Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1822/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37at ust. 6, art. 103 ust. 2 pkt 2, art. 109 pkt 3, art. 122c ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 201 par. 1, art. 204 par. 1, art. 205 par. 2, art. 208 par. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1526
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j.
article: art 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2533/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w [...] na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 9 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2533/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: PWIF) z [...] września 2015 r. cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

PWIF udzielił [...] maja 2010 r. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Decyzją z [...] września 2015 r. PWIF cofnął powyższe zezwolenie z powodu:

1) udaremnienia 21 stycznia 2015 r. wykonania w aptece czynności kontrolnych;

2) niezastosowania się przez skarżącą do wezwania PWIF z 30 stycznia 2015 r. do złożenia uwierzytelnionych: rejestru faktur VAT zakupu, faktur niekorygujących (w cenach zakupu), rejestru wszystkich dokumentów sprzedaży, zestawienia dokumentów finansowych za okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia doręczenia wezwania;

3) niezastosowania się przez Kierownika apteki do wezwania WIF z 19 marca 2015 r. do złożenia na piśmie i w wersji elektronicznej: wydruków kart zakupu wymienionych w wezwaniu produktów leczniczych oraz wydruków operacji przychodu i rozchodu tych produktów za okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia doręczenia wezwania.

Decyzja ta wobec niezłożenia od niej odwołania stała się ostateczna.

Pismem z 20 września 2018 r. Spółka wystąpiła do GIF o stwierdzenie nieważności w całości ostatecznej decyzji PWIF cofającej zezwolenie. We wniosku podniesiono, że decyzja PWIF została wydana z rażącym naruszeniem art. 103 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 122c ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944, ze zm., dalej: "p.f."), art. 201 § 1, art. 205 § 2 i art. 208 § 1-3 ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1526 ze zm., dalej: "k.s.h."), art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 7 Konstytucji RP, art. 96 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej "k.c.").

W ocenie Spółki decyzja PWIF rażąco narusza art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f., ponieważ przepis ten pozwala na cofnięcie zezwolenia tylko w sytuacji, gdy są uniemożliwiane lub utrudniane, pomimo wcześniejszego uprzedzenia, czynności służbowe inspektorów farmaceutycznych. Nie można uznać za skuteczne powiadomienia telefonicznego nieustalonej osoby w aptece o konieczności obecności następnego dnia kierownika apteki przy planowanych czynnościach kontrolnych. O planowanej kontroli powinien być zgodnie z przepisami k.s.h. powiadomiony zarząd Spółki (prowadzącej aptekę), a nie apteka.

Ponadto w protokole z 21 stycznia 2015 r. oraz w decyzji z [...] września 2015r. kontrola często określana jest jako doraźna, a uniemożliwianie czynności przeprowadzanych podczas takiej kontroli nie może być podstawą do cofnięcia zezwolenia.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PWIF wskazano również, że osoba udaremniająca czynności kontrolne inspektorów 21 stycznia 2015 r., przebywająca w aptece i uczestnicząca w sporządzaniu protokołu kontroli, którego nie podpisała, nie miała upoważnienia do reprezentowania Spółki. Wprawdzie udaremnić te czynności może każdy, jednak żeby z tego powodu nastąpiło cofnięcie zezwolenia, udaremnianie musi wynikać z działania osoby upoważnionej do reprezentacji podmiotu prowadzącego aptekę lub należycie umocowanego pełnomocnika.

Spółka zakwestionowała również uznanie za uzasadniające cofnięcie zezwolenia niezastosowanie się do wezwań o doręczenie żądanych przez organ dokumentów, ponieważ nie można takiego zachowania uznać za udaremnianie lub utrudnianie czynności pomimo uprzedzenia.

GIF odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PWIF z [...] września 2015 r. wskazując, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, nie stanowi kolejnej instancji pozwalającej na weryfikację postępowania administracyjnego czy ponowną analizę stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego, a wystąpienie przesłanki nieważności musi wynikać z samej decyzji. Stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 122c ust. 1 p.f., bowiem użyte w tym przepisie stwierdzenie "pomimo uprzedzenia" jest sformułowaniem niejednoznacznym i już sam fakt tej niejednoznaczności uniemożliwia uznanie, że mogło dojść do rażącego naruszenia prawa. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

GIF, wskazując na art. 37at ust. 6 p.f., podał także, że WIF nie był obowiązany informować skarżącej o kontroli w Aptece, bowiem mógł przeprowadzić niezapowiedzianą kontrolę w przypadku podejrzenia nieprzestrzegania przez nią wymogów określonych w ustawie.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GIF oraz stwierdzenie nieważności decyzji PWIF, zarzuciła naruszenie:

1. art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. poprzez błędne uznanie, że zwrot "pomimo uprzedzenia" może być rozumiany dwojako, a w konsekwencji przyjęcie, że już sam fakt niejednoznacznej jego wykładni oznacza, że nie mogło dojść do rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 122c ust. 1 p.f.; art. 201 § 1 w zw. z art. 204 § 1, art. 205 § 2 i art. 208 § 1-3 k.s.h.; art. 96 k.c. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WIF;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WIF w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów.

Zdaniem Skarżącej, poprzez użyte w art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. sformułowanie "pomimo uprzedzenia", ustawodawca wyraźnie wskazał, że mowa tutaj o poinformowaniu właściwych osób o zamiarze podjęcia czynności urzędowych - kontroli. Zatem warunkiem możliwości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki na tej podstawie jest wcześniejsze uprzedzenie o zamiarze wszczęcia kontroli, przy czym uprzedzony musi zostać albo sam uprawniony z zezwolenia, albo osoba przez niego upoważniona.

Skarżąca przyznała, że w oparciu o art. 37at ust. 6 p.f. istnieje możliwość przeprowadzenia niezapowiedzianej kontroli, jednakże udaremnienie takiej kontroli nie wiąże się ze skutkiem cofnięcia zezwolenia, bowiem sankcja ta jest przewidziana wyłącznie w odniesieniu do udaremnienia kontroli, o której podmiot został uprzednio poinformowany.

GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Oddalając skargę Spółki Sąd I instancji stwierdził, że GIF zasadnie uznał, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie normy prawnej, które nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. GIF słusznie nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby organ I instancji cofając zezwolenie, naruszył przepis art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. przez przyjęcie - w sposób nieuprawniony, odmienny od przyjętego przez Skarżącą - że w sprawie nastąpiło uprzednie zawiadomienie o kontroli w Aptece.

Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 p.f. Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna sprawuje nadzór nad jakością, obrotem i pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi znajdujących się m.in. w aptekach, poprzez m.in. kontrolę (art. 109 pkt 3 p.f.). Na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. WIF cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli pomimo uprzedzenia, uniemożliwiono lub utrudniono wykonywanie czynności urzędowych.

Przesłanki obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia, przewidziane w art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f., są jasne i sprowadzają się do uniemożliwienia, albo utrudnienia wykonywania czynności urzędowych z zastrzeżeniem, że uprawniony z zezwolenia został uprzedzony o tych czynnościach. Aby powyższy przepis mógł stanowić podstawę cofnięcia zezwolenia przedsiębiorca powinien być powiadomiony o zamiarze podjęcia czynności urzędowych przez inspekcję farmaceutyczną oraz pomimo tego powiadomienia utrudnić, bądź uniemożliwić wykonanie tych czynności.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wezwania skierowane do skarżącej oraz kierownika apteki o przedstawienie, w zakreślonych terminach, wskazanych w nich dokumentów, z jednoczesnym podaniem powodów, dla których WIF ich żądał, pomimo skuteczności doręczeń, pozostały bez odpowiedzi. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie zasadnie przyjęto, że w myśl art.37at ust.6 p.f. organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie.

Za niezasadne uznał Sąd I instancji zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 103 ust. 2 pkt 2 oraz art. 122c ust. 1 p.f., a także przywołanych w niej przepisów Kodeksu spółek handlowych, regulujących reprezentację spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jaką jest skarżąca. W przypadku niniejszego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli w aptece, tak jak w przypadku doręczania pism na podstawie art. 45 k.p.a., nie było wymogu, aby to zawiadomienie, dla swojej skuteczności i uznania go za uprzednie, zostało doręczone osobie uprawnionej do reprezentacji Skarżącej uwidocznionej w jej KRS.

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń i całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

Spółka zaskarżyła wyrok Sądu i instancji w całości zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 103 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 109 pkt 3 p.f. - poprzez błędne uznanie iż zwrot "pomimo uprzedzenia" może być rozumiany dwojako, a w konsekwencji przyjęcie że już sam fakt niejednoznacznej możliwości jego wykładni oznacza, że nie mogło dojść do rażącego naruszenia przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 37at ust. 6 p.f. - poprzez jego błędną interpretację;

3. art. 122c ust. 1 p.f. oraz art. 201 § 1 k.s.h. w związku z art. 204 § 1 k.s.h., art. 205 § 2 k.s.h. i art. 208 § 1-3 k.s.h., art. 96 k.c. oraz art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez wadliwe wydanie decyzji przez GIF i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji PWIF z dnia [...] września 2015 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi i uznanie iż w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] września 2015 r. jest prawidłowa, merytorycznie spójna i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje - zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka powtórzyła zarzuty podnoszone uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PWIF i w skardze do WSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ podkreślił, że skarżąca w istocie domaga się ponownej analizy stanu faktycznego sprawy i weryfikacji decyzji PWIF z [...] września 2015 r., co jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do oceny zasadności tych zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zatem typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu nieważnościowym, rolą sądu jest dokonanie kontroli zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] września 2015 r., cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, była wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych i zasadę związania NSA zarzutami skargi kasacyjnej, uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie doprowadziły do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem przyjętego w sprawie stanowiska, że brak jest podstaw do uznania, że sporna decyzja dotknięta była wadą nieważności rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o stan prawny niewątpliwy co do jego obowiązywania i interpretacji, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni i chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a nie o błędy w wykładni prawa, przy czym charakter tego naruszenia powoduje, iż taka decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może zatem wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie. Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy więc naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. W sytuacji, gdy dany przepis może być w rożny sposób interpretowany nie można mówić, że ma treść niebudzącą żadnych wątpliwości. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w rożny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (por. m.in. wyroki NSA z: 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20; 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1893/20; z 11 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3362/21; 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21; treść tych orzeczeń dostępna jest na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w znacznej mierze powielenie dotychczasowych zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego wobec zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego o odmowie stwierdzenia nieważności. W skardze kasacyjnej skoncentrowano się zatem na zarzucie błędnego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu 21 stycznia 2015 r. W ocenie skarżącej "poinformowania telefonicznie apteki" poprzedniego dnia, z jednoczesnym zobowiązaniem, aby tego dnia był obecny kierownik apteki, nie sposób uznać za skuteczne, gdyż nie zostało ono "odebrane" przez osobę do tego upoważnioną w świetle regulacji odnoszących się do reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca domaga się w istocie dokonania ponownej analizy stanu faktycznego sprawy i weryfikacji kończącego tę sprawę rozstrzygnięcia, tj. decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r., znak FARZ-DA.8520.2001.2015. Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że nie mogło się to odbyć w trybie postępowania nieważnościowego.

Nie jest zasadny sformułowany w punkcie I.1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 109 pkt 3 p.f.

Art. 103 ust. 2 pkt 2 p.f. przewiduje, że "Wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli pomimo uprzedzenia, uniemożliwiono lub utrudniono wykonywanie czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną lub Narodowy Fundusz Zdrowia", natomiast art. 109 pkt 3 p.f. przewiduje, że do zadań Inspekcji Farmaceutycznej należy w szczególności: kontrolowanie aptek i innych jednostek prowadzących obrót detaliczny i hurtowy produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi.

Podnosząc ten zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do wskazania, że naruszenie prawa polegało na "błędnym uznaniu iż zwrot "pomimo uprzedzenia" może być rozumiany dwojako", nie sprecyzowała zatem, czy polega on na błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało.

Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej powoduje, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, trafnie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, że zwrot "pomimo uprzedzenia" nie został w ustawie doprecyzowany, a zatem już sam fakt niejednoznacznej możliwości jego wykładni oznacza, że nie mogło dojść do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem ustawodawca nie sprecyzował, w jaki sposób ma nastąpić to "uprzedzenie", nie można uznać zastosowanego przez organ w tej sprawie sposobu uprzedzenia tj. "poinformowania telefonicznie apteki" o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu 21 stycznia 2015 r. i dodatkowo doręczenia kierownikowi apteki oraz Spółce wezwań pisemnych o przedłożenie wymaganej dokumentacji, za rażąco naruszające prawo.

W konsekwencji nie mógł zatem też przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku podniesiony w punkcie I.3. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 122c ust. 1 p.f. oraz art. 201 § 1 k.s.h. w związku z art. 204 § 1 k.s.h., art. 205 § 2 k.s.h. i art. 208 § 1-3 k.s.h., art. 96 k.c. oraz art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie.

Art. 122c ust. 1 p.f. przewiduje, że "Czynności w ramach kontroli albo inspekcji dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, chyba że kontrolowany zrezygnuje z prawa uczestniczenia w tych czynnościach". Z art. 96 k.c. wynika, że "Umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo)". Z kolei przepisy Kodeksu spółek handlowych przewidują, że "Zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę" (art. 201 § 1 k.s.h.), "Prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki" (art. 204 § 1 k.s.h.), "Oświadczenia składane spółce oraz doręczenia pism spółce mogą być dokonywane wobec jednego członka zarządu lub prokurenta" (art. 205 § 2 k.s.h.) oraz że "Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, a umowa spółki nie stanowi inaczej, do wzajemnych stosunków członków zarządu stosuje się przepisy § 2-8. (...) Każdy członek zarządu ma prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki. (...) Każdy członek zarządu może prowadzić bez uprzedniej uchwały zarządu sprawy nieprzekraczające zakresu zwykłych czynności spółki" (art. 208 § 1-3 k.s.h.).

Skarżąca kasacyjnie powołując się na te przepisy, nie podważyła skutecznie zgodności z prawem poglądu, że zastosowane w spornej decyzji "uprzedzenie" nie może być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo, umożliwiające stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma wyjątkowy charakter. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości w czasie rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Ten tryb postępowania nie stanowi więc dodatkowej możliwości zakwestionowania przez stronę oceny stanu faktycznego sprawy, jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, lecz ma na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji obarczonej jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może opierać się na wszystkich uchybieniach, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Powoływane zatem przez skarżącą przepisy nie dowodzą, że doszło do rażącego naruszenia prawa w sposobie dokonania przez organ "uprzedzenia", pozwalającego na stwierdzenie nieważności decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenia apteki.

Nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony w punkcie I.2. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37at ust. 6 p.f., poprzez jego błędną interpretację. Przepis ten przewiduje, że "Organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie". W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu i nie podano właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu, ograniczając się do polemiki z przyjętym w sprawie poglądem, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca nie wykazała również zasadności podniesionego w punkcie I.3. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten przewiduje, że "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", ma zatem charakter procesowy, natomiast skarżąca kasacyjnie umieściła go pośród zarzutów materialnoprawnych. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tego wymogu rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia.

W konsekwencji, za niezasadne uznać także należy podniesione w punkcie II.1. i II.2. petitum skargi kasacyjnej zarzuty mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w związku z art. 104 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew tym zarzutom, nie doszło w tej sprawie do "uznania iż decyzja z dnia [...] września 2015 r. jest prawidłowa, merytorycznie spójna". Jak to bowiem zostało już powyżej wskazane, niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym dotyczyło zatem jedynie oceny, czy zaskarżona decyzja nie była dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia bądź niezgadzanie się z jego treścią czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o czym była już mowa.

W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie naruszył zarzucanych skargą kasacyjną norm prawa materialnego i procesowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, nie została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzoną kwotę 360 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ jedynie w postępowaniu kasacyjnym, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).