Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 559/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 143,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z/s we Wrocławiu na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi, nieuciążliwymi lokalami usługowymi w parterach budynków i z powierzchnią biurową w narożniku zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu zażalenia A.sp. z o.o., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. nr [...], którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone przez spółkę wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, związane z budową zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi, nieuciążliwymi lokalami usługowymi w parterach budynków od strony ul. O. i G. i z powierzchnią biurową w narożniku zabudowy ul. O./G., wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu przy ul. O. 39 we W. (oznaczenie geodezyjne: działki nr 14/2, 15/2, 16/2, 17/2, 18/2, 19/2, AM- 5 oraz część działki nr 21 i 34/2 AM-5 obręb [...]).

Na uzasadnienie postanowienia organ wojewódzki podał, że zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie budowy zespołu budynków opisanych na wstępie, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB dla miasta W. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez A. sp. z o.o. Uzasadniając to postanowienie organ powiatowy wskazał na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc wykonywanie robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powołał się na okoliczność prowadzenia przez Prezydenta W. postępowania wznowieniowego od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...], w toku którego Prezydent W. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej podano, że organ powiatowy wyjaśnił, iż pomimo wskazanego postanowienia Prezydenta W. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, w trakcie kontroli w dniu 30 kwietnia 2014 r., stwierdzono prowadzenie robót budowlanych.

Na postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r.nr [...], w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosło A.sp. z o.o.

Rozpatrując zażalenie organ wojewódzki wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, na dzień wydania postanowienia z dnia [...] r. nr [...], w obrocie prawnym znajdowało się postanowienie Prezydenta W. nr [...], którym wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...] ze zmianami.

Istotnym jest, że przeprowadzając w dniu 30 kwietnia 2014 r. kontrolę PINB dla miasta W. stwierdził, iż pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor kontynuuje roboty. O kontynuacji robót świadczy również treść dziennika budowy, gdzie wskazano, iż zarówno w dniu 28 kwietnia 2014 r., jak i w dniu 29 kwietnia 2014 r., trwały roboty budowlane. PINB stwierdził to spisując protokół na okoliczność dokonania kontroli, jak również dokonując adnotacji w dzienniku budowy. Obecny w trakcie kontroli kierownik budowy wniósł do protokołu, iż nie posiadał wiedzy o wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem DWINB, okoliczność wstrzymania na podstawie art. 152 kpa wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie wiąże inwestora odmawiając mu prawa do wykonywaniu uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od tego, zauważyć należy, iż rozpatrując zażalenie A. Wrocław sp. z o.o. organ musi brać pod uwagę zmianę stanu faktycznego sprawy, która jakkolwiek w niniejszej sprawie nastąpiła, niemniej nie ulega wątpliwości, iż nie wpływa na zasadność wydanego przez PINB dla miasta W. postanowienia nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu [...] r., Wojewoda D. postanowieniem nr [...], uchylił postanowienie Prezydenta W. nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Jednocześnie w dniu [...] r. Wojewoda D. postanowieniem nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę nr [...], powołując się na art. 159 § 1 kpa w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O. [...] we W[...] o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej podano, że DWINB stwierdził, iż w dniu dokonania kontroli, a więc 30 kwietnia 2014 r., inwestor nie posiadał uprawnienia do wykonywania robót, bowiem obowiązywało postanowienie Prezydenta W. o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...]. Na chwilę obecną inwestor nie posiada uprawnienia do wykonywania robót w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem Wojewoda D. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie tej decyzji.

Odnosząc się tym samym do zarzutów podnoszonych w zażaleniu wyjaśniono, iż okoliczność prowadzenia robót budowlanych pomimo wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania, o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Powyższe podkreślono również w orzecznictwie administracyjnym wskazując, iż budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., innym niż określony w art. 48 tej ustawy - patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 205/13.

W przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego na podstawie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (np. decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę lub uchylającej pozwolenie na budowę w postępowaniu wznowieniowym) inwestor może realizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę do czasu, kiedy decyzja eliminująca z obrotu prawnego pozwolenie na budowę stanie się ostateczna - chyba że jej wykonanie zostanie wstrzymane postanowieniem w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego (por. Komentarz do art. 50 ustawy - Prawo budowlane, Lex 2014, M. Wincenciak).

