Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 679/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 25 stycznia 2006 r., Nr XLII/338/2006 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 25 stycznia 2006 r. Rada Miejska w Wołczynie, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę Nr XLII/338/2006 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wołczyn.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż kwestionowany akt stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego, zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia, w drodze regulaminu, szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących kwestii wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Wojewody Opolskiego, przedmiotowa uchwała nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, gdyż nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową powinna określać. Nie reguluje bowiem wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, pozostając tym samym w sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie stanowią wymagań, o których mowa w omawianym przepisie, postanowienia § 7 uchwały, w których ograniczono się jedynie do wyliczenia miejsc, na terenie których zabrania się mycia pojazdów samochodowych, oraz zakazano prowadzenia wszelkich prac blacharsko - lakierniczych poza warsztatami naprawczymi. Norma prawna wyrażona w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd też niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje koniecznością skierowania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Dalej, Wojewoda Opolski wywodził, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Odwołał się w tej mierze do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17), w którym uznano, że: "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy". Zakaz powtarzania regulacji ustawowych wynika również z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W związku z powyższym, za sprzeczną z prawem uznano regulację zawartą w § 2 ust. 1 lit. f uchwały, w którym Rada Miejska w Wołczynie zawarła definicję odpadów niebezpiecznych, podczas gdy pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 z późn. zm.).

Ponadto, w kwestionowanej uchwale Rada Miejska w Wołczynie naruszyła zakaz powtarzania przepisów innych aktów normatywnych, a to: w § 8 ust. 1, 2 i 3 powtórzyła zapisy art. 5 ust.1 pkt 3 a, art. 3 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; w § 17 ust. 1 uregulowała kwestie obowiązku udokumentowania korzystania z usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i wywozu odpadów, podczas gdy obowiązek ten wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; w § 26 lit. b, zobowiązującym właścicieli nieruchomości do usuwania zwłok bezdomnych zwierząt postanowiono sprzecznie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis nakłada obowiązek w tym zakresie na gminę; w § 26 lit. c i d uregulowano zagadnienia, o których mowa w art. 5 ust. 4 i w art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Jeśli natomiast chodzi o powtórzenia zapisów aktów normatywnych innych niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wojewoda Opolski wskazał na następujące postanowienia regulaminu:

- § 5 ust. 3 - zakaz stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska ustawodawca zawarł w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880),

- § 6 ust. 1 lit. b - w części, w jakiej Rada zakazała stosowania środków chemicznych i soli przy likwidowaniu śliskości na chodniku, odniosła się do regulacji wynikającej z art. 82 ustawy o ochronie przyrody. Nadto, rodzaje i warunki stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych, ulicach i placach zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960),

- § 15 ust. 2 - odnosi się do kwestii dotyczących unieszkodliwiania odpadów, uregulowanych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (art. 13 ust. 1 i 3 ),

- § 20 in fine - stanowiący o pełnej odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe za zachowanie tych zwierząt, powtarza kwestie wynikające z art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.),

- § 23 ust. 4 - reguluje kwestie przetrzymywania zwierząt w odpowiednich pomieszczeniach i warunkach, o czym stanowi art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002),

- § 25 ust. 5 - stanowiący o uprawnieniach Burmistrza w przypadku naruszania przez właścicieli zwierząt przepisów ustawy, dotyczy regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Niezależnie od wymienionych dotąd naruszeń, Wojewoda Opolski wskazał także na inne nieprawidłowości świadczące o istotnym naruszeniu prawa, które polegają na przekroczeniu postanowieniami uchwały delegacji ustawowej. Nastąpiło to w § 14 ust. 2 - poprzez ustalenie stałych, minimalnych opłat, niezależnie od ilości faktycznie zebranych odpadów; w § 16 ust. 4 - poprzez nałożenie na przedsiębiorców obowiązków dotyczących mycia pojazdów do transportu odpadów, zobowiązując ich do prowadzenia dezynfekcji oraz umieszczania znaków identyfikacyjnych; w § 17 ust. 2 - poprzez uregulowanie kwestii związanych z odpowiedzialnością przedsiębiorcy za nieterminowe wykonywanie usług; w § 17 ust. 3 - poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do przechowywania umowy oraz dowodów zapłaty za usługi przez okres nie krótszy niż dwa lata; w § 17 ust. 4 - poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uszczelnienia zbiornika bezodpływowego, sanitariatów przenośnych i szaletów; w § 25 ust. 1, 2 i 3 - poprzez stanowienie odnośnie sposobów postępowania z bezpańskimi psami, kosztów ich wyłapania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia, a także poprzez wyjaśnienie znaczenia pojęcia: "bezpański pies", podczas gdy ustawodawca zobowiązał Radę do określenia jedynie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe; w § 29 ust. 3 - poprzez uregulowanie kwestii związanej z usuwaniem materiałów użytych podczas deratyzacji, w sytuacji gdy Radę upoważniono tylko do określenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji oraz do wyznaczenia terminów, w których będzie ona przeprowadzana.

Za sprzeczny z prawem, bo wykraczający poza zakres delegacji ustawowej uznano również § 3 uchwały, w którym Rada wskazała podmioty zobowiązane do stosowania zapisów uchwały. Regulacja ta, zdaniem organu nadzoru, istotnie narusza postanowienia zawarte w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym regulamin winien określać obowiązki i uprawnienia wszystkich mieszkańców oraz osób znajdujących się na terenie gminy. Nadto, w uchwale występują sprzeczności, bowiem - mocą jej § 3 - osoby utrzymujące zwierzęta domowe nie zostały zaliczone do podmiotów, co do których stosuje się postanowienia regulaminu, z drugiej jednak strony, w rozdziale 6 uchwały, określono obowiązki osób będących właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych. Podobnie jest w przypadku użytkowników pojazdów samochodowych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), oraz osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Ponadto, istotne naruszenie prawa zawiera w swej treści regulacja § 4 ust. 2 zdanie drugie uchwały w brzmieniu: "Szczegółowe zasady prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów ustalone zostaną z przedsiębiorstwem wywozowym". Ustalenie tych zasad, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy do kompetencji Rady, która nie może przekazać innemu podmiotowi kompetencji do stanowienia o kwestiach, do których szczegółowego uregulowania zobowiązał ją ustawodawca.

Na koniec, organ nadzoru podniósł, iż zapis § 5 stanowiący o obowiązku właścicieli nieruchomości "w zakresie utrzymania porządku zanieczyszczeń czystości" jest niezrozumiały i niepoprawny stylistycznie.

Burmistrz Wołczyna, działający w imieniu skarżonej Gminy, wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że:

1) skarżący naruszył postanowienie art. 52 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dokonując wymienionego w tym przepisie wezwania, co skutkować winno oddaleniem skargi;

2) skarżący zarzuca nieważność uchwały w wyniku niedostatecznego wypełnienia delegacji ustawowej w zakresie postanowień dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych, natomiast uprawniony jest jedynie do wskazania sprzeczności z prawem istniejącej regulacji. Sprzeczność z prawem może zaś wystąpić tylko w przypadku gdyby postanowienia uchwały naruszały materialno - prawne uregulowanie ustawy;

3) zarzut powtarzania w uchwale zapisów ustawy jest nieuzasadniony, gdyż Rada podjęła regulacje podobne do tych, które wynikają z ustawy, lecz obejmują one szerszy aspekt zagadnień w nich wymienionych;

4) nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że w § 14 ust. 2 uchwały zawarto regulacje dotyczące opłat. Zdaniem gminy, zakwestionowane postanowienia dotyczą jedynie średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, co stanowi wypełnienie delegacji ustawowej;

5) zarzut naruszenia zapisu § 26 ust. 4 uchwały jest nietrafiony. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi podstawę do określenia przez wójta wymagań, które winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie. W ramach w/w kompetencji nie mieści się regulacja utrzymania w czystości pojazdu służącego do wywozu nieczystości, a co przewidziane jest w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

