Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2273/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy z skargi E. G. , R. G. , A. S. , E. S., H. S. , M. S. , J. J. , M. K. , J. R., T. R. oraz T. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 września 2022 r. nr 788/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 września 2022 r., nr 788/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej także "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania E. G., R. G., E. S., A. S., J. J., M. K., J. R., T. R., M. S., H. S. i T. P. – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z 3 września 2021 r., nr 1414/2021, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej etap II - budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] w obrębie ew. [...], jednostka ewid. [...].

Do wydania ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy. Starosta Warszawski Zachodni decyzją z 12 sierpnia 2020 r., nr 1004/2020, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr ew.: [...], obręb [...], jednostka ewid. [...] - etap II.

W związku z odwołaniem od ww. decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 9 listopada 2020 r., nr 807/OPON/2020, uchylił ww. rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw od tej decyzji Wojewody z 9 listopada 2020 r., nr 807/OPON/2020 wnieśli inwestorzy – P. S. i R. S. - prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą [...] z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2271/20, oddalił powyższy sprzeciw wniesiony od decyzji organu odwoławczego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta decyzją z 3 września 2021 r., nr 1414/2021, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej etap II - budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] w obrębie ew. [...], jednostka ewid. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. G., R. G., E. S., A. S., J. J., M. K., J. R., T. R., M. S., H. S., T. P.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r., nr 77/OPON/2022, uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie Starosty z 3 września 2021 r., nr 1414/2021 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku ze sprzeciwem złożonym przez inwestorów, WSA w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 403/22, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 stycznia 2022 r., nr 77/OPON/2022.

Ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda Mazowiecki - wspomnianą na wstępie decyzją z 5 września 2022 r., nr 788/OPON/2022 - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Warszawskiego Zachodniego z 3 września 2021 r., nr 1414/2021, zatwierdzające projekt budowlany i udzielające inwestorom pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał m.in. treść art. 35 ust. 1 Pr.bud. określającego zakres sprawdzeń, jakich powinien dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadmienił, że w przypadku stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. organ ten nakłada w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Oceniając planowanie zamierzenie Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującą na terenie inwestycji uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2011 r. Nr 156, dalej: "Plan miejscowy" lub "MPZP") działki o nr ew. [...] obręb [...], jednostka ewid. [...], położone są na terenie oznaczonym symbolem MN1. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 MPZP tereny oznaczone tym symbolem przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia szczegółowe dla powyższego terenu określa § 17 Planu. Jak wynika z zawartych w tym przepisie ustaleń, Plan miejscowy na tym terenie ustala przeznaczenie podstawowe jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (realizowana w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych).

Wojewoda uznał, że sporna inwestycja jest zgodna z MPZP, gdyż spełnia wszystkie ustalenia zawarte w Planie, a zwłaszcza zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto, zaprojektowano inwestycję z poszanowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, zabudowa harmonizuje z otaczającą zabudową, zastosowano odpowiednią ilość kondygnacji, nie przekroczono wskazanej maksymalnej wysokości budynku, zapewniono wymaganą powierzchnię biologicznie czynną, zapewniono odpowiedni wskaźnik intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe zamierzenie jest także zgodne z § 8 ust. 3 pkt 13 Planu, który stanowi, że dopuszcza się na działce usytuowanie więcej niż jednego budynku o funkcji podstawowej pod warunkiem takiego ich usytuowania względem siebie, aby możliwy był w przyszłości podział terenu na działki zgodny z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalonymi w przepisach szczegółowych planu. Dla przedmiotowego terenu szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych Planem (odpowiednio do ustaleń § 11) stanowią, że: w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej – minimalna powierzchnia działki ma wynosić 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka lub według rysunku planu (§ 17 pkt 7 lit. a tiret 2 MPZP), przy czym dopuszczalne jest obniżenie minimalnej powierzchni nowowydzielanych działek budowlanych o 10%, jeżeli z działek wydziela się lub poszerza drogi (§ 17 pkt 7 lit. a tir. 6 MPZP). Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 403/22, wskazujący, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość obniżenia minimalnej powierzchni nowowydzielanych działek o 10%, zatem inwestorzy mogli zaprojektować inwestycję na działkach o powierzchni każda 540 m2. Wojewoda przypomniał, że inwestorzy przedłożyli organowi I instancji decyzję Wójta Gminy [...] o podziale nieruchomości nr [...] z [...] października 2017 r. potwierdzającą pomniejszenie powierzchni działek inwestowanych pod drogę (w celu skorzystania z ww. § 17 pkt 7a tiret 6 MPZP). Podkreślił, że w przywołanym wyżej wyroku Sąd I instancji uznał, iż cały niezbędny materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony, a Starosta dokonał oceny zgodności przedłożonego przez inwestorów projektu ze znajdującymi zastosowanie postanowieniami MPZP.

Dokonując zatem ponownej analizy sprawy, Wojewoda stwierdził zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa oraz, że dokonano niezbędnych sprawdzeń wynikających z obowiązku nałożonego art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Wyjaśnił m.in., że obsługa komunikacyjna inwestycji została zapewniona poprzez drogę gminną 18-2 KDD (ul. G.nr ew. [...]), natomiast dojazd do poszczególnych budynków zapewniono poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny w postaci dojścia z funkcją dojazdu.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy przedłożyli wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 Pr.bud., tj. projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud.), a także oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego budynku do istniejącej sieci ciepłowniczej.

Wojewoda ocenił, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej "rozporządzenie o warunkach technicznych"). Załączono również inne wymagane dokumenty, w tym oświadczenie projektanta o zgodności projektu z przepisami prawa w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołujących się co do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji uznając, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego, poddanego przez organ wszechstronnej analizie. Organ powiatowy przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia § 14 rozporządzenia o warunkach technicznych, organ odwoławczy wskazał, że ust. 2 § 14 dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3). Do projektowanych budynków zapewniono dojście o szerokości 4,5 m. Działki inwestycyjne posiadają dostęp do drogi publicznej (dz. o nr ew. [...] - ul. G.).

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego, gdyż jak wynika z art. 35 ust. 4 Pr.bud., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z takim rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodzili się E. i R. G., E. i A. S., J. J.-K. i M. K., J. i T. R., M. i H. S. oraz T. P. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z Planem miejscowym;

2) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ stwierdził niezasadność postawionego w odwołaniu od decyzji nr [...] zarzutu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego zmierzającego do powstania zabudowy szeregowej, niedopuszczalnej zgodnie z MPZP dla terenów oznaczonych symbolem MN1;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz ust. 3 Pr.bud. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 10 MPZP poprzez ich niezastosowanie wobec zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego według projektu budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, w sytuacji gdy w rzeczywistości zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie osiedla mieszkaniowego zmierza do powstania niedopuszczalnej według Planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem MN1 zabudowy szeregowej;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt. 2 i 2a Pr.bud. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 10 MPZP polegające na ich błędnej wykładni wobec wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projektowane budynki jednorodzinne w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud. stanowią odrębne budynki, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniami MPZP, który to akt nie dopuszcza zabudowy szeregowej na terenach o symbolu MN1;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) Pr.bud. w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret drugie MPZP polegające na ich niezastosowaniu i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy naruszone przepisy Planu miejscowego przewidują minimalną powierzchnię nowotworzonej działki budowlanej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka, podczas gdy w przypadku inwestycji, wbrew postanowieniom MPZP, powierzchnia ta przypada na dwa lokale;

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz ust. 3 Pr.bud. w zw. z § 17 pkt 7 lit a tiret siódme MPZP poprzez jego zastosowanie i przyjęcie niższej minimalnej powierzchni działek budowlanych w sytuacji gdy z działki o pierwotnym oznaczeniu [...] została wydzielona droga wewnętrzna o numerze [...], wyodrębniona m.in. z terenu działki nr [...] i działki nr [...], natomiast powierzchnia działek nr [...] nie została zmniejszona celem wyodrębnienia drogi, w związku z czym nie ma podstawy do zastosowania wobec działek nr [...] pomniejszenia minimalnej powierzchni działki do powierzchni 540 m2;

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 2 MPZP poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy wytyczona droga wewnętrzna o szerokości 4,5 m, stanowiąca dojście i dojazd do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, zaprojektowanego bezpośrednio na terenie inwestycji jako nowego ciągu komunikacyjnego na zasadzie służebności drogowych, nie spełnia warunku szerokości drogi wewnętrznej nie mniejszej niż 6 metrów;

6) art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p.") poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie zgody na budowę na działkach, dla których nie zapewniono bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Wojewoda nie odniósł się do zarzutów odwołania, w tym w szczególności kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego wykonanie zabudowy szeregowej. Jak wynika z § 8 ust. 3 pkt. 10 MPZP na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego zakazano lokalizowania zabudowy szeregowej (z wyłączeniem terenu MN1a) oraz grupowej i wielorodzinnej (co nie dotyczy terenu MW). Natomiast sami inwestorzy na stronie internetowej reklamującej inwestycję wskazali, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy "6 czterolokalowych budynków" - z uwzględnieniem wszystkich trzech planowanych etapów inwestycji.

