Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 894/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1, 2. 2a i 4 oraz lp. 2.9 pkt 1 i 3, art. 12 ust. 1, art. 89 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Komendanta Policji w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Komendant Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. W. i A. W. wspólników W. s. c. (dalej skarżących) od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] nakładającej na skarżących karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przejazdów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i w tej części umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy .

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. a, b, c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) - cytowana dalej jako "ustawa o transporcie drogowym".

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] października 2007 r. w W. na ul. S. funkcjonariusz Policji z Wydziału Ruchy Drogowego [...] w [...] dokonał kontroli samochodu osobowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierowała J. K.. Pojazdem tym skarżący wykonywali krajowy transport drogowy osób – przewozy okazjonalne.

W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, poprzez umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego -szyldu. Stwierdzono również zamontowanie taksometru fiskalnego, jak również umieszczenie na bokach pojazdu napisu reklamowego W. S.C. W czasie kontroli, kierująca pojazdem okazała umowę o zatrudnieniu w firmie A. W. i A. W. s. c. oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydenta Miasta W na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Licencja została wydana na rzecz W. s. c.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący wskazali na niezgodność art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z przepisami art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto w ocenie skarżącej art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie dotyczy przewoźników - przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] działając na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.), lp. 2.9. pkt 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15000 za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W ocenie organu strona skarżąca umieszczając w pojeździe powyższe urządzenia oraz oznaczenia naruszyła art. 18 ust. 5 lit. a,b,c ustawy o transporcie drogowym.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Komendanta Policji. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazali na fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP.

Ponadto w ocenie skarżących przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne naruszało art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zdaniem skarżących, z przedstawionych przez nią dokumentów wynikał fakt współpracy strony z innym podmiotem, ale organ administracji nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód, iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu w zakresie licencji. Podstawę współpracy stanowi umowa zawarta na podstawie art. 3531 kodeksu cywilnego tzw. umowa nienazwana. Na jej podstawie strona jest tylko współpracownikiem użyczającym pojazd i wykonuje nim przewozy na rzecz innego podmiotu korzystając z powiernictwa w zakresie licencji udzielonej stronie. Zdaniem skarżących, art. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza takie świadczenie usług na cudzą rzecz. Z tego też tytułu niezbędne było zamontowanie urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem, który służył jako podstawa rozliczania pomiędzy stronami umowy.

Zdaniem skarżących brzmienie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, zarówno co do podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu jego zastosowania. Skarżący posługując się wykładnią systemową i celowościową tego przepisu, stanęli na stanowisku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Zakazy z art. 18 ust. 5 mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną", w stosunku do swej podstawowej działalności.

Podnieśli ponadto, że pomocne w ustaleniu kręgu podmiotów objętych zakazem jest uwzględnienie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Do treści firmy i siedziby należy zaliczyć także numer telefonu, co wytworzone zostało przez pewien zwyczaj w obrocie gospodarczym. Ujawnianie tych danych jest obowiązkiem przedsiębiorcy natomiast ich brak stanowi wykroczenie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób, na podstawie licencji jako działalność podstawową, albowiem naraziłby się na odpowiedzialność karną.

W odwołaniu skarżący wskazali również na niekonstytucyjność art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wprowadza on określone "warunki" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiące ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i jako takie wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Według skarżących, takiego ważnego interesu publicznego nie sposób wskazać. Zawarte w tym przepisie zakazy mogą budzić zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców. Ponadto, zakazy wprowadzone tym przepisem budzą także zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych.

W związku z powyższym, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie dotyczą przewoźników - przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją i nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Komendant Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] w części dotyczącej naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i w tej części umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przywołał okoliczności sprawy i uznał, że na ich podstawie doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 18 ust. 5 lit. a,c ustawy o transporcie drogowym.

W skardze na powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Komendanta z dnia [...] grudnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł skarżący zarzucili decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 101 k.p.a. obligującego organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji wskazali na brzmienie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz na swoje stanowisko w sprawie właściwej interpretacji systemowej i celowościowej tego przepisu. Powtórzyli również wszystkie argumenty przywołane w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji.

