Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1234/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 86/11 w sprawie ze skargi K. K. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 86/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. K. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., podpisaną przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. [...], policjantowi K. K. została przydzielona tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. [...] w W. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. K. K. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz wniósł o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego mieszkania jako lokalu służbowego.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. wystąpiło do Komendanta Stołecznego Policji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek K. K.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Komendant Stołeczny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta Rejonowego W. [...] oraz postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w tym postępowaniu.

W toku postępowania Komendant Stołeczny Policji, na podstawie pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendanta Rejonowego Policji W. [...] (I. dz. [...]) ustalił, iż wydając decyzję przydziałową z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zastępca Komendanta Rejonowego Policji W. [...] nie dysponował pisemnym upoważnieniem osoby piastującej funkcję organu do wydania tej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przydziału K. K. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Od powyższego rozstrzygnięcia K. K. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, zarzucając naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie całości wniosku strony, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu jako mieszkania służbowego. Odwołanie złożyło również Stowarzyszenie [...], w którym wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. Komendant Stołeczny Policji (l. dz. [...]) przekazał Komendantowi Rejonowemu Policji W. [...] wniosek strony o przydział lokalu mieszkalnego, w celu jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Stołecznego Policji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant podniósł, iż w świetle przepisów art. 6a ust. 1i ust. 4a ustawy o Policji oraz § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) uznać należało, iż organem właściwym do wydania decyzji o przydziale K. K., funkcjonariuszowi KRP W. [...], kwatery tymczasowej był komendant rejonowy tej jednostki Stosownie do treści art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej, którym w niniejszej sprawie był Komendant Rejonowy Policji W. [...], mógł w formie pisemnej upoważnić pracowników (funkcjonariuszy) kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z dokonanej analizy akt sprawy wynika jednak że Zastępca Komendanta Rejonowego Policji W. [...] nie był upoważniony do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisania decyzji o przydziale K. K. tymczasowej kwatery. Decyzja została więc podpisana przez osobę nieupoważnioną, a zatem Komendant Stołeczny Policji słusznie stwierdził na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Organ II Instancji stwierdził, że brak jest w tym postępowaniu podstaw do rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Właściwość organów w kwestii przydziału mieszkań regulują przepisy § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), zgodnie z którym decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydają będący dysponentami lokali komendanci rejonowi Policji na obszarze m. st. Warszawy - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendach rejonowych Policji na obszarze m. st. Warszawy. Wniosek zainteresowanego w tej sprawie został pismem z dnia [...] października 2010 r. przekazany przez Komendanta Stołecznego Policji do rozpatrzenia przez właściwego miejscowo komendanta rejonowego Policji.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. stała się przedmiotem skarg wniesionych przez K. K. oraz Stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tożsamych skargach strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Zdaniem skarżących wydana przez organ nadzorczy decyzja narusza art. 104 k.p.a., albowiem nie rozstrzyga co do całości żądania strony.

W uzasadnieniu skarg strony wskazały na treść art. 88 ustawy o Policji odnośnie do prawa do lokalu służbowego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz przytoczyły przebieg postępowania, w wyniku którego przyznana została policjantowi kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja ta została wydana w ich ocenie z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, które wskazują przesłanki przydziału kwatery tymczasowej, nie znajdujące zastosowania do sytuacji skarżącego. Przez cały okres zajmowania przez K. K. lokalu, przedmiotowy lokal traktowany był przez Komendę Stołeczną Policji, jako lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa. Wszczęte przez wymienionego postępowanie miało na celu nie tylko wyeliminowanie decyzji wadliwej z obrotu prawnego, ale przede wszystkim jej wadliwej treści, powodującej rozbieżność między statusem prawnym zajmowanego przez skarżącego lokalu a jego rzeczywistym funkcjonowaniem i przeznaczeniem. Rozstrzygnięcie złożonego podania tylko w zakresie stwierdzenia nieważności stanowi naruszenie przepisów k.p.a. oraz prowadzi do stanu, w którym skarżący pozostaje bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, z wyłącznej winy organu administracji, który wydał wadliwą decyzję.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących podniósł dodatkowy zarzut naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 156 § 2 k.p.a., polegający na zaistnieniu w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych poprzez zrealizowanie przez K. K. prawa do zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. oddalił skargi K. K. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W.

W uzasadnieniu podał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, będąc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych, dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga więc bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, co postulują w skardze strony.

W niniejszej sprawie K.K. we wniosku z dnia [...] maja 2010 r., wszczynającym postępowanie nadzorcze, zawarł w istocie dwa żądania - stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] oraz wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako "lokalu służbowego". Komendant Stołeczny Policji zasadnie przyjął, iż wniosek skarżącego wszczyna dwa odrębne postępowania. Jedno w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej i drugie w trybie zwykłym o przydział zajmowanego dotychczas lokalu, nadając mu status lokalu służbowego na stałe. Wobec powyższego, Komendant Stołeczny Policji, słusznie wniosek w części dotyczącej przydziału lokalu mieszkalnego przekazał do rozpoznania organowi właściwemu w sprawie.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazano, iż objęta kontrolą nadzorczą decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie mogła ostać się w obrocie prawnym, czego zresztą strony skarżące nie kwestionują. Zarzut pełnomocnika skarżących, iż organy nadzorcze w niniejszej sprawie nie badały przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a., jest zasadny, jednakże wytknięta wada procesowa nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik sprawy. Sąd wskazał, iż nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt.

Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją było rozstrzygnięcie orzekające o przydziale skarżącemu K.K. prawa do kwatery tymczasowej (jednej z form zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjanta). Skarżący tę kwaterę dalej zajmuje i wystąpił z wnioskiem do organu Policji o wydanie decyzji przydziałowej przedmiotowego lokalu na stałe. W sprawie nie zaistniały zatem takie zdarzenia prawne, których organ nie byłby w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych nie można zaliczyć "skorzystania z prawa do zamieszkiwania w kwaterze przez okres kilku lat", albowiem organ Policji posiada instrumenty w prawie materialnym i procesowym umożliwiające zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. To, że wymieniony skarżący "skonsumował" prawo do kwatery tymczasowej, a nie do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych resortu MSWiA i wystąpił o zmianę statusu przedmiotowego lokalu, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji przydziałowej, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył reprezentowany przez pełnomocnika K. K. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię w zakresie nieodwracalności skutków skarżonej decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. [...] w sprawie przydziału kwatery tymczasowej. Wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że nie sposób się zgodzić ze zaskarżonym wyrokiem, a w szczególności z zawężającą wykładnią art. 156 § 2 k.p.a. in fine. Pogląd o ograniczeniu "nieodwracalności skutków prawnych decyzji wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt" (uchwała SN w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 roku, sygn. akt III AZP 4/92 - OSNC 1992/12/211) powoduje, że w określonych indywidualnych stanach faktycznych, winno mieć miejsce rozważanie charakteru skutków w świetle zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasad współżycia społecznego.

W świetle zasady, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki ex tunc, postrzeganie przyszłych skutków prawnych, jako następstwa niekoniecznie spełnia uniwersalność treści art. 156 § 2 k.p.a., gdyż następne skutki prawne mogą też spełniać walor "nieodwracalności" i to w znaczeniu wyłącznie prawnym. Zachodzi więc pytanie, czy w takim przypadku zwrot "nieodwracalne skutki prawne" nie należy również rozciągnąć na następne skutki prawne. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołując skutki ex tunc, powoduje stan prawny, w którym następcze skutki prawne mogą w ramach uprawnień organu nie być odwracalne, usuwalne lub zmienialne. Usuwając z obrotu prawnego wadliwą decyzję zarazem tworzy się stan prawny następczych decyzji, których już nie można usunąć postępowaniem nieważnościowym lub innym w ramach władczych rozstrzygnięć tego samego organu lub nadrzędnego. Wskazane rozwiązanie powoduje poważne problemy interpretacyjne w świetle zasady praworządności oraz celowości kluczowych aktów prawnych - Konstytucji i kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż godzi w ich funkcjonalność oraz legitymizację. W świetle treści art. 4 ust. 1 Konstytucji można stwierdzić, że nie obywatele są dla państwa, tylko państwo dla obywateli, bez względu na to, jakie koncepcje "państwa obywatelskiego" można by przyjąć, zwłaszcza w ujęciu nowożytnej historii.

W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przydział lokalu służbowego. Nie sposób zgodzić się więc z ujednoliceniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przydziału kwatery tymczasowej i lokalu służbowego. Powyżej wskazane instytucje kształtują prawa w elementarnej sferze praw obywatelskich, tj. prawa do mieszkania, stąd winny być poddane wnikliwej analizie faktycznej i prawnej, zwłaszcza w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Następczym skutkiem prawnym, wobec stwierdzenia nieważności decyzji jest niewątpliwie stosunek zobowiązaniowy wynikający z zawartej umowy najmu kwatery tymczasowej, którego byt przestaje istnieć wobec odpadnięcia podstawy faktycznej umowy, czyli uznanej za nieważną, decyzji o przydziale kwatery tymczasowej.

Powoduje to skutek, którego organ Policji w zakresie swojego władztwa nie jest w stanie rozstrzygnąć, przynajmniej za okres od 2003 roku do [...] listopada 2007 roku, a także nie jest w stanie w zakresie swojego władztwa w odmienny sposób ukształtować wstecznie prawa skarżącego do kwatery tymczasowej jako lokalu, w którym zamieszkiwał przez ostatnie 7 lat. Zdaniem skarżącego organy Policji w pierwszej kolejności winny rozpoznać w ramach postępowania nieważnościowego decyzję o przydziale kwatery tymczasowej, które winno skończyć się odmową stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a., a następnie organy te winny z urzędu wznowić postępowanie w sprawie przydziału kwatery tymczasowej w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydać nową decyzję, w zależności od tego czy strona uzupełniłaby wniosek o przydział kwatery tymczasowej, przydzielić ją, a w sytuacji gdyby strona nie uzupełniła wniosku lub zaistniały inne przesłanki negatywne - odmówić przydziału.

Zdaniem skarżącego, jeżeli decyzja kształtująca prawo indywidualnego podmiotu nie została przez stronę skonsumowana to można stwierdzić jej nieważność, natomiast jeżeli została skonsumowana, to uniemożliwia to stwierdzenie jej nieważności. W ocenie autora skargi kasacyjnej za takim poglądem przemawia sens dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a., tj. "nie stwierdza się nieważności (...), jeżeli (...) upłynęło 10 lat (.. .)", gdyż jest to jedno zdanie złożone w sensie logicznym oraz ze wspólną dyspozycją. Jeżeli ustawodawca w sposób wyraźny i nie powodujący wątpliwości interpretacyjnych, odniósł się w pierwszej części normy do upływu czasu, to co najmniej dyskusyjne jest pominięcie tego elementu przy wykładni drugiej części normy – zawężającej jej sens wyłącznie do skutków prawnych na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności. Gdyby kierować się wyłącznie skutkiem prawnym na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności lub przyjąć, że decyzja kształtująca prawo strony jest całkowicie odwracalna, to nie sposób narazić się na zarzut "wirtualności" norm prawnych, które regulują stany prawne obok stanu faktycznego a nie rzeczywistość. Powyższe wynika z zestawienia abstrakcyjności takiego poglądu w stosunku do zdarzeń nieuchronnych, tj. upływu czasu, co powoduje w incydentalnych sprawach utratę waloru uniwersalnego wyrażonych poglądów prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna, zawierająca w swoich podstawach wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazanych jako art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, nie jest zasadna.

Zarzut nie został sformułowany w sposób w pełni prawidłowy w kontekście związania go z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a (który to związek nie został zresztą w uzasadnieniu skargi rozwinięty). Przepis art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. zobowiązuje bowiem sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Jeśli mieszczą się one w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a.). Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie stosownej argumentacji.

W ramach postępowania kontrolowanego kasacyjnie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestia nieodwracalności skutków prawnych nie została wprawdzie podniesiona w skardze do Sądu I instancji, będąc wskazaną dopiero na rozprawie, to jednak nie można przyjąć, iż nie została ona zgłoszona Sądowi w tym kontekście, że Sąd ten rozpatrując skargę, wyłącznie samodzielnie mógł się do niej ustosunkować. W tym sensie należy przyjąć, że kwestia ta została uwzględniona w argumentacji, branej pod uwagę przez Sąd w orzekaniu, jako skutek zgłoszenia na rozprawie. Ponadto, i to jest ważniejsze dla oceny tego zarzutu w kontekście jego sformułowania, Sąd I instancji, zarzut nieodwracalności skutków prawnych rozpatrzył i odpowiednio ustosunkował się do niego w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 6-7). Nie można zatem przyjąć, iż Sąd ten nie dopełnił obowiązku odniesienia się do jakiegoś istotnego aspektu oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie wyrażonego wprawdzie w skardze, ale mieszczącego się w granicach sprawy.

Ponadto, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił niezbędnych przesłanek w takim naruszeniem związanych. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie wykazanie takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

Autor skargi kasacyjnej odniósł treść zarzutu naruszenia przepisów postępowania do błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., upatrując w uzasadnieniu jego istotę w zawężającej wykładni końcowej części tego przepisu, odwołującego się do kryterium nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji. Ten zabieg, podnoszący zarzut błędnej wykładni, jest z kolei zabiegiem uprawnionym, jako że formami naruszenia zarówno prawa materialnego (którym w istocie powyższy przepis jest) jak i przepisów postępowania (jak został zakwalifikowany w skardze kasacyjnej) pozostają co do zasady, mimo, że nie zostało to wyraźnie określone, te formy naruszenia, które występują w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Nie są natomiast precyzyjnie określone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej aspekty zawężającego charakteru wykładni przyjętej przez Sąd I instancji, bowiem jej autor wskazuje na brak wątpliwości interpretacyjnych w stosunku do niezmienności art. 156 k.p.a. od początku obowiązywania tego aktu. Z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że jej autorowi idzie o objęcie pojęciem nieodwracalności skutków prawnych, także ukształtowania, w wyniku podjęcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu jako kwaterze tymczasowej. Autor skargi kasacyjnej przyjmuje przy tym, że decyzja o przydziale kwatery została przez niego skonsumowania w tym sensie, że zamieszkiwał on w tym lokalu, a to (wbrew treści wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2010 r., inicjującego postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji) uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, z czym dodatkowo łączy fakt objęcia wspólną dyspozycją art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki nieodwracalności skutków prawnych oraz upływu 10 lat. Ponadto wskazuje, że nieodwracalność skutków prawnych należałoby badać nie na dzień podejmowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, lecz na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności.

Odnośnie do nieodwracalności skutków prawnych Skład Orzekający NSA przyjmuje w pełni pogląd (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620), iż wskazanie na skutki prawne oznacza, że nie mogą podlegać takiej kwalifikacji skutki faktyczne spowodowane istnieniem w obrocie lub wykonaniem wadliwej decyzji, niezależnie zresztą od tego, czy te skutki faktyczne są czy nie są możliwe do odwrócenia. Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej (względna) winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli zatem dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego.

Konstrukcja nieodwracalności skutków prawnych może przy tym dotyczyć jedynie prawnych skutków bezpośrednich, co oznacza, że nie można ich odnosić nie tylko do skutków mających charakter zdarzeń faktycznych, będących efektem takiej decyzji, ale także do skutków pośrednich w sferze prawa. Trafnie zatem Sąd I instancji powołał się także na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211), na gruncie której dodatkowo wzmocniony został prawny wymiar badanych w takim postępowaniu skutków, przy pozostawieniu poza zakresem badania faktycznych możliwości przywrócenia stanu faktycznego do jego pierwotnej postaci.

W konsekwencji, w odniesieniu do niniejszej sprawy należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, iż poddanie kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery zastępczej nie wiąże się ze stwierdzeniem wystąpienia skutków prawnych, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako nieodwracalne. Wszystkie zdarzenia wywołane przez tę decyzję można skorygować w drodze postępowania administracyjnego. W pełni należy zaakceptować stanowisko Sądu, iż fakt zamieszkiwania w kwaterze (określany jako skonsumowanie prawa do kwatery lub jako skorzystanie z prawa do zamieszkiwania na kwaterze) nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych, pozostając wyłącznie skutkami ze sfery faktów.

To, że wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji o przydziale kwatery zastępczej przestaje istnieć stosunek zobowiązaniowy, wynikający z umowy najmu tej kwatery nie oznacza, że skarżący jest automatycznie pozbawiany prawa do pozostawania w tym lokalu czy też szerzej, na co wskazał też Sąd I instancji, będących w zakresie organów Policji możliwości w zakresie zabezpieczenia jego potrzeb lokalowych. Wprawdzie organy Policji nie są w stanie ukształtować wstecznie prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego, ale takiego wstecznego ustalenia prawa do lokalu nie spowodowałoby nawet przyjęcie, iż miało miejsce wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem skutki takie mogłyby się odnosić do prawa do kwatery zastępczej.

Prowadzi to do stwierdzenia zasadności stanowiska organu oraz Sądu I instancji, że prawo do lokalu służbowego, które dotychczas nie zostało przyznane, winno być rozstrzygnięte inną decyzją, podjęciu której służy przekazanie wniosku w tym zakresie postanowieniem Komendanta Stołecznego z dnia [...] października 2010 r., Komendantowi Rejonowemu Policji W. [...]. Powyższe przekazanie było spowodowane natomiast treścią wniosku K. K., obejmującego w istocie dwa żądania - stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., przedmiotem której było przyznanie kwatery zastępczej oraz wydania decyzji o przydziale zajmowanego mieszkania jako lokalu służbowego. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko Komendanta Stołecznego Policji, iż wniosek ten wszczyna dwa odrębne postępowania, z których jedno jest postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji a drugie jest postępowaniem o przydział zajmowanego w wyniku wydania tej decyzji lokalu mieszkalnego w postaci kwatery zastępczej, jako lokalu służbowego. Sąd I instancji zasadnie stwierdził w szczególności, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym, wszczynanym z urzędu lub na wniosek strony, w ramach którego istotne jest orzeczenie o wystąpieniu przesłanek nieważnościowych w stanie faktycznym i stanie prawnym na dzien. wydania decyzji, w stosunku do której postępowanie o stwierdzenie nieważności się toczy. Stąd nie można w ramach tego postępowania rozstrzygać równocześnie o merytorycznych żądaniach strony, których rozpatrzenie winno mieć miejsce w stosunku do stanu faktycznego i stanu prawnego na dzien. wydania aktualnej decyzji w tym przedmiocie. Dodatkowym argumentem, przesądzającym o konieczności rozdzielenia obu postępowań jest odrębność organów właściwych do podjęcia obu decyzji, objętych wnioskami skarżącego, zawartymi w jednym piśmie.

Zasadność powyższego stanowiska Sądu I instancji wiąże się z prawidłowym przyjęciem przez ten Sąd, iż nie mogły wystąpić nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., przyznającej skarżącemu kwaterę zastępczą, a której stwierdzenie nieważności nastąpiło z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powoduje to niezasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Nie jest także zasadny argument odwołujący się do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej wznowienia postępowania z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem, niezależnie od braku możliwości rozpoznania jego zasadności w ramach kontroli kasacyjnej, nie został wyjaśniony jego związek ani z zarzutem skargi kasacyjnej ani z treścią zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy sam argument jest jednoznacznie skierowany do organu administracji.

Nie jest także trafne odwoływanie się w skardze kasacyjnej do naruszenia art. 2 oraz art. 4 ust. 1 Konstytucji, które zresztą miało miejsce jedynie w ramach ogólnego powołania przepisów i sformułowania ogólnikowej tezy o relacji pomiędzy państwem i jego obywatelami. W szczególności nie zostało wykazane przez autora skargi kasacyjnej, w czym upatruje on naruszenia przez zaskarżony wyrok zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasad współżycia społecznego, które zresztą nie pojawiają się jako kryterium normatywne w żadnym z powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów prawnych.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.