Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 304/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20,  art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia[...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (w skrócie "Dyrektor OR ARiMR) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8) – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia[...], którą to decyzją przyznano skarżącemu M. C. płatność ONW na rok 2013 r. w wysokości 4.313,90 zł, po potrąceniu 569,22 zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w dniu 6 maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do działek rolnych o łącznej powierzchni 28,87 ha, położonej w strefie nizinnej I.

W dniach 18 – 22 lipca 2013 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach programu rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych: A, B, C, D, E, F, G, H i I. Zostało ustalone, że powierzchnia działki rolnej: B, G, H i I jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku (błąd DR13+). Natomiast w przypadku działki rolnej A zastosowany został kod nieprawidłowości DR13- oznaczający, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Do działek rolnych: A, B, C, D, E, F, H i I inspektorzy terenowi zastosowali kod DR50 oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej.

Kopia raportów z czynności kontrolnych została przekazana producentowi, natomiast oryginał raportu został przekazany do Biura Powiatowego ARiMR w [...] celem odniesienia wyników w nim zawartych do toczącego się postępowania. Strona nie wniosła zastrzeżeń do wyników ww. kontroli.

Po przeprowadzeniu wymaganych kontroli, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni stwierdzonej podczas postępowania, pomniejszoną o 476,14 zł czyli o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik BP ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni stwierdzonej podczas postępowania, tj. 27,28 ha, pomniejszoną o 569,22 zł czyli o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

W złożonym odwołaniu skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych, tj. błędnej analizie pomiarów wykonanych przez BKM.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji pominięto przyczyny przyjęcia za powierzchnie stwierdzone powierzchni wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Tymczasem powierzchnie te są sprzeczne z powierzchniami stwierdzonymi przez BKM w trakcie kontroli (dotyczy działek nr 66/1, 69, 53). Z kolei dla działek ewidencyjnych nr 76, 80, 81/1, 2/2, 66/1, 67 nie została uwzględniona w naliczaniu tolerancja pomiaru. W ocenie producenta organ I instancji przyjął w decyzji powierzchnie stwierdzone zaniżone w stosunku do ustaleń z kontroli na miejscu. Nadto na działce ewidencyjnej nr 2/2 dokonano wyłączeń o łącznej powierzchni 0,17 ha zajętych przez obornik. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami powierzchni działki rolnej, na której odbywa się składowanie obornika, nawozu sztucznego czy wapna mającego następnie służyć do nawożenia tej działki, nie powinna podlegać wyłączeniu. Zdaniem odwołującego powierzchnia przyjęta do naliczenia płatności dla działki nr 2/2 (działka rolna I) winna wynosić 6,05 ha.

Odwołujący podniósł, że nie można niedokładnością pomiaru urządzeń pomiarowych będących na wyposażeniu ARiMR obciążać przeciętnego rolnika. Wskazał, że zgłosił do płatności powierzchnię użytkowaną rolniczo, wynikającą z ewidencji gruntów jak również z informacji o wartości PEG stanowiącej załącznik do wniosku obszarowego.

Rozpatrując sprawę w wyniku odwołania Dyrektor OR ARiMR wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności z tytułu ONW stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Jak stanowi § 2 pkt 2 tego rozporządzenia płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 (zwanemu dalej "rolnikiem") jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

W przedmiotowej sprawie z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej polegające na zawyżeniu powierzchni deklarowanej Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatności ONW na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Podstawę zmniejszenia stanowił przepis art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

Przepis art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 reguluje konsekwencje prawne w postaci zmniejszenia bądź wykluczenia z płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej, a taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Prawodawca unijny w przedmiotowym artykule przewidział sankcje z tytułu niezamierzonego przedeklarowania. W myśl art. 16 ust. 5 akapit pierwszy, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. W rozpatrywanej sprawie stwierdzona różnica wyniosła 5,8284%.

