Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 400/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 roku sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił na wniosek L. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu zespołu 46 garaży o konstrukcji metalowej, budowie zjazdu z ul. A poprzez działkę oznaczonej nr 410/22, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. dz. 410/20, 410/50, 410/18, 315/76, obręb [...] w P. przy ul. A 16. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.". Organ określił rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową uzupełniającą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m mierząc od granicy z działką oznaczoną nr ewid. 410/22; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek - od min. 5,81% do maks. 24,97% wskazując, że w tych wartościach należy uwzględnić powierzchnię zabudowy zlokalizowanej w trybie zgłoszenia, tj. 14 garaży; obowiązek zachowania min. 25% działki jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, niezabudowanej, nieutwardzonej nawierzchnią sztuczną; szerokość elewacji frontowej dla zabudowy - od min. 2,2 m do maks. 2,5 m w widoku od strony ul. A wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu, ostatniego gzymsu lub attyki) w widoku od strony ul. A - od min. 2,20 m do maks. 2,5 m; geometrię dachu: dach jedno lub dwupołaciowy, kąt nachylenia od 2° do 5°, maksymalna wysokość głównej kalenicy lub wierzchołka dachu od 2,2 m do 5,0 m, kierunek głównej kalenicy równoległy lub prostopadły do wybranej granicy działki lub do ul. A

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w P. podnosząc następujące zarzuty:

- naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 powoływanego dalej również jako "rozporządzenie"), poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ochrony ładu przestrzennego, poprzez wskazanie wielkości granicznych powierzchni nowej zabudowy od min. 5,81% do maks. 24,97%, co przy tak dużej rozpiętości jest niejednoznaczne i stwarza dowolność projektowania oraz może umożliwić realizację obiektu, który nie będzie odpowiadać charakterystyce obiektów występujących w obszarze analizy;

- naruszenie § 3 rozporządzenia, poprzez zbytnie rozszerzenie zaznaczonego obszaru analizy stanowiącego podstawę do ustalenia warunków zabudowy, co umożliwia odnalezienie w dowolnym, wskazanym przez inwestora miejscu jakiejkolwiek zabudowy o cechach wnioskowanej inwestycji;

naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niedokonanie szczegółowej analizy i precyzyjnego uzasadnienia dla niezastosowania średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, który uwzględnia ocenę skutków wprowadzenia takiego wyjątku, a nie tylko interes inwestora;

niezgodność wydanej decyzji na ustawienie 46 garaży z załącznikami graficznymi do decyzji i wyników analizy na ustawienie 60 garaży,

nieuwzględnienie w załączniku graficznym do decyzji 14 sztuk garaży, o których mowa w analizie architektonicznej.

Dodatkowo autorka odwołania podniosła, iż z danych w zasobach geodezyjnych (przeglądania baz danych iNet) wynika, iż ustawione w trybie zgłoszenia garaże (14 sztuk) usytuowane zostały w granicy z działkami sąsiednimi, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W jej ocenie taka inwestycja powinna być poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Z powyższych względów odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutu nadmiernego rozszerzenia obszaru analizowanego, organ zauważył, iż przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Kolegium przypomniało, że w niniejszej sprawie szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 15,81 m, zatem minimalny obszar analizowany wynosi 50 m i zlokalizowana jest tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, co wynika z ponownej analizy z dnia 12 października 2016 r. Organ I instancji poszerzył obszar analizy do ok. 280 m w kierunku wschodnim, do ok. 380 m w kierunku zachodnim, do ok. 90-100 m od strony południowej terenu inwestycji. W tym miejscu organ odwoławczy zauważył, że w obszarze tym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna uzupełnione funkcją usługową. Zdaniem Kolegium w obszarze analizowanym mamy do czynienia z terenem miejskim, który stanowi czytelny urbanistycznie kwartał ograniczony ulicami B, C, A, D. Jednocześnie organ zauważył, iż działka oznaczona nr ewid. 126/10 zabudowana zespołem garażowym, w którym poszczególne garaże są przedmiotem najmu, znajduje się w odległości ok. 58-60 m od granic terenu objętego wnioskiem, funkcja usługowa - handel na dz. nr ewid. 315/27 w odległości ok. 65 m od granic terenu objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium brak poszerzenia analizy byłby niekorzystny z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i jedynie zaciemniłby obraz zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania organ przypomniał, że przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu zespołu 46 garaży o konstrukcji metalowej, nie zaś kwestia usytuowania 14 garaży na terenie inwestycyjnym, które wymagają pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Kolegium wyjaśniło, że właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę czy też zgłoszenia budowy niewymagającej pozwolenia na budowę jest organ architektoniczno-budowlany. Stan zgodności z prawem obiektu zrealizowanego podlega zaś ocenie organu nadzoru budowlanego, a sankcje dla zmiany zagospodarowania terenu, który nie wymaga pozwolenia na budowę, przewiduje także art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Następnie Kolegium przypomniało, że w zaskarżonej decyzji organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek - od min. 5,81% do maks. 24,97%, wskazując że w tych wartościach należy uwzględnić powierzchnię zabudowy zlokalizowanej w trybie zgłoszenia, tj. 14 garaży. W ocenie organu odwoławczego zapis ten budzi wątpliwość, czy wskaźnik zabudowy został ustalony dla nowej zabudowy, przez co należy rozumieć inwestycję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. 46 garaży, bowiem nie wskazano, iż ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, czy też ustalono łączny wskaźnik zabudowy obejmujący zabudowę wnioskowaną i istniejącą. Nadto, w ocenie Kolegium, określenie wskaźnika zabudowy od 5,81% do 24,97% prowadzi do dowolności w zakresie określanej wartości, a skutkiem takiego ustalenia cech zabudowy jest dowolność w projektowaniu zabudowy. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek ustalone zostało nieprecyzyjnie, w sposób niejednoznaczny, umożliwiający jej zmianę i wykracza poza wniosek inwestora.

W dalszej kolejności Kolegium przypomniało, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przeprowadził ponowną analizę architektoniczno-budowlaną z dnia 12 października 2016 r., 10 listopada 2016 r. i 21 listopada 2016 r. W analizach tych organ ustalił szerokość elewacji frontowej na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia, od 4,62 m do 6,10 m i przedstawił uzasadnienie dla ustalonej cechy. Ustalony w analizie parametr jest zgodny z wnioskiem inwestora. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy i projekcie decyzji organ szerokość elewacji frontowej w widoku od strony ul. A ustalił od min. 2,2 m do maks. 2,5 m, nie przedstawiając żadnego wyjaśnienia i uzasadnienia w tej kwestii.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna uzyskać stosowne uzgodnienia. Wskazał, że postanowieniem z dnia [... znak: [...] Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w P. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu zespołu 70 garaży o konstrukcji metalowej, budowie zjazdu z ul. A poprzez działkę oznaczoną nr 410/22, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A 16 (dz. nr ewid. 410/20, 410/50, 410/18, 315/76 obręb [...]) w P. Kolegium zaznaczyło, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest natomiast ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu zespołu 46 garaży o konstrukcji metalowej, a zadaniem organu uzgadniającego jest wypowiedzenie się, czy realizacja planowanej inwestycji, w kształcie określonym w projekcie decyzji, jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

Nadto organ rozpoznający odwołanie dodał, że w związku ze zmianami wniosku m.in. w zakresie liczby garaży, modyfikacji przez inwestora wymaga także określenie planowanego sposobu zagospodarowania w formie graficznej.

Następnie Kolegium zauważyło, że uwzględniając fakt, iż na teren nieruchomości objętej wnioskiem zostanie wprowadzona funkcja usługowa, istotna jest kwestia charakteru zjazdu z drogi publicznej, do czego organ I instancji nie odniósł się wskazując jedynie, że dostęp do drogi publicznej - ul. A poprzez projektowany zjazd i dz. nr ewid. 410/22 stanowiącą własność Gminy Miasto P.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że w pkt 2 decyzji organ wskazał, że "nieruchomość ozn. nr ewid 315/76 przylega do działki ozn. nr ewid. 127 obr. [...] - oznaczonej w ewidencji gruntów "Wp" - rzeka [...]". W ocenie Kolegium organ powinien jednoznacznie wskazać, czy teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze, o którym mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), co może mieć znaczenie dla przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kwestia ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w analizie.

Nadto organ dodał, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów jednym z użytkowników wieczystych dz. oznaczonej nr ewid. 410/5 są: E. Z. oraz G. P. Natomiast organ I instancji uznaje, iż stroną postępowania jest E. Z. oraz G. P. nie wyjaśniając dlaczego tak przyjmuje.

Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, że uszło uwadze organu I instancji, iż załączniki graficzne do decyzji opisując przedmiot inwestycji uwidaczniają, iż polega ona m.in. na ustawieniu zespołu 60 garaży o konstrukcji metalowej, a nie 46 garaży tak jak wskazano w decyzji.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł inwestor L. M. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, art. 61 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia tj. § 3, § 5, § 6, § 9 poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu dla inwestycji. W motywach skargi jej autor podniósł, że spełnione zostały kumulatywnie wszystkie warunki z art. 61 u.p.z.p. Wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji zawiera jako integralne części załącznik graficzny oraz załącznik, który zawiera wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej z częścią graficzną, a dokumenty te należy rozpatrywać łącznie oraz stosować wykładnię autentyczną i celowościową. Skarżący wskazał, że organ I instancji poszerzył obszar analizowany stanowiący podstawę do ustalenia warunków zabudowy w sposób prawidłowy - co znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy i orzecznictwie sądów - przedstawiając bardzo obszerne uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie i unikając tym samym cechy dowolności w działaniu. Zdaniem skarżącego nie można się również zgodzić z zarzutem TBS Sp. z o.o., podzielonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podany w decyzji wskaźnik zabudowy od 5,81% do 24,97% do łącznej powierzchni działek stanowi "parametr niedookreślony" i prowadzi do dowolności w zakresie określanej wartości. Skarżący wyjaśnił, że w analizie pkt B wskazano wskaźnik jako graniczne wartości, a następnie podano ten wskaźnik w odniesieniu do poszczególnych działek wchodzących w zakres inwestycji. W ten sposób wykluczono możliwość dowolności w podejściu do inwestycji i zakreślono ramy inwestycji w ramach swobodnego działania, oceny.

Zdaniem L. M. nie jest prawdą, że organ w analizie ustalił szerokość elewacji frontowej od 4,62 m do 6,10 m - albowiem w sentencji decyzji wskazano, iż ustala się szerokość elewacji frontowej dla zabudowy od min. 2,2 m do maks.2,5m, którą to treść wprowadzono w oparciu o ustalenia punktu C analizy; jedynie w uzasadnieniu tego punktu analizy wprowadzono omyłkowo inne dane, a taką sytuację należy traktować jako błąd skutkujący przyjęciem, iż jest to oczywista omyłka.

Zdaniem skarżącego nie znajduje również uzasadnienia stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż dokonane uzgodnienie przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w P. jest nieprawidłowe, albowiem postanowienie z dnia [...] dotyczy 70 garaży, natomiast inwestycja ma polegać na budowie 46 garaży. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie przeczy regule ad maiorem ad minus. Skoro bowiem ograniczenie polega tylko i wyłącznie na zmniejszeniu ilości budowy planowanych garaży - to brak podstaw do występowania z wnioskiem o wydanie nowego uzgodnienia.

Autor skargi podkreślił, że wszystkie modyfikacje w odniesieniu do wniosku pierwotnego zostały uwzględnione w załącznikach w formie graficznej, należy jednakże mieć na uwadze okoliczność, iż pewna liczba garaży już istnieje w oparciu o inne ostateczne akty administracyjne.

W kwestii zjazdu z drogi publicznej skarżący wskazał, że art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stawia wymaganie istnienia dostępu do drogi publicznej faktycznego i prawnego; a jednolite orzecznictwo powstałe na tle tego przepisu nie stawia żadnych innych żądań. Podkreślił, że skoro przysługuje mu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym, które mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to warunek ustawowy, o którym mowa, został spełniony i brak podstaw do uznania, że inny nieustawowy warunek nie został spełniony.

W zakresie działki oznaczonej nr 315/76 skarżący stwierdził, że analiza dotyczyła tej kwestii i w części opisanej jako dodatkowe ustalenia dotyczące lokalizacji zawarto wskazanie obowiązków w tym zakresie. W związku z powyższym brak uzasadnienia dla stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie.

W odniesieniu do kwestii podmiotów uznanych za stronę postępowania skarżący wskazał na oczywistą omyłkę pisarską oraz związanie dokumentami źródłowymi tj. w przedmiotowej sprawie wypisem z rejestru gruntów.

Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchylająca decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu zespołu garaży i budowie zjazdu, oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest więc decyzja kasatoryjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., dlatego na wstępie należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, a także w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga więc wykazania przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania dwukrotnej ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydając zaskarżoną decyzję zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., wskazując na istotne wadliwości decyzji organu I instancji, które uniemożliwiły merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określa ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu prawidłowo organ wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem granice obszaru analizowanego w odległości około 280 m w kierunku wschodnim, około 380 m w kierunku zachodnim i około 90 -100 m od strony południowej inwestycji. Poszerzenie obszaru analizowanego uzasadnione było koniecznością oceny zachowania ładu przestrzennego na terenie ograniczonym ulicami B, C, A i D tworzącym całość urbanistyczną, obejmującym swym zasięgiem zabudowę garażową podobną do inwestowanej położoną w odległości większej niż minimalna wymagana treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Następnie zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy od 5,81% do 24,97% stanowi parametr niedookreślony. Zaznaczyć trzeba, że co do zasady wskaźnik ten winien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W tym miejscu zauważyć również należy, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może również przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. W każdym z ww. przypadków określenie parametrów wynikających z § 5 rozporządzenia powinno być konkretne i stanowcze (vide wyroki WSA: w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13 i z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 959/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykluczona jest zatem ewentualność, by w istocie wskaźnik ów ustalony został w tak odległych od siebie wartościach granicznych, że inwestorowi pozostawiona zostanie w istocie dowolność w kształtowaniu przedmiotowego wskaźnika. W ocenie Sądu ustalenie wskaźnika zabudowy poprzez podanie wartości od 5,81% do 24,97% jest niejednoznaczne i w istocie prowadzi do dowolności w kształtowaniu zabudowy. Słusznie więc Kolegium podniosło, że wskazanie bowiem tak szerokiego zakresu wskaźnika zabudowy sprawia, że cecha ta ustalona jest nieprecyzyjnie. Określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w ww. przedziale pozostaje tym bardziej niezrozumiałe w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor wyraźnie określił we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchnię zabudowy w granicach od 600 m2 do 690 m2. Dodatkowo należy zauważyć, że organ I instancji w wydanej decyzji określił, że we wskaźniku powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek należy uwzględnić powierzchnię zabudowy 14 garaży zlokalizowanych na podstawie zgłoszenia. Zdaniem Sądu, zakwestionowanie przez Kolegium ww. zapisu jest zasadne, takie bowiem określenie wskaźnika zabudowy jest niejasne. Nie wiadomo bowiem, czy ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla nowej zabudowy, czyli inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. 46 garaży, czy też w wartości tej należy uwzględnić powierzchnię zabudowy istniejących już 14 garaży. Ponadto wątpliwości Sądu budzi również sposób wyliczenia wskaźnika zabudowy poprzez grupowanie niektórych działek i porównywanie ich jako całość z pojedynczymi działkami przyjęty w analizie architektoniczno-urbanistycznej, w oparciu o którą organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (np. analiza architektoniczno-urbanistyczna z dnia 10 listopada 2016 roku - str.5)

Nadto należy stwierdzić, że ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej w przedziale od 2,2 m do 2,5 m nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej, gdzie stwierdzono, że w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej dla zabudowy od minimum 4,62 m do maksimum 6,10 m (ponowna analiza architektoniczno-urbanistyczna z dnia 21 listopada 2016 roku - pkt 2b), co odpowiada również parametrowi wnioskowanemu. Jednocześnie należy zauważyć, że brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia dla przyjęcia wskaźnika szerokości elewacji frontowej w przedziale od 2,2 m do 2,5 m w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Trudno przy tym zgodzić się ze skarżącym, że określenie w decyzji innej wartości omawianego wskaźnika niż wynikający z analizy, stanowi oczywistą omyłkę pisarską.

Wątpliwości Sądu budzi również sposób określenia kierunku głównej kalenicy oraz jej wysokości. Przypomnieć należy, że stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jednakże, jak wyżej wskazano, parametry nowej zabudowy winny być określone w sposób konkretny i stanowczy. Niedopuszczalne jest tym samym określanie parametrów nowej zabudowy w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus i w rezultacie dowolność w kształtowaniu zabudowy. Określenie zatem w decyzji organu I instancji kierunku głównej kalenicy dachu jako równoległego lub prostopadłego do wybranej granicy działki lub do ulicy A pozostawia w rezultacie dowolność w kształtowaniu owego parametru, co nie powinno mieć miejsca w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nadto - w ocenie Sądu - co najmniej wątpliwym jest wyznaczanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy maksymalnej wysokości głównej kalenicy lub wierzchołka dachu do 5 m, podczas gdy ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do maksimum 2,5 m przy kącie nachylenia połaci dachowych do 5°.

Nie kwestionując, co do zasady, możliwości ewentualnego spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.z.p. w sytuacji dostosowana jej do prawidłowo określonych przez organ warunków, zgodnie z zapisami rozporządzenia a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zwrócić wypada również uwagę, iż do uzyskania przez inwestora pozytywnej decyzji niezbędne jest także spełnienie warunków z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis wskazuje, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wobec tego nawet w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.z.p., nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie uzyska pozytywnych uzgodnień odpowiednich organów wskazanych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W tym miejscu warto zauważyć, że projekt kontrowanej przez Sąd w ramach niniejszego postępowania decyzji o warunkach zabudowy podlegał uzgodnieniu między innym z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta w P. Należy jednak przyznać rację organowi odwoławczemu, że Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w P. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu zespołu 70 garaży zamiast 46 garaży, które są aktualnie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy po zmianie wniosku z dnia [...] Wbrew temu co sądzi skarżący w tym zakresie organ uzgadniający winien wydać więc nowe rozstrzygnięcie uwzględniające prawidłową liczbę projektowanych obecnie garaży w kształcie wskazanym w przedłożonym mu projekcie decyzji zgodnie ze zmienionym wnioskiem inwestora. Ponadto należy zauważyć, że organ I instancji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. występował do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Gospodarki Wodnej o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy terenem inwestycji nie były objęte grunty rolne i leśne, a tylko takich gruntów dotyczy uzgodnienie, o którym mowa. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. teren nieruchomości, na której projektowana była inwestycja przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe zorganizowane, zaś w obowiązującej "Zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zieleni parkowej. Jednocześnie, jak słusznie zauważyło Kolegium, organ I instancji nie występował w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. o uzgodnienie z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, choć wskazał, że nieruchomość nr ewid. 315/76 objęta inwestycją przylega do działki oznaczonej nr ewid. 127 obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako "Wp - rzeka [...]". Brak jest również wskazania czy obszar inwestycji stanowi obszar, o którym mowa w art. 88d ust. 2 Prawo wodne zagrożony powodzią, co byłoby zasadnym dla oceny konieczności dokonania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p.

Należy także zwrócić uwagę na błędne odwołanie się organu I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie do pierwotnego wniosku . M. o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] w sytuacji gdy w [...] ów wniosek był dwukrotnie zmieniany. Co więcej, nie sposób nie zauważyć wytkniętej już przez Kolegium niespójności pomiędzy treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu zespołu 46 garaży a załącznikiem graficznym do owej decyzji, który to załącznik dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na ustawieniu zespołu 60 garaży.

Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji słusznie zwróciło uwagę na kwestię niewyjaśnienia charakteru projektowanego zjazdu z ul. A poprzez działkę nr 410/22. Zdaniem Sądu, organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie zjazdu powinien określić charakter tego zjazdu jako rodzaju planowanego zamierzenia, tym bardziej skoro zjazd ten będzie służył obiektom o charakterze usługowym, a w myśl § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz.124), taki charakter ma zjazd publiczny.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że dostrzeżone braki w decyzji organu I instancji uprawniały organ odwoławczy do uchylenia tejże decyzji w toku kontroli instancyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, bowiem zakres czynności koniecznych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia nie pozwalał na zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

AC