Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 766/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 124
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt 8 lit d par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. i Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 462/15 w sprawie ze skargi B.K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 462/15 oddalił skargę B.K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Prezydent Miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ustalił na rzecz [...] z siedzibą w W. (dalej [...]) lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we Wrocławiu przy ul. S.na działce nr [...], obręb W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania B.K. i Z.K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

B.K. i Z.K. zaskarżyli decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 603/11 oddalił skargę.

B.K. wywiodła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 532/12 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Sąd drugiej instancji wywiódł, że z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej również "ustawa o dostępie"), wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu lokalizacyjnym nie jest więc wykluczona ocena konieczności przeprowadzenia "postępowania wstępnego", czyli uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w dacie złożenia wniosku i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (Prezydenta Miasta Wrocławia) obowiązywała ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ale z mocy art. 173 ust. 1 tej ustawy zachowały moc przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W myśl tego rozporządzenia, niektóre instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne były zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7), zaś niektóre instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, były zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (§ 3 ust. 1 pkt 8). Naczelny Sąd Administracyjny odnotował ponadto, że do czasu wydania przepisów wykonawczych do art. 60 ustawy o dostępie, przy kwalifikowaniu przedsięwzięć należało uwzględniać regulację art. 173 ust. 2 ustawy o dostępie.

Zdaniem Sądu drugiej instancji taki stan faktyczny i prawny zobowiązywał organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji do szczegółowego zbadania wniosku oraz dołączonej dokumentacji pod kątem ustalenia, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być uzyskana przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Sąd stwierdził, że w postępowaniu lokalizacyjnym rozstrzyga się wstępnie o kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc stosuje się przepisy regulujące te oceny. W sytuacji, gdy w trakcie postępowania przepisy te zmieniają się, dalsze ustalenia organów uwarunkowane są wyborem konkurujących norm materialnych. Wybór ten jest możliwy tylko w razie zastosowania norm intertemporalnych regulujących wpływ zmian aktów normatywnych dla losów postępowań indywidualnych.

Jak dalej wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowej sprawie, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, doszło do utraty mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. i wejścia w życie, przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Ponadto, wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został złożony w trakcie obowiązywania przepisów działu VI tytułu I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, regulujących poprzednio oceny oddziaływania na środowisko, uchylonych z dniem 15 listopada 2008 r., na podstawie art. 144 pkt 9 ustawy o dostępie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne było więc pytanie, jakie przepisy ustawowe w zakresie ocen oddziaływania na środowisko powinien zastosować Prezydent Miasta Wrocławia oraz jakie przepisy ustawowe i wykonawcze powinny stanowić podstawę rozstrzygania przez organ odwoławczy. W obu przypadkach podstawę rozstrzygania powinny stanowić, obok norm materialnych, przepisy międzyczasowe.

Sąd drugiej instancji podkreślił, że należy przede wszystkim ustalić, czy kwestia intertemporalna jest uregulowana przez ustawodawcę.

Wskazując, że w zaskarżonym wyroku zaakceptowano stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji, polegające na wyborze nowego stanu prawnego, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bez jakiejkolwiek próby odniesienia się do przepisów art. 153 ust. 1 ustawy o dostępnie oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż bezsporne jest, że wniosek został złożony przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. i przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania B.K. i Z.K., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że kierując się wytycznymi sformułowanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 532/12 w pierwszej kolejności, rozważył zagadnienia intertemporalne, związane z ustaleniem przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Przywoławszy następnie art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10, ustawy o dostępnie, Kolegium stwierdziło, że przepis przejściowy, zawarty w art. 153 ust. 1 ustawy o dostępie, nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Analizując regulacje intertemporalne zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Kolegium przytoczyło natomiast treść § 4 tego rozporządzenia i wskazało, że decyzjami, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o dostępnie, są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś decyzjami, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, są m.in. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3). W opinii organu odwoławczego, wobec tak jednoznacznego przepisu przejściowego, nie budziła wątpliwości konieczność stosowania do całości postępowania lokalizacyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, przepisów aktów wykonawczych, obowiązujących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc przed dniem 15 listopada 2010 r. Aktem takim w przedmiotowej sprawie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), znowelizowane przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105).

Przytoczywszy dalej art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podniosło, że jak wynika z treści wniosku inwestora, planowana inwestycja miałaby być realizowana na części (południowo-zachodni narożnik) nieruchomości oznaczonej, jako działka nr ew. [...], obręb Widawa. Organ wskazał, że we wniosku tym (uzupełnionym dokumentem pt. "Szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dn. 21 sierpnia 2007 r."), zostały szczegółowo określone kluczowe parametry inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że w celu określenia zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie, a tym samym zweryfikowania legitymacji procesowej stron postępowania, należało przeprowadzić analizę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Przywoławszy następnie § 1 i § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) powoływanego rozporządzenia, Kolegium wywiodło, że przy wnioskowanej oraz ustalonej w decyzji mocy anten radioliniowych EIRP = 1499,4 W – planowana inwestycja nie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ze względu na niższą niż przewidziana w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) rozporządzenia, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny.

Przytoczywszy zaś § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia, organ drugiej instancji podniósł, że ponieważ w przypadku wnioskowanej inwestycji równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (1499,4 W) mieści się w przedziale określonym w tym przepisie (a więc pomiędzy 1000 W a 1999 W), rozważenia wymagało, czy spełniona została kolejna przesłanka zastosowania tego przepisu, to jest czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Następnie, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium ustaliło, że najbliższa w stosunku do terenu planowanej inwestycji zabudowania charakteryzują się wysokością do ok. 12 m (np. dom odwołujących się ma wysokość 7 m, przy tym oś wiązki w ogóle nie przebiega nad nim). Z kolei wysokość zawieszenia anten to 26,3 m. Dokonując w tym kontekście wykładni terminu "miejsca dostępne dla ludności", organ odwoławczy stwierdził, że należy uwzględnić art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Powołując się dalej na art. 71 ust. 2 i art. 173 ust. 2 ustawy o dostępie, Kolegium wywiodło, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania – przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępnie. Przy zakładanej bowiem przez inwestora i ustalonej w decyzji mocy każdej z anten sektorowych (EIRP = 1499,4 W), planowana inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Wynika to z okoliczności, że dotychczas wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania projektowanych anten, w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Podnosząc z kolei, że dla miejsc dostępnych dla ludności znaczące oddziaływanie inwestycji (przedsięwzięcia) na środowisko obejmuje obszar oddziaływania pojedynczej anteny o równoważnej mocy promieniowania izotropowo nie więcej niż 1999 W – do 70 m od środka elektrycznego anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność, iż oddziaływanie nie jest "znaczące" w rozumieniu normatywnym, nie oznacza, że w ogóle nie występuje.

Wskazując dalej na charakter planowanego zamierzenia organ drugiej instancji wywiódł, że należy ono do kategorii inwestycji celu publicznego.

Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić żądaniu inwestora ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa.

Organ odwoławczy nie stwierdził, aby w zastanym stanie faktycznym sprawy istniały przepisy prawa, które wykluczałyby możliwość lokalizacji inwestycji w kształcie wynikającym z wniosku inwestora. Dotyczy to także istnienia ewentualnej, wcześniejszej konieczności uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie. Kolegium stwierdziło, że przy zakładanej lokalizacji inwestycji oraz przy uwzględnieniu liczby i parametrów anten sektorowych, inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie przedmiotowego raportu byłoby obligatoryjne lub fakultatywne. Oznacza to, że zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takimi ustalonymi parametrami będzie związany także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy podał, że teren potencjalnego zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z poszanowaniem przepisów proceduralnych, wniosek inwestora zawierał wszystkie elementy określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia i został uzgodniony z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych, z właściwym zarządcą drogi, z wojewódzkim konserwatorem zabytków, z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Teren potencjalnego zainwestowania nie leży na obszarze, który w poprzednio obowiązującym ogólnym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy i nie było konieczności przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy. Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja zawierała wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W opinii organu odwoławczego, decyzja w sposób precyzyjny określiła zarówno lokalizację, jak i istotne z punktu widzenia potencjalnego oddziaływania na środowisko, parametry techniczne inwestycji. Z tego względu – w ocenie Kolegium

– nieuzasadniony okazał się zarzut dotyczący braku w decyzji podstawowych danych dotyczących parametrów projektowanych anten. Zarówno wniosek inwestora, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawierały szczegółowe określenie kluczowych parametrów inwestycji, to jest wysokość zamontowania anten sektorowych (26,3 m), ich liczbę (3), azymuty (0°, 120°, 240°), pasma nadawania każdej anteny: 2000 MHz, tilt: 0°-10° oraz równoważną moc promieniowaną izotropowo EIRP=1.489,4 W. Odpowiednie parametry dla 5 anten parabolicznych linii radiowych wyniosły: RL1, RL2, RL3, RL4, RL5, skierowane na azymuty: 108°, 136°, 158°, 180° i 205° oraz wysokość ich zainstalowania: 25,0 n.p.t.

B.K. i Z.K. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż nie został on naruszony, pomimo że zarówno decyzja objęta wnioskiem, jak i dokumentacja przedłożona przez inwestora nie odnosi się do konieczności zsumowania mocy anten sektorowych i 5 anten radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się. Ponadto organ nie podał w decyzji mocy wszystkich anten, w tym radioliniowych, które objął analizą oraz wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej i odbić promieniowania;

2. art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie podanie mocy anten radioliniowych, co powoduje, że w istocie nie wiadomo, dla jakiej konkretnej inwestycji została wydana decyzja lokalizacyjna;

3. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez:

a. nieustalenie faktycznej mocy ERIP anten według ich danych katalogowych,

b. niewskazanie, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek promieniowania w odległości 70 m przy uwzględnieniu maksymalnych pochyleń anten,

c. niewyjaśnienie, na czym polega istota kwalifikacji inwestycji,

d. niewyjaśnienie w oparciu o prawa fizyki, z jakich powodów organ uznał, że energia anten radioliniowych i sektorowych nie wejdzie w superpozycję;

4. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaakceptowanie danych zawartych w dokumentacji, pomimo że nie wskazano w niej mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nie określono danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, brak wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji i nie uwzględniono tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 462/15 oddalił skargę B.K. i Z.K..

Sąd wywiódł, że istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy miało ustalenie, czy ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uwzględniło wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 532/12.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w pełni uwzględniła wytyczne sformułowane we wskazanym orzeczeniu Sądu drugiej instancji. Przytaczając stosowne przepisy i dokonując prawidłowej ich wykładni organ odwoławczy doszedł bowiem do trafnego wniosku, że z uwagi na przepisy intertemporalne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zastosowanie mają przepisy aktów wykonawczych obowiązujących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc przed dniem 15 listopada 2010 r. Aktem mającym zastosowanie w sprawie było zatem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), znowelizowane przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105).

Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu słusznie wywiodło, iż planowana inwestycja nie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ze względu na niższą niż przewidziana w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) rozporządzenia, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny. Planowana inwestycja nie wymagała też, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia, uzyskania – przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, bowiem wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania projektowanych anten, w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo przy tym zaznaczyło, że skoro dla przedmiotowych terenów brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to kwestia sposobu zagospodarowania tych terenów – w tym parametrów i wskaźników kształtowania terenu oraz zagospodarowania terenu – nie jest przesądzona i w określonych odległościach od projektowanych urządzeń liczyć się trzeba będzie z koniecznością ograniczenia ich wysokości.

Sąd skonstatował, że organ odwoławczy trafnie podkreślił, iż w tych okolicznościach sprawy, stosownie do treści art. 56 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było nie uwzględnić żądania inwestora ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd zauważył następnie, że decyzja lokalizacyjna stanowi wstępny etap procesu inwestycyjno-budowlanego i dotyczy jedynie określenia warunków, przy zachowaniu których, możliwa będzie realizacja planowanej inwestycji. Szczegółowe kwestie związane z inwestycją, w tym z jej dokładnymi parametrami, będą rozważane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd podkreślił, że przyjęta przez organ administracji interpretacja terminu "miejsca dostępne dla ludności" została oparta na definicji legalnej zawartej w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo zinterpretowało ten przepis, przyjmując, że chodzi o miejsca, gdzie ludzie mogą aktualnie, choćby czasowo przebywać bez zastosowania specjalnego sprzętu technicznego. Dla przedmiotowych terenów brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie można ustalić, jaka zabudowa może powstać w przyszłości na tym obszarze.

Sąd zgodził się też z organem odwoławczym, że nie mógł on sumować mocy anten sektorowych i radioliniowych, skoro przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, mówią o mocy wyznaczonej dla pojedynczej anteny. Wyłączenie zaś z zakresu obowiązywania tych przepisów radiolinii uzasadniało brak określenia w kwestionowanej decyzji mocy anten radioliniowych.

Sąd wskazał ponadto, że wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji określono wszystkie, wymagane przez obowiązujące przepisy, parametry planowanej inwestycji, w tym tilt dla wszystkich wnioskowanych anten sektorowych. Żaden zaś przepis nie wymagał wskazania, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek promieniowania w odległości 70 m, przy uwzględnieniu maksymalnych pochyleń anten.

Co do zarzutu niewyjaśnienia, na czym polega istota kwalifikacji inwestycji, Sąd zauważył, że decyzja lokalizacyjna wystarczająco charakteryzuje przedmiot planowanej inwestycji, jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

B.K. i Z.K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2015 r. Zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz art 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu nie można określić dopuszczalnej maksymalnej mogącej powstać zabudowy; uznanie, że nie trzeba wskazać, na jakiej wysokości występują osie głównych wiązek promieniowania oraz określać maksymalnego tiltu, pomimo że obie okoliczności mają ogromne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji inwestycji; dodatkowo przyjęcie, że mapa dołączona do wniosku nie musi spełniać wymogów ustawowych z uwagi na to, iż nie naniesiono na niej obszaru oddziaływania całej inwestycji, lecz tylko jej części, tym bardziej, że dokumentacja oraz decyzja nie zawiera parametrów technicznych objętych wnioskiem;

2. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, że mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera prawidłowo naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji, bowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się, a następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku. Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania;

3. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), znowelizowanego przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska organu, który błędnie zdefiniował pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, co przesądza o wadliwości wyroku, bowiem jest to jedna z najważniejszych kwestii w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje stanowiska P 4;

4. art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w decyzji oraz dokumentacji mocy anten radioliniowych.

Podnosząc powyższe zarzuty, B.K. i Z.K. wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

2. zasądzenie kosztów postępowania według sześciokrotności stawki minimalnej wynikającej z norm przepisanych.

[...]w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. B.K. i Z.K. uzupełnili uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie interpretacji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", a także obowiązku określenia szczegółowej specyfikacji anten, w szczególności maksymalnych tiltów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Mając jednak na względzie argumentację powołaną przez autora skargi kasacyjnej na uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 oraz art 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), ocenę zasadności tego zarzutu należało poprzedzić odniesieniem się do stanowiska przedstawionego w ramach drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; stan prawny mający zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji – dalej powoływana również, jako u.d.i.ś.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105).

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza przy tym, że przyjął, iż intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie w podstawie kasacyjnej nie § 3 ust. 8 pkt 1 lit. d, lecz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d powołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. § 3 tego rozporządzenia zawiera tylko dwa ustępy. W pierwszym z nich znajduje się pkt 8 lit. d, odnoszący się do instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Nie ulega więc wątpliwości, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było wskazanie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., a nie § 3 ust. 8 pkt 1 lit. d. Takiej jednostki redakcyjnej brak w przedmiotowym akcie wykonawczym.

Wywodząc naruszenie wskazanych przepisów u.d.i.ś. i rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., wnoszący skargę kasacyjną podważyli, przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, rozumienie sformułowania "miejsca dostępne dla ludności", którym prawodawca posłużył się m.in. w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2014 r. Utrzymując, że doszło do błędnej wykładni tego przepisu, w konsekwencji

– w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania – zakwestionowali wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko o niemożności określenia dopuszczalnej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zgodzili się także z wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji oceną, co do braku potrzeby określenia, na jakiej wysokości wstępują osie głównych wiązek promieniowania i określenia maksymalnego tiltu. Ponadto wskazali na wadliwość mapy dołączonej do wniosku o wydanie decyzji.

Z przedstawionych wyżej względów w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy na potrzeby rozpoznanej sprawy Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował pojęcie "miejsca dostępne dla ludności".

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

W rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. nie ma legalnej definicji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". Znajduje się ona jednak w akcie normatywnym, w którym zawarto delegację ustawową do wydania rzeczonego rozporządzenia, tj. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.o.ś.").

Zgodnie z art. 124 ust. 2 P.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Powołany przepis zawarto w dziale VI (ochrona przed polami elektromagnetycznymi) tytułu II P.o.ś.

Należy przy tym zauważyć, że w art. 124 ust. 1 P.o.ś. zobowiązano wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do prowadzenia, aktualizowanych corocznie, rejestrów zawierających informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z wyszczególnieniem przekroczeń dotyczących: 1) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz 2) miejsc dostępnych dla ludności. W art. 122 ust. 1 zawarto natomiast delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Przewidziano jednocześnie, że w rozporządzeniu zostaną ustalone zróżnicowane poziomy pól elektromagnetycznych dla: a) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, b) miejsc dostępnych dla ludności (art. 122 ust. 2 pkt 1 P.o.ś.).

W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" należy wyraźnie odgraniczyć od pojęcia "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". Oba te sformułowania są wszakże kwalifikowane przez prawodawcę odrębnie w świetle art. 122 ust. 2 pkt 1 i art. 124 ust. 1 P.o.ś. Przyjęcie tożsamego zakresu semantycznego tych pojęć w oczywisty sposób naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3017/15 i z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt SK 40/14. OTK-A z 2016 r., poz. 57).

Miejsce dostępne dla ludności nie musi zatem być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże koniecznym - wprost wynikającym z art. 124 ust. 2 P.o.ś. - warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Dlatego, zasadniczo, zabudowa mieszkaniowa ze swej istoty będzie miejscem przeznaczonym dla ludności.

W okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji nie jest sporne, że najbliższe w stosunku do terenu planowanej inwestycji zabudowania, charakteryzują się wysokością do około 12 m. Dom B.K. i Z.K. przy ul. F. [...] ma wysokość 7 m, przy czym nie przebiega nad nim żadna z osi głównych wiązek promieniowania. Przywołane ustalenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie zostały podważone przez wnoszących skargę kasacyjną.

Z akt postępowania administracyjnego (karta nr 64 – załącznik nr Z-01 do szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia) wynika zatem, że dwukondygnacyjny budynek przy ul. F. znajduje się najbliżej osi głównej wiązki promieniowania anteny sektora nr 1, jednakże oś nie przebiega nad tym budynkiem. W odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego oś ta, a także oś główna wiązki promieniowania anteny sektora nr 3, nie przebiegają także nad żadnym innym budynkiem (karta nr 64 – załącznik nr Z-01, a także karty nr 65 i nr 66

– załączniki nr Z-02 i Z-03). Natomiast oś główna wiązki promieniowania anteny sektora nr 2, w odległości do 70 m od środka elektrycznego, przebiega nad budynkiem przy ul. S. (dz. nr ew. 15) o wysokości 7 m oraz nad budynkiem przy ul. S (dz. nr ew. [...]) o wysokości 10 m. Na załącznikach poczyniono przy tym odręczną adnotację, że drugi z wymienionych budynków został wyburzony. Znajduje ona potwierdzenie na fotografii znajdującej się na karcie nr 115 akt postępowania administracyjnego.

Jak wynika z załącznika nr Z-03, przy tilcie maksymalnym, wynoszącym 10o, osie głównych wiązek promieniowania dla anten sektora nr 1 i sektora nr 3 przebiegają (w odległości wynoszącej 70 m od środka elektrycznego anten) na wysokości 14 m nad powierzchnią ziemi. W przypadku sektora nr 2 oś główna wiązki promieniowania znajduje się na takiej samej wysokości nad powierzchnią ziemi, jak dla anten sektora nr 1 i sektora nr 3. Przebiega także 13,8 m ponad dachem siedmiometrowego budynku przy ul. S,. Jakkolwiek, zgodnie z wskazaną wyżej adnotacją, budynek przy ul. S, został wyburzony, to w załączniku nr Z-03 wskazano, że w odległości 70 m od środka elektrycznego oś główna wiązki promieniowania anteny sektora nr 2 przebiegała 4 m ponad dachem tego budynku.

Trzeba też odnotować, że w załączniku nr Z-02 przedstawiono wysokości przebiegu osi głównych wiązek promieniowania nad powierzchnia ziemi i nad dachami budynków przy tilcie minimalnym (0o). Są one większe niż wyżej opisane, zatem pozostają obojętne dla oceny analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, trzeba przypomnieć, że ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył w ustawie Prawo ochrony środowiska pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" i "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". W realiach przedmiotowej sprawy żadna z osi głównych wiązek promieniowania (w odległości do 70 m od środka elektrycznego) nie przebiega natomiast przez zabudowę mieszkaniową. W przypadku anten sektora nr 1 i nr 3 osie przebiegają nad terenem, na którym nie ma zabudowy. W przypadku anteny sektora nr 2 oś przebiega natomiast ponad zabudową.

W sytuacji, gdy ustawodawca posłużył się w jednym akcie normatywnym, w ramach tego samego działu, a nawet w treści tych samych artykułów, dwoma różnymi pojęciami ("terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową" oraz "miejsc dostępnych dla ludności"), to jak już zaznaczono, zakaz wykładni synonimicznej wyklucza takie samo rozumienie tych pojęć. Skoro zatem w art. 124 ust. 2 P.o.ś., za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności.

W przypadku terenu, miejscem dostępnym dla ludności będzie zatem takie, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 16/10. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, należy dalej wskazać, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ust. 3 P.o.ś. Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 221, poz. 1645).

Zgodnie z ust. 1 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia punkty pomiarowe, w których wykonuje się badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wybiera się w dostępnych dla ludności miejscach usytuowanych na obszarze województwa w: 1) centralnych dzielnicach lub osiedlach miast o liczbie mieszkańców przekraczającej 50 tys.; 2) pozostałych miastach; 3) terenach wiejskich. Stosownie zaś do ust. 3 pkt 1 tego samego załącznika punkty pomiarowe wybiera się w takich miejscach, aby w szczególności sonda pomiarowa przyrządu, którym wykonuje się pomiary, znajdowała się na wysokości 2 m nad poziomem terenu.

W świetle powyższego, zakładając racjonalność prawodawcy, a także kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, trzeba przyjąć, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego człowiek będzie miał dostęp do miejsc, które znajdują się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem, który stanowi taką zabudowę.

Uwzględniając zatem podane wyżej wysokości osi głównych promieniowania dla każdej z trzech anten sektorowych (od poziomu terenu oraz od dachów budynków), trzeba stwierdzić, że w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Rekapitulując, Sąd stwierdza, że ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji, nie dopuściły się naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 u.d.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez błędną wykładnię pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności".

W konsekwencji pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim zakwestionowano za jego pomocą twierdzenie Sądu, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości ustalenia, jaka zabudowa może powstać w przyszłości na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec prawidłowo dokonanej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", dokonywanie takich ustaleń nie było konieczne do stwierdzenia, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie było bowiem potrzeby określenia, jaka zabudowa może w przyszłości powstać na przedmiotowym terenie.

Sąd pierwszej instancji trafnie też stwierdził, że w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji określono wszystkie wymagane przez obowiązujące przepisy parametry planowanej inwestycji. Określono m.in. azymuty poszczególnych anten, wysokość zainstalowania, a także tilt (0o – 10o). Organy administracji nie miały natomiast obowiązku zawrzeć w wydanych rozstrzygnięciach wysokości osi głównych wiązek promieniowania przy uwzględnieniu maksymalnych pochyleń (tiltu) anten. Takie informacje znalazły się w powołanych wyżej załącznikach do szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia. Dokumenty te stanowią część materiału dowodowego sprawy, który został prawidłowo oceniony przez organy administracji, a ocenę tę trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Nie znajduje także oparcia w aktach sprawy, zawarte w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stanowisko wnoszących skargę kasacyjną o niespełnieniu przez mapę dołączoną do wniosku wymogów ustawowych. Twierdzenie, że na mapie nie naniesiono obszaru oddziaływania całej inwestycji, jest chybione w kontekście etapu procesu inwestycyjnego, na którym wydano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wszakże wstępnym etapem na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Szczegółowe parametry przedmiotowej inwestycji będą określone na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (uzyskania pozwolenia na budowę), w którym zostanie określony także obszar oddziaływania obiektu budowlanego.

W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 oraz art 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.) także należało ocenić jako niezasadny.

Odnosząc natomiast się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej powoływana również jako u.p.z.p. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), należy zauważyć, że zgodnie ze wskazanym przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Jak wynika z akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną, do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor dołączył kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, na której zaznaczono (linią zieloną) granice terenu objętego wnioskiem, a także (linią żółtą) obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od 0,1 W/m2, ponadto zaś planowane przyłącze energetyczne (linią przerywaną czarno-czerwoną) i drogę dojazdową (linią różową).

W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu.

Wnoszący skargę kasacyjną nie postawili wprawdzie zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., zgodnie z którym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Ponieważ jednak w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przedstawili argumentację wskazującą na konieczność zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych, nakładających się oraz dokonania kumulacji pola elektromagnetycznego emitowanego przez wszystkie anteny planowanej stacji bazowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do tego stanowiska.

Należy zatem przypomnieć, że stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że równoważna moc promieniowana izotropowo ma być wyznaczona dla każdej anteny osobno ("dla pojedynczej anteny"). Skoro tak, to odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludności będzie taka sama, nawet w sytuacji, gdy na jednym obiekcie znajdzie się kilka anten. W sytuacji zatem, gdy np. na jednej stacji bazowej znajdą się trzy nadajniki o mocy 1.000 W, to nie oznacza to, że należy badać czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości właściwej dla mocy 3.000 W (nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m - § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia). Przepisy stanowią o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, więc należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika).

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie może mieć zastosowania do kryteriów kwalifikowania instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, ponieważ kryteriów tych – z uwagi na ich charakter – nie da się sumować, ani kumulować. Zsumowanie mocy anten sektorowych, a także anten sektorowych i anten radiolinii, stałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznacznie określonymi - treścią § 3 ust. 1 pkt 8 (a także § 2 ust. 1 pkt 7) powoływanego rozporządzenia - kryteriami kwalifikacji przedsięwzięć radiokomunikacyjnych, jako wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Godzi się przy tym odnotować, że w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) "(...) równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (...)". Powyższe potwierdza, że prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2907/12).

Stanowisko wnoszących skargę kasacyjną wskazujące na konieczność zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych przedmiotowego przedsięwzięcia nie znajduje zatem oparcia tak w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., jak i w przepisach obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Odnosząc się do ostatniego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. art. 54 ust. 1 u.p.z.p., należy zauważyć, że art. 54 u.p.z.p. nie zawiera ustępów, tylko trzy punkty, w których wymieniono konieczne elementy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ze względu na wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. O zakresie kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji przesądza wola wnoszących skargę kasacyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1594/16, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1593/15, z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 444/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), której, nie sposób "odczytać" ani z treści ostatniego z postawionych przez B.K. i Z.K. zarzutów, ani z jego uzasadnienia.

Ponieważ autor skargi kasacyjnej, formułując ten zarzut, wskazał na konieczność podania w decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji oraz w dokumentacji, mocy anten radioliniowych, można tylko nadmienić, że zarówno § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., jednoznacznie wyłączają radiolinie ("z wyłączeniem radiolinii") z przedsięwzięć wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko. Moc anten radioliniowych jest zatem obojętna z perspektywy kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia, jako wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.