Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2430/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 i 2 ust z 12.10.1994
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art 138 par1 pkt 1, art 141 i art 144, art 261 art 262,art 263 par 1, art 264 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 152 kc
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art 29-31 pgik
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydane na podstawie art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 141 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu, w dniu 8 czerwca 2015 r. zażalenia M.M. pełnomocnika M.M., na postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomościami o numerze [...] oraz numerach ewidencyjnych [...], [...] położonych w [...] przy ul. [...] na łączną kwotę 2 952,00 złotych.

W postanowieniu z [...] czerwca SKO w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126, art. 144, art. 261, art. 262, art. 263 § 1, art. 264 § 1 k.p.a. oraz art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej: k.c.), w zw. z art. 29-31 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomościami o numerze ewidencyjnym [...] oraz numerach ewidencyjnych [...], [...] położonymi w [...] przy ul. [...] na łączną kwotę 2 952,00 złotych (słownie złotych: dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa), na którą składają się koszty czynności geodety. Zobowiązał T. i K.L. (wspólność ustawowa małżeńska), zgodnie z art. 262 § 2 i art. 264 § 1 k.p.a., do poniesienia połowy kosztów w wysokości określonej w pkt. 1 tego postanowienia t.j. 1 476,00 złotych (słownie złotych: jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt sześć).

Zobowiązał M.M., zgodnie z art. 262 § 2 i art. 264 § 1 k.p.a. do poniesienia polowy kosztów w wysokości określonej w pkt. 1 postanowienia t.j. 1 476,00 złotych (słownie złotych: jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt sześć).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji wskazano, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało wszczęte na podstawie wniosku K. i T.L. w postanowieniu z [...] lipca 2014 r. Z jego uzasadnienia wynika, że celem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie granic pomiędzy działką o nr [...], a działkami sąsiednimi [...], [...] i [...]. Działka [...] stanowi własność Miasta [...], działka [...] stanowi własność M.M., działka [...] stanowi współwłasność w częściach po 1/3 K.J., A.J. i A.J. Do kosztów postępowania, zgodnie z treścią art. 263 k.p.a. zaliczono koszt przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych przez uprawnionego geodetę.

Zdaniem organu I instancji, przedmiotowe rozgraniczenie przeprowadzono na wniosek strony, a koszty postępowania z nim związane zgodnie z art. 152 k.c. strony winny ponosić w równych częściach. Koszty niniejszego postępowania zostały podzielone po połowie. Obciążeni zostali: T. i K.L. (małżonkowie) w wysokości l 476,00 złotych (słownie złotych: jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt sześć) i M.M. w wysokości 1 476,00 złotych (słownie złotych: jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt sześć).

T. i K.L. i pełnomocnicy M.M. - M.M. i R.M. wspólnie uczestniczyli przy rozgraniczeniu gruntów. Obie strony miały możliwość ustalenia spornej granicy. Nie mniej jednak nie doszło do podpisania aktu ugody. W decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzono granicę prawną pomiędzy działką Nr [...], a działkami nr [...] i [...]. Według organu I instancji, koszty nie obciążają tylko osobę składającą wniosek T. i K.L., gdyż rozgraniczenie zostało przeprowadzone także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej – M.M.. Organ I instancji powołał się na treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, (LEX nr 229485).

SKO w [...] w postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie granica pomiędzy stronami T. i K.L., a M.M. jest sporna, czego dowodem jest sporządzony przez uprawnionego geodetę protokół graniczny i zawarte w nim oświadczenia stron. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w zażaleniu Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. mogą, co do zasady, obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości, strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało powołując się na treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., że udział w postępowaniu rozgraniczeniowym w charakterze strony jest więc równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest, bowiem kategorią obiektywną. Ustalenie granic nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. W przypadku, bowiem złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, granice gruntów sąsiadujących automatycznie stają się sporne. Nie można, zatem twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, nawet, gdy ten nie wystąpił ze stosownym wnioskiem. W ocenie Kolegium, w postępowaniu administracyjnym, ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Zdaniem organu II instancji, art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawna rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

W postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania zdaniem Kolegium, do wniosku, że ustala ona zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Kolegium podnosi, że jeżeli faktycznie granice pomiędzy przedmiotowymi działkami nie były sporne, a właściciele jednej z rozgraniczanych nieruchomości z przyczyn w istocie nie związanych z przebiegiem wszystkich granic zainicjowała postępowanie rozgraniczeniowe, właściciele innych rozgraniczanych działek nie powinni być obciążani tymi kosztami, gdyż w takiej sytuacji można mówić, że są to koszty, które zostały poniesione w interesie stron będących właścicielami nieruchomości, pomiędzy którymi granica była sporna, a nie automatycznie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też pozostali uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego tj. Miasto [...], A.J., A.J., K.J., Powiat [...], [...] Urząd Wojewódzki - Delegatura Placówka Zamiejscowa w [...] nie zostali obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ w stosunku do ich działek brak było sporu.

W skardze z 21 lipca 2015 r. M.M. reprezentowany przez M.M. zastępowaną przez radcę prawnego L.O. zaskarżył w całości postanowienie SKO w [...] z [...] czerwca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kosztów w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami o nr ewidencyjnych: [...], [...], i [...] położonych w [...] przy ul. [...] na łączną kwotę 2 952,00 zł.

Zaskarżonemu postanowieniu na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wypływ na wynik sprawy

tj. art. 8 i 9 k.p.a., poprzez udzielenie błędnego pouczenie przez organ w toku postępowania, że koszty w postępowaniu rozgraniczeniowym ponosić będzie wyłącznie wnioskodawca, a następnie obciążenie ich połową skarżącego, co miało negatywny wpływ na jego prawa i obowiązki, a także spowodowało utratę zaufania do władzy publicznej;

2. naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 i 153 k.c. polegające na błędnym uznaniu przez organ, iż postępowanie rozgraniczające było prowadzone tylko w interesie wnioskodawcy oraz skarżącego podczas gdy rozgraniczenie spowodowało zwiększenie działki wnioskodawcy, tym samym postępowanie było prowadzone przede wszystkim w interesie wnioskodawcy ale również wszystkich właścicieli sąsiadujących dziatek, stąd też koszty postępowania w całości winne być poniesione przez wnioskodawcę ewentualnie winny być rozdzielone na wszystkich uczestników w częściach równych.

Skarżący wnosi o: zmianę zaskarżonego postanowienia i obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości wnioskodawcę lub wszystkie strony postępowania w równych częściach; wstrzymanie wykonania postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]) w sprawie ustalenia kosztów; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wbrew obowiązującej zasadzie informowania stron błędnie pouczył skarżącego o jego prawach i obowiązkach w przedmiocie ustalenia kosztów procesu i nimi obciążenia. W konsekwencji doszło do powstania po stronie skarżącego szkody w postaci obowiązku uiszczenia kosztów w wysokości 1476,00 zł na co skarżący nie jest przygotowany. Zaprezentowane działanie organu ogranicza zaufanie obywatela co do działalności organów władzy publicznej. Według skarżącego w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]) organ jednoznacznie utwierdził skarżącego w przekonaniu, że koszty wygenerowane w postępowaniu rozgraniczeniowym poniesione zostaną przez wnioskodawcę. Skarżący był pewny, że z tytułu rozgraniczenia nie poniesie żadnych negatywnych konsekwencji bez względu na wynik postępowania.

Skarżący nie jest obecnie przygotowany na zapłatę tak znacznych kosztów, co w przypadku braku zmiany postanowienia spowoduje wszczęcie egzekucji. Co więcej skarżący został pozbawiony przez organ możliwości przygotowania się do pokrycia ewentualnie mogących powstać kosztów postępowania, które trwało ponad rok. Zaprezentowane działanie organu jest sprzeczne z zasadą rzetelnego udzielania informacji stronom oraz spowodowało utratę zaufania skarżącego do władzy publicznej. Z uwagi na wprowadzenie skarżącego w błąd co do kwestii kosztów i związane z tym negatywne konsekwencje, organ winien naprawić wyrządzoną w ten sposób szkodę i zmienić wydane postanowienie.

