Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1790/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B., A.B., Z.B., T.B., K.T., M.T., M.Z., K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2029/13 w sprawie ze skargi E.B., A.B., Z.B., T.B., K.T., M.T., M.Z., K.Z. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt l SA/Wa 2029/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B., A. B., Z. B., T. B., K. T., M. T., K. Z. i M. Z. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr BOI-4rf-787-WP-6/13 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr BOI-4rf-787-WP-6/13, po rozpatrzeniu wniosku E. B., A. B., Z. B., T. B., K. T., M. T., K. Z. i M. Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].02.2013r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania z wniosku ww. osób o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Miasta St. Warszawy z dnia [...].11.1987 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 8 ha 4687 m2 - części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 4-09- 06 uregulowanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie nr WAS [...] – utrzymał to postanowienie w mocy.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Pismem z dnia 15.12.2012 r. E. B., A. B., Z. B., T. B., K. T., M. T., K. Z. oraz M. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Miasta St. Warszawy z dnia [...].11.1987 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 8 ha 4687 m2 położonej w Warszawie przy ul. K. -B. - Kanał Bródnowski uregulowanej w księdze wieczystej Dobra Ziemskie Bródno cz. A i cz. B oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych KEM - Nr 4, 09.06 - 20/87 z dnia 9 czerwca 1987r. literami A-B-C-D-E-F-G-H-I-J-K-L-A, w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 4-09-06 uregulowanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa nr WA3[...] ujawnionej jako własność Miasta Stołecznego Warszawy.

Z analizy ww. księgi wieczystej wynika, iż Miasto Stołeczne Warszawa jest jedynym podmiotem posiadającym prawa rzeczowe do ww. działki ewidencyjnej nr [...].

Pismem z dnia 15.01.2013r. nr [...] Minister Transportu,

Budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwał wnioskodawców, do wykazania interesu prawnego do występowania z ww. wnioskiem.

W odpowiedzi wnioskodawcy wskazali, że ich interes prawny wywodzi z faktu, że są zarazem pozwanymi w sprawach wytoczonych przeciwko nim przed sądem powszechnym, w których - odpowiednio dla odcinków działki nr [...], przylegających do nieruchomości, co do których służą poszczególnym wnioskodawcom uprawnienia użytkowników wieczystych - Miasto Stołeczne Warszawa domaga się wyeksmitowania ich z owych odcinków. Wnioskodawcy sprawy niniejszej, w procesach cywilnych kwestionują legitymację czynną Miasta Stołecznego Warszawy, to znaczy fakt istnienia po stronie Miasta przymiotu właściciela gruntu.

Postanowieniem z dnia [...].02.2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania z wniosku ww. osób o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Miasta St. Warszawy z dnia [...].11.1987r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 8 ha 4687 m2 - części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić jedynie osoba posiadająca przymiot strony. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że wnoszący nie wykazali, aby spełnili przesłanki określone w art. 28 k.p.a., które pozwalałyby uznać ich interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].11.1987 r.

Fakt zajmowania przejętej ww. orzeczeniem nacjonalizacyjnym nieruchomości

świadczy jedynie o interesie faktycznym, nie zaś prawnym wnoszących.

Pismem z dnia 01.03.2013r. (doręczonym w dniu 05.03.2013r.) E. B., A. B., Z. B., T. B., K. T., M. T., K. Z. i M. Z., wnieśli o ponownie rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].02.2013r. nr [...] i uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61 § 1 w związku z art. 28 k.p.a.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku E. B., A. B., Z. B., T. B., K. T., M. T., K. Z. i M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].02.2013 r. nr [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].02.2013 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Miasta St. Warszawy z dnia [...].11.1987r. nr [...] - w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 4-09-06 uregulowanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie nr WA3[...], może wystąpić jedynie osoba, która posiada interes prawny, (czyli interes posiadający charakter materialno - prawny, oznaczający, że istnieje norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego, który będzie ten interes realizował) do wystąpienia z wnioskiem o ww. treści.

Jak zauważono w skarżonym postanowieniu z dnia [...].02.2013r. nr [...], legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 17 ust 2 lit b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., nr 11, poz. 37, ze zm), w przedmiocie dotyczącym przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Państwa, są strony tego orzeczenia lub osoby, które stroną ww. orzeczenia być powinny (ewentualnie następcy prawni ww. osób) oraz osoby posiadające aktualnie prawa rzeczowe do przejętej nieruchomości lub jednostki posiadające trwały zarząd, bowiem ich interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności orzeczenia. W ocenie organu nadzoru, wnioskodawcy niniejszego postępowania zarówno do momentu wydania postanowienia z dnia [...].02.2013r., jak i we wniosku z dnia 01.03.2013r. nie wykazali, że są podmiotem legitymowanym do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...].11.1987r., w oparciu o przesłanki określone w art. 28 k.p.a.

Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawcy byli uprzednio właścicielami nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa, bowiem jak wynika z treści ww. orzeczenia z dnia [...].11.1987r. - właścicielem tej nieruchomości był Szpital Świętego Ducha w Warszawie. Nie udokumentowali również następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości. Wnioskodawcy nie wykazali także przysługujących im aktualnie praw rzeczowych do nieruchomości przejętej orzeczeniem z dnia [...].11.1987 r.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku z dnia 01.03.2013r., dotyczących interesu skarżących do występowania z przedmiotowym wnioskiem, Minister stwierdził, że nieuprawnionym jest utożsamianie interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a. z interesem faktycznym, związanym z faktem władania nieruchomością. Podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...].02.2013r., że fakt prowadzenia postępowania cywilnego, czy to w przedmiocie wydania nieruchomości - działki nr [...], czy to jej zasiedzenia, stanowi jedynie o interesie faktycznym wnoszących, nie zaś o interesie wskazanym w art. 28 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. B., A. B., Z. B., T. B., K. T., M. T., K. Z. i M. Z., zarzucając mu obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, w szczególności:

- art. 28 w zw. z art. 61a § 1 i art. 61 § 1 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że skarżącym nie służy przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego w sytuacji, gdy wyeliminowanie - bądź nie - tego orzeczenia z obrotu prawnego wywrze bezpośredni wpływ na określenie stanu własności przedmiotowej nieruchomości, do której skarżący roszczą sobie uprawnienia cywilnoprawne;

- art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się w rozstrzygnięciu do treści nowego dowodu przedstawionego przez skarżących na etapie quasi - odwoławczym (Kopii pisma Sądu Rejonowego dla Warszawy - Pragi Północ skierowanego do małżonków B., sygn. akt l Ns 897/12), wykazującego istnienie bezpośredniego interesu prawnego w uzyskaniu żądanego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu wskazali, że istota problemu w sprawie niniejszej sprowadza się przede wszystkim do należytego rozumienia - i zastosowania - pojęcia strony postępowania administracyjnego. Oprócz tego, podstawę skargi stanowią naruszenia procedury w zakresie postępowania dowodowego i omawiania poczynionych w nim ustaleń.

W motywach zaskarżonego postanowienia organ administracji sformułował własną definicję interesu prawnego stanowiącego przesłankę uzyskania statusu strony twierdząc, że jest to interes posiadający charakter materialnoprawny oznaczający, że istnieje norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego, który będzie ten interes realizował.

Zdaniem skarżących, że ani w systemie obowiązujących aktów prawnych nie istnieje legalna definicja interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, ani też pojęcie to nie zostało dotąd jednoznacznie sprecyzowane w doktrynie prawa bądź orzecznictwie. W ocenie skarżących definicja sformułowana przez organ, w przytoczonym wyżej kształcie, jest nietrafna ponieważ dotknięta jest wadą logiczną w skrócie określaną jako ignotum per ignotum, a nadto charakteryzuje ją nieuprawnione zawężenie do sfery administracyjnej.

W ocenie skarżących w orzecznictwie sądowym wyraźnie dostrzegalna jest tendencja do rozszerzania pojęć wypływających z art. 28 k.p.a.

Skarżący mają zatem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wszczęciu i prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego (któremu należy przydać przymiot decyzji administracyjnej), mocą którego znacjonalizowano sporny grunt. Wynika ten interes z przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności i ochronie posiadania, a przede wszystkim z norm kodeksu cywilnego regulujących instytucję zasiedzenia (w szczególności, z art. 172 w zw. z art. 176 oraz art. 222 w zw. z art. art. 336, 339, 340, 341 k.c.). Interes ten nie musi wynikać z prawa własności wnioskodawców. Celem postępowania jest bowiem wyjaśnienie, czy Miasto Stołeczne Warszawa istotnie ma legitymację czynną w procesach, w których jako właściciel domaga się wydania fragmentów działki nr [...] z obrębu 4-09-06. Nadto, wyjaśnienie to ma bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowań sądowych o stwierdzenie zasiedzenia. (Wadliwe zresztą jest również późniejsze orzeczenie komunalizacyjne, tj. decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 27004 z dnia 26.06.1992 r.).

W ocenie skarżących ich prawa i obowiązki - to albo wypływające z przepisów kodeksu cywilnego uprawnienie do ubiegania się o zasiedzenie nieruchomości w osobno wytoczonych sprawach o zasiedzenie (jak w wypadku skarżących małżonków B.), albo wypływająca z tychże przepisów możność powoływania przez pozwanych zarzutu zasiedzenia bezpośrednio jako przesłanki orzekania w sprawach eksmisyjnych (jak w sytuacji skarżącego K. Z.).

Skarżący podkreślili, że sąd powszechny nie jest władny samodzielnie oceniać, czy decyzja administracyjna w wyniku której m.st. Warszawa występuje jako dotychczasowy właściciel gruntu, jest dotknięta nieważnością czy też nie - a w związku z tym do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności nie będzie możliwe wskazanie rzeczywistego właściciela gruntu, przeciwko któremu dokonało się zasiedzenie. Tym samym, nie jest możliwe ustalenie obecnego stanu własności przedmiotowej nieruchomości w postępowaniach sądowych, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego - a to oznacza nieuzasadnione uszczuplenie cywilnych praw skarżących.

W ocenie skarżących zarzut nieprawidłowości prowadzenia postępowania przez organ administracyjny tyczy się skrótowej argumentacji zastosowanej w toku rozpoznawania quasi-odwołania. Argumentacja ta sprowadza się do powtórzenia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia poglądów prawnych organu zastosowanych przy pierwszym rozpatrywaniu żądania skarżących. Całkowicie natomiast pominięto zarówno orzecznictwo powołane w wywodach wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i wskazany w tymże wniosku nowy dowód.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r. podzielił wcześniejszy pogląd tego samego organu. W uzasadnieniu orzeczenia organ podkreślił, że wnioskodawcy nie przedłożyli do akt sprawy żadnych dokumentów, które pozwalałyby przyjąć, że do wymienionej działki gruntu przysługuje im jakikolwiek prawno - rzeczowy tytuł prawny. Powyższe, oraz fakt, że nie byli adresatami kwestionowanej decyzji lub ich następcami prawnymi, przesądza, że nie wykazali istnienia własnego interesu prawnego do wszczęcia postępowania. Nie jest nim fakt zajęcia fragmentów działki nr [...] oraz dążenie do ich zasiedzenia.

Wskazany pogląd w okolicznościach faktycznych sprawy zasługuje na aprobatę. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Sąd podkreślił, iż z uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do skutecznego zainicjowania postępowania przez siebie wnioskowanego.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi, Sąd w składzie orzekającym w sprawie, w pełni podzielił pogląd, że nieformalne objęcie przed laty, przez wnioskodawców w samoistne posiadanie konkretnych fragmentów spornej nieruchomości, ich ogrodzenie a następnie wystąpienie o uregulowanie prawa własności do nich w drodze zasiedzenia, nie stanowi dowodu i przesłanki na istnienie po ich stronie interesu prawnego w tej sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a powinien bowiem wynikać dla danej osoby z konkretnego przepisu prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący zaś niewątpliwie posiadają w rozpoznawanej sprawie interes, który jednakże ma, zdaniem Sądu, charakter faktyczny, gdyż żądane przez nich stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Urząd Miasta Warszawy w dniu [...] listopada 1987 r. stwierdzającego przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 8, 469 ha , w części dotyczącej obecnej działki nr [...], pozostaje w bezpośrednim związku z toczącymi się z ich inicjatywy, postępowaniami o zasiedzenia jej fragmentów.

Z przysługiwania natomiast interesu faktycznego nie wynika dla wnioskodawców jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać.

Skoro zatem istniejący po stronie skarżących interes faktyczny nie tworzy dla nich legitymacji procesowej, to Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, oraz postanowienie je poprzedzające odpowiadają prawu.

Skargę Kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2013 r. wnieśli E. B., A. B., Z. B., T. B., K. T., M. T., K. Z. i M. Z..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na:

a) naruszeniu art 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. (Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), polegającym na błędnym uznaniu, iż skarżący nie są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1987r., podczas gdy ich interes we wszczęciu wskazanego postępowania jest interesem prawnym o charakterze pośrednim,

b) naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającym na niepełnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie oraz pominięciu w przedmiotowej sprawie oceny dowodu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Północ w przedmiocie zawieszenia postępowania wydanego w sprawie o sygn. akt l C 1044/11.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

W pierwszej kolejności skarżący zwrócili uwagę, że zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest kwestia istnienia po stronie skarżących legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślili też, że Sąd pierwszoinstancyjny nie dokonał w przedmiotowym zakresie kompleksowej oceny przedmiotowego zagadnienia w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy i tym samym niezasadnie uznał, że podlegające kontroli instancyjnej postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z [...] lutego 2013r. nie jest niezgodne z prawem. Skarżący kasacyjnie powołali liczne orzecznictwo sądowe. Skarżący wskazali, iż słusznie stwierdził Sąd pierwszoinstancyjny, że żądanie stwierdzenia nieważności przez skarżących orzeczenia z 1987r. w części dotyczącej obecnej działki nr [...], pozostaje w związku z toczącymi się z inicjatywy skarżących postępowaniami o zasiedzenie jej fragmentów. Od wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności zależy, czy Skarb Państwa może wystąpić jako właściciel przedmiotowej działki i tym samym, jakie z możliwych do podniesienia w postępowaniu cywilnym zarzutów, w ogóle mu przysługują. Jak już bowiem było powyżej wskazane, doktryna nie przesądza o bezpośrednim charakterze tego interesu, jak również dopuszcza jego wywodzenie z więcej niż jednego przepisów prawa materialnego. Nie znajduje zatem uzasadnienia stwierdzenie Sądu pierwszej instancji jakoby interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien wynikać tylko z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes Skarżących w przedmiotowym postępowaniu wynika z norm zawartych w przepisach regulujących instytucję zasiedzenia, wskazanych w art. 172 k.c. w zw. z art. 176 k.c., a także art. 222 k.c. w zw. z art. 336 k.c., art. 339 k.c., art. 340 k.c. i art. 341 k.c. Interes ten będzie miał charakter pośredni i owa pośredniość będzie urzeczywistniała się w wywodzeniu - z szeregu uprawnień wskazanych w tych przepisach - uprawnienia do możliwie najszerszej i kompleksowej ochrony prawa do władania fragmentami działki o nr [...], które już skarżącym przysługuje. Przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego Skarżących w sposób pośredni, bowiem wydana w nim decyzja nie będzie rozstrzygać wprost o ich prawach i obowiązkach, a będzie oddziaływać na ich prawa do tych fragmentów działki o nr [...], które już im przysługują. Pomiędzy sytuacją prawną skarżących a postępowaniem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1987r. istnieje związek polegający na tym, że stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpływa na sytuację prawną skarżących w zakresie możliwości skorzystania przez nich z instytucji zasiedzenia fragmentów działki [...]. Wynik postępowania administracyjnego ma z kolei bezpośredni wpływ na wynik postępowania cywilnego bowiem przesądza o możliwości jego dalszego prowadzenia.

