Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 522/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, artl. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 11
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2011r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz E. T. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] kwietnia2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] lutego 2011 r. nr AB.[...] odmawiającą uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym:

Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie obiektu "kurnik" i przystosowanie go dla potrzeb budynku inwentarskiego - chlewnia oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu "kurnik" na budynek inwentarski - chlewnia na działce nr geodezyjny [...] w L. gm. Ł.. Decyzja ta stała się ostateczna (k. 34 akt adm.).

W dniu 27 grudnia 2010 r. E. T. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w w/w sprawie i uznanie jej za stronę postępowania oraz o zmianę decyzji z dnia [...] października 2010 r. poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji (k. 52 akt adm.). Wniosek E. T. uzasadniony został brakiem udziału, jako strony, w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie (k. 57 akt adm.), a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nałożył na A. B. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] stycznia 2011 r. wykazu DJP w całym gospodarstwie rolnym w L. gm. Ł. (k. 59 akt adm.).

Następnie, w dniu [...] lutego 2011 r. zawiadomiono strony postępowania w trybie art. 10 kpa (k.91 akt adm.). Zawiadomione strony nie wniosły dodatkowych uwag do zebranych dokumentów.

Starosta P. działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) po przeprowadzeniu wznowionego postępowania na wniosek z dnia 27 grudnia 2010 r. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r.odmówił uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę (k.96 akt adm.).

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że przedmiotem wznowionego postępowania było ustalenie czy Starosta P. wydając pozwolenie na budowę nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazano, że E. T. wnosząc o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie zarzuciła, że nie została uznana za stronę postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a A. B. rozpoczął hodowlę świń na skalę przemysłową w kwietniu 2010 roku. Ponadto skarżąca wskazała, że hodowla prowadzona przez A. B. narusza obowiązujące warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Ł. nr XXVI/263/2001 (Dz.Urz.Woj.W.ego Nr 64, poz. 1197), a konkretnie § 5 ust. 1 uchwały, w myśl którego, na całym obszarze objętym planem ustala się zakaz lokalizowania inwestycji mogących znacząco pogorszyć stan środowiska, a w szczególności zdrowia ludzi.

Starosta wyjaśnił, że rozpatrując wniosek A. B. kierował się przesłankami wynikającymi z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) w związku z § 3 ust. 1 pkt 90) lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późniejszymi zmianami) – stosownie do których - hodowla zwierząt poza granicami administracyjnymi miast i poza zwartą zabudową wsi w liczbie do 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwaną "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z pismem Burmistrza Ł. z dnia [..] września 2010 r. działka A. B. nr geodezyjny [...] we wsi L. gm. Ł. zlokalizowana jest na obszarze zabudowy rozproszonej poza terenem objętym ochroną przyrody i poza terenem zwartej zabudowy wsi, a granice obszaru oddziaływania nie przekraczają granic działki A. B..

Jednocześnie - jak wskazano - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem - jak zauważono - działka E. T. nie znajduje się w obszarze oddziaływania. Nadto, podkreślono, że w tej sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości, lecz (wskazywana przez E. T.) faktyczna uciążliwość w korzystaniu z jej prawa własności, będącą wpływem nadmiernych immisji sąsiedzkich w postaci przykrego zapachu. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jak wyjaśniono, za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Starosta podkreślił jednak, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia, w stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która zdefiniowała pojęcie strony w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności, odniesiono się do zebranych dowodów i wskazano, że A. B. przystąpił do użytkowania obiektu "kurnik" jako budynku inwentarskiego chlewnia w kwietniu 2010 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu "kurnik" na chlewnię. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. umorzył jednak postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania dla tego obiektu w związku z przywróceniem sposobu użytkowania obiektu kurnika do stanu poprzedniego. A. B. po przywróceniu obiektu "kurnik" do poprzedniego stanu wystąpił do Starosty P. z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu "kurnik" na budynek inwentarski chlewnia załączając niezbędne dokumenty. W konsekwencji czego Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. B..

Starosta wyjaśnił też, że do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu "kurnik" na chlewnię A. B. przedstawił zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia [...] października 2010 r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego - kurnik na budynek inwentarski - chlewnia w m. L. gm. Ł. na działce nr geodezyjny [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr XXVI/263/2001 Dz.Urz.Woj.W.ego Nr 64, poz. 1197).

W związku z czym organ I instancji uznał, iż uwagi wniesione prze E. T. są niezasadne.

Od powyższego rozstrzygnięcia E. T. złożyła odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, w tym art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a oraz art. 30 ust. 1, art. 28 usl.2, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] kwietnia2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w wadliwy sposób. W wyniku wznowienia postępowania, jak wskazano jednak, otwiera się możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy. Podstawy wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 oraz 145a kpa. Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 kpa jako podstawę do ponownego zbadania powyższego postępowania. Organ wskazał, że zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony wówczas, gdy danemu podmiotowi przysługiwał status strony. Wojewoda podkreślił, że - w niniejszej sprawie - kluczową kwestią jest wyznaczenie stron w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie budowlane, a w szczególności zdefiniowanie obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem z dnia [...] października 2010 r. Wskazano, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś art. 3 pkt 20 definiuje obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W dalszej kolejności Wojewoda podkreślił, że nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie, jak podkreślono, odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Wojewoda stwierdził, że badana inwestycja nie przekracza minimalnych odległości pomiędzy obiektami wyznaczonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowie rolnicze i ich usytuowanie. Jednocześnie, Wojewoda wyjaśnił, że nie znajduje innych przepisów materialnego prawa administracyjnego mogącego spowodować ograniczenie zagospodarowania innych działek niż ta na której planowana jest inwestycja.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła do sądu administracyjnego E. T. domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazano na naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji weryfikacji ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji w zakresie zbadania wpływu przedmiotowej inwestycji i zmiany sposobu użytkowania na nieruchomość sąsiednią stanowiącą własność E. T., w zakresie spełnienia warunków zgodności przedmiotowego obiektu i zmiany użytkowania (zintensyfikowana hodowla) z postanowieniami § 5 ust. 1-3 planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 kwietnia 2001 r. uchwalonego przez Radę Miejską w Ł.. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, strona skarżąca zwróciła uwagę na błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr geodezyjny 314 w L. gm, Ł.. Zwrócono uwagę, że interes E. T. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wynikał z przepisów § 5 ust. 1-3 planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 kwietnia 2001 r. uchwalonego przez Radę Miejską w Ł. uchwałą nr XXVI/263/2001 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. W dalszej kolejności wskazano na brak zastosowania przyjętego w dniu 27 kwietnia 2001 r. przez Radę Miejską w Ł. uchwalą nr XXVl/263/2001 planu zagospodarowania przestrzennego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr 64 poz. 1197 ze zm., a zwłaszcza przepisów § 5 ust. 1-3 tej uchwały i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W skardze podniesiony został również zarzut braku zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zapewniając poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem przepisów prawa.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że E. T. jest właścicielką działki o nr [...] położonej w odległości kilkunastu metrów, oddzielonej jedynie kilkumetrowym pasem drogi gminnej, od stanowiącej obszar inwestycji działki nr [...] położonej w miejscowości L., gm. Ł.. Na nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącej posadowione są obiekty budowlane przeznaczone na pobyt ludzi. Bezspornym pozostaje ponadto, że przedmiotem spornej inwestycji stała przebudowa, a także zmiana przeznaczenia budynku inwentarskiego na chlewnię. Kwestią bezsporną pozostaje również, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę na działce nr [...], bowiem nie została uznana za stronę tego postępowania. Nie budzi również wątpliwości, że w ocenie Starosty P. - działającego jako organ udzielający pozwolenia na budowę – status strony w sprawie pozwolenia na budowę przysługiwał wyłącznie inwestorowi.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy właścicielce wskazanej działki nr [...] przysługiwał status strony w postępowaniu, które zainicjowane zostało wnioskiem A. B. i zakończyło się wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w dniu [...] października 2010 r., czy też słusznie stwierdzono, że przymiot strony E. T. nie przysługuje.

Przystępując do omówienia motywów wydanego wyroku, w pierwszej kolejności, podkreślić należy, że żądaniem złożonej do sądu skargi objęto dokonanie kontroli legalności decyzji wydanej w jednym z trybów nadzwyczajnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał, bowiem w mocy decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmawiającą uchylenia decyzji Starosty P. z [...] października 2010 r. Podkreślenia wymaga, że przesłanką wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa jest (i w dacie orzekania przez organy obu instancji było) stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1, art. 145a lub 145b kpa. Oznacza to, że jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem nawet w przypadku gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 582). Powyższe oznacza, że działające w niniejszej sprawie w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa organy obu instancji dokonały wyłącznie ustaleń co do zaistnienia podstaw wznowienia w rozpoznawanej sprawie. Stwierdziwszy, że w sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia organy te nie były natomiast uprawnione do prowadzenia kontroli merytorycznej decyzji Starosty P. z [...] października 2010 r. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stać mogły się wyłącznie ustalenia organów co do statusu skarżącej w zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Dokonując zatem kontroli wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa decyzji Starosty P. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody wskazać należy, że zasadniczym elementem przesądzającym o treści rozstrzygnięcia wydanego przez organy w niniejszej sprawie był fakt, że - w ocenie tych organów – E. T. nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co prowadziło z kolei do błędnej konstatacji, że nie doszło do spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miały zatem ustalenia organu co do statusu skarżącej.

Tymczasem, analiza akt sprawy wskazuje, iż zawarte w uzasadnieniu organu I instancji rozważania co do statusu skarżącej jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...], zasadniczo sprowadzają się do ogólnikowego i lakonicznego stwierdzenia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu I instancji nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, chociażby w świetle charakteru i wielkości inwestycji, przepisów ustawy Prawo budowlane, ani przepisów wykonawczych do tej ustawy. Dodatkowo brak jakichkolwiek rozważań i odniesień do przepisów szczególnych sprawia, że wątpliwości budzi czy w niniejszym postępowaniu wznowieniowym organ I instancji w ogóle badał - a jeżeli tak to w jakim konkretnie zakresie - istnienie interesu prawnego skarżącej w sprawie zakończonej wydaniem spornego pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu II instancji zwrócić należy uwagę, że jakkolwiek Wojewoda wymienia przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) to jednak w uzasadnieniu decyzji tego organu brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań, które uzasadniałyby przyjęte stanowisko. Uwagę zwraca również fakt, że Wojewoda swoje stanowisko o braku przymiotu strony oparł na ustaleniu, iż sporna inwestycja "nie przekracza minimalnych odległości pomiędzy obiektami" wynikających z aktów podustawowych. Taka argumentacja, jak również, analiza treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, prowadzi do wniosku, że uwadze organu odwoławczego umknęło, iż - istnienia - interesu prawnego danego podmiotu nie można utożsamiać z - naruszeniem - tego interesu (por. wyrok NSA z 09.10.2007 r., sygn. II OSK 1321/06). I na tej jedynie podstawie organ ten, podzielił błędne stanowisko Starosty P., iż E. T. nie miała statusu strony w zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się szczegółowo do argumentacji decyzji Wojewody (gdyż lakoniczna treść uzasadnienia Starosty P. wyklucza bardziej dogłębną polemikę) zgodzić się należy, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), w myśl, którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podzielić należy również stanowisko, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zwrócić jednak należy uwagę, że wskazany przepis nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, do których należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Wskazane uregulowanie powoduje, że na organach ustalających, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ciążą określone obowiązki, bowiem należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz - właściwie rozumiany - obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają dla inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki - względem innych obiektów budowlanych - to tym samym właściciele (użytkownik wieczysty, zarządca) działek na których posadowione są te obiekty są stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to - niezależnie od tego - czy zachowane są odległości - nakazane stosownymi przepisami prawa. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone (por. wyrok NSA z 12.04.2011 r., sygn. II OSK 644/10, wyrok NSA z 22.04.2009 r., sygn. II OSK 370/09).

Ustaleń w opisanym powyżej zakresie zabrakło w niniejszej sprawie. Wskazać, bowiem należy na istotny element stanu faktycznego, którego istnienie umknęło uwadze organów obu instancji. Analiza przekazanego Sądowi Projektu Budowlanego sporządzonego w październiku 2010 r., wskazuje, że w budynku inwentarskim o funkcji chlewnia wnioskodawca przewidywał 3 stanowiska grupowe, o łącznej obsadzie [...] DJP, wskazując, że przygotowanie tej inwestycji wiązać się będzie z realizacją "zbiorników na gnojówkę" (k.12 akt adm.). Jak wynika przy tym z Opisu technicznego spornej inwestycji, planowano realizację zbiorników na gnojówkę pod każdym stanowiskiem grupowym, na całej powierzchni, a ich pojemność użytkowa miała wynosić [...]m³. Jak natomiast oświadczył sam inwestor, w toku postępowania, maksymalna ilość tuczników w jego gospodarstwie rolnym to ok. [...] sztuk (k. 62 akt adm.). W świetle takich ustaleń, wątpliwości organów orzekających w rozpoznawanej sprawie, nie powinna była budzić konieczność odniesienia się w swych rozważaniach do treści wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego (wskazywanego przez pełnomocnika skarżącej zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i w skardze do sądu) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877). Jak wynika, bowiem z treści § 3 tego rozporządzenia zbiorniki na płynne odchody zwierzęce stanowią budowlę rolniczą. Stosownie natomiast do treści § 11 wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Ponadto, w myśl § 12 tego rozporządzenia budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia powinny być odizolowane od przyległych terenów pasami zieleni średnio – i wysokopiennej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tych przepisów, natomiast organ II instancji zawarł jedynie lakoniczne stwierdzenie, że "badana inwestycja nie przekracza minimalnych odległości między obiektami wyznaczonymi w tym rozporządzeniu".

Odnosząc treść wskazanych przepisów do stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie zauważyć należało, że ustawodawca ani w rozporządzeniu, ani w ustawie Prawo budowlane, zawierającej upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawarł definicji pojęcia budowli rolniczej uciążliwej dla otoczenia. W tej sytuacji należało posłużyć się definicją słownikową, dla skonkretyzowania chociażby znaczenia przymiotnika "uciążliwy", który inaczej to, jak wyjaśniono w Słowniku Języka Polskiego, pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka (PWN, W-wa 1989 r.) trudny do zniesienia, dający się we znaki, bardzo kogoś obciążający (wyrok WSA w Bydgoszczy z 02.09.2009 r., sygn. II SA/Bd 253/09).

Mając na uwadze powyżej przedstawione znaczenie słowa uciążliwy, należało stwierdzić, że zbiorniki na gnojówkę, których realizację przewidziano w ramach spornej inwestycji stanowią budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, a to z powodu trudnego do zniesienia i dającego się we znaki fetoru, który się z nich rozchodzi. Uciążliwość ta, w świetle zgromadzonego w aktach materiału, nie była nigdy kwestionowana, a nawet w aktach znajduje się pismo Burmistrza Gminy Ł., z treści którego wyraźnie wynika, że skargę na zapachy spowodowane hodowlą świń p. B. złożyli turyści, którzy z powodu nieprzyjemnych zapachów zdecydowali się opuścić ośrodek wczasowy M. (k. 39 akt adm.). Wobec tego organy administracji, wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, powinny były uwzględnić, że projekt ten przewiduje także użytkowanie zbiorników na gnojówkę, a zatem uwzględnienia wymagały określone w § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wymogi, co do przeważających kierunków wiatrów w okolicy, ażeby przez jak najdłuższą część roku zbiorniki na gnojówkę znajdowały się po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi. Z akt administracyjnych nie wynika aby takie ustalenia zostały poczynione, a w konsekwencji nie sposób przyjąć, aby organy prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania spornej inwestycji. Podkreślenia przy tym wymaga, że – bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje – czy inwestor zrealizował lub planuje zrealizować wskazane w Projekcie Budowlanym zbiorniki na gnojówkę. Nie budzi, bowiem wątpliwości, że zamiar realizacji zbiorników na gnojówkę istniał w toku prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wynika z załączonej do akt dokumentacji stanowiącej załącznik do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w którym skarżąca została pozbawiona udziału bez własnej winy. Zważywszy, bowiem na brzmienie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane za bezpodstawną uznać należy tezę przyjętą przez organy – również – w niniejszej sprawie, według której wówczas, gdy inwestor buduje z zachowaniem odległości przewidzianych w przepisach szczególnych lub techniczno-budowlanych, to nie ma mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. Analiza treści przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że przymiot strony w rozumieniu tego przepisu został przypisany przez ustawodawcę wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie było natomiast intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny (por. wyrok WSA z 08.12.2010 r., sygn. IV SA/Po 478/10). Ubocznie należy ponadto zwrócić uwagę, że dla oceny statusu skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, bez znaczenia pozostaje to czy sporna inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów wskazywanego przez A. B. (k. 62 akt adm.) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573), bowiem zauważyć należy, że pojęcia "budowla rolnicza uciążliwa dla otoczenia" i "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" nie są pojęciami tożsamymi, mają różne znaczenia i nie mogą być stosowane zamienne.

Pominięcie powyżej przytoczonych elementów doprowadziło organy do błędnego ustalenia, iż E. T. nie miała statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r., a te doprowadziły organy do błędnej konstatacji, iż nie ziściła się żadna z przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji, w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zważywszy, bowiem na fakt, że skarżąca w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zainicjowanego wnioskiem A. B. (dz. nr [...]) brak powiadomienia jej o toczącym się postępowaniu, jak również zaniechanie doręczenia jej decyzji uznać należy za okoliczności wskazujące na zaistnienie przesłanki wskazanej przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skoro natomiast – wbrew błędnym ustaleniom organów – istniały podstawy uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to za wadliwe uznać należało decyzje organów obu instancji wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, znajdującego zastosowanie w razie braku podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b kpa.

Z przytoczonych powyżej względów za zasadne uznać należało również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. Ustalenia poczynione przez organy uznać należało, bowiem za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Zwrócić również należy uwagę na naruszenie art. 107 § 3 kpa, w odniesieniu do Starosty - poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie stanowiska tego organu. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że przedmiotem wyjaśnień w przypadku decyzji wydawanej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa mogły być wyłącznie kwestie braku podstaw do uchylenia decyzji tego organu z uwagi na niespełnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b kpa.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi i jej zarzutu dotyczącego braku zastosowania przyjętego przez Radę Miejską w Ł. uchwałą nr XXVI/263/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz. Woj.Wlkp. Nr 64, poz. 1197) wskazać należy, że zagadnienie to stanie się przedmiotem pogłębionej analizy organów administracji publicznej przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że wobec faktu, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przy ponownym rozpoznaniu sprawy na organach ciążyć będzie obowiązek zbadania czy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2010 r. należy uchylić i ponownie orzec co do meritum sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa) czy też zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa). Badając sprawę in meriti organy winne będą, w szczególności, ustalić jaki jest rzeczywisty obszar oddziaływania spornej inwestycji i uzasadnić precyzyjnie swoje stanowisko w tym zakresie. Ze szczególną ostrożnością należy odnieść się do kwestii usytuowania budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych. Przyjęte ustalenia winny opierać się na całokształcie zgromadzonej i załączonej do akt dokumentacji.

Również, merytorycznie badając sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić wymagania wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego mając na uwadze potrzebę ustalenia, czy nie naruszono w procesie budowlanym uzasadnionych interesów osób trzecich na tle przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Reasumując zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a także z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) i dlatego orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności poprzez zbadanie czy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2010 r. należy uchylić i ponownie orzec co do meritum sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa) czy też zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa); ustalenie jaki jest rzeczywisty obszar oddziaływania spornej inwestycji; zbadanie czy nie naruszono w procesie budowlanym uzasadnionych interesów osób trzecich na tle przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa.

O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

MZ