Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1921/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi L. S. i Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1921/20

Uzasadnienie

Starosta K. decyzją z [...].07.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].05.2020 r. L. i Z. S. (dalej skarżący), orzekł o :

1. niezbędności wejścia skarżących na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. na działkę oznaczoną nr geod. [...] położoną w obrębie S., gmina R., w celu wykonania robót budowlanych polegających na malowaniu elewacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w obrębie S., gmina R.,

2. jednocześnie zezwolił L. i Z. S., na wejście i korzystanie z nieruchomości nr geod. [...], w celu wykonania wyżej określonych robót budowlanych, przy zachowaniu następujących warunków:

- zajęta zostanie część działki o nr [...] położonej w obrębie S., w pasie o szerokości [...] m, przy czym pas ten przylega do ściany budynku mieszkalnego przeznaczonego do malowania w celu wykonania wyżej określonych robót budowlanych wraz z ustawieniem niezbędnego rusztowania,

- wejście na działkę nr geod. [...], przez inwestorów wraz z pracownikami, w celu wykonania wyżej określonych robót budowlanych, nastąpi od strony drogi bramą wjazdową,

- wykonanie robót budowlanych, które są objęte złożonym wnioskiem, należy zrealizować w ciągu 1 dnia w terminie 7 dni, licząc od daty ostateczności niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że L. i Z. S. złożyli w dniu [...].05.2020 r., wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. na działkę oznaczoną nr geod. [...] położoną w obrębie S., gmina R., w celu wykonania robót budowlanych polegających na malowaniu elewacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w obrębie S., gmina R..

Skarżący podjęli próbę uzyskania zgody B. i P. D., jednakże nie uzgodniono warunków odpowiadających obu stronom, nie uzgodniono przewidywanego sposobu, zakresu i terminów korzystania z nieruchomości oraz ewentualnej rekompensaty z tego tytułu.

B. D. w piśmie z dnia [...].06.2020 r. nie zgodziła się na wejście na teren jej nieruchomości przez skarżących w związku z ich wnioskiem. Stwierdziła, że wykonanie ww. prac jest możliwe z nieruchomości skarżących przy użyciu odpowiedniego sprzętu.

Organ wskazał, że w myśl art. 47 ust. 1 p.b., jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Z kolei w myśl art. 47 ust. 2 p.b. w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Stwierdzono, że nie doszło do uzgodnienia pomiędzy stronami postępowania warunków wejścia na teren nieruchomości oznaczonej nr [...] W szczególności strony nie uzgodniły sposobu, zakresu i terminu korzystania z sąsiedniej nieruchomości, tj. z działki nr geod. [...]. Zarazem nie doszło do porozumienia co do rekompensaty.

Starosta K. stwierdził, że w celu wykonania robót budowlanych polegających na malowaniu elewacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...], przy granicy działki sąsiedniej nr geod. [...], niezbędne jest wejście na teren nieruchomości nr geod. [...] w celu wykonania niezbędnych prac przy granicy działki. Fakt usytuowania przedmiotowego budynku przy granicy działki wskazuje na konieczność wykonania części prac z terenu działki nr geod. [...]. Organ stwierdził, że w celu wykonania wyżej określonych robót budowlanych wraz z ustawieniem niezbędnego rusztowania, wystarczające jest zajęcie części działki nr geod. [...], w taki sposób, że zajęta zostanie część działki o nr geod. [...], w pasie o szerokości [...] m, przy czym pas ten przylega do ścian budynku mieszkalnego przeznaczonego do malowania to jest do ściany usytuowanej od strony północnej.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Opolu o sygn. akt nr II SA/Op 201/07 z dnia 11.10.2007 r., organ wydający decyzję, nie jest uprawniony do ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu korzystania z cudzej nieruchomości. Dochodzenie odszkodowania na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym (wyrok NSA oz. w Katowicach, sygnatura akt II SA/Ka 2713/01 z dnia 17.11.2003 r.)

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli P. B. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia niezbędności wejścia inwestorów na teren sąsiedniej nieruchomości, a także o dokonanie oględzin nieruchomości celem wykazania, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestorów, bowiem wykonanie prac o jakich mowa we wniosku nie jest niezbędne, a wejście na działkę skarżących spowoduje znaczne szkody w ich mieniu.

Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji :

1. naruszenie art. 47 ust. 2 p.b., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do orzeczenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, podczas gdy prace jakie zamierzają wykonać inwestorzy nie mieszczą się w dyspozycji art. 47 ust. 1 p.b., nadto nie są pracami niezbędnymi, zatem brak podstaw do uwzględnienia wniosku inwestorów;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak oględzin przedmiotowych nieruchomości, a tym samym nie zgromadzenie całości materiału dowodowego, co skutkowało orzeczeniem o niezbędności wejścia inwestorów na teren nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy, gdyby organ w dostateczny sposób zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, w tym przeprowadził oględziny nieruchomości doszedłby do wniosku, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestorów.

W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę na literalne brzmienie przepisu art.47 p.b., który jasno stanowi, iż organ może wydać decyzję o niezbędności wyłącznie w przypadku gdy konieczne jest wykonanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Zgodnie z art. 41 ust 2 p.b. pracami przygotowawczymi są:

1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;

2) wykonanie niwelacji terenu;

3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;

4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Zgodnie z art.47 ust. 3 p.b. prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

W myśl art. 3 pkt 7 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast "Remont zgodnie z definicją z art. 3 pkt 8 p.b. jest to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, jednak nie w sensie dosłownym, ponieważ ustawodawca dopuszcza stosowanie wyrobów budowlanych innych niż te, których użyto pierwotnie budując obiekt budowlany. Aby roboty zostały zakwalifikowane do kategorii remontu, nie mogą stanowić bieżącej konserwacji, nie mogą także swoim zakresem wyczerpywać znamion odbudowy" (Prawo budowlane. Komentarz Grażyna Kuźma, Radosław Tymiec, 2020r.).

Zdaniem odwołujących prace polegające na malowaniu elewacji budynku nie są ani pracami przygotowawczymi, ani robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, bowiem stanowią wyłącznie bieżącą konserwację budynku, mającą na celu wyłącznie poprawienie wyglądu budynku. Nie są to prace niezbędne, które wymagają wykonania poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości.

Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 p.b. dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić następujące okoliczności: 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu), 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia. (...)

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Po 242/07 wskazano, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 p.b., dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 marca 2010 r. II SA/Łd 135/10).

Ponadto aby organ mógł wydać decyzje uprawniającą inwestorów do wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej musi zostać spełniona przesłanka niezbędności. W ocenie skarżących wykonanie prac o jakich mowa we wniosku inwestorów nie ma charakteru niezbędnego, gdyż chodzi wyłącznie o pomalowanie elewacji, która znajduje się po stronie skarżących, ze względu na co osoby trzecie, a nawet sami inwestorzy nie widzą tej ściany.

Wojewoda decyzją z [...].09.2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Podstawę prawną wniosku o wydanie zgody na czasowe wejście na teren sąsiedniej nieruchomości stanowi art. 47 p.b. Zgodnie z art.47 ust. 1 p.b., jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast, stosownie do treści art.47 ust. 2 p.b., w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. W myśl ust. 3 ww. artykułu, inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić następujące okoliczności:

- czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy organ nie wniósł wobec zgłoszenia sprzeciwu),

- czy inwestor uzgodnił czy też podjął starania o uzgodnienie z właścicielem sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu przewidywany sposób, zakres i termin korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu;

- czy wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych.

Podkreślono, że zezwolenie na wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 p.b., dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Zastosowanie ww. podstawy prawnej jest zatem zależne od ustalenia, że wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może legalnie przystąpić do wykonywania określonych robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. o sygn. akt OSK 841/16). Wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia. W przeciwnym wypadku (braku pozwolenia lub zgłoszenia) skuteczne uzyskanie zezwolenia na podstawie art. 47 p.b. nie jest możliwe.

Skarżący złożyli wniosek w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych polegających na malowaniu ściany zewnętrznej (od strony północnej) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], obr. S., gm. R.. Wyżej wymienione roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania ich zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Prace, które ma zamiar wykonać inwestor, winny być zakwalifikowane jako bieżąca konserwacja, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej (roboty budowlane nie kwalifikują się również do remontu wymagającego zgłoszenia określonego w art. 30 ust. 1 pkt 2a ppkt a i b p.b.). Zgłoszone roboty budowlane wyłączone są zatem z regulacji Prawa budowlanego i nie mogą być rozpatrywane przez organ administracji architektoniczno- budowlanej.

W takim wypadku o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości właściwym trybem postępowania winna być droga postępowania cywilnego. Organ odwoławczy powołał się na zawarte w uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 oraz wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89 stanowisko: "jeśli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji państwowej, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem".

Przepisy nie określają przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze art. 105 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt SA/Wa 3901/14). Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może zostać umorzone: "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Sposób w jaki sformułowany został przepis art. 105 k.p.a. dają podstawę do rozróżnienia obligatoryjnego umorzenia postępowania i umorzenia fakultatywnego (por. A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 161 i n.), umorzenia postępowania z urzędu i umorzenia postępowania na wniosek (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 461). Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Natomiast podstawą fakultatywnego umorzenia postępowania jest przepis art. 105 § 2 k.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej do oceny, czy wniosek strony o umorzenie postępowania jest zasadny pod kątem warunków w tym przepisie przewidzianych.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 929/14 - Lex nr 1989283 i z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 814/14 - Lex nr 2032841)". "Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego". "Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy" (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). "W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2268/14).

W omawianej sprawie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej w sprawie dotyczącej robót budowlanych, których realizacja nie została uregulowana przepisami Prawa budowlanego. Zatem zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie przedmiotowego postępowania.

Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. S. i Z. S. wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz § 3 p.p.s.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od organu zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez skarżących.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 47 ust. 1 i ust. 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zezwolenie na wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 p.b., dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a tym samym uznaniu, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi dotyczyć robót budowlanych lub prac przygotowawczych wymagających pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w przeciwnym wypadku skuteczne uzyskanie zezwolenia na podstawie art. 47 p.b. nie jest możliwe, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 p.b. nie jest dysponowanie przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia, ani nawet też wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a jedynie zamiar wykonania takich prac, które z uwagi na swój charakter należy uznać za prace przygotowawcze lub roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego;

2) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 ust. 7 i 8 p.b. (w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania, tj. 29 maja 2020 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roboty budowlane w postaci malowania elewacji budynku mieszkalnego nie podlegają regulacji Prawa budowlanego jedynie z tego powodu, że do ich wykonania nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani ich zgłoszenie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje wyłącznie, że do wykonania tych robót nie jest wymagane spełnienie powyższych obowiązków, ale niezależnie od tego remont musi być realizowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu w kwestii zakresu, charakteru, wartości oraz istotności zamierzonych robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zamierzone prace winny być kwalifikowane jako bieżąca konserwacja, nie zaś roboty budowlane w postaci remontu obiektu budowlanego z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. i do niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ się kierował się przy wydaniu decyzji, uznając, że zamierzone prace powinny zostać zakwalifikowane jako bieżąca konserwacja, a nie roboty budowlane w postaci remontu obiektu budowlanego;

2) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania oparte na przyjęciu, że właściwym trybem postępowania winna być droga postępowania cywilnego z uwagi na to, że w niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może ingerować w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej w sprawie dotyczącej robót budowlanych, których realizacja nie została uregulowana przepisami Prawa budowlanego, w sytuacji gdy przedmiotowa sprawa faktycznie dotyczy robót budowlanych, których realizacja została uregulowana przepisami Prawa budowlanego, a zatem możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 p.b.

W uzasadnieniu skargi m.in. zarzucono, że warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, gdy nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. II SA/Wr 45/17, LEX nr 2333462). W niniejszej sprawie, z uwagi na usytuowanie budynków, nie ma innej możliwości, by wykonać przedmiotowe roboty budowlane, niż przez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, a więc została spełniona przesłanka niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.

Zarzucono naruszenie art. 47 ust. 1 i ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że zezwolenie na wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w tym przepisie, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego, tj. wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nawet jeszcze szerzej - że wydanie decyzji o niezbędności musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia.

Wskazano, że remont obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, co nie może w ocenie skarżących oznaczać, że prace te nie są traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. Takie traktowanie - jako roboty budowlane - wynika wprost z przywołanej regulacji ustawowej, odnoszącej się także do tych robót, a jedynie w sposób negatywny, to jest poprzez wyeliminowanie ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Powyższe umożliwia zatem zastosowanie regulacji art. 47 p.b. także w zakresie tych robót budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, o ile spełnione są także dalsze przesłanki (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 77/18, LEX nr 2499496; wyrok IV WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 50/16, LEX nr 2060427). Pozostałe przesłanki z art. 47 p.b. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a więc nieuprawniona jest interpretacja art. 47 p.b., której dokonał organ II instancji, jakoby wydanie zezwolenia w trybie ust. 2 przywołanego przepisu miało dotyczyć jedynie tych prac przygotowawczych lub robot budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nawet też uzyskaniem wcześniej takiego pozwolenia czy dokonania zgłoszenia.

W tym kontekście zwrócono uwagę, że organ II instancji w skarżonej decyzji wskazał, że zastosowanie podstawy prawnej w postaci art. 47 ust. 2 p.b. jest zależne od ustalenia, że wnioskodawca który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może legalnie przystąpić do wykonywania określonych robót budowlanych. Organ II instancji wskazał, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi być zatem poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia, w przeciwnym wypadku skuteczne uzyskanie zezwolenia na podstawie art. 47 p.b. nie jest możliwe.

Skarżący podnieśli, że zamierzone przez nich prace mieszczą się w definicji z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. w brzmieniu z dnia złożenia wniosku, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 3 ust. 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z ust. 8 wskazanego przepisu, jako remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, jednakże nie oznacza to, że roboty te nie stanowią robót budowlanych w świetle przepisów Prawa budowlanego. Roboty te są robotami budowlanymi, regulowanymi przepisami Prawa budowlanego oraz muszą być zgodnie z nimi realizowane, a są jedynie zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę do ich wykonania.

Zarzucono, że organ II instancji wadliwie zakwalifikował prace, które ma zamiar wykonać inwestor, jako bieżącą konserwację, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, jednak nie wskazał jakichkolwiek podstaw, dlaczego zakwalifikował zgłoszone prace jako bieżącą konserwację, a nie roboty budowlane w postaci remontu.

Skarżący podnieśli, że zgłoszone przez nich prace należy traktować jako roboty budowlane w postaci remontu obiektu budowlanego, a nie bieżącą konserwację, która nie została w ustawie zdefiniowana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z etymologicznego punktu widzenia różnica znaczeniowa wyrażeń remontu i bieżącej konserwacji, winna chyba wynikać z zakresu i częstotliwości wykonywanych robót budowlanych. Bieżącą konserwacją są chyba roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem (patrz: wyrok NSA z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1530/97). Zakres prac związanych z odnowieniem elewacji budynku przez jego malowanie, jest na tyle istotny (sposób prowadzenia prac, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa prowadzenia prac dla osób znajdujących się w otoczeniu obiektu budowlanego, koszty prac, środki, które mają być użyte do wykonania prac, mała częstotliwość ich wykonywania), że nie może być zakwalifikowany do bieżącej konserwacji. Prace takie nie są też wykonywane "na bieżąco", wystarczająco często, aby mówić o "bieżącej konserwacji". Prace takie wykonywane są przez skarżących raz na kilkanaście lat. Trudno więc kwalifikować tego rodzaju roboty jako "bieżącą" konserwację, skoro konieczność ich wykonania występuje raz na kilkanaście lat.

Zamierzone prace mają za zadanie przede wszystkim odtworzyć stan pierwotny budynku mieszkalnego, w szczególności w zakresie jego izolacji i przeciwdziałaniu czynnikom zewnętrznym. Remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji. W niniejszej sprawie do pogorszenia stanu technicznego obiektu mieszkalnego dojdzie, jeśli skarżący nie wykonają przedmiotowych robót. Po pierwsze dlatego, że remont izolacji budynku mieszkalnego poprzednim razem wykonany został w 20 06 roku, a więc kilkanaście lat temu. Po drugie, zamierzone prace i środki, które mają podczas nich zostać wykorzystane, mają na celu przede wszystkim odtworzyć stan pierwotny na tyle, by izolacja budynku przed czynnikami zewnętrznymi ponownie była skuteczna. Środki które mają zostać wykorzystane do zamierzonych robót, mają działać przeciwko degradacji elewacji wywołanej przez mikroorganizmy, korozję biologiczną, wilgoć, uszkodzenia mechaniczne i chemiczne, czy promieniowane UV. Poza tym, środki te miały działać termoizolacyjnie na budynek mieszkalny. Z uwagi na okres, który upłynął od ostatniego remontu, środki wówczas użyte straciły w większości swoje właściwości i nie ochraniają już dostatecznie budynku mieszkalnego przed wskazanymi czynnikami, nie pełniąc tym swojej roli. Dopiero w ostatniej kolejności zamierzone prace mają na celu zmianę wyglądu budynku mieszkalnego i poprawę jego walorów estetycznych. W ocenie NSA mianem bieżącej konserwacji można określić roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne - nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu (patrz: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06, LEX nr 341271). Trudno wobec tego uznać, że zamierzone prace stanowić mają jedynie bieżącą konserwację, a nie remont budynku mieszkalnego, skoro ich głównym zadaniem jest odtworzenie zniszczonych struktur, które straciły swoje pierwotne właściwości i nie jest to jedynie bieżące odnowienie, odświeżenie elewacji.

Organ II instancji dokonał ponadto naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ wskazał jedynie lakonicznie, że zamierzone prace polegać mają na malowaniu ściany zewnętrznej (od strony północnej) budynku mieszkalnego skarżących, zatem należy prace te zakwalifikować jako bieżącą konserwację. Organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji, uznając, że zamierzone prace powinny zostać zakwalifikowane jako bieżąca konserwacja, a nie roboty budowlane w postaci remontu obiektu budowlanego. Organ nie wskazał, jakie indywidualne okoliczności sprawy wpłynęły na ocenę, że dane roboty winny być kwalifikowane jako bieżąca konserwacja, a nie jako remont obiektu budowlanego. Prowadzi to do uznania, że organ w pewien sposób automatycznie uznał, jakoby każde malowanie elewacji budynku mieszkalnego było równoznaczne z pojęciem bieżącej konserwacji, nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Podkreślono, że przedmiotowa sprawa dotyczy robót budowlanych, których realizacja została uregulowana przepisami Prawa budowlanego, a jedynie nie wymagają one pozwolenia na budowę czy zgłoszenia ich organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Pismem z [...].01.2021 r. uczestnicy postępowania B. D. i P. T. poparli stanowisko Wojewody

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 10 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Wojewody z [...].09.2020 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z [...].07.2020 r. nr [...] orzekającą o niezbędności wejścia skarżących na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. na działkę oznaczoną nr geod. [...] położoną w obrębie S., gmina R., w celu wykonania robót budowlanych polegających na malowaniu elewacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w obrębie S., gmina R., i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że nie wydano jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 47 ust. 1 i 2

art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "p.b.").

Zgodnie z art. 47 ust.1 p.b. - jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

Na podstawie art. 47 ust.2 p.b. - w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno – budowlanej, na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości; w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno - budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Organ administracji rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przesłankami tymi są: potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, udzielenie zgody wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej uzależnia się od niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości (nie ma możliwości w inny sposób wykonania prac). Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależniony jest od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości.

Organ rozważając zasadność wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia bądź stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, zobowiązany jest do zbadania – czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych.

W toku postępowania administracyjnego w sprawie skarżący wnosili o udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych polegających na malowaniu elewacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w obrębie S., gmina R..

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie może nasuwać wątpliwości, że przedmiotem wniosku i postępowania było malowanie elewacji budynku mieszkalnego.

W realiach faktycznych sprawy uzasadniona pozostawała konstatacja, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania planowanych robót budowlanych. Okoliczność ta wynikała ze sposobu posadowienia na nieruchomości uczestników postępowania podlegającego malowaniu budynku skarżących. Dostęp do części jego elewacji w czasie wykonywania zamierzonych prac, wymagających choćby postawienia rusztowania, możliwy był wyłącznie z nieruchomości sąsiedniej. Budynek znajdował się blisko granicy działek, w efekcie czego teren dostępny na działce inwestorów nie wystarczyłby na prawidłowe przeprowadzenie prac.

Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnosądowym – warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, gdy nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. II SA/Wr 46/17).

Nie budziło także wątpliwości Sądu, że skarżący podjęli starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właścicieli i że okazały się one bezskuteczne. Okoliczność tę potwierdza załączona do akt administracyjnych korespondencja skarżących z uczestnikami postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem administracyjnosądowym, już tylko wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 p.b., spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. (tak : wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1819/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 110/09, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Wystarczająca jest więc sama próba uzyskania takiej zgody (wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2011 r. sygn. II SA/Op 201/07, [ubl. CBOSA). Próba zawarcia porozumienia w przedmiotowym zakresie nie powiodła się. Zostały zatem podjęte starania o uzyskanie zgody, lecz okazały się one nieskuteczne.

Sąd orzekający co do zasady nie podzielił jednak stanowiska organu odwoławczego, by zawsze warunkiem koniecznym wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 2 p.b., było dysponowanie przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia. Innymi słowy, by wniosek taki dotyczył jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Należy wskazać, że cytowany przepis mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Z treści przywołanych przepisów nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewiduje generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29 - 31 ustawy. Artykuł 29 p.b. wymienia katalog rodzajów budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, zaś art. 30 p.b. wskazuje na katalog rodzajów budowy bądź robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Analiza omawianej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że istnieje grupa robót budowlanych podlegających normom Prawa budowlanego, lecz nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności.

Do takich robót budowlanych należy zaliczyć np. roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku o wysokości do 12 metrów (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z 29.05.2018 r. o sygn. II SA/Gd 77/18, publ. CBOSA). Tożsame stanowisko w zakresie wykładni art. 47 p.b. wyrażono w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. II SA/GI 50/16 (dostępny w CBOSA).

Przedstawione rozumienie art. 47 p.b. w świetle pozostałej jej regulacji nie stoi jednak w sprzeczności z aprobowanym przez Sąd poglądem, że zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1358/15, publ.CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na rodzaj planowanych robót budowlanych – malowanie elewacji budynku – skarżący zgodnie z ustawą zwolnieni są z uzyskania przed przystąpieniem do robót pozwolenia na budowę bądź z realizacji obowiązku dokonania ich zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że roboty te stają się przez to nielegalne, a zatem ich wykonanie jest zabronione. Przy odmiennej wykładni art. 47 p.b. należałoby odmówić skarżącym ochrony w zakresie niezbędnym dla realizacji ich interesu prawnego.

Pomimo powyższych uwag Sąd orzekający stanął na stanowisku, że decyzja organu II instancji odpowiada prawu z poniżej przedstawionych względów. Wprawdzie Sąd dostrzega lakoniczność wywodów Wojewody w zakresie bieżącej konserwacji, jednak w ocenie Sądu istota robót planowanych przez skarżących i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy są wystarczające dla dokonania prawidłowej oceny tych robót.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy prace planowane przez skarżących na działce objętej kontrolowanym postępowaniem stanowią roboty budowlane (remont) w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., jak twierdzą skarżący, czy też bieżącą konserwację nie wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia, jak uznał orzekający w sprawie Wojewoda, a nawet w ogóle nieobjętą normami Prawa budowlanego.

Sąd orzekający podzielił stanowisko Wojewody, że planowane roboty budowlane stanowią bieżącą konserwację wyłączone są z regulacji Prawa budowlanego i nie mogą być rozpatrywane przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. W takim wypadku o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości właściwym trybem postępowania winna być droga postępowania cywilnego.

To, czy planowane przez skarżących czynności pozostawały w zgodzie z wymogami prawa budowlanego zależy od tego jakiego rodzaju prace one stanowiły. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, gdzie określone zostały roboty nie wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę oraz wymagające zgłoszenia. Stosownie do art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.). Przebudowa natomiast to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a p.b.). Remont został z kolei zdefiniowany w art. 3 pkt 8 p.b. poprzez wskazanie, że należy przez to pojęcie rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Ugruntowane jest już stanowisko judykatury, że remont to rodzaj naprawy, wymiana, czy odnowienie niektórych elementów; są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 27.02.2020 r. o sygn. II SA/Wr 455/19, publ. CBOSA). Remont ingeruje w obiekt, ale w zakresie umożliwiającym użytkowanie i eksploatację tego samego obiektu, tyle że z wprowadzonymi ulepszeniami (inne materiały budowlane), które nie prowadzą do powstania nowej substancji budowlanej (tak wyrok WSA w Białymstoku z 31.01.2020 r. o sygn. II SA/Bk 845/19, publ. CBOSA). W przypadku remontu, odtworzenie stanu pierwotnego wymagać będzie napraw, wymiany lub odbudowy niektórych tylko fragmentów obiektu. Co istotne, istotą remontu jest konieczność zapobieżenia na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej obiektu budowlanego (jego części), względnie niedopuszczenie do nadmiernego, zbyt szybkiego jego zużycia. (tak wyrok WSA w Kielcach z 04.07.2019 r. o sygn. II SA/Ke 383/19, publ. CBOSA). Pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont zatem to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana, czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w niezbędnym stanie technicznym (tak NSA w Warszawie w wyroku z 09.01.2019 r., o sygn. II OSK 373/17, a także w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2027/17, publ. CBOSA).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że istotną cecha remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego (NSA w wyroku z 11.01.2018 r. o sygn. II OSK 753/16, publ. CBOSA).

W przepisach prawa budowlanego brak jest definicji "bieżącej konserwacji", do której odwołał się ustawodawca w art. 3 pkt 8 p.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez pojęcie bieżącej konserwacji należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05 oraz z 05 czerwca 2019 r. o sygn. I OSK 2091/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Remont odróżnia się od konserwacji tym, że remont polega na odtwarzaniu stanu pierwotnego poprzez wymianę określonych elementów, natomiast konserwacja polega wyłącznie na dokonywaniu zabiegów mających na celu zachowanie danej konstrukcji w należytym stanie (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.06.2016 r. o sygn. II SA/Bd 478/16, publ. CBOSA).

Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Lublinie z 10.09.2020 r. o sygn. II SA/Lu 42/20 (publ. CBOSA) w świetle art. 3 pkt 8 p.b. trzeba uznać, że przez pojęcie "bieżącej konserwacji" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Definicji konserwacji nie ma w ustawie Prawo budowlane, zatem należy posłużyć się definicją słownikową. Zgodnie z taką definicją, zaczerpniętą ze Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, konserwacja, to cyt. "zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie". Konserwacją będą, zatem prace budowlane wykonywane na bieżąco w zakresie polegającym na zabezpieczaniu elementów obiektu budowlanego przed degradacją (przedwczesnym zużyciem). A więc np. prace antykorozyjne mające na celu zapewnienie bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii przesyłowych są wykonywane w ramach konserwacji obiektu budowlanego.

Dla kwalifikacji danych prac jako konserwacji niewątpliwie należy uwzględniać indywidualny charakter robót wynikający z okoliczności konkretnej sprawy. Istotne znaczenie ma przede wszystkim, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2027/17 (publ. CBOSA), zakres wykonanych robót, przy czy nie można pomijać rezultatu osiągniętego w wyniku robót, w porównaniu ze stanem obiektu sprzed wykonania robót oraz funkcji pełnionej przez obiekt przed robotami oraz po ich wykonaniu. Istotą bieżącej konserwacji, jak wskazano powyżej, jest przede wszystkim utrzymanie obiektu w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem, funkcją. (por. ww. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2027/17 i przywołane w nim orzeczenia).

Istotne znaczenie ma przede wszystkim zakres wykonanych robót. Nie można przy tym pomijać rezultatu osiągniętego w wyniku robót, w porównaniu ze stanem obiektu sprzed wykonania robót oraz funkcją pełnioną przez obiekt przed robotami oraz po ich wykonaniu (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2840/13; wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07).

Roboty stanowiące bieżącą konserwację, o której mowa w art. 3 pkt 8 p.b., są skierowane przede wszystkim na utrzymanie obiektu w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05). Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której wykonywane roboty konserwacyjne zawierają pewne elementy remontowe. Podział dychotomiczny wykonywanych robót w praktyce nie zawsze jest możliwy. Przesądzające znaczenie, powinien mieć związek robót z utrzymaniem obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Jak wspomniano skarżący złożyli wniosek w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych polegających na malowaniu ściany zewnętrznej (od strony północnej) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], obr. S., gm. R.. W ocenie Sądu malowania elewacji, nawet raz na kilkanaście lat, nie można uznać za remont, lecz za prace związane z bieżącą konserwacją. Malowanie elewacji nie kwalifikuje się jako remont, gdyż nie prowadzi do odtworzenia stanu pierwotnego, co jest zasadniczą cechą remontu, lecz zmierza do utrzymania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Remont odróżnia się bowiem od konserwacji tym, że remont polega na odtwarzaniu stanu pierwotnego poprzez wymianę określonych elementów, natomiast konserwacja polega wyłącznie na dokonywaniu zabiegów mających na celu zachowanie danej konstrukcji w należytym stanie. Skarżący nie wskazali, by planowali wymianę jakichkolwiek elementów budynku, co mogłoby świadczyć o planowaniu remontu. Wskazali jedynie, że planują malowanie elewacji, które w ocenie Sądu zmierza do zachowania elewacji tej ściany w należytym stanie, a więc stanowi jedynie bieżącą konserwację nie podlegającą przepisom Prawa budowlanego. Podnoszona przez skarżących częstotliwość malowania elewacji nie jest przesłanką dokonania oceny tego, czy dane roboty budowlane stanowią remont, czy też bieżącą konserwację. Przesłanką taką jest istota planowanych prac, a nie ich częstotliwość.

Skarżący podnieśli, że zamierzone prace i środki mają na celu przeciwdziałanie degradacji elewacji wywołanej przez mikroorganizmy, korozję biologiczną, wilgoć, uszkodzenia mechaniczne i chemiczne, czy promieniowane UV, co w ocenie Sądu zmierza do zachowania elewacji tej ściany w należytym stanie. Nadto wskazali, że środki te mają działać termoizolacyjnie. Nie wskazali jednak, by planowali docieplenie tej ściany. Malowanie elewacji zaś w ocenie Sądu nie stanowi docieplenia budynku. Wskazali też, że ich głównym zadaniem jest odtworzenie zniszczonych struktur, które straciły swoje pierwotne właściwości i nie jest to jedynie bieżące odnowienie, odświeżenie elewacji. Nie wskazali jednak konkretnie jakie to struktury zostały zniszczone i miałyby zostać odtworzone.

Reasumując, celem planowanych robót nie był więc remont rozumiany wyłącznie jako odtworzenie poprzedniego stanu obiektu budowlanego, lecz malowanie zmierzające do zachowania elewacji tej ściany w należytym stanie.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

,