Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 600/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1,  art. 5 ust. 2,  art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1  art. 5,  art. 6,  art. 86
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak [...] Rektor Uniwersytetu [...] w K. (dalej jako organ, Rektor) odmówił udostępnienia M. F. (dalej jako strona, skarżący) informacji publicznej w zakresie doręczenia wykazu pracowników wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wskazania, jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku uczelnianego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestie wynagrodzeń nauczycieli akademickich stanowią informację publiczną i przedstawił w tym zakresie poglądy orzecznictwa i doktryny. Wskazał jednakże, że żądany przez stronę zakres danych wkracza w sferę prywatności i stanowić może naruszenie ich dóbr osobistych. Zdaniem organu wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia każdej osoby bowiem stanowi jej dobro osobiste i ujawnienie takiej informacji wymaga zgody tej osoby, bądź istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Ujawnienie zarobków konkretnie wskazanej osoby może nastąpić tylko wtedy, gdy konkretna norma prawna rangi ustawy stanowi o jawności wynagrodzeń określonych osób, zidentyfikowanych rodzajowo ze względu na pełnione funkcje i piastowane stanowiska, jak chociażby art. 140 ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce.

Organ wskazał również, iż celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż szeroko pojęte dobro publiczne.

Nadto organ wskazał, że nie prowadzi rejestru pracowników, do których przypisane byłyby kryteria przyznawania im dodatkowego wynagrodzenia, a tym bardziej wykazu poszczególnych kryteriów mających wpływ na wysokość dodatku. Wnioskowana informacja jest zatem informacją przetworzoną. Z uzasadnienia wniosku zaś nie wynika, by żądane informacje były szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przesłanki uzasadniające wniosek o przyznanie dodatkowego wynagrodzenia określają Dziekani zarządzeniem na poszczególnych Wydziałach Uniwersytetu. Na Wydziale Prawa obowiązuje zarządzenie nr [...].

W konsekwencji udzielenie żądanych informacji musiałoby zostać poprzedzone podjęciem dodatkowych działań analitycznych, co wiązałoby się z koniecznością zaangażowania w tym celu pracownika lub pracowników, w celu zebrania kryteriów

i dokonania zestawienia wpływu kryteriów na wysokość dodatku wszystkich pracowników, którzy otrzymali dodatkowe wynagrodzenie. W treści złożonego wniosku zaś strona podała, że uzyskała pewne informacje o charakterze koleżeńskim dotyczące dodatkowego wynagrodzenia i chce je porównać. Strona zaś jest pracownikiem Uczelni i stosowny dodatek również otrzymała.

Skoro zatem wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, a strona wskazała wyłącznie na interes prywatny w jej uzyskaniu, żądana informacja nie podlega udostępnieniu.

W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w to:

a). art. 140 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 85) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem polegającym na przyjęciu przez organ, iż zarobki nauczycieli akademickich Uniwersytetu [...], którym przyznano dodatek uczelniany są niejawne;

b). art. 86 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679

z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku

z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie

o ochronie danych) ( Dz.U.UE.L.2016.119.1 - dalej jako RODO) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż cel wniosku skarżącego jest inny aniżeli troska o dobro publiczne, w tym wydatkowanie środków publicznych,

w sytuacji, gdy złożony przed organem wniosek miał na celu wyłącznie umożliwienie skarżącemu zbadania prawidłowości sposobu wydatkowania środków publicznych Uniwersytetu [...] w K., w tym sposób przyznawania dodatków uczelni jako jednego ze składowych wynagrodzenia nauczycieli akademickich tej uczelni;

c). art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej jako udip) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem

w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności nauczycieli akademickich, którym przyznano dodatek uczelniany w sytuacji, gdy w świetle obowiązujących przepisów oraz stanowiska doktryny, jak i judykatury nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną, którego zarobki wraz ze wszystkimi dodatkami składowymi są jawne i nie podlegają przytoczonej wyżej ochronie;

d). art. 3 ust. 1 pkt 1 udip poprzez jego błędną wykładnię, skutkujące niewłaściwym zastosowaniem w postaci uznania przez organ zawnioskowanych informacji za wymagającą przetworzenia w sytuacji, gdy informacja objęta wnioskiem skarżącego stanowi w istocie informację powszechnie uznaną w judykaturze oraz doktrynie za prostą, wymagającą przeprowadzenia jedynie prostych czynności technicznych w postaci anonimizacji zawartych w informacji danych,

e). art. 3 ust. 1 pkt 1 udip poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na rzekomy brak szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącego informacji przetworzonej

w sytuacji, gdy żądanie uzyskania informacji publicznej dotyczy sposobu dysponowania środkami publicznymi uczelni w postaci dodatków uczelni,

a zatem należy uznać za objęte szczególnie istotnym interesem publicznym;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a). art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udoip poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności nauczycieli akademickich, którym przyznano dodatek uczelniany w sytuacji, gdy w świetle obowiązujących przepisów oraz stanowiska doktryny i orzecznictwa nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną , którego zarobki wraz ze wszystkimi dodatkami i składowymi wynagrodzenia są jawne i nie podlegają przytoczonej wyżej ochronie,

b). art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 udip poprzez odmowę udostepnienia informacji publicznej z uwagi na rzekomy brak szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącego informacji przetworzonej

w sytuacji, gdy żądanie uzyskania informacji publicznej dotyczy sposobu rozdysponowania środków publicznych, co należy uznać za objęte szczególnie istotnym interesem publicznym,

c). art. 14 ust. 2 udip poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem powiadomienia skarżącego o przyczynach braku możliwości udostepnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz niewskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona w sytuacji, gdy organ wydający decyzję był zobowiązany do dokonania tej czynności,

d). art. 16 ust. 2 udip w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do wykazania, iż żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego w sytuacji, gdy organ wydający decyzję był zobowiązany do dokonania przedmiotowej czynności,

e). art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust, 1 pkt 1 udip poprzez odmowę udostepnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, iż zdaniem organu złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie jest szczególnie istotny dla interesu publicznego w sytuacji, gdy skarżący nie był zobowiązany do wykazania interesu prawnego ani faktycznego dla skorzystania

z przysługującego mu prawa.

W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji

i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że wynagrodzenia nauczycieli akademickich są jawne, ponieważ osoby te pełnią funkcje publiczne. Zatem każda wiadomość odnosząca się do władz publicznych winna zostać udostępniona. Badanie, czy dana osoba wykonuje funkcję publiczną winno być odnoszone do zakresu obowiązków, jakie realizuje ona w danej jednostce.

Udostępnienia danych nie wyklucza przepis art. 86 RODO, gdyż ten w zakresie istotnym dla sprawy odsyła do regulacji krajowej, w tym przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego pogodzeniu prawa do informacji z prawem do prywatności służy anonimizacja danych. Organ zatem w oparciu o art. 14 ust. 2 udip, winien pouczyć skarżącego, że informacja nie może mu zostać udzielona w sposób przez niego żądany, lecz będzie mógł uzyskać dane zanonimizowane. Organ zaś tego obowiązku nie wykonał.

Skarżący podniósł ponadto, że uzyskanie żądanych informacji było niezbędne dla zbadania sposobu rozdysponowania przez organ środków publicznych. W jego ocenie bowiem przyznanie dodatków uczelnianych miało arbitralny charakter, nieoparty o merytoryczne kryteria. Z uwagi zaś na tak zakreślone decyzją z [...] roku stanowisko organu, konieczne staje się wskazanie, iż złożony przez skarżącego wniosek miał przede wszystkim na celu zapewnienie możliwości zbadania przez skarżącego sposobu rozdysponowywania przez organ środkami publicznymi uczelni publicznej w zakresie przyznawania nauczycielom akademickim dodatku uczelnianego, stanowiącego jeden z elementów wynagrodzenia omawianej w tym miejscu grupy pracowników. Prawo skarżącego wynikało zaś między innymi

z jednej z naczelnych zasad gałęzi prawa administracyjnego - prawa finansów publicznych, a to zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi, wyrażonej w przepisie art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych

(t. jedn. Dz. U. 2019 poz. 869; dalej: u.f.p.).

Tak zakreślony stan faktyczny, w konsekwencji nie pozwala zatem pracownikom uczelni oraz innym zainteresowanym podmiotom na dogłębne zbadanie, na jakiej zasadzie omawiane niniejszą skargą świadczenia były przyznawane oraz jakie warunki należałoby spełnić, celem uzyskania przedmiotowego elementu (części) wynagrodzenia pracownika uczelni. Wskazana przez organ niemożliwość udzielenia informacji w żądnym przez skarżącego zakresie stanowiła tym samym niejako potwierdzenie uzasadnionych obaw skarżącego,

w przedmiocie braku jakichkolwiek wyznaczników czy kryteriów, których spełnienie zapewniłoby pozostałym pracownikom uczelni możliwość uzyskania dodatku uczelnianego w ramach wynagrodzenia za świadczoną pracę.

Przedmiotowe dane, wobec wątpliwości organu co do możliwości ich przedłożenia z uwagi na ochronę prywatności osób nimi objętych, mogły przy tym zostać przedłożone skarżącemu w formie zanonimizowanej, czego jednak organ nie uczynił, pomimo posiadania w tym przedmiocie możliwości technicznych.

Mając zaś na uwadze przytoczone wyżej rozważania nie może ulegać wątpliwości, iż skarżący składając w dniu 17 lipca 2020 roku wniosek o udzielenie informacji publicznej zażądał udostępnienia danych w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Posiadane przez skarżącego na dzień złożenia wniosku informacje nie pozwalały bowiem na jednoznaczne oraz merytoryczne sprawdzenie sposobu przyznawania poszczególnym pracownikom Uniwersytetu [...] w K. dodatkowych elementów wynagrodzenia

w postaci tzw. dodatków uczelni. Wszystkie kierowane względem skarżącego komunikaty ze strony organu nie podawały przy tym jakichkolwiek kryteriów na podstawie, których poszczególni nauczyciele akademiccy uczelni publicznej uzyskiwali omawiane w tym miejscu dodatki.

Działanie skarżącego od samego początku opierało się zatem na konieczności zapewnienia realizacji przez organ przytoczonych wyżej podstawowych zasad porządku prawnego demokratycznego państwa prawa, a to jawności gospodarowania środkami publicznymi oraz niedyskryminacji

w zatrudnieniu. Transparentność wydatkowania środków publicznych w oparciu

o czytelne kryteria jest bowiem istotna dla każdego pracownika uniwersytetu publicznego, który nie powinien być zaskakiwany decyzją organu o przyznawaniu dodatku. Pracownik ten, w ciągu roku akademickiego, za który ma być przyznawany dodatek, musi znać kryteria przyznawania przedmiotowego elementu wynagrodzenia, którym powinien sprostać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. W myśl z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań wskazać należy na te okoliczności prawne i faktyczne, co do których nie ma sporu między stronami. Nie ulegało bowiem wątpliwości tak skarżącego jak i organu, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Nie ulegało również wątpliwości stron, że informacja na temat wynagrodzenia pracowników uczelni wyższej stanowi informację publiczną. Spór zaś koncentrował się wokół tego, czy do informacji o wysokości dodatków do wynagrodzenia zastosowanie znajdzie art. 5 ust. 2 udip oraz, czy żądane dane stanowią informacje przetworzone, których uzyskanie musi być uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Rektor

w zaskarżonej decyzji powołał się na obie podstawy odmowy udostepnienia informacji publicznej i w ocenie Sądu miał rację.

Oceniając z kolei pod kątem przedmiotowym żądanie objęte wnioskiem

w rozpatrywanej sprawie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Jednym z celów bowiem dostępu do informacji publicznej jest transparentność życia publicznego. Co więcej dane na temat sposobu wydatkowania środków publicznych będą mieściły się w ramach informacji o sprawach publicznych. Te regulacje bowiem mają na celu zapewnienie pewnego rodzaju społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków stanowiących wspólne dobro społeczeństwa. Warto podkreślić, że z tych środków finansowane są m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w publicznych uczelniach. Informacje o wysokości wynagrodzenia pracowników publicznej uczelni są zatem objęte informacją publiczną. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one konkretnego pracownika lub grupy stanowisk, a także czy obejmują osoby pełniące funkcje publiczne oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma jednak znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 udip (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 59/14, orzeczenia WSA i NSA powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne po adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

Przenosząc powyższe argumenty na grunt badanej sprawy stwierdzić przyjdzie w pierwszej kolejności, że w złożonym wniosku strona domagała się wykazu pracowników uczelni, którzy uzyskali dodatkowe wynagrodzenie oraz kryteriów, według których to wynagrodzenie było przyznane i ustalona jego wysokość. Nie ograniczyła swojego wniosku tylko do grupy wykładowców, lecz objęła nim wszystkich pracowników uczelni. Zastrzeżenie to jest istotne dla dalszych rozważań, szczególnie w kontekście powołanego wyżej art. 5 ust. 2 udip i wyłączenia z ograniczenia w dostępie do informacji osób pełniących funkcje publiczne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera w swej treści definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. Pewną pomocą może tu posłużyć art. 115 § 13 Kodeksu karnego i zawarty tam katalog funkcjonariuszy publicznych. Pamiętać jednak należy o tym, że jakkolwiek każdy funkcjonariusz jest osobą pełniącą funkcję publiczną, to nie każda osoba pełniąca funkcję publiczną jest funkcjonariuszem. Zakres pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną jest szerszy niż pojęcia funkcjonariusza publicznego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 133/19 Sąd stwierdził, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zatem uznać każdego, kto wykonując zadania

w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo.

Spośród pracowników publicznej uczelni wyższej zadań publicznych niewątpliwie nie wykonują pracownicy niebędący wykładowcami ani pracownikami naukowymi. Jakkolwiek ich wynagrodzenia są finansowane ze środków publicznych, to jednak organ nie może udostępnić informacji o wysokości jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia imiennie wskazanego pracownika. Zresztą w orzecznictwie sądowym przyjmuje się że to wykładowcy i pracownicy naukowi posiadają przymiot osób wykonujących funkcje publiczne. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd ten jest jednak zbyt daleko idący. Nie umniejszając roli pracowników naukowych i wykładowców publicznej uczelni wyższej należy rozważyć, czy każdy

z nich pełni zadania związane z zarządzaniem sprawami związanymi

z wykonywaniem funkcji państwowych. Jeżeli bowiem uzna się wykładowcę za osobę pełniącą funkcję publiczną na gruncie art. 5 ust. 2 udip tylko dlatego że kształci społeczeństwo, to niemożliwym okaże się wyodrębnienie tych osób, które takiej funkcji nie pełnią. Bez pracowników obsługi pracownik naukowo – dydaktyczny nie jest w stanie pełnić swojej roli. W ocenie Sądu osobą pełniącą funkcję publiczną jest taka osoba, która wykonywaniem swoich obowiązków wpływa bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub co najmniej przygotowuje decyzje dotyczące innych podmiotów (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

w wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 26/18).

Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt

K 17/05 (opubl. OTK-A 2006/3/30), wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne

i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca

w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały

o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Takie rozumienie osoby pełniącej funkcję publiczną w uczelni wyższej nakazuje wyłączyć z tego zakresu tych pracowników, których rola polega bądź na czynnościach administracyjnych, bądź też wyłącznie na pracy naukowo-dydaktycznej. Takie rozumienie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczna koreluje z brzmieniem art. 140 ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z tym przepisem wynagrodzenia rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej są jawne.

Sądowi znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że powołany przepis nie wyłącza pozyskania danych o wynagrodzeniach pozostałych pracowników uczelni w trybie udip. Niemniej jednak jeżeli tak by rzeczywiście było to powstaje pytanie o sens regulacji art. 140 ust. 5. Skoro bowiem wynagrodzenia wszystkich pracowników określanych z imienia i nazwiska uczelni wyższej byłyby jawne na gruncie udip, to w jakim celu ustawodawca dodatkowo wzmacniałby jawność wynagrodzenia rektora, głównego księgowego i osób pełniących funkcje organów uczelni.

Przepis art. 140 ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce umożliwia zatem poznanie wysokości wynagrodzenia każdej imiennie wskazane osoby wymienionej

w tym przepisie.

Przedstawiona wyżej argumentacja nie wyklucza uzyskania informacji

o wysokości wynagrodzeń wszystkich pracowników uczelni wyższej z tym jednak zastrzeżeniem, że wysokość wynagrodzenia winna zostać podana w odniesieniu do stanowiska, posiadanego stopnia czy tytułu naukowego, doświadczenia zawodowego. Słusznie jednakże organ odmówił wskazania wysokości wynagrodzeń imiennie wskazanych pracowników uczelni. Zresztą Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 wskazał, że informacja

o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną. Nie oznacza to jednak zgody na publikowanie list nazwisk pracowników danej instytucji z ich wynagrodzeniem miesięcznym. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko

w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Udostępnieniu podlegają zatem wydatki na wynagrodzenia, wydatki na dodatkowe wynagrodzenia

w odniesieniu do poszczególnych stanowisk, jednak nie podlega udostepnieniu informacja o konkretnym wynagrodzeniu indywidualnie oznaczonego z imienia

i nazwiska pracownika. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 796/14).

Należy w tym miejscu poczynić jedno istotne zastrzeżenie, co do tego, że stanowisko skarżącego ewoluowało w toku postępowania. Otóż na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, strona domagała się doręczenia wykazu pracowników wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wskazania, jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku uczelnianego. Z treści tak sformułowanego wniosku Rektor słusznie wywiódł, że skarżący domagał się przedstawienia z imienia i nazwiska tych pracowników uczelni, którzy otrzymali dodatek uczelniany. Tymczasem na etapie skargi do tutejszego Sądu w zarzucie sformułowanym w punkcie 1 lit. d, skarżący wskazuje, że udzielenie informacji wymagało jedynie prostej czynności technicznej oraz procesu anonimizacji zawartych w informacji danych. Tej rozbieżności pomiędzy wnioskiem i skargą nie można tracić z pola widzenia, ponieważ w ocenie sądu czym innym jest żądanie danych o wynagrodzeniach uzyskiwanych przez pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach, osób posiadających określone stopnie czy tytuły naukowe, a czym innym żądanie tych danych w odniesieniu do konkretnego oznaczonego z imienia i nazwiska pracownika uczelni. Dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze żądanie strony zawarte

w złożonym przez nią wniosku, w którym skarżący jednoznacznie żądał przedłożenia wykazu pracowników wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego. To przez pryzmat tego wniosku Rektor decydował o sposobie jego załatwienia, a Sąd oceniał zasadność złożonej skargi. Skarżący bowiem na etapie składania wniosku domagał się informacji jawnych wraz z danymi osobowymi pracowników. W taki sposób Sąd rozumie słowo wykaz pracowników, który należy odróżnić od wykazu stanowisk, co mogłoby sugerować chęć pozyskania informacji zanonimizowanych. Tak jednak w niniejszej sprawie nie było, ponieważ argument o anonimizacji pojawił się dopiero na etapie skargi do Sądu. Nie ulega wątpliwości Sądu, że gdyby skarżący zwrócił się o udostępnienie żądanych danych jedynie w odniesieniu do poszczególnych stanowisk czy funkcji w uczelni, to dane takie powinien uzyskać w trybie udip, oczywiście uwzględniając to, czy żądane dane są informacją przetworzoną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim w sytuacji, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem wówczas na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby.

Nie można również podzielić zapatrywania skarżącego co do tego, że skoro organ nie mógł udzielić informacji w formie żądanej przez stronę, to w trybie art. 14 ust. 2 udip winien poinformować o sposobie jej udostępnienia. Argument ten jest niezasadny w dwóch powodów:

Po pierwsze Rektor uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał interesu publicznego, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Po drugie zaś skarżący sformułował żądanie jednoznacznie domagając się wykazu pracowników, którzy otrzymali dodatek do wynagrodzenia. W takiej formie wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest przy tym rolą organu zastępowanie strony w sporządzeniu wniosku, ani też jego modyfikacja tylko po to, by wniosek mógł zostać uwzględniony. To strona była gospodarzem wniosku, strona decydowała o jego treści i zakresie żądanych informacji. Czym innym jest bowiem żądanie zanonimizowanych danych o wysokości przyznanych dodatków, danych o wysokości dodatku z podziałem na poszczególne stanowiska, Wydziały, Katedry, podanie ogólnej kwoty wydanej na dodatkowe wynagrodzenia, a czym innym żądanie wykazu pracowników z podaniem wysokości dodatku i kryteriów jego przyznawania. Nie jest możliwe "modyfikowanie" wniosku strony w trybie art. 14 ust. 2 udip w aż tak szerokim zakresie.

Prawidłowo zatem organ odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób, których dotyczył wniosek. Powołanie art. 86 RODO w ocenie Sądu również było prawidłowe, albowiem strona domagała się podania imion i nazwisk pracowników, którzy otrzymali dodatek uczelniany. Dane osobowe, w myśl art. 4 pkt 1 RODO oznaczają wszelkie informacje

o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Powiązanie osoby o konkretnym imieniu

i nazwisku z zatrudnieniem w Uniwersytecie [...] umożliwia przecież jednoznaczną identyfikację osoby. Rację ma zatem organ, że udostępniając wymienione dane osobowe i podając dane o wynagrodzeniu przetwarza te dane w rozumieniu art. 4 pkt 2 RODO. Przetwarzanie zaś, którym przecież jest również udostępnienie danych musi spełniać zasady z art. 5 RODO, a jedną z nich jest zgodność przetwarzania z prawem. Przetwarzanie zaś pozostaje zgodne z prawem, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 6 ust. 1 lit. a-f RODO.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała również, że jako pracownik uczelni ma prawo wiedzieć, jak kształtowały się wysokości dodatków uczelnianych. Z treści wniosku zatem zasadnie organ wywiódł, że strona chce pozyskać informacje dla siebie w celu niejako porównania warunków wynagrodzenia innych osób oraz sprawdzenia informacji "o charakterze koleżeńskim". Dodać przy tym należy, co już wyżej wyartykułowano, że strona domagała się informacji z uwzględnieniem imion

i nazwisk pracowników. Kwestia zanonimizowanych danych pojawiła się dopiero na etapie skargi do tutejszego Sądu, co jednak nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji organu. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawca w ten sposób wykazuje swój subiektywny interes. Tymczasem udip nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 udip jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA: z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Z treści wniosku zaś taki interes subiektywny wynika, co musi powodować niemożność uzyskania żądanych danych. Owszem w skardze strona taki interes publiczny wykazywała, niemniej jednak we wniosku stosownej argumentacji brak.

Rację ma również organ stwierdzając, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Strona bowiem domagała się wykazu pracowników wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wyjaśnienia jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku uczelnianego. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżący, że udostępnienie żądanej informacji polegało wyłącznie na czynności technicznej udostępnienia zbioru, którym już organ dysponuje. Jak słusznie wskazał organ przyporządkowanie do każdego z pracowników kryterium przyznania dodatkowego wynagrodzenia oraz wpływu, jaki poszczególne kryteria wywarły na wysokość dodatku uczelnianego jest informacją nową, wymagającą znacznego nakładu pracy pracownika lub pracowników uczelni. Nie jest bowiem tak, że udostepnienie informacji miało polegać na przekazaniu posiadanych danych, lecz jak słusznie wskazał organ – wymagało podjęcia dodatkowej pracy i przygotowania żądanych danych. Ustawowym warunkiem uzyskania dostępu do informacji przetworzonej jest to, by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla celu publicznego. Z treści wniosku zaś nie wynikało, by stronie rzeczywiście taki cel przyświecał. Skarżący bowiem we wniosku wskazał, że uzyskanie informacji posłuży mu do zdobycia wiedzy jak kształtowały się wysokości wydatków uczelnianych. Tymczasem zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, które przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 2 czerwca 2021 r., sygn.. akt II SA/Po 8/21). Tego obowiązku skarżący nie wykonał.

Sąd zgadza się ze skarżącym co do tego, że jawność życia publicznego

i transparentność wydatków publicznych są zasadami niezbędnymi w państwie prawa. Niemniej jednak wystarczającym dla zapewnienia kontroli wydatków publicznych jest uzyskanie informacji o sposobach wydatkowania pieniędzy, tj, jaka kwota do jakiego stanowiska została wypłacona i według jakich kryteriów ustalono jej wysokość. Nie jest natomiast konieczne powzięcie wiedzy o tym, który imiennie wskazany kolega wykładowa czy pracownik Uczelni otrzymał dodatek, w jakiej wysokości i według jakich kryteriów.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organ nie dopuścił się uchybienia przepisom prawa materialnego powołanym w skardze.

Podobnie nie doszło do naruszenia przepisów postepowania w zakresie mającym w pływ na wynik sprawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 udip. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 udip). Zgodnie też z ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma następujące możliwości:

- udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip), co stanowi czynność materialno – techniczną,

- udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 udip),

- powiadomić stronę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie,

w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip),

- udzielić w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy

w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 udip) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 udip),

- odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy, w formie decyzji administracyjnej (art. 16 udip),

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip).

Powyższe oznacza, że jeżeli organ dysponuje informacją publiczną i nie zamierza jej udostępnić wydaje decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej. Nie jest jednocześnie zobowiązany do zastosowania art. 14 ust. 2 udip. Przepis ten bowiem reguluje inną kwestię, która w niniejszej sprawie nie zaszła. Przepis ten dotyczy bowiem sposobu udostępnienia informacji, zaś zastosowany przez organ art. 16 udip dotyczy odmowy udostępnienia informacji przewidując w tym zakresie obowiązek wydania decyzji.

Nie ma również skarżący racji twierdząc, że w sprawie przed wydaniem decyzji organ winien zastosować art. 64 kpa. Przepisy kpa bowiem na gruncie dostępu do informacji publicznej stosuje się dopiero od momentu wydania decyzji

z art. 16 udip, a nie na etapie wniosku. Oznacza to, że postępowanie z wnioskiem

o udostępnienie informacji publicznej zostało wyczerpująco uregulowane

w przepisach udip i nie jest dopuszczalne stosowanie w tym zakresie kpa. Z tego względu również na etapie złożenia wniosku nie znajdują zastosowania zasady ogólne kpa, w tym m.in. zasada informowania stron z art. 9 kpa. To również przesądza o tym, że informowanie strony o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazywanie, w jaki sposób lub

w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, nie może polegać na zstępowaniu strony w konstruowaniu wniosku.

Dopiero od daty wydania decyzji stosuje się przepisy kpa, ponieważ co do wcześniejszych działać organu wyczerpującą jest regulacja udip. Ostatni z podniesionych zarzutów procesowych dotyczy niezastosowania w sprawie art. 2 ust. 2 udip, w myśl którego od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Regulacja ta nie wyłącza jednak obowiązku wykazania interesu publicznego, w o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip celem uzyskania informacji przetworzonej.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.