Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 881/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1 pkt 8 lit. g
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Busku - Zdroju z dnia 30 kwietnia 2019 r. znak: [...] orzekającą o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, położonej w miejscowości Wolica, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] gm. Busko - Zdrój, realizowanego przez firmę: [...] Sp. z o.o. w Warszawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i przed Kolegium. W decyzji z dnia 26 lutego 2019 r. znak: [...] uchylającej w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Busku- Zdroju z dnia 14 grudnia 2018r. znak: [...] Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wyczerpująco i szczegółowo, w jaki sposób ustalono wysokość potencjalnej zabudowy, a także nie uwzględnił oddziaływania całego przedsięwzięcia ujętego jako skumulowane oddziaływanie poszczególnych anten. Ponownie rozpatrując sprawę. Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy w powyższym zakresie.

Odnosząc się do charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, Kolegium wskazało, że planowana inwestycja obejmująca budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składać się będzie z systemu antenowego zainstalowanego na wieży stalowej oraz zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych i transmisyjnych umieszczonych w szafach systemowych posadowionych pod wieżą. W skład systemu antenowego wchodzić będą: 3 anteny sektorowe (BSA 1059) pracujące w systemie GSM 900, LTE 900, WCDMA 900, LTE 1800 w azymucie 60°, 180°, 300° na wysokości 52,80 m n.p.t., moc pojedynczej anteny EIRP wynosi 11404W; 3 anteny sektorowe (BSA 1028) pracujące w systemie LTE 2100, UMTS 2100 w azymucie 60°, 180°, 300° na wysokości 52,80m n.p.t., moc pojedynczej anteny wynosi 7729W; 6 anten sektorowych (BSA 1064) pracujących w systemie L2600 w azymucie 60°, 180°, 300° na wysokości 47,00m n.p.t., moc EIRP dla pojedynczej anteny wynosi 6000W; oraz 7 anten radiolinii.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo dokonano analizy pod kątem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Uwzględniając wysokość zawieszenia anten i maksymalne pochylenie wiązki, a także azymuty promieniowania: 60°, 180° i 300°, inwestor przeanalizował możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania od pojedynczej anteny. Analiza wykazała, że dla wytyczonych maksymalnych pochylenia osi głównych wiązek promieniowania miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania. Przedmiotowa stacja znajduje się na terenie o charakterze miejskim:

- wzdłuż osi głównej promieniowania na kierunku 60° nie znajdują się żadne budynki, z możliwością potencjalnej zabudowy mieszkaniowej max do 10 m;

- wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania na kierunku 180° znajdują się budynki o charakterze wiejskim o wysokości nieprzekraczającej 4,0 m z możliwością potencjalnej zabudowy mieszkaniowej max do 10 m;

- wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania na kierunku 300° nie znajdują się żadne budynki z możliwością potencjalnej zabudowy mieszkaniowej;

Kolegium zaakceptowało i uznało więc za własne ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie miejsc dostępnych dla ludności dla obszaru objętego oddziaływaniem przedsięwzięcia, wskazując, że część działek, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zabudowane są budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Budynki te mają zróżnicowaną konstrukcję, przy czym najwyższe budynki mieszkalne mają maksymalnie dwie kondygnacje z zamieszkałym poddaszem. Kolegium przyjęło, że jedna kondygnacja to ok. 3 m, zatem mając na uwadze sposób ustalania warunków zabudowy dla budynków, gdzie uwzględnia się zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznało możliwość potencjalnej zabudowy terenów budynkami o wysokości do ok. 10 m.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXIV/258/2005 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 stycznia 2005 r. dla obszarów wsi Wolica Siesławska oznaczonych M,U-1, M,U-2, P, U, M, KD, KZ określono parametry zabudowy poprzez wskazanie, że wysokość budynków mieszkalnych - do dwóch kondygnacji, plus poddasze użytkowe; wysokość budynków związanych z działalnością usługową, w zależności od rodzaju realizowanej usługi i potrzeb inwestora, ale nie może przekraczać dwóch kondygnacji; garaże - jednokondygnacyjne; poziom podłogi parteru nie więcej niż 1,00 m od poziomu terenu. Z kolei dla terenu obejmującego część gruntów miejscowości Siesławice obowiązuje uchwała nr VII/98/2007 Rady Miejskiej w Busku- Zdroju z dnia 11 września 2007 r. zmieniająca uchwałę nr VII/64/2007 Rady Miejskiej w Busku- Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego część miasta Busko- Zdrój oraz część wsi Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów oraz Uchwała nr VII/64/2007 Rady Miejskiej w Busku- Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego część miasta Busko-Zdrój oraz część wsi Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów. Zgodnie z § 13 ust. 4 pkt 4 i pkt 7 dla terenu MN,U-1, MN,U-2 oraz MR,U-1 obowiązują następujące ustalenia: wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, przy czym ostatnia kondygnacja może występować na użytkowym poddaszu; poziom parteru nie więcej niż 1,0 m od poziomu terenu.

Zdaniem Kolegium zatem, zarówno na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i na terenach nim nie objętych potencjalna zabudowa może osiągnąć maksymalnie wysokość do 10 m. Natomiast obszar oddziaływania pól o poziomie gęstości mocy przekraczającym 0,1 W/m2 dla anten sektorowych BSA 1059, BSA 1028 i BSA 1064 przy maksymalnym pochyleniu wiązki nie przekroczy poziomu 28,4 m nad poziom terenu.

W ocenie Kolegium, przewidziana w najgorszym wariancie odległość głównej osi wiązki promieniowania do miejsc dostępnych dla ludzi na wysokości 28,4 m nie pozwala na zakwalifikowanie przedsięwzięcia do znacząco oddziaływujących na środowisko w rozumieniu przepisów. Przy takim parametrze ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji odnośnie zagospodarowania terenu były wystarczające. Skoro w odległości do 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności planowane przedsięwzięcie nie może być zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc i nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego względu nie zostały naruszone przepisy § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Kolegium wskazało, że o powyższym świadczą również: wniosek inwestora, karta informacyjna przedsięwzięcia, analiza środowiskowa stacji bazowej, jak i pismo inwestora z dnia 29 marca 2019 r. W analizie inwestor przedstawił tabelę z obliczeniami mocy EIRP dla pojedynczego sektora (nadajnika) z uwzględnieniem tolerancji danych wejściowych oraz podaniem mocy nadajnika. Przedstawił również obliczenia mocy EIRP dla anten radioliniowych z uwzględnieniem tolerancji danych wyjściowych oraz określeniem danych producenta i typów planowanych anten. Analiza rozkładu pól wokół planowanej inwestycji wykazała brak miejsc dostępnych dla ludzi, w których występuje przekroczenie określonych przepisami dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego. Analiza taka została przeprowadzona przez inwestora dla najbardziej niekorzystnego z punktu widzenia ochrony ludzi i środowiska wariantu. Inwestor zaplanował wysoki maszt dla przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. o wysokości 54,45 m n.p.t. Obliczenia wykonał dla minimalnej i maksymalnej wartości pochylenia anteny. Wskazanymi danymi związany jest zarówno inwestor jak i organ rozpoznający przedmiotowy wniosek. Kolegium podkreśliło, że wyspecjalizowany w ochronie środowiska organ - Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska - nie uznał, aby planowana inwestycja stanowiła przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 3 września 2018 r.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, w ocenie Kolegium, dokonywał badania danych zawartych we wniosku i uznał, że z uwzględnieniem konkretnych danych podanych przez inwestora przedsięwzięcie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, umarzając postępowanie. W tym miejscu podkreślić należy, nawiązując do zarzutów odwołania, że rozstrzygnięcie to nie stanowi jednak zwolnienia z badania inwestycji pod kątem zachowania norm ochrony środowiska na etapie późniejszym.

Podsumowując, Kolegium przytoczyło treść art. 105 k.p.a. i uznało, że rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji jest trafne. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem zarówno okoliczności faktyczne związane z rodzajem planowanego przedsięwzięcia, jak i prawidłowo dokonał wykładni obowiązującego prawa. Przy tym prawidłowo przeanalizował zgromadzoną w sprawie dokumentację i dokonał samodzielnej i trafnej oceny, dochodząc do wniosku, że omawiane przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z tego względu nie naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich - społeczności miejscowości Wolica, Kolegium wyjaśniło, że protest społeczny mieszkańców nie stanowi przeszkody prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wywiódł M.L., zarzucając powyższej decyzji:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia wniosków dowodowych strony i konsultacji oraz ustalenia faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) emitowanego przez anteny instalowane na planowanej inwestycji, przeprowadzenia analizy zasięgów pól elektromagnetycznych emitowanych przez te anteny oraz przeprowadzenie analizy poprawności zastosowanych przez inwestora obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej w odniesieniu do planowanych stacji bazowych telefonii komórkowej, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gołosłownych wyjaśnieniach inwestora oraz stronniczych dowodach przedstawionych przez inwestora;

