Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1742/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8,40
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P.–Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 30/15 w sprawie ze skargi T. P.–Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 30/15, oddalił skargę T. P.-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...], działka nr [...], [...], [...], o pow. 3055 m².

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia 16 listopada 1948 r. stanowiła ona własność M. P., która w dniu 5 kwietnia 1949 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1966 r. odmówiło byłej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości i wskazało, że działka przeznaczona została pod użyteczność publiczną. T. P.-Ł. (następca prawny byłej właścicielki) wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2001 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tegoż orzeczenia Prezydium Rady Narodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydium Rady Narodowej w [...] W. w chwili orzekania związane było przepisem art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym miało obowiązek przyznać prawo własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi, jeśli mógł on korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość położona przy ul. W. [...] w W. w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia objęta była Ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy z dnia 23 kwietnia 1930 r. zatwierdzonym przez Ministra Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., Zgodnie z ustaleniami tego planu znajdowała się ona na terenie przeznaczonym pod parki projektowane. Przeznaczenie takie w ocenie organu mieści się natomiast w pojęciu "użyteczność publiczna", a więc nieruchomość mogła być wykorzystana na cele publiczne. Skoro zatem odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przejęcie pod użyteczność publiczną, a obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego potwierdza to przeznaczenie, to nie można uznać, że zaskarżone w trybie nadzoru orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1966 r. rażąco narusza prawo.

Skargę na powyższą decyzję wniosła T. P.-Ł., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2011 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1966 r., a także naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając powyższą skargę za zasadną, wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1071/12 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 598/13, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż plan zatwierdzony uchwałą z dnia 31 stycznia 1961 r. obowiązywał. W zaskarżonym wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. błędnie zatem przyjęto, że badając przesłanki zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu należy je odnieść do planu z 1931 r. NSA zwrócił uwagę na to, że przy dokonywaniu ustaleń, czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej uniemożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej (dzierżawy wieczystej lub użytkowania wieczystego) należy brać pod uwagę fakt, czy osoba, która złożyła wniosek dekretowy będzie mogła wykorzystywać grunt na cele tej użyteczności. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia należy uznać, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie powszechnej dostępności. Zgodnie natomiast z art. 1 obowiązującego do dnia 14 sierpnia 1961 r. dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 5 ust. 2 tego dekretu stanowił, że parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia miały ustalać plany miejscowe. Takim planem był Perspektywiczny plan ogólny Warszawy, zatwierdzony 31 stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy. Plan ten uwzględniał przeznaczenie spornej nieruchomości jako parku, a częściowo pod poszerzenie ulicy Waszyngtona. Wobec powyższego koniecznym stało się rozważenie, jaki status prawny na dzień orzekania o wniosku dekretowym miała przedmiotowa nieruchomość, a więc na czym polegał szczególny charakter użyteczności publicznej tego gruntu jako cel, na który grunt został w wyżej wymienionym planie przeznaczony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że tereny miejskie przeznaczone w planie miejscowym pod ogólnodostępny park i od wielu lat taką funkcję spełniające, stanowiły wówczas i stanowią do dzisiaj element środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. środowisko naturalne stanowiło tzw. dobro ogólnonarodowe, zaś zgodnie z ust. 1 art. 8 tej Konstytucji, który to przepis przykładowo wymieniał składniki tzw. mienia ogólnonarodowego, należało uznać, że również elementy środowiska naturalnego są jednym ze składników mienia ogólnonarodowego. Powołana Konstytucja nie tylko zatem w sposób istotny zakreśliła wymóg ogólnej dostępności mienia ogólnonarodowego, ale przede wszystkim nakazała w art. 40 terenowym organizacjom władzy wykorzystywanie wszelkich "możliwości terenu dla jego wszechstronnego rozwoju gospodarczego i kulturalnego, dla coraz lepszego zaspokajania potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia i usług oraz dla rozbudowy instytucji i urządzeń komunalnych, oświatowych, kulturalnych, sanitarnych i sportowych". Z powyższego wynika, że organy administracji zostały zobowiązane do niepodejmowania działań, które byłyby sprzeczne z już istniejącym, lub zaplanowanym przeznaczeniem gruntów na cele ogólnospołeczne. W ocenie NSA, nie ulega przy tym wątpliwości, iż pojęcie "cel ogólnospołeczny" jest w omawianym zakresie tożsame z pojęciem "cel użyteczności publicznej". Następnie powołując się m. in. na przepis art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) oraz przepis art. 233 obowiązującego od dnia 1 stycznia 1965 r. Kodeksu cywilnego, a także mając na uwadze to, że istotą własności ogólnonarodowej dotyczącej mienia nieruchomego było zapewnienie obywatelom pełnej swobody dostępu do parków będących własnością państwa, NSA uznał, że przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, mającej stanowić ogólnodostępny park i (lub) w części drogę publiczną, nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej i byłoby sprzeczne z art. 8 i 40 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. Ponadto pozbawienie wieczystego użytkownika praw przyznanych mu ustawą i stanowiących istotę tego prawa, szczególnie korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, byłoby czynnością sprzeczną z przepisami, w tym z art. 233 Kodeksu cywilnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd ten powołał się na związanie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z treści art. 190 p.p.s.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało prawidłowej oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. i uznało, że nie narusza ono prawa w sposób rażący, wobec czego odmówiło stwierdzenia jego nieważności. W dniu wydania kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego obowiązywał przywoływany wyżej plan zatwierdzony uchwałą z dnia 31 stycznia 1961 r. Plan ten uwzględniał przeznaczenie spornej nieruchomości w większości pod parki, zieleńce, skwery, jak również pod poszerzenie ulicy W. i pod wody (kanał). Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 159/11, powołały się wprawdzie na Plan ogólny zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministra Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., nie zaś na plan z 1961 r., jednak w ocenie Sądu nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem również we wcześniejszym planie przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod parki. Sąd I instancji, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyprowadził z obowiązujących wówczas przepisów art. 8 i 40 Konstytucji z 1952 r. wniosek, że organy administracji zostały zobowiązane do niepodejmowania działań, które byłyby sprzeczne z już istniejącym, lub zaplanowanym przeznaczeniem gruntów na cele ogólnospołeczne. Wskazał również, że nie ulega wątpliwości, iż pojęcie "cel ogólnospołeczny" jest w omawianym zakresie tożsame z pojęciem "cel użyteczności publicznej". Niewątpliwie więc można w niniejszej sprawie stwierdzić, że przedmiotowy grunt był przeznaczony pod cele użyteczności publicznej i to użyteczności wynikającej z przepisu rangi konstytucyjnej. Sąd zwrócił uwagę na to, że podobna sytuacja miała miejsce w przypadku przeznaczenia części przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie Al. W. Przywołał poza wymienionymi wcześniej przepisami rangi konstytucyjnej, przepis art. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90) obowiązującej w dniu wydania orzeczenia dekretowego. Sąd zaznaczył, że pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego, co wynika z art. 7 ust. 2 dekretu, oznaczałoby przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania wieczystego (wcześniej prawa własności czasowej, czy dzierżawy wieczystej), a więc prawa, zbliżonego do prawa własności, ze wszelkimi atrybutami tego prawa, a więc uprawnieniem (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzania nią, o czym wprost stanowił, obowiązujący w dniu złożenia wniosku dekretowego, przepis art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe. Zasada ta przyjęta została również w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1965 r. Istotą natomiast własności ogólnonarodowej dotyczącej mienia nieruchomego było zapewnienie obywatelom pełnej swobody dostępu do takiego mienia będącego parkiem. W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywoływanym wcześniej wyroku, że przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości mającej stanowić ogólnodostępny park, a w części drogę publiczną, nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej. Sąd I instancji powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08. Przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości, aby skarżąca kasacyjnie, następca prawny osoby, która złożyła wniosek dekretowy, mogła wykorzystywać przedmiotowy grunt na cele użyteczności publicznej. Choć trudno doszukać się w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego przepisów wprost zakazujących prowadzenia parków przez osoby fizyczne, to jednak ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej pod park ogólnodostępny i częściowo pod drogę, uniemożliwiałoby korzystanie z tej nieruchomości w sposób, o którym mowa w art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, jak również obowiązującego w dniu rozpoznawania wniosku dekretowego art. 233 k.c.