Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2607/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18 ust. 1 w zw. z  art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A.P. kuratora spadków nieobjętych po R. E. i B. z E.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r. nr GG.II.7242/I/59/7/91/Ła stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.

Zaskarżona decyzja, została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 4 lipca 1991 r. Wojewoda Krakowski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralną część ww. decyzji.

Pismem z 2 marca 2021 r. A. P., działająca jako kurator spadków nieobjętych po R. E. oraz B. z E. G., złożyła wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r. zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu jej w oparciu o wpis w Kw nr [...], który to wpis oparty był na nieistniejącej w porządku prawnym decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r. nr GK/8142/231/80 o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nadto wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 11 października 2019 r. nr SKO.GN/4160/195/2016 umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] podnosząc w uzasadnieniu swojej decyzji, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nigdy nie weszła do obrotu prawnego, a w konsekwencji jest decyzją nieistniejącą. Decyzją z 6 maja 2020 r. nr SKO.GN/4160/222/2019 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało tę decyzję w mocy potwierdzając to stanowisko. Decyzja niniejsza była decyzją ostateczną. W związku z tym, wnioskodawczyni stwierdziła, iż wobec stwierdzonego powyższymi ostatecznymi decyzjami nieistnienia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa nie był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości. Tym samym decyzja Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Pismem z 9 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta K. ustosunkował się do wniosku wskazując m. in., że nabycie nieruchomości przez Gminę K. poprzedzone było wydaniem decyzji przez Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r. orzekającej o przejęciu nieruchomości objętej [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w [...], na rzecz Skarbu Państwa, która to decyzja jest aktem obowiązującym i cały czas funkcjonuje w obrocie prawnym. Nadto Prezydent podniósł kwestię znacznego upływu czasu, jaki minął od wydania decyzji Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r. Podniósł równocześnie, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem organ administracji publicznej ma obowiązek zbadania, czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania art. 156 § 2 kpa w pełni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten należy odczytywać w związku z tezami Trybunału, stąd w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz upływu znacznego okresu czasu norma mająca stanowić podstawę rozstrzygnięcia w takiej sprawie, winna być odczytywana nie wyłącznie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, lecz jej dyspozycja winna uwzględniać także stanowisko Trybunału wyrażone w powołanym wyżej wyroku.

Decyzją z 13 września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r. Uzasadniając decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy.

Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, zmuszony był do wszczęcia postępowania i ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy oraz wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Strona skarżąca przedstawiła bowiem prawomocną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 maja 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11 października 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r. orzekającej o przejęciu nieruchomości objętej [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w [...], na rzecz Skarbu Państwa oraz o przyznaniu odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Minister wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Organ podkreślił, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, natomiast w karcie inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralną część powyższej decyzji Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r. Wskazano, że podstawą do uznania Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r. orzekająca o przejęciu nieruchomości objętej [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w [...], na rzecz Skarbu Państwa oraz o przyznaniu odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Nadto w ww. karcie figuruje też informacja o Kw nr [...]. Jak skonkludował organ, ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ww. księgi wieczystej wynika, że podstawą do uznania Skarbu Państwa za właściciela działki nr [...] była ww. decyzja. Organ równocześnie podniósł, iż powyższe potwierdził także Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] w piśmie z 27 kwietnia 2021 r. gdzie jednocześnie Sąd wyjaśnił, że aktualnie w dziale II Kw nr [...] jako właściciel figuruje Gmina K., która została wpisana 21 grudnia 1991 r. w miejsce Skarbu Państwa.

Powyższe oznacza, że 27 maja 1990r. to Skarb Państwa wpisany był do księgi wieczystej jako właściciel działki nr [...]. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) – dalej zwanej "ukwh" domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej – zgodnie z art. 626 kodeksu postępowania cywilnego - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny, organ wywiódł, iż organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.

