Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3458/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 262 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 907/15 w sprawie ze skargi M. S. i T. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego oraz zobowiązania do ich uiszczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. S. i T. C. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 907/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S. i T. C. uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] oraz postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Śląski potwierdził spadkobiercom M. C. prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP w postaci 2 ha nieruchomości gruntowej. W punkcie drugim decyzji odmówił stronom prawa do rekompensaty za nieruchomości budynkowe znajdujące się na ww. gruncie. Podstawą odmowy był brak dowodów potwierdzających powierzchnię pozostawionych nieruchomości, tj. domu mieszkalnego 3-izbowego, stodoły oraz stajni.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił w punkcie 2 zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nieudowodnienie w toku prowadzonego postępowania powierzchni pozostawionych budynków nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty w tym zakresie. Odmowa przyznania rekompensaty za nieruchomość budynkową, ze względu na trudności w określeniu jej powierzchni, a co za tym idzie – jej wartości, powinna być uznana za wykładnię sprzeczną z celem ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister Skarbu Państwa zobowiązał Wojewodę Śląskiego do uwzględnienia w trakcie ponownego postępowania możliwości skorzystania z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia przeciętnej powierzchni nieruchomości w miejscowości, w której pozostawiona została przedmiotowa nieruchomość.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. powołał biegłego z zakresu budownictwa celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność ustalenia powierzchni budynku mieszkalnego, stodoły i stajni, pozostawionych przez M. C. w miejscowości K. Do akt sprawy przedłożona została opinia z dnia [...] lipca 2014 r. sporządzona przez M. G., dotycząca ustalenia powierzchni użytkowych pozostawionych zabudowań.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. potwierdził M. S. oraz T. C. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. C. nieruchomości w miejscowości K., gm. K., pow. Z., woj. t., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że za dowód w sprawie na okoliczność określenia powierzchni zabudowań wchodzących w skład pozostawionej nieruchomości przyjął opinię techniczną z dnia [...] lipca 2014 r.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. ustalił koszty postępowania w wysokości 2.066,40 zł, oraz zobowiązał M. S. oraz T. C. do ich uiszczenia. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek przedłożenia dowodów świadczących o rodzaju i powierzchni pozostawionych nieruchomości ciąży na stronie postępowania, a samo postępowanie prowadzone jest z wniosku strony i w jej interesie. Z przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie wynika natomiast obowiązek zlecania przez organ biegłemu sporządzenia opinii, w sytuacji gdy strona nie przedłożyła dowodów w tym zakresie.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. M. S. oraz T. C. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Skarbu Państwa. W uzasadnieniu strony wskazały, że w ich ocenie do ponoszenia kosztów z tytułu pozyskania niezbędnych dowodów zobowiązany jest organ administracyjny, który ma obowiązek zebrania całego materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń faktycznych służących zaspokojeniu prawa stron.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. sprostował oczywistą omyłkę we własnym postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r., w taki sposób, że na stronie 1 w pkt 2 skreślił kwotę 2.066,40 zł, a w to miejsce wpisał kwotę 2.275,50 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. błędnie wpisano kwotę kosztu sporządzenia opinii biegłego z zakresu budownictwa. Stosownie do § 4 pkt 2 umowy z dnia [...] lipca 2014 r. cena jednostkowa za wykonanie jednej opinii wynosi 2.275,50 zł, a nie jak to wskazano w przedmiotowym postanowieniu 2.066,40 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Skarbu Państwa wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które:

- wynikły z winy strony;

- zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Ponadto zgodnie z art. 263 § 1 Kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przepis art. 264 § 1 Kpa przewiduje, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Z powyższego wynika, że aby obciążyć stronę kosztami postępowania niezbędne jest łączne zaistnienie następujących przesłanek:

- musi zaistnieć jedna z okoliczności, o których mowa w art. 262 § 1 k.p.a.,

- koszty, którymi strona ma być obciążona muszą być takiego rodzaju kosztami, które zalicza się do kosztów postępowania;

- obciążenie strony kosztami postępowania powinno nastąpić jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie te przesłanki zostały spełnione.

Przede wszystkim koszty postępowania, którymi zostały obciążone strony, zostały poniesione przez organ w ich interesie. W interesie stron pozostawało bowiem uzyskanie dla siebie korzystnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie pozytywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie byłoby możliwe, gdyby organ nie posiadał dowodów na określenie powierzchni nieruchomości – budynku mieszkalnego, stodoły oraz stajni wchodzących w skład pozostawionego mienia. Niezbędnym elementem takiej decyzji jest bowiem określenie wysokości przysługującej rekompensaty, która ustalana jest w oparciu o wartość pozostawionej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ wskazał, iż tym bardziej interes stron w uzyskaniu dowodu, który związany jest z poniesieniem określonych kosztów nabiera znaczenia w sytuacji, gdy ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. w art. 6 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że do wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty należy dołączyć "dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (...) oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości". Ustawodawca obowiązkiem uzyskania dowodu na okoliczność powierzchni pozostawionych nieruchomości obarczył więc wnioskodawcę, a nie organ. Nie można więc twierdzić, że koszty sporządzenia opinii biegłego w powyższym zakresie zostały poniesione na skutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków. Obowiązkiem organu nie było bowiem zgromadzenie takiego dowodu. Był to niewątpliwie obowiązek wnioskodawców, których organ pierwszej instancji w ich interesie wyręczył pozyskując sam niezbędny dowód.

Skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. S. i T. C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa – poprzez błędne uznanie, że ciężar procesowy przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu powierzchni pozostawionych budynków nie obciążał Wojewody Śląskiego, podczas gdy z przywołanych przepisów wynikał obowiązek Wojewody Śląskiego do zebrania całego materiału dowodowego, którego realizacja pozwoliła na dokonanie ustaleń faktycznych, służących zaspokojeniu prawa stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono miedzy innymi, że nie budzi wątpliwości, iż dowody, których dotyczy orzeczenie kosztowe, nie wynikły z winy stron, a zarazem zostały poniesione w ich interesie. W tej sytuacji podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy koszty te zostały wygenerowane przez dowody, których organ nie musiał realizować z mocy ustawy.

Zdaniem skarżących w postępowaniach rekompensacyjnych znajdują zastosowanie ogólne zasady postępowania dowodowego, ustalone przepisami Kpa, zaś ustawa z 8 lipca 2005 r. nie wyłącza w żaden sposób obowiązku aktywności organów administracji w tym zakresie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA "... to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku. Jednakże, jak w wielu orzeczeniach przyjmował Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli stosownie do art. 7 i art. 75 § 1 Kpa przeprowadzić dowody. Zatem brak dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o rekompensatach nie uwalnia organu prowadzącego postępowanie od zachowania zasady ustanowionej w art. 7 Kpa, prawdy obiektywnej, zatem podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wyjaśnieniu stanu faktycznego ma zaś służyć, jak wynika z art. 75 § 1 Kpa, wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich dowodów można mówić o zebraniu materiału dowodowego i ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., I OSK 919/11, wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., I OSK 423/12) – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r. (I OSK 703/13). Powyższe dobitnie dowodzi, że w przypadku braku właściwych dowodów w postępowaniach rekompensacyjnych na organie administracji spoczywa ustawowy obowiązek realizacji dowodów z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, kogo – organ, czy stronę – obciąża, na gruncie art. 262 § 1 Kpa, obowiązek poniesienia kosztów opinii biegłego na okoliczność określenia powierzchni zabudowań wchodzących w skład nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, sporządzonej w trakcie postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty, w oparciu o ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) – powoływanej jako ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. Dodać należy, że konieczność sporządzenia takiej opinii była wynikiem tego, że skarżący (strony) nie dysponowali dowodami wskazującymi na powierzchnię zabudowań, przy bezspornym fakcie, że określone zabudowania były częścią składową pozostawionej nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości, że koszt opinii biegłego zalicza się do kosztów postępowania (art. 263 § 1 Kpa), a poniesione koszty nie wynikły z winy strony.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że koszty powinna ponieść strona. Sąd wskazał, że dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Zatem odstępstwo od zasady ogólnej, określającej na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 Kpa), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dotyczy to również obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., I OSK 1617/10 i I OSK 1618/10, LEX nr 1082664 i 1082665). Także w doktrynie podkreśla się, iż "ustalenie, że dane koszty zostały poniesione w interesie strony lub na skutek jej żądania, nie jest jednak jeszcze wystarczające do obciążenia strony tymi kosztami. Artykuł 262 § 1 Kpa wymaga bowiem jeszcze, aby koszty te nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie" (zob. G. Rząsa [w], M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, KPA. Komentarz, C. H. Beck 2013, uw. 9 do art. 262).

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż na tle ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stronę obciąża (w zakresie kosztów) jedynie obowiązek przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7 ust. 1 zd. trzecie pkt 3). Mimo, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku, to jednak w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli przeprowadzić dowody. "Zatem brak dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 powyższej ustawy nie uwalnia organu prowadzącego postępowanie od zachowania zasady prawdy obiektywnej, czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony" (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2014r., I OSK 703/13, LEX nr 1598214).

Skoro tak, to również dowód z opinii biegłego na okoliczność określenia powierzchni zabudowań wchodzących w skład nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP mieści się w ramach obowiązku organu "podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony". Nie można bowiem domniemywać obowiązku strony w ponoszeniu kosztów przeprowadzenia takiego dowodu w oparciu o regulację zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż w wypadku nie dysponowania przez stronę dowodami, o których mowa w tym przepisie (świadczącymi o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości), to na organie, zgodnie z powołanym orzecznictwem, ciąży obowiązek respektowania zasady prawdy obiektywnej. Powołany przepis (art. 6 ust. 1 pkt 1) nie stanowi więc wystarczająco jasnej i jednoznacznej podstawy do obciążenia kosztami strony, na gruncie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Skarbu Państwa zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na interpretacji, że ciężar przeprowadzenia dowodu ostatecznie spoczywa na organie administracji.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w związku z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie organy w następstwie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 262 § 1 pkt. 2 Kpa, błędnie orzekły w sprawie ustalenia kosztów postępowania oraz zobowiązania T. C. i M. S. do ich uiszczenia, co spowodowało uchylenie przedmiotowych postanowień, w tym postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., w sytuacji, gdy jednoznacznie brzemienia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 Kpa w związku z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 Ppsa) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. S. oraz T. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego oraz zobowiązania do ich uiszczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczynane jest na wniosek strony (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), a ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia prawa do rekompensaty spoczywa na jednostce ubiegającej się o to prawo. Wskazują na to liczne wyroki NSA, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 742/10, z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 900/12 z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 486/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1742/12 oraz z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1679/14). Zatem to wnioskodawca, a nie organ prowadzący postępowanie winien przede wszystkim zadbać o to, aby dołączyć do wniosku dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości.

Co więcej, organ wojewódzki powołując biegłego na okoliczność określenia powierzchni zabudowań kierował się w swoim działaniu orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w orzeczeniach wydanych w podobnym stanie faktycznym wskazywał na potrzebę ustalenia powierzchni nieruchomości na podstawie stosownej opinii, do czego zobowiązywał organ prowadzący postępowanie, nie widząc innej możliwości ustalenia powierzchni nieruchomości (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. I SA/Wa 59/11 i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I SA/Wa 2077/11).

Skarżący kasacyjnie podniósł, że obowiązek udowodnienia przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku o rekompensatę ciąży na wnioskodawcach, implikując koszty za sporządzenie opinii, niezbędnej do wydania decyzji, bezsprzecznie ponoszą wnioskujący.

Mając na uwadze powyższe, nie sposób zatem uznać za prawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazuje, że to na osobie ubiegającej się o prawo do rekompensaty spoczywa obowiązek udowodnienia przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku, jednocześnie- obciążając organ prowadzący postępowanie kosztami, które są bezspornie poniesione na wniosek i w interesie strony.

Minister Skarbu Państwa wskazał, że jego stanowisko potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1184/10. w którym Sąd stwierdził, iż "ustawowy obowiązek w ponoszeniu kosztów postępowania przez organ orzekający nie może zaś wynikać z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jako przepisów wyłącznie procesowych, lecz taki obowiązek musi być nałożony przez ustawodawcę, a więc wynikać z normy materiainoprawnej. Uznanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. za normatywne źródło obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez organ orzekający wykluczałoby w istocie ponoszenie kiedykolwiek takich kosztów przez stronę postępowania, ponieważ organ administracji zawsze jest zobowiązany do prowadzenia postępowania i gromadzenia materiału dowodowego w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa znajdowałby zatem zastosowanie wobec strony postępowania tylko w przypadku zwolnienia się organu orzekającego z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co przeczyłoby istocie tych przepisów w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.".

Pismem z dnia [...] października 2017 r. M. S. i T. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając jednocześnie ustalenia Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprowadzają się one do rozstrzygnięcie kwestii, czy to organ, czy strona powinna ponieść koszt opinii biegłego przeprowadzonej na okoliczność określenia powierzchni zabudowań wchodzących w skład nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, sporządzonej w trakcie postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty, w oparciu o ustawę z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 – dalej "ustawa").

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "Kpa").

Zgodnie z jego treścią, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Dlatego odstąpienie od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego wskazanych właśnie w art. 262 § 1 Kpa może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowana w ONSAiWSA z 2007 r. Nr 2, poz. 26; oraz NSA wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11, dostępne w Centralnej Bazie orzeczeń Sądu Administracyjnego – dalej "CBOSA").

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 ustaw do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości.

Słusznie zatem, podnosi skarżący kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądowe, że ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia prawa do rekompensaty spoczywa na jednostce ubiegającej się o to prawo. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. Sygn. akt I OSK 1890/16 (CBOSA) "Z treści art. 6 ustawy zabużańskiej wynika wprost, bez potrzeby dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, że do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Obowiązek wykazania tych okoliczności ustawodawca nałożył na osoby ubiegające się o rekompensatę, skoro dokumenty na okoliczność pozostawienia nieruchomości, ich rodzaju i powierzchnię należy dołączyć do wniosku o przyznanie rekompensaty. Postępowanie o przyznanie rekompensaty jest prowadzone na wniosek a nie z urzędu, a wynik tego postępowania uzależniony jest w dużej mierze od wypełnienia wymogów ustawy przez osoby ubiegające się o przyznanie rekompensaty."

Wymaga zwrócenia uwagi, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia.

Nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stronę obciąża jedynie obowiązek przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1295/13 (Lex nr 1657926) "Ustawa z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawą szczególną i z tej racji, zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo, przed przepisami k.p.a. W związku z tym, choć ww. ustawa nie ogranicza obowiązków, które - na zasadzie k.p.a. - obciążają organ, tym niemniej wprowadza ona również ustawowe obowiązki zobowiązujące wnioskodawcę do określonego postępowania. Do takich obowiązków należy zaś dołączenie do wniosku stosownej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie (art. 6 ww. ustawy)."

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy prezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach.

Dlatego wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku, ponoszenie kosztów opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia przeciętnej powierzchni nieruchomości w miejscowości, w której pozostawiona została przedmiotowa nieruchomość nie wynika z art. 7 Kpa i z art. 77 §1 Kpa. Nieprzeprowadzenie bowiem dowodu na okoliczność ustalenia powierzchni budynku mieszkalnego, stodoły i stajni, pozostawionych przez M. C. w miejscowości K., uniemożliwiałoby ustalenie wartości pozostawionej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym ustalenie wysokości przysługującej rekompensaty.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego koszty postępowania, którymi została obciążona strona, zostały poniesione przez organ w ich interesie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w związku z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa są uzasadnione.

Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę M. S. i T. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skargę tę oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 Ppsa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony z mocy art. 207 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia M. S. i T. C. zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego.