Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 83/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4; art. 3 par. 2 pkt 8; art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7; art. 8; art. 12; art. 35 par. 1 w zw. z art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 zzs ust. 1 pkt 6, ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

21 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wójta Gminy D. K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Wójt Gminy D. K. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wójta Gminy D. K. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; III. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy D. K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Wójtowi Gminy D. K. grzywnę w kwocie 100 zł (sto złotych); V. zasądza od Wójta Gminy D. K. na rzecz M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2014 r., do Urzędu Gminy D. K. wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej - N. [...] sp. z o.o. z/s w R. (dalej także jako inwestor, Spółka), podpisany przez A. K., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej, na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w miejscowości U., Gmina D. K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy D. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt SKO [...] uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Dnia [...] maja 2015 r. Wójt Gminy D. K. ponownie wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od wskazanej powyżej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lutego 2019 r. wydało decyzję znak: [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

W dniu [...] kwietnia 2019 r., powyższa decyzja Kolegium wraz z aktami sprawy zostały przekazane do organu I instancji. Pismem z dnia [...] maja 2019 r., Wójt Gminy D. K. zawiadomił strony, że z uwagi na prowadzone postępowanie wyjaśniające sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, wskazując jednocześnie nowy termin - [...] lipca 2019 r.

W dniu [...] października 2019 r., organ skierował do stron zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r., skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. na bezczynność organu. Wójt [...] w piśmie przekazującym w/w ponaglenie wraz z aktami sprawy ustosunkował się do zarzutu ponaglenia. Wyjaśnił, że pracownik Urzędu Gminy, pełniący funkcję inspektora ds. planowania przestrzennego nie dopuścił się bezczynności, ponieważ podejmował bezskuteczne próby (pisemne i telefoniczne) skontaktowania się z wnioskodawcą oraz przygotował projekt decyzji o warunkach zabudowy, który poddany jest obecnie uzgodnieniom przez organy uzgadniające. Skonkludował, że jest przychylnie nastawiony do inwestycji polegających na budowie farm fotowoltaicznych na terenie gminy D. K..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. sygn. akt [...] stwierdziło, że ponaglenie skarżącej było zasadne, a niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wyznaczyło Wójtowi termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia [...] maja 2020 r.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga M. M. na bezczynność Wójta Gminy D. K. przy załatwianiu sprawy administracyjnej oznaczonej nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe, wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania;

2. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wyznaczenie terminu załatwienia sprawy;

4. przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm prawem przepisanych.

W złożonym piśmie skarżąca podniosła, że niedopuszczalnym jest, aby organ działał przeciwko obywatelowi, pozbawiając go możliwości załatwienia sprawy w określonym przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa terminie, wskazując przy tym, że przedmiotowa sprawa toczy się od ponad 6 lat. Wskazała, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi skarżąca nie otrzymała decyzji ani także jakiegokolwiek pisma informującego o konieczności przedłużenia wskazanego powyżej terminu. Wójt Gminy D. K. pomimo nakazania przez Kolegium wydania decyzji w określonym czasie nie uczynił tego, co jednoznacznie wskazuje na dalszą bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę, organ opisując dotychczasowy przebieg postępowania wniósł o oddalenie skargi. Organ zarzucił skarżącej wadliwość ustanowionego pełnomocnika substytucyjnego – A. K., wskazując, że kluczowym dla niniejszej sprawy jest ocena skuteczności udzielonego A. K. - pracownikowi Spółki, pełnomocnictwa substytucyjnego przez W. T. - P. Zarządu Spółki.

Organ podniósł, że skoro pełnomocnictwo główne udzielone przez skarżącą (mocodawczynię) w dniu [...] stycznia 2013 r., W. T. - P. Zarządu Spółki, nie przewidywało w swojej treści możliwości udzielenia dalszego pełnomocnictwa dla A. K. (k. 86 akt adm), to czynności przez niego podejmowane nie mogą być uznane za skuteczne i wywierać skutków prawnych. W ocenie organu, pełnomocnik główny - W. T., udzielając dalszego pełnomocnictwa wykroczył poza zakres umocowania, co powoduje bezskuteczność czynności podejmowanych przez dalszego pełnomocnika.

Ponadto, organ wniósł o wydłużenie terminu do załatwienia sprawy z uwagi na art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020 poz. 568; dalej jako ustawa COVID - 19). Organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 15 zzs w/w ustawy, nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego. Wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. zostało wydane w dniu [...] marca 2020 r., a zatem przed zawieszeniem terminów administracyjnych, a doręczone zostało organowi dopiero w dniu [...] kwietnia 2020 r. Zgodnie zatem z treścią art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV- 2, termin ten biegnie dalej po upływie 7 dniu od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 została ogłoszona w dniu 15 maja 2020 r. w w/w zakresie weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. (sobota) - art. 76 rzeczonej ustawy. Mając na względzie, że siódmy dzień upłynął w dniu 23 maja 2020 r. (sobota), to termin powinien być liczony od następnego dnia roboczego - 25 maja 2020 r. Ten dzień jest pierwszym dniem terminów, których bieg się nie rozpoczął oraz pierwszym dniem kontynuacji biegu terminu rozpoczętego przed jego zawieszeniem przez ustawę dniem terminów, których bieg się nie rozpoczął oraz pierwszym dniem kontynuacji biegu terminów rozpoczętych przed ich zawieszeniem przez ustawę COVID - 19 (art. 68 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 i 7 ustawy o zmianie ustawy COVID - 19).

Pełnomocnik organu nadmienił, że reguła rozpoczęcie biegu i kontynuacji rozpoczętych biegów terminów znajduje zastosowanie zarówno w odniesieniu do terminów prawa materialnego, jak i procesowego. Mając na uwadze, że postanowienie Koegium zostało doręczone organowi w dniu 3 kwietnia 2020 r., to termin ten powinien być liczony od dnia 4 kwietnia 2020 r. Zatem okres zawieszenia biegu terminu w tej sprawie wynosił 52 dni (od dnia 4 kwietnia 2020 r. do dnia 25 maja 2020 r.) i o ten okres termin ten powinien zostać wydłużony. W ocenie pełnomocnika organu, termin ten uległ zatem przedłużeniu do dnia 15 lipca 2020 r.

Wobec powyższego, zdaniem organu nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w dniu wniesienia przez nią skargi na bezczynność Wójta Gminy D. K., organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jako kontrargument do stanowiska skarżącej, organ podniósł, że pismami z dnia [...] marca 2020 r., skierowanymi do Starosty [...] i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. przesłał projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w celu uzgodnienia.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że w jego ocenie nie doszło do bezczynności przy załatwianiu sprawy skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Sąd orzekał w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 tej ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności, i czy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc pismem z dnia 9 marca 2020 r. ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."). Tym samym, wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że dla wyczerpania wskazanego wyżej trybu zaskarżenia, konieczne jest jedynie złożenie ponaglenia, a skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zostanie ono rozpatrzone przez organ wyższego stopnia oraz niezależnie od stanowiska zajętego w razie jego rozpatrzenia. Dodatkowo należy także zauważyć, że skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona żadnym terminem. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był do oceny zaskarżonej bezczynności Wójta Gminy D. K..

Dokonując zatem merytorycznej oceny skargi Sąd uznał ją za w pełni zasadną.

W pierwszej kolejności, należy zdefiniować pojęcie bezczynności, a w tym celu niezbędne jest oparcie się nie tylko na dotyczących skargi na bezczynność przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – k.p.a.). Mimo że obie wskazane ustawy określają zasady postępowania formalnie w odmiennych obszarach, to ich wspólnym mianownikiem jest odniesienie się do administracji publicznej, której podlegające rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego działanie lub zaniechanie w indywidualnych sprawach administracyjnych kontrolowane jest przez sądy administracyjne na zasadach przewidzianych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co tworzy spójny system, w ramach którego działają, podlegając kontroli sądowej, organy administracji publicznej (por. J. Zimmerman, Dwa postępowania [w] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej; Księga jubileuszowa dedykowana prof. B. Adamiak; Presscom; Wrocław 2019).

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, organ I instancji pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy od dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. w dniu [...] lutego 2019 r. decyzji, którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a także treści skargi oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, pozwala stwierdzić, że skarga jest zasadna, ponieważ brak decyzyjnego załatwienia sprawy od dnia 29 maja 2019 r. (doręczenia decyzji kasacyjnej Kolegium wraz z aktami sprawy) do dnia złożenia niniejszej skargi do Sądu dowodzi zaistnienia w tej sprawie stanu bezczynności organu.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 1998 r., sygn. III SAB 77/98,LEX nr 36590, a także np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2004 r., sygn. III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy (tak: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin.

W kontekście powyższego należy również wspomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej ogólnej reguły procesowej sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Jak już była o tym mowa wyżej, dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy - odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania.

W pierwszej kolejności, w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia momentu, od którego możliwa jest ocena, czy organ pozostawał bezczynny.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że po otrzymaniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2019 r. SKO.[...] uchylającej decyzję wydaną z up. Wójta Gminy D. K. z dnia [...] maja 2015r. nr [...] odmawiającej N. [...] Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] położonej we wsi U. gmina D. K., pierwszą czynnością jaką organ podjął w celu ponownego rozpatrzenia wniosku strony było postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. NR [...], w którym poinformował jedynie wnioskodawcę, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin jej załatwienia przedłuża do dnia [...] lipca 2019 r. Tym samym doszło do pominięcia pozostałych stron postępowania, które brały udział od daty wszczęcia postępowania.

Kolejna czynność organu I instancji to zawiadomienie z dnia [...] października 2019 r. informujące o kontynuowaniu postępowania. Następną czynnością organu jest wystąpienie z pismami z dnia [...] marca 2020 r. do Starosty [...] oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu w Gospodarki Wodnej w L. o uzgodnienie projektu decyzji.

Odnosząc się do bezczynności organu, należy odwołać się w tym zakresie do konkretnych przepisów, wskazując na treść art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 § 1 k.p.a., nakazuje organowi - wobec niezałatwienia sprawy w terminie - powiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przysługującym jej prawie do wniesienia ponaglenia.

Mając zatem na uwadze, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności – w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z bezczynnością organu. W orzecznictwie, przyjmuje się, że jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13).

W oceni Sadu, zarzucana przez skarżącą bezczynność organu winna być ocenia od momentu, kiedy wpłynęły do organu akta sprawy wraz z decyzją kasacyjną. Co prawda organ wydał postanowienie w dniu [...] maja 2019 r., o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu na dzień [...] lipca 2019 r., jednak – jak wynika z akt sprawy – w tym okresie nie były podejmowane żadne czynności, a tym bardziej nie doszło do załatwienia sprawy w tym terminie.

W rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że zwłoka, której dopuścił się Wójt Gminy D. K. wynikała z obiektywnych okoliczności uniemożliwiających zrealizowanie prawa stron do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w toku instancji. Swojej bezczynności organ nie może tłumaczyć pozornymi działaniami swoich pracowników. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnych dokumentów potwierdzających, że w okresie od [...] maja 2019 r. do [...] października 2019 r., były wykonywane jakiekolwiek czynności i ustalenia w sprawie. Włączone do akt sprawy wydruki z ewidencji gruntów (k. 140-154 akt am.) potwierdzają jedynie, że wypisy te zostały sporządzone w dniu [...] października 2019 r., czyli w dniu, w którym wydano zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Stwierdzony stan rzeczy oznacza zatem, że od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia wniesienia skargi, organ pozostawał bezczynny nie wydając rozstrzygnięcia w sprawie i nie podejmując żadnych faktycznych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji, należy stwierdzić, że w realiach rozpoznawanej sprawy bez wątpienia wystąpiła bezczynność organu – rozumiana jako niewydanie w terminie decyzji. Jednocześnie w rozważanym aspekcie zauważyć należy, że organ kwestionując zasadność skargi - w odpowiedzi na nią - powołuje się na wejście w życie w dniu 31 marca 2020 r. przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 374 z późn. zm.), znowelizowanej ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 568 z późn. zm.), a w szczególności art. 15 zzs ust. 1 pkt 6, ust. 10, dotyczące biegu oraz zawieszenia terminów procesowych i sądowych w powyższym okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID oraz wywodzenia środków prawnych dotyczących m.in. bezczynności organu.

Zdaniem Sądu, argument ten nie może być jednak skuteczny w stosunku do czynności podjętych przed ogłoszonym stanem zagrożenia epidemiologicznego, czy później stanem epidemii. Ww. przepis nie dotyczy bowiem bezczynności organu, stanu przewlekłości postępowania powstałego i trwającego do 14 marca 2020 r., tj. daty ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego. Przepisy nowelizacji ustawy COVID-19 nie wyłączyły możliwości złożenia ponaglenia i skargi na bezczynność, o ile dotyczą one stanu postępowania sprzed daty ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii – jak ma to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Pomijając zatem okres od 14 marca 2020 r. (początek obowiązywania stanu zagrożenia) zauważyć należy, że okres załatwienia przedmiotowej sprawy od daty wpływu akt do organu, tj. [...] kwietnia 2019 r., do wspominanej daty [...] marca 2020 r., wskazuje na bezczynność organu. Z zestawienia dat podejmowanych wskazanych wyżej czynności bezspornie wynika, że były one podejmowane w nieuzasadnionych odstępach czasu, tym bardziej, że czynności, które są nakazane art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm.; aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 293) i które faktycznie przybliżają organ do rozstrzygnięcia sprawy, zostały podjęte dopiero w dniu [...] marca 2020 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że postępowanie toczy się od 6 lat, a więc wydanie rozstrzygnięcia nie wymaga (poza procedurą określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zgromadzenia obszernego materiału dowodowego.

W tym kontekście pozbawione racji jest stanowisko organu, że z uwagi na zawieszenie biegu terminów na podstawie powołanych wyżej przepisów, termin wskazany w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia sprawy ([...] maja 2020 r.) powinien być wydłużony o czas zawieszenia wynoszący według organu 52 dni (od dnia doręczenia postanowienia tj. [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r.) i przypadać na dzień [...] lipca 2020 r.

Sąd bada, czy w sprawie zachodziła bezczynność organu w zakresie całości dotychczasowego przebiegu postępowania, a nie czy doszło do bezczynności od momentu wydania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznającego ponaglenie za uzasadnione. Jak już była o tym mowa wyżej, złożenie ponaglenia jest konieczne jedynie dla wyczerpania trybu zaskarżenia, natomiast ocena zasadności skargi jest niezależna od tego, czy zostanie ono rozpatrzone przez organ wyższego stopnia oraz niezależnie od stanowiska zajętego w razie jego rozpatrzenia.

Odnosząc się z kolei do stanowiska organu, dotyczącego wadliwego ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy argument powyższy nie ma znaczenia. Sąd ocenia bowiem, czy organ dopuścił się bezczynności postępowania, nie dokonuje natomiast oceny legalności i prawidłowości podejmowanych czynności i rozstrzygnięć.

Skoro zatem wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, to Sąd działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie l sentencji.

Z uwagi na fakt, że do chwili złożenia skargi do Sądu organ pozostawał bezczynny, zaszła podstawa do wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy. Tym bardziej, że nałożony w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r., termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2020 r., nie odniósł skutku. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku.

Wyznaczając wskazany wyżej termin załatwienia sprawy Sąd miał na względzie konieczność zakończenia prowadzonego przez organ I instancji postępowania uzgodnieniowego i podjęcia szeregu czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wypełnieniem obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność Wójta Gminy D. K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu podniesione wyżej okoliczności, w szczególności czas oczekiwania przez skarżącą na rozstrzygnięcie świadczą o tym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma w realiach rozpoznawanej sprawy charakter oczywisty i jest wynikiem lekceważącego traktowania skarżącej i obowiązków organu wynikających z ustawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ pozostawał bezczynny od dnia [...] kwietnia 2019 r., nie wydając żadnego rozstrzygnięcia w sprawie do dnia wniesienia skargi.

Podsumowując, w punkcie III wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ramach przysługujących kompetencji stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 100 zł (pkt IV sentencji wyroku). Grzywna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ w przyszłości. Sąd stwierdził, że wymierzenie organowi grzywny znajduje uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy.

Tym samym, zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności w ocenie Sądu nie zaistniały podstawy do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., o co wnioskowała w złożonej skardze. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Mając jednak na uwadze wszystkie okoliczności niniejszej sprawy i jej realną wartość ekonomiczną, Sąd uznał za niezasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Tym bardziej, że w skardze nie zostały podniesione szczegółowo argumenty dotyczące poniesionego uszczerbku na skutek opieszałości organu.

Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od

organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 100 zł.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.