Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 844/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i 2, art. 138 par 1 pkt 1, art. 158 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 145 par 1 pkt 1c, art. 134 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pani E. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] października 1988 roku w części dotyczącej rozstrzygnięcia o prawie własności działki o numerze [...] i jednocześnie o stwierdzenie, że "działka z mocy prawa stała się własnością Gminy, a co za tym idzie, że w wyniku powyższego gmina ta jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania za tą nieruchomość". Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Pani E. M. przywołała art. 156 § 1 pkt 2 kpa i podniosła przy tym, że jako podstawę prawną decyzji powołano art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), nie przywołano zaś w podstawie prawnej art. 12 ust. 5 i "nie zastosowano normy wynikającej z tego przepisu, co stanowi rażące naruszenie prawa".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2015r. działając na podstawie art. 156 § 1, art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi O., gm. W. o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające wykazanie naruszenia prawa, koniecznym jest wskazanie, że zostało naruszone w sposób rażący. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję. Organ administracyjny, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji orzeka wyłącznie kasacyjnie, to znaczy, że może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzeczenia, odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiej decyzji ani tez uchylając ja orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa, zaś odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek jest niedopuszczalne. Przepis art. 156 § 1 kpa, wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie czy wręcz ścieśniający. Z charakteru przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa wynika, że wady tkwią w samej decyzji i mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w innym trybie, niż stwierdzenie nieważności decyzji. Ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można sprawy rozpatrywać "od nowa", tak jak w postępowaniu zwykłym, czy też tak jak po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym w trybie nadzwyczajnym ocenie podlega jedynie decyzja będąca przedmiotem tego postępowania, a dokładnie rzecz ujmując jej treść.

W rozpatrywanej sprawie analiza wniosku Pani E. M. wskazuje, że jako przesłankę nieważności decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium argumentowało, że w świetle orzecznictwa sądowego cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji w indywidualnych sprawach, a w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, której należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Chodzi w tym przypadku o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tamo, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206). Nic ulega wątpliwości, że przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi tu bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 730).

Mając na uwadze powyższe poglądy Kolegium przyjęło, że powyższa sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała.

Naczelnik Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] października 1988 roku, powołując się na art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], polegający na wydzieleniu z niej 13 nowych działek, oznaczonych kolejno od nr [...] do [...], przy czym przy działce o nr [...] zaznaczono, iż "pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazd do nowopowstałych działek, do czasu wykupu przez S.P.", przy pozostałych działkach zaznaczono "na rzecz nowego nabywcy". W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje na tym terenie budownictwo letniskowe, więc podział jest zgodny z planem, zaś dojazd do nowopowstałych działek jest zapewniony od działki nr [...], pozostającej przy właścicielu, która przejęta będzie przez Skarb Państwa w terminie późniejszym.

Powołany w decyzji, jako jej podstawa prawna art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił miedzy innymi, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału (ust.3).

Rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji zdaniem Kolegium było zgodne, więc z podstawą prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988r.

Mając powyższe na uwadze zespół orzekający w I instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi O., gm. W., ozn. nr geod. [...].

Pani E. M. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozparzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988r. w części, to jest co do rozstrzygnięcia o prawie własności działki o numerze [...]uzupełniając swoje stanowisko w sprawie zawarte w piśmie z dnia 29 kwietnia 2015 roku. Skarżąca zarzuciła, że naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą pominięciem istotnych okoliczności sprawy w przedmiocie rozstrzygnięcie o prawie własności działki o numerze [...], poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których w całości odmówił zasadności dowodom potwierdzającym istnienie na działce nr [...] drogi spełniającej kryteria do zastosowania art. 12 ust. 5 z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99). Zarzucając naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wskazano na błędną wykładnię przepisu skutkującą jego niezastosowaniem w sprawie dla oceny rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] października 1988 r. w której wydano rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, Strona wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2015r. odmawiającej stwierdzającej nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988 r. w części, to jest co do rozstrzygnięcia o prawie własności działki o numerze.

Pani E. M. nie zgadzała się z Kolegium w I instancji, w kwestii rozstrzygnięcia o prawie własności działki o numerze [...]. Odwołująca się podnosi, że kluczowym jest ustalenie charakteru i przeznaczenia drogi istniejącej na działce nr [...], co do której Naczelnik Miasta i Gminy w decyzji z dnia [...] października 1988 r. wydał rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności z rażącym naruszaniem art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2015r. na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2015r. w mocy.

Odnosząc się do stanowiska Pani E. M. w kwestii analizy decyzji, Kolegium stwierdziło, że podstawą rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej musi być przepis prawnomaterialny przewidujący takie rozstrzygnięcie, a przypadkiem działania bez podstawy prawnej będzie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach wynikających wprost z mocy prawa.

Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy jest zgodne z powołaną w niej podstawą prawną, tj. art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), bowiem

1) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podlegająca podziałowi działka gruntowa o nr ewid. [...]znajdowała się na ternie budownictwa letniskowego i można było z niej wydzielić działki oznaczone od nr [...] do nr [...] pod zabudowę letniskową,

2) projekt podziału zatwierdził terenowy organ administracji państwowej, jakim był wówczas Naczelnik Miasta i Gminy.

Wnioskodawczyni, jako podstawę przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji przywołała brak w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 12 ust. 5 powołanej wyżej ustawy i brak zastosowania "normy wynikającej z tego przepisu, co stanowi rażące naruszenie prawa".

Przepis art. 12 ust. 5 powołanej ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił, iż "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" i miał zastosowanie tylko w przypadku podziału niektórych nieruchomości.

Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też żadne inne przepisy nie wprowadzały prawnej definicji podziału nieruchomości, natomiast w zależności od kontekstu konkretnej sprawy pojęcie to należało postrzegać jako:

- podział administracyjny (inaczej geodezyjny lub ewidencyjny),

- podział prawny,

- podział wieczystoksięgowy.

Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości, bez zmiany właściciela, ale dający możliwość w przyszłości zbycia wydzielonych działek, czyli dokonania w przyszłości prawnego podziału nieruchomości. Natomiast w wyniku podziału prawnego następuje zmiana własności przynajmniej jednej wyodrębnionej ewidencyjnie części dotychczasowej nieruchomości i wynika on z czynności cywilnoprawnych, albo ze zdarzeń prawnych, lub też orzeczeń sądowych.

Uregulowania zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy odnoszą się co do zasady do podziału geodezyjnego, natomiast uregulowanie zawarte w ust. 5 pojawiło się jako konsekwencja tego podziału w przypadku niektórych nieruchomości (wydzielenie nieruchomości pod ulice. I dotyczy ubocznie podziału prawnego, tj. przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod ulicę na własność Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna.

Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988 roku dotyczy wyłącznie podziału geodezyjnego działki o nr geod. [...]i nie pojawia się w niej ubocznie podział prawny, w rozumieniu art. 12 ust. 5 powołanej ustawy, dotyczący wydzielonej działki nr [...], stąd brak powołania w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji przepisu art. 12 ust. 5 w/w ustawy nie jest rażącym naruszeniem prawa.

W decyzji przy wydzielonej działce nr [...] zapisano jedynie, że "pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek, do czasu wykupu przez S. P.", zatem nie doszło do wydzielenie gruntu pod ulicę, a jedynie dojazdu do nowopowstałych działek. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, każda nowo wydzielona działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej (bezpośredni lub pośredni) i o ile dzielona działka nr [...] miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to nowo powstałym działkom zapewniono przy podziale dostęp pośredni poprzez działkę nr [...]. Ponadto w decyzji zaznaczono, że działka ta "pozostaje przy właścicielu (...) do czasu wykupu przez S. P. ", nie ma więc mowy o przejściu z mocy prawa, a jedynie o ewentualnym przyszłym zdarzeniu cywilnoprawnym, choć ubocznie można przyjąć, że ta część zapisu wykracza poza przepisy będące podstawą prawną decyzji, jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Zaznaczyć należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, ocenie podlega stan prawny i faktyczny określony datą decyzji, nie mają więc znaczenia w tym postępowaniu podnoszone przez Panią E. M. zdarzenia późniejsze dotyczące działki nr [...].

W ocenie zespołu orzekającego Kolegium za chybione uznać należy także zarzuty rażącego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015r. zawiera uzasadnienie faktyczne decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988 roku w części dotyczącej rozstrzygnięcia o prawie własności działki o numerze [...].

Jak już wskazano wcześniej przedmiotem postępowania toczącego się przed Kolegium jest zbadanie zgodności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia o prawie własności działki o numerze [...] z uregulowaniem zawartym w art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Artykuł 12 ust. 1 ww. ustawy stanowił: podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast ust. 3 brzmiał: podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Decyzja o której mowa w tych przepisach dotyczy podziału nieruchomości. Należy się więc zgodzić ze stanowiskiem zespołu orzekającego w I instancji, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi O. gm. W. ozn. nr geod. [...] jest zgodna z prawem. Zatwierdzenia podziału działki nr [...]i przypisanie jej funkcji "służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek" w rozumieniu art. 12 ust. 1 i 3 powołanej wyżej ustawy została wydana z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze zespół orzekający w II instancji staje na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 roku, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, brak jest bowiem przesłanek do uznania, iż ocena materiału dowodowego dokonana w sprawie rażąco narusza prawo.

Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty Odwołującej się w pozostałym zakresie bowiem zostały one wyczerpująco omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w uzasadnieniach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2013r. i Nr [...] z dnia [...] października 2013r. nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem dotyczyły one innych spraw.

E. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2015r. utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia o prawie własności działki o numerze [...].

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującego pominięciem istotnych okoliczności sprawy w przedmiocie: rozstrzygniecie o prawie własności działki o numerze [...]

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy ocenie; rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] października 1988 r. w której wydano rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których w całości odmówił zasadności dowodom potwierdzającym istnienie na działce nr [...] drogi spełniającej kryteria do zastosowania art. 12 ust. 5 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99).

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) poprzez błędną jego wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem w sprawie dla oceny rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] października 1988 r. w której wydano rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej.

W ocenie skarżącej wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja jest wadliwa. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy, jak również przyjęta przez organ wykładnia prawna budzi istotne zastrzeżenia pod kątem zrozumienia istoty sprawy, a przede wszystkim znacząco godzi w zaufanie do organów administracji publicznej, które powinny przede wszystkim stać na straży praworządności. Mimo wyraźne określonych przez skarżącą zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ tworzy własną i zdaniem skarżącej niedopuszczalną interpretację art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) co prowadzi do wadliwej oceny naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] października 1988 r. skutkującej nie zakwalifikowaniem tego naruszenia jako rażące.

Podkreślenia wymaga fakt, iż zespół SKO orzekający w II instancji w rzeczywistości powtórzył stanowisko zespołu orzekającego w I instancji, pomijając milczeniem argumentację podnoszoną przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym zaniechanie wnikliwego rozpoznania sprawy i analizy jej stanu faktycznego nie może się zakończyć wydaniem prawidłowego rozstrzygnięcia, skoro dokonana ocena prawna ustalonego w ten sposób stanu faktycznego sprawy jest wadliwa. Przede wszystkim zarzucić należy, iż organ z niezrozumiałych dla skarżącej powodów różnicuje status nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości położonej we wsi Ostrowo oznaczonej geodezyjnie nr [...], zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta Gminy z dnia [...] października 1988 r. W decyzji tej między innymi stwierdzono że wydziela się działkę nr [...] oraz przy jej wydzieleniu zapisano, że "pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek do czasu wykupu przez S.P.". Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 12 ust 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Jak podkreślała skarżąca na etapie wydawania w/w decyzji zachodziła konieczność zastosowania art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z uwagi na charakter wydzielonej działki nr [...] i jej przeznaczenie. Organ rozpoznający sprawę uznał jednak, że przepis art. 12 ust. 5 powołanej ustawy miał zastosowanie tylko w przypadku podziału niektórych nieruchomości traktując powyższe uregulowanie jako samodzielną i odrębną podstawę w stosunku do uregulowań zawartych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie skarżącej przepisy art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości mają charakter komplementarny i nie należy ich rozpatrywać w oderwaniu od całości. Tym bardziej zwrócić należy uwagę, co organ całkowicie pomija, iż wydzielenie między innymi działki o numerze [...] - jako drogi dojazdowej - nastąpiło w jednej decyzji z działki nr [...]. Wbrew temu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż w decyzji nie doszło ubocznie do podziału prawnego nieruchomości w rozumieniu art. 12 ust. 5 powołanej ustawy i z tego względu nie przywołano go w postawie prawnej przedmiotowej decyzji. Zgodnie z prawidłową wykładnią art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, działka oznaczona nr [...] powinna być przejęta przez Skarb Państwa po uprawomocnieniu się decyzji. Przejście na własność gminy przedmiotowej działki nastąpiło z mocy samego prawa, dlatego wszelkie zapisy zawarte w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988 r. dotyczące własności działki [...] mogą mieć charakter co najwyżej informacyjny a nie rozstrzygający. Stanowisko skarżącej w powyższym zakresie wynika ze stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniach decyzji: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i [...] z dnia 30 października 2013 r. Wyżej wymienione decyzje SKO również dotyczą działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości położonej we wsi O. oznaczonej geodezyjnie nr [...]. W zaskarżonej decyzji organ podkreślał również, że przy wydzieleniu działki nr [...] nie doszło do wydzielenia gruntu pod ulicę, a jedynie dojazdu do nowo powstałych działek. Również w powyższym aspekcie SKO pominęło milczeniem argumenty skarżącej, wskazujące na wadliwość takiego uznania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że w świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Nie mogący budzić wątpliwości charakter działki nr [...] i jej przeznaczenie jako ulica przesądza o konieczności stosowania na etapie wydawania decyzji art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Niezależnie od powyższego skarżąca krytycznie odniosła się do fragmentu uzasadnienia decyzji SKO, w świetle którego rozstrzygnięcie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988 r. dotyczące działki nr [...] tj. "pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek do czasu wykupu przez Skarb Państwa", zostało uznane jako sformułowanie wykraczające poza przepisy będące podstawa prawną decyzji, jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy z zestawienia z jednoznacznym brzmieniem, niebudzącym wątpliwości przepisem, decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie, jako obrażająca prawo.

Skarżąca podkreślała, że skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę, następowało z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej jest dotknięte wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej.

Uznać zatem należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1988 r. w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. są wadliwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony.

Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, objętej wnioskiem.

Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa, spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem.

Istotnym zagadnieniem było więc ustalenie, czy Naczelnik Miasta i Gminy wydając przedmiotową decyzję z dnia [...] października 1988r. był uprawniony na podstawie prawnej wskazanej w tej decyzji do rozstrzygania w kwestii własności wydzielonej nieruchomości oraz czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu decyzje organów administracji zatwierdzające projekt podziału nieruchomości mają istotne i dalekosiężne znaczenie dla stosunków własnościowych dotyczących wydzielonych działek, w konsekwencji wywołują bowiem skutki prawne w zakresie prawa własności wydzielonych działek, zwłaszcza w odniesieniu do działek przeznaczonych na drogi dojazdowe zapewniające dostęp do drogi publicznej. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości winna zatem zawierać precyzyjne, jasne i zrozumiałe rozstrzygnięcie co do podziału nieruchomości. Budzące wątpliwości zapisy w rozstrzygnięciu decyzji należy więc uznać za naruszające prawo w stopniu rażącym, w szczególności w zakresie rozstrzygnięć dotyczących prawa własności poszczególnych działek. Zawarte tymczasem w rozstrzygnięciu decyzji z [...] października 1988r. postanowienie "działka [...] o powierzchni [...] ha pozostaje przy właścicielu i służyć będzie jako dojazdy do nowopowstałych działek do czasu wykupu przez S.P.", stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji.

Stosownie do obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem przy spełnieniu przesłanek z art. 12 ust. 5 wymienionej ustawy działka wydzielona pod ulice przechodzi na własność Skarbu Państwa (obecnie gminy) z mocy prawa bez potrzeby wydawania w tym zakresie decyzji (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1996 r. IV SA 198/85, publ. LEX nr 26151, wyrok NSA z dnia 29 marca 1995 r. III ARN 7/95). Pas gruntu wydzielony pod budowę ulicy przechodzi na własność Skarbu Państwa (obecnie gminy) z mocy prawa, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się ostateczna i w tej decyzji nie powinno się zamieszczać specjalnego orzeczenia o przejściu własności.

Jeśli organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, w decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 powołanej ustawy nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. Także przepis art. 12 ust. 5 tej ustawy nie daje organowi administracji uprawnień do orzekania w sprawie własności wydzielonych działek; organ powinien w decyzji o podziale nieruchomości jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu omawianego przepisu (patrz wyr. NSA oz w Poznaniu z 30 grudnia 1987r., sygn. akt SA/Po 1435/87, dostępne www.cbios.nsa.gov.pl).

Tymczasem zawarty w przedmiotowej decyzji zapis, że działka "pozostaje przy właścicielu", z jednej strony budzi wątpliwości co do znaczenia i skutków tego sformułowania w stopniu rażącym. Nie wiadomo, czy chodzi o prawo własności, które pozostaje przy dotychczasowym właścicielu, czy też chodzi pozostawienie przy właścicielu prawa do wykorzystywania tej działki jako dojazdowej do nowopowstałych działek. Z drugiej strony, jak wskazano powyżej jeżeli chodzi o pozostawienie prawa własności przy dotychczasowym właścicielu, to zapis ten jest sprzeczny w stopniu rażącym z jasną dyspozycją przepisu art. 12 ust. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którą z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna działka wydzielona pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzi na własność Państwa, nie może więc "pozostać przy właścicielu".

W tym stanie rzeczy wydanie decyzji rozstrzygającej o własności nowopowstałych działek przeznaczonych pod drogi nie było możliwe, a rozstrzygniecie w decyzji w tym zakresie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zasadne okazały się zatem zarzuty skarżącej w powyższym zakresie.

Z powyższego wynika również, że art. 12 ust. 5 powołanej ustawy nie może stanowić podstawy prawnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Na podstawie tego przepisu organ nie może orzekać w decyzji o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. Przepis ten stanowi z mocy prawa (samej ustawy) o przejściu własności działek wydzielonych pod drogi na rzecz Skarbu Państwa, a nie na podstawie decyzji organu administracji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Reasumując stwierdzić należy, że całokształt powyższych rozważań prowadzi do wniosku, iż uchybienia przepisom postępowania administracyjnego (art. 80 k.p.a. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) mogły mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja Kolegium z [...] lipca 2015r. nie może się ostać. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Sąd podkreśla, że naruszenie Naczelnika wydającego decyzję z [...] października 1988r. w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego pozostawienia działki [...] przy dotychczasowym właścicielu ma charakter rażącego naruszenia prawa o jaki mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z [...] października 1988r. w tej części.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku.