Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 709/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska,, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007 roku, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. t.j. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 23 listopada 2007 r. J. R. złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie zaświadczenia zawierającego odpowiedź na pytanie: "Czy nieruchomość oznaczona numerem działki [...], położona w Z., obręb M., wymieniona pod pozycją nr [...] załącznika o numerze [...] do decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją Prezesa rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r., znak: [...], podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa.".

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., Wojewoda [...] odmówił wydania zaświadczenia, uznając, iż złożony wniosek wykracza poza przedmiot jego wydania. Zdaniem Wojewody [...], wbrew tytułowi nadanemu przez autora nie zawiera on wniosku o urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, tylko żądanie udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r. Żądanie to nie mieści się w zakresie uregulowanym przepisem art. 217 kpa.

Na postanowienie Wojewody [...] wnioskodawca J. R. pismem z dnia 18 grudnia 2007r. wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest, zdaniem skarżącego, pozbawiona jakichkolwiek podstaw, gdyż własność nieruchomości, której miało dotyczyć zaświadczenie z mocy samego prawa z dniem 30 czerwca 1998r. została nabyta przez Skarb Państwa, a mimo tego jest nadal przedmiotem użytkowania wieczystego. Skarżący zarzucił, iż postanowienie zostało wydane z pogwałceniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 9 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek wniesionego zażalenia, organ odwoławczy wskazał, iż podziela w pełni argumentację Wojewody [...]. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt. 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie, ze względu na swój interes prawny, w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wydawanie zaświadczeń jest potwierdzeniem istniejącego stanu faktycznego lub prawnego, wynikającego w tym przypadku z decyzji administracyjnej. Skarżący składając wniosek chce, aby organ wydał opinię w tej sprawie i wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji, a nie potwierdził stan prawny wynikający z decyzji. Odpowiedź na pytanie zadane we wniosku może być udzielona w formie pisma.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 217 § 2 Kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organów, które uznały, iż domagał się on dokonania interpretacji prawa, gdyż w jego treści sformułował pytania. Podkreśla, iż jego wniosek dotyczył potwierdzenia obowiązku nabycia przez Skarb Państwa należącej do niego nieruchomości, w związku z treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]. Sposób zredagowania wniosku przez skarżącego miał zaś na celu rozwianie ewentualnych wątpliwości organu administracji publicznej co do przedmiotu wnioskowanego zaświadczenia. Skarżący domagał się zatem we wniosku z dnia potwierdzenia stanu prawnego wiążącego się z uprzednim wydaniem w/w decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. Sformułowanie wniosku nie pozostawia wątpliwości co do tego, że intencją skarżącego było potwierdzenie stanu prawnego, a nie "dokonanie interpretacji prawnej". Obowiązkiem Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie było więc wydanie zaświadczenia o treści stwierdzającej podleganie, względnie niepodleganie obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w Z., obręb M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...], którym to na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., w sprawie odmowy wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołując się na art. 217 § 2 pkt. 2 kpa, wskazał, iż odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, bowiem wniosek skarżącego zmierzał do wydania przez organ opinii i wyjaśnienia wątpliwości w sprawie co do treści decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją Prezesa rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r., a nie potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z w/w decyzji.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 217, art. 218 i art. 219, zaświadczeniem jest przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (por.: J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, "Organizacja, Metody, Technika" 1988, nr 2, s. 12). Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W niektórych jednak przypadkach, celem ustosunkowania się do żądania strony, tzn. wydania bądź też odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Możliwość taką przewiduje § 2 art. 218 k.p.a., na mocy którego, organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Podkreślić bowiem należy, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego. Kodeks nie określa jednakże stosunku postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń do postępowania jurysdykcyjnego, nie przewidując chociażby zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że takie odpowiednie stosowanie jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Poza przepisami szczegółowymi zastosowanie powinny znaleźć niektóre ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. te, które nie odnoszą się wyraźnie do strony postępowania jurysdykcyjnego oraz decyzji. Chodzi tu o zasadę praworządności, pisemności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, udzielania informacji prawnej (art. 9 zdanie drugie), szybkości i prostoty postępowania

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący domagał się wydana zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. , zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

Prowadząc niniejsze postępowanie w ocenie sądu orzekające w sprawie organy uchybiły jednak podstawowym zasadom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a, obligującej organy do wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a..

Powyższe uchybienia polegają zdaniem Sądu na tym, iż organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, jaka dokładnie była treść żądania skarżącego, w konsekwencji uznały, iż domagał się on wydania opinii i wyjaśnienia wątpliwości co do treści przytoczonej przez niego decyzji. Tymczasem w skardze strona skarżąca wskazuje, iż wbrew uznaniu organów domagała się ona jedynie wydania zaświadczenia o treści stwierdzającej podleganie, względnie niepodleganie obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w Z., obręb M. Uznać przy tym należy, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez orzekające w sprawie organy, żądanie tej treści wynika również między innymi, z wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2007.

Obowiązkiem organów było zatem w trybie art. 217 §2 pkt. 2 k.p.a. ustalenie, czy w oparciu o posiadane przez niego dane w tym przede wszystkim przywołaną przez skarżącego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], istnieje możliwość wydania na rzecz skarżącego zaświadczenia o wskazanej powyżej treści.

Tymczasem orzekające w sprawie organy uchybiły obowiązkowi dokonania powyższej oceny. Bez ustalenia faktycznej treści wniosku złożonego przez skarżącego, przyjęły jedynie, iż żądanie jego wykracza poza przedmiot wydania zaświadczeń. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego w nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, nie odniesiono się przy tym w ogóle do treści decyzji wskazanych przez stronę skarżącego, a konkretnie pozycji nr [...] załącznika o numerze [...] do decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją Prezesa Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r., znak: [...], który to załącznik zawiera zestawienie gruntów do nabycia. Prowadzi to do uznania, iż organy uchybiły obowiązkowi właściwego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, co skutkuje obowiązkiem uchylenia zaskarżonego postanowienia, oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien jest zatem ustalić (dokonując w tym celu ewentualnych wyjaśnień), czy w oparciu o posiadane przez niego dane, w tym w oparciu o treść wskazanej powyżej decyzji, istnieje możliwość wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Należy przy tym pamiętać, iż zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex legę. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze).

Ponadto należy podkreślić, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.