Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 662/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 47 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 74, art. 75
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 5 pkt 16
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124, art. 124b
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [....] na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 1117 zł /słownie: tysiąc sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. (dalej zwanej: spółką lub skarżącą) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie za pozbawienie praw do nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2016 r. M.D., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A.D. oraz M.D., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z wybudowaniem przez [...] w [...] na nieruchomości oznaczonej nr ewid. 2526 położonej w [...], obręb [...], objętej KW [...], stanowiącej współwłasność A.D., M.D. i M.D., gazociągu PE dn25 oraz pozostawienie nieczynnego gazociągu stalowego DN25 w gruncie.

Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie i po rozpoznaniu złożonego wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ustalił odszkodowanie na rzecz wnioskodawców w łącznej kwocie 1905 zł. Decyzja ta na skutek złożonego odwołania została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że operaty sporządzone w sprawie zawierały błędy, jak również straciły swoją aktualność. Ponadto organ I instancji nie ustalił, jakie było przeznaczenie działki według Planu Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Miast [...] - [...] przyjętego uchwałą z dnia [...] czerwca 1977 r. oraz jakie było przeznaczenie przed uchwaleniem tego planu i kto był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu na tamten czas.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: K.p.a.) oraz z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm. – dalej: u.g.n.), w pkt 1, ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 5 451 zł na rzecz: A.D. w wysokości 3634, 00 zł, stosownie do posiadanego udziału wynoszącego 4/6 części we współwłasności nieruchomości, M.D. w wysokości 908, 50 zł, stosownie do posiadanego udziału wynoszącego 1/6 części we współwłasności nieruchomości, M.D. w wysokości 908, 50 zł, stosownie do posiadanego udziału wynoszącego 1/6 części we współwłasności nieruchomości, za pozbawienie praw do nieruchomości w związku z wybudowaniem w/w gazociągu PE dn25 oraz pozostawienie nieczynnego gazociągu stalowego DN25 w gruncie; w pkt 2, zobowiązał skarżącą Spółkę - aktualnego właściciela urządzeń, do jednorazowej zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] doszło do szczególnej formy wywłaszczenia, wskutek budowy gazociągu zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Miast [...] - [...] zatwierdzonym Uchwałą [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. Na dzień wydania decyzji działka nr ewid. 2526 była objęta w/w planem. W planie działka oznaczona była symbolem A23MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej różnych typów i rolniczej o specjalizacji ogrodniczo-warzywniczej wraz z usługami podstawowymi. Organ wyjaśnił, że nie ma wątpliwości, iż w dacie uchwalenia miejscowego planu i wydania w/w decyzji poprzednik prawny wnioskodawców F.D. wraz z małżonką A.D. byli użytkownikami wieczystymi działki nr ewid. 2526. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z dnia [...] maja 1977 r., rep. [...]. Na mocy decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...] przekształcającej odpłatnie prawo użytkowania wieczystego małżonkowie uzyskali prawo własności działki nr ewid. 2526.

Następnie organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nabyli prawo własności w drodze spadkobrania, skutkiem czego wstąpili w ogół praw i obowiązków poprzednika, w tym prawa do uzyskania odszkodowania. Wskazał również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym może polegać również na ograniczeniu prawa. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż na skutek w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. prawo do nieruchomości F.D. i A.D. zostało w istotny sposób ograniczone. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka, zarzucając niedopuszczalność wydania decyzji w zastosowanym trybie, z uwagi na wadliwą interpretację decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. Zdaniem spółki prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Skarżąca zarzuciła również, że organ w dalszym ciągu nie ustalił jakie było przeznaczenie działki przed datą uchwalenia w/w MPZP, a tym samym czy w ogóle doszło do zmiany jej przeznaczenia w następstwie uchwalenia tego planu. W ocenie spółki również nieprawidłowo ustalono odszkodowanie, gdyż błędnie doliczono do łącznej kwoty odszkodowania, odszkodowanie za powierzchnię kontrolną nieczynnego rurociągu stalowego DN25, w którym to taka strefa z chwilą jego wyłączenia przestała obowiązywać.

W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 u.g.n. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), w pkt 1, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 tej decyzji; w pkt 2, ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w łącznej kwocie 2 186,00 zł, w tym stosownie do posiadanych udziałów: dla A.D. w wysokości 1 457,32 zł, M.D. w wysokości 364,34 zł oraz M.D. w wysokości 364,34 zł; w pkt 3, zobowiązał spółkę do jednorazowej zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przypomniał treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz wyjaśnił, że na gruncie tego przepisu przez pozbawienie praw do nieruchomości należy rozumieć również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw. Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 385/09, podał że w pojęciu "pozbawienie prawa do nieruchomości" mieści się również ograniczenie prawa własności, gdyż jest to swojego rodzaju służebność publiczna lub przesyłowa i pozostaje w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Wyjaśnił również, że powołany przepis stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia nie przewidywał odszkodowania, które w związku z tym nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.

Następnie organ stwierdził, że w kwestii zaistnienia przesłanek do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców podziela stanowisko organu I instancji, jednak uznał, że organ ten bezzasadnie naliczył odszkodowanie za pozostawienie w gruncie rurociągu DN 25 i za jego strefę kontrolowaną. Rurociąg ten nie był bowiem posadowiony na gruncie na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r., lecz w związku z tą decyzją został on wyłączony z eksploatacji, a więc jego strefa kontrolowana wygasła. Wobec powyższego należało dokonać korekty sporządzonego operatu szacunkowego, co też uczynił rzeczoznawca, przyjmując zgodnie z pismem spółki z dnia 21 lipca 2016 r., 10 metrów bieżących jako długość gazociągu PE dn25 i przynależną mu strefę kontrolowaną 30 m2 i wyliczając odszkodowanie na łączną kwotę 2 186,00 zł, która dotyczy wyłącznie nowego gazociągu.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, kwestionując ją w szczególności w zakresie pkt 2 i 3 oraz wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez wadliwą interpretację decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., tj. przyjęcie, że w jej następstwie doszło do ograniczenia prawa do nieruchomości właścicieli działki nr ewid. 2526 oraz naruszenie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez nieprawidłową interpretację wyrażającą się w przyjęciu, iż w sprawie doszło do wywłaszczenia i w konsekwencji tego wnioskodawcom przysługuje odszkodowanie, co w całości doprowadziło do nieuzasadnionego ustalenia odszkodowania i zobowiązania spółki do jego zapłaty, chociaż istniały warunki do umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., na podstawie której został wybudowany przedmiotowy gazociąg, nie prowadziła do jakiegokolwiek wywłaszczenia czy ograniczenia prawa do nieruchomości - brak w niej jakichkolwiek zapisów w tym przedmiocie. Decyzja ta została wydana wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 tej ustawy pozwolenie na budowę uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. Wspomniana decyzja stanowiła podstawę do przeprowadzenia robót remontowych gazociągów, jednak "sama z siebie" nie tworzyła prawa do nieruchomości, co najwyżej istnienie takiego uprawnienia potwierdziła. Pozwolenie na budowę mogło bowiem być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Organ nie uwzględnił więc domniemania faktycznego, że skoro pozwolenie na budowę zostało wydane, to [...] musiał prawem takim dysponować już na moment wydawania pozwolenia budowlanego, a zatem nie można mówić o ograniczeniu prawa ówczesnych użytkowników wieczystych. Podniesiono również, że na działce nr 2526 znajdował się już gazociąg DN 25 wybudowany w drugiej połowie lat 70-tych XX wieku, który został zastąpiony przez gazociąg PE dn25. Tym samym w następstwie budowy gazociągu PE dn25 nie doszło do żadnego ograniczenia prawa przysługującego osobom posiadającym tytuł prawny do tej działki. Ponadto organ pominął fakt, że gazociąg był budowany zgodnie z zapisami MPZP Zespołu Miast [...]-[...] zatwierdzonego uchwałą [...] WRN w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. Został on uchwalony w oparciu o zapisy ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r., która nie przewidywała nawet odszkodowań dla właścicieli w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości.

W odpowiedzi na złożoną skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Ponadto pismem z dnia 11 lipca 2019 r. swoje stanowisko przedstawili również M.D., M.D. oraz A.D., wnosząc o oddalenie skargi w całości i podzielając stanowisko orzekających w sprawie organów, co do zasadności ustalenia odszkodowania oraz przytaczając szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu niewyjaśnienia podstawowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest odszkodowanie za ograniczenie praw do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2526 położonej w [...] obr. [....] w związku ze zrealizowaniem na niej gazociągu PE dn25 oraz pozostawieniem nieczynnego gazociągu stalowego DN25 w gruncie. Żądanie ustalenia odszkodowania zgłosili spadkobiercy F.D. i A.D. użytkowników wieczystych ww nieruchomości z daty wydania decyzji, z która połączono obowiązek odszkodowawczy. Na mocy decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., znak [...] przysługujące im prawo wieczystego użytkowania zostało odpłatnie przekształcone w prawo własności.

Zasadniczo organy wskazały, że trwałe ograniczenie prawa własności związane z budową ww gazociągu jest skutkiem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], co według jej treści miało być zgodne z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Miast [...] – [...] zatwierdzonym uchwałą [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r.

Analiza podstaw prawnych wydania oraz treści ww decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz obowiązującego w chwili jej wydania stanu prawnego, w ocenie Sądu nie dają jednak podstaw do ustalenia – jak przyjęły organy obydwu instancji – że to na skutek tej decyzji nastąpiło trwałe ograniczenie praw wieczystych użytkowników związane z budową gazociągu. Słusznie zarzuca skarżąca, że wadliwe jest ustalenie, iż ograniczenie prawa do nieruchomości – działki nr 2526 nastąpiło na skutek przywoływanej przez organy decyzji Prezydenta Miasta [...]. Decyzja ta jest bowiem decyzją, której przedmiotem jest pozwolenie na wykonanie robót budowlanych opisanych w jej treści, tj. "robót remontowych istniejących gazociągów rozdzielczych (...) oraz wykonanie wymiany lub naprawy izolacji odcinków istniejących gazociągów rozdzielczych (...)". Przywołany jako pierwsza z podstaw prawnych tej decyzji przepis art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) brzmiał następująco:

"1. Pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót.

2. W pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązuje oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 21 ust. 3.

3. Sposób i zakres stosowania ust. 2 określają przepisy, o których mowa w art. 28 ust. 4.

4. Pozwolenie na budowę wydaje właściwy terenowy organ administracji państwowej.

5. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a".

Następnie w podstawach wydania decyzji przywołane zostały § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48) – w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, które dotyczyły obowiązku uzyskania przedmiotu i zakresu pozwolenia na budowę. Kolejny przywołany przepis, tj. art. 5 pkt 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej (Dz.U. Nr 34, poz. 198) stanowił, że do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zadania i kompetencje określone w ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W podpunkcie f) ww przepis dotyczył właśnie wydawania pozwoleń na budowę.

Zgodnie z obowiązującym na dzień wydania przez Prezydenta Miasta [...] ww decyzji porządkiem prawnym, właściwym rejonowym organem rządowej administracji ogólnej był Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], co wynikało z Rozdziału 6 (art. 36 i nast.) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1990 r., Nr 21, poz. 123). Z mocy art. 40 ust. 1 tej ustawy, kierownik urzędu rejonowego mógł, za zgodą wojewody, powierzyć prowadzenie niektórych spraw należących do jego właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, organom gminy położonej na obszarze działania urzędu.

Jak wcześniej przedstawiono, z przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w tym z wymienionych art. 29 innych przepisów, nie wynikało aby decyzja o pozwoleniu na budowę gazociągu wywoływała skutek w postaci ograniczenia prawa własności czy użytkowania wieczystego, czyli szerzej – wywłaszczenia w tym zakresie. Wręcz przeciwnie, z mocy art. 29 ust. 5 inwestor powinien przed wydaniem pozwolenia na budowę wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością. Takiego skutku nie wywoływało też ujęcie terenu przebiegu gazociągu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67).

Problematykę wywłaszczeń, w tym także ograniczenia praw rzeczowych w związku z zakładaniem i przeprowadzaniem na nieruchomościach, m.in. urządzeń służących do przesyłania gazów w tamtym czasie regulowała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, dalej w skrócie "u.g.g."). Zgodnie z art. 70 ust. 1 u.g.g. zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymagało zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Wydanie zezwolenia powinno być poprzedzone negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, właściciel nieruchomości miał obowiązek udostępnienia terenu osobom i jednostkom zobowiązanym do wykonania czynności związanych z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Z kolei przepis art. 74 u.g.g. dotyczył zasad ustalania odszkodowania m.in. za wywłaszczenie, w tym ograniczenie prawa własności. Z mocy art. 75 u.g.g. przepisy art. 70 – 74 u.g.g. miały odpowiednie zastosowanie do użytkowania wieczystego.

W ocenie Sądu rację ma skarżący, że z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nie wynika skutek w postaci ograniczenia prawa własności przewidziany w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ani – aktualnie w art. 124 czy art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mogą zmienić tej oceny zapisy ww decyzji dotyczące powstania i naprawienia "szkód nie dających się naprawić", czy nałożony obowiązek przywrócenia terenu do stanu pierwotnego po wykonaniu robót. Treść decyzji i przywołane podstawy prawne nie pozwalają na przyjęcie, że jej przedmiotem i skutkiem była jakakolwiek postać wywłaszczenia. Należy przypomnieć, że normą kompetencyjną do wydawania decyzji w tym zakresie w oparciu o ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości był art. 5 pkt 21 lit. a i k ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, a nie wskazany w decyzji art. 5 pkt 16 tej ustawy dotyczący ustawy Prawo budowlane.

Także z treści działu III księgi wieczystej nr [...] nie wynika, aby prawo własności działki nr ew. 2526 (czy wcześniej użytkowanie wieczyste) zostało ograniczone na drodze administracyjnej.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.g.g. wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Organem właściwym, po uwzględnieniu treści ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...) był rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, który orzekał po przeprowadzeniu rozprawy.

W ocenie Sądu zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w ogóle nie daje podstaw do ustalenia, że na drodze administracyjnej nastąpiło ograniczenie prawa wieczystego użytkowania czy własności. Źródłem takiego ograniczenia nie mogła być wskazywana przez organy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] z przyczyn, które przedstawiono wyżej. Nie można przecież wykluczyć, że prawo dysponowania gruntem na cele budowlane [...], w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wykazał umową cywilnoprawną zawartą z ówczesnymi właścicielami lub/i użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Jeśli zaś nie było ograniczenia prawa własności/wieczystego użytkowania przez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości gazociągu w drodze decyzji administracyjnej lub innej władczej formie, to nie jest możliwe rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym o odszkodowaniu z tego tytułu. Sprawa odszkodowania lub ewentualnego wynagrodzenia za korzystanie bez tytułu prawnego z nieruchomości jest wówczas sprawą cywilną z wszystkimi związanymi z tym konsekwencjami.

W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły tej podstawowej i zasadniczej kwestii zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś ustalenie, że z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. wynika skutek ograniczenia wieczystego użytkowania/prawa własności wynikający z art. 70 w zw. z art. 75 u.g.g. jest także naruszeniem reguł wynikających z art. 80 k.p.a. Naruszenie tych norm prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy co obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organów obydwu instancji z obiegu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Z uwagi na to, że nie zostało dotychczas wykazane, że sprawa rozstrzygnięta przez organy jest w ogóle sprawą administracyjną a nie cywilną odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby co najmniej przedwczesne.

W ponownym postępowaniu w pierwszej kolejności powinno zostać wyjaśnione czy w ogóle została wydana decyzja oparta na przepisach u.g.g. lub wcześniej obowiązujących ustaw z zakresu wywłaszczania nieruchomości ograniczająca prawo wieczystego użytkowania lub prawo własności działki oznaczonej nr ew. 2526 związana z założeniem i przeprowadzeniem na niej gazociągu, z którym swe roszczenia odszkodowawcze wiążą wnioskodawcy lub też ograniczono ww prawa w innej władczej formie. Jeśli to nie zostanie wykazane postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.