Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1239/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
Hasła tematyczne: Paszporty
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie Hanny Więckowskiej sprawy ze skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/12 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/12 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2009 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) Konsul Generalny RP w [...](dalej Konsul) po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej Gliwice–Zachód w Gliwicach na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. nr 143, poz. 1027 ze zm., dalej udp bądź ustawa o dokumentach paszportowych) i art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. nr 215, poz. 1823 ze zm., dalej ukons bądź ustawa o funkcjach konsulów) unieważnił wydany D. J. dokument paszportowy serii [...] [ważny do [...] 2017 r.].

Pismem z 10 grudnia 2009 r. odwołanie od decyzji z [...] 2009 r. złożył D. J. (dalej skarżący), reprezentowany przez adwokata M. Z. T.

Postanowieniem z [...] "2009" [winno być "2010] r. [nr ...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia niniejszego odwołania.

Minister rozstrzygnął sprawę w oparciu o pismo Wicekonsula z dnia 10 lutego 2010 r., zawierające m. in. pierwszą stronę odwołania z widoczną datą wpływu do Konsulatu Generalnego RP w [...] i wydruku ze strony internetowej poczty kanadyjskiej, potwierdzające datę doręczenia zaskarżonej decyzji w dniu [...] "2006" [winno być "2009"] r. W pouczeniu do przedmiotowego postanowienia poinformowano o możliwości wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

D. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i o nakazanie Ministrowi, by dokonał merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Konsula Generalnego RP w [...] z [...] 2009 r. Zarzucił wydanie postanowienia z [...] 2010 r. bez zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bez zawiadomienia strony i bez zwrócenia się do niej o wyjaśnianie okresu doręczenia przedmiotowej decyzji, a także wydanie postanowienia na podstawie błędnych lub też fałszywych dowodów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu I instancji nie została odebrana przez skarżącego osobiście w dniu 26 listopada 2009 r. Ustalenie organu odwoławczego w tym zakresie opiera się na błędnej informacji i nie jest poparte materiałem dowodowym. Skarżący wywodził, że decyzja Konsula została mu doręczona pocztą zwykłą w dniu 8 grudnia 2009 r.

Minister, po wniesieniu skargi, pismem z 9 grudnia 2010 r. zwrócił się do Konsula Generalnego RP w [...] o wyjaśnienie sposobu doręczenia stronie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Konsul potwierdził, że decyzja z [...] 2009 r. została odebrana przez skarżącego w dniu 26 listopada 2009 r., na dowód czego przy wystosowanym wcześniej piśmie z 10 lutego 2010 r. przesłano wydruk ze strony internetowej poczty kanadyjskiej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/WA "3215/10" [winno być "2315/10"] (dalej wyrok IV SA/WA 2315/10) uchylił postanowienie z [...] 2010 r., wskazując na naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1, art. 11 i 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd nakazał, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, odnieść się do zawartych w skardze i dołączonym do niej oświadczeniu twierdzeń skarżącego dotyczących sposobu i daty doręczenia mu decyzji organu I instancji, bowiem uznał, że poczynione przez organ I instancji ustalenia w powyższym zakresie nie spełniają wymogów określonych w art. 7, 77 § 1 kpa. Organ administracji został zobowiązany do umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz odzwierciedlenia dokonanych ustaleń w uzasadnieniu tego postanowienia. Wyjaśnienia wymagała kwestia, czy skarżący w postępowaniu przed organem I instancji działał osobiście, czy przez pełnomocnika.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych (dalej Minister) decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 42 ust. 3 i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b udp utrzymał w mocy decyzję z [...] 2009 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w myśl art. 43 ust. 1 udp, paszporty i paszporty tymczasowe w kraju wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, a w razie braku takiego miejsca - wg ostatniego miejsca stałego pobytu tej osoby, a za granicą – konsul. Minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do wojewodów i konsulów, w zakresie wskazanym w ustawie, a dotyczącym paszportów i paszportów tymczasowych.

