Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1165/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22 ust. 1, art. 22 ust. 3, 4, 5, 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 roku przy udziale sprawę ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., po rozpatrzeniu odwołania S. S. (dalej jako Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW strefa nizinna II za 2015r..

Wskazane wyżej decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym: [...] czerwca 2015 r. Skarżący, złożył wniosek o przyznanie opisanych na wstępie płatności na rok 2015. Do wniosku dołączył załączniki graficzne, oświadczenie o obszarach proekologicznych, oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do bydła. W ramach wniosku zadeklarował m.in. płatność w ramach ONW strefa nizinna II

W dniu [...] września 2015 r. w siedzibie stada Skarżącego podjęto próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych. Zgodnie z adnotacją na raporcie nr [...] Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli wskazując, że pewna część sztuk bydła jest nieoznakowana. Skarżący został poinformowany przez kontrolujących o skutkach odmowy przeprowadzenia kontroli w stadzie. Raport został mu skutecznie doręczony [...]10.2015r.

W odpowiedzi na raport kontrolny, w dniu [...] października 2015 r. Skarżący złożył wniosek z prośbą o ponowne przeprowadzenie kontroli w jego gospodarstwie po [...].11.2015r., ponieważ w związku z pracami polowymi i uzupełnianiem oznakowania bydła nie mógł zapewnić swojej obecności na terenie posesji. Podał, że w tym okresie będą uzupełnione oznakowania bydła.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował Skarżącego, że próba kontroli została podjęta w dniu [...] września 2015r., jednak z winy Skarżącego nie została przeprowadzona. Organ wskazał, że możliwość zmiany terminu kontroli uzasadnia jedynie wystąpienie przypadków nadzwyczajnych lub siły wyższej, które w jego opinii nie miały miejsca. Ponadto strona mogła złożyć przewidziane ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego umotywowane zastrzeżenia do raportu, czego nie uczyniła. W ocenie organu wniosek strony z dnia [...] października 2015 r. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Następnie w dniu [...] listopada 2015r. Pan S. S. ponowił prośbę o przeprowadzenie kontroli i uruchomienie procedury płatności, wskazując że pismo z dnia [...] października 2015 r. kwestionowało ustalenia zawarte w raporcie. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. odmówił przeprowadzenia ponownej kontroli stada Skarżącego ze względu na uniemożliwienie jej przeprowadzenia w pierwotnym terminie przez Skarżącego.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po szczegółowej analizie materiału dowodowego wydał decyzję nr [...], w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), którą odmówiono płatności ze względu na uniemożliwienie kontroli w gospodarstwie wnioskodawcy.

Pan S. S. skorzystał z prawa złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji, składając je w dniu [...] lipca 2016 r., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanych płatności lub ewentualnie o jej uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko, Skarżący wskazał, że nie został uprzedzony o planowanej kontroli, a organ bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia kontroli we wnioskowanych przez niego terminach. Dodał, iż istnienie jego gospodarstwa jest zależne od otrzymanych dopłat bowiem położone jest na terenach o bardzo niskiej klasie gruntów ornych

Decyzją z dnia 16 września 2016 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu ONW jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz.U. po. 364), który w § 2 określa warunki przyznawania pomocy finansowej w ramach działania płatności ONW. Zgodnie z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. System kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Kontrole na miejscu mają za zadanie stwierdzić, czy zostały spełnione wszystkie warunki kwalifikowalności do płatności. W przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli nie można ustalić, czy te warunki zostały spełnione. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Zdaniem organu taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie i Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie odmówił przyznania płatności Skarżącemu. Organ wskazał, że 29 września 2015r. została podjęta próba przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności dotyczącej kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt. Z treści raportu wynika, że Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Organ nie stwierdził wystąpienia po stronie Skarżącego siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności opisanych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Podał, że gdyby nawet uznać, że w gospodarstwie Skarżącego stwierdzono szkody spowodowane suszą, to zgodnie z protokołami przedłożonymi przez Skarżącego, szacowanie szkód odbyło się od [...] sierpnia 2015r. , stwierdzono ok. 10% strat średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym. Nadto susza dotyczyła upraw polowych, i mimo, iż mogła mieć wpływ na budżet gospodarstwa, nie może mieć wpływu na przestrzeganie norm i wymogów w zakresie kwalifikowalności zwierząt. Posiadacz bydła musi dochować czynności wynikających z ustawy z dnia 2 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, musi mieć oznakowane zwierzęta w swoim gospodarstwie i każde przemieszczenie musi zgłosić w terminie 7 dni od daty zdarzenia. Organ podał, że kontrole na miejscu obejmują sprawdzenie, czy spełnione są wszystkie kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki, i obejmują wszystkie zwierzęta, w odniesieniu do których złożono wnioski o przyznanie pomocy lub wnioski o płatność w ramach systemów pomocy związanej z produkcją zwierzęcą lub środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą, które mają być poddane kontroli. W przypadku uniemożliwienia kontroli nie można ustalić, czy te warunki zostały spełnione, co skutkuje odrzuceniem wniosku. Z adnotacji w protokole wynika, że w siedzibie stada były naruszenia, które mogły mieć wpływ na płatność, w dniu próby kontroli Skarżący wskazywał na braki w oznakowaniu bydła, który to stan jako trwający podał w piśmie z [...].10.2015r. Organ podał, że beneficjent nie może sobie wybrać dowolnej daty kontroli, w okresie gdy już wszystko uzupełni i poprawi. Odnosząc się do zarzutu braku poinformowania o kontroli organ podał, że zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 zapowiadanie kontroli na miejscu może wystąpić pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą lub zobowiązań zgłoszonych zgodnie z art. 14 a ust. 5 zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Jeżeli ustawodawstwo stosownie do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Termin kontroli nie może być dowolnie przez producenta rolnego wybierany, jak wnosił Skarżący, już po dokonaniu wszystkich czynności uzupełniających oznakowanie bydła. W ocenie organu w przypadku poinformowania producenta rolnego [...] września 2015r. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu [...] września 2015r. w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt dochowano wszystkich wymogów wynikających z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Raport zatwierdzony był 1 października 2015r. a pismo Skarżącego z 16.10.2015r. było odpowiedzią na pismo z [...].10.2015r. Mając na uwadze daty sporządzenia raportu i jego zatwierdzenia nie sposób zgodzić się ze Skarżącym, że data kontroli była inna. Składając wniosek Skarżący zobowiązał się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren swojego gospodarstwa, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku. W dniu podjęcia kontroli był poinformowany o konsekwencjach jej uniemożliwienia. Raport z pouczeniem otrzymał 5.10.2015r. Organ podał, że z uwagi na treść art. 3 ust. 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dokonano modyfikacji zasad wyrażonych w art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa. Po wprowadzeniu zmian do przepisów zawartych w art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 większy nacisk został nałożony na uaktywnienie stron w postępowaniu a obowiązek organów został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę, czy też innych uczestników postępowania. Na organach nie ciążył więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organ wskazał, że skoro producent rolny zdecydował się być uczestnikiem wybranego programu pomocowego, który nie jest obligatoryjny, jego prawa i obowiązki normują obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i prawa krajowego. Zasadą w tego typu sprawach jest to, że udzielenie pomocy w toku postępowania następuje nie z urzędu a na wniosek rolnika. Organ I instancji nie naruszył więc reguł wskazanych w kpa.

W dniu [...] października 2016 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 25 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.UE L 227 z dnia 31 lipca 2014r. w zw. z art. 10, art. 55 i art. 79 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podał, że nigdy nie został uprzedzony o kontroli. Nie wyklucza, że pracownicy organu powiadomili telefonicznie jego matkę o kontroli, jednak nie wypełnia to obowiązku z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 i tym samym narusza art. 79 i 10 kpa. Skarżący podał, że nie ma dowodu na powiadomienie telefoniczne jego matki, która jest osobą starszą, co powinno wzbudzić wątpliwości u urzędników, co do jej możliwości percepcyjnych i skutkować ponowieniem zawiadomienia o kontroli. Notatka o rzekomym telefonicznym powiadomieniu jego matki nie spełnia wymogu dowodu powiadomienia. Naruszenie to miało, zdaniem Skarżącego, istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiało mu czynny udział w postępowaniu. Skarżący podał, że nie zgadza się z zarzutem braku oznakowania stada w dniu kontroli, gdyż podstawą wydania decyzji nie była nieprawidłowość w hodowli a uniemożliwienie kontroli. Nadto podał, że organ sam sobie przeczy podając, że kontrolowany ma prawo a nawet obowiązek w ciągu 48 godzin do usunięcia braków i jednocześnie zarzucając, że Skarżący w dniu kontroli nie miał w pełni oznakowanego stada. Skarżący podał, że organy pominęły fakt, iż zazwyczaj duże stada zwierząt nie mają na daną chwilę pełnego oznakowania, gdyż je po prostu gubią ocierając się o siebie. W omawianym przypadku było podobnie, czego nie dostrzegli pracownicy Agencji dodatkowo wywodząc z tego faktu nielogiczne wnioski o nieudokumentowanych przemieszczeniach w ramach kontrolowanego stada.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podał, że art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 wskazuje iż kontrole mogą być zapowiedziane, a wręcz w przypadku kontroli w zakresie wzajemnej zgodności by miały niezapowiedziany charakter, natomiast w przypadku powiadomienia o nich, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin. Z treści tego przepisu wynika, że organ wykonujący kontrole w ogóle nie ma obowiązku informowania o planowanych kontrolach w żadnej formie, czy to telefonicznie, mailowo, listownie czy też osobiście. Kontrola niezapowiedziana ma taką samą wartość dowodową jak zapowiedziana. Przepisy nie przewidują możliwości wyboru terminu kontroli przez producenta rolnego. Zadaniem kontroli na miejscu jest stwierdzenie stanu na dzień kontroli. W niniejszej sprawie na dzień kontroli Skarżący uniemożliwił jej przeprowadzenie. Organ podał również, że art. 10 kpa został wyłączony z postępowania w ramach płatności wsparcia bezpośredniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.2016.1066.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wymienionej ustawy, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. - Dz. U.2017.1369 ), dalej p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanymi płatnościami ONW, na rok 2015. Podstawę odmowy przyznania Skarżącemu płatności stanowiła okoliczność uniemożliwienia przez rolnika przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie.

W związku z przedmiotem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że szczegółowe zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności ONW reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczegółowymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-202 (Dz. U. poz. 364) wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.349), dalej "ustawa z 20 lutego 2015 r."

Zgodnie z § 2 powoływanego rozporządzenia, płatność ONW przyznawana jest pod następującymi warunkami:

- rolnik spełnia warunki określone w art. 31 ust 2. Rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 z późn. zm.) tj. zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach ONW i który jest rolnikiem aktywnym zawodowo;

- łączna powierzchnia użytków rolnych, położonych na obszarach ONW, na których jest prowadzona działalność rolnicza, posiadanych w dniu 31 maja danego roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha,

- został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wedle § 2 ust. 2 Rozporządzenia płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych, na których jest:

- położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

- prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;

- położonych na obszarach ONW.

Łącznie spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w § 2 przesłanek, stanowi podstawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek rolnika o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu, obejmującej weryfikację kwalifikujących się powierzchni, zwierząt oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Stosownie do art. 74 ust. 1 Rozporządzenia nr 1306/2013 zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zwane dalej "raportem". W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła Jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, chyba że wystąpiły przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013). W kwestii zwrotu "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09 stwierdził, że stanowi ono autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Trybunał podkreślił również, że wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 8/12 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei okoliczności mogące stanowić przypadek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne wyłączające zastosowanie art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013, zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Należą do nich m.in. śmierć beneficjenta, długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym, zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym, choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw, wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Wyłączenie zastosowania art. 59 ust. 7 Rozporządzenia, z uwagi na przypadek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne, uzależnione jest dodatkowo, od ich zgłoszenia w określonym terminie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 Rozporządzenia Nr 640/2014, przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na doniosłość prawną wniosku o przyznanie płatności, polegającą m.in. na tym, że w sekcji IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" beneficjent oświadcza, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Tego rodzaju oświadczenie i zobowiązanie zawarte są również w podpisanym przez S. S. wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2015.

W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny uzasadniał odmowę przyznania płatności ONW. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w dniu [...] września 2015 r., co wypełnia dyspozycję art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Na taką okoliczność wskazują wprost zapisy w protokole z czynności kontrolnych z dnia [...] września 2015 r. W protokole stwierdzono bowiem, że w dniu [...].09.2015 r. skutecznie poinformowano posiadacza gospodarstwa (telefonicznie kontaktując się z jego matką zamieszkującą we wspólnym gospodarstwie domowym) o zaplanowanej na dzień [...].09.2015 r. kontroli z tytułu kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt. W dniu [...].09.2015 r. po dojechaniu do gospodarstwa, posiadacz wyszedł przed bramę i oświadczył, że nie zgadza się na przeprowadzenie kontroli w tym dniu ponieważ, jak oświadczył, większa ilość sztuk bydła jest nieoznakowana. Po poinformowaniu przez inspektorów o skutkach uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, rolnik oświadczył, że woli nie dostać pieniędzy niż ma mieć w raporcie wpisane, że ma w siedzibie nieoznakowane sztuki bydła. Pana S. pouczono, iż uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli będzie skutkować odmową przyznania płatności.

