Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1003/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, art. 156 ust. 1, 3 i 4, art. 154, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r., Nr [...] Wójt Gminy O. (dalej również jako organ I instancji) ustalił dla M. M. opłatę adiacencką w wysokości 642,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w miejscowości O., gm. O., woj. wielkopolskie. Wskazano, że T. K. jest współwłaścicielem do ½ części nieruchomości położonej w O. przy ul. S. o powierzchni 0,1900 ha, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] z ark. mapy [...], która zapisana jest w księdze wieczystej KW nr [...]. Wskazano następnie, że powyższa opłata jest płatna jednorazowo po upływie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako "u.g.n."), uchwałę Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (publ. w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 grudnia 2007 r. Nr 206, poz. 4869 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką wskazano, że Gmina O. na podstawie pozwolenia na budowę zrealizowała inwestycję pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w miejscowości O., gm. O., woj. wielkopolskie". Następstwem zakończenia inwestycji stało się zatem stworzenie warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonych w O. w rejonie ulicy S., w tym nieruchomości stanowiącej współwłasność do ½ części T. K. oraz do ½ części M. M. – dz. nr 647. Organ I instancji zaznaczył, że Gmina O. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) dla przedmiotowego terenu, natomiast zgodnie z zapisami w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. nieruchomość oznaczona jest jako "Tereny o funkcjach mieszkaniowych, usługowych, produkcyjnych i rolniczych przewidziane do poprawy standardu". Wyjaśniono, że kanalizacja sanitarna z przykanalikami została wybudowana w 2010 r. ze środków budżetu Gminy O., przy dofinansowaniu ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Protokołami końcowymi z dnia 30 lipca oraz z dnia 30 września 2010 r. dokonano odbioru końcowego robót, potwierdzono zakończenie zadania oraz przekazano obiekt robót do użytkowania. Ponadto została stwierdzona zgodność wykonanych robót z umową. Organ I instancji podkreślił, że protokoły z końcowych odbiorów robót i przekazania do użytkowania są dokumentami świadczącymi o odbiorze robót, a jednocześnie stanowią moment stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej z przykanalikami.

Następnie Wójt Gminy O. przywołał przepisy art. 144 ust. 1, 145 oraz art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n., w świetle których właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, do których zalicza się budowę kanalizacji sanitarnej, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Podniesiono, że powołany przez organ I instancji rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 20 kwietnia 2012 r. przedstawił swoją opinię dotyczącą określenia wartości rynkowej nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej tj. kanalizacji sanitarnej z przykanalikami. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym, który stanowi opinię o wzroście wartości nieruchomości, budowa kanalizacji sanitarnej z przykanalikami skutkowała wzrostem wartości nieruchomości. Wskazano, że dla potrzeb oszacowania wartości rynkowej nieruchomości, zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej z przykanalikami), rzeczoznawca przeanalizował transakcje na rynku lokalnym, tj. na terenie gminy O. i gmin sąsiednich – P. i O. Do wyceny zastosowano w przedmiotowej sprawie podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami (porównuje się parami nieruchomość wycenianą, dla której znane są cechy, ale nieznana jest wartość, kolejno z nieruchomościami, które były przedmiotem transakcji rynkowych, a więc znane są zarówno ich cechy jak i ceny transakcyjne).

Organ I instancji po wnikliwiej ocenie operatu szacunkowego stwierdził, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności czy pomyłek i posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Zaznaczono więc, że przedmiotowy operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. W związku z powyższym organ I instancji uznał za udowodnione, iż dla nieruchomości stanowiącej działkę nr 647 i będącej współwłasnością T. K. i M. M. opłata adiacencka wynosi 1.284,00 zł, po 642,00 zł na każdego z współwłaścicieli. Organ przedstawił sposób wyliczenia tej wartości. W pierwszej kolejności oszacowano wartość nieruchomości przed wybudowaniem inwestycji, która wynosi 26.810,00 zł. Z kolei wartość nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej z przykanalikami wyniosła 30.020,00 zł. Z zestawienia tych kwot wynika, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 3.210,00 zł, a zatem opłata adiacencka stanowiąca 40% wzrostu wartości nieruchomości wyniosła 1.284,00 zł.

