Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1341/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 pkt 1i3
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: art. 36a ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność:

- zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Z.,

- zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, iż jako podstawę prawną zarządzenia nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5c pkt 2 i art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.).

Natomiast jako podstawę prawną zarządzenia nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5c pkt 2 i art. 36a ust. 4 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do tych zarządzeń z powodu naruszenia prawa. Organ stwierdził, iż zarządzeniem nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] powołał komisję konkursową mająca wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w Z.. Zgodnie z art. 36a ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1 zd. pierwsze ustawy). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkolę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub w placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). Według art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej oraz powołanie komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora należą do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Ustawodawca w art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty przyznał ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania kompetencję do określenia, w drodze rozporządzenia, regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę.

Minister Edukacji Narodowej, realizując powyższą kompetencję, wydał 8 kwietnia 2010 r. rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Stosownie do § 2 tego rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, zwanej dalej komisją, który kieruje jej pracami.

Mocą kwestionowanego zarządzenia nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w [...] powołał siebie na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w Z. oraz uczestniczył w procedurze wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Zdaniem organu nadzoru Burmistrz, będąc przewodniczącym komisji konkursowej, ograniczył jej bezstronność. Dla uniknięcia takich sytuacji, ustawodawca celowo określił w art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty skład komisji konkursowej, w której mają brać udział przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję organu. Od członka komisji konkursowej jest bowiem wymagana bezstronność przy ocenianiu kandydata na dyrektora szkoły.

W protokole z dnia 8 lutego 2013 r. z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komisja stwierdziła nierozstrzygnięcie konkursu.

W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu [...] marca 2013 r. wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, w którym, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, powierzono stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w Z. H. M. na okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Zdaniem organu nadzoru zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora zostało wydane na skutek działania komisji konkursowej, której powołany skład (zarządzeniem nr [...]) był niezgodny z przepisami obowiązującego prawa. Dwukrotne głosowanie nad zgłoszonymi do konkursu kandydaturami dało wynik remisowy, co oznacza, iż głos przewodniczącego komisji miał znaczący wpływ na sposób rozstrzygnięcia konkursu. Stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] implikuje potrzebę stwierdzenia nieważności powiązanego z nim zarządzenia nr [...].

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

‒ naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) poprzez przyjęcie przez organ nadzoru błędnej wykładni tego przepisu, zgodnie z którą powołanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] na członka i przewodniczącego komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w Z. stanowiło istotne naruszenie prawa,

‒ naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] są sprzeczne z prawem, podczas gdy zarządzenia organu gminy nie naruszają prawa nawet w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Podnosząc powyższe zarzuty, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się zarówno z prawną oceną sprawy, jak również z interpretacją przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanych zarządzeń dokonaną przez Wojewodę [...]. Podkreślono, iż zarówno przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jak i regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. nie definiują terminu "przedstawicieli organu prowadzącego szkołę", tj. nie określają kim mają być te osoby, czyli nie wymieniono jakimi kwalifikacjami powinny się legitymować, czy też jakie funkcje pełnić w organie prowadzącym szkołę. Powołany przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń podmiotowych w tym zakresie. Podobnie też przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączeń.

Zdaniem skarżącego, jeśli ustawodawca posłużył się terminem "przedstawiciel" organu prowadzącego szkołę lub placówkę, to uprawnionym wydaje się pogląd, zgodnie z którym przedstawicielem takim może być burmistrz (wójt, prezydent miasta).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu nadzorczego Wojewody [...], Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 36a ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust. 4).

W ust. 6 określono natomiast, iż w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzących szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę,

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Natomiast regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkrusu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.).

Stosownie do § 2 tegoż rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami.

W myśl § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

‒ nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego,

‒ Przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków,

‒ naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1,

‒ innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Z przedstawionych wyżej unormowań wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż organ prowadzący szkołę powołuje w skład komisji konkursowej "przedstawiciela organu", nie zaś osobę pełniącą funkcję danego organu, np. burmistrza.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 649/12, przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowi ograniczenie dopuszczalności powoływania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji konkursowej. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie", mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W związku z tym trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy (art. 33 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 223, poz. 1458) osoby starającej się o wygranie tego konkursu, dodatkowo mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia, jak i unieważnienia wyników tego konkursu.

Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13, w którym wskazał, iż pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję tego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwienia (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy wynika, że burmistrz nie może powoływać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie.

Z przedstawionym stanowiskiem w pełni zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę i uznaje zarzut skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty za nieuzasadniony. Wbrew podniesionym zarzutom, organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i zasadnie zastosował w odniesieniu do podjętych zarządzeń przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru zasadnie stwierdził, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...], mocą zarządzenia nr [...], powołując siebie na przewodniczącego komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Z., uczestniczył w procedurze wyłonienia kandydata na to stanowisko, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W protokole z dnia 8 lutego 2013 r. z posiedzenia komisji konkursowej powołanej powyższym zarządzeniem, Komisja stwierdziła nierozstrzygnięcie konkursu z tego powodu, że żaden z kandydatów na stanowisko dyrektora szkoły nie uzyskał bezwzględnej większości głosów. W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu [...] marca 2013 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, w którym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty powierzył stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w Z. wskazanej w nim osobie.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, iż powyższe zarządzenie nr [...] zostało wydane na skutek nieprawidłowego działania komisji konkursowej, której powołany zarządzeniem nr [...] skład nie był zgodny z przepisem art. 36a ust. 6 pkt 1.

Dwukrotne głosowanie nad zgłoszonymi do konkursu kandydatami dało wynik remisowy, co oznacza, że głos przewodniczącego komisji miał znaczący wpływ na sposób rozstrzygnięcia konkursu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.