Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 580/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 19, art. 20, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1, art. 158 par. 1, art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 5, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Z. w G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "organ", "GDDKiA"), działając na podstawie art. 6, art. 158 § 1, art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2019 r. Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] października 2018 r., znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] września 2009 r., znak: [...], następnie zmienionej decyzją GDDKiA z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], w sprawie urządzenia (linia kablowa nn 0,4 kV), umieszczonego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wzdłuż ul. [...] i pod wiaduktem w m. [...] (od [...].10.2018 r. droga wojewódzka).

Do wydania zaskarżonej decyzji GDDKiA doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] września 2009 r., znak: [...], GDDKiA zezwolił T.J. na prowadzenie robót związanych z budową w pasie drogowym drogi krajowej nr [...][...] linii kablowej nn 0,4 kV 35 mm (wzdłuż ul. [...] wraz z lokalizacją pod wiaduktem) w m. [...] w dniach od 7 do 9 października 2009 r. Jednocześnie, ww. decyzją GDDKiA nałożył na T. J. opłatę za prowadzenie robót oraz za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami drogi. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], GDDKiA, działając w oparciu o art. 162 § 1 ust. 1, § 3 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej: "u.d.p."), stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] września 2009 r., znak: [...], w sprawie urządzenia (linia kablowa nn 0,4 kV), umieszczonego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wzdłuż ul. [...] i pod wiaduktem w m. [...] (od [...] października 2018 r. droga wojewódzka) i ustalającej wysokość opłat za prowadzenie robót.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GDDKiA wskazał, że w myśl art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi (drogi ekspresowej [...]) z chwilą oddania do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W związku z tym, odcinek drogi krajowej nr [...], w którym znajduje się ww. urządzenie (dz. nr [...],[...] i [...] wzdłuż ul. [...] oraz pod wiaduktem w m. [...]), z dniem [...] października 2018 r. został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Organ przywołał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 162 § 1 ust. 1 K.p.a. i uznał, że do wydania decyzji zezwalającej na pozostawienie w pasie drogowym urządzenia i naliczenia opłat z tym związanych w kolejnych latach, zobowiązany jest już nowy zarządca odcinka drogi, tj. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...].

Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...],[...] czerwca 2019 r. wniósł do GDDKiA wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] października 2018 r., znak: [...], jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, GDDKiA odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2018 r. wskazał w zaskarżonej decyzji na bezsporną w sprawie okoliczność, że z dniem [...] października 2018 r., droga krajowa nr [...] w m. [...] została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej i z tym dniem Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] stał się jedynym organem zarządzającym tym odcinkiem drogi. Organ wskazał, że w obiegu prawnym pozostawała natomiast decyzja organu administracji rządowej – GDDKiA, zarządcy drogi krajowej dawnej [...], którą organ wyraził zgodę na umieszczenie danego urządzenia w pasie drogowym i ustalił opłaty z tego tytułu, wg. stawek dla dróg krajowych określonych ustawą o drogach publicznych.

GDDKiA stwierdził, że opierając się na regulacji K.p.a. – zasadach ogólnych oraz części szczegółowej, a w szczególności art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. tylko organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje m. in interes społeczny. Według organu, art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma zastosowanie w tej sprawie, bowiem przemawia za tym interes społeczny, gdyż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej powoduje kolizję z interesem społecznym. Nowy zarządca drogi wojewódzkiej nie mógłby wydać swoich decyzji regulujących pozostawanie umieszczonych urządzeń w pasie drogowym i naliczenie stosownych opłat. Zdaniem GDDKiA, istotnym jest również to, że po stronie GDDKiA nastąpiła utrata kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej, np. do pobierania opłat.

GDDKiA nie podzielił stanowiska Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], iż skoro z dniem [...] października 2018 r. przedmiotowy odcinek drogi otrzymał status drogi wojewódzkiej, to tylko ten organ może dokonać ewentualnej zmiany decyzji GDDKiA, gdyż w dacie wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia droga była już drogą wojewódzką. W ocenie organu, przyjęcie takiego stanowiska naruszałoby zasadę, że zmienić lub uchylić, jak i stwierdzić wygaśnięcie decyzji pod określonymi warunkami zapisanymi w K.p.a. może tylko ten organ, który ją wydał – art. 162 § 1 K.p.a.

GDDKiA wskazał, że jego decyzja wyłącznie porządkuje obieg prawny poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie mającej już zastosowania w sprawie (bezprzedmiotowa). Wszelkie uprawnienia dotyczące zarządu drogą wojewódzką od [...] października 2018 r. przejął Marszałek Województwa [...], w imieniu którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. To nowy zarządca drogi wojewódzkiej jest zobowiązany do zwrócenia się do inwestorów (właścicieli) urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, wskazując m.in. na konieczność poniesienia opłat według nowych stawek przewidzianych dla dróg wojewódzkich.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodził się Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] ("Skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucił decyzji GDDKiA naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w związku z art. 6 i art. 9 K.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA z [...] sierpnia 2019 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2018 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z [...] września 2009 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zakwestionował zasadność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] września 2009 r. w związku z faktem, że z dniem [...] października 2018 r. na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej i zarządcą drogi został Zarząd Województwa [...], który swoje obowiązki wykonuje przy pomocy Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...].

Zdaniem Skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, o których mowa w art. 162 K.p.a. Wcześniej wydane przez organ zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stały się bezprzedmiotowe, a równocześnie żaden przepis prawa nie nakazuje wygaśnięcia takich decyzji. Zdaniem Skarżącego, w decyzji organu brak jest wyjaśnienia, czy i dlaczego decyzja stała się bezprzedmiotowa i brak równoczesnego przywołania przepisu, który mógłby taką podstawę ewentualnie stanowić. Nadal istnieje odcinek drogi publicznej, nadal w tym odcinku zlokalizowane są urządzenia niezwiązane z funkcjonowaniem drogi publicznej, jak również nie ma zmian właścicieli tych urządzeń. Nie zachodzą również okoliczności, że stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub interesie strony. Wprost przeciwnie, opłaty za zajęcie pasa drogowego są należnościami publicznoprawnymi, a zatem interes społeczny wymaga dalszego ich pobierania. Również interes stron w przedmiotowych przypadkach sprzeciwia się stwierdzeniu wygaśnięcia wcześniej wydanych przez GDDKiA zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wystąpiłaby bowiem sytuacja, w której nieuprawnione byłoby dalsze pozostawanie urządzeń, czyli doszłoby do zajęcia pasa bez zgody organu, co w konsekwencji powodowałoby konieczność naliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Skarżący powołał się na stanowiskiem jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 czerwca 2014 r., o sygn. akt II GW 12/14.

Zdaniem Skarżącego, po zmianie właściciela drogi wystarczające jest jedynie pisemne poinformowanie o tym podmiotów, które uzyskały pozwolenia na podstawie art. 40 u.t.d., co jest zgodne ze stanowiskiem jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 kwietnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 723/17.

W przekonaniu Skarżącego, istotne w sprawie jest również stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, gdzie NSA zajmował się ustaleniem skutków stwierdzenia nieważności jednej z decyzji powiązanych dla decyzji zależnych. Zgodnie z tezą podjętej uchwały: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.".

Skarżący uważa, że w stanie faktycznym sprawy, sytuacja gdy w obrocie pozostaje ostateczna decyzja wygaszająca inną decyzję powoduje, że brak jest podstawy do dalszego pozostawania urządzeń w pasie drogi, jak również nie ma podstaw do naliczania opłat za ich dalsze tam pozostawianie. Zastosowanie się do pouczeń zawartych w decyzji, czyli ewentualne wydanie przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kolejnych decyzji niesie ze sobą ryzyko, że w przyszłości decyzje te zostaną unieważnione w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu wydanych przez GDDKiA. Stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA może bowiem spowodować stwierdzenie nieważności decyzji o zajęciu pasa drogowego wydanych w związku z istnieniem w obrocie decyzji o wygaszeniu. Jeżeli bowiem decyzje GDDKiA o wygaszeniu zostaną usunięte z obrotu, to w obrocie znajdą się poprzednio wydane decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego. W dalszej konsekwencji niesie to za sobą ryzyko wystąpienia o odszkodowanie przez strony postępowania do podmiotu, który wydał decyzję następnie unieważnioną. Decyzja Dyrektora ZDW będzie bowiem decyzją zależną, wydaną w związku z wydaniem przez GDDKiA decyzji wygaszających, w których poinformowano strony o potrzebie wydania nowych decyzji z dniem [...] stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją GDDKiA odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] października 2018 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] września 2009 r., zezwalającej stronie postępowania rozstrzygniętego tą decyzją na umieszczenie urządzenia (linia kablowa nn 0,4 kV), w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wzdłuż ul. [...] i pod wiaduktem w m. [...] i ustalającej wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego.

Organ uznał, że jego decyzja z [...] października 2018 r. wydana w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., nie naruszała prawa, gdyż decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego z [...] września 2009 r. stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę kategorii drogi z dniem [...] października 2018 r. i z tego powodu za jej wygaszeniem przemawiał interes społeczny.

Podstawę prawną decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym przez organ stanowił zatem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 750–751; por. też wyrok NSA z 23 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 689/13, LEX nr 1574680).

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że stosownie do treści art. 10 ust. 5 u.d.p., dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] w m. [...], zastąpiony został nowo wybudowanym odcinkiem drogi i z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Powyższa zmiana kategorii drogi krajowej, skutkowała także zmianą zarządcy drogi z GDDKiA na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...].

W tej zmianie faktycznej i prawnej organ upatruje podstaw do uznania za bezprzedmiotową decyzję o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego.

Należy zatem podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, w przypadku normy prawnej wyrażonej na gruncie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wskazany przepis prawa procesowego rozumieć należy w szerszym kontekście prawnoustrojowym uwzględniającym elementarną zasadę kompetencyjności i legalizmu, a więc działania organu działania na podstawie obowiązującego prawa. Przepis ten nie może ukształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie, niż to wynika z przepisu prawa materialnego decydującego w tej kwestii (zob. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2018 r.: sygn. akt II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17, II GW 2/18).

W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy organami zarządów dróg zważył, że kierując się zawartym w art. 19 K.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Zatem w celu ustalenia właściwości rzeczowej w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, stosownie do dyspozycji art. 20 K.p.a., należy odwołać się do przepisów prawa materialnego regulujących kwestię umieszczania urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej, czyli do ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W ramach zarządu, do zarządcy należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 ust. 8 u.d.p.). Zarządców dróg danej kategorii wskazuje natomiast art. 19 ust. 2 u.d.p. (GDDKiA jest zarządcą dróg krajowych, zaś zarząd województwa zarządza drogami wojewódzkimi).

Uznając zatem, że po dacie zmiany kategorii drogi ustaje właściwość rzeczowa jej dotychczasowego zarządcy, na mocy art. 40 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 u.d.p., to jej nowy zarząd staje się z mocy prawa organem właściwym we wszystkich sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego danej drogi. Powyższy wniosek dotyczy również wszelkich postępowań związanych z dotychczas wydanymi decyzjami (zob. też wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 246/18, VI SA/Wa 247/18; z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 242/18, VI SA/Wa 243/18; z dnia 28 czerwca 2018 r., VI SA/Wa 506/18, VI SA/Wa 507/18, VI SA/Wa 508/18; z dnia 23 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 245/18).

Dlatego – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wcześniej postanowieniach – wszystkie indywidualne zezwolenia wydane w drodze decyzji administracyjnych przez dotychczasowo właściwy organ, których okres ważności nie upłynął, pozostają w mocy z tym zastrzeżeniem, że organem właściwym dla wszelkich ewentualnych postępowań wynikłych w związku z tymi decyzjami staje się nowy zarządca drogi. NSA wyraził zarazem pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego wydaną uprzednio decyzją ostateczną. Zgodzić się trzeba, że przemawiają za tym zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych (por. także postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GW 12/14).

W tak ukształtowanym stanie prawnym, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można przyjąć, ażeby w związku ze zmianą kategorii przedmiotowej drogi krajowej na drogę wojewódzką, skutkującą również zmianą zarządcy drogi z GDDKiA na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], zachodziła bezprzedmiotowość decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w granicach tej drogi, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Do stwierdzenia tej przesłanki konieczne jest ustalenie ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Tymczasem, w przedmiotowym przypadku nie ustalono, aby doszło do "zgaśnięcia podmiotu" (adresata decyzji), zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też do takiej zmiany stanu faktycznego, która całkowicie uniemożliwiałaby wykonanie decyzji. Jednocześnie organ nie wskazał na jakikolwiek przepis szczególny prawa materialnego, który przewidywałby taki skutek.

GDDKiA przyjął natomiast w decyzji z [...] października 2018 r. za podstawę stwierdzenia wygaśnięcia swojej uprzedniej decyzji z [...] września 2009 r., bezprzedmiotowość, która z powyższych względów nie zaistniała, czym rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszył art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Daje to podstawę stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji GDDKiA z [...] października 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.").

Dodać również należy, że w dniu wydania przez GDDKiA decyzji z [...] października 2018 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] września 2009 r. z powodu jej bezprzedmiotowości wynikającej, zdaniem organu, ze zmiany kategorii drogi krajowej nr [...] i zmiany zarządcy drogi, droga krajowa w m. [...] stanowiła jeszcze drogę krajową nr [...]. Co oznacza, że również z tego powodu, w dniu wydania przez GDDKiA decyzji z [...] października 2018 r., nie mogła zaistnieć bezprzedmiotowość, na którą powołał się organ. Powyższa zmiana kategorii drogi krajowej, skutkująca także zmianą zarządcy drogi (z GDDKiA na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]) nastąpiła z dniem [...] października 2018 r., a więc po wydaniu przez GDDKiA decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] września 2009 r.

Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl. LEX/el 2019). Decyzja deklaratoryjna stwierdza zatem jedynie ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/17).

Powyższa okoliczność również oznacza, że GDDKiA wydając decyzję z [...] października 2018 r., rażąco naruszył art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności omawianej powyżej decyzji z [...] października 2018 r. i nie dostrzegając jej wad prawnych, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, GDDKiA naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., z powodów wskazanych powyżej. Dlatego też zasadnym jest uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

W pkt 3, Sąd postanowił o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. – wysokość wpisu od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego, tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł).