Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 731/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2007-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. B. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek E. i L. W. stwierdziło nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta nr "[...]" w sprawie przydziału T. B. lokalu mieszkalnego przy ul. "[...]" w K.

Kolegium, jak wynika to z uzasadnienia powyższej decyzji, poczyniło następujące ustalenia, co do dotychczasowego toku postępowania w sprawie.

Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]" przydzielił T. B. lokal mieszkalny przy ul. "[...]" w K. składający się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni mieszkalnej 54,10 m2 i użytkowej 67 m2. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2005 r. L. i E. W. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności tej decyzji motywując tym, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Według uzasadnienia wnioskodawców w dniu 16.03.1992r. otrzymali decyzję nr "[...]" wyrażającą zgodę na zamianę lokalu mieszkalnego przy ul. "[...]", jako dotychczasowi najemcy na lokal mieszkalny przy ul. "[...]", którego najemcą był A. B. Na podstawie wymienionej decyzji doszło do zamiany lokali mieszkalnych, natomiast w dniu 14 lipca 1992r. bez udziału wnioskodawców po upływie 4 miesięcy od zamiany lokali wydano drugą decyzję o numerze "[...]", na mocy której zajmowany lokal przez państwa W. przyznano T. B. O powyższym fakcie strona dowiedziała się dopiero w związku z postępowaniem o wymeldowanie z przyznanego lokalu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji nr "[...]" , a następnie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na wniosek T. B. utrzymało własną decyzję w mocy.

Decyzja została zakwestionowana przez T. B. poprzez złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Sz 285/06 skargę uwzględnił i uchylił obie decyzje Kolegium. Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono na czym faktycznie polega rażące naruszenie prawa. W tych okolicznościach Kolegium przystąpiło do ponownego rozpatrzenia wniosku E. i L. W. o stwierdzenie nieważności opisanej we wstępie decyzji Prezydenta Miasta.

Przechodząc do ustaleń faktycznych dokonanych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium ustaliło, że decyzją administracyjną z dnia "[...]" lokal przy ul. "[...]" o ogólnej powierzchni 54,10 m2 został podzielony na dwa lokale mieszkalne. Jeden lokal o pow. 28,66 m2 składający się z jednego pokoju i prawem używalności kuchni otrzymała T. B. wraz dziećmi E. i A. B., drugi lokal o pow. 25,44 m2 składający się również z jednego pokoju i używalnością kuchni przydzielono T. B. Od tej chwili te dwa wyodrębnione lokale mieszkalne stanowiły odrębne przedmioty najmu.

W dniu 17 marca 1986r. na podstawie decyzji nr "[...]" głównym najemcą lokalu przyznanego T. B. został jej syn A. B. Z jego wniosku oraz L. W. o zamianę lokali Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]" zezwolił na zamianę lokali i przydzielił L. W. lokal nr 2 w budynku nr 12 przy ul. "[...]" w K., składający się z jednego pokoju i kuchni o powierzchni mieszkalnej 28,66 m2 i użytkowej 33,14 m2. Jako osoby uprawnione do zamieszkania w tym lokalu wymieniono E. W.- żonę i M. W. córkę.

Po czterech miesiącach, w dniu 14 lipca 1992r., decyzją nr "[...]" oba odrębne dotąd lokale ale o łącznej powierzchni mieszkalnej 54,10 m2 i użytkowej 67,06 m2 przydzielone zostają panu T. B., który do tej pory zajmował na podstawie przydziału z dnia 8.03.1973r. jeden pokój o pow. 25,44 m2. Jako osoby mające prawo zamieszkiwania w lokalu wymieniono konkubinę i pasierbicę.

Powołując się na akta sprawy Kolegium wywiodło, że w czasie wydania wyżej wymienionych decyzji obowiązywał na terenie miasta K. tzw. szczególny tryb najmu lokali mieszkalnych, określony w ustawie z dnia 10.04.1974r. prawo lokalowe (Dz.U. z 1987r. Nr 30, poz. 165 ze zm). Z woli ówczesnego ustawodawcy w miejscowościach, w których występowały trudności w zaspokajaniu potrzeb lokalowych w drodze umów najmu wprowadzono najem lokali, na podstawie decyzji administracyjnej. W rozdziale 3 ustawy zawarte zostały szczegółowe przepisy dotyczące najmu lokali w trybie administracyjnym.

