Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2260/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 134 § 1, art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 204/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 204/09, oddalił skargę [...] S.A. w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

nieruchomość stanowiąca działkę l.kat. [...] wraz z budynkiem, położona w Krakowie przy [...], na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście działającego z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., została przejęta na własność Skarbu Państwa. Spółka [...] S.A. (poprzednik prawny Spółki "[...]" S.A.) na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] maja 1995 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego wyżej wymienionej działki oraz prawo własności budynku na niej usytuowanego. Na mocy umowy przeniesienia własności przedsiębiorstwa z dnia [...] grudnia 2007 r. prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem własności budynku zostało wniesione do Spółki [...] Sp. z o.o. celem podwyższenia kapitału zakładowego i objęcia udziałów w spółce. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06, zostały wyeliminowane wszystkie pozostające w obrocie prawnym decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Krakowskim w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście działającego z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., w tym również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 1996 r., znak Kol.Odw. [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdziło nieważność wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., orzekającej o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy [...]. Decyzję tą doręczono [...] Sp. z o.o., natomiast nie doręczono Spółce "[...]" S.A., mimo kilkakrotnie zgłaszanych wniosków o dalsze traktowanie jej jako strony. W związku z powyższym w dniu 25 września 2008 r. (data wpływu) Spółka "[...]" S.A. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2008 r., wskazując na bezpodstawne pominięcie jej jako strony, mimo posiadania interesu prawnego, i uniemożliwienie jej uczestniczenia w tym postępowaniu. Nadto, dowodząc wadliwości rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., polegającej m. in. na pominięciu przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych oraz nieprawidłowym ustaleniu innych stron w postępowaniu. Swój interes prawny skarżąca Spółka wywodziła z uprawnień do roszczeń odszkodowawczych, jakie może wobec niej wytoczyć nabywca prawa użytkowania wieczystego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., mającym za podstawę prawną przepis art. 134 K.p.a., stwierdziło, że ów wniosek Spółki "[...]" S.A. jest niedopuszczalny. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że od decyzji tego organu z dnia [...] września 2008 r. przysługiwał – jako środek zaskarżenia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale wniosek ten skutecznie mogła wnieść tylko strona postępowania. W ocenie Kolegium Spółce "[...]" S.A. nie przysługuje jednak status strony, ponieważ postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście działającego z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., orzekającej o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, nie dotyczy jej interesu prawnego. Spółka ta bowiem w dniu [...] grudnia 2007 r. zbyła prawo użytkowania wieczystego gruntu - działki [...] oraz prawo własności znajdującego się na ten nieruchomości budynku, na rzecz Spółki [...] sp. z o.o. Stosownie do art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępuje nabywca. Tym samym w miejsce Spółki "[...]" S.A. wstąpił do postępowania jej następca prawny - [...] sp. z o.o. Poprzednik utracił przymiot strony w tym postępowaniu.

Pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. skargę na to postanowienie wniosła Spółka "[...]" S.A. (funkcjonująca obecnie pod nazwą [...] S.A.), domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zarzucając organowi naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Spółce "[...]" S.A. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Spółka ta legitymuje się bowiem własnym interesem prawnym, a to dlatego, że jest narażona na odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu wady prawnej rzeczy sprzedanej wobec kupującego – Spółki [...] sp. z o.o. Ponadto Spółce "[...]" S.A. będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 160 K.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dotyczy bezpośrednio praw nabytych przez Spółkę "[...]" S.A. od Skarbu Państwa. Wreszcie podniesiono, że Spółka "[...]" S.A. została już wcześniej uwłaszczona na przedmiotowej nieruchomości prawomocną decyzją Wojewody Małopolskiego z 1995 r. i od tego momentu jest stroną wszystkich postępowań dotyczących tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za nieusprawiedliwioną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości są zarówno byli właściciele tej nieruchomości, jak i obecny właściciel oraz użytkownik wieczysty. Spółka [...] S.A. uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości połączone z odrębnym prawem własności nieruchomości budynkowych na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 1995 r. Ta decyzja stała się podstawą uzyskania pozycji strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. Z dniem [...] grudnia 2007 r. zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i złączone z nim odrębne prawo własności nieruchomości budynkowej, Spółka [...] S.A. wniosła tytułem aportu do Spółki [...] sp. z o.o. Tym samym od tej pory to Spółka [...] stała się stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. Zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności, są prawami zbywalnymi i jeżeli status strony zależy od posiadania tych praw przez dany podmiot, to ich zbycie (np. poprzez wniesienie do innej spółki) skutkuje również pozbawieniem przymiotu strony, co wprost wynika z art. 30 § 4 K.p.a. Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, że podstawą do uznania jej za stronę jest potencjalna możliwość poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu nieprawidłowego (wadliwego) wniesienia aportu. Zdaniem Sądu I instancji taka ewentualność nie ma cech interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Tak rozumiany interes prawny mógłby dotyczyć tylko zakwestionowania legalności aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2007 r., mocą którego doszło do wniesienia aportu do Spółki [...]. Ponadto skarżąca Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Małopolskiego z 1995 r. Tym samym na datę wydania w tej sprawie zaskarżonego postanowienia nie można stwierdzić, aby istniał po stronie skarżącej Spółki interes prawny w uczestniczeniu w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego braku związania w tej sprawie organu administracyjnego wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06, bowiem zmiana podmiotowa miała miejsce już po wydaniu tego wyroku. Również dalsze zarzuty podniesione na rozprawie, w tym m.in. zarzut powstania nieodwracalnych skutków prawnych, niewłaściwego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy oraz brak uprawnienia kuratora spadku ustanowionego celem zabezpieczenia spadku dla nieznanych spadkobierców po zmarłej I. G. T.-R. do udziału w postępowaniu, uznał Sąd ten za chybione. Ponadto w ocenie Sądu organ administracyjny prawidłowo ustalił w niniejszym postępowaniu spadkobierców po osobach zmarłych, jak również zawiadomił o toczącym się postępowaniu sądowym następców prawnych tych uczestników, którzy bądź to zmarli w toku postępowania sądowego, bądź też zbyli przyszły udział w nieruchomości opisanej jako działka nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. (wskazując, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 641/05, oraz wyrokiem NSA z dnia 12 lipca 2005 roku, sygn. akt I OSK 1261/04, zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. jest zarzutem naruszenia prawa materialnego) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uznania [...] S.A. za stronę postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., pomimo tego, że [...] S.A. posiada interes prawny legitymujący ją do bycia stroną w w/w postępowaniu, co potwierdzają m.in. następujące okoliczności:

a) funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] maja 1995 r. ([...]),

b) [...] została uwłaszczona na przedmiotowej nieruchomości w/w ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody i od tego momentu jest stroną wszelkich postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest nieruchomość przy [...] w Krakowie,

c) [...] jest narażona na ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu wady prawnej zbytej rzeczy wobec kupującego - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie,

d) [...] w razie jakichkolwiek szkód będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 160 K.p.a., albowiem zaskarżona decyzja SKO dotyczy bezpośrednio praw nabytych przez [...] od Skarbu Państwa,

e) [...] została uznana za uczestnika postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 205/09, toczącej się ze skargi spółki [...] Sp. z o.o. na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r. - wobec czego mając na uwadze treść art. 33 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sam przyznał, że wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego [...],

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie błędne ich niezastosowanie, tj. przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy nabycie przez Spółkę [...] w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności budynków na niej posadowionych od [...] prowadzi do wniosku, że w/w decyzja o przejęciu wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na to, że:

a) w związku z zasadniczą zmianą stanu faktycznego, jaka miała miejsce po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Kr 108/06, a przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji z dnia [...] września 2008 r., wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie mogły być dla tego organu wiążące z uwagi na to, że ocena prawna zawarta w wyżej wymienionym wyroku odnosiła się do stanu faktycznego, na gruncie którego organ wcześniej rozstrzygał sprawę (zasada tempus regit actum),

b) postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszej kolejności badaniu podlega zaistnienie przesłanek pozytywnych do stwierdzenia nieważności decyzji, a w drugiej kolejności badaniu podlega zaistnienie przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 156 § 2 K.p.a., przy czym takie negatywne przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków prawnych decyzji zaszły w niniejszej sprawie, co błędnie nie zostało wzięte pod uwagę,

c) zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieodwracalności skutków prawnych nie należy wiązać konieczne z pierwotną decyzją nacjonalizacyjną (stanowiącą podstawę oddania jej w użytkowanie wieczyste), ale z późniejszą decyzją nadzorczą (por. uchwały z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49, z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 4/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13 i z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99),

d) Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt: III CZP 90/10, stwierdził jednoznacznie, że: "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości.",

