Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2257/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec K. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. W. wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku poinformował, że w jego rodzinie przez pokolenia kultywowana była tradycja narodowa i "wyzwoleńcza" państwa oraz podkreślił, że nigdy nie interesował się polityką, ale pasjonowała go służba w Milicji Obywatelskiej/Policji. Wskazał, że nigdy w swojej pracy zawodowej nie wykonywał obowiązków związanych z zadaniami Służby Bezpieczeństwa. Zaznaczył, że realizując zadania jako [...] w [...] brał udział m.in. w zatrzymaniu wielu sprawców przestępstw kryminalnych. Ponadto podkreślił, że osiągał bardzo dobre wyniki w ramach pełnionej służby, za co otrzymywał nagrody finansowe oraz awansował na stanowisko [...]. Nigdy nie był karany, a jako [...] Policji odnosił wiele sukcesów zawodowych oraz wielokrotnie narażał swoje życie i zdrowie.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Przedmiotowe orzeczenie od [...] czerwca 2020 r. stało się prawomocne, a akta administracyjne wraz z wyrokiem wpłynęły do organu [...] sierpnia 2020 r.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] października 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, z tym, że wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa,

o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] września 1985 r. do [...] czerwca 1988 r., czyli 2 lata, 9 miesięcy i 23 dni, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 21 lat, 11 miesięcy i 28 dni, tj. od [...] października 1984 r. do [...] października 2006 r. Do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej (od [...] lipca 1984 r. do [...] października 1984 r., tj. 2 miesiące i 9 dni).

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby K. W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] grudnia 2017 r. poinformował, że z przebiegu służby, ustalonego na podstawie zgromadzonych dokumentów wynika, że były funkcjonariusz po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W trakcie służby miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek specjalny i służbowy. Ponadto awansowano go w stopniu służbowym, wyróżniano nagrodami finansowymi, a także pozytywnie opiniowano. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Wskazano, że był odznaczany medalami i orderami resortowymi, w tym Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". W przekazanej dokumentacji znajduje się zaświadczenie z [...] maja 2006 r. potwierdzające wykonywanie przez wnioskodawcę czynności służbowych, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), co uzasadniało podwyższenie wymiaru emerytury funkcjonariusza o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej łącznie przez okres od [...] lutego 1991 r. do dnia [...] grudnia 2005 r., tj. 14 lat, 10 miesięcy i 3 dni. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA (tabela zawierająca wysługę). Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z [...] listopada 2017 r. poinformował, że akta osobowe K. W. zawierają rozkaz nr [...] o wyróżnieniu nagrodą pieniężną przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, iż: "(...) ww. funkcjonariusz realizując zadania służbowe na terenie województwa [...],[...] wielokrotnie uczestniczył w zatrzymaniu szczególnie niebezpiecznych przestępców. Brał udział w zabezpieczeniu wizyt przedstawicieli rządu polskiego i innych państw. Wyróżnił się podczas akcji powodziowych na terenie województwa [...], gdzie z narażeniem zdrowia i życia ratował życie i mienie powodzian. Wielokrotnie uczestniczył w rozpoznawaniu i neutralizowaniu podkładanych ładunków wybuchowych na terenie kilku województw południowej Polski".

Organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych minister podniósł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. W sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ zaznaczył, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam zatem fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra ponad dwuletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa stanowiący ok. 13% ogółu służby zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem

W związku z tym Minister stwierdził, że przesłana określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została w przedmiotowej sprawie spełniona.

Ponadto organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez K. W. w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, na dowód którego wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielone liczne wyróżnienia oraz przyznane odznaczenia, mianowania na kolejne stopnie policyjne i stanowiska służbowe, podwyższenia uposażenia zasadniczego i podwyższenia dodatku służbowego. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie potwierdzające, że jego służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wypłacane K. W. było podwyższone na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej.

Tym samym organ przyjmuje spełnienie przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister wskazał, że wnikliwa analiza materiału pozwala na domniemanie, iż K. W. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy jego sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego przepisu.

Z akt sprawy wynika, że służba K. W. w Służbie Bezpieczeństwa w okresie od [...] września 1985 r. do [...] czerwca 1988 r. była efektem jego inicjatywy potwierdzonej w piśmie do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1984 r., w której prośbę o umożliwienie odbycia służby wojskowej w jednostkach podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych motywuje, tym że: "(...) chciałbym po odbyciu służby wojskowej podjąć pracę w organach MO lub SB (...)" (pismo z [...] czerwca 1984 r.). Tym samym można stwierdzić, że były funkcjonariusz z pełną świadomością, nie wbrew jego woli, został zaszeregowany do przedmiotowych struktur.

Ponadto w uzasadnieniu wniosku personalnego sporządzanego w związku z upływem okresu służby przygotowawczej K. W. z [...] czerwca 1987 r. przedstawiono, że przed przybyciem do Wojewódzkiej Szkoły [...] MSW pełnił służbę w ZOMO [...] oraz przedstawiono brak zarzutów wobec jego postawy moralno-politycznej (wniosek personalny z [...] czerwca 1987 r.).

Organ wyjaśnił, że ZOMO zwane potocznie "bijącym sercem PZPR" zostało powołane po pierwszym w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej strajku generalnym i krwawo stłumionych przez wojsko i milicję demonstracjach ulicznych, czyli podczas "[...]Czerwca 1956". ZOMO sformowano do pacyfikowania dużych rozruchów ulicznych i szkolono do siłowych i bardzo brutalnych interwencji. Od 1973 r. zaczęto do tej formacji rekrutować poborowych, by odbywali w tych oddziałach zasadniczą służbę wojskową. Byli oni ochotnikami do tej służby z uwagi na: preferencje przy późniejszym staraniu się o przyjęcie do Milicji Obywatelskiej, służby w lepszych warunkach niż w wojsku, tj. służbę w miastach, czy braku wyjazdów na ćwiczenia na poligony.

K. W.w ankiecie osobowej z [...] czerwca 1984 r., podjęcie służby w Organach Milicji Obywatelskiej motywował tym, że cyt.: "(...) chciałem przyczynić się do utrzymania ładu i porządku (...)". Ponadto we wniosku personalnym o odbycie służby wojskowej w jednostkach ZOMO, stwierdzono, że wnioskodawca: "(...) został zapoznany z charakterem i warunkami tej służby (...)" (wniosek personalny z [...] lipca 1984 r.). Wiele akcji, w jakich brały udział jednostki [...] ZOMO miały na celu stłamszenie wystąpień społecznych. Formacja ta odegrała niechlubną rolę po wprowadzeniu stanu wojennego m.in. zomowcy brali udział w internowaniach działaczy "[...]", "odblokowywali" strajkujące zakłady pracy (m.in. [...]w [...], KWK "[...]" w [...]).

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że funkcjonariusz został skierowany do realizacji zadań służbowych w operacji "[...]", podczas której według opinii służbowej z [...] czerwca 1987 r. wyróżnił się. Podkreślania wymaga że działania podejmowane w ramach tej operacji skierowane były przeciwko obywatelom, w szczególności członkom opozycji demokratycznej oraz były prowadzone podczas drugiej wizyty Papieża Jana Pawła II w [...].

Z opinii służbowej z [...] czerwca 1988 r. dotyczącej K. W. wynika, "(...) Polecenia przełożonych wykonywał bez zastrzeżeń i w terminach (...)" oraz: "Prezentowane przez niego cechy charakteru, zdobyta wiedza operacyjna i ogólna pozwala sądzić, że będzie dobrym i samodzielnym pracownikiem operacyjnym Służby Bezpieczeństwa". Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, wnioskodawca nie był pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania. K. W. był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa.

Organ zaznaczył, że K. W. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej [...] lipca 1987 r., a zatem w okresie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa (opinia służbowa z [...] czerwca 1987 r.). Ponadto w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa był awansowany w stopniu służbowym (opinia służbowa z [...] czerwca 1988 r.).

Jednocześnie w dokumentacji IPN znajduje się informacja, że wnioskodawca należał do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) (opinia służbowa z [...] listopada 1984 r.) oraz był aktywnym członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP). W opinii z [...]czerwca 1987 r. wskazano: "Należy do najaktywniejszych członków naszego koła. Jest inicjatorem i wykonawcą prac społecznych (...)". ZSMP powstała w 1976 r. i zrzeszała ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodziła się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR, była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, partia dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Przedmiotowe członkostwo było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo chrakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca wstąpił w szeregi PZPR to identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Biorąc powyższe od uwagę, niewątpliwie K. W. identyfikował się zrealizowanymi przez ustrój Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do technicznych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Ponadto wskazać należy, że przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister podkreślił, że zawarte w uzasadnieniu wnioskodawcy argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazane przez niego na sytuacje zagrażające jego życiu i zdrowiu oraz na otrzymane odznaczenia, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie, w kontekście postawy K. W. w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.

W ocenie Ministra całokształt służby wnioskodawcy, a w szczególności jego postawa w kontekście podjętej inicjatywy w zakresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz członkostwa w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej świadczy, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. W. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2020 r. [...], wnosząc o jej uchylenie, uznanie jego uprawnień do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości wynikającej z art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej oraz włączenie do akt wszystkich dokumentów w sprawie zakończonego przez organ postępowania przeprowadzonego łącznie z dokumentami dotyczącymi postępowania Ministra po uzyskaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/19.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art.8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię, przepisów prawa procesowego zawartych w K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i nieuzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób właściwy (uzasadnienie jest niespójne, w niektórych wątkach sprzeczne z logiką i obowiązującym prawem), a także nieuwzględnienie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/19.

Skarżący podniósł, że nigdy nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa. Wskazał na warunki i okoliczności służby po 1989 r., przebieg służby, podkreślając, że pełnił ją z narażeniem zdrowia i życia.

Podał, że od czasu wstąpienia do służby państwowej (na podstawie czego nabył prawa emerytalno-rentowe), nigdy nie toczyły się (ani obecnie się nie toczą) żadne postępowania karno-sądowe, administracyjno-sądowe, ani żadne inne, które świadczyłyby o łamaniu przeze niego obowiązującego prawa, a szczególnie naruszania wolności i praw innych osób. Wręcz przeciwnie większą część służby pełnił w policyjnym oddziale antyterrorystycznym będąc wielokrotnie nagradzany, w tym odznaczono go Krzyżem Zasługi.

W jego ocenie organ ponownie nie dokonał właściwej i sprawiedliwej oceny jego postawy w służbie (przebiegu służby), do czego był zobowiązany przepisami prawa i nie przeprowadził całościowej, wyważonej analizy dokumentów w kontekście obowiązujących przepisów prawa, która pozwoliłaby wydać obiektywną i korzystną dla niego decyzję. Świadczy to o rażącym naruszaniu przepisów K.p.a. oraz innych obowiązujących przepisów, w tym prawa krajowego, jak i przepisów Unii Europejskiej.

Minister pominął również uchwałę siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. w sprawie "Kryterium – służby na rzecz totalitarnego państwa", sygn. akt II UZP 1/20, w której przedstawiono szczegółową wykładnię oceniania służby funkcjonariuszy i stosowania kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa". Zdaniem skarżącego Minister nie uwzględnił zawartej w tym orzeczeniu wykładni prawa, przez co rażąco naruszył podstawowe zasady w zakresie przestrzegania i stosowania obowiązującego prawa, a to doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia, która wpływa bardzo negatywnie na wiele dziedzin jego życia (względy zdrowotne – pogorszenie stanu zdrowia i tak już naruszonego podczas służby państwu w oddziale antyterrorystycznym Policji (renta); względy materialne – zagrożenie bytu materialnego – poprzez znaczne ograniczenie środków na podstawowe potrzeby życiowe rodziny, opieka nad schorowanym ojcem, w starszym wieku; względy społeczne i honorowe – naruszenie jego godności jako [...] Policji w środowisku życia i miejscu zamieszkania oraz zasady zaufania do państwa prawa).

K. W. zwrócił uwagę, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w taki sposób "domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia" (wyłączenie stanowi przypadek, gdy brak jest realnych możliwości, albo pozytywne rozstrzygnięcie jest niemożliwe z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99).

Zaznaczył, że Minister w żaden sposób nie uwzględnił faktu, iż czas jego służby po 1990 r. powinien być obliczany inaczej niż w przypadku "zwykłej" służby, czyli poprzez odpowiednie przeliczenie dodatkowych 2%.

Organ oceniając spełnienie warunków do wydania zaskarżonej decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również je ocenić. W sytuacji gdy obie przesłanki główne (co do krótkotrwałości i rzetelnego wykonywania zadań) nie zostaną spełnione, organ jest zobowiązany do zbadać czy nie występują inne szczególne okoliczności, pozwalające na zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Tymczasem organ przedstawił różne, wybrane (szczególne) okoliczności jego służby powołując się na przebieg jego pracy zawodowej przedłożony przez IPN i Komendanta Głównego Policji, ale nie poddał ocenie przytoczonych faktów i nie uwzględnił ich wagi w rozstrzygnięciu. Tym samym nie dokonał obiektywnej oceny całkowicie pomijając przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przesłanka ta nie została zbadana, co spowodowało nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W związku z tym organ powinien był zbadać czy jego służba była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej.

Skarżący podał, że w okresie do [...] września 1986 r. podlegał pod Ministerstwo Obrony Narodowej i pełnił zastępczą służbę wojskową, jako "[...]". Na etat WSO w [...] przyjęto go na stanowisko "[...]". W okresie do 1990 r. wszystkie raporty, wzory podań i raportów były standaryzowane i dotyczyły dwóch służb (Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa). Napisał wniosek o przyjęcie go do Milicji Obywatelskiej, bowiem chciał ukończyć Wyższą Szkołę [...] w [...]. Następnie otrzymał stopień [...] Milicji Obywatelskiej i wrócił do [...] [...] na etat "[...]". Zaznaczył, że studia w Wyższej Szkole [...] w [...] (od [...] września 1985 r. do [...] czerwca 1988 r.) nie kwalifikują jego służby do kategorii przesłanki "służby na rzecz totalitarnego państwa". W szkole studiował, zdobywał wiedzę ogólną, na poziomie studiów zawodowych I stopnia oraz inne umiejętności i kompetencje zawodowe, wynikające z programu studiów.

Wskazał, że nigdy nie był członkiem PZPR i nie "służył" w [...], nie brał udziału w żadnych pacyfikacjach zakładów pracy (tym bardziej w [...]), Prawdopodobnie pomylono jego akta z jakąś inną osobą. Nie uczestniczył w żadnej operacji "[...]" w [...], nie był w [...] (ani prywatnie, ani służbowo) oraz nie był funkcjonariuszem operacyjnym. Jako absolwent nabył wiedzę o zasadach pracy operacyjnej (przedmiot taki był w programie kształcenia), którą stosuje się w służbie policyjnej, ale nigdy w praktyce ani formalnie takiej pracy nie wykonywał. Dołączył do skargi tabele jego pracy zawodowej (w tym służby i nauki zawodu).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z poźn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2020 r. nr [...]o odmowie wyłączenia stosowania wobec K. W. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/19, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2265/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił w pełni oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku i nie zrealizował sformułowanych w nim wytycznych co do dalszego postępowania. Należy zatem zarzucić organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2265/19 wskazał, że organ oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, a w konsekwencji w sprawie nie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem".

Zdaniem Sądu, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że niespełna trzyletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy niespełna 22 letniej służby skarżącego, 2 lata, 9 miesięcy i 22 dni służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały.

Sąd odnosząc się do wyjaśnień skarżącego, że nie należał do Służby Bezpieczeństwa, a w latach 1985 - 1988 r. studiował w WSO w [...], podał, że w przepisie art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Niemniej jednak te okoliczności powinny podlegać ocenie w kontekście zaistnienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18).

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zawierając w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania Sąd podał, że "...organ ponownie rozpatrując sprawę ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister jest zobowiązany uzasadnić, dlaczego służba byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego. Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności podniesione przez K. W. we wniosku o wydanie decyzji (z dnia [...] marca 2017 r.), dotyczące jego służby przed 31 lipca 1990 r. oraz w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody, m. in. Brązowy Krzyż Zasługi), mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Można tylko przypomnieć, że z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki a nie winny sposób.".

Dokonując kontroli wykonania przez organ zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2265/19 stwierdzić należy, że organ ich w pełni nie zrealizował.

Minister ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a zatem została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednak przyjął, że całkowity okres służby skarżącego (wynoszący 21 lat, 11 miesięcy i 28 dni) w zestawieniu okresem 2 lat, 9 miesięcy i 23 dni na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Powyższe ustalenia i kwalifikacja braku spełnienia warunku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej pozostają w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną już przez Sąd, który, powołując się na wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, wskazał jak należy rozumieć przepis prawa materialnego i jak zastosować go w kontekście przesłanki "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r.".

Zdaniem Sądu oceny tej dokonano niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 2 lata, 9 miesięcy i 28 dni (13% - długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 21 lat, 11 miesięcy i 28 dni). Tak więc zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym służbę tą można uznać za krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Jednakże zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi jedynie 13% ogólnego stażu służby skarżącego. Jest to wartość stosunkowo nieduża, marginalna, akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) podkreślił, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, należy poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ powołując się na wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19 nie ocenił służby K. W. w aspekcie tam wskazanym. Organ co prawda powołał się na fragmenty ankiet personalnych skarżącego oraz opinii służbowej, uznając, że samodzielne zgłoszenie się do służby w SB, przynależność do PZPR i członkostwo w ZSMP wykluczają zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkującego możliwością zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołanie się jedynie na fragment ankiet personalnych, opinii służbowej oraz przynależność do PZPR i ZSMP, w ocenie Sądu, nie świadczy, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe w strukturach resortu MSW angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania nie mające takiego charakteru. Same fragmenty ankiet personalnych nie świadczą bowiem jeszcze o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Organ szczególną uwagę skupił na przynależności skarżącego do ZOMO i wykazaniu niechlubnej historii tej formacji. Dostrzegł też udział skarżącego w operacji "[...]" i podkreślił, iż operacja ta miała na celu inwigilowanie środowiska opozycyjnego. Tymczasem jak wynika z publikacji książkowej IPN z 2019 r. "Operacja "[...]" Wizyta papieża Jana Pawła II w [...] w 1983 roku w dokumentach Służby Bezpieczeństwa", "[...]" – to kryptonim ogólnopolskiej operacji realizowanej w 1983 r. przez jednostki MSW. "Celem operacji było zabezpieczenie pobytu papieża Jana Pawła II w Polsce podczas jego drugiej pielgrzymki trwającej od [...] do [...] czerwca. (...) w ramach operacji prowadzono szereg akcji skierowanych przeciwko osobom i środowiskom, które były zaangażowane w działalność opozycyjną, przeciw tym których o takie sympatie posądzano, a także profilaktycznie – wobec osób zupełnie przypadkowych". W 1983 r. skarżący w ZOMO zajmował stanowisko służbowe "[...] ZOMO [...]". Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika natomiast, aby skarżącemu powierzono zadania o charakterze operacyjnym, które zapewne wymagały odpowiednich kwalifikacji i przeszkolenia. Skarżący zresztą kategorycznie zaprzecza, że jako kursant wykonywał zadania o takim właśnie charakterze. Ten aspekt sprawy nie został przez organ potraktowany w sposób indywidualny. Organ mianowicie nie wyjaśnił jakie zadania w trakcie operacji "[...]" wykonywał skarżący, choć doświadczenie życiowe raczej nie pozwala bronić tezy, że kursantowi powierzano zadania operacyjne zamiast obowiązków o charakterze stricte porządkowym, związanym z zabezpieczeniem pielgrzymki papieskiej. Także nie sprecyzowano jakie działania charakteryzujące państwo totalitarne realizował skarżący jako słuchacz w Wyższej Szkole [...] MSW. Postawa skarżącego w tym czasie nie była tylko wyróżniająca i zgodna z oczekiwaniami przełożonych, jak podaje organ, albowiem rozkazem karnym z dnia [...] września 1986 r. nr [...] skarżący został ukarany karą upomnienia za naruszenie dyscypliny służbowej. Z powyższego wynika, iż organ w swych rozważaniach zastosował kryterium tzw. odpowiedzialności zbiorowej, wynikające z samego faktu przynależenia funkcjonariusza do określonej struktury organizacyjnej MSW.

Takie podejście nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się z uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, iż wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby w resortowych strukturach MSW zostały zbadane pobieżnie, albowiem ocena organu skupiała się w istocie na samej przynależności do określonej formacji mundurowej (w tym ZOMO), jak też organizacji politycznych (PZRP, ZSMP). Zabrakło natomiast ustaleń i rozważań zmierzających do wyjaśnienia, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach MSW, które to z kolei nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny z narażeniem życia i zdrowia w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu była ocena ww. okoliczności z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a przede wszystkim art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., który zobowiązywał organ do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Naruszenie przez organ wskazanych przepisów doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zobowiązującego organ w ustalonym stanie faktycznym sprawy do uwzględnienia, że w sprawie skarżącego została spełniona przesłanka z pkt 1 powołanego artykułu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i przyjmie, że służba pełniona przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały. Dopiero przy tak przyjętym założeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa K. W. stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Doniosłe znaczenie w tej mierze będzie miała ocena, czy skarżący wykonując zadania służbowe w strukturach resortowych PRL angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania nie mające takiego charakteru.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono, na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz.1804), w pkt 2 sentencji orzeczenia.