Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 984/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6214 Czynsze regulowane
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 60, art. 161 § 1, art. 161 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 558/11 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad polityki czynszowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Rzecznika Obywatelskiego, wyrokiem z dnia 27 grudnia 2011r. r., sygn. akt IV SA/Wr 558/11 wydanym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad polityki czynszowej. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono, iż stanowiąca przedmiot kontroli Sądu uchwała Rady Miejskiej w P. podjęta została na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71, poz. 733). Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1, art. 8 pkt 1, art. 8a ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005, Nr 31 poz. 266 ze zm.) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi Rzecznik Praw Obywatelski powołał się na treść art. 53 ust. 3 p.p.s.a. i wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem jest uprawniony do wniesienia skargi również po upływie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Uzasadniając natomiast postawione w skardze zarzuty wskazał, iż Rada Miejska w P. nie wypełniła delegacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów(...), w myśl której była zobowiązana uchwalić wieloletni plan gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Po myśli art. 21 ust. 2 w/w ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności problematykę wymienioną w pkt 1-8 tego przepisu, a w tym zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Rada Miejska w P. nie dokonała kompleksowego uregulowania w postaci wieloletniego programu gospodarowania mieniem gminy poprzestając wyłącznie na regulacji w zakresie zasad polityki czynszowej, o czym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Powołując się na stanowisko prezentowane w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, a także rozstrzygnięciach nadzorczych Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za niedopuszczalne przyjęcie przez Radę Miejską P. jednego z elementów składowych wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, jako samodzielnej uchwały. (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1567/02 i z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 480/07 oraz rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...] i Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...]). Wskazał, iż zasady polityki czynszowej są obligatoryjnym elementem programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i brak jest podstaw do regulowania tej materii w odrębnej uchwale. Przyjęcie jednego z elementów składowych wieloletniego programu, jako samodzielnej uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, a w jej miejsce powinna zostać podjęta nowa uchwała, stanowiąca wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Odnosząc się do treści § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż upoważniona do określania zasad polityki czynszowej rada gminy nie może konkretyzować składników czynszu. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 155/09 oraz wcześniejsze stanowisko NSA O/Zam. we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1049/02), jako niedopuszczalne na poziomie uchwały rady gminy uznał precyzowanie składników czynszu, jaka również innych obciążających najemcę, poza czynszem, płatności. Skarżący podniósł, iż w zakresie umowy najmu ustawodawca pozostawił stronom swobodne kształtowanie ich stosunku zobowiązaniowego, a w tym ustalenie czynszu. Zauważono, że swoboda stron umowy najmu doznaje ograniczenia jedynie na mocy powszechnie obowiązujących przepisów, w tym przede wszystkim przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Stosownie do przepisu art. 21 ust. 2 tejże ustawy, rada gminy upoważniona jest wyłącznie do ustalenia zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, nie zaś szczegółowego określenia, co wchodzi w skład czynszu. W ocenie skarżącego określenie przez Radę Miejską P. składników czynszu w ramach ustalania zasad polityki czynszowej uznać należało za istotne uchybienie.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, z uchybieniem treści art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wyznaczającym, jako organ wykonawczy gminy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przepisach § 5, § 7 oraz § 8 zaskarżonej uchwały wskazano, jako organ wykonawczy, Zarząd Miejski. Niezależnie od wskazanego uchybienia, Rzecznik Praw Obywatelskich za naruszający prawo uznał przepis § 7 i § 8 uchwały, w którym Zarząd Miejski upoważniony został do podwyższania stawek czynszu za najem lokali do maksymalnych granic określonych ustawowo, jak również do stosowania bliżej nieokreślonych, dodatkowych czynników podwyższających. Tak skonstruowany przepis, zdaniem skarżącego, przyznaje organowi wykonawczemu gminy zbyt daleko idące uprawnienia, które dowolnie realizowane prowadzić mogą do naruszenia praw i wolności obywatelskich i pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z treści § 8 in fine zaskarżonej uchwały wynika natomiast jednoznacznie, iż wyłączono całkowicie możliwość uwzględniania pozaustawowych czynników obniżających stawki czynszu, co również stoi w sprzeczności z treścią art. 7 ust. 1 tej ustawy. Interpretując treść przywołanego art. 7 ust. 1 skarżący stwierdził, iż w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem w szczególności czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową wymienionych przez ustawodawcę w tej normie prawnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądowym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1998 r., sygn. III RN 71/98, OSNP 1999/23/738 czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 1998 r., sygn. I SA 976/98) przepis art. 7 ust. 1 nakłada na radę gminy obowiązek, po pierwsze - ustalenia stawek czynszu, po drugie - zróżnicowania ich w zależności od czynników określonych ustawowo. Uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. Przesłanki zasadnicze muszą być bezwzględnie respektowane w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Skarżący stwierdził, iż stanowisko to potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. akt II SA/Wa 2400/06) utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 1764/07) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. akt IV SA/Wr 597/09). Wskazał nadto, że kompetencja do ustalenia stawek czynszu i zróżnicowania ich w zależności od czynników określonych ustawowo, na zasadzie wyłączności, należy do organu stanowiącego gminy, co wynika jednoznacznie z powołanego wyżej przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zauważono, że kompetencja do określania czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, co ma bezpośredni wpływ na możliwość i zakres podwyższenia lub obniżenia ustalonej stawki czynszu, stanowi niewątpliwie zasadniczy element polityki czynszowej. Mając zaś na względzie fakt, iż rada gminy określa politykę czynszową w wieloletnim programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, to niewątpliwie w uchwale tej rada powinna ustalić również stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich ustawowych czynników obniżających lub podwyższających wartość użytkową lokalu. Brak jest bowiem innego przepisu, poza art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 powyższej ustawy, który upoważniałby radę gminy (względnie inny organ) do podjęcia stosownego aktu prawnego. Brak jest także w ustawie podstaw prawnych do subdelegacji przez radę gminy powyższych uprawnień na organ wykonawczy gminy, w zaskarżonej uchwale określony jako Zarząd Miejski. Jakkolwiek zatem same stawki czynszu ustala organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, to jednak musi czynić to według zasad ustalonych przez radę gminy. Zdaniem skarżącego, obowiązku określenia czynników wpływających na obniżenie oraz podwyższenie stawki bazowej czynszu, nie wyczerpuje jedynie bardzo lakoniczne i ogólne powołanie się na "wszystkie ustawowe czynniki" (jak w § 8 uchwały). Rada Gminy powinna dokładnie określić, w jaki sposób położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan oraz ogólny stan techniczny budynku wpływać może na wysokość stawki czynszu. Dopiero w oparciu o tak skonkretyzowane czynniki wójt, burmistrz (prezydent miasta) upoważnieni są do ustalenia indywidualnej stawki czynszu. Upoważnienie organu wykonawczego gminy do zastosowania dodatkowych, ponad opisane w ustawie czynników podwyższających, uznał skarżący za niedopuszczalne i naruszające zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powołał się tu na uzasadnienie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1363/09. Wskazał również, jako na naruszoną, zasadę państwa prawnego, po myśli której organ władzy publicznej tworząc prawo powinien nie tylko opierać się na nim ale i wylegitymować się stosowną podstawą prawną do takich działań, albowiem organ wykonawczy gminy P. wydając akt prawny na podstawie takiej niedopuszczalnej subdelegacji zmuszony został do wydawania aktów prawa miejscowego bez ustawowego upoważnienia. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił także sprzeczność § 11 uchwały z art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W myśl powołanego przepisu uchwały wynajmujący może podwyższyć czynsz, wypowiadając dotychczasową jego wysokość najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego. Zgodnie zaś z treścią art. 8 a ust. 2 w/w ustawy, termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy. Treść uchwały w istotny sposób odbiega od treści przepisu ustawy, a w konsekwencji wpływa na naruszenie praw lokatorów.

Kwestionowane przepisy § 3, § 5, § 7, § 8 oraz § 11 uchwały wydane zostały w opinii skarżącego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1, art. 8 pkt 1, art. 8a ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, iż zgodnie z treścią art. 94 ustawy zasadniczej akty prawa miejscowego podejmowane są na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Kwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przestrzeganie tej zasady należy również do obowiązków organów uchwałodawczych gminy. Rada Miejska w P. tej zasady nie przestrzegała, nieprawidłowo regulując materię, do której określenia zobowiązała ją ustawa o ochronie praw lokatorów, a co więcej nie uchwaliła kompleksowych zasad gospodarowania zasobem gminy, poprzestając na jednym z jego elementów. Przepisy zaskarżonej uchwały nie tylko wprowadziły blankietowe uregulowania upoważniające organ wykonawczy gminy do swobodnego i niekontrolowanego określania stawek czynszu na podstawie bliżej nieokreślonych przesłanek, ale także dały możliwość stosowania dodatkowych czynników podwyższających stawki czynszu. Rada Gminy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, przekazała swoje uprawnienia do kształtowania polityki czynszowej gminy na rzecz organu wykonawczego gminy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P., działający w imieniu Rady Miejskiej, wniósł o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia rozpoczętej procedury uchwałodawczej w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył w uzasadnieniu wyroku treść korespondencji otrzymanej w sprawie, po wniesieniu skargi. Przywołał treść pisma Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., zawierającego wniosek o odroczenie sprawy do czasu przeprowadzenia procedury uchwałodawczej w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2011 – 2015 informującego, że w treści projektu uchwały ujęty zostanie zapis uchylający w całości zaskarżoną uchwałę. W kolejnym piśmie z dnia 26 września 2011r. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że brak jest podstaw uzasadniających zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu przeprowadzenia procedury uchwałodawczej w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, gdyż uchwała obowiązuje na obszarze Gminy P. od 2002r. i stanowi podstawę wydanych przez Burmistrza zarządzeń określających wysokość stawek czynszu oraz ich swobodnego podwyższenia w oparciu o niedookreślone przesłanki, co w konsekwencji w istotny sposób wpływa na prawa i obowiązki najemców lokali komunalnych. W dniu 5 października 2011r. przekazana została Sądowi uchwała [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] września 2011r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy P. na lata 2011-2016" wraz z informacją o przesłaniu jej do Wojewody D., jako organu nadzoru.

