Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 190/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64e par. 1,2,3
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Wojciech Organiściak (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Skarbowej w K.(dalej DIS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej ustawa egzekucyjna lub u.p.e.a.) postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej Oddział ZUS) z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. (dalej NUS) z dnia [...] (Nr [...]) w sprawie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzonego wobec zobowiązanego K. B. postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie [...]zł.

Prezentując dotychczasowy przebieg postępowania DIS wskazał, że NUS wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Oddział ZUS na ww. zobowiązanego. W związku z bezskutecznością postępowania egzekucyjnego zostało ono umorzone postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]). W trakcie postępowania egzekucyjnego powstały koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...]zł., którymi został obciążony wierzyciel postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]).

Oddział ZUS pismem z dnia 24 czerwca 2014r. złożył wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w egzekucji należności pieniężnych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania NUS wydał ww. postanowienie z dnia [...]mocą którego odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych objętych ww. wnioskiem.

Pismem z dnia 30 września 2014 r. Oddział ZUS złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie kosztów egzekucyjnych. Żalący stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonując oceny przesłanek, jakimi kierował się wnioskodawca, wynikających z art. 64c § 1 oraz art. 64e § 2 u.p.e.a. powinien wyważyć interes publiczny nie tylko z perspektywy funkcji wypełnianych przez wnioskodawcę, ale również z perspektywy np. stanu finansów państwa lub finansów systemu ubezpieczenia społecznego. W zażaleniu przywołano przepisy art. 64e § 2 oraz art. 64c § 3 ww. ustawy wskazując, że kluczowym w sprawie jest rozpatrzenie kwestii czy za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, a także to czy skutki umorzenia przyniosą pozytywne rezultaty, istotne z punktu widzenia szerszej społeczności. Podkreślono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej też Zakład lub ZUS) jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, posiadającą ujemny bilans Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, konsekwencją czego zapłata kosztów egzekucyjnych może stać się przyczyną opóźnień w realizacji wypłat świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zapłata kosztów egzekucyjnych byłaby dokonana z funduszy przeznaczonych na działalność Zakładu pochodzących faktycznie z budżetu Państwa (odpis ze środków funduszu Ubezpieczeń Społecznych), a ich przekazanie nie przyczyni się do zwiększenia wpływów do budżetu, a jedynie miałoby miejsce przesuniecie między jednostkami budżetowymi. Żalący powołał się na uchwalę Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 2003 r., sygn. akt III CZP 27/03, w której zwrócono uwagę na sytuację, że jeśli nastąpią trudności w pozyskiwaniu składek, koszty z tego tytułu poniesie, w postaci płaconych podatków, całe społeczeństwo.

Wskazano, że przychody funduszów nie stanowią tylko składki, ale także dotacja budżetowa, a w zależności od wysokości przychodów pochodzących ze składek uzależniona jest wysokość tej dotacji w celu realizacji zadań publicznych.

Wskazano również, że składka na ubezpieczenie zdrowotne w systemie finansów publicznych jest faktycznie częścią podatku dochodowego od osób fizycznych. Środki z Funduszu Pracy przeznaczone są na cele mające priorytetowe znaczenie w stosunkach pracy i dla walki z bezrobociem (w szczególności stanowią świadczenia wypłacone osobom bezrobotnym). Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych realizuje roszczenia pracownicze w razie niewypłacalności pracodawcy.

W ocenie żalącego ww. fundusze spełniają funkcje o dużej doniosłości społecznej tak samo jak składki na ubezpieczenie społeczne i podatki, a dochody ze składek przeznaczone są na cele. które spełnia państwo.

Końcowo podkreślono, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych posiada zawężony katalog środków egzekucyjnych zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a., a kroki podjęte przez niego zostały przeprowadzone prawidłowo, w interesie publicznym i w oparciu o budżet oraz dotacje państwowe i nie powinny skutkować pogłębianiem zaległości wobec finansów państwa, a obciążanie wierzyciela kosztami egzekucji jest niewłaściwe ze względu na ważny interes państwa i gospodarczo nieuzasadnione.

Finalnie wskazano, że w podobnej sprawie organ egzekucyjny - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. podjął decyzję z dnia [...] (Nr [...]) o umorzeniu kosztów powołując się na ważny interes społeczny.

DIS ww. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie NUS z dnia [...] w sprawie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł.

Organ nadzoru stwierdził, że z treści art. 64c § 1 u.p.e.a. wynika, iż opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a ww. ustawy, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne, które co do zasady obciążają zobowiązanego. DIS podkreślił, że art. 64c § 4 ww. ustawy stanowi jednak, iż jeżeli te koszty nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego (z zastrzeżeniem § 4b oraz art. 64e § 4a odnoszących się do działań prowadzonych na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego albo zagranicznego tytułu wykonawczego), to koszty egzekucyjne pokrywa wierzyciel.

Organ nadzoru po przywołaniu treści art. 64e § 1 i 2 oraz art. 64c § 3 u.p.e.a. stwierdził, że zażalenie jest bezzasadne. DIS podkreślił, że z zebranego materiału wynika, iż NUS dokonał w toku prowadzonej egzekucji czynności, które spowodowały powstanie kosztów egzekucyjnych. Organ nadzoru wywodził, że art. 64e § 2 u.p.e.a. ściśle określa przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych. Katalog ten jest zamknięty. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "ważny interes publiczny". Jednak zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, przy wykładni pojęcia ważnego interesu publicznego" należy uwzględnić wartości wspólne dla całego społeczeństwa.

Odwołując się do wyroku NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II FSK 774/10 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 221/11 DIS podkreślał, że interes publiczny musi być tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Użycie tego słowa podkreśla bowiem wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów z uwagi na ten interes.

Organ nadzoru podkreślał jednocześnie, że z kolei obowiązek uiszczenia opłat za czynności egzekucyjne nie budzi żadnych wątpliwości, albowiem całe postępowanie egzekucyjne i związana z nim konieczność funkcjonowania organów egzekucyjnych jest następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Koszty te mają bowiem charakter długu odrębnego od dochodzonych w trybie przymusu należności, powstają one w związku z podjęciem czynności egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne nalicza organ egzekucyjny w wysokości określonej przepisami i pobiera je w trybie egzekucji administracyjnej. Obowiązek ich uiszczenia istnieje nie tylko wówczas, gdy należność została wyegzekwowana, ale również wtedy, gdy wprawdzie zostały podjęte czynności egzekucyjne, ale nie doprowadziły one bezpośrednio do ściągnięcia należności. Egzekucja kosztów egzekucyjnych ma charakter adhezyjny w stosunku do egzekucji roszczenia głównego, przy czym nie można prowadzić jej w odrębnym postępowaniu, niezależnym od postępowania głównego. Z treści art. 64e § 1 wynika, że organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Powyższe sformułowanie, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, oznacza uznaniowy charakter rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Bowiem nawet jeśli w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nic musi prowadzić to do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt: II FSK 2293/11). Sama zaś odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. W przypadku braku wystąpienia przesłanki określonej w tym przepisie, właściwie nie może on mieć zastosowania.

DIS akcentował, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 19 § 4 ww. ustawy, jako organ egzekucyjny, prowadzi postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie. Naliczając koszty egzekucyjne i obciążając nimi zobowiązanych uzyskuje środki finansowe na prowadzenie postępowań egzekucyjnych. Powinien zatem posiadać środki finansowe, aby wydatki na prowadzenie postępowań egzekucyjnych, w których jest wierzycielem nie obciążały budżetu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 28 listopada 2007 r. stwierdził, że: (...) Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pełni funkcję organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Skorzystanie przez skarżącego z tego ustawowego uprawnienia miałoby niewątpliwie wpływ na kształtowanie kosztów postępowania egzekucyjnego obciążającego Zakład jako wierzyciela" (sygn. akt I SA/Sz 361/07).

DIS podkreślał, że kierując tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego wierzyciel powinien był zabezpieczyć na ten cel odpowiednie środki. Poza tym powinien wskazać majątek zobowiązanego, o którym posiada wiedzę, podać aktualny adres zamieszkania zobowiązanego - przez co i ocenić potencjalną skuteczność wszczynanego postępowania egzekucyjnego. Jak każdy inny wierzyciel przekazując tytuł wykonawczy do realizacji musi się bowiem liczyć się z tym, że organ egzekucyjny będzie ponosił wydatki, które nie ściągnięte od zobowiązanego - obciążą wierzyciela. Zdaniem organu nadzoru argumentacja oparta na powierzeniu Oddziałowi ZUS realizacji zadań służących interesowi państwa i dobru publicznemu nie może zwalniać żalącego z obowiązku zapłaty powstałych kosztów.

DIS podkreślał, że egzekucja administracyjna nie toczy się na koszt budżetu państwa, a organy egzekucyjne działają na podstawie przepisów prawa i każda dokonana czynność egzekucyjna generuje koszt, którym musi zostać obciążony bądź zobowiązany bądź wierzyciel. Natomiast z treści art. 77 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.) wynika, że: ,,Zakład gospodaruje swoim mieniem oraz prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków. Ponadto z przychodów, które uzyskuje Zakład pokrywa się w szczególności pozostałe koszty bieżącej działalności Zakładu. Zatem posiada on wpływ na planowanie dochodów i kosztów powstałych w toku działalności". DIS wskazał, że powyższe stanowisko jest tożsame z orzecznictwem sądowoadministracyjnym i w tym zakresie odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1930/13.

Zdaniem DIS jako argument za uwzględnieniem zażalenia nie może służyć również fakt umorzenia kosztów przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. w podobnej sprawie. Rozstrzygnięcie to zapadło w indywidualnej, konkretnej sprawie, która nie może stanowić precedensu dla wszystkich innych podobnych spraw. Jako kontrargument można powołać szereg odmiennych rozstrzygnięć, w których organy odmawiały umorzenia kosztów, a sądy oddalały skargi ZUS (vide wyroki powołane w niniejszym postanowieniu). Decyzje oparte na uznaniu administracyjnym charakteryzują się m. in. tym. że organ korzystając z tego uznania - może podjąć inne rozstrzygnięcie w podobnych stanach faktycznych.

W ocenie DIS zaakceptowanie stanowiska żalącego prowadziłoby do umorzenia kosztów w każdej sprawie z udziałem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar, wprowadziłby w ustawie takie zwolnienie przedmiotowe lub podmiotowe. Skoro tego nie uczynił odwołujący powinien tak jak każdy inny wierzyciel ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nieściągniętymi od zobowiązanego.

W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej organ egzekucyjny podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gromadząc dowody w celu ustalenia wystąpienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych, a podejmując rozstrzygnięcie uwzględnił całokształt tych okoliczności. Zdaniem organu nadzoru za umorzeniem kosztów nie przemawiają szczególne okoliczności gospodarcze i nie zachodzi przesłanka ważnego interesu publicznego z art. 64c § 2 pkt 2 u.p.e.a.

W skardze zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik ZUS zarzucał: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz.1619); 2. naruszenie art. 64e u.p.e.a oraz wnosił o: stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia DIS, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia DIS i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną z siedzibą w W. (art. 66 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Toteż w ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnoszącym o umorzenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e ustawy, w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem może być jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jednostka organizacyjna Zakładu (Oddział). Jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziały posiadają zdolność procesową jedynie w postępowaniu odrębnym z zakresu ubezpieczeń społecznych. Podobnie z faktu, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako jeden z organów egzekucyjnych wymieniają Dyrektora Oddziału ZUS nie wynika, że zarządzana przez tego dyrektora jednostka organizacyjna Zakładu, może być traktowana jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.

Autor skargi wywodził, że wobec powyższego w ocenie skarżącego w pierwszej kolejności, kontroli sądowo-administracyjnej powinna podlegać okoliczność, czy postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych zostało zakończone postanowieniem rozstrzygającym o prawach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czy też nie mogącej być stroną w sprawie, jednostki organizacyjnej Zakładu.

Zdaniem skarżącego praktyka prowadzenie postępowania z udziałem jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tj. Oddziału, zamiast państwowej osoby prawnej - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., nie powinna zostać uznana za prawidłową, co winno zdaniem pełnomocnika skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia DIS.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik ZUS wskazał, że przepis art. 64e § 2 u.p.e.a., dopuszcza aby organ egzekucyjny umorzył w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne, jeżeli:

1. stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2. za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3. ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art.64e § 2 u.p.e.a. umożliwia organowi rozważenie możliwości ich umorzenia. Zdaniem pełnomocnika ZUS organ II instancji nie przeanalizował istnienia przesłanki wymienionej w art. 64e § 3 ww. ustawy oraz w sposób dostateczny wymienionej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.

Autor skargi wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) wykonującą działalność w zakresie wskazanym w art. 68-69, art. 71 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład finansuje własną działalność z przychodów wymienionych w art. 76 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do których należy w szczególności zaliczyć dotację budżetową (art. 76 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), jak również odpis z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i innych funduszy (art. 76 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Zdaniem pełnomocnika ZUS, tym samym fikcja osobowości prawnej nie zmienia faktu, że koszty bieżącej działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych faktycznie finansowane są częściowo z budżetu państwa, a częściowo z odpisów pobieranych z należności publicznoprawnych (składek). Fakt, że kwota ustalonych kosztów egzekucyjnych zostałaby zapłacona przez wierzyciela ze środków pochodzących ze środków przekazanych z budżetu państwa, lub stanowiących odpis z pobieranych składek, spowoduje zatem z jednej strony wzrost kosztów działalności Zakładu, z drugiej natomiast możliwy wzrost środków koniecznych na finansowanie bieżącej działalności Zakładu z budżetu państwa. Ponieważ koszty Zakładu nieznajdujące pokrycia w przychodach, zostaną uzupełnione w ramach dotacji budżetowej, uzyskanej z podatków ściąganych przez organy podatkowe.

Autor skargi stwierdzał, że z uwagi na powyższe obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powinno zostać uznane za nieuzasadnione gospodarczo, a ponadto nie leży w interesie Skarbu Państwa (art. 64e § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Zdaniem pełnomocnika ZUS polemizować również należy z twierdzeniem organu, jakoby w sprawie nie ziściła się przesłanka wymieniona w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. W szczególności w niedookreślonym pojęciu ważnego interesu publicznego, powinna zostać sprecyzowana w realiach konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2003 r., III SA 1836/01, M. Pod. 2003, nr 7). "Pojęcie interesu publicznego na gruncie tego przepisu należy rozumieć jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji. Pojęcie interesu publicznego nie ma więc stałego zakresu i wymaga każdorazowego dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego" (por. "wyrok z dnia 21.10.2011 r., sygn. akt II FSK 774/10"). Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanych wyżej wartości (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2005 r., sygn. III SA/Wa 646/05, Lex nr 190818; wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2008 r., sygn. I SA/Wr 1429/07, Lex nr 500971; wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2009 r., sygn. 1 SA/Po 203/09, Lex nr 550420).

Autor skargi wywodził, że skoro pojęcie ważnego interesu publicznego powinno zostać zrekonstruowane w odniesieniu do konkretnego przypadku, to nie powinna pozostawać obojętna dla stwierdzenia istnienia tego interesu w konkretnym przypadku, konieczność finansowania kosztów egzekucyjnych należnych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego ze środków publicznych. W sprawie niniejszej podkreślenia wymaga, że koszty egzekucyjne, o których umorzenie wnosił wierzyciel powstały w wyniku dochodzenia należności publicznoprawnych (składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP). Ze składek powyższych finansowane są w szczególności świadczenia długoterminowe (emerytury i renty) jak również krótkoterminowe (zasiłki) z ubezpieczenia społecznego. Niedobór składek w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pokrywany jest z dotacji budżetowej. Przychodami innych funduszy pozostających w dyspozycji NFZ (Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego) oraz Ministra właściwego ds. pracy (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych), dla których pobór składek prowadzi, na podstawie art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych, pozostają w przypadku niedoboru w tych funduszach dotacje budżetowe.

W konsekwencji, w zależności od przychodów ze składek, konieczne jest różnicowanie innych przychodów (zwiększenie dotacji budżetowej) celem realizacji zadań publicznych, do których zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że składka na ubezpieczenie zdrowotne w systemie finansów publicznych jest faktycznie częścią podatku dochodowego od osób fizycznych, ponieważ podlega odliczeniu od podatku (art. 83 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz.1027). Środki z Funduszu Pracy przeznaczone są na cele mające znaczenie w stosunkach pracy i dla walki z bezrobociem, w szczególności poprzez finansowanie świadczeń osobom bezrobotnym oraz ponoszenie wydatków na aktywne przeciwdziałanie bezrobociu.

Natomiast Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych realizuje roszczenia pracownicze w razie niewypłacalności pracodawcy.

W ocenie pełnomocnika z uwagi na powyższe, nie ma wątpliwości, że wskazane wyżej fundusze spełniają istotną rolę społeczną, podobnie jak składki na ubezpieczenia społeczne i podatki (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23.05.2003 r. III CZP 27/03), a dochody ze składek przeznaczane są na cele, które wyznacza odpowiednim organom prawodawca.

Należności powyższych Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest dochodzić, jednocześnie z uwagi na okoliczność, iż z mocy art. 19 § 4 u.p.e.a. posiada ograniczone środki egzekucyjne, zmuszony został do skierowania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Urzędu Skarbowego, który umorzył egzekucję z powodu jej bezskuteczności. Kroki powyższe zostały podjęte w interesie publicznym i w celu realizacji wynikającego z przepisów prawa obowiązku o charakterze publicznoprawnym.

Zdaniem pełnomocnika ZUS w zaistniałej sytuacji odmowa umorzenia wierzycielowi powstałych kosztów egzekucyjnych godzi w interes publiczny, bowiem koszty postępowania egzekucyjnego faktycznie zostaną poniesione z funduszy publicznych (z odpisu dokonanego ze składek na działalność Zakładu lub z dotacji budżetowej).

W odpowiedzi na skargę DIS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w kwestii braku przesłanek do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Organ nie podzielił sformułowanego na etapie skargi zarzutu skierowania postanowienia do podmiotu niebędącego stroną. Wskazał w tym zakresie, iż organizację, kompetencje oraz zakres działania ZUS określa w pierwszej kolejności rozdział 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wewnętrzną organizację ZUS normuje jego statut, stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z § 8 ust. 1 statutu terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające inspektoraty i biura terenowe. Natomiast stosownie do § 8 ust. 2 oddziałem Zakładu kieruje Dyrektor. Szczegółowe zadania i organizację terenowych jednostek organizacyjnych określa natomiast Regulamin organizacyjny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z zapisów zarówno statutu jak i regulaminu wynika, że obowiązki i uprawnienia wierzyciela są realizowane przez właściwy oddział ZUS. W szczególności właściwy oddział, w myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. kieruje do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej, uprzednio wystawiając tytuł wykonawczy, jak również dokonuje innych czynności, określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z 20 maja 2014 r. w sprawie w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 656 - poprzednio w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W ocenie DIS rzeczowy zakres działalności oddziału ZUS uzasadnia w pełni uznanie go wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ustawy egzekucyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j.(Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia tego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia - w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy nie jest w istocie sporny. W ocenie Sądu brak jest, wobec jego zaprezentowania przy okazji opisywania stanowiska organów i strony skarżącej, konieczności jego ponownego powielania. Sąd jako prawidłowe uznaje ustalenia jakie w tym zakresie poczyniły organy.

Mając zaś na uwadze istotę sporu na wstępie rozważań podnieść należy, iż zgodnie treścią art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny został uprawniony do umorzenia w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "może" oznacza, że ulgi w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych udzielane są na zasadzie uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny, korzystając z uznania administracyjnego, może - mimo istnienia przesłanek - odmówić uwzględnienia wniosku. Natomiast stwierdzenie braku przesłanek zawsze skutkować będzie odmową uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcia wydane w tym trybie nie mogą być jednak dowolne. Kontrola legalności postanowień wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się więc do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych sprawy w świetle zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Podkreślenia wymaga, że sąd nie dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego słuszności.

Zasadniczym przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest ocena, czy powołane przez ZUS okoliczności uzasadniają wniosek o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego, którymi został obciążony wierzyciel. Poza sporem pozostaje natomiast to, że zaistnienie przesłanek umorzenia winno być oceniane indywidualnie, w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie.

Przesłanki umorzenia wymienione zostały w art. 64e § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem koszty egzekucyjne mogą być umorzone jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Ponadto w § 3 tego przepisu wskazano, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.

W rozpoznanej sprawie ZUS powołał się na brak gospodarczego uzasadnienia dla obowiązku uiszczenia kosztów egzekucyjnych oraz ważny interes publiczny przemawiający za ich umorzeniem.

Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo ocenił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wnioskowanego przez stronę skarżącą umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Przede wszystkim nie może budzić wątpliwości, że w toku postępowania nie stwierdzono, iż Zakład nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, bez uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. W tej sytuacji organ nadzoru doszedł do prawidłowego wniosku, że nie można przyjąć, aby uiszczenie kosztów postępowania egzekucyjnego przez ZUS było gospodarczo nieuzasadnione (art. 64e § 3 u.p.e.a.). Występowanie tej okoliczności bada się bowiem jedynie w przypadkach określonych w § 2 pkt 1 art. 64e u.p.e.a. Przesłanką wskazującą na spełnienie tego warunku nie może być w szczególności sam fakt specyficznej pozycji wierzyciela, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który to pogląd zdaje się forsować autor skargi. Na gruncie u.p.e.a. nie jest to okoliczność uznana za wyjątkową. Powyższe dotyczy także argumentu finansowania zarówno wierzyciela jak i organu egzekucyjnego ze środków publicznych.

Strona skarżąca w swoim wniosku powołała się także na przesłankę "ważnego interesu publicznego" przewidzianą w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Organ nadzoru w treści zaskarżonego postanowienia przedstawił przyjęte w rozpatrywanej sprawie, a wynikające z dorobku judykatury, znaczenie tego pojęcia. Oceniając zaistnienie tej przesłanki organ trafnie, zdaniem Sądu, uwzględnił wskazówki dotyczące jego rozumienia i oceny. Odniósł się przy tym do tych okoliczności, które skarżący wierzyciel przedstawił na uzasadnienie stanowiska o wystąpieniu omawianej przesłanki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że pojęcie to powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes publiczny musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny", co podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów z uwagi na tenże interes. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, przesłanka powyższa nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi przecież w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne.

Zaznaczyć wypada, że ustawodawca przyznając ZUS określony status i wyposażając go w uprawnienia wierzycielskie miał świadomość, iż będzie się z tym wiązał obowiązek uiszczania kosztów egzekucyjnych. Przyznał przy tym Dyrektorom Oddziałów ZUS status organów egzekucyjnych. Mimo to jednak, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu, ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z ZUS obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja strony nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Oznacza to, że przekazując tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny - naczelnika urzędu skarbowego (art. 19 § 1 w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a.) wierzyciel powinien był liczyć się z możliwością obciążenia kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji, w zależności od jej wyniku.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt: I SA/Kr 781/12, że szczególny status wierzyciela i jego funkcje "społeczne", jak również źródła finansowania nie mogą oznaczać, że organ egzekucyjny zobowiązany jest w każdym przypadku do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Z tej przyczyny status strony skarżącej ukształtowany przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego", pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych.

W ocenie Sądu taka konstatacja organów egzekucyjnych nie stanowi naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II FSK 319/08).

Końcowo za całkowicie chybiony uznać przyjdzie zarzut skargi w postaci wydania postanowienia wobec podmiotu niebędącego stroną (tj. Oddziału ZUS w C.), co winno w opinii pełnomocnika skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wskazać także przyjdzie, że na żadnym z dotychczasowych etapów postępowania Oddział ZUS nie kwestionował swojej właściwości, w tym złożył wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz zażalenie od postanowienia wydanego w pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Sądów Administracyjnych brak poglądów zbieżnych z twierdzeniami pełnomocnika, natomiast funkcjonuje pogląd, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest kierownikiem jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która jednocześnie stanowi jednostkę organizacyjną wierzyciela, a więc jest w zasadzie wierzycielem (vide wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 969/08).

Sąd podziela także pogląd, że fakt umorzenia w jednej ze spraw, nawet podobne, kosztów egzekucyjnych, nie przesądza o tym, iż w wszystkich tego typu sprawach koszty mają być umarzane. W ocenie Sądu działania organów egzekucyjnych nie noszą znamion arbitralności i pełnej dowolności, a kontrolowane rozstrzygnięcia został prawidłowo i z godnie z prawem uzasadnione.

Wskazać należy, iż w przypadku braku opłacania składek (lub ich płacenia w zaniżonej wysokości) w pierwszej kolejności wdrażana jest tzw. egzekucja własna, w której ZUS (a dokładniej Dyrektor oddziału) jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z rachunków bankowych, z wierzytelności pieniężnych, o czym stanowi przepis art. 19 § 4 u.p.e.a. Omawiany przepis przewiduje jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny powołany do dochodzenia ściśle określonych należności właśnie Dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku zaś, gdy nie ma możliwości prowadzenia egzekucji własnej lub prowadzona okazała się nieskuteczna ZUS przekazuje wystawione przez siebie tytuły wykonawcze do naczelnika urzędu skarbowego i ten przejmuje prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Wówczas ZUS występuje wyłącznie w roli wierzyciela. Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09, gdzie jednoznacznie stwierdzono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących i organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, ani poprzez stwierdzenie jego nieważności, ani uchylenie. Organy w sposób wyczerpujący uzasadniły stanowisko odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 2 i art. 64e § 2 pkt 1 i § 3 u.p.e.a. i oceniły przyczyny, dla których domagano się umorzenia kosztów egzekucyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.