Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1346/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147  par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 i art 15 ust 2 pkt 6, art. 4 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Ożarowice z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr XL/452/2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a w zakresie słów "w odległości 6,00 m, liczonej od linii rozgraniczających tereny dróg publicznych klasy D – dojazdowa (oznaczonych symbolami 1KDD, 2KDD), z zastrzeżeniem lit. b", 2. stwierdza nieważność § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/452/2018 Rady Gminy Ożarowice z dnia 22 sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych sołectwa Ossy, w części dotyczącej; - § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a, gdzie powyższy plan miejscowy wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu w innej odległości niż odległość określona w tekście planu - jako niezgodnej z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej; rozporządzeniem), - § 13 ust. 4, gdzie powyższy plan miejscowy dopuszcza naprzemienne wykorzystanie tych samych miejsc parkingowych, w tym w sytuacji grupowania usług, dla których potrzeby parkingowe są rozłożone w czasie, w tym w układzie dnia, tygodnia) - jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. zwanej dalej u.s.g.) oraz o zasądzenie od gminy Ożarowice kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że uchwała nr XL/452/2018 została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w następującym zakresie: - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Dodatkowo przepisami § 7 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej: rozporządzeniem), wskazano obowiązek określenia linii zabudowy na rysunku planu miejscowego. Organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy Ożarowice ustaliła nieprzekraczalne linie zabudowy zarówno w tekście uchwały - § 7 pkt 1 lit. a., jak również graficznie - na rysunku planu w skali 1:1000 stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Po analizie porównawczej zapisów tekstu planu i jego ustaleń graficznych, organ stwierdził rozbieżność dotyczącą nieprzekraczalnej linii zabudowy. W przepisie § 7 pkt 1 lit. a uchwały uregulowano, że linia zabudowy znajduje się w odległości 6,00 m. od linii rozgraniczającej teren dróg publicznych klasy D - dojazdowa, oznaczonych symbolami 1 KDD i 2 KDD. Z rysunku planu wynika, iż zbliżenie linii zabudowy do linii rozgraniczającej teren drogi publicznej 1 KDD i 2 KDD po stronie północnej i wschodniej wynosi 6 m., natomiast po stronie południowej odległość ta wynosi 8 m. Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Ustawodawca przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia zastrzegł, że na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem tego planu. Organ podniósł, że w omawianej sytuacji część tekstowa ustaleń planu nie odpowiada ustaleniom graficznym, wprowadzając adresata tego planu w błąd co do faktycznego przebiegu linii zabudowy. Powyższe, w świetle przepisu art. 4 ust. 1 upzp jest niedopuszczalne. Plan miejscowy ma bowiem na celu ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków jego zabudowy. Wskazana rozbieżność nie pozwala na jednoznaczne odczytanie zasad zagospodarowania terenu 1MNU, inny jest bowiem przebieg linii zabudowy wynikający z ustaleń tekstowych, a inny z ustaleń graficznych. Następnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 upzp, plan miejscowy to przede wszystkim rysunek planu, który stanowi nieodłączną część tego aktu prawnego stanowiącego przepis gminny. Dodał, że pozostawienie wyłącznie graficznego ustalenia przebiegu linii zabudowy czyni zadość wymaganiom przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia, wobec czego możliwe będzie stwierdzenie nieważności jedynie ustaleń tekstowych, dotyczących przebiegu linii zabudowy zawartych w § 7 pkt 1 lit. a uchwały nr XL/452/2018 Rady Gminy Ożarowice. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Na konieczność określenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, wskazuje także § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. Rada Gminy Ożarowice wypełniła ten obowiązek ustalając w § 13 uchwały minimalną ilość miejsc do parkowania. Zastrzegła jednocześnie w § 13 ust. 4, że dopuszcza naprzemienne wykorzystanie tych samych miejsc parkingowych, w tym w sytuacji grupowania usług, dla których potrzeby parkingowe są rozłożone w czasie (w tym w układzie dnia, tygodnia). Zapisem tym złamała art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czyli decydowanie o tym, w jaki sposób może zostać zagospodarowany teren oraz na jakich zasadach w jego granicach może następować użytkowanie istniejących obiektów, należy wyłącznie do rady gminy. W ramach uchwalania aktu prawa miejscowego organ stanowiący gminy nie może delegować swoich kompetencji decyzyjnych na inne organy, a tak stało się w przypadku tego zapisu, gdyż nieprecyzyjnie zredagowana norma prawna zawarta w § 13 ust 4 uchwały, pozostawia pole do dowolnej interpretacji i uznaniowych rozstrzygnięć przez organy podejmujące decyzje na podstawie norm zawartych w tym paragrafie. Organ podniósł, że w toku postępowania budowlanego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno - budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, badana jest zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie przez te organy, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa miejscowego stanowi podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wniesienia sprzeciwu, odmowy oddania inwestycji do użytkowania czy też legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu tym organy administracyjne nie mogą jednak samodzielnie uzupełniać regulacji przewidzianych w planie. Tym bardziej, że dopełnienie takie na różnych etapach procesu budowlanego mogłoby być odmienne, (np. z powodu braku ewidencji wykorzystanych miejsc parkingowych, możliwości zmiany profilu działalności gospodarczej itp.). Ponadto tak zredagowany przepis nie wypełnia wymogu § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ożarowice wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej pkt I tiret 2 treści skargi Wojewody Śląskiego i o zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wskazał przede wszystkim, że Rada Gminy Ożarowice wypełniła, w ramach ustaleń ww. planu miejscowego ( § 13 ust. 4), obowiązek ustalenia wymagań dotyczących minimalnej liczby miejsc do parkowania w aspekcie § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 13 ust. 1-3 tekstu planu zawiera jednoznaczne ustalenia w zakresie minimalnej ilości miejsc do parkowania dla poszczególnych funkcji, natomiast § 13 ust. 4 dopuszcza dodatkowo naprzemienne wykorzystanie tych miejsc w przypadku realizacji inwestycji łączących działalności usługowe, prowadzone w różnych dniach tygodnia, bądź też w układzie dni robocze i weekendy, co ma na celu zapewnienie racjonalnego i efektywnego ekonomicznie wykorzystania terenu w ramach określonych wskaźników i parametrów zabudowy. Formuła ta ma na celu uniknięcie nieuzasadnionego przekształcenia powierzchni biologicznie czynnej. Wójt Gminy Ożarowice podniósł, że w § 13 ust. 1-3 tekstu planu ustalono jako obligatoryjny element planu (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wymagania w zakresie minimalnej liczby miejsc do parkowania. Jest to ustalenie nadrzędne, postawione wyżej w stosunku do dopuszczenia określonego w § 13 ust. 4 planu. Dopiero po spełnieniu nadrzędnych ustaleń planu można zastosować dopuszczenie zawarte w ust. 4 tego paragrafu, co wynika wprost z redakcji tego przepisu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych sołectwa Ossy. Dodał, że dla prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy powyższego dopuszczenia niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści dopuszczenia w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej. Może mieć miejsce sytuacja, kiedy rodzaje usług zlokalizowanych na działce budowlanej generują potrzeby parkingowe w różnych porach dnia (na przykład praktyka lekarska czynna dwa razy w tygodniu od godz. 18 do godz. 20 i sklep czynny od godz. 7 rano do godz. 17, czy inny przykład: pub czynny od godz. 19 i usługi profesjonalne w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych czynne od 7 do godz. 15). Wójt Gminy wskazał, że "potencjalny inwestor realizujący usługę winien wykazać, że jest w stanie zapewnić praktyczną, a nie tylko teoretyczną realizację rzeczywistych potrzeb w zakresie parkowania samochodów, wynikających z ustaleń planu, aby mogły rzeczywiście obsługiwać daną usługę. Dotyczy to wszystkich inwestorów realizujących usługi zgodnie z ustaleniami planu. Ww. wymóg wynika wprost z ustaleń przedmiotowego planu w zakresie wymagań dotyczących minimalnej liczby miejsc do parkowania (§ 16 ust. 1). Jeżeli spełnienie wymagań w zakresie miejsc do parkowania inwestorzy realizujący usługi, wykażą odrębnie dla każdej usługi, to dopuszczenie zbilansowania tych potrzeb na zasadzie wykorzystania tych samych miejsc w różnych porach, na przykład dnia, umożliwi bardziej racjonalne zagospodarowanie terenu na przykład w większym procencie zielenią urządzoną (i jednocześnie opcja realizacji miejsc parkingowych dla każdej usługi odrębnie będzie nadal dostępna). Takie działanie byłoby działaniem wpisującym się w przestrzeń w aspekcie wykorzystania jej racjonalnie i ekonomicznie". Organ gminy podniósł, że wyżej wskazane dopuszczenie nie narusza art. 3 ust. 1 ustawy p.z.p. jak również art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Z obowiązujących przepisów nie można wyprowadzić jednoznacznej normy, że miejsca te muszą być bezwzględnie zlokalizowane na tej samej działce dla której ustalone są warunki zabudowy, to niewątpliwie ich położenie powinno zapewnić praktyczną realizację potrzeb parkingowych. Oznacza to, że co najwyżej powinny być one usytuowane w takiej odległości i miejscu od działki budowlanej aby mogły rzeczywiście ją obsługiwać, zapewnić praktyczną, a nie tylko teoretyczną realizację rzeczywistej potrzeby parkowania samochodów.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały w zakresie słów " w odległości 6,00 m liczonej od linii rozgraniczających tereny dróg publicznych klasy D – dojazdowa (oznaczonych symbolami 1 KDD, 2KDD), z zastrzeżeniem lit. b".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), – zwanej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że uchwała Rady Gminy Ożarowice (zwanej dalej również radą gminy lub organem) - w zaskarżonej części - została wydana z naruszeniem prawa, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadne są bowiem zarzuty organu nadzoru w zakresie § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a tej uchwały, dotyczące tego, że powyższy plan miejscowy wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy, oznaczone na rysunku planu, w innej odległości niż odległość określona w tekście planu.

Stanowi to naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwanego również rozporządzeniem), według którego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu tego planu. Natomiast wyżej wymieniona część tekstowa ustaleń planu nie odpowiada ustaleniom graficznym, wprowadzając w błąd co do faktycznego przebiegu linii zabudowy. Zasadnie zatem organ nadzoru zarzucił, że jest to niedopuszczalne w świetle przepisu art. 4 ust. 1 upzp. Plan miejscowy ma bowiem na celu ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków jego zabudowy. Wskazana rozbieżność nie pozwala na jednoznaczne odczytanie zasad zagospodarowania terenu, inny jest bowiem przebieg linii zabudowy wynikający z ustaleń tekstowych, a inny z ustaleń graficznych.

Zasługiwały również na uwzględnienie twierdzenia organu nadzoru, według których, zgodnie z art. 16 ust. 1 upzp, plan miejscowy to przede wszystkim rysunek planu, który stanowi nieodłączną część tego aktu prawnego stanowiącego przepis gminny. W związku z tym – jak zasadnie podniósł organ - pozostawienie wyłącznie graficznego ustalenia przebiegu linii zabudowy czyni zadość wymaganiom przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia, a wobec tego możliwe jest stwierdzenie nieważności jedynie ustaleń tekstowych, dotyczących przebiegu linii zabudowy zawartych w § 7 ust.1 pkt 1 lit. a uchwały nr XL/452/2018 Rady Gminy Ożarowice od słów " w odległości 6,00 m." do słów "z zastrzeżeniem lit.b,".

W pozostałej części, zarzuty skargi dotyczyły § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały, według którego "dopuszcza się naprzemienne wykorzystanie tych samych miejsc parkingowych, w tym w sytuacji grupowania usług, dla których potrzeby parkingowe są rozłożone w czasie (w tym w układzie dnia, tygodnia) - jako niezgodnego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

W związku z powyższym podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Jak podniósł organ nadzoru, na konieczność określenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, wskazuje także § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Ożarowice ustaliła w § 13, minimalną ilość miejsc do parkowania, przyjmując jednocześnie w § 13 ust. 4, że dopuszcza się naprzemienne wykorzystanie tych samych miejsc parkingowych, w tym w sytuacji grupowania usług, dla których potrzeby parkingowe są rozłożone w czasie (w tym w układzie dnia, tygodnia).

W związku z treścią powyższego - przytoczonego w sposób dosłowny przepisu - stwierdzić należało, że zasadne są zarzuty skargi, według których nieprecyzyjnie zredagowana norma prawna zawarta w § 13 ust 4 uchwały, pozostawia pole do dowolnej interpretacji i uznaniowych rozstrzygnięć przez organy podejmujące decyzje na podstawie norm zawartych w tym paragrafie. Jak bowiem podniósł organ nadzoru, w toku postępowania budowlanego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno - budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, badana jest zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie przez te organy, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa miejscowego stanowi podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wniesienia sprzeciwu, odmowy oddania inwestycji do użytkowania czy też legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu tym – jak zasadnie podkreślono w skardze - organy administracyjne nie mogą samodzielnie uzupełniać regulacji przewidzianych w planie, tym bardziej, że dopełnienie takie na różnych etapach procesu budowlanego mogłoby być odmienne, (np. z powodu braku ewidencji wykorzystanych miejsc parkingowych, możliwości zmiany profilu działalności gospodarczej itp.).

Podkreślenia bowiem wymagało, że w kwestionowanym § 13 ust. 4 uchwały, zastosowane zostały pojęcia niedookreślone, takie jak "naprzemienne" wykorzystanie tych samych miejsc parkingowych, "grupowanie usług", co stwarza możliwość różnorodnych interpretacji tych pojęć, czyli – jak zarzucono w skardze - samodzielnego uzupełniania tej regulacji przez organy w toku postępowania budowlanego. To zaś otwiera drogę do uznaniowych rozstrzygnięć przez organy podejmujące decyzje na podstawie unormowania zawartego w tym przepisie.

W tej kwestii, nawet sam organ gminy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że "dla prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy powyższego dopuszczenia" (tj. § 13 ust. 4 uchwały) "niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści dopuszczenia w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej". W powyższej wypowiedzi organ gminy wskazał zatem konieczność dokonywania interpretacji § 13 ust. 4 uchwały, pozwalającej na "odkodowanie treści" tego unormowania. Na dodatek to "odkodowanie treści" miałoby odbywać się poprzez odniesienie do tak szeroko rozumianych pojęć jak zasada ochrony prawa własności i zasada wolności budowlanej.

Niewątpliwie potwierdza to zasadność zarzutu skargi, według którego - tak zredagowany przepis nie wypełnia wymogu § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym, przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować.

Przede wszystkim jednak – jak już była o tym mowa wyżej - § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Podkreślenia zaś wymagało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego, powinien spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych, w tym przede wszystkim odpowiadać standardom legalności.

Zasadnie organ nadzoru wskazał więc w skardze, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w tej części.

Z uwagi na to, że uchwała ta stanowiła akt prawa miejscowego, okoliczność, że od dnia jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż jeden rok, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.