Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1309/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28,  art. 48  ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 646/13 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 646/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku letniskowego wraz z budynkiem gospodarczym w miejscowości W., gm. K., dz. nr [...] przez B. i L. L. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że na ww. działce inwestor wybudował obiekt o konstrukcji drewnianej składający się z budynku letniskowego o wym. 6,50 m x 5,00 m i wys. 5,30 m wraz z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym o wym. 3,20 m x 3,0 m i wys. 2,70 m. Część letniskowa to obiekt parterowy, niepodpiwniczony z poddaszem użytkowym. Konstrukcja dachu krokwiowa, wykonana z elementów drewnianych, dwupołaciowa pokryta płytami "[...]". Dobudowany budynek gospodarczy to obiekt parterowy, niepodpiwniczony. Dach drewniany, krokwiowy, jednospadowy pokryty płytami falistymi "[...]". W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, że ww. obiekt został wybudowany w 2002 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Stwierdzając możliwość zalegalizowania spornej budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał B. i L. L. wstrzymać roboty budowlane przy realizacji samowolnej budowy ww. obiektu letniskowego i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Następnie, w związku z niewykonaniem we wskazanym terminie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nakazał B. i L. L. dokonać niezwłocznie rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach 6,50 m x 5,00 m i wysokości 5,30 m wraz z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 3,20 m x 3,0 m i wysokości 2,70 m w miejscowości W. na dz. Nr [...] w gm. K.

W postępowaniu odwoławczym decyzja ta, wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., została w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. przeprowadził w dniu 8 października 2010 r. wizję lokalną, w wyniku której ustalił, że od dnia kontroli przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2008 r. sporny budynek letniskowy nie uległ żadnym zmianom ani przeróbkom. Ponownie dokonując pomiaru organ ustalił, że na działce nr [...] w m. W., B. i L. L. wybudowali samowolnie w 2002 r. drewniany budynek letniskowy składający się z części mieszkalnej wraz z tarasem o wym. 6,50 m x 5,00 m i wys. 5,00 m, części gospodarczej o wym. 3,00 m x 3,20 m i wys. 2,70 m oraz dwóch części zadaszenia o wym. 4,27 m x 5,00 m i wym. 4,50m x 1,50 m - tworzący konstrukcyjną całość. Stwierdzono również, w odniesieniu do zabudowy i zagospodarowania działki, iż usytuowanie przedmiotowego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów technicznych.

Dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał B. i L. L., wstrzymać roboty budowlane przy realizacji samowolnej budowy ww. obiektu letniskowego i nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wymagane dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - ustawy Prawo budowlane; 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z niewykonaniem we wskazanym terminie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nakazał B. i L. L., dokonać niezwłocznie rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach 6,50 m x 5,00 m (w tym taras zadaszony 2,45 m x 5,00m) i wysokości 5,00 m, wiaty drewnianej składającej się z dwóch części o wym. 4,27 m x 5,00 m i 4,50 m x 1,50 m, budynku gospodarczego o wym. 3,00 m x 3,20 m i wysokości 2,70 m, położonych w miejscowości W. na dz. nr [...], gm. K.

Od decyzji w ustawowym terminie odwołali się B. i L. L. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że w 2008 r. wystąpili do Burmistrza K. z wnioskiem o odrolnienie ich gruntów. Wniosek został przekazany do Starosty I. jako organu właściwego w sprawie. Jednak do dnia dzisiejszego nie otrzymali merytorycznej odpowiedzi. W związku z tym poinformowali, że w dniu 22 marca 2013 r. wystąpią z kolejnym wnioskiem do władz gminy K. o przystąpienie do zmian w planie miejscowym, próbując nakłonić władze gminy do zmian tego martwego prawa oraz do Wydziału Ochrony Środowiska Województwa [...] o korektę granic Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia i orzekł o nakazaniu B. i L. L. rozbiórki budynku letniskowego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości W., gm. K., w skład którego wchodzą: część mieszkalna wraz z tarasem o wym. 6.50 m x 5,00 m i wys. 5,00 m, część gospodarcza o wym. 3,00 m x 3, 20 m i wys. 2,70 m, część zadaszona składająca się z dwóch części o wym. 4, 27 m x 5,00 m i wym. 4,50 m x 1,50 m.

Organ odwoławczy wskazał, że wystąpił do Starostwa Powiatowego w I. o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się rozpoznanie ww. wniosku, ewentualne czy zapadły w tej kwestii jakieś merytoryczne rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 6 maja 2013 r. Starosta I. wyjaśnił, iż postępowanie w powyższej sprawie nie zostało wszczęte, bowiem wnioskodawcy nie uzupełnili braków podania. Organ II instancji skonkludował, że mając na uwadze procedurę wynikającą z art. 48 ustawy Prawo budowlane, należy uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. słusznie nakazał rozbiórkę spornego budynku letniskowego.

Skargę na ww. decyzję wywiódł L. L., wnosząc o wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane i art. 9 oraz art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na brak informacji ze strony Burmistrza Gminy K. odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę domków letniskowych we wsi W., gm. K., posadowionych bliżej niż 100 m od linii brzegowej. Doprowadziło to do sytuacji, w której nieświadomi właściciele działek kontynuowali inwestowanie w swoje nieruchomości, aż stały się one użyteczne. Tymczasem obowiązujący od 1 stycznia 1999 r. plan miejscowy gminy K. wprowadził zakaz zabudowy bliżej niż 100 m od linii brzegowej rzek i jezior. Skarżący podniósł, że z dostarczonego wypisu i wyrysu z miejscowego planu gminy, nie wynika jednoznacznie gdzie umiejscowione są ww. działki. Właściciele działek zaś dopiero w kwietniu 2008 r otrzymali informację o utworzeniu przez Wojewodę [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (OChk), którym objęte zostały działki skarżącego. OChK wprowadził kolejny (po planie miejscowym) zakaz zabudowy 100 m od linii brzegowej rzek i jezior oraz zakaz jakiejkolwiek ingerencji w zadrzewienia nadbrzeżne, niwelacji terenu itp. Skarżący wskazał, że w maju 2008 r władze gminy poinformowały właścicieli spornych działek, że zawiadomiły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. o nielegalnej zabudowie 24 listopada 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy, a więc od maja do listopada - w celu uzyskania zmian w planie miejscowym umożliwiających uzyskanie pozwolenia na budowę lub zalegalizowania zabudów istniejących – wnioskował wraz z innymi stronami kilkakrotnie o zmiany w planie miejscowym. Z odpowiedzi strony dowiedziały się, że planu miejscowego nie można zmienić, ponieważ przedmiotowe działki leżą na terenie OChK, co okazało się wiele lat po ukończeniu budów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że bezsporny jest fakt, iż inwestorzy B. i L. L. wybudowali na działce nr [...] w m. W. samowolnie w 2002 r. drewniany budynek letniskowy składający się z: części mieszkalnej wraz z tarasem o wym. 6,50 m x 5,00 m i wys. 5,00 m, części gospodarczej o wym. 3,00 m x 3,20 m i wys. 2,70 m oraz dwóch części zadaszenia o wym. 4,27 m x 5,00 m i wym. 4,50 m x 1,50 m – tworzący konstrukcyjną całość, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Fakty te zostały potwierdzone w protokole z dnia 8 października 2010 r. z wizji lokalnej spornego budynku, który to protokół został podpisany przez skarżącego L. L. Wskazał, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Budynek, postawiony przez skarżącego, bez wątpienia należy do kategorii obiektów, wymagających pozwolenia na budowę.

Skoro zaś wzniesiony przez skarżącego obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ I instancji rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do postanowień tych przepisów musi być bowiem poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dopiero przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu o wstrzymaniu robót jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie czynności, nakazanych postanowieniem legalizacyjnym jest nie tylko uprawnieniem, lecz także obowiązkiem inwestora, godzącego się na procedurę legalizacyjną. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych warunków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu robót, musi być wydanie decyzji, nakazującej rozbiórkę. Nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie z urzędu jest tu wykluczone. Sąd dodał także, że trzeba również mieć na uwadze treść art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nakazał B. i L. L., wstrzymać roboty budowlane przy realizacji samowolnej budowy ww. obiektu letniskowego i nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wymagane dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - ustawy Prawo budowlane; 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jako okoliczność niesporną Sąd wojewódzki uznał niewykonanie przez skarżącego obowiązków, wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. spowodowaną brakiem możliwości uzyskania zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z pisma Burmistrza K. z dnia 22 marca 2010 r., skierowanego do PINB w I., działka nr [...] będąca własnością skarżącego, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonego przez Radę Miejską w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 1998r.) oznaczona jest symbolem "T-7", tj. tereny rolne oraz symbolem "C-1", tj. granice Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie zaś z § 53 ust. 3 pkt 3 tego planu miejscowego, dopuszcza się lokalizację nowych zagród dla gospodarstw rolnych o powierzchni minimum 20 ha i ogrodniczych o powierzchni minimum 5 ha. Burmistrz K. zaznaczył, że działka nr [...] nie została ujęta w rzeczonym planie miejscowym jako działka pod zabudowę rekreacyjną. Jest to działka rolna, która dodatkowo została objęta Obszarem Chronionego Krajobrazu [...]. OChK zaś wprowadził kolejny (po planie miejscowym) zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej rzek i jezior oraz zakaz jakiejkolwiek ingerencji w zadrzewienia nadbrzeżne, niwelacji terenu itp.

Sąd podniósł, że gdy nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma też możliwości jego legalizacji. Przepisy prawa budowlanego dotyczące rozbiórki i legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych mają za zadanie ochronę ładu przestrzennego, a następnie ochronę bezpieczeństwa osób korzystających z danych obiektów oraz ochronę mienia. Analiza przepisów wskazuje, że ochrona, o której wyżej mowa skierowana jest na powyższe dobra w tej właśnie kolejności, przy czym, aby samowolnie wzniesiony obiekt mógł nadal funkcjonować winien jednocześnie spełniać określone wymogi dotyczące ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych wymogów uniemożliwia jego legalizację. Podkreślił, że przepisy nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez radę gminy działającą z urzędu.

Odnośnie zaś do podnoszonego przez skarżącego faktu zgłoszenia wniosku o odrolnienie przedmiotowej działki, na której posadowiony jest sporny budynek letniskowy, Sąd podniósł, że organ odwoławczy wskazał, iż wystąpił do Starostwa Powiatowego w I. o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się rozpoznanie ww. wniosku, ewentualne czy zapadły w tej kwestii jakieś merytoryczne rozstrzygnięcia, a jeśli tak to jakie. W piśmie z dnia 6 maja 2013 r. Starosta I. wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Wniesione podanie nie czyniło zadość wymaganiom niezbędnym do rozpatrzenia sprawy. Wnioskodawcy wezwani do uzupełnienia braków, z pouczeniem, że nieuzupełnienie ich w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podanie bez rozpatrzenia, tego podania nie uzupełnili, wobec czego wniosek pozostał nierozpatrzony.

Reasumując Sąd wskazał, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący w tym sensie, że obiekty budowlane wykonane niezgodnie z warunkami w nich określonymi (samowolnie), nie mogą być legalizowane inaczej jak w trybie ustawowym. Legalizacja na podstawie przepisów prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji, co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Dlatego nawet kwestia nieświadomości prawnej dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma żadnego znaczenia przy ocenie dopuszczenia się samowoli budowlanej. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 48 i 49 w związku z art. 29 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji uznanie, iż budynek letniskowy wraz z budynkiem gospodarczym położony w miejscowości W. gm. K. wybudowany przez skarżącego L. L. wymagał pozwolenia na budowę, a wobec braku takiego pozwolenia należało wydać decyzję o rozbiórce tego obiektu budowlanego.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, poprzez błędne przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, podniósł, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego nie została wydana z poszanowaniem prawa i na podstawie zebranego materiału dowodowego. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego również nie została wydana na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, a postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż budynek letniskowy wraz z budynkiem gospodarczym położony w miejscowości W. gm. K. wybudowany przez skarżącego L. L. wymagał pozwolenia na budowę, a wobec braku takiego pozwolenia należało wydać decyzję o rozbiórce tego obiektu budowlanego. Skarżący przytoczył przy tym treść art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że skoro więc obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę zbędne było postępowanie zmierzające do jego legalizacji.

