Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 657/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art. 9; art. 11; art. 77 § 1 art. 15; art. 78 § 2; art. 80; art. 107 § 3; art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: WSA Jerzy Drwal WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Krzysztof Barański po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Inne w L. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inne w L. na rzecz K. K. i J. K. kwotę [...]zł (dwieście dwadzieścia dwa złote) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] J., w stosunku do działek o numerach [...].

Podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji stanowiły następujące ustalenia:

Zawiadomieniem z dnia 30 grudnia 2015 r. Starosta B. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji powierzchni ewidencyjnej działek oznaczonych nr [...] położonych w obrębie H., jednostka ewidencyjna J.. Zawiadomieniem z dnia 11stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował, że wszczęte z urzędu w dniu 30 grudnia 2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji powierzchni ewidencyjnej dotyczy działek o nr: [...].

W toku postępowania Starosta B. zlecił wykonawcy prac geodezyjnych przeprowadzenie analizy wyznaczenia działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w świetle danych ujawnionych w operatach technicznych zdeponowanych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji powierzchni ewidencyjnej działek oznaczonych numerami [...] i [...].

Po rozpatrzeniu odwołania K. K. i J. K., decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r. nr [...] Inne w L. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał przepis art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. jako podstawę prawną obligującą organ do prowadzenia postępowania oraz podniósł, że Starosta B. w zawiadomieniach z dnia 30 grudnia 2015 r. i z 11 stycznia 2016 r., określając podmiot, treść praw, które są przedmiotem sprawy, podstawę prawną i stan faktyczny, ustalił zakres sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie toczy się w sprawie aktualizacji powierzchni działek oznaczonych numerami [...] położonych w [...], natomiast organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne wyłącznie w sprawie aktualizacji działek nr [...] Wskutek pominięcia w sentencji decyzji działki nr [...] zaistniała nieuprawniona zmiana zakresu prowadzonego postępowania, określonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, która mogła mieć istotny wpływ na prawa i obowiązki stron postępowania.

Ponadto organ odwoławczy zarzucił Staroście [...] brak zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz polecił organowi pierwszej instancji ustalenie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów wpisy ujawnione w ewidencji gruntów dotyczące powierzchni działek objętych postępowaniem zawierają dane zgodne z danymi zachowanymi w: operacie z wyznaczenia punktów granicznych działki nr [...], operacie wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami [...] z listopada 2016, operacie [...] ze wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] [...], czy dane zachowane w tych operatach spełniają standardy pozwalające na ujawnienie nowych danych według kryteriów określonych w § 60 - 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2018 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina J., polegających na:

- zmianie powierzchni działki o numerze [...], z pow. 3,58 ha (pow. użytków: PsIV - [...] ha, S-RIVa - 2,11 ha, S-RIVb - 1,25 ha, S-RV - [...] ha) na pow. 3,6071 ha (pow. użytków: S-IVa - 2,1840 ha, S-IVb - 1,3017 ha, S-V - [...] ha);

- zmianie powierzchni działki o numerze [...], z pow. 0,54 ha (pow. użytków: PsIV - [...] ha, Br-RIVa - 0,38 ha, S-RIVb - 0,06 ha) na pow. 0,5776 ha (pow. użytków: PsIVa - [...] ha, Br-IVa - 0,4465 ha, RIVb - 0,0195 ha);

- zmianie powierzchni działki o numerze [...], z pow.1,47 ha (pow. użytków: PsIV - 0,28 ha, Br-RIVa - 0,52 ha, RIVa - 0,67 ha) na pow. 1,4340 ha (pow. użytków: PsIVa - 0,2740 ha, Br-RIVa - 0,4762 ha, RIVa - 0,6838).

W uzasadnieniu Starosta B. wskazał, że w dotychczasowych postępowaniach obejmujących przedmiotowe działki bezspornie stwierdzono istnienie niezgodności w wykazaniu ich powierzchni. Powierzchnia przedmiotowych działek wykazana jest w aktualnym operacie ewidencji gruntów według danych z operatu z podziału działek [...] zaewidencjonowanego w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...] i wynosi dla działki [...] - [...] - 1,47 ha. Natomiast w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym zdeponowane są nowsze opracowania geodezyjne, takie jak: [...] - operat z wyznaczenia granicy działki [...], operat wznowienia granicy pomiędzy działkami [...] z 2016 r., operat nr [...] ze wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych między innymi działek oznaczonych numerami [...], w których w sposób odmienny wykazano pole powierzchni działek. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w toku przeprowadzonych w 2006 r. czynności wznowienia granic działki nr [...] sporządzony został protokół wyznaczenia punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Dokonano także porównania mapy numerycznej z mapą ewidencyjną i stwierdzono rozbieżności w obliczaniu współrzędnych. Nawiązując do osnowy geodezyjnej dokonano pomiaru sytuacyjnego budynku gospodarczego, przez który przebiega granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. W czynnościach terenowych uczestniczył właściciel nieruchomości. Wyznaczona granica została zaakceptowana przez strony, o czym świadczą podpisy w sporządzonym protokole.

Starosta B. podniósł, że w przedmiotowej sprawie dokonano także analizy aktualizacji mapy zasadniczej z 2012 r. dla potrzeb opracowania mapy do celów projektowych działki [...] o powierzchni 0,54 ha.

W dniu 18 grudnia 2017 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w B. przyjęto operat techniczny dotyczący analizy wyznaczenia działek nr [...], wykorzystujący operat z pomiaru do ewidencji gruntów nr [...], operat podziałowy nr [...], operat ze wznowienia wyżej wymienionych działek nr [...] i wykonanie pomiaru kontrolnego. W skład wyżej wymienionego operatu nr [...] wchodzi opinia techniczna sporządzona przez geodetę uprawnionego J. P., z której wynika, że dane dotyczące punktów granicznych przedmiotowych działek wykazane w operacie ewidencyjnym, operacie z podziału działek [...] oraz późniejszych opracowaniach geodezyjnych są tożsame. Powyższy operat zawiera wyniki przetwarzania rezultatów pomiarów sytuacyjnych w postaci zestawień zawierających: współrzędne punktów granicznych obliczonych przez wykonawcę, wykaz współrzędnych punktów granicznych włączonych do roboczej bazy danych, wykazy zawierające pola powierzchni obiektów obszarowych objętych pomiarem (działek ewidencyjnych, konturów użytków gruntowych, konturów klas gleboznawczych, klasoużytków oraz budynków). Punkty graniczne działek ewidencyjnych wyznaczone zostały z dokładnością wymaganą w § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - błąd średni położenia punktu względem osnowy BPP = 2 (0,11 - 0,30 m).

W związku z tym Starosta B., biorąc pod uwagę różnice pomiędzy powierzchnią ewidencyjną działek nr: [...] wykazaną w operatach ewidencji gruntów i budynków, a powierzchnią tych działek wyznaczoną podczas pomiaru kontrolnego, orzekł o zmianie tych powierzchni. Wyliczone w wyniku prac powierzchnie przedmiotowych działek wynoszą – odpowiednio – dla działki [...] - [...] - 1,4340 ha.

K. K. i J. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Ponadto w toku postępowania odwoławczego odwołujący w piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. zatytułowanym jako "Analiza" w obszerny sposób uzasadnili swoje stanowisko i wnieśli o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Powołując się na protokół graniczny [...], odwołujący zwrócili uwagę, że podczas konsylium, które odbyło się w dniu 24 marca 1995 r., zmieniono podział działki nr [...] z czterech części na trzy części, bez udziału Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wymiary działki nr [...] zostały obliczone w błędny sposób, z czego wynika także błędnie wykazana powierzchnia tej działki. Ponadto działka została przesunięta o 6 m w stronę drogi, o czym świadczy karta nr [...] [...] Pole powierzchni działki nr [...] zostało również obliczone w nieprawidłowy sposób, ponieważ szerokość działki, według skarżących, wynosi 80,50 m, a nie 82 m. Kolejnym przytoczonym uchybieniem jest okoliczność, że działka nr [...] (droga), mająca zgodnie z ewidencją z 1965 r. powierzchnię [...] ha, została zmniejszona podczas pomiarów do [...] ha. Odwołujący powoływali się na liczne błędy wynikające z obliczeń wymiarów działek nr [...] [...] oraz bezprawną zmianę usytuowania drogi (działki nr [...]) powodującej zmianę granic sąsiadujących z nią działek nr [...] Odwołujący zarzucili organowi pierwszej instancji bezprawne wprowadzenie zmian w bazie numerycznej oraz sformułowali zarzuty w stosunku do geodetów, którzy wykonywali czynności pomiarowe ze wskazania granicy pomiędzy działkami nr [...], co zdaniem skarżących w konsekwencji doprowadziło do powielania ich błędów przez kolejnych geodetów. Zdaniem skarżących czynności wykonywane na gruncie przez geodetów J. P. i J. P. nie zostały wykonane w sposób właściwy, w związku z czym skarżący zażądali dołączenia dziennika pomiarowego z obmiaru punktu granicznego nr [...]. Zarzucili nadto zaniechanie dokonania kontrolnego pomiaru sytuacyjnego działek, pomiaru usytuowania na działce nr [...] budynków gospodarczych oraz innych szczegółów terenowych oraz pomiaru budynku byłej stajni, murów kuźni i komina na działce nr [...]. Zdaniem skarżących geodeta bezpodstawnie wrysował na mapę tylko niektóre, wybrane elementy znajdujące się na gruncie, posługiwał się błędnymi danymi, w sposób niewłaściwy przeprowadził czynności pomiarowe na gruncie oraz przeprowadził zmianę poszczególnych rodzajów użytków.

Skarżący wnieśli też o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez dołączenie: akt nr [...], akt nr [...], odpowiedzi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 lutego 2016 r., odpowiedzi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego która wpłynęła do Głównego Geodety Kraju w dniu 20 lutego 2017r. oraz wystąpienie do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddziału Terenowego w L., celem uzyskania odpisu pisma z dnia 20 września 1995 r. nr [...] w sprawie sprzedaży działki nr [...] o powierzchni 0,54 ha zabudowanej budynkiem mieszkalnym w trybie bezprzetargowym.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Inne w L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w dniu 18 grudnia 2017 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w B. przyjęto operat techniczny nr [...] ze wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych dla działek o numerach: [...] [...]. Z analizy dokumentów składających się na operat, w tym opinii technicznej sporządzonej przez uprawnionego geodetę J. P. wynika, że dane dotyczące punktów granicznych przedmiotowych działek wykazane w operacie ewidencyjnym, operacie z podziału działek nr [...] oraz późniejszych opracowaniach geodezyjnych objętych postępowaniem, są tożsame. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że operat zawiera niezbędne dokumenty opisane w § 46 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. [...], pozwalające na zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczących działek ewidencyjnych lub budynków, ustalonych w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, to jest wyniki przetwarzania rezultatów pomiarów sytuacyjnych w postaci zestawień zawierających między innymi współrzędne punktów granicznych oraz wykazy zawierające pola powierzchni obiektów obszarowych objętych pomiarem, to jest działek ewidencyjnych, konturów użytków gruntowych, konturów klas gleboznawczych, klasoużytków i budynków. Analizując poszczególne karty operatu można stwierdzić, że pola powierzchni przedmiotowych działek obliczone są w sposób prawidłowy, a dokładność z jaką wyznaczono punkty graniczne tych działek wynosi, zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, 011 - 030 m (błąd średni położenia punktu względem osnowy BPP = 2). Powierzchnie działek ewidencyjnych zostały obliczone przy pomocy współrzędnych prostokątnych płaskich z dokładnością 0,0001 ha, zgodnie z § 61 i 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wykazane powierzchnie działek objętych pomiarem wynoszą odpowiednio: działka [...] - [...] - 1,4340 ha.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, nie rozstrzyga natomiast sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach, to jest prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, ugodach zawartych w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że poza zakresem postępowania pozostają kwestie prawidłowości (zgodności z przepisami prawa), opracowania i zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowych nieruchomości.

W związku z treścią pisma zatytułowanego "Analiza" organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Natomiast przedstawiona analiza dotyczyła okoliczności związanych z podziałem nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania opisanego w art. 78 § 1, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ zauważył, że niniejsza sprawa dotyczy zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowych działek, a dowody zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu w postaci operatu technicznego nr [...] jednoznacznie wskazują na konieczność zmiany powierzchni działek. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że żądania odwołujących dotyczą okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. Ponadto dowody przedstawione przez odwołujących nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na obowiązek dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a wyjaśnienia odwołujących nie wnoszą nowych okoliczności w sprawie.

W świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił wnioski organu pierwszej instancji, uznając zarzuty przedstawione w odwołaniu za niezasadne i stwierdzając zgodność decyzji organu pierwszej instancji z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. K. i J. K. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2018 r. z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa geodezyjnego, powołując się na argumentację przedstawioną w treści pisma z dnia 14 listopada 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] 5 J., w stosunku do działek o numerach [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. W wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. i która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10).

Zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy przedstawił ustalenia i ocenę, zbieżne z ustaleniami i oceną przedstawioną przez organ pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów podniesionych przez skarżących w postępowaniu odwoławczym. Organ wprawdzie przywołał treść obszernych zarzutów sformułowanych w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 14 listopada 2018 r., jednakże stwierdził, że przedstawiona przez skarżących analiza dotyczyła okoliczności związanych z podziałem nieruchomości, podczas gdy przedmiot rozpatrywanej obecnie sprawy stanowiło wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu H. , gmina J. w zakresie powierzchni działek nr [...] i [...].

Tymczasem w powołanym piśmie sformułowane zostały przez skarżących zarzuty dotyczące zarówno poszczególnych opracowań geodezyjnych, które stanowiły przedmiot analizy i podstawę do opracowania operatu nr [...] ze wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych dla działek o numerach: [...] [...], w tym opracowań geodezyjnych dotyczących podziału nieruchomości w postaci działek nr [...], ale również szczegółowe zarzuty odnoszące się do samego sposobu opracowania operatu nr [...]

Skarżący podnieśli, między innymi, wadliwości w zakresie czynności pomiarowych wykonywanych na gruncie przez geodetów J. P. i J. P., ze wskazaniem określonych, wadliwie zdaniem skarżących wyznaczonych punktów i wymiarów, niedokonanie kontrolnych pomiarów usytuowania budynków, bezpodstawne wrysowanie na mapę tylko niektórych, wybranych elementów znajdujących się na gruncie, posługiwanie się błędnymi danymi, zmianę poszczególnych rodzajów użytków, a także bezprawne zdaniem skarżących posługiwanie się numerami punktów granicznych, które nie są ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, brak zamierzenia odległości pomiędzy wskazanymi w piśmie punktami geodezyjnymi, wadliwą interpretację danych źródłowych operatu z 1968 r., co w ocenie skarżących skutkuje błędami przy określaniu punktów granicznych, powielanie zarzucanych przez skarżących błędów z poprzednich operatów.

Mając na względzie szczegółowy charakter zarzutów skarżących, w żadnym razie nie można uznać za wystarczające odniesienia do nich przez organ polegającego wyłącznie na powołaniu przepisu art. 78 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez dołączenie do akt postępowania między innymi: akt nr [...], akt nr [...], odpowiedzi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 lutego 2016 r., odpowiedzi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego która wpłynęła do Głównego Geodety Kraju w dniu 20 lutego 2017r. Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do powyższych wniosków ani nawet nie przytoczył ich treści. Nie wyjaśnił także, czego dotyczyły postępowania w powołanych przez skarżących sprawach oraz wymienione przez skarżących pisma, co nie pozwala na ocenę ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. Trzeba także wskazać, że odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. Piotr Marek Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany" System Informacji Prawnej LEX i powołane tam orzecznictwo).

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że ocena wniosków dowodowych stron, zgromadzenie materiału dowodowego i następnie jego wszechstronna analiza należą do organu administracji. Sąd administracyjny nie jest natomiast zobowiązany do zastępowania organu w zakresie oceny materiału dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje jedynie, czy organ zgromadził całokształt materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału przeprowadzona przez organ nie narusza odpowiednich przepisów postępowania, w tym zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Opisane braki w zakresie rzeczywistego odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów i argumentów powoływanych przez skarżących w toku postępowania odwoławczego pozostają w sprzeczności z treścią przywołanego wcześniej art. 107 § 3 k.p.a., ale przede wszystkim nie pozwalają na przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy winien odnieść się w sposób szczegółowy.

Wymaga podkreślenia, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 15 k.p.a. A. Wróbel, System Informacji Prawnej LEX, teza 10 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/04, OTK-A 2006/6, poz. 66). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Zatem, aby doszło do rzeczywistego zrealizowania zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze jest ukształtowane w ten sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Jak wskazano już wyżej, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę w postępowaniu odwoławczym jest także odniesienie się do argumentów i zarzutów zgłaszanych przez strony postępowania.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad postępowania organu odwoławczego, a także naruszenie przy jej wydaniu art. 107 § 3 k.p.a., co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, rozważy zarzuty i wnioski skarżących i w wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów formułowanych przez skarżących w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.