Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3114/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia Rozwoju Społeczno-Gospodarczego C. w C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz [...] Stowarzyszenia Rozwoju Społeczno-Gospodarczego C. w C. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Stowarzyszenie [...] C. (dalej także: Stowarzyszenie, Strona, Skarżąca) na podstawie zawartej z Zarządem Województwa [...] umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] grudnia 2010 r. realizowało projekt nr [...] pt.: "[...]" w okresie od 5 stycznia 2011 r. do 31 marca 2012 r.

W § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu strona zobowiązała się do stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu aktualnych Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. z dnia 28 grudnia 2009 r. (dalej: Wytyczne).

W wyniku uznania za niekwalifikowalne w ramach realizacji projektu wskazanych we wnioskach o płatność wydatków przeznaczonych na koszty zarządu Lidera i partnerów projektu w kwocie 2400 zł., Zarząd Województwa wezwał stronę do zwrotu tej kwoty, a wobec braku dokonania tej czynności, wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu środków.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Zarząd Województwa [...] zobowiązał Stronę do zwrotu środków przeznaczonych na realizację finansowanego programu w kwocie 2400 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Podstawą uznania ww. kosztów za niekwalifikowalne w ramach projektu była okoliczność, iż zostały one poniesione w realizacji umowy zlecenia, zawartych na potrzeby realizacji projektu z osobami upoważnionymi do reprezentowania Lidera i Partnerów, co było niezgodne z zapisami Wytycznych.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r.

Organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, iż strona realizowała Projekt w partnerstwie z Wyższą Szkołą [...] (dalej: Partner I) i J. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą U. J. P. (dalej: Partner II).

Z umowy partnerskiej zawartej w dniu [...] sierpnia 2010 r. wynikał następujący podział zadań na rzecz realizacji projektu: Lider projektu odpowiadał za zarządzanie strategiczne i administracyjne projektem i rekrutację, staże dla pracowników naukowych i naukowo-dydaktycznych uczelni w przedsiębiorstwach, wizyty studyjne, publikację wyników badań i ekspertyz. Partner I odpowiadał za zarządzanie strategiczne projektem i staże, natomiast Partner II za zarządzanie strategiczne projektem i rekrutację, staże i wizyty studyjne. Zgodnie z umową Partnerzy nie ponosili kosztów w związku z wykonywaniem zadań, za które na mocy umowy i wniosku o dofinansowanie projektu byli odpowiedzialni.

W budżecie projektu zaplanowano koszty pośrednie rozliczane na podstawie rzeczywiście ponoszonych wydatków w wysokości 49 000 zł. W uzasadnieniu kosztów pośrednich w projekcie we wniosku o dofinansowanie projektu zapisano, że koszty pośrednie ponoszone przez Lidera obejmują m.in. koszty zarządu (tj. koszty wynagrodzenia osoby reprezentującej stowarzyszenie) w wysokości 200 zł/miesiąc; koszty pośrednie ponoszone przez Partnera I, które obejmują m.in. koszty zarządu (tj. koszty wynagrodzenie Rektora) w wysokości 300 zł/miesiąc; koszty pośrednie ponoszone przez Partnera II, które również obejmują m.in. koszty zarządu w wysokości 300 zł/miesiąc. Jako uzasadnienie ww. rodzaju kosztów w każdym z tych trzech przypadków wskazano "ogólny nadzór nad realizacją projektu od strony (odpowiednio) Wnioskodawcy/Partnera".

Minister wskazał, że Stowarzyszenie (tj. Lider projektu) zawarło w ramach projektu trzy umowy zlecenia.

– nr [...] z J. S. dotyczącą pełnienia obowiązków pełnomocnika zarządu Stowarzyszenia jako Lidera projektu.

– nr [...] z M. G. dotyczącą pełnienia obowiązków osoby upoważnionej do reprezentowania z ramienia Partnera I projektu oraz nadzoru nad prawidłową realizacją projektu od strony merytorycznej i finansowej wykraczających poza podstawowy zakres obowiązków Rektora.

– nr [...] z J. P. dotyczącą pełnienia obowiązków osoby upoważnionej do reprezentowania z ramienia Partnera II projektu oraz nadzoru nad prawidłową realizacją przedmiotowego projektu od strony merytorycznej i finansowej wykraczający poza podstawowy zakres obowiązków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, związany jednak z bezpośrednim reprezentowaniem Partnera w realizację projektu.

