Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 118/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200,  art. 205 par. 2 i  art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. C. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także: "Ministrem") decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020r. wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia [...] lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec J. C. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż J. C. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący"), wystąpił poprzez ustanowionego pełnomocnika wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej także jako: "ustawa zaopatrzeniowa").

W uzasadnieniu wniosku J. C. przedstawił przebieg swojej służby, podkreślając, że pomimo zaliczenia go do pionu Służby Bezpieczeństwa, wykonywał zadania służbowe odpowiednie dla Milicji Obywatelskiej, realizując zadania przy rozpracowywaniu grup przestępczych i zwalczaniu przestępczości oraz, że już we wniosku o przyjęcie do służby z dnia [...] grudnia 1988 r. prosił o przyjęcie do służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], lecz z uwagi na brak wolnych etatów został skierowany na etat SB. Zaznaczył przy tym, że z tytułu służby w tej formacji nie był w żaden sposób uprzywilejowany, o czym świadczy m. innymi to, że pracował do 1996 r. bez jakiejkolwiek nagrody czy awansu.

Pełnomocnik Strony podkreślił również, że w kontekście art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, przydział wnioskodawcy do SB był bardzo krótki tj.: od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] września 1990 r. oraz, że wnioskodawca przeszedł pozytywnie dwukrotną weryfikację. Był też pozytywnie oceniany przez przełożonych po 1996 r., a jego praca przyczyniła się do utrzymania bezpieczeństwa.

Po rozpatrzeniu wniosku J. C. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją, o której mowa na wstępie nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., która to decyzja stronie została doręczona w dniu [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Strona została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] października 2014 r., posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym stronie wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał służbę Strony za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, za okres od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] czerwca 1990 r., tj. okres 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni.

Organ ustalił, że całkowity okres służby Strony wynosi 26 lat, 1 miesiąc i 10 dni. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok, 8 miesięcy i 8 dni.

Jednocześnie Organ stwierdził, że kopie kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] października 2020 r., nie zawierają dokumentów wskazujących, aby J. C. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r.

Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] wynika, że Strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe.

Strona wielokrotnie była wyróżniana nagrodami pieniężnymi. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno -skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co potwierdza również słownik wyrazów bliskoznacznych, w którym można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Z kolei analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Przedstawiając powyższe przesłanki, Minister podkreślił, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki te można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Dokonując takiej oceny na gruncie przedmiotowej sprawy organ wskazał, że

całkowity okres pełnionej przez J. C. służby wynosi 26 lat, 1 miesiąc i 10 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku, 9 miesięcy i 27 dni.

Zdaniem Ministra wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Na taką ocenę istotny wpływ miał również fakt, iż służba we wskazanej formacji nie wynikała ze służbowego przeniesienia, lecz stanowiła akt woli J. C..

Uwzględniając powyższe – zdaniem Ministra - przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została w przedmiotowej sprawie spełniona.

Odnosząc się natomiast do przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Stronę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jak wynika bowiem z opinii Komendanta Głównego Policji, J. C. jako funkcjonariusz Policji rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, iż wymieniony w toku pełnionej służby posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie był wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia.

Dlatego też, zdaniem organu, Strona spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie Organ podkreślił, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym wnioskodawca otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wynika również, iż wnioskodawcy w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe, co prowadzi do stwierdzenia, że wnioskodawca nie wykazał się szczególnymi osiągnięciami, wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby.

W tym stanie rzeczy Minister podkreślił, że w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę Strony można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ogromne znaczenie ma fakt, iż szczegółowa analiza materiału dowodowego przekazanego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) wykazała, że wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...].

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera podanie z dnia [...] grudnia 1987 r., w którym widnieje zapis o następującej treści: "Zwracam się z prośbą o przyjęcie mnie do służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Prośbę swą motywuję tym, że praca jaką mam podjąć jest interesująca, dająca satysfakcję."

Organ podkreślił, że wprawdzie w treści podania wnioskodawca nie zawarł nazwy pionu w którym ma pełnić służbę, lecz prowadzone z wymienionym rozmowy kadrowe oraz opracowanie mające na celu ustalenie predyspozycji kandydata do pracy w Służbie Bezpieczeństwa dowodzą, iż decyzja o podjęciu służby we wskazanej formacji stanowiła przemyślaną decyzję Strony.

Ponadto wniosek personalny z dnia [...] stycznia 1987 r. sporządzony przez [...] Wydziału Kadr WUSW w [...] zawiera m.in. zapisy: "Po rozpatrzeniu akt osobowych i rozmowie osobistej z kandydatem do SB ob. J. C. stwierdziłem (...), że kandydat spełnia kryteria i odpowiada wymogom do służby w SB. Do pracy w SB polecony jest przez teścia [...] MO T. P."

Jednocześnie, zdaniem Organu, przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu materiały zawierają informacje, z których wynika, że wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB pomimo, że niemal dwuletni okres pełnienia służby we wskazanej formacji z całą pewnością pozwolił mu na zaznajomienie się ze specyfiką oraz charakterem realizowanych tam zadań.

Wymieniony kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza SB, aż do momentu likwidacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią wskazanej formacji i czerpał określone, wymierne korzyści. Z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości wymienionego co do charakteru struktur, do których przynależał i uzyskiwanych z tego tytułu apanaży.

Organ również zaznaczył, że w opinii służbowej za okres od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] listopada 1989 r. wskazano, że J. C.: "Zajmuje stanowisko [...] w sekcji [...]. Nie stwierdza się trudności w podstawowym wykonywaniu obowiązków służbowych. Wykazuje światopogląd materialistyczny. Chętnie angażuje się do prac społecznych. Interesuje się zagadnieniami społeczno-politycznymi.", co zdaniem Ministra jednoznacznie wskazuje, że służba Strony na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej.

Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (m.in.: życiorys stanowiący część Ankiety osobowej) wynika że, wnioskodawca był aktywnym działaczem ZSMP, za co został odznaczony Srebrną Odznaką Aktywisty ZSMP. Organ podkreślił przy tym, że ZSMP powstała w 1976 r. i zrzeszała ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodziła się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR.

Natomiast PZPR, była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Zdaniem Ministra, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby.

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych przez stronę oraz brak kar dyscyplinarnych, nie stanowią wystarczającego powodu do zastosowania przez organ przyznanego mu uprawnienia. Długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa oraz jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji sprawiają, że w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Reasumując, w świetle wskazanych faktów, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania wobec Strony art. 15c, art. 22a, art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Od powyższej decyzji Skarżący poprzez swojego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Organowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r., poz. 256, dalej zwanej "K.p.a.") poprzez dowolną ocenę dokumentów znajdujących się w aktach osobowych Skarżącego, a w szczególności dokumentów: orzeczenia [...]. rozkazu o wyróżnienie nr [...], opinii służbowej za okres od [...] września 1988 roku do [...] listopada 1989 roku, wniosku o nadania stopnia Milicji Obywatelskiej, opinii służbowej z dnia [...] kwietnia 2003 roku, podania o przyjęcie do MO z dnia [...] grudnia 1988 roku,

- w konsekwencji organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, iż Skarżący pełnił służbę na rzecz "totalitarnego państwa" w przypadku gdy w rzeczywistości zostały przełamane skutki domniemania z art. 13b ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,

- w konsekwencji w zaskarżonej decyzji naruszono przepis prawa materialnego, mający wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, tj:

i. zasady ochrony praw nabytych - poprzez odebranie uprawnionemu praw słusznie nabytych pomimo pozytywnej weryfikacji zgodnie z § 8 uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 roku w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych,

ii. zasady sprawiedliwości społecznej - poprzez:

- obniżenie emerytury Skarżącego poniżej limitu określonego w art 15 ust 1 ustawy zaopatrzeniowej,

- pozbawienie Skarżącego możliwości powiększenia swojej emerytury

o współczynnik opisany w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w wysokości 2,6 % niezależnie od lat przepracowanych powyżej 15 łat t.j. wprowadzenie limitu wysokości emerytury określonego w art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej,

- obniżenie współczynnika naliczanych składek na ubezpieczenie społeczne do 0 % czyli poniżej poziomu gdyby Skarżący w ogóle nie wykonywał żadnej pracy - w związku z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu nawet bezrobotnych zgodnie z art. 13 pkt 9 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych;

iii. zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez niego prawa - poprzez:

- stosowanie przez państwo odpowiedzialności zbiorowej,

- stosowanie opresji względem indywidualnie oznaczonej grupy osób bez rozpatrzenia służby w sposób indywidualny,

- stosowanie kolejnego ograniczenia świadczenia emerytalnego Skarżącego

z uwagi na okres odbywania służby na przestrzeni ostatnich 7 lat - w 2009 roku ograniczono świadczenie emerytalne Skarżącego ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin za pracę w służbach bezpieczeństwa w okresie 1944 roku do 1990 do poziomu 0,7 % podstawy wymiaru wzrostu emerytury za każdy rok w służbie, pozostawiając okres poza służbą od 1990 roku na poziomie 2,6 % podstawy wymiaru (rozwiązanie zostało ocenione w doktrynie jako proporcjonalne i ostateczne rozliczenie z przeszłością, dalsze ograniczenia mają wyłącznie charakter odwetu

i represji,

iv. zasady nieretroakcji prawa - poprzez stosowanie sankcji nieznanych ustawie karnej w postaci obniżania świadczeń emerytalnych, za przynależność w latach od dnia [...] września 1988 roku do dnia [...] czerwca 1990 roku do Służby Bezpieczeństwa, która sama w sobie nie stanowi i nie stanowiła czynu zabronionego bez indywidualnego przypisania czynu zabronionego przez Sąd Powszechny; zgodnie z § 10 uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 roku w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, uzyskanie pozytywnej opinii gwarantowało możliwość przyjęcia do służby w organach i jednostkach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych lub zatrudnienia w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych - Skarżący został pozytywnie zweryfikowany a w konsekwencji ma słuszne roszczenie o uznanie wykonywanej pracy za legalną i pełne naliczanie przysługujących mu składek na ubezpieczenie społeczne emerytalne i rentowe za cały okres służby;

b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji t.j.:

- wewnętrznie sprzeczne określenie w tej samej decyzji z jednej strony, iż Skarżący spełnia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, a z drugiej, iż "wnioskodawca nie wykazał się szczególnymi osiągnięciami, wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby",

- brak wskazania konkretnych czynności, które w ocenie organu miałyby stanowić "służbę na rzecz totalitarnego państwa" oraz brak opisania charakteru pracy Skarżącego w okresie od [...] września 1988 roku do [...] czerwca 1990 roku – w przypadku gdy Skarżący nie był w żaden sposób zaangażowany w sprawy SB, nie uczestniczył w żadnych operacjach SB, przyporządkowanie Skarżącego do SB miało charakter wyłącznie organizacyjny i przejściowy,

- w konsekwencji organ bezzasadne oddalił wniosek Skarżącego;

c) art. 77 § 1 K.p.a. w zw, z art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego błędną ocenę, t.j.:

- dokumentu obliczonej wysługi Skarżącego,

- opinii Komendanta Głównego Policji o Skarżącym,

- a w konsekwencji organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych poprzez brak ustalenia krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. - w przypadku gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego wskazuje, iż okres służby 1 roku, 9 miesięcy i 27 dni jawi się jako znikomy w obliczu całkowitej służby 26 lat, 1 miesiąc i 10 dni,

d) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a. w zw. z art. 76 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do niepodjęcia przez organ działań zmierzających do uzyskania przez organ informacji o przebiegu służby Skarżącego, t.j. w szczególności braku wystąpienia do KP w [...], a ograniczenie się do analizy okresu służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w przypadku, gdy w relewantnym okresie, który winien zostać poddany analizie organu Skarżący odbywał służbę w [...], - w konsekwencji organ w zaskarżonej decyzji nie ustalił charakteru pracy Skarżącego, ograniczając się do przyjęcia apriorycznie domniemania art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej "pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa",

e) w konsekwencji powyższych naruszeń, organ w zaskarżonej decyzji naruszył: art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego i dokonanie oceny przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nazbyt rygorystycznie i bez należytego odniesienia się do celu wyłączenia stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej określonego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,

f) art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do oceny dokumentu opinii służbowej za okres od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] listopada 1989 r. w sposób dowolny, z naruszeniem zasady praworządności; przedmiotowy dokument wskazuje, iż "służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych standardowych czynności i działań jakie wówczas były podejmowane w ramach służby cywilnej" - organ nie wskazał jakie rzekomo "ponadstandardowe" czynności miałby wykonywać Skarżący - co stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego, wykraczającego swobodną ocenę organu,

g) art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie błędną ocenę dokumentu życiorysu, stanowiącego załącznik do ankiety osobowej, organ nie przeprowadził prawidłowej oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadami praworządności, zasadami prawdy materialnej, zasadami interesu społecznego, prawidłowa analiza wskazuje, iż: - Skarżący nie był "aktywnym działaczem ZSMP",

- odznaczenie "Srebrną Odznaką Aktywisty ZSMP" miało charakter niezależny od Skarżącego,

- w konsekwencji organ w zaskarżonej decyzji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie aktywnego uczestnictwa Skarżącego w stowarzyszeniu, w rzeczywistości Skarżący nie działał w stowarzyszeniu ZSMP, a odznaczenie zostało nadane bez inicjatywy i woli Skarżącego przez dowództwo jednostki WOP;

2) naruszenia opisane w pkt 1 petitum skargi spowodowały dalsze naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż przesłanka "krótkotrwałości służby" zezwala na dowolność organu bez żadnych obiektywnych przesłanek, tymczasem organ jest obowiązany każdorazowo indywidualnie przeanalizować sytuacje wnioskodawcy z zachowaniem obiektywnych przesłanek, orzecznictwo Sądów Administracyjnych potwierdza iż 1 rok 9 miesięcy 27 dni stanowi krótkotrwałą służbę przy uwzględnieniu, że okres całości służby wynosi 26 lat, 1 miesiąc i 10 dni

- w konsekwencji w zaskarżonej decyzji naruszono przepis postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności; podania o przyjęcie do MO z dnia [...] grudnia 1988 roku oraz wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej,

b) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż przesłanka "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może oznaczać rzetelną służbę wyłącznie przy jednoczesnym "stwierdzeniu istnienia zagrożenia innego, niż normalne przestępstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę zapisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia" - w przypadku gdy zgodnie z orzecznictwem Sądów Administracyjnych nie istnieje wymóg narażania życia lub zdrowia przez funkcjonariusza, tylko rzetelnego wykonywania swoich obowiązków,

- w konsekwencji organ w zaskarżonej decyzji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie iż nie zachodzi w stosunku do Skarżącego szczególnie uzasadniony przypadek;

c) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", który w ocenie organu stanowi ograniczenie zastosowania z art. 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie do wyjątkowych przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" oraz "krótkotrwałej służby", w rzeczywistości prawidłowa wykładnia nakazuje aby ustalić, czy zachodzą jakiekolwiek "szczególnie uzasadnione przypadki" przy uwzględnieniu w szczególności kryteriów pomocniczych wskazanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ułatwiając tym samym obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu; 3) w konsekwencji naruszeń postępowania, implikujących błędne ustalenia faktyczne, doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 67 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegających oddaleniu wniosku o wyłączenie stosowania wobec Skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku gdy w rzeczywistości Skarżący spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych od organu na rzecz Skarżącego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu albowiem wydana decyzja narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie Sąd porządkowo wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Postawą do takiego trybu rozpoznania sprawy stanowi regulacja z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19").

Sąd stwierdza, że zgodnie z przywołanymi przepisami, w związku z niewyrażeniem przez Skarżącego zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 48 akt sądowych), Przewodniczący Wydziału Orzeczniczego II WSA w Warszawie zarządzeniem z [...] lipca 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania sprawy (k. 63 i 64 akt sądowych).

Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy tzw. obszarem czerwonym w zakresie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego.

Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany albowiem, jak podkreślono na wstępie, stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału, zaś strony postępowania zostały powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne i miały możliwość złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych na wstępie kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Organ wydając decyzję naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy procesowe w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu między stronami sprowadza się do oceny czy organ administracji dokonał poprawnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oraz czy zebrany materiał dowodowy oraz jego ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu art. 107 K.p.a., a w szczególności, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W sprawie bezspornym jest, że decyzje wydawane na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, mają charakter fakultatywny i podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Dlatego też w odniesieniu do decyzji uznaniowej - sądowa kontrola legalności aktu polega w szczególności na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie przekroczył granic tego uznania, poprzez podjęcie decyzji w sposób arbitralny, poprzez zastosowanie w sprawie niedozwolonych kryteriów lub błędną wykładnię dopuszczalnych w sprawie przesłanek.

W punkcie wyjścia rozważań Sąd zauważa, że niniejszej sprawie skarga została oparta zarówno na naruszeniach prawa procesowego, które Skarżący upatruje, w szczególności, w dowolnej i niewszechstronnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzących do uznania, że nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu art. 8a ust. 1 tak co do przesłanki określonej w pkt 1), jak i 2) oraz wadliwego rozumienia pojęcia i istoty "szczególnie uzasadnionego przypadku", którym posługuje się ustawodawca.

W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko ustalony prawidłowy stan faktyczny stanowi podstawę do właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego.

Sąd w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w głównej mierze procesowym odzwierciedleniem wadliwej wykładni zastosowanego w sprawie przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odstępuje od tej zasady albowiem to przepisy materialnoprawne determinują zakres niezbędnych ustaleń faktycznych dla prawidłowego skorzystania z "dobrodziejstwa" regulacji przywołanego art. 8a.

Dlatego też w punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd stwierdza, że – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, a które to tezy i wyrażone w tych wyrokach poglądy Sąd w składzie orzekającym traktuje jako własne - przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i - z tego właśnie względu – jego prawa w aspekcie świadczenia emerytalnego zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Co istotne, w tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, "należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97).

Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)".

Nadmienić przy tym należy, że wyrażona "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli, oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także uwypuklona przez NSA okoliczność, że "omawiana ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych. Podkreślić nadto należy, że w tradycji polskiej istnieje poszanowanie dla munduru noszonego także przez przeciwnika. Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)".

Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze generalnym, zdaniem Sądu przyjąć więc należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), a także, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ poprzez wadliwą wykładnie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przyjął, że do zastosowania dobrodziejstwa wynikającego z tego przepisu konieczne jest łączne zaistnienie okoliczności opisanych w pkt.1 i 2 w/w przepisu, co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i błędną oceną sprawy w jej całokształcie.

Tymczasem, jak wskazano w rozważaniach wstępnych, nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." nie daje się pogodzić z zasadami charakterystycznymi dla demokratycznego państwa prawa i świadczyła o bezpośrednim zaangażowaniu się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Sąd podziela przy tym pogląd skargi, że jako dowolne i nieprzekonujące jest uzasadnienie Ministra odnoszące się do niespełnienia przez Skarżącego przesłanki określonej w 8a ust. 1 pkt 1 (tj. krótkotrwałej służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.).

Zdaniem organu, przesłanka ta nie została wypełniona, mimo iż Skarżący pełnił służbę w SB niespełna 2 lata (a konkretnie: 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni), co stanowi w proporcji do łącznego okresu jego służby (który wyniósł 26 lat, 1 miesiąc i 10 dni) niecałe 8%, z uwagi na okoliczność, że Skarżący "w sposób świadomy rozpoczął służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] SB WUSW w [...]", a następnie "(...) nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB pomimo że niemal dwuletni okres służby we wskazanej formacji z całą pewnością pozwolił mu na zaznajomienie się ze specyfiką oraz charakterem realizowanych działań", a także że pozostając na tym etacie "czerpał określone, wymierne korzyści".

Organ podkreślił również, że w opinii służbowej za okres od [...].09.1988 r. do [...].11.1989 r. wskazano, że w przypadku Skarżącego "podczas zajmowania stanowiska w sekcji [...]" nie stwierdzono "trudności w podstawowym wykonywaniu obowiązków służbowych", że "chętnie angażuje się do prac społecznych" oraz "wykazuje światopogląd materialistyczny", co – zdaniem Ministra – "jednoznacznie wskazuje, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej".

Wyprowadzony przez Organ wniosek, iż wskazane wyżej cechy podmiotowe Skarżącego oraz realizowane w ramach służby czynności świadczą o tym, że nie były to "(...) zwykłe, standardowe czynności i działania jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej", w ocenie Sądu, pozostaje w opozycji do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a dokonana przez Organ ocena tych czynności nosi cechy dowolności, gdyż opisane okoliczności wcale nie świadczą o podejmowaniu przez Skarżącego działań, które charakteryzowałyby się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji tzw. Państwa totalitarnego.

Również eksponowana przez Organ przynależność Skarżącego do ZSMP, w ocenie Sądu, nie świadczy o realizacji przez Skarżącego zadań i funkcji Państwa totalitarnego, gdyż sama "formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku - ZSMP) nie może być traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem Skarżącego w realizację zadań państwa totalitarnego. Oczywiście, przynależność taką można oceniać jako postawę konformistyczną, tym niemniej nie można jej kwalifikować jako przejaw bezpośredniego zaangażowania w realizację zadań i funkcji tzw. Państwa totalitarnego w rozumieniu komentowanego przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przepis ten nie odwołuje się ani do światopoglądu, ani przynależności organizacyjnej, w tym politycznej, osób chcących skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, a zatem uznać należy, że – co do zasady - są to okoliczności irrelewantne przy ocenie przesłanek uprawniających do wyłączenia spod komentowanej ustawy, chyba że organ wykaże, że wnioskodawca jako funkcjonariusz państwa totalitarnego poprzez przynależność do takiej organizacji pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego.

Przechodząc do oceny drugiej przesłanki, w ocenie Sądu, w sprawie bezspornym jest (potwierdza to także organ – choć jak słusznie zauważa Skarżący, także w tej kwestii stanowisko organu nacechowane jest pewną wewnętrzną sprzecznością), że Skarżący wypełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Okres służby skarżącego po roku 1990 wyniósł ponad 90 % całości służby, zaś służba w tym okresie charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków w służbie Policji. Skarżący posiadał pozytywne opinie służbowe, był wielokrotnie wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia.

Skarżący został też poddany pozytywnemu procesowi weryfikacji w 1990 r. oraz 2009 r.

Mimo tego, akcentując niespełnienie przesłanki z pkt 1 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej organ uznał, że skarżący nie może skorzystać z dobrodziejstwa "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż "całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r." przemawia za uznaniem, że "przedmiotowa sprawa nie pozwala na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a".

W ocenie Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, z przyczyn omówionych wyżej, jest dowolne, zbyt daleko idące i skrajnie restrykcyjne - w kontekście zaprezentowanej na wstępie rozważań wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu.

Dlatego też Sąd uznał, że stanowisko organu sprowadzające się do oceny, iż krótkotrwałość służby Skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie uzasadnia szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż zebrane w sprawie dowody świadczą o tym, że "wnioskodawca pełnił przez ww. okres służbę na rzecz państwa totalitarnego" - narusza przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, poprzez dowolną i niewszechstronną ocenę zebranego materiału dowodowego, prowadzącą do uznania, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy służba Skarżącego miała zarówno w wymiarze proporcjonalnym, jak i bezwzględnym przed dniem 31 lipca 1990 r. charakter krótkotrwały, a czynności wykonywane w ramach tej służby miały charakter zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznym.

Ponadto, wobec wykazania i potwierdzenia przez sam Organ, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., przyjęcie, że sprawa Skarżącego nie jest szczególnie uzasadnionym wypadkiem, mogłoby zajść – zdaniem Sądu - jedynie w przypadku, gdyby organ wykazał, że funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i pomimo zasług po 1989 r. nie mógłby on nabyć prawa za ten okres z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przywołane przez organ ogólne okoliczności związane z pełnieniem służby przed 1989 r. nie świadczą o takim kwalifikowanym przypadku, który by przeważył nad osiągnięciami w służbie i rzetelnym jej wykonywaniem po 1989 r.

W świetle powyższego Sąd uznaje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył także wskazane w skardze przepisy prawa procesowego, w tym w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że odstąpił od szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, w tym zwłaszcza natury procesowej, gdyż jak wskazano w nin. uzasadnieniu, ich zasadność wynika z wadliwie dokonanej przez Organ wykładni przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, z przyczyn wskazanych wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności mając na uwadze poprawną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. 2015 poz. 1804 ze zm.) w wysokości obejmującej koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).