Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1344/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 150 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 221/05 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii A, B ,C i odmowy wydania tego dokumentu w zakresie kategorii E do C, E do B oraz T 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...] 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokat E. Ł. wynagrodzenie w kwocie 120 (sto dwadzieścia) złotych oraz należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 221/05 oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] NR [...], w przedmiocie wydania prawa jazdy w kategorii A, B, C i odmowy wydania tego dokumentu w zakresie kategorii E do C, E do B oraz T.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii A, B, C i odmowy wydania tego dokumentu w zakresie kategorii E do C, E do B oraz T - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. k.p.a. orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Kolegium wskazało, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz.U. Nr 69, poz. 640 ze zm.) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) - wymiany praw jazdy dokonuje się na wniosek osoby uprawnionej do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 5 ust 2 cyt. rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2002 r. organ dokonujący wymiany obowiązany jest do stosowania zasad i trybu postępowania określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia organ przeprowadza weryfikację dokumentów obejmującą między innymi sprawdzenie zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dalsza analiza przepisów tego rozporządzenia wskazuje, że negatywna weryfikacja dokumentów nakłada na organ stosownie do § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a/ rozporządzenia obowiązek odmowy wydania prawa jazdy.

Obowiązujące w 1981 i 1982 roku (tj. w dacie nabycia uprawnień kategorii E, T wskazanej przez stronę w odwołaniu) przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. (Dz.U. Nr 27, poz. 183 ze zm.) w § 198 ust. 1 stanowiły, że prawo jazdy kategorii E może otrzymać osoba, która odbyła co najmniej 1 rok praktyki jako kierowca mający prawo jazdy kategorii C lub D. Oznaczało to, że kierowca, który posiadał te kategorie mógł uzyskać prawo jazdy kategorii E bez odbycia przeszkolenia i bez zdawania egzaminu. Aby jednak uzyskać dokument prawa jazdy z tą kategorią należało zgodnie z punktem 1 załącznika nr 2 do cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 20 lipca 1968 r. wnieść do właściwego do spraw komunikacji organu prezydium powiatowej rady narodowej podanie na druku wg ustalonego wzoru i dołączyć wymagane dokumenty. Przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz.U. Nr 59, poz. 269 ze zm.), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1984 r. i zastąpiły dotychczas obowiązujące rozporządzenie z dnia 20 lipca 1968 r. nie przewidywały już możliwości uzyskania prawa jazdy kategorii E bez złożenia egzaminu w zakresie obowiązującego programu.

Zgodnie z § 210 cyt. rozporządzenia sprawdzenie kwalifikacji fachowych osób ubiegających się o prawo jazdy obejmowało sprawdzenie znajomości przepisów o ruchu drogowym, umiejętności kierowania pojazdem samochodowym i obsługi technicznej pojazdów w zakresie niezbędnym dla bezpieczeństwa jazdy.

Nabycie zaś uprawnień w zakresie kategorii T wymagało spełnienia warunków w nich określonych, w tym zdania egzaminu sprawdzającego kwalifikacje fachowe. Z akt sprawy nie wynika, aby S. K. kiedykolwiek ubiegał się o wydanie uprawnień w zakresie kategorii E. Brak jest bowiem stosownego podania, a także potwierdzenia odbioru dokumentu z tą kategorią. Oświadczeniu strony, jakoby otrzymał prawo jazdy z kategorią E, przeczy dodatkowo fakt, iż ubiegając się o wydanie wtórnika w 1991 r. jako utracony dokument wskazał prawo jazdy wydane w 1974 r. a więc z kategoriami ABC. Brak jest także dokumentów potwierdzających nabycie uprawnień w zakresie kategorii T. Strona wprawdzie wskazuje, iż nabyła je automatycznie przed 1983 r. jako posiadacz uprawnień w zakresie kategorii E jednakże obowiązujące w tym czasie przepisy nie przewidywały takiej możliwości. Możliwość kierowania ciągnikami rolniczymi z przyczepami w sytuacji posiadania kat. C łącznie z E wprowadziła dopiero ustawa z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 6, poz. 35) obowiązująca od 1 stycznia 1984 r. Nie przekładało się to jednak, jak słusznie wskazał organ I instancji, na automatyzm uzyskania kategorii T jako samodzielnego uprawnienia.

Fakt błędnego wydania prawa jazdy przez uprawniony organ nie uprawnia jednak do ponownego jego uzyskania. Wskazać należy przy tym, że negatywna weryfikacja dokumentów nakłada na organ wydający prawo jazdy - zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4a cyt. rozporządzenia z dnia 21 stycznia 2004 r. - obowiązek odmowy wydania prawa jazdy. Rozwiązania prawne przyjęte w obowiązujących aktach prawnych dają organom wydającym uprawnienia do kierowania pojazdami pełne podstawy do działania w celu kontroli posiadanych przez kierowców uprawnień i eliminacji dokumentów wadliwych prawnie, nawet w sytuacji wydania ich przez uprawnione organy.

Rozpoznając skargę S. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż zasadnie przyjęto, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy, powołanego wyżej, przy wymianie prawa jazdy należy stosować zasady i tryb postępowania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215 ze zm.). Przepis § 7 ust. 1 wymienionego rozporządzenia określa zakres czynności, które winien przeprowadzić organ w celu wydania lub odmowy wydania prawa jazdy. Poza sprawdzeniem poprawności i kompletności wypełnienia dokumentacji, weryfikuje się m.in. także zgodność danych z posiadanymi w prowadzonych aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile są one wymagane - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie. W przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów należy odmówić wydania prawa jazdy.

Jak wskazał Sąd I instancji organy prawidłowo ustaliły, że w wypadku skarżącego wspomniana weryfikacja dokumentacji wypadła negatywnie. Skarżący oświadczył w odwołaniu, że uprawnienia w zakresie kategorii E i T uzyskał w 1981 lub 1982 r. Badając treść przepisów obowiązujących w tej dacie, tj. rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz.U. Nr 27, poz. 183 ze zm.) ustalono, że prawo jazdy kategorii E, bez odbycia przeszkolenia i bez zdawania egzaminu mogła uzyskać osoba, która odbyła co najmniej 1 rok praktyki jako kierowca posiadający prawo jazdy kategorii C lub D (§ 198 ust. 2 pkt 1), jednak pod warunkiem wniesienia do właściwego organu do spraw komunikacji podania na druku według ustalonego wzoru wraz z wymaganymi dokumentami (pkt 1 załącznika nr 2 rozważanego rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz.U. Nr 59, poz. 269 ze zm.), które z dniem 1 stycznia 1984 r. zastąpiły rozporządzenie z dnia 20 lipca 1968 r. nie przewidywały już możliwości uzyskania prawa jazdy kategorii E bez złożenia stosownego egzaminu.

Zdaniem Sądu również prawidłowo ustalono, że prawo jazdy kategorii T mogła otrzymać osoba, która ukończyła kurs programowy szkolenia kierowców ciągników lub traktorzystów albo ukończyła szkołę państwową, której program nauczania obejmował szkolenie kierowców ciągników (§ 200 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z 20 lipca 1968 r.), legitymowała się wymaganym wykształceniem, stanem zdrowia, znajomością zasad udzielenia pierwszej pomocy (art. 194 ust. 2 pkt 2-5), wykazała się przed komisją egzaminacyjną posiadaniem kwalifikacji fachowych w zakresie ustalonego programu egzaminacyjnego.

Jednocześnie Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący kiedykolwiek ubiegał się o wydanie uprawnień w zakresie kategorii E, by złożył w tym zakresie stosowne podanie, a także potwierdził odbiór dokumentu z tą kategorią. Ubiegając się o wydanie wtórnika w 1991 r. jako utracony dokument wskazał prawo jazdy wydane w 1974 r., a więc z kategoriami ABC. Brak jest także dokumentów potwierdzających nabycie uprawnień w zakresie kategorii T. Obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały także możliwości automatycznego nabywania uprawnień w zakresie kategorii T przez ewentualnych posiadaczy uprawnień w zakresie kategorii E.

W związku z powyższym, organy prawidłowo wywiodły, że zabrakło podstaw do wydania skarżącemu uprawnienia w zakresie kategorii E i T.

S. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku opierając ją na podstawie naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów prawa materialnego, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami polegające na błędnej wykładni przepisów przez przyjęcie, że skarżący nie nabył uprawnień do wydania mu prawa jazdy w zakresie kategorii E do C, E do B oraz kategorii T .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący, który domagał się wydania wtórnika zniszczonego dokumentu prawa jazdy wydanego w zakresie wszystkich wymienionych kategorii, a więc kategorii A, B, C, D, E i T. Kserokopia takiego dokumentu została dostarczona przez skarżącego do akt sprawy. Uprawnienia do wydania prawa jazdy kategorii E do C, E do B oraz kat. T skarżący nabył na podstawie przepisów rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r., które przewidywały możliwość uzyskania prawa jazdy tych kategorii bez konieczności zdawania dodatkowego egzaminu. Wystarczała roczna praktyka w kierowaniu pojazdami ciężarowymi pow. 3,5 t. Taką praktykę skarżący miał i pracował w okresie od 3 września 1979 r. do 31 lipca 1981 r. jako kierowca samochodu Star A 29 o ciężarze powyżej 3,5 ton.

Powyższe świadczy o tym, że skarżący posiadał przed 1991 r. prawo jazdy również kategorii E, a nie tylko ABC. Potwierdza to wersję skarżącego, że wydane w 1991 r. prawo jazdy było wtórnikiem wydanym na podstawie wcześniejszego dokumentu zawierającym wszystkie kategorie. Skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za kompletność dokumentacji w aktach organu, na którą nie miał i nie ma wpływu. Wydany dokument został wydany jako ważny bezterminowo, na wszystkie kategorie.

Skarżący posiada praktykę kierowania samochodami ciężarowymi również z przyczepami. Pozbawianie go przez organ prawa jazdy jest pozbawianiem go praw nabytych i uniemożliwianiem zarobkowania jako kierowcy. Jest to szczególnie ważne obecnie, gdy skarżący jest pozbawiony pracy i możliwości jej uzyskania bez prawa jazdy wszystkich kategorii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż nie posiada uprawnień do jej uzupełniania, precyzowania czy też zmiany przedstawionych zarzutów. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego, a ponieważ w niniejszej sprawie one nie zachodzą, Sąd rozpoznał skargę zgodnie ze wskazanymi zarzutami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, chociaż z nieco innych przyczyn niż to przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym skoncentrowano się na wykazaniu, iż skarżący posiada uprawnienia do wydania mu prawa jazdy kategorii E i T. Wydanie prawa jazdy w zakresie wskazanych kategorii wynika bowiem z faktu, iż prawo jazdy podlegające wymianie zawierało uprawnienia do kierowania pojazdami określonymi w tych kategoriach. Z akt administracyjnych wynika, że wydane w dniu 12 lipca 1991 r. prawo jazdy jest nowym dokumentem określającym uprawnienia skarżącego do kierowania pojazdami wskazanymi w kategorii A, B, C, E i T i ten dokument podlegał wymianie.

Obowiązek wymiany prawa jazdy przewiduje art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.). Jednocześnie ust. 2 tego przepisu zawiera delegację dla ministra właściwego ds. transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego określającego jedynie warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 68, poz. 640 ze zm.) wykraczające poza zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Tymi przepisami nie są przepisy dotyczące weryfikacji. Delegacja ustawowa nie upoważniała ministra do regulowania tych kwestii. Wprawdzie rozporządzenie to odsyła do obowiązującego rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, ale ta konstrukcja jest nieprawidłowa. Nie można bowiem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania w akcie wykonawczym poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych.

W związku z tym w ramach postępowania o wymianę prawa jazdy zastosowanie mają jedynie te przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które dotyczą materii ujętej w delegacji ustawowej, natomiast nie mają zastosowania te przepisy, które odnoszą się do weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień.

Wskazać przy tym należy, iż sądy administracyjne posiadają kompetencje do badania zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie takiego aktu bądź poszczególnych ich przepisów. Stanowisko to utrwalone jest zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie i można tu przypomnieć uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 5/05.

Stwierdzić przy tym należy, iż przyznanie stronie prawa jazdy, tj. uprawnienia do kierowania pojazdem określonego rodzaju jest decyzją administracyjną. Natomiast stosownie do obowiązującej w prawie administracyjnym zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie ich nieważności, czy też wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych, a jak wskazano wyżej ustawa o ruchu drogowym nie przewiduje możliwości weryfikacji przyznanych uprawnień. W trybie art. 150 powołanej ustawy i aktu wykonawczego wydanego na jego podstawie może być dokonana jedynie wymiana starego dokumentu, który traci już swoją ważność, na nowy dokument. Podobne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w sprawach I OSK 414/06, 988/06, 955/06.

W związku z tym uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawidłowo uznał, iż w postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy mogą mieć zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, dotyczące weryfikacji uprawnień, a zwłaszcza § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a/ stanowiący podstawę odmowy wydania prawa jazdy lub pozwolenia w przypadkach negatywnej weryfikacji dokumentów. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, Sąd oddalił skargę i pozostawił w obrocie prawnym decyzję naruszającą prawo, chociaż winna być ona wyeliminowana i to zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c/ i § 19 pkt 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.