Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 326/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1, par. 7 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi T. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku handlowego.

Jak wynika z akt sprawy, sprawa z wniosku T. i J. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z częścią biurową wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym 296, w obrębie miasta D., gmina D., była już przedmiotem postępowania przed organami administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzjami z dnia [...] znak:[...] , z dnia [...] znak: [...] uchylało decyzje organu I instancji i przekazywało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z kolei decyzją z dnia [...] znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na skutek skargi wniesionej przez T. i J. małżonków W. na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 200/12 uchylił decyzje obu instancji z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną i ustalenie warunków zabudowy w sposób odbiegający od wniosku inwestorów. Po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzjami z dnia [...] znak: [...] oraz z dnia [...] znak: [...] uchylało decyzje organu I instancji i przekazywało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] nr[...] , wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren nie jest też objęty obowiązkiem opracowania planu miejscowego. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwoliły na uwzględnienie proponowanych przez inwestora założeń odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wyniki analizy dają podstawę do realizacji planowanej inwestycji, ale o innych gabarytach niż wynikające z wniosku. Z wynikami tymi zapoznano inwestora, jednakże nie zaakceptował on ich i nie skorygował wniosku odpowiednio do poczynionych ustaleń. Odnosząc się natomiast do ustaleń analizy, skierował pismo z dnia 20 listopada 2013 r. z zarzutami dotyczącymi dokonanych wyliczeń. Organ nie mógł zatem ustalić warunków zabudowy o cechach, które nie korespondują z wnioskiem inwestora i nie są przez niego zaakceptowane. Podkreślono również, że rozpoznaniu podlegał cały materiał zgromadzony w aktach sprawy. Dokonano ponownej analizy urbanistycznej, stosując się do wszystkich wskazań organu odwoławczego, a mianowicie: przeanalizowano wszystkie działki z wyznaczonego obszaru analizy, nie tylko działki dostępne z tej samej drogi publicznej co teren wniosku i na podstawie analizy ustalono cechy jakie może przyjąć nowa zabudowa. Organ wskazał, że obowiązująca linia zabudowy we frontowej granicy działki została wyznaczona zgodnie z wnioskiem inwestora, wskaźnik powierzchni zabudowy - nie więcej niż 63% - niezgodnie z wnioskiem inwestora (100%), udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 20% - niezgodnie z wnioskiem inwestora (0%), szerokość elewacji frontowej - minimum 16m, maksimum szerokość działki budowlanej - zgodnie z wnioskiem inwestora, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 6m do 8m - niezgodnie z wnioskiem inwestora (10m), główne połacie dachu w układzie dwuspadowym, nachylenie połaci od 20° do 30°- zgodnie w części z wnioskiem (wys. 10m, nachylenie do 30°), przeciwległe połacie o jednakowych kątach nachylenia, z dopuszczeniem w tym zakresie 10° tolerancji (brak danych od inwestora), poziom kalenicy głównej do 11m - zgodnie z wnioskiem inwestora (do 10m w kalenicy), główna kalenica równoległa do frontu działki budowlanej od strony Pl. A - zgodnie z wnioskiem inwestora dla części budynku w głębi posesji - poza główną bryłą tworzącą pierzeję placu, dopuszcza się przekrycia dachami pulpitowymi jednospadowymi o nachyleniu do 30° o ile nie przekroczą one wysokości okapu części frontowej budynku. Organ wyjaśnił, że do decyzji nie dołączono mapy, o której mowa w art. 54 pkt. 3 w związku z art. 64 ust. 1, gdyż odmówiono ustalenia warunków zabudowy i nie było możliwości ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy T. i J. małżonkowie W., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestorów. Wskazali, że ustalenia organu I instancji stwierdzające, iż wniosek o warunki zabudowy jest niezgodny z analizą uznać należy za błędne, a błąd ten spowodowany jest niewłaściwą interpretacją przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Przepisy § 5 i § 7 rozporządzenia poza ustaleniem wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średnich wielkości, zawierają także wyjątki, o których mowa w ust. 2 § 5 i ust. 4 § 7 rozporządzenia. Nie można ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem narusza to przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony, jeżeli z analizy terenu wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźnik nowej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet gdy wskaźnik nowej zabudowy odbiega od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Zdaniem strony, w obszarze analizowanym znajduje się działka oznaczona numerem ewidencyjnym 128/2, dla której wskaźnik zabudowy wyliczony na podstawie mapy wynosi 95%, natomiast faktycznie istniejące zabudowania na działce to wskaźnik zabudowy blisko 100%, a więc tyle co we wniosku inwestora. W obszarze analizy znajduje się działka zapewniająca dobre sąsiedztwo dla projektowanego zamierzenia, a więc brak jest podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Podstawowym dowodem w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dla ustalenia cech projektowanej zabudowy jest analiza zagospodarowania terenów przeprowadzana przez organ rozstrzygający na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl przepisów tego rozporządzenia generalną zasadą jest ustalanie cech dla projektowanej zabudowy na podstawie funkcji i cech zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, poprzez kontynuację tych cech, jak w zakresie linii zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), czy wysokości elewacji frontowej budynku (§ 7 ust. 1 rozporządzenia) lub ich ustalenie w wielkościach uśrednionych, jak w zakresie wskaźnika zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej budynku (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Przepisy tego rozporządzenia (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4) przewidują równocześnie możliwość odstąpienia od podstawowych zasad ustalenia cech i ich ustalenie w inny sposób, jeśli wynika to z przeprowadzonej przez organ analizy i jego uzasadnienia. Przewidziane w tych regulacjach wyjątki od reguły określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. W szczególności, zdaniem organu, nie jest możliwe zastosowanie tych unormowań tylko dlatego, że planowana inwestycja odbiega parametrami od wyliczonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej wszelkiej zabudowy w całym obszarze analizowanym. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że inwestor domaga się ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na maks. 1:1,00, a więc wskaźnika zabudowy 100%, przy czym ze sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy są zróżnicowane i wynoszą od 9% do 95%, natomiast średni wskaźnik zabudowy dla tego terenu wynosi 51%. W analizie organ ustalił wskaźnik zabudowy dla projektowanej inwestycji na poziomie - nie więcej niż 63%, jako średni wskaźnik zabudowy dla działek z funkcją wyłącznie usługową. Z analizy tej wynika, iż najwyższe wskaźniki zabudowy występują na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 128/2 - 95%, 291 - 90%, 303 - 80% (działki nr 128/2 i nr 303 znajdują się przy Pl. A), jednakże działki te posiadają znacznie mniejszą powierzchnię (odpowiednio 365 m², 92 m² i 182 m²) niż działka objęta wnioskiem (601 m²). Zdaniem organu, przyjęcie wskaźnika dla planowanej inwestycji na poziomie 63% umożliwia realizację zabudowy o powierzchni ok. 379 m². Największa powierzchnia zabudowy (860 m²) występuje na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 287 dla terenu o powierzchni 1.352 m², co stanowi wskaźnik zabudowy 64%, jednakże jest to budynek wolnostojący na dużej działce i, jak wskazał organ I instancji, stanowiący dominantę centralną Pl. B. Z ustaleń wynika, iż w obszarze kwartału Pl. A nie występują budynki o tak znacznej powierzchni zabudowy jak planowana inwestycja. Planowana inwestycja stanowiłaby zatem dysonans przestrzenny. Ocenę wskaźników zabudowy organ I instancji dokonał w oparciu o mapę pozyskaną z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, która jest wiążąca i jej ustalenia w niniejszym postępowaniu nie mogą być kwestionowane. Ponadto, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 128/2 powierzchnia zabudowy jest mniejsza o 19 m², jest to powierzchnia chodnika przy wejściu, dlatego też wskaźnik zabudowy wynosi 95%, a nie 100% jak wskazuje skarżący. Inwestor wnosił ponadto o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy tak samo jak na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 128/2. Organ wskazał, że z analizy wynika, iż wysokość elewacji frontowej na tej działce wynosi 10 m, a wysokość kalenicy 15 m. Jak wskazał organ I instancji budynek na tej działce nie tworzy harmonijnej bryły w pierzejach Pl. A, jest elementem dominującym i zaburzającym równowagę ścian Pl. A. Z racji gabarytów i z racji lokalizacji w narożniku w zbiegu drogi wojewódzkiej i powiatowej stał się dominantą w perspektywie osi drogi wojewódzkiej z kierunku południowego. Oceniając elewację zachodnią i południową Pl. A organ stwierdził, że te dwie elewacje placu utrzymują mniejsze gabaryty adekwatne do całej przestrzeni miasta. Dla zharmonizowania zabudowy planowany budynek nie powinien przekroczyć wysokości