Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5692/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6, art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z aer. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 666/20 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz J.M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 666/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. (dalej: "skarżący") na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący w dniu [...] sierpnia 2020 r. zwrócił się do GIS z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na temat:

1) liczby zgonów spowodowanych samym wirusem COVID-19 wśród osób nie mających żadnych chorób współistniejących (z podziałem na każdy miesiąc, licząc od pierwszego miesiąca w którym wykryto wirus);

2) metody ustalania przyczyn tych zgonów,

3) ilości przeprowadzonych sekcji zwłok i ich wyników.

Zastępca GIS w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. poinformowała skarżącego, że organ nie posiada wnioskowanych informacji. Dane o liczbie zgonów (bez określenia ich przyczyn) publikowane są na bieżąco przez Główny Urząd Statystyczny w Biuletynie Statystycznym, natomiast Ministerstwo Zdrowia w mediach społecznościowych na bieżąco podaje informacje o zgonach z powodu COVID-19. Przyczyna zgonu jest podawana przez lekarza stwierdzającego zgon (w przypadku potwierdzonego zakażenia SARS-CoV-2 kod U07.1, w przypadku podejrzenia zachorowania - kod U07.2).

Skarżący w dniu [...] października 2020 r. złożył do WSA skargę na bezczynność GIS w rozpoznaniu jego wniosku z [...] sierpnia 2020 r., w której domagał się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji, w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku, przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, ewentualnie ukarania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej grzywną w tej samej wysokości, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko GIS odnośnie nieposiadania żądanych informacji i podniósł, że według art. 30 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845), Główny Inspektor Sanitarny prowadzi rejestr chorób zakaźnych, natomiast według art. 30 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, rejestr chorób zakaźnych zawiera m. in. dane dotyczące daty i przyczyn zgonu. Skarżący dodał, że GIS wielokrotnie w wywiadach publicznych powoływał się na wiedzę w zakresie ilości zgonów z powodu COVID-19. Zdaniem skarżącego GIS "zataił", że posiada informacje objęte jego wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r., co oznacza, że pozostaje w bezczynności w tej sprawie. Skarżący zarzucił ponadto, że pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. zostało podpisane przez Zastępcę GIS, bez powołania się na posiadane pełnomocnictwo do udostępnienia informacji publicznej.

GIS w odpowiedzi na skargę podniósł, że w terminie wyznaczonym przepisami prawa, poinformował skarżącego, że nie posiada żądanych informacji i wyjaśnił, które organy są właściwe w sprawie, a więc nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie.

GIS podał, że wszystkie dane o zgonach, wraz ze wskazaniem ich przyczyny wyjściowej, wtórnej i bezpośredniej, podlegają rejestracji na podstawie karty zgonu wystawianej przez lekarza stwierdzającego zgon. Karta zgonu jest przekazywana do urzędu stanu cywilnego właściwego dla miejsca zgonu (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo aktach stanu cywilnego). Dane o zgonach na szczeblu krajowym gromadzi, przetwarza i publikuje Główny Urząd Statystyczny w ramach badania symbol 1.21,09 "Zgony. Umieralność. Trwanie życia". Źródłem informacji o sytuacji epidemiologicznej COVID-19, w tym o zgonach z powodu COVID-19 w podziale na zgony u osób pierwotnie zdrowych i tych, którzy chorowali na choroby przewlekłe jest tzw. Krakowy Rejestr Pacjentów z COVID-19 (rejestr medyczny który, funkcjonuje na podstawie art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia), do którego GIS nie ma dostępu oraz system teleinformatyczny EWP, który został udostępniony przez tzw. Centrum e-Zdrowia (jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia), który nie zawiera jednak informacji w zakresie pozwalającym na udzielenie przetworzonej informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku (system "integruje" dane o osobach chorych i zakażonych z dodatkowymi rodzajami danych, które są istotne dla współdziałania wielu służb w czasie stanu pandemii m. in. danymi o osobach przebywających w kwarantannie oraz izolacji, a także zleceniach badań wystawianych przez lekarzy). GIS dodał, że administratorem danych przetwarzanych w systemie teleinformatycznym EWP jest minister właściwy do spraw zdrowia, natomiast administratorem danych przetwarzanych w Krajowym Rejestrze Pacjentów z COVID-19 jest Narodowy Instytut Kardiologii Stefana Kardynała Wyszyńskiego - Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie. Odbiorcą danych zawartych w kartach zgonów jest natomiast Główny Urząd Statystyczny. Przetwarzanie danych dotyczących zgonów z powodu COVID-19 jest prowadzone na szczeblu krajowym przez Ministerstwo Zdrowia, które publikuje je codziennie na profilu Twitter. Pierwotnie dane te były publikowane z rozbiciem na indywidualne przypadki oraz wiek pacjentów wraz ze wskazaniem czy osoba zmarła chorowała na tzw. choroby towarzyszące. Obecnie - ze względu na obszerność tych danych - są one publikowane przez Ministerstwo Zdrowia w postaci zagregowanej.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi GIS podniósł, że § 7.3 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Sanitarnego (zarządzenie Nr 23/20 Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 sierpnia 2020 r.) stanowi, że Główny Inspektor wykonuje swoje zadania przy pomocy dwóch Zastępców Głównego Inspektora, Dyrektora Generalnego oraz dyrektorów. Zgodnie z § 7 ust. 3 zarządzenia nr 25/20 Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 września 2020 r. w sprawie zakresów czynności Kierownictwa Głównego Inspektoratu Sanitarnego, Zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego w zakresie powierzonych spraw sprawują nadzór nad załatwianiem spraw w Inspektoracie i koordynują ich załatwianie, są upoważnieni do załatwiania spraw w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego, w tym do przyjmowania interesantów w sprawach skarg i wniosków.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że bezspornym jest, iż GIS jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, oraz że informacja objęta wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. jest informacją publiczną.

WSA wskazał, że z odpowiedzi organu z dnia [...] sierpnia 2020 r., zatem udzielonej skarżącemu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wynika jednoznacznie, że na dzień udzielania odpowiedzi nie dysponował żądanymi informacjami. GIS wyjaśnił również przyczyny tego stanu rzeczy.

WSA stwierdził, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany twierdzi, że daną informacją publiczną - w określonej dacie - nie dysponuje, czyli że jej nie posiada, sąd administracyjny nie ma instrumentów prawnych do dokonywania ustaleń co do prawdziwości twierdzeń organu. Ocena WSA w niniejszej sprawie oparta została na twierdzeniu organu, które zawarte zostało w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. i potwierdzone następnie w odpowiedzi na skargę. Dlatego też WSA uznał, że GIS na dzień wniesienia skargi w bezczynności nie pozostawał. Nie było tym samym podstaw, aby zobowiązać go do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."), tj. nierozstrzygnięcie przez WSA wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w zakresie dowodów - w postaci przywołanych przez skarżącego przepisów prawa, tj.:

a) art. 30 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym GIS prowadzi "rejestr chorób zakaźnych",

b) art. 30 ust. 2 pkt 9 w/w ustawy - rejestr chorób zakaźnych zawiera m.in. dane dotyczące daty i przyczyny zgonu,

- poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych nieuwzględnienia tych przepisów w zaskarżonym wyroku, a tym samym naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez Sąd, który w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił dlaczego zostały one przyjęte bądź odrzucone przez Sąd;

2) art. 141 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez dokonania oceny pod względem zgodności z prawem oświadczenia GIS w świetle podniesionych przez skarżącego dowodów, o tym, iż organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, w szczególności WSA nie uzasadnił dlaczego uznał, że oświadczenie organu jest wiarygodne - czym pozbawił skarżącego realnej ochrony jego praw w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie, na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 u.d.i.p. organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty prawomocnego wyroku, stwierdzenie, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, oraz że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości 3.000 zł lub nałożenie grzywny również w tej samej wysokości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że oświadczenia GIS, iż nie posiada wnioskowanej informacji publicznej stoją w sprzeczności z faktami natury prawnej i faktycznej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przytoczył treść art. 27 ust. 1, art. 30 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z których wynika obowiązek zgłaszania tych danych, informację zamieszczoną na stronie internetowej GIS, artykuły z gazet oraz raporty Ministra Zdrowia.

W ocenie skarżącego WSA powinien dążyć do bezspornego ustalenia stanu faktycznego i dokonać własnych ustaleń w tym zakresie. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia NSA.

W zakresie przyznania skarżącemu wnioskowanej kwoty pieniężnej, skarżący podniósł, że GIS wprowadził w błąd WSA co do braku posiadania przez niego wnioskowanych informacji publicznych. Kwestia ta powinna zostać zdecydowanie negatywnie oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w celu zapobieżenia takiej i podobnym sytuacjom przyznałby wnioskowaną przez skarżącego kwotę pieniężną nie tylko tytułem zadośćuczynienia za nieudzielenie informacji publicznej, lecz jako swoistego rodzaju karę za przekazywanie nieprawdziwych informacji do Sądu.

Uzasadniając żądanie wydania wyroku, w którym zostanie stwierdzone, iż GIS dopuścił się rażącego naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie dostępu do informacji publicznej skarżący stwierdził, że od dnia, w którym GIS był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej minęło już 10 miesięcy. Natomiast uwzględniając fakt ilości spraw oczekujących na rozpoznanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz okoliczności podniesione powyżej, które bezsprzecznie wskazują, że GIS posiada wnioskowane informacje publiczne - można przyjąć, że wyrok zapadnie w ciągu kilku najbliższych lat. Wnioskowana informacja nie będzie miała już takiego znaczenia, jaką ma obecnie - zwłaszcza w czasie obowiązującej pandemii oraz podejmowanych przez organy administracji rządowej, w tym GIS - działań, które zmierzają nie tylko do ograniczenia skutków trwającej pandemii, lecz również naruszają Konstytucję RP, ponieważ przyjęte przez GIS podstawy prawne podejmowanych działań, nie mieszczą się w standardach demokratycznego państwa prawnego. W związku z powyższym uwzględnienie tego wniosku przyczyni się do polepszenia funkcjonowania organów państwa w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, a kwestionowany nią wyrok podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny pozytywnie zweryfikował podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis wyznacza normatywne standardy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do jego treści uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ujawnienie wskazanych elementów w uzasadnieniu wyroku jest niezbędne do odtworzenia procesu formułowania przez sąd zwrotu stosunkowego wyrażającego ocenę legalności działania organu administracji publicznej. Funkcją uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zatem wykazanie, że sąd ten właściwie zrealizował swoją kompetencję ustrojową, a więc w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę zgodności z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej. W sprawach ze skarg na bezczynność, obowiązkiem sądu jest podać jakiego organu dotyczy postępowanie, do jakich działań w świetle obowiązującego prawa ów organ jest zobowiązany i czy wbrew temu obowiązkowi organ zaniechał ich podjęcia.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ma sporu, że Główny Inspektor Sanitarny (GIS) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenie informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący zwrócił się do GIS o udostępnienie informacji publicznej na temat: 1) liczby zgonów spowodowanych samym wirusem COVID-19 wśród osób nie mających żadnych chorób współistniejących (z podziałem na każdy miesiąc, licząc od pierwszego miesiąca w którym wykryto wirus); 2) metody ustalania przyczyn tych zgonów, 3) ilości przeprowadzonych sekcji zwłok i ich wyników.

W terminie wyznaczonym treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. GIS udzieli skarżącemu pisemnej informacji, iż nie dysponuje wnioskowanymi danymi. Wskazał równocześnie, że dane te są gromadzone przez Główny Urząd Statystyczny wspólnie z Ministerstwem Zdrowia.

Rozstrzygając skargę na bezczynność GIS w takim skonfigurowaniu faktyczno-normatywnym rzeczą Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie, czy na gruncie obowiązujących przepisów prawa organ ma obowiązek gromadzenia danych żądanych wnioskiem dostępowym z [...] sierpnia 2020 r., a jeżeli tak, to czy dane te podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd takiej weryfikacji nie przeprowadził. GIS jako organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, a zatem realizuje przypisane mu zadania w formach prawem dopuszczonych. Samo powołanie się przez GIS w piśmie z [...] sierpnia 2020 roku, że nie dysponuje wnioskowanymi informacjami i wskazanie innych podmiotów, które powinny być w ich posiadaniu, nie zwalniało WSA od zweryfikowania zasadności tego twierdzenia. Z akt sprawy wynika, że zarówno skarżący, jak i GIS przedstawili swoje stanowiska dotyczące normatywnych podstaw gromadzenia informacji o zgonach spowodowanych wirusem COVID-19. Skarżący konsekwentnie twierdzi, że GIS dysponuje wnioskowanymi informacjami, albowiem zobowiązują go do tego przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - art. 30 w zw. z art. 27 ustawy. GIS z kolei wywodzi, że w ramach realizacji obowiązków wynikających z tych przepisów nie gromadzi danych wnioskowanych przez skarżącego, wskazuje natomiast podstawy prawne, które jego zdaniem wskazują, że dane takie gromadzą inne podmioty – Ministerstwo Zdrowia i Główny Urząd Statystyczny. Sąd pierwszej instancji w ogóle się do przedmiotowej kwestii nie odniósł i nie ocenił, czy zgodnie z powołanymi przez skarżącego przepisami GIS ma obowiązek gromadzenia danych o zgonach spowodowanych wirusem COVID-19 w zakresie, który umożliwia udostępnienie wnioskowanych informacji. Rozważenie tej kwestii jest kluczowe, albowiem systemowo, w ujęciu art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowi wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. WSA nie mógł rozstrzygnąć o tym, czy GIS dopuścił się bezczynności, bez uprzedniego zbadania, czy na podstawie przypisanych mu prawem kompetencji jest zobowiązany do gromadzenia danych żądanych wnioskiem dostępowym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji, iż nie dysponuje on narzędziami pozwalającymi na zweryfikowanie twierdzenia organu o nieposiadaniu żądanych informacji. Weryfikacja taka powinna nastąpić poprzez rozstrzygnięcie, czy gromadzenie wnioskowanych przez skarżącego danych mieści się w ustrojowym zakresie kompetencji GIS, a jeżeli tak, to czy dane te podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Z wyłożonych przyczyn, wyrok Sądu pierwszej instancji nie poddaje się merytorycznej kontroli instancyjnej i musi zostać uchylony, a sama sprawa przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni oceny prawne przedstawione w części zważającej niniejszego uzasadnienia.

Mając na uwadze przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).