Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2199/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.134§ 1, art.3,art.145§1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.197 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 701
law: Rozporządzenie Miniistra Finansów z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatku od towarów i usług oraz warunków stosowania tych  zwolnień - tekst jedn.
article: art.7a, art.189 f, art.107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2019 r., Nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2019 r., Nr [...], orzekającą o wymierzeniu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kary pieniężnej w wysokości 181.707,00 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika co następuje:

W dniach 19 i 30 listopada 2018 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], Delegatury w [...] przeprowadził kontrolę w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...]. Na podstawie przedłożonych w trakcie kontroli dokumentów dotyczących gospodarki odpadowej na terenie zakładu (kart ewidencji odpadów za 2017 oraz 2018 rok) stwierdzono, że mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, stanowiące odpad o kodzie 10 01 80, były wykorzystywane przez spółkę do utwardzania powierzchni terenu, do którego posiada tytuł prawny. Taki zaś rodzaj gospodarowania odpadami stanowi przetwarzanie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Na terenie zakładu prowadzony był odzysk ww. odpadów metodą oznaczoną jako R5, tj. recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. W 2017 roku na potrzeby własne do utwardzania terenu wykorzystano 113,81 Mg ww. odpadów, natomiast w 2018 roku 491,88 Mg. Zatem łącznie [...] Sp. z o. o. przetworzył bez wymaganego w tym zakresie zezwolenia (o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach) 605,69 Mg omawianego odpadu.

Organ wyjaśnił, że z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach wynika, że przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości nie mniejszej niż 10.000,00 zł i nie może przekroczyć 1.000.000,00 zł. Karę wymierza zaś w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami (art. 196 cyt. ustawy). Przy ustalaniu wysokości kary uwzględniono okoliczności wskazane w art. 199 ustawy o odpadach. Sposób obliczania administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, zgodnie z art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach, został określony w załączniku 6 ustawy o odpadach.

W rozpatrywanym przypadku naruszenie polegało na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. Procesom przetwarzania poddawane były odpady inne niż niebezpieczne, dla których podmiot nie przedłożył badań potwierdzających spełnienie wymagań dotyczących dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 118. W związku z czym przy wyliczaniu kary przyjęto stawkę za 1 [m3] przetworzonych odpadów w wysokości 300,00 zł. Na podstawie prowadzonych przez zakład kart ewidencji ilość odpadów określono na 605,69 Mg.

Organ uwzględnił także, że powyższe naruszenie zostało stwierdzone po raz pierwszy w kontrolowanej spółce. Nadto spółka pismem z 18 stycznia 2019 r. poinformowała, że rozpoczęto opracowanie wniosku o uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 10 01 80 (mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych). Poinformowano również, że odpad o kodzie 10 01 80 będzie wykorzystywany na potrzeby [...] wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na przetwarzanie.

Dlatego też nie zastosowano podwyższonej dwukrotnie wysokości kary zgodnie z art. 194a ustawy o odpadach.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 189f ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiącego o możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, organ wskazał, że muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie organu stwierdzone naruszenie miało miejsce kilkakrotnie na przestrzeni 2017 i 2018 roku (systematycznie i ciągle). W związku z tym w ocenie organu nie sposób przyjąć, że waga naruszenia prawa była znikoma. Jedynie zaś znikomość naruszenia prawa umożliwia organowi odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] wskazaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2019 r. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszym rzędzie organ wyjaśnił, że przepisy prawa procesowego, w tym również art. 8 i 9 kpa, ustanawiające zasady pogłębiania zaufania oraz udzielania informacji w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, do którego stosuje się przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców oraz ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W świetle art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje, na podstawie odrębnych przepisów, decyzję administracyjną. Protokół kontroli stanowi kluczowy dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Dalej organ wyjaśnił, iż podmiot prowadzący działalność, w wyniku której powstają odpady, powinien liczyć się z tym, że wytwarzanie odpadów z prowadzonej działalności obarczone jest określonymi obowiązkami. Jednym z takich obowiązków jest posiadanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w sytuacji wykorzystywania odpadów na własne potrzeby. Brak dochowania tego obowiązku wiąże się z nieuchronnością poniesienia kary.