W pierwszej kolejności należało zbadać czy odwołanie skarżącego zostało wniesione w określonym przepisami prawa terminie, co stanowi jeden z warunków skuteczności czynności procesowej. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie daty doręczenia decyzji o unieważnieniu paszportu D. J. Załączone wraz ze skargą "oświadczenie ustawowe" D. J., przygotowane zgodnie z prawem Prowincji Ontario, z poświadczonym przez notariusza – M. Z. T. – podpisem, mówiło o dacie doręczenia decyzji w dniu [...] 2009 r. Skarżący zaprzeczył, by to on odebrał decyzję. Zadeklarował, że decyzja Konsula została doręczona przez pozostawienie jej w skrzynce pocztowej w dniu 8 grudnia 2009 r. Zupełnie odmienne były udzielone w tej sprawie wyjaśnienia Konsula, który potwierdził, że korespondencję zawierającą decyzję Konsula, w dniu 26 listopada 2009 r. podjęła osoba o nazwisku J. Świadczyć miał o tym wydruk ze strony internetowej poczty kanadyjskiej, na którym wyszczególnione zostały kolejne etapy i status doręczenia. Na wydruku widoczna jest data i podpis odbiorcy, który składany jest w urządzeniu elektronicznym.

Mając na względzie znaczne rozbieżności w ustaleniach dokonanych podczas postępowania odwoławczego, Minister zwrócił się ponownie do Konsula, pismem z 22 lipca 2011 r. o szczegółowe wyjaśnienie zasad doręczania przesyłek przez pocztę kanadyjską, w tym sposobu potwierdzenia daty odbioru. Dodatkowym zagadnieniem do potwierdzenia była kwestia reprezentacji strony w prowadzonym przez Konsula postępowaniu.

W odpowiedzi na powyższe Konsul oświadczył, że kwestie sposobu doręczania przez pocztę kanadyjską przesyłek i potwierdzania daty ich doręczenia opisał w piśmie z 13 grudnia 2010 r. Dodał, że mimo podjętych prób nie udało mu się uzyskać pisemnej informacji z poczty kanadyjskiej na temat zasad doręczania omawianych przesyłek. Wraz z pismem wyjaśniającym, przekazał przetłumaczone na język polski wydruki ze strony internetowej poczty kanadyjskiej dotyczące przesyłki 79382359379. Z wyjaśnień Konsula przekazanych przy piśmie z 5 sierpnia 2011 r. wynika, że w toku prowadzonego postępowania nie zostało doręczone pełnomocnictwo dla M. Z. T. Co prawda, na zapoznaniu z aktami w dniu 23 września 2009 r. strona stawiła się z M. Z. T., przedstawiając go jako swojego adwokata, jednakże żaden dokument upoważnienia do działania w imieniu strony nie został złożony, ani do protokołu, ani w innej prawem przewidzianej formie. Dokument pełnomocnictwa datowany na dzień 15 czerwca 2010 r., na skutek skierowanego przez Ministra wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania, pojawił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Art. 32 kpa stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika. Z art. 33 § 2 i 3 kpa wynika, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, a nie może być domniemane. Stwierdzenie M. Z. T. w skierowanym do Konsulatu Generalnego RP w [...] piśmie z 23 września 2009 r., w którym pisze "reprezentujemy p. J. na tutejszym terenie" z pewnością nie można uznać za fakt ustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy o unieważnienie paszportu. Pełnomocnik bowiem jest umocowany do działania w postępowaniu administracyjnym z chwilą, gdy organ prowadzący postępowanie został o tym powiadomiony. Umocowanie zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 § 1 kpa, musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z treści pełnomocnictwa winien jasno wynikać jego zakres.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 40 § 4 kpa strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń. D. J. w dniu 15 czerwca 2010 r. ustanowił do reprezentowania swoich interesów pełnomocnika – M. Z. T. – zamieszkałego w [...]. Wobec powyższego Minister, przy piśmie z 5 października 2011 r. skierowanym do pełnomocnika strony, wezwał do wskazania pełnomocnika do doręczeń w kraju. Jednocześnie przekazał kopie wszystkich odpowiedzi Konsula w niniejszej sprawie, celem zapoznania się z ich treścią oraz umożliwienia złożenia wyjaśnień. Poinformował o treści art. 10 kpa, z którego wynika prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi M. Z. T. zawarł obszerne wyjaśnienia dotyczące dowodu doręczenia przesyłek poleconych dokonywanych przez pocztę kanadyjską. Poświadczenie odbioru przesyłki odbywa się na odpowiednio przystosowanym do tego elektronicznym ekranie, na którym osoba odbierająca składa swój podpis, który następnie jest zachowywany i przekazywany do archiwów poczty. Skarżący po wystąpieniu do poczty kanadyjskiej otrzymał kopię podpisu złożonego podczas odbioru przesyłki. Dokument został złożony do akt sprawy wraz z innymi kopiami dokumentów zawierających jego podpis, celem umożliwienia organowi administracji porównanie złożonych podpisów. Na podstawie powyższej dokumentacji pełnomocnik strony zaprzeczył, by podpis uzyskany z archiwów poczty był podpisem D. J.

Dokonując czynności procesowych organ odwoławczy – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa – obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, także w aspekcie ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, badając ponownie dopuszczalność odwołania, miał na uwadze nie tylko przedłożone w sprawie dokumenty, ale również obowiązek respektowania słusznego interesu strony. Decydujące znaczenie przypisano "oświadczeniu ustawowemu" złożonemu przez D. J. w dniu 9 listopada 2010 r. W "oświadczeniu" strona wskazała datę otrzymania przesyłki z decyzją organu I instancji w przedmiocie unieważnienia paszportu, co stanowi przeciwdowód w sprawie w stosunku do wydruków ze strony internetowej poczty kanadyjskiej. W ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie nie sposób wykluczyć – zdaniem organu – zarówno twierdzeń strony, jak i wyjaśnień przedłożonych przez Konsula, który potwierdził datę doręczenia decyzji wydrukami ze strony internetowej poczty kanadyjskiej. Okoliczność, że strona złożyła oświadczenie przed notariuszem, nie zwalnia organu od oceny tego oświadczenia i nie pozbawia organu prawa odmowy takiemu dowodowi wiarygodności. Wobec braku podstaw do uznania przedmiotowego oświadczenia za fałszywe, a z drugiej strony braku możliwości uzyskania od poczty kanadyjskiej informacji o zasadach doręczania przesyłek na terenie Kanady i sposobu potwierdzania daty odbioru listu, a tym samym weryfikacji prawdziwości zarejestrowanych elektronicznie zdarzeń towarzyszących doręczeniu przesyłki, organ odwoławczy przychylił się do twierdzeń strony, wyrażonych w "oświadczeniu ustawowym" z 9 listopada 2010 r. i uznał, że przesyłka z decyzją Konsula została doręczona D. J. w dniu 8 grudnia 2009 r. Minister miał na względzie zasadę, wedle której wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony. Zatem 14 – dniowy termin na wniesienie odwołania biegł od 9 grudnia 2009 r. i kończył bieg 22 grudnia 2009 r. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że odwołanie wpłynęło do Konsulatu Generalnego RP w [...] w dniu 21 grudnia 2009 r., a zatem w świetle art. 57 § 5 pkt 3 kpa zostało złożone w polskim urzędzie konsularnym w terminie przewidzianym dla dokonania tej czynności.

Minister wskazał, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 1 udp). Rozstrzygnięcie Konsula podjęto we właściwej formie, tj. w formie decyzji administracyjnej, zawierającej wszystkie elementy jej konstrukcji w myśl art. 107 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie, w pierwszej instancji orzekał organ administracji publicznej działający poza granicami Polski, tj. Konsul RP w [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 kpa, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zakres i zasady działania konsulów regulują m.in. przepisy ustawy o funkcjach konsulów, do których odsyła także art. 6 ust. 2 udp.

W sprawie o unieważnienie paszportu toczącej się przed Konsulem bezpośrednie zastosowanie ma art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b udp, zgodnie z którym dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma zatem charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy ulega unieważnieniu". Organ paszportowy w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego bada jedynie przesłanki formalne tj.

1. czy wniosek o unieważnienie paszportu sporządził przewidziany w ustawie organ;

2. czy w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa;

3. czy osoba, wobec której toczy się postępowanie posiada ważny dokument paszportowy.

Łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje obligatoryjnym unieważnieniem paszportu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, rola organu paszportowego w postępowaniu o unieważnienie paszportu ogranicza się do zbadania czy w danej sprawie zostały spełnione w/w przesłanki. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o unieważnienie dokumentu paszportowego w toku postępowania przygotowawczego w sprawie karnej należy do kompetencji organu prowadzącego to postępowanie, w przedmiotowej sprawie – do Prokuratora Prokuratury Rejonowej Gliwice–Zachód w Gliwicach, który dokonuje oceny, czy w danej sprawie zachodzi taka konieczność i decyduje, na jakim etapie postępowania wystąpić z takim wnioskiem. Organ paszportowy jest związany treścią wniosku uprawnionego podmiotu, nie dokonuje oceny złożonego wniosku pod względem merytorycznym , tj. co do jego celowości i zasadności, a także nie ma kompetencji do oceny prowadzonego przez uprawniony organ postępowania karnego. Organ administracji publicznej nie rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym w kwestiach prawnokarnych. W postępowaniu o unieważnienie paszportu niezbędne jest zbadanie, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki prawne, a jakich mowa w przepisach ustawy o dokumentach paszportowych, warunkujące wydanie decyzji unieważniającej paszport. Takie czynności organ paszportowy w przedmiotowym postępowaniu podjął. W niniejszej sprawie z wnioskiem o unieważnienie paszportu wystąpił właściwy organ, tj. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice–Zachód w Gliwicach, który poinformował Konsula RP w [...] o fakcie prowadzenia postępowania przygotowawczego przeciwko D. J., podejrzanemu o przestępstwo z art. 286 § 1 kk i inne. Wobec D. J. wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania przygotowawczego z uwagi na nieprzebywanie podejrzanego w miejscu zamieszkania i zarządzono poszukiwanie listem gończym. Podsumowując organ wskazał, że spełnione zostały wszelkie przesłanki formalne przemawiające za unieważnieniem paszportu D. J., w myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b udp.

O przysługującym prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym strona została skutecznie zawiadomiona przy piśmie z 10 września 2009 r. Minister nie zgodził się z argumentacją skarżącego w tym zakresie, bowiem – jak wskazał – w aktach sprawy brak informacji o odmowie Konsula co do udziału stron w toku postępowania, tym samym Minister stwierdził brak podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa. Nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swych twierdzeń, możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Ministra nie znajdują w sprawie potwierdzenia zarzuty nienależytego i niewyczerpującego informowania D. J. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw. Dowody zostały zgromadzone w zakresie wystarczającym do podjęcia decyzji o unieważnieniu paszportu. W ocenie Ministra, nie można zarzucić Konsulowi, by działał bez podstawy prawnej i przekraczał granice prawa. Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem materialnym i nie uchybia prawu procesowemu. Z dyspozycji art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b udp nie wynika, by organ administracji był obowiązany do zebrania dowodów i materiałów dotyczących prowadzonego w prokuraturze postępowania przygotowawczego.

Skargę na decyzję z 14 lutego 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. J., działając przez pełnomocnika. Owej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 § 1 i 3, i art. 40 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez wydanie obu decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez umożliwienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika przed wydaniem decyzji w I instancji, a tym samym udowodnienia każdego faktu mającego znaczenie prawne, a nadto nie odniesienie się do wszystkich zaleceń zawartych w wyroku IV SA/Wa 2315/10.

Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżącego wniósł o: uchylenie decyzji z [...] 2012 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] 2009 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreślił, że Konsul nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, kręgu podmiotów posiadających uprawnienia strony, którym należało umożliwić udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zasadnicze znaczenie miało ustalenie pełnomocnika reprezentującego D. J. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową. Zalecenia Sądu w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie zostały zrealizowane, mimo tego, że ich wykonanie było niezbędne przy rozpoznaniu odwołania skarżącego co do istoty. Nie ustalono w sposób niewątpliwy czy skarżący w postępowaniu przed Konsulem działał osobiście czy przez pełnomocnika, a jeśli przez pełnomocnika to od jakiej daty to pełnomocnictwo miało moc prawną. Można byłoby uznać, że decyzja tego organu nie mogła być doręczona podmiotom wskazanym w art. 40 kpa i tym samym nie ma jej w obrocie prawnym. W tej sytuacji rozpoznanie odwołania od decyzji "nieistniejącej" byłoby dotknięte wadą nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią jest to, czy decyzja z [...] 2012 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w wyroku IV SA/Wa 2315/10.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Związanie samego sądu oznacza, że jest on obowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - po uchyleniu decyzji i wydaniu nowego orzeczenia - Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (wyrok WSA w Krakowie z 6.7.2007 r., I SA/Kr 988/06; Mo. Podatkowy 2007/8/3).

Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 ppsa, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10.11. 2006 r., I SA/Wa 1597/06, Lex 320090).

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu i konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2004 r., s. 219-225).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji i sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku IV SA/Wa 2315/10 Wojewódzki Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie odniesienie się do zawartych w skardze i dołączonym do niej oświadczeniu twierdzeń skarżącego dotyczących sposobu i daty doręczenia mu decyzji organu I instancji. Organ administracji umożliwi też wypowiedzenie się stronie co do zebranych dowodów i materiałów. Poczynione przez organ odwoławczy ustalenia co do sposobu i daty prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji z [...] "2010" [winno być "2009"] r. znajdą następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji ustali, że odwołanie wniesiono w terminie, czy też z jego uchybieniem. W aspekcie doręczenia decyzji organu I instancji i w świetle regulacji art. 40 § 2 i art. 33 § 2 i 3 kpa, wyjaśnienia będzie wymagała kwestia, czy skarżący w postępowaniu przed organem I instancji działał osobiście, czy przez pełnomocnika.

Skutkiem uprawomocnienia się wyroku, którego uzasadnienie zawierało powyższe wskazania, był obowiązek objęcia przez organ odwoławczy kompleksową oceną i rozstrzygnięciem tych kwestii, które zostały dotychczas pominięte w toku rozpoznania sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a także uzasadnienia decyzji zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie i uzasadnienie uznania przez Ministra, że odwołanie skarżącego od decyzji z [...] 2009 r. zostało wniesione w terminie. Wobec istnienia rozbieżności w ustaleniu daty otrzymania przesyłki z decyzją organu I instancji w przedmiocie unieważnienia paszportu, należy przyjąć wersję korzystną dla skarżącego tj. że przesyłka została skutecznie doręczona stronie dnia 8 grudnia 2009 r. Odwołanie złożone w Konsulacie Generalnym RP w [...] dnia 21 grudnia 2009 r. zostało złożone w polskim urzędzie konsularnym w terminie przewidzianym dla dokonania tej czynności (art. 57 § 5 pkt 3 kpa).

Kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia – zgodnie z wyrokiem IV SA/Wa 2315/10 – związana jest z ustaleniem czy skarżący w postępowaniu przed organem I instancji działał przez pełnomocnika, czy osobiście. Zdaniem Sądu I instancji, w toku postępowania przed Konsulem formalnie nie doszło do ustanowienia pełnomocnika reprezentującego skarżącego. Analizując szczegółowo akta administracyjne wskazać należy, że znajduje się w nich pismo datowane na dzień 23 września 2009 r., w którym M. Z. T. "dziękuje" v-ce Konsul Konsulatu Generalnego RP w [...] "za zapoznanie z treścią wniosku Prokuratury Rejonowej Gliwice–Zachód w Gliwicach o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu unieważnienia paszportu D. J.". Pismo zawiera stwierdzenie "reprezentujemy p. J. na tutejszym terenie", jednakże w piśmie nie ma adnotacji, że zawiera załącznik z pełnomocnictwem. Z akt nie wynika, by takie pełnomocnictwo zostało złożone przed wydaniem decyzji przez Konsula, tj. do dnia 24 listopada 2009 r. Z rozdzielnika decyzji wynika, że została ona wysłana do skarżącego i Prokuratury Rejonowej Gliwice–Zachód w Gliwicach. M. Z. T. wniósł w imieniu skarżącego odwołanie od powyższej decyzji Konsula do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do odwołania również nie dołączono pełnomocnictwa. W odwołaniu M. Z. T. nie powołuje się na ewentualnie wcześniej złożone pełnomocnictwo.

Konsul przesyłając akta administracyjne wraz odwołaniem do Ministra w piśmie przewodnim wskazała, że "D. J. zgłosił się do Konsulatu RP w [...] w towarzystwie M. Z. T., którego przedstawił jako swojego adwokata (nie posiadamy w aktach sprawy pełnomocnictwa)".

Pismem z 17 lutego 2010 r. Minister wezwał D. J. do uzupełnienia braku formalnego przez złożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Ponowne wezwanie wysłano pismem z 14 czerwca 2010 r.

W odpowiedzi M.Z. T. w piśmie z 9 lipca 2010 r. wskazał "załączamy upoważnienie/pełnomocnictwo upoważniające niżej podpisanego do reprezentowania p. J. w związku z wymienioną sprawą". Do pisma dołączono pełnomocnictwo udzielone przez D. J. M. Z. T., opatrzone datą 15 czerwca 2010 r.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że pełnomocnictwo zostało udzielone M. Z. T. przez D. J. dopiero w dniu 15 czerwca 2010 r. i od tej daty mógł on działać formalnie jako pełnomocnik skarżącego.

Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, by pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu zgodnie z art. 33 § 2 kpa.

Informacja ta, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 kpa) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie do art. 33 § 3 zd. 1 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z przepisów tych wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 kpa, należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (wyrok NSA z: 25.3.2003 r., II SA 332/01; 11.9.2007 r., II FSK 990/06; 27.2. 2007 r., I GSK 700/06; 6.1.2009 r., II GSK 599/08).

O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (wyrok NSA z 24.10.2007 r., I FSK 1217/06).

W sprawie niniejszej bezspornym jest, że M. Z. T. nie dołączył pełnomocnictwa ani uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa do akt postępowania prowadzonego przez Konsula w przedmiocie unieważnienia paszportu i zakończonego decyzją z [...] 2009 r. Pełnomocnictwo, opatrzone datą 15 czerwca 2010 r. zostało założone wskutek wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Konsula o unieważnieniu paszportu na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Konsul prawidłowo doręczył decyzję z [...] 2009 r. D. J., wobec niezłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu przed Konsulem. Niezasadny jest zarzut, że decyzja organu I instancji nie została doręczona prawidłowo i tym samym nie ma jej w obrocie prawnym.

Minister wypełnił prawidłowo wszystkie wskazania zawarte w wyroku IV SA/Wa 2315/10 dotyczące w szczególności zbadania czy D. J. działał w postępowaniu przed Konsulem sam czy przez pełnomocnika, a poczynione przez organ odwoławczy ustalenia co do sposobu i daty prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji z [...] "2010" [winno być "2009"] r. znalazły następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b udp, zgodnie z którym dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy podlega unieważnieniu". Organ paszportowy w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego bada zatem przesłanki formalne tj. czy: wniosek o unieważnienie paszportu sporządził przewidziany w ustawie organ; w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa; osoba, wobec której toczy się postępowanie posiada ważny dokument paszportowy.

Sąd I instancji zgodził się z orzekającymi w sprawie organami paszportowymi, że łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje obligatoryjnym unieważnieniem paszportu. Organ paszportowy nie jest władny do oceny złożonego wniosku o unieważnienie paszportu. Oznacza to, że organ nie działa w ramach własnego uznania. W świetle art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b udp, w przypadku spełnienia wymienionych w nim przesłanek organ zobligowany jest do wydania decyzji unieważniającej paszport. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o unieważnienie dokumentu paszportowego w toku postępowania przygotowawczego w sprawie karnej należy do kompetencji organu prowadzącego to postępowanie, w przedmiotowej sprawie – do Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gliwice–Zachód w Gliwicach, który dokonuje oceny czy w danej sprawie zachodzi taka konieczność i decyduje na jakim etapie postępowania wystąpić z wnioskiem.

W świetle przesłanek powołanego artykułu należy uznać, że wniosek o unieważnienie paszportu pochodził od uprawnionego organu, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39) prokurator, stosownie do przepisów ustaw, wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze albo zleca wszczęcie lub prowadzenie takiego postępowania innemu uprawnionemu organowi.

W sprawie spełniona została kolejna przesłanka pozwalająca na unieważnienie paszportu – prowadzenie przeciwko D. J. postępowania przygotowawczego.

Organ administracji umożliwił wypowiedzenie się stronie co do zebranych dowodów i materiałów. Strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, dostarczając m.in. dowody na okoliczności nieprawidłowego doręczenia Dariuszowi Jaskotowi orzeczenia Konsula. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 10 kpa.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł D. J. reprezentowany przez radcę pr. E. G.–M., zarzucając "naruszenie przepisów w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy" – art. 174 pkt 2 ppsa. Wskazał, że w ocenie skarżącego organ, który wydał kwestionowaną decyzję nie podporządkował się ocenie prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2315/110, co pominął Sąd orzekający w zaskarżonym wyroku; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości okoliczności doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji i nie wyjaśnił w szczególności kwestii uczestnictwa pełnomocnika strony skarżącej mecenasa M. Z. "T." [winno być "T."] w postępowaniu administracyjnym; naruszenie przepisów postępowania w kwestionowanym wyroku obejmowało nie wyjaśnienie treści przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym obowiązujących na terenie zamieszkania skarżącego, to jest prowincji Ontario w Kanadzie; brak oceny w przedmiocie niezbędnego porównania polskich przepisów postępowania administracyjnego z przepisami prawa kanadyjskiego prowincji Ontario w zakresie udzielania pełnomocnictwa do występowania w postepowaniu sądowym i administracyjnym.

W oparciu o tak skonstruowany zarzut, skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie; zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Zgodnie z art. 176 ppsa, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu bądź innych jednostek redakcyjnych (postanowienie Sądu Najwyższego z 7.4.1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96); wskazanie na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny nie ma możliwości, by uzupełniać granice zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej czy domyślać się intencji strony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 ppsa prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2, i art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała I OPS 10/09). By Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (wyrok NSA: z 24.4.2013 r., II FSK 1790/11; 18.5.2011 r., II FSK 62/10; 7.1.2010 r., II FSK 1289/08; 22.9.2010 r., II FSK 764/09; 12.11.2010 r., II FSK 133/10; 5.8.2014 r., II FSK 2021/12; 14.3.2013 r., I OSK 1799/12, cbosa).

Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać, obok przytoczenia podstaw kasacyjnych, także ich uzasadnienie; brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej uniemożliwia odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do trafności podnoszonego zarzutu i poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie wskazano nawet artykułów ustaw, które według autora skargi kasacyjnej miałby naruszyć zaskarżony wyrok. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, gdyż wadliwie skonstruowanie jej podstaw uniemożliwia sądowi kasacyjnemu poddanie racji strony skarżącej merytorycznej kontroli i prowadzi do oddalenia skargi (wyrok NSA z 14.2.2007 r., II FSK 268/06, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 634, nb 39).

Zarówno badanie petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia, nie pozwoliło ustalić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jakie przepisy zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone, na czym polegało ich naruszenie i w jaki sposób naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opowiada prawu, co prowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa).