Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 670/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 64, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7,77 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 marca 2017 r., P. K. zwrócił się do Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym L. gmina S..

Pismem z dnia 4 maja 2017 r. organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku wskazując, że jego treść nie jest spójna z załącznikami graficznymi, bowiem we wniosku inwestycję określono jako budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, natomiast na załącznikach graficznych przedstawiony został budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej z dwoma segmentami mieszkalnymi.

P. K., pismem z dnia 23 maja 2017 r. wyjaśnił, że planowana inwestycja będzie polegała na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Budynki te oddzielone będą od siebie dylatacją o szerokości 5 cm, przebiegającą przez całą ich wysokość, tj. od fundamentów do pokrycia dachowego. Ponadto inwestor wskazał, że w każdym budynku przewiduje się lokalizację jednego lokalu mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 roku poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku poz. 1257), dalej jako "k.p.a.", Wójt Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na wstępie organ wyjaśnił, że plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr [...] w L. przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2002 r.

W związku z powyższym, stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", przeprowadzono analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w rozpoznawanej sprawie w odległości trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że front działki objętej wnioskiem wynosi 40 m, a trzykrotna szerokość frontu działki to 120 m. Granice obszaru analizowanego przedstawiono na załączniku graficznym.

Przeprowadzona na tak wyznaczonym obszarze analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doprowadziła organ pierwszej instancji do wniosku, że w obszarze analizowanym znajduje się jedna działka zabudowana, oznaczona numerem [...]. Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na jedynej zabudowanej działce nr [...] wynosi 9 %, tym samym stanowi on również wartość średnią w obszarze porównawczym, co w połączeniu z okolicznością, iż pozostałe nieruchomości wokół działki objętej wnioskiem stanowią działki niezabudowane, stanowiło, zdaniem organu, podstawę do ustalenia wskaźnika na podstawie wartości średniej, tj. 9%. Organ nie znalazł jednocześnie podstaw i uzasadnienia do wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy, niż wyznaczonego na podstawie zabudowanej działki nr [...].

Następnie organ odniósł tak określony wskaźnik powierzchni zabudowy do parametrów planowanej inwestycji i stwierdził, że wniosek obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o powierzchniach zabudowy - łącznie około [...] m2, a inwestor wskaźnik powierzchni zabudowy określił na poziomie 17 %. Dalej organ wskazał, że teren działki objętej wnioskiem obejmuje powierzchnię [...] m2, a zatem ustalony na poziomie 9% wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji nie pozwoli na jej realizację.

Końcowo organ przytoczył przepisy ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) i wyjaśnił, że realizacja planowanej inwestycji mogłaby doprowadzić do powstania zabudowy wielorodzinnej, skoro inwestor planuje budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a każdy z tych budynków, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, może się składać z dwóch lokali mieszkalnych.

P. K. nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. podnosząc, że w przedmiotowej sprawie organ wyznaczył granice obszaru analizowanego, przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki, czyli najmniejszy dopuszczalny obszar określony w rozporządzeniu. Tymczasem w jego ocenie wielkość (granice) obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w taki sposób, aby obiektywnie określić parametry zabudowy dla danej lokalizacji (jej charakter, wielkość czy wskaźniki). Na pewno obszar ten nie powinien, w tym przypadku, ograniczać się do minimum określonego w rozporządzeniu. W bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości zlokalizowana jest bowiem zabudowa, pozwalająca na określenie warunków zabudowy w sposób wnioskowany (w szczególności w zakresie intensywności zabudowy na poziomie 0,15-0,2).

P. K. zwrócił ponadto uwagę na fakt, że Wójt Gminy S. dla przedmiotowej działki wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, w której określił wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 17%. Wskazał również, że dla wnioskowanego terenu organ ten wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, w której określił wskaźnik powierzchni zabudowy na 15%. W świetle powyższego oraz faktycznego zwiększenia od tamtego czasu intensywności zabudowy (nowe budynki) brak jest uzasadnienia dla zajętego przez organ stanowiska i określenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 9%. Do odwołania P. K. załączył kopie wspomnianych decyzji administracyjnych.

Odwołujący się podkreślił, że postępowanie takie powoduje zmniejszenie zaufania publicznego do organu samorządu terytorialnego oraz jego autorytetu, gdyż zmienne stanowisko podejmowane w tej samej sprawie (i to w ostatnim przypadku na niekorzyść inwestora) może budzić niepokój czy niepewność w kwestii następnych decyzji administracyjnych.

Końcowo odwołujący się zakwestionował stanowisko organu, z którego wynika, że planowana przez niego zabudowa może prowadzić do powstania zabudowy wielorodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo wyznaczono w niniejszej sprawie obszar analizowany. Zwrócił jednak uwagę na fakt, iż ujawniona w obrębie tego obszaru jedna działka zabudowana nr [...], pełni funkcję siedliska rolniczego (budynek mieszkalny z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi). W ocenie Kolegium, okoliczność ta ma w badanej sprawie istotne znaczenie, bowiem funkcja zabudowy zagrodowej koliduje z projektowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Organ wyjaśnił ponadto, że wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna składają się w istocie z takich samych obiektów – budynku mieszkalnego, garażu, czy budynku gospodarczego, jednak biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w § 3 pkt 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), należy przyjąć, iż zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a w konsekwencji nie może być jej kontynuacją. Kolegium wskazało również na pewne uciążliwości wiążące się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co w jego ocenie również przesądza o braku tożsamości wymienionych rodzajów zabudowy.

Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, przesądza zatem o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania odnoszących się do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego uznając, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia było prawidłowe i nie wymagało uzasadnienia. Odmiennie aniżeli w przypadku, gdyby organ zdecydował się na wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej aniżeli zakreślona wymienioną wyżej normą. Wówczas bowiem organ byłby zobowiązany wyjaśnić, z jakich względów wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości większej, aniżeli wymaga tego przepis.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej działki, Kolegium przyznało inwestorowi rację, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyniki różnych postępowań prowadzonych przez ten sam organ nie powinny prowadzić do odbiegających od siebie ustaleń, jednakże organ podkreślił, że w obecnie prowadzonym postępowaniu nie może badań prawidłowości innych postępowań.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z argumentacją Wójta Gminy S., dotyczącą docelowej realizacji na działce inwestycyjnej zabudowy wielorodzinnej.

P. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), polegające na przyjęciu najmniejszego dopuszczalnego obszaru analizowanego zamiast większego obszaru, umożliwiającego przeprowadzenie obiektywnej i rzetelnej analizy określonej w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia,

2) przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 roku poz. 1073), polegające na ograniczeniu obszaru analizowanego jak wyżej, co w znaczący sposób ograniczyło bądź nawet uniemożliwiło analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się do Gminy S. o udzielnie informacji o funkcji zabudowy dla działek znajdujących się w miejscowości Ł., a w szczególności działek powstałych z podziału działki [...] tj. działek [...] działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność, że planowana zabudowa stanowi kontynuację zabudowy w urbanistycznej całości jaką jest miejscowość Ł..

Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. NR [...] z dnia [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarżący ponownie zaakcentował, że w jego ocenie organ pierwszej instancji wadliwie wyznaczył obszar analizowany, czego skutkiem było nieuwzględnienie znajdującej się nieopodal jego granic zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i przedłożył wydruki z Geoportalu, które wskazują na to, że w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego występuje zabudowa mieszkaniowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy S., odmawiającą ustalenia na rzecz P. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], gmina S..

Organ pierwszej instancji załatwiając odmownie wniosek skarżącego wskazywał przede wszystkim na brak możliwości wybudowania obiektu o wskazanych we wniosku parametrach z tego względu, że przekroczony zostanie wskaźnik powierzchni zabudowy, ustalony w tej sprawie na poziomie 9%. Dodatkowo organ ten wyraził obawy co do rzeczywistych intencji skarżącego wskazując, że w jego ocenie planowaną inwestycję można zakwalifikować jako budynek wielorodzinny z racji tego, że w każdym z segmentów mieszkalnych – zgodnie z obowiązującymi przepisami mogą powstać dwa lokale mieszkalne.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zwróciło uwagę na to, że w obszarze analizowanym, który w jego ocenie został wyznaczony prawidłowo, znajduje się zabudowa o funkcji zagrodowej, co uniemożliwia określenie warunków zabudowy dla zabudowy o odmiennej funkcji – mieszkaniowej.

Skarżący natomiast kwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wywodząc, że organ zakreślając jego granice w minimalnej określonej przepisami odległości od granicy działki inwestycyjnej, nie wziął pod uwagę znajdującej się nieopodal granic tego obszaru zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo skarżący wskazywał na to, że zabudowa mieszkaniowa w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego faktycznie istnieje.

Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że co do zasady podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku gdy dla obszaru, na terenie którego ma zostać zrealizowana inwestycja takiego planu nie uchwalono, koniecznym staje się określenie warunków zabudowy terenu w drodze decyzji. W tym miejscu należy się zatem odwołać do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wstępem do ustalenia, czy istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie, czy spełnione zostały łącznie warunki, o których mowa w treści cytowanego przepisu. Natomiast ustalenie szczegółowych warunków jakie powinna spełniać planowana inwestycja umożliwia przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do wskazanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazano z kolei, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Następnie na tak wyznaczonym obszarze właściwy organ przeprowadza analizę, której celem jest ustalenie cech i funkcji istniejącej zabudowy i odniesienie ich do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Rozporządzenie, w kolejnych paragrafach, wskazuje na konieczność dostosowania planowanej inwestycji do zabudowy już istniejącej, w zakresie poszczególnych jej parametrów dotyczących linii zabudowy, wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachów, czy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Określa również dopuszczalne odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących ustalania wymienionych wyżej parametrów.

Analiza urbanistyczna pełni zatem doniosłą rolę w procesie ustalania, czy z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, planowana zabudowa może powstać, a jeżeli tak, to jakie powinny być jej parametry. Mówiąc o zachowaniu ładu przestrzennego należy mieć na uwadze nie tylko parametry techniczne planowanej inwestycji, ale również kontynuację w zakresie funkcji zabudowy już istniejącej. Najogólniej rzecz ujmując organ powinien zbadać, czy planowana inwestycja swoimi gabarytami i sposobem zagospodarowania terenu nie odbiega znacząco od zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, a także czy funkcja jaką dla nowej zabudowy przewiduje inwestor wpisuje się w istniejący na sąsiednim terenie stan rzeczy. Ustalenia te mają na celu przede wszystkim zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i zapewnienie harmonijnego rozwoju zwartych obszarów zabudowy, ale także umożliwienie współistnienia zabudowy o podobnych funkcjach.

Stąd ważne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, którego granice – jak już wyżej wskazano powinny znaleźć się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jest to minimalny obszar, który powinien zostać poddany badaniu przez organ, jak jednak słusznie zauważył organ odwoławczy ustalenie go w innej aniżeli wskazana w § 3 ust. 2 odległości jest dopuszczalne, ale wymaga szczegółowego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni z jakich względów, ustalając warunki zabudowy, wziął pod uwagę obszar większy aniżeli przewidziany przepisami. W ocenie sądu, wśród przesłanek uzasadniających powiększenie obszaru analizowanego można wymienić na przykład niewielką gęstość zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji, bądź występującą zabudowę o zróżnicowanych gabarytach i funkcjach, co mogłoby uzasadniać poszerzenie obszaru dla poszukiwania takich parametrów i funkcji, które w najlepszy sposób wpiszą się w realizację zasady dobrego sąsiedztwa.

W badanej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej, przewidzianej przepisami odległości od granicy działki inwestycyjnej, nie znajdując uzasadnienia dla poszerzenia tego obszaru. Stąd swoje rozważania w zakresie parametrów i funkcji planowanej zabudowy odniósł do zabudowy zagrodowej na działce nr [...], która w obszarze analizowanym stanowiła jedyną działkę zabudowaną. Jakkolwiek, w świetle przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia, nie można czynić organowi zarzutu, iż obszar analizowany został wyznaczony z ich naruszeniem, to jednak w ocenie sądu wnikliwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności.

Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że dla działki oznaczonej nr [...] wójt Gminy S. dwukrotnie w 2012 r. i 2016 r. wydawał decyzję o warunkach zabudowy dla budynków o funkcji mieszkaniowej, określając wskaźnik powierzchni zabudowy – odpowiednio, na poziomie 15 i 17%. Co prawda Kolegium zauważyło niekonsekwencję organu w tym zakresie, uznało jednak – prawidłowo, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 10 marca 2017 r. nie może badać zgodności z prawem innych postępowań. Niemniej jednak uwadze Kolegium umknęło, iż w załączonych do odwołania decyzjach znajdują się informacje, które w ocenie sądu, mają istotne znaczenie również w niniejszej sprawie. Zarówno bowiem w decyzji z 2012 r. jak i w decyzji z 2016 r., na które powołuje się skarżący, w punkcie "Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu wynikająca z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu" Wójt Gminy S. wskazał, że teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, rekreację, usługi nieuciążliwe. To z kolei oznaczałoby, że na terenie znajdującym się w obszarze analizowanym dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowej i – jak wynika z wywodów skarżącego, zabudowa taka jest realizowana. Tym samym argumentacja Kolegium odnosząca się do braku kontynuacji funkcji zabudowy może okazać się chybiona, zważywszy na okoliczność, że gmina przewiduje docelowo na tym obszarze powstanie zabudowy mieszkaniowej. Skoro tak, to rzeczą organu było wnikliwe zbadanie powyższych kwestii, a w konsekwencji rozważenie celowości rozszerzenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby zapewnić harmonijny rozwój tego obszaru, nawiązujący do zabudowy już istniejącej.

Tymczasem organ pierwszej instancji oparł się na wynikach analizy urbanistycznej, w której w punkcie "Funkcja terenu" zawarto zapis: "są to tereny wiejskie z zabudową mieszkaniową o charakterze zagrodowym, występującą na działce oznaczonej nr [...]". Brak jest w analizie informacji ogólnej o przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, co ma o tyle istotne znaczenie w badanej sprawie, że – w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, organ będzie musiał rozważyć, czy na tym terenie dopuszczalne jest umiejscowienie zabudowy mieszkaniowej, a jeżeli tak, to określenie jej parametrów w taki sposób, aby zapewnić harmonijny i spójny rozwój tego obszaru, korespondujący z zabudową mieszkaniową już istniejącą zarówno pod względem poszczególnych parametrów jak i funkcji.

Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem organ nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że w przypadku, gdyby z poczynionych ustaleń wynikało, że działka skarżącego położona jest na terenie przeznaczonym na cele mieszkaniowe, wówczas rozważania Kolegium dotyczące kontynuacji funkcji należałoby uznać za chybione. Z kolei rozważania organu pierwszej instancji, donoszące się do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy wyłącznie w oparciu o dane dotyczące działki nr [...], należy uznać za przedwczesne, skoro organ ten nie poczynił w decyzji ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna.

Na obecnym etapie sąd nie przesądza zatem o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w planowanym kształcie, bowiem rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności określenie jakie jest przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna ze wskazaniem, z czego przeznaczenie to wynika, a następnie zakreślenie obszaru analizowanego w taki sposób, aby ustalając parametry zabudowy w kontekście złożonego przez skarżącego wniosku zadośćuczynić zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania sąd, w na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), orzekł o ich uchyleniu.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).