Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 24/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9, art. 16, art. 17 ust. 1 i 2, art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 12 ust. 4b i ust. 4g
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 3 par. 2 pkt 1-4 i pkt 8, art. 52 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a i par. 2, art. 151, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 roku sprawy ze skargi T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze 298/4 – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. T. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, prowadzonego pod znakiem: [...]. Organowi zarzucił naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nadto przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Wojewoda [...], zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2016 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako dz. nr 298/4. Nieruchomość ta została objęta decyzją [...] nr [...] z dnia [...]. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 12 ust. 4a, 4 c i 4f oraz art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor decyzji [...] w przedmiotowej sprawie został nadany postanowieniem z dnia [...], zatem organ nie wydał w nakazanym terminie decyzji ustalającej odszkodowanie. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki cechuje opieszałość, bowiem postanowienie o powołaniu biegłego zostało wydane po 6 miesiącach od wszczęcia postępowania, ponadto dowód z opinii biegłego został włączony w poczet materiału dowodowego po miesiącu. Dopiero zatem po 10 miesiącach od wszczęcia postępowania, strona mogła zapoznać się z najistotniejszym w sprawie dowodem. Dostrzegając nieprawidłowości w sporządzonej wycenie, chcąc przyśpieszyć postępowanie, strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy. Rozprawa administracyjna nie wyjaśniła wszystkich wątpliwości, z tego względu strona wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty mające kluczowe znaczenie dla sprawy. Ponadto, pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. strona zawiadomiła organ o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Na odpowiedź organu strona czekała ponad 3 miesiące. Z uwagi na wszczęcie wobec biegłego postępowania dyscyplinarnego, organ wyłączył biegłego ze sprawy oraz pismem z dnia 25 września 2017 r. powołał nowego biegłego. Od momentu zlecenia nowego operatu minęły 3 miesiące, a w aktach sprawy wciąż brak jest najważniejszego dowodu. Co istotne, z informacji telefonicznej udzielonej przez pracownika organu wynika, że w listopadzie 2017 r. nowy operat szacunkowy został przekazany organowi. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, co uzasadnia przyznanie od organu kwoty 3.000 zł, która to kwota stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 52 § 1 i § 2, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Organ podkreślił, że aby strona mogła wystąpić ze skuteczną, pod względem formalnym, skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązana była, przed wniesieniem skargi, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowym postępowaniu pełnomocnik T. B. pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. złożył do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia 17 października 2016 r. uznał zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby skarżący przed skierowaniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność organu. Nie spełnił zatem warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Jednocześnie, z ostrożności procesowej, Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 ([...]) w m. S. do węzła Ł. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. (bez węzła) - droga krajowa 91 ([...]) w m. S. wraz z infrastrukturą. Postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Z kolei decyzją z dnia [...] znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...], zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości nią objęte, stały się z dniem 31 sierpnia 2016 r, z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 298/4 o pow. 1,1856 ha.

Wojewoda przytaczając treść art. 12 ust. 4a i 4f oraz ust. 12 ust. 4b oraz ust. 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podkreślił, że przytoczonych wyżej przepisów nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Ponadto nadmienił, że przedmiotowe postępowania wszczynane są z urzędu co oznacza, iż wszczęcie postępowania następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej.

Nadto wskazał, iż Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2016 r. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka nr 298/4 o pow. 1,1856 ha. W piśmie tym Wojewoda [...] poinformował o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy do dnia 31 lipca 2016 r., co spowodowane było koniecznością zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie Wojewoda [...] ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w Sądzie Rejonowym dla [...]- [...] w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel wpisany jest T. B..

M. K. - radca prawny - pismem z 24 marca 2016 r. zgłosił swoje uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik T. B.. Wojewoda [...] poinformował radcę prawnego M. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, do którego załączył dotychczasową korespondencję.

Następnie pismem z dnia 22 lipca 2016 r., z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 grudnia 2016 r.

Proces zlecania operatów szacunkowych w zakresie nieruchomości objętych decyzją nr [...] rozpoczął się, zgodnie z przepisami specustawy drogowej, po nadaniu postanowieniem nr [...] z dnia [...] rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pierwsze wyceny zlecono w dniu 20 czerwca 2016 r., a z uwagi na fakt, że w granicach ww. inwestycji drogowej, znalazło się około 90 nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi, w pierwszej kolejności postanowiono o objęciu tych nieruchomości procesem zlecania operatów szacunkowych.

Kolejne czynności dotyczyły nieruchomości, które w związku z możliwością podwyższenia odszkodowania o 5 % wydane zostały do dyspozycji inwestora oraz nieruchomości wskazanych przez inwestora jako niezbędne do przeprowadzenia na nich prac archeologicznych.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] pismem z 18 lipca 2016 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu działek, objętych realizacją inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14, które mają zostać przekazane do wyceny z uwagi na mające miejsce wydania nieruchomości w celu uzyskania podwyższenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości oraz planowany termin rozpoczęcia prac archeologicznych. Odpowiedź na powyższe pismo wraz z wykazem została przekazana przy piśmie GDDKiA z dnia 29 lipca 2016 r., a w przesłanym przez inwestora wykazie znalazła się działka oznaczona nr 298/4.

Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu nieruchomości leśnych objętych inwestycją wraz z planowanym terminem rozpoczęcia prac na tych nieruchomościach. Powyższy wykaz został przesłany przy piśmie GDDKiA z 19 września 2016 r.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 298/4 o pow. 1,1856 ha.

Pismem z dnia 26 września 2016 r. biegły zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu realizacji zlecenia o dodatkowe 14 dni, z uwagi na specyfikę przedmiotu wyceny oraz duże zaangażowanie czasowe wynikające z realizacji innych postanowień zgodnie z zawartą umową. W odpowiedzi na powyższe został biegłemu przedłużony termin realizacji zlecenia do dnia 20 października 2016 r.

Następnie w dniu 18 października 2016 r. został sporządzony operat szacunkowy, który po uwzględnieniu uwag zgłoszonych w toku weryfikacji, dopuszczony został jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...]. Do stron przesłany został wyciąg z operatu szacunkowego.

W dniu 30 listopada 2016 r. pełnomocnik strony, z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zwrócił się o przesłanie jego kserokopii. Wycenę przesłano w dniu 9 grudnia 2016 r., tego samego dnia organ prowadzący postępowanie wystąpił do pełnomocnika strony o zajęcie stanowiska w kwestii zasiewu zboża na przedmiotowej działce oraz ewentualnego wyrażenia zgody na "inny sposób zapłaty odszkodowania" tj. ustalenie kwoty odszkodowania z pominięciem kwoty za zasiew w sytuacji, gdy został on zebrany przez byłego właściciela. Z uwagi na powyższe wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2017 r.

Oran dodał, że w piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r. uwagi do operatu szacunkowego zgłosiła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Ł.. Ww. pismo przesłano do rzeczoznawcy majątkowego, który w odpowiedzi z dnia 5 stycznia 2017 r. ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów i nie znajdując podstaw do zmiany wyceny, podtrzymał określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości. Odpowiedź biegłego przesłano stronom postępowania 11 stycznia 2017 r.

W dniu 7 lutego 2017 r. organ prowadzący postępowanie poinformował, iż został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną, strony mogą zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 lutego 2017 r. pełnomocnik T. B. zgłosił zastrzeżenia do sporządzonej wyceny nieruchomości, wnioskując jednocześnie o zlecenie biegłemu sporządzenia uzupełniającego operatu szacunkowego w celu wyjaśnienia wątpliwości wskazanych w uzasadnieniu pisma oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego.

Termin rozprawy administracyjnej wyznaczono na dzień 28 marca 2017 r., podczas której biegły udzielił odpowiedzi na szereg kierowanych do niego pytań, odnoszących się do kwestii podniesionych w piśmie pełnomocnika z dnia 10 lutego 2017 r. oraz w piśmie GDDKiA z dnia 9 grudnia 2016 r.

W dniu 30 marca 2017 r. organ prowadzący postępowanie poinformował, iż został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną, strony mogą zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. W związku z powyższym został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2017 r.

W dniu 24 kwietnia 2017 r. pełnomocnik T. B. złożył pismo kwestionujące operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu operatu szacunkowego z dnia 10 października 2016 r. sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego – P. M.. Kontroperat został zweryfikowany przez organ prowadzący postępowanie.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił dopuszczenia dowodu opinii P. M..

Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. organ prowadzący postępowanie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2017 r. ze względu na konieczność analizy materiału dowodowego.

W dniu 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do Wojewody [...] o objęcie nadzorem spraw administracyjnych prowadzonych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł.. Odpowiedzi na ww. pismo udzielono w dniu 26 maja 2017 r.

Następnie w dniu 6 czerwca 2017 r. organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do analizy sporządzonego operatu szacunkowego i zajęcia jednoznacznego stanowiska wobec uwag wniesionych pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r., przez pełnomocnika T. B..

Z uwagi na konieczność zebrania całości materiału dowodowego i uzupełnienia go o odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na pismo Wojewody [...] z 6 czerwca 2017 r., organ prowadzący postępowanie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2017 r.

Pismem z 13 czerwca 2017 r., pełnomocnik skarżącego poinformował o wniesieniu do Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargi na czynności rzeczoznawcy majątkowego P. O. oraz o wszczęciu z urzędu przez ww. organ postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] pismem z 26 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z zapytaniem czy ww. postępowanie jest prowadzone w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego m.in. w niniejszym postępowaniu.

W piśnie z 11 lipca 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa potwierdził powyższe.

Z kolei w dniu 3 lipca 2017 r., rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na wezwanie z 6 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że po dokonaniu ponownej analizy sporządzanej wyceny nieruchomości, podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym operat szacunkowy wykonany został zgodnie z przepisami i normami zawodowymi.

W wyniku dokonanej analizy złożonego przez pełnomocnika wniosku oraz przepisów i orzecznictwa w zakresie dotyczącym zasad udziału biegłego w postępowaniu, postanowieniem z [...] Wojewoda [...] rozstrzygnął o wyłączeniu P. O. - rzeczoznawcy majątkowego powołanego jako biegłego w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 298/4 o pow. 1,1856 ha, od udziału w szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty niezbędne do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, organ prowadzący postępowanie pismem z 31 sierpnia 2017 r. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 30 listopada 2017 r.

Następnie dnia 19 września 2017 r. została zawarta umowa znak: [...] pomiędzy Wojewodą [...] a rzeczoznawcą majątkowym – W. S..

W związku z koniecznością sporządzenia nowej wyceny nieruchomości Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia opinii określającej wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 298/4 o pow. 1,1856 ha.

Organ zauważył, iż po otrzymaniu opinii o wartości nieruchomości, mając prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego dokumentu, organ bada czy przedmiotowa opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, bowiem złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, jak i również musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Dodał, iż zgodnie z umową znak: [...] rzeczoznawca majątkowy ma 21 dni na sporządzenie operatu szacunkowego od daty otrzymania postanowienia o powołaniu biegłego. W przedmiotowej sprawie Pan W. S. odebrał postanowienie w dniu 28 września 2017 r., zaś operat szacunkowy przedłożył w dniu 30 października 2017 r. Wyjaśnić należy, iż w dniu 18 października 2017 r., biegły wystąpił o przedłużenie terminu wykonania zlecenia, natomiast w piśmie z dnia 20 października 2017 r., wyznaczono nowy termin złożenia wyceny do dnia 27 października 2017 r. Zgodnie z postanowieniami zawartej umowy, przekroczenie terminu będzie skutkowało naliczeniem kar umownych.

Następnie, organ mając prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego dokumentu, bada czy przedmiotowa opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, bowiem złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, jak i również musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Dokonując weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego organ uznał za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny, co zostało wskazane w wezwaniach z dnia 20 listopada 2017 r. oraz z dnia 15 stycznia 2018 r.

W związku z koniecznością dokonania weryfikacji nowego operatu szacunkowego, organ prowadzący postępowanie pismem z 23 listopada 2017 r. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 stycznia 2018 r. Następnie w wyniku ww. uwag z dnia 15 stycznia 2018 r., pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2018 r.

Pismem z 8 lutego 2018 r. rzeczoznawca majątkowy – W. S. przekazał poprawiony operat szacunkowy.

Następnie po uwzględnieniu uwag zgłoszonych do operatu szacunkowego w toku weryfikacji, opinia z dnia 22 października 2017 r. dopuszczona została jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...], zaś do stron przesłana została kopia operatu szacunkowego.

Wobec braku uwag stron przedmiotowego postępowania, odnoszących się do określonej przez biegłego wartości nieruchomości, zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.

Reasumując organ wskazał, że czynności podejmowane przez Wojewodę [...] w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponadto Wojewoda [...] bezwzględnie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 §1 k.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie wszystkie czynności podejmowane były przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartych z rzeczoznawcami umów. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez pełnomocnika stron.

Ponadto z uzyskanych przez organ informacji wynika, że prowadzone w Ministerstwie postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego nie zakończyło się nałożeniem na biegłego jakiejkolwiek kary, zaś wystąpienie przez pełnomocnika z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania stanowiło zasadniczy element dalszego prowadzenia postępowania odszkodowawczego z udziałem kolejnego biegłego i koniecznością powtórzenia wszystkich czynności związanych z określeniem wartości nieruchomości.

Organ podkreślił, iż z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Jednocześnie bez wątpienia istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, mając na uwadze powyższe wyjaśnienia co do przyczyn, dla których postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka numer 298/4 o pow. 1,1856 ha, położoną w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej Wojewoda wskazał, iż jest on bezzasadny.

Na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. pełnomocnik organu zmodyfikowała stanowisko w ten sposób, iż wnosiła o oddalenie skargi, a w przypadku jej uwzględnienia o rozstrzygniecie, że prowadzenie postepowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i oddalenie skargi w pozostałej części. Oświadczyła również, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 maja 2018 r., zgodnie z zawiadomieniem stron z dnia 27 kwietnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postepowania organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm. i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a.

Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935, dalej jako ustawa nowelizująca ) wprowadziła w art. 37 k.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 roku (art. 18 ustawy nowelizującej). Jednakże w niniejszej sprawie należy, w ocenie sądu, stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że skarżący zobowiązany był do poprzedzenia skargi do sądu złożeniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do Ministra Infrastruktury (art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017r.). Stosownie bowiem do art. 16 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei art. 17 ust.1 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji.

Z przytoczonych unormowań wynika zatem, że skarżący, który przed wniesieniem skargi złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w dniu 15 stycznia 2018 roku, zaś skargę do sądu w dniu 22 stycznia 2018 roku (data nadania przesyłki w UPT) wyczerpał tryb wymagany normą art. 37 § 1 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, sąd powinien zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., bowiem tylko wówczas uzasadniona jest kognicja sądu administracyjnego. Po drugie, sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest poprzedzeniem jej określonym środkiem zaskarżenia oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postepowania.

Jak wyjaśniono wcześniej, skarga została poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., bezspornie też kontrolowane postępowanie należy do katalogu spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)

W ocenie Sądu, zarzut przewlekłości postepowania jest w zasadniczej osnowie trafny. Przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli sądu postępowania prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut przewlekłości postępowania. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 lutego 2016 roku i dotychczas nie zostało ostatecznie zakończone. Przewlekłością charakteryzują się szczególnie pierwsze miesiące procedowania przez organ. Z akt administracyjnych nie wynika, aby między datą wszczęcia a dniem wyznaczenia biegłego organ podejmował efektywne czynności, zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych.

Pełnomocnik Wojewody zauważa, że postępowanie zostało wszczęte wcześniej, niż nakazują to przepisy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust.4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowani wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zgodnie zaś z art. 12 ust. 4g w terminie 60 dni od nadania decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednakże cytowane unormowania określają termin wydania decyzji, a nie wszczęcia postępowania. Powszechnie wiadomo, że wydanie decyzji, ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość może być znacznie utrudnione czy wręcz niemożliwe w terminach wskazanych w ustawie. Przeprowadzenie zatem części procedury jeszcze zanim decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna winno zapobiegać przedłużaniu postępowania. Organ jednak nie wykorzystał efektywnie czasu między wszczęciem postępowania (22 lutego 2016 r.), a kolejną efektywną czynnością, jaką było wyznaczenie biegłego. Nie usprawiedliwiają takiego okresu przerwy czynności podejmowane wówczas przez organ, zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości wyjaśnienia, które z nich są nieruchomościami leśnymi czy podlegają badaniom archeologicznym etc. Te informacje nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Ponadto organ próbował kwestie te wyjaśniać kilka miesięcy po wszczęciu postępowania.

Słuszne są również zastrzeżenia strony, dotyczące terminowości powiadomienia jej o możliwości zapoznania się z przedłożonymi operatami. W ocenie Sądu, konieczność weryfikacji operatu przez organ, nie zwalnia od obowiązku niezwłocznego powiadomienia zainteresowanych o jego złożeniu do akt sprawy. Weryfikacja (ocena dowodu przez organ) winna bowiem odbywać się w toku postępowania jawnego dla strony, nie zaś być rezultatem prowadzonej wyłącznie z biegłym korespondencji.

Reasumując te część rozważań stwierdzić należy, że analiza akt sprawy potwierdza zarzuty skargi, że w ponad dwuletnim procedowaniu nadmierne przerwy w kolejnych czynnościach organu dotyczyły okresów po wszczęciu postępowania, jak i po złożeniu operatu przez biegłego. Pomimo, że organ informował strony w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na niemożność dotrzymania terminu określonego w art. 35 k.p.a., to jednak nie wiadomo jakie okoliczności stanowiły przyczynę przedłużenia procedowania w sprawie (organ nie wskazał jakie konkretne czynności uniemożliwiły mu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.). Ponadto, warto podnieść, że decyzja powinna być wydana w ciągu 60 dni od nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji a nie np. wydania nieruchomości, stąd okoliczności faktycznego wydania nieruchomości nie mogą usprawiedliwiać opóźnionego działania organu.

Nie są przekonującym usprawiedliwieniem argumenty organu, że równolegle prowadził postępowanie w kilkudziesięciu analogicznych sprawach. Powyższe okoliczności, jak i stosunkowo niedługie okresy opieszałości organu uzasadniają natomiast wniosek, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru

Konkludując, Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jednak wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Załączone akta administracyjne oraz wynikająca zeń chronologia podejmowanych w sprawie czynności, zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianej jako poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, nie potwierdzają.

Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania administracyjnego do daty orzekania, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu kończącego postepowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie z przyczyn wskazanych wyżej Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, iż żądanie to, z uwagi brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ, nie znajduje uzasadnienia.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 206 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego ich częściowy zwrot, obejmujący wpis sądowy od skargi 100 zł i koszty zastępstwa procesowego, na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określone na kwotę 240 zł, w związku z częściowym jedynie uwzględnieniem skargi oraz opłatą od pełnomocnictwa (17zł).

B.A.