Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 49/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 659
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. J., T. W. i J. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...] 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszenia prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Z. J., T. W. i J. B. wniosły skargę na przewlekłość i nie załatwienie sprawy w terminie Starosty wnosząc o orzeczenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie go do rozpoznania wniosków skarżących z [...] stycznia 1992 r. i [...] września 1992 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że w wyroku z [...] października 2014 r. (sygn. akt II SAB/Bd 76/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził bezczynność Prezydenta M. B. odnośnie wniosków skarżących z 1992 r. o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]).

Na wniosek Prezydenta został on wyłączony przez Wojewodę K. – P. (postanowieniem z [...] marca 2015 r.) od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości; do załatwienia sprawy został wyznaczony Starosta. Wcześniej do załatwienia przedmiotowej sprawy Starosta został zobowiązany postanowieniem Wojewody z [...] września 2004 r.

Począwszy od tej daty Starosta wydał 4 decyzje orzekające o zwrocie części wnioskowanej, jednakże każda z tych decyzji była wadliwa:

- decyzja z [...] stycznia 2009 r. (znak [...]), została uchylona przez Wojewodę decyzją z [...] lutego 2010 r.,

- decyzja z [...] maja 2012 r. (znak [...] została uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z [...] października 2014 r. (sygn. II SA/Bd 738/14),

- decyzja z [...] maja 2016 r. (znak [...] została uchylona przez Wojewodę decyzją z [...] sierpnia 2016 r.

- decyzja z [...] września 2017 r. (znak [...]) została uchylona wyrokiem WSA z [...] lutego 2019 r. (sygn. II SA/Bd 216/18).

Prawnie nieskuteczne działania Starosty spowodowały 15 – letnią zwłokę w załatwieniu wniosków skarżących o zwrot wywłaszczonego prawa przez co organ ten rażąco naruszył przepisy normujące terminy załatwienia sprawy administracyjnej.

Skarżące podniosły, że są współwłaścicielkami i spadkobierczyniami współwłaścicieli nieruchomości w skład której wchodzą działki nr [...] i 8 utworzone z obszaru wykupionego przez Państwo [...]. W dacie wykupu przedmiotowa nieruchomość była oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,1120 ha i była zabudowana dwupiętrowym budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi.

Skarb Państwa pod zagrożeniem wywłaszczenia nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy notarialnej z [...] października 1979 r., stosownie do dyspozycji ustawy z dnia [...] marca 1959 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Nabycie nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "Wzgórze Wolności" w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w B. (zatwierdzony decyzją z [...] października 1975 r. Nr [...]). Zgodnie z tym planem wykupiona nieruchomość przeznaczona była w całości pod zieleń osiedlową, natomiast istniejąca na gruncie zabudowa przewidziana była do likwidacji.

P. cel nabycia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, skarżące wnioskiem z [...] stycznia 1992 r., uzupełnionym [...] września 1992 r. zwróciły się do Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o zwrot nieruchomości. W piśmie uzupełniającym z [...] września 1992 r. wnioskodawczynie wskazały, że żądanie zwrotu obejmuje całą nieruchomość o powierzchni 0,1120 ha.

W toku postępowania Urząd M. B. potwierdził, że obecnie wywłaszczona nieruchomość zawiera się w powierzchni działek nr [...] i 8.

Postępowanie o zwrot nieruchomości wszczęte przez Kierownika Urzędu Rejonowego prowadzone było pod sygnaturą [...].

W konsekwencji decyzji Wojewody B. z [...] kwietnia 1992 r. i [...] listopada 1993 r. wywłaszczona nieruchomość została przekazana na własność gminie M. B..

Decyzją z [...] maja 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając, że została ona zgodnie z celem nabycia zagospodarowana pod projektowaną zieleń osiedlową wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Ponadto organ ten odmówił również zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w granicach działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, uzasadniając, że zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania uwzględniającego zmianę charakteru użytkowania zaadaptowano budynek mieszkalny na potrzeby ówczesnego W. P. E. C. (obecnie K. P. E. C. K.P.E.C. Spółka z o.o. w B.). Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda B. (decyzją z [...] maja 1994 r.), jednakże w wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w G., wyrokiem z [...] grudnia 1994 r. uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego.

W czasie, kiedy toczyło się postępowanie przed NSA – Zarząd M. B. decyzją z [...] listopada 1995 r. uwłaszczył K.P.E.C. prawem użytkowania wieczystego gruntu zawierającego się w granicach działek nr 7 i nr [...]. Z uwagi na powyższe, Kierownik Urzędu Rejonowego, działając na wniosek pełnomocnika skarżących, postanowieniem z [...] października 1996 r. zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz K.P.E.C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2000r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu M. B. w części dotyczącej działki nr 7 i nr [...], a NSA O/Z w G. wyrokiem z [...] maja 2003 r. (sygn. II SA/Gd 1159/01) oddalił skargę K.P.E.C. na tą decyzję.

W konsekwencji gmina B. stała się ponownie podmiotem władającym częścią wywłaszczonej nieruchomości, zawierającej się obecnie w działce nr [...]. W związku z tym pełnomocnik skarżących pismem z [...] lipca 2003 r. zwrócił się do Prezydenta M. B. o jej zwrot, a następnie pismem z [...] lipca 2003 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu M. B. z [...] listopada 1995 r. także w części dotyczącej działki nr [...].

Wbrew woli skarżących Prezydent M. B. potraktował pismo pełnomocnika z [...] lipca 2003 r. jako nowy wniosek o zwrot wywłaszczonego prawa.

Z uwagi na fakt, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność M. B., Prezydent M. B. zwrócił się pismem z [...] września 2004 r. o wyłącznie go od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, załączając do tego wniosku bieżące akta sprawy, które oznaczył numerem [...]. Akta postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Komunalnego w B. oznaczone numerem [...] przekazał do archiwum, uznając wnioski inicjujące to postępowanie za wycofane na podstawie art. 98 § 2 k.p.a.

Wojewoda postanowieniem z [...] września 2004 r. wyłączył Prezydenta z prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości i wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę.

P. z [...] października 2004 r. Starosta zawiadomił skarżące o wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości, stanowiącej część działki nr [...] o pow. 620 m2.

P. z [...] maja 2005 r. Starosta poinformował strony, że uznaje za obowiązujące wnioski o zwrot nieruchomości złożone w 1992 r., a następnie podejmował czynności w celu pozyskania materiału dowodowego z lat 1992 – 1993 zgromadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w postępowaniu [...]. Treść kierowanych w związku z tym do Wojewody pism Starosty utwierdziła skarżące w przekonaniu, że Starosta kontynuuje postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zainicjowane ich wnioskami z 1992 r. Jednakże dopiero w roku 2010 r. skarżące dowiedziały się (z pisma Starosty z [...] listopada 2010 r.), że w związku z brakiem podjęcia zawieszonego (postanowieniem z [...] października 1996 r.) postępowania toczącego się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego, zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. uznano to postępowanie oraz wnioski je wszczynające za niebyłe i nieistniejące z mocy prawa. Co więcej – Starosta stwierdził, że prowadzone przez Starostwo postępowanie o zwrot nieruchomości zainicjował nowy wniosek tj. wniosek z [...] lipca 2003 r.

Skarżące podkreśliły, że to nowe postępowanie (jakoby z wniosku z 2003 r.) Starosta prowadził wbrew ich woli, zawężone tylko do działki nr [...], a ponadto w sposób nieudolny i przewlekły, wydając wadliwe decyzje, które były uchylane bądź przez organ odwoławczy bądź przez sąd administracyjny. Pierwszą decyzję w postępowaniu wszczętym przez Starostę równolegle do postępowania wszczętego przez Kierownika Urzędu Rejonowego, Starosta wydała [...] stycznia 2009 r. pod nr [...].

W celu wykazania bezprawności twierdzeń Prezydenta odnośnie zakończenia postępowania nr [...] skarżące zwróciły się o stwierdzenie nieważności postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] października 1996 r. o zawieszeniu postępowania nr [...]. Wojewoda postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. stwierdził nieważność ww. postanowienia Kierownika z [...] października 1996 r. Postanowienie Wojewody utrzymał w mocy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (postanowienie z [...] listopada 2012 r.), a skarga na postanowienie Ministra została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z [...] sierpnia 2013 r. (sygn. I SA/Wa 118/13). W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z [...] sierpnia 2015 r. (sygn. I OSK 2838/13) uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz wcześniejsze postanowienia Ministra i Wojewody. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego zostało faktycznie zawieszone – ale na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego) a nie w związku z wnioskiem strony o zawieszenie; nie zachodziła zatem podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu. W tej sytuacji (zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ) niemożliwe tym samym było skorzystanie przez organ z instytucji zawartej w art. 98 § 2 k.p.a.

Skarżące podniosły, że skoro faktyczną podstawę zawieszenia postępowania (prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego) stanowiło pojawienie się zagadnienia wstępnego, to gdy ustąpiły przyczyny zawieszenia, należało podjąć to postępowanie. Przyczyna zawieszenia ustała w roku 2005, albowiem w wyniku decyzji SKO oraz wyroku NSA O/Z w G. (odnośnie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz K.P.E.C.) gmina B. stała się ponownie podmiotem władającym całą powierzchnią wnioskowanej o zwrot nieruchomości w granicach działek nr [...] i 8. Co więcej – Starosta pismem z [...] maja 2005 r. poinformował skarżące, że uznaje za obowiązujące wnioski o zwrot nieruchomości złożone przez skarżące w roku 1992.

Wobec bezczynności Prezydenta skarżące wniosły skargę, którą uwzględnił WSA w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem z [...] października 2014 r. (sygn. II SAB 76/14).

Wyrok ten spowodował, że na wniosek skarżących Starosta decyzją z [...] lutego 2016 r. umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości prowadzone pod nr [...].

Działając na podstawie wyroku WSA z [...] października 2014 r. Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2015 r. wyłączył od prowadzenia sprawy Prezydenta B. i do załatwienia sprawy z wniosków z 1992 r. wyznaczył Starostę. Starosta kolejną – trzecią – wydaną w sprawie decyzją z [...] maja 2016 r. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości tj. działki nr [...], natomiast odmówił zwrotu części działki nr 8 oraz umorzył postępowanie do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Tą decyzję Starosty uchylił Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2016 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta wydał czwartą decyzję - z [...] września 2017 r., orzekając o zwrocie części nieruchomości zabudowanej budynkiem. Jednakże i ta decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2019 r. (sygn. II SA/Bd 216/18).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie – o ile skarga w istocie dotyczy postępowania prowadzonego pod nr [...], o umorzenie postępowania, wobec tego, że skarga na bezczynność i przewlekłość organu była już rozpatrywana (wyrok WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2013 r. sygn. II SAB/Bd 61/12), a ponadto postępowanie pod nr [...] zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone w 2016 r. poprzez jego umorzenie.

Starosta podniósł, że skarżące łączą w jedno dwie odrębne sprawy:

- sprawę prowadzoną pod nr (znakiem) [...] wszczętą [...] lipca 2003 r.

- sprawę prowadzoną pod nr (znakiem) [...] wszczętą z wniosków z [...] stycznia 1992 r. i [...] września 1992 r.

Tymczasem jak wynika z wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. ( sygn. I OSK 128/12) błędne jest stanowisko, że sprawa wszczęta wnioskami z 1992 r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B., ze względu na tożsamość uprawnienia, podstawy faktycznej i prawnej jest tożsama ze sprawą zawisła następnie od 2004 r. przed Starostą.

Jeżeli chodzi o pierwszą sprawę (znak [...] – to Starosta został do niej wyznaczony postanowieniem Wojewody z [...] września 2004 r.

Pierwsza decyzja w tej sprawie została wydana przez Starostę [...] stycznia 2009 r. i orzekała o zwrocie części nieruchomości. Wojewoda decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Druga decyzja Starosty w sprawie [...] została wydana [...] maja 2012 r. – orzeczono o częściowym zwrocie nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z [...] października 2012 r. Następnie jednak WSA w Bydgoszczy wyrokiem z [...] października 2014 r. (sygn. II SA/Bd 738/14) uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] maja 2012 r.

W międzyczasie został wydany wyrok WSA z [...] lutego 2013 r. (sygn. akt II SAB/Bd 61/12), który oddalił skargę obecnie skarżących na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty. Wyrok ten zapadł po wyroku NSA z [...] kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 128/12).

