Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 918/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

| | Sygn. akt II SA/Po 918/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2005 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 2262,00 zł (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/ A. Zieliński


UZASADNIENIE

| |II SA/Po 918/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] IV 2005 r., nr [...], na podstawie art. 104 kpa., art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i art. 134 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta P. ustalił na rzecz P. K. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł stanowiącej należność za grunt wydzielony na poszerzenie pasa drogi krajowej nr [...], położony w T. , oznaczony w ewidencji gruntów: arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 3326 m², zapisany w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P.. Starosta wskazał, że Wójt Gminy T. , działając na wniosek Pana P. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w T. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb T. , arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 27800 m², zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W wyniku podziału wydzielono m.in. działkę nr [...], której teren, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. z dnia 6 XII 1994 r., przeznaczono na poszerzenie pasa drogi krajowej nr [...]. Powołując się na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Starosta stwierdził, że za działki gruntu wydzielone przy podziale na poszerzenie pasa drogi publicznej właścicielowi przysługuje odszkodowanie, którego wysokość może być uzgodniona pomiędzy podmiotem, który przejął działkę a uprawnionym do odszkodowania. Organem reprezentującym Skarb Państwa w zakresie przeprowadzenia negocjacji i wypłaty odszkodowania jest – na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 i art. 2 a ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.) - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odmówiła przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania za wydzieloną działkę podnosząc, że na własność Skarbu państwa przechodzą tylko te działki, które na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielone zostały pod drogi publiczne. Tymczasem zarezerwowany pas terenu pod przyszłą drogę publiczną, zgodnie z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego nie jest objęty dyspozycją art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przejęcie gruntów pod budowę takiego pasa nie rodzi skutków finansowych z tytułu odszkodowań. Starosta zajął przeciwne stanowisko podnosząc również, że przesłanką przejścia na własność Skarbu Państwa działki gruntu jest jej przeznaczenie w planie miejscowym pod poszerzenie drogi publicznej określonej kategorii. Przy ustaleniu odszkodowania Starosta przyjął wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie wnioskodawcy w dniu [...] II 2005 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. T. , co do którego strony nie wniosły zastrzeżeń.

W odwołaniu od powyższej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podniosła, że na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa przechodzą tylko te nieruchomości, które na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielone zostały pod drogi publiczne. Zarezerwowany pas terenu pod przyszłą drogę publiczną, zgodnie z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego nie podlega działaniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie rodzi skutków finansowych z tytułu odszkodowań. Odwołująca się wskazała, że w kontekście art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych trwały zarząd gruntami w pasie drogowym może powstać tylko wtedy, gdy grunt znajduje się już w pasie drogowym i stanowi własność Skarbu Państwa. Grunt staje się zaś pasem drogowym dopiero wtedy, gdy wybudowana zostaje na nim droga wraz ze wszystkimi elementami niezbędnymi dla jej funkcjonowania i zarządzania. W konsekwencji należy uznać, że zarządca drogi do czasu przystąpienia do jej poszerzenia, nie ma podstaw ani do prowadzenia negocjacji co do ustalenia wysokości odszkodowania ani tym bardziej co do jego wypłaty, ponieważ działka gruntu będąca przedmiotem negocjacji nie stanowi jeszcze pasa drogowego, a co za tym idzie – drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] VI 2005 r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ustalenia odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie pasa drogi krajowej nr [...]. Wojewoda wskazał, że skoro decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] XII 2003 r., to oceny skutku prawnego w postaci przejścia lub braku przejścia własności wydzielonej działki nr [...] należy dokonywać w oparciu o wówczas obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i obowiązujące brzmienie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Porównanie ówczesnej treści tego przepisu z brzmieniem obowiązującym w dniu wydawania decyzji prowadzi do wniosku, że działki gruntu wydzielone pod poszerzenie istniejących już dróg publicznych nie były objęte dyspozycją tego przepisu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 28 XI 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm.). W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał, że nie nastąpił skutek prawny w postaci przejścia własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, w związku z czym brak było podstaw do ustalenia odszkodowania. Organ II instancji podkreślił, że za taką interpretacją przemawia zarówno brzmienie art. 98 ust. 1 jak i art. 105 ust. 4 ustawy, które rozróżniają działki gruntu wydzielone "pod drogi" i "pod poszerzenie tych dróg".

W skardze na powyższą decyzję P. K., działający przez pełnomocnika radcę prawnego K.N. wskazał, że art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczył również gruntów wydzielonych pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, a nowelizacja miała jedynie charakter precyzujący właściwą wykładnię. Skarżący zwrócił uwagę, że w art. 98 jest mowa o gruntach wydzielonych po drogi a nie tylko pod budowę nowych dróg.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), w brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten przesądzał również, że należy go stosować odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. To ostatnie postanowienie zostało wprowadzone ustawą z dnia 28 XI 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm.) i nie obowiązywało w dniu, w którym stała się ostateczna decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...] XI 2003 r., nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości, tj. w dniu [...] XII 2003 r..

Trzon argumentacji organu II instancji sprowadza się do twierdzenia, że skoro w dniu ewentualnego przejścia wydzielonej działki na własność Skarbu Państwa, a więc w dniu, w którym decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] XII 2003 r. przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierał wspomnianego postanowienia o stosowaniu go także przy wydzielaniu gruntu pod poszerzanie istniejących dróg publicznych, to nie ma podstaw do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania. Wykładni tej nie można uznać za prawidłową. Właściwe ustalenie zakresu normowania przepisu art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy jest – wobec nie do końca precyzyjnej terminologii użytej w tym przepisie – możliwe jedynie przy zastosowaniu innych metod wykładni, przede wszystkim celowościowej i historycznej.

Art. 98 ust. 1 ustawy mówi o gruntach "wydzielonych pod drogi publiczne", co zgodnie z potocznym znaczeniem tych słów może oznaczać zarówno grunty wydzielone pod budowę nowych dróg, jak i pod poszerzenie dróg istniejących. Nie można bowiem na gruncie konwencji językowej racjonalnie i jednoznacznie uzasadnić, iż któreś ze wspomnianych znaczeń jest wyłączone. Celem całego art. 98 jest bez wątpienia zagwarantowanie odszkodowania za grunty przejęte przez Skarb Państwa pod budowę dróg, przy czym – biorąc pod uwagę wskazany cel - trudno byłoby uzasadnić, dlaczego za grunty przejęte jedynie pod poszerzenie istniejących już ulic nie miałoby przysługiwać odszkodowanie. Wydaje się, że na wykładnię organu II instancji w zbyt dużym stopniu wpłynęły poglądy prezentowane pod rządami ustawy z dnia 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Art. 10 ust. 5 tejże ustawy stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W orzeczeniu W 13/92 z 29 III 1993 r., Trybunał Konstytucyjny uznał, że wspomniany przepis ma zastosowanie jedynie do gruntów wydzielonych pod budowę nowych ulic, a nie pod poszerzenie ulic już istniejących.

W analizowanej w niniejszej sprawie kwestii nie można jednak pominąć faktu, że odpowiednik przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czyli art. 98 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operuje już innymi pojęciami – w szczególności zastępuje sformułowanie "grunty wydzielone pod budowę ulic" przez "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne". Biorąc pod uwagę tę istotną zmianę należy też pamiętać, że w świetle art. 239 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r. z dniem jej wejścia w życie utraciły moc obowiązującą uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Nie można zatem bezpośrednio powoływać się w tej sprawie na wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Analizując z kolei wskazaną wyżej zmianę należy uznać, że dokonała ona rozszerzenia przedmiotowego i funkcjonalnego znaczenia przepisu. Po pierwsze bowiem "droga" jest pojęciem szerszym niż "ulica", a po drugie pominięcie zwrotu "pod budowę" wskazuje na możliwość również innego przeznaczenia przejętych gruntów, także pod poszerzenie istniejącej drogi. Należy zaznaczyć, że pogląd taki był również prezentowany w literaturze (J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami – przepisy i komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 291). W tym kontekście nowelę przepisu wprowadzoną ustawą z dnia 28 XI 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw należy uznać jedynie za doprecyzowanie treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jakoby obowiązek ustalenia odszkodowania przewidziany w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczył zarezerwowanego pasa terenu pod przyszłą drogę publiczną, a zarządca drogi do czasu przystąpienia do jej poszerzenia, nie miał podstaw ani do prowadzenia negocjacji co do ustalenia wysokości odszkodowania ani tym bardziej co do jego wypłaty, ponieważ działka gruntu będąca przedmiotem negocjacji nie stanowi jeszcze pasa drogowego, a co za tym idzie – drogi publicznej. Art. 98 ust. 3 stanowi jednoznacznie, że odszkodowanie przysługuje za działki gruntu, o których mowa w ust. 1. Tymczasem art. 98 ust. 1 stwierdza wyraźnie, że chodzi o grunty wydzielone "pod drogi publiczne", a więc o takie, które w przyszłości przeznaczone będą na budowę (lub poszerzenie) dróg publicznych (i za nie należy się odszkodowanie), a nie o grunty, na których zaczęto realizować planowane inwestycje. Potwierdza tę tezę wyrok NSA z 26 V 1998 r., sygn. I SA 2110/97, który - choć dotyczy obowiązującej poprzednio ustawy – wskazuje, że wydzielenie gruntu i jego przeniesienie na własność gminy może nastąpić, jeśli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczną a jej przebieg jest przewidziany w obowiązującym w dacie orzekania planie zagospodarowania przestrzennego. Wraz z wydzieleniem tego gruntu i przeniesieniem jego własności należy podjąć uzgodnienia dotyczące wysokości odszkodowania.

Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 119 pkt 2, art. 120 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.

/-/ A. Zieliński