Organ I instancji podniósł ponadto, że decyzję wydano po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia [...] 2012r. Nr [...]. Wskazano, że ponowną decyzję wydano stosując się do zaleceń organu odwoławczego. W szczególności w toku postępowania poinformowano stronę o sporządzeniu operatu szacunkowego wskazując miejsce i termin na zapoznanie się z jego treścią oraz o możliwości składania wyjaśnień ustnych i pisemnych. Wójt Gminy O. podkreślił, że właściciel nieruchomości został poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych odnoszących się do dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Strony pouczono ponadto o treści art. 156 ust. 1a u.g.n. i na jej wniosek wydano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię operatu szacunkowego. Stronę poinformowano o możliwości wystąpienia o ocenę operatu w trybie art. 157 u.g.n., na jej koszt. Ponadto, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiono stronę przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym a w szczególności z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Pismami z dnia 12 lutego, 26 marca i 2 kwietnia 2013 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko, w tym zawarte w odwołaniu od wcześniejszej decyzji z dnia 7 listopada 2012 r., oraz zakwestionowały prawidłowość sporządzenia operatu. W odpowiedzi organ odniósł się, wyjaśnił i ocenił uwagi wniesione w stosunku do operatu uznając, że sporządzona wycena jest prawidłowa i nie wymaga weryfikacji. Decyzję wydano w dniu 19 kwietnia 2013 r., po ustaleniu daty doręczenia stronom zawiadomienia o końcowej dacie rozpatrzenia sprawy.

M. M. pismem wniesionym w dniu 23 maja 2013 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] 2013 r. zaskarżyła w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 146 ust. 1, art. 151 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), a także naruszenie przepisów postępowania (zwłaszcza art. 6, art. 7, art. 8, art. 9,art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 79, art. 80 k.p.a.). Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż decyzja wydana została w oparciu o nierzetelny operat, nie obejmujący istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wycenę nieruchomości. Zakwestionowano dobór nieruchomości przyjętych dla celów porównawczych. Podniesiono, że do wyceny przyjęto nieruchomości położone w innych gminach, których wartość znacznie przewyższa wartość nieruchomości wycenianej. Nie uwzględniono, że na wartość nieruchomości wpływ mają takie czynniki, jak uciążliwości związane z zabudowaniem budynkiem sąsiedniej działki od strony zachodniej, wzrost natężenia ruchu samochodowego na drodze bezpośrednio przylegającej do wycenianej nieruchomości, pogorszenie stanu dróg i nie przeprowadzanie ich remontów, zużycie eksploatacyjne sieci wodno-kanalizacyjnej i energetycznej. Nie uwzględniono, że wyceniana nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne, co oznacza, że jest wykorzystywana na cele rolne. W operacie zawarto nieprawdziwe stwierdzenie, że nieruchomość jest niezagospodarowana, w konsekwencji do porównania przyjęto nieruchomości niezagospodarowane. Rzeczoznawca nie wziął pod uwagę, że nad nieruchomością przebiega linia wysokoenergetyczna oraz linia średniego napięcia 220V oraz w sąsiedztwie znajduje się maszt sieci komórkowej, co znacząco obniża wartość nieruchomości i jej atrakcyjność. Operat nie uwzględnia również pełnego stanu prawnego, bowiem w dniu [...] 2011 r. rada Gminy Orchowo podjęła uchwalę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.. Skarżąca wskazała, że rzeczoznawca w swoim operacie całkowicie pominął fakt wydania przedmiotowej uchwały. Wskazano, że w toku całego postępowania strony w całości kwestionowały operat szacunkowy, przedkładając w tym zakresie dowody oraz wskazując szereg okoliczności i błędów jakie zawiera przedmiotowy operat szacunkowy, jak również wskazywała na błędy w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Podniesiono, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, skutecznie podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Podkreślono zatem, że operat szacunkowy na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, nie zawiera dokładnego i precyzyjnego wskazania nieruchomości porównywanych, na podstawie których dokonano wyceny, co oznacza, że nie można dokonać weryfikacji prawdziwości i prawidłowości zamieszczonych w operacie danych, a tym samym dokonanej wyceny. Wobec braku m.p.z.p. nie oceniono, czy w ogóle istniała prawna możliwość wybudowania sieci kanalizacyjnej. Dalej Skarżąca podniosła, że decyzję wydano w oparciu o nieaktualny operat.

W odwołaniu podniesiono ponadto, że rzeczoznawca nie dokonał oględzin nieruchomości, a jeżeli miały miejsce, to stronie nie zapewniono w nich udziału. Wskazano również, że zaskarżona decyzja narusza art. 146 ust. 1 u.g.n., gdyż ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie nie zależy od faktycznego wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na wadliwość dokonanej wyceny. Ponieważ wartość nieruchomości przed budową kanalizacji, jak i po jej budowie, nie odpowiada cenom jakie można było za nią uzyskać i jakie uzyskano za nieruchomości podobne, decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest nieuzasadniona. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ I instancji nie odstąpił od ustalenia i wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Zdaniem odwołującej organ nie zbadał, czy przedłożony przez rzeczoznawcę operat jest logiczny, spójny i wiarygodny. Organ zaniechał zażądania uzupełnienia opinii przez rzeczoznawcę. Podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza również przepisy postępowania – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art.11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a W odniesieniu do art. 10 k.p.a. podniesiono, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postepowania, w tym na etapie bezpośrednio poprzedzającym jej wydanie.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 16, art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i ust. 2, art. 146 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, art. 154 ust. 1 i ust. 2, art. 156 ust. 1a u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy O.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że opłata adiacencka to obowiązkowy, jednostronnie określony przez samorząd terytorialny udział w kosztach tworzenia urządzeń infrastruktury technicznej, pobierany od podmiotów, którym przypisuje się osiąganie szczególnych korzyści z tych urządzeń, polegających na zwiększaniu ich dochodów bądź zwiększeniu wartości rynkowej ich majątków. Wskazano, że stanowiąca własność T. K. i M. M. działka nr [...] znajduje się w O. przy ul. S. Podkreślono następnie, że wybudowanie kanalizacji sanitarnej z przykanalikami niewątpliwie zwiększyło wartość rynkową tej nieruchomości, co jest przesądzające dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wynika z akt sprawy, protokolarny odbiór końcowy inwestycji pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w miejscowości O., gm. O., woj. wielkopolskie" - wykonanych dla Gminy O., nastąpił w dniu 30 lipca 2010 r., a z dokumentacji wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana (protokół z końcowego odbioru obiektu i przekazania do użytkowania). Zdaniem Kolegium, zrealizowanie przedmiotowej inwestycji spowodowało obiektywny wzrost wartości nieruchomości skarżącej, co potwierdza opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sporządzona w formie operatu szacunkowego na zlecenie Gminy O.. Rzeczoznawca majątkowy klauzulą z dnia 10 kwietnia 2013 r. oświadczył, że operat szacunkowy nr rep. [...] jest aktualny. Tym samym nie znajduje potwierdzenia zarzut odwołania dotyczący oparcia decyzji na nieaktualnym operacie.

Opłatę adiacencką ustalono w kwocie 1.284,00 zł, której wysokość wynika z operatu oraz uwzględnia obowiązującą na terenie Gminy O. stawkę procentową opłaty. Zdaniem Kolegium organ I instancji wnikliwie ocenił operat szacunkowy stanowiący materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką i spełniając obowiązek wynikający z treści art. 9 k.p.a. oraz stosując się do wskazań zawartych w decyzji organu odwoławczego, którą uchylono wcześniejszą decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem Kolegium nie znajduje potwierdzenia zarzut odwołania o naruszeniu przez organ I instancji art. 10 k.p.a. Pismem z dnia 13 marca 2013 r. organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień, a potwierdzenie doręczenia zawiadomienia znajduje się w aktach sprawy. Odpowiadając na to zawiadomienie strona pismem z dnia 26 marca 2013 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Nie znajduje potwierdzenia zarzut odwołującej, że nie odniesiono się do jej pism z dnia 12 lutego i 2 kwietnia 2013 r. Ponadto zauważono, że organ I instancji pouczył stronę o treści art. 156 ust. 1a u.g.n., a także o możliwości złożenia wniosku o ocenę operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. z zastosowaniem art. 262 § 1 i art. 263 § 1 k.p.a. stanowiących o kosztach postępowania obciążających stronę, a więc o okolicznościach faktycznych i prawnych odnoszących się do dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Tym samym Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ I instancji.

Następnie Kolegium podniosło, że przepis art. 144 ust. 1 u.g.n. nakłada na właściciela gruntów obowiązek partycypowania w kosztach budowy dróg, urządzeń komunalnych, kanalizacyjnych, energetycznych, gazowych i innych, stosownie do wzrostu wartości tych gruntów, wywołanego wybudowaniem tych urządzeń. Opłaty te mają charakter obligatoryjny, a obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z powyższego przepisu i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta z tego urządzenia. Na poparcie tego argumentu Kolegium przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zauważono również, że Gmina O. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., nieruchomość nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym jako "Tereny o funkcjach mieszkaniowych, usługowych, produkcyjnych i rolniczych przewidziane do poprawy standardu". To aktualne studium, przy braku m.p.z.p., stanowi podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Wskazywana w odwołaniu uchwała o przystąpieniu do zmiany Studium nie ma znaczenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, jakoby operat szacunkowy nie zawierał dokładnego wskazania nieruchomości wybranych do porównania Kolegium wyjaśniło, że w sporządzonym operacie szacunkowym zawarto wszystkie niezbędne informacje o nieruchomościach podobnych, które umożliwiają ich prawidłową weryfikację. Podano zatem datę transakcji, cenę transakcyjną, wielkość działki, cenę za 1m2, położenie nieruchomości, lokalizację, otoczenie (sąsiedztwo), przeznaczenie nieruchomości, sposób użytkowania, dostęp komunikacyjny, wyposażenie w urządzenia infrastruktury, stan zagospodarowania, natomiast w pkt 13-18 dokonano opisu nieruchomości podobnych w oparciu o atrybuty rynkowe. W punkcie 6 pt. "analiza i charakterystyka rynku" wskazano, że ze względu na przedmiot, cel i zakres wyceny przeanalizowano transakcje na rynku lokalnym, tzn. na terenie gminy O. i gmin sąsiednich P. i O. Pod względem rodzajowym poddano analizie rynek gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i przeanalizowano okres od kwietnia 2010 r. do dnia wyceny. Rynek ten rozwinięty jest w stopniu słabym, a do analizy dostępnych jest 20 transakcji kupna – sprzedaży tego typu nieruchomości, co jak na obszar trzech gmin jest wielkością niewielka. Znaczna część transakcji gruntowych dotyczy terenów pod zabudowę letniskową. Ceny sprzedaży są niewysokie, co wynika z sytuacji gospodarczej i ekonomicznej regionu o wysokiej stopie bezrobocia i braku inwestorów instytucjonalnych. To teren potencjalnej rezerwy dla inwestycji.

Kolegium następnie wskazało, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na przedmiotowej nieruchomości nie miała charakteru dowodu w sprawie i należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Tak więc dowodem w sprawie może być wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna.

Odnosząc się do kwestii obniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości, w wyniku umiejscowienia na nią sieci elektroenergetycznych zauważono że właścicielowi przysługują roszczenia o uzyskanie odpowiedniego odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości na podstawie art. 224 §2, art. 225 k.c. oraz odpłatnego ustanowienia odpowiednich służebności przesyłu. Kolegium podkreśliło więc, że właściciel zyskuje w ten sposób rekompensatę za spadek wartości i nie może być zwolniony z opłaty adiacenckiej. Ewentualne odszkodowania lub wynagrodzenia należy określić odrębnie, ponieważ operat szacunkowy sporządzany jest dla określonego celu i jest w nim określana odpowiednia wartość nieruchomości. W związku z powyższym nie może on być w żadnym wypadku rozliczeniem należności.

Kolegium wskazało ponadto, że jako organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rolą organu II instancji jest zatem dokonanie oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości pod względem formalnym jest poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, posiada tym samym wartość dowodową. Wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została niewątpliwie dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego (uprawnienia nr 2189). Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wartość prawa własności nieruchomości gruntowej wzrosła. Przedstawione przez biegłego wyliczenia w jego ocenie ewidentnie wskazują, iż wzrosła wartość działki nr [...] przy dokonywaniu jej wyceny dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. W wycenie wartość rynkowa prawa własności nieruchomości określono podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Dokonując tego rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu na rynku lokalnym, tzn. na terenie gminy O. i gmin sąsiednich P. i O.. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że rynek ten rozwinięty jest w stopniu słabym. Wobec powyższego, oceniając operat szacunkowy, Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania sporządzonej wyceny nieruchomości i wydanej na tej podstawie decyzji Wójta Gminy O., która operat ten w sposób prawidłowy ocenia.

M. M., działając poprzez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 19 sierpnia 2013 r. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] 2013 r., powtarzając argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powtórzono zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej, wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Decyzje nie odniosły się merytorycznie do podniesionych okoliczności faktycznych oraz zarzutów i dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podniesionych przez Skarżącą co do sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] 2012 r., a jedynie przesłał skarżącej pismem z dnia 8 października 2012 kopię pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 2 października 2012 r., skierowanego do Urzędu Gminy. Organ I instancji nie odpowiedział na skierowany przez stronę wniosek o podanie kosztów oraz danych organizacji zajmujących się weryfikacją prawidłowości sporządzonych operatów w takich sprawach. Organy obu instancji całkowicie pominęły zarzuty i nie dążyły do wyjaśnienia w tym zakresie okoliczności faktycznych, iż operat z dnia [...] 2012 r. został sporządzony w sposób nierzetelny i w sposób odbiegający od rzeczywistego stanu faktycznego i nieuwzględniający pełnego stanu prawnego. Skarżąca zarzuciła, że operat jest wewnętrznie sprzeczny, bowiem rzeczoznawca wskazał, że w trakcie czynności związanych z wyceną nieruchomości określono przeznaczenie nieruchomości w m.p.z.p Gminy O., po czym w dalszej części operatu wskazał, że Gmina O. nie ma obecnie uchwalonego planu.

Skarżąca wskazała, iż rzeczoznawca powinien przeanalizować rynek nieruchomości i dokonać wyboru obiektów porównawczych pod kątem podobieństwa działek zarówno przed wybudowaniem i po wybudowaniu kanalizacji, znajdujących się na terenie danej Gminy, nie zaś gmin sąsiednich. Z treści sporządzonego operatu wynika także, że poddano analizie rynek gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i przeanalizowano okres od kwietnia 2010 r. do dnia wyceny. Z kolei w tabeli dotyczącej charakterystyki nieruchomości, rzeczoznawca wskazał jedynie 4 nieruchomości porównawcze, przy czym wziął pod uwagę transakcje od dnia 10 czerwca 2010 r., a więc po dniu rozpoczęcia budowy kanalizacji i podpisania protokołu odbioru kanalizacji sanitarnej. Zatem rzeczoznawca w ogóle nie wziął pod uwagę transakcji, które miały miejsce przed wybudowaniem przedmiotowej sieci kanalizacyjnej. Tym samym uznać należy, iż nie ustalił precyzyjnie wartości działki przed wybudowaniem kanalizacji.

Ponadto nie wyjaśniono przyczyn dlaczego rzeczoznawca wybrał nieruchomości do porównania spośród 20 innych, pomimo, iż z treści operatu wynika, że ustalił 20 transakcji nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości niezagospodarowane oraz wskazał, że nieruchomość skarżącej jest niezagospodarowana, podczas gdy nieruchomość skarżącej stanowi gospodarstwo rolne na którym znajdują się budynki. Rzeczoznawca wskazuje jako cechę "przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego" oraz wskazuje przeznaczenie nieruchomości Skarżącej jako mieszkalne, podczas gdy wskazał w treści operatu, że Gmina O. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..

Ponadto, zdaniem Skarżącej, rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę cech wymienionych w art. 134 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W przedstawionym operacie szacunkowym brak jest szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji tych transakcji oraz sprawdzenia, czy rzeczoznawca prawidłowo zastosował poprawki do skorygowania cen nieruchomości porównawczych. Skoro brak jest m.p.z.p., uznać należy, iż nie wiadomo czy w ogóle była możliwość, w szczególności prawna wybudowania kanalizacji w sposób wskazany i miejscu jej położenia, a tym samym możliwość wydania zaskarżonej decyzji. Skoro nie podano dokładnych danych nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do sporządzenia operatu, w celu umożliwienia ich weryfikacji przez stronę w kierunku ustalenia, czy są one podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Z operatu szacunkowego nie wynika jakie są to dokładnie nieruchomości i gdzie się rzeczywiście znajdują.

Skarżąca wskazała, iż organ I instancji wydał uwierzytelniony odpisu operatu szacunkowego Rep. Nr [...] z dnia [...] 2012 r., w celu wspólnego zweryfikowania jego treści. Organ I instancji zamazał dane, które uniemożliwiają prawidłową jego weryfikację, a następnie tak poprawiony dokument potwierdził za zgodność z oryginałem. Tym samym stronie uniemożliwiono zweryfikowanie przedmiotowego operatu szacunkowego pod kątem jego rzetelności i prawdziwości oraz poświadczono nieprawdę. W tym zakresie naruszono zatem prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, które to naruszenie jest akceptowane przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, iż organ I instancji nie wyznaczył skarżącej terminu odpowiedniego na realne zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się. Zdaniem Skarżącej, skoro organ I instancji prowadził w dalszym ciągu czynności dowodowe i gromadził materiał dowodowy, powinien ponownie zawiadomić Skarżącą o możliwości zapoznania się zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego treści, czego w niniejszej sprawie zaniechał. Ponadto przed wydaniem decyzji z dnia [...] 2013 r. nie poinformowano skarżącej o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organy obu instancji naruszyły treść art. 76 § 3 kpa, poprzez jego nie zastosowanie i błędne uznanie, że ustalenia faktyczne zawarte w treści operatu szacunkowego rep. Nr [...] i dokumentu klauzuli aktualności operatu z dnia [...] 2013 r. korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, uniemożliwiającej przeprowadzenie przeciwko jego treści innych dowodów, w tym w postaci dowodów wskazanych w piśmie skarżącej z dnia 8 lutego 2013 r. Nieumieszczenie przez rzeczoznawcę klauzuli aktualności na operacie szacunkowym z dnia [...] 2012 r., lecz sporządzenie w tym zakresie osobnego dokumentu, jest sprzeczne z dyspozycją i art. 156 ust. 4 u.g.n.

Zdaniem skarżącej organ administracyjny naruszył również art. 138 k.p.a., ponieważ nie rozpoznał istoty sprawy i nie dostrzegł wadliwości postępowania przed organem I instancji, skutkiem czego jest utrzymanie w mocy decyzji tegoż organu, jak również nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, co narusza art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto, skoro organy obu instancji posiadały wiedzę o podniesionych przez skarżącą okolicznościach i zarzutach, były podstawy do przeprowadzenia rozprawy, albowiem było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego. Tym samym uznać należy, iż doszło do naruszenia art. 89 § 2 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że treść decyzji organu I instancji jest powieleniem treści uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z [...] 2012 r. Stanowi to nie tylko naruszenie zasady ogólnej przekonywania w art. 11 k.p.a. i budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), lecz ponadto narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ I instancji zamiast bowiem przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wyników powtórnego - wymaganego na gruncie przywołanej zasady, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ograniczył się do powielenia swego wcześniejszego stanowiska.

Do skargi załączono operat szacunkowy w wersji doręczonej skarżącej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko uznając, że zarzuty co do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego są nieuprawnione. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. na etapie postepowania odwoławczego Kolegium podniosło, że strona pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Ze zwrotnego potwierdzenia zawiadomienia wynika, że w dniu 10 lipca 2013 r. skarżąca pokwitowała odbiór zawiadomienia. Podkreślono ponadto, że zaskarżona decyzja wydana została przed datą upływu ważności operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek większości z podniesionych w niej zarzutów Sąd nie podzielił.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej również jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie ustalenia dla M. M. opłaty adiacenckiej w wysokości 642,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń kanalizacji sanitarnej z przykanalikami. Opłatę ustalono mając na uwadze uchwałę Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 grudnia 2007 r. Nr 206, poz. 4869 z późn. zm.).

W świetle zarzutów skargi kwestią sporną pozostaje zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokość. Wyjaśnić zatem należy, iż materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącą obowiązku stanowił przepis art. 145 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – u.g.n.) który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że protokołami z dnia 30 lipca i 30 września 2010 r. potwierdzono końcowy odbiór robót budowlanych i oddano do użytkowania inwestycję polegającą na budowie infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w miejscowości O. gm. O., a pismem z dnia 15 listopada 2010 r. Gmina O. dokonała zawiadomienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. o zakończeniu budowy obejmującej przedmiotową inwestycję. Następnie pismem z dnia 21 lutego 2011 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, stwierdzając jednocześnie, że przedmiotowa infrastruktura została zgłoszona do użytkowania. Wobec tego najpóźniej z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia przedmiotowej inwestycji do użytkowania można mówić o stworzeniu możliwości podłączenia nieruchomości skarżącej M. M. oraz T. K. stanowiącej działkę nr [...] do wybudowanej kanalizacji sanitarnej z przykanlikami. Spełnione zatem zostały wymagane obowiązującymi przepisami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, przy czym opłatę tę można ustalić, o ile wykazane zostanie, że w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wartość nieruchomości, która uzyskała do niej dostęp, wzrosła.

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.), przy czym zgodnie z ust. 1a tegoż przepisu, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Z kolei przepis art. 156 § 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Natomiast zgodnie z art. 156 § 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny określonych w art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). W tym miejscu należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzono w dniu [...] 2012 r., który następnie w dniu 10 kwietnia 2013 r. został zaktualizowany przez rzeczoznawcę w sposób zgodny z art. 156 ust. 4 u.g.n. Kolegium rozstrzygnęło sprawę decyzją ostateczną w dniu [...] 2013 r., zatem operat był ważny zarówno na etapie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji, jak i na etapie wydawania decyzji przez Kolegium.

Wskazać w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu podstawowej kwestii faktycznej, jaka jest ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek określonych zdarzeń (tu: pobudowania infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej) i jako taki podlega ocenie jak każdy inny dowód. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 566/13 – dostępny na stronach internetowych NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy z dnia [...] 2012 r., sporządzony przez posiadającego stosowne uprawnienia rzeczoznawcę majątkowego. Organy obydwu instancji uznały przedmiotowy operat za zgodny z przepisami prawa, pozbawiony niejasności oraz pomyłek, wskazujący i uzasadniający podejście i metodę zastosowaną do wyceny (podejście porównawcze metodą porównywania parami), jak również uwzględniający czynniki wpływające na kształtowanie cen transakcyjnych, a także uwzględniający ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Analiza wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że o ile ocena przeprowadzona przez organ I instancji mogłaby zostać uznana za wystarczającą, to wniosku takiego nie można wywieść w stosunku do oceny przeprowadzonej przez organ II instancji. Należy mieć bowiem na uwadze, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła argument, który w świetle zawartości operatu szacunkowego oraz akt sprawy nie może zostać zweryfikowany. Skarżąca wskazała, że nad działką nr [...] przebiegają linie sieci elektroenergetycznych, a w sąsiedztwie tej działki znajduje się stacja telefonii komórkowej, co w jej ocenie zaniża wartość tej nieruchomości. Co prawda skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła podnoszonych na tym etapie okoliczności, lecz wskazać należy, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Zarazem zarówno na podstawie operatu, jak i załączonej do niego mapy ewidencyjnej, twierdzeń tych nie można zweryfikować. Tymczasem ustalenia wymaga, czy wskazywane przez skarżącą linie elektroenergetyczne przebiegają nad jej działką, a w przypadku ustaleń pozytywnych w tym zakresie, czy okoliczność ta została uwzględniona przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy w oparciu o który została ustalona oplata adiacencka. Wyjaśnienia również wymaga, czy w sąsiedztwie zlokalizowana jest stacja telefonii komórkowej i czy ma to wpływ na wycenę nieruchomości. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, także w aspekcie prawidłowego doboru nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań.

W świetle podnoszonego przez skarżącą faktu przebiegu linii elektroenergetycznych zakwestionowaniu podlega prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, który w zaskarżonej decyzji uznał, że w związku z powyższym właścicielowi nieruchomości przysługiwać będą ewentualnie roszczenia o uzyskanie odpowiedniego odszkodowania lub odpłatnego ustanowienia odpowiednich służebności. Sąd nie przesądza w tym miejscu, że Kolegium nie miało racji, ale w razie powzięcia wątpliwości odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu - powinno było wystąpić do biegłego rzeczoznawcy ze stosownym zapytaniem, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Rzeczoznawca majątkowy powinien bowiem wypowiedzieć się, czy w takim przypadku zastosowanie powinny mieć dodatkowe współczynniki korygujące.

Odnosząc się do założeń i zestawień operatu szacunkowego, na podstawie którego organy dokonały podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie, zauważyć należy, że stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, jak również cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3). Z kolei, zgodnie z brzmieniem definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Uwzględniając wskazane regulacje zastrzeżenia Sądu budzi fakt, że ani organ II instancji, ani też rzeczoznawca majątkowy, nie wypowiedzieli się co do tego, czy podnoszony przez skarżącą przebieg linii elektroenergetycznych przez działkę nr [...] miał znaczenie dla doboru nieruchomości podobnych i jej oszacowania. Z opisu i zestawienia charakterystyki nieruchomości podobnych do wycenianej po wybudowaniu infrastruktury kanalizacyjnej nie można wywnioskować, czy dobrane nieruchomości są działkami, przez które również przechodzą linie energetyczne, czy też, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla wyceny działki i możliwości jej zagospodarowania. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia ta jest niejasna w świetle opisu stanu nieruchomości (str. 7 operatu) oraz przyjętych przez rzeczoznawcę cech rynkowych nieruchomości przyjętych dla celów porównawczych (str. 12 – 15 operatu).

Sporządzony operat zawiera również dalsze zapisy, które wymagają wyjaśnienia. Sąd zauważa, iż przedział zmienności wartości rynkowej ∆C typowy dla wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury określony został w operacie jako 28,06 zł/m², tj. Cmax – Cmin: 38,74 – 10,68 (punkt 7.1 operatu, str. 13) i taki sam przedział zmienności wartości rynkowej przyjęto dla wycenianej nieruchomości po wybudowaniu urządzeń (punkt 7.2, str. 18 operatu). Co więcej, w tabeli charakterystyki nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury przyjęto do porównania jedną nieruchomość o wartości 9,94 zł/m² (nieruchomość nr IV, Lp. 4, str. 15 operatu), tj. poniżej Cmin określonej wcześniej przez rzeczoznawcę na poziomie 10,68 zł/m². Z powyższego nie sposób wywieść, jaka była rzeczywista zmienność wartości rynkowej nieruchomości podobnych do wycenianej, jak i o ile wartość szacowanej nieruchomości wzrosła w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (jeśli w ogóle wartość nieruchomości wzrosła). Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż jako organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rolą organu jest dokonanie oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, w tym czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Powyższe wątpliwości powodują, że co najmniej utrudnione staje się dokonanie oceny prawidłowości operatu. Wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny materiały dowodowego, w tym operatu szacunkowego, nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyjaśnienia i rozważenia, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. Stąd też w przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości, dotyczących prawidłowości przedłożonego operatu organ jest zobowiązany do podjęcia środków służących ich usunięciu, a w szczególności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy oraz stron postępowania, czy też wezwania rzeczoznawcy do uzupełnienia opinii o wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zaniechał jednakże podjęcia takich środków, służących uzupełnieniu materiału procesowego. W konsekwencji na obecnym etapie nie sposób ocenić zasadności tych zarzutów skargi, które odnoszą się do zakwestionowania doboru nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań.

Reasumując powyższe wskazać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę Kolegium naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i dokonał wadliwej oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu co do przedłożonego operatu szacunkowego, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi.

Wbrew zarzutom skargi decyzje w obu instancjach wydane zostały w oparciu o aktualny operat szacunkowy. Przepis art. 156 § 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Natomiast zgodnie z art. 156 § 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny określonych w art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzono 20 kwietnia 2012 r. W aktach administracyjnych jest dokument z dnia 10 kwietnia 2013 r. podpisany przez autora operatu, stanowiący klauzulę aktualności operatu, z dnia [...] 2012 r., na podstawie którego doszło do określenia wartości rynkowej działki nr [...]. Dokument ten spełnia wymogi określone ww. przepisami. W opinii Sądu za nie zasadne uznać należy te zarzuty skargi, które dotyczą braku możliwości oparcia decyzji na operacie sporządzonym przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz braku zapewnienia stronom udziału w czynnościach rzeczoznawcy majątkowego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako mające oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego, a operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Nie sposób również podzielić stanowiska, iż operat jest wewnętrznie sprzeczny. Z operatu wynika, że przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca prawidłowo określił mając na uwadze zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy O., które stanowi o przeznaczeniu działek położonych wzdłuż ulicy S., w tym działki nr [...] (zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n.). Dla nieruchomości nr [...] teren ten określony został jako "tereny o funkcjach mieszkaniowych, usługowych, produkcyjnych i rolniczych przewidziane do poprawy standardu". Rzeczoznawca jednoznacznie wskazał, że dla tego terenu nie obowiązuje m.p.z.p. (str. 8 operatu). Określone zapisami Studium przeznaczenie działki nr [...] ma podstawowe znaczenie dla doboru materiału porównawczego. Z operatu wynika, że obecny stan zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości uwzględniono, przyjmując jako cechę rynkową (atrybut) stan zagospodarowania działki oraz określając wagę tej cechy (10% w cenie). Powyższe wyjaśniono na stronie 13 operatu. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do prac nad zmianą studium.

W opinii Sądu stronie zapewniono czynnych udział w postępowaniu, w obu instancjach. Wskazywane w skardze uchybienie organu I instancji, który przekazał skarżącej operat w wersji niepełnej, nie ma znaczenia dla sprawy. Wersja doręczona skarżącej zawiera wszystkie istotne dane umożlwiające przeprowadzenie merytorycznej oceny operatu. Wskazać należy, iż w świetle art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, z której to możliwości skarżąca nie skorzystała, choć została o niej przez organ I instancji w sposób wystarczający pouczona. Przed wydaniem decyzji w obu instancjach skarżącej zapewniono możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co dokumentują akta sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w kolejnych swoich pismach skarżąca powielała te same zarzuty, do których organ I instancji ustosunkował się. W tych okolicznościach nie sposób wywodzić, iż skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, także na końcowym etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] organ I instancji prowadził dwa odrębne postępowania - w stosunku do każdego z jej współwłaścicieli.

Z kolei zawarte w treści decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanowienia o zakreśleniu terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz zastrzeżeniu zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie stanowi jedynie zbędne powtórzenie postanowień ustawowych, zawartych w art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n. Stanowi to wprawdzie uchybienie, jednak nie takie, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a tylko takiego rodzaju wady mogą powodować uwzględnienie skargi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2012 r. II SA/Gd 206/12, LEX nr 1212513, dostępny jw.).

Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium powinno uwzględnić wyżej sformułowane uwagi. W pierwszej kolejności wystąpi, w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, do biegłego rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego, w tym kwestii przebiegu linii elektroenergetycznych przez działkę nr [...] oraz lokalizacji stacji telefonii komórkowej w jej pobliżu, wpływu takiego usytuowania na przyjęte do szacowania cechy oraz w konsekwencji na wartość tej nieruchomości. Kolegium rozważy również wszystkie zarzuty odwołania celem rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego, dopiero w razie wyczerpania możliwości rozstrzygnięcia sprawy przy wykorzystaniu instytucji z art. 136 k.p.a. organ II instancji będzie mógł rozważyć zasadność zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 przedmiotowej ustawy, mając na uwadze wysokość opłaty sądowej (wpisu) uiszczonej przez stronę skarżącą. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 wymienionej ustawy.