Dalej organ wyjaśnił, iż karty ewidencji odpadów (KEO), to dokument służący do ewidencjonowania odpadów, którymi przedsiębiorca gospodaruje. Z KEO za lata 2017-2018, będących w aktach sprawy (zał. 7,8 do protokołu kontroli nr [...]) wynika, że kontrolowany, w wierszu "gospodarowanie odpadami", w rubryce "we własnym zakresie" wpisał ilości odpadów o kodzie 10 01 08, które zostały wykorzystane na terenie zakładu do procesu R5. Wykazana masa odpadów wykorzystanych we własnym zakresie w procesie R5 w latach 2017 i 2018 to 113,81 Mg i 491,88 Mg odpowiednio, co stanowi łącznie 605,69 Mg. Strona nie kwestionowała poczynionych ustaleń, protokół podpisała nie wnosząc uwag ani zastrzeżeń. Zatem podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej stanowiła ilość mieszanki popiołowo-żużlowych z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych do utwardzania powierzchni terenu zakładu bez wymaganego zezwolenia, ustalona na podstawie dokumentów ewidencji prowadzonych przez stronę. Organ do wymiaru kary przyjął ilości odpadów, wynikające z KEO, tj. 605,69 Mg, ponieważ strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na to, by zakład wykorzystał do tego celu inną, np. mniejszą ilość.

Organ uznał, że orientacyjne szkice pryzm załączone do odwołania, mają według strony, obrazować ilość zdeponowanych odpadów. Strona dołączyła również obliczenia ilości szacunkowej odpadów złożonych na pryzmie. Tymczasem ustalenia organu dotyczą działalności kontrolowanego na przestrzeni dwóch lat poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji. Z tego powodu nie można kalkulacji strony uwzględnić jako dowód w sprawie. Organ również wskazał, że na podstawie prowadzonej ewidencji odpadów strona zobowiązana jest sporządzać roczne sprawozdania o odpadach i przekazywać je marszałkowi województwa. Z tego powodu organ uznał, że bez wpływu na wynik sprawy jest deklaracja strony o wykorzystaniu do utwardzenia nawierzchni jedynie części wytworzonego odpadu o kodzie 10 01 80, a nadto jest sprzeczna z danymi zawartymi w sporządzonych kartach ewidencji odpadów.

Odnośnie braku wykonania pomiarów i badań w trakcie czynności kontrolnych organ odwoławczy wyjaśnił, że o konieczności poboru prób i wykonania badań decyduje każdorazowo wykonujący kontrolę inspektor. Organ I instancji nie pobierał prób i nie wykonywał badań, ponieważ dokumenty, które udostępnił kontrolowany, w szczególności karty ewidencji odpadów za lata 2017-2018, były wystarczające do stwierdzenia wykorzystywania bez wymaganego zezwolenia odpadów o kodzie 10 01 80 w procesie R5.

Twierdzenie strony o przekazywaniu żużla osobom fizycznym, niebędącym przedsiębiorcami, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, również uznał organ odwoławczy za pozbawione dowodów. O ile samo przekazywanie odpadów o kodzie 10 01 80 osobom fizycznym jest możliwe na podstawie ww. przepisów rozporządzenia, to prowadząc ewidencję odpadów zgodnie ze stanem faktycznym, podmiot winien taki fakt odnotować, czego odwołujący nie czynił. Dodatkowo zgodnie z objaśnieniami, dołączonymi do wzoru karty ewidencji odpadów w załączniku do ww. rozporządzenia MŚ w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1973), w przypadku przekazania odpadów osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami do wykorzystania na własne potrzeby, w karcie ewidencji odpadów w części zatytułowanej "Gospodarowanie odpadami", w rubryce "Odpady przekazane" należy wpisać: "Przekazane os. fiz. ". Strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji co do ustalonego na podstawie protokołu kontroli stanu faktycznego, a więc ilości odzyskanych odpadów o kodzie 10 01 80 oraz co do stawki zastosowanej do obliczenia wysokości kary. Zgodził się także ze stanowiskiem w zakresie braku możliwości zastosowania w rozpatrzonej sprawie przepisu 189f kpa.

Organ odniósł się do twierdzeń dotyczących konieczności zastosowania art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 kpa i wyjaśnił, że wskazana w art. 7a §1 kpa zasada (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Przedmiotowa zasada dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ, dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. W niniejszej sprawie, w ocenie organu nie było kilku równorzędnych wyników obliczeń, mogących być uznanymi za prawidłowe. Szacowana przez odwołującego ilość odpadów przetworzonych bez zezwolenia podważa, a nawet wyklucza wcześniej złożone innym organom sprawozdania z ilości i sposobu zagospodarowania wytworzonych odpadów. W ocenie organu odwoławczego, przedstawione przez odwołującego obliczenia nie przedstawiają wiarygodnego obrazu sprawy. Szkice, szacunki i obliczenia wykonane zostały wyłącznie z zamiarem doprowadzenia do nałożenia niższego wymiaru kary i nie znajdują poparcia w dotychczasowej działalności kontrolowanego. W świetle powyższego istnieją obiektywne przesłanki do uznania, że nie zachodziły żadne wątpliwości interpretacyjne co do dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, znajdujących się w art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach, a zarzut naruszenia art. 7a § 1 i 81 a § 1 kpa, należy uznać za nietrafny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] i zarzucił:

- naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nie zebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a ustalenie stanu faktycznego jedynie na podstawie dokumentów, nie dokonując wizji lokalnej,

- art. 197 ustawy o odpadach, przejawiające się w niedokonaniu pomiarów przez osobę kontrolującą,

- art. 189f kpa poprzez niezastosowanie przez organ kontrolujący przepisu warunkującego możliwość odstąpienia od kary;

- niczym nieuzasadnione oparcie się w czasie kontroli wyłącznie na Karcie Ewidencji Odpadów i jej niewłaściwe, naruszające prawo, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, odczytanie

Mając na uwadze tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawowym dowodem są dwie Karty Ewidencji Odpadów sporządzone przez Skarżącego za rok 2017 i za rok 2018. Wzór Karty Ewidencji Odpadów (KEO) został określony w rozporządzeniu ministra środowiska z dnia 31 grudnia 2014 roku w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów. Karta Ewidencji Odpadów wraz objaśnieniami jest wzorem numer 2 tego rozporządzenia. Ze względu na niezbyt precyzyjne sformułowania zawarte w przepisach i instrukcjach, mogło dojść do błędnego wypełnienia tych dokumentów przez skarżącego.

Dalej skarżący wyjaśnił, że w praktyce eksploatacyjnej odpad o kodzie 10 01 80 (mieszanka popiołowo - żużlowa z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych) powstaje w sposób ciągły. Odpady te zasadniczo są przekazywane, zgodnie z obowiązującymi przepisami, osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnymi niebędącymi przedsiębiorcami i są przez tych odbiorców poddawane odzyskowi na potrzeby własne metodą R5. (Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych - utwardzenie powierzchni do których posiadacz ma tytuł prawny) Odbiór tego odpadu przez uprawnione podmioty odbywa się okresowo, transportem samochodowym, jednorazowo w dość dużych ilościach. Stąd pomiędzy terminami takiego przekazywania odpadu, który powstaje w sposób ciągły w procesie produkcji ciepła, a odbiorem przez uprawnione podmioty, musi on być okresowo przechowywany na terenie ciepłowni. Istnienie takiego miejsca zostało dokładnie przedstawione w odwołaniu. Przy tym miejsce okresowego przetrzymywania odpadu jest terenem utwardzonym, z trzech stron otoczone ścianami betonowymi, bez zadaszenia ze względu na możliwość wykorzystania suwnicy bramowej do załadunku odpadu na jednostki transportu samochodowego. W każdym przypadku przekazania odpadu tworzona jest szczegółowa dokumentacja - Karta Przekazania Odpadu. Dokumentacja ta jest dostępna na każde żądanie uprawnionych organów.

Skarżący w Karcie Ewidencji Odpadów tą ilość odpadu, która jeszcze nie została przekazana uprawnionym odbiorcom, zaznaczył w rubryce "we własnym zakresie" oraz symbolem "R5". Zastosowanie symbolu "R5" miało sugerować, przyszłe wykorzystanie tego odpadu w ten właśnie sposób przez uprawnionych odbiorców.

Po powtórnej analizie Kart Ewidencji Odpadów za rok 2017 i rok 2018 Skarżący doszedł do wniosku, że być może bardziej poprawne byłoby wpisanie w to miejsce symbolu R13. (Magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12). Jednak uwaga znajdująca się w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach: "z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów", może wykluczać zastosowanie symbolu R13. I ta uwaga może sugerować, że nie wpisuje się żadnego symbolu z uwagi na fakt wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów. A zatem, gdyby nie było zapisu R5 w KEO, nie byłoby naruszenia prawa od strony formalnej.

Skarżący zaznaczył, że w trakcie postępowania kontrolnego dobrowolnie przyznał, że pewną ilość odpadu (dokładnie 84,2 Mg) wykorzystał do awaryjnego utwardzenie kilku powierzchni na terenie ciepłowni. W odwołaniu zaś wskazywał, że miało to charakter jednorazowy i odwracalny – może więc być traktowane jako forma wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów.

Skarżący wskazał nadto, że wykorzystanie 605,69 Mg do utwardzeń powierzchni zakładu jest całkowicie niemożliwe ze względów technicznych. Dzieląc bowiem 605,69 Mg przez średnią grubość warstwy żużla potrzebną do utwardzenia powierzchni jako 15 cm, otrzymujemy powierzchnię 4.037,93 m2. Tymczasem całkowita powierzchnia ciepłowni wynosi 17.979 m2 (1.7979 ha) w tym: budynki zajmują powierzchnie 1.506 m2; tereny zielone (głównie zadrzewione) to powierzchnia 4.479 m2; tereny utwardzone, plac opałowy, obiekty inżynierskie – 11.673 m2; powierzchnie dojazdowe wewnątrz terenu ciepłowni - 321 m2.

Niewłaściwe jest zatem zaliczenie przez organ kontrolujący całego wytworzonego żużla do "wbudowania" w plac zakładowy. To by znaczyło, że "wbudowano", czyli wykorzystano do utwardzenia także odpad zgromadzony w miejscu okresowego przetrzymywania. Organy całkowicie pomijają istnienie miejsca okresowego przetrzymywania odpadu, na którym trzymana jest jego znaczna część, co jest faktem. Skoro ten odpad znajduje się w tym miejscu, to nie mógł być przetworzony w innym miejscu.

Nadto skarżąca spółka wskazała, że termin "gospodarowanie odpadami", zgodnie z ustawą o odpadach (art. 3 ust. 2 pkt 2) oznacza m.in. zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, sprzedaż, pośrednictwo w sprzedaży. W KEO, w rubryce "Gospodarowanie odpadami" mamy dwie podrubryki "We własnym zakresie" oraz "Odpady przekazane". Pierwsza rubryka oznacza, że posiadacz odpadów zajmuje się gospodarowaniem odpadów we własnym zakresie, ale nie oznacza to, jak zinterpretowały organy kontrolne, że wykorzystuje na własne potrzeby przetwarzając je (str. 3 uzasadnienia decyzji GIOŚ). Rubryka "We własnym zakresie" oznacza, że skarżący może np. tylko zbierać (gromadzić) odpady aby przekazywać je w późniejszym terminie.

W KEO była zapisana tylko ilość gospodarowania odpadami we własnym zakresie, a nie że ponad 605,69 Mg przetworzono czyli wbudowano w plac. Takie postawienie sprawy, jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie ma nic wspólnego z obowiązkiem dochodzenia do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i nałożonym ustawowym obowiązkiem współpracy z kontrolowanym. Skarżący zgodził się, że kontrolujący decyduje o zastosowaniu takich czy innych środków kontrolnych, ale zgodnie z zasadą potrzeby ustalenia prawdy obiektywnej, ten przywilej nie może oznaczać niczym nieuzasadnionego braku współpracy z kontrolowanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych, zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, sąd uznał, że akt ten naruszał prawo w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Spór między stronami sprowadza się do oceny czy organ prawidłowo uczynił opierając rozstrzygnięcie wyłącznie na danych wynikających z Kart Ewidencji Odpadów za lata 2017 i 2018, nie uwzględniając jednocześnie jak i nie odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu a wskazującej na błędne wypełnienie tych kart i w konsekwencji przyjęcie przez organ do wymierzenia kary błędnej ilości odpadów odzyskanych bez zezwolenia

Drugą kwestię sporną stanowi zaś zasadność odmowy zastosowania art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.").

