Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 37/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art..61 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.7 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 37/14

Uzasadnienie

Wójt Gminy T.P. decyzją z dnia [...].05.2013r. nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art.59 ust.1 i 2, art.60 ust.1, art.61 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012r., poz.647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku H.W. z dnia [...].05.2012r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej na działce nr [...] w miejscowości S. Gm. T.P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy. Dalej organ przytoczył treść art.61 u.p.z.p. określającego przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy podkreślając, że określone w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek skutkuje odmową wydania warunków zabudowy.

Wójt wskazał, że już wcześniej decyzją z dnia [...].07.2012r. odmówił ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Decyzja ta jednak decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...].09.2012r. nr [...] została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania.

Wójt zauważył także, że po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego ustalono, iż nie są spełnione warunki określone w art.61 ust.1 pkt 1,4 i 5 u.p.z.p. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego brak jest jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy magazynowo-produkcyjnej. Tereny działek sąsiednich stanowią grunty rolne niezabudowane. Nie został spełniony także warunek określony w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. Przedmiotowa działka nr [...] obejmuje bowiem użytki gruntowe oznaczone jako grunty rolne o pow. [...] ha.

Organem właściwym do uzgadniania projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych na podstawie art.53 ust.4 pkt 6 i ust.5 oraz art.64 ust.1 u.p.z.p., a także art.5 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej u.o.g.r.i.l.) jest Starosta P.

Starosta P. w piśmie z dnia [...].03.2013r. nr [...] stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III położone w zwartym kompleksie rolnym o powierzchni przekraczającej 0,5 ha przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (określanym dalej także jako m.p.z.p.). Wydzielone liniami granicznymi działki nie uwzględniają bowiem linii klas bonitacyjnych gleb. Zwarty obszar gruntów klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może zatem znajdować się na terenie kilku graniczących ze sobą działek. W oparciu o art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. należy przyjąć, że wspomniane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Inne rozumienie "zwartego obszaru" niweczyłoby skutki mechanizmów ochronnych gruntów rolnych i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia użytków rolnych klas I-III przez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. A to stałoby w sprzeczności z art.5 Konstytucji.

Powierzchnia zwartego konturu użytków rolnych RIII wynosi [...] ha i obejmuje swoim zasięgiem działki nr [...],[...],[...],[...]-[...],[...]-[...],[...]-[...],[...]-[...],[...],[...],[...]-[...]obręb S. Dla wnioskowanej działki nr [...], a także dla pozostałych działek wchodzących w skład przedmiotowego zwartego konturu RIII, nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. W nieobowiązującym już Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T.P. (uchwała nr [...] z dnia [...].12.1992r.) obszar zajęty przez w/w działkę ujęty był jako tereny rolne. W wyniku tego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Reasumując na wnioskowanej działce występują grunty klasy RIIIb ([...]ha) wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Uwzględniając zapisy ustawy art.7 ust.1 i ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l.) nie został spełniony warunek wynikający z art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. Niezbędna jest więc zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi określonymi w art.61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., a mianowicie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła H.W. wnosząc o jej uchylenie.

Odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy,

2/ art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium obszarowe o którym mowa w w/w przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzi działka objęta planowaną inwestycją i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego".

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1/ art.7, 77 § 1 i art.80 Kpa poprzez przedwczesne przyjęcie założenia, że nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.,

2/ art.8 i 107 § 3 w zw. z art.11 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się dostępne z tej samej drogi nieruchomości o zabudowie magazynowo – biurowej.

W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że w obszarze analizowanym w niedalekim sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się teren zabudowy magazynowo – biurowej. Zdaniem odwołującej spełniona została w rozpatrywanym przypadku przesłanka dobrego sąsiedztwa. Ponadto odwołująca stanęła na stanowisku, że kryterium obszarowe określone w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie i jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie całego kompleksu rolnego. Swe stanowisko w tym zakresie odwołujący poparła wskazaniem orzeczeń sądów administracyjnych, a także publikacji doktryny podkreślając, że przedmiotowa działka nie przekracza powierzchni 0,5 ha. Odwołująca zarzuciła również, że ustalenia faktyczne organu I instancji są dowolne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jej zdaniem nie zebrano i nie przeanalizowano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].10.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy m.in. wyjaśnił, że w art.59 ust.1 u.p.z.p. wskazano w jakich sytuacjach zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dalej organ przytoczył treść art.61 u.p.z.p. określającego przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy podkreślając, że określone w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek skutkuje odmową wydania warunków zabudowy.

Organ odwoławczy podzielił zarzut, iż organ I instancji nie dokonał dokładnego ustalenia stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania obszaru analizowanego poprzez wskazanie konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na działkach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji. Jednocześnie jednak przyjął, że nie stanowiło to naruszenia art.7 i 77 § 1 Kpa, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, lecz charakter aktu związanego. Oznacza to, że jeżeli spełnione są wymagane przesłanki, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy zauważył, że w myśl art.3 ust.1 pkt 1 u.o.g.r.i.l. ochrona gruntów rolnych i leśnych polega w szczególności na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne. Według art.6 ust.1 u.o.g.r.i.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Kolegium podkreśliło, że utrwalone jest stanowisko, że zgoda o której jest mowa w art.7 u.o.g.r.i.l. następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą organu I instancji było więc jedynie ustalenie, czy teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty taką zgodą przy sporządzaniu m.p.z.p. Nowela art.7 u.o.g.r.i.l. dokonana ustawą z dnia 08.03.2013r. o zmianie u.o.g.r.i.l. (Dz.U. z 2013r., poz.503),a obowiązującą od dnia 26.05.2013r. potwierdziła, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody o której mowa w ust.2 dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto od dnia 26.05.2013r. zmieniło się brzmienie art.7 ust.2 u.o.g.r.i.l., który obecnie stanowi, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi bez względu na wielkość obszaru projektowanego.

Wspomniana nowela nie zawiera przepisów przejściowych stanowiących, że należałoby stosować przepisy dotychczasowe w zakresie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Organ odwoławczy uznał więc, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.

Dalej SKO wskazało, iż bezspornym było, że przedmiotowa działka stanowi grunty orne o klasie bonitacji gleby IIIB i nie były objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu m.p.z.p., które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy o której mowa w art.88 ust.1 u.p.z.p. Zatem przedmiot postępowania obejmuje grunty wymagające uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sytuacji, gdy owej zgody brak. Zasadnie więc organ I instancji przyjął, że nie została spełniona przesłanka określona w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała wykładnia dotychczas używanego pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia. Jednocześnie organ odwoławczy marginalnie zauważył, że orzecznictwo dotyczące tej kwestii było niejednolite i wskazał orzeczenia potwierdzające w tym zakresie stanowisko organu I instancji.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z urzędu znanym jest mu fakt, że odwołujący w imieniu własnym, żony i synów (winno być mąż odwołującej w imieniu własnym, żony i synów) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla bezpośrednio ze sobą sąsiadujących kilkudziesięciu działek położonych w S., gmina T. P. Planowane na tych działkach inwestycje każdorazowo polegają na budowie kompleksu hal magazynowo – usługowo – biurowych. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji zwrócił się do wyspecjalizowanego organu, tj. do Starosty P., który wyraził stanowisko co do możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na gruntach stanowiących użytki rolne klasy III.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., tj. z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazał nadto, że decyzja organu I instancji zawiera wymagane prawem załączniki, tj. mapy zasadnicze o wymaganej skali, część graficzną wyników analizy oraz część tekstową wyników analizy. Obszar analizowany wyznaczono w sposób, który nie wpływa na wynik sprawy w jakikolwiek sposób. Jednocześnie Kolegium podzieliło pogląd skarżącego, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu wyznaczonego obszaru analizowanego. Jednakże zdaniem SKO przy uwzględnieniu treści art.7 ust.2 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26.05.2013r. naruszenie to nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł w imieniu własnym S.W. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17.02.2014r. (k.20 akt sądowych) S.W. sprostował, że składa skargę w imieniu H.W. jako jej pełnomocnik załączając stosowne pełnomocnictwo.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art.7, 77 § 1 i art.80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony jeszcze pod rządami starego prawa, tj. przed nowelą art.7 ust.2 u.o.g.r.i.l. dokonaną ustawą z dnia 08.03.2013r. Zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz wniosek ten powinien był zostać rozpoznany na podstawie wykładni prawa obowiązującej do dnia 26.05.2013r. Dalej skarżąca zauważyła, że wykładnia art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. dokonana przez SKO jest błędna, gdyż przepis ten stanowi, że kryterium obszarowe dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Skarżąca na poparcie swego stanowiska w tym zakresie przywołała orzeczenia NSA w których Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że kryterium obszarowe określone w art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swe przeznaczenie bez wliczania obszaru z którego została uprzednio wydzielona. Ponadto skarżąca powołała się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych w których zajęto analogiczne stanowisko.

Reasumując zdaniem skarżącej pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze" należy odnosić jedynie do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (terenu inwestycji), a nie całego kompleksu rolnego na obszarze którego leży teren inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że w noweli u.o.g.r.i.l. dokonanej ustawą z dnia 08.03.2013r. brak jest przepisów przejściowych, co oznacza, że nowa regulacja musi być stosowana także do spraw, które nie zostały zakończone prawomocną decyzją administracyjną do dnia jej wejścia w życie, tj. do dnia 26.05.2013r. Wobec powyższego organ odwoławczy był zobligowany do zastosowania regulacji zawartej w noweli u.o.g.r.i.l.

Kolegium podkreśliło, że z uzasadnienia projektu w/w noweli wynika, iż zamiarem ustawodawcy było wzmocnienie ochrony gruntów rolnych i leśnych, gdyż dotychczasowe brzmienie art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. umożliwiało podejmowanie działań zmierzających do obchodzenia konieczności uzyskania zgody ministra na przedmiotowe wyłączenie poprzez dokonywanie podziału większych nieruchomości na działki o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha i przekształcaniu ich na grunty o innym charakterze niż rolne. Na poparcie swego stanowiska SKO przywołało dwa wyroki tut. Sądu. Mając na uwadze zaprezentowane wyżej stanowisko Kolegium zwróciło się do Starosty P., jako organu uprawnionego do ochrony gruntów rolnych, o zajęcie stanowiska co do możliwości realizacji planowanej inwestycji. Starosta wobec braku w jego ocenie prawnej możliwości uzgodnienia w formie postanowienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w piśmie z dnia 12.03.2013r. wyraził pogląd, że w przypadku, gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III położone w zwartym kompleksie rolnym o pow. przekraczającej 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w m.p.z.p. Wydzielone liniami granicznymi działki nie uwzględniają bowiem linii klas bonitacyjnych gleb. Zwarty obszar klas I-III o pow. większej niż 0,5 ha może znajdować się zatem nawet na terenie kilku graniczących ze sobą działek. W oparciu o art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy przyjąć, że wspomniane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Inne rozumienie "zwartego obszaru" niweczyłoby skutki mechanizmów ochronnych gruntów rolnych i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia użytków rolnych klas I-III przez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. A to stałoby w sprzeczności z art.5 Konstytucji.

Organ odwoławczy podkreślił, że należy przyjąć, iż w razie zastosowania art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie uzyskałby stosownie do art.64 w zw. z art.53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. pozytywnego uzgodnienia Starosty P. jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Wobec niejednolitości orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w kwestii pojęcia "zwartego obszaru", treści wyroku NSA z dnia 12.04.2012 o sygn. II OSK 94/12, intencji ustawodawcy co do potrzeby ochrony gruntów rolnych i leśnych przedstawionych we wspomnianym uzasadnieniu i wobec stanowiska Starosty P. zasadnie odmówiono ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy na podstawie art..61 ust.1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l.

W piśmie z dnia 28.02.2014r. skarżąca uzupełniła swoje argumenty odnosząc się do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].10.2013r. nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T.P. z dnia [...].05.2013r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości S. dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012r., poz.647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.)

Stosownie do treści przepisu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach określonych w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tak więc podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że stosownie do treści art.64 ust.1 tej ustawy przepisy w szczególności art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie działki przeznaczone pod zabudowę stanowią grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji Wójt powinien był uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję tę wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę postępowania (art. 106 § 2 Kpa). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Należy zatem uznać, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 957/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać jednak należy, że walor ostateczności ma postanowienie organu I instancji, które w terminie nie zostało zaskarżone przez strony postępowania, albo postanowienie organu II instancji wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia. Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a organy administracji, są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1461/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 Kpa narusza przepis art. 106 § 1 Kpa (zob. uchwała siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, Lex Omega nr 486226). Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 251/08, Lex nr 519057; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1512/98, Lex nr 48178).

Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ - według tej ustawy starosta (art. 5 ust. 1), zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Przedmiotowe uzgodnienie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgoda na zmianę takiego przeznaczenia następuje w procedurze sporządzania planu miejscowego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w aktach sprawy brak jest postanowienia uzgadniającego wydanego we właściwym trybie (w aktach jest jedynie pismo Starosty P. z dnia [...].03.2013r. nie spełniające wymagań dotyczących postanowień). Tym niemniej wskazać należy, iż w omawianym przypadku projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie musiał być przesyłany do uzgodnienia, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 761/11), gdy tymczasem w omawianym przypadku wydano decyzję negatywną.

W myśl art.61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich (określoną w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.) jest to, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu m.p.z.p., które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy wymienionej w art.88 ust.1. Niespornym było, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T.P. (uchwała nr [...] z dnia [...].12.1992r.) ujęty był jako tereny rolne. Bezspornym było również, że skarżąca nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Istota sporu zakreślona przez organ w zaskarżonej decyzji, a przez skarżącą w skardze, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpatrywanym przypadku dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy niezbędna była zmiana przeznaczenia działki objętej wnioskiem - a więc gruntów rolnych stanowiących użytki klasy III - na cele nierolnicze wymagająca zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi.

Istotnie, jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie występują rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjmuje się bowiem, że pojęcie zwartego obszaru dotyczy jedynie powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 355/13).

Prezentowany jest również inny pogląd, a mianowicie, że zwarty obszar gruntów projektowanych do takiego przeznaczenia nie może być interpretowany w ten sposób, iż celem ustawodawcy było zawężenie jego stosowania przepisu tylko do działki geodezyjnej. Obszar ten obejmować więc mógł również kilka działek geodezyjnych, o ile stanowiły one zwarty obszar i przeznaczone są do "odrolnienia" zwłaszcza w sytuacji, gdy uprzednio dokonano podziału jednej działki o tożsamym rolnym przeznaczeniu na kilka odrębnych działek ewidencyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Bd 1001/13).

Kwestia ta jednak w rozpatrywanym przypadku nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma bowiem fakt, że z dniem 26 maja 2013 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) art. 7 ust. 2 pkt 1 otrzymał następujące brzmienie: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Aby odpowiedzieć na postawione wyżej pytanie, czy niezbędna była zmiana przeznaczenia działek objętych wnioskiem - a więc gruntów rolnych stanowiących użytki klasy III - na cele nierolnicze wymagająca zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi w pierwszej kolejności należało ustalić prawo z jakiej daty, a co za tym idzie w jakim brzmieniu, należało zastosować w rozpatrywanym przypadku.

Jak już wcześniej wspomniano art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013, poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013. Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa wyżej dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy).

Tak więc od dnia 26.05.2013r. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi bez względu na wielkość obszaru projektowanego. Tym samym pod rządami nowego prawa kryterium obszarowe przestało istnieć. Oznacza to, że każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolnicze, niezależnie od powierzchni takich gruntów, wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Przypomnieć trzeba, że przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji w/w wymienionej zgody właściwego ministra wymagała zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko wówczas, gdy zmiana ta dotyczyła gruntów o powierzchni powyżej 0,5 ha.

Wspomniana nowela nie zawiera przepisów przejściowych stanowiących, że należałoby stosować przepisy dotychczasowe w zakresie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Organ odwoławczy uznał więc, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Skarżąca natomiast wskazała, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony jeszcze pod rządami starego prawa, tj. przed nowelą art.7 ust.2 u.o.g.r.i.l. dokonaną ustawą z dnia 08.03.2013r. Jej zdaniem zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz wniosek ten należało rozpoznać na podstawie wykładni prawa obowiązującej do dnia 26.05.2013r.

