Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 381/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124, art. 42 ust. 1, art. 27 ust. 2 pkt 1, art. 112 ust. 1, art. 6, , art. 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 65 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz J.G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 381/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy, na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4 i 7 oraz art. 128 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603 ze zm.), zwanej w dalszym ciągu ugn, orzekł o ograniczeniu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie P. G., gmina M., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J. G. poprzez udzielenie zezwolenia Gminie na przeprowadzenie ciągu drenażowego. Ponadto organ zobowiązał Gminę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu w/w robót, a jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody.

W uzasadnieniu organ I-szej instancji podniósł, że prowadzone przez Gminę rokowania z właścicielką nieruchomości o zezwolenie na przeprowadzenie ciągu drenażowego nie przyniosły pozytywnego rezultatu, a zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] stanowi rezerwę pod projektowany drenaż odwadniający. Dlatego wniosek Wójta Gminy należało uwzględnić w oparciu o art. 124 ugn.

Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez J. G., Wojewoda decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I-szej instancji. Zastrzeżenia organu odwoławczego budziła okoliczność, że znajdujące się w aktach sprawy kopie fragmentów planu miejscowego nie wskazywały na to, że na przedmiotowej nieruchomości można realizować cel publiczny, jakim jest budowa ciągu drenażowego. Ponadto Wojewoda podniósł, że z notatki służbowej z dnia 15 kwietnia 2005r. – której brak było w aktach sprawy - wynikało, że J.G. wyraziła zgodę na sprzedaż działki a Gmina zaakceptowała te warunki. Celowym było zatem – w ocenie organu II-giej instancji – ponowne przeanalizowanie wniosku Wójta Gminy z dnia 17 stycznia 2007r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości z poprzednimi wnioskami w tej sprawie, które spowodowały wszczęcie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi Wojewody z dnia [...] i [...]. Chodziło bowiem o wyjaśnienie, w jakim stopniu zmienił się stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy i czy ustalenia dokonane dotychczas przez organy orzekające są w dalszym ciągu aktualne.

Opisana wyżej decyzja Wojewody została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2007r. w sprawie II SA/Ke 459/07. W uzasadnieniu Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa i podkreślił, że winien on we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o pełny tekst i część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz notatkę służbową z dnia 15 kwietnia 2005r. lub zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I-szej instancji (art. 136 kpa). Czynności tych nie można – w ocenie Sądu – uznać za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego "w znacznej części", o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem uzupełnienie postępowania dowodowego nie spowoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna J.G. wniesiona od powyższego wyroku, oddalona została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 241/08, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd II-giej instancji podzielił w całości pogląd i stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty z dnia [...], Wojewoda decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest J.G., co stwierdza zapis w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach Nr 33236. Zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy, działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem B – kl.MM2, co oznacza, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową mieszaną (jednorodzinną i zagrodową), projektowaną na terenie wsi B., w pasie technicznym linii elektroenergetycznej, w którym występują ograniczenia w użytkowaniu wynikające z przepisów odrębnych, na warunkach zarządcy sieci, oraz że jest to obszar w strefie ochronnej rowów melioracyjnych i cieków odwadniających, z ograniczeniami wynikającymi z § 9 planu. Zgodnie natomiast z § 42 ust.1 tego planu, w granicach obszaru objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Wojewoda ustalił, że pismem z dnia 17 stycznia 2007r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w P. G,, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J.G., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę nieruchomość ciągu drenażowego, zgodnie z w/w planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek uzasadniono tym, że pomimo przeprowadzonych z właścicielką negocjacji, nie doszło do podpisania umowy na drodze cywilnoprawnej.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I-szej instancji dnia 14 lutego 2007r., pełnomocnik J.G. uzależnił wyrażenie zgody na przeprowadzenie ciągu drenażowego od złożenia przez Wójta Gminy pisemnego zobowiązania do wypłacania odszkodowania w wysokości 6.000 zł.- każdorazowo po zalaniu nieruchomości. Obecni na rozprawie przedstawiciele Gminy nie wyrazili na te warunki zgody i zaproponowali wypłacenie odszkodowania po zrealizowaniu inwestycji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Rozpatrując ponownie odwołanie J.G. od decyzji Starosty z dnia [...] organ II-giej instancji podkreślił, że niewątpliwie budowa ciągu drenażowego jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn i przytoczył treść art. 124 ust.1 tej ustawy, stanowiącego podstawę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda stwierdził także, że zamierzona inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy a konkretnie z ustaleniami zawartym w § 42 ust.1 tego planu, oraz że dołączone do wniosku dokumenty z przebiegu rokowań są prawidłowe i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Brak chęci którejkolwiek ze stron do podpisania umowy w sprawie udostępnienia inwestorowi przedmiotowej nieruchomości na warunkach proponowanych przez te strony, w żaden sposób nie uchybia prawidłowości przeprowadzonych rokowań.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż brak jest przepisu określającego formę prowadzenia rokowań dla tego konkretnego przypadku wywłaszczenia. Jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń oznacza taką sytuację, w której osoba lub jednostka organizacyjna określiła i zaproponowała warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, co w powyższym przypadku zostało spełnione i potwierdzone załączonymi do wniosku dokumentami z przebiegu rokowań.

Organ podniósł także, że niniejsze postępowanie nie jest pierwszym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], gdyż Starosta decyzją z dnia [...] orzekł o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a następnie w trybie odwoławczym Wojewoda decyzję tę uchylił i umorzył postępowanie. Decyzją z [...] Starosta ponownie udzielił zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania, a organ wojewódzki w trybie odwoławczym ponownie uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie I-szej instancji. Na etapie tych postępowań inwestor – Gmina, nie uzyskał jednak zgody na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ciągu drenażowego. Wprawdzie włączona do akt sprawy notatka służbowa z dnia 15 kwietnia 2005r., dokumentująca rokowania z J.G. wskazuje, że właścicielka działki może ją sprzedać Gminie w cenie po 50 zł./m2, a Gmina zdecydowała się na wykup działki, jednakże czynność kupna-sprzedaży nie została dokonana, a Gmina nie uzyskała żadnych praw do nieruchomości, zezwalających na realizację planowanej na niej inwestycji.

Organ podniósł, że wskazywane w piśmie z dnia 12 maja 2009r. przez pełnomocnika skarżącej – J.G,, warunki wyrażenia zgody na ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości służebności gruntowej, nie mogą zostać uwzględnione, gdyż rokowania prowadzone były przed wszczęciem postępowania w sprawie i nie zakończyły się uzyskaniem zgody na udostępnienie nieruchomości, zatem obecnie brak jest podstaw do dalszego ich prowadzenia. Ponadto stronami rokowań są właściciel nieruchomości i Gmina, nie zaś organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne. Skoro zaś wnioskodawca nie wycofał wniosku w tej sprawie, zasadnym jest rozstrzygnięcie kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na drodze decyzji.

Jeśli chodzi o odszkodowanie, Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 128 ust.4 ugn, może być one przyznane po zakończeniu inwestycji i po uprzednim stwierdzeniu wystąpienia szkód spowodowanych wykorzystaniem nieruchomości pod budowę ciągu drenażowego.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J.G. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w zakresie realizacji odwodnienia ulicy [...] w P.G. drenażem podziemnym, wymagane było uzyskanie przez Gminę decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie ścieków, wód opadowych i roztopowych z drogi poprzez system kanalizacji do wody lub ziemi, a decyzja taka nie została w sprawie w ogóle wydana. Oznacza to – w ocenie skarżącej – że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalno-prawne do wydania zaskarżonych decyzji o ograniczeniu prawa własności poprzez umieszczenie urządzenia liniowego (kanalizacji). Dopiero uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego stwarza prawną przesłankę do stwierdzenia, że na danej nieruchomości przebiegać będzie określony rodzaj kanalizacji ściekowej oraz jej usytuowanie na nieruchomości. Tym samym brak jest wymaganego dokumentu do określenia, czy przeprowadzenie kanalizacji ściekowej przez nieruchomość J. G. będzie w ogóle konieczne, a jeśli tak, to jakiego rodzaju i gdzie usytuowanej.

Poza tym, skarżąca zarzuciła, że Gmina jako inwestor nie przeprowadziła rokowań, lecz jedynie je rozpoczęła, ale w innym przedmiocie, bo w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości celem umieszczenia kanalizacji. Rokowania takie przeprowadza się, ale w przypadku wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego, natomiast w zakresie zgody na umieszczenie urządzeń liniowych ustawa nie przewiduje możliwości wywłaszczenia prawa własności, a jedynie ograniczenie tego prawa. Gmina nie przedstawiła skarżącej w trakcie negocjacji wszystkich niezbędnych dokumentów i nie określiła geodezyjnie - dokładnie i prawidłowo, gdzie ma przebiegać pas pod rów drenażowy. Składając wniosek o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości bez przeprowadzenia rokowań naruszony został słuszny interes strony i zasady współżycia społecznego.

Autor skargi zarzucił także, iż organ odwoławczy nie uwzględnił propozycji ugody przedstawionej dnia 12 maja 2009r. przez pełnomocnika J.G., co stanowi naruszenie art. 114, 115 i 116 kpa. Wojewoda winien był bowiem przedstawić tę propozycję Gminie i w tym zakresie winny zostać przeprowadzone rokowania. Realizacja budowy powinna nastąpić nie poprzez wykup, lecz w drodze ustanowienia służebności gruntowej jako rozwiązania najmniej dotkliwego dla właścicielki.

Skarga zarzuciła również, że w zaskarżonej decyzji organ pominął milczeniem kwestię odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, które powinno być ustalone i wypłacone przed zajęciem nieruchomości i które winno być przedmiotem rokowań. Obowiązkiem Gminy było ustalenie kwoty odszkodowania na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, a obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy czynność ta została dokonana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I-szej instancji, oba organy naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze fakt, że sprawa była już przedmiotem oceny sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał w pierwszym rzędzie, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II-giej instancji zrealizował wytyczne zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 4 października 2007r., sygn. akt II SA/Ke 459/07. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda – zgodnie z zaleceniami zawartymi w powyższym wyroku – przeprowadził na podstawie art. 136 kpa dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwalonego uchwałą Rady Gminy Nr VII/38/06 z dnia 13 lipca 2006r.), obejmującego teren planowanej inwestycji oraz z notatki urzędowej spisanej dnia 15 kwietnia 2005r., dotyczącej zawartego porozumienia pomiędzy stronami, odnośnie "wykupu" przez Gminę działki nr [...[ w P.G. za kwotę 50 zł./m2.

Wykonanie przez organ odwoławczy wytycznych zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 października 2007r. nie oznacza jednak automatycznie, że aktualnie oceniana decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wypowiedział się bowiem jedynie w kwestii proceduralnej; stwierdził mianowicie naruszenie przez organ II-giej instancji art. 138 § 2 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] ma natomiast charakter merytoryczny i u jej podstaw legły przepisy prawa materialnego, a konkretnie art. 124 ugn.

Dokonując kontroli tej decyzji podkreślić na wstępie należy, że na podstawie przeprowadzonych dowodów prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że inwestycja polegająca na budowie ciągu drenażowego została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, konkretnie w § 42 ust.1, zgodnie z którym w granicach obszaru objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, z uwzględnieniem zapisu § 27 ust.2 pkt 2 (nie dotyczącego stanu faktycznego sprawy).

Rację ma także organ przyjmując, że przeszkody do zastosowania przepisu art. 124 ugn nie stanowią uzgodnienia co do "wykupu" działki nr [...] dokonane pomiędzy skarżącą a Gminą w roku 2005, potwierdzone notatką urzędową z dnia 15 kwietnia 2005r., skoro bezspornym w sprawie jest, że od tego czasu nie doszło do zawarcia jakiejkolwiek umowy, uprawniającej Gminę do realizacji planowanej inwestycji, a skarżąca wycofała się z poczynionych wówczas ustaleń.

Przepis art. 124 ust. 1 i 3 ugn, będący podstawą orzekania w sprawie stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa wyżej. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Mając na uwadze treść cytowanego przepisu podkreślić należy, że zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Zgoda ta musi być wyrażona w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Warto także zauważyć, że celem ustawodawcy przy stanowieniu zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust.2 ugn, było usprawnienie procedury mającej na celu realizację celów publicznych. Przepis art. 112 ust.3 ugn stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości (polegające także na ograniczeniu prawa własności) może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust.1 należy zatem rozumieć jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne, określone w art. 6 ustawy. Jeżeli do zawarcia takiej umowy nie doszło to znaczy, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody, o jakiej mowa w art. 124 ust.1 ugn (por. także wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2000r. w spr. I SA 361/99, LEX nr 57192).

Nie ulega wątpliwości, że przed złożeniem wniosku w sprawie przedstawiciele Gminy prowadzili ze skarżącą rokowania, mające na celu zawarcie umowy cywilnoprawnej uprawniającej Gminę do zajęcia terenu, przez który przeprowadzony ma być planowany ciąg drenażowy. Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi co do tego, że rokowania te nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z ustawą, co – w ocenie skarżącej - uniemożliwia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego Przepis art. 124 ust.3 ugn nie określa bowiem ani formy rokowań ani ich treści, zwłaszcza co do propozycji warunków umowy cywilnoprawnej składanej przez jednostkę, która zamierza realizować inwestycję celu publicznego. Oczywistym jednak jest, że celem rokowań jest zawarcie pomiędzy stronami takiej umowy, aby podmiot wykonujący inwestycję uzyskał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 ze zm.). Chodzi zatem o tytuł prawny wynikający bądź z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jeżeli do zawarcia takiej umowy nie dojdzie to przyjąć należy, że rokowania zakończyły się niepowodzeniem, a co za tym idzie spełniony został warunek z art. 124 ust.3 ugn, umożliwiający złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie ust. 1 tego przepisu.

W sprawie bezspornym jest, że strony nie zawarły umowy, o jakiej mowa wyżej, co wynikało z różnicy stanowisk w zakresie określenia jej warunków. Zgody w tym zakresie nie było zarówno w trakcie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie, jak i później – w czasie jego trwania. Dodatkowo, przedstawione Sądowi akta wskazują na to, że rozmowy na temat wyrażenia zgody na realizację ciągu drenażowego na działce nr [...] w P.G. prowadzone były wielokrotnie od roku 2004, bez rezultatu. Z powyższych względów nie można zaakceptować stanowiska wyrażonego w skardze, że rokowania nie były prowadzone we właściwy sposób i brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.

Innymi słowy, w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały wszystkie przewidziane przez ustawodawcę warunki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust.1 ugn. Rzecz jednak w tym, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o jakim mowa w tym przepisie, nie może być dowolne i uwzględniając słuszny interes właściciela, winno sprowadzać się do niezbędnego minimum. Pamiętać bowiem trzeba, że prawo własności jest dobrem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust.1 Konstytucji RP), a uprawnienie organu do ograniczenia tego prawa na podstawie art. 124 ust.1 ugn ma charakter wyjątkowy. Dlatego decyzja wydawana w tym trybie musi ściśle określać przebieg inwestycji przez daną nieruchomość oraz zakres uszczuplenia prawa właściciela.

W stanie faktycznym sprawy zasada ta nabiera szczególnego znaczenia, gdyż plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla gminy - w § 42 ust.1 - daje jedynie ogólne przyzwolenie na lokalizowanie w granicach obszaru nim objętego, nie wyznaczonych na rysunku planu sieci infrastruktury technicznej (a więc także ciągów drenażowych). Z decyzji organu I-szej instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją, wynika natomiast, że Gmina może realizować przedmiotową inwestycję na terenie całej działki stanowiącej własność J. G. Tymczasem bezspornym w sprawie jest, że Gmina planuje wykonać ciąg drenażowy jedynie na części działki skarżącej, od strony sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. W tej sytuacji ograniczenie sposobu korzystania z całej działki nr [...] jest nie tylko niepotrzebne, ale także niedopuszczalne, bo przekracza zakres dozwolonej ingerencji organu w prawo własności - poza niezbędne minimum.

Akceptując takie rozstrzygnięcie organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 124 ust.1 ugn w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a., zaś w pkt II – o art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: 17 zł. – tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i 240 zł. - tytułem wynagrodzenia dla radcy prawnego, obliczonego na podstawie § 14 ust.2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, co następuje:

Nie ma racji skarżąca powołując się na brak decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego na "odprowadzanie ścieków, wód opadowych i roztopowych z drogi poprzez system kanalizacji do wody lub ziemi", gdyż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak już wskazano wyżej, jedyną materialnoprawną podstawą do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest przepis art. 124 ust.1 ugn, a zgodnie z nim ograniczenie to następuje na podstawie planu miejscowego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak widać zatem, dyspozycja powyższego przepisu nie uzależnia możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Jeśli chodzi o propozycję ugody z dnia 12 maja 2009r. przedstawioną w trakcie trwania postępowania odwoławczego przez pełnomocnika skarżącej, to wobec treści wyroku – uwzględniającego skargę - ustosunkowanie się do tej kwestii stało się bezprzedmiotowe. Podkreślić jedynie należy, że brak reakcji organu II-giej instancji na złożoną na tym etapie postępowania propozycję i nie przedstawienie jej Gminie, nie stanowiło podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Strony winny jednak pamiętać, że umowę cywilnoprawną zastępującą zgodę właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust.1 i 3 ugn, można zawrzeć na każdym etapie postępowania wywłaszczeniowego i zawsze będzie to najlepsze rozwiązanie zaistniałego w sprawie sporu. Możliwość taka zaistnieje przy ponownym rozpoznaniu sprawy i obie strony winny ją wziąć pod uwagę.

Rację mają organy obu instancji nie zamieszczając w sentencji decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości orzeczenia w przedmiocie wysokości odszkodowania, czego domaga się skarżąca. Taka decyzja pozostawałaby w sprzeczności z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn, zgodnie z którym decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124, wydaje w odrębnym postępowaniu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności, będzie organ pamiętał, że wydając decyzję w trybie art. 124 ust.1 ugn, należy określić w jej treści trasę przebiegu ciągu drenażowego przez działkę nr [...] w P.G. Skoro nie określa jej plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego gminy, to pomocną może się okazać decyzja Wójta Gminy z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy ok. 220 m odcinka ulicy [...] w P.G., wraz z jej odwodnieniem drenażem podziemnym z kręgów betonowych, biegnącym przez działki gruntu oznaczone nr ewidencyjnymi [...], [...] i [..], utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Jak wynika z akt tut. Sądu II SA/Ke 1136/05 i II SA/Ke 735/08, prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008r., skarga na decyzję organu II-giej instancji z dnia [...] została oddalona, co oznacza, że decyzja dotycząca lokalizacji na działce skarżącej drenażu odwadniającego drogę – ul. [...] w P.G., pozostaje w obrocie prawnym, o ile nie stwierdzono jej wygaśnięcia w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. Okoliczność tę organ wyjaśni, a następnie podejmując decyzję na podstawie art. 124 ust.1 ugn, rozważy możliwość określenia przebiegu ciągu drenażowego przez działkę skarżącej zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli takiej możliwości nie będzie, przebieg ten określi organ na innej podstawie pamiętając jednak, aby zakres uciążliwości dla właściciela działki nr [...] był jak najmniejszy.