Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 171/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Starostą [...] przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie utrzymania rowu melioracyjnego o nazwie "rów od kolei" biegnącego po działce nr [...] w miejscowości K. [...] postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

W piśmie z 14 września 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Starostą W. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...], przez wskazanie Starosty W., jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie utrzymania rowu melioracyjnego o nazwie "rów od kolei", biegnącego po działce nr [...] w miejscowości K. [...], gm. W.

W uzasadnieniu wniosku Dyrektor wskazał, że pismem "z 9 grudnia 2016 r." do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w W. wpłynął wniosek D. i A. O. oraz J. S. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...] w m. K., przylegających do nasypu kolejowego na terenie których znajdują się studzienka oraz urządzenia drenacyjne uchodzące do otwartego rowu, który odprowadza wodę pod nasyp kolejowy i w wyniku złego stanu technicznego nie spełnia swej funkcji. W wyniku podjętych czynności wyjaśniających oraz poczynionych w tej sprawie ustaleń Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska zawiadomieniem z 7 lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stanowiącym, że "Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki". oraz art.64 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, przekazał przywołane na wstępie podanie zgodnie z właściwością do rozpatrzenia Staroście W..

Dnia 5 lutego 2018r. Starosta W. przy piśmie z 5 lutego 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 37 § 4 i art. 65 k.p.a., przesłał w załączeniu, ponaglenie wnioskodawców z 27 stycznia 2018 r. (data wpływu 29 stycznia 2018 r.) w sprawie ich zawiadomienia wskazując, że akta sprawy [...] zostały przekazane do organu w trybie art. 206 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017, po. 1566 ze zm.) do rozpatrzenia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne, Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] wraz z wyjaśnieniem, że organ nie podjął skutecznych działań z urzędu w związku z zawiadomieniem stron j.w., z uwagi na okoliczność, że organ właściwy do prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów tj. Marszałek Województwa [...] nie udostępnił, pomimo kilkukrotnych wezwań dokumentów z ewidencji.

Zdaniem Dyrektora, w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że do daty wejścia w życie nowego, aktualnie obowiązującego Prawa Wodnego dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017, po. 1566 ze zm.) Starosta W. nie tylko był organem właściwym w przedmiotowej sprawie ale również prowadził w niej postępowanie administracyjne. Według Dyrektora, nie budzi też żadnych wątpliwości, że nie tylko założono sprawę nadając jej sygnaturę ale skutecznie doszło też do wszczęcia w niej postępowania, jak i jej prowadzenia. Zatem, postępowanie administracyjne wywołane wskazanym na wstępie wnioskiem było już prowadzone przez Starostę W. w dacie wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2017, poz. 1566).

Z uwagi na wniesione przez wnioskodawców postępowania ponaglenie oraz dyspozycję art. 37 § 4 k.p.a., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przy piśmie z dnia 15 lutego 2018 r., przekazał je celem załatwienia do Prezesa Wód Polskich, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dodatkowo załączając i przesyłając oryginały dokumentów (akt) oraz dodatkowe materiały przy piśmie z 2 marca 2018 r., przesłane przez Starostę, przy piśmie z 5 lutego 2018 r.

Zdaniem Dyrektora, pisma te zarówno przesyłające akta sprawy, jak i późniejsze Starosty, wskazywały na właściwość Wód Polskich wywodzoną w oparciu i o treść art. 206 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2017, poz. 1566 ze zm.) tj. zawierały stanowisko, że Starosta W. nie uznaje się za organ właściwy, wskazując jednocześnie na właściwość Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Wody Polskie).

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, dnia 20 lipca 2018r. Dyrektor, działając na podstawie art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. pismem nr [...], skierowanym do Starosty W., przekazał wniosek D. i A. O. oraz J. S. wraz z aktami sprawy, celem załatwienia zgodnie z właściwością określoną treścią art. 545 ust. 4 aktualnie obowiązującego Prawa wodnego wskazując jednocześnie oraz odwołując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r., sygn. ll OW 24/18, odnoszącej się do ww. przepisu prawnego i zbliżonego stanu faktycznego sprawy.

Dyrektor w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w całości podziela ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w postanowieniu z 15 maja 2018 r., sygn. II OW 24/18, jako przystającą do sprawy objętej niniejszym wnioskiem nie podzielając, tym samym, stanowiska Starosty W..

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta W. (dalej: Starosta) wniósł o wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w zakresie sprawowania utrzymania rowu melioracyjnego biegnącego po działce nr [...] w miejscowości K. ([...]) i oznaczonego jako "rów od kolei". W ocenie Starosty, wyłącznie właściwym organem do prowadzenia przedmiotowego postępowania jest wnioskodawca. Według Starosty, zgodnie z ustawą PW 2001 starosta jako podmiot posiadał przymiot "organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego". W ślad za tym przymiotem realizował zadania w przedmiocie legalizacji urządzeń wodnych (art. 64a), utrzymania urządzeń wodnych będących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych (art. 77) i wydawania pozwoleń wodnoprawnych w szerokim zakresie w tym na wykonanie urządzeń wodnych (art. 140). Co oznacza, że organ "właściwy do wydania pozwolenia wodno prawnego" nie realizował zatem jedynie spraw dotyczących wydawania pozwoleń wodnoprawnych, ale również zadania dotyczące legalizacji urządzeń wodnych oraz utrzymania urządzeń wodnych będących urządzeniami melioracji wodnych. Zaprzeczanie temu, poprzez literalne ograniczanie przedmiotu kompetencji tylko do przymiotu podmiotu jest pozbawione spójności logicznej do regulacji ustawy PW 2001 w szczególności systematyki tworzenia prawa w kompilacji podmiot, przymiot i przedmiot. Co więcej przeniesienie kompetencji przedmiotowych organu przekazującego w przepisie przejściowym t.j. w art. 545 ust. 5 ustawy PW 2017 jest spójne logicznie z pozostałymi przepisami ustawy PW 2017 dotyczącymi nowego organu przejmującego i jego kompetencji.

W odpowiedzi na wniosek zwrócono uwagę, że starosta w "starej ustawie" wykonywał kilka zadań (dotyczących linii brzegu, trwałego zarządu, przejścia do zasobu, przyjęcia zgłoszeń) jako "organ administracji rządowej" oraz inne zadania tj. m.in. (dotyczące legalizacji urządzenia wodnego, utrzymania urządzeń melioracji wodnych i pozwoleń wodnoprawnych) jako "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". Zdaniem Starosty, należy domniemywać, że intencją racjonalnego ustawodawcy, było przypisanie zadań "organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego" wykraczających poza zakres wydawania stricte pozwoleń wodnoprawnych tj. wydawania również decyzji dotyczących utrzymania urządzeń melioracji wodnych, czy też legalizacji urządzeń wodnych - było i jest pozostawienie całokształtu zadań dotyczących zarządzania zasobami wodnymi i kształtowania tych zasobów w kompetencjach jednego organu. W konsekwencji normy prawne dot. zakresu zadań i kompetencji "organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego" zostały przeniesione z ustawy PW 2001 (art. 64a, art. 77 i art. 140) do ustawy PW 2017 (art. 190, art. 200 i art. i 388, 389, 397) co stanowi o ich tożsamości.

Odnosząc się z kolei do treści uzasadnienia wniosku o spór kompetencyjny Starosta W. nie podzielił zawartej w nim argumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. I OW 210/11).

Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz z odpowiedzi na wniosek udzielonej przez Dyrektora wynika, że istotą sporu jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie utrzymania rowu melioracyjnego o nazwie "rów od kolei" biegnącego po działce nr [...] w miejscowości K., gm. W.

W piśmiennictwie wskazuje się, że melioracje wodne wiążą się przede wszystkim z regulowaniem stosunków wodnych w gruntach. Ponieważ zabiegi melioracyjne z natury swej dotyczą tylko określonego rodzaju gruntów (np. zabagnionych, podmokłych), jednocześnie zaś przynoszą bezpośrednie i trwałe korzyści gospodarcze w postaci zwiększonej zdolności produkcyjnej zmeliorowanego gruntu, oznacza to, że jedną ze stron w stosunkach melioracyjnych są zawsze określone grupy zainteresowanych. Rozmiar prac melioracyjnych oraz procesy przyrodnicze zachodzące nieprzerwanie w urządzeniach wodnych (zarastanie, zamulanie rowów melioracyjnych) powoduje, że istnieje skierowany do właścicieli gruntów obowiązek utrzymywania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych. Obowiązek ten musi być wykonany w sposób ciągły i zespołowy. Urządzenie melioracji wodnej jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, z tego powodu wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Niewykonywanie obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych w postaci rowu powoduje, że urządzenie to przestaje pełnić swoje funkcje. Melioracje wodne w rolnictwie realizowane są z reguły na podstawie udziału zainteresowanych (zob. W. Dawidowicz, Zagadnienia prawne melioracji wodnych w rolnictwie, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1959. s. 185-186).

Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 5 grudnia 2016 r. D. i A. O. oraz J. S. dotyczącym "naruszenia stosunków wodnych na terenie K." ww. osoby wskazały, że w latach sześćdziesiątych dwudziestego wieku w ramach powszechnej akcji zmeliorowano działki ww. osób oraz sąsiednie działki o charakterze rolnym. Niżej położony teren przez który przepływa strumyk wodny nie został zdrenowany, ale przez ten teren przeprowadzono dwa zbiorcze ciągi rur (tzw. matki) o średnicy 100 mm. W piśmie ww. osoby wskazały, że dwa ciągi rur o średnicy 100 mm odprowadzono do strumyka kilkanaście centymetrów nad zwierciadłem przepływającej wody. Strumień wody przepływał na drugą stronę toru kolejowego i dalej do rzeki S.. Przez wiele lat system odwodnienia działał poprawnie. Wody spływające siecią drenażową z terenów wyżej położonych przepływały przez działki ww. osób fizycznych nie powodując ich nawadniania. Autorzy pisma z 5 grudnia 2016 r. wskazali, że od paru lat sytuacja zaczęła się pogarszać. Zwierciadło wody i dno przepływającego strumyka znacznie się podniosło (około 60 cm) powodując zablokowanie odpływania wód drenażowych i wydostawanie się ich na powierzchnię terenu tworząc płytkie długotrwałe jeziora, co następnie powoduje katastrofalne skutki między innymi w drzewostanie i zwierzynie. Autorzy pisma z 5 grudnia 2016 r. wskazują, że nie znają przyczyn tak poważnego zamulenia strumyka, ale wiedzą, że spowodowało to nawadnianie płaskich niżej położonych części ich działek. Autorzy pisma z 5 grudnia 2016 r. jako poszkodowani wnieśli o: 1) spowodowanie zbadania przyczyny spiętrzenia wody w strumyku do którego odprowadzono systemy drenażowe; 2) spowodowanie odblokowania odpływu wody z drenażu i tym samym osuszenie terenu; 3) spowodowanie wydania zezwolenia lub nakazu usunięcia chorych i zbutwiałych oraz niektórych zdrowych drzew z terenu zmeliorowanego; 4) powiadomienie wnioskodawców o podjętych działaniach doraźnych oraz harmonogramie dalszych prac zapewniających odpowiednie odprowadzanie wody z drenażu. Wnioskodawcy wskazali, że po dokonaniu obniżenia zwierciadła wody w strumyku i wycięciu drzew dokonają udrożnienia głównych ciągów drenażowych na swoich działkach.

Na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne urządzenia melioracji powinny być traktowane jako kategoria prawnie jednolita, mimo wielości spełnianych funkcji. Zadaniem melioracji wodnych jest regulowanie poziomu wilgoci glebowej upraw rolnych i leśnych, a pośrednio zapobieganie erozji gleb. Niezbędnym warunkiem sprawnego działania systemu melioracyjnego jest jego prawidłowa eksploatacja i konserwacja. Większość negatywnych skutków związanych z niewykonywaniem lub nienależytym wykonywaniem obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych wynika z nieprawidłowej eksploatacji urządzeń i braku ich konserwacji. W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że istnieje konieczność utrzymania tzw. dwustronnego systemu melioracyjnego, na który składa się jedność obu kierunków melioracji: nawodnienia i odwodnienia (zob. Z. Mikulski, Gospodarka wodna, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1998, s. 98).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy na wstępie wskazać należy, że ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) zrezygnowała z istniejącego dotychczas podziału na urządzenia melioracji wodnych podstawowych i urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i wprowadziła pojęcie urządzeń wodnych, którego definicja znajduje się w art. 16 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Ponadto zgodnie z art. 197 ust. 1 ww. ustawy, urządzeniami melioracji wodnych są: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 2) drenowania, 3) rurociągi,4) stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych, 5) ziemne stawy rybne,6) groble na obszarach nawadnianych, 7) systemy nawodnień grawitacyjnych, 8) systemy nawodnień ciśnieniowych - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195 tej ustawy.

Sprawy dotyczące ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych w postaci rowu melioracyjnego nie wymagają zgody wodnoprawnej w tym pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z treścią art. 389 i 390 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Zgodnie z art. 205 ww. ustawy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 206 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne). Zgodnie z art. 462 ust. 1 ww. ustawy, nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej sprawuje właściwy miejscowo starosta.

Ustawodawca w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie nałożył na Wody Polskie obowiązku wydawania decyzji dotyczących utrzymywania urządzeń melioracji wodnych. Skoro niniejsza sprawa objęta wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego, a wszczęcie postępowania nastąpiło przed dniem 1 stycznia 2018 r., to zastosowanie mają przepisy dotychczasowe czyli ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). W konsekwencji sprawa powinna być zakończona przez właściwego starostę. Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Art. 545 ust. 4 został zmieniony przez art. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 28 lutego 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r.

