Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1588/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skarg P. O., T. O., J. O., A. J. oraz "T." Sp. z o.o. w T. i Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących: P. O., T. O., J. O., A. J. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego "T." Sp. z o.o. w T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy Miasta T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w części objętej punktami 2 oraz 4 i stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1949 r. nr [...] w części orzekającej o przejściu na własność Państwa: 60 parcel budowlanych o łącznej pow. [...] ha położonych w T. przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]; a także nieruchomości składającej się z budynku wraz z parkiem, położonej w T. przy ul. [...] o powierzchni [...] ha (punkt 1 sentencji). W pozostałej części Minister utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję (punkt 2 sentencji).

W utrzymanej w mocy części decyzji z [...] kwietnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o:

- odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1949 r. w części orzekającej o przejściu na rzecz Państwa na podstawie gruntów o powierzchni [...] ha, położonych na terenie miasta T., stanowiących byłą własność J. O. (pkt 1 sentencji);

-stwierdzeniu nieważność ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w części orzekającej o przejściu na rzecz Państwa działek budowlanych pochodzących z nieruchomości hip. Nr [...] i hip. Nr [...], stanowiących wówczas własność J. O., położonych w T. przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...], które obecnie stanowią własność Skarbu Państwa (działki nr nr: [...], [...], [...], część [...], [...], [...], [...], część [...], część [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...]); w odniesieniu natomiast do działek obecnie oznaczonych nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], będących we władaniu osób fizycznych i prawnych, ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, Minister stwierdził, że kontrolowane orzeczenie z [...] stycznia 1949 r. wydane zostało z naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji decyzji).

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wojewódzki Urząd Ziemski w L. orzeczeniem z [...] marca 1946 r. L.dz.[...] postanowił:

1. Uznać obszar gruntów o pow. [...] ha położonych w granicach miasta T., pochodzących z terenów podleśnych, a użytkowanych jako działki rolne, stanowiące własność J. O., za podlegające działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13; dalej: "dekret PKWN")

2. Uznać, że parcele budowlane pochodzące z majątku [...] nr [...], położone: przy ul. [...] oznaczone numerami [...] do [...] i [...] o pow. od [...] m2 do [...] m2; przy ul. [...] oznaczone numerami [...] do [...] o pow. [...] m2 każda; przy ul. [...] nr [...] do [...] o pow [...] m2 każda i [...] do [...] o pow. [...] m2 każda; przy ul. [...] nr [...] do [...] i [...] do [...] o pow. [...] m2 każda; przy ul. [...] nr [...], [...] i [...] o pow. [...] m2 każda; a także działki budowlane pochodzące z nieruchomości hip. Nr [...] i Nr [...] położone przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wskazane na planie parcelacyjnym, sporządzonym przez miernika przysięgłego Z. G. w P. w 1934 r., nr [...] zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w T. w 1934 r. o pow. ogólnej [...] ha [...] m2 nie podlegają działaniu dekretu PKWN

3. Uznać, że nieruchomość przy ul. [...], składająca się z budynku wraz z parkiem o pow. [...] ha nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu.

Od punktu 1 tego orzeczenia J.O. wniósł odwołanie. W następstwie jego rozpoznania Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] stycznia 1949 r. utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w części objętej punktem 1, a uchylił je w punktach 2 oraz 3 i uznał, że wszystkie nieruchomości położone w granicach miasta T., stanowiące własność J. O. przechodzą na własność Skarbu Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Wnioskiem z 22 marca 1999 r. J.O., będący jednym z następców prawnych dawnego właściciela (co stwierdzone zostało postanowieniami SR w K. z [...]12.1989 r [...] i z [...].07.1998 r. [...]), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia.

Sprawa zainicjowana tym wnioskiem była dwukrotnie rozpoznawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Minister decyzją z [...] maja 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2003 r., działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1949 r. Decyzje te uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 października 2004 r. sygn. akt IV SA 5082/03, ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to z uwagi na niezasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie i niedopuszczalne na tym etapie postępowania badanie legalności orzeczenia z 1949 r. W zaleceniach co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd nakazał organowi prawidłowo ustalić krąg osób będących stronami postępowania, mając na uwadze złożony odpis postanowienia o nabyciu spadku po J. O., z którego wynika, że spadek nabyły 3 osoby.

W tym stanie rzeczy sprawa stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1949 r. stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych postępowania nadzorczego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r w pkt 1 odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dot. gruntów o pow. [...] ha położonych na terenie miasta T.; w pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w zakresie dotyczącym parcel budowlanych położonych w T. przy ulicach [...], [...], [...] i [...]; w pkt 4 odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości składającej się z budynku wraz z parkiem położonej w T. przy ul. [...], a w pkt 3 stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność ww. orzeczenia w części dotyczącej 37 działek (wymienionych w sentencji) pochodzących z nieruchomości hip. nr [...] i hip. nr [...] (w orzeczeniu z 1949 r. podano błędnie nr hipoteczny nieruchomości "[...]") położonych w T. przy ulicach [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; zaś w części obejmującej 129 działek położonych przy ww. ulicach (wymienionych w sentencji) ze względu na nieodwracalne skutki jakie orzeczenie z [...] stycznia 1949 r. wywołało ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że wydane ono zostało z naruszeniem prawa.

Odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1949 r. w części odnoszącej się do nieruchomości o pow. [...] ha Minister wskazał na brak dokumentów pozwalających na precyzyjne ustalenie jej położenia, a w konsekwencji ustalenia faktycznego wykorzystywania lub możliwości jej wykorzystywania w dacie wejścia w życie dekretu PKWN, a co za tym idzie weryfikacji podjętego orzeczenia w kontekście zgodności z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W odniesieniu do parcel budowlanych położonych przy ulicach położonych przy ulicach [...], [...], [...] i [...], pochodzących z majątku [...] Minister stwierdził brak dokumentów potwierdzających, że przed 1 września 1939 r. ich parcelacja została zatwierdzona zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a tym samym również nie można było jego zdaniem uznać, że nieruchomości te utraciły charakter nieruchomości ziemskich i nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z kolei park wraz z pałacem przy ul. [...] wchodził w skład majątku ziemskiego o powierzchni przekraczającej 100 ha, zatem w ocenie organu nadzoru zasadnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uznał, że ta część nieruchomości z mocy prawa przeszła na rzecz Państwa. Podejmując w 1949 r. orzeczenie natomiast rażąco naruszono art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w części dotyczącej parcel budowlanych pochodzących z nieruchomości hipotecznych Nr [...] i Nr [...] (w kontrolowanym orzeczeniu omyłkowo określanej Nr [...]), których wydzielenie zostało zatwierdzone przed 1 września 1939 r.. Ta okoliczność była zaś przesądzająca dla utraty przez nie charakteru nieruchomości ziemskich, a tylko takie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Ze względu jednak na to, że część tych parcel (obejmujących obecnie 129 działek) znajduje się we władaniu osób fizycznych i prawnych, w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności tej części orzeczenia i należało w tym zakresie ograniczyć rozstrzygnięcie nadzorcze do stwierdzenia wydania badanego orzeczenia z naruszeniem prawa. Natomiast nie było przeszkód do stwierdzenia jego nieważności w zakresie w jakim odnosi się do aktualnych 37 działek powstałych na części dawnych nieruchomości hipotecznych, które zdaniem Ministra, stanowią własność Skarbu Państwa.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J.O. i T. O. oraz P. Z., będący użytkownikiem wieczystym m.in. działki nr [...], zastąpiony w toku postępowania przez P. "T." sp. z o.o. z siedzibą w T., na które to przedsiębiorstwo przeniesione zostało użytkowanie wieczyste ww. działki.

W następstwie rozpoznania tych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2013 r. uchylił swoją poprzednią decyzję z [...] kwietnia 2008 r. w części określonej w pkt. 2 i 4 i stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1949 r. w części orzekającej o przejściu na rzecz Państwa 60 parcel budowlanych o łącznej pow. [...] ha położonych w T. przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]; a także nieruchomości składającej się z budynku wraz z parkiem, położonej w T. przy ul. [...] o powierzchni [...] ha (pkt 1 sentencji). W pozostałym zakresie decyzję z [...] kwietnia 2008 r. pozostawił w mocy (pkt 2 sentencji).

Minister wskazał, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie dotyczy przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe normy, przechodziła ona z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Natomiast na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu. W tym właśnie trybie było wydane orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w L. z [...] grudnia 1946 (którego nie odnaleziono), uchylone następnie w części orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1949 r.

Minister zauważył jednocześnie, że o ile we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia jego autor zasadniczo kwestionuje fakt, że objęte pkt 2 i 3 tego orzeczenia nieruchomości ze względu na swój charakter nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, to nie wskazał jakiego rodzaju naruszenie przepisów upatruje w odniesieniu do tej części orzeczenia, która dotyczy przejęcia nieruchomości o obszarze [...] ha. W toku postępowania nadzorczego nie udało się zaś pozyskać dokumentów pozwalających na jej identyfikację w terenie. Nie przedstawili takiej dokumentacji także następcy prawni dawnego właściciela. Również w sporządzonej na potrzeby postępowania przez uprawionego geodetę ekspertyzie z 12 grudnia 2009 r. podano, że brak jest mapy dla całej nieruchomości "[...] Nr [...]}", co uniemożliwia pełną i poprawną identyfikację nieruchomości w odniesieniu do aktualnej mapy ewidencji gruntów miasta T. Z orzeczenia z 1949 r wynika natomiast, że grunty te pochodziły z terenów podleśnych, a użytkowane były jako działki rolne. W związku z powyższym, przy jednoczesnym braku dowodów potwierdzających, że wykorzystywane one były w sposób inny niż rolniczy, brak jest zdaniem organu nadzoru podstaw do przypisania orzeczeniu z [...] stycznia 1949 r. rażącego naruszenia prawa w zakresie w jakim orzeka ono o ich przejściu na rzecz Skarbu Państwa.

Inaczej, natomiast przedstawia się sytuacja w odniesieniu do gruntów, które w uchylonym przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. uznane zostały za niepodlegające działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W orzeczeniu z [...] stycznia 1949 r. bowiem formułując w tym względzie odmienną od Urzędu Ziemskiego ocenę Minister w ogóle nie odniósł się do kwestii możliwości wyłączenia spod działania dekretu tej części nieruchomości, która jest przeznaczona na parcelację czy też tej części, która stanowiła budynek pałacu wraz z parkiem. Wskazał on wówczas jedynie, że nieruchomości położone na terenie miasta T. łącznie z innymi nieruchomościami stanowiącymi własność J. O. przekraczają 100 ha powierzchni ogólnej

Tymczasem parcele budowlane wydzielone z nieruchomości hipotecznych Nr [...] i Nr [...] po zatwierdzeniu planu parcelacji (co nastąpiło w 1934 r.) utraciły charakter nieruchomości ziemskich, a tym samym nie podlegały działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Organ odwołał się przy tym do załączonego do ekspertyzy uprawnionego geodety z 4 kwietnia 2008 r. "Planu nieruchomości położonej w mieście T. przy ul. [...], [...], [...] i [...], sporządzonego na podstawie planu wykonanego przez mierniczego przysięgłego Z. G. w 1934r ", który to Plan uzupełniło projektem parcelacyjnym Biuro Pomiarów Zarządu Miejskiego w T., co zostało poświadczone na planie w dniu [...] czerwca 1936 r. przez inż. W. D. Dokonując analizy tych dokumentów Minister podniósł, iż według zapisu w rejestrze pomiarowym zamieszczonym na planie, powierzchnia ogólna gruntów objęta parcelacją wynosiła [...] ha w tym: obszar ,,a" o pow. [...] ha (na północ od przedłużenia ul. [...] do granic nieruchomości, wyłączając przedłużoną ul. [...]), obszar ,,b" o pow. [...] ha (na południe od przedłużenia ul. [...] do ul. [...], włączając przedłużoną ul. [...]) oraz obszar "c" o pow. [...] ha (pomiędzy ul. [...] i ul. [...]). W zbiorze dowodów księgi wieczystej hip. nr [...] znajduje się z kolei "Plan rozparcelowanych gruntów uregulowanych w księdze hipotecznej hip. nr [...], w mieście T., przy ulicach [...], [...], [...] i [...] położonych, stanowiących własność J. O.", który został sporządzony przez mierniczego przysięgłego C. K. w 1936 r. na podstawie planu wykonanego przez kierownika Biura Pomiarów Zarządu Miasta T., mierniczego przysięgłego inż. W. D. w 1934 r. Plan z rejestrem pomiarowym sporządzony w 1936 r. przez mierniczego C. K. zawiera powierzchnie 60 parcel budowlanych (od nr [...] do [...]) oraz 9 parcel pod ulice i zieleńce (od litery A do litery I). Powierzchnia ogólna rozparcelowanych gruntów wynosi [...] ha. Na planie tym znajduje się klauzula nr [...] z [...] kwietnia 1934 r., z treści której wynika, że ze strony Zarządu Miejskiego m. T. nie ma przeszkód na podział parceli o pow. [...] ha na 60 parcel nr nr [...]-[...], jednak Zarząd zastrzega sobie prawa przewidziane ustawą o rozbudowie miast oraz, że przy sprzedaży poszczególnych parcel przedstawione będą plany każdej parceli do zatwierdzenia Zarządowi Miejskiemu. Z porównania planów inż. W. D. i C. K. wynika zdaniem organu, że obszar "c" z planu inż. W. D. odpowiada obszarowi parcelacji na planie C. K. pod względem położenia. Ponadto obszar "c" pod względem powierzchni odpowiada dokładnie obszarowi nieruchomości hipotecznej Hip. nr [...] o pow. [...] ha wykazanej na planie C. K. z 1936 r. Nieruchomość opisana w księdze hip. Nr [...] odpowiada obszarom "a" i ,,b" z planu W. D.. Księga hipoteczna hip. Nr [...] została założona w 1934r. W zbiorze dowodów tej księgi znajduje się ,,Plan rozparcelowanych gruntów w mieście T., przy ulicach [...], [...] i [...] położonych, stanowiących własność J. O.", który został sporządzony przez mierniczego przysięgłego C. K. w 1934 r. na podstawie planu wykonanego przez kierownika Biura Pomiarów Zarządu Miasta T., mierniczego przysięgłego inż. W. D. w 1934 r. Na planie tym znajduje się klauzula Nr [...] z [...] czerwca 1934 r., z treści której wynika, że strony Zarządu Miejskiego m. T. nie ma przeszkód na podział parceli o pow. [...] ha na 42 parcele nr nr [...] – [...} i [...], jednak Zarząd zastrzega sobie prawa przewidziane ustawą o rozbudowie miast oraz, że przy sprzedaży poszczególnych parcel, przedstawione będą plany każdej parceli do zatwierdzenia Zarządowi Miejskiemu.

Organ nadzoru zauważył jednocześnie, że ze wspomnianej wyżej ekspertyzy (wynika, że parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha wchodzące w skład nieruchomości hip. Nr [...] oraz parcele nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha wchodzące w skład nieruchomości hip. Nr [...] zostały przed dniem 1 września 1939r. sprzedane przez J. O. Skoro więc parcele utraciły charakter nieruchomości ziemskich, to orzeczenie o ich przejęciu na rzecz Państwa, rażąco naruszało art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Podobnie zdaniem organu nadzoru rażąco narusza ww. przepis orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w zakresie w jakim dotyczy parcel budowlanych o łącznej pow. [...] ha pochodzących z majątku [...] Nr [...]. W tym zakresie Minister nie podzielił uprzednio zajętego w sprawie stanowisko, że parcelacja ta nie został zatwierdzona. Wskazał mianowicie na załączoną do ekspertyzy kopię "Planu podziału gruntów wchodzących w skład hipoteki "[...] Nr [...]" pomiędzy ulicami [...] [...] [...] i innymi na terytorium miasta T., położonych sekcja A i sekcja B, w skali 1:1000" ze znajdującą się na nim klauzulą nr [...], z której wynika, że plan podziału części gruntów z nieruchomości "[...] nr [...]" na parcele budowlane, parcele użyteczności publicznej i inne, wymienione w klauzuli, zatwierdził Zarząd Miejski m. T., na podstawie art. 57 Prawa budowlanego z 1928 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) w dniu [..] grudnia 1936 r.

Minister zweryfikował także, swoją uprzednią ocenę, co do podlegania przejęciu na cele reformy rolnej nieruchomości o pow. [...] ha przy ul. [...] w T. wraz ze znajdującym się na niej budynkiem pałacu i parku. Wskazał mianowicie, że oceniając w trybie nieważnościowym prawidłowość orzeczenia o podpadaniu określonej nieruchomości pod działanie dekretu PKWN należało zbadać, czy objęta danym orzeczeniem nieruchomość spełniała kryteria pozwalające zaliczyć ją do nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, a więc m.in. czy nadawała się ona do wykorzystania na cele reformy rolnej. Z wyjaśnień zaś następców prawnych dawnego właściciela, jak też informacji zawartych w wydanej w 2006 r. przez Muzeum w T. publikacji "[...] w T. zarys dziejów" autorstwa A. K., wynika, że budynek pałacu nie był wykorzystywany na cele związane z produkcją rolną. Podobnie z taką działalnością nie miał nic wspólnego obszar parku. Administracja [...] znajdowała się bowiem w U., tam też zamieszkiwał J.O. Natomiast pałac w T. w latach międzywojennych był siedzibą [...]. W latach 1928-1937 administracja [...] wynajmowała odpłatnie sale pałacowe na zebrania, akademie, odczyty i zabawy. Z sal pałacowych korzystały też organizacje: "S.", Z. [...], P. [...], kluby sportowe ,,[...]" i "[...]" oraz parafia rzymsko-katolicka. Zarządca [...], który również administrował [...] pałacem, na stałe zamieszkiwał zaś we wsi M. Z kolei w latach trzydziestych, aż do wybuchu wojny w 1939 r. w pałacu mieściła się siedziba klubu sportowego "[...]", który to klub przejął część pomieszczeń pałacowych na czas nieograniczony za symboliczną opłatę jednego złotego rocznie. W przypałacowym parku urządzone natomiast zostało boisko do uprawiania lekkiej atletyki i piłki nożnej, a w okresie zimowym członkowie klubu organizowali lodowisko i tor saneczkowy. Te okoliczności przesądzają zdaniem Ministra, że powyższa część nieruchomości nie stanowiła ani gruntu rolnego, ani też terenu (w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu PKWN), i jako taka nie mogła zostać przeznaczona na cele reformy rolnej. Tym samym orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r. rażąco narusza art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 tego dekretu.

W podsumowaniu decyzji organ nadzoru wskazał, iż interes prawny w sprawie mieli byli następcy prawni dawnego właściciela (których ustalił w oparciu o postanowienia spadkowe i akt notarialny z [...] maja 2008 r., rep. A nr [...], na mocy którego jeden ze spadkobierców – T. O., darował przysługujące mu roszczenia objęte niniejszym postępowaniem P. O. oraz T. O.). Natomiast nie mają go obecni właściciele gruntów objętych postępowaniem i użytkownicy wieczyści tych gruntów, gdyż wszelkie uprawnienia wynikające z powołanych tytułów mogą być przez nich niezmiennie wykonywane, niezależnie od treści decyzji nadzorczej. Z tego względu Minister odstąpił od ich zawiadamiania o toczącym się postępowaniu.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wnieśli: następcy prawni dawnego właściciel – P. O., T. O., J. O. i A. J.; użytkownik wieczysty jednej z działek objętych decyzją – P. "T." sp. z o.o. z siedzibą w T.; a także Gmina Miasto T.

P. O., T. O., J. O. i A. J. zarzucili decyzji:

1. W odniesieniu do pkt 2 sentencji decyzji - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 7 oraz art. 77 §1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń jaki charakter miały grunty o powierzchni [...] ha, położone na terenie miasta T., wymienione w pkt 1 sentencji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r., brak ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość miała jakikolwiek związek z prowadzeniem produkcji rolnej, brak ustalenia czy była ona w jakikolwiek sposób przydatna dla prowadzenia produkcji rolnej, zwłaszcza że jest położona na terenie miasta T.;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób wzbudzający brak zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 12 §1 k.p.a., poprzez opieszałe i mało wnikliwe działanie organu,

2. W odniesieniu do pkt 1 sentencji decyzji:

- naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawa poprzez nieuwzględnienie wszystkich koniecznych elementów decyzji wymaganych dla stwierdzenia nieważności, w szczególności art. 158 § 2 k.p.a.

- przepisów postępowania , a w szczególności art. art. 7, 8., 12 § 1., 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

P. "T." sp. z o.o. z siedzibą w T. zarzuciło decyzji (w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2008 r. w zakresie jej punktu 3), naruszenie: art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich niezbędnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną ocenę ustaleń faktycznych; art. 79 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; art. 28 i art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji oraz nieoznaczenie wszystkich stron postępowania mających ewidentnie interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy.

Gmina Miasto T. zarzuciła decyzji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji skutkujące rażącym naruszeniem prawa; art. 28 k.p.a. poprzez nie ustalenie aktualnych właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych i nie uznanie ich jako strony postępowania, a poprzez to pozbawienie ich możliwości udziału w sprawie i obronę swoich praw; art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli oni:

- o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2008 r. (P. O., T. O., J. O. i A. J.),

- o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 3 decyzji z [...] kwietnia 2008 r. (P. "T." sp. z o.o.),

- o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie jej uchylenie (Gmina Miasto T.)

W odpowiedziach na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniami z 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). połączył objęte ww. skargami sprawy w celu ich wspólnego rozpoznana i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą I SA/Wa 1588/13.

Wojewódzki Sad Administracyjny w warszawie zważył co następuje:

skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty sąd podziela.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (a w takim trybie wydana została zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) jest postępowaniem odrębnym od postępowania rozpoznawczego, a jego istotą jest ustalenie, czy poddana w tym trybie kontroli decyzja dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 k.p.a. w ramach prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Przy czym stwierdzenie przez organ nadzoru takiej wady nie zawsze będzie prowadzić będzie do eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanego rozstrzygnięcia, a to ze względu na zaistnienie przeszkody w postaci negatywnych przesłanek nieważności określonych w art. w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ 10 lat - jeśli chodzi o wady wymienione w pkt 1,3, 4 i 7 § 1 art. 156 k.p.a. bądź nieodwracalne skutki prawne jakie wadliwa decyzja wywołała).

"Nieodwracalne skutki prawne", o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. to takie, których organ administracji nie jest w stanie anulować swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. Takimi są czynności cywilnoprawne, wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego, których organ administracji nie ma możliwości znieść w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy skutkami, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie są następstwa cywilne, które wywołało orzeczenie administracyjne ocenione w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r. sygn. akt I OSK 428/12, a także uzasadnienia do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 oraz uchwał NSA z dnia 16 grudnia 1996 sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99). Tego rodzaju skutki właśnie wywołało w odniesieniu do części znacjonalizowanych nieruchomości ich zbycie na rzecz osób trzecich, co było możliwe w warunkach pozostawanie w obrocie prawnym przez ponad 60 lat kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1949 r.

Orzeczenie to choć miało przede wszystkim charakter deklaratoryjny – jak wszystkie decyzje, których materialnoprawną podstawę stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13; przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN"), gdyż skutek w postaci przejścia nieruchomości ziemskich objętych zakresem przedmiotowym dekretu na własność Skarbu Państwa następował ex lege z datą wejścia w życie w tego aktu normatywnego niezależnie od podejmowanych w tym względzie indywidualnych aktów stosowania prawa – to zawierało w sobie także element konstytutywny. Z jednej strony znosiło bowiem skutek prawnorzeczowy wywołany orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z [...] marca 1946 r. L.dz.[...], wydanym w trybie § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 10 poz. 51 ze zm.), o niepodpadaniu pod ww. przepis dekretu części nieruchomości stanowiących własność J. O. Z drugiej zaś stanowiło podstawę do przejęcia – w sposób bezprawny z punktu widzenia regulacji prawnych ustanowionych w dekrecie - przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości, a przez to stworzenie podstaw prawnych do późniejszego nią zadysponowania poprzez przenoszenie jej własności w drodze cywilnoprawnych umów sprzedaży, czy też ustanawiania na niej prawa użytkowania wieczystego, co należy kwalifikować jako bezpośredni skutek orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Nie można także tracić z pola widzenia tego, że pośrednim skutkiem decyzji było wyrugowanie właściciela (jego następców prawnych) z posiadania nieruchomości, co z kolei umożliwiło uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do jej części przez Skarb Państwa i osoby trzecie w drodze zasiedzenia.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego - w tym przede wszystkim obszernej ekspertyzy uprawnionego geodety z 12 grudnia 2009 r., do której załączone zostały odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych działek powstałych z części dawnej nieruchomości J. O., orzeczeń sądów powszechnych i aktów notarialnych - wynika że znaczna część nieruchomości obejmującej w 1949 r. 60 parcel budowlanych pochodzących z majątku "[...] Nr [...]" o łącznej pow. [...] ha oraz 102 działki budowlane pochodzące z nieruchomości hip. Nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiła niewątpliwie przedmiot obrotu cywilnoprawnego. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że przeniesienie przez Skarb Państwa po 1949 r. własności części znacjonalizowanej nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych czy ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego uniemożliwiało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia, gdyż organ ten działając w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie miał umocowania do odwrócenia tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której własność wyodrębnionych geodezyjnie i prawnie części przejętej w trybie dekretu PKWN nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego przestanie przysługiwać podmiotom, które te prawa nabyły w dobrej wierze. Akceptując zatem ukształtowany w efekcie wadliwego orzeczenia niepodlegający wzruszeniu na drodze postępowania administracyjnego stan faktyczny i prawny przejętej nieruchomości, a więc istniejące na niej stosunki własnościowe i konsekwencje prawne wynikające z respektowania praw osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, Minister winien poprzestać na stwierdzeniu na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowane orzeczenie, w granicach w jakich wywołało nieodwracalne skutki prawne, wydane zostało z naruszeniem prawa, a nie orzekać o jej nieważności na podstawie § 1 art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w takich okolicznościach faktyczno-prawnych, właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzebę zapewnienia ochrony prawnej osobie trzeciej, jak podkreślono w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 90/10 OSNC 2011/7-8/76 (w której rozstrzygnięto zagadnienie prawne czy rękojmia ta chroni nabywcę użytkowania wieczystego w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela), ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych.

Okoliczności te uszły jednak uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją z [...] kwietnia 2008 r. i to mimo tego, że przy pierwszym rozpoznaniu sprawy konsekwencje nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych orzeczeniem wydanym z rażącym naruszeniem prawa uwzględnił on (choć także dokonał tego w sposób błędny) w odniesieniu do części znacjonalizowanych parcel pochodzących z nieruchomości hipotecznych Nr [...] i [...] (vide pkt 3 decyzji z [...] kwietnia 2008 r.). Efektem powyższego było wadliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w z [...] stycznia 1949 r. w odniesieniu do wszystkich ujętych w tym orzeczeniu 60 parcel budowlanych o łącznej pow. [...] ha położonych w T. przy ulicach [...], [...], [...] i [...], mimo że na 104 aktualnie istniejących na tym obszarze działek, 93 stanowiło przedmiot obrotu cywilnoprawnego (vide zestawienie działek dla nieruchomości " [...] Nr [...]" – k. 49-61 ekspertyzy z 12 grudnia 2009 r.). Skoro zatem kwestia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniem, co do którego stwierdzono zaistnienie wady rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie została przez organ nadzoru przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w ogóle zbadana, to tak przeprowadzone postępowanie w sposób istotny narusza zasady procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś podjęta w takich warunkach decyzja oceniana być musi jako wydana z naruszeniem art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Wadliwe prawnie było także formułowanie treści rozstrzygnięcia częściowo eliminującego ostateczne orzeczenie organu rolnego II instancji, bez precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenie geodezyjnego nieruchomości, których ono dotyczy. Odwołanie się w sentencji decyzji jedynie do obszaru nieruchomości i jej historycznych oznaczeń hipotecznych powoduje bowiem, że tak zredagowane rozstrzygnięcie nadzorcze, bez sięgnięcia do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jest faktycznie niewykonalne.

W zakresie oceny nieodwracalnych skutków prawnych Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi nie ustrzegł się też błędu przy pierwszym rozpoznaniu sprawy o stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1949 r., aczkolwiek nie sposób nie dostrzec, że w tym wypadku był on spowodowany błędną oceną materiału dowodowego, a nie zaniechaniem prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Minister przyjął bowiem w utrzymanym w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem punkcie 3 decyzji z [...] kwietnia 2008 r., że nieodwracalne skutki prawne orzeczenie z 1949 r wywołało jedynie w odniesieniu do 129 ze 166 wymienionych w sentencji aktualnych działek ewidencyjnych powstałych z kolejnych przekształceń geodezyjnych i prawnych dawnych 102 działek budowlanych wydzielonych z nieruchomości hipotecznych nr [...] i [...]. W odniesieniu do pozostałych 37 działek takich skutków w jego ocenie ww. orzeczenie nie wywołało, gdyż jak przyjął Minister stanowiły one nadal własność Skarbu Państwa. Stwierdzenie to jednak nie koresponduje z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach. Przede wszystkim wskazać należy, że większość tych działek, wbrew temu co stwierdził Minister nie stanowi własności Skarbu Państwa lecz jest własnością komunalną (tak np. działki nr nr [...], [...], [...], [...] i [...]) – co samo przez się nie determinuje oczywiście zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ale już takie skutki wywołuje z całą pewnością oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, co na gruncie rozpoznawanej sprawy dotyczy co najmniej dwóch działek (działki nr [...] w użytkowaniu wieczystym S. [...] w T., działki nr [...] – pierwotnie w użytkowaniu wieczystym P. [...] a od 2010 r. P. "T." sp. z o.o.). Cztery działki (nr [...], [...], [...] i [...]) stanowią z kolei własność osób fizycznych. Prawa tych podmiotów chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych są niepodważalne, zatem także w odniesieniu do tej części orzeczenia z 1949 r., która obejmuje nieruchomości trwale rozdysponowane, winien organ nadzoru stwierdzić wystąpienie przeszkody prawnej z art. 156 § 2 in fine k.p.a. i ograniczyć swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania ww. orzeczenia z naruszeniem prawa, podobnie jak miało to miejsce w odniesieniu do pozostałych 129 działek.

Powyższe naruszenie zasad postepowania oraz przepisów prawa materialnego prowadzić musi do uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zaskarżonej decyzji jak też uchylenia, na zasadzie art. 135 tej ustawy, poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 2008 r. Przy czym uchylenie w realiach rozpoznawanej sprawy ww. decyzji w całości, a nie jedynie w częściach obarczonych istotnymi wadami prawnymi (odmiennie

w stosunku do każdej z tych decyzji) było niezbędne dla zachowania czytelności podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd podziela jednocześnie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do obarczenia orzeczenia organu rolnego z [...] stycznia 1949 r. wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. naruszenia w ten sposób art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z ust. 2 dekretu w odniesieniu do tej części tego orzeczenia, która odnosi się do należących do J. O. parcel i działek budowlanych oraz pałacu wraz parkiem. Jak zasadnie bowiem wywiódł organ nadzoru przejęciu przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dniem wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) podlegały wyłącznie te nieruchomości ziemskie wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, które miały charakterze rolniczym. Akt ten nie obejmowała zatem swoim zakresem działania nieruchomości, które tego charakteru były wówczas pozbawione (o czym szerzej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 ONSAiWSA 2011/2/23). Przeprowadzony zaś w latach 30 ub. wieku proces parcelacji części nieruchomości wchodzącej w skład majątku J. O. na działki (parcele) budowlane, tego charakteru rolnego tę część nieruchomości niewątpliwie pozbawił, co prawidłowo stwierdził Wojewódzki Urząd Ziemski w L. w orzeczeniu z [...] marca 1946 r. uznając, że w jej efekcie nie podlegają one działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Odmienna ocena Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych dokonana w kontrolowanym orzeczeniu z 1949 r., podyktowana była natomiast błędną oceną skutków nowelizacji przepisów dekretu, dokonaną dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Z 1945 r. Nr 3, poz. 9), a w szczególności zmianą brzmienie art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu PKWN polegającą na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym". Jak wynika z archiwalnych akt postępowania prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych, ówczesne organy w sposób błędny zmianę tę interpretowały, jako rozszerzenie zakresu działania dekretu na wszelkie nieruchomości stanowiące własność prywatną, o ile przekraczały one określone w dekrecie kryteria obszarowe (vide pismo Biura Kontroli przy Prezydium Krajowej Rady Narodowej z 10 lipca 1946 r. L.dz. [...]), Tymczasem zmiana brzmienia art. 2 ust. 1 zd. pierwsze dekretu PKWN , jako dokonana po skonsumowaniu skutku prawnego tym przepisem przewidzianego, miała wyłącznie czysto techniczny (redakcyjny), a nie normatywny charakter.

Bez jakiegokolwiek związku funkcjonalnego z działalnością wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej prowadzonej na części majątku ziemskiego J. O. pozostawały także, w świetle niespornych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ nadzoru ta część należących do niego nieruchomości (o pow. [...] ha), na której urządzony został park oraz posadowiono budynek pałacu, a tylko istnienie takiego związku warunkowało ich przejęcie na cele reformy rolnej. W tej sytuacji jak trafnie przyjął Minister w zaskarżonej decyzji, także ta część orzeczenia z [...] stycznia 1949, która dotyczy przejęcia powyższej nieruchomości na cele rolne pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią normatywną art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. 3 dekretu PKWN.

Zgodzić się także przyjdzie z organem nadzoru, że - w świetle dostępnych organowi dokumentów - nie sposób stwierdzić w odniesieniu do tej części orzeczenia, która odnosi się do pochodzącej z obszarów podleśnych w nieruchomości o pow. [...] ha położonej w granicach miasta T., wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zaś tracić zaś z pola widzenia, że postępowanie nieważnościowe nie jest postępowaniem prowadzonym w "trzeciej instancji" zmierzającym do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej co do istoty (tu podpadania określonej nieruchomości pod działanie dekretu PKWN), ale ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wszak wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W realiach rozpoznawanej sprawy, kluczowe znaczenie dla oceny stanowiska organów ma to, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia, zachował się jedynie szczątkowy materiał archiwalny dotyczący prowadzonego przed nim postępowania, a analiza dawnych ksiąg hipotecznych nieruchomości wchodzących w skład majątku J. O., ze względu na zaginięcie części tomów księgi hipotecznej [...] Nr [...] nie pozwala na precyzyjne zlokalizowania położenia przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy obydwu instancji oceny legalności ww. orzeczenia w zakresie odnoszącym się do tej części nieruchomości ziemskiej dokonały mając na względzie przede wszystkim jego treść oraz zastosowaną przy jego wydawaniu podstawę prawną. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt własnościowych, a strona nie przedstawia dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści orzeczenia organu rolnego, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jego legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów. Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowana decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru obydwu instancji obowiązkowi temu sprostały, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierowały podejmując rozstrzygnięcia przedstawiły w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a., zasady przekonywania. Powoływanie się natomiast przez następców prawnych dawnego właściciela na możliwość zwrócenia się przez organ nadzoru do uprawnionego geodety, o uzupełnienie w tym zakresie sporządzonej przez niego ekspertyzy, jest o tyle nietrafione, że to właśnie ten geodeta wskazał na brak możliwości ustalenia lokalizacji ww. nieruchomości (vide pkt 8.1.wniosków końcowych ekspertyzy z 12 grudnia 2009 r.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzyła się także w działaniach organów nadzoru naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez niezasadne pominięcie w postępowaniu wszystkich podmiotów legitymujących się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Przede wszystkim bowiem, prawa tych osób, chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, w żaden sposób nie zostają naruszone treścią rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w przedmiocie orzeczenia o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej. W konsekwencji zatem przyjąć należy, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego miałby wynikać dla takich właścicieli (użytkowników wieczystych) interes prawny legitymujący ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Dopuszczenie zaś do udziału w postępowaniu nadzorczym w sprawie o podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkich jej aktualnych właścicieli (użytkowników wieczystych) musi budzić także wątpliwości z perspektywy art. 2 Konstytucji RP. Prowadzenie bowiem postępowań z wszystkimi właścicielami gruntów, niemających związku ze sprawą i powiązana z tym konieczność ustalania każdorazowa aktualnego stanu prawnego tych nieruchomości, w wielu sytuacjach odsuwa w czasie na wiele lat możliwość naprawienia szkody wyrządzonej pierwotnym właścicielom nieruchomości bezprawnie przejętych przez Państwo. W skrajnych zaś przypadkach możliwość zakończenia w takich warunkach postępowania nadzorczego byłaby czysto iluzoryczna,( a to z uwagi na zmiany w stosunkach właścicielskich następujące w toku postępowania, zgodny, konieczność oczekiwania na przeprowadzenie postępowań spodkowych i.t.p.) . W tym stanie rzeczy zarzuty skarg odnoszące się do braku zapewnienia udziału w postępowaniu nadzorczym wszystkim aktualnym właścicielom i użytkownikom wieczystym znacjonalizowanej nieruchomości nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadny jest zarzut braku zawarcia w podstawie prawnej reformatoryjnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, poprzez pominięcie w niej przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Istotnie bowiem w osnowie decyzji Minister ograniczył się jedynie do wskazania normy kompetencyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), pomijając przepisy stosowane przepisy prawa materialnego. Uchybienie to jednak samo w sobie nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro przepisy takie istnieją w obowiązującym porządku prawnym, a uzasadnienie decyzji jednoznacznie je wskazuje.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie zaś kosztów postępowania (pkt 3 do 5) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i zbada w odniesieniu do jakich ściśle oznaczonych nieruchomości orzeczenie z 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a podejmując rozstrzygnięcie w sprawie (uwzględniające konsekwencje prawne wynikające z tych skutków) odwoła się w jego sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości.