Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 375/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi C. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 375/17

UZASADNIENIE

W związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. J. M. i T. M. wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2016 r.) uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2016 r.) zwrócili się do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] oznaczonej na mapie ewidencji gruntów nr [...] - dla inwestycji obejmującej istniejący budynek warsztatu mechaniczno - hydraulicznego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Naczelnik Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w S., decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], ustalił wyżej wymienionym warunki zabudowy dla budynku warsztatu mechaniczno - hydraulicznego, położonego w S., na działce nr [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. W pkt od 1 do 9 decyzji określono następujące warunki realizacji inwestycji: w pkt 1 - rodzaj zabudowy, jako zabudowa usługowa; w pkt 2 - funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, jako budynek warsztatu mechaniczno - hydraulicznego, położony przy ul. [...] w S., na działce nr geod. [...]; w pkt 3 - warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - do 40%, udział powierzchni biologicznie czynnej działki minimum 30% powierzchni objętej wnioskiem, parametry budynku (szerokość elewacji frontowej - szerokość budynku od strony ulicy [...], istniejąca - ok. 8,80 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - istniejąca - ok. 4,76 m), geometrię dachu (układ połaci dachowych - dach jednospadowy, kąt nachylenia dachu do 30°); w pkt 4 - ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, gdzie wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) oraz zalecono aby tereny niezabudowane i nieutwardzone utrzymywać jako obszar biologicznie czynny; w pkt 5 - ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – poprzez wskazanie, że teren nie jest objęty ochroną konserwatorską i nie posiada szczególnych walorów kulturowych; w pkt 6 - ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej – ustalono obsługę komunikacyjną w oparciu o istniejący wjazd z ulicy [...], zaopatrzenie w wodę z istniejącego przyłącza wodociągu miejskiego, odprowadzenie ścieków - istniejącym przyłączem do sieci miejskiej w ul. [...], odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo, z zakazem odprowadzania wód opadowych na tereny komunikacji publicznej oraz tereny sąsiadów, zaopatrzenie w energię elektryczną - istniejącym przyłączem na warunkach PGE Dystrybucja SA Oddział B., Rejon Energetyczny S., zaopatrzenie w energię cieplną w oparciu o indywidualne źródło ciepła, usuwanie odpadów - zgodnie z przepisami gminnymi i szczególnymi ; w pkt 7 - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazano, iż inwestycja ma spełniać przepisy p.poż, techniczno - budowlane oraz wymagania w zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich wymienione w art. 5 ustawy Prawo budowlane (tj.: inwestycja nie może kolidować i utrudniać prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie, zgodnie z ich przeznaczeniem i istniejącym funkcjonowaniem, a w szczególności zakazano pozbawiania sąsiadów: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej, oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a ponadto zabroniono powodowania hałasu, wibracji i zakłóceń elektrycznych i promieniowania ponad obowiązujące normy określone przepisami prawa oraz zanieczyszczania powietrza, wody i gleby ponad obowiązujące normy określone prawem; nakazano utrzymywać urządzenia techniczne w sposób zapewniający ochronę środowiska, zapewnić skuteczność działania wszystkich urządzeń i rozwiązań technicznych, aby ewentualne uciążliwości mieściły się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami, odpady powstające w warsztacie zagospodarować zgodnie z ustawą o odpadach, zapewnić dopuszczalny poziom hałasów zgodnie z wymogami obowiązującymi dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku); w pkt 8 - ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, wskazano że w granicach linii rozgraniczających projektowanej inwestycji nie występują tereny i obiekty chronione na podstawie przepisów odrębnych oraz że inwestycja nie jest położona na obszarze Natura 2000, ani w jego bezpośrednim sąsiedztwie; w pkt 9 - wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1:500 stanowiącej integralną część decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji opisał prowadzone postępowanie, wyjaśnił dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już istniejącego wobec toczącego się postępowania legalizacyjnego i w związku z tym postępowaniem oraz stwierdził brak planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu. Dokonał oceny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Uznał zgodność inwestycji z wymogami ustawowymi i zachowanie "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz brak naruszeń ładu przestrzennego. Wyjaśnił zakres ochrony interesów osób trzecich na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz relacje w stosunku do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy praw budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B. i C. B. wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania dla powstałej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji w postaci warsztatu mechaniczno – hydraulicznego usytuowanego w zabudowie mieszkaniowej. Podnosili, że sporny budynek nie miał prawa powstać w zabudowie jednorodzinnej, błędnie organ uznał że faktycznie jest użytkowany jako budynek gospodarczy podczas gdy jest warsztatem i tak uznał organ nadzoru budowlanego, co potwierdziły oględziny. Odwołujący zarzucili także, że organ nie uwzględnił obowiązującego w czasie budowy miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 sierpnia 1974 r., do czego zobowiązuje go ustawa planistyczna nakładając obowiązek, w przypadku braku ważności planu, bezwzględnego respektowania planu miejscowego uprzednio obowiązującego jako jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto wypunktowali:

- niespójność pomiędzy wnioskiem T. i J. M. z dnia [...] listopada 2016 r. a jego uzupełnieniem w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. ;

- nierzetelność w przeprowadzeniu oględzin i dowolność ustaleń podczas tej czynności;

- zawarli wiele zarzutów do analizy funkcji oraz cech zabudowy uznając, że została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy planistycznej, bowiem brak jest działek sąsiedzkich zabudowanych w wymagany przez ustawę sposób z uwzględnieniem planu zagospodarowania przestrzennego z 1974 r. oraz decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołujący się uzupełnili zarzuty odwołania w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. oceniając, że decyzja ustalająca warunki zabudowy rażąco narusza prawo.

Po rozpoznaniu odwołania SKO w S. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Przede wszystkim wskazano na dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w sytuacji zawisłego przed organem nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Kolegium przytoczyło treść regulacji prawnych mających w sprawie zastosowanie. Samodzielnie dokonało oceny analizy funkcji i cech zabudowy uznając spełnienie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej.

Nie uznano zarzutów odwołania co do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego stwierdzając, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że zwrot "wokół" nie oznacza, że obszar analizowany może mieć wyłącznie kształt koła. Opisano wyznaczony w sprawie obszar wyjaśniając, że stanowi on pewną urbanistyczną całość, co pozwala na ustalenie zabudowy w sąsiedztwie spornej inwestycji.

Oceniono, że lokalizacja objętego postępowaniem warsztatu nie godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem zarówno rodzaj zabudowy, funkcja obiektu, jak też jego parametry, a w tym gabaryty i forma architektoniczna znajdują swoją kontynuację w obszarze analizowanym. Zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ramach istniejącej zabudowy funkcjonują w tym obszarze budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze oraz budynki usługowe, zatem proponowany usługowy rodzaj zabudowy i funkcja obiektu - budynek warsztatu mechaniczno - hydraulicznego nie godzi w istniejący w obszarze analizowanym stan zainwestowania. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na danym obszarze. Jak podkreślono, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy, zdaniem organu odwoławczego, rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie "kontynuacja funkcji" o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Skonkludowano, że usytuowanie oraz forma architektoniczna i rozmiary spornego budynku nie burzą istniejącego ładu przestrzennego co zilustrowano porównaniem linii zabudowy z linią zabudowy na działkach sąsiednich, wskaźnikami wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym, rozmiarami budynków, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej kalenicy oraz geometria dachu.

Kolegium dokonało także analizy pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy planistycznej, takich jak dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie ternu, zgodność z przepisami odrębnymi. Wyjaśniło relację postępowania o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do wymogów prawa budowlanego, w tym warunków technicznych obiektów budowlanych. Jak wyłożono, podstawy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może stanowić powołany przez odwołujących się miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w S. z dnia 7 listopada 1974 r., gdyż nie jest to aktualnie obowiązujący akt prawa miejscowego. Plany zagospodarowania przestrzennego stanowią akty prawa miejscowego, jednakże możliwość ich stosowania zależy od tego czy jest to akt prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji administracyjnej. Wskazano na fakt utraty mocy obowiązującej wskazanego w odwołaniu planu z dniem 31 grudnia 2003 r. z mocy ustawy. Ustosunkowano się do pozostałych twierdzeń odwołania.

Organ odwoławczy przywołując przepisy art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej uznał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, która to sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie.

Skargę do WSA w Białymstoku na powyższą decyzję wnieśli J. i C. B. Zarzucili naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, bowiem w ich ocenie organ odwoławczy nie uwzględnił ich obszernej argumentacji "zgodnie z prawdą obiektywną i stanem faktycznym", nie dał też wiary dowodom przez skarżących złożonym oraz nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Wyartykułowali zarzuty wcześniej podnoszone w odwołaniu nie zgadzając się z oceną co do zgodności spornego budynku z zasadą dobrego sąsiedztwa. Analizie zarzucili nierzetelność. Jak wskazali, działalność warsztatu usytuowanego bezpośrednio po granicy przekracza dopuszczalne normy hałasu, co stwierdził Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przez co należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi a nie uciążliwym warsztatem mechaniczno – hydraulicznym. W przekonaniu skarżących, dla spornej inwestycji wymagana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Budynek warsztatu nie da się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu. Skarżący krytycznie ocenili sporządzoną na potrzeby sprawy analizę zwiększającą granicę terenu nią objęte co preferuje zachowania inwestorów, którzy wznieśli budynek nielegalnie. Jak wskazali, bezzasadnie wydano decyzję dopuszczającą lokalizację uciążliwego warsztatu w granicy działek, co narusza przepisy techniczno – budowlane. Nadto organy nie uwzględniły zapisu planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy obiektu. Nieprawidłowo pobrano też opłatę skarbową od wniosku.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wnosiło o jej oddaleni podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Podkreślono istotę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wykładając, że ustaleń dokonuje się w oparciu o stan zabudowy i zagospodarowania terenu istniejący w obszarze sąsiedzkim a rozumienia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie można traktować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. nie naruszają prawa.

Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej inwestycji – warsztatu mechaniczno – hydraulicznego została wydana w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym tego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] września 2016 r. zobowiązał J. i T. M. do przedłożenia takiej decyzji (k. 91 akt adm.). Ten stan faktyczny powoduje odmienność zasad działania organu (rzeczowo i miejscowo właściwego do rozpoznania spraw o warunki zabudowy) od spraw typowych – w których wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien dotyczyć inwestycji przyszłej, bowiem nie może być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że możliwe i dopuszczalne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, gdy tego rodzaju decyzja jest niezbędna w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. Przy tym wydawana decyzja o warunkach zabudowy na wskazane wyżej potrzeby (postępowanie legalizacyjne) także oparta pozostaje na przesłankach wynikających z ustawy planistycznej, są to bowiem jedyne przepisy określające materialnoprawne kryteria wydania takiej decyzji (vide wyroki w sprawach: II OSK 1671/15 z dnia 7 marca 2017 r.; II SA/Kr 123/17 z dnia 10 maja 2017 r.; II SA/Bk 705/13 z dnia 20 maja 2014 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko stwierdzając, że w sytuacji postępowania legalizacyjnego w postępowaniu niniejszym nie naruszono przepisów ustawy planistycznej ani procedur przez rozpoznanie wniosku do inwestycji istniejącej.

Zasadnie dokonano analizy przesłanek z art. 61 ust 1 ustawy planistycznej w stosunku do obiektu określonego przez organy nadzoru budowlanego właśnie jako "budynek warsztatu mechaniczno – hydraulicznego". Prawidłowo przeprowadzono oględziny nieruchomości i obiektu obrazując istniejący stan, w tym sposób użytkowania (wyposażenie) budynku i jego usytuowanie (k. 129-137 akt administracyjnych). Ocena organów podlega aprobacie sądu.

Wbrew zarzutom skargi, sporządzonej na potrzeby sprawy niniejszej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób zarzucić nieprawidłowości podnoszonych przez skarżących. Sąd podziela ocenę organów, które bardzo dokładnie ustosunkowały się do treści dokumentu oraz do twierdzeń małżonków B. Zarzut nieodniesienia się do zarzutów odwołania w kontekście analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji należało ocenić jako chybiony i nieuzasadniony. SKO w S. precyzyjnie dokonało analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy także pod kątem zarzutów skarżących do wniosku i analizy.

Prawidłowo przeprowadzono w postępowaniu analizę przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, który stanowi, że:

wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślić trzeba wymóg łącznego spełnienia tych warunków, bowiem niespełnienie chociażby jednego z nich musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy (vide wyroki w sprawach: II SA/Gd 24/17 z dnia 12 kwietnia 2017 r.; II OSK 657/06 z dnia 18 kwietnia 2007 r., CBOSA).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i jest rzetelna. Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest do precyzyjnego wyjaśnienia dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (vide wyroki: II SA/Rz 30/17 z dnia 23 maja 2017 r.; II SA/Gd 24/17 z dnia 12 kwietnia 2017 r.; II OSK 774/15 z dnia 16 grudnia 2016 r., CBOSA). Jak wyłożono w wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie II OSK 1840/15: "O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działkach bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.)".

W sprawie niniejszej te zasady zostały w pełni zastosowane i – jak wyżej zauważono – nie budzi wątpliwości sądu analiza urbanistyczna, w której wyznaczono obszar analizowany biorąc pod uwagę spójność danego terenu w sposobie jego zagospodarowania stanowiącą określoną całość urbanistyczną. Jak wynika z rysunku na k. 138 całość urbanistyczną dla spornego terenu stanowi zabudowa właśnie objęta liniami obszaru analizy. Jest to zabudowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami głównie gospodarczymi i garażowymi oraz w mniejszej liczbie budynkami usługowymi. Działki mają zbliżone powierzchnie a budynki główne (mieszkalne) usytuowane są w formie ciągów - w jednakowej linii w stosunku do drogi. Zasada "dobrego sąsiedztwa" została zachowana. Zabudowie jednorodzinnej z reguły towarzyszą budynki pomocnicze w tym gospodarcze i usługowe i tak jest na spornym terenie. Stanowią one uzupełnienie funkcji podstawowej dające się z nią pogodzić i niekolidujące z zabudową jednorodzinną. Także w tym względzie – szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji" o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej – jako nieoznaczające tożsamości planowanej zabudowy a umożliwiające uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję – orzecznictwo sądów administracyjnych pozostaje bogate i jednolite (vide np. wyroki w sprawach: II SA/Bk 257/27 z dnia 20 czerwca 2017 r.; II SA/Go 206/17 z dnia 14 czerwca 2017 r.; II SA/Gd 200/17 z dnia 13 czerwca 2017 r.; II SA/Sz 212/17 z dnia 25 maja 2017 r.; II SA/Łd 93/17 z dnia 25 maja 2017 r.; II SA/Bk 203/17 z dnia 9 maja 2017 r., CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej nie znajduje powodów by je zmieniać.

Rację ma organ twierdząc, że aby została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa zabudowa nie musi być identyczna, tożsama. W punkcie 5.1 analizy opisano istniejącą zabudowę jako "zabudowę o funkcji jednorodzinnej oraz usługowej, np. sklep spożywczy połączony z piekarnią – działki nr [...], zakład mechaniki pojazdowej - działka nr [...], (zakład mechaniki samochodowej, (montaż instalacji gazowych) – działka nr [...], budynek byłej rzeźni obecnie nieużytkowany - działka nr [...]. Zabudowę mieszkaniową w większości przypadków działek w obszarem analizowany stanowią budynku mieszkalne uzupełnione o budynki gospodarcze i garażowe.

Na działce sąsiedniej, oznaczonej nr geod. [...] przy ul. [...], graniczącej bezpośrednio z działką objętą wnioskiem, poza budynkiem mieszkalnym i gospodarczym znajduje się również usługa – zakład mechaniki pojazdowej" (k. 142 akt administracyjnych). Świadczy to o kontynuacji funkcji zabudowy przez sporny obiekt budowlany i bezzasadności kontestowania tego przez skarżących zarzucających uwzględnienie w analizie samowolnie wzniesionego zakładu mechaniki pojazdów na działce sąsiedniej co wykluczało wyłącznie branie go pod rozwagę przy sporządzaniu analizy. Należy zauważyć, że w aktach sprawy (k. 124) znajduje się decyzja Prezydenta Miasta S. udzielająca S. M. pozwolenia na użytkowanie budynku zakładu mechaniki pojazdowej na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Zatem w chwili obecnej obiekt ten nie jest nielegalny i zasadnie wchodził pod rozwagę przy badaniu sposobu zagospodarowania terenu objętego analizą. Zarzut skargi nie mógł zatem zostać podzielony.

Podsumowując tę część rozważań powtórzyć należy za organami orzekającymi w sprawie niniejszej, że skoro w obszarze analizowanym współistnieje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną istniejąca na danym terenie także zabudowa usługowa, ze swego charakteru pomocnicza i uzupełniająca, to nie narusza zasady "dobrego sąsiedztwa" usytuowanie warsztatu mechaniczno – hydraulicznego na nieruchomości małżonków M. Wbrew przekonaniu skarżących, nie zaburza ładu przestrzennego, zwłaszcza że od wielu lat sporny obiekt już istnieje tworząc określony wygląd zabudowy.

Odnośnie niespełniania przez sporny obiekt wymogów prawa budowlanego, w tym warunków technicznych, powtórzyć należy za organem, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy takich ocen organ nie jest uprawniony dokonywać. Te warunki w odniesieniu do spornego obiektu będzie oceniał organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym.

Także niezasadne pozostają zarzuty skargi odnoszące się do nieuwzględnienia przekroczenia norm hałasu. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 2a ustawy planistycznej decyzja ustalająca warunki zabudowy m.in. winna określać wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Utrzymana w mocy przez SKO decyzja organu pierwszej instancji ten warunek spełnia bardzo szeroko zasady tej ochrony w sprawie niniejszej precyzując, w tym w punkcie 7 lit. b stanowi: "zabrania się powodowania hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania ponad obowiązujące nomy określone przepisami prawa", nadto pod lit. g odnosi się do przepisów kwestię hałasu regulujących. Na tym etapie postępowania jest to wystarczająca regulacja, postępowanie "główne" zawisłe jest przed organem nadzoru budowlanego który w zakresie swej kompetencji ma obowiązek badania także tych kwestii.

Również sąd nie miał podstaw do podzielenia zarzutów skargi nieuwzględnienia przez organy prowadzące postępowanie ustaleń planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z 1974 r., który – według twierdzeń skarżących – dopuszcza wyłącznie zabudowę jednorodzinną mieszkaniową bez żadnych odstępstw.

Przede wszystkim, gdyby dla spornego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie mogłoby być prowadzone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Nadto powoływany plan bezspornie utracił ważność zatem nie stanowi przepisów obowiązującego prawa miejscowego. Dodać informacyjnie można, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta S. odnoszącej się do zakładu S. M., położonego w sąsiedztwie, z dnia [...] czerwca 2000 r. (k. 124 akt adm.) wynika, że obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 czerwca 1992 r. dla spornego terenu przewidywał zabudowę jednorodzinną i zagrodową dopuszczając na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lokalizację obiektów usługowych, warsztatów rzemieślniczych i budynków gospodarczych. Legło to u podstaw wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ten plan także z dniem 31 grudnia 2002 r. utracił ważność z mocy ustawy ale powyższe dodatkowo dyskwalifikuje przekonanie skarżących, iż na spornym terenie dopuszczalna pozostaje wyłącznie zabudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez dopuszczalności zabudowy uzupełniającej tę funkcję.

Podsumowując tę część rozważań podkreślić trzeba, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego szczegółowego z 1974 r. postulowane przez skarżących jako obowiązujące i w ich ocenie niedopuszczające żadnej innej zabudowy niż mieszkaniowa, dla potrzeb niniejszego postępowania pozostają obojętne. Organy nie miały obowiązku badania zapisów tego planu. Oceniając dopuszczalność funkcjonowania warsztatu organy miały obowiązek (co uczyniły) brać pod rozwagę stan faktyczny zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Nie ulega wątpliwości w świetle części graficznej analizy (k. 138), że nie tylko w polu poszerzonej linii obszaru analizowanego, ale nawet biorąc pod rozwagę ścisły teren pomiędzy ulicami [...] i [...] na których usytuowane są nieruchomości skarżących oraz inwestorów – istnieje zabudowa usługowa (której nielegalności skarżący nie wykazali) jako uzupełniająca budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dlatego także tych zarzutów skargi skierowanych przeciwko analizie sąd nie podzielił. Podkreślić należy dokładne dokonanie oceny analizy przez organy obydwu instancji i uzasadnienie tej oceny.

Także istotna pozostaje treść art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej stanowiąca, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne (w sprawie niniejszej inwestycja) jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z akt sprawy nie wynika, by jakakolwiek niezgodność zachodziła, stąd ustalono określone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ustawie planistycznej organ jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia (vide wyroki: II OSK 2022/15 dnia 5 kwietnia 2017 r; II SA/Kr 526/16 z dnia 12 sierpnia 2016 r.; II SA/Lu 169/13 z dnia 29 sierpnia 2-13 r., CBOSA). W sprawie niniejszej taka sytuacja zaistniała, nie zostały także naruszone zasady postępowania administracyjnego.

Jako zupełnie niezrozumiały należało ocenić zarzut, iż sporny budynek wymagał wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta nie stanowi realizacji tzw. celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), a tylko zaś dla takich inwestycji, posiadających dodatkowo znaczenie dla jakiejś większej wspólnoty (lokalnej lub ponadlokalnej), możliwe jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z wyżej wskazanych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).