Budynek mieszkalny jednorodzinny powinien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, a w ramach tej samodzielnej całości dopuszcza się wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych. Tego warunku nie spełnia zaprojektowanie lokali funkcjonalnie od siebie odrębnych, z odrębnymi wejściami z zewnątrz, odrębnymi instalacjami, mogącymi funkcjonować całkowicie niezależnie od siebie. "Lokale" nie zostały również połączone wspólnym pomieszczeniem, które mogłoby ewentualnie wskazywać na jedną konstrukcyjną całość budynku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi wskazał, że w objaśnieniach wstępnych pojęć podstawowych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (DZ. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.) przyjęto, iż budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane.

Zdaniem autora skargi w niniejszej sprawie nie można zasadnie twierdzić, że zaprojektowano dwulokalowe bliźniaki, gdyż każdy z "lokali" stanowi funkcjonalną odrębną całość, jest całkowicie wydzielony przegrodami budowlanymi, posiada odrębne instalacje, odrębne wejścia, dojścia i podjazdy, umożliwia nieformalne wydzielenie powierzchni działki odrębnie dla każdego "lokalu". Pomimo iż każda z działek przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej - bądź do drogi o oznaczeniu 18-7KDW bądź do drogi o oznaczeniu 18-2KDD, inwestor nie zaproponował wjazdów na działki bezpośrednio z tych dróg, lecz zaprojektował komunikację wewnętrzną na zasadzie służebności. Ta okoliczność stanowi dodatkowy argument świadczący o samodzielności "lokali" wchodzących w skład segmentów "bliźniaków" - w ten sposób inwestor zapewnił odrębny dojazd dla każdego lokalu, podczas gdy dla segmentu dwulokalowego bliźniaka w istocie wystarczyłby jeden dojazd.

Przedstawiony projekt budowlany nie spełnia również warunków do udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na powierzchnię działek. Postanowienia Planu nie przewidują sytuacji budowy budynku w zabudowie bliźniaczej, w której każdy segment bliźniaka posiada dwa lokale. Jednak funkcja wynikająca z ww. postanowienia MPZP wskazuje na zapewnienie dla każdego lokalu, segmentu, a w istocie dla każdej rodziny zamieszkującej budynek - działki o minimalnej powierzchni 600 m2. Powyższy warunek nie został spełniony, gdyż projekt przewiduje posadowienie na minimalnej powierzchni działki aż dwóch lokali o podziale pomiędzy lokalami w pionie.

Według skarżących, w projekcie budowlanym w sposób nieprawidłowy zaniżono także powierzchnię każdego z lokalu poniżej 80 m2 poprzez niedoliczenie do powierzchni użytkowej lokali pomieszczeń na poddaszu. Pomieszczenie na poddaszu nie jest wydzielone z części mieszkalnej, jest ocieplone, odpowiednio nasłonecznione, ogrzewane i spełnia wszystkie parametry, jakim powinno odpowiadać pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi.

W kwestii dopuszczalnego zmniejszenia powierzchni działek o 10% z uwagi na wydzielenie części działki pod drogi zgodnie z § 17 pkt. 7 lit a) MPZP pełnomocnik skarżących wskazał, że nie ma podstawy do zastosowania takiego dobrodziejstwa dla działek nr [...]. Z decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] października 2017 r. wynika, że z działki nr [...] wydzielono działkę [...] stanowiącą drogę wewnętrzną oraz działki [...] stanowiące działki przeznaczone pod zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą. Jednak fragment gruntu pod drogę został wydzielony jedynie z powierzchni objętej obecnie numeracją [...]. Parcele działek nr [...], jako nieprzylegające bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej drogę, nie zostały przy projektowaniu nowego podziału gruntu pomniejszone kosztem tej drogi, więc możliwość zmniejszenia minimalnej powierzchni nie powinna znajdować wobec nich zastosowania.

Skarżący zwracają ponadto uwagę, że projektowana komunikacja odbywa się nowo wytyczoną drogą wewnętrzną, o szerokości 4,5 m. Taka droga, jako że nie stanowi dojazdu lub dojścia do budynku, lecz komunikację do kilku odrębnych budynków, powinna zostać wyodrębniona z powierzchni działki. Ponadto jako droga wewnętrzna, na podstawie § 11 ust. 2 pkt 2 MPZP powinna mieć szerokość 6 m, którego to warunku przedłożony projekt budowlany nie spełnia.

W ocenie skarżących zaprojektowana droga wewnętrzna nie ma także dostępu do drogi publicznej - droga położona na działce nr [...], stanowiącej ul. G. nie jest drogą publiczną i nie łączy się z inną drogą publiczną, jako że ani ul. N. ani ul. Z. nie są drogami publicznymi, nie są zaliczone do kategorii dróg gminnych i są położone w części na prywatnych działkach.

Końcowo skarżący podnoszą, że skomunikowanie działek nr [...] jest sprzeczne z założeniami zawartymi w decyzji o podziale nieruchomości Wójta Gminy [...] z [...] października 2017 r., nr [...]. W decyzji tej wskazano bowiem, że dla nowoprojektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przez ustanowienie służebności drogowych lub też sprzedaż nowo wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Decyzja nie przewidywała przeprowadzenia przez działki wewnętrznego ciągu komunikacyjnego, a tym bardziej wyodrębniania dróg wewnętrznych pomiędzy działkami. Przyjęto założenie, że dla działek w ciągu południowym, tj. nr [...] dojazd zapewniony będzie przez drogę nr 18-2KDD na działce nr [...] (ul. G.), a dla działek w ciągu północnym, tj. nr [...] dojazd zapewniony będzie przez drogę nr 18-7KDW na działce nr [...]. Tymczasem przedłożony projekt budowlany zakłada zapewnienie dojazdu do wszystkich 12 działek z działki nr [...], co stoi w sprzeczności z założeniami decyzji podziałowej, przy wydawaniu której nie przewidziano obciążenia drogi na działce nr [...] tak intensywnym użytkowaniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 5 września 2022 r., którą organ ten utrzymał w mocy orzeczenie Starosty Warszawskiego Zachodniego z 3 września 2021 r., nr 1414/2021, zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej etap II - budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] w obrębie ew. [...], jednostka ewid. [...].

Przystępując do merytorycznej kontroli niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 Pr.bud., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z dyspozycji przywołanego art. 35 ust. 4 Pr.bud. wynika zatem, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr.bud., przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Pr.bud.

Kontrolując decyzję o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy ustalił, że inwestor załączył do wniosku o wydanie tej decyzji wymagane przepisami ww. ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2), w tym poprawnie wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymaganą liczbę egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Podstawowym zadaniem organów administracji w rozpoznawanej sprawie było więc zbadanie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami Prawa budowlanego (art. 32 i art. 35 ustawy) oraz przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sporną kwestią w badanym przypadku jest już sama zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami Planu miejscowego określającymi przeznaczenie terenu. Według przedłożonego przez inwestorów Projektu budowlanego, planowane zamierzenie obejmuje realizację zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr ew.: [...], obręb [...], jednostka ewid. [...] - etap II.

Jak wynika z ustaleń Planu miejscowego, ww. działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym symbolem - MN1, dla którego przepisy § 7 ust. 2 pkt 2 i § 17 MPZP przewidują przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych.

Zdaniem skarżących planowane zamierzenie nie stanowi jednak tego rodzaju zabudowy.

W realiach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz ugruntowane poglądy doktryny i orzecznictwa, tutejszy Sąd nie podziela powyższych zarzutów.

Należy przede wszystkim zauważyć, że w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego zamieszczona została definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1601/08, opubl.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA), prawidłowa wykładnia powołanego powyżej przepisu art. 3 ust. 2a ustawy Pr.bud., w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość", powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Pr.bud. Zgodnie z tymi definicjami każdy budynek - to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (pkt 2) a nadto wymogi wskazane w pkt 2a, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość". Jednocześnie w komentarzu do art. 3 Pr.bud. pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006) wyjaśniono, że "warunkiem uznania budynku za mieszkalny jednorodzinny jest przede wszystkim to, aby służył on zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. Należy uznać, że kwestia spełnienia tych cech należy do elementów ocennych, pozostających w gestii organu stosującego prawo, w szczególności organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym automatycznie przenosić kryteriów wyróżniających pojęcia "potrzeb mieszkaniowych" i "samodzielności" z innych aktów prawnych regulujących problematykę nieruchomości. Kwalifikacja danego budynku do kategorii budynków mieszkalnych - jednorodzinnych musi być dokonywana na gruncie danego stanu faktycznego. Niewątpliwie budynki takie muszą stanowić zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem oraz być przeznaczone i przystosowane do stałego pobytu ludzi."

Wprawdzie ustawa nie definiuje dokładnie poszczególnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, to jednak nie może to prowadzić do wniosku, że powołany wyżej przepis pozbawiony jest w tym zakresie znaczenia normatywnego, gdyż przeczyłoby to zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Jak już bowiem wyżej wskazano, dany typ zabudowy (wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa) ma niebagatelne znaczenie dla określenia stopnia jej intensywności. Ponadto przy wykładni przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego należy uwzględnić definicję budynku zawartą właśnie w art. 3 pkt 2 tej ustawy. Uwzględniając powyższe, dla oceny czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolno stojącym o dwóch mieszkaniach, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, istotne znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W takiej sytuacji nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, CBOSA). Oczywiste jest bowiem, że zaprojektowanie wskazanych elementów konstrukcyjnych jako wspólnych dla obu budynków znacząco obniża koszty realizacji całości, nie uniemożliwiając równocześnie ich całkiem niezależnego funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 pr. bud. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16, CBOSA). Zazwyczaj także oba domy jednorodzinne cechuje identyczność wyglądu elewacji, kształtu bryły, kubatury, powierzchni zabudowy, choć nie jest to konieczne. W każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolnostojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania).

