Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 141/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1ust. 1 pkt 1 i 2, 5, 7, ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

J. P. (dalej też: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., M., D., K. położonych na terenie gminy B. (dalej jako: "plan").

Przedmiotową uchwałę skarżący zaskarżył w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolem:

1) R1 - w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]), [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 20 pkt 1, 2, 3 i 5 planu;

2) RZL - w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]), [...], [...], [...] (obręb [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 21 pkt 1, 2 i 3 planu.

Skarżący zarzucił organowi podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p"), przez dokonanie w planie ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] października 2000 r. (dalej jako: "studium").

Zgodnie z treścią § 20 pkt 2 i pkt 3 w zw. z § 5 oraz § 20 pkt 5 planu, na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem R1 zakazuje się w istocie lokowania jakichkolwiek budynków lub budowli, bez względu na to, czy obiekty te miałyby charakter obiektów rolniczych, czy też nie. Przepis § 20 pkt 3 planu dopuszcza co prawda lokowanie na przedmiotowym terenie budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, przy czym dopuszczenie takiej formy zabudowy jest de facto fikcją, ponieważ w części graficznej planu na obszarze R1 w ogóle nie została wyznaczona linia zabudowy, co wyklucza możliwość wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych. O pozorności dopuszczenia zabudowy w sposób, o którym mowa w § 20 pkt 3 planu przesądza również treść § 20 pkt 5 lit. b i c planu w zakresie dopuszczającym maksymalną powierzchnię zabudowy na poziomie 1 % oraz maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 0,01.

Przepis § 21 pkt 2 i 3 planu też nie daje możliwość zabudowy gruntów stricte rolnych dotychczas wykorzystywanych do produkcji rolnej, przez zmianę sposobu ich przeznaczenia na tereny rolnicze z możliwością zalesienia, wykluczając wznoszenie na tychże gruntach jakichkolwiek obiektów budowlanych związanych z rolnictwem.

Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią studium. Postanowienia obowiązującego na terenie gminy B. studium nie dość, że nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżącego (działki gruntu oznaczone w treści planu symbolem R1 i RZL), to wprost taką możliwość przewidują. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że treść planu w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

W kontekście przedmiotowej sprawy nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących własność skarżącego. Działki te są co prawda działkami rolnymi, niemniej jednak - mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie - w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa.

Wprowadzony w planie przez Radę Miejską w B. zakaz jakiejkolwiek zabudowy (przez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenie wskaźników rzekomo dopuszczalnej zabudowy w sposób absolutnie wykluczający wszelką zabudowę) na gruntach oznaczonych symbolami R1 oraz RZL, wyklucza tym samym możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Działki rolne to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną.

Nieuzasadnione i nieproporcjonalne jest również arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 6 ust. 1 planu, bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań lub analiz.

Mając za podstawę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części.

W motywach skargi przytoczono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty. Zdaniem skarżącego postanowienia obowiązującego studium w żadnym fragmencie nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżącego, ale wprost taką możliwość przewidują w punktach 2.3 tiret piąty i szósty i 2.5. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych w studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium. W ocenie skarżącego pomiędzy ustaleniami studium a planem zachodzi rażąca sprzeczność. Natomiast w zakresie dotyczącym wyłączenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy na obszarze R1 oraz RZL – Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego kwestionowane w tym zakresie ustalenia planu są przejawem interwencyjnego blokowania możliwości inwestycyjnych na konkretnym obszarze. Osiągnięcie celu w postaci wyłączenia możliwości lokowania tzw. uciążliwych przedsięwzięć możliwe było przez zastosowanie mniej restrykcyjnych ograniczeń niż wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy, tym bardziej, jeżeli grunty oznaczone symbolem R1 bądź RZL położone są w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącej zabudowy. Przepisy nie zezwalają Radzie na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przekroczenie władztwa planistycznego przez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nieuzasadnione i nieproporcjonalne jest też arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 6 ust. 1 planu. Wyłącznym celem skarżącego jest chęć dalszego rozwoju gospodarczego, stricte związanego z produkcją rolną. Skarżący utracił możliwość rozwoju swojej działalności rolniczej. Dalece niezasadna jest sama zmiana sposobu przeznaczenia terenów stricte rolnych na tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie (RZL).

Rada Miejska w B. – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. Organ w zakresie pierwszego z podnoszonych przez skarżącego zarzutów, czyli niezgodności pomiędzy zapisami studium, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał, że nie zachodzi żadna niezgodność. Dla oceny tej kwestii organ przytoczył wskazywane przez skarżącego zapisy ze studium. Brzmią one w sposób następujący: "Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie, które uzyskały już zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze" oraz "Możliwość poprawy sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowi" - rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie chów bydła mlecznego) - aktywizacja obszarów wiejskich poprzez rozwój funkcji dodatkowych względem rolnictwa - małe zakłady przetwórstwa rolno - spożywczego, usługi wprowadzanie i promowanie agroturystki." Według organu z powyższych zapisów, ani wprost, ani w sposób dorozumiany, nie wynika wniosek prezentowany przez skarżącego. Tereny rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy zagrodowej, tereny specjalistycznej produkcji rolnej, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych. Pozostałe tereny to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której wprowadzono ograniczenia odnośnie zakresu ich zabudowy. Tereny R1 przeznaczone są pod zabudowę budynkami np. pomiędzy terenami zabudowy zagrodowej RM 14 i 15. Zgodnie z zapisami studium dla zachowania ładu przestrzennego na terenie opracowania powstawanie nowej zabudowy ograniczono do terenów wsi już zainwestowanych pod względem infrastruktury technicznej. W planie pod RZL przeznaczono grunty słabszych klas bonitacyjnych V i VI.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących ograniczenia prawa własności jaki spowodowała zaskarżona uchwała organ wskazał, że z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wynika, że zadania własne gminy, obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku, jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Gmina, sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego korzysta z przyznanego przepisami prawa tzw. "władztwa planistycznego", które to prawo uprawnia do określania warunków zagospodarowania przestrzeni. Sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowano się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego. W celu ochrony ładu przestrzennego w planie ustalono przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania i zabudowy ze szczególnym wyważeniem interesów osób prywatnych oraz interesem publicznym i społecznym. Przysługujące gminie "władztwo planistyczne" pozwala na kształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dopuszczenie lub ograniczenie zabudowy, w szczególności w kontekście oprócz samych zasad ochrony ładu przestrzennego, także ochrony krajobrazu i ochrony środowiska.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia prawa własności, na które skarżący się powołuje, organ podkreślił, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Prawo własności korzysta z najdalej idącej ochrony wynikającej z przepisów ustaw oraz Konstytucji, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Co do zasady postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią ingerencję w prawo własności, które może podlegać ograniczeniom. Jest to przejawem władztwa planistycznego gminy. W odpowiedzi na zarzut naruszenia zasady swobody inwestorskiej wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważono, że nie może być ona interpretowana wyłącznie, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw (wyrok WSA w Warszawie z 25.02.2016 r., sygn. IV SA/Wa 3421/15). Sporządzony projekt planu nie zmienia zatem stosunków własnościowych na terenach nim objętych, ustala on wyłącznie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów ze szczególnym wyważeniem interesów prywatnych oraz publicznych i społecznych. Wskaźniki i ograniczenia zawarte w planie zostały ustalone na podstawie analiz rozwoju rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w szczególności: dobrej praktyki rolnej, zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływu warunków ich życia na zdrowie i dobrostan. Rozwiązania przyjęte w uchwale mają charakter kompromisowy, utrzymują przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo, umożliwiając prowadzenie hodowli jednak w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. Takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Stosowanie takich ograniczeń jest również dopuszczane w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 19.09.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 750/16). W sprawie nie wystąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organu w tym zakresie, co powoduje brak przesłanek dla stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały planistycznej.

Na rozprawie, która odbyła się 9 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę; z kolei pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu P. H. okazał dokumenty będące: fragmentem rysunku studium z zaznaczonymi działkami skarżącego objętymi skargą i legendę studium, a nadto załącznik graficzny do Kierunków studium i rysunek zaskarżonego planu. Wyjaśnił, że według studium: działka nr [...] - położona jest na terenie oznaczonym jako: grunty orne o III i IV klasie bonitacyjnej; działka nr [...] - położona jest na terenach oznaczonych jako: użytki zielone o III i IV klasie bonitacyjnej, użytki zielone o niższych klasach bonitacyjnych i ciągi powiazań zapewniających równowagę ekologiczną obszaru w skali regionalnej, a nadto na obszarze Natura 2000 i Obszarze Chronionego Krajobrazu; działki nr [...]-[...] - położone są na terenach oznaczonych jako: grunty orne o III i IV klasie bonitacyjnej, tereny zalesień oraz słabszych klas bonitacyjnych we fragmentach; działka nr [...] - położona jest na terenie oznaczonym jako: tereny zalesień; działki nr [...] i [...] - położone są na terenie oznaczonym jako: tereny zalesień. Wskazuje, że na terenie gminy studium wyznacza 3 strefy funkcjonalne - A, B i C. Działki skarżącego są w strefie C. Podkreślił, że zarzuty skargi wskazujące na sprzeczność planu ze studium wskazują wybiórczo fragmenty studium odpowiadające koncepcji skargi. Studium w pkt. III. Cele rozwoju (s. 7) określa wiodące cele rozwoju gminy. Jako jeden z wiodących celów wskazuje się ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przez wprowadzenie zalesień i zadrzewień (s. 8), dlatego w planie przeznaczono tereny pod zalesienia oraz kształtowanie ładu przestrzennego przez likwidację konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów (te konflikty to lokalizowanie wielkopowierzchniowych ferm i chlewni). W studium wyznaczono zarówno istniejące, jak i projektowane (preferowane) tereny pod specjalistyczną produkcję zwierzęcą (kurniki) - wg legendy kolor różowy i szaro-różowe pasy. Żadna z działek objęta skargą nie leży na takim terenie. Takie tereny są wskazane w innej części studium. Tereny R1 w planie to grunty klasy III i IV. Tereny R nie są co do zasady przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę, tylko w ograniczonym zakresie dopuszczono na nich zabudowę, tam gdzie wyznaczono linie zabudowy, ale nie są to fragmenty planu, na których skarżący posiada działki. Przykładem terenu R z wyznaczonymi liniami zabudowy jest teren pomiędzy RM14 a RM15 (arkusz 3 rysunku planu) i zamiarem takiego ustalenia było skomasowanie zabudowy między terenami zabudowy zagrodowej. Na terenach działek skarżącego takiego terenu nie przewidziano. Uznano, że w obrębie już istniejącej zabudowy zagrodowej jest wystarczająco miejsca na zapewnienie rozwoju istniejących gospodarstw, umożliwia to odpowiednie, szerokie umieszczenie linii zabudowy. I to na takim terenie można lokalizować np. silosy, wiaty, czy stodoły, tam też jest zapewniona już stosowna infrastruktura. Grunty klasy VI zostały przeznaczone pod zalesienia. Pełnomocnik wskazał też na cel w postaci poprawy warunków aerosanitarnych w okolicach istniejących kurników (s. 14 studium). Celem zalesienia jest m. in. izolacja od istniejących i planowanych ferm, kurników oraz stworzenie korytarzy.

W załączniku do protokołu rozprawy z 14 września 2020 r. organ podał, że w studium w pkt. III określono Cele rozwoju. Jako wiodące cele rozwoju gminy Rada Gminy przyjęła Kształtowanie ładu przestrzennego poprzez: - uporządkowanie zabudowy miasta i wiejskich jednostek osadniczych, - wyeliminowanie konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenu. Ochrona i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego poprzez wprowadzenie zaleceń dla Strefy funkcjonalno-przestrzennej: Strefa C - rolniczo -leśno-rekreacyjna. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w strefie C zostały określone w sposób następujący: - wzmocnienie systemu ekologicznego, - zapewnienie optymalnych warunków funkcjonowania przyrody i - preferowane rozwoju rolnictwa ekologicznego,

ochrona stanowisk archeologicznych, poprawa warunków aerosanitarnych w rejonie lokalizacji ferm hodowlanych poprzez wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej. W 2.3 tiret 4 wskazano obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej - tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym (w skali gminy do takich gruntów zaliczają się grunty klasy lII-IV klasy bonitacyjnej). Dla poszczególnych działek założenia studium znalazły następujące przełożenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

działka nr [...] w studium stanowisko archeologiczne na gruntach ornych klas III-IV, a w planie teren R1,

działki nr [...],[...], [...] w studium teren zalesień, a w planie RZL - tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie,

działka nr [...] w studium częściowo teren zalesień, grunty orne o 3-4 klasie bonitacyjnej, grunty orne o niższych klasach bonitacyjnych, a w planie tereny R1 i RZL,

działka nr [...] w studium użytki zielone o klasach III-IV i niższych klasach bonitacyjnych, ciągi powiązań przyrodniczych zapewniających równowagę ekologiczną, a w planie tereny R1, WS, tereny podmokłe, obszar szczególnego zagrożenia powodzią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności był właśnie taki akt prawa miejscowego, tj. uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., M., D., K. położonych na terenie gminy B.

Po pierwsze, Sąd stwierdził, że skarżący posiada interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Z akt sprawy, w tym z przedłożonych przez skarżącego uproszczonych wypisów z rejestru gruntów, wynika że skarżący jest właścicielem objętych skargą działek, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości K., działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M. i działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] oraz [...] położonych w miejscowości D.. Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności, wskazując przy tym na treść art. 140 Kodeksu cywilnego.

Po drugie, uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. 2020, poz. 713). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżącego ustalenia planu obejmujące swoim zakresem działki skarżącego ukształtowały na przyszłość sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności. Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżącego prawa własności ustaliła przeznaczenie rolne, wyłącznie ograniczone do możliwości rolniczego zagospodarowania (użytkowania) terenu, z wyłączeniem lokalizacji zabudowy, a nadto i z przeznaczeniem do zalesienia. W efekcie zmianę powodującą pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiących własność skarżącego, co warunkowało przyznanie mu legitymacji w niniejszej sprawie. W tym sensie, plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego - jako właściciela ww. działek.

Po trzecie, Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa czy wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy.

Przechodząc do rozważań we wskazanym wyżej zakresie należy wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań: ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Idąc dalej, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.pz.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (II OSK 590/15) podkreślił, że pierwszy z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności i w punkcie 9 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – potrzeby interesu publicznego. Dalej z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zdaniem sądownictwa administracyjnego, w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z kolei trzeci z powołanych wyżej przepisów - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych zasad oraz szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w ich użytkowaniu, łącznie z zakazem zabudowy.

Przywołanego uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że "kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej".

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081).

Mając powyższe regulacje prawne i rozważania na uwadze należy przejść do oceny zaskarżonej uchwały w zakresie zakwestionowanym przez skarżącego. W tym względzie należy najpierw wskazać ustalenia studium i planu odnoszące się do działek objętych skargą. I tak: 1) działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb K.) według ustaleń studium, użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze - to grunt orny o III-IV klasie bonitacyjnej, z elementem zagospodarowania przestrzennego z zakresu Środowisko przyrodnicze i kulturowe w postaci stanowiska archeologicznego; a według postanowień planu - to teren oznaczony symbolem R1; 2) działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb M.) według ustaleń studium, użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze - to użytek zielony o III-IV klasie bonitacyjnej, użytek zielony o niższych klasach bonitacyjnych oraz obszar o indywidualnych cechach i sposobie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jako ciąg powiązań przyrodniczych zapewniających równowagę ekologiczną obszaru w skali regionalnej i obszar o pozytywnych wynikach poszukiwawczych złóż torfu; a według postanowień i rysunku planu - to teren oznaczony R1 (w przeważającej części działki) i WS (w małych fragmentach działki), na którym występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, tereny podmokłe; 3) działki o numerach ewidencyjnych: [...] - [...] (obręb D.) według ustaleń studium, użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze - to grunty orne o III-IV klasie bonitacyjnej, grunty orne o niższych klasach bonitacyjnych i tereny zalesień; a według postanowień i rysunku planu działki [...] i [...] - to tereny oznaczone symbolami RZL i R1 oraz działki [...] i [...] - to tereny oznaczone symbolem R1 z wyznaczoną strefą ochrony od istniejącej linii elektroenergetycznej sn;

4) działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb M.) – według ustaleń studium, użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze - to tereny zalesień; a według postanowień i rysunku planu – to teren oznaczony symbolem RZL; 5) działka nr [...] (obręb M.) według ustaleń studium, użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze - to teren zalesień; a według postanowień i rysunku planu – to teren oznaczony symbolem RZL z wyznaczoną strefą ochrony od istniejącej linii elektroenergetycznej sn; 6) działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb D.) według ustaleń studium, użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze - to tereny zalesień; a według postanowień i rysunku planu – to teren oznaczony symbolem RZL z wyznaczoną strefą ochrony od istniejącej linii elektroenergetycznej sn i nasłupową stacją transformatorową.

Zaskarżony plan został uchwalony dla terenów zlokalizowanych w Gminie B., m. in. dla miejscowości: K., M. i D., czyli miejscowości, na terenie których zlokalizowane są działki objęte skargą. Z kwestionowanych ustaleń planu, w tym dotyczących przeznaczenia terenów, wynika że w obrębie obszaru objętego planem ustala się m. in. przeznaczenie terenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem – R1 (§ 4 pkt 8 planu) i tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, oznaczone na rysunku planu symbolem – RZL (§ 4 pkt 9 planu). Zgodnie z § 5 planu - na obszarze objętym planem kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego należy realizować poprzez przestrzeganie zasad zabudowy określonych uchwałą, w tym usytuowanie budynków jedynie w obrębie linii zabudowy z uwzględnieniem szczegółowych parametrów określonych w § 13-29 (§ 5 planu). Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 planu - na obszarze objętym planem ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego należy realizować poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem elementów infrastruktury technicznej.

Działki skarżącego wymienione w skardze zlokalizowane są w trzech wyżej wymienionych miejscowościach gminy B.. Działki o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb K.), [...] (obręb M.) i [...], [...], [...], [...] (obręb D.) - według planu to tereny oznaczone symbolem R1, czyli tereny rolnicze, objęte postanowieniami określonymi w § 20 Działu XI zatytułowanego "Warunki szczegółowe zabudowy i zagospodarowania terenów [...]", a działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...] (obręb M.), [...] [...] i [...] (obręb D.) – według planu to tereny oznaczone symbolem RZL, czyli tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, objęte postanowieniami określonymi w § 21 ww. Działu XI. Nadto działka nr [...] w niewielkich fragmentach jest terenem oznaczonym symbolem WS, czyli terenem wód powierzchniowych.

Według zaskarżonych postanowień : 1) § 20 planu: dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R1 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze, 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3 i 4, 3) dopuszcza się lokalizację dla terenów R1: a) budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, b) dojazdów rolniczych, c) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nieograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych (z tym, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2019 r., [...], stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do ustalenia § 20 pkt 3 lit. c uchwały w zakresie sformułowania "sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (...), w odniesieniu do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z gospodarką rolną, lokalizowanych na gruntach rolnych klasy III, znajdujących się w granicach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R1; Dz. U. Woj. [...] z [...].05.2019 r., poz. [...]), 5) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,001, b) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,01, c) maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki budowlanej – 1 %, d) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej – 80 %; 2) według § 21: dla terenów rolniczych przeznaczonych pod zalesienie, oznaczonych na rysunku planu symbolem RZL ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze z możliwością zalesienia, 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3, 3) dopuszcza się lokalizację: a) dojazdów rolniczych, b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nie ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych, 4) prawo zalesienia i prowadzenia gospodarki leśnej zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi.

Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała wprowadza dla terenów rolniczych oznaczonych symbolem R1 przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem, który dopuszcza lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy. Przykładem terenu rolniczego (R), na którym dopuszczono lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy w planie jest teren położony pomiędzy terenami zabudowy zagrodowej oznaczonymi symbolami RM14 a RM15 (rysunek planu – arkusz 3), a zamiarem takiego ustalenia było skomasowanie zabudowy rolniczej pośród terenów zabudowy zagrodowej i dokonano tego stosownie do postanowienia § 5 planu. Natomiast na terenach działek skarżącego, które uzyskały w planie przeznaczenie rolnicze nie wyznaczono linii zabudowy, tym samym nie dopuszczono lokalizacji budynków i budowli rolniczych. Oznacza to, że na działkach skarżącego położonych na terenach rolniczych – R1 utrzymano dotychczasowy sposób użytkowania jako rolniczy z możliwością rolniczego zagospodarowania związanego z uprawą czy użytkami zielonymi, z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, czyli nawet tej związanej z gospodarką rolną. Uznano bowiem, że w obrębie już istniejącej zabudowy zagrodowej jest wystarczająco miejsca na zapewnienie rozwoju istniejących gospodarstw, co też umożliwia rozmieszczenie linii zabudowy w odpowiedniej szerokości. I to właśnie na takich terenach można lokalizować na przykład: silosy, wiaty, stodoły i jest zapewniona infrastruktura. Przeznaczenie rolnicze dotyczy gruntów ornych o wysokich klasach bonitacyjnych, tj. III-IV, bądź niższych, czy użytków zielonych, również o wysokich klasach bonitacyjnych, bądź niższych. Gruntów położonych w zwartych obszarach tego rodzaju, pośród gruntów o takim samym czy zbliżonym przeznaczeniu. Do kategorii takich gruntów zaliczają się działki skarżącego o przeznaczeniu rolniczym (R1). Również zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych, poza dojazdami o charakterze rolniczym czy infrastrukturą, dotyczy przeznaczenia rolniczego z możliwością zalesienia (RZL). Prawo do zalesienia i prowadzenia gospodarki leśnej zostało stworzone także na gruntach położonych w zwartych obszarach tego rodzaju i pośród gruntów o takim samym bądź zbliżonym przeznaczeniu, a nadto mających stanowić strefę izolacyjną od terenów specjalistycznej produkcji rolnej (symbol planistyczny RP) w celu poprawy warunków aerosanitarnych. Nadto, przeznaczenie to przewidziano dla gruntów o niższych klasach bonitacyjnych (V i VI). Oprócz terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w ustaleniach planu przewidziano też tereny rolnicze takie jak: tereny zabudowy zagrodowej (oznaczone na rysunku planu symbolem RM), tereny specjalistycznej produkcji rolnej (oznaczone na rysunku planu symbolem RP) i tereny obsługi produkcyjnej w gospodarstwach hodowlanych (znaczone na rysunku planu symbolem RU). I to właśnie te tereny, w kolejności powyższego wyliczenia, odpowiednio przeznaczono pod: zabudowę zagrodową i hodowlaną; zabudowę rolniczą i hodowlaną; zabudowę magazynową i usługową. Tereny zainwestowane to głównie tereny wzdłuż istniejących dróg i stanowi je zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, fermy hodowlane, lokalne tereny usług. W istocie plan utrzymuje przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo oraz adaptuje dotychczasowe zainwestowanie i zagospodarowanie terenu, ograniczając rozwój zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, usługowej, specjalistycznej produkcji rolnej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych do terenów już zainwestowanych. Nie przewiduje natomiast lokalizacji nowych terenów specjalistycznej produkcji rolnej, zwłaszcza przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczając jedynie prowadzenie hodowli w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. Takie rozwiązanie planistyczne, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jaki jest człowiek. Z tego wynika, że zamiarem uchwałodawcy było też podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione (pod. wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/17). Uzasadnia to wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności skarżącego.

W okolicznościach niniejszej sprawy zatem Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działek skarżącego w części przeznaczonej pod tereny rolnicze i pod tereny rolnicze z prawem do zalesienia nie zostało dokonane z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym". W istocie po analizie akt planistycznych sprawy, w szczególności Prognozy oddziaływania na środowisko projektu zaskarżonego planu, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r., uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że słusznie Rada stwierdziła, że realizacja polityki przestrzennej gminy wymaga takiego ograniczenia prawa własności skarżącego. Kierowała się priorytetami predestynującymi Gminę do racjonalnego rozwoju w zakresie funkcji ochronnej, rekreacyjnej i gospodarczej. Priorytetem było wzmocnienie systemu ekologicznego przez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo, utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu gruntów ornych i trwałych użytków zielonych oraz zapewnienie optymalnych warunków do funkcjonowania przyrody. Celem planu było uporządkowanie i zagospodarowanie terenów nim objętych z jednoczesnym powstrzymaniem żywiołowego rozwoju i ograniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko ferm hodowlanych (głównie drobiu). Uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony ładu przestrzennego, środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz walorów krajobrazowych należało - w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes jednostki umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem własności. Mimo wprowadzenia ograniczenia w postaci zakazu zabudowy budynków inwentarskich, magazynowych, pomocniczych na terenie jednostek oznaczonych symbolami R1 i RZL, w tym na obszarze działek stanowiących własność skarżącego, jako funkcję podstawową wprowadzono odpowiednio przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze i tereny rolnicze z możliwością zalesienia. Nie pozbawiono tym samym skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, przez wykorzystanie gruntów do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Wszystko to, ogólnie ujmując, musiało ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko Rady Gminy - w okolicznościach niniejszej sprawy - dało się obronić i to zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącego nie zostały zatem wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle powyższych wywodów bezprzedmiotowe już było rozważanie kwestionowanego zapisu § 20 pkt 5 planu ustalającego maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy i maksymalną powierzchnię zabudowy dla działki budowlanej.

Sąd uznał za bezzasadny także drugi z zarzutów skargi dotyczący naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium.

Odpierając zarzut skarżącego postawiony w tym przedmiocie, należy wyjść od regulacji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tą normą, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Najpierw, stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m. in. z zapisami studium. Następnie, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, m. in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak określony warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium. Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści ustaleń studium (pod. wyroki NSA: z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2019 r. (sygn. III OSK 1155/17) "związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się przestrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16)".

Mając za podstawę powyższe, wbrew stanowisku skarżącego należało uznać, że zaskarżony plan w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działki skarżącego o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...]-[...], [...], [...] i [...] mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Zgodnie ze studium, Kierunkami zagospodarowania przestrzennego, rozdziałem II "Możliwości i szanse rozwoju miasta i gminy" i rozdziałem III "Cele rozwoju" – przewiduje się możliwość wykorzystania walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny rzeki [...] i jej dopływów dla rozwoju funkcji rekreacyjnej wzbogaconej wartościami kulturowymi, warunki sprzyjające specjalizacji gospodarstw rolnych w dziedzinie hodowli bydła mlecznego (ok. 46% pow. użytków rolnych zajmują łąki i pastwiska, wobec 33% w powiecie [...]), korzystne warunki środowiskoweh w zakresie czystości gleb dające możliwość rozwoju produkcji żywności o wysokich parametrach jakościowych tzw. "zdrowej żywności", stosunkowo czyste i mało przekształcone środowisko naturalne umożliwiające sprzężenie układu ekologicznego z agroturystyką, dogodne warunki dla tworzenia małych zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego powiązanych bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, możliwość uzupełnienia dochodów gospodarstw rolnych przez rozwój agroturystyki na bazie istniejących siedlisk rolniczych; rozwój miasta i gminy powinien polegać na możliwie pełnym zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej, przy jednoczesnym zrównoważonym zagospodarowaniu terenów. Jako wiodące cele rozwoju miasta i gminy B. w studium przyjęto rozwój funkcji rekreacyjnej, rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, a ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez zachowanie istniejących walorów środowiska, wprowadzenie zalesień i zadrzewień, utrzymanie i rewaloryzację zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego. Z kolei kształtowanie ładu przestrzennego poprzez uporządkowanie zabudowy miasta i wiejskich jednostek osadniczych i wyeliminowanie konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów. W rozdziale IV "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w strukturze wewnętrznej miasta i gminy B. wyodrębniono trzy strefy funkcjonalno-przestrzenne, w tym Strefę C, jako strefę o funkcji rolniczo-leśnej i rekreacyjnej, obejmującą tereny rolno-leśne wzdłuż rzeki [...] i jej dopływów z miejscowościami m. in. Myśli, D. i K.. W tejże strefie znalazły się wszystkie działki skarżącego objęte skargą. Zamierzeniem tej strefy miało być tworzenie warunków dla wykorzystania walorów przyrodniczo-krajobrazowych i rozwoju funkcji rekreacyjnej. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w tej strefie wskazano m. in. wzmocnienie systemu ekologicznego poprzez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo oraz utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych; rozwój rolnictwa z uwzględnieniem utrzymania istniejącej specjalizacji gospodarstw, tradycji upraw i wykształconej produkcji rolnej, preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego, poprawa warunków aerosanitarnych w rejonie lokalizacji ferm hodowlanych poprzez wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej. Dalej, w Ustaleniach w zakresie zagospodarowania przestrzennego, podrozdziale 2.3 "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano, że rolnictwo pełnić będzie wiodącą funkcję w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym gminy B.. Tereny użytkowane rolniczo zajmują obecnie ok. 78 % (ok. 9,6 tys. ha) powierzchni miasta i gminy. Przemiany w strukturze rolnictwa gminy dotyczyć będą wzrostu przeciętnego obszaru użytków rolnych indywidualnego gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym spadku ogólnej liczby gospodarstw. Przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych, co wynikać będzie z zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo oraz wzrostu powierzchni terenów zabudowanych. Największe obszarowo tereny potencjalnych zalesień nowych i uzupełniających mają występować w południowo – zachodniej części gminy (m. in. K. – 56 ha, D. – 55 ha, M. – 54 ha). Tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym i tylko w ograniczonym zakresie mogą być przeznaczone pod zabudowę nierolniczą (jedynie położone w bezpośrednim zapleczu terenów zabudowanych). Zasada ta dotyczy przede wszystkim obszarów gleb chronionych (zaliczanych do III-IV kl. bonitacyjnej), które zajmują 3889 ha, tj. ok. 40 % ogółu użytków rolnych gminy. Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Możliwość poprawy sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowi: - rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie bydła mlecznego), - aktywizacja obszarów wiejskich poprzez rozwój funkcji dodatkowych względem rolnictwa, – małe zakłady przetwórstwa rolno – spożywczego, usługi, - wprowadzenie i promowanie agroturystyki. Tereny turystyczno-rekreacyjne na terenach wiejskich są wskazane w sąsiedztwie zabudowy wsi, jak również z dala od zagospodarowania wiejskiego na terenach o słabych glebach m. in. M.. Obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej przeznacza się pod lokalizację głownie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwościami dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców. Na terenach wiejskich lokalizacja winna również uwzględniać uciążliwość tego typu obiektów i każdorazowo uzyskać pozytywną opinię władz sanitarnych. Wszystkie działki skarżącego objęte skargą według studium znajdują się w omówionej wyżej strefie C, czyli strefie o funkcji rolniczo-leśnej i rekreacyjnej.

Studium stało się wyrazem dążenia Gminy do zrównoważonego i trwałego rozwoju, tworzenia warunków zagospodarowania przestrzennego, które miały pozwolić na poprawę jakości życia mieszkańców z równoczesną ochroną zasobów lokalnych zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego. W studium przedstawiono strukturę funkcjonalno-przestrzenną terenu, wskazując m. in. na problemy występujące w sferze ekologicznej oraz przedstawiając główne kierunki zagospodarowania wydzielonych stref, w tym omówionej wyżej strefy C (położenia działek skarżącego).

Podsumowując zaprezentowane według studium priorytetowe założenia i kierunki polityki przestrzennej miasta i gminy B. należy zwrócić uwagę na wiodący cel jakim jest ochrona i racjonalne kształtowanie środowiska oraz kształtowanie ładu przestrzennego przez likwidację konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów. Według wskazań studium, tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej (obszary gleb chronionych zaliczanych do III-IV klasy bonitacyjnej) powinny co do zasady pozostać w użytkowaniu rolniczym. Z kolei pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Pod lokalizację głównie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwościami dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców wyznaczono obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej. Ta lokalizacja winna uwzględniać uciążliwość tego typu obiektów i każdorazowo uzyskać pozytywną opinię władz sanitarnych. W studium określono zarówno istniejące, jak i projektowane (preferowane) tereny pod specjalistyczną produkcję zwierzęcą. Dalej, przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych co związane ma być z dążeniem do zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo. Największe obszarowo tereny potencjalnych zalesień według studium mają występować m. in. w miejscowościach K., D. i M., zatem miejscach lokalizacji działek skarżącego. Oznacza to, że na działkach skarżącego, jako znajdujących się według studium na gruntach ornych, użytkach zielonych i terenach zalesień, nastąpiła zgodnie z ustaleniami planu kontynuacja zagospodarowania w ramach terenów rolniczych i terenów rolniczych z zamiarem zalesienia. Przedmiotowe zapisy nie dowodzą sprzeczności ustaleń studium z ustaleniami planu, stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w studium i wynikają z przyjętej przez gminę polityki, realizacji kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można mówić o naruszeniu w sprawie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działek skarżącego organy gminy należycie wyważyły interes indywidualny skarżącego i interes publiczny.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władzy publiczne w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.