Z akt sprawy wynika, że w dniach [...] r. w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W myśl art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola ta miała zbadać kwalifikowalność gospodarstwa do płatności przez kontrolę powierzchni działek rolnych i sposobu ich rolniczego wykorzystania. Kontrola została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej, za pomocą wysokiej jakości odbiornika GPS Trimble GeoXM. Instrument GPS użyty do kontroli, spełnia wymagania norm krajowych i unijnych w zakresie wymaganej przepisami dokładności i wiarygodności kontroli powierzchni. W konsekwencji za bezpodstawny należy uznać zarzut strony o "ręcznym pomiarze", gdyż pomiary wykonane w czasie kontroli zostały przeprowadzone w sposób profesjonalny i odpowiadający obowiązującym przepisom w zakresie przeprowadzania kontroli.

Organ odwoławczy po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że kontrola gospodarstwa rolnego skarżącego została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi procedurami, wszystkie nieprawidłowości zostały utrwalone w dokumentacji pokontrolnej a wyniki odzwierciedlają stan faktyczny istniejący w dniu kontroli.

W szczególności organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku weryfikacji dokumentacji pokontrolnej (raportu, szkiców, fotografii) Kierownik Biura Kontroli w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. podtrzymał dotychczasowe ustalenia, zawarte w raporcie.

Odnosząc się do zarzucanego w odwołaniu braku uwzględnienia tolerancji pomiaru organ odwoławczy wyjaśnił, że tolerancja pomiaru jest wyliczana jako iloczyn obwodu i szerokości strefy buforowej dla każdego pomiaru przeprowadzonego metodą GPS. Powierzchnia wynikająca z tak obliczonej tolerancji podlega uwzględnieniu przy określaniu powierzchni stwierdzonej tylko wówczas, gdy różnica między powierzchnią zmierzoną a powierzchnią zadeklarowaną mieści się w granicach tolerancji - wówczas jako pole powierzchni stwierdzonej należy przyjąć zadeklarowane pole powierzchni, mimo, że powierzchnia zmierzona jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że dla tej działki rolnej, dla której różnica między powierzchnią zadeklarowaną a zmierzoną mieściła się w tolerancji pomiaru (działka rolna C) prawidłowo za powierzchnię stwierdzoną przyjęto w protokole powierzchnię zadeklarowaną, natomiast dla działek rolnych, dla których w/w różnica była większa od obliczonej tolerancji za powierzchnię stwierdzoną również prawidłowo przyjęto powierzchnię zmierzoną (działka rolna B, G, H, I).

Odnośnie zarzutu nieuzasadnionego zmniejszenia w zaskarżonej decyzji powierzchni stwierdzonych w protokole z kontroli na miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że protokół z kontroli na miejscu jest tylko jednym z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie jest jedyną kontrolą, której podlegają wniosku obszarowe. Każdy bowiem wniosek niezależnie od tego czy w sprawie była przeprowadzona kontrola na miejscu podlega obligatoryjnie kontroli administracyjnej, w ramach której w oparciu o dane systemu informacji geograficznej (LPIS) dokonuje się sprawdzenia, czy powierzchnia zadeklarowana/stwierdzona w kontroli na miejscu nie przekracza powierzchni ewidencyjno - gospodarczej, odpowiadające maksymalnej powierzchni uprawnionej do płatności dla danej działki ewidencyjnej, jak również czy powierzchnia stwierdzona przez kontrolę na miejscu nie wykracza poza naniesione na ortofotomapie granice odniesienia odpowiadające granicom ewidencyjnym.

Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Wykorzystywany przy pomiarze pomiar punktowy zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Organ podkreślił, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

W przedmiotowej sprawie kontrola taka została przeprowadzona. W ramach tej kontroli dokonano redukcji powierzchni stwierdzonej przez kontrolę na miejscu (w przypadku działek rolnych z kodem DR50) do powierzchni wynikającej z tabelarycznego zestawienia powierzchni cząstkowych (załącznik 3.18), który to załącznik został wygenerowany wg stanu aktualnego LPIS tj. po zweryfikowaniu danych LPIS.

