Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 561/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. i E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1399/17 w sprawie ze skargi T. J. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz T. J. i E. J. kwotę 6773 (sześć tysięcy siedemset siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1399/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. J. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] i ustalono dla skarżących jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...], spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla część wsi Białki i Grabianów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Siedlce uchwały z 4 listopada 2010 nr XLVII/334/2010 (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2010 r. Nr 203, poz. 6088) w wysokości łącznie 14.059 zł, w tym ½ części opłaty planistycznej w kwocie 7.029,50 zł dla każdej współwłaścicielki.

W motywach wskazanego wyżej wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14, zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. We wskazanym orzeczeniu NSA uznał, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony z naruszeniem prawa albowiem biegły nie zawarł w nim opisów nieruchomości, nie wykazał ich cech podobieństwa do nieruchomości skarżących, co z kolei skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów.

Kontrolując prawidłowość opisanych na wstępie decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji w sposób właściwy zastosowały przepisy regulujące zasady ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego - tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". W wyniku wejścia w życie planu miejscowego zmieniło się przeznaczenie działek, co spowodowało wzrost ich wartości. Nieruchomości skarżących znajdujące się na obszarze produkcji rolnej znalazły się w granicach terenu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, usług, składów, magazynów produkcji, parkingów dróg wewnętrznych, usług obsługi komunikacji samochodowej, co zmieniło możliwość ich wykorzystania i stworzyło nowe perspektywy ich zagospodarowania. Ponadto skarżące dokonały sprzedaży przedmiotowych działek w ciągu 5 lat od wejścia w życie planu.

Podniesiono, że wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną zostało poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 1247) zwanej dalej w skrócie "u.g.n." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kwestionujących jego prawidłowość Sąd wskazał, że strony nie wykazały skutecznie jakichkolwiek jego wadliwości, stąd też uprawnione było stwierdzenie, że pod względem formalnym nie budzi on zastrzeżeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły T. J. i E. J., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie:

I) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w postępowaniu administracyjnym dokonało nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. B. oraz późniejszych wyjaśnień uzupełniających tego rzeczoznawcy, zwłaszcza wobec sporządzenia go z naruszeniem:

- § 56 ust. 1 pkt 5 w związku z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. i brak opisu stanu nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, tj. przyjętych do porównania w operacie szacunkowym nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod obiekty handlowe, usługowe, magazyny i składy oraz nieruchomości oraz przyjętych do porównania nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym - grunty orne, użytki zielone, w zakresie stanu prawnego nieruchomości porównywanych nieruchomościami będącymi przedmiotem wyceny;

- § 4 ust. 1-3 rozporządzenia i art. 153 ust. 1 u.g.n. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i użycie na potrzeby sporządzenia występującego w sprawie operatu szacunkowego podejścia porównawczego i metody porównywania parami z nieprawidłowo zebranymi i niezupełnie opisanymi nieruchomościami podobnymi, a także bez ustalenia i znajomości warunków zawarcia transakcji przyjętych nieruchomości podobnych;

- § 55 ust. 1 i 2 w związku z § 56 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy przez brak uzasadnienia zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego zastosowania podejścia porównawczego z metodą porównywania parami, zamiast występującego w sprawie wcześniej podejścia porównawczego z metodą korygowania ceny średniej;

2) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy przez brak objęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie przekroczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. art. 136 K.p.a. i art. 15 K.p.a., tj. przekroczenia granic dopuszczalnego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym w zakresie dotyczącym wyjaśnienia kluczowych kwestii występującego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę w wyniku czego w istocie merytorycznie dowód ten został przeprowadzony w znacznej części od nowa, z jednoczesnym naruszeniem art. 15 K.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy poprzez brak objęcia kontrolą skarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy S. w sytuacji, gdy oba organy administracji w toku postępowania administracyjnego niewłaściwie zastosowały art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji kiedy opłata ta nie mogła być ustalona, albowiem przepis prawa miejscowego zawarty w § 51 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLVIl/334/2010 Rady Gminy Siedlce z dnia 4 listopada 2010 r. przewidywał zastosowanie przedmiotowej opłaty tylko w stosunku do terenów funkcjonalnych, nie określając jednocześnie, co należy rozumieć przez "tereny funkcjonalne" oraz przy braku takiej definicji w innych przepisach powołanego aktu prawa miejscowego, jak też braku takiej definicji w przepisach prawa powszechnie obowiązującego;

II) prawa materialnego:

1) art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w wyroku NSA z 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14 dotyczących wymogów prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego jako opinii biegłego oraz co do oceny wiarygodności i przydatności operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego, tj. niezastosowanie się do następujących wytycznych:

- konieczności uwzględniania definicji nieruchomości podobnej z art. 4 pkt 16 u.g.n. przy kwalifikowaniu danych nieruchomości jako nieruchomości podobnych;

- bezwzględnego obowiązku oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie operatu szacunkowego, jeżeli ma stanowić dowód z opinii biegłego;

- bezwzględnego wymogu szczegółowego opisu nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za podobne, ze wskazaniem ich indywidualnych cech, w tym cech różnicujących oraz cech podobieństwa porównywanych nieruchomości;

- prawa i obowiązku zbadania operatu szacunkowego pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz czy taki operat jest logiczny i zupełny;

2) poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n. i § 56 ust. 1 pkt 5 i § 55 rozporządzenia przez dopuszczenie możliwości zastępowalności braku (nie wykazania przez rzeczoznawcę majątkowego) w operacie szacunkowym jednej z cech nieruchomości podobnej (stan prawny nieruchomości) innymi cechami, a przez to pozbawienie tej cechy jej samoistnego prawnego charakteru, a także ignorując istotnego znaczenia dla określenia nieruchomości podobnych oraz dla dokonania zupełnego opisu w operacie szacunkowym stanu nieruchomości.

W ocenie skarżących pomimo wytycznych NSA operat szacunkowy z dnia 8 sierpnia 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony z uchybieniem przedmiotowych oceny i wskazań, a tym samym nie jest zgodny ze przepisami prawa i nie jest zupełny. W szczególności operat ten nadal nie zawiera opisu nieruchomości podobnych do wycenianej, a przede wszystkim nie zawiera (co nie zostało także później uzupełnione w żaden sposób przez rzeczoznawcę majątkowego) opisów stanu prawnego przyjętych nieruchomości podobnych. Ponadto operat ten nie zawiera zbioru podstawowego nieruchomości przyjętych do porównania - nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod obiekty handlowe, usługowe, magazyny, składy z którego to rzeczoznawca wytypował trzy nieruchomości do dalszych porównań.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżące zarzucają Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 5 w związku z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak opisu stanu nieruchomości stanowiących podstawę wyceny w zakresie obejmującym stan prawny nieruchomości porównywanych z nieruchomościami będącymi przedmiotem wyceny.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. pod pojęciem nieruchomości podobnej rozumie się taką nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Także art. 4 pkt 17 u.g.n. definiując stan nieruchomości wskazuje, że pod tym pojęciem należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan otoczenia nieruchomości. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ustawodawca definiując nieruchomości podobne z nieruchomościami wycenianymi wskazuje na stan prawny jako jeden z obligatoryjnych elementów stanowiących o porównywalności takich nieruchomości. Potwierdza to § 55 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje umieszczenie w operacie szacunkowym informacji niezbędnych do dokonania wyceny nieruchomości. W przypadku podejścia porównawczego i metody porównywania parami podstawowym założeniem powinno być wykazanie przez rzeczoznawcę majątkowego, że nieruchomości przyjęte do porównania to nieruchomości podobne. Skoro więc ustawodawca wskazuje, że stan prawny jest obligatoryjnym elementem dla wskazania nieruchomości podobnych, to w operacie szacunkowym nie mogły nie znaleźć się informacje dotyczące stanu prawnego przyjętych do porównania nieruchomości. § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nakazuje, aby w operacie szacunkowym przedstawić sposób dokonywania wyceny nieruchomości poprzez opis stanu nieruchomości. Opis ten nie będzie pewny, jeżeli nie znajdą się żadne informacje dotyczące stanu prawnego.

Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym zbadanie stanu prawnego nieruchomości jest podstawową czynnością rzeczoznawcy majątkowego wynikającą z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 414/18, opub. w Lex nr 2494894). Podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 u.g.n., a operat szacunkowy ma zawierać informacje pozwalające na ocenę, czy dobrane przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobne w związku z cechami wymienionymi w art. 4 pkt 16 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 481/09, opub. w Lex nr 597629). Tym samym przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 198/17, opub. w Lex nr 2638791; wyrok NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2016/06, opub. w Lex nr 639427).

Skoro w tej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie zawarł opisu stanu prawnego nieruchomości przyjętych za porównywalne zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu, to obowiązkiem organów było uzupełnienie operatu szacunkowego o te informacje (dotyczące stanu prawnego), a brak jego uzupełnienia oraz brak uznania tej wady za istotną przez Sąd pierwszej instancji uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku jak i decyzji organu odwoławczego. Jest to bowiem wada postępowania administracyjnego, w ramach którego organ odwoławczy nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie w tym zakresie samego operatu. Wada ta może mieć istotne znaczenie mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ od uznania, czy stan prawny nieruchomości przyjmowanych do porównania jest podobny pod względem ich stanu prawnego, może zależeć przyjęcie cech wpływających na ich wartość, a więc cech rynkowych tych nieruchomości.

Zasadny jest także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do wytycznych zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2942/13. W wyroku tym NSA wyraźnie stwierdził, że operat szacunkowy, na podstawie którego organy wydały zaskarżone decyzje nie został sporządzony prawidłowo, a w szczególności nie można było w sposób jednoznaczny ocenić, czy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości przyjął do porównania działki, które są nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca nie zawarł bowiem w operacie opisów nieruchomości stanowiących przedmiot zawartych transakcji. Następnie NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 24 marca 2016 r. wskazał na treść art. 4 pkt 16 i art. 4 pkt 17 u.g.n. i cechy pozwalające na uznanie danych nieruchomości za podobne. Wśród tych cech jest także stan prawny nieruchomości przyjmowanej do porównania z nieruchomością wycenianą.

Należało więc uznać, że skoro w tej sprawie tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2016 r. wyraźnie wskazali, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania są na tyle ogólnie opisane, że nie można skontrolować prawidłowości uznania ich za porównywalne, to obowiązkiem i rzeczoznawcy i organów administracyjnych było przede wszystkim precyzyjne wskazanie w operacie szacunkowych na te cechy nieruchomości, które ustawodawca wskazuje jako cechy nieruchomości porównywalnych. Wadą zaskarżonego wyroku było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wada ta nie ma znaczenia w tej sprawie.

Jedynie częściowo zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w postępowaniu administracyjnym miało dokonać nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego jako naruszającego § 4 ust. 1-3 rozporządzenia i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 1 i 2 w związku z § 56 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i użycie na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego podejścia porównawczego i metody porównywania parami z nieprawidłowo zebranymi i niezupełnie opisanymi nieruchomościami podobnymi, a także bez ustalenia i znajomości warunków zawarcia transakcji przyjętych nieruchomości podobnych. O ile strony skarżące kasacyjnie trafnie podnoszą brak pełnego opisu nieruchomości przyjętych do porównania, to argumentacja co do niewłaściwego zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami nie jest zasadna. Rzeczoznawca majątkowy przy wyborze podejścia i metody kierował się zasadami określonymi w art. 149-154 u.g.n. oraz § 4 i § 5 rozporządzenia. Przyjął, że znając cechy kilku nieruchomości przyjętych do porównania należało zastosować właśnie metodę porównywania parami. To biegły decyduje jaką metodę zastosować w operacie szacunkowym tak, aby ustalić wartość nieruchomości w sposób jak najpełniejszy oddający jej wartość rynkową.

Dla metody korygowania ceny średniej do porównania należy przyjmować co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, co wynika wprost z § 4 pkt 4 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy w tej sprawie wskazał, że na podstawie dokonanej przez niego analizy rynku w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod obiekty handlowe, usługowe, magazyny, składy oraz przeznaczonych na cele rolne znalazł mniej niż kilkanaście transakcji nieruchomości najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Skoro zatem przyjęto w operacie szacunkowym osiem transakcji nieruchomości porównawczych, to jedyną metodą jaką można było zastosować w procesie wyceny była metoda porównania parami, którą zastosowano.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjne są niezasadne.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez brak objęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie przekroczenia przez ten organ art. 136 K.p.a. i art. 15 K.p.a. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, z tego względu podnoszenie braku ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów przedstawionych w skardze, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny nie wpływający na rozstrzygnięcie nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji rzeczywiście nie ustosunkował się do części zarzutów podniesionych w skardze, co nie może być uznane za prawidłowe, ale w tym zakresie to pominięcie nie miało istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu. Także strony skarżące kasacyjnie nie wskazały, aby brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do części zarzutów miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie organ odwoławczy nie naruszył art. 15 K.p.a., bowiem nie tylko rozpoznał odwołanie, ale również rozstrzygnął sprawę na nowo. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na uchybienia w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy przez organ pierwszej instancji i uzupełnił postępowanie dowodowe poprzez dopuszczenie jako dowód w sprawie wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Wadą było to, że wyjaśnienia te nie objęły stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania.

Organ odwoławczy miał prawo na podstawie art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Przepis ten bowiem stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy poprzez brak objęcia kontrolą skarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy S. w sytuacji, gdy oba organy administracji w toku postępowania administracyjnego niewłaściwie zastosowały art. 36 ust. 4 u.p.z.p., skoro opłata ta nie mogła być ustalona, bowiem zgodnie z § 51 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Siedlce z dnia 4 listopada 2010 r. nr XLVIl/334/2010 opłaty te mogą być pobierane w stosunku do terenów funkcjonalnych nie określając jednocześnie, co należy rozumieć przez "tereny funkcjonalne", a definicji tych obszarów nie zawierają żadne przepisy.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z § 51 ww. planu miejscowego stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustala się w wysokości 10 % od wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów funkcjonalnych objętych tym planem. Wbrew stanowisku stron skarżących kasacyjnie, przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określa, które to obszary stanowią tereny funkcjonalne. Zgodnie z jego działem III rozdziałem 12 określone zostały szczegółowe ustalenia w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenów funkcjonalnych, a pierwszym z wymienionych terenów funkcjonalnych jest teren oznaczony symbolem [...] (§ 46 planu miejscowego). Skoro więc działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze [...]1 zakwalifikowanym do kategorii terenów funkcjonalnych, to nie można zasadnie stwierdzić, że § 51 tego planu nie pozwalał na ustalanie w tej sprawie stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że część z podniesionych w skardze zarzutów uzasadnia uznanie samej skargi kasacyjnej za zasadną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ustalającą dla skarżących jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla część wsi [...] i [...] w wysokości łącznie 14.059 zł, w tym ½ części opłaty planistycznej w kwocie 7.029,50 zł dla każdej współwłaścicielki. Podstawą do uchylenia decyzji organu odwoławczego było istotne uchybienie w prowadzeniu postępowania dowodowego polegające na nieustaleniu stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania w operacie szacunkowym.

Ponownie prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. będzie zobowiązane jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania zarówno sprzed zmiany planu miejscowego, jak i po tej zmianie. Istotne w tej sprawie jest bowiem ustalenie, jaki był stan prawnych tychże nieruchomości i czy okoliczności związane z tym stanem prawnym jak np. ewentualne obciążenia porównywanych nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, mają wpływ na ich wartość i podlegają uwzględnieniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zasądzić na rzecz skarżących kasacyjnie T. J. i E. J. solidarnie kwotę 6773 złote stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują kwotę 422 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, kwotę 211 złotych stanowiącą wpis od skargi kasacyjnej, kwotę 100 złotych tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, kwotę opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem skarżących kasacyjnie obliczone na podstawie § 2 pkt 5 w związku z § 14 pkt 1 lit. a i § 14 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).