Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 242/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i 3, art. 119 par. 1 i 2, art. 122
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej: skarżącą, Spółką) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia 5 lutego 2021 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 września 2020 r., nr [...], i - orzekając co do istoty sprawy - nałożono na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola nakazał skarżącej usunięcie odpadów z terenu działki nr a, k.m. [...], obręb [...], w terminie do 31 grudnia 2016 r., poprzez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie na gospodarowanie odpadami, zawiadomienie organu o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz przedłożenie organowi kart przekazania odpadów.

Upomnieniem z dnia 9 lutego 2017 r., nr [...] (doręczonym 22 lutego 2017 r.), organ wezwał Spółkę do wykonania obowiązków wynikających z powyższej decyzji, w terminie 7 dni, licząc od daty doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W dniu 30 marca 2017 r. organ, jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczył Spółce 7 kwietnia 2017 r. i postanowieniem z tej samej daty nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 5.000 zł. w celu wykonania obowiązków wynikających z powyższej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola nałożył na Spółkę kolejną grzywnę - w kwocie 50.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia na rachunek bankowy Urzędu Miasta Opola, informując, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt I). Jednocześnie organ wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 13 maja 2019 r. i poinformował, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (pkt II), oraz ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł (pkt III).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółki SKO postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżony akt w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie umotywował wysokości nałożonej grzywny.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy postanowieniem z dnia 5 marca 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola powołał biegłego – G. K. do sporządzenia opinii w sprawie nagromadzenia odpadów na działce nr a, w tym do oszacowania masy (ilości) odpadów, ich rodzajów, określenia kosztów ich zagospodarowania (dalszego wykorzystania i utylizacji), ustalenia kosztów ich transportu do miejsca zagospodarowania, a także wykonania pomiarów sytuacyjno-wysokościowych na ww. działce i odzwierciedlenia ww. danych na mapie przez uprawnionego geodetę, zaznaczając jednocześnie, że przedmiotem opinii powinno być określenie najlepszego - z ekonomicznego punktu widzenia oraz z punktu widzenia ochrony środowiska - sposobu zagospodarowania przedmiotowych odpadów.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2020 r. (doręczonym 7 kwietnia 2020 r.) organ pierwszej instancji zawiadomił Spółkę o planowanych na 15 kwietnia 2020 r. oględzinach przedmiotowej nieruchomości, pouczając przy tym, że wprowadzony w związku z epidemią zakaz przemieszczenia się nie dotyczy przemieszczania się w celu wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych lub pozarolniczej działalności gospodarczej (...), a nadto informując, że przedstawiciele organu wraz z biegłym i geodetą przeprowadzą oględziny bez udziału Spółki, ponieważ teren działki jest nieogrodzony, stąd dostęp do niej pozostaje nieograniczony.

W dniu 15 kwietnia 2020 r. przeprowadzono oględziny nagromadzenia odpadów, a przebieg czynności utrwalono w protokole, którego kopię organ przekazał Spółce przy piśmie z dnia 13 maja 2020 r.

W dniu 29 maja 2020 r. biegły G. K. przedstawił opinię w sprawie nagromadzenia odpadów na działce nr a, w której zawarł w szczególności informacje dotyczące metodyki obliczenia mas odpadów, ich klasyfikacji, zakresu i techniki prac geodezyjnych, zakresu prac w celu ustalenia rodzajów i ilości odpadów, ich charakterystykę, określenia kosztów zagospodarowania odpadów (od 206.640 zł do 338.250 zł wraz z transportem w wariancie I zakładającym wywiezienie określonych odpadów bez wstępnego kruszenia i zagospodarowanie ich poza działką nr a oraz częściowym zagospodarowaniu innego typu odpadów na tej działce; od 313.650 zł do 461.250 zł wraz z transportem w wariancie II zakładającym kruszenie odpadów na działce nr a i wywiezienie pokruszonego materiału do dalszego odzysku, wywiezienie części odpadów i zagospodarowanie części odpadów na terenie bez wywozu), okresu wywozu odpadów, a także konkluzję, że analiza rynkowa oraz wpływu potencjalnych zagrożeń dla środowiska wskazuje jako najlepszy do realizacji wariant I usunięcia odpadów. Do opinii załączono raport z obliczenia ilości odpadów budowlanych usytuowanych na działce nr a, k.m. [...], obręb [...], przygotowany przez uprawnionego geodetę – D. D., w którym ustalono, że na ww. nieruchomości znajdują się 22 lokalizacje odpadów o łącznej objętości 3.750 m³, które zostały oznaczone na załączonej mapie. W uzupełnieniu do ww. opinii z dnia 9 czerwca 2020 r. biegły przedstawił zestawienie podmiotów prowadzących na terenie miasta [...] działalność m.in. w zakresie gospodarowania odpadami pochodzącymi z rozbiórek budynków, które złożyły oferty na usunięcie przedmiotowych odpadów w dwóch wariantach z wyodrębnionym kosztem transportu odpadów.

Powyższa dokumentacja została przekazana Spółce przy piśmie z 22 czerwca 2020 r. (doręczonym 26 czerwca 2020 r.). Natomiast w piśmie z 24 lipca 2020 r. organ zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Następnie postanowieniem z dnia 4 września 2020 r. Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 119, art. 122 w związku z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.e.a., nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków ujętych w pkt I i II decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 21 czerwca 2016 r. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia na podany rachunek bankowy Urzędu Miasta Opole oraz wskazał, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym wyżej terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt I). Jednocześnie wezwał Spółkę do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 13 maja 2019 r., nr [...], w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, gdyż w przeciwnym wypadku mogą zostać nałożone na zobowiązanego dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (pkt II). Argumentując swoje stanowisko, po przedstawieniu stanu faktycznego, w tym ustaleń biegłego i stanu prawnego sprawy, organ wyjaśnił, że w jego ocenie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest uzasadnione, ponieważ Spółka - mimo licznych wezwań - nie wykonuje nałożonego na nią obowiązku usunięcia odpadów z działki nr a. Organ podniósł, że Spółka nie podjęła żadnych działań, aby przeprowadzić proces kruszenia odpadów na terenie przedmiotowej działki, choć kilkakrotnie formułowała taką propozycję, ani nie dokonała jakichkolwiek innych form zagospodarowania terenu z wykorzystaniem zalegającego na nieruchomości gruzu. Stwierdził również, że orzeczona grzywna jest sankcją mniej dolegliwą niż środek dyscyplinujący w postaci wykonania zastępczego, którego koszt mieści się w przedziale od 206.640 zł do 461.250 zł. Do postanowienia organ dołączył tytuł wykonawczy z dnia 4 września 2020 r., nr [...], dotyczący obowiązku usunięcia odpadów.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie, zarzucając, że wydany akt nie spełnia warunków formalnych i merytorycznych do jego wydania. Zdaniem skarżącej Prezydent, wydając kolejne postanowienie o nałożeniu grzywny, nie wykonał zaleceń Kolegium wynikających z postanowienia z dnia 30 sierpnia 2019 r. Zlecił wprawdzie wykonanie opinii przez biegłego, lecz Spółka nie miała możliwości uczestniczenia w pracach biegłego na nieruchomości, a nadto nie miała możliwości odniesienia się do treści wydanej opinii. Natomiast analiza tego dokumentu pozwala na stwierdzenie, że jego ustalenia są dowolne, skoro nie wskazuje on w sposób precyzyjny podstawy ustalenia "rzekomych ilości odpadów", w tym zwłaszcza niebezpiecznych. Z tego względu, w przekonaniu Spółki, opinia wykonana została w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie standardami i brak jest jakichkolwiek obiektywnych kryteriów, według których została wydana. Ponadto używane w niej określenie "oszacowano" nie może być uznane za wiarygodne, ponieważ nie można go zweryfikować. Opinia abstrahuje też od planów Spółki co do wykorzystania przedmiotowego gruzu do zagospodarowania nieruchomości. Organ nie powinien pomijać tej kwestii, gdyż interes Spółki prowadzącej działalność na terenie gminy i płacącej podatki nie może być ignorowany. W ocenie Spółki zlecenie opinii było jedynie działaniem pozornym, mającym na celu stworzenie wrażenia wykonania zaleceń SKO, które pozostają aktualne w stosunku do zaskarżonego obecnie postanowienia. Jednocześnie Spółka wniosła o włączenie do akt sprawy wszystkich dokumentów powołanych w piśmie, a znajdujących się w dyspozycji Prezydenta Miasta Opola.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 18 u.p.e.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekając co do istoty sprawy:

1) nałożyło na Spółkę grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków ujętych w pkt I i II decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 21 czerwca 2016 r., nr [...],

2) wezwało skarżącą do uiszczenia kwoty, o której mowa w pkt 1, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, a także wskazało, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w zakreślonym w pkt 2 terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

3) wezwało Spółkę do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 30 marca 2017 r., nr [...], w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, oraz poinformowało, że w razie niewykonania ww. obowiązku w tym terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania, dodatkowo podając, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji ustalono, że na działce nr a, k.m. [...], obręb [...], nadal nagromadzone są odpady, co potwierdzają zdjęcia przedstawiające ich lokalizację. Następnie Kolegium wyjaśniło, że zaskarżone postanowienie zostało uchylone z tego powodu, że zarówno wskazany w jego pkt I termin uiszczenia grzywny, jak i określony w pkt II tego aktu termin wykonania przez Spółkę obowiązku usunięcia odpadów, w dacie orzekania przez organ odwoławczy jest niewykonalny. Poza tym w pkt I w sposób nieuprawniony organ pierwszej instancji orzekł o sposobie uiszczenia grzywny. Dalej Kolegium zacytowało przepisy art. 119 § 1 i § 2, art. 120 § 1, art. 121 § 1- 3, art. 122 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2, § 3, art. 123 u.p.e.a. oraz przypomniało, że orzeczona grzywna jest drugą nałożoną na Spółkę, ponieważ pierwsza - w kwocie 5.000 zł została nałożona na mocy niekwestionowanego przez Spółkę postanowienia Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 marca 2017 r. i została przez skarżącą wpłacona. Stwierdziło również, że w sprawie bezsporne jest, iż nałożona na Spółkę grzywna w celu przymuszenia stanowi konsekwencję niewykonania ciążącego na niej obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Została ona ustalona w górnej wysokości, dopuszczalnej dla osób prawnych, tj. w kwocie 50.000 zł. SKO podało, że od upływu terminu na usunięcie odpadów, ustalonego w decyzji zobowiązującej do ich usunięcia, upłynęły ponad cztery lata. Przez ten okres żaląca się nie podjęła żadnych działań, by obowiązek ów wykonać. Zdaniem Kolegium koncepcje zagospodarowania terenu działki nr a z wykorzystaniem części zalegających na tej nieruchomości odpadów (zmienne i niezrealizowane, choćby częściowo) nie mogły zwolnić Spółki od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r. Skarżąca pomija bowiem treść pkt 2 ww. decyzji, w którym Prezydent Miasta Opola wskazał, w jaki sposób odpady mają być usunięte z działki nr a, tj. poprzez przekazanie wszystkich odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie na gospodarowanie odpadami. Nie ulega wątpliwości, że Spółka nie wykonała tego obowiązku w terminie i w sposób określony w rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta Opola. W przekonaniu organu, chcąc zrealizować obowiązek usunięcia odpadów w inny sposób, Spółka powinna podjąć stosowne działania na tyle wcześnie, by móc wykonać ten obowiązek jeszcze w terminie zakreślonym w ostatecznej decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje więc argumentacja dotycząca pominięcia przez organ, jak i w opinii biegłego, planów Spółki co do wykorzystania gruzu do zagospodarowania nieruchomości. Poza tym - jak wynika z protokołu oględzin z dnia 18 grudnia 2020 r. i dołączonych do niego zdjęć - Spółka w dalszym ciągu nie wykonała obowiązku usunięcia odpadów. Skoro zatem przez okres ponad czterech lat Spółka nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, ograniczając się do działań o charakterze pozornym, polegającym na składaniu pism dotyczących zamierzonych koncepcji zagospodarowania działki nr a, to należało orzec grzywnę w celu przymuszenia w wysokości maksymalnej - 50.000 zł. Natomiast ta forma dolegliwości finansowej ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym i nie jest ona karą. Kolegium podzieliło argumentację Prezydenta Miasta Opola, że - z jednej strony - orzeczona w postanowieniu z dnia 4 września 2020 r. kwota jest zdecydowanie niższa niż koszty usunięcia zastępczego, wynoszącego od 206.640 zł do 461.250 zł, z drugiej zaś - wobec uporczywego uchylania się od nałożonego obowiązku - musi być na tyle dolegliwa, by Spółka w końcu usunęła odpady z działki nr a, nie dopuszczając do nałożenia kolejnych grzywien. Zdaniem Kolegium zaskarżone rozstrzygnięcie zrealizowało więc obowiązującą w postępowaniu egzekucyjnym zasadę celowości i racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wedle organu grzywna w celu przymuszenia w najmniejszym stopniu będzie ingerowała w prawa i wolności skarżącej. Kolegium zwróciło uwagę, że z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. wynika, że to od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone i nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taki przypadek zwolnienia ze zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest uiszczenie grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Spółka zostałaby bowiem obciążona kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu. Koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne, samodzielnie wykonanie obowiązku. Z tego względu wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia organ uznał za wybór środka mniej uciążliwego. Reasumując, zdaniem Kolegium, ustalona grzywna jest adekwatna do wagi i rozmiaru obowiązku objętego egzekucją oraz okresu bierności w ich realizacji. W kwestii zarzucanego naruszenia prawa Spółki do czynnego udziału w postępowaniu SKO zauważyło, że z akt sprawy wynika, iż była ona prawidłowo zawiadamiana o czynnościach organu, lecz zrezygnowała z zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Kolegium. Dalej Kolegium nie zgodziło się z zarzutem sformułowanym w stosunku do opinii biegłego w zakresie oszacowania ilości odpadów zgromadzonych na działce nr a, ponieważ w treści tego dowodu (pkt 2.1.) biegły przedstawił metodykę obliczenia masy odpadów. Ponadto za zasadne uznało wyznaczenie Spółce nowego terminu do uiszczenia przedmiotowej grzywny, wynoszącego trzy miesiące od dnia doręczenia niniejszego postanawiania, a także określenie nowego terminu do usunięcia odpadów zgromadzonych na działce nr a, tj. trzech miesięcy od dnia doręczenia tego postanawiania. Termin ten jest odpowiedni w świetle treści opinii biegłego, z której wynika, że maksymalny czas niezbędny na usunięcie przedmiotowych odpadów, uwzględniając jednocześnie kruszenie odpadów na terenie działki oraz ich wywiezienie, a także dopuszczając możliwość zagospodarowania części odpadów na terenie nieruchomości (co odnosi się do planów Spółki wykorzystania odpadów na przedmiotowym terenie), wynosi do trzech miesięcy. Uwzględniono także okres zimowy. Poza tym Kolegium stwierdziło, że nieprawidłowo organ pierwszej instancji dołączył do zaskarżonego postanowienia odpis tytułu wykonawczego z dnia 4 września 2020 r. dotyczący przedmiotowego obowiązku usunięcia odpadów. W tym zakresie wskazało na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym obowiązek jednoczesnego doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i odpisu tytułu wykonawczego dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy tytuł ten nie był wcześniej zobowiązanemu doręczony. W sytuacji bowiem doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego wcześniej, organ nie ma obowiązku doręczania go ponownie, a nawet dokonanie takiego doręczenia (ponownego) należałoby uznać za niecelowe czy wręcz nieprawidłowe, gdyż zobowiązany bez prawnego uzasadnienia były w posiadaniu dwu identycznych tytułów wykonawczych dotyczących tego samego postępowania egzekucyjnego, co nie wpłynęłoby korzystnie na przejrzystość postępowania. Z akt sprawy wynika zaś bezspornie, że Prezydent Miasta Opola dnia 7 kwietnia 2017 r. doręczył Spółce odpis tytułu wykonawczego z dnia 30 marca 2017 r., nr [...]. Dlatego do tego dokumentu, a nie z 13 maja 2019 r. winno odnosić się rozstrzygnięcie organu dotyczące wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

W skardze na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie merytoryczne rozpoznanie zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 4 września 2020 r. Skarżąca kolejny raz zakwestionowała prawidłowość i rzetelność opinii biegłego oraz podniosła, że zawiera ona gołosłowne twierdzenia, bez jakiegokolwiek ich uzasadnienia. Skarżąca wskazała również, że nie posiada środków finansowych na sporządzenie własnej opinii w celu podważenia ustaleń biegłego co do ilości odpadów. Zarzuciła, że organ zupełnie pominął kwestię starań skarżącej o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która umożliwiłaby zagospodarowanie odpadów składowanych na nieruchomości. Zdaniem Spółki kolejne odmowy Prezydenta w zakresie wnioskowanych koncepcji zagospodarowania nieruchomości przyczyniły się do braku możliwości usunięcia odpadów. Końcowo skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienia, jak i wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta Opola, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu ustalony przez organ stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nadal zwanej w skrócie "u.p.e.a.", czyli grzywny w celu przymuszenia, w określonej w postanowieniu wysokości.

Uzasadniając powyższe stanowisko, na wstępie celowe jest przypomnienie, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 lutego 2021 r., którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 września 2020 r. i - orzekając co do istoty sprawy - m.in. nałożono na Spółkę, na podstawie art. 119 § 1 i 2 oraz art. 122 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki nr a, k.m. [...], obręb [...], tj. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 czerwca 2016 r., nr [...].

Odnotowania także wymaga, że określając tryb nałożenia grzywny, ustawodawca postanowił w art. 122 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny, oraz określił w § 2 art. 122 ustawy, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r. Spółka została prawidłowo wezwana upomnieniem z dnia 9 lutego 2017 r., w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a., do dobrowolnego wykonania wynikającego z niej obowiązku polegającego na usunięciu odpadów w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wobec niewykonania tego obowiązku organ pierwszej instancji również prawidłowo wystawił w dniu 30 marca 2017 r. tytuł wykonawczy i doręczył go skarżącej wraz z pierwszym postanowieniem nakładającym grzywnę w celu przymuszenia, która została przez Spółkę wpłacona. Z uwagi na dalsze niewykonanie obowiązku usunięcia odpadów przez skarżącą organ kolejnym postanowieniem z dnia 4 września 2020 r. ponownie nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia, wzywając jednocześnie do jej uiszczenia w podanym terminie, pod rygorem ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz do terminowego wykonania przedmiotowego obowiązku, a także pouczył, że niewykonanie obowiązku w określonym terminie może skutkować nałożeniem na zobowiązanego kolejnej grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Organ dochował zatem obowiązującego trybu nałożenia grzywny. Przy czym, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, postanowienie z dnia 4 września 2020 r. winno odnosić się do tytułu wykonawczego z dnia 30 marca 2017 r., a nie wystawionego przez Prezydenta następnego tytułu - z dnia 4 września 2020 r. Takie działanie organu pierwszej instancji należy ocenić jako nieprawidłowe, ponieważ zobowiązany dysponowałby dwoma tytułami wykonawczymi dotyczącymi tego samego postępowania egzekucyjnego. Z tego powodu Kolegium w zaskarżonym postanowieniu z dnia 5 lutego 2021 r. poprawnie odwołało się do tytułu wykonawczego z dnia 30 marca 2017 r. (pkt 3).

Wedle stanowiącego podstawę prawną kwestionowanych postanowień art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę na zaskarżone postanowienie Sąd - mając na uwadze treść przytoczonego wcześniej art. 134 § 1 P.p.s.a. - mógł jedynie zbadać prawne przesłanki jego wydania. Nie miał natomiast podstaw, aby poddać kontroli zgodność z prawem obecnie egzekwowanego obowiązku, a więc - wbrew oczekiwaniom Spółki - Sąd nie był uprawniony do oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta Opola dnia 21 czerwca 2016 r. Podobnie organ egzekucyjny, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślić też należy, że postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, że Spółka nie wykonała wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów, a po myśli art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika powinność organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest jak najmniej uciążliwa i niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku, oraz powinność zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Kierując się tymi zasadami, w przekonaniu Sądu, organ odwoławczy dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określił wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywował w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zażalenia, trafnie przy tym wskazując, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Pamiętać trzeba, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku - co deklarował skarżący już w zażaleniu - grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy czy spełni nałożony nań obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Tak więc Spółka zostałaby obciążona kosztami wyłonienia, a następnie wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

Z kolei w kwestii wysokości nałożonej grzywny w maksymalnej kwocie 50.000 zł, Sąd uznał, że organ odwoławczy - działając w ramach uznania administracyjnego - wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej, a nie innej wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie) i celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). Zauważyć bowiem trzeba, że przez okres ponad czterech lat Spółka nie wywiązała się z nałożonego obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki nr a. Wobec uporczywego uchylania się od nałożonego obowiązku, w ocenie Sądu, kara grzywny musiała być na tyle dolegliwa, aby Spółka ostatecznie usunęła odpady, nie dopuszczając do nałożenia kolejnych grzywien. W świetle tych okoliczności sprawy organ prawidłowo dokonał wyboru tego środka i należycie umotywował swoje stanowisko co do jego zastosowania oraz wysokości wymierzonej grzywny, wypełniając wymóg z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Natomiast, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać trzeba, że będąca podstawą egzekwowanego obowiązku decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 czerwca 2016 r. precyzyjnie określała sposób, w jaki Spółka powinna usunąć odpady, czyli poprzez przekazanie wszystkich odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie na gospodarowanie nimi. Powtórzyć przyjdzie, że skarżąca nie wykonała tego obowiązku w terminie i w sposób określony w rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta Opola. Jak bowiem wykazały przeprowadzone w dniu 15 kwietnia 2020 r. i w dniu 18 grudnia 2020 r. oględziny nieruchomości należącej do Spółki, nadal składowane są na niej odpady, a skarżąca nie podjęła działań mających na celu ich usunięcie. Słusznie przy tym uznało Kolegium, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja skarżącej, że podejmowała działania w celu zagospodarowania składowanych odpadów na terenie przedmiotowej nieruchomości poprzez uzyskanie stosownych zezwoleń. Działania te nie przyniosły bowiem pożądanych efektów w postaci usunięcia odpadów, do czego skarżąca została zobowiązania ostateczną decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. W tych okolicznościach w pełni uzasadnione było uruchomienie i kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wobec Spółki. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie może być jedynie symboliczna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 56917, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto orzeczona kwota grzywny jest zdecydowanie niższa niż koszty usunięcia zastępczego, które - jak ustalił organ - mogłyby wynieść od 206.640 zł do 461.250 zł. Dodać również wypada, iż zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego można ewentualnie rozważać w kategoriach zastosowania innego środka egzekucyjnego z ogółu środków egzekucyjnych. Wśród katalogu potencjalnych środków egzekucyjnych dotyczących wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, które mogłyby w tej sprawie mieć zastosowanie, grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek zbyt uciążliwy w rozumieniu art. 7 § 2 u.p.e.a., albowiem alternatywę stanowi środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Tak więc zastosowanie w niniejszej sprawie przez Kolegium grzywny w celu przymuszenia odpowiada zasadzie wyboru najłagodniejszego środka egzekucyjnego. W analizowanej sprawie głównym celem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było bowiem skłonienie zobowiązanej do samodzielnego wykonania obowiązku, co z pewnością jest mniej dolegliwe finansowo - jak już wyjaśniono wyżej - aniżeli skorzystanie z kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.

Dodatkowo dostrzec trzeba, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyznaczył nowy 3-miesięczny termin uiszczenia grzywny oraz termin wykonania obowiązków, stwarzając stronie realną możliwość wywiązania się z niego.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów dotyczących wadliwie sporządzonej opinii biegłego, wskazać przyjdzie, że podane w niej ilości odpadów zgromadzonych na działce nr a wynikają z zastosowanej metodologii obliczenia masy odpadów, w której wyjaśniono, że przyjęto wartości gęstości uwzględniając wartość średnią dla dominującego odpadu. Ponadto w opinii w tabeli nr 1 w sposób szczegółowy zestawiono poszczególne wydzielone obiekty wraz z opisem nagromadzonych odpadów, ich objętości i przeliczeniem na masę podaną w Mg. Poza tym ilość odpadów budowlanych znajduje potwierdzenie w - stanowiącym załącznik do opinii - raporcie obliczenia ilości odpadów, który został sporządzony przez uprawnionego geodetę. Odnotować też trzeba, że każde miejsce składowania odpadów zostało przedstawione w postaci dokumentacji fotograficznej. W tym stanie rzeczy za gołosłowne należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące nierzetelności sporządzonej opinii biegłego. Nadto zauważenia wymaga, że Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, iż dane zawarte w opinii są nieprawdziwe. Tym samym przyjąć należy, że w prowadzonym postępowaniu możliwe było dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodu z opinii biegłego z dnia 29 maja 2020 r., uzupełnionej w dniu 9 czerwca 2020 r.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto organ dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy ustawy. Badając dalej legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd miał na uwadze i to, że ustalenia oraz ocena organu odwoławczego znalazły wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia prawa uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.