W niniejszej sprawie właściwość organu I instancji nie uległa zmianie, a zatem mają zastosowanie przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. przedstawionej przez Starostę W. w piśmie z 25 października 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Norma prawna wynikająca z art. 545 ust. 5 ww. ustawy dotyczy wyłącznie spraw objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a nie również spraw pokrewnych. Art. 545 ust. 5 wyraźnie stanowi o utracie właściwości do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Z treści tego przepisu nie można wywodzić obowiązku niezwłocznego przekazania spraw wszczętych i niezakończonych organom właściwym w innych sprawach (pochodnych), które nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Starosty W. przedstawionego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, według którego "Należy domniemywać, że intencją racjonalnego ustawodawcy, było przypisanie zadań «organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego» wykraczających poza zakres wydawania stricte pozwoleń wodnoprawnych tj.: wydawania również decyzji dotyczących utrzymania urządzeń melioracji wodnych, czy też legalizacji urządzeń wodnych – było i jest pozostawienie całokształtu zadań dotyczących zarządzania zasobami wodnymi i kształtowania tych zasobów w kompetencjach jednego organu". Kompetencja organu w sprawach wydania decyzji dotyczących utrzymania urządzeń melioracji wodnych, czy też legalizacji urządzeń wodnych nie może wynikać z domniemywania intencji racjonalnego ustawodawcy. W piśmiennictwie wskazuje się, że w modelu racjonalnej działalności prawotwórczej istotne znaczenie ma określenie celów, które zamierza się zrealizować w danej dziedzinie (zob. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 150). Cel wynikający z treści art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne został jasno przez ustawodawcę określony i sprowadza się do stosowania dyrektywy zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy wyjaśnić, że w przepisach przejściowych (art. 545) reguluje się oddziaływanie nowego aktu ustawodawczego na stosunki społeczne ukształtowane w czasie obowiązywania poprzedniego aktu prawnego. Przepisy przejściowe regulują określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa, które trwają po wejściu w życie nowego prawa, względnie sytuacje prawne powstałe pod rządami dawnego prawa, które ustają z powodu wejścia w życie nowego prawa (zob. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12 i powołaną w uzasadnieniu literaturę: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 83). Przepisy przejściowe i końcowe pełnią rolę wskazówki intertemporalnej i pozwalają wybrać organom stosującym prawo przepisy, które dopiero w kolejnym etapie ustalenia konsekwencji prawnych danego stanu faktycznego pozwolą sądowi lub organowi orzec ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji (zob. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12). W wyroku z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 uznano, że decyzja o stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, a więc tych, które powstały, i tych, które dopiero powstaną, jest na ogół zaskakująca dla adresatów i może pogorszyć ich sytuację. Stąd możliwość zastosowania innego rozwiązania, polegającego na pozostawieniu w mocy przez jakiś czas dwóch odmiennych regulacji prawnych. Do stosunków i zdarzeń powstałych do chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dawne. Takie rozwiązanie daje możliwość kompromisu między poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa. Pozwala również sprostać wymaganiom równego traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu. Należy zatem oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku, oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (por. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. I OSK 1341/07).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że do daty wejścia w życie nowego, aktualnie obowiązującego Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. Starosta W. nie tylko był organem właściwym w przedmiotowej sprawie, ale również prowadził w niej postępowanie administracyjne.

W orzecznictwie na gruncie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ugruntowany był pogląd, który zachowuje aktualności w niniejszej sprawie, według którego wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dokonując wykładni art. 9 ust. 2 pkt 2 w powiązaniu z art. 122 ust. 1 pkt 3 p.w. należy mieć na uwadze, że celem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest niewątpliwie zapobieganie sytuacji, gdy przebudowa urządzenia wodnego mogłaby doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, np. gdyby rów melioracyjny na skutek działań inwestora przestał pełnić rolę urządzenia polepszającego zdolności produkcyjne gleby. Nie ma natomiast żadnych powodów by wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczył prac, które zmierzają wyłącznie do zachowania dotychczasowych funkcji użytkowych urządzenia wodnego i nie prowadzą do jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. II OSK 414/16, LEX 2425514).

Wykładnia art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne dokonana przez Starostę W. jest ponadto sprzeczna z systematyką przepisów zawartych w tym artykule. Zasadniczym celem regulacji umieszczonej w art. 545 jest wyłączenie rodzaju spraw wymienionych w ust. 1, 2, 3 i 4 spod kompetencji nowego organu administracji tzn. Wód Polskich. W konsekwencji tego założenia przyjętego przez ustawodawcę sprawy wymienione w tych przepisach rozstrzygane powinny być według przepisów dotychczasowych przez organy w nich wskazane. Ustawa z 20 lipca 2017 r. zniosła organ w postaci Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekształciła urząd obsługujący ten organ (Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej) w jednostkę organizacyjną państwowej osoby prawnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wraz ze strukturą organizacji wewnętrznej.

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę W. jako organ właściwy w sprawie.