Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 187/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5, art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11 ust. 1 pkt 1-7, art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2137
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Marzena Kowalewska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2022 r. nr I.1.K.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XLI/415/21 Rady Miejskiej w K. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie, dalej: "Kolegium RIO" uchwałą z dnia 5 stycznia 2022 r., nr I.1.K.2022 na podstawie art. 91 ust. 1

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g." i art. 11 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137), dalej: "u.r.i.o." orzekło o stwierdzeniu nieważności uchwały

Nr XLI/415/21 Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych (dalej też "uchwała Rady").

Uchwałą z dnia 29 listopada 2021 r. Nr XLI.415/21X Rada Miejska w Karlinie (dalej: "Rada") na podstawie art. 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.), dalej: "u.p.o.l." określiła wysokość stawek podatku od środków transportowych. Na mocy § 2 uchwały, moc utraciła uchwała Rady z dnia 26 października 2020 r. Nr XXVII/259/20. Natomiast

§ 4 uchwały stanowił, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, a na podstawie § 5 uchwała wchodziła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r.

Uchwała Rady objęta została postępowaniem nadzorczym Kolegium RIO. Po przeprowadzeniu postępowania, Kolegium RIO stwierdziło nieważność ww. uchwały w całości.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium RIO wskazało, że Rada korzystając z upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 10 u.p.o.l. określiła wysokość stawek podatku od środków transportowych w stosunku rocznym. Tym samym przedmiotowe stawki uległy zwiększeniu w stosunku do stawek określonych na mocy uchwały zmienianej i miały zastosowanie do całego roku podatkowego od 1 stycznia do 31 grudnia.

W postanowieniu § 5 uchwały Rada określiła termin jej wejścia w życie ustalając, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., co w powiazaniu z faktem jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 20 grudnia 2021 r. skutkowało niezachowaniem ustawowego okresu "vacatio legis", o którym mowa w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), dalej: "u.o.a.n.".

Kolegium RIO zwróciło uwagę, że z przepisów prawa wynika wprost, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego regulującego obowiązki nakładane na mieszkańców, np. wysokość stawek podatków lokalnych jest ogłoszenie aktu prawa miejscowego poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym wymagane jest vacatio legis dla takiego aktu, tj. co najmniej 14 dni. Okres ten może zostać skrócony tylko w przewidzianych w ustawie okolicznościach lub nadania aktowi normatywnego mocy wstecznej. Zdaniem Kolegium RIO w niniejszej sprawie nie zaistniały takie okoliczności.

Kolegium RIO wyjaśniło, że w sytuacji opublikowania badanej uchwały

w dniu 20 grudnia 2021 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym przy zachowaniu okresu vacatio legis wymaganego przepisami u.o.a.n., tj. 14 dni od daty publikacji, przedmiotowa uchwała wchodziłaby w życie w dniu 4 stycznia 2022 r. Tym samym przy wprowadzeniu tą uchwałą podwyżki stawek w porównaniu do tych obowiązujących w 2021 r. nie do pogodzenia jest ona z zasadami bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z przedmiotową uchwałą Kolegium RIO nie zgodziła się Rada, która zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Rada zarzuciła naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 u.o.a.n., poprzez uznanie, iż nie zachowano wymaganego dla wejścia w życie uchwały "vacatio legis", podczas gdy pierwotna publikacja uchwały Rady opublikowana została w Dzienniku Urzędowym, z zachowaniem 14 dniowego okresu vacatio legis;

2) art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady jest sprzeczna z prawem, co stanowiło konsekwencję niezbadania przez Kolegium RIO całego materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowej uchwały, w szczególności poprzez pominiecie faktu podwójnej publikacji tej samej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego;

3) art. 18 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt. 5 i ust. 3 u.r.i.o., poprzez uznanie

iż w przypadku przedmiotowej uchwały zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności;

4) art. 91 ust. 5 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez pominięcie w toku prac Kolegium RIO stanowiska organu wykonawczego gminy z dnia 5 stycznia 2022 r.

W rezultacie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała została dwukrotnie opublikowana w dzienniku urzędowym. Skarżąca wyjaśniła, że po publikacji uchwały z dnia 1 grudnia 2021 r. pod poz. 5197, pracownik Biura Rady Urzędu Miejskiego w Karlinie opracowujący od strony technicznej dokumenty przekazane do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego zorientował się, że tekst uchwały przekazany do publikacji różni się od tekstu faktycznie uchwalonego przez Radę, co stanowiło skutek pomyłki do jakiej doszło przy konwertowaniu tekstu na potrzeby Systemu Legislator (rozbieżność dotyczyła stawki podatku określonej w § 1 pkt 4 – tabela, pozycja 2 liczona od góry, kolumna 3:

jest 1.615,00; winno być 1.673,00). Po kontakcie z obsługą techniczną systemu i pracownikami Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie, tekst uchwały wycofano z publikacji. Informacja o przeprowadzonej procedurze została przekazana pracownikowi w dniu 6 grudnia 2021 r. i w tym dniu również przekazano do publikacji za pośrednictwem platformy e-PUAP właściwy tekst uchwały. Przesłano, także pisma wyjaśniające ww. okoliczności do RIO (nr BR.0711.51.2021.AA; nr BR.0711.52.2021.AA). Jednakże dopiero w dniu 17 grudnia 2021 r. poinformowano telefonicznie urząd miejski o problemach z odczytaniem elektronicznego podpisu pod uchwałą. W tych okolicznościach ponownie wycofano z publikacji przedmiotową uchwałę i ponownie zgłoszono tekst uchwały do publikacji (tj. w dniu 17 grudnia 2021 r. o godz. 12:06). Uchwała została ponownie opublikowana w dniu 20 grudnia 2021 r. pod poz. 5747.

Zdaniem Skarżącej ponowna publikacja aktu w dzienniku urzędowym nie pociąga za sobą jakichkolwiek form uchylenia, bądź wycofania z obrotu prawnego poprzedniego dziennika urzędowego zawierającego tekst uchwały. Skarżąca wskazała, ze pierwotnie w zakładce "relacje do aktów" publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2021 r. pod poz. 5747 oznaczona została jako "sprostowanie dla Dz. Urz. Woj. 2021.5197" (co potwierdza zrzut z ekranu ze strony dziennika urzędowego). Obecnie taki opis na stronie dziennika nie jest dostępny.

Skarżąca stwierdziła, że o ile publikacja uchwały z dnia 20 grudnia 2021 r. pod poz. 5747 narusza zasady związane z zachowaniem 14 dniowego vacatio legis i prawidłowym wejściem w życie uchwały, o tyle takich zarzutów nie można postawić w stosunku do publikacji z dnia 1 grudnia 2021 r. pod. poz. 5197. Skarżąca

odwołała się również do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2007 r.,

sygn. akt II SA/Po 217/07, w który zapadł, jak wskazała, w zbliżonym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca zwróciła uwagę na bardzo krótki czas na zajęcie stanowiska w toku postępowania przed Kolegium RIO. W tym zakresie przedstawiła opis okoliczności i czynności jakie zostały przeprowadzone przez Kolegium oraz Skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Wyjaśnić należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Zastępca Przewodniczącej Wydziału I zarządzeniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż brak było zgody wszystkich stron postępowania na rozpoznanie sprawy na rozprawie odmiejscowionej.

Dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r.

poz. 329 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, jego zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową.

Działalność samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 Konstytucji RP poddana jest nadzorowi z punktu widzenia legalności. Nadzór jest wykonywany przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe.

Regionalne izby obrachunkowe sprawują funkcję nadzorczą obejmującą uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o regulację zawartą w art. 11 ust. 1 pkt 1-7 u.r.i.o. wyłącznie w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, zatem podlegało kontroli RIO na podstawie art. 11 ust. 5 u.r.i.o.