Organ wskazał, że wydatki ponoszone na wynagrodzenie osób z tytułu wykonywania ww. umów zlecenia były rozliczane przez Stowarzyszenie w ramach kosztów pośrednich.

Zdaniem Ministra zakres zawartych ww. umów zlecenia, w sposób bezpośredni dotyczył czynności związanych z projektem, co oznacza, że zostały one zawarte wbrew zapisowi zawartemu w podrozdz. 4.4 pkt 1 Wytycznych. To powoduje, że został naruszony § 3 ust. 4 Umowy.

Organ odnosząc się do umowy zawartej z J. S. podniósł, że nie kwestionuje on faktu powołania pełnomocnika przez zarząd stowarzyszenia i zawarcia umowy zlecenia w brzmieniu określonym przez strony tejże umowy, lecz jedynie fakt ujęcia i rozliczenia wynagrodzenia z tytułu wykonania tejże umowy w kosztach pośrednich projektu w sytuacji, gdy ww. zakres czynności wskazany w umowie przypisany jest bezpośrednio do projektu. Organ uznał to za naruszenie zapisu podrozdziału 4.4. pkt 1 Wytycznych.

Ten sam zarzut organ postawił w odniesieniu do umowy zawartej z M. G..

Wskazał, że jest on założycielem Wyższej Szkoły [...] oraz w okresie realizacji projektu pełnił funkcję Rektora. Przedmiot umowy zlecenia jest tożsamy z rodzajem obowiązków wynikających z tytułu pełnienia przez niego funkcji rektora szkoły wyższej (Partnera I). Zdaniem IZ PO KL w ramach swojego standardowego pozaprojektowego wykonywania obowiązków wynikających z faktu sprawowania funkcji rektora, wykonywał on wszystkie czynności wskazane w umowie zlecenia.

Organ II instancji podkreślił, że Partner I w takiej sytuacji powinien był wykazać w kosztach pośrednich, obok ponoszonych przez siebie kosztów materiałów biurowych i usług telefonicznych, pocztowych i innych (wskazanych we wniosku o dofinansowanie projektu), koszty zarządu jako część wynagrodzenia M. G. z tytułu pełnienia funkcji rektora (proporcjonalna do stopnia jego zaangażowania w czynności wykonywanie na potrzeby projektu), nie zaś jako wynagrodzenie z tytułu celowo na potrzeby projektu zawartej umowy zlecenia.

Wskazywany powyższej zarzut organ podniósł również, co do umowy zawartej z J. P..

Organ podkreślił ponadto, że jako przedsiębiorca nie pobiera on żadnego wynagrodzenia za pracę w związku z tym, że reprezentuje sam siebie np. w kontaktach z klientami, z wykonawcami, itp.; podobnie nie pobiera żadnego wynagrodzenia za podejmowanie szeregu czynności służących zawarciu kontraktów czy pozyskaniu zleceń. Wskazał, iż przedsiębiorca nie pobiera wynagrodzenia z tytułu tego, że prowadzi działalność gospodarczą: wynagrodzeniem osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą jest zysk osiągany z prowadzenia działalności.

Organ wskazał, że ponieważ J. P. nie ponosił w swojej dotychczasowej działalności kosztów zarządu, nie istnieje podstawa do ujęcia w kosztach pośrednich projektu (kosztach zarządu) wydatków poniesionych na wynagrodzenie za wykonywanie czynności polegających na pełnieniu obowiązków osoby upoważnionej do jego reprezentowania - prowadzącego działalność gospodarczą jako Partnera projektu.

Odnosząc się do umów zlecenia zawartych z M. G. i J. P. organ podkreślił dodatkowo, że na podstawie każdej z nich osoba pełniąca funkcję osoby reprezentującej Partnera pobierała od Lidera wynagrodzenie z tytułu realizacji zadań przypisanych Partnerowi. Podkreślił, że z istoty partnerstwa wynika zakaz zakupu usług od Partnera oraz zakaz angażowania pracowników i współpracowników Partnera przez Lidera oraz odwołał się do treści art. 28a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) odnoszącego się do umowy partnerskiej.

Wyjaśnił także, że jeśli Partner w projekcie ma przypisane określone zadania, to w związku z ich wykonywaniem ponosi wydatki w ramach posiadanych przez siebie zasobów.

Organ II instancji uznał za niedopuszczalną sytuację, w której za wykonywanie przez Partnera określonych w umowie partnerskiej zadań Lider płaci Partnerowi wynagrodzenie.

Dokonał on również analizy budżetu projektu i stwierdził, że wynika z niego, że Partnerzy będą ponosić wydatki. Stwierdził również po analizie treści umowy partnerskiej i treści zawartych przez Lidera umów zlecenia z przedstawicielami Partnerów, że to Lider zleca przedstawicielom Partnerów określone czynności.

W związku z powyższym organ odwoławczy ocenił zawarcie ww. umów, jako sprzeczne nie tylko z wymogami dotyczącymi kosztów pośrednich w projekcie określonymi w Wytycznych, lecz również z zasadami partnerstwa wynikającymi z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Jednakże wskazał, iż podstawą uznania wydatków ponoszonych w ramach ww. umów zlecenia za niekwalifikowane, jest ich niezgodność z podrozdziałem 4.4 pkt 1 Wytycznych co dowodzi naruszenia obowiązujących procedur obowiązujących przy ponoszeniu wydatków, co w związku z treścią art. 184 i 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – powoływanej dalej jako u.f.p.), jest podstawą wydania decyzji przez organy.

Od powyższej decyzji [...] Stowarzyszenie [...] C. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podkreśliło, że Projekt został zakwalifikowany do dofinansowania, zaś w toku negocjacji określono jego ostateczny kształt i zawierał on w swojej treści zakwestionowaną pozycję kosztów, czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji. W umowach zlecenia wpisywano ogólne zadania, które musieli ze strony Stowarzyszenia wykonać kompetentni ludzie, od których nie można wymagać nieodpłatnej pracy na rzecz Projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1211/13 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał treść podrozdziału 4.4 Wytycznych z 2009 r., która nie uległa zmianie w Wytycznych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2011 r., zgodnie z którą koszty pośrednie stanowią koszty związane z obsługą techniczną projektu, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego zadania i mogą obejmować koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów, że zawarte przez Beneficjenta umowy zlecenia, w treści których znalazły się zadania, które osoby te miały wykonać, są wprost przypisane do realizowanego projektu i są identyczne z zadaniami o których jest mowa w § 4 (zakres zadań partnerów) umowy partnerskiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. stanowiącej załącznik do wniosku o dofinansowanie. Wprawdzie realizacja Projektu może wymagać wykonania pewnych obowiązków ze strony osób uprawnionych do reprezentacji Beneficjenta będącego Liderem czy też jego Partnerów, jednak istotą kosztów pośrednich w odniesieniu do kosztów zarządu jest to, że zgodnie z pkt 1 podrozdz. 4.4 Wytycznych nie można ich przypisać do konkretnego zadania oraz nie mogą powstać jako koszty nowe, dotychczas nieponoszone. Przeciwnie, są to koszty, które muszą mieć związek z pozaprojektową czyli standardową działalnością podmiotu realizującego projekt a zarazem reprezentującej ją osoby. Należy przyjąć, że skoro w ramach tej działalności Strona czy Partnerzy ponoszą koszt wynagradzania takiej osoby, mogą uzyskać część poniesionych w związku z tym kosztów (w określonej, przewidzianej proporcji uwzględniającej czas, jaki pochłaniają potencjalnie zwiększone obowiązki w ramach czasu pracy takiej osoby). Kosztów pośrednich zarządu nie można bowiem utożsamiać z wypłatą na rzecz wykonującej ten zarząd osoby wynagrodzenia czy też dodatkowego wynagrodzenia na jej rzecz w ramach wydatków Projektu i w związku z nim, bo wówczas taki wygenerowany koszt będzie kosztem bezpośrednim i okoliczność ta jest niezależna od formy wypłaty realizowanej w związku z wnioskiem o płatność, tj. w związku z tym, czy dzieje się to w ramach refundacji już poniesionych wydatków, czy też w związku z wypłatą zaliczek na pokrycie przewidzianych w projekcie wydatków.

[...] Stowarzyszenie [...] C. zaskarżyło wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1211/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9 w zw. z art. 184 u.f.p. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie tych norm przez WSA, mimo iż środki otrzymane przez skarżących na realizację projektu objęte umową z dnia [...] grudnia 2010 r. były wykorzystane zgodnie z obowiązującymi procedurami.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie jako podstawy rozstrzygania Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w sytuacji gdy Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 nie przewiduje takich regulacji, które mogą być elementem porządku prawnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, 77 i 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, czego dowodem jest pominięcie przez WSA istotnej kwestii ponoszenia i rozliczania tożsamych kosztów w innych projektach realizowanych przez Stowarzyszenie [...] .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, że czynności realizowane w ramach kosztów pośrednich w ramach obowiązków zarządczych nie dotyczyły zadań realizowanych w ramach kosztów bezpośrednich. Zarówno M. G., przedsiębiorca J. P. oraz pełnomocnik Stowarzyszenia C. nie podejmowali żadnych działań związanych z osiągnięciem zakładanych w Projekcie rezultatów. Osoby te były odpowiedzialne za nadzorowanie zespołem projektowym i reprezentowanie swojej organizacji. Osoby funkcyjne nadal pełnią swoje funkcje w organizacjach, a ich zakres czynności został poszerzony o realizację projektu.

