Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 435/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20 ust.4, art. 35 ust.1 i ust.4, art. 32 ust.4,
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi K. S., A. S.-K., Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżących K. S., A. S.-K., Z. S. od Wojewody kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: IF [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. - K. oraz K. S. i Z. S., od decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.- kan., c.o., gazową, elektryczną, zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, elektryczną, wodociągową na działce nr [...] przy ul. [...] w L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 25 maja 2017 r. P. G. złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L..

Po dokonaniu sprawdzenia projektu, organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część II zatwierdzonym Uchwałą nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2002 r., Nr 124, poz. 2671), dalej jako "m.p.z.p." oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 nr 75 poz. 690) dalej jako "rozporządzenie", dotyczących w szczególności odległości obiektu w stosunku do granic działki, naturalnego oświetlenia oraz nasłonecznienia pomieszczeń, a także ukształtowania terenu.

W dniu 24 lipca 2017 r., K. S. i A. S.-K. po przedłożeniu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej S. S. , zostali uznani za strony postępowania. W dniu 26 lipca 2017 r. wpłynęło pismo A. S.-K., K. S. i Z. S. z zastrzeżeniami dotyczącymi projektowanego budynku. W dniu 1 sierpnia 2017 r., P. G. - inwestor odpowiedział na zgłoszone zarzuty. Organ I instancji w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących prawidłowości przebiegu granic pomiędzy działkami wezwał inwestora i projektanta do złożenia wyjaśnień, a także wystąpił do Wydziału Geodezji z prośbą o udzielenie niezbędnych wyjaśnień. W celu wyjaśnienia podnoszonej przez skarżących kwestii braku odpowiedniego dojazdu do inwestowanej działki, organ I instancji zwrócił się do Zarządu Dróg i Mostów w L. z zapytaniem, czy działka nr [...] przy ul. [...] w L. ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Prezydent Miasta L., zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. G. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji, opisano przebieg postępowania i stwierdzono, że projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) dalej jako "Prawo budowlane". Organ stwierdził, że projekt jest kompletny i zawiera oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 ww. ustawy. Projekt zawiera również informację o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia.

Prezydent Miasta L. wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po spełnieniu wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i w art. 32 ust. 4 cyt. ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: A. S.-K. oraz K. S. i Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący stwierdzają, że projektowany na działce nr [...] budynek, o pow. zabudowy - 181,17 m, w sąsiedztwie działek o pow. zabudowy ok. 90 - 120 m., będzie stanowił dominantę przestrzenną, wbrew zapisom planu miejscowego. Skarżący przytaczają treść zapisów mpzp, które szczegółowo określają zasady i możliwości inwestycyjne terenu zabudowy jednorodzinnej M4, na terenie zorganizowanego osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem skarżących wyjaśnienia wymaga także kwestia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], która obecnie przebiega po części budynku znajdującego się na działce nr [...]. Dom odwołujących został wybudowany i ogrodzony w 1966 r. i od tamtej pory nie były przeprowadzane żadne zmiany mogące mieć wpływ na zmianę jego usytuowania. Odwołujący podkreślają, że po przeprowadzeniu korekty granicy działki tak, aby przebiegała po linii budynku na działce nr [...], teren inwestora uległby zmniejszeniu o ok. 20 m2, co spowodowałoby przekroczenie wymagań obowiązującego planu.

Ponadto, odwołujący zarzucają, że droga wewnętrzna, przez którą prowadzi dojazd do inwestowanej działki nr [...] jest w złym stanie technicznym i jej szerokość w rzeczywistości nie odpowiada przedstawionym na mapach geodezyjnych, przy czym jest to teren oznaczony w planie symbolem KX1 - tereny komunikacji pieszo-jezdnej i nie spełnia w ocenie skarżących unormowań wskazanych w § 14 rozporządzenia.

Skarżący podnoszą również, że może pojawić się problem z odprowadzeniem wód opadowych, które już przy obecnym stanie zagospodarowania, po dużych opadach deszczu zalewają sąsiednie nieruchomości, w tym także drogę wewnętrzną. Biorąc pod uwagę powierzchnię projektowanej zabudowy i zakładane powierzchniowe odprowadzenie tych wód, skarżący obawiają się nasilenia problemu zalewania sąsiednich działek i związanych z tym utrudnień.

