Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1333/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. J. (skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej obecnie jako działka nr 731/5 o pow. 1,7071 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], odpowiadającą dawnym działkom nr 14/3, 14/4 były obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 30 marca 2017 r. E. F. oraz skarżąca zwróciły się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr 14/3, 411/16, 411/6, która została wywłaszczona pod budowę stopnia wodnego i zalewu na [...], nabytych przez Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. W związku z tym, że we wniosku brak jest informacji o obecnie obowiązujących numerach działek Prezydent Miasta pismem z dnia 11 maja 2017 r. poinformował wnioskodawczynie o konieczności sporządzenia mapy synchronizacyjnej. Z przedłożonej do akt sprawy dokumentacji geodezyjno- prawnej wynika, że działki nr 411/16 i 411/6 zmieniły oznaczenie na działkę nr 14/4 dawny obręb [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków działka nr 14/4 o pow. 1,0689 ha w obr. [...] wraz z działką nr 14/3 o pow. 0,5928 ha w obr. [...] utworzyły działkę nr 731/5 o pow. 1,7071 ha w obr. [...]. W związku z faktem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, oznaczona obecnie jako działka nr 731/5 stanowi własność Gminy Miasto [...] oraz mając na uwadze zapis art. 142 u.g.n., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia niniejszej sprawy, wskazując jednocześnie Starostę [...] (organ I instancji) do jej załatwienia. Organ I instancji podał, że z analizy dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] A. G. sprzedała Skarbowi Państwa działkę nr 14/3 o pow. 0,5928 ha w obr. [...] z przeznaczeniem pod budowę stopnia wodnego i zalewu na terenie położonym w [...] w rejonie "[...]" zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1967 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej. Z tytułu wywłaszczenia ustalono odszkodowanie w wysokości 21.340,80 zł. Z kolei aktem notarialnym Rep. A Nr [...] A. z P. G. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 1 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sprzedała Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] działki nr 411/16 i 411/6 o łącznej pow. 1,0299 ha w obr. [...] z przeznaczeniem pod budowę stopnia wodnego i zalewu na terenie położonym w [...] w rejonie "[...]" zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej. Z tytułu wywłaszczenia ustalono odszkodowanie w wysokości 37.076,40 zł. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1998 r., spadek po A. G. z domu P. c. J. i M. nabyli E. F. i B. G. po 1/2 części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1998 r., spadkobiercami po B. G. są S. G. i B. J. po 1/2 części. Z kolei zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. spadek po S. G. nabyła B. J. w całości. Organ I instancji mając na względzie dyspozycję zawartą w art. 136 u.g.n., który w sposób precyzyjny określa krąg osób, na rzecz których może nastąpić zwrot nieruchomości oraz krąg osób posiadających legitymację do występowania w charakterze stron niniejszego postępowania ustalił, że stronami postępowania są: 1) jako spadkobiercy po poprzednim właścicielu - skarżąca oraz E. F.; 2) jako właściciel nieruchomości Gmina Miasto [...], której prawo własności ustalono na podstawie domniemania prawnego wynikającego z treści księgi wieczystej Kw nr [...]. Organ I instancji następnie podał, że z dokumentacji geodezyjno - prawnej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że: a) działkę nr 14/3 o pow. 0,5928 ha w obr. [...] (powstałą z działki nr 14/1 o pow. 1,6617 ha w obr. [...]) utworzono z p. gr. 831 i części p. gr. 749 i 750 obj. Lwh [...] gm. kat. [...]; b) p. gr. 411/6 gm. kat. [...] obj. KW [...] (odpowiadająca parcelom: 411/16 i 411/6) zmieniła oznaczenie na działkę nr 14/4 o pow. 1,0689 ha w obr. [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków działki nr 14/4 i 14/3 utworzyły działkę nr 731/5 o pow. 1,7071 ha w obr. [...] obj. KW nr [...]