Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 897/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta[...], na podstawie art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.d.p."), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140 poz. 1481), § 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miasta [...]z dnia 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego w mieście [...](Dz. Urz. Woj. [...]Nr 126, poz. 1899), art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), orzekł o wymierzeniu skarżącemu P. S. kary w kwocie 376 zł za zajęcie pasa drogowego przy ul. Równinnej (działka ewidencyjna nr 68/3 w obrębie 41), w okresie od dnia 19 kwietnia 2013 r. do dnia 20 kwietnia 2013 r., ustalając jednocześnie, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego należy uiścić na konto Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż wydanie decyzji poprzedziły ustalenia w zakresie przedmiotu, podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia pasa drogowego pod przedmiotową reklamę.

Wskazując na art. 4 pkt 23 u.d.p. przewidujący, iż reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa reklama:

1. została umieszczona i zamocowana na konstrukcji przyczepy samochodowej,

2. zawierała informacje o treści min. "... Kantor ... Lombard ...Skup złota" oraz dane adresowe i kontaktowe prowadzonej działalności gospodarczej,

3. była widoczna w polu widzenia użytkowników drogi.

4. była umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej o kategorii powiatowej.

Zatem w ocenie organu I instancji, ów nośnik informacji wizualnej wraz z konstrukcją i mocowaniem jest reklamą. Wymiary reklamy ustalono na: prostokąt 3,5m x 2,0m oraz trójkąt (wzór na pole powierzchni trójkąta 1/2a x h) 1/2 x 1,2m x 2,0m x 2 strony (powierzchnie), łącznie 9,4 m².

Informacja umieszczona na reklamie, tj. adres prowadzenia działalności oraz profile działalności firmy, informacja z CEDiG pierwotnie wskazywała, że podmiotem była A. S. F.H.U. [...] z siedzibą przy ul. [...], jednak w toku postępowania A. S. pismem z dnia [...] r. oświadczyła, że podmiotem niniejszego postępowania jest P. S. prowadzący działalność pod nazwą - Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowo Gastronomiczne [...] z siedzibą przy ul. [...].

Miejsce zajęcia pasa drogowego ustalono w oparciu o mapę geodezyjną wykonaną w skali 1:500, na której zaznaczono lokalizację umieszczania reklamy oraz linie rozgraniczenia pasa drogowego, będące granicą działki geodezyjnej nr 68/3 (obręb 41). Z informacji z rejestru gruntów zdaniem organu wynika, że przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa o użytku "dr", czyli droga z adresem "[...]", która jest publiczną drogą o kategorii powiatowej, a Miejski Zarząd Dróg w [...](zwany dalej MZD) sprawuje jej trwały zarząd. Nadmieniono przy tym, że w dniach 19 grudnia 2013 r. o godz. 12:00 oraz 20 grudnia 2013 r. o godz. 15:00 przyczepa wraz z reklamą stała w jednym i tym samym miejscu, a koła przyczepy zostały zablokowane i unieruchomione.

W świetle 8 poz. załącznika nr 3 do uchwały Nr 183/07 Rady Miasta [...] z dnia 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego w mieście [...](Dz. Urz. Woj. [...] Nr 126 poz. 1899) dla przedmiotowej reklamy umieszczonej na drodze publicznej o kategorii powiatowej stawka opłaty zasadniczej wynosi 2,00 zł m² powierzchni reklamowej na dobę, dlatego w ocenie organu, zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., stawka opłaty karnej wyniesie 20,00 zł m² powierzchni reklamowej na dobę.

Czasookres ustalono podczas czynności postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

MZD dokonał kontroli w dniu [...] r. stwierdzając, że w omawianym pasie drogowym została umieszczona przedmiotowa reklama. Wykonano pomiary reklamy, domierzono miejsce jej umieszczenia oraz sporządzono protokół. Na tej podstawie MZD pismem nr [...] r., zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. zakomunikował stronie o faktach znanych organowi I instancji z urzędu oraz zgodnie z art. 61 § 4 wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamę umieszczoną na przyczepie samochodowej, przywrócenia stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej. W tym samym piśmie zawiadomiono stronę o przeprowadzeniu dowodu w niniejszej sprawie podczas wizji lokalnej (oględzin) wyznaczonej na dzień 13 stzcynia 2014 r..

Podsumowując organ I instancji stwierdził, iż w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie można badać przyczyn tego zajęcia, oceniać stopnia winy strony, czy też miarkować wysokość wymierzonej kary, ponieważ zarządca drogi jest zobowiązany po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną w przewidzianej w ustawie wysokości.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wskazał powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy przyczepa byłaby zaparkowana we wskazanych miejscach przez dłuższy czas w tym samym miejscu oraz we wskazanym wyżej czasie nie mogłaby być również używana.

W ocenie odwołującego się, orzekający w sprawie organ nie wykazał realizacji żadnej z tych przesłanek, a wręcz wykazał, że przesłanki takie nie zaistniały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz wymierzyło skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr 68/3 w obrębie 41) bez zezwolenia zarządcy drogi polegające na umieszczeniu reklamy znajdującej się na jednoosiowej przyczepie reklamowej o formie wielościanu (klina) z napisami: "[...]" (czcionką żółtą i białą na czerwonym tle) i "[...]" i numerem telefonu (czcionką czarną na tle żółtym), na ścianach trójkątnych -"[...] " (czcionką żółtą i białą na czerwonym tle), w dniach 19 i 20 grudnia 2013r., w kwocie 376 zł.

Kolegium oparło się na zgromadzonych w sprawie dokumentach, uznając je z wiarygodne i cechujące się mocą dowodową, wskazując przy tym, iż prawdziwość, ani rzetelność powyższych dokumentów nie była w toku postępowania kwestionowana, zaś strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań (pismo organu pierwszej instancji z dnia 19 marca 2014 r., pismo Kolegium z dnia 12 czerwca 2014 r.). Podobnie, za wiarygodne w ocenie organu należy uznać dowody z wizji lokalnej, potwierdzających ją fotografii oraz oględzin w związku z czym treść poczynionych ustaleń pozostaje w zgodności ze zgromadzonymi w toku sprawy dokumentami, zaś strona nie kwestionowała prawidłowości poczynionych ustaleń.

W ocenie Kolegium istnieją podstawy dla wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z tym zastrzeżeniem, że prawidłowe rozstrzygnięcie powyższej sprawy wymaga uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, gdyż organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień formalnych w zakresie sformułowania sentencji wydanej decyzji. W sentencji wydanej decyzji orzeczono, że kara pieniężna płatna jest w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, natomiast termin płatności kar pieniężnych określony w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p. został określony w przepisie art. 40 ust. 13 u.d.p., a zatem wynika z mocy prawa i nie ma podstaw dla ustalania terminu zapłaty w drodze decyzji administracyjnej

W powyższym zakresie, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w ocenie organu odwoławczego wydane zostało bez podstawy prawnej, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w tej części (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lecz pomimo zaistnienia powyższej przesłanki, nie może być stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż organ odwoławczy nie jest upoważniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, nawet w sytuacji, gdy decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w odrębnym postępowaniu administracyjnym, będącym trybem nadzwyczajnym tego postępowania.

Ponadto zwrócono uwagę, że błędnie organ pierwszej określił w sentencji zaskarżonej decyzji, iż kara wymierzana jest za zajęcie pasa drogowego w dniach 19 i 20 kwietnia 2013 r., gdyż powyższe wskazanie pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji, gdzie wskazano na dni 19 i 20 grudnia 2013 r., a przede wszystkim z treścią zgromadzonych w sprawie dowodów (protokoły z dnia 19 grudnia 2013 r. i 20 grudnia 2013 r. oraz załączona do nich dokumentacja zdjęciowa). Sentencja wydanej decyzji jest zatem sprzeczna z jej uzasadnieniem, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skarżącego, organ odwoławczy wskazał, że nie jest trafny zarzut, iż wymierzenie kary pieniężnej może dotyczyć sytuacji, gdy reklama znajdowała się w pasie drogowym przez dłuższy czas., ponieważ przepisy u.d.p. nie wprowadzają takiego rozróżnienia. Natomiast gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia do zajmowania przez okres dłuższy, niż określony, to wprowadziłby przepis stanowiący o tym, że karę wymierza się wyłącznie w przypadku zajęcia pasa drogowego przez czas dłuższy, niż podany odcinek czasu, lecz takiego przepisu ustawodawca nie wprowadził. Przeciwnie, w przepisie art. 40 ust. 8 u.d.p. wyraźnie wskazano, że stawka dotyczy jednego dnia zajęcia pasa drogowego. Oznacza to zdaniem Kolegium, że podstawą do wymierzenia kary jest zajęcie pasa drogowego w danym dniu i nie ma podstaw dla żądania, aby organ administracji ustalał szczegółowa ilość godzin, w których reklama znajdowała się w pasie drogowym. Taki wymóg byłoby niemożliwy do spełnienia przez organ administracji, skoro istotą wymierzanej kary jest sankcja za naruszenie zasad lokowania reklam w pasie drogowym.

Podkreślono również, iż w niniejszej sprawie przedstawiona w dokumentacji zdjęciowej przyczepa pełni wyłącznie funkcję reklamową, o czym świadczy sposób wykorzystania jej podstawy, gdzie znajduje się stelaż o kształcie klina, na którym umieszczana jest reklama. Podstawa przyczepy była unieruchomiona (k. 43-44 akt sprawy), co w połączeniu z brakiem powierzchni służącej do przewozu towarów, wskazuje na chęć jej umieszczenia w jedynym miejscu, a nie wykorzystywania do transportu towarów.

Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania A.S., a następnie skarżącego, względem którego wydano decyzję, co oznacza, że organ pierwszej instancji powinien wydać również rozstrzygnięcie kończące postępowanie wobec A.S., a w przypadku ustalenia, że nie ponosi ona odpowiedzialności za zapłatę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, należy wydać decyzję o umorzeniu względem niej postępowania, przy czym rozstrzygnięcia takiego nie może wydać organ odwoławczy, ponieważ nie mieści się ono w katalogu określonym w przepisie art. 138 k.p.a.

W skardze do sądu P. S. wniósł o stwierdzenie, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a związku z tym o jej uchylenie, zarzucając:

― rażącą obrazę przepisu art. 40 ust. 1, 2, 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż zaparkowany pojazd, zarejestrowany, zaopatrzony w stosowne badania techniczne, zaparkowany w miejscu przeznaczonym i wyznaczonym do parkowania na okres doby, można zakwalifikować jako umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez stosownego zezwolenia,

― chybione i nie popartym żadnym racjonalnym dowodem, wydanie jej wbrew zebranym dowodom, a w wyniku tego całkowicie dowolnym ustaleniu, iż swoim rzekomym działaniem skarżący naruszył dyspozycję normy art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p.,

― całkowicie dowolne wnioskowanie, oparte na niedopuszczalnych, bezdowodowych domniemaniach Kolegium, pozostające często w całkowitej opozycji i sprzeczności z zebranymi bądź obiektywnie istniejącymi dowodami prowadzące w efekcie do przyjęcia, że istniały w sprawie jakiekolwiek dowody, czy też podstawy do alogicznych i sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków, zaprezentowanych w uzasadnieniu doręczonej decyzji Kolegium, przesądzającej, że działanie skarżącego w jakimkolwiek stopniu naruszyło normę wskazanego wyżej przepisu ustawy,

― pominięcie faktu, iż do twierdzeń skarżącego i przesłuchanych w sprawie na tę okoliczność świadków, nie pozostawał w opozycji żaden z zebranych i ujawnionych przez organ odwoławczy dowodów, co nie przeszkodziło potem uznać, iż swoim działaniem skarżący naruszył ustawowy nakaz,

― wybiórczą, dowolną, selektywną, tendencyjną i kierunkową ocenę dowodów,

― całkowite pominięcie i przemilczenie szeregu dowodów wskazujących na istnienie rzeczywistych i realnych podstaw do przyjęcia, iż skarżący nie naruszył przepisu wskazanego w zaskarżonej decyzji jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej,

― wielokrotne naruszenie zasad i reguł prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, a następnie oparcie wydanej decyzji na nie mających pokrycia w faktach, nieuprawnionych domniemaniach, gdyż organ odwoławczy powinien z urzędu wiedzieć jako aksjomat, że w sytuacji gdy na podstawie zebranych w sprawie dowodów można było zbudować wersję korzystną dla, w żadnym razie nie wolno było przyjmować za fundament orzekania wersji mniej korzystnej i to na dodatek wielce wątpliwej,

― ogólne określenie dowodów, sumaryczne ich wyliczenie i arbitralne stwierdzenia co do wyboru z różnych dowodów tych, które dla Kolegium, całkowicie w odczuciu skarżącego niezasadnie, miały jego zdaniem wartość, bez szczegółowego omówienia powodów takich decyzji. Za niedopuszczalne i pozorujące jedynie uzasadnienie i zawartą w nim prawidłową ocenę dowodów należy uznać w ocenie skarżącego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ nie dał wiary jego wyjaśnieniom. Dodatkowego podkreślenia wymaga fakt, że jedynie uzasadnienie spełniające przytoczone wymagania ustawowe umożliwia dokonanie wszechstronnej kontroli odwoławczej - zarówno w przedmiocie ustalonej podstawy faktycznej decyzji, jak i prawidłowości subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określony przepis ustawy,

― błędnym, bezdowodowym, alogicznym, sprzecznym z podstawowymi zasadami doświadczenia życiowego i współżycia społecznego ustaleniu, że przy uwzględnieniu i właściwej ocenie zebranych w sprawie dowodów, skarżący nie miałe prawa do zaparkowania swojego zarejestrowanego pojazdu w przeznaczonym do tego parkowania miejscu na ściśle oznaczony, krótki czas,

― zaskakującym stwierdzeniu, iż wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12 , który powołany został w odwołaniu nie potwierdza zasadności podnoszonych racji, ponieważ jest nieprawomocny,

― zastąpienie rzeczowej analizy prawnej - nie mającymi znaczenia prawnego matematycznymi wyliczeniami i powoływaniem wzorów na obliczenie powierzchni pola,

― nieuprawnioną i błędną wykładnię sformułowanego przez ustawodawcę pojęcia "zajęcie pasa drogowego", a w wyniku tego nieuprawnione przyjęcie, iż użyty przez ustawodawcę termin "zajęcie" może dotyczyć sytuacji krótkotrwałego zaparkowania pojazdu w formie przyczepki, podczas gdy ze sformułowania tego wynika wprost konieczność ustalenia, że stan "blokowania pasa" był rozciągnięty w czasie,

― nie rozgraniczenie odmienności sytuacji polegającej na fizycznym umieszczeniu reklamy w obrębie pasa drogowego, od zdarzenia polegającego na krótkotrwałym zaparkowaniu w miejscu do tego przeznaczonym, zarejestrowanego i dopuszczonego do ruchu pojazdu w formie przyczepki,

― całkowicie dowolny wniosek, iż skoro ustawodawca a art. 40 ust. 8 u.d.p. wskazał stawkę za jeden dzień zajmowania pasa to jeden dzień wystarczy, aby ukarać. Wbrew temu alogicznemu i kierunkowemu wnioskowi skarżący stwierdził, że owszem wskazano stawkę za jeden dzień, ale potraktowano to jak mnożnik i przelicznik, a taki będzie wchodził w ogóle w grę tylko w sytuacji, kiedy dni tych będzie tyle, aby łącznie można było uznać je za "dłuższy czas". Inne rozumienie wskazanych pojęć doprowadziłoby do absurdu powodującego możliwość przyjęcia, że kierowca pojazdu ciągnącego przyczepkę, który zatrzymał się np. w celu załatwienia potrzeby fizjologicznej, dopuścił się "zajęcia pasa drogowego".

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że sytuacja taka jak w niniejszej sprawie doczekała się polskim orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jednolitej, zwartej i wolnej od dowolności interpretacyjnej, praktyki orzeczniczej (vide: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12), dlatego ukaranie według skarżącego musiałoby być poprzedzone wykazaniem dwóch przesłanek wskazujących, że :

1. przyczepa samochodowa, o której mowa w decyzji, musiałaby być

zaparkowana we wskazanym miejscach przez dłuższy czas (na czas pozostawania w bezruchu musi być zaparkowana jak każdy inny pojazd),

2. we wskazanym wyżej czasie nie mogłaby być również używana.

Organ, w ocenie skarżącego nie wykazał realizacji żadnej z tych przesłanek, a wręcz wyręczając skarżącego wykazał, że przesłanki takie nie zaistniały.

Zdaniem skarżącego inne rozumienie przepisu, niż wskazane w ww. wyroku WSA doprowadziłoby do całkowicie absurdalnej sytuacji, powodującej, iż każdy pojazd stojący na parkingu, a opisany treściami reklamowymi mógłby być traktowany jako nieuprawnione zajęcie pasa drogowego treściami reklamowymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (...), zarządca drogi - w drodze decyzji administracyjnej - wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi.

Zgodnie z legalną definicją pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższej decyzji, pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi, zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Dodatkowo w rozdziale 4 u.d.p. (art. 34 - 43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania owym pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W tymże przepisie ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym zaś, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 "reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej".

Istotą sporu jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zajęcie pasa drogowego drogi publicznej realizowało cele reklamowe, wymagające uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak to przyjął organ, czy też realizowało użytkowanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, a przy tym miało krótkotrwały charakter, wykluczający kwalifikację zajęcia pasa drogowego, jak twierdzi skarżący.

Po pierwsze należy mieć na względzie, że drogą publiczną według art. 1 u.d.p. jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawową zatem zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem, ale ustawodawca przewidział ograniczenia i wyjątki.

Po drugie nie ulega wątpliwości, że interpretacja wyżej wskazanych norm, które zakazują umieszczania w pasie drogowym reklam bez zezwolenia, wymaga wykorzystania zarówno wykładni językowej jak i celowościowej.

Definicja językowa nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca pod pojęciem reklamy określił wprost każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (nie będący znakiem drogowym i informacyjnym).

Nie oznacza to bynajmniej, że powyższą definicją reklamy byłyby objęte wszystkie pojazdy parkujące w pasie drogi i opatrzone jakimikolwiek napisami lub oznaczeniami, lecz takie, gdzie występuje nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 469/12).

Istotna jest zatem funkcja, jaką pełni umieszczony w pasie drogowym pojazd tj. czy pełni wyłącznie funkcję reklamową – o czym świadczy wymieniona w definicji reklamy konstrukcja i mocowania, z którymi połączony jest nośnik informacji, czy też pełni przede wszystkim funkcję środka transportu, a tylko przy okazji pełni funkcję przekaźnika informacji.

Ustawodawca nie wprowadza natomiast do definicji reklamy elementu czasowego. Przesądzająca jest funkcja pojazdu, a nie okres jego pozostawania w tym samym miejscu w obrębie pasa drogowego.

Przechodząc na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, słuszna jest ocena organu, że przedmiotowa przyczepa pełni funkcję wyłącznie reklamową. Jak wynika z ustaleń organu, reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej jednoosiowej w postaci konstrukcji w kształcie klina. Ekspozycja reklam miała miejsce na wszystkich 4 ścianach tej bryły. Nośnik reklamowy był mocowany do krawędzi ścian (co szczegółowo widać na zdjęciach załączonych do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r.) i zajmował całą powierzchnię przyczepy – nie pozostawiono żadnej powierzchni do przewozu towarów. Podstawa przyczepy była unieruchomiona (pręty w kołach przyczepy, zabezpieczone kłódką, k. 43-44 akt sprawy). Te okoliczności wystarczająco dobitnie wskazują na chęć umieszczenia pojazdu w jedynym miejscu, w celach reklamowych, a nie wykorzystywania do transportu towarów.

Przystosowanie przyczepy do montażu na niej treści reklamowych, szczegółowo przedstawia również dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r. Przyczepa może zatem zostać uznana za reklamę w rozumieniu cytowanych regulacji u.d.p.

Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi (vide: fotografie w aktach administracyjnych). Poza tym istotą reklamy jest skierowanie na niej umieszczonych treści do jak największej ilości osób, wobec czego obiekty takie z zasady umieszczane są w dostępnych i widocznych miejscach.

W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, że skoro sporna przyczepa samochodowa była zaparkowana przez określony czas w tym samym miejscu i nie była używana dla celów transportowych, co wykazało postępowanie dowodowe, zatem może być uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi, skarżący w żaden sposób nie wykazywał, że mamy do czynienia z pojazdem - obiektem pełniącym funkcję środka transportu, a nie z reklamą. W toku postępowania skarżący nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych w tym względzie, a sama przyczepa nie ma tablic rejestracyjnych wskazujących, że jest to zarejestrowany środek transportu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielał pogląd organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA o sygn. akt : II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08).

Zdaniem Sądu prawidłowo ustalony został okres, w którym przedmiotowy pojazd pozostawał w tym samym miejscu. Organ dokumentował fakt zajęcia pasa drogowego wykonując zdjęcia (opatrzone datą i godziną) i opisując je. Było to wystarczające do przyjęcia, że reklama umieszczona była w tym miejscu przez wskazany okres. Mając na względzie znane Sądowi z urzędu okoliczności wskazane w innych, rodzajowo tożsamych, sprawach toczących się przed WSA w Bydgoszczy, należy w szczególności podkreślić wagę opatrzenia zdjęć dokładną godziną ich wykonania, co ułatwia – ze względu na znaczne podobieństwo używanych przez skarżącego przyczep – wykluczenie, że organ sfotografował w tym samym dniu jedną przyczepę (bądź ich zespół), która była w ciągu dnia przemieszczana w różne miejsca na obszarze miasta.

Jednakże w niniejszej sprawie z naruszeniem zasad postępowania dowodowego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ nie ustalił przebiegu granic pasa drogowego drogi powiatowej. Ustalenia organu w tym przedmiocie stanowi mapka zawarta na k. 38 akt administracyjnych niewiadomego pochodzenia, z opisem nieznanego autora, zawierając jedynie potwierdzenie jej zgodności z oryginałem dokonane przez pracownika organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego. Do samego ustalenia, w jakim miejscu w terenie znajduje się przyczepa (reklama) nie jest co prawda potrzebna opinia biegłego. W tym względzie wystarczą pomiary dokonane w toku oględzin. Tym niemniej pomiary te powinny zostać naniesione nie na jakąkolwiek mapę, ale - jak wyżej wskazano – na mapę stanowiącą dokument urzędowy, a więc przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego, co powinno być na owej mapie uwidocznione (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 544/12).

Przebieg pasa drogowego drogi powiatowej nie został jednoznacznie wykazany na mapach znajdujących się aktach sprawy, a zatem w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu pasa drogowego oraz usytuowania względem tych granic przedmiotowej przyczepy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że przedmiotowa przyczepa pozostawał jednak poza granicami pasa drogowego.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,) w związku z art. 135 Sąd orzekła jak w pkt 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy,

W ponownym postępowaniu organy winny wykazać umiejscowienie przedmiotowej przyczepy z reklamą w odniesieniu do granic pasa drogowego, wykorzystując urzędowe mapy geodezyjne, stosownie do powyższych wskazań Sądu.