Dopiero pismem z [...] marca 2015 r. Wojewoda zwrócił akta sprawy Staroście. W odpowiedzi Starosta wystosował do Wojewody pismo z [...] maja 2015 r. z prośbą o wyjaśnienie, na jakiej podstawie sprawa prowadzona pod znakiem [...] pomimo jednoznacznego i prawomocnego wyroku NSA z [...] kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 128/12) powiązana została ze sprawą prowadzoną pod znakiem [...]. W odpowiedzi Wojewoda pismem z [...] maja 2015 r. poinformował, że Starosta nie jest kompetentny do wzywania organu wyższego stopnia do udzielania wyjaśnień.

Starosta ponownie pismem z [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do Wojewody o wyjaśnienie, w jaki sposób zakończyło się postępowanie prowadzone przez Wojewodę pod znakiem [...] – czy decyzja z [...] października 2012 r. pozostała w obrocie prawnym, a co za tym idzie – czy decyzja Starosty z [...] maja 2012r. [...] również jest prawomocna. Dopiero pismem z [...] lipca 2015 r. Wojewoda wyjaśnił, że prawomocnym wyrokiem z [...] października 2014 r. (sygn. II SA/Bd 738/14) WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] maja 2012 r.

Postępowanie prowadzone pod znakiem [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Starosty z [...] lutego 2016 r.: orzeczono o umorzeniu przedmiotowego postępowania.

Powodem umorzenia była okoliczność, że Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2015 r. wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia sprawy z wniosków z 1992 r. i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę – wskutek czego Starosta został wyznaczony niejako do prowadzenia dwóch postępowań obejmujących ten sam zakres przedmiotowy. Był to stan sprzeczny z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z którego to regulacji wynika zakaz toczenia naraz dwóch tożsamych postępowań. Ponadto wnioskodawczynie pismem z [...] września 2015 r. zgodnie wniosły o umorzenie postępowania.

Decyzja Starosty o umorzeniu postępowania z [...] lutego 2016 r. [...] stała się ostateczna i prawomocna [...] marca 2016 r. Postępowanie zostało zatem ostatecznie zakończone.

Starosta zwrócił uwagę, że ww. postępowanie było już badane pod kątem przewlekłości: wyrokiem z [...] lutego 2013 r. sygn.. II SAB/Bd 61/12 WSA w Bydgoszczy oddalił skargę w tym przedmiocie. Ponadto od daty wydania w dniu [...] maja 2012 r. drugiej decyzji w sprawie aż do [...] lipca 2015 r., kiedy to Starosta otrzymał informacje o wydanym prawomocnym wyroku z [...] października 2014 r. (sygn. II SA/Bd 738/14) Starosta nie był właściwy do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Było ono przedmiotem rozpatrywania przez organ II instancji oraz Sądy.

Odnośnie sprawy prowadzonej pod znakiem [...] wszczętej wnioskami z [...] stycznia 1992 r. i [...] września 1992 r. – Starosta podkreślił, że został wyznaczony do jej prowadzenia dopiero postanowieniem Wojewody z [...] marca 2015 r. i dopiero od tego momentu stał się odpowiedzialny za jej prowadzenie.

P. z [...] marca 2015 r. Wojewoda przekazał Staroście m.in. akta sprawy [...] celem dalszego jej prowadzenia oraz kopię wyroku WSA w Bydgoszczy z [...] października 2014 r. (sygn. II SAB/Bd 76/14) i postanowienie z [...] marca 2015 r.

W odpowiedzi na to pismo Starosta wystosował do Wojewody pismo z [...] maja 2015 r. z prośbą o wyjaśnienie, na jakiej podstawie sprawa prowadzona pod znakiem [...] pomimo jednoznacznego i prawomocnego wyroku NSA z [...] kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 128/12) powiązana została ze sprawą prowadzoną pod znakiem [...]. W piśmie Starosta zwrócił się także o wyjaśnienie przyczyn, jakie złożyły się na rozszerzenie przedmiotu postępowania względem tego, jaki wynika z akt sprawy [...], a do jakiego został wyznaczony postanowieniem WSPN.IV.7581.5.2015.KN.

W odpowiedzi Wojewoda pismem z [...] maja 2015 r. poinformował, że Starosta nie jest kompetentny do wzywania organu wyższego stopnia do udzielania wyjaśnień.

Starosta ponownie pismem z [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do Wojewody o wyjaśnienie, w jaki sposób zakończyło się postępowanie prowadzone przez Wojewodę pod znakiem [...] – czy decyzja z [...] października 2012 r. pozostała w obrocie prawnym, a co za tym idzie – czy decyzja Starosty z [...] maja 2012r. [...] również jest prawomocna. Dopiero pismem z [...] lipca 2015r. Wojewoda wyjaśnił, że prawomocnym wyrokiem z [...] października 2014 r. (sygn. II SA/Bd 738/14) WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] maja 2012 r. Dodatkowo Wojewoda kolejny raz stwierdził, że Starosta nie jest kompetentny do wzywania organu wyższego stopnia do udzielania wyjaśnień i że zadaniem organu nadrzędnego nie jest ustalanie zakresu działania w sprawie.

Starosta pismem z [...] września 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu i prowadzeniu niniejszego postępowania.

P. przedmiot sprawy obejmował nieruchomości i działki, w stosunku do których wcześniej postępowanie nie było prowadzone, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego, przeprowadzenie oględzin i zlecenie operatu szacunkowego.

Po wykonaniu tych czynności pierwszą decyzją z [...] maja 2016 r. [...] Starosta orzekł o częściowym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2016 r.

Po zebraniu dodatkowego materiału dowodowego Starosta wydał drugą decyzję w sprawie dnia [...] września 2017 r., ponownie orzekając zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] grudnia 2017 r. [...].

Wyrokiem z [...] lutego 2019 r. sygn. II SA/Bd 216/18 WSA w Bydgoszczy uchylił jednakże zaskarżoną decyzję Wojewody oraz pkt 1 i 4-11 decyzji Starosty.

O wyroku WSA z [...] lutego 2019 r. Wojewoda powiadomił Starostę dopiero pismem z [...] czerwca 2019 r. przekazując jednocześnie po wykorzystaniu akta przedmiotowej sprawy.

Starosta podniósł, że jak wynika z powyższego, w momencie składnia skargi w obecnej sprawie (30 maja 2019 r.) nie prowadził żadnej sprawy z wniosku skarżących. Sprawa o znaku [...] zakończona została bowiem prawomocnie w dniu [...] marca 2016 r., natomiast sprawa o znaku [...] przekazana została celem dalszego jej prowadzenia dopiero w dniu [...] czerwca 2019 r.

Zdaniem Starosty wydawane w sprawach decyzje kasacyjne Wojewody czy też orzeczenia sądów i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia powodowały, że od tego momentu biec zaczęły nowe terminy na załatwienie spraw określone w art. 35 § 3 k.p.a. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest bowiem powrót sprawy na drogę postępowania przed organem administracji publicznej I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest ani dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Po uchyleniu decyzji na skutek kasacji sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji jest w pełni nowym odrębnym przebiegiem, toczącym się od początku. Sprawa, w której decyzja została uchylona i sprawę przekazano do rozpoznania do organu I instancji oznacza nowe postępowanie, organ ma więc liczone od nowa terminy na załatwienie sprawy.

Starosta zwrócił uwagę, że procedowanie sprawy przed Wojewodą oraz Sądem trwało przez kilkanaście miesięcy, co świadczy o skomplikowanym charakterze sprawy. W związku z występującą w sprawie koniecznością pozyskania dowodów Starosta zwrócił też uwagę na brzmienie art. 35 § 3 i 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Wobec tych okoliczności Starosta uznał skargę za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Starosta prawidłowo rozróżnia dwa postępowania, które były prowadzone w przedmiocie zwrotu nieruchomości skarżącym, tj.:

- sprawę prowadzoną pod numerem (znakiem) [...] wszczętą wskutek pisma z [...] lipca 2003 r.,

- sprawę prowadzoną pod numerem (znakiem) [...] wszczętą z wniosków z [...] stycznia 1992 r. i [...] września 1992 r.

Słusznie zwraca uwagę Starosta, że konieczność rozróżniania tych spraw wynika z wiążącego organy ww. wyroku NSA z [...] kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 128/12).

Słusznie także organ podnosi, że sprawa prowadzona pod znakiem [...] została prawomocnie zakończona ostateczną decyzją Starosty z [...] lutego 2016r. umarzającą postępowanie.