Wobec powyższego koniecznym było wyjaśnienie kwestii przepisów intertemporalnych, tj. ustalenie, czy w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje przepis art.7 ust.2 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji, czy też po nowelizacji.

Stanowisko w zakresie obowiązywania przepisów starych i nowych oraz problematyki przepisów przejściowych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10.04.2006r., o sygn. I OPS 1/06 (publ. CBOSA). Jest ono wiążące Sąd orzekający nie tylko dlatego, że na mocy art.269 § 1 Ppsa wspomniana uchwała ma ogólną moc wiążącą, lecz przede wszystkim dlatego, że przedstawiony tam tok rozumowania, analiza przepisów prawa i argumentacja jest przekonywująca. Kwestię tę już wcześniej wielokrotnie analizowano w orzecznictwie, choćby w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu wydanego w dniu 21.08.2013r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 584/13.

Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art.7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 Kpa, zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi. (patrz wyrok NSA z dnia 16.05.2007r., sygn. I OSK 1080/06, publ. Lex nr 342503 i z dnia 21.06.2006r., sygn. I OSK 943/05, publ. Lex nr 265749)

Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe /intertemporalne/ powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa /S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym ("Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej", Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast.).

W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 - OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40).

Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze: zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie: zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie: zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, "Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne", Poznań 2000, str. 62 i uchwała NSA z dnia 10.04.2006r., sygn. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71)

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1). To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Jak słusznie wskazał NSA w powołanej wyżej uchwale 7 sędziów na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast./. Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.

Zatem, jeżeli decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 2001 r. PRN 34/91, Lex nr 10905) regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma więc charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 roku, K 27/01). Zagadnienia intertemporalne należy bowiem badać na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą ostatnią zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10; uchwałę NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 89; uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt l PRN 34/31, LEX 10905).

Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Przyjmuje się przy tym, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, "Nowe Prawo" 1965, Nr 6). Dodatkowo zwraca uwagę orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, gdzie podnosi się, że modyfikacje dokonywane przez wprowadzenia nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufania obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22).

W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355).

Zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 nr 1 poz. 2, z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990 nr 1 poz. 5, z dnia 18 października 1994 r. K 2/94 - OTK 1994 nr 2 poz. 36, z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97 - OTK 1998 nr 2 poz. 13, z dnia 3 października 2001 r. K 27/01 - OTK ZU 2001 nr 7 poz. 209, z dnia 10 października 2001 r., K 28/01 - OTK ZU 2001 nr 7 poz. 45/.

Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, prowadzi zazwyczaj niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. K 3/88 - OTK 1989 nr 1 poz. 2, z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96 - OTK 1996 nr 4 poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r. K 1/88 - OTK 1988 nr 1 poz. 6, dnia 10 lipca 2000 r. SK 21/99 - OTK 2000 nr 5 poz. 144/.

Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 Kpa, organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji /wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88 - GAP 1988 nr 22 str. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82 - RNGA 1985 nr 3 str. 47/, jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków.

Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie.

Wracając na grunt niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszym przypadku ma zastosowanie art.7 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26.05.2013r.

Sądowi orzekającemu znane są wyroki tut. Sądu z dnia 21.08.2013r. o sygn. II SA/Po 355/13 oraz z dnia 20.06.2013r. o sygn. II SA/Po 404/13 dotyczące odmowy uzgodnienia w zakresie ustalenia warunków zabudowy gruntów rolnych. W tych sprawach Sąd powołując się na zasadę zaufania obywateli do państwa stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są zobowiązane do zastosowania art.7 ust.1 pkt 2 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26.05.2013r. Obydwa orzeczenia zapadły w sytuacji, gdy wcześniej, tj. pod rządami starego prawa, organy administracji wydały w oparciu o błędną ocenę prawną orzeczenia negatywne odmawiające uzgodnienia i zamykające stronom drogę do ustalenia warunków zabudowy. Sąd przyjął w omawianych sprawach, że gdyby organy prawidłowo zastosowały prawo, to strony jeszcze pod rządami starego prawa uzyskałyby możliwość ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie podkreślono, że przepisy w brzmieniu po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji uniemożliwiały stronom uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stanął więc na stanowisku, że skoro jedynie wskutek błędnej wykładni przepisów prawa dokonanej przez organy administracji strony nie uzyskały możliwości ustalenia warunków zabudowy, to w zaistniałym stanie faktycznym niedopuszczalne jest zastosowanie przepisu art.7 u.o.g.r.i.l. w nowym brzmieniu, gdyż pod rządami nowego prawa strony nie uzyskałyby orzeczeń pozytywnych. W przekonaniu Sądu w zaistniałych stanach faktycznych, w sytuacji, gdy wspomniana nowela nie zawierała przepisów intertemporalnych, a strony pod rządami starego prawa nie uzyskały korzystnych dla siebie orzeczeń jedynie wskutek wadliwego postępowania organów administracji, zastosowanie nowego prawa pozbawiającego strony możliwości uzyskania orzeczeń pozytywnych naruszałoby zasadę zaufania obywateli do państwa.

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu i toku rozumowania. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie pod rządami starego prawa złożono jedynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Samo złożenie wniosku w ocenie Sądu orzekającego nie stanowi zdarzenia prawnego w rozumieniu wcześniej przedstawionym, które zostało zamknięte pod rządami starego prawa. Złożenie wniosku zainicjowało jedynie wszczęcie postępowania. Nie doprowadziło natomiast do zaistnienia jakichkolwiek zdarzeń prawnych. Zaakcentować trzeba, że wprawdzie organ II instancji wydawał decyzję po wejściu w życie wspomnianej noweli, a organ I instancji wydawał decyzję pod rządami starego prawa, lecz nie zmienia to obowiązku organu odwoławczego wydania decyzji administracyjnej - zgodnie z art. 6 i art. 138 Kpa – w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji.

Powyższa konstatacja wynika również stąd, iż w myśl art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 Kpa i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)".

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117.04.2013r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761)

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ.LEX nr 1287167)

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12,06.2012r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Sąd orzekający w niniejszym składzie generalnie podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.12.2013r. o sygn. II SA/Gd 719/13 (publ. CBOSA) Sąd ten słusznie wskazał, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.

W tym miejscu należy powtórzyć, że – jak już wcześniej wspomniano - co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z wyrażonej w art. 6 Kpa zasady praworządności (legalizmu). Przepis art. 6 Kpa statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasadą tą powiązana jest merytorycznie i funkcjonalnie kolejna konstytucyjna zasada - zasada państwa prawnego. To właśnie z tych zasad konstytucyjnych oraz z treści art. 6 Kpa wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z wyraźnego przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro - zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej, zatem realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania - jak to powyżej wykazano, jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. II OSK 313/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468749; z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 138/07, Baza Orzeczeń LEX nr 508498).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powinien więc mieć zastosowanie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. w nowym brzmieniu. Analizując zmianę dokonaną ustawą z dnia 8 marca 2013 r., która nie zawiera przepisów przejściowych, Sąd stwierdził, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa, jako że nie występuje w tym wypadku ani sytuacja praw nabytych, ani też nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Zdarzeniem takim nie może być bowiem samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie chodzi o przyszłe zamierzenie inwestycyjne, a decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji.

Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Bd 1001/13 (publ. CBOSA), który stwierdził, że skoro ustawodawca przemilczał kwestię stosowania nowego prawa, to jego wolą było stosowanie zmienionych przepisów również do spraw już wszczętych, a niezakończonych. Przepis art. 6 Kpa nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji zatem, gdy brak jest przepisów intertemporalnych wskazujących, że ustawodawca uznał za zasadne, wyłączenie stosowania nowego stanu prawnego do sytuacji i zdarzeń zaistniałych wcześniej.

Skoro zatem przedmiotowa działka stanowi użytek rolny klasy RIIIb, to odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadniona była przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r., a obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., a w konsekwencji niespełnieniem przesłanki określonej w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała wykładnia dotychczas używanego pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

Z powyższych względów oddalono skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.