Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1175/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi J.B. i H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J.B. i H.B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Go 1175/17

Uzasadnienie

W dniu 26 kwietnia 2017 r. S.H., J.B. i H.B. zwrócili się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości – działki [...] położonej przy ul. [...], wpisanej do księgi wieczystej pod numerem [...]. Wniosek sporządzony został na formularzu przygotowanym przez Urząd Miasta, w którym jako cel podziału wnioskodawcy zaznaczyli: zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę.

Do wniosku załączone zostały: odpis z księgi wieczystej, wypis z ewidencji gruntów i budynków, mapa katastralna, pozwolenie na budowę budynku, protokół z przyjęcia granic nieruchomości i mapy z projektem podziału nieruchomości. W wyniku rozpoznania wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] – powołując się na art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.) - odmówił zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, iż treść wniosku oraz załączone dokumenty wskazują, że podział miał być dokonany w trybie art 95 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, a podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Organ I instancji wyjaśnił, że z załączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz z mapy z projektem podziału jednoznacznie wynika, że działka nr [...] zabudowana jest jednym budynkiem. W związku z tym organ stwierdził, iż nie są spełnione warunki do przeprowadzenia podziału w trybie art. 95 pkt 1 u.g.n. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i J.B., załączając do niego sporządzoną przez architekta opinię techniczną nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzającą istnienie technicznej możliwości dokonania podziału budynków jednorodzinnych położonych przy ul. [...] na dwie odrębne nieruchomości. Według opinii granica podziału powinna przebiegać w podłużnej osi środkowej wewnętrznej ściany konstrukcyjnej oddzielającej obecnie lokale mieszkalne.

Decyzją z dnia [...] października 2017r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 95 pkt 1 u.g.n. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca przewidział kilka odrębnych procedur dokonywania podziału nieruchomości. Podstawową zasadą, wprowadzoną przez art. 93 ust 1 u.g.n., jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Z kolei przeprowadzanie podziału w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego planu miejscowego, uregulowane zostało w art. 94 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: (1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo (2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast z art. 95 pkt 1 - 8 u.g.n. wynika, że przepis ten przewiduje wyjątki od reguł określonych w art. 93 i art. 94 u.g.n., wprowadzając "katalog wyłączenia ograniczeń", który ma charakter zamknięty. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca dopuścił w art. 95 możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego tylko w wyjątkowych, kazuistycznie wskazanych w tym przepisie sytuacjach. Z powyższych względów, według Kolegium, przepisy art. 95 u.g.n. jako wprowadzające wyjątki od zasad wynikających z art. 93 ust. 1 i art 94 ust. 1 u.g.n. powinny być interpretowane w sposób ścisły, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Mając na uwadze, że wnioskodawcy wnieśli w przedmiotowej sprawie o dokonanie podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy dokonał wykładni przepisu art. 95 pkt 1 u.g.n. również przez pryzmat definicji budynku, która zawarta została w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Kolegium wskazało, iż nieruchomość wnioskodawców położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ul. [...], który zatwierdzony został uchwałą nr LXXI/847/2006 Rady Miasta z dnia 31 maja 2006r. Teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość przeznaczony został pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej lub bliźniaczej (5MN). Organ odwoławczy wskazał, iż wnioskowana do podziału nieruchomość jest nieruchomością gruntową zabudowaną jednym budynkiem, na co wskazuje wypis z rejestru budynków, informacje ujawnione w księdze wieczystej oraz decyzja Prezydenta Miasta nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr 1- 5 w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Ponadto organ odwoławczy podał, iż znajdujący się na działce nr [...] budynek został wybudowany na podstawie powyższej decyzji. W budynku tym, stanowiącym współwłasność wnioskodawców, wyodrębnione zostały dwa lokale mieszkalne: H. i J.B. są właścicielami lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, zaś S.H. jest właścicielem lokalu mieszkalnego przy ulicy [...], dla którego prowadzona i jest księga wieczysta nr [...] wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. Kolegium wskazało, iż z załączonej przez wnioskodawców mapy z projektem podziału wynika, że wnioskują oni o podział poprzez wyodrębnienie dwóch działek, przy czym granica przebiegać miałaby wzdłuż budynku. Następnie Kolegium podało, iż z załączonej do odwołania opinii technicznej wynika, że budynki mieszkalne położone w [...] zaprojektowano i zrealizowano w formie zabudowy jednorodzinnej szeregowej. Każdy z powyższych budynków posiada 3 kondygnacje naziemne mieszkalne z czego ostatnia w poddaszu użytkowym. Cały budynek dzieli się na dwie równe, symetryczne połowy pionowa, środkowa ściana konstrukcyjna, w ten sposób, że poszczególne lokale wraz z garażami i pomieszczeniami technicznymi i pomocniczymi są od siebie nią oddzielone w pionie. W analizowanych budynkach istnieje techniczna możliwość dokonania ich podziału na dwie odrębne nieruchomości. Granica podziału powinna przebiegać w podłużnej osi środkowej wewnętrznej ściany konstrukcyjnej oddzielającej obecnie lokale mieszkalne. Mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem współwłasności jest tylko jeden budynek mieszkalny z wyodrębnionymi dwoma lokalami, Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do zastosowania art .95 pkt 1 u.g.n.

W końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium stwierdziło, iż decyzja o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości przedmiotowej działki, nie przesądza o niemożności dokonania wnioskowanego przez wnioskodawców podziału nieruchomości, gdyż powinien być on dokonany w innym trybie postępowania, z uwzględnieniem wystąpienia o zaopiniowanie zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego stosownie do art. 93 ust. 4 u.g.n. J. i H.B. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając skarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 pkt 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie brak jest przesłanek do zatwierdzenia projektu podziału mimo, że zamiar właścicieli (stron postępowania) jest oczywisty, a sam podział służy realizacji roszczeń przewidzianych w art. 210 k.c. i 211 k.c. (roszczenie o zniesienie współwłasności przez podział rzeczy wspólnej); 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie dążenia do załatwienia sprawy zgodnie z interesem stron postępowania i niepodjęcie z urzędu pełnej analizy prawnej żądania zgłoszonego w postępowaniu, brak pełnego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podnieśli dodatkowo, iż zamiar i cel złożonego przez nich wniosku był znany organom, stąd za niezrozumiałe uznali nieinformowanie ich przez organ o możliwości wskazania innej, ewentualnej podstawy wniosku, a także brak podjęcia przez organ w tym zakresie działania z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości .

Podstawą wydania powyższych decyzję było stwierdzenie przez organy obu instancji niespełnienia przesłanek do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wskazanych w art. 95 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. W związku z tym, iż w kontrolowanej sprawie przedmiotem współwłasności jest nieruchomość zabudowana jednym budynkiem z wyodrębnionymi dwoma lokalami mieszkalnymi, a art. 95 pkt 1 u.g.n. wymaga, aby nieruchomość była zabudowana co najmniej dwoma budynkami, to niewątpliwie organy miały rację, iż powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do rozpoznawanego wniosku, co zresztą ostatecznie nie kwestionują nawet skarżący w skardze do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż przepis ten precyzyjnie określa warunki wydzielenia działek gruntu w przypadku dokonywania podziału nieruchomości dla zniesienia jej współwłasności. Stanowi on więc podstawę dla dokonania ewidencyjnego podziału nieruchomości tylko w sytuacji ściśle w nim określonej, po spełnieniu wszystkich określonych w nim warunków. Stąd też sądy administracyjne w tego rodzaju sytuacjach akceptowały decyzję odmawiające zatwierdzenia podziału ( por. np. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 1138/101). Powyższa konstatacja o niemożliwości zastosowania art. 95 pkt 1 u.g.n. w kontrolowanej sprawie, ściśle wiąże się z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 95 pkt 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy. To właśnie w tym przepisie skarżący upatrują podstawę do uwzględnienia ich wniosku mimo niespełniania przesłanek z art. 95 pkt 1 u.g.n. Odnosząc się do tego stanowiska, należy podkreślić, iż możliwość podziału nieruchomości w celu zniesienia jej współwłasności przewidziano wyłącznie w punkcie 1 art. 95 u.g.n. Przypomnieć należy, że podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, wobec czego wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09). Dokonując wykładni przepisu prawa nie można więc poszukiwać sensu normy prawnej tylko na podstawie wybranego fragmentu interpretowanego przepisu. Ponadto przyjmując w procesie wykładni przepisu prawa racjonalność ustawodawcy, interpretator powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które stworzyłoby spójny i przejrzysty system prawny. Przejrzystość tę zaburzałyby nieuzasadnione powtórzenia. Z tego względu w § 11 i § 23 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 283) zawarto zakaz powtórzeń i zakaz zamieszczania w aktach prawnych wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, tworzące wspólnie zasadę zamieszczania w aktach prawnych tylko takich wypowiedzi, które są niezbędne dla odtworzenia norm prawnych. Ta zasada stanowi zaś odpowiednik jednej z dyrektyw wykładni językowej, zgodnie z którą niedopuszczalne jest ustalanie znaczenia normy prawnej w taki sposób, aby pewne jej części były traktowane jako zbędne (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, str. 79-80; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, str. 150-152, [w:] G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna, 2010, LEX/el. 2010). Zatem, przewidziane w art. 95 u.g.n. wyjątki należy oceniać z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w poszczególnych punktach tego przepisu. Tworzą one spójną całość i żadna ich część nie jest zbędna. Dlatego też wykładni pkt. 4 art. 95 u.g.n. nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych punktów tego artykułu. Wszystkie te regulacje stanowią bowiem integralną całość objętą jednym artykułem i normują w sposób całościowy ograniczenia dopuszczalności podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego (w przypadku braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Nie jest zatem przypadkowe lub niemające znaczenia dokonane przez ustawodawcę wyodrębnienie w art. 95 u.g.n. sytuacji opisanych w punktach 1 i 4. Fakt, że w art. 95 pkt 4 u.g.n. ustawodawca dopuścił, dokonywany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, podział nieruchomości w celu realizacji roszczeń do jej części, wynikających z przepisów u.g.n. lub z innych ustaw, zaś w art. 95 pkt 1 u.g.n. – podział w celu zniesienia współwłasności wyłącznie nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, wyklucza taką wykładnię art. 95 pkt 4 u.g.n., zgodnie z którą możliwy byłby podział nieruchomości zabudowanej – jako realizacji, wynikającego z art. 211 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 459 ze zm. – określanej dalej jako k.c.) żądania zniesienia współwłasności tej nieruchomości przez jej podział. Realizacja roszczenia o podział nieruchomości zabudowanej mieściłaby się bowiem w hipotezie pkt. 4 art. 95 u.g.n. i zbędnym byłoby dodawanie punktu 1. Wykładnia, zakładająca w konsekwencji, że część przepisu jest zbędna, jest niedopuszczalna. Bezpośrednią konsekwencją powyższego rozumowania jest przyjęcie, że podział nieruchomości zabudowanej w celu zniesienia jej współwłasności, niezależnie od postanowień planu miejscowego, ma zastosowanie tylko do sytuacji przewidzianych w art. 95 pkt 1 u.g.n. ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2010 r., II SA/Ol 205/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Wr 762/12). Powyższe stanowisko akceptowane jest również w piśmiennictwie, w którym podkreśla się dodatkowo, iż art. 211 k.c. przyznaje każdemu ze współwłaścicieli tzw. uprawnienie kształtujące, tj. uprawnienie do żądania, aby sąd wydał orzeczenie kształtujące w określony sposób treść uprawnień dotychczasowych współwłaścicieli w odniesieniu do rzeczy wspólnej. Jeżeli nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 211 k.c., sąd powinien uwzględnić żądanie zniesienia współwłasności przez jej fizyczny podział. Istotne w omawianym kontekście jest jednak to, że z treści art. 211 k.c. nie wynika nic na temat tego, w jaki sposób podział fizyczny ma zostać dokonany i która z nowych rzeczy powstających w wyniku podziału dotychczasowego przedmiotu współwłasności ma przypaść poszczególnym współwłaścicielom. Innymi słowy, nie sposób twierdzić, że z art. 211 k.c. wynika uprawnienie któregokolwiek ze współwłaścicieli do otrzymania ściśle określonej części rzeczy wspólnej. Z tego względu nie można zaakceptować poglądu, jakoby uprawnienie określone w art. 211 k.c. było tożsame z określonym w art. 95 pkt 4 u.g.n. "roszczeniem do części nieruchomości". Ten ostatni zwrot w sposób niewątpliwy odnosi się bowiem do uprawnienia danej osoby, którego przedmiotem jest ściśle określona, fizyczna część nieruchomości (por. A. Borowicz, Zastosowanie wymogów wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do sądowego podziału nieruchomości – glosa – IV CSK 10/12, MOP 2015, Nr 2. S. 94 -95). Ponadto wskazuje się, iż niezależnie od tego, iż prawo do żądania zniesienia współwłasności nie jest roszczeniem do części nieruchomości z art. 95 pkt 4 u.g.n, to i tak art. 95 pkt 1 u.g.n. należy traktować jako lex specialis w stosunku do art. 95 pkt 4 u.g.n. ( por. M. Durzyńska, Podział nieruchomości, LexisNexis 2011, tezy z rozdz. 2.2.1). W kontekście powyższych rozważań niezasadne były zatem zarzuty skarżących dotyczące niezastosowania w niniejszej sprawie art. 95 pkt 4 u.g.n. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie z innych powodów. Zważyć bowiem należy, iż jeżeli dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość gruntowa podlegająca podziałowi obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ustalenia, czy możliwe jest dokonanie wnioskowanego podziału zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, stosownie do art. 93 u.g.n. Dopiero bowiem negatywny wynik tych ustaleń pozwoli na ocenę, czy wystąpiła jedna z przesłanek w art. 95 ust. 1 pkt 1 -8 u.g.n. Priorytetem winien być bowiem zawsze podział nieruchomości zgodny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu (por. E. Klat-Górska, U.g.n. Komentarz, WK 2015, t. 1 do art. 95). Zasadą jest bowiem przeprowadzenie podziału nieruchomości zgodnie z postanowieniem planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), względnie – w przypadku braku planu miejscowego – gdy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 u.g.n.). Natomiast do wyjątków – i to kazuistycznie przewidzianych (enumeratywnie wskazanych) w ustawie – należy zaliczyć możliwość dokonania podziału nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n. z pominięciem postanowień planu miejscowego, względnie decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego, co należy rozumieć: "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom", podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 u.g.n. To ostatnie uregulowanie jest więc wyjątkiem od przyjętej w u.g.n. zasady. Wykładnia systemowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ilekroć dokonuje się podziału nieruchomości w oparciu o ustalenia planu miejscowego, to czyni się to na podstawie art. 93, a nie 95 u.g.n. Jak bowiem mówi jedna z podstawowych reguł tej wykładni: "Przepis ustanawiający wyjątek od zasady, nie może zastąpić tej zasady". Innymi słowy, wyjątek nie może stać się regułą (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1872/07). Wobec powyższego należy przyjąć, że ilekroć możliwy jest podział nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, to podziału nieruchomości dokonuje się, odpowiednio w trybie art. 93 albo art. 94 u.g.n., a nie na podstawie art. 95 u.g.n. Dodatkowego uzasadnienia aksjologicznego dla takiego wniosku można upatrywać w dbałości o cenione przez ustawodawcę dobro prawne, jakim jest ład przestrzenny (por. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), którego zachowaniu przywołane akty służą, w pełniejszym zakresie miejscowy plan przestrzenny lub węższym zakresie decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1143/11). W kontrolowanej sprawie organ I instancji nie zawarł żadnych ustaleń dotyczących elementów projektowanego podziału poza stwierdzeniem istnienia jednego budynku na nieruchomości podlegającej podziałowi (istotnego z punktu widzenia art. 95 pkt 1 u.g.n.) i nie ocenił ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nawet nie wskazał, czy na tym terenie obowiązuje taki plan. Natomiast organ odwoławczy poza oceną sprawy w kontekście art. 95 pkt 1 u.g.n. ograniczył