W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich oświadczył, iż cofa skargę z dnia 6 lipca 2011r. i wnosi o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała z dniem [...] listopada 2011 r. utraci swoją moc. Informację te potwierdził organ w piśmie z dnia ...] listopada 2011r.

Uznając skargę Rzecznika Praw Obywatelskich za zasadną Sąd wskazał, iż zarzuty w niej przedstawione wymagają merytorycznego rozstrzygnięcia. Wnioski o umorzenie postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego, nie mogą być natomiast uwzględnione, gdyż kwestionowana uchwała, które utraciła moc obowiązującą z dniem [...] listopada 2011r. mogła wywołać w czasie jej obowiązywania skutki. Skutków tych nie usuwa uchylenie uchwały, a tym samym podjęcie nowej uchwały w istocie nie stanowi uwzględnienia skargi, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA we Wrocławiu (z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 631/10) Sąd orzekający zauważył, że jeżeli istnieje możliwość zastosowania sankcji nieważności, a na drodze administracyjnej doszło do uchylenia aktu, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania. Skutki nieważności różnią się od skutków uchylenia. Stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Sąd nie uwzględnił również wniosku o cofnięcie skargi w sprawie.

Przechodząc do rozważań dotyczących legalności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji potwierdził legitymację Rzecznika Praw Obywatelskich do jej zaskarżenia. Zauważył, iż do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy niezbędne jest wykazanie, że narusza ona przepisy powszechnie obowiązującego prawa w sposób istotny (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Dokonując wykładni pojęcia "istotne naruszenie prawa", (powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 września 1990r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4, poz. 2) wskazał, jako takie - naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Podzielił pogląd skarżącego, iż w zaskarżonej uchwale nie wypełniono delegacji wymienionej w jej podstawie prawnej, a ograniczono się tylko do kwestii dotyczących zasad polityki czynszowej. Podzielił nadto zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż brak jest podstaw do uregulowania tej materii w odrębnej uchwale, przyjmując, iż zasady polityki czynszowej powinny być traktowane jako obligatoryjny element programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Program taki natomiast winien zawierać postanowienia odpowiadające art. 21 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie lokatorów. Sąd orzekający stwierdził, iż pominięcie przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Powołując wyrok WSA w Opolu (z dnia 13 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Op 480/07) Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu. Nie jest więc możliwe wyłączenie któregokolwiek z elementów, jako przedmiotu odrębnej uchwały, a ewidentne rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały nakazuje jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi Sąd orzekający, podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich kwestionującego treść § 3 zaskarżonej uchwały i odmówił radzie miejskiej kompetencji do określania składników czynszu w ramach ustalania zasad polityki czynszowej. Jako trafne przyjęto również stanowisko skarżącego, co do tego, że określanie czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, co ma bezpośredni wpływ na możliwość i zakres podwyższenia lub obniżenia ustalonej stawki czynszu, stanowi zasadniczy element polityki czynszowej. Jeżeli zatem rada gminy określa politykę czynszową w wieloletnim programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, to niewątpliwie w uchwale tej powinna ustalić również stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich ustawowych czynników obniżających lub podwyższających wartość użytkową lokalu. Brak jest bowiem innego przepisu, poza art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 powyższej ustawy, który upoważniałby radę gminy (względnie inny organ) do podjęcia stosownego aktu prawnego. Brak jest także w ustawie podstaw prawnych do subdelegacji przez radę gminy powyższych uprawnień na organ wykonawczy gminy. Uchwała powinna konkretyzować czynniki wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy wskazując sposób w jaki wpływają one na wartość użytkową lokali. Tak skonstruowany przez organ stanowiący gminy akt prawny będzie mógł stać się podstawą ustalenia w indywidualnych sprawach stawek czynszu za poszczególne lokale należące do mieszkaniowego zasobu gminy. W żadnym natomiast razie nie może tego czynić jej organ wykonawczy ustalając także należności, gdyż tym samym bezpodstawnie przejmowałby kompetencje organu stanowiącego w tym zakresie. W związku z tym zawarty w skardze zarzut sprzeczności §§ 5, 7, 8 uchwały z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów uznano za zasadny. Nie uwzględniono natomiast stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, co do błędnego wskazania w uchwale, jako organu wykonawczego uprawnionego do ustalania stawek czynszu, zarządu miejskiego. Wyjaśniono, iż organ stanowiący gminy podejmując konkretną uchwałę zobowiązany jest do oparcia jej o obowiązujące w chwili podejmowania aktu przepisy prawa. Podobnie sąd administracyjny kontrolując legalność tego rodzaju aktu prawnego, odnosi swą czynność do kontekstu prawnego, jaki wówczas obowiązywał, a nie do stanu istniejącego w chwili wniesienia skargi bądź wyrokowania. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] kwietnia 2002r., a instytucja wójta (burmistrza, prezydenta) pojawiła się dopiero z dniem 27 października 2002r. (ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta). Nie uwzględniono także zarzutów skargi odnoszących się do treści § 11 kontrolowanej uchwały, gdyż w chwili uchwalenia zaskarżonych zasad polityki czynszowej przez Radę Miejską w P. przepis art. 8a ust. 2 ustawy jeszcze nie obowiązywał. Wszedł on w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2005r. na mocy. art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 281, poz. 2783).