6) postanowienia zawarte w § 17 ust. 2-4 uchwały mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w § 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Bez w/w postanowień kontrola przestrzegania zapisów uchwały jest niemożliwa;

7) zapis § 25 ust. 1-3 uchwały znajduje delegację ustawową w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast § 29 ust. 3 uchwały nie narusza delegacji ustawowej, stanowiąc o porządkowym obowiązku usuwania materiałów użytych podczas akcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy należało - w pierwszym rzędzie - odnieść się do zarzutu skarżonej Gminy, dotyczącego niedochowania przez organ nadzoru warunków formalnych skutecznego złożenia skargi. Burmistrz Wołczyna zarzucił bowiem, iż przed wniesieniem skargi Wojewoda Opolski winien był wezwać Gminę do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 4 P.p.s.a. Stanowisko to jest błędne. Wskazana przez Gminę regulacja przewiduje, iż warunkiem wniesienia skargi do sądu na inny akt (inny niż określone w § 1-3 art. 52 P.p.s.a.) jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, gdy "ustawa stanowi inaczej". Otóż, przepis art. 102 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyraźnie stanowi, iż w sprawach o których mowa w rozdziale 10 tej ustawy, nie ma obowiązku skierowania przez organ nadzoru, przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z tych przyczyn nie można podzielić poglądu Gminy o braku dopuszczalności niniejszej skargi.

Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały należy poprzedzić przypomnieniem, że na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 25 stycznia 2006 r., Nr XLII/ 338/2006, w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wołczyn, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Należą do nich również uregulowania zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy (art. 1 ust. 1). Przepis art. 4 ustawy zawiera natomiast upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego, regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie daje ono radzie gminy prawa, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że uregulowanie to ma charakter wyczerpujący w tym sensie, iż uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień. Brak uregulowania w uchwale odnośnie którejkolwiek z wymienionych kwestii skutkuje ułomnością regulaminu i ma istotny wpływ na ocenę jego zgodności z prawem. Takiego uregulowania, w którym nie posłużono się zwrotem "rada gminy może określić", ani zwrotem "w szczególności", czy też innym podobnym sformułowaniem, nie można ocenić inaczej niż jako kategoryczny zapis dotyczący zakresu tego regulaminu i jego całościowego charakteru.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych wyżej uwag należy stwierdzić, że nie zawiera on koniecznych uregulowań, określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy, czyli wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zgodzić należy się z argumentacją skarżącego, iż omawiana norma kompetencyjna nie upoważnia do stanowienia jakichkolwiek zakazów. W § 7 uchwały wprowadzono zakaz mycia pojazdów samochodowych nad rzekami, jeziorami, stawami itp., a także zakaz prowadzenia wszelkich prac blacharsko-lakierniczych poza warsztatami naprawczymi, podczas gdy Rada winna była ustalić, gdzie i pod jakimi warunkami można umyć samochód poza myjniami oraz naprawić samochód poza warsztatami naprawczymi. Powyższe świadczy o braku realizacji delegacji ustawowej w omawianym zakresie, a w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym miejscu od razu zastrzec trzeba, że Sąd stwierdził jeszcze inne wady regulaminu, polegające na braku zawarcia w jego postanowieniach wszystkich wymaganych prawem uregulowań, o czym będzie mowa poniżej.

Poza omówionym dotąd rodzajem naruszeń, wskazać także trzeba na odrębną ich grupę, w której do istotnego naruszenia prawa doszło wskutek przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez objęcie postanowieniami regulaminu materii spoza jej zakresu, powtórzenia norm ustawowych, bądź wprowadzenia regulacji sprzecznych z tymi normami, a także wskutek sformułowania przepisów w sposób niejasny, trudny do jednoznacznego odczytania. Powyższe zarzuty należy postawić następującym przepisom uchwały:

1. W § 3, wskazującym na podmioty zobowiązane "w szczególności" do stosowania postanowień uchwały, Rada Miejska wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Słusznie podnosił Wojewoda Opolski, iż ustalenie w treści regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wołczyn kręgu podmiotów zobowiązanych do jego stosowania, choćby nastąpiło to tylko w sposób przykładowy, nie mieści się w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1- 8 ustawy, który to przepis zawiera zamknięty katalog spraw wymagających uregulowania w przepisie gminnym.

2. W § 4 zobowiązano właścicieli nieruchomości do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów (ust.1), z zachowaniem warunków wynikających z regulaminu, przy czym jednocześnie postanowiono, że to przedsiębiorstwa wywozowe ustalą szczegółowe zasady prowadzenia takiej zbiórki (ust.2). Po pierwsze, ustawodawca nie upoważnił rad gmin do formułowania takich obowiązków, zwłaszcza że powinność zbierania odpadów w sposób selektywny wynika wyraźnie z art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), zwanej dalej ustawą o odpadach. Natomiast z całą pewnością przekazał do ich wyłącznej kompetencji obowiązki w zakresie ustalenia szczegółowych zasad zbierania i odbioru odpadów komunalnych, co wyklucza ustalanie tychże zasad przez przedsiębiorstwo wywozowe. Po drugie zaś, mając na uwadze, iż postanowienia regulaminu w zakresie selektywnej zbiórki i odbierania odpadów dotyczyć winny odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, wielkogabarytowych i z remontów (art. 4 ust. 2 pkt 1 a ustawy), niejasnym okazuje się zapis ust.1 § 4 regulaminu, w którym posłużono się pojęciem "odpadów", bez dookreślenia, o który ich rodzaj chodzi, co nawet usprawiedliwia zarzut przekroczenia przez Radę w tej mierze upoważnienia ustawowego. Opisywana wątpliwość, jaka dotyczy prawidłowego odczytania treści komentowanego zapisu uchwały, wydaje się tym bardziej uzasadniona, że mocą ust. 2 § 2 regulaminu zagwarantowano zgodność używanych w nim pojęć, m.in. z ustawą o odpadach, która posługuje się pojęciem "odpadów" na określenie różnych ich rodzajów, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. W kontekście powyższych zarzutów i wyjaśnień, za wydane poza delegacją ustawową określoną w art. 4 ustawy, należy uznać zobowiązanie przedsiębiorstwa wywozowego do odbioru selektywnie zbieranych wszystkich rodzajów odpadów (ust. 3 § 4).

2. W § 5, w części w jakiej określono obowiązek właścicieli nieruchomości usuwania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości oraz z chodnika wzdłuż nieruchomości (ust. 1), usuwania zanieczyszczeń z pomieszczeń i budynków przeznaczonych do wspólnego użytku ( ust.2), dokonywania wymiany piasku w piaskownicach ( nie rzadziej niż raz w roku - ust. 6), naruszono zakres przedmiotowy regulaminu wydanego na podstawie art. 4 ustawy, który w sposób kompletny wylicza kwestie podlegające regulacji. Podobny zarzut należy postawić regulacji uchwały nakładającej na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania odpadów powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokalu (ust. 5) oraz utrzymywania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie porządkowym, sanitarnym i technicznym (ust. 7), zwłaszcza że wymienione obowiązki wynikają wyraźnie z art. 5 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy, a upoważnienie ustawowe dla rady gminy dotyczyło jedynie powinności określenia zasad ( wymagań ) służących ich realizacji. Z kolei, odnosząc się do określonego w ust. 3 § 5 uchwały obowiązku niestosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska oraz zastosowania środków chemicznych w sposób, który nie szkodzi zieleni miejskiej, podnieść trzeba, że częściowo obowiązki w tej mierze formułuje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), głównie jej art. 82 ust. 2 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960). Poza tym, omawiana ostatnio regulacja uchwały nie mieści się w materii regulaminu, wyznaczonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 a-c ustawy.

2. W § 6 ust. 1 lit. b wprowadzono zakaz stosowania środków chemicznych w celu zapobieżenia śliskości chodnika, co jest niezgodne z przepisami cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach, a więc przepisów odnoszących się także do chodników. Ponadto, treść zapisu zawartego w § 6 ust. 2 regulaminu, zobowiązująca do niezwłocznego usuwania sopli dachowych powstałych w rejonie chodnika jest niejasna o tyle, że pojęcie: "rejon chodnika" nie jest równoznaczne z pojęciem "części nieruchomości służącej do użytku publicznego", jakiego używa prawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy. Dodać tu można, odnosząc się do postanowień ust. 3 § 6 uchwały, że zakaz zgarniania m.in. błota z chodnika na jezdnię, nie świadczy o wypełnieniu delegacji ustawowej w zakresie ustalenia wymagań dotyczących uprzątnięcia błota (śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń) z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co winno stać się przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku.

3. W § 8 postanowiono, że do gromadzenia nieczystości ciekłych powstających na terenie nieruchomości nieskanalizowanej służą zbiorniki bezodpływowe, które - w zakresie częstotliwości opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej - podlegają kontroli i ewidencji gminnej (ust. 1 i 2), podobnie jak i przydomowe oczyszczalnie ścieków (ust.3). Trafnie zauważył Wojewoda Opolski, że wskazanymi zapisami Rada Miejska w Wołczynie naruszyła zakaz powtarzania przepisów innych aktów normatywnych, a to art. 5 ust. 1 pkt 3 a oraz art. 3 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy.

4. Postanowienia § 10, w zakresie w jakim ustalają pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych zostały sformułowane w ten sposób, iż wskazują pojemniki lub kontenery o ściśle określonej pojemności, podczas gdy ustawa wymaga określenia minimalnej ich pojemności. Co prawda, Rozdział III regulaminu brzmi: "Rodzaje i minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych (...)", jednak regulacje szczegółowe tego rozdziału wyznaczają w sposób kategoryczny konkretne a nie minimalne pojemności przedmiotowych urządzeń, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Ponadto, w pojęciu "warunków rozmieszczania i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym" omawianych urządzeń, do ustalenia których to warunków zobowiązana została rada gminy, nie mieści się upoważnienie do stanowienia o obowiązku Gminy przystąpienia do zorganizowania selektywnej zbiórki odpadów, segregacji oraz magazynowania odpadów komunalnych (...) i współdziałania z przedsiębiorcami i osobami podejmującymi działalność w zakresie gospodarowania tego rodzaju odpadami (§ 9), a także do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników (ust. 4 § 12), czy też obowiązku zapewnienia pracownikom przedsiębiorstwa wywozowego dostępu do pojemników na odpady (§13). Dalsze badanie legalności postanowień Rozdziału III uchwały pod kątem realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, prowadzi do wniosku, iż Rada Miejska - wbrew wyraźnemu obowiązkowi ustalenia w treści regulaminu rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu m.in. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach - nie określiła takiej średniej ilości odpadów, nie wprowadziła też do regulaminu żadnych postanowień odnoszących się do urządzeń na drogach publicznych, co również - oprócz omówionego wcześniej braku realizacji delegacji w zakresie wynikającym z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c - stanowi wystarczający powód do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

5. W § 14 ust. 2, ustalającym zasady rozliczania ilości odebranych odpadów komunalnych (według rzeczywistej ilości odebranych odpadów komunalnych, a w niektórych przypadkach - nie mniej niż ilość określoną objętością jednego pojemnika), Rada Miejska w sposób ewidentny przekroczyła delegację ustawową, wymienioną w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wskazany przepis regulaminu pomieszczono w jego Rozdziale IV, zatytułowanym w sposób jednobrzmiący z delegacją ustawową, a mianowicie: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości płynnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego", który - z uwagi na jego zakres przedmiotowy - nie może stanowić podstawy prawnej dla podjęcia kwestionowanej regulacji. Podstawy takiej nie zawierają także pozostałe punkty ust. 2 art. 4 ustawy.

6. Postanowieniom § 15 ust. 1 i 2 i § 16 ust. 1, 2 i 4, podobnie jak w punkcie poprzednim, należy postawić zarzut naruszenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. W ocenie Sądu, w pojęciu ustawowym: "sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości płynnych", nie mieści się prawo do stanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i in. oraz zakazu spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych (§ 15 ust. 1 i 2). Odnotowania w tym miejscu wymaga, że drugi z wymienionych zakazów wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, który statuuje generalną zasadę zakazującą odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania (z wyjątkami, o których mowa w dalszych przepisach tej ustawy). Logiczną konsekwencją stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej ustępów § 15 uchwały jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego także jego ust. 3, który w całości odnosi się ust. 1 i 2. Ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 3 nie upoważnia także do stanowienia w regulaminie: zakazu wysypywania i składowania odpadów komunalnych w miejscach do tego nieprzeznaczonych (§ 16 ust. 1), gdyż wystarczającą w tej mierze jest regulacja art. 5 ust. 1 pkt 3 b ustawy, formułująca obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; obowiązku transportu odpadów w sposób niepowodujący zanieczyszczeń i zaśmiecania terenu oraz obowiązku utrzymywania pojazdów do transportu odpadów w należytej czystości, prowadzenia ich dezynfekcji oraz umieszczania na tych pojazdach znaków identyfikacyjnych (§ 16 ust. 2 i 4), co może wynikać ewentualnie z zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 a ustawy, ustalającego tego rodzaju wymagania dla przedsiębiorcy ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

7. W § 17 ust. 1 i 3, bez podstawy prawnej zobowiązano właścicieli nieruchomości do udokumentowania faktu opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz wywozu odpadów komunalnych poprzez okazanie umowy bądź dowodów wpłaty na rzecz podmiotu wykonującego usługi w tym zakresie, oraz do okazywania i przechowywania tych dokumentów przez okres nie krótszy niż dwa lata. Podzielić należy pogląd Wojewody Opolskiego, że obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorstwa wywozowego, poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi, wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy. Słusznie też organ nadzoru zauważył, iż Rada Miejska nie była uprawniona do stanowienia o przedziale czasowym, przez jaki właściciele muszą przechowywać dowody zapłaty za w/w usługi. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości jedynie obowiązek okazania dowodu uiszczenia opłaty, natomiast delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ustawy nie upoważnia do dookreślenia tego obowiązku ustawowego. Wskazana delegacja nie daje też podstaw do ustalania odpowiedzialności przedsiębiorcy za nieterminowe wykonanie usługi, czy też zobowiązania właściciela nieruchomości do uszczelnienia zbiornika bezodpływowego, sanitariatów przenośnych i szaletów (ust. 2 i 4 § 17).

8. W § 20, w zakresie w jakim określono, że osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt, istotnie naruszono prawo poprzez powtórzenie norm ustawowych zawartych w art. 431 Kodeksu cywilnego.

9. W § 23 ust. 4 zabroniono trzymywania psów, kotów i innych zwierząt domowych w piwnicach, komórkach, suszarniach budynków wielorodzinnych, podczas gdy kwestie związane z przetrzymywaniem tych zwierząt w odpowiednich pomieszczeniach i warunkach regulują w sposób kompletny, a co najważniejsze, odmienny niż to uczyniono w regulaminie, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz.1002 ze zm.), przede wszystkim jej art. 6 ust. 2 pkt 10 i art. 9 ust.1.

10. Postanowieniom § 25 należy - przede wszystkim - postawić zarzut wydania ich bez wyraźnego ku temu umocowania ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nakazuje określić, jako obowiązkowy element regulaminu utrzymania czystości i porządku, zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. O nieprawidłowym wypełnieniu przez Radę Miejską tak brzmiącej delegacji ustawowej świadczy wprowadzenie do legislacji gminnej definicji psa bezpańskiego, ustalenie okoliczności wyłapywania psów bezdomnych (ust. 1 i 2), czy wreszcie obciążenie właścicieli psów kosztami związanymi z ich wyłapaniem, dowozem do schroniska i leczeniem. Nadto, w ocenie Sądu, należy mieć na uwadze, że wyłapywanie psów bezdomnych oraz rozstrzyganie o dalszym ich losie odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy, podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Z kolei, ustanowienie przez Radę Miejską definicji psa bezpańskiego, w sytuacji gdy cyt. wyżej ustawa o ochronie zwierząt podaje definicję legalną zwierzęcia bezdomnego (art. 4 pkt 16 tej ustawy), jest w zasadzie zbędne i może rodzić w praktyce wątpliwości związane z zastosowaniem postanowień regulaminu, bowiem zakresy przedmiotowe tych dwóch definicji w znacznej mierze pokrywają się. Tytułem przykładu można wskazać, że w rozumieniu ustawy, zwierzę bezdomne to także pies, który m.in. uciekł, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela czy opiekuna, natomiast wedle regulaminu, za bezpańskiego uznaje się psa, który pozostaje bez opieki, bądź poza terenem posesji właściciela, "a w pobliżu nie ma właściciela albo osoby mogącej poświadczyć o właścicielu psa". Już tylko proste odczytanie przytoczonych zapisów skłania do wniosku, że pies, który uciekł - a więc pozostaje bez opieki - i którego właściciela nie sposób ustalić, może być traktowany zarówno jako "bezdomny" i jako "bezpański".

Badając dalsze zapisy § 25 regulaminu, podnieść należy, iż w pojęciu komentowanej delegacji ustawowej, dotyczącej ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie mieści się upoważnienie do nakładania na Gminę obowiązku zarządzania okresowego wyłapywania psów bezpańskich (ust. 4) oraz przyznawanie Burmistrzowi określonych uprawnień w przypadku naruszenia przez właściciela zwierzęcia przepisów ustawy o ochronie zwierząt (ust. 5), zwłaszcza że odpowiednie regulacje w tej mierze zawiera wspomniana ustawa o ochronie zwierząt (art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4).

11. Postanowienia § 26, nakładające na określone podmioty obowiązek usunięcia padłych kotów i psów, nie mieszczą się w normie kompetencyjnej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, która nie dotyczy wszystkich obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, lecz tylko obowiązków wskazanych w ustawie, a więc "mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Wydaje się dość oczywiste, że zapisy określające sposób postępowania z padłymi zwierzętami, w tym bezdomnymi, wychodzą poza wskazaną materię udzielonej radom gmin delegacji, co w efekcie świadczy o tym, że w sposób istotny naruszają one prawo. Wobec takiego zarzutu, już tylko marginalnie zauważyć można, że w § 26 lit. b - d określono obowiązki, które nie dotyczą "osób utrzymujących zwierzęta domowe", a ponadto - analizując postanowienia uchwały zobowiązujące właściciela nieruchomości do usunięcia bezdomnych, padłych psów i kotów - dodać też trzeba, że pozostają one w sprzeczności z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym, to gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Uzasadnionym zatem staje się zarzut, że w omawianym zakresie Rada Miasta bezprawnie przeniosła na inne podmioty obowiązki spoczywające na Gminie. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zwłoki bezdomnych zwierząt stanowią odpady, lecz ich sytuacja prawna jest szczególna, bowiem mają do nich zastosowanie przepisy weterynaryjne.

12. Treść § 28 lit. a i b, stanowiąca o obowiązku gromadzenia i usuwania odpadów oraz nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym postanowieniami regulaminu, a także zobowiązująca do przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, nie służą realizacji delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. pkt 7 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, Rada Miejska powinna zawrzeć w regulaminie wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Tymczasem, powołanymi postanowieniami Rada nie wprowadziła żadnych własnych "wymagań" (warunków) we wskazanym zakresie, ograniczając się wyłącznie do odesłania do innych przepisów prawa.

13. W rozdziale VIII uchwały znalazły się przepisy pozbawione podstawy prawnej, co przesądza o konieczności wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, Rada Miasta mogła jedynie określić obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania, tymczasem w regulaminie pojawiły się zapisy ustalające, oprócz miejsc i terminów obowiązkowej deratyzacji, także obowiązek właścicieli nieruchomości przeprowadzenia deratyzacji i okazywania dowodu jej wykonania (§ 29 ust. 1), a także obowiązek usunięcia, po przeprowadzeniu deratyzacji, materiałów użytych podczas akcji (§ 29 ust. 3).

14. W rozdziale IX uchwały, zawierającym postanowienia końcowe, w sposób zbędny i bez podstawy prawnej przypomniano o odpowiedzialności za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z regulaminu (§ 30), powtarzając w tej mierze przepis art. 10 ust. 2 a i ust. 3 ustawy, który nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, iż niewykonanie obowiązków wymienionych w regulaminie jest wykroczeniem zagrożonym sankcją w postaci kary grzywny, i że postępowanie w takiej sprawie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Podobnie, nie znajdują podstawy prawnej w delegacji do podjęcia regulaminu w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, postanowienia powierzające kontrolę przestrzegania tegoż regulaminu Burmistrzowi.

Podsumowując ten fragment wywodów podnieść jeszcze raz trzeba, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może w tych działaniach wkraczać w materię regulowaną ustawą, przenosić norm ustawowych do przepisów gminnych, a także nie może stanowić przepisów sprzecznych z unormowaniami zawartymi w aktach wyższego rzędu. W przeciwnym razie, rada gminy naraża się na stwierdzenie nieważności uchwalonego przepisu gminnego, jako że tego rodzaju naruszenia istotnie naruszają prawo. Pamiętając o zasadach jakim podporządkowane jest ustawodawstwo lokalne, nie znajduje uzasadnienia prawnego stanowisko Gminy zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, wedle którego przepis gminny może poszerzać, czy ujmować w innym aspekcie materię regulowaną ustawą.

Zakwestionowany przez Wojewodę Opolskiego regulamin jest nadto wadliwy z uwagi na zawarte w nim powtórzenia definicji ustawowych oraz ich modyfikacje. I tak:

- w § 2 ust. 1 lit. f uchwały Rada Miasta uchwaliła własną definicję odpadów niebezpiecznych, sprzeczną z definicją ustawową, stanowiąc, iż są to "odpady, które ze względu na swoje pochodzenie, skład chemiczny biologiczny, inne właściwości i okoliczności stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska", podczas gdy w ustawie o odpadach zdefiniowano to pojęcie jako odpady należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające, co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 1) lub należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 2),

- w § 2 ust. 1 lit. h uchwały Rada Miasta zmodyfikowała zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy definicję właścicieli nieruchomości, dodając, iż należy przez nich rozumieć także wspólnotę mieszkaniową.

Wykazane wyżej naruszenia, polegające na wprowadzeniu przez Radę Miasta własnych lub zmodyfikowanych definicji określonych pojęć, objętych regulacją ustawową ( tzw. definicje legalne ), stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W tym miejscu powtórzyć jeszcze raz trzeba, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nią w sprzeczności (por. wyroki NSA z dnia 14.12.2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00, i z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.07.2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05 ).

Z uwagi na opisane powyżej wadliwości ocenianego regulaminu podnieść należy, że uwzględnienie skargi w całości w trybie art. 147 § 1 § P.p.s.a. było wynikiem uznania, iż badany akt prawa miejscowego w części, w której nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności, jest ułomny. Nie stanowi bowiem wypełnienia delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ustawy, gdyż po wyeliminowaniu norm istotnie naruszających prawo, nie zawiera wszystkich koniecznych postanowień jakie powinny znaleźć się w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Z tych przyczyn stwierdzenie nieważności całości uchwały stało się konieczne, co nastąpiło na podstawie wskazywanego już wcześniej art. 147 § 1 § P.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.