Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 784/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 153 oraz art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 1,2,3,5 pkt 2 oraz § 6
journal: Dz.U. 2008 nr 24 poz 149
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych  zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest  uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1895/09 w sprawie ze skargi H.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1895/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 4 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe uchylił zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny ją poprzedzający z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia 28 lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 1, § 8 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie" oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) dalej jako "rozporządzenie zmieniające", zwolnił H.R. – kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III – z dniem 31 grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem 1 stycznia 2008 r. mianował go na stanowisko kierownika Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III – w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.140 zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 1.375 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania H.R. od w/w rozkazu, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż brak było podstaw do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska z dniem 31 grudnia 2007 r., gdyż jego stanowisko istniało do dnia 13 lutego 2008 r., albowiem rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 14 lutego 2008 r., a zatem z tym dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawiera już stanowisk z określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem dyrektora tego Biura.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] ustalił H.R., zajmującemu w dniu 1 stycznia 2008 r. stanowisko kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III, z dniem 1 stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.140 zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 1.375 zł miesięcznie oraz z dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej i z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił z zajmowanego stanowiska, a z dniem 14 lutego 2008 r. mianował na stanowisko kierownika Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III – 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.140 zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 1.375 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] powyższy rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/08, po rozpoznaniu skargi H.R. na powyższą decyzję, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku podał, iż w tej sprawie organ nie wykazał dlaczego uznał, iż nowe stanowisko służbowe H.R. było stanowiskiem równorzędnym do stanowiska poprzednio przez niego zajmowanego. Wskazał, że decyzja nie zawierała właściwego uzasadnienia w kwestii zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na nowe stanowisko, gdyż odnosiło się ono jedynie do problemu wynikającego z wcześniejszego uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd pierwszej instancji uznał, iż także decyzja organu drugiej instancji takiego uzasadnienia nie zawiera. Podkreślił, że niedopuszczalne jest przenoszenie policjanta na faktycznie niższe stanowisko służbowe z powołaniem się na rozporządzenie wykonawcze, z pominięciem rygorów wprowadzonych w tym przedmiocie przez przepisy ustawy o Policji. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokładnie wyjaśnić kryteria oceny równorzędności obydwu stanowisk poprzednio i obecnie zajmowanych przez skarżącego, a także wskazać potrzeby organizacyjne, uzasadniające przeniesienie go na to stanowisko.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 7 lipca 2009 r. nr 3898, na podstawie art. 32 ust. 1 cyt. ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a także § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia zmieniającego, z dniem 1 stycznia 2008 r. ustalił uposażenie zasadnicze H.R. w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.140 zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 1.375 zł miesięcznie oraz z dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej, z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił z zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. mianował na stanowisko kierownika Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III – w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.140 zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 1.375 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Organ pierwszej instancji orzekł także, iż w mocy pozostaje rozkaz personalny Komendant Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. (o podwyższeniu dodatku funkcyjnego).

W uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stosownie do załącznika nr 2 do rozporządzenia zmieniającego. Podkreślił, że uposażenie policjanta nie uległo obniżeniu. Stwierdził też, że wydany w sprawie rozkaz był konsekwencją zmiany prawa, a nie konsekwencją zmiany przez przełożonego warunków służby policjanta.

Na skutek złożonego przez H.R. odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie zarzucił, iż został mianowany na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego, gdyż opisane jest ono niższymi parametrami w postaci grupy zaszeregowania oraz stopnia etatowego. Skarżący podkreślił też, że pomimo zapadłego w jego sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. II SA/WA 1648/08, w zaskarżonych decyzjach w dalszym ciągu nie wykazano równorzędności nowego stanowiska służbowego w stosunku do poprzednio przez niego zajmowanego. W ocenie skarżącego został on zwolniony ze zajmowanego stanowiska służbowego na podstawie przepisu wykonawczego z pominięciem uregulowań zawartych w ustawie o Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w tej sprawie organ związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/08. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany był dokładnie wyjaśnić kryteria oceny równorzędności stanowisk poprzednio i obecnie zajmowanego przez skarżącego, a także wskazać potrzeby organizacyjne, uzasadniające jego przeniesienie na to stanowisko.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wydane w tej sprawie ponownie decyzje wbrew wskazaniom nie zawierają uzasadnienia w zakresie równorzędności obydwu w/w stanowisk, a zatem naruszają art. 153 P.p.s.a. i stanowią podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), który stanowi, iż do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Treść tego przepisu wskazuje, że ma on charakter kompetencyjny, określający jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Przepis ten nie zawiera jednak kryteriów i merytorycznych przesłanek podejmowania decyzji w tych sprawach. Wyjaśnił, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, jest możliwe pod warunkiem wykazania równorzędności tych stanowisk. Wynika to a contrario z treści art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który w sposób wyczerpujący określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy skarżący został mianowany na stanowisko służbowe równorzędne, czy też na niższe w stosunku do poprzednio zajmowanego. Wskazał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - w zaskarżonej decyzji, uchylając się w istocie od przesądzenia tej kwestii - stwierdził, że skarżącego mianowano na "nowe" stanowisko służbowe, powstałe z przemianowania stanowiska kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III, na "analogiczne" stanowisko kierownika Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej w Krakowie Zarządu III, zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego. Uszło jednak uwadze organu, że ustawa o Policji takiej kategorii stanowisk nie przewiduje.

Podkreślił, że właściwy komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej, na podstawie art. 32 ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody, przy czym granice tego uznania wyznacza treść art. 7 K.p.a., nakazującego uwzględnienie przy orzekaniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. W tym przypadku kontrola legalności decyzji o zwolnieniu policjanta ze stanowiska służbowego i mianowania na inne stanowisko sprowadza się do zbadania, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji stanowiska te są równorzędne, i czy nie doszło do obejścia przepisów określających mianowanie policjanta na niższe stanowisko służbowe oraz, czy w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono kwestę równorzędności stanowisk.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny tych wymagań nie spełniają, albowiem zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na inne stanowisko organ ponownie uzasadnił powołując się jedynie na przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149), które zmieniło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), na podstawie którego dokonano przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów oraz modyfikacji zasad otrzymywania dodatku specjalnego. W oparciu o treść § 5 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego organ uznał, że skarżący nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko "nowe", określone w poz. 56 tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Natomiast tabela równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiąca załącznik nr 4 do powołanego rozporządzenia, ma zastosowanie tylko i wyłącznie do tych policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano na podstawie odrębnych przepisów prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku.

Doszło zatem do sytuacji, w której ukształtowany na podstawie przepisów ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta, został zmieniony na podstawie przepisów omawianego rozporządzenia. Wprawdzie w podstawie prawnej rozkazu z dnia 7 lipca 2009 r. nr 3898 powołano art. 32 ust. 1 ustawy o Policji (przepis kompetencyjny), jednakże faktyczną podstawą prawną zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania go na inne stanowisko, stanowiły przepisy rozporządzenia, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ ponownie przeniósł zatem skarżącego na niższe stanowisko służbowe w stosunku do dotychczas przez niego zajmowanego pomijając obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o Policji. Wyjaśnił, że przy zmianie tabeli zaszeregowania stanowisk mogą wystąpić również zmiany dotyczące np. grup uposażenia, stopni etatowych itp., co miało miejsce w przedmiotowym rozporządzeniu. Jednakże ustawa o Policji kwestii z tym związanych nie normuje. Nie oznacza to jednak, że, powołując się w istocie na przepisy rozporządzenia, można zwolnić policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko, pomijając obowiązujące w tej materii regulacje ustawowe. Podkreślił, że omawiane rozporządzenie normuje jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania, stopniem etatowym itd., natomiast w pozostałym zakresie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o Policji, dotyczące przenoszenia policjantów na niższe lub równorzędne stanowiska służbowe. W tej sprawie obowiązkiem organu było zatem wykazanie, że skarżącego przeniesiono na stanowisko równorzędne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedmiotowa równorzędność stanowisk służbowych nie wynika, albowiem jak wyżej wskazano organ ograniczył się do przytoczenia treści przepisów rozporządzenia zmieniającego. Z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, będącej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w brzmieniu z 2006 r., skarżący zajmował poprzednio stanowisko kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III, zaszeregowane w 12 grupie, ze stopniem etatowym młodszego inspektora. Natomiast obecnie zajmuje stanowisko kierownika Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III w 9 grupie zaszeregowania ze stopniem etatowym podinspektora.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do uznania, że są to stanowiska równorzędne. Potwierdza to zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenie, że nowelizacja rozporządzenia pozbawiła policjantów, pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, przywilejów w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali w porównaniu z pełniącymi służbę w innych komórkach organizacyjnych Komendy Głównej Policji.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że wprawdzie ustawa o Policji nie zawiera definicji zarówno stanowiska służbowego, jak i określenia stanowiska równorzędnego, to jednak nie oznacza to, że o równorzędności stanowisk decyduje sama nazwa, czy też grupa zaszeregowania lub wysokość uposażenia. Niewątpliwie przy ocenie równorzędności stanowisk uwzględnić należy także stopień etatowy, który stosownie do przepisu art. 52 ustawy o Policji, ma znaczenie dla możliwości awansu na kolejny wyższy stopień.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny równorzędności stanowisk stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) dalej P.p.s.a

Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, wykazać równorzędność stanowisk służbowych, z uwzględnieniem wszystkich parametrów z nimi związanych, wskazać właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz uzasadnić je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 58, poz. 7 ze zm.);

2. prawa materialnego, tj. § 1, 2, 3, 5 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

3. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszyły przepisy K.p.a. co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;

4. przepisów postępowania tj. art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ wydając decyzję w tej sprawie nie wykonał wskazań Sądu, co do stosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a którymi organ był związany w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/08.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podniósł, że rozporządzeniem zmieniającym zmniejszono ilość grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16, co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidację grupy 16a. Ponadto dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonego w załączniku nr 2 do Rozporządzenia. Natomiast stosownie do § 5 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie " Biuro Spraw Wewnętrznych" przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji.

W związku z powyższym, rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji w etacie Biura Spraw Wewnętrznych zmieniono nazwy stanowisk policyjnych, stopnie etatowe określone dla stanowisk policyjnych oraz grupy uposażenia zasadniczego określone dla stanowisk policyjnych. Stanowisko kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych, które było uprzednio szeregowane w 12 grupie uposażenia zasadniczego zostało przemianowane na stanowisko służbowe kierownika sekcji w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego. Oznacza to, że skarżący nie został mianowany na stanowisko służbowe niższe, lecz na stanowisko nowe, określone w poz. 78 tabeli szeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Z tego względu nieuzasadnione byłoby wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 38 ustawy o Policji, gdyż zmiana stanowiska skarżącego wynikała z obowiązku zastosowania się to treści obowiązującego rozporządzenia i nastąpiła poprzez wydanie stosownego rozkazu personalnego. Był on zatem konsekwencją zamiany prawa, a nie konsekwencją zmiany przez przełożonego warunków służby policjanta.

Wyjaśnił, że art. 38 ustawy o Policji można stosować wówczas, gdy policjanta, przenosi się na niższe stanowisko, przy czym rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowiska sprzed i po przeniesieniu. Stanowisko niższe w rozumieniu w/w przepisu to stanowisko w ramach jednej, aktualnej struktury, a nie rezultat porównania stanowisk z dwóch innych struktur. Przenoszenie policjanta na niższe stanowisko służbowe, odbywa się bowiem w ramach jednej konkretnej regulacji określającej zaszeregowanie i uposażenie.

Podkreślił, że skoro w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło obniżenie uposażenia skarżącego, pomimo zmiany stanowiska połączonej ze zmianą zaszeregowania, to organ zasadnie uznał, iż jego obecne stanowisko służbowe jest analogiczne pod względem finansowym do poprzednio przez niego zajmowanego.

W ocenie organu bezspornym jest to, że nowelizacja rozporządzenia pozbawiła policjantów, pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, przywilejów w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali w porównaniu z pełniącymi służbę w innych komórkach organizacyjnych Komendy Głównej Policji. Niemniej jednak poza sporem pozostaje także obowiązek organu stosowania prawa. W przedmiotowej sprawie organ wykonał zalecenia Sądu w zgodzie z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło obniżenie uposażenia skarżącego, pomimo zmiany stanowiska połączonej ze zmianą zaszeregowania, dlatego też organ odwoławczy uznał, iż stanowisko kierownika sekcji w Komendzie Głównej Policji jest analogiczne pod względem finansowym do stanowiska poprzednio zajmowanego przez skarżącego.

W tej sytuacji, nie można zdaniem skarżącego kasacyjnie uznać, że nie wykonał on zaleceń Sądu, albowiem wykonanie wyroku nie może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Rozpoznając skargę w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej wprawdzie wskazano na obie podstawy kasacyjne ale zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie określił bardzo ogólnie, jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy w postępowaniu administracyjnym naruszyły przepisy postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena zaskarżonych decyzji powinna prowadzić do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, z uwagi na powiązanie zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów proceduralnych, z zarzutem naruszenia prawa materialnego ocena trafności zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych musi być dokonywana z jednoczesną kontrolą prawidłowości, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, oceny prawa materialnego.

Szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy jednak wywodem natury ogólnej odnoszącym się do zmiany stosunku służbowego policjanta.

Przypomnieć należy, że zmiana treści stosunku służbowego policjanta poprzez przeniesienie na inne stanowisko w ujęciu materialnoprawnym, może polegać na jego awansowaniu, przeniesieniu go na inne stanowisko równorzędne lub przeniesieniu na stanowisko niższe. W świetle art. 38 ust. 1-4 ustawy o Policji nie występuje postać jego modyfikacji określona przez organ jako przeniesienie na nowe stanowisko służbowe (por. Tadeusz Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Kolonia Limited, Wrocław 2000, s. 110).

Ustawa o Policji przewiduje przekształcenie stosunku służbowego policjanta w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli ustawa zastrzega decyzję dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy).

Zauważyć należy, że powołany wyżej przepis jest przepisem kompetencyjnym wskazując, który przełożony jest właściwy do podjęcia decyzji w tej sprawie. Natomiast nie zawiera on przesłanek uzasadniających ich wydanie i kwestię tę pozostawia uznaniu przełożonego. W konsekwencji oznacza to, że właściwy przełożony może dokonać przekształcenia stosunku służbowego policjanta bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. Jedyne ograniczenie w tym zakresie zawiera art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jej istota sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w sytuacji wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 8 lutego 2008 r. rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), organ dokonujący przekształcenia stosunku służbowego policjanta mógł ograniczyć się do stosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z przepisami powołanego rozporządzenia bez wykazania, że stanowisko na które następuje mianowanie spełnia wymogi stanowiska równorzędnego. Przy czym, chodzi tu o identyczne parametry uposażenia zasadniczego, dodatku do uposażenia i stopnia etatowego, a nie tylko o wysokość uposażenia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r. I OSK 100/07, Lex nr 427893; wyrok NSA z dnia 30 maja 2000 r. II SA 220/00 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. I OSK 891/09).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowym stanie faktycznym nie miał zastosowania art. 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, gdyż policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w poz. 78 tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym rozporządzenia zmieniającym, którego przepisy miały w omawianym stanie faktycznym zastosowanie. Z tego też względu, jako podstawę prawną rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 2009 r. nr 3898 powołano jedynie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie do zaakceptowania jest stanowisko, według którego Komendant Główny Policji nie był "kreatorem zmiany warunków służby, gdyż zmiana ta dokonała się poza nim, przez zmianę przepisów prawa". Jak wskazano powyżej, zmiana treści stosunku służbowego policjanta poprzez przeniesienie na inne stanowisko, w ujęciu materialnoprawnym, może bowiem polegać na: awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na niższe stanowisko ( art. 38 ustawy o Policji) lub przeniesieniu go na stanowisko równorzędne ( w oparciu o art. 32 ust. 1 w/w ustawy). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują natomiast takiej modyfikacji w stosunkach służbowych, która mieściłaby się w kategorii "stanowiska analogicznego" czy "stanowiska nowego".

Z tego względu nietrafnym jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż zmiana warunków służby policjanta, dokonana została w tym przypadku z mocy prawa, i związku z tym w stanie faktycznym tej sprawy art. 38 ustawy o Policji nie miał zastosowania. Pojęcia "niższego" stanowiska służbowego nie można bowiem odnosić tylko do ram jednej, aktualnej struktury, lecz może być ono również zrekonstruowane jako rezultat porównania stanowisk z dwóch różnych struktur.

Zauważyć należy, że Komendant Główny Policji wydając sporny rozkaz personalny nie stosował norm "automatycznie" regulujących stosunek służbowy policjanta. Uwzględniając normy przejściowe rozporządzenia, dokonywał wyboru tych przepisów, które wskazywały, na jakie stanowisko, z określonymi warunkami służby, po wejściu w życie nowych przepisów należy mianować policjanta zajmującego poprzednio stanowisko kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Operacyjno – Rozpoznawczej Wydziału w K. Zarządu III, mającego ustalone wcześniej rozkazem personalnym warunki służby, w sytuacji braku w nowym stanie prawnym stanowiska kierownika Sekcji Biura Spraw Wewnętrznych. Komendant Główny Policji stosując normy prawne w sprawie indywidualnej podlegał jednak systemowi powszechnie obowiązujących przepisów, regulujących warunki służby policjantów, w tym ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisów Rozporządzenia zmieniającego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że stosunek służbowy policjanta kształtują przepisy ustawy o Policji, natomiast w tym przypadku zmiana tego stosunku została dokonana na podstawie cyt. wyżej rozporządzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazano, że w podstawie prawnej rozkazu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wprawdzie powołano art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to jednak faktyczną podstawą prawną zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania go na inne stanowisko, stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), w brzmieniu nadanym mu przepisami rozporządzenia zmieniającego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 6 grudnia 2001 r. wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, w tym także przepisy przejściowe zawarte w rozporządzeniu zmieniającym, nie wyłączają stosowania norm rangi ustawowej regulujących stosunek służbowy policjanta, określających przesłanki i tryb jego modyfikacji. Takie wyłączenie jest możliwe jedynie poprzez regulacje ustawowe (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. II SA 4054/01 Lex nr 142335 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. I OSK 891/09).

Ponadto zauważyć należy, iż dokonanie zmiany, stanowiącej znaczną przebudowę struktury uposażeń policjantów i reorganizacji stanowisk, aktem wykonawczym do ustawy, nie może być utożsamiane i zrównywane ze zmianą prawa, dokonywaną w formie ustawy.

Wskazać również należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że organy policyjne wprost przyznały, że nowelizacja dokonana rozporządzeniem zmieniającym pozbawiła policjantów, pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, przywilejów w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali w porównaniu z policjantami posiadającymi te same stopnie służbowe, lecz pełniącymi służbę na innych stanowiskach, w innych komórkach organizacyjnych Komendy Głównej Policji.

Z tych względów uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skoro w podstawie prawnej rozkazu personalnego o zwolnieniu ze stanowiska i jednocześnie mianowaniu na stanowisko służbowe policjanta organ wskazał art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to powinien wykazać, że stanowisko na które przeniesiono skarżącego było równorzędne z dotychczasowym. Natomiast, jeżeli taka równorzędność stanowisk w tym przypadku nie zachodziła, to zmiana stanowiska w stosunku do skarżącego powinna być dokonywana w trybie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który przewiduje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe w razie likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Samo odwołanie się bowiem do treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) jest w tym wypadku niewystarczające.

Mając powyższe na uwadze, jako nietrafne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 38 ustawy o Policji oraz § 1, 2, 3, 5 pkt 2 oraz § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Powyższa ocena dotyczy również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt c P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego są wiążące w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Zatem, sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie może uwzględnić skargę na decyzję, tylko jeżeli organ administracyjny nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/08 stwierdził, że uzasadnienie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (tj. poprzedniej decyzji wydanej w tej samej sprawie) sprowadza się do powołania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 8 lutego 2008 r., którym znowelizowano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), natomiast pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny równorzędności stanowisk, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wskazań, o których była mowa powyżej, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponownie stwierdził, że wydany w tej sprawie rozkaz personalny był konsekwencją zmiany przepisów prawa tj. wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, a nie zmiany warunków pełnienia służby policjanta. Ponadto, nie odniósł się do kwestii równorzędności stanowisk, ograniczając się do rozważenia tego zagadnienia jedynie w aspekcie finansowym .

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.