Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2249/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust 1, art.149, art. 175, art.154 ust 1, art. 153 ust 1, art. 4 pkt 16,art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2272/16 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody Mazowieckiego 6.400 (sześć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2272/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy S. kwotę 9.200zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] orzekł o przyznaniu na rzecz J. i Z. Sz. odszkodowania w wysokości 223.014zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] , zobowiązując Gminę S. do zapłaty ww. kwoty w terminie 14 dni od daty, w której decyzja będzie ostateczna. W ocenie organu przedmiotowa nieruchomość spełniała warunki, o jakich mowa w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Odszkodowanie ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 października 2015r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.J.

Od powyższej decyzji Gmina S. złożyła odwołanie, zarzucając nieprawidłowość sporządzonego operatu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a." oraz art. 9a u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego. Wskazał, że decyzja podziałowa, na podstawie której wyodrębniona została droga, stała się ostateczna dnia 2 kwietnia 2010r. Strony przeprowadziły negocjacje w celu ustalenia odszkodowania, lecz nie doszło do zawarcia umowy.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przypomniał, że J. i Z. Sz. w dniu [...] czerwca 2015r. wystąpili o odszkodowanie za przedmiotową działkę. W dniu [...] lipca 2015r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Wobec tego, że do operatu zostały zgłoszone zarzuty dotyczące przytoczenia w nim nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca sporządziła nowy operat z dnia [...] października 2015r. zawierający uzupełnienie przeznaczenia szacowanych gruntów według stanu na dzień [...] marca 2010r., z którego wynika, że grunty położone we wsi W. stanowiące działkę nr [...] przeznaczone były pod drogi dojazdowe [...] według uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2006r. Organ odwoławczy stwierdził, że wyceniana działka na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział stanowiła część nieruchomości przeznaczonej pod drogę dojazdową gminną, położoną wśród terenów o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej. W ocenie Wojewody Mazowieckiego druga opinia, po jej uzupełnieniu o brakujące załączniki, nie zawiera błędów i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Wartość szacowanej nieruchomości została ustalona podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegła w wycenie posłużyła się nieruchomościami drogowymi i nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację. Z rynku odrzucone zostały transakcje o skrajnych cenach i wybrano 42 transakcje z 66 opisanych, a do porównania został przyjęty rynek nieruchomości drogowych na terenie miejscowości S. i O. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego operat nie zawiera braków formalnych ani obliczeniowych, jest spójny i może stanowić wiarygodny dowód w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Gmina S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- posłużenie się pięcioma transakcjami starszymi niż 2-letnie, biorąc pod uwagę datę na którą określono wartość nieruchomości (7 lipca 2015r.);

- brak wyliczeń arytmetycznych stanowiących podstawę do ustalenia wartości określających trend czasowy i wagi cechy rynkowej, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy zastosowano prawidłowo przyjętą metodę i technikę wyceny;

- brak uwzględnienia trendu czasowego, co ma wpływ na poprawność wykonania operatu;

- niepoprawność wykonania przez rzeczoznawcę operatu w związku z brakiem odpowiedniej oceny i wyliczeń arytmetycznych w zakresie ustalenia cech rynkowych i skali ocen nieuwzględniających indywidualnego charakteru nieruchomości przeznaczonych i użytkowanych jako drogi;

- niewłaściwy dobór transakcji w zw. z pkt 9.4 strona 16 operatu, gdyż stosunek współczynników Cmax/Cśrednia wynosi 2,240, co świadczy o tym że "ciężar ceny średniej" jest skumulowany bliżej cen minimalnych;

