Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1345/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 119 par. 1 i 2, art. 121 par. 2 i 4
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. i T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 522/06 w sprawie ze skargi D. C. i T. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 522/06 oddalił skargę D. C. i T. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] października 1996 r. nakazano D. i T. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych: ogrodzenia od strony ulicy, budynku murowanego o funkcji hydroforni, nawierzchni utwardzonej kostką brukową, drewnianego budynku o funkcji portierni i sieci oświetleniowej wraz ze słupami na działce nr [...] w R. przy ul. [...].

Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2006 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte przeciwko wyżej wymienionym postępowanie egzekucyjne w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, tj.: ogrodzenia od strony ulicy, budynku murowanego o funkcji hydroforni, nawierzchni utwardzonej kostką brukową, znajdujących się na przedmiotowej działce.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ egzekucyjny nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania powyższego obowiązku administracyjnego. Organ powołał się na decyzję z dnia [...] października 1996 r. i wskazał, że zobowiązani pismem z dnia 2 kwietnia 2003 r. powiadomili organ o wykonaniu obowiązku. W wyniku dokonanej w dniu [...] kwietnia 2003 r. kontroli stwierdzono jednak, iż złożone oświadczenie jest nieprawdziwe - rozebrano tylko sieć oświetleniową oraz budynek portierni. W dniach 25 czerwca 2003 r. oraz 27 stycznia 2005 r. dokonano sprawdzenia wykonania obowiązku i potwierdzono fakt istnienia pozostałych obiektów objętych nakazem. Wobec tego, iż zobowiązani nie wywiązali się w całości z nałożonego decyzją obowiązku za zasadne uznano prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W dniu 15 października 2002 r. doręczono zobowiązanym upomnienie wierzyciela.

Dalej wyjaśniono, że wysokość grzywny ustalono na podstawie art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. ) – zwanej dalej również ustawą, w maksymalnej wysokości.

W dniu 21 kwietnia 2006 r. D. i T. C. wnieśli zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a także zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny. W zarzucie i w zażaleniu wskazali na brak podstaw do prowadzenia egzekucji i nałożenia grzywny twierdząc, iż obowiązki wynikające z decyzji zostały przez nich wykonane w całości. Na potwierdzenie dokonania rozbiórki obiektów dołączyli: kserokopię umowy z dnia [...] marca 2003 r. zawartej z J. W., który zobowiązał się za ustalonym w umowie wynagrodzeniem do wykonania w określonym terminie rozbiórki obiektów oraz do ponownego ułożenia kostki; kserokopie faktur VAT wystawionych przez J. W. spółce [...] z tytułu rozbiórki obiektów i ułożenia kostki brukowej. Skarżący podali, że obecnie teren ich posesji jest wyłożony kostką brukową, a od strony ulicy znajduje się brama wjazdowa, jednakże nie są to te obiekty, których dotyczy decyzja o rozbiórce. Kostka brukowa została ponownie ułożona w 2003 r., a przed przystąpieniem do tych robót zwrócili się do Urzędu Miejskiego w Wejherowie z zapytaniem, czy przedmiotowe prace podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W dniu 5 maja 2003 r. uzyskali pisemną odpowiedź, że prace polegające na ułożeniu kostki brukowej nie wymagają ani zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnośnie istniejącej na terenie ich nieruchomości bramy wjazdowej skarżący wyjaśnili, że właściwemu organowi został zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia wraz z bramą od strony ulicy. W dniu 17 maja 2003 r. przystąpili do ich wykonywania dokonując montażu bramy. Po otrzymaniu w dniu 20 maja 2003 r. postanowienia Starosty Wejherowskiego w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia natychmiast wstrzymali dalsze prace i nie dokończyli ogrodzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanym na podstawie art. 34, art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 33 oraz art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oddalił zarzuty. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że w związku z pismem skarżących informującym o fakcie dokonania rozbiórki obiektów objętych decyzją z dnia [...] października 1996 r. dokonał w dniu [...] kwietnia 2003 r. kontroli nieruchomości. W jej wyniku potwierdzono jedynie rozbiórkę portierni, sieci oświetleniowej oraz małego fragmentu utwardzonej kostką nawierzchni placu. Nie stwierdzono wykonania rozbiórki ogrodzenia od strony ulicy wraz z bramą wjazdową na plac oraz budynku hydroforni. Utwardzony kostką brukową plac został zamaskowany poprzez posypanie go piaskiem i żwirem. W ocenie organu, przedłożona umowa nie jest dokumentem potwierdzającym jednoznacznie i bezspornie fakt wykonania nałożonych obowiązków. Wymienione obiekty nie zostały rozebrane, co potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniu kontroli oraz w dniu 27 stycznia 2005 r. Zawarta z J. W. umowa przewidywała termin zakończenia prac rozbiórkowych na dzień 1 kwietnia 2003 r. Zobowiązani pismem z 2 kwietnia 2003 r. powiadomili organ o rozbiórce. Tymczasem [...] kwietnia 2003 r. potwierdzono w terenie istnienie obiektów: placu utwardzonego kostką, ogrodzenia od strony ulicy wraz z bramą wjazdową oraz budynku hydroforni. Organ wskazał, że z przytoczonych w zarzutach twierdzeń wynika, iż obiekty istniejące w dniu [...] kwietnia 2003 r. to obiekty wybudowane na podstawie zgłoszenia z dnia 6 maja 2003 r. oraz w wyniku odpowiedzi Urzędu Miasta w Wejherowie z dnia [...] maja 2003 r.

Organ stwierdził, że nie może uznać sprzecznych i nielogicznych twierdzeń skarżących oraz przedłożonych pism jako dowodów wykonania obowiązku.

Ponadto postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006 r. organ egzekucyjny powołując się na przepisy art. 7 § 2, art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 168 d § 1 i art. 168 e § 4 ustawy nałożył na strony karę w wysokości 3.800 zł za składanie fałszywych informacji w sprawie prowadzenia egzekucji.

Strony wniosły zażalenia na powyższe postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów i nałożenia kary.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku po rozpoznaniu zażaleń skarżących postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji dotyczące: oddalenia zarzutów, nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł oraz nałożenia kary w kwocie 3.800 zł za składanie fałszywych informacji.

W uzasadnieniu postanowienia dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia organ odwoławczy wskazał, iż wymierzenie jej w maksymalnej wysokości wskazanej w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest w niniejszej sprawie uzasadnione. Postępowanie egzekucyjne dotyczy bowiem przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki kilku obiektów budowlanych - zarówno niekubaturowych, jak i budynku. Organ wskazał również na wieloletnie uchylanie się stron od zastosowania się do nakazu administracyjnego w jego pełnym zakresie. W odniesieniu do treści zażalenia organ wyjaśnił, że argument o wykonaniu obowiązku może być użyty wyłącznie w zarzucie na prowadzenie egzekucji administracyjnej.

Na postanowienia organu odwoławczego D. i T. C. wnieśli skargi do sądu administracyjnego.

Skarga dotycząca rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia zarzutów została prawomocnie odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 16 października 2006 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 521/06.

Sąd rozpatrywał merytorycznie skargę dotyczącą nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżący powtórzyli w niej argumentację zawartą w zażaleniu i w zarzutach wniesionych do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponownie powołali się na przedstawione organom dokumenty, tj. na umowę dotycząca zlecenia wykonania rozbiórki obiektów i ponownego ułożenia kostki brukowej oraz na wystawione przez wykonawcę tych usług faktury. Wnieśli o przesłuchanie w charakterze świadka przed sądem J. W.. Skarżący wskazali również na brak obiektywizmu w stosunku do nich Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie, który sporządził znajdującą się w aktach notatkę służbową z kontroli nieruchomości i dokumentację fotograficzną. Opisali zdarzenie do jakiego doszło na terenie ich nieruchomości we wrześniu 2002 r. związane z wizytą inspektora i wskazali, iż od tego zdarzenia zaczęły się ich "problemy" z nadzorem budowlanym.

Ponadto zdaniem skarżących notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie może stanowić żadnego dowodu w sprawie, ponieważ został przeprowadzony z rażącym złamaniem przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 79 § 1 i art. 67 § 1 pkt 3 k.p.a. Niedopuszczalna jest w ocenie skarżących sytuacja, aby organ administracji powoływał się w rozstrzygnięciach na "dowody" pozyskane w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem.

W ocenie skarżących organ wymuszał na nich rozbiórkę obiektów na podstawie decyzji dotyczącej zupełnie innych obiektów.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z art. 121 § 2 i 4 ustawy wynika, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna nakładana jest jednorazowo w wysokości nie przekraczającej kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł.

Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Sąd wskazał, że jak wynika z przebiegu postępowania egzekucyjnego, skarżący złożyli zarówno zarzut, jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. W obu przypadkach skarżący wskazywali na okoliczności dotyczące wykonania nałożonego obowiązku. W ich ocenie przedstawione dokumenty świadczą o wykonaniu obowiązku rozbiórki wszystkich obiektów budowlanych. Te twierdzenia skarżących nie mogły być podstawą wniesionego zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny i skutkować jego uchyleniem przez organ odwoławczy. Stosownie bowiem do art. 33 pkt 1 ustawy wykonanie obowiązku jest podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przypadku potwierdzenia jego zasadności zarzut ten powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 34 § 4 ustawy.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyznaje zobowiązanemu prawo do równoległego wniesienia zarzutu i zażalenia, ale nie po to aby organy rozpoznając te środki zaskarżenia badały takie same okoliczności związane z zasadnością prowadzonej egzekucji. Przewidziana w art. 122 § 3 ustawy możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny ma zapewnić zobowiązanemu prawo do kwestionowania powyższego środka egzekucyjnego z punktu widzenia prawidłowości jego zastosowania w kontekście przepisów art. 119 - 123 ustawy, a nie do dwukrotnego rozpoznawania okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy.

W sprawie skarżący, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 122 § 3 ustawy i wnosząc równolegle zarzut i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oparte na tej samej podstawie oczekują faktycznie dwukrotnego rozpoznania ich zarzutu, czego Sąd nie może zaaprobować. Wyklucza to konstrukcja art. 122 § 3 ustawy. Z powyższego wynika, iż w zażaleniu na postanowienie o wymierzeniu grzywny nie mogą być podnoszone okoliczności wskazane w art. 33 ustawy, ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie zarzutem. Pogląd taki wyrażają również przedstawiciele doktryny.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze Sąd wyjaśnił, że sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z ustawy wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 tej ustawy). W związku z tym zawarte w skardze wnioski o przesłuchanie świadka i skarżących były niedopuszczalne, a rozstrzyganie o ich uwzględnieniu bądź oddaleniu przez Sąd było bezprzedmiotowe.

Sąd uznał za celowe odniesienie się do innych zarzutów skargi. Wskazał, że organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i zasadnie uznał, iż twierdzenia skarżących dotyczące wykonania w całości obowiązku administracyjnego nie są wiarygodne. W szczególności oceniając przedstawione przez skarżących dokumenty, jako niewiarygodne, organ nie przekroczył granic tzw. swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Zauważył, że według twierdzeń skarżących wszystkie obiekty zostały rozebrane do dnia 1 kwietnia 2003 r., a istniejąca obecnie kostka brukowa i brama wjazdowa to obiekty wzniesione ponownie w maju 2003 r. Zatem w kwietniu 2003 r. na terenie nieruchomości skarżących nie powinno być żadnych obiektów, ani wymienionych w decyzji z 1996 r., ani tych rzekomo na nowo wzniesionych. Tymczasem w dniu [...] kwietnia 2003 r. organ stwierdził istnienie ogrodzenia, kostki brukowej i budynku hydroforni, co jednoznacznie potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna i notatka służbowa przedstawiciela organu. Podważanie wiarygodności tych dokumentów przez skarżących nie jest niczym uzasadnione poza powoływaniem się na uprzedzenia przedstawiciela organu oraz na konieczność przeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin nieruchomości.

Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzania dowodu z oględzin nieruchomości, a organ mógł zweryfikować oświadczenie skarżących zawarte w piśmie z dnia 2 kwietnia 2003 r. w taki sposób, jak to uczynił. Co warto odnotować do oświadczenia skarżący nie przedłożyli jakichkolwiek dowodów potwierdzających rzekomą rozbiórkę obiektów. Również dokumentacja fotograficzna, wbrew twierdzeniom skarżących, jest wyraźna, prawidłowo opisana i jednoznacznie potwierdza treść sporządzonej notatki służbowej. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu twierdzenia skarżących, iż ponownie dokonali montażu bramy w maju 2003 r. po dokonaniu zgłoszenia nie mając świadomości, że musi upłynąć 30 - dniowy termin dla ewentualnego wyrażenia przez organ sprzeciwu, nie mogą być uznane za wiarygodne. Trudno bowiem przyjąć, iż skarżący przeciwko którym wydana została decyzja o nakazie rozbiórki i którzy zostali wezwani do jej wykonania z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego zdecydowali się na ponowne wznoszenie tych samych obiektów budowlanych z naruszeniem przepisów prawa. Organ prawidłowo stwierdził, iż przedstawione przez skarżących dokumenty nie potwierdzają ich twierdzeń dotyczących wykonania w całości obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 1996 r. Prowadzenie egzekucji administracyjnej jest zatem w niniejszej sprawie zasadne, a zastosowany przez organ środek egzekucyjny w postaci grzywny zgodny z przepisami prawa.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

D. C. i T. C., reprezentowani przez radcę prawnego P. S., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie:

1) przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu;

2) przepisów postępowania polegające na pominięciu zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych w postaci przesłuchania świadka i stron na okoliczność dokonania rozbiórki obiektów budowlanych i ponownego ułożenia kostki brukowej;

3) przepisów postępowania polegające na tolerowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszenia przez organy administracji publicznej art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącego art. 119 ustawy nie powinien spełniać funkcji represyjnej i grzywna w celu przymuszenia winna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu innych środków. Naruszenie art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym polega na tym, że grzywna została zastosowana w maksymalnej wysokości.

W ocenie skarżących organy obu instancji przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów i dokonały zupełnie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie przeprowadziły również dowodów, o które wnioskowali. Wobec sprzeczności dowodów znajdujących się w aktach sprawy organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe, w szczególności o zeznania świadka J. W. oraz z przesłuchania skarżących. Ponadto w celu sprawdzenia wykonania rozbiórki organ administracji obowiązany był przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości i zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. powiadomić o tym uczestników postępowania siedem dni wcześniej. Z oględzin winien być sporządzony protokół podpisany przez osoby uczestniczące w tych oględzinach. Wskazanych czynności organy nie dokonały, a Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił ewidentnych naruszeń prawa jakie miały miejsce na etapie postępowania administracyjnego.

Skarżący przypomnieli konflikt pomiędzy nimi a organem pierwszej instancji, który spowodował gromadzenie dowodów bez ich udziału – fotografie i notatka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość wszystkim przedstawionym wyżej wymogom. W skardze kasacyjnej podano, że oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (błędnie wskazując podstawę jako art. 174 ust. 1 i art. 174 ust. 2 p.p.s.a.). Jednakże już z treści zarzutów oraz ich uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny podstawa wskazana w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie podał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone w jego ocenie przez Sąd pierwszej instancji. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w jej ramach skarżący kasacyjnie musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z tym w postępowaniu sądowoadminstracyjnym nie mają zastosowania przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które są stosowane przez organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu. Sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, stosują środki przewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec powyższego brak było podstaw, aby poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na pominięciu zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych. Auto skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem przepisów, które zostały jego zdaniem naruszone.

Również zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na tolerowaniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. nie opiera się na wskazaniu konkretnego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który zostałby naruszony w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jako przepisów postępowania - należy stwierdzić, że – tak jak wyżej wskazano – Sąd pierwszej instancji nie stosował niniejszych przepisów. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy są przepisami postępowania egzekucyjnego w administracji, które stosują organy administracji prowadzące egzekucję. Sądy administracyjne w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stosują tych przepisów stąd brak jest podstaw uzasadniających stawianie sądowi administracyjnemu zarzutu niewłaściwego ich zastosowania. Brak wskazania odpowiednich przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyni zarzut niezasadnym.

Oceniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 cytowanej wyżej ustawy w aspekcie materialnoprawnym należy wskazać, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej. W związku z tym, że skarżący kasacyjnie nie podważyli skutecznie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd pierwszej instancji niemożliwym jest skuteczne zarzucenie niewłaściwego zastosowania art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sytuacji, kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 20.01.2006, I FSK 507/05, Lex nr 187513). W konsekwencji należało uznać również ten zarzut za niezasadny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.