Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6627/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 710
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1427/20 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. B. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2021 r.,

II SA/Wa 1427/20 oddalił skargę P. B. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW" lub "organ") rozkazem personalnym z [...] marca 2020 r., na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 3, art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1529, dalej: "ustawa o służbie funkcjonariuszy SKW") zwolnił P. B. (dalej: "skarżący") ze służby w SKW, nadając wydanemu rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności.

Szef SKW decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny. Na podstawie art. 107 § 5 k.p.a. organ ograniczył uzasadnienie w zakresie podlegającym ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 742).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący nie wykazuje nieskazitelnej postawy moralnej, obywatelskiej i patriotycznej, o której mowa w art. 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW.

Zdaniem organu skarżący swoim zachowaniem utracił przymiot "nieskazitelnej postawy", co w konsekwencji spowodowało, że organ utracił zaufanie do funkcjonariusza (co zostało szczegółowo ustalone i opisane w uzasadnieniu niejawnym stanu faktycznego). W ocenie organu sam fakt naruszenia obowiązujących w SKW norm prawnych uzasadnia zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Wskazał, że zachowanie funkcjonariusza z całą pewnością nie sprzyja budowaniu autorytetu SKW wewnątrz formacji i jej funkcjonariuszy. Zachowanie skarżącego, w ocenie organu, nie może w żaden sposób zyskać aprobaty, albowiem jest naganne i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia oczekiwań i wymagań stawianych funkcjonariuszom. Uznał, że tolerowanie w gronie funkcjonariuszy SKW osób prezentujących podobne postawy mogłoby pozbawić SKW wiarygodności i godzić w autorytet tej formacji, a ponadto demoralizująco wpływać na pozostałych funkcjonariuszy, pełniących służbę w strukturach SKW. Zachowanie ww. funkcjonariusza naraża dobre imię służby, na którego utrzymanie składa się treść "ważnego interesu służby".

Organ uznał, że ustalony i opisany w uzasadnieniu niejawnym stan faktyczny mieści się w kategorii "ważnego interesu służby" i potwierdza, że w tej sprawie organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny tożsamy z interesem służby i słusznym interes strony. W części niejawnej uzasadnienia rozwinięto argumentację.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

Szef SKW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji, po zapoznaniu się z dokumentami, dowodami i uzasadnieniami zawartymi w części niejawnej akt administracyjnych wskazał, że skarżący nie prezentuje swoją postawą nieskazitelnej postawy moralnej, obywatelskiej i patriotycznej. Podzielił stanowisko organu, że dowody przytoczone w uzasadnieniach niejawnych rozkazu personalnego i decyzji utrzymującej rozkaz personalny w mocy jednoznacznie wskazują, iż organy zasadnie zastosowały instytucję opisaną w art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zachowanie funkcjonariusza nie sprzyjało budowaniu autorytetu SKW wewnątrz formacji i jej funkcjonariuszy. Postępowanie skarżącego było naganne i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia oczekiwań oraz wymagań stawianych funkcjonariuszom. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie stwierdził, że tolerowanie w gronie funkcjonariuszy SKW osób prezentujących podobne postawy mogłoby pozbawić SKW wiarygodności i godzić w autorytet tej formacji, a ponadto demoralizująco wpływać na pozostałych funkcjonariuszy, pełniących służbę w strukturach SKW oraz rodzić podejrzenia o stosowanie wobec funkcjonariuszy podwójnych standardów, co w konsekwencji powodowałoby naruszenie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej czy dostępu do służby publicznej.

Reasumując, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż oparta została na prawidłowych ustaleniach faktycznych, mających znaczenie dla materialnoprawnej podstawy jego podjęcia i została należycie uzasadniona, zarówno pod względem wyjaśnienia podstawy faktycznej, jak i prawnej.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności konkretnych, indywidualnych przypadków, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie, niekompletnego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozostawanie przez skarżącego w służbie naruszy ważny interes tej służby, przy uznaniu przy tym, iż zebrany materiał dowodowy, pozwalał organowi "na odpowiednią ocenę stanu faktycznego", podczas gdy do dyspozycji organu pozostawało szereg środków dyscyplinarnych, których zastosowanie w wystarczającym stopniu mogłoby zapewnić ochronę interesu i służby i samego skarżącego,

2) na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a., naruszenie przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną jego analizę i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające

na przyjęciu, że skarżący spełnił przesłanki uzasadniające zwolnienie go ze służby w SKW, mimo że z okoliczności towarzyszących sprawie wynika, iż takowe przesłanki nie zostały spełnione i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący, jako funkcjonariusz naruszył ważny interes służby i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności wskazujących na to, iż skarżący: w związku z wykorzystaniem pojazdu służbowego do celów prywatnych wyraził gotowość bezzwłocznego zwrotu na rzecz SKW należności z tym związanej, a także uzyskał zgodę kierownika macierzystej jednostki organizacyjnej na montaż klimatyzacji w domu w godzinach służbowych oraz, nienagannie dotychczas pełnił służbę; uzyskiwał pozytywne okresowe opinie służbowe, był wielokrotnie nagradzany, awansowany i kierowany na specjalistyczne kursy, a także skrócono mu służbę przygotowawczą i skierowano do służby stałej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach sądowych, w tym kosztach zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, do których zaliczył zwrot niezbędnych kosztów postępowania w postaci: poniesionych kosztów sądowych, w wysokości 217,00 zł (100,00 zł wpisu od skargi i 100,00 zł wpisu od skargi kasacyjnej oraz 17,00 zł opłaty skarbowej za pełnomocnictwo), a także wynagrodzenia reprezentującego stronę jednego adwokata, według norm przepisowych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem stron.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, Szef SKW odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzutów.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na zaskarżoną decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w SKW – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania art. 19 ust. 2 pkt 6 o służbie funkcjonariuszy SKW. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 11 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania natury ogólnej dotyczące wykładni i zastosowania art. 19 ust. 2 pkt ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, przedstawione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby.

Użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowanie na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW powinno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby".

Chociaż zawarte w powyższym przepisie pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, to jednak z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. Pozwala właściwym organom na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby w konsekwencji mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu społecznego jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń, świadczących o tym, że dalsze pozostawanie przez niego w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

W praktyce, jak przyjmuje się w orzecznictwie, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Wskazuje się jednocześnie, iż przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę, a powinny się one odnosić do art. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2023 r., poz. 81), zgodnie z którym SKW jest właściwa w sprawach ochrony przed zagrożeniami wewnętrznymi dla obronności Państwa, bezpieczeństwa i zdolności bojowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2013 r., I OSK 2281/12 i z 7 marca 2019 r., I OSK 1484/17). Co prawda powołane wyroki dotyczą funkcjonariuszy Policji, lecz przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, analogicznie jak przepis art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, dopuszcza fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby, stąd zasadne jest odwołanie się do ich treści.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Szef SKW dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW i jednocześnie wystarczająco wykazał zaistnienie przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na ważny jej interes, co zostało omówione w zaskarżonym wyroku. Organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości i argumentów strony skarżącej, oczywiście w ramach zakreślonych przepisami o ochronie informacji niejawnych. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz ocenę organu odnoszące się do utraty przez skarżącego przesłanek koniecznych dla dalszego pełnienia służby w SKW, a wymienionych w art. 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW. Skarżący przestał legitymizować się nieskazitelną postawą moralną, dającą rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, czyli elementów niezbędnych do właściwego wykonywania obowiązków służbowych. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie uznano, że pozostawienie skarżącego w szeregach formacji, nie leży w interesie służby. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest dowolna. Wszystkie okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na uznanie, że skarżący utracił przymioty koniczne do pozostania w SKW, a rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby jest uzasadnione. Ponadto wskazać należy, że w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, cele osobiste skarżącego nie mogą zyskać przewagi nad dobrem służby. Skarżący sprzeniewierzył się podstawowym zasadom i normom społecznym, obowiązującym w służbie w SKW i tym samym utracił zaufanie konieczne do pełnienia służby w formacji. Zgodnie bowiem z § 5 Kodeksu etycznego pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (wprowadzonego zarządzeniem Szefa SKW nr 17/15 z 9 kwietnia 2015 r.), funkcjonariusz pełniący służbę zobowiązany jest do kierowania się przepisami prawa, w tym przepisami prawa wewnętrznego obowiązującego w SKW, postanowieniami zawartymi w zarządzeniach i decyzjach Szefa SKW i kodeksie oraz zasadami uczciwości, godności, honoru oraz poczuciem obowiązku. Funkcjonariusz powinien zachować się godnie w miejscu pełnienia służby i poza nim oraz postępować tak, aby wzmocnić autorytet i wiarygodność SKW. Funkcjonariuszowi nie wolno przyjmować jakichkolwiek korzyści materialnych ani osobistych (§ 7 ust. 2 Kodeksu etycznego), w tym z tytułu pełnionej funkcji lub zajmowanego stanowiska (§ 8 ust. 1 Kodeksu etycznego). Wobec powyższego stwierdzić należy, że postawa skarżącego oraz jego zachowanie powinny spełniać wysokie standardy etyczne, które będą sprzyjały także budowaniu autorytetu SKW. Tymczasem postępowanie skarżącego powoduje, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków służbowych.

Powyższe rozważania w konsekwencji prowadzą do wniosku o niezasadności także pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty te zmierzają do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, rolą organu jest ustalenie, czy zachowanie funkcjonariusza naruszało ważny interes służby. Organ jest obowiązany wykazać, w czym upatruje ten ważny interes, a także w jaki sposób został on naruszony. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ zebrał i rozpatrzył w sposób prawidłowy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dał temu wyraz w zaskarżonej decyzji, zaś podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie dowody w sprawie nie zostały przeprowadzone i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił rozważania, które – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sposób niebudzący wątpliwości przemawiają za poprawnością stanowiska organu.

W związku z powyższym, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.