- przyjęcie do wyceny nieruchomości najdroższej – działki nr [...] o powierzchni [...] jako drogowej, podczas gdy z ewidencji gruntów i planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika takie jej użytkowanie;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, mając na uwadze ww. zarzuty.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania J. i Z. Sz. pismem z dnia [...] stycznia 2017r. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że na podstawie sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego nie da się w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa, bowiem biegła przyjęła do porównania 42 nieruchomości, zamieszczając dane co do: położenia nieruchomości (gmina, miejscowość), powierzchni, ceny za 1ha, daty transakcji i przeznaczenia. W ocenie Sądu takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa, ponieważ nie uwidoczniono ich cech wpływających na poziom cen, czyli sposobu korzystania i ewentualnie innych cech wpływających na ich wartość, takich jak uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej, dostęp do instytucji użyteczności publicznej, charakter władztwa (własność, prawo użytkowania wieczystego), warunki nabycia (na wolnym rynku czy w np. w ramach wywłaszczenia). Zdaniem Sądu I instancji dopiero takie opisanie nieruchomości pozwoli na rzetelne ustalenie, czy rzeczywiście mają one cechy nieruchomości porównywalnych i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Bez tych danych operat nie jest weryfikowalny w tym zakresie.

Sąd I instancji podkreślił dalej, że organ dokonał wadliwej oceny sporządzonego operatu. W wycenie jako podobną przyjęto nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] w S. o powierzchni[...], przyjmując jej przeznaczenie drogowe. Tymczasem z wypisu z rejestru gruntów i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S.– uchwała z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Maz. 2011r. Nr [...]) wynika, że nieruchomość ta jest nieruchomością rolną. Cena tej działki była w operacie ceną najwyższą, podczas gdy transakcja ta w ogóle nie powinna być brana pod uwagę, gdyż nie spełniała kryterium podobieństwa ze względu na jej przeznaczenie. Dalej Sąd wskazał, iż wskazywana przez uczestników postępowania okoliczność, że ceny nieruchomości rolnych są niższe niż nieruchomości drogowych, nie została wykazana, a ponadto pozostaje bez istotnego znaczenia w kontekście konieczności uwzględniania wyłącznie nieruchomości podobnych. Sąd podkreślił, że konsekwencją tego błędu jest wadliwe przyjęcie tej transakcji jako stanowiącej podstawę do ustalenia ceny maksymalnej oraz przyjęcia do wyceny nieruchomości o cenie minimalnej (50zł/m2), w sytuacji gdy w zbiorze 66 transakcji występowały także transakcje o cenie jeszcze niższej – 20, 30, 31, 33 i 43zł/m2. Sąd nie zaakceptował wyjaśnień rzeczoznawcy wskazujących na odrzucenie nieruchomości o cenach skrajnych, wskazując że w zakresie wartości minimalnych rzeczoznawca odrzuciła z zaprezentowanego katalogu znacznie więcej nieruchomości niż w katalogu cen maksymalnych. Sąd zaznaczył, że nie wiadomo także, jaki jest status działki nr [...] i nr [...], gdyż w opisie dodatkowym nie ma uwag. Nie wiadomo więc, jakie było w istocie kryterium "odrzucania" nieruchomości skrajnych. Rzeczoznawca nie wyjaśniła przy tym, jakie było kryterium podobieństwa wskazując jedynie, że na wysokość cen nie ma wpływu kształt działki.

W ocenie Sądu I instancji wątpliwości budzi również zasadność przyjętej do porównania działki o cenie minimalnej, gdyż z opisu tej działki wynika, że jest to działka użytkowana rolniczo, a jej powierzchnia w zakresie przeznaczonym pod drogę stanowi nieznaczną część nieruchomości. Sąd podkreślił, że porównanie w tym aspekcie działki o cenie minimalnej do maksymalnej z uwagi na jej wykorzystanie pod drogę jest nie przekonujące. Wadliwe przyjęcie działki o cenie maksymalnej i maksymalnej powoduje błąd w ustaleniu ostatecznej ceny rynkowej wycenianej nieruchomości, co stanowi o zasadności zarzutów wymienionych w pkt 4,5 skargi.

W dalszej kolejności w wyroku wskazano, że kwestie związane z wyliczeniem wartości nieruchomości i zastosowanych wzorów pozostają poza oceną Sądu, jako że wymagają w tym zakresie wiedzy specjalistycznej.

W ocenie Sądu opinia biegłego nie zawiera szczegółowych opisów działek, co nie pozwala precyzyjnie odnieść się do spełnienia kryterium podobieństwa przyjętych do wyceny transakcji nieruchomościami, poza ww. nieruchomością o wartości minimalnej i maksymalnej. Kwestie te nie zostały wyjaśnione ani przez rzeczoznawcę ani przez organ, co stanowi o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W związku z tym zasadne są zarzuty w zakresie braku wnikliwej analizy operatu, jego logiczności i spójności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że generalnie nie ma wpływu na treść wyceny przyjęcie do porównania nieruchomości sprzed 2 lat od daty jej sporządzania, o ile nie da się na danym rynku odnaleźć nieruchomości z dat wcześniejszych. W tym zakresie Sąd podzielił także wywody organu w zakresie sztywnego określania zakresu branych do porównania nieruchomości. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący nieuwzględnienia trendu czasowego, bowiem na stronie 13 opinii biegła dokonała zestawienia trendu czasowego, wskazując nadto, że w badanym okresie nie zanotowano zmian cen gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sporządzony operat nie może być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż błędy w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości, a w konsekwencji nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, są na tyle poważne, że mają istotny wpływ na wyliczoną wartość nieruchomości wywłaszczanej. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Sąd orzekł jak w sentencji, wskazując że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez innego biegłego, który następnie oceni wartość szacowanej nieruchomości według kryteriów, o których mowa w wyroku. Jednocześnie Sąd podał, że o kosztach orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego poniesiony przez niego wpis w wysokości 200zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda Mazowiecki. Zaskarżając wyrok w całości podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy poprzez dokładną ocenę materiału dowodowego w postaci sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego w zakresie m.in. doboru nieruchomości podobnych, co w konsekwencji stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ w sposób rzetelny przeprowadził analizę powyższego materiału dowodowego, natomiast uwagi wskazane przez Sąd I instancji wykraczają poza ramy uprawnienia organu do weryfikacji operatu szacunkowego;

2) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego i przyjęcie, że brak wskazania opisu wszystkich nieruchomości podobnych, jak również cech ich różnicujących oraz niepodanie przyczyn wyboru przez rzeczoznawcę określonej grupy nieruchomości do porównania oznacza, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też nieuzasadnione nieakceptowanie wyjaśnień rzeczoznawcy;

3) naruszenie art. 200 P.p.s.a. poprzez zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy S. kwoty 9200zł tytułem kosztów postępowania, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, iż jest to kwota 200zł.

