Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1222/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
Teza: przyznanie przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 2.06.2010 r. o sporcie (Dz.U.2018/1263) nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a.

TEZY

przyznanie przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 2.06.2010 r. o sporcie (Dz.U.2018/1263) nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 1016/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 1016/16, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] lutego 2014 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych. W jej podstawie prawnej podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. Nr 127, poz. 857 ze zm.).

W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w [...] zarzucił Radzie Gminy naruszenie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3, § 4, § 7 i § 8 regulaminu stypendiów sportowych, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały [...] Rady Gminy [...].

W uzasadnieniu wskazał, że § 3 ww. regulaminu ustanawia kryteria przyznania stypendium uzależniające przyznanie go od rodzaju dyscypliny sportowej (dyscypliny olimpijskie i paraolimpijskie, a także wchodzące do ogólnopolskiego współzawodnictwa dzieci i młodzieży oraz dorosłych), reprezentowania określonego podmiotu i osiągnięcia przy tym określonych wyników takich jak ustanowienie rekordu Polski, zdobycia medalu na którejś z wymienionych imprez sportowych, zajęcie określonego miejsca na mistrzostwach Polski. Stoi to w sprzeczności z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, zgodnie z którym jedynymi kryteriami przyznania stypendium są:

- znaczenie danego sportu dla danej jednostki terytorialnej

- osiągnięty wynik sportowy.

Zgodnie z § 4 regulaminu, stypendium przyznaje Wójt Gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek klubu sportowego lub trenera albo instruktora sportowego. Także ten zapis jest niezgodny z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, wskazana bowiem norma ustawowa nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie podmiotu, który może składać wniosek o stypendium.

Nadto zapis regulaminu, zgodnie z którym stypendium przyznaje Wójt Gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek stanowi w istocie przekazanie uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jej organowi wykonawczemu, co jest naruszeniem upoważnienia określonego w art. 31 ustawy o sporcie.

Z tych samych powodów za sprzeczne z ustawą Prokurator wskazał § 7 i § 8 regulaminu, zgodnie z którymi ostateczną decyzję o przyznaniu stypendium i okresie w jakim jest wypłacane podejmuje Wójt Gminy, przy czym jego wysokość ustalana jest przez niego w oparciu treść § 8 regulaminu. Powyższe unormowanie oznacza, iż wbrew ustawie warunki uzyskania stypendium - jego wysokość i czas na jaki jest przyznawane, ustalane są nie przez Radę Gminy lecz przez organ wykonawczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniesiono, że § 3 regulaminu odpowiada ustawowym kryteriom, w postaci znaczenia danego sportu dla danej jednostki terytorialnej oraz osiągniętego wyniku sportowego. Przyjęta regulacja stanowi ich uszczegółowienie, co jest zgodne z delegacją ustawową. Bez wątpienia przyjęcie w uchwale, że zawodnik uprawiający określoną dyscyplinę sportową, reprezentujący swój kraj czy społeczność lokalną oraz przy tym zdobywający określone medale lub ustanawiający rekordy (§ 3 ust. 1b regulaminu) może otrzymać stypendium sportowe, jest niczym innym jak ustaleniem zasad przyznawania takiego stypendium w oparciu o kryteria ustawowe. W art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie sprecyzowano bowiem dokładnie kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej tego przepisu. Przy tak ogólnym określeniu wymogów ustawowych realizacji delegacji zawartej w art. 31 ustawy o sporcie, obowiązek jednostki samorządu terytorialnego może przybrać dowolną formę. Taki tok rozumowania został zaprezentowany w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. III SA/GI 554/15 oraz w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Wr 631/12. Stanowisko zaprezentowane w skardze przez Prokuratora skutkowałoby koniecznością mechanicznego przepisania postanowień ustawy do treści uchwały, takie działanie zostało jednak zakazane przez § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący ograniczenia kręgu podmiotów, które mogą składać wnioski o przyznanie stypendium, to Rada Gminy podkreśliła, że w kwestionowanym zapisie uchwały wskazano dwie drogi umożliwiające zawodnikowi otrzymanie stypendium. Pierwszą z nich jest złożenie wniosku przez klub lub trenerów, drugą natomiast (co zostało przez Prokuratora pomięte w skardze) jest przyznanie stypendium z urzędu przez Wójta. Poprzez takie rozwiązanie, każdy zawodnik może także samodzielnie ubiegać się o przyznanie stypendium, korzystając przy tym z drugiej drogi. Co więcej, wbrew twierdzeniom Prokuratora, art. 31 ust. 3 nie wprowadza dla rady gminy żadnych ograniczeń w zakresie podmiotu, który może składać wniosek o przyznanie stypendium, przepis ten zawiera upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego - rady gminy, do określenia zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania stypendium. Należy przyjąć, że zapisy uchwały mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, określając zasady i tryb przyznawania stypendium. W orzecznictwie ugruntował się już pogląd, że poprzez takie skonstruowanie treści art. 31 ust 3 ustawy o sporcie ustawodawca dał możliwość samodzielnego ustalenia podmiotów mogących się ubiegać o stypendium.

Nadto wskazanie w uchwale, iż Wójt Gminy podejmuje decyzje o przyznaniu stypendiów w oparciu o stworzony przez Radę Gminy regulamin, określający precyzyjnie kryteria ich przyznawania oraz kwoty stypendiów, nie może zostać uznane za niezgodne z prawem przeniesienie kompetencji. Z ustawy wynika jedynie obowiązek ustalenia wysokości nagród oraz wskazania, za jakie osiągnięcia mogą one zostać przyznane. Rada Gminy jest organem uchwałodawczym Gminy, natomiast Wójt Gminy jej organem wykonawczym. Wyznaczanie Wójta przez Radę Gminy do przyznawania stypendiów oraz wykonywania innych obowiązków wynikających z podejmowanych uchwał jest praktyką powszechną i do tej pory, ze względu na swój oczywisty charakter, nie było przedmiotem wątpliwości.

Podkreślono, że w skardze Prokurator odwołał się jedynie do wykładni językowej art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, pomijając wykładnię celowościową.

Wskazano także, że zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od 2014 r., jako akt prawa miejscowego była badana przez organy nadzoru na etapie wprowadzania jej w życie, przez cały okres obowiązywania nie była kwestionowana i jest realizowana poprzez przyznawanie stypendiów.

Uzasadniając uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej zwanej "u.s.g.", uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wyjaśnił, że badając legalność zaskarżonej uchwały doszedł do przekonania, że przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Sąd stwierdził, że przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, jego adresat powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z dnia 17 grudnia 2002 r., U 3/02, oraz z dnia 13 września 2005 r., K 38/04). Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

W art. 31 ustawy o sporcie ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych i ich pozbawiania, jak również treści zawartych w niej norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego. W uchwale dokonano nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej".

Przepis § 3 ust. 1 lit. a) Regulaminu stanowi, że stypendium sportowe może być wypłacane zawodnikowi, który uprawia dyscyplinę sportu zaliczaną do programu Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich, a także wchodzącą do ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży oraz dorosłych. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 lit. b) stypendium może uzyskać zawodnik, który reprezentuje kraj, macierzysty klub sportowy lub stowarzyszenie kultury fizycznej na zawodach sportowych oraz na dzień składania wniosku o stypendium, spełnia przynajmniej jedno z wymienionych w tam punktach kryteriów (osiągnięcie określonych wyników sportowych).

W ocenie Sądu I instancji, Rada Gminy posłużyła się innymi kryteriami niż ustawowe. Rada nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy, do czego zobowiązywało upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy, lecz posłużyła się sformułowaniem zrównującym wszystkie dyscypliny sportowe, określając jedynie ogólnie, że chodzi o dyscyplinę sportu zaliczaną do programu Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich, a także wchodzącą do ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży oraz dorosłych. Użycie w § 3 ust. 1 lit. a) spójnika "a także" oznacza istnienie koniunkcji łącznej, która stwarza wymóg istnienia przesłanek z części zdania przed tym spójnikiem i po spójniku. Taka konstrukcja oznacza w konsekwencji, że norma prawna jest spełniona gdy wystąpią obie przesłanki łącznie.

Uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych, w uchwale mogą być określone inne kryteria, które pozwolą na ustalenie przyjętego w uchwale zakresu desygnatu pojęcia "dany sport". W ocenie Sądu I instancji na podstawie § 3 ust. 1 lit. a) i b) Regulaminu nie można jednak ustalić jaki sport ma znaczenie dla Gminy. W ww. przepisach odwołano się do bardzo ogólnych pojęć zrównujących wszystkie dyscypliny sportowe (olimpijskie i paraolimpijskie), zaś z tych sformułowań wynika, że de facto są to dyscypliny sportowe mające znaczenie z uwagi na swoją międzynarodową rangę.

Wskazanie dyscyplin sportu mających znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego nie nastąpiło także przez odwołanie się do działalności klubów sportowych i stowarzyszeń kultury fizycznej działających na terenie Gminy. Wprawdzie w § 3 ust. 1 lit. b) mowa jest o zawodnikach reprezentujących macierzysty klub sportowy lub stowarzyszenie kultury fizycznej, użyte w przepisie słowo "macierzysty" ma jednak różne znaczenie, można zatem zwrot "macierzysty klub sportowy lub stowarzyszenie kultury fizycznej" rozumieć jako klub/stowarzyszenie mające siedzibę na terenie Gminy lub klub/stowarzyszenie nie mające siedziby na terenie Gminy, ale do którego należy zawodnik mieszkający na terenie Gminy. Regulamin nie zawiera też innych przepisów, na podstawie których można by bezspornie stwierdzić, że o stypendium może się ubiegać tylko osoba, która należy do klubu sportowego lub stowarzyszenia kultury fizycznej, których siedziba znajduje się na terenie Gminy [...].

Kolejnym naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w kwestionowanej uchwale są – zdaniem Sądu I instancji - ograniczenia dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych wynikające z § 3 ust. 1 lit. b), § 5 ust. 1 lit. c) Regulaminu. Wynika z nich, że stypendia mogą być przyznawane tylko zawodnikom zrzeszonym w klubach sportowych lub stowarzyszeniach kultury fizycznej. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy stypendia sportowe, o których mowa w tym przepisie, adresowane są do wszystkich osób fizycznych, bez względu na przynależność do klubu bądź stowarzyszenia. Tym samym zapisy ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie są zrzeszone w klubach (stowarzyszeniach) sportowych zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Narusza to również art. 94 Konstytucji RP oraz godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie zasługuje także na aprobatę - zdaniem Sądu I instancji - zawężenie w § 4 ust. 1 Regulaminu kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium. Przyjęte w Regulaminie rozwiązanie w sposób oczywisty pomija samych zainteresowanych (zawodników), pomija także stowarzyszenia kultury fizycznej. Przyjmując w § 3 ust. 1 lit. b), że stypendium może być wypłacane zawodnikowi reprezentującemu takie stowarzyszenie, podmioty te powinny mieć możliwość składania wniosków o stypendium tak samo jak kluby sportowe, do których zawodnicy należą.

Sąd I instancji podał, że nie można za prawidłowe uznać rozwiązania, w którym beneficjent uprawniony do otrzymania stypendium, nie może samodzielnie – z własnej inicjatywy - zainicjować postępowania w sprawie jego przyznania.

Zastrzeżenia Sądu I instancji wzbudził również § 8 ust. 2 Regulaminu, określający miesięczną wysokość stypendium. W ocenie Sądu I instancji określenie wysokości świadczenia może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zaskarżonej uchwale ustalono maksymalną wysokość nagrody za osiągnięcie wskazanego tam wyniku sportowego tj. do określonej kwoty, nie wskazano zaś dolnej wysokości nagrody, co w skrajnych przypadkach może oznaczać nieprzyznanie stypendium zawodnikowi, który spełnia kryteria do jego uzyskania. Przyznanie stypendium i jego wysokość zostały pozostawione uznaniu Wójta Gminy. W Regulaminie wielokrotnie mowa jest o tym, że zawodnikowi może być przyznane stypendium, zaś § 10 wprost stanowi, że decyzja Wójta Gminy przyznająca stypendium sportowe ma charakter uznaniowy. Wynika z powyższego, że jedynie od wójta zależy kiedy, komu, w jakiej wysokości, na jaki okres można przyznać stypendium. Przyjęta w Regulaminie konstrukcja stanowi zatem nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji, co jest naruszeniem upoważnienia określonego w art. 31 ustawy. Stanowisko strony skarżącej w tej kwestii zasługiwało zatem na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd I instancji zajął stanowisko, że rozwiązanie przyznające wójtowi kompetencję do przyznania stypendium nie narusza prawa.

Za rozszerzenie regulacji ustawowej Sąd I instancji uznał także wprowadzenie dodatkowych wymagań nieprzewidzianych w ustawie, jak zobowiązanie podmiotów zgłaszających kandydatów do stypendiów do informowania Wójta o wszelkich okolicznościach mających znaczenie dla utraty przez zawodnika prawa do stypendium ( § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 lit. d) Regulaminu). Delegacja ustawowa nie daje podstaw by nakładać na ww. podmioty obowiązek związany ze stałym monitorowaniem przebiegu kariery zawodnika i oceną czy nadal spełnia on przesłanki do otrzymywania stypendium, a następnie informowania o tym właściwego organu.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej, że za sprzeczne z ustawą należy uznać przyjęte w § 4, § 7 i § 8 Regulaminu rozwiązanie, że wójt podejmuje decyzję w przedmiocie przyznania stypendium i jego wysokości. Przepis art. 31 ustawy stanowi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów, czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. Wobec brzmienia przepisu brak jest przeszkód by uchwała mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu do decydowania- na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Możliwość wprowadzenia w uchwale podjętej na podstawie art. 31 ustawy takiej formy przyznania stypendium nie była w orzecznictwie kwestionowana ( tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 554/15, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 579/11, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 170/16).

Sąd I instancji stwierdził, że sprawa o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium lub odmowie jego przyznania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g., decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wadliwie Regulamin przyznaje decyzji wójta w sprawie przyznania stypendium przymiot decyzji ostatecznej i pozbawia adresata decyzji prawa do jej zaskarżenia, stanowi to bowiem naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prawa do wniesienia odwołania (art. 127 k.p.a.). Tym samym § 7 i § 10 Regulaminu istotnie naruszają przepisy prawa, stanowiąc, że decyzja Wójta Gminy jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności uchwały w całości Sąd I instancji wskazał, że bez zakwestionowanych zapisów, w szczególności odnoszących się do: wskazania dyscypliny sportu mającej znaczenie dla Gminy, zmodyfikowania kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium, wysokości świadczeń oraz wykazanej przez Sąd nieupoważnionej ustawowo subdelegacji kompetencji przyznanych radzie gminy na rzecz wójta, w praktyce uchwała byłaby aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd I instancji do przekonania, iż postanowienia skarżonej uchwały zawierają kryteria wykraczające poza delegację ustawową określoną w art. 31 ustawy o sporcie w zakresie kręgu beneficjentów stypendium, jego kwoty, procedury oraz organu je przyznającego (subdelegacja kompetencji na Wójta) w sytuacji, kiedy ustawodawca zawarł w przedmiotowej delegacji określenia ogólne i niedookreślone, pozostawiając organowi swobodę w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawodawca nie sprecyzował w przepisach ustawy o sporcie szczegółowo kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządową przy wypełnianiu zawartej w art. 31 ust. 3 delegacji ustawowej. Obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli chce skorzystać z uprawnienia do ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, jest kompleksowe określenie w drodze uchwały szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 ustawy, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Tym samym, to od organu zależy, w jaki sposób określi w swojej uchwale znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz poziom osiągniętych wyników sportowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 31 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię, pozbawioną kontekstu systemowego. Stanowisko Sądu I instancji, że uchwała narusza prawo w sposób istotny nie jest w konsekwencji trafne.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Należy podkreślić, że w stanie prawnym mającym znaczenie dla sprawy, ustawowe kryterium wyniku sportowego pozbawione jest jakiegokolwiek wartościowania, nie musi to być wynik wysoki. Może to być zatem każdy wynik, który wedle władz danej jednostki samorządu zasługuje na wyróżnienie, z uwagi na całokształt okoliczności związanych z jego osiągnięciem. Wyróżnienie może zaś polegać na przyznaniu okresowego stypendium, ale także na przyznaniu nagrody lub wyróżnienia, które mają charakter jednorazowy i mogą być pieniężne lub rzeczowe, przy czym nagrody i wyróżnienia mogą mieć też charakter symboliczny, taki jak puchary czy dyplomy. Jedynie w przypadku trenerów, stypendia i nagrody przyznawane i finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego, mogą być przyznawane za wysokie wyniki sportowe, osiągane przez sportowców. Doprecyzowanie tego ocennego kryterium "wysokich wyników sportowych" powinno mieć miejsce w uchwale podejmowanej na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy. Nie oznacza to, że w uchwale organ jednostki samorządu nie może wskazać, jakie wyniki we współzawodnictwie sportowym zamierza honorować, jeżeli chodzi o samych sportowców. W uchwale można także stopniować poziom nagród i wysokość stypendiów, w zależności od określonych przez jednostkę samorządy terytorialnego wyników sportowych.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze na podstawie upoważnienia ustawowego, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). Zadania własne jednostek samorządowych są finansowane z ich środków budżetowych (art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Jednostki samorządowe podejmują więc w tym zakresie działania we własnym imieniu i na własną (finansową) odpowiedzialność. Te prawne uwarunkowania należy uwzględniać przy wytyczaniu granic samodzielności jednostek samorządowych w zakresie stanowienia prawa miejscowego (tak wyrok NSA z 29 maja 2018 r., sygn. II GSK 3660/17). Nie jest zatem dopuszczalne, aby organu nadzoru czy sądy administracyjne badające legalność uchwał, oceniały przyjęte rozwiązania pod kątem ich celowości czy racjonalności.

Nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że w zaskarżonej uchwale nie wskazano, jaki sport ma znaczenie dla gminy. Jednoznacznie wszak w uchwale podano, że stypendium może być wypłacane zawodnikowi uprawiającemu dyscyplinę zaliczaną do programu Igrzysk Olimpijskich lub Paraolimpijskich, a także wchodzącą do ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży oraz dorosłych. Wskazanie to ma charakter blankietowy, taka technika prawodawcza nie jest jednak w przypadku przepisów prawa miejscowego wykluczona, zapewnia elastyczność regulacji. Nie ma także przeszkód, aby gmina za godne propagowania i wspierania uznała dyscypliny olimpijskie (paraolimpijskie) i wchodzące w skład współzawodnictwa ogólnopolskiego. W zależności od poziomu zawodników uprawiających rozmaite dyscypliny, w poszczególnych okresach różne dyscypliny sportowe mogą mieć dla gminy znaczenie, przyczyniając się np. do jej promocji lub wzrostu zainteresowania mieszkańców gminy określoną dyscypliną. Nie jest zadaniem sądu administracyjnego wnikać i weryfikować, z jakich powodów określone dyscypliny gmina uznała za mające dla niej znaczenie, w szczególności międzynarodowa ranga dyscypliny jest równie dopuszczalną przesłanką jak miejscowa tradycja w uprawnianiu jakiegoś sportu. Nie ma podstaw do przyjęcia, że § 3 ust. 1 lit. a) Regulaminu narusza art. 31 ust. 1 i 3 ustawy, a rada gminy posłużyła się pozaustawowym kryterium i nie wyróżniła dyscyplin mających dla niej znaczenie.

Podobnie przepis § 3 ust. 1 lit. b) Regulaminu nie narusza art. 31 ust. 3 ustawy w zakresie przesłanki "osiągniętego wyniku sportowego".

Decydując się na finansowanie stypendiów sportowych, jednostki samorządu terytorialnego są uprawnione do określenia w drodze uchwały: szczegółowych zasad ich przyznawania ( i pozbawiania), trybu przyznawania (i pozbawiania), rodzajów i wysokości. W zakresie zasad przyznawania mieszczą się takie kwestie, jak określenie przesłanek, jakie musi spełniać osoba fizyczna, której może być przyznane stypendium. Brzmienie art. 31 ust. 1 ustawy, że stypendia mogą być ustanawiane dla osób fizycznych, nie oznacza, że w uchwale nie można tym osobom fizycznym postawić określonych wymagań. Mogą do nich także należeć przesłanki uprawiania sportu w ramach klubu sportowego lub stowarzyszenia kultury fizycznej. Wadliwie Sąd I instancji wywiódł z brzmienia art. 31 ust. 1 ustawy, że stypendia, o których mowa w tym przepisie, adresowane są do wszystkich osób fizycznych, wobec czego bez naruszenia zasady równości, nie można im stawiać wymogu przynależności klubowej. Przepis ten bynajmniej nie jest skierowany do osób, mogących uzyskać stypendium sportowe od gminy i nie kreuje po ich stronie żadnego uprawnienia. Jest to przepis adresowany do jednostek samorządu terytorialnego, dający im uprawnienie do ustanawiania i finansowania stypendiów (i innych nagród i wyróżnień) sportowych. Przepisy § 3 ust. 1 lit. b) oraz § 5 ust. 1 lit. c) Regulaminu nie naruszają art. 31 ust. 1 ustawy.

Podobnie przepis § 4 ust. 1 Regulaminu nie narusza prawa, przyjęte w nim rozwiązania mieszczą się w ramach zasad i trybu przyznawania stypendiów, których określenie należy do gminy. Stanowisko Sądu I instancji, że także zawodnicy i stowarzyszenia kultury fizycznej powinni mieć prawo zgłaszania wniosków, wykracza poza badanie legalności uchwały, wkraczając w sferę celowości.

Do kompetencji rady gminy, zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy, należy określenie wysokości stypendiów, nagród i wyróżnień. W zakwestionowanej uchwale uczyniono to poprzez wskazanie ich górnej granicy, pozostawiając konkretne decyzje do uznania organu wykonawczego. Sąd I instancji nie zakwestionował dopuszczalności przyznawania stypendium przez organ wykonawczy gminy. Stanowisko to jest prawidłowe i Naczelny Sąd Administracyjny je podziela. Brak jest jednak w takiej sytuacji podstaw do twierdzenia, że ustalanie konkretnej wysokości stypendium (nagrody) przez organ wykonawczy gminy stanowi niedopuszczalną subdelegację kompetencji. Normy prawa, w tym prawa miejscowego z zasady mają charakter generalny i abstrakcyjny, a akty stosowania prawa charakter indywidualny i konkretny. Określenie w akcie stosowania prawa wysokości nagrody czy stypendium przez organ uprawniony do podjęcia takiego aktu nie jest wyrazem subdelegacji kompetencji w zakresie określenia wysokości stypendium. Nie jest jasne, w oparciu o jakie przepisy Sąd I instancji uznał, że określenie wysokości świadczenia w uchwale może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty lub wskazanie dolnej i górnej granicy, ale nie poprzez określenie wyłącznie granicy górnej. Jej wyznaczenie ma znaczenie ze względu na źródło finansowania stypendiów i nagród przez jednostki samorządu terytorialnego. Teza, że brak dolnej granicy może oznaczać brak przyznania stypendium pozbawiona jest wagi, skoro przyznanie stypendium lub nagrody nie jest obowiązkiem jednostki samorządy terytorialnego.

Wobec ustalenia w uchwale maksymalnej wysokości stypendium nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, że rada przekazała swoje kompetencje stanowiące organowi wykonawczemu gminy. W istocie bowiem burmistrz uzyskał kompetencje do określenia wysokości stypendium w granicach określonych uchwałą, wyłącznie w konkretnym, jednostkowym przypadku. Nie można zaś mylić ogólnego aktu stanowienia prawa miejscowego i konkretnego aktu jego wykonania, polegającego na wydawaniu rozstrzygnięcia o przyznaniu indywidualnemu podmiotowi określonego świadczenia przewidzianego prawem miejscowym (wyrok NSA z dnia 29 maja 2018, sygn. II GSK 3660/17).

Nie narusza prawa regulacja § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 lit. d Regulaminu, zgodnie z którymi podmioty zgłaszające kandydatów są zobowiązane do informowania o wszelkich okolicznościach mających znaczenie dla utraty prawa do stypendium. Nie jest to tożsame z ustanowieniem obowiązku monitorowania przebiegu kariery zawodnika i jego oceny, jak przyjął Sąd I instancji. Regulacja ta mieści się w zakresie kompetencji rady, polegającej na ustanowieniu zasad i trybu pozbawiania stypendiów. Przewidziany obowiązek ma charakter lex imperfecta.

Nie jest w końcu prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że przyznanie stypendium, nagrody lub wyróżnienia, o jakich mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, ma formę decyzji administracyjnej, wobec czego postanowienia § 7 i 10 Regulaminu naruszają art. 15 K.p.a. W art. 32 ust. 5 ustawy prawodawca wprost postanowił, że przyznanie, wstrzymanie oraz pozbawienie stypendium sportowego przez Ministra właściwego do spraw sportu następuje w drodze decyzji. Takiej regulacji nie zawiera art. 31 ustawy przewidujący możliwość przyznawania stypendiów przez jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy o sporcie nie następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Ustawa nie przewiduje także stosowania przepisów K.p.a. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku powzięcia zamiaru przyznawania takich stypendiów, nagród i wyróżnień, organ stanowiący jednostki samorządu określa tryb ich przyznawania w uchwale. Tym samym jednostkom samorządu terytorialnego przyznano kompetencje do określenia procedury związanej z przyznaniem stypendium. Określenie rozstrzygnięcia organu wykonawczego mianem decyzji nie oznacza, że jest to decyzja w rozumieniu K.p.a., akt załatwiający w sposób władczy sprawę administracyjną, podlegający rygorom procedury administracyjnej, w tym trybom zaskarżania i kontroli sądowej. Rozwiązanie przyjęte w § 7 i 10 regulaminu nie stoi w sprzeczności z art. 15 K.p.a., albowiem decyzja o jakiej w nich mowa, nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.