Ponadto skarżący wskazali na naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego. W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie zarówno organ I-instancji jak organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzje oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania. Działanie takie jest sprzeczne z ogólnymi zasadami k.p.a., w szczególności z art. 7 i 8.

W ocenie skarżących, przeprowadzone przez organ postępowanie naruszało art. 77 k.p.a., Ich zdaniem organ jest obowiązany do zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jednakże strony nie muszą przedkładać organowi żadnych dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą swoje żądania. To na organie bowiem ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpoznania.

Jednocześnie w ocenie strony skarżącej, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 10 k.p.a., gdyż strona miała możliwości skorzystania z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jedynie przed wydaniem decyzji, co wynika z wezwania z dnia [...] października 2005 r. Powyższe działanie narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego. Na dowód naruszenia tej zasady wskazał, że organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2008 r. strona skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi zarzucając organowi:

1. nieważność decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie;

2. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji, wydanej bez podstawy prawnej;

3. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej prawo decyzji Komendanta Rejonowego Policji;

4. nieważność decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji poprzez wydanie decyzji na podstawie protokołu sporządzonego z naruszeniem art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. poprzez brak wykazania w sporządzonym podczas kontroli drogowej dokonanej w dniu [...] lipca 2008 r. protokole – w jaki sposób organ dokonujący kontroli ustalił, iż urządzenia zamontowane na dachu pojazdu "jest urządzeniem technicznym lub lampą", którego zakaz zamontowania na dachu ustawodawca penalizuje w art. ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem strony skarżącej, organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz z art. 6 k.p.a. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca stwierdza, że ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 15.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Karę zgodnie z ustawą o transporcie drogowym nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i czyni się to w petitum decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 15.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo, w ocenie strony skarżącej, z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie została wydana na skutek kontroli, ale sama kontrola zakończyła się jedynie sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Nie doszło również do kontroli przedsiębiorstwa, która zakończyłaby się nałożeniem kar pieniężnych. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym jest zaś przepisem penalizacyjnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro zatem nie nałożono kar podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następnie wszczętym postępowaniu jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Brak podstawy prawnej oznacza z kolei nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto zarzuciła organowi błędną wykładnię hipotezy art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Wskazała, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż oznaczenie umieszczone na pojeździe nie jest nazwą przedsiębiorcy i nie wynika także z tego materiału aby ciąg cyfr był numerem telefonicznym skarżących.

Strona skarżąca podkreśliła również, dokonując analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym, że ustawodawca nie wyróżnił przewozu taksówką oraz przewozu pojazdem nie będącym taksówką. Przepisy art. 18 ust. 5 t.d. nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. W. i A. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa decyzja Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy Policji obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo ustaliły, iż w dniu [...] października 2007 r. skarżący wykonywali przejazd okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga uzyskania licencji na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie.

Skarżący posiadali licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Zdaniem Sądu organy Policji w sposób właściwy zastosowały przepisy prawa materialnego regulujące przedmiotową materię. Zarzuty podniesione przez stronę w skierowanej do Sądu skardze rozszerzonej pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2008 r. są bezzasadne i nie znajdują oparcia w obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia przez organ administracji stanie prawnym.

Zarzut sprowadzający się do błędnej wykładni zakazów ustawowych zawartych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d., penalizowanych na mocy art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz Ip. 2.9. załącznika do ww. ustawy, polegający na uznaniu za bezpodstawne odniesienie tej regulacji do przewoźnika posiadającego ważną licencję przewozową jest nietrafny z tej przyczyny, że wykładnia wyżej powołanych norm prawa w sposób proponowany przez pełnomocnika skarżącego prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Zakazy, o których mowa w wyżej powołanych przepisach, dotyczą wszelkich podmiotów wykonujących krajowy przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Nie dotyczą wyłącznie przedsiębiorców posiadających licencję zezwalającą na wykonywanie transportu drogowego taksówką - udzieloną na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d. Skarżącemu przysługują natomiast uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej na podstawie art. 12 ust. 1 u.t.d. Treść art. 18 ust. 5 u.t.d. precyzyjnie określa krąg adresatów, których dotyczy, jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona. Wysokość nakładanych kar za dane naruszenie jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Na tle powyższego unormowania nie budzi wątpliwości, iż jego celem jest eliminacja zjawiska niepożądanego, jakim jest posługiwanie się przez przedsiębiorców nie posiadających licencji zezwalającej na wykonywanie transportu drogowego taksówką elementami o charakterystycznych cechach zewnętrznych, zarezerwowanymi dla działalności tego właśnie rodzaju. Należy mieć na uwadze fakt, iż dla uzyskania omawianej licencji wymogi ustawowe są znacznie wyższe, aniżeli dla uzyskania licencji przewozowej. Obejmują one m. in. wymóg niekaralności, jak też ukończenia szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego zdanym egzaminem.

Nie można podzielić argumentów skarżącego dotyczących naruszenia fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP oraz przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również zakazem ograniczania podaży usług transportowych wynikającym z Rozporządzenia Rady Nr 1017/68 z dnia 19 lipca 1968 r. Wyżej wymienione akty prawne stanowią ogólne zasady obowiązujące w ramach szeroko rozumianej działalności gospodarczej, jednak mogą one podlegać ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym w myśl art. 22 Konstytucji RP. Interes publiczny wymaga dbałości ze strony organów państwa o to, aby określona - licencjonowana działalność gospodarcza wykonywana była faktycznie przez podmioty spełniające kryteria określone ustawowo dla działalności danego rodzaju. W przypadku niniejszej sprawy licencja udzielana na przewozy taksówką wymaga spełnienia kryteriów podwyższonych w stosunku do pozostałych licencji przewozowych. Używanie zewnętrznych elementów charakterystycznych dla taksówek przez podmioty nieposiadające wymaganej dla tego rodzaju działalności licencji byłoby mylące w odbiorze potencjalnych pasażerów i z tego względu zostało zakazane przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie niezasadny. Zauważyć trzeba, iż Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z dnia [...] października 2007 r. informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Warto zaznaczyć, iż przed wydaniem decyzji skarżąca z możliwości tej skorzystała.

Nie można podzielić również zarzutu dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej, poprzez nałożenie kary w wysokości 10 000 złotych w jej osnowie, zaś wyszczególnienie kar za poszczególne naruszenia w ramach uzasadnienia. Z uwagi na penalizacyjny charakter omawianych norm prawnych zasadnicze znaczenie ma okoliczność naruszeń oraz sankcji karnych mających zastosowanie w konkretnym przypadku. Wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Fakt, iż organ nałożył w części dyspozytywnej decyzji karę stanowiącą sumę kar jednostkowych, przytaczając jednocześnie podstawy prawne oraz faktyczne w treści uzasadnienia nie narusza w żaden sposób praw skarżącego i nie uchybia zasadom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym eliminację decyzji z obrotu prawnego.

Kara pieniężna w łącznej wysokości 10 000 złotych została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji. Organ prawidłowo więc dokonał zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisu art. 92 ust. 2 a u.t.d., który stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15 000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej.

Niezasadny jest również zarzut spółki, że przedmiotową karę można nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze, co strona wywodzi z treści ww. art. 92 ust. 2 u.t.d. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" w żadnym razie nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze, jak sugeruje skarżąca. Należy podnieść, że strona odczytuje wzmiankowany przepis jedynie fragmentarycznie, a dokonana przez skarżącą interpretacja nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb wykonywania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 153), wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 u.t.d. Z zestawienia przepisów ww. rozporządzenia a także przepisów ustawy o transporcie drogowym normujących postępowanie kontrolne, które są zgrupowanie przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych stwierdzono co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia.

W sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej co do naruszenia art. 92 ust. 1 cyt. ustawy odnośnie nałożenia kary łącznej nieprzewidzianej w ustawie. Wbrew argumentom skarżącej w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 uznał, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] października 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organ prawidłowo zastosował dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10 000 złotych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.