Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 935/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1-4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 138 par. 2, art. 107 par. 1-3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 134 par. 1 i 2, art. 135, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Zakazu pogarszania sytuacji strony skarżącej (reformationis in peius) sformułowanego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) nie narusza uchylenie, zaskarżonej tylko co do uzasadnienia, decyzji ostatecznej uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, z przyczyn procesowych branych także pod rozwagę przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu, zwłaszcza jeżeli naprawienie uchybień może nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Ocena naruszenia tego zakazu winna uwzględniać nie tylko intencje i wnioski strony skarżącej, nie tylko zakres i kierunek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny, ale również obiektywne okoliczności należące do sfery materialnoprawnej i procesowej, szczególnie gdy powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

TEZY

Zakazu pogarszania sytuacji strony skarżącej (reformationis in peius) sformułowanego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) nie narusza uchylenie, zaskarżonej tylko co do uzasadnienia, decyzji ostatecznej uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, z przyczyn procesowych branych także pod rozwagę przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu, zwłaszcza jeżeli naprawienie uchybień może nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Ocena naruszenia tego zakazu winna uwzględniać nie tylko intencje i wnioski strony skarżącej, nie tylko zakres i kierunek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny, ale również obiektywne okoliczności należące do sfery materialnoprawnej i procesowej, szczególnie gdy powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.


SENTENCJA

Dnia 26 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 637/11 w sprawie ze skargi M. C. i innych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. C. i innych solidarnie kwotę 620 (sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 637/11, oddalił skargę M. C. i innych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

W jego uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. M. C., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik spadkobierców braci K. oraz Z. K., wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty położone w dzielnicy Włochy m.st. Warszawy stanowiące własność hipoteczną rodziny K. i Z. K., zajęte pod drogi publiczne. Do wniosku dołączyła m.in. pełnomocnictwa udzielone jej przez J. B., A. S., T. T., Z. P., E. A. i K. J. Powyższy wniosek dotyczył m.in. gruntów pochodzących z dawnej nieruchomości objętej księgą hipoteczną pod nazwą "[...]". Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg wieczystych z dnia [...] czerwca 2001 r., w dziale II wykazu wpisem przez zastrzeżenie ujawnieni są: E. C. K. w 1/5 części, W. K. w 1/5 części, Z. K. w 1/5 części, J.-H. K. w 1/5 części i J.-E. K. w 1/5 części co do niniejszej nieruchomości zawierającej ogólnego obszaru 5 ha 5278 m2. W dziale tym znajduje się także wzmianka z aktu nr [...] z dnia [...] października 1936 r. o sprzedaży przez W. K. całej należącej do niego 1/5 części willi H. B., Z. M., J. K. i K. K. Wpisem jawnym ujawniony jest Skarb Państwa odnośnie 1/5 części działki nr [...] na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] marca 1960 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez Gminę Warszawa Włochy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału wynoszącego 4/5 części nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w Warszawie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. 1116 m2 (stanowiącej część dawnej nieruchomości objętej księgą hip. "[...]"). W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że udział w 4/5 częściach przedmiotowej nieruchomości stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Nieruchomość ta była przy tym w ww. dacie zajęta pod drogę publiczną – część ulicy [...], która miała wówczas status drogi lokalnej miejskiej. W decyzji nie wskazano z imienia i nazwiska właścicieli zajętej pod drogę nieruchomości. Adresatami rozstrzygnięcia (ujawnionymi w rozdzielniku decyzji) uczyniono zaś M. C. i innych oraz T. R. - reprezentowanego przez opiekuna prawnego G. R. W dniu 6 lutego 2008r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynęło pismo G. R., w którym w związku z prowadzonym postępowaniem o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne informowała ona, że sprawy spadkowe całej rodziny K. prowadzi M. C. Wyjaśniała ponadto, że w Urzędzie m.st. Warszawy poinformowano ją, iż nie musi składać odrębnego wniosku o odszkodowanie, gdyż M. C. złożyła wniosek w imieniu wszystkich spadkobierców mających udziały w nieruchomościach wchodzących w skład masy spadkowej po rodzinie K. i Z. K. Wskazała również, że T. R., którego udział w nieruchomościach wynosi 48/1440 części także liczy na odszkodowanie.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na rzecz M. C. i innych oraz odmówił uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania złożonego przez kuratora T. R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na brak wpisów w księdze wieczystej jednoznacznie potwierdzających prawo własności, co uniemożliwia ustalenie kręgu osób, którym prawo własności do nieruchomości przysługiwało na dzień 31 grudnia 1998 r. W odniesieniu zaś do złożonego w dniu 6 lutego 2008 r. wniosku G. R. - kuratora T. R., organ podniósł, że został on wniesiony po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Powyższa decyzja została w całości uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z [...] maja 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wojewódzki uznał bowiem, ze kwestia odszkodowania nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że prawidłowe były ustalenia Prezydenta m.st. Warszawy co do skutków przekroczenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie przez kuratora T. R. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2010r. po raz kolejny odmówił uwzględnienia wniosku G. R. z 6 lutego 2008r. o przyznanie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość w udziale 4/5 części, jak również odmówił ustalenia i przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość w udziale 4/5 części na rzecz M. C. i innych. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz podniósł, iż dokumenty mające dowodzić stanu prawnego tej nieruchomości na datę przejścia prawa własności do niej, a to postanowienia spadkowe i zaświadczenie hipoteczne, jego zdaniem nie potwierdzają jednoznacznie tytułu własności do nieruchomości, co uniemożliwia ustalenie kręgu osób, którym prawo to przysługuje. Innych dowodów strony nie przedłożyły, mimo wezwania. Tymczasem odszkodowanie ustalane w trybie art. 73 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną przysługuje tylko temu, kto wykaże swoje prawo własności do gruntu objętego wnioskiem na dzień 31 grudnia 1998 r. Tym samym odszkodowanie za przedmiotowy grunt nie mogło być ustalone i wypłacone. Podstawą nieuwzględnienia wniosku T. R. z dnia 6 lutego 2008 r. było natomiast złożenie go z upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, który to przepis przewiduje, że wniosek taki winien być wniesiony w okresie do 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Od decyzji tej M. C. i inni wnieśli odwołanie żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący się zakwestionowali zasadność odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz T. R., podnosząc że pierwotnie złożony w terminie przez M. C. wniosek był wniesiony w imieniu wszystkich współwłaścicieli zajętych pod drogę gruntów, a więc także w imieniu T. R. Nie zgodzili się również z oceną organu, że przedkładana przez nich dokumentacja jest niewystarczająca dla ustalenia ich uprawnienia do otrzymania odszkodowania. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2007 r., nr [...], stwierdzająca przejście z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz jednostki samorządu terytorialnego ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za tą nieruchomość. Ewentualnemu wzruszeniu takiej decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłanek określonych w rozdziałach 12 i 13 K.p.a. W niniejszej sprawie z możliwości tej nie skorzystano. Wojewoda zauważył jednocześnie, że w deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę należało ustalić, kto był właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ustaleń takich nie prowadzi się bowiem ponownie na etapie postępowania odszkodowawczego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił, czy składając w dniu [...] maja 2005 r. wniosek o odszkodowanie M. C. działała również w imieniu T. R. Został on bowiem złożony w imieniu spadkobierców braci K., a jednym z nich jest właśnie T. R. Organ pierwszej instancji winien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy na dzień składania wniosku M. C. miała umocowanie do reprezentowania wyżej wymienionego. Niezależnie od powyższego wytknięto, iż organ ten przesłał swoje rozstrzygnięcie m.in. do G. R., podczas gdy w dacie podejmowania decyzji nie była ona już kuratorem T. R., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...]