Wyrok NSA, sygn. akt SA 382/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 7
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 14 poz. 84
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe.
Teza: 1. Prowadząc postępowanie administracyjne o zamianę mieszkania na podstawie art. 48 ust. 2 prawa lokalowego, organ administracji państwowej jest obowiązany rozważyć wszystkie okoliczności sprawy podnoszone przez stronę, kierując się zasadami określonymi w art. 7 Kpa, i uzasadnić szczegółowo swe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stosownie do treści art. 107 par. 3 Kpa.

2. Artykuł 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, określający właściwość organu, nie może stanowić podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

TEZY

1. Prowadząc postępowanie administracyjne o zamianę mieszkania na podstawie art. 48 ust. 2 prawa lokalowego, organ administracji państwowej jest obowiązany rozważyć wszystkie okoliczności sprawy podnoszone przez stronę, kierując się zasadami określonymi w art. 7 Kpa, i uzasadnić szczegółowo swe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stosownie do treści art. 107 par. 3 Kpa.

2. Artykuł 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, określający właściwość organu, nie może stanowić podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Ewy P. na decyzję Wojewody Poznańskiego z dnia 27 listopada 1980 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zamianę lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz zgodnie z art. 208 Kpa zasądził od Wojewody Poznańskiego zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Ewa P. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w P. o zamianę lokalu, który zajmuje wraz z rodziną, na lokal znajdujący się w tym samym budynku, położony na piętrze, zwolniony z powodu śmierci jego najemcy. Zamiana ta poprawiłaby znacznie warunki mieszkaniowe ubiegającej się o zamianę i jej rodziny, lokal bowiem, który zajmuje wraz z mężem i dwojgiem małych dzieci, jest położony na parterze, jest niepodpiwniczony, zagrzybiony i zawilgocony oraz nadmiernie zagęszczony /powierzchnia mieszkalna 12 m2/. Trudne warunki mieszkaniowe są powodem częstych zachorowań jej dzieci, czego dowodzi treść zaświadczeń lekarskich załączonych do poprzedniego pisma składanego w tej sprawie. O piśmie tym i załączonych do niego zaświadczeniach lekarskich Ewa P. wspomina również w odwołaniu do II instancji i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Decyzją z dnia 23 października 1980 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P., wniosek o zezwolenie na zamianę lokali załatwiono odmownie. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 48 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, w uzasadnieniu zaś podano, że zwolniony lokal - jako "samodzielna jednostka kwaterunkowa" - zostanie zadysponowany na rzecz rodziny uprawnionej z listy przydziału mieszkań, natomiast poprawa warunków mieszkaniowych Ewy P. i jej rodziny może nastąpić przez uzyskanie mieszkania z budownictwa spółdzielczego albo w drodze zamiany przez Biuro Zamiany Mieszkań.

Od decyzji tej Ewa P. wniosła odwołanie do Wojewody Poznańskiego, podnosząc, że jako członek spółdzielni mieszkaniowej od 1978 r. przydziału lokalu spółdzielczego może spodziewać się za około 11 lat, a zamiana proponowana przez organ I instancji w jej warunkach jest całkowicie nierealna i dlatego wnosi o przydzielenie jej lokalu zwolnionego po zmarłym najemcy.

Decyzją z dnia 27 listopada 1980 r., wydaną z upoważnienia Wojewody Poznańskiego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że stanowisko organu I instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami, zamiana bowiem, o której mowa w art. 48 ust. 2 prawa lokalowego, jest uzależniona od sytuacji mieszkaniowej w danej miejscowości, a na terenie P. jest ona trudna.

Na decyzję Wojewody Poznańskiego Ewa P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której obok argumentów przytoczonych w pismach do organów I i II instancji podnosi, że lokal, o którego przydział ubiegała się, został przydzielony już innej rodzinie i w związku z tym chciałaby otrzymać jakikolwiek inny lokal zapewniający jej i jej rodzinie poprawę warunków mieszkaniowych.

Do odpowiedzi na skargę Urząd Wojewódzki w Poznaniu dołączył kopię pisma z tej samej daty, co odpowiedź na skargę, tj. z dnia 29 stycznia 1981 r., wystosowanego do skarżącej, w którym informuje, że:

1/ podtrzymuje uprzednio zajęte stanowisko co do braku możliwości przydzielenia lokalu, o który skarżąca ubiegała się,

2/ w sprawie tego lokalu toczy się postępowanie zmierzające do ustalenia uprawnień osoby pozostałej po śmieci najemcy w tym lokalu,

3/ wobec bezspornego faktu zagęszczenia lokalu zajmowanego przez skarżącą i nieosiągania nawet tzw. normy sanitarnej /5 m2 na osobę/ oraz w związku ze zmodyfikowaniem przez skarżącą wniosku w tym kierunku, że chodzi o jakikolwiek lokal zapewniający lepsze warunki mieszkaniowe, skarżąca powinna ubiegać się o objęcie jej listą przydziału mieszkań w trybie uchwały nr 280 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 1971 r. w sprawie zasad przydziału mieszkań /M.P. nr 60 poz. 397/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem podania z dnia 10 października 1980 r. skarżąca skierowała do organu I instancji pismo, do którego dołączyła zaświadczenie lekarskie os tanie zdrowia jej dzieci. W aktach brak śladu, by dowody w postaci zaświadczeń lekarskich były w postępowaniu wzięte pod uwagę, należycie zbadane i ocenione stosownie do art. 76 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Wspomnianego pisma oraz zaświadczeń lekarskich nie dołączono do akt sprawy nadesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czym naruszono przepis art. 200 par. 2 Kpa. Trudne warunki mieszkaniowej skarżącej i jej rodziny znane były organom administracji państwowej już co najmniej od wszczęcia postępowania w sprawie. Uznanie tych warunków jako faktu bezspornego, a zwłaszcza nadmiernego, poniżej tzw. normy sanitarnej, zagęszczenia lokalu i wskazanie skarżącej możliwości ubiegania się o wpisanie na listę przydziału mieszkań w trybie określonym w cytowanej uchwale nr 280 Rady Ministrów, nastąpiło jednak dopiero w piśmie z dnia 29 stycznia 1981 r., wystosowanym do skarżącej już po zakończeniu postępowania w toku instancji. Pismo to wysłano do skarżącej w związku z jej skargami wniesionymi do innych organów. W samym zaś postępowaniu przed organami I i II instancji nie rozważono wszechstronnie sprawy w świetle przepisów art. 48 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 3 prawa lokalowego i cytowanej uchwały nr 280 Rady Ministrów. Powołane przepisy ustawy stanowią, że zamiana lokali może polegać również na dostarczeniu w zamian za lokal zajmowany dotychczas innego lokalu przez jego dysponenta /art. 48 ust. 2/, przy czym odmowa zezwolenia na zamianę może nastąpić jedynie wówczas, gdy zamiana spowodowała naruszenie obowiązujących przepisów lub istotne pogorszenie warunków mieszkaniowych osób zajmujących część lokalu nie objętą zmianą. Odmowa taka wymaga szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia /art. 49 ust. 3 prawa lokalowego/, przy czym stosownie do treści art. 49 ust. 2 prawa lokalowego zezwolenie na zamianę powinno być udzielone we wszystkich wypadkach, gdy jest to uzasadnione ze względu na słuszne interesy stron, za które uznaje się m.in. nadmierne zagęszczenie lokalu, względy zdrowotne uzasadniające konieczność zamieszkania w innym lokalu oraz warunki rodzinne. Dodać należy, że zgodnie z par. 9 uchwały nr 280 Rady Ministrów mieszkania pozostające w dyspozycji rad narodowych przeznaczone są m.in. dla osób znajdujących się w trudnych warunkach mieszkaniowych.

Stan faktyczny sprawy zatem wymagał szczególnego wnikliwego jej rozpatrzenia w świetle przytoczonych przepisów. Z akt jednak nie wynika, by przy rozpatrywaniu sprawy dyspozycje tych przepisów zostały należycie uwzględnione w kierunku rozstrzygnięcia sprawy po myśli art. 7 Kpa, tj. z uwzględnieniem interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony. Należy nadmienić, że istotą zamiany, o której mowa w art. 48 ust. 2 prawa lokalowego, jest pozostawienie zajmowanego lokalu do dyspozycji organu administracji państwowej, co w rozpatrywanej sprawie miałoby miejsce, w razie wyrażenia zgody na zamianę, i pozwoliłoby na zadysponowanie zwolnionym lokalem na rzecz innej rodziny.

W konsekwencji zaniechania rozważenia wszystkich powołanych okoliczności, uzasadnienia decyzji wydanych przez organy I i II instancji nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, które można by jednoznacznie ocenić pod względem prawnym, co stanowi naruszenie art. 107 par. 3 Kpa. Jako uchybienie przepisom art. 9 Kpa uznać należy zaniechanie poinformowania skarżącej w toku postępowania instancyjnego o możliwości ubiegania się o wpisanie na listę przydziału mieszkań. Treść tego artykułu nakłada na organy administracji obowiązek czuwania, by strony w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wprawdzie początkowo przedmiotem postępowania była sprawa zamiany konkretnych lokali, jednakże już od początku postępowania organowi administracji znane były trudne warunki mieszkaniowe Ewy P. i w braku możliwości wyrażenia zgody na taką zamianę organ powinien wskazać skarżącej możliwość ubiegania się o wpisanie jej na listę przydziału mieszkań, a nie - jak to uczynił - odsyłać ją do Biura Zamiany Mieszkań, które jest tylko pośrednikiem w dokonaniu zamiany mieszkań między obywatelami.

W decyzji organu administracji państwowej I instancji jako podstawę prawną jej wydania powołano błędnie art. 48 ust. 1 prawa lokalowego, który jest tylko przepisem określającym instytucję zamiany mieszkań, nie mogącym stanowić samoistnej podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Narusza to przepis art. 6 Kpa. W świetle powyższych uchybień decyzję wydaną przez organ II instancji ocenić należy jako naruszającą przepisy art. 12 Kpa, zobowiązujący organy administracji państwowej do załatwiania spraw w sposób wnikliwy. Należy też zauważyć, że przesyłając akta sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji państwowej II instancji nie ustosunkował się do wynikającej z akt rozbieżności w kwestii stanu faktycznego i prawnego lokalu pozostałego po zmarłym. Mianowicie, skarżąca podała, że lokal został już przydzielony innej rodzinie, natomiast ze wspomnianego wyżej pisma z dnia 29 stycznia 1981 r. wynika, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia praw osoby, która pozostała w lokalu po śmierci najemcy, podczas gdy z akt organu I instancji wynika, że zmarły najemca zamieszkiwał samotnie, a jego syn zajmuje lokal przy innej ulicy. Uchybienia te polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa skutkują uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych względów orzeczono jak w sentencji. Przed rozstrzygnięciem sprawy organ administracji zgodnie z art. 7 Kpa powinien podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznych interesów strony.