Kontrola ta wykazała, że w przypadku działki rolnej B powierzchnia kwalifikowana do płatności wynosi 5,18 ha (pow. stwierdzona 5,20 ha), działki rolnej C - 1,53 ha (pow. stwierdzona 1,68 ha), działka rolna D - 1,39 ha (pow. stwierdzona 1,52 ha), działka rolna E - 1,93 ha (pow. stw. 1,98 ha), działka rolna F 4,02 ha (pow. stwierdzona 4,15 ha), działka rolna H - 6,04 ha (pow. stw. 6,11 ha), działka rolna I - 5,64 ha (pow. stw. 5,68 ha).

Tym samym powierzchnia stwierdzona poszczególnych działek rolnych została ustalona nie tylko przy uwzględnieniu danych z kontroli na miejscu, ale również danych LPIS, zgodnie z dyspozycją przepisu § 3 ust. 1 w.w rozporządzenia.

Zarzut zaniżenia powierzchni stwierdzonych w stosunku do ustalonych przez BKM, jest zatem nieuzasadniony. Redukcja powierzchni stwierdzonych w kontroli na miejscu wynikała z zastosowanych kodów - DR50. Kod ten oznacza, iż uprawa stwierdzona na danej działce rolnej wykracza poza granice działki referencyjnej (ewidencyjnej) zadeklarowanej we wniosku. Tymczasem w płatności mogą zostać uwzględnione jedynie obszary użytkowane rolniczo położone na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku.

Odnośnie zarzutu potraktowania jako wyłączeń obszarów, stanowiących pryzmy obornika na działce ewidencyjnej nr 2/2 organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego obowiązujące przepisy nie kwalifikują do płatności obszarów zajętych pod pryzmy czy to kiszonek, obornika czy też słomy. Obszary takie, jako tymczasowo wyłączone z użytkowania rolniczego winny zostać zadeklarowane we wniosku, jako powierzchnia niezgłoszona do programów pomocowych. Jedynie w przypadku, gdy w danym roku po zbiorze uprawy doszło do założenia pryzmy, obszar taki może zostać wliczony do płatności.

W rozpatrywanej sprawie fotografie wykonane w dniu kontroli dowodzą, iż pryzmy obornika na działce nr 2/2 istniały przynajmniej przez okres użytkowania działki w roku 2013.

W ocenie organu odwoławczego bezzasadne jest także powoływanie się przez skarżącego na zgodność zadeklarowanych powierzchni z rejestrem gruntów oraz powierzchnią wynikającą z załącznika przesyłanego przez ARiMR. Podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. Wypis z rejestru gruntów, jak też wyrys z mapy ewidencyjnej nie stanowią dowodu potwierdzającego powierzchnię działek rolnych, gdyż nie obrazują powierzchni faktycznie użytkowanej w danym roku przez rolnika, a jedynie pokazują powierzchnie, na których mogą, ale nie muszą znajdować się działki rolne. Działka ewidencyjna różni się zasadniczo od działki rolnej, z tego głównie powodu, że działka ewidencyjna jest wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Nie można skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej.

Podobnie nie można utożsamiać powierzchni działki rolnej w danym roku z powierzchnią PEG, zawartą w karcie informacyjnej przekazywanej producentowi rolnemu wraz z formularzem wniosku spersonalizowanego. Karta informacyjna jedynie informuje o powierzchni PEG na danej działce ewidencyjnej, jednak nie przesądza o tym, że do takiej powierzchni zostanie przyznana producentowi płatność na dany rok. Producent rolny jest obowiązany do weryfikacji przez złożeniem wniosku powierzchni użytkowanej rolniczo, przez jej dostosowanie do stanu faktycznego na dany rok. Karta informacyjna nie zwalnia bowiem producenta z odpowiedzialności za zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym. .

Organ podniósł wskazał także na wynikające z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) odrębności, względem przepisów k.p.a., obowiązujące w postępowaniu dotyczącym przyznani płatności. W ich wyniku, wobec zgromadzonych przez organy wymienionych wyżej dowodów, ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanych we wniosku spoczywał na skarżącym, który powinien wskazać dowody podważające poczynione przez organy ustalenia. Skarżący takich dowodów nie przedstawił. Skarżący po przeprowadzeniu kontroli nie kwestionował w zakreślonym protokołem terminie dokonanych ustaleń, nie przedstawił także w toku prowadzonego postępowania dowodów wskazujących na zasadność swoich zarzutów.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.

W przedmiotowej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną dla płatności z tytułu ONW została obliczona w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 28,87 ha; powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności ONW, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 27,28 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami: 28,87 ha - 27,28 ha = 1,59 ha, co stanowi 5,8284 % powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności {co wynika z różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną podzielone przez powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności: (28,87 ha - 27,28 ha) /27,28 ha * 100 %}.

W skardze do sądu administracyjnego M. C. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego jak też decyzji organu I instancji, powtarzając w całości zawarte w odwołaniu zarzuty odnośnie braku podania przez organ przyczyn przyjęcia mniejszych powierzchni działek, braku wyjaśnienia zasad obniżenia powierzchni kwalifikowanych gruntów, jak też braku uwzględnienia powierzchni zajętej pod pryzmę obornika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przechodząc do oceny prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania przedmiotowej płatności bezpośredniej na rok 2013, jak trafnie wskazały organy administracyjne, jest rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361; ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r. poz. 173.), powoływanej dalej jako "ustawa".

Płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek. Wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni działek rolnych, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 3 rozporządzenia).

Wskazać należy także, że postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych wszczynane jest na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie tej płatności (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich). Pomoc jest przyznawana na wniosek osoby i jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wystąpienie z wnioskiem obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji m.in. poprzez przeprowadzenie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, według przewidzianych wymogów (art. 32 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Odnotować też trzeba, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach są rolnikowi przedkładane. Z kolei, z przepisu art. 31 ust. 6 ustawy wynika, że z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku natomiast, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może on zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (ust. 7).

Kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego wykazała, że odnośnie działek rolnych: A, B, C, D, E, F, H i I granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku , co inspektorzy terenowi odnotowali w protokole poprzez wskazanie kodu DR50.

Odnośnie działek, co do których stwierdzono powyższą niezgodność, organ dokonał następnie kontroli administracyjnej, korzystając z przewidziane w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (system LPIS). Kontrola ta wykazała, że w przypadku działki rolnej B powierzchnia kwalifikowana do płatności wynosi 5,18 ha (pow. stwierdzona 5,20 ha), działki rolnej C - 1,53 ha (pow. stwierdzona 1,68 ha), działka rolna D - 1,39 ha (pow. stwierdzona 1,52 ha), działka rolna E - 1,93 ha (pow. stw. 1,98 ha), działka rolna F 4,02 ha (pow. stwierdzona 4,15 ha), działka rolna H 6,04 ha (pow. stw. 6,11 ha), działka rolna I - 5,64 ha (pow. stw. 5,68 ha), działka rolna J - 5,98 ha (pow. stw. 6,00 ha).

Organ zatem dokonał ustaleń co do rzeczywistej powierzchni działek rolnych wskazanych we wniosku skarżącego w ramach przewidzianych prawem możliwości, wskazując – wbrew zarzutom skarżącego – sposób w jaki doszło do ustalenia powierzchni wskazanych działek rolnych.

Zostały także zachowane uprawnienia rolnika w toku postępowania – jak wynika z treści raportu, był on obecny przy kontroli na miejscu, znał jej ustalenia, co potwierdził złożeniem podpisu na końcu raportu.

Materiał dowodowy będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie został zatem zgromadzony prawidłowo, z zachowaniem przepisów prawa.

Odnośnie zarzucanej przez skarżącego niedokładności w wykonywanych pomiarach działek rolnych należy w tym miejscu wskazać na szczególny charakter postępowania toczącego się w sprawach o przyznanie płatności.

Jak stanowi przepis art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ust. 2 tegoż artykułu wynika zaś, że w postępowaniach w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a. nie stosuje się). Ponadto podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, iż art. 21 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnia działek rolnych jest inna niż stwierdził organ na podstawie zgromadzonych dowodów.

Niezasadnym jest także twierdzenie skarżącego , że do powierzchni działki rolnej powinna być wliczona powierzchnia zajęta na składowanie obornika. Jak słusznie wskazał organ – brak jest przepisu, który wyrażałby zasadę wskazaną przez skarżącego, tj. że powierzchnia działki rolnej, na której odbywa się składowanie obornika, nawozu sztucznego czy wapna, mającego służyć następnie do nawożenia tej działki, nie powinna podlegać wyłączeniu z powierzchni działki rolnej. Biorąc pod uwagę stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie trudno przyjąć, że obszar zajęty pod pryzmę obornika w okresie wegetacyjnym uprawy roślin, a tym samym wyłączony obszaru, z którego nastąpi zbiór, jest obszarem na którym prowadzona jest uprawa tej rośliny.

Odnośnie podnoszonego przez skarżącego zarzutu dotyczącego uwzględniania w ustalanych powierzchniach działek rolnych tolerancji błędu pomiaru wskazać należy, że kwestia tolerancji błędu wyjaśniona jest w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru zaś jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, a maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Praktycznie sprowadza się to do przeprowadzenia działania matematycznego – pomnożenia obwodu każdej działki rolnej i szerokości strefy buforowej, które to wielkości wynikają z formularza kontroli. Uzyskana w wyniku tego działania wielkość stanowi tolerancję pomiaru dla poszczególnych działek i także, tak jak w niniejszej sprawie jest uwidoczniona w formularzu kontroli. Sposób uwzględnienia tolerancji pomiaru (błędu pomiaru) jest taki, jak przedstawił to organ w odpowiedzi na skargę. Nie jest ona wliczana każdorazowo do powierzchni stwierdzonej przez organ, jak chciałaby tego skarżący.

Wynika to z samej istoty tolerancji (błędu) pomiaru, którą jest założenie, że wskutek niedoskonałości metod pomiarowych odnośnie tej samej (fizycznie) powierzchni, mierzonej tą samą metodą, w kolejnych, dokonywanych z taką samą starannością pomiarach możliwe jest uzyskanie różniących się pomiędzy sobą wyników. O ile powstała różnica w wynikach nie przekracza pewnego przedziału wartości, przyjętego ze względu na właściwości (niedoskonałości) danej metody pomiarowej – przyjąć należy, iż w każdym z pomiarów mierzono ten sam fizycznie przedmiot (jego powierzchnię). W przypadku zatem, jeżeli określenie wartości powierzchni we wniosku rolnika i stwierdzonej w trakcie kontroli nie przekraczają tolerancji pomiaru – możliwe jest przyjęcie wartości powierzchni wskazanej we wniosku, jako tej, która oddaje faktyczną wartość.

W przypadku jednakże gdy porównywane ze sobą wyniki pomiaru różnią się o wartość przekraczająca przyjętą dla danej metody pomiaru tolerancję pomiaru - nie można uznać, że przedstawiają one ten sam fizycznie przedmiot (jego powierzchnię). W takim przypadku nie mamy do czynienia z dwoma pomiarami tej samej powierzchni, ale z dwoma pomiarami dwóch różnych powierzchni.

Skutkiem przyjęcia tolerancji (błędu) pomiaru nie może być zatem wprowadzenie reguły, że każdy dokonywany pomiar powierzchni należy tak zmniejszać lub zwiększać, aby był jak najbliższy wartości wskazanej we wniosku, lecz jedynie uznanie, że w pewnych przypadkach tj. o ile wyniki pomiarów mieszczą się w granicach przyjętej tolerancji, wartość wskazana we wniosku obrazuje tą samą powierzchnię, którą mierzono w trakcie kontroli.

W przypadku gdy porównywane ze sobą wyniki pomiaru różnią się o wartość przekraczająca przyjętą tolerancję pomiaru rolnik w celu przyjęcia za prawidłowy podanej we wniosku wartości powierzchni musiałby albo wykazać, że w trakcie kontroli nie dochowano reguł stosowanych dla zachowania prawidłowości pomiaru przy danej metodzie pomiaru albo przedstawić własny pomiar obejmujący fizycznie wyodrębnioną działkę rolną, z przedstawieniem metody i sposobu pomiaru (o stopniu dokładności co najmniej takim, jak przy pomiarze organu). W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że sporne działki rolne mają taką powierzchnię, jak wskazał we wniosku,

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni, Sąd oddalił skargę.