Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1564/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 500+ oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – D. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmówił J. M. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – D. M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający podał, że w dniu 27 kwietnia 2016 r. J. M. złożył wniosek o ustalenie prawa do w/w świadczenia na dziecko – D. M. Wnioskodawca w składzie rodziny uwzględnił także trójkę dzieci z poprzedniego małżeństwa z M. M., które zamieszkują wraz z matką. Zdaniem organu orzekającego zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) pod pojęciem rodziny należy rozumieć następujących członków rodziny: małżonków, rodziców, dzieci, faktycznego opiekuna dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...). W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, z uwagi na fakt, że dzieci z poprzedniego małżeństwa nie zamieszkują wraz z ojcem nie jest możliwe przyznanie w/w świadczenia na syna z obecnego małżeństwa.

Od tej decyzji J. M. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] argumentując, że sprawuje opiekę również nad dziećmi z poprzedniego małżeństwa, które naprzemiennie mieszkają z odwołującym i ich matką. Odwołujący powołał się na wyrok orzekający rozwód oraz na przepis art. 2 pkt 16 w/w ustawy, z którego wynika, że w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod naprzemienną opieką obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, dziecko zalicza się do jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO w [...] stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą świadczenia stanowi ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie ze słowniczkiem zamieszczonym w art. 2 ustawy z dnia 1 1lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195): ilekroć mowa jest o:

14) pierwszym dziecku – oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2;

16) rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o oznaczanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Z art. 4 ust. 1 wynika, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, a (ust. 2) świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Materiał dowodowy wskazuje, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] Wydział II Cywilny orzekł rozwód związku małżeńskiego pomiędzy J. M. a M. M. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi: M. M. M., N. J. M. i M. M., Sąd powierzył oboju rodzicom ustalając, że miejscem zamieszkania będzie miejsce zamieszkania matki.

Przenosząc przytoczone przepisy na grunt niniejszej sprawy, organ wskazał, że trójki dzieci z poprzedniego małżeństwa nie można uznać za członka rodziny odwołującego, jaką tworzy z A. M. M. M., N. M. i M. M. nie zamieszkują bowiem z ojcem, lecz z matką, natomiast odwołujący się przyczynia się do ich utrzymania i wychowania m.in. przy pomocy alimentów ustalonych przez sąd wyrokiem oraz kontaktów osobistych ustalonych wynikających z wykonywania władzy rodzicielskiej. W tej sytuacji syna J. M. – D. M. należy uznać za pierwsze dziecko w rodzinie J. M., którą stanowi z A. M. W tym stanie faktycznym słusznie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na czwarte dziecko – D. M., co nie wyklucza wystąpienia przez odwołującego o przyznanie w/w świadczenia na jedyne dziecko w rodzinie – D. M., badając dochód tej rodziny za rok 2014.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postepowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 KPA poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a także niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz pominięcie wszechstronnego uzasadnienia postanowienia i oparciem go jedynie na materiale dowodowym przedstawionym przez organ I instancji,

b. art. 15 KPA poprzez naruszenie w sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

c. art. 8 KPA poprzez naruszenie w sprawie zasady zaufania do organów administracji publicznej, oraz

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) poprzez przyjęcie, iż troje dzieci skarżącego z poprzedniego małżeństwa nie może być uznane za "członka rodziny odwołującego, jaką tworzy z A. M.", a co za tym idzie – przyjęcie, że w przypadku dziecka pochodzącego od rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzi obydwojga rodziców jedynie wówczas, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga, podczas gdy taka interpretacja przepisu w sytuacjach, w których do rozwodu rodziców doszło przed rokiem 2015 (a więc przed datą zmiany ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy, wprowadzającej do niego instytucję opieki naprzemiennej), godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa,

wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...] czerwca 2016 r. i orzeczenie co istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że:

Skarżący wystąpił w dniu 27 kwietnia 2016 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – D. M., urodzonego w dniu [...] marca 2014 r. Wyjaśnił przy tym, iż matką dziecka jest jego druga żona – A. M., z poprzedniego zaś małżeństwa, z M.M., posiada czworo dzieci, z czego najmłodsze –M. M. – jest wciąż niepełnoletnie. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił mu przyznania ww. świadczenia, wskazuje, iż choć skarżący uwzględnił w składzie rodziny także trójkę dzieci z poprzedniego małżeństwa, to jednak zamieszkują one z matką, M. M., a co za tym idzie – zdaniem organu I instancji nie jest możliwe uznanie ich za członków rodziny skarżącego i nie ma podstaw do przyznania ww. świadczenia. Skarżący zwraca uwagę, że instytucja opieki naprzemiennej (pieczy naprzemiennej) została wprowadzona do kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dopiero ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postepowania cywilnego, która weszła w życie 29 sierpnia 2015 r., Co ważne – Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy w ogóle nie stosuje pojęcia pieczy naprzemiennej, ale konstrukcji takiej można się dopatrywać się w zmienionym art. 58 § 1a Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, który stanowi m.in., że "sąd (...) rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem (...)". Ponadto do kodeksu postepowania cywilnego wprowadzono przepisy, które dają możliwości mieszkania dziecka z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. W doktrynie uznaje się przy tym, iż zasadą jest, aby w pierwszej kolejności o ewentualnej pieczy naprzemiennej decydowali sami rodzice w drodze porozumienia, zaś sąd powinien ingerować w relacje między rodzicami a dziećmi dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe zawarcie między nimi takiego porozumienia. Czyli sąd będzie decydował o sposobie ustalenia kontaktów rodziców z dzieckiem dopiero wówczas, gdy między rodzicami nie ma w tym zakresie zgody – wcześniej nie ma podstaw do sądowej ingerencji w ustaleniu rodziców.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawi doniosłe znaczenie ma fakt, iż rozwód między skarżącym a M. M. orzeczony został w dniu [...] lutego 2002 r., co za tym idzie – nie było wówczas narzędzi prawnych (w obowiązującym stanie prawnym) do zawarcia przez sąd w wyroku zapisu o naprzemiennej opiece nad wspólnymi dziećmi stron. Mimo to skarżący i M. M. doszli do porozumienia, na mocy którego dzieci skarżącego z pierwszego małżeństwa, w tym małoletni M. M., faktycznie zamieszkuje naprzemiennie ze skarżącym i ze swoją matką – M. M. Skarżący sprawuje też nad nim faktyczną opiekę rodzicielską, zgodną z ustalonym (ustnie) z ich matką planem wychowawczym (wypracowanym po 2002 r.), ponadto stale łoży na ich utrzymanie, na którą to okoliczność złożył Wójtowi Gminy [...] stosowane oświadczenie. Co za tym idzie – uznanie w realiach niniejszej sprawy, w której nie było możliwości powierzenia opieki naprzemiennej skarżącemu i jego pierwszej zonie – M. M. w wyroku rozwodowym, teraz zaś, z uwagi na istniejący między byłymi małżonkami ustalony plan wychowawczy (zakładający właśnie opiekę naprzemienną nad wspólnymi dziećmi), nie ma podstaw do ingerencji sądowej i ewentualną zmianę tego orzeczenia, iż art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci winien być stosowany literalnie nie jest zasadne i godzi w zasadę równości obywateli wobec praw. Dzieję się tak dlatego, iż organy administracji nie biorą pod uwagę okoliczności, iż w wyrokach sądów, które zapadły przed rokiem 2015 r. niemożliwym było spełnienie warunku, zgodnie z którym w przypadku dziecka pochodzącego od rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców jedynie wówczas, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga.

Zdaniem skarżącego w niniejszym stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki ustawowe dotyczące posiadania przez skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko, albowiem bezsprzecznie pełni on opiekę naprzemienną nad synem M. M. (celem ustalenia tej okoliczności Wójt Gminy [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mogły chociażby wezwać do złożenia wyjaśnień przez M. M.), ponadto nie miał wpływu na treść wyroku sądu z 2002 r. (w którym, co ważne, wprost stwierdzono, iż władza rodzicielska nad wspólnymi dziećmi powierzona została oboju rodzicom). Co za tym idzie – w opinii skarżącego w niniejszej sprawie zarówno Wójt Gminy [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie wyjaśniły wszystkich okoliczności stanu faktycznego, czym naruszyły m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 KPA.

Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 KPA "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Art. 80 KPA stanowi zaś, iż: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Ponadto art. 107 § 3 KPA wskazuje, iż: "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Tych elementów, w szczególności uzasadnienia faktycznego, w zaskarżonym postanowieniu, zdaniem skarżącego, niemal w ogóle zabrakło. Dodatkowo treść decyzji zawiera też szereg pomyłek i nieścisłości, jak chociażby zajęcie przez organ II instancji stanowiska, zgodnie z którym: "z uwagi na fakt, iż dzieci z poprzedniego małżeństwa nie zamieszkują wraz z ojcem nie jest możliwe przyznanie w/w świadczenia na córkę z obecnego małżeństwa" w sytuacji, gdy skarżący występował o przyznanie świadczenia na syna – D. M. W takiej sytuacji zastrzeżenia co do dogłębności i poprawności przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w niniejszej sprawie postępowania dowodowego są, jego zdaniem, w pełni zasadne. Skarżący stoi przy tym na stanowisku, że organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, nie zebrał pełnego materiału dowodowego, opierając się w tym zakresie jedynie o stanowisko, jakie zawarł w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...], Wójt Gminy [...] i w skutek tego wydał orzeczenie w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Naruszył tym samym normę zawartą w art. 15 KPA, zgodnie z którą do stwierdzenia, że decyzja administracyjna wydana przez organ I instancji podlega weryfikacji instancyjnej stosowanej na wniosek przez organ wyższego stopnia. Tego w niniejszej sprawi także zabrakło.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postepowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna skarżącego – D. M. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 pkt 5 i pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z powyższym przepisem w sytuacji, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu rodziców, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ponieważ z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dzieci skarżącego M. M., N. M. i M. M. mają ustalone miejsce zamieszkania przy matce M. M., a w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...], brak jest zapisu o naprzemiennej opiece nad dziećmi oraz nie ma ustalonego planu wychowawczego. Natomiast władza rodzicielska przysługuje oboju rodzicom. Dlatego też organy obu instancji uznały, że trójkę dzieci z poprzedniego małżeństwa skarżącego nie można uznać za członków rodziny skarżącego, jaką tworzy on z drugą żoną A. M.

Rozpatrując przedmiotową sprawę, Sąd w pełni podzielił wyżej przedstawione stanowisko organów obu instancji. Sąd nie stanowi prawa, lecz zobowiązany jest do jego stosowania. Z literalnego brzmienia przepisu, tj. art. 2 pkt 5 i pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) wynika wprost, że opieka naprzemienna rozwiedzionych rodziców musi wynikać z orzeczenia sądu. Rozwód skarżącego nastąpił w 2002 r., kiedy rzeczywiście nie było podstaw prawnych do orzekania o opiece naprzemiennej, ale obecnie nie ma przeszkód prawnych do zmiany wyroku rozwodowego dotyczącego powyższej kwestii. Sąd przy tym nie ma wątpliwości, że skarżący czynnie uczestniczy w wychowywaniu swoich dzieci, opiekując się nimi w wyznaczone dni, czy weekendy, lub w sytuacji, kiedy ich matka nie mogła tego robić na przykład w czasie choroby, wszystko to jednak świadczy o standardowej opiece nad dziećmi w sytuacji, gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że przesłanki uzyskania świadczenia wychowawczego nie zależą od tego, który z rodziców żyjących w rozłączeniu sprawuje nad dzieckiem władzę rodzicielską i jak zostały ustalone kontakty z dzieckiem, ani od tego jak jest realizowany obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dzieci. Ustawa jest osobnym aktem prawnym w stosunku do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W żaden sposób zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., ponieważ wszyscy rodzice wnioskujący o przyznanie świadczenia wychowawczego, znajdujący się w takiej samej sytuacji, co skarżący, są traktowani tak samo przez ustawodawcę. Sąd zwraca uwagę, że ustawa, jeżeli chodzi o wnioskodawców rodziców, przewiduje pomoc finansową państwa ze środków publicznych dla określonej kategorii osób uprawnionych, wyłączając z tego grona rodziców i dzieci nie tworzących rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 wyżej cytowanej ustawy. Dlatego też Sąd zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 KPA) oraz prawa materialnego art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz w sposób właściwy uzasadniły swoje stanowisko.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.