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. P.-Ł., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2011 r., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. zasadnie stwierdzono, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. Ponadto zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wypełnienie wytycznych skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., a także oparcie części wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stanie prawnym nieobowiązującym w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] W.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że organ administracji publicznej założył a priori, że przeznaczenie spornego terenu na park samo przez się wykluczało możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Tymczasem, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Ani Kolegium, ani Sąd I instancji nie wykazały, że w sposób bezwzględny nie da się pogodzić korzystania z gruntu przez skarżącą z przeznaczeniem gruntu określonym w planie zabudowy. Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że Kolegium pominęło fakt, że organ rozpatrujący wniosek dekretowy nie zbadał, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Ponadto Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku przekonującej i wyczerpującej argumentacji świadczącej o tym, że istniały poważne przeszkody prawne do tego, aby osoba fizyczna mogła być właścicielem parku ogólnodostępnego. Tym samym Sąd nie wykazał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Dodatkowo wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę na to, że przepis art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji z 1952 r., na który powoływał się zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie obowiązywał w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego i z tego względu nie może być brany pod uwagę przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Przepis ten został bowiem wprowadzony dopiero 10 lat później.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2016, poz. 718), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołuje się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., trzeba przypomnieć, że przepis ten dotyczy niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08). Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Tymczasem autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wypełnienie wytycznych skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także oparcie części wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stanie prawnym nieobowiązującym w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W. Zestawienie tych zarzutów z tym, co przedstawiono wyżej co do wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a., jednoznacznie przemawia za tym, że zarzuty te nie mogą być uznane za skuteczne. Zarzut niewypełnienia wytycznych może być związany z naruszeniem art. 190 p.p.s.a. Natomiast zarzut zastosowania nieobowiązującego prawa powinien być związany naruszeniem tego nieobowiązującego w dacie wydania orzeczenia przepisu.

Podniesiony w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczy błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Z uwagi na treść tego zarzutu na wstępie rozważań warto przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, że "przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)". Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że nie można było ówcześnie wykluczyć użycia własności prywatnej do realizacji celów publicznych. Bowiem nawet w wówczas obowiązującym systemie realizacja celów użyteczności publicznej nie była wprost uzależniona od stosunków własnościowych gospodarki centralnie planowanej. Jeśli tak, to, mając na uwadze regulację art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich, nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej, automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu. Innymi słowy nie można a priori zakładać braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy gruntu (własności czasowej) w sytuacji jego przeznaczenia w planie na cele użyteczności publicznej. To zaś oznacza, że w dacie orzekania o wniosku dekretowym ([...] sierpnia 1966 r.) konieczne było dokonanie ustaleń i oceny co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem. Oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, jak to trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie, że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Przy czym należy tu podkreślić, że jeżeli chodzi o katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej, jaki kształtował się w okresie, kiedy podejmowano zaskarżone rozstrzygnięcie, to w ślad za determinowanymi ówczesnymi warunkami ustrojowymi, istotnymi ograniczeniami własności prywatnej, umacniała się tendencja do szerokiego określania celów użyteczności publicznej. Znalazło to wyraz m.in. w regulacji art. 5 ust. 2 pkt 2 a i b dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, w której, choć nie sprecyzowano celów użyteczności publicznej w owym czasie, to, dokonując egzemplifikacji, zakreślono je szeroko, zaliczając do nich, obok celów kulturalno-oświatowych i wojskowych, cele kultu religijnego. Oceniając kwestionowane orzeczenie z [...] sierpnia 1966 r., należy stwierdzić, że, choć jak trafnie przyjmuje za skarżącą kasacyjnie Sąd pierwszej instancji trudno doszukać się w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego przepisów wprost zakazujących prowadzenia parków przez osoby fizyczne, bowiem ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) dotyczy jedynie określonych form ochrony, a nie parku miejskiego, natomiast dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju w dniu rozpoznania wniosku dekretowego już nie obowiązywał - to jednak, z przyczyn wskazanych poniżej, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przeznaczonej pod park ogólnodostępny i częściowo pod drogę uniemożliwiałoby, jak to prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, korzystanie z tej nieruchomości będącej w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia własnością państwa w sposób, o którym mowa w art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, jak również z obowiązującego w dniu rozpoznawania wniosku dekretowego art. 233 Kodeksu cywilnego. Zatem w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia nie istniały przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania. Za słusznością stanowiska Sądu pierwszej instancji przemawiają niżej przedstawione powody.

Należy przypomnieć, że według art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...)". Podstawowe znaczenie ma zatem właściwe ustalenie planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w dniu wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). W sprawie zostało już przesądzone wyrokiem NSA z 6 listopada 2014 r., że w chwili wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. obowiązywał plan zatwierdzony uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Według tego planu nieruchomość warszawska przy Alei W. [...] znalazła się na terenie obszarów częściowo przeznaczonych pod poszerzenie ul. W., parki, zieleńce i skwery, a także obszary wodne (kanały). Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie, orzeczeniem administracyjnym odmówiono M. P. ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wszystkie grunty na obszarze W. przeszły na własność Skarbu Państwa, zaś teren nieruchomości [...] "przy ul. W. nr [...] nr hip. [...] nr [...], działka [...], [...] i [...]" o powierzchni 3055 m², przeznaczony został pod użyteczność publiczną. Odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) organ uzasadnił tym, że korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie należy zatem odnieść się do kilku zasadniczych kwestii. Pierwszą z nich jest to, jak należy rozumieć pojęcie "użyteczność publiczna". Jak słusznie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wcześniej uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane. Podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu cytowanej uchwały, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie powszechnej dostępności, NSA orzekający w sprawie niniejszej widzi konieczność powiązania prób zdefiniowania tego pojęcia z obowiązującym w okresie orzekania o wniosku dekretowym systemem polityczno-prawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność uwzględnienia całego złożonego systemu prawa, obowiązującego w dacie orzekania o wniosku dekretowym, determinowanego dokonanymi w Polsce zmianami politycznymi po 1945 roku, nie pozwala na jednoznaczne w każdym wypadku, uniwersalne zdefiniowanie pojęcia użyteczności publicznej nieruchomości. Stwierdzenie takie powoduje w konsekwencji konieczność każdorazowego uwzględniania przez sądy i organy administracji tego, jak w dacie wydania orzeczenia dekretowego kształtował się system prawa własności, w szczególności, czy dana nieruchomość stała się mieniem ogólnonarodowym (własnością ogólnonarodową), o którym mowa w art. 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.) i w art. 126 Kodeksu cywilnego, podlegając tym samym szczególnemu reżimowi prawnemu, obowiązującemu aż do wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Przy orzekaniu, zgodnie z zasadą wiążącą sądy i organy administracyjne, należy przestrzegać podstawowej zasady intertemporalnej, jaką jest reguła związania prawa czasem – tempus regit actum i stosować to prawo, które obowiązywało w okresie orzekania o wniosku dekretowym, nawet jeśli poddaje się negatywnej ocenie kwestie polityczno – ustrojowe. W tym miejscu należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że argumentacja Sądu pierwszej instancji oparta na stanowisku NSA przedstawionym w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 598/ 13, jako częściowo oparta na nieobowiązującym jeszcze w dniu wydania orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1966 r. przepisie art. 8 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r., w części utraciła na znaczeniu. Jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, konkluzja Sądu pierwszej instancji i SKO, co do braku naruszenia przez Prezydium Rady Narodowej [...] W. art. 7 ust. 2 dekretu, jest trafna.

Naczelny Sąd Administracyjny przy orzekaniu w niniejszej sprawie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 1 obowiązującego do dnia 14 sierpnia 1961 r. dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 z późn. zm.), wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 5 ust. 2 tego dekretu stanowił, że parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia miały ustalać plany miejscowe. Takim planem był Perspektywiczny plan ogólny Warszawy, zatwierdzony 31 stycznia 1961 r. (tj. w czasie obowiązywania dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r.) uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy. Plan ten uwzględniał przeznaczenie spornej nieruchomości jako parku, a częściowo pod poszerzenie ulicy W. Rozważenia wymaga więc okoliczność, jaki status prawny na dzień orzekania o wniosku dekretowym miała przedmiotowa nieruchomość, a co za tym idzie, na czym polegał szczególny charakter użyteczności publicznej tego gruntu jako cel, na który grunt został w wyżej wymienionym planie przeznaczony. Nie ulega wątpliwości, że tereny miejskie przeznaczone w planie miejscowym pod ogólnodostępny park i od wielu lat taką funkcję spełniające stanowiły wówczas i stanowią do dzisiaj element środowiska naturalnego. Co prawda w art. 8 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 1966 r., środowisko naturalne nie było jeszcze wprost wymienione jako tzw. dobro ogólnonarodowe, to niewątpliwie takim dobrem było i jest. Ze względu na podstawowe zasady ustroju socjalistycznego panującego w okresie wydania kwestionowanego orzeczenia, nie powinno budzić także wątpliwości, że, pomimo iż w rzeczonym art. 8 tej Konstytucji dobro to nie zostało wprost wymienione jako mienie ogólnonarodowe, to elementy środowiska naturalnego w postaci nieruchomości państwowych (którą już na dzień wydawania kwestionowanego orzeczenia była także nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym), zgodnie art. 8 tej Konstytucji, który to przepis przykładowo wymieniał składniki tzw. mienia ogólnonarodowego - były nim także elementy środowiska naturalnego i "podlegały szczególnej trosce i opiece państwa oraz wszystkich obywateli". Ponadto stosownie do art. 126 Kodeksu cywilnego w brzmieniu z dnia wydania kwestionowanego orzeczenia, własność ogólnonarodowa (państwowa) była własnością społeczną. Przyznanie przez ustawę zasadniczą i przepisy Kodeksu cywilnego (art. 126, 128 § 1) prawa do mienia ogólnonarodowego ogółowi obywateli - nie dokonując oceny ówczesnego systemu politycznego, a jedynie biorąc pod uwagę zasadę legalizmu i treść prawa o charakterze cogentis - nie tylko wyjaśnia, na czym prawnie polegała publiczna dostępność określonego mienia (spełnianie przez nie celu publicznego), ale również implikuje określone konsekwencje prawne. Konstytucja z 1952 r. nie tylko w sposób istotny zakreśliła wymóg ogólnej dostępności mienia ogólnonarodowego, ale przede wszystkim nakazała w art. 40 terenowym organom władzy wykorzystywanie wszelkich "możliwości terenu dla jego wszechstronnego rozwoju gospodarczego i kulturalnego, dla coraz lepszego zaspokajania potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia i usług oraz dla rozbudowy instytucji i urządzeń komunalnych, oświatowych, kulturalnych, sanitarnych i sportowych". Można więc wyprowadzić z dyspozycji tego przepisu wniosek, że organy administracji zostały zobowiązane przepisem rangi konstytucyjnej do niepodejmowania działań, które byłyby sprzeczne z już istniejącym, lub zaplanowanym przeznaczeniem gruntów na cele ogólnospołeczne. Nie ulega zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pojęcie "cel ogólnospołeczny" jest w omawianym zakresie tożsame z pojęciem "cel użyteczności publicznej", nie tylko w płaszczyźnie semantycznej, ale przede wszystkim przy uwzględnieniu prawnego wymogu, że mienie takie ma służyć ogółowi obywateli, bez ograniczeń, jakie wynikać by mogły z prawa podmiotowego ad rem. Ponadto w sprawie niniejszej, organ orzekający o wniosku dekretowym, działając na podstawie ówcześnie obowiązującego prawa, był zobowiązany uwzględnić nie tylko fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 1961 r. przeznaczał przedmiotową nieruchomość na cele użyteczności publicznej (park ogólnodostępny), ale również i to, że w dacie orzekania grunt ten był mieniem ogólnonarodowym. Niewątpliwie można zatem w niniejszej sprawie zasadnie twierdzić, że przedmiotowy grunt był przeznaczony pod cele użyteczności publicznej.

Jak to trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji podobna sytuacja ma miejsce w przypadku przeznaczenia części przedmiotowej nieruchomości pod poszerzenie ul. Waszyngtona, bowiem Konstytucja z 1952 r. w art. 8 wprost wymieniała drogi jako mienie ogólnonarodowe. Ponadto stosownie do art. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90), obowiązującej w dniu wydania orzeczenia dekretowego, drogą publiczną jest droga, z której mogą korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem wszyscy na równych prawach. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1125/09, LEX nr 600867; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., I SA/Wa 2461/10, LEX nr 1127397; wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., I OSK 796/10, LEX 10798830; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., I SA/Wa 1762/11, LEX nr 1137315). Własność dróg publicznych nie mogła należeć do innych podmiotów niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Własność tych dróg nie mogła być ustanowiona lub przeniesiona na rzecz osób fizycznych, drogi te bowiem stanowiły rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium. W rezultacie brak możliwości zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłączał także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby fizycznej – dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej.

W związku z powyższym, rozważeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegała kolejna kwestia; czy wykonywanie przez osobę fizyczną, byłego właściciela lub jego następców, władztwa nad rzeczą w postaci prawa własności czasowej (dzierżawy wieczystej, użytkowania wieczystego) było w sytuacji opisanej powyżej możliwe prawnie i faktycznie. Rozstrzygając ten problem należy wyraźnie podkreślić, że pozytywne dla byłego właściciela lub jego następców rozstrzygnięcie wniosku dekretowego, prowadzi do powstania po jego stronie nie tylko uprawnienia do "korzystania z gruntu", jak wydawać by się mogło z pobieżnej wykładni, prowadzonej wyłącznie na gruncie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Orzeczenie merytoryczne w przedmiocie pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego oznaczało bowiem – w ówczesnym stanie prawnym – przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa rzeczowego w postaci własności czasowej, dzierżawy wieczystej lub (jak w sprawie niniejszej) użytkowania wieczystego, a więc prawa, zbliżonego do prawa własności – prawie ze wszelkimi atrybutami tego prawa, a więc uprawnieniem (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, a ponadto – co zasługuje na podkreślenie – rozporządzania rzeczą (zgodnie z art. 28 obowiązującego wówczas dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, Dz. U. Nr 57, poz. 319 z późn. zm.). Należy tu dodać, że prawo wieczystej dzierżawy (emfiteuza) było zbywalnym prawem rzeczowym, które podobnie jak prawo własności polegało na uprawnieniu do korzystania z gruntu, pobieraniu pożytków i korzystało z ochrony podobnej do własności. Zasada ta przyjęta następnie została w obowiązującym od dnia 1 stycznia 1965 r. Kodeksie cywilnym, w którym ustawodawca określił uprawnienia, wynikające z prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania o wniosku dekretowym w niniejszej sprawie art. 233 k.c. "W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z terenu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać". Treść tego rzeczowego prawa – ipso iure – zakładała więc uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Istotą własności ogólnonarodowej dotyczącej mienia nieruchomego – przynajmniej teoretycznie – było zapewnienie obywatelom pełnej swobody dostępu do tych nieruchomości. W takim wypadku przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej własność państwową, mającej stanowić ogólnodostępny park i (lub) w części drogę publiczną, nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej.

Jak już wskazał NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania o wniosku dekretowym, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że orzeczenie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu mogłoby w jakikolwiek sposób wyżej wymienione uprawnienia wyłączyć, gdyż stanowiły one element konieczny tego prawa rzeczowego. Brak zaś możliwości prawnej pozbawienia użytkownika wieczystego uprawnienia do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób powodował, że przyznanie prawa wieczystego użytkowania – zwłaszcza w wypadku takiej nieruchomości, jak ogólnodostępny co do zasady park – nie byłoby zgodne z istotą własności ogólnonarodowej, a jednocześnie z ww. przyczyn wykluczałoby zapewnienie realizacji celu użyteczności publicznej, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez użytkownika wieczystego ogólnej dostępności do gruntu, co stanowiłoby naruszenie nie tylko art. 8, ale i art. 40 Konstytucji z 1952 r. Pozbawienie zaś wieczystego użytkownika praw, przyznanych mu ustawą i stanowiących istotę tego konkretnego rzeczowego prawa, byłoby, jak już podano wyżej, czynnością sprzeczną z obowiązującym prawem.

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę w niniejszej sprawie, jest fakt, że umożliwienie powszechnego korzystania z pewnego mienia nie jest wytworem prawa socjalistycznego, obowiązującego od 1945 r., również pod rządem Konstytucji z 1952 r., ale instytucją znaną już prawu rzymskiemu, które przewidywało, że pewne przedmioty przeznaczone są do publicznego użytku, co w prawie rzymskim oznaczało, że pewnych rzeczy może używać każdy obywatel i to bez uprzedniego zezwolenia lub zawierania szczegółowych umów. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu: "Rzeczy przeznaczone do publicznego użytku nazywamy dobrem publicznym (le domaine public, offentliches Gut). Są one albo zupełnie, albo częściowo lub czasowo wyłączone z obiegu." (Fryderyk Zoll "Prawo cywilne w zarysie" przy współudziale Adama Szpunara, Prawo Rzeczowe, Tom II, Księgarnia Powszechna Kraków 1947 r., str. 16 i n.).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, należy mieć także na uwadze, czy w wypadku pozytywnego orzeczenia dekretowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, która weszła w skład mienia ogólnonarodowego, a przeznaczonej na park miejski ogólnodostępny, przyznanie jakiegokolwiek prawa rzeczowego nie byłoby fikcją nie tylko prawną, ale i faktyczną, a ponadto, czy realne wykonanie jakichkolwiek uprawnień z tak ustanowionego prawa byłoby faktycznie możliwe. Ustawodawca ukształtował bowiem własność czasową, jako szczególną formę prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej (por. Jan Wasilkowski, Prawo rzeczowe w zarysie, Wyd. PWN Warszawa 1957 r. s.184), a taka szczególna forma ma zastosowanie także do użytkowania wieczystego, jako obowiązującego już w dacie orzekania kodeksowego prawa rzeczowego. Wydaje się w konkretnym stanie faktycznym, że pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego w niniejszej sprawie niosłoby również dla organu orzekającego faktyczną (a niezgodną z prawem) konieczność wyłączenia podstawowych uprawnień użytkownika wieczystego do używania rzeczy z wyłączeniem innych osób (ius utendi) i do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), gdyż w inny sposób nie dałoby się zapewnić ani utrzymania charakteru mienia ogólnonarodowego, ani zapewnić, że nieruchomość byłaby w pełni wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. W takim jednak wypadku nie można byłoby ustanowić prawa wieczystego użytkowania, a jakieś inne prawo, bliżej niesprecyzowane, nie będące ani "niepełnym (quasi) prawem użytkowania wieczystego", ani tym bardziej jakimś innym prawem rzeczowym, czy też rzeczowym prawem ograniczonym. Takiej możliwości ustawodawca nie przewidział.

