Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3325/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz E.S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, zwany dalej "[...]OW NFZ" w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia: ogólnostomatologiczne.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W części jawnej, komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy oświadczeniach, dnia 29 listopada 2010 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert i przyjęła do dalszego postępowania 161 ofert.

Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania.

Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta świadczeniodawcy została sklasyfikowana na 118 pozycji uzyskując 57,500 punktów.

Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty zajmujące pozycje od 1 do 116 w rankingu końcowym. Na ostatniej 116 pozycji wskazanej do zawarcia umowy znalazły się oferty, które uzyskały ocenę 57,714 punktów. Zakwalifikowane do zawarcia umowy oferty wyczerpały kwotę przeznaczoną przez [...]OW NFZ na przedmiotowe postępowanie.

Odwołująca wniosła do Dyrektora [...]OW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. Dyrektor [...]OW NFZ poinformował świadczeniodawcę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ, w dniu [...] stycznia 2011 r., wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie świadczeniodawcy.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., E.S. złożyła w dniu [...] stycznia 2011 r. odwołanie do Prezesa NFZ za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...]OW NFZ nr [...].

Od powyższej decyzji świadczeniodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając wyżej wskazanej decyzji naruszenie przepisów:

- art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie terminu przez Prezesa [...] Oddziału NFZ zastrzeżonego dla rozstrzygnięcia odwołania - złożonego przez Skarżącego w dniu [...].12.2011 r.,

- art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez brak zadarcia w decyzji nr [...] oddalającej odwołanie Skarżącego należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji.

WSA wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1072/11, oddalił skargę na decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddalił przedmiotową skargę, uznając że organ I instancji jednoznacznie - odnosząc się do procedury postępowania, poczynił ustalenie faktyczne i wskazał, że oferty skarżącej spełniała wymagane warunki.

Świadczeniodawca wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 145/13, uchylił rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1072/11. NSA wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego stronie nie udostępniono pełnej dokumentacji, a więc również danych zawartych w ofertach konkurentów, co spowodowało naruszenie art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach. W związku z powyższym ww. aktami sprawy nie dysponował również sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2564/14, ze skargi E.S. na decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Mając na uwadze wytyczne Sądu kasacyjnego, WSA uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję Prezes NFZ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, organy NFZ powinny zindywidualizować swoją ocenę i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, zaś ocena ta powinna zostać przeprowadzona w sposób porównawczy. Nadto świadczeniodawcy powinni zostać udostępnione oferty innych uczestników konkursu.

Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. uchylił decyzję Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dyrektor [...]OW NFZ pismem z dnia 14 maja 2015 r. poinformował świadczeniodawcę o ponownym rozpatrzeniu odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, a także o wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz o prawie zgłaszania dodatkowych żądań. Zawiadomiono również odwołującą o prawie zapoznania się z pełną dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu administracyjnym zawierającą wszystkie oferty złożone w przedmiotowym postępowaniu konkursowym wraz z dokumentacją postępowania konkursowego oraz dokumentami indywidualizującymi poszczególnych oferentów.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. dyrektor [...]OW NFZ oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, o kodzie postępowania numer [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r., E.S. wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora [...]OW NFZ Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290) zwanej dalej "ustawą o zmianie" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 2564/14 z dnia 23 października 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E.S. prowadzącą przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego o nazwie O. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, o kodzie postępowania numer [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutu działania organu I instancji niezgodnie z przepisami prawa w kwestii udostępniania świadczeniodawcy akt sprawy, po szczegółowej analizie treści pisma dyrektora [...]OW NFZ, znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz uzyskaniu dodatkowych informacji, a także dokumentów w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że skarżącej udostępniono, celem zapoznania się, całość akt sprawy administracyjnej, które zawierały również wszystkie oferty złożone w postępowaniu Nr [...], dokumenty indywidualizujące wszystkich oferentów oraz dokumenty z części wspólnej postępowania konkursowego. Podkreślił, że na każdym etapie postępowania informowano świadczeniodawcę o wynikającym z art. 10 k.p.a. prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Na wniosek świadczeniodawcy przekazano mu również uwierzytelnione kserokopie dokumentów z akt sprawy. Zdaniem Prezesa NFZ, organ I instancji dochował zapewnienia odwołującej prawa czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisano podjęte w tym zakresie czynności.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej dat sporządzenia rankingów otwarcia oraz podpisów umieszczonych na ww. wydrukach, organ wyjaśnił że zgodnie z obowiązującą w 2010 r. podczas postępowania konkursowego [...] "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" kontrole oferentów w zakresie zgodności informacji zawartych w ofercie ze stanem faktycznym, komisja może przeprowadzać w trakcie trwania postępowania konkursowego aż do momentu jego zakończenia, zarówno w części jawnej jak i w części niejawnej. Pierwszy ranking otwarcia sporządzono w dniu 23 listopada 2010 r. W części niejawnej postępowania przeprowadzono kontrole oferentów, w wyniku, których komisja odrzuciła 2 oferty w całości, w części 1 ofertę:

