Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 272/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 7, art. 18 ust. 10 pkt 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. N., reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. A. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Otmuchowa z dnia [...], nr [...], o cofnięciu M. N. zezwolenia Nr [...] z dnia 1 kwietnia 2008 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w kawiarni przy ul. [...] w O.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 10 marca 2008 r. M. N., prowadzący działalność gospodarczą – [...] w O., wystąpił do Burmistrza Otmuchowa o wydanie od dnia 1 kwietnia 2008 r. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w kawiarni usytuowanej w [...] przy ul. [...] w O. Do wniosku dołączył umowę najmu lokalu użytkowego "[...]" wraz z terenem, na którym jest on położony oraz terenem [...], zawartą w dniu 12 marca 1998 r. pomiędzy Gminą [...] a M. N. na czas określony od 1 kwietnia 1998 r. do 31 marca 2003 r., a nadto aneksy do tej umowy, w tym aneks sporządzony w dniu 20 marca 2008 r., określający czas zawarcia umowy od dnia 1 kwietnia 1998 r. do dnia 30 września 2008 r.

Burmistrz Otmuchowa wydał w dniu 1 kwietnia 2008 r. zezwolenie Nr [...], oparte o przepis art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, którym udzielił M. N. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych we wnioskowanym zakresie. Ważność zezwolenia określona została na czas ograniczony, t.j. od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 30 września 2013 r.

Pismem z dnia 7.10.2008 r. Burmistrz Otmuchowa zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie spełnienia warunku wynikającego z zezwolenia z dnia 1 kwietnia 2008 r., wzywając jednocześnie o przedłożenie w siedmiodniowym terminie tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, na który wydano zezwolenie. Następnie, decyzją z dnia [...], nr [...], organ orzekł o cofnięciu zezwolenia Nr [...] z dnia 1 kwietnia 2008 r. Jako podstawę prawną wydanej decyzji powołał przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.), zwanej dalej ustawą, wskazując w uzasadnieniu, że z urzędu wiadomym jest, iż strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu, gdyż umowa jego najmu uległa rozwiązaniu z upływem okresu, na jaki została zawarta, tj. z dniem 30 września 2008 r. Podając, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest posiadanie zezwolenia, wydawane w sytuacji posiadania tytułu prawnego do lokalu, organ wskazał, że M. N. posiadał ten tytuł w dacie wydawania zezwolenia i do dnia 30 września 2008 r., natomiast w zakreślonym terminie nie przedstawił aktualnego tytułu prawnego do lokalu, a brak tego tytułu stanowi przypadek nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych wynikających z art. 18 ust. 7 pkt 1-9 tej ustawy.