W sprawach lokalowych i mieszkaniowych zastrzeżonych dla terenowych organów administracji państwowej orzekały w pierwszej instancji:

a) naczelnik gminy (miasta i gminy) - na terenie gminy,

b) prezydent lub naczelnik miasta - na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice,

c) naczelnik dzielnicy - na terenie dzielnicy.

Prawo lokalowe przewidywało wymóg określania na piśmie przedmiotu i warunków najmu przez strony, które wiązały stosunek najmu wynikający z decyzji administracyjnej (art. 10 ust. 2 ), jednakże dominujący pogląd przyjmował, że czynność ta nie miała waloru umowy najmu, a jedynie funkcję informacyjną.

Sama zatem decyzja administracyjna tworzyła zarówno cywilnoprawny stosunek najmu, jak i stosunki administracyjne zawiązujące się przed objęciem lokalu przez najemcę (Krystyna Krzekotowska, Prawo Mieszkaniowe, Instytut Wydawniczy Związków Zawodowych, Warszawa 1988 s.21).

Do zdarzeń powodujących wygaśnięcie najmu należały: a) decyzja o cofnięciu przydziału - art. 51, b) decyzja o zamianie lokali - art. 59 ust. 1, c) decyzja o przekwaterowaniu.

Przedmiotem najmu były lokale mieszkalne znajdujące się w zasobach komunalnych. Ustawa prawo lokalowe zawierała w art. 5 ust. 2 definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, którym był wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku zespół izb łącznie z pomieszczeniami pomocniczymi, w którym zamieszkiwanie nie wymaga korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innych lokalach.

Natomiast lokalem mieszkalnym był samodzielny lokal mieszkalny, jak też jego część obejmująca co najmniej 1 pokój o powierzchni nie mniejszej niż 10m2, jeżeli jest ona odrębnym przedmiotem najmu (art. 5 ust. 1).

Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji organ zaznaczył, że według stanowiska doktryny, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa - rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (Barbara Adamiak - Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, str. 31).

Organ administracji prowadząc postępowanie w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania tj. ma rozpoznać czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa. Trzeba podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest wadą nieważności. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie zainteresowana strona oparła swój wniosek o zarzut rażącego naruszenia prawa, nie podała jednak o jaki konkretnie chodzi przepis prawa. W tych warunkach Kolegium przystąpiło do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tkwiących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Kolegium podniosło, że zgodnie z brzmieniem art. 36 ust.1 i art. 39 ust. 1 Prawo lokalowe, będącymi materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji, decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego może otrzymać osoba, dla której przydział lokalu jest uzasadniony za względu na warunki zamieszkiwania i sytuację materialną lub na inne okoliczności określone w przepisach wykonawczych albo w odrębnych przepisach.

Wymaga również podkreślenia, iż samodzielny lokal mieszkalny odpowiadający normatywom projektowania mieszkań nie mógł być przydzielony więcej niż jednemu najemcy, chyba że przydział taki miał nastąpić na zgodny wniosek osób zainteresowanych. W myśl bowiem art. 39 ust. 1 ustawy samodzielny lokal mieszkalny, w przypadku braku odpowiedniego wniosku osób zainteresowanych, może być przydzielony tylko jednemu najemcy.

Wynikało to z tego, że ówczesne prawo lokalowe nie respektowało sztywno zasady jednopodmiotowości prawa do lokalu mieszkalnego tzn. bezwzględnego zakazu przydzielania takich lokali więcej niż jednemu najemcy. Prawo to mianowicie przewidywało, że na zgodny wniosek zainteresowanych możliwe jest odstąpienie od zasady jednorodzinnego zakwaterowania. Warunkiem odejścia od powyższej zasady był wniosek zainteresowanych stron.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału, w dacie wydania kwestionowanej decyzji oprócz tego, że obowiązywał szczególny tryb najmu lokali, to mieszkanie przy ul. "[...]" było administracyjnie podzielone na dwa odrębne lokale mieszkalne (istniały dwie odrębne decyzje przydziałowe). Jeden lokal o pow. 25,44m2, składający się z 1 pokoju, co wcześniej wykazano, przydzielony został T. B., a drugi lokal o pow. 28,66 m2 składający się również z 1 pokoju w wyniku legalnej zamiany należał do L. W. Dodać trzeba, że obie decyzje zostały wydane na czas nieoznaczony.

Jeśli chodzi o decyzję o zamianie lokali, których najem wynikał z przydziału, to stanowiła ona zarazem decyzję o przydziale lokalu uzyskanego w wyniku zamiany, czyli wywoływała podwójny skutek: ustanie dotychczasowego najmu i nawiązanie najmu na rzecz partnera zamiany - art. 60 ust. 1 (Krystyna Krzekotowska, tamże s.26).

Brak w aktach sprawy informacji o utracie przez pana W. prawa do tego lokalu świadczy o tym, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 39 ust. 1, gdyż bez wniosku stron zainteresowanych odrębny lokal mieszkalny o pow. 28,66 m2 został przydzielony więcej niż jednemu najemcy (rodzinie pana W. i rodzinie pana B.).

W konkluzji organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok z dnia 21.1 0.1992r. V SA 86/92).

Oceniając kwestionowaną decyzję pod kątem przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa Kolegium uznało, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organ wydając decyzję nr "[...]" przydzielającą panu T. B. lokal mieszkalny, który już wcześniej należał do konkretnego najemcy, dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

T. B., nie zgadzając się z powyższą decyzją złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołał się na wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2006r. sygn. akt II S/Sz 285/06.

Zdaniem strony, w uzasadnieniu tego wyroku wyeksponowano to, że nie można orzec nieważności decyzji jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także to, że decyzją z dnia 14 listopada 1961r. na rzecz T. B. przydzielono lokal przy ul. "[...]" w całości i decyzja ta nie została kiedykolwiek uchylona. Jest oczywiste, w ocenie strony, że w tej sytuacji w sprawie może mieć zastosowanie przy orzekaniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swe orzeczenie na pkt 2, a uczyniło to w celu pominięcia w swych rozważaniach skutku wynikającego z brzmienia § 2 art. 156 Kpa.

Ponadto T. B. podniósł, że Kolegium nie rozważyło sprawy w aspekcie retio legis ustawy Prawo lokalowe.

Decyzja Kolegium narusza ponadto art. 156 § 1 Kpa, ponieważ zaistniała nieodwracalność skutków prawnych w następstwie wydania decyzji ostatecznej z dnia

"[...]" Zawarto ze stroną cywilnoprawną umowę najmu. Według skarżącego skutek prawny decyzji, który nie może być odwrócony w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, jest nieodwracalny (zob. uchwała SN III AZP 4/92 z 20 maja 1992r.).

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art.127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku T. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]".

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją własną z dnia "[...]" , po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek E. i L. W. zam. w D. - stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" o co wnosili wymienieni wnioskodawcy.

Powyższą decyzją Prezydent Miasta przydzielił T. B. lokal mieszkalny przy ul. "[...]" w K.

Kolegium wyjaśniło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który w dniu

16 kwietnia 2007r. złożył pełnomocnik T. B. jest środkiem odwoławczym w rozumieniu przepisu art. 138 kpa, a jego konsekwencją jest nowe rozstrzygnięcie na podstawie ustalonego stanu faktycznego w drodze ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nowe orzeczenie wydane przez Kolegium może być odmiennej treści, lecz powinno odnosić się do pierwszego orzeczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji (art. 16 kpa), a może nastąpić wyłącznie, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wymienione w powyższym przepisie wady dotyczą decyzji i stanowią tzw. przesłanki pozytywne stwierdzenia jej nieważności.

W niniejszej sprawie Kolegium decyzją z dnia "[...]" wydało po przeprowadzeniu ponownego postępowania w celu rozpatrzenia wniosku Państwa W. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a postępowanie przeprowadzone zostało po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]". W ponownym postępowaniu, przed wydaniem decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło "sugestie i argumentacje Sądu", który wymienionym wyrokiem uchylił decyzje Kolegium w tej sprawie (decyzja SKO z dnia "[...]" i z dnia "[...]"). Jak już wspomniano, decyzją z dnia "[...]" Kolegium stwierdziło nieważność decyzji podjętej z up. Prezydenta Miasta z dnia "[...]" przydzielającej lokal mieszkalny przy ul. "[...]" w K. T. B.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia

"[...]".

Kolegium podkreśliło, że stan faktyczny niniejszej sprawy zawiera uzasadnienie decyzji, a obecny skład orzekający po zbadaniu całości akt sprawy uznał go za bezsporny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wymienionym na wstępie wyroku wskazał na nie wykazanie przez Kolegium-na czym polegało rażące naruszenie prawa przy wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia "[...]", a także zasugerował, iż uzasadnienie decyzji jakoby wskazywało na przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, tj. na orzeczenie w sprawie rozstrzygniętej uprzednio prawomocną decyzją bez uprzedniego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kolegium w decyzji z dnia "[...]" po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego wyeliminowało wskazane przez Sąd uchybienia.

Bez wątpienia w stanie faktycznym i prawnym przy wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji o przydziale T. B. całego lokalu przy ul. "[...]" w K. stanowiło rażące naruszenie prawa (decyzja z dnia "[...]"). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w dacie wydania powyższej decyzji oprócz tego, że w tym okresie obowiązywał tzw. szczególny tryb najmu lokali, to wymieniony lokal mieszkalny podzielony był na dwa odrębne lokale, bowiem w obrocie prawnym funkcjonowały dwie odrębne decyzje przydziałowe. Jeden z lokali to lokal o pow. 25,44m2, który przydzielony został T.B.

(1 pokój), a drugi lokal o pow. 28,66m2 (1 pokój) w wyniku zamiany przydzielony został L. W.

W myśl przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji przydziałowych

- decyzja o zamianie lokali, których najem wynikał z przydziału, stanowiła zarazem decyzję o przydziale lokalu uzyskanego w wyniku zamiany. Decyzja o zamianie wywoływała podwójny skutek tj. ustanie dotychczasowego najmu i nawiązanie najmu na rzecz strony zamiany lokali. Akta sprawy nie wykazały utraty tegoż tytułu do lokalu przez L. W., stąd w sprawie przydziału całego lokalu T. B. doszło do rażącego naruszenia prawa tj. do naruszenia przepisu art. 39 § 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. - Prawo 1 pkt. 2 kpa skutkująca nieważnością decyzji.

Kolegium oceniając całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego

i oceniając przedmiotową decyzję pod kątem ewentualnego obarczenia jej wadą wymienioną w powyższym przepisie uznało, iż faktycznie przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Reasumując, Kolegium podkreśliło, że odrębność dwóch lokali mieszkalnych w lokalu przy ul. "[...]" istniała od 1973r., kiedy to został on podzielony decyzją administracyjną z dnia "[...]" na dwa odrębne lokale. Przydział jednego z lokali (pow. 28,66m2) składający się z 1 pokoju z używalnością kuchni otrzymała T. B. z córką E. i synem A. B., a drugi (o pow. 25,44m2) otrzymał T. B. (aktualnie strona niniejszej sprawy). Jak wskazują akta sprawy i ustalony przez Kolegium stan faktyczny lokal ten od 1973r. nigdy nie stanowił przydziału wyłącznie na rzecz T. B.

W wyniku zamiany lokali (z udziałem L. W. z rodziną) dokonanego na wniosek najemców w dniu 16 marca 1992r. (decyzja Nr "[...]") – L. W. przydzielono lokal nr 2 o pow. 28,66m2, a lokal nr 1 po T. B. objął jej syn A.

Z powyższych ustaleń wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu 14 lipca 1992r. decyzji przydzielającej dotychczas odrębne lokale Panu T. B.

T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę sporządzoną przez radcę prawnego na wyżej opisaną decyzję ostateczną, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia "[...]" oraz o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono takie same argumenty, jak wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Według skarżącego, nie były one przedmiotem rozważań Kolegium, co stanowiło naruszenie art. 7, 16, 77 § 1 i art. art. 107 § 3 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W aktualnym stanie sprawy administracyjnej, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie, zawarte w niej zarzuty i argumenty zasługują na uwzględnienie.

Sprawa administracyjna, zakończona zaskarżoną decyzją ostateczną została poddana kontroli sądu po raz drugi.

Pierwsza decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Sz 285/06.

Do takiej sytuacji zastosowanie ma art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej określonej jako P.p.s.a.).

Zgodnie z tym przepisem, "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Wynikający z cytowanego przepisu obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i na sądzie administracyjnym może być wyłączony tylko w przypadku zmiany stanu faktycznego i prawnego.

Tak więc analiza zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem w pierwszej kolejności dokonana być musi w kontekście uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2006r. (sygn. akt II SA/Sz 285/06).

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd uchylił na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia "[...]" "z powodu stwierdzonych naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy".

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do ustalonej przez Kolegium przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując na istniejącą rozbieżność pomiędzy podstawą prawną decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) a opisanymi w uzasadnieniu decyzji (z dnia "[...]") przyczynami przyjętego w niej rażącego naruszenia prawa.

Mianowicie, Sąd wskazał, że przyjęte i opisane w uzasadnieniu tej decyzji rażące naruszenie prawa polegało według organu na: "wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego, a poza tym, orzeczono w sprawie już rozstrzygniętej prawomocną decyzją bez uprzedniego wyeliminowania jej z obrotu".

W zawartej w uzasadnieniu omawianego wyroku ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, takie uzasadnienie przez Kolegium przyjętej w decyzji przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji po pierwsze "sugeruje wystąpienie także drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa" i po drugie – nie wyjaśnia na czym faktycznie polega rażące naruszenie prawa, a zatem nie było wystarczające w świetle wymagań art. 107 § 3 Kpa tym bardziej, że Kolegium w zaskarżonej decyzji (to jest w decyzji ostatecznej z dnia 4 stycznia 2006r.) nie wypowiadało się odnośnie do przesłanek stwierdzenia nieważności.

Kontynuując kwestię wskazanej przez organ przyczyny stwierdzonej nieważności decyzji Sąd dostrzegł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego "nie wynika by decyzje o przydziale wydawane były bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego".

Oczywiste przy tym było dla Sądu, że do czasu, gdy obowiązywały przepisy Prawa lokalowego i najem lokali nawiązywał się w oparciu o decyzje administracyjne

o przydziale, akta administracyjne przechowywane były w organie, zaś administracja lokali (wynajmujący) dysponowała jedynie aktami stanowiącymi podstawę nawiązania stosunku najmu. Dostrzegając, że większość decyzji znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy stanowi kopie decyzji przekazywane wynajmującym, a brak jest akt administracyjnych postępowań prowadzących w związku z dysponowanym przez organ lokalem przy ul. "[...]" w K. Sąd wskazał na potrzebę (by móc powiedzieć, że postępowanie nie było prawidłowo przeprowadzone) odszukania właściwych akt organu lub, o ile nie będzie to możliwe, przeprowadzenie stosownego postępowania z udziałem stron, zmierzającego do odtworzenia akt organu.

Wytknął też Sąd organowi naruszenie art. 77 § 1 Kpa polegające na pominięciu w ustalonym stanie faktycznym sprawy istotnej okoliczności jaką jest fakt, że decyzją z dnia "[...]" przydzielono na rzecz T. B. lokal przy ul. "[...]" w K. w całości, z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta kiedykolwiek została uchylona.

W omawianym uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność rozważenia konsekwencji wynikających z art. 156 § 2 Kpa. Decyzja, której SKO stwierdziło nieważność, zostało wydane w dniu 14 lipca 1992r., a więc od jej doręczenia (brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających doręczenie) prawdopodobnie minęło 10 lat, co może uniemożliwiać powołania się na przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

W związku z powyższym, Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej winien uzupełnić i ocenić zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z zawartymi powyżej wskazówkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpatrując sprawę wyżej (szczegółowo omówione) wskazania Sądu co do dalszego postępowania - jak wynika to z uzasadnienia decyzji z dnia "[...]" - sprowadziło do stwierdzenia, że: "Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono na czym faktycznie polega rażące naruszenie prawa".

Kwestią wystąpienia wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przyczyny nieważności decyzji jaką jest stan res iudicata Kolegium w ogóle nie zajęło się, a zatem nie rozważyło również okoliczności przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 2 Kpa.

Organ uchylił się również od zrealizowania zalecenia Sądu zmierzającego do uzupełnienia materiału dowodowego.

Z akt administracyjnych przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz z obecnie wniesioną skargą wynika, że po wyroku WSA z dnia 19 lipca 2006r., nie podjęto czynności zmierzających do dołączenia do akt sprawy "właściwych akt organu" jak też nie dokonano żadnych innych czynności procesowych zmierzających do wypełnienia wskazówek Sądu co do dalszego toku postępowania.

