Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2372/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, 3 i 16, art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 3 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. Jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 159/16 w sprawie ze skargi M. Sp. Jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 159/16, oddalił skargę M. Sp. Jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na wniosek M. Spółka Jawna (dalej: "Spółka"), dokonał podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha połączonych w działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha (powierzchnia połączonych działek uległa zmianie w wyniku zastosowania dokładniejszych metod obliczeń) na następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Następnie zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ ten powiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości spornej nieruchomości.

W dniu [...] czerwca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy K. M. sporządził operat szacunkowy i wskazał, że po podziale nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782, dalej: "ustawa") ustalił na rzecz Spółki opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

Spółka wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając, że wartość nieruchomości po podziale została sztucznie zawyżona, zaś sam proces szacowania został przeprowadzony z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję ustalającą opłatę adiacencką dokonał tego w sposób prawidłowy, stosując w tym zakresie właściwe przepisy prawne w szczególności art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy.

Organ podkreślił, że wykładnia przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich, jednoznacznie wskazuje, że zobowiązanym do ich zapłaty jest podmiot uzyskujący korzyść majątkową. Tym podmiotem jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela, nowy stan prawny nieruchomości i zwiększenie wartości nieruchomości następuje równocześnie w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna bez względu na to, czy nowo powstałe nieruchomości przeznaczone są do obrotu, czy też będą nadal stanowić własność dotychczasowego właściciela. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest legitymowany do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym wypadku czynnikiem uprawniającym do uruchomienia procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, rzeczoznawca majątkowy sporządził opinię, określającą wartość nieruchomości, zgodnie z wymogiem art. 146 ust. 1a ustawy. Zarówno treść, jak i założenia opinii, nie budzą wątpliwości. Biegły prawidłowo dokonał analizy stanu nieruchomości przed i po podziale. Stan zagospodarowania i stan prawny nieruchomości został opisany na str. 6 operatu, natomiast stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan otoczenia na str. 7-8 operatu.

Użycie w art. 98a ustawy pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale, oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. W ocenie organu, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy odzwierciedla potencjalny wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału, tzn. różnicę wartości całej nieruchomości wg jej stanu ewidencyjnego przed podziałem i po podziale.

Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art. 7 i art. 77 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa. Wskazała, że celem podziału spornej nieruchomości było wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z wybudowanego na nieruchomości budynku mieszkalnego, a zatem podział dokonany na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy wykluczał możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej, z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 98a ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: "ppsa") oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla terenu na którym zlokalizowana jest sporna nieruchomość nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta przesądza zatem, że brak jest ustawowej podstawy do uznania, iż podział działki nastąpił niezależnie od ustaleń planu, a co za tym idzie, że na mocy art. 98a ust. 2 ustawy nie ma podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. Skoro zatem dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość podlegająca podziałowi, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można stwierdzić, że podział nastąpił niezależnie od zapisów tego planu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezzasadny jest zarzut dotyczący sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w sposób sprzeczny z art. 98a ust. 1 ustawy. Powołując się na art. 4 pkt 1 i 3 ustawy, Sąd wskazał, że pojęcie "działka gruntu" mieści się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a ustawy pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale, oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału, tak jak to zostało prawidłowo przedstawione w sporządzonym oparcie szacunkowym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ prawidłowo ocenił wartość dowodową przedłożonego operatu szacunkowego w zakresie, tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Jakkolwiek ich wybór należał do rzeczoznawcy, podlegał jednakże ocenie organu zarówno pod względem formalnym, jak również materialnym. Organ rozpoznający sprawę uzyskał od biegłego dodatkowe wyjaśnienia, po wniesieniu w tej sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie ocenił go jako w pełni przydatny do rozpoznania sprawy. Wyznaczenie przez rzeczoznawcę współczynników korygujących dla potrzeb wyceny poszczególnych działek, stanowi bowiem jego obowiązek, w realizacji celu dla jakiego podejmuje się wykonania opinii. Posłużenie się wskazanymi współczynnikami gwarantuje dokonanie prawidłowej wyceny z uwzględnieniem tych cech nieruchomości, które w zasadniczy sposób wpływają na jej wartość rynkową. Procedura korygowania jest bowiem niezbędna z uwagi na istniejące między porównywanymi nieruchomościami różnice. Bezzasadny jest także zarzut skarżącej odnośnie wpływu kształtu i powierzchni działek na potencjalną cenę nieruchomości. Organ trafnie wskazał w tym zakresie, że rzeczoznawca majątkowy z racji swoich kompetencji zawodowych i wiadomości specjalnych jest w pełni uprawniony do wypowiedzi, czy cecha ta jest istotna i w jakim stopniu dla nabywcy nieruchomości w obrocie wolnorynkowym, a tym samym czy wpływa na jej realną cenę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie:

1. prawa materialnego, a to:

- art. 4 pkt 1, 3 i 16 ustawy przez ich niewłaściwą wykładnię;

- art. 98a ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

- art. 153 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- § 3 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, dalej "rozporządzenie") przez ich "niezasadne" zastosowanie;

2. przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 kpa przez ich niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na wadliwą decyzję organu drugiej instancji, która jako wydana z naruszeniem ww. przepisów kpa powinna zostać uchylona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera uchybienia formalne i błędy merytoryczne, które mają istotny wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości. Uchybienia te polegają na: sporządzeniu wyceny dla poszczególnych działek wchodzących w skład większej nieruchomości stanowiącej zorganizowaną całość gospodarczą, a nie dla całej nieruchomości; braku opisu i analizy stanu zagospodarowania terenu przed i po podziale; braku danych o cechach nieruchomości przyjętych do analizy; braku uzasadnienia doboru nieruchomości przyjętych do porównań; braku uzasadnienia doboru cech wpływających na wartość i wysokość poprawek; nieuzasadnionym wprowadzeniu dla poszczególnych działek wskaźnika kształtu i szerokości nieruchomości sztucznie zawyżających wartość nieruchomości po podziale; braku analizy rynku nieruchomości podobnych do wycenianej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" skarżąca dołączyła opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] października 2016 r., wnosząc o włączenie jej do materiału dowodowego i uwzględnienie przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Skarżąca podniosła, że przedłożona opinia potwierdza jej zarzuty w zakresie niezgodności z prawem przedmiotowego operatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zgodnie z przytoczonym w podstawach kasacyjnych art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Należy podkreślić, że głównym dowodem, stanowiącym podstawę do ustalenia takiej opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten stanowi sformalizowaną prawnie opinię biegłego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena takiego operatu przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, które posiada wyłącznie rzeczoznawca majątkowy. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1202/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak braku możliwości skontrolowania takiego operatu szacunkowego, bowiem jak wskazano wyżej, jest on opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Następnie zgodnie z art. 80 kpa, organ dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Szczegółowe kwestie związane z wyceną nieruchomości i sporządzeniem operatu szacunkowego regulują przepisy powołanego powyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). Analiza załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wskazuje, że dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano w tym przypadku podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy).

Powyższe wskazuje, że operat szacunkowy powinien zawierać te wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2017/06, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena natomiast wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.

Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2015 r., w związku z dokonanym podziałem nieruchomości na wniosek Spółki mocą decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy, nie spełnia wszystkich opisanych wyżej wymogów, bowiem zawiera błędy w zakresie analizy rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej z uwagi na nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy rynku nieruchomości odpowiedniego do przedmiotu wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy, dokonując przedmiotowej analizy rynku w pkt 8 operatu zatytułowanym "Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny" (str. 10–16 operatu), swoim okresem badawczym objął lata: styczeń 2011 – czerwiec 2015, a obszarem analizy rynku lokalnego miasto S. Do zakresu analizy rynku przyjął nieruchomości gruntowe niezabudowane o funkcji mieszkaniowo-usługowej, wskazując, że rynek ten na terenie tego miasta jest dobrze rozwinięty i utrzymuje się na nim stabilizacja cen, w związku z tym w obliczeniach nie uwzględnił zmiany cen wskutek upływu czasu. Celem badawczym były dwie grupy nieruchomości podobnych, pierwszą stanowiły nieruchomości o dużych powierzchniach (działki porównywane z działką nr [...],[...] i [...]), drugą grupę stanowiły nieruchomości o powierzchni mniejszej. Dla działek nr [...] i [...] rzeczoznawca wybrał do porównań trzy nieruchomości: przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Wyceny działki nr [...] dokonał na podstawie transakcji nieruchomościami położonymi przy ul. [...] (dwie transakcje) i ul. [...]. Następnie dla działki nr [...] rzeczoznawca wybrał 3 nieruchomości podobne (ul. [...], ul. [...], ul. [...]), dla działki nr [...] także trzy nieruchomości (ul. [...], ul. [...], ul. [...]) oraz dla działek nr [...],[...] i [...] łącznie trzy nieruchomości (ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Następnie w stosunku co do wszystkich nieruchomości podobnych wskazał, że charakteryzują się one takim samym: rodzajem (nieruchomości gruntowe), sposobem użytkowania, stanem zagospodarowania (niezabudowane), stanem prawnym (nabywane jest prawo własności), natomiast dodatkowo co do działki nr [...] i [...] także przeznaczeniem (tereny mieszkalno-usługowe), a co do działki nr [...] również lokalizacją. Na tej podstawie rzeczoznawcza ustalił cechy rynkowe mające wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że analiza ta nie zawiera uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Słusznie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że ogranicza się ona do podania jedynie zakresów cenowych transakcji i nie zawiera szczegółowego wskazania rodzaju rynku, jego obszaru ani informacji o popycie i podaży. Także brak charakterystyki bazy danych nieruchomości, spośród których wybrano nieruchomości porównywane uniemożliwia ustalenie, jaki jest rozmiar rynku lokalnego na terenie miasta S. oraz przekrój cen gruntów, a także jaka jest skala i przyczyny zróżnicowania cen. Rzeczoznawca nie wskazał bowiem na okoliczności pozwalające na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie przyjęcia nieruchomości do porównania z rynku lokalnego. Także wybór zaledwie kilkunastu takich nieruchomości na terenie całego miasta S. wydaje się być niewystarczające w zakresie dokonania pełnej analizy rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Powyższe uchybienia stanowią istotną wadę tego operatu, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego sporządzenia.

Z tych przyczyn, podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 153 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji, jak również organy dokonały niewłaściwej oceny operatu szacunkowego z przyczyn podanych powyżej, co skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na ustalenie opłaty adiacenckiej, a w dalszej kolejności na jej wysokość.

W konsekwencji powyższego, skoro organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia wskutek dokonania niewłaściwej oceny operatu szacunkowego, uzasadniona jest także podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 kpa.

Mając zatem na uwadze, że podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2015 r.