Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1322/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 138 par. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 141 par. 4, art. 151a par. 1 i 2, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 577/22 oddalającego sprzeciw H. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 lutego 2022 r. znak: KO C 8102/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz H. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 1037 (słownie: jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 577/22, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw H. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. znak: KO C 8102/Ar/21, którą, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono w całości i przekazano do ponownego rozpozania przez organ I instancji decyzję Zarządu Dzielnicy Praga - Północ m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2021 r. nr 76/Pr. znak: UD-VII-6730.17.2021.MMO ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na etapowej budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemym, doajzdem oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...], na fragmencie działki ew. nr [...] z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], na terenie dzielnicy P. w W.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Dzielnicy Praga - Północ m. st. Warszawy decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. nr 76/Pr. znak: UD-VII-6730.17.2021.MMO ustalił warunki zabudowy dla powołanej wyżej inwestycji budowlanej.

W wyniku rozpozania odwołań A. Sp.z o.o. i O.1 Sp.z o.o., O.2 Sp.z o.o., O.3 Sp.z o.o., O.4 Sp.z o.o. wszystkie z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. znak: KO C 8102/Ar/21, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpozania przez organ I instancji. Kolegium dopatrzyło się przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej w tym, że organ I inastancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji gdy we wniosku o wydanie warunków zabudowy jako teren inwestycji wskazano na fragment działki nr [...] z obrębu [...]. Organ podpierajac się orzecznictwem NSA (wyrok z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21) wskazał, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych dz ialek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działi objeta ustaleniami planu miejscowego czy decyzja wydaną w trybie tzw. specustawy. SKO zaznaczyło, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja szczególna wynikająca z przepisów odrębnych, która pozwałałaby na ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, ze parametry wnioskowanej inwestycji powinny być ustalone dla inwestycji na całej działce nr [...]. Odnośnie do potrzeby uzyskania dla przedmiotowej etapowanej inwestycji odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ odwoławczy stwierdził, że jest to kwestia wtórna. Organ podzielił stanowisko wnoszących odwołanie Spółek O., że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 7 października 2019 r. nr 594/OŚ/2019, której kopia znajduje się w aktach sprawy, nie mogła mieć zastosowania do niniejszej inwestycji bowiem ta w wyniku sztucznego podziału stanowi "wycinek" przesięwzięcia objętego ww. decyzją środowiskową. Nawet jeżeli poszczególne fragmenty przedsięwzięcia mogą funkcjonować osobno, nie znaczy to, że skala ich oddziaływania będzie prostą sumą składowych oddziaływań poszczególnych fragmentów.

Kolegium zaleciło aby organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu o warunki zabudowy uzyskał zmianę wniosku inwestora polegającą na objęciu nim całego terenu inwestycji (całych działek), a nie części i wydał decyzję stosownie do stanu sprawy, a w przypadku odmowy zmiany wniosku, odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że w omawianym przypadku nie może być wydana decyzja odnosząca się jedynie do fragmentu działki nr [...] z obrębu [...].

Wbrew zarzutom odwołania Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości w wyznaczeniu dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Kolegiu wskazało, że spełnienie parametrów technicznych dojazdu nie jest konieczne na etapie ustalania warunków zabudowy. Ponadto nie zakwestionowało właściwości Zarządu Dzielnicy Praga - Północ m.st. Warszawy do wydania decyzji o warnukach zabudowy bowiem zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) rada gminy może do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocnikczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Uchwałą Rady m. st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008 w jej § 17 pkt 4 przekazano dzielnicom kompetencje m.in. do wydawania warunków zabudowy.

Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji. Spółka zakwestionowała w szczególności istnienie podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W jej ocenie organ I instancji nie dpouścił się naruszenia przepisów postępownia, jak również nie zaszła potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzsadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucając wadliwość prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania stwierdzono, że Kolegium niezasadnie uznało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objetej wnioskiem złożonym przez skarżącą, a nadto, że dla całej inwestycji etapowanej rozxważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania. W kontekście powyższego zarzucono także naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. bowiem bezpodstawnie przyjęto, że nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki, że pojęcie terenu należy utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej. Z przepisów prawa nie wynika, że teren inwestycji, dla ktorego ustala się warunki zabudowy musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej.

Na wstępie Sąd przedstawił specyfikę postępownia wywołanego sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz przywołał stosowne przepisy P.p.s.a. regulujące postępowanie Sądu w tego rodzaju sprawach.

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że istota problemu w sprawie polega na tym, czy zasadnie przyjęło SKO, że w niniejszym postępowaniu organ I instancji (ponownie rozpatrując sprawę) powinien:

a. uzyskać zmianę wniosku strony polegającą na objęciu nim całego terenu inwestycji (tj. całych działek), a nie jedynie jej części i wydać decyzję stosownie do stanu sprawy;

b. w przypadku odmowy zmiany wniosku - odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że w omawianym przypadku nie może być wydana decyzja odnosząca się jedynie do fragmentu działki nr [...] z obrębu 4-18- 06.

Sąd uznał stanowisko Kolegium za właściwe, niemniej jednak zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność odnośnie do pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" w kontekście decyzji o warunkach zabudowy. Sąd przedstawił różne przeciwstawne stanowiska w tym zakresie.

Po pierwsze - przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21; wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 512/21). Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 201/21; wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/19). Teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 768/20). Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 269/19).

Sąd zauważył, że zgodnie z tym stanowiskiem, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Sąd podzielił powyższe stanowisko wyrażone w orzecznictwie. Sąd wskazał, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni ww. przepisów pośrednio w ocenie Sądu wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się zatem do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Jednocześnie zauważył, że do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było - co do zasady - dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe Sąd uznał stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji (analizy) nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, zdaniem Sądu, oznaczałoby w istocie wprowadzenie domniemania ograniczeń o charakterze publicznoprawnym, których ustawodawca expressis verbis nie ustanawia, a nadto mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków w ocenie Sądu koniecznym było przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, wyrok WSA w Łodzi z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 206/17).

Dalej Sąd zaprezentował przeciwstawne stanowisko wyrażone w orzecznictwie. Zgodnie z nim w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18). Inaczej mówiąc, pojęcie "działki ewidencyjnej" i pojęcie "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19). Inaczej mówiąc, teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, może obejmować również część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 86/16). Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki, jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/21).

Sąd przedstawił również na stanowisko "pośrednie", zgodnie z którym za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne (por. wyrok WSA w Opolu z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 586/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 298/21). Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 225/21).

Zdaniem Sądu, SKO zasadnie przyjęło, że w analizowanej sprawie nie ma sytuacji szczególnej, wynikającej z przepisów odrębnych (np. część działki objęta została miejscowym planem), pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla części działki. W takim przypadku, parametry wnioskowanej inwestycji powinny być ustalone dla inwestycji na całej działce nr [...]. Sąd podzielił wnioski SKO wynikające z analizowanej decyzji.

Sąd zauważył, że w tym stanie sprawy rzeczą wtórną jest, że dla całości inwestycji etapowanej rozważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) w zw. z § 3 ust. i pkt 55 lit b tiret 2 oraz pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).

W ocenie Sądu, prawidłowo SKO wskazało również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nieprawidłowości związane z wyznaczeniem dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Sąd podkreślił, że parametry techniczne dojazdu nie są konieczne do spełnienia na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż ani art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ani art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie odwołują się do jakichkolwiek norm o charakterze techniczno-budowlanym, które powinien spełniać dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 117/19).

Sąd zauważył, że decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 566/22). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw. Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie zaszła w niniejszej sprawie bowiem Sąd podzielił wnioski SKO wskazujące na to, że prawidłowe jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż strona przedmiotowym wnioskiem powinna objąć cały teren etapowej inwestycji (tj. całą działkę) a nie jedynie jej część. W związku z tym, nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji (analizy) nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. Sp.z o.o z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 P.p.s.a. (powinno być art. 151a § 2) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżącej kasacyjnie, skutkujące brakiem właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO narusza art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ I Instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak również zebrany został cały materiał dowodowy i nie zaszła potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej, co powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Decyzji SKO na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

2. art. 151 P.p.s.a. (powinno być art. 151a § 2) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarzona decyzja SKO narusza art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 K.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji SKO z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

3. art. 151 P.p.s.a. (powinno być art. 151a § 2) w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżącej na skutek braku właściwej kontroli legalności ustalenia przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tychże wadliwych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdy skarżona Decyzja SKO narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. — poprzez nierozpatrzenie przez SKO w sposób prawidłowy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się jedynie do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś tej jej części, która została wskazana we wniosku złożonym przez skarżącą kasacyjnie, co przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego i prawnego powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia wyroku, które nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a.:

– ze względu na fakt, iż sporządzone uzasadnienie, nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, a jedynie lakoniczne odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu do możliwości wydania przez SKO orzeczenia kasatoryjnego na zasadzie art. 136 § 2 K.p.a. nie daje podstaw do zweryfikowania sposobu rozumowania Sądu, przez co niemożliwym jest dokonanie prawidłowej kontroli zapadłego rozstrzygnięcia, a także,

– z uwagi na brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia przez SKO szeregu przepisów postępowania tj. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a., art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art 10 w zw. z art. 40 ust. 2 K.p.a., przez co niemożliwym jest dokonanie prawidłowej kontroli zapadłego rozstrzygnięcia;

5. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., poprzez uchylenie się przez Sąd I instancji od wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na prawidłowa ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji wydanie wyroku utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję SKO, pomimo że Decyzja ta dotknięta była naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 40 ust. 2 K.p.a., poprzez niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie przez SKO o zgromadzeniu w sprawie całego materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem przez SKO decyzji kasatoryjnej, pomimo że w aktach przedmiotowej sprawy znajdowało się pismo wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania skarżącej kasacyjnie, a także pismo zawierające stanowisko Spółki wobec wniesionego odwołania, co pozbawiło skarżącą kasacyjnie możliwości ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów, a także zareagowania na błędną wykładnię treści przepisów dokonywaną przez SKO, a dotyczącą możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki;

6. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuchylenie decyzji SKO, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa Decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca upatruje w naruszeniu art. 151 (powinno być art. 151a § 2) P.P.S.A. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez skutkującą oddaleniem sprzeciwu Spółki, błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym (i) na użytek rozpoznawanych spraw o ustalenie warunków zabudowy pojęcie terenu należy utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej, a także, że (ii) istnieją przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla części działki, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych powyżej przepisów nakazywała uznanie, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla części działki, bowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, ażeby teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy musiał obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna skutkować uchyleniem Decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Na podstwie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpozanie skargi kasacyjnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca Spółka wiosła również o rozpozanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą, w jej ocenie, potwierdzać zasadność postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec czego wniosek o rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie uznać należało za bezpodstawny.

Skarga kasacyjna H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o ona słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie NSA, zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium z powodu braku wskazania wad procesowych postępowania organu I instancji czy też braku wykazania koniecznosci uzupełnienia postępowania dowodowego nie zasługuje na uwzględnienie.

Faktem jest, że Kolegium całą swą argumentację, która uzasadniała wydanie decyzji kasatoryjnej sprowadziło do błędnej wykładni przez organ I instancji pojęcia "terenu" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. na potrzeby prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium domagało się ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji z uwagi na to, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący jako teren inwestycji wskazał fragment działki nr [...] z obrębu [...] zamiast wskazać całą działkę [...].

Podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niemniej jednak katalog podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej został rozszerzony nowelizacją K.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. Dodany wówczas art. 138 § 2a K.p.a. (art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), obowiązujący od 1 czerwca 2017 r., stwierdza, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Zatem organ uzyskał uprawnienie do wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na wadliwą wykładnię przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie przez organ I instancji. Wobec tego należy uznać, że Kolegium mogło co do zasady wydać decyzję kasatoryjną w niniejszej sprawie wskazując w istocie tylko na wadliwą wykładnię pojęcia teren z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która to wykładnia determinowała według niego prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec tego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ za podstawę swoich rozważań przyjął wadliwą wykładnię przepisu, która może znaleźć zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 138 § 2a K.p.a. i stosownie do tego ostatniego przepisu wydał decyzję o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i oddalił sprzeciw w sytuacji kiedy Kolegium nie rozpatrzyło materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonało dowolnej oceny stanu faktycznego przyjmując niezasadnie, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się jedynie do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś tej jej części, która została wskazana we wniosku (art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.) a zatem zostosowało nieprawidłową wykładnię przepisu zaś wykładnia ta stanowiła podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej. Ponadto zarzucono, że organ powinien wydać decyzję merytoryczną zamiast kasatoryjnej.

Wbrew temu co zarzuca skarżąca kasacyjnie Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. bowiem jak już wyżej wskazano dopuszczalne było z uwagi na treść art. 138 § 2a K.p.a. wydanie decyzji kasatoryjnej z uwagi na wadliwą wykładnię przepisu art. 61 § 1 pkt 4 u.p.z.p. w zkresie pojęciua terenu.

