Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1380/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1251/18 w sprawie ze skargi F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 20 lutego 2018 r., nr DZŚ-III.285.7.2018.MS w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1251/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: Spółka, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Środowiska z 20 lutego 2018 r. nr DZŚ-III.285.7.2018.MS w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego (dalej: Marszałek) nr OS-I.7222.1.1.2017.MD z 9 listopada 2017 r.; 2. zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 6 grudnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego i o uznanie go jako strony postępowania o cofnięcie pozwolenia zintegrowanego. Marszałek w postanowieniu z 6 kwietnia 2017 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w prowadzonym z urzędu postępowaniu o cofnięcie pozwolenia zintegrowanego.

W decyzji Marszałka z 9 listopada 2017 r. cofnięto skarżącemu bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane udzielone decyzją z 30 grudnia 2015 r., nr OS-I.7222.47.3.2015.MD, zmienioną decyzjami z 29 grudnia 2016 r. nr OS- I.7222.41.1.2016.MD i z 6 lipca 2017 r., nr OS-I.7222.1.12.2017.MD. Pozwolenie dotyczyło prowadzenia w T. regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP), o wydajności maksymalnej części mechanicznej 36 000 Mg/rok, średnio 120 Mg/dobę i wydajności maksymalnej części biologicznej 18 340 Mg/rok, średnio 50,24 Mg/dobę. Decyzją z 6 czerwca 2017 r., nr OS.1.7222.1.12.2017.MD Marszałek zmienił decyzję tylko w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację z [...] sp. z o.o. na F. sp. z o.o. z siedzibą w T.

W decyzji z 20 lutego 2018 r. nr DZS-III.285.7.2018.MS, Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Marszałka wydanej dnia 9 listopada 2017 r., nr OS-I.7222.1.1.2017.MD, cofającej bez odszkodowania udzielone skarżącemu pozwolenie zintegrowane, utrzymał ją w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonych w sprawie licznych dowodów bezspornie wynika, że eksploatacja przedmiotowej instalacji była prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, co uzasadniało jego cofnięcie. Zwrócenia uwagi wymaga dodatkowo, że jeszcze przed wydaniem decyzji cofającej pozwolenie, fakty naruszania jego warunków, tj. wyładowywanie odpadów przed halą sortowni, przetrzymywanie frakcji podsitowej na placu zamiast w kontenerze, zgromadzenie na placach na terenie zakładu w postaci hałd odpadów zmieszanych wraz z wysortowanymi frakcjami, które były obwałowane i częściowo przysypane odpadami przetworzonymi, najprawdopodobniej stabilizatem, znalazły potwierdzenie w zdjęciach wykonanych z wysokości. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokumentacja fotograficzna, nagrane filmy z obserwacji z 2017 r.: z dni 22 i 29 września, 4 i 19 października (płyta DVD-R przekazana przez Stowarzyszenie przy piśmie z dnia 24 października 2017 r.). Dokumenty te dowodzą, że pomimo wezwania Spółki do usunięcia naruszenia warunków pozwolenia nadal te naruszenia występowały. Zatem istniały przesłanki, o jakich mowa w art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie przez Ministra zawiadomienia Spółki o zakończeniu postępowania dowodowego, co skutkowało niezapewnieniem Spółce czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwieniem Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

2. art. 77 § 1 k.p.a. w. zw. z art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3) i 4) k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie dowodów w postaci nagrań z obserwacji oraz dokumentacji fotograficznej, które nie zostały przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym ani przez organ I instancji ani przez organ odwoławczy, w szczególności nie były przedmiotem oględzin w postępowaniu administracyjnym;

3. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., art. 95 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie dowodów w postaci nagrań z obserwacji oraz dokumentacji fotograficznej, co do których Spółka nie mogła się ustosunkować;

4. art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie dowodów sprzecznych z prawem, tj. dowodów w postaci nagrań z obserwacji oraz dokumentacji fotograficznej uzyskanych z naruszeniem:

(i) przepisów ustawy z 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (u.u.d.) w zw. z ustawą z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (u.i.o.ś.) i ustawą z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.), w szczególności dowodów uzyskanych w zakresie zastrzeżonym dla kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska (naruszenie art. 2 ust. 1 u.u.d. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.i.o.ś. oraz art. 9 ust. 1 u.i.o.ś..) oraz kontroli Marszałka Województwa (naruszenie art. 2 ust. 1 u.u.d. w zw. z art. 379 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś.);

(ii) przepisów u.u.d., w szczególności polegającego na wykonywaniu usług detektywistycznych przez osoby nie posiadające licencji detektywa (naruszenie art. 4 ust. 1 u.u.d.) oraz nie wpisane do rejestru działalności detektywistycznej (naruszenie art. 3 u.u.d.);

5. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez odmowę oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci nagrań z obserwacji oraz dokumentacji fotograficznej nie został poddany modyfikacji, obróbce lub innej ingerencji, a to ze względu na to, że "Spółka nie przedstawiła żadnego orzeczenia sądu ani innego uprawnionego organu stwierdzającego, że dowody, na które powołał się Marszałek są fałszywe" (s. 9 decyzji Ministra), pomimo że Spółka nie miała obowiązku przedstawienia takiego orzeczenia i brak takiego orzeczenia nie zwalniał Ministra z obowiązku dokonania oceny wiarygodności i mocy dowodowej wskazanych dowodów, w tym pod kątem poddania ich modyfikacji, obróbce lub innej ingerencji;

6. art. 136 § 1 k.p.a. przez odmowę przeprowadzenia wnioskowanego w odwołaniu od decyzji Marszałka (odwołanie, s. 12) dowodu z opinii biegłego z zakresu informatyki, pomimo że dowód ten miał istotne znaczenie dla oceny dowodów w postaci nagrań z obserwacji oraz dokumentacji fotograficznej;

7. tj. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania Spółki od decyzji Marszałka, w szczególności zaniechanie ustosunkowania się do następujących zarzutów podniesionych w odwołaniu: zarzutu numer 8 litera b), zarzutu numer 8 litera c), zarzutu numer 8 litera d), zarzutu numer 10, które to zarzuty wykazywały wadliwość decyzji Marszałka w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a wobec zaniechania przez Ministra odniesienia się do tych zarzutów nie sposób ocenić, czy zarzuty te zostały w ogóle przez Ministra przeanalizowane;

8. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych fragmentów nagrań z obserwacji oraz konkretnych fotografii, na podstawie których Minister ustalił poszczególne naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego zarzucane Spółce;

9. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie polegające na nieuwzględnieniu w toku rozpatrywania sprawy protokołów z kontroli działalności Spółki przeprowadzonych przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ);

10. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 379 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka cofającej bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane udzielone Spółce, pomimo że Marszałek zaniechał przeprowadzenia kontroli przestrzegania przez Spółkę warunków pozwolenia zintegrowanego w zakresie niezbędnym do weryfikacji naruszeń zarzucanych w decyzji Marszałka;

11. art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 195 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (u.o.) w zw. z art. 47 ust. 1 u.o. w zw. z art. 45 ust. 8 i ust. 9 u.o. przez uznanie, że pozwolenie zintegrowane udzielone Spółce mogło zostać cofnięte bez odszkodowania na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 2 u.o., pomimo że zarzuty naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego, które stanowiły podstawę jego cofnięcia, nie były przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 195 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 1 u.o., podczas gdy pozwolenie zintegrowane może być cofnięte wyłącznie, jeżeli prowadzący instancję - pomimo uprzedniego wezwania do usunięcia naruszeń - w dalszym ciągu dopuszcza się naruszeń wskazanych w tym wezwaniu, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie;

12. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a. przez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego oraz bezpodstawnego przyjęcia, że doszło do naruszeń pozwolenia z zintegrowanego, co z kolei stanowiło podstawę do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego udzielonego Spółce bez odszkodowania na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 2 u.o.;

13. art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 2 u.o. przez uznanie, że pozwolenie zintegrowane udzielone Spółce mogło zostać cofnięte bez odszkodowania pomimo, że brak było podstaw ku temu;

14. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka cofającej bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane udzielone Spółce, pomimo że decyzja Marszałka została wydana z licznymi naruszeniami przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a jako taka podlegała uchyleniu, a postępowanie w sprawie cofnięcia Spółce pozwolenia zintegrowanego podlegało umorzeniu, ewentualnie Minister powinien przekazać sprawę Marszałkowi do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci dokumentów zawartych w załącznikach nr 4-13 do niniejszej skargi, ponieważ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do prawidłowości oceny przez organy obu instancji zgromadzonego materiału dowodowego i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Według Sądu I instancji, oceniając pod kątem zgodności z prawem decyzję organu II instancji stwierdził, że zapadła ona m.in. z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 81 a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Organ swoje ustalenia co do naruszenia przez Spółkę warunków pozwolenia zintegrowanego poczynił wyłącznie na podstawie nagrań z obserwacji i zdjęć, które to dowody zostały przedstawione przez Stowarzyszenie. Przynajmniej tak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia. Skarżący w całości zakwestionował te dowody wskazując na ich nielegalne pozyskanie. Zarzucane Spółce naruszenia dotyczą przede wszystkim sposobu dostarczania odpadów, ich przechowywania, sortowania, gromadzenia i magazynowania (w dowolnych miejscach), niewykorzystywania istniejącej linii sortowniczej. Są to wszystkie czynności które składają się na proces technologiczny opisany szczegółowo w pozwoleniu zintegrowanym.

Według Sądu I instancji, w związku z tym organ miał obowiązek w sposób nie budzący wątpliwości ustalić jakie konkretnie działania były sprzeczne z treścią pozwolenia, wezwać do ich usunięcia, a następnie sprawdzić czy rzeczywiście spółka zaniechała wskazanych działań naruszających warunki pozwolenia. Tymczasem powołane przez Spółkę dowody ze zdjęć i nagrań pochodzą w większości sprzed wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin usunięcia naruszenia prawa wyznaczony przez organ upływał 29 sierpnia 2017 r. (zwrotka k. 23 akt adm.). W odniesieniu do sposobu i miejsca magazynowania organ powołał nagrania z 17 maja 2017 r., w zakresie sposobu gospodarowania odpadami wytwarzanymi nagrania z czerwca i maja 2017r, a w zakresie sposobu zapobiegania powstawaniu odpadów (pkt XI1.4. pozwolenia) nie powołał nawet żadnych dowodów. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność czy skarżąca spółka zastosowało się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tylko bowiem stwierdzenie, że skarżący w dalszym ciągu postępuje niezgodnie z treścią pozwolenia zintegrowanego, uzasadniały w świetle art. 195 § 1 pkt 1 p.o.ś. cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenia organu w tym zakresie nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości i dać się zweryfikować. Organ poza ogólnym powołaniem się na nagrania na określonych dyskach i płycie DVD nie wskazał, które z nich mają stanowić dowód naruszeń. Ponadto, co istotne, organ nie przeprowadził dowodu z odtworzenia tych nagrań, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Twierdzenie organu, że strona zapoznawała się ze wszystkimi dowodami zebranymi w sprawie w sytuacji, w której te na których organ się oparł stanowiły nagrania zapisane na różnych nośnikach, nie jest w tym wypadku wystarczające. To właśnie z uwagi na rodzaj dowodu, który dla zapoznania się z nim wymaga odtworzenia na komputerze, konieczne było przeprowadzenie takiego dowodu z odtworzenia przez organ albo ewentualnie doręczenia tych dowodów stronie na nośniku, który strona mogłaby samodzielnie na własnym sprzęcie odtworzyć. Taki sposób procedowania jaki zaproponował organ wymagałby od strony przyniesienia własnego sprzętu do odtworzenia. Tymczasem to organ ma obowiązek zapoznania strony z danym dowodem. Dlatego trafne są zarzuty skargi, że strona nie miała możliwości zapoznania się z dowodem. W konsekwencji należy przyjąć, że dowody z nagrań nie zostały przez organ przeprowadzone. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 77 § 1, art. 136, art. 81 i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił także zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przez organ protokołów z kontroli działalności Spółki przeprowadzonych przez WIOŚ (zarzut 9 skargi). Organ powołał się na jeden z protokołów kontroli WIOŚ w T. z 12-15 września 2017 r. jednakże uznał go za niepełny,(brakowało części dokumentów źródłowych, str. 6-7 decyzji).

W skardze kasacyjnej Minister reprezentowany przez r.pr. G. W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy poza rozprawą.

I. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z 20 lutego 2018 r., w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego i utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z 9 listopada 2017 r., z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 73 § 1, la i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992, ze zm.), w brzmieniu sprzed wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592, dalej: u.o.), oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm., dalej: p.o.ś.), przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że organ z naruszeniem przepisów postępowania nie przeprowadził odtworzenia nagrań zawartych w aktach postępowania albo ewentualnie nie doręczył tych dowodów stronie na nośniku, który strona mogłaby samodzielnie na własnym sprzęcie odtworzyć, podczas gdy z przepisów k.p.a. wynika, iż organ ma jedynie umożliwić stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, co nastąpiło, gdyż strona zarówno zapoznała się z aktami postępowania, jaki i skopiowała nagrania zawarte w aktach postępowania, a więc miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów z nagrań i innych dowodów zebranych w aktach postępowania;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 73 § 1, la i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o., oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, iż rzekomo ustalenia co do naruszenia przez stronę warunków pozwolenia zintegrowanego organ poczynił wyłącznie na podstawie nagrań z obserwacji i zdjęć, podczas gdy z akt postępowania oraz uzasadnienia decyzji wynika, że nie były to jedyne dowody na naruszenia przez stronę warunków pozwolenia zintegrowanego i przepisów prawa, gdyż pozostałe dowody w tym m.in. zeznania świadków również na ten fakt wskazywały;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 73 § 1, 1a i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o. oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że dowody na które powołuje się organ nie nadawały się do zweryfikowania pod kątem czasu kiedy zostały uzyskane, w jaki sposób uzyskano te dowody i z jakich przyczyn organ uznał je za wiarygodne, podczas gdy z akt postępowania oraz uzasadnienia decyzji wynika, w jaki sposób pozyskał organ dowody z nagrań i zdjęć, a okoliczność kiedy zostały one dokonane wynika zarówno z samych nagrań i zdjęć, jak ze zeznań świadków i pism Stowarzyszenia;

