Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 843/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 par. 2, art. 133 par. 1, art. 144 par. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 70/19 w sprawie ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: strona, skarżąca, przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 listopada 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa, którą objęto okres od 1 października 2017 r. do 30 listopada 2017r. W tym czasie przedsiębiorstwo wykonywało przewozy drogowe na podstawie licencji nr (...) na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, nr (...) na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, nr (...)na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy oraz nr (...) na wykonywanie międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób. Przedmiotem kontroli były zaś regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym, regulacji z zakresu wykonywania przewozów oraz przestrzeganie przepisów ruchu drogowego. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli nr (...) z 20 kwietnia 2018 r.

Organ administracji ustalił, że w okresie 6 miesięcy od dnia wszczęcia kontroli przedsiębiorca zatrudniał średnio 225 kierowców na miesiąc. Kontroli poddano dokumentację dotyczącą 63 kierowców.

W stosunku do przedsiębiorcy organ I instancji stwierdził przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz nieprowadzenie ewidencji czasu pracy, o której mowa w art. 26d ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2012 poz. 1155 z późn. zm.).

Decyzją z 17 sierpnia 2018 r. nr WI-OKDG.3210.3.99.2018 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: MWITD, organ I instancji), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200, dalej: u.t.d.), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 25.000 złotych.

Decyzją z 5 listopada 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 31a ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców dzienny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku lub między dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku nie może przekroczyć 10 godzin. Dzienny czas prowadzenia pojazdu oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu określony w rozkładzie czasu pracy kierowcy na daną dobę, zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu analizy ewidencji czasu pracy stwierdził, że naruszenie w tym zakresie dotyczyło łącznie 13 kierowców. W związku z tym organ odwoławczy nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 40.600 złotych z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z lp. 5.1.1 oraz 5.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następna rozpoczętą godzinę objętego Ip. 5.3. załącznika nr 3 do u.t.d. organ ustalił, że dotyczyło ono w sumie 14 kierowców. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców w każdej dobie kierowcy przysługuje prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Za to naruszenie organ odwoławczy nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.800 zł z tytułu ww. naruszenia.

Skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku stanowiącego naruszenie Ip. 5.4. załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczyło łącznie 28 kierowców. Organ za to naruszenie nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 72.200 złotych.

Naruszenie polegające na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni tj. naruszenie Ip. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczyło jednego kierowcy. Naruszenia tego dokonano dwukrotnie. W związku z tym organ nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.700 złotych.

Nadto organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące naruszenia przez skarżącą art. 26d ustawy o czasie pracy kierowców (lp. 8.3 załącznika nr 3), a mianowicie nieprowadzenia ewidencji czasu pracy jednego kierowcy, za co nałożył karę pieniężną wynoszącą 1000 złotych.

Ponieważ suma nałożonych na stronę kar pieniężnych wyniosła 131.300 zł w związku z tym mając na uwadze przepis art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. organ odwoławczy zredukował karę pieniężną do kwoty 25.000 zł.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu GITD wskazał, że organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy w sprawie, który umożliwił organowi odwoławczemu wydanie niniejszej decyzji przy zachowaniu przepisów prawa. Organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy dostrzegł jednak w ustaleniach organu I instancji błędy, które miały wpływ na wysokość kar za poszczególne naruszenia. W szczególności korekty wymagały naruszenia 5.4.1 oraz 5.4.2.

Zdaniem organu odwoławczego podnoszone przez stronę okoliczności niezastosowania w sprawie przepisów egzoneracyjnych nie znajdywały uzasadnienia w niniejszej sprawie. Powodem dla ich zastosowania nie mogą być przedstawione przez stronę artykuły prasowe opisujące trudną sytuację w branży komunikacyjnej w związku z brakiem kierowców. Strona, będąc przedsiębiorcą, ponosi pełne ryzyko za działania pracowników, których zatrudnia i którzy wykonują na jej rzecz przewozy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożyła skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zasadniczym dowodem, na podstawie którego poczyniono w sprawie ustalenia faktyczne był protokół kontroli nr (...) z dnia 20 kwietnia 2018 r. Do protokołu tego przedsiębiorca nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń. Zdaniem WSA w Warszawie, mając świadomość, iż to właśnie w postępowaniu kontrolnym ustala się zasadniczą część stanu faktycznego, ustawodawca zapewnił podmiotowi kontrolowanemu określone gwarancje, łącznie z prawem do wniesienia zastrzeżeń. W sprawie niniejszej możliwości tej skarżąca nie wykorzystała.

W ocenie WSA zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i dawał organom podstawę do podjęcia ustaleń co do stwierdzenia wskazanych w decyzji naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanowiska, że skarżąca nie spełniła przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Spór pomiędzy skarżącą a organami sprowadzał się bowiem w zasadzie do tego czy zaistniały po stronie skarżącej okoliczności wykluczające nałożenie kary pieniężnej za naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, względnie określone w ustawie o transporcie drogowym okoliczności uniemożliwiające wszczęcie lub prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych, nieoczekiwanych, nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Jedynie okoliczności i zdarzenia o takim charakterze, są tymi, których podmiot wykonujący przewóz nie może przewidzieć i nie ma na nie wpływu. Dopiero więc ich zaistnienie i wykazanie przez przedsiębiorcę ich zaistnienia oraz wpływu na wykonywanie transportu drogowego, wyłącza jego odpowiedzialność.

WSA zauważył, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest organizowanie kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Fakt, że na rynku pracy nie ma chętnych do wykonywania tego typu pracy, jest w tym przypadku bez znaczenia. Wyłączenie odpowiedzialności w przypadku, który należy uznać za typowy, godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę.

Zdaniem WSA, skarżąca nie wykazała wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust.1 u.t.d. - nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć, pomimo tego, że o takiej konieczności pouczył skarżącą skutecznie organ I instancji. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedłożyła bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że w jej przedsiębiorstwie podejmowane są działania, które w wypadku ich pełnego wdrożenia mogłyby zwolnić przewoźnika od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca postawiła zaskarżonemu wyrokowi zarzuty:

I. w granicach art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.; art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d., dalej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fakt braku kierowców na rynku pracy nie jest okolicznością egzoneracyjną, wyłączającą odpowiedzialność skarżącej za naruszenie przepisów dotyczących przekroczenie maksymalnego czasu pracy, skrócenie dziennego odpoczynku, skrócenie tygodniowego czasu pracy, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia wszczętego postępowania;

II. w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie podniosła żadnych okoliczności uzasadniających zwolnienie jej odpowiedzialności, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do konstatacji, że takie czynności skutecznie podjęła;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku tj. ograniczenie oceny legalności postępowania organów administracji publicznej jedynie do konstatacji, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania,

3. art 151 p.p.s.a. w zw. z art 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji złożonej w niniejszej sprawie skargi z uwagi na uznanie przez ten Sąd, iż w niniejszej sprawnie nie miało miejsce uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna skarżącej nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania wyroku sądu I instancji w zakresie dokonanej przez ten sąd oceny, że w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności w sprawie, a zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał nałożenie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a przedsiębiorca nie wykazał zaistnienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c u.t.d., które zwalniałyby stronę od odpowiedzialności. W ocenie skarżącej skala zjawiska jakim jest brak pracowników - kierowców komunikacji miejskiej i jej nasilenie w ostatnim czasie, winna być traktowana jako okoliczność egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność podmiotów dokonujących przewozu drogowego. Jest to bowiem zdarzenie o charakterze zewnętrznym, które jest niemożliwe do przewidzenia i do zapobieżenia, bowiem skarżąca nie ma wpływu na sytuację na rynku pracy, choć podejmuje starania mające na celu uzupełnienia braków kadrowych.

Za niezasadne należy uznać podniesione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a także wyjaśnić, jak prawidłowo - w ocenie skarżącej - należy ten przepis rozumieć. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, skarżący powinien podać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez "jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fakt braku kierowców na rynku pracy nie jest okolicznością egzoneracyjną, wyłączającą odpowiedzialność Skarżącej za naruszenie przepisów dotyczących przekroczenie maksymalnego czasu pracy, skrócenie dziennego odpoczynku, skrócenie tygodniowego czasu pracy, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia wszczętego postępowania".

Przywołany przepis przewiduje, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że przewiduje on dwie przesłanki egzoneracyjne, a dla zastosowania tej normy prawnej niezbędne jest zaistnienie obydwu przesłanek łącznie (por. R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz;, wyd.III, LEX/el.2012r., komentarz do art. 92c i powołane tam orzecznictwo). Zbadanie, czy zaistniały przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., niewątpliwie podlega ocenie na tle konkretnych okoliczności sprawy, wykazywanych przez przewoźnika. Okoliczności te - z racji wymogu ich łącznego spełnienia - muszą potwierdzać nie tylko to, że właśnie z ich powodu przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, ale też i to, że okoliczności tych przewoźnik nie mógł przewidzieć.

Zawarte w przytoczonym art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zwroty – dotyczące wpływu podmiotu wykonującego przewóz na powstanie naruszenia czy możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń i okoliczności, wskutek których nastąpiło naruszenie – nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane ani w żaden sposób doprecyzowane. Są zatem pojęciami "nieostrym", co wymaga wypełnienia ich treścią ad casum (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II GSK 3808/17; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że ocena czy powoływane przez podmiot wykonujący przewozy okoliczności dowodzą, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a jednocześnie że naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć - w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. - jest więc kwestią subsumcji tego przepisu do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. A zatem ocenę, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodzi określonych okoliczności (art. 80 k.p.a.), odróżnić należy od oceny, czy ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4051/17.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 92c u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter.

Zasadne jest więc założenie, że sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, aby do naruszeń nie dochodziło (por. np. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r. o sygn. akt: II GSK 1804/17, II GSK 2916/17, z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4846/16, z 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2867/16; wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2451/17).

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, zasadnie jednak zaakceptował sąd I instancji stanowisko organów, że rodzaj stwierdzonych naruszeń oraz ich rozmiar wskazuje na błędną organizację pracy kierowców oraz brak nadzoru nad wykonywanymi przez nich obowiązkami. Próba usprawiedliwienia tak licznych naruszeń czasu pracy przez skarżącą brakiem kierowców na rynku pracy nie może zasługiwać na uwzględnienie. Przedsiębiorca winien zapewnić odpowiednią liczbę kierowców stosownie do ilości realizowanych zadań transportowych, lub w razie braku możliwości zatrudnienia odpowiedniej ich liczby z pewnych zadań zrezygnować. Przyjmowanie zadań do realizacji, wobec braku wymaganej liczby prowadzących pojazdy, stanowi o braku dochowania staranności przez skarżącą i obciąża w całości stronę postępowania. Powyższe nie może z całą pewnością stanowić przesłanki dla wyłączenia odpowiedzialności strony.

Ustawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, a więc takie zorganizowanie pracy kierowców, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy i innych. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami swoich pracowników. Brak zastosowania właściwych rozwiązań obciąża przedsiębiorcę (zob. np. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II GSK 3838/17). Regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, w którym zwrócono uwagę na zakres obowiązków przewoźnika).

W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji - wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie - nie miał więc usprawiedliwionych podstaw by uznać, że zaistniały zdarzenia i okoliczności wyjątkowe, nadzwyczajne, nieoczekiwane, będące wynikiem np. siły wyższej bądź rezultatem działań osoby trzeciej, za działanie której podmiot wykonujący przewóz odpowiedzialności nie ponosi, tj. zdarzenia i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć.

W tym stanie rzeczy nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż w skardze kasacyjne nie wykazano skutecznie na czym błędna wykładnia tego przepisu miałaby polegać, a także zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego błędne niezastosowanie. Prawidłowo bowiem zaakceptował sąd I instancji pogląd organów, że w tej sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu.

Nie są również zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wskazane w pkt. II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisy określają środki kontroli, jakie sąd stosuje w ramach dokonywanej kontroli (art.151, art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.), a także określają podstawę orzekania przez sąd administracyjny (akta sprawy) oraz rodzaj posiedzenia, na jakim może być wydany wyrok (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz wymogi formalne, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jeżeli strona chce podważyć podstawę faktyczną wyroku (w tym wypadku ocenę czy w niniejszej sprawie strona przedłożyła dokumenty wskazujące, że w jej przedsiębiorstwie podejmowane są działania, które w wypadku ich pełnego wdrożenia mogłyby zwolnić przewoźnika od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia), to może to uczynić stawiając zarzut naruszenia art. 151, art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., ale wiążąc ich naruszenie z przepisami regulującymi postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym.

Przepis art.133 § 1 p.p.s.a. sąd może bowiem naruszyć orzekając na podstawie dokumentów innych niż znajdujące się w aktach sprawy bądź wydając wyrok na posiedzeniu niejawnym mimo braku do tego podstaw prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r., I GSK 1377/13, z dnia 26 marca 2015 r., II FSK 601/13). Art.141 § 4 p.p.s.a. sąd naruszy, gdy uzasadnienie nie będzie zawierało wszystkich elementów wskazanych w tym przepisie, w tym nie będzie z niego wynikało, jaki stan faktyczny sąd przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., II FPS 8/09, ONSAi WSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Nawet gdyby Sąd I instancji niesłuszne przyjął, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie podniosła żadnych okoliczności uzasadniających zwolnienie jej odpowiedzialności, to i tak nie naruszyłby przepisów wskazanych w tym zarzucie. Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, a sporządzone przezeń uzasadnienie spełnia wymogi z art.141 § 4 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art 151 p.p.s.a. w zw. z art 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie przez ten Sąd, iż w niniejszej sprawnie nie miało miejsce uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952).

Na tle uprzednich uwag w przedmiocie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art 1 p.p.s.a. nie posiada jednostki redakcyjnej, która byłaby oznaczona jako § 2. Według zaś art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.