Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 867/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Mosina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2551/15 w sprawie ze skargi Gminy Mosina na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 22 maja 2015 r. nr DLP-III-4102-615/19780/14/wb w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Mosina (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z 22 maja 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 18 lipca 2013 r. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, na działce o nr ew. [...]/8 w [...] w otulinie i przy granicy Wielkopolskiego Parku Narodowego.

Postanowieniem z 14 października 2013 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie z 18 lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Postanowieniem z 22 stycznia 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji.

Postanowieniem z 13 marca 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Wyrokiem z 31 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 991/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z 14 października 2013 r. oraz stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z 22 stycznia 2014 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Środowiska z 13 marca 2014 r. Uzasadniając ten wyrok Sąd I instancji stwierdził, że zakreślenie przez ustawodawcę 14-dniowego terminu, w którym może być dokonane uzgodnienie przez dyrektora parku narodowego miało służyć przyspieszeniu procesu inwestycyjnego, w szczególności etapu uzgodnień. Organ odwoławczy samodzielnie powinien ustalić, czy odmowa uzgodnienia była uprawniona, a jeżeli będzie to konieczne dla wyjaśnienia sprawy, może zlecać przeprowadzenie dalszych dowodów w sprawie organowi I instancji.

Następnie postanowieniem z 22 maja 2015 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z 18 lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie zastosował się do wiążących wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2014 r. Sąd I instancji zaznaczył, że jak wynika z tego wyroku, postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z 22 stycznia 2014 r. i utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Środowiska z 13 marca 2014 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, w wyniku nieuprawnionego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Oznacza to, że Sąd I instancji orzekając poprzednio w tej sprawie sformułował pogląd o niedopuszczalności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ II instancji przy rozpoznawaniu uzgodnień dokonywanych w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt. 7 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.").

Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutu skargi, że organ odwoławczy ma również otwarty 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie. Wniosek taki nie wypływa z obowiązujących przepisów prawa. Poglądu takiego nie sformułował też Sąd I instancji w uprzednim wyroku. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania uzgodnieniowego. Na możliwość takiego rozstrzygnięcia nie wskazywał także Sąd I instancji we wcześniejszym wyroku. Postępowanie to nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor podtrzymywał zamiar realizacji inwestycji, a organ I instancji odmówił jej uzgodnienia z zachowaniem 14-dniowego terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. w części dotyczącej ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że stosowanie tego przepisu (termin 14 dni na uzgodnienie projektu decyzji) nie rozciąga się na postępowanie zażaleniowe prowadzone przed Ministrem Środowiska (organem odwoławczym rozpatrującym zażalenie).

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie umorzył przedmiotowego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżąca wskazała, że postępowanie nie może toczyć się przed Dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego natomiast Minister Środowiska w sposób milczący uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że termin 14 dni na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy postępowania zażaleniowego prowadzonego przed Ministrem Środowiska jako organem odwoławczym rozpatrującym zażalenie.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu. Jednocześnie przepis ten wymienia szczegółowo kategorie inwestycji oraz właściwe organy uzgadniające. Jednym z tych organów jest dyrektor parku narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (pkt 7). Natomiast z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." W treści tego przepisu ustawodawca określił więc jednoznacznie termin na zajęcie stanowiska, ale tylko przez organ uzgadniający. Organy uzgadniające zostały wymienione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że już wykładnia gramatyczna cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że termin na dokonanie uzgodnienia dotyczy wyłącznie organu uzgadniającego, a nie organu rozpatrującego zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Jest to bowiem termin na zajęcie stanowiska organu uzgadniającego, a nie termin na rozpoznanie zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

Powyższa interpretacja znajduje również oparcie w podstawowych regułach wykładni. Nie ulega przecież wątpliwości, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest regulacją szczególną, wyjątkową, bowiem dopuszcza możliwość dorozumianego wydania rozstrzygnięcia. Oznacza to, że reguły tej nie można interpretować rozszerzająco, a tego rodzaju wykładnię proponuje skarżąca w skardze kasacyjnej. Przyjęcie, że również organ rozpatrujący zażalenie ma 14 dni na rozpoznanie tego środka zaskarżenia wymagałoby jednoznacznej regulacji. Tego rodzaju rozwiązania ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednak nie przewiduje.

Z tych powodów zarzut błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a., ponieważ zarzut ten opiera się na założeniu, że Minister Środowiska w sposób milczący uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.