Wskazać należy nadto, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Jak już wskazano, samodzielność samorządu terytorialnego jest zagwarantowana w art. 165 Konstytucji RP i podlega ochronie sądowej. W związku z tym działania organów nadzoru podlegają ograniczeniu. Przejawia się to ścisłą reglamentacją zarówno samych organów nadzorczych, jak i stosowanych przez nie środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności.

W badanej sprawie, w przekonaniu Sądu Kolegium RIO zasadnie stwierdziło nieważność uchwały Rady.

Zasadniczą kwestią sporną w sprawie było to, czy odniesieniu do uchwały Rady, której nieważność stwierdził organ zostało zachowane ustawowe 14 dniowe vacatio legis i w związku z tym, czy weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2022 r., a w efekcie czy była ona sprzeczna z prawem w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Otóż jak wynika z akt sprawy, uchwała opisana jako "uchwała z dnia 29 listopada 2021 r. Nr XLI.415/21X Rady Miejskiej w Karlinie" została pierwotnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. pod poz. 5197. Jednakże pracownik Biura Rady Urzędu Miejskiego w Karlinie opracowujący od strony technicznej dokumenty przekazane do publikacji zorientował się, że tekst uchwały przekazany do publikacji różni się od tekstu faktycznie uchwalonego przez Radę, co stanowiło skutek pomyłki do jakiej doszło przy konwertowaniu tekstu na potrzeby Systemu Legislator (rozbieżność dotyczyła stawki podatku określonej w § 1 pkt 4 – tabela, pozycja 2 liczona od góry, kolumna 3: jest 1.615,00; winno być 1.673,00). Po kontakcie z obsługą techniczną systemu i pracownikami Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie pracownika poinformowano, że "tekst uchwały należy wycofać z publikacji, po czym przekazać ponownie do publikacji właściwą uchwałę". Jak wskazano w skardze "informacja w powyższej procedurze" została przekazana pracownikowi w dniu 6 grudnia 2021 r. i w tym dniu również przekazano do publikacji za pośrednictwem platformy e-PUAP właściwy tekst uchwały, jak również pismo wyjaśniające do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. Jednak wskutek zaistniałych w międzyczasie szeregu okoliczności powyższą uchwałę Rady (już o prawidłowej treści) ponownie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dopiero w dniu 20 grudnia 2021 r. pod poz. 5747. Wobec powyższego 14 dniowy okres vacatio legis od tego ogłoszenia upływał już po dniu 1 stycznia 2022 r. w jakim to dniu, zgodnie z treścią uchwały, miała ona wejść w życie.

Zdaniem Skarżącej ponowna publikacja aktu w dzienniku urzędowym nie pociąga za sobą jakichkolwiek form uchylenia, bądź wycofania z obrotu prawnego poprzedniego dziennika urzędowego zawierającego tekst uchwały. Skarżąca wskazała, że pierwotnie w zakładce "relacje do aktów" publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2021 r. pod poz. 5747 oznaczona została jako "sprostowanie dla Dz. Urz. Woj. 2021.5197" (co potwierdza zrzut z ekranu ze strony dziennika urzędowego). Obecnie taki opis na stronie dziennika nie jest dostępny.

Skarżąca stwierdziła, że o ile publikacja uchwały z dnia 20 grudnia 2021 r. pod poz. 5747 narusza zasady związane z zachowaniem 14 dniowego vacatio legis i prawidłowym wejściem w życie uchwały, o tyle takich zarzutów nie można postawić w stosunku do publikacji z dnia 1 grudnia 2021 r. pod poz. 5197.

Sąd wyjaśnia zatem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest ich właściwe - urzędowe ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne są zatem: publikacja takich aktów w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz ustalenie dla nich odpowiedniego vacatio legis (przepis art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.a.o.n.). Niespełnienie powyższych wymogów ustawy będzie zawsze istotnym naruszeniem prawa

Spornym aktem jest uchwała z dnia 29 listopada 2021 r. Nr XLI.415/21X Rady Miejskiej w Karlinie. Nie ma wątpliwości, że jest tylko jedna uchwała o wskazanym numerze i treści. Nie ma też sporu, że uchwała zgodna w swojej treści z uchwałą rzeczywiście uchwaloną w dniu 29 listopada 2021 r. została opublikowana dopiero w dniu 20 grudnia 2021 r.

Sąd zatem, wobec powyższego, po pierwsze wskazuje, że opublikowanie tekstu uchwały niezgodnego z tekstem uchwalonym nie powoduje, że można uznać, iż od dnia jego ogłoszenia rozpoczął się bieg terminu vacatio legis. Termin biegu vacatio legis rozpoczyna się bowiem dopiero od dnia opublikowania prawidłowego tekstu uchwały. Vacatio legis ma charakter gwarancyjny. Ma ono za zadanie umożliwienie wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z nowymi przepisami i przygotowanie się do ewentualnych zmian i konsekwencji, jakie mogą wynikać z ich wejścia w życie (tak np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 1006/08). Powyższy cel nie zostaje zrealizowany gdy akt prawny ogłoszony nie jest tożsamy z aktem rzeczywiście uchwalonym.

Wbrew stanowisku Skarżącej nie przesądza o prawidłowości jej stanowiska wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2007 roku sygn. akt II SA/Po 217/07. Zdaniem Sądu przede wszystkim należy wskazać tu na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 662/06. NSA we wskazanym wyroku wyjaśnił, że uchwała gminy będąca prawem miejscowym przekazywana jest właściwemu Wojewodzie do promulgacji, w brzmieniu przekazanym przez radę. Wskazał jednocześnie, że treść przekazanego do ogłoszenia aktu prawa miejscowego musi być identyczna z treścią aktu uchwalonego. Jeśli z jakiejkolwiek przyczyn do ogłoszenia przekazano akt prawny inny w treści od uchwalonego to praktycznie mamy do czynienia z tzw. niebytem uchwały. W następstwie powyższego wyroku NSA, WSA w Poznaniu w powoływanym przez Stronę wyroku II SA/Po 217/07 stwierdził nieważność § 20 uchwały rady Gminy, uznając za niedopuszczalne jej sprostowanie.

Jednak Sąd wskazuje, że do powyższych orzeczeń nawiązał również WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1065/12 wskazując, że jeśli rada uchwaliła uchwałę o innej treści niż tekst ogłoszony w dzienniku urzędowym, to taka uchwała nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Zarazem WSA w Szczecinie przyjął pogląd, że dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem należało stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości, skoro opublikowana została uchwała w istocie nieistniejąca. Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, powyższy pogląd WSA w Szczecinie oddaje właściwie koncepcję "niebytu uchwały" wyrażoną przez NSA w wyroku II OSK 662/06.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że także stan faktyczny w powyższych sprawach był odmienny od rozpoznawanego obecnie, albowiem w sprawie badanej uchwała Rady o tym samym numerze z tej samej daty została opublikowana dwukrotnie, przy czym pierwsza publikacja dotyczyła "uchwały niebyłej" w rozumieniu wskazanym przez NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 662/06, druga zaś publikacja dotyczyła uchwały rzeczywistej. Nadto skarga w niniejszej sprawie nie jest skargą na ww. uchwałę Rady, a na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO eliminujące z obrotu uchwałę Rady. Kolegium RIO natomiast do oceny została przedstawiona uchwała opublikowana bez błędów w dniu 20 grudnia 2021 roku, jednak nie zachowująca należytego vacatio legis.

Wskazać zatem przede wszystkim trzeba, że zdaniem Sądu niedopuszczalne byłoby w niniejszej sprawie "sumowanie" okresu vacatio legis w którym opublikowana została prawidłowa wersja uchwały, z okresem w którym opublikowana była wersja nieprawidłowa, czyli w istocie "uchwała nieistniejąca". Natomiast uchwała prawidłowa (istniejąca) została opublikowana bezspornie dopiero dnia 20 grudnia 2021 r. i do dnia jej wejścia w życie 1 stycznia 2022 r. nie upłynął wymagany ustawą 14 dniowy okres vacatio legis. Tym samym skutki wskazanej wadliwości winny odnosić się do całego aktu.

Sąd zauważa, że to na skutek niedopatrzenia pracownika Skarżącej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego została pierwotnie przekazana uchwała Rady różniąca się od tejże uchwały rzeczywiście uchwalonej, tj. w istocie uchwała nieistniejąca. Jednak mimo tego, została ona opublikowana w tymże Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. pod poz. 5197. Należy przyjąć zatem, że opublikowanie błędnego testu uchwały nastąpiło z winy Skarżącej. Tekst uchwały po jego przekonwertowaniu w systemie Legislator powinien być sprawdzony przez pracownika Skarżącej i jeśli taki błąd pracownik przeoczył, to w konsekwencji winą za to i odpowiedzialnością należy obciążyć Skarżącą. Natomiast ujemne skutki takiego postępowania nie mogą dotykać adresatów uchwały, a szczególnie podatników, którzy wskutek błędu Skarżącej nie mieli możliwości skorzystania z przyznanego im prawem vacatio legis na zapoznanie z właściwą uchwałą. To potwierdza zdaniem Sądu konieczność wyeliminowania całej uchwały dotkniętej wadliwością.

Natomiast co do zarzutów skargi, że ponowna publikacja aktu w dzienniku urzędowym nie pociąga za sobą jakichkolwiek form uchylenia, bądź wycofania z obrotu prawnego poprzedniego dziennika urzędowego zawierającego tekst uchwały, Sąd uważa, że są one bez znaczenia i nie może uznać ich za skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej uchwały Kolegium RIO. Analiza stanu faktycznego sprawy, tj. pozycji 5197 i 5747 Dziennika Urzędowego Województwa Zachodniopomorskiego z 2021 roku wskazuje, że zarówno pod pozycją 5197 jak i 5747 widnieje informacja, że wskazany akt został uchylony. W Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w różnych datach zostały opublikowane dwa różne teksty tego samego aktu prawnego, przy czym jeden z nich był wadliwy (niezgodny z aktem rzeczywistym). Niedopuszczalne jest przyjęcie, że okres vacatio legis dla uchwały Rady biegnie także od opublikowania jej w wersji niezgodnej z uchwałą rzeczywiście uchwaloną, tzn. od publikacji aktu "nieistniejącego". Taka sytuacja zdaniem Sądu rażąco podważałaby zaufanie do organów władzy publicznej.

Tylko na marginesie warto wskazać, że organ nadzorczy nie miał możliwości i podstaw do stwierdzenia nieważności jedynie konkretnej, jednostki redakcyjnej (pozycji - stawki) opublikowanej uchwały. Wynika to z faktu, że w jednej z opublikowanych wersji uchwały pozycja ta była błędna, natomiast w wersji opublikowanej 20 grudnia 2021 r. była to pozycja (stawka) prawidłowa. Uchylenie zaś nie mogło odnosić się tylko do jednej "wersji" uchwały albowiem mogło ono dotyczyć tylko konkretnej uchwały – a istnieje tylko jedna uchwała z dnia 29 listopada 2021 r. Nr XLI.415/21X Rady Miejskiej w Karlinie. Prawidłowo więc organ nadzorczy uznał, że należy stwierdzić nieważność całości uchwały w związku z niezachowaniem ustawowego okresu vacatio legis, po ogłoszeniu jej w wersji prawidłowej w dniu 20 grudnia 2021 r.

Niedopuszczalne byłoby też sprostowanie błędnej, a w istocie "niebyłej" uchwały opublikowanej w Dzienniku Urzędowym z dnia 1 grudnia 2021 r. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) umożliwia sprostowanie błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego. Sprostowanie nie może bowiem prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego, a taką zmianą jest zmiana stawki podatku.

Zatem działanie Kolegium RIO w postaci stwierdzenia nieważności całości uchwały Rady z uwagi na niezachowanie ustawowego vacatio legis należało ocenić jako uzasadnione.

Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 5 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie w toku prac Kolegium RIO stanowiska organu wykonawczego gminy z dnia 5 stycznia 2022 r. Sąd zauważa przede wszystkim, iż nie istnieje art. 91 ust. 5 k.p.a. Wydaje się natomiast, że zamiarem Strony było wskazanie naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g nakazującego odpowiednie stosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięć nadzorczych k.p.a.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 148 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru (tak np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 4907/21)

Podkreślić należy też, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. II OSK 442/10), a jak już wskazano k.p.a. stosuje się w postępowaniu zmierzającym do jego wydania tylko odpowiednio. Zauważa się też, że w tej kategorii spraw nie będzie miał bezpośredniego pełnego zastosowania art. 7 k.p.a., bo postępowanie to nie polega na rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz na kontroli przez organ nadzoru aktu (uchwały lub zarządzenia) wydanego przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 marca 2021 r. II GSK 144/21).

Sąd nie kwestionuje jednak, że dla zachowania wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. zasady czynnego udziału w postępowaniu istotne jest, aby stworzyć przedstawicielowi organu, którego uchwała lub zarządzenie są przedmiotem postępowania nadzorczego możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Jak jednak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. I SA/Gd 394/10 analiza obowiązujących przepisów, dających stronie prawo wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu, prowadzi do wniosku, że przepisy te milczą w zakresie sposobu powiadamiania stron postępowania. W tej sytuacji wybór sposobu zawiadamiania stron należy przyznać Prezesowi właściwej RIO. Wybrany sposób zawiadamiania musi jednak, jak wspomniano wyżej, gwarantować stronie czynny udział w postępowaniu. Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. daje możliwość odpowiedniego zastosowania w tej sytuacji przepisów k.p.a.

W badanej sprawie zawiadomienie o posiedzeniu Kolegium RIO doręczono Skarżącej w dniu 3.01.2022 r. drogą elektroniczną. Zdaniem Sądu nie stanowiło to przeszkody, aby Skarżąca nie będąca osobą fizyczną, lecz profesjonalnym organem zatrudniającym szereg pracowników wysłała swojego przedstawiciela w dniu 5.01.2022 r. na wskazane posiedzenie.

Niezależnie od powyższego wskazać też trzeba, że przepis art. 148 p.p.s.a. nie dotyczy każdego uchybienia obowiązującym przepisom prawa, ale tylko takiego, w wyniku którego organ nadzoru mylnie uznał, że akt lub zachowanie organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym jego ingerencję (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 149/10). Dodatkowo wskazuje się, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Łd 262/19).

Badając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, iż rzeczywista uchwała Rady bezspornie była opublikowana dopiero w dniu 20 grudnia 2021 r. bez zachowania 14 dniowego terminu vacatio legis. Bez znaczenia była wcześniejsza publikacja niezgodnej z prawdziwą "niebyłej uchwały". W świetle powyższego fakt doręczenia zawiadomienia Stronie na dwa dni przed posiedzeniem Kolegium (co swoją drogą nie narusza żadnego przepisu ustawy), jak i złożone na piśmie wyjaśnienia z dnia 5 stycznia, których organ nie wziął pod uwagę rozpoznając sprawę z uwagi na brak podpisu Burmistrza, a które opisywały okoliczności dwukrotnej publikacji uchwały, w tym za pierwszym razem niezgodnej z rzeczywistą uchwałą Rady - nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.