Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 695/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Gminy Miedzichowo z dnia 23 lutego 2022 r. nr XXX/279/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miedzichowo w 2022 roku" 1. stwierdza nieważność § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 23 lutego 2022 r. nr XXX/279/2022, Rada Gminy w Miedzichowie przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miedzichowo w 2022 roku (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2 marca 2022 r., poz. 1625). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej jako: u.o.z.).

Pismem z dnia 12 września 2022 r. Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej:

1) rażące naruszenie prawa - tj. § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016r. poz.283 ze zm.) poprzez powtórzenie w § 1 pkt 1e Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miedzichowo w 2022 roku stanowiącego załącznik do uchwały definicji pojęć:

- "zwierzęta domowe" , która została zawarta w art. 4 pkt 17 u.o.z.

2) istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na braku określenia w treści § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 50.000 zł. na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.

Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Tymczasem w § 1 pkt 1e zakwestionowanego "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miedzichowo w 2022 roku" zawarto definicję pojęcia zwierząt domowych, która stanowi powielenie definicji zawartej w art.4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.

Prokurator wskazał również, że w § 9 stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Miedzichowie wskazała wyłącznie kwotę 50.000 zł jako przeznaczoną na realizację całego programu nie precyzując jakie kwoty zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych celów przyjętych w programie.

Skarżący wskazał, że przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie musi prowadzić do wyeliminowania z porządku prawnego aktu prawa miejscowego w całości, ze skutkiem ex tunc.

W ocenie Prokuratora pozostawiono w ten sposób organowi wykonawczemu gminy tj. Wójtowi Miedzichowa nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Regulując we wskazany wyżej sposób kwestię finansowania programu Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Uregulowanie zawarte w § 9 "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miedzichowo w 2022 roku", nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.

W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 tj., dalej jako "p.p.s.a.") wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zauważyć tu trzeba, że skarżący nie wskazał expressis verbis, czy domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, czy w zaskarżonej części (w § 1 pkt 1e, § 9). Mając na uwadze końcowy fragment skargi, gdzie mowa o wyeliminowaniu wadliwego aktu z obrotu prawnego, Sąd przyjął, że jakkolwiek zakresem zaskarżenia objęto jedynie dwie jednostki redakcyjne, to w ocenie skarżącego ich wadliwość winna skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W zakresie zarzutów skargi, naruszenia prawa poprzez powtórzenie, w § 1 pkt 1e Programu, zapisów art. 4 pkt 17 u.o.z., organ wskazał, że powtórzenie określonych regulacji ustawowych nie miało na celu wskazania, że to rada gminy przyjęła dane rozstrzygnięcie normatywne, a jedynie uczynienie aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym dla jego adresatów. Powtórzenie z jakim mamy do czynienia w Uchwale Rady Gminy jest w tym kontekście dopuszczalne i nie powinno stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części a tym bardziej w całości.

W ocenie organu również zarzut naruszenia prawa tj. art. 11 a ust. 5 u.o.z. nie jest zasadny. Organ wskazał, że § 7 Programu podaje kwotę z budżetu przeznaczoną na jego realizację, a w zdaniu drugim wskazano sposób wydatkowania tych środków poprzez zapis: "Środki będą przeznaczone na wykonanie zadań wskazanych w niniejszym Programie na podstawie zawarcia stosownych umów." Następnie w § 9 wskazano w ujęciu tabelarycznym rodzaj zadań wskazanych do realizacji z uwzględnieniem środków finansowych.

Zdaniem organu dysponowanie niezbyt dużymi środkami winno umożliwić przede wszystkim racjonalne, elastyczne i oszczędne gospodarowanie wedle zasady którą zresztą łatwo następnie skontrolować. Kazuistyczne zapisy mogą stanąć wręcz na przeszkodzie realizacji programu, gdy w trakcie roku okaże się konieczne sfinansowanie np. w większym rozmiarze nie przewidzianych usług interwencyjnych gdy środki szczegółowo zapisane na ten cel zostaną z powodu określonego nagłego zdarzenia wyczerpane i brak będzie ich już na kolejną pilną usługę weterynaryjną.

Faktem jest, że lokalny prawodawca został ustawą zobowiązany do wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizacje zadań programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt i Rada Gminy to zrealizowała zapisując na ten cel w uchwale 50 tysięcy zł. Ustawodawca w art. 11 ust. 5 użył określenia "konkretne i jednoznaczne sposoby ich wydatkowania", zatem sposób wydatkowania środków może wyrazić się w różnej formule i nie koniecznie poprzez preliminarzem wydatków. Sugerowane precyzyjne przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z Programu jest trudne, a wręcz niemożliwe na etapie tworzenia dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga w zakresie naruszenia przepisów u.o.z. przez § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie, że organ nie wypełnił należycie delegacji ustawowej. W przepisie § 9 załącznika do uchwały (Zadania realizowane w ramach programu)) Rada Gminy Miedzichowo określiła łączną wysokość środków na kwotę 50.000 zł na realizację zadań związanych z programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miedzichowo w 2022 roku, w tym:

1) zapewnienie opieki i miejsca pobytu bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Miedzichowo,

2) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym dokarmianie,

3) odławianie bezdomnych zwierząt,

4) sterylizacja albo kastracja,

5) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

6) usypianie ślepych miotów,

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich,

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

9) edukacja mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami

Zdaniem Sądu zapis § 9 załącznika do Uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej, a więc pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie wskazała w nim bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na usypianie ślepych miotów, sterylizację albo kastrację czy zapewnienie opieki dla bezdomnych zwierząt.

Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny. Rada pozostawiła bowiem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu. Wbrew zatem przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada - nie określając konkretnego sposobu wydatkowania środków - nie wypełniła delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022 r., IV SA/Po 57/22, LEX nr 3317865).

Jednocześnie sąd nie kwestionuje, że precyzyjne określenie (w ramach omawianego programu) wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być złożone, nie jest to jednak z pewnością rzeczą niemożliwą. W ocenie Sądu szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków finansowych, nie powinno nastręczać szczególnych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację programu środków finansowych, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 83/21).

W ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele i w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego zapisu skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji.

W pozostałym zakresie – tj. co do wynikającego z petitum skargi (cyt.: "wnoszę o: stwierdzenie nieważności uchwały...") dalej idącego żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości – Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

W tej mierze Sąd zajął bowiem stanowisko, że w razie stwierdzenia naruszenia polegającego na nieuregulowaniu w Programie sposobu wydatkowania środków na poszczególne zadania, wystarczające jest stwierdzenie nieważności uchwały w odnośnej, "dedykowanej" tym zagadnieniom, części. Jest tak dlatego, że niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego – czyli nieuregulowanie w danym akcie wszystkich kwestii przewidzianych do uregulowania przez przepis upoważniający do wydania takiego aktu – stanowi postać tzw. zaniechania (pominięcia) prawodawczego. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś nieważnością aktu w całości zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy (1) w wyniku niekompletnego unormowania zachodzi "niewykonalność" aktu, rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania, względnie gdy (2) niekompletne unormowanie będzie miało charakter dyskryminacyjny (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198-200).

Sąd oceniając, że żadna z takich sytuacji nie zachodzi w kontrolowanej sprawie, miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. w sprawie II OSK 997/20.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi rażącego naruszenia prawa w związku z powtórzeniem materii ustawowej w § 1 pkt 1e załącznika do uchwały definicji pojęcia "zwierzęta domowe".

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, dostępny w CBOSA). Naruszenie zasad techniki prawodawczej samo w sobie, jako odstępstwo od zasad redagowania tekstu prawnego, nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa i przyczyna stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero gdy skutkiem naruszeń techniki prawodawczej jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu, naruszenie granic delegacji ustawowej, wówczas mówić można o istotnym naruszeniu prawa. (tak WSA w Olsztynie w cytowanym wyroku z 24 marca 2022 r.).

Zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP wskazuje, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jednakże w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Sąd zauważa, że dobrą praktyką jest wystrzeganie się nawet takich dosłownych powtórzeń – i, zastępowanie ich w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn akt IV SA/Po 156/20, CBOSA).

Podzielając takie stanowisko, Sąd miał na uwadze to, iż nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa i że czasami taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc, gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu, objętego także aktem prawa miejscowego, a także gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to powielenie w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W związku z tym, że przepis § 1 pkt 1e Programu jest wiernym odbiciem definicji ustawowej (poza nieistotnym z punktu widzenia dekodowania normy pominięciem słowa "innym" dotyczącym pomieszczenia, w którym mają przebywać zwierzęta, Sąd nie uznał, by regulacja ta w sposób istotny naruszała prawo.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.