Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3030/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 2 § 3 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 48 poz 284
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca  pochówku zwłok i szczątków
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 9 art. 15 ust. 3 i ust 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 § 4 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 65/19 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 65/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]; 2) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco:

Powyższą decyzją organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego w T. wraz z infrastrukturą towarzysząca (branża drogowa i wodno-kanalizacyjna), na terenie działek nr [...] obręb [...] w T. Obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), objęto nieruchomości oznaczone nr [...] – obręb [...], nr [...] – obręb [...], miasto T., nr [...] – obręb [...], gmina T.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, uwzględniającego skargę Z. K., Sąd I instancji przywołał art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Następnie stwierdził, że analiza uwarunkowań faktycznych i prawnych objętej niniejszym postępowaniem inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego cmentarza komunalnego na terenie działki nr [...] prowadzi do wniosku, że organy architektoniczno-budowlane zaakceptowały ją w kształcie przedstawionym w projekcie budowlanym, który w sposób bezpodstawny ingeruje w prawo własności skarżącego do działki nr [...].

Sąd I instancji wskazał, że uwarunkowania prawne inwestycji polegającej na budowie czy rozbudowie cmentarzy określają, w szczególności przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.); ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.); rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315 ze zm.) oraz obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podkreślił, że przepis art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przesądzając o obligatoryjnym i wyłącznym charakterze tej formy regulacji zasad zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod cmentarz. Ta ekskluzywność i obligatoryjność planu miejscowego, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rozciąga się również na wymóg wyznaczenia się strefy sanitarnej cmentarza, o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Innymi słowy wyłącznie plan miejscowy może określić warunki zagospodarowania określonego terenu jako cmentarz i wyznaczyć jego sanitarne strefy ochronne.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym są źródłem ograniczeń w korzystaniu z tego prawa, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawodawca, decydując o wyłączności planu miejscowego jako formy ustalenia uwarunkowań zagospodarowania cmentarza oraz otaczającej go strefy ochrony sanitarnej, przesądził zatem, że w ten sposób można legalnie dokonać ingerencji w sposób wykonywania własności nieruchomości znajdujących się nie tylko na terenie planowego cmentarza, ale również strefy ochrony sanitarnej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (ust. 2).

Sąd I instancji stwierdził, że z brzmienia powyższego przepisu nie można wyprowadzić wniosku - jak uczyniono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że przepis ten dotyczy konieczności zachowania określonych odległości wyłącznie przy sytuowaniu cmentarza w przypadku istniejącej już zabudowy czy obszaru wykorzystywanego w sposób w tym przepisie przewidziany. Przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do postawienia takiej tezy. Przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że organy gminy lokalizujące na danym obszarze cmentarz winny w planach miejscowych tak projektować tereny, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących lokalizacji cmentarzy, wynikających m.in. z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Sąd zaznaczył, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje organów architektoniczno-budowlanych w przedmiocie pozwolenia na budowę cmentarza, a nie plan miejscowy wyznaczający w tej sprawie dopuszczalny sposób zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. działki nr [...] przeznaczonej pod rozbudowę tego obiektu budowlanego. Funkcję cmentarza dla wskazanej działki wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego teren objęty inwestycją znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem O3 – "Za wojskiem", chronionej przed urbanizacją, w której wyróżniono m.in. cmentarze, oznaczone na rysunku planu symbolem ZC. W rozdziale II § 7 określono ustalenia ogólne dla całego obszaru w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w pkt 4 lit. h) przewidując, że w pasie minimum 50 m od granic cmentarzy wyznaczonych na rysunku planu i oznaczonych symbolem ZC obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego oraz zakładów przechowujących artykuły żywności. Na rysunku planu teren inwestycji oznaczony jest symbolem 01ZC. Granica obszaru objętego planem od strony zachodniej przebiega pomiędzy działką nr [...] – należącą do Gminy [...], a działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego, położoną na terenie Gminy [...]. Granica planu przebiega wzdłuż granicy pomiędzy różnymi gminami, wyznaczając w ten sposób zakres władztwa planistycznego Gminy [...]. Z rysunku planu wynika, że strefę izolacyjną cmentarza w granicach planu wyznaczono w odległości 50 m od granicy terenu objętego strefą 01ZC przewidzianą pod cmentarz wyłącznie w kierunku wschodnim, tj. od granicy z działką gminną nr [...]. Strefa ograniczeń wokół cmentarza została też graficznie oznaczona od strony zachodniej sąsiadującej z działką skarżącego nr [...], ale znajduje się poza terenem objętym planem i poza obszarem Gminy [...].

W konsekwencji, inwestor w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji sporządzonym w oparciu o wskazany plan miejscowy wyznaczył zasięg ochronnej strefy sanitarnej - pas szerokości 50 m wyłącznie po stronie wschodniej działki nr [...] na granicy z działką gminną o nr [...]. Strefy izolacyjnej nie wyznaczono w projekcie zagospodarowania terenu od strony działki skarżącego nr [...], na granicy z działką nr [...]. Z rysunku projektu zagospodarowania nie wynika również, aby tę strefę umieszczono na działce nr [...]. Powyższe okoliczności potwierdzają, że w ramach założenia projektowego obejmującego przedmiotową rozbudowę cmentarza nie zapewniono obowiązkowej strefy izolacyjnej w kierunku zachodnim od granic cmentarza.

Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom Wojewody, nie pozostaje to bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji i inwestycji nią zaakceptowanej. Bez względu bowiem na przyjęty sposób realizacji inwestycji, rozwiązania projektowe muszą być zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Projekt budowlany przewidywał realizację inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza w całości na działce nr [...], nie określając obowiązkowej strefy izolacyjnej od strony działki skarżącego.

W tej sytuacji, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla tak ukształtowanej inwestycji doszłoby, zdaniem Sądu, do usankcjonowania ingerencji w prawo własności skarżącego bez podstawy prawnej. Konsekwencją bowiem tej decyzji będzie doprowadzenie do ograniczenia prawa własności skarżącego, które to ograniczenie nie wynika z planu miejscowego, ani nie opiera się na innym tytule prawnym dającym inwestorowi prawo do korzystania z nieruchomości w sposób właściwy dla strefy izolacyjnej. Z samego bowiem faktu bezpośredniego sąsiedztwa działki objętej rozbudową cmentarza dotychczasowe korzystanie z działki nr [...] musiałoby ulec ograniczeniu ze względu na wymogi § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, który dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy, jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach.

Sąd zaznaczył, że dokonując wykładni przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy bądź prowadzących tam działalność związaną z produkcją i przechowywaniem żywności. Błędne jest rozumowanie, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość mającego powstać cmentarza od budynków mieszkalnych i innych obiektów zaś odległość budynków mieszkalnych i tych obiektów od istniejącego już cmentarza istotna nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo w obu przypadkach. Z treści ww. przepisu nie wynika, czy określona w nim strefa ochronna powinna znajdować się na działce, na której planowana jest inwestycja, czy też poza tą działką. W ocenie Sądu orzekającego, strefa sanitarna, w świetle treści tego przepisu, w zależności od konkretnego stanu faktycznego może istnieć wyłącznie na terenie działki inwestycyjnej, wyłącznie poza nią, jak również jednocześnie na terenie działki inwestycyjnej, jak i na działkach sąsiednich, ale w każdym wypadku musi ona mieć swoje oparcie w planie miejscowym.

Jak wskazał Sąd, w kontekście ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego inwestycja w kształcie zaproponowanym w projekcie budowlanym nie mogła zostać zaakceptowana, zwłaszcza przy wyraźnym sprzeciwie właściciela działki nr [...], której sąsiedztwo z planowaną rozbudową cmentarza oznaczałoby bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącego bez możliwości skorzystania z roszczeń określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem jego działka nie jest objęta planem uchwalonym przez Radę Miejską w T. Zagospodarowanie działki nr [...] pod rozbudowę cmentarza, w świetle § 3 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zdeterminowałby, wbrew jego woli i bez oparcia w planie, sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego w stosunku do działki nr [...], co nie znajduje w tym wypadku uzasadnienia w świetle konstytucyjnych gwarancji ochrony tego prawa.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób prawidłowy wszystkich istotnych dla oceny zgodności z prawem zgłoszonej inwestycji okoliczności, w konsekwencji przedwcześnie, z naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącego, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania, zaakceptowały projekt i udzieliły pozwolenia na budowę.

Formułując wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania, Sąd I instancji wskazał, że organ pierwszej instancji, uwzględni wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W przypadku stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza prawo we wskazanym wyżej zakresie organ zobowiązany będzie do skorzystania z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom określonym w tym przepisie, polegające na braku konkretnego wskazania naruszonego przepisu lub przepisów prawa, skutkujące uchyleniem decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przepisu, polegającą na braku uwzględnienia odesłania do tego przepisu w przepisie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, a co za tym idzie braku uznania, iż w niniejszej sprawie przepis § 3 rozporządzenia należy rozpatrywać w oderwaniu od zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w oderwaniu od zakresu i z przekroczeniem kognicji organów wskazanych w tym przepisie;

c) art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 ust. 2 oraz § 3 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przepisu, polegającą na przyjęciu, że strefa ochronna wynika tylko i wyłącznie z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie; 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała m.in., że zapoznając się z uzasadnieniem wyroku można dojść do wniosku, że opiera się on na negacji zapisów lub procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania miasta T., a nie przepisów szeroko pojętego prawa budowlanego, z którą to sprawą mamy w niniejszym postępowaniu do czynienia. Po długich dywagacjach dotyczących kwestii zabezpieczenia interesów prawnych właściciela działki w planie zagospodarowania przestrzennego, Sąd konkluduje, że projekt budowlany nie określa obowiązkowej strefy izolacji od strony działki skarżącego. Gmina nie jest w stanie określić w tej sytuacji, czy stwierdzone naruszenie prawa wynika z zapisów (lub ich braku) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też z ewentualnej nieprawidłowości sporządzenia projektu budowlanego. Z uzasadnienia wyroku nie wynika też, aby materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny lub uniemożliwiał dokonanie prawidłowej oceny złożonego projektu budowlanego.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd wojewódzki oparł się nie na przepisach Prawa budowlanego i ich ewentualnych naruszeń, co mogłoby stanowić podstawę uchylenia decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz na przepisach ustawy z dnia 31 stycznia1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczył zatem zakres swojej kognicji w niniejszej sprawie, co doprowadziło do wydania niezgodnego z prawem wyroku.

Wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wydane zostało w oparciu o upoważnienie wynikające z przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W ocenie strony, Sąd I instancji wydając wyrok nie uwzględnił, że przepisy te dotyczą zakładania lub rozszerzenia cmentarzy - jednakże w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie prawa budowlanego. Jest to stwierdzenie oczywiste w kontekście przepisu art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W niniejszym przypadku nie mamy zatem do czynienia z rozszerzeniem cmentarza, gdyż nastąpiło to z chwilą wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w T., zmieniającej zapisy i rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki urbanistycznej OlZC, lecz z jego rozbudową w rozumieniu prawa budowlanego. Czym innym jest, w ocenie autora skargi kasacyjnej, rozszerzenie cmentarza, a czym innym jego rozbudowa. Do rozbudowy cmentarzy zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa oraz z ministrem właściwym do spraw środowiska zobowiązany był określić wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca grzebania zwłok, z uwzględnieniem wymagań techniczno-budowlanych: 1) warunki, jakie musi spełniać usytuowanie terenu cmentarza; 2) sposób ustalania powierzchni cmentarza; 3) rodzaj powierzchni grzebalnych i wymagania, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie; 4) wymagania, jakim muszą odpowiadać inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.

Sąd I instancji, jak stwierdziła Gmina, nie odniósł się w ogóle do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, które w kontekście procedowanej sprawy jest istotniejsze, jako konkretyzujące wymagania techniczno-budowlane. Rozporządzenie to de facto określa warunki techniczne jakim powinny odpowiadać cmentarze i ich usytuowanie. Stąd też to właśnie te przepisy powinny być podstawą do procedowania w przedmiotowej sprawie.

Jakkolwiek przepis § 4 wskazanego wyżej rozporządzenia odnosi się do przepisów rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w tym przede wszystkim jego § 3, to interpretacja tych przepisów we wskazanym porządku (§ 3 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków) nadaje całkowicie inny sens problemowi rozpatrywanemu w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "wyłącznie plan miejscowy może (...) wyznaczyć jego (cmentarza - przypis skarżącej) sanitarne strefy ochronne". Redakcja przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie daje podstawy do twierdzenia, iż strefa ochronna powstaje dopiero z chwilą jej określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie - strefa ta wyznaczona jest z mocy prawa na podstawie przedmiotowego przepisu i obowiązuje bez względu na to, czy plan miejscowy przenosi ją do swoich zapisów. To nie plan kreuje strefę lecz przepis prawa. Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa dowolnie jej szerokości w zależności od konkretnych warunków terenowych czy geologiczno-hydrologicznych.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji, że pominął opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], który bez uwag zaopiniował przedłożoną dokumentację w zakresie wymagań sanitarnych i zdrowotnych dla lokalizacji terenu pod rozbudowę cmentarza. W opinii tej organ stwierdził jednoznacznie, że "w odległości 50 m od działki nr [...] przeznaczonej na cmentarz nie stwierdzono istnienia zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, teren w granicach od 50 m do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową do której podłączono okoliczne budynki. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych jest większa niż 500 m".

W ocenie strony, całkowicie niezrozumiałe jest także twierdzenie Sądu, że konsekwencją decyzji będzie doprowadzenie do ograniczenia prawa własności skarżącego, które to ograniczenie nie wynika z planu miejscowego, ani nie opiera się na tytule prawnym dającym inwestorowi prawo do korzystania z nieruchomości w sposób właściwy dla strefy izolacyjnej, jak również twierdzenie, że z samego faktu bezpośredniego sąsiedztwa działki objętej rozbudową cmentarza dotychczasowe korzystanie z działki nr [...] musiałoby ulec ograniczeniu. Gmina podniosła, że teren działki nr [...] użytkowany jest rolniczo od wielu lat, natomiast jego przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] jasno określa jego przyszłe przeznaczenie pod teren cmentarza. W przypadku zaś uchwalenia przez Gminę [...] miejscowego planu, jego zapisy nie mogą być sprzeczne z zapisami studium, co wynika wprost z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publ. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że Sąd pierwszej instancji podaje jednoznacznie przyczyny, dla których, w jego ocenie, zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd wskazał bowiem, po przeanalizowaniu przepisów, że wnioskowana inwestycja stanowiłaby bezpodstawne ograniczenie prawa własności Z. K., a to oznacza, że została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, co do tego, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazano przepisu, który został naruszony, a którego ewentualne uchybienie skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu tego zarzutu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że wskazane wady dotyczą projektu budowlanego objętego wnioskiem o jego zatwierdzenie, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z oczywistych względów nie mógł być przedmiotem oceny sądów w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należało uznać, że autor skargi kasacyjnej za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a próbuje kwestionować przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, co do prawidłowości kontrolowanej decyzji. W świetle powyższych rozważań tak skonstruowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy trafnie Sąd pierwszej instancji zarzucił organom administracji brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, który to obowiązek wynika z art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, a wręcz jest ono niezrozumiale, w którym zarzuca się błędną wykładnię art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym naruszenia tego przepisu upatruje się w wadliwym przyjęciu, że organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w sytuacji, gdy wykraczają one poza kognicje tych organów. Należy przypomnieć skarżącej kasacyjnie oczywistą kwestię, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek, niezależnie od obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 tej ustawy, badać czy obiekt będący przedmiotem decyzji nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie może przy tym ujść uwadze, że do braku poszanowania takiego obowiązku może dojść również pomimo spełnienia wszystkich wymogów zawartych w rozporządzeniach w sprawie warunków technicznych jakie powinna spełniać planowania inwestycja. Jedynie dla przykładu wskazać należy, że organ architektoniczno-budowlany musi uwzględnić przysługujące właścicielom sąsiedniej nieruchomości służebności - obciążenia nieruchomości inwestycyjnej, mimo że taki obowiązek nie wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek badać czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich, w tym przede wszystkim właścicieli działek sąsiednich, biorąc pod uwagę ogół norm prawnych, a nie jedynie przepisy Prawa budowlanego. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym, ochrona uzasadnionych interesów nie może mieć charakteru absolutnego, jednakże nie oznacza to również, iż inwestor ma prawo dowolnie kształtować zabudowę na własnej nieruchomości korzystając z tego, że inne nie są jeszcze zabudowane czyli z tzw. prawa pierwszeństwa. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji nie rozważyły, wydając kwestionowaną decyzję, czy i w jakim zakresie zostaną naruszone uzasadnione interesy Z. K. Nie ulega wszak wątpliwości, że rozporządzenie określające, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, które w § 3 ust. 1 reguluje m.in. odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych oraz zakładów w nim wymienionych ma zastosowanie również do właścicieli nieruchomości, którzy planują takie inwestycje w zbliżeniu cmentarza. Jak przyjmuje się bowiem w sposób jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15, Lex 2341040) zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza. Norma z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze jest skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego aktu (Teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie). A zatem, budowa cmentarza będzie ograniczała możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich co najmniej w pasie wskazanym w rozporządzeniu. Jak wynika z niewadliwie poczynionych ustaleń faktycznych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka inwestycyjna określił - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zasady zagospodarowania terenu w pasie 50 m od granicy cmentarza z punktu widzenia zasad ochrony sanitarnej, lecz jedynie w kierunku wschodnim od granic działki inwestycyjnej, albowiem jedynie w takim zakresie Gminie przysługiwało władztwo planistyczne. Nie ulega wszak wątpliwości, że granica Gminy [...] przebiega pomiędzy działką inwestycyjną, a działką stanowiąca własność skarżącego, która jest położona w innej gminie. Powyższe oznacza, że w sposób oczywisty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł w tym zakresie określić strefy ochrony sanitarnej. Konsekwencją powyższego jest to, że wprawdzie na terenie działki nr ew. [...] (stanowiącej własność Z. K.) nie zostały określone w miejscowym planie warunki zagospodarowania i ograniczenia w jej użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednakże realizacja inwestycji faktycznie takie ograniczenie spowoduje. Tymczasem zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności określoną w art. 21 i 64 ust. 3 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Rzeczą organu, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, była zatem ocena, czy dopuszczalne było ograniczenie prawa własności skarżącego poprzez taką lokalizację cmentarza, która de facto ograniczała w 50 -cio metrowym pasie jego własność. Kluczowe znaczenie w takim zakresie ma fakt, że o ile, jeżeli ograniczenia użytkowania nieruchomości wynikają z decyzji o warunkach zabudowy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to właściciel może, na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ubiegać się o stosowne odszkodowanie, o tyle w sytuacji takiego ograniczenia wynikającego z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę) cmentarza uzyskanie takiego odszkodowania nie będzie możliwe. Tym samym organy administracji winny rozważyć, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza usprawiedliwionych interesów Z. K., co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy zarzuty te za niezasadne. I tak, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślenia wszak wymaga, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do twierdzenia, że Sąd ten zakwestionował prawidłowość wydanej decyzji z punktu widzenia tego przepisu. Nie było, bowiem kwestionowane, iż planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Sąd pierwszej instancji nie oceniał zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami ww. rozporządzenia przyjmując, że wadą decyzji skutkującą koniecznością jej uchylenia było naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Niezasadnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten, jak zostało wyżej wskazane, nie mógł mieć zastosowania do ograniczeń prawa własności Z. K. w niniejszej sprawie, a w takim jedynie zakresie Sąd wojewódzki (a obecnie Naczelny Sąd Administracyjny) mogły oceniać prawidłowość rozstrzygnięcia z punktu widzenia ewentualnego naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego.

Natomiast jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że jeśli skarżąca kasacyjnie kwestionuje przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowalne, to winna wskazać na naruszenie takiego przepisu w skardze kasacyjnej. Zarzut taki nie został wskazany, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na szczegółowe odniesienie się do argumentów autora skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zatem zobowiązany do oceny wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z punktu widzenia naruszenia uzasadnionych interesów Z. K. przy uwzględnieniu wskazanej wyżej oceny prawnej. Jednocześnie nie może ujść uwadze organu, że zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że rozbudowa cmentarza musi odbywać się na całej nieruchomości, która może być na ten cel przeznaczona. Gmina nie może wszak, kosztem innych nieruchomości, realizować swojego prawa do zabudowy. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że strefa sanitarna, która wyznaczona jest wobec ograniczeń zabudowy może, co do zasady istnieć również poza nieruchomością inwestycyjną, jednakże możliwość takiej ingerencji musi wynikać z przepisów prawa. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności. Art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi natomiast, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Okoliczności te będą musiały być wzięte pod uwagę przy ocenie, czy nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów Z. K.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.