Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1374/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi M. sp.z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka lub strona) jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister IR, organ odwoławczy lub II instancji) z ... czerwca 2018 r., nr ... (IK ...) utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP lub organ I instancji) z ... stycznia 2017 r., nr ..., znak: ... (...) określającą stronie kwotę do zwrotu środków w wysokości 220.223,66 zł z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu ... grudnia 2011 r. pomiędzy PARP a skarżącą została zawarta umowa o dofinansowanie nr ... (dalej: umowa). Przedmiotem umowy było dofinansowanie projektu pt. "Innowacyjna e-usługa umożliwiająca klientom biznesowym oraz indywidualnym przyłączenie się do grapy zakupowej optymalizującej koszty zakupu energii elektrycznej". Umowa o dofinansowanie została zmieniona ośmioma aneksami. Na podstawie § 8 ust. 1 i 2 umowy strona zobowiązana była do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, będącym integralną częścią umowy. Zgodnie z postanowieniem umowy, w brzmieniu wprowadzonym aneksem nr 4 z ... grudnia 2012 r., okres kwalifikowalności wydatków dla projektu, w którym skarżąca zobowiązana była zrealizować projekt, rozpoczynał się w dniu 1 stycznia 2012 r. i zakończył się w dniu 31 grudnia 2013 r.

Zgodnie z treścią pkt. 15 wniosku o dofinansowanie spółka zobowiązała się do realizacji projektu, którego celem było stworzenie i wdrożenie innowacyjnej e-usługi zarządzania zakupami energii elektrycznej. Głównym celem na poziomie produktu miało być stworzenie i wdrożenie e-usługi wspierającej zarządzanie zakupami energii elektrycznej, wykorzystywanej w działalności gospodarczej bądź prowadzeniu gospodarstwa domowego. Portal miał udostępnić użytkownikom elektroniczną usługę wyboru konkurencyjnej oferty wynegocjowanej przez beneficjenta dzięki skumulowanemu wolumenowi energii zużywanej przez obecnych i przyszłych klientów serwisu, jak również kojarzenie ich z dostawcą energii (np. RWE, PGE, GDF Suez).

W pkt. 20 wniosku o dofinansowanie skarżąca zaplanował do realizacji następujące wskaźniki: 1) produktu: Liczba nowych e-usług - 1 sztuka; Parametr nr 2 -1 sztuka modułu informatycznego; Parametr nr 1 -1 sztuka modułu informatycznego; Parametr nr 5 -1 sztuka modułu informatycznego; Parametr nr 4 -1 sztuka; Parametr nr 3 - 3 sztuki modułu informatycznego; 2) rezultatu: Liczba świadczonych e-usług - 1 sztuka; Liczba utworzonych, stale obsadzonych miejsc pracy - 2 sztuki; Przychody ze sprzedaży ogółem na dzień zakończenia realizacji projektu - rynek krajowy -126,18 tys. zł; Wielkość przychodów ze sprzedaży e-usługi poza teren Polski na dzień zakończenia realizacji Projektu - 5,00 tys. zł; Liczba przeszkolonych osób - 1 osoba.

Na podstawie wyników kontroli projektu przeprowadzonej w dniach 20 i 21 lutego 2014, kontroli projektu i prezentacji e-usługi przez stronę w siedzibie Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej: RIF) w dniu 16 maja 2014 r. oraz na podstawie oceny e-usługi przeprowadzonej przez powołanego przez PARP eksperta z 10 czerwca 2015 r. ustalono, że projekt nie został zrealizowany w sposób zgodny z postanowieniami zawartej umowy.

Na podstawie wyników ww. kontroli, jak również prowadzonych działań pokontrolnych stwierdzono brak realizacji obligatoryjnych wskaźników produktu: "Liczba nowych e-usług", "Parametr nr 4" oraz obligatoryjnego wskaźnika rezultatu "Liczba świadczonych e-usług". Czynności kontrolne wykazały brak funkcjonowania e-usługi w sposób opisany we wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z założeniami określonymi w pkt. 15b wniosku o dofinansowanie, zainteresowany użytkownik przed dokonaniem rejestracji powinien mieć możliwość zapoznania się z grupami zakupowymi: jak działają, ile średnio oszczędzają klienci grup, ile firma/gospodarstwo może zaoszczędzić, jaka jest dostępna oferta grup, zaś zawarty tam opis e-usługi zakładał w ramach procesu zapoznawczego z portalem, iż użytkownik będzie miał możliwość przeglądania cennika oraz pasażu z dodatkowymi ofertami specjalnymi dla klientów spółki. W wyniku kontroli stwierdzono, że e-usługa nie posiada ww. funkcjonalności. Usługa winna również umożliwić użytkownikowi możliwość wyboru rodzaju abonamentu (w zależności od wyboru grupy lub grup zakupowych). Weryfikacja projektu wykazała jednak, że zaprezentowana e-usługa umożliwia zakup tylko jednego abonamentu na 360 dni. Produkt opisany we wniosku o dofinansowanie miał wykorzystywać innowacyjne rozwiązania informatyczne umożliwiające samoobsługowe zgłoszenie oferty sprzedaży energii elektrycznej dla członków grupy zakupowej. Kontrola działania e-usługi wykazała brak ww. funkcjonalności, z czego wynika, że innowacyjne rozwiązanie nie zostało zastosowane w projekcie. Tym samym uznano, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, działania kontrolne wykazały, że e-usługa nie zawiera dodatkowego rozwiązania technologicznego (tj. platformy internetowej, będącej rozwiązaniem IT umożliwiającym zbieranie, przechowywanie i przetwarzanie danych dotyczących klientów, dostawców i ofert handlowych na etapie wyboru dostawcy produktu/usługi, rozwijanie grup zakupowych, prezentowanie oraz udostępnianie ofert oraz nawiązywanie relacji handlowych między członkami grupy zakupowej i dostawcami), które miało być wykorzystywane w procesie komunikowania się z członkami grup zakupowych, jak również nie zawiera bramki SMS-owej obsługującej wysyłanie krótkich komunikatów marketingowych. Ponadto strona nie przedłożyła żadnej umowy z wybraną grupą bankową oraz kampanią sprzedażową, celem udokumentowania realizacji wskaźnika "Parametr nr 4".

Wobec powyższego stwierdzono, że e-usługa nie jest zgodna z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, a tym samym za nieosiągnięte uznano obligatoryjne wskaźniki "Liczba nowych e-usług" i "Liczba świadczonych e-usług" oraz "Parametr nr 4".

Na skutek sprzeciwu spółki dotyczącego wyników przeprowadzonej kontroli, PARP zdecydowała się poddać działanie e-usługi dodatkowej ocenie eksperta zewnętrznego. Dokonana przez eksperta analiza e-usługi potwierdziła realizację projektu niezgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie, w zakresie funkcjonalności: rejestracja i logowanie, automatyczna wysyłka e-mail z ofertą do klientów, samoobsługowe przystąpienie do grupy zakupowej, promocja portalu poprzez stronę banku oraz marketing bezpośredni, automatyczna ocena konkurencyjności złożonych ofert, pasaż z ofertami specjalnymi, benefit system, przygotowanie portalu dla osób niepełnosprawnych. Ocena ekspercka wykazała brak większości funkcjonalności opisanych we wniosku o dofinansowanie w części cecha-korzyść-parametr. Analiza działania portalu nie wykazała praktycznie żadnej jego użyteczności dla potencjalnego użytkownika (np. w zakładce "Proponowane oferty" otrzymano komunikat o braku ofert, a w zakładce "Aktywna oferta" można było wybrać zaledwie jedną ofertę bez możliwości dokonania porównania z innymi ofertami). Ponadto w czasie próby podjęcia analizy działania e-usługi przez eksperta, portal był nieczynny i dopiero na skutek interwencji biegłego, został on włączony przez beneficjenta.

W związku z brakiem osiągnięcia na dzień zakończenia realizacji projektu tj. 31 grudnia 2013 r., jak również na dzień przeprowadzenia oceny e-usługi przez eksperta zewnętrznego tj. 17 czerwca 2015 r. wszystkich wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie PARP pismem z 4 marca 2016 r. wypowiedziała umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym na podstawie § 13 ust. 3 pkt 7 lit. c) i f) umowy oraz wezwała skarżącą do zwrotu dofinansowania w kwocie 220.223,66 zł wraz z odsetkami. Strona złożyła sprzeciw od wypowiedzenia.

Pismem z 29 lipca 2016 r. PARP zawiadomiła o wszczęciu postępowania i decyzją z ... stycznia 2017 r. określiła stronie do zwrotu kwotę 220.223,66 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy w sposób wskazany w decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister IR zaskarżoną decyzją z ... czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję PARP.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2019, poz. 869 ze zm., dalej: ufp). Minister IR stwierdził, że środki przekazane stronie w ramach kolejnych płatności miały zostać przeznaczone na realizację konkretnego celu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wprawdzie spółka podejmował działania, dążąc do realizacji projektu i osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, jednakże poniesione przez spółkę wydatki nie przyczyniły się do osiągnięcia założonego celu projektu. Brak ukończenia realizacji projektu powoduje, że strona nie stworzyła i nie wdrożyła innowacyjnej e-usługi zarządzania zakupami energii elektrycznej, co prowadzi do wniosku, że nie zostały osiągnięte cele projektu oraz wskaźniki produktu określone we wniosku o dofinansowanie, takie jak: "Liczba nowych e-usług", "Parametr nr 4" oraz obligatoryjny wskaźnik rezultatu "Liczba świadczonych e-usług". Powyższe skutkuje naruszeniem przez stronę § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że strona wykorzystała środki niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż ich wykorzystanie nie przyczyniło się do osiągnięcia założonego celu projektu. Minister IR zauważył, że z akt sprawy wynika, iż spółka nie osiągnęła kluczowych wskaźników oraz nie zrealizował celów projektu, jakim jest stworzenie i wdrożenie innowacyjnej e-usługi zarządzania zakupami energii elektrycznej, co uzasadnia dochodzenie zwrotu dofinansowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek odzyskiwania ww. środków wynika również z przepisów unijnych. W tym zakresie przywoła art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE L z 31 lipca 2007 r., nr 210, s. 25 ze zm., dalej: rozporządzenie 1083/2006) i podał, że stwierdzone w projekcie naruszenia wpisują się definicję nieprawidłowości. Organ II instancji podkreślił, że strona naruszyła postanowienia umowy (co jest równoznaczne z naruszeniem prawa), nie zrealizowała projektu, nie osiągnęła zaplanowanego celu (zaniechanie podmiotu), przez co wydatki poniesione przez nią, które zostały wykazane w złożonych przez nią wnioskach o płatność i ujęte w deklaracji wydatków do Komisji Europejskiej jako wydatki kwalifikowalne, straciły przymiot kwalifikowalności. Skoro zatem Komisja Europejska dokonała na rzecz Polski refundacji wydatków z tego tytułu (sfinansowała nieuzasadniony, niekwalifikowalny wydatek), należy skorygować tę deklarację o wypłacone skarżącej dofinansowanie i odzyskać te środki. Takie działanie pozwoli instytucjom zaangażowanym w realizację PO IG nie dopuścić do powstania rzeczywistej szkody w budżecie unijnym w związku z dokonanym przez Komisję zwrotem wydatków dotyczących projektu, którego cele de facto nie zostały osiągnięte przez stronę, zaś umowa o dofinansowanie została rozwiązana.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za niezasadne.

Pismem z 18 czerwca 2018 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję Ministra IR wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W ocenie skarżącej zrealizowała ona projekt w zakresie wskazanym w § 6 ust. 3 umowy, z największa starannością, zgodnie z postanowieniami umowy, a szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie oraz harmonogramem rzeczowo- finansowym wynikającym z umowy o dofinansowanie jak również, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Stwierdziła również, że zrealizowała cały zakres rzeczowo - finansowy opiewający na kwotę ok. 697.300 zł. Strona podkreśliła, że ze swoich środków pokryła wydatki na poziomie ok. 460 tyś zł. Spółka zwróciła uwagę na wskaźniki, które miała zrealizować i stwierdziła, że je zrealizowała na zakończenie projektu w dniu 31 grudnia 2013 r. a wszelkie dokumenty finansowe i merytoryczne zostały przekazane Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w celach dowodowych jako załączniki do rozliczenia ostatniego etapu projektu i wniosku końcowego. Skarżąca zauważyła, że zrealizowała projekt pomimo wstrzymania decyzji o wypłacie środków.

Spółka nie zgodziła się z opinią eksperta zewnętrznego i zarzutami dotyczącymi braku niektórych funkcjonalności. Wyjaśniła, że pracownik RIF nie kwestionował zaprezentowanych funkcjonalności podczas prezentacji, pomimo tego po pewnym czasie wydano negatywną rekomendacje. Strona uzupełniła braki w dokumentacji na wezwanie RIF. W czasie kontroli na poziomie PARP, spółka nie była proszona o dostarczenie dodatkowych dowodów jak również na poziomie prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy nie proszono strony o dostarczenie czy złożenie jakichkolwiek wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę Minister IR wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 13 lipca 2019 r. strona zwróciła się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: 1) harmonogramu rzeczowo-finansowego, 2) wniosków o płatność za etapy: 1-4 wraz ze statusem realizacji danego zadania, 3) zestawienia dokumentów do wniosków o płatność za etapy 1-4 z informacją dotyczącą dokonania płatności i przypisanego dokumentu do danego zadania, 4) dokumentacji technicznej funkcjonalności dla projektu m.info, 5) dokumentacji technicznej dla projektu m.info, 6) raportu z publikacji artykułów sponsorowanych w polskich mediach internetowych, 7) raportu z akcji malingowych, 8) raportu z marketingu szeptanego, 9)raportu z kampanii linków sponsorowanych adwords, raportu z kampanii banerowej na witrynach polskich na okoliczność faktu, że strona zrealizowała zakres rzeczowo-finansowy opiewający na kwotę ok. 697.300 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd uznał, rozpoznając niniejszą sprawę, że organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że sąd uznaje stan faktyczny ustalony przez organ za prawidłowy i czyni go przedmiotem własnych ustaleń.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. Aktem prawa wspólnotowego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika, że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo. Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo to odpowiada za zwrot tych kwot do budżetu Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty te powstały z jego winy lub niedbalstwa z jego strony. Natomiast w sytuacji, gdy państwo członkowskie uchyla się od odzyskania środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub zawiesić termin płatności okresowych (art. 92 ust. 1 lit. c rozporządzenia sektorowego). Szczegółowe zadania Instytucji Zarządzającej określa art. 60 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi".

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 ufp, który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zacytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji. W ramach sprawowanej przez sąd kontroli badaniu podlega więc, czy prawidłowo ustalone zostały wymienione w przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania i czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania decyzji PARP utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją był art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp, tj. wykorzystanie przez skarżącą środków niezgodnie z przeznaczeniem. Jak wskazuje się w judykaturze, wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem jest zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano, czyli sfinansowanie zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki przekazano, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Termin "przeznaczenie" oznacza określenie, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 lutego 2015 r. IIl SA/Wr 886/14).

Wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 umowy beneficjent zobowiązuje się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, określonym w Harmonogramie rzeczowo- finansowym projektu, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3, z należytą starannością zgodnie z: 1) umową umowy i jej załącznikami, w szczególności opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy. Z kolei w § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie wskazano, że skarżąca zobowiązana jest m.in. do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, będącym integralną częścią umowy. Zgodnie z § 6 ust. 7 umowy zrealizowanie projektu oznacza: 1) wykonanie zakresu rzeczowego projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo – finansowym, 2) udokumentowanie zakupu towarów i usług odpowiednimi protokołami lub innymi dokumentami potwierdzającymi zgodność realizacji projektu z warunkami umowy, 3) zrealizowanie zakresu finansowego projektu, co oznacza zrealizowanie przez beneficjenta wszystkich płatności w ramach projektu, tj. poniesienie wydatków i pozyskanie dokumentów stanowiących podstawę uznania wydatków za kwalifikujące się do objęcia wsparciem w ramach projektu.

W myśl § 6 ust. 6 umowy strona zobowiązała się zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego projektu wynikającego z wniosku o dofinansowanie w okresie kwalifikowalności wydatków określonym w § 6 ust. 3 umowy. Zgodnie z tym zapisem umowy, w brzmieniu wprowadzonym aneksem nr 4 z 20 grudnia 2012 r., okres kwalifikowalności wydatków dla projektu rozpoczynał się w dniu 1 stycznia 2012 r. i zakończył się w dniu 31 grudnia 2013 r.

Dodatć ponadto należy, że skarżąca – co jednoznacznie wynika z pkt 15 wniosku o dofinansowanie - zobowiązała się do stworzenie i wdrożenie innowacyjnej e-usługi zarządzania zakupami energii elektrycznej. Głównym celem na poziomie produktu miało być stworzenie i wdrożenie e-usługi wspierającej zarządzanie zakupami energii elektrycznej, wykorzystywanej w działalności gospodarczej bądź prowadzeniu gospodarstwa domowego. Portal miał udostępnić użytkownikom elektroniczną usługę wyboru konkurencyjnej oferty wynegocjowanej przez Beneficjenta dzięki skumulowanemu wolumenowi energii zużywanej przez obecnych i przyszłych klientów serwisu, jak również kojarzenie ich z dostawcą energii (np. RWE, PGE, GDF Suez).

W pkt 20 wniosku o dofinansowanie sama strona zaplanował do realizacji następujące wskaźniki: 1) produktu: a) Liczba nowych e-usług - 1 sztuka; b) Parametr nr 2 - 1 sztuka modułu informatycznego; c) Parametr nr 1 - 1 sztuka modułu informatycznego; d) Parametr nr 5 - 1 sztuka modułu informatycznego; e) Parametr nr 4 - 1 sztuka; f) Parametr nr 3 - 3 sztuki modułu informatycznego; 2) rezultatu: a) Liczba świadczonych e-usług - 1 sztuka; b) Liczba utworzonych, stale obsadzonych miejsc pracy - 2 sztuki; c) Przychody ze sprzedaży ogółem na dzień zakończenia realizacji projektu - rynek krajowy - 126,18 tys. zł; d) Wielkość przychodów ze sprzedaży e-usługi poza teren Polski na dzień zakończenia realizacji projektu - 5,00 tys. zł; e) Liczba przeszkolonych osób - 1 osoba.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego opartego o postępowanie dowodowe, w tym w szczególności o wyniki kontroli RIF i opinię eksperta zewnętrznego, skarżąca nie zrealizowała celu projektu w pełnym zakresie rzeczowo-finansowym w terminie kwalifikowalności wydatków. Tym samym wykorzystanie przez nią środków pochodzących z dofinansowania nie przyczyniło się do realizacji celu projektu co uzasadniało zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp.

W niniejszej sprawie, w ocenie sądu stwierdzone nieprawidłowości, dotyczące nieosiągnięcia przez stronę celu projektu uzasadniają również możliwość postawienia stronie zarzutu naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ufp, wyczerpującego przesłankę zwrotu przyznanych w ramach dofinansowania środków, określoną w cyt. art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Zgodnie z art. 184 ufp wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Zatem pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.). Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Tym samym w ocenie sądu niewywiązanie się przez skarżącą z obowiązków nałożonych § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie narusza procedury, o których mowa w art. 184 ufp, co z kolei wyczerpuje dyspozycję art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.

Z akt sprawy wynika, że nie zostały osiągnięte kluczowe wskaźniki produktu: "Liczba nowych e-usług", "Parametr nr 4" oraz obligatoryjnego wskaźnika rezultatu "Liczba świadczonych e-usług". Czynności kontrolne RIF wykazały brak funkcjonowania e-usługi w sposób opisany we wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z założeniami określonymi w pkt 15b) wniosku o dofinansowanie, zainteresowany użytkownik przed dokonaniem rejestracji powinien mieć możliwość zapoznania się z grupami zakupowymi: jak działają, ile średnio oszczędzają klienci grup, ile firma/gospodarstwo może zaoszczędzić, jaka jest dostępna oferta grup. Ponadto, strona wskazała, że e-usługa zakłada w ramach procesu zapoznawczego z portalem, iż użytkownik będzie miał możliwość przeglądania cennika oraz pasażu z dodatkowymi ofertami specjalnymi dla klientów M. Sp. z o.o. Zaprezentowana podczas kontroli na miejscu oraz w siedzibie RIF e-usługa nie posiadała ww. funkcjonalności. Produkt opisany we wniosku o dofinansowanie miał wykorzystywać innowacyjne rozwiązania informatyczne umożliwiające samoobsługowe zgłoszenie oferty sprzedaży energii elektrycznej dla członków grupy zakupowej. Weryfikacja działania e-usługi wykazała brak ww. funkcjonalności, bez cech świadczących o jej innowacyjności. Ponadto, działania kontrolne wykazały, że e-usługa nie zawierała dodatkowego rozwiązania technologicznego, które miało być wykorzystywane w procesie komunikowania się z członkami grup zakupowych, jak również nie zawierała bramki SMS-owej obsługującej wysyłanie krótkich komunikatów marketingowych.

Powyższe ustalenia potwierdził ekspert zewnętrzny i nie zostały one w żaden sposób podważone przez skarżącą (oprócz gołosłownych twierdzeń o zrealizowaniu w całości projektu i załączeniu dopiero na etapie sądowym dodatkowych dokumentów, które jednak w żaden sposób nie przeczą dokonanym ustaleniom – odnośnie dokumentów patrz niżej szersza wypowiedź). Ekspert zewnętrzny dokonujący badania e-usługi w dniu 17 czerwca 2015 r. (w okresie trwałości projektu) pod adresem http://www.m..info stwierdził, że w ogóle ta usługa jest niedostępna i dopiero na jego interwencję uruchomiono portal. W swojej opinii wykazała, że projekt zawiera braki funkcjonalne w zakresie następujących cech: nr 2, 3, 4, 5 z punktu 15 c) wniosku o dofinansowanie. Jednoznacznie wskazał, że w zakresie "Rejestracji i logowania" pojawia się komunikat, że niezwłocznie skontaktuje się z taką osobą konsultant. W związku brakiem kontaktu ze strony konsultanta ekspert stwierdził, że rejestracja dostawców energii nie jest realizowana przez Beneficjenta. Z kolei w zakresie cechy nr 2 "e - usługa będzie obejmowała automatyczną wysyłkę e-maili do klientów zarejestrowanych w portalu M. (...). Po zdefiniowaniu parametrów grupy docelowej, system automatycznie utworzy listę mailingową i roześle wskazanym klientom ofertę partnerów handlowych" (patrz karta 55 akt adm.) ekspert stwierdził, że funkcjonalność nie jest realizowana, gdyż nie otrzymał żadnych wiadomości e-mail z ofertami. Także cechy 3 (karta 56 akta adm.) nie potwierdził ekspert, gdyż w ramach portalu nie ma możliwości przyłączenia się do grupy zakupowej (samoobsługowe przystąpienie do grupy zakupowej oferującej zakup taniej energii elektrycznej).

Podobnych ustaleń ekspert dokonał w zakresie cechy 4 i 5 i wskazał w odniesieniu do cechy 4, że analiza portalu nie jest wystarczająca do oceny czy cecha została zrealizowana. Zgodnie z ustaleniami Zespołu kontrolnego, wskazanymi w formularzu zatwierdzenia czynności pokontrolnych z 23 maja 2014 r., strona nie przedłożyła umowy o współpracy zawartej przez spółkę z Inicjatywą Mikro, potwierdzającej realizację wskaźnika produktu reprezentującego cechę nr 4 ("Parametr nr 4"). Osiągnięcie celu miało zostać udokumentowane umową o współpracy podpisaną przez stronę z wybraną grupą bankową oraz kampanią sprzedażowa prowadzona w kanałach obsługiwanych przez dany bank.". Natomiast w odniesieniu do cechy 5 (patrz karta 57 akt adm.) ekspert stwierdził, że mimo, iż w ramach portalu jest miejsce na wpisanie miejscowości i kodu pocztowego, to jednak w przypadku wpisania błędnych danych nadal dostępne są takie same oferty dotyczące sprzedaży energii elektrycznej. Dodatkowo stwierdził, że w portalu nie dostrzegł żadnych grup zakupowych, o których mowa we wniosku o dofinansowanie. W portalu nie ma informacji w jaki sposób są one tworzone i w jaki sposób klient jest do nich dołączany. Ekspert zewnętrzny nie potwierdził realizacji usługi informatycznej, o której mowa w punkcie 1.17 wniosku o dofinansowanie "Uzupełnienie platformy internetowej o nowe elementy: pasaż z ofertami specjalnymi, wprowadzenie oferty grup zakupowych dotyczących korzyści pracowniczych (ang. employee benefit system). Ponadto usługa obejmuje przystosowanie portalu dla osób niepełnosprawnych", gdyż nie odnalazł w aplikacji powyższych funkcjonalności.

Jednoznacznie ekspert zewnętrzny wskazał na brak większości funkcjonalności opisanych we wniosku o dofinansowanie w części cecha-korzyść-parametr. Analiza działania portalu nie potwierdziła jego użyteczności dla potencjalnego użytkownika (w zakładce Proponowane oferty otrzymano komunikat o braku ofert, a w odniesieniu do aktywnych ofert, można było ją wybrać spośród jednej zaproponowanej oferty bez możliwości porównania z innymi ofertami).

W związku z powyższym zasadne jest stanowisko organu II instancji zgodnie z którym brak realizacji projektu w zakresie, w jakim zgodnie z wnioskiem o dofinansowaniem powinien on być realizowany, brak możliwości wykorzystania portalu przez użytkowników w sposób, w jaki był zaplanowany we wniosku, spowodował konieczność odzyskania pełnej kwoty dofinansowania udzielonego na ten projekt. W ocenie sądu opisane w opinii eksperta błędy stanowiły wynik niestaranności i niezrealizowania projektu w zakresie podanym przez skarżącą we wniosku o dofinansowanie. To niedokładność w tworzeniu e-usługi spowodowała szereg nieprawidłowości w działaniu portalu. Sąd wyjaśnia także, że celem projektu nie było stworzenie platformy e-usług jako takiej, tylko stworzenie platformy wg opisu znajdującego się we wniosku o dofinansowanie. Zatem tylko produkt, który odpowiada wszystkim wymaganiom określonym, co warto podkreślić, przez samą skarżącą we wniosku o dofinansowanie, mógł zostać sfinansowany ze środków unijnych. Brak określonych funkcjonalności przez e-usługę powoduje konieczność zwrotu już wypłaconych środków.

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że skarżąca nie podważyła w przekonujący sposób wniosków wynikających zarówno z kontroli RIF, jak i opinii eksperta zewnętrznego. Dodać trzeba, że opinia eksperta zewnętrznego została wydana niejako na wniosek skarżącej, gdyż strona zgłosiła sprzeciw od ustaleń kontrolujących. Przedmiotowa opinia potwierdziła jedynie okoliczność, że skarżąca zrealizowała projekt niezgodnie z założeniami wskazanymi wprost we wniosku o dofinansowanie w zakresie niżej wymienionych funkcjonalności: 1) rejestracja i logowanie, 2) automatyczna wysyłka e-mail z ofertą do klientów, 3) samoobsługowe przystąpienie do grupy zakupowej, 4) promocja portalu poprzez stronę banku oraz marketing bezpośredni, 5) automatyczna ocena konkurencyjności złożonych ofert, 6) pasaż z ofertami specjalnymi, benefit system, przygotowanie portalu dla osób niepełnosprawnych.

Nie ma także żadnego znaczenia, że pracownicy RIF w dniu wykonywania kontroli nie zgłaszali kwestionowanych funkcjonalności systemu. Stosowne zastrzeżenia znalazły bowiem swoje odzwierciedlenie w wynikach kontroli i wynikom tym skarżąca w żaden sposób nie zaprzeczyła.

Słusznie również Minister IR wskazał, że zarówno kontrola jak i opinia eksperta zewnętrznego miała miejsce już po dacie zakończenia projektu (31 grudnia 2013 r.), a więc w czasie, w którym projekt powinien być ukończony i w pełni funkcjonalny. Dlatego też zasadnie organy orzekające stwierdziły, że spółka nie osiągnęła wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie osiągnęła celu projektu, czym naruszyła postanowienia § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie.

Skarżąca w skardze wskazuje, że osiągnęła wszystkie kluczowe wskaźniki oraz zrealizowała cel projektu, jednakże na tę okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów. Z kolei dowody zebrane przez organy wskazują zupełnie na co innego i jednoznacznie pokazują, że zarówno wskaźniki projektu, jak i główny cel nie został zrealizowany. Spółka bowiem nie stworzyła i nie wdrożyła innowacyjnej e-usługi zarządzania zakupami energii elektrycznej, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zostały osiągnięte cele projektu oraz wskaźniki produktu określone we wniosku o dofinansowanie, takie jak: "Liczba nowych e-usług", "Parametr nr 4" oraz obligatoryjny wskaźnik rezultatu "Liczba świadczonych e-usług".

W tym miejscu odnosząc się do wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie strony w pkt 1-10 i przytoczonych w tzw. części historycznej uzasadnienia, to sąd wyjaśnia, że jak wynika z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. DzU. Z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa) sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do tego sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem lub czynnością. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Na podstawie art. 106 § 3 ppsa w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest co prawda przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z powołanych regulacji wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX 558886). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Powyższe rozważania dowodzą w ocenie sądu, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy był w pełni wystarczający dla ustalenia braku założonych funkcjonalności przez e-usługę. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego. Co więcej sąd mimo dopuszczenia wskazanych w piśmie dowodów jednoznacznie stwierdza, że dokumenty strony w żaden sposób nie zaprzeczają ustaleniom poczynionym przez organ. Organ bowiem dokonał ustaleń na podstawie praktycznego, a nie hipotetycznego funkcjonowania systemu m.info i ustalił, że system ten w praktyce nie działa zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie. Także raporty z różnego rodzaju akcji marketingowych nie przeczą ustaleniom wskazującym, że strona nadal nie przedłożyła umowy o współpracy zawartej przez spółkę z Inicjatywą Mikro, potwierdzającej realizację wskaźnika produktu reprezentującego cechę nr 4 ("Parametr nr 4"). Osiągnięcie tego celu miało zostać udokumentowane umową o współpracy podpisaną przez stronę z wybraną grupą bankową oraz kampanią sprzedażową prowadzoną w kanałach obsługiwanych przez dany bank. Takich dokumentów strona nie załączyła. Na powyższe sąd zwraca uwagę jedynie na marginesie, gdyż brak tych dokumentów jedynie dodatkowo potwierdzał brak założonej we wniosku o dofinansowanie funkcjonalności i brak tej umowy nie stanowił bezpośredniego powodu zwrotu środków.

Podsumowując wskazać należy, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz wystąpiły przesłanki do zwrotu środków określone w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp. Nie został osiągnięty cel projektu – środki przekazane na jego realizację, nie przyczyniły się do jego osiągnięcia, co oznacza, iż wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji ww. działanie skarżącej spowodowało szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, ponieważ przekazane dofinansowanie nie przyczyniło do realizacji celu, na jaki zostało przekazane, a więc wydatki te należy uznać za nieuzasadnione. Z tych względów konieczne było wydanie decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu dofinansowania zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.