Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2316/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189d par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1191/20 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu pojazdem bez aktualnego badania technicznego potwierdzającego zdatność pojazdu do ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1191/20, oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z [...] października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu pojazdem bez aktualnego badania technicznego potwierdzającego zdatność pojazdu do ruchu drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 25 lipca 2020 r. na przejściu granicznym w [...], na kierunku wyjazdowym z Polski, do kontroli granicznej zgłosił się obywatel Ukrainy O. D., kierujący pojazdem ciężarowym marki MAN wraz z naczepą KRONE, który wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na rzecz A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. ("skarżąca", "Spółka") W toku czynności kontrolnych funkcjonariusz służby granicznej stwierdził, że naczepa ciężarowa nie ma aktualnych badań technicznych, gdyż zgodnie z wpisem w dowodzie rejestracyjnym a także w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, termin ważności badań upłynął w dniu 15 lipca 2020 r. W protokole kontroli wskazano naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] ("organ pierwszej instancji") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 zł za naruszenie opisane w l.p. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919, ze zm., dalej: "u.t.d.").

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] ("organ odwoławczy") decyzją z [...] października 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/698 z dnia 25 maja 2020 r. ustanawiającego szczególne środki tymczasowe w związku z epidemią COVID-19 dotyczące odnawiania lub przedłużania ważności niektórych certyfikatów i świadectw, licencji i zezwoleń oraz przesunięcia niektórych okresowych kontroli i okresowych szkoleń w niektórych obszarach prawodawstwa dotyczącego transportu (Dz.U.UE.L.2020.165.10 z dnia 27 maja 2020 r., dalej "rozporządzenie 2020/698") organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 5 tego rozporządzenia państwo członkowskie może odstąpić od stosowania przepisów dotyczących przedłużenia terminów ważności badań technicznych pojazdów, jeżeli państwo to uzna, że w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. nie napotkało i prawdopodobnie nie napotka trudności uniemożliwiających prowadzenie badań zdatności do ruchu drogowego. Decyzję taką podjęła strona polska, o czym poinformowała Komisję Europejską, ta zaś ogłosiła decyzję Polski w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2020.1831.1). Informacja o decyzji strony polskiej została opublikowana 3 czerwca 2020 r., a więc przed dniem, od którego stosuje się rozporządzenie 2020/698. Zatem terminy badań technicznych pojazdów zarejestrowanych w Rzeczypospolitej Polskiej nie zostały przedłużone rozporządzeniem 2020/698. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z powyższym nie ma w sprawie zastosowania art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162), gdyż w sprawie nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej obowiązującej w dniu kontroli. W związku z tym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania byłoby sprzeczne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył regulacje wynikające miedzy innymi z art. 92a ust. 1 u.t.d., art. 81 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.). Sąd wskazał, że skarżąca używała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego miała obowiązek stosownie do powołanych wyżej regulacji dokonać okresowego badania technicznego pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie określonym w dowodzie rejestracyjnym, to jest najpóźniej do 15 lipca 2020 r.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że mogła skorzystać z przedłużenia terminu badania technicznego na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2020/698, według którego niezależnie od art. 85 ust. 1 i art. 10 ust. 1 dyrektywy 2014/45/UE oraz pkt 8 załącznika II do tej dyrektywy, terminy badań zdatności do ruchu drogowego, które to badania w przeciwnym razie zgodnie z tymi przepisami musiałyby zostać przeprowadzone w okresie między 1 lutego 2020 r. a 31 sierpnia 2020 r., uznaje się za przedłużone o okres siedmiu miesięcy. Sąd zwrócił uwagę, że wprowadzenie tego przepisu miało na względzie, że w związku z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności spowodowanych epidemią COVID-19, mogą zaistnieć trudności w przeprowadzaniu okresowych badań zdatności pojazdów do ruchu drogowego, które miały zostać przeprowadzone w okresie między 1 lutego 2020 r. a 31 sierpnia 2020 r. Za wskazane uznano zatem przeprowadzenie badań technicznych w terminie późniejszym, lecz nie później niż siedem miesięcy po upływie pierwotnego terminu, a świadectwa zdatności do ruchu drogowego powinny zachować ważność do tego późniejszego terminu. Miało to ułatwić m.in. funkcjonowanie przewoźnikom, osobom fizycznym oraz krajowym organom administracji, które ze względu na obostrzenia pandemiczne mogły mieć trudności z dopełnieniem formalności administracyjnych w wyznaczonych terminach. Równocześnie jednak w art. 5 ust 5 rozporządzenia 2020/698 przewidziano, że jeżeli w okresie między 1 lutego 2020 r. a 31 sierpnia 2020 r. państwo członkowskie nie napotkało trudności uniemożliwiających prowadzenie badań zdatności do ruchu drogowego lub wydawania świadectw zdatności do ruchu drogowego w związku z nadzwyczajnymi okolicznościami spowodowanymi przez epidemię COVID-19 i prawdopodobnie takich trudności nie napotka lub podjęło stosowne środki krajowe w celu ich zmniejszenia, państwo to może - po poinformowaniu Komisji - podjąć decyzję o niestosowaniu ust. 1 i 2. Komisja informuje o tym pozostałe państwa członkowskie i publikuje zawiadomienie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Polska, tak jak większość krajów Unii Europejskiej, w dniu 29 maja 2020 r. poinformowała Komisję o podjęciu decyzji o niestosowaniu między innymi art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2020/698 dotyczącego terminów okresowych badań zdatności do ruchu drogowego pojazdów silnikowych i ich przyczep na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/45/UE oraz art. 5 ust. 2 dotyczącego ważności świadectw zdatności do ruchu drogowego na podstawie dyrektywy 2014/45/UE. Informacje przekazane przez Komisję, dotyczące niestosowania niektórych przepisów rozporządzenia 2020/698 przez Polskę, zostały opublikowane w Dz.U.UE.C.2020.1831.1 z dnia 3 czerwca 2020 r. Powyższe oznacza, że Polska nie przyjęła do stosowania przepisów rozporządzenia 2020/698 przedłużających ważność okresowych badań technicznych potwierdzających zdatność pojazdu do ruchu drogowego. Informacja o decyzji strony polskiej została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 3 czerwca 2020 r., a więc w dniu poprzedzającym wejście w życie przepisów rozporządzenia 2020/698. Termin wejścia w życie przepisów rozporządzenia 2020/698, zgodnie z jego art. 18, został oznaczony na 4 czerwca 2020 r. z wyłączeniem ściśle określonych w nim artykułów. Wyłączenie to dotyczy również art. 5 ust. 5, który wszedł w życie 28 maja 2020 r.

Nietrafny jest więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyrażony w skardze pogląd, że decyzja o niestosowaniu przepisów unijnych mogła być podjęta dopiero po 31 sierpnia 2020 r., a gdy badanie techniczne wypadało przed 31 sierpnia 2020 r., to zastosowanie miał wyłącznie art. 5 ust. 1 rozporządzenia ustanawiający automatyczne przedłużenie badań. Zgodnie bowiem z powołanymi wyżej regulacjami, państwa członkowskie UE, w tym Polska, miały pełne uprawnienie do niestosowania przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 2020/698, przy czym musiały o tym poinformować Komisję, która z kolei miała obowiązek poinformować o takiej decyzji pozostałe państwa członkowskie i opublikować takie zawiadomienie w Dzienniku Urzędowym UE. Polska skorzystała z tego uprawnienia już w dniu 29 maja 2020 r., o czym pełne zawiadomienie zostało umieszczone w Dzienniku Urzędowym UE.C.2020.1831.1 z dnia 3 czerwca 2020 r.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że skoro terminy ważności badań technicznych pojazdów zarejestrowanych na terenie RP nie zostały przedłużone rozporządzeniem 2020/698, to w związku z tym w dacie kontroli skarżąca miała obowiązek przedstawić aktualne i ważne okresowe badanie techniczne pojazdu. Brak ważnego badania technicznego uprawniał organ do stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w lp. 9.1. załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że istniały wątpliwości co do treści normy prawnej, obowiązującej w dniu kontroli. Skoro skarżąca wiedziała o istnieniu uregulowań art. 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 2020/698, to powinna się również zapoznać z regulacją art. 5 ust. 5, która umożliwiała państwom członkowskim powzięcie decyzji o niestosowaniu art. 5 ust. 1 i 2 i monitorować stan prawny w tym zakresie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 89a ust. 3 u.t.d., stanowiący, że funkcjonariusze Straży Granicznej dokonują kontroli na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego, dotyczy uprawnień do przeprowadzania kontroli w trybie określonym w przepisach Prawa o ruchu drogowym, nie zaś w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Nie oznacza to natomiast, że w sytuacji gdy przeprowadzona w tym trybie kontrola wykaże naruszenie, o którym mowa w ustawie o transporcie drogowym, nie jest możliwe nałożenie na podmiot wykonujący przewóz drogowy w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w ostatnio wymienionej ustawie, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.t.d.

Z przytoczonych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")

Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

1.1.1. art. 89a ust 3 u.t.d. w związku z art. 87 u.t.d. poprzez nałożenie na stronę kary przez Komendanta Placówki Straży Granicznej, w sytuacji, gdy funkcjonariusze Straży Granicznej dokonują kontroli na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego, a zatem w przypadku braku przeglądu są uprawnieni do nałożenia kary w drodze mandatu na kierowcę, ale nie są uprawnieni do nakładania kar pieniężnych na podmioty wykonujące przewozy drogowe za naruszenia stypizowane w załączniku do ustawy o transporcie drogowym;

1.1.2. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do zakresu obowiązywania normy prawa UE na korzyść strony, w sytuacji gdy w sprawie w chwili zdarzenia będącego podstawą nałożenia kary, pozostawały wątpliwości co do zakresu obowiązywania przepisów prawa unijnego;

1.1.3. art. 11 Prawo przedsiębiorców poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do zakresu obowiązywania normy prawa UE na korzyść strony;

1.1.4. art. 189a § 2 pkt 1 - 3 k.p.a., art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o ruchu drogowym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar pieniężnych, ich miarkowania i odstępowania od nich i które to przepisy powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 art. 189a § 2 k.p.a.

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę prawa materialnego, to jest art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez nieprzeanalizowanie w realiach niniejszej sprawy podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji gdy przepisy prawa UE przewidywały automatyczne przedłużenia ważności badań okresowych pojazdów i pomimo zgłoszenia przez Polskę informacji o niestosowaniu tych przepisów, strona miała prawo uważać, że przepisy UE obowiązują i badania uległy przedłużeniu, a zatem stosowanie surowej kary w sposób automatyczny, przy nieznacznym przekroczeniu terminu, jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wskazane wyżej zarzuty nie były usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Na wstępie podkreślić należy, że wynikające z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyroku wyznacza sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyjść poza sformułowane w niej podstawy kasacyjne i we własnym zakresie konkretyzować jej zarzuty, uściślać je, bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2256/20 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenie tych okoliczności jest konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, należy wskazać, że w żadnym z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie zostały wskazane takie przepisy, których naruszenie spowodować mogło nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym podstawą orzekania jest stan faktyczny, ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.

Po drugie w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie sformułowano zarzutów dotyczących naruszenia tych przepisów prawa materialnego, które dotyczyły istnienia obowiązku oraz zakazu naruszenia tego obowiązku przez podmiot wykonujący przewóz drogowy a także sankcji za to naruszenie. Nie zarzucono również naruszenia art. 5 ust. 1 i 5 rozporządzenia 2020/698, których zastosowanie było przedmiotem sporu między organem i skarżącą oraz przedmiotem oceny przez Sąd pierwszej instancji.

Przy braku takich zarzutów bezzasadne są sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców – w pierwszej kolejności z tej przyczyny, że nawet wykazanie uchybienia tym przepisom nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ponieważ nie zostałyby wzruszone zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji materialnoprawne podstawy decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Niezależnie od tego zarzuty te były bezzasadne również z tej przyczyny, że w sprawie nie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 1 i 5 rozporządzenia 2020/698. W art. 7a § 1 k.p.a. oraz w art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców sformułowano podobne zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz przyjaznej interpretacji przepisów. Według art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie z art. 11 ust.1 Prawa przedsiębiorców, w przypadku, gdy przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zasady te nie oznaczają, że ilekroć pojawiają się różne rozumienia normy prawnej, niezależnie od poprawności argumentacji, to zawsze należy stosować taką wykładnię prawa jaka okazuje się być na korzyść strony. Zasady te będą mieć zastosowanie dopiero wówczas, jeśli mimo dokonania poprawnej metodologicznie i logicznie wykładni przepisu pozostaje kilka wyników wykładni, które mogą być uznane za prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie potrzeba posłużenia się omawianymi zasadami nie wystąpiła. W uzasadnieniu decyzji organu a także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało jasno wyłożone, że przepisy art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2020/698 nie mogły mieć zastosowania, jeżeli państwo członkowskie podjęło decyzję o niestosowaniu tych przepisów i poinformowało o tym Komisję. Taką decyzję podjęło państwo polskie. Notyfikacja tej decyzji została w odpowiedni sposób dokonana a Komisja ogłosiła o tym w Dzienniku Urzędowym UE. Nie może być w takiej sytuacji mowy o wątpliwości co do treści normy prawnej. Z wątpliwościami co do treści normy prawnej nie może być utożsamiana ewentualna niewiedza podmiotu wykonującego przewóz drogowy o mającej zastosowanie normie prawnej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 89a ust. 3 u.t.d. w związku z art. 87 u.t.d. Zarzut ten został sformułowany na tyle nieprecyzyjnie, że w części nie jest możliwe odtworzenie jego rzeczywistej treści. Art. 87 u.t.d. wskazany w zarzucie składa się z kolejnych jednostek redakcyjnych, to jest ustępów, a ustęp 1 także z dalszych jednostek oznaczonych punktami oraz literami. Nie jest w związku z tym możliwe zidentyfikowanie przepisu, którego naruszenie miałoby być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się w omawianej części do rozpoznania, ponieważ, jak wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez sąd pierwszej instancji. Polega to na wskazaniu konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnych aktów prawnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z artykułów, paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, z dnia 14 lutego 2012 r, sygn. akt II OSK 2232/10). Konieczne jest również wskazanie w jaki sposób poszczególne przepisy zostały naruszone.

Wymieniony w tym zarzucie przepis art. 89a ust. 3 u.t.d. dotyczy warunków i sposobu kontroli w zakresie przewozu drogowego dokonywanej przez funkcjonariuszy Policji, Służby Celno-Skarbowej, Straży Granicznej oraz upoważnionych pracowników zarządców dróg. Funkcjonariusze ci i pracownicy dokonują kontroli na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego. Z art. 89a ust. 3 u.t.d. nie wynika zaprezentowany przez autora skargi kasacyjnej wniosek, że w przypadku braku przeglądu (świadectwa zdatności pojazdu do ruchu drogowego) funkcjonariusze Straży Granicznej są uprawnieni do nałożenia kary w drodze mandatu na kierowcę, ale nie są uprawnieni do nakładania kar pieniężnych na podmioty wykonujące przewozy drogowe za naruszenia stypizowane w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

O tym kto ma kompetencję do nakładania w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e rozstrzygają przepisy art. 93 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 u.t.d., wskazując na właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6 (nie dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej) a także wskazując funkcjonariuszy i pracowników organów uprawnionych do kontroli, w tym funkcjonariuszy Straży Granicznej (art. 89 ust. 1 pkt 4 u.t.d.). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, przywołany przez skarżącą Spółkę art. 89a ust. 3 u.t.d., stanowiący, że funkcjonariusze Straży Granicznej dokonują kontroli na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego, dotyczy uprawnień do przeprowadzania kontroli w trybie określonym w przepisach Prawa o ruchu drogowym, nie zaś w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Nie oznacza to natomiast, że w sytuacji gdy przeprowadzona w tym trybie kontrola wykaże naruszenie, o którym mowa w ustawie o transporcie drogowym, nie jest możliwe nałożenie na podmiot wykonujący przewóz drogowy w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w tej ustawie, przez organ, którego funkcjonariusze lub pracownicy ujawnili naruszenie.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 1 - 3 k.p.a., art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. Według skarżącej kasacyjnie naruszenie to miałoby nastąpić poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o ruchu drogowym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar pieniężnych, ich miarkowania i odstępowania od nich i które to przepisy powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 art. 189a § 2 k.p.a. Co do zasady skarżąca Spółka ma rację, że nie wszystkie zagadnienia dotyczące nakładania administracyjnych kar pieniężnych, których dotyczy Dział IVa k.p.a. zostały uregulowane odrębnie w przepisach u.t.d. Jednakże zarzut skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie nie może opierać się na takim ogólnym stwierdzeniu bez wskazania konkretnych przepisów które zostały naruszone i sposobu naruszenia tych przepisów w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Przypomnieć należy, że ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej poprzez sformułowanie odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe czy niewystarczające ustalenie stanu faktycznego.

Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła z czego wywodzi zarzut naruszenia poszczególnych przepisów art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Przepisy te dotyczą trzech różnych zagadnień dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Działu IV k.p.a., tylko jeżeli zagadnienia te zostały uregulowane w przepisach odrębnych. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. za naruszenie opisane w l.p. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy. Kara przewidziana w tym złączniku ma stałą wysokość 2000 zł. Skoro wysokość kary została ściśle określona w przepisach odrębnych ustawy o transporcie drogowym, to, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie mogą mieć zastosowania do określenia wysokości tej kary dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189d k.p.a.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. Wprawdzie w odniesieniu do kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawa o transporcie drogowym nie posługuje się pojęciem terminu przedawnienia nakładania kary pieniężnej, to jednak według art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Oznacza to, że ustawa o transporcie drogowym reguluje w sposób swoisty kwestię upływu czasu na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 oraz na konieczność umorzenia postępowania, a więc w istocie rzeczy na przedawnienie nałożenia kary pieniężnej. Dodać należy, że zgodnie z art. 189g § 2 k.p.a. przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Dodać również trzeba, że zarzut naruszenia art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. nie został w jakimkolwiek zakresie odniesiony do stanu faktycznego sprawy, w którym kara pieniężna za naruszenie stwierdzone 25 lipca 2020 r. została nałożona decyzją ostateczną z 15 października 2020 r., a więc w terminie krótszym niż 3 miesiące.

Podobnie brak jest odniesienia do jakichkolwiek okoliczności faktycznych sprawy zarzutu naruszenia art. 189e k.p.a. dotyczącego naruszenia prawa wskutek siły wyższej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 189a § 2 pkt 2 oraz art. 189f k.p.a Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie posługują się pojęciem odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.). Jednak według art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Treść tych przepisów zarówno w zakresie przesłanek zastosowania, jak i skutków proceduralnych (zaniechanie wszczęcia postępowania lub jego umorzenie) wskazuje na taką samą funkcję przepisów art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. oraz art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. sprowadzającą się do zaniechania nakładania kary pieniężnej ze względu na szczególne okoliczności. W związku z tym należy uznać, że ustawa o transporcie drogowym reguluje w art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2 odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w przypadku kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. W rezultacie do tych kar nie ma zastosowania art. 189f § 1-3 k.p.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 1 u.t.d. sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie przepisu, według treści zarzutu, miało polegać na nieprzeanalizowaniu w realiach niniejszej sprawy podstaw do umorzenia postępowania, w sytuacji gdy przepisy prawa UE przewidywały automatyczne przedłużenia ważności badań okresowych pojazdów i pomimo zgłoszenia przez Polskę informacji o niestosowaniu tych przepisów, strona miała prawo uważać, że przepisy UE obowiązują i badania uległy przedłużeniu, a zatem stosowanie surowej kary w sposób automatyczny, przy nieznacznym przekroczeniu terminu, jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa.

Już samo sformułowanie zarzutu, jako dotyczącego nieprzeanalizowania podstaw do umorzenia postępowania, nie jest odpowiednie do przedmiotu zarzutu, którym jest przepis wskazujący na przesłankę umorzenia postępowania. W rzeczywistości skarżącej kasacyjnie Spółce nie chodzi o brak analizy prowadzącej do ustalenia, czy istnieje podstawa do umorzenia postępowania, lecz o niestwierdzenie, że taka podstawa istnieje. Jednak okoliczności faktyczne, które skarżąca powołała w treści zarzutu, dotyczące w istocie rzeczy braku świadomości co do treści regulacji prawnej dotyczącej istnienia niezmienionego wymagania wykonania w odpowiednim czasie badań technicznych pojazdu, nie przystają do przesłanki umorzenia postępowania przewidzianej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Takie przesłanki zachodzą, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Brak świadomości podmiotu wykonującego przewozy drogowe co do istotnych regulacji prawnych dotyczących przedmiotu działalności, nie daje podstawy do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.