Nie bez znaczenia jest również fakt, na który wskazał Sąd pierwszej instancji, że Park [...], na terenie którego w większości znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym, powstał już w latach 1905-1916 i był z upływem lat stopniowo powiększany. Obecnie jest największym zabytkowym parkiem w stolicy. Już zatem w okresie przedwojennym stanowił on "mienie ogólnonarodowe", stąd ustanowienie na części tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela, bądź jego następców prawnych, uniemożliwiłoby im korzystanie z gruntu zgodnie z treścią tego prawa.

Trafnie wskazał także Sąd pierwszej instancji, że powyższe stanowisko jest w pełni zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, zgodnie z którą przy dokonywaniu ustaleń, czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej uniemożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej należy brać pod uwagę fakt, czy osoba, która złożyła wniosek dekretowy będzie mogła wykorzystywać grunt na cele tejże użyteczności publicznej. Bowiem takiej możliwości w niniejszej sprawie nie ma.

Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko przemawia także za niezasadnością zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zachodzi jednak potrzeba dodatkowego odniesienia się do podnoszonych w skardze kasacyjnej braków uzasadnienia orzeczenia z [...] sierpnia 1966 r. Zauważyć tu trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów postępowania administracyjnego, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały rażąco naruszone przez organ wydający orzeczenie z [...] sierpnia 1966 r. To uniemożliwia szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu. Przypomnieć także wypada, że, poszukując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w zwykłym trybie od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 roku, sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 roku, sygn. akt III SA 1425/96, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Należy też zwrócić uwagę na to, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów postępowania dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można byłoby zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Jak to podnosi autor skargi kasacyjnej, w części orzecznictwa sądowego wskazuje się wprawdzie, że konieczne jest określenie i dokładne wskazanie planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę wydania decyzji dekretowej. Na przykład jak zauważa NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1152/08, LEX nr 54850, brak powołania się w decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne, jest rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym wydanie orzeczenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko odmienne, w którym podkreśla się, że brak wskazania w decyzji dekretowej dokładnych danych dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwe, ale wada ta nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż plan taki jest aktem normatywnym, ogólnie dostępnym i powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 416/08, LEX nr 530598). Należy także zwrócić uwagę na trafne stanowisko, które zajął NSA w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 766/10, LEX nr 1079823, przyjmując, że niewskazanie w treści orzeczenia danych identyfikujących obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy był on aktem normatywnym, którego treść była ogólnie dostępna, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Poglądy prezentowane w tym nurcie orzecznictwa podziela NSA rozpoznający niniejszą sprawę. Biorąc to pod uwagę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane orzeczenie dekretowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w kwestionowanym orzeczeniu wyraźnie podano przyczyny nieuwzględnienia wniosku dekretowego. Przyznać należy, że uzasadnienie orzeczenia nie jest wyczerpujące. Jednak o ile w świetle treści art. 99 § 1 i 2 k.p.a. w brzmieniu z dnia wydania przedmiotowego orzeczenia i przytoczonego już orzecznictwa jest to uchybienie, to nie można go zakwalifikować jako rażące. Nie sposób bowiem uznać, że odmówiono przyznania wieczystego użytkowania bez dokonania koniecznych, wynikających z przepisu art. 7 § 2 dekretu, ustaleń.

W świetle powyższych rozważań, skoro niemożliwe było uwzględnienie wniosku dekretowego przez ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości prawa wieczystego użytkowania na rzecz byłej właścicielki i nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] W., to tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych względów, zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.