Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 817/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,8,9,15,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 817/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 września 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek, WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011r., sprawy ze skargi M.O., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 28 lutego 2011r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.O. (zwanej dalej "skarżącą") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w kwocie 14 617,83 zł. Natomiast co do składek na ubezpieczenie społeczne pracowników w części finansowanej przez płatnika w kwocie 7 088 zł oraz w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 3 146,40 zł, postępowanie umorzono.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 205 poz. 1985 ze zm.), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a wymienionej ustawy, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Organ podniósł, że instytucja umarzania należności składkowych oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w określonym stanie faktycznym może, ale nie musi umorzyć zaległości składkowe. Zatem organ ma możliwość, a nie obowiązek, umarzania należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy lub sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Uzasadniając natomiast umorzenie postępowania w pozostałym zakresie organ wskazywał, że należności za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, nie podlegają umorzeniu z mocy samego prawa. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek tych nie stosuje się art. 28 i 29 wymienionej ustawy. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania w tej części. Co do umorzenia postępowania w przedmiocie składek za pracowników finansowanych jedynie przez skarżącą organ wskazywał, że takie umorzenie możliwe jest jedynie w przypadku całkowitej nieściągalności, i nie ma do niego zastosowania art.28 ust.3a cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z §3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), na który to przepis skarżąca powołała się we wniosku. Niedopuszczalne było więc badanie w tym zakresie wniosku.

Podobnie, zdaniem organu, podstawę umorzenia należności składek za pracowników opłacanych przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą stanowił art. 28 ust.2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w tym zakresie składki mogą być umorzone jedynie w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności gdyż nie miał do nich zastosowania art. 28 ust. 3a ww. ustawy.

Zdaniem organu, wobec skarżącej nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, wymieniona w art. 28 ust. 1-6 wymienionej ustawy. Pomimo zaprzestania działalności gospodarczej z dniem 14 lipca 2007 r. nie stwierdzono bowiem całkowitego braku majątku, z którego możliwe byłoby egzekwowanie należności i zabezpieczenie ich spłaty.

Organ stwierdził, że umorzenie składek nie jest zasadne bowiem skarżąca przebywała obecnie na zasiłku chorobowym, pozostając we wspólnym gospodarstwie z mężem, który pobierał zasiłek chorobowy oraz ciotką, która otrzymywała świadczenie rentowe. Organ wskazywał, że skarżąca jest właścicielką trzech nieruchomości położonych w miejscowości C. Organ, co prawda uznał za udowodnione okoliczności odnoszące się do problemów zdrowotnych skarżącej oraz członków rodziny, którymi się opiekuje, jednakże uznał, że dolegliwości zdrowotne jak i sposób sprawowania opieki nad mężem i I.G. (ciotką) nie wpływają bezpośrednio na podejmowanie aktywności zawodowej przez skarżącą.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji wskazując, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania doszedł do takiej samej konkluzji jak poprzednio, to jest, że w odniesieniu do sytuacji skarżącej okoliczności sprawy nie wskazują na stan całkowitej nieściągalności oraz nie wykazują aby opłacenie należności pociągnęło dla niej ciężkie skutki. W uzasadnieniu przytoczono wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym przedstawione przez pełnomocnika skarżącej uwierzytelnioną kopię rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z dnia 15 października 2010r., a także zaświadczenia, z których wynikało pozostawanie przez skarżącą w ciąży potencjalnie zagrożonej z uwagi na jej stan zdrowia, w tym na przyjmowanie leków w pierwszym trymestrze oraz choroby w rodzinie skarżącej i jej męża - ojca dziecka.

W uzasadnieniu, organ podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację podając, że okoliczności sprawy nie wskazują na stan całkowitej nieściągalności oraz nie wykazują aby opłacenie należności pociągnęło ciężkie skutki dla skarżącej.

Organ podkreślił przy tym, że §3 ww. rozporządzenia wykonawczego wymaga od skarżącej wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i dla jej rodziny.

W ocenie organu, z uwagi na dotychczasową czynną pracę zawodową, pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym z mężem i ciotką, które to osoby uzyskują dochody, fakt posiadania samochodu, który generuje koszty, a także regulowanie rachunków – brak było okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości w świetle ww. §3 rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Skarżąca podała, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem:

- art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- art. 6 kpa poprzez błędne wydanie decyzji,

- art. 7 i art. 11 kpa poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 80 kpa polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów,

- §3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez niewłaściwe jego zastosowanie,

- art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną wykładnię.

Skarżąca podała, że okoliczności powstania zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są wynikiem nadzwyczajnego zdarzenia losowego – choroby nowotworowej oraz sprawowania opieki nad przewlekle chorym mężem i bezpośredniej opieki nad domownikiem – I.G.. Wskazała, że na jej utrzymaniu pozostaje dwoje dzieci: córka E. (urodzona 19 maja 1994r.) i syn A. (urodzony 11 lutego 2011r.), jej maż utracił prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, a ona sama oczekuje na przyznanie prawa do zasiłku macierzyńskiego. Niski poziom dochodów, uzasadniał nawet przyznanie zasiłku na zakup węgla.

W odpowiedzi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi uzasadniając jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty były zasadne.

Zdaniem Sądu sposób przeprowadzenia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności sposób oceny zgromadzonego materiału dowodowego uniemożliwił pełną kontrolę prawidłowości zaskarżonych decyzji, a także naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego w stopniu, które mogły wpłynąć na wynik sprawy.

Zgodnie z art.145 §1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa" - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w powołanym przepisie sformułowania "może" oznacza jedynie potencjalną możliwość wpływu popełnionych błędów w przestrzeganiu przepisów postępowania, co mogłoby wpłynąć na wynik postępowania. Powyższe oznacza, że w razie dostrzeżenia przez Sąd takich błędów, jedyną możliwością jest uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się przy tym do nowych okoliczności faktycznych podniesionych w pismach dołączonych do skargi (np. urodzenie syna, utrata prawa do renty przez męża), Sąd zauważa, że nie mogły one być brane pod uwagę na tym etapie postępowania z uwagi na fakt, że zgodnie z art.133 §1 ppsa wyrok wydawany jest na podstawie akt postępowania administracyjnego czyli na podstawie tych oświadczeń i dokumentów, które były przedstawiane organowi. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się przede wszystkim na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ppsa). Od tej zasady istnieje wprawdzie wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Jednakże z przepisu tego wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu oraz, że przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie dowodu nie może ponadto zmierzać do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego, ale do wykazania, że na etapie postępowania dowodowego organ popełnił błędy polegające a to na procedurze zbierania dowodów, a to na w procesie ich oceny.

Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, zdaniem Sądu, zasadne były uwagi skarżącej podniesione już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości w części dotyczącej składek za pracowników finansowanych przez skarżącą organ ograniczył się jedynie do podstawy prawnej wskazanej we wniosku o umorzenie. Wniosek ten, na tym etapie był złożony przez skarżącą osobiście, a więc osobę niezajmującą się profesjonalnie dziedziną ubezpieczeń społecznych. Co więcej, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (złożonego już przez profesjonalnego pełnomocnika) wynikało, że celem działania skarżącej jest rozważenie zasadności umorzenia zaległości w świetle wszystkich przesłanek prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien był więc wziąć to pod uwagę rozważając przesłanki umorzenia z art.28 ust.2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych to powodów stricte formalnych Sądu uchylił również decyzję pierwszoinstancyjną z uwagi na formalne umorzenie postępowania w części dotyczącej składek pracowniczych opłacanych przez skarżącą bez merytorycznego orzekania w przedmiocie rozpatrywania istnienia lub braku istnienia przesłanek umorzenia tych zaległości.

Zgodnie z art.7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z art.8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast zgodnie z art.9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W postępowaniach dotyczących umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne realizacja cytowanych powyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, polega m.in. na tym aby organy kierowały się raczej celem wniosku strony postępowania, a nie formalnym brzmieniem tego wniosku, wyjaśniając ewentualnie wątpliwości w drodze zapytania skierowanego do strony i wskazując przy tym na okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na załatwienie sprawy.

Z tych też przyczyn (formalnych) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że naruszono ww. przepisy postępowania w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy. Gdyby bowiem rozważono przesłanki z art.28 ust.2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozstrzygniecie organu byłoby merytoryczne (np. odmowa umorzenia), a nie formalne (umorzenie postępowania).

Rację miały przy tym organy, co do zasady, że:

- umorzenie składek z tytułu działalności gospodarczej opłacanych indywidualnie przez płatnika (tj. w przypadku skarżącej wymienionej w decyzji kwoty 14 617,83zł) może nastąpić zarówno z powodu całkowitej nieściągalności (art.28 ust.2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), jak i z przyczyn określonych w §3 ww. rozporządzenia stanowiącego, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności,

- umorzenie składek opłacanych przez płatnika za pracowników (tj. w przypadku skarżącej wymienionej w decyzji kwoty 7 088,00 zł) może nastąpić wyłącznie w oparciu o ww. art. 28 ust.2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tzn. wyłącznie w przypadku całkowitej nieściągalności,

- przepisy ustawy wyłączają w ogóle możliwość umorzenia zaległości z tytułu składek za pracowników sfinansowanych przez tych pracowników tzn. potrąconych z ich wynagrodzeń (tj. w przypadku skarżącej wymienionej w decyzji kwoty 3 146,60 zł) – przepis art.30 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza bowiem taką możliwość.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy organy dodatkowo naruszyły art.15 kpa (zasadę dwuinstancyjności) w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy. Zasada ta polega na obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy, przy czym jeżeli stan faktyczny, na etapie postępowania drugoinstancyjnego ulegnie zmianie, organ ma obowiązek uwzględnić zmienione okoliczności, o ile przepisy nie stanowią inaczej. W sprawach o umorzenie zaległości składkowych obowiązujące przepisy nie ograniczają organu do badania stanu faktycznego istniejącego w dniu złożenia wniosku, wszelkie więc zmiany jakie nastąpią w sytuacji majątkowej i osobistej strony postępowania, powinny być wzięte pod uwagę w dacie wydawania decyzji.

Zdaniem Sądu, powtórnie rozpoznający sprawę organ ograniczył się jedynie do wymienienia nowych dokumentów złożonych w sprawie; nie rozważył jednak wynikających z nich nowych okoliczności. Fakt rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę w październiku 2010r. oraz pozostawanie w tym okresie przez skarżącą w ciąży znacznie, co do zasady, ograniczał natychmiastowe podjęcie przez nią pracy zarobkowej jak i kontynuowanie jej po okresie porodu. Z zgromadzonych dokumentów zresztą nie wynika jaką faktycznie pracę skarżąca wykonywała i w jakim wymiarze godzin, trudno więc Sądowi w pełni skontrolować wnioski organu, że sprawowanie opieki nad chorym mężem i ciotką nie ogranicza możliwości zarobkowych (str. 8 zaskarżonej decyzji). Podkreślić przy tym ponownie trzeba, że organ w tym momencie nie brał pod uwagę dodatkowego elementu tj. ciąży skarżącej. Zdaniem Sądu, taki sposób wybiórczej oceny zgromadzonych dowodów w sprawie naruszył zasady wynikające z art.80 kpa dotyczącego swobodnej oceny całości materiału dowodowego. Przepis ten bowiem stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada ta nie oznacza jednak, że, jak zdaje się to sugerować organ, gospodarzem postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych jest wyłącznie wnioskodawca. Skoro postępowanie prowadzi organ administracyjny to jego obowiązkiem jest wezwać stronę o dodatkowe informacje, o ile ich uzyskanie będzie istotne dla sprawy. W tym kontekście, nieprawidłowym działaniem było również zsumowanie wartości uzyskiwanych dochodów trzech osób dorosłych pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym bez uwzględnienia kosztów ewentualnego utrzymania dzieci, o których mowa w opinii genetycznej ( str. 83 akt administracyjnych). Na marginesie należy też zauważyć, że organ obliczając wartość wolnych środków finansowych przyjął z jednej strony kwoty netto wypłacane z tytułu uposażenia rentowego ciotki skarżącej, z drugiej strony nie pomniejszył dochodu skarżącej o kwoty potrącanego podatku, co zawyżyło wartość posiadanych do dyspozycji środków finansowych. W ocenie Sądu, niewystarczającym jest również odwoływanie się do kosztów leczenia ponoszonych w 2007r. skoro organ nie powiązał tych stwierdzeń z późniejszymi możliwościami zarobkowymi skarżącej i pozostałych osób we wspólnym z nią gospodarstwie domowym, oceniając w tym kontekście możliwości spłaty zadłużenia.

W ponownym postępowaniu organ ponownie przeanalizuje aktualna sytuację osobistą i majątkową skarżącej, ustali ilość osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, oceni ich faktyczne możliwości uzyskiwania dochodów, a nadto wyjaśni rozbieżności związane z faktem z jednej strony posiadania mieszkania w zasobach spółdzielni mieszkaniowej w K. oraz najprawdopodobniej faktycznego zamieszkiwania w domu jednorodzinnym w C. opalanego węglem (decyzja w sprawie zasiłku celowego z dnia 29 grudnia 2010r. - dokumenty dołączone do skargi przesłane przez ZUS z odpowiedzią na skargę). Powyższe ustalenia będą miały wpływ na ocenę okoliczności z art.28 ust.2 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. §3 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzje organu pierwszej instancji na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit.c) ppsa.