Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 711/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2132/17 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2132/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.G., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga K.G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., jak i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydany w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji") z dniem 31 sierpnia 2017 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Komendant Główny Policji, wydając sporne decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska, dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie w treści wydanych decyzji administracyjnych, dlatego przyjąć należy, iż zachodzą przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 31 sierpnia 2017 r. - w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego - organ odwołujący uznał, że w uzasadnieniu przygotowanych w stosunku do strony skarżącej rozkazów personalnych znajdują one potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd uznał, że zarówno Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Komendant Główny Policji, rozstrzygając w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska, nie dokonał precyzyjnych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 31 sierpnia 2017 r. Tym samym, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej, wydając wspomniane wyżej decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia obu spornych decyzji wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendanta Głównego Policji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji - policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Użyty w tym ujęciu zwrot "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu organu zwalniającego. Zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji decyzje w tych sprawach podejmuje przełożony, a więc Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony.

W przypadku wszczęcia procedury zwolnienia z urzędu, w myśl § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, który nabył prawo do emerytury w pełnym wymiarze 30 lat, przełożony właściwy w sprawach osobowych jest obowiązany poinformować policjanta, co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby. Warto zauważyć, że w myśl art. 117 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 (orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską) oraz ust. 2 pkt 4 (policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej), wypłaca się co miesiąc przez okres 12 miesięcy od dnia zwolnienia ze służby świadczenia pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby.

Ustawodawca dopuszcza sytuację, w której część funkcjonariuszy posiadających 30 - letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni i przejdą na emeryturę. To przełożony policjanta, w ramach racjonalnej polityki kadrowej, może zdecydować czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy policjanta (pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę) pozostawić funkcjonariusza w służbie. Wobec powyższego nie można mówić o naruszeniu zasady równości w przypadku, gdy przepis prawa wyraźnie wskazuje, że realizacja danego prawa może, ale nie musi nastąpić.

Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Wynika stąd jednoznacznie, że stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo podejmuje stosowne w tym zakresie decyzje. Pozwala to zasadniczo przełożonemu kreować politykę kadrową tak, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby gwarantujące wykonanie w pełni zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami.

Analizowany przepis nie determinuje rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie jest normą, która w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w jej dyspozycji, obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o zwolnieniu policjanta ze służby ustawodawca pozostawił zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, LEX nr 41390). Stąd też uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W związku z tym, że uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej, obowiązki organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę w oparciu o ten rodzaj luzu decyzyjnego w zakresie postępowania dowodowego, są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu. W poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on bowiem w sposób wszechstronny zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej, tj. jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Ponadto, kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa. Konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wiążące się z tym wymogiem obowiązki w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ rozstrzygający sprawę w oparciu o uznanie administracyjne powodują, że przy ocenie prawidłowości tego rodzaju decyzji przez organ wyższego stopnia, szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem - w przypadku zaskarżenia decyzji - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, które nie może być tożsame z dowolnością. Uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się zatem szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności. Pominięcie zaś w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w wydanych decyzjach użyły wiele ogólnikowych stwierdzeń bez wskazania ich związku z podstawą prawną zwolnienia skarżącego ze służby oraz wyjaśnienia, czego mają w przedmiotowej sprawie dowodzić (np. subiektywne przekonanie co do przydatności na zajmowanym stanowisku, prawidłowej realizacji zadań, większa swoboda ingerowania ustawodawcy w sytuację prawną policjanta, możliwość kreowania polityki kadrowej). Organy wskazały na niczym nie uzasadnione twierdzenie, które wskazuje na przekonanie organów, że posiada uprawnienia do dowolności w postępowaniu wobec policjantów. W treści wydanych decyzji organy jedynie wskazały, że kreują politykę dyskryminacji ze względu na wiek, zaś wiek skarżącego nie ma żadnego związku z polityką kadrową.

Ponadto, Sąd wskazał, że w tej sytuacji, uznać należy, że wyjątkowo lakoniczne uzasadnienie spornej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. sprowadza się w istocie do powołania przepisu kompetencyjnego ustawy o Policji, na podstawie którego dokonano zwolnienia skarżącego, ale bez uzasadnienia, z odwołaniem się wyłącznie do bliżej niesprecyzowanych zarzutów stawianych skarżącemu policjantowi.

Z kolei, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ odwoławczy, poprzestał zaś faktycznie na powtórzeniu przepisów ustawy o Policji ze wskazaniem na uznaniowość rozstrzygnięcia w materii zwolnienia ze stanowiska, a także odwołał się do wymienienia w sposób nad wyraz lakoniczny wskazanych przez organ pierwszej instancji zarzutów stawianych skarżącemu, które - zdaniem organu odwoławczego - wpływają na merytoryczną ocenę realizacji przez skarżącego zadań na stanowisku kierowniczym i które winny być uwzględnione przy ocenie zasadności zwolnienia skarżącego ze stanowiska.

Reasumując, organy obu instancji nie dokonały żadnych szczegółowych ustaleń co do okoliczności, które przesądziły o konieczności zwolnienia skarżącego ze stanowiska. Co więcej, organ odwoławczy, pomimo powołania się przez skarżącego w treści odwołania na okoliczności oraz materiał dowodowy, który miał podważać zasadność stawianych stronie skarżącej zarzutów, zignorował to, nie analizując w żaden sposób prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Komendant Główny Policji w wydanych rozstrzygnięciach nie wskazali uzasadnienia dla twierdzenia dot. braku doświadczenia i kwalifikacji przez skarżącego. Sąd wskazał, że twierdzenia Komendanta Głównego Policji o braku kwalifikacji zawodowych skarżącego do dalszej pracy w Biurze [...] lub w Komendzie Głównej Policji są niespójne z wydanymi opiniami o jego rzetelności i fachowości oraz dyspozycyjności, zaangażowaniu oraz samodzielności w wykonywaniu powierzonych skarżącemu zadań oraz z zakresem zadań określonych na zajmowanym stanowisku, zważywszy na ich charakter i złożoność.

Ponadto, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), również stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W kontekście tej regulacji, zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak jest informacji, czy skarżący mógł się zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i odnieść się do okoliczności, które organ podniósł, jako te, które były podstawą do zwolnienia go ze stanowiska. Z kolei, jeśli chodzi o ustalenie organu odwoławczego należy zauważyć, że brak jest jednoznacznego dowodu na to, iż stronie skarżącej przedstawiono powyższy wniosek celem zapoznania go z planowanym podjęciem decyzji. Jednocześnie, nie sposób podważyć twierdzeń strony skarżącej, w ramach których strona zapewnia, iż organ uniemożliwił jej: czynny udział w postępowaniu przez niepowiadomienie strony o wszczętym postępowaniu, zebraniu niekompletnego materiału dowodowego w tej sprawie, niezapoznanie strony z materiałem dowodowy, uniemożliwienie stronie odniesienia się do zgromadzonego materiału, niewykazanie niemożliwości mianowania skarżącego na inne stanowisko w KGP lub inne stanowisko w biurze, niewykazanie możliwości zgłoszenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie, mających na celu udowodnienie, iż nie nastąpiła faktyczna podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby.

Tym samym, zgodzić się należy z zarzutem, iż skarżącemu uniemożliwiono skorzystanie z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem spornej decyzji pozbawiono go prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co gwarantuje stronie dyspozycja przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

Opisane w treści skargi fakty i argumenty wskazane powyżej potwierdzają szereg sprzeczności, niespójności i nielogicznego postępowania wobec skarżącego oraz wskazują na niezgodności w motywach rozstrzygnięcia ze stanem faktycznym sprawy oraz na szereg argumentów przywołanych w uzasadnieniu rozkazu, które nie zostały dokładnie i gruntownie wyjaśnione, co potwierdza tezę o dowolności i pozorności zaskarżonych decyzji. Dowodzą również nieuwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności dla całej sprawy i pokazują, że nie rozpoznano jej rzetelnie i merytorycznie przez pominięcie szeregu faktów, które w sposób oczywisty przeczą argumentacji w uzasadnieniu rozkazu Komendanta Głównego Policji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendant Główny Policji, wydając obie sporne decyzje, dopuścili się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odwołując skarżącego z zajmowanego stanowiska, nie dokonały wszelkich istotnych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przez co naruszyli w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że nie uzasadniając w sposób właściwy decyzji w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendant Główny Policji uchylili się jednocześnie od obowiązku przeprowadzenia szczegółowej analizy występowania przesłanek owego zwolnienia, co w konsekwencji świadczy o ewidentnym naruszeniu przez te organy normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa.

W ocenie Sądu, brak precyzyjnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, świadczyć może o całkowitym zignorowaniu obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej, gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organach odwołujących - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu odwołania, dopuszczenie się jakich działań, czy też naruszenie, których konkretnie obowiązków czy też regulacji prawnych, w związku z zajmowanym stanowiskiem, dało podstawę jego zwolnienia. Należy przy tym zauważyć, że powody zwolnienia z pracy muszą wynikać jednoznacznie z uzasadnienia wydanego przez organ rozstrzygnięcia, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem WSA w Warszawie - uznać, że wydając sporne decyzje, organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, sporne decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy winny wziąć pod uwagę dokonaną powyżej analizę, pamiętając o tym, że ocena, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu decyzji odwołującej z zajmowanego stanowiska komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie osoby odwoływanej, które mają prowadzić do odwołania jej ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie decyzji. W uzasadnieniu zaś samego rozstrzygnięcia w zakresie zwolnienia ze służby muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane stronie nieprawidłowości, które przyczyniły się do zwolnienia go ze służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. 2002 r. Nr 151, poz. 1261) z którego wynikało, że: o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, przełożony właściwy w sprawach osobowych jest obowiązany poinformować policjanta co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby. Powołany przez Sąd akt prawny utracił moc obowiązującą od dnia 20 czerwca 2013 r., natomiast w zastępującym go rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644, ze zm.) nie występuje norma prawna stanowiąca odpowiednik przywołanego przez Sąd przepisu § 21 uchylonego rozporządzenia.

II. naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granice sprawy, tj. przyjęcie w sprawie, że odwołanie skarżącego z dnia 11 września 2017 r. zawiera opisane przez Sąd na str. 4 uzasadnienia wyroku twierdzenia, podczas gdy odwołanie skarżącego nie zawiera takich treści. Ponadto Sąd twierdzi, że w spornych decyzjach organy rozstrzygały w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska. Tymczasem zaskarżone decyzje rozstrzygały tylko i wyłącznie o zwolnieniu K.G. ze służby w Policji, natomiast kwestia zajmowanego przez stronę stanowiska służbowego była przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, a dodatkowo należy podkreślić, że skarżący zarówno w dacie wydania uchylonych przez Sąd decyzji, jak też w dacie zwolnienia ze służby, nie zajmował żadnego stanowiska służbowego, pozostając przed zwolnieniem ze służby w dyspozycji Komendanta Głównego Policji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w opisie stanu faktycznego Sąd przedstawia okoliczności, które w sprawie w ogóle nie występują. Wskazując na występujące, w ocenie Sądu, uchybienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendanta Głównego Policji, Sąd wielokrotnie, konsekwentnie twierdzi, że w spornych decyzjach organy rozstrzygały "w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska" (np. s. 21, 22, 26, 27, 28, 29 wyroku). Tymczasem zaskarżone decyzje rozstrzygały tylko i wyłącznie o zwolnieniu K.G. ze służby w Policji, natomiast kwestia zajmowanego przez stronę stanowiska służbowego była przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych.

Sąd w sposób niejasny formułuje zarzucane organom uchybienia, łącząc przy tym w sposób nieuprawniony kwestię zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska oraz kwestię zwolnienia ze służby. Nie jest jasne dlaczego, w ocenie Sądu, sprawa zwolnienia K.G. ze służby w Policji obejmuje swoim zakresem również kwestię zwolnienia wymienionego z zajmowanego stanowiska oraz wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego i uzasadnienia w tym zakresie.

Poważne wątpliwości budzi, czy zbadany został przedmiot uchylonych decyzji. Wątpliwości te w szczególności uzasadnia fragment konkluzji wyroku, z którego wynika, że "W uzasadnieniu decyzji odwołującej z zajmowanego stanowiska komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie osoby odwoływanej, które mają prowadzić do odwołania jej ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie decyzji. W uzasadnieniu zaś samego rozstrzygnięcia w zakresie zwolnienia ze służby muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane stronie nieprawidłowości, które przyczyniły się do zwolnienia go ze służby."

W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2021 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, ponieważ usprawiedliwione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, pub. w Lex pod nr 464095, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, pub. w Lex pod nr 462963, z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, pub. w Lex pod nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06, pub. w Lex pod nr 362061).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), po drugie, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Wskazać należy, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r. sygn. II GSK 2966/17). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie spełnia swych funkcji, przede wszystkim dlatego, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił w nim jak powinien być rozumiany przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz jakie w związku z tym powinny być wykazane przez organ przesłanki warunkujące zwolnienie ze służby. Za zupełnie niezrozumiałe należy uznać powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na nieobowiązujący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i w chwili orzekania przez Sąd § 21 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.

Podnieść należy, że z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że dla sądu zwolnienie ze służby oraz zwolnienie z zajmowanego stanowiska to pojęcia tożsame. Podczas gdy instytucja zwolnienia ze służby uregulowana jest w art. 41 ustawy o Policji, który przewiduje różne podstawy i tym samym różne przesłanki zwolnienia funkcjonariuszy tej formacji ze służby. Ponadto zwolnienie ze służby powoduje ustanie zawartego stosunku służbowego. Natomiast instytucja zwolnienia z zajmowanego stanowiska uregulowana jest w art. 37 a ustawy o Policji i jest instytucją odrębną od zwolnienia ze służby. Przy tym zwolnienie z zajmowanego stanowiska reguluje wyłącznie przesłanki przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe w ramach istniejącego stosunku służbowego, a zatem nie powoduje ustania stosunku służbowego. Pomiędzy zwolnieniem ze służby, a zwolnieniem z zajmowanego stanowiska służbowego nie zachodzi tożsamość, co wydaje się oczywiste, a czego jednak Sąd pierwszej instancji nie zauważa.

Powyższe powoduje, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest niejasne oraz chaotyczne, gdyż nie wiadomo w jakim przedmiocie Sąd prowadzi swoje rozważania, czy w przedmiocie zwolnienia ze służby, czy w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska. Ponadto zawarte w nim rozważania są sprzeczne. Mianowicie Sąd podnosi, że organy, rozstrzygając w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska, nie dokonały precyzyjnych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W innym miejscu Sąd wskazuje, że organy dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie w treści wydanych decyzji administracyjnych, dlatego przyjąć należy, iż zachodzą przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4. Z rozważań tych nie wiadomo zatem czy wystąpiły w sprawie przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby czy przesłanki do zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz jakie to są przesłanki.

Skutkiem powyższych uchybień brak jest możliwości ustalenia przez strony i Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok. Sprzeczne rozważania Sądu powodują, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do weryfikacji czy przesłanki, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę, są trafne. Z tych powodów zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się zasadny.

Z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ trafnie powiązał zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Natomiast rozważania Sądu dotyczyły decyzji o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga.

Z uwagi na przedstawione uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zaskarżoną decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji pod kątem spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanek określonych w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.