Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 297/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 5, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Jerzy Solarski ( spr. ) Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2406/10 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2406/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: MWINB/ z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego – skargę oddalił (pkt I), przyznając jednocześnie ustanowionemu z urzędu dla skarżącego adwokatowi wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (pkt II).

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie /dalej: PINB/, na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: ustawa – Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), nakazał K. M. przywrócenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. D., do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym i warunkami decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego/. Organ ten ustalił, że inwestor prowadząc roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku dopuścił się odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, dobudowując pomieszczenie garażowe o wym. 4,4 x 5 m oraz konstrukcję metalową nad stropem krytą blachą, a także podwyższając część piętra nad częścią mieszkalną o około 1 m; na dzień dokonania oględzin, tj. 28 października 2009 r. do wykonania pozostały roboty wykończeniowe. Mimo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych /postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] oraz nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego tej rozbudowy /decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], inwestor nie przedłożył żądanej dokumentacji w wyznaczonym dwumiesięcznym terminie. Z tych przyczyn wydanie decyzji nakazującej przywrócenie budynku do stanu poprzedniego było konieczne.

W odwołaniu od tej decyzji K. M. podniósł, że dach budynku uległ zniszczeniu z powodu intensywnych opadów śniegu i z tego względu niezbędny był jego remont.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym MWINB decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając prawidłowość oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dokonane przez inwestora w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zmiany należy w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, uznać za istotne. W tej sytuacji PINB najpierw wstrzymał, zgodnie z jej art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, prowadzenie robót budowlanych, a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 - w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu - zobowiązał K. M. do przedłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Ponieważ inwestor nie skorzystał z możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nie przedłożył wymaganych dokumentów, dlatego PINB był zobligowany do zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W skardze K. M. wskazał, że budynek wybudował zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, a dach został podwyższony ze względu na uszkodzenie. Natomiast reprezentujący skarżącego pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, wskazując na dwukrotne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz wadliwe określenie obowiązku, przez co zaskarżona decyzja nie nadaje się do egzekucji.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, uznając prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania i zgodność wydanych decyzji z regulującymi tę materię przepisami prawa. Inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], tj. nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego, wobec czego PINB był zobligowany do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ - stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy - skutkuje wymogiem wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania, kontroli nie podlegała prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a argumenty w tym zakresie mogły zostać podniesione względem decyzji PINB z dnia [...] lutego 2010 r. Skoro skarżący nie skorzystał z prawa zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, to decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Objęte skargą postępowanie dotyczy wyłącznie zasadności wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, co stanowiło konsekwencję niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego tą decyzją. Na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia nie mają również wpływu zarzuty dotyczące dwukrotnego wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz wadliwości określenia obowiązku nałożonego na inwestora. Wprawdzie prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego zostało już uprzednio wstrzymane postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], jednak rozstrzygnięcie to utraciło swoją ważność na mocy art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, z uwagi na upływ określonego w nim terminu. Stanowiło to przesłankę umorzenia przez MWINB postępowania zażaleniowego /postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] i skutkowało ponownym przeprowadzeniem przez PINB oględzin nieruchomości w dniu [...] października 2009 r. Z akt sprawy nie wynika także, aby doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego było niemożliwe.

W skardze kasacyjnej K. M., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w części oddalającej skargę (pkt I), zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), wydanie z:

1. naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 6 w zw. z art. 90 ustawy - Prawo budowlane, polegającym na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji MWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z uwagi, że obydwie decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania z uwagi na fakt nieokreślenia sposobu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego oraz że wykonanie obu decyzji przez skarżącego naraziłoby go na odpowiedzialność karną z art. 90 Prawa budowlanego, albowiem decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego została uchylona decyzją Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], tym samym konieczne byłoby prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę,

2. naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegającym na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie:

a) postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] wstrzymującego skarżącemu prowadzenie robót budowlanych z uwagi na fakt wydania kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych w oparciu o tę samą przesłankę – prowadzenia robót z istotnymi odstępstwami podprojektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego), wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych w sytuacji, w której wszystkie roboty budowlane wymagające pozwolenia zostały zakończone, a pozostały jedynie prace wykończeniowe,

b) postanowienia MWINB z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] wstrzymujące skarżącemu prowadzenie robót budowlanych z uwagi na fakt utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, w której obowiązkiem organu II instancji było umorzenie postępowania z uwagi na fakt pozostawania w obiegu prawnym postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] wydanego w tej samej sprawie i w oparciu o te same przesłanki, tym samym zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.,

c) decyzji PINB z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] nakładającej na skarżącego obowiązek sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, z uwagi, że wydanie tej decyzji przez organ nadzory budowlanego było następstwem wydania a następnie utrzymania w mocy postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...],

d) decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego z uwagi, że wydanie tej decyzji przez Starostę było następstwem nieprzedstawienia przez skarżącego w zakreślonym terminie 4 egzemplarzy projektu budowlanego,

3. naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznaniu przez WSA, że możliwym jest wydanie przez organ kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w oparciu o te same przesłanki wstrzymania,

4. naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznaniu przez Sąd I instancji, że możliwym jest wydanie przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w sytuacji, w której roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę zostały zakończone przed datą wydania postanowienia.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, która nie została opłacona ani w całości, ani w części.

Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącego wskazał, że:

- dot. pkt 1; organy podejmując decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego są zobowiązane do dokładnego określenia zakresu tej rozbiórki, co jest szczególnie ważne w przypadku, gdy nakaz obejmuje część obiektu. Opis obiektu i jego części podlegających rozbiórce musi być jednoznaczny, bo tylko w takiej sytuacji będzie on mógł być wykonany w postępowaniu egzekucyjnym (tak wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 807/07). Sytuacja, w której organ w sentencji decyzji ogranicza się jedynie do przytoczenia przepisów ustawy nakazujących przywrócenie budynku do stanu poprzedniego powoduje, że wydane decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto decyzja Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] uchylająca decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nr [...] stała się ostateczna z dniem 30 kwietnia 2010 r., tj. przed wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nakazującej przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. Tym samym skarżący stosując się do decyzji organów nadzoru budowlanego musiałby prowadzić roboty budowlane w oparciu o niezatwierdzony projekt budowlany oraz bez pozwolenia na budowę; wskazuje to na dotknięcie tych decyzji wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.,

- dot. pkt 2; zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nie jest możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o te same przesłanki; w takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r. II SA/Kr 963/07, NSA z dnia 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/06, WSA w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 r. II SA/Łd 583/10, WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 343/09, WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. II SA/Ol 271/2011). Dodatkowo z uwagi na wykonanie przez skarżącego robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, nie było możliwości wydania przez PINB postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. o ich wstrzymaniu (tym samym także utrzymującego go w mocy postanowienia MWINB z dnia [...] lutego 2010 r.), a Sąd dokonując oceny ich legalności – nie będąc związany granicami skargi – powinien je uchylić. Dotyczy to także wydanych w ich następstwie decyzji PINB z dnia [...] lutego 2010 r. nakładającej na skarżącego obowiązek sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego,

- dot. pkt 3 i 4; nie jest możliwe wydanie kolejnego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w oparciu o tę samą przesłankę, co wskazuje, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi K. M. Organ nadzoru budowlanego jest uprawniony przy tym do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jedynie w przypadku prowadzenia przez inwestora konkretnych robót wymagających uprzedniego pozwolenia na budowę, a jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dacie wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. zostały one zakończone (do wykonania pozostały jedynie roboty wykończeniowe).

W konkluzji wskazano, że WSA nie będąc związany granicami skargi i właściwie dokonując kontroli legalności działania organów administracji publicznej powinien był: "1. Stwierdzić nieważność decyzji PINB w Wyszkowie z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...]; 2. Stwierdzić nieważność decyzji MWINB z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] (utrzymującej w mocy w/w decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2010 r.); 3. uchylić postanowienie PINB w Wyszkowie z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]; 4. postanowienie MWINB z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] (utrzymujące w mocy w/w postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2010 r.); 5. decyzję PINB w Wyszkowie z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...]; 6. decyzję Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednakże ze względu na treść zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez błędną wykładnię i uznanie, że możliwym jest wydanie przez organ kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o te same przesłanki wstrzymania a także, że możliwym jest wydanie przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, w której roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę zostały zakończone przed datą wydania postanowienia.

Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, wedle którego nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o te same przesłanki. Niemniej jednak stanowisko to może dotyczyć wyłącznie takich przypadków, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest wydawane w takim samym /identycznym/ stanie faktycznym i na tej samej podstawie prawnej. Natomiast jakakolwiek zmiana stanu faktycznego, nawet przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej wstrzymania robót budowlanych, otwiera po stronie organu nadzoru budowlanego po raz wtóry możliwość wstrzymanie robót budowlanych, prowadzonych – jak ma to miejsce w konkretnym przypadku – w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie, po raz pierwszy u podstaw wstrzymania robót budowlanych, co nastąpiło postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2008 r., legły ustalenia poczynione w oparciu o przeprowadzone w dniu 23 września 2008 r. oględziny; na podstawie sporządzonego protokołu organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty budowlane prowadzone przez K. M., związane z rozbudową budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. D. osiągnęły stan surowy, bez połaci dachowej. Kolejne oględziny, jakie przeprowadzono prawie rok później, bo 28 października 2009 r. wykazały, że inwestor kontynuował roboty budowlane i wykonał dobudowę pomieszczenia garażu, z podwyższeniem części piętra ok. 1 m; roboty nie zostały zakończone, gdyż do wykończenia pozostały tynki wewnętrzne i zewnętrze. Porównując ustalenia organu nadzoru budowlanego poczynione na podstawie wskazanych protokołów oględzin, których skarga kasacyjna nie kwestionuje, w sposób nie budzący wątpliwości można stwierdzić, że stan faktyczny będący postawą wstrzymania robót budowlanych przez PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., w porównaniu do stanu faktycznego, który legł u podstaw postanowienia tegoż organu z dnia [...] listopada 2008 r., był zasadniczo różny. Wobec tego – skoro roboty budowlane były między czasie kontynuowane i nie doprowadziły rozbudowy do warunków wynikających z pozwolenia na rozbudowę określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nr [...]- organ nadzoru budowlanego był uprawniony /obowiązany/ do wydanie kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, z tej samej, co uprzednio podstawy prawnej, a to art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, czyli wobec prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Jak już wyżej zaznaczono, oględziny przeprowadzone w dniu 28 października 2009 r. wykazały, że roboty budowlane prowadzone z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na rozbudowę, nie zostały zakończone: do zakończenia robót pozostały jeszcze tynki zewnętrzne i wewnętrzne. Zatem ten zakres robót, w kontekście kontynuowania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, stanowił wystarczającą podstawę faktyczną do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 6 w zw. z art. 90 ustawy - Prawo budowlane, z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że obowiązkiem Sądu było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji MWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, ponieważ obydwie decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania, z uwagi na fakt nieokreślenia sposobu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego oraz, że wykonanie obu decyzji przez skarżącego naraziłoby go na odpowiedzialność karną z art. 90 Prawa budowlanego, albowiem decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego została uchylona decyzją Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie oznaczałoby to prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał K. M. przywrócenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. D., do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym i warunkami decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego/. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez MWINB i była przedmiotem skargi, którą WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił. Tak określony nakaz ma oparcie w art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, gdyż przepis ten upoważnia organ nadzoru budowlanego – w przypadku niewykonania w terminie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy - do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie robót do stanu poprzedniego.

W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący kasacyjnie nie wykonał obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], dotyczącego przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Zatem orzeczony nakaz ma oparcie we wskazanym przepisie, skoro dotyczy doprowadzenia robót do stanu poprzedniego, przy czym jako "stan poprzedni", do którego należy doprowadzić obiekt, wskazano stan wynikający z projektu budowlanego i warunków decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r., która to decyzja wyeliminowała została z obrotu prawnego przez Starostę Wyszkowskiego ostateczną decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Jeśli chodzi o odwołanie się do warunków pozwolenia, to jest to odwołanie prawne "puste", istotne natomiast pozostaje wskazanie na projekt budowlany, który był zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. To według tego projektu orzeczony został nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego i podkreślić należy, że zakres robót, które mają zostać wykonane, nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości. Innymi słowy – projekt zatwierdzony wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. określa, w jakim zakresie rozbudowa musi być doprowadzona do "stanu poprzedniego", rozumianego jako stan zgodny z prawem. Stąd też określanie nakazu poprzez odesłanie do bardzo precyzyjnych parametrów rozbudowy wynikających z projektu budowlanego, w żadnym wypadku nie daje podstaw do przypisania temu rozstrzygnięciu wady określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że odesłanie do jednoznacznie wskazanego projektu budowlanego, w żadnym wypadku nie czyni niewykonalnej decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, ze względu na nieokreślenie sposobu przywrócenia budynku do określonego stanu.

Decyzja organu nadzoru budowlanego nakładając obowiązek doprowadzenia robót do "stanu poprzedniego", sama w sobie stanowi quasi pozwolenie na wykonanie określonych decyzją tą robót. Zatem właśnie to rozstrzygnięcie daje inwestorowi uprawnienie do wykonania konkretnych robót budowlanych, których celem jest, najogólniej rzecz biorąc, doprowadzenie budowy /rozbudowy/ do stanu zgodnego z prawem. W konkretnym przypadku – do stanu rozbudowy wynikającego z projektu, który był zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wyszkowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nr [...]. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.

W konsekwencji powyższego również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut wskazujący na naruszenie przepisu art. 134 i art. 135 p.p.s.a. z argumentacją, że wobec wadliwego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, WSA niezasadnie uchylił się od obowiązku poddania kontroli wszystkich aktów później podjętych w granicach tej sprawy. Otóż jak już wyżej wskazano, postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] stycznia 2010 r. w żadnym wypadku nie narusza prawa co oznacza, że WSA nie miał podstaw oceniając legalność zaskarżonej decyzji do objęcia kontrolą innych aktów podjętych w granicach niniejszej sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjna oddalił, na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 p.p.s.a.