Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 17/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Palus sędzia WSA Olga Białek sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei A. [...] i ulicy B. we W. I. stwierdza nieważność § 18 pkt 1 w zakresie zapisu o treści "5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym (B)" i § 23 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta W. na rzecz L. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei A. K. i ulicy B. we W.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia powyższą uchwałą naruszenia prawa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła L. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., skarżąca spółka zaskarżyła uchwałę w części dotyczącej:

1. utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

2. ustalenia przeznaczenia i ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5WM-U poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie handlu małopowierzchniowego B wyłącznie do powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m² (§ 23 ust. 1 pkt 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały);

3. określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały).

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie stwierdzenie, że jest niezgodna z prawem, a nadto stwierdzenie, że nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego nie na podstawie źródeł prawa, a bliżej nieokreślonych "zasad sztuki urbanistycznej" oraz "wizji projektowej", przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego jak i prawnego;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17-20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...], nr [...] oraz uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...], nr [...]);

3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie bez podstawy prawnej stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" w maksymalnym wymiarze 30%, chociaż dla terenów tych w zakresie poza wydzieleniem wewnętrznym "B" określono wysokość tejże stawki na 3%.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr 23/10, a jednocześnie właścicielem budynków tam posadowionych, stanowiących odrębną własność. Ponadto, jest także współwłaścicielem w 51445/118580 części w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach 23/17 i 23/18, a nadto komplementariuszem spółki L. I. Sp. z o.o. D. S.K.A., będącej stroną umowy "Konsorcjum Żegiestowska", zawiązanego w związku z zainteresowaniem jego członków budową budynków mieszkaniowych wielorodzinnych oraz usługowych na "Terenie Inwestycji". Oznaczona w miejscowym planie strefa 5MW-U pokrywa się z przyjętym w umowie konsorcjalnej "Terenem Inwestycji", a usankcjonowane w jej obrębie wydzielenie wewnętrzne "B" położone jest na nieruchomości oznaczonej jako działka 23/10.

Rozwijając w dalszej części zarzuty skargi spółka w pierwszej kolejności wskazała, że w zaskarżonym planie, w granicach terenów oznaczonych symbolem 5MW-U zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 23 ust. 1 pkt 1) ustalono strefę wydzielenia wewnętrznego "B", w której nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących (§ 23 ust. 2 pkt 2 planu). W treści planu brak jest jednak zapisu określającego samodzielnie utworzenie wydzielenia wewnętrznego "B" i jego umiejscowienie. Uregulowanie to znajduje się bezpośrednio na rysunku planu, stanowiącym załącznik do uchwały.

Dalej skarżąca podkreśliła, że w toku procedury planistycznej osobiście, jak również w ramach funkcjonowania Konsorcjum Żegiestowska, wielokrotnie zgłaszała uwagi do projektów planu, w tym podnosiła okoliczności dotyczące zasadności i konieczności umiejscowienia wydzielenia wewnętrznego "B", a w odpowiedzi przedstawiciele Rady Miejskiej wskazywali, że "strefa ochronna" zostaje wprowadzona w niezmienialnej szerokości z uwagi na "zasady sztuki urbanistycznej" oraz obowiązujące przepisy środowiskowe dotyczące ochrony akustycznej, jak również brak pewności w jakim kierunku rozwinie się funkcja Straży Pożarnej. Spółka podkreśliła, że ostatecznie w toku publicznej dyskusji przedstawiciel organu, na pytanie czy szerokość buforu (strefy ochronnej) wynika z przepisów prawa, odpowiedział, że nie wynika. Skarżąca nadmieniła przy tym, że zgłaszany przez projektantów planu problem ochrony akustycznej nie został uwzględniony w prognozie oddziaływania na środowisko, co – w jej ocenie – stanowi jawną sprzeczność między zgłaszanymi ustnie argumentami przemawiającymi za buforem, a dokumentami prawnymi, którymi posługiwano się w procedurze planistycznej. Gdyby bowiem faktycznie występowały lub były planowane jakiekolwiek uciążliwości akustyczne wymagające specjalnych środków ochrony, wówczas niewątpliwie znalazłyby swoje odniesienie w prognozie oddziaływania na środowisko.

Dalej skarżąca wskazała, że z twierdzeń autorów planu wynika, że utworzenie obszaru wydzielenia wewnętrznego "B" ma być uzasadnione wyłącznie bliżej nieokreślonymi "zasadami sztuki urbanistycznej", dowolnie przyjętą i niczym nieuzasadnioną wizją projektantów i planistów oraz planami rozwojowymi Straży Pożarnej. Odnosząc się do ostatniego argumentu spółka wyjaśniła, że z projektu budowlanego inwestycji prowadzonej na potrzeby Centrum Zarządzania Bezpieczeństwem Województwa D. we W. przy ul. [...] (AM-3, działka numer [..], obręb: G.), zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...], którą jednocześnie udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych D. Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej we W., wynika, że "budynek nie będzie źródłem emisji szkodliwych hałasów, gdyż wszelkie działalności będą odbywały się wewnątrz budynku, a rozprzestrzenianie się hałasu będzie uniemożliwione ścianami zewnętrznymi. Nie występują źródła wibracji (...)". Z koncepcji przebudowy z rozbudową budynku magazynowo-warsztatowego wynika, że realizowany obiekt będzie miał "dominującą funkcję usług biurowych" i ma być "nieuciążliwy" dla otaczającego sąsiedztwa. W pasie terenu o szerokości 10-14 m pomiędzy przebudowywanym budynkiem, a terenem oznaczonym w Planie Miejscowym jako 5MW-U zaprojektowano zagospodarowanie terenu zielenią urządzoną z miejscami postojowymi. Zgodnie z powyższą koncepcją pas zagospodarowany zielenią i budynkiem biurowym niestwarzającym uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej wynosi łącznie ok. 23 m. Ponadto, z pisma z dnia 18 lutego 2013 r. skierowanego przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. do LP I. Sp. z o.o. D. S.K.A. w W. wynika, że planowana przez Straż Pożarną inwestycja nie wpłynie na zmianę zadań i funkcji przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego, niezrozumiałym dla skarżącego jest to w jakim celu wokół nieruchomości Straży Pożarnej wyznaczono bufor ochronny przed hałasem, skoro jednocześnie sama Straż Pożarna nie przewiduje emisji jakiegokolwiek szkodliwego hałasu. Zdaniem skarżącej spółki niedopuszczalnym jest więc działanie Rady Miejskiej polegające na tym, aby jedynie hipotetycznie przewidując możliwość wystąpienia bliżej nieokreślonych hałasów na terenie Straży Pożarnej (bez zasięgania w tym przedmiocie opinii samego zainteresowanego podmiotu), bez żadnego uzasadnienia prawnego wprowadzać ograniczenia korzystania z nieruchomości sąsiednich. Według spółki powyższe stanowisko uzasadnione jest treścią art. 144 k.c.

W ocenie skarżącej spółki w rozstrzyganym przypadku miara społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych jest oczywista, gdyż przeznaczeniem nieruchomości znajdujących się w strefie 5MW-U jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (z usługami). Dla oceny dopuszczalności immisji mających swoje źródło w terenie Straży Pożarnej dominujące znaczenie powinno mieć zatem to, aby ograniczyć ich wpływ na strefę 5MW-U. Ograniczenie to nie może mieć miejsca poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości, na które immisje potencjalnie miałyby być kierowane. Takie działanie prowadzi do całkowitego odwrócenia relacji właściciela w stosunku do podmiotu naruszającego prawo własności i nie znajduje oparcia w regulujących to prawo normach konstytucyjnych oraz ustawowych.

Zdaniem skarżącej spółki ustalenie strefy wydzielenia wewnętrznego ograniczającego możliwość korzystania z nieruchomości wymagało uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Niewystarczające są tu takie argumenty jak: zasady "sztuki urbanistycznej", brak pewności co do kierunków rozwoju funkcji Straży Pożarnej oraz potencjalne uciążliwości "podczas powodzi we W., która może wystąpić raz na 100 lat". Dalej skarżąca podkreśliła, że teren oznaczony symbolem 5MW-U nadaje się wyłącznie pod inwestycję o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i żadna inna zabudowa nie ma i nie będzie miała ekonomicznego sensu. Bez jej przeprowadzenia nieruchomości oznaczone jako 5MW-U stają się praktycznie bezwartościowe i pozostaną na nich obecne ruiny byłych hal produkcyjnych, co stanowić będzie oczywiste marnotrawstwo terenu i jest niepożądane ze względów bezpieczeństwa i estetyki. Utworzenie natomiast wydzielenia wewnętrznego "B" skutkuje tym, że większość działki 23/10 oraz działek 23/9 i 23/8, należących do innych członków K. Ż. nie może zostać zabudowana budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym o sensownych parametrach, tj. takich, które mogłyby uzasadnić ekonomicznie jego budowę. Doprowadzi to do spadku wartości i atrakcyjności tychże działek, jak również wywoła konflikt w Konsorcjum Żegiestowska. Kwestionowane postanowienia planu, prowadzą nadto do odmiennego traktowania zrzeszonych w Konsorcjum właścicieli działek zlokalizowanych w obrębie terenu 5 MW-U.

Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała też, że ustalenie w miejscowym planie wydzielenia wewnętrznego "B" pozostaje w sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którego treści nie przewidziano jakichkolwiek "stref ochronnych" i innych "buforów" (wydzieleni wewnętrznych). Ponadto w trakcie prac nad studium Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej nie wskazywał, aby tereny Straży Pożarnej miały ograniczać sposób zagospodarowania (zabudowy) terenów 5MW-U. Treść studium potwierdza, że nie ma żadnej potrzeby wprowadzania ograniczeń z korzystania nieruchomości sąsiednich dla nieruchomości Straży Pożarnej.

Dla strony skarżącej zupełnie niezrozumiałym jest także określenie stawki procentowej renty planistycznej dla strefy wydzielenia wewnętrznego "B" w wysokości aż 30%, chociaż dla terenów 5MW-U poza wydzieleniem wewnętrznym "B" wysokość tejże stawki wynosi 3%. W rezultacie Rada Miejska W. z jednej strony uniemożliwia inwestorowi zabudowę działki zgodnie z jej przeznaczeniem, a jednocześnie wiedząc o "nieprzydatności" tejże nieruchomości pod planowane cele ustala najwyższą możliwą stawkę opłaty planistycznej licząc zapewne na to, że w efekcie ustaleń planu nastąpi jej zbycie. Zdaniem skarżącej także w tej kwestii nie zachowano standardów konstytucyjnych dotyczących ograniczenia własności i dopuszczono się oczywistego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przyjętego stanowiska wskazała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony został w oparciu o przepisy prawa oraz ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. W jego treści teren planu oznaczony został jako zespół urbanistyczny mieszkaniowy wielorodzinny G., na którym dopuszcza się wiele klas przeznaczenia terenu, m.in.: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, handel detaliczny, gastronomię i rozrywkę, kulturę, biura, usługi drobne itp. Zdaniem organu podniesiony w skardze zarzut sprzeczności planu ze Studium polegający na braku w tym ostatnim dokumencie wzmianki co do wydzielenia wewnętrznego "B" jest bezpodstawny, gdyż Studium jako dokument nie będący aktem prawa miejscowego jest wyłącznie kierunkiem działań przestrzennych Gminy i nie precyzuje jednoznacznie, jakie kategorie przeznaczenia terenu obowiązują na poszczególnych działkach geodezyjnych. W projekcie planu, ze względu na położenie w jego obszarze Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej nr 9 Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. oraz Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we W., jak z też z uwagi na pozyskane przez Biuro Rozwoju W. informacje o rozwoju jednostki i perspektywie poszerzenia zakresu szkolenia pracowników, przyjęto zasadę konieczności ograniczenia funkcji mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie ze Strażą Pożarną.

Dalej organ wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej, na podstawie złożonych przez L. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uwag wprowadzono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ale wyłącznie na części działki, której dotyczyła uwaga. Zgodnie bowiem z przyjętą przez Prezydenta W. na początku prac projektowych zasadą, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dopuszczono wyłącznie poza obszarem bezpośredniego sąsiedztwa ze Strażą Pożarną.

Organ wskazał, że analizując powierzchnie poszczególnych działek znajdujących się wewnątrz wydzielenia wewnętrznego (B) na terenie 5MW-U uzyskuje się korzystne dla inwestora wartości. Zaledwie bowiem 36% powierzchni działki nr 23/10, AM-3, obręb G., znajduje się w wydzieleniu wewnętrznym (B). Różnorodność funkcji dopuszczonych w wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 5MW-U stwarza możliwość zrealizowania alternatywnych, komercyjnych przeznaczeń terenu, takich jak: handel detaliczny małopowierzchniowy A, handel detaliczny małopowierzchniowy B z ograniczeniem powierzchni sprzedaży do 1000 m², gastronomia, obiekty upowszechniania kultury, pracownie artystyczne, biura, obiekty hotelowe, usługi drobne, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukacja, produkcja drobna, kryte urządzenia sportowe. Skarżący wszystkie te funkcje może zrealizować w wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 5MW-U. Wychodząc naprzeciw potrzebom potencjalnych mieszkańców nowopowstających osiedli, stworzyć może wielofunkcyjną przestrzeń, której istnienie jest bezwzględnie konieczne dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że plan nie rozstrzyga jakie przeznaczenia są dominującymi, a które uzupełniającymi. Organ wskazał, że obszar planu określony jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., jako zespół urbanistyczny mieszkaniowy wielorodzinny G. Dopuszcza się w nim szeroki pakiet kategorii przeznaczenia terenu, w tym handel detaliczny.

Organ wyjaśnił też, że wprowadzanie ograniczeń rodzajów przeznaczenia terenu jest naturalną praktyką w procesie tworzenia ustaleń planu miejscowego.

Organ zaakcentował, że ograniczenia funkcji mieszkaniowej w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną było przedmiotem ustaleń projektu planu na każdym etapie procedury planistycznej. Pomimo jednak wiedzy na ten temat, skarżąca nabyła w 2013 r. nieruchomość nr [...] wskazując w skardze, iż cena zakupu zakładała możliwość zrealizowania na całej działce inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków wielorodzinnych. Skarżąca kupiła zatem nieruchomość, która jakkolwiek nie miała uregulowanej sytuacji prawnej w kwestii zagospodarowania przestrzennego, to jednak sporządzony był już wówczas projekt planu, który spółka dobrze znała i z którego postanowieniami się nie zgadzała.

Ustosunkowując się do zarzutu określenia stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 30%, Rada Miejska W. wskazała, że stawka ta, przyjęta dla wydzielenia wewnętrznego "B" na terenie 5MW-U, została ustalona na podstawie przyjętej przez Radę Miejską W. polityki w tym zakresie. Stanowiskiem nr [..] z dnia [...] w sprawie wysokości opłaty planistycznej we W. uznała za konieczne w nowo przygotowywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dla terenów przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe jedno-i wielorodzinne, ustalenie opłaty planistycznej w najniższej prawem i interesem miasta dopuszczonej wysokości. Dla terenów mieszkaniowo-usługowych, na których ograniczona jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej (taki przypadek występuje w niniejszym planie), przyjmuje się stawkę 3% dla terenu, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa, natomiast 30% dla terenu, na którym występują usługi, różnego typu.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 308/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę w zakresie zaskarżenia § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. dalej idącą skargę oddalił.

W ocenie Sądu na podstawie przedstawionych akt stwierdzić można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale tylko częściowo. Skarżąca spółka wezwała bowiem Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa, jednakże tylko poprzez usunięcie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielenia wewnętrznego "B" w zakresie w jakim dotyczy ono terenów oznaczonych symbolem 5 MW-U oraz w zakresie zmiany wysokości stawki procentowej dla terenów w wydzieleniu wewnętrznym "B". W wezwaniu tym skarżąca nie podnosiła jednak okoliczności wprowadzenia ograniczenia w zakresie handlu małopowierzchniowego B wyłącznie do powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m². Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. winien być związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Spełnienie tego wymogu jest przesłanką zaskarżania uchwały do sądu administracyjnego. Brak takiego wezwania uzasadnia odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Sąd wyjaśnił, że w zakresie w jakim zarzuty skargi pokrywają się z uprzednim wezwaniem, zobowiązany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która wywodzi go z faktu przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...], która objęta została planem, oraz bycia komplementariuszem "K. Ż." zawiązanego w dniu [...] w związku z zainteresowaniem jego udziałowców budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz usługowych w zakresie objętej ustaleniami planu strefy 5 MW-U.

Ponadto, skarżąca spółka jest współwłaścicielem w 51445/118580 części w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...]. Powyższe nieruchomości w zaskarżonej uchwale oznaczone zostały symbolem 5MW-U i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie w zakresie tego obszaru ustalono strefę wydzielenia wewnętrznego "B", w granicach którego nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących (§ 23 ust. 2 pkt 2 planu). W konsekwencji 36% powierzchni działki nr [...], do której skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego znalazło się w wydzieleniu wewnętrznym "B".

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżąca wykazała, że kwestionowana uchwała narusza jej prawem chroniony interes. Już bowiem w momencie podjęcia negatywnie wpłynęła na sytuację prawną spółki wprowadzając zakaz wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego zgodnie z planowanym przez nią przeznaczeniem, do czego to skarżąca, wbrew własnej woli, musiała się podporządkować. Uchwała ograniczyła zatem możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości indywidualnie, jak i wykorzystania jej na cel zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zawiązana została umowa konsorcjalna, której komplementariuszem pozostaje skarżący.

Sąd wyjaśnił, że pozytywne ustalenie powyższej kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżącej, a zatem oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Obowiązek uwzględniania skargi powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując w zakresie interesu prawnego skarżącej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że podjętym przez Radę Miejską W. czynnościom nie można zarzucić wadliwości przesądzającej o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu dopuszczenie w obszarze 5MW-U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wyłączenie poza obszarem bezpośredniego sąsiedztwa ze Strażą Pożarną nie stanowi regulacji, która godzi w interesy prawne wyłącznie właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym terenie. Zabudowę tą ograniczono konsekwentnie również na terenach 3MW-U i 4 MW-U, które sąsiadują ze Strażą Pożarną. Tym samym nie sposób przyjąć – w ocenie Sądu – że organ stanowiący dokonał nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej władających nieruchomościami graniczącymi z terenem Straży Pożarnej, co też wyklucza naruszenie wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Przyjęta przez organ reguła ograniczania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie ze Strażą Pożarną wynika nie tylko z planów rozbudowy tejże jednostki, o których wspomina tak skarżący jak i organ, ale również z potrzeby ochrony interesów prawnych osób trzecich, w tym potencjalnych nabywców lokali mieszkalnych. Co jednak istotne – wprowadzenie niniejszego wydzielenia nie uniemożliwia realizacji na pozostałym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podjęte bowiem przez Radę Miejską W. działania choć naruszają w sposób bezpośredni interes prawny skarżącego to jednak mieszczą się w granicach zakreślonych przysługującym gminie władztwem planistycznym. Nie stanowią bowiem nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jak też nie można uznać, że naruszają przysługujące skarżącemu uprawnienia ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił przy tym, że ograniczenia funkcji mieszkaniowej w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną były przedmiotem ustaleń projektu planu na każdym etapie procedury planistycznej, pomimo jednak tego, skarżąca zdecydowała się – jak sama przyznała w skardze – nabyć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] w [...], a zatem w trakcie trwania procedury planistycznej.

Sąd uznał, że przyjęte względem terenu 5MW-U postanowienia nie naruszają także ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...]. W Studium przedmiotowy teren został bowiem przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak również usługową, co odpowiada przeznaczeniu przyjętemu w planie. Studium winno być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. W ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy. Z uwagi zatem na ogólny i kierunkowy charakter studium nie można przyjąć, iż określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przeznaczenia terenów. Powyższe powinno mieć miejsce dopiero w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do wkroczenia przez ustalenia studium w zakres przedmiotowy planu miejscowego i dopuszczałoby określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów w stopniu zastrzeżonym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu tak też należy rozumieć określony w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek określenia w Studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów. W konsekwencji – jak stwierdził Sąd – przyjęcie w niniejszym planie wydzieleń wewnętrznych nie stanowi naruszenia zasady zgodności planu ze studium, a realizację określonego w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymogu precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów.

W kwestii zaskarżonej stawki procentowej renty planistycznej Sąd zauważył, że jakkolwiek określona ona została w maksymalnej, to jednak prawem przewidzianej wysokości i jest zgodna z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wynika także, z przyjętej przez organ polityki w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżył wyrok w części dotyczącej:

1. utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu;

2. ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę

"planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały).

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie za zgodne z prawem dokonanie ograniczenia skarżącego w Planie miejscowym, ograniczenia prawa własności skarżącego w drodze utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MW-U, choć dokonano tego nie na podstawie i w granicach prawa, a na podstawie bliżej nieokreślonych "zasad sztuki urbanistycznej" oraz "wizji projektowej", poza tym w braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17-20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez:

a) ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie przewidują ograniczeń dla korzystania z nieruchomości objętych ustaleniami studium, nie stanowią przeszkody do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności tego rodzaju jak wydzielenie wewnętrzne "B" oraz

b) ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za zgodne z prawem uchwalenie Planu miejscowego w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B", pomimo sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...], nr [...] oraz uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...], nr [...]);

3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za zgodne z prawem ustalenia z naruszeniem granic uznaniowości wysokości stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" na 30%, chociaż dla terenów tych w zakresie poza wydzieleniem wewnętrznym "B" określono wysokość tejże stawki na 3%.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części objętej niniejszą skargą i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części objętej niniejszą skargą oraz stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej:

a) utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B", w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

b) ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały),

albo w przypadku nieuwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności – o stwierdzenie, że wyżej opisana uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] jest niezgodna z prawem w części dotyczącej:

a) utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

b) ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały),

3. zasądzenie od Rady Miejskiej W. – Gminy W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej spółki opisał dotychczasowy stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzestał na przytoczeniu przepisów prawa, które mają uzasadnić ograniczenie prawa własności skarżącego poprzez dokonanie określonych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże przytoczenie przepisów prawa, które organowi administracji publicznej przyznają określone władztwo nie zastępuje uzasadnienia i to uzasadnienia należytego, czy w danym przypadku przepisy te można było wobec adresata aktu administracyjnego zastosować oraz w jaki sposób można je było zastosować.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że zaledwie jeden akapit uzasadnienia wyroku Sądu poświęcony został kwestii wysokości stawki procentowej renty planistycznej – stwierdzając, że jakkolwiek określona została w maksymalnej, to jednak prawem przewidzianej wysokości.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 311/15) Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistym było, że plan zagospodarowania przestrzennego mógł wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Sąd podkreślił jednak, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta doznaje ograniczeń przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie Sądu I instancji odnośnie zarzutu skarżącej spółki dotyczącego § 23 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały (utworzenie strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem B) oraz § 18 pkt 1 zaskarżonej uchwały (ustalenie stawki procentowej) zawierało ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – w świetle przeznaczenia działki skarżącej spółki. Naczelny Sąd Administracyjny dodał także, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie powtórzył stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, przytoczył ogólne założenia ustawowe i argumenty organu gminy, lecz nie odniósł się w dostateczny sposób do argumentów skarżącej spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że Sąd I instancji, oceniając kwestie, czy nastąpiło, czy też nie nastąpiło, naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącej Spółce, nie rozważył należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez plan miejscowy. Uznał, że powyższe kwestie zostały poza oceną Sądu I instancji. Nadto stwierdził, że Sąd I instancji nie rozważył, czy ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżących nie ogranicza praw skarżącej spółki w sposób nadmierny, czy też nie pozbawia skarżącej spółki możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego jej prawa własności.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez należytej oceny powyższych kwestii stanowisko Sądu I instancji, że uchwała nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, gdyż ograniczenie dotyczy jedynie zabudowy wielorodzinnej, nosi znamiona dowolności.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z planem miejscowym w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B", Naczelny Sąd Administracyjny generalnie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, a z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Mając na uwadze, że stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przeanalizować zapisy studium oraz dokumentację planistyczną i dokonać porównania zapisów obu aktów czego zaniechał Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wydzieleniu wewnętrznym "B", Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w pierwszej kolejności, że art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 12 w powiązaniu z art. 36 ust. 4 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, iż jeżeli rada gminy może uchwalić kilka stawek opłaty planistycznej, to mogą być one ustalone w różnej wysokości w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Wysokość tej stawki, służącej do obliczenia opłaty przysługującej gminie z tytułu zbycia nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na bardziej korzystne, zgodnie z wolą ustawodawcy może maksymalnie wynosić 30%. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozstrzyganej sprawie dla terenu poza wydzieleniem wewnętrznym "B" dopuszczającym zabudowę wielorodzinną ustalono wysokość stawki na 3% czyli 10 –krotnie mniejszą niż w wydzieleniu wewnętrznym "B", gdzie nie dopuszczono do zabudowy, a wysokość stawki ustalono na 30%. Nie kwestionując prawa rady gminy do uznaniowości w określeniu renty planistycznej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie uzasadnił swojego stanowisko uznającego stanowisko Rady Miejskiej W. za prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powinien ocenić czy rada gminy wywiązała się z obowiązku rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także należało ocenić racjonalność działań uchwałodawcy i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał należytej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem powyższych zasad.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji związany będzie przedstawioną wyżej wykładnią prawa. Uznał także, że rzeczą Sądu będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy, z wyłączeniem § 23 ust. 1 pkt 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, które nie zostały objęte skargą kasacyjną i co do których zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawomocny.

W piśmie z dnia 9 marca 2017 r. skarżąca spółka reprezentowana przez pełnomocnika oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei A. K. i ulicy B. we W. w części dotyczącej:

1. utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

2. ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§18 pkt 1 uchwały);

Skarżąca spółka raz jeszcze podkreśliła, że nie wiadomo jakie konkretnie przyczyny stanowiły źródło ustanowienia ograniczeń w stosunku do zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Jako przykład, podała iż w kontekście ochrony akustycznej Rada Miasta W. nie wykazała jakie "zasady sztuki urbanistycznej" nakazują tworzenie wydzieleń wewnętrznych w charterze buforów zabezpieczających przed hałasem na terenie należącym spółki – gdzie panuje bezwzględna cisza – a nie nakazują tworzenia buforów zabezpieczających przed hałasem w bezpośrednim sąsiedztwie, gdzie zgodnie z mapą akustyczną poziom hałasu jest ponad 10-krotnie większy niż na terenie wydzielania wewnętrznego "B".

Spółka wskazała również, że niecelowość tworzenia buforów zabezpieczających na należącej do niej nieruchomości wynika z aktu, iż sama Straż Pożarna nie przewiduje emisji z należącej do niej nieruchomości - która to okala działkę nr [...] - jakiegokolwiek szkodliwego hałasu, co wynika m.in. z pisma skierowanego przez Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej we W. do L. I. Sp. z o.o. D. S.K.A. w W. oraz z decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej we W. dla inwestycji prowadzonej na potrzeby Centrum Zarządzania Bezpieczeństwem Województwa D. we W. przy. ul. [...].

Skarżąca spółka zwróciła również uwagę na brak równego traktowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej nr 9 – będącej źródłem potencjalnej emisji szkodliwego hałasu – wskazując, że na nieruchomości oznaczonej symbolem 3MW-U dopuszcza się zabudowę wielorodzinną, gdy odległość od jej granicy do ww. Jednostki wynosi 36 m, podczas gdy odległość od granicy nieruchomości należącej do spółki do tego samego punktu wynosi ok. 130 m.

Spółka podkreśliła także, że zgodnie z art. 136 i art. 324 – 327 p.o.ś., stosowanie odpowiednich zabezpieczeń powinno mieć miejsce w pierwszej kolejności na nieruchomości podmiotu oddziaływającego negatywnie na nieruchomości sąsiednie. W związku z tym, to na ternie Straży Pożarnej powinny zostać przeprowadzone wszelkie działania mające na celu ograniczenie potencjalnych emisji.

Spółka raz jeszcze stwierdziła, że zaskarżona uchwała dokonuje nieuprawnionego ograniczenia jej prawa własności. Stwierdziła, że większość terenu inwestycji nadaje się wyłączenie pod inwestycję o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – teren otoczony jest przez 11 kondygnacyjne bloki i nie ma widoczności od głównych dróg, w tym A. K. i B. Żadna inna inwestycja nie będzie miała ekonomicznego sensu, co spowoduje że nieruchomości staną się bezwartościowe i pozostaną na nich obecne ruiny hal produkcyjnych, co stanowić będzie oczywiste marnotrawstwo terenu, nie wspominając o względach bezpieczeństwa i estetycznych.

Zdaniem skarżącej spółki utrzymanie wydzielenia wewnętrznego "B" w obecnym kształcie doprowadzi do spadku wartości działek [...], [...], [...] o kilka milionów złotych. Poza tym nikt nie będzie chciał ich kupić.

Spółka podtrzymała zarzut, iż ustalenie w planie miejscowym wydzielenia wewnętrznego "B" pozostaje w sprzeczności z zapisami tego studium. Spółka uznała, że konkretyzacja w planie miejscowym zapisów studium nie może mieć charakteru dowolnego i polegać na wprowadzeniu ograniczeń w żaden sposób nieprzewidzianych w planie.

Na koniec spółka zauważyła, że całkowicie niezrozumiałym jest dlaczego dla strefy wydzielenia wewnętrznego "B" ustalono stawkę procentową w wysokości 30%, chociaż dla terenów 5MW-U, poza wydzieleniem wewnętrznym "B", wysokość tejże stawki wynosi 3%. Zdaniem spółki, wskazuje to że Rada Miejska W. z jednej strony uniemożliwia inwestorowi zabudowę działki zgodnie z jej przeznaczeniem, a jednoczenie ustala dla niej najwyższą stawkę opłaty planistycznej, licząc tym samym na jej wyzbycie przez spółkę.

W świetle powyższego, zdaniem spółki, skarga zasługuje w całości na uwzględnienie.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r., Sąd przekazał pełnomocnikowi organu odpis pisma z dnia [...]. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na pismo pełnomocnika Spółki z dnia [...] do tut. Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika organu z dnia [...] – w którym podtrzymano zajęte jak dotychczas w sprawie stanowisko Rady Miejskiej W. oraz ustosunkowano się do twierdzeń wyrażonych w piśmie z dnia [...]. Stwierdzono, że w projekcie planu, ze względu na położenie w jego obszarze Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej nr 9 Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. oraz Komendy Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej we W. oraz pozyskanych przez Biuro Rozwoju W. informacji o rozwoju jednostki i perspektywie poszerzenia zakresu szkolenia pracowników, przyjęto zasadę konieczności ograniczenia funkcji mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie ze Strażą Pożarną. Wskazano, że delegację do stworzenia strefy ograniczonego użytkowania wokół Straży Pożarnej daje ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, zwłaszcza jej art. 3 ust. 1.

Następnie, zauważono – identycznie jak w odpowiedzi na skargę - że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wykładany do publicznego wglądu trzy razy. Podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu L. I. Sp. z o.o. wnosiła uwagi dotyczące działki nr [...], AM-3, obręb G. - część z nich została uwzględniona. Dodano, że właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze obowiązującego planu na terenie 3MW-U, po północnej stronie Straży Pożarnej, również protestowali przeciwko ustanowieniu na ich terenie ograniczenia sytuowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – uwaga ta nie została uwzględniona. W drugim wyłożeniu do publicznego wglądu udział brała L. I. Sp. z o.o. oraz inni właściciele gruntów objętych terenem oznaczonym w obowiązującym planie symbolem 5MW-U zgłaszając dalsze uwagi – zostały one częściowo uwzględnione. Podsumowując stwierdzono, że wprowadzono ostatecznie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ograniczając ją konsekwentnie w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną, jak na terenach sąsiednich 3MW-U i 4MW-U oraz zauważono, że stworzono takie zapisy planu, które umożliwiają konieczną rewitalizację przemysłowo – magazynowego obszaru. W trakcie trzeciego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu również spłynęły uwagi – nie zostały one uwzględnione.

Pełnomocnik organu konsekwentnie przytaczał argumentację, jaką zawiera odpowiedź na skargę, stwierdzając, że różnorodność funkcji dopuszczonych w wydzieleniu wewnętrznym "B" stwarza możliwość zrealizowania alternatywnych, komercyjnych przeznaczeń terenu. Podkreślił także, że na posiedzeniu Komisji Rozwoju Przestrzennego i Architektury Rady Miejskiej W. uczestniczyli w dyskusji właściciele nieruchomości znajdujących się w obowiązującym planie miejscowym w obszarze 5MW-U oraz członkowie zespołu projektowego tworzącego ustalenia plan miejscowego. Zauważono, że Radni zdecydowanie opowiedzieli się za przyjętymi w planie rozwiązaniami. Kluczową kwestią była dla nich ochrona interesów przyszłych mieszkańców lokali mieszkalnych zrealizowanych na bazie ustaleń obowiązującego planu miejscowego, tak aby ich nieruchomości znajdowały się poza bezpośrednim sąsiedztwem ze Strażą Pożarną. Zauważono także, że pomimo wiedzy o wprowadzonych w planie ograniczeniach funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, Spółka nabyła w 2013 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomość oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 23/10 i która w związku z tym, w tym momencie, nie miała uregulowanej sytuacji prawnej w kwestii zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego wysokości opłaty planistycznej stwierdzono, że stawka procentowa wynosząca 30%, przyjęta dla wydzielenia wewnętrznego "B", została ustalona na podstawie stanowiska nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie wysokości opłaty planistycznej we W. Przyjęto w nim, że w nowo przygotowywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dla terenów przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe jedno- i wielorodzinne, ustala się opłaty planistycznej w najniższej prawem i interesem Miasta dopuszczonej wysokości. Dla terenów mieszkaniowo-usługowych, na których ograniczona jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej (taki przypadek występuje w niniejszym planie), przyjmuje się stawkę 3% dla terenu, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa, natomiast 30% dla terenu, na którym występują usługi, różnego typu, również z ograniczenia określonymi zapisami uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Omawiając zarzut braku szczegółowego uzasadnienia rozwiązań planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulowała w momencie jej uchwalenia zakresu zagadnień i treści, które powinny pojawić się w jej uzasadnieniu. Regulacja ta pojawiła się w nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 2015 r. Zauważono jednak, że plan był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu. Zatem należy uznać, że Gmina dołożyła wszelkich starań, aby pogodzić interes publiczny z interesem prywatnym i nie ma w związku z tym racjonalnych argumentów przemawiających za tym, że jakiekolwiek przesłanki kształtujące poszczególne rozwiązania przestrzenne nie są w sposób wystarczający sposób uzasadnione.

Podsumowując, uznano, że skarga jest bezzasadna i powinna zostać oddalona w całości.

Dnia 3 kwietnia 2017 r. – w odpowiedzi na pismo pełnomocnika organu z dnia 23 marca 2017 r. – wpłynęło pismo pełnomocnika Spółki, w którym zawarł polemikę z argumentacją organu i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oba ostatnie pisma stron wpłynęły do Sądu już po zamknięciu rozprawy, przywołując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tak więc Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II GSK 808/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W rzeczonej sprawie w wyroku z dnia 17 listopada 2016r. sygn. II OSK 311/15 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2014r. sygn. II SA/Wr 308/14 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania wskazując w motywach uzasadnienia jednoznacznie, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą tylko § 23 ust. 2 pkt 2 i § 18 pkt 1 zaskarżonej uchwały i tylko w tym zakresie rzeczą Sądu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie oceny planu miejscowego z wyłączeniem § 23 ust. 1 pkt 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 1 skarżonej uchwały, który nie został objęty skargą kasacyjną i co do których zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawomocny.

Odnośnie zaś wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2016r. sygn. II OSK 311/15, należy przypomnieć, że zarzucono w nim, iż uzasadnienie Sądu I instancji dotyczące zakazu w strefie wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" na terenie 5MW-U (§ 23 ust. 2 pkt 2 z) oraz ustalenie stawki procentowej w tym wydzieleniu (§ 18 pkt 1) zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - w świetle przeznaczenia działki skarżącej spółki.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę jest dokonanie oceny, czy kwestionowany akt planistyczny wprowadzając określone ograniczenia w realizacji przysługującego stronie skarżącej prawa własności podjęty został z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ale też z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności a w konsekwencji zakazem nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3). Ocena Sądu w tym zakresie powinna zatem być nakierowana na udzielenie odpowiedzi, czy ingerencja gminy w prawa właścicielskie została poprzedzona wyważeniem tych wszystkich wartości, które determinują kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy. W tym wypadku, punktem odniesienia jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania przez organ administracji publicznej podstawy prawnej każdego działania. Związanie prawem oznacza w szczególności, że żaden akt organu nie może być podjęty arbitralnie, bez należytego rozważenia interesów strony będącej jego adresatem.

Wobec tego dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest ustalenie, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony określonego prawnie chronionego interesu, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia,nsa.gov.pl).

Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności.

Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek.

Powyższe rozumienie zasady proporcjonalności ukierunkowuje ocenę zaskarżonych przepisów m.p.z.p. tj. § 23 ust. 2 pkt 2 i § 18 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Stwierdzić należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksu cywilnego. Plan miejscowy może wprowadzać różne ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek, ale ograniczenia te nie mogą być dowolne, lecz muszą być uzasadnione - czy to przepisami odrębnymi lub być rezultatem realizacji przez gminę obowiązku zasięgania opinii i uzgodnień projektu planu z właściwymi organami i instytucjami wymienionymi w art. 17 ustawy o p.z.p. oraz przepisach szczególnych. Te właśnie wyspecjalizowane organy i instytucje wskazują na pewne ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. II OSK 269/1, LEX nr 1145624).

W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jej właściwe organy kształtują sposób wykonywania prawa własności na danym terenie (art. 6 ust. 1 ustawy o pzp), biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy o p.z.p.. Dopuszczalne jest zatem w ramach tego władztwa ograniczenie praw właścicielskich, w związku z planowanym nowym przeznaczeniem terenu. W każdym takim przypadku konieczne jest jednakże wyważenie często sprzecznych interesów (indywidualnego i publicznego) i wytłumaczenie zainteresowanemu podmiotowi przez organ uchwalający plan miejscowy przyczyn takiego ograniczenia jego uprawnień właścicielskich.

Przystępując do ponownego rozpoznania skargi w kwestii zarzutu dot. zapisu § 23 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego wyjaśnić należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty te są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP nie ma bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (zob. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84).

Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości lokalizowania określonej zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga – co wyraźnie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. - bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

W rzeczonej sprawie uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zawiera takiego stwierdzenia, nie zawierają jej także pisma procesowe organu, w tym odpowiedź na skargę, dlatego trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu przez Radę stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska.

W treści uzasadnienia do projektu uchwały (k.307 akt planistycznych) zasygnalizowano jedynie, że zapisy planu umożliwią przekształcenie obecnie zdegradowanego obszaru. Wskazano, że celem planu jest rozwój funkcji mieszkaniowo-usługowej, usługowej i mieszkaniowej oraz umożliwienie dalszego funkcjonowania i rozwoju straży pożarnej. Zaznaczono przy tym, że wprowadzone regulacje umożliwią planowany przez straż pożarną rozwój obiektów.

Z materiałów planistycznych poprzedzających podjęcie uchwały zatwierdzającej plan miejscowy wynika, że jednostka straży pożarnej pełni funkcje nie tylko komendy wojewódzkiej, ale również jednostki gaśniczej, centrum szkoleniowego, które - z informacji uzyskanych od Straży w trakcie prac planistycznych - ma się rozwijać. Pełni ona także funkcję punktu zbornego w przypadku wystąpienia zagrożenia, klęski żywiołowej czy sytuacji alarmowej w skali województwa. W dyskusji publicznej - poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - w odpowiedzi na skierowane zapytania, przedstawiciele gminy wskazali ogólnie na przepisy środowiskowe dotyczące ochrony akustycznej, ponadto dodali, że na tym etapie planowania jest brak pewności, w jakim kierunku funkcja Straży będzie się w przyszłości rozwijać, a to powoduje konieczność wprowadzenia w planie dodatkowych zabezpieczeń w postaci "buforu" objętego wydzieleniem wewnętrznym. Dalej przedstawiciele gminy podkreślili, że strefę ochronną w postaci wydzielenia wewnętrznego wprowadzono ze względu na zasady sztuki urbanistycznej.

W trakcie prac planistycznych strona skarżąca działając w ramach K. Ż. podniosła, że KW PSP we W. wystosowała pismo, w którym stwierdziła, że nie planuje zmiany przeznaczenia terenu, a planowane inwestycje nie wpłyną na zwiększenie uciążliwości dla działek sąsiadujących, gdyż zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...] wydanej na rzecz KW PSP oraz koncepcja przebudowy z rozbudową budynku magazynowo-warsztatowego wskazują, że Straż zamierza zrealizować obiekt z dominującą funkcją usług biurowych, nieuciążliwych dla otaczającego sąsiedztwa, zaś w pasie terenu o szerokości 10-14 m od strony terenów Konsorcjum ( w tym terenu strony skarżącej) KW PSP zaprojektowała zagospodarowanie terenu zielenią i miejscami postojowymi. Łącznie pas ten (teren zieleni i budynek biurowy) wynosić będzie ok. 23 m.

Ze znajdującej się w aktach planistycznych Prognozy oddziaływania na środowisko z 2013 r. wynika, że obszar planu znajduje się w strefie podwyższonego hałasu głównie pochodzenia drogowego (ruch komunikacji samochodowej i tramwajowej). Pewną uciążliwość generują także usługi jak warsztaty samochodowe, stacja paliw czy tereny straży pożarnej. Na obszarze planu nie ma jednakże zabudowy chronionej przed hałasem.

W przedłożonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. tereny straży pożarnej zaliczono do terenów – bezpieczeństwa publicznego ( tereny i obiekty straży pożarnej, straży miejskiej, obrony cywilnej, policji, wodnego pogotowia ratowniczego). W pkt 8.2.2.10 kier. 2 Studium wskazano, że "dopuszcza się rodzaje przeznaczenia terenu należące do klasy przeznaczenia terenu bezpieczeństwo publiczne, niewymienione w kier. 1, na obszarach dotychczas przez nie zajmowanych". W rozdziale pt. Bezpieczeństwo publiczne zawartym w Studium, zawarte jest tylko jedno zalecenie dla Rady Miejskiej W., aby określić w m.p.z.p. dopuszczalny udział obszaru zabudowanego w całkowitej powierzchni działki budowlanej. Brak jest jakichkolwiek innych zapisów i zaleceń dotyczących potrzeb/ochrony/ograniczeń terenów dotychczas zajętych pod "bezpieczeństwo publiczne" w kontekście terenów przyległych.

Analizując dalej Studium, stwierdzić należy, że w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych wielorodzinnych zawarte zostały tylko ogólne cele polityki przestrzennej miasta W., ogólne plany dotyczące elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych, rewitalizację określonych obszarów i zespołów urbanistycznych oraz zalecenia co do sytuowania nośników reklamowych, ochrony wartościowych elementów krajobrazu. W tej części Studium zawiera zapisy o charakterze bardzo ogólnym a dla spornego terenu brak jest w tym akcie zapisów odnoszących się do ewentualnej potrzeby wprowadzania ograniczeń lokalizowania budownictwa mieszkaniowego wokół nieruchomości zajmowanych przez jednostki bezpieczeństwa publicznego, w tym Państwową Straż Pożarną.

Sąd ma świadomość, że uchwalone dla m. W Studium nie może być tak szczegółowe (ze względu na duży obszar objęty studium) jak np. studium dla obszaru gminnej jednostki samorządowej, dlatego też szczególne znaczenie dla wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierowała Rada uchwalając określone zapisy planu mają wyjaśnienia organu Gminy zawarte, czy to w uzasadnieniu uchwały zatwierdzającej plan miejscowy, czy też w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, czy chociażby w odpowiedzi na skargę. W tych przede wszystkim dokumentach należy poszukiwać argumentacji organu Gminy co do podjętej przez nią decyzji o merytorycznej zawartości części tekstowej i graficznej m.p.z.p.

Zarówno w skardze jak i dalszych pismach procesowych strona skarżąca kwestionuje wprowadzenie zakazu w strefie wydzielenia wewnętrznego "B" na terenie 5MW-U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących oraz zapis o ustaleniu 30 % stawki procentowej dla wydzielenia wewnętrznego "B" na terenie 5MW-U. Podkreśla się wyraźnie, że nie są wiadome jakie konkretnie przyczyny stanowiły źródło tych ograniczeń i jakie rzeczywiste potrzeby przemawiały za tymi zapisami. Tymczasem profesjonalne badania środowiska akustycznego dla tego obszaru, zlecone przez Prezydenta Miasta W. (mapa akustyczna w aktach sprawy) wykazują, że w miejscu zaplanowanego wydzielenia wewnętrznego "B" panuje w zasadzie cisza – jest to obszar o najniższym poziomie hałasu określonym w badaniu (50-55 dB). Także Rada Miejska nie wykazała jakie to zasady sztuki urbanistycznej nakazują tworzenie wydzieleń wewnętrznych w charakterze buforów zabezpieczających przed hałasem na tych obszarach, gdzie panuje zdaniem skarżącej bezwzględna cisza.

Skarżąca podnosi, że decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. (WAB-B3.6740.33424.2013.AO-6) Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę D. Komendantowi Państwowej Straży Pożarnej dla inwestycji prowadzonej na potrzeby Centrum Zarządzania Bezpieczeństwem Województwa D. przy ul. [...] (dz. Nr [...]). Z projektu budowlanego wynika, że budynek nie będzie źródłem emisji szkodliwych hałasów, gdyż wszelkie działalności będą odbywały się wewnątrz budynku, obiekt ten z funkcją dominującą "usług biurowych" ma być nieuciążliwy dla otoczenia. Zatem "bufor" nie ma znaczenia "z uwagi na funkcjonowanie Straży Pożarnej", skoro na swojej nieruchomości Straż Pożarna budować chce wyłącznie obiekty o przeznaczeniu administracyjnym, a nie bojowym.

W odpowiedzi na skargę a następnie na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Rady Miejskiej W. podniósł, co znalazło następnie odzwierciedlenie w piśmie z dnia [...], że oprócz rozwoju Państwowej Straży Pożarnej, także kluczową była kwestia ochrony interesów osób trzecich - przyszłych mieszkańców lokali mieszkalnych planowanych do realizacji na bazie ustaleń obowiązującego planu miejscowego. W tym celu niezbędnym było wyznaczenie wydzielenia wewnętrznego ustanawiającego strefę buforową - zakazu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących, wyznaczonej w bezpośrednim sąsiedztwie Straży Pożarnej.

Zdaniem Sądu organ planistyczny nie przedstawił przekonującej i szczegółowej argumentacji, która uzasadniałyby przyjęte w planie ustalenia, gdy tymczasem do jego obowiązku należało szczegółowe rozważenie, a następnie wyjaśnienie dlaczego na obszarze planu wprowadził ograniczenia dotyczące zakazu określonego rodzaju zabudowy, które niewątpliwie w sposób istotny uszczuplają uprawnienia właścicielskie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego i - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże gmina - kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Organy gminy winny zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonywującą argumentację dotyczącą zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych oraz uzasadnić ich celowość. W przypadku wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i daje podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części.

W badanym przypadku wprowadzone w zaskarżonym planie miejscowym ograniczenia w wydzieleniu wewnętrznym "B" na terenie 5 MW-U, na części działki strony skarżącej (jak podaje Gmina dotyczy to ok. 36% pow. działki), w celu utworzenia buforu dla ewentualnego rozwoju Państwowej Straży Pożarnej w bliżej niedookreślonym kierunku dotyczącym – jak wynika to z odpowiedzi na skargę - "poszerzenia zakresu szkolenia pracowników" i potrzeby ochrony interesu osób trzecich ewentualnych nabywców lokali mieszkalnych, stanowi zdaniem Sądu nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącej i jest przejawem przekroczenia władztwa planistycznego. Organ nie wskazał bowiem żadnej okoliczności wymienionej w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazującej na potrzebę ograniczenia w postaci zakazu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących na terenie "B" na działce skarżącej. Nie wyjaśnił też, jaki będzie miał wpływ na zabudowę działek sąsiednich, ewentualny rozwój Państwowej Straży Pożarnej pod kątem planowanego "poszerzenia zakresu szkolenia pracowników", przy czym nie wskazano na czym ma polegać rozwój w tym zakresie w kontekście planowania i zagospodarowania przestrzennego. Analizując dalej, organ nie podjął nawet próby ustosunkowania się do zarzutów skarżącej dotyczących aktualnego rozwoju PSP i braku jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji wynikającej z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] ( znak: [...]) o pozwoleniu na budowę DWK PSP we W. i poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy z [...], nr [...] na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że z uzasadnioną ochroną interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mamy do czynienia na etapie prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie indywidualnej, związanej z wydaniem pozwolenia na budowę a nie na etapie planowania przestrzennego. Aby w tamtym postępowaniu wykazać takie naruszenie nie wystarczy samo powoływanie się na art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. lecz wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu, który został naruszony, w szczególności z zakresu warunków technicznych jakim powinny odpowiadać określone budynki i budowle oraz ich usytuowanie. Tym samym w żaden sposób organ Gminy nie uzasadnił należycie potrzeby wprowadzenia opisanych ograniczeń.

Uchwalenie zapisu § 23 ust. 2 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wpłynęło na ograniczenie sposobu wykonywania prawa skarżących w sferze możliwości zagospodarowania nieruchomości oznaczonej symbolem 5MW-U.

Brak wykazania rzeczywistych przesłanek, jakimi kierował się organ decydując o wprowadzonym zakazie w wydzieleniu wewnętrznym "B" na terenie 5MW-U, wskazuje na arbitralność działania organu w tym zakresie. W orzecznictwie przyjęto, iż ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów organu planistycznego, a brak staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego dla strony rozwiązania, rozsądnego z punktu widzenia interesu ogólnego, świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 145/09 Lex Nr 563543).

Przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło zatem do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa do nieruchomości bez należytego uzasadnienia.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy, a nie tylko interes jednej strony, a mianowicie Państwowej Straży Pożarnej. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie rozważono wszechstronnie tych kwestii. Organ Gminy nie sprecyzował dokładnie na czym miałyby polegać przyszłe uciążliwości funkcjonowania Straży Pożarnej, które wymagają wprowadzenia zakazu zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, jak słusznie zarzuciła strona skarżąca, organ nie wyjaśnił jakie to zasady sztuki urbanistycznej powodują, że w sąsiedztwie obiektów straży pożarnej nie jest dozwolona zabudowa mieszkaniowa.

Podobnie nieprzekonująco przedstawia się argumentacja organu Gminy odnośnie wprowadzenia zapisu dotyczącego ustalenia stawki opłaty w wydzieleniu wewnętrznym "B" w maksymalnej wysokości w wysokości 30 %, na podstawie której ustala się opłatę planistyczną dla terenu oznaczonego symbolem 5MW-U. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. podkreślił, że należy ocenić, czy rada gminy wywiązała się z obowiązku rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także należało ocenić racjonalność działań uchwałodawcy i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronioną konstytucyjnie. Jak zauważył Sąd II instancji, stawka procentowa na terenie 5MW-U jest 10-cio krotnie mniejsza niż na terenie objętym wydzieleniem wewnętrznym "B".

Argumentacja organu Gminy w powyższym zakresie odsyła do stanowiska Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...], gdzie przyjęto, że stawka procentowa dla terenów, na których występuje zabudowa mieszkaniowa wynosi 3%, zaś dla terenów, na którym występują usługi różnego typu, stawka procentowa wynosi 30 %. Nie wyjaśniono przy tym w ogóle, czym kierowała się Rada Miejska W. przyjmując w wymienionym stanowisku, jednakowo dla wszystkich terenów usługowych utworzonych we wszystkich nowych planach miejscowych, stawkę procentową w maksymalnej wysokości, bez względu na często odmienne uwarunkowania i możliwości zabudowy tych nieruchomości. W niniejszej sprawie wydzielenie wewnętrzne "B" położone jest w jednostce urbanistycznej 5MW-U, gdzie możliwość zabudowy jest szersza rodzajowo aniżeli w wydz. wew. "B", a mimo to stawka opłaty jest 10-cio krotnie mniejsza niż w wydz. wew. "B". W tej sytuacji, wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień dla przyjęcia takich założeń planistycznych, słusznym jest uwzględnienie skargi co do braku zasadności przyjętej wysokości opłaty.

W tym stanie rzeczy, wobec zaleceń NSA wyrażonych w wyroku z dnia 17 listopada 2016r., Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy, przy czym zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów postępowania prowadzonego przez profesjonalnego pełnomocnika.