Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 694/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postepowaniu jest skarga R W i D W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 17 listopada 2008 r. W spółka z o.o. z siedzibą w W (dalej: "inwestor", "spółka",), reprezentowana przez S A spółka

z o.o. w R, złożyła do Burmistrza W (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") wniosek o ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla budowy zespołu 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z przedszkolem, usługami

i garażem wielostanowiskowym w parterze oraz z infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi i zjazdami na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] w W przy ul. K.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Burmistrz orzekł o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla ww. wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie zespołu 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze budynków – od strony ul. K, z możliwością lokalizacji parkingów

w parterze budynków oraz budynku przedszkola wraz z infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi zlokalizowanymi na działkach numer: [...] i zjazdami na części działki o numerze ewid. [...] w W przy ul. K.

Na skutek odwołania, złożonego przez D W, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiły stwierdzone braki wniosku i analizy urbanistycznej oraz uzgodnień środowiskowych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Burmistrz ponownie ustalił inwestorowi sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniku odwołania złożonego przez D W, Kolegium decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2010 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji

w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że decyzja organu I instancji dotyczyła tylko działek: [...], pomijała natomiast działkę nr [...], na której planowano zjazdy. Rozstrzygnięcie nie odpowiadało więc wnioskowi inwestora.

Na powołaną decyzję D W złożył skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu ww. skargi, wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 389/10 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2010 r. uznając, iż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji.

W wyniku powyższego, organ odwoławczy w dniu 15 lutego 2011 r wydał decyzję znak SKO/ZP/4/42/11, mocą której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 22 czerwca 2012 r. inwestor złożył w organie uzupełnienie wniosku

o wydanie decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych,

2 budynków garaży, 1 budynku usług wraz z infrastrukturą techniczną oraz 2 zjazdami

z ul. K na działkach nr ewid. [...]

o powierzchni ok. [...] ha w W.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 8 budynku mieszkalnych wielorodzinnych, 2 budynków garaży, budynku usługowego oraz infrastruktury technicznej i dwóch zjazdów z ulicy K na części działek nr ewid. [...] przy. ul. K w W, po uzgodnieniu decyzji z właściwym zarządcą drogi oraz organem do spraw melioracji wodnych.

Organ I instancji określił, iż nieprzekraczalna linia rozgraniczenia zabudowy od strony ul. K wynosi 15 m, nieprzekraczalna linia zabudowy od południowej granicy działek, których część jest objęta wnioskiem, wynosi 22 m. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynosi 0,31. Szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków wynosi odpowiednio: 20 m

z tolerancją 20 % dla zabudowy wielorodzinnej, 13 m z tolerancją 20 % dla zabudowy garażowej, 45 m z tolerancją 20% dla zabudowy usługowej. Szerokość elewacji frontowej należy rozumieć jako elewacje równoległe do osi ul. K. Wysokość planowanych budynków określono następująco: budynki usytuowane wzdłuż granicy północnej (ul. K) - do 5 kondygnacji, budynki usytuowane w narożnikach południowo-wschodnim oraz południowo-zachodnim - do 4 kondygnacji, dwa budynki sytuowane wzdłuż południowej granicy działki - maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków od strony ul. K ustalono na maksymalnie 17 m, budynki usytuowane w narożnikach południowo-wschodnim oraz południowo-zachodnim maksymalnie na 14 m, a dwa budynki sytuowane wzdłuż południowej granicy działki maksymalnie 10 m. Geometria dachu - dachy płaskie, spadki do 5%. Powierzchnia biologicznie czynna ma zostać wykorzystana pod zieleń

i określona została na 30%-40%.

Burmistrz wskazał, iż pozostałe uwarunkowania dotyczące usytuowania inwestycji zostaną rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem

w sprawie warunków technicznych z 2002 r." oraz ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tj. z dnia 12 listopada 2010 r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: "P.b.").

W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ I instancji podał, że teren inwestycji nie jest objęty formami ochrony określonymi w ustawie o ochronie przyrody, inwestycja nie znajduje się także w granicach obszaru Natura 2000 (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 - Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2313). Teren inwestycji znajduje się poza obszarem Krajobrazu Chronionego, zgodnie z rozporządzeniem nr 43 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki Pilicy i Drzewiczki (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 105, poz. 2950 oraz z 2007 r. Nr 67, poz. 1526, z zm.). Nadto inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych

z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem

z 2010 r."). Teren przekształcany objęty wnioskiem jest mniejszy niż 2 ha, w związku

z czym nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

W zakresie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz ochrony dóbr kultury współczesnej Burmistrz ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty ochroną wynikającą z ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

W zakresie obsługi infrastruktury technicznej, komunikacji i ochrony interesów osób trzecich podał, że projektowany zespół budynków należy podłączyć do istniejących sieci w mieście na warunkach określonych przez gestorów sieci: energetycznej, teletechnicznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej. Ww. podłączenia oraz ich wzajemna lokalizacja winny być uzgodnione w ZUD w G. Projektowany zespół budynków należy wyposażyć w energię cieplną, centralne ogrzewanie z kotłowni własnej lub alternatywnie z piecyków dwufunkcyjnych dla poszczególnych lokali. Odprowadzenie wód opadowych z dachów winno odbywać się do kanalizacji deszczowej, zgodnie

z warunkami technicznymi wydanymi przez Urząd Miejski w W z dnia 21 stycznia 2009 r., a składowanie odpadów poprzez pojemniki oraz wywóz na zorganizowane wysypisko.

W zakresie komunikacji Burmistrz ustalił, że dojazd do działki należy zapewnić

z ul. K dwoma zjazdami - na części działki nr ew. [...]. Projektowane zjazdy należy uzgodnić z właściwym zarządcą drogi usytuowanej na działce nr [...] oraz przewidzieć miejsca postojowe w ilości min. 1 miejsce na 1 lokal mieszkalny. W zakresie ochrony interesów osób trzecich należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Inwestycja nie może stwarzać uciążliwości spowodowanej przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

Nadto, z uwagi na interes mieszkańców budynków jednorodzinnych zlokalizowanych od południowej strony planowanego osiedla, ograniczono wysokość planowanych budynków mieszkalnych do 10 m, tzn. budynki usytuowane wzdłuż granicy północnej (ul. K) do 5 kondygnacji – maksymalnie na 17 m, budynki usytuowane

w narożnikach południowo-wschodnim oraz południowo-zachodnim do 4 kondygnacji - maksymalnie na 14 m, dwa budynki sytuowane wzdłuż południowej granicy działki maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne - maksymalnie na 10 m. Stwarza to proporcję wysokości planowanych budynków do odległości od istniejących domów jednorodzinnych 1:2,5. Ponadto od południowej strony w planowanym pasie zieleni należy zaprojektować i wykonać nasadzenia zieleni izolacyjnej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w toku postępowania R W i I C, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących

z terenem objętym wnioskiem, złożyli zastrzeżenia i uwagi, zarzucając naruszenie przepisów u.p.z.p. poprzez m.in.: naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku, błędne określenie obszaru analizowanego, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Do powyższych zastrzeżeń ustosunkował się autor projektu decyzji o warunkach zabudowy w opinii z dnia 10 stycznia 2014 r. Podał, że w części opisowej do analizy urbanistycznej wykazano, że warunki zabudowy określone w projekcie decyzji uwzględniły istniejące w obszarze analizowanym budynki pozwalające na przyjęcie takich, a nie innych parametrów dla nowej zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" nie jest definiowane jako działka "przylegająca" do terenu objętego wnioskiem. Wedle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącą pewną urbanistyczną całość (wyrok WSA w Gdańsku

z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. II SA/Gd 496/10). W pojęciu "działki sąsiedniej" chodzi nie tyle o działki przylegle do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. K 17/08). Na terenie analizowanym trudno jednoznacznie wykazać charakter zabudowy, ponieważ

w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istnieje zarówno zabudowa mieszkalna jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Szerokość elewacji frontowej i wysokość elewacji planowanych budynków przyjęto w oparciu o przytoczone w części tekstowej analizy wyliczenia matematyczne oraz ustalenia powzięte przez strony w trakcie rozpraw administracyjnych. Twierdzenie, że obszar analizowany ma "ustaloną i jednolitą zabudowę mieszkalną jednorodzinną" świadczy o braku znajomości faktycznego zainwestowania terenu objętego analizą oraz braku znajomości analizy urbanistycznej, która wyraźnie wykazała brak jednorodnego charakteru istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Obszar objęty analizą ustalono w promieniu trzykrotnej długości frontu dziatki objętej wnioskiem, a linię zabudowy wyznaczono w oparciu

o ustalenia jej odległości od drogi w porozumieniu z jej zarządcą oraz odrębne akty prawne dotyczące dróg publicznych (a taką jest ul. K). W konsekwencji autor projektu decyzji uznał, że wniesione zastrzeżenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie.

Burmistrz ustalił, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie, stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., analiza warunków i zasad faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji pozwala stwierdzić, że działki, na których spółka zamierza realizować planowane przedsięwzięcie nie są objęte ustaleniami żadnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ogłoszono również

o przystąpieniu przez organ do sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do przedmiotowego terenu, nieruchomość nie jest zabudowana. Projektowanej inwestycji nie dotyczą ograniczenia i zakazy wynikające z potrzeb ochrony środowiska, przyrody

i krajobrazu czy też ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej określonych w przepisach odrębnych.

Przeprowadzono również, stosownie do wymogów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2003 r."), analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mającą na celu ustalenie, czy zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji

w przedmiotowej sprawie. Analizą warunków oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objęto obszar o promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki, czyli pasa przyległego do drogi. Wykonana analiza zawiera opis stanu istniejącego z numerami działek - część opisowa oraz część graficzna zawierająca działki z ich numerami oraz obiekty na nich się znajdujące. Część graficzna zawiera 29 plansz od nr 2 do 30 w skali 1:500. Przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z odrębnych przepisów pozwoliła stwierdzić, że działki, na których planowane są budynki mieszkalne mają dostęp do drogi publicznej. Teren działki nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie stosuje się do gruntów rolnych, położonych w granicach administracyjnych miasta. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W najbliższym otoczeniu zlokalizowana jest zabudowa pozwalająca określić wymagania przyszłej inwestycji w celu zachowania ładu i porządku, a realizacja projektowanej inwestycji jest uzupełnieniem funkcji w tym obszarze, jak również jest zgodna z nieaktualnym miejscowym planem zagospodarowania. Działki przyległe są zabudowane. Teren nie był przeznaczony w nieaktualnym planie na cele publiczne i tym samym nie zachodzi konieczność uzgadniania z Wojewodą Mazowieckim, Marszałkiem Województwa, Starostą i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie zadań samorządowych i rządowych.

Ostatecznie organ I instancji ocenił, iż sporna inwestycja (budowa zespołu 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, 2 budynków garaży, budynku usługowego oraz infrastruktury technicznej i dwóch zjazdów publicznych z ul. K na części działek o numerach ewidencyjnych: [...] przy ul. K

w W) nie naruszy przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki

i architektury, jak również walorów krajobrazowych.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli R W i D W (dalej: "skarżący"), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 61 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy rażąco odmiennych od zabudowy na obszarze analizowanym, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

2. § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwą interpretację

i ustalenie szerokości elewacji frontowej faktycznie znacząco szerszej niż przewidziana we wskazanym przepisie;

3. § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwą interpretację

i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób rażąco wykraczający poza średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym;

4. § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwą interpretację

i zastosowanie pomimo braku przesłanek, bowiem obszar analizowany ma ustaloną i jednolitą zabudowę mieszkalną jednorodzinną;

5. § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwą interpretację

i ustalenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy znacznie przekraczającej normy określone niniejszym przepisem;

6. sprzeczność ustaleń organu ze zgromadzonym materiałem dowodowym przez ustalenie, że na terenie o charakterze osiedla domów jednorodzinnych, posadowienie bloków wielorodzinnych nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego;

7. wadliwość ustaleń organu przez błędne wyliczenie średniej szerokości elewacji

i średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym.

Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz treści przepisów prawa obowiązujących w spornej kwestii Kolegium podało, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Przy ustalaniu parametrów dla planowanej inwestycji należy uwzględnić przepisy zawarte w § 4 - § 8 ww. rozporządzenia i podać, który ze sposobów określonych w tych paragrafach zastosowano i dlaczego. Analiza powinna zawsze zawierać cechy i parametry wszystkich budynków znajdujących się

w obszarze analizowanym oraz wskazywać uśrednione wskaźniki tej zabudowy, bowiem na ich podstawie ustala się wymagania dla nowej inwestycji. Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innych wskaźników nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko wówczas, gdy

w danej sprawie spełniony jest warunek przewidziany w tych przepisach; powyższe musi wynikać z analizy urbanistycznej.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak

i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zarówno w formie tekstowej, jak

i graficznej. Prawidłowo przyjął, że front terenu inwestycji (działki nr: [...]) wynosi 206,80 m i wyznaczył wielkość obszaru analizowanego w zasięgu 621 m od granic działek objętych wnioskiem, a więc w zaokrągleniu w wielkości minimalnej określonej w rozporządzeniu (nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki: 206,80 m x 3 = 620,40 m). Z uwagi na wielkość planowanego zespołu oraz jego oddziaływanie na teren miejski, obszar analizy od strony południowej pozostawiono bez zmian, tj. taki, jaki był określony dla pierwotnego wniosku inwestora. Obszar objęty wnioskiem zmniejszono o 22 m od strony południowej celem zapewnienia pasa izolacyjnego pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi a budynkami planowanymi. W ocenie Kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego w wielkości wskazanej przez organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy jest wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, ze względu na zlokalizowanie

w najbliższym otoczeniu zabudowy pozwalającej określić wymagania dla nowej zabudowy na przedmiotowym terenie w celu zachowania ładu i porządku przestrzennego. Kolegium uznało, iż nie zachodzą żadne przesłanki nakazujące dalsze rozszerzenie obszaru analizowanego.

Burmistrz wskazał w analizie, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy (parametry). Powyższe ustalenia uwzględnił, ustalając parametry dla planowanej inwestycji, zgodnie z odpowiednimi, powołanymi przepisami rozporządzenia z 2003 r. Zdaniem Kolegium, planowana do realizacji inwestycja jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna

i wielorodzinna, przemysłowa oraz usługowa. Kolegium dokonało także analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i uznało, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w zaskarżonej decyzji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu

z 2003 r. Wymagania te przesądzają, że planowana inwestycja o określonym

w zaskarżonej decyzji przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było wyznaczenie parametrów dla planowanej inwestycji, odstępując od podstawowych zasad wskazanych w rozporządzeniu (np. średnia wielkość parametru w obszarze analizowanym), bowiem ze sporządzonej analizy wynika, iż analizowany teren nie jest jednorodny pod względem funkcji oraz charakteru zabudowy. W związku z tym, iż rodzaj wnioskowanej inwestycji to budownictwo wielorodzinne, uzasadnione było wyznaczenie dla niej parametrów w oparciu o istniejącą zabudowę o tej samej funkcji. Jak wynika z analizy, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji od strony wschodniej, na działkach o numerach: 532, 525/4 i 531/1 znajduje się zabudowa wielorodzinna.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednym

z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana

w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślić należy, że istotne jest przy tym zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu nie tyle do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie "ładu przestrzennego", ale nie może być rozumiana restryktywnie i prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności.

Kolegium zgodziło się z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, z którego wynika, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości,

a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania. Zdaniem Kolegium, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna

o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Ponadto należy wskazać, że planowany do realizacji obiekt nie musi być obiektem o identycznych gabarytach i formie jak obiekty już istniejące.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ planowana inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy i nie jest sprzeczna z już istniejącą funkcją. Jak wskazano powyżej, w obszarze analizowanym występuje między innymi zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bowiem: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. Krótkiej), uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (w bezpośredniej lokalizacji terenu inwestycji znajdują się sieci uzbrojenia: elektroenergetyczna, teletechniczna, gazowa, wodociągowa i kanalizacja sanitarna), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie miasta; a zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi). Ponadto, stosownie do wymogu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt zaskarżonej decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów - architekta B M. Burmistrz dokonał także wymaganego charakterem inwestycji uzgodnienia decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 53 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została w okolicznościach niniejszej sprawy naruszona. Co najmniej jedna działka sąsiednia, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dopuszczalne było wyznaczenie przez organ

I instancji parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o zabudowę wielorodzinną

w obszarze analizowanym, tj. podobną do wnioskowanej, wyłączając parametry zabudowy jednorodzinnej. Rozporządzenie dopuszcza bowiem wyznaczenie innych wskaźników nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy.

Ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy wynika natomiast, iż analizowany teren nie jest jednorodny pod względem funkcji oraz charakteru zabudowy - zlokalizowana jest na nim między innymi zarówno zabudowa jednorodzinna, jak

i wielorodzinna. Podniosło, iż na analizowanym terenie nie znajduje się tylko jednorodna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale też mieszkaniowa wielorodzinna, przemysłowa i usługowa. Ponadto zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium uznało, że skarżący nie uzasadnili, na czym ma polegać błędne wyliczenie średniej szerokości elewacji i średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym. Nie dopatrzyło się w tym zakresie błędów w działaniu organu I instancji. Ponadto ww. parametry dla planowanej inwestycji wyznaczone zostały nie w oparciu

o ich średnią wielkość dla całej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, tylko

w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej. Wyjaśniło, że ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej zobowiązującymi przepisami prawa

w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że takie kwestie, jak: wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności dla sąsiednich nieruchomości po realizacji inwestycji, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zatem ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że inwestor, uwzględniając interes mieszkańców budynków jednorodzinnych zlokalizowanych od południowej strony planowanego osiedla, ograniczył wysokość planowanych budynków mieszkalnych oraz zaplanował pas zieleni izolacyjnej.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podjętej decyzji skarżący postawili zarzuty naruszenia:

1. art. 61 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą interpretację i niestwierdzenie, że

w decyzji organu I instancji doszło do ustalenia warunków zabudowy rażąco odmiennych od zabudowy na obszarze analizowanym, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

2. § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwą interpretację

i ustalenie szerokości elewacji frontowej faktycznie znacząco szerszej niż przewidziana we wskazanym przepisie;

3. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez niczym nieuzasadnione przyjęcie przez organy, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwą interpretację

i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób rażąco wykraczający poza średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym;

5. § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwą interpretację

i zastosowanie pomimo braku przesłanek, bowiem obszar analizowany ma ustaloną i jednolitą zabudowę mieszkalną jednorodzinną;

6. sprzeczność ustaleń SKO ze zgromadzonym materiałem dowodowym przez niepoparte materiałem dowodowym ustalenie, że na terenie obszaru analizowanego uzasadnione jest lokalizowanie budynków wielorodzinnych

o gabarytach wskazanych w decyzji Burmistrza;

7. wadliwość ustaleń organu polegające na błędnym wyliczeniu średniej szerokości elewacji i średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym przez przyjęcie, iż zastosowanie będą miały wskaźniki wyliczone jedynie w oparciu

o istniejącą w analizowanym obszarze zabudowę wielorodzinną;

8. art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie wobec nazbyt lakonicznego uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów w odniesieniu do przepisów prawa materialnego;

9. § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. przez całkowite pominięcie i zaniechanie przez organy ustalenia niezbędnej liczby

i sposobu urządzenia miejsc postojowych z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne;

10. § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. przez błędną ocenę na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzonej inwestycji w szczególności poprzez przyjęcie, iż istniejąca sieć umożliwia odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zaś w przypadku negatywnej oceny wyżej wymienionej przesłanki, zaniechanie przez organ określenia warunków odprowadzanie wód opadowych;

11. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez zaniechanie dokonania wymaganych uzgodnień, a w szczególności z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska z uwagi na oddziaływanie inwestycji na obszar Doliny Dolnej Pilicy objęty ochroną w ramach sieci Natura 2000 oraz organem właściwym

w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych;

12. art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez wydanie przez Burmistrza decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o zobowiązanie wynikające z zawartej, w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego pomiędzy inwestorem a G umowy sprzedaży nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie z dnia 22 lipca 2008 r. rep. A nr 5496/08, co budzi uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu w sytuacji, gdy jest zainteresowany wydaniem warunków zabudowy "nie gorszych" niż określone

w przywołanej umowie sprzedaży;

13. art. 24 § 1 w związku z art. 25 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przez organ

I instancji wyłączenia się od udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy Burmistrz jako strona umowy z dnia 22 lipca 2008 r. rep. A nr 5496/08, jest zainteresowany wydaniem decyzji w niniejszej sprawie w oparciu o warunki zawartej umowy;

14. § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. przez wyznaczenie 1 miejsca postojowego na jedno mieszkanie, co jest zbyt małą liczbą miejsc parkingowych jak na potrzeby obsługi mieszkańców, gdyż obecnie obowiązujące powszechnie standardy przewidują dla tego typu inwestycji nie mniej niż 1,5 miejsca parkingowego;

15. art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U.

z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej: "ustawą środowiskową")

w związku z § 3 ust. 1 pkt 56 lit b) rozporządzenia z 2010 r. przez zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy zgodnie

z decyzją o warunkach zabudowy, do każdego lokalu mieszkalnego ma być utworzone jedno miejsce parkingowe oraz mają być wybudowane dwa budynki garażowe, co wymagać będzie budowy infrastruktury dla tych obiektów (a więc między innymi dróg dojazdowych, itp.), co przy założeniu że w planowanej inwestycji powstanie nie mniej niż 400 mieszkań pozwala twierdzić, że powierzchnia garaży, miejsc postojowych wraz z infrastrukturą zajmie powierzchnię nie mniejszą niż 0,8 ha, a więc powierzchnię powodującą konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie niesporne jest, iż działki nr [...] znajdują się na terenie, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją inwestycji zobowiązany jest do uzyskania decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu

i warunki zabudowy (art. 58 ust. 1 u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogólne możliwa (por. wyrok NSA

z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu,

z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą sprawy pozostaje dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz czy zostały zachowane przepisy rozporządzenia z 2003 r. odnośnie przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skargi co do naruszenia przez organ zasady dobrego sąsiedztwa, to należy wskazać, że formułuje ją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc, regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji

w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie sąsiedztwa, jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość (wyrok NSA

z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, Lex nr 1291986, wyrok WSA w Poznaniu

z dnia 16 listopada 2012 r., II SA/Po 505/12, Lex nr 1241171).

Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Wąskie pojęcie sąsiedztwa (działka sąsiednia do terenu inwestycji) prowadzi do znacznego rygoryzmu odnośnie do możliwości zagospodarowywania terenów pozbawionych planu miejscowego. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić

z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym terenie ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, że działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania (por. wyroki: WSA

w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 983/12, publ. Lex nr 1310523, WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 240/12, Lex nr 1145799, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 R., II OSK 582/08, Lex nr 562841, wyrok ).

Sąd podziela poglądy wyrażone w w.cyt. orzecznictwie sądowym oraz wskazanym przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie szerokiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa. Zaproponowana treść decyzji o warunkach nie narusza przepisów prawa (u.p.z.p. i rozporządzenia z 2003 r.), a w szczególności nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełniałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeśli inwestor chciałby budować budynki wielorodzinne na działce położonej

w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. W przedmiotowej sprawie tak nie jest, bo z analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym trudno wskazać jednoznacznie charakter zabudowy, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istnieje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak

i wielorodzinna. Niczym nieuzasadnione jest więc stanowisko skarżących, że obszar analizowany ma ustaloną i jednolitą zabudowę jednorodzinną. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z analizy urbanistycznej wynika, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m).

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że

w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się nie tylko zabudowa jednorodzinna, ale usługowa oraz wielorodzinna, chociażby na działkach o numerach: [...] (np. załącznik nr 2/1 i załącznik graficzny do decyzji

o warunkach zabudowy, dokumentacja fotograficzna terenu inwestycji i jej okolic). Wymienione działki są to działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia, bowiem znajdują się w obszarze analizowanym. Nie ma przy tym znaczenia, że działki te są położone przy ul. F, a nie przy ul. K, przy której leży teren inwestycji.

Ta niewątpliwa różnorodność zabudowy w przedmiotowym obszarze analizowanym, zdaniem Sądu, pozwala na odejście w ustalaniu poszczególnych parametrów cech nowej zabudowy od zasady przyjmowania w tym zakresie średnich wskaźników dla obszaru analizowanego i uzasadnia przyjęcie innych wskaźników, zgodnie z tym, co wynika z analizy urbanistycznej. Chodzi o takie wskaźniki, jak np.: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy wysokość elewacji frontowej.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości do obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.). Jednak dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 2 § 5 ww. rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten dla zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym wyniósł 14%, dla zabudowy przemysłowej 17%, a dla zabudowy usługowej 18%. Średni wskaźnik zabudowy wyniósł więc 17%, jednak w tej sprawie wyznaczony został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni terenu budowalnego na 31%. Wyznaczenie powyższego wskaźnika dopuszczalne było w oparciu o średnią wielkość zabudowy wielorodzinnej występującej w granicach analizowanego terenu, ponieważ wyraźnie taką możliwość przewidywała analiza urbanistyczna, do której odsyła przepis dopuszczający wyjątek od reguły stosowania tego wskaźnika w wysokości średniej na obszarze analizowanym. Do zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, zawartym w punkcie 8 i uzasadnieniu (strona 3 i 15 skargi), ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie 11.

Z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Z analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie wynika, że szerokości elewacji frontowych występujące w obszarze analizowanym wnioskowanej inwestycji są zróżnicowane i wynoszą od 9 m do 49,7 m (średnio 11,33 m), w tym: budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej mają szerokość 9 m, budynki usługowe 13,5 m, a zabudowa wielorodzinna 49,7 m. Przyjęcie zatem wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na poziomie 20 m dla zabudowy wielorodzinnej, 13 m dla zabudowy garażowej i 45 m dla zabudowy usługowej (z tolerancją 20%) nie odbiega od różnorodnej zabudowy występującej wokół inwestycji.

Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to dla nowej zabudowy wyznacza się ją jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.), mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3 ww. przepisu). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 4 ww. przepisu).

Wysokości budynków występujące w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji kształtują się od 8 m (zabudowa jednorodzinna) do 15 m (zabudowa wielorodzinna). Średni wymiar tego parametru w obszarze analizowanym wyniosła 7,56 m, ale z analizy wynika, że z uwagi na niejednorodność omawianego terenu pod względem zabudowy, możliwe jest zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. oraz podania wysokości dla zabudowy wielorodzinnej w wymiarze 17 m (spośród 6 budynków wielorodzinnych na obszarze analizowanym 4 z nich ma wysokość 17 m, 1 -10 m i 1 – 12 m). W tym miejscu należy zauważyć, że z uwagi na interes mieszkańców budynków jednorodzinnych zlokalizowanych od południowej strony planowanego osiedla, ograniczono wysokość planowanych 2 budynków mieszkalnych do 10 m o maksymalnie 3 kondygnacjach oraz od tej strony zaplanowano pas zieleni na szerokości 22 m od granicy. Natomiast wyższe budynki o maksymalnej wysokości 14 m planowane są

w narożnikach południowo-wschodnim i południowo-zachodnim, a w wysokości max. 17 m od strony ulicy K.

W związku z powyższym, Sąd podziela argumentację organów dotyczącą zakwestionowanych w skardze parametrów: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Niewątpliwe jest, że w obszarze analizowanym znajduje się różnorodna zabudowa, w tym wielorodzinna, a więc w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej była możliwość, a nawet celowość, odstąpienia od zasad ogólnych. Racjonalna argumentacja w tym zakresie, oparta na konkretnych danych wynikających z analizy zabudowy w całym obszarze analizowanym, jest do przyjęcia i da się uzasadnić, a taki jest przecież cel wprowadzenia odstępstw od ogólnej reguły. Stąd nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ustalanie owych parametrów i zastępowanie organu, działającego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, lecz zbadanie, czy zaproponowana treść decyzji nie narusza przepisów prawa. Organy obu instancji nie miały obowiązku rozważenia argumentacji przemawiającej przeciwko przyjętym w analizie urbanistycznej odstępstwom przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy, tylko obowiązek pozytywny wykazania, że odstępstwa od ogólnej reguły są dopuszczalne i uzasadnione.

Nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów § 18 ust. 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków z 2002 r., bowiem przepisy te są brane pod uwagę w procesie wydawania decyzji

w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego. Z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego, dotyczącego pozwolenia na budowę, były nakładane

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu.

Odnośnie konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej liczby miejsc parkingowych, to Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium zawarte

w odpowiedzi na skargę, poparte orzecznictwem sądowym w tym zakresie, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja ta powinna określać te parametry. Przepis art. 54 pkt 2 lit.c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowej inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1129/08, Lex nr 959047, wyrok WSA

w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1681/10, Lex nr 758863, Lex nr 758863).

Zdaniem Sądu, zamierzona inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym również pkt 3, dotyczący istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Organ I instancji wyraźnie w punkcie d) sentencji decyzji stwierdził, że projektowany zespół budynków należy podłączyć do istniejącej sieci miejskiej: energetycznej, teletechnicznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i gazowej na warunkach określonych przez operatorów sieci. Tak więc istnieje możliwość podłączenia inwestycji do istniejącej sieci miejskiej w powyższym zakresie, natomiast szczegółowe warunki tych podłączeń ustalane z poszczególnymi operatorami będą uzgadniane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezasadny jest również zarzut skargi naruszenia art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie braku uzgodnienia decyzji z właściwymi jednostkami

i urzędami, tj. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, organem właściwym

w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych.

Planowana inwestycja leży poza granicami obszarów chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, tj. nie znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 – Dolina Pilicy oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki Pilicy

i Drzewiczki, stąd brak potrzeby uzgodnień przedmiotowej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z kolei z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) w brzmieniu sprzed zmiany tej ustawy z dniem 5 września 2014 r., uchylającej ten przepis, wynika, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych

w granicach administracyjnych miast, dlatego decyzja nie wymagała uzgodnień

z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, jak wynika z postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2009 r., Burmistrz uzgodnił decyzję z organem właściwym do spraw melioracji wodnych.

Nie zachodziła też konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej), bo taki obowiązek nie został stwierdzony przez organ, a planowane przedsięwzięcie (zabudowa mieszkaniowa, garaże, budynek usługowy oraz infrastruktura techniczna i 2 zjazdy publiczne) nie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko. Do planowanej inwestycji mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2010 r., które weszło w życie w dniu 15 listopada 2010 r.

W treści § 3 ust. 1 pkt 53 b) ww. rozporządzenie przewiduje zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale jeśli powierzchnia zabudowy wynosi powyżej 2 ha na obszarach innych, aniżeli obszary objęte formami ochrony przyrody. Przez powierzchnię zabudowy przepis nakazuje rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Ponieważ w ramach przedmiotowej inwestycji planuje się pozostawienie pasa niemodyfikowanej zieleni o powierzchni około 0,3 ha, to powierzchnia zabudowy zmniejszyła się do powierzchni około 1,8 ha (notatka służbowa Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 11 kwietnia 2011 r. w aktach administracyjnych).

W tym miejscu na marginesie należy dodać, że w dacie złożenia pierwszego wniosku w tej sprawie, tj. 17 listopada 2008 r., obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) nie obejmowały zabudowy mieszkaniowej jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do którego zastosowanie miał obowiązek wcześniejszego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (sporządzenia raportu).

Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, zawartego w punkcie 15 skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza również art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) rozporządzenia z 2010 r., który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza m.in. garaże o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że rzuty pionowe obiektu budowlanego występują dopiero w projekcie budowalnym, a więc konkretne parametry dotyczące garaży będą brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero na tym etapie, jeżeli zajdzie taka konieczność dotycząca powierzchni użytkowej planowanych garaży, organ będzie rozważał, czy istnieje konieczność sporządzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki do wyłączenia Burmistrza od załatwienia sprawy na podstawie art. 24 § 1

w związku z art. 25 § 1 k.p.a. Burmistrz wydał przedmiotową decyzję na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w oparciu o analizę urbanistyczną uprawnionego architekta oraz wymagane uzgodnienia właściwych organów. Decyzja ta nie jest oparta, jak to twierdzą skarżący, o zobowiązanie wynikające z zawartej w dniu 22 lipca 2008 r. między inwestorem a Gminą W umowy sprzedaży nieruchomości, stanowiącej teren inwestycji. Burmistrz, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., jest organem właściwym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zarzuty skargi, iż był zainteresowany wydaniem decyzji takiej treści, nie znajdują uzasadnienia

w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Po analizie przedmiotowej sprawy rozpoznawanej w jej granicach Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżona decyzja Kolegium jest jasna, zrozumiała, wbrew zarzutom skargi - prawidłowo uzasadniona, wynika z niej, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę pod względem merytorycznym co do jej istoty i odniósł się do zarzutów odwołania.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak

w sentencji wyroku.