Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 575/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2, art. 3 pkt 2 i 8, art. 28 ust. 1, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 6-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (określany dalej jako PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 zm. – określanej dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 zm. – dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego we [...] na działce nr ewid. [...], nakazał inwestorowi J.W.:

I. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku garażowo-gospodarczego we [...] na działce nr ewid. [...];

II. przedłożyć, w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

- zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 2 u.p.b., tj.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w dniu 22 maja 2018 r. wpłynęło pismo Z.G. domagające się sprawdzenie legalności budowy budynku gospodarczego przez J.W. na działce o nr ewid. [...]. Natomiast w dniu [...] czerwca 2018 r. PINB przeprowadził oględziny na terenie powyższej działki. w wyniku których ustalono, że przy granicy z działkami nr ewid. [...], w północno-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...] znajduje się budynek o wymiarach około 3,4 x 6,1 m;

1. jest to budynek parterowy o wysokości od około 2,5 m do około 3,25 m;

2. ściany budynku: północna i wschodnia są murowane, natomiast ściany południowa i zachodnia wykonane są z drewna; ściana zachodnia obita jest blachą;

3. dach budynku jest płaski, z okapem skierowanym w stronę działki nr ewid. [...] - pokrycie dachowe z blachy trapezowej;

4. w ścianie południowej znajduje się brama wjazdowa, a w ścianie wschodniej drzwi.

Obecny na oględzinach Z.G. oświadczył, że budynek został wybudowany przez J.W. około 2002 r. i służy jako budynek garażowo- gospodarczy. Pomimo prawidłowego zawiadomienia na oględzinach nie stawił się J.W.

W dniu [...] lipca 2018 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, na których odczytano protokół z dnia [...] czerwca 2018 r. Obecna na oględzinach I.A. oświadczyła, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 2002 r. przez J.W. w miejscu rozebranego drewnianego budynku gospodarczego wybudowanego przed 2002 r. Na dowód powyższego przedłożyła zdjęcie, na którym widoczny jest powyższy budynek. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, na oględzinach ponownie nie stawił się J.W.

W dniu [...] września 2018 r. na podstawie prowadzonych przez Starostwo Powiatowe [...] rejestrów udzielonych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń robót niewymagających pozwolenia na budowę ustalono, że nikt nigdy nie wydał nikomu pozwolenia na budowę lub nie przyjął zgłoszenia zamiaru budowy budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej [...]. W szczególności pozwolenia takiego nie udzielono J.W. Wobec tego w tym samym dniu PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy, bez wymaganego zgłoszenia, budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...], a ponadto ustalił, na podstawie informacji zawartych w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy, że działka nr ewid. [...] położona we [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr IX/76/15 z dnia 25 czerwca 2015 r. Wg załącznika graficznego do planu, działka nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MW5 oznaczającym tereny zabudowy wielorodzinnej. Na terenie oznaczonym symbolem MW dopuszcza się lokalizację zabudowy wolnostojącej, lokalizację zabudowy na granicy działki budowlanej, wysokość budynków garażowych i gospodarczych nie większą niż 8,0 m, dachy płaskie dla garaży naziemnych i budynków gospodarczych. Wobec tego PINB ocenił, że budowa przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W związku z tym w dniu [...] marca 2019 r. PINB – działając na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b. - wydał postanowienie nr [...], którym nakazał dostarczyć dokumenty niezbędne do legalizacji obiektu. J.W. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, które po rozpatrzeniu zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako WINB) postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania PINB nie ustalił czy spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dotyczący ilości budynków gospodarczych przypadających na każde 500 m2. Jeżeli budowa przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego nie spełnia warunku odpowiedniej ilości (dwóch) budynków na każde 500m2 to inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę, a nie dokonać tylko zgłoszenia.

W toku ponownego rozpoznania organ I instancji na podstawie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla działki nr ewid. [...] położonej we [...] ustalono, że ma ona powierzchnię 516 m2 i jest ona zabudowana następującymi budynkami:

– budynkiem mieszkalnym o nr ewid. [...];

– budynkiem gospodarczym o nr ewid. [...];

– budynkiem gospodarczym o nr ewid. [...];

– budynkiem garażowym o nr ewid. [...];

– budynkiem gospodarczym o nr ewid. [...];

– budynkiem gospodarczym o nr ewid. [...];

Budynki o nr ewid. [...] to budynki, które są przedmiotem postępowania w sprawie nielegalnej budowy budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...] z tym, że postępowanie prowadzone jest jak dla jednego budynku. Ponieważ powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosi 516m2 to na podstawie zgłoszenia można było wybudować nie więcej niż dwa budynki gospodarcze, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Obecnie na działce znajdują się cztery budynki gospodarcze i jeden garażowy. Przyjmując nawet, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy to jeden budynek (wg ewidencji gruntów to budynek gospodarczy o nr ewid. [...] i budynek garażowy o nr ewid. [...]), to i tak - zdaniem PINB - liczba budynków gospodarczych na każde 500m2 działki przekracza 2, co z kolei oznacza, że budowa przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...] wymagała uzyskania pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. W przypadku braku pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu należało zastosować przepisy zawarte w art. 48 u.p.b., a nie jako uprzednio w 49b u.p.b.

Podsumowując PINB podał, iż budowa przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem dlatego możliwa jest jego legalizacja. Wiąże się to z obowiązkiem przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49 ust. 3 u.p.b.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.W. podnosząc, że "budynek gospodarczy wybudowano przed 01.01.1995 r. zgodnie z prawem budowlanym Dz.U. 1974. Nr 38 poz. 229". Ponadto zarzucił, że postępowanie "zostało wszczęte w oparciu o nieprawdziwe informacje".

WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W pierwszej kolejności WINB przytoczył treść przepisów zastosowanych w sprawie, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którymi budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże taka regulacja, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., może mieć zastosowanie jeżeli łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast jeżeli łączna ilość obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., jak na terenie przedmiotowej działki, jest większa niż dwa na każde 500 m2 powierzchni działki to w omawianym przypadku zastosowanie mają przepis art. 48 u.p.b., który następnie WINB przywołał w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia

organ odwoławczy stwierdził, że PINB zgodnie z zaleceniami zawartymi w kasacyjnym postanowieniu WINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. podjął działania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem rozpatrywanej samowoli budowlanej

i dokonał jej prawidłowej kwalifikacji jako budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z ustaleń powierzchnia działki nr ewid. [...] położonej we [...] wynosi 516 m2, natomiast znajdują się na niej 4 budynki gospodarcze i jeden garażowy, a w konsekwencji łączna ilość obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. na terenie powyższej działki jest większa niż dwa na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec powyższego - zdaniem WINB - w omawianym przypadku zastosowanie mogą mieć jedynie przepisy art. 48 u.p.b. Z tego względu prawidłowe było wydanie przez organ powiatowy zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b.

Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy, podobnie jak w kasacyjnym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r., nie podzielił zasadności stanowiska J.W., wskazującego na budowę budynku garażowo- gospodarczego przed dniem 1 stycznia 1995 r., co oznaczałoby, że w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący złożył w dniu 10 października 2018 r. przed organem I instancji oświadczenie (dokument nr 14 w aktach PINB), w którym opisał sposób i okres realizacji robót związanych ze wzniesieniem rozpatrywanego obiektu. Z treści tego oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, jednoznacznie wynika, że budowę realizowano etapami, tj. w latach 1999 - 2002 wykonano pomiędzy słupkami geodezyjnymi rodzaj muru odgradzającego podwórko od drogi, zaś w roku 2006 lub 2007 dobudowana została do murku konstrukcja drewniana, przy czym jak oświadczył skarżący: "Na miejscu obecnie istniejącego budynku garażowo-gospodarczego istniał budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, który zawalił się w 1997 r. ze starości. W 1997 r. postawiłem wiatę, która została w 2002 r. rozebrana". W związku z tym WINB zauważył, że z treści powyższego oświadczenia jednoznacznie wynika, że rozpatrywane przedsięwzięcie budowlane zostało ukończone w obecnym kształcie po dniu 1 stycznia 1995 r., co skutkuje brakiem podstaw prawnych do zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nawet jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, a w tym okresie obowiązywały różne uregulowania prawne dotyczące samowoli budowlanej, to w takim przypadku zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Nie jest to naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 u.p.b. Oznacza to, iż jeśli nawet pierwotnie obiekt budowlany wybudowany został w całości samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., lecz następnie został przebudowany lub wyremontowany już po dniu wejścia w życie nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jest po 1 stycznia 1995 r., to postępowanie administracyjne dotyczące doprowadzenia do należytego stanu technicznego starego obiektu, oraz wykonanych później prac budowlanych (rozbudowa, przebudowa, remont) winno zostać wszczęte już pod rządami nowego prawa budowlanego. W takim stanie faktycznym nie istnieją podstawy prawne do wyłączenia działania przepisów u.p.b. Ewentualna "legalizacja" tego obiektu z uwzględnieniem robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia winna nastąpić wówczas w trybie właściwych przepisów art. 48 lub 49b u.p.b.

Reasumując WINB stwierdził, że organ I instancji w sposób zgodny z dyspozycją art. 48 u.p.b., nałożył zaskarżonym postanowieniem na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów dotyczących budowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku garażowo-gospodarczego, położonego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Skargę na powyższe postanowienie WINB złożył J.W. zarzucając:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że obiekt został wybudowany przez skarżącego w 2002 r., podczas gdy obiekt ten od lat osiemdziesiątych XX wieku znajdował się na przedmiotowej działce i był przez skarżącego jedynie remontowany, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 103 ust. 2 u.p.b. i zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b.;

2. naruszenie prawa materialnego "tj. art. 3 pkt u.p.b." przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt garażowo- gospodarczy, którego dotyczy postępowanie stanowi budynek, podczas gdy przepis ten wskazuje jednoznacznie, że pod pojęciem budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, gdy tymczasem przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i tym samym nie stanowi budynku w rozumieniu u.p.b.;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b. przez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 powierzchni działki, natomiast przedmiotowy obiekt stanowi wiatę oraz łączna liczba wiat na działce nr ewid. [...] nie przekracza dwóch na każde 1000 m2;

4. naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 2 u.p.b. przez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy pozwolenia na budowę nie wymaga remont obiektów budowlanych oraz przebudowa obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.p.b., a skarżący nie wybudował przedmiotowego obiektu;

5. naruszenie art. 6 k.p.a. przez złamanie zasady praworządności tj. działania na podstawie przepisów prawa;

6. naruszenie art. 7 k.p.a. przez złamanie zasady prawdy obiektywnej, tj. podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano również prawidłowość ustaleń organów obu instancji dotyczących wymiaru przedmiotowego obiektu, które w ocenie skarżącego są błędne, nie wynoszą bowiem wskazanych 3,4 m x 6,1 m, lecz rozpiętość konstrukcji nie przekracza 4,80 m, a ponadto powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2. Obiekt mieści się zatem w definicji parterowego budynku gospodarczego w art. 29 pkt 1 ppkt a u.p.b.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Skarżący J.W. oświadczył, że ściany murowane opierają się na betonowej wylewce, która jest pozostałością po kojcach służących do hodowli nutrii, nie wie natomiast na czym opierają się słupy, które podtrzymują drewnianą część konstrukcji. Natomiast w środku garażu znajduje się gruz, który jest zalany betonem. Po odczytaniu przez przewodniczącego oświadczenia strony z [...] października 2018 r. z karty 14 akt administracyjnych, skarżący wskazał, iż podpisał to oświadczenie, ale zasugerowano mu jego treść i wcale tak nie było jak w tym oświadczeniu, chciał je odwołać, ale go "wygoniono". Ponadto podkreślił, iż nigdy nie prowadził gospodarstwa rolnego na spornej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności oraz w granicach rozpoznawanej sprawy jest postanowienie WINB z [...] lipca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] maja 2019 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku garażowo-gospodarczego we [...] na działce nr ewid. [...] i nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r. dokumentów opisanych na wstępie.

Podstawę materialną powyższych postanowień stanowił art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., zgodnie z którym jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (tj. budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a) albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Organy uznały bowiem, iż budowa budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...] wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., czego nie dopełnił skarżący przed rozpoczęciem robót budowlanych.

W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, jakoby spory obiekt budowalny już od lat osiemdziesiątych XX wieku znajdował się na przedmiotowej działce i był jedynie przez niego remontowany. Powyższe stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z oświadczeniem skarżącego z dnia [...] października 2018 r. (k. 14 akt administracyjnych) przytoczonym powyżej (strona 5 uzasadnienia), z którego jednoznacznie wynika, iż drewniany budynek gospodarczy – istniejący w miejscu obecnego budynku gospodarczo- garażowego - zawalił się w 1997 r. Następnie powstała wiata, która została rozebrana w 2002 r.. Natomiast sporny budynek powstawał etapami. Najpierw skarżący wybudował między słupkami geodezyjnymi rodzaj muru odgradzającego podwórko od drogi. Murek ten został otynkowany w 2007 r. Natomiast konstrukcja drewniana została dobudowana do murku w 2006 lub 2007 r. Co więcej powyższe oświadczenie skarżący podtrzymał w dniu 15 października 2018 r. (k. 17 akt administracyjnych) i koresponduje ono z oświadczeniami Z.G. i I.A. (k. 5 v i 7 v akt administracyjnych), z których wynika, że sporny obiekt powstał na początku XX wieku (ok. 2002 r.). Organy nie miały zatem żadnych podstaw do przyjęcia odmiennych ustaleń niż te, które wynikały z powyższych oświadczeń, a mianowicie, iż w istocie mieliśmy do czynienia z nowym budynkiem garażowo-gospodarczym wzniesionym w pierwszych latach XX wieku. Ponadto zupełnie nieprzekonywująco brzmią twierdzenia skarżącego podniesione na rozprawie jakoby zasugerowano mu treść oświadczenia z [...] października 2018 r., w sytuacji, gdy potwierdził je w dniu 15 października 2018 r. Stąd zarzut poczynienia przez organy błędnych ustaleń w powyższym zakresie jawi się jako całkowicie chybiony. W konsekwencji nie zaktualizował się obowiązek zastosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.b. i prawidłowo organy zastosowały przepisy u.p.b.

W kontekście powyższych uwag, nie sposób również kwalifikować działań skarżącego jako remontu zgodnie z art. 3 pkt 8 u.p.b. w myśl którego oznacza to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym Z analizy elementów składowych pojęcia remontu obiektu budowlanego, z jednej strony wynika, że nie zalicza się do remontu bieżącej konserwacji obiektu, a z drugiej strony robót budowlanych przekraczających zakres pojęciowy remontu, polegających na odbudowie obiektu. Roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. To, że ustawodawca w definicji remontu nie uzależnia rozumienia tego pojęcia od stopnia zniszczenia obiektu budowlanego (budynku), wymagającego podjęcia określonego zakresu robót budowlanych, nie oznacza, że można dowolnie interpretować to co jest remontem i odbudową obiektu budowlanego. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa. Pojęcia remontu, nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych. Jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych, pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 u.p.b. zalicza się do budowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.

Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012r. II OSK 281/11, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008r., II OSK 1546/07, LEX nr 516082; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 56/05; wyrok NSA z dnia 29 marca 2001r., sygn. akt SA/Bk 852/00, wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 grudnia 2009 r., II SA/Ke 645/09, LEX nr 582983; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1676/07, LEX nr 499914). Również niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na to, iż sporny obiekt jest pozbawiony fundamentów, a w konsekwencji nie sposób kwalifikować go jako budynku stosownie do art. 3 pkt 2 u.p.b., w myśl którego należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wynika to z niezrozumienia pojęcia fundament. Fundament jest bowiem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążenia na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentów oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależy od wielkości przenoszonych obciążeń, które zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., II OSK 547/10). W związku z tym w orzecznictwie za fundament uznaje się powierzchnię utwardzona podsypką oraz polbrukiem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 maja 2018 r., II SA/Go 241/18) czy też osadzenie "drewnianych belek" w stalowych wspornikach wkopanych w grunt, zagęszczonych tłuczniem (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/19). Stąd wskazywane przez skarżącego oparcie ścian garażu na betonowej wylewce stanowi fundament w powyższym rozumieniu wypracowanym w orzecznictwie.

Ponadto sporny obiekt wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz z załączonej dokumentacji fotograficznej ściana północna i wschodnia są murowane, natomiast ściany południowa i zachodnia wykonane są z drewna. Ponadto ściana zachodnia obita jest blachą, w ścianie południowej znajduje się brama wjazdowa, a w ścianie wschodniej drzwi. Powyższa cecha nie pozwala również na uznanie przedmiotowego obiektu jako wiaty. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Ponadto w orzecznictwie posiłkowo przywołuje się definicję pojęcia "wiata" zawartą w punkcie 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.), wedle którego została ona określona jako: "pomieszczenie naziemne", nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". Dodatkowo w związku z brakiem ustawowej definicji wiaty orzecznictwo odwołuje się do określenia tego obiektu zamieszczonego w Uniwersalnym słowniku języka polskiego (red. S. Dubisz, t. 4, Warszawa 2003, s. 404), gdzie wiata została określona jako lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem czy przystankiem tramwajowym, autobusowym (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 1260/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18). Stąd też chybione są zarzuty zawarte w pkt 3 skargi wskazujące na konieczność zastosowania przepisów dotyczących wiat.

Niesporne jest również, że zakwestionowany obiekt wyposażony jest w dach oraz trwale jest związany z gruntem. Ta ostatnia cecha sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem w świetle art. 3 pkt 2 u.p.b., nie decyduje zatem metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2989/12, z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, z 25 maja 2007r., II OSK 1509/06, z 11 września 2008 r., II OSK 982/07, z dnia 20 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 680/07, z 10 marca 2008r., II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., II OSK 1331/08; z 1 października 2009r., II OSK 1461/08, z 5 stycznia 2011r., II OSK 25/10).

Jako całkowicie gołosłowny należało uznać zarzut skarżącego zawarty w uzasadnieniu skargi co do niewłaściwego ustalenia wymiarów spornego obiektu. Został on bowiem zgłoszony dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i nie został poparty żadnym dowodem, a nawet argumentacją, która pozwalałby na poddanie w wątpliwość prawidłowości poczynionych przez organ dowodów. Zresztą powołany jest on w kontekście możliwości zakwalifikowania przedmiotowego budynku, jako budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. Przy czym skarżący pomija, iż przepis ten dotyczy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Z akt sprawy nie wynika, aby sporny obiekt związany był z produkcją rolną i stanowił uzupełnienie zabudowy zagrodowej, co zresztą potwierdził skarżący na rozprawie wskazując, iż nigdy nie prowadził na spornej nieruchomości gospodarstwa rolnego.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych postanowień za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższe zasadnie organy obu instancji kwalifikowały sporny obiekt jako budynek, co zresztą na etapie postępowania administracyjnego nie było kwestionowane. Jest to budynek garażowo-gospodarczy, łączy zatem ze sobą funkcję obiektu przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia oraz funkcję obiektu przeznaczonego do przechowywania i bieżącej niezawodnej obsługi samochodów (§ 3 pkt 8 i § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Podkreślić należy, iż dopiero od dnia 1 stycznia 2016 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie u.p.b o niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), na mocy której zmieniono m.in. art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., budowa garażu nie wymaga pozwolenia na budowę, przy spełnieniu dalszych warunków wynikających z powyższego przepisu. Z poprzednio obowiązujących przepisów u.p.b. nie wynikało bowiem, aby budowa garażu była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazano powyżej garaż jest obiektem służącym z zasady do przechowywania pojazdów. W związku z powyższym nie można go było zakwalifikować do budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy u.p.b., w konsekwencji przyjmowano, że na wybudowanie garażu wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., OSK 1553/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011r. II SA/Wa 688/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 lutego 2014 r., II SA/Go 1081/13). Do zakwalifikowania obiektu jako garażu istotna jest jego funkcja, nie zaś jego konstrukcja. Z powyższych względów, niezależnie od tego jaka jest powierzchnia zabudowy, konstrukcja, czy rodzaj obiektu (zamknięty lub otwarty), obiekt wybudowany z przeznaczeniem na garaż podlegał wymogom w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 911/15, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2014 r., II SA/Sz 360/14). Oznacza to, iż w chwili podejmowania przez skarżącego budowy spornego obiektu budowalnego (następnie jego realizacji i zakończenia) konieczne było uzyskania pozwolenia na budowę. Również przepisy obowiązujące po 1 stycznia 2016 r., w tym obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. pozwolenia nie wymagały wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty lub przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast w kontrolowanej sprawie liczba takich budynków na działce nr [...] przekraczała powyższy wymóg dwóch na każde 500 m2, co było okolicznością niesporną.

Wobec powyższego trafnie organy uznały, iż skoro skarżący takiego pozwolenia nie uzyskał konieczne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 u.p.b. Nie nasuwa również wątpliwości wstępna ocena organów nadzoru budowalnego wskazująca, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Stąd też zasadnie organ I instancji - zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. – wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku garażowo-gospodarczego we [...] na działce nr ewid. [...] oraz nałożył na skarżącego, jako inwestora, obowiązek przedłożenia wskazanych na wstępie dokumentów. Przy czym należy wyjaśnić, iż wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b. jest elementem postępowania legalizacyjnego, uregulowanym w tym przepisie i nie ma związku z tym znaczenia czy roboty są prowadzone, czy też zostały już zakończone w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Łd 744/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r. II SA/Sz 619/17 wyrok WSA w Rzeszowie z 10 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 84/18, A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, t. 19 do art. 48).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) ją oddalił.