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ podejmując tę decyzję, a w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonej decyzji do okoliczności, na które wskazywała strona w przedmiotowej sprawie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności: brak podania faktycznej mocy EIRP anten objętych analizą przekazaną rzez inwestora, brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem, czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora, brak poprawnej analizy udowadniającej, iż inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, zbyt powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dalece idącą stronniczość, polegającą na pominięciu, że dla oceny oddziaływania analizowanej inwestycji na środowisko istotne znaczenie miało wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach;

- uzasadnionego interesu osób trzecich społeczności miejscowości Wolica poprzez ustalenie braku naruszeń ochrony osób trzecich i pominięcie protestów mieszkańców, przyjmując, że przepisy dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich znajdą zastosowanie dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę - podczas gdy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę mieszkańcy ci zostaną pozbawieni możliwości zaskarżenia pozwolenia na budowę - jako nie posiadający statusu strony postępowania;

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i miało wpływ na utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji poprzez błędne zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia i uznanie, że inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa i przyjęcie, że planowana inwestycja nie podlega warunkom i wymaganiom dotyczącym ładu przestrzennego, naruszenie chronionego prawem interesu skarżących, jako interesu osoby trzeciej poprzez pominięcie kwestii wpływu inwestycji na zdrowie fizyczne i psychiczne oraz sferę majątkową skarżących.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że organ odwoławczy nie ocenił w wystarczającym stopniu, czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko w świetle kryterium mocy promieniowej izotropowej wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego tej anteny.

Skarżący wskazał, że przepisy rozporządzenia obligują do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia. Wprawdzie w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mowa jest o wyznaczeniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny, ale już § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewiduje sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub

zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, gdy planowane przedsięwzięcie nie osiągnęło progów określonych w ust. 1.

Zdaniem skarżącego, w tym zakresie organy obu instancji nie wypowiedziały się merytorycznie. Jakkolwiek można domniemywać, że organ odwoławczy podziela konieczność uwzględnienia sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, to jednak wypowiedź w tym zakresie powinna być wyartykułowana w sposób jasny.

Ponadto, organy obu instancji stwierdzając w swoich decyzjach, że projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie poczyniły własnych ustaleń faktycznych, uzasadniając swoją ocenę powołały się na dokumentację przedstawioną przez inwestora, nie wskazując, czy i z jakich względów uznały ją za wiarygodną, jako przedłożony dowód w sprawie, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie sprawdził warunków technicznych planowanej inwestycji i w żadnym stopniu nie ustosunkował się do przedstawianych przez skarżącego żądań, ograniczając swoje postępowanie jedynie do bezkrytycznego zatwierdzenia wniosku inwestora, zaś wydając decyzję nie miał na względzie słusznego interesu strony postępowania, nie podjął działań zmierzających do ugodowego zakończenia sprawy między zainteresowanymi rozstrzygnięciem stronami. W konsekwencji postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a wydanie decyzji nastąpiło bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy w oparciu tylko i wyłącznie o przesłanki wskazane przez inwestora bez rozważenia interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. uczestnicy postępowania R.L. i G.G. przyłączyli się do skargi. Pełnomocnik Spółki [...] Sp. z o.o. (daw. firma [...] Sp. z o.o.) wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga M.L. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w całości w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 87/10 obręb Wolica, gm. Busko-Zdrój wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Podstawę prawną decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., niemniej ocenę, że postępowanie administracyjne w ww. sprawie stało się bezprzedmiotowe determinowała ocena prawnomaterialna wniosku inwestora dokonana przez organy w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową".

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1), przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2).

Kluczowym zatem było w kontrolowanej obecnie sprawie ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie do art. 74 ust. 1 ustawy środowiskowej, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć m.in. w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - kartę informacyjną przedsięwzięcia (pkt 1), zaś w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - kartę informacyjną przedsięwzięcia (pkt 2).

