Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2892/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 171/17 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 171/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 1983 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] września 1983 r.) Naczelnik Gminy w [...] (dalej Naczelnik) w oparciu o [art. 51] ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268, dalej usr bądź ustawa z 1982 r.), orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za emeryturę, gospodarstwa rolnego położonego w [...], stanowiącego własność Z. i J. T. Decyzja wskazała m.in., że właściciele nie mają następców uprawnionych do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Wnioskiem z 9 października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1983 r. wystąpił M.T. (syn Z. i J. T., dalej skarżący) podnosząc, że w dacie jej wydania legitymował się dyplomem zasadniczej szkoły rolniczej wskazującym na to, że spełnia warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców. Zarzucił, że decyzja o przejęciu gospodarstwa na rzecz państwa wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) [na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1983 r. znak [...].

Oceniając zgodność z prawem decyzji z [...] września 1983 r. Minister omówił zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyjaśnił, że decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 51 i 57 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 usr. Jedną z przesłanek uzyskania prawa do emerytury było przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa (art. 15 usr). Następowało to przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 59 [ust. 3] usr) jeżeli: 1. właściciel lub posiadacz złożył wniosek; 2. brak było następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przyjęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia (art. 51 usr).

Minister podniósł, że w aktach sprawy znajduje się wniosek Z. i J. T. (dalej wnioskodawcy) z 2 lipca 1983 r. skierowany do Naczelnika Gminy w [...], w którym wyrazili oni wolę przekazania posiadanego przez nich gospodarstwa na własność Państwa. Wskazał też na treść wniosku złożonego przez Z.T. do Urzędu Gminy na formularzu urzędowym 5 lipca 1983 r. (w części B tego wniosku Z.T. zawarł oświadczenie, że swoje gospodarstwo zamierza przekazać Państwu); nadto na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 1983 r., na podstawie których Z. i J. T. ZUS przyznał emeryturę w zamian za przekazanie przez nich gospodarstwa rolnego Państwu.

Gdy chodzi o drugą przesłankę przejęcia - Minister podał, że okoliczność braku osoby uprawnionej do przejęcia gospodarstwa rolnego wynika jedynie z treści kwestionowanej decyzji Naczelnika. Organ administracji stwierdził w niej, że małżeństwo T. nie miało możliwości przekazania swojego gospodarstwa następcy, gdyż dzieci nie spełniają warunków do jego przejęcia.

Minister wyjaśnił, że okoliczność wynikająca z dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kserokopii świadectwa ukończenia przez M.T. zasadniczej szkoły zawodowej dla pracujących w zawodzie rolnik nie była znana organowi w dacie orzekania w 1983 r., a zatem jako nowa okoliczność może być brana pod uwagę jedynie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a nie jako przesłanka stwierdzenia nieważności. Z akt sprawy nie wynika by organ wówczas orzekający wiedział o istnieniu podstaw do przekazania gospodarstwa następcy prawnemu zdających (przekazujących), a zatem nie można zarzucić Naczelnikowi rażącego naruszenia prawa materialnego (art. 51 usr). Sporną decyzję wydano zgodnie ze stanowiskiem samych wnioskodawców a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, by kwestionowana decyzja Naczelnika była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też którąkolwiek inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2016 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2016 r.

W skardze skarżący zarzucił decyzji z [...] listopada 2016 r. naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez jego niezastosowanie w okolicznościach to uzasadniających;

2. art. 7 i 77 kpa przez "uznanie za prawidłowe naruszenie powyższych przepisów przez Naczelnika Gminy [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 1983 znak [...]";

3. art. 51 usr przez uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w okolicznościach kiedy istniał następca gospodarstwa gotowy je przejąć.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2016 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2016 r. "[...]" [omyłkowo s. 2 skargi - winno być "[...]"] a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 171/17 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z [...] września 1983 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, przy czym nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. To oznacza, że w postępowaniu nadzorczym organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty (od początku), tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja (w ustalonym w jej dacie stanie faktycznym i prawnym) dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z: 28.5.1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985/1/30; 22.5.1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35).

Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1983 r. skarżący uzasadniał wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (choć w skardze wskazał art. 156 § 1 pkt 1 kpa). W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste (wyrok WSA w Warszawie z 16.3.2005 r. I SA/Wa 188/05, nie publ. [Lex 189214]).

Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji w całej rozciągłości podzielił stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu jak i w poprzedzającej ją decyzji I instancji. Stan prawny (gdy chodzi o przepisy ustawy) nie budzi wątpliwości i nie wymaga ponownego przytaczania. W kontekście żądania skarżącego należy podnieść, że by organowi administracyjnemu orzekającemu w 1983 r. można było postawić zarzut rażącego naruszenia prawa, z akt prowadzonego wówczas postępowania bądź z innych oczywistych i nie budzących wątpliwości okoliczności winno wynikać, że organ mimo posiadanej wiedzy i określonych ustaleń faktycznych orzekł wbrew przepisom ustawy. Tymczasem w sprawie mamy inną sytuację. Istota zarzutu skarżącego sprowadza się do błędnych ustaleń faktycznych organu tj. niezasadnego przyjęcia, że wnioskodawcy nie posiadają następcy prawnego legitymującego się uprawnieniami do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zarzut skarżącego oparty jest na dołączonym dopiero do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dokumencie potwierdzającym wykształcenie następcy prawnego zdających gospodarstwo. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest termin, w jakim skarżący zarzut ten podnosi. Jest to istotne z uwagi na zasadę domniemania legalności i zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego rodziców skarżący wyartykułował trzydzieści lat po dacie jej wydania mimo że wykształceniem, na które się aktualnie powołuje, dysponował już wiosną [- 16 kwietnia] 1983 r. W ocenie Sądu uzasadnia to twierdzenie, że w sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa gdyż sam skarżący przez niemal 30 lat owego rażącego naruszenia prawa nie artykułował. Tymczasem tylko takie rozstrzygnięcia winny podlegać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, które istotnie (nie tylko wg organu) ale nade wszystko w przeświadczeniu "pokrzywdzonego" wpływają ujemnie na jego sytuację prawną. Nawet gdyby uznać, że mimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek organ orzekający w 1983 r. istotnie naruszył prawo, tj. przepisy procesowe - gdyż zaniechał prowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w części, to upływ czasu, jaki miał miejsce - nie pozwala przyjąć, że w tej konkretnej sytuacji prawo zostało naruszone w sposób rażący. Sam skarżący owego naruszenia za takie nie uznawał, skoro będąc ewentualnie uprawnionym z ustawy i mając pełną świadomość co do faktu przejęcia przez Państwo gospodarstwa rodziców w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe - nie zgłaszał swoich roszczeń w tym zakresie.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności realiów towarzyszących wydawaniu przez Naczelnika podobnych decyzji. Akta sprawy administracyjnej zawierają wiele dokumentów (zaświadczeń, szacunków itp.) w tym w szczególności własnoręcznie sporządzony wniosek rodziców skarżącego a następnie wniosek wypełniony na urzędowym druku (zawierający jednoznaczną adnotację wnioskodawców, że wolą ich jest przekazanie gospodarstwa państwu). Nie sposób przyjąć, jak zdaje się sugerować skarżący, że jego rodzice w jakikolwiek sposób zostali przymuszeni do przekazania swojej własności państwu.

Nie sposób przyjąć, by (jak twierdzi skarżący), "z uwagi na zasady doświadczenia życiowego" organ orzekający w 1983 r. miał obowiązek z urzędu wiedzieć o następcach prawnych zdających gospodarstwo, skoro sami rodzice skarżącego nie przekazali ww. danych organowi; a wręcz rubryka dotycząca "następcy" została w formularzu przekreślona. Sporna decyzja z 1983 r. w uzasadnieniu (nie kwestionowanym przez wnioskodawców i jej adresatów) zawiera wskazanie o "braku możliwości przekazania gospodarstwa następcy". Dowodzi to, że sami wnioskodawcy nie widzieli możliwości przekazania gospodarstwa następcy, a zatem organ nie miał obowiązku, wbrew ich twierdzeniom, prowadzić osobne postępowanie wyjaśniające w przedmiotowym zakresie.

Konieczne jest poddanie analizie konstrukcji przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości na wniosek jej właścicieli w zamian za rentę. Wydawane na podstawie art. 51 usr decyzje o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Państwa miały szczególny charakter. Stosownie do treści tego przepisu przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przyjęcia. Decyzja taka co do skutków cywilnoprawnych była zbliżona do umowy przekazania gospodarstwa, a ta jest uznawana w orzecznictwie za ustawowo wyodrębnioną umowę odmienną od umowy darowizny. Decyzja tego rodzaju w żadnym razie nie miała charakteru przymusowego, a treść aktu administracyjnego była uzależniona od woli właściciela. Decyzja ta stanowiła element systemu ubezpieczeń społecznych rolników. W wyniku przekazania gospodarstwa przekazujący zapewniał sobie świadczenia emerytalne lub rentowe ze środków państwowych, przy jednoczesnym korzystaniu z działki, lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych (co miało zresztą miejsce w kontrolowanej sprawie). W istocie decyzja taka miała charakter ściśle osobisty (z uwagi na osobiste uprawnienia po stronie zbywców) a jej obowiązywanie i oddziaływanie w systemie prawnym wygasło wraz ze śmiercią uprawnionych (wyrok WSA [w Warszawie] z [11.6.2013 r.] w sprawie I SA/Wa 485/13; uchwała Sądu Najwyższego z 8.9.1993 r. III CZP 121/93, OSNCP 1994/5/97).

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzuty stawiane decyzji z 1983 r. mogły natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania (o ile spełnione zostałyby pozostałe przesłanki z kpa). Kwestii tej jednak Sąd na obecnym etapie postępowania nie rozstrzygał, gdyż co do wznowienia postępowania stosowne orzeczenia organów administracji podlegały już kontroli Sądu administracyjnego [prawomocnym wyrokiem z 18 lipca 2013 r. I SA/Wa 862/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, cbosa].

Skargę kasacyjną wywiódł M.T., reprezentowany przez r. pr. M.G., zaskarżając wyrok I SA/Wa 171/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w szczególności:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niezastosowanie owego przepisu w okolicznościach to uzasadniających;

2. [art.] 7 i 77 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i sprzecznym materiale dowodowym;

3. art. 80 kpa przez dowolną i sprzeczną z doświadczeniem życiowym ocenę materiału dowodowego przyjmując, że organ orzekający o przejęciu gospodarstwa nie wiedział o istnieniu następcy gospodarstwa oraz że przekazanie gospodarstwa państwu nastąpiło dobrowolnie;

II. prawa materialnego w szczególności: art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268) przez zaakceptowanie przez Sąd administracyjny I instancji niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa w okolicznościach kiedy istniał następca gospodarstwa gotowy je przejąć.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku I SA/Wa 171/17 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1983 r.; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, jest semantycznie pusty, co oznacza, że Sąd Najwyższy [Naczelny Sąd Administracyjny] rozpoznając kasację uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w kasacji jako naruszone (postanowienie SN z 26.9.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39; uzasadnienie wyroku SN z 27.1.1999 r. II CKN 151/98, OSNC 1999/7-8/134; wyrok NSA z: 22.1.2013 r. II OSK 1474/11; 6.6.2013 r. I FSK 825/12).

Art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć znajduje się w ustawie procesowej, zawiera normy materialnoprawne. Zarzut ten winien zatem zostać ujęty w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Mimo tej niedoskonałości, omawiany zarzut nadawał się do rozpoznania (I OPS 10/09).

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21.8.2001 r. II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r. V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r. III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r. III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r. VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 51-57, nb 88-97).

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.02.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; odpowiednio - wyrok NSA z 30.9.2010 r. I OSK 1617/09; 18.3.2015 r. II OSK 1954/13, Lex 1654675; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H. Beck 2017, s. 877, nb 56).

W analizowanej sprawie nie wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze, które powodowałyby konieczność wyeliminowania decyzji z [...] września 1983 r. z obrotu prawnego w demokratycznym państwie prawnym. W szczególności J.T. pobierała emeryturę przez blisko 5 lat (zmarła [...] lipca 1988 r.) a Z.T. przez 6 lat (zmarł [...] września 1989 r.; odpis postanowienia z [...] kwietnia 1990 r. I Ns [...] Sądu Rejonowego w [...]) - każde z wnioskodawców dożywotnio. Podnoszony przez skarżącego aspekt wysokości świadczeń mógł być przedmiotem kontroli w odrębnych postępowaniach - każde z uprawnionych mogło wystąpić za życia z odwołaniem do Sądu ubezpieczeń społecznych, kwestionując sposób naliczenia świadczeń. Do faktów powszechnie znanych należy to, że w czasach PRL, zarówno wynagrodzenia pracowników, jak i świadczenia emerytalne, były w skali społecznej niskie (w tym w porównaniu do wynagrodzeń i świadczeń w państwach Unii Europejskiej; art. 106 § 4 ppsa).

Zarzuty ujęte w ramach punktów I.2 i 3 skargi kasacyjnej są ze sobą ściśle powiązane, dlatego też zasadne było ich łączne rozpoznanie.

Autor skargi kasacyjnej w petitum pisma nie określił naruszenia którego z 4 paragrafów art. 77 kpa dopatruje się w zaskarżonym wyroku (jako norm dopełnienia). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że ogranicza swoje zarzuty do § 1 (s. 5 skargi kasacyjnej). Z tego powodu zarzut naruszenia art. 77 kpa został rozpoznany w zakresie naruszenia art. 77 § 1 kpa.

Nieusprawiedliwione były zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1, art. 80 kpa.

Zarzut naruszenia przez Ministra art. 7 i 77 § 1 kpa nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Nawet jeśli autor skargi kasacyjnej miałby rację, że materiał dowodowy jest "sprzeczny" (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie), to kluczowa pozostaje jego ocena, a nie sama procedura jego zebrania i rozpatrzenia (Minister prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy).

Organ ma obowiązek dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie jest wykluczone, że poszczególne dowody będą stały wobec siebie w opozycji (np. zeznania świadków). Fakt ten nie świadczy jednak o błędnym prowadzeniu postępowania, skoro organ zgromadził wszelkie możliwe i relewantne dla sprawy dowody. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona leży w gestii organu administracji i jest dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w granicach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak – op. cit., s. 464-466, nb 1-3). Organ może przeto jednym dowodom dać wiarę, a innym jej odmówić. Ewentualny zarzut w tym zakresie winien być zatem sformułowany z powołaniem art. 80 kpa, a nie art. 7 i 77 § 1 kpa.

We współczesnej doktrynie trafnie wskazuje się, że nakazane czynności procesowe organów administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego można podzielić na: a) czynności procesowe ustalenia stanu faktycznego, których podjęcie ustanowione jest expressis verbis w przepisach prawa procesowego, co pozbawia organ oceny zasadności ich podjęcia; b) czynności procesowe ustalenia stanu faktycznego, których podjęcie wyznaczają indywidualne potrzeby rozpoznania sprawy będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym ustaleniem stanu faktycznego rządzi zasada prawdy obiektywnej. W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ten nakaz prawny podjęcia wszelkich niezbędnych czynności procesowych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w regulacji prawnej procesowego prawa administracyjnego pozostawia organowi orzekającemu dokonanie szczegółowej oceny rodzaju i zakresu podjęcia owych czynności. Dla gradacji naruszenia należy stąd wyprowadzić ogólne założenie o wyłączeniu z kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa tego zakresu regulacji, tym samym wykluczającego zastosowanie sankcji nieważności. Naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, nie może zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 52).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, w której Naczelnik dysponował własnoręcznym wnioskiem J.T. i Z.T. z 2 lipca 1983 r.: "...Powyższą nieruchomość przekazujemy na własność Skarbu Państwa w zamian za przyznaną nam emeryturę rolniczą" i wnioskiem z 5 lipca 1983 r. o emeryturę - rentę inwalidzką dla właściciela – współwłaściciela... wniesionym na oficjalnym formularzu przez J.T. i Z.T., w którym wnioskodawcy wyraźnie zaznaczyli, że "gospodarstwo zamierzam przekazać Państwu - [słowo "następcy" zostało skreślone; k. 42-43, 69 akt [...]]"). Oba te dokumenty prywatne stanowiły wystarczające dowody tego, że J.T. i Z.T. nie mieli następcy, który spełniał warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego i miał wolę przejęcia gospodarstwa rolnego (art. 48 ust. 1 i 3 oraz art. 51 usr). Przy braku dowodów przeciwnych, Naczelnik nie miał obowiązku poszukiwania innych dowodów, dla ustalenia tych przesłanek.

Naczelnik wydając decyzję nie wiedział, że skarżący od 16 kwietnia 1983 r. legitymował się świadectwem ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej dla pracujących (k. 5 akt administracyjnych) ani że pragnie on przejąć przedmiotowe gospodarstwo rolne. Naczelnik, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, mógł przyjąć, że wnioskodawcy wiedzą, czy mają następcę, spełniającego warunki określone w art. 48 ust. 3 usr i że ów następca pragnie przejąć przedmiotowe gospodarstwo rolne. Naczelnik w sposób usprawiedliwiony przyjął w decyzji, że "wnioskodawca nie ma możliwości przekazania gospodarstwa następcy, gdyż dzieci nie spełniają warunków do przejęcia tego gospodarstwa rolnego" (k. 6 akt administracyjnych w niebieskim skoroszycie). Zarzut nieprawidłowości ustaleń w tej materii wnioskodawcy mogli skutecznie podnosić w ewentualnym postępowaniu odwoławczym od decyzji z [...] września 1983 r., czego jednak nie uczynili.

Zwrócić trzeba uwagę na kontekst historyczny ówczesnych stosunków politycznych i społecznych. W 1974 r. władze PRL uznały, że w obliczu dobrych wyników produkcyjnych rolnictwa należy przyspieszyć jego socjalizację pomyślaną przede wszystkim jako wzrost sektora uspołecznionego (pegeeryzacja rolnictwa). Uchwała nr 151 Rady Ministrów z 8 sierpnia 1975 r. wręcz zobowiązywała naczelników gmin do przejmowania ziemi i zwiększania areału jgu (A. Stelmachowski w: A. Stelmachowski, B. Zdziennicki, Prawo rolne, PWN 1987, s. 95; P. Czachowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, W. Pr. PWN 1997, s. 46). Nadużywanie prawa bądź legalne stosowanie prawa w drugiej połowie lat siedemdziesiątych XX w., powodowało częstokroć rażącą krzywdę rolników (M. Błażejczyk, Konstytucyjne gwarancje trwałości indywidualnego rolnictwa w PRL, Wieś Współczesna 1983/5/s. 28). Doktryna trafnie skrytykowała tendencję do wykorzystywania instrumentów prawnych, mających w założeniu zapobiegać ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych, do realizacji innych celów polityki rolnej państwa, co miało miejsce zwłaszcza w drugiej połowie lat siedemdziesiątych (A. Jurcewicz, Prawne formy ingerencji państwa w sferę produkcyjnego wykorzystania gruntów rolnych, Ossolineum 1989, s. 3, 50-52, 117).

Doktryna podkreśla jednak, że sytuacja prawna rolników ulegała stopniowej poprawie. Istotny wpływ na obrót własnościowy miały również ustawa z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i rodzin (Dz.U. poz. 140, dalej ustawa z 1977 r.), zastąpiona ustawą z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. nr 40, poz. 268). Obie ustawy uzależniały nabycie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych od przekazania niepodzielonego gospodarstwa rolnego następcy, a w razie jego braku - na rzecz państwa. Ustawy te przyspieszały zmianę generacji w rolnictwie i jednocześnie wpływały pozytywnie na tę zmianę, poważnie ograniczając przypadki przechodzenia własności gruntów rolnych w drodze dziedziczenia. Jednakże druga z tych ustaw z upływem lat łagodziła zależność między przekazaniem niepodzielonego gospodarstwa rolnego a nabyciem prawa do emerytury lub renty rolniczej, a tym samym malał jej wpływ na poprawę struktury agrarnej (Z. Truszkiewicz w: red. nauk. P. Czechowski, Prawo rolne, Wolters Kluwer 2017, s. 194, nb 307).

Mimo opresyjnego ustroju, władze PRL ustawą z 1982 r. wprowadziły dość uczciwy mechanizm przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za dożywotnią emeryturę. Z jednej strony wnioskodawcy tracili prawo własności nieruchomości rolnych (odpowiednio - A. Berć, Zaopatrzenie emerytalne rolników indywidualnych w PRL, Ossolineum 1977, s. 27-45). Z drugiej strony każde z wnioskodawców nabywało dożywotnie świadczenie emerytalne mające zapewnić im byt w podeszłym wieku (swoista ekwiwalentność), wraz z wyłączeniem budynków (w kontrolowanej sprawie - mieszkalnego i gospodarczych) wraz z działką siedliskową nr [...] o pow. 0,09 ha, stanowiącą obszar gruntu niezbędnego do korzystania z tych budynków, nadto zachowując prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania gruntu rolnego o obszarze do 0,30 ha. Skarżący zdaje sobie z tego sprawę. Przyznał to z resztą na rozprawie przed WSA w Warszawie: "na rozprawie [skarżący] oświadczył iż wiedział, że była wydana decyzja i że rodzice otrzymywali rentę. Matka zmarła w 1988 r., a ojciec zmarł w 1989 r. Oświadczył, że wiedział iż rodzice przekazali ziemię na Państwo. Myślał, że jeżeli zapadła decyzja to była prawidłowa i dlatego wtedy gdy rodzice żyli nie zgłaszał się do urzędu w tej sprawie" (s. 7 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 18.7.2013 r. I SA/Wa 862/13).

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, rodzice skarżącego nie zostali arbitralnie pozbawieni własności, a z akt sprawy wynika, że sami dążyli do przekazania Państwu swojego gospodarstwa w zamian za emeryturę. Tym samym nie znajdują potwierdzenia sugestie, że przejęcie gospodarstwa było wynikiem represji za działalność patriotyczną ojca skarżącego, czy też, że odbyło się pod przymusem (własnoręczny wniosek J.T. i Z.T. z 2 lipca 1983 r.: "...Powyższą nieruchomość przekazujemy na własność Skarbu Państwa w zamian za przyznaną nam emeryturę rolniczą"; wniosek z 5 lipca 1983 r. o emeryturę - rentę inwalidzką dla właściciela – współwłaściciela... wniesiony na oficjalnym formularzu przez J.T. i Z.T., w którym wnioskodawcy wyraźnie zaznaczyli, że "gospodarstwo zamierzam przekazać Państwu - [słowo "następcy" zostało skreślone]"). Rodzice skarżącego oświadczyli, że przyjmują warunki zawarte w decyzjach ZUS z [...] sierpnia 1983 r. (przy czym każdemu z wnioskodawców przyznano po 1.500 zł dodatku pielęgnacyjnego, a wnioskodawcy przyznano nadto dodatek kombatancki w kwocie 1114 zł) i wyrażają zgodę na formalne przejęcie gospodarstwa (akta administracyjne).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej powołuje się na "doświadczenie życiowe zważywszy na realia prawne i ustrojowe roku 1983, w których została wydana decyzja" (s. 5/6 skargi kasacyjnej). Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że ustawa z 1982 r. była rezultatem porozumień społecznych, zawartych dnia 18 lutego 1981 r. w Rzeszowie i dnia 20 lutego 1981 r. w Ustrzykach Dolnych, między Komisją Rządową a Komitetami Strajkowymi (A. Stelmachowski – op. cit., s. 47). Zarówno przemiany społeczne, które nastąpiły po Sierpniu 1980 r., jak i Wytyczne Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1981 r., skierowane do wojewodów, tekst powielony, sygn. [...], których celem była rewindykacja części gospodarstw rolnych, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa (nakazywano stosowanie art. 156-158 kpa) bądź gdy przejęcie nieruchomości nastąpiło bez naruszenia przepisów prawa, ale z rażącą krzywdą dla rolnika (zalecano stosowanie art. 154 lub 155 kpa; A. Jurcewicz - op. cit., s. 65-67). W różnych sprawach kontrolowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, rolnicy wykazywali, konkretnymi pismami kierowanymi do organów administracji państwowej i związków zawodowych rolników, że domagali się zwrotu nieruchomości – np. przejętych w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z 1977 r. (przykładowo w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 21.11.2017 r. I OSK 1410/16, cbosa).

Niesłusznie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "pominięto całkowicie kontekst historyczny sprawy". W istocie autor skargi kasacyjnej nietrafnie postrzega ów kontekst historyczny, podnosząc, że "ustawa z 14 grudnia 1982 r.... w odniesieniu do poprzedniej regulacji (por. ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne [Dz. U. nr 21, poz. 118])", gdy tymczasem poprzednią regulacją wobec ustawy z 1982 r. była ustawa z 1977, o innej konstrukcji prawnej przekazywania gospodarstw rolnych niż ustawa z 1974 r. Trafnie w doktrynie zwrócono uwagę, że ustawy z 1977 r. i z 1982 r., oparte były na zasadzie przekazywania gospodarstwa następcy z kręgu rodziny; w obu tych ustawach na czoło wysunięto problematykę socjalną, służyły upowszechnieniu systemu emerytur i rent w rolnictwie i stanowiły instrument wymiany pokoleń w rolnictwie (S. Prutis - op. cit., s. 115-116, 129-130). Obie ustawy rozwiązywały w istocie narastający, rzeczywisty problem społeczny – szybko rosnącą liczbę starszych rolników, nie mających emerytur bądź rent, przy braku następców, którzy chcieliby przejąć gospodarstwo rolne i dalej je prowadzić. Aspekt ten autor skargi kasacyjnej pomija, podobnie jak to, że po porozumieniach ustrzyckim i rzeszowskim, Wytycznych z 18 września 1981 r. i przemianach społecznych od sierpnia 1980 do 13 grudnia 1981 r., władze zaniechały presji na rolników, by przekazywali gospodarstwa rolne państwu, miast następcom. Zgromadzone w kontrolowanej sprawie dowody nie usprawiedliwiają twierdzeń skarżącego w tej materii.

Organ nadzoru prawidłowo ocenił cały, należycie zebrany materiał dowodowy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) decyzją z [...] września 1983 r., podjętą w ramach systemu ubezpieczenia społecznego rolników. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu subsumcji. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo skargę oddalił.

Zarzut naruszenia art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268) przez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ administracji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Zrzut naruszenia art. 51 usr może być rozpatrywany jedynie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego autor skargi kasacyjnej nie podnosi. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odnieść się do argumentów podniesionych przy analizie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro Naczelnikowi nie było wiadomym w dniu [...] września 1983 r., że M.T. dysponował świadectwem ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej dla pracujących w zawodzie rolnika, ani wnioskodawcy nie wskazali M.T. jako swego następcę, a przeciwnie – w obu wnioskach wskazali, że przekazują (wniosek z 2 lipca 1983 r.) bądź zamierzają przekazać gospodarstwo państwu, skreślając słowo "następcy" (wniosek z 5 lipca 1983 r.), przy braku jakiegokolwiek dowodu, że "istniał następca gospodarstwa gotowy je przejąć" (s. 2 skargi kasacyjnej), to trafnie Sąd I instancji uznał, że organ nadzoru prawidłowo ocenił, że decyzja z [...] września 1983 r. nie narusza rażąco art. 51 usr.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ppsa.