Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 664/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 i 2, art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 8 i art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 8, art. 8 ust. 1 pkt 1-3, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2,  art. 115 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2014 roku Nr [...] w przedmiocie pomocy w zakresie dożywiania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] 2014 r., nr [...].

Decyzje organów obydwu instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 lutego 2014 r. R. B. wystąpiła do [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z wnioskiem o udzielenie pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", argumentując, że jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy O. Dyrektor [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w O. odmówił R. B. przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla R. B., E. G., K.[...] G.".

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), uchwałę nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024 – dalej: program "Pomoc państwa z zakresie dożywiania" na lata 2014-220) oraz art. 8, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.) - po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym w dniu 12 lutego 2014 r. wywiadu środowiskowego

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że u strony występuje okoliczność, o której mowa w art. 7 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej, tj. bezrobocie i niepełnosprawność, jednakże dochód rodziny wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe rodziny, tj. kwotę 1 368 zł. Opisując sytuację rodzinną i majątkową wnioskodawczyni, organ wyjaśnił, że strona ma na utrzymaniu [dwoje dzieci], a źródło dochodu stanowią: renta z ZUS, zasiłek pielęgnacyjny, świadczenia rodzinne, alimenty oraz dochody z umowy najmu.

W rozważaniach prawnych organ stwierdził, że pomoc w zakresie dożywiania w ramach wieloletniego programu wspierania gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, do czasu podwyższenia uchwałą Rady Miejskiej w O. kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do 150%, pomoc może być przyznana tym rodzinom, których dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego rodziny, tj. kwoty 456 zł na osobę w rodzinie. Odmowa przyznania pomocy wynikała z faktu, że dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza 100% kryterium dochodowego.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2014 r. wnioskodawczyni podniosła, że w lutym utraciła dochód z umowy najmu mieszkania pomimo istnienia umowy, a dowodem na to jest wydruk z rachunku bankowego i brak wystawienia pokwitowania odbioru pieniędzy z tytułu czynszu, na potwierdzenie czego organ może przesłuchać najemców lokalu. Wskazując na tą okoliczność, skarżąca zaznaczyła, że dochód jej rodziny wynosił [...] zł.

Powołując się na zapisy programu ""Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, wnioskodawczyni stwierdziła, że uchwała Rady Ministrów jest aktem wyższego rzędu i obowiązuje wszystkich, którzy mają ją realizować, a Rada Miejska w O. chce być ponad Radą Ministrów. Podniosła, że w jej przypadku dochód na osobę w rodzinie wynosi [poniżej 456] zł.

Do odwołania skarżąca dołączyła kserokopię historii transakcji na rachunku bankowym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że na miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni składa się: świadczenie rentowe otrzymywane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł, świadczenia rodzinne w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, alimenty w wysokości [...] zł oraz dochód z tytułu umowy najmu nieruchomości w wysokości [...] zł - stwierdzając, że łączny dochód rodziny wynosi [...] zł. Ponadto w ślad za organem I instancji Kolegium przyjęło, że odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z [dwojgiem dzieci], a w konsekwencji uznało, że dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze, że kryterium dochodowe dla rodziny wnioskodawczyni wynosi 1 368 zł, wskazany dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza ustawowe kryterium socjalne.

Dalej organ wskazał na to, że zgodnie z uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. - programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., gminy mogą udzielać wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 powołanej ustawy, jednakże zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy gmina może udzielać omawianego wsparcia osobom spełniającym kryteriom dochodowe w wysokości 150% kryterium ustawowego tylko w przypadku uchwalenia przez gminę stosownej uchwały podwyższającej kryterium dochodowe do tego poziomu. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że jeżeli gmina takiej uchwały nie podejmie, to otrzymuje dotację z omawianego programu zgodnie z kryteriami określonymi w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. dla osób, których dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu R. B. podniosła, że Kolegium błędnie interpretuje program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 i przepisy ustawy o pomocy społecznej, gdyż wnioskodawczyni nie ubiega się o zasiłek na podstawie przepisów tej ustawy, lecz o wsparcie na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. Przedstawiając interpretację przepisów tej uchwały, stwierdziła, że w ramach programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy, czyli 684 zł. Stwierdziła, że organ I instancji nie chciał przyznać jej wsparcia, o którym mowa w uchwale Rady Ministrów, zaś Kolegium błędnie interpretuje przepisy ustawy. Wskazała nadto, że w uchwale Rady Ministrów nie ma mowy o tym, że rada gminy musi najpierw podjąć uchwałę, a potem realizować program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podniosła również, że organ II instancji zgodnie z art. 139 k.p.a. co do zasady nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Strona do skargi dołączyła kserokopię uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. oraz kserokopię historii rachunku bankowego (wspólnego z [...] wnioskodawczyni), wyjaśniając, że kwota [...] zł to jej renta, kwota [...] zł to otrzymany czynsz za marzec 2014 r., kwota [...] zł to zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłek rodzinny na dwoje dzieci. Zarazem podniosła, że w lutym 2014 r. nie uzyskała czynszu za wynajem, zaś aktualnie nie ma już renty, gdyż świadczenie to było jej przyznane do końca kwietnia 2014 r. W jej ocenie wymaga przeanalizowania, czy Kolegium prawidłowo interpretuje uchwałę Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2014 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe zastrzeżenia względem zaskarżonej decyzji. Zasygnalizowała, że Kolegium ustaliło jej miesięczny dochód (rodziny) w wysokości [...] zł, jednak nie wzięło przy tym pod uwagę, że od dochodu z najmu w kwocie [...] zł skarżąca musi odprowadzić podatek w wysokości 18%, co stanowi [...] zł. Podniosłą, że dochód z najmu wynosi zatem [...] zł. W tym zakresie skarżąca powołała się na przepis art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto strona ponownie przedstawiła własną interpretację przepisów art. 8 ust. 2 powołanej ustawy i stosowania przez gminy programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania": na lata 2014-2020, argumentując, że jeżeli gmina nie ma wystarczających środków na dożywianie, to uzyskuje wsparcie z budżetu państwa na ten cel, a jeżeli gmina ma wystraczające środki, to "rada gminy może w drodze uchwały podwyższyć na swoim terenie zasiłki okresowe i celowe". Ponadto podniosła, że jest osobą niepełnosprawną i z tego względu jej trudno znaleźć zatrudnienie i dlatego obecnie poobiera rentę i zasiłek pielęgnacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie można podzielić w całości argumentów w niej podniesionych.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z wadliwym ustaleniem przez organy wysokości kryterium dochodowego warunkującego uzyskanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zauważyć należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Wyjaśniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a nadto na źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły są akty prawa miejscowego (ust. 2).

Powyższe oznacza, iż w przeciwieństwie do uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego jakakolwiek uchwała Rady Ministrów, w tym także przywoływana przez skarżącą uchwała Rady Ministrów Nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024).

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – dalej u.p.s.) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, i 91, przysługuje co do zasady osobom, których dochód nie przekracza wskazanych w ustawie kwot kryterium dochodowego. W art. 8 ust. 2 tej samej ustawy ustawodawca przekazał radzie gminy kompetencję do podwyższenia kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłków okresowego i celowego.

Co za tym idzie w przypadku braku odpowiedniej uchwały rady gminy w przedmiocie podniesienia kwot kryterium dochodowego na obszarze danej gminy obowiązują ogólne kryteria dochodowe ustalone w oparciu o art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 8 u.p.s. i wydane na podstawie tego przepisu aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823).

Odnosząc się do charakteru prawnego uchwały Rady Ministrów Nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. wskazać należy, iż w związku z tym, iż uchwała nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego nie może ona modyfikować treści norm prawnych wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Jak wynika z art. 115 ust. 1 u.p.s. jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. W myśl ust. 2 tego samego artykułu środki przeznaczone na dotacje pochodzić mogą między innymi z programów rządowych.

Takim programem przyjętym przez Radę Ministrów na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) jest między innymi przyjęty uchwałą z dnia 10 grudnia 2013 r. wieloletni program wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020.

Skutek prawny przyjęcia przez Radę Ministrów wyżej wymienionej uchwały polega zatem nie na podwyższeniu kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o pomocy społecznej, lecz jedynie na zagwarantowaniu gminom, do zadań własnych, których należą między innymi sprawy pomocy społecznej (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 584 ze zm.), wsparcia finansowego ze strony państwa w wykonywaniu tych zadań w zakresie dożywiania osób objętych pomocą społeczną.

Przedmiotowa uchwała gwarantuje gminom uzyskanie od państwa dotacji na udzielanie wsparcia w zakresie dożywiania osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przy czym jako górną granicę pomocy państwa dla jednostek samorządu terytorialnego ustala udzielanie wsparcia osobom spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s.

Postanowienia uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. oznaczają zatem jedynie, iż to gmina realizując własne zadania pomocy społecznej w zakresie dożywiania ma zagwarantowaną pomoc finansową państwa, przy czym pomoc ta stanowiąca dotację na realizację działań przewidzianych Programem ograniczona jest do dofinansowania wsparcia udzielanego osobom spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s.

Powyższe ograniczenie jest o tyle istotne, że art. 8 ust. 2 u.p.s. przekazujący radzie gminy kompetencję do podwyższenia kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłków okresowego i celowego nie ustanawia górnej granicy tego podwyższenia.

Inaczej rzecz ujmując regulacje zawarte w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. oznaczają, iż nawet jeżeli rada gminy uchwali podwyższenia kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłków okresowego i celowego do kwoty wyższej niż 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to wsparcie ze strony państwa dla tej jednostki samorządu terytorialnego ograniczone będzie do dotacji do kwot przekazywanym osobom, których dochód nie przekracza 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., a zobowiązania wobec osób, których dochód przekracza 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., a jednocześnie mieści się limicie ustanowionym przez gminę, pokrywane będą w całości ze środków własnych gminy.

Jednocześnie podkreślić należy, iż w przypadku niepodjęcia przez radę gminy uchwały o jakiej mowa w art. 8 ust. 2 u.p.s. na obszarze danej gminy obowiązywać będzie w dalszym ciągu kryterium dochodowe wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to jest aktualnie z wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć należy, iż powyższe rozważania dotyczącą wyłącznie stanu prawnego istniejącego od 1 stycznia 2014 r.

W latach poprzednich zagadnienia dotyczące wsparcia przez państwo gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania regulowane były ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Ustawa ta ustanowiła program wieloletni "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" realizowany w latach 2006-2013 (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy). Jako akt prawa powszechnie obowiązującego ustawa ta stanowiła samodzielną podstawę materialnoprawną przyznawania świadczeń z niej wynikających i ustanawiała własne kryteria ich przyznawania, w szczególności wskazując, iż pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s..

Była to sytuacja zasadniczo odmienna prawnie od istniejącej obecnie, gdzie podstawą materialnoprawną przyznania świadczenia z pomocy społecznej w zakresie dożywiania są wyłącznie przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych.

Powyższe oznacza, iż organy obu instancji trafnie uznały, że wobec niepodjęcia przez Radę Miasta Ostrzeszów uchwały w przedmiocie podwyższenia kwot kryterium dochodowego uprawniające do zasiłków okresowego i celowego, zastosowanie w sprawie znajdą kryteria w wysokości odpowiadającej 100% kryterium dochodowego rodziny o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s..

Niezależnie od powyższych rozważań dotyczących zasadniczego zarzutu skargi zauważyć jednakże trzeba, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji uznać zaś należy, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - to jest art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Przepis art. 107 k.p.a. na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r.).

Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Zauważyć wreszcie należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, jak również organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów.

Nie sposób bowiem uznać za prawidłową realizację przywołanych przepisów k.p.a. lakonicznego stwierdzenia organu II instancji, iż zarzuty odwołania nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż odnośnie poczynionych ustaleń faktycznych uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] ogranicza się do wskazania, iż na miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni składa się: świadczenie rentowe otrzymywane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł, świadczenia rodzinne w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, alimenty w wysokości [...] zł oraz dochód z tytułu umowy najmu nieruchomości w wysokości [...] zł, przyjęcia, iż odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z [dwojgiem dzieci] i w konsekwencji stwierdzenia, że łączny dochód rodziny wynosi [...] zł, a dochód na osobę w rodzinie [...] zł miesięcznie, co przy ustaleniu, iż kryterium dochodowe dla rodziny wnioskodawczyni wynosi 1 368 zł, oznacza, że dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza ustawowe kryterium socjalne, a uzasadnienie prawne do przedstawienia argumentacji przemawiającej za przyjęciem, iż jeżeli gmina nie podjęła uchwały podwyższającej kryterium dochodowe do poziomu 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., to obowiązujące jest ustawowe kryterium dochodowe.

Taka konstrukcja uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w sposób wystarczająco wnikliwy do okoliczności powoływanych przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących utraty dochodu.

W kontekście argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu zachodziła bowiem konieczność zweryfikowania, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można twierdzić, iż czynsz z tytułu najmu został przez nią utracony. Powinno być to ocenione w świetle faktu obowiązywania umowy najmu zawartej przez R. B. dotyczącej nieruchomości w [...] oraz z uwzględnieniem okoliczności, iż czynsz ten jest skarżącej należny. Wreszcie w przypadku ewentualnego uznania, że czynsz z tytułu najmu nieruchomości w [...] powinien się wliczać do dochodu skarżącej (nie stanowi dochodu utraconego w rozumieniu ustawy), organ powinien zweryfikować podnoszoną przez skarżącą okoliczność związaną z obciążającym ją obowiązkiem podatkowym z tego tytułu (na przykład poprzez uzyskanie informacji z właściwego urzędu skarbowego) i rozważyć jak wpływa to na ustalenie dochodu jej rodziny.

Dalej zauważyć należy, iż skoro jak wskazano już powyżej podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej, to organ winien uwzględnić zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. Regulacje te stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.).

Natomiast w myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Mając na uwadze powyższe przepisy, zwłaszcza art. 41 ust. 1 u.p.s., nie ulega wątpliwości, że przy braku podstaw na przyznanie wnioskodawcy świadczenia w formie zasiłku celowego w trybie art. 39 u.p.s., należy również ocenić, czy okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. art. 41 pkt 1 u.p.s.

Pamiętać przy trym należy, iż przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego specjalnego osobie, której dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, opiera się na uznaniu organu administracji. Oznacza to, że organ rozpoznający wniosek o pomoc powinien w sposób wnikliwy rozważyć sytuację materialną, rodzinną i zawodową składającej go osoby weryfikując, czy sytuację tę można kwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

Również tym wymogom Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało, albowiem w uzasadnieniu decyzji brak jakichkolwiek rozważań odnośnie tego czy sytuacja skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek i czy w sprawie nie zachodzą przesłanki dla zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, po poczynieniu kompletnych i wyczerpujących ustaleń odnośnie dochodu rodziny skarżącej i odniesieniu się do jej stanowiska w tym zakresie, winien w przypadku ustalenia, iż rodzina skarżącej przekracza kryterium dochodowe o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s., ocenić, czy okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. art. 41 pkt 1 u.p.s.

W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno odnieść się do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej i rozważyć, jakie znaczenie dla sprawy mają z jednej strony obiektywne trudności z jakimi się ona boryka (niepełnosprawność, brak pracy), a z drugiej strony – nieco korzystniejsza, aniżeli standardowa, sytuacja osobista w jakiej się znajduje (współdzielenie i współutrzymywanie zamieszkałego lokalu z [...] i [...]; posiadanie prawa własności nieruchomości w [...], które może być źródłem regularnego dochodu z tytułu najmu, jak i jednorazowego z tytułu sprzedaży).

Te wszystkie i ewentualnie inne występujące w sprawie okoliczności winny zostać uwzględnione w ocenie, czy w sprawie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku" rodziny, uzasadniającym wsparcie ze strony organów pomocy społecznej, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego.

Stanowczo podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję ma wydać organ II instancji, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, czego jednakże nie można stwierdzić w niniejszej sprawie.

O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.