Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 480/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art, 16 par. 1, art. 28, art. 105 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 145a par. 2, art. 148 par. 1-2, art. 149 par. 3, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Skutkiem prawomocnego wyroku sądu jest w szczególności prekluzja stanu faktycznego. Prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 ppsa; art. 365 par. 1 kpc w zw. z art. 106 par. 5 ppsa),

2. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza żadnego rozróżnienia między wnioskiem o wznowienie postępowania "formalnie sprecyzowanym", a wnioskiem, który nie jest formalnie sprecyzowany. Istotne jest, czy oświadczenie woli, zawarte we wniosku, dostatecznie wskazuje, że strona zabiega o wznowienie postępowania. Wykładnia oświadczeń woli dokonana być musi w pewnym kontekście prawnym i faktycznym - w szczególności organ administracji publicznej i Sąd Administracyjny dokonują oświadczeń woli, mając na uwadze racjonalność składającego oświadczenie woli, w nawiązaniu do sytuacji procesowych, które ustawodawca przewidział, a które mogą w danej sytuacji procesowej znaleźć zastosowanie.

TEZY

1. Skutkiem prawomocnego wyroku sądu jest w szczególności prekluzja stanu faktycznego. Prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 ppsa; art. 365 par. 1 kpc w zw. z art. 106 par. 5 ppsa),

2. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza żadnego rozróżnienia między wnioskiem o wznowienie postępowania "formalnie sprecyzowanym", a wnioskiem, który nie jest formalnie sprecyzowany. Istotne jest, czy oświadczenie woli, zawarte we wniosku, dostatecznie wskazuje, że strona zabiega o wznowienie postępowania. Wykładnia oświadczeń woli dokonana być musi w pewnym kontekście prawnym i faktycznym - w szczególności organ administracji publicznej i Sąd Administracyjny dokonują oświadczeń woli, mając na uwadze racjonalność składającego oświadczenie woli, w nawiązaniu do sytuacji procesowych, które ustawodawca przewidział, a które mogą w danej sytuacji procesowej znaleźć zastosowanie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. S., T. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz M. S. i T. S. solidarnie kwotę 234,- (słownie: dwieście trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent Miasta) decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...][...] (dalej decyzja z 6 lipca 2001 r.) o pozwoleniu na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych dla obsługi m.in. projektowanego Centrum Handlowego Spółki Akcyjnej "A" w rejonie ul. B. w P.

W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że M. S., T. S. i A. B. w dniu [...] listopada 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na decyzję własną Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r.; skarga została przekazana Prezydentowi Miasta dnia [...] listopada 2007 r. Uznawszy skargę za odwołanie od decyzji z [...]lipca 2001 r., Prezydent Miasta przesłał dnia [...] grudnia 2007 r. skargę Wojewodzie W. (dalej Wojewoda), który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. przekazał sprawę Prezydentowi Miasta wskazując, że jest to wniosek o wznowienie postępowania; organ I instancji na pismo Skarżących z [...] listopada 2007 r. udzielił odpowiedzi w pismach z [...] stycznia 2008 r. i [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta wyraził pogląd, że wnoszący pismo nie są stronami w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę, ich zarzuty w istocie dotyczą wpływu robót budowlanych na stan budynku mieszkalnego, a zatwierdzony projekt budowlany nie określa sposobu czy też technologii prowadzenia robót, stąd wznowienie postępowania byłoby bezcelowe. Zarzuty co do niewłaściwego prowadzenia robót budowlanych podlegają ocenie kompetentnego w sprawie właściwego organu nadzoru budowlanego. Prezydent Miasta stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a to - zdaniem organu - ze względów formalnych uniemożliwia wznowienie postępowania. Za datę, w której A. B. dowiedziała się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, organ uznał [...] lutego 2007 r., kiedy potwierdziła swym podpisem udostępnienie Jej przedmiotowej decyzji w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., o co Strona zawnioskowała pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Zdaniem organu, pozostali wnioskodawcy – M. S. i T. S., posiadali taką samą wiedzę co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem działali wspólnie z A. B.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] września 2008 r.), po rozpoznaniu odwołania M. S., T. S. i A. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 148 § 2 i art. 104 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania Odwołujący wnieśli z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa; odwołująca A. B.. wnioskiem z [...] stycznia 2007 r. wystąpiła do organu I instancji o udostępnienie akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę owej inwestycji; zawiadomieniem z [...] lutego 2007 r. poinformowano Stronę o możliwości udostępnienia akt sprawy, a [...] listopada 2007 r. Skarżąca pisemnie potwierdziła, że w tym dniu zapoznała się z decyzją dotyczącą owej sprawy; wniosek o wznowienie postępowania złożono dnia 21 listopada 2007 r. - z naruszeniem miesięcznego terminu określonego przepisem art. 148 § 2 kpa, stąd podanie nie może wywołać skutku prawnego. Organ przypomniał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skoro termin do złożenia wniosku został przekroczony, to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, a wznowienie postępowania na podstawie żądania wniesionego po upływie terminu stanowiłoby przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec zarzutów dotyczących sposobu wykonania robót związanych z budową tego kolektora i powstałych szkód majątkowych, zajął już stanowisko właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r., skierowanym do Odwołujących.

Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2009 r., II SA/Po 947/08 (dalej wyrok z 27 maja 2009 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA), po rozpoznaniu skargi A. B., M. S., T. S: I. uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w zakresie w jakim odnoszą się one do Skarżących T. S. i M. S.; II. oddalił skargę A. B.; III. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz T. S. i M. S. solidarnie kwotę 200,- (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych; IV. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku.

W uzasadnieniu WSA podniósł szczególności, że skarga A. B. okazała się nieuzasadniona. Skarga M. S. i T. S. jest zasadna. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Warszawa 2006, s. 627 i powołany tam W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" Warszawa 1983, s. 242). Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego, w którym ocenia się kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 kpa).

Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 kpa ma charakter prekluzyjny; czynność prawna dokonana po upływie tego terminu jest pozbawiona skutków prawnych (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, s. 876-877). Stąd też strona domagająca się wznowienia postępowania musi udowodnić, że wniosła podanie z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa Uchybienie wskazanemu terminowi jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie powoduje, że nie następuje aktualizacja obowiązku organu administracji publicznej do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przez to zbędna staje się także ocena wniosku co do warunków wskazanych w art. 145 §1 kpa. Bieg miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa rozpoczyna się w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku, istotne jest to, by do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z 27.6.1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100). Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyrok NSA z 6.X.2000 r., I SA 855/99, Lex nr 54136). Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, by możliwe było ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji (B. Adamiak – op.cit. – komentarz do art. 148 nb 2 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa został złożony przez Skarżących po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co w ocenie organu ze względów formalnych uniemożliwiało wznowienie postępowania. Za datę, w której A. B. dowiedziała się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, organy przyjęły dzień 15 lutego 2007 r., kiedy Skarżąca potwierdziła swym podpisem udostępnienie Jej decyzji z 6 lipca 2001 r. w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. (dalej WUiA). Takie ustalenia organ rozciągnął także na pozostałych Wnioskodawców podkreślając, że posiadali taką samą wiedzę co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż działali wspólnie z A. B. Takie stanowisko organów - biorąc pod uwagę zbadane i uwzględnione przez te organy okoliczności - jest trafne tylko w stosunku do A. B.

Z akt sprawy administracyjnej wynika wprost, że A. B. udostępniono dnia [...] lutego 2007 r. decyzję dotyczącą budowy kolektora w ulicy P. Okoliczność tę sama Skarżąca potwierdziła odręcznym zapisem (notatką - k. 27 akt adm. I instancji) na piśmie z dnia 9 lutego 2007 r., skierowanym doń przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. W piśmie z [...] stycznia 2008 r. organ I instancji potwierdził, że na wniosek A. B. z [...] stycznia 2007 r. w sprawie udostępnienia akt owej inwestycji okazano Skarżącej dnia [...] lutego 2007 r. z akt archiwalnych decyzję o pozwoleniu na budowę kolektorów. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują na fakt, że najpóźniej od tego momentu Skarżąca powzięła wiadomość o wydaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Nie mogły się ostać twierdzenia Skarżącej co do tego, że okazano jej tylko jedną stronę decyzji o pozwoleniu na budowę kolektora, na której były wyszczególnione numery wszystkich decyzji i Skarżąca nie wiedziała, czego te decyzje dotyczyły. Na rozprawie Skarżąca jednoznacznie określiła, jaki dokument udostępniono Jej dnia [...] lutego 2007 r. Dodać należy, że treść notatki - odręcznego zapisu Skarżącej na dokumencie z [...]lutego 2007 r., w powiązaniu z oświadczeniem Skarżącej na rozprawie dnia [...] maja 2009 r., wskazuje na udostępnienie Skarżącej decyzji z [...] lipca 2001 r. nr [...] ([...]) o pozwoleniu na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych, a nie jedynie na okazanie takiego dokumentu (jednej strony), bez możliwości faktycznego zapoznania się z treścią decyzji. Wobec tego "zaskarżenie" przez A. B. w dniu [...] listopada 2007 r. tej decyzji (skierowanie jej wprost do tutejszego Sądu), które ostatecznie zostało zakwalifikowane przez organy administracji jako wniosek o wznowienie postępowania, nastąpiło już po upływie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który rozpoczął bieg od dnia [...] lutego 2007 r. Wobec tego, skoro termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez A. B. został przekroczony, to w odniesieniu do tej osoby niedopuszczalne było wznowienie postępowania.

Organy obu instancji, trafnie rozstrzygnąwszy o wniosku A. B. o wznowienie owego postępowania, przedwcześnie uznały, że w niniejszej sprawie takie samo stanowisko uprawnione jest również w odniesieniu do pozostałych Skarżących – M. S. i T. S. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Za niedopuszczalne uznać trzeba zastąpienie konkretnych ustaleń faktycznych domniemaniem, że podmioty, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania wspólnie z podmiotem, co do którego stwierdzono uchybienie terminu z art. 148 § 1 kpa, dowiedziały się o decyzji objętej wnioskiem w tym samym czasie, co podmiot, co do którego stwierdzono złożenie wniosku po upływie ustawowego terminu. Stwierdzenie podstawowej okoliczności, jaką jest moment, w którym pozostali Skarżący dowiedzieli się o treści decyzji, której dotyczy ich wniosek o wznowienie postępowania, wymagałoby przeprowadzenia analizy zgromadzonych dowodów, ewentualnie poszerzenia materiału dowodowego o dodatkowe wyjaśnienia Wnioskodawców lub inne źródła dowodowe. W tym zakresie organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem posłużył się domniemaniem zamiast bezspornego ustalenia, kiedy pozostali Wnioskodawcy powzięli wiadomość o wydaniu decyzji oraz o jej treści i czy okoliczności sprawy wskazują, że miało to miejsce w tej samej dacie, w której udostępniono A. B. ową decyzję w WUiA. Z akt sprawy nie wynika, że A. B. zapoznała się w ustalonej dacie z ową decyzją działając jako pełnomocnik pozostałych Skarżących. Wniosek z [...] stycznia 2007 r. o udostępnienie akt dotyczących budowy kolektorów przy ul. M., poprzedzający zapoznanie się Skarżącej z tą decyzją, złożyła tylko przez A. B. (k. 24/a akt adm. II instancji).

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej ppsa), skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie odnoszącym się do T. S. i M. S. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić wyżej poczynione uwagi. W szczególności winien dokonać ustaleń faktycznych co do tego, w jakiej dacie T. S. i M. S. dowiedzieli się o decyzji (o jej treści), której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. W tym celu organ winien dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego po uprzednim jego ewentualnym poszerzeniu o dodatkowe dowody, w tym wyjaśnienia Wnioskodawców co do okoliczności istotnych dla ustalenia momentu zapoznania się przez nich z decyzją.

Dokumenty zgromadzone w aktach kontrolowanej sprawy, uzupełnione stanowiskiem stron przedstawionym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, są wystarczające do przyjęcia stanowiska, że składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] listopada 2007 r. skarżąca A. B. uchybiła terminowi na dokonanie tej czynności postępowania. W tym zakresie organy obu instancji prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania. Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę A. B. (k. 70-70v, 75-78v akt II SA/Po 947/08).

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.) na podstawie art. Na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071, ze zm., dalej kpa) i w nawiązaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2009 r., II SA/Po 947/08, uchylającego decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych dla obsługi m. in. projektowanego Centrum Handlowego Spółki Akcyjnej "A" w rejonie ul. B. w P., umorzył wznowione postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu Prezydenta Miasta wskazał, że dnia [...] września 2009 r. podjął czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych dla obsługi m. in. projektowanego Centrum Handlowego Spółki Akcyjnej "A" w rejonie ul. B. w P., zakończonego decyzją ostateczną z [...] lipca 2001 r.

Zgodnie ze wskazaniem zawartym w prawomocnym wyroku z dnia [...] maja 2009 r., wezwano M. S. i T. S. do złożenia wyjaśnień w zakresie określenia, kiedy Wnioskodawcy dowiedzieli się o okoliczności stanowiąc podstawę do wznowienia postępowania, tj. wskazali datę powzięcia informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych dla obsługi m. in. projektowanego Centrum Handlowego Spółki Akcyjnej "A" w rejonie ul. B. w P. Dnia [...] września 2009 r. T. S. , a dnia [...] września 2009 r. M. S. odpowiedzieli na w/w wezwanie i oświadczyli, że nie posiadają żadnych informacji na temat wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kolektorów. Wobec faktu, że Wnioskodawcy nie określili momentu zapoznania się z decyzją, a organ nie posiada żadnych dowodów świadczących o tym .że taki fakt miał miejsce przyjęto, że składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] listopada 2007r. nie uchybili terminowi na dokonanie tej czynności postępowania, w myśl art. 148 § 1 i 2 kpa, a wniosek uzasadniany przesłanką określoną art. 145 § 1 pkt 4 kpa ze względów formalnych umożliwia podjęcie tego postępowania. Prezydenta Miasta przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji. Z uwagi na fakt, że jest to wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa, środek ten ma zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej Pr. bud.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania kolektora deszczowego zaprojektowanego w ulicy P. w P. określony w postępowaniu o pozwolenie na budowę obejmuje wyłącznie działki, na których zlokalizowane jest to uzbrojenie podziemne. Fakt zaprojektowania uzbrojenia podziemnego w pasie drogowym ulicy, przy której znajduje się zabudowa mieszkalna, nie rodzi ograniczeń do korzystania z własnych nieruchomości przez właścicieli przyległych działek.

Nieruchomość przy ul. P. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie w/w uzbrojenia terenu, zatem M. S. i T. S. nie posiadają przymiotu strony. Sam fakt usytuowania uzbrojenia w terenie drogi publicznej nie jest wystarczający do uznania za stronę właścicieli działek przylegających do tej ulicy. Funkcjonowanie kolektora i jego obsługa eksploatacyjna nie ograniczają możliwości korzystania z tych działek. Wg opinii Skarżących, ich dom uszkodzony został na skutek wykonywanych robót ziemnych i technologii zastosowanej przez Wykonawcę, co nie jest przesłanką do uznania za stronę na etapie postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, w którym nie rozstrzyga się sposobu wykonywania robót przez Wykonawcę.

W postępowaniu wznowieniowym A. B., pełnomocnik T. S., przedłożyła dnia [...] października 2009 r. opinię techniczną w zakresie ustalenia uszkodzeń budynku. Materiał ten nie może stanowić dowodu w sprawie o uznanie za stronę w postępowaniu wznowieniowym właścicieli działki przy ul. P. [...], gdyż wskazuje ewentualne błędy wykonawstwa. W treści decyzji z [...] lipca 2001 r. określono szczególne warunki, zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 Pr. bud., w tym obowiązek ustalenia inspektora nadzoru w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej. Zatem na Inwestorze ciążył obowiązek zapewnienia takiego nadzoru nad robotami budowlanymi. Kontrola sposobu realizacji robót, na które wydaje pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest we właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W wyniku kontroli przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) w 2005 i 2007 r. nie stwierdzono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Możliwość wyrządzenia szkody majątkowej na nieruchomości Wnioskodawców, przez niewłaściwe działanie wykonawcy robót, jest roszczeniem cywilnoprawnym wobec Inwestora, podlegającym ocenie Sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym z art. 430 i nast. Kodeksu Cywilnego. Dla wyjaśnienia uwag wniesionych we wznowionym postępowaniu przez T. S. - w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. i do protokołu spisanego dnia [...] grudnia 2009 r. należy stwierdzić: -odnośnie określenia, że w aktach sprawy o pozwolenie na budowę brak decyzji lub jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego, że Skarżący nie są stroną w sprawie - to organ ustala strony w postępowaniu administracyjnym, po przeprowadzeniu analizy projektu architektoniczno -budowlanego, badając obszar oddziaływania inwestycji; - brak pozwolenia na stosowanie metody Larsena i dokumentu świadczącego o badaniu siły wstrząsów spowodowanych przez wibromłot - wyjaśnił, że organ nie wydaje ani nie egzekwuje zgody na wybór określonej metody wykonawstwa robót, nie ocenia wykonawstwa, nie może żądać od wnioskodawcy załączników do wniosku innych, niż wymienione w art. 33 ust. 2 Pr. bud.; -kwestia kontroli budowy i zgłoszenia zakończenia budowy po zmianie z dniem 11 lipca 2003 r. Prawa Budowlanego dotyczy wyłącznej kompetencji PINB. Wobec ustalenia organu, że Wnioskodawcom nie przysługuje i nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa należało umorzyć.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z 15 kwietnia 2010 r.) Wojewoda W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 148 § 2 , art. 149 § 3 i art. 104 kpa, w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] maja 2009 r. II SA/Po 947/08 po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. S. reprezentowanego przez A. B. i M. S. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2010 r. [...] umarzającej postępowanie administracyjne się w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2001 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę:

- kolektora sanitarnego Ø 0,8 m od projektowanej komory Os na istniejącym kanale 0 1,05/0,7 m na skrzyżowaniu ulic J. i P., prowadzony ulicami J., Ch., G. do komory 19s (zmiana średnicy kolektora) na skrzyżowaniu ulic G. i R.,

-kolektora sanitarnego Ø 0,6 m od projektowanej komory 19s na skrzyżowaniu ulic G. i R., prowadzony w ulicy G. i M. do studni 29s projektowanej w rejonie skrzyżowania ulic B. i M.,

-kolektora deszczowego Ø 1,6 m od komory Od na kolektorze Ø 1,8 m w ulicy D. na wysokości posesji nr 7 do komory 3d (zmiana średnicy kolektora) na skrzyżowaniu ulic P. – P. – D.,

-kolektora deszczowego Ø 1,2 m od komory 3d na skrzyżowaniu ulic P. –P. – D., prowadzony ulicami P., G., M. do studzienki 29d projektowanej w rejonie skrzyżowania ulic B. i M., przebudowę odcinka gazociągu DN300 w rejonie skrzyżowania ulic B. i M., kolidującego z projektowanymi kolektorami dla obsługi projektowanego Centrum Handlowego Spółki Akcyjnej "A" w rejonie ulicy B. w P.; uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych w P. w Rejonie ulic J., Ch., G., M., D., B. i B.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił dotychczasowe zdarzenia procesowe. Wskazał, że Odwołujący zarzucili decyzji z [...] lutego 2010 r. naruszenie art. 105 § 1 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Pr. bud. i art. 107 § 1, i art. 7 kpa. Odwołujący podkreślili, że w ich ocenie byli stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast prezydent miasta dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Po zbadaniu odwołania i całości akt sprawy Wojewoda ustalił, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczywszy wskazania i ocenę prawną, zawarta wyroku z [...] maja 2009 r. Wojewoda wskazał w szczególności, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych (np. w trybie wznowieniowym) krąg podmiotów uznanych za strony winien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Znajdowanie się natomiast nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud., jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Formalnie sprecyzowany wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego Skarżący wnieśli w dniu [...] września 2009 r., wnosząc jednocześnie o udostępnienie wszystkich dokumentów, pozwoleń i planów dot. robót budowlanych. W dniu [...] i [...] września 2009 r. Skarżący wyjaśnili organowi I instancji, że nie posiadają żadnych informacji na temat wydania decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2001 r. o pozwoleniu na budowę owych kolektorów sanitarnych i deszczowych.

Dokonana ocena dowodów odnośnie dowiedzenia się Skarżących o decyzji (art. 148 § 2 kpa) wskazuje, że dowiedzieli się Oni o decyzji najpóźniej 16 listopada 2007 r., przywołując w piśmie z tego dnia datę jej wydania i nr pozwolenia na budowę nr 1836/01. Następnie w piśmie skierowanym do Wojewody z [...] września 2008 r. (k. 34 akt II instancji) Odwołujący potwierdzili, że po zapoznaniu się z dokumentami dot. prac ziemnych prowadzonych przez [...] przy ul. P. w P. ustalili, że prace prowadzone były niezgodnie z projektem budowlanym załączonym do akt. Projekt ten, zgodnie z art. 34 ust. 4 Pr. bud., stanowi nieodłączną część decyzji pozwolenia na budowę i podlega zatwierdzeniu taką decyzją. Oznacza to, że termin miesięczny do wniesienia formalnego wniosku o wznowienie postępowania (liczony od dnia 22 września 2008 r.) upłynął z dniem 21 października 2008 r. Opisana wyżej ocena dowodów nie nosi znamion oceny sztywnej.

Utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ administracji może wydać w przypadku, gdy wniosek został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 kpa, wniosek złożyła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych i działa bez przedstawiciela ustawowego. Odosobnione jest orzecznictwo, że decyzję taką można wydać po ustaleniu przez organ podczas wstępnego badania wniosku, że wnoszący nie jest stroną postępowania. Uwzględniając treść art. 149 § 2 kpa uwzględniono, że odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce w przypadku naruszeń formalnych wymienionych wyżej.

Mając na uwadze, że decyzja z 15 lutego 2010 r. obarczona jest wadą (umorzono postępowanie wznowieniowe, które nie zostało formalnie wszczęte z formalnego wniosku Skarżących (z 16 września 2009 r.) i że dla opisanej sytuacji (stwierdzono wniesienie wniosku o wznowienie z uchybieniem terminu), art. 149 § 3 kpa przewiduje rozstrzygnięcie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w drodze decyzji, zaskarżone rozstrzygnięcie podlega kasacji, a treść rozstrzygnięcia, w ramach kompetencji organu odwoławczego, podlega doprowadzeniu do zgodności z powołanymi wyżej przepisami prawa (k. 109-111 akt Wojewody). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. M. S. i T. S. zarzucili decyzji z [...] kwietnia 2010 r. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 80 w zw. z art. 77 kpa przez błędne przyjęcie, że: a) Skarżący wnieśli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych w dniu 16 września 2009 r. w sytuacji, gdy w rzeczywistości Skarżący złożyli rzeczony wniosek w dniu [...] listopada 2007 r. pod nazwą "skarga", co zostało przez Wojewodę W. wskazane w postanowieniu z [...] grudnia 2007 r. z wyraźnym stwierdzeniem, że pismo Skarżących z [...] listopada 2007 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę; b) termin miesięczny do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg od dnia [...] września 2008 r. i upłynął z dniem [...] października 2008 r., w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia (s. 4) organ II instancji ustalił, że Skarżący dowiedzieli się o decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę w dniu 16 listopada 2007 r., z którego pochodzi podpisane i złożone przez nich pismo zatytułowane "skarga", uznane w postanowieniu z [...] grudnia 2007 r. przez organ II instancji za wniosek o wznowienie postępowania, co prowadzi do wniosku, że w dniu powzięcia wiedzy o owej decyzji tj. [...] listopada 2007 r., Skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania i tym samym dochowali terminu z art. 148 § 2 kpa; 2) art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 kpa przez odmówienie Skarżącym wznowienia postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę z uwagi na uchybienie miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku w sytuacji, gdy Skarżący taki wniosek złożyli w przepisanym terminie tj. w dniu [...] listopada 2007 r., w którym to dniu w ocenie Wojewody dowiedzieli się Oni o decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę; 3) art. 7 kpa przez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżących.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów

postępowania według norm przepisanych (k. 3-10, 43-44, 67-68 akt IV SA/Po 480/10).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w art. 134 ppsa. Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją; obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść dekodowanej przez organ normy prawa z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Z naruszeniem prawa procesowego mamy w szczególności do czynienia, gdy organ procesowy pomija istotne okoliczności, które w świetle prawidłowo dekodowanej normy prawa materialnego i normy prawa procesowego, są znaczące dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mimo, że organy obu instancji w decyzji z – odpowiednio – 15 lutego 2010 r. i 15 kwietnia 2010 r. wskazały, że orzekają w nawiązaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27.05.2009 r. sygn. II SA/Po 947/08 (k. 77 teczki III akt I instancji), bądź w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. II SA/Po 947/08 (k. 111 akt Wojewody), a Wojewoda wprost przywołuje art. 153 ppsa, to jednak obie decyzje naruszają art. 153 ppsa.

Wiążące dla organów administracji publicznej rozpoznających ponownie sprawę oraz następnie dla sądu, który w niniejszej sprawie powtórnie rozpoznaje skargę na decyzję były wskazania oraz ocena prawna zawarte w uzasadnieniu pierwszego wyroku WSA z dnia [...] maja 2009 r., II SA/Po 947/08. Brak było podstaw do przyjęcia, bez dodatkowych ustaleń dokonanych zgodnie z kpa, że wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 6 lipca 2001 r., był "formalnie sprecyzowany wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego skarżący wnieśli w dniu 16 września 2009 r." (k. 110v akt Wojewody), gdy z wyroku z 27 maja 2009 r. wynika, że wnioskiem o wznowienie postępowania było pismo z dnia 16 listopada 2007 r., wniesione omyłkowo wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zatytułowane omyłkowo "ZASKARŻENIE" (k. 2 teczki II akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z [...] maja 2009 r. nie zakwestionował, że pismo z [...] listopada 2007 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania sprawy zakończonej "decyzją na pozwolenie budowy z dnia 06-07-2001 nr 1836/01 dotyczącą inwestycji "K. M." (wprost wskazując "Organy obydwu instancji dokonując trafnego rozstrzygnięcia co do wniosku A. B. o wznowienie przedmiotowego postępowania" (s. 7 uzasadnienia – k. 78 akt II SA/Po 947/08). Sąd w wyroku z [...] maja 2009 r. nie zakwestionował także, że A. B. miała przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym ani nie nakazał badać, czy T. S. i M. S. mają przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym – nakazał jedynie dokonać ustaleń faktycznych, w jakiej dacie T. S. i M. S. dowiedzieli się o decyzji (o jej treści), której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Jest przeto rzeczą oczywistą, że w wyroku z [...] maja 2009 r. Sąd nie mógł mieć na uwadze formalnie sprecyzowanego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego [który] skarżący wnieśli w dniu 16 września 2009 r. – zatem po upływie 3 miesięcy i 20 dni po wyroku Sądu z [...] maja 2009 r. Sąd nakazał organowi dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego po uprzednim jego ewentualnym poszerzeniu o dodatkowe dowody, w tym wyjaśnienia wnioskodawców co do okoliczności istotnych dla ustalenia momentu zapoznania się przez nich z decyzją (s. 8 uzasadnienia wyroku z [...] maja 2009 r. ; k. 78v akt II SA/Po 947/08).

W wyroku z dnia 21 maja 2010 r., II OSK 897/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można zgodzić z takim postępowaniem, że sąd administracyjny kontrolując decyzję i nie dostrzegając określonego naruszenia prawa wraca do tego naruszenia przy okazji kontroli kolejnej wydanej w sprawie decyzji, gdyż dopiero wtedy naruszenie to dostrzegł. Podważałoby to bowiem zaufanie stron postępowania oraz organów administracji do wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli decyzji wydanych przez organy administracji publicznej w wyniku uchylenia uprzednio wydanych decyzji prawomocnym wyrokiem Sądu administracyjnego, WSA winien ustalić, czy wykonane zostały przez organy administracji wskazania zawarte w wyroku – przenosząc to na realia niniejszej sprawy - II SA/Po 947/08. Nadto WSA winien ustalić, czy po wydaniu tego wyroku miały miejsce uchybienia, które byłyby na tyle istotne, że uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W szczególności, organy administracji publicznej ponownie rozpoznające sprawę, nie mogą wyrażać poglądu prawnego, nie powiązanego węzłem logicznym z uprzednio wyrażoną oceną prawną i wskazaniami w prawomocnym wyroku Sądu administracyjnego, które - zgodnie z art. 153 i art. 170 ppsa – są wiążące zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla Sądu ponownie orzekającego w tej sprawie.

Skutkiem prawomocnego wyroku sądu jest w szczególności prekluzja stanu faktycznego. Prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 ppsa; art. 365 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa). Prawomocnym wyrokiem z 27 maja 2009 r. II SA/Po 947/08 Sąd ustalił, że pismo Stron z dnia 16 listopada 2007 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania sprawy zakończonej "decyzją na pozwolenie budowy z dnia 06-07-2001 nr [...] dotyczącą inwestycji "K. M".

Kpa nie wprowadza żadnego rozróżnienia między wnioskiem o wznowienie postępowania "formalnie sprecyzowanym", a wnioskiem, który nie jest formalnie sprecyzowany. Istotne jest jedynie, czy oświadczenie woli, zawarte we wniosku, dostatecznie wskazuje, że strona zabiega o wznowienie postępowania. Zarówno Wojewoda w postanowieniu z [...] grudnia 2007 r., jak i następnie Prezydent Miasta w decyzji z [...] lipca 2008 r., jak i Wojewoda w decyzji z [...] września 2008 r. uznali, że pismo z dnia [...] listopada 2007 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania. Pogląd ten w sposób wiążący zaaprobował w wyroku z [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 153 i 170 ppsa).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że pismo strony zawiera oświadczenie (oświadczenia) woli, podlegające wykładni (przykładowo: wyrok SN z 28.4.1967 r., OSNC 12/67/227; uchwała SN z 22.2.1967 r., z aprobującą glosą Z. Radwańskiego - NP 2/68/301; orzeczenie SN z 31.01.1962 r., 3 CR 524/61, OSNC 1963 poz. 66; orzeczenie GKA z 10.11.1987 r., OSPiKA 1990 poz. 214; uchwała SN z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 12/97/191, z aprobującą glosą A. Szpunara - PS z 1998 r. nr 6 s. 100; Z. Radwański "Wykładnia oświadczeń woli składanych indywidualnym adresatom" Ossolineum 1992 r. s. 150).

Zaskarżona decyzja oparta jest na błędnym przyjęciu, że dla wykładni oświadczenia woli zawartego we wniosku z dnia [...] listopada 2007 r., konieczny był "formalne sprecyzowany wniosek o wznowienie postępowania" i że wniosek o wznowienie postępowania "skarżący wnieśli w dniu 16 września 2009 r." Wojewoda nie wyjaśnia, dlaczego odstąpił od poglądu prawnego, prezentowanego w decyzji z [...] września 2008 r. i postanowieniu z [...] grudnia 2007 r., który to pogląd chroni art. 153 i art. 170 ppsa.

Wykładnia oświadczeń woli dokonana być musi w pewnym kontekście prawnym i faktycznym – w szczególności organ administracji publicznej i Sąd Administracyjny dokonują wykładni oświadczeń woli, mając na uwadze racjonalność składającego oświadczenie woli, w nawiązaniu do instytucji procesowych, które ustawodawca przewidział, a które mogą w danej sytuacji procesowej znaleźć zastosowanie (wyrok NSA z 23.9.2010 r., II OSK 1410/09). Wykładnia oświadczenia woli zawartego we wniosku [...] listopada 2007 r. była dokonana prawidłowo – wszak organy obu instancji prowadziły postępowanie wznowieniowe na podstawie tego właśnie wniosku od dnia, w którym ów wniosek wpłynął do Prezydenta Miasta po przekazaniu postanowieniem Wojewody z dnia 21 grudnia 2007 r. (art. 153 ppsa; wyrok z 27 maja 2009 r., II SA/Po 947/08).

Wobec naruszenia art. 80, art. 148 § 2, art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 153 i art. 170 ppsa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, decyzję z 15 kwietnia 2010 r. należało uchylić.

W doktrynie i orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (art. 148 § 1 kpa). Termin do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 540 nb 2). Zachowanie terminu przez stronę musi być udowodnione przez stronę; nie wystarczy tutaj uprawdopodobnienie (E. Iserzon, J. Starościak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 1964 s. 200; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 736 uw. 4; wyrok NSA z: 16.X.1998 r., III SA 2802/97; 19.5.2000 r., I SA/Wr 1038/97). Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania winna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia (odpowiednio - S. Maliszewski "Nowe okoliczności jako przesłanka wznowienia postępowania" Przegl. Podatk. 3/97/28). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania mimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godząc w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa; wyrok NSA z 6.7.2006 r., II OSK 976/05). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania ( art. 149 § 3 kpa; wyrok NSA z: 8.12.1995 r., SA/Wr 1164/95; 29.1.1986 r. III SA 1263/95, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 541 nb 2).

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania i formę odmowy wszczęcia takiego postępowania, pozwalając na zastosowanie określonej formy w różnych okolicznościach sprawy.

Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) jest możliwe tylko, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145 a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia.

Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy jako podstawę wznowienia strona wskazuje przesłanki wyliczone w art. 156 kpa, czy wreszcie żąda wznowienia w innej sprawie aniżeli zakończonej decyzją ostateczną.

Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy żądanie złoży osoba, podmiot nie będący stroną w sprawie, lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego.

Natomiast z art. 149 § 2 kpa wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, a więc braku przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa.

Z zasady stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Jednak ustalając krąg stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest zastosować się do treści art. 28 ust. 2 Pr. bud.), w myśl, którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepis o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 kpa, nakazuje przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przypisać można w postępowaniu status strony, odnieść się do zawartego w art. 3 pkt 20 ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu rozumie się przy tym teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. P. [...], zabudowanej domem mieszkalnym. Skarżący podnoszą, że na skutek wibracji do których doszło w wyniku wykonywania inwestycji, na którą decyzją z [...] lipca 2001 r. Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany, doszło do uszkodzenia domu mieszkalnego, którego są współwłaścicielami.

Rozważając zagadnienie, czy Skarżącym przysługuje status stron (art. 28 ust. 2 Pr. bud.) należy mieć na uwadze poglądy doktryny i orzecznictwa także na tle art. 28 kpa, w sprawach naruszenia interesu prawnego strony na skutek oddziaływania inwestycji w formie wibracji. Przydatny w tej sprawie jest dorobek orzecznictwa nie tylko na tle Prawa budowlanego, lecz i przepisów o ochronie środowiska. W poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że w przepisach dotyczących ochrony środowiska naturalnego różny jest status prawny jednostki, kiedy występuje ona wyłącznie jako "obywatel" i kiedy jako "podmiot praw rzeczowych". Jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02.7.1998 r., IV SA1306/96 Lex 45158; podobnie uchwała 7 Sędziów NSA z 03.02.1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997, z. 3, poz. 102). Osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – [j.t.] Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.)... W zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości (uchwała 7 Sędziów NSA z 11.X.1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000, z. 1, poz. 6). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe poglądy nie straciły na aktualności, bowiem w obecnym stanie prawnym nowością są jedynie rozwiązania z art. 375 POŚ (K. Gruszecki "Pojęcie "strony" w sprawach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska" Casus 2009, nr 2 s. 8). Jedynie w postępowaniach dotyczących stosowania środków ewidencyjnych bądź klasycznych środków represyjnych (np. kar pieniężnych), mających oddziaływać tylko na podmiot, w stosunku do którego są stosowane, wzgląd na realność interesu prawnego przemawia za przyjęciem, że nie mają go inne podmioty niż te, które mogą być uczynione adresatem obowiązków wynikających z decyzji. Odmiennie – gdy stosowane są środki o charakterze prewencyjnym lub naprawczym bądź mieszanym, np. represyjno-naprawczym, nie można wykluczyć, że inne podmioty poza adresatem uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji, będą posiadały interes prawny w takim postępowaniu. Gdy z przepisów prawa wynikają ograniczenia w oddziaływaniu na środowisko, które mają być konkretyzowane decyzją administracyjną, organ administracji, prócz oddziaływania zamierzenia na środowisko, winien brać pod uwagę jego wpływ na prawa o charakterze materialnym (również podmioty, którym one przysługują). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne – w tym rzeczowe (zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste). W szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania, gdy członek spółdzielni legitymuje się własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został umieszczony i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na gruncie ochrony przed hałasem – wyrok WSA w Warszawie z: 13.4.2005, VII SA/Wa 473/04; 08.8.2006 r., VII SA/Wa 908/06). Elementem istotnym dla określenia, kto jest stroną postępowania (poza sytuacjami, gdy ustawodawca wprost określił, komu takie przymioty przysługują – co nie zachodzi w przypadku art. 362 POŚ), będzie ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem oddziaływania i czy winno być ono interpretowane wąsko (ograniczać się tylko do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której ma miejsce korzystanie ze środowiska), bądź szeroko. Oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 01.9.2004 r., Kol.Odw. 2434/04/A, OWSS 2005, z. 2, poz. 20, akceptowana przez K. Gruszeckiego- Casus 2009, nr 2, s.10). Wobec braku przepisów szczególnych, o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ochrony środowiska, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 kpa. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r. IV SA 1106/97).

Mimo zatem, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. jest lex specialis wobec art. 28 kpa, to w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której nieruchomość będąca współwłasnością Skarżących, bezpośrednio przylegająca do ulicy Pogodnej, którą przebiega inwestycja objęta decyzją z 6 lipca 2001 r., znajduje się w istocie w obszarze oddziaływania obiektu, realizowanego na podstawie decyzji z 6 lipca 2001 r. Oddziaływanie to – w postaci wibracji - ujawniło się dopiero po wydaniu decyzji z 6 lipca 2001 r. Mimo zatem, że Skarżący nie zostali błędnie uznani za strony przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji z 6 lipca 2001 r., mają oni przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. i mogą skutecznie wnosić o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 6 lipca 2001 r.

Po wykonaniu wskazań Sądu zawartych w wyroku z [...] maja 2009 r., z ustaleń Prezydenta Miasta w decyzji z [...] lutego 2010 r. wynika, że Skarżący złożyli wniosek z [...] listopada 2007 r. o wznowienie postępowania bez uchybienia terminu.

Decyzja z [...] lutego 2010 r. narusza art. 105 § 1 kpa, bowiem Skarżący mają przymiot stron (art. 28 ust. 2 Pr. bud.) i nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w z. z art. 135 ppsa decyzję tę należało uchylić.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta winien wydać postanowienie (art. 149 § 1 kpa) i następnie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (art. 153 ppsa).

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

AT-Sz