Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 278/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2785/17 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2785/17, oddalił skargę R. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej.

Powyższym rozstrzygnięciem Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R. W., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wydane w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków handlowo-usługowych H. z parkingiem i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W.

Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Następnie, Sąd podniósł, że skarżący ograniczył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jedynie do gołosłownego twierdzenia, iż jest wysoce prawdopodobne, że decyzja budowlana w wyniku wznowienia zostanie uchylona. Takie działanie nie jest wystarczające i nie stanowi realizacji ustawowego obowiązku strony wskazania okoliczności, które uprawdopodobniają dostatecznie uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu. Przesłanki te nie mogą być bowiem widziane tylko jako uzasadniona podstawa do samego wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia (zaistnienie przesłanek ustawowych wznowienia) nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ, pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona. Sąd Wojewódzki uznał także, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest możliwe z racji etapu sprawy o wznowienie, na jakiej się ona obecnie znajduje. Wyjaśnił przy tym, że wstrzymanie wykonania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie mamy jednakże do czynienia z sytuacją odmienną, w której organ I instancji odmówił w tej samej dacie wznowienia postępowania, a więc rozpoznał wniosek skarżącego w sposób negatywny, kończąc tym samym sprawę wznowienia, choć niewątpliwie ani w sposób ostateczny ani prawomocny. W ocenie Sądu, skutek jaki się z tym jednak wiąże, polega na braku podstaw do uwzględnienia żądania wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem. Skoro bowiem zaistniała sytuacja, w której wniosek o wznowienie został przez organ skonsumowany (rozpoznany negatywnie), to wykładnia funkcjonalna art. 152 § 1 k.p.a., który ma wszak zapewnić stronie żądającej wznowienia tymczasową ochronę do czasu rozstrzygnięcia jej wniosku, co do zasady, wyłącza wstrzymanie wykonania w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Sąd I instancji zauważył, że nie można jednoznacznie wyłączyć możliwości wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie już negatywnie rozpoznanym, to jednak, jest to zastrzeżone dla sytuacji oczywistych gdzie organ np. w sposób rażąco wadliwy odmówił wznowienia postępowania, pomimo oczywistości żądania i zachodzą podstawy do wstrzymania decyzji. Niniejsza sprawa do takich jednak nie należy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających bardzo istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie od dokonania szczególnej analizy sprawy, w szczególności w zakresie uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie musi przedstawiać dowodów, lecz jedynie uprawdopodobnić okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem aktu administracyjnego. Zaznaczył, że przedstawił wystarczającą argumentację by uprawdopodobnić swoje stanowisko - szeroko opisując je zarówno w skardze do WSA z dnia 23 listopada 2017 r., jak i we wcześniejszych wystąpieniach (na etapie postępowania przed organami). Zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu, iż ten pominął większość jego argumentacji, ze szczególnym uwzględnieniem uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosił m.in., że organ II instancji: nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego; dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego; wadliwie przyjął, że spełnione zostały przesłanki do wydania postanowienia nr [...]; utrzymał w mocy postanowienie nr [...] (wydane przez organ I instancji) - pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia tego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto, skarżący kasacyjnie wskazał, że sprawa dotycząca wznowienia jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2784/17, orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Zatem wszelkie wątpliwości Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (sygn. akt VII SA/Wa 2785/17), co do zasadności argumentacji skarżącego w zakresie wykazania argumentów przemawiających za wznowieniem postępowania, winny zostać rozwiane na korzyść skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2019 r. H. [...] sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. przedstawiła dalsze stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 9 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl dyspozycji którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Sąd w składzie obecnie orzekającym, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Jak wyżej zauważono, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Autor środka zaskarżenia w uzasadnieniu swojej podstawy kasacyjnej, zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu pominięcie większości argumentacji, odwołuje się do okoliczności bardzo ogólnikowych - nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego; dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego; wadliwie przyjął, że spełnione zostały przesłanki do wydania postanowienia nr [...]; utrzymał w mocy postanowienie nr [...] (wydane przez organ I instancji) - pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia tego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Nie sposób jest zatem przyjąć, aby taka argumentacja, bez odwołania się do konkretnych okoliczności, mogła stanowić skuteczną podstawę zarzutu opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby nie odniesienie się do powyższych okoliczności miało wpływ i to bardzo istotny, jak twierdzi, na wynik sprawy. Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie jest właściwą podstawą do kwestionowania ustaleń faktycznych, a do tego zmierza skarżący kasacyjnie łącząc go z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło także do naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego regulujących proces ustalania stanu faktycznego sprawy, dochodzenia do prawdy obiektywnej, a w końcu także sposób uzasadnienia podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia. Ponownie zauważyć należy, że wnoszący skargę kasacyjną nie przywołuje żadnej konkretnej argumentacji, poprzestając na stwierdzeniu, że została ona opisana w skardze do Sądu I instancji, a także we wcześniejszych wystąpieniach na etapie postępowania administracyjnego. Nie czyni to zadość obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie, nie jest w stanie skutecznie podważyć zapatrywania Sądu Wojewódzkiego, iż ograniczył swój wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jedynie go gołosłownego twierdzenia, iż jest wysoce prawdopodobne, że decyzja budowlana w wyniku wznowienia zostanie uchylona, co jest niewystarczające z punktu widzenia przesłanek do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Norma ta, winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także z art. 146 k.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy też uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazuje jedynie na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i z tego wywodzi swoje prawo do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. Pomija jednakże, że warunkiem wstrzymania wykonania decyzji jest "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji". Samo bowiem wznowienie postępowania administracyjnego nie oznacza, że w wyniku wznowienia decyzja zostanie uchylona. Skarżący kasacyjnie, będący wnioskodawcą wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w swoim podaniu nie wskazał żadnych okoliczności uprawdopodabniających, że w wyniku wznowienia postępowania decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona. We wniosku powołuje się jedynie na prawo do weryfikacji, czy dana inwestycja została zrealizowana z zachowaniem przepisów prawa, a także, czy decyzja, jaka zapadła w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa polskiego. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, iż skarżący powinien zaprezentować niemalże 100-procentowe potwierdzenie, z którego bez żadnych wątpliwości wynikać będzie potwierdzenie wstrzymania decyzji. Sąd wyraził jedynie słuszny pogląd, że na stronie żądającej tymczasowej ochrony ciąży obowiązek wskazania, jakie są powody świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Tych okoliczności skarżący jednak nie podał. Przesłanką do wstrzymania nie jest sama uzasadniona podstawa do wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia (zaistnienie przesłanek ustawowych wznowienia) nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona. Sąd Wojewódzki wskazał także, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest możliwe z racji etapu sprawy o wznowienie, na jakiej się ona obecnie znajduje. Omówienie tej kwestii zostało przedstawione wyżej. Skarga kasacyjna nie odnosi się do tego, także Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest od czynienia dalszych rozważań w tym zakresie. Przywołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2785/17, eliminujący z obiegu prawnego wydane rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze, nie jest on prawomocny (została wniesiona skarga kasacyjna H. [...] sp. z o.o. w W.), po drugie, autor skargi kasacyjnej nie podważył zapatrywania Sądu Wojewódzkiego, że skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na marginesie, wniesiony środek zaskarżenia nie zawiera żadnych zarzutów odnoszących się do podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, tj. art. 152 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.