Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 47/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 38/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 38/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Starosta [...], działając na podstawie art. 124 b ust. 1 - 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.) odmówił zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] - tj. A.S., D.S. i E.S. do udostępnienia części tej nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej.

Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. [...] SA Oddział w [...], wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej współwłaścicieli wyżej wskazanej nieruchomości do udostępnienia części tej nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Do wniosku dołączono pisma z [...] lipca 2015 r., z [...] października 2015 r., z [...] września 2016 r. skierowane do współwłaścicieli nieruchomości, zawierające prośby o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości, na które nie została udzielona żadna odpowiedź. Załączniki do wniosku stanowiły również "Wytyczne" inwestora określające zakres prac, mapa z wrysowanym obszarem działki nr [...], którego dotyczyć ma udostępnienie oraz oświadczenie [...] S.A. dot. prawa własności linii napowietrznej SN 15kV GPZ [...].

Na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora organ uznał, że planowany zakres robót nie mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zwrócił uwagę, ze wbrew twierdzeniu inwestora modernizacji podlega linia o długości [...] km, a nie tylko jej fragmenty - modernizacja linii napowietrznej SN-15kV GPZ [...] na odcinku o długości [...] km (od odłącznika [...] do odłącznika [...]) oraz od stanowiska nr [...] (odłącznik [...]) do stanowiska nr [...] (odłącznik [...]) na długości [...] km. Zgodnie z wytycznymi inwestora w opracowanym projekcie wymiany przewodów należy ująć istniejące odgałęzienia w wytycznych w zakresie wymiany przewodów od stanowiska linii głównej do pierwszego odłącznika (jedno przęsło). Ponadto w wytycznych wskazano, że modernizacja związana jest z polepszeniem warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniem awaryjności oraz dla poprawy przyszłych potrzeb przepustowości sieci.

Organ wskazał, że z "Wytycznych programowych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] ", wynika, że wymianie ulec mają przewody z typu [...] o przekroju [...] mm² i [...] o przekroju [...] mm² na [...] o przekroju [...] mm². Nie budzi zatem, w ocenie organu, wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zastosowanie nowych przewodów o większym przekroju umożliwi zwiększenie przesyłu energii elektrycznej.

Zdaniem organu planowane prace nie polegają jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi o zwiększonym przekroju, ale polegają w istocie na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu nowego obiektu. Wymianie podlegają bowiem wszystkie istotne elementy istniejącej linii energetycznej na długości [...] km - wszystkie słupy, fundamenty izolatory i przewody.

Organ wskazał również, że wnioskodawca nie przedłożył projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej będącej w zasobie [...], w związku z czym, z uwagi na brak określenia dokładnego położenia linii na mapie, nie można stwierdzić, czy linia po wykonaniu jej modernizacji nie zmieni swojego położenia.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie okolicznością sporną jest remontowy charakter planowanych prac, natomiast pozostałe przesłanki dotyczące udostępnienia nieruchomości nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z załączonych do wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. "Wytycznych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] ", wynika, że aktualnie linia napowietrzna SN-15 kV GPZ [...] wykonana jest z przewodów typu [...] [...] mm² na żerdziach wsporczych żelbetowych typu [...], [...], [...], [...] i [...]. Odgałęzienia linii zbudowane są natomiast przewodami typu [...] mm² i [...] [...] mm². Planowany zakres modernizacji będzie obejmował wymianę przewodów gołych typu [...] o przekroju [...] mm² i [...] mm² na przewody niepełnoizolowane typu [...] o przekroju [...] mm². Ponadto zalecono stosowanie żerdzi żelbetowych napowietrznych typu ŻN oraz strunobetonowych wirowanych typu E o długościach [...] m, [...] m, [...] m i wymaganej wytrzymałości.

Organ zwrócił uwagę, że twierdzenie inwestora, że zastosowane przewody nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenia bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej, nie zostały poparte żadnymi dokumentami mogącymi potwierdzić aktualny stan i zaprzeczyć informacjom zawartym w "Wytycznych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...]". Organ wskazał również, ze inwestor nie przedstawił również szczegółowej charakterystyki słupów, rodzaju konstrukcji, materiału wykonania, rozstawu i ilości linek, sposobu posadowienia słupów itd. W związku z powyższym organ odwoławczy nie dał wiary złożonym przez wnioskodawcę wyjaśnieniom, które pozostają w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Poza tym, jak wskazał Wojewoda, z charakterystyki technicznej przewodu [...] mm² wynika, że podany przekrój dotyczy żyły przewodu i nie obejmuje powłoki izolacyjnej.

Zdaniem Wojewody zastąpienie na przedmiotowej linii przewodów [...] mm² i [...] mm² przewodami o większym przekroju - niepełnoizolowanymi typu [...] mm² spowoduje trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu (zwiększenie przepustowości sieci). Organ odwoławczy podkreślił, że jednym z parametrów mającym wpływ na ocenę charakteru planowanych prac jest moc linii elektroenergetycznej. Wymiana przewodów linii elektroenergetycznej na przewody o większym przekroju spowoduje zmianę mocy, natężenia, a także pola elektromagnetycznego. Planowane prace powodują zatem, w ocenie Wojewody, zmianę parametrów technicznych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...] i nie stanowią prac remontowych. W wyniku planowanych prac zmianie ulegną także inne parametry techniczne linii elektroenergetycznej: kubatura, przekrój, powierzchnia zabudowy słupów. Z "Wytycznych do modernizacji..." wynika, że na linii zostaną zamontowane także słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN (inna konstrukcja, inna średnica, inna wysokość). Dodatkowo organ nadmienił, że posadowienie słupów wirobetonowych typu E wymaga zainstalowania prefabrykowanych płyt ustojowych i belek ustojowych, które będą stabilizowały konstrukcję słupa. Przy czym konfiguracja poszczególnych elementów uzależniona jest od typu słupa (wysokości), funkcji i działających na niego sił. W wyniku planowanych prac zmianie ulegnie zatem sposób posadowienia słupa i powierzchnia zabudowy.

Organ wskazał również, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z "Wytycznymi", łączna długość odcinka napowietrznego linii podlegającego modernizacji wynosi [...] km. Wobec powyższego, nie można uznać, że wymianie podlegają jedynie niektóre elementy obiektu liniowego, a planowane prace mają charakter remontowy.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego [...] S.A. Oddział w [...] zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 84 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., naruszenie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I Instancji podkreślił, że w sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowej kwalifikacji robót zaplanowanych przez skarżącą spółkę – a dokładnie rozbieżność w ocenie pomiędzy organem i spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią zgodnie z twierdzeniem skarżącej remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są, jak twierdzi organ, przebudową. W świetle art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko bowiem remont lub konserwacja uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia we wskazanym trybie. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się więc do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem spółki. Wskazał, że legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej "ustawy Prawo budowlane"), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Sąd wskazał, że istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego całego obiektu budowlanego (linii GPZ [...]), która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych oraz technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (w rozpoznawanej sprawie całego obiektu liniowego), z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Organ przyjął w rozpoznawanej sprawie, że zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego i nie będzie polegać wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego. Przy czym ustalenia w tym zakresie poczynione zostały w oparciu o analizę treści wniosku i "Wytycznych do modernizacji" przedstawionych przez skarżącą.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych "z remontem istniejącej linii napowietrznej polegających na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej". Z "Wytycznych do modernizacji" wynika, że przewody typu [...] mm zostaną zastąpione przewodami [...] mm na linii głównej, a na odgałęzieniach [...] mm zostaną wymienione na [...] mm, wymianie podlegać będą też łączniki oraz stanowiska słupowe.

Inwestor zapewniał w toku postępowania, że planowany remont dotyczyć tylko będzie fragmentów linii SN, a wspomniane parametry techniczne linii nie ulegną zmianie.

Organy obu instancji dostrzegając sprzeczność twierdzeń skarżącej z informacjami zawartymi w "Wytycznych do modernizacji" oraz niedookreślenie we wniosku planowanego zakresu robót podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia tych wątpliwości. Strona nie przedstawiła jednak żądanych wyjaśnień i dokumentów – w szczególności szczegółowego opisu robót planowanych na działce objętej wnioskiem (w tym informacji o rodzajach przewodów istniejących i planowanych do instalacji) oraz danych co do parametrów linii SN relacji GPZ [...] (ze wskazaniem parametrów, które będą właściwe dla linii po wykonaniu planowanych prac modernizacyjnych). Organy, były zatem uprawnione do wywiedzenia wniosków negatywnych dla strony – to znaczy przyjąć za gołosłowne twierdzenia co do efektów planowanych prac modernizacyjnych. Analizując zaś treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił jakie dowody uwzględnił i jakie okoliczności wziął pod uwagę czyniąc ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnieniem dla złożenia przez spółkę wniosku była konieczność "modernizacji" linii SN na długości [...] km, związanej z "poprawą przepustowości sieci". W świetle art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16, które to stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek - wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy).

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: "P.p.s.a.")

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] SA w [...] wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 Ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zakres planowanych prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 Ustawy - Prawo budowlane, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 3 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, choć organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

Zarządzeniem z 16 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 57/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z 1 października 2021 r., sygn. akt I OSK 57/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże te drugie przedstawił jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego. Zatem właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do analizy art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku art. 3 pkt 8, 3a i 6 ustawy Prawo budowlane oraz zastosowania tych przepisów.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

We wniosku i dalszych pismach inwestor wykazywał, że domaga się udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości.

Ustalenia wymagała zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść wniosku i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na spornej działce mieszczą się w dyspozycji art.124b ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Rozumienie pojęcia remontu zawarte w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszone jest do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, jako wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (i bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu - co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7b ustawy Prawo budowlane oraz zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość - co prowadziłoby do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane).

Nie można jednak zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), dalej P.e. Przy analizie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami

Celem art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymywania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które nałożone zostały na nie przepisami P.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Po 697/17, wyrok NSA z 15 maja 2018r., I OSK 2739/17).

Stosowanie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w P.e., takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 4 ust. 1 P.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 pkt 3 P.e.). Jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych dokumentów chodzi o remont linii [...], która jest w złym stanie technicznym. Elementem tego remontu ma być wymiana przewodów, słupów i izolatorów.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15 kV. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. Otóż obiekt liniowy jest obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a Ustawy - Prawo budowlane). Natomiast, jak wskazano wyżej, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane). Zatem roboty budowlane polegające np. na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy, napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz budowa lub przynajmniej przebudowa w rozumieniu art.3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane Natomiast sam fakt, że wymienione będą stare słupy (w dotychczasowym miejscu ich posadowienia), stare izolatory i przewody nie dowodzi jeszcze odmiennych parametrów technicznych lub użytkowych danego odcinka, jak również całego obiektu budowlanego. Pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii) może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe obiektu, a także związanych z nim przewodów i zachowany zostanie ten sam przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej, jest formułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16, z 8 grudnia 2015 r., I OSK 604/14, z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1680/17, z 27 listopada 2019 r., I OSK 871/19).

Wnioskowane przez skarżącą spółkę czasowe udostępnienie nieruchomości dotyczy tylko części remontowanej linii SN - 15 kV. W związku z tym wymiana poszczególnych elementów tejże linii (słupów wraz z fundamentami, przewodów, izolatorów itd.), czy też wszystkich tych elementów na określonym jej odcinku (nawet na całej linii poprzez etapowanie prac) nie może być uznane za przebudowę. Także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii przy remoncie stosuje się nowsze technologie. Jak wynika z pisemnych oświadczeń składanych przez inwestora planowany remont dotyczący linii SN nie zmieni parametrów technicznych tejże linii napowietrznej, tj. napięcia, mocy i pola elektromagnetycznego. Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów linii (przewodów, słupów itp.), mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. I OSK 983/17). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całości i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama zatem wymiana słupów, przewodów i izolatorów na części linii będzie spełniała definicję remontu w rozumieniu w art.124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Tym samym wymiana słupów i lin będzie spełniała definicje remontu, nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów przesyłających lub nowe słupy zostaną wykonane w innej technologii, z innego materiału i o odmiennej konstrukcji, jeżeli tylko nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne. Zastosowanie przewodów o większym przekroju nie oznacza zmiany napięcia przesyłanego prądu.

Zwrócić uwagę należy, że w niniejszej sprawie pominięto znany powszechnie fakt, że o tym jaki prąd będzie płynął linią decydują parametry stacji transformatorowych. To transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN. Wyd. Naukowe PWN 1996 s. 438-439;E. Batóg, J.W Mietelski, B Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2044, s. 288/289).

Podkreślenia wymaga, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i lin przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo - na wybranym fragmencie całej linii, a więc nie jest poprzedzona uprzednim demontażem całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskaniem zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych robót), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu tylko w określonych porach roku, postęp prac remontowych na innych działkach – odcinkach itp.). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowym, dojdzie do całkowitej wymiany wszystkich słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zmiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową obiektu.

Tymczasem organy odmówiły wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia spornej działki w celu przeprowadzenia remontu na fragmencie istniejącej linii napowietrznej SN - 15 kV, a Sąd I instancji podzielił przyjęte ustalenia stanu faktycznego oraz dokonaną analizę prawną. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, uznały więc, że planowane przez spółkę prace nie spełniają pojęcia remontu w rozumieniu w art.124b ustawy o gospodarce nieruchomościami

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski takie są nieuprawnione gdyż w ramach prac dotyczących spornej linii nie dojdzie do zmiany napięcia, mocy i pola elektromagnetycznego.

Skoro planowane do wykonania na spornej działce prace mieszczą się w tym katalogu to uznać należało, że mają one charakter remontu. Służą bowiem polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności, dyspozycyjności i zmniejszeniu awaryjności, koncentrując się na poprawie przepustowości sieci.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając stan sprawy za dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.