Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 288/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51 ust. 1 i 7, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 79 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 8 lutego 2021 r., znak: ZOA-XIV.7721.20.2019 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z 7 grudnia 2020 r., znak: PINB [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego L. B. od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 lutego 2021 r., znak: ZOA-XVI.7721.20.2019, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołań M. Ł. i L. B., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z 7 grudnia 2020 r., znak: PINB 7355/OL4/2018, nakładającą na inwestora - G. L. - obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych przy drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w O. L. – Rolnym w celu doprowadzenia drogi do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r., tj.:

1) obowiązek wykonania rozbiórki zjazdów do działek o nr: [...], [...] i [...] z kostki brukowej zrealizowanych w ramach przebudowy drogi gminnej nr [...] (ul. P.) w O. L.;

2) obowiązek uzupełnienia brakujących fragmentów chodnika przy przedmiotowej drodze gminnej;

3) obowiązek wyrównania krawędzi zewnętrznej chodnika z zachowaniem jej liniowości i poszerzenia chodnika do pełnej szerokości na wysokości zjazdu do działki nr [...] przy drodze gminnej Nr [...] (ul. P. ) w O. L..

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubartowie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych dotyczących drogi gminnej Nr [...] (ul. P. ), zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w O. L..

Podczas oględzin przeprowadzonych 3 września 2018 r. PINB w Lubartowie ustalił, że przy działce nr [...] należącej do M. Ł. wykonano chodnik z kostki brukowej oraz zjazd o całkowitej długości 4,78 m. Szerokość zjazdu od strony drogi wynosi 5,34 m. Pochylenie zjazdu następuje w kierunku działki nr [...]. Różnica pomiędzy chodnikiem przechodzącym przez zjazd a gruntem działki nr [...] wynosi 20 cm. Roboty budowlane związane z przebudową drogi trwają.

Również w dniu 12 września 2018 r. organ przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że z drogi gminnej na działce nr [...] będącej w przebudowie wykonano m.in. cztery zjazdy z kostki betonowej na teren działek nr: [...] [...], [...], [...] oraz chodnik. Ustalono, że szerokość zjazdu na działkę nr [...] wynosi 5,63 m i 6,93 m przy krawężniku drogi, a długość - 4,32 m wraz z chodnikiem. Szerokość zjazdu na działkę nr [...] przy drodze wynosi 6,88 m i 5,68 m przy działce, a długość z chodnikiem wynosi 4,32 m. Pochylenie zjazdu następuje w kierunku działki nr [...]. Różnica wysokości chodnika przechodzącego przez zjazd i gruntu wynosi 28 cm. Zjazd na działkę nr [...] posiada szerokość 5,68 m przy działce i 6,88 m przy drodze, a długość zjazdu wraz z chodnikiem wynosi 4,32 m. Pochylenie zjazdu następuje w kierunku działki nr [...]. Różnica poziomu chodnika przechodzącego przez zjazd i gruntu wynosi 26 cm. Zjazd na działkę nr [...] posiada szerokość 5,66 m i 6,20 m przy krawężniku drogi, zaś długość 4,30 m, zaś pochylenie zjazdu w kierunku działki nr [...]. Różnica poziomu terenu i chodnika przechodzącego przez zjazd wynosi 32 cm. Zjazd na działkę nr [...] posiada szerokość 4,17 m przy działce, a od strony krawędzi drogi szerokość wynosi 5,38 m, zaś długość wynosi 4,30 m; spadek zjazdu w kierunku działki nr [...]. Różnica poziomu terenu przy bramie i poziomu chodnika przechodzącego przez zjazd wynosi 20 cm.

Organ stwierdził również, że po lewej stronie drogi pod wykonanym chodnikiem znajdują się cieki podchodnikowe, tj. dwa przy działce nr [...] i jeden przy pasie drogowym, zaś z prawej strony drogi wykonany jest rów.

Inwestor przedłożył wydruk zgłoszenia z 1 lutego 2007 r., znak: BID 5541/2/2007 dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na modernizacji nawierzchni dróg gminnych, w tym drogi [...] w O. L. wraz z dokumentacją fotograficzną drogi sprzed momentu wykonania robót.

W dniu 7 listopada 2018 r. PINB w Lubartowie przeprowadził kolejne oględziny, w rezultacie których stwierdził, że na działce nr [...] w O. L. znajduje się droga o nawierzchni asfaltowej ze zjazdami (33 szt.) i przepustami (4 szt., w tym jeden przy drodze wojewódzkiej). Szerokość drogi na wysokości działek nr [...] wynosi 6,25 m oraz 5,72 m na wysokości działek nr [...] Zjazdy poddano pomiarom w zakresie długości, szerokości i spadku. Uczestniczący w oględzinach L. B. i pełnomocnik M. Ł. wnieśli zastrzeżenia co do wykonanych robót budowlanych.

W trakcie postępowania wyjaśniającego do akt sprawy dołączono oświadczenia pozostałych stron postępowania o akceptacji robót budowlanych związanych z wykonaniem zjazdów.

PINB w Lubartowie uzyskał ze Starostwa Powiatowego w L. m. in. dokumentację dotyczącą zgłoszenia przebudowy drogi gminnej Nr [...] (ul. P. ) w O. L. wraz z likwidacją kolizji z linią telekomunikacyjną na działkach nr [...] i [...] w obrębie O. L. - R. z 11 sierpnia 2017 r., znak: [...], przyjętego bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z dokumentacją dołączoną do zgłoszenia zakres przebudowy miał obejmować: ustawienie krawężników i obrzeży, wykonanie nowej nawierzchni jezdni z warstwą ścieralną z betonu asfaltowego, wykonanie nowych poboczy z kruszywa łamanego, wykonanie zjazdów z kostki brukowej, a także chodników oraz ustawienie przepustów i wykonanie rowów przydrożnych.

Teren objęty przebudową pierwotnie był drogą gminną o długości około 630 m o nawierzchni utwardzonej z kruszywa łamanego o przekroju daszkowym na całej długości. Przebudowa miała polegać na pozostawieniu istniejącej nawierzchni z kruszywa i wykorzystaniu jej jako podbudowy dla nowych warstw konstrukcyjnych na odcinku ok. 250 m oraz na wykonaniu pełnej konstrukcji na pozostałym odcinku o długości ok. 380 m. Łącznie maksymalna grubość nawierzchni drogi winna mieć 73 cm. Zaprojektowano przekrój szlakowy z poboczami z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie. Szerokość jezdni miała wynosić 5,50 m - 6,0 m. Prawidłowe odwodnienie terenu działek miało być zapewnione dzięki odpowiednim spadkom podłużnym i poprzecznym nawierzchni. Wody opadowe, jak dotychczas, miały być odprowadzane powierzchniowo do rowów odparowujących. Na poszczególnych odcinkach drogi zaprojektowano pochylenie poprzeczne – spadek daszkowy 2% oraz chodnik przyuliczny po lewej stronie jezdni o szer. 1,5 m - 2,0 m. Chodnik powinien być wykonany z warstw o łącznej grubości 24 cm. Konstrukcja zjazdów miała mieć łączną grubość 36 cm i składać się z warstwy ścieralnej z kostki betonowej wibroprasowanej gr. 8 cm, podsypki z grysu (3 cm), podbudowy z chudego betonu (15 cm) na podbudowie pomocniczej ze stabilizowanego cementem piasku (10 cm).

Postanowieniem z 26 listopada 2018 r., znak: PINB 7355/OL4/2018, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nałożył na inwestora - G. L. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do 28 lutego 2019 r. ekspertyzy stanu technicznego drogi (ul. P. ), w zakresie spełnienia podstawowych wymagań określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane i przepisach techniczno-budowlanych, w tym w § 44 - 45 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Burmistrz O. L. przy piśmie z 28 lutego 2019 r. przedłożył kopię ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowej drogi, z której wynika m. in., że zarówno niweleta drogi gminnej, jak i parametry techniczne elementów drogi są zgodne z przepisami prawa. Jednocześnie stwierdzono, że jedynym odstępstwem od obowiązujących przepisów jest spadek podłużny zjazdów zlokalizowanych po stronie wschodniej drogi gminnej, gdzie przyległy do pasa drogowego teren jest położony niżej o kilkanaście do kilkudziesięciu centymetrów w stosunku do krawędzi korony drogi. W różnym stopniu pochylenie to przekracza 5% na długości do 5 m. Dotyczy to zjazdów na działki nr: [...], [...], [...], [...], a także na działki nr: [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Według autora ekspertyzy powyższy fakt powoduje niespełnienie wymagań § 79 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zgodnie z którym zjazd indywidualny powinien mieć na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5 %, a na dalszym odcinku nie większe niż 15 %), co będzie wymagało uzyskania zgody na odstępstwo od właściwego Ministra.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji postanowieniem z 29 marca 2019 r. zobowiązał Gminę O. L. do uzupełnienia w terminie do dnia 15 kwietnia 2019 r. przedłożonej ekspertyzy m.in. o powykonawczą inwentaryzację geodezyjną i opinię hydrologiczną. W dniu 15 kwietnia 2019 r. żądane dokumenty zostały uzupełnione przez stronę zobowiązaną.

Oprócz inwentaryzacji powykonawczej przebudowy drogi gminnej Nr [...] (ul. P. ) sporządzonej 9 listopada 2018 r. przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przedłożono również sporządzone przez tego geodetę porównanie wysokości w przekrojach, które obrazuje różnice rzędnych projektowanych drogi i rzędnych wykonanych. Różnice te wahają się w granicach od 0,01 m do 0,48 m. Z adnotacji z 15 listopada 2018 r. wynika, że zmierzone odchyłki rzędnych niwelety mieszczą się w dopuszczalnych granicach.

W dniu 15 grudnia 2018 r. została opracowana opinia hydrologiczna, według której ilość wód opadowych spływających ze zjazdów w kierunku działek sąsiednich jest śladowa i nie powoduje żadnej szkody na działkach przyległych. Podwyższenie (po przebudowie) korpusu drogi w stosunku do niwelety drogi istniejącej poprzednio nie spowodowało istotnych zmian stanu wody, a w szczególności nie spowodowało zmiany kierunku czy natężenia spływu wód powierzchniowych z drogi i z terenu zlewni na działki nr [...] Jak stwierdził autor opinii hydrologicznej, złe warunki wodne na działkach nr [...] są konsekwencją naturalnego spływu wód zgodnie z naturalnymi spadkami terenu i obniżeniem terenu wspomnianych działek w dawnych latach z przystosowaniem na stawy rybne. Jezdnia posiada przekrój daszkowy o spadku 2% w kierunku wschodnim i zachodnim i równomierny spadek podłużny, co powoduje równomierny spływ wód z jezdni. Na podstawie poczynionych ustaleń w tym wizji terenowej i porównania map sytuacyjno - wysokościowych dawnych i obecnej, stwierdzono, że podwyższenie nawierzchni drogi na działce nr [...] nie spowodowało i nie będzie powodować zakłócenia stosunków wodnych, a jedynie może powodować nieznaczne zwiększenie ilości i intensywności spływających wód do rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej. Nie ma potrzeby nakazywania przywrócenia stanu poprzedniego drogi, ponieważ stan istniejący nie będzie powodował szkód na działce o nr [...], a jedynie może powodować naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310). Z tego powodu autor opinii hydrologicznej zalecił, aby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w oparciu o art. 234 ust. 3 Prawa wodnego (który to zakres nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego) wykonany został ściek korytkowy typu drogowego na poboczu drogi od strony zachodniej.

W dniu 19 kwietnia 2019 r. do akt sprawy dołączono uzupełniające wyjaśnienie autora ekspertyzy technicznej drogi, z którego wynika, iż po dodatkowej analizie stanu prawnego i faktycznego sprawy stwierdził, że wszystkie zjazdy do nieruchomości po lewej stronie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od km 0+169,74 do km 0+628,27 zlokalizowane są w koronie drogi, w związku z czym nie stosuje się do nich przepisu § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wynika to z faktu, że krawędź korony drogi zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego, co jest zgodne z art. 4 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470). Zatem zjazdy te podlegają wyłącznie regulacjom § 79 pkt 1 - 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, które zostały spełnione. Parametry techniczne zjazdów, w tym pochylenie ich niwelety (spadek podłużny), spełniają wszystkie wymagania obowiązujących przepisów i zapewniają właściwe i bezpieczne warunki ich użytkowania. Przyjęte przez inwestora rozwiązania są poprawne pod względem sztuki budowlanej.

Z kolejnych wyjaśnień do ekspertyzy technicznej wynika, iż nie stwierdzono nieprawidłowości i niezgodności wykonania robót budowlanych w zakresie zjazdów do działek nr [...] i [...]

W tym stanie faktycznym decyzją z 2 lipca 2019 r. PINB w Lubartowie odmówił nałożenia na inwestora - Gminę O. L. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych przy drodze gminnej na działce nr [...] w gminie O. L..

Organ drugiej instancji decyzją z 6 września 2019 r. uchylił w całości powyższą decyzję PINB w Lubartowie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu drugiej instancji ekspertyza, na której oparto decyzję organu pierwszej instancji, była niepełna, nie zawierała propozycji rozwiązań ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad oraz stwierdzonych nieprawidłowości.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji ustalił, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie ustawy Prawo wodne przez Urząd Miasta L. w sprawie zmiany stanu wody z ulicy [...] w O. L. zakończyło się wydaniem decyzji z [...] r., znak: [...], mocą której nakazano Gminie O. L. wykonanie określonych prac zapobiegających odprowadzaniu wód opadowych z pasa drogowego drogi gminnej Miasta O. L. (ul. P. ) na działki nr [...] należące do L. B..

PINB w Lubartowie, mając na uwadze zalecenia wskazane w decyzji z 6 września 2019 r., znak: ZOA-XIV.7721.20.2019, postanowieniem z 29 października 2019 r. zlecił Gminie O. L. wykonanie dodatkowej ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowej drogi z uwzględnieniem określonych w tym postanowieniu zagadnień, tj. oceny uskoków przy zjazdach, wskazania charakteru wykonanych zjazdów, określenia szerokości zjazdów przy krawędzi jezdni i ich usytuowania w koronie drogi lub poza koroną drogi oraz ewentualnego spadku zjazdów poza koroną drogi, określenia spełnienia wymogu § 79 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., oceny kwestii zasypania części zewnętrznego hydrantu, niewykonania zasuwy i braku studzienki kanalizacyjnej na wysokości działki nr [...].