Z powyższych względów skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że organ administracji jest uprawniony do badania operatu szacunkowego pod kątem spełnienia przez niego określonych warunków formalnych tzn. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby posiadały wartość dowodową. Stanowisko w tym zakresie zostało utrwalone w ramach orzecznictwa sądowego. Organ jest również uprawniony do oceny operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej, która polega na analizie takich obszarów jak: spójność, logiczność, zupełność, nieścisłości, błędy metodologiczne, błędy rachunkowe, pominięcie uwzględnienia istotnych dla wyceny elementów. Jednakże organ nie jest uprawniony do oceny metodyki szacowania nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie, w ramach przysługujących mu uprawnień przeprowadził w oparciu art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ocenę materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego we wskazanym powyżej zakresie wraz z postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym m.in. nieobowiązującego planu zagospodarowania. W piśmie z dnia [...] marca 2016r. rzeczoznawca majątkowy szczegółowo odniosła się do zgłoszonych uwag. Rzeczoznawca sporządziła nowy operat zawierający uzupełnienie przeznaczenia szacowanych gruntów oraz dołączyła brakujące załączniki. W tym stanie rzeczy operat został przyjęto jako wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego uwagi przedstawione przez Sąd w stosunku operatu szacunkowego dotyczą zakresu wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje wyłącznie biegły. Natomiast w przedmiotowej sprawie operat został zweryfikowany przez organ pod względem formalnym, obliczeniowym oraz pod kątem jego kompletności i wewnętrznej spójności. W szczególności stwierdzono, że operat spełnia wszystkie wymogi obligatoryjne, wymienione enumeratywnie w treści § 56 ust. 1 pkt 1 – 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W zakresie drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podkreślono, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż na podstawie operatu sporządzonego w niniejszej sprawie nie da się w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa. Biegła przyjęła do porównania 42 nieruchomości, zamieszczając dane co do: położenia nieruchomości, powierzchni, ceny za 1 ha, daty transakcji i przeznaczenia. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu, iż takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryteria podobieństwa, ponieważ nie uwidoczniono ich cech wpływających na ich wartość, takich jak uzbrojenie, dostęp do instytucji użyteczności publicznej, charakteru władztwa, warunków nabycia oraz, że dopiero takie opisanie nieruchomości pozwoli na rzetelne ustalenie, czy rzeczywiście mają one cechy nieruchomości porównywalnych i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. W tym miejscu autor skargi kasacyjnej zauważył, że sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy zawiera opis nieruchomości podobnych o cenach skrajnych w zbiorze (cena maksymalna, cena minimalna). W ramach przepisów prawa regulujących przyjętą przez rzeczoznawcę metodę korygowania ceny średniej brak jest obowiązku podania w operacie szczegółowej charakterystyki wszystkich (kilkunastu) nieruchomości porównawczych. Skarżący kasacyjnie odwołał się w tym miejscu do fragmentu Noty Interpretacyjnej NI 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" (Powszechne Krajowe Standardy Wyceny) i stwierdził, że świetle tegoż stanowiska o nieprawidłowości operatu będzie świadczył brak opisu nieruchomości o cenie maksymalnej oraz minimalnej, a nie wszystkich nieruchomości porównawczych. W ocenie organu wskazane w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji uwagi nie świadczą o nieprawidłowościach w ramach sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż są nieistotne z punktu widzenia wiarygodności sporządzonej wyceny i rzetelnego określenia wartości rynkowej albo też w ogóle nie mają odniesienia do obowiązujących przepisów prawa dotyczących wyceny nieruchomości oraz stosowanych przez rzeczoznawców not interpretacyjnych w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i oparł wydane rozstrzygnięcie na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, m.in. w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a zatem podstawowym dowodem w sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.), podobnie wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenia"). (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jakkolwiek Sąd I instancji w powyższym zakresie zaprezentował pogląd odmienny wskazujący na możliwość badania zarówno przez organ, jak i przez sąd administracyjny opinii rzeczoznawcy tak pod względem formalnym, jak i materialnym, to jednak poglądu tego nie prezentował konsekwentnie, bowiem wskazał także w motywach wyroku, że "kwestie związane z wyliczeniem wartości nieruchomości i zastosowanych wzorów pozostają poza oceną sądu, jako że wymagają w tym zakresie wiedzy specjalistycznej". Powyższa niekonsekwencja wskazuje co najmniej na to, iż nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, które Sąd I instancji uznał za możliwe do oceny w toku prowadzonego postępowania, zostały oceniane wedle tego samego wzorca kontrolnego, a to podważa prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji.

Niezależnie jednak od powyższej uwagi wypada dostrzec, iż wadliwy jest pogląd Sądu I instancji w zakresie braku podobieństwa pomiędzy nieruchomością, której wartość jest szacowana, a nieruchomościami przyjętymi w operacie szacunkowym dla dokonania wyceny. Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazuje bowiem, że nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skoro z okoliczności sprawy wynika, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia wartości wycenianej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej dysponując bazą 66 transakcji nieruchomościami drogowymi i nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację, i z bazy tej wybrał 42 transakcje nieruchomościami, które uznał za podobne do nieruchomości wycenianej, to powyższe odpowiada treści zarówno art. 153 ust. 1 u.g.n., jak i § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Jak już była o tym mowa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o doborze nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny decyduje rzeczoznawca majątkowy korzystając z wiadomości specjalnych. Nie oznacza to jednak, iż w każdym wypadku weryfikacja stanowiska rzeczoznawcy o istnieniu podobieństwa między nieruchomościami wymaga wiadomości specjalnych. Brak takiego podobieństwa może wynikać chociażby z odmiennego przeznaczenia porównywanych nieruchomości, a weryfikacja tej okoliczności możliwa jest już na etapie oceny logiczności wniosków operatu. Na tego rodzaju sytuację powołał się Sąd I instancji wskazując, iż działka nr [...] położona w S. jest nieruchomością rolną, nie zaś nieruchomością drogową, tak jak działka gruntu podlegająca wycenie. Dokonana przez Sądu I instancji weryfikacja doboru nieruchomości podobnych nie wymagała zatem wiadomości specjalnych, bowiem informacje o przeznaczeniu ww. działki nr [...] pochodziły wyłącznie z wypisu z rejestru gruntów i z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wypada dostrzec – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – iż ocena operatu szacunkowego dokonana w tym zakresie nie stanowiła wkroczenia w sferę wiadomości specjalnych. Ocena ta jednak została dokonana w sposób nieprawidłowy przez co bezzasadnie Sąd I instancji zarzucił organom wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie oceny sporządzonego operatu szacunkowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n.). Już tylko analiza załączonego do skargi wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (k 7 – 13 akt sądowych) jednoznacznie wskazuje, iż działka nr [...] stanowi drogę, która na pewnym odcinku jest drogą betonową oznaczoną w wyrysie z miejscowego planu jako "dr.bet." i "dr.j.z.". Powyższe przeczy wynikom dokonanej przez Sąd I instancji weryfikacji podobieństwa ww. działki nr [...] do działki wycenianej. Co prawda Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, iż rolne przeznaczenie owej działki wynika z zapisów w ewidencji gruntów i budynków, to jednak pominął treść art. 154 ust. 1 – 3 u.g.n. wskazującą, iż faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przy określaniu przeznaczenia nieruchomości staje się aktualny dopiero wtedy gdy brak jest zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Trafnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej, iż wkroczeniem w sferę wiadomości specjalnych jest dezawuowanie przez Sąd I instancji dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego doboru 42 transakcji nieruchomościami podobnymi przyjętymi ostatecznie do oszacowania wartości nieruchomości przejętej pod drogę. Wyłączenie przez rzeczoznawcę z bazy 66 transakcji tych o skrajnych cenach stanowiących zakres od 20 do 50zł/m2 i od 180 do 396zł/m2 i ustalenie w ten sposób ceny minimalnej (50zł/m2) i maksymalnej (168zł/m2) dla dokonanego oszacowania, stanowi element techniki szacowania nieruchomości będący uprawnieniem rzeczoznawcy szacującego konkretną nieruchomość (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W powyższym kontekście bezzasadnie stawiany jest również zarzut niewyjaśnienia statusu działek nr [...] i nr [...] skoro transakcje tymi działkami nie zostały ostatecznie przez rzeczoznawcę wybrane z bazy 66 transakcji i nie stanowiły punktu odniesienia dla dokonanej wyceny.

Wadliwe jest także podważanie przez Sąd I instancji drogowego statusu działki nr [...] położonej w S., skoro nie ulega wątpliwości, iż działka ta przeznaczona została pod poszerzenie drogi. Kwestionowanie owej transakcji, jako wyznaczającej w dokonanym oszacowaniu cenę minimalną tylko z tego powodu, że jedynie w nieznacznej części nieruchomość ta przeznaczona jest pod drogę nie może być uznane za prawidłowe. Ponadto wypada dostrzec, iż niezależnie od powyższej transakcji operat szacunkowy przywołuje 7 innych transakcji przyjętych do oszacowania, których cena 1m2 wynosiła 50zł. Nie sposób więc nie dostrzec, iż określona w operacie szacunkowym cena minimalna miała solidne oparcie w ustalonych okolicznościach.

Wadliwy jest także wniosek Sądu I instancji o braku dostatecznych cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do oszacowania. Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazuje, iż o podobieństwie nieruchomości decyduje możliwość ich porównywania ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, a także inne cechy wpływające na jej wartość. Nie ulega wątpliwości – co zresztą przyznał Sąd I instancji – iż wskazanie nieruchomości podobnych w realiach niniejszej sprawy dokonane zostało przy uwzględnieniu ich położenia, powierzchni, ceny, przeznaczenia, a dodatkowo – czego Sąd I instancji nie dostrzegł – także stanu prawnego. Przy czym za cechę determinującą owe podobieństwo, z uwagi na drogowy charakter wycenianej nieruchomości uznać należy przeznaczenie nieruchomości. Tym samym wypada podkreślić, iż brak wskazania w operacie szacunkowym innych cech wpływających na wartość nieruchomości poza ww. nie deprecjonuje zarówno uwzględnionych w operacie kryteriów podobieństwa, jak i samej tezy o istnieniu takiego podobieństwa. Zresztą Sąd I instancji nie wyjaśniał jaki wpływ na ustalenie owego podobieństwa mogłyby mieć takie cechy jak: uzbrojenie terenu, dostęp do drogi publicznej czy dostęp do instytucji użyteczności publicznej, skoro owe parametry nie stanowiły relewantnych cech wycenianej nieruchomości.

Konkludując wypada zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż wadliwe i naruszające art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. jest stanowisko Sądu I instancji podważające ocenę organów w zakresie doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości przyjętych do porównania, a tym samym podważające możliwość ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w oparciu operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego Ewę Jaremko. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok, a uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oddalił skargę (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.).

Jak już była o tym mowa sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych. Podobnie wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania. Jakkolwiek operat szacunkowy, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podlega ocenie w toku postępowania, to jednak ani sąd, ani organ administracji, nie dysponując wiadomościami specjalnymi, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Skarga złożona przez Gminę S.– poza zarzutami omówionymi już powyżej – domaga się od Sądu I instancji zajęcia stanowiska w kwestiach, które generalnie wymagają wiadomości specjalnych. Chodzi tutaj o takie zarzuty jak: brak wyliczeń arytmetycznych w zakresie ustalenia trendu czasowego i wagi cech rynkowych poszczególnych nieruchomości przyjętych do oszacowania w kontekście oceny przyjętej metody i techniki wyceny; brak uwzględnienia trendu czasowego; brak oceny i wyliczeń arytmetycznych w zakresie ustalenia cech rynkowych i skali ocen nieruchomości drogowych; niewłaściwy dobór transakcji nieruchomościami podobnymi w kontekście przesunięcia ciężaru ceny średniej bliżej cen minimalnych. Powyższe zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione w toku postępowania przed Sądem I instancji, czemu zresztą dano wyraz w motywach zaskarżonego wyroku.

Nie oznacza to jednak, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego nie może zostać merytorycznie podważona w toku prowadzonego postępowania. Jeśli organ lub strona mają zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego, to mogą skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, do czego są uprawnieni na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W realiach niniejszej sprawy wypada dostrzec, iż organy administracji wskazywały na ww. możliwość zakwestionowania opracowanego w sprawie operatu szacunkowego. Skarżąca Gmina S. z możliwości tej jednak nie skorzystała.

Trafny jest także zarzut kasacyjny tyczący naruszenia art. 200 P.p.s.a. poprzez wadliwe podanie przez Sąd I instancji wysokości zasądzonych kosztów postępowania, skoro w pkt 2. wyroku koszty te określone zostały na kwotę 9200zł, zaś w motywach tegoż wyroku wskazano, iż jest to wyłącznie kwota 200zł.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 1000zł i wynagrodzenie będącego radcą prawnym pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w kwocie 5400zł.