Strona skarżąca podniosła, że sporny wydatek został poniesiony zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu, zgodnie z prawem krajowym dopuszczającym możliwość zawierania umów cywilnoprawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1076/14 uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sąd II instancji uznał, że zarówno ustalenia faktyczne organów, jak i ich prawna kwalifikacja nie zostały ocenione prawidłowo i wnikliwie.

NSA wskazało, że według Wytycznych koszty zarządzenia projektem, w tym wynagrodzenie koordynatora (kierownika) projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie lub zarządzanie projektem powinny być wykazane jako koszty bezpośrednie (pkt 3.4.3.). Do kosztów pośrednich można zaś zaliczyć koszty, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego projektu, m.in. koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki (uczestniczącej w projekcie), których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownika jednostki (pkt 4.4.2). Mają one na celu głównie zapobieganie niejako podwójnemu płaceniu za wykonywanie tych samych zadań i czynności związanych z zarządzaniem projektem. Ogólne koszty zarządu jednostką mają oczywiście związek z realizowanym projektem i z tego tytułu mogą być uznane za pośrednie koszty projektu.

Jednakże w sytuacji, gdy jednostka realizująca program dotychczas nie ponosiła ogólnych kosztów zarządu w postaci wynagrodzenia osób sprawujących zarząd, ponieważ te funkcje były wykonywane społecznie, zdaniem NSA jest możliwe zaliczenie kosztów zarządu wynikających z wykonywania innych czynności lub tych samych czynności, ale w zwiększonym wymiarze, do kosztów pośrednich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść Wytycznych nie daje podstaw do odrzucenia tych kosztów pośrednich zarządu jednostką beneficjenta, które zostały dopiero wygenerowane wskutek przystąpienia beneficjenta do realizacji programu.

Ponadto za niesłuszne uznano wykluczenie możliwości uznania za pośrednie koszty zarządu podmiotu uczestniczącego w realizacji programu, będącego przedsiębiorcą, wobec nieuprawnionego utożsamienia ze sobą pojęć zarobku i zysku.

Dodatkowo zarzucono niedostateczne zbadanie okoliczności dotyczących tego, kto dokładnie po stronie lidera i partnerów brał bezpośredni udziału w wykonywaniu zadań i czynności przypisanych wyłącznie do projektu. NSA za zasadne uznało także zawarcie umów zlecenia z reprezentantami podmiotów uczestniczących w realizacji projektu.

W ocenie Sądu II instancji w sprawie zostały popełnione błędy w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji pochopnego nakazania zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków unijnych.

W piśmie z dnia 29 września 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...]. Uzasadniając wniosek wskazał na ww. tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które powinny prowadzić do usunięcia z obrotu prawnego przedmiotowych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy posiada wydany w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1076/14 oraz zawarta w nim ocena prawa..

Stosownie bowiem do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna o wiążącym charakterze dokonywana jest w uzasadnieniu orzeczenia. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Związanie Sądu oraz organu oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których także strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, nie mogą być następnie powtórnie oceniane. Oznacza to również, że także organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, jak również nie jest związany odmiennym poglądem co do wykładni przepisów prawa materialnego prezentowanym przez stronę (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 961/09, publ. LEX nr 746364).

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowym.

Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1076/14, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat prawidłowości zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

Istotą sprawy jest kwalifikacja pewnych kosztów związanych z zarządzaniem programem, niewłaściwego zaliczenia tych kosztów, zdaniem organów do kosztów pośrednich, zamiast ewentualnie do kosztów bezpośrednich. Według Wytycznych koszty zarządzenia projektem, w tym wynagrodzenie koordynatora (kierownika) projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie lub zarządzanie projektem powinny być wykazane jako koszty bezpośrednie (pkt 3.4.3). Do kosztów pośrednich można zaś zaliczyć koszty, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego projektu, m.in. koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki (uczestniczącej w projekcie), których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownika jednostki (pkt 4.4.2). Ogólne koszty zarządu jednostki mają związek z realizowanym projektem i z tego tytułu mogą być uznane za pośrednie koszty projektu. Mogą powstać wskutek przyjęcia przez beneficjenta dodatkowego zadania - podjęcia się realizacji projektu, bądź spowodować zwiększenie w związku z tym zadaniem dotychczas ponoszonych przez jednostkę ogólnych kosztów jej zarządu.

Powtarzając zatem za Naczelnym Sądem Administracyjnym, przypomnieć trzeba, że Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki określają warunki tzw. kwalifikowalności wydatków ponoszonych w ramach tego programu (pkt 3.1.1.). Wszystkie one muszą być spełnione łącznie, aby określony wydatek mógł być uznany za kwalifikowalny, a więc zaliczony do kosztów poniesionych przez beneficjenta w związku z realizacją programu. Niespełnienie nawet jednego z tych wymagań sprawia zatem, że beneficjent ponosi odpowiedzialność w postaci utraty dofinansowania, niezależnie od tego, czy zadanie stanowiące przedmiot projektu zostało faktyczne wykonane i koszty związane z jego wykonaniem zostały faktyczne poniesione. Oznacza to obciążenie beneficjenta dużym ryzykiem poniesienia konsekwencji finansowych za uchybienia, które mogą mieć nieraz formalny, drobny charakter. Patrząc na tę kwestię z perspektywy ponadjednostkowej, wykraczającej poza prawa i interesy konkretnego beneficjenta, trzeba stwierdzić, że formalne, biurokratyczne, w dodatku często niekompetentne traktowanie beneficjentów podejmujących się w ramach programów operacyjnych zadań mających ważkie znaczenie gospodarcze i społeczne, może zniechęcać, a nawet odstraszać od przystępowania do takich inicjatyw, zwłaszcza te podmioty, które czynią to w związku ze swoją działalnością społeczną, np. w ramach organizacji społecznych typu stowarzyszenia, które z istoty nie dysponują kwalifikowaną kadrą, pozwalającą na uniknięcie błędów formalnych, prawnofinansowych, w związku z rozliczaniem projektu. Nie mogą też liczyć, jak zdaje się to wynikać z akt rozpatrywanej sprawy, na właściwą, wiarygodną pomoc ze strony Instytucji Pośredniczącej czy Instytucji Zarządzającej.

Mając to wszystko na uwadze, trzeba wymagać od instytucji uczestniczących w zarządzaniu programem szczególnej staranności i wnikliwości przy ocenie wykonania przez beneficjentów zadań i obowiązków przyjętych w ramach realizacji programu.

Z treści przytoczonych postanowień Wytycznych wynika, że mają one głownie na celu zapobieganie niejako podwójnemu płaceniu za wykonywanie tych samych zadań i czynności związanych z zarządzaniem projektem. Ogólne koszty zarządu jednostką mają oczywiście związek z realizowanym projektem i z tego tytułu mogą być uznane za pośrednie koszty projektu. Mogą powstać wskutek przyjęcia przez beneficjenta dodatkowego zadania - podjęcia się realizacji projektu, bądź spowodować zwiększenie w związku z tym zadaniem dotychczas ponoszonych przez jednostkę ogólnych kosztów jej zarządu. A zatem tego rodzaju koszty są kwalifikowalne, podlegają zaliczeniu do kosztów programu także i wtedy, gdy jednostka realizująca program (beneficjent) dotychczas nie ponosiła ogólnych kosztów zarządu w postaci wynagrodzenia osób sprawujących zarząd, ponieważ te funkcje były wykonywane społecznie. Jest bowiem zupełnie oczywiste, że nie ma żadnych prawnych ani faktycznych powodów, aby oczekiwać, że osoby podejmujące się społecznie, w ramach organizacji, określonych czynności będą wykonywać, również bez wynagrodzenia inne czynności lub te same czynności w zwiększonym wymiarze.

Należy podkreślić, iż Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska organów co do tego, że skoro członkowie zarządu stowarzyszenia (beneficjenta) pełnią swoje funkcje społecznie, to kosztów zarządu tą jednostką w związku z realizacją projektu nie można uznać za kwalifikowalne koszty pośrednie projektu i dalej, że koszty zarządu mogą być wykazywane w ramach kosztów pośrednich wyłącznie w sytuacji, gdy beneficjent ponosił tego rodzaju koszty w swojej dotychczasowej działalności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść Wytycznych nie daje podstaw do odrzucenia tych kosztów pośrednich zarządu jednostką beneficjenta, które zostały dopiero wygenerowane wskutek przystąpienia beneficjenta do realizacji programu.

Organy twierdząc, że przedsiębiorca nie pobiera za swą pracę wynagrodzenia, gdyż "wynagrodzenie otrzymuje w postaci zysku" nie uwzględniają choćby z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, z którego wynika, że działalność gospodarcza przedsiębiorcy jest działalnością zarobkową. Zarobek nie jest zaś, co oczywiste, tożsamy z zyskiem.

Organy odmówiły uznania za kwalifikowalne kosztów pośrednich zarządu beneficjenta i dwóch partnerów uczestniczących w realizacji projektu kierując się treścią umów zlecenia zawartych przez beneficjenta (zwanego liderem) z osobami reprezentującymi lidera i dwóch partnerów (J. S. reprezentującym lidera, M. G. reprezentującym partnera I i z J. P., występującym we własnym imieniu jako przedsiębiorca - partner II). Uznały na tej podstawie, że czynności stanowiące przedmiot tych umów są bezpośrednio związane z projektem, a zatem nie kwalifikują się jako koszty pośrednie projektu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że umowy zlecenia wyznaczyły tym osobom role reprezentanta podmiotu uczestniczącego w realizacji projektu, w charakterze lidera lub partnera, a więc nałożyły na nie zadania związane z realizacją projektu, co nie znaczy jednak, że były to zadania przypisane wyłącznie do projektu, polegające bezpośrednio na wykonywaniu projektu. Aby ustalić tę okoliczność, istotną z punktu widzenia kwalifikowalności kosztów jako koszty pośrednie projektu, należało dokładnie zbadać i wyjaśnić faktyczny stan rzeczy, w szczególności czy po stronie lidera i partnerów inne osoby nie brały bezpośredniego udziału w wykonywaniu zadań i czynności przypisanych wyłącznie do projektu. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika bowiem, że przynajmniej w przypadku Stowarzyszenia [...] C. w bezpośrednim zarządzaniu projektem uczestniczyło sześć osób i nie było wśród nich J. S., pełnomocnika Stowarzyszenia. Organy uznały, kierując się treścią statutu Stowarzyszenia, że Stowarzyszenie reprezentuje na zewnątrz jego zarząd, a więc nie było dopuszczalne ustanowienie pełnomocnika w celach związanych z realizacją projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż to oczywiście błędne stanowisko wynika z pomylenia organów stowarzyszenia - ustanowionych w statucie - z pełnomocnikiem, powołanym na ogólnych zasadach dla pewnych ściśle określonych potrzeb, w zakresie określonym w pełnomocnictwie. Gdyby w tej kwestii przyznać rację organom, należałoby przyjąć, że Stowarzyszenie nie może ustanowić np. adwokata jako pełnomocnika do reprezentowania go w postępowaniu sądowym, bo statut Stowarzyszenia prawdopodobnie milczy na ten temat.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku uznał zatem wyraźnie, że zawarcie tych umów zlecenia z reprezentantami podmiotów uczestniczących w realizacji projektu było, wbrew stanowisku organów niezbędne, ponieważ stworzyło prawną podstawę do wypłaty im wynagrodzenia za wykonywanie tego rodzaju czynności związanych z projektem.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji reguł postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 76 § 1, art. 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nie podjęły bowiem działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przedstawionego materiału dowodowego właściwie nie oceniły. Tym samym wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

WSA w Warszawie dostrzegając nieprawidłowości w działaniu Ministra Rozwoju Regionalnego, w powyższym zakresie stwierdza, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu, bo przy jej wydaniu doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się końcowo do wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie wskazanych w piśmie procesowym przesłanek nieważności nie sposób się dopatrzeć. W judykaturze podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje, których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczone są wadami, których enumeratywny wykaz określają przepisy art. art. 156 k.p.a., czy te wady nie występują. W okolicznościach sprawy strona nie wskazała, w której przesłance w tym przepisie wymienionej upatruje podstawę sformułowanego żądania.

Wobec jednak faktu, iż wniosek taki skierowano przeciwko decyzji organu odwoławczego sąd zobowiązany był z mocy art. 134 p.p.s.a. do zbadania także i w tym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Analizując decyzję pod kątem poszczególnych przesłanek cytowanego przepisu Sąd nie dopatrzył się żadnej z wad nieważności.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.