Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2381/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 150 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 85/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 85/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Rejonowego w L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...]lipca 2015 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 3 oraz art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), Wójt Gminy C. ustalił wobec M.M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., stanowiącej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu Bukowina powstałe wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...]. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...]zł, co wynika z operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2015 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ pierwszej instancji wskazał na treść uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich, która określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 25 % wzrostu wartości w przypadku wydzielenia z nieruchomości działek gruntu pod drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg publicznych, które z mocy prawa przeszły za odszkodowaniem na własność Gminy, oraz na 5 % wzrostu wartości nieruchomości, gdy nie zaszła konieczność wydzielenia działek pod drogi publiczne i gdy nie ma roszczeń ze strony właściciela gruntu o odszkodowanie za przejęte działki gruntu pod drogi publiczne. Omawiana decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uprzedniego uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyraził uprzednio wątpliwość co do wartości dowodowej operatu szacunkowego, albowiem do porównań po podziale przyjęto działki o nieadekwatnej powierzchni do nieruchomości wycenianej. Zdaniem Kolegium, błąd rzeczoznawcy polegał na zsumowaniu wartości każdej z poszczególnych działek w celu ustalenia wartości nieruchomości po podziale, a nadto na braku zobrazowania sposobu dokonywanych wyliczeń. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji zgodził się tylko częściowo z zarzutami Kolegium co do operatu szacunkowego, tj. w części dotyczącej zobrazowania sposobu dokonywanych wyliczeń. W związku z tym wystąpił do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu. Uzupełnienia tego rzeczoznawca dokonał przesyłając uzupełniony operat. Odmiennie natomiast organ pierwszej instancji ocenił stanowisko kwestionujące przedstawienie w operacie do porównania nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przywołując w tym zakresie poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których za prawidłowe uznano obliczenie wartości nieruchomości po podziale poprzez zsumowanie wartości poszczególnych działek. W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że operatowi szacunkowemu sporządzonemu w dniu [...] stycznia 2015 r., uzupełnionemu w dniu [...] lipca 2015 r., należy przyznać moc dowodową. Z operatu tego wynika, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...]zł. Operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa - tj. § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) - elementy treści. Nie zawiera niejasności, pomyłek, ani braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Nieruchomości przyjęte do porównania, jako nieruchomości podobne, wskazał z terenu gminy C.. W kwestii lokalizacji szczegółowej, nieruchomości wzięte do porównań położone są w pobliżu zabudowy, na terenach wiejskich oraz posiadają podobny stan prawny. Nieruchomości przyjęte do porównań przeznaczone są na cele mieszkaniowe jednorodzinne oraz zagrodowe lub z potencjałem dla tego typu zabudowy. Operat szacunkowy odpowiada wszelkim wymogom prawnym, jest wiarygodny a wartość nieruchomości w nim przyjęta nie nasuwa żadnych uzasadnionych wątpliwości. Organ zaznaczył przy tym, że nie jest uprawniony do oceny obejmującej zakres metodologiczny i merytoryczny operatu. W związku z tym, że przy dokonywaniu podziału działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] została wydzielona działka pod drogę publiczną, opłatę adiacencką wyliczono w wysokości [...] zł, tj. 25 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu wartości nieruchomości jej powierzchnię pomniejszono o powierzchnię działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną.

Po rozpatrzeniu odwołania M.M. od decyzji z dnia [...]lipca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale. Kolegium uznało przy tym, że operat szacunkowy w sprawie został sporządzony rzetelnie, z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiera wszystkie elementy wymagane dla operatu szacunkowego, wynikające z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Operat jest spójny, logiczny, jasny i czytelny. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Natomiast jego uzupełnienie obrazuje sposób dokonanych obliczeń oraz zawiera opis nieruchomości będących przedmiotem wyliczeń. Kolegium nie zgodziło się jednak ze stanowiskiem organu pierwszej instancji w kwestii interpretacji przepisów dotyczących możliwości ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Kolegium zaprezentowało w tej kwestii odmienne stanowisko twierdząc, że nieruchomości nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. Ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Dokonując wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, ustawodawca przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zasadność przedstawionych powyżej wniosków potwierdza doktryna, gdzie wskazuje się, że wyceny nie powinno robić się dla poszczególnych działek a dla całej nieruchomości. Podkreśla się przy tym, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość. Zauważa się też, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Dlatego też błędem jest wskazywanie, w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale, jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości. Kolegium wskazało, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonał na str. 10 operatu szacunkowego oszacowania wartości poszczególnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Oceniając wartość nieruchomości po podziale wybrano nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni nowopowstałych działek, a zatem mniejszej, niż powierzchnia nieruchomości nr [...], co wynika z tabeli - str. 25 i 26 operatu oraz obliczenia ze strony 27. operatu. Przy ustalaniu ceny jednostkowej za nieruchomość przed i po podziale rzeczoznawca przyjął cechy porównawcze: położenie, dojazd, przeznaczenie i wielkość działki. W ocenie Kolegium dobór nieruchomości do porównania był oparty o przesłankę powierzchni, wpływając w sposób pośredni na pozostałe cechy. Przyjęte przez biegłego nieruchomości nie mogły mieć zatem charakteru nieruchomości porównywalnych. W konsekwencji okoliczność ta wpłynąć musiała na nieprecyzyjne ustalenie wartości wycenianej nieruchomości po podziale, co skutkowało odmówieniem operatowi szacunkowemu mocy dowodowej.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Prokurator Rejonowy w L. zarzucił naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, w wyniku której organ odwoławczy przyjął, że wycena nieruchomości gruntowej, w ramach postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, po jej podziale, powinna być wykonana dla całej wycenianej nieruchomości, przy czym w metodzie porównywania należy operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a nie można robić wyceny dla poszczególnych działek i szacować wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości tych działek, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez uznanie wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i dokonanych w nim ustaleń, mimo że przedmiotowy operat - wskazanych przez Kolegium - wad nie zawierał, a także naruszenie art. 138 § 2 kpa i zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Prokuratora, z istoty podziału nieruchomości wynika, że stan nieruchomości przed podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek i ich suma będzie stanowiła wartość nieruchomości po podziale. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy z jednoczesnym rozpatrzeniem zarzutów odwołania. Przyjęta przez biegłego metoda wyceny nieruchomości po dokonaniu podziału odpowiada prawu. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości po podziale w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumował ich wartości, co dało - w ocenie biegłego - najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, z uwzględnieniem której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Nie można bowiem – zdaniem skarżącego - tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Oczywistym jest, że zazwyczaj cena 1 mkw. mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 mkw. działki dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonych, właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Skarżący dodał, że po podziale zbywane są z reguły poszczególne działki uzyskane w wyniku podziału, a w konsekwencji są one przekształcane w samodzielne nieruchomości. Gdyby nawet doszło do sprzedaży całej nieruchomości po podziale, to cena uzyskana w takiej transakcji nie odwzorowuje najbardziej prawdopodobnej ceny, czyli typowej, najczęściej występującej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, a przyjęcie jako podstawy ceny takiej transakcji oznaczałoby włączenie do procesu szacowania elementów nierynkowych (nietypowego zachowania inwestora), co byłoby sprzeczne z ideą wartości rynkowej, zdefiniowanej zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości. Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o nałożeniu opłaty adiacenckiej nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu w tym zakresie nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinny one podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednak wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi, ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, czy jest logiczny i spójny. Operat szacunkowy jest opinią biegłego, sporządzoną w oparciu o wiedzę ze specjalistycznego zakresu, co oznacza, że nie podlega ocenie organu co do meritum, gdyż to właśnie biegły dysponuje wiedzą i doświadczeniem pozwalającymi mu oszacować wzrost wartości nieruchomości.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd o konieczności dokonywania wyceny w odniesieniu do takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed podziałem, jak i po jej podziale, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Stwierdza się przy tym, że nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury i dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednak tego poglądu. Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przed podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartość nowo powstałych działek, których suma będzie wartością nieruchomości po podziale. Pogląd taki też jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowo powstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie, uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. W art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa", dlatego użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale, oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych, co jest ważne dla właściwego zrozumienia istoty wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli bowiem z art. 98a ust. 1 zd. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zgodnie z art. 4 pkt 17 powołanej ustawy stan nieruchomości oznacza również jej stan prawny. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Zatem już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości - nie mogą więc być "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartości całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc w takiej sytuacji oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość ("wartości składowe"), a z tym wiąże się odpowiedni dobór nieruchomości "porównawczych".

W operacie szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie, określając wartość nieruchomości (działek po podziale), rzeczoznawca majątkowy ustalił średnią wartość rynkową 1 mkw. nieruchomości podobnych do działek powstałych po podziale, a następnie wyliczył wartość każdej nich, po czy zsumował uzyskane wartości, co dało wartość wszystkich działek powstałych na skutek podziału (z pominięciem działki przeznaczonej pod drogę publiczną). Taki sposób wyceny jest zgodny z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmienne stanowisko organu odwoławczego dotyczące sposobu wyceny nieruchomości po podziale narusza powołany art. 98a ust. 1, poprzez jego błędną wykładnię. Z tych względów nie można podzielić twierdzeń Kolegium, że operat szacunkowy nie posiada mocy dowodowej, a zatem konieczne jest ponowne rozpatrzenie jej przez organ pierwszej instancji. Szczególnie w sytuacji, w której Kolegium uznało, że operat szacunkowy w pozostałym zakresie (wraz z jego uzupełnieniem) został sporządzony prawidłowo. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, skoro materiał dowodowy został zebrany przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a decyzję kasacyjną – zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może wydać jedynie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 85/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.u zarzuciło naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 3, art. 98 a ust. 1. art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym sprawy, w sposób skutkujący uchyleniem decyzji Kolegium, polegający na niezasadnym przyjęciu, że w sprawie organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa i zachodzi podstawa do uzupełnienia postępowania organu pierwszej instancji w trybie art. 136 kpa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w związku z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 4 pkt 1 i 3, art. 98 a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz, że naruszono w postępowaniu administracyjnym art. 138 § 2 i art. 136 kpa wobec błędnej wykładni przez Sąd art. 98 a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec pominięcia przez Sąd (z powodu braku zastosowania) art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 tej ustawy i przyjęcia przez Sąd, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Zdaniem Kolegium zarzucone naruszenia przejawiły się w błędnym przyjęciu, że na etapie postępowania przed organem odwoławczym nastąpiło naruszenie art. 4 pkt 1 i 3, art. 98 a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co prowadziło do bezpodstawnego uznania za niezgodną z prawem decyzji Kolegium uchylającej do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy C. opartą na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, pomimo jego wadliwości, a w związku z tym doszło do naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że decyzja organu odwoławczego naruszyła art. 138 § 2 i art. 136 kpa i tym samym, że nie odpowiada prawu, co odpowiada zarzutowi naruszenia przez Sąd przy dokonaniu oceny stanu faktycznego sprawy art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Wobec błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego i wadliwego zastosowania art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrok Sądu narusza art. 153 ppsa wobec wadliwego wskazania co do oceny prawnej i dalszego postępowania Kolegium. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, poprzez wadliwe uzasadnienie prawne wyroku, pomimo poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz wobec błędnej oceny stanu faktycznego i naruszenie ww. przepisów prawa materialnego przez poczynienie błędnego wskazania, co do dalszego toku postępowania administracyjnego w związku z uchyleniem decyzji organu odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego, wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne - w tym przypadku podobnych do nieruchomości objętej podziałem. Podstawową kwestię w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej stanowi ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Jedynym dowodem, który ten wzrost ma wykazać jest operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego, w którym wyliczona jest wartość nieruchomości przed i po podziale. Wadliwość operatu – w ocenie Kolegium - dyskwalifikowała ten dowód dając podstawę do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które z powodu wskazanego w decyzji Kolegium należy w sprawie powtórzyć. Z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Wytknięta operatowi wadliwość dyskwalifikowała ten dowód uzasadniając, żądanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na nowo - art. 138 § 2 kpa. Sąd pomija przy tym, że przepisy posługują się pojęciem "nieruchomości podobnej" i zawierają jego definicję. Chybiony jest w tym względzie pogląd Sądu sprowadzający się do przyjęcia, że geodezyjne wyodrębnienie działek gruntu powstałych z podziału stanowi o powstaniu nowych nieruchomości, które powinny być przedmiotem wyceny podlegającej zsumowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy, sprzecznie z powyższym, rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. W żaden sposób rzeczoznawca nie wyjaśnił jednak takiej metody wyceny, która nie wynika wprost z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniając ar. 155 ust. 1 tej ustawy, co do zakresu danych uwzględnianych w operacie), to jednak musi się on trzymać reguł, które określają m.in. art. 153 ust. 1, art. 145 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji nawet nie odniósł się do powołanych w tej części kasacji przepisów (art. 153 ust. 1, art. 145 i art. 155), co dowodzi o braku rozpatrzenia istoty sprawy. Sąd odnosi swój pogląd tylko do art. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pomijając z naruszeniem art. 134 ppsa istotne dla sprawy normy dotyczące zasad wyceny nieruchomości, co powinno stanowić podstawę wyroku, wynikające z art. 153 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości. Przepisy te nie zezwalają na sumowanie wartości działek powstałych po podziale, celem ustalenia wartości podzielonej nieruchomości, co potwierdza wykładnia zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 480/14, zgodnie z którą: "Żaden z tych przepisów [art. 153, art. 154 i 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami] nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału." Podobny pogląd został zaprezentowany także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 59/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12. Powyższa wykładnia usuwa rozbieżność istniejącą w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do sposobu oznaczenia wartości nieruchomości po podziale dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Podobne zapatrywanie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 480/14. Elementem postępowania wyjaśniającego w świetle art. 7, art. 77 i art. 80 kpa jest nie tylko zebranie materiału dowodowego, lecz również jego ocena, która zwłaszcza w przypadku postępowania opartego na specjalistycznej opinii umożliwia na bieżąco weryfikację prawidłowości wyników postępowania. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest przy tym wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania pozostawia pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Sąd wydając wyrok pominął, na skutek wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i pominięcia art. 153 ust. 1, art. 145 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że art. 138 § 2 kpa ma zastosowanie, gdy wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji nie można uzdrowić zastosowaniem art. 136 kpa. W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji naruszała art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § kpa. Z racji na zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 kpa, nie zachodziła w sprawie podstawa do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 kpa. Wadliwy operat nie mógł być bowiem uzupełniony przez Kolegium bez zarzutu odebrania instancji odwoławczej. W trybie, o którym mowa w art. 136 kpa, można jedynie uzupełnić braki postępowania dowodowego. Brak bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy przez organ pierwszej instancji uzasadniał uchylenie wadliwej decyzji Wójta Gminy C. - nie została bowiem ostatecznie wykazana przesłanka wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Tym samym należało stwierdzić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, na które składa się sporządzenie prawidłowego operatu (zgodnie z zaleceniami Kolegium co do sposobu wyceny) i jego ocena, która zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja Wójta Gminy C. naruszała art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, co zostało pominięte przez Sąd wobec nieprawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego ustawy o gospodarce nieruchomościami, dot. zasad wyceny nieruchomości. Wskazane naruszenie zasad postępowania administracyjnego stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Za wadliwe - wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ppsa - należy także uznać uchylenie przez Sąd decyzji Kolegium w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego odpowiadała treści art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 kpa. Rozpatrzono bowiem wszystkie zarzuty odwoławcze skarżącego. Organ odwoławczy dokonał też pełnej oceny operatu szacunkowego i na tej podstawie zdecydowano o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium pozytywnie oceniło sporządzony w sprawie operat jedynie pod względem formalnym, uznając że co do zasady został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomosci, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. W dalszej części Kolegium zaznaczyło jednak, że nie mogło się jednak zgodzić z organem pierwszej instancji, akceptującym stanowisko biegłego wyrażone w operacie szacunkowym, w kwestii interpretacji przepisów dotyczących możliwości ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Interpretacja ta rzutowała na wiarygodność i prawidłowość innych elementów operatu przyjętych za podstawę wyceny. Oczywistym zaś jest, że tylko nie budzący wątpliwości operat szacunkowy może stanowić dowód w sprawie i być jednocześnie podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej. W konsekwencji Kolegium uznało operat szacunkowy i dokonane w nim ustalenia za wadliwe. Przy rozpatrzeniu skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze, że ramach uzasadnienia podstawy zarzutów kasacyjnych istotne znaczenie ma naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego będące - w ocenie Kolegium - konsekwencją naruszenia przy wyrokowaniu przepisów prawa materialnego wobec przyjęcia przez Sąd innego poglądu w kwestii oceny prawidłowości operatu szacunkowego. Dla niniejszej kasacji zasadność naruszenia przepisów prawa materialnego niewątpliwie uzasadnia również zarzucane naruszenie prawa procesowego. Ocena zasadności zarzutu naruszenia przy wyrokowaniu przepisów prawa procesowego pozostaje w ścisłym związku z naruszeniem przez Sąd prawa materialnego. Sąd wskutek naruszenia przepisów prawa materialnego nie wykazał zasadności uchylenia decyzji Kolegium, co powinno być przynajmniej podstawą do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy podzieleniu bowiem przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej, co do wykładni zastosowanych w sprawie przez organ administracji przepisów, zasadna może okazać się ponowna ocena przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 kpa, co uprawnia do żądania uchylenia wyroku i oddalenia skargi. W przypadku odmiennego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy chodzi o prawidłowość proceduralną postępowania odwoławczego (a więc gdy NSA uzna, że Kolegium może uzupełnić operat mimo jego zasadniczej wadliwości we własnym zakresie), zasadnym będzie wnioskowanie o jednoznaczne odniesienie się do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenia art. 141 i 134 oraz art. 153 ppsa. W tym względzie bowiem wadliwe jest zalecenie Sądu, co do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, a dotyczącej zastosowania art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 3 i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 kpa z pominięciem art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy chodzi o wycenę podzielonej nieruchomości mającej następować w drodze sumowania wartości wyodrębnionych działek (z czym nie zgadza się Kolegium, mając na uwadze dodatkowo, że Sąd w procesie wykładni art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 3 i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nawet nie odwołał się do art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 powołanej ustawy). Wobec terminowego charakteru sprawy związanej z ustaleniem przedmiotowej opłaty, istotnego znaczenia nabiera na przyszłość wykładnia wskazanych tu przepisów prawa materialnego w zakresie zarzucanym w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji, mając na uwadze podobne sprawy rozpatrywane przez Kolegium. W ocenie Kolegium błędna wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego zarzucana Sądowi skutkowała naruszeniem art. 151 i art. 141 § 4 ppsa i wadliwym uchyleniem decyzji Kolegium. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego miała istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa). Na Sądzie ciąży obowiązek dokonania prawidłowej oceny, czy uchybienie polegające na naruszeniu prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżona decyzja. Sąd ma prawo do dokonywania oceny, czy na skutek stwierdzonego uchybienia wydana zostałaby decyzja zawierająca rozstrzygnięcie odmienne od tego, które zawarte jest w decyzji, warunkiem tego jest jednak prawidłowa wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec błędnej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących sporządzania operatu szacunkowego Sąd nie wykazał zasadności wydania przez Kolegium innej decyzji, niż o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w L. wniósł o jej oddalenie podzielając rozstrzygniecie i argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Z powyższego wynika, że to na rzeczoznawcy majątkowym spoczywa obowiązek dokonania wyboru takiej metodologii wyceny, która będzie adekwatna przede wszystkim do celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym i jej stanu.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości przyjmując podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 152 ust. 2 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu m.in. podejścia porównawczego, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przepis art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa przy tym, że dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, w wyniku jej wyceny dokonuje się określenia m.in. wartości rynkowej, którą stanowi – zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. W § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazano zaś, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Z powyższego wynika, że kluczowym kryterium podejścia porównawczego, stosowanego do wyceny nieruchomości będącej lub mogącej być przedmiotem obrotu, jest cena uzyskiwana w obrocie nieruchomościami podobnymi do wycenianej, ponieważ wartością nieruchomości wycenianej w takim przypadku jest jej najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, określana na podstawie cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne do wycenianej.

W rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu, nie byłoby zatem możliwe bez uprzedniego dokonania podziału nieruchomości na te działki. Podział nieruchomości stworzył więc możliwość jej zbycia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność, dlatego powstanie takiej możliwości stało się wynikiem dokonanego podziału. Nie można więc wykluczyć dopuszczalności wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości spowodowanego jej podziałem, poprzez przyjęcie do porównań transakcji sprzedaży działek gruntu o powierzchni zbliżonej do powierzchni wydzielonych w ramach podziału działek gruntu, skoro wynikiem podziału okazało się stworzenie możliwości zbycia podzielonej nieruchomości właśnie w takich częściach na odrębną własność, w jakich przyjęto do porównań, w ramach wyceny, nieruchomości podobne. Przedmiotem wyceny nadal bowiem była cała nieruchomość po podziale, jedynie metodologia tej wyceny, przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego, została oparta na podobieństwie przedmiotu obrotu rynkowego do działek gruntu powstałych w ramach podziału, jako jego wynik.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w zakresie oceny operatu szacunkowego co do poprawności przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, skoro u podstaw tej wyceny legł jej cel, jakim jest wzrost wartości nieruchomości wywołany jej podziałem, który stworzył możliwość zbycia jej wyodrębnionych terytorialnie części (działek gruntu) na odrębną własność. Jeżeli bowiem celem wyceny było określenie wartości wycenianej nieruchomości mającej stanowić najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku, to prawidłowo przyjęto do porównań ceny nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni działek gruntu wydzielonych w ramach podziału. Wysokość najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania za całą wycenianą nieruchomość jest bowiem wynikiem cen możliwych do uzyskania na rynku ze sprzedaży poszczególnych działek gruntu wydzielonych w ramach podziału.

W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić poglądu organu odwoławczego odnoszącego się do sposobu wyceny nieruchomości, skoro pogląd ten jest przeciwny wobec przyjętej przez Sąd wykładni przepisów, na podstawie których dokonano wyceny nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej.

Skarżący kasacyjnie w swojej decyzji z dnia 10 września 2015 r. zakwestionował jedynie sposób wyceny polegający na przyjęciu do porównań nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni wydzielonych działek gruntu w ramach podziału. W pozostałym zakresie skarżący kasacyjnie uznał operat szacunkowy za prawidłowy. Skoro więc pogląd skarżącego kasacyjnie nie został uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji, to prawidłowo Sąd ten uchylił decyzję organu odwoławczego uznając, że przedmiotem oceny tego organu w trybie odwoławczym powinno być jedynie uwzględnienie oceny Sądu, co nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sposób przekraczający art. 136 kpa lub naruszający art. 15 kpa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.