Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 312/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151, art.119 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.1 ust.1, art.16 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. o - złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - [...] S.A. z siedzibą w [...], zwróciła się do Miasta [...] o :

1. udostępnienie wszelkich opinii prawnych, analiz oraz ekspertyz sporządzonych przez Biuro Prawne Urzędu [...] oraz/lub wszelkie inne jednostki organizacyjne Urzędu [...] oraz/lub na zlecenie wskazanych podmiotów w odniesieniu do statusu prawnego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne numer [...], [...], [...] oraz [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą [...] nr [...], w tym żądania przez Prezydenta [...] zastępowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...] oraz Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości stwierdzonego z mocy prawa na podstawie ostatecznej oraz prawomocnej decyzji [...] administracyjnej Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2000 roku ze - względu na brak korzystania z nieruchomości przez [...] S.A. z siedzibą w [...] jako użytkownika wieczystego z nieruchomości zgodnie z jej sportowym przeznaczeniem niewskazanym w treści przedmiotowej ostatecznej oraz prawomocnej decyzji administracyjnej.

2. wyrażenie zgody na wgląd w dokumenty, o których mowa w punkcie (1) powyżej w celu wykonania ich fotokopii.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2018 r., pytany organ wskazał wnioskodawcy, że opinie prawne, które zostały sporządzone w tej sprawie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

[...] S.A. z siedzibą w [...] wywiodła do tut. Sądu skargę na bezczynność pytanego podmiotu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o:

a) zobowiązanie Prezydenta [...] - Biuro Prawne Urzędu [...] do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem [...]. S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2018 roku o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej;

b) zobowiązanie Prezydenta [...] - Biuro Prawne Urzędu [...] do uznania uprawnienia [...] S.A. z siedzibą w [...] do żądania udzielenia informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku, o którym mowa w punkcie (a) powyżej;

c) o stwierdzenie, że Prezydent [...] - Biuro Prawne Urzędu [...] dopuściło się bezczynności w związku z zaniechaniem udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej zgodnie z wnioskiem [...] S.A. z siedzibą w [...], o którym mowa w punkcie (a) powyżej z rażącym naruszeniem prawa;

d) o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 PPSA w maksymalnej wysokości;

3. o zasądzenie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezzasadne jest bowiem twierdzenie, jakoby objęte wnioskiem opinie prawne, ekspertyzy oraz analizy dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczna jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych wart. 6 tejże ustawy. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, Według zaś art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo zatem do uzyskania informacji oznacza ciążący na właściwych organach obowiązek udzielenia informacji, a po stronie uprawnionej oznacza możność dostępu do tych informacji i prawo ich otrzymania.

Zwrócono także uwagę na to, iż przy kwalifikowaniu danej informacji jako informacji publicznej istotne jest jedynie to, co dana informacja zawiera, a więc, czy dotyczy spraw publicznych. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu państwa . Ponadto, informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Należy przyjąć, że zgodnie z intencją ustawodawcy każda informacja wytworzona, przetworzona lub znajdująca się w posiadaniu władz publicznych jest informacją w sprawach publicznych. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadne jest szerokie rozumienie źródeł informacji. Dodatkowo za takim rozwiązaniem przemawia coraz szerzej stosowana zasada jawności i transparentności życia publicznego, z uwzględnieniem prowadzonych przez uprawnione organy postępowań. Wprowadzenie ograniczenia wyłącznie do niektórych kategorii uniemożliwiałoby realizację społecznej kontroli działań organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i samo prawo do takiej informacji ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej. Umożliwia to monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości. Obywatele, a tym samym spółki prawa handlowego mają prawo do poznania mechanizmów podejmowania decyzji, które się do nich odnoszą.

Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka uznała, że żądanie zgłoszone przez nią- jako użytkownika wieczystego nieruchomości - udostępnienia wszelkich opinii prawnych, analiz oraz ekspertyz dotyczące statusu prawnego nieruchomości sporządzonych przez jednostki organizacyjne Urzędu [...], w tym Biuro Prawne, mieści się w zakresie zasady jawności i transparentności życia publicznego. Ponadto, stanowi realizację społecznej kontroli działań organów administracji publicznej.

Nadto zgodnie z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym , obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Zarządzanie mieniem komunalnym zgodnie z jego przeznaczeniem oznacza, że nie powinno doprowadzać się do wykorzystania mienia gminnego dla innych celów niż te, którym ma ono służyć. Status prawny nieruchomości, w tym jej przeznaczenie wyznacza zakres wykonywania zarządu mieniem komunalnym przez właściwe organy. Ważnym miernikiem oceny staranności osób zarządzających mieniem komunalnym jest zaś wymóg zgodności sprawowania zarządu z przeznaczeniem mienia, a tym samym statusem prawnym nieruchomości.

W ocenie strony skarżącej nie ulega zatem wątpliwości, że opinie prawne sporządzone w odniesieniu do nieruchomości przez jednostki organizacyjne Urzędu [...] stanowią informację publiczną związane są bowiem ze stanem prawnym Nieruchomości, oraz jej przeznaczeniem, który determinuje zakres oraz sposób zarządzania Nieruchomością jako mieniem komunalnym przez jednostką samorządu terytorialnego. Na poparcie w/w tezy skarżąca przywołała orzeczenia różnych Sądów administracyjnych

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, iż w orzecznictwie podnosi się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/G1 3/12, CBOSA). Prezydent [...] uznał, że nie pozostawał w bezczynności. Organ zareagował bowiem w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. i na wniosek Skarżącego, tj. stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. podjął stosownie czynności faktyczne mające na celu wyjaśnienie sprawy, m.in. zebrał posiadane informacje w zakresie żądania skarżącego i dokonał ich analizy. Organ stwierdził, iż posiada opinie prawne, których żądał wnioskodawca, lecz nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego - u przewidzianym prawem terminie - udzielił pisemnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.

Dokonując powyższej oceny organ ustalił, iż posiadane przez niego opinie prawne będące przedmiotem wniosku (sporządzone przez radcę prawnego Biura Prawnego oni/ radców prawnych Urzędu Dzielnicy [...]) zawierają ocenę ryzyk procesowych oraz ustalenie strategii procesowej na wypadek zainicjowania postępowań sądowych dotyczących nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. A zatem, w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego, opinie te nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie organu, jedną z najtrafniejszych i najczytelniej szych wykładni w zakresie materii zbieżnej z tą, jak stanowi przedmiot niniejszej sprawy, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2009 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, stwierdzając, że: "o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Pogląd ten ugruntowany w najnowszym orzecznictwie, powtórzony został np. w wyrokach NSA np.: z dnia 24 stycznia 2018 r. I OSK 319/16, z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1130/15, z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku I OSK 89/09 podkreślił również, że: "wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki (...) nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. (...). W rozpoznawanej sprawie żądana opinia prawna zawierała informację, która mogła, ale nie musiała, zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie dotyczyła więc ona sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań".

Nadto wskazał, iż w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego, (podobnie: I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119).

Wskazano także, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.1.2018 r., sygn. akt: I OSK 319/16 podkreślił, iż "(...) nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14; wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16).

Nie stanowi informacji publicznej dokument, którego cel opracowania "dotyczył kwestii mogących stanowić przedmiot przyszłego roszczenia cywilnoprawnego. Nie jest również wykluczone, że dokument ten zostanie przez organ ponownie wykorzystany na potrzeby przyszłych postępowań sądowych." (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12, z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2891/13, CBOSA).

W świetle w/w tez orzecznictwa podkreślono, że objęte żądaniem skarżącego opinie służyły ocenie zasadności inicjowania w przyszłości postępowania sądowego oraz ustalenia strategii procesowej na wypadek zainicjowania postępowań sądowych Zostały one zatem sporządzone na potrzeby procesu decyzyjnego organu i mogą zostać wykorzystane w przyszłości. Powyższe w ocenie pytanego podmiotu sprawia, że przedmiot żądania skarżącego nie posiada statusu informacji publicznej.

Zwrócono również uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowił) informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, wyrok NSA / dnia 15 lipca 20190 r., I OSK 707/10, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 586/14).

Żądane opinie prawne dotyczą informacji, które mogą zostać wykorzystane przez organ administracji publicznej w przyszłości, w przypadku wszczęcia postępowań sądowych. Nie dotyczą więc sfery faktów lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań.

Zwrócić też należy uwagę na stanowisko NSA podniesione w wyroku z dnia 22.11.2012 r., I OSK 2014/12, zgodnie z którym wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna nie stanowi informacji publicznej.

Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzono, iż żądanie objęte wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej albowiem nie dotyczy dokumentu urzędowego, lecz materiału, któremu brak cech oficjalności (dokument wewnętrzny).

Uwypuklono też to, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak już to wskazano w niniejszej odpowiedzi na skargę, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu (zob. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny w ocenie organu byłby przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu stanowiska organu. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył i w ten sposób podlegać społecznej ocenie (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r" I OSK 430/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów tej ustawy. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi.

Wskazać należy iż co do zasady, bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępniania żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Co się tyczy pojęcia informacji publicznej, to zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji RP stanowiącej, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona albo odnosząca się do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna – co bardzo istotne - dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.

W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy jej istota sprowadzała się do oceny, czy przedmiot żądania określony we wniosku skarżącego stanowi informację publiczną. Niespornym było bowiem to, że adresat wniosku jest organem, który co do zasady jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Na obecnym etapie postępowania, spór zogniskował się zaś wokół problematyki możliwości udostępnienia wnioskodawcy treści opinii, analiz i ekspertyz zamówionych przez organ.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, co do zasady, iż informacja o treści opinii prawnej sporządzona na wniosek organu jest informacją publiczną. Dla przykładu wskazać należy, iż znajdująca się w aktach danej sprawy administracyjnej opinia prawna, sporządzona przez pracownika organu na użytek załatwiania konkretnej sprawy, jako dokument wewnętrzny służący załatwieniu tej sprawy i realizacji zadań organu, ma walor informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 175/06, publik. LEX nr 340013). Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, wypracowały akceptowane obecnie stanowisko, iż od tej zasady istnieją wyjątki. Nie każda opinia prawna sporządzona dla organu administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie powołanej ustawy decyduje bowiem cel, w jakim została opracowana (patrz wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wydaw. Woters Kluwer, Warszawa 2016, str. 185).

Problematyką zbieżną z powyższą tematyką zajął się szerzej NSA w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11 (publik. LEX nr 1145090), w którego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż cyt.: "Prezydent RP jest podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym. Art. 122 Konstytucji daje mu różnorodne uprawnienia. Prezydent może bowiem ustawę podpisać, skierować do Trybunału Konstytucyjnego lub przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie".

Z powyżej zaprezentowanym poglądem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. W analizowanym zaś przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy Prezydent nie zainicjował ani nie uczestniczył w jakimkolwiek postępowaniu prawotwórczym czy innym postępowaniu administracyjnym lub sądowym, w którym przedstawił własne stanowisko w sprawie, w oparciu o zamówione ww. opinie prawne. Przedmiotowe opinie mają zatem walor roboczy, wstępny, pozwalający "wyrobić własny pogląd" na daną kwestię, przedmiot oceny, który może dopiero posłużyć do przedstawienia stanowiska w danej sprawie w ramach konkretnego postępowania, zgodnie z posiadanymi w tym względzie kompetencjami organu. Z tego też powodu zaakceptować należy argumentację organu o ogólnopoznawczym, przybliżającym i systematyzującym stan faktyczny i prawny walorze przedmiotowych opinii.

O ile zatem informacja o samych zamówionych przez Prezydenta [...] opiniach prawnych i kosztach jakie one wygenerowały (poniesionych ze środków publicznych), o co jednak skarżący nie pytał, stanowi informację publiczną, to już ich treść takiego waloru nie posiada, gdyż nie doszło do przedstawienia tej treści (lub jej pomięcia) w procesie decyzyjnym, czy wypracowanym i przedstawionym stanowisku (zmaterializowanym) w konkretnym postępowaniu w danej sprawie.

Nadto, tut. Sąd w pełni akceptuje i traktuje jak własne poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w powołanym w odpowiedzi na skargę uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2009 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, stwierdzające, że: "o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. (...)wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki (...) nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. (...). W rozpoznawanej sprawie żądana opinia prawna zawierała informację, która mogła, ale nie musiała, zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie dotyczyła więc ona sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań". (Podobne wyroki NSA np.: z dnia 24 stycznia 2018 r. I OSK 319/16, z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1130/15, z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 publ. CBOSA).

Nadto Sąd kasacyjny trafnie wskazał, iż w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego, (podobnie: I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119).

Tut. Sad w pełni zgadza się także z tezą Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowaną w wyroku z dnia 24.1.2018 r., sygn. akt: I OSK 319/16 w którym podkreślono, iż "(...) nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14; wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16). Nie stanowi bowiem informacji publicznej dokument, którego cel opracowania "dotyczył kwestii mogących stanowić przedmiot przyszłego roszczenia cywilnoprawnego. Nie jest przecież wykluczone, że dokument ten zostanie przez organ ponownie wykorzystany na potrzeby przyszłych postępowań sądowych." (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12, z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2891/13, CBOSA).

W ocenia tut. Sadu za uprawnione należało też uznać wywody pytanego organu sprowadzające się do twierdzenia, iż żądane opinie – w realiach faktycznych sprawy – winny zostać potraktowane jako "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Pamiętać należy, że dokumenty takie służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i poprzez to nie stanowią informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w ewentualnym procesie decyzyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, wyrok NSA / dnia 15 lipca 20190 r., I OSK 707/10, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 586/14).

Reasumując, skoro zatem żądane opinie, analizy i ekspertyzy dotyczące statusu prawego konkretnej nieruchomości, mogą zostać wykorzystane (co wynika z całokształtu sprawy) w ewentualnym procesie cywilnym jaki potencjalnie zawiśnie pomiędzy stronami niniejszego postępowania, to istniały wszelkie przesłanki dla uznania żądanych danych, za nie należących do kategorii informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, z treści wniosku nie wynika intencja zbieżna z celami jakie winny być osiągnięte w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie-całokształt sporu istniejącego pomiędzy stronami a dotyczącego danej nieruchomości świadczy niezbicie o tym, że wnioskodawca, poprzez realizację omawianego wniosku, zamierza posiąść wiedzę na temat rozważanej przez organ taktyki procesowej w sprawie rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Realizacja powyższego celu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogłaby więc zostać potraktowana jako próba nadużycia prawa podmiotowego. Takie zaś działania, jako pozostające w wyraźnej sprzeczności z celami w/w aktu prawnego, nie mogły znaleźć akceptacji zarówno organów samorządowych jak i organów wymiaru sprawiedliwości.

W świetle powyższego, przechodząc już do samej materii bezczynności, skoro organ – podmiot obowiązany - poinformował wnioskodawcę, iż żądana przez niego informacja nie ma waloru informacji publicznej, to wbrew zarzutom skargi, nie pozostaje on w bezczynności. Bowiem w sytuacji, w której żądana informacją nie jest informacją publiczną, organ żądanych informacji nie posiada lub też informacja ta w ogóle nie istnieje, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jedynie zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę o takim fakcie.

W niniejszej sprawie Prezydenta [...] właściwie zastosował przepisy ustawy, nie ma więc podstaw do uznania, że pozostawał w zwłoce lub dokonywał działań nieznajdujących oparcia w jej przepisach.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.