Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 279/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.2 pkt 2 i art.59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant apl. radc. Małgorzata Gieniec, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy obiektu handlowo – usługowo - biurowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzją z dnia 17 września 2007 r. (Nr [...]) na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy oraz art. 104 k.p.a. ustalił - na rzecz J. R. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowo-biurowego do dwóch kondygnacji wraz z pochylnią wjazdową na dach pierwszej kondygnacji z parkingiem ok. 50 miejsc postojowych i zielonym dachem w miejscu istniejącego zespołu budynków przeznaczonych do likwidacji; rozbudowie dwukondygnacyjnych budynków w części północno - zachodniej kwartału o dodatkową powierzchnię ok. 50 m2, przewidzianej do realizacji we W., przy ul. N. [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM - 9, obręb P. G. oraz części działek nr [...], AM - 14, nr [...] i nr [...], AM - 9, obręb P. G.

Od tego rozstrzygnięcia, w przepisanym terminie, odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa S we W. Strona odwołująca przede wszystkim zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów art. 10 k.p.a., w związku z art. 125 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 września 2004 r. (Nr [...]) uzgadniającego warunki zabudowy oraz postanowienia Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Komunikacji w tej sprawie, przez co bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez brak możliwości odwołania się od tych postanowień. Dalej Spółdzielnia zarzuciła również naruszenie § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), poprzez ustanowienie linii zabudowy inwestycji na granicy nieruchomości stanowiącej jej własność. W dalszej kolejności strona odwołująca się zarzuciła brak uzgodnienia planowanej inwestycji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, przez co jej zdaniem naruszono przepis art. 106 k.p.a. Na zakończenie Spółdzielnia zwróciła uwagę, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie respektuje przepisu art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ustalenie warunków zabudowy w zakresie komunikacji. Stwierdziła bowiem, że zapis decyzji o zlokalizowaniu dojazdu przeciwpożarowego przez działkę nr [...], AM - 9 jest niemożliwy do zrealizowania, ponieważ sąd oddalił wniosek inwestora o ustalenie służebności przejazdu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 17 stycznia 2008 r. (Nr [...]) przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając organ odwoławczy argumentował, iż każdy organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest związany ogólnymi zasadami postępowania, w tym m.in. statuowaną w art. 7 k.p.a zasadą prawdy obiektywnej. W myśl tej dyrektywy w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie natomiast z dyspozycją przepisu art. 77 § 1 k.p.a., przed wydaniem rozstrzygnięcia organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy tym szczególnie istotne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego istnienia okoliczności warunkujących możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawiązując do wymienionych regulacji organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kasacyjnego, iż wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W tym miejscu organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, jako "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z kolei z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że obsługa komunikacyjna planowanego do realizacji obiektu miałaby się odbywać od strony ul. N. Kierując się zatem dyspozycją tego przepisu, należało przyjąć, że szerokość frontu działki potencjalnego zainwestowania wynosi około 25 metrów. Taką długość ma bowiem granica działki nr [...], która bezpośrednio przylega do ul. N., a co za tym idzie, granice obszaru analizowanego powinny były zostać wyznaczone w odległości co najmniej 75 metrów od granic działki potencjalnego zainwestowania (tj. działki nr [...]). Ustosunkowując się do takiej oceny organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji powinna być w miarę możliwości równomierna, o czym jednoznacznie przesądza przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, który jednoznacznie stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". W tym kontekście, zdaniem organu odwoławczego, należało więc przyjąć, że parametry obszaru analizowanego wyznaczonego przez organ pierwszej instancji nie respektowały takich wymagań. Biorąc bowiem pod uwagę treść części graficznej analizy (Załącznik nr 3) - skład orzekający Kolegium uznał, że organ pierwszej instancji w sposób wadliwy wyznaczył granice, a co za tym idzie i wielkość obszaru analizowanego. Przede wszystkim w ocenie organu odwoławczego, północna i wschodnia granica obszaru analizowanego przebiegały w zbyt bliskiej odległości od granic działki stanowiącej teren potencjalnego zainwestowania, tj. tylko od około 30 metrów do około 40 metrów (natomiast granica zachodnia i południowa zostały wyznaczone z respektowaniem powołanych przepisów, tj. w odległości od około 80 metrów do około 100 metrów).

Poza tym budzi również zastrzeżenia Kolegium fakt, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone bardzo nierównomiernie, w ten sposób, że teren planowanej inwestycji wcale nie znajduje się w jego środku, lecz został "przesunięty" w kierunku północno-wschodnim. Tymczasem trzeba jeszcze raz podkreślić, że brzmienie powołanych przepisów § 3 rozporządzenia, jednoznacznie przesądza, że położenie, wielkość oraz kształt obszaru analizowanego zależy wyłącznie od wielkości oraz położenia terenu planowanej inwestycji. W ten sposób teren inwestycji zawsze musi znajdować się w centralnym miejscu obszaru analizowanego, gdyż jego granice powinny być wyznaczone "wokół" granic działki lub działek objętych wnioskiem inwestora.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium zaznaczyło, że wadliwe ustalenie granic oraz wielkości obszaru analizowanego implikowało z kolei naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, ponieważ organ lokalizacyjny dokonywał ustaleń faktycznych w oparciu o błędnie ustalony obszar analizowany. Jeżeli bowiem teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1404/06, LEX 302537). Wskazane uchybienie nie jest jednak zdaniem organu odwoławczego jedyną wadliwością kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skład orzekający Kolegium zauważył bowiem, że w aktach sprawy brakuje dowodu, że osoba sporządzająca projekt kwestionowanej decyzji jest - stosownie do wymogu z 50 ust. 4 ustawy - wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (np. zaświadczenia lub jego uwierzytelnionej kopii, wydanego przez izbę samorządu zawodowego). Ponadto, jak argumentował dalej organ odwoławczy, akta sprawy nie zawierają również wypisu i wyrysu z planu miejscowego poprzednio obowiązującego dla terenu potencjalnego zainwestowania, co powoduje nie możność zweryfikowania, czy organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił od przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zaznaczył też, że każdy organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne zobligowany jest do respektowania dyrektywy art. 10 § 1 Kpa, który nakłada obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W przypadku zaś śmierci strony w trakcie postępowania, jeżeli sprawa dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych, powinien ustalić jej następców prawnych (art. 30 § 4 Kpa). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przestrzegał tego obowiązku. W aktach sprawy znajdują się bowiem niedoręczone przesyłki z zawiadomieniami: o zakończeniu postępowania oraz z kwestionowaną decyzją, które były adresowane do Z. i J. Z. Na obu przesyłkach znajdują się adnotacje doręczyciela, że adresaci nie żyją. Pomimo tej okoliczności organ przyjął fikcję doręczenia stronom kwestionowanej decyzji. Nie podjął natomiast czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie, czy osoby te faktycznie nie żyją, a jeżeli tak, to kim są ich następcy prawni (spadkobiercy).

Odnosząc się z kolei w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej do zarzutów zawartych w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podniosło, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Przede wszystkim fakt niedoręczenia stronie opisanego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 września 2004 r. (Nr [...]) nie mógł rzutować na ocenę prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Postanowienie to zostało bowiem wydane w trybie współdziałania normowanym przepisami art. 106 k.p.a., które prowadził inny organ administracji publicznej (Wojewódzki Konserwator Zabytków). Następnie zaś opisane postanowienie uzyskało atrybut ostateczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podkreśliło, że do postanowień na które przysługuje zażalenie należy stosować, poprzez analogię, statuowaną w art. 16 § 1 Kpa zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Konsekwentnie zatem, do czasu wyeliminowania takiego postanowienia z obrotu prawnego we właściwych trybach nadzwyczajnych, istnieje zdaniem organu odowławczego domniemanie mocy obowiązującej postanowienia ostatecznego, z czego wynika również domniemanie, że postanowienie to jest zgodne z prawem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r. SA 1478/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72 oraz z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, póz. 1). W takim też zakresie, jak wskazało Kolegium, był on związany mocą ostatecznego postanowienia organu współdziałającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło się natomiast ustosunkować do zarzutu niedoręczenia odwołującej się stronie "postanowienia Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Komunikacji", albowiem w aktach sprawy nie ma takiego rozstrzygnięcia. Na marginesie takich rozważań, organ odwoławczy zaznaczył również, że nie istnieje podmiot o takiej nazwie – "sprawujący zarząd drogami wojewódzkimi na terenie miasta W.". Jako przedwczesny zdaniem organu odwoławczego należało natomiast uznać zarzut Spółdzielni, dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyznaczone w decyzji lokalizacyjnej linie zabudowy nie przesądzają bowiem o konkretnym położeniu planowanej inwestycji, determinuje ona tylko położenie tej elewacji, która położona jest na wyznaczonej przez organ linii zabudowy. Linie zabudowy zostały wyznaczone po obrysie budynków już istniejących na granicy działki nr [...]. Kwestie te jak argumentował dalej organ odwoławczy będą finalnie rozstrzygane na następnym etapie procesu inwestycyjnego - w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wtedy też właściwy organ administracji budowlanej będzie oceniał dopuszczalność realizacji zamierzenia przez pryzmat przepisów wyżej powołanego rozporządzenia, w tym między innymi dotyczących usytuowania budynku na działce budowlanej. Co do podniesionego w odwołaniu braku uzgodnienia projektu decyzji z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Kolegium wyjaśniło, że w obowiązującym stanie prawnym uzgodnienie takie nie jest wymagane. Obowiązek taki istniejący pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie wynika bowiem ani z treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, jak i przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). W opinii organu odwoławczego nie miało znaczenia w tej sprawie wydanie prawomocnego postanowienia Sądu, którym oddalono wniosek inwestora o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do odwołującej się Spółdzielni (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Ś. Wydział IX Cywilny z dnia 13 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt IX Ns 251/05 oraz postanowienie Sądu Okręgowego we W. z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II Ca 151/07). W tym kontekście bowiem, jak wyjaśnił organ odwoławczy, sprawa ustanowienia służebności drogi koniecznej należy do postępowania nieprocesowego (art. 626 Kodeksu postępowania cywilnego), natomiast rozstrzygnięcie w tej materii przybiera postać postanowienia (art. 516 Kodeksu postępowania cywilnego). Zgodnie zaś z dyspozycją art. 523 Kodeksu postępowania cywilnego, prawomocne postanowienie orzekające co do istoty sprawy nie może być zmienione ani uchylone, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednakże prawomocne postanowienie oddalające wniosek sąd może zmienić w razie zmiany okoliczności sprawy. Związanie prawomocnym postanowieniem co do istoty sprawy zależy w postępowaniu nieprocesowym - inaczej niż w procesie (art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego) - od charakteru orzeczenia. W przypadku postanowień uwzględniających żądanie (pozytywnych, sankcjonujących, ustalających, kształtujących) związanie ma charakter bezwzględny, chyba że przepis szczególny dopuszcza uchylenie lub zmianę orzeczenia. Natomiast postanowienie oddalające żądanie (negatywne, odmowne) sąd może zmienić zawsze, ilekroć zajdą zmiany okoliczności sprawy (J. Gudowski [w:] T. Ereciński [red.] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część Pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Tom 2, Warszawa 2003, s. 70). Skoro zatem opisane prawomocne postanowienie oddalające wniosek o ustanowienie drogi koniecznej może zostać w przyszłości potencjalnie zmienione (w razie zmiany okoliczności sprawy), to chybiony jest w ocenie Kolegium zarzut Spółdzielni o braku możliwości zrealizowania dojazdu przeciwpożarowego przez działkę nr [...], AM - 9. Ponadto zdaniem Kolegium kwestionowany zapis w decyzji lokalizacyjnej określa jedynie pewien warunek, który musi spełnić inwestor (ustanowienie służebności przejazdu). To on zatem ponosi ryzyko, że nie uzyska ustanowienia opisanej służebności (w drodze umowy lub prawomocnego orzeczenia sądu), a w konsekwencji nie uzyska pozwolenia na budowę.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Toteż granice postępowania wyjaśniającego - podobnie jak w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego - generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Mając zatem na uwadze przytoczone uchybienia przepisów procesowych, a w szczególności naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium uznało, że orzekanie merytoryczne w sprawie stałoby w sprzeczności z wzmiankowaną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzupełnienie materiału dowodowego sprawy wymagałoby zdaniem organu odwoławczego ponownego wykonania analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co byłoby nie do pogodzenia z dyrektywą powołanego wcześniej przepisu art. 136 k.p.a. Wobec tego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 stycznia 2008 r. (Nr [...]) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. R.

Wskazanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że granice obszaru analizowanego powinny być oddalone o 50 metrów od granic działki potencjalnego zainwestowania, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia omawianej normy wskazuje, że ta odległość powinna być liczona między poszczególnymi granicami obszaru analizowanego.

W kontekście powołanego przepisu skarżący zarzucił również jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że granice terenu inwestycji powinny znajdować się w centrum obszaru analizowanego, podczas gdy ten przepis nie daje podstawy do tak zawężającej jego interpretacji, skoro wskazuje tylko, że obszar analizowany ma być położony "wokół działki budowlanej", bez określenia dalszych wymogów co do umiejscowienia tego obszaru. W dalszej kolejności strona zarzuciła również naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na rzekome błędne umiejscowienie obszaru analizowanego, w sytuacji gdy umiejscowienie tego obszaru jest identyczne jak w poprzednich trzech decyzjach wydanych w sprawie, czego wcześniej Kolegium nie kwestionowało. Ponadto J. R. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ani w znacznej części, lecz wymagało wyłącznie wyjaśnienia faktu posiadania uprawnień przez osobę sporządzającą projekt decyzji oraz załączenia wypisu i wyrysu z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, które to czynności organ drugiej instancji powinien wykonać we własnym zakresie, a nie uchylać decyzję.

Wreszcie skarżący podniósł naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 k.p.a, poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu pominięta została jedna ze stron postępowania, to jest Z. i J. Z. bądź ich następcy prawni, gdy tymczasem w sprawie brak jest podstaw dla powyższego przyjęcia, skoro z dokumentu urzędowego - ewidencji gruntów i budynków wynika, że osoby te nadal są właścicielami lokalu, a brak jest innego dowodu, który skutecznie podważyłby zapis tego dokumentu urzędowego, a nadto strony te do tej pory nie kwestionowały żadnej z trzech wydanych wcześniej decyzji.

Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej S we W.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego okoliczności i argumenty powołane w skardze J. R. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż stwierdzone uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego jednoznacznie warunkowały uchylenie opisanej decyzji Prezydenta W. z dnia 17 września 2007 r. (Nr [...]) w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ drugiej instancji podniósł ponadto, że pogląd wyrażony w skardze przez J. R. o dokonaniu przez tenże organ niewłaściwej interpretacji § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że minimalne granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone od granic działki potencjalnego zainwestowania w każdym kierunku, w sytuacji gdy – w jego ocenie -prawidłowa wykładnia omawianej normy wskazuje, że ta odległość powinna być liczona między granicami obszaru analizowanego jest całkowicie nieuzasadniony. Norma powołanego przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie bowiem stanowi, że właściwy organ administracji publicznej wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Konsekwentnie zaś względy natury systemowej nakazują zdaniem organu odwoławczego interpretować § 3 ust. 2 rozporządzenia w ten sposób, że granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym minimalna odległość granic obszaru analizowanego powinna być wyznaczana od granic tejże działki budowlanej. Taka wykładnia koresponduje z naczelną zasadą zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakazuje uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Kolegium tylko ustalenie granic obszaru analizowanego, zgodnie z interpretacją zaprezentowaną wyżej pozwala na pełną realizację dyrektywy zawartej w powołanych przepisach. Kolegium nie podzieliło również poglądu skarżącego, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nie daje podstawy do uznania, iż teren inwestycji powinien znajdować się w centrum obszaru analizowanego, skoro przepis ten wskazuje tylko, że obszar analizowany ma być położony "wokół działki budowlanej", bez określenia dalszych wymogów co do umiejscowienia tego obszaru. W opinii Kolegium, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyraźnie, że granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora. To z kolei oznacza, że każdą granicę tej działki od granicy wyznaczonego obszaru analizowanego powinna oddzielać przynajmniej minimalna odległość wymieniona w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko, że analiza sporządzona na potrzeby postępowania pierwszo-instancyjnego zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia 17 września 2007 r. (Nr [...]), nie respektowała wymienionych wymogów. Przede wszystkim zdaniem organu odwoławczego granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone w wymaganej minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy od jej granic. Poza tym granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone bardzo nierównomiernie, w ten sposób, że teren planowanej inwestycji nie znajduje się w jego centrum. Już zatem tylko z tego powodu, niezależnie od innych stwierdzonych uchybień w decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium nie mogło merytorycznie orzec w sprawie. Poszanowanie zasady prawdy obiektywnej wymagałoby bowiem ponownego wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz dokonania ponownej, tym razem kompletnej, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. To zaś jak argumentował dalej organ odwoławczy zdecydowanie wykraczałoby poza ramy - przewidzianego w postępowaniu odwoławczym przez art. 136 k.p.a. - uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W takiej zatem sytuacji jedyną prawnie dopuszczalną możliwością było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium powtórzyło, że jako organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania jest związany dwiema kardynalnymi kodeksowymi zasadami -praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a). Dlatego też, jako całkowicie bezzasadny należy - w opinii Kolegium - również uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na "rzekome błędne umiejscowienie obszaru analizowanego", w sytuacji gdy umiejscowienie tego obszaru jest identyczne jak w poprzednich trzech decyzjach wydanych w sprawie. Kolegium wyjaśniło tu bowiem, że poprzednie rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie nie mogą determinować wyniku obecnie prowadzonego postępowania odwoławczego, tym bardziej że obecne stanowisko Kolegium znajduje uzasadnienie w aktualnej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono zarówno przepisów procedury administracyjnej jak i przepisów prawa materialnego.

Kontrolowane orzeczenie nie zostało obarczone wadami, które prowadziłyby do jego eliminacji z obrotu prawnego. Należy podzielić w pełni argumentację Kolegium, że wykazane w toku postępowania odwoławczego wady decyzji organu pierwszej instancji nie pozwalają na jej akceptację poprzez utrzymanie tej decyzji w mocy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działki dla planowanej inwestycji, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma bardzo istotny charakter w toku całego procesu inwestycyjnego. Wydano się ją bowiem wobec braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych zainwestowaniem i działek pobliskich (art. 59 ustawy). W związku z tym jej zadaniem jest zadbanie o zaprojektowanie nowej inwestycji w taki sposób, aby nie burzyła ona ładu przestrzennego w terenie. Stąd zarówno w ustawie, jak i rozporządzeniu wykonawczym ustawodawca obwarował taką decyzję szeregiem szczegółowych wymogów, jakie winna spełniać, aby mogła być uznana za prawidłową. W motywach decyzji Kolegium prawidłowo wskazano na szereg braków lub błędów, które ją dyskwalifikują. Sąd podziela w pełni uwagi i wskazania co do dalszego postępowania, do których winien dostosować się organ pierwszej instancji, aby decyzja wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawierała wszystkie, niezbędne normatywnie elementy.

Dodatkowo wskazać trzeba że, zdaniem sądu, organ pierwszej instancji nie sporządził decyzji w sposób przejrzysty, pozwalający sądowi dokonać jej rzetelnej analizy, a po jej dokonaniu prawidłowej kontroli. Brak bowiem, na przykład, należytych objaśnień (legendy) do załącznika graficznego decyzji, które pozwalałaby na weryfikację i ocenę normatywną wszystkich elementów załącznika graficznego, w tym tak istotnych jak np. skali rysunku, czy przyjętych przez organ odległości (vide art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Dostrzeżone przez organ odwoławczy i prawidłowo wypunktowane w uzasadnieniu Kolegium istotne i praktycznie wymagające ponowienia postępowania dowodowego i uzupełnienia go w znacznej części powoduje, że skarżona decyzja nie podlega eliminacji z obrotu prawnego.

Sąd podziela także pogląd organu odwoławczego w zakresie konieczności sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowania znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Wskazane rozporządzenie nie zawiera w słowniczku wyjaśnienia na potrzeby tego aktu pojęcia "wokół", jakim rozporządzenie się posługuje. Dlatego, aby w należyty sposób wyjaśnić to pojecie, należy posiłkować się Słownikiem języka polskiego, wydanym przez wydawnictwo PWN – wersja internetowa. W słowniku tym wyjaśniono, że wokół, to (między innymi) przyimek określający centralne miejsce lub środowisko, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Konkludując, działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Analiza sporządzonego załącznika graficznego niewątpliwie nie spełnia tego kryterium normatywnego, z akt nie wynika nadto – na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, aby osoba, która analizę sporządzała odpowiadała wymogom, które nakłada na nią normodawca.

Należy także podnieść, że rację ma Kolegium wskazując obowiązek organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie w zakresie określenia tak kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, jak i sposobu skutecznego zawiadamiania tych podmiotów o toczącym się postępowaniu..

Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlegała ona oddaleniu, po myśli art. 151 uupsa.