Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2145/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par.2 ust.1, par.4, par.18 ust.1 pkt 7, par.20 ust.1 i ust.3 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1443
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na  lata 2007-2013

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 61/14 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwienia startu młodym rolnikom" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. N. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2.700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. oddalił skargę P. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 [...] 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom".

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 1 [...] 2010 r. P. N. złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Decyzją z dnia 7 [...] 2010 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał P. N. pomoc finansową w wysokości 75.000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia wskazanych w niej warunków. Po pozytywnym zaakceptowaniu wniosku o płatność, w dniu 15 [...] 2011 r. nastąpiła wypłata pomocy finansowej w wysokości 75.000 zł.

W trakcie kontroli krzyżowej złożonego przez stronę wniosku o płatność w zakresie zobowiązań wynikających z decyzji nr [...] z dnia 7 [...] 2010 r. stwierdzono, że działka nr [...] obręb L. i nr [...] obręb J., w całości wydzierżawione w dniu 1 [...] 2011 r. przez P. N. i zadeklarowane jako część jego gospodarstwa rolnego, zostały zgłoszone do dopłat bezpośrednich w 2011 roku przez innego producenta rolnego, a mianowicie J. M., będącego równocześnie pełnomocnikiem ustanowionym przez P. N.

W odpowiedzi na pismo Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Biuro Powiatowe ARiMR w L. poinformowało, że P. N. w 2011 r. złożył wniosek obszarowy nie deklarując w nim działki nr [...] obręb L. oraz nr [...] obręb J., jak również działki nr [...] i [...] obręb W. Zadeklarował z kolei do płatności bezpośrednich działkę nr [...] obręb W. o areale [...] ha powierzchni użytkowanej rolniczo. Na tę samą działkę ewidencyjną w Biurze Powiatowym w J. wniosek o przyznanie płatności złożył M. J. Powyższa nieruchomość, tj. działka nr [...] obręb W., została wykazana jako składowa gospodarstwa rolnego stanowiąca integralną całość przez innego wnioskodawcę działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a mianowicie M. J. jak i zadeklarowana w złożonym przez niego wniosku obszarowym za 2011 rok złożonym w Biurze Powiatowym w J. Ponadto Biuro Powiatowe poinformowało, że w z związku z wezwaniem do kontroli administracyjnej, pełnomocnik P. N., J. M., oświadczył, że działka nr [...] użytkowana była w 2011 roku w części do wielkości zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności obszarowych.

W dniu 13 [...] 2012 r., do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął z Biura Powiatowego ARiMR w L. odpis pełnomocnictwa udzielonego w dniu 23 [...] 2011 r. przez P. N. J. M. Następnie, w piśmie z dnia 28 [...] 2012 r. P. N. oświadczył, że nie posiada pełnomocnika i od dnia 1 [...] 2011 r. prowadzi samodzielnie na własny rachunek gospodarstwo rolne.

Pismem z dnia 10 [...] 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował stronę o planowanej na dzień 17 [...] 2012 r. kontroli. W dniu 13 [...] 2013r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pełnomocnictwo udzielone adw. T. K. przez P. N. Następnie pismem z dnia 3 [...] 2012 r. poinformowano stronę o planowanej na dzień 17 [...] 2012 r. godz. [...] kontroli. W dniu 13 [...] 2012 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo pełnomocnika strony o zmianę terminu czynności kontrolnych. Z powodu nieobecności strony lub osoby przez nią upoważnionej planowana na dzień 17 [...] 2012 r. kontrola na miejscu nie odbyła się. Kontrolujących poinformowano, że P. N. wyjechał i przebywa poza miejscem zamieszkania. Raport z czynności kontrolnych został doręczony stronie za pośrednictwem poczty w dniu 27 [...] 2012 r. do którego strona nie zgłosiła zastrzeżeń.

Następnie, pełnomocnik Strony w dniu 20 [...] 2012 r. złożył wniosek o uwzględnienie przy wyznaczaniu terminu kontroli, terminów rozpraw i innych czynności procesowych, w których uczestniczy. Pismem z dnia 3 [...] 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował stronę o odmowie wyznaczenia kolejnego terminu czynności kontrolnych.

Decyzją, nr [...], z dnia 1 [...] 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł.

Decyzją z dnia 25 [...] 2013 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na skutek rozpoznania odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 1 [...] 2013 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie wielokrotnie informowano stronę o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie beneficjenta i usiłowano ją przeprowadzić, jednakże za każdym razem ani P. N. ani pełnomocnik strony nie stawili się w wyznaczonym miejscu.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 7 [...] 2010 r. decyzją, nr [...], przyznał P. N. pomoc finansową w wysokości 75 000,00 zł., z zastrzeżeniem dopełnienia warunków m.in. nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie o powierzchni użytków rolnych, nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, tj. [...] ha. P. N. przejął nieruchomości rolne umową dzierżawy z dnia 1 [...] 2011 r., a mianowicie działki: nr [...] obręb L. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, nr [...] obręb J. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, nr [...] obręb J. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, nr [...] obręb W. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, nr [...] obręb W. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, nr [...] obręb Z. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, nr [...] obręb Z. o powierzchni użytków rolnych [...] ha oraz [...] obręb Z. o powierzchni użytków rolnych [...] ha (akt notarialny Rep, A numer [....] z dnia 1 [...] 2011 r.).

Prezes ARiMR stwierdził, że stan faktyczny sprawy wskazuje, że beneficjent nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa, ponieważ go nie posiada.

Na mocy aktu notarialnego Rep. A numer [...] z dnia 1 [...] 2011 r. strona przejęła powyższe nieruchomości. Z przedmiotowego dokumentu wynika jednak, że są to nieruchomości niezabudowane. P. N. mieszka w G., a nieruchomości przejęte przez stronę są oddalone od miejsca jego zamieszkania w odległości odpowiednio: działka nr [...] – [...] km, działka nr [...] – [...] km., działka nr [...] – [...] km, działka nr [...] i [...] – [...] km, działka nr [...], [...] i [...] – [...] km. Zdaniem organu można zatem stwierdzić, że przejęte nieruchomości nie stanowią zorganizowanej całości, zgodnie z brzmieniem art. 55³ Kodeksu cywilnego i tym samym nie stanowią gospodarstwa.

Na brak samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez P. N. - zdaniem organu - wskazuje fakt, iż w dniu 23 [...] 2011 r. ustanowił on pełnomocnika w osobie J. M. Pełnomocnictwo obejmowało upoważnienie dla J. M. do reprezentowania i dokonywania w imieniu P. N. czynności przed organami administracyjnymi, sądami i innymi podmiotami w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, ale nadto do bieżącego administrowania i zarządu tymi nieruchomościami oraz do odbioru w jego imieniu wszelkich należności pieniężnych, w tym w szczególności dopłat należnych w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub wskazania konta bankowego, na które mają być przelane pieniądze i do dokonywania wszystkich innych czynności, jakie okażą się niezbędne lub korzystne dla realizacji celu pełnomocnictwa, nawet gdyby nie zostało to wyraźnie w nim wymienione. Zważywszy, że oprócz powyższego pełnomocnictwa, J. M. jest właścicielem działki nr [...] obręb J. oraz współwłaścicielem działki nr [...] obręb L. oraz pełnomocnikiem swojej żony A. M., będącej właścicielką działek nr [...] i [...] obręb W. oraz działek nr [...], nr [...], nr [...] obręb Z., a także jako pełnomocnik właściciela działki nr [...] obręb J. P. M., czyli nieruchomości wydzierżawionych P. N., wniosek jaki można wysnuć z powyższych ustaleń jest taki, że to J. M. decyduje o wszystkich sprawach w gospodarstwie P. N., a strona w ogóle nie prowadzi działalności rolniczej na przejętych nieruchomościach do których otrzymała pomoc z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Ponadto, to właśnie pełnomocnik, czyli J. M. składał w imieniu P. N. korektę wniosku o przyznanie płatności obszarowych i podpisy na tym wniosku w 2011 roku oraz na oświadczeniach dotyczących użytkowanej przez P. N. powierzchni gruntów rolnych. Organ stwierdził, że to pełnomocnik podejmował decyzje dotyczące gospodarstwa P. N. i zarządzał nim, a także pobierał pożytki. Wskazał również, że to pełnomocnikowi P. N., J. M. przyznano w 2011 roku płatności do działki nr [...] obręb . oraz działki nr [...] obręb J., wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wykazanego we wniosku P. N. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Organ podkreślił, że P. N. w 2011 roku złożył wniosek obszarowy, deklarując w nim działki nr [...] obręb L. oraz nr [...] obręb J., jak również działki nr [...] i [...] obręb W. Zadeklarował z kolei do płatności bezpośrednich działkę nr [...] obręb W. o areale [...] ha powierzchni użytkowanej rolniczo. Na tę samą działkę ewidencyjną w Biurze Powiatowym w J., wniosek o przyznanie płatności złożył M. J. Powyższa nieruchomość tj. działka nr [...] obręb W. została wykazana jako składowa gospodarstwa rolnego stanowiąca integralną całość przez innego wnioskodawcę programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a mianowicie M. J. jak i zadeklarowana w złożonym przez niego wniosku obszarowym za 2011 rok złożonym w Biurze Powiatowym w J. Pełnomocnikiem M. J. był również J. M., który również jemu wydzierżawił grunty na potrzeby działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm.), zgodnie z którym "...rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego", faktycznym użytkownikiem działki nr [...] oraz [...] był J. M. Wskazuje na to także oświadczenie J. M. złożone podczas śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową dla W. we W. Z oświadczenia tego wynika, że J. M. będąc właścicielem, współwłaścicielem, bądź też pełnomocnikiem właścicieli wydzierżawionych P. N. gruntów, uzyskując szerokie pełnomocnictwo zapewnił sobie możliwość osobistego prowadzenia gospodarstwa oraz czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem (dopłaty do gruntów rolnych oraz wynagrodzenie za wykonane usługi pobierane od P. N.).

Organ podkreślił, że chociaż prawo nie zabrania beneficjentowi działać przez pełnomocnika to jednak przedstawione powyżej działania pozostają w sprzeczności z celami projektu "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" na gruncie prawa polskiego, P. N. nie prowadził samodzielnie działalności rolniczej na przejętych nieruchomościach rolnych, do których została przyznana pomoc, a otrzymana przez stronę pomoc finansowa uzyskana została sprzecznie z celami systemu wsparcia.

Na brak samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej wskazuje również fakt, iż strona nie wykonała wezwania organu z dnia 26 [...] 2013 r., w którym zwrócił się on o przedstawienie, zgodnie z treścią p 18 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 30 października 2007 r.), faktur na zakup materiału siewnego, środków ochrony roślin oraz nawozów sztucznych w roku 2011 i 2012 r., jak również przedłożenie faktur na użytkowanie środka transportu i faktur na paliwo w celu potwierdzenia ponoszenia kosztów i uwiarygodnienia prowadzenia przez Stronę gospodarstwa osobiście tj. dojeżdżania do pracy w tym gospodarstwie oraz ewentualnego nadzoru i kontroli wykonanych prac, przez osoby trzecie.

Pismem z dnia 28 [...] 2013 r. P. N. zaskarżył ww. decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie przez organ, że nie prowadzi on samodzielnie gospodarstwa rolnego i tym samym nie spełnia warunków do otrzymania pomocy, jak również nałożenie obowiązku gromadzenia i przedstawiania organowi dokumentów innych, niż wskazane w treści decyzji nr [...] z dnia 7 [...] 2010 r. o przyznaniu pomocy z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom z zastrzeżeniem dopełnienia warunków (punkt 5 pouczenia strona 2 i 3 decyzji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 28 [...] 2014 r. skarżący dodatkowo wskazał, że gospodarstwo rolne, które prowadzi stanowi zorganizowaną całość i nie ma żadnego znaczenia, iż poszczególne działki gruntu są oddalone od miejsca zamieszkania beneficjenta, skoro istnieje między nimi więź ekonomiczna. Nie jest konieczne dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego istnienie na nieruchomościach budynków mieszkalnych i gospodarczych. Skarżący poniósł także, iż nie utrudniał przeprowadzenia kontroli jego gospodarstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący spełnia, czy też nie, przesłanki do przyznania pomocy finansowej zawartej w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007r., Nr 200, poz. 1443 z późn. zm.).

W trakcie przeprowadzonej kontroli krzyżowej złożonego przez stronę wniosku o płatność w zakresie zobowiązań wynikających z decyzji nr [...] z dnia 7 [...] 2010 r., wykazano iż działka nr [...] obręb L. i nr [...] obręb J. w całości wydzierżawione w dniu 1 [...] 2011 r. przez P. N. i zadeklarowane jako część jego gospodarstwa rolnego, zostały zgłoszone do dopłat bezpośrednich w 2011 roku przez innego producenta rolnego, a mianowicie J. M., będącego równocześnie pełnomocnikiem P. N. J. M. jest jednocześnie właścicielem działki nr [...] obręb J. oraz współwłaścicielem działki nr [...] obręb L. oraz pełnomocnikiem swojej żony A. M., będącej właścicielką działek nr [...] i [...] obręb W. oraz działek nr [...] obręb Z., a także pełnomocnikiem właściciela działki nr [...] obręb J. P. M., czyli nieruchomości wydzierżawionych P. N. Fakty te, zdaniem Sądu I instancji, prowadzą do wniosku, że to J. M. decyduje o wszystkich sprawach w gospodarstwie P. N., a strona nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej na przejętych nieruchomościach, do których otrzymała pomoc z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", w myśl § 4 rozporządzenia. Przez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie, rozumie się bowiem prowadzenie gospodarstwa osobiście, ma własny rachunek i we własnym imieniu, ponoszenie kosztów i czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem. Uznaje się, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo osobiście, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie i podejmuje wszelkie decyzje dotyczące jego prowadzenia (ust. 2). Tym samym, zdaniem Sądu, najistotniejszą cechą samodzielnego prowadzenia gospodarstwa jest sprawowanie funkcji kierowniczej i podejmowanie wszelkich decyzji dotyczących jego prowadzenia. Sąd I instancji jednocześnie podkreślił, że pomoc finansowa w zakresie programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" skierowana jest do beneficjentów, którzy po raz pierwszy podejmują działalność rolniczą. Jednakże wszystkie okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, wskazują że przedmiotowe gospodarstwo rolne prowadzone było przez pełnomocnika skarżącego, a nie przez niego osobiście.

Odnosząc się do twierdzeń strony, że w roku 2011 nie był on w stanie zagospodarować całości działki nr [...], nr [...] obręb L. oraz działki nr [...] obręb J., Sąd wyjaśnił, że nieuzasadnione wydaje się działanie strony polegające na nabyciu, na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 1 [...] 2011 r. w drodze umowy dzierżawy gospodarstwa o powierzchni [...] ha, na które składają się: działka nr [...] obręb L. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, numer [...] obręb J. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, numer [...] obręb J. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, numer [...] obręb W. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, numer [...] obręb W. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, numer [...] obręb Z. o powierzchni użytków rolnych [...] ha, numer [...] obręb Z. o powierzchni użytków rolnych [...] ha oraz numer [...] obręb Z. o powierzchni użytków rolnych [...] ha., a następnie oddanie do użytkowania za darmo części gruntów J. M., który czerpnie dochody ze sprzedaży zebranego z tego gruntu zboża. Budzi to bowiem wątpliwości, co do samodzielności działań podjętych przez P. N.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że młody rolnik ma obowiązek prowadzić osobiście gospodarstwo tylko na powierzchni 10,15 ha. W sytuacji nabycia gospodarstwa o większej powierzchni niż 10,15 ha obowiązek samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej dotyczy bowiem całości gospodarstwa, które rolnik nabył, co w praktyce może oznaczać zagospodarowanie powierzchni wymaganej przepisania jak i w odpowiedni sposób zagospodarowanie pozostałej części, w taki sposób, który dowodzi samodzielności podejmowanych działań na własny rachunek. Inna interpretacja ww. przepisów byłaby, zdaniem Sądu, sprzeczna z celem działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Odnosząc się do argumentów dotyczących dokonania przez Prokuraturę Rejonową w L. i Prokuraturę Rejonową dla W. we W. weryfikacji, czy beneficjent samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne posiadając jednocześnie ustanowionego pełnomocnika działającego w jego imieniu, Sąd I instancji wyjaśnił, że organy te badały sprawę P. N. w aspekcie prawno-karnym, a nie w aspekcie prawa administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że z art. 4 ust. 6 rozporządzenia 65/2011 wynika, że prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. W niniejszej sprawie strona w każdym przypadku, przed dniem planowanej kontroli, była powiadamiana o jej terminie. W przypadku planowanej na dzień 17 [...] 2012 r. kontroli na miejscu, stronę poinformowano pismem z dnia 10 [...] 2012 r. (doręczonym w dniu 12 [...] 2012 r). W dniu 13 [...] 2013 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez P. N., w dniu 13 [...] 2012 r.,adw. T. K. oraz wniosek adw. T. K. o wyłączenie organu od udziału w postępowaniu. Nadto w dniu 17 [...] 2012 r. wpłynął wniosek o zmianę terminu czynności. Następnie, pismem z dnia 3 [...] 2012 r. poinformowano stronę o planowanej na dzień 17 [...] 2012 r. godz. [...] kontroli. Pismo to zostało doręczone w dniu 7 [...] 2012 r. W dniu 13 [...] 2012 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony o zmianę terminu czynności kontrolnych z uwagi na złożony przez stronę wniosek o wyłączenie organu. Pismem z dnia 14 [...] 2012 r. organ I instancji poinformował stronę o odmowie zmiany terminu, wskazując jednocześnie, iż złożenie wniosku o wyłączenie organu nie tamuje rozpoznania sprawy ani czynności kontrolnych. W czasie kontroli w dniu 17 [...] 2012 r. nikt się nie stawił. Kontrolujących poinformowano, że P. N. wyjechał i przebywa poza miejscem zamieszkania. Z powodu nieobecności strony lub osoby przez nią upoważnionej, kontrola nie odbyła się.

W tym względzie Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący miał możliwość uczestniczenia w wielokrotnie wyznaczanych w przedmiotowej sprawie terminach kontroli bądź osobiście, bądź przez pełnomocnika. Z uwagi na nieobecność zarówno skarżącego jak i jego pełnomocnika, kontrola nie odbyła się, co stało się podstawą decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę argumentacji odnośnie do braku podstaw do wezwania do nadesłania dokumentów, Sąd wyjaśnił, że z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika prawo organu do wezwania strony do przedstawienia dokumentów lub złożenia stosownych wyjaśnień. Z ust. 3 art. 21 przywołanej ustawy wynika, iż dotyczy on postępowania o przyznanie pomocy, a zatem kwestia ciężaru dowodu nie dotyczy postępowania w sprawie zwrotu przyznanej pomocy. Sąd podkreślił, że organ wzywał skarżącego do nadesłania określonych dokumentów jedynie w celu ustalenia okoliczności, które mogły zostać ustalone w toku kontroli gdyby do niej doszło.

Zdaniem Sądu I instancji, Prezes ARiMR zasadnie uznał, że skarżący nie prowadził samodzielnie gospodarstwa. Brak samodzielnego prowadzenia gospodarstwa stanowi naruszenie § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. i jest bezpośrednią przesłanką żądania zwrotu pomocy w całości, na mocy § 20 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia.

Za zasadny, Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 55³ k.c. Podkreślił, że

brak własnych zabudowań gospodarczych, maszyn czy urządzeń rolniczych, jak również fakt, że użytkowane grunty nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nie dowodzi, że nie mogą one stanowić gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55³ k.c. Tym samym zarzut organu, iż skarżący nie przejął gospodarstwa rolnego jest nieusprawiedliwiony. Zasadność tego zarzutu nie wpływa jednak na to, że dokonana przez organy administracyjne ocena przedmiotowej sprawy była prawidłowa i w pełni uzasadniona.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. N., zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego (wynagrodzenia pełnomocnika) według norm przepisanych.

Orzeczeniu Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1. § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 30 października 2007r.) oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez:

- błędne przyjęcie, iż skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego wobec zadeklarowania przez skarżącego za rok 2011 do płatności w ramach płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego powierzchni gruntów (14,9231 ha) niższej niż powierzchnia gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego (30,1231 ha) oraz zgłoszenia do płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego na ten rok części gruntów przez innych beneficjentów, podczas gdy zgodnie z założeniami zaakceptowanego biznesplanu (planu rozwoju gospodarstwa), którego wykonanie winno podlegać badaniu przez właściwe organy w przeciągu pięciu lat od daty podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia, skarżący w roku 2010 miał zagospodarować powierzchnię 9,92 ha, w roku 2011 - powierzchnię 12,92 ha, w roku 2012 - powierzchnię 13,92 ha, w roku 2013 - powierzchnię 15,92 ha, w roku 2014 - powierzchnię 20,92 ha, w roku 2015 - powierzchnię 22,92 ha, w roku 2016 - powierzchnię 24,92 ha, w roku 2017 - powierzchnię 26,92 ha, wobec tego uznać należy, że gospodarstwo rolne skarżącego jest prowadzone zgodnie z założeniami biznesplanu, osobiście, we własnym imieniu i na własny rachunek oraz Skarżący ponosi wszelkie koszty i czerpie korzyści w związku z jego prowadzeniem, co potwierdził wymaganym oświadczeniem o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, sporządzonym zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, natomiast postępowanie w przedmiocie przyznania płatności wsparcia bezpośredniego jest odrębnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie innych uregulowań prawnych zarówno krajowych, jak i unijnych i nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie;

- błędne przyjęcie, iż skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego wobec udzielenia w dniu 23 [...] 2011 roku pełnomocnictwa J. M., który jest również właścicielem bądź współwłaścicielem części wydzierżawionych działek gruntu wchodzących w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, a "powiązania pomiędzy skarżącym a osobą, od której wydzierżawił grunty rolne zasadnie dają podstawy do przyjęcia przez organ, że to J. M. prowadzi działalność rolniczą na wydzierżawionym P. N. gruncie rolnym", tymczasem zdaniem skarżącego zarówno przepisy prawa unijnego, jak i prawa krajowego, które winno być interpretowane w duchu przepisów unijnych, dopuszczają działanie beneficjenta przez pełnomocnika, a nadto w kwestii samodzielnego prowadzenia przez beneficjenta gospodarstwa rolnego dwukrotnie wypowiadały się organy prokuratury oraz sądy, to jest Prokuratura Rejonowa w L. i Sąd Rejonowy w L. oraz Prokuratura Rejonowa dla W. we W. i Sąd Okręgowy we W., odpowiednio odmawiając wszczęcia i umarzając postępowanie karne w sprawie doprowadzenia "do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości w związku z przyznanymi płatnościami tytułem pomocy finansowej (...) wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego";

2. § 2, § 3, §18 i § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z dnia 30 października 2007r.) oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie spełnia warunków przyznania pomocy, a mianowicie osobiście lub przez pełnomocnika nie był obecny podczas kontroli gospodarstwa oraz nie udzielił niezbędnej pomocy, jak również nie przedłożył dokumentów do weryfikacji spełnienia zobowiązań w postaci np. faktur na zakup materiału siewnego, za wynajęcie maszyn itp., w sytuacji, gdy gromadzenie takowych dokumentów nie wynika z przepisów rozporządzenia ani z treści decyzji nr [...] z dnia 7 [...] 2010 r. o przyznaniu pomocy z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, a właściwe organy dokonują oceny zgodności z biznesplanem w przeciągu pięciu lat od wydania decyzji o przyznaniu pomocy, oraz skarżący w toku postępowania, na żądanie organu, składał wszelkie niezbędne wyjaśnienia, jak również wnioskował o zmianę terminów kontroli uzasadniając przyczynę zamiany wyznaczonego terminu, tym samym nie utrudniał przeprowadzenia kontroli gospodarstwa rolnego;

3. § 2 pkt 1 lit. a), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 30 października 2007r.) i art. 55³ k.c. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego z uwagi na fakt, że gospodarstwo rolne skarżącego składa się z wielu odrębnych działek znajdujących się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, jak i względem siebie, w sytuacji, gdy uznać należy, że grunty rolne posiadane przez skarżącego stanowią gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55³ k.c., na których to skarżący osobiście prowadzi działalność rolniczą zgodnie z założeniami biznesplanu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej oraz postawionych w niej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że prawidłowo ustalony stan faktyczny rozpatrywanej sprawy uzasadniał, według Sądu I instancji, podjęcie działań zmierzających do ustalenia i odzyskania kwoty pomocy udzielonej P. N. w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", albowiem pobraną przez niego płatność uznać należało za nienależną. Z tego mianowicie powodu, że nie prowadził on samodzielnie gospodarstwa rolnego, do czego był zobowiązany w ramach działania, z tytułu realizacji którego udzielona została pomoc, a ponadto nie poddał się kontroli uprawnionych podmiotów, przez uniemożliwienie jej przeprowadzenia. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona skarżąca podważała zasadność stanowiska Sądu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie ziściły się wymienione powyżej przesłanki wydania decyzji o zwrocie płatności, jako nienależnie pobranej, co wiązała z naruszeniem przepisów prawa materialnego ustanawiających warunki udzielenia wsparcia w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", których brak spełniania stanowi podstawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz żądania ich zwrotu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, podjęta na gruncie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego próba podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, nie jest skuteczna.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego, to rozpatrzenie takich zarzutów nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Z punktu widzenia tego ostatniego spostrzeżenia podkreślić należy więc, że skoro wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji postawione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to ocena ich zasadności może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie tych ustaleń faktycznych, które w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Z ustaleń tych, gdy chodzi o zasadnicze - z punku widzenia istoty sporu prawnego w sprawie - ich elementy wynika, że skarżący P. N. – w konsekwencji decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 7 [...] 2010 r., którą przyznana została mu pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie działania młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia określonych nią warunków – w dniu 4 [...] 2011 r. wystąpił z wnioskiem płatność, do którego dołączył oświadczenie z dnia 1 kwietnia 2011 r. o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz zawartą w formie aktu notarialnego umowę dzierżawy z dnia 1 [...] 2011 r., na podstawie której wszedł w posiadanie wymienionych w niej nieruchomości rolnych, których właścicielem oraz współwłaścicielem był między innymi J. M., będący także pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości stanowiących przedmiot wymienionej umowy upoważnionym do ich wydzierżawienia. Z ustaleń tych wynika również, że skarżący P. N. udzielił J. M. w dniu 23 [...] 2011 r. pełnomocnictwa obejmującego swoim zakresem, zarówno reprezentowanie go i dokonywanie w jego imieniu czynności przed organami administracji, sądami i innymi podmiotami w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, jak również do bieżącego administrowania i zarządu tymi nieruchomościami oraz do odbioru w jego imieniu wszelkich należności pieniężnych, w tym w szczególności dopłat należnych w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub wskazania konta bankowego na które mają być przelane pieniądze i do dokonywania wszystkich czynności, jakie okażą się niezbędne lub korzystne dla realizacji celu pełnomocnictwa, nawet gdyby nie zostało to wyraźnie w nim wymienione. Element stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy stanowi również i to ustalenie, że nie doszło w niej do przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz kontroli dokumentów, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013.

Konfrontując przywołane (zasadnicze) elementy stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy z rezultatem przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości ustalenia przez organy administracji ich konsekwencji prawnych wobec adresata decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, brak jest podstaw aby twierdzić, że rezultat tej kontroli narusza wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutów z pkt 1. i pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia podnieść należy, że wbrew wyrażonemu na ich gruncie stanowisku oraz zawartej w nim sugestii, istota spornej w sprawie kwestii nie dotyczyła tego, czy skarżący realizuje założenia biznesplanu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) oraz w § 18 ust. 1 pkt 3 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r., a w tym kontekście tego, czy wynik kontroli prawidłowości realizacji biznesplanu uzasadniał wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i żądania jej zwrotu, lecz tego czy występując z wnioskiem o płatność skarżący spełniał warunek samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz tego, czy poddał się obowiązkowi przeprowadzanej przez uprawnione podmioty kontroli na miejscu oraz kontroli dokumentów (§ 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.). W sytuacji, gdy powyższe jednoznacznie wynika z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie - których strona skarżąca przecież nie kwestionuje – to z punktu widzenia treści adekwatnych, w relacji do tych ustaleń, przepisów prawa materialnego, za nieuzasadniony uznać należało wniosek, że za wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznać należałoby również, ze względu na treść zawartych w nich unormowań, przepisy art. 13 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w § 18 ust. 1 pkt 3 krajowego rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Tym samym zarzut naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego uznać należało za chybiony. Zwłaszcza, że strona skarżąca nie uzasadniła również na czym dokładnie miałoby polegać zarzucane Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów prawa materialnego i nie wykazała dlaczego ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy – których nie kwestionuje – wymienione przepisy powinny mieć jednak w tej sprawie zastosowanie.

Wobec tego więc, że istota spornej w sprawie kwestii sprowadzała się do potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytania, czy skarżący samodzielnie prowadził gospodarstwo rolne oraz czy uczynił zadość obowiązkowi poddania się kontroli na miejscu oraz kontroli dokumentów, co innymi słowy odnosiło się do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji - w stanie faktycznym przyjętym za podstawę wyrokowania w sprawie - przepisów § 4, § 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 oraz § 20 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. stanowiących normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stwierdzić należy, że zawarta w zaskarżonym wyroku propozycja jej rozstrzygnięcia jest trafna i zgodna z prawem.

W punkcie wyjścia podkreślić należy, że z § 2 ust. 1 tiret drugie oraz § 4 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. wynika, iż warunkiem przyznania i wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest między innymi podjęcie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, a brak jego spełnienia stanowi podstawę żądania zwrotu kwoty udzielonej pomocy, o czym stanowi z kolei § 20 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 przywołanego rozporządzenia. W tej mierze przypomnienia wymaga również, że w rozumieniu tego rozporządzenia, przez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, rozumie się prowadzenie gospodarstwa osobiście, na własny rachunek i we własnym imieniu, ponoszenie kosztów i czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem, a w tym względzie uznaje się, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo osobiście, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie oraz podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia tego gospodarstwa (§ 4 ust. 1 i ust. 2).

Uwzględniając istotę oraz cele pomocy udzielanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", które w jednoznaczny i wyraźny sposób zdefiniowane i określone zostały w pkt 11, pkt 14, pkt 16 oraz pkt 17 wprowadzenia do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz rozwinięte w treści tego aktu i ustanawiającego szczegółowe zasady jego stosowania rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., a w tym kontekście w treści krajowej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich implementującej wymienione regulacje unijne na grunt prawa krajowego, nie powinno budzić wątpliwości, jak należałoby oceniać intencje prawodawcy odnośnie do rozumienia normatywnego warunku przyznania i wypłaty omawianej pomocy finansowej, którym jest samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Z treści przywołanego powyżej § 4 krajowego rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. wyraźnie wynika, iż na jego gruncie (w odniesieniu do osoby fizycznej) prawodawca akcentuje potrzebę istnienia elementu wykonywania pracy w gospodarstwie oraz podejmowania wszelkich decyzji dotyczących jego prowadzenia, co koresponduje z art. 22 ust. 1 lit.) a rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005, który to przepis, za podstawowy warunek przyznawania pomocy uznaje działalności w gospodarstwie rolnym w charakterze kierującego tym gospodarstwem. Z tym zaś, jak należałoby przyjąć (por. wyrok NSA z dnia17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 234/10), wiąże się element faktycznego i tym samym efektywnego sprawowania władztwa nad gospodarstwem, skoro samodzielne prowadzenie gospodarstwa ma być realizowane osobiście, na własny rachunek i we własnym imieniu, z czym z kolei łączy się, niezależnie od uzyskiwanych korzyści, także i ryzyko ponoszenia kosztów jego prowadzenia. Powyższe wnioski korespondują ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., w sprawie C – 592/10 stwierdził, że o ile państwa członkowskie mogą określić konkretnie warunki, w których można przyjąć, że kandydat do pomocy posiada przymiot kierującego gospodarstwem, jest to jednak poddane zastrzeżeniu, że warunki te nie będą wykraczać poza ramy, które mają one określać, i że w zgodzie z celami rozporządzenia nr 1698/2005 zapewnią tym samym, by ów kandydat posiadał faktyczną i trwałą kontrolę zarówno nad gospodarstwem rolnym, jak i nad jego zarządem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, konfrontując powyższe z niepodważanymi przez stronę skarżącą ustaleniami stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których istotny element stanowi fakt udzielenia przez P. N. w dniu 23 [...] 2011 r. pełnomocnictwa J. M. stwierdzić należy, że jakkolwiek istotnie nie ma podstaw, aby zasadnie można było twierdzić o braku dopuszczalności działania beneficjenta omawianej pomocy przez pełnomocnika, a tym samym o braku możliwości ustanowienia przez niego pełnomocnika do działania w jego imieniu, to jednak zważywszy na treści oraz zakres wymienionego pełnomocnictwa - których strona skarżąca nie podważa - stwierdzić należy, że Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, iż już z tego punktu widzenia organy administracji słusznie przyjęły brak spełniania przez beneficjenta pomocy warunku samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Treść oraz zakres przywołanego pełnomocnictwa, gdy uwzględnić determinowane istotą oraz celami pomocy udzielanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "samodzielnego prowadzenia gospodarstwa", świadczy o tym, że strona nie posiadała faktycznej i trwałej kontroli, ani nad gospodarstwem rolnym, ani też nad jego zarządem. Przekonują o tym i te argumenty Sądu I instancji o charakterze posiłkowym, z punktu widzenia których za nie bez znaczenia dla oceny spełniania omawianego warunku uznać należało, po pierwsze to, że struktura gospodarstwa rolnego strony skarżącej, gdy chodzi o położenie wchodzących w jego skład gruntów rolnych, była w istotny sposób rozproszona, a strona nie wyjaśniła w toku prowadzonego postępowania – mimo wezwania organu – w jaki sposób w związku z tym prowadzi gospodarstwo rolne i jak nim zarządza, a po drugie i to, że J. M. był właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości rolnych wydzierżawionych stronie oraz pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości oddanych stronie w dzierżawę na podstawie umowy z dnia 1 [...] 2011 r., które zgłaszał również do płatności do dopłat bezpośrednich w 2011 r.

Uwzględniając powyższe, za niezasadny uznać należało argument strony skarżącej zmierzający do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w związku z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji tej okoliczności, że inicjowane przez organ administracji postępowania karne w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości w związku z przyznanymi tytułem pomocy finansowej płatnościami zakończyły się albo odmową ich wszczęcia albo ich umorzeniem z uwagi na brak stwierdzenia znamion czynu zabronionego. Stanowisku strony skarżącej i zawartym w nim sugestiom odnośnie do istnienia wynikających z przywoływanych postanowień prokuratury oraz judykatów sądów karnych konsekwencji dla wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeciwstawić należy ten argument, że jednak czym innym i czego innego dotyczącym jest postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz postępowanie karne w sprawie o czyn polegający na doprowadzeniu do niekorzystnego rozporządzenia mieniem. W związku z tym, nie ma podstaw, aby zasadnie można było twierdzić, że rezultat wymienionych postępowań karnych powinien niejako automatycznie przekładać się na rezultat przedmiotowego postępowania administracyjnego, w tym również na rezultat sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem wydanego w tym postępowaniu aktu. Zwłaszcza gdy w analizowanym zakresie zwrócić również uwagę na konsekwencje wynikające z art. 11 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji bez naruszenia prawa i w pełni zasadnie stwierdził również, że w rozpatrywanej sprawie za przesłankę wydania kontrolowanej decyzji uznać należało i to, że strona skarżąca nie uczyniła zadość obowiązkowi, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r.

Uwzględniając tę istotną w rozpatrywanej sprawie okoliczność, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jest pomocą udzielaną ze środków publicznych, za oczywiste uznać należy to, że zarówno warunki jej przyznawania, jak i wypłaty muszą - z uwagi na istotę oraz cel tej pomocy, zwłaszcza zaś źródło jej finansowania - podlegać kontroli uprawnionych organów, których szczegółowe kompetencje w tym zakresie określają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a których zakres obejmuje również ustalanie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych oraz prawo żądania ich zwrotu.

Podstawę zwrotu w całości kwoty udzielonej pomocy, jak wynika to z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października, stanowi okoliczność niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, a mianowicie warunku umożliwienia przeprowadzenia przez uprawnione podmioty kontroli na miejscu lub kontroli dokumentów.

Z przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń fatycznych wynika, że wielokrotnie anonsowana przez organ administracji kontrola na miejscu oraz kontrola dokumentów, o przedstawienie których występował organ w celu wyjaśnienia okoliczności odnoszącej się do spełniania przez beneficjenta przyznanej i wypłaconej pomocy finansowej warunku samodzielnego prowadzenia gospodarstwa stronę, nie doszła do skutku. Strona skarżąca, mimo prawidłowych zawiadomień o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności kontroli na miejscu, na kontrolę tę się nie stawiała, ani osobiście, ani przez pełnomocników, występując przy tym o zmianę terminu przeprowadzenia tej czynności. Na wezwanie organu nie przedstawiła również żadnych dokumentów, ani też nie dała żadnych wyjaśnień odnośnie do okoliczności samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, kwestionując jednocześnie prawo organu administracji do ich żądania i ograniczając się w tym zakresie tylko i wyłącznie do oświadczenia, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo.

W sytuacji, gdy z uwagi na przedstawione okoliczności, determinowane postawą strony skarżącej, nie doszło do przeprowadzenia ukierunkowanej na wyjaśnienie okoliczności samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, kontroli na miejscu, ani też do kontroli dokumentów, to nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić Sądowi I instancji nie dość, że tolerowanie istnienia w analizowanym zakresie – tj. w odniesieniu do ustalenia (braku) spełniania przez stronę warunku samodzielnego prowadzenia gospodarstwa - deficytu ustaleń faktycznych, zwłaszcza że strona z natury rzeczy powinna być sama zainteresowana wykazaniem jego spełniania w sytuacji, gdy organ to podważa żądając zwrotu wypłaconej płatności, to również i nieprawidłową ocenę opisanej powyżej sytuacji, którą istotnie kwalifikować należało, jako brak umożliwienia przeprowadzenia kontroli, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Uwzględniając istotę, cele oraz źródła pomocy finansowej udzielanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w tym również warunki, od spełniania których przyznanie i wypłata kwot tej pomocy jest uzależniona, za oczywiste uznać należy, że uprawniony organ nie może być pozbawiony instrumentów kontroli w zakresie odnoszącym się do oceny spełniania tychże warunków przez beneficjenta pomocy, który jednocześnie jest zobowiązany poddać się działaniom kontrolnym oraz umożliwić ich przeprowadzenie, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści przywołanego przepisu. Tym samym, gdy w kontekście przywołanych powyżej okoliczności odwołać się również do argumentu ze stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w wyroku wydanym w sprawie C – 536/09, postawę i zachowanie strony skarżącej – kontestującej zawiadomienia i wezwania organu oraz jego kompetencje - w pełni zasadnie ocenić należało, jako uniemożliwienie przeprowadzenia przez uprawniony podmiot kontroli na miejscu oraz kontroli dokumentów, co stanowi przesłankę żądania zwrotu udzielonej pomocy finansowej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, brak jest również podstaw, aby zasadnie można było twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 55³ k.c. w sposób, w jaki przedstawione to zostało w skardze kasacyjnej (pkt 3. petitum skargi kasacyjnej). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie bowiem wynika, że wojewódzki sąd administracyjny podważył prawidłowość stanowiska organu odnośnie do przyjętego w kontrolowanej decyzji podejścia do wykładni przywołanego przepisu prawa, a w konsekwencji także prawidłowość wniosku organu odnośnie do braku spełniania przez stronę warunku przejęcia i posiadania gospodarstwa rolnego. W sytuacji więc, gdy stanowisko Sądu I instancji oraz strony skarżącej są zbieżne w zakresie odnoszącym się do rozumienia art. 55³ k.c. oraz oceny odnośnie do jego zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, to brak jest podstaw, aby zarzut naruszenia wymienionego przepisu uznać można było za uzasadniony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.