Odnośnie drugiego z podnoszonych zarzutów skarżący wskazali, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Skarżący wnosili o dopuszczenie i uwzględnienie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Północ, sygn. akt l C 1044/11, w przedmiocie zawieszenia postępowania. Pomimo powyższego wniosku skarżących zaskarżony wyrok pomija znaczenie przedmiotowego dowodu dla niniejszej sprawy. Sąd pierwszoinstancjny nie wskazuje w treści wyroku, że zalicza go - jako pełnowartościowy - w poczet materiału dowodowego sprawy, jak również nie dokonuje jego oceny pod kątem sytuacji prawnej skarżących. W związku z powyższym Sąd pierwszoinstancyjny niejako przemilcza fakty płynące z treści niniejszego dowodu, a mające wpływ na ustalenie okoliczności, faktycznych przedmiotowej sprawy.

W ocenie skarżących kasacyjnie brak odniesienia się do treści przedmiotowego dowodu na etapie odwoławczym i przed Sądem pierwszej instancji utrudnia kontrolę merytoryczną postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z [...] lutego 2013 r. i chociażby z tego względu stanowi o jego niezgodności z obowiązującym prawem. Fakty płynące z treści powyższego dowodu potwierdzają bowiem istnienie prawnej relacji pomiędzy przedmiotowym postępowaniem a sprawą cywilną o zasiedzenie oraz sprawą eksmisyjną. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem kontroli i zarazem oceny wydanych rozstrzygnięć dowolnie i nieobiektywnie. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poglądy skarżącego kasacyjnie, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wniesione zarzuty nie są trafne w świetle przytoczonego powyżej stanu prawnego.

Zasadność skargi kasacyjnej, w przekonaniu skarżących kasacyjnie, w pewnym uproszczeniu dla uzyskania wyrazistości problemu, opiera się na założeniu, że skoro skarżący kwestionują w ramach postępowania sądowego przed sądem powszechnym tytuł prawny Skarbu Państwa, czy też odpowiednio Miasta Stołecznego Warszawa do przedmiotowych nieruchomości, i chcą z tego powodu wywieść dla siebie korzystne skutki prawne przed sądem powszechnym w sprawie o zasiedzenie - to z samego faktu kwestionowania przed tym Sądem tego tytułu dla potrzeb realizacji instytucji zasiedzenia uregulowanej wprawie cywilnym - posiadają prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, z której wynika tytuł prawny Skarbu Państwa do tych nieruchomości.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że dopóki w obiegu prawnym istnieje ostateczna i prawomocna decyzja, z której wynika tytuł prawny Skarbu Państwa do określonych nieruchomości, tak długo - z uwagi na zasadę trwałości w czasie ostatecznej decyzji administracyjnej i domniemanie legalności tego aktu - ten tytuł prawny wynikający z ostatecznej decyzji jest bezsprzeczny. Dla skarżących, jak wynika z treści skargi kasacyjnej i skargi do WSA w Warszawie korzystna jest koncepcja/wstępna teza, że Miasto Stołeczne Warszawa nie dysponuje w sposób zgodny z prawem tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, i w związku z tym wystąpili do właściwego organu o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że decyzja ta, w ramach swojej podstawy prawnej, dookreśla powstałe z mocy ustawy prawa i obowiązki stron postępowania zakończonego tą decyzją, w związku z tym byt prawny tej decyzji jest potencjalnie uzależniony od ew. aktywności jej adresatów lub odpowiednio ich następów prawnych i innych podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości lub trwały zarząd w zakresie zmiany tej decyzji w czasie, w przypadkach enumeratywnie określonych prawem a także od ew. aktywności podmiotów, które strzegą obiektywnego porządku prawnego (np. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich). Sytuacja prawna skarżących kasacyjnie na gruncie prawa administracyjnego i cywilnego jest jedynie faktycznym refleksem stanu prawnego tej nieruchomości wynikającym z kwestionowanej przez nich decyzji.

Dla skarżących kasacyjnie "byłoby dobrze", gdyby organy stwierdziły nieważność przedmiotowej decyzji - ale sama ta okoliczność, bez powiązania z konkretną normą prawa materialnego, z której wynika konkretna i zindywidualizowana korzystna sytuacja prawna skarżących kasacyjnie (interes prawny) już regulowana kwestionowaną decyzją - nie sytuuje skarżących w realiach kontrolowanej sprawy w charakterze stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. na skutecznego materialnoprawnie wnioskodawcę (stronę) o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jest faktem, że zgodnie z prawem sąd powszechny nie może wypowiadać się wiążąco w przedmiocie nieważności aktu administracyjnego (zob. J. Litwin, Zmierzch koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności niektórych decyzji administracyjnych na forum cywilnym, Nowe Prawo 1965, nr 10). Dopóki dany ostateczny i prawomocny akt administracyjny istnieje w obrocie prawnym nikt nie powinien kwestionować w drodze faktów jego znaczenia prawnego i skutków prawnych z niego wynikających. Sam fakt zawieszenia postępowania sądowego przed sądem powszechnym z uwagi na wystąpienie przez dany podmiot z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest wynikiem pewnej ostrożności procesowej i korzystaniem z kompetencji do zawieszania postępowania, ale samo zawieszenie postępowania nie oznacza, że podmiot, który wystąpił o to zawieszenie postępowania i/lub z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na możliwość wykorzystania takiej decyzji w sprawie zasiedzenia w postępowaniu przed sądem powszechnym posiada interes prawny, w myśl art. 28 k.p.a., do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Inaczej mówiąc, zawieszenie postępowania przed sądem powszechnym z tej przyczyny nie generuje automatycznie interesu prawnego po stronie podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie bowiem takiej koncepcji oznaczałoby, że dany podmiot kreuje w sposób wiążący dla organu administracyjnego pewien stan faktyczny i procesowy, przed sądem powszechnym, który następnie w jego przekonaniu upoważnia go do skutecznego wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie posługuje się w skardze pojęciem interesu pośredniego. W przekonaniu Sądu II instancji ten interes pośredni, w takim rozumieniu jak przedstawiają go skarżący kasacyjnie, stanowi jednak przedstawioną powyżej kategorię interesu faktycznego. Z uwagi na znaczenie ostatecznego aktu administracyjnego w sferze życia społecznego z bytem prawnym tego aktu związana jest zasada trwałości ostatecznego aktu administracyjnego w czasie, akt ten może być wyeleminowany przez podmioty, które mają w tym interes prawny, do których korzystnych lub niekorzystnych sytuacji prawnych tych podmiotów, akt ten się odnosi. Przy czym są to interesy wywodzące się z norm prawa materialnego, w tym np. administracyjnego i oczywiście cywilnego, na które powołują się podmioty, i których prawa i obowiązki rozstrzyga kwestionowany akt. Od strony podmiotowej, krąg podmiotów, które mogą posiadać takie interesy materialnoprawne, obok pojęcia adresata decyzji, determinuje także koncepcja następstwa prawnego przystająca do danego typu decyzji administracyjnej, a w przypadku decyzji rzeczowych, okoliczność dysponowania prawem rzeczowym do nieruchomości.

W związku z tym Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 17 ust 2 lit b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., nr 11, poz. 37, ze zm), w przedmiocie dotyczącym przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Państwa, są strony tego orzeczenia lub osoby, które stroną ww. orzeczenia być powinny (ewentualnie następcy prawni ww. osób) oraz osoby posiadające aktualnie prawa rzeczowe do przejętej nieruchomości lub jednostki posiadające trwały zarząd, bowiem ich interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Ponieważ ta kwestia, nie spełniania przez skarżących powyższych przesłanek została jednoznacznie wyjaśniona zarówno w postępowaniu administracyjnym i skontrolowana w sądowoadministracyjnym i nie budzi wątpliwości, w tej sytuacji zastosowanie art. 61a k.p.a. w sprawie jest w uzasadnione.

Zgodnie z art. 61 § 1-4 k.p.a., "§ 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.§ 2. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. § 3. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.§ 3a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. § 4. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie". Jednak w myśl, art. 61a § 1 k.p.a., który reguluje odmowę wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa służy zażalenie. Przesłanki na wydanie w kontrolowanej sprawie tego ww. postanowienia, zdaniem Sądu II instancji istnieją z przyczyn wskazanych powyżej.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd II instancji nie podziela zatem zarzutu naruszenia art 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegającym na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący nie są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1987 r., gdyż interes skarżących kasacyjnie we wszczęciu wskazanego postępowania jest interesem fatycznym a nie interesem prawnym, w tym także - wbrew temu jak twierdzą skarżący - nie jest interesem prawnym o charakterze pośrednim. Dodatkowo w tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawo cywilne stanowi źródło interesu chronionego w postępowaniu administracyjnym, jeżeli treść decyzji odnosi się, ma wpływ na interesy adresatów/stron decyzji wywodzące się z zakresu prawa cywilnego, np. na prawo własności. Klasycznym przykładem jest w tym przypadku decyzja wywłaszczeniowa, czy też decyzja stanowiąca pozwolenie na budowę. Jednak przywołane przez skarżących kasacyjnie, potencjalne i hipotetyczne korzystne sytuacje prawne wynikające ew. dla nich ze wskazanych w skardze przepisów prawa cywilnego, jako ich podstawy - nie były i nie są regulowane treścią ostatecznej decyzji administracyjnej, której stwierdzenia nieważności się domagają. Można się zgodzić, że pomiędzy sytuacją prawną skarżących a postępowaniem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1987 r. istnieje związek polegający na tym, że stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpływa refleksowo na sytuację faktyczną skarżących w zakresie możliwości skorzystania przez nich z instytucji zasiedzenia fragmentów działki [...], ale w systemie obowiązującego prawa nie ma normy, która upoważniałaby z tego tytułu potencjalnych, hipotetycznych beneficjentów zasiedzenia do kwestionowania tytułu prawnego danego podmiotu do nieruchomości nabytego w drodze aktu administracyjnego, jeżeli ten akt nie reguluje zarazem sytuacji prawnej tych ww. beneficjentów.

Wynik postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie reguluje bezpośrednio statusu prawnego potencjalnych beneficjentów zasiedzenia, jest jedynie jedną z przesłanek stanu faktycznego dla postępowania przed sądem powszechnym, przy czym potencjalni, hipotetyczni beneficjenci zasiedzenia w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie mają publicznego prawa podmiotowego do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Hipotetyczna decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji, nie reguluje wprost sytuacji prawnej skarżących kasacyjnie. Jest przesłanką, której potencjalne wykreowanie w okolicznościach sprawy nie jest zależne od woli skarżących.

Sąd także nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na niepełnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie oraz pominięciu w przedmiotowej sprawie oceny dowodu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Północ w przedmiocie zawieszenia postępowania wydanego w sprawie o sygn. akt l C 1044/11. W przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji dokonał ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego i prawnego, który jest bezsprzeczny i ma znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jak to już było powyżej wyjaśnione, postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Północ w przedmiocie zawieszenia postępowania wydanego w sprawie o sygn. akt l C 1044/11 – samo w sobie nie generuje materialnego interesu prawnego uzasadniającego możliwość po stronie skarżących kasacyjnie skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że wziął pod uwagę okoliczność procedowania w sprawie przedmiotowych działek przed sądem powszechnym, gdyż wyraźnie pisze, że skarżący niewątpliwie posiadają w rozpoznawanej sprawie interes, który jednakże ma, zdaniem Sądu I instancji, charakter faktyczny, gdyż żądane przez nich stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Urząd Miasta Warszawy w dniu [...] listopada 1987 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 8, 469 ha, w części dotyczącej obecnej działki nr [...], pozostaje w bezpośrednim związku z toczącymi się z ich inicjatywy, postępowaniami o zasiedzenia jej fragmentów. Z przysługiwania natomiast interesu faktycznego nie wynika dla wnioskodawców jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać. Z powyższego wynika, że Sąd I instancji brał pod uwagę okoliczności sprawy wynikające z postępowania przed sądem powszechnym, wypowiedział się jednak wobec nich generalnie, co może stanowić pewne naruszenie prawa, ale w żadnym wypadku nie jest to naruszenie prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie sprawy, skarga kasacyjna - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - podlega oddaleniu.