Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1737/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 120 ust. 2 i 2a
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2286/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2286/14, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] sp. z o.o. pismem z dnia 16 lipca 2012 r., zwróciła się Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - dalej "GDOŚ", z prośbą o wydanie zezwolenia na sprowadzanie z zagranicy, przetrzymywanie w miejscu siedziby firmy, sprzedaż żywych okazów oraz prowadzenie hodowli do 318 szt. osobników bizona, a ponadto na ubój i sprzedaż mięsa bizonów oraz produktów pochodnych z tych zwierząt, a także prowadzenie agroturystyki, w okresie 10 lat.

Przedmiotowy wniosek wpłynął do GDOS w dniu 20 lipca 2012 r., tj. przed wejściem ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw.

Pismem z dniu 6 sierpnia 2012 r., GDOS zwrócił się do Państwowej Rady Ochrony Przyrody - dalej "PROP", o wyrażenie opinii na temat wniosku.

Pismem z dnia 1 października 2012r. PROP wyraził opinię w przedmiocie rozpatrywanego wniosku podnosząc, że utrzymywanie bizona stwarza bardzo duże zagrożenie dla żubra, gatunku za który Polska jest szczególnie odpowiedzialna. Zagrożenie to wynika z możliwości krzyżowania się bizona z którym daje płodne potomstwo oraz z uwagi na fakt, że bizon może być nosicielem patogenów i gospodarzem fauny pasożytniczej niegroźnych dla siebie, ale niebezpiecznych dla żubra. W opinii PROP nie można wykluczyć istnienia lateralnych form pasożytów, czy patogenów w organizmie bizonów, które mogą być łatwo przeniesione na żubra czy inne gatunki roślinożernych zwierząt.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zezwolił [...] sp. z o. o. na przetrzymywanie w miejscu siedziby firmy do 318 osobników bizona (Bison bison) pod warunkiem:

1. poddania ich sterylizacji lub kastracji,

2 . niezwłocznego oznakowania poprzez wszczepienie, w podstawę lewego ucha każdego osobnika, mikroczipa o niezamienialnym i niepowtarzalnym numerze,

3. niezwłocznego uśmiercania młodych osobników, które potencjalnie mogłyby pojawić się w wyniku przypadkowego i nielegalnego rozrodu,

4. prowadzenia rejestru przetrzymywanych osobników,

5. otoczenia miejsca przetrzymywania ogrodzeniem o wysokości co najmniej 2 m, wykonanym z muru, grubych bali, krat lub siatki z drutu nierdzewnego o grubości nie mniejszej niż 3 mm, oczkach siatki nie większych niż 40 x 40 mm, lub innego materiału o nie mniejszej wytrzymałości, oraz gęsto ustawionych słupków o grubości, wytrzymałości i sposobie umocowania w podłożu dostosowanym do gatunku, uniemożliwiającym ich wyrwanie, złamanie lub zgięcie przez zwierzę,

6. kontroli szczelność zabezpieczeń nie rzadziej niż raz w miesiącu; w przypadku gwałtownych zjawisk pogodowych, takich jak burze, wichury, etc., zabezpieczenia mają zostać skontrolowane niezwłocznie po ich ustąpieniu,

7. niezwłocznego podjęcia, w przypadku przedostania się przedmiotowych osobników do środowiska przyrodniczego, działań w celu ich usunięcia,

8. niezwłocznego poinformowania właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska o ucieczce któregokolwiek ze zwierząt oraz o każdym przypadku śmierci zwierzęcia.

Ważność zezwolenia określono na 10 lat.

Jednocześnie ww. decyzją GDOŚ nie zezwolił firmie [...] sp. z o. o. na wwożenie z zagranicy, hodowlę, rozmnażanie oraz zbywanie wnioskowanej ilości osobników bizona.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) oraz art. 6 ustawy - 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 985), uchylił swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., w części dotyczącej nie zezwolenia w/w firmie na wwożenie z zagranicy, hodowlę, rozmnażanie oraz zbywanie do 318 osobników bizona oraz orzekł, iż nie zezwala przedmiotowej firmie na sprowadzanie do kraju, prowadzenie hodowli, rozmnażanie i sprzedaż na terenie kraju do 318 osobników bizona. W pozostałym zakresie utrzymał zaś w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r., oraz warunki w niej zawarte.

W uzasadnieniu organ wskazał, że bizon (Bison bison) - synonim bizon amerykański, jest gatunkiem wymienionym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym (Dz.U Nr 210, poz. 1260). Został on wpisany do załącznika ww. rozporządzenia ze względu na to, że jest uznawany za inwazyjny gatunek obcy. Stwarza zagrożenie dla rodzimego - żubra (Bison bonasus), z uwagi na łatwość krzyżowania się z nim, co stanowi zagrożenie dla czystości genetycznej populacji żubra. Zagrożenie to jest bardzo duże z uwagi na fakt, że w efekcie krzyżowania się tych dwóch gatunków powstaje płodne potomstwo. Ponadto kolejnym argumentem za uznaniem tego obcego gatunku za inwazyjny jest przenoszenie patogenów i bycie gospodarzem fauny pasożytniczej groźnych dla żubra.

Podkreślono, że jednym z kryteriów jakim kierowano się przy wyborze taksonów na listę inwazyjnych gatunków obcych, w rozporządzeniu w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym siedliskom przyrodniczym, była potrzeba wprowadzenia ograniczeń mogących przyczynić się do zahamowania inwazji z krajów sąsiednich lub rozprzestrzeniania się na terenie Polski danego gatunku. Aktualnie na terenie Polski nie funkcjonuje legalnie żadna komercyjna hodowla bizonów mogąca rozmnażać osobniki tego gatunku. Nie ma też podmiotu, który dysponuje zezwoleniem uprawniającym go do wwozu osobników bizona do Polski.

Dla rozpoznania wniosku zastosowanie miał art. 6 w/w ustawy. W katalogu zakazów obowiązujących w stosunku do inwazyjnych gatunków obcych, znajdującym się w art. 120 ust. 2 u.o.o.p., nie zostały wymienione takie czynności jak: ubój oraz sprzedaż mięsa i pochodnych obcych gatunków inwazyjnych, jak również prowadzenie agroturystyki z wykorzystaniem osobników bizona. Dlatego nie ma możliwości uzyskania zgody GDOŚ na ich realizację.

Zgodnie z art. 120 ust. 2d pkt 2 u.o.o.p. GDOŚ odmawia wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków inwazyjnych jeśli wnioskowana czynność stwarza zagrożenie dla rodzimych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Przesłanki zawarte w art. 120 ust. 2d pkt 2 u.o.o.p., stanowią podstawę do odmowy wydania zezwolenia na sprowadzenie do kraju, przetrzymywanie, prowadzenie hodowli, rozmnażanie i sprzedaż na terenie kraju bizona amerykańskiego.

Gatunkiem objętym ochroną, który najbardziej jest zagrożony z punktu widzenia wnioskowanych działań jest żubr (Bison bonasus). Gatunek ten jest objęty ochroną ścisłą na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419). Bizon potencjalnie może być również wektorem chorób dla innych zwierząt kopytnych np. jelenia europejskiego, sarny, dzika, łosia.

Żubr chroniony jest również prawem międzynarodowym na terenie całej Europy, zgodnie z zapisami Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, sporządzonej w Bernie dnia 19 września 1979 r. (Konwencja Berneńska, Dz. U. z 1996 r. Nr 58, poz. 263). Umieszczony został w załączniku III do ww. Konwencji, co sprawia, że gospodarowanie tym gatunkiem powinno być prowadzone w sposób niezagrażający trwałości jego populacji. Żubr jest gatunkiem priorytetowym, wymienionym w Dyrektywie Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (Dyrektywa Siedliskowa, Dz. U. UE L z 1992 r. Nr 206, str. 7, z późn. zm.), co oznacza iż na krajach Unii Europejskiej ciąży szczególny obowiązek działań na rzecz jego ochrony. Gatunek priorytetowy, gatunek zagrożony, w odniesieniu do którego Wspólnota ponosi szczególną odpowiedzialność z powodu wielkości jego naturalnego zasięgu mieszczącego się na terytorium państw członkowskich - art. 5 pkt 1 b u.o.o.p..

Na terenie Polski występuje największa wolno żyjąca populacja żubra na świecie, licząca ponad 1000 osobników w stanie wolnym. Z tego powodu Polska jest szczególnie odpowiedzialna za ochronę tego gatunku. Zachowanie populacji żubra z uwagi na bardzo małą liczebność jego osobników jest bardzo ważnym interesem społecznym o zasięgu nie tylko krajowym, który w przedmiotowej sprawie zestawiany jest z interesem prywatnym skarżącego, sprowadzającym się do chęci hodowli 318 osobników bizona amerykańskiego na cele komercyjne (produkcja mięsa oraz prowadzenie agroturystyki).

Organ uznał, że bizon amerykański stanowi zagrożenie ze względu na:

- łatwość i możliwość krzyżowania się z żubrem, co stanowi zagrożenie dla czystości genetycznej populacji żubra - w efekcie krzyżowania bizona z żubrem powstaje płodne potomstwo.

- nosicielstwo patogenów i fauny pasożytniczej niegroźnych dla bizona, a stanowiących zagrożenie dla żubra i innych rodzimych zwierząt kopytnych.

Organ odniósł się także do zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku. Wskazano jaka jest obecnie liczebność żubra, oraz przedstawiono genezę odtworzenia tego gatunku. Podkreślono, że organ przeprowadził analizę w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku przez firmę [...] sp. z o.o. Mając jednak na uwadze, że zwroty użyte w sentencji decyzji nie odpowiadają brzmieniu regulacji zawartej w art. 120 , organ uznał zarzut strony skarżącej (zarzut nr 4) za zasadny i uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej braku zgody na dokonanie ww. wybranych czynności zakazanych w odniesieniu bizona oraz orzekł w tej części co do istoty.

Ponadto organ wskazał, w odniesieniu do zarzutów strony, że zgodnie z art. 34 (dawny art. 28 lWE) Wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. U.E. C 83/1, 30.3.2010) dalej "Traktat", " ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi". Potencjalnie przepis ten mógłby rodzić konsekwencje prawne. Należy jednak mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 36 ww. Traktatu, który wyłącza postanowienia art. 34. Zastosowanie ma tutaj wyłączenie ze względu na słuszny interes publiczny, co potwierdza orzecznictwo Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego (ETS) - wyrok ETS w sprawie D. Bluhme z dnia 3 grudnia 1998 r., C-67/97, ECR 1998, s. 1-8033. Trybunał dodatkowo wskazał, że wystarczającym argumentem, przesądzającym o ochronie, mogą być względy naukowe inne optujące za utrzymaniem czystej populacji na danym terenie. W przypadku rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z podobną sytuacją, gdyż chodzi o utrzymanie czystości gatunkowej i zachowanie gatunku bardzo cennego i zagrożonego wyginięciem jakim jest żubr, który został w ostatniej chwili uratowany od zagłady i stanowi dobro publiczne ogółu narodu, jak również całej społeczności europejskiej. Ponadto ochrona żubra związana jest z ochroną różnorodności biologicznej, uzasadnionej respektowaną przez Unię Europejską - Konwencją o ochronie różnorodności biologicznej z Rio de Janeiro z 1992 r. Dz.U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532), ponieważ gatunek ten jest zagrożony wymarciem.

Jednocześnie organ podkreślił, że regulacje zawarte w art. 120 u.o.o.p. odnoszą się do wielu gatunków zwierząt i roślin wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym. Podejście do danego gatunku jest zróżnicowane w zależności od poziomu zagrożenia, jakie stwarza on dla rodzimej fauny i flory oraz siedlisk przyrodniczych.

Organ odniósł się także do kwestii technicznych zabezpieczeń jakie istnieją na terenie należącym do skarżącego. Wskazując, że przeprowadzono wizję lokalną istniejących urządzeń/ogrodzenia/zabezpieczeń. W konsekwencji organ uznał, że warunki zawarte w decyzji GOOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczące zabezpieczeń uznać należy za zasadne. Wskazano, że w decyzji GDOS z dnia [...] grudnia 2013 r. przewidziano również obowiązek niezwłocznego uśmiercenia młodych osobników, które mogą pojawić się ewentualnie w wyniku przypadkowego i nielegalnego rozrodu. Warunek ten ma na celu usunięcie ze stada osobników, które w dalszej perspektywie czasu zdolne będą do rozrodu i stanowić będą zagrożenie dla czystości genetycznej populacji żubrów. W ocenie organu Polska jest krajem, który posiada największą wolnożyjącą populację żubrów na świecie. Przedostanie się genów bizonów do stad wolnożyjących żubrów, zaprzepaszczeniem prawie stuletniej pracy nad restytucją tego gatunku w Polsce i na świecie. Dlatego, nawet mało prawdopodobna możliwość zajścia takiego zdarzenia powinna zostać wyeliminowana. Należy mieć na uwadze, że hodowla w K. znajduje się w odległości zaledwie 150 km od wolnożyjącego stada żubrów w Puszczy Boreckiej (103 szt. żubrów) oraz niespełna 300 km od Puszczy Knyszyńskiej (128 szt.) i stada znajdującego się w województwie zachodniopomorskim (132 szt.), jak również około 350 km od Puszczy Białowieskiej (505 szt. żubrów), gdzie znajduje się najliczniejsze w Polsce wolnożyjące stado żubrów (stan na koniec 2013 r. http://www.zubry.sggw.pl/zubr-w-polsce/).

Żubry są zwierzętami stadnymi i poruszającymi się w obrębie pewnego terytorium. Populacja tych zwierząt cechuje się jednak naturalną zdolnością rozprzestrzeniania zajmowania nowych terenów. Może to odbywać się przez podział stada na mniejsze zajęcie nowych terenów, lub na skutek dalekodystansowych wędrówek pojedynczych osobników, które sprzyjają wymianie genetycznej pomiędzy poszczególnymi populacjami. Zdarzają się wędrówki nawet po kilkaset kilometrów. Potwierdzone są m.in. wędrówki na odległość 400 km - byk Pulpit, czy 700 km byka, który w 1981 roku powędrował z Bieszczadów w okolice Mińska Mazowieckiego. W praktyce oznacza to, że wolnożyjąca populacja żubrów z linii białowieskiej jest zagrożona możliwością utraty swojej czystości genetycznej w 100%, ze względu na występowanie bizonów w K.. Nawet krótkotrwały (kilkugodzinny) kontakt osobnika bizona amerykańskiego z żubrami może powodować bardzo tragiczne w skutkach konsekwencje. W wyniku utraty czystości genetycznej danej populacji żubrów, niezbędnym stałoby się usunięcie "skażonej genetycznie" populacji ze środowiska. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że odległość pomiędzy przedmiotowym stadem bizonów, a wolnożyjącymi osobnikami żubrów będzie coraz bardziej zmniejszała się na skutek nowych reintrodukcji gatunku. Ponadto już teraz odległość między stadem bizonów występujących w K., a wolnożyjącym stadem żubrów w Puszczy Boreckiej uznać należy za stwarzającą duże niebezpieczeństwo dla ww. populacji żubra. Docelowo żubr powinien występować na swoich naturalnych siedliskach w całej Polsce, którymi są duże kompleksy leśne. Aktualne działania podejmowane dla poprawy zachowania żubra w Polsce, zmierzają do jego rozprzestrzenienia na terenie kraju i osiągnięcia stanu ilościowego populacji, pozwalającego na zachowanie tego gatunku w dłuższej perspektywie czasu dla następnych pokoleń.

Wskazując na kwestię zagrożenia w postaci chorób pochodzących od bizonów i mogących powodować obniżenie stanu osobników żubra, organ wskazał, że w przypadku żubra dochodzi do łatwej adaptacji nowych form pasożytów w jego organizmie, co świadczy o jego obniżonej odporności i potwierdza konieczność szczególnej ochrony.

Organ podkreślił również, że badania weterynaryjne, które zwierzęta przechodzą - zaświadczenia weterynaryjne o stanie zdrowia zwierząt, nie są w stanie zdiagnozować występowania wszystkich patogenów i fauny pasożytniczej występującej w organizmach sprowadzanych zwierząt. Zaświadczenia oparte są głównie na objawach zewnętrznych chorób i kondycji zwierząt oraz regularnej obserwacji i kontroli zdrowotności stad. Pamiętać należy, że część patogenów i fauny pasożytniczej jest niegroźna dla bizona, dlatego nie podlegają one badaniom weterynaryjnym, natomiast mogą stanowić śmiertelne zagrożenia dla żubra. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przypadki rozprzestrzeniania się pasożytów, zdaniem organu nie można zakładać, że odległość hodowli od miejsc bytowania żubra na wolności jest wystarczającą barierą zapobiegającą przed zakażeniem osobników żubra występujących w stadach wolnożyjących (najbliższe stado oddalone o 150 km). Oczywiście większa odległość sprawia, że proces rozprzestrzeniania ("dotarcia") obcego gatunku (pasożyta, patogenu) do danego punktu wydłuża się w czasie. Jednak nie oznacza to, że nigdy on tam nie dotrze, jeśli są odpowiednie nośniki dla jego rozprzestrzeniania i nie są one ograniczane np. gatunki wolnożyjących zwierząt kopytnych na terenie całej Polski.

Mając na uwadze plany rozpowszechnienia gatunku żubra w Polsce, w ocenie organu występowanie hodowli bizonów, w dłuższej perspektywie czasu, ogranicza możliwość działań zmierzających do poprawy stanu zachowania populacji żubra w Polsce oraz stwarza realne zagrożenie dla utrzymania już istniejącego zasobu tego gatunku. Mając na uwadze powyższe, zastosowanie w tym przypadku ma "zasadza ostrożności" wymieniona wart. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wprowadzenie tej zasady ma na celu zapobiec negatywnemu oddziaływaniu danego zjawiska lub działania na środowisko, jeśli może ono stanowić potencjalne zagrożenia zidentyfikowane w ramach naukowej i obiektywnej oceny, jeżeli taka ocena nie pozwala na określenie z wystarczającą pewnością tego zagrożenia. W takim przypadku mając na uwadze przedmiotową zasadę można odmówić wykonania danych działań. Przywołanie zasady ostrożności jest uzasadnione, jeżeli spełnione są trzy warunki: zidentyfikowano potencjalnie negatywne skutki, przeprowadzono ocenę dostępnych danych naukowych, nie ma pewności naukowej, że planowane działania z całą pewnością nie będą stanowiły zagrożenia dla środowiska. W przedmiotowym przypadku mamy z tego typu sytuacją do czynienia, a jedynym sposobem na wyeliminowanie zagrożenia jest nie stwarzanie sytuacji potencjalnej mogącej generować to zagrożenie, czyli nie zezwolenie na sprowadzanie z zagranicy osobników bizona.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu nie zasięgnięcia przez GDOŚ w ramach postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, informacji od służb weterynaryjnych na temat dotychczasowego stanu zdrowia zwierząt, stwierdzić należy, że nawet w przypadku aktualnie potwierdzonego dobrego stanu zdrowotnego stada bizonów w K. nie można wykluczyć, że stan ten będzie niezmienny. Jak wyżej wspomniano nosicielstwo pewnych pasożytów i patogenów jest bardzo trudne do wykrycia również przez służby weterynaryjne, m.in. z uwagi na brak odpowiednich metod przeżyciowych do zbadania pewnych pasożytów.

Badaniu podlegają organizmy wywołujące najważniejsze, aktualnie identyfikowalne choroby. Przykładem trudnej do wykrycia choroby jest m.in. gruźlica. Strona skarżąca podnosi, że w odniesieniu do przedmiotowego stada bizonów, wydane zostały już dwie decyzje, uznające je za wolne od gruźlicy i brucelozy bydła oraz enzootycznej białaczki bydła. Nie zmienia to jednak faktu, że pomimo nadzoru weterynaryjnego i uznawania stada za wolne od gruźlicy, nie mogą pojawić się sytuacje, kiedy statut ten zmieni się z uwagi na pojawienie gruźlicy w stadzie. Gruźlica pomimo nadzoru weterynaryjnego pojawiła się np. w przytaczanym przez stronę skarżącą w stadzie bizonów w Kurozwękach w roku 2013. Reasumując organ stwierdził, że nadzór weterynaryjny jest bardzo ważnym niezbędnym elementem w prowadzeniu hodowli zwierząt. Nie zmienia to jednak faktu, że nie eliminuje możliwości pojawienia się chorób na skutek uaktywnienia pasożytów lub patogenów występujących do tej pory w organizmie zwierzęcia. Tym samym nie daje absolutnej pewności, co do braku wystąpienia w przyszłości chorób w stadach przetrzymywanych zwierząt.

[...] sp. z o. o., w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 120 ustawy o ochronie przyrody poprzez odmowę wydania zezwolenia na wwożenie z zagranicy, hodowlę, rozmnażanie oraz zbywanie osobników bizona w oparciu przede wszystkim o opinię Państwowej Rady Ochrony Przyrody, która jest sprzeczna z ustawowymi zapisami;

2) art. 120 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustanowienie warunków dla przetrzymywania osobników bizona bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego w powyższym zakresie i brak uzyskania opinii biegłych w zakresie zabezpieczeń wymaganych dla przetrzymywania takich osobników;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

3) art. 145 § pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 K.p.a. a także art. 10 K.p.a. oraz art. 84 K.p.a. poprzez brak wystosowania zawiadomienia do strony o zwróceniu się do Państwowej Rady Ochrony Przyrody o wydanie obowiązkowej opinii, a także brak wydania stosownego postanowienia i niedoręczenie stronie przedmiotowej opinii, na której oparto rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nawet pomimo wniosku strony w tym zakresie, a tym samym również brak zapewnienia spółce [...] możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

4) art. 145 § pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 10 K.p.a. oraz art. 84 K.p.a. poprzez brak wystosowania zawiadomienia do strony o zwróceniu się do Instytutu Biologii Ssaków PAN o wydanie opinii, a także niedoręczenie stronie przedmiotowej opinii, a tym samym również brak zapewnienia spółce [...] możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

5) art. 145 § pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ administracyjny z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności brak podjęcia takich czynności jak uzyskanie opinii biegłego ,w sprawie wymaganych zabezpieczeń dla stada bizonów, uzyskania informacji od służb weterynaryjnych na temat dotychczasowego stanu zdrowia zwierząt, uzyskania informacji od strony w zakresie dotychczasowego przebiegu opieki nad zwierzętami, ewentualnie odnotowanych chorób czy zdarzeń skutkujących przedostaniem się zwierząt poza ogrodzenie, uzyskania informacji z Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa - dalej: "ARiMR' o ewentualnych zmianach liczebnych stada;

6) art. 145 § pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 35 i 36 K.p.a. poprzez brak realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ze względu na absolutnie nieuzasadnione podejmowanymi czynnościami w niniejszej sprawie przedłużanie czasu jej załatwienia do ponad dwóch lat wbrew obowiązującym przepisom;

7) art. 145 § pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

8) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez zaniechanie stosowania przez organ administracyjny procedury wymaganej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 120 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), przetrzymywanie, hodowla, rozmnażanie, oferowanie do sprzedaży i zbywanie zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić rodzimym gatunkom lub siedliskom przyrodniczym, tj. inwazyjnych gatunków obcych, wymaga uzyskania zezwolenia właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Natomiast w odniesieniu do zakazu wwożenia z zagranicy inwazyjnych gatunków obcych zezwolenie wydaje GDOŚ. Organ wydając zezwolenie na wwóz z zagranicy ww. gatunków, może również wydać odstępstwo do zakazów takich jak: przetrzymywanie, hodowla, rozmnażanie, oferowanie do sprzedaży i zbywanie zwierząt gatunków obcych (art. 120 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). Ww. przepis został wprowadzony ustawą z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 985), która weszła w życie w dniu 1 października 2012 r. W okresie do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia 30 września 2012 r., organem właściwym do wydawania zezwoleń z zakresu inwazyjnych gatunków obcych był GDOŚ na podstawie art. 120 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w jej poprzednim brzmieniu (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późno zm.) - dalej "u.o.o.p.". Jednocześnie zezwolenie na odstępstwa od zakazu sprowadzania do kraju, przetrzymywania, prowadzenia hodowli, rozmnażania i sprzedaży na terenie kraju roślin, zwierząt lub grzybów inwazyjnych gatunków obcych mogło zostać wydane po zasięgnięciu opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody.

Na mocy art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 985), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, w przypadku jeśli wniosek wpłynął przed dniem 1 października 2012 r., wówczas to GDOŚ będzie właściwy, na podstawie art. 120 ust. 2 u.o.o.p., do wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazu sprowadzania do kraj u, przetrzymywania, prowadzenia hodowli, rozmnażania i sprzedaży na terenie kraju roślin, zwierząt lub grzybów inwazyjnych gatunków obcych.

Zatem w sprawie orzekał właściwy organ. Analiza akt wskazuje także, że organ ten przed wydaniem decyzji zasięgnął opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody. Wbrew zarzutom skargi opinii tej nie należy utożsamiać z uzgodnieniem wydawany przez organ administracji publicznej, do którego ma zastosowanie art. 106 k.p.a. Państwowa Rada Ochrony Przyrody, jako organ fachowy, którego zadaniem jest doradztwo i opiniowanie zagadnień związanych z ochroną przyrody, nie mogła zatem w tej sprawie wydać postanowienia, jak wywodzi skarżący. Jednocześnie nie należy również opinii PROP utożsamiać z opinią biegłego, o której mowa wart. 84 K.p.a. Należy mieć na uwadze, że opinia PROP nie wiąże co do treści w niej zawartej organu administracyjnego. Ostateczne rozstrzygnięcie wynikać może jedynie z istniejących faktów i przesłanek, które bada organ.

U podstaw kwestionowanego przez skarżącą Spółkę rozstrzygnięcia legło uznanie, iż wnioskowana przez nią czynność stwarza zagrożenie dla żubra jako rodzimego gatunku, co zgodnie z art. 120 ust. 2d pkt 1 i 2 u.o.o.p. uprawnia GDOŚ do odmowy wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków inwazyjnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ po pierwsze wskazał, iż bizon (Bison bison) - synonim bizon amerykański, jest gatunkiem wymienionym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym (Dz.U Nr 210, poz. 1260). Został on wpisany do załącznika ww. rozporządzenia ze względu na to, że jest uznawany za inwazyjny gatunek obcy. Stwarza zagrożenie dla rodzimego - żubra (Bison bonasus), z uwagi na łatwość krzyżowania się z nim, co stanowi dla czystości genetycznej populacji żubra. Zagrożenie to jest bardzo duże z uwagi na fakt, że w efekcie krzyżowania się tych dwóch gatunków powstaje płodne potomstwo. Po drugie podkreślono, że argumentem za uznaniem tego obcego gatunku za inwazyjny jest także przenoszenie patogenów i bycie gospodarzem fauny pasożytniczej groźnych dla żubra. Stanowisko organu zostało w ocenie Sądu właściwie uzasadnione oraz poparte zgromadzonym, obszernym materiałem dowodowym w tym opinii PROP, szeregu publikacji naukowych, wniosków z wizji lokalnej dokonanej na terenie gospodarstwa skarżącej. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem Sądu dawała zaś podstawy do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, które wbrew zarzutom skargi jest właściwe. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił bowