Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 405/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Kazimierz Brzeziński Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 372/06 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 3 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 3 marca 2006 r. nr [...] 3. Zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz L. K. kwotę 120 zł. (sto dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 372/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 3 marca 2006 r., nr [...] znak sprawy [...], w przedmiocie renty strukturalnej, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2005 r. Zastępca Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. zwrócił się do radcy prawnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w Łodzi z zapytaniem, czy działka, którą wnioskodawca renty strukturalnej w bieżącym roku w formie aktu notarialnego wymienił z sąsiadem, będzie mogła być ujęta do naliczenia dodatkowych 3% z tytułu trwałego przekazania. W odpowiedzi radca prawny Łódzkiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z dnia 6 września 2005 r. stwierdził, że jeśli była to zamiana nieruchomości to działki te powinny być ujęte w naliczeniach zwiększeń do renty z tytułu przekazania własności użytków rolnych. § 12 ust 3 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) dotyczy tylko gruntów nabytych na podstawie umowy sprzedaży.

W dniu 10 października 2005 r. L. K. złożył w Powiatowym Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniosek o przyznanie renty strukturalnej, w którym zadeklarował przekazanie [...] ha użytków rolnych umową darowizny na rzecz swojego syna Ł. K., wskazanego we wniosku jako osoba przejmująca grunty rolne. Prócz innych wymaganych dokumentów do wniosku L. K. załączył także pismo z dnia 9 października 2005 r., w którym wniósł aby do ustalania wysokości należnej mu renty strukturalnej wliczona została także powierzchnia działki nr [...] wynosząca [...] ha, której właścicielem był do dnia 21 lipca 2005 r. Przedstawił dokumenty, z których wynikało, że w dniu 21 lipca 2005 r. aktem notarialnym nr [...] dokonał zmiany gruntów z M. K. – działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz dokupionej od państwa P. w celu dokonania zamiany działki nr [...] o powierzchni [...] ha na będącą własnością M. K. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Celem powyższej zmiany było scalenie posiadanego gospodarstwa rolnego.

W dniu 8 listopada 2005 r. postanowieniem nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. potwierdził spełnienie przez L. K. wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej.

Następnie w dniu 22 grudnia 2005 r. organ I instancji przyznał L. K. rentę strukturalną w wysokości [...] zł na okres 10 lat od dnia 22 listopada 2005 r.

Od powyższej decyzji w dniu 5 stycznia 2006 r. zostało wniesione odwołanie. L. K. wnioskował o uwzględnienie przy ponownym wyliczeniu wysokości renty także gruntów zamienionych. Odwołując się od decyzji, wyjaśniał, iż gospodarstwo, które planował przekazać synowi za rentę strukturalną było rozproszone. Dokonane zmiany w zakresie zakupu i wymiany działek miały na celu skonsolidowanie gospodarstwa. L. K. podkreślił, że przed dokonaniem zamiany upewnił się, czy grunty zamienione a później przekazane na powiększenie gospodarstwa będą liczone do zwiększenia renty strukturalnej. Po otrzymaniu pozytywnej odpowiedzi, dokupując działkę nr [...] o powierzchni [...] ha w dniu 21 lipca 2005 r. zamienił swoje grunty na działkę nr [...] graniczącą z gruntami, które już syn jako rolnik będzie mógł kupić powiększając swoje gospodarstwo. Podkreślił, iż wnioskując o rentę strukturalną w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. dokładnie poinformował organ o tym, że działka nr [...] odpowiada swoją powierzchnią powierzchni działki nr [...], której właścicielem był od 1990 r. prosząc, aby zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami policzono mu powierzchnię "owej" działki do renty strukturalnej. Stwierdził, że zgodnie z poprzednimi ustaleniami był pewien, że otrzyma rentę za zamienioną powierzchnię gruntów.

W następstwie rozpoznania powyższego odwołania wydana została decyzja z dnia 3 marca 2006 r. Nr [...] (znak sprawy ...) przez Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w Łodzi, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną przyznania płatności z tytułu rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich stanowią: ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Wysokość renty strukturalnej określona jest w § 12 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podkreślono, że przepis § 12 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów, na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 211, poz. 1759) uzyskał nowe brzmienie i stanowi, że zwiększenia, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, jeżeli przeniesienie posiadania tych użytków na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zawartej z datą pewną nie później niż na dwa lata przed dniem złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że przeniesienie posiadania działki o numerze [...] na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 21 lipca 2005 r., czyli później niż na 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. W świetle tak ustalonych faktów organ stwierdził, że w omawianym przypadku, zwiększenia, o których mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia, nie przysługują.

Na powyższą decyzję L. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 4 kwietnia 2006 r. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację podnoszoną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Nadto wskazał, że w teorii państwa i prawa i innych doktryn prawniczych oraz orzecznictwa przyjmuje się, iż akt prawny obowiązuje w okresie od jego wejścia w życie do momentu uchylenia. Zatem wchodzi w życie w chwili jego ogłoszenia w oficjalnym dzienniku promulgacyjnym albo w chwili późniejszej, którą on sam określa. Nadanie mocy wstecznej przepisom stanowi wyjątek od zasady stanowiącej, iż prawo nie działa wstecz i z tego powodu wolno jest ją nadać przepisom prawnym tylko w ściśle określonych okolicznościach. Podniósł, że w sprawie nie ma szczególnych powodów, aby przepisy § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w nowej wersji działały wstecz.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowaną w toku dotychczasowego postępowania.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wobec bezspornie ustalonego stanu faktycznego, istotą sporu stało się ustalenie, czy organy administracji postąpiły prawidłowo nie zaliczając gruntów zamienionych przez skarżącego na podstawie umowy w formie aktu notarialnego z dnia 21 lipca 2005 r. do tzw. "zwiększeń" wysokości renty strukturalnej przyznanej skarżącemu, wobec treści przepisów obowiązujących w tym przedmiocie w dacie rozstrzygnięcia przez organy administracyjne w tym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy:

- ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Przepisy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie tylko ustalały ogólną wysokość renty strukturalnej (§ 12 ust. 1), ale i przesłanki pozwalające na zwiększenie wysokości tego świadczenia (ust. 2 i 3).

Sąd podniósł, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w okresie po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie renty strukturalnej lecz przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zmianie uległy przepisy rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. określające przesłanki niezbędne do zastosowania tzw. "zwiększeń" wysokości renty strukturalnej. W dacie występowania przez skarżącego z wnioskiem o rentę strukturalną obowiązywał przepis § 12 ust. 3 w brzmieniu pierwotnym stanowiący, iż zwiększenia o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, nie dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazanego gospodarstwa rolnego, nabytych przez wnioskodawcę na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie 2 lat przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Przepis ten w brzmieniu nadanym nowelizującym rozporządzeniem z dnia 5 października 2005 r. stanowi, iż zwiększenia, o których mowa, dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, jeżeli przeniesienie posiadania tych użytków na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zawartej z datą pewną nie później niż na dwa lata przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną.

Odnosząc się do zarzutu skargi, Sąd podał, że zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia zmieniającego jego przepisy wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Uznając za kategoryczną treść powołanego przepisu rozporządzenia zmieniającego, stwierdził, że nie ma innego niż literalny rodzaju interpretacji tego przepisu. Podsumowując Sąd uznał, że organy zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. obowiązane były do stosowania w przedmiotowej sprawie przepisu § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym, który nie pozwalał na uwzględnienie przy ustalaniu zwiększeń renty strukturalnej działki gruntu nabytej na podstawie umowy zamiany zawartej w okresie dwóch lat bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o rentę.

Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie naruszona została zasada zaufania do pewności prawa. Sąd przyznał, że zmiany regulacji nie mogą zaskakiwać obywateli, powodując zmianę ich sytuacji prawnej, nie mogą również ograniczać z mocą wsteczną niewadliwie nabytych praw obywateli, jednakże ochrony wynikającej z kolei z zasady pewności prawa nie można rozszerzać na wszystkie sytuacje, które powodują pogorszenie sytuacji prawnej obywateli.

Zdaniem Sądu opinia prawna zawierająca wykładnię poprzednio obowiązującego przepisu, na której skarżący opiera swój pogląd wyrażony w postaci zarzutów skargi, nie może stanowić podstawy do wydania orzeczenia administracyjnego, ponieważ stanowi jedynie element materiału dowodowego, a wykładni prawa ostatecznie dokonują organy orzekające.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego ani procesowego w sposób obligujący do uwzględnienia skargi.

L. K. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok na podstawie art. 173 w związku z art. 176 oraz art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., a także art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.: § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu § 12 rozporządzenia w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 5 października 2005 r. (Dz. U. Nr 211, poz. 1759) w sytuacji jego niezgodności z art. 2 w zw. z art. 88 i art. 32 Konstytucji RP,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji, tj.:

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracyjnych oraz brak dbałości o wyjaśnienie wszelkich prawnych aspektów sprawy,

- art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie postępowania wyczerpujących informacji dotyczących stanu prawnego.

Argumentacja na poparcie powyższych zarzutów została przedstawiona przez skarżącą w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej L. K. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie mimo nietrafności części zarzutów i błędnej w znacznej mierze argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwóch podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu odpowiadającego drugiej podstawie kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. podniesiony w powiązaniu z twierdzeniem, że w postępowaniu przed organem administracji publicznej doszło do naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Konstruując ten zarzut autor skargi kasacyjnej wychodzi z założenia, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, że skarżący przed przekazaniem gospodarstwa następcy dokonał zamiany jednej z działek celem scalenia gospodarstwa działając w zaufaniu do informacji udzielonej przez organ, że zamiana nie wpłynie na zakres uprawnień do renty strukturalnej. Podnosił też, że organ nie poinformował skarżącego o zmianie stanu prawnego, co umożliwiłoby na podjęcie jeszcze przed wydaniem decyzji działań zmierzających do zachowania przez przekazującego gospodarstwo rolne gruntów rolnych o mniejszej powierzchni ze skutkiem powstania możliwości uzyskania renty strukturalnej w wyższej niż określona w decyzji ostatecznej wysokości.

Nie wnikając w rozważania czy działania bądź zaniechania organu administracji publicznej pozostają w związku przyczynowym z ostatecznym ukształtowaniem prawa do renty strukturalnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ewentualne przyjęcie, że doszło do naruszenia zasad pogłębionego zaufania i udzielania informacji ( art. 8 i art. 9 k.p.a. ) nie stanowiłoby powodu uchylenia zaskarżonej do sądu decyzji. Uchybienie wskazanym zasadom nie może bowiem stanowić źródła przyznania uprawnienia w kształcie odpowiadającym błędnie udzielonej informacji względnie w zgodzie z dawnym prawem, o zastąpieniu którego prawem nowym strony nie poinformowano. Naruszenie wymienionych zasad może natomiast stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia obowiązku, do czego odnosi się wskazywane w skardze kasacyjnej orzecznictwo w sprawach podatkowych. Rozważać można też dopuszczalność zaniechania w takiej sytuacji odebrania już ukształtowanego uprawnienia. Niemożność uzyskania uprawnienia skutkiem podjęcia działań zgodnych z błędnie udzieloną informacją względnie wynikających z zaniechania udzielenia informacji może być podstawą faktyczną odpowiedzialności deliktowej, której przesłanką jest obiektywny element winy w postaci bezprawności, mogącej polegać na naruszeniu art. 8 i art. 9 k.p.a. Reasumując, ewentualne naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. w opisywany w skardze kasacyjnej sposób nie stanowiłoby naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy rozpatrywanej w postępowaniu administracyjnym.

Nie można natomiast odmówić zasadności zarzutowi naruszenia prawa materialnego jeśli ograniczyć go do twierdzenia, że doszło do naruszenia wymienionego w skardze kasacyjnej przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 5 października 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 211, poz. 1759).

Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i w skardze kasacyjnej jedynie cząstkowo opisuje się regulacje prawne dotyczące materii rent strukturalnych ograniczając się do wymienienia przepisów prawa krajowego. Tymczasem już z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) wynika, że ustawa określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące, między innymi, uzyskiwania rent strukturalnych, określonych przepisami Unii Europejskiej oraz postanowieniami Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864 ). Działając w tych ramach ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich, określonym w przepisach Unii Europejskiej, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Na podstawie tego upoważnienia wydano rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191). Tak więc już przepisy krajowe wskazują, że niedopuszczalne jest odtwarzanie stanu prawnego dotyczącego materii rent strukturalnych z pominięciem prawa pierwotnego i wtórnego Unii Europejskiej. Niezależnie od tego na mocy Traktatu akcesyjnego z chwilą przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej zaczęło w Polsce obowiązywać prawo Unii Europejskiej.

W chwili wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR).

Rozporządzenia, jako forma wtórnego prawa wspólnotowego, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej w ramach zasady bezpośredniego skutku prawa Unii Europejskiej. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego z kolei nakazuje stanowienie i interpretację prawa krajowego w zgodzie z prawem Unii Europejskiej, w tym z rozporządzeniami.

Wymieniona ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. i akty wykonawcze do nich nie są wynikiem działań transpozycyjnych w stosunku do wskazanych rozporządzeń Rady ( WE ). Rozporządzenia nie wymagają implementacji i są elementem krajowego porządku prawnego. Ustawa i akty wykonawcze służą w tym przypadku przede wszystkim dopuszczalnemu określeniu właściwości organów krajowych odpowiedzialnych za wykonanie rozporządzenia (por. orzeczenie ETS w sprawie 39/70 Fleischkantor). Okoliczność ta ma istotne znaczenie w procesie wykładni prawa krajowego jako niesprzecznego, co do zasady, z prawem wspólnotowym.

W związku z przedstawionymi zasadami rozważyć należy, czy prawo Unii Europejskiej zawiera regulacje dotyczące wpływu zamiany gruntów w celu scalenia gospodarstwa rolnego i dalej ocenić czy zachodzi kolizja z prawem polskim czy też realizacja zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego nie napotyka przeszkód skutkiem sprzeczności z prawem wewnętrznym.

Z art. 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) wynika , że przejmujący gospodarstwo zastępuje przekazującego i staje się kierownikiem gospodarstwa prowadzonego w okresie ostatnich dziesięciu lat przez przekazującego. Uprawnione jest twierdzenie, że istota przejęcia nie sprowadza się do wejścia w posiadanie tylko tych gruntów, które faktycznie były fizycznie użytkowane przez przekazującego przez dziesięć lat. Zasadniczą jest kwestia przejęcia pewnej całości gospodarczej przy zachowaniu powierzchni a nie tożsamości gruntów. Już z tego powodu dokonywane celem scalenia wymiany gruntów niewpływające na łączną powierzchnię gospodarstwa nie powinny mieć wpływu na zakres uprawnień do renty strukturalnej.

Poważne trudności dotyczą wykładni art. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR). W doktrynie często podkreśla się nieprzydatność stosowania tradycyjnie rozumianej wykładni językowej w stosunku do prawa wspólnotowego. Wynika to w pierwszej kolejności z poważnych różnic w zakresie pojęć stosowanych w różnych językach względnie ze zwykłych błędów w tłumaczeniach . W dostępnym polskim tekście art. 10 rozporządzenia mowa o dopuszczalności scalania lub zwykłej wymiany działek, tyle, że ma się to odnosić do gruntów dzierżawionych. Porównanie z tekstami w innych językach wskazuje jednak, że w przepisie tym nie ma mowy o gruntach dzierżawionych lecz o gruntach zwalnianych czy cedowanych ( na rzecz następcy ). Użyty w tekście angielskim termin released lands według wszelkich dostępnych źródeł nie oznacza wydzierżawionych gruntów lecz grunty zwalniane względnie nawet cedowane. Angielskie słowo lease może być tłumaczone jako "dzierżawa" , słowo release nie odpowiada jednak polskiemu "dzierżawa" uzupełnionemu o przedrostek wy-. Podobne efekty daje odwołanie się do tekstu niemieckiego. Grunty dzierżawione to po niemiecku verpachtaete Flachen podczas gdy w tekście niemieckim użyto słów frei werdenden Flaechen odnoszących się do gruntów zwalnianych.

Niezależnie od rozważań natury lingwistycznej podkreślenia wymaga fakt, że odniesienie normy zawartej w art. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) do dzierżawionych gruntów pozbawiałoby ją spójności i waloru uszczegółowienia art. 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR). Dopuszczenie scalania i wymiany dzierżawionych gruntów pozostawałoby bez związku z ustanawianiem szczegółowych zasad stosowania normy o charakterze ogólnym. Trudno też byłoby znaleźć uzasadnienie dla takiej regulacji jako dotyczącej materii rent strukturalnych. O sytuacji dzierżawcy mowa w art. 9 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) i brak podstaw do twierdzenia, że wspólnotowy prawodawca kontynuuje zawartą w tym przepisie myśl w kolejnej jednostce redakcyjnej. W poprzednich artykułach 7 -9 odnosi się odrębnie do trzech bardzo różnych zagadnień.

Reasumując kwestię odtworzenia normy prawnej zawartej w art. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) Naczelny Sąd Administracyjny dochodzi do wniosku, że sprowadza się ona do tego, iż zwalniane ( przez przekazującego gospodarstwo ) grunty mogą zostać objęte scaleniem lub zwykłą wymianą działek. W takich przypadkach warunki stosowane wobec zwalnianych gruntów stosuje się do powierzchni równoważnej rolniczo do zwalnianych ( przekazywanych ) gruntów. Jak z tego wynika zmiany dotyczące działek wchodzących w skład przekazywanego następcy gospodarstwa rolnego będące następstwem scalenia lub wymiany działek nie wpływają na zakres uprawnień do renty strukturalnej z wyłączeniem powstałych w ten sposób przyrostów powierzchni.

§ 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 5 października 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 211, poz. 1759) stanowi, że zwiększenia w zakresie praw do renty strukturalnej, związanych z powierzchnią przekazywanych gruntów, dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, jeżeli przeniesienie posiadania tych użytków na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zawartej z datą pewną nie później niż na 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Prawodawca nie odniósł się wprost do szczególnego przypadku zmian wynikających ze scalania lub wymiany (zamiany) działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Mając na względzie szczególny, omówiony już , charakter rozporządzenia i wykonywanej ustawy, ściśle powiązanych z prawem wspólnotowym , silne podstawy znajduje postulat dokonywania wykładni przepisów wskazanego rozporządzenia w zgodzie z prawem Unii Europejskiej ( por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 1341/06, LEX nr 194862 ). Wobec tego należy przyjąć, że mimo ogólnego sformułowania odnoszącego się do zakresu umów o jakich mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 5 października 2005 r. (Dz. U. 05. 211 poz. 1759) przepis ten nie dotyczy skutków przeniesienia posiadania działek dokonywanego w wyniku czynności prawnych związanych ze scalaniem lub zamianą (wymianą) gruntów. Bezpośredni skutek w tej materii wywołuje Art. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) interpretowany w zgodzie z art. 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR). Oznacza to, że zamiana działek dokonana przez przekazującego gospodarstwo rolne w związku ze scalaniem czy konsolidacją tego gospodarstwa dokonana później niż dwa lata przed złożeniem wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie ma wpływu na wysokość renty, z tym, że ewentualne zwiększenie powierzchni gospodarstwa nie może być brane pod uwagę przy obliczaniu wysokości renty. Oczywiście, w stanie faktycznym takim jak w sprawie niniejszej konieczne jest rozważenie w jakiej części uzyskanie w drodze zamiany działki jest następstwem powiększenia gospodarstwa o działkę nabytą w drodze umowy sprzedaży od osób innych niż strona umowy zamiany.

Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie zachodzi kolizja pomiędzy § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 114 poz. 1191) w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 5 października 2005 r. (Dz. U. Nr 211, poz. 1759) a prawem wspólnotowym. Wątpliwości interpretacyjne zostają usunięte w drodze wykładni. Nie zachodzi również sprzeczność omawianego przepisu z Konstytucją RP mająca wynikać ze wskazywanych w skardze kasacyjnej przesłanek. Należycie zinterpretowany przepis, wymieniony w skardze kasacyjnej jako naruszony, ma inne znaczenie niż to przyjął Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji publicznej i w tym sensie zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony.

Mając na względzie, że nie ma naruszeń przepisów postępowania zachodzą przesłanki zastosowania art. 188 p.p.s.a., to jest uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Skarga podlega uwzględnieniu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).