Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SAB/Sz 8/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T.K. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier technicznych 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do rozpoznania wniosku T.K. z dnia 1 marca 2018 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

T. K., dalej "wnioskodawca", złożył do Prezydenta Miasta, wniosek z dnia 1 marca 2018 r. o przyznanie dofinansowania ze środków [...]

Powyższy wniosek został przesłany M. O. P. R., dalej "MOPR", przez Prezydenta Miasta, do załatwienia według kompetencji.

W piśmie z 19 marca 2018 r., skierowanym do wnioskodawcy, MOPR potwierdził, że zakup ww. łóżka jest dofinansowany przez Ośrodek, lecz wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. MOPR wskazał, że aby zrealizować wniosek wnioskodawcy musi on wypełnić wniosek na urzędowym druku oraz załączyć do niego zaświadczenie lekarskie na urzędowym druku, a także okazać do wglądu orzeczenie o niepełnosprawności oraz dowód osobisty. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy 22 marca 2018 r. według internetowej platformy doręczenia przesyłek pocztowych.

Pismem z 4 kwietnia 2018 r. wnioskodawca złożył ponaglenie –wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta. Zarzucił Prezydentowi naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "Kpa" i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926), dalej "rozporządzenie z 202 r.".

Prezydent Miasta przekazał ww. pismo MOPR, który pismem z 26 kwietnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został rozpatrzony negatywnie, o czym informował już wnioskodawcę w piśmie z 19 marca 2018 r. (doręczonym 27 marca 2018 r.) MOPR wskazał, że wnioskodawca może ponownie złożyć wniosek o dofinansowanie zakupu przedmiotowego łóżka w ramach zadania "dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny".

Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta i zarzucił mu naruszenie 35 ust. 3 Kpa i § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. przez niewydanie decyzji w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku.

Wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania w terminie 14 dni decyzji w przedmiocie dofinansowania barier technicznych oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.

Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania. Prezydent Miasta wskazał, że nie był właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, zaś złożony przez skarżącego wniosek niezwłocznie przekazał do MOPR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Przedmiotem sporu była forma i czas procedowania przez organ administracyjny w sprawach z zakresu pomocy udzielanej osobom niepełnosprawnym finansowanej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON).

Wskazać należy, że skarżący domagał się przyznania mu dofinansowana ze środków PFRON na zakup łóżka rehabilitacyjnego, w zakresie zadania realizowanego przez Gminę Miasto S. jako gminę działającą na prawach powiatu – zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym. Bez znaczenie pozostaje fakt, że skarżący zakwalifikował swój wniosek błędnie jako wniosek o dofinansowanie w likwidowaniu barier architektonicznych.

W pierwszej kolejności należało zbadać czy prawidłowo określono w skardze organ administracyjny.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.), dalej "u.s.p.", prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty.

Stosownie do art. 92 ust. 1 u.s.p., funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje:

1) rada miasta;

2) prezydent miasta.

Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 u.s.p). Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 u.s.p.). Zadania powiatu określono w art. 4 oraz art. 35a u.s.p. Środki na realizację ww. zadania powiat otrzymuje zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.), dalej "u.r.z.n.", od Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Stosownie do art. 35a ust.4 u.r.z.n., Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu PFRON. W dniu 25 czerwca 2002 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 9260), dalej "rozporządzenie z 2002 r.".

Wskazać należy, że przepisy rozporządzenia z 2002 r. nie nakładają na sam powiat, lecz na jego jednostkę organizacyjną obowiązki w postaci zbadania kompletności złożonego wniosku czy poinformowania strony o wyniku rozpatrzenia wniosku. Powyższe, w ocenie Sądu, nie zmienia w żadnym razie zapisów ustawy – u.r.z.n., że zadania realizowane ze środków PFRON nałożone zostały na powiat. Zapisy rozporządzenia z 2002 r. w tym zakresie należało uznać za techniczne określenie, doprecyzowujące sposób działania organu, na którego ustawa – u.r.z.n. nałożyła realizację powyższych zadań.

Bezsporne jest, że Miasto S. jest gminą na prawach powiatu.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g.", gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Na podstawie art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne.

Stosownie do art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są:

1) rada gminy;

2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Na mocy art. 22 ust. 1 u.s.g., organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 31 w zw. z art. 11a ust.1 pkt 2 u.s.g. prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Wskazać należy, że zgodnie z informacjami zawartymi w Biuletynie Informacji Publicznej (www.bip.um.szczecin.pl) do jednostek organizacyjnych Miasta S. należy MOPR, który działa w oparciu statut stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia 13 stycznia 2015 r. (http://mopr.szczecin.pl/mopr/kontakt_ststut/). Stosownie do § 2 statutu, MOPR jest samodzielną jednostką organizacyjną pomocy społecznej nie posiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej Gminy Miasto S.. MOPR pełni funkcję ośrodka pomocy społecznej i powiatowego centrum pomocy rodzinie. Siedzibą MOPR jest Miasto S.. Terenem działania MOPR jest obszar Gminy Miasto S.. Organem nadzorującym działalność MOPR jest Prezydent Miasta. Zakres działania MOPR określono w rozdziale 3 statutu, gdzie w § 4 pkt 4 wskazano- pomoc osobom niepełnosprawnym. Zgodnie z § 10 statutu, pracą MOPR kieruje Dyrektor i reprezentuje go na zewnątrz. Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta. Dyrektor działa na podstawie upoważnień udzielonych przez Prezydenta Miasta i ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania jednostki.

W ocenie Sądu, organem administracyjnym w niniejszej sprawie, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a", był Prezydent Miasta reprezentujący Gminę Miasto S..

Skoro, MOPR jest jednostką organizacyjną i jego zadania oraz kompetencje są pochodną zadań Gminy Miasta S., działającej jako na prawach powiatu, to MOPR nie może mieć zdolności sądowej, nie może być organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 19 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 144/17; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2018 r. , sygn. akt II GSK 4181/17).

Przechodząc do kwestii realizowania przez organ zadań, wynikających z art. 35a u.s.p., wskazać należy, że określa je § 2 rozporządzenia z 2002 r., gdzie w pkt 3 wymieniono- zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów.

W § 5 rozporządzenia z 2002 r. określono kryterium dochodowe dla osób niepełnosprawnych, które ubiegają się o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, zaś w § 9 – okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia otrzymanie dofinansowania. Zgodnie z § 10 rozporządzenia z 2002 r., dofinansowanie zadań ze środków PFRON następuje na pisemny wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Dane, które powinny być zawarte we wniosku określa § 11 ust.1 w zw. z ust. 2, 3 i 3a rozporządzenia z 2002 r. Na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r. do wniosku dołącza się :

1) kopię orzeczenia lub kopię wypisu z treści orzeczenia, o którym mowa w art. 1, art. 5 pkt 1a lub art. 62 ustawy, a w przypadku osoby, o której mowa w art. 62 ust. 3 ustawy, kopię orzeczenia o stałej albo długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym wydanego przed dniem 1 stycznia 1998 r.;

2) w przypadku zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze:

a) fakturę określającą cenę nabycia z wyodrębnioną kwotą opłacaną w ramach ubezpieczenia zdrowotnego oraz kwotą udziału własnego lub inny dokument potwierdzający zakup, wraz z potwierdzoną za zgodność, przez świadczeniodawcę realizującego zlecenie, kopią zrealizowanego zlecenia na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, albo

b) kopię zlecenia na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze wraz z ofertą określającą cenę nabycia z wyodrębnioną kwotą opłacaną w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i kwotą udziału własnego oraz termin realizacji zlecenia od momentu przyjęcia go do realizacji.

Na podstawie § 12 ust.2 rozporządzenia z 2002 r., osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie.

W przypadku wystąpienia uchybień we wniosku w § 12 rozporządzenia z 2002 r. określono procedurę ich usunięcia oraz termin załatwienia wniosku. I tak, w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (§ 12 ust.3a) Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3b). W przypadku gdy właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego poweźmie wątpliwość odnośnie do podanych we wniosku o dofinansowanie danych, w szczególności co do wysokości dochodów i liczby osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, mających wpływ na przyznanie dofinansowania, wzywa wnioskodawcę do złożenia w wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów (§ 12 ust.4).

Stosownie do § 12 ust.5 rozporządzenia z 2002 r., w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit.b (tj. w przypadku zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocowe), właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające:

1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit.a, uwzględniający termin wskazany w ofercie;

2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów.

Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., podstawę dofinansowania zadań ze środków PFRON stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną. Co powinna zawierać umowa, określa § 14 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Stosownie do § 14 ust. 3 tego rozporządzenia, przyznanie osobie niepełnosprawnej dofinansowania ze środków PFRON na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze nie wymaga formy umowy.

Podkreślić należy, że dofinansowanie do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego może być przyznane jedynie osobie niepełnosprawnej, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności w rozumieniu art. 1, art. 5 pkt 1a lub art. 62 u.r.z.n. Dofinansowanie nie może więc być przyznane osobie, która nie posiada ww. orzeczenia o niepełnosprawności.

Jak wynika z § 11 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. wniosek o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny powinien zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania; numer PESEL - w przypadku jego nadania; przedmiot dofinansowania; oświadczenie o wysokości dochodów i liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym; nazwę banku i numer rachunku bankowego; miejsce realizacji zadania i cel dofinansowania; przewidywany koszt realizacji zadania; informację o kwotach przyznanych wcześniej środków Funduszu z określeniem numeru zawartej umowy, celu i daty przyznania do finansowania oraz stanu rozliczenia; wysokość kwoty wnioskowanego dofinansowania ze środków PFRON.

Rozporządzenie z 2002 r. nie stawia wymogu wypełnienia wniosku przez osobę niepełnosprawną na formularzu. Formularz wniosku o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny znajdujący się na stronie organu (http://mopr.szczecin.pl) należy traktować jedynie pomocniczo jako ułatwienie osobom niepełnosprawnym w złożeniu poprawnego wniosku, zawierającego dane zgodne z § 11 ust.1 i ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. Jeżeli we wniosku osoby niepełnosprawnej znajdują się ww. dane, organ nie jest uprawniony do żądania złożenia wniosku na stworzonym przez siebie formularzu. Ponadto, w ocenie Sądu, nieuprawnione jest żądanie przez organ złożenia wraz z wnioskiem innych dokumentów niż wynikające z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. Przepis ten przewiduje jedynie dołączenie do wniosku o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny- kopię orzeczenia lub kopię wypisu z treści orzeczenia, o którym mowa w art. 1, art. 5 pkt 1a lub art. 62 ustawy, a w przypadku osoby, o której mowa w art. 62 ust. 3 ustawy, kopię orzeczenia o stałej albo długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym wydanego przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r. do wniosku dołącza się jedynie oświadczenie o wysokości dochodów i liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym (przepis nie wymaga udokumentowania osiąganych dochodów), W przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do złożonego oświadczenia, w szczególności co do wysokości dochodów i liczby osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym)na podstawie § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. organ ma prawo wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień lub dostarczenia dodatkowych dokumentów. Podkreślić należy, że zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. tylko do wniosku o dofinansowanie zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze wymagane jest dołączenie faktury zakupu danego przedmiotu (czy kopii zlecenia).

Żaden przepis rozporządzenia z 2002 r. nie uprawnia organu do stawiania osobie niepełnosprawnej dodatkowych wymagań przy złożeniu wniosku, niż te, które wprost w nim wymieniono. Nie przewidują tego też przepisy u.r.z.n. Okoliczność, że MOPR realizuje też zadania, wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), nie skutkuje przenoszeniem rozwiązań dotyczących złożenia wniosku, czy obligatoryjnych załączników wniosku, obowiązujących na podstawie tej ustawy, do postępowań administracyjnych toczących się na podstawie ustawy - u.r.z.n., w sytuacji gdy w przepisach u.r.z.n. brak jest odesłania do przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Powracając do przepisów rozporządzenia z 2002 r., wskazać należy, że zarówno pozytywne, jak i negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisma informującego osobę niepełnosprawną o sposobie rozstrzygnięcia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (§ 12 ust.3b).

W przypadku pozytywnego załatwienia wniosku z organ zawiera z wnioskodawcą umowę o dofinansowanie sprzętu rehabilitacyjnego (§ 14 ust.1).

W niniejszej sprawie organ naruszył § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., gdyż nie zastosował procedury uzupełnienia uchybień wniosku, przez skierowanie do wnioskodawcy pisma z dnia 19 marca 2018 r. nie zawierającego właściwych pouczeń zgodnych z ww. przepisem oraz o treści wykraczającej poza ramy wyznaczone przez § 11 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia.

Podkreślić należy też, że Sąd podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17, że "pomimo tego, iż zarówno ustawa z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, jak wydane na jej podstawie rozporządzenie z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926) wprost nie wymagają wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, taka odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej". NSA podzielił w tym zakresie swój pogląd zawarty w wyroku z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14, który dotyczył co prawda dofinansowania kosztów szkolenia przez powiatowy urząd pracy.

Uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem NSA, "czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13)". Jak podał NSA, wsparciem prezentowanego stanowiska są też poglądy prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12. Wprawdzie uchwała ta zapadła w odniesieniu do art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienia wkładu do spółdzielni produkcyjnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 z późn. zm.), to jest odnośnie innego zadania niż objęte wnioskiem w niniejszej sprawie, jednak zaprezentowaną w tej uchwale argumentację i wykładnię Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela w zakresie jakim jest ona pomocna w wykładni przepisów u.r.z.n. oraz przepisów rozporządzenia z 2002 r. Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, m.in., że bezsporne jest to, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do uzyskania ze strony władz publicznych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji). Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do wolności i praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W przypadku wydania decyzji administracyjnej odmawiającej stronie przyznania dofinansowania ze środków PFRON służy od niej odwołanie do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku skarżącego.

Wobec braku wyłączenia stosowania przepisów Kpa w ustawie- u.r.z.n. należy, uznać, że przepisy Kpa, jako podstawowego aktu regulującego postępowanie administracyjne, do których niewątpliwie należy postępowanie z zakresu przyznania dofinansowania osobie niepełnosprawnej ze środków PFRON, mają odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że na podstawie art. 35 Kpa, organ administracji zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 12 ust. 3a rozporządzenia z 2002 r. organ rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku.