Na dzień podjęcia rozstrzygnięcia przez DWINB nie można przesądzić, w jaki sposób zakończy się postępowanie prowadzone przez Wojewodę D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. Niemniej mając na uwadze znajdujące się w obrocie prawnym postanowienie Wojewody D. nr [...] z dnia [...]r., wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz okoliczność stwierdzenia przez PINB wykonywania robót pomimo obowiązywania w dniu 30 kwietnia 2014 r., postanowienia Prezydenta W. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, w pełni uzasadnione stało się zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśniono, że zdaniem organu błędne jest przekonanie spółki, jakoby wniesienie zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 152 kpa wstrzymywało wykonanie tego postanowienia. Powoływana ochrona trwałości decyzji nie może być przesłanką do ignorowania przez inwestora postanowień wydanych zarówno na podstawie art. 152 kpa jak i 159 kpa. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 28 do prowadzenia robót budowlanych upoważnia ostateczna i jednocześnie wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a inwestor mimo tego będzie prowadził roboty budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie miał prawo i obowiązek podjęcia działań w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. "Wymagane pozwolenie na budowę" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale również wykonalne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosło A. sp. z o.o. z siedzibą we W.. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze zarzucono naruszenie art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia na podstawie okoliczności niebędących przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji oraz uniemożliwienie, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w zakresie wstrzymania robót na podstawie postanowienia nr [...] Wojewody D., prowadzenie w tym zakresie postępowania przez organy obu instancji. Po drugie zarzucono naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego wobec nieumorzenia postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości.

Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych może zostać wydane także w sytuacji nieprowadzenia robót budowlanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że inwestor w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne zarzucił, iż PINB dokonał błędnej wykładni przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "prowadzenie robót bez wymaganego pozwolenia" oraz podniósł, iż jakkolwiek PINB nie wskazał na żadne orzeczenie sądowe, na którym oparł zaprezentowany w uzasadnieniu pogląd prawny, to jednak użycie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia sformułowań przeniesionych wprost z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1394/09 przemawia za wnioskiem, iż PINB wstrzymując roboty budowlane miał na uwadze ww. wyrok. Inwestor zarzucił jednak, iż wyrok ten zapadł na tle zupełnie innego zarówno stanu faktycznego jak i prawnego niż stan faktyczny i prawny dotyczący inwestycji będącej przedmiotem postępowania. W sprawie, w której zapadł wyrok pod sygn. akt: II OSK 1394/09, WSA uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, iż przedmiotowa decyzja nie może być wykonywana. Powyższe rozstrzygnięcie było podyktowane tym, iż choć WSA uwzględnił skargę na decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, to jednak wyrok WSA nie był prawomocny i nie eliminował decyzji z obrotu prawnego. Dotyczył natomiast aktu, który był ostateczny i podlegał wykonaniu. Zatem sprawa ta dotyczyła wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, prowadzonych robót budowlanych z uwagi na rozstrzygnięcie zawarte w wyroku WSA wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. NSA uznał, iż rozstrzygnięcie zawarte w wyroku sądu stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana ma takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenia na budowę zostały bowiem wstrzymane przez sąd. Inwestor zarzucił dalej, iż stanowisko PINB o analogii pomiędzy wstrzymaniem wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny na podstawie art. 152 p.p.s.a. i wstrzymaniem wykonania decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. jest błędne. W pierwszymprzypadku wstrzymanie następuje bowiem w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji, jakkolwiek nieprawomocnym. Natomiast w drugim przypadku, wstrzymanie wykonania decyzji ma miejsce przed uchyleniem takiej decyzji, choćby nieostatecznym.

Jak wskazano dalej okoliczności niniejszej sprawy zatem wręcz dostarczają argumentów przemawiających za tym, że nie można zrównywać sytuacji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej przez sąd, uwzględniający skargę na decyzję organu drugiej instancji z sytuacją wstrzymania wykonania takiej decyzji przez organ architektoniczno-budowlany w związku ze wznowieniem postępowania. Powstaje bowiem pytanie, czy w trybie nadzwyczajnym, wobec postanowienia wpadkowego z art. 152 k.p.a. znajduje zastosowanie przepis art. 143 k.p.a., czy tez za nadrzędną uznać jednak należy zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.).

Jak pokazują okoliczności niniejszej sprawy w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania nie trudno o arbitralność organu. Nie można wykluczyć ryzyka błędnego wszczęcia postępowania zamiast wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Nie można także wykluczyć ryzyka wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej, pomimo braku podstaw do takiego wstrzymania. Taka sytuacja nastąpiła w przedmiotowej sprawie, co potwierdza uchylenie przez Wojewodę D. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. postanowienia Prezydenta W. nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], przy czym postanowienie wojewody eliminujące z obrotu prawnego postanowienie prezydenta jest ostateczne.

Skarżąca spółka zarzuciła, że omówione zarzuty w ogóle nie zostały rozpoznane przez DWINB, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta W. nr [...] pozostaje bez wpływu na zasadność postanowienia PINB w sprawie wstrzymania robót budowlanych. DWINB bowiem wskazuje, iż w tym samym dniu, w którym uchylone zostało postanowienie Prezydenta ([...] r.), wydane zostało postanowienie wojewody w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z prowadzonym postępowaniem nieważnościowym, co ma potwierdzać konieczność wstrzymania budowy przez PINB. Takie stanowisko organu jest błędne, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie jest wadliwe i winno zostać uchylone przez Sąd.

Zdaniem autora skargi, zasadniczo problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy DWINB winien był utrzymać w mocy postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową, gdy w dacie rozpoznawania zażalenia inwestora na to postanowienie, postanowienie Prezydenta W. z dnia 0[...] r. nr [...] nie znajdowało się już w obrocie prawnym. Skarżąca spółka zarzuca, iż utrzymanie w mocy przez DWINB postanowienia PINB w istocie stanowi przywrócenie do obrotu prawnego uchylonego postanowienia Prezydenta W.. Uchylenie postanowienia prezydenta przez wojewodę stworzyło sytuację, w której decyzja o pozwoleniu na budowę jest nie tylko ostateczna, ale ponownie stała się wykonalna. Tymczasem DWINB ignorując nowopowstały stan prawny wskutek uchylenia postanowienia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] r. nie umorzył postępowania, stosownie do wniosku inwestora, lecz utrzymał postanowienie PINB w mocy w związku z wydanym przez wojewodę w dniu [...] r. postanowieniem o wstrzymaniu wykonania ostatecznego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, DWINB pominął tym samym tę istotną dla sprawy okoliczność, iż wstrzymanie przez PINB robót budowlanych pozostawało w ścisłym związku z postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] r. Utrzymanie w mocy postanowienia PINB było zatem formalnie możliwe jedynie w okresie między wydaniem postanowienia przez prezydenta a jego uchyleniem przez wojewodę. Kolejne postanowienie, tym razem Wojewody D., mogło wywołać co najwyżej nowe skutki w postaci wstrzymania robót, które mogłyby być oceniane w toku odrębnego postępowania, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

W ocenie skarżącej spółki należy mieć na uwadze, iż postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego ma charakter rozstrzygnięcia policji administracyjnej - wydawane jest w okolicznościach, w których strona narusza istniejący zakaz prowadzenia robót budowlanych bez posiadania wymaganego pozwolenia budowlanego. Jednakże w takim przypadku PINB winien stwierdzić faktyczne naruszanie zakazu przez stronę. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przez PINB w celu ustalenia czy inwestor prowadzi roboty budowlane pomimo wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej zawartego w uchylonym później postanowieniu Prezydenta W.. W związku z powyższym, DWINB jako organ odwoławczy rozpatrywał w postępowaniu odwoławczym materię, która nie była przedmiotowo tożsama z materią będącą przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, czym zdaniem strony skarżącej, naruszył zasadę dwuinstancyjności - art. 15 kpa. W ocenie skarżącej spółki, organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności również poprzez uniemożliwienie prowadzenia dostępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych w dwóch instancjach. W istocie bowiem utrzymując w mocy postanowienie PINB wobec wstrzymania robót budowlanych przez wojewodę, uniemożliwił prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w dwóch instancjach. Uznać bowiem należy, iż to PINB jako organ pierwszej instancji powinien wpierw zbadać ewentualne naruszenie przez stronę zakazu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wobec wstrzymania wykonania ostatecznego pozwolenia budowlanego przez wojewodę, a inwestor w dwóch instancjach mógłby wskazywać, iż robót takich po tej dacie nie prowadził.

Następnie wskazano, że w ocenie strony skarżącej, do wydania zaskarżonego postanowienia doszło wskutek niesłusznego przywiązania przez DWINB dużej wagi do faktu zbieżności daty uchylenia postanowienia Prezydenta W. wstrzymującego wykonanie ostatecznego pozwolenia na budowę z datą wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie ostatecznego pozwolenia na budowę przez Wojewodę D.. Wydaje się, iż DWINB przyjął, iż postanowienie wojewody niejako konwaliduje nieprawidłowości postanowienia Prezydenta W., z powodu których to postanowienie w ogóle nie powinno było zostać wydane. Takiego stanowiska nie można jednak uznać na słuszne z uwagi na inne, odrębne, przesłanki wstrzymania ostatecznego pozwolenia na budowę przez prezydenta i inne przez wojewodę. Gdyby powodem wydania postanowienia przez wojewodę było uchylenie postanowienia prezydenta, to tę okoliczność niewątpliwie należałoby uznać za wystarczającą do uchylenia również postanowienia wojewody wstrzymującego wykonanie ostatecznego pozwolenia na budowę. W istocie jednak nie ma podstaw do przyjętego przez DWINB stanowiska o następczym konwalidowaniu postanowienia prezydenta przez postanowienie wojewody, wobec czego DWINB winien był uchylić postanowienie PINB i umorzyć postępowanie w sprawie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Uznać więc należy, iż organ nie czyniąc powyższego, naruszył art. 105 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W dalszej części skargi podniesiono także, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych odnoszące się do tego samego stanu faktycznego może być wydane tylko raz z uwagi na zasadę powagi rzeczy osądzonej. Organ nadzoru budowlanego może ponownie przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 ustawy - Prawo budowlane, o ile przesłanki uzasadniające wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych będą inne niż te, na które powołał się pierwotnie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.01.2009 r. Sygn. akt: II SA/Kr 867/08). Zasadnicze znaczenie ma nadto fakt, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie postanowienia przez wojewodę w żadnym razie nie mogłoby stanowić samoistnej podstawy do wydania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z tej prostej przyczyny, iż w dacie zarówno wydania jak i doręczenia inwestorowi postanowienia wojewody nie była spełniona przesłanka "prowadzenia robót" przez spółkę, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1. Roboty nie są prowadzone od dnia 9 maja 2014 r. W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. W sytuacji, gdy roboty nie są prowadzone, wstrzymanie robót jest bezprzedmiotowe. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. wydanym w sprawie o Sygn. akt: II OSK 1524/11 oraz wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o Sygn. alt: II SA/Bd 1215/12 "art. 50 ust. 1 p.b. stanowi o wstrzymaniu postanowieniem robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 tego przepisu, jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane)". W tym samym wyroku, Sąd wskazał, iż "w orzecznictwie wskazuje się, że regulowana przepisem art. 50 ustawy - Prawo budowlane instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma bowiem jedynie charakter incydentalny, prewencyjny w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy, i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej".

Zdaniem strony skarżącej, należy uznać, iż w niniejszej sprawie DWINB utrzymując w mocy postanowienie PINB, przy tym wprost odwołując się do faktu wydania przez wojewodę postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu budowlanym, przyjął, iż postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. budowlanego służyć także może i powinno jako środek przeciwdziałający naruszeniu zakazu prowadzenia robót wynikającego z wydania przez wojewodę tego postanowienia. W świetle powyższego uznać należy, iż DWINB naruszył przepis prawa materialnego art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię.

Kończąc skarżąca spółka wskazała, że przed dniem wniesienia skargi PINB wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzję nr [...] z dnia [...] r. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków, tj. wydał decyzję na podstawie przepisu prawa, który stanowi kontynuację art. 50 prawa budowlanego. Wobec tego rozpoznanie skargi będzie miało kluczowe znaczenie, bowiem zastosowanie przez organ wskazanego przepisu co do zasady uzależnione jest od tego, czy postanowienie o wstrzymaniu robót podjęto prawidłowo.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił jednocześnie, że decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę została zaskarżona, lecz nie zapadła decyzja organu odwoławczego. Pełnomocnik DWINB wniosła o oddalenie skargi. Stanowisko DWINB poparł pełnomocnik uczestnika postępowania, to jest Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] we W., który nadto do akt złożył pismo procesowe z dnia 17 listopada 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się do oceny, czy organ II instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie utrzymując w mocy postanowienie organu powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych, które podjęto na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; dalej: p.b.). Wskazany przepis stanowi, że właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy i treści skargi, nie jest sporne w niniejszej sprawie między stronami, że skarżąca spółka prowadziła inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (decyzja ta była zmieniana, jednak jest to dla istoty sprawy irrelewantne). Również niesporne jest, że Prezydent W., w toku postępowania wznowieniowego, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] r., powołując art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Skarżąca spółka nie podważa również ustalenia, że postanowienie z dnia [...] r. doręczono jej w dniu 7 kwietnia 2014 r., a postanowienie to spółka zakwestionowała w drodze zażalenia. Następnie w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 2014 r. na placu budowy, PINB ustalił, że prowadzone były roboty budowlane. Nadto kierownik budowy oświadczyła, że nie wiedziała o wydaniu postanowienia wstrzymującego wykonanie pozwolenia na budowę. W efekcie organ powiatowy wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...].

Zdaniem sądu opisane okoliczności wskazują niezbicie na to, że w chwili wydawania przez PINB postanowienia z dnia [...] r. znajdowało się w obrocie prawnym – nieostateczne wprawdzie – postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., a roboty budowlane były mimo tego prowadzone.

Dalej trzeba wskazać, że Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. nr O-301/14 uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. wskazując na uchybienia, których dopuścić się miał organ na etapie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem do uchylenia postanowienia wstrzymującego wykonalność pozwolenia na budowę doszło po wydaniu postanowienia PINB z dnia [...] r.

Następnie jednak Wojewoda D., prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. powołując się na art. 159 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego zaś wynika, zdaniem sądu, że w chwili wydawania przez DWINB w dniu [...] r. zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym było postanowienie właściwego organu o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przechodząc dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Z tego przepisu wynika, że wniesienie przez inwestora zażalenia na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. nie miało skutku suspensywnego. Innymi słowy, postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę było skuteczne względem strony z chwilą jego doręczenia. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, wniesienie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę nie rodziło po stronie skarżącej spółki uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych. Tymczasem – jak wynika z protokołu kontroli, która miała miejsce w dniu 30 kwietnia 2014 r., roboty budowlane były kontynuowane. Wobec tego, zdaniem sądu, na dzień wydania postanowienia PINB z dnia [...] r. spełnione były przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela bowiem w omawianym zakresie pogląd, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w art. 48 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, opubl. ONSA 2001/4/143). W niniejszej sprawie roboty budowlane były kontynuowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, do którego to wstrzymania doszło w związku z wznowieniem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu jest to niewątpliwie przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., inny niż określony w art. 48 p.b. Za takim wnioskiem przemawia konieczność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Z punktu widzenia jakościowego, nie ma bowiem różnicy między wykonywaniem robót budowlanych bez pozwolenia na budowę a wykonywaniem robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Zatem skutki takiego działania jednostek (osób fizycznych lub prawnych) muszą być takie same, aby reakcja administracji publicznej na takie działania mogła być określona mianem proporcjonalnej.

Należy więc powiedzieć, że w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje roboty budowlane kontynuowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Zadaniem organów nadzoru budowlanego było więc ustalenie, czy pozwolenie na budowę podlega wykonaniu w chwili wydawania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W ocenie sądu organy nadzoru budowlanego zadaniu temu sprostały, prawidłowo ustalając i oceniając stan faktyczny sprawy. W takich właśnie warunkach PINB wydał postanowienie z dnia [...] r. wskazując na wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę na mocy postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. Natomiast okoliczności sprawy uległy zmianie w sensie formalnym i w chwili wydania przez DWINB zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. organ powołał się na wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę na mocy postanowienia Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...].

Zdaniem sądu, okoliczność formalnej zmiany podstawy wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę (wpierw uczyniono to w trybie wznowienia postępowania, a następnie w trybie stwierdzenia nieważności) nie oznacza, że zmianie uległa faktyczna okoliczność, jaką był stan wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę. I to zaistnienie owego stanu wstrzymania wykonalności decyzji podlegało ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego. Ustaleń w tym zakresie organy obu instancji dokonały w sposób prawidłowy. Pamiętać przy tym należy, że okoliczności dotyczące przyczyn wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę (tego, jakie przesłanki legły u podstaw wydania postanowień w tym przedmiocie) nie podlegają badaniu przez organy nadzoru budowlanego, ani ocenie sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Przechodząc dalej trzeba bowiem zauważyć, że kwestia wykonalności decyzji ostatecznej może – z logicznego punktu widzenia – być przedstawiona jako alternatywa: albo decyzja ostateczna podlega wykonaniu, albo decyzja ostateczna nie podlega wykonaniu na skutek wstrzymania jej wykonalności. Sytuacje, w których można wstrzymać wykonalność decyzji ostatecznej uregulowane są w przepisach k.p.a. i oczywiście stanowią wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Niemniej nie można, jak usiłuje autor skargi, skutecznie zarzucać organowi nadzoru budowlanego naruszenia art. 16 k.p.a. w sytuacji, gdy organ ten nie miał żadnego wpływu na wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Zresztą instytucja wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej ma źródło w k.p.a., podobnie jak zasada trwałości decyzji ostatecznej, więc tej ostatniej zasady nie należy absolutyzować. Racjonalny ustawodawca, wprowadzając możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych, wyraźnie bowiem przewidział przypadki, w których decyzja ostateczna może w ramach tych trybów utracić walor wykonalności. Z takim właśnie przypadkiem miały do czynienia organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. W efekcie organy zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. i zdaniem sądu w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podzielił również dalej idącego zarzutu skarżącej spółki, jakoby doszło w postępowaniu przed organem wojewódzkim do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (zarzucono naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przypomnieć wypada, iż "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia" (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Natomiast z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 144 k.p.a., wynika, że organ II instancji może utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że postanowienie pierwszoinstancyjne nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czyli organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń merytorycznych w sprawie. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 12, Legalis 2012).

Uwzględniając wskazane reguły normujące postępowanie przed organem II instancji, trzeba dojść do wniosku, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. w realiach rozpoznawanej sprawy zmierzało do rozstrzygnięcia, czy roboty budowlane należało wstrzymać, gdyż były wykonywane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Wobec tego sąd doszedł do przekonania, że jeśli w toku postępowania wykazano, iż w obrocie prawnym znajduje się postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę (zarówno w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej, jak i drugiej instancji, trwał stan wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę) oraz wykazano, że roboty budowlane były prowadzone mimo doręczenia stronie tegoż postanowienia (kontrola z dnia 30 kwietnia 2014 r.), to należało wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dwa fakty, to jest uchylenie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r., a potem wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] r., nie wykreowały (bo wykreować nie mogły) dwóch spraw administracyjnych, którymi miałby zajmować się organ nadzoru budowlanego. Zarówno bowiem w chwili orzekania przez PINB, jak i przez organ II instancji, trwał stan wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. I w okresie trwania owego stanu (30 kwietnia 2014 r.) roboty budowlane były kontynuowane, co wypełniło przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Dla tak dokonanej oceny nie ma znaczenia, że zmieniło się "źródło" stanu wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę. Nie ma więc, zdaniem sądu, podstaw, by z powodu uchylenia postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. mówić o bezprzedmiotowości postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy sąd ocenił, że organy obu instancji działały w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Podkreślić jeszcze warto w tym kontekście, że wbrew mniemaniu strony skarżącej, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji nie miało również zmierzać do ponownego udowodnienia, że strona nadal (w chwili orzekania przez DWINB) prowadzi roboty budowlane mimo ich wstrzymania – tym razem postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] r. Okoliczność prowadzenia robót budowlanych mimo wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę została wykazana przez PINB i rolą organu II instancji była ocena tak ustalonych okoliczności faktycznych i zdekodowanie norm prawnych, które winny znaleźć zastosowanie. Natomiast rozumowanie zaprezentowane w skardze wskazujące na konieczność wykazania przez organ II instancji, że roboty budowlane nadal są prowadzone po wstrzymaniu wykonalności pozwolenia na budowę postanowieniem wojewody skutkowałoby – w ocenie sądu – podważeniem sensu istnienia regulacji art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Tym bardziej, że racjonalny ustawodawca w art. 50a p.b. przewidział sankcje za prowadzenie robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem opisanym w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Na marginesie tylko wspomnieć wypada, że z akt sprawy wynika, iż Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Natomiast jeśli chodzi o decyzję PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., o której wspomniano w skardze, to z akt sprawy wynika, iż DWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazane rozstrzygnięcia pozostają jednak oczywiście poza zakresem niniejszego postępowania administracyjnego i ich wydanie nie miało wpływu na orzeczenie, które sąd wydał biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia zaowocowała stwierdzeniem, że wydano je bez naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.