Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 868/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miasta i Gminy Odolanów z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXIX/205/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 2 ust. 2 oraz pkt 1,2, 5, 6, 7, 11, 20, 22, 25, 27, 28, 29, 30 ,31, 32 załącznika nr 1 do Regulaminu; § 6 ust. 1 ust. 2 pkt 1d, 2b, 2d, 3b, 3c; § 7 ust. 1 pkt 3; § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 2a – 2d, ust. 4; §10; § 12 pkt 2 i 4; § 14 ust. 1 pkt 7, ust. 4a – 4e, ust. 5, 6, 7, 8; § 15 ust. 1, 2, 5, 6, 13, 14; § 17 ust. 1, 2; § 21 ust. 2, ust.4 pkt 1 i 3, ust. 7, 8, 9; § 22 ust. 1 pkt 6; § 23 ust. 2 i 4. 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXIX/205/12 z dnia 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy i Miasta Odolanów uchwaliła regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy i Miasta Odolanów.

W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2013r. pod poz. 1055 i zgodnie z zapisem § 27, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem wskazanych w pkt.1-4 przepisów, które weszły w życie z dniem 1.07.2013r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wlkp., zarzucając jej :

1. istotne naruszenie prawa materialnego tj. § 118, 135, 137, 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez utworzenie w załączniku nr 1 Regulaminu definicji użytych w nim pojęć w tym :

- powtórzenie definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach oraz przepisach wykonawczych takich jak "budynek jednorodzinny" (pkt 1), "budynek użyteczności publicznej" (pkt2), "nieczystości ciekłe" (pkt5), "nieruchomości" (pkt 7), "odpady komunalne"(pkt 11), "selektywe zbieranie"(pkt 20), "właściciel nieruchomości"(pkt 22), "zabudowa jednorodzinna" (pkt 25), "zabudowa zagrodowa"(pkt 27), "zbiorniki bezodpływowe"(pkt 29), "zwierzęta bezdomne"(pkt 30), "zwierzęta domowe"(pkt 31), "zwierzęta gospodarskie"(pkt 32),

- wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak "miejsce zamieszkania"(pkt 6), "zbieranie odpadów" (pkt28),

- wprowadzenie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego takich jak "budynek wielorodzinny (bloki)" (pkt3), "chów zwierząt"(pkt 4), "nieruchomości częściowo zamieszkałe"(pkt 8), "nieruchomości niezamieszkałe"(pkt 9), "nieruchomości zamieszkałe"(pkt 10), "pojemnik do zbierania odpadów komunalnych"(pkt 12), "punkt selektywnego zbierania odpadów"(pkt 13), "regulamin"(pkt 14), "sezon letni"(pkt 15), "sezon zimowy" (pkt 16), "stacje zlewne" (pkt 17), "ścieki komunalne" (pkt 18), "podmiot odbierający odpady komunalne" (pkt 19), "ustawa" (pkt 21), "Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami (WPGO 2012)" (pkt23), "worek do selektywnego zbierania odpadów komunalnych" (pkt24), "zabudowa wielorodzinna"(pkt 26).

