Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1265/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] znak [...] działając na podstawie art. 64 w związku z art. 64, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a., a także § 4 ust. 3, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił warunki zabudowy dla A. Spółka z o.o. w T. na budowę budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obręb [...] w T. W uzasadnieniu organ wskazał, że miasto T. w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też niniejsza decyzja została oparta na art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po uchyleniu przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/11 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 czerwca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, dokonano ponownej analizy terenu. Zgodnie z uwagami zawartymi w uzasadnieniu wyroku na załączniku nr 1 autoryzowano naniesioną poprawkę. W analizie szczegółowo uzasadniono warunki według których ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno być dokonane z odstępstwem od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego w oparciu o dopuszczenia zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Między innymi, w przedmiotowej sprawie ze względu na zróżnicowaną funkcję terenów zabudowanych położonych w obszarze analizowanym nie było możliwe kierowanie się wskaźnikami średnimi dla całego obszaru analizowanego, lecz dla tych jego części, w których znajduje się zabudowa usługowa a niektóre parametry nowej zabudowy (t.j. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kalenicy, jej gzymsu lub attyki) zostały określone jako przedziały wartości. Ponadto ze względu na dużą rozbieżność parametrów i funkcji zabudowy sąsiedniej kierowanie się wskaźnikami średnimi dla całego obszaru analizowanego czyniłoby niemożliwym lub znacznie utrudnionym wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą w najbliższym sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z zachowaniem spójności pod względem wysokościowo – przestrzennym, architektonicznym i estetycznym. Do decyzji załączono część tekstową analizy zawierającą wyniki analizy. Z uwagi na związanie oceną prawną sądu ustalono ściśle wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek przeznaczonych pod inwestycję oraz szerokość elewacji frontowej. Ponadto stwierdzono zgodność inwestycji z przepisami szczególnymi. Po przeprowadzonej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że proponowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie usług na terenach mieszkalnictwa jednorodzinnego o dużej intensywności zurbanizowania.

