Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 764/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1a, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. S.A. z siedzibą w Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej także: "SKO w W."), działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia Spółki J. S.A. w Z. (dalej "Skarżąca" bądź "Spółka") na postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, a dotyczącego samodzielności 464 lokali niemieszkalnych, znajdujących się w budynku przy ul. K. w W., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia SKO w W. doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 5 października 2018 r. J. S.A. w Z. zwróciła się do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, a dotyczącego samodzielności 464 lokali niemieszkalnych, znajdujących się w budynku przy ul. K. w W. o numerach: [...],[...] wraz z pomieszczeniami przynależnymi, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz lokal [...] - garaż wielostanowiskowy. Do wniosku dołączono trzy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] udzielające pozwolenia na użytkowanie:

- decyzja [...] z [...] lipca 2018 r. udziela pozwolenia na użytkowanie budynku Ck hotelowego z usługami i garażem podziemnym, z wyłączeniem wymienionych w decyzji lokali usługowych;

- decyzja [...] z [...] września 2018 r. udziela pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych [...],[...],[...], lokali biurowych nr [...],[...],[...] oraz lokalu przeznaczonego na restaurację w budynku Ck hotelowym z usługami w parterze i na I kondygnacji;

- decyzja [...] z [...] października 2018 r. udziela pozwolenia na użytkowanie lokali biurowych nr [...],[...],[...],[...] w budynku Ck hotelowym z usługami w parterze i na I kondygnacji.

Z treści ww. decyzji wynika, że inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowo-usługowego – etap C, budynek Cm mieszkalny wielorodzinny, budynek Ck hotelowy z usługami w parterze i na l kondygnacji wraz z garażem podziemnym. Decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w aktach brak.

W dniu [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] wydal postanowienie nr [...] orzekające o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, a dotyczącego samodzielności 464 lokali niemieszkalnych w budynku przy ul. K. w W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że "Wnioskodawca zrealizował budynek Ck hotelowy z usługami w parterze i na I kondygnacji wraz z garażem podziemnym w zespole zabudowy mieszkalno-usługowej (...) Wniosek złożony przez J. Spółka Akcyjna z siedzibą w Z. zawiera żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych, gdy tymczasem budynek o funkcji hotelowej przeznaczony jest do świadczenia usług związanych z pobytem klientów. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o posiadane materiały nie może potwierdzić, jaki jest stan faktyczny i prawny zgodnie z treścią żądaną przez wnioskodawcę. W przypadku, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uwzględnienie wniosku, organ może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia."

Na postanowienie Prezydenta [...] Skarżąca złożyła w terminie zażalenie, podnosząc, że wszystkie lokale względem których Spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia, spełniają warunki samodzielności nakreślone ustawą o własności lokali. Zatem brak jest możliwości odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, o ile lokal ten spełnia ustawowe kryteria budowlane i techniczne. Przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wszystkie kryteria obiektu hotelowego. Żadne procedury nie wprowadzają możliwości badania faktycznego sposobu wykorzystywania lokalu, w ramach tego postępowania organ może badać wyłącznie deklarowany w dokumentach sposób wykorzystywania lokalu.

Rozpoznając zażalenie, SKO w W. wskazało, że jak wynika z art. 217 k.p.a., zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Jednak, jeżeli żądanie wnioskodawcy nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a., organ może odmówić wydania zaświadczenia.

W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne prowadzenie zwykłego postępowania dowodowego, ponieważ jest to postępowanie ograniczone do

stwierdzenia zawartości dokumentów wskazanych w art. 217 i 218 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, dotyczących zakresu badania dokumentów przez organ wydający zaświadczenie, SKO w W. wskazało, że zakres ten ostatnio poszerzył się znacznie. W dniu 23 sierpnia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 1506 z dnia 8 sierpnia 2018 r.), która m.in. nadała nowe brzmienie przepisom art. 2 tej ustawy (cit:):

"Art. 1. W ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 i 1496) wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 2:

a) ust. 1a otrzymuje brzmienie:

"1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.",

b) po ust. 1a dodaje się ust. 1b i 1c w brzmieniu:

"1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.",

c) ust. 3 otrzymuje brzmienie:

"3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. la-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.";.

Ustawodawca wskazał również, że: "Art. 2. 1. Do postępowań o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu

dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą."

Według SKO w W., przepis art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali nakazuje spełnienie łącznie wymienionych przesłanek, bowiem użyto spójnika "oraz". Natomiast zmieniony przepis art. 2 ust. 3 stanowi: "Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia".

Mając to na uwadze SKO w W. uznało, że decydujące są dowody przedłożone przez Spółkę. Dowody te nie dają możliwości dokonania oceny, której wymagają przepisy, bowiem przedmiot żądania nie jest zgodny z przedłożonymi decyzjami o pozwoleniu na użytkowanie, w których wydano pozwolenie na użytkowanie budynku hotelowego, a w nim - osobno - wyliczonych lokali użytkowych i biurowych. W tej sytuacji żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych, które w ogóle nie są wskazane w decyzjach o pozwoleniu na użytkowanie, nie może zostać załatwione pozytywnie. Wobec powyższego, fakt niedokonania przez organ oceny żądania w aspekcie zgodności z planem zagospodarowania lub decyzją o warunkach zabudowy nie ma w tej konkretnej sprawie znaczenia.

Z postanowieniem tym nie zgodziła się J. S.A. w Z., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, że postanowienie SKO w W. zostało wydane:

- z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez nieprawidłową ocenę, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie pozytywnej oceny co do samodzielności lokali, o której mówią przepisy ustawy o własności lokali, bowiem przedmiot żądania nie jest zgodny z przedłożonymi decyzjami o pozwoleniu na użytkowanie, w których wydano pozwolenie na użytkowanie budynku hotelowego, a w nim osobno wyliczonych lokali użytkowych i biurowych;

- z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1a i 2 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, iż w części odnoszącej się do funkcji hotelowej budynku, brak wymienienia lokali w treści pozwolenia na użytkowanie uniemożliwia wydanie zaświadczenia o ich samodzielności, mimo że z pozostałego materiału dowodowego wynika, iż budynek w części odnoszącej się do funkcji hotelowej zaprojektowany i wybudowany został w ten sposób, że znajdują się w nim samodzielne lokale o funkcji innej niż mieszkalna.

Zdaniem Skarżącej, SKO w W. błędnie uznało, że przedmiot żądania Spółki nie jest zgodny z przedłożonymi decyzjami o pozwoleniu na użytkowanie budynku w części dotyczącej funkcji hotelowej. W jej ocenie, za nieprawidłowe uznać należy stanowisko, iż art. 2 ust. 1a i 2 ustawy o własności lokali stanowi przeszkodę w pozytywnym załatwieniu wniosku Spółki. Wskazanie w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, że zrealizowany obiekt jest obiektem hotelowym z usługami w parterze nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez organ zaświadczenia o samodzielności lokali znajdujących w takim obiekcie. Gdyby warunkiem sine qua non wydania zaświadczenia o samodzielności lokali było wymienienie w pozwoleniu na użytkowanie wszystkich poszczególnych lokali w budynku wielolokalowym, postępowanie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu byłoby postępowaniem zbędnym, bowiem samodzielność lokalu przesądzona byłaby już na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie budynku. W ramach postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ bada możliwości dopuszczenia określonego obiektu budowlanego do użytkowania, oceniając w istocie istnienie tych samych przesłanek, które wskazane są w art. 2 ust. 1a i 2 ustawy o własności lokali. Skarżąca dodaje, że z projektu architektoniczno-budowlanego złożonego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wynikało, iż budynek został zaprojektowany w ten sposób, że znajdować się będą w nim lokale, także w części odnoszącej się do funkcji hotelowej.

W ocenie Skarżącej wszystkie lokale, względem których Spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia, spełniają warunki samodzielności nakreślone ustawą o własności lokali. Wszystkie lokale posiadają bowiem takie cechy budowlane, techniczne, które zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, nadają im cechy samodzielności. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne oznacza, że takie lokale muszą posiadać określone cechy budowlane, techniczne, wskazane w przepisie, jednakże ich przeznaczenie może być dowolnie inne, aniżeli stały pobyt ludzi w celu prowadzenia w lokalu gospodarstwa domowego, jak w przypadku lokali mieszkalnych, co wynika z kolei z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali brak jest możliwości odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w odniesieniu do lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (dowolnie innym, np. biurowym, usługowym - w tym o planowanej usłudze polegającej na najmie lokalu w związku ze świadczeniem w lokalu usługi zakwaterowania w celu okresowego pobytu bez możliwości prowadzenia w lokalu samodzielnego gospodarstwa domowego) o ile lokal ten spełnia ustawowe kryteria budowlane i techniczne (wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb) i możliwe jest korzystanie z niego bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu.

Innymi słowy, w przekonaniu Skarżącej wskazanie w decyzji o pozwoleniu na budowę i użytkowanie obiektu budowlanego na jego funkcję hotelową nie wyłącza możliwości wybudowania i użytkowania takiego obiektu w taki sposób, iż w jego ramach funkcjonować będą samodzielne lokale użytkowe – niemieszkalne w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie – a przeznaczone właśnie do świadczenia usługi najmu w celu okresowego pobytu.

Zdaniem Skarżącej, lokale usytuowane w przedmiotowym budynku w jego części zdefiniowanej w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie jako funkcja hotelowa z całą pewnością nie mają charakteru mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, ponieważ nie są przeznaczone do prowadzenia w nich samodzielnego gospodarstwa domowego i nie zaspakajają potrzeb mieszkaniowych ludzi (a jedynie potrzeby związane z czasowym pobytem o charakterze turystycznym lub biznesowym).

Wobec powyższego Spółka nie podziela stanowiska SKO w W., iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy, że treść wniosku Skarżącej o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali sprzeczna jest z treścią decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Spółka wystąpiła przecież o wydanie zaświadczeń respektując przeznaczenie budynku określone w decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skarżąca podkreśla również, że przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wszystkie kryteria obiektu hotelowego, określone zarówno w Załączniku nr 1 jak i Załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że ustawa o usługach hotelarskich rozróżnia pojęcia obiektu hotelarskiego i pojęcie usługi hotelarskiej, w art. 36 wskazując na rodzaje obiektów hotelarskich, a w art. 39 wskazując, jakie czynności należy podjąć przed rozpoczęciem świadczenia usług hotelarskich w obiekcie hotelarskim. Skarżąca uważa zatem, że sama ustawa o usługach hotelarskich potwierdza, iż obiektem hotelarskim jest budynek w ujęciu przedmiotowym (posiadający określone cechy budowlane, techniczne i wymagania funkcjonalne, które spełnia obiekt przy ul. K. w W.). Również w ujęciu przedmiotowym (cech budowlanych, technicznych budynku) do samodzielności lokali odnosi się ustawa o własności lokalu w art. 2 ust. 2.

Według Skarżącej, odmowa wydania zaświadczeń o samodzielności lokali w budynku przy ul. K., nastąpiła z przekroczeniem granic uznaniowości organu w oderwaniu od obowiązujących procedurę wydawania zaświadczeń przepisów prawa, co w jej ocenie potwierdza lektura stanowiska Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, załączonego do skargi, zgodnie z którym co do zasady nie jest wykluczone wyodrębnianie samodzielnych lokali o funkcji innej niż mieszkalna w budynku hotelowym.

Skarżąca wniosła zatem o uchylenie w całości postanowienia SKO w W. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie SKO w W. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta [...] naruszają prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało orzeczenie SKO w W. z dnia [...] lutego 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. o odmowie wydania J. S.A. w Z. zaświadczenia o samodzielności 464 lokali niemieszkalnych, znajdujących się w budynku przy ul. K. w W. o numerach: [...],[...] wraz z pomieszczeniami przynależnymi, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz lokalem [...] - garaż wielostanowiskowy.

U podstaw rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji legło stwierdzenie, że "Wniosek złożony przez J. Spółka Akcyjna z siedzibą w Z. przy ulicy R., zawiera żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych gdy tymczasem budynek o funkcji hotelowej przeznaczony jest do świadczenia usług związanych z pobytem klientów."

Z kolei SKO w W. stwierdziło, że dowody przedłożone przez Spółkę nie dają możliwości dokonania oceny, której wymagają przepisy, bowiem przedmiot żądania nie jest zgodny z przedłożonymi decyzjami o pozwoleniu na użytkowanie, w których wydano pozwolenie na użytkowanie budynku hotelowego, a w nim – osobno wyliczonych lokali użytkowych i biurowych. Organ drugiej instancji uznał zatem, że żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych, które w ogóle nie są wskazane w decyzjach o pozwoleniu na użytkowanie, nie może zostać załatwione pozytywnie.

W oczywisty sposób widoczna jest więc rozbieżność co do przesłanek, które według organów przemawiały za odmownym rozpoznaniem wniosku Skarżącej. W tych okolicznościach, zdaniem tutejszego Sądu, istotne znaczenie dla oceny prawidłowości ww. orzeczeń ma fakt, że wyrażone w nich stanowiska nie zostały szerzej wyjaśnione, co w zasadzie wyklucza możliwość ich sądowej kontroli. Wobec tego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za trafne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. 124 § 2 k.p.a.

Nie jest sporne, że budynek, w którym znajdują się lokale i względem których Skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o ich wyodrębnieniu, został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a następnie oddany do użytkowania na podstawie decyzji PINB [...], jako budynek Ck hotelowy z usługami w parterze i na l kondygnacji wraz z garażem podziemnym. Trzeba zarazem podkreślić, że Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokali jako niemieszkalnych.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy), samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Stosownie do treści ust. 1a art. 2 ww. ustawy (nadanej nowelizacją z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali - Dz. U. z 2018 r., poz. 1506), ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 ustawy).

W myśl art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W tak ukształtowanym stanie prawnym należy przyjąć, że wydanie stosownego zaświadczenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia samodzielności lokalu, którego dotyczy wniosek, oraz zgodności projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z aktami, o których mowa w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Samodzielność (art. 2 ust. 2 ustawy), która warunkuje możliwość wyodrębnienia własności lokalu, jest przedmiotem dość jednoznacznego orzecznictwa zarówno sądowoadministracyjnego, jak i sądów powszechnych. Generalnie przyjmuje się, że przez samodzielność należy rozumieć odrębność techniczną – lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/10; z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 294/10; z dnia 14 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 908/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr719/12). W ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, organ powinien ponadto zbadać dopuszczalność ustanowienia odrębnej własności lokalu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Jak już wskazano, w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając wydania wnioskowanego dokumentu ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że wniosek Skarżącej zawiera żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych, gdy tymczasem budynek o funkcji hotelowej przeznaczony jest do świadczenia usług związanych z pobytem klientów. Brak jednak głębszego umotywowania ww. oceny organu powoduje, że można jedynie domniemywać, iż w przekonaniu organu przypisanie temu obiektowi – w pozwoleniu na budowę i pozwoleniach na użytkowanie – funkcji hotelowej, samo w sobie determinuje już odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych. W takim też razie, stanowisko Prezydenta [...] należałoby uznać za co najmniej niezrozumiałe.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wyraźnie bowiem nakazuje jego odpowiednie stosowanie również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że ww. norma prawna nie zawiera legalnej definicji pojęcia samodzielnego lokalu wykorzystywanego zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, a jedynie jego określenie (zob.: E. Drozd - "Lokal jako przedmiot regulacji ustawy o własności lokali", Rejent 1994, nr 11 s. 51 i A. Kaźmierczyk - "Zaświadczenie o samodzielności lokalu", Rejent 2013, str. 21). Dlatego za trafne uznaje się zapatrywanie, że pojęcie to wymaga pewnej, nieco szerszej wykładni (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017r., sygn. akt I OSK 3174/15).

Wypada także nadmienić, że zasadniczo na potrzeby rozpoznawania wniosków o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali wiążące znaczenie mają przepisy ustawy o własności lokali, przy czym należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym względy spójności systemu prawa nakazują niekiedy uwzględniać przy stosowaniu ww. ustawy także regulacje Prawa budowlanego (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 92/16). Tak też zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Pomieszczenia mieszkalne to zaś pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 10 cyt. rozporządzenia). Natomiast pod pojęciem lokalu użytkowego należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym.

Z unormowań ustawy o własności lokali oraz ww. definicji rozporządzenia wykonawczego do ustawy - Prawo budowlane wynika więc, że lokal mieszkalny musi być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi (jeśli są) służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Lokalem niemieszkalnym, określonym w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali będzie natomiast lokal użytkowy, przeznaczony pod określoną działalność, np.: usługową, handlową, bankową. Takie lokale również mogą zostać wydzielone jako nieruchomość lokalowa. To, jaka działalność może być prowadzona w takim samodzielnym lokalu decyduje jego przeznaczenie ustalone według przepisów odrębnych. Niemniej jednak, nie wyklucza to sytuacji, w których lokal o innych funkcjach (użytkowych), może być przeznaczony na okresowy pobyt ludzi, jeśli spełnia w tym zakresie odpowiednie wymagania, jednakże nie będąc wówczas mieszkaniem, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe. Potwierdza to chociażby definicja budynku zamieszkania zbiorowego zawarta w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia, gdzie wskazano, że jest to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

W tym kontekście na uwagę zasługują rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt I FSK 1671/15), który koncentrując się co prawda na zagadnieniach podatkowych, stwierdził jednak m.in., że "we wniosku Spółka nie stwierdziła, iż apartamenty są/będą lokalami mieszkalnymi. Podniosła natomiast, że będą miały one cechy lokali mieszkalnych oraz będą odpowiadać warunkom technicznym takich lokali. Z zaświadczenia starosty natomiast będzie wynikało, że są to lokale użytkowe. Z podanych przez Spółkę informacji także nie wynika, aby w aktach notarialnych wskazano jako przedmiot sprzedaży lokale mieszkalne, a wyłącznie, że będą to lokale-apartamenty spełniające warunki techniczne wymagane dla lokali mieszkalnych. (...) Z przedstawionego we wniosku stanu faktycznego nie wynika, aby apartamenty były lokalami mieszkalnymi, a tylko dostawa takich lokali korzysta z preferencyjnej stawki podatkowej. (...) Ponadto wskazać należy, że argumentacja Skarżącej wydaje się nie uwzględniać istotnej różnicy między lokalem mieszkalnym, którego podstawowym zadaniem jest elementarne "zapewnienie dachu nad głową", a lokalem, który stricte przeznaczony do tego nie jest, aczkolwiek ów cel może w pewnym zakresie realizować. Sąd zauważa, że celem wprowadzenia preferencyjnej stawki podatkowej było złagodzenie dla budownictwa mieszkaniowego skutków wzrostu stawek podatku od towarów i usług. Wprowadzenie preferencyjnej stawki podatkowej miało bowiem rozwiązywać określony problem społeczny (zwiększać dostępność do własnych mieszkań), a nie obniżać koszty budowy obiektów turystycznych, rekreacyjnych itp., których podstawowym zadaniem jest realizowanie innych niż mieszkaniowe potrzeb konsumentów. O charakterze lokalu w kontekście zastosowania stawki preferencyjnej decydują obiektywne przesłanki świadczące o typowo mieszkaniowym zastosowaniu lokalu realizującego takie właśnie potrzeby, do których nie sposób zaliczyć lokali użytkowych - apartamentów przeznaczonych dla celów np. rekreacyjnych, czy na wynajem (zob.: wyroki NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I FSK 1976/13 i z dnia 11 kwietnia 2014r. sygn. akt I FSK 702/13). Spółka nie zakwalifikowała apartamentów bezpośrednio do lokali mieszkalnych, lecz do spełniających warunki techniczne takich lokali. W dokumentach urzędowych w postaci zaświadczenia starosty oraz w aktach notarialnych także nie będzie stwierdzenia, że są to lokale mieszkalne. Organ oraz Sąd pierwszej instancji nie miały podstaw do kwestionowania tak przedstawionego we wniosku stanu faktycznego."

Przenosząc powyższe konkluzje na grunt niniejszej sprawy należy ponownie zaznaczyć, że Skarżąca we wniosku o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali również nie wskazywała, że chodzi tu o wyodrębnienie lokali mieszkalnych.

Sąd w pełni podziela zaś argumenty przywołane w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 1429/18), z których wynika, że w pojęciu "lokal przeznaczony na cele inne niż mieszkalne" mieszczą się lokale użytkowe przeznaczone na pobyt ludzi, ale oprócz nich w zbiorze tym mieścić się mogą wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku izby (lub zespół izb) nieprzeznaczone na cele mieszkalne, a przeznaczone na cele inne niż lokal użytkowy wykorzystywany na działalność wiążącą się z pobytem ludzi. Zgodzić trzeba się z oceną tegoż Sądu, że żaden przepis nie wskazuje, że "lokal przeznaczony na cele inne niż mieszkalne" ma być "lokalem przeznaczonym na stały pobyt ludzi", o którym mowa także w prawie budowalnym (§ 4 w/w rozporządzenia). Takie założenie nie tylko nie może wynikać z "odpowiedniego" stosowania definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego, ale pozostaje w sprzeczności z logiką. "Odpowiednie" stosowanie danej normy nie oznacza dosłownego odniesienia wszystkich jej elementów do innego stanu faktycznego, lecz takie jej zastosowanie, które odpowiada istocie regulacji. Ergo, lokal niemieszkalny, a więc nie będący "mieszkaniem", również może być przeznaczony na pobyt ludzi, jednakże wykorzystywany w innym celu niż jako mieszkanie w celu prowadzenia gospodarstwa domowego.

Na uwagę zasługuje tu również stanowisko Departamentu Polityki Przestrzennej i Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa (przywoływane w literaturze, zob.: T. Filipowicz, M. Stawiarz, Nieruchomości 2018, nr 12, dostępne w: legalis C.H. BECK), zdające się potwierdzać ww. opinię, w którym co prawda wskazano, że "lokale mieszkalne mogą być zlokalizowane wyłącznie w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych", ale dalej wyjaśniono, że "Budynki zamieszkania zbiorowego (jak: hotele, motele, pensjonaty, schroniska, domy studenckie, a także aparthotele – pomimo niezdefiniowania tych ostatnich w systemie prawnym), nie spełniają przesłanki umożliwiającej prowadzenie w nich samodzielnego gospodarstwa domowego, a tym samym nie mogą posiadać mieszkań w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz służyć do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ponieważ służą wyłącznie do okresowego pobytu ludzi".

Także w literaturze branżowej aprobatę zyskuje stanowisko, że ustawa o własności lokali nie wprowadza zakazu wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali w budynku "hotelowym". Okoliczność bowiem, że właściciel przedmiotowego obiektu z punktu widzenia działalności gospodarczej prowadzi działalność hotelową, w istocie rzeczy nie stoi w sprzeczności, że ta działalność jest ściśle powiązana z oddawaniem lokalu do użytkowania innej osobie na zasadzie najmu. Skoro nie budzi wątpliwości, że samodzielne lokale mogą mieć następujące funkcje: mieszkalne, usługowe, handlowe, biurowe, przemysłowe, hotelowe (o ile samodzielny hotel składałby się co najmniej z 10 pokoi), to nie powinno się wyłączać możliwości uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu w przedmiotowym obiekcie prowadzonym w ramach działalności gospodarczej. W kontekście samodzielności lokali hotelowych organy uznają takie działania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1553 ze zm.), w której zdefiniowano, iż hotel musi składać się co najmniej z 10 pokoi (art. 36 pkt 1 ww. ustawy) (tak: A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, Condohotele i aparthotele w Polsce – uwarunkowania prawne [w:] Nieruchomości 2019, nr 2).

Ponadto słusznie wydaje się rozróżnienie pojęcia samego hotelu od prowadzenia usług hotelarskich, które stosownie do treści art. 3 pkt 8 powołanej ustawy mogą polegać np. na krótkotrwałym, ogólnie dostępnym wynajmowaniu domów, mieszkań, ale także pokoi i miejsc noclegowych oraz świadczeniu, w obrębie obiektu, usług z tym związanych, przy czym usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach, spełniających wymagania określone w art. 35 ustawy, w tym w hotelach (art. 36 pkt 1).

W tych okolicznościach, całkowicie niejasne jest także stanowisko SKO w W., które uznało, że przedmiot żądania nie jest zgodny z przedłożonymi decyzjami o pozwoleniu na użytkowanie, w których nie podano osobno wyliczonych lokali użytkowych i biurowych. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w chwili orzekania nie dysponował pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym ("brak w aktach sprawy"), które to dokumenty mogą mieć fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania wniosku Skarżącej, a którymi – jak trafnie wskazała Skarżąca – z urzędu dysponować powinien przecież organ pierwszej instancji - Prezydent [...], jako organ wydający decyzję w tym przedmiocie. Ustalenie, czy lokal spełnia warunki samodzielności, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, dokonywane jest zaś przede wszystkim w oparciu o zatwierdzone i zrealizowane rozwiązania projektowe, wynikające ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec powyższego, oceny i stanowiska zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu organu pierwszej instancji wymykają się prawidłowej kontroli tutejszego Sądu. Nie można bowiem dokonać rzetelnej analizy przesłanek, którymi kierowały się organy przy odmowie wydania zaświadczenia wnioskowanego przez stronę Skarżącą, bez właściwego i rzetelnego wyjaśnienia motywów prawnych i faktycznych sprawy. Przypomnieć wypada, że prawidłowe uzasadnienie prawne obejmuje wykładnię zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz wyjaśnienie ich subsumcji do właściwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Dopiero zgromadzenie całego materiału dowodowego oraz jego wszechstronna ocena, a następnie wyjaśnienie przesłanek prawnych, którymi kierowały się organy, pozwalają na dokonanie przez Sąd kontroli legalności wydanych rozstrzygnięć.

Mając to na uwadze, rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zastosowanie się do ww. wytycznych, oraz dokonanie wnikliwej analizy decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego w kontekście wniosku Skarżącej, z uwzględnieniem przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).