Podkreślił przy tym, iż kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ukwh mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Organ wskazał zatem, iż sytuacja taka nie jest prawnie dopuszczalna. Podał, że jak stwierdził Sąd Najwyższy w jednym z orzeczeń, decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada, czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Organ jest związany zatem wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Organ podkreślił, iż co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru. W rezultacie, w związku z istnieniem na dzień wydania kwestionowanej decyzji, w księdze wieczystej dla skomunalizowanej nieruchomości, wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym dla organu było, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ukwh zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich, także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym.

W związku z powyższym organ, pomimo przywołanych przez wnioskodawcę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 maja 2020 r. oraz z 11 października 2019 r. wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości 27 maja 1990r., nie był Skarb Państwa, lecz osoby fizyczne.

Organ wskazał, iż dane ujawnione w tej księdze wieczystej oraz wyjaśnienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w K. jednoznacznie wskazują, że to Skarb Państwa 27 maja 1990r. był właścicielem tej nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej.

Organ odnosząc się do materiałów dowodowych przesłanych przez stronę skarżącą przy piśmie z 2 września 2021 r., tj. odpisów kart zamkniętych ksiąg [...] gm. Kat. [...], wskazał, że nie przedstawiają one stanu prawnego na 27 maja 1990 r., lecz stan znaczenie wcześniejszy, jeszcze sprzed wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r., która to decyzja była podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ozn. jako działka nr [...] do księgi wieczystej.

W związku z powyższym, organ uznał, iż wnioskodawca, nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, że strona skarżąca, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komuna!izacyjnej Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r. nie wykazała, że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiadała legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa.

Organ uznał zatem, iż zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, który to przepis nakazuje organowi administracji umorzenie postępowania w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości bowiem wnioskodawca, nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. P., działająca jako kurator spadków nieobjętych po R. E. oraz B. z E. G. zaskarżając ją w całości. Decyzji tej skarżąca zarzuciła, iż została wydana z naruszeniem przepisu postępowania - art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie, pomimo tego iż w sprawie przesłanki zastosowania tej normy nie wystąpiły. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oparł swoje rozstrzygnięcie na tezie, iż jest związany istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz Skarbu Państwa wpisem wieczystoksięgowym własności przedmiotowej nieruchomości, który uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, wobec wyłącznej drogi sądowej przed sądem powszechnym w zakresie usunięcia domniemania prawidłowości i prawomocności wpisu. Zdaniem skarżącej stanowisko to jest błędne.

Jej zdaniem obowiązkiem Państwa, wynikającym nie tylko z Konstytucji RP, ale i z ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych, jest zapewnienie podmiotom występującym w polskim obrocie prawnym skutecznej drogi rozstrzygnięcia ich żądań.

Skarżąca przedstawiła na potrzeby postępowania ostateczne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które jednoznacznie wykluczyło z obrotu prawnego decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z 1980 r. jako nieakt. W ocenie skarżącej postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Ministra potwierdziło, iż jedynie ta decyzja stanowiła podstawę wpisu własności na rzecz Skarbu Państwa, jak również to, iż wcześniej ujawnionymi w księgach wieczystych właścicielami nieruchomości byli R. E. oraz B. z E. G.

Zatem w ocenie skarżącej jedyną przesłanką odmowy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy była domniemana przez Ministra właściwość postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej, jako tego, które usunąć ma podstawę wpisu. Podniosła, iż gdyby chodziło o wpis Skarbu Państwa, jego usunięcie - wobec treści decyzji SKO - byłoby oczywiście możliwe w drodze powództwa. Obecnie jednakże w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ujawniona jest Gmina Miejska K. na podstawie nieważnej, ale funkcjonującej w obrocie decyzji Wojewody Krakowskiego. Aby usunąć ten wpis, sąd powszechny musiałby mieć uprawnienie do wkroczenia w zakres kompetencji Ministra, skoro miałby przesądzić o nieważności, czy choćby bezskuteczności decyzji komunalizacyjnej.

