Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 35/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Sebastian Żytkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 25 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2016 r. R. W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A, wystąpił do Starosty Brzeskiego o pozwolenie na budowę linii kablowej średniego napięcia. Z przedłożonego projektu budowlanego wynikało, że projektowana inwestycja realizowana będzie na działkach nr: a, b, c, d, e w [...]. Do wniosku dołączone zostały oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek ewidencyjnych objętych inwestycją.

W związku z dokonanym w dniu 19 lipca 2016 r. przez Starostę Brzeskiego zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania, w tym m.in. Gminy Grodków, Burmistrz Grodkowa w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2016 r. wniósł o odmowę wydania wnioskowanego pozwolenia. Stwierdził, że nie wyraził zgody na przejście projektowaną linią kablową przez działki nr d, e i c, należące do Gminy Grodków, w związku z czym inwestor nie ma prawa dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane. Wyjaśnił ponadto, że zgoda Burmistrza Grodkowa, zawarta w piśmie z dnia 29 września 2009 r., dotyczy innej linii średniego napięcia i uzgodniona trasa różni się od trasy kablowej będącej przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę, pomimo że w piśmie z dnia 29 września 2009 r. Burmistrz Grodkowa zastrzegł, że "wyraża zgodę na przejście projektowanym kablem energetycznym przez w/w drogi i działki gminne - zgodnie z załącznikiem graficznym". Inwestor nie uzgodnił z Gminą Grodków nowej trasy linii kablowej, podczas gdy każdą zmianę przebiegu projektowanej linii winien uzgodnić z właścicielem działek, a nie dowolnie modyfikować ją w obrębie działek, na które uzyskał wcześniej uzgodnienie.

Na wezwanie organu, w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r., inwestor wyjaśnił, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym dla działek nr c, d i e w [...], na podstawie uzgodnienia z dnia 29 września 2011 r., które dołączył wraz z załącznikiem graficznym w postaci mapy zagospodarowania terenu. Ponadto dołączył obszerną dokumentację obejmującą korespondencję prowadzoną z Burmistrzem Grodkowa w sprawie spornej inwestycji.

Starosta Brzeski, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), decyzją z dnia 6 września 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę linii kablowej średniego napięcia na działkach nr: a, b, c, d, e w [...]. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wnioskodawca dołączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek ewidencyjnych objętych inwestycją. Następnie Starosta poddał analizie treść pisma z dnia 29 września 2009 r., jako stanowiącego potwierdzenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stwierdził, że Burmistrz Grodkowa pozytywnie zaopiniował w nim lokalizację i wyraził zgodę na przejście ziemnym kablem energetycznym przez drogi gminne, tj. dz. nr d, , c, f, g, h, i, j, k, l w [...] oraz działki gminne nr ł i m w [...] od projektowanej elektrowni wiatrowej na dz. nr a w [...] do stacji transformatorowej w [...] - zgodnie z załącznikiem graficznym, pod warunkami dotyczącymi wykonania robót budowlanych. Starosta zauważył, że w analizowanym piśmie Burmistrz nie określił daty obowiązywania uzgodnienia oraz nie zastrzegł, że każda modyfikacja w zakresie zmiany trasy ww. linii wymaga ponownego uzgodnienia. Wskazał tylko, że uzgodnienie traci moc jedynie w przypadku niespełnienia warunków określonych w punktach 1-3 pisma, które dotyczyły wykonania robót budowlanych związanych z budową linii kablowej. Następnie, w korespondencji prowadzonej z inwestorem, tj. w pismach z dnia 23 stycznia i 11 lutego 2015 r., Burmistrz potwierdził obowiązywanie zgody na lokalizację linii kablowej w części dotyczącej działek należących do Gminy Grodków, wyrażonej pismem z dnia 29 września 2011 r., natomiast w piśmie z dnia 30 marca 2015 r. Burmistrz wniósł o zmianę przebiegu trasy projektowanej linii kablowej 15 kV, tak, aby uniknąć konieczności prowadzenia robót budowlanych pomiędzy zabudową [...]. Stanowisko to Burmistrz podtrzymał w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. zaznaczając, że przebieg linii kablowej omijający tereny zabudowane [...] oraz tereny planowanej inwestycji jest możliwy i uzasadniony. Na tej podstawie Starosta Brzeski uznał, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę linia kablowa średniego napięcia na działkach nr a, b, c, d, d, e w [...] spełnia żądania Burmistrza Grodkowa, i stwierdził, że trasa tej linii na działkach gminnych nr c, d i e w pełni pokrywa się z trasą wyznaczoną w uzgodnieniu z dnia 29 września 2011 r. Starosta zauważył, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż trasa linii nie została zmieniona lecz została skrócona, tak aby jak najmniej ingerować w drogi gminne, o co wnosił w swoich pismach Burmistrz Grodkowa. Stosownie do tego, Starosta Brzeski przyjął, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr c, d i e, będących własnością Gminy Grodków, jak również dla pozostałych działek nr a, b, dla których złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uznał, że wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji Gmina Grodków, reprezentowana przez Burmistrza Grodkowa, wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że inwestor nie uzyskał zgody na przebieg linii kablowej będącej przedmiotem pozwolenia na budowę, w części dotyczącej działek należących do Gminy. Wyjaśniła, że trasa linii kablowej uzgodniona w roku 2011 różni się od trasy będącej przedmiotem pozwolenia na budowę. Ponownie podniosła, że w piśmie z dnia 29 września 2011 r. Burmistrz Grodkowa zastrzegł, iż wyraża zgodę na przejście projektowanym ziemnym kablem energetycznym przez drogi i działki gminne - "zgodnie z załącznikiem graficznym". Tym samym inwestor każdą zmianę przebiegu projektowanej linii kablowej winien uzgodnić z właścicielem działek i nie może modyfikować trasy w obrębie działek, na które uzyskał wcześniej uzgodnienie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 25 listopada 2016 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia R. W. wnioskowanego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że pomimo tego, iż oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, to może być ono ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym zwłaszcza w sytuacji posiadania przez ten organ informacji świadczących o niewiarygodności oświadczenia. Z uwagi na fakt zakwestionowania przez Gminę oświadczenia złożonego przez inwestora, Wojewoda poddał analizie treść pisma z dnia 9 września 2011 r., z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podał, że z pisma tego wynika, iż Burmistrz wyraził zgodę na przebieg ziemnym kablem energetycznym przez drogi gminne, tj. działki nr d, e, c, g, h, i, j, k, n, l w [...] oraz na działki gminne nr ł i m w [...] od projektowanej elektrowni wiatrowej na działce nr a w [...] do stacji transformatorowej w [...]. Natomiast z wniosku o pozwolenie na budowę oraz dołączonych do niego projektu budowlanego wynika, że zamierzenie obejmuje budowę linii kablowej średniego napięcia na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, b, c, d, e w [...]. Na tej podstawie Wojewoda stwierdził, że zakres inwestycji jest inny niż zakres inwestycji, na którą Gmina wyraziła zgodę pismem z dnia 29 września 2011 r., gdyż jej przebieg jest skrócony w odniesieniu do tej, na którą Burmistrz Grodkowa wyraził zgodę. Wojewoda wskazał, że oświadczenie przewidziane art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane musi odnosić się dokładnie do tych prac budowlanych, których dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę. Zgoda winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Jeżeli zatem inwestycja dotyczy budowy linii kablowej średniego napięcia na działkach nr a, b, c, d, e w [...], to również zgoda winna być udzielona w tym zakresie. Dlatego nie ma żadnego znaczenia, czy w piśmie z dnia 29 września 2011 r. właściciel wyraził zgodę na inwestycję na działkach nr c, d i e, skoro zakres inwestycji został zmieniony. Bez znaczenia jest również fakt, że Gmina Grodków pismem z dnia 30 marca 2015 r. wniosła o zmianę przebiegu trasy projektowanej linii kablowej w sposób pozwalający uniknąć prowadzenia robót budowlanych pomiędzy zabudową [...]. Z pisma tego nie wynika bowiem, aby Burmistrz wyrażał zgodę na jakikolwiek inny przebieg trasy linii kablowej niż wskazany w piśmie z dnia 29 września 2011 r. Zgoda, z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wiąże natomiast inwestora w całości i nie może on wybrać jedynie fragmentu z tej zgody. Z tych względów Wojewoda uznał, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zgodnie z art. 32 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że wydana ona została z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego skutkującego odmową udzielenia pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wywodził, że jako podstawę orzeczenia Wojewoda podał wyłącznie przepisy procedury, całkowicie pomijając wskazanie przepisów prawa materialnego, co ogranicza możliwość sformułowania zarzutów, a ponadto jednym tylko zdaniem uzasadnił powód podjętego rozstrzygnięcia i nie wskazał normy prawa materialnego, z której wywiódł takie, a nie inne wnioski. Zdaniem skarżącego, organ potwierdził posiadanie przez niego ważnego i skutecznego prawa do dysponowania działkami na cele budowlane. Skarżący zakwestionował stwierdzenie organu, że uzgodnienie wiąże inwestora w całości i podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu prawa na poparcie takiej tezy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że w decyzji jednoznacznie stwierdzono, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, czym został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Opisano też szczegółowo przesłanki, które zdecydowały o podjętym rozstrzygnięciu.

