Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 555/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 3 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla fragmentu wsi S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. S., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [[...]] Rady Gminy z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. w gminie P.". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa:

1. art. 28 ust. 1 w związku z art. 19 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada projektowi uchwały przekazanej do uchwalenia Radzie Gminy przez Wójta Gminy oraz poprzez wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w studium.

2. art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprzedstawienie Radzie Gminy właściwej listy nieuwzględnionych pisemnych uwag do projektu studium zagospodarowania, o których mowa w art. 17 pkt 11 i art. 18 w/w ustawy.

3. art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez nieprzedstawienie Wojewodzie pełnej dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały w terminie 7 dni od jej podjęcia, co zdaniem skarżącego świadczy o tym, że dokumentacja nie była gotowa na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi twierdzi się, powołując na art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że Wójt Gminy naruszył reguły procedury planistycznej, gdyż obwieszczenie oraz ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. w gminie P. nie posiadają wymaganych prawem elementów, tj. brak jest numeru pisma, daty, podpisu i pieczęci organu (wójta). Ponadto nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, jak też nie wywieszono ich na tablicy ogłoszeń sołectwa S. i tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Zdaniem skarżącego, ogłoszenie o treści "Tablica ogłoszeń 19 maja 2009 r.", podpisane przez Wójta Gminy P., zostało antydatowane. Skarżący formułuje zarzut opóźnienia (w stosunku do innych organów) w powiadomieniu sołtysa wsi S. o przystąpieniu do realizacji zmiany studium.

Skarżący zarzuca również naruszenia art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez rade gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uzyskuje od gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium. Opinia z dnia 5 marca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa bez wymaganego prawem kworum podczas obrad komisji urbanistyczno – architektonicznej. Poza tym sprzeczna jest z zarządzeniem Wójta Gminy nr [[...]] z dnia 28 czerwca 2004 r.

Ponadto zawiadomienie z dnia 17 marca 2009 r. o wszczęciu postępowania w sprawie prognozy oddziaływania na środowisko dla potrzeb studium nie zostało obwieszczone w prawidłowy sposób, gdyż nie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy w P. oraz w sołectwie S. Brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia wyłożenia tych informacji, pozbawiając tym samym społeczeństwo uprawnień i możliwości decydowania o swoim losie.

Według skarżącego uwagi do projektu studium nie zostały należycie rozpatrzone i przeanalizowane. Gdyby uwagi te zostały uwzględnione, przyjęte ustalenia mogłyby być odmienne i nie obarczone błędami proceduralnymi.

Skarżący wskazuje, że wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z przysługującego mu prawa własności i twierdzi że uchwała będzie bezpośrednio oddziaływała na strefę wykonywania tego prawa.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o odrzucenie jej w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy nr [[...]] z dnia 3 listopada 2010 r., gdyż nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Co do żądania stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem wniesiono o oddalenie skargi.

Skarżącemu zarzucono brak legitymacji skargowej, gdyż nie wykazał on, że wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały naruszone zostały jego indywidualne uprawnienia. Niewykazanie przez skarżącego naruszonego interesu prawnego stanowi wystarczającą przesłankę do oddalenia skargi.

Ustosunkowując się do argumentów skargi Wójt Gminy wskazał, że wymienione przez skarżącego uchybienia proceduralne w żaden sposób nie miały wpływu na treść uchwalonego aktu. Przepis art. 11 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) obligatoryjne ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania studium w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie a także w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Wszystkie wymienione w art. 11 ust. 1 tej ustawy niezbędne przy przystępowaniu do sporządzania studium czynności zostały przez Wójta Gminy zachowane, a tym samym nie doszło do ograniczenia prawa do informacji dla skarżącego oraz innych osób zainteresowanych treścią uchwalanego studium.

Na uznanie nie zasługuje również zarzut skarżącego dotyczący opóźnienia (w stosunku do innych organów) w powiadomieniu sołtysa wsi S. o przystąpieniu do realizacji zmiany studium, gdyż zdaniem organu opóźnienie to nie miało jakiegokolwiek znaczenia w kontekście dalszej procedury uchwalania studium. Spóźnienie w przekazaniu informacji sołtysowi S. o zmianie studium dla fragmentu wsi nie miało wpływu na wyrażanie przez właściwe organy sołectwa opinii w przedmiotowym zakresie czego dowodem jest zwołane przez sołtysa S. zebranie wiejskie z dnia 10 marca 2010 r.

W kontekście przepisu art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdaniem wójta nie znajduje również uzasadnienia zarzut w przedmiocie braku powiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przepis art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wśród wymogów proceduralnych dotyczących sposobu uchwalania studium nie formułuje obowiązku takiego zawiadomienia, zatem ewentualne uchybienia w tym względzie nie wpływają na ważność uchwalonego studium. Ponadto uchwalona prognoza oddziaływania na środowisko została wyłożona do publicznego wglądu w Urzędzie Gminy w dniach od 9 listopada 2009 r. do 10 grudnia 2009 r., zatem każdy zainteresowany miał możliwość zapoznania się z przedmiotowym aktem.

Również dla ważności przedmiotowej uchwały nieistotny jest zarzut dotyczący braku odpowiedniego kworum komisji urbanistyczno - architektonicznej jako organu uprawnionego do wydania opinii o której mowa w art. 11 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z art. 28 tej ustawy naruszenie trybu uchwalania studium musi mieć charakter istotny. Organ opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślił, że naruszenia procedury uchwalania planu muszą być na tyle ważkie, że wskutek uchybień ustalenia studium stały się odmienne od ustaleń, które byłyby wydane gdyby przedmiotowych uchybień nie było. Skarżący nie wykazał, aby brak odpowiedniego kworum w obradach komisji urbanistyczno - architektonicznej miał wpływ na to, że ustalenie studium były odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby komisja działała w składzie wynikającym z zarządzenia wójta Gminy z dnia 28 czerwca 2004 r. Wskazywany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierał znamiona "istotności" o którym mowa w art. 28 tej ustawy, więc nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały nr [[...]] z dnia 03 listopada 2010 r.

Natomiast zarzut nieujęcia w dokumentacji zgłaszanych przez skarżącego uwag jest niezasadny, gdyż nie były to uwagi dotyczące rozwiązań przyjętych w studium, dlatego też nie stanowiły merytorycznego materiału, który powinien znaleźć się w dokumentacji dotyczącej uchwalanego studium. Przepis art. 11 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje osobom fizycznym, osobom prawnym a także jednostkom nieposiadającym osobowości prawnej uprawnienie do składania uwag dotyczących projektu studium a zatem uwagi nie spełniające kryterium wynikającego ze wspomnianego przepisu nie zostały uwzględnione.

W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2014 r. skarżący ponowił argumenty odnośnie braku informacji o sposobie rozpatrzenia uwag do studium, wskazując, że w załączniku do uchwały pominięto uwagi rozpatrzone przez wójta postanowieniami z dnia 4 sierpnia 2010 r., a także rada gminy nie rozpatrzyła uwag, które nie zostały przez wójta rozstrzygnięte w postanowieniach z dnia 10 lutego 2010 r. oraz z dnia 20 października 2010 r. Formułuje w związku z tym zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo skarżący wskazuje na występujące jego zdaniem rozbieżności w załącznikach graficznych do uchwały.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. skarżący złożył kolejne pismo procesowe, zawierające dodatkowe szczegółowe uwagi do kwestionowanej uchwały, wskazujące jego zdaniem na fakt potwierdzania nieprawdy przez Wójta gminy. Ponownie akcentowane jest uchybienie polegające na braku ponowionych uzgodnień oraz wyłożenia nowego projektu studium, wykazywane w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu wersji II zmiany studium, a treścią uchwalonej uchwały.

Ponadto na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. S. S. podał, że jest właścicielem działki nr [[...]], posiada decyzję o warunkach zabudowy, a odległość tej działki od terenu, którego dotyczy zmiana studium wynosi ok. 120 m. Z tego wywodzi ograniczenie wykonywania przysługującego mu prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Niniejsza skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny ustala w pierwszej kolejności spełnienie jej wymogów formalnych, a więc czy zaskarżona została uchwała z zakresu administracji publicznej, czy skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS z 1998 r., nr 6, poz. 171). Kwestionowana uchwała Rady Gminy P., nr [[...]] z dnia 3 listopada 2010 r., dotyczyła uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. w gminie P. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika z kolei, że uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy. W przedstawionym kontekście nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała o zmianie studium została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Oceniając w dalszej kolejności dopuszczalność skargi poprzez zachowanie terminu do jej wniesienia, stwierdzić trzeba, że warunki te również zostały zachowane. W zakresie dotyczącym wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest właśnie uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. W celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 3 kwietnia 2013 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałą z dnia 23 maja 2013 r. nr [[...]] - doręczoną stronie w dniu 28 maja 2013 r. - organ nie uwzględnił wezwania. Skarga do sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 27 czerwca 2013 r. Z zestawienia przedstawionych dat i uwzględniając treść cytowanych uprzednio przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że skarga została wniesiona przez skarżącego w terminie oraz po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W dalszej kolejności, w trybie określonym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w konsekwencji czy posiada ona legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że o powodzeniu skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero naruszenie (bezpośrednie i realne) interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 194894 i nr 192482). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się też, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Zatem "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym" znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 niepublikowany). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, pomniejszając (zmieniając) jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07). Strona skarżąca musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, a więc zaistniały w dniu wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć też charakter realny, co oznacza, że skarżona uchwała musiałaby wprost i bezpośrednio oddziaływać na prawo (uprawnienie) wnoszącego skargę, poprzez pozbawienie lub ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa.

Konsekwencją braku (naruszonego) interesu prawnego po stronie skarżącej jest wyłączenie dokonania przez sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i prowadzi do oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej strony skarżącej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04; 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że skarżący S. S. zaskarżając uchwałę Rady Gminy P. nr [[...]] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. w gminie P." swój interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wywodzi z prawa własności do działki nr [[...]], oddalonej o około 120 metrów od terenu, którego dotyczy zmiana studium. Zdaniem skarżącego mimo tej odległości występują ograniczenia w wykonywaniu przez niego przysługującemu mu prawa własności do wyżej wskazanej działki. Pozostaje w sprawie bezsporne, że skarżącemu kwestionowana zmiana studium, nieobejmująca jego działki, nie pozbawiła prawa do zabudowy działki nr [[...]].

Zdaniem sądu skarżący nie wykazał, że w ogóle posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do nieruchomości nr [[...]], nieobjętej zakresem zaskarżonej uchwały, nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Nie można przyznać racji skarżącemu, że zaskarżone studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny. Nieruchomość skarżącego nieobjęta postanowieniami przedmiotowej zmiany studium nie mogła i nie spowodowała ograniczenia przysługującego mu prawa własności.

Trzeba też zauważyć, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Celem tej uchwały, o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak to wynika z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, dostępny j.w.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela też stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 836/12 i z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 404/12 (dostępne j.w.) według którego studium jako akt polityki przestrzennej, akt prawa wewnętrznego wiążącego jedynie organy gminy, nie wywiera wpływu na prawa właścicieli nieruchomości, który to wpływ jest właściwy dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważa się też w podanych orzeczeniach, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Kontroli zaś w niniejszej sprawie, dokonywanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest akt niebędący prawem miejscowym, który w ogóle nie reguluje, ani też nie wpływa na sytuację prawną skarżącego, w niczym go nie ogranicza, ani niczego nie pozbawia.

Trzeba też zauważyć, że ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej studium nie jest źródłem prawa (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (podkreślenie sądu).

Analizując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba zauważyć, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Przy tym chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są w tym kontekście konsekwencją postanowień studium. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, zważywszy na zakres zmiany studium nieobejmujący nieruchomości skarżącego, nie mamy do czynienia z żadnym ograniczeniem prawa (uprawnienia) przysługującego skarżącemu. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący swoje uprawnienie wywodzi z obawy utraty wartości swojej działki (budowlanej) wskutek dopuszczonego sąsiedztwa terenu pozyskiwania kruszywa. Stanowi to wyłącznie o interesie faktycznym wnoszącego skargę, a nie o posiadaniu przez niego interesu prawnego, którego naruszenie dopuszcza legitymację skargową w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dopuszczając skargę na uchwałę o studium opartą na art. 101 tej ustawy trzeba pamiętać, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów procedury wymaganej przy uchwalaniu studium. Na tle skargi na uchwałę o planie miejscowym (tożsamej w sensie prawnym co do legitymacji skargowej) orzecznictwo sądowoadministracyjne zajmuje jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym procedura planistyczna może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK643/12, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego (wywodzonego z prawa własności nieruchomości pozostającej poza obszarem objętym zmianą studium), wobec czego nie przysługuje mu legitymacja skargowa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak legitymacji skargowej nie może uruchomić merytorycznej kontroli skarżonej uchwały, wobec czego sąd nie kontroluje przedmiotowego aktu w zakresie naruszeń procedury wskazywanych przez skarżącego. Dla porządku jedynie, odnosząc się do zasadniczych zarzutów skargi, sąd zaznacza, że ustawodawca w przeciwieństwie do procedury uchwalania planu miejscowego nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium (zob. art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący nie zauważa też, że jego "uwagi" do projektu zmiany studium to były de facto wnioski o udostępnienie informacji publicznej, zresztą jak wynika z akt uwzględniane przez organ gminy. Uwagi innych osób, uwzględnione czy nie przez właściwy organ gminy, nie dotyczą interesu prawnego strony skarżącej. Natomiast naruszenie trybu sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy to naruszenie określonych przepisów prawa, które prowadziłyby do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny całokształt sporządzanego aktu. Sąd nie badał wskazanych przez skarżącego naruszeń procedury przy uchwalaniu zmiany studium wobec braku jego legitymacji skargowej. Zdaniem sądu, w świetle treści skargi i złożonych pism procesowych, S. S. przypisuje sobie prawo do działania w imieniu społeczności gminy kwestionując prawidłowość procedowania studium, co nie jest dopuszczalne w świetle treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieprzewidującej w tym trybie skargi o charakterze actio popularis.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.