Zaniechania powyższe stanowiące naruszenie art. 153 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostały usunięte na etapie wydawania decyzji ostatecznej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że T. B. we wniosku tym wyraźnie wskazywał na taki mankament kwestionowanej decyzji.

Wprawdzie organ w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" stwierdził, że "Kolegium w decyzji z dnia "[...]" po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego wyeliminowało wskazane przez Sąd uchybienia", jednakże wyżej przedstawiona analiza ocen prawnych i wskazówek zawartych w wyroku Sądu w zestawieniu z zawartością akt administracyjnych oraz treścią uzasadnień faktycznych i prawnych obu decyzji obecnie kontrolowanych przeczy powyższej tezie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zarówno w decyzji z dnia

"[...]", jak i w decyzji z dnia "[...]" ograniczyło się do wskazania jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" o przydziale T.B. lokalu mieszkalnego przy ul. "[...]" w K. przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to jest rażącego naruszenia prawa, przy czym tym razem takiego naruszenia dopatrzyło się w innych okolicznościach, bowiem przyjęto rażące naruszenie przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, odróżnić trzeba wydanie decyzji z rażącą obrazę prawa materialnego, od wywołania stanu niezgodnego z prawem materialnym na skutek wejścia decyzji do obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że rażące naruszenie prawa polegało na rażącym naruszeniu przepisu art. 39 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987r. Nr 30, poz. 165 ze zm.), który to przepis – według Kolegium w dacie decyzji stanowił, że samodzielny lokal mieszkalny, w przypadku braku odpowiedniego wniosku osób zainteresowanych, może być przydzielony tylko jednemu najemcy.

W związku z taką interpretacją Kolegium wskazać należy, że przepis art. 39 ust.1 wskazanej ustawy stanowił, że "samodzielny lokal mieszkalny odpowiadający normatywom projektowania mieszkań nie może być przydzielony więcej niż jednemu najemcy, chyba że przydział taki nastąpi na zgodny wniosek osób zainteresowanych".

Zauważyć też trzeba, że decyzja z dnia 14 lipca 1992r., której nieważność – z powodu rażącego naruszenia art. 39 ust.1 stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze przydzielono lokal mieszkalny położony w K. przy ul. "[...]" składający się z 2 pokoi i kuchni o łącznej powierzchni użytkowej 67,06 m2 T. B., a więc jednej osobie. W decyzji tej nie przydzielono samodzielnego lokalu mieszkalnego więcej niż jednemu najemcy.

Nie można zatem mówić, że decyzja ta rażąco narusza art. 39 ust.1 wspomnianej ustawy Prawo lokalowe.

Dopiero po wejściu tej decyzji do obrotu prawnego okazało się, że jeden z dwóch pokoi – wraz z kuchnią do wspólnego użytkowania (traktowany uprzednio jako odrębny lokal mieszkalny) wcześniejszą decyzją przydzielony został innemu zainteresowanemu, co istotnie wywołało stan niezgodny z art. 39 ust.1.

Uchylenie się Kolegium od wypełnienia wskazówek Sądu zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2006r. w zakresie gromadzenia materiału dowodowego uniemożliwiło temu organowi ustalenie jakimi dowodami dysponował organ decydujący o przydziale spornego lokalu (pojmowanego jako jeden samodzielny lokal) na rzecz T. B., jaki był faktyczny status prawny tego lokalu przed wydaniem decyzji z dnia "[...]". W konsekwencji zabrakło dowodów dla rozważenia czy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]" orzekano na niepełnym materiale dowodowym, czy też zapadła decyzja rozstrzygająca wbrew istniejącym dowodom. Rezultatem tych braków wynikających z lekceważenia ocen prawnych i wskazówek zawartych wyroku sądu jest brak wszechstronnych rozważań organu na okoliczność czy w stosunku do decyzji z dnia "[...]" zaistniała co najmniej jedna z wymienionych w art. 156 § 1 przyczyn nieważności, a jeżeli tak, to czy nie wystąpiła przeszkoda stwierdzenia nieważności decyzji jaką jest wskazany w art.156 § 2 Kpa upływ czasu.

Dlatego, wobec stwierdzenia naruszenia prawa o jakim mowa w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 tej ustawy uwzględnić skargę i orzec jak w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku zostało oparte o art. 152 P.p.s.a, zaś w przedmiocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 P.p.s.a.