W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że wydanie decyzji kasacyjnej podyktowane jest tym, iż co do zasady, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, możliwe jest to jedynie w sytuacjach wyjątkowych. W odniesieniu do powyższego wskazało na ewentualną potrzebę wezwania inwestora do zmodyfikowania swojego wniosku a w razie braku modyfikacji zaleciło oddalenie wniosku.

W kontekście powyższego zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednoznacznej zgody, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Istnieją poglądy zgodne ze stanowiskiem organu odwoławczego, prezentowane m.in. w wyrokach NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17; z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20, lecz także poglądy przeciwne, dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, a prezentowane m.in. w wyrokach NSA: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20. Na okoliczność tą zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przyjmując jedną z dopuszczalnych wykładni organ jak i Sąd wobec brzmienia art. 138 § 2a K.p.a. mogli przyjąć, że zastosowana w sprawie przez organ I instancji wykładnia pojęcia terenu była wadliwa i należało dokonać prawidłowej wykładni a jednocześnie wymóc na organie jej zastosowanie właśnie poprzez zalecenia przewidziane w decyzji kasatoryjnej. Kwestia czy przewidziana wykładnia jest wykładnią prawidłową nie powinna stanowić oceny Sądu I instancji w trakcie badania zasadności sprzeciwu bowiem Sąd na tym etapie nie wypowiada się merytorycznie a jedynie sprawdza czy zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji przekroczył granice rozpoznania sprawy w ramach oceny zasadności sprzeciwu wskazując, która wykładnia jest prawidłowa. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wydane rozstrzygnięcie (oddalenie sprzeciwu) bowiem zastosowanie tej czy innej wykładni mogło stanowić podstawę wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na treść art. 138 § 2a K.p.a. Istotne jest to, że niewątpliwie dokonanie wykładni pojęcia terenu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. będzie konieczne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ocena czy taka wykładnia jest prawidłowa będzie stanowiła przedmiot kontroli sądu w ramach wniesionej skargi na decyzję merytoryczną o warunkach zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wskazane w tym przepisie. Sąd przyjął za Kolegium, że podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej była nieprawidłowa wykładnia pojęcia teren i organ był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania właśnie z uwagi na tę wykładnię, wskazując jednocześnie wykładnię właściwą.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie musiał odnosić się do każdego z zarzutów podniesionych w sprzeciwie a jedynie do tych, które miały znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, czyli oceny przestrzegania wymogów wydania decyzji kasatoryjnej. Zarzuty dotyczące nieprzestrzegania zasad ogólnych K.p.a. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 10 K.p.a., czy też naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracyjne i dokonanej przez nie oceny stanu faktycznego sprowadzające się do ustalenia warunków zabudowy dla części działki a także pominięcia pełnomocnika przy informowaniu o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji nie miały znaczenia dla oceny czy organ zastosował właściwie art. 138 § 2 K.p.a. Nie budziło wątpliwości, że wniosek o warunki zabudowy odnosił się do fragmentu działki ew. nr [...] a skoro tak to organ odwoławczy przyjmując wyłącznie inną interpretację pojęcia terenu na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy nie stwierdził wad w stanie faktycznym ustalonym w sprawie. Kontrola zarzutów sprzeciwu odnośnie do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była zbędna bowiem Sąd badał jedynie kwestię prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. a stan faktyczny nie budził wątpliwości.

Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej przemawia natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że pojęcie terenu powinno być na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy rozumiane jako tożsame z pojęciem działki geodezyjnej. Dla takiej wykładni nie ma jednak podstaw w przepisach prawa. Nie można także twierdzić, że w przypadku określenia terenu inwestycji we wniosku o wydanie warunków zabudowy poprzez wskazanie części działki nie jest możliwe wydanie takiej decyzji.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 ustawy), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji i są nimi m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. poz. 139, ze zm., (pkt 4).

Podkreślić należy, że w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew twierdzeniom Kolegium i Sądu I instancji, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Ponadto należy zauważyć, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 i z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, który to pogląd NSA orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z tych powodów uznać należało, że zastosowana przez organ I instancji wykładnia pojęcia terenu i przyjęcie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu części działki ew. nr [...] była prawidłowa. Zatem zastosowanie błędnej wykładni nie powinno stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji a tym samym nie było prawnej podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

Wobec tego Kolegium błędnie uznało, że zaistniała podstawa do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast Sąd przyjmując stanowisko Kolegium wadliwie oddalił sprzeciw, a zatem naruszył art. 151a § 2 P.p.s.a.

Z powyższych względów, uznając, że Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe stanowisko i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a.