Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 33/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 27 ust 1
journal: Dz.U. 1995 nr 147 poz 713
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T.M. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. nr VIII/92/07 w przedmiocie obwodów łowieckich I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej w Gdowie, składającej się z działek nr 1603/2 i 1603/1, dla której to nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – objętej obwodem łowieckim nr 110; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza do Województwa Małopolskiego na rzecz skarżącego T.M. kwotę 800 zł (słownie: osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr VIII/92/07 z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., nr 127, poz. 1066 ze zm.) w dokonano podziału województwa małopolskiego na 256 obwodów łowieckich.

Pismem z dnia 12 listopada 2017 r. T.M. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że na podstawie tego aktu utworzono m. in. Obwód nr 110 administrowany przez Koło Łowieckie Raba Gdów (Okręg PZŁ Kraków), na terenie którego w miejscowości Gdów (Gmina Gdów) znajduje się działka rolna, nr księgi Wieczystej [...] , której jest właścicielem

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego podał, że podniesione w wezwaniu zarzuty są bezzasadne. Wyjaśnił, że w stanowisku Rządowego Centrum Legislacji zawartym w piśmie DPŚI.021.1/2015 z dnia 20 listopada 2015 r. zwrócono uwagę, że Trybunał Konstytucyjny odracza termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów w przypadku, gdy stwierdzi, że ich usunięcie nie będzie wystarczające do osiągnięcia stanu zgodności z Konstytucją. Usunięcie art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie spowodowałoby powstanie w systemie luki prawnej nie wpłynęłoby natomiast na ochronę praw właścicielskich. Odroczenie terminu utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu miało pozwolić na znowelizowanie prawa łowieckiego w sposób zapewniający zgodność z Konstytucją. Uchwała zmierzająca do podziału województwa na obwody łowieckie, miała charakter "jednorazowy" i "skonsumowała się" po wejściu w życie. Zatem bezprzedmiotowa jest w tym przypadku reguła walidacyjna mówiąca o tym, że za nieobowiązujący uznaje się akt wykonawczy, jeżeli uchylono przepis upoważniający i wydania. Faktycznym następstwem utarty mocy art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego jest brak kompetencji sejmiku do tworzenia nowych i modyfikacji istniejących obwodów łowieckich. W związku z brakiem nowelizacji prawa łowieckiego taki stan prawny utrzymuje się do dnia dzisiejszego.

Według organu utrata mocy uchwały sejmiku skutkowałaby powstaniem luki prawnej, powodującej konieczność przejęcia przez Skarb Państwa wszelkich zadań i zobowiązań wynikających z ustawy Prawo łowieckie, uniemożliwiającej prowadzenie szeroko rozumianej gospodarki łowieckiej obejmującej szereg działań, nie tylko odstrzał. Sytuacja taka będzie w konsekwencji prowadziła do wzrostu populacji zwierzyny łownej oraz spowoduje zwiększenie jej presji na tereny zurbanizowane, co będzie objawiało się licznymi kolizjami drogowymi, wzrostem szkód w uprawach rolnych oraz zwiększonym zagrożeniem dla mieszkańców terenów z zabudową jednorodzinną.

W dniu 5 grudnia 2017 r. T.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego nr VIII/92/07 z dnia 28 maja 2007 r. w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 110 określonego w załączniku do tej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że podstawą prawną podjęcia Uchwały był art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta.

Według skarżącego Uchwała została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności Skarżącego, któremu nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto pozostawanie w obrocie prawnym Uchwały mimo braku istnienia podstawy prawnej do jej wydania, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem Uchwała wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym Skarżącego jako właściciela nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jego wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Organ podniósł brak legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi i żądania stwierdzenia nieważności całego aktu prawa miejscowego. Wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ podał, że skarżona uchwała została wydana zgodnie z wymogami proceduralnymi i w oparciu o ważną podstawę prawną w chwili jej uchwalania. W trakcie procesu legislacyjnego dochowano wszystkich wymaganych prawem warunków wynikających z obowiązującego na czas dokonywania podziału art. 27 ustawy Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 z późn. zm.).

Do procedury podziału województwa na obwody łowieckie przystąpiono w 2006 r. Prace obejmowały m.in. uzyskanie, zgodnie art. 27 ustawy Prawo łowieckie opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Polskiego Związku Łowieckiego, właściwej izby rolniczej oraz uzgodnień właściwych sejmików województw, dla obwodów łowieckich leżących na obszarze więcej niż jednego województwa. Uzyskano wszystkie wymagane uzgodnienia, a wśród uzgodnień jedynie uzgodnienie Województwa Podkarpackiego było pozytywne z uwagami. Nadto wyjaśniono, że przed ostatecznym uchwaleniem uchwały nastąpiło zakończenie kadencji władz samorządowych i wybór nowego Sejmiku Województwa Małopolskiego i Zarządu Województwa Małopolskiego, w związku z czym ponownie dokonano procedury konsultacji z wymaganymi podmiotami.

Utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego nie spowodowała zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwały sejmików województw o podziale województwa na obwody łowieckie niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego, czy też za akty stosowania prawa, miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie skutkując powstaniem obwodów i o indywidualnie wyznaczonych granicach.

