Wyrok NSA, sygn. akt OSK 8/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzący od podmiotu nieuprawnionego co do zasady nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tak pozytywnego jak i niepozytywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. jeżeli jednak wniosek złożony przez podmiot nieuprawniony, którym był organ administracji państwowej, został przyjęty i rozpatrzony przez właściwy organ, istotne jest czy był on akceptowany przez stronę, która pozostaje w zaufaniu do organów państwa nie może ponieść z tego tytułu szkody.

TEZY

Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzący od podmiotu nieuprawnionego co do zasady nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tak pozytywnego jak i niepozytywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. jeżeli jednak wniosek złożony przez podmiot nieuprawniony, którym był organ administracji państwowej, został przyjęty i rozpatrzony przez właściwy organ, istotne jest czy był on akceptowany przez stronę, która pozostaje w zaufaniu do organów państwa nie może ponieść z tego tytułu szkody.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Maria Wiśniewska, , Protokolant Beata Smulska, po rozpoznaniu w dniu 01 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2003 r. sygn. akt I S. A. 3304/01 w sprawie ze skargi A. B., R. B. i R. B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. R. 6 ozn. nr hip. [...]. 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. B. kwotę 320 zł. (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 8/04 U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 20 października 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. B., R. B. i R. B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. R. 6 oznaczonej nr hipotecznym [...]- oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. R. 6 oznaczonej nr hipotecznym [...], jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazując brak dowodu, aby byli właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Wniosek taki złożył bowiem Okręgowy Urząd Likwidacyjny, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wyrażał pogląd, że wniosek Urzędu Likwidacyjnego nie mógł być traktowany jako wniosek stron postępowania, a działanie tego Urzędu nie mogło skutecznie zastąpić działania właścicieli. Nie złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w ustawowo określonym terminie 6-cio miesięcznym od daty objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, powodowało przejście na własność gminy własności budynku znajdującego się na tym gruncie z upływem tego terminu. Przejęcie to było następstwem bezskutecznego upływu terminu i nie wymagało stwierdzenia przejścia na własność gminy budynku w drodze deklaratoryjnej decyzji właściwego organu administracyjnego /uchwała SN z dnia 30 listopada 1972 r. nr CZP 77/72 OSN nr 7-8/73, poz. 126/. Z tej przyczyny organ orzekający stwierdził, że brak podstaw do uznania, iż kwestionowana decyzja zawiera wady wymienione w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. B., R. B. i R. B. podnosząc, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożył Urząd Likwidacyjny, który mógł występować w imieniu byłych właścicieli.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że akta sprawy administracyjnej zakończonej kwestionowaną decyzją o odmowie przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości nie zachowały się w całości, a pozostała jednie sentencja tego orzeczenia. Zostało wykazane, że w aktach dotyczących nieruchomości położonej przy ul. R. 25 znajduje się wniosek o przyznanie prawa do tej nieruchomości złożony przez poprzedniego właściciela jednakże brak takiego wniosku w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. R. 23 i R. 6. Z pisma Dyrektora Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] skierowanego do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wynika, że w rejestrze wpływów wniosków "dekretowych", znajdującego się w tym Wydziale istnieje zapis, że wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. R. 6 został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Brak zatem zapisu, aby poprzedni właściciel tej nieruchomości, lub jego następca prawny, złożył przedmiotowy wniosek.

Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Termin przewidziany w powyższym przepisie jest terminem prawa materialnego, co oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Jak to stwierdza się w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 3/03, termin ten jest określony jako termin końcowy do zgłoszenia uprawnienia przewidzianego w tym przepisie.

W związku z powyższym Sąd zauważył, iż konieczne jest dokonanie oceny, czy wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego mógł odnieść skutek w stosunku do poprzedniego właściciela, w sytuacji, gdy jak wynika z pisma Starosty Grodzkiego z dnia [...] przedmiotowa nieruchomość "w dacie sporządzania tego pisma była opuszczona, nie była prowadzona administracja i nie były prowadzone meldunki".

Urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich /Dz. U. Nr 13, poz. 87/, przy czym przepis art. 7 ust. 1 dekretu określał zakres działania tych urzędów, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. nie przewidywały natomiast dla urzędów likwidacyjnych uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych jak również składania wniosków w ich imieniu. Ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych /Dz. U. Nr 57, poz. 454/ dokonała zmiany art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. jednakże nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. Takich zmian nie wprowadziło również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. stanowiące wykonanie art. 9 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Złożony przez urząd likwidacyjny wniosek nie mógł więc odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. reprezentowany przez adwokata A. R., zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając:

1/ naruszenie art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji przez negowanie obecnie uprawnień Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego do wystąpienia z wnioskiem z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy /Dz. U. Nr 50, poz. 279/ mimo, że czynność ta została przez ówczesne terenowe organy administracji uznana za prawidłową i skuteczną,

2/ obrazę art. 7 ust. 1 cyt. dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez przyjęcie, że w odniesieniu do spornej nieruchomości nie wystąpiono z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej pomimo, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż taki wniosek w odpowiednim terminie został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, jak też przyjęty przez właściwy organ administracji,

3/ naruszenie art. 7 w zestawieniu z art. 77 ( 1 kpa w związku z treścią art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu skargi w postępowaniu sądowym okoliczności, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego mimo, że takie postępowanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4/ naruszenie art. 8 kpa w związku z art. 59 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, polegające na oddaleniu skargi mimo występowania istotnych braków w dokumentacji urzędowej oraz uchybień w postępowaniu administracyjnym, co w szczególnych okolicznościach sprawy może podważyć zaufanie obywateli do organów państwa i obowiązującego porządku prawnego.

W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarga kasacyjna zawiera bardzo obszerne uzasadnienie, w którym polemizuje się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że urząd likwidacyjny nie mógł skutecznie złożyć wniosku przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Podkreśla się przy tym, że przez szereg lat wnioski urzędów likwidacyjnych w tych sprawach były przyjmowane i rozpatrywane zaś dopiero po latach właściwość tych urzędów została zakwestionowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że jest okolicznością niewątpliwą, iż akta sprawy są niekompletne i nie zawierają wszystkich niezbędnych dokumentów odnoszących się do spornej nieruchomości. Nie ma w nich wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz pełnego odpisu kwestionowanego orzeczenia z dnia 26 września 1950 r., co uniemożliwia ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ odmawiając przyznania w 1950 r. własności czasowej. Istnienie tak zasadniczych braków w materiale dowodowym stwarzało obowiązek podjęcia dalszych poszukiwań zaginionej dokumentacji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2000 r. sygn. akt IV SA 2448/97 Sąd stwierdził, iż "Jeżeli bowiem Urząd Likwidacyjny, w stosownym terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą /lub w porozumieniu z nimi/ złożył taki wniosek, co wymaga wyjaśnienia, to oczywiście wniosek taki byłby prawnie skuteczny. W takim bowiem przypadku obywatel działając w zaufaniu do działań organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, żę zbędne jest złożenie kolejnego wniosku". W zaskarżonym wyroku Sąd, podobnie jak i organ administracji, nie przeanalizował możliwości takiego działania Urzędu Likwidacyjnego, pomimo, iż mogło to mieć zasadniczy wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie przeprowadził również analizy prawnych konsekwencji przyjęcia i rozpoznania przez organ wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny. W tym zakresie w wyroku z dnia 4 lutego 2000 r. Sąd wyraził pogląd, że "jeżeli zatem ówczesny Urząd Likwidacyjny złożył wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na rzecz następców prawnych byłych właścicieli, a adresat tego wniosku, uznając Urząd za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku, na ten fakt prawnie nie zareagował, to okoliczność ta nie może pozostać niezauważoną i w ślad za tym nie poddaną ocenie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją".

W piśmie stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, z dnia 7 marca 2005 r. wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż w zaskarżonym wyroku Sąd nie wziął pod uwagę faktu, że podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości było kwestionowane orzeczenie oddalające wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Gdyby przyjąć ponadto, jak to czyni Sąd, że Urząd Likwidacyjny nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 7 cyt. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów warszawskich, to wniosek tego Urzędu byłby bezprzedmiotowy i nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającego z przepisów dekretu. Nie było bowiem potrzeby wydawania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 1972 r. III CZP 77/72, OSN z 1973 r. Nr 8, poz. 126/. W sprawie niniejszej natomiast przyjęto i zarejestrowano wniosek Urzędu Likwidacyjnego w centralnej ewidencji uznając, że pochodzi od uprawnionego podmiotu, a ponadto na jego podstawie wszczęto postępowanie administracyjne, rozpoznano sprawę i wydano decyzję z dnia 26 września 1950 r. Jeżeli wniosek złożył nieuprawniony organ, jak ocenił to Sąd, to decyzja wydana na jego podstawie była pozbawiona podstaw prawnych i powinna zostać unieważniona, co z kolei powinno spowodować zmianę wpisu w księdze wieczystej.

Niekonsekwencja w rozumowaniu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku polega na tym, że z jednej strony Sąd neguje legitymację Urzędu Likwidacyjnego do wystąpienia z wnioskiem, zaś z drugiej strony uznaje za ważne skutki wywołane jego wniesieniem. Sąd nie odniósł się też do wskazanego w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 26 października 2003 r., cytowanego w skardze kasacyjnej, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2000 r. reprezentującego odmienny pogląd. Wobec niejednolitego orzecznictwa w omawianej dziedzinie, obowiązkiem Sądu było odniesienie się i rozważenie stanowiska wyrażonego w tym wyroku nawet wówczas, gdyby nie podzielał poglądów tam prezentowanych.

Nie rozważono też w sprawie, że chodzi o dom jednorodzinny jednokondygnacyjny, położony na terenie, który zgodnie z planem zabudowy obowiązującym w 1950 r. był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe w zabudowie luźnej lub grupowej do wysokości dwóch kondygnacji, a także iż niewątpliwie Urząd Likwidacyjny występował z wnioskiem, który akceptował dawny właściciel i kierując się zaufaniem do urzędu państwowego zaniechał składania wniosku we własnym zakresie zakładając, że wniosek Urzędu będzie miał identyczne, a może nawet ważniejsze, znaczenie niż wystąpienie osoby prywatnej. W tym zakresie nie dokonano wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Skarga została przez Sąd oddalona pomimo wystąpienia poważnych braków w dokumentach sprawy co powoduje, iż z zaskarżonego wyroku wynika, że na niekorzyść strony ma przemawiać brak ważnych dokumentów spowodowany nieudolnością, względnie wadliwą organizacją pracy organu administracji publicznej. Nie może być uznany za wiarygodny argument, że dokumenty zaginęły skoro dopiero po dwóch postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w postępowaniu kasacyjnym, organ "odnalazł" teczkę zdekompletowanych akt. Sąd pominął także kwestię znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej informacji o reprywatyzacji przedmiotowej nieruchomości, pomimo tego, że mogła ta okoliczność mieć istotne znaczenie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podstawową w sprawie kwestią jest, czy w zaskarżonym wyroku prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego nie mógł spowodować wszczęcia i wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Okręgowe urzędy likwidacyjne zostały utworzone na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich /Dz. U. Nr 13, poz, 87/ regulującego kwestie dotyczące majątków osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie a następnie go nie odzyskały. Przepisy o majątkach opuszczonych /porzuconych/ określały zakres zadań urzędów likwidacyjnych wiążących się z koniecznością zabezpieczenia tych majątków.

Poza powyższą regulacją natomiast pozostaje unormowanie problematyki własności i użytkowania gruntów na obszarze m. st. Warszawy w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. /Dz. U. Nr 50, poz. 279/. Dekret ten w art. 1 przewidywał przejście z dniem jego wejścia w życie wszelkich gruntów na obszarze m. st. Warszawy na rzecz gminy m. st. Warszawy. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy.

Takie uregulowanie powodowało, że grunty warszawskie nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone /porzucone/, a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych.

W tym więc zakresie zasadne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st Warszawy.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd nie odniósł się jednak w ogóle do argumentów podnoszonych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, wiążących się z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2000 r. sygn. akt IV SA 2449/97.

W wyroku tym Sąd potwierdzając zasadniczo fakt, że do okręgowych urzędów likwidacyjnych nie należało składanie wniosków w imieniu byłych właścicieli gruntów warszawskich stwierdził jednocześnie, że nie można uznać, iż niedopuszczalne było rozpoznanie takiego wniosku w każdym przypadku. Wskazał przy tym na możliwość złożenia przez urząd likwidacyjny wniosku w stosownym terminie w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą lub w porozumieniu z nimi, który to wniosek w ocenie Sądu byłby prawnie skuteczny, bowiem obywatel działając w zaufaniu do działań organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Poza tym obowiązkiem właściwego organu administracji, do którego wpłynął wniosek od urzędu likwidacyjnego o ustanowienie na rzecz byłego właściciela prawa do nieruchomości warszawskiej było wyjaśnienie, czy przedmiotowy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Praktyka składnia wniosków przez urząd likwidacyjny nie była odosobniona. Jeżeli więc wniosek taki został złożony zaś adresat wniosku uznając urząd likwidacyjny za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku nie zareagował na ten fakt, to okoliczność ta nie może pozostać niezauważoną i w ślad za tym nie poddaną ocenie.

Pogląd wyrażony w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w postępowaniu ze skargi kasacyjnej skład Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie podziela.

Jeżeli zatem, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwestionowana decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, bez rozważenia, czy pochodzi on od podmiotu, który z takim wnioskiem mógł wystąpić, czyli takiego, który był prawnie właściwy do jego złożenia, a następnie bez ustalenia, czy istnieje zgoda lub w jakiejkolwiek innej formie wyrażona aprobata byłego właściciela nieruchomości, a więc okoliczności umożliwiających stwierdzenie, czy wniosek ten jest skuteczny, niewątpliwie musi być uznana za wadliwą i to w tak poważnym stopniu, iż możliwe jest rozważenie, czy zachodzi przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. W istotnym stopniu tym samym należy uznać za wadliwe postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym właśnie, jak wskazano wyżej zakresie, a więc bez ustalenia, iż urząd likwidacyjny złożył wniosek bez zgody byłego właściciela nieruchomości, lub jego następcy prawnego, ewentualnie bez porozumienia z nim. Niewątpliwie nie powinna zapaść decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji tylko z tej przyczyny, iż wniosek pochodził od nieuprawnionego podmiotu, gdyż został złożony przez Urząd Likwidacyjny. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że słuszne jest twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż nawet w razie uznania, że wniosek został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny jako podmiot nieuprawniony do jego wniesienia, to tym bardziej nie mogła być wydana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która rozstrzyga właśnie /wprawdzie negatywnie/ wniosek Urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego nie powinien bowiem doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Już tylko sam fakt wydania decyzji rozstrzygającej wniosek pochodzący od podmiotu nieuprawnionego, nawet gdyby nie było konieczne dokonanie innych, wskazanych wyżej ustaleń, stanowi okoliczność uzasadniającą przyjęcie, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Zaskarżony wyrok akceptujący w tym stanie rzeczy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z motywacją, iż wniosek wszczynający postępowanie zakończone tą decyzją pochodził od podmiotu nieuprawnionego do jego wniesienia, jest więc wadliwy i to w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Jak to zasadnie także podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 3/03 co do tego, że termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest terminem końcowym do zgłoszenia uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Ze względu właśnie na to, że uprawnienie do złożenia wniosku przez osoby określone w tym przepisie wygasa z upływem danego terminu, istotne jest, aby w sytuacji, gdy wniosek został złożony w ustawowym terminie przez urząd likwidacyjny i został przyjęty a następnie rozpatrzony przez właściwy organ administracji państwowej nie pominąć okoliczności, iż obywatel pozostający w zaufaniu do organów państwa nie powinien ponieść z tego tytułu szkody.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm./. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.

Wyrok niniejszy ma ten skutek, iż sprawa powinna być ponownie rozpoznana w postępowaniu administracyjnym odwoławczym, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku /art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.