L. L. wskazał także, że istotnym jest również, iż z wypisu i wyrysu z miejscowego planu gminy nie wynika jednoznacznie gdzie umiejscowiona jest działka skarżącego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również organowi, iż ten przed wydaniem decyzji uniemożliwił skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący zaś przed wydaniem decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego chciał złożyć wnioski dowodowe oraz chciał się wypowiedzieć co do materiału dowodowego, chciał udowodnić okoliczność wydania przez ten sam organ w bardzo podobnym stanie faktycznym odmiennych decyzji nie nakazujących rozbiórki budynku letniskowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie do naruszenia art.1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art.151 w związku z art.,141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, 9, 10, 77 k.p.a., w zw. art.7 i 138 § 2 k.p.a.

Należy przede wszystkim zauważyć, że przepisy ustrojowe - art.1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych można naruszyć wówczas gdy sąd zaniecha kontroli złożonej skargi bądź rozpozna sprawę nie należącą do jego właściwości, czy też zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art.,141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane tym przepisem w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art.,141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zatem sąd I instancji ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie ważne wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art.,141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, dlaczego przedmiotowy budynek letniskowy skarżącego wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i nie dokonano procedury legalizacyjnej oraz odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżeń bowiem Sąd Wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonych decyzji, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa.

Skarżący zarzuca sądowi także - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 48 i 49 w związku z art. 29 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno art .48 jak i 49 prawa budowlanego składa się z pięciu ustępów a niektóre z nich z punktów i liter. Art.29 prawa budowlanego podzielony jest natomiast na ustęp 1, 2 i 3 przy czym ust.1 zawiera dwadzieścia siedem punktów, a ust.2 szesnaście punktów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną ( a działa za nią przecież profesjonalny pełnomocnik ) winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Nie jest bowiem rolą sądu odwoławczego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego przepisu to jest mylnym rozumieniu jego znaczenia, niewłaściwe zastosowanie zaś wyraża się błędem w subsumpcji czyli wadliwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada danej normie prawnej. Zrównanie pojęć niewłaściwego zastosowania prawa z pojęciem błędnej jego wykładni powoduje niejasność na czym konkretnie naruszenia polegają. Są to dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie, bądź oddzielnie, ale zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej tego zabrakło.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że budynek letniskowy wraz z budynkiem gospodarczym położony w miejscowości W. gm. K. wybudowany przez skarżącego L. L. nie wymagał pozwolenia na budowę, a wobec tego nie można było wydać decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić.

Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie jest fakt wybudowania budynku letniskowego, drewnianego z tarasem i częścią gospodarczą w 2002 roku przez B. i L. L.

Art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Budynek, postawiony przez skarżącego, bez wątpienia należy do kategorii obiektów, wymagających pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) ustawodawca uzależnił nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy i od wyniku tego postępowania. Chodzi bowiem o stworzenie inwestorom czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunków do legalizacji obiektu, co jest uprawnieniem tych osób, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustali, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2016/11).

Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W tym celu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji samowolnej budowy obiektu letniskowego i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art.12 ust. 7 , 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) wymagane dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Zobowiązani, pomimo umożliwienia im przez ustawodawcę legalizacji samowolnie wykonanego budynku letniskowego nie skorzystali z niej, nie przedłożyli bowiem wymaganych dokumentów.

Wobec powyższego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ zobligowany był dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. wydaje się w drodze decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego.

Zauważyć należy, że legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, a nie obowiązkiem. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę.

W sprawie niniejszej niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. spowodowane było brakiem możliwości uzyskania zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( choć tego skarżący kasacyjnie nie podnosi ).Działka nr [...] będąca własnością skarżącego, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonego przez Radę Miejską w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 1998r.) oznaczona jest symbolem "T-7", tj. tereny rolne oraz symbolem "C-1", tj. granice Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie zaś z § 53 ust. 3 pkt 3 tego planu miejscowego, dopuszcza się lokalizację nowych zagród dla gospodarstw rolnych o powierzchni minimum 20 ha i ogrodniczych o powierzchni minimum 5 ha. Ponadto działka nr [...] nie została ujęta w rzeczonym planie miejscowym jako działka pod zabudowę rekreacyjną. Jest to działka rolna, która dodatkowo została objęta Obszarem Chronionego Krajobrazu [...]. OChK zaś wprowadził kolejny (po planie miejscowym) zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej rzek i jezior oraz zakaz jakiejkolwiek ingerencji w zadrzewienie.

Z tych powodów nie można było legalizować samowolnie wybudowanego budynku letniskowego skarżącego.

Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.