W obszernym odwołaniu, wniesionym od powyższej decyzji, pełnomocnik M. N. – r. pr. A. B., zarzucił błędną wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, a także naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji. Podał, że M. N. w czasie trwania umowy najmu opłacał czynsz i poniósł nakłady na lokal. Następnie stwierdził, iż działka, na której znajduje się lokal użytkowy, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., natomiast Gmina [...] dzierżawi działkę od RZGW. Podniósł, że nieruchomość nie ma księgi wieczystej, stąd zawierając umowę najmu, M. N. nie wiedział, że nieruchomość nie jest własnością Gminy. Wskazał też, że przed terminem wygaśnięcia umowy najemca skierował do Gminy ofertę jej przedłużenia, na co otrzymał odpowiedź odmowną. Podkreślił, że aktualnie podejmuje starania o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości poprzez zawarcie z RZGW kolejnej umowy. Wywiódł ponadto, że błędne jest mechaniczne identyfikowanie nieprzestrzegania warunków sprzedaży z zajściem wszystkich sytuacji, o jakich mowa w art. 18 ust. 7 ustawy. Poza tym stwierdził, że w art. 18 ust. 10 pkt 4 wymieniona została przesłanka cofnięcia zezwolenia w postaci wprowadzenia do sprzedaży napojów z nielegalnych źródeł i jest ona następstwem sytuacji opisanej w art. 10 ust. 7 pkt 3, co przesądza, że nie "warunki" opisane w art. 18 ust. 7 ustawy są przesłanką cofnięcia zezwolenia. Stwierdził, że inne założenie prowadziłoby do zaistnienia superfluum ustawowego i podważałoby racjonalność ustawodawcy. Poza tym zaznaczył, że treść art. 18 ust. 10 ustawy wskazuje, iż nieprzestrzeganie warunków sprzedaży napojów alkoholowych jest działaniem zależnym od woli uprawnionego i wynika z braku określonych zachowań lub z zachowań sprzecznych z przepisami, podczas gdy w art. 18 ust. 7 wymienione są warunki zależne od tej woli, jak od niej niezależne, do jakich należy posiadanie tytułu prawnego. Dodał, że poza powyższą wykładnią językową i wykładnią systemową w obrębie tego samego przepisu, również wykładnia celowościowa i funkcjonalna dają te same wyniki, gdyż celem regulacji zawartej w ustawie jest zapobieganie alkoholizmowi, a funkcja ta jest spełniona gdy osoba posiadająca zezwolenie daje rękojmię przestrzegania warunków i zasad sprzedaży alkoholu, przy czym M. N., prowadząc od ponad 10 lat sprzedaż alkoholu, przesłankę tę spełnia. Wyraził pogląd, że stosując art. 18 ust. 10 ustawy organ powinien kierować się wykładnią celowościową i funkcjonalną, gdyż przesłanka posiadania tytułu prawnego do lokalu pełni funkcję pomocniczą, dając organowi administracji możliwość zwracania się do podmiotu o ustabilizowanej sytuacji prawnej. Wskazał też, że z treści zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie wynika, iż warunek w postaci posiadania tytułu prawnego do lokalu musiał być spełniony i to przez cały okres, na który zostało udzielone zezwolenie. Podkreślił, że utrata tytułu prawnego do lokalu nie wynika z woli M. N., lecz z woli Gminy, która udzielając wcześniej zezwoleń znała stan prawny lokalu, wobec czego przepis ten nie może mieć zastosowania. Powołał się na orzecznictwo (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1758/05) wskazujące na brak podstaw do odmowy wydania zezwolenia w sytuacji nieposiadania tytułu prawnego do lokalu i jednoczesnego roszczenia o zwrot nakładów. Ponadto zarzucił, że cofnięcie zezwolenia stanowi próbę rozwiązania sporu cywilnoprawnego metodami administracyjnymi, a działania organu stanowią naruszenie zasady słusznego interesu obywateli i zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Wnioskiem z dnia 12 maja 2009 r. pełnomocnik M. N. wystąpił o zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podając, że wobec braku po stronie RZGW we W. świadomości własnej sytuacji prawnej, wystąpił do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o podjęcie działań nadzorczych, po czym w związku z bezczynnością Prezesa, wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że sprawa przed tym organem dotyczy uprawnień właścicielskich, czyli zawarcia umowy najmu, to od jej rozstrzygnięcia zależy ocena przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło zawieszenia postępowania uznając, że nie toczy się żadne postępowanie, które wymagałoby rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zaś wskazywana we wniosku kwestia nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu głównym. Postanowienie to nie zostało zakwestionowane w toku instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie przytoczył treść art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy, określające warunki wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jak również art. 18 ust. 6 pkt 2, zawierający wymóg dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia m. in. dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Na tym tle organ wywiódł, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił sposobu rozumienia pojęcia "tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych", jednak może to oznaczać taki tytuł, który pozwalałby na swobodne dysponowanie tym lokalem, np. własność, najem, użytkowanie, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego. Dalej organ wskazał, że ubiegając się o wydanie zezwolenia, M. N. przedłożył umowę najmu lokalu "[...]", co stanowiło podstawę do wydania zezwolenia, jednak umowa ta wygasła z dniem 30 września 2008 r., a strona, pomimo wezwania, nie przedłożyła tytułu prawnego. Następnie organ odwoławczy, wskazując na przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy podkreślił, że jako przesłankę cofnięcia zezwolenia wyraźnie wskazuje on naruszenie ("nieprzestrzeganie") określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, a jednym z nich, wskazanym w art. 18 ust. 7 ustawy, jest wymienione w pkt 5 tego przepisu posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży. Na tym tle organ wywiódł, że katalog sytuacji wymienionych w art. 18 ust. 7, uznanych przez ustawodawcę za warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że w przypadku wystąpienia którejkolwiek z opisanych w tym przepisie sytuacji na organie zezwalającym ciąży obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ uznał za niezasadne twierdzenie, że z treści zezwolenia nie wynika, by warunek posiadania tytułu prawnego do lokalu musiał być spełniony i to przez cały okres, na jaki zezwolenie zostało udzielone. Wywiódł też, że nie można wiązać cofnięcia zezwolenia wyłącznie z okolicznościami dotyczącymi korzystania z tego zezwolenia, gdyż wymagania dotyczące sprzedaży określa ustawa, a nie indywidualne zezwolenie, natomiast przepisy art. 18 ust. 10 ustawy określają przesłanki cofnięcia zezwolenia w oderwaniu od konkretnego rodzaju alkoholu czy też rodzaju zezwolenia. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., organ wskazał, że zezwolenie cofa się w razie nieprzestrzegania warunku posiadania tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, a cofnięcie zezwolenia określonego rodzaju nie jest wyłącznie sankcją za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia, lecz sankcją za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Nawiązując do zarzutów odwołania organ podał, że bez znaczenia pozostają podjęte przez stronę czynności polegające na uruchomieniu trybu nadzorczego wobec RZGW we W., gdyż warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych w konkretnie oznaczonym punkcie sprzedaży jest nie tylko posiadanie zezwolenia, lecz także spełnienie warunku posiadania tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży przez cały okres objęty zezwoleniem. Organ uznał, że skoro strona nie wykazała się dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, ani też nie wniosła powództwa do sądu w trybie art. 189 K.p.c., to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i znajduje oparcie w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. Wskazując na zasadę orzekania według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji odwoławczej, organ odwoławczy wywiódł, że nawet ewentualne zawarcie przez stronę stosunku zobowiązaniowego z właścicielem przedmiotowego lokalu może wywołać skutek prawny jedynie na przyszłość (od daty zawarcia umowy), co oznacza, iż w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji strona nie wykazała, że posiada tytuł prawny do lokalu użytkowego "[...]" w O. Poza tym organ stwierdził, że poniesienie nakładów na lokal w czasie trwania umowy najmu nie może być prawnie skutecznym argumentem potwierdzającym, iż odwołującemu przysługuje tytuł do władania lokalem lub inny tytuł prawny do spornego lokalu. Nie dopatrując się też niezgodności z normami konstytucyjnymi, organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie zachowując ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego, które chronią podstawowe wartości wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa.