Wszystkie akty wykonawcze są wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania, a tym co wyróżnia tzw. klasyczne akty wykonawcze jest to, że zawierają one normy prawne o charakterze generalnym (a więc skierowane do pewnej grupy podmiotów charakteryzującej się jakąś wspólną cechą albo cechami) oraz abstrakcyjnym (co oznacza, że pewne wzorce zachowań, tj. wskazują, że nakazane czy też zakazane zachowanie jest od adresata normy w każdym przypadku, gdy ziszczą się określone w normie prawnej okoliczności; normy abstrakcyjne dotyczą więc powtarzalnych zachowań i są do wielokrotnego stosowania). Powyższe oznacza, że tzw. klasyczne akty wykonawcze zawierają przepisy prawa mają charakter normatywny.

Akty wykonawcze, które nie są tzw. klasycznymi aktami wykonawczymi, są to z kolei akty, które zwierają regulacje stanowiące swoiste rozstrzygnięcie jakiejś konkretnej jednostkowej sprawy. Są to więc akty, które coś kreują, znoszą czy przekazują, a ich istotą jest to, że dokonują zmiany, która ma charakter konkretny i jednorazowy. Jednocześnie cechą charakterystyczną ww. regulacji jest to, że "konsumują się" one w chwili jednorazowego zastosowania (zob. postanowienie TK z dnia 26 października 2004 r. sygn.. akt U 5/02 czy wyrok TK z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt U 3/000).

Reguła walidacyjna ma zastosowanie jedynie do tzw. klasycznych aktów wykonawczych, które zawierają normy generalne i abstrakcyjne i których cechą charakterystyczną jest to, że są one wielokrotnie stosowane. Zasada ta nie odnosi się natomiast do aktów wykonawczych, które nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych, ale które - z uwagi na fakt, że jednorazowo rozstrzygają jakąś sprawę - "konsumują się" w chwili ich wejścia w życie.

Prawa i obowiązki właściciela wyznacza Prawo łowieckie i ono wskazuje podmiot owych praw i obowiązków, jest nim każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Gdyby więc obwodu łowieckiego nie utworzono nie istniałby podmiot o wskazanych cechach, a ustawowa norma wyznaczająca mu obowiązki lub przyznająca prawa nie mogłaby znaleźć zastosowania. Natomiast z chwilą ustanowienia obwodu łowieckiego lub jego granic, właściciel nieruchomości nabywa status bycia właścicielem nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie było potrzebne określenie prawnego charakteru uchwał, którymi dokonuje się podziału województwa na obwody łowieckie, w szczególności przesądzenie czy są one aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia, że obwody łowieckie są bytem niezależnym od kreujących je uchwał. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że utrata mocy obowiązującej przez art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego wywołuje skutki jedynie na przyszłość w postaci braku możliwości tworzenia nowych obwodów łowieckich oraz zmiany dotychczasowych obwodów.

Powyższe stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wynikającym z uzasadnienia do ww. wyroku, w którym Trybunał stwierdził, że skutkiem utraty mocy obowiązującej art. 27 ust.1 Prawa łowieckiego jest następczy brak kompetencji sejmiku województwa do tworzenia nowych obwodów łowieckich oraz do zmiany dotychczas istniejących obwodów łowieckich. Ponadto do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały Prawo łowieckie nie zostało zmienione, co oznacza brak regulacji prawnych uwzględniających prawa właścicieli.

W piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. T.M. podał, że naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę upatruje w nieproporcjonalnym ograniczeniu swojego prawa własności. Fakt objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego stanowi ograniczenie prawa własności skarżącego i naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 140 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona

Zgodnie z tym przepisem art. 90 ust. 1 ustawy z dni 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (Dz.U.2016/486) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). W związku z art. 17 ust. 2. ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (DZ.U.2017/935), jej zaskarżenie do sądu administracyjnego musi być poprzedzone wyczerpaniem trybu "przedskargowego". Tryb ten został przez skarżących wyczerpany.

Skarżący jest właścicielem gruntów, które zostały włączone do obwodów łowieckich. Nie ma więc wątpliwości, że zaskarżoną uchwałą zostały naruszone jego prawa właścicielskie w odniesieniu do tychże gruntów.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 13 października 1995 Prawo łowieckie prawa łowieckiego (w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały – DZ.U. 2005/127/1066) podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1).

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 (Dz.U.2014.951) art. 27 ust. 1 został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości.

Sąd rozpoznające sprawę zdecydował o uwzględnieniu skargi mając na uwadze to, że wskazaną przez Trybunał przyczyną niekonstytucyjności przepisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 ustawy Prawo łowieckie było ustalenie, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Właścicielowi nie przysługują także żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. I OSK 54/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji. Analogiczne stanowisko należy przyjąć w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały, od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. Z tych też powodów Sąd nie podziela stanowiska organu, jakoby "reguła walidacyjna" nie miała zastosowania do kwestionowanego aktu. Nie wdając się w szerszą polemikę co do charakteru tego aktu, stwierdzić należy, że - jakkolwiek jego podjęcie było rzeczywiście działaniem "jednorazowym" - to jego efektem jest ukształtowanie trwającego nadal stanu prawnego. W tym zaś stanie, wskutek zastosowania normy niezgodnej z Konstytucją, prawa właściciela nieruchomości pozostają naruszone. Oznacza to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej interes prawny skarżącego – na podstawie art. 147 § 1 ppsa.

Sąd oddalił skargę w pozostałej części, z uwagi na brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w zakresie całego obwodu łowieckiego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy. Na zasądzona z tego tytułu kwotę składa się uiszczony wpis, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.