Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2058/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 33 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1014/15 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1014/15, oddalił skargę M.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uznał M.L. z dniem 6 stycznia 2010 r. za osobę poszukującą pracy.

W dniu 25 marca 2011 r. M.L. wniósł ustnie do protokołu żądania dotyczące: 1) zmiany decyzji przyznającej status poszukującego pracy poprzez przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej z dniem wstrzymania wypłaty świadczenia rentowego, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r.; 2) przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 stycznia 2011 r.; 3) przywrócenia wszelkich terminów niezbędnych do złożenia oświadczeń w powyższych sprawach; 4) wydania skierowania do zatrudnienia na stanowisku kierowcy wskazanym w ofertach pracy na dzień 24 marca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta [...] pozbawił M.L. statusu poszukującego pracy, a decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uznał M.L. za osobę bezrobotną z dniem 1 lipca 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. przyznał M.L. prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o utracie przez M.L. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu maksymalnego okresu pobierania tego świadczenia.

Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm. - dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia"), orzekł o: 1) odmowie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznającej M.L. status poszukującego pracy poprzez przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej z dniem wstrzymania wypłaty świadczenia rentowego, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r.; 2) o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania M.L. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 stycznia 2011 r.; 3) o odmowie uznania M.L. za bezrobotnego od dnia 25 marca 2011 r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku; 4) o odmowie uznania M.L. za bezrobotnego od dnia 11 marca 2011 r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] stwierdził między innymi, że nie ma podstaw do zmiany decyzji przyznającej M.L. statusu poszukującego pracy poprzez przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej z dniem wstrzymania wypłaty świadczenia rentowego, to jest od dnia 1 stycznia 2011 r. Po pierwsze, M.L. w okresie od 11 grudnia 2010 r. do 10 marca 2011 r. wykonywał pracę zarobkową na podstawie zlecenia. Zgodnie zaś z art.2 ust.1 pkt.2 ustawy o promocji zatrudnienia status osoby bezrobotnej może posiadać wyłącznie osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, w tym niewykonująca pracy na podstawie umowy zlecenia. Po drugie, niemożliwym jest przyznanie statusu bezrobotnego z data wsteczną, określoną w podaniu, tj. z dniem 1 stycznia 2011 r. Rejestracja w urzędzie pracy może nastąpić najwcześniej w dniu, w którym osoba zainteresowana stawi się w urzędzie pracy i dokona czynności przewidzianych w art.33 ust.2 ustawy oraz w § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (rozporządzenie obowiązujące do 26 maja 201 3 r.), a nadto w § 5 i 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (rozporządzenie obowiązujące od 27 maja 2013 r.). Powołane przepisy nie przewidują możliwości przyznania statusy osoby bezrobotnej z datą wcześniejszą od tej, w której osoba zainteresowana wyraziła taką wolę i dokonała wskazanych czynności. Ewentualna rejestracja może nastąpić najwcześniej z datą złożenia wniosku w przedmiocie zarejestrowania się w urzędzie pracy. Fakt, że dana osoba w momencie ubiegania się o status bezrobotnego była już zarejestrowana w urzędzie pracy jako poszukująca pracy nie ma dla sprawy znaczenia. Każda zmiana statusu rejestrującej się osoby wymaga zachowania odpowiedniej procedury. Skoro M.L. nie może być uznany z dniem 1 stycznia 2011 r. za osobę bezrobotną, to postępowania w sprawie żądania przyznania mu od tej daty zasiłku dla bezrobotnych należało umorzyć, gdyż świadczenie to przysługuje jedynie osobie posiadającej status osoby bezrobotnej. Odnosząc się z kolei do żądania M.L. dotyczącego objęcia go statusem bezrobotnego i świadczeniem zasiłkowym od dnia 25 marca 2011 r., organ stwierdził, że takie żądanie wymieniony zgłosił dopiero 5 stycznia 2012 r., wyjaśniając, że jego wniosek z dnia 25 marca 2011 r. należy uznać za wniosek o objęcie go statusem bezrobotnego z dniem 25 marca 2011 r. Wcześnie M.L. złożył w dniu 24 czerwca 2011 r. oświadczenie, że z dniem 30 czerwca 2011 r. w związku z upływem prawa do świadczenia rentowego rezygnuje ze statusu poszukującego i zamierza z dniem 1 lipca 2011 r. zarejestrować się jako osoba bezrobotna. W dniu 1 lipca 2011 r. wymieniony zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i otrzymał status bezrobotnego. Po tej rejestracji przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych, który wpłacano przez maksymalny przysługujący zainteresowanemu okres. M.L. nie wyraził zgody na zmianę podjętych w tym zakresie decyzji. Skoro po okresie otrzymywania renty wymienionemu przyznano i wypłacono zasiłek dla bezrobotnych, to taki zasiłek nie może być przyznany po raz drugi i to za okres wcześniejszy od dnia rejestracji w charakterze bezrobotnego. M.L. przyznano przy tym zasiłek od dnia 9 lipca 2011 r. na okres 6 miesięcy w wysokości dla niego znacznie korzystniejszej, aniżeli mógłby otrzymać, gdyby przyznano mu zasiłek od dnia 25 marca 2011 r. (od dnia 1 czerwca 2011 r. nastąpiła waloryzacja zasiłków dla bezrobotnych). Organ stwierdził ponadto, że M.L. w marcu 2015 r. złożył kolejny wniosek, żądając tym razem nadania mu statusu bezrobotnego oraz przyznania zasiłku od dnia 11 marca 2011 r. Wniosek ten z uwagi na datę jego złożenia również nie mógł być uwzględniony. Status osoby bezrobotnej nabywa się z momentem zgłoszenia się do urzędu i po dokonaniu rejestracji. Natomiast M.L. w dniu 11 marca 2011 r. nie był jeszcze zarejestrowany jako bezrobotny. Z tego względu złożony w dniu 9 marca 2015 r. wniosek M.L. o uznanie go z dniem 11 marca 2011 r. za bezrobotnego , z uwagi na moment, z jakim zainteresowany żądał nadania mu statusu bezrobotnego oraz przyznania prawa do zasiłku, nie mógł być uwzględniony.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M.L., utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie ma możliwości uwzględnienia żądania strony zawartego we wniosku z dnia 25 marca 2011 r. oraz dokonanie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. w celu przyznania stronie statusu bezrobotnego z prawem do zasiłku z datą wsteczną, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r. Art. 155 k.p.a. pozwala organowi administracji publicznej uchylić lub zmienić swoją ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli uzyska na to zgodę strony, a odpowiednie przepisy szczególne nie będą się sprzeciwiać takiemu uchyleniu lub zmianie. Zmiana decyzji we wspomnianym trybie obwarowana jest określonymi warunkami, co oznacza, że strona nie zawsze może z takiej możliwości skorzystać. Nie zaistniały również przesłanki określone w art. 145 k.p.a., a także nie było podstaw do zastosowania art. 163 k.p.a. Dodać również należy, że skarżący był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia oraz świadczył pracę na podstawie umowy zlecenia w okresie od 11 grudnia 2010 r. do 10 marca 2011 r. Zatem we wskazanej dacie, to jest 1 stycznia 2011 r., nie mógł uzyskać statusu osoby bezrobotnej. Istotne jest także to, że rejestracja zgłaszającego jako osoby bezrobotnej najwcześniej może nastąpić w dniu, w którym osoba ta osobiście stawi się w urzędzie pracy i dokona czynności wskazanych w art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz § 3 i 4 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy. Jeżeli zatem osoba posiadająca status poszukującej pracy wyrazi wolę zmiany swojego statusu z poszukującego pracy na bezrobotnego, składając w tym przedmiocie w dniu 25 marca 2011 r. ustne podanie do protokołu, to niemożliwym jest przyznanie jej statusu bezrobotnego z określoną we wniosku datą wsteczną, tj. z dniem 1 stycznia 2011 r. Rejestracja osoby bezrobotnej może nastąpić najwcześniej z dniem złożenia wniosku o jej zarejestrowanie w tym charakterze. Zgodnie zaś z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, a za takiego we wskazanej dacie skarżący nie został uznany. W tej sytuacji złożone w dniu 25 marca 2011 r. podanie o zmianę statusu poszukującego pracy na osobę bezrobotną oraz przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 stycznia 2011 r. nie mogło zostać uwzględnione.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że M.L. w dniu 5 stycznia 2012 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia, w których potwierdził wniosek o objęcie go statusem bezrobotnego i prawem do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 25 marca 2011 r. Jednakże wymieniony w dniu 1 lipca 2011 r. zarejestrował się w PUP w [...], po czym Prezydent Miasta [...] uznał go za osobę bezrobotną oraz przyznał mu prawo do zasiłku. Organ w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. zwrócił się do M.L. o wyrażenie zgody na zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji podjętych w powyższym zakresie. M.L. nie wyraził jednak zgody na zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającej o uznaniu go za osobę bezrobotną z dniem 1 lipca 2011 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającej o przyznaniu mu prawa do zasiłku. Wskazane decyzje pozostają zatem w obrocie prawnym. Nie ma możliwości przyznania statusu osoby bezrobotnej z dniem 25 marca 2011 r. bez zgody skarżącego na zmianę decyzji przyznającej status osoby bezrobotnej z dniem 1 lipca 2011 r. Nadto M.L. po ustaniu prawa do świadczenia rentowego wykorzystał przysługujący mu 6-miesięczny zasiłek dla bezrobotnych w okresie od 9 lipca 2011 r. do 9 stycznia 2012 r. Takie świadczenie po raz drugi nie może być mu przyznane.

Odnosząc się do wniosku zawartego w piśmie z dnia 9 marca 2015 r. o przyznanie statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku z dniem 11 marca 2011 r., organ ponownie stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Rejestracja w urzędzie pracy najwcześniej może nastąpić w dniu, w którym osoba zainteresowana osobiście stawi się w urzędzie pracy i dokona czynności wskazanych w art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz § 3 i 4 rozporządzenia dnia 26 listopada 2004 r. Jeżeli zatem. M.L. wniosek o przyznanie statusu osoby bezrobotnej od dnia 11 marca 2011 r. złożył dopiero w dniu 9 marca 2015 r., to niemożliwym było przyznanie mu statusu bezrobotnego z określoną we wniosku datą wsteczną.

Decyzję Wojewody [...] M.L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze zarzucił naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w dniu 25 marca 2011 r. stawił się w PUP [...] i złożył określony wniosek do protokołu. Skoro organ w tym dniu nie pouczył go o obowiązku złożenia stosownych dokumentów i nie wydał mu stosownych druków, to fakt ten nie może być podstawą do pozbawienia skarżącego uprawnień związanych z uzyskaniem statusu bezrobotnego. Także fakt rejestracji w późniejszych terminach nie ma znaczenia, gdyż skarżący nie uzyskał skierowania do zatrudnienia ani wsparcia w postaci zasiłku dla bezrobotnych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M.L. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zagadnienie rejestracji bezrobotnych uregulowane zostało w rozdziale 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Szczegółowe zasady rejestracji bezrobotnych i prowadzenia rejestru bezrobotnych określone zostały natomiast w treści obowiązującego podczas składania wniosku skarżącego rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy. Proces rejestracji osoby bezrobotnej w świetle przepisów wskazanego rozporządzenia przebiega w sposób następujący. Bezrobotny zgłasza się w celu dokonania rejestracji do powiatowego urzędu pracy właściwego ze względu na zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Osoba rejestrująca się, stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, obowiązana jest przedłożyć do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji następujące dokumenty: 1) dowód osobisty lub inny dokument tożsamości; 2) dyplom, świadectwo ukończenia szkoły lub świadectwo szkolne albo zaświadczenie o ukończeniu kursu lub szkolenia; 3) świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień; 4) dokument stwierdzający przeciwwskazania do wykonywania określonych prac, jeżeli taki dokument posiada. Osoba niepełnosprawna, oprócz wyżej wymienionych dokumentów, przedkłada dokument potwierdzający stopień niepełnosprawności (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Rejestracja bezrobotnego następuje w dniu przedłożenia dokumentów, po poświadczeniu przez bezrobotnego własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Skoro skarżący, który od dnia 6 stycznia 2010 r. posiadał status osoby poszukującej pracy, wyraził wolę zmiany swojego statusu z poszukującego pracy na bezrobotnego i w dniu 25 marca 2011 r. przedstawił organowi wymagane dokumenty, to mógł uzyskać status osoby bezrobotnej dopiero od dnia 25 marca 2011 r. Trafne jest przy tym stanowisko organów, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie przewidują możliwości przyznania osobie statusu bezrobotnego z datą wcześniejszą od tej, w której osoba zainteresowana wyraziła taką wolę i dokonała czynności, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz § 3 i 4 rozporządzenia dnia 26 listopada 2004 r. Zasadnie zatem organy obu instancji odmówiły zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznającej skarżącemu status poszukującego pracy poprzez przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej z dniem wstrzymania wypłaty świadczenia rentowego, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r. oraz odmówiły uznania skarżącego za bezrobotnego od dnia 11 marca 2011 r. Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. skarżący został poinformowany przez organ I instancji, że istnieje możliwość nabycia przez niego statusu osoby bezrobotnej od dnia 25 marca 2011 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 kwietnia 2011 r. Jednakże należy mieć na uwadze fakt, że skarżący zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu 1 lipca 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. organ I instancji uznał go za osobę bezrobotną oraz decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. przyznał mu prawo do zasiłku, a decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu pobierania tego świadczenia. Zatem skarżący pobrał przysługujący mu 6-miesięczny zasiłek dla bezrobotnych, po ustaniu świadczenia rentowego. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo zwrócił się do skarżącego o wyrażenie pisemnej zgody na zmianę w trybie art. 155 k.p.a.: 1) decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającej o pozbawieniu skarżącego statusu poszukującego pracy z dniem 1 lipca 2011 r.; 2) decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającej o uznaniu skarżącego z dniem 1 lipca 2011 r. za osobę bezrobotną; 3) decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającej o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku; 4) decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekającej o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku; 5) decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. poprzez zmianę statusu poszukującego pracy na status osoby bezrobotnej. Skarżący nie wyraził jednak zgody na zmianę wskazanych decyzji, a zatem decyzje te nadal pozostają w obrocie prawnym. Ponieważ w tej samej sprawie dotyczącej uznania osoby za bezrobotną organ nie może wydać dwóch decyzji, to nie można skarżącemu przyznać statusu osoby bezrobotnej z dniem 25 marca 2011 r. bez wyrażenia przez niego zgody na zmianę decyzji przyznającej status osoby bezrobotnej z dniem 1 lipca 2011 r. Zasadnie więc organy obu instancji odmówiły uznania skarżącego za bezrobotnego od dnia 25 marca 2011 r. Prawidłowo również organy rozpatrując wnioski skarżącego z dnia 25 marca 2011 r., z dnia 5 stycznia 2012 r. i z dnia 9 marca 2015 r., odmówiły przyznania mu prawa do zasiłku oraz umorzyły postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 stycznia 2011 r. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, a skarżący nie został uznany za bezrobotnego w okresach wskazywanych w powyższych wnioskach. Dlatego też składane przez skarżącego wnioski o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 stycznia 2011 r., a następnie dnia 25 marca 2011 r. i dnia 11 marca 2011 r., nie mogły zostać uwzględnione.

W skardze kasacyjnej M.L., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniósł ponadto o przywrócenie mu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji oddalenie wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia 25 marca 2011 r., zawartego w skardze na decyzję Wojewody [...];

2. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• naruszenie art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji wskazanych przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jak też naruszenie art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2015 r., iż organy rozpatrujące wnioski skarżącego działały z naruszeniem przytoczonych przepisów;

• art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędną kontrolę prawidłowości postępowania organu mającą postać uznania, że decyzja Wojewody [...], uchylająca decyzję organu I instancji jest prawidłowa oraz że nie zachodzi konieczność konwalidacji decyzji wydanych przez organ I instancji, a w konsekwencji skarga została bezzasadnie oddalona;

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] winna zostać uchylona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego jej autor podkreślił, że skarżący w dniu 25 marca 2011 r. stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] i ustnie do protokołu złożył wniosek o zmianę statusu z osoby poszukującej pracy na osobę bezrobotną. WSA w Olsztynie stwierdził, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie przewidują możliwości przyznania osobie statusu bezrobotnego z datą wcześniejszą od tej, w której osoba zainteresowana wyraziła taką wolę i dokonała czynności przewidzianych w art. 33 ust. 2 ustawy promocji zatrudnienia. Zwrócić jednak należy uwagę, że skarżący w skardze na decyzję Wojewody [...] domagał się zmiany tej decyzji i przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia 25 marca 2011 r., tj. od dnia złożonego ustnie wniosku o przyznanie mu statusu bezrobotnego. Mimo, że WSA w Olsztynie przyznał, ze skarżący mógł uzyskać status bezrobotnego od dnia 25 marca 2011 r., to skargę oddalił, powołując się na fakt, że w dniu 1 lipca 2011 r. skarżący zarejestrował się w PUP [...], a następnie w dniu [...] lipca 2011 r. został uznany za osobę bezrobotną. Jednocześnie Sąd stwierdził, ze nie można przyznać skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia 25 marca 2011 r., bez wyrażenia przez niego zgody na zmianę decyzji przyznającej status osoby bezrobotnej z dniem 1 lipca 2011 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie fakt rejestracji w późniejszym terminie nie ma znaczenia, gdyż strona nie uzyskała skierowania do zatrudnienia. Ponadto zasadą racjonalnego prowadzenia postępowań jest ich chronologiczne porządkowania. W związku z tym skarżący będzie mógł zdecydować o swoim stanowisku dotyczącym postępowań za późniejsze okresy dopiero, gdy organ wyda prawidłową decyzję w sprawie wniosku z dnia 25 marca 2011 r. Dopiero wydanie decyzji o rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej z datą 25 marca 2011 r. może stanowić podstawę do wzruszenia decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w oparciu o tryby nadzwyczajne.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie podkreślił, że w dniu 25 marca 2011 r. organ nie pouczył go o obowiązku złożenia stosownych dokumentów niezbędnych do dokonania rejestracji. Tym samym nie zachował wymogów przewidzianych w art. 6, art. 7 oraz art. 9 k.p.a. Fakt niezłożenia odpowiednich dokumentów nie może być podstawą pozbawienia strony uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne orzeczeń kończących postępowanie sądowe. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej należy zatem powołać wszystkie przepisy, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny oraz wskazać na czym miało polegać naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów prawa, a w razie wytyku dotyczącego złamania prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd II instancji może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie ma natomiast obowiązku ani procesowych możliwości do samodzielnego uzupełniania czy zmiany wadliwie skonstruowanych przez stronę zarzutów kasacyjnych. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w imieniu M.L., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty są niezasadne, a częściowo zostały one niewłaściwie skonstruowane.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie zarzucono między innymi naruszenie art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Formułując taki wytyk autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. składa się z 3 podpunktów oznaczonych literami: a), b) i c). Każdy z tych podpunktów dotyczy innej sytuacji prawnej. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący ten środek prawny, o czym była mowa na wstępie, musi określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony. Niezbędne jest zatem dokładne oznaczenie kwestionowanej normy. W przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów, punktów i podpunktów, należy więc powołać jeszcze najmniejszą jednostkę redakcyjną (jednostki redakcyjne), której miał, w ocenie skarżącego, uchybić Sąd I instancji. Rozpatrywana skarga kasacyjna powyższego wymogu nie spełnia.

Wadliwość omawianego zarzutu polega również na tym, że zarzucając WSA w Olsztynie złamanie art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie przepisu tego nie powiązał z żadnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - powinno prowadzić do uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji. Jest istotny mankament konstrukcyjny rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się bowiem, że żadna z jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to bowiem tzw. przepisy wynikowe, o ogólnym (blankietowym) charakterze. Ta ich właściwość sprawia, że strona skarżąca chcąc wytknąć naruszenie omawianej regulacji, zobowiązana jest bezwzględnie powiązać taki wytyk z zarzutem naruszenia przepisów procesowych lub materialnych, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpatrywanej sprawy. Brak takich powiązań w konsekwencji oznacza, że także i z tych przyczyn ogólny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nie mógł podlegać merytorycznej sądu kasacyjnego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 P.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych, stanowiąc w pkt.1, że skarga do takich sądów przysługuje między innymi na decyzje administracyjne. Do naruszenie wskazanych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej, bądź też gdyby zastosował środki nieokreślone w ustawie. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie bezspornie nie miała miejsca. Zaskarżonym wyrokiem z dnia z dnia 1 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i zastosował jedną z instytucji określonych w ustawie, a mianowicie środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a. To, że WSA w Olsztynie, wbrew oczekiwaniom strony, nie uchylił kontrolowanej decyzji oraz że skarżący kasacyjnie nie podziela zasadności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie oznacza, że jest to wynikiem złamania art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego przywołanie tych przepisów w podstawach kasacyjnych było oczywiście bezzasadne.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. Skarżący złamania tych przepisów upatruje jedynie w tym, Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę M.L., błędnie uznając, że decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję organu I instancji jest prawidłowa oraz że nie zachodzi konieczność konwalidacji decyzji wydanych przez organ I instancji. Ustosunkowując się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu, należy przede wszystkim zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, dlaczego powołał się na bliżej nieokreśloną decyzję Wojewody [...] mającą uchylić decyzję organu I instancji. Ma to istotne znaczenie, gdyż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli WSA w Olsztynie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Decyzją tą nie uchylono żadnej decyzji organu I instancji, lecz utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Ponadto w skardze kasacyjnej nie przytoczono jakiejkolwiek argumentacji prawnej wskazującej, jakimi konkretnie decyzjami i dokładnie, w jaki sposób miano złamać art. 155 k.p.a. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że w sprawie w ogóle doszło do naruszenia art. 155 k.p.a., to tym samym skutecznie nie podważyła stanowiska Sądu I instancji o konieczności oddalenie rozpatrywanej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przechodząc do kolejnych zarzutów, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zasady rejestracji poszukujących pracy i bezrobotnych, a także zasady przyznawania tym osobom różnych przewidzianych przez pracodawcę świadczeń, uregulowane zostały w omawianej ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także w przepisach wykonawczych do tego aktu prawnego. Powyższe przepisy, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Muszą być one zatem respektowane zarówno przez osoby rejestrujące się w urzędach pracy, jak i organy zatrudnienia. Przepisy te nie zezwalają na uznaniowe działania organów. Przewidują one określone zasady, nie dopuszczając w tym zakresie żadnych wyjątków.

Ustawa o promocji zatrudnienia przewiduje między innymi warunki materialne i procesowe, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o status bezrobotnego. Z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że postępowanie w tym zakresie nie może być uruchomione z urzędu. Jest to bowiem postępowanie , które może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej. Zgodnie z art. 33 ustawy powiatowe urzędy pracy rejestrują osoby poszukujące pracy i bezrobotnych oraz prowadzą rejestr tych osób (ust. 1). Rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień (ust. 2). Zatem, to zainteresowany najpierw decyduje, czy i w jakim charakterze chce być zarejestrowany w urzędzie pracy, to jest czy w charakterze jedynie poszukującego pracy czy bezrobotnego, a ponadto kiedy między innymi chce zrezygnować ze statusu osoby poszukującej pracy i ubiegać się o status bezrobotnego. Tym samym - jak trafnie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie i Sąd I instancji - osoba zamierzająca ubiegać się w określonym czasie o nadanie jej statusu bezrobotnego sama musi jednoznacznie wrazić taką wolę. W tym celu musi ona zgłosić się do urzędu pracy i przedstawić stosowne dokumenty.

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że M.L. składając w dniu 25 marca 2011 r. oświadczenie do protokołu, jednoznacznie sformułował swe ówczesne żądania. Domagał się wtedy tylko zmiany decyzji o nadaniu mu w 2010 r. status poszukującego pracy i przyznanie mu od 1 stycznia 2011 r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie żądał natomiast zarejestrowania go jako bezrobotnego i nadania mu w związku z taką rejestracją statusu osoby bezrobotnej. Wymieniony dopiero w piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. złożył oświadczenie o rezygnacji ze statusu poszukującego pracy i zapowiedział zamiar rejestracji w dniu 1 lipca 2011 r. w charakterze osoby bezrobotnej. W dniu 1 lipca 2011 rzeczywiście zgłosił się do urzędu pracy i po dopełnieniu niezbędnych formalności został zarejestrowany w charakterze osoby bezrobotnej. W tej sytuacji fakt, że M.L. w późniejszym czasie zmienił swe stanowisko w tym zakresie nie może mieć istotnego znaczenia. Jego wniosek z dnia 5 stycznia 2012 r., w którym domagał się innej kwalifikacji żądania przedstawionego do protokołu z dnia 25 marca 2011 r. i w konsekwencji przyznania mu z dniem 25 marca 2011 r. statusu osoby bezrobotnej, nie mógł być uwzględniony. W dniu 25 marca 2011 r. M.L. nie był bowiem zarejestrowany w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego, a zatem nadanie mu z tym dniem statusu bezrobotnego było niedopuszczalne. Samo spełnienie warunków materialnych przewidzianych w art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia nie jest wystarczające do przyznania przedmiotowego statusu. Status bezrobotnego może być przyznany wyłącznie osobie zarejestrowanej w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego. M.L. w 25 marca 2011 r. był zaś zarejestrowany wyłącznie w charakterze poszukującego pracy. Skoro nie był wówczas zarejestrowany jako bezrobotny, to mimo żądania zawartego dopiero w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. nie było podstaw do przyznania mu statusu bezrobotnego w dniem 25 marca 2011 r. Stanowisko wyrażone w tym zakresie przez organy administracji i Sąd I instancji w istocie odpowiada prawu. Rozstrzygnięcia w przedmiocie statusu bezrobotnego nie mają charakteru uznaniowego. Są to decyzje związane. Organy zatrudnienia rozstrzygnięcia pozytywne dla zainteresowanych mogą zatem wydawać wyłącznie wówczas, gdy takie możliwości przewidują obowiązujące przepisy prawa, które zobowiązane są bezwzględnie respektować.

W niniejszej sprawie wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały ustalone i rozważone. Nie doszło do złamania powołanych przez skarżącego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut dotyczący art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż Sądowi I instancji oraz organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można zarzucić niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ustosunkować się do innych kwestii zasygnalizowanych w skardze kasacyjnej, w tym do odmowy przyznania M.L. zasiłku dla bezrobotnych od dnia 25 marca 2011 r. Strona skarżąca kasacyjnie nie sformułowała bowiem zarzutu naruszenia przepisów regulujących te zagadnienia. NSA będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może natomiast oceniać z urzędu czy Sąd I instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów niż te, których złamanie wytknęła mu strona skarżąca kasacyjnie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.