Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 850/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... lutego 2017 r. nr .... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasta P. (dalej: strona, skarżąca, Gmina) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister RiF, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] lutego 2017 r., nr [...] uchylająca w części dotyczącej naliczania odsetek decyzję Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: CPPC lub organ I instancji) z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zobowiązującą stronę do zwrotu dofinansowania w łącznej wysokości 61.759,37 zł wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] września 2011 r., skarżąca zawarła z Władzą Wdrażającą Programy Europejskie (obecnie: Centrum Projektów Polska Cyfrowa) umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]". Na podstawie tej umowy CPPC zarówno przekazało dwie transze zaliczki jak i przekazało refundację.

W trakcie weryfikacji dokumentacji finansowej niezbędnej do zatwierdzenia wniosków o płatność stwierdzono nieprawidłowości w postaci pokrywania się zakresów obowiązków, wynikających z umów o pracę oraz umów o dzieło dotyczących pracowników Urzędu Miasta P. zaangażowanych w realizację Projektu. W związku z tym, wynagrodzenia sześciu pracowników (z tytułu umów o dzieło R. S., D.D., A. J., A. I., D.Z. oraz S. M.) za okres od 1 października 2012 r. do 31 marca 2013 r. oraz od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. CPPC uznała za niekwalifikowalne. W ocenie CPPC, zaangażowanie do realizacji projektu pracowników własnych Gminy, w oparciu o umowy cywilnoprawne nie powinno nastąpić, gdyż nie został spełniony warunek rozbieżności rodzajowej powierzonych pracownikom w ramach umów o dzieło zadań.

Skarżąca w pismach z 10 czerwca 2014 r. i z 17 czerwca 2014 r. wskazała, że zadania powierzone pracownikom w ramach umów o dzieło nie są rodzajowo zbieżne z obowiązkami wynikającymi ze stosunku pracy, a zawarte umowy o dzieło nie stanowią

umów starannego działania, a "umowy wyniku". W ocenie Gminy istotnym jest również brak elementu podporządkowania, który cechuje stosunek pracy. Ponadto powierzenie dodatkowych czynności w ramach umowy o dzieło posiada wiele zalet jak np. elastyczność oraz dużo prostsza droga do zakończenia współpracy.

Pismem z [...] września 2014r. CPPC wskazała, że zawarte z pracownikami umowy są umowami pozornymi, a wyszczegółowione w pismach wyjaśniających czynności są na tyle ogólne, że nie da się z nich wyodrębnić odmiennych obowiązków niż te wyznaczone w umowie o pracę. W związku z tym wezwano stronę do dobrowolnego zwrotu kwoty 61.759,37 zł wraz z odsetkami.

Pismem z [...] listopada 2015r. organ I instancji wezwał Gminę, na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) do zwrotu środków w ww. wysokości. Wobec braku zwrotu organ I instancji pismem z [...] lutego 2016 r. zawiadomił skarżąca o wszczęciu postępowania i decyzją z [...] kwietnia 2016 r. określił Gminie kwotę przypadającą do zwrotu wykorzystaną z naruszeniem procedur w wysokości 61.759,31 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister RiF decyzją z [...] lutego 2017r. uchylił w części dotyczącej okresów naliczania odsetek decyzję organu I instancji i orzekł, że odsetek tych nie nalicza się za okres od 29 lipca 2016r., tj. od dnia następującego po upływie terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, do dnia doręczenia decyzji. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że w sprawie spełniona została przesłanka nieprawidłowości wynikająca z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE L z 2006 r., nr 210, s. 25 ze zm., dalej: rozporządzenie 1083/2006). Organ II instancji zauważył, że w sprawie nie sposób uznać wydatków poniesionych na wynagrodzenia dla pracowników Gminy, którzy posiadają w zakresie swych zadań wynikających z umowy o pracę także obowiązek realizacji czynności w ramach realizowanego Projektu, za wydatki kwalifikowalne w świetle procedur. Skoro strona dokonuje na rzecz pracowników płatności wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę, to finansowanie po raz kolejny wynagrodzeń pracowników w ramach tych samych zadań stanowi naruszenie zasady efektywności i celowości wydatków. Takiego wydatku nie należy traktować jako niezbędnego do realizacji projektu.

Minister RiF powołał się na Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (dalej: Wytyczne) i stwierdził, że Gmina angażując do realizacji projektu własnych pracowników, jako wydatki kwalifikowalne powinna traktować odpowiednie (proporcjonalne) części ich wynagrodzenia za pracę. W tym przypadku Gmina tak nie uczyniła, zawierając z pracownikami umowy cywilnoprawne, nie dokonując przy tym stosownego rozdzielenia obowiązków wykonywanych w ramach umowy o pracę oraz w ramach umowy o dzieło. Taka sytuacja, zdaniem organu II instancji może doprowadzić do podwójnego wydatkowania środków w ramach projektu, w szczególności w kontekście niewykazania przez skarżącą zdecydowanego i jednoznacznego podziału obowiązków w ramach obu umów. Co więcej, powyższe doprowadziło do tego, że obowiązki te pokrywają się w ramach stosunku pracy oraz umowy cywilnoprawnej. Wobec czego, sposób rozliczenia tych wydatków nie może zostać uznany za zgodny z postanowieniami umowy, a tym samym za wydatki kwalifikowalne.

Zdaniem Ministra RiF Gmina nie poprzedziła zawarcia umowy cywilnoprawnej z pracownikiem, pozostającym z nią w stosunku pracy, szczegółową analizą zakresu obowiązków ww. umów w celu ustalenia, czy zakresy te nie są tożsame, gdyż po weryfikacji przez CPPC dokumentacji finansowej niezbędnej do poświadczenia wniosku o płatność stwierdzono, że zakresy obowiązków wynikających z umów o pracę oraz umów o dzieło sześciu pracowników Urzędu Miasta P. zaangażowanych w realizację projektu pokrywają się. Dlatego też, skoro skarżąca nie powierzyła własnym pracownikom w ramach umowy o dzieło rozbieżnych zadań do wykonywania niż te, które wynikają z umowy o pracę, spowodował niemożność uznania tych wydatków za kwalifikowalne. Nie można bowiem ponosić dwa razy wydatków w ramach realizacji tych samych zadań.

Ostatecznie organ odwoławczy podzielił stanowisko CPPC, że zawieranie umów cywilnoprawnych rodzajowo tożsamych z umową o pracę jest niedopuszczalne, zaś w przypadku zawierania takich umów ważnym jest, aby dotyczyły one prac rodzajowo innych niż te, które wynikają z umowy o pracę.

Organ II instancji przeanalizował umowy o pracę i umowy o dzieło zawarte z pracownikami. Wyjaśnił, że ciężar wykazania okoliczności rozbieżności zadań pracowników w ramach wykonywanych umów o pracę oraz o dzieło spoczywa, zgodnie z umową, na skarżącej. Podkreślił, że analiza akt sprawy nie pozwala przyjąć, że do takiego jednoznacznego rozdzielenia obowiązków doszło w sprawie. Organ na podstawie konkretnych zapisów umów zawartych z sześcioma pracownikami Urzędu Miasta P. wskazał, że zakresy obowiązków pokrywają się.

Minister RiF wskazał, że z umowy o dzieło z [...] października 2012 r., zawartej z R. S. wynika, że do jego obowiązków należało: koordynacja i nadzór nad przeprowadzaniem wszystkich działań związanych z realizacją Projektu; przygotowywanie harmonogramów, kontrola dokumentów związanych z realizacją projektu; wyznaczanie zadań i terminów, zarzadzanie projektów.

Natomiast w ramach istniejącego stosunku pracy do zadań tej osoby należy nadzór i zarządzanie pracą Wydziału Inwestycji i Rozwoju Urzędu Miasta P., który to zakres obejmuje współpracę w rozliczaniu finansowym projektów współfinansowanych z funduszy zewnętrznych.

Z kolei z umowy o dzieło z [...] października 2012 r. zawartej z D. D. wynika, że do jego obowiązków należało: koordynacja spraw formalnych związanych z realizacją i wykonaniem projektu, w tym prowadzenie umowy o dofinansowanie; prowadzenie dokumentacji projektu oraz opisywanie faktur i rachunków.

W ramach istniejącego stosunku pracy do zadań tej osoby należy m.in. współpraca i przygotowywanie projektów wniosków o pozyskanie z zewnątrz środków finansowych, prowadzenie umów o dofinansowanie, prowadzenie rozliczeń finansowych projektów współfinansowanych z funduszy zewnętrznych.

A. J. umowę o dzieło zawarł w dniu [...] października 2012 r. i umowa ta przewidywała w ramach jego obowiązków następujące czynności: koordynację procesu inwestycyjnego; przygotowanie dokumentów i prowadzenie spraw związanych z prawem budowlanym i wykonywaniem projektu budowlanego budowy sieci w ramach realizacji projektu; opisywanie faktur dla robót budowlanych i projektowych.

W ramach stosunku pracy do zadań A. J. należy m.in.: przygotowywanie projektów planów inwestycyjnych i remontów, organizację i nadzór remontów oraz inwestycji miejskich.

W zakresie umowy o dzieło z [...] października 2012 r. zawartej z A. I. do obowiązków tej osoby należało: koordynacja spraw ewaluacji, monitorowanie i nadzór nad wykonywaniem promocji projektu; przygotowanie dokumentacji dotyczącej promocji projektu.

W ramach istniejącego stosunku pracy do zadań tej osoby należy m.in. prowadzenie umów o dofinansowanie oraz organizacja i nadzorowanie wskazanych uroczystości i imprez promocyjnych.

Z umowy o dzieło z [...] października 2012 r. zawartej z D. Z. wynikało, że do jej obowiązków należały następujące czynności: koordynacja spraw związanych z gospodarką gruntami i planem zagospodarowania; udostępnieniem terenów, spraw władania nieruchomościami z zakresu realizacji projektu; wskazywanie granic działek w terenie; przygotowywanie dokumentów dotyczących gospodarowania nieruchomościami, w tym oświadczeń o władaniu nieruchomością.

W ramach istniejącego stosunku pracy do zadań D. Z. należy kierowanie działalnością Wydziału Mienia Gminnego, w tym prowadzenie spraw związanych z rozgraniczeniem nieruchomości (zadania związane z planowaniem przestrzennym, gospodarką gruntami oraz sprawy władania nieruchomościami).

Natomiast S.M. umowę o dzieło zawarł [...] października 2012 r. i z tej umowy wynikały następujące obowiązki: koordynacja finansowa projektu; koordynację spraw związanych z realizacją zamówień publicznych oraz spraw nadzoru budowlanego z zakresu realizacji projektu.

Z kolei ze stosunku pracy do zadań tej osoby należy bezpośredni nadzór nad Wydziałami: Mienia Gminnego, Inwestycji i Rozwoju oraz Monitoringu i Ochrony. Natomiast Wydział Inwestycji i Rozwoju jest odpowiedzialny za pozyskiwanie środków zewnętrznych, współpracę w rozliczaniu finansowym projektów współfinansowanych z funduszy zewnętrznych oraz prawidłowe wdrażanie i realizowanie procedur związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Dodatkowo tej osobie powierzono także obowiązki podejmowania decyzji o powołaniu i odwoływaniu członków komisji przetargowych, wykluczenie zamawiającego, anulowanie ofert, wybór najkorzystniejszej oferty, anulowanie postępowania.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że wszystkie wymienione wyżej zakresy umów są tożsame (rodzajowo zbieżne). Oznacza to, że wydatki poniesione na ww. umowy o dzieło nie są wydatkami niezbędnymi do prawidłowej realizacji Projektu. Wydatki te nie były niezbędne do prawidłowej realizacji projektu, gdyż zakres czynności przewidzianych do realizacji w ramach projektu został już powierzony pracownikom strony w ramach umowy o pracę. Podkreślono, że zawarcie umowy cywilnoprawnej z pracownikiem urzędu pozostającym w stosunku pracy przy jednoczesnym braku zdecydowanego rozdzielenia zakresu obowiązków, a także powierzenie mu w ramach umowy o dzieło obowiązków tożsamych do tych wynikających z umowy o pracę powoduje naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Minister RiF stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony CPPC nie uznało, że pracownikom Gminy należy się dodatek do wynagrodzenia, a jedynie wskazał, w jakiej sytuacji wydatki na ich wynagrodzenia w ramach realizowanego projektu mogły zostać uznane za kwalifikowalne, tj. w przypadku przyznania pracownikom dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych przy wykonywaniu czynności w ramach realizacji projektu. Dodatek do wynagrodzenia za pracę należałby się pracownikom wówczas, gdyby wykonywali oni obowiązki związane z realizacją projektu ponad normatywny czas pracy zakreślony w umowie o pracę. Dodatek do wynagrodzenia za pracę mógłby zostać uznany za wydatek kwalifikowalny, gdyby strona taki dodatek przewidziała i przyznał go pracownikom. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie.

Skargę do sądu złożyła Gmina wnosząc o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy z dokonanych ustaleń faktycznych brak jest podstaw do stwierdzenia, że środki wydatkowane przez stronę zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź z naruszeniem procedur.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Minister RiF, powielając ustalenia CPPC, nie wskazał konkretnie procedur oraz przepisów jakie miałyby być złamane przez Gminę. Powtórzone argumenty, że między umowami o pracę a zawartymi umowami o dzieło nie występowała rozbieżność rodzajowa powierzonych zadań a nawet zarzut pozorności przedmiotowych umów, nie znajdują uzasadnienia w ustalonym stanie faktycznym. Skarżąca podkreśliła, że organy obydwu instancji nie są władne do stanowczego i jednoznacznego rozstrzygania powyższych kwestii. Takie ustalenia może poczynić sąd powszechny na wniosek podmiotu mającego interes prawny w tym zakresie, a skarżąca nie posiada informacji by w aktach sprawy znajdowały się orzeczenia innych organów stwierdzające bądź dające podstawę do stwierdzenia niezgodnego z prawem zawarcia umów z pracownikami Gminy.

W ocenie strony zarzut niedopuszczalności zawarcia z pracownikami umów cywilnoprawnych nie ma potwierdzenia w powszechnie obowiązujących przepisach. Podkreślono, że okoliczność pokrywania się zakresów obowiązków pracowników w ramach stosunków pracy z zadaniami powierzonymi w ramach zawartych umów cywilnoprawnych oraz podstaw ich powstania nie ma znaczenia w przypadku badania wydatków pod kątem zasadności ich poniesienia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć zarzut skarżącej najdalej idący, który strona podniosła na rozprawie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji wskazując na brak kompetencji organu I instancji do wydania decyzji w sprawie.

W oceni sądu powyższy zarzut jest zupełnie niezasadny. Skarżąca bowiem zupełnie nie uwzględnia treści art. 27 i 32 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), który przewiduje możliwość powierzenia określonych zadań instytucji pośredniczącej.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 u.zp.p.r. instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności: 6a) wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję; 7) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom.

W myśl art. 32 ust. 1 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca mogą zawrzeć z instytucją wdrażającą porozumienie lub umowę o realizacji powierzonych jej zadań, w tym o wydawaniu decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Do porozumień, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o finansach publicznych dotyczące środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi (art. 32 ust.2).

W sprawie takie porozumienia zostały zawarte. Pierwsze porozumienie w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dla osi priorytetowej 7. Społeczeństwo Informacyjne -budowa elektronicznej administracji oraz osi priorytetowej 8. Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki (tytuł nadanych aneksem nr 1 z 29 stycznia 2008r.) zostało zawarte w Warszawie, w dniu [...] maja 2007r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego, [...] (Instytucja Zarządzająca) a Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, [...] (Instytucja Pośrednicząca), zmienione aneksami w tym aneksem nr 5 z 7 listopada 2014r., w art. 5 ust. 12 przewidywało, że Instytucja Zarządzająca upoważnia Instytucję Pośredniczącą, w zakresie realizowanych osi priorytetowych PO IG, do wydawania decyzji, o których mowa w art. 61 u.f.p. w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy oraz w przedmiocie ulg (...). Instytucja Pośrednicząca przekazuje Instytucji Zarządzającej informację o wydaniu decyzji. W tym miejscu należy zauważyć, że w pkt 6 art. 60 u.f.p. prawodawca wskazuje na należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.

Drugie porozumienie w sprawie realizacji zadań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dla osi priorytetowej 7. "Społeczeństwo informacyjne – budowa elektronicznej administracji" oraz 8. "Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki", działanie 8.3. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu – eInclusion" i 8.4. "Zapewnienie dostępu do internetu na etapie "ostatniej mili" zostało zawarte w Warszawie, w dniu 1 lutego 2008r. pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji (Instytucja Pośrednicząca), a Władzą Wdrażającą Programy Europejskie (obecna nazwa Centrum Projektów Polska Cyfrowa – Zarządzenie nr 7 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie zmiany nazwy Władzy Wdrażającej Programy Europejskie na Centrum Projektów Polska Cyfrowa oraz nadania statutu Centrum Projektów Polska Cyfrowa -Dz. Urz. MC z 2015, poz. 10), zmienione aneksami w tym aneksem nr 4 z 26 listopada 2014r., w art. 5 ust. 10 porozumienia wskazano, że Instytucja Pośrednicząca upoważnia Instytucję Wdrażającą, do wydawania decyzji, o których mowa w art. 61 u.f.p. w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy oraz w przedmiocie ulg (...). Instytucja Wdrażająca przekazuje Instytucji Zarządzającej informację o wydanych decyzjach.

Tym samym na podstawie ww. porozumień CPPC było upoważnione do wydania decyzji z [...] kwietnia 2016r. w przedmiotowej sprawie. Decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie podpisał Dyrektor Centrum Projektów Polska Cyfrowa W. B.

(patrz akt powołania z 11 stycznia 2016r.), a więc podmiot upoważniony do kierowania CPPC i jednoosobowego reprezentowania jednostki na zewnątrz (§ 3 ust. 2 Statutu Centrum Projektów Polska Cyfrowa stanowiącego załącznik do ww. Zarządzenia nr 7). W związku z powyższym zarzut strony wyartykułowany na rozprawie jest zupełnie nie zasadny.

Przechodząc do merytorycznego badania sprawy należy zauważyć, że przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie, czy wydatki poniesione na wynagrodzenie 6 osób wykonujących zadania wynikające z zawartych ze skarżącą umów cywilnoprawnych (o dzieło) w sytuacji, gdy osoby te są jednocześnie pracownikami tej Gminy zatrudnionymi w oparciu o umowę o pracę, wykonującymi w zakresie tych umów określone nią obowiązki stanowią wydatki kwalifikowane, czy też nimi nie są – jak twierdzi organ.

Zdaniem sądu stanowisko organu jest trafne.

Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra RiF za podstawę orzekania został ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie kwestionuje ustalonych faktów, na podstawie których decyzje nakazujące zwrot wydatków na wynagrodzenia dla ww. osób zostały wydane, tylko te fakty w odmienny sposób od organów ocenia.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, co zostało ustalone przez organ i co nie budzi sporu, że projekt pn. "Internet szansą rozwoju Gminy Miasta [...] " realizowany był w oparciu o umowę o dofinansowanie z 14 września 2011 r. Zapisy umowy określały m.in. sposób realizacji umowy, obowiązki stron umowy. Mając powyższe na względzie należy zatem zauważyć, że postanowienia umowy o dofinansowanie były wiążące dla stron, które ją realizowały i które zobligowane były do stosowania obowiązujących uregulowań prawnych, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego – za co odpowiadał beneficjent.

Z zapisu § 2 ust. 4 pkt 1 i 4 umowy o dofinansowanie wynika, że beneficjent zobowiązuje się do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie. w terminie wskazanym w § 5 ust. 4, z należytą starannością, zgodnie: 1) z Umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami; 4) z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG, w wersji obowiązującej w chwili ogłoszenia naboru. W przypadku zmian ww. wytycznych na korzyść beneficjenta możliwe jest zastosowanie korzystniejszych warunków. Zmienione wytyczne w okresie realizacji projektu są ogłaszane w formie komunikatu Ministra Rozwoju Regionalnego publikowanego w dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" oraz udostępnione na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego www.mrr.gov.pl.

W myśl § 1 pkt 20 umowy o dofinansowanie przez wydatki kwalifikowalne należy rozumieć wydatki poniesione przez beneficjenta niezbędne do prawidłowej realizacji projektu, wskazane w niniejszej umowie oraz zgodne z katalogiem wydatków kwalifikowalnych określonym w Wytycznych PO IG.