Wojewoda, po przeanalizowaniu akt sprawy, uznał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest słuszne, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Zatwierdzony projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zagospodarowaniem terenu działki, w tym infrastrukturą techniczną na działce nr ewid.[...], został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego dołączone zostały, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, oświadczenia autorów projektu o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu.

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do działki nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w L..

Organ odwoławczy stwierdził, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany spełnia wymagania określone w obowiązującym na inwestowanym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część II, zatwierdzonym Uchwałą nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. Przedmiotowa działka nr ewid.[...], położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem M4 - tereny mieszkaniowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach wydzielonych o wysokości budynków II kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu.

W przedmiotowym budynku zaprojektowano 3 kondygnacje nadziemne (parter, piętro i poddasze użytkowe) oraz 1 kondygnację podziemną - piwnicę o wysokości w świetle 2,65 m. Z analizy przedstawionej przez projektanta wynika, że kondygnację tą można traktować, jako podziemną, zgodnie z § 3 pkt 17 warunków technicznych, gdyż jest zagłębiona ze wszystkich stron budynku o więcej niż połowę jej wysokości w świetle. Ponadto, w ocenie organu, spełnione zostały inne wymagania określone w planie, czyli:

- zachowano maksymalny procent zabudowy działki, do 30% jej powierzchni ogólnej, jak wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki pkt 11. Bilans terenu (str. 36), powierzchnia zabudowy projektowanego budynku wynosi: 181,17 m2, powierzchnia działki [...] m2, w związku z tym procent zabudowy równa się 29,32% ([...]) i jest mniejszy niż 30% wyznaczony w planie;

- zachowano maksymalny procent spadku dachu 100%, bowiem zaprojektowano dach nad główną częścią budynku o kącie nachylenia 37° = 75%; a nad klatką schodową dach o kącie nachylenia 15,5° = 28%, co wynika z rys. nr [...] Rzut dachu (str. 84 ) i opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki pkt 12 (str. 37),

- zachowano nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną na rysunku planu, co wynika z projektu zagospodarowania działki - rys. nr [...] (str. 40).

Spełniony został także określony w planie, w § 13 oraz § 27 ust. 4 pkt 7, wymóg bilansowania miejsc parkingowych w granicach własnych parceli w ilości minimum 1 miejsce garażowo- parkingowe na 1 mieszkanie. Jak wskazano w projekcie budowlanym, w budynku będzie znajdował się 1 lokal mieszkalny, dla którego zaprojektowano 2 miejsca parkingowe. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że zapewniony został wymóg określony w § 72 ust. 1 pkt 8 planu Y2 - strefa miejska, który mówi, iż dla terenów mieszkaniowych w granicach lokalizacji należy przeznaczyć, co najmniej 50% powierzchni terenu wolnego od zabudowy na zieleń i tereny biologicznie czynne, powierzchnia biologicznie czynna działki stanowi: 331,83 m2 : 618,00 m2 x 100% = 53,69% > 50%, co wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki pkt 12 (str. 38), a udział zieleni w stosunku do terenu wolnego od zabudowy wynosi: 331,83 m˛ : 436,83 m˛ (618,00 m˛ - 181,17 m˛ = 436,83 m˛) x 100% = 75,96% > 50%.

W projekcie budowlanym (str. 39 b i 39c) przedstawiono Analizy oddziaływania projektowanego budynku na budynki mieszkalne zlokalizowane na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...] (sprawdzenie § 13 i § 60 rozporządzenia). Na podstawie ww. analiz stwierdzono, że projektowany budynek będzie umożliwiał naturalne oświetlenie budynków sąsiednich. Jak wskazuje organ drugiej instancji wymóg określony w § 13 rozporządzenia jest spełniony. Z dokonanych obliczeń wynika, że odległość projektowanego budynku od budynku przesłanianego na działce nr ewid.[...] wynosi 9,7 m, a wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia wynosi 5,35 m. Skoro wysokość przesłaniania 5,35 m jest mniejsza niż odległość pomiędzy budynkami 9,70 m, to zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, projektowana inwestycja umożliwia naturalne oświetlenie sąsiedniego budynku. Ponadto, lokalizacja projektowanego budynku nie ogranicza wymaganego nasłonecznienia w sąsiednich budynkach. W przynajmniej jednym pokoju w każdym z istniejących budynków na działkach sąsiednich czas nasłonecznienia będzie wynosił 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach między 7.00 a 17.00. co wypełnia dyspozycję § 60 rozporządzenia.

Jak zaznacza organ odwoławczy, z przedstawionych obliczeń (str. 39c w proj. budowl.) wynika, że odległość projektowanego budynku od budynku przesłanianego na działce nr ewid.[...], wynosi 7,75 m, a wysokość przesłaniania równa się 7,63 m. Stwierdzono, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, projektowana inwestycja umożliwia naturalne oświetlenie budynku sąsiedniego.

Wskazano również, że usytuowanie projektowanego budynku względem stron świata zapewnia czas nasłonecznienia wynoszący, co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach między 7.00 a 17.00, co także spełnia normy zawarte w § 60 rozporządzenia.

W świetle materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, należy stwierdzić, że argumenty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W projektowanym budynku mieszkalnym znajduje się jeden lokal mieszkalny, w skład którego wchodzi zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający jedno odrębne wejście i jedną kuchnię, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zarówno ustawa Prawo budowlane, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określają minimalnej, czy maksymalnej ilości pomieszczeń mogących stanowić jeden lokal mieszkalny. Obowiązujące przepisy nie wprowadzają też ograniczeń dotyczących liczby pomieszczeń pomocniczych np. higieniczno-sanitarnych (łazienek, w.c.) w domu jednorodzinnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że projektowany budynek zachowuje skalę i charakter zabudowy w formie zgodnej z lokalną tradycją oraz podnosi walory krajobrazu (....) zapewnia integrację z istniejącym układem przestrzennym. Zaprojektowano budynek niski (11,85 m) o 3 kondygnacjach nadziemnych, który spełnia wymagania planu. Projektowany budynek nie będzie dominował w przestrzeni, gdyż będzie sąsiadował z istniejącymi budynkami o dwóch oraz trzech kondygnacjach nadziemnych. Budynki o podobnej wysokości i kubaturze znajdują się na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w okolicy projektowanego obiektu. Projektowany budynek, jak stwierdza organ drugiej instancji zachowuje skalę okolicznych obiektów.

Na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutem odwołania, iż projekt zagospodarowania przewiduje podniesienie istniejącego poziomu terenu na działce inwestora i skierowanie wód opadowych na działkę skarżących. W pkt 12 do opisu zagospodarowania działki (str. 37) stwierdzono, że teren wokół budynku został zaprojektowany zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Wzdłuż budynku teren będzie naturalnie się wznosił, co spowoduje większe zagłębienie piwnicy. Wody opadowe będą odprowadzane na teren biologicznie czynny działki Inwestora. Zostanie zachowana naturalnie ukształtowana rzeźba terenu. Jak wynika z rysunku nr [...] projekt zagospodarowania działki, spływ wód projektowany jest w kierunku północno- zachodniej granicy działki nr [...], a nie w kierunku działki nr [...], należącej do skarżących.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o nieprawidłowym przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...], organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Wydział Geodezji Urzędu Miasta ustalił, że granice działki [...] należącej do skarżących oraz jej powierzchnia [...] m˛ nie uległy zmianie od czasu założenia ewidencji gruntów. W związku z tym brak jest podstaw, aby twierdzić, że w danych ewidencji gruntów wystąpił błąd.

Ponadto, projektant budynku - mgr inż. arch. M. M. stwierdził, że obecny przebieg granicy jest prawnie obowiązujący i do czasu przeprowadzenia procedury jej wznowienia obowiązuje w ustalonym przez geodetę przebiegu.

