Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 677/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge–Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 877/10 w sprawie ze skargi K.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości stanowiących własność Miasta Łodzi na nieruchomości stanowiące własność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od K.C. na rzecz Gminy Miasta Łódź kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 877/10 oddalił skargę K.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie zamiany nieruchomości stanowiących własność Miasta Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść powyższej uchwały, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zw. dalej u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w której Rada Miejska wyraziła zgodę na dokonanie zamiany nieruchomości, stanowiących własność Miasta Łodzi na nieruchomości stanowiące własność [...] Spółki z o.o. zgodnie z wykazem załączonym do uchwały ustalając dopłatę na rzecz [...] w kwocie 3.432.356 zł, Miasto Łódź miało nadto przejąć odpowiedzialność z tytułu poniesienia kosztów odtworzenia infrastruktury dworca autobusowego w kwocie 4.800.000 zł i dokonać wyburzeń obiektów kubaturowych na nieruchomościach stanowiących własność miasta, a przewidzianych do zamiany.

W dniu 10 maja 2010 r. K.C. wezwała Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa, które polega jej zdaniem na przekroczeniu uprawnień wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przez wskazanie zarówno stron umowy, wysokości dopłaty oraz dodatkowych kwestii związanych z przejęciem nieruchomości. Przewidziane do zamiany nieruchomości gruntowe stanowiące własność Miasta Łodzi są częścią gminnego zasobu nieruchomości.

Skuteczne rozporządzenie nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu uniemożliwia brak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łódź.

Uchwała ta narusza interesy działkowców ogrodów działkowych położonych przy ul. S., bowiem zostaną oni pozbawieni prawa użytkowania tych ogrodów, będących w użytkowaniu od ponad 20 lat. Działkowcy użytkowali te tereny do końca 2009 r. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Gminą Łódź. Ta zaś odmówiła zawarcia umowy na dłuższy okres wobec zamiaru przeniesienia własności na osobę trzecią.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Rada Miejska w Łodzi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznała za bezzasadne.

W skardze na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2010 r. K.C. wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzuciła naruszenie:

– art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. a u.s.g. przez zawarcie w niej rozstrzygnięć zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych dot. zamiany nieruchomości,

– art. 24 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zobowiązanie w uchwale do rozporządzania nieruchomościami wchodzącymi do gminnego zasobu nieruchomości tworzonego w oparciu o nieprawomocne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

– art. 25 ust. 1 u.g.n. i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przez zobowiązanie w zaskarżonej uchwale Prezydenta Miasta Łodzi do konkretnego działania polegającego na zbywaniu nieruchomości gruntowych,

– art. 18 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie ustalonych kompetencji Rady,

– art. 67 u.g.n. przez określenie cen nieruchomości podlegających zamianie,

– art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) przez nieuwzględnienie zasad ochrony środowiska, a przede wszystkim zasad zrównoważonego rozwoju,

– art. 29, 33 i nast. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) i tym samym niepodanie do publicznej wiadomości informacji w tym zakresie, co skutkowało uniemożliwieniem stronie skarżącej wniesienia uwag i wniosków do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Łodzi wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada Miejska w Łodzi podniosła, że zamiana nieruchomości ze względu na łączną wartość nieruchomości przeznaczonych do zamiany musiała być traktowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd. Zaskarżona uchwała dotyczyła jednego z największych, jeśli nie największego projektu z realizowanych przez miasto Łódź i z tego względu zasadnym było, by uchwała zawierała jak najwięcej informacji o transakcji. W umowie zamiany następuje zamiana konkretnej nieruchomości, która opuszcza zasób nieruchomości miasta na nieruchomość, której właścicielem jest konkretny podmiot i Prezydent Miasta ma sprecyzowany zamiar pozyskania od konkretnego podmiotu konkretnych nieruchomości, które są niezbędne do realizacji przedsięwzięcia. Innych nieruchomości nie zamierza pozyskiwać. Trudno jest w takiej sytuacji, by uchwała o wyrażeniu zgody na dokonanie zamiany, nie zawierała informacji indywidualno- konkretnych i miała ogólny charakter, skoro znana od początku jest tak druga strona, jak i przedmiot umowy zamiany i nie ma mowy o stosowaniu wprost niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak chociażby art. 35. W przypadku umowy zamiany nieruchomości, gdy celem jest pozyskanie konkretnej nieruchomości, nie ma możliwości nie skonkretyzowania tak strony, jak i przedmiotu zamiany, co przesądza o kształcie uchwały. Wnioskodawcą zaskarżonej uchwały był Prezydent Miasta Łodzi. Nie można więc uznać, że zaskarżona uchwała narusza w jakimkolwiek stopniu jego uprawnienia lub coś mu nakazuje. Dla miasta Łodzi obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest więc spełniona przesłanka z art. 24 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowe studium jest na etapie projektu i konsultacji ze społeczeństwem, nie można więc przyjąć, że dla tego obszaru nie ma studium, a co za tym idzie, że nie ma podstaw do tworzenia gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek podania warunków cenowych wynikał z uchwały nr XXVI 1/547/08 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie zasad nabywania i zbywania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i użyczania. W uchwale tej Rada Miejska w Łodzi ustaliła zasady nabywania nieruchomości przez Prezydenta Miasta. W szczególności w § 1 ust. 2 tejże uchwały Prezydent Miasta upoważniony został do nabywania również w drodze zamiany nieruchomości nie przeznaczonych na cele publiczne, niezbędnych do realizacji zadań Miasta o wartości nie większej niż 1.000.000 zł netto.

Tak więc zaskarżona uchwała także z tego powodu musiała określać warunki cenowe. W uchwale tej została zawarta także informacja o odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu konieczności odtworzenia infrastruktury dworca autobusowego PKS w nowej lokalizacji wraz ze wskazaniem źródła finansowania. Wskazuje to wyraźnie, iż wolą Prezydenta Miasta Łodzi było przedstawienie Radzie Miejskiej w Łodzi całości przedsięwzięcia, w sposób pozwalający na zapoznanie się z nim i jego skutkami finansowymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy u.g.n. Rada Miejska w Łodzi wyjaśniła również, że w zaskarżonej uchwale zostały wskazane ceny za poszczególne nieruchomości, które zostały uzyskane w wyniku ich wyceny przez biegłego rzeczoznawcę. Artykuł 35 ust. 1 wskazanej ustawy nie stanowi natomiast o umowie zamiany i w związku z tym trudno jest go stosować, choćby z tego powodu, że z istoty zamiany wynika fakt, że celem umowy zamiany jest dokonanie zamiany z konkretną osobą, a nie z jakąkolwiek osobą, która wyrazi chęć zamiany na konkretne nieruchomości.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska organ podniósł, iż w planach rozwoju miasta Łodzi skarżąca winna szukać wiedzy i informacji, w jaki sposób zapewniona jest ochrona środowiska i zrównoważony rozwój miasta. Uchwała dotycząca zamiany nieruchomości, a nie realizacji określonego programu, takich informacji zawierać nie będzie. Przepis ten ma charakter generalny i nie wiąże się z nim jakikolwiek konkretny obowiązek. Wskazane w skardze przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dotyczą sytuacji, gdy organ administracji wydaje decyzję albo ma zamiar dopiero ją wydać. Tymczasem przedmiotem skargi jest nie decyzja, ale akt prawa miejscowego. Radni są przedstawicielami społeczeństwa, wybranymi w wyniku wyborów do reprezentowania obywateli miasta i trudno jest w takim razie stawiać tezę, że społeczeństwo o uchwale nie było poinformowane. Informacja o tym, co będzie przedmiotem obrad Rady Miejskiej i czego uchwały mogą dotyczyć, była wcześniej znana. Zaskarżona uchwała sama w sobie nie zawiera żadnego elementu oddziaływania na środowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie zamiany nieruchomości stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd powołał się na orzecznictwo, w którym jako niebudzące wątpliwości przyjęto, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Natomiast interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną.

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest więc jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się bowiem w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy (Sąd przytacza następujące wyroki NSA: z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 89; z 4 września 2001r., II SA 1410/01 – niepublikowany; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 107/08; z dnia 27 października 2009r., I OSK 628/09; z dnia 4 marca 2009r., I OSK 1157/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 października 2009r., II SA/Ol 670/09 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.qov.pl/, jak również opracowania: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2002, s.135; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89).

Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 u.s.g. to zatem interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa, najczęściej przepisach prawa materialnego, które w sposób bezpośredni, konkretny i realny kształtują sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie omawianego unormowania uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się. Innymi słowy – to na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień bądź, że nałożono na niego sprzeczne z tymi przepisami obowiązki oraz wykazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło, zaś skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako dotycząca sprawy majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomościami (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym) – wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości, a więc ich zbycie i nabycie, konsekwencją czego miało być wyłączenie wskazanych w załączniku do uchwały nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nabycie do tegoż zasobu innych wskazanych w tymże załączniku nieruchomości, stanowi niewątpliwie czynność z zakresu administracji publicznej i mieści się w katalogu spraw, do których odnosi się art. 101u.s.g. Stanowi jednakże czynność poprzedzającą ewentualne i ostateczne zawarcie umowy zamiany nieruchomości stanowiących własność gminy, a więc aktu podjętego z uwzględnieniem woli obu jego stron.

Sąd stwierdza, że skarżącej w dacie podejmowania uchwały nie przysługiwał ani tytuł własności do nieruchomości, których ona dotyczyła, ani inne prawo rzeczowe, czy też jakiekolwiek prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Skarżąca nie wykazała również, aby ten stan uległ zmianie po podjęciu zaskarżonej uchwały. Z wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz skargi natomiast wynika, iż tylko do końca 2009 r. łączyła skarżącą z gminą umowa dzierżawy terenu wchodzącego w skład ogrodów działkowych przy ul. S., stanowiących działkę 245/5 obręb B-52 i nie została ona przedłużona na dalszy okres. Upatrywanie przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w likwidacji istniejących ogrodów działkowych i zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów Sąd ocenił jako niezasadne, gdyż poczucie pokrzywdzenia spowodowane ujawnionym zamiarem wykonywania przez właściciela jego uprawnień nie znajduje ochrony w obowiązującym porządku prawnym.

Skarżącej nie przysługiwał w dacie podejmowania uchwały żaden tytuł prawny do objętych zakresem jej działania nieruchomości i stan ten nie uległ zmianie w okresie późniejszym. Skoro tak, w ocenie Sądu, należy przyjąć, iż ani interes prawny, ani żadne inne uprawnienie skarżącej nie zostały nią naruszone.

Zdaniem Sądu nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z wskazanymi przez skarżącą w skardze przepisami prawa, nie mogłaby stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi, skoro nie narusza ona jednocześnie jej interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. konkretyzuje się bowiem, jak już wyżej wskazano, dopiero w wypadku wykazania przez wnoszącego skargę, że naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia jest w sposób ścisły, bezpośredni, konkretny i aktualny związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. Dalej ustawą p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.C. reprezentowana przez radcę prawnego Kamila Kellera i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 maja 2010 r. poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia,

b) art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w następstwie tego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał z urzędu kontroli prawidłowości procesu uchwałodawczego przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz uchwały po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz nie skorzystał z kompetencji do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych jej autor wywodzi, że skarżąca posiada swój interes prawny, a taki interes posiada również Przyzakładowy Ogród Działkowy "Mikrobus". Podmiotom tym przysługuje chroniona prawem ekspektatywa nabycia prawa własności, zaś ekspektatywy podlegają ochronie konstytucyjnej, której podstawą jest ochrona praw nabytych, wynikająca z art. 2 Konstytucji RP, zaś w odniesieniu do praw majątkowych również z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zasady te nakazują chronić zarówno prawa nabyte, jak i ekspektatywy praw.

Potwierdza to orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 3/88 – orzecz. TK z 4 października 1989 r. – OTK 1989, nr 1, poz. 2 i P 2/92 z dnia 1 czerwca 1993 r. – OTK 1993, nr 2, poz. 20), w których ograniczono dopuszczalność pozbawienia obywateli ustanowionych wcześniej praw i ekspektatyw.

Członkowie Przyzakładowego Ogrodu Działkowego "MIKROBUS" posiadają samoistnie tereny ogródków działkowych nieprzerwanie od 1983 r. Posiadanie ma charakter samoistny, ponieważ członkowie ogrodu nigdy nie byli członkami Polskiego Związku Działkowców, zatem sprawowane przez nich władanie działkami w żadnym razie nie wykazywało cech zależności od Polskiego Związku Działkowców. Osoby te władały swoimi działkami we własnym imieniu jako niezależne osoby fizyczne. Wydane w 1992 r. decyzje dotyczące przekazania terenów działkowych w użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w Łodzi zostały uchylone, zatem nie spowodowały przerwania biegu terminu zasiedzenia. Zgodnie z art. 172 § 1 k.c., posiadacz nieruchomości nie będący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny. Ewentualna decyzja sądu w przypadku zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, więc przejście prawa własności nie jest od jej wydania zależne. W związku z tym zasiedzenie terenów działkowych przez osoby nimi władające nastąpiło już w 2003 r.

Trybunał Konstytucyjny formułował dokładną definicję "ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej". W orzeczeniu z dnia 10 lipca 2000 r., SK 21/1999, OTK 2000, nr 5, poz. 144, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ekspektatywy maksymalnie ukształtowane to sytuacje, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo ani stwierdzającego przysługiwanie prawa, ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie danego prawa, a brak tylko ostatniego etapu decydującego o definitywnym przejściu prawa podmiotowego na oczekującego. W późniejszym wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/2002, OTK 2002, nr 7A, poz. 97., Trybunał Konstytucyjny znacznie szerzej zdefiniował ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną – jako prawnie relewantną sytuację, cechującą się istnieniem wyraźnych zawiązków przyszłego prawa, przy czym dopiero w przyszłości mają nastąpić okoliczności, od których uzależnione jest powstanie prawa podmiotowego, a w konsekwencji – jego realizacja. Zgodnie z tą definicją nawet w przypadku gdy termin zasiedzenia jeszcze nie upłynie, można taką sytuację uznać za prawnie chronioną ekspektatywę. Zatem nawet gdyby przyjąć, iż mamy do czynienia z zasiedzeniem w złej wierze, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że fakt upłynięcia 27 lat w pełni uzasadnia uznanie obecnej sytuacji za ekspektatywę, z tytułu której członkom PZD "MIKROBUS" przysługuje ochrona prawna.

Autor powołuje się nadto na ochronę stanu faktycznego jakim jest samo posiadanie nieruchomości. Art. 342 k.c. zabrania naruszania posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze. Natomiast art. 344 k.c. przewiduje ochronę posesoryjną, która ma charakter obiektywny i przysługuje posiadaczowi niezależnie od tego, czy działanie osoby, która naruszyła posiadanie, było zawinione (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1959 r., II CR 669/59, OSPiKA 1962, nr 4, poz. 106). Z ochrony posesoryjnej może skorzystać posiadacz niezależnie od kwalifikacji jego posiadania, a więc będący nawet w zlej wierze.

Zatem w sytuacji posiadania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi oraz po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych do jej zaskarżenia, Sąd pierwszej instancji w oparciu o błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. odmówił ochrony prawnej skarżącej w sytuacji naruszenia jej bezpośredniego, konkretnego i realnego interesu prawnego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca uzasadnia tym, że orzekając w sytuacji braku związania zarzutami skargi WSA pominął i nie ustosunkował się do konkretnie określonych i uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Stanowi to w istocie ograniczenie kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd. Skoro skarżąca posiadając do tego legitymację i spełniając wymagania formalne, przedstawiała konkretne zarzuty przeciw legalności zaskarżonej uchwały, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji (nawet wówczas, gdy orzeka wyłącznie w ramach klauzuli niezwiązania podstawami skargi zgodnie z normą art. 134 § 1 p.p.s.a.) jest również ustosunkowanie się do zarzutów powołanych przez skarżącą, dokonanie ich oceny i zasadności bądź bezzasadności, a więc pełnej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Nie dostrzegł Sąd, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Łodzi naruszyła przepis art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. poprzez zawarcie w tym akcie rozstrzygnięć zarówno podmiotowych i jak i przedmiotowych dot. zamiany nieruchomości. Stanowi ona oświadczenie woli Gminy Łódź jako podmiotu prawa cywilnego w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Autor skargi przywołuje orzecznictwo sądowe, w którym przyjęto, iż taka uchwała (wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3a u.s.g. nie powinna określać trybu, czy formy zbycia nieruchomości i osoby nabywcy, ustawa przypisała możność działania w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym organowi wykonawczemu (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g). Odnośnie gospodarowania nieruchomościami gruntowymi ustanowiła podział kompetencji, gdyż zrealizowanie tej możności w odniesieniu do tych nieruchomości uzależnia od wyrażanie przez organ stanowiący zgody, w szczególności na ich zbycie, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy samorządowej" (wyrok z dnia 15 października 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. II SA/Wr 306/08, Lex nr 519126; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., sygn. II SA/Wr 35/07, Lex nr 398/981; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., II SA/Gd 191/08, Lex nr 483111).

Zaskarżony wyrok narusza nie tylko powołany powyżej przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., ale również stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie jest niepełne i nie pozwala następnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, aby ten w trakcie rozpoznawania niniejszej skargi kasacyjnej poznał motywy, dlaczego Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zarzutów podniesionych w skardze z dnia 23 lipca 2010 r.

Naruszenie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. autor skargi upatruje w tym, że Sąd I instancji nie dokonał z urzędu kontroli prawidłowości procesu uchwałodawczego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz uchwały podjętej po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i nie skorzystał z kompetencji do usunięcia tego naruszenia.

Pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 10 maja 2010 r. wszczynającego postępowanie w tej sprawie Rada Miejska naruszyła prawo, zaś w dniu 2 czerwca 2010 r. aktem notarialnym A Nr 3522/2010, sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w Łodzi Gmina Miasto Łódź dokonała zamiany z [...] Sp. z o.o. między innymi działek ewidencyjnych nr 241/20, 241/21, 241/22 i 241/23 położonych przy ul. S. w obrębie B-52.

Nadto pominięty został wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci dwóch wypisów z ewidencji gruntów oraz dwóch ksiąg wieczystych o podanych numerach, prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia.

Przeprowadzenie dowodu z powyższych dokumentów miało na celu wykazanie, że niektóre nieruchomości wskazane w załączniku do uchwały, a przeznaczone do zamiany, nie stanowią wyłącznej własności Gminy Miejskiej Łódź. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku zamienionej ww. aktem notarialnym działki ewidencyjnej nr 241/21, obręb B-52, dla której prowadzona jest księga wieczysta LD1 M/00017612/9, gdzie współwłaścicielem (wynika to zarówno z wypisu jak i z księgi wieczystej) jest Skarb Państwa.

Należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji, posiadając do tego kompetencję wyrażoną w art. 135 p.p.s.a. nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, jakiego dopuściła się Rada Miejska w Łodzi podejmując zaskarżoną uchwałę, mocą której doprowadziła do zawarcia umowy zamiany z [...] Sp. z o.o., co uzasadnia żądanie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie kwestionując status działkowców jako samoistnych posiadaczy i wiążącą się z tym ekspektatywę nabycia prawa własności, zatem posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Skarżąca w ocenie Gminy jest użytkownikiem działek gruntu i użytkowanie to ma charakter posiadania zależnego, a zatem nie można w tym przypadku mówić o ekspektatywie nabycia własności, a w związku z tym wywodzić z tego interes prawny do kwestionowania źródła prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała.

Odnosząc się wprost do zarzutów skierowanych przeciwko uchwale Gmina stwierdza, że w przypadku zamiany nie chodzi jedynie o zamiar pozbycia się określonej nieruchomości z zasobu, lecz właściciel wyraża zamiar pozyskania w zamian za swoje nieruchomości innych nieruchomości potrzebnych do realizacji określonego celu. Wiąże się to z koniecznością określenia zarówno trybu jak i formy oraz wskazania konkretnych podmiotów i przedmiotu zamiany. Tym samym nie można przypisać było uchwale naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała wobec czego Sąd odwoławczy rozpoznał sprawę w granicach podniesionych zarzutów.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Istotnym jest także to, iż zaskarżony akt, w tym przypadku uchwała, winien naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm prawa administracyjnego, cywilnego lecz także innych gałęzi prawa materialnego. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa właśnie na skarżącym.

Prawidłowość przyjętej wykładni potwierdza zacytowane obszernie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym jednoznacznie przyjmuje się, iż kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem.

Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, która można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu.

W ustalonym stanie faktycznym, w którym niespornym jest, iż skarżąca K.C., korzystająca na podstawie umowy dzierżawy z nieruchomości, stanowiącej własność Miasta Łodzi, której to umowy termin wygasł w końcu 2009 r. – zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skarżącej nie przysługiwał w dacie podjęcia uchwały, tj. w dniu [...] kwietnia 2010 r. żaden tytuł prawny. Jej uprawnienia z tytułu dzierżawy wygasły z końcem upływu terminu umowy, zatem uchwała wyrażająca zgodę na zamianę dzierżawionej przez nią nieruchomości nie naruszała jej uprawnienia, które byłoby chronione przepisami prawa.

Nie jest uprawnione powoływanie się przez skarżącą na stan samoistnego posiadania i na przysługującą jej ekspektatywę nabycia własności nieruchomości w trybie zasiedzenia. Skarżąca sama zarówno w piśmie wzywającym Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze przyznaje, iż łączyła ją z gminą umowa dzierżawy gruntu, zatem posiadanie przez nią nieruchomości miało charakter zależny, co nie może rodzić skutków prawnych przewidzianych w art. 172 Kodeksu cywilnego.

Jeśli więc skarżącej nie przysługiwały ani prawa rzeczowe, ani nawet obligacyjne do nieruchomości to zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego Gmina może korzystać ze swej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a rozporządzenie to nie naruszało ani interesu prawnego skarżącej, ani jej uprawnień.

Warunkiem dokonania przez Sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej uchwały jest wniesienie skargi przez podmiot legitymowany do tego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W przypadku wniesienia skargi przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone Sąd pierwszej instancji przede wszystkim bada legitymację skarżącej.

W przypadku ustalenia, że nie został spełniony warunek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Powyższe oznacza, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo ocenił brak legitymacji prawnej po stronie skarżącej to zwolniony był z obowiązku przeprowadzenia badania zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, 134 § 1, 135 i 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych względów zarzuty te oraz towarzyszącą im argumentację należy uznać za chybione.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zasadzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzedu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).