Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1170/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Powiatu Kępińskiego z dnia 28 listopada 2017 r. nr XXXVI/220/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowaniem pojazdów w roku 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2017 r. Rada Powiatu Kępińskiego (dalej też jako "Rada Powiatu") – wskazując w podstawie prawnej na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; dalej w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej w skrócie "p.r.d.") – podjęła uchwałę nr XXXVI/220/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów w roku 2018 (zwaną też dalej "Uchwałą"). W uchwale tej ustalono: wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi w odniesieniu do wyszczególnionych kategorii pojazdów (§ 2), dla tych pojazdów także wysokość opłat za 1 dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę (§ 3), a także koszty związane z usunięciem pojazdów z drogi (§ 4). Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 7). Ponadto postanowiono o utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały Rady Powiatu w tej sprawie – z 25 października 2016 r. Nr XXIII/136/2016 (§ 6), a także o czasie obowiązywania Uchwały – mianowicie, że "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r." (§ 8).

Pismem z 30 października 2018 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. oraz Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym – polegającego na ustaleniu w Uchwale stawek za usuwanie pojazdów w wysokości przekraczającej faktycznie ponoszone przez Powiat Kępiński koszty usuwania pojazdów – wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że art. 130a ust. 6 p.r.d. określa przesłanki materialnoprawne, którymi winny kierować się organy samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w zakresie wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i przechowywaniem tego pojazdu na parkingu strzeżonym, a są to konieczność realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Prokurator zaznaczył, że żadne inne przesłanki poza wymienionymi w przepisie art. 130a ust. 6 p.r.d. nie mogą wpłynąć na sposób realizacji upoważnienia ustawowego.

W ocenie skarżącego, Rada Powiatu Kępińskiego, wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła wymieniony przepis, gdyż nie uwzględniła wskazanych w nim kryteriów i ustaliła opłaty za usuwanie pojazdów w kwotach wyższych niż faktyczne koszty ponoszone na terenie powiatu.

Prokurator, w oparciu o treść umów z dnia 31 sierpnia 2018 r. [powinno być: z dnia 31 sierpnia 2017 r. - uw. Sądu] zawartych między Powiatem Kępińskim a Zakładem Produkcyjno-Usługowo-Handlowym T. H. z siedzibą w miejscowości C. S. [...]., przywołał wysokość wynagrodzenia wykonawcy za usługę usunięcia oraz przechowywania pojazdów (ustalonego osobno dla każdego rodzaju pojazdu) i zauważył, że zestawienie wysokości opłat ustalonych w uchwale i umowach zawartych przez Powiat Kępiński wskazuje na znaczne różnice. Prokurator zaznaczył, że pobierane opłaty są znacznie wyższe aniżeli faktyczne koszty holowania pojazdów określonej kategorii, a różnice te są jeszcze bardziej widoczne w odniesieniu do opłat za przechowywanie pojazdów.

Prokurator podkreślił, że prawidłowe wykonanie zadania nałożonego na powiat w zakresie obowiązku usuwania pojazdów z dróg nie może stanowić dla powiatu źródła dodatkowego dochodu, a taki wniosek można wysnuć na podstawie zestawienia stawek za holowanie i parkowanie pojazdów ustalonych w zaskarżonej uchwale z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez gminę we wskazanym zakresie, wynikającymi z obowiązującej na terenie powiatu w roku 2018 umowy.

Dodatkowo Prokurator wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie odniesiono się do rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów, wynikających wprost z umów obowiązujących od [...] sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2019 r., w wyniku czego trudno ustalić, czy i jakie inne okoliczności były brane pod uwagę przez organ samorządu przy ustalaniu stawek przyjętych w uchwale.

Z powyższych względów, w ocenie Prokuratora, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Kępińskiego wykroczyła poza delegację ustawową zakreśloną przepisem art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Kępińskiego (dalej też jako "Starosta"), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W jego ocenie nie można zgodzić się z zarzutem, że postanowienia Uchwały zostały wydane z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 p.r.d. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącego, ustalenie wysokości kwestionowanych opłat nie powinno być równoznaczne z wysokością kosztów usług holowania pojazdów, ale wziąć należy pod uwagę także kryterium sprawnej realizacji zadań. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że skarżący pominął, iż Powiat Kępiński realizuje zadania z zakresu przechowywania pojazdów nie tylko przez osobę trzecią, ale również przez własną jednostkę organizacyjną – Powiatowy Zarząd Dróg. Ponadto podniesiono, że podjęcie przedmiotowej uchwały było poprzedzone bardzo wnikliwą analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu kępińskiego (zwanego też dalej "Powiatem"), ale także uwzględniano konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. Końcowo nadmieniono, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały kwota nieuiszczonych przez dłużników kosztów z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów wynosiła [...] zł. Pomimo wydania przedmiotowych decyzji i braku wpłat Powiat Kępiński zobowiązany jest regulować na bieżąco zobowiązania na rzecz podmiotów, któremu zlecono przedmiotowe zadania powiatu w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę wskazano, że uchwały organu stanowiącego powiatu nie wymagają obligatoryjnego uzasadnienia.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. pełnomocnik organu przedłożył do akt uchwały organu w przedmiocie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów za lata 2013 - 2017 na okoliczność tego, że stawki wskazane w zaskarżonej uchwale nie były podnoszone w stosunku do lat poprzednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zasady kontroli sądowej

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

2. Przedmiot kontroli sądowej

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr XXXVI/220/2017 Rady Powiatu z 28 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów w roku 2018.

2. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 6 grudnia 2017 r. (poz. 8066).

3. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; w skrócie "p.r.d.").

3. Charakter prawny Uchwały i związane z tym wymagania

1. Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wyjść od stwierdzenia, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, CBOSA).

2. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

3. Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

4. W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.p. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

5. W ocenie Sądu regułą legislacyjną – o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną – jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

4. Wymagania dla zaskarżonej Uchwały

1. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w Uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

2. Wypada zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób "zdeterminowana" przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 p.r.d., oraz

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek "wziąć pod uwagę" powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

3. Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA z 13.12.2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA).

5. Ocena zaskarżonej Uchwały

1. W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną Uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. przez nieuwzględnienie – a przynajmniej: niewykazanie należytego uwzględnienia – wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w Uchwale.

2. Jest poza sporem, że wysokość wszystkich opłat i kosztów została w zaskarżonej uchwale określona na identycznym poziomie jak w latach poprzedzających, poczynając od roku 2013. Należy jednak zwrócić uwagę, że w przedłożonej uchwale nr XXIII/157/2012 Rady Powiatu Kępińskiego z dnia 23 października 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów w roku 2013 stawki te ustalono na maksymalnym dozwolonym ówcześnie poziomie, wynikającym z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 12 września 2011 r. w sprawie ogłoszenia – na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. – obowiązujących w 2012 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2011.82.830).

3. Lektura Uchwały oraz materiałów przedłożonych Sądowi przez Radę Powiatu sprawia, że trudno odmówić racji autorowi skargi, gdy twierdzi, iż wydając przedmiotową uchwałę Rada nie uwzględniła właściwie kryteriów określonych w art. 130a ust.6 p.r.d. Przede wszystkim lakoniczne uzasadnienie Uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań określonych w Uchwale. Takiej kalkulacji nie zawiera także odpowiedź na skargę. W konsekwencji twierdzenia autora odpowiedzi na skargę, że cyt.: "Podjęcie przedmiotowej uchwały było (...) poprzedzone bardzo wnikliwą analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu kępińskiego, ale także uwzględniano konieczność sprawnej realizacji zadań", są całkowicie gołosłowne i nieudokumentowane. W przedłożonych materiałach brak choćby śladu dokonania takich analiz. Istotnie, z przedstawionego przez Radę Powiatu zaświadczenia wynika, że Powiatowy Zarząd Dróg w Kępnie z siedzibą w S. posiada parking strzeżony dla pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a p.r.d., jednak Rada Powiatu nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących wpływ tego faktu na przyjętą w Uchwale wysokość opłat za usuwanie z drogi pojazdów i ich przechowywanie. Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu, że Rada Powiatu ponosi znaczące koszty wynikające z nieuiszczania przez obowiązane osoby opłat z tytułu usunięcia pojazdów z drogi i ich przechowywania należy w pełni zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. 5.5. II SA/Gl 827/18, iż "dążenie do wyrównania, bądź zminimalizowania strat z powodu nieuiszczania opłat przez niektórych właścicieli pojazdów, nie uzasadnia ustalania wyższych opłat, niż wynagrodzenie firm, świadczących usługi na rzecz powiatu. W istocie bowiem oznacza to bezpodstawne obciążenie takimi opłatami osób, które uiszczą należne koszty."

Argument, że Rada Powiatu nie podniosła stawek wskazanych w zaskarżonej uchwale od 2013 roku (ustalonych ówcześnie na poziomie stawek maksymalnych obowiązujących w 2012 r.) jedynie dodatkowo potwierdza, że ustalenia te są czynione arbitralnie i całkowicie w oderwaniu od rzeczywiście ponoszonych przez Powiat kosztów związanych z usuwaniem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem.

4. W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu, wynikające z zawartych umów, są niższe – i to w wielu przypadkach: znacząco – od tych uchwalonych przez Radę. Obrazuje to poniższe zestawienie (wg porządku: dane z Uchwały / dane z oferty):

1) wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi:

. za rower lub motorower – 105 zł / 90 zł,

. za motocykl – 209 zł / 180 zł,

. za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 459 zł / 350 zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 574 zł / 492 zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 813 zł / 705 zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1199 zł / 1000 zł,

. za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne – 1459 zł / 1000 zł;

2) wysokości opłat za 1 dobę przechowywania pojazdu:

. za rower lub motorower – 16 zł / 1,23 zł,

. za motocykl – 23 zł / 1,23 zł,

. za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 35 zł / 4,92 zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 47 zł / 4,92 zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 68 zł / 4,92 zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 126 zł / 4,92 zł,

. za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne – 188 zł / 4,92 zł.

5. Powyższe zestawienie dowodzi, że Rada Powiatu nie uwzględniła należycie (verba legis: nie "wzięła pod uwagę") kryteriów, którymi powinna kierować się przy podejmowaniu Uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

6. Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w całości.