się jedynie do wskazania, iż na terenie objętym wnioskiem obowiązuje planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, iż decyzja o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości przedmiotowej działki, nie przesądza o niemożności dokonania wnioskowanego przez wnioskodawców podziału nieruchomości, gdyż powinien być on dokonany w innym trybie postępowania, z uwzględnieniem wystąpienia o zaopiniowanie zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego stosownie art. 93 ust. 4 u.g.n. Decyzje obu instancji opierają się na przekonaniu, że skoro wnioskodawcy domagali się przeprowadzenia określonego postępowania administracyjnego, wskazując cel podziału odpowiadający temu, który wynika z art. 95 pkt 1 u.g.n., to w ten sposób dookreślili podstawę prawną w oparciu, o którą to postępowanie ma się toczyć i w związku z tym jedynie o przesłanki zawarte w powyższym przepisie organy były zobowiązane rozpoznać sprawę. Przekonanie to nie jest jednak trafne, albowiem z przepisów k.p.a. wynikają wręcz odmienne zasady. Zważyć należy, iż wnioskodawcy w kontrolowanej sprawie jedynie wskazali cele podziału nieruchomości, a rolą organów było zastosowanie takiej podstawy prawnej, które umożliwiałaby uwzględnienie wniosku. Podkreślić bowiem należy, iż wnioskodawca może nie orientować się przecież, jaka jest treść prawa i jakie skutki wynikną w następstwie zastosowania określonej normy prawnej. Ani art. 63 § 2 k.p.a., ani też art. 97 ust. 1a, 1 b , 2 u.g.n. formułujące minimalne wymagania odpowiednio podania oraz wniosku o podział nieruchomości, nie wymagają od strony, by wskazała podstawę prawną żądania, co więcej, by podstawa ta wiązała organ. Organy obu instancji zobligowane są, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.pa.), do oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu i zbadania wszystkich okoliczności sprawy, jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 9 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają też czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ignorantia iuris nocet nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym, zaś obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności prawnych i faktycznych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., II OSK 448/13). Oznacza to, iż okoliczności sprawy powinny skłonić organ w pierwszej kolejności do ustalenia, czy wniosek o podział nieruchomości nie może, a nawet czy nie powinien zostać załatwiony w oparciu o przepisy art. 93 u.g.n. , a nie odsyłać do odrębnego postępowania, jak czyni to organ odwoławczy. Działanie takie zgodne byłoby z normą zawartą w art. 8 k.p.a. zawierającym zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz art. 7 k.p.a. nakazującym uwzględnianie słusznego interesu obywateli, jeżeli nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Powyższe stanowisko co do braku związania organów podstawą prawną, nawet wprost wskazaną we wniosku ugruntowane jest w orzecznictwie sądów na tle spraw o podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1563/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., IV SA/Po 1039/17). Akceptowane ono jest również w piśmiennictwie (por. E. Klat-Górska, U.g.n. Komentarz, WK 2015, t. 1 do art. 95). W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu brakujących ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 23) – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Również zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego ujęta w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. – określana dalej jako "p.p.s.a.") nie oznacza możliwości zastępowania organu w podejmowaniu rozstrzygnięć pozostających w jego właściwości (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. , I OSK 1306/17). Niewątpliwie kwestia zgodności projektowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem podziału nieruchomości nie została przez organy administracji w ogóle wyjaśniona, co oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 9, i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a w szczególności uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym dla dokonania przez ten organ oceny, czy w sprawie wnioskowanego podziału nie powinien znaleźć zastosowania przepis art. 93 u.g.n. Stosownie do wyników tych ustaleń i ocen organ podejmie dalsze właściwe kroki procesowe w ramach prowadzonego postępowania podziałowego. Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 221, poz. 2193).