Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1228/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G., M. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1809/16 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1809/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Wojewoda P. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość położona w miejscowości N., gminie Z., oznaczona jako działka nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) – zwanego dalej dekretem PKWN.

Wojewoda uznał bowiem, że sprawa podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN działki nr [...] została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998r., znak: [...], w której stwierdzono, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w gminie Z., w miejscowości N., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej a wnioskodawcą postępowania zakończonego tą decyzją był A. G.

W złożonym od powyższego postanowienia zażaleniu A. G. wniósł o jego uchylenie wskazując, że chodziło mu o stwierdzenie, że przejęcie siłą nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] było dotknięte nieważnością i na tym polega sens i istota jego roszczenia, wykraczająca poza pierwotne żądanie ustalenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie reformy rolnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2016 r.

Uzasadniając wydane postanowienie, Minister wskazał na zaistnienie uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej, wyjaśniając, że przedmiot żądania wnioskodawcy postępowania został jednoznacznie wyrażony we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia [...] lutego 2016 r., jak również potwierdzony na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej przed Wojewodą P. w dniu [...] czerwca 2016 r., dowodem czego jest protokół z tej rozprawy podpisany m.in. przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawcy. Zdaniem Ministra, przywołane dokumenty wskazują bezspornie, że żądanie wnioskodawcy postępowania dotyczyło stwierdzenia, że działka nr [...], położona na terenie gminy Z., w miejscowości N., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro zaś w sprawie działki nr [...] istnieje sytuacja powagi rzeczy osądzonej, bowiem sprawa jej podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej została już ostatecznie zakończona decyzją Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r., to stanowisko Ministra jest prawidłowe.

Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 1 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN – poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 grudnia 1998 r., w sytuacji gdy w sposób prima facie oczywisty wynika, że zespół dworsko – parkowy w Nowosielcach w ogóle nie podlega dekretowi o reformie rolnej i nawet w świetle prawa obowiązującego z daty jego wydania i później nie mógł być przedmiotem odjęcia własności;

- art. 61 § 1 k.p.a. - przez uznanie de facto powagi rzeczy, rozstrzygającej decyzji z 1998 r., w sytuacji gdy żądaniem zostało objęte także ustalenie, że przejęcie własności zespołu dworsko - parkowego w Nowosielcach zostało dokonane z naruszeniem, a ściślej biorąc bez podstawy prawnej, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż powinno jednoznacznie wskazywać na to, czy organ administracyjny przejmując nieruchomość w N. działał na podstawie i w granicach prawa, co eo ipso uzasadniałoby wszczęcie postępowania przez organ z urzędu.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. G. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), wskazał, że przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Przy czym, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do jednoznacznego stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy m.in. oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie oraz niewątpliwie, powaga rzeczy osądzonej, zaistniała w odniesieniu do żądania zgłoszonego przez stronę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd wskazał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie wziął pod uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. odnosząca się do kwestii podpadania działki nr [...] pod działanie art. 2 ust.1 lit e) dekretu PKWN a żądanie wydania decyzji, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd wyjaśnił przy tym, że w literaturze i orzecznictwie akcentuje się bezwzględne obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata). Zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę żądania. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W tych okolicznościach organy zobowiązane są, o ile postępowanie w tożsamym przedmiocie toczyło się i zapadło rozstrzygnięcie, do uwzględnienia w toku postępowania tej kwestii. Zatem w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany.

W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozstrzyganej sprawie, a ustalenia faktyczne i ocena prawna dokonana przez organy obu instancji, w pełni zasługują na akceptację. Powielanie kolejny raz wskazanych w zaskarżonej decyzji twierdzeń i argumentów nie znajduje w tym miejscu uzasadnienia. Wbrew zarzutom skargi nie może zaś budzić żadnych wątpliwości, że wniosek został sformułowany przez ten sam podmiot i dotyczy tego samego żądania odnoszącego się do tożsamej nieruchomości.

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że twierdzenia skargi odnoszące się do oceny kwestii związanych z ewentualną niesprawiedliwością zaistniałą w związku z nacjonalizacją zespołu parkowo - pałacowego pozostają bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, że organ naruszył treść wskazanych w skardze przepisów prawa. Postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób wnikliwy i rzetelny z odniesieniem do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. G., M. G. i M. G. – następcy prawni A. G., wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej go decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarżący zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 61a § 1 k.p.a. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że wniosek wniesiony w dniu [...] lutego 2016 r. jest tożsamym pod względem podmiotowym i przedmiotowym z wnioskiem w zakresie, w którym Wojewoda K. wydał decyzję [...] grudnia 1998 r., znak [...], albowiem zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżących winien być różny od rozstrzygnięcia, o które wnioskodawca wnosił;

- art. 61 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie powagi rzeczy odnośnie nieruchomości ziemskiej w N., w sytuacji gdy żądaniem wniosku zostało objęte ustalenie w zakresie niepodpadania pod reformę rolną areału ok. 32 ha, które zostało przekazane protokołem zdawczo – odbiorczym Szkole Rolniczej w N., co skutkowało samowolnym rozdzieleniem przez Urząd Wojewódzki postępowania administracyjnego na dwa różne etapy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. - polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaniechanie ustosunkowania się do licznych zarzutów zawartych w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz nierozpoznanie istoty sprawy, jednocześnie zaniechania ustalenia, że decyzja wydana przez Wojewodę K. [...] grudnia 1998 r., znak [...] jest dotknięta wadą nieważności;

- art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących decyzją Wojewody P. z dnia [...] lipca 2016 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) stanowiącej własność A. G. - spadkodawcy skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalały bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku a mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

W sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN Wojewoda K. stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, wraz ze znajdującym się na niej budynkiem, położona na terenie gminy Z. we wsi N., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN. Decyzja ta wydana została po rozpoznaniu wniosku A. G. i stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. A. G. zwrócił się do Wojewody P. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w miejscowości N., gmina Z., a obejmująca m.in. działkę nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie, że żądanie A. G., odnoszące się do kwestii podpadania działki nr [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN, zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną, które to musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się przy tym, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w powołanym przepisie, to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, LEX nr 2424216), to przypadki tzw. "pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania" a więc np.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211 – 212). Jedną więc z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie bowiem decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968).

Z taką też sytuacją, jak słusznie uznał Sąd I instancji, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jako że sprawa z wniosku A. G. z dnia [...] lutego 2016 r., w zakresie podpadania działki nr [...] w N. pod działanie dekretu PKWN, została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r.

Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. a wnioskiem A. G. z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] istnieje tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i tożsamość stanu prawnego i stanu faktycznego. Ponowne wydanie decyzji w tej sprawie skutkowałoby uznaniem jej za dotkniętą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo zatem zaakceptował, jako zgodne z prawem, stanowisko orzekających w sprawie organów co do konieczności odmowy wszczęcia postępowania w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że działka nr [...] położona w N. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia jednocześnie, że niniejsze postępowanie, dotyczące legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie może służyć weryfikacji, względnie zmianie, rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wydanie decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. z naruszeniem prawa. Kwestia zgodności z prawem tej decyzji pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i dlatego też nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania ani orzekających w sprawie organów administracji, ani też Sądu I instancji, który oceniał wyłącznie prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wynikającym z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia ponadto, że podjęcie odrębnego rozstrzygnięcia co do wniosku A. G. z dnia [...] lutego 2016 r., dotyczącego wyłącznie działki oznaczonej nr [...] w N. nie narusza przepisów prawa.

Istotnie, zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Jednakże, przepisy art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 przewidują również możliwość wydania decyzji częściowej. Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości i decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w części są decyzjami merytorycznymi. Dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 632/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzja częściowa kończy sprawę jedynie w części objętej rozstrzygnięciem. W konsekwencji należy przyjąć, że możliwe jest również wydanie częściowego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie kwestia dotycząca stwierdzenia, czy działka nr [...] w N. podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN, została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną i ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie skutkowałoby nieważnością z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania w tym zakresie, w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda P. wyjaśnił jednocześnie, że pozostałe działki objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. będą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.