. Konkludując Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W jego przekonaniu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami prawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie zakwestionowanej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na tę decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. C. i inni wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia. Skarżący podkreślili, że minimalnym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do zarzutów odwołania (art. 107 § 3 i 4 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a.). Tymczasem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda w ogóle się nie wypowiedział w kwestii możliwości ustalenia w postępowaniu odszkodowawczym kręgu osób uprawnionych do odszkodowania. Co więcej, organ ten zdaje się sugerować organowi pierwszoinstancyjnemu uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji deklaratoryjnej decyzji z [...] marca 2007 r. Zdaniem skarżących przyjmując nawet, że decyzja ta powinna określać udziały współwłaścicieli w nieruchomości, to uchybienie to może zostać naprawione w postępowaniu odszkodowawczym. Kolejną wadą uzasadnienia jest aprobata dla postępowania organu pierwszej instancji, który podzielił postępowania odszkodowawcze uruchomione w imieniu wszystkich uprawnionych jednym wnioskiem, na tyle spraw ile wydano decyzji stwierdzających nabycie własności drogi. Decyzji takich zaś wydano 138. W ocenie skarżących, w sytuacji tożsamości rozstrzygnięć w sprawie wszystkich nieruchomości, o których organ orzekał, brak jest podstaw do podziału postępowania odszkodowawczego w sposób, jaki dokonał Prezydent m.st. Warszawy. Obowiązkiem zaś Wojewody było wytknięcie tego naruszenia organowi pierwszej instancji, czego w uzasadnieniu swojej decyzji nie uczynił. Skarżący podkreślili przy tym, że takie rozwiązanie proceduralne naraża strony na konieczność wnoszenia środków zaskarżenia w ilości odpowiadającej ilości wydawanych rozstrzygnięć, co w przypadku ich zaskarżenia do sądu jest kosztowne. To zaś stanowi naruszenie przez organy obu instancji zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Skarżący wyjaśnili jednocześnie, że zaskarżona decyzja (wraz z trzema innymi) wybrana została jako przykład bezprawnego działania Prezydenta m.st. Warszawy w ramach całego postępowania o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi, który wbrew konstytucyjnej zasadzie praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 k.p.a., nie zamierza przyznać odszkodowania, mimo istnienia ku temu podstaw. Wskazywali oni, że formalnie podejmowane działania i wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji (dwukrotnie), czynią zaskarżenie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jedynym sposobem przerwania bezczynności tegoż Prezydenta. Bez autorytatywnej wypowiedzi sądu, bez postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.- w sprawach wszystkich nieruchomości, uprawnieni do odszkodowania są bezradni wobec działań tego organu, będących pozorem praworządności. Dlatego wnieśli jak w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 637/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. B.

Rozpoznając skargę pozostałych skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż winna ona ulec oddaleniu, mimo trafności niektórych z jej zarzutów. Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaznaczył, iż dopuszczalne jest, tak jak zrobiła to strona skarżąca, zaskarżenie jedynie uzasadnienia decyzji. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny, w świetle art. 107 § 1 K.p.a., element decyzji administracyjnej, będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika decyzji i w tym kontekście częścią równoważną z samą osnową decyzji. Trafność zarzutów skierowanych przeciwko uzasadnieniu prowadzi więc do uchylenia decyzji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd podniósł, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, oprócz wskazania na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w żaden sposób nie wykazał jakie to istotne okoliczności - w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego - nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający dla merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika jedynie, że Wojewoda w sposób odmienny ocenił charakter pisma G. R. (kuratora T. R.) z dnia 25 stycznia 2008 r., które to pismo przez Prezydenta m.st. Warszawy potraktowane zostało jako odrębny wniosek wszczynający postępowanie w sprawie ustalenia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowania m.in. za zajęte pod ul. [...] grunty obejmujące działkę nr [...] w udziale przypadającym T. R., jako następcy prawnemu dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Podczas gdy nie można wykluczyć, że wniosek złożony uprzednio przez M. C., który zainicjował już w 2005 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę, wniesiony został także w jego imieniu. To zaś oznaczałoby, że pisma G. R. z dnia 25 stycznia 2008 r. nie można było potraktować jako wniosku wszczynającego postępowanie złożonego po terminie określonym w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, lecz jedynie jako pismo złożone w sprawie. W tym też zakresie organ ten nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem ustalenie czy w dacie złożenia wniosku M. C. legitymowała się pełnomocnictwem do działania w imieniu T. R., nie wykracza zdaniem Sądu poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, które mógł w tym zakresie przeprowadzić także organ odwoławczy, w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił również, że dokonana obecnie przez organ wojewódzki analiza treści pisma G. R., sprzeczna jest z uprzednio zaprezentowaną przez ten organ oceną sformułowaną w decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2009 r., gdzie stwierdził on, iż potraktowane przez organ pierwszej instancji wystąpienia G. Ro. jako wniosku o odszkodowanie było prawidłowe. Zaistniałe zaś w okresie pomiędzy wydaniem ww. decyzji, a obecnie podjętym rozstrzygnięciem okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie uległy zmianie uzasadniającej odstąpienie od uprzednio wyrażonej przez organ oceny. Takie działanie Wojewody zdaniem Sądu podważa zaufanie stron do organów władzy publicznej, a tym samym sprzeczne jest z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a. Powyższe wskazuje także, że podawane przez Wojewodę okoliczności, których zbadanie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w rzeczywistości stanowiły wyłącznie pretekst dla organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej i uchylenia się w ten sposób od oceny istoty sprawy, a więc zajęcia stanowiska, czy w świetle treści prawomocnej deklaratoryjnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., orzekającej o nabyciu przez Gminę Warszawa - Włochy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności udziału 4/5 części nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w Warszawie, oznaczonej jako dz. ew. [...], istnieją podstawy do przyznania wnioskodawcom odszkodowania, czy też wobec braku wskazania w tej decyzji właścicieli gruntów w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz treści wpisów zwartych w dawnej księdze hipotecznej "[...]", taka możliwość jest wykluczona. W tej sytuacji okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić podstawy uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby w jej uzasadnieniu zostało wykazane, iż konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienie postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 K.p.a. Tymczasem zaskarżona decyzja, poza odmienną oceną części dowodów (konkretnie pisma G. R. z dnia 25 stycznia 2008 r.), nie wskazuje na okoliczności faktyczne, jakie przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie odszkodowania na rzecz pozostałych następców prawnych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości winny zostać wyjaśnione. Zdaniem Sądu oznacza to, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, winna być ona uchylona w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na przeszkodzie podjęcia takiego orzeczenia stoi jednak unormowany w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakaz wydawania przez sąd orzeczeń na niekorzyść strony skarżącej. Bezsporne jest bowiem, że skarżący zainteresowani są ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy w jej całokształcie przez organ pierwszej instancji, o co wnosili także w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Orzeczenie Sądu uchylające zaskarżoną decyzję oznaczałoby zaś, że sprawa odszkodowania, wbrew woli skarżących, stanowiłaby ponownie przedmiot rozpoznania przez organ odwoławczy. Tym samym wpłynęłoby to niewątpliwie na pogorszenie sytuacji prawnej skarżących w stosunku do sytuacji istniejącej obecnej. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do braku wytknięcia przez organ odwoławczy Prezydentowi m.st. Warszawy, iż ten w toku postępowania zainicjowanego jednym wnioskiem złożonym przez M. C. w sposób wadliwy prowadził odrębne postępowania odszkodowawcze w stosunku do każdej z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Takie działanie organu jest w ocenie Sądu prawidłowe. Mimo bowiem tego, że w sprawach tych tożsama jest materialnoprawna podstawa roszczenia odszkodowawczego (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.) oraz tożsame są strony, które go dochodzą, podstawą zaktualizowania się tego roszczenia jest odjęcie własności konkretnej zindywidualizowanej nieruchomości. To właśnie odjęcie własności konkretnej nieruchomości ukształtowało materialnoprawny stosunek administracyjny istniejący w sprawie i wyznaczyło granice indywidualnych spraw administracyjnych w przedmiocie ustalenia odszkodowań. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł również podstaw do wydania w sprawie postępowania sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: M. C. i inni. Zaskarżyli oni wyrok Sądu I instancji w całości i wnieśli o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania przy zasądzeniu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 2 oraz art. 134 § 1 i art. 135, w związku z art. 3 § 1 oraz art. 2 pkt 1 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez błędną wykładnię zakazu reformationis in peius i nieuchylenie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej organu odwoławczego, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, przy czym istotność wpływu tego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy sprowadza się do niewykonania przez wojewódzki sąd administracyjny obowiązku uchylenia wadliwej decyzji administracyjnej, mimo stwierdzenia naruszenia istotnych przepisów postępowania administracyjnego,

2) art. 134 § 1 i art. 135, w związku z art. 3 § 1 oraz art. 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez wojewódzki sąd administracyjny do wad decyzji administracyjnej I instancji, w szczególności tych wskazanych w skardze do sądu administracyjnego i nieuchylenie - mimo jej wadliwości - decyzji administracyjnej organu I instancji, a tym samym nieprzeprowadzenie przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli całości sprawy administracyjnej, przy czym istotność tego naruszenia przepisów postępowania polega na niewykonaniu bezwzględnego obowiązku sądu administracyjnego kontroli całej sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję,

3) art. 3 § 1 oraz art. 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 62 i art. 7 K.p.a. przez akceptację dla działania organów administracyjnych orzekających w sprawie, polegającego na podziale postępowania administracyjnego uruchomionego jednym wnioskiem i opartego o taką samą podstawę faktyczną i prawną na tyle postępowań, ile zostało wydanych decyzji deklaratoryjnych wojewody w sprawie przejścia nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na własność publiczną.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja zakazu reformationis in peius zawartego w art. 134 § 2 P.p.s.a., której wynikiem jest odmowa uchylenia decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem, z uwagi na to, że naruszałoby to procesowy interes skarżącego, któremu zależy także na wyeliminowaniu z prawnego obrotu decyzji pierwszoinstancyjnej, jest błędna. Wystarczającym sposobem ochrony interesu skarżącego byłoby - do czego Sąd I instancji miał prawo - uchylenie decyzji organów obu instancji. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skupiając się na wadach decyzji odwoławczej, pominął swoją kontrolą decyzję organu I instancji i nie odniósł się do jej wad, w szczególności tych wytkniętych w skardze do tego Sądu. Jest to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, szczególnie widoczne, jeśli zwróci się uwagę na zawarty w końcowej części uzasadnienia pogląd Sądu I instancji, że nie może nakazać organowi I instancji załatwienia sprawy w określony sposób. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd administracyjny może i powinien dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, także pod względem prawidłowości zawartej w uzasadnieniu tej decyzji argumentacji prawnej. Szczególnie w kwestii możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu za zajęte drogi w sytuacji, kiedy decyzja deklaratoryjna wojewody o przejściu takiej nieruchomości na własność publiczną nie wskazuje byłych właścicieli – co do której organ I instancji zajmuje zdecydowanie negatywne stanowisko, a Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie sformułował żadnego poglądu.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną J. B. jako niedopuszczalną z uwagi na to, iż nie wystąpił on z wnioskiem o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 177 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów procesowych. Podniesione w jej ramach zarzuty są częściowo uzasadnione. Przede wszystkim trafnie eksponuje uchybienie przez Sąd I instancji przepisowi art. 134 § 2 P.p.s.a., regulującemu instytucję tzw. reformationis in peius, czyli zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Jest ona w zasadzie znana wszystkim systemom prawnym i gałęziom prawa, choć różnie ujmowana, wszak zawsze stosowana jest tylko przez organ czy sąd odwoławczy i tylko w razie orzekania co do istoty sprawy (p. Tadeusz Wiśniewski w: Komentarz do art. 384 k.p.c., LEX). Stanowi gwarancję niepogorszenia sytuacji strony wnoszącej środek odwoławczy od niekorzystnego z jej punktu widzenia rozstrzygnięcia (op. cit.). Mimo tego, i mimo zgodności co do interpretacji tego zakazu co do zasady, nie jest on jednak jednolicie postrzegany, zwłaszcza w postępowaniu sądowoadministracyjnym (p. m.in. Jan P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2004 r., str. 198). Wynika to zapewne z faktu delikatności materii ujmowanej generalnie, jak też w odniesieniu do poszczególnych gałęzi prawa oraz indywidualnych sytuacji faktycznych i prawnych, gdyż zastosowanie owego zakazu opiera się w dużej mierze na aspektach ocennych i wymaga wnikliwego ich rozważenia, zwłaszcza w świetle specyfiki konkretnych spraw. Te zaś przez oceniających mogą być różnie postrzegane, przede wszystkim dlatego, że pojęcie korzystnego czy niekorzystnego rozstrzygnięcia dla samych już tylko stron może być różnie rozumiane, a jest przecież głównie zależne od ich oczekiwań w danej sytuacji faktycznej i prawnej. Dlatego w tym zakresie niepodobna formułować zbyt ogólnych wniosków. Zwłaszcza w stosunkach administracyjnoprawnych, w których swoboda stron jest ograniczona, a możliwości i ocena owych korzyści są nie w pełni wymierne, bo od ich woli w małym stopniu z reguły zależne. W pewnym okresie pojawiały się twierdzenia, że wzruszenie orzeczenia w wyniku uwzględnienia środka odwoławczego nigdy nie jest niekorzystne dla strony go wnoszącej. Jednakowoż zwłaszcza w sprawach, w których sąd nie jest związany granicami zaskarżenia i jest władny uwzględniać okoliczności przemawiające za takim rozstrzygnięciem z urzędu, to stanowisko nie zasługuje na pełną aprobatę. Oto bowiem choćby na skutek dostrzeżenia z urzędu uchybień popełnionych przez organ oraz związania go wytycznymi i wskazaniami co do dalszego postępowania, niekorzystnymi dla strony skarżącej w przyszłej perspektywie, dojść może do pogorszenia sytuacji tej strony w wyniku ich wykonania. Pogląd ten generalnie nie jest jednak jednolity (p. Tadeusz Wiśniewski, op. cit. I przedstawione tam stanowiska doktryny). Dalsze konsekwencje nie są bowiem traktowane jako aktualne i realne na tym etapie postępowania. Zatem mimo, iż prima facie wydawać by się mogło, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia jest korzystne, bo zgodne z intencją go wnoszącego, to jednak niepodobna formułować tej konkluzji jako wiążący i generalny wniosek. Twierdzenie, że uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji nigdy nie jest niekorzystne dla skarżącego wymaga więc pewnych uściśleń odnoszących się do konkretnej sytuacji procesowej stron. Wymaga przede wszystkim oceny przyczyn uwzględnienia skargi i skutków takiego rozstrzygnięcia. Na obszarze procedury sądowoadministracyjnej owa instytucja jest więc nieco inaczej stosowana niż w ramach innych postępowań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2114/10 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) sformułował tezę, wedle której orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych powstałych w wyniku wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. Co prawda wyrok ów dotyczył sprawy mającej oparcie w przepisach podatkowych ogólnie rzecz ujmując, a ściśle jeszcze bardziej specyficznej sprawy, bo interpretacji indywidualnej, wszak nie ma przeszkód do jego szerszego wykorzystania, a zwłaszcza przytoczonych w jego uzasadnieniu wywodów. Zaakcentowano w nim m.in. konieczność powiązania reguły reformationis in peuis z konkretną sprawą, a nie dalszymi jej konsekwencjami oraz obiektywność i rzeczywistość oceny skutków wyroku w tym kontekście. Uchylenie wyroku uwzględniającego skargę nastąpiło wyłącznie z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, gdyż zarzuty skargi uznano za chybione.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy godzi się wskazać po pierwsze, że nie wykazano w niej nieważności zaskarżonej decyzji, co zniosłoby zakaz reformationis in peius, po wtóre że Sąd I instancji wytknął organowi odwoławczemu naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tych konkluzji dotąd nie zakwestionowano, stąd obie okoliczności są obecnie wiążąco przesądzone. Sąd meriti natomiast odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu domniemanego pogorszenia tym rozstrzygnięciem sytuacji skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela. Autor skargi kasacyjnej zdołał wykazać błąd wykładni przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a. polegający na wadliwym odniesieniu go do sytuacji faktycznej i prawnej występującej w sprawie. Upatrując pogorszenia sytuacji skarżących w wyniku ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd meriti powołał się na to, że sprawa odszkodowania, wbrew woli skarżących, stanowiłaby ponownie przedmiot rozpoznania przez organ odwoławczy. Nie zwrócił jednak uwagi na fakt, że w wyniku prawomocnego oddalenia skargi sprawa byłaby rozpatrywana przez organ I instancji i to zgodnie ze wskazaniami sformułowanymi przez organ odwoławczy, których poprawności Sąd ten wiążąco nie zweryfikował, co znacznie wydłużyłoby tok postępowania administracyjnego. To zaś, jak wynika z pism skarżących złożonych do akt, w tym z brzmienia skargi kasacyjnej, nie jest ich intencją. Domagają się oni przecież zakończenia tego postępowania jak najszybciej i to zgodnie z wnioskiem, licząc na pozytywne wskazania Sądu co do dalszego jego toku. Przeto rozpatrzenie i załatwienie sprawy przez organ odwoławczy po uchyleniu obecnie zaskarżonej decyzji w kierunku wskazanym wiążąco przez Sąd z pewnością przyspieszyłoby zakończenie postępowania administracyjnego i pozwoliłoby na zgodne z prawem załatwienie sprawy. Z tego powodu, jak też ze względu na treść wytycznych wynikających z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd I instancji uchybień procesowych popełnionych przez Wojewodę Mazowieckiego, należy wyrazić pogląd, że wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję nie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji skarżących. Dlatego nie do obrony jest odmienny pogląd tego Sądu. Godzi się przy tym zwrócić uwagę na tę okoliczność, że w postępowaniu cywilnym obowiązek sądu działania z urzędu spotkał się ze stanowiskiem uchylającym działanie zasady reformationis in peius (tak Sąd Najwyższy w odniesieniu do spraw o stwierdzenie nabycia spadku w uchwale całej Izby Cywilnej z dnia 26 października 1973 r., sygn. akt III CZP 13/73, OSNCP z 1974 r., nr 9, poz. 144, oraz w sprawach o podział majątku wspólnego w uchwale z dnia 11 marca 1977 r., sygn. akt III CZP 7/77, OSNCP z 1977 r., nr 11, poz. 205). W konsekwencji tych wywodów przyjąć należało, że zakazu pogarszania sytuacji strony skarżącej (reformationis in peius) sformułowanego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) nie narusza uchylenie, zaskarżonej tylko co do uzasadnienia, decyzji ostatecznej uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, z przyczyn procesowych branych także pod rozwagę przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu, zwłaszcza jeżeli naprawienie uchybień może nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Ocena naruszenia tego zakazu winna uwzględniać nie tylko intencje i wnioski strony skarżącej, nie tylko zakres i kierunek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny, ale również obiektywne okoliczności należące do sfery materialnoprawnej i procesowej, szczególnie gdy powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Dlatego usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w kontekście, w jakim go podniesiono w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest związku tych przepisów z naruszeniem zakazu reformationis in peuis, zwłaszcza gdy zważyć, że Sąd I instancji nie oceniał legalności decyzji organu I instancji, co zresztą jest przedmiotem kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej.

Badając zaś zarzut uchybienia art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. trzeba wskazać przede wszystkim, że oczywiście obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, również z urzędu. Granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczane są przez decyzje objęte skargą, a więc decyzje ostateczne. Natomiast decyzje wydane przez organy I instancji podlegają ocenie tylko wówczas, gdy ewentualne dostrzeżone uchybienia wymagają ich wzruszenia dla końcowego załatwienia sprawy. W tej materii istotnie Sąd meriti się nie wypowiedział, toteż kontrola poprawności jego procedowania w tym zakresie jest wyłączona, a zaskarżony wyrok uchyla się spod oceny instancyjnej. Poza tym odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji czyni przedwczesnym rozważania dotyczące tej materii. Może to jednak nastąpić w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji, gdyż istotnie obowiązkiem sądu administracyjnego w ramach działania z urzędu, jest również ocena legalności innych aktów zapadłych w granicach danej sprawy. Przy czym trafnym wydaje się być pogląd, iż w sytuacji braku wskazania w decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną poprzednich jego właścicieli, uprawnienie do uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może być wykazane każdym dowodem dowodzącym tego prawa. Nadto, że wadliwość uzasadnienia decyzji prowadzi do jej uchylenia na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., gdyż niepodobna uczynić tego w stosunku do samego uzasadnienia, które jest wraz z osnową główną i integralną częścią decyzji.

Jeśli zaś chodzi o kwestię wielości spraw rozpatrywanych na gruncie postępowania administracyjnego, to w tym zakresie wydaje się, że rację ma Sąd I instancji. Każda ze spraw dotyczy innej działki, której zajęcie pod drogę stwierdza inna decyzja, zatem wymaga indywidualnej oceny w ramach danej sprawy. Jednakowoż tożsamość przedmiotu i podmiotów występujących w sprawach administracyjnych skłaniać mogłaby do rozważenia możliwości ich połączenia na podstawie art. 62 K.p.a., przy czym wówczas należałoby wyważyć dążenie do realizacji zasady szybkości postępowania z jednej strony, a techniczne możliwości załatwienia sprawy dotyczącej odszkodowania za przejęcie kilkudziesięciu działek z drugiej. Samo tylko odwołanie się do ewentualnych nadmiernych kosztów dochodzenia praw przez strony, nie jest tu przekonującą i istotną przesłanką, bo na gruncie administracyjnym koszty te nie występują.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni legalność zapadłych w sprawie decyzji kierując się powyższymi wywodami, po czym wyda właściwej treści rozstrzygnięcie.