elewacji frontowej najwyższego budynku w zachodniej pierzei Pl. A na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 294. Na marginesie wskazał, iż organ gminy błędnie podał w analizie, że inwestor wnosi o ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 93% i kalenicy 10 m, a w zaskarżonej decyzji, iż wysokość kalenicy jest zgodna z wnioskiem, co jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, wobec braku możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora w świetle ustaleń analizy. Organ stwierdził, że parametry techniczne, tj. wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej i kalenicy, projektowanego zamierzenia inwestycyjnego odbiega od średnich wielkości istniejących na obszarze analizowanym. Ponadto w obszarze analizowanym nie ma działki, gdzie wskaźnik zabudowy wynosiłby 100%. Zastosowanie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia możliwe jest jedynie wówczas, gdy odstąpienie od średnich parametrów, wynikających z analizy urbanistycznej dla nowej budowli nie spowoduje zachwiania ładu przestrzennego, tzn. nie będzie w sposób rażący ingerować w zabudowę o charakterze dominującym na danym obszarze. Organ podkreślił, że wskazana przez odwołującego zabudowa na działce nr 128/2 nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a ma to znaczenie biorąc pod uwagę charakter zabudowy oraz jej położenie - wokół placu. Stanowi ona nadto jedyny przykład tak intensywnego wykorzystania terenu, położona jest na innej "ścianie zabudowy" placu i dlatego nie może być wzorcem dla planowanego zadania, które w takim wypadku odbiegałoby od zabudowy istniejącej - sąsiedniej części placu. To samo dotyczy wysokości zabudowy, która również winna nawiązywać do zabudowy tego fragmentu placu. Na przedmiotowym placu występuje ponadto zabudowa pierzejowa, co niewątpliwie, dla zachowania ładu przestrzennego placu, rodzi konieczność nawiązania z wysokością nowej zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu do działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Kolegium stwierdziło, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w zakresie kontynuacji wskaźnika zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej i wysokości kalenicy, co obliguje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zadania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i J. małżonkowie W., żądając jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia cech nowej zabudowy w oparciu o istniejącą w obszarze analizy zabudowę na działce ewidencyjnej o numerze 128/2. W uzasadnieniu opisali historię ubiegania się przezeń o ustalenie warunków zabudowy oraz przyczyny modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku (w zakresie powierzchni zabudowy i funkcji projektowanego obiektu). Podnieśli, iż sporządzona przez organy analiza urbanistyczna jest wadliwa, ponieważ narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez "pomniejszenie obszaru analizy jedynie do zachodniej pierzei Placu A, pomimo tego, że obszar analizy obejmuje działki ewidencyjne zarówno z Placu A, jak i B". Organ pierwszej instancji ostatecznie wybrał bowiem do analizy jedynie działki ewidencyjne położone na zachodniej "ścianie" pierzei Placu A oznaczone numerami 294 295 297 i 298, co w ocenie skarżących, zaniżyło parametry inwestycji. Ponadto, zdaniem skarżących, analiza sporządzona została w sposób dowolny, niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej i zawiera błędy rachunkowe. Jeśliby bowiem analiza wykonywana była rzetelnie, to wskaźnik zabudowy dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, od samego początku do chwili obecnej byłby tylko jeden, a w sprawie ulegał zmianie. Zakwestionowali wyliczenie wskaźnika zabudowy dla działek oznaczonych numerami 2/2, 2/5, 2/6 i 2/4, podnosząc, iż należą one do różnych osób a w analizie potraktowane zostały jako całość; wysokość obiektu handlowego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 287 jest nieustalona, bowiem obiekt ten ma dach płaski, zaś w sporządzonej analizie istnieje rozbieżność pomiędzy wysokością elewacji i wysokością kalenicy; nieprawidłowa jest również, w ich ocenie funkcja działek nr 303 i nr 128/1, ponieważ działka 303 pełni wyłącznie funkcję usługową, zaś działka nr 128/1 – mieszkalno – usługową. Zakwestionowali dodatkowo twierdzenie organu, jakoby projektowana inwestycja odbiegała od istniejącej zabudowy południowej ściany Placu A. Od strony Placu A obiekt zbliżony byłby bowiem kształtem do budynków na działce nr 295 i 294. Podnieśli również, że wyznaczenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej miało miejsce bez podstawy prawnej. Zarzucili także nierówne traktowanie mieszkańców gminy, w związku z dopuszczeniem wyjątku dla właścicieli nieruchomości działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 128/2.

Odmowę ustalenia warunków zabudowy uznali za krzywdzącą, wskazując że zaakceptowanie parametrów zabudowy, ustalonych przez organ prowadziłoby do sytuacji, w której podjęcie planowanej działalności gospodarczej na terenie nieruchomości, objętej wnioskiem, byłoby nieopłacalne. W ocenie skarżących, żądanie inwestorów w zakresie określenia powierzchni zabudowy, nie narusza prawa, ponieważ w obszarze analizowanym znajdują się działki o dużym wskaźniku zabudowy, co uzasadnia zastosowanie § 5 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury a podyktowane jest trendami w architekturze w zakresie maksymalizacji zabudowy.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy narusza, w ocenie skarżących przepisy Konstytucji RP w zakresie ochrony własności (art.64 ust.3 Konstytucji RP) oraz swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną i nie ma podstaw, aby kwestionować jej merytoryczną treść. Analizę przeprowadzono na wyznaczonym i uzasadnionym obszarze wokół terenu inwestycji, która przedstawia zastany stan zabudowy na terenie analizowanym w sposób konkretny wraz z jej jednostkowymi cechami. Jednakże analiza poszczególnych parametrów w oparciu o zasady przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wykazała, że parametry tj. wskaźnik zabudowy, wysokość elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy, nie mogą być ustalone zgodnie z wnioskiem inwestora, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 maja 2012r., sygn.akt II SA/Łd 200/129, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosowanie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn.akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn.akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało potrzebę ponownego, prawidłowego (zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) sporządzenia analizy urbanistycznej z uwzględnieniem obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z treścią § 3 wspomnianego rozporządzenia. Obowiązkiem organu, ponownie rozpoznającego sprawę, było zatem dokonanie rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego na mapie, spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie wskaźników, gabarytów i parametrów nowej zabudowy oraz porównanie ich z treścią wniosku inwestorów. Ewentualna rozbieżność pomiędzy dokonanymi ustaleniami a treścią żądania inwestorów, pociąga za sobą koniczność modyfikacji wniosku przez inwestorów, zaś brak akceptacji ustalonych wskaźników rodzić będzie konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności zbadano sposób realizacji sformułowanych powyżej wytycznych oraz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia przez pryzmat wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych. W ocenie Sądu, wytyczne te zostały zrealizowane w sposób należyty, zaś stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy D. nie pozostaje w sprzeczności z poglądami prawnymi, wyrażonymi we wspomnianym wyroku.

