Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 378/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt IV SA/Po 37813 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. S., B.A. M. S. sp. j. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2012 r. Rada Gminny P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P..

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka "[...]" A.M. S. sp.j. oraz A. S. zarzucając zaskarżonej uchwale:

- naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5) ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadużycie przez Radę Gminy P. władztwa planistycznego przejawiające się w zignorowaniu uzasadnionego wniosku skarżących co do przeznaczenia wskazanych wyżej w punkcie 2) - 5) działek oraz w zakresie, w jakim dopuszczono wydobycie kruszywa na części terenów gminy P. dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy nie jest to konieczne biorąc pod uwagę, że złoża są udokumentowane, a z punktu widzenia przepisów odrębnych wydobycie jest aktualnie już możliwe;

- naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r., Nr 163, poz. 981 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie w Studium obszarów i terenów górniczych w sposób wskazany we wniosku skarżących i dopuszczenie wydobycia kruszywa na części terenów gminy P. dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszony został interes prawny skarżących przejawiający się w braku możliwości swobodnego dysponowania prawem własności nieruchomości oraz podejmowania i wykonywania działalności w zakresie rozpoznawania, poszukiwania i wydobywania kopalin na działkach, które są własnością skarżącego ad. 1 i które dzierżawi skarżący ad. 2, a to w sytuacji, gdy złoża te są udokumentowane, a wskazane przepisy dopuszczają prowadzenie eksploatacji (i uzyskanie koncesji) na podstawie samych ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej:

1) dopuszczono wydobycie kruszywa na części terenów gminy P. dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego;

2) nie przeznaczono działek nr [...] - pod budownictwo mieszkaniowe (na nieruchomościach tych funkcjonowała żwirownia, a w związku z zakończoną na nich eksploatacją znajdującego się w nich kruszywa posiada ona wszelką infrastrukturę niezbędną do realizacji na niej wnioskowanego przeznaczenia; ponadto realizowanie na tych gruntach zabudowy mieszkaniowej byłoby możliwe na skutek dostępu nieruchomości do niezbędnych dla tych celów mediów, w szczególności w związku z zaprojektowaną przez gminę kanalizacją przebiegającą w starej drodze R.-G., przy której to drodze położone są wskazane nieruchomości);

3) nie przeznaczono działek nr [...] - pod rozpoznanie i poszukiwanie oraz później eksploatację kopalin (kruszywa naturalnego), a następnie pod budownictwo mieszkaniowe i rekreacyjne;

4) nie przeznaczono działek nr [...] - pod rozpoznanie i poszukiwanie, a następnie wydobywanie kopalin, w tym torfu;

5) nie przeznaczono działek nr [...] po wyeksploatowaniu znajdujących się na nich złóż kruszywa naturalnego - pod budownictwo mieszkaniowe.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że istnienie studium jest warunkiem niezbędnym do istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc podstawowego dokumentu planistycznego umożliwiającego realizację jakichkolwiek inwestycji na obszarze gminy. Z zasad związania organów gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu wynika więc konieczność spójności obu tych dokumentów.

Z powyższego wynika zatem, że mimo iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, w sposób bezpośredni oddziałuje na interesy właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym studium.

W orzecznictwie podnosi się, że związanie ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

Planowanie przestrzenne wymaga wyważenia interesów: publicznego oraz indywidualnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza rozwiązania prawne oparte na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Realizacja przez organy administracji publicznej uchwalonych przez ustawodawcę przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia ich na żadnym etapie postępowania, od nakazu respektowania konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela oraz zakresu ochrony, jakie przyznaje tym prawom Konstytucja.

W ocenie skarżącego podejmując uchwałę w sprawie Studium Rada Gminy P. w ogóle nie wzięła pod uwagę interesów Skarżących, a uzasadnienie co do nieuwzględnienia wniosków w przedmiocie określonego przeznaczenia działek nie może być uznane za racjonalne, na co wskazano w dalszej części skargi. Działanie Rady Gminy P. nie może być ocenione jako mieszczące się w ramach wykonywania uprawnień planistycznych wynikających z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5) u.s.g. oraz przepisu art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w podjętej uchwale dotyczącej Studium nie uwzględniono uregulowania zawartego w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 7) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.

W wyroku z dnia 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zasada proporcjonalności będzie naruszona zawsze, o ile dojdzie do ingerencji w prawo własności chronione w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uzasadnienia innymi wytycznymi racjonalnego planowania, wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W razie braku uzasadnienia dla wprowadzenia określonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, za utrzymaniem w obrocie prawnym regulacji je stanowiących nie przemawiają żadne racjonalne przesłanki a prowadziłoby to do utrzymania stanu sprzecznego z regulacjami rangi konstytucyjnej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Skarżący wskazał, że w punkcie 1.2.7. oraz 2.1.6. Studium wskazano, że tereny, na których znajdują się złoża kruszywa po ich udokumentowaniu przewidziane są w okresie docelowym do eksploatacji wyłącznie po sporządzeniu, uchwaleniu i uprawomocnieniu się miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Należy wskazać, iż niezgodne z punktu widzenia przepisów prawa są zapisy Studium, zgodnie z którymi eksploatacja oznaczonych w nim, rozpoznanych już złóż będzie możliwa dopiero po sporządzeniu dla wskazanych obszarów planów miejscowych. Podkreślenia wymaga bowiem, iż zgodnie z przepisem art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze: "Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego."

Powyższe dowodzi zatem, iż eksploatacja (pod warunkiem uzyskania koncesji) możliwa jest już wówczas, gdy nie pozostaje to w sprzeczności z zapisami studium. W tym zatem zakresie uchwalone Studium jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Przepis art. 104 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie stanowi, że obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika zatem, że organ uchwałodawczy gminy nie może w aktach planistycznych dowolnie kształtować przeznaczenie terenów, które mają charakter górniczy.

W szczególności zauważyć należy, że uzasadnienia dla ograniczenia eksploatacji złóż kruszywa i uzależnienie jej od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje na obowiązkowe elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do przeznaczenia pod eksploatację kruszywa jedynie gruntów, na których znajdują się złoża udokumentowane, wskazać należy, że w ocenie skarżących jest to także działanie zmierzające do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, jak również ograniczenia wykorzystania gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem społeczno-gospodarczym, bez szkody dla uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. W punkcie 2.2.6 Studium wskazano, że na terenach użytkowanych rolniczo "dopuszcza się rekultywację terenów zdegradowanych i nieużytków, rekultywację zagłębień poeksploatacyjnych w kierunku rolnym lub leśnym, a w uzasadnionych przypadkach w kierunku rekreacji, wypoczynku lub sportu, za wyjątkiem obszarów położonych w granicach obszaru Natura 2000, "P. S.", dla których obowiązuje tylko i wyłącznie rolny, leśny lub leśno-wodny kierunek rekultywacji (na podstawie informacji PIG)." Dodatkowo dopuszczono możliwość lokalizowania na terenach rolnych niższych klas lokalizację zabudowy siedliskowej o charakterze zagrodowym, w tym budynków gospodarczych, urządzeń i obiektów służących produkcji rolnej i obiektów przetwórstwa rolno-spożywczego oraz budynków mieszkalnych tylko w przypadku posiadania przez inwestora areału użytków rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego określonych przepisami odrębnymi.

W ocenie skarżących takie ograniczanie możliwości zagospodarowania gruntów rolnych jest całkowicie nieuzasadnione. Zdaniem Skarżących nie ma żadnych przeszkód, aby ze względu na niską klasę bonitacyjną w/w gruntów przeznaczyć je pod zabudowę mieszkaniową. Nieprzekonywujący jest argument, że celem studium jest nierozpraszanie zabudowy w miejscowościach na terenie gminy, w tym zabudowy wsi G. (załącznik nr 5 do uchwały).

Wskazać również należy, iż całkowicie nieuzasadnione są ograniczenia w zakresie przeznaczenia gruntów pod wydobycie torfu, biorąc pod uwagę intensywność występowania tego surowca na terenie gminy, a także ograniczenie obszarowe na terenach przeznaczonych pod jego wydobycie. W Studium nie wskazano, z jakich przyczyn wprowadzono takie ograniczenie. Za właściwe uzasadnienie ograniczeń nie należy w szczególności uznawać tego, że eksploatacja jest trudna i nieopłacalna (punkt 3.1.2. Studium).

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący podniósł, iż jako właściciel nieruchomości - na których zlokalizowane są złoża kruszywa, nie ma możliwości ich eksploatacji, a to na skutek braku odpowiednich zapisów w Studium. Właściciel działek wskazanych w petitum wezwania nie ma możliwości podjęcia samodzielnego wydobycia kruszywa, a nadto nie ma realnej możliwości by działalność w tym zakresie podjął inny podmiot, w szczególności dzierżawca [...]" A.M.S. sp.j. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy winien pozostawać akt, że w miejscowości G. funkcjonuje wiele złóż surowców naturalnych, z których eksploatowane jest lub było kruszywo - na podstawie udzielonych koncesji. Na fakt ten wskazują także zapisy Studium.

Naruszenie interesów prawnych skarżących wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji.

Ponadto skarżący wskazał, iż zaskarżony akt Rady Gminy P. narusza także interes prawny skarżących, a wynikający z przepisów prawa statuujących wolność co do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zasada ta wynika także wprost z Konstytucji, która w przepisie art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Uzasadnieniem dla ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących w zakresie działalności geologicznej nie mogą być tylko i wyłącznie postanowienia Studium. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, dopuszczalne w świetle zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątku i muszą być rozważane ściśle, a nie w sposób rozszerzający.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr [...] w poprzednio obowiązującym Studium w kierunkach stanowiła tereny upraw polowych proponowanych do zalesienia. Zgodnie z ewidencją gruntów teren tych działek stanowią użytki rolne R-V i R VI oraz nieużytki N. Ponadto, co ma zasadnicze znaczenie, teren ten objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P.. Zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych działek określono przeznaczenie - jako teren wydobycia kopalin pospolitych (jednostka bilansowa planu PE) po zakończeniu eksploatacji obowiązek rekultywacji pod zalesienie zgodnie z § 3 ust. 3 lit. f uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania gmin P. na obszarze działek nr [...] położonych we wsi G[...] z przeznaczeniem na wydobycie kopalin.

W tej sytuacji w Studium w Części A – Uwarunkowania, gmina wskazała, istnienie terenu Górniczego "G.". W Części B - Kierunki, które kształtować będą politykę przestrzenną gminy, wskazano przedmiotowe działki jako tereny wydobycia kopalin oznaczone symbolem PE. Obowiązkiem zaś Gminy było wskazanie rekultywacji w kierunku leśnym, ponieważ taki kierunek został wyznaczony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od obligatoryjnego wskazania rekultywacji w kierunku leśnym, zgodnie z planem, lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na wnioskowanych działkach nie jest również zgodna z przyjętymi założeniami do projektu polityki przestrzennej gminy P.. Lokalizację funkcji mieszkaniowej na wskazanych terenach po wyeksploatowaniu złóż kruszywa naturalnego spowodowałaby znaczne rozproszenie zabudowy miejscowości G.. Działki te znajdują się w granicach P. Parku Krajobrazowego oraz Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków w sieci Natura 2000 (obszar "P. S." - [...]), na których to terenach należy w możliwie największym stopniu zminimalizować rozwój zabudowy mogącej oddziaływać na chronione zasoby przyrody oraz "naturowe" siedliska ptaków. (Studium Część A - Uwarunkowania 3.3 Ochrona przyrody, str. 33-37 i Część B - Kierunki 3.1, str. 138-140).

Odnośnie działek [...] organ wyjaśnił, że w poprzednio obowiązującym Studium w kierunkach stanowiła tereny upraw polowych i tereny proponowane do zalesienia. Zgodnie z ewidencją gruntów teren tych działek stanowią użytki rolne R- IVa, R-V i R-VI oraz Ls -V. Na nieruchomościach stanowiących działki nr [...] udokumentowane są złoża kruszywa i są to tereny górnicze: część G., G.i G.. Teren górniczy został wskazany zgodnie z ustawowym obowiązkiem z art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy o planowaniu przestrzennym. W związku z powyższym na tym terenie został on również w Studium Część B - Kierunki6 przewidziany jako teren docelowej eksploatacji surowców naturalnych oznaczonych symbolem PE.

Organ wskazał, że Gmina mając na względzie interes właścicieli wszystkie tereny, na których zostały udokumentowane złoża kopalin przeznaczyła pod tereny eksploatacji kruszywa (PE), przy jednoczesnym nieuwzględnieniu dalej idących wniosków w zakresie kierunku rekultywacji, co jest zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w żadnym wypadku nie ogranicza prawa dysponowania nieruchomością.

Lokalizacja funkcji mieszkaniowej na wskazanych terenach spowodowałaby znaczne rozproszenie zabudowy, co jest niezgodne z przyjętymi założeniami polityki przestrzennej Gminy P.. Działki te również znajdują się w granicach P. Parku Krajobrazowego oraz Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków w sieci Natura 2000 (obszar "P. S." - [...]), na których to terenach należy w możliwie największym stopniu zminimalizować rozwój zabudowy mogącej oddziaływać na chronione zasoby przyrody oraz "naturowe" siedliska ptaków.

Dalej organ podniósł, że w poprzednio obowiązującym Studium działki ewidencyjne nr [...] w obrębie G.oraz działki nr [...] w obrębie G. stanowiły tereny upraw polowych i tereny proponowane do zalesienia oraz tereny łąk i pastwisk, jedynie działka nr [...] stanowiła teren usług turystyki i wczasów. Zgodnie z ewidencją gruntów teren tych działek stanowią użytki rolne R-IVa, R- IV B, R-V i R-VI łąki Ł- IV i V oraz lasy Ls. Organ podkreślił, że nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia do przeznaczeniem terenów, na których położone są powyższe działki ewidencyjne pod rozpoznanie i poszukiwanie oraz później eksploatację kopalin, a następnie pod budownictwo mieszkaniowe i rekreacyjne. Na tych terenach nie ma udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego. Organ nie zmienił w Studium kierunku przeznaczenia tych terenów, zachowując dotychczasowe ich przeznaczenie. Przesłanką do zachowania dotychczasowej funkcji było ich położenie w granicach P. Parku Krajobrazowego oraz Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków w sieci Natura 2000 (obszar "P. S." - [...]), na których to terenach należy w możliwie największym stopniu zminimalizować rozwój zabudowy mogącej oddziaływać na chronione zasoby przyrody oraz "naturowe" siedliska ptaków. Dotychczasowy kierunek jest kontynuowany.

W Studium dopuszczono wydobycie torfu na wszystkich obszarach stanowiących użytki zielone według ewidencji gruntów z ograniczeniem, co do obszaru wydobycia nie większym niż 1 hektar. W związku z tym, iż teren gminy P. jest zasobny w złoża torfu można torf wydobywać na wszystkich użytkach zielonych. Przesłanką do ograniczenia obszaru wydobycia do lha. była obawa o nadmierną eksploatację i zniekształcenie rzeźby terenu, lecz nie można tego rodzaju ograniczenia uznać za nadużycie władztwa planistycznego.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia interesu prawnego poprzez rzekomy brak możliwości swobodnego dysponowania prawem własności nieruchomości oraz podejmowania i wykonywania działalności w zakresie rozpoznawania, poszukiwania i wydobywania kopalin. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie składający skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny.

Nie sposób się zgodzić ze skarżącymi, iż zapisy zawarte w studium uniemożliwiają im swobodne dysponowanie prawem własności nieruchomości i naruszają art. 140 kodeksu cywilnego albowiem studium zasadniczo nie jest dokumentem, który ograniczałby lub w jakikolwiek sposób ingerował w prawo właściciela do rozporządzania nieruchomościami stanowiącymi jego własność. Nie można przyjąć, jak podnoszą Skarżący, iż nie uwzględnienie wniosków Skarżących w studium, co do obszarów i terenów górniczych na innych działkach ewidencyjnych niż te, na których złoża udokumentowano ogranicza przysługujące prawo własności do nieruchomości. Tym bardziej, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne. (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gmina ma obowiązek wprowadzania tego rodzaju obszarów i terenów do studium i zaniechanie wykonania tego obowiązku jest obwarowane sankcją. Na podstawie art. 95 ust. 1 i ust. 2 i art. 96 cytowanej powyżej ustawy udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć orazobszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo górnicze i geologiczne podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Natomiast z ust. 2 tego przepisu wynika, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

Zdaniem organu, na terenach udokumentowanych złóż, którym określono kierunek docelowej eksploatacji kruszywa w Studium, po uzyskaniu koncesji, nie ma przeszkód do wydobycia kruszywa. Gmina P. zgodnie z przepisami prawa ma obowiązek uzgodnić koncesję w granicach określonych w art. 7 Prawa geologicznego i górniczego. Na terenach, na których brak planu uzgodnienie następuje na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie, w braku planu, polega na zbadaniu, czy działalność polegającą między innymi na wydobyciu kruszywa naturalnego nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Jeżeli na terenie tym w studium przewidziano docelową eksploatację kruszywa PE to Gmina nie ma prawa odmówić uzgodnienia koncesji na wydobycie kruszywa, ponieważ studium określiło sposób wykorzystywania nieruchomości - tereny docelowej eksploatacji kruszywa.

Na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, iż interes skarżącego jeżeli chodzi o ustalone tereny wydobycia, co do których studium przewiduje plan, nie jest tak jak twierdzi skarżący zagrożony. Plan nie został jeszcze uchwalony, a skarżący już teraz stara się o koncesje na wydobycie kopalin na tych terenach i Wójt Gminy P. pozytywnie uzgodnił koncesję, na podstawie art. 7 Prawa geologicznego i górniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] grudnia 2012 r., data wpływu do organu [...] stycznia 2013 r. ).

W przedmiotowej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

W niniejszej sprawie skarżący powinien zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy P. został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

W przedmiotowej sprawie należy również wyjaśnić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego – studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż tezy o braku możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości przez uchwałę w sprawie studium lub jego zmiany nie można opierać na założeniu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Po pierwsze nie pozwala na to sama treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis nie uzależnia możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Po wtóre dostrzec należy znaczenie jakie studium ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą aktualnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd aprobuje stanowisko, zgodnie z którym dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym z prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić.

Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie Ppsa. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Przypomnieć należy, iż skarżący wskazywał, że zaskarżona uchwała o studium narusza jego interes prawny w ten sposób, iż Studium w ogóle nie wzięto pod uwagę uprawnienia skarżącego do swobody w dysponowaniu nieruchomościami, co jest zasadniczą treścią prawa własności i wynika z jego istoty. (art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji)

Ponadto skarżący uzasadniając interes prawny wskazał, że zaskarżony akt Rady Gminy P. narusza także interes prawny skarżących, a wynikający z przepisów prawa statuujących wolność co do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zasada ta wynika także wprost z Konstytucji, która w przepisie art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Uzasadnieniem dla ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżących w zakresie działalności geologicznej nie mogą być tylko i wyłącznie postanowienia Studium. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, dopuszczalne w świetle zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątku i muszą być rozważane ściśle, a nie w sposób rozszerzający.

Sąd pragnie wskazać, że poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek skarżącego nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego, w szczególności ograniczenia prawa własności, w stosunku do dotychczasowego sposobu jego wykonywania. Trzeba zaznaczyć, że aby można było stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w jakikolwiek sposób ingerowała w treść prawa własności skarżącego skarżący musiałby wykazać, że doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności.

Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] objęte są obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...]Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Dz. Urz. Woj. W. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych działek określono przeznaczenie - jako teren wydobycia kopalin pospolitych (jednostka bilansowa planu PE) po zakończeniu eksploatacji obowiązek rekultywacji pod zalesienie (§ 3 ust. 3 lit. f uchwały).

Wobec powyższego przeznaczenie w niniejszej uchwale wyżej wskazanych działek pod eksploatację kruszywa z obowiązkiem późniejszej rekultywacji pod zalesienie pozostaje w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie wprowadza zmian w zakresie dotychczasowego wykonywania prawa własności.

Odnośnie działek nr [...] zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz występowania udokumento- wanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych.

Wobec występowania na powyższych terenach udokumentowanych złóż kopalin powyższe tereny przeznaczono pod wydobycie kruszywa z zaznaczeniem, że po zakończeniu eksploatacji kruszywa wymagana jest rekultywacja terenu w kierunku rolnym, leśnym lub leśno-wodnym.

Oceniając powyższe wskazać należy, że przeznaczenie terenu pod wydobycie kruszywa nastąpiło zgodnie z wnioskiem skarżącego. Natomiast skarżący dopatruje się naruszenia jego interesu prawnego w nie przeznaczeniu powyższych terenu po wyeksploatowaniu kopalin pod budownictwo mieszkaniowe ale pod tereny rolne, leśne lub leśno-wodne.

W tym miejscu zauważyć, że powyższe tereny w poprzednio obowiązującym Studium w stanowiły tereny upraw polowych i tereny proponowane do zalesienia. Ponadto działki te zgodnie z ewidencją gruntów stanowią użytki rolne R- IVa, R-V i R-VI oraz Ls –V.

Wobec powyższego przeznaczenie przedmiotowych działek po ich wyeksploatowaniu pod tereny rolne, leśne lub leśno-wodne pozostaje w zgodzie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a co za tym idzie nie wprowadza istotnych zmian w zakresie wykorzystania tych działek.

Również w odniesieniu do działek [...]Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Zgodnie z zaskarżoną uchwałą tereny powyższych działek położone są w obszarze oznaczonym symbolem R. Co zgodnie z pkt 2.2.6 ( Część B ) Studium oznacza przeznaczenia powyższych działek pod tereny rolnicze, łąki i pastwiska z dopuszczeniem możliwości lokalizacji zabudowy siedliskowej na terenach rolnych niższych klas.

W tym miejscu wskazać należy, że tereny powyższych nieruchomości w poprzednio obowiązującym studium stanowiły uprawy polowe i tereny proponowane do zalesienia oraz tereny łąk i pastwisk. Ponadto zgodnie z ewidencją gruntów teren tych działek stanowią użytki rolne R-IVa, R- IV B, R-V i R-VI łąki Ł- IV i V oraz lasy Ls.

W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia tych terenów, a co za tym idzie nie wprowadza istotnych zmian w zakresie wykorzystania tych działek.

Ponadto odnośnie działek [...] wskazać należy, że fakt nie przeznaczenia powyższych terenów pod eksploatację kopalin, a następnie pod budownictwo mieszkaniowe i rekreacyjne tzn. nie uwzględnienie wniosków skarżącego nie powoduje automatycznie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Fakt utrzymania dotychczasowego przeznaczenia wbrew wywodom skargi wskazuje, że interes prawny skarżącego nie został naruszony.

Ponadto odnośnie nie przeznaczenia działek [...] pod wydobycie torfu wskazać należy, że zgodnie z zaskarżonym Studium dopuszczono wydobycie torfu na wszystkich obszarach stanowiących użytki zielone według ewidencji gruntów z ograniczeniem, co do obszaru wydobycia nie większym niż 1 hektar.

Odnosząc się natomiast do działki nr [...] wskazać należy, że w poprzednio obowiązującym studium stanowiła ona teren usług turystyki i wczasów. Natomiast w zaskarżonej uchwale tereny te przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową rezydencjonalną o niskiej intensywności w powiązaniu z usługami nieuciążliwymi. Zatem przeznaczenie powyższej działki nie uległo istotnej zmianie, a więc nie doszło nie został naruszony interes skarżącego.

W tym miejscu wskazać należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art.,. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Jakkolwiek bezsprzecznym jest, że polityka przestrzenna gminy może ingerować w prawo własności jednostek, to w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o ingerencji takiej nie można mówić. Studium tak w wersji pierwotnej jak i zmienionej, nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącej wykonywania przysługującego jej prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii Rady Miasta jest najbardziej pożądany. Trzeba też mieć na względzie, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. Toteż należy wyraźnie podkreślić, że czym innym jest upatrywanie interesu skarżącego do zaskarżenia zmiany Studium w określonej części, a czym innym zarzut naruszenia przez zmianę Studium art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu kwestionowana w skardze uchwała żadnego ze wskazanych przepisów nie narusza.

Również fakt powoływania się przez skarżącego na przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) celem wykazania istnienia interesu prawnego do wniesieniu skargi, nie przesądza, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl przepisu art. 23 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wydobywanie kopalin ze złóż (...) wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 ustawy podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2).

Natomiast zgodnie z art. 29 Prawa geologicznego i górniczego jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Tak więc z woli ustawodawcy przedsięwzięcia o charakterze górniczym i geologicznym w tym polegające na eksploatacji złóż co do zasady wymagają zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku ze studium kierunków i zagospodarowania terenu.

Jednakże powyższa regulacja w ocenie Sądu nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu i nie przeznaczenie terenu, gdzie nie stwierdzono udokumentowanych złóż kopalin, pod wydobywanie kruszywa nie narusza w świetle powyższej regulacji interesu prawnego skarżącego.

Nie można się zgodzić ze skarżącym, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności w powyższą regulacją. Fakt uzależnienia podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze w zgodności ze studium nie oznacza, że studium narusza powyższą regulację.

Wobec tego, że skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie ma on legitymacji procesowej do jej zaskarżenia. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sad na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.