Odnosząc się do naruszenia przez SKO w [...] art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 152 i 153 k.c. skarżący wskazał, że organ nieprawidłowo zastosował ww. przepisy. Zdaniem skarżącego, przytoczone przez organ orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało błędnie zinterpretowane. Według skarżącego, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli), a zatem wszyscy oni mogą być zobowiązani do udziału w tych kosztach. Tezę to potwierdza według skarżącego, także przytoczone przez organ uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. o sygn. akt l OPS 5/06.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek K. i T.Ł., będących w rozpoznawanej sprawie uczestnikami postępowania. Nie ulega wątpliwości, także, że skoro wnioskodawcy złożyli wniosek o rozgraniczenie, to kwestionowali przebieg dotychczasowych granic, a tym samym istniał spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tego sporu. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, tylko jedna z czterech dotychczasowych granic nie uległa zmianie. Co więcej wskutek rozgraniczenia działka wnioskodawców zwiększyła się a inne zmniejszyły swoją powierzchnię. W ocenie skarżącego, w tym stanie faktycznym uznać należy, że postępowanie rozgraniczające leżało przede wszystkim w interesie wnioskodawców, których nieruchomość zwiększyła się w jego wyniku.

Zdaniem skarżącego, zasadnym jest także twierdzenie, że postępowanie ustalające granice leżało w interesie wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z wnioskodawcami. Tym samym nie ma żadnych podstaw do obciążania połową kosztów postępowania skarżącego. W jego ocenie, organ winien w całości obciążyć kosztami wnioskodawców albo obciążyć nimi w równych częściach wszystkich właścicieli. Skoro linie granic zostały zmienione to jak słusznie wynika z orzecznictwa wszyscy właściciele graniczących nieruchomości mieli interes w postępowaniu rozgraniczającym. Według skarżącego, zasadnym jest rozdzielenie kosztów pomiędzy wszystkich właścicieli a nie tylko pomiędzy wnioskodawcami i skarżącym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W aktach sprawy znajduje się pismo R.M. z 21 lipca 2015 r., które wpłynęło do organu odwoławczego 27 lipca 2015 r., zatytułowane "Skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r. ([...])", w którym podniesiono zarzuty tożsame z zarzutami skargi M.M. z 21 lipca 2015 r. reprezentowanego przez radcę prawnego L.O.

W dniu 25 stycznia 2016 r. do Sądu wpłynęło pismo z 21 stycznia 2016 r. M.M. zawierające prośbę o nie obciążanie M.M. kosztami rozgraniczenia z uwagi na szereg nieprawidłowości. W piśmie tym podniesiono w szczególności argumenty tożsame z przedstawionymi w skardze z 21 lipca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie SKO w [...] z [...] czerwca 2015 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że nie można podzielić zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c.

Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę, a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania.

Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Stwierdzić należy jednak, że z treści wskazanej wyżej uchwały nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką możliwość. Koszty te powinni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu tylko wtedy, kiedy następuje ustalenie dla porządku prawnego prawidłowy przebieg spornej granicy.

W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek T. i K.L. w postanowieniu z [...] lipca 2014 r. W treści tego wniosku wskazano, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego w celu wznowienia znaków granicznych pomiędzy ich działką o nr ewidencyjnym [...], a działkami sąsiednimi: [...], [...] i [...]. Wnioskodawcy wskazali w uzupełnieniu wniosku z 7 lipca 2014 r., że obecnie nie istnieje spór dotyczący przebiegu granicy między właścicielami ww. działek, zaś jego celem jest wznowienie znaków granicznych. W dniu [...] stycznia 2015 r. dokonano czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami (wznowienia znaków granicznych). Czynności ustalenia przebiegu granicy dokonał geodeta uprawniony W.P. Geodeta dokonał wyznaczenia przebiegu granicy, natomiast pełnomocnicy M.M. w całości zakwestionowali dokonany przebieg granicy pomiędzy ww. nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe przebieg granicy nie został ustalony pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody. Granicę wskazaną przez K.L. oraz M.M. i R.M. zaznaczono na szkicu graficznym (karta 54-56 akt administracyjnych). Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, granicę ustalono tymczasowo według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Następnie organ I instancji wydał decyzję z [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości) i zakończył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wydał również zaskarżone postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, obciążając nimi T. i K.L. oraz M.M.

Wskazać zatem należy, że w kontrolowanej sprawie granica pomiędzy stronami jest sporna, co potwierdza sporządzony przez uprawnionego geodetę protokół graniczny i zawarte w nim oświadczenie stron. W niniejszym postępowaniu ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Z treści ww. przepisu wynika norma rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że w tym stanie faktycznym uznać należało, że postępowanie rozgraniczeniowe leżało przede wszystkim w interesie wnioskodawców, których nieruchomość zwiększyła się w jego wyniku.

Sąd nie podziela także poglądu skarżącego, że nie ma żadnych podstaw do obciążania połową kosztów postępowania M.M., a organ winien w całości obciążyć kosztami wnioskodawców, albo obciążyć nimi w równych częściach wszystkich właścicieli.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że jeżeli faktycznie granice pomiędzy przedmiotowymi działkami nie były sporne, a właściciele jednej z rozgraniczanych nieruchomości z przyczyn w istocie nie związanych z przebiegiem wszystkich granic zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe, właściciele innych rozgraniczanych działek nie powinni być obciążani tymi kosztami, gdyż w takiej sytuacji można mówić, że są to koszty, które zostały poniesione w interesie stron będących właścicielami nieruchomości, pomiędzy którymi granica była sporna, a nie automatycznie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego powodu pozostali uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego tj. Miasto [...], A.J., A.J., K.J., Powiat [...], [...] Urząd Wojewódzki - Delegatura Placówka Zamiejscowa w [...] nie zostali obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ w stosunku do ich działek brak było sporu, a koszty postępowania nie zostały poniesione w ich interesie.

Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. Twierdzenie takie pozostałoby bowiem w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Nie jest także zasadne twierdzenie, że "w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie". W konsekwencji tego stanowiska w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, że zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

Nie można więc wykładając art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadnie twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, który nie wnioskował o jego przeprowadzenie.

Sąd w tym składzie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Interes prawny jest kategorią obiektywną, a udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadujących. Odwołując się do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, iż ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c." (zob. wyrok NSA z 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1230/11, LEX nr 1378983).

W ocenie Sądu, nie doszło także do naruszenia art. 264 § 1 k.p.a. Według treści tego przepisu, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Oznacza to, że formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów jest postanowienie, które wydawane jest razem z decyzją, co wynika z art. 264 § 1 k.p.a. Orzeczenie o kosztach postępowania nie jest związane z badaniem okoliczności zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Wydaje się tu dwa akty administracyjne różnej rangi prawnej i wyraźnie rozdzielone, choć jednocześnie powiązane ze sobą. Postanowienie w sprawie kosztów, które ma samodzielny byt, ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej, stosownie do art. 264 § 2 k.p.a. wydawane jest zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że działanie organu wprowadziło skarżącego w błąd co do kwestii kosztów. Podstawą określenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi bowiem pouczenie organu, lecz postanowienie wydane zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i 9 k.p.a. Organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy obu instancji prawidłowo rozważyły stan faktyczny i prawny rozstrzyganej sprawy oraz skutki prawne podjętych rozstrzygnięć. O skuteczności zarzutów stawianych na podstawie art. 8 k.p.a. nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, nie doszło także do naruszenia art. 9 k.p.a., poprzez udzielenia błędnego pouczenia przez organ w toku postępowania, że koszty w postępowaniu rozgraniczeniowym ponosić będzie wyłącznie wnioskodawca, a następnie obciążenie ich połową skarżącego, co miało negatywny wpływ na jego prawa i obowiązki, a także spowodowało utratę zaufania do władzy publicznej.

Dla strony miarodajne winno być pouczenie zawarte w decyzji organu. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wnioskując a contrario (przez przeciwieństwo) - tylko w przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia, ale zawartego w decyzji organu, nie może szkodzić to stronie, jeżeli stosowała się do wadliwego pouczenia udzielonego przez organ administracji publicznej. W innym przypadku strona ponosi skutki swego wadliwego działania. Artykuł 9 k.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96, LEX nr 30854).

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.