Zgodnie z art. 36 Kpa, organ winien zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Za bezczynność organu administracyjnego uznaje się sytuację, w której organ nie załatwił sprawy w określonym w przepisach terminie, ani w terminie wyznaczonym przez organ, w sytuacji niezałatwienia sprawy w pierwotnie obowiązującym terminie.

W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie dany organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. z 2010, s. 70).

Wskazać należy również na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1365/16 uznał, że bezczynność zachodzi również, gdy organ administracyjny wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.

W tym miejscu należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 19 ust.1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 276 z zm.), dalej "ustawa o kombatantach", kombatantowi lub osobie uprawnionej, znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych, może być przyznana pomoc pieniężna. Pomoc pieniężna może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa oraz opłacanie pomocy pielęgnacyjnej. Pomoc pieniężną w pierwszej kolejności przyznaje się osobom wymagającym takiej pomocy, które ukończyły [...] lat.

Stosownie do art. 4 ustawy o kombatantach, przepisy tej ustawy stosuje się do również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy jest min. okres przebywania z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR.

Jak wynikało z akt sprawy skarżący do wniosku dołączył kserokopię legitymacji osoby represjonowanej w związku z deportacją do ZSRR.

Na podstawie art. 19b ust. 1 ustawy o kombatantach, ustalanie prawa i wypłata pomocy pieniężnej należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę lub innych organów. Dalsze przepisy ustawy o kombatantach oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy pieniężnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 967), wydanego na podstawie art. 19f ustawy o kombatantach, regulują w sposób szczególny zasady przyznawania tej pomocy pieniężnej.

Rozpoznając wniosek skarżącego organ administracyjny w pierwszej kolejności, mając na uwadze art. 7 i 9 Kpa, winien zwrócić się do skarżącego o wskazanie na podstawie której z ustaw, czy ustawy - u.r.z.n. czy też ustawy o kombatantach składa wniosek o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego, zakreślając mu termin do udzielenia odpowiedzi i wskazując rygor jaki organ zastosuje w przypadku, gdy skarżący nie udzieli odpowiedzi w terminie, np. "pod rygorem przyjęcia, że składa wniosek na podstawie ustawy o kombatantach". Przypomnieć należy, że z zakresie obliczania terminów i doręczeń zastosowanie mają przepisy Kpa.

W przypadku wskazania przez skarżącego ustawy na podstawie, której ma być rozpatrywany jego wniosek, organ administracyjny organ administracyjny zobowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami, regulującymi odpowiednie dofinansowanie.

W sytuacji, gdy skarżący wskaże, że wniosek dotyczy dofinansowania ze środków PFRON, organ winien kierować się treścią przepisów rozporządzenia z 2002 r. oraz wytycznymi Sądu. Organ powinien dokonać analizy złożonego przez skarżącego wniosku pod kątem jego kompletności i skierować do strony wezwanie o usunięcie uchybień wniosku zgodnie z przepisami rozporządzenia 2002 r., o których mowa była powyżej.

Organ winien pamiętać, że kieruje pisma do osób, które zazwyczaj nie posiadają odpowiedniej wiedzy prawniczej, zatem pisma te powinny być sformułowane w dostępny i przejrzysty sposób. Takich cech z pewnością nie miały pisma organu z 19 marca 2018 r. i 26 kwietnia 2018 r.

Biorąc pod uwagę stanowisko NSA zaprezentowane powyżej i konieczność zapewnienia stronie praw do kontroli działań organów administracji przez sąd administracyjny, w ocenie Sądu, ewentualne pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieusunięcia przez wnioskodawcę uchybień na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. podlega skardze do WSA w Szczecinie, składanej za pośrednictwem organu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako skarga na akt z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Pouczenie o prawie do wniesienia skargi za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego, organ powinien zamieścić w treści pisma, informującego stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia z 2002 r.

Wobec stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta, Sąd uznał, że termin 30 dni będzie wystarczający do załatwienia wniosku skarżącego. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak dokładnych regulacji prawnych w rozporządzeniu z 2002 r. w zakresie formy rozpoznania wniosku osoby niepełnosprawnej o dofinansowanie ze środków PFRON. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. orzeczenia o przyznaniu skarżącemu na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec braku stwierdzenia, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że termin określony przez Sąd w pkt 1 wyroku, będzie biegł zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a., zwrocie akt administracyjnych organowi, zwierających odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia od skarżącego poniesionych kosztów postępowania przez organ nawet w sytuacji, gdy sąd administracyjny oddala skargę. W niniejszej sprawie, skarżący zwolniony był z obowiązku poniesienia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., brak było zatem podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania od organu.