We wniesionej do tut. Sądu skardze zakwestionowano powyższą decyzję, domagając się jej zmiany poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Otmuchowa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 8 K.p.a., a także art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi przytoczono in extenso treść odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji, dodając, że Kolegium popełniło istotny błąd proceduralny poprzez niezawieszenie postępowania. Poza tym podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie przeprowadził polemiki z wywodem prawnym dotyczącym wykładni art. 18 ust. 10 ustawy, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutów dotyczących odmowy zawieszenia postępowania organ wskazał, że sprawa ta była przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem postanowienia.

Pismem procesowym z dnia 24 sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o "odroczenie rozstrzygnięcia sprawy" do czasu zajęcia przez Starostę Nyskiego stanowiska w przedmiocie propozycji skarżącego z dnia 20 sierpnia 2009 r. dotyczącej zawarcia umowy najmu.

Postanowieniem z dnia 12 października 2009 r. tut. Sąd odmówił zawieszenia postępowania, a następnie postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r. odrzucił złożone na nie zażalenie, jako wniesione po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że na zasadzie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W razie niestwierdzenia przez Sąd powyższych okoliczności, skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Do takiej oceny zaskarżonej decyzji doprowadziły Sąd przedstawione poniżej rozważania, na wstępie których odnotować trzeba, że materialnoprawną podstawą działania organów w rozpoznawanej sprawie były przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.), zwanej ustawą.

Mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji oraz zarzuty podnoszone w skardze, należy uznać, iż rozpoznanie sprawy i skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy administracji dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod stosowny przepis ustawy. Innymi słowy, czy zasadny jest pogląd, że fakt utraty tytułu prawnego do lokalu, w którym na podstawie ważnego nadal zezwolenia prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych, skutkuje sankcją w postaci cofnięcia tego zezwolenia, określoną w art. 18 ust. 10 ustawy.

W związku z tym przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Z faktem nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych ustawodawca wiąże zatem określony skutek prawny, polegający na cofnięciu zezwolenia. Zakładając, że racjonalny ustawodawca na użytek ustawy przyjmuje w sposób jednolity rozumienie tego samego pojęcia "warunków sprzedaży napojów alkoholowych", którym posługuje się w ramach przepisu art. 18 ustawy, nie ulega wątpliwości, że warunkami, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, są te, jakie enumeratywnie wymienione zostały w art. 18 ust. 7 ustawy. Przesądza o tym treść ostatnio wymienionego unormowania, które stanowi wprost, że "warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest", po czym w punktach 1-9 następuje enumeratywne wyliczenie wymogów, wśród których wymieniono m.in. posiadanie zezwolenia (pkt 1), wniesienie opłaty (pkt 2), zaopatrywanie się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych (pkt 3), posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży (pkt 5); prowadzenie sprzedaży w punkcie sprzedaży spełniającym wymogi określone przez radę gminy (pkt 8). Przyjęta redakcja powyższego przepisu wskazuje, że ustawodawca uznał, iż cała jego treść stanowi jeden warunek, a w istocie wieloaspektowe warunki sprzedaży napojów alkoholowych. A contrario implikuje to spójne i logiczne stwierdzenie, że sytuację, w której choćby jeden z wymogów określonych w art. 18 ust. 7 ustawy nie jest spełniony, należy zakwalifikować jako nieprzestrzeganie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, o którym mowa w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, co stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia.

Odnotowania wymaga, że na tle analizowanego uregulowania, w uzasadnieniu przywołanej przez organ odwoławczy uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/07, opubl. ONSAiWSA 2008 r., nr 1, poz. 3) wyrażono analogiczny pogląd wywodząc, że w art. 18 ust. 7 ustawy prawodawca wprowadza warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, odnoszące się do podmiotu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych w określonym miejscu, które mają charakter przedmiotowo-podmiotowy. W szczególności wskazano, że określony w art. 18 ust. 7 pkt 5 wymóg posiadania tytułu prawnego do lokalu, podobnie jak zawarty w pkt 8 tego przepisu wymóg usytuowania miejsca sprzedaży, są warunkami przedmiotowymi prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. W dalszej części uzasadnienia omawianej uchwały stwierdzono wprost, że z zapisów art. 18 ust. 7 ustawy wynikają określone obowiązki dla uprawnionego do sprzedaży, których naruszenie uzasadnia nie tylko cofnięcie zezwolenia, ale również, w niektórych przypadkach, grozi odpowiedzialnością za przestępstwo określone w art. 43 ustawy. Podobne stanowisko utrwalone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 87/06 – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz R. Sawuła "Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi", Rzeszów 2003, s. 221-222 oraz 234-235). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje również przytoczony przez organ odwoławczy, a zaprezentowany w uzasadnieniu powyższej uchwały pogląd, że cofnięcie zezwolenia nie jest, co do zasady, środkiem porządkowym, stosowanym wtedy, gdy sprzedaż napojów alkoholowych nie może być kontynuowana, ponieważ nie są dalej spełniane przedmiotowe warunki jej prowadzenia określone m.in. w art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy. Cofnięcie zezwolenia stanowi w gruncie rzeczy pozbawienie prawa do sprzedaży napojów alkoholowych, czyli sankcję za naruszenie przepisów ustawy określających warunki sprzedaży napojów alkoholowych.

Wracając do rozważań dotyczących wykładni art. 18 ust. 7 ustawy, odczytywanego w powiązaniu z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, zauważyć należy, że norma zawarta w art. 18 ust. 10 ustawy, a dotycząca cofnięcia zezwolenia, ma charakter imperatywny. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ zezwalający cofa" wskazuje przy tym, że ma ona charakter związany, gdyż w razie wystąpienia przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, w tym utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, cytowany zapis nie pozostawia organowi tzw. "luzu decyzyjnego" czyli żadnej swobody ani wyboru w przedmiocie sposobu postępowania, ale obliguje organ do cofnięcia zezwolenia.

W kontekście wywiedzionego dotychczas, za pozbawione oparcia prawnego uznać należy twierdzenia skargi, kwestionujące "mechaniczny" - jak określono w skardze - sposób przyporządkowywania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia do wszystkich sytuacji określonych w art. 18 ust. 7 ustawy. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że użyte w art. 18 ust. 10 pkt 2 pojęcie "nieprzestrzeganie warunków sprzedaży" należy wiązać wyłącznie z okolicznościami niezależnymi od woli podmiotu prowadzącego sprzedaż. Prowadziłoby to do sytuacji, w której przewidziana przez ustawodawcę w tym przepisie sankcja stosowana byłaby wybiórczo. Nie do zaakceptowania jest też zaprezentowana w skardze wykładnia, wywiedziona na tle łącznego odczytania zapisów art. 18 ust. 7 pkt 5 i art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy. Przyjąć wprawdzie można, że określone w art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy wprowadzenie do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł jest w istocie skutkiem naruszenia jednego z warunków prowadzenia sprzedaży takich napojów, jakim jest zaopatrywanie się u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych. Unormowanie z art. 18 ust. 10 pkt 4 należy uznać jednak za szersze, gdyż obejmuje również przypadki wprowadzania do sprzedaży napojów bez oznaczenia znaków akcyzy. Z tego względu nie można podzielić poglądu odnośnie zbędności tego przepisu. Należy uznać zatem, że określenie w tej samej jednostce redakcyjnej, tj. w przepisie art. 18 ustawy, dotyczącym sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, zarówno warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 7), jak i sankcji za ich nieprzestrzeganie (ust. 10 pkt 2), jest świadomym i celowym zabiegiem ustawodawcy, zwłaszcza, że poza wymienionymi w art. 18 ust. 7 ustawy trudno jest wskazać inne warunki, jakich dotyczyć miałoby uregulowanie zawarte w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. Ponadto, zakładając racjonalność ustawodawcy konstruującego normy prawne, nie można nie dostrzegać, że w sytuacji, gdy uznaje on za pożądane i doniosłe pod względem prawnym wzajemne powiązanie przepisów, wówczas wskazuje to w sposób czytelny, np. poprzez użycie tych samych sformułowań, jak czyni w przypadku pojęcia "warunki sprzedaży napojów alkoholowych", ewentualnie podając numer przepisu, do którego odsyła. Taki właśnie zabieg legislacyjny zastosowany został w regulacjach ustawy, dotyczących zezwoleń na hurtową sprzedaż napojów alkoholowych, określonych w art. 9 i nast. ustawy. Zauważyć należy, że w art. 94 in principio ustawy, zawarto zapis o brzmieniu analogicznym, jak zamieszczony w art. 18 ust. 7 ustawy. Przepis ten stanowi, że "warunkiem prowadzenia działalności na podstawie zezwoleń, o których mowa w art. 91 ust. 1, jest:", po czym enumeratywnie, w punktach 1-9, wymienia kolejne warunki. Z kolei w art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczącym cofania zezwoleń na hurtową sprzedaż alkoholu, ustawodawca określił, że zezwolenia tego rodzaju cofa się w przypadku nieprzestrzegania warunków określonych w art. 94 pkt 3, 4 i 7, a zatem wskazał jedynie wybrane warunki, których nieprzestrzeganie powoduje sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia. W przepisie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, ustawodawca nie dokonał natomiast takiego wyboru, a to oznacza, że nieprzestrzeganie któregokolwiek z warunków określonych w art. 18 ust. 7 ustawy skutkuje cofnięciem zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych.

W konkluzji stwierdzić przyjdzie, że zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia systemowa oraz logiczna pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy odnosi się do wszystkich wymogów wymienionych w art. 18 ust. 7 ustawy. W konsekwencji niespełnianie przez podmiot prowadzący detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych któregokolwiek z tych wymogów jest przesłanką do cofnięcia zezwolenia.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że bezspornie z dniem 30 września 2008 r., tj. z dniem określonym w umowie najmu, rozwiązał się stosunek najmu lokalu użytkowego "[...]" w O., w którym znajduje się kawiarnia, gdzie prowadzona była przez skarżącego sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie posiadanego zezwolenia. Podzielić należy zapatrywanie, nie kwestionowane zresztą przez skarżącego, że w tych warunkach skarżący, legitymujący się zezwoleniem ważnym do dnia 30 września 2013 r., utracił z dniem 30 września 2008 r. tytuł prawny do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży. W świetle powiedzianego dotychczas, stwierdzenie utraty tytułu prawnego wypełniło przesłankę z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy i uruchomiło normę sankcjonującą, obligującą organ do orzeczenia o cofnięciu zezwolenia. Zasadnie zatem organ uznał, że zaistniała okoliczność stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia, i wydał decyzję opartą o przepis w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy.

W kontekście zarzutów skarżącego, dotyczących utraty poczynionych nakładów i utraty zarobków, zaakcentować trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zostało wszczęte i toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W ramach sprawy administracyjnej i postępowania administracyjnego nie może być rozstrzygana sfera stosunków cywilnoprawnych, ani też brana pod uwagę kwestia nakładów poczynionych przez najemcę oraz warunków ich zwrotu, jak również kwestia ewentualnych odszkodowań. Przywołane w skardze orzeczenie sądowoadministracyjne wydane zostało natomiast na tle stanu faktycznego odmiennego niż w sprawie niniejszej. Odnośnie argumentacji skarżącego co do skutków prawnych w razie wyegzekwowania zawarcia umowy najmu, należy natomiast wskazać, że sama możliwość żądania zawarcia umowy nie jest źródłem uprawnienia do korzystania z rzeczy. Jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy, skutki rzeczowe wywołałby dopiero prawomocny wyrok sądu powszechnego, wydany w trybie art. 64 K.c. i art. 1047 K.p.c., stwierdzający obowiązek złożenia oświadczenia woli i zastępujący to oświadczenie. Jednak podkreślić należy, co zasadnie zauważył też organ odwoławczy, że ani umowa ani zastępujące ją orzeczenie sądu nie wywołują skutków wstecznych (ex tunc). Z tego względu, jak również zważywszy, że organy administracji z mocy art. 6 K.p.a. obowiązane są uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji, brak było podstaw prawnych do stosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy ocenił zgromadzone dowody i na ich podstawie prawidłowo zastosował prawo materialne, słusznie uznając za organem pierwszej instancji, że spełniły się warunki do cofnięcia skarżącemu zezwolenia. Ponadto, w sprawie doszło do wyjaśnienia w sposób dokładny stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, co odpowiada przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia, szczegółowo odnosząc się do argumentów odwołania, co wypełnia treść art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w toku postępowania innych przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.