Od tej decyzji odwołanie wniosła E.T. stwierdzając, że w sprawie nie zaszły podstawy do wznowienia postępowania, tym samym wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 2 podpunkt 1 lit. d, e, f, j, k, l, m, w pkt 2 natomiast utrzymało ją w mocy pozostałej części. W uzasadnieniu SKO w T. wskazało, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 póz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienionej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Następstwem prawidłowo sporządzonej analizy winno być wykazanie, iż projektowana inwestycja, obok pozostałych warunków statuowanych treścią art. 61 ust. 1 ustawy, spełnia również wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę "dobrego sąsiedztwa", gdyż stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących w analizowanym obszarze. W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa: 1/ rodzaj inwestycji, 2/ warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a/ warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b/ ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c/ obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d/ wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e/ ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3/ linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 10 czerwca 2011 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez urbanistę M.M. (nr uprawnień [...] ) oraz analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzoną dla obszaru analizowanego wyznaczonego na załączniku graficznym wokół działek stanowiących teren inwestycji, oznaczonych nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz [...] obręb [...] w T. Na podstawie analizy stwierdzić można, iż zabudowa przedmiotowej nieruchomości jak i nieruchomości sąsiednich położonych w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej i innych nieruchomości położnych w tym obszarze pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co zostało stwierdzone na wstępie rzeczonej analizy. Z analizy załącznika graficznego do decyzji wynika, iż prawidłowo przyjęty został obszar analizowany - którego granice przebiegają w prawidłowej odległości od obszaru inwestycji - stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występuje budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a także wielorodzinne wysokie uzupełnione częściowo usługami zlokalizowanym na parterze tych budynków. W obszarze analizowanym znajdują się również samodzielne wolnostojące budynki usługowe. W analizie zawarty został szczegółowy opis istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy pod względem jej cech, gabarytów i form architektonicznych. Z uwagi na proponowaną funkcję inwestycji, prawidłowo urbanista przyjął zasady kształtowania zabudowy, parametrów i wskaźników głównie na podstawie cech zabudowy istniejącej na terenach, na których podstawową, wiodącą lub uzupełniającą zabudową jest zabudowa usługowa. Dla terenów tych sporządzona została odrębna tabela parametrów i wskaźników zabudowy. Urbanista prawidłowo uzasadnił, iż dla realizacji nowej zabudowy na wnioskowanym obszarze najważniejszym i podstawowym warunkiem jest wpisanie jej w istniejącą zabudowę osiedla i sąsiednią zabudowę usługową z uwzględnieniem zasad realizacji współczesnych obiektów usługowo-handlowych, ich współczesnej architektury i formy, co pozwoli na utworzenie urbanistycznej całości terenów mieszkaniowych z wpisanymi obiektami usługowymi. Urbanista wskazał, że w celu uzyskania właściwej kompozycji architektonicznej i spójnego efektu samej bryły jak i skomponowania jej widoku z lokalnym, szerokość elewacji frontowej należy ustalić według średniej wartości tej wielkości dla budynków usługowych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz [...] ,[...] albowiem są to najbardziej wyeksponowane budynki usługowe w sąsiedztwie inwestycji tj. na 20,5 m. W ocenie Kolegium, powyższe odstępstwo od zasady wyznaczenia szerokości elewacji frontowej zostało w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo uzasadnione (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Takie samo uzasadnienie znajduje również wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 25%, ponadto jest to wartość zbliżona do średniej na terenach o zabudowie usługowej (24,2%), a także zbliżona do średniej na całym obszarze analizowanym (23,5%). Pozostałe parametry określone zostały w przedziałach jako minimalne i maksymalne, w celu umożliwienia dostosowania formy i detali budynku do wymagań architektury współczesnej i wpisania go w zabudowę sąsiednią. Tym samym ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kalenicy w przedziale 6-9 m - co znajduje uzasadnienie w ustalonym - prostopadłym do fontu działki przebiegu głównej kalenicy, ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako jej wysokość do gzymsu attyki lub okapu o wartości 4-5 m wynika również z wartości średniej obliczonej dla obiektów usługowych (4,5 m). Na podstawie sporządzonej analizy ustalona została również geometria dachu jako dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych 20-30° uzupełniony formą dachów łukowych i wielospadowych z przebiegiem kalenicy głównej prostopadłym do ul. [...] – tak jak większość budynków usługowych na obszarze analizowanym. SKO w T. stwierdziło jednak, że zaskarżoną decyzję w części dotyczącej warunków i wymagań ochrony i kształtowania terenu (pkt 2 p.pkt 1) należało uchylić w części ustalającej warunki zabudowy w lit. d, e, f, j, k, l, m, albowiem ustalenia te zostały wydane bez podstawy prawnej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w przepisie § 2 pkt 2 stanowi, iż "ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu". Tymczasem organ pierwszej instancji ustalił w pkt 2 p.pkt 1, lit. d, e, f, j, k, l, m: elewacje uprzywilejowane (lit. d), obowiązek realizowania elewacji frontowej w formie spójnej architektonicznie bryły z dominantami akcentującymi wejście (lit. e), obowiązek zróżnicowania kolorystycznego elewacji bocznych (lit. f), określenie, iż "obiekt charakteryzować musi współczesna forma architektoniczna o wysokiej jakości estetycznej - komponująca się z istniejącą zabudową" (lit. j), konieczność uwzględnienia w zagospodarowaniu terenu pasów zieleni izolacyjnej (lit k), dodatkowe postanowienia odnośnie zjazdu z drogi publicznej ul.[...] (lit. I) oraz "tolerancję wymiarowania projektu dla określonych w decyzji wskaźników (lit. m). Cytowany przepis nie przewiduje zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy powyższych warunków i wskazań, które nie są ani parametrami ani wskaźnikami w przepisie tym przewidzianymi. Z tej przyczyny należało powyższe postanowienia decyzji wyeliminować z obrotu prawnego.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E.T. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ art. 16 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie przypadków przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co do zmiany, uchylenia decyzji ostatecznej lub wznowienia postępowania;

2/ art. 145 K.p.a., gdyż nie zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania;

3/ art. 149 § 1 K.p.a. w przypadku wznowienia postępowania nie wydano postanowienia.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji, co należy traktować jako rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły żadne przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli doszło do wznowienia postępowania i wydania zaskarżonych decyzji to tym samym został naruszony przepis art. 149 § 1 K.p.a., gdyż nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania. Skarżącej nie są znane żadne ewentualne przesłanki w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, jej uchylenia lub zmiany, jak tylko fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/11. Nie można zgodzić się z twierdzeniem SKO w T. , że skoro decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego oznacza to, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – wobec braku cofnięcia wniosku inwestora, toczy się dalej i powinno zakończyć się stosownym rozstrzygnięciem z uwzględnieniem wskazań sądu. Z takiego podejścia organu można by wywnioskować, że postępowanie może, w skrajnych przypadkach, toczyć się w nieskończoność, dopóki inwestor nie cofnie wniosku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazało, że argumenty skargi nie odnoszą się do prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia organu.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. skarżąca podniosła również merytoryczne argumenty, odnosząc się tym samym do treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te które zostały w niej sformułowane jako zarzuty.

Wskazać przede wszystkim należy, iż organ odwoławczy orzekł sprzecznie z 138 § 1 K.p.a. Stanowi on, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Tymczasem organ II instancji orzekł o uchyleniu decyzji I instancji w punkcie 2 podpunkcie 1 lit. d, e, f, j, k, l, m nie orzekając merytorycznie (reformacyjnie) ani też nie umarzając postępowania w zakresie dokonanego uchylenia przed organem I instancji. Wadliwość ta jest istotna, gdyż jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie organ administracji II instancji nie może orzekać sprzecznie z dyspozycją wyrażoną w art. 138 § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z 23.06.2005 r., l SA/WA 996/04, wyrok WSA w Warszawie z 18.09.2008 r., VII SA/Wa 613/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.12.2010 r., wyrok NSA z 20.03.20123 r. II OSK 19/11, wyrok NSA z 21.06.2013 II OSK 493/12).

Niezależnie od wykazanych wyżej okoliczności wskazać należy, iż decyzje organów obu instancji są wadliwe. Dotyczą one ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku handlowego

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną. Przepis § 3 ust 1 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei § 9 ust 2 rozporządzenia przesądza, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje jednak organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające, podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia parametrów nowej zabudowy jaki również czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust 1 ustawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy lub odmowy jej wydania.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji (które to orzeczenie zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy) nie wskazuje w ogóle na to czy warunki z art. 61 ust 1 ustawy przez zamierzenie inwestycyjne zostały spełnione tj. czy w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jedyne odniesienie do przesłanek z art. 61 ust 1 to wskazanie, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz, że inwestycja zgodna jest z przepisami szczególnymi. Organ nie wskazał jednak jakie to przepisy szczególne rozważał w kontekście stwierdzenia, że inwestycja jest z nimi zgodna. Nadto organ ten ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej nie wskazując w ogóle dlaczego odstąpił od określenia ich jako wartości średnie z obszaru analizowanego - co jak wynika z rozporządzenia jest regułą, a odstąpienie od tej reguły wymaga uzasadnienia wynikami analizy. Organ wskazał jedynie, iż w analizie szczegółowo uzasadniono warunki według których ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno być dokonane z odstępstwem od średnich wskaźników z obszaru analizowanego. Jak mowa o tym wyżej to organ a nie urbanista ustala warunki zabudowy. Organ jeżeli nawet uważa analizę za w pełni poprawną powinien jej ustalenia przenieść do wydawanej przez siebie decyzji a nie odsyłać do analizy czy też się tylko na nią jedynie powoływać. Jeżeli nawet analiza uzasadniałaby odstępstwo od wartości średnich (o czym w niniejszej sprawie nie może być mowy bo analiza jest w całości wadliwa i żadnych odstępstw nie uzasadnia) to odstępstwa winny wynikać ze stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu wydawanej decyzji, nie zaś ze stanowiska urbanisty przygotowującego tylko dla organu dowód (analizę będącą swoistą ekspertyzą) w oparciu o który, i po wcześniejszej wnikliwej weryfikacji dokonuje ustaleń i rozstrzyga sprawę.

Zdaniem sądu organy administracji obu instancji nie tylko nie przeprowadziły wnikliwej, krytycznej weryfikacji sporządzonej w sprawie analizy, lecz wręcz weryfikacji takiej w ogóle nie było. Nie można nie zauważyć bowiem, iż parametry nowej zabudowy ustalone w analizie są wewnętrznie sprzeczne i w zasadzie w żaden sposób nie uzasadnione. I tak ustalając wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki analiza a za nią organ ustala ją na poziomie 25 %. Wskazując, że jest to wartość średnia dla zabudowy usługowej, podczas gdy według tabeli zamieszczonej w tej samej analizie średnia tego parametru to 24,2 m. Szerokość elewacji frontowej określona została nie na podstawie średniej z obszaru analizowanego czy choćby średniej ustalonej dla zabudowy usługowej występującej na tym obszarze ale na podstawie średniej (zawyżonej w górę) dla trzech najszerszych obiektów usługowych z pominięciem dwóch węższych. Uzasadnienie dla tak określonego parametru – że są to najbardziej wyeksponowane budynki usługowe w sąsiedztwie jest z całą pewnością niewystarczające. Z uwagi na ich szerokość stwierdzenie to jest zwykłą oczywistością, ale w żaden sposób nie uzasadnia ustalenia parametru dla zabudowy nowej który z założenia powinien mieć wartość średnią z obszaru analizowanego. Według sądu z tekstu analizy nie wynika w jakim celu określa ona średnie wartości parametrów zabudowy już istniejącej, odrębnie dla budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych a odrębnie dla usługowych, przy czym wszelkie uśrednione wartości parametrów nowej zabudowy ustala w oparciu o budynki usługowe. Zresztą jak mowa o tym wyżej czyni to bądź wadliwie, gdyż inna jest wartość średnia ustalona dla tych obiektów niż ustalony parametr (wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki), bądź z obiektów usługowych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wybiera tylko niektóre i oblicza ich średnią nie uzasadniając właściwie dlaczego w taki sposób określił ten parametr nowej zabudowy (szerokość elewacji frontowej). Dalej wskazać należy, iż ustalając wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz jej gzymsu lub attyki w przedziałach urbanista w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego przyjął takie a nie inne wartości. Za uzasadnienie ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny niż wynika to z zasad ogólnych o jakich mowa w rozporządzeniu (tj. iż są to wartości średnie w odniesieniu do wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokości elewacji frontowej a dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich lub gdy zabudowa ta tworzy uskok, na podstawie średniej wielkości występującą na obszarze analizowanym) z całą pewnością nie można uznać wskazania, iż "warunki dla wnioskowanej inwestycji należy ustalić tak, by jej realizacja komponując się z sąsiadującą zabudową jednorodzinną powiązana została z dominującą przestrzennie zabudową wielorodzinną a jednocześnie przyjęła formę współczesnego obiektu usługowego dając efekt wysokiej jakości estetycznej, spójnej zarówno pod względem wysokościowo-przestrzennym jak i architektonicznym z zabudową analizowanego obszaru". Takie ogólne i bardzo ubogie w treść wskazania nie uzasadniają odstępstw jakie urbanista zastosował w stosunku do projektowanej zabudowy, które to odstępstwa dotyczą w zasadzie wszystkich parametrów o których mowa w art. 61 ust 7 ustawy. Stąd też analizę urbanistyczno–architektoniczną należało potraktować jako całkowicie dowolną i bądź ją uzupełnić bądź zlecić sporządzenie nowej.

Nadto wskazać należy, iż załącznik do decyzji organu I instancji jakimi są wyniki analizy jest podpisany jedynie przez urbanistę a nie przez organ. Sąd zwraca uwagę, iż to organ wydaje decyzję a wszelkie załączniki winny być przez ten organ podpisane. W przeciwnym razie nie spełniają roli załączników do decyzji. Obowiązek podpisywania się pod załącznikiem przez organ wynika też wprost z przepisów rozporządzenia, które w § 3 ust 1 przesądzają, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Dalej zaś w § 9 ust 2 stanowią, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Fakt, że przeprowadzając postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji organ korzysta z usług uprawnionego urbanisty, który też sporządza projekt decyzji (art. 60 ust 4 ustawy) nie uprawnia do przyjęcia, iż wyręcza on organ w podpisywaniu czy to decyzji czy też jej załączników. Urbanista samodzielnie podpisuje jedynie analizę urbanistyczno-architektoniczną która stanowi materiał dowodowy w sprawie, jednakże dokument – wyniki analizy stanowiący załącznik do decyzji ma obowiązek podpisać organ wydający decyzję.

Zarzuty sformułowane w skardze były bezpodstawne. Fakt uchylenia wcześniejszej decyzji przez sąd, skutkuje powrotem sprawy do organu administracji, który winień ponownie ją rozpoznać i przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym orzekać merytorycznie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zleci sporządzenie analizy, którą oceni z uwzględnieniem powyższych wskazań w szczególności mając na względzie to, iż parametry nowej zabudowy powinny być ustalone jako wartości średnie z obszaru analizowanego a wszelkie odstępstwa od tej zasady urbanista w sposób przekonywujący powinien uzasadnić. Wszelkie załączniki do decyzji – także wyniki analizy winny być podpisane przez uprawnionego przedstawiciela organu.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił decyzje organów obu instancji.