Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1539/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. D. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB") decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, który złożyli B. D. i J. D. (dalej: "skarżący", postanowił odmówić stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "[...] WINB") z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Projekt ów został zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także "PINB w [...]") wydaną dla K. i S. M. (dalej: "inwestorzy") i odnoszącą się do inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], przy ul [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Toczące się postępowanie stanowiło kontynuację działań inwestorów oraz wielu wcześniejszych postępowań oraz kończących je rozstrzygnięć.

W dniu [...] sierpnia 1982 r. została wydana decyzja Naczelnika Gminy [...] nr [...], na podstawie której inwestor, S. M., uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W.. Decyzja ta została wkrótce uchylona przez ten sam organ, ale [...] października 1985 r. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] [...], inwestor uzyskał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a [...] marca 1998 r. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] pozwolenie na budowę i nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] we W..

Z uwagi na stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w dniu 1 sierpnia 2006 r. PINB w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]. Następnie, [...] października 2006 r. PINB w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 z późn. zm. (dalej: "pr.bud."), zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Po zbadaniu zgromadzonych dokumentów w dniu [...] lutego 2007 r. organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W 2007 r. wykonywane były geodezyjne pomiary nieruchomości inwestycyjnej i sąsiednich nieruchomości. W ich wyniku doszło do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2007 r., a 31 stycznia 2008 r. uchylono decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez [...] WINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejno od 2008 r. do 2015 r. toczyły się postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, w wyniku których decyzja z [...] lutego 2007 r. była kilkukrotnie uchylana i przywracana w wyniku decyzji organu odwoławczego. Jedną z kluczowych przesłanej były wątpliwości co do tego, czy inwestorzy uzyskali skuteczną zgodę skarżących (B. i J. D.) na zlokalizowanie części zrealizowanego budynku w granicach działki skarżących. Wydana została też, a następnie uchylona decyzja o nakazie rozbiórki części budynku gospodarczego, a także odrębnie zbudowanej kotłowni.

W kolejnym kroku, [...] WINB stwierdził w dniu 28 sierpnia 2015 r. nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji było nieuwzględnienie przy zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] faktu naruszenia przez inwestora własności nieruchomości o nr ewid. [...], której właścicielami są skarżący w niniejszej sprawie. Zrealizowana w ramach rozbudowy budynku mieszkalnego kotłownia usytuowana była na odcinku 11 m i głębokości 0,6 m na terenie działki nr [...].

Aby zakończyć spory i ciągnące się postępowania inwestorzy w dniu 24 listopada 2015 r. złożyli do PINB w [...] wniosek o zatwierdzenie kolejnego projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowanego budynku mieszkalnego. Złożony projekt był dalej uzupełniany i zmieniany. Między innymi w zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] wolnostojącym budynku garażowo-gospodarczym została urządzona nowa kotłownia (zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym odrębnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. w dniu [...] lipca 2016 r. inwestorzy złożyli do PINB zweryfikowany projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, w którym uwzględnione zostały wszystkie zmiany wynikające z wcześniej wykonanych robót budowlanych. We wrześnie 2016 r. projekt ten został też uzgodniony przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Po zapoznaniu się z najnowszym projektem skarżący zażądali, aby projekt zagospodarowania przestrzennego został wykonany na aktualnej mapie geodezyjnej. Oświadczenie o takim wykonaniu projektu złożył projektant, dodając, że zrealizowane przez inwestorów przedsięwzięcie, po dokonaniu zmian, przeróbek oraz przeprowadzeniu robót rozbiórkowych kotłowni urządzonej pierwotnie w rozbudowanej części budynku mieszkalnego i zlokalizowanej przy granicy z nieruchomością o nr ewid. [...], obecnie nie wykracza obecnie poza zakres nieruchomości o nr ewid. [...]. W tym stanie rzeczy PINB w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 pr.bud. stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnienia wymogi określone w art. 35 ust. 1 pr.bud.

W związku z powyższym w dniu 19 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny złożony przez inwestorów i nałożył na nich obowiązki dotyczące: (1) wykonania robót budowlanych obejmujących wymurowanie ściany ogniowej tzw. ogniomuru z cegły pełnej ceramicznej na zaprawie cementowo-wapiennej o grubości 25 cm, wyprowadzonej ponad połać dachu na wysokość min. 30 cm ponad istniejącą część ganku (wiatrołapu) zlokalizowanego w części frontowej budynku mieszkalnego inwestorów; oraz (2) uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Decyzja PINB w [...] została przez skarżących zaskarżona do [...] WINB jako organu drugiej instancji w postępowaniu zwykłym.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 296, ze zm.; dalej: "k.p.a."). postanowił:

uchylić zaskarżoną decyzję w całości;

na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 83 pkt 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) zatwierdzić złożony przez inwestorów zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego, zlokalizowany na nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w miejscowości W.przy ul. [...], sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności architektonicznej oraz nałożyć na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie złożone przez skarżących co do zasady nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja organu powiatowego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ani też postępowania administracyjnego, mającymi istotny wpływ na wynik postępowania oraz i powodującym potrzebę wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sentencja orzeczenia musiała być wszakże zmieniona w stosunku do rozstrzygnięcia PINB w [...], ze względu na sformułowanie nieuzasadnionego obowiązku wykonania robót budowlanych obejmujących wymurowanie ściany ogniowej, czyli tzw. ogniomuru. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. nie ma potrzeby, ani ustawowej możliwości nakładania obowiązku wykonania robót budowlanych naprawczych.

Organ odwoławczy wyjaśnił także przyczyny uznania prawidłowości mapy wykorzystanej do wykonania projektu zagospodarowania przestrzennego.

3. W dniu 21 października 2018 r. skarżący B. D. i J. D. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżących kwestionowana decyzja [...] WINB nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż jest obarczona wadą prawną określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności inwestorzy nie wykonali czynności przewidzianych we wnioskach ekspertyzy technicznej, do tego część ganku budynku mieszkalnego należącego do inwestorów, którego dotyczy kwestionowana decyzja [...] WINB zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, wciąż znajduje się na nieruchomości skarżących. Stanowi to naruszenie obowiązku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dodatkowo, zdaniem skarżących postępowanie które zakończyło się kwestionowaną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego prowadzone było w trybie naprawczym uregulowanym w art. 50-51 pr.bud. Było to niedopuszczalne, gdyż postępowanie legalizacyjne prowadzone w 1985 r. zostało zakończone, chociaż nie wykonano wszystkich zaleceń organu nadzoru budowlanego. Z tego względu należało przyjąć, że budowa przedmiotowego obiektu nie została zalegalizowana, a tym samym obecnie właściwy powinien być inny tryb legalizacji.

4. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2019 r. działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r.

GINB uznał, że zarzuty podniesione przez skarżących nie są zasadne, a jednocześnie kontrolowana decyzja [...] WINB odpowiada prawu. Ocenę taką należy sformułować biorąc pod uwagę kluczowe okoliczności sprawy.

Po pierwsze, zdaniem GINB dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalały Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na stwierdzenie, że najnowszy projekt budowlany zamienny, dodatkowo jeszcze poprawiony i uzupełniony spełnia wymagania określone w przepisach prawa. Dlatego też, PINB w [...] miał podstawy, aby wydać decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz nałożyć na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. PINB w [...] nałożył na inwestor obowiązek wykonania robót budowlanych obejmujących wymurowanie tzw. ogniomuru, ale w tym zakresie decyzja organu powiatowego została trafnie zmieniona przez organ drugiej instancji, który wydał kwestionowaną decyzję.

Po drugie, odnosząc się do kluczowego argumentu skarżących zrealizowania przedmiotowego budynku na ich nieruchomości, GINB stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów oraz map wynikało, że sporny ganek usytuowano w granicy między obydwiema działkami, a nie na działce skarżących. Natomiast formułowane przez skarżących zarzuty mające na celu podważenie poprawności dokumentów geodezyjnych oraz sposobu wyznaczenia granicy między nieruchomościami, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie są bowiem uprawnione do weryfikowania tych kwestii.

Po trzecie, sprawdzenie zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami i rysunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), prowadziło do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, zwłaszcza w stopniu rażącym.

W konkluzji GINB stwierdził, że analiza decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r. w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, prowadzi do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało, wbrew zarzutom zawartym we wniosku skarżących oraz w odwołaniu, odmówić stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

5. Po otrzymaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. skarżący, chociaż nie godzili się z powyższym rozstrzygnięciem organu, nie wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucili decyzji GINB naruszenie:

a) przepisów postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie przeprowadzono oględzin przedmiotowej nieruchomości, na okoliczność niewykonania zaleceń postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 1985 r. Z uzasadnienia skargi wynika, że sugerowane zalecenia stalowych umocnień stropów, podciągów pod ścianą, filarów międzydrzwiowych i ścian wewnętrznych;

b) przepisów postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie przeprowadzono dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i z powołanych w uzasadnieniu na tę okoliczność, że budynek zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej nie został zalegalizowany oraz że inwestor dokonując nadbudowy i rozbudowy budynku (również w warunkach samowoli budowlanej) nie dysponował nieruchomością na cele budowlane w zakresie części ganku na działce [...].

Mając na uwadze powyższe skarżący wnoszą o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem, w szczególności z art. 7, art. 8, art. 9, art 10 k.p.a.

6. Odpowiadając w dniu 11 lipca 2019 r. na ww. skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

7. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd zobowiązany jest wyjaśnić stronom ramy prawne wydania rozstrzygnięcia i treść przepisów prawa, na podstawie których Sąd wydał wyrok w rozpatrywanej sprawie.

Przede wszystkim, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Takie są procesowe ramy prawne wyznaczające sposób postępowania Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę.

Sąd widzi przy tym, że skarżący w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej rozumieją rolę Sądu, gdyż argumenty podniesione w skardze – niezależnie od tego, czy trafne, czy nie – mają charakter ściśle prawny, a nie "słusznościowy".

8. Druga grupa norm prawnych, które Sąd miał obowiązek uwzględnić rozpatrując sprawę ze skargi, którą złożyli skarżący: B. D. i J. D., stanowią normy o charakterze materialnoprawnym, czyli normy, które zawierają kryteria rozstrzygnięcia sporu wniesionego przed Sąd przez skarżących.

W tym zakresie kluczowe znaczenie ma fakt, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego toczyło się na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. Takie postępowanie uznawane jest za postępowanie nadzwyczajne, podobnie jak np. postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, a nie postępowanie zwykłe, np. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że przesłanką nieważności wskazywaną przez skarżących było rażące naruszenie prawa przez organ wydający ww. kwestionowaną decyzję z dnia [...]marca 2017 r.

Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w nauce prawa powszechnie przyjmuje się stanowisko, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przepisy mające być podstawą takiego rozstrzygnięcia muszą być interpretowane ściśle. W polskiej kulturze prawnej za niekwestionowaną uznaje się bowiem zasadę o zakazie dokonywania w takich przypadkach wykładni rozszerzającej (Exceptiones non sunt extendendae).

Wyjątkowość postępowania o stwierdzenie nieważności bierze się stąd, że ostateczna decyzja administracyjna korzysta z tzw. domniemania legalności i prawidłowości. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że tak długo jak nie wykaże się, że decyzja w sposób niewątpliwy obciążona jest choćby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i taką właśnie wadą, a nie jakąkolwiek inną, należy uznawać, że kwestionowana decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10, a z najnowszych orzeczeń, analogicznie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3480/18)

Jeśli zatem przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; spośród nowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu), a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Jest to odwołanie się do zakorzenionej w europejskiej kulturze prawnej, choć nie bezdyskusyjnej, zasady że "tego co jasne nie interpretuje się" (clara non sunt interpretanda). Oznacza to jednak, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności, jeśli podstawą nieważności miałoby być naruszenie przepisu prawa, co do wykładni którego istnieją wątpliwości, rozbieżności lub spory interpretacyjne.

Drugą konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności jest jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony. Przesłanka ta jest niekiedy mylona lub utożsamiana z warunkiem oczywistości i jasności przepisu będącego podstawą wydania kwestionowanego aktu. Przyjmuje się wszak, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, jeśli została ona wydana na podstawie kompetencji fakultatywnej lub przepisu materialnoprawnego, który z rozmaitych powodów zapewnia organowi szeroki zakres swobodnego uznania administracyjnego. Jeśli bowiem organ wydaje akt mogąc względnie swobodnie dokonywać wyboru między różnymi możliwymi rozwiązaniami, to wybranie jednego rozwiązania, a nie innego, z natury rzeczy nie może mieć charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, co do których występuje silne przekonanie, że nie jest możliwe zaakceptowanie wydania takiej decyzji przez organy praworządnego państwa.

Sąd w pełni przyjmuje powyższe zasady rozstrzygania o nieważności decyzji.

9. W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron oraz po uwzględnieniu wskazanych wyżej zasad orzekania przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że nie znajduje podstaw dla uznania, że zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] marca 29017 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Żadna z zarzucanych wad postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r. nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez [...] WINB prawa przez to, że nie przeprowadzono oględzin przedmiotowej nieruchomości, na okoliczność niewykonania zaleceń postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 1985 r., Sąd zobowiązany jest wyjaśnić dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r. organ kontrolował zgodność z prawem projektu budowlanego zamiennego złożonego przez inwestorów do PINB w [...] wraz z wnioskiem o zatwierdzenie w dniu 24 listopada 2015 r., a nie projektu budowlanego, który był zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...]sierpnia 1982 r. lub decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1998 r. Tamte "stare" projekty sprzed ponad 30 lat nie mają obecnie żadnego znaczenia. Nawet gdyby ówczesne postępowania były przeprowadzone nieprawidłowo, to są dziś już całkowicie nieistotne, gdyż po tym czasie zwłaszcza w 2006 i 2007 r. toczyło się postępowanie nadzorcze, które zakończyło się decyzją PINB w [...] z dnia [...] lutego 2007 r.

Inaczej mówiąc można posłużyć się staropolskich powiedzeniem: "Co było a nie jest, nie pisze się w rejestr" (do tego samego powiedzenia nawiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 78/14).

Z punktu widzenia kryteriów rażącego naruszenia prawa, należy przy tym dodać, że wskazane przez skarżących postępowanie legalizacyjne z 1985 r. było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Mający wówczas zastosowanie art. 40 ustawy z 1974 r. regulował postępowanie legalizacyjne w mało sformalizowany sposób, a zatem nie sposób byłoby obecnie rozważać, czy doszło wówczas do naruszenia prawa, a zwłaszcza rażącego naruszenia prawa.

Wreszcie nawet gdyby okazało się, że obecny projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją PINB w [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r. nie uwzględniał wskazanych przez skarżących zaleceń co do elementów konstrukcji budynku mieszkalnego, to i tak nie można byłoby przypisać organom nadzoru budowlanego naruszenia prawa poprzez niedostrzeżenie lub zignorowanie takiej okoliczności. W 2016 r., a także dziś art. 35 ust. 1 pr.bud. przyjmuje, że organ architektoniczno-budowlany ani organ nadzoru budowlanego nie sprawdza prawidłowości projektu budowlanego i jego zgodności ze sztuką budowlaną. Organ zatwierdzający projekt budowlany sprawdza tylko kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud.). Natomiast za zgodność projektu budowlanego z zasadami wiedzy technicznej odpowiada projektant obiektu budowlanego, a projekt ma dodatkowo sprawdzić osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności (art. 20 pr.bud.).

Skoro w zakresie obowiązków organu administracji nie było szczegółowe badanie rozwiązań technicznych przyjętych w projekcie, nie można mu przypisać naruszenia prawa, w tym zwłaszcza rażącego naruszenia prawa.

10. Na podstawie analogicznych norm wywiedzionych z ustawy Prawo budowlane, należy odrzucić zasadniczą część drugiego zarzutu przedstawionego w skardze.

Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu, że dopuścił się naruszenia prawa przez pominięcie faktów nieprzeprowadzenia dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i z powołanych w uzasadnieniu na tę okoliczność, że budynek zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej nie został zalegalizowany oraz że inwestor dokonując nadbudowy i rozbudowy budynku (również w warunkach samowoli budowlanej) nie dysponował nieruchomością na cele budowlane w zakresie części ganku na działce [...].

Jak wskazano powyżej wcześniejsze postępowania legalizacyjne nie miały żadnego znaczenia w obecnym postępowaniu. W tej części zarzut skarżących nie zasługuje na uwzględnienie.

Natomiast podnoszony zarzut braku uprawnienia inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie części ganku na działce [...] należy uznać za bezzasadny z innych względów. Tę kwestię wyjaśnił GINB w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. Organ stwierdził bowiem, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów oraz map wynika bezsprzecznie, że kwestionowany ganek usytuowano w granicy między obydwiema działkami, to znaczy wyłącznie na działce należącej do inwestorów, chociaż linia ściany pokrywa się z linią ustaloną geodezyjnie linią granicy. Co więcej, mapa zasadnicza, wykonana przez uprawnionego geodetę oraz przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, ukazuje w sposób zupełny wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac niż sugerują to skarżący. Stanowi ona dokument organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, który z mocy prawa stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 k.p.a.).

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela opinię Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przestawioną w zaskarżonej decyzji. Mapy zawarte w aktach sprawy (k. 156, 157) zatytułowane: "Inwentaryzacja powykonawcza budynku mieszkalnego, garażowego, kotłowni i urządzeń podziemnych na posesji" oraz "Istniejące zagospodarowanie działki – budynek mieszkalny jednorodzinny - projekt zamienny" wskazują, że sporny ganek znajduje się wyłącznie na działce inwestycyjnej, a nie na działce skarżących. Należy przy tym podkreślić, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie miały podstaw, aby kwestionować przebieg granic, czy też położenie przedmiotowego budynku lub innych parametrów nieruchomości oznaczonych na tej mapie. Dodatkowo projektant odpowiedzialny za projekt budowlany zamienny potwierdził zgodność z oryginałem mapy użytej do przygotowania projektu zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw, aby organom nadzoru budowlanego, zarówno powiatowemu, jak i wojewódzkiemu, zarzucić że naruszyły prawo wydając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, a następnie utrzymują w mocy decyzję organu pierwszej instancji w tym zakresie.

W świetle powyższych ustaleń i dokumentów GINB miał obowiązek odmówić stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r.

Jeśli powyższe rozstrzygnięcie nie zakończyło sporu sąsiedzkiego, sądem właściwym ro badania prawidłowości dokumentów będących podstawą decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r. jest sąd powszechny, wydział cywilny.

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.