Przyjmuje się, że trafność powyższego poglądu potwierdza pośrednio przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W powyższym rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane także funkcjonuje pojęcie budynków wolno stojących, bliźniaczych i szeregowych (zob. np. § 217 ust. 2).

Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zatwierdzony przez Starostę Warszawskiego Zachodniego decyzją z 3 września 2021 r., nr 1414/2021 projekt budowlany zespołu budynków mieszkalnych nie jest sprzeczny z ustaleniami MPZP w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy jednorodzinnej - bliźniaczej. Przedstawionych w tym projekcie budynków nie można było zakwalifikować prawidłowo jako budynków jednorodzinnych wolnostojących lub szeregowych, tak jak czynią to skarżący. W istocie są to bowiem budynki jednorodzinne, ale w zabudowie bliźniaczej. Przemawiają za tym właśnie cechy wskazywane w skardze, tj. że każdy budynek (tj. każda część bliźniaka) został wyposażony w osobne wejście z poziomu gruntu, osobny garaż z podjazdem oraz własne przyłącza: wodociągowe, gazowe, elektryczne, kanalizacyjne i deszczowe (zob. Projekt architektoniczno-budowlany każdego z budynków) oraz posiada odrębne instalacje w tych branżach, w tym niezależne instalacje centralnego ogrzewania (dwa kotły gazowe i dwa ciągi kominowe na każdy obiekt – zob. np. rys. IS.05.02, Projekt architektoniczno-budowlany - część III). Jak wskazano poza tym expressis verbis w opisie technicznym każdego z projektowanych budynków (zob. Projekty techniczne budynków nr 5, 6, 7 i 8), układ funkcjonalny zaplanowanych w nich lokali został zorganizowany w odbiciu lustrzano-bliźniaczym. Oznacza to, że obydwie części tzw. bliźniaka (oba budynki) posiadają identyczne elewacje, bryły, kubatury oraz powierzchnie. Wskazane powyżej cechy projektowanych budynków świadczą, że przewidziane w nich "lokale" zostały pomyślane jako przeznaczone do całkowicie niezależnego i samodzielnego funkcjonowania (wykorzystywania), co uzasadniało potraktowanie ich w rzeczywistości za odrębne budynki, połówki bliźniaka. Oceny tej nie niweczy fakt, że cały obiekt posiada wspólny fundament oraz dach, a obie części łączy jedna ściana oddzielenia pożarowego z zachowaniem odpowiedniej dylatacji, przy braku części wspólnych powierzchni (np. poddasza) (por. wyroki NSA: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18; z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II OSK 1601/08; zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 784/15; opubl. CBOSA).

Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że obydwa z dwóch zaprojektowanych budynków w zabudowie bliźniaczej stykają się ze sobą na całej długości tylko jednej ze ścian, tworząc pary. Pozostałe ich ściany zewnętrzne nie przylegają już do żadnych innych obiektów. Trzy inne elewacje budynków usytuowane są zatem swobodnie. Natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, na krańcach jedna, dwie stanowią przednią (wejściową) i tylną elewację, budynek dzieli działkę na dwie części; budynki szeregowe tworzą więc ciągi od trzech do kilkunastu obiektów (zob. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 659/15; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 457/18; CBOSA).

W ocenie tutejszego Sądu, wbrew zarzutom skargi, zakwalifikowaniu spornych budynków do zabudowy bliźniaczej nie przeczy w żadnym razie fakt, że w każdym z budynków wyodrębniono także po dwa całkowicie samodzielne lokale mieszkalne.

Jak już wyjaśniono, z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika dopuszczenie możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, przy czym tylko w przypadku tego ostatniego zastrzeżono, że jego powierzchnia nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku. W innych przepisach prawa brak jest odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Określenia takiego brak również w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048). Niemniej w wyroku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1458/15, NSA wskazał, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w Prawie budowlanym nawiązuje jednak do unormowań ustawy o własności lokali w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych", co stanowi domenę tej właśnie ustawy (o własności lokali – przyp. tut. Sąd). Skoro tak, to względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego domu. NSA trafnie podkreślił przy tym, że nie chodzi o prawne wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych poprzez wydanie przez właściwego starostę stosownego zaświadczenia, ale o możliwość technicznego wydzielania samodzielnych lokali mieszkalnych, o czym stanowi art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, posługując się określeniem "dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych".

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy, samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca).

Należy wobec tego przyjąć, że w świetle powyższych definicji ustawowych istotne jest, aby lokal mieszkalny był w obrębie budynku wydzielony trwałymi ścianami. Również w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012 poz. 462 ze zm.) znajduje się zapis, że przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Z definicjami tymi koresponduje definicja "mieszkania" zawarta w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

Podsumowując przedstawione rozważania stwierdzić przyjdzie, że po pierwsze, samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Po drugie, analiza treści art. 2 ust. 2 ustawy z 1994 r. o własności lokali wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Wreszcie po trzecie, lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca).

Stąd za całkowicie chybione uznać należało argumenty podnoszone przez skarżących, że zaprojektowanie lokali funkcjonalnie od siebie odrębnych, z oddzielnymi wejściami i instalacjami, pozwalającymi funkcjonować całkowicie niezależnie od siebie, świadczy o zamiarze realizacji przez inwestorów zabudowy szeregowej, a nie zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy. Nie dowodzi tego również fakt, że lokale te nie zostały połączone wspólnym pomieszczeniem, na co wskazują skarżący.

Przedłożone projekty budowlane przewidują wydzielenie w każdym z budynków dwóch odrębnych lokali spełniających dla każdego z nich przesłanki zespołu pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych mających odrębne wejścia, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiające stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Analiza projektu zagospodarowania terenu oraz projektów architektoniczno-budowlanych prowadzi do wniosku, że obydwa wydzielone lokale mają służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, tj. do każdego przynależy odrębna kuchnia oraz pomieszczenia sanitarne, które umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, a więc nadają każdemu niezależny byt. W projekcie wskazano również na indywidualne wydzielenie dla każdego z lokali mediów, tj. np. energii elektrycznej, wody czy gazu, co oznacza, że ich funkcjonowanie jest niezależne od siebie. Równocześnie jednak, lokale mieszkalne znajdują się w jednym budynku trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian zewnętrznych), który posiada jeden wspólny fundament i dach.

Wszystkie te okoliczności uniemożliwiają zakwalifikowanie zamierzenia budowlanego jako jedynie dwóch lokali mieszkalnych w ramach budynku jednorodzinnego, który ma być realizowany w zabudowie bliźniaczej. Konstatacja taka oznacza, że obiektu nie można zaliczyć, jak tego domagają się skarżący, do innej kategorii obiektów budowlanych, tj. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Sąd nie podzielił ponadto tych twierdzeń skargi, które dotyczą naruszenia w niniejszej sprawie przepisu § 17 pkt 7 lit a) Planu miejscowego. Przepis ten przewiduje, że w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej – powierzchnia działki powinna wynosić 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka lub według rysunku planu.

W tym względzie należy od razu zauważyć, że przepis ten wyraźnie wskazuje, że określona tam minimalna powierzchnia działki 600 m2 powinna przypadać na każdy "lokal lub segment bliźniaka". Tym samym, Plan dopuszcza taką sytuację, w której rzeczona powierzchnia może być uznana za wystarczającą, gdy na jeden z "segmentów bliźniaka", a więc jeden z domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przypada co najmniej 600 m2 terenu. Mylą się zatem skarżący uważając, że wskazana wielkość powierzchni działki powinna przypadać na każdy lokal mieszkalny w bliźniaczym budynku jednorodzinnym. Postanowienia ww. Planu miejscowego, ani też przepisy Prawa budowlanego nie określają definicji "segmentu", jednak kierując się słownikowym wyjaśnieniem tego pojęcia, należy przyjąć, że chodzi tu o "jedną z powtarzających się części składowych czegoś", a w budownictwie po prostu o "jeden z domów stojących w rzędzie i połączonych bocznymi ścianami" (zob. Słownik Języka Polskiego PWN). Skoro więc lokalny uchwałodawca posłużył się w Planie miejscowym sformułowaniem "segment bliźniaka", to bez wątpienia miał tu na myśli każdy z domów jednorodzinnych składających się na zabudowę bliźniaczą.

Ponadto, w § 17 pkt 7 lit. a tir. 6 MPZP wyraźnie dopuszcza obniżenie minimalnej powierzchni nowowydzielanych działek budowlanych o 10%, jeżeli z działek wydziela się lub poszerza drogi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem w drodze decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2017 r. nr [...], dokonano podziału istniejących działek o nr ewid. [...], m.in. na działki inwestycyjne o nr: [...] oraz działkę drogową nr [...]. Wbrew twierdzeniu skarżących, droga wewnętrzna na działce nr [...] nie została wydzielona wyłącznie z terenu nieruchomości o nr ewid. [...], lecz z obszaru całej działki nr [...] oraz działki nr [...], z których powstały wszystkie nieruchomości inwestycyjne. Tym samym, wydając ww. decyzję z [...] października 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] był uprawniony do skorzystania z dobrodziejstwa przewidzianego w § 17 pkt 7 lit. a tiret 6 MPZP i pomniejszenia powierzchni wszystkich nowowydzielanych działek.

Trafnie zauważył przy tym Wojewoda orzekając w sprawie, że do przedmiotowej kwestii wyczerpująco odniósł się już zresztą WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 403/22, wyjaśniając, że z uwagi na treść § 17 pkt 7 lit. a tiret 6 Planu miejscowego inwestorzy mogli zaprojektować sporną inwestycję na działkach o powierzchni 540 m2 każda.

Ustosunkowania wymaga również zarzut naruszenia § 11 ust. 2 pkt 2 MPZP, zgodnie z którym, w Planie ustalono wydzielenie niezbędnych dróg wewnętrznych dla zapewnienia każdej działce dostępu do drogi publicznej lub wewnętrznej i możliwości przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej, przy czym ich szerokości w liniach rozgraniczających (o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej) nie powinny być mniejsze niż 6 m.

W tym kontekście za słuszne Sąd uznał wskazanie przez organ odwoławczy na treść § 14 rozporządzenia o warunkach technicznych, którego przepisy niewątpliwie mają nadrzędne znaczenie przy ocenie prawidłowości projektowanej inwestycji.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że uchwała rady gminy ustanawiająca akt prawa miejscowego musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Prawo miejscowe nie może więc regulować kwestii objętych przepisami rangi ustawowej i aktami wykonawczymi wydanymi na ich podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakimi są niewątpliwie także miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (zob. np.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 331/21; CBOSA). Dlatego w orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że wykładnia aktów prawa miejscowego powinna w pierwszej kolejności zmierzać do takiego ich rozumienia, które nie będzie sprzeczne z normami aktów prawnych wyższego rzędu.

Słusznie organ odwoławczy wskazał zatem w niniejszej sprawie na dyspozycję przepisu § 14 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych, który dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo- jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jak natomiast stanowi ust. 3 § 14 cyt. rozporządzenia, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).

W konsekwencji należy przyjąć, że choć przepis § 11 ust. 2 pkt 2 Planu miejscowego wskazuje na potrzebę wydzielenia na obszarze nim objętym niezbędnych dróg wewnętrznych o szerokości nie mniejszej niż 6 m, to jednak norma ta nie wyklucza możliwości, którą daje § 14 ust. 3 przywołanego rozporządzenia, czyli zapewnienia skomunikowania działek inwestycyjnych poprzez dojścia, których szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

Warunek ten niewątpliwie spełniają przewidziane w Projekcie zagospodarowania terenu (zob. rys. PZT.1) dojścia do każdej z działek budowalnych o szerokości 4,5 m, a które nie stanowią drogi wewnętrznej w rozumieniu zapisów MPZP.

W ocenie Sądu orzekającego na aprobatę nie zasługują również twierdzenia skarżących, dotyczące braku dostępu nieruchomości inwestycyjnych do drogi publicznej. W § 42 ust. 1 Planu miejscowego wprost wskazano bowiem, że dla realizacji wyznaczonego planem układu komunikacyjnego dróg publicznych KD, ciągów pieszych KDP i dróg wewnętrznych KDW ustalone zostały pasy terenu określone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, zaś ulice lokalne, dojazdowe i ciągi piesze mają kategorię drogi gminnej. Z tabeli zamieszczonej w tym przepisie MPZP wynika, że droga dojazdowa o nr 18-2KDD położona na działce o nr ewid. [...], tj. ul. G. w miejscowości [...] ma status drogi gminnej. Ponadto Sądowi niejako z urzędu wiadomym jest, że działka drogowa ul. G.w m. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych na terenie gminy [...] (zob. Załącznik nr 1, pozycja 12 tiret 22, dostępne na: http://archiwum. [...]). Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 481/15, CBOSA) WSA w Warszawie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, jednakże tylko w zakresie dotyczącym zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy R. wymienionej w Załączniku nr 1 pod pozycją 8, w części stanowiącej działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości Klaudyn. Tym samym, w pozostałym zakresie wskazana uchwała pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki z tym związane.

Sąd uznaje za zasadny pogląd dominujący w judykaturze, że drogi gminne będące drogami publicznymi zgodnie z przepisem art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowią własność samorządu gminy. Nie można zatem za drogi gminne uznawać dróg, które należą do innych niż gmina podmiotów. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych jest możliwe dopiero w momencie dysponowania przez gminę prawem własności nieruchomości. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów po których taka droga przebiega (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 - opubl. Lex 1511187).

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z Księgi Wieczystej dotyczącej działki nr [...] wynika, że nieruchomość ta pozostaje we współwłasności uczestników niniejszego postępowania, w tym skarżących oraz inwestorów. Niemniej dopiero skuteczne zakwestionowanie powołanego aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r., na mocy której przedmiotowa nieruchomość nr [...] w m. [...] została zaliczona do dróg gminnych, pozwalałoby na stwierdzenie, że droga ta nie ma charakteru drogi publicznej.

Trzeba natomiast odnotować, że nawet pozbawienie działki drogowej nr [...] - ul. G. w m. [...] kategorii drogi publicznej - gminnej, wbrew twierdzeniom skargi, nie pozwoliłoby na stwierdzenie w niniejszej sprawie, że nieruchomości objęte planowanym zamierzeniem nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Z ogólnodostępnych danych i map terenu m. [...] wynika bowiem niezbicie, że działka nr ewid. [...] jest skomunikowana i przylega bezpośrednio do działki nr ewid. [...], tj. ulicy S., oraz działki nr [...], tj. ul. J., które mocą ww. uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r. również zostały zaliczone do dróg gminnych, a więc stanowią drogi publiczne.

Tymczasem, jak już wyjaśniono i co wynika ze złożonego do akt sprawy wypisu z KW dotyczącego działki drogowej nr ewid. [...], inwestorzy - P. S. i R. S. są współwłaścicielami tej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie natomiast przyjmuje się, że przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07; z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1116/08; z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09; z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1718/09; z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 994/11; z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 327/18; z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2190/19; CBOSA).

Niewątpliwie powyższe stanowisko należy odnosić do ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. Jednakże w judykaturze panuje także zgodny pogląd, że skoro przesłanka dostępu do drogi publicznej na gruncie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest spełniona w przypadku, gdy inwestor wywiedzie ten dostęp z posiadania przez władającego nieruchomością ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogowej, to tym bardziej przesłanka ta jest spełniona, gdy władający nieruchomością legitymuje się własnością udziału w nieruchomości gruntowej zapewniającej pośredni dostęp do drogi publicznej (zob. wyroki NSA: z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 576/12; z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2196/12; tak też WSA w Warszawie w wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1752/17, CBOSA).

Pogląd ten, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, znajduje oparcie w unormowaniach Kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności. Z treści art. 206 k.c. wynika bowiem, że każdemu współwłaścicielowi przysługuje prawo do bezpośredniego korzystania z całej rzeczy wspólnej, które jest ograniczone analogicznym prawem pozostałych współwłaścicieli. Uprawnienie do współposiadania rzeczy wspólnej nie zależy przy tym od wielkości udziału (zob. A. Kidyba, (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Opublikowano: LEX 2012).

Każdy ze współwłaścicieli rzeczy, a więc także nieruchomości, może z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem w takim samym zakresie, jak pozostali, bez względu na wielkość udziału posiadanego w rzeczy. Granicą uprawnienia współwłaściciela do posiadania rzeczy i korzystania z niej jest identyczne uprawnienie przysługujące pozostałym współwłaścicielom.

Dlatego jak trafnie wyjaśnił WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Go 1042/12, CBOSA), współwłaściciel czy współużytkownik wieczysty, w przypadku braku podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej, może korzystać z rzeczy wspólnej, co oznacza, że może również korzystać z wjazdu na działkę wspólną i przejazdu przez nią, tak zresztą jak pozostali współwłaściciele czy współużytkownicy wieczyści. To natomiast oznacza, że w niniejszej sprawie inwestorzy mogliby wykazać dostęp do drogi publicznej także poprzez skomunikowanie terenu inwestycji poprzez działkę drogową nr ewid. [...], której są współwłaścicielami, nawet gdyby została ona pozbawiona statusu drogi publicznej (gminnej) i stanowiłaby jedynie drogę wewnętrzną.

Mając na uwadze powyższe, Sąd kontrolując zaskarżone decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej, doszedł do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego wskazanych w skardze, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, ani też art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz norm obowiązującego na danym terenie Planu miejscowego. Nie dopatrzono się również obrazy innych przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Wojewoda prawidłowo ocenił, że zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany jest zgodny zarówno z przepisami prawa miejscowego, jak i z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a dokumentacja projektowa jest kompletna i zawiera wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia oraz oświadczenia uprawnionych osób. Sąd nie dopatrzył się poza tym naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.