W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się ostatecznie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego o funkcji handlowej, powierzchni sprzedaży do 1000m2, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 296, położonej w D., dla której brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gabaryty obiektu, określone przez inwestorów dotyczyły zabudowy całej działki budynkiem o wysokości elewacji frontowej do 10 metrów i jej szerokości obejmującej cały front działki, wysokości kalenicy do 15 m o dachu dwuspadowym od frontu oraz płaskim na tyłach posesji.

W rozpoznawanej sprawie funkcja zabudowy terenu została zachowana, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa.

Teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (działka budowlana), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Kwestią sporną pozostawało natomiast wyznaczenie parametrów nowej zabudowy tj. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu (w tym zwłaszcza wysokości kalenicy).

Z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony jako wartość konkretna, według średniej wielkości obszarów zabudowanych budynkami usługowymi z obszaru analizowanego na poziomie nie więcej niż 63 % w oparciu o treść §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kwestionują powyższe ustalenie, wskazując po pierwsze na nieprawidłowe, w ich ocenie, wyliczenie zabudowy na działkach o numerach ewidencyjnych 2/2, 2/5, 2/6 i 2/4, które nie stanowią jednolitego terenu i należą do różnych osób, nieprawidłowe wyliczenie wskaźnika zabudowy na działce nr 128/2, który, w ich ocenie, wynosić powinien 100% oraz niezastosowanie możliwości, określonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, pozwalającej na wyznaczenie wskaźnika innego niż średni. Odnosząc się do powyższego zarzutu, podnieść należy, iż istotnie potraktowanie działek 2/2, 2/5, 2/6 i 2/4 jako jednego terenu, bez sprawdzenia okoliczności uzasadniających ich wzajemne powiązanie, uznać należy za błędne. Przepis § 5 ust. 1 dopuszcza wprawdzie ustalanie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (dla nowej zabudowy) i obliczanie go (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach, jednakże ewentualność taka winna być uzasadniona i wynikać z przeprowadzonej analizy terenu. Odwołanie się do koncepcji "jednej działki budowlanej, która w taki sposób została oceniona w trakcie wizji w terenie" uznać należy za niewystarczające, zwłaszcza w świetle podnoszonych przez skarżącego okoliczności, że stanowią one własność różnych osób. Okoliczność ta nie miała wszakże znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, bowiem po pierwsze dla wyliczenia wskaźników zabudowy (dla budynków usługowych) przyjęte zostały jedynie działki zabudowane - 2/4 i 2/2 (nieuwzględniono zatem niezabudowanych działek nr 2/5 i nr 2/6), po wtóre, zważywszy na wnioskowane parametry inwestycji (93% - 100% powierzchni zabudowy) i łączną powierzchnię wspomnianych działek (729 m2), przy ich zabudowie na poziomie 59% (410 m2) ewentualna korekta wskaźników zabudowy, obliczonych dla każdej ze wspomnianych działek, nie miałaby znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wyliczeniu podlegają bowiem wartości średnie, co sprawia, że ewentualna różnica wyliczonych współczynników dla każdej z działek, byłaby równoważona przy wyliczaniu średniej.

Jeśli natomiast chodzi o wyliczenie wskaźnika zabudowy dla działki 128/2 (na poziomie 95%, nie zaś jak żądają skarżący 100%), podzielić należy stanowisko organów, iż miarodajne dla oceny pozostają dane katastralne, z których wynika, iż powierzchnia nie objęta zabudową na tejże działce stanowi chodnik, nie uwzględniany przy obliczaniu powierzchni zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutu, związanego z niezastosowaniem, dopuszczonego przez prawo odstąpienie od wartości średnich powierzchni zabudowy, wskazać należy, że uprawniony urbanista de facto możliwość taką zastosował. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009r., sygn.akt II SA/Kr 1525/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie, sporządzona analiza urbanistyczna średni wskaźnik powierzchni zabudowy (uwzględniając wszystkie nieruchomości zabudowane) określa na poziomie 51 %, z uwagi natomiast na funkcję projektowanego obiektu (usługową) wskaźnik ten ustala na poziomie wyższym – 63%, odwołując się do średniego wskaźnika zabudowy, ograniczonego do nieruchomości zabudowanych budynkami usługowymi. Analiza nie zawiera natomiast uzasadnienia dla odstąpienia od tak wyliczonego parametru, lecz szczegółowo wskazuje przyczyny, dla których uzasadnione jest oparcie się o wskaźnik średni dla nieruchomości zabudowanych obiektami o charakterze usługowym (powierzchnia zabudowy, przy wnioskowanym wskaźniku zabudowy znacznie odbiegać będzie od powierzchni zabudowy na działkach o wyższych wskaźnikach – 128/2 (346m2) i 291 (83m2), wynosząc blisko 600 m2, w przypadku planowanej inwestycji w ciągu zabudowy pierzejowej, tak duża powierzchnia zabudowy i związana z nią kubatura stanowiłaby dysonans przestrzenny). Nie jest zatem trafny zarzut skargi, związany z wadliwym określeniem wskaźnika powierzchni zabudowy w zaskarżonej decyzji. Dotyczy to także podnoszonego w skardze zarzutu "pomniejszenia obszaru analizowanego jedynie do zachodniej pierzei Placu A jak i B". Z treści analizy wynika bowiem wprost, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyliczony został dla wszystkich działek zabudowanych, znajdujących się w obszarze analizowanym. Odwołanie się do harmonii architektonicznej określonych pierzei obu placów miało na celu jedynie uzasadnienie braku możliwości zaakceptowania parametrów inwestycji, wnioskowanych przez skarżących (odbiegających od wartości średnich).

Odnosząc się natomiast do zarzutów, związanych z nieprawidłowym określeniem wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskazać należy, iż po myśli § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wysokość tę ustala się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy. W rozpoznawanej sprawie zabudowa na działkach sąsiednich posiada różną wysokość. Średnia wysokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi 5,7 m, zabudowy usługowej natomiast – 6,8 m. Uzasadnione było zatem skorzystanie z przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia i ustalenie wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy w przedziale od 6 do 8m tj. odpowiadającej wysokościom budynków, położonych w najbliższym sąsiedztwie. Jednocześnie organ wskazał przyczyny, dla których nie jest możliwe, przy określeniu tego parametru, nawiązanie do dwóch obiektów, stanowiących dominanty Placu A (działka nr 128/2 i 287). Kontestowanie powyższego ustalenia przez skarżących oparte jest na odwoływaniu się przezeń do gabarytów budynku, położonego na działce 128/2. Jednakże fakt, iż w obszarze analizowanym położony jest obiekt o parametrach zbliżonych do wnioskowanego, nie przesądza o konieczności zastosowania wyjątków od ustalonych średnich w sytuacji gdy koliduje to z istniejącym ładem urbanistycznym.

Analiza określa układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Punktem odniesienia i w tym wypadku uczyniono układ i kąt nachylenia połaci oraz wysokość kalenic budynków położonych w zachodniej i południowej pierzei Placu A, uzasadniając to koniecznością nawiązania do form już istniejących, tworzących harmonijną całość. Stanowisko to należy podzielić, bowiem sposób kształtowania ładu przestrzennego należy rozważać, mając na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zabudowy (np. geometrii dachów) nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu. Należy raczej, poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić warunki do kształtowania na danym terenie określonych walorów kompozycyjno – estetycznych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008r., sygn.akt IV SA/Wa 1485/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście, oczekiwania skarżących, iż parametry wysokościowe projektowanej przezeń zabudowy, zostaną określone z odwołaniem się do zabudowy, stanowiącej wyjątek w obszarze analizowanym (położone w pierzei północnej placu), uznać należy za nieuzasadnione i pozostające w sprzeczności z obowiązkiem zagwarantowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane wyżej okoliczności potwierdzają konkluzję organów obu instancji, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jej parametry w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie odpowiadają paramentom zabudowy, określonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gwarantującym zachowanie ładu przestrzennego.

Decyzję ustalającą warunki zabudowy organ wydaje na podstawie wniosku, zawierającego między innymi charakterystykę inwestycji. Wnioskiem tym pozostaje związany, choć związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora. O ile jednak inwestor, dysponując wynikami sporządzonej analizy urbanistycznej, popiera żądanie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, której parametry są sprzeczne z wymaganiami, określonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ obowiązany jest odmówić ustalenia warunków zabudowy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009r., sygn.akt II OSK 272/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 526580)

Odnosząc się natomiast do pozostałych, zarzutów skargi, podnieść należy, iż również one nie są zasadne. Zasady ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej istotnie nie wynikają z żadnych przepisów prawa. Jednocześnie jednak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) określając w § 2 pkt 3 treść decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie wskazuje na konieczność ustalenia tego wskaźnika. Z kolei treść rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie określa sposbu i trybu ustalania tego parametru. Przyjąć zatem należy, że wskaźnik ten jest ustalany przez architekta lub urbanistę na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu, przy czym sam w sobie nie podlega ocenie sądu. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn.akt II SA/Gd 585/08 oraz Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Kr 289/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał więc na określenie warunków zabudowy dla inwestycji, projektowanej na działce nr 296, położonej w D., jednakże nie w zakresie parametrów (dotyczących powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy), oczekiwanych przez skarżących. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W tym kontekście więc za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust 3 Konstytucji RP, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadza ustawowe ograniczenia uprawnień właściciela w zakresie zagospodarowania nieruchomości, stanowiącej jego własność. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 22 Konstytucji, bowiem wskazanej wyżej reglamentacji podlega nie prowadzona przez skarżących działalność gospodarcza lecz sposób zagospodarowania określonego terenu.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, na postawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

d.j.