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 73 § 1, la i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o., oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że organ nie zebrał żadnych dowodów, że po wezwaniu strona nadal naruszała pozwolenie zintegrowane, podczas gdy z akt postępowania i zawartych w nich dowodów i z uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że strona nie zastosowała się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w dalszym ciągu po wezwaniu postępowała niezgodnie z treścią pozwolenia zintegrowanego;

5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 73 § 1, 1a i 2, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o., oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. przez przyjęcie, że protokoły z kontroli WIOŚ wskazane przez WSA w uzasadnieniu wyroku mogły mieć jakiekolwiek znaczenia dla ustalania lub poważenia okoliczności dotyczących naruszenia przez stronę warunków pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów prawa, podczas, gdy protokoły te w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego nie mogły podważać ustaleń organu dotyczących naruszeń stwierdzonych w określonych dniach, gdyż dotyczyły innych okresów, w których dokonywano oględzin zakładu strony;

6) art 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 i art 153 p.p.s.a. oraz art 6, art. 7, art. 8, art 11, art. 73 § 1, la i 2, art. 77 § 1, art. 80, art 81, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o., oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 9 listopada 2017 r. Marszałka Województwa Podkarpackiego nr OS-1.7222.1.1.2017.MD i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji z 9 listopada 2017 r. Marszałka Województwa Podkarpackiego, nr OS- 1.7222.1.1.2017.MD, na podstawie art. 135 p.p.s.a, a także niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., z jakich powodów WSA uznał, że w niniejszej sprawie należy uchylić w całości decyzję z 9 listopada 2017 r. Marszałka Województwa Podkarpackiego nr OS-I.7222.1.1.2017.MD, w celu usunięcia naruszenia prawa, aby móc końcowo załatwić sprawę.

II. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 45 ust. 8 i 9 oraz art. 47 ust. 1 i 2 u.o. przez niezastosowanie w niniejszej sprawie wskazanych przepisów mimo tego, że naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego strony dotyczyło przepisów ustawy o odpadach oraz warunków decyzji odnoszących się do gospodarki odpadami, a w takim wypadku podstawą wezwania i cofnięcia pozwolenia zintegrowanego są wskazane przepisy, a jak wynika z art. 47 ust. 2 u.o. cofnięcie decyzji w takim przypadku w całości jest obligatoryjne, w odróżnieniu od art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., a WSA przyjął wbrew tym przepisom, że organ miał obowiązek rozważenia, czy takie cofnięcie powinno nastąpić oraz w jakim zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 45 ust. 8 i 9 oraz art. 47 ust. 1 i 2 u.o. przez ich niezastawanie oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że musi istnieć tożsamość pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie a przesłankami uzasadniającymi cofnięcie pozwolenia bez odszkodowania, podczas gdy zarówno art. 47 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 8 i 9 u.o., jak i art. 195 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 p.o.ś. wymagają tylko ustalenia, że gospodarowanie odpadami jest prowadzone z naruszeniem warunków pozwolenia lub ustawy o odpadach, a następnie ustalenia, że posiadacz odpadów po wezwaniu do usunięcia naruszeń, nadal gospodaruje odpadami z naruszeniem warunków pozwolenia lub ustawy o odpadach, ale niekoniecznie w sposób tożsamy z wezwaniem do usunięcia naruszeń, a w jakikolwiek sposób gospodaruje odpadami z naruszeniem warunków pozwolenia lub ustawy o odpadach; wskazane więc przepisy w żaden sposób nie formują tożsamości pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie a przesłankami uzasadniającymi cofnięcie pozwolenia bez odszkodowania, gdyż wskazują tylko, że w każdym przypadku, gdy po wezwaniu posiadacz odpadów nadal narusza ustawę lub pozwolenie powinno być ono cofnięte.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty i ich uzasadnienie:

1. Na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku z 20 listopada 2018r., sygn. IV SA/Wa 1251/18, w całości i oddalenie skargi strony na decyzję Ministra Środowiska z 20 lutego 2018 r., nr DZŚ-III.285.7.2018.MS, w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego

2. W przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3. W każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutu 1 skargi kasacyjnej wskazano m.in., że dowody z nagrań zostały przeprowadzone przez organy, a strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem gabinetowym, a wyjątki od tej zasady są ściśle regulowane w art. 89 k.p.a., nie sposób przyjąć, że organ miał obowiązek zaprosić stronę na posiedzenie gabinetowe w dniu, w którym zapoznawał się z dowodami z nagrań zebranych w aktach postępowania. Obowiązku tego nie miał zarówno organ I instancji, jaki i organ II instancji. Strona zaś miała możność, zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu przed organem II instancji, wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów z nagrań zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., który WSA całkowicie pominął, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie do art. 73 § 1a k.p.a. czynności określone w art. 73 § 1 k.p.a. są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Żaden przepis k.p.a. wbrew podglądowi WSA nie nakazuje doręczania dowodów, czy ich kopii stronie postępowania. Jednym wyjątkiem jest art. 73 § 2 k.p.a., który jednak nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. WSA formując wniosek, że organ miał obowiązek doręczenia kopii nagrań stronie dokonał tego bez podstawy prawnej.

Strona skorzystała z możliwości kopiowania akt postępowania, gdyż skopiowała nagrania. W aktach postępowania znajdują się dowody wskazujące nie tylko, że strona miała taką możliwość, ale z niej skorzystała. Wynika to jednoznacznie z dowodów zawartych w aktach postępowania. Biorąc pod uwagę, że strona była także reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika miała świadomość, że przysługuje jej prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów oraz pozostałe uprawnienia wynikające z art. 73 § 2 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie organu, za chybione w tym zakresie należy uznać stanowisko WSA, że organ miał obowiązek odtworzenia tych nagrań, jak należy rozumieć w obecności strony, a jeżeli organ tego nie dokonał, to rzekomo według WSA naruszył art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu, że strona nie mogła zapoznać się z materiałem dowodowym z wykorzystaniem odtwarzacza danych, którym dysponuje organ. Nie jest także zrozumiałe stanowisko Sądu wskazujące, że możność zapoznania się z przeprowadzonym dowodem nie może polegać na skorzystaniu przez stronę w własnego odtwarzacza danych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, za pozbawione jakiejkolwiek podstawy należy zaś uznać stanowisko WSA, że rzekomo organ miał obowiązek sporządzania kopii nagrania i przekazywania go stronie. Żaden przepis prawa nie formuje takiego obowiązku. Jak wynika zaś z przepisu, który przyznaje uprawnienie stronie do wydawania z akt postępowania kopii akt sprawy zawarty jest w art. 73 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu zarzutu 2 skargi kasacyjnej wskazano m.in., że WSA z rażącym naruszaniem przepisów postępowania nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, a w szczególności błędnie przyjął, że jedynym dowodem naruszeń były dowody z nagrań oraz zdjęć. Powyższe nie ma jednak żadnego odzwierciedlania w aktach postępowania, które kontrolował WSA oraz w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji. Organ bowiem w toku postępowania w I instancji w celu ustalenia okoliczności faktycznych oraz zweryfikowania zaistniałych zdarzeń przedstawionych na nagraniach i dokumentacji fotograficznej w dniu 25 kwietnia 2017 r. w Urzędzie Marszałkowskim w Rzeszowie przeprowadził przesłuchanie świadków, tj. osób wykonujących obserwacje i nagrania (F. T. i T. M.). Z protokołów przesłuchań świadków z 25 kwietnia 2017 r. wynika, że odbyły się one w obecności m.in. dwóch pełnomocników strony, którzy mieli prawo, i z niego skorzystali, zadawania pytań osobom przesłuchiwanym.

