Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3678/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "S." w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 268/18 w sprawie ze skargi "S." w Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sporządzenia tytułu wykonawczego decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 czerwca 2018 r., II SA/Lu 268/18, oddalił skargę "S." w Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza P. z [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sporządzenia tytułu wykonawczego decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz P. decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], dokonał rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,5662 ha, położonej w Ś., z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni 0.05 ha oraz jako działka nr [...], o powierzchni 0,80 ha, położoną w F., wzdłuż linii oznaczonej punktami nr [...], nr [...] i nr [...], uwidocznionej w operacie rozgraniczeniowym zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W przedmiotowej decyzji ustalono jedynie przebieg granicy pomiędzy opisanymi wyżej nieruchomościami. Nie zawiera ona natomiast żadnych sformułowań dotyczących wydania pasa gruntu przez jedną ze stron rozgraniczenia – Gminę M. na rzecz S. Strony nie zawarły też w tym zakresie ugody przed geodetą, o jakiej mowa w art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; dalej jako: "p.g.k."). W takiej sytuacji strona skarżąca mogłaby dochodzić przed sądem powszechnym wydania pasa gruntu, zgodnie z granicą ustaloną w decyzji rozgraniczeniowej, o ile strona przeciwna nie włada tym gruntem, na podstawie innego niż prawo własności tytułu prawnego (np. dzierżawa, użyczenie). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że S. domaga się wydania przez Gminę M. "pasa gruntu oznaczonego w decyzji rozgraniczeniowej". W związku z tym we wniosku z 25 kwietnia 2017 r., "powołując się na art. 27 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", zwróciła się do Burmistrza o "sporządzenie i doręczenie tytułu wykonawczego" opisanej wyżej decyzji rozgraniczeniowej.

Sąd I instancji podkreślił, że orzeczenie o rozgraniczeniu nieruchomości – bez względu na to, czy jest nim decyzja administracyjna, czy też postanowienie sądu powszechnego – w którym oznaczono ich granicę z utrwaleniem na gruncie, podlega zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności i wykonaniu w drodze egzekucji prowadzonej przez komornika. Niewątpliwie zatem sąd powszechny może prowadzić egzekucję z decyzji administracyjnej bądź z ugody administracyjnej, lecz tytuł wykonawczy w swojej treści nie może zawierać sformułowań nie znajdujących odzwierciedlenia w treści tej decyzji bądź ugody.

W rozpoznawanej sprawie decyzja rozgraniczeniowa nie może jednak, z uwagi na swą treść, niewykraczającą poza ustalenie granicy pomiędzy opisanymi wyżej nieruchomościami, stanowić podstawy do sporządzenia tytułu wykonawczego przez właściwy organ administracji publicznej. Istotne jest bowiem, na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, że na podstawie samego tylko orzeczenia o rozgraniczeniu, niezawierającego rozstrzygnięcia w sprawie wydania przedmiotu rozgraniczenia, nie można prowadzić egzekucji zmierzającej do odebrania gruntu osobie nieuprawnionej i oddania go właścicielowi. Orzeczenie takie nie może być uznane za tytuł egzekucyjny upoważniający do odebrania gruntu. W takim bowiem przypadku "niezbędne jest wytoczenie powództwa windykacyjnego o wydanie gruntu" (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 grudnia 1968 r., sygn. akt III CZP 102/68, OSNC 1969, z. 9, poz. 155).

W ocenie Sądu I instancji zasadne jest przy tym stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie byłoby możliwe, w myśl art. 784 k.p.c., wydanie przez ten organ zaświadczenia wskazującego, że przedmiotowa decyzja rozgraniczeniowa podlega wykonaniu. Nie budzi jednak wątpliwości, że strona skarżąca nie składała wniosku o wydanie takiego zaświadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:

1. art. 27 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) przez jego niezastosowanie (pominięcie) w niniejszej sprawie;

2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie poza granice danej sprawy (poza przedmiot żądania skargi S. z 1 lutego 2018 r.);

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nie doszło do dobrowolnego wykonania decyzji Burmistrza P. z [...] lipca 2016 r., czyli do rozgraniczenia nie doszło z przyczyn leżących po stronie Gminy M., dlatego występuje w tej sprawie konieczność wykonania jej treści w trybie przymusowym (egzekucji sądowej). W związku z tym S. zwróciła się do Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku z wnioskiem o nadanie prawomocnej decyzji z [...] lipca 2016 r. klauzuli wykonalności. Do wniosku dołączono oryginał decyzji rozgraniczeniowej z zaznaczeniem jej prawomocności, bo – mimo żądania S. wydania tytułu wykonawczego – tylko taki dokument Burmistrz P. zgodził się wydać. Sąd Rejonowy pismem z 18 kwietnia 2017 r. zażądał od S. przedłożenia decyzji Burmistrza P. spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Wspomniane żądanie Sądu Rejonowego było zgodne z dotychczas ukształtowaną judykaturą. Art. 784 k.p.c. uprawnia bowiem sąd powszechny do nadania sądowej klauzuli wykonalności tytułowi pochodzącemu od organu administracyjnego, z tym zastrzeżeniem, że sąd ten ogranicza się do badania czy dołączony do wniosku tytuł wykonawczy zawiera elementy wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a. Ten szczególny rodzaj egzekucji sądowej wynika z istoty funkcji postępowania rozgraniczeniowego, które nie spełniałoby swej roli, gdyby wydana w tym postępowaniu decyzja nie podlegałaby przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucji sądowej prowadzonej przez komornika sądowego. Tymczasem odmowa wydania S. przez organy I i II instancji blokuje wydanie przez sąd powszechny sądowego tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę do wszczęcia sądowego postępowania egzekucyjnego. W tym stanie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej S. jaki ma ona w wydaniu decyzji administracyjnej, spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do motywów zaskarżonego wyroku po pierwsze należy zaznaczyć, że przedmiotem żądania skargi z 1 lutego 2018 r. kierowanej do Sądu nie była kwestia wydania skarżącej S. przez Gminę M. pasa gruntu, lecz tylko sporządzenie i doręczenie tytułu wykonawczego wspomnianej powyżej decyzji Burmistrza P. w celu przedłożenia Sądowi Rejonowemu Lublin-Wschód w Lublinie jako prawnie koniecznego warunku uzyskania sądowego tytułu wykonawczego uprawniającego do rozgraniczenia (a nie do wydania nieruchomości) w trybie sądowego postępowania egzekucyjnego. Po drugie, nie można utożsamiać żądania S. kierowanego do Gminy M. o wydanie pasa gruntu z przedmiotem żądania skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, której przedmiot jest odmienny. Sąd oddalając skargę z powodu, że "orzeczenie takie nie może być uznane za tytuł egzekucyjny upoważniający do odebrania gruntu" orzekł ponad żądanie skargi, wskutek czego doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przyjmując taki pogląd Sąd w zaskarżonym wyroku pominął milczeniem treść art. 27 § 1 u.p.e.a., który to przepis prawa uprawnia skarżącą S. do żądania od Burmistrza P. wydania tytułu wykonawczego w celu przedłożenia go Sądowi Rejonowemu w Świdniku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych graniach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 27 § 1 u.p.e.a. Przepis ten reguluje treść tytułu wykonawczego, będącego podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skoro w sprawie tytuł taki nie został wystawiony, nie można stawiać zarzutu naruszenia art. 27 § 1 u.p.e.a., nie poddaje się on bowiem weryfikacji. Pod względem kompletności może być badany tylko tytuł faktycznie wystawiony. Zarzutem naruszenia przepisu regulującego treść tytułu wykonawczego nie można zwalczać stanowiska o braku podstaw do jego wystawienia. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów, które regulują tryb wystawiania tytułu wykonawczego, nie wskazano, z jakiego przepisu wypływał dla organu obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego do decyzji o rozgraniczeniu czy wszczęcia czynności egzekucyjnych. Zarzucając naruszenie prawa przez niezastosowanie art. 27 § 1 u.p.s.a. nie wykazano, z jakich przepisów wynikał obowiązek jego zastosowania.

Nie jest nim wymieniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 784 k.p.c. Przepis ten przewiduje nadanie przez sąd powszechny klauzuli wykonalności tytułowi pochodzącemu od organu administracji, gdy tytuł taki podlega egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 776 k.p.c. podstawą egzekucji jest tytuł wykonawczy, tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Przepis art. 784 k.p.c. stanowi jedynie o tytule pochodzącym od organu administracji, nie zawężając tego pojęcia do tytułu wykonawczego. Z brzmienia art. 784 k.p.c. nie można zatem wyprowadzić zasady, że w przypadku poddania egzekucji sądowej tytułu pochodzącego od organu administracji, wymagane jest przedłożenie koniecznie administracyjnego tytułu wykonawczego. Przepis ten nie stanowi, że podstawą wszczęcia egzekucji sądowej może być wyłącznie administracyjny tytuł wykonawczy. Argumentu za przyjęciem takiej tezy nie potwierdza stanowisko wyrażone w powoływanym w skardze kasacyjnej postanowieniu Sądu Okręgowego w Białymstoku z 11 stycznia 2012 r., sygn. II CZ 27/12. W stanie faktycznym sprawy, której to postanowienie dotyczy, ZUS jako wierzyciel obowiązku wystawił tytuły wykonawcze, a następnie wystąpił o nadanie tym tytułom sądowej klauzuli wykonalności, a to ze względu na zgłoszenie przez administracyjnego wierzyciela wierzytelności do zaspokojenia w planie podziału sumy uzyskanej w egzekucji z nieruchomości w trybie art. 103 (6) k.p.c. Zgodnie z uchwałą SN z 4 czerwca 2009 r. sygn. III CZP 37/09, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i innych świadczeń, dla których droga egzekucji sądowej jest dopuszczalna, zgłaszając uczestnictwo w podziale sumy uzyskanej z egzekucji z nieruchomości, spełnia wymaganie polegające na złożeniu tytułu wykonawczego tylko wtedy, gdy administracyjny tytuł wykonawczy jest zaopatrzony w sądową klauzulę wykonalności. Uchwała ta zapadła w celu rozstrzygnięcia wątpliwości, czy administracyjny tytuł wykonawczy jest tytułem wykonawczym w rozumieniu art. 776 zd. 2 k.p.c., przyjmując, że tytułem wykonawczym dla egzekucji sądowej nie może być tytuł egzekucyjny wystawiony w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W rozpoznawanym w niniejszej sprawie przypadku nie wykazano, aby miał miejsce zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej.

Na obowiązek wystawienia w sprawie administracyjnego tytułu wykonawczego do decyzji o rozgraniczeniu nie wskazuje także powołana w skardze kasacyjnej uchwała SN z 18 września 1989 r., sygn. III CZP 79/89, przesądza ona o podleganiu orzeczenia o rozgraniczeniu egzekucji, wskazując że orzeczenie takie podlega opatrzeniu klauzulą wykonalności i wykonaniu w drodze egzekucji, w stanie faktycznym odnosi się do orzeczenia sądowego o rozgraniczeniu. Natomiast w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że zarówno postanowienie sądu o rozgraniczeniu, jak i decyzja administracyjna, są tytułami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 777 k.p.c. (zob. W. Mendys; W sprawie wykonania orzeczeń o rozgraniczeniu nieruchomości, Palestra 1974, nr 1, s. 62-64).

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których skuteczność wymaga także wykazania, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wykroczył poza granice sprawy, z uzasadnienia wyraźnie wynika, że rozpoznał skargę na postanowienie wydane w trybie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania, a wniosek dotyczył nadania klauzuli wykonalności decyzji o rozgraniczeniu. O wykroczeniu poza granice sprawy nie może także świadczyć powołana w uzasadnieniu przez Sąd I instancji argumentacja, która nawiązuje do okoliczności znajdujący oparcie w aktach administracyjnych. Sąd I instancji wprost nawiązał do informacji zawartych na karcie 28 akt administracyjnych organu II instancji. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, nawiązanie do informacji zawartych w aktach administracyjnych nie może zatem świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponownie należy wskazać, że zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do nadania decyzji o rozgraniczeniu klauzuli wykonalności przez organ administracji wymagało wskazania przepisu, z jakiego taki obowiązek dla organu wynika, np. jako ewentualnego wierzyciela orzeczonego obowiązku.

Nie jest wystarczający dla uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera konieczne elementy wymienione w tym przepisie i pozwala na poznanie stanowiska sądu. Brak akceptacji dla tego stanowiska i kwestionowanie go powinno mieć miejsce poprzez wskazanie na naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania odnoszących się do czynienia ustaleń faktycznych, a nie przez przepis formułujący wymagania dla uzasadnienia wyroku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.