Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 592/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie służby celnej – zwolnienia ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. działając na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych /Dz.U. Nr 137, poz. 1302/ i art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej /Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm./ zwolnił J. W. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji.

Powodem wskazanego rozstrzygnięcia było udzielenie przez J. W. odmownej odpowiedzi na przedstawioną mu w dniu [...]r. propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P., co po myśli art. 32 ust. 6 pkt 2 wskazanej w decyzji ustawy było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia i skutkowało zwolnieniem ze służby.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. podniosła, iż odmowa przyjęcia przez nią propozycji przeniesienia podyktowana była względami ekonomicznymi i koniecznością sprawowania opieki nad członkami rodziny. Wskazywała, że decyzja nie jest zasadna i stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego i protokołem uzgodnień zawartym pomiędzy Ministerstwem Finansów a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wydana została w dniu [...]r. decyzja Nr [...], którą Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił decyzję [...] z dnia [...]r. w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł o uzupełnieniu podstawy w części powołującej się na ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez wskazanie dodatkowo jako właściwego art. 26 pkt 7. W pozostałej części decyzja została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego "...można zwolnić ze służby w przypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie będzie możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu". Dyrektor Izby Celnej uzasadniając więc, że zaskarżona decyzja nie budzi wątpliwości merytorycznych, skorygował decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej podstawy prawnej. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż złożenie oświadczenia odmownego przez funkcjonariusza celnego na przedstawioną mu propozycję przeniesienia stanowi o konieczności wydania decyzji o zwolnieniu ze służby bez względu na sytuację rodzinną, życiowe plany i inne argumenty natury osobistej funkcjonariusza, co w konsekwencji nie pozwoliło na uwzględnienie zarzutów strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. J. W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie i jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji [...].

Wyrokiem z dnia 15.11.2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. Nr [...] powołując się na rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na włączeniu do podstawy prawnej decyzji art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, co spowodowało, że w istocie nie wiadomo, jaka była ostatecznie podstawa prawna i faktyczna zwolnienia skarżącej ze służby. Organ orzekający wydając zaskarżoną decyzję powołał przy tym art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co wskazywałoby, że rozstrzygnięcie to ma charakter merytoryczno-reformatoryjny. Tymczasem z sentencji decyzji nie wynika, jakie w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne zostało podjęte przez organ odwoławczy. Użyte w sentencji decyzji sformułowania "uchyla decyzję /.../ w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeka" oraz "winno być" nie odpowiadają brzmieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż organ orzekający powinien odnieść się także do zarzutu niedochowania ustawowego terminu pomiędzy złożeniem propozycji przeniesienia a wydaniem decyzji. Ponieważ od wyroku nie została wniesiona kasacja stał się on prawomocny w dniu 24 stycznia 2006 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...]r. nr [...]w całości. W uzasadnieniu organ uwzględnił wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15.11.2005 r.

W szczególności organ ponowił ustalenia z poprzedniej swojej decyzji co do wystąpienia przesłanek z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy "konsolidacyjnej" z dnia

27 czerwca 2003 r., bowiem skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji przeniesienia do Izby Celnej w P., co w myśl tego przepisu winno skutkować zwolnieniem ze służby. Zachowany też został termin przewidziany do przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji przeniesienia, gdyż nastąpiło to w dniu [...]r.

Skargą z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...].

Zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 18 i 20 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej a także

przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie

przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do

pełnienia służby w innej miejscowości /Dz.U. z 2000 r. Nr 36, poz. 403/

w szczególności § 12, 16 i 17 poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji

zwalniającej skarżącego ze służby stałej,

- naruszenie art. 32 ustawy z dnia 27.06.2003 r. o Kolegiach, poprzez:

o jego niewłaściwe zastosowanie w celu przeniesienia skarżącego do pracy w Izbie Celnej w P., a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia, w celu zwolnienia skarżącego ze służby,

o błędną wykładnię tego przepisu, jako zakładającego obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza ze służby,

o nieokreślenie w propozycji przeniesienia wszystkich nowych warunków zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Izby Celnej w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprzeczając, by zarzuty naruszenia zarówno przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego były zasadne. Wskazał, iż ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. zwana ustawą konsolidacyjną zawierała szczególne uregulowanie prawne w zakresie możliwości przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej jednostki, a o konsekwencjach wynikających dla funkcjonariusza celnego z braku przyjęcia propozycji zmiany miejsca zatrudnienia skarżący był pouczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych, w sytuacji, gdy okoliczności te nie są objęte normą prawną stanowiącą podstawę rozstrzygania sprawy administracyjnej.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu.

W pierwszej kolejności Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z zastosowanym w niej prawem materialnym, biorąc pod uwagę zarzuty w zakresie naruszenia art. 32 cytowanej wyżej ustawy konsolidacyjnej oraz naruszenia art. 18 i 20 ustawy o Służbie Celnej.

Zmierzając w powyższym kierunku, mając na względzie zarzuty skargi, Sąd uznał za celowe dokonanie porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celnej ukształtowanej treścią art. 32 ustawy z dna 27 czerwca 2003 r. zwanej wyżej ustawą konsolidacyjną z sytuacją prawną funkcjonariuszy celnych w pryzmacie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a to jej art. 18 i następnych oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ustawy o Służbie Celnej.

Jak stanowi art. 18 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14 /art. 19 ustawy o Służbie Celnej/.

W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach /art. 20 ustawy/ zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych.

Regulacja prawna zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą, a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Stąd też konsekwencją braku zabezpieczeń socjalnych jest brak określenia, w propozycji przeniesienia, wszystkich nowych warunków zatrudnienia. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie,

w powyższym zakresie, ustawy o służbie celnej.

Podobnie ma się sprawa zastosowania w omawianej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości /Dz.U. z 2000 r. Nr 36, poz. 403/ w szczególności § 12, 16 i 17 tegoż rozporządzenia. Brak konieczności zastosowania w.w. przepisów jest konsekwencją braku zabezpieczeń socjalnych w przyjętej konstrukcji art. 32 ustawy konsolidacyjnej.

Godzi się podkreślić, iż Polska w roku 2003, będąc w oczekiwaniu na wejście do EU, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, mogących być analogicznie traktowanych jak przemiany ustrojowe. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych /por. orzeczenie

z 7 grudnia 1993 r. sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 410, a także orzeczenie

z 29 maja 1996 r. sygn. K. 22/95, OTK ZU Nr 3/96, s. 187; orzeczenie

z 23 października 1996 r. sygn. K. 26/97, OTK ZU Nr 5 – 6/97, s. 445 - 446/.

Intencją ustawodawcy w momencie tworzenia przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych /Dz.U. Nr 137, poz. 1302/ było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnej związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej /vide uzasadnienie projektu rządowego druk sejmowy nr 991/. Regulacja ta zatem niezbędna dla ochrony interesu publicznego, której obowiązywanie ograniczono wyłącznie do okresu trzech miesięcy, mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uregulowanie zawarte w treści art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie jest tożsame z uregulowaniem zawartym w art. 18 i nast. ustawy o Służbie Celnej. W tym ostatnim bowiem przypadku funkcjonariusz celny z ważnych względów służbowych przenoszony jest w ramach tego samego stosunku służbowego, czego nie dotyczy art. 32 ustawy konsolidującej, traktujący o funkcjonariuszach, którym można było przedstawić propozycję zatrudnienia w innej jednostce wobec braku możliwości dalszego zatrudnienia w dotychczasowym miejscu pracy. Tym samym, sytuacja faktyczna tych podmiotów nie jest identyczna, co pozwala na odmienne ich traktowanie bez naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Oceniając zatem legalność działania organu, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obligatoryjny. W przypadku odmowy ze strony funkcjonariusza celnego przyjęcia propozycji pełnienia służby w innej jednostce ustawodawca nakazał zwolnienie go ze służby, a więc kwestia ta nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy – zdaniem Sądu – skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania, ponieważ organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych.

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.