Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1490/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. S. i B. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju - po rozpatrzeniu wniosków Pani B.Z. oraz Pani I.S. działając na podstawie art. 157§1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "[...]", zwanej dalej "decyzją Wojewody [...]", sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] października 2017 r., do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, wpłynął wniosek Pani B.Z. oraz Pani I.S., z dnia [...] października 2017 r., uzupełniony pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ww. wniosku, Pani B.Z. oraz Pani I.S. stwierdziły, iż decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem:

- art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), zwanej dalej "ugn", w zw. z art. 9y ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o transporcie kolejowym", poprzez uznanie działki nr [...], z obrębu [...] P., gmina N., za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, w sytuacji gdy Pani B.Z., Pani I.S., Pan W.Z. oraz Pan M.Z., są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości od dnia [...] sierpnia 2001 r.,

- art. 28 kpa, poprzez nieuznanie Pani B.Z., będącej posiadaczem samoistnym ww. nieruchomości, za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww, inwestycji kolejowej,

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do ustalenia posiadaczy samoistnych ww. nieruchomości, co skutkowało pozbawieniem udziału Pani B.Z. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej.

Jednocześnie, na podstawie art. 159 § 1 kpa, skarżące wniosły o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...], z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu ww. wniosku, Pani B.Z. oraz Pani I.S. podniosły, iż decyzją Wojewody [...] została objęta w całości ww. działka nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi. Skarżące wskazał, iż inwestor pismem z dnia [...] września 2017 r. wezwał Panią B.Z. do opuszczenia i wydania przedmiotowej nieruchomości, w terminie 14 dni, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Skarżące podniosły, że na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt [...], Pani B.Z. i Pan W.Z. stali się właścicielami ww. nieruchomości z dniem [...] sierpnia 2001 r., a po sporządzeniu w dniu [...] września 2017 r., aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym w dniu [...] kwietnia 2004 r., W.Z., współwłaścicielami tej nieruchomości stali się: Pani B.Z. (5/8 części), Pani I.S. (1/4 części), Pan W.Z. (1/4 części) oraz Pan M.Z. (1/4 części), którzy posiadają status współwłaścicieli tej nieruchomości de facto w ww. częściach od dnia [...] kwietnia 2004 r.

Według skarżących, powyższa decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, gdyż Wojewoda [...] przedwcześnie uznał, iż ww. nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego, poprzestając jedynie w tym zakresie na analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Pani B.Z. oraz Pani I.S. podniosły, że z uwagi na konsekwencje związane z wydaniem decyzji Wojewody [...] polegające na wywłaszczeniu nieruchomości i rozbiórce znajdującego się na niej domu mieszkalnego, koniecznym było ustalenie przez organ I instancji kręgu osób będących posiadaczami samoistnymi tej nieruchomości.

Skarżące wskazały, iż Pani B.Z. wystąpiła do Sądu z wnioskiem o zasiedzenie nieruchomości w 2016 r., gdyż wcześniej nie posiadała żadnych informacji dotyczących toczącego się postępowania w zakresie przejęcia ww. nieruchomości pod inwestycję kolejową. Zdaniem skarżących, ustalenie posiadaczy samoistnych przedmiotowej nieruchomości i poinformowanie B.Z. o wszczęciu postępowania związanego z przejęciem jej nieruchomości pod ww. inwestycję, pozwoliłoby jej znaczenie wcześniej podjąć kroki zmierzające do uregulowania spraw związanych z prawem własności tej nieruchomości, poprzez złożenie wniosku o zasiedzenie.

Z powyższych względów, w ocenie skarżących, za zasadny należy uznać zarzut rażącego naruszenia art. 113 ust. 6 ugn i art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa.

W ww. wniosku, skarżące nie zgodziły się również z ustaloną kwotą odszkodowania za ww. nieruchomość i wskazały, iż także w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej, został złożony przez nie wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Uwzględniając fakt, iż właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 94, ze zm.) - jest obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju, zwany dalej "Ministrem", po rozpoznaniu sprawy organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] jest zgodna z prawem, gdyż nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zarzuty podniesione w rozpatrywanym wniosku o stwierdzenie nieważności nie zasługują na uwzględnienie.

Za niezasadny uznał zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 113 ust. 6 ugn w zw. z art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Zgodnie z art. 113 ust. 6 ugn, przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe.

W myśl natomiast, art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] było ustalenie lokalizacji linii kolejowej w trybie przepisów Rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym pn. "[...] ", co skutkowało także przejęciem nieruchomości niezbędnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej, z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Przepisy ustawy o transporcie kolejowym w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dotyczące lokalizacji linii kolejowej, w tym co jest istotne dla skarżących m.in. w zakresie nabywania nieruchomości zajętych pod lokalizację linii kolejowej. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w trybie tej ustawy nie wymaga uprzednio przeprowadzenia odrębnego postępowania wywłaszczeniowego. Sama ustawa o transporcie kolejowym rozwiązuje tę kwestię.

Przepis art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym określa skutki prawnorzeczowe wobec nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji kolejowej. Oznacza to, iż Skarb Państwa uzyskał własność nieruchomości lub ich części w granicach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji Wojewody [...], w tym ww. działki nr [...], nie było zależne od woli organu orzekającego w sprawie ustalenia lokalizacji ww. linii kolejowej.

Nabycie to nie było więc przedmiotem orzekania w decyzji Wojewody [...], lecz stanowiło skutek prawny tej decyzji, gdy stała się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie jest efektem woli organu orzekającego, lecz jedynie przeprowadzonej przez niego oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji linii kolejowej w określonym miejscu. Powyższe oznacza, iż Skarb Państwa uzyskał prawo własności nieruchomości lub ich części także wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie jest to zatem klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych. Wywłaszczenie zdefiniowane w art. 112 i nast. ugn, jest zaś dokonywane w drodze samej decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny. W tym przypadku przejęcie prawa własności nieruchomości jest przedmiotem orzekania w decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu.

Skutkiem powstania prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku nieruchomości o ustalonym właścicielu, jest odebranie tego prawa dotychczasowemu podmiotowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu. Sformułowanie "stają się z mocy prawa własnością" określa zatem sposób odebrania własności, który uniemożliwia organowi orzekającemu wyłączenie w swoim rozstrzygnięciu prawnego skutku decyzji wobec nieruchomości ujętych w wyznaczonych tą decyzją liniach rozgraniczających teren inwestycji.

Nie zmienia to zaś faktu, że podnoszona przez skarżące kwestia ewentualnej zmiany tytułu prawnego do ww. działki objętej w całości inwestycją ma znaczenie w odrębnym od omawianego postępowaniu, tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod ustalenie lokalizacji ww. linii kolejowej.

Kwestie własnościowe, związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji kolejowej, nie stanowiły zatem zdaniem organu istoty rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a tym samym wbrew twierdzeniom Pani B.Z. oraz Pani I.S., rozstrzygnięcie w tym zakresie nie mogło być uznane za zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie wpływało ono bowiem bezpośrednio na poprawność wydanego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], a tym samym nie stanowiło materialnoprawnej przeszkody merytorycznego zakończenia sprawy.

Przeciwny pogląd powodowałby, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w oparciu o ustawę o transporcie kolejowym, której celem było stworzenie ram prawnych umożliwiających przyspieszenie przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, mogłoby być na wiele miesięcy lub nawet lat wstrzymane z uwagi na fakt, iż jedna z działek objętych decyzją (niezbędna dla lokalizacji ww. linii kolejowej) ma nieuregulowany stan prawny lub toczą się inne postępowania administracyjne lub sądowe dotyczące praw własnościowych w stosunku do takiej działki.

Natomiast kwestia wykazania praw własnościowych wobec ww. działki w kontekście ustalenia podmiotu, któremu będzie przysługiwać odszkodowanie za przejętą działkę miałaby znaczenie, jak już wskazano powyżej, dopiero na etapie postępowania odszkodowawczego za grunty przejęte pod lokalizację ww. linii kolejowej. Kwestie związane z ustaleniem wysokości i wypłatą odszkodowań, mimo iż w pewnym stopniu są związane z decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, stanowią oddzielne byty, podlegające odrębnym trybom zaskarżenia.

Na uwzględnienie zdaniem organu nie zasługuje także podnoszony przez skarżące zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 28 kpa.

Przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie zawierały definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Z przepisów tej ustawy, wynikało jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor.

Natomiast katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Ministra nie można uznać, iż organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej mógł stworzyć zamknięty katalog stron postępowania. Organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie miał możliwości stworzenia listy, która enumeratywnie wskazywałaby podmioty będące stronami tego postępowania, gdyż taka lista zawsze mogłaby zostać powiększona o podmioty mające interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej na podstawie art. 28 kpa.

Podnoszone przez skarżące zarzuty dotyczące pominięcia współwłaścicieli ww. działki nr [...], którzy nabyli ją przez zasiedzenie na mocy ww. postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 2017 r., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej, mogą być jedynie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania, a nie rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...].

Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, np. zaistnienie podstawy z art. 145 § 1 punkt 4 kpa nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/11, LEX nr 1109978, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2060/10, LEX nr 1121194).

Z powyższych przyczyn za niezasadny Minister uznał zarzut skarżących dotyczący rażącego naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ I instancji czynności niezbędnych do ustalenia posiadaczy samoistnych ww. nieruchomości, co skutkowało pozbawieniem udziału Pani B.Z. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej.

Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, 77 § 1 kpa) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania.

Pogląd powyższy jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1974/10, z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06 i z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06).

Sytuacja taka może wystąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych), czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12).

Zauważenia wymaga, że zastosowania sankcji nieważności nie można też wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

W konsekwencji, rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących ogólne zasady postępowania, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Natomiast w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, Wojewoda [...] nie naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, gdyż podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Abstrahując od istoty niniejszej sprawy, organ wskazał, że posiadanie nieruchomości nie powoduje, iż tylko z tego powodu (z powodu jej posiadania) posiadacz uzyskuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Posiadanie nie jest bowiem ani prawem rzeczowym ani też stosunkiem obligacyjnym i jako takie nie tworzy interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/GI 99/15, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dodatkowo, dokonując analizy decyzji Wojewody [...] w aspekcie ewentualnego naruszenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, Minister ustalił, że omawiane rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Pan M.Z., Pan W.Z., Pani I.S. oraz Pani B.Z., reprezentowani przez adw. M.M.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 156 § 1 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", w zw. z art. 158 §1 kpa, przez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę uznania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji Wojewody [...] za nieważną mimo wystąpienia dwóch niezależnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, tj. wydania decyzji Wojewody [...] z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowania tej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie,

2. art. 7 kpa w zw. z art. 16 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez pominięcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, okoliczności, że w okresie po wydaniu decyzji Wojewody [...] doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego (uzyskania przez skarżące strony tytułu własności z dniem poprzedzającym datę wydania decyzji Wojewody [...]), co obligowało Wojewodę [...] do powiadomienia skarżących stron o wydanej decyzji, a zaniechanie wykonania tego obowiązku było rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6 i 8 kpa,

3. art. 7 kpa w zw. z art. 16 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez sprzeczność ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym z którego wynika, że z dniem [...] sierpnia 2001 r. tytuł własności do "przedmiotowej nieruchomości" w drodze zasiedzenia uzyskali B. i W.Z., a następnie w dniu [...] kwietnia 2004 r. (po śmierci W.Z.) w drodze dziedziczenia również ich córka I.S. (1/4 części), co oznacza, że na chwilę wydania decyzji Wojewody [...] ([...] sierpnia 2015r.) organ ten zgodnie z art. 9q ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117, z późn. zm.), zobowiązany był do powiadomienia Pani B.Z. i Pani I.S. oraz W. i M.Z., jako współwłaścicieli wywłaszczanej działki, o wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia linii kolejowej i umożliwienia skarżącym ochrony ich interesu prawnego na etapie postępowania administracyjnego w szczególności prawa do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o jej wydaniu, a ponadto sama decyzja Wojewody [...] została wydana wobec osoby, która w chwili jej wydania nie była już stroną w sprawie bowiem tytuł własności przysługiwał m.in. skarżącym obecnie stroną.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o:

1. uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju,

2. stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewody [...],

3. zmianę postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...], przez wstrzymanie wykonania tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący podnieśli, iż wskazane w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju przepisów postępowania miały istotny wpływ na wydaną decyzję administracyjną, bowiem od wystąpienia podniesionych w skardze wadliwości uzależniona była treść zaskarżonej decyzji. Ponadto, skarżący na podstawie art. 200 ppsa, wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a, co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Ustawodawca, ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie wykluczył zarazem możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych, a więc niespełniających tych warunków. W zależności od stopnia tej wadliwości stosuje się więc odpowiednie nadzwyczajne środki prawne usuwające te wady czy wręcz eliminujące obarczone nimi decyzje z obrotu prawnego. Możliwości takie stwarza zarówno instytucja wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-153 k.p.a.), jak również stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a). Przy czym, co należy podkreślić przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć zatem miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa tzn. dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a ( por. wyrok SN z dnia 11 maja 2000r. III RN 62/00, publikacja OSNP 2001/4/100). Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w sytuacji wznowienia postępowania. Postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją może zostać wznowione jedynie w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 145-153 k.p.a. Podkreślić należy, iż katalog przesłanek dopuszczających możliwość zarówno stwierdzenia nieważności, jak i wznowienia postępowania jest katalogiem zamkniętym. A zatem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Niedopuszczalnym i błędnym jest bowiem przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia mogłaby zarazem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Wbrew zarzutom skargi słusznie w zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie jest uprawnione wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji, z tego powodu, że pominął on w toku postępowania skarżących (wówczas jako władających), w sytuacji gdy stali się oni współwłaścicielamii działki nr [...], przez zasiedzenie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 2017 r.. Powyższa okoliczność może być bowiem jedynie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania. Ujawnienie się bowiem okoliczności nabycia przez zasiedzenie własności działki objętej decyzją lokalizacyjną stanowi podstawę do ew. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, a nie do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...]. Podobne stanowisko ugruntowane jest w orzecnictwie sądów administracyjnych dla porównania np. Wyrok WSA w Szczecinie z 31 stycznia 2018r. sygn. ak II SA/Sz 1184/17, NSA z 24 października 2002r. Sygn. akt IV SA 2515/00. Podkreślić bowiem należy, że postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości przez sąd powszechny ma charakter deklaratowyjny. Potwierdza powstanie skutku w postaci nabycia własnosci nieruchomości z mocy prawa.

Należy bowiem mieć na uwadze, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ, przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymagało od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż w niniejsze sprawie organ uznał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że podstawę prawną wydania kontrolowanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117, z późn. zm.). Zgodnie z art.9 q ust. 2 i 2a . Wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy oraz wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

2a. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym albo w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, zawiadomienia o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dokonuje się w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej.

Mając zatem na uwadze, że w dacie wydania decyzji skarżące nie miały jeszcze uregulowanego stanu prawnego do spornej nieruchomości, należy uznać, że organ nie miał więc podstaw do uznania ich za stronę tego postępowania. Katalog stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej ustalany jest bowiem w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie z art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się bowiem przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Za niezasadny należy zatem uznać podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji kieruje rozstrzygnięcie do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. Za wadliwość decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa uznaje się sytuację, w której organ w decyzji określi prawa lub obowiązki podmiotu innego niż strona postępowania.

W rozpatrywanym przypadku organ nie kierował decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wywołuje bowiem skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Specyfika postępowania polega na tym, iż organ w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ma obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać według katastru nieruchomości lub map z projektami podziału nieruchomości w stosunku do których decyzja ma wywołać skutek w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Dla prawidłowości decyzji Wojewody [...], nie miała znaczenia kwestia komu faktycznie przysługiwał tytuł prawny do działek objętych jej zakresem. Bowiem doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze uznaje się za skuteczny. Oznacza to, że w sytuacji gdy dane katastralne są z jakichś przyczyn (np. zaniechań) nieaktualne, to wówczas na stronie (aktualnym właścicielu) ciąży obowiązek ewentualnego wykazania posiadanego prawa do nieruchomości w toku postępowania, czy też po jego zakończeniu w drodze np. wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił podniesionych przez skarżące w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra art. 7, 16 i 77 § 1 k.p.a oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a i na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę Pani I.S. i Pani B.Z., jako niezasadną.