Wywiodła, iż takiego uprawnienia sądom powszechnym w dotychczasowym stanie prawnym odmawiano. W konsekwencji zaskarżona decyzja pozbawia skarżącą możliwości rozstrzygnięcia sprawy w jedynym dostępnym postępowaniu, odsyłając ją do postępowania, w którym istnienie w obrocie nieważnej decyzji komunalizacyjnej, pozbawi ją możliwości uzyskania rozstrzygnięcia pozytywnego. Podkreśliła, iż stanowisko Ministra przedstawione w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z wieloletnią praktyką orzeczniczą tego samego organu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że argumenty zawarte w skardze stanowią polemikę z ustaleniami jakie poczynił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji i jakie wynikają z materiału dowodowego sprawy. Dodał, iż według przyjętego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, jak i następnie samego wpisu, nie może nastąpić w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W postępowaniu komunalizacyjnym właściwy organ bada bowiem, czy podlegające właściwej gminie mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia ustawy w życie, tj. na 27 maja 1990 r. i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z Kw nr [...] wynika, że podstawą do uznania Skarbu Państwa za właściciela działki nr [...] była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r. Wynikająca z art. 3 ust. 1 ukwh zasada jawności materialnej - zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej - wiąże organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Podkreślił, iż Wojewoda wydający deklaratoryjną decyzję komunalizacyjną obowiązany był uwzględnić stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., co też uczynił. Zatem skoro w niniejszej sprawie Wojewoda w postępowaniu komunalizacyjnycm uwzględnił stan prawny istniejący w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia, to według organu nie sposób przyjąć, że na skutek wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11 października 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r. utrzymanej w mocy decyzją z 6 maja 2020 r., a więc prawie 20 lat później, decyzja komunalizacyjna jest rażąco wadliwa, a co za tym idzie, że należałoby ją unieważnić. Wpis prawa własności Skarbu Państwa widniejący w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości jest bowiem prawomocnym orzeczeniem sądu wiążącym organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 kpa – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania, jeżeli chodzi o osobę fizyczną, może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że 27 maja 1990 r. miał tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wykluczał jej komunalizację z mocy samego prawa.

Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania na wniosek (art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa).

Zgodzić należało się z Ministrem, że tenże warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony, ponieważ A. P. działająca jako kurator spadków nieobjętych po R. E. oraz B. z E. G. nie wykazała, że 27 maja 1990 r. R. E., czy też nieustaleni spadkobiercy po B. G. zd. E. legitymowali się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości.

Z treści pisma sądu wieczystoksięgowego z 27 kwietnia 2021 r. i załącznika do pisma tego sądu z 7 czerwca 2021 r., treści papierowej Kw nr [...], treści elektronicznej Kw nr [...], pisma Prezydenta Miasta K. z 9 kwietnia 2021 r. wynika, że dla terenu obejmującego obecną działkę nr [...] o pow. 399 m2 została założona w 1982 r. księga wieczysta nr [...] (papierowa). W księdze tej ujawniono Skarb Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Podstawę wpisu Skarbu Państwa w dziale II stanowiła decyzja ostateczna Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r. nr GK.8142-224-8/80, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1969 r. Nr 36, poz. 249). Decyzja ta orzekała o przejściu na własność Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 699 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w K. Działka nr [...] wchodziła w latach 80-tych XX w. w skład działki nr [...] o pow. 699 m2, objętej Kw nr [...]. Obecnie sporna nieruchomość figuruje w Kw nr [...] i jako jej właściciel ujawniona jest od 21 grudnia 1991 r. Gmina K. na podstawie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r.

Wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał, że brak po stronie R. E., czy też nieustalonych spadkobierców po B. G. zd. E. tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji według stanu na 27 maja 1990 r. skutkuje tym, że A. P. działająca jako kurator spadków nieobjętych po R. E. oraz B. z E. G. nie mogła wywieść żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu, czego wymaga art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa.