Zeznania świadków potwierdziły istnienie nieprawidłowości, w tym w szczególności, że zmieszane odpady komunalne ładowane były na samochody bez ich wcześniejszego przetworzenia oraz, że odpady te po załadunku na samochody transportowane były na składowiska w miejscowości Sadów i w miejscowości Staszów, tj. składowiska zlokalizowane poza województwem podkarpackim. Analizując materiał dowodowy w sprawie, potwierdzony zeznaniami świadków zarówno organ I, jak i organ II miały prawo uznać, że udokumentowane na nagraniach i zdjęciach zdarzenia jednoznacznie wskazują, że operator instalacji F. sp. z o.o. eksploatujący przedmiotową instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów naruszał warunki określone w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, szczegółowo określone w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zarzutu 3 skargi kasacyjnej wskazano m.in., że błędnie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdzono, że ma rację skarżąca Spółka, że dowody na które powołuje się organ (jako znajdujące się w aktach sprawy) nie nadawały się do zweryfikowania pod kątem czasu kiedy zostały uzyskane. To organ miał obowiązek, działając zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, przedstawienia argumentacji z której wynikałoby w jaki sposób uzyskał te dowody i z jakich przyczyn uznał je za wiarygodne. Takiej argumentacji w decyzji brak. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Według skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko to jest błędne, gdyż na nagraniach oraz zdjęciach, a także w opisach tych dowodów zostało wskazane kiedy zostały one pozyskane. Przede wszystkim okoliczności te wynikają zeznań świadków, Z akt postępowania oraz uzasadnienia decyzji wynika także: kiedy i jaki sposób zostały pozyskane dowody z nagrań i zdjęć.

W uzasadnieniu zarzutu 4 skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przed organem I instancji zgromadzono dowody wskazujące, że strona w dalszym ciągu po wezwaniu z 17 sierpnia 2017 r., postępowała niezgodnie z treścią pozwolenia zintegrowanego i wezwaniem do zaniechania naruszeń. Dowody te zostały doręczone przez uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] w dniu 24 października 2017 r.

Z przedłożonych dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej z urządzenia do wykonywania filmów i dokumentacji fotograficznej z dużej wysokości oraz nagrań z obserwacji zapisanych na płycie DVD-R o pojemności 4,7 GB wynika jednoznacznie, że instalacja strony do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów nadal po wezwaniu z 17 sierpnia 2017 r. i po upływie terminu na zaniechanie naruszeń była eksploatowana niewłaściwie i z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym, jak również z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Po wezwaniu na terenie przedmiotowej instalacji na wszystkich placach na terenie zakładu zalegały hałdy zmieszanych odpadów komunalnych, oraz wysortowanych frakcji, które zostały obwałowane i częściowo przysypane odpadami przetworzonymi "najprawdopodobniej" stabilizatem. Przed halą widać zgromadzone odpady po ich wyładunku na terenie instalacji, w tym zmieszane odpady i odpady selektywnie zebrane. Frakcja podsitowa sypana jest bezpośrednio na plac zamiast do kontenera. Jak wynika z tak sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz nagrań z obserwacji, na terenie Zakładu F. sp. z o.o. z siedzibą w T. zgromadzone zostały takie ilości odpadów, których strona nie była w stanie przetworzyć zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym. Wbrew więc stanowisku WSA, nie znajdującego potwierdzenia w aktach postępowania, nagrania te oraz zdjęcia pochodzą z obserwacji terenu strony z 14 września 2017 r., z 22 września 2017 r. z 29 września 2017 r., z 4 października 2017 r. i z 19 października 2017 r., a więc już po wezwaniu z 17 sierpnia 2017 r. i po wpływie terminu na usunięcie naruszeń. Dowody te były połączone z wyjaśnieniami uczestnika postępowania wskazującymi w jakich okolicznościach dowody te zostały zebrane.

W uzasadnieniu zarzutu 5 skargi kasacyjnej wskazano m.in., że za bezpodstawne należy uznać stanowiska WSA, że jakikolwiek wpływ na ustalenia organu mogły mieć protokoły z kontroli WIOŚ skoro ustalenia WIOŚ na temat przestrzegania prawa przez stronę na terenie zakładu strony mogły dotyczyć tylko dnia (a tak naprawę chwili), w którym pracownik WIOŚ był na kontroli na terenie zakładu strony. Ustalenia z takiej chwili w żaden sposób nie mogą podważać zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego faktów stwierdzonych na podstawie innych dowodów odnoszących się do innych dni i momentów niż chwila obecności kontrolera WIOŚ na terenie zakładu strony. Doświadczenie życiowe uczy bowiem, że nieuczciwi uczestnicy obrotu gospodarczego, często tylko na potrzeby kontroli porządkują teren, a po kontroli sytuacja jest niezgodna z prawem. Do niedawna dużym ułatwieniem w tym zakresie była okoliczność, że WIOŚ musiał zawiadomić kontrolowanego z wyprzedzeniem tygodniowym o kontroli. Jakiekolwiek znaczenia nie może mieć więc, że protokoły kontroli mają moc dokumentów urzędowych w świetle art. 76 § 1 k.p.a., jeżeli nie mogły one w ogóle podważać ustaleń organu poczynionych na podstawie innych dowodów. Wskazywane przez WSA protokoły kontroli w ogóle nie mogły w świetle zasad doświadczenia życiowego podważać ustaleń poczynionych na podstawie innych dowodów.

W uzasadnieniu zarzutu 6 skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w niniejszej sprawie Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił z jakich powodów uchylił decyzję organu I instancji w kontekście art. 135 p.p.s.a. W niniejszej sprawie WSA w żaden sposób nie wskazał z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. z jakich powodów uchylenie decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jest to tym bardziej istotne, że WSA w ogóle nie odniósł się do istoty dowodów z nagrań i faktów z nich wynikających, gdyż wskazał jedynie rzekomo, że organ tych dowodów nie przeprowadził. Trudno przyjąć na jakiej podstawie WSA uznał, że nawet jeżeli zachodziłaby potrzeba przeprowadzenia dodatkowych dowodów, to czemu ewentualne uchybienia w postępowaniu dowodowym nie mogłyby być uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji było przedwczesne, skoro WSA w żaden sposób ani nie przesądził, ani nawet w ogóle nie wskazał, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sposób ewidentny doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, a miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA bez żadnej podstawy uchylił decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zarzutu 7 skargi kasacyjnej wskazano m.in., że WSA przytoczył m.in. regulację art. 195 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 p.o.ś. wskazującą, że pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach, a także że w przypadku, o którym mowa w art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że WSA w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego pominął całkowicie postawę obu decyzji, tj. art. 45 ust. 8 i 9 oraz art. 47 ust. 1 i 2 u.o. WSA w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska, że podstawą cofnięcia pozwolenia zintegrowanego są dwie niezależnie od siebie podstawy prawne. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem naruszenia były zagadnienia związane wyłącznie z gospodarką odpadami. W tym zakresie podstawą cofnięcia pozwolenia zintegrowanego w świetle art. 45 ust. 8 i 9 u.o. był art. 47 ust. 2 u.o., który wskazuje, że cofnięcie jest obligatoryjne. Sąd rozpajając istotę sprawy w ogóle nie odniósł się do stanowiska organu, czy art. 47 ust. 2 u.o. w przypadku gospodarki odpadami może być podstawą cofnięcia pozwolenia zintegrowanego. Zamiast tego wskazał tylko na art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Jest o tyle istotne, że w odróżnieniu od art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. art. 45 ust. 8 i 9 u.o. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o. nie pozostawia organowi w żaden sposób uznania zarówno w zakresie cofnięcia, jaki zakresu cofnięcia decyzji dotyczącej gospodarki odpadami. W każdym więc przypadku gdy posiadacz odpadów, mimo wezwania nadal odpowiednio narusza przepisy ustawy o odpadach lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem organ jest obowiązany w całości cofnąć bez odszkodowania decyzję z zakresu gospodarki odpadami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, Stowarzyszenie reprezentowane przez r.pr. A. S. i r.pr. M. O. wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy i rozpoznanie skargi na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalenie skargi kasacyjnej w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz zasądzenie od Ministra na rzecz Spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w pkt:1-6 skargi kasacyjnej, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy w każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt I.1)-6) skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ powtarza kilkanaście tych samych przepisów - od przepisów regulujących kompetencje i ustrój sądów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), przez przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a,) oraz przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.): art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 73 § 1, la i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie jest prawidłowy. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazuje też jasno, czy poszczególne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jaki to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko takie uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Powtórzenie tych samych przepisów w zarzutach skargi kasacyjnej wymienionych w pkt 1-6 (dotyczących naruszenia przepisów postępowania) nie spełnia wymogu poprawności sformułowania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego w pkt 1-6 skargi kasacyjnej, w których zarzucono treść tych samych jednocześnie przepisów. Taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalić z jakimi przepisami p.p.s.a. powiązano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W realiach niniejszej sprawy można było zatem przyjąć na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, czym różnią się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przedstawione w pkt 1-6 skargi kasacyjnej, w sytuacji w której w każdym zarzucie powtórzono te same przepisy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej w pkt 1-6 oraz w ich uzasadnieniu, a tym bardziej, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie na podstawie innego kryterium niż legalność. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją WSA w Warszawie, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.

Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Wniesienie tej skargi jest więc ograniczone co do przedmiotu, a ponadto obwarowane innymi wymaganiami odnoszącymi się do danego aktu lub czynności (wyczerpanie środków zaskarżenia, dochowanie terminu).

Warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne do końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie ten warunek został spełniony, bowiem WSA w Warszawie uchylił decyzje organów I i II instancji wobec braku spełnienia przez te decyzje wymogów wynikających z przepisów: art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu, skarżący kasacyjnie organ de facto polemizuje z argumentami uzasadnienia, a nie wskazuje jego braków w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., co umożliwia jego kontrolę instancyjną.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że przepis art. 145 § 1, podobnie jako art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21).

Brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem I instancji powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Użyte w art.153 p.p.s.a. pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło Sąd ten do uchylenia decyzji organów I i II instancji. Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenia, co wziął pod uwagę Sąd I instancji uwzględniając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Spółki.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do uzasadnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu I. 1) skargi kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że orzekające w sprawie organy, nie przeprowadziły dowodu z odtworzenia nagrań, które stanowiły zasadniczą podstawę ich rozstrzygnięcia. Odtworzenie w postępowaniu administracyjnym nagrań pochodzących z zapisu uzyskanego za pomocą kamery przez organy administracji publicznej, które zobowiązane są w szczególności do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie byłoby sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. II GSK 54/10, LEX nr 764419. W orzecznictwie NSA wyrażono także pogląd odwołujący się do piśmiennictwa, według którego jeśli przedmiotem zainteresowania w postępowaniu wyjaśniającym jest materialna strona dokumentu np. nośnika elektronicznego, na którym dokumenty zostały utrwalone - a zatem gdy chodzi np. o stwierdzenie jego autentyczności, czasu, w którym został sporządzony, materiału, na którym został zapisany itp., organ dokonuje w istocie oględzin dokumentu, a zatem do dowodu tego znajduje zastosowanie art. 79. Natomiast jeżeli przedmiotem zainteresowania jest idealna strona dokumentu, tj. jego treść, organ administracji publicznej dokonuje oceny dokumentu i wówczas art. 79 nie znajduje zastosowania (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 3154/17, LEX nr 2478559).

W okolicznościach tej sprawy przeprowadzenie dowodu z nagrań powinno nastąpić w drodze oględzin, a zatem do dowodu tego powinien mieć zastosowanie art. 79 k.p.a. W przypadku dowodów uzyskanych bez udziału strony, przez włączenie do akt sprawy dowodu z nagrań wykonanych przez inne osoby, zasada czynnego udziału realizowana jest przez zaznajomienie strony z tymi dokumentami i umożliwienie wypowiedzenia się w ich zakresie, a także przedstawiania kontrdowodów. W okolicznościach tej sprawy organ miał zatem obowiązek przeprowadzenia oględzin nagrań. W niniejszej sprawie dokonanie oględzin było tym bardziej uzasadnione, że Spółka zgłaszała zarzuty co do "materialnej strony" nagrań oraz wnosiła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu stwierdzenia autentyczności i rzetelności nagrań oraz ewentualnej ingerencji w ich treść. Stwierdzenie przez organy obu instancji, że autentyczność nagrań nie budzi ich wątpliwości i w związku z tym nie ma potrzeby dopuszczenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, wymagało przeprowadzenia oględzin nagrań. Dokonanie takich oględzin umożliwiłoby stronom zgłaszanie zarzutów i wyjaśnień.

Wskazać należy, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (zob. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. II OSK 677/21, LEX nr 3323036).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy obu instancji nie przeprowadziły dowodu z nagrań (co już było wystarczające do uchylenia decyzji organów obu instancji). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dowody z nagrań nie zostały przez organ przeprowadzone.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że nagrania znajdowały się w aktach sprawy, do których strona ma prawo wglądu (art. 73 § 1 k.p.a.) wraz z prawem do otrzymania kopii i odpisów z akt (art. 73 § 2 k.p.a.). Prawo wglądu do akt i możliwość otrzymania kopii i odpisów z akt sprawy nie zwalniają organów administracji z obowiązku prowadzenia dowodów w sposób zgodny z k.p.a. W przypadku nagrań oznacza to konieczność przeprowadzenia oględzin.

Twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że dowód z nagrań został przeprowadzony "na posiedzeniu gabinetowym" nie można zweryfikować na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., w szczególności sporządza się protokół: oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., dopuszczalną przez prawo formą dokumentowania dowodu z oględzin jest sporządzenie protokołu przez organ administracji.

Wskazać należy, że dowód z nagrań w okolicznościach tej sprawy miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym przeprowadzenie tego dowodu powinno być udokumentowane stosownym protokołem, nawet jeżeli miało miejsce "na posiedzeniu gabinetowym".

W decyzji Ministra z 20 lutego 2018 r. nr DZŚ-III.285.7.2018.MS w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego brak jest wskazania, konkretnych fragmentów nagrań, które miałyby potwierdzać zarzucane naruszenia.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu I. 2) skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie organ, zarzuca Sądowi I instancji, że stwierdził, iż ustalenia co do naruszenia przez stronę warunków pozwolenia zintegrowanego zostały poczynione wyłącznie na podstawie nagrań z obserwacji i zdjęć, podczas gdy z akt postępowania oraz uzasadnienia decyzji wynika, że nie były to jedyne dowody naruszenia przez stronę warunków pozwolenia zintegrowanego i przepisów prawa, gdyż pozostałe dowody w tym m.in. zeznania świadków również na ten fakt wskazywały.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że ustalenia organu co do naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego zostały w całości oparte na nagraniach i fotografiach (s. 9-10 oraz 14 uzasadnienia decyzji Ministra). Kwestionowane przez Ministra w skardze kasacyjnej stwierdzenie Sądu I instancji ma swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że zeznania świadków złożone w toku postępowania przed Marszałkiem miały charakter wtórny wobec materiałów w postaci nagrań i fotografii. Wynika to wyraźnie z treści decyzji Marszałka - zeznania świadków zostały wskazane jako dowód jedynie przy dwóch stwierdzonych naruszeniach z siedmiu (s. 6-13 uzasadnienia decyzji Marszałka). Wskazać należy, że świadkowie zostali przesłuchani w dniach: 25 kwietnia 2017 r. i 29 czerwca 2016 r. Wezwanie organu I instancji do usunięcia z dniem jego otrzymania naruszeń decyzji skierowane do Spółki zostało wysłane w dniu 18 sierpnia 2017 r. Po tej dacie świadkowie nie składali zeznań. Z treści uzasadnienia ww. wezwania wynika, że postępowanie to wszczęte zostało po przedłożeniu w dniu 9 grudnia 2016 r. przez Stowarzyszenie dokumentacji fotograficznej wraz z nagraniami z monitoringu (zapisanych na 4 płytach DVD-R), wskazujących że ww. Spółka niewłaściwie i z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego oraz obowiązujących przepisów prawa eksploatuje przedmiotową instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W uzasadnieniu wezwania organ I instancji stwierdził, że analizując materiał dowodowy w sprawie uznał, przedłożone przez Stowarzyszenie dowody potwierdzone zeznaniami świadków za wiarygodne.

W tych okolicznościach uzasadniona jest teza Sądu I instancji, że decyzje organów obu instancji zostały oparte - w zakresie kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy- głównie na nagraniach i fotografiach. Organ I instancji na str. 13 uzasadnienia decyzji stwierdził, że dowód w sprawie stanowią zeznania świadków odnotowane w protokołach z 25 kwietnia 2017 r., znak OS-I.7222.1.1.2017.MD. Zdaniem organu I instancji, okoliczności te potwierdzają również nagrania z obserwacji z 29 września 2016 r. (czas filmu 38:51, 01:06) oraz zdjęcia z 29 czerwca 2016 r.(str. 168 przedłożonej dokumentacji) i z 8 czerwca 2016 r.

Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić jak odmiennie wskazano w skardze kasacyjnej, że Spółka przyznała się do naruszenia prawa. Podkreślić należy, że zasadniczym powodem uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji była stwierdzona wadliwość przeprowadzenia dowodów z nagrań.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu I.3) skargi kasacyjnej, wskazać należy, że dowód z nagrań nie został przeprowadzony, nie było możliwe zweryfikowanie jego autentyczności w zakresie czasu i sposobu uzyskania nagrań. Kwestionowane stwierdzenie Sądu I instancji jest prawidłowe. Zeznania świadków nie mogły bowiem potwierdzić daty sporządzenia nagrań, które miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nagrań wykonanych po wezwaniu do usunięcia naruszeń. Po dacie tego wezwania żadni świadkowie nie byli przesłuchiwani.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu I.4) skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że skarżący kasacyjnie organ błędnie odczytał uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, wybiórczo cytując jego fragment, WSA nie twierdzi, że po wezwaniu organ nie zebrał żadnych dowodów w sprawie. Sąd I instancji na str. 26 uzasadnienia wskazał bowiem, że "Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność czy skarżąca spółka zastosowała się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Jak wskazał Sąd I instancji "tylko bowiem stwierdzenie, że skarżący w dalszym ciągu [po wezwaniu do usunięcia naruszeń] postępuje niezgodnie z treścią pozwolenia zintegrowanego, uzasadniało w świetle art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. cofnięcie łub ograniczenia pozwolenia" (s. 26 uzasadnienia wyroku).

Pozwolenie zintegrowane może być cofnięte w razie stwierdzenia, że prowadzący instalację nie usunął naruszeń pozwolenia zintegrowanego wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszeń (art. 195 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.o.ś.). Podstawą cofnięcia pozwolenia zintegrowanego może być tylko takie naruszenie jego postanowień, które było przedmiotem wezwania do usunięcia naruszeń i nie zostało usunięte. Po wezwaniu w odpowiednim terminie organ powinien ustalić, czy zobowiązany podmiot korzystający ze środowiska usunął naruszenia wskazane w wezwaniu. Skoro w wezwaniu skierowanym do Spółki zobowiązano ten podmiot do powiadomienia Marszałka o działaniach podjętych w celu usunięcia nieprawidłowości w ciągu 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, to obowiązkiem organu było sprawdzenie czy usunięto nieprawidłowości zgodnie z treścią wezwania. W niniejszej sprawie podstawą cofnięcia pozwolenia zintegrowanego były zarzuty dotyczące innych naruszeń pozwolenia zintegrowanego niż naruszenia wskazane w wezwaniu.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że pomimo tego, że w materiale dowodowym znajdowały się nagrania (na dyskach i płycie DVD), organ nie przeprowadził tych dowodów, co spowodowało brak możliwości ustalenia, czy Spółka zastosowała się do wezwania i zaprzestała naruszeń w nim wskazanych.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu I.5) skargi kasacyjnej, podnieść należy, że nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, który twierdzi, że za bezpodstawne należy uznać stanowisko WSA, że jakikolwiek wpływ na ustalenia organu mogły mieć protokoły z kontroli WIOŚ (s. 12 skargi kasacyjnej). Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji jest obowiązany ustosunkować się do każdego dowodu zebranego w sprawie i uwzględnić go lub nie uwzględnić przy wydawaniu decyzji. W tej sprawie jednak tak się nie stało w odniesieniu do protokołów z kontroli WIOŚ.

Spółka przedłożyła w toku postępowania administracyjnego protokoły z kontroli WIOŚ. Według Spółki, protokoły z powyższych kontroli są dowodem (dokumentem urzędowym - art. 76 § 1 k.p.a.) na to, że na terenie instalacji nie dochodziło do naruszeń, które uzasadniałyby cofnięcie pozwolenia zintegrowanego. Minister nie dokonał oceny treści tych protokołów z punktu widzenia podstaw cofnięcia pozwolenia zintegrowanego. Minister na str. 6 uzasadnienia decyzji dostrzegł jednocześnie, że protokół z kontroli [...] Delegatura w T., która miała miejsce w dniach 12-15 września i obejmowała 2017 r. do dnia jej zakończenia. Celem kontroli było sprawdzenie dotrzymywania wymagań ochrony środowiska wynikających z pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów prawa w związku z informacją uzyskaną z Delegatury [...] w Z. o nielegalnym składowaniu odpadów komunalnych pochodzących ze Spółki na wyrobisku w m. S., tj. poza terenem województwa, na którym te odpady zostały wytworzone. Minister na str. 7 uzasadnienia decyzji zwrócił też uwagę, że ze wskazanego protokołu z kontroli [...] wynika, że oględziny terenu zakładu i eksploatowanej instalacji wykazały zgodność zainstalowanych urządzeń, jak też zgodność technologii z wymaganiami pozwolenia. Według Ministra, z uwagi na postępowania wszczęte przez Prokuraturę Rejonową w K. oraz Prokuraturę Okręgową w Z., na których potrzeby zostały zabezpieczone dokumenty dotyczące ewidencji odpadów obejmujące lata 2016 i 2017, inspektorzy nie mieli możliwości sprawdzenia oryginalnych dokumentów w tym zakresie, a tym samym stwierdzenie braku naruszeń należy odnosić wyłącznie do zakresu faktycznie przeprowadzonej kontroli.

Należy w tym miejscu podkreślić, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA – CBOSA). Szczególna moc dowodowej wynikająca z urzędowego charakteru protokołu (art. 76 § 1 k.p.a.), uzasadniona jest w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.).

W trakcie trwania postępowania administracyjnego Minister miał wiedzę, że wyniki kontroli [...] różnią się od materiałów zebranych przez Stowarzyszenie, niemniej jednak nie ustosunkował się do tych różnic. Minister oparł się wyłącznie na materiałach prywatnych przedłożonych przez Stowarzyszenie i zweryfikował ich treść jedynie przesłuchując osoby, które przygotowywały te materiały na zlecenie Stowarzyszenia.

Nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej, że kontrole WIOŚ nie mogły mieć wpływu na decyzję organów, ponieważ ustalenia WIOŚ na temat przestrzegania prawa przez stronę na terenie zakładu strony mogły dotyczyć tylko dnia (a tak naprawdę chwili), w którym pracownik WIOŚ był na kontroli na terenie zakładu strony. Ustalenia z takiej chwili w żaden sposób nie mogą podważać zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego faktów stwierdzonych na podstawie innych dowodów odnoszących się do innych dni i momentów niż chwila obecności kontrolera WIOŚ na terenie zakładu strony.

W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono tezy, że wskazane przez Sąd I instancji protokoły kontroli w ogóle nie mogły w świetle zasad doświadczenia życiowego podważać ustaleń poczynionych na podstawie innych dowodów.

Skarżący kasacyjnie organ, posiadając materiał dowodowy wskazujący na to, że nie dochodzi do naruszeń, pochodzący od organu powołanego do kontroli w tym zakresie, tj. Inspekcji Ochrony Środowiska, nie nadał mu przymiotu wiarygodności i oparł się jedynie na materiałach prywatnych przedłożonych przez Stowarzyszenie.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie organy nie przeprowadziły dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim są protokoły kontroli [...]. Marszałek i Minister Środowiska pominęli wyniki przeprowadzonych kontroli.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu I.6) skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że skarżący kasacyjnie organ bezpodstawnie zarzuca, że Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów, dla których oprócz uchylenia decyzji Ministra uchylił również decyzję Marszałka. Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji, nie przeprowadziły dowodu z nagrań. Ponieważ dowód ten ma podstawowe i decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oznacza to, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego co do istoty sprawy. W takiej sytuacji konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji w celu przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres wadliwości postępowania przeprowadzonego przez orzekające w sprawie organy w I i II instancji prawidłowo stwierdzony przez Sąd I instancji obligowały ten Sąd do zastosowania art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że również nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do podstawy prawnej wynikającej z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. i wskazał, że stanowi on podstawę materialnoprawną decyzji Ministra. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał dlaczego pominął całkowicie podstawę obu decyzji, tj. art. 45 ust. 8 i 9 oraz art. 47 ust. 1 i 2 u.o. WSA w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska, że podstawą cofnięcia pozwolenia zintegrowanego są dwie niezależne od siebie podstawy prawne. Nie jest prawdą, że art. 45 ust. 8 i 9 oraz art. 47 ust. 1 i 2 u.o. stanowiły podstawę obu decyzji w niniejszej sprawie.

Wbrew bowiem temu co twierdzi Minister w skardze kasacyjnej, w podstawie prawnej decyzji tego organu oprócz przepisów proceduralnych, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wskazano wyłącznie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Również wezwanie zostało oparte wyłącznie na podstawie art. 195 ust. 2 p.o.ś. Jedynie decyzja Marszałka zawierała obie podstawy prawne. Zatem twierdzenie, że podstawą decyzji Ministra były przepisu u.o. jest błędne.

Minister zarzuca Sądowi I instancji brak odniesienia się do tego, że art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 2 u.o. stanowią niezależne od siebie podstawy prawne. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 21, dalej: u.o.) stanowią niezależne od siebie podstawy prawne wydania decyzji cofającej pozwolenie/zezwolenie bez odszkodowania, a także że ich cechą wspólną jest naruszenie przewidzianych w pozwoleniu/zezwoleniu warunków prowadzenia działalności. Art. 47 ust. 2 u.o. dotyczy zezwoleń natomiast nie jest podstawą prawną w przypadku wydania decyzji cofającej bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane.

Wyjaśnić należy, że regulacje prawne funkcjonujące w ochronie środowiska odróżniają dwa rodzaje aktów administracyjnych reglamentujących prowadzenie działalności wpływającej na stan środowiska – pozwolenia i zezwolenia. Pozwolenie ma być innym rodzajem aktu niż zezwolenie, mające charakter decyzji ograniczającej prawo prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej. Pozwolenie taką decyzją nie jest, jego uzyskanie nie jest bowiem warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, ale warunkiem prowadzenia jej w określony sposób – przez użytkowanie instalacji, której ruch powoduje wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Obowiązek uzyskania pozwolenia spełnia tu m.in. wymagania zasady prewencji, gdyż odejście od technologii dla środowiska uciążliwej (powodującej emisję) zwalnia z tego obowiązku. Obie decyzje muszą być uzyskane przed podjęciem działalności, mają więc z tego punktu widzenia charakter instytucji prewencyjnych. Tak rozumiane pozwolenie jest decyzją stwierdzającą spełnienie postawionych w ustawie warunków prowadzenia działalności (gospodarczej lub innej) bądź także decyzją ustalającą lub precyzującą te warunki w granicach dopuszczonych ustawą. Pod określeniem "zezwolenie" funkcjonują natomiast akty administracyjne reglamentujące możliwość podejmowania określonego typu działalności, przy czym przyczyną wprowadzenia reglamentacji jest również potrzeba zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska (zob. M. Górski, Ochrona jakości środowiska i prawo emisyjne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 279). Eksploatacja przedmiotowej instalacji odbywała się na podstawie pozwolenia zintegrowanego, a nie na podstawie zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 47 u.o.). Uszło uwadze skarżącemu kasacyjnie organowi, że pozwolenie zintegrowane na podstawie którego Spółka eksploatuje przedmiotową instalację jest rodzajem pozwolenia emisyjnego, wobec czego jego treść powinna być ustalana z uwzględnieniem: 1) ogólnych wymagań adresowanych do wszystkich pozwoleń; 2) szczegółowych wymagań związanych z pozwoleniem na dokonywanie określonej emisji. W pozwoleniu zintegrowanym powinny zostać również określone warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami (o ile oczywiście odpady są wytwarzane bądź zbierane lub przetwarzane) na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach, w dodatku niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Jednym z ważniejszych założeń ustalania treści pozwolenia zintegrowanego jest przyjęcie przez ustawodawcę, że ma ono obejmować całość oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wszystkie emisje dokonywane przez instalację, a także pobór wody. Ustalając treść pozwolenia zintegrowanego, nie trzeba więc oceniać, czy z punktu widzenia przepisów szczegółowych dana instalacja musi mieć pozwolenie na określoną emisję. Zakwalifikowanie instalacji do grupy wymagających tego typu pozwolenia jest równoznaczne z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na każdą z powodowanych emisji (por. M. Górski, Ochrona jakości środowiska i prawo emisyjne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 291). Zgodnie z art. 202 ust. 1 p.o.ś., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4, oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, bez zalecania jakiejkolwiek techniki czy technologii. W piśmiennictwie wskazuje się, że "ustalenie treści pozwolenia zintegrowanego powinno odbywać się także w sposób integrujący wiele ogólnych i szczegółowych postanowień i to nie tylko p.o.ś., ale i innych ustaw (w szczególności u.o.) – (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 632).

W przypadku, gdy pozwolenie zintegrowane związane jest z gospodarką odpadami, a prowadzący instalację narusza przepisy u.o., zastosowanie będzie miał art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Brak jest zatem podstaw, aby w przypadku pozwolenia zintegrowanego stosować podstawę prawną przewidzianą w u.o., w sytuacji, gdy naruszenia, o których mowa w skardze kasacyjnej, są objęte treścią art. 195 p.o.ś. W konsekwencji tego co zostało napisane wyżej, podstawą prawną decyzji organu I instancji powinien być art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., a nie powołane dodatkowo w decyzji tego organu przepisu u.o.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 8 i 9 oraz art. 47 ust. 1 i 2 u.o. przez ich niezastosowanie oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że musi istnieć tożsamość pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie a przesłankami uzasadniającymi cofnięcie pozwolenia bez odszkodowania, podczas gdy zarówno art. 47 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 8 i 9 u.o., jak i art. 195 ust, 1 pkt 1 oraz ust. 2 p.o.ś. wymagają tylko ustalenia, że gospodarowanie odpadami jest prowadzone z naruszeniem warunków pozwolenia lub ustawy o odpadach, a następnie ustalenia, że posiadacz odpadów po wezwaniu do usunięcia naruszeń, nadal gospodaruje odpadami z naruszeniem warunków pozwolenia lub ustawy o odpadach, ale niekoniecznie w sposób tożsamy z wezwaniem do usunięcia naruszeń, a w jakikolwiek sposób gospodaruje odpadami z naruszeniem warunków pozwolenia lub ustawy o odpadach. Zdaniem Ministra, przepisy w żaden sposób nie formułują tożsamości pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie a przesłankami uzasadniającymi cofnięcie pozwolenia bez odszkodowania, gdyż wskazują tylko, że w każdym przypadku, gdy po wezwaniu posiadacz odpadów nadal narusza ustawę lub pozwolenie powinno ono być cofnięte.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia, którą przedstawia skarżący kasacyjnie organ jest sprzeczna funkcją wezwania do usunięcia naruszenia prawa, którą powinno ono pełnić na gruncie przepisów p.o.ś. Wskazać należy, że cofnięcie pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania jest surową sankcją administracyjną. Z tego powodu ustawodawca wprowadził obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które pełni rolę ostrzeżenia dla prowadzącego instalację i jednocześnie stwarza podmiotowi korzystającemu ze środowiska, warunki pozwalające na uniknięcie sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania. Prowadzący instalację na podstawie pozwolenia zintegrowanego, powinien uzyskać informację wynikającą z wezwania i tym zakresie dokonać zmian, aby instalacja była prowadzona zgodnie z prawem. Trudno uznać za racjonalny sposób rozumienia art. 195 p.o.ś., który przedstawiony został w skardze kasacyjnej. Jaką funkcję miałoby wezwanie realizowane na podstawie art. 195 ust. 2 p.o.ś., gdyby możliwe było cofnięcie pozwolenia zintegrowanego na podstawie innych naruszeń niż wskazane w tym wezwaniu, zwłaszcza jeżeli naruszenia wskazane w wezwaniu zostały usunięte. Podstawą cofnięcia pozwolenia zintegrowanego mogą być tylko takie naruszenia jego treści, które były przedmiotem wezwania do usunięcia/zaniechania naruszeń i nie zostały usunięte. Wezwanie do zaniechania naruszeń powinno dotyczyć naruszeń stwierdzonych w toku postępowania, a następnie po dokonaniu wezwania organ powinien stwierdzić, czy naruszenia zidentyfikowane w wezwaniu zostały zaniechane. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że do takiego zaniechania nie doszło, spełnione są przesłanki formalne dające podstawę do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustawodawca daje bowiem podmiotowi korzystającemu ze środowiska możliwość usunięcia stwierdzonych wadliwości. Dopiero brak zastosowanie się do wezwania skutkuje dotkliwą sankcją jaką jest cofnięcie pozwolenia. Wykładnia art. 195 ust. 2 p.o.ś. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Pozwolenie zintegrowane może być cofnięte wyłącznie wtedy, gdy prowadzący instalację - pomimo wezwania do usunięcia naruszeń - w dalszym ciągu dopuszcza się naruszeń wskazanych w tym wezwaniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.