2. istotne naruszenie prawa materialnego tj. art.4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona w tym powtórzenie w uchwale pojęć zdefiniowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, takich jak : "właściciele nieruchomości" (§ 6 ust.1), " selektywne zbieranie odpadów innych niż komunalne" (§ 6 ust.2 pkt 1d), zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego usuwania z dachu sopli lodu i nawisów śniegu (§ 6 ust.2 pkt 2b), przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia jej przekazania do eksploatacji (§ 6 ust.2 pkt 3b), podpisania umów z podmiotem prowadzącym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (§ 6 ust.2 pkt 3c), wprowadzenie zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnie (§ 6 ust.2 pkt 2d), ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do nadwozia (§ 7 ust.1 pkt 3), przeniesienie obowiązków gminy wynikających z treści art.5 ust.1 pkt ustawy na podmioty odbierające odpady komunalne (§ 8 ust.1), ustalenie parametrów dotyczących worków do zbierania odpadów komunalnych zbieranych selektywnie w zabudowie jednorodzinnej (§ 8 ust.2 pkt 2a-2d, ust.4), uregulowanie obowiązków właścicieli nieruchomości na których organizowane są imprezy masowe ( § 10), nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku czyszczenia pojemników na odpady oraz zamykania pojemników zaopatrzonych w klapy (§ 12 pkt 2 i 4), wprowadzenie rocznego limitu ilości odpadów komunalnych i poremontowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty (§ 14 pkt 7), nieprawidłowe uregulowanie zasad selektywnego zbierania odpadów (§ 14 ust.4,5,6,7,8), wprowadzenie zakazu umieszczania śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, żrących, odpadów z działalności gospodarczej w pojemnikach na odpady komunalne i koszach na odpady (§ 15 ust. 1 i 2), wprowadzania zakazu spalania odpadów (§ 15 ust.13), zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych (§ 15 ust.14), uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego sposobu usuwania śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (§ 17 ust.1 i 2), ustalenie odległości między koszami ustawionymi na peronach (§ 17 ust.3 pkt 4), nieprawidłowe uregulowanie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe(§ 21 ust.2, ust.4 pkt 1,3,7,8,9), nieprawidłowe uregulowanie zasad trzymania pszczół w ulach (§ 22 ust.1 pkt 6), nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania zasad deratyzacji (§ 23 ust.2 i 4)

Prokurator powołując się na przepis art 147 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami) wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust.2, § 6 ust.1, ust.2 pkt 1d, 2b, 2d, 3b, 3c, § 7 ust.1 pkt3, § 8 ust.1, 2 pkt 2a-2d, ust.4, § 10, § 12 pkt 2 i 4, § 14 ust.1 pkt 7, ust. 4a-4e, ust.5,6,7,8, § 15 ust.1,2,5,6,13,14, § 17 ust.1,2,3 pkt 4, § 21 ust.2, ust.4 pkt 1 i 3, ust.7, 8,9, § 22 ust.1 pkt 6, § 23 ust.2 i 4 zaskarżonej uchwały Rady Gminy i Miasta Odolanów.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż uchwałą Nr XXI/205/12 z dnia 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy i Miasta Odolanów uchwaliła Regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy i Miasta Odolanów.

Szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały w ocenie skarżącego prowadzi do wniosku, że podejmując ją Rada dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie skarżącego szereg przepisów uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Skutkiem tego jest częstokroć nakładanie na adresatów uchwały dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku, bądź zbędne powtarzanie obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości wprost przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Pismem z dnia 8.12.2015r. organ wniósł o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 16.12.2015r., uzasadniając swój wniosek tym, że do dnia rozprawy nie zdąży wejść w życie podjęta uchwała przez Radę Gminy i Miasta Odolanów uchylająca zaskarżoną uchwałę.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015r. Sąd oddalił wniosek o odroczenie terminu rozprawy, albowiem podjęcie przez organ i wejście w życie uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBN ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zawarta w pkt 5,22,29 załącznika nr 1 do Regulaminu definicja "nieczystości ciekłe", "właściciele nieruchomości", "zbiorniki bezodpływowe" stanowią powtórzenie definicji zawartych w art. 2 ust. 1 pkt.1, 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.

Ponadto zasadnie wskazał skarżący, że definicje zawarte w pkt 1, 2, 7, 25, 27 załącznika do uchwały stanowią powtórzenie definicji zawartych w innych aktach prawnych. I tak wskazać należy, iż definicja pojęcia budynku jednorodzinnego jest zbieżna z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w ustawie Prawo budowlane (art.3 pkt 2a), "budynek użyteczności publicznej (pkt 2), nieruchomość (pkt 7), zabudowa jednorodzinna (pkt 25), zabudowa zagrodowa (pkt 27) stanowią powtórzenie definicji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. "Odpady komunalne" (pkt 11) stanowią powtórzenie definicji zawartej w art.3 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), definicja pojęcia "selektywnie zbieranych odpadów (pkt 20) stanowi powtórzenie definicji zawartej w art.3 ust.1 pkt24 ustawy o odpadach. Definicja zwierząt bezdomnych i zwierząt domowych (pkt 30,31 załącznika nr 1 do Regulaminu) została zawarta odpowiednio w art.4 pkt 16,17 ustawy o ochronie zwierząt, definicja "zwierząt gospodarskich" zawarta w pkt 32 załącznika nr 1 do regulaminu znalazła się w art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. nr 133, poz.921 ze zm.). Niedopuszczalne jest również wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie jak "miejsce zamieszkania" (pkt 6 załącznika), która to definicja jest sprzeczna z definicją zawartą w art.25 k.c., natomiast definicja zbierania odpadów (pkt 28) pozostaje w sprzeczności z art.3 ust.1 pkt 32 ustawy o odpadach.

Jednakże Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa materialnego poprzez wprowadzenie własnych definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, takich jak : " budynek wielorodzinny (bloki)" (pkt 3), "chów zwierząt" (pkt 4), "nieruchomości częściowo zamieszkałe"(pkt 8), "nieruchomości niezamieszkałe" (pkt 9), "nieruchomości zamieszkałe" (pkt 10), ,,pojemnik do zbierania odpadów komunalnych" (pkt 12), "punkt selektywnego zbierania odpadów" (pkt 13), "regulamin" (pkt 14), "sezon letni" (pkt 15), "sezon zimowy" (pkt 16), "stacje zlewne" (pkt 17), "ścieki komunalne" (pkt 18), "podmiot odbierający odpady komunalne" (pkt 19), "ustawa" (pkt 21), "Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami (WPGO 2012)" (pkt 23), "worek do selektywnego zbierania odpadów komunalnych" (pkt 24), "zabudowa wielorodzinna"(pkt 26). Zauważyć należy, że powyższe definicje mają charakter autonomiczny i wprowadzenie ich wyłącznie na potrzeby Regulaminu było zabiegiem dopuszczalnym. Fakt, iż w zaskarżonej uchwale część wskazanych pojęć nie jest używana, nie świadczy o tym, iż organ nie mógł takich definicji legalnych wprowadzić, jeżeli nie zawierają ich inne akty prawne (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2015r., sygn. akt IV SA/Po 389/15). A zatem uznanie za niewadliwe objaśnień terminów wyżej wskazanych uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora w tej części i to na podstawie art.151 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zaskarżonych przepisów Regulaminu wskazać należy, że powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10).

Wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynikają sformułowane w § 6 ust.1 regulaminu obowiązki właścicieli nieruchomości. Zatem w paragrafie 6 ust.2 pkt 1 lit.d w sposób nieuprawniony dokonano wprowadzenia dodatkowych zakazów dotyczących zasad postępowania z innymi odpadami, które określają przepisy odrębne – np. ustawa o odpadach. Z treści art.4 ust.2 pkt 1b ustawy wynika, że rozpatrywane wymagania obejmują uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego, za taką część zaś można uznać tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób niemających do niej tytułu prawnego, czyli dojście prowadzące do zlokalizowania na niej budynku, w tym np. schody wiodące do wejścia. W jego świetle brak jest zatem podstaw i upoważnienia Rady do zobowiązania właścicieli nieruchomości w § 6 ust.2 pkt 2 lit.b regulaminu do usuwania z dachów i gzymsów budynków sopli i śniegu niezwłocznie po ich powstaniu, nawet jeśli mogą one stwarzać zagrożenie dla osób trzecich. Dachy i gzymsy budynków nie stanowią części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, nawet jeżeli wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Nie oznacza to oczywiście, że właściciel nie ma takiego obowiązku i że nie może ponieść odpowiedzialności prawnej związanej z jego nieprzestrzeganiem, w szczególności odpowiedzialności za wyrządzoną w ten sposób szkodę. Jednak kwestii tych nie można normować w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W zakresie § 6 ust.2 pkt 2 lit. d obowiązek ten uregulowany został już w treści art.5 ust.1 pkt 4 ustawy, a zatem stanowi powtórzenie regulacji, a ponadto nieuprawnioną modyfikację. Art.4 ust.2 pkt 1 lit.b ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd zgodzić się należy ze skarżącym, że obowiązek gromadzenia zgarniętego lodu i śniegu jak i określenie sposobu ich gromadzenia nie stanowi o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej. W zakresie § 6 ust.2 pkt 3 lit. b (obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej) i § 6 ust.2 pkt 3 lit. c (obowiązek podpisania umowy), obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika z art.6 ust.1 u.c.p.g., zgodnie z którym "właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art.5 ust.1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Stosownie do art.5 ust.1 pkt 2 u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego wynika, że co do zasady w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę, właściciele nieruchomości mają w pierwszej kolejności obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, przy czym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe dopiero wówczas, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych oraz gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Tak więc właściciel nieruchomości może realizować prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Powyższe oznacza, że Rada z naruszeniem przepisów ustawy nałożyła obowiązek podłączenia każdej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Również § 7 ust.1 pkt 3 Regulaminu został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ideą delegacji zawartej w art.4 ust.2 pkt 1 lit.c ustawy było określenie w Regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi na warunkach ustalonych w Regulaminie. Wprowadzenie zakazu bardziej rygorystycznego niż w ustawie nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej, która dawała Radzie możliwość wskazania warunków do tych czynności poza wyznaczonymi do tego miejscami, a nie wprowadzenia pozwolenia na mycie wyłącznie nadwozia samochodu. W zakresie § 8 ust.1i § 12 pkt 2 i 4 Regulaminu nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w dostateczną ilość pojemników odpowiednio dla potrzeb nieruchomości przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nadto zobowiązano do utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; zgodnie bowiem z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3. obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; tym samym cyt. przepis nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ponadto omawiając powyższą regulację prawną zgodzić należy się z Prokuratorem, iż powtórzono obowiązek wyposażenia w pojemniki przez właścicieli oraz określono, iż realizacja tego obowiązku może nastąpić przez wydzierżawienie od podmiotu odbierającego. Organ nie miał też podstaw do nakładania obowiązku mycia i zamykania pojemników skoro obowiązek utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym wynika z ustawy. Niedopuszczalne jest także nałożenie w § 8 ust.2 pkt 2a-2d i ust.4 regulaminu na podmioty odbierające odpady komunalne obowiązku dostarczania właścicielowi nieruchomości pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych i brak podstaw do określenia grubości, wytrzymałości oraz przezroczystości worka.

Również w zakresie § 10 przekroczono delegację ustawową. Za organizatora imprezy masowej nie można uznać właściciela nieruchomości w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 4 .u.c.p.g., a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art.5 ust.2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005r., nr 108, poz.909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie o utrzymaniu czystości w postaci odpowiedniego upoważnienia. Przepisy nie dają też Radzie uprawnienia do odmowy przyjęcia odpadów od właściciela nieruchomości, odpady komunalne winny być odbierane w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w każdej ilości. Delegacja ustawowa zawarta w art.4 ust.2 oraz art.6r ust.3 cytowanej ustawy nie upoważnia rady gminy do limitowania ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości ( § 14 ust.1 pkt 7 ). Ustawa nie upoważnia do przyjęcia regulacji co do ilości zbieranych odpadów selektywnie, kiedy odpady będą zbierane – odpowiednie wypełnienie worka, stopień zabrudzenia oraz konsekwencje w postaci naklejania naklejek (§ 14 ust.4,5,6,7,8,). Rada zawarła zapis nie posiadający delegacji ustawowej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości zakazów umieszczenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. śniegu, lodu, gruzu, szlamów, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb ( § 15 ust.1 i 2, 5 i 6). Regulacje te nie wynikają z normy kompetencyjnej zawartej w art.4 ust.1 i 2 ustawy. Przepis art.5 ust.1 pkt 3b u.p.c.g. zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne np. ustawa o odpadach. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nie uprawnione. Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10). Również jak słusznie zauważył Prokurator brak uprawnienia dla Rady do wprowadzenia zapisu, iż odpady będą odbierane po całkowitym zapełnieniu pojemnika. Zakaz spalania oraz zakaz odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych (§ 15 ust.13 i 14) jest natomiast regulowany w art.1 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (DZ.U.2015.625). W zakresie § 17 ust.1, 2 obowiązek usuwania błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, został już uregulowany w treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a zatem stanowi powtórzenie regulacji, a ponadto nieuprawnioną modyfikację. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd zgodzić należy się ze skarżącym, że regulacja dotycząca dalszego przekazywania uprzątniętych przez właścicieli nieruchomości z chodników odpadów do miejsc ich zagospodarowania jest zbyt daleko idąca. Jedynie wbrew oceny Prokuratora Rada miała prawo uregulowania warunków rozmieszczenia koszy i ich odległości na dworcu (§ 17 ust.3 pkt 4) i w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

W zakresie § 21 ust.2,4 pkt 1 i 3, ust.7, 8, 9 regulaminu - ustawa pozwala Radzie na samodzielny dobór kryteriów, według których różnicuje ona sytuację osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz nakłada na nie stosowne obowiązki, jednakże kryteria te nie mogą być całkowicie dowolne, a przyjęta w § 21 regulacja jest zbyt restrykcyjna. Celem przepisu wskazanego w upoważnieniu jest bowiem ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzęta stwarzają, a co za tym idzie określenia takich wymagań w stosunku do ich właścicieli w zakresie utrzymania zwierząt, które uwzględniałyby ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikającego, z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia. Jest bowiem oczywiste, że nie wszystkie zwierzęta (psy) stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, nawet jeżeli rzeczywiście są większe od pozostałych osobników i posiadają większą wagę. Trudno bowiem wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji niekiedy nadmierne mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej, rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych. Trzeba bowiem wyraźnie stwierdzić, że ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 2058/11 centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i do czego upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnosząc się do regulacji § 21 ust.8 Regulaminu zakazującego zakopywania zwłok padłych zwierząt w miejscach do tego nieprzeznaczonych wskazać należy, że zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Z tych względów organ nie był uprawniony do uregulowania tej kwestii w uchwale. W § 21 ust.9 Regulaminu przekroczono delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art.4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt pod pojęciem zwierząt bezdomnych należy rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem wprowadzenie regulacji, iż każde zwierzę bez opieki stanowi zwierzę bezdomne stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Ponadto zgodzić się należy z Prokuratorem, iż kwestia postępowania ze zwierzętami bezdomnymi powinna zostać uregulowana w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art.11a ustawy o ochronie zwierząt. Z przekroczeniem delegacji ustawowej określono w § 21 ust.7 zasady postępowania z gadami, płazami, ptakami i owadami. Na mocy delegacji ustawowej Rada upoważniona była do uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zgodnie z definicją zwierząt domowych zawartą w art.7 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzęta domowe to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Z uwagi na powyższe zgodzić się należy z Prokuratorem, iż zwierząt określonych w § 21 ust.7 nie można zaliczyć do zwierząt domowych, a co za tym idzie Rada nie była upoważniona do uregulowania obowiązków osób utrzymujących inne niż domowe zwierzęta. W zakresie regulacji odnoszącej się do pszczół ( § 22 ust.1 pkt 6) również została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ustalenia zasad hodowli pszczół, w szczególności ustawiania uli w takiej odległości od granicy i w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiadujących, stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. Zgodnie z art.144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd stwierdza, że Rada nie posiad uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji.

Ponadto zapis § 23 ust.2 i 4 uchwały zobowiązujący właścicieli nieruchomości do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji stanowi wykroczenie poza ustawową kompetencję zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.p.c.g., bowiem celem ustawodawcy było zobligowanie organu gminy do wskazania obszarów na terenie gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Brak też podstawy prawnej do obciążania kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ Rada Miasta i Gminy Odolanów dopuściła się istotnych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 2 ust.2 oraz pkt 1, 2, 5, 6, 7, 11, 20, 22, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32 załącznika nr 1 do Regulaminu, § 6 ust.1, ust.2 pkt 1d, 2b, 2d, 3b, 3c, § 7 ust.1 pkt 3, § 8 ust.1, ust. 2 pkt 2a-2d i ust.4, § 10, § 12 pkt 2 i 4, § 14 ust.1 pkt 7, ust. 4a-4e, ust.5,6,7,8, § 15 ust.1,2,5,6,13,14, § 17 ust.1,2, § 21 ust.2, ust.4 pkt 1 i 3, ust.7, 8,9, § 22 ust.1 pkt 6, § 23 ust.2 i 4 uchwały, o czym orzekł jak w wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.