II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie okoliczności branej pod uwagę z urzędu, że SKO naruszyło zasadę "res iudicata" z uwagi na to, że rozstrzygało sprawę, która została już prawomocnie zakończona ostateczną - II instancyjną decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego z dnia [...] listopada 1996 roku - sygn. akt: Kol. Odw. [...],

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 24 § 3 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo niewłaściwego składu SKO przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], stwierdzającego iż wniosek wtedy [...] S.A. (a obecnie [...] S.A.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] września 2008 r. jest niedopuszczalny, w którym to składzie jako sprawozdawca zasiadał W. N. - osoba, która jednocześnie zasiadała również w składzie orzekającym SKO przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r. (nr SKO - [...]), tj. orzekała w przedmiocie wniosków spadkobierców dawnych właścicieli o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] listopada 1996 r. - w związku z czym naruszana została zasada rozpoznania sprawy przez obiektywny i bezstronny skład (por. wyrok składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt: II OPS 2/09, oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt: P 57/07),

3. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy za niedopuszczalny, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą spółkę możliwości obrony swoich praw oraz poprzez całkowite pominięcie [...] w postępowaniu toczącym się przed SKO począwszy od momentu, w którym akta sprawy wróciły z Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2008 r., co uniemożliwiło Spółce [...] S.A. (a obecnie [...]) zajęcie stanowiska w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy organ administracji ma obowiązek czuwać nad właściwym określeniem stron postępowania i podejmować stosowne czynności z urzędu oraz zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej fakt zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej nie pozbawił spółki [...] statusu strony w niniejszym postępowaniu. Spółce tej niezmiennie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1318/06, "brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach k.p.a.",

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia rzeczywistego kręgu osób uznanych przez Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście za strony postępowania toczącego się w 1983 r. - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania postanowienia o stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu w całości - podczas gdy powinna być w tym wypadku wydana, tak jak miało to miejsce uprzednio, "decyzja częściowa" (częściowo stwierdzająca nieważność decyzji dotychczasowej),

5. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 108/06, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1931/06, co do tego, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy obydwa te sądy w swojej ocenie nie mogły uwzględnić zmian w stanie faktycznym i stanie prawnym sprawy, które nastąpiły już po wydaniu w/w wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez SKO, tj. zmiany po stronie właściciela budynku przy [...] w Krakowie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w dniu 3 października 2006 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt: I FSK 7/06): "Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania." - zwłaszcza, gdy stan faktyczny sprawy uległ diametralnej zmianie wskutek zbycia nieruchomości,

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstaw prawnych odmowy uznania [...] za stronę postępowania, nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi, w tym w szczególności do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., res iudicata oraz kwestii ustalenia kręgu uczestników postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 204/09, w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm prawem przepisanych.

Ewentualnie, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w razie niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń przepisów postępowania, a jedynie naruszenie prawa materialnego:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...],

3) zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej Spółki szeroko zarzuty wskazane w petitum skargi umotywował wskazując przede wszystkim, że pomimo zbycia nieruchomości, której dotyczyło niniejsze postępowanie [...] nie utraciła przymiotu strony. Spółka ta ciągle legitymuje się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Stwierdzenie, czy też odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika byłego Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście, znak: [...], z dnia [...] sierpnia 1983 r., wpływa zatem bezpośrednio na prawa i obowiązki tej Spółki. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że [...] została uznana za uczestnika postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 205/09, toczącej się ze skargi spółki [...] Sp. z o.o. na decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r. Uznanie [...] za uczestnika postępowania (doręczano jej wszystkie pisma w sprawie, informowano o rozprawach itp.) oznacza przyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że [...] legitymuje się jednak interesem prawnym uzasadniającym jej obecność w tym postępowaniu (art. 33 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Podstawa naruszenia prawa procesowego jest nieusprawiedliwiona. Zarzut uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w szczególności stan sprawy, stanowiska stron, omówienie zarzutów i ich analizę, wyjaśnienie podstawy prawnej. Co do braku ustosunkowania się Sądu do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w skardze, trzeba stwierdzić, że eksponowanie pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (naruszenie art. 10 k.p.a.) zostało ściśle powiązane z istotą sprawy, gdyż miało swe oparcie w ustaleniu braku przymiotu strony skarżącej. Zatem tylko skuteczne podważenie trafności stanowiska Sądu I instancji mogłoby doprowadzić do konkluzji o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem pogląd Sądu meriti w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. W tym miejscu trzeba podnieść, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się - pomiędzy istotnymi wywodami - zbędne rozważania co do meritum sprawy administracyjnej (stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r.), podczas gdy przedmiotem oceny legalności dokonanej przez Sąd I instancji było postanowienie w zasadzie formalne, bo stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Postanowienie ma charakter formalny, aczkolwiek wywodzi swą istotę z zagadnienia mającego charakter materialnoprawny, bo jest wynikiem oceny przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jednakowoż zaskarżone postanowienie, w odróżnieniu od decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie zapadło na skutek badania tej kwestii w aspekcie czysto materialnoprawnym, a skupiło się na kontekście formalnym, w oczywisty sposób motywującym odmowę przyznania [...] przymiotu strony postępowania. Bowiem godzi się wskazać, że w judykaturze jako przyczynę uzasadniającą umorzenie postępowania odwoławczego (również wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) traktuje się brak przymiotu strony, który nie jest oczywisty i wymaga oceny merytorycznej (p. nadal aktualna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119). Wszak zarzutu w tym aspekcie skarga kasacyjna nie prezentuje.

Z tego też powodu zagadnienie związania Sądu I instancji wyrokami zapadłymi w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 108/06 i I OSK 1931/06 nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż w materii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia sądy administracyjne obu instancji w motywach tych orzeczeń się nie wypowiadały. Tak też kwestię tę ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny, toteż zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest oczywiście chybiony. Podobnie rzecz się ma z zarzutem nieustalenia pełnego kręgu stron postępowania administracyjnego, co miało doprowadzić do wydania błędnego postanowienia (winno być decyzji) o stwierdzeniu nieważności decyzji dotychczasowej w całości, zamiast w części. Dla oceny poprawności zaskarżonego postanowienia kwestia ta nie ma znaczenia, gdyż nie jest jego przedmiotem nieważność decyzji dotychczasowej. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio wypowiadający się w tej sprawie jednoznacznie pogląd ten uznał za błędny. Identycznie należy ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdyż zagadnienie rozstrzygnięcia sprawy wcześniejszą decyzją ostateczną dotyczy decyzji merytorycznie kończącej postępowanie, nie zaś postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zresztą trzeba dodać, że zarzut ten merytorycznie jest niesłuszny, co zostało już przesądzone przez sądy administracyjne wypowiadające się w sprawie. Okoliczność udziału w wydaniu zaskarżonego postanowienia osoby, która uczestniczyła w rozstrzyganiu sprawy poprzednią decyzją merytoryczną (usuniętą z obrotu przez sąd) nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ obecnie kontrolowana jest forma procesowa działania organu. Jeżeli przeto poprzednio w tym samym składzie zapadły decyzje administracyjne, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma to wpływu na ważność zaskarżonego postanowienia. Brak jest powodów do twierdzenia, że członek samorządowego kolegium odwoławczego uczestniczący w wydaniu decyzji następnie uchylonej jest wyłączony od orzekania w przedmiocie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga kasacyjna zresztą nie prezentuje właściwego przepisu w tej materii, bo wskazane przepisy art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. nie dotyczą tej sytuacji. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniało wyłączenie od udziału w sprawie osoby, która brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie załatwia sprawy merytorycznie, mimo że tamuje drogę do rozpoznania środka. Dlatego przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Godzi się też zwrócić uwagę na treść wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09, w których wyraźnie stwierdzono o konieczności wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem. Co prawda w motywach obu orzeczeń wskazuje się na celowość rozszerzającej interpretacji tej tezy, to jednak akcentuje się zawsze podłoże wyłączenia, jakim jest bezstronność osób orzekających w organach kolegialnych, która może budzić wątpliwości w wypadku "przywiązania" do stanowiska uprzednio wyrażonego. Wszak w niniejszej sprawie, jakkolwiek rzeczywiście W. N. brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., to nie uczestniczył w wydaniu decyzji objętej obecnym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli decyzji z dnia [...] września 2008 r. Inne jest też podłoże obu form działania, nie mówiąc już o odmiennych kierunkach rozstrzygnięć zapadłych z jego udziałem. W tym miejscu trzeba ubocznie jeszcze dodać, że kwestia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w tej sprawie nie ma większego znaczenia, skoro przedmiotem kontroli legalności jest postanowienie dotyczące tylko jednej ze stron. Zatem na obecnym etapie sprawa "rozgrywa" się pomiędzy nią a organem. Zarzut kasatora dotyczący wadliwego kręgu stron nie może więc dotyczyć zaskarżonego postanowienia, a ewentualnie decyzji dotyczących nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. Jego uzasadnienie prowadzi do wniosku, że nie ma on znaczenia w sprawie, w której decyzje te nie podlegają badaniu, zatem jest zbyt odległe od jej meritum. Dotyczy to również postępowania sądowoadministracyjnego.

Podstawa naruszenia przepisów prawa materialnego okazała się również nieusprawiedliwiona. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarówno przyznanie prawa strony w innym postępowaniu toczącym się przed organem czy przed sądem I instancji, nie ma znaczenia obiektywnego, gdyż zagadnienie to może zostać inaczej ocenione w toku dalszych etapów postępowań, w szczególności przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który takim stanowiskiem nie jest związany. Po wtóre w okolicznościach niniejszej sprawy niepodobna wywodzić prawa strony z zapisu w księdze wieczystej, bo przecież obecnym użytkownikiem przedmiotowego gruntu i posadowionego nań budynku nie jest skarżąca kasacyjnie [...] i nawet odmienny wpis nie zmienia tej konkluzji dla potrzeb niniejszej sprawy, a także dlatego że podnoszone w skardze kasacyjnej nieodwracalne skutki prawne, jak też oddziaływanie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Jego przedmiotem jest wyłącznie przymiot strony w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Toteż zarzuty naruszenia art. art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. są oczywiście nietrafne. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. W postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjmuje się, że ów interes prawny winien mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, choć wskazuje się także na przepisy procesowe lub ustrojowe. Skarżąca kasacyjnie wywodzi swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. z ewentualnych możliwych roszczeń odszkodowawczych ze strony spółki [...] (nabywcy objętej tą decyzją prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku) z tytułu wady prawnej owej czynności. Przepis art. 160 k.p.a., który miałby stanowić podstawę tych roszczeń jest przepisem już nieobowiązującym, wszak mogącym stanowić podstawę żądania odszkodowania (p. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw). Jednakowoż materializacja skorzystania zeń jest przyszła i niepewna, toteż nie może obecnie rodzić skutku, jaki dowodzi skarżąca kasacyjnie. Oto bowiem wskazane przez nią roszczenie może zostać zrealizowane dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. Tymczasem wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2261/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r. oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2008 r. w tym przedmiocie. Przeto trudno mówić o aktualności owego interesu prawnego tak skonstruowanego. Nie jest on też obecnie realny. Powiązanie skutków stwierdzenia nieważności przywołanej decyzji z interesem w udziale w niniejszym postępowaniu na prawach strony jest zbyt luźne. Nadto udział skarżącej kasacyjnie w tym postępowaniu nie warunkuje możliwości dochodzenia owego roszczenia. W świetle brzmienia art. 30 § 4 k.p.a. zasadnie doszło do zmiany podmiotowej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspomnianej decyzji. Procedura administracyjna nie przewiduje dalszego udziału zbywcy w postępowaniu po dokonaniu czynności zbycia praw zbywalnych, jak np. w postępowaniu sądowym cywilnym (art. 192 pkt 3 k.p.c.). W konsekwencji czego niepodobna zasadnie twierdzić o naruszeniu tego przepisu i art. 28 k.p.a. przez organ, a co za tym idzie podważyć stanowisko zajęte w tej materii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.