Należy przy tym zauważyć, że skutkiem braku rozróżniania ww. dwóch spraw (z wniosku z 1992 r. i z wniosku z 2003 r.) było skierowanie przez skarżące do Wojewody, przed złożeniem przedmiotowej skargi, zażalenia na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie, którego zarzuty odnosiły się do obu postępowań (w tym niniejszego), mogło być zatem odnoszone do obu postępowań. Zażalenie to zostało rozpatrzone przez Wojewodę postanowieniem [...] kwietnia 2019 r., przy czym jak wynika z jego treści, zostało rozpatrzone jako zażalenie dotyczące niniejszego postępowania, w którym zapadł wyrok WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2019 r. (sygn. II SA/Bd 216/18). W tej sytuacji niezasadne jest stanowisko organu w odpowiedzi na skargę, że skarga została złożona pomimo braku wyczerpaniu środków zaskarżenia.

Sprawa, w której obecnie skarżące zarzucają przewlekłość postępowania i bezczynność organu (tak należy kwalifikować skargę, wobec użytego w niej sformułowania, iż jest to skarga na niezałatwienie sprawy w terminie oraz żądania nakazania wydania decyzji w określonym terminie) jest sprawą, która ma swój początek w roku 1992 tj. moment jej wszczęcia należy liczyć od momentu przedłożenia organowi pisma z [...] stycznia 1992 r. uzupełnionego pismem z [...] września 1992 r. Sprawa ta początkowo była oznaczana jako [...] (wówczas gdy toczyła się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego), a obecnie jest to sprawa prowadzona przez Starostę pod znakiem [...].

Konsekwencją powyższego jest to, że skoro skarżące podnoszą bezczynność i przewlekłość Starosty w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości z [...] stycznia 1992 r. i [...] września 1992 r. - badanie przewlekłości i bezczynności należy ograniczyć tylko do sprawy oznaczanej jako [...] (wówczas gdy toczyła się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego), a obecnie prowadzonej przez Starostę pod znakiem [...]. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy postępowanie organu odnośnie wydania wskazywanych w skardze "trzech pierwszych" decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości tj. decyzji z [...] stycznia 2009 r., z [...] maja 2012 r. i [...] maja 2016 r., gdyż decyzje te zostały wydane w odrębnej sprawie, prowadzonej pod numerem [...].

Istotne jest także to że w sprawie określonej w powyższy sposób doszło już do badania kwestii bezczynności organu prowadzącego sprawę – w wyroku z [...] października 2017 r. (sygn. II SAB/Bd 76/14) WSA w Bydgoszczy stwierdził bezczynność Prezydenta M. B. (organu właściwego do rozpatrzenia sprawy według stanu sprawy w momencie orzekania przez WSA) zobowiązując go do rozpoznania wniosków z [...] stycznia 1992 r. oraz z [...] września 1992 r. Badanie zatem, czy doszło do przewlekłości bądź bezczynności w przedmiotowej sprawie (tj. w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosków z dnia [...] stycznia 1992 r. oraz z dnia [...] września 1992 r.) nie może objąć okresu sprzed [...] października 2014 r., który został już poddany ocenie Sądu.

Badając ewentualną bezczynność lub przewlekłe postępowanie Starosty należy mieć także na względzie, że został on wyznaczony do rozstrzygnięcia sprawy z wniosków o zwrot nieruchomości z [...] stycznia 1992 r. i [...] września 1992 r. dopiero postanowieniem Wojewody z [...] marca 2015 r.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

W niniejszej sprawie po wyroku tutejszego Sądu z [...] października 2014 r. i wyznaczeniu przez Wojewodę K. – P. postanowieniem z [...] marca 2015r. (nr [...].KN) do załatwienia sprawy z wniosku W. J. z [...] stycznia 1992 oraz z wniosku J. B. i H. J. z [...] września 1992 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] – Starosta dnia [...] maja 2016 r. wydał decyzję w której:

- orzeczono o zwrocie na rzecz skarżących części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...],

- odmówiono zwrotu części nieruchomości stanowiącej część działki nr 8 oraz część działki nr [...],

- umorzono postępowanie w stosunku do części nieruchomości stanowiących obecnie części działek oznaczonych nr 6/24 i nr [...] (której właścicielami są osoba prawna i osoby prywatne) oraz nr [...] (której właścicielem jest Gmina B., a użytkownikiem wieczystym B. Spółdzielnia Mieszkaniowa)

- ustalono wysokość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część nieruchomości podlegającą zwrotowi oraz określił zasady rozłożenia na raty odszkodowania podlegającego zwrotowi, jej płatności i zatwierdził projekt podziału nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z [...] września 2017 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżących części stanowiącej obecnie część działki nr [...], odmówił zwrotu części nieruchomości stanowiącej część działki nr 8 oraz część działki nr 7 oraz umorzył postępowanie w stosunku do części nieruchomości stanowiących obecnie części działek oznaczonych nr 6/24 i nr 6/5 oraz nr [...] (której właścicielem jest Gmina B., a użytkownikiem wieczystym B. Spółdzielnia Mieszkaniowa) oraz ustalił wysokość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część nieruchomości podlegającą zwrotowi, określił zasady rozłożenia na raty odszkodowania podlegającego zwrotowi, jej płatności i zatwierdził projekt podziału nieruchomości.

Decyzja Starosty z [...] września 2017 r. został utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] grudnia 2017 r. (nr [...].MK).

Jednakże wskutek rozpatrzenia skargi Gminy B. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z [...] lutego 2019 r. (sygn. II SA/Bd 216/18) uchylił decyzję Wojewody z [...] grudnia 2017 r. oraz pkt 1 i pkt 4 – 11 decyzji Starosty z [...] września 2017 r.

Wyrok Sądu stał się prawomocny [...] maja 2019 r.

Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z [...] lutego 2019 r. przy piśmie z [...] czerwca 2019 r.

Tymczasem skarga na bezczynność Starosty została złożona [...] maja 2019r.

W tej sytuacji nie można zatem stwierdzić bezczynności Starosty. W momencie złożenia skargi na bezczynność nie doszło jeszcze do prawomocnego wyeliminowania decyzji ostatecznej decyzji kończącej prowadzoną pod nr [...] sprawę zwrotu nieruchomości, Starosta nie miał zatem podstaw prawnych, aby w tej sprawie podejmować czynności w celu wydania decyzji. Taki obowiązek pojawił się wprawdzie po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z [...] lutego 2019 r., jednakże wskutek złożenia skargi przez skarżące na bezczynność organu Starosta miał obowiązek przekazać obszerne, wielotomowe akta sprawy do Sądu.

W powyższym zakresie skarga jest zatem bezzasadna.

Zasadna jest natomiast skarga w części dotyczącej zarzutu przewlekłości postępowania, które nadal jest kontynuowane po wyroku Sądu z 18 lutego 2019 r.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że organ kilkakrotnie w sposób nieuzasadniony wykonywał czynności w dużym odstępie czasu pomiędzy:

1) 20 marca - 11 maja 2015 r. (1 miesiąc 20 dni); Dnia 20 marca 2015 r. Starosta otrzymał od Wojewody postanowienie z 16 marca o wyznaczeniu go do prowadzenia sprawy. Dopiero po prawie dwóch miesiącach analizowania przekazanej sprawy, pismem z 11 maja Starosta zwrócił się do Wojewody w celu wyjaśnienia zakresu przekazanego postępowania;

2) 21 grudnia 2015 r. – 28 stycznia 2016 r. (1 miesiąc 7 dni); W trakcie postępowania Starosta zlecił wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości przy ul. [...] na potrzeby zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (w kwestii dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Według treści operatu został on sporządzony 21 grudnia 2015 r. Dopiero pismem z 28 stycznia 2016 r. Starosta poinformował strony o sporządzeniu operatu i dokonanych wyliczeniach wynikających z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami związanych z kwotą odszkodowania, które wnioskodawczyni będą musiały zwrócić na rzecz gminy B. w przypadku gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna. W aktach sprawy brak jakiejkolwiek informacji (bądź adnotacji na operacie) pozwalających stwierdzić, że organ otrzymał operat później niż 21 grudnia 2015 r. oraz że podejmował jakiekolwiek czynności (poza wykonaniem ww. wyliczenia) pomiędzy 21 grudnia 2015 r. a 28 stycznia 2016 r.

3) 8 luty - 2 marca 2016 r. (3 tygodnie); W odpowiedzi na pismo Starosty z 28 stycznia 2016 r. dotyczące m.in. wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi, pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko skarżących w piśmie z 3 lutego 2016 r. (wpływ do organu: 8 lutego). Organ dopiero po 3 tygodniach przedstawił stronom swoje stanowisko w odpowiedzi na stanowisko skarżących z 3 lutego;

4) 8 kwietnia - 4 maja 2016 r. (26 dni); Zawiadomieniem z 25 marca 2016 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi skarżących 31 marca 2016 r., a więc siedmiodniowy termin na złożenie końcowego oświadczenia upłynął 7 kwietnia. Organ wydał decyzję prawie po miesiącu (4 maja). Nawet uwzględniając skomplikowany charakter sprawy trudno uznać za zasadne przygotowywanie decyzji przez tak długi okres, który w zasadzie odpowiada połowie okresu przewidzianego na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej (por. art. 35 § 3 k.p.a.);

5) 9 lutego - 14 kwietnia 2017 r. (ponad 2 miesiące); Po uchyleniu decyzji Starosty z 4 maja 2016 r. przez decyzję Wojewody z 18 sierpnia 2016 r. – Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy 8 lutego 2017 r. Dopiero po ponad 2 miesiącach (czyli po upływie okresu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a.) Starosta podjął pierwszą czynność w sprawie tj. pismem z 14 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Prezydenta B. o przesłanie dokumentów celem potwierdzenia i aktualizacji zaistniałych ewentualnych zmian na działkach ewidencyjnych objętych postępowaniem.

6) 10 lipca – 22 września 2017 (2 miesiące i 12 dni). Pismem z 29 czerwca 2017 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; w piśmie przedstawiono także wyliczenia wynikających z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami związanych z kwotą odszkodowania, które wnioskodawczyni będą musiały zwrócić na rzecz gminy B. w przypadku gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi skarżących 3 lipca 2017 r., a więc siedmiodniowy termin na złożenie końcowego oświadczenia upłynął 10 lipca. Po upływie tego terminu organ ani nie otrzymał żadnego pisma od strony ani nie podejmował żadnej czynności. Pomimo to ponownie – beż żadnego uzasadnienia dla ponawianej czynności - pismem z 2 sierpnia 2017 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Decyzję kończąca sprawę wydał dopiero 22 września 2017 r.

Z powyższego wynika, że w okresie od przekazania sprawy przez Wojewodę tj. od 20 marca 2015 r. do wydania decyzji w dniu 22 września 2017 r. (2 lat i 6 miesięcy), z którego to okresu należy wyłączyć dodatkowo okres pomiędzy wydaniem decyzji przez Starostę w dniu 4 maja 2016 r. a zwrotem akt przez Wojewodę w dniu 9 lutego 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji (9 miesięcy) tj. w okresie 1 roku 3 miesięcy prowadzenia postępowania Starosta przez ponad 8 miesięcy nie podejmował czynności w sprawie.

Rozważając sytuację w niniejszej sprawie należy zauważyć, że podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie skargi polega wówczas na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ podjął rozstrzygnięcie kończące sprawę, zostało one jednakże wyeleminowane z obrotu prawnego wyrokiem Sądu, wskutek czego organ winien prowadzić dalej postępowanie respektując przepisy dotyczące terminu załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) oraz stosując się do obowiązku powiadomienia strony, w braku możliwości zachowania tego terminu, o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a. Nie jest w takiej sytuacji zasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie.

Powyższa analiza dotychczasowego toku postępowania przed organem doprowadziła natomiast Sąd do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.) stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku.

Oceniając stopień stwierdzonej przewlekłości (art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Organ działał wprawdzie opieszale, ale wynikało to ze stopnia skomplikowania sprawy, zarówno pod względem merytorycznym, jak też proceduralnym, o czym świadczy stanowisko skarżących, które mają trudności z rozróżnieniem poszczególnych postępowań dotyczących ich żądania zwrotu nieruchomości, jak też treść zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, wskazujących na zawiłości postępowań prowadzonych w celu rozstrzygnięcia żądania skarżących.