Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1489/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski,, Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2003 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 czerwca 2003 r., nr [...], Prezydent Miasta, działając w oparciu o art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu zawiadomienia A. O., T. O. i R. O. oraz A. C. i S. C. o zakończeniu budowy segmentu domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego w G. przy ul. [...], zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że z posiadanych dokumentów, w tym z dziennika budowy, wynika, że przedmiotowy budynek wybudowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem. W trakcie budowy została wysokość piętra została bowiem podwyższona o 75 cm, a balkony na piętrze włączono w powierzchnię mieszkalną. Wskazany budynek został zatem wybudowany z istotnym naruszeniem warunków pozwolenia na budowę, niezgodnie z zatwierdzonym projektem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. O. wskazując, że budynek został wzniesiony zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę z uwzględnieniem nieistotnych zmian zaakceptowanych przez projektanta, konstruktora i inspektora nadzoru i odnotowanych w dzienniku budowy. Wprowadzenie wskazanych w decyzji zamian było realizacją obowiązków inwestora wynikających z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i spowodowane było koniecznością zapewnienia właściwej izolacji termicznej budynku, wyeliminowania mostków termicznych, miejsc potencjalnego przemarzania, niezgodności wysokości stolarki okiennej z poszczególnymi warstwami pokrycia balkonów oraz polepszeniem warunków odprowadzania wody z dachu, wynikających ze zwiększenia bezpieczeństwa użytkowników. Skarżący zaznaczył, iż organy architektoniczno – budowlane wielokrotnie miały wgląd w dokumentację budowlaną i odnotowywały dokonane zmiany nie kwestionując ich i nie uznając za istotne.

Rozstrzygając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 września 2003 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania segmentu domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego w G. przy ul. [...], a uchylił ją i umorzył postępowanie w zakresie nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, iż projektant wyraził zgodę na dokonane zmiany odnotowując je w dzienniku budowy (zapis z dnia 16 marca 1995 r.), ale nie uwzględnił on faktu, że zmiany te spowodowały zmianę elewacji, powierzchni i kubatury budynku, co bezspornie zalicza się do istotnych odstępstw od uzyskanego pozwolenia na budowę. W świetle powyższego wniesienie sprzeciwu znajduje uzasadnienie w treści art. 54 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy uchylił decyzję w części obciążającej inwestorów obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, uznając, że art. 54 Prawa budowlanego nie daje podstawy do takiego rozstrzygnięcia.

T. O. zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania segmentu domu wskazując, że uzasadnienie decyzji jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym nie odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, podwyższenie piętra o 75 cm nie zmieniło zamierzonego wyglądu budynków, lecz utrzymało jednostajny skokowy charakter architektury tego dwunastoszeregowego kompleksu wynikający z różnych wysokości posadowienia budynków oraz utrzymało projektowane podkreślenie i odzwierciedlenie ukształtowania terenu. Przedmiotowy obiekt nr 20 stanowi nierozerwalną całości z segmentami nr 22, 24 i 26 i w odniesieniu do ich wysokości należało ocenić charakter dokonanej zmiany wysokości segmentu nr 20. W ocenie skarżącego, stwierdzenie organu, że wskutek dokonanych przeróbek zmianie uległa powierzchnia budynku, jest nieprecyzyjne i nieuzasadnione, albowiem w decyzji nie wskazano wielkości tej powierzchni i sposobu jej obliczanenia. Ponownie skarżący podkreślił, że dwukrotnie organy zapoznawały się z dokumentacją budowlaną dotyczącą zmian i za żadnym razem nie kwestionowały ich prawidłowości i nie orzekały, że są one istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Faktycznie kubatura segmentu nr 20 uległa zmianie, ale było to podyktowane koniecznością jego ocieplenia tak, żeby spełniał wymagania przewidziane w art. 5 Prawa budowanego. Skarżący wskazał, że wysokość budynku nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego dokonane zmiany nie były istotne, gdyż nie zmieniły istoty budynku, nadal jest to budynek dwukondygnacyjny, podpiwniczony, jednorodzinny, w zabudowie szeregowej, nienaruszający praw osób trzecich. Nadto skarżący zakwestionował nadto prawidłowość wydania decyzji na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji wskazano Prawo budowlane z 1974 r. wskutek oczywistej omyłki, którą sprostowano postanowieniem z dnia 23 grudnia 2003 r.

W piśmie z dnia 14 stycznia 2004 r. oraz na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. uczestniczka postępowania A. O. z domu C. wskazała, iż w toku niniejszego postępowania decyzje doręczano jej jako A. C. i zarzuciła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął ją jako stronę w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności decyzji organu administracji, który w formie decyzji sprzeciwił się dokonanemu przez inwestorów zgłoszeniu do użytkowania segmentu domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego w G. przy ul. [...].

Z bezspornych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż inwestorzy przedmiotowego obiektu budowlanego dopuścili się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na podwyższeniu drugiej kondygnacji ww. obiektu o 75 cm oraz na włączeniu w powierzchnię mieszkalną balkonów usytuowanych na piętrze.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80 poz.718). Zgodnie zatem z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, stanowiącym, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w poprzednim brzmieniu .

Zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Poza trybem zawiadomienia o zakończeniu budowy ustawa przewiduje bardziej sformalizowany tryb uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu pozwolenia na użytkowanie w przypadkach przewidzianych w art. 55 Prawa budowlanego. Przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego nie precyzuje podstaw wniesienia sprzeciwu. Wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do wniosku, iż wniesienie sprzeciwu winno każdorazowo nastąpić w sytuacjach, gdy w ocenie organu brak jest podstaw do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie zgłoszenia, bowiem w sprawie zachodzą przesłanki zobowiązujące inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 55 ust.1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi, że inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenia na użytkowanie, jeżeli właściwy organ stwierdził, że

2) zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub

3) wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek.

Podkreślić należy, że przesłanka uzyskania pozwolenia na użytkowanie wyszczególniona w art. 55 ust.1 pkt 2 ustawy jest samodzielna i odrębna od przesłanki wynikającej z ust. 3 tego przepisu i samo jej zaistnienie skutkuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Z przepisów art. 50 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego wynika, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48, w razie wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach, organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, przy czym w razie wykonania robót budowlanych, postanowienia te stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 55 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestor ma zatem obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, skutkującego nałożeniem obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a przystąpienie do użytkowania obiektu nie może nastąpić na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. O ile przypadek obligujący do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przewidziany w art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy dotyczy odstępstw o charakterze istotnym, o tyle treść art. 55 ust.1 pkt 2 przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w razie wykonania budynku z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie wprowadzając wymogu dokonania odstępstwa o charakterze zakwalifikowanym jako istotne.

W niniejszej sprawie obiekt budowlany został niewątpliwie wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, która to okoliczność zgodnie z literalnym brzmieniem art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obliguje inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Niezależnie od kwalifikacji tego naruszenia jako istotnego, przystąpienie do użytkowania obiektu nie może zatem nastąpić na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, co uzasadniało wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wskazać nadto należy, iż w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skarżącego, organ administracji prawidłowo ocenił dokonane odstępstwo od warunków pozwolenia jako odstępstwo o charakterze istotnym, skutkujące zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 51 ustawy.

Prawo budowlane posługując się pojęciem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36 a, stanowiącym, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nie wyjaśniało, co należy uznać odstąpienie o charakterze istotnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy rozumieć zmianę gabarytów budynku, jego użytkowanie utrudniające lub uniemożliwiające zabudowę na sąsiedniej nieruchomości, zmiany, które naruszają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki techniczne przyłączeń do sieci oraz załączonych do projektu budowlanego niezbędnych uzgodnień, pozwoleń i opinii, odstąpienie naruszające zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przepisy, w tym techniczno – budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 Prawa budowlanego. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., II SA/Lu 1190/00, z dnia 10 lipca 2002 r., IV SA 2008/00, z dnia 10 października 2002 r., II SA/Kr 79/99 oraz z dnia 9 sierpnia 2001 r., SA/Bk 494/01, niepubl.). W praktyce oceny, czy dane odstąpienie od warunków pozwolenia ma charakter istotny, dokonać musi właściwy organ. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały dokonane zmiany za istotne wskazując, iż spowodowały one zmianę wysokości budynku, jego elewacji i kubatury. W ocenie Sądu zmiana wysokości budynku o 75 cm, dodatkowo dotycząca budynku w zabudowie szeregowej jest zmianą istotną, w istotny sposób zmienia ona bowiem gabaryty budynku. Zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że każda (jakakolwiek) zmiana wymiarów budynku stanowiła zmianę o charakterze istotnym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, należy uznać za zbyt rygorystyczne. Niewielkie (przykładowo kilkucentymetrowe) zmiany tych wymiarów, nie w każdym przypadku miały charakter istotny, a każdorazowo oceniać to należało na podstawie wszystkich okoliczności sprawy. Interpretację taką potwierdza aktualna treść art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którą nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca co do zasady dopuszcza możliwość zaistnienia takich zmian wysokości i kubatury, które uznaje za nieistotne, przewidując jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę także w przypadku odstępstwa nieistotnego dotyczącego wysokości i kubatury budynku. Ponieważ jednak zmiana wysokości obiektu budowlanego o 75 cm, nie była zmiana nieznaczną i stanowiła istotne odstąpienie od warunków pozwolenia, brak jest podstaw do zakwestionowania oceny dokonanej przez organ w niniejszej sprawie.

W świetle przepisów Prawa budowlanego za nieuzasadnione uznać należy prezentowane w skardze stanowisko, iż zmianą istotną jest jedynie taka zmiana, która prowadzi do zmiany charakteru obiektu, przykładowo z mieszkalnego na obiekt o innym charakterze. Wybudowanie obiektu innego niż przewidziany w pozwoleniu na budowę, nie stanowi bowiem istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz budowę innego obiektu – bez pozwolenia na budowę i skutkuje sankcją przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu", zakłada dokonanie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwo takie sprowadzać się może do pewnych modyfikacji wykonanych robót w stosunku do projektu, polegających na zmianie jakościowej. Może ono także co do zasady polegać na zmianie zakresu robót w stosunku do projektu, mającej charakter zmiany ilościowej. Zmiana taka, aby zachować charakter odstępstwa od projektu musi jednak dotyczyć zmiany zakresu robót przewidzianych w pozwoleniu i nie może skutkować wykonaniem robót o zupełnie innym charakterze niż objęte pozwoleniem. Wykonane w ramach odstępstwa roboty budowane muszą zatem pozostawać w związku z robotami przewidzianymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a ich realizacja nie może wywołać skutku jaki w pozwoleniu na budowę w ogóle nie został przewidziany. W przeciwnym bowiem razie wykonanie robót nieobjętych pozwoleniem nie stanowi odstępstwa od pozwolenia na budowę, lecz realizację zupełnie innych co do istoty robót budowlanych, bez pozwolenia na budowę. Przykładowo, w przypadku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę garażu, nie można uznać za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę wybudowania zamiast garażu domu mieszkalnego.

Zarzut dotyczący zgodności wysokości obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia dla oceny naruszenia projektu budowlanego, a ewentualna sprzeczność obiektu z postanowieniami tego planu wywoływałaby skutki w postaci nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Okoliczności związane z ewentualną wcześniejszą wiedzą pracowników organu nadzoru budowlanego o zaistniałym odstępstwie od pozwolenia na budowę nabytą w czasie kontroli budowy, mogły skutkować wcześniejszym wszczęciem przez ten organ postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie mają one jednak znaczenia dla oceny faktu wystąpienia tych odstępstw, ani istnienia obowiązku wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zarzuty uczestniczki postępowania A. O. dotyczące pomijania jej jako strony innego postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w toku niniejszego postępowania uczestniczce dokonywano doręczeń pod poprzednim nazwiskiem C..

Dokonana w niniejszej sprawie ocena istnienia podstaw do wniesienia sprzeciwu jest zgodna z normą art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.

.