Dodatkowa ekspertyza techniczna została przedłożona 31 stycznia 2020 r., a następnie uzupełniona. W wyniku przeprowadzonej analizy i pomiarów wykonanych elementów odwodnienia stwierdzono zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, co potwierdzono dołączoną do ekspertyzy opinią hydrologiczną. W zakresie zjazdów z przedmiotowej drogi stwierdzono, że wszystkie są zjazdami indywidualnymi, a zarówno ich stan techniczny, jak i stan całej drogi jest zasadniczo zgodny z opracowaną dokumentacją projektową. Zmiany wprowadzone na etapie realizacji robót zakwalifikowano jako nieistotne. Wyjątkiem są zjazdy stanowiące połączenie przedmiotowej drogi z działkami nr: [...], [...] i [...], których parametry nie są zgodne z § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Wykazano, że spadek podłużny zjazdów zlokalizowany poza koroną drogi wynosi od 6,3 % do 10 %, w związku z czym nie spełnia wymagań § 79 ust. 5 przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którym spadek ten może wynosić maksymalnie 5% na długości nie mniejszej niż 5 m od krawędzi krony drogi, a na dalszym odcinku nie więcej niż 15 %. Zdaniem eksperta zjazdy te należy pozostawić w takim stanie (pod warunkiem zalegalizowania go poprzez wystąpienie do właściwego ministra o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych) lub dokonać ich rozbiórki i regulacji wysokościowej nawierzchni zjazdów w celu dostosowania ich spadku podłużnego do obowiązujących przepisów, co wiąże się z ingerencją w teren działek sąsiednich poprzez wykonanie części zjazdów w wykopie na terenie działek prywatnych.

Z przedłożonej ekspertyzy wynika również, że w obrębie kilku zjazdów występują uskoki na styku z działkami sąsiednimi wynoszące do 19 do 35 cm. W ocenie eksperta, w tym zakresie dalsze obniżanie niwelety zjazdów i związanie ich z terenem działek spowodowałoby zwiększenie pochylenia zjazdu do wartości wynoszącej 20%, co przy występujących trudnościach terenowych doprowadziłoby do ich nieprzejezdności. Wskazano, że taki stan faktyczny został przewidziany na etapie realizacji inwestycji, w związku z czym zaproponowano niwelację uskoków poprzez podsypanie ich gruntem rodzimym, dodatkowo w ekspertyzie wskazano na możliwość niwelacji uskoków poprzez wykonanie klinów zjazdowych.

W ekspertyzie jednoznacznie stwierdzono, że stan techniczny i stan bezpieczeństwa przedmiotowej drogi spełnia wymagania stawiane przed taką inwestycją w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Wyjątkiem są zjazdy na działki nr [...] i [...], co do których przedstawiono proponowane rozwiązania. Wskazano, że przebudowa drogi w trudnym pod względem warunków technicznych terenie skutkuje koniecznością przeprowadzenia skomplikowanych i wielowymiarowych prac budowlanych. Mimo wszystko, zdaniem autora ekspertyzy, należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z dokumentacją projektową i obowiązującymi przepisami (poza zjazdami, co do których zalecono konkretne rozwiązania).

W dniu 16 marca 2020 r. Gmina O. L. złożyła wniosek do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W dniu 21 kwietnia 2020 r. do PINB w Lubartowie wpłynęło pismo Ministra Infrastruktury, w którym wyjaśniono, że na etapie postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego w zakresie wydania decyzji na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oraz poinformowano o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.

W dniu 22 czerwca 2020 r. PINB w Lubartowie wydał decyzję, którą, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał Gminie O. L. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia drogi gminnej usytuowanej na działce nr [...] w O. L. do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 grudnia 2020 r.

LWINB decyzją z 19 sierpnia 2020 r., znak: ZOA-XIV.7721.20.2019.LK uchylił w całości decyzję PINB w Lubartowie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Według organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić, czy przedłożona ekspertyza techniczna powinna być opracowana na podstawie zmienionych przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., tj. w oparciu o brzmienie obowiązujące w Dz. U. z 2019 r. poz. 1643.

W związku z powyższym PINB w Lubartowie pismem z 12 października 2020 r. zwrócił się do autora ekspertyzy technicznej o uzupełnienie ekspertyzy w zakresie obowiązujących przepisów prawa, tj. w zakresie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2019 r.

Pismem z 14 października 2020 r. biegły wyjaśnił, że ekspertyza techniczna i jej późniejsze uzupełnienia mogą opierać się wyłącznie na przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w okresie dokonania przez inwestora zgłoszenia robót, tj. w dniu 11 sierpnia 2017 r. Ten fakt wynika także wprost z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które weszło w życie 13 września 2019 r. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 1 sierpnia 2019 r., do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostało dokonane zgłoszenie stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.).

W dniu 7 grudnia 2020 r. PINB w Lubartowie wydał decyzję znak: PINB 7355/OL4/2018, którą nałożono na inwestora - Gminę O. L. – obowiązki wymienione na wstępie uzasadnienia wyroku sądu.

Według organu pierwszej instancji inwestorowi nie można zarzucić wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ dokonał on skutecznego ich zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Sporne zjazdy do nieruchomości położonych przy drodze w większości wykonane są w koronie drogi, w związku z czym nie odnosi się do nich § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. Odnośnie natomiast do zjazdów do działek nr [...] i [...] wyjaśniono, że nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, więc należało nakazać ich rozbiórkę. W kontekście zjazdów, przy których występują opisane w ekspertyzie uskoki, wskazano, że nie wymagają one przebudowy, ponieważ zostały wykonane zgodnie z wymogami prawa. W celu usunięcia tego typu uskoków wystarczy je zniwelować poprzez wykonanie klinów zjazdowych z rodzimego gruntu działki. Inwestor nie może tego zrobić, ponieważ działki te znajdują się na terenach prywatnych, a więc Gmina O. L. nie ma prawa do dysponowania nimi na cele budowlane.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że chodnik przy przedmiotowej drodze wykonano w sposób prawidłowy, natomiast zachodzi konieczność uzupełnienia brakujących jego fragmentów. Odnosząc się do problematyki odwodnienia drogi, wskazano, że zagadnienie to nie leży w ustawowych kompetencjach organów nadzoru budowlanego, a organ właściwy - Burmistrz Miasta Lubartowa - przeprowadził w tej sprawie odrębne postępowanie administracyjne zakończone wydaniem stosownej decyzji.

Organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazaną na wstępie decyzją z 8 lutego 2021 r.

Organ wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w 9 października 2018 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r.

LWINB wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Powyższe przepisy, zdaniem organu, dają możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, w tym chroniącymi interesy osób trzecich, oraz ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem.

LWINB stwierdził, że budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga w świetle art. 29 ust. 1 pkt 11a i art. 30 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie wyżej wskazanej nowelizacji Prawa budowlanego) ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednak stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązującej w dacie dokonywania zgłoszenia inwestycji i jej realizacji (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Taki sam wymóg wynika także z aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.).

Organ wyjaśnił, że inwestor posiada przyjęte w dniu 4 września 2017 r. bez sprzeciwu przez Starostę Lubartowskiego zgłoszenie przebudowy drogi gminnej Nr [...] (w ramach której miały być także zrealizowane zjazdy w pasie drogowym, nowe pobocza, chodniki, przepusty i przydrożne rowy) wraz z likwidacją kolizji z linią telekomunikacyjną. Ten fakt jest, zdaniem organu, szczególnie istotny z punktu widzenia zarzutów podnoszonych w odwołaniach, że inwestor dokonał budowy przedmiotowej drogi, a nie jej przebudowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji Prawa budowlanego) przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Według art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - przebudowa drogi to wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), tj. te, które obowiązywały w dacie dokonania zgłoszenia (11 sierpnia 2017 r.). Organ podniósł, że według § 3 pkt 12 tego rozporządzenia, zjazd to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem.

W ocenie organu, mimo, że wykonanie zjazdu indywidualnego z dróg powiatowych i gminnych w świetle Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę ani stosownego zgłoszenia, to jednak zjazd winien odpowiadać przepisom techniczno-budowlanym. Zgodnie z § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 11 sierpnia 2017 r.) zjazd indywidualny powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze; 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego: 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy; 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania; 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5 %, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15 %. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych, przez koronę drogi rozumie się jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych (chodnik - art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych), zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie.

Zdaniem organu, w sytuacji zatem ustalenia, że wykonane zjazdy zostały usytuowane w koronie drogi, nie było konieczności spełnienia przez nie wymogu określonego w § 79 pkt 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 11 sierpnia 2017 r.). Wyjątkiem są zjazdy stanowiące połączenie przedmiotowej drogi z działkami nr [...] i [...]. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wykazano, że spadek podłużny tych zjazdów zlokalizowany poza koroną drogi na długości 3,9 m wynosi od 6,3 % do 10 %, w związku z czym nie spełnia wymagań § 79 pkt. 5 przywołanego wcześniej rozporządzenia, wobec którego spadek ten może wynosić maksymalnie 5% na długości nie mniejszej niż 5 m od krawędzi krony drogi, a na dalszym odcinku nie więcej niż 15 %. Mając na uwadze fakt, iż niemożliwym jest uzyskanie zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w tym zakresie, a także z uwagi na brak możliwości wykonania zjazdów o pochyleniu podłużnym zgodnym z wymaganiami przepisów prawa (maksymalnie 5,0%), co wynika z istniejącego ukształtowania terenu i rzędnych działek, na które prowadzą te zjazdy, braku dostatecznej szerokości pasa drogowego, co wymusiło krótką długość zjazdów indywidualnych, zasadnym jest dokonanie rozbiórki tych zjazdów w celu dostosowania przedmiotowej inwestycji do obowiązujących przepisów. Zmiana pochylenia podłużnego tych zjazdów indywidualnych w celu doprowadzenia ich parametrów do określonych w § 79 pkt 5 w granicach terenu, którym dysponuje inwestor, nie jest możliwa, gdyż wiązałoby się to z ingerencją w teren prywatny.

Organ odwoławczy zauważył, że wymóg określony w § 79 pkt 2 rozporządzenia, określający, iż zjazd indywidualny powinien mieć nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, nie precyzował, że ma to być nawierzchnia twarda ulepszona. Zatem wykonane zjazdy o nawierzchni z kostki brukowej betonowej lub kruszywa łamanego spełniają wymóg określony w § 79 pkt 2 rozporządzenia.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy LWINB uznał, że inne wymogi § 79 rozporządzenia nie są naruszone. Część zjazdów po stronie lewej, z uwagi na dużą różnicę wysokości pomiędzy terenem działek a krawędzią jezdni, posiada niweletę poprowadzoną na stosunkowo dużych spadkach, na których nawierzchnia nie jest dowiązana do terenu działki i występują uskoki, których wysokość wynosi ok. 19 – 35 cm. Dalsze obniżanie niwelety zjazdu i dowiązanie do terenu działek powodowałoby zwiększenie pochylenia zjazdu (nawet do 20%), co przy lokalizacji chodnika i konieczności poprowadzenia go przez zjazd powodowałoby, że zjazd stałby się nieprzejezdny dla pojazdów osobowych i niektórych sprzętów rolniczych. Zastosowanie przez inwestora uskoków miało więc na celu złagodzenie spadku podłużnego zjazdów z możliwością poprowadzenia chodnika i zapewnienie przejezdności. Inwestor na etapie realizacji inwestycji przewidział zniwelowanie tych uskoków poprzez podsypanie gruntem rodzimym uskoków na części działek, za zgodą ich właścicieli.

Organ dodał, że ustawa o drogach publicznych nakłada szereg obowiązków nie tylko na zarządcę drogi, ale również na właściciela nieruchomości położonej przy drodze publicznej, w tym również w zakresie budowy, przebudowy i utrzymania zjazdów. Z zebranych dowodów wynika, że stan techniczny zjazdów przed realizacją inwestycji był niezadawalający, a poprawa nastąpiła po dokonaniu przebudowy, część działek nie posiadała urządzonych zjazdów, dojazd do części z nich odbywał się w sposób nieuprawniony. Dokonana inwestycja przyczyniła się do poprawy stanu technicznego drogi, jej parametrów, w tym zjazdów. Inwestor przewidział w projekcie budowlanym zapewnienie obsługi komunikacyjnej wszystkich działek sąsiadujących z drogą gminną i realizację chodnika. Lokalizacja zjazdów została nieznacznie zmieniona w stosunku do projektu. Większość zjazdów przewidzianych do przebudowy w dokumentacji projektowej zlokalizowana jest w miejscu istniejących dotychczas zjazdów do posesji i dróg urządzonych na działkach. W trakcie realizacji inwestycji były dokonywane uzgodnienia z właścicielami nieruchomości odnośnie do szczegółowej lokalizacji zjazdów w taki sposób, aby dostosować zjazdy do istniejących bram wjazdowych, dróg dojazdowych i istniejących na działkach upraw rolnych. Dostosowanie to wynikało z potrzeb właścicieli działek. Zjazdy na działki nr [...] i [...] są zjazdami nowymi wykonanymi w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przyległych do drogi działek.

W tej sytuacji LWINB stwierdził, że w celu bezpiecznego użytkowania zjazdów istniejące uskoki powinny być zniwelowane przez właścicieli poszczególnych działek poprzez wykonanie klinów zjazdowych np. z gruntu rodzimego, z kostki betonowej, betonu na terenie ich działek, które przylegają do drogi, a w przypadku działki nr [...] dodatkowo powinna być wykonana regulacja wysokościowa skrzydeł bramy. Inwestor nie dysponuje prawem do tych nieruchomości, a dodatkowo te działki nie są objęte obszarem inwestycji i istnieje spór między inwestorem a właścicielami działek.

Według organu, żądanie L. B. i M. Ł. dotyczące nakazania obniżenia drogi, biorąc pod uwagę całokształt zebranych w przedmiotowej sprawie dowodów, nie znajduje uzasadnienia. Obniżenie drogi wiązałoby się w pierwszej kolejności z jej całkowitą rozbiórką na całej długości, a także rozbiórką wszystkich jej elementów (chodników, zjazdów, przepustów). Powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna potwierdza odchyłki rzędnych projektowanych od faktycznie pomierzonych na wykonanej warstwie ścieralnej. Odchyłki te są nieistotne i dopuszczalne, co zostało potwierdzone m. in. wpisem uprawnionego geodety.

Organ wyjaśnił ponadto, że w sprawie konieczne stało się doprowadzenie chodnika przy drodze gminnej do zgodności z prawem poprzez uzupełnienie brakujących jego fragmentów (wymagać to będzie korekty wysokościowej niwelety chodnika i dowiązania jej do niwelety istniejącego zjazdu), a także wyrównanie krawędzi zewnętrznej z zachowaniem jej liniowości i poszerzeniem chodnika do pełnej szerokości na wysokości zjazdu do działki nr [...] przy drodze gminnej, jak zostało zalecone w opracowanej ekspertyzie technicznej.

Skargę na decyzję drugoinstancyjną wniósł L. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącego, budowany obiekt nie jest przebudową, jak twierdzi urząd, lecz budową od podstaw, na co wskazuje pismo z urzędu miejskiego w Ostrowie z dnia 31 lipca 2018 r. Organ nie posiada żadnej dokumentacji, która wskazywałaby, że na działce [...] znajdowała się jakakolwiek droga. Zgodnie z pismem organu, nieruchomości graniczyły z pasem drogowym drogi gminnej Nr [...] na działce [...], który był terenem zielonym z jezdnią z kruszywa kamiennego o szerokości 4 mb i poboczem ziemnym.

Skarżący zarzucił organom niekonsekwencję. Wskazał, że zjazdy do działek nr [...], gdzie nachylenie w kierunku ulicy wynosi 5,9% do 11%, według organów należy rozebrać, a zjazdy po wschodniej stronie ulicy o nachyleniu wynoszącym 5,25% do 15,48% w kierunku działek są według organów prawidłowe i należy je pozostawić. Brak jest ukończenia zjazdów przewidzianych w projekcie: na działkę nr [...] nie wykonano utwardzonego zjazdu, pomimo że był zaprojektowany, na działkę [...] nie dokończono zjazdu do granicy działki, na działki nr [...] nie zaprojektowano w ogóle zjazdów. Szesnaście zjazdów po wschodniej stronie ulicy od skrzyżowania z ulicą P. do końca odcinka drogi zostało wykonanych niezgodnie z projektem i warunkami technicznymi w zakresie pochylenia podłużnego zjazdu 5% oraz pochylenia poprzecznego chodnika w obszarze zjazdu 1-3%. Nieprawidłowe nachylenie zjazdów sięgające 15% nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z 2 marca 1999 r. Inwestor, wykonując zjazdy, powinien dążyć do polepszenia warunków użytkowania i komunikacji, a nie wykonywać uskoki do wysokości 50 cm pomiędzy zjazdem a gruntem działki, uniemożliwiając użytkowanie zjazdu, jak też uniemożliwiając wyjazd z posesji i dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność robót budowlanych dotyczących drogi gminnej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w O. L. – R..

Roboty te zostały zarówno przez inwestora – Gminę O. L., jak i przez organy obu instancji zakwalifikowane jako przebudowa drogi gminnej, natomiast według skarżącego roboty te noszą wszelkie znamiona budowy. Jest to element sporu o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ gdyby uznać, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły budowę, należałoby w konsekwencji przyjąć, że inwestor, który nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na tę budowę, dopuścił się samowoli budowlanej regulowanej w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Oznaczałoby to wszczęcie postępowania, które mogłoby się zakończyć albo zalegalizowaniem budowy drogi pod warunkiem wniesienia przez inwestora opłaty legalizacyjnej, albo nakazaniem rozbiórki drogi.

Z kolei przyjęcie, że wykonane przez Gminę roboty budowlane są przebudową istniejącej wcześniej drogi wyklucza zastosowanie surowszego reżimu z art. 48 i nast. Prawa budowlanego i obliguje organy nadzoru budowlanego do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 i nast. powołanej ustawy.

Sąd w pełni podziela ustalenia organów obu instancji, że w sprawie nie mamy do czynienia z budową drogi, ale z jej przebudową, a w konsekwencji uznaje za prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W istocie, aby zakwalifikować dane roboty jako przebudowę, należy ustalić, że obiekt, którego te roboty dotyczą, istniał już wcześniej. Przebudowa drogi może odnosić się zatem wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. beton, asfalt), ale także konstrukcja ziemna (np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych).

Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. W myśl natomiast art. 3 pkt 7a tej ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten koresponduje z definicją przebudowy drogi zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącym, że przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego; przy czym, stosownie do treści art. 4 pkt 2 tej ustawy, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Mając na uwadze zgromadzoną w aktach sprawy obszerną dokumentację, należy stwierdzić, że organy trafnie uznały, iż sporna droga istniała już przed jej przebudową w 2018 r. Przede wszystkim w aktach widnieje przyjęte bez sprzeciwu Starosty [...] zgłoszenie robót budowlanych z 1 lutego 2007 r., polegających na modernizacji nawierzchni drogi gminnej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w O. L. – Rolnym poprzez ułożenie warstwy kruszywa drogowego na bazie żużlu stalowniczego o grubości 15 cm frakcji 0-31,5 na podłożu z geowłókniny o szerokości 4 m. Roboty zostały rozpoczęte 16 kwietnia 2007 r. Fakt istnienia drogi w dacie zgłoszenia jej przebudowy potwierdza dokumentacja fotograficzna (tom I, k. 13-16) oraz wypis z rejestru gruntów z 18 sierpnia 2017 r., w którym działka nr [...] figuruje jako droga. Również z ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowej drogi jednoznacznie wynika, że przed wykonaniem spornych robót budowlanych ul. [...] była drogą gminną o nawierzchni utwardzonej z kruszywa łamanego i szerokości zmiennej: około 4,0 – 6,0 m i przekroju daszkowym na całym odcinku. Przy tej ulicy znajduje się zabudowa jednorodzinna, obiekty handlowo-usługowe i dojazdy do pól (tom I, k. 268).

Objęte zgłoszeniem Gminy O. L. z 11 sierpnia 2017 r. i wykonane roboty budowlane polegające na modernizacji drogi stanowiły niewątpliwie przebudowę, na którą nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wymagały natomiast zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego inwestor dokonał i które zostało przyjęte bez sprzeciwu właściwego organu. W tym zakresie ustalenia organów nadzoru budowlanego należy uznać za w pełni zasadne.

Niemniej jednak zarówno organ odwoławczy, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubartowie, dopuścili się szeregu istotnych uchybień, które obligowały do wyeliminowania wydanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jest to tym istotniejsze, że sprawa była rozpatrywana przez organy obu instancji już czterokrotnie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego wprawdzie z urzędu, ale nastąpiło to na skutek zawiadomienia skarżącego L. B. – właściciela działek nr [...] oraz uczestnika M. Ł. – właściciela działki nr [...], którzy kwestionowali legalność robót budowlanych dotyczących drogi gminnej Nr [...], zwłaszcza legalność wykonania zjazdów z tej drogi na należące do nich działki.

Należy zauważyć, że w pierwszej decyzji wydanej w sprawie w dniu 20 września 2009 r., uchylonej następnie przez LWINB, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w stosunku do działki nr [...]; następnie w decyzji z 2 lipca 2019 r., również uchylonej przez organ odwoławczy, PINB w Lubartowie wydał decyzję w stosunku do działki nr [...]. Jednak w sentencji decyzji tego organu z 22 czerwca 2020 r., a następnie z 7 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji nie zawarł rozstrzygnięcia odnośnie do działek nr [...] oraz [...] czego nie dostrzegł organ odwoławczy.

W sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozstrzygnięto odnośnie do legalności wykonania zjazdów na wymienione wyżej działki, a mimo to organ drugiej instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Wprawdzie w uzasadnieniach obu decyzji organy wskazały, że nie było podstaw do nakładania któregokolwiek z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w stosunku do działek nr [...] oraz [...] jednak uzasadnienie decyzji nie może sanować braków w sentencji. Skoro organy uznały, że nie ma argumentów przemawiających za legalizacją zjazdów na działki nr [...] oraz [...], ich obowiązkiem było wydać w tym zakresie decyzję odmowną, tak jak uczynił to PINB w Lubartowie w decyzji z 2 lipca 2019 r. w stosunku do zjazdu na działkę nr [...].

Niezależnie od powyższego organy popełniły jeszcze inne istotne uchybienia, które mogły zasadniczo wpłynąć na treść rozstrzygnięć. Dokonały bowiem błędnej wykładni § 79 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., które obowiązywało w dacie dokonania zgłoszenia przebudowy drogi gminnej. W myśl tego przepisu, zjazd indywidualny powinien mieć:

- pochylenie podłużne w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania (pkt 4);

- na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5 %, a na dalszym odcinku – nie większe niż 15 % (pkt 5).

Organy obu instancji zupełnie arbitralnie, bez żadnego wyjaśnienia przyjęły, że zjazdy na działki nr [...] oraz [...] znajdują się w całości w obrębie korony drogi gminnej, co nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Przyjęcie, że wymienione zjazdy znajdują się w całości w obrębie korony drogi wymagało jednoznacznych, wyczerpujących ustaleń, których organy nie poczyniły.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy § 79 pkt 4 i 5 rozporządzenia interpretować w ten sposób, że w stosunku do każdego z wyżej wskazanych zjazdów trzeba zapewnić pochylenie podłużne w obrębie korony drogi gminnej dostosowane do jej ukształtowania, zaś na odcinku co najmniej 5 m od krawędzi korony drogi – należy zapewnić pochylenie podłużne nie większe niż 5 %. Powyższy kierunek interpretacji potwierdza nowe brzmienie § 79 rozporządzenia nadane nowelizacją z 1 sierpnia 2019 r. (weszła w życie 13 września 2019 r.), zgodnie z którym pochylenie podłużne zjazdu powinno być dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5 % (pkt 3).

Powyższe uchybienia organów obu instancji, stanowiące istotne naruszenie zarówno norm prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z § 79 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., jak i norm procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., obliguje Sąd do wyeliminowania wydanych przez nie decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Rozstrzygniecie o zwrocie kosztów postępowania, na które składał się wpis w wysokości 500 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 ostatnio powołanej ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji będzie związany dokonaną wyżej przez Sąd oceną prawną sprawy. W tych okolicznościach po raz kolejny zbada legalność przebudowy drogi gminnej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w O. L. – R., w tym legalność ukształtowania zjazdów z tej drogi. Po dokonaniu stosownych ustaleń, z uwzględnieniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać zjazdy indywidulane, określonych w § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia, tj. 11 sierpnia 2017 r.), jeżeli zaistnieją ku temu podstawy - wyda na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, albo wyda decyzję odmawiającą nałożenia takiego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.