. W toku postępowania w dniu 27 marca 2018 r. organ dokonał oględzin działki nr 731/5 podczas których stwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się pas pieszo-jezdny utwardzony asfaltem. Część terenu (północno-zachodnia) stanowi w terenie nieutwardzony grunt wysypany piaskiem i porośnięty trawą. Pozostały teren stanowi woda oraz skarpa. Wzdłuż zachodniej granicy działki biegnie skarpa porośnięta krzewami i drzewami. Woda (zalew [...]) stanowi około 1,47 ha część działki nr 731/5. Kolejno w postępowaniu organ pozyskał decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej na budowę stopnia wodnego i zalewu na terenie położonym w [...] w rejonie [...] wraz z planem sytuacyjnym podziału nieruchomości. Po dokonaniu analizy załącznika do ww. decyzji organ stwierdził, że działki nr 14/3, 411/16, 411/6 sprzedane Skarbowi Państwa nie zostały ujęte w planie sytuacyjnym podziału nieruchomości. Ponadto organ I instancji w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. otrzymał od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGW Wody Polskie) informację o maksymalnym i minimalnym poziomie piętrzenia wody w zalewie na rzece [...], określonym w Aktualizacji Instrukcji Eksploatacji i Utrzymania dla Stopnia Wodnego [...] na rzece [...], zatwierdzonej przez Dyrektora RZGW w [...] do stosowania na okres do 4 maja 2020 r. Instrukcja podaje maksymalny poziom piętrzenia wody wynoszący 202,50 m n.p.m. oraz normalny poziom piętrzenia wody, który wynosi 199,50 m n.p.m. W aktach prowadzonej sprawy przy protokole z odtworzenia i okazania stronom na gruncie granic zalega mapa zasadnicza z naniesionymi warstwicami i danymi dotyczącymi wysokości terenu, które to zostały przedmiotem analizy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji uznał, że najważniejszą kwestią w toczącym się postępowaniu jest ustalenie, czy w stosunku do działki nr 731/5 zachodzą przesłanki określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1 ) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ I instancji wskazał, że celem wywłaszczenia zgodnie z powołaną powyżej decyzją była budowa stopnia wodnego i zalewu. Jednakże z informacji uzyskanych od PGW Wody Polskie wynika, że działka nr 731/5 stanowi część zbiornika wodnego p.n. "[...]" i nie jest związana z zalewem na rzece [...]. Jednakże mając na względzie dalsze informacje podane przez PGW Wody Polskie, tj. normalny poziom piętrzenia wody - 199,50 m n.p.m. oraz poziom maksymalny - 202,50 m n.p.m., zachodzi konieczność analizy mapy zasadniczej zalegającej w aktach sprawy. Mając na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14 oraz dokonując analizy mapy zasadniczej pod kątem zalania działki nr 731/5 przy wystąpieniu maksymalnego poziomu piętrzenia wody wynoszącego 202,50 m n.p.m. organ uznał, że przedmiotowa działka znajdzie się w całości pod wodą i tym samym stanowiłaby część zalewu. Powyższe stanowisko potwierdza również PGW Wody Polskie. Po dokonaniu analizy całej dokumentacji zgromadzonej w toku prowadzonego postępowania organ uznał więc, że działka nr 731/5 leży w polu oddziaływania stopnia wodnego na rzece [...] i jest integralnie związana z zalewem na rzece [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji E. F. i skarżąca zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, a to: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego; b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania, przejawiające się w zaniechaniu merytorycznej oceny kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wbrew żądaniu wniosku; c) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; d) art. 79a k.p.a. poprzez odmowę wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony;

2) stanowiące konsekwencje naruszeń przepisów postępowania błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, a polegające na: a) braku wyjaśnienia, czy cała nieruchomość znajduje się w zakresie zalewu i stopnia wodnego czy w zakresie odrębnej inwestycji, jaką jest zalew "[...]"; b) braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej stopnia wodnego i zalewu a sprzecznym z nią planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 lipca 1972 r. przeznaczającym teren na cele rekreacyjne; c) braku ustalenia rzędnych wysokościowych z daty wywłaszczenia, tj. 1970 r. oraz 1972 r. i oparcie się wyłącznie na rzędnych z 2012 r., oraz kiedy i w jakim zakresie zmieniono faktyczne rzędne wysokościowe po wywłaszczeniu nieruchomości; d) braku ustalenia kiedy, w oparciu o jakie umowy, w jakim charakterze prowadzono prace wydobywcze przez firmę [...], i jak wpłynęły one na wykonanie wałów oddzielających nieruchomość od zalewu i stopnia wodnego oraz obniżenie poziomu gruntu na wywłaszczonej nieruchomości; e) braku ustalenia jednoznacznie zmian w powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, skutkujących zmniejszeniem jej powierzchni o 390 m2.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] (organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że podstawą dla dochodzenia zwrotu nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego jest decyzja administracyjna, władcze pozbawienie prawa własności, bądź odjęcie własności. Oznacza to zatem, że niezbędnymi przesłankami dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, że osobie skarżącej przysługiwało prawo własności określonej nieruchomości oraz ta okoliczność, że osoba skarżąca została jej pozbawiona w efekcie władczego działania organów administracji państwa poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego. Z kolei art. 216 u.g.n. poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji, wskazując, że w aktach notarialnym z dnia [...] grudnia 1970 r. Rep. A Nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 1972 r. Rep. A Nr [...] została powołana decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...], jednakże z dwiema różnymi datami wydania: [...] września 1967 r. oraz [...] listopada 1967 r. Organ odwoławczy wskazał, że posiada w swoich aktach i jest mu znana z innych postępowań dotyczących zalewu na rzece [...] decyzja z dnia [...] listopada 1967 r., jednakże nie jest mu znana decyzja z dnia [...] września 1967 r. Organ w tej sprawie wystąpił z zapytaniem do Archiwum Państwowego w [...], jednakże nie otrzymał jednoznacznej odpowiedzi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ doszedł do wniosku, że w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r. Rep. A Nr [...] popełniona została omyłka pisarska. Organ odwoławczy potwierdził, że kwestią istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy w stosunku do wnioskowanej działki zachodzą przesłanki określone w treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Celem wywłaszczenia była budowa zalewu na rzece [...] i cel ten został zrealizowany. Kwestią sporną pozostaje, czy tereny wokół zalewu, nie będące pod powierzchnią wody w przypadku normalnego poziomu wody wchodzą w zakres zalewu na rzece [...]. W aktach przedmiotowego postępowania znajduje się wyciąg z instrukcji użytkowania stopnia wodnego na rzece [...] w [...], która wskazuje jako normalny poziom wody w zbiorniku przystopniowym - 199,50 m n.p.m., natomiast jako poziom maksymalny 202,50 m n.p.m. (wyliczony maksymalny poziom piętrzenia nie uległ zmianie do dziś). Tym samym w ocenie organu zasadne jest stwierdzenie, że w przypadku wystąpienia dopuszczalnego maksymalnego poziomu wody w zalewie na rzece [...], nieruchomości, które znalazłyby się pod poziomem lustra wody, stanowiłyby część zalewu, nawet jeśli przez większość czasu znajdowałyby się powyżej tego poziomu. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ I instancji oparł się wyłącznie na rzędnych wysokościowych z 2012 r., a nie z lat 1970-1972 czyli z przed okresu, w którym prowadzona była eksploatacja kruszywa, organ odwoławczy wskazał, że w kwestii tej przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy w momencie wybudowania stopnia wodnego na rzece [...], dawne działki nr 14/3, 411/6 i 411/16 znajdowały się w oddziaływaniu zalewu powstałego na rzece [...] oraz czy wydobycie kruszywa z terenu obecnego zbiornika "[...]" spowodowało obniżenie terenu, co za tym idzie obniżenie rzędnych terenu, przez co obecnie teren działki nr 731/5 znajduje się w zasięgu maksymalnego spiętrzenia wody na zalewie na rzece [...]. Organ odwoławczy w celu ustalenia powyższych faktów wystąpił do Archiwum Miasta [...], Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...] o udostępnienie dokumentacji związanej z eksploatacją kruszywa na zalewie na rzece [...]. Z analizy akt zgromadzonych w sprawie, tj. akt Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] znak: [...] dotyczących "Eksploatacji Kruszywa Naturalnego ze złoża Zalew [...] 1977 - 1978" oraz akt Wydziału Rolnictwa, Gospodarki, Żywności i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...] znak: [...] dotyczących eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża Zalew [...] wynika, że na terenie obecnej działki nr 731/5 znajdowało się pole wydobywcze nr B. Z dokumentacji będącej częścią wniosku o wydanie pozwolenia na eksploatację kruszywa na zalewie na rzece [...], tj. części II górniczej "Eksploatacja złoża i transport urobku, pkt 4 - Eksploatacja złoża" wynika, że: "rzędna powierzchni złoża kształtuje się w granicach od 200 m do 201,5 m n.p.m. w polu B i C i ok. 196,5 m do 198,0 m n.p.m. w polu A. Złoże w polu B i C jest całkowicie zawodnione ponieważ zwierciadło wody w zalewie wynosi 199,5 m n.p.m". Potwierdzeniem powyższych odczytów rzędnych jest również mapa - sytuacja szczegółowa z 1977 r. z której wynika, że rzędna terenu dla pola B (w tym m. in. dla dawnych działek nr 14/3, 411/6 i 411/16) kształtuje się w granicach od 200 do 201,5 m n.p.m. Ponadto z dokumentacji Wydziału Rolnictwa, Gospodarki, Żywności i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...] znak: [...], tj. opisu technicznego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację kruszywa z pola "A" Zalewu - [...], pkt. 4.3 morfologii terenu wynika, że: "rzeka [...] skutek swojej działalności erozyjnej spowodował, że wyróżnić możemy trzy tarasy takie, jak: zalewowy, nadzalewowy i erozyjny. Taras zalewowy i nadzalewowy niższy to właściwie teren przeznaczony do eksploatacji, którego morfologia jest mało urozmaicona.... (...). Deniwelacje terenu dochodzą zaledwie do 2 metrów. Teren złoża znajdującego się na obszarze zbiornika wodnego /pole B i C/ zalewany jest sporadycznie w wypadku jego spiętrzenia maksymalnego do rzędnej 200,8 i przepływu wody 1000-letniej, której rzędna wynosi 201,7 m n.p.m." (obecnie z uwagi na zamulenie i "wypłycenie" zbiornika rzędna przepływu katastrofalnego jest większa). Przenosząc powyższe opisy techniczne na grunt niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że teren wnioskowanej do zwrotu działki znajdował się od samego początku w obszarze zbiornika wodnego, samo wydobycie kruszywa z pola B nie spowodowało znaczącego obniżenia rzędnych terenu z uwagi na jego powtórne zmulenie nakładem z sąsiednich pól wydobywczych. Warunkiem wydania pozwolenia było przywrócenie terenu do stanu umożliwiającego użytkowanie docelowe, jako terenu rekreacyjnego nad zalewem. Analiza powyższych dokumentów wykazała również, że obecna lina brzegowa zalewu z uwagi na ciągłe zamulanie zbiornika przez rzekę [...] przesunęła się o kilkaset metrów w głąb zbiornika. Zbiornik na rzece [...] w chwili powstania (1973 r.) miał powierzchnię 68,2 ha, pojemność 1,8 hm3, maksymalną głębokość 10 m. W ciągu kilkudziesięciu lat [...] naniósł namuły wypłycając zalew. Obecnie zarośnięte jest ok. 30 ha z pierwotnego zbiornika. W momencie rozpoczęcia eksploatacji kruszywa ze zbiornika linia brzegowa zalewu znajdowała się tuż przy zachodniej granicy dawnej działki nr 14/1, obecnie jest oddalona o ok. 200 m. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że w momencie wybudowania stopnia wodnego oraz zalewu na rzece [...] przedmiotowa nieruchomość była integralną częścią zbiornika, gdyż stanowiła taras zalewowy i nadzalewowy niższy z linią brzegową tuż przy samej nieruchomości. Dlatego też rozpatrywanie sprawy w oparciu o obecny stan jest niewłaściwe i nie odzwierciedla pierwotnej wielkości zbiornika na rzece [...] oraz potencjalnego oddziaływania na sąsiednie działki. Zdaniem organu w momencie zakończenia budowy stopnia wodnego oraz zalewu na rzece [...], cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, wobec czego rozpatrywanie przedmiotowej sprawy w oparciu o obecne rzędne terenu oraz zagospodarowanie terenu jest zbędne. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy odpowiedział również na podstawowe pytanie, czy teren działki nr 731/5 stał się zbędny dla realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa stopnia wodnego i zalewu na rzece [...]. Zdaniem organu teren ten nigdy nie stał się zbędny. Sam fakt, że obecnie linia brzegowa zalewu znajduje się w innym miejscu oraz teren zagospodarowany jest na cele rekreacyjne, nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że w sytuacji, gdy na nieruchomości uprzednio zrealizowano cel wywłaszczenia, obecne zagospodarowanie nieruchomości nie stanowi przesłanki do zwrotu nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1232/17, budowa stopnia wodnego i zalewu na rzece [...] odnosi się nie tylko do terenu zalanego wodą, ale również jego otoczenia niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania (np. w przypadku spiętrzenia wody). Takim otoczeniem w przedmiotowym przypadku są m. in. tereny będące w zasięgu maksymalnego spiętrzenia wody na zalewie na rzece [...]. W piśmie z dnia 14 września 2020 r. nr [...] PGW Wody Polskie poinformowało, że głównym celem budowy Stopnia Wodnego w [...] i zalewu było uzyskanie stałego poziomu piętrzenia wody poprzez przegrodzenie rzeki [...], w szczególności dla: a) zapewnienia poboru wody dla celów komunalnych - ujęcie wody dla [....] Sp. z o.o. MPWiK [...], ujęcie "[...]"; b) zapewnienia poboru wody dla celów technologicznych - ujęcie wody dla "[...]"; c) wykorzystania do celów rekreacyjno-sportowych; d) budowy mostu. Z powyższego wynika, że tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być zagospodarowane na cele rekreacyjne i nie koliduje to z treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej stopnia wodnego i zalewu na rzece [...] będącej podstawą wywłaszczenia nieruchomości. Odpowiadając na pozostałe zarzuty organ odwoławczy wskazał, że prace wydobywcze prowadzone były przez [...] Przedsiębiorstwo [....] w [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] oraz decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...]. Odnosząc się do kwestii zmniejszenia powierzchni działki o 390 m kw., organ odwoławczy wskazał, że różnica w powierzchni nieruchomości wywłaszczonej w latach 70- tych wynika z modernizacji i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na przestrzeni lat i powstała w wyniku dokładniejszych pomiarów geodezyjnych.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, a to: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego; b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania, przejawiające się w zaniechaniu merytorycznej oceny kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wbrew żądaniu wniosku; c) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; d) art. 79a k.p.a. poprzez odmowę wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony; 2) stanowiące konsekwencje naruszeń przepisów postępowania błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, a polegające na: a) braku wyjaśnienia definicji słów "zalew" oraz "stopień wodny" co doprowadziło do dowolnego zastosowania przepisu o odmowie zwrotu nieruchomości; b) pominięciu dowodu, jakim jest rysunek mapy wraz z naniesionymi na niej granicami zalewu, co jest dowodem na to, jak rozumiano definicję słowa zalew w dacie wywłaszczenia; c) braku dokładnego wyjaśnienia celu wywłaszczenia i w konsekwencji błędne uznanie, że zalewem jest także teren przyzalewowy i nadzalewowy, co doprowadziło do odmowy zwrotu w oparciu o błędnie i zbyt szeroko rozumiany cel wywłaszczenia; d) braku wyjaśnienia, czy odrębna inwestycja jaką jest zalew "[...]" może być uznana, jako realizacja celu wywłaszczenia, jakim jest budowa zalewu i stopnia wodnego na rzece [...], która jest odrębną inwestycją; e) braku zgromadzenia dowodu - treści planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 lipca 1972 r. przeznaczającego teren na cele rekreacyjne oraz wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy tym planem a treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej stopnia wodnego i zalewu, która była nieważna i nie mogła stanowić określenia celu w dacie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1972 r. Rep. A Nr [...]; f) braku ustalenia, jak wpływa na możliwość spiętrzania wody odgrodzenie przedmiotowej nieruchomości od zalewu nasypem o wysokości 205 m n.p.m. i objętości V=80.000 m3 widocznym na mapach; g) braku ustalenia kiedy, w oparciu o jakie umowy, w jakim charakterze prowadzono prace wydobywcze przez firmę "[...]", i jak wpłynęły one na wykonanie wałów oddzielających nieruchomość od zalewu i stopnia wodnego oraz obniżenie poziomu gruntu na wywłaszczonej nieruchomości; h) "ukryciu" rzeczywistego celu wywłaszczenia, jakim było stworzenie kopalni kruszywa poprzez nazwanie obszaru eksploatacji zalewem oraz realizowanie innego celu niż ten określony w aktach notarialnych; i) braku ustalenia, dlaczego odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, odmawiając prawa do zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy sąsiednie nieruchomości na tych samych rzędnych wysokościowych, wywłaszczone na ten sam cel, także te znajdujące się pod wodą zbiornika "[...]" są zwracane na rzecz byłych właścicieli; j) braku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, w konsekwencji orzekaniu w oparciu o niepełny materiał dowodowy - brak jest wypisów z ewidencji gruntów oraz decyzji o zwrocie sąsiednich działek leżących także w obszarze wyrobiska B, które zostały zwrócone byłym właścicielom, w celu wykazania naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.; k) swobodnym uznaniu, że decyzja z dnia [...] września 1967 r. i decyzja z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] to ta sama decyzja, a powołanie w akcie notarialnym Rep. A nr [...] decyzji z dnia [...] września 1967 r. to zwykła omyłka pisarska.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła stosowną argumentację podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów skargi oraz wyrażonych w niej żądań.

Sąd zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), był uprawniony i zobowiązany do sankcjonowania dostrzeżonych z urzędu rażących naruszeń prawa, których zaistnienie wymaga powtórzenia zasadniczych czynności postępowania odwoławczego z udziałem następców prawnych strony postępowania, która zmarła w jego toku.

Stwierdzenie wad nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. jest konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi, eliminując – ze względu na charakter wad nieważności – możliwość merytorycznej oceny licznych zarzutów naruszeń prawa procesowego i materialnego, które zostały podniesione w skardze. W tym zakresie nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy po ustaleniu w sposób prawem przewidziany (sądowe stwierdzenie nabycia spadku, akt poświadczenia dziedziczenia) kręgu spadkobierców zmarłej w toku postępowania drugiej instancji strony (E. F.) zapewni tym spadkobiercom udział w tym postępowaniu (w tym ustali, czy ich wolą jest podtrzymanie odwołania zmarłej strony), a następnie po ponownym rozważeniu całego zebranego materiału dowodowego wyda nową decyzję odwoławczą i skieruje ją do prawidłowo ustalonego i pełnego kręgu żyjących i istniejących stron.

Z ustaleń poczynionych z urzędu przez Sąd wynika, że w toku postępowania odwoławczego w dniu 24 stycznia 2021 r. zmarła strona postępowania E. F. (zob. odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] listopada 2021 r.). Akta sprawy administracyjnej nie wskazują, aby skarżony organ odwoławczy uzyskał z urzędu lub na podstawie oświadczenia pełnomocnika zmarłej strony lub zawiadomienia innych stron postępowania informację, że E. F. zmarła. W tej sytuacji nie można organowi odwoławczego czynić zarzutu umyślnego albo nieumyślnego zaniedbania obowiązków procesowych związanych z kierowaniem czynności procesowych (w tym decyzji i postanowień) do podmiotów, które mogą być adresatami tego rodzaju czynności. Nie zmienia to jednak oceny, że zaistnienie określonych wad nieważności ma charakter obiektywny i nie jest uzależnione od winy lub przyczynienia się do ich powstania organu prowadzącego postępowanie.

W tym kontekście zastrzeżenia może natomiast budzić postawa b. pełnomocnika strony (B. F.), który jako syn zmarłej musiał wiedzieć o śmierci swojej matki. Wątpliwości może budzić także postawa skarżącej, która jest spokrewniona z B. F., a więc również fakt śmierci E. F. powinien być jej znany. Jeżeli chodzi o podstawę prawną obowiązku zawiadomienia organów oraz Sądu o śmierci strony postępowania administracyjnego (obligatoryjnego uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego) przez osoby z nią spokrewnione, które działały w sprawie jako strony lub pełnomocnicy stron, to obowiązek ten jest wywodzony przede wszystkim z art. 272 kodeksu karnego. Przepis ten statuuje typ przestępstwa wyłudzenia poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego lub innej osoby uprawnionej do wystawienia dokumentu. Karalne jest wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w dokumencie (w tym w dokumencie urzędowym, takim jak decyzja administracyjna) przez podstępne wprowadzenie w błąd właściwego funkcjonariusza lub innej osoby autoryzowanej do wystawienia dokumentu (np. osoby pełniącej funkcje organu administracji publicznej lub innego pracownika organu administracyjnego, upoważnionego do wydania decyzji administracyjnej). Poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym może przykładowo polegać na wskazaniu jako adresata decyzji administracyjnej osoby nieżyjącej, natomiast wyłudzenie tego rodzaju poświadczenia nieprawdy przez podstępne wprowadzenie w błąd może polegać na celowym ukrywaniu przed właściwym organem faktu śmierci strony postępowania w celu dalszego wykonywania funkcji pełnomocnika tej strony, pomimo wygaśnięcia pełnomocnictwa.

Nie przesądzając w tym miejscu sprawy, czy i w jakim zakresie zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 272 k.k.. Sąd stwierdza, że dalsza ocena w tym zakresie należy do organu odwoławczego, który w razie uznania, że tego rodzaju uzasadnione podejrzenie zachodzi, powinien wykonać obowiązek wynikający z art. 304 § 2 k.p.k.

Przechodząc natomiast do zasadniczych podstaw stwierdzenia wad nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd przypomina, że w teorii postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo zgodnie przyjmuje się, że skierowanie decyzji administracyjnej do uznanego za stronę podmiotu, który nie istnieje albo nie żyje, jest równoznaczne z wydaniem decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten ostatni przepis statuuje podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a więc także do podmiotu nieistniejącego lub nieżyjącego (zob. np. M. Kamiński, Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, w: T. Woś /red./, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 571-572). Skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego lub nieżyjącego jest także kwalifikowane niekiedy jako rażące naruszenie prawa w zakresie art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a. Orzeczenie administracyjne wprowadzone do obrotu prawnego w takich okolicznościach jest więc dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwalifikacja ta wynika z przyjęcia stanowiska, że skoro stroną mogą być tylko osoby fizyczne (a więc podmioty żyjące) lub jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub jej nieposiadające (w więc podmioty istniejące w sensie prawnym), to uznanie za stronę postępowania i skierowanie orzeczenia administracyjnego do podmiotu nieżyjącego albo nieistniejącego rażąco narusza przepis art. 29 k.p.a. Takie działanie organu narusza także rażąco przepis art. 30 § 1 k.p.a., z którego wynika, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jeżeli więc organ kieruje swoje orzeczenie lub inne czynności procesowe do podmiotu pozbawionego zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym (w tym do podmiotu, który nie istnieje albo nie żyje), to takie orzeczenie lub czynności procesowe są dotknięte wadą nieważności.

Niezależnie od powyższych uwag, trzeba również uwzględnić sytuacje, w których w momencie wydania decyzji strona będąca jej adresatem już nie żyje albo nie istnieje (np. została prawomocnie wykreślona z właściwego rejestru), natomiast w obrocie prawnym nadal działa pełnomocnik procesowy tej strony. Nie ulega wątpliwości, że tylko strona żyjąca albo istniejąca może skutecznie działać w postępowaniu w sposób czynny albo bierny za pośrednictwem pełnomocnika (potwierdza to fragment przepisu art. 32 k.p.a. /"Strona może działać przez pełnomocnika (...)"/, a więc tylko podmiot, który występuje jako żyjąca albo istniejąca strona). W momencie śmierci strony albo ustania jej bytu prawnego udzielone przez stronę pełnomocnictwo wygasa z mocy samego prawa, a dotychczasowy pełnomocnik nie ma prawa do podejmowania dalszych czynności procesowych w imieniu strony, jak również nie może być adresatem czynności procesowych innych podmiotów postępowania (w tym organu). W tym wypadku nie ma oczywiście podstaw do stosowania (per analogiam) przepisu art. 101 § 2 k.c., który przewiduje możliwość przedłużenia obowiązywania pełnomocnictwa poza okres życia (istnienia) mocodawcy ("Umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa.").

W związku z powyższym doręczenie orzeczenia administracyjnego (w celu wprowadzenia go do obrotu prawnego i nadania mu skuteczności prawnej) osobie pełnomocnika, którego mocodawca będący stroną postępowania administracyjnego już nie żyje albo nie istnieje, jest także rażącym naruszeniem prawa w zakresie przepisu art. 32 k.p.a.

Dla oceny wskazanych wyżej rażących naruszeń prawa nie ma oczywiście znaczenia fakt, że pełnomocnik procesowy może być spadkobiercą reprezentowanej strony, która zmarła (np. będąc jej zstępnym). Jest to okoliczność wymagająca ustaleń oraz uprzedniego zastosowania odpowiednich regulacji wynikających z art. 30 § 4-4a lub art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli bowiem organ podjął czynność procesową doręczenia orzeczenia względem nieżyjącej strony za pośrednictwem pełnomocnika, to oznacza to, że właściwym adresatem tej czynności i samego orzeczenia była zmarła strona, a nie jej spadkobierca. Nawet jeśli później okazałoby się, że były pełnomocnik, który odebrał decyzję w imieniu zmarłej strony, rzeczywiście jest spadkobiercą (np. ustawowym i jedynym) zmarłej strony, to okoliczność ta nie sanuje nieważności czynności doręczenia oraz rażących naruszeń prawa w zakresie skierowania decyzji do zmarłej strony.

Powyższe ogólne uwagi w połączeniu ze stanem faktycznym sprawy prowadzą konsekwentnie do wniosku, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów sądowych, na które złożył się uiszczony wpis.

Ponownie rozpoznając sprawę skarżony organ, zgodnie z oceną prawną wyrażoną powyżej (art. 153 p.p.s.a.), podejmie działania mające na celu ustalenie spadkobierców zmarłej strony, a następnie z ich udziałem ponowi określone czynności procesowe postepowania odwoławczego (w tym ustali, czy spadkobiercy zmarłej strony podtrzymują odwołanie wniesione w jej imieniu przez byłego pełnomocnika), ponownie rozważy pełny materiał dowodowy, zarzuty odwoławcze lub nowe zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego, oraz wyda nową decyzję, kierując ją do żyjących i istniejących stron.