Rozstrzygające dla zasadności przedłożenia ww. dokumentów jest ocena, czy w sprawie istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, przy czym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej), zaś planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej). Na mocy art. 64 ust. 2 ustawy środowiskowej, postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, wydaje się po zasięgnięciu opinii m.in. organów wymienionych w art. 78 ust. 1 ustawy środowiskowej tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska; państwowego wojewódzkiego/powiatowego inspektora sanitarnego i organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Organ prowadzący postępowanie jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia przy uwzględnieniu stanowisk organów opiniujących.

W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji jako właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju i Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kielcach (wcześniej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie) o wydanie wymaganych opinii. Nastąpiło to pismami z dnia 15 czerwca 2018 r. (k. 139-141 akt. adm.), do których załączone zostały: wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z jego uzupełnieniem, analizą środowiskową i wypisem z rejestru gruntów oraz karta informacyjna przedsięwzięcia. Pismami z dnia 25 czerwca 2018 r. (k. 183 akt adm.), 2 lipca 2018 r. ( k. 180 akt. adm.) i 5 lipca 2018 2018 r. (k. 211 akt adm.), odpowiednio Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach i Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kielcach wyraziły opinie, zgodnie z którymi dla planowanego przedsięwzięcia nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Jednakże z uwagi na stanowisko organu pierwszej instancji, że planowane przedsięwzięcie spełnia kryteria określone w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), zwanego dalej też "rozporządzeniem", z uwagi na to, że wiązki promieniowania pochodzące od anten promieniujących w azymutach 600, 1800 i 3000 mają przebiegać nad terenami (przyszłej) zabudowy mieszkaniowej osiągną odległość bezpośredniego oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności, położone w promieniu 300 m od środka elektrycznego systemów antenowych promieniujących na ww. azymutach, Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój zwrócił się ponownie do ww. organów o wydanie opinii w kontekście przedłożonego wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jego załączników (pisma z dnia 17 lipca 2018 r. – k. 212, 215 i 218 akt adm.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r. (k. 225 akt adm.) zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie dokumentacji, dostrzegając konieczność złożenia przez inwestora uzupełnionej karty informacyjnej przedsięwzięcia w zakresie określonym tym pismem. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju zasygnalizował konieczność skorygowania przez inwestora klasyfikacji przedsięwzięcia i jednoczesnego uzupełnienia karty informacyjnej i przedłożenia właściwego wniosku z kartą temu organowi (k. 222 akt adm.). Natomiast Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kielcach podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 5 lipca 2018 r. (k. 231 akt. adm.).

Przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. inwestor przedłożył poprawioną kwalifikację przedsięwzięcia oraz poprawioną kartę informacyjną przedsięwzięcia, które organ pierwszej instancji przedstawił do zaopiniowania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Kielcach i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Busku-Zdroju (k. 257 i 258 akt adm.) z pominięciem Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Następnie pismem z dnia 3 września 2018 r. (k. 261 akt adm.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Opinii nie wyraził Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju. Organ pierwszej instancji wydał w dniu 14 grudnia 2018 r. decyzję o umorzeniu postępowania w całości w sprawie. Na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 26 lutego 2019 r., uchylającej w całości ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Busku-Zdroju, ten ostatni organ zobowiązał inwestora do złożenia pisemnych wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji w zakresie określenia, w jaki sposób ustalono wysokość potencjalnej zabudowy dla obszaru objętego niniejszym postępowaniem z uwzględnieniem identyfikacji stanu zagospodarowania i numerów działek znajdujących się w stosownych odległościach od środka elektrycznego anten, w osi głównej ich wiązek, a także określenia oddziaływania całego przedsięwzięcia ujętego jako skumulowane oddziaływanie poszczególnych anten. Przy piśmie z dnia 29 marca 2019 r. (k. 334) inwestor przedłożył dokument – Analizę środowiskową – uzupełniając wniosek – w związku z wezwaniem do określenia oddziaływania całego przedsięwzięcia wraz z przedstawieniem skumulowania poszczególnych anten. Organ pierwszej instancji nie przedstawił dokumentu do zaopiniowania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Kielcach, Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Busku-Zdroju ani Dyrektorowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kielcach i w dniu 30 kwietnia 2019 r. ponownie orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Takich czynności procesowych nie podjęło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu 22 sierpnia 2019 r.

W ocenie Sądu, w kontekście przywołanych przepisów ustawy środowiskowej, nie do zaakceptowania jest powyższy sposób procedowania organów. Z uwagi na obowiązek zasięgnięcia opinii ww. organów w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niewywiązanie się z tego obowiązku stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie organ pierwszej instancji dostrzegał konieczność zaopiniowania przedkładanych przez inwestora dokumentów w związku z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niemniej nie wywiązał się z obowiązku ustawowego w pełni, a uchybienie to zaaprobowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, w każdym razie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje wyjaśnień w tym zakresie (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak możliwości kwestionowania postanowień organów współdziałających oraz niewiążący charakter ich opinii nie zwalniają organów współdziałających z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim może to być przydatne dla określania zakresu raportu oddziaływania na środowisko, a wcześniej rozstrzygania o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ ma także obowiązek uzasadnienia zajętego stanowiska w sprawie, gdy nie podziela stanowiska organu współdziałającego. Tym bardziej budzi zastrzeżenia Sądu okoliczność niezasięgnięcia opinii ww. to, że przedłożony przy piśmie inwestora z dnia 29 marca 2019 r. dokument (Analiza środowiskowa) dotyczy określenia oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia ujętego jako skumulowane oddziaływanie poszczególnych anten. Ocenę prawną treści tego dokumentu w kontekście możliwości kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, poprzedzić powinno zasięgnięcie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju oraz Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Powyższe naruszenia nie były wyłączną podstawą wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Należy bowiem zauważyć, że – co zresztą wynika z ustaleń poczynionych przez organy – w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia znajdować się mają działki gruntu położone na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również działki położone na terenie nie objętym ustaleniami planu miejscowego, a zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że budynki te mają zróżnicowaną konstrukcję, przy czym budynki mieszkalne są wykonane jako dwukondygnacyjne z zamieszkałym poddaszem.

Ponadto w oparciu o ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (teren obejmujący część gruntów miejscowości Wolica – uchwała z dnia 28 stycznia 2005 r. Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr XXIV/258/2005 (dalej jako "MPZP nr 1") i teren obejmujący część gruntów miejscowości Siesławice – uchwała nr VII/64/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. i zmieniająca ją uchwała z dnia 11 września 2007 r. Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr VIII/98/2007 (dalej jako "MPZP nr 2")) organ pierwszej instancji ustalił, że dla całego obszaru objętego oddziaływaniem przedsięwzięcia istniejąca i potencjalna zabudowa nie może przekraczać trzech kondygnacji, przy czym ostatnia kondygnacja może występować na użytkowym poddaszu, Oceniając, że każda kondygnacja to wysokość ok. 3 m z uwzględnieniem poziomu podłogi parteru, która nie może znajdować się wyżej niż 1 m od poziomu terenu określono wysokość 10 m od poziomu terenu, ponad którą nie będą występować miejsca dostępne dla ludności.

W konsekwencji oceny, czy w odległościach wynikających z rozporządzenia znajdują się miejsca dostępne dla ludności dokonano przy uwzględnieniu okoliczności zabudowy mieszkaniowej istniejącej i potencjalnej o wysokości maksymalnie 10 m.

Tymczasem, po pierwsze, z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część gruntów Wola Siesławska wynika, że tereny znajdujące się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, oznaczone w MPZP nr 1 symbolem M,U-1 M,U-2, P,U,M to tereny, na których określono parametry zabudowy nie tylko w zakresie wysokości budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji plus użytkowe poddane i poziom podłogi parteru nie wyżej niż 1 m od poziomu terenu, ale również w zakresie nachylenia połaci dachu tj. na terenach tych w budynkach mieszkalnych dachy o nachyleniu połaci 300 – 450. Podobnie zgodnie z MPZP nr 2, tereny znajdujące się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji to tereny oznaczone symbolem MN,U-2 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i MR,U-1 (zabudowa zagrodowa oraz zabudowa związana z działalnością usługową lub inną nieuciążliwą aktywnością gospodarczą), gdzie określono wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, przy czym ostatnia kondygnacja może występować na użytkowym poddaszu; poziom podłogi parteru nie więcej niż 1,0 m od poziomu terenu; w budynkach dachy o nachyleniu połaci 30° do 45°.

