Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 549/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w całości
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 23a ust. 3 i 2, 3 i 5, art. 3 pkt 16, art. 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1  art. 68 ust. 1, art. 1 lit. i
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego A. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIA

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...]: przyznającą w punkcie I. N.S. prawo do świadczeń rodzinnych w postaci dodatku dyferencyjnego na okres od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 30 września 2017 r., tj.: zasiłku rodzinnego na dzieci L. S. i A. S. w kwotach po 124,00 zł miesięcznie;

odmawiającą w punkcie II. N.S. prawa do świadczeń rodzinnych w postaci dodatku dyferencyjnego na okres od dnia 1 do 31 października 2017r., tj.: zasiłku rodzinnego na dzieci L. S. i A. S. w kwotach po 124,00 zł miesięcznie;

odmawiającą w punkcie III. N.S. prawa do świadczeń rodzinnych w postaci dodatku dyferencyjnego na okres od 1 stycznia 2017r. do dnia 31 października 2017 r., tj.: dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci L. S. i A. S.

W motywach powyższej decyzji organ II instancji wskazał, co następuje.

Skarżąca N.S. domagała się ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2016/2017. Organ I instancji uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż nastąpiło przemieszczenie w granicach Unii Europejskiej, co ustalono na podstawie dokumentów dotyczących wykonywania działalności zawodowej przez M. S. na terytorium Norwegii w okresie od 2006 r. Natomiast N.S. jest traktowana jako osoba nie wykonująca żadnej działalności zawodowej. Polska jest natomiast krajem zamieszkania N.S. i wspólnych dzieci, tj. L. S. mającej 11 lat i A. S. lat 10. Organ ustalił, że dochód składającej się z trzech osób rodziny N.S. wyniósł w 2015 r. 12.600 zł, czyli 1.050 zł na rodzinę oraz 350 zł na osobę miesięcznie. Z uwagi na fakt, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 22 grudnia 2015 r. zostały zasądzone od M. S. na rzecz obu jego córek L. i A. alimenty, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci nie przysługiwał. Przysługiwał natomiast skarżącej dodatek dyferencyjny wynikający z porównania świadczeń rodzinnych norweskich i polskich. Na podstawie informacji z instytucji norweskiej Oran I instancji ustalił, że M. S. uprawniony jest od 1 stycznia 2017 r. do świadczeń rodzinnych w Norwegii na dzieci L. i A. S. w wysokości 970 NOK miesięcznie na każde dziecko, co po przeliczeniu wynosi 480, 34 zł miesięcznie.

Rozpatrując odwołanie N.S. od decyzji organu I instancji Kolegium ustaliło, że odwołująca się z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2016/2017 wystąpiła w dniu 26 stycznia 2017 r., a do wniosku dołączyła wyrok z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I C 2592/15, którym zostało rozwiązane przez rozwód małżeństwo N.S. i M. S. Jednocześnie Sąd Okręgowy w Kielcach zasądził od M. S. na rzecz każdej z jego córek po 850 zł alimentów miesięcznie. Dochód odwołującej się z tytułu alimentów w 2015 r. wyniósł 12.600 zł. Z zaświadczenia z PUP w Skarżysku-Kamiennej wynika natomiast, że N.S. jest osobą trwale bezrobotną, a od 31 lipca 2006 r. nie posiada prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Następnie organ II instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L Nr 166 z 30 kwietnia 2004 r. str. 1 z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 883/2004), w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny z różnych tytułów, mają zastosowanie zasady pierwszeństwa określone w tym przepisie. Kolejność pierwszeństwa jest następująca:

a) w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania;

b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych:

i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym;

ii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymywania emerytur lub rent: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw;

iii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci.

Według natomiast art. 68 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim, kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania.

Z przytoczonych przepisów i ustalonych okoliczności faktycznych sprawy wynika zdaniem organu, że Marszałek Województwa zasadnie uznał, że Norwegia jest krajem, który w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ustalenia i wypłaty świadczeń rodzinnych na dzieci L. i A. S. , z uwagi na fakt, że ojciec dzieci jest zatrudniony w Norwegii. Polska natomiast jest krajem, który jest zobowiązany do wypłaty różnicy pomiędzy świadczeniami przysługującymi w Polsce i w Norwegii. Ponieważ kwota wnioskowanych przez stronę świadczeń rodzinnych w Polsce, tj. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz świadczenia wychowawczego na każdą z córek jest wyższa niż w Norwegii (w Polsce 624 zł w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2017 r., (tj. 124 zł zasiłku wychowawczego i 500 zł świadczenia wychowawczego), w okresie od 1 września do 30 września 2017 r. - 724 zł (oprócz w/w świadczeń jeszcze dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz od 1 października do 31 października 2017 r. - 124 zł (z tytułu zasiłku rodzinnego), natomiast w Norwegii pobierane przez M. S. świadczenie wynosi 480,34 zł na każdą z córek), to zasadnie organ I instancji przyznał stronie wnioskowany zasiłek rodzinny oraz dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Organ zauważył też, że kwota przewyższenia sumy świadczeń na dzieci przysługujących w Polsce na tymi, które przysługują w Norwegii, pozwoliła na przyznanie wnioskodawczyni odrębną decyzją świadczenia wychowawczego w części w postaci dodatku dyferencyjnego. Ponieważ na październik 2017 r. N.S. nie miała w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji ustalonego uprawnienia do świadczenia wychowawczego, to w tym miesiącu kwota świadczeń norweskich przewyższa kwotę świadczeń polskich, przez co zasadnie organ odmówił przyznania świadczeń rodzinnych w postaci dodatku dyferencyjnego, tj. zasiłku rodzinnego na córki w październiku 2017 r. Jeśli jednak wnioskodawczyni złoży wniosek o świadczenia wychowawcze na córki na nowy okres zasiłkowy i je otrzyma, to dodatek dyferencyjny zostanie jej przyznany również na okres 1 - 31 października 2017 r.

Organ II instancji stwierdził też, że w sprawie zostało spełnione kryterium uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego, a tym samym również do przyznania dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Dochód rodziny wnioskującej wyniósł bowiem w 2015 r. 12.600 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało miesięcznie kwotę 350 zł.

Organ wyjaśnił następnie, że nie było podstaw do przyznania odwołującej się dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, ponieważ zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2016.1518 ze zm., dalej u.ś.r.) dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ:

1)drugi z rodziców dziecka nie żyje;

2)ojciec dziecka jest nieznany;

3)powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone.

Ponieważ N.S. ma zasądzone alimenty od byłego męża na rzecz ich wspólnych córek po 850 zł miesięcznie na rzecz każdej z nich i nie zachodzą przypadki wymienione w przytoczonym przepisie, to wskazany dodatek jej nie przysługuje.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że poza jego kognicją jest okoliczność, czy były mąż odwołującej się przekazuje jej otrzymywane w Norwegii świadczenia otrzymywane na ich wspólne córki. W szczególności sprawa tzw. uwolnienia świadczenia z zagranicy, czyli wystąpienia przez organ I instancji do odpowiedniego organu zagranicznego o wypłatę przyznanych świadczeń bezpośrednio rodzicowi wychowującemu dzieci należąca do właściwości Marszałka Województwa, nie może być oceniana przez SKO w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła N.S. w zakresie, w jakim odmawia się jej pełnego zasiłku na dzieci.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ I instancji wciąż dostarcza jej tożsame dla niej decyzje, nie uwzględniając argumentów, które konsekwentnie podtrzymuje od początku postępowania. Podniosła w szczególności, że jej były maż podaje, iż nie pobiera w Norwegii świadczeń na dzieci, natomiast po zakończeniu spraw o alimenty, których nie uiszcza, w postępowaniu administracyjnym podaje, że zasiłek pobiera w pełnej wysokości. W ten sposób przyznaje się skarżącej tylko wyrównanie, choć to na nią spada wyłącznie opieka nad dziećmi. Podniosła, że żyje z pomocy znajomych, gdyż organy administracji nie uwzględniają oświadczeń jej byłego męża składanych w toku postępowania rozwodowego o niepobieraniu przez niego zasiłku. Sąd Okręgowy nie może ściągnąć alimentów za granicą, gdyż dłużnik nie ma wystarczającego dochodu, albowiem zasiłek nie jest pobierany. Skarżąca wyraziła niezrozumienie powodów, dla których zachodzi sytuacja, że skoro rozwód został orzeczony z winy jej męża, który zostawił ją z małymi dziećmi, nie interesuje się nimi, nie opiekuje i nie płaci alimentów, jest traktowany jako członek rodziny, który ma prawo pobierać na dzieci świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 t.j.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zwanej dalej p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. lub w innych przepisach. Jednocześnie, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego Sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi także z powodu uchybień innych niż te, które zostały przytoczone przez skarżącego, w tym również jest zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu pomimo braku w skardze wniosku w tym zakresie, jeżeli stwierdzi zaistnienie okoliczności określone w art. 156 Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ doszło w niej do utrzymania w mocy decyzji wydanej przez Marszałka Województwa z naruszeniem przepisów o właściwości, a także z rażącym naruszeniem prawa, co prowadzi do stwierdzenia nieważności obu tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie i piśmiennictwie na tle właściwości ustawowej organów rozróżnia się właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest naruszenie przez organ administracji każdego rodzaju właściwości, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ niewłaściwy.

Bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy administracji swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z treści art. 19 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten jest bezpośrednio związany z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i sformułowaną na gruncie postępowania administracyjnego w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to dla organów konieczność dokonywania kontroli i przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie postępowania administracyjnego, zarówno w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, czy w postępowaniach nadzwyczajnych. Przystępując do rozpoznania sprawy każdy z organów jest więc zobligowany w pierwszej kolejności dokonać z urzędu oceny swojej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym przedmiocie (właściwość rzeczowa), do rozstrzygania określonej kategorii spraw na danym obszarze kraju (właściwość miejscowa), a w przypadku rozpoznania środka zaskarżenia - do rozstrzygnięcia danej sprawy w trybie odwoławczym (właściwość instancyjna). Tylko bowiem pozytywna ocena dokonana w powyższym zakresie uprawnia organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, a w przypadku sporu co do właściwości - podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania w sprawie jego rozstrzygnięcia. Wkroczenie bowiem w zakres właściwości innego organu i rozstrzygnięcie sprawy nienależącej do zakresu swej właściwości stanowi, jak już wyżej wskazano, kwalifikowane naruszenie przez organ prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważną jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawą uznania właściwości Marszałka Województwa w niniejszej sprawie, co zostało zaakceptowane przez SKO rozpatrujące odwołanie od decyzji z dnia [...], było uznanie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 23a u.ś.r. Tymczasem w ocenie Sądu, przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, w związku z czym wadliwe było prowadzenie postępowania w tym trybie. Formułując taki pogląd Sąd podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2017 r., II SA/Łd 143/16, którego zasadnicze tezy należy przytoczyć.

Zgodnie z art. 23a ust. 3 w zw. z ust. 2 u.ś.r., w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje on decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po uprzednim uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 6 w zw. z ust. 5 u.ś.r.).

Działając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd z urzędu stwierdził, że przytoczone przepisy nie mają zastosowania w sytuacji skarżącej, skoro ani ona, ani jej obie córki nie przebywają za granicą, zaś jej były mąż nie jest członkiem rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż od dnia 2 sierpnia 2016 r. małżeństwo M. S. i N.S. zostało prawomocnie rozwiązane przez rozwód orzeczony wyrokiem Sadu Okręgowego w Kielcach z dnia 14 czerwca 2016 r., w sprawie I C 2592/16. Ponieważ istotą koordynacji zabezpieczenia społecznego jest uniknięcie kumulacji świadczeń, ale także ochrona osób uprawnionych przed bezpodstawnym pozbawieniem prawa do świadczeń obywatela Polski, kluczową kwestią, którą należało w sprawie rozstrzygnąć, było należyte wyjaśnienie użycia w przepisach art. 23a u.ś.r. pojęcia "rodziny" i "osoby uprawnionej". Tylko bowiem wówczas, gdy świadczenie przysługiwałoby ojcu dziecka na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, można rozważać, czy wchodzi w grę koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Dotyczy ona bowiem członków rodziny i osób uprawnionych na gruncie prawa polskiego.

Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 16 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka (...); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Dlatego stosowanie tego pojęcia również winno zwrot ten uwzględniać. Oczywistym jest zatem to, że w omawianym przepisie chodzi o rodzinę, którą tworzą aktualni, a nie byli małżonkowie, a także rodzice dziecka pozostający w nieformalnym związku (nadal mogą to być rozwiedzeni małżonkowie), pod warunkiem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, w ramach którego wychowują wspólne dzieci. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide wyroki NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11, dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 627/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 lipca 2013, sygn. akt II SA/Bd 550/13, WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 715/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wynika stąd, że były małżonek nie należy do rodziny swojego dziecka, jeżeli nie prowadzi z nim wspólnie gospodarstwa domowego.

Na taką wykładnię pojęcia rodziny wskazują też przepisy regulujące uprawnienia do zasiłku rodzinnego. Stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). To oznacza, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu od np. od świadczenia alimentacyjnego, choć nie ulega wątpliwości, że otrzymane świadczenia muszą być przeznaczone na dziecko, bowiem taki jest ich cel. Oczywistym jest również to, że w przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska została pozostawiona obojgu rodzicom, to wówczas uprawniony do świadczeń rodzinnych jest ten rodzic, u którego dzieci mieszkają, a dopiero wówczas, gdy rozwiedzeni małżonkowie nadal mieszkają razem i nadal prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, decyduje to, kto pierwszy z rodziców złoży wniosek (chyba, że taki wniosek składają jednocześnie oboje rodzice na jednym formularzu).

W niniejszej sprawie z wyroku rozwodowego wynika, że władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom, ale wykonywanie tej władzy przez M. S. zostało ograniczone do współdecydowania o istotnych sprawach w życiu córek, w tym co do wyboru szkoły, kierunku kształcenia, leczenia w razie poważniejszych chorób. Niesporne jest też, że obie córki M. i N. zamieszkiwały i dalej zamieszkują z matką w Polsce, o czym świadczy choćby fakt zasądzenia od M. S. na rzecz jego córek alimentów płatnych do rąk ich matki – N.S. . Oznacza to, że rodzinę skarżącej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stanowią N.S. oraz jej córki L. i A. S.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że były mąż skarżącej w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc w świetle ustawodawstwa polskiego, nie jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na ich wspólne córki, w związku z czym nie dochodzi w sprawie do kumulacji praw do świadczeń rodzinnych w dwóch krajach podlegających ustawodawstwu unijnemu. Nie mają zatem zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem nie został spełniony żaden z warunków, o których mowa w przepisach art. 23a u.ś.r. Innymi słowy skoro potencjalny beneficjent świadczeń nie jest uprawniony do tych świadczeń w jednym z dwóch państw, w których zastosowanie mają przepisy unijne, to oczywistym jest to, że koordynacja nie ma miejsca. Prawo unijne wchodzi bowiem w grę tylko i wyłącznie wtedy, gdy przepisy każdego z krajów podlegających ustawodawstwu wspólnotowemu będą miały zastosowanie, zaś koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego będzie miała na celu ustalenie, które prawo krajowe danego Państwa Członkowskiego będzie miało pierwszeństwo. Zasada ta wynika wprost z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. Przepis ten określa zasady pierwszeństwa w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny. Jego zastosowanie ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy dochodzi do zbiegu ustawodawstw przynajmniej dwóch Państw Członkowskich i tylko wtedy, gdy zbieg przepisów dotyczy udzielania świadczeń rodzinnych dla tych samych członków rodziny, w rozumieniu art. 1 lit. i ww. rozporządzenia. Zgodnie tym przepisem określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Jeżeli jednak ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Natomiast w sytuacji, gdy na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty.

Z powyższego wynika, że także przepisy cytowanego rozporządzenia, definiując pojęcie "członka rodziny" uzależniły spełnienie tego warunku od prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Skoro zatem były mąż skarżącej nie spełnia żadnego z tych warunków, to znaczy, że również w rozumieniu ww. rozporządzenia unijnego, nie może on być traktowany jako rodzina swojej byłej żony i ich wspólnych córek. Nie może on być zatem postrzegany, jako "osoba uprawniona" w rozumieniu przepisów art. 23a u.ś.r. Jedyną osobą uprawnioną w Polsce do świadczeń rodzinnych na L. i A. S. jest ich matka N.S.

Powyższe rozważania wskazują, że wykluczone było w sprawie zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji Marszałek Województwa po otrzymaniu z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skarżysku-Kościelnym w trybie art. 23a ust. 1 u.ś.r. wniosku N.S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, nie był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 23a ust. 1 i ust. 4 u.ś.r., lecz powinien na podstawie art. 23a ust. 7 pkt 1 u.ś.r. przekazać sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W konsekwencji decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] dotknięta była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Brak bowiem było spełnienia jakichkolwiek przesłanek z przepisów art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc brak było jakichkolwiek podstaw do orzekania przez Marszałka w sprawie prawa N.S. do świadczeń rodzinnych na córki L. i A. S., a nadto Marszałek nie był właściwy do orzekania w sprawie przyznania, bądź odmowy przyznania takich świadczeń. Nie dostrzegając tego i utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, SKO rażąco naruszyło prawo. Konsekwencją takich wad było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Marszałek Województwa wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając wszystkie powyższe uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej orzeczono w pkt II postanowienia na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715).