Polemizując z odpowiedzią na skargę, skarżący w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2017 r. wskazał, że Wojewoda nadal nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlatego aktualne pozostają zarzuty skargi. Zauważył ponadto, że stanowisko organu jest szkodliwe dla Gminy, gdyż z racji skrócenia trasy ułożenia linii elektrycznej na działkach stanowiących jej własność, odpadła konieczność wykorzystania wszystkich z pierwotnie zakładanych działek. Zaakcentował, że trasa kabla na działkach, które zostałyby użyte, nie odbiega od pierwotnie zakładanej. Okoliczność ta nie wpływa również w żaden sposób na kwestie odpłatności w stosunku do Gminy. Wyraził przekonanie, że wniesienie przez Gminę odwołania jest wynikiem złej woli oraz nieprzychylności dla inwestycji, zaś działania organów nakierowane są na celowe uniemożliwienie budowy elektrowni wiatrowej, albo do przeciągnięcia postępowania do czasu, w którym budowa taka nie będzie już możliwa z uwagi na treść art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Gmina Grodków, reprezentowana przez Burmistrza, jako uczestnik postępowania, w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2017 r. wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że skarżący nie ma zgody Burmistrza Grodkowa na budowę linii kablowej będącej przedmiotem spornego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja, którą Wojewoda Opolski uchylił decyzję organu pierwszej instancji, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę linii kablowej średniego napięcia, i jednocześnie orzekł o odmowie zatwierdzenia tego projektu i udzielenia skarżącemu przedmiotowego pozwolenia.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając dokonaną ocenę, w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i ma charakter kasacyjno-reformatoryjny. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyli decyzję organu pierwszej instancji w całości i jednocześnie orzeknie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy uzna, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa, a jednocześnie istnieją podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie dokonanego uchylenia, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, ustalone okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości, wobec czego istniały podstawy faktyczne do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Orzekając o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmawiając udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń i zasadnie przyjął, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania działkami Gminy Grodków na cele budowlane związane z realizacją inwestycji polegającej na budowie linii kablowej średniego napięcia. W takiej sytuacji prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Powołał bowiem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) i podał, że odmowę udzielenia pozwolenia na budowę opiera na przepisie art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 tej ustawy. Niewątpliwym jest też, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena okoliczności faktycznych, została dokonana na gruncie powołanych przepisów.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i w razie spełnienia ustalonych przez ustawodawcę warunków właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast niespełnienie któregokolwiek z tych wymogów uniemożliwia podjęcie decyzji pozytywnej. W art. 35 ust. 1 ustawy określony został zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 ww. ustawy stanowi z kolei, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1); złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014 oraz z 2015 r. poz. 1642), jeżeli są one wymagane (pkt 1a); złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Z przepisu tego wynika, że złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z koniecznych wymogów dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepis art. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi zaś, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W myśl art. 3 pkt 11 tej ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zaznaczyć trzeba, że wynikający z tego przepisu obowiązek "wykazania" prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w kontekście ustalonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy obowiązku złożenia jedynie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć jako legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To z kolei oznacza, że o ile dla uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne udowodnienie przez inwestora, iż prawo to rzeczywiście mu przysługuje, gdyż w tym względzie, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia, to jednak należy też przyjąć, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane samo w sobie nie przesądza o faktycznym posiadaniu takiego prawa. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę organ nie został pozbawiony możliwości weryfikacji takiego oświadczenia, które jest jedynie środkiem dowodowym, o jakim mowa w art. 75 § 2 K.p.a., podlegającym ocenie organu, który może zostać w postępowaniu skutecznie zakwestionowany. Z tego względu organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości złożonego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości i nie jest podważana przez żadną ze stron postępowania. W przeciwnym wypadku, gdy treść oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 K.p.a., jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów i ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie celnie uznaje się, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. To z kolei oznacza, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może zostać obalona. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Nie wiąże ono też w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r., VII SA/Wa 222/15; wyrok WSA w Lublinie z 22 marca 2016 r., II SA/Lu 807/15; wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2016 r., II SA/Łd 334/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie kwestią kontrowersyjną, w zakresie której organy dokonały odmiennej oceny, a w konsekwencji wydały odmienne merytorycznie rozstrzygnięcia, było to, czy na potrzeby planowanej inwestycji, polegającej na budowie linii średniego napięcia na działkach nr a, b, c, d i e w [...], skarżący posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami nr c, d i e, będącymi własnością Gminy Grodków.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, skarżący - stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - złożył także wymagane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W odniesieniu do działek nr a, b, c, d i e swoje prawo w tym zakresie wywodził ze zgody Burmistrza Grodkowa na realizację inwestycji, wyrażonej w piśmie z dnia 29 września 2011 r. W toku postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie to zostało jednak zakwestionowane przez Gminę Grodków, wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dotyczące udzielania skarżącemu zgody na dysponowanie nieruchomościami gminnymi na cele projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu, postępowanie to wykazało, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania działkami stanowiącymi własność Gminy Grodków na cele inwestycji, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że należało odmówić wydania wnioskowanego pozwolenia, co uzasadniało również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Jak trafnie dostrzeżono w zaskarżonej decyzji, treść pisma, z którego skarżący wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazuje, że zgoda wyrażona przez Burmistrza dotyczyła konkretnego przebiegu ziemnego kabla energetycznego przez działki gminne nr d, e, c, g, h, i, j, k, n, l w [...] oraz działki gminne nr ł i m w [...] - od projektowanej elektrowni wiatrowej na działce nr a w [...] do stacji transformatorowej w [...]. Z wniosku o pozwolenie na budowę wynika natomiast, że przebieg projektowanej inwestycji jest skrócony, gdyż zamierzenie obejmuje budowę na działkach nr a, b, c, d, e w [...]. Tym samym, jak dostrzegł Wojewoda, zakres planowanej inwestycji jest odmienny od tego, na który Gmina wyraziła zgodę. W takiej sytuacji, zwłaszcza jeśli Gmina kwestionuje prawo inwestora do dysponowania nieruchomością, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami gminnymi na cele budowlane związane z realizacją tej inwestycji, co do której wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę. Oświadczenie inwestora opierającego swój tytuł do nieruchomości na zgodzie właściciela nie odpowiada bowiem stanowi rzeczywistemu.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazać przyjdzie, że dla dokonanej oceny nie ma znaczenia, iż zgoda Burmistrza wyrażona w piśmie z dnia 29 września 2011 r. odnosiła się m.in. do działek nr c, nr d i e, skoro niewątpliwie dotyczyła realizacji na tych działkach innej inwestycji. Zgoda ta uprawniała bowiem skarżącego do dysponowania wskazanymi działkami jedynie w zakresie realizacji inwestycji, której dotyczyło pismo z dnia 29 września 2011 r., a więc inwestycji większej, przebiegającej od projektowanej elektrowni wiatrowej do stacji transformatorowej przez dziesięć działek gminnych w [...] oraz dwie działki gminne w [...]. Skoro natomiast inwestycja objęta wnioskiem ma być realizowana wyłącznie na działkach nr a, b, c, d, e w [...], to również zgoda Gminy Grodków na udostępnienie inwestorowi nieruchomości na cele budowlane powinna być udzielona w tożsamym zakresie, tj. powinna dotyczyć inwestycji o tożsamym przebiegu i zakresie, a takiej zgody skarżący nie przedstawił.

Zgodzić należy się, że bez znaczenia dla uzyskania przez skarżącego zgody Gminy był fakt wniesienia przez Gminę o zmianę przebiegu trasy projektowanej linii kablowej. Z pisma tego nie wynika bowiem aby Gmina wyrażała zgodę na jakikolwiek inny przebieg trasy linii kablowej niż wskazany w piśmie z 29 września 2011 r., a w szczególności na wykorzystanie przez skarżącego działek gminnych na realizację inwestycji obejmującej budowę linii kablowej średniego napięcia wyłącznie na działkach nr a, b, c, d, e w [...].

Podkreślić w tym miejscu należy, że właściciel nieruchomości udzielając innemu podmiotowi prawa do dysponowania nią na cele budowlane decyduje w jakim zakresie oraz na jaki konkretnie cel budowlany prawo to przekaże. To właściciel odpowiada bowiem za stan nieruchomości, a w zakresie przysługującego mu władztwa samodzielnie rozporządza swoją własnością. Inwestor składający oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, zobowiązany jest z kolei posiadać zgodę właściciela obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. W jego też interesie leży, aby zgoda właściciela nieruchomości, uprawniająca do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, była jednoznaczna i dotyczyła budowy w planowanym zakresie. W przypadku wątpliwości co do zakresu udzielonej zgody uwzględnić bowiem należy stanowisko właściciela jako podmiotu, który posiada prawo do rozporządzania nieruchomością w ramach przysługującego mu prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że to nie inwestor ale właściciel decyduje o przeznaczeniu nieruchomości i o tym, czy udzieli zgody na realizację takiej, czy innej inwestycji. Udzielona zgoda wiąże przy tym inwestora w pełnym zakresie. Dlatego z faktu wyrażenia zgody na realizację określonej inwestycji nie można wyprowadzić twierdzenia o istnieniu zgody na realizację na tej samej nieruchomości inwestycji odmiennej, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawnie chronionego prawa własności, które jest prawem podmiotowym bezwzględnym, skutecznym wobec wszystkich podmiotów (erga omnes) i każdy ma obowiązek powstrzymania się od takich działań, które stanowiłyby ingerencję w sferę cudzej własności. Analogicznie, udzielenie pozwolenia na budowę wbrew woli właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy nie wyraził on zgody na realizację określonej inwestycji, stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w prawo własności. Do tego doszłoby z pewnością w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje udzielenie zgody na realizację zamierzenia, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Reasumując, skoro skarżący nie posiadał dowodu udzielonej jednoznacznie zgody Gminy Grodków na budowę linii kablowej średniego napięcia na działkach należących do Gminy, w ramach realizacji wnioskowanej inwestycji na działkach nr a, b, c, d, e w [...], a Gmina w toku postępowania podnosiła, że zgody takiej nie wyrażała, to należało uznać, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami gminnymi na cele budowlane w ramach planowanej inwestycji. Tym samym skarżący nie spełnił wymogu koniecznego dla uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 4 ustawy Prawo budowlane, jakim jest posiadanie prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi złożonym wnioskiem. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy, prawidłowo zaskarżoną decyzją orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania skarżącemu wnioskowanego pozwolenia na budowę. Zauważyć przy tym trzeba, że wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano podstawy faktyczne i prawne dokonanej oceny.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.