Zatem założenie przez inwestora, a za nim - przez organy administracji orzekające w tej sprawie, że istniejąca lub potencjalna zabudowa mieszkalna na tym terenie może osiągać wysokość maksymalnie 10 m budzi istotne wątpliwości, skoro w budynkach mieszkalnych nachylenie połaci dachu wynosić może od 30° do 45°. Ustalenie organów, że w takiej sytuacji budynki mieszkalne będą osiągać wysokość maksymalnie 10 m rodzi istotne wątpliwości, których nie dostrzegły organy obu instancji. Takie założenie mogłoby być uzasadnione, gdyby w budynkach mieszkalnych przewidziano dachy płaskie, co jednak w świetle obowiązujących przepisów prawa miejscowego jest niedopuszczalne. Organy w kontekście przepisów prawa miejscowego nie dokonały wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji zaakceptowały stanowisko inwestora, że wysokość budynków mieszkalnych nie przekroczy 10 m, co przełożyło się na ustalenie, że w odległościach wynikających z rozporządzenia występują miejsca dostępne dla ludności, a w rezultacie, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć z §2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Ponadto, jak wyżej wskazano, w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia znajdują się działki gruntu położone na obszarze, na którym nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że budynki te mają zróżnicowaną konstrukcję, przy czym budynki mieszkalne są wykonane jako dwukondygnacyjne z zamieszkałym poddaszem. Należy jednak zauważyć, że realizując wytyczne decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zawarte w decyzji z dnia 26 lutego 2019 r., Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wezwał inwestora m.in. do określenia, w jaki sposób ustalono wysokość potencjalnej zabudowy dla obszaru objętego niniejszym postępowaniem z uwzględnieniem identyfikacji stanu zagospodarowania i numerów działek znajdujących się w stosownych odległościach od środka elektrycznego anten, w osi głównej ich wiązek. Nadto także w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wskazano na konieczność ustalenia, czy dla działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, zgłoszenia zamiaru budowy obiektu nie wymagającego pozwolenia na budowę. Do tych wszystkich kwestii inwestor odniósł się bardzo lakonicznie w piśmie z dnia 29 marca 2019 r., powołując się wyłącznie na § 6 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (bez wskazania, której uchwały) w zakresie wysokości budynków mieszkalnych i tych związanych z działalnością usługową na terenie oznaczonym symbolem M,U-2, przy przyjęciu wysokości każdej z trzech kondygnacji jako 3 m z zapasem 1 m na fundament. Pominięte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego zarówno przez inwestora jak i przez organy orzekające w sprawie ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego MPZP 1 i MPZP 2 dotyczące nachylenia połaci dachu na terenach położonych w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Również odnośnie terenów, gdzie nie obowiązują plany miejscowe, organy obu instancji z naruszeniem zasad postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.) nie zobowiązały inwestora do wyjaśnień - ale także we własnym zakresie, korzystając z dostępnych uprawnień procesowych, nie doprowadziły do uzupełnienia materiału dowodowego – w zakresie prawomocnych decyzji związanych ze sposobem wynikającego z tych decyzji zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia organu pierwszej instancji, że budynki na tym terenie mają zróżnicowaną konstrukcję, przy czym budynki mieszkalne są wykonane jako dwukondygnacyjne z zamieszkałym poddaszem nie jest wystarczające w kontekście powyższych rozważań.

Postępowanie organów administracji dotknięte uchybieniami przedstawionymi powyżej godzi w zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pobieżna analiza materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia istotnych dla wyniku sprawy czynności dowodowych, pominięcie działań związanych z uzyskaniem opinii wyspecjalizowanych organów, w kontekście charakteru przedmiotowej inwestycji, parametrów urządzeń antenowych i oporu lokalnej społeczności, niewątpliwie nie rodzi zaufania uczestników postępowania do ww. organów władzy publicznej.

W konsekwencji zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji, wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., albowiem przedwczesna okazała się ocena tych organów co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku (punkt I).

O kosztach postępowania, które wyniosły 200 zł., Sąd orzekł (punkt II) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności doprowadzą do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wyeksponowanym przez Sąd, a następnie wystąpią o opinie właściwych organów zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.