Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2949/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 1 ust. 1, § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1268/17 w sprawie ze skargi P. H., A. H., A. H. i J. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. H., A. H., A. H. i J. M. solidarnie na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1268/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. H., A. T., A. H. i J. M., uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

P. H., A. T., A. H. i J. M., współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga - Północ nr [...] wydanej w dniu [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Następnie strony złożyły w dniu 22 września 2016 r. pismo dodatkowo wskazując na naruszenie § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia i odwołując się do wyroku NSA z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2036/11.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ww. Naczelnika Dzielnicy Praga - Północ.

W uzasadnieniu organ I instancji nie stwierdził, aby była ona dotknięta którąkolwiek z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a., mogącą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga - Północ.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. H., A. T., A. H. i J. M.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że aby móc uznać, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Praga - Północ w części dotyczącej nieruchomości będącej obecnie współwłasnością wnioskodawców, w sposób rażący narusza § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, z materiału dowodowego musiałoby w sposób jednoznaczny i bezsporny wynikać, że w czasie podejmowania czynności klasyfikacji gruntów teren tej nieruchomości nie stanowił gruntu pod lasami, w rozumieniu załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). W niniejszej sprawie, zdaniem organu, natomiast taka przesłanka nie zachodziła. Poza dokumentacją zgromadzoną w operacie klasyfikacyjnym, stanowiącą podstawę wydania podważanej decyzji, tj. zestawieniem opisów podstawowych odkrywek według użytków oraz mapy klasyfikacyjnej z dnia 18 września 1976 r., także same twierdzenia wnioskodawców uprawdopodobniały okoliczność, że teren ten miał charakter gruntu pod lasami. W odwołaniu wskazano bowiem, że w 1976 przedmiotowa działka tylko w części nie była pokryta drzewostanami, w pozostałym zaś zakresie porastała drzewami w wieku maksymalnie do 11 lat.

Organ ponadto wskazał, że stanowisko wnioskodawców wywodzone było w oparciu o wykładnię ówczesnych przepisów, w szczególności o interpretację § 14 ust. 2 załącznika do zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów, natomiast niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym i jego rolą nie jest dokonywanie wykładni przepisów i weryfikacja ich zastosowania w konkretnym stanie faktycznym a ustalenie czy zaistniała jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności badanej decyzji. Organ podkreślił, że nie ma kompetencji do oceny materiału dowodowego pod kątem ustalenia rzeczywistego charakteru gruntu występującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Ostatecznie stwierdził, że nie zostały wykazane przesłanki do jednoznacznego stwierdzenia rażącego naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r.

Za nietrafne uznano także stanowisko wnioskodawców, że warunkiem koniecznym do wydania przedmiotowej decyzji było uprzednie ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków danego terenu jako gruntu pod lasami, w drodze decyzji wydanej na podstawie § 64 ust. 2 załącznika do ww. zarządzenia. Takiej przesłanki dopuszczalności wydania decyzji w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie przewidywały obowiązujące wówczas przepisy prawa. Ustalenie rodzajów użytków odbywało się w toku postępowania dotyczącego takiej klasyfikacji a następnie było ujawniane w operacie ewidencji gruntów i budynków w oparciu o decyzję zatwierdzającą gleboznawczą klasyfikacje gruntów i mapę klasyfikacyjną stanowiącą załącznik do tej decyzji (§ 22 ust. 1 załącznika do zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów).

Podobnie, odnosząc się do zarzutu wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem przepisów art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz wadliwe ogłoszenie tej decyzji w trybie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że okoliczność niedoręczenia decyzji stronom, bądź też okoliczność doręczenia w nieodpowiedniej formie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nie podzielono także stanowiska, że doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji, z uwagi, że nie wskazuje ona podmiotów do których została skierowana.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. H., A. T., A. H. oraz J. M., wskazując na naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) § 14 ust. 2 oraz § 12 pkt 6 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 6 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że przewidziana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. procedura nie została dochowana, bowiem brak jest jakichkolwiek informacji o powiadomieniu zainteresowanych użytkowników gruntów o terminie klasyfikacji, o wyznaczeniu przedstawicieli, o sporządzeniu protokołu z przebiegu czynności, protokół nie został podpisany przez zainteresowanych użytkowników, ówcześni właściciele gruntów nie zostali powiadomieni o wyłożeniu do publicznej wiadomości protokołu wraz z mapą i rejestrem klasyfikacji gruntów na okres 7 dni w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej.

Jednocześnie Sąd uznał, że Kodeks postępowania administracyjnego w tekście z Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, w art. 195 § 1 uchylił dotychczasowe przepisy w sprawach w nim uregulowanych. Oznacza to, że tryb doręczania decyzji określony na w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. na mocy art. 195 k.p.a. nie mógł być stosowany, a doręczenie decyzji powinno nastąpić zgodnie przepisami k.p.a. Możliwość zawiadomienia stron przez obwieszczenie wprowadzona została do k.p.a. dopiero w 1980 r. Zastosowanie zatem takiego trybu doręczenia, jak to uczynił Naczelnik Dzielnicy, tj. przez obwieszczenie, świadczy zdaniem Sądu o działaniu bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem art. 195 § 1 k.p.a. .Sąd I instancji powołał się przy tym na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2036/11.

Sąd podkreślił również, że odpowiednie przepisy k.p.a. w swej treści odnoszą się do regulacji zawartej w ww. rozporządzeniu dotyczącej samego przebiegu postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, które uregulowane było w § 3 do § 6 rozporządzenia. Natomiast Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że z faktu wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1974 r. nastąpiła utrata charakteru leśnego przedmiotowej działki. Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też wydana na jego podstawie decyzja o lokalizacji inwestycji nie miały wpływu na ustalenia w zakresie rodzaju użytku gruntowego. Dokumenty te określały tylko na jaki cel dany teren może być wykorzystany. Wskazano także, że zgodnie z postanowieniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1974 r., traci ona ważność w razie nie rozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu pięciu lat od daty podjęcia decyzji przez organ administracji gospodarczej o celowości inwestycji. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, realizacja planowanego ww. decyzją przedsięwzięcia ostatecznie nie miała miejsca.

Podobnie za niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżących, że doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji wskutek nie wskazania podmiotów do których podważana decyzja została skierowana. Decyzja ustalająca gleboznawczą klasyfikację gruntów, odnosi się bowiem głównie do aspektu przedmiotowego sprawy, w tym przypadku określonej nieruchomości (gruntu), stąd też nie musiała w swojej treści wskazywać na poszczególnych użytkowników klasyfikowanych gruntów. Jednocześnie wskazano, że o ile nie musiała wskazywać z imienia i nazwiska użytkowników klasyfikowanych gruntów, o tyle powinna była im zostać doręczona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że hipotezą tego przepisu objęta jest sytuacja naruszenia w postępowaniu, w którym wydana została decyzja, przepisów regulujących to postępowanie, w szczególności dotyczących doręczeń;

3) w konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - błędne zastosowanie w sprawie normy stanowionej tym przepisem, polegające na przyjęciu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Praga - Północ została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem;

4) naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 195 § 1 k.p.a., w jego brzmieniu z [...] września 1977 r. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że doręczenie decyzji Naczelnika Dzielnicy Praga - Północ poprzez obwieszczenie, świadczy o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa (art. 195 § 1 k.p.a.), w sytuacji, gdy nie doręczenie decyzji stronie a jej obwieszczenie jest wadą postępowania i jako taka może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną;

5) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niedoręczenie stronie decyzji prowadzące do niezawinionego przez nią niebrania udziału w postępowaniu stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;

2) zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to nadzwyczajne postępowanie, które ma odrębną podstawę prawną, a przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji - co wymaga podkreślenia - muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym inny jest przedmiot i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności w porównaniu z innym postępowaniem nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości. Można więc zauważyć, że wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności – materialne. Nie ma to jednak charakteru bezwzględnego. Wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można bowiem wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem bez konieczności zastosowania procesu wykładni, wynika ciężar kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa w stanie faktycznym sprawy. To przypomnienie istotnych cech postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma w niniejszej sprawie szczególne znaczenie, zważywszy na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Przedmiotem niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja administracyjna z dnia [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97), a podstawa prawna do jego wydania zawarta była w art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Należy zaznaczyć, że wskazane rozporządzenie z 4 czerwca 1956 r. obowiązywało do czasu wydania przez Radę Ministrów w dniu 12 września 2012 r. rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U z 2012 r., poz. 1246), które weszło w życie 29 listopada 2012 r., a podstawą prawną jego wydania był art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z art. 59 powołanej ustawy, do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Zaznaczyć należy, że rozporządzenie z 4 czerwca 1956 r., przez cały okres jego obowiązywania czyli do 29 listopada 2012 r. nie było przedmiotem nowelizacji, a jedyne zmiany związane były ze zmianą organów administracji w związku z wprowadzanymi zmianami w strukturze administracyjnej kraju. W rozporządzeniu z 4 czerwca 1956 r. w § 1 ust. 1 określony został zakres przedmiotowy postępowań w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który obejmuje między innymi grunty rolne oraz grunty pod lasami, zaś w § 3 do § 7 § został uregulowany przebieg postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów. Z kolei z § 8 ust. 1 wynika, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów kończy się wydaniem orzeczenia przez prezydium powiatowej rady narodowej (później naczelnika gminy). Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. Zgodnie zaś z ust. 3 od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Jak zaznaczono wcześniej przyjęty w § 8 ust. 1 tryb ogłaszania orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów nie był przedmiotem zmian i wspomniany przepis pozostawał w rozporządzeniu przez cały okres jego obowiązywania, czyli do 29 listopada 2012 r.

Mając na uwadze, że istotną kwestią sporną w niniejszej sprawie, a właściwie można powiedzieć, że kwestią fundamentalną jest zagadnienie dotyczące sposobu doręczenia decyzji z dnia [...] września 1977 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, która została ogłoszona przez wywieszenie w urzędzie zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy obowiązujący od 1 stycznia 1961 r. kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidywał takiego trybu doręczenia, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tej kwestii. W dacie wydania rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), w którym w rozdziale VII w art. 22 do 35 uregulowana została problematyka wezwań i doręczeń. Artykuł 35 stanowił "Przepisy rozporządzenia niniejszego o sposobie wzywania i doręczeniach nie uchylają mocy przepisów innych ustaw, które przewidują uskutecznianie tych czynności innym trybem, jak np. podawanie czynności władzy i stron do wiadomości osób interesowanych oraz wzywanie i doręczenie w drodze ogłoszeń, wywieszania list imiennych, wyłożenia akt w miejscach, dostępnych dla osób interesowanych i t.p.". Jak wspomniano wcześniej obowiązujący od 1 stycznia 1961 r. kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 uregulował problematykę doręczeń, lecz rozdział ten nie zawierał przepisu o treści nawiązującej do art. 35 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., natomiast zawierał art. 195 który w § 1 stanowił, że tracą moc dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w niniejszym kodeksie, a zgodnie z § 2 w szczególności traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Natomiast możliwość zawiadomienia stron przez obwieszczenie wprowadzona została w art. 49 k.p.a. dopiero w 1980 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji prawnej zastosowanie trybu doręczenia poprzez obwieszczenie decyzji z dnia [...] września 1977 r. świadczy o działaniu bez podstawy prawnej, czy też o rażącym naruszeniu art. 195 § 1 k.p.a., i trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów, że powyższa okoliczność może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nadto Sąd odwołał się między innymi do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2036/11.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zgadza się z powyższym stanowiskiem prawnym zarówno Sądu I instancji, jak i stanowiskiem wyrażonym w sprawie I OSK 2036/11.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego organ stosując tryb doręczenia decyzji z dnia [...] września 1977 r. w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez jej wywieszenie w urzędzie zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. nie naruszył prawa, a tym bardziej rażąco nie naruszył. Uzasadniając powyższe stanowisko należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy stosowanie wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem nie zachodzi konieczność zastosowania procesu wykładni. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, a ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 195 § 1 k.p.a., a tym samym jej wpływ na inne rozwiązania prawne obowiązujące w systemie prawa wcale nie jest jednoznaczne. Należy zwrócić uwagę, że zarówno możliwość doręczenia decyzji (orzeczenia) w formie ogłoszenia o której mowa w art. 35 rozporządzenia z 1928 r. jak i w art. 49 wprowadzonym do k.p.a. po nowelizacji w 1980 r. mogła mieć miejsce tylko wówczas gdy przepisy szczególne regulujące określony przedmiot stosunków administracyjnoprawnych przewidywały takie rozwiązanie. Takiej samodzielnej podstawy prawnej nie stanowił art. 35 rozporządzenia jak i nie stanowi art. 49 k.p.a.

Jednym słowem w okresie od 1 stycznia 1961 r., czyli od wejścia w życie k.p.a. do nowelizacji k.p.a. z 1980 r. w czasie której wprowadzono art. 49, a więc w tym okresie czasu gdy w przepisach k.p.a. nie było przepisu, który przewidywałby taki tryb doręczenia decyzji jak w formie obwieszczenia, to mimo to stosowanie tego trybu było możliwe gdy przepisy szczególne przewidywały taki tryb. Przykładowo można wskazać na art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym, decyzje podmiotom uprawnionym do udziału we wspólnocie podaje się do wiadomości w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej bądź miejskiej (dzielnicowej) rady narodowej lub rady narodowej osiedla na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału. Takie rozwiązanie zawarte również było w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, art. 6 ust. 4 stanowił, że decyzję o podjęciu postępowania scaleniowego podaje się do wiadomości przez odczytanie na zebraniu wiejskim, a ponadto wywiesza się ją w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej na przeciąg 14 dni, zaś zgodnie z art. 12 ust. 2. Decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywiesza się ją na przeciąg 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone są scalone grunty. Ust. 3. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 2, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Wskazane przykładowe rozwiązania dopuszczające szczególny tryb doręczenia decyzji w formie ogłoszenia potwierdzają tezę, że brak takiego trybu w ówczesnym k.p.a. nie wyłącza możliwości stosowania takiego trybu gdy wynika on z przepisów szczególnych. Tym samym wprowadzony w 1980 r. do przepisów k.p.a. art. 49 nie zmienia powyższej zasady, albowiem przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji w sposób wskazany w art. 49 § 1. Strony powinny być zatem powiadamiane w sposób określony w art. 39-48, chyba że z mocy przepisów szczególnych jest dopuszczalny lub nakazany sposób zawiadamiania odmienny od regulacji zawartej w przepisach omawianego rozdziału.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że akceptując stanowisko Sądu I instancji co do wykładni spornego zagadnienia osiągnęlibyśmy skutek nie możliwy do zaakceptowania w systemie prawa i to z dwóch powodów. Po pierwsze przyjmując, że możliwość stosowania trybu doręczenia decyzji z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów możliwa jest wówczas gdy przepisy regulujące postępowanie administracyjne przewidują taki tryb, to wówczas należałoby przyjąć, że w okresie od 1956 do 1960 stosowanie trybu z § 8 ust. 1 było możliwe bowiem art. 35 rozporządzenia z 1928 r. przewidywał taki tryb, następnie w okresie od 1961 r. do 1980 r. stosowanie trybu z § 8 ust. 1 rozporządzenia byłoby niemożliwe bowiem k.p.a. nie regulował takiego trybu, a następnie od 1980 r. do 2012 r. stosowanie trybu z § 8 ust. 1 byłoby z powrotem możliwe, z uwagi na art. 49 k.p.a. Po drugie nie można było oczekiwać i żądać, aby organ administracji stosujący prawo w sprawie kwalifikacji gruntów, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., które w niezmienionym kształcie obowiązuje do 2012 r. samodzielnie dokonywał wykładni prawa skutkiem której byłoby, w różnych okresach czasu, stosowanie bądź nie stosowanie przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia. Takiej kompetencji organy administracji nie posiadały i nie posiadają. Dlatego też przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ który [...] września 1977 r. wydał decyzję w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i zastosował tryb doręczenia uregulowany w § 8 ust. 1 rozporządzenia, zamiast trybów określonych w ówczesnych przepisach art. 36 do art. 45 k.p.a. rażąco naruszył prawo jest błędny i z poglądem tym nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny naruszenia przepisów § 3 do § 5 rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. regulujących procedurę kwalifikacji gruntów. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli nie była decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, wówczas zasadna byłaby ocena, czy w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, jak również nie była to decyzja wydana po wznowieniu postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania była ocena decyzji z dnia [...] września 1977 r., ale wyłącznie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić również należy, że od daty wydania decyzji z [...] września 1977 r. do daty wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności co miało miejsce w dniu 8 sierpnia 2016 r., upłynął znaczny bo prawie czterdziestoletni okres czasu, co bezpośrednio wpływa na stan zachowanych akt administracyjnych. Ponadto kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanu prawnego po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dotyczącym art. 156 § 2 k.p.a. Brak w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził również, że fakt wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1974 r. nie powodował automatycznie, że przedmiotowa działka w dacie wydania decyzji klasyfikacyjnej nie była gruntem leśnym, jak również uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 k.p.a. Te ustalenia nie były objęte zarzutami skargi kasacyjnej, stad też nie są przedmiotem odniesienia.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze wskazane wyżej stanowisko prawne, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.