Skoro Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął na wniosek A. P. działającej jako kurator spadków nieobjętych postępowanie nadzorcze celem wyjaśnienia kwestii istnienia interesu prawnego, a interesu tego nie ustalił, to wobec ustalenia braku legitymacji do bycia stroną postępowania nadzorczego zasadnie umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie nieważnościowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy było potwierdzenie nabycia przez Gminę K. z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości państwowej, oznaczonej jako działka nr [...]. Przepis ten stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego. O komunalizacji decydował więc stan prawny mienia z 27 maja 1990 r., którego właścicielem wówczas był Skarb Państwa i które było we władaniu określonych w tym przepisie podmiotów. Treść powyższego przepisu (art. 5 ust. 1 pkt 1) determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i wyposażana tą drogą właściwa gmina. W postępowaniu tym mogły brać udział inne podmioty, które wykazałyby, że w dacie komunalizacji mienie to do nich należało lub służyło im (art. 11 ustawy) lub które korzystały z tego mienia (art. 12 ustawy), w tym również podmioty, które legitymowały się w dacie komunalizacji tytułem własności do mienia objętego postępowaniem komunalizacyjnym.

Trafnie wskazał Minister, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nie było rozstrzyganie sporów o własność nieruchomości. Skoro Skarb Państwa legitymował się 27 maja 1990 r. tytułem własności do terenu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] i prawo to zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej, to Wojewoda Krakowski miał obowiązek traktowania spornego mienia jako mienia państwowego. Spory o prawo własności należą do spraw cywilnych, a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne. Postępowanie komunalizacyjne nie służy do rozstrzygania sporów o własność mienia.

Ze stanowiska prezentowanego w sprawie przez A. P. działającą jako kurator spadków nieobjętych po R. E. oraz B. z E. G. wynika, że kwestionuje ona w istocie legalność decyzji z 1980 r. stanowiącej podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, a przez to podstawę prawną nabycia przez Państwo spornej nieruchomości w trybie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków.

Sąd zwraca uwagę, że kwestia ta nie wiąże się ze skutkami samej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z 4 lipca 1991 r., która jedynie potwierdza transfer prawa własności pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Rozstrzyganie sporów o własność należy do kompetencji sądów powszechnych, co wynika z art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Z drugiej strony sądy powszechne związane są ostateczną decyzją komunalizacyjną i w sprawach cywilnych nie rozstrzygają o przesłankach komunalizacji.

Skarżąca pomija to, że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie mógł ustalić, wbrew wpisowi w dziale II księdze wieczystej, jaki był 27 maja 1990 r. rzeczywisty stan prawny (własnościowy) spornego gruntu. Takie stanowisko prowadziłby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów ujawnionych w dziale II takiej księgi. Obalenie przewidzianego w art. 3 ukwh domniemania jest bowiem możliwe tylko w każdym innym - poza procesem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia (por. postanowienie SN z 4 lutego 2011 r. sygn. akt III CSK 146/10).

Ocena prawidłowości wpisów w księdze wieczystej należy do wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania w postępowaniu administracyjnym prawidłowości wpisów w księdze wieczystej i do obalenia domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 ukwh). Takie stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt I OSK 1064/04; wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 579/07; wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1823/11; wyrok NSA z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 499/11).

Sąd orzekający w niniejszym składzie uważa, że nie można wykorzystywać postępowania komunalizacyjnego do uzgodnienia treści księgi wieczystej. Na tego typu działanie był właściwy czas przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Wszelkie spory o prawa do rzeczy nieruchomej wpisane 27 maja 1990 r. w dziale II księgi wieczystej pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Właściwy wojewoda nie bada bowiem tego, czy własność Skarbu Państwa opiera się na właściwym tytule prawnym i czy prawo to zostały prawidłowo wpisane do księgi wieczystej. Postępowania prowadzone w trybie art. 5 ust. 1 ustawy i art. 10 ust. 1 ukwh są postępowaniami odrębnymi i nie są względem siebie konkurencyjne. W postępowaniu komunalizacyjnym organ jest związany prawomocnym wpisem w dziale II księgi wieczystej. Sąd powszechny, prowadzący postępowanie uzgodnieniowe z art. 10 ust. 1 ukwh jest natomiast związany ostateczną decyzją komunalizacyjną.

W niniejszej sprawie nie można mówić o zamknięciu przez Państwo skarżącej prawa do sądu. Osoby uprawnione w okresie po 1980 r., a przed wydaniem 4 lipca 1991 r. decyzji komunalizacyjnej, miały czas na uruchomienie przed sądem powszechnym właściwego postępowania sądowego celem eliminacji wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Skoro w tym okresie z tej możliwości nie skorzystały, to nie mogą czynić zarzutu, że obecnie wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej jest już nieaktualny. Upływ czasu zawsze działa na niekorzyść osoby niekorzystającej ze środków prawnych w celu dochodzenia swych praw. Prawodawstwu zwykłemu znane są takie instytucję jak przedawnienie, przemilczenie, zasiedzenie. Stabilizacja porządku prawnego po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie społecznym (art. 2 Konstytucji RP).

Decyzje SKO w Krakowie z 2019 r. i 2020 r., na które powołuje się skarżąca, mają status decyzji o charakterze formalnym, skoro zostały wydane w oparciu o przepis prawa procesowego – art. 105 § 1 kpa. Zatem ustalenia Kolegium zawarte w uzasadnieniach tych decyzji i oceny tego organu w kwestii zakwalifikowania decyzji z 4 grudnia 1980 r. jako tzw. nieaktu nie wiązały Sądu w niniejszej sprawie.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej i SKO w Krakowie, że ostateczna decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 4 grudnia 1980 r. ma status tzw. nieaktu wobec tego, że brak dowodu na to, aby była doręczona stronom postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Państwa.

Z akt sprawy oraz treści Kw nr [...] wynika, że działkę nr [...] przeniesiono do Kw nr [...] (wpis o przeniesieniu z [...] stycznia 1981 r. figuruje w Kw nr [...]). Decyzja z 4 grudnia 1980 r. nie pozostała jedynie projektem decyzji sporządzonym przez organ administracji publicznej. Decyzja ta wyszła poza strukturę organu administracji państwowej i weszła do zewnętrznego obrotu prawnego. Decyzja ta była podstawą wpisu [...] stycznia 1981 r. Skarbu Państwa w dziale II Kw nr [...], co wynika z treści działu II Kw nr [...].

Co istotne zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika, że związanie organu wydaną decyzją pojawia się w przypadku doręczenia lub ogłoszenia decyzji jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu, nawet temu, który nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. Z tego powodu art. 110 § 1 kpa nie zawiera dookreślenia, że chwila doręczenia, czy ogłoszenia decyzji odnosi się do strony postępowania.

Nie można przyjąć, że decyzja z 1980 r. nie weszła do obrotu prawnego i nie obowiązuje. Skoro podmiot zewnętrzny (sąd wieczystoksięgowy) dysponował już w 1981 r. egzemplarzem tej decyzji, to znaczy, że decyzja ta została doręczona na piśmie (art. 109 § 1 kpa) i organ był nią związany od chwili jej doręczenia (art. 110 kpa). Trzeba zwrócić uwagę, że art. 110 kpa uzależniał skutek związania organu wydaną decyzją z doręczeniem jej w sensie jej upublicznienia.

Poza tym kwestia doręczenia decyzji wyłącznie stronom postępowania nie jest istotna przy ocenie legalności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Ocena legalności decyzji w trybie postępowania nieważnościowego dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Sam fakt doręczenia decyzji stronom ma dla nich charakter gwarancyjny w postępowaniu zwyczajnym, np. w zakresie uruchomienia odpowiedniego środka odwoławczego (ponaglenia z art. 37 § 1 kpa, czy odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 kpa).

Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym problem pozbawienia stron udziału w postępowaniu w zakresie niepodjęcia przez organ czynności doręczenia odpisu decyzji stronom staje się aktualny w sprawie o wznowienie postępowania. Z tym, że zgodnie z zasadą dyspozycyjności przez stronę swymi prawami procesowymi (art. 147 zdanie drugie kpa) wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może złożyć ta strona, która uważa, że zostało naruszone jej osobiste prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym. Inna osoba nie jest uprawniona do posługiwania się tym zarzutem.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zgodna z prawem, a podnoszone w skardze zarzuty nie były skuteczne.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.