Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 182/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 16 ust. 2.
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 64 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. Ź. na bezczynność Spółki M. w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę M. w C. do załatwienia wniosku T. Ź. z dnia 7 sierpnia 2015r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Spółki M. w C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Spółki M. w C. na rzecz skarżącego T. Ź. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku wysłanym drogą elektroniczną w dniu [...]. T. Ź. domagał się od M. P. G. K. Spółki z o. o w C. udzielenia informacji, czy Spółka ma na stale zatrudnionego radcę prawnego lub adwokata, ile wynoszą koszty brutto obsługi prawnej, ile w procentach pieniędzy na funkcjonowanie Spółki pochodzi z publicznych źródeł, ile wyniosło zadłużenie brutto odbiorców usług komunalnych w zakresie działalności Spółki, ilu dłużników posiada Spółka z tytułu świadczonych usług komunalnych, oraz o ile podmiotów /osób wzrosło zadłużenie w roku 2014. w stosunku do roku 2013.

Ponieważ Spółka nie odpowiedziała, wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność, domagając się zobowiązania jej do udzielenia żądanej informacji i stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podał, że stosownie do art. 61 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej pawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób lub jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji, zgodnie bowiem z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności obejmują one sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku, oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Skoro Przedsiębiorstwo jest spółką komunalną, a dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego są informacją publiczną, jest zobowiązana do udzielenia informacji. Nie udzielenie jej w terminie wskazanym w art.13 ust.1 ustawy oznacza, zdaniem skarżącego, że Spółka pozostaje w bezczynności.

Odpowiadając na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że skarżący nie wykazał skuteczności złożenia wniosku o udostępnienie informacji. Ponadto, gdyby uznać, że został jednak skutecznie złożony, nie można byłoby nadać mu biegu. Wprawdzie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ustala wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednakże jego minimum wyznacza wskazanie wnioskodawcy z imienia, nazwiska, firmy lub nazwy oraz dokładne ( w miarę ) określenie zawartości żądanej informacji. W tym przypadku nie spełniono pierwszego kryterium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stanowiska Spółki nie można zaakceptować. Rzeczywiście art. 64 § 2 kpa stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zauważyć jednak należy, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zmianami ) jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie jego przepisów do faz poprzedzających wydanie decyzji. W ustawie nie wskazano natomiast jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), co wskazuje na jej znaczne odformalizowanie. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że wniosek może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. W orzecznictwie uważa się, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) bez względu na to, czy do jego autoryzacji został użyty podpis elektroniczny ( wyrok NSA z [...] r. I OSK 1991/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, co uzasadnione jest tym, że domagając się udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać o czym wprost stanowi art., 2 ust. 2 ustawy. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego uniemożliwiającego co do zasady jego rozpoznanie (por. wyroki NSA z dnia [...] r. I OSK 1277/08 i 30 listopada 2012r., I OSK 1991/12 opubl. W CBOSA). W postanowieniu z dnia 10 września 2015r. ( I OSK 1968/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Zatem ryzyko nieodebrania przez Spółkę wysłanego do niej przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany jej adres poczty elektronicznej, obciąża spółkę, a nie skarżącego. Wbrew ocenie prezentowanej przez spółkę skarżący dostatecznie uprawdopodobnił wysłanie przez siebie listu zawierającego wniosek o informację publiczną na adres oficjalnie używanej poczty elektronicznej: [...] wskazanej również w odpowiedzi na skargę. Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu (obsługującego go urzędu) lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej – co obciąża tylko spółkę.. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej). Podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez spółkę należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie, czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia [...]. I OSK 1940/15 i [...]. I OSK 1277/08 opubl. w CBOSA ). Mając na uwadze powyższe, skoro skarżący wniosek o informację publiczną wysłał [...]. na adres poczty elektronicznej spółki, oficjalnie podany na jej stronie, to uznać należy, że w tym samym dniu wniosek ten otrzymała, skoro w przypadku prawidłowo działającej poczty elektronicznej zasadniczo dzień wysłania wiadomości jest zarazem dniem, w którym znajduje się ona w poczcie elektronicznej adresata.

W sprawie nie ma też wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis powyższy konkretyzuje art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym .obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. (I OSK 1608/14 opubl. w CBOSA) interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami komunalnymi. Kwestia zaliczenia przedsiębiorstw komunalnych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się ona w pojęciu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie, jak wynika z tekstu jednolitego umowy spółki M. P. G. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. stanowiącej załącznik do uchwały z dnia [...] r., Nr [...] Zgromadzenia Wspólników M. Spółka z o.o. z siedzibą w C. (akt notarialny z dnia [...] r., Repetytorium A Nr [...]) zamieszczonej na oficjalnej stronie internetowej Spółki (adres: [...] ) Spółka prowadzi działalność gospodarczą należącą w części do zadań własnych gminy, o charakterze użyteczności publicznej, obejmującą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zieleni komunalnej i zadrzewień, cmentarzy komunalnych (§ 7 ust. 1 umowy spółki). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3, 12 i 13 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) do zadań własnych gminy zalicza się sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (pkt 3), zieleni gminnej i zadrzewień (pkt 12) oraz cmentarzy gminnych (pkt 13). Spółka wykonuje zatem zadania mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli a zatem zadania istotne z punktu widzenia celów państwa a więc zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Paragraf ósmy ust. 1 i 2 umowy spółki stanowi, że kapitał zakładowy Spółki wynosi [...] złotych i dzieli się na 72.998 równych udziałów (ust. 1), z czego Gmina M. C. ma 68.773,00 udziałów o łącznej wartości [...] złotych (ust. 2), a M. C. obejmuje łącznie 4.225 udziałów (§8 ust. 2 pkt 3 i 4). Zatem do Gminy Miasta C. i Miasta C. należy 100% udziałów w Spółce. Z paragrafu dziewiątego ust. 1 umowy spółki wynika, że wszystkie udziały w Spółce wskazane w § 8 ust. 2 należą do Miasta C.. Oznacza to, że M. C. ma w niej pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia [...] r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.). Należy bowiem zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie - żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. A zatem odesłanie do art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że wyżej wymienione podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (por. wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 1603/14 opubl. W CBOSA ). Nie może budzić zatem żadnych wątpliwości to, że Spółka jest podmiotem zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy..

Również żądane informacje uznać należy za posiadające walor informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej definiuje art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż na podstawie art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Podkreśla się przy tym, że informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wówczas, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Identyczne stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] r. (P 25/12) dowodząc, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Z art. 6 ust. 2 lit. f) ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Jak już wspomniano majątek, którym dysponuje Spółka jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f) ustawy, jak i art. 1 ust. 1 ustawy, w tym kwot wydatków na obsługę prawną. Informację publiczną stanowić będą też informacje dotyczące tego, ile procent pieniędzy przeznaczonych na funkcjonowanie Spółki pochodzi ze źródeł publicznych, ile wyniosło zadłużenie odbiorców usług komunalnych w zakresie działalności Spółki i ilu dłużników posiada Spółka z tytułu świadczonych usług komunalnych, a także ilu podmiotom/osobą wzrosło zadłużenie w roku 2014 w stosunku do 2013 r. Odnoszą się bowiem do sposobu dysponowania majątkiem publicznym i konsekwencji ekonomicznych nie wywiązywania się z opłat za zadania wykonywane przez Spółkę, które w efekcie obciążają wszystkich mieszkańców. Skoro Spółka jest zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, których udostępnienia żąda skarżący stanowią informację publiczną obowiązkiem Spółki było ich udostępnić w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Rację ma skarżący twierdząc, że w sprawie jego wniosku z dnia [...] r. Spółka pozostałą w bezczynności, czym naruszyła art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. Konsekwentnie podtrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących udzielenie informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, jak przy klasycznej bezczynności, ale również w sytuacji sporu między wnioskodawcą, a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji. Jak się podkreśla, w tego rodzaju sprawach skarga na bezczynność chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 592/10 opubl. W CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Spółka nie podejmując żadnych działań w stosunku do wniosku skarżącego przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej pozostała w bezczynności. Bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała ona bowiem z błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i będącego jej wynikiem przekonania, że wniosek skarżącego zawiera braki formalne nie pozwalające na jego rozpoznanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało zobowiązać M. P. G. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. do załatwienia wniosku z dnia [...] r. i stwierdzić, że bezczynność M. P. G. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ze zmianami ).