W § 5 ust. 3 "Kwalifikowalność wydatków i przejrzystość finansowa" umowy o dofinansowanie wskazano, że wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wydatki, które jednocześnie: 1) są niezbędne do prawidłowej realizacji projektu; 2) zaliczają się do kategorii kosztów wymienionych w Harmonogramie rzeczowo - finansowym projektu; 3) zostały faktycznie poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków; 4) zostały zweryfikowane i zatwierdzone przez Instytucję Wdrażająca/Instytucję Pośredniczącą II Stopnia; 5) zostały prawidłowo udokumentowane.

Zgodnie z zatwierdzonymi 1 kwietnia 2010r. Wytycznymi (Rozdział 4 "Kwalifikowalność wydatków w ramach PO IG", Podrozdziałem 3 "Warunki przejrzystości i dokumentowania wydatków kwalifikowanych" pkt 1 lit. d) kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest poprzez weryfikację opłaconych faktur, innych dokumentów o równoważnej wartości dowodowej lub innych dowodów potwierdzających poniesienie wydatku, zaakceptowanych przez IZ, albo zestawienia faktur lub dokumentów, przedstawianych przez beneficjenta w celu otrzymania dofinansowania. Sprawdzeniu podlega między innymi kwestia czy wydatek jest bezpośrednio związany z projektem i niezbędny do jego realizacji i został poniesiony w związku z realizacją projektu.

Ponadto w pkt 2 tego podrozdziału Wytycznych wskazano, że wydatki kwalifikowalne muszą być zgodne z postanowieniami prawa krajowego i unijnego oraz dokonane w sposób oszczędny, to jest poniesione przy zachowaniu zasady osiągnięcia założonego efektu przy jak najniższych kosztach. Na wniosek instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie, beneficjent jest zobowiązany przedstawić informacje poświadczające zgodność poniesionego wydatku ze wskazanymi przez tę instytucję przepisami prawa krajowego lub unijnego, jak również poświadczające efektywność poniesionego wydatku, w szczególności porównanie cen nabytych prac/usług/dostaw z cenami rynkowymi.

W pkt 1 podrozdziału 2 "Wynagrodzenia pracowników zaangażowanych w realizację PO IG", Rozdziału 6 "Wspólne warunki kwalifikowalności wydatków w odniesieniu do przykładowych kategorii wydatków kwalifikowalnych" Wytycznych wskazano, że za wydatki kwalifikowalne będą mogły być uznane wydatki poniesione na wynagrodzenia wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne i fundusze pozaubezpieczeniowe osób zaangażowanych w realizację projektu, ponoszone ze środków własnych wnioskodawcy, wypłacane na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilno-prawnej, tj. w szczególności (z zastrzeżeniem wydatków niekwalifikowalnych, o których mowa w pkt 2). Natomiast w pkt 5 tego podrozdziału wyjaśniono, że za kwalifikowalną może zostać uznana ta część wynagrodzenia, która odpowiada procentowemu zaangażowaniu pracownika w zadania związane z realizacją PO IG, mierzonemu proporcją czasu pracy poświęconego na ww. zadania. W przypadku tych składników wynagrodzenia, które są związane z wymiarem etatu, za kwalifikowaną może zostać uznana ta część wynagrodzenia, która odpowiada procentowemu zaangażowaniu pracownika w zadania związane z realizacją PO lG.

Zgodnie z art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (tekst jednolity - Dz. U. z 2016r., poz. 1666 ze zm., dalej: K.p.) przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. § 11 tego artykułu stanowi, że zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Z § 12 art. 22 K.p. wynika natomiast, że nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy, określonych w §1.

W ocenie sądu organ odwoławczy doszedł do prawidłowego wniosku, że w przypadku 6 osób wskazanych w decyzji zatrudnionych na podstawie umowy o dzieło w ramach realizacji przedmiotowego projektu, doszło do naruszenia przepisów prawa pracy, jak i powyższych zapisów umowy o dofinansowaniu projektu oraz Wytycznych. W przypadku tych osób doszło bowiem do zawarcia umowy o dzieło, pomimo, że osoby te były już zatrudnione u skarżącej na podstawie umowy o pracę w tożsamym rodzajowo zakresie obowiązków wynikającym z obu rodzajów umów (umów o pracę i umów o dzieło).

Z akt sprawy wynika, że R.S., D. D., A. J., A. I., D.Z. oraz S. M. byli zatrudnieni na umowę o pracę w Gminie. Do zadań tego pierwszego należało głównie nadzorowanie i zarządzanie pracą Wydziału Inwestycji i Rozwoju w Urzędzie Miasta P. Z pkt 17 § 23 Regulaminu Organizacyjnego (karta 382 akt adm.) wynika, że jednym z jego obowiązków jest współpraca w rozliczaniu finansowym projektów współfinansowanych z funduszy zewnętrznych. Natomiast w ramach umowy o dzieło (karta 247 akt adm.) strona zobowiązana była do: koordynowania i nadzoru nad przeprowadzeniem wszystkich działań związanych z realizacją projektu; przygotowania harmonogramów, kontroli dokumentów związanych z realizacją projektu; wyznaczania zadań i terminów, zarządzania projektem.

Podobnych prawidłowych ustaleń dokonano w stosunku do pozostałych osób. I tak D. D. zawarł umowę o dzieło (karta 253 akt adm.) i obowiązany był do: koordynacji spraw formalnych związanych z realizacją i wykonaniem projektu w tym prowadzenia umowy o dofinansowanie; prowadzenia dokumentacji projektu oraz opisywania faktur i rachunków. Natomiast w ramach obowiązków pracowniczych do jego zadań należała współpraca i przygotowywanie projektów wniosków o pozyskanie z zewnątrz środków finansowych, prowadzenie umów o dofinansowanie, prowadzenie rozliczeń finansowych projektów współfinansowanych z funduszy zewnętrznych (patrz karta 521 akt adm. oraz Karta stanowiska ds. rozwoju Zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności).

A. J. umowę o dzieło zawarł [...] października 2012 r. (karta 259 akt adm.) i do jego obowiązków należała: koordynacja procesu inwestycyjnego, przygotowanie dokumentów i prowadzenie spraw związanych z prawem budowlanym i wykonywaniem projektu budowlanego budowy sieci w ramach realizacji projektu, a także opisywanie faktur robót budowlanych i projektowych. Jednocześnie w ramach obowiązków pracowniczych, zdaniem organu, czemu strona w żaden sposób nie zaprzecza, osoba ta była odpowiedzialna za m.in.: przygotowywanie projektów planów inwestycyjnych i remontów, organizację i nadzór remontów oraz inwestycji miejskich (patrz Karta stanowiska ds. inwestycji Zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności). Sama skarżąca potwierdza (patrz m.in. pismo z 10 czerwca 2014r. – karta 521), że osoba przygotowuje wnioski o pozyskanie środków zewnętrznych na realizację zadań inwestycyjnych oraz współpracuje przy opracowywaniu planów rozwoju miasta, wniosków o środki krajowe i unijne.

Z kolei do zadań A. I. w zakresie zawartej umowy o dzieło (karta 262) należało koordynowanie spraw ewaluacji, monitorowanie i nadzór nad wykonywaniem promocji projektu oraz przygotowanie dokumentów dotyczących promocji projektu. Natomiast do zakresu obowiązków pracowniczych tej osoby, należało prowadzenie umów o dofinansowanie oraz organizacja i nadzorowanie wskazanych uroczystości i imprez promocyjnych (patrz Karta stanowiska ds. rozwoju, Zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności).

Do zdań D. Z. w zakresie umowy o dzieło (karta 265) należała koordynacja spraw związanych z gospodarką gruntami i planu zagospodarowania, udostępnianiem terenów, spraw władania nieruchomościami z zakresu realizacji projektu oraz wskazywanie granic działek w terenie i przygotowywanie dokumentów dotyczących gospodarowania nieruchomościami, w tym oświadczeń o władaniu nieruchomością. Natomiast w ramach obowiązków pracowniczych osoba ta odpowiedzialna była za kierowanie działalnością Wydziału Mienia Gminnego, w tym za prowadzenie spraw związanych z rozgraniczeniem nieruchomości (patrz Zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności). W ramach zadań tego Wydziału (§ 24 Regulaminu Organizacyjnego- karty 386-390) mieszczą się zadania związane z planowaniem przestrzennym, gospodarką gruntami oraz spraw władania nieruchomościami.

Stanisław W. M. z kolei zawarł umowę o dzieło (karta 256) i zobowiązał się do koordynacji finansowej projektu, koordynacji spraw związanych z realizacją zamówień publicznych oraz spraw nadzoru budowlanego z zakresu realizacji projektu. Natomiast zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym osoba ta (§ 12, załącznik nr 1) sprawuje bezpośredni nadzór nad Wydziałami: Mienia Gminnego, Inwestycji i Rozwoju oraz Monitoringu i Ochrony. Wydział Inwestycji i Rozwoju w myśl postanowień § 23 ww. Regulaminu jest odpowiedzialny za pozyskiwanie środków zewnętrznych, współpracę w rozliczaniu finansowym projektów współfinansowanych z funduszy zewnętrznych oraz prawidłowe wdrażanie i realizowanie procedur związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Dodatkowo zgodnie z pełnomocnictwem nr 52/2012 w sprawie powierzenia wykonywania czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powierzono tej osobie podejmowanie decyzji o powołaniu i odwołaniu członków komisji przetargowych, wykluczenie zamawiającego, anulowanie ofert, wybór najkorzystniejszej oferty, anulowanie postępowania.

Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, że zadania wykonywane przez powyższe osoby w ramach obu rodzajów umów były zbieżne lub rodzajowo podobne. W tym miejscu należy podkreślić, że różnice semantyczne określające zadania tych osób w obu umowach nie były tego rodzaju, że miały wpływ na zakres wykonywanych przez te osoby obowiązków. Podkreślenia wymaga, że dla przyjęcia wniosku o tym, że obowiązki określone w dwóch stosunkach prawnych były tożsame rodzajowo nie jest konieczne wykazanie, że wszystkie czynności podejmowane przez te osoby miały swój odpowiednik (w stosunku 1 do 1) w działaniach, jakie wykonywali oni jako członkowie personelu projektu. Przy porównaniu zakresu obowiązków osoby zatrudnionej na umowę o pracę i umowę o dzieło należy uwzględnić specyfikę projektów realizowanych ze środków europejskich. Sam fakt, że poszczególne zadania realizowane przez te 6 osób w ramach obu stosunków prawnych były literalnie określone w nieco inny sposób, nie zmienia faktu, że ich istota zarówno w jednej jak i drugiej umowie sprowadzała się do wykonywania tożsamych obowiązków.

Zdaniem sądu analiza zakresów obowiązków wynikających ze spornych umów o dzieło oraz umów o pracę ww. osób wskazująca na rodzajową tożsamość tych obowiązków, pozwala stwierdzić, że charakter zadań tych pracowników wynikających z umów o dzieło nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy. Jak słusznie podniósł organ, zwracając uwagę na orzecznictwo Sądu Najwyższego, świadczenie tej samej rodzajowo pracy, co określona w umowie o pracę, poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych jest obejściem przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych. Nawet uznając rację strony, że jej intencją nie było ominięcie przepisów prawa, czy też pozorność tej czynności, to należy wskazać, że i tak dokonanie zatrudnienia tych osób na umowę o dzieło było nieprawidłowe i naruszało powołany wyżej art. 22 K.p. i tym samym zawarte umowy z tymi osobami spełniają wszystkie cechy, które umożliwiają kwalifikację ich jako umów o pracę. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, że zawarte z tymi osobami umowy o dzieło nie zawierają niezbędnego elementu podporządkowania, jednakże strona zupełnie pomija, że zakres obowiązków tych osób w ramach dwóch stosunków prawnych był porównywalny, tj. tożsamy rodzajowo. A więc skoro pierwotną wolą stron było zawiązanie stosunku prawnego w ramach umowy o pracę, to stosunek prawny w ramach umowy o dzieło należy odnosić do pierwotnej woli stron, a więc do woli stron zawarcia umowy o pracę, nawet jeżeli pracownicy byliby zainteresowani świadczeniem pracy właśnie na podstawie takiej umowy cywilnoprawnej. Ponadto zamiar ukształtowania danego stosunku prawnego jako umowy cywilnoprawnej, a nie umowy o pracę nie stanowi, zgodnie z orzecznictwem, przesądzającego kryterium oceny takiej umowy. Stwierdzenie przez organ faktu zatrudnienia pracownika podmiotu we wskazanych wyżej warunkach, tj. na podstawie umowy cywilnoprawnej, poza godzinami pracy, przy pracy rodzajowo tożsamej, implikuje przyjęcie, że zatrudnienie nastąpiło w sposób sprzeczny z przepisami prawa pracy, niezależnie od ewentualnej woli stron wyrażonej w wybranej przez strony formie umowy cywilnoprawnej. Praca tych osób także nie miała charakteru pracy jednorazowej i wykazywała stałość, czego dowodem jest miesięczna zapłata za wykonaną pracę. Słusznie wyjaśniono stronie w zaskarżonej decyzji, że zawieranie umów cywilnoprawnych rodzajowo tożsamych z umową o pracę jest niedopuszczalne, zaś w przypadku zawierania takich umów ważnym jest, aby dotyczyły one prac rodzajowo innych niż te, które wynikają z umowy o pracę. Ciężar wykazania okoliczności dotyczących rozbieżności zadań pracowników w ramach wykonywanych umów o pracę oraz o dzieło spoczywa zgodnie z umową na stronie. Jednakże skarżąca w żaden sposób nie dokonała jednoznacznego rozdzielenia tych obowiązków. Tym samym nie można podzielić zarzutu skarżącej wskazującego, że z treści uzasadnienia nie wynika, iż została podważona celowość, a nawet możliwość wydatkowania środków w związku z realizacją umowy w zakwestionowanym zakresie. Skoro podniesione wydatki naruszają art. 22 i art. 151 K.p, to wydatki te ewidentnie naruszają procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy w sposób prawidłowy uznał, że skarżąca angażując do realizacji projektu własnych pracowników, jako wydatki kwalifikowalne powinna traktować odpowiednie (proporcjonalne) części ich wynagrodzenia za pracę. W niniejszym przypadku skarżąca tak nie uczyniła, zawierając z pracownikami umowy cywilnoprawne, nie dokonując przy tym stosownego rozdzielenia obowiązków wykonywanych w ramach umowy o pracę oraz w ramach umowy o dzieło. Tym samym wydatki na wynagrodzenia pracowników z tytułu umów cywilnoprawnych za czynności, które zostały już "opłacone" w ramach umowy o pracę nie spełniają żadnej z powyższych zasad kwalifikowalności, co nie pozwala uznać ich za kwalifikowalne. Gmina również prawidłowo nie udokumentowała wydatków do objęcia dofinansowaniem, gdyż nie ma możliwości jednoznacznego rozdzielenia obowiązków, jakie pracownicy Urzędu wykonywali w ramach umowy o pracę, od tych realizowanych na potrzeby projektu. Prawidłowo podkreślono w zaskarżonej decyzji, że z analizy treści umów o dzieło, a także wyjaśnień złożonych przez Gminę płynie jednoznaczny wniosek, że wykonywana przez te osoby praca w ramach stosunku pracy i umowy o dzieło jest rodzajowo zbieżna.

Co więcej, zarówno w skardze jak i odwołaniu strona nie kwestionuje tego faktu, a jedynie uważa, że kwestia ustalenia czy między umowami istniała rozbieżność rodzajowa powierzonych zadań powinna być przedmiotem odrębnego postępowania sądowego. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić, bowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika konieczność prowadzenia odrębnego postępowania np. w zakresie ustalenia stosunków prawnych łączących ww. sześć osób ze skarżącą. W ocenie sądu organy samodzielnie w ramach własnych kompetencji, stosując powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz procedury, do których przestrzegania zobowiązała się strona w umowie o dofinansowanie może dokonywać stosownych ustaleń faktycznych i na podstawie tych ustaleń dokonywać stosownych ocen prawnych. Skarżąca natomiast może te ustalenia i oceny kwestionować merytorycznie. Stanowiska obydwu stron następnie będą podlegały stosownej kontroli sądu w wypadku złożenia skargi. Tym samym zdaniem sądu w sposób prawidłowo organy zakwestionowały zawarte z sześcioma osobami umowy o pracę i nie było potrzeby rozstrzygania w sprawie tzw. zagadnienia wstępnego. Powyższe tym bardziej jest zasadne, gdyż żadnej ze stron stosunku prawnego nie zależy na jego kwestionowaniu. Jednakże nie zmienia to faktu, że zawarte pomiędzy stronami stosunku cywilnoprawnego, uzgodnienia są w sferze prawa pracy - niezależnie od ewentualnej woli stron wyrażonej w nadanej im formie umów cywilnoprawnych - automatycznie nieważne z mocy art. 18 § 2 K.p., na podstawie którego w miejsce postanowień nieważnych umów cywilnoprawnych stosuje się odpowiednie przepisy prawa pracy. A więc organ był uprawniony do badania relacji łączących stronę z jej pracownikami.

W konsekwencji naruszenie postanowień Kodeksu pracy, jako realizującego zunifikowane regulacje dotyczące prawa pracy, odpowiada warunkom uznania tego wydatku za niekwalifikowalny. Z tych też względów niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. Organ bowiem wbrew twierdzeniom strony w sposób jednoznaczny wskazał jakie procedury i przepisy zostały naruszone, tj. art. 22 i 151 K.p. Wyjaśnił również w uzasadnieniu decyzji podstawy uznania wydatku za niekwalifikowalny, powołując się przy tym na umowę o dofinansowanie (tj. § 5 Umowy).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Tym samym naruszenie przepisów Kodeksu pracy i Wytycznych stanowi naruszenie prawa i tym samym wydatek dokonany w ten sposób i zrefundowany ze środków europejskich może stanowić szkodę w budżecie unijnym, gdyż wydatkowano środki w sposób nieprawidłowy.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Jako nieprawidłowość należy traktować bowiem jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zdaniem sądu strona nie mogła zawrzeć z sześcioma osobami umów o dzieło na wykonywanie przez te osoby tożsamych rzeczowo obowiązków. W ten bowiem sposób ominęła przepisy dotyczące godzin nadliczbowych. To spowodowało z kolei naruszenie przepisów Kodeksu pracy i tym samym procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zatem sfinansowanie tych wydatków nie odpowiadało także pkt 2 Podrozdziału 4.3 Wytycznych. A więc sfinansowanie tych wydatków spowodowało realną szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu w postaci sfinansowania wydatków niekwalifikowalnych.

W ocenie sądu, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, uznając tożsamość zakresu spornych umów cywilnoprawnych i umów o pracę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Organ wyjaśnił podstawy faktyczne oraz prawne wydanej decyzji, uzasadniając przesłanki, którymi się kierował podejmując rozstrzygnięcie.

Reasumując, wydana decyzja posiada podstawę prawną, a inną procedurą są m.in. Wytyczne, a przede wszystkim Kodeks pracy do których stosowania zobowiązała się skarżąca podpisując umowę. Umowa o dofinansowanie ma charakter mieszany, gdyż z jednej strony bezsporne jest, że jest umową cywilnoprawną, ale w części dotyczącej odzyskiwania kwot niekwalifikowalnych (art. 207 u.f.p.) ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej i kompetencje dla sądu administracyjnego do rozstrzygania w tym zakresie.

Sąd natomiast nie podziela stanowiska organów obydwu instancji, że poniesione wydatki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Poniesienie bowiem takich wydatków ma miejsce w sytuacji dokonania przez stronę zapłaty za zrealizowane zadania, inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będącego poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowane. W sprawie natomiast organy w żaden sposób nie wykazały, że poniesione wydatki miały powyższe cechy. Trzeba bowiem wskazać, że w wypadku zawarcia umów o dzieło z innymi osobami np. nie będącymi pracownikami skarżącej, czy też pracownikami strony wykonującymi innego rodzaju obowiązki w ramach stosunku pracy niż obowiązki powierzone w ramach umowy o dzieło, organ nie miałby podstaw do zakwestionowania tych wydatków, jako poniesionych niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym wydatków tych nie można było uznać za poniesione niezgodnie z przeznaczeniem. Niemniej nie ulega wątpliwości, że wydatki te zostały poniesione z naruszeniem procedur i tym samym w sposób prawidłowy zostały uznane za niekwalifikowalne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.