Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1364/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1228/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. II SA/Łd 1228/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...] znak [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W dniu 28 grudnia 2007 r. E. D. złożyła w imieniu Przedsiębiorstwa [...], określonego jako właściciel obiektu, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o pozwolenie na użytkowanie "hali z wiatą". Do wniosku dołączono inwentaryzację powykonawczą wraz z protokołem odbioru instalacji elektrycznej, wodnokanalizacyjnej oraz protokołem odbioru przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych. W treści wniosku zamieszczono oświadczenie, iż budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126), udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina R.

W dniu 14 listopada 2008 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo A. W., w treści którego wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczyła omówiona powyżej decyzja są T. Z., A. W. oraz D. W., natomiast właścicielem budynków jest T. Z. Do wskazanego wystąpienia A.W. dołączyła wypisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w miejscowości [...], z których wynikało, że nieruchomość stanowi pięć odrębnych działek geodezyjnych, przy czym działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A. W. i D.W.

Pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. A. W. sprecyzowała, że wystąpienie z dnia 14 listopada 2008 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie zaznaczyła, że D. W. w swoim wniosku o pozwolenie na użytkowanie podał liczne, nieprawdziwe informacje, m.in. dotyczące czasu budowy legalizowanych budynków.

[...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydał postanowienie, którym wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r, nr [...].

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., nr [...] udzielającej Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w m. [...], gmina R.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] r. złożył T. Z. i A.W., podnosząc sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący osoby inwestora oraz daty budowy budynku. Ponadto podniesiono, że organ powiatowy orzekł w oparciu o przepis art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wywodząc, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana wyłącznie wnioskodawcy, podczas gdy przepisy wskazanego powyżej art. 3 wprost określają, iż adresatem rozstrzygnięcia jest właściciel obiektu budowlanego. Zarzucono poza tym obrazę przepisu art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez ocenę dowodów w sposób dowolny i brak uzasadnienia faktycznego.

Przed rozpatrzeniem ww. odwołań, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł D. W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r.

Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 1 i 2 k.p.a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r., znak: [...] GINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. W.. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i orzekł o wydaniu decyzji GINB z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z dnia [...] r. wniosła A. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 98/12 oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołań od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. uznawszy je za zasadne, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu szczebla powiatowego została wydana w trybie art. 146 § 2 k.p.a. Na mocy wskazanego przepisu nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wskazał organ, zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w przypadku, jeżeli wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Organ, powołując się na orzecznictwo administracyjne zauważył, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu nie można zastosować art. 146 § 2 k.p.a.

Organ II instancji zwrócił także uwagę, że w rzeczonym postępowaniu nie jest to jedyna wada, którą należy odnotować, gdyż zaskarżoną decyzją organ powiatowy uchylił własną decyzję i udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126). Regulacja ta ma charakter wyjątkowy, stanowi odstępstwo od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca1994 r. i ma zastosowanie jedynie w ściśle określonych sytuacjach, a ustalenie spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek uzasadnia przeprowadzenie postępowania w tym trybie.

Uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ww. ustawy, jest właściciel obiektu. Tymczasem w ocenie organu II instancji w analizowanym postępowaniu ustalono, iż działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A. W. i D.W. Obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są , w opinii organu, przedmiotem odrębnej własności. Tym samym wniosek złożony przez pełnomocnika Przedsiębiorstwa [...] nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w omawianym trybie.

Są też wątpliwości, czy obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania został wybudowany w okresie 31 grudnia 1994 r. – 11 lipca 1998 r. Organ stopnia powiatowego nie podjął żadnych starań celem ustalenia tych kwestii. Ponadto organ I instancji nie ustalił, czy obiekt istotnie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Jest to o tyle istotne, że tryb określony przepisami ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r.

Nie wykazano również żądnego tytułu prawnego Przedsiębiorstwa [...] do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania.

W sytuacji kiedy postępowanie należało przeprowadzić w zasadzie od początku, gdyż nie wyjaśniono podstawowych dla meritum sprawy okoliczności, organ odwoławczy uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji bowiem korzystanie z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. godziłoby w zasadę dwuinstancyjności.

Na ostateczną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożył D. W., zarzucając naruszenie art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., art. 7, 8 i 77 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. II SA/Łd 1228/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd, nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po wznowieniu postępowania na wniosek A. W. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 146 § 2 k.p.a. Sąd podzielił zdanie organu odwoławczego iż, zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Natomiast w sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. W związku z tym zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym podstawą dla wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] r. był niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy, co mogło mieć wpływ na prawidłowość zastosowania prawa materialnego i w konsekwencji na zasadność zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wszelkie wskazane okoliczności wskazują na to, że tego rodzaju wadliwość decyzji organu I instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, co pociąga za sobą stwierdzenie, że art. 138 § 2 k.p.a. stanowił adekwatną podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Jest tak również dlatego, że organ uznał konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie, który wykracza poza jego uprawnienia.

Nietrafne są zdaniem Sądu zarzuty niewłaściwego stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tej kwestii Sąd podkreślił, że każdy z trybów nadzwyczajnych ma charakter autonomiczny, podobnie będzie w przypadku postępowania wznowieniowego oraz dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut skargi, sprowadzający się do nieuwzględniania wyników postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...], mocą której udzielono pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wskazał Sąd, w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 93/12, wyraźnie wskazano, że w toku postępowania nieważnościowego badano jedynie, czy decyzja PINB w B. nr [...] nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej będzie w przypadku, gdy przesłanką wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wtedy to bowiem przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia będzie nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero gdy wskutek ponownego merytorycznego rozpoznania istoty sprawy organ podejmie decyzję, która w swej treści odpowiada dotychczasowej, obowiązany będzie zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2. Rozstrzygnięcie takie, będzie możliwe do przyjęcia w sytuacji kiedy całokształt materiału dowodowego wskazuje na to, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji kiedy w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w całości nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy wskazywał, iż organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, tj. naruszenia:

– art. 138 § 2 k.p.a poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji – wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe,

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania,

– art. 77, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się m.in. w:

– pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 98/12,

– pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w B. z dnia [...] r., nr [...] (której dotyczyło również rozstrzygnięcie PINB w B. z dnia [...] r., nr [...], którym organ ten odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 98/12,

– pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody – nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania (w tym przede wszystkim decyzji uchylającej decyzję wydaną w wyniku postępowania, które wznowiono), kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie na inne przesłanki wznowieniowe.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

A. W. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna, która w istocie stanowi powtórzenie zarzutów zamieszczonych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pełnomocnik D. W., autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, opiera się na błędnym założeniu, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyni bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze we wszczętym postępowaniu wznowieniowym.

Po pierwsze należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania wznowieniowego, chociaż oba te postępowania są zaliczane do tzw. trybów nadzwyczajnych. Nie są to jednak postępowania konkurencyjne względem siebie, czy też wzajemnie się wykluczające, o czym mogą świadczyć przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczone w art. 156 § 1 k.p.a. i przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 k.p.a.), w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania (wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1, OSP 1992, nr 5, poz. 120, glosy B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992, nr 5, s. 248). Nie można również wykluczyć odwrotnej sytuacji kiedy to najpierw zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji a następnie zostanie wznowione postępowanie administracyjne w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej. W takim przypadku należy jednak zawiesić postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, eliminacja z obrotu prawnego tego aktu następuje ze skutkiem ex tunc.

Jak wynika z utrwalonego od lat orzecznictwa sądowego, okoliczności wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 637/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45; wyrok SN z 17 grudnia 1993 r., III ARN 5/93, niepubl.).

O bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego można by mówić jedynie w sytuacji, kiedy wcześniej zostałaby stwierdzona ostatecznie (prawomocnie) nieważność decyzji, w sprawie której wznowiono postępowanie administracyjne.

Żadna jednak z powyżej opisanych sytuacji nie miała miejsca w tej sprawie, nie było więc podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego.

Poza tym należy zauważyć, że postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, następnie wznowione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego decyzja podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczyło decyzji z dnia [...] r.

Prawomocny wyrok, który zapadł w tej sprawie, nie wiąże na zasadzie art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania wznowieniowego. Nie można też wyroku sądowego, który zapadł w innej sprawie administracyjnej traktować jako dowodu z dokumentu w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, tym bardziej że kontrola sądowa w obu tych postępowaniach dotyczyła różnych decyzji administracyjnych.

Natomiast postępowanie wznowieniowe, w którym zapadła decyzja kasacyjna Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu, dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., wydanej po wznowieniu postępowania, odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak i Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, biorąc pod uwagę przesłanki procesowe i materialnoprawne odnoszące się do wydania decyzji z dnia [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

Po pierwsze, należy zauważyć, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. jak i decyzja z dnia [...] r. zostały wydane na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Był to przepis szczególny, umożliwiający legalizację samowoli budowlanej w ściśle określonych warunkach, z których wszystkie jednocześnie musiałyby być spełnione. W świetle wyjaśnień składanych przez A. W. i T.Z. w swoich pismach do organów, musi budzić poważne wątpliwości, czy w tym przypadku mogły mieć zastosowanie ww. przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r., skoro nie wyjaśniono dokładnie kiedy powstał obiekt budowlany, czy jest rzeczywiście w całości lub części samowolą budowlaną, kto był inwestorem i kto jest właścicielem. Niewyjaśnienie tych wszystkich okoliczności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wydającego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, wymagało wydania, jako jedynie prawidłowej, decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie mówiąc już o tym, że w takim stanie faktycznym sprawy, przy tylu wątpliwościach, nie można było wydać decyzji w oparciu o przepisy art. 146 § 2 k.p.a., a już na pewno nie na podstawie art. 155 k.p.a., który to przepis nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu administracyjnym.

Zarzut naruszenia przepisów art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. zamieszczony w skardze kasacyjnej, powinien być skierowany w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który dwukrotnie wydawał decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, a nie w stosunku do zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie (wyroki NSA z: 26 stycznia 2012 r., II OSK 2130/10; 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12; 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11).

Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony żaden z przepisów postępowania – KPA, tym samym nie został też naruszony przepis art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.