Rozpoznając niniejszą sprawę, przypomnieć należy, że na organie prowadzącym postepowanie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sytuacji zatem, gdy strona postępowania kwestionuje ustalony stan faktyczny, nawet dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to rolą organu II instancji, który przecież rozpatruje sprawę w jej całokształcie, jest ten rzeczywisty stan faktyczny sprawy ustalić. Jednocześnie zaś ze spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) wynika konieczność odniesienia się do twierdzeń podnoszonych przez stronę. Naruszenie tych zasad prowadzić może do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co może się skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie przypomnieć należy, że prowadząc postępowanie organ winien mieć na uwadze art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Dopiero po przeprowadzeniu postępowania we wskazanym zakresie organ, uwzględniając treść art. 80 k.p.a., może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Podkreślić bowiem należy, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Odnosząc powyżej przywołane przepisy do rozpoznanej sprawy, Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, w szczególności bowiem w sposób nieuprawniony pobieżnie i lakonicznie odniosły się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, dając przedwcześnie prymat dowodowi z protokołu kontroli. Tym samym w ocenie sądu organ naruszył przepisy art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wykazuje, że w ocenie GDOŚ podpisanie przez skarżącą spółkę bez zastrzeżeń protokołu z kontroli, przesądza o ustaleniu jaką ilość odpadu o kodzie 10 01 80 (mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych), spółka przetworzyła bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu bowiem kontrola przeprowadzona przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...], ujawniła że [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] prowadził odzysk ww. odpadów metodą oznaczoną jako R5, tj. recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Jednocześnie zarówno protokół, jak i zaskarżona decyzja, wyraźnie wskazują, iż ilość odpadów przetworzonych przez spółkę w 2017 i 2018 roku wynika wyłącznie z Kart Ewidencji Odpadów, załączonych do protokołu kontroli

Wskazać zatem należy, że niewątpliwie – co uwypukla organ, a akceptuje również skarżący – podstawowym dowodem w sprawie jest protokół kontroli oraz karty ewidencji odpadów. Niemniej, strona zobowiązana do zapłaty kary, korzystając ze swych procesowych uprawnień, może na dowolnym etapie postępowania kwestionować takie ustalenia. Nawet jeśli pierwotnie (na etapie postępowania kontrolnego) strona nie wnosiła zastrzeżeń, to uwagi wniesione na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary, muszą zostać co najmniej przez organ omówione. Organ w sposób przekonujący musi wykazać, że argumentacja strony jest pozbawiona słuszności. Nie może jednak być jedynym argumentem – jak to zdaniem Sądu jest w rozpoznanej sprawie – fakt, że strona podpisała bez zastrzeżeń protokół kontroli.

Skoro zatem strona skarżąca uważa, że wypełnienie w KEO w części dotyczącej gospodarowanie odpadami, rubryki "na potrzeby własne" i wpisanie tam symbolu R5 dotyczyło odzysku prowadzonego przez odbiorców i jednocześnie, że dokonanie przetworzenia takiej ilości tego odpadu przez skarżącą nie jest możliwe, to organ winien przedstawić wyczerpując argumentację, dlaczego w jego ocenie te wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie. Wymaga tego ww. art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że tego, że symbol "R5" został wpisanych do Kart Ewidencji Odpadów strona skarżąca nie kwestionuje. Zatem powoływanie się w odpowiedzi na jej argumentację na tę okoliczność jest co najmniej niewystarczające. Strona skarżąca twierdzi jedynie, że ów symbol dotyczył czynności dokonywanych przez uprawnionych odbiorców tych odpadów od skarżącej. W tej zatem sytuacji, należało:

- ustalić jakie dane w rocznych sprawozdaniach przekazane zostały marszałkowi województwa,

- ustalić czy spółka prowadziła ewidencję przekazywanych odpadów oraz zażądać przedstawienia takich danych za lata 2017 i 2018,

- ustalić na jakie konkretnie czynności – zdaniem skarżącego – wykorzystany został odpad. Zasady doświadczenia życiowego wskazują bowiem, że ponad 605 tysięcy Mg odpadu nie mogło zostać przetworzone w sposób niezauważony. W tym kontekście zatem, organ winien rozważyć, czy skoro taka ilość odpadu miała być wykorzystana do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych, to czy na terenie zakładu skarżącej spółki, istniało stosowne zapotrzebowania na tego rodzaju odzysk.

- ustalić warunki i zasady magazynowania i przekazywania odpadów obowiązujące u skarżącej spółki. Jest to w ocenie Sądu okoliczność szczególnie istotna jeśli się zważy, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze oraz na rozprawie skarżący twierdzi, że odpady tego typu są produkowane w sposób ciągły, a odbierane są okresowo. Zatem zupełnie prawdopodobne jest wyjaśnienie, że w okresie pomiędzy wyprodukowaniem a ich przekazaniem uprawnionym podmiotom, odpady te są magazynowane na ternu zakładu skarżącej spółki. W tym też kontekście winien organ ocenić okoliczności wynikające z załączonych do odwołania zdjęć pryzm. Fakt, że kontrola odbyła się w listopadzie 2018 r., wcale nie musi a priori wykluczać, że przedłożone zdjęcia obejmują odpady, o których mowa w KEO za lata 2017 i 2018. Z całą zaś pewnością zdjęcia – w razie potwierdzenia okoliczności podnoszonych przez skarżącą – uwiarygadniać kwestię magazynowania odpadów przez skarżącą, a w konsekwencji rodzi to konieczność ustalenia czy odpady co do których w KEO podane, że są odzyskane metodą R5, mogły być jedynie magazynowane przez spółkę celem przekazania podmiotom uprawnionym do odzysku metodą R5.

Zdaniem Sądu dopiero przeprowadzenie tych wszystkich czynności, pozwoliłoby na ustalenie rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego, co jest szczególnie istotne wobec zakwestionowania prawidłowości wniosków wysnutych przez organ I instancji jedynie w oparciu o dane wynikające z Kart Ewidencji Odpadów za lata 2017 i 2018. W sytuacji tak przyjętego stanu faktycznego, trudno nawet mówić o ustaleniach kontroli. W sprawie wystąpił jedynie formalny warunek stwierdzenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska naruszenia, tj. przeprowadzona była kontrola przewidziana w art. 197 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). Powołanie się na dane wynikające z KEO, nie stanowi natomiast "ustaleń kontroli".

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że o ile słusznie wskazał organ, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 7a k.p.a, albowiem dotyczy on rozstrzyganych na korzyść strony postępowania wątpliwości co do treści normy prawnej, o tyle rozważenie możliwości zastosowania art. 81a k.p.a. jest jak najbardziej możliwe. Dotyczy on bowiem nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Jeżeli takie wystąpią, organ będzie zobowiązany do zastosowania tego przepisu.

Kolejna kwestia to sprawa możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. Zdaniem organów wobec uznania, że stwierdzone naruszenie nie ma charakteru znikomego, zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, z tym jednak ograniczeniem, że jest ono właściwe wyłącznie w zakresie § 1 pkt 1 tego przepisu. Kodeks postępowania administracyjnego w § 1 pkt 1 art. 189f wymaga dla odstąpienia od nałożenia kary zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia. Przy tym jednak zauważyć trzeba, że w takim wypadku organ ma obowiązek odstąpienia od wymienia kary. Pozostałe jednostki redakcyjne tego przepisu nie uzależniają już odstąpienia od wymierzenia kary od tego czy waga naruszenia jest znikoma. Już w pkt 2 § 1 art. 189f wymieniona jest alternatywna przesłanka, której ziszczenie również obliguje organ do odstąpienia od wymierzenia kary. § 2 i 3 art. 189f wskazują zaś przypadki odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacjach innych niż określone w § 1. Tych jednak okoliczności (wymienionych w art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.) organ nie przeanalizował, co powoduje, że organ ponownie rozpatrując sprawę winien właśnie z uwzględnieniem tych przepisów rozważyć zasadność odstąpienia od wymierzenia kary.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyżej poczynione uwagi i przeprowadzi postępowanie zgodnie z powyższymi wskazaniami.

Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że rolą sądu nie jest rozstrzygnięcie sprawy za organ, ale kontrola działania organu stosownie do art. 3 p.p.s.a. Stąd nie mógł Sąd za organ ocenić dokumentów załączonych do skargi przez skarżącego. Rolą organu jednak będzie uwzględnienie tych dokumentów i ich ocena w kontekście zasadności oraz ewentualnie rozmiaru stwierdzonego naruszenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 2000 zł (wpis od skargi ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.),) orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.