W celu wyjaśnienia podnoszonej przez skarżących kwestii dojazdu do działki Inwestora, organ I instancji zwrócił się do Zarządu Dróg i Mostów w L. o udzielenie informacji, czy działka nr [...] przy ul. [...] w L., na której planowana jest inwestycja, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na ww. pismo, Zarząd Dróg i Mostów w L. stwierdził, że przedmiotowa działka ma możliwość połączenia z urządzoną drogą publiczną -drogą gminną nr [...] - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ewid.[...]), której szerokość pasa drogowego w najwęższym miejscu nie przekracza 3 m.

Wojewoda uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały naruszone zasady procedury administracyjnej, w szczególności zapewniono czynny udział właścicielom sąsiednich działek w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie organu, prawidłowo dokonano sprawdzenia projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego.

Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. S.-K. oraz K. S. i Z. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ust. 1 Prawa budowlanego., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie narusza zasad określonych w przepisach prawa, w konsekwencji udzielenie pozwolenia na budowę P. G. w sytuacji, gdy w toku postępowania organ powinien dojść do przekonania, że nie zostały spełnione wymagania określone w ustawie;

- §14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] na której planowana jest inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej o szerokości minimum 3m, podczas gdy dojście i dojazd do działki budowlanej, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, jest oznaczony symbolem KX1 - ciąg pieszo-jezdny, tym samym warunkiem dopuszczenia zastosowania dojścia i dojazdu do działki budowlanej w postaci ciągu pieszo- jezdnego jest szerokość nie mniejsza niż 5m, a więc projekt budowlany nie spełnia wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, co spowodowało wydanie wadliwej decyzji;

2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie oceny dowodów przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie w sposób dowolny, w konsekwencji bezpodstawne ustalenie przez organ administracji, że przebieg granicy działek o nr ewide[...] i [...] nie budzi wątpliwości, a projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co doprowadziło do wydania skarżonej decyzji;

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia przez Wojewodę wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy oświadczenie inwestora budzi wątpliwości i istnieje spór odnośnie dysponowania nieruchomością o powierzchni [...] m˛, a w szczególności nie odniesienie się przez organ do dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą w toczącym się postępowaniu, w konsekwencji nieustalenia czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o powierzchni [...]m˛;

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienia przez organ kwestii dotyczącej działki o nr ewide[...], biorąc pod uwagę wyjaśnienia złożone przez Wydział Geodezji, który powołał się na protokół z 1965r. ustalenia władania i ustalania powierzchni działek w obrębie nr [...] - R. oraz protokół z 1987r. odnosząc się jedynie do działki o nr ewide[...], natomiast pomijając okoliczność znajdującej się w protokole adnotacji z 1987r. podpisanej przez syna poprzedniego właściciela działki nr [...] wskazującej, że "wg aktu notarialnego z dnia 03.02.1938r. pow. dz. wyn. [...]" jedn. rej.;

- art. 7, art. 70, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów na wniosek strony z planu projektu podziału posesji z dnia 12 kwietnia 1935r., projektu budynku mieszkalnego przy ul. [...] z dnia [...] grudnia 1957r., w celu ustalenia powierzchni działki nr ewid.[...], przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...], tym samym niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia przez Wojewodę wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia oraz dokonanie oceny, czy powierzchnia działki wynosi [...]m˛ i zachowuje maksymalny procent zabudowy do 30%, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału w sprawie przy uznaniu, że powierzchnia działki inwestora faktycznie ma mniejszą wartość, nie zachowano by tej wartości;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady praworządności i wytycznej dla organów administracji publicznej, aby działały w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, pomimo złożenia takiego wniosku przez skarżących w pismach z dnia [...] lipca 2017r. oraz [...] sierpnia 2017r., w konsekwencji nierozpoznania go, co miało wpływ na toczące się postępowanie i wydanie skarżonej decyzji;

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność polegającą na ustaleniu, że działka nr ewide[...] przy ul. [...] w L. ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz czy nie narusza §14 ust. 2 Rozporządzenia;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc dokumentom dołączonym do sprawy przez skarżących tj. projektu budynku mieszkalnego z dnia 12.03.1958r., oraz planu podziału działek z dnia 12 kwietnia 1935r.;

- art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami, a powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzje Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.- kan., c.o., gazową, elektryczną, zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, elektryczną, wodociągową na działce nr [...] przy ul. [...] w L..

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) dalej jako "Prawo budowlane".

Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, organ jest związany przepisami ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się - aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z powyższych przepisów wynika, że organ zarówno I jak i II instancji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji winien szczegółowo sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką też ocenę organ odwoławczy miał przeprowadzić w niniejszej sprawie, jednakże nie wykazał dostatecznie, w ocenie Sądu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Planowana inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część II, zatwierdzonym Uchwałą nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2002 r., Nr 124, poz. 2671). Działka inwestycyjna o nr ewid.[...] przy ul. [...] w L. położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem M4, który, według § 27 pkt 1 planu, przewiduje podstawowe przeznaczenie gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach wydzielonych o wysokości budynków II kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu.

Jak wynika z akt administracyjnych, Zarząd Dróg i Mostów w L., w odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji o udzielenie informacji czy działka nr [...] przy ul. [...] w L., na której planowana jest inwestycja, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r. stwierdził, że przedmiotowa działka ma możliwość połączenia z urządzoną drogą publiczną -drogą gminną nr [...] - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ewid.[...]), której szerokość pasa drogowego w najwęższym miejscu nie przekracza 3 m.

Zgodnie z § 52 uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego:

1. wyznacza się "tereny komunikacji pieszo-jezdnej -KX1" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod wydzielone ciągi komunikacyjne pieszo -jezdne jako drogi wewnętrzne, zapewniające dojścia i dojazdy do działek budowlanych w zespole zabudowy jednorodzinnej.

2. na terenach, o których mowa w ust.1 dopuszcza się realizacje ścieżek rowerowych oraz lokalizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Dojście i dojazd do przedmiotowej działki budowlanej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest oznaczony symbolem KX1 - ciąg pieszo-jezdny, tym samym warunkiem dopuszczenia zastosowania dojścia i dojazdu do działki budowlanej w postaci ciągu pieszo- jezdnego jest szerokość takiej drogi, wynikająca z §14 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma ona szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Mając na uwadze powyższe, w odniesieniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii szerokości drogi dojazdowej, o jakiej mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg i Mostów w L. droga ta w najwęższym miejscu nie przekracza 3 m, a więc nie spełnia wymogów zawartych we wspomnianym wyżej § 14 ust. 2 rozporządzenia.

Należy mieć na względzie, że oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b prawa budowlanego jest zaświadczeniem w rozumieniu Działu VII K.p.a. W literaturze wskazuje się, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Zaświadczenie stanowi wyłącznie przejaw wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych, a więc nie może być traktowane jako oświadczenie woli organu, co nadawałoby mu charakter władczy.

Takim potwierdzeniem wiedzy organu nie jest oświadczenie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b prawa budowlanego. W wydawanym na tej podstawie oświadczeniu zarządca drogi podaje co prawda, że połączenie z drogą publiczną jest możliwe, stwierdza zatem brak przeszkód technicznych i prawnych i w tym zakresie rzeczywiście oświadczenie stanowi przejaw wiedzy organu administracji publicznej. Jednak wiedza na ten temat nie wynika w całości z posiadanych przez organ danych, ewidencji czy rejestrów, może zatem wymagać ustaleń faktycznych. Wojewoda nie zbadał, czy droga wewnętrzna (łącząca działkę inwestycyjną z drogą publiczną, czyli działka nr ewid.[...] – obr. 29 ark.7) spełnia warunki w zakresie szerokości dróg, określone w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z § 52 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta kwestia będzie musiała zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione. Jak wynika z akt administracyjnych, w budynku będącym przedmiotem inwestycji zaprojektowano 3 kondygnacje nadziemne (parter, piętro i poddasze użytkowe) oraz 1 kondygnację podziemną - piwnicę o wysokości w świetle 2,65 m. Z analizy przedstawionej przez projektanta wynika, że kondygnację tą można traktować, jako podziemną, zgodnie z § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż jest zagłębiona ze wszystkich stron budynku o więcej niż połowę jej wysokości w świetle. Ponadto, organ słusznie stwierdził, że spełnione zostały inne wymagania określone w planie, zgodnie z § 27 pkt 4 ppkt 3 uchwały w sprawie mpzp zachowano maksymalny procent zabudowy działki, do 30% jej powierzchni ogólnej, jak wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki pkt 11. Bilans terenu (str. 36), powierzchnia zabudowy projektowanego budynku wynosi: 181,17 m2, powierzchnia działki [...] m2, w związku z tym procent zabudowy równa się 29,32% ([...] m2) i jest mniejszy niż 30% wyznaczony w planie. Ponadto zachowano maksymalny procent spadku dachu 100%, bowiem zaprojektowano dach nad główną częścią budynku o kącie nachylenia 37° = 75%; a nad klatką schodową dach o kącie nachylenia 15,5° = 28%, co wynika z rys. nr A-5 Rzut dachu (str. 84 ) i opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki pkt 12 (str. 37). Zachowano nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną na rysunku planu, co wynika z projektu zagospodarowania działki - rys. nr Z-1 (str. 40).

Spełniony został także określony w planie (w § 13 oraz § 27 ust. 4 pkt 7) wymóg bilansowania miejsc parkingowych w granicach własnych parceli w ilości minimum 1 miejsce garażowo- parkingowe na 1 mieszkanie. Jak wskazano w projekcie budowlanym, w budynku będzie znajdował się 1 lokal mieszkalny, dla którego zaprojektowano 2 miejsca parkingowe. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że zapewniony został wymóg określony w § 72 ust. 1 pkt 8 planu Y2 - strefa miejska, który mówi, iż dla terenów mieszkaniowych w granicach lokalizacji należy przeznaczyć, co najmniej 50% powierzchni terenu wolnego od zabudowy na zieleń i tereny biologicznie czynne, powierzchnia biologicznie czynna działki stanowi 53,69% > 50%, co wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki pkt 12 (str. 38), a udział zieleni w stosunku do terenu wolnego od zabudowy wynosi jak wskazuje projekt 75,96% > 50%.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego i nieustalenie czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy w ocenie skarżących budzi to wątpliwości.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Złożenie oświadczenia, na odpowiednim formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest czynnością dowodową, procesową, która prowadzi do wykazania okoliczności spełniania przesłanki wymaganej prawem materialnym. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi podać dokumenty potwierdzające to prawo, ale ustawa nie nakłada na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Innymi słowy, przepisy prawa nie wymagają, aby inwestor wykazał, że posiada to prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.)

Ponadto, Sąd w pełni podziela, stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. wyrażone w wyroku z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 698/15, w którym Sąd stwierdził, że wprawdzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z podstawowych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, ale uwzględniając okoliczności sprawy, bez wpływu na to prawo pozostaje wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 25 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1750/11), który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela - "rozgraniczenie nieruchomości, a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, ani organy nadzoru budowlanego nie są natomiast upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 557/09, wyjaśniając jednocześnie, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę zobowiązany jest przedłożyć m.in. plan zagospodarowania terenu, który powinien być sporządzony na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odpowiedniej skali. Dopóki zatem postępowanie o rozgraniczenie nie zostało zakończone i nie doszło do wznowienia granic i naniesienia zmian w zasobie geodezyjno-kartograficznym, dopóty mapy te stanowią jedyną podstawę do wydawania rozstrzygnięcia.

Sąd podziela wskazane powyżej stanowisko, tym samym uznaje, że zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie ustalenia prawidłowego przebiegu granic pomiędzy działkami skarżących o nr ewid.[...] i [...] są bezpodstawne, tym bardziej, że Wydział Geodezji Urzędu Miasta ustalił, że granice działki [...] należącej do skarżących oraz jej powierzchnia [...] m˛ nie uległy zmianie od czasu założenia ewidencji gruntów.

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, Sąd uznając, że sprawa nie została należycie rozpatrzona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie zebranego materiału dowodowego i jego oceny dotyczącej zapewnienia działce inwestycyjnej dostępu do drogi publicznej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska.