Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2979/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par 2, 58 par 1 pkt 6. 189, 206, 232 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Tarnowo Podgórne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 97/19 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy [...] postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę [...] na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić [...]uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 97/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uwzględniając skargę

w pkt 1, powołując się na art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.) stwierdził, że Wójt Gminy Tarnowo Podgórne dopuścił

się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...], w pkt 2 na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił, a w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 18 lipca 2012 r. [...] złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. wnioskodawca został wezwany przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. wnioskodawca uzupełnił braki formalne oraz zmienił wniosek, by pismem z dnia

16 sierpnia 2012 r. wniosek ten zmodyfikować. Następnie w dniu 23 sierpnia 2012 r. zostało wystosowane przez organ do wnioskodawcy zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W dniu 7 września 2012 r. została na zlecenie organu sporządzona analiza urbanistyczna i przygotowany projekt decyzji. Następnie, po uprzednim wystosowaniu do stron postępowania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. braku wymaganej zgody na "odrolnienie" gruntów wchodzących w skład terenu inwestycji. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Poznaniu o wstępne uzgodnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, a po otrzymaniu odpowiedzi zlecił ponownie sporządzenie analizy urbanistycznej. Analiza taka wraz z projektem decyzji została sporządzona w dniu

16 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. organ zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 18 czerwca 2013 r., a pismem z dnia 9 maja 2013 r. zawiadomił strony o zebraniu materiałów oraz możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia się co do nich. W dniu 24 maja 2013 r. organ zakończył zaskarżone postępowanie, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący pismem noszącym datę 16 stycznia 2019 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, które zostało uznane za nieuzasadnione.

Następnie [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]), wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił

się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu ponaglenie, które postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Nr [...]zostało uznane za nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tarnowo Podgórne wniósł o jej oddalenie przedstawiając stan faktyczny sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. uwzględnił wniesioną skargę stwierdzając w pkt 1, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wójt Gminy Tarnowo Podgórne dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt 2 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 w pozostałym zakresie skargę oddalił, a pkt 4 zasądził od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania. Sąd dokonał w uzasadnieniu merytorycznej oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pomijając okoliczności podnoszone przez organ, że skarga dotyczy postępowania, które kilka lat temu zostało zakończone prawomocną decyzją i wobec powyższego skarga na przewlekłość nie powinna zostać pozytywnie rozpatrzona.

Wójt Gminy Tarnowo Podgórne wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy jest dopuszczalne w trybie tego przepisu również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydaniu decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu,

3. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu.

Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. przez oddalenie skargi [...] w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty, które w ocenie skarżącego kasacyjnie czynią przedstawione tam zarzuty uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wyjątkiem od zasady związania zarzutami skargi kasacyjnej jest art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Po dokonaniu oceny dopuszczalności skargi z urzędu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w ww. przepisie.

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest możliwe, gdy zostaną wyczerpane środki zaskarżenia dostępne w postępowaniu przed organem administracji publicznej – art. 52 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W przypadku skargi na przewlekłość postępowania takim środkiem zaskarżenia było do 1 czerwca 2017 r. zażalenie wnoszone do organu w trybie art. 37 k.p.a., a po tej dacie w wyniku nowelizacji k.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) ponaglenie uregulowane w znowelizowanym art. 37 k.p.a.

Należy rozważyć, czy ponaglenie może być wniesione w każdym czasie jak skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy tylko w trakcie toczącego

się postępowania administracyjnego, a zatem nie zakończonego ostateczną decyzją.

Gdyby przyjąć, że ponaglenie dopuszczalne jest wyłącznie podczas toczącego się postępowania administracyjnego, to za niedopuszczalne uznać by należało jego wniesienie po zakończeniu tegoż postępowania ostateczną decyzją organu.

W konsekwencji, w tym drugim przypadku niedopuszczalne byłoby także wniesienie skargi do sądu na przewlekłość i jej merytoryczne rozpatrzenie bowiem nie wyczerpany został środek zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18, odroczył rozpoznanie sprawy i przedstawił składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości o treści: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, po przejęciu do rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Tarnowo Podgórne od wyroku WSA w Poznaniu z 10 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 93/18, w sprawie ze skargi [...]na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w przedmiocie warunków zabudowy, w której pojawiło się powyższe zagadnienie prawne, postanowieniem z [...] września 2020 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę [...]. Ponadto orzekł o kosztach postępowania i zwrocie wpisu od skargi. W postanowieniu tym NSA stwierdził, że nie było możliwe rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w sposób właściwy dla uchwał NSA w postaci ogólnej dyrektywy interpretacyjnej, bowiem wynikające z zagadnienia prawnego wątpliwości mają ścisły związek z okolicznościami sprawy i nie da się ich wyjaśnić w oderwaniu od okoliczności sprawy poprzez udzielenie abstrakcyjnej odpowiedzi na zadane pytanie, stanowiącej wzorzec interpretacyjny we wszystkich sprawach tego typu.

Podkreślić należy, że NSA działał w ramach nadzoru jurysdykcyjnego sprawowanego przez NSA, którego celem jest zapewnienie zgodności z prawem i jednolitości orzecznictwa.

W postanowieniu powyższym NSA dokonał analizy cech instytucji ponaglenia z art. 37 k.p.a. oraz z art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 52 § 2b p.p.s.a. uznając, że nie jest to środek zaskarżenia sensu stricte, nie prowadzi bowiem do weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Ma on doprowadzić do zakończenia postępowania w danej sprawie. Służy wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Warunkuje ono stwierdzenie przewlekłości przez organ oraz wniesienie skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego, która może prowadzić do orzeczenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Mobilizuje organ do podjęcia działań zaradczych w celu uniknięcia w przyszłości stanu przewlekłości postępowania.

Dokonując analizy poglądów, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i po jego zakończeniu NSA stwierdził, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Wykładnia literalna normy dotyczącej uprawnienia strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, skłania zatem do przyjęcia, że analizowane przepisy – obejmujące sformułowania odnoszące się do wymogu trwania postępowania administracyjnego poprzez użycie zwrotów: "postępowanie jest prowadzone" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), "ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3 k.p.a.) – są przepisami niewątpliwie uwzględniającymi czytelnie, choć nie expressis verbis, aspekt czasowy.

Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a., należy więc uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem (zob. P. Lisowski, Czas w procesowym prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermenna, Warszawa 2011, s. 120).

Zdaniem NSA, wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 k.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183).

NSA podkreślił, że wniesienie ponaglenia nie może skutkować pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu, który ma nad sobą organ wyższego stopnia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt, co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Taką funkcję regulacji zawartej w art. 37 § 4 zd. 2 k.p.a. jednoznacznie wyartykułowano w projekcie ustawy nowelizującej, stwierdzając, że jej celem "(...) jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący [...]". Ponownie pokreślono również, że "(...) celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie (...)". Dlatego też, jak skonstatowano, "(...) procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach) [...]".

Pozostawienie akt sprawy w dyspozycji organu właściwego do jej rozpatrzenia umożliwia dalsze procedowanie. Co więcej, może stworzyć warunki do zakończenia postępowania jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Ten zaś, o ile stwierdzi przewlekłość postępowania, zobowiązuje do załatwienia sprawy, jednakże – co oczywiste – pod warunkiem, że postępowanie jest niezakończone. NSA podkreślił, że zawarte w art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. sformułowanie "jeżeli postępowanie jest niezakończone" odnosi się do stadium rozpatrzenia ponaglenia, a nie jego wniesienia. Hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie (poza stanem, w którym sprawa pozostaje niezałatwiona) obejmuje więc sytuację, w której po wniesieniu ponaglenia, a przed jego rozpatrzeniem

(i stwierdzeniem przewlekłości), organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, zakończy postępowanie. Dlatego treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a., obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy.

Dokładnie taki sam cel, tj. doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stoi za rozwiązaniem przyjętym w art. 37 § 8 k.p.a., odnoszącym się do sytuacji, kiedy właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie. Po pierwsze, dysponuje on aktami sprawy niezbędnymi do jej załatwienia, stąd obowiązek rozpatrzenia ponaglenia nie stoi na przeszkodzie dalszemu prowadzeniu postępowania. Po drugie natomiast – co oczywiste – organ ten nie może zobowiązać sam siebie do załatwienia sprawy. Stąd, o ile stwierdzi przewlekłość, a postępowanie nie będzie zakończone, to niezwłocznie załatwi sprawę. Jeżeli zaś postępowanie zostanie zakończone przed rozpatrzeniem ponaglenia, poprzestanie na stwierdzeniu przewlekłości oraz zarządzeniu wyjaśnienia przyczyn i ustaleniu osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby podejmie także środki zapobiegające przewlekłości w przyszłości.

Kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., NSA doszedł do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych, mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową.

Z powyższego wynika, że ponaglenie, a w poprzednim stanie prawnym zażalenie z art. 37 k.p.a., aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeśli nie zostało złożone w toku postępowania to nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a), a w konsekwencji warunkował dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony powyżej pogląd i przedstawioną na jego poparcie argumentację, że ponaglenie powinno być złożone w trakcie postępowania administracyjnego, a nie po jego ostatecznym zakończeniu. Skarga do sądu wywiedziona w następstwie takiego spóźnionego ponaglenia nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem w terminie (podczas trwania postępowania) nie został wykorzystany przysługujący stronie środek zaskarżenia w postaci ponaglenia. Brak spełnienia wymogu z art. 52 § 2 p.p.s.a. skutkuje zatem odrzuceniem takiej skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga na przewlekłość oparta na spóźnionym ponagleniu nie będzie podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podobny w swej istocie pogląd, odnoszący się jednak do instytucji skargi na bezczynność, wyrażony został w uchwale NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wzbudziło poważne wątpliwości w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. II OSK 1117/19. Z uwagi na ścisły związek skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania ze względu na przewidziane w przepisach p.p.s.a. uwarunkowania do ich skutecznego wniesienia, NSA rozstrzygający sprawę, uznaje, że uchwała ta będzie miała zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z tą uchwałą: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Wobec powyższego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, kiedy zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a następnie skarga na przewlekłość postępowania zostaje wniesiona po upływie kilku lat od zakończenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, uznać należało, że rozpoznanie merytoryczne skargi na przewlekłe postępowanie Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w przedmiocie wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] maja 2013 r., wniesionej przez [...]w dniu 5 marca 2019 r., tj. już po zakończeniu przez organ postępowania poprzez wydanie ww. decyzji, było niedopuszczalne i skarga taka powinna ulec odrzuceniu przez Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., już na etapie postępowania przed tym sądem.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 postanowienia.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej (pkt 2 postanowienia). Skoro skarga [...] została odrzucona, uzasadnionym był zwrot uiszczonego od skargi wpisu sądowego w wysokości 100 złotych ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, stosownie do art. 232 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 postanowienia).