1. w całości ofertę nr [...] - podanie nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie.

2. w całości ofertę nr [...] - podanie nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie.

3. w części ofertę nr [...] - niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach 0 kod resortowy komórki: 101.

Ponadto w wyniku prowadzonych kontroli, w których komisja stwierdziła nieprawidłowe odpowiedzi ankietowe, oferenci zwrócili się z wnioskami (stanowiącymi załączniki do protokołu z części jawnej postępowania) o zmianę odpowiedzi ankietowych, wyjaśniając, iż rozbieżności powstały na skutek niewłaściwej interpretacji pytań. Zmiany te dotyczyły sytuacji gdy nieprawidłowe odpowiedzi skutkowały nieuprawnionym zawyżeniem liczby uzyskanych punktów rankingowych. Dokonanie korekty liczby punktów za odpowiedź ankietową w obsługującym przedmiotowe postępowanie systemie informatycznym możliwe było w statusie postępowania "część jawna", dlatego wymagało cofnięcia statusu postępowania. Po każdej zmianie statusu na "część niejawną" generował się automatycznie kolejny "ranking otwarcia". Stąd wydruk rankingu otwarcia, z dnia 21 grudnia 2010 r. przedstawia stan na 15 grudnia 2010 r. i był wygenerowany w tym dniu po dokonaniu wszystkich wnioskowanych zmian odpowiedzi ankietowych. Został on również podpisany przez członków komisji konkursowej.

W związku z powyższym, Prezes NFZ stwierdził, że postępowanie konkursowe odbyło się zgodnie z przepisami art. 15 Uchwały Nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" oraz według ww. "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Ponadto Prezes podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym przeprowadzono negocjacje cenowe ze 159 oferentami, którzy mieli udzielać przedmiotowe świadczenia opieki zdrowotnej w 182 miejscach udzielania świadczeń.

W wyniku przeprowadzonych negocjacji wszyscy oferenci, z którymi były prowadzone negocjacje podpisali protokoły końcowe z negocjacji, co oznacza, iż zaakceptowali wynegocjowane ceny udzielania ww. świadczeń. Punktację uzyskaną przez poszczególne oferty w kryterium cenowym przedstawiono w załączniku nr 4 stanowiącym integralną część decyzji Dyrektora [...]OW NFZ Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Pismem z dnia 8 grudnia 2010 r. odwołująca została zaproszona do udziału w negocjacjach cenowych. W dniu 9 grudnia 2010 r. obie strony negocjacji podpisały protokół końcowy z negocjacji zawierający zbieżne stanowiska stron co do ilości (181 575 punktów) oraz ceny jednostkowej (1,09 zł). W trakcie negocjacji nie występowały różnice pomiędzy propozycją NFZ, a propozycją Odwołującej, co do ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołująca, jak każdy uczestnik negocjacji w przedmiotowy postępowaniu konkursowym, w trakcie spotkania negocjacyjnego, mogła zaproponować komisji konkursowej cenę za 1 punkt świadczeń ogólnostomatologicznych na poziomie innym, niż cena oczekiwana, na przykład proponując cenę minimalną umożliwiającą uzyskanie maksymalnej ilości punktów za ofertę cenową. Takiego działania odwołująca nie podjęła, stąd cena jednostkowa po przeprowadzonych z odwołującą negocjacjach nie uległa zmianie w stosunku do ceny zaproponowanej przez odwołującą w złożonej ofercie.

Również zarzut o proponowaniu przez komisję konkursową różnych cen oczekiwanych zdaniem Prezesa jest bezzasadny, gdyż w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, została określona jedna cena oczekiwana dla wszystkich uczestników.

Ponadto zdaniem organu, wybór strategii negocjacyjnej i inicjatywa dotycząca proponowanej ceny należały do świadczeniodawców. Komisja konkursowa nie mogła naruszać zasad uczciwej konkurencji wykazując inicjatywę w negocjacjach i dlatego nie przekazywała oferentom informacji, do jakiego poziomu mają obniżyć cenę, aby w rankingu końcowym mogli znaleźć się na miejscu umożliwiającym podpisanie umowy z NFZ.

Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. E.S., reprezentowana przez adwokata M.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy decyzją Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...].05.2015 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, czyli decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora [...]OW NFZ, czym uwzględnił odwołanie skarżącej z dnia [...] grudnia 2010r. i przez to spowodował swoją decyzją kasacyjną przekazanie sprawy do ponownego przeprowadzenia postępowania przez komisję konkursową, zatem powołanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie było prawidłowe, gdyż przeprowadzenia i rozstrzygnięcia konkursu ofert dokonuje komisja konkursowa (art. 139 ust. 4 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" lub "u.s.o.z.", a nie dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ lub Prezes Funduszu. W rezultacie dalsze procedowanie i wydanie decyzji przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przez Prezesa Funduszu było wadliwe. Organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia organu II instancji polegające na wydaniu podlegającej natychmiastowemu wykonaniu decyzji odwoławczej nr [...] z dnia [...].05.2015r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenia zdrowotne, a nie wydawać ponownie decyzję przez organ I instancji,

b) ustawy o świadczeniach, a mianowicie przepisów o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez szczegółowo opisane w odwołaniu oraz uwagach Skarżącej do stanowiska Dyrektora [...]OW NFZ, działania lub zaniechania organu uniemożliwiające skarżącej zmodyfikowania oferty cenowej do poziomu gwarantującego jej zawarcie umowy,

c) przepisów art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu, przepisów postępowania, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § i k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, nieudostępnienie oferentowi wszystkich akt postępowania, przy czym zarzut ten odnosi się do wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym niezgodnego z prawem istnienia dwóch rankingów otwarcia (przy czym jedyny podpisany przez komisję konkursową został sporządzony i wygenerowany już po zakończeniu konkursu ofert!), rankingu końcowego, protokołów z negocjacji z udziałem skarżącej i innych oferentów, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą, przy czym zauważyć należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...].10.2015r. jako wydanej na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), ponieważ zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją w przedmiocie złożonego przez skarżącą odwołania, podczas gdy ustawa stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania (a to nastąpiło decyzją Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...].05.2015r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ewentualnie o uchylenie powyższej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Ponadto swoje stanowisko w sprawę skarżąca przedstawiła w piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2016r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Dodatkowo podkreślić należy, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2564/14 uchylił decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Oceniając ponownie skargę E.S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2015 r. - należy przyjąć, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ narusza przepisy prawa.

Za uzasadnione - uznać, należy zarzuty skargi, że wydając zaskarżoną decyzję Przez NFZ dopuścił się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisu art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cyt. ustawy.

Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach).

W myśl przepisów art. 154 ust. 6 i ust. 7 cyt. ustawy, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2564/14 uchylił decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Następnie, w związku z powyższym wyrokiem WSA w Warszawie, sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Prezesa NFZ, który rozstrzygając odwołanie strony skarżącej od decyzji Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydał w dniu [...] maja 2015 r. decyzję na podstawie której - powołując się m.in. na przepis art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w/w decyzję Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przeprowadzeniu ponownej analizy akt sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie której oddalił odwołanie skarżącej w całości.

W tej sytuacji, uznać należy, że w związku z brzmieniem przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 12 lutego powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ pierwszej instancji.

Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w kilku swoich orzeczeniach, między innymi w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, czy też ostatnio w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13.

NSA wyraził w powyższych wyrokach pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie dowołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Omawiane kontrolne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego.

Przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ, które wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12 w odniesieniu do stosowania przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a więc po uchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ pierwszej instancji.

Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie przepisu art. 154 ust. 7 cyt. ustawy prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania, prowadziłoby bowiem do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 omawianej ustawy, co w konsekwencji mogłoby w wielu przypadkach utrudnić realizację świadczeń zdrowotnych z ewidentną szkodą dla pacjentów. Obecnie rozpatrywanie przez Prezesa NFZ odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu, będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie w sposób istotny naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, co w konsekwencji musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektor [...]OW NFZ, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.