Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 802/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy Żurawica z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr XXV/164/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność: § 1, § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 7 ust. 1 - 4, § 13 ust. 2 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Żurawica w dniu 30 sierpnia 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXV/164/16 w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żurawica", powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1

i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016r., poz. 250), określanej

w dalszej części jako "u.u.c.p.g." i wskazując, że następuje to po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu. § 1 uchwały stanowi, że uchwala się "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żurawica", stanowiący załącznik do uchwały. W świetle § 2 uchwały, jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Żurawica. Z kolei w § 3 wskazano, że traci moc uchwała Rady Gminy Żurawica nr XXIV/153/16 z dnia 28 lipca 2016 r., zaś w § 4, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższy akt wniósł Prokurator Rejonowy w Przemyślu, kwestionując ją w części dotyczącej § 1, § 2 ust. 2, § 4 ust. 1, ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2 pkt 1, pkt 2, § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 13 ust. 2, ust. 4 załącznika do uchwały. Uchwale Prokurator zarzucił:

- naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez podjęcie uchwały w sposób wykraczający poza udzieloną normę upoważniającą, wskazaną w u.u.c.p.g., a tym samym naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego,

- istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, określanego w dalszej części jako "rozporządzenie z.t.p." poprzez zawarcie w § 1 załącznika do uchwały zapisów stanowiących powtórzenie treści art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.,

- istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 149 rozporządzenia z.t.p. poprzez zawarcie w § 2 ust. 2 pkt 1-5 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisów stanowiących tzw. "słowniczek pojęć" używanych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żurawica, ustalających znaczenie definiowanych ustawowo zwrotów, ich modyfikację oraz tworzenie własnych definicji, tj. "miejsca zamieszkania", "mieszkańca", "chodnika", "gospodarstwa zagrodowego", "pojemnika";

- istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 4 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisów zobowiązujących właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z tych chodników w sposób mechaniczny lub ręczny oraz nakazujących ich uprzątnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów;

- istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisów określających zasady mycia pojazdów poza myjniami, poprzez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych poza myjniami samochodowymi może odbywać się wyłącznie na własnej nieruchomości, przy spełnieniu łącznie warunków w postaci niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (szczelnego szamba) oraz dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości, przy użyciu środków ulegających biodegradacji;

- istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 5 ust. 2 pkt 1, 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisów określających zasady naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi, poprzez ustanowienie ograniczeń, iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczyć może wyłączenie drobnych napraw pojazdów własnych, pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz zapobiegania negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym ograniczenie emisji hałasu i spalin, a nadto, gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych;

- istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisów zobowiązujących właścicieli nieruchomości do wystawiania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych przed ogrodzeniem/wejściem na teren nieruchomości lub w altance śmietnikowej, wydzielonej linii ogrodzenia w dniach odbioru odpadów najpóźniej do godziny 7.00, zapisów określających zasady sposobu i rodzaju rozmieszczania pojemników lub worków do zbierania odpadów w miejscu dostępnych dla przedsiębiorcy odbierającego odpady, w przypadku utrudnionego dojazdu do nieruchomości oraz zapisów nakładających obowiązki w zakresie sposobu i rodzaju rozmieszczania pojemników lub worków do zbierania odpadów celem zapewnienia możliwości ich mechanicznego załadunku na środki transportu lub mechanicznego opróżnienia, w przypadku gdy z uwagi na wielkość i ciężar zgromadzonych odpadów załadunek ręczny jest niemożliwy, które to warunki wkraczają w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw, m. in. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ewentualnie winny być częścią regulacji określonych w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych, jak również nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia usytuowania pojemników na odpady komunalne na terenie innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem;

- istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 13 ust. 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisów nakazujących wyprowadzanie psów na tereny przeznaczone do użytku publicznego wyłącznie na smyczy, określających warunki zwolnienia psa ze smyczy, co dozwolone zostało wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, jak również zawarcie zapisu zabraniającego przebywania psom w zabudowie jednorodzinnej bez dozoru poza terenem nieruchomości.

W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części wyżej wskazanej jako sprzecznej w tej części z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Żurawica, działając imieniem Rady Gminy Żurawica, wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a." oraz o odstąpienie od obciążania kosztami postępowania. Wójt wskazał, że argumenty skargi są uzasadnione

i w związku z nimi Rada podjęła w dniu 23 lipca 2020 r. uchwałę Nr XXV/188/20

w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żurawica", która uwzględnia zarzuty skierowane wobec poprzedniej tj. objętej skargą uchwały. Błędna uchwała nie istnieje już w obrocie prawnym, bowiem została przez Radę Gminy Żurawica uchylona. Wójt podkreślił, że na podstawie skarżonego aktu nie podjęto żadnych decyzji administracyjnych wywołujących negatywne skutki prawne dla mieszkańców, jak również nie dokonano żadnych czynności prawnych, które wiązałyby się z bezpodstawnymi obciążeniami finansowymi dla mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, które mogą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego określa art. 3 P.p.s.a. W § 2 pkt 5 wymienia on akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na taki akt Sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. Ten ostatni przepis należy odczytywać łącznie z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nadto, uwzględniając jeszcze treść art. 91 ust. 4 u.s.g. należy wyprowadzić wniosek, że tylko istotne naruszenie prawa upoważnia do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Gdy bowiem naruszenie to nie ma takiego charakteru, wówczas możliwe jest tylko stwierdzenie, że akt wydany został z naruszeniem prawa. W przedmiocie tego, co należy zakwalifikować jako istotne bądź nieistotne naruszenie prawa ustawodawca się nie wypowiedział, zostawiając to tym samym do oceny sądowi. To sąd ma zatem dokonać analizy pod kątem stwierdzenia określonego ciężaru zarzucanego naruszenia prawa, nie dysponując w tym zakresie żadnymi kryteriami normatywnymi. W nauce prawa przyjmuje się, że o istotnym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Knysiak-Sudyka Hanna, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, opubl.: WKP 2018). Z kolei kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie prawa należy więc uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13.04.2006 r., II SA/Sz 1174/05).

Podnieść ponadto należy, że wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji. Zaznaczenia też w tym miejscu wymaga, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana już po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę [por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14.09.1994 r. W 5/94, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 4.03.2005 r., OSK 1290/04, z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06].

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli jest uchwała Rady Gminy Żurawica z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żurawica". Zaskarżył ją Prokurator Rejonowy

w Przemyślu, który uczynił to w oparciu o art. 8 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze. W tym miejscu, w świetle tego, co wyżej przedstawiono, jako bezpodstawny należy uznać wniosek organu o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie skarżonej uchwały i podjęcie nowej, o treści uwzględniającej uwagi Prokuratora. Jest to związane z tym, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności następują od daty jej podjęcia (ex tunc) i są dalej idące niż uchylenie uchwały, które z kolei wywiera skutki od daty takiego uchylenia (ex nunc). Istotą sądowej kontroli jest zaś ocena legalności zaskarżonego aktu wedle stanu faktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Dlatego też Sąd dokonał oceny skarżonej uchwały co do meritum.

W świetle art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwala – w oparciu o art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. - rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Ten ostatni przepis wyraźnie przy tym stanowi, że regulamin taki jest aktem prawa miejscowego. Charakterystykę aktu prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zakres przedmiotowy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach określa art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., który zawiera wyczerpujące wyliczenie w tym przedmiocie. Regulamin musi więc zawierać wszystkie elementy z pkt 1 do 8 tego artykułu.

Z drugiej zaś strony, nie mogą się w nim znaleźć treści nieprzewidziane przez te unormowania. Powyższe związane jest z charakterem regulaminu jako aktu prawa miejscowego, który wydawany jest wyłącznie na mocy i w granicach szczególnej delegacji ustawowej, zawierającej delegację do wydania takiego aktu. Jak podkreśla się w nauce prawa i w orzecznictwie sądowym, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie to akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, który ma za zadanie uszczegóławiać ustawy, realizując określone unormowania materialno-prawne przyjęte w ustawach upoważniających, normując zagadnienia techniczne z uwzględnieniem specyfiki lokalnej oraz warunków i potrzeb miejscowych (Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, art. 4, opubl.: LexisNexis 2007, wyrok NSA z 9.09.2014 r., II OSK 654/14).

Konstruowanie poszczególnych przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku wymaga uwzględnienia ogólnych zasad techniki legislacyjnej obowiązujących w przypadku aktów prawa miejscowego. Zasady te umieszczone zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i do aktów prawa miejscowego znajdują zastosowanie z mocy § 143 tego rozporządzenia.

W myśl § 137 z.t.p., w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem, § 1 załącznika do uchwały zawiera mniej lub bardziej dosłowne powtórzenie treści art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Nadto, ma to zapobiegać niejasnościom interpretacyjnym, tak, by powtórzone, ustawowo zdefiniowane pojęcie nie było odmiennie interpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie np. w kontekście innych przepisów uchwały, w której go zawarto (por. wyrok NSA z 30.08.2019 r., II OSK 2376/18).

Z kolei, w § 2 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały Rada Gminy Żurawica umieściła definicję miejsca zamieszkania, która stanowi modyfikację definicji zawartej w innym akcie prawnym tj. w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U.

z 2016 r., poz. 380). Natomiast w § 2 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały zawarto definicję chodnika, które to pojęcie znajduje się już w słowniczku pojęć ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. (art. 2 pkt 9). Uchwała rady gminy nie może tymczasem regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Zwłaszcza, nie może określonego pojęcia zmieniać, jeśli nie została do tego wyraźnie upoważniona ustawowo.

W § 2 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 przedmiotowego załącznika umieszczono z kolei własną definicję mieszkańca, gospodarstwa zagrodowego oraz pojemnika. W ocenie Prokuratora, jak i Sądu, nastąpiło to jednak poza granicami upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma bowiem kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, jeśli nie wynika to z delegacji.

Przekroczeniem delegacji ustawowej jest również brzmienie § 4 załącznika do uchwały, które po pierwsze, określa termin uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, wskazując, że ma to nastąpić "niezwłocznie", po drugie określa sposób powyższej czynności tzn. "mechaniczny lub ręczny", a po trzecie wskazuje miejsce złożenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jako "umożliwiające ich zabranie i nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów". Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że do wskazania terminu uprzątnięcia, jego sposobu oraz miejsca złożenia uprzątniętych zanieczyszczeń Rada nie została upoważniona w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Przez takie zaś sformułowanie regulaminu doszło do nieuprawnionego rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. wynika natomiast tylko, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei, art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; przy czym właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nadto, zakwestionowana regulacja załącznika do uchwały stanowi powtórzenie cytowanego art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., który odnosi się do obowiązków właściciela odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością tzn. chodnika położonego wzdłuż jego nieruchomości w przeciwieństwie do brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g.

Z delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia

i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczym. Upoważnienie obejmuje więc podanie warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie

i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Jako wyjście poza te granice należy uznać sformułowania Regulaminu stanowiące nieuzasadnioną ingerencję w sposób wykonywania prawa własności czy wkroczenie w kwestie związane z regulacjami Kodeksu cywilnego z zakresu tzw. prawa sąsiedzkiego. W powołanym przepisie u.u.c.p.g. brak jest bowiem normy, która dawałaby Radzie możliwość wskazania, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może się odbywać wyłącznie na własnej nieruchomości, ponadto na wydzielonych, utwardzonych częściach tej nieruchomości. To samo należy odnieść do ograniczenia napraw pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi tylko do "drobnych napraw". Poza tym, jeśli chodzi o to ostatnie pojęcie, to należy uznać, że pozostaje ono w ewidentnej sprzeczności z brzmieniem § 6 z.t.p., zgodnie z którym, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Wskazane pojęcie jest tymczasem nazbyt ogólne, a tym samym wieloznaczne. Uchwała winna zaś zawierać precyzyjne regulacje. Tylko takie unormowania odnośnie do określonych obowiązków pozwalają bowiem na ich wyegzekwowanie. Niejasne jest też sformułowanie "uciążliwości", którym właściciel ma zapobiec w odniesieniu do właścicieli sąsiednich nieruchomości. Trudno też zaakceptować ograniczenie możliwości naprawy tylko do własnych pojazdów mechanicznych.

§ 7 zaskarżonej uchwały brzmi następująco:

1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są wystawić pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych przed ogrodzeniem/wejściem na teren nieruchomości lub w altance śmietnikowej, wydzielonej linii ogrodzenia w dniach odbioru odpadów najpóźniej do godziny 7.00.

2. W przypadku, gdy wyznaczenie miejsca zbierania odpadów nie jest możliwe na terenie nieruchomości, na której powstają odpady, właściciel nieruchomości obowiązany jest do zapewnienia usytuowania pojemników na odpady komunalne na terenie innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem.

3. W przypadku utrudnionego dojazdu do nieruchomości pojemniki lub worki należy ustawić w miejscu dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady.

4. Sposób i rodzaj rozmieszczenia pojemników lub worków do zbierania odpadów oraz ich stan techniczny powinny zapewniać:

1) możliwość mechanicznego załadunku na środki transportu lub mechanicznego opróżnienia, w przypadku gdy z uwagi na wielkość i ciężar zgromadzonych odpadów załadunek ręczny jest niemożliwy.

2) bezpieczeństwo podczas opróżniania.

W ocenie Sądu, wyjściem poza granice upoważnienia ustawowego stanowi unormowanie załącznika uchwały dotyczące miejsca usytuowania pojemników lub worków z odpadami. Brak podstaw do określenia warunków w zakresie lokalizacji powyższych poprzez charakterystykę miejsca gromadzenia odpadów. Nadto, uregulowania takie wkraczają po pierwsze w sposób wykonywania prawa własności, a po drugie w to, co zostało unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422), gdzie w § 22 i 23 mowa jest właśnie o miejscach na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych i ich odległości od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy z sąsiednią działką. Poza tym, delegacja ustawowa, jak też art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. nie przewidują ewentualnych porozumień właścicieli nieruchomości w odniesieniu do zlokalizowania przedmiotowych miejsc na terenie innej niż własna nieruchomości. Jeśli chodzi zaś o kwestie związane z opróżnianiem przez stosowny podmiot pojemników, czasem ich wystawiania i ich dostępnością, to winny się one znaleźć w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (tak też w wyroku WSA w Poznaniu z 9.10.2013 r. IV SA/Po 741/13).

Jako wykraczające poza delegację ustawową należało także uznać uregulowanie zawarte w § 13 ust. 2 i ust. 4 załącznika do uchwały. Zgodnie z powyższymi, na tereny przeznaczone do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy. Zwolnienie ze smyczy dozwolone jest tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec (ust. 2). W zabudowie jednorodzinnej psy bez dozoru nie mogą przebywać poza terenem nieruchomości (ust. 4). Przy wprowadzaniu tych unormowań pominięto treść art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) odnoszącego się do wyprowadzania psów w miejscach publicznych, jak też brzmienie art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094). W świetle pierwszego z powołanych przepisów, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei, według drugiej regulacji, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany.

Wprowadzenie bezwzględnego nakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do użytku publicznego na smyczy z jednym tylko wyjątkiem, a to dotyczącym miejsc mało uczęszczanych i jeśli pies ma kaganiec należy uznać za nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt tj. ustanowione bez poszanowania zasady proporcjonalności, jak też nawet jako niehumanitarne traktowanie zwierząt. W świetle bowiem art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, przez humanitarne traktowanie rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny zatem nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a w niektórych wypadkach w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i innych uwarunkowań, w tym wieku, stanu zdrowia, fizjologii może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. W orzeczeniach z dnia 13 września 2012 r. (II OSK 1492/12) oraz z dnia 27 czerwca 2017 r. (II OSK 2873/15) Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do komentarza do powołanego wyżej art. 77 Kodeksu wykroczeń autorstwa W. Kotowskiego, gdzie autor podkreślił, że chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa. Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia.

Dlatego też zasadnie zakwestionował Prokurator postanowienia Regulaminu, które nie zezwalają na uwzględnienie pewnych specyficznych sytuacji, będąc tym samym czasem nadmierne.

Należy też zwrócić uwagę na niejednoznaczność użytego w § 13 ust. 2 sformułowania "miejsca mało uczęszczane", którą wyklucza wskazywany już wyżej § 6 z.t.p.

Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego stosunkowo szeroka samodzielność prawotwórcza nie oznacza ich autonomii. Z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności należy wyprowadzić wniosek, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Dlatego też, z wyżej wyłożonych względów uwzględniono skargę Prokuratora uznając, że naruszenia prawa, których dopuściła się Rada Gminy Żurawica - w postaci przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego - mają charakter istotny, dlatego stosowne, a określone wyżej postanowienia tej uchwały musiały zostać wyeliminowane poprzez stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.