Reasumując Sąd stwierdził, iż ograniczenie się Rady Miejskiej w P. do ustalenia jedynie zasad polityki czynszowej stanowi wystarczającą przesłankę stwierdzenia nieważności całej uchwały, a oceny poszczególnych jej postanowień (§§ 3, 5, 7, 8) mają już tylko walor praktycznych wskazań do ewentualnego wykorzystania przez organ stanowiący w bieżącej praktyce uchwałodawczej.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika Rady Miejskiej w P. zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 558/11 wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie art.161 § 3 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu tego przepisu i niewydaniu przez Sąd postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne w dacie wydawania zaskarżonego wyroku stało się bezprzedmiotowe ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, a także z powodu zgodnego wniosku stron postępowania (skarżącego i Rady Miejskiej P.) o umorzenie, jako bezprzedmiotowego, postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały;

- naruszenie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 54 p.p.s.a polegające na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy w sytuacji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne powinno być umorzone, gdyż skarżący skutecznie cofnął skargę;

- naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a polegające na wydaniu przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy Sąd powinien na podstawie tego przepisu umorzyć, jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne, o co wniosły zgodnie stron postępowania (skarżący i Rada Miejska w P.) ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały w dniu [...] listopada 2011r, co przyznał Sąd w zaskarżonym wyroku. W związku z tym zaskarżona uchwała utraciła znaczenie prawne, a zatem nie mogła podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym;

- naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji, gdy wniesiona skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu;

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to:

- niezastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, mimo, że nie jest ona aktem prawa miejscowego;

- błędną wykładnię art. 7 ust. 1 oraz nie zastosowanie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71 poz. 733) w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 10 lipca 2001r. do dnia 1 stycznia 2005r., czyli na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powołał się na wymienione w zaskarżonym wyroku pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] listopada 2011r. zawierające oświadczenie o cofnięciu skargi i wniosek o umorzenie postępowania sadowoadministracyjnego, mimo którego Sąd uznał za konieczne merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi. Wskazał, iż wobec ogłoszenia nowej uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2011r. w Dzienniku Urzędowym z dnia 9 listopada 2011r. zaskarżona uchwała utraciła swą moc w dniu [...] listopada 2011r., o czym Sąd został poinformowany pismem z dnia [...] listopada 2011r. Powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009r. sygn. akt II OSK 502/09, B. Dauter uwaga 12 do art. 161, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A Kabat, M. Niezgódka-Medek Warszawa, 2009 s. 437) organ wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania może mieć miejsce w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi zakwestionowany w niej akt przestaje obowiązywać. Powołano się także na stanowisko NSA zaprezentowane w postanowieniu z dnia 21 marca 1991r. sygn. akt SA/Wr 168/91 publ. ONSA z 1991r. nr 1 poz. 28, a także komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, J. Tarno, Warszawa 2006r. s. 178, w którym stwierdza się, iż niedopuszczalność skargi "z innych przyczyn" występuje w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać. Jeśli zniknie przedmiot kontrol,i prowadzenie tej kontroli staje się niedopuszczalne. Powołując się na wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. SA/Wr 96/92 publ. OSP 1993 z 7 poz. 149) stwierdzono, że w razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku, sąd umarza postępowanie.

Zwracając uwagę na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, co nastąpiło w dniu 23 listopada 2011r. na mocy § 2 uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] września 2011r. nr [...] ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia 9 listopada 2011r nr 229 poz. 3940 skarżący kasacyjnie stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wobec tego faktu powinien na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, jako bezprzedmiotowe, o co zgodnie wniosły strony postępowania. W chwili rozprawy sądowej nie istniał już przedmiot kontroli sądowej i skarga Rzecznika Obywatelskiego powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania byłoby również zasadne na mocy art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 54 p.p.s.a. Nastąpiło bowiem wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. musi być uznane za prawnie skuteczne, a wola skarżącego, co do zasady, wiąże sąd.

Przechodząc do zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po myśli którego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie może nastąpić po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, jeżeli nie jest ona prawem miejscowym, skarżący kasacyjnie stwierdził, że zaskarżonej uchwały nie można uznać za akt prawa miejscowego. Nie posiada cechy powszechności, nie ma też charakteru aktu generalnego i abstrakcyjnego Jest natomiast aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do organu wykonawczego gminy. Zasady polityki czynszowej stanowiły podstawę dla organu wykonawczego gminy do ustalenia stawek czynszu Minął już jednoroczny termin do stwierdzenia jej nieważności, w związku z czym zaskarżony wyrok jest wadliwy.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 7 ust.1 i art. 8 ust. 1 zwrócono uwagę, iż w dniu podejmowania uchwały art. 8 pkt. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów posiadał inne brzmienie. Zgodnie z nim, jeżeli właścicielem była jednostka samorządu terytorialnego, w przypadku gminy stawki czynszu ustalał zarząd tej jednostki w oparciu o uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Dopiero od 1 stycznia 2005r. na podstawie ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzono zapis, iż stawki czynszu ustala organ wykonawczy zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. Według skarżącego kasacyjnie, z porównania obu zapisów wynika, że w chwili podejmowania zaskarżonego aktu zasady polityki czynszowej mogły być określone w odrębnej uchwale. Tym samym konstrukcja zaskarżonej uchwały była na dzień jej podejmowania prawidłowa i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Organ zauważył nadto, iż art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie dawał podstaw do przyjęcia, by to organ stanowiący gminy miał określić wysokość poszczególnych czynników podwyższających i obniżających stawki czynszu. Takiej wskazówki nie dawało także obowiązujące w dniu podejmowania uchwały orzecznictwo i doktryna. Uchwała zawierała zapis o konieczności zastosowania przy ustalaniu stawek czynszu wszystkich czynników ustawowych, nie określając jedynie w jakiej nastąpić to ma wysokości, co odpowiadało brzmieniu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu I instancji, co do tego, iż cofnięcie skargi było niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej uchwały takich, jak zarządzenia burmistrza w sprawie ustalania miesięcznych stawek czynszu za lokale mieszkalne, w których dokonał on ustalenia czynników podwyższających i obniżających wartość lokalu oraz stawkę bazową Jedynie stwierdzenie nieważności uchwały umożliwi podważenie prawidłowości tych zarządzeń i wpłynie na sytuację prawną lokatorów. Zdaniem rzecznika nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skargi kasacyjnej o niedopuszczalności skargi, gdyż w dacie wniesienia skargi uchwała obowiązywała.

Rzecznik zauważył, iż Rada Miejska w P. składała w toku postępowania sądowego kilka pism procesowych informujących o przystąpieniu do procedury uchwałodawczej związanej z podjęciem wieloletniego programu zagospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W żadnym z nich nie kwestionowała charakteru zaskarżonej uchwały. Milcząco przyznała, że jest to akt prawa miejscowego. Okoliczność ta nie była zatem sporna, co nie powodowało potrzeby rozważania w uzasadnieniu wyroku tej problematyki. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich fakt merytorycznego rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o przyznaniu kontrolowanej uchwale charakteru prawa miejscowego. Normuje ona zasady polityki czynszowej w sposób ogólny, abstrakcyjny wyznaczający sposób zachowania się określonych podmiotów będących adresatami norm prawnych, które nie konsumują się w wyniku jednorazowego ich zastosowania i które stanowią nie tylko podstawę do nakładania obowiązków na członków wspólnoty samorządowej ale i źródło ich uprawnień. Zaskarżona uchwała stanowiła nieodłączny element uchwały, jakim jest wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w orzecznictwie sądowym zaliczanym do aktów prawa miejscowego. Powołano się tu na stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 18 marca 2008r. sygn. akt I OSK 1764/07). Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię i art. 8 pkt 1 poprzez jego niezastosowanie, rzecznik zinterpretował ten zarzut, jako nieuwzględnienie przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu stanu prawnego istniejącego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Cytując fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku Rzecznik wskazał, iż Sąd zastosował przepisy obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Jednakże brzmienie tych przepisów nie umożliwiało ustalania zasad polityki czynszowej w odrębnej uchwale. Art. 21 ust. 2 ustawy unormowany był w taki sam sposób, jak obecnie i obligował organ stanowiący do podjęcia programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym, jako całość. Natomiast również postanowienia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów musiały być określone przez organ stanowiący gminy i brak jest podstaw do subdelegacji dla organów wykonawczych. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, iż jedynym kryterium kontroli sądowej w stosunku uchwał jednostek samorządu terytorialnego jest legalność. Za słuszny uznał pogląd Sądu I instancji, iż rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały prowadziło do wyeliminowania z porządku prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjną obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może konkretyzować zarzutów w niej postawionych ani ich domniemywać. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te nie były jednak trafne.

Skarżący wskazał jako podstawy kasacji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Przy uwzględnieniu ratio regulacji przewidzianej w art. 188 P.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien odnieść się do zarzutów natury procesowej.

Analiza tych zarzutów pozwala przyjąć, iż ich celem jest wykazanie braku możliwości prawnych wydania merytorycznego orzeczenia przez Sąd I instancji. Stanowisko skarżącego w tym zakresie nie jest jednoznaczne. Z jednej strony wskazuje on na brak możliwości wydania wyroku w sprawie, ze względu na niedopuszczalność skargi, a w związku z tym konieczność jej odrzucenia. Jednocześnie twierdzi, że Sąd I instancji był zobowiązany umorzyć postępowanie, gdyż w chwili orzekania nie było już przedmiotu kontroli sądowej. Nie było również skargi, gdyż została skutecznie cofnięta.

Analizując ten fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej, który dotyczy zarzutów naruszenia prawa procesowego dostrzec należy, iż część zawartych tam wywodów nie ma związku ze stanem faktycznym kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy. Przytoczone poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego odnoszą się do sytuacji, gdy skarżony akt administracji publicznej został usunięty z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jego nieważności, względnie przestał obowiązywać przed wniesieniem skargi czy też utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego nastąpiła wskutek uchylenia delegacji ustawowej do jego wydania (tak w przywoływanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 502/09 z dnia 29 września 2009r.). Tymczasem, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...] utraciła moc obowiązująca wskutek jej uchylenia w dniu 23 listopada 2011r. a więc w okresie litis pendetio ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie jest zatem zrozumiały wywód skargi kasacyjnej, co do tego, iż w sprawie wystąpiła sytuacja niedopuszczalność skargi z "innych przyczyn", gdyż nie istniał przedmiot kontroli sądowej. Sytuacja ta wystąpi w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać, przy czym przyjąć należy, że uchwała nie obowiązująca, to uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się zatem do rozważenia tej części twierdzeń skargi kasacyjnej, w których jej autor wykazywał, iż uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi, prowadzi do bezprzedmiotowości orzekania przez sąd I instancji.

Problem ten generalnie rozwiązany został w odpowiedzi udzielonej w formie uchwały Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania sądu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny dokonał powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznając, iż przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 publ. OTK 1994/2/44). Wykładni tej nie można odmówić zastosowania również w przypadku skargi złożonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Orzecznictwo sądów administracyjnych dotykającego tego zagadnienia traktować można, jako stabilne. Przyjmuje się w nim, iż badanie legalności aktów prawa miejscowego, które zostały uchylone lecz nie przestały obowiązywać jest zgodne z przyznanymi sądom administracyjnym kompetencjami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt. I OSK 368/10, z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129, z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11, z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11, z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08, z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 , z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05, z dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1719/11 ).

Tak też sprawę tę traktuje Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym albowiem domniemanie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego uchylone być może dopiero wyrokiem sądu administracyjnego. W tym znaczeniu wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały organu gminy lub jej niezgodność z prawem ma charakter orzeczenia konstytutywnego. Dopiero z chwilą wydania tej treści wyroku przestaje w odniesieniu do poddanego kontroli aktu normatywnego obowiązywać domniemanie jego zgodności z prawem.

Przechodząc do oceny zasadności argumentacji skargi kasacyjnej, za niewątpliwe przyjąć trzeba, że akt zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich utracił moc obowiązującą z chwilą promulgacji uchylającej go uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...]. Niesporne było w sprawie, iż nastąpiło to w dniu [...] listopada 2011r., a do tego czasu, od chwili wejścia w życie, była to uchwała stosowana. Pod rządami tej uchwały ustalany i pobierany był czynsz od oddawanych w najem lokali mieszkalnych należących do zasobu gminy, co dokonywane było według zasad określnych w tym akcie. Także, mimo uchylenia uchwały nie jest wykluczone, że mogłaby być zastosowana, jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji czy o wznowienie postępowania.

Akt uchylający zaskarżoną uchwałę nie przesądzał zatem kwestii legalności jej obowiązywania z okresu poprzedzającego uchylenie. Nie ustała więc potrzeba weryfikacji legalności tego aktu.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż uchylenie zaskarżonej uchwały równoznaczne było z uwzględnieniem skargi, poprzez autokorektę, o której mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a. W ramach uprawnień, o których mowa w tej normie prawnej organ, którego działanie zaskarżono może zweryfikować swoje działania, jednakże zwolnienie sądu administracyjnego z obowiązku kontroli zaskarżonego aktu nastąpiłoby wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Jest oczywiste, że nie czyni tego uchylenie uchwały wywołujące skutki tylko na przyszłość.

W tej sytuacji wyeliminowanie na przyszłość z obrotu prawnego przedmiotu zaskarżenia we własnym zakresie przez Radę Miejską w P. nie zadecydowało o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego złożona skargą.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w konsekwencji utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały w dniu 23 listopada 2011r.

Nie można tym samym traktować merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji i wydania wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, jako istotnego uchybienia procesowego skutkującego uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Odrębnego wywodu wymagało twierdzenie skarżącego kasacyjnie o braku podstaw do merytorycznego orzekania przez Sąd I instancji wobec cofnięcia skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Uznając skargę za skutecznie cofniętą w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała usunięta została z obrotu prawnego, kasator zakwestionował możliwość merytorycznego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

W istocie skuteczne wniesienie skargi, które nawiązuje stosunek prawnoprocesowy, nie odbiera skarżącemu uprawnienia do dalszego rozporządzania czynnościami procesowymi. W ramach zasady dyspozycyjności zagwarantowano skarżącemu możliwość zahamowania toczącego się sporu o legalność poddanego kontroli sądowej aktu. Następuje to poprzez cofnięcie skargi. Przejawiająca się w tym uprawnieniu zasada dyspozycyjności, jest jednak ograniczona. Wola skarżącego nie będzie bowiem respektowana, gdy cofnięcie skargi uniemożliwi sądowi usunięcie z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadą nieważności (art. 60 in fine P.p.s.a.). Oznacza to, że przed umorzeniem postępowania sądowego, jako konsekwencji cofnięcia skargi, sąd zobligowany jest jednak do merytorycznej kontroli przedmiotu skargi. Jak z powyższego wynika, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, niedopuszczalne było umorzenie postępowania przez Sąd I instancji przed dokonaniem kontroli zaskarżonego aktu, co do jego legalności. Kontrola ta słusznie dokonana został z uwzględnieniem regulacji przedstawionej w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Sprzeczność z prawem o charakterze istotnego naruszenia prawa skutkuje bowiem nieważnością uchwały lub zarządzenia.

W piśmiennictwie prawniczym przyjęto, iż treść postanowienia o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia skargi stanowi wypowiedź sądu administracyjnego na temat zgodności z prawem określonego rodzaju działania administracji. Przesłanki wydania postanowienia o umorzeniu postępowania przez sąd administracyjny ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi wskazują, że w tym przypadku charakterystyka tego postanowienia nie wyczerpuje się na stwierdzeniu, że "umorzenie postępowania polega na jego przerwaniu, uchyleniu wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczeniu o dalszym jego nieprowadzeniu" (por. W. Chróścielewski: Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr 95/95, Palestra 1997, z. 3-4, s. 256, wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., GSK 774/04, niepubl.). Tego rodzaju postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyka również kwestii materialnoprawnych związanych z merytoryczną oceną aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Zaakceptowanie cofnięcia skargi i w konsekwencji tego orzeczenie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego zbliża się w istocie w skutkach prawnych do orzeczenia zawierającego merytoryczne stanowisko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tj. do wyroku oddalającego skargę (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 233).

Poprzez umorzenie postępowania, jako skutek cofnięcia skargi, "legalność takiego aktu jest przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05). Tym samym automatyczne umorzenie postępowania w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich prowadziłoby do skutków nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, pozostawiając w obrocie prawnym akt kwalifikujący się do stwierdzenia jego nieważności.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny odmówił słuszności twierdzeniom skargi kasacyjnej, co do podstaw umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na cofnięcie skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przechodząc do rozważań odnoszących się do pierwszego z zarzutów objętych podstawą kasacyjną opisaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a zauważa się, iż skarżący kasacyjnie przedstawił go, jako niezastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, jako jego niezastosowanie, równoznaczne jest z zarzutem wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada określonej normie prawnej. Skarżący kasacyjnie zarzut ten połączył ze stwierdzeniem, iż akt poddany kontroli Sądu I instancji nie był aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji uniemożliwiało stwierdzenie jego nieważności po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia. Zwraca jednak uwagę, że stanowisko zajęte przez skarżącego kasacyjnie nie było prezentowane w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Kontrolowany akt powoływał w podstawie prawnej art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznający radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego, na podstawie upoważnień ustawowych. Jako upoważnienie do stanowienia prawa dla rady gminy przywołany został art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie prawa lokatorów. Co więcej, akt ten, jako prawo miejscowe, z woli Rady Miejskiej w P. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa zgodnie z artykułem 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2011r. Nr 197 poz.1172). Również opublikowano w urzędowym promulgatorze uchwałę uchylającą kontrolowany akt. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykazując swoją legitymację i zachowanie wymogów formalnych, scharakteryzował zaskarżony akt, jako akt prawa miejscowego, co nie spotkało się z krytyką organu.

Charakter prawny poddanej pod kontrolę Sądu I instancji uchwały nie stanowił zatem kwestii spornej. Przyjąwszy do merytorycznego rozpoznania sprawę ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich Sąd I instancji podzielił stanowisko stron, słusznie zauważając w uzasadnieniu wyroku, że kontrolowana uchwała stanowi podstawę ustalania indywidualnych stawek czynszowych. To wystarczy dla przyznania jej cechy prawa miejscowego. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa prawniczego – dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym byłaby ona aktem prawa miejscowego (por. I OSK 669/06 - Wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r.publ. internetowa baza orzeczeń). Zauważyć należy nadto, iż charakter prawny uchwał wydawanych jako prawo miejscowe, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie budzi wątpliwości sądów administracyjnych.

Przypomnieć można, iż po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak też problematyka charakteru prawnego kontrolowanej uchwały, bez względu na stanowiska prezentowane przez strony, powinna zostać przez Sąd I instancji rozważona. Jednak w takiej sytuacji, gdy pomiędzy stronami postępowania występuje jednolitość poglądów, co do tego faktu, sąd administracyjny wykraczając w ramach kontroli poza przedstawione przez strony stanowiska nie ma obowiązku zamieszczenia tych rozważań w pisemnych motywach zapadłego wyroku. Spoczywa na nim taki obowiązek jedynie wówczas, gdy kierując się treścią dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględniałby skargę z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009r. sygn.. akt II FSK 1387/07 publ. LEX nr 475258).

Mając powyższe na względzie, jako chybiony uznać trzeba, niepoparty racjonalnymi argumentami, zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do analizy kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, a to zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust. 1 oraz zarzutu niezastosowania art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71 poz. 733) w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 10 lipca 2001r. do dnia 1 stycznia 2005r., czyli na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty te, jako nietrafne.

Zwrócić należy uwagę, iż jednostka redakcyjna oznaczona w skardze kasacyjnej, jako art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2001r. o ochronie praw lokatorów w jej pierwotnym brzmieniu nie istniała, a przepis art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów zbudowany był wyłącznie z dwóch punktów. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie pozwala sądowi kasacyjnemu na korygowanie skargi kasacyjnej poprzez podstawianie właściwych przepisów w miejsce przepisów błędnie powołanych w skardze kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008r. sygn. akt II FSK 489/07, czy z dnia 4 kwietnia 2008r. sygn.. akt II FSK 177/07 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA). Ocena słuszności tego zarzutu nie jest możliwa również z tego względu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dokonał wykładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, a nie przepisu art. 7 pkt 1 i 2 tego aktu w jego pierwotnym brzmieniu. Natomiast brak postawionego w tym kierunku zarzutu skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się, co do takiego stanu rzeczy, jako że nie dokonuje on interpretacji wskazanych w skardze zarzutów kasacyjnych, nie konkretyzuje ich, nie uzupełnia, jak również nie koryguje, wyręczając jej autora w precyzyjnym określeniu naruszonego przepisu prawa i charakteru tego uchybienia. Na marginesie tylko zaznaczyć można, iż w przeciwieństwie do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, w ramach stosowania prawa, sądy w sposób niebudzący wątpliwości przesądziły, iż organ wykonawczy gminy nie posiadał uprawnień do ustalania stawek czynszowych za 1 m² powierzchni lokalu przy uwzględnieniu czynników mających wpływ na ich zróżnicowanie. Wyznaczenie organowi wykonawczemu gminy zadań polegających na ustalaniu wysokości czynszu nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (por. wyrok SN z dnia 22 października 1998r. III RN 71/98 publ. OSNAPiUS 1000 nr 23 poz. 738, czy wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r. I OSK 1764/07, publ. LEX 463969).

Przechodząc do zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów w jego pierwotnym brzmieniu zważyć należy, iż przepis ten nie stanowił upoważnienia dla rady gminy do wydania aktu normatywnego, stąd też brak jego zastosowania przy kontroli uchwały Rady Miejskiej w P. nie mógł mieć wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dokonał wykładni art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i z tych norm wywiódł swoje stanowisko, gdyż delegacja ustawowa do wydania kontrolowanej uchwały zawarta została właśnie w tych przepisach. Na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów rada gminy uzyskała uprawnienie do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Upoważnienie rady gminy, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (także w wersji pierwotnej), powinno być wykorzystane zgodnie z zamiarem i oczekiwaniem ustawodawcy uwidocznionym w treści delegacji. Z tych też przyczyn spełniająca wymagania ustawodawcy uchwała obejmuje co najmniej wszystkie elementy programu wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 1-8. Za taką interpretacją art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów przemawia także charakter zagadnień wchodzących w skład wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wymagający kompleksowego ich rozważenia w jednym akcie prawnym.

Mając na względzie, iż wszystkie z przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów okazały się nieskuteczne, orzeczono po myśli art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.