Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 603/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A S.A. w W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] i wnosząca na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej "[...]" w P. przy ulicy [...], na działce o numerze geodezyjnym A.

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 26 czerwca 2007 r. skarżąca spółka zgłosiła "zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej "[...]" o wymiarach 3m x 6m na terenie działki gruntu numer ewidencyjny A, obręb [...] w P. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu zgłoszenia wskazano, że tablica jest znakiem informującym związanym z potrzebami użytkowników ruchu, nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, albowiem znajduje się poza pasem drogowym, a nadto nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia.

Ponadto podniesiono, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust 1 zdanie 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2007 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego Starosta [...] nałożył na wnioskodawcę "obowiązek uzupełnienia zgłoszenia budowy lub robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę o :

- nazwę i adres inwestora,

- termin rozpoczęcia robót,

- zgodę zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określana w ustawie o drogach publicznych ( art. 43 ust. 1 i 2 )".

Zobowiązano także wnioskodawcę do potwierdzenia za zgodność z oryginałem załączonych do zgłoszenia kserokopii dokumentów. Termin uzupełnienia zgłoszenia określano do 23 lipca 2007 r. Odpis postanowienia przesłano pełnomocnikowi strony J. B. listem poleconym nadanym 11 lipca 2007 r., na wskazany w pełnomocnictwie jego adres zamieszkania. Decyzją z dnia [...] organ I instancji w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw co do zgłoszenia skarżącej spółki. Podniesiono w uzasadnieniu, że zgłoszenie nie zostało uzupełnione w zakreślonym terminie i wymaganym zakresie.

Po rozpoznaniu odwołania strony Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.k. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw co do zamierzenia inwestycyjnego skarżącej spółki. W motywach orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym powołał treść przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6,14 i 15, art. 3 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W oparciu o analizę tych przepisów organ odwoławczy podniósł, że różnica pomiędzy montażem, a instalacją sprowadza się do tego, że instalacja dokonywana jest na istniejącym obiekcie, a nie na gruncie, jak to ma miejsce w omawianej sprawie.

Ponieważ jak wynika z projektu konstrukcyjno – budowlanego, którego przedmiotem jest cyt. projekt konstrukcji nośnej tablicy informacyjnej oraz rysunków załączonych do zgłoszenia inwestor ma zamiar wykonać:

- tablicę informacyjną z typu 63 63 V 30 R 6 N – I z ekranem dwustronnym pod kątem 30° o wymiarach 6,0 x 3,0 m,

- pionowy element nośny stanowiący słup z rur D=406,4 mm o grubości płaszcza 5,6 mm ze stali St3SX,

- podstawę słupa z blachy stalowej St3S o wymiarach 750 x 750 mm i grubość 16 mm,

- fundament w postaci płyty prefabrykowanej w postaci prostopadłościanu o wymiarach 2,30 x 3,60 m i wysokości 0,40 m, zbrojonej dołem krzyżowo o przekątnej 12, poprzecznie co 15 cm a podłużnie co 10 cm ze stali 34 GS (beton B 20). Kotwienie podstawy słupa do stopy fundamentowej za pomocą 8 śrub kotwowych M30 o długości 500 mm klasy 3,6 (III).

W związku z powyższym zgłoszone roboty nie są wymienione w przytoczonym wyżej art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego, ponieważ nie polegają na instalowaniu tablicy i urządzenia reklamowanego, w związku z tym nie mogą być wykonane na zgłoszenie.

Dlatego organ przyjął, że mimo posadowienia wskazanego wyżej fundamentu na gruncie, zamierzone roboty budowlane nie polegają na instalacji urządzenia reklamowego, ale co najmniej, jak wykazano wyżej, na jego montażu, nie zostały wymienione również w art. 29 Prawa budowlanego, w związku z tym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też zgodnie z art. 30 us. 6 pkt 1 Prawa budowlanego należało wnieść sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, jednak z innego powodu niż to uczynił organ I instancji.

Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie należało orzec o sprzeciwie, jak to uczynił organ I instancji, niemniej jednak na podstawie innego przepisu prawa. W związku z tym organ wydając decyzję w trybie odwoławczym miał obowiązek zreformować decyzję I instancji.

Powyższą decyzję A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o uchylenie zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, iż obie decyzje nie uwzględniają stanu prawnego i oderwane są od przedstawionych organom dokumentów i stanu faktycznego – wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i uchybiają interesowi strony. W skardze powtórzono podnoszony już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzut rażącego naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, podtrzymując w ogólnym zarysie przedstawiane wcześniej w odwołaniu argumenty odnośnie interpretacji tego przepisu oraz wskazując dodatkowo, że przepis ten dotyczy zarówno instalowania tablic jak i urządzeń reklamowych i to zarówno na budynkach, jak i jako samodzielnych obiektów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła ponadto, że pojęcie "zainstalowanie", o jakim mowa w tym przepisie, obejmuje także montaż poszczególnych elementów konstrukcji urządzenia reklamowego, a w przedmiotowym zgłoszeniu procesem instalacji jest objęte ustawienie stopy, słupa i ekranu reklamowego. W związku z tym wskazała, iż nawet zakwalifikowanie spornego urządzenia reklamowego jako tymczasowego obiektu budowlanego nie wyklucza możliwości jego realizacji w trybie zgłoszeniowym.

Niezależnie od tego podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. Naruszenia zasady dwuinistracyjności dopatrywała się skarżąca spółka w zmianie przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, który orzekając co do istoty oparł rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej. Ponadto powołując się na dwa orzeczenia sądowe zarzucono, że termin z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem do załatwienia sprawy, stąd sprzeciw organu zostaje zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania strony nie zgłosiły żadnych dalszych wniosków procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie trzeba wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1269 ). Zgodnie z nim sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organy procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu.

To co wymaga także podkreślenia na wstępie to reguła wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) – dalej zwana "P.p.s.a". W szczególności zgodnie z nim sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W związku z zarzutami skargi rozpocząć należy od odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 K.p.a. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta tylko sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. W ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę i nie jest organem kasacyjnym. Organ II instancji dokonując merytorycznego rozpoznania sprawy jest władny "naprawić" uchybienie organu I instancji powołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wymaga to podkreślenia, dlatego że organ odwoławczy w wydanej decyzji nie zmienił ani podmiotu, ani przedmiotu postępowania.

Sąd podzielił przy takiej ocenie pogląd prezentowany w judykaturze, iż brak przytoczenia właściwej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji, bądź nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane w podstawie rozstrzygnięcia, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 1998 r., sygn. IV SA 536/96, opubl. LEX 43127 i wyrok NSA z 18 lipca 1983 r. sygn. I SA 471/83 opubl. ONSA 1983 poz. 59).

Niezależnie od tego trzeba zwrócić uwagę, że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów a w przypadku ich nie uzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Mając to uregulowanie na uwadze Starosta [...] postanowieniem z 10 lipca 2007 r. przesłanym listem poleconym 11 lipca 2007 r. nałożył na podmiot zgłaszający roboty budowlane określone obowiązki. Brak ich wykonania spowodował wydanie 26 lipca 2007 r. decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej "[...]" przy ulicy [...] w P. Decyzję tą przesłano listem poleconym z 26 lipca 2007 r. doręczonym pod adresem do korespondencji wskazanym w zgłoszeniu w dniu 13 sierpnia 2007 r. Adresem tym był adres zamieszkania J. B. legitymującego się pełnomocnictwem udzielonym mu przez spółkę A S.A. w W.

Strona skarżąca zarzuciła uchybienie przez organ I - instancyjny terminu z art. 30 ust.2 i ust.5 Prawa budowlanego uznając, że momentem wniesienia sprzeciwu przez organ jest moment doręczenia decyzji stronie a skoro zgłoszenia dokonano pismem z 26 czerwca 2007 r., które wpłynęło do organu 2 lipca 2007 r. to doręczenie sprzeciwu 13 sierpnia 2007 r. uchybia 30 – dniowemu terminowi. Zarzut ten Sąd nie podziela i zwraca uwagę na konieczność liczenia terminu przy zastosowaniu art. 57 § 5 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust.2 i ust.5 Prawa budowlanego jest podobne do instytucji wniesienia odwołania, zażalenia czy skargi. W przypadku tych innych czynności procesowych przyjmuje się, że strona zachowała termin określony w K.p.a., gdy w określonym przepisem czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. W myśl art. 57 § 5 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 K.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 30- dniowy do wniesienia sprzeciwu, z jednej strony obliguje organ do terminowego podejmowania czynności z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować "starania", aby odebrać korespondencje ze zwłoką, która to zwłoka będzie z kolei skutkowała uchybieniem ustawowego terminu przez organ. Dlatego należy uznać, że termin 30 – dniowy o jakim mowa w art. 30 ust.2 i ust.5 ustawy jest przez organ władzy architektoniczno – budowlanej wnoszący sprzeciw do zgłoszenia zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 K.p.a. ( podobną interpretację liczenia terminu bez powiązania z datą doręczenia decyzji przedstawił w odniesieniu do art. 118 Ordynacji podatkowej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I FPS 5/2007 opubl. LEX nr 321425 ).

Nie zwrócił organ odwoławczy uwagi, iż w postępowaniu I - instancyjnym strona ustanowiła pełnomocnikiem osobę fizyczną, która wskazała swój adres zamieszkania jako adres do korespondencji. W takiej sytuacji pisma doręcza się pełnomocnikowi. W okolicznościach sprawy za skuteczne uznano doręczenie dokonane w mieszkaniu pełnomocnika, bliżej nie określonej osobie fizycznej, powołującej się na pełnomocnictwo "nr [...]" , który nie należy do kręgu osób wymienionych przez art. 43 K.p.a., którym doręcza się za pokwitowaniem przesyłkę w przypadku nieobecności adresata. Osoba pobierająca korespondencję nie była też ustanowionym pełnomocnikiem do doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednak, że to uchybienie nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej we właściwym terminie.

Przechodząc do oceny dokonanego zgłoszenia podnieść trzeba, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane, do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 6), oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy wskazane zostało również instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W przepisie art. 30 ust. 5 tej ustawy określono, iż do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w formie decyzji. Z kolei w art. 30 ust. 6 wskazano przypadki obowiązkowego wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, jakimi są sytuacje, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), gdy budowa lub wykonywanie robot budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2) oraz gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3). Poza tym, stosownie do treści art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pkt 1), pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków (pkt 2), pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych (pkt 3) albo wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 4).

Organ odwoławczy uznał zasadność zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego Konsekwencją w postaci wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, w odniesieniu do tablicy informacyjnej, jakiej zamiar wykonania zgłosiła skarżąca Spółka, było przyjęcie przez organ odwoławczy, że zgłoszone prace nie polegają na instalowaniu, gdyż instalacja dokonywana jest na istniejącym obiekcie, a nie na gruncie. Organ zakwalifikował przy tym sporną tablicę reklamową jako tymczasowy obiekt budowlany, wskazując, że wykonanie konstrukcji nośnej, na której ma być zamontowana tablica wymaga robót budowlanych.

Odnosząc się do przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji zgłoszonych robót należy mieć na względzie treść dołączonego do zgłoszenia z dnia 26 czerwca 2007 r. projektu konstrukcyjno-budowlanego, dotyczącego tablicy informacyjnej "[...]". Z opisu konstrukcji wynika, iż objęta zgłoszeniem tablica informacyjna składa się w istocie z czterech elementów, jakimi są: płyta fundamentowa, pionowy element nośny (słup stalowy), podstawa słupa oraz ekran. Płyta fundamentowa, w postaci prostopadłościanu o wymiarach 2,30 × 3,60 × 0,4 m, zbrojona dołem krzyżowo, ma być płytą prefabrykowaną wykonaną z betonu B20. Do tego fundamentu ma zostać zakowtiona za pomocą 8 śrub podstawa słupa fundamentowego, wykonana z blachy stalowej i zamocowana do tego słupa spoinami pachwinowymi. Ponadto do słupa, będącego rurą stalową, przymocowany zostanie za pomocą rygli ekran dwustronny o wymiarach 6,0 × 3,0 m. Z uwagi na opisaną wyżej konstrukcję, należy w kontekście przepisów ustawy Prawo budowlane uznać, że objęta zgłoszeniem tablica informacyjna jest z całą pewnością obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż tylko wówczas, w świetle treści art. 1 tej ustawy, podlega jej regulacjom. Zgodzić należy się, że wobec braku trwałego związania z gruntem, przedmiotowa tablica stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy. W przeciwnym wypadku, w razie trwałego związania z gruntem, stanowiłaby obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy, czyli budowlę, gdyż nie można byłoby zakwalifikować jej inaczej niż jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o jakim mowa w tym przepisie. Wspomnieć należy, że o urządzeniu reklamowym mowa jest również w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zwalniającym od obowiązku pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu takich urządzeń, jak m. in. tablice reklamowe. Z zestawienia natomiast przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek zgłoszenia dotyczy jedynie robót polegających na ich instalowaniu. Natomiast roboty budowlane, które polegają na budowie urządzenia reklamowego, wymagają pozwolenia na budowę. W konkluzji należy przyjąć, że o tym, czy realizacja urządzenia reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy jedynie zgłoszenia, przesądza charakter robót budowlanych niezbędnych do jego wykonania.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy skonstatować trzeba, że jej istota dotyczy rozstrzygnięcia, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane miały polegać na instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Jak podniósł organ odwoławczy, definicję robót budowlanych ustawodawca zawarł w przytoczonym już wyżej przepisie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, jednak wśród wymienionych tam robót nie będących budową brak jest pojęcia "instalacja"; przepis ten wymienia natomiast pojęcie "montaż". W świetle uregulowań ustawy Prawo budowlane nie może być jednak, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości, że roboty polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych ustawodawca traktuje jako rodzaj robót budowlanych. Argumentem przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest okoliczność, iż pojęcie to zostało użyte w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, wymieniającym roboty budowlane, których wykonywanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno to pojęcie, jak i pojęcie "montaż", nie zostały wyjaśnione przez ustawodawcę w przepisie art. 3 omawianej ustawy, zawierającym słowniczek określający definicje legalne pojęć na jej użytek. W związku z tym należy dokonać ustalenia zakresu znaczeniowego użytych pojęć zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą interpretacji, przyznającą pierwszeństwo wykładni językowej przed pozajęzykowymi metodami wykładni, tj. wykładnią systemową bądź funkcjonalną, które mogą jednakże wzmacniać wyniki wykładni językowej. Poza tym, dokonując interpretacji tekstu prawnego, kierować należy się również tym, że ustawodawca był racjonalny, używając takich a nie innych słów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 1998r., sygn. akt FPS 9/97, opubl. ONSA 1998 nr 4, poz. 110, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1916/04, System Informacji Prawnej LEX nr 168094, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141).

Stosownie do powyższego uznać należy, że "instalowanie" oznacza "zakładanie, montowanie urządzeń technicznych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. I, s. 1221), natomiast "montaż" to "składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych" (tamże t. II s. 712), łączenie oddzielnych części w całość (por. "Słownik wyrazów obcych" pod red. J.Tokarskiego, PWN Warszawa 1989, s. 490). W związku z przytoczonymi definicjami nie sposób nie zauważyć, że pojęcie "montaż" i "instalacja" są bliskoznaczne i odnoszą się do takiego sposobu działania, w efekcie którego z niezależnie od siebie istniejących części powstaje wytwór będący zupełnie nową całością. Na gruncie powyższych ustaleń uprawniony jest, zdaniem Sądu pogląd, że instalacja stanowi formę montażu, jest szczególnym rodzajem takich robót. Nie jest natomiast uprawniony wniosek, jaki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiódł organ odwoławczy w ślad za organem pierwszej instancji, sprowadzający się do stwierdzenia, że instalacja dokonywana jest na istniejącym obiekcie, a nie na gruncie. We wskazywanych przez organ odwoławczy przepisach art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca precyzyjnie określił roboty polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych, wskazując, że dotyczą one instalowania krat oraz instalowania urządzeń. Jeśli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby, jak to przyjął Wojewoda [...], aby rozróżnienie pomiędzy pojęciem "instalacja" a pojęciem "montaż" opierało się o kryterium miejsca dokonywania instalacji, wówczas z całą pewnością dałby temu wyraz np. poprzez rozszerzenie katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 ustawy Prawo budowlane o roboty określone w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, ewentualnie poprzez wskazanie w ostatnio powołanym przepisie, że objęte nim roboty budowlane dotyczą instalacji na obiektach budowlanych. Tymczasem w przypadku robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa w omawianym przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, brak jest zapisu dotyczącego instalowania na jakichkolwiek obiektach. Dla wzmocnienia argumentacji przypomnieć w tym miejscu wypada, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 24 grudnia 1997 r. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych. Przepis ten został zmieniony na mocy art. 1 pkt 12 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726) w ten sposób, że skreślono w nim zapis dotyczący wykonywania robót na istniejących obiektach budowlanych. W konsekwencji tej zmiany z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono zatem co do zasady roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych niezależnie od tego, czy są one wykonane na istniejących obiektach budowlanych. Odnotować w tym miejscu przyjdzie wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zasługujący na akceptację pogląd, iż instalacja urządzenia reklamowego może odbywać się zarówno na istniejącym obiekcie budowlanym, jak również roboty polegające na złożeniu, zespoleniu urządzenia reklamowego mogą być wykonane od podstaw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, System Informacji Prawnej Lex nr 266955).

Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić należy, że o właściwym zakwalifikowaniu robót budowlanych przy realizacji urządzenia reklamowego decyduje projektowana technologia wykonania tych robót, a nie miejsce jego umieszczenia. Zgłoszenie sprzeciwu byłoby zasadne jedynie w razie ustalenia, że sporne urządzenie reklamowe powstanie w wyniku budowy a nie w wyniku instalacji w wyżej przedstawionym rozumieniu. Jeśli natomiast urządzenie reklamowe ma powstać na skutek złożenia go z kilku osobnych części, w następstwie ich połączenia (montażu), co jednocześnie przesądza o tym, iż może być ono poddane również i odwrotnemu procesowi rozinstalowania poprzez rozłączenie tych części bez ich uszkodzenia, a następnie ponownie zainstalowane w innym miejscu, to takie roboty wyczerpują treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w projekcie konstrukcyjno-budowlanym wyraźnie wskazano w części opisowej, iż posadowienie urządzenia reklamowego nastąpi na gruncie rodzimym nośnym. Jednocześnie na rysunku nr 03 zaznaczono umieszczenie stopy fundamentowej na gruncie nieznacznie poniżej poziomu terenu. Zdaniem Sądu, zdjęcie wierzchniej warstwy ziemi w celu dotarcia do ustabilizowanej warstwy gruntu rodzimego, tak samo jak i potrzeba naturalnego utwardzenia gruntu, które to prace nie wymagają dokonywania wykopów, nie ma znaczenia dla oceny robót budowlanych ani nie przesądza o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem. Przy przyjęciu odmiennego stanowiska np. tymczasowe obiekty kontenerowe przewidziane do przeniesienia w inne miejsce, a zlokalizowane na rodzimym gruncie (nawet wcześniej częściowo naturalnie utwardzonym), należałoby bowiem uznać za trwale związane z gruntem.

W realiach niniejszej sprawy najistotniejsze znaczenie ma sposób wykonania płyty fundamentowej. Okoliczność, że została ona zaprojektowana jako płyta prefabrykowana świadczy o tym, iż jest to gotowy element, wyprodukowany poza miejscem budowy i łączony z innymi elementami w całość (por. "Uniwersalny słownik..." op. cit, t. III, s. 547). Z treści projektu konstrukcyjno-budowlanego nie wynika, aby płyta fundamentowa miała zostać wykonana na miejscu, poprzez jej wylanie na gruncie, jak to podnosił pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem. Tego rodzaju robót inwestor nie zaprojektował. Z przedstawionego w projekcie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania urządzenia reklamowego wynika zatem, że urządzenie to nie zostanie połączone na trwale z gruntem. Do jego wykonania ma dojść natomiast w wyniku instalacji, skoro wszystkie jego elementy składowe mogą zostać na miejscu złożone i zespolone w całość. Zatem tak zainstalowane na miejscu urządzenie reklamowe może być w każdym czasie zlikwidowane przez rozłączenie poszczególnych jego elementów tj. fundamentu, słupa i ekranu, a następnie i przeniesione w inne miejsce. W świetle powyższych ustaleń, podzielić należy zarzuty skargi co do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji istnieją podstawy do przyjęcia, iż wynikający ze zgłoszenia zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji urządzenia reklamowego, podlegał reżimowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do tego, czy istotnie płyta fundamentowa jest płytą prefabrykowaną, tj. czy w związku z opisaną w projekcie technicznym jej konstrukcją możliwe jest jej przemieszczenie, to – wbrew twierdzeniom pełnomocnika – nie było przeszkód do podjęcia działań w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i żądania, w drodze postanowienia, uzupełnienia zgłoszenia oraz dołączonego do niego projektu w określonym terminie, czego jednak organ nie uczynił przed wydaniem decyzji. Przyjąć jednak należy, że ustalenie, iż płyta fundamentowa będzie wylewana z betonu na miejscu jej posadowienia, przesądzałoby o tym, iż mamy do czynienia z robotami budowlanymi nie będącymi instalowaniem i z tego względu wymagającymi pozwolenia na budowę, co uzasadniałoby zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Końcowo zauważyć jeszcze należy, iż okoliczność, że instalacja urządzenia reklamowego objęta jest obowiązkiem zgłoszenia nie oznacza jeszcze, by przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł zostać nałożony na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W tym kontekście rozważenia wymaga, czy z uwagi na wysokość spornego urządzenia reklamowego, wynoszącą wedle projektu 10 m od poziomu gruntu, a także ze względu na powierzchnię ekranu, wynoszącą 6,0×3,0 m, przy jednoczesnym niezwiązaniu na trwale z gruntem płyty fundamentowej, mogą wystąpić przesłanki z ostatnio przywołanego przepisu, uzasadniającego wydanie decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W projekcie konstrukcyjno-budowlanym zawarto obliczenia stateczności na wywrócenie, jednak dokonane zostały one w odniesieniu do I strefy wiatrowej, podczas gdy w tym rejonie przebiega wynikająca z przyjętej normy PN-77/B-02011 granica stref I i III obciążenia wiatrem, natomiast w aktach sprawy brak dokumentacji uzasadniającej tę okoliczność.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należało, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i ocenie materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego, co oznaczało konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego orzeczenia, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast w punkcie 3, o zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.