Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 633/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2010 r. nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. Ż. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podczas przeprowadzonych w dniu 6 stycznia 2009 r. oględzin nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu ustalił, że istniejący budynek warsztatu samochodowego (od strony posesji ul. [...] w G.) został rozbudowany poprzez poszerzenie od strony podwórza poprzez wyburzenie i przesunięcie o 0,9 m ściany zewnętrznej, poszerzenie od strony posesji przy ul. [...], poprzez wyburzenie i przesunięcie o 4,2 m ściany zewnętrznej, wyburzenie ścianek działowych oraz podniesienie o 0,9 m i budowę nowego dachu. W dniu oględzin trwały prace wykończeniowe, a przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2009 r. nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku warsztatu samochodowego przy ul. [...] w G. oraz nałożył na inwestora – S. Ż. obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 maja 2009 r.:

a) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy budynku warsztatu samochodowego na terenie posesji przy ul. [...] w G. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W postanowieniu tym poinformowano inwestora, że w przypadku niespełnienia w terminie nałożonych obowiązków, organ nakaże w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, zaś w przypadku ich spełnienia ustali w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej, która w rozpoznawanej sprawie wynosi 375 tysięcy złotych.

Następnie PINB działając na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r. nr [...] zmienił termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 31 sierpnia 2009 r., a kolejnym postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...]ponownie zmieniono termin wykonania nakazanych obowiązków do dnia 31 marca 2010 r. Pismem z dnia 29 marca 2010 r. inwestor kolejny raz wystąpił o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych na niego obowiązków, jednakże decyzją z dnia 19 kwietnia 2010 r. nr [...] odmówiono przedłużenia terminu na ich wykonanie.

W dniu 1 czerwca 2010 r. S. Ż. złożył 2 egzemplarze projektu zamiennego, natomiast nie przedstawił zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy budynku warsztatu samochodowego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), decyzją z dnia 10 września 2010 r. nr [...], nakazał S. Ż. rozbiórkę:

1. dachu budynku warsztatowego "A" w obrysie ABCDEFGHJKA przy ul. [...] w G.;

2. ściany BC o długości 11,78 m budynku warsztatowego "A" przy ul. [...] w G.;

3. ściany CD o długości 2,7 m budynku warsztatowego "A" przy ul. [...] w G.;

4. ściany HI o długości 13,2 m budynku warsztatowego "A" przy ul. [...]w G.;

5. ściany IJ o długości 0,55 m budynku warsztatowego "A" przy ul. [...] w G.;

6. ściany JK o długości 0,69 m budynku warsztatowego "A" przy ul. [...] w G.

Uzasadniając decyzję organ zaznaczył, iż przedstawiona przez inwestora kopia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2001 r. nr [...] zezwalająca na przebudowę i modernizację warsztatu przy ul. [...] w G. została uchylona przez Wojewodę.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył S. Ż. W ocenie odwołującego się zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa a także z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto, odwołujący się uważa, iż organ I instancji bezpodstawnie przyjął domniemanie, iż brak zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy budynku warsztatu samochodowego na terenie posesji przy ul. [...] w G. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza obligatoryjny obowiązek przedłożenia takiego zaświadczenia w sytuacji stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jednocześnie odwołujący się zarzucił, iż organ I instancji nie uwzględnił interesu społecznego oraz słusznego interesu strony postępowania administracyjnego oraz nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę odwołujący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem trybu i sposobu załatwienia sprawy.

Odwołujący się wyjaśnił, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości został w 1973 r. W tym samym roku uzyskał zezwolenie stosownych władz administracyjnych na adaptację obiektów istniejących na działce – zabudowań (stanowiących mielarnię kredy) na warsztat samochodowy. Zezwolenie nr [...] z warunkami zabudowy [...] i z projektem zabudowy zostało zatwierdzone przez Urząd Miasta Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego. W dniu 4 grudnia 1979 r. uzyskał od Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta informację o terenie. Po przeprowadzeniu kontroli przez Sanepid zobowiązany został do przeprowadzenia remontu obiektów przystosowanych do prowadzonej działalności gospodarczej tj. warsztatu samochodowego. Decyzją z dnia 26 marca 20001 r. nr [...] Urząd Miasta Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę istniejącego zakładu rzemieślniczego – warsztatu samochodowego znajdującego się w G. przy ul. [...]. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2011 r. została następnie uchylona przez Wojewodę. Dlatego też, w ocenie odwołującego, niezrozumiałe jest stanowisko Prezydenta Miasta, który postanowieniem z dnia 28 września 2009 r. nr [...] postanowił odmówić wydania zaświadczenia o zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozbudowy budynku warsztatu samochodowego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w G.

W ocenie odwołującego się w stosunku do modernizowanej inwestycji zastosowanie miała uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. zmieniona uchwałą Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 1993 r. dotyczącą zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G., w którym to planie, z uwagi na to, że nie było dyspozycji odnośnie przedmiotowej działki i znajdującego się na niej zakładu istniejące obiekty na przedmiotowej działce potraktowano jako "do zachowania bez możliwości rozbudowy".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 25 maja 2011 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku warsztatu samochodowego (od strony posesji ul. [...] w G.) poprzez poszerzenie od strony podwórza, poprzez wyburzenie i przesunięcie o 0,9 m ściany zewnętrznej, poszerzenie od strony posesji przy ul. [...], poprzez wyburzenie i przesunięcie o 4,2 m ściany zewnętrznej, wyburzenie ścianek działowych oraz podniesienie o 0,9 m i budowę nowego dachu, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a inwestor – S. Ż. takiej decyzji nie posiada. Organ I instancji przeprowadził procedurę określoną w przepisach art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, stwarzając inwestorowi możliwość legalizacji rozbudowanego samowolnie obiektu budynku warsztatu samochodowego przy ul. [...] w G. S. Ż. w dniu 1 czerwca 2010 r. złożył w organie I instancji 2 egzemplarze projektu zamiennego, jednakże nie przedstawił zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy budynku warsztatu samochodowego przy ul. [...] w G. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy ustalił, iż w dniu 7 września 2009 r. S. Ż. złożył wniosek do Wydziału Urbanistyki Urzędu Wojewódzkiego o wydanie zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku warsztatu samochodowego na działce nr [...] zlokalizowanej w strefie 03 PS - strefa produkcyjno - usługowo - składowa. Z pisma nr [...] z dnia 25 lutego 2011 r. wynika, że Wydział Urbanistyki dokonał analizy przedmiotowej rozbudowy, w wyniku której uznano że jest ona niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa rozbudowa narusza ustalenia planu dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez: wykroczenie częścią rozbudowywaną o ok. 4 m przed ustaloną na rysunku planu, nieprzekraczalna linię zabudowy od ul. [...]; przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy ustalonej w planie - do 35% powierzchni działki, która po rozbudowie wynosi ok. 40%; niezachowanie powierzchni biologicznie czynnej ustalonej w planie - min. 30%, która po rozbudowie wynosi jedynie ok. 25% powierzchni działki; niespełnienie wymogu dotyczącego kształtu dachu, bowiem plan wymaga sytuowania budynków z poddaszem użytkowym, a rozbudowywany warsztat przykryty jest dachem płaskim. Dlatego też, postanowieniem z dnia 28 września 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozbudowy budynku warsztatu samochodowego na terenie działki nr [...], KM [...] przy ul. [...] w G. i postanowienie to stało się ostateczne z dniem 8 października 2009 r.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor nie posiada zaświadczenia Prezydenta miasta o zgodności rozbudowy budynku warsztatu samochodowego przy ul. [...] w G. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a tym samym obowiązki nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego nie zostały przez inwestora wypełnione. Dlatego w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie nakazał inwestorowi rozbiórkę wskazanej części budynku warsztatowego. Nakaz rozbiórki wynika bezpośrednio z przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane, które stanowią jednoznacznie że w przypadku niespełnienia obowiązków nałożonych na inwestora w trybie przepisów art. 48 ustawy, organ nadzoru budowlanego nie ma innej możliwości jak tylko nakazanie rozbiórki.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 25 listopada 2010 r. S. Ż. zwrócił się do WINB o zawieszenia postępowania dotyczącego rozpoznania odwołania od decyzji z dnia 10 września 2010 r. nr [...] do czasu rozpatrzenia przez Radę Miasta jego wniosku z dnia 25 listopada 201O r. o zmianę uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic P. C. w G., rejon ul. [...] i [...], który uchwalony został uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 28 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 105, poz. 1702 z dnia 8 czerwca 2007 r.) w części dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy - wartości 10 m, co do nieruchomości określonej w planie zagospodarowania 03PS położonej przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r. nr [...], odmówiono zawieszenia przedmiotowego postępowania. Ponadto, organ odwoławczy uzyskał informację, iż w ramach zabudowy przy ul. [...] w G., toczy się w organie I instancji w chwili obecnej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania jednego z budynków na lakiernię.

Organ odwoławczy wskazał również, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2001 r. nr [...], która udzielała pozwolenia na przebudowę przedmiotowego warsztatu samochodowego została uchylona decyzją Wojewody z dnia 22 czerwca 2001 r. nr [...]. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wyjaśnił, iż: ,,planowana inwestycja jako modernizacja i przebudowa warsztatu naprawy samochodów, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec nierespektowania w/w planem przedmiotowego warsztatu, wydaje się sprzeczna z prawem miejscowym. Jednakże jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedłożonej przez inwestora kopii wyroku NSA sygn. akt SA/Gd 1535/95 z dnia 13 czerwca 1996 r. przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, jeszcze przed uchwaleniem i publikacją w/w planów miejscowych kwalifikujących przedmiotowy teren pod zieleń urządzoną. Inwestor przedłożył również informację o terenie Nr [...] z dnia 4.12.1979r., z której wynika, iż dopuszcza się na przedmiotowej nieruchomości realizację m.in. warsztatu samochodowego - wraz z zapleczem samochodowym. Jednakże, jako że w/w dokument nie przywołuje ówcześnie funkcjonującego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego stwierdzono możliwość realizacji warsztatu samochodowego, w ocenie organu II instancji nie jest on wystarczającym dowodem zgodności przedmiotowego obiektu z zapisem ówcześnie obowiązującego prawa miejscowego." Z pisma Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. wynika jednoznacznie, iż jedynym planem jaki obowiązywał od 30 marca 1963 r. do 15 lipca 1988 r. był Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Z. P. –M. "GD" uchwalony Uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20 sierpnia 1962 r., natomiast w dniu 16 lipca 1988 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwalony uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. Wprawdzie w latach 1978 - 1979 toczyły się prace planistyczne nad projektem planu zagospodarowania dzielnicy P. C., jednakże plan ten nigdy nie został uchwalony.

Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł S. Ż., domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa i w związku z powyższym umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem trybu i sposobu załatwienia sprawy.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - w szczególności art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak również z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późń. zm.) poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, o której mowa w przepisie. Organ odwoławczy naruszył dyspozycję przepisu art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 7 kpa poprzez brak istotnego elementu decyzji jakim jest przytoczony w osnowie zaskarżonej decyzji załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji; co zdaniem skarżącego, stanowi rażące naruszenie prawa i czyni decyzję nieważną, która winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych w odwołaniu przez skarżącego zarzutów, argumentów i argumentacji oraz nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski. Skarżący wskazał również, iż w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia fundamentalnych zasad postępowania tj.: zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa jak i zasady działania tych organów w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2011 r. uczestnik postępowania J. G. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego S. Ż. już w 2008 r. rozpoczął samowolne prace budowlane. Według uczestnika stawiany przez skarżącego budynek swoimi gabarytami pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto zagraża bezpieczeństwu budynku sąsiedniego. Wskazał, że wielokrotnie zwracał uwagę na zlokalizowanie budynku skarżącego zaledwie 40 cm od granicy z działką uczestnika, co uniemożliwia mu podjęcie działań remontowych i modernizacyjnych. Skarżący na ścianie budynku graniczącej z jego posesją wykonał otwory i umieścił w nich rury, poprzez które bezpośrednio na jego podwórko odprowadza dymy spawalnicze z prowadzonej przez niego lakierni.

W piśmie procesowym z dnia 16 września 2011 r. skarżący uzupełnił argumentację skargi z dnia 24 czerwca 2011 r. wyjaśniając, że wszelkie roboty budowlane przeprowadzał w zgodzie z aktami prawa miejscowego, w oparciu o decyzje organów administracji. Pierwsze pozwolenie otrzymał w 1973 r., następnie w 1979 r. otrzymał informację o terenie nr [...], w świetle której część północno – wschodnia została przeznaczona na warsztat samochodowy (obiekt istniejący) wraz z częścią magazynową, a następnie pozwolenie na budowę – decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2001 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Z tych decyzji wynikało, że na wskazanych terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne dopuszczono zachowanie istniejącej zabudowy zakładu rzemieślniczego bez możliwości jego rozbudowy. W ocenie skarżącego wynika z tego, że wykonywał kwestionowane roboty budowlane w zgodzie z prawem, na podstawie decyzji właściwych organów, za co ponosi obecnie negatywne konsekwencje.

Skarżący podkreślił, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania części dzielnicy P. C. w G., rejon ulic [...] i [...] wynika, że nieruchomość skarżącego jest objęta jednostką planistyczną 03 PS – strefa produkcyjno – usługowo – składowa. W konsekwencji, w dacie wydawania decyzji o rozbiórce nieruchomość skarżącego miała w planie właśnie takie przeznaczenie. Jednocześnie skarżący przyznaje, że w toku prac planistycznych nad obecnie obowiązującym planem wielokrotnie wnioskował o nadanie jednostce planistycznej, którą objęta jest jego nieruchomość, przeznaczenia pozwalającego na usankcjonowanie istniejącego nie niej warsztatu. Wnioski skarżącego nie zostały uwzględnione z tego względu, że inwestycja skarżącego przekracza nieprzekraczalna linię zabudowy od ul. [...] o ok. 4 m, została przekroczona dopuszczalna powierzchnia zabudowy o 15%, nie została powierzchnia biologicznie czynna zabudowy 25% i nie został spełniony wymóg dotyczący kształtu dachu (plan wymaga usytuowania budynków z poddaszem użytkowym, a warsztat skarżącego przykryty jest dachem płaskim).

Na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w 2008 r. były już prowadzone prace budowlane polegające na dociepleniu istniejącego obiektu warsztatowego prowadzone na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2001 r. Natomiast oznaczona na załączniku graficznym rozbudowa prowadzona była przez stronę skarżącą w latach siedemdziesiątych do dziewięćdziesiątych na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego z 1973 r. Oświadczył, że ewentualna samowola budowlana została zakończona przed 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności przed Sądem jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca S. Ż. rozbiórkę części budynku warsztatu samochodowego zlokalizowanego w G. przy ul. [...], w postaci 5 ścian i dachu budynku warsztatowego oznaczonego literą "A", oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego.

Podstawą prawną wskazanych decyzji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), regulujące instytucję samowoli budowlanej. Z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W rozpatrywanej sprawie S. Ż. decyzją z 1973 r., nr [...], otrzymał pozwolenie na budowę budynku warsztatu samochodowego polegającego na adaptacji dotychczasowej mielarni kredy oraz budynku kotłowni.

Następnie decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2001 r., nr [...], zatwierdzono skarżącemu projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego zakładu rzemieślniczego – warsztatu samochodowego znajdującego się w G. przy ul. [...]. Wojewoda decyzją z dnia 22 czerwca 2001 r., nr [...], uchylił wskazaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na uchybienia dowodowe w ustaleniach zakresu samowolnie wykonanych robót. Organ architektoniczno – budowlany pierwszej instancji nie przeprowadził ponownego postępowania w przedmiocie pozwolenia na przebudowę warsztatu skarżącego.

W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty świadczące o tym, że rozbudowa zakładu blacharskiego mogła mieć miejsce wcześniej niż w 2008 r. Zarówno w 2008 r., jak i wcześniej bo już w marcu 2001 r. właściciel działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącego J. G. informował organ o samowolnej rozbudowie budynku warsztatu blacharsko – lakierniczego zwiększającej powierzchnię i kubaturę tego budynku poprzez wybudowanie nowych ścian nośnych bez dachu (pismo J. G. z dnia 16 kwietnia 2001 r. k. 21 akt administracyjnych; pismo J. G. z dnia 18 kwietnia 2001 r. k. 20 akt administracyjnych). Również na rozprawie przeprowadzonej przed Sądem w dniu 29 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że rozbudowa oznaczona na załączniku graficznym prowadzona była przez skarżącego w latach 70-tych do 90-tych na podstawie zatwierdzonego projektu z 1973 r. Oświadczył, że ewentualna samowola budowlana została zakończona przed 2003 r.

W świetle powyższego uzasadnione wątpliwości budzi kwestia daty przeprowadzenia samowolnej rozbudowy oraz zakres wykonanych robót. Decyzja Wojewody uchylająca pozwolenie na przebudowę warsztatu z 2001 r. wskazywała już na niedokładności w ustaleniach dotyczących zakresu robót mających składać się na przebudowę ze względu na brak możliwości ustalenia, czy stan budynku przed planowaną przebudową był tożsamy z jego stanem pierwotnym, czy dokonywano od 1973 r. jakieś roboty budowlane bez prawem wymaganych zezwoleń. Sam organ odwoławczy wówczas w wytycznych dla organu ponownie rozpoznającego sprawę wskazał, ażeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające kwestię ewentualnej samowoli budowlanej i jej zakresu.

Z powyższego wynika, że w kontrolowanym postępowaniu organy administracji winny były ustalić dokładny zakres robót budowlanych wykonanych samowolnie oraz okresy, w których były one prowadzone. Ustalenia te są niezbędne do dokonania prawidłowej subsumcji do właściwych przepisów prawa budowlanego regulujących kwestie skutków prawnych zaistniałych samowoli budowlanych. Do obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zastosowanie znaleźć mogą - w zależności od daty popełnienia samowoli budowlanej - trzy różne stany prawne: przepisy art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., przepisy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu pierwotnym i przepisy art. 48 tej ustawy w brzmieniu aktualnie obowiązującym (Niewiadomski Z., Asman T., Dessoulavy-Śliwiński J., Janiszewska-Kuropatwa E., Plucińska-Filipowicz A., Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, Legalis/el.).

Przepisy art. 48 w brzmieniu obowiązującym mają zastosowanie do stanów faktycznych (samowoli budowlanych) zaistniałych pod rządami tych przepisów. To zaś oznacza, że do samowoli budowlanych popełnionych przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. przed 11 lipca 2003 r., zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu pierwotnym, z tym że do postępowań o samowolę budowlaną, wszczętych przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy z 2003 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej właśnie ustawy, dające możliwości legalizacji obiektu budowlanego (jego części) będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Do obiektów budowlanych, samowolnie wzniesionych (wznoszonych), których budowa nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego prawa (sprzeczność z planem oraz niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). W tym też kierunku szło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: uchwała z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96, ONSA z 1997 r., Nr 1, poz. 2 oraz wyrok z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 783/97, niepubl.).

Jeszcze inne zasady (legalizację bez opłaty legalizacyjnej) wprowadziła czasowo ustawa z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), poprzedzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. (P 27/05, OTK 2006, nr 9, poz. 124), uznającym sprzeczność z Konstytucją RP art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r. Stosownie do regulacji art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. do 1 stycznia 2008 r. do obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r., a przed 11 lipca 1998 r., i przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, przepisów art. 48-49b komentowanej ustawy nie stosuje się, a właściciel może wystąpić o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu lub jego części. Właściciel obiektu jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Ustalenie okresów, w których samowolne roboty budowlane były prowadzone, jest niezbędne do ustalenia właściwych przepisów prawa budowlanego określających przesłanki orzekania rozbiórki i warunki ewentualnej legalizacji. Dopiero bowiem z chwilą ustalenia właściwych przepisów administracyjnego prawa materialnego sprawa administracyjna będąca przedmiotem rozpatrzenia organów administracji nabiera prawnego i tym samym przedmiotowego wymiaru. Na podstawie tak ustalonych przepisów prawa organ weryfikuje ujawnione okoliczności faktyczne pod kątem spełnienia przesłanek legalizacyjnych bądź przesłanek rozbiórki. Dopiero wówczas, przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej organ winien ustalić charakter i zakres wykonanych robót, w odniesieniu do którego toczy się postępowanie oraz czy roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej stanowi podstawę zastosowania subsumcji prawnej przez przyjęcie właściwej normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Przeciwnie zaś, wadliwe ustalenia faktyczne, nie mogą stanowić podstawy prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego.

W świetle powyższego wskazać należy, iż niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w zakresie umożliwiającym prawidłowe jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji musiało prowadzić do uwzględnienia skargi skierowanej do Sądu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 K.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a.). W oparciu o wadliwie poczynione ustalenia faktyczne organy administracji obu instancji przedwcześnie i wadliwie podjęły decyzję o rozbiórce, naruszając tym samym przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić rozważania poczynione powyżej, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a., i dopiero wówczas dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu prawa budowlanego, w szczególności organy będą zobligowane do jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia, jakie roboty budowlane i w jakich datach były wykonywane. Wszystkim poczynionym ustaleniom i wyciągniętym z nich wnioskom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.

W oparciu o art. 200 tej ustawy Sąd rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 257 zł.