W świetle przywołanych zapisów protokołu z czynności kontrolnych należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż zarzuty Skarżącego podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie mogło być bowiem uznane za wiarygodne twierdzenie Skarżącego, iż był obecny w czasie czynności kontrolnych jedynie kilka minut, skoro z protokołu wynika, że rozmowa i przekonywanie skarżącego trwało 1,5 godziny. Skarżący twierdził również, że nie został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jednak zgodnie z treścią raportu Skarżącego powiadomiono w dniu [...] września 2015 r. Rolnik nie zgłosił nadto żadnych zastrzeżeń do treści raportu, mimo, że o prawie zgłoszenia został pouczony otrzymując raport [...].10.2015r. W związku z tym wyjaśnienia Skarżącego o nie zapowiedzeniu kontroli i czasie jej trwania pozostawały w sprzeczności z treścią raportu. Pismo Skarżącego z [...].10.2015r. nie mogło zostać uznane za zastrzeżenia do raportu. Skarżący wnosił w nim o ponowne przeprowadzenie kontroli w terminie po [...].11.2015r., ponieważ nie może przed tym terminem zapewnić obecności na posesji. W piśmie tym podał, że w tym okresie będą uzupełnione oznakowania bydła, co w zestawieniu z zapisami w raporcie wskazuje, że na dzień kontroli i na dzień pisma z [...]10.2015r. nie miał wymaganego oznakowania bydła. Z uwagi na jasne brzmienie pisma z [...].10.2015r. o ponowne przeprowadzenie kontroli nie było podstaw do uznania, że stanowi ono zastrzeżenia do zapisów w raporcie, czy zastrzeżenia co do daty przeprowadzonej kontroli. Organ nie może pismu strony nadawać innego brzmienia niż wynika z jego nie budzącej wątpliwości treści. .

W ocenie Sądu motywem kierującym postępowaniem rolnika była, co słusznie stwierdził również organ, obawa przed wykryciem nieoznakowanych sztuk bydła, co spowodowałoby dalej idące konsekwencje aniżeli nieprzyznanie płatności tj. naruszenie przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Dowodzi temu cytowana w raporcie wypowiedź pana S. , nie kwestionowana na dalszym etapie postępowania, iż woli nie dostać pieniędzy aniżeli mieć w raporcie wpisane, że ma w siedzibie nieoznakowane sztuki bydła a także treść powołanego wyżej pisma Skarżącego z [...].10.2015r.

Wymaga podkreślenia, że raport z czynności kontrolnych sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane i bezstronne. Stąd – co do zasady – przypisuje się mu wiarygodność (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., II GSK 1626/14). W przedmiotowej sprawie Skarżący nie zakwestionował treści protokołu w przewidzianym terminie. W piśmie z [...].10.2015r. stanowiącym odpowiedź na pismo z [...].10.2015r. oraz w piśmie z [...].11.2015r. nie zakwestionował daty kontroli ani zapisów w protokole, nie przedłożył żadnych dowodów podważających treść protokołu. Z tych względów organy słusznie uznały, że podważenie daty kontroli, czasu trwania i jej przebiegu w odwołaniu było bezzasadne.

Należy również zwrócić uwagę na treść art. 24 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., zgodnie z którym kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Wedle artykułu 25 powoływanego rozporządzenia "kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni.

Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy z związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą lub zobowiązań zgłoszonych zgodnie z art. 14a ust. 5, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności".

Należy więc stwierdzić, że zawiadamianie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest – jak stwierdza ustawodawca unijny – możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce gdyby zawiadomienie to uniemożliwiło ustalenie potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy, w szczególności przestrzegania zasad wzajemnej zgodności. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że zasadą są zatem kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. "jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Tym samym postulowane przez Skarżącego wskazywanie przez beneficjenta daty, od której przeprowadzenie kontroli byłoby możliwe, nie znajduje podstawy w w/w przepisie. Niezależnie od powyższego dodać należy, że Skarżący – mimo braku takiej konieczności - został uprzedzony telefonicznie o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Z uwagi na wynikający z w/w przepisu brak obowiązku zapowiadania kontroli przez organy, nie zawarto w nich zapisów odnośnie formy zawiadamiania o kontroli czy też dokumentowania tego zawiadomienia. Terminów i formy zawiadomienia nie można w takiej sytuacji ustalać na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie zawiadamiania o terminie i miejscu przeprowadzeniu dowodu, co sugerował Skarżący w skardze. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji w sprawach płatności z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 – Dz.U. 2015.349) ( t.j. m.in. w/w art. 25 rozporządzenia nr 809/2014) i chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 4 w/w ustawy z 20 lutego 2015r). Skoro zgodnie z w/w art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole mogą być zapowiedziane (co oznacza, że nie muszą) a zapowiedź kontroli wniosków o przyznanie płatności co do zwierząt nie przekracza 48 godzin, powoływanie się na przepisy przewidujące co najmniej siedmiodniowy termin zapowiedzenia czy wymogi dotyczące skrócenia tego okresu byłoby sprzeczne z zasadami kontroli określonymi w w/w przepisie.

Tym samym jeżeli faktycznie matka Skarżącego nie przekazała mu informacji o kontroli nie podważa to stwierdzonych w raporcie okoliczności. Skarżący podczas próby dokonania kontroli przez uprawnionych pracowników organu był obecny w gospodarstwie i przez 1,5 godziny prowadził z nimi rozmowy. Nie został pozbawiony możliwości uczestniczenia w kontroli. Jej nieprzeprowadzenie było wyłącznym skutkiem uniemożliwienia jej dokonania przez samego Skarżącego, który był obecny w gospodarstwie w chwili przybycia kontrolujących. Podnoszone w skardze twierdzenia Skarżącego odnośnie podeszłego wieku matki którą poinformowano o kontroli nie mają więc wpływu na zastosowanie powyższych przepisów ani na ważność czynności kontrolnych, bowiem byłyby one skuteczne nawet bez zapowiedzi.

Z omówionych przyczyn nie zasługują na podzielenie podniesione w skardze zarzuty uniemożliwienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że Skarżący miał możliwość wzięcia udziału w kontroli- był obecny w tym czasie w gospodarstwie i przez 1,5 godziny rozmawiał z pracownikami organu, następnie w toku postępowania składał wnioski i odwołania, zatem zarzut naruszenia art. 79 k.p.a, art. 55 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Tym bardziej, że ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 w ramach systemów bezpośredniego wsparcia zawiera przepisy szczególne w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 9, z art. 10, z art. 7 i z art. 77 § 1 kpa.

Przepis art. 27 ust. 2 w/w ustawy z 20 lutego 2015r. jednoznacznie stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach uregulowanych tą ustawą, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Ustawa z 20 lutego 2015r. nakłada zatem na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża więc obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. A udzielanie stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania następuje na ich żądanie a nie z urzędu (art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lutego 2015r.).

Skarżący nie wskazał w toku postępowania administracyjnego dowodu podważającego treść raportu z czynności kontrolnych, wobec czego oraz w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 odmowa przyznania Skarżącemu płatności była w pełni uzasadniona. Z treści wymienionego przepisu jednoznacznie wynika, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W rozpoznawanej sprawie organy słusznie nie dopatrzyły się wystąpienia przypadków siły wyższej. Za takie uznać nie można konieczności wykopu ziemniaków (jak wskazano w odwołaniu) w innym miejscu aniżeli znajdujące się stado, czy uzupełnienia oznakowania bydła ( jak Skarżący wskazał w piśmie z [...].10.2015r.). Nie można też uznać za nadzwyczajne okoliczności czy siłę wyższą uniemożliwiającą przeprowadzenie kontroli szkód w gospodarstwie wynikających z protokołów dołączonych przez Skarżącego do pisma z [...]11.2015r., Zasadnie organy wskazały, że szkody obejmowały ok. 10% strat średniej produkcji rolnej w gospodarstwie, nie były więc dużymi stratami, nadto nastąpiły prawie miesiąc przed kontrolą a Skarżący zarówno w trakcie kontroli, jak i w piśmie z [...].10.2015r. nie powoływał się na okoliczności związane ze stratami w produkcji rolnej, kontrola dotyczyła zwierząt.

W okolicznościach sprawy kontrola na miejscu dotyczyła wniosku o przyznanie płatności ONW. W sytuacji uniemożliwienia tej kontroli jej następstwem musiało być odrzucenie wniosku, to jest odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Trzeba też zauważyć, że Skarżący powinien był liczyć się z konsekwencjami uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, gdyż został o tym pouczony a składając wniosek zobowiązał się do umożliwienia przeprowadzenia kontroli.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.