Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 537/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 267/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1, oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...]na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 267/15 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z 24 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku decyzją z 24 listopada 2011 r., przyznał [...] dalej: skarżącemu lub stronie- płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. w wysokości [...] zł.

W dniu 7 lutego 2012 r. do organu została przekazana pisemna informacja dotycząca użytkowania działek ewidencyjnych nr [...] , położonych w obrębie ewidencyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Kosiny Stare, gmina Wiśniewo.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku decyzją z 31 sierpnia 2012 r. uchylił w całości swoją decyzję z 24 listopada 2011 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 z sankcjami.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie decyzją z 8 lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na ww. decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która została oddalona wyrokiem z 18 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 871/13.

W następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 42/14 oddalił złożony środek odwoławczy.

Organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z 24 listopada 2011 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku, decyzją z 2 września 2014 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazując, że jest to kwota płatności uzyskanych na mocy decyzji z 24 listopada 2011 r. w łącznej wysokości [...] zł.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie decyzją z 24 października 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm., dalej rozporządzenie nr 1122/2009).

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Natomiast ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARMiR), jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

Sąd I instancji podał, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Wypłacone nienależnie skarżącemu środki publiczne za rok 2011 z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o ARIMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu, której nastąpiła taka wypłata. Zatem w kontrolowanym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2011.

W ocenie WSA decyzja z 24 listopada 2011 r., na mocy, której ARiMR przyznała a następnie wypłaciła skarżącemu płatność, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek decyzji Dyrektora ARiMR z 8 lutego 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z 31 sierpnia 2012 r. uchyleniu decyzji ostatecznej i o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) na rok 2011.W rezultacie ustalenie rolnikowi kwoty nienależnie pobranej płatności w łącznej wysokości [...] zł, jest uzasadnione.

Sąd podniósł, że wbrew twierdzeniom strony organ nie mógł naruszyć art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008; (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), gdyż przepis ten w sprawie nie miał zastosowania. Zastosowanie natomiast znajdzie przepis art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który reguluje kwestię zwolnienia beneficjenta ze zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności. Organy poprawie zbadały przesłanki wynikające z ww. przepisu. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z 2 września 2014r., o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i decyzji z 24 października 2014 r. Płatność przyznana tą ostatnią decyzją była rezultatem wniesionego w dniu 16 maja 2011 r. wniosku o wypłatę i zawartych w nim oświadczeń, któremu organ dał wiarę. Wypłacone w dniu 29 grudnia 2011 r., płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność nie miał wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie płatności za 2011 r., zakończonego ostateczną decyzją z 8 lutego 2013 r. W szczególności organ nie wiedział, że użytkownikiem części działek objętych deklaracją zawartą we wniosku o płatności za 2011 r. nie był skarżący.

W ocenie WSA skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu właściwego organu, to brak jest przesłanek do zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Przy tym w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2011 r. organ posiadał informację, iż wnioskujący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2011.Przyjmując nawet, za skarżącym, (czego Sąd w sprawie nie stwierdza), że płatność była wynikiem błędu organu, to trzeba wskazać, że błąd ten mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach przez rolnika, gdyż to samodzielnie rolnik zadeklarował do płatności działki, których nie był faktycznie użytkownikiem, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją. W sprawie została wypełniona dyspozycja akapitu drugiego art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009. Organ nie miał obowiązku badania zaistnienia swojej pomyłki przy przyznaniu wnioskowanych płatności oraz badania świadomości rolnika o istnieniu tego błędu.

Sąd I instancji podkreślił, że nie ma oparcia w materiale dowodowy twierdzenie skarżącego, że o ewentualnym fakcie, iż otrzymane płatności JPO i UPO za rok 2011 mogły być nienależne, dowiedział się najwcześniej w dacie doręczenia mu postanowienia o wznowieniu postępowania, a wiec po upływie okresu 12 miesięcy od daty otrzymania płatności. Płatność została przekazana na rachunek strony w dniu 29 grudnia 2011 r. Organ wznowił postępowanie w dniu 21 lutego 2012 r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 22 lutego 2012 r., a więc przed upływem 12-miesięcznego terminu. Co więcej w ww. terminie została także wydana i doręczona decyzja z 31 sierpnia 2012 r., którą to decyzją organ uchylił decyzję własną z 24 listopada 2011 r. i odmówił przyznania wnioskowanych płatności. Zatem w sprawie nie upłynął 12 miesięczny termin, o którym mowa w akapicie drugim art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

W ocenie WSA w sprawie nie ma znaczenia kwestia dobrej, czy też złej wiary skarżącego. Przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie obowiązywał w okresie przyznania stronie płatności na rok 2011r. (rozporządzenie nr 796/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2010 r.), a obowiązujący art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 z kwestią dobrej, czy też złej wiary nie wiąże żadnych konsekwencji prawnych. W sprawie nie upłynął też okres 4 lat, o którym mowa była w nieobowiązującym art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, liczony od pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.

Sąd podkreślił, że skarżący nie może uzasadniać swojej dobrej wiary, w rozumieniu art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004, brakiem aż do 2012 r. wiedzy o jakichkolwiek przesłankach ujemnych w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich. Każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Wnioskujący o pomoc ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżący na formularzu wniosku podpisał oświadczenie, że zasady te zna (sekcja X Oświadczenia i zobowiązania). W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że strona poinformowała organ, że nie prowadzi działalności rolniczej na części działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku.

Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący nie mógł, zatem skutecznie, w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podważyć ustaleń organów stanowiących podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 24 listopada 2011 r. jak i rozstrzygania o odmowie przyznania płatności za 2011 r. Z tych względów bez istotnego znaczenia dla wyniku sprawy było nie poinformowanie skarżącego przez organ o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu skarżący nie wykazał w żaden sposób by zaniechanie przez organ dopełnienia obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiło go możliwości realizacji praw procesowych, w szczególności poprzez składanie wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja nie narusza również art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. oraz spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. Zasad postępowania mających wpływ na treść wydanego orzeczenia tj.:

a) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art 7 kpa poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem istnienia dobrej wiary po stronie rolnika uzasadniającej przyjęcie krótszego 4 letniego okresu uprawniającego do zbędności żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w szczególności nie zweryfikowanie przez Sąd sposobu powzięcia przez organ informacji opartej na donosie wysłanym pocztą elektroniczną, w szczególności nie wzięcie pod uwagę wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym pod uwagę dowodu z zeznań właścicieli sąsiednich działek wskazujących na korzystanie z nieruchomości przez rolnika złożonych w ramach postępowania przygotowawczego oraz braku dowodu na zbadanie faktycznego użytkowania i korzystania z działek w danym roku, w którym zostały złożone wnioski tj. w 2011 r.;

b) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 105 § 1 kpa poprzez nie umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe;

c) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 10 kpa i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy;

d) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 8 kpa polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów - której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego - o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności;

e) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 24 ust. 1,4,5,6 i 7 kpa polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania w niniejszej sprawie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności;

2. Prawa materialnego polegające na:

a) naruszeniu art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nie wzięcie pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach sprawy zawierającego zdjęcia satelitarne działek rolnika wskazujące na prowadzenie upraw na działce objętej wnioskiem , a zatem uzasadniających błąd .organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika;

b) naruszeniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nie uwzględnienie faktu, iż w okresie 12 miesięcy od daty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek wbrew treści decyzji odmawiających przyznania dopłat oraz dowody wskazujące na korzystanie z działek przez rolnika;

c) naruszeniu art. 73 ust. 5 poprzez nie zastosowanie przez Sąd czteroletniego okresu przedawnienia które podstawą jest ustalenie, że rolnik, działał w dobrej wierze, zaś celem zbadania istnienia dobrej wiary lub jej braku niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego - dla każdego z okresów za który organ stwierdza pobranie nienależnych świadczeń;

d) naruszeniu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw człowieka dającej prawo do rozpoznania sprawy przez niezależny organ poprzez brak zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności w sytuacji gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ co do którego pracowników - w tym na stanowiskach kierowniczych - w trakcie tego postępowania - prowadzonego było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym - w tym składaniu wniosków dowodowych.

3. Naruszenie prawa unijnego, którego przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym w zakresie stosowania wprost norm prawa unijnego poprzez ograniczenie zakresu jego stosowania wskutek stosowania przepisów prawa krajowego, a to przez bezzasadne ograniczenie praw rolnika do rzetelnego rozpoznania przedstawianych przez niego argumentów;

Skarżący kasacyjnie wniósł o wrócenie się do na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz na podstawie art. 93-118 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z 25 września 2012 r. Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 73 ust, 1 ,3,4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004:

a) Czy posiadanie przez organ w materiale dowodowym zdjęć satelitarnych wskazujących na korzystanie z gruntów przez rolnika oraz uzyskanych i złożonych do akt postępowania dowodów dotyczących okresu w którym rolnik złożył wniosek o dopłaty uniemożliwia ich ponowne rozpoznanie w toku postępowania o ustalenie zwrot nienależnie pobranych dopłat - niezależnie od postępowania o przyznanie płatności?

b) Czy możliwe i konieczne jest prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie z urzędu przez organ czy zachodzą przesłanki dobrej wiary po stronie rolnika w ramach których mogą być badane niezależnie od postępowania o przyznanie dopłat okoliczności faktyczne związane z uprawianiem przez rolnika gruntów rolnych, posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości?

c) Czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości objętych wnioskiem rolnika o przyznanie płatności obowiązku zwrotu płatności i czy obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego powinien być prowadzony w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie?

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 7 stycznia 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

Skarga kasacyjna [...] oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Powyższe ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 105 § 1 i art. 24 ust. 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok żadnego z przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie. Tak postawione zarzuty procesowe sformułowane zostały wadliwie. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ARiMR ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. p.p.s.a. Jednakże mając na uwadze przedstawione w petitum wniesionego środka prawnego uzasadnienie postawionych zarzutów procesowych, z którego wynika, że skarżący w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r.– jako dokonaną z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.

Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku decyzją z 24 listopada 2011 r., przyznał [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. w wysokości [...] zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane 29 grudnia 2011 r. na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Następnie w dniu 21 lutego 2012 r. postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało z urzędu wznowione i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jak również w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r. uchylił w całości swoją decyzję z 24 listopada 2011 r. oraz odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu II instancji z 8 lutego 2013 r. Na ww. decyzję wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która została oddalona wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 871/13. W następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 42/14 oddalił skargę kasacyjną.

Następnie pismem z 9 lipca 2014 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z 24 listopada 2011 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku decyzją z 2 września 2014 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

W sprawie stwierdzono, że kwoty uznane za nienależnie pobraną płatność przekraczają kwotę stanowiąca równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006, stąd w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W sprawie uznano, że nie zaistniały też przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, przyznane na podstawie decyzji organu I instancji i przekazane na rachunek strony, nie wynikały z pomyłki ARiMR. W dniu wydania decyzji Kierownik Bura Powiatowego ARiMR w Płońsku nie miał informacji, że skarżący nie użytkował części gruntów rolnych deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 10 k.p.a. nie mają merytorycznego uzasadnienia. Odnoszą się, bowiem do okoliczności mających istotne znaczenie w postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, zakończonego – w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego – odmową przyznania tej płatności. Skarżący kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach organów odnośnie prowadzonego postępowania wznowieniowego w zakresie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok. Decyzje w ramach wznowionego postępowania w zakresie przyznania ww. płatności są ostateczne i prawomocne, gdyż podlegały zarówno kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, które oddaliły skargi [...] (wyroki o sygn. akt odpowiednio: V SA/Wa 871/13, II GSK 42/14) i były przedmiotem odrębnego postępowania. W ramach tego postępowania ustalono, że skarżący zgłosił do płatności działki rolne, których nie był faktycznym użytkownikiem, jak również na działkach nie prowadzono działalności rolniczej w roku składania wniosku, co potwierdziła z kolei kontrola na miejscu.

Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń poprzez zaniechanie wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań właścicieli sąsiednich działek wskazujących na korzystanie z nieruchomości przez rolnika, złożonych w ramach postępowania przygotowawczego oraz braku dowodu na zbadanie faktycznego użytkowania i korzystania z działek tj. w 2011 r., jak też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie złożenia dowodów "w postaci dokumentów zgromadzonych w ramach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy" – nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, będącym postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, organ ma jedynie za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Jako niezasadne ocenić należało naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania, które w ocenie skarżącego stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organ był zobowiązany na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit.a ustawy o ARiMR do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2011. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzja z 24 listopada 2011 r., na mocy której ARiMR przyznała, a następnie wypłaciła skarżącemu płatność została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wydania przez Dyrektora ARiMR decyzji z 8 lutego 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 31 sierpnia 2012 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej i o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2011. W takiej sytuacji organ był zobowiązany do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Również wadliwie postawione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 k.p.a. poprzez brak wyłączenia w sprawie osób zaangażowanych w wydawanie poszczególnych decyzji. Skarżący nie sprecyzował, które konkretnie osoby powinny być wyłączone od udziału w postępowaniu, a przy tym powoływanie się na różne przesłanki z art. 24 k.p.a. nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Natomiast co do wyłączenia kierownika biura powiatowego, tj. organu, to po pierwsze należy wskazać, że postępowanie w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności będące odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania w zakresie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r., nie uzasadnia w żaden sposób wyłączenia osoby sprawującej funkcje organu, tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku od udziału w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności, a ponadto jak trafnie zauważa organ, kierownik Biura Powiatowego ARiMR jako organ nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a., tylko na podstawie art. 25 k.p.a. na co wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Art. 24 k.p.a. miałby zastosowanie do organu, gdy jednocześnie osoba sprawująca funkcję piastuna organu jest stroną postępowania administracyjnego. Natomiast w sprawach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich czy też ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jedyną stroną postępowania był skarżący.

Biorąc pod uwagę powyższe skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że istota tych zarzutów, bliżej przez autora skargi kasacyjnej nieuzasadnionych, sprowadza się do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1, 3-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć ww. przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż przepisy te w sprawie nie miały zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009, rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 przestało obowiązywać z dniem 1 stycznia 2010 r., jednakże miało dalej obowiązywać dla wniosków i okresów premiowych złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. Natomiast zgodnie z art. 87 ww. rozporządzenia, rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 stosuje się do wniosków złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w zakresie ustalenia nienależnie pobranych płatności dotyczy wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, który został złożony w dniu 16 maja 2011 r.

Zastosowanie w sprawie zatem ma przepis art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki.

Natomiast przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności zostały określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Sąd I instancji odniósł się do tych przesłanek, stwierdzając że skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu właściwego organu, to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu. Nadto Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2011 r., organ posiadał informację, by wnioskujący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2011. W sprawie nie upłynął 12 miesięczny termin, o którym mowa w akapicie drugim art. 80 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6 EKPCZ w sposób sformułowany w osnowie skargi kasacyjnej. Jak już wskazano wyżej w rozpoznawanej sprawie nie został naruszony art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie złożenia dowodów "w postaci dokumentów zgromadzonych w ramach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy". Zarzut taki nie może być bowiem skutecznie podnoszony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności. W sprawie również nie miał zastosowania art. 24 k.p.a., gdyż w sprawach dotyczących przyznania płatności czy też ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jedyną stroną postępowania był skarżący.

Z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Brak zastosowania w sprawie art. art. 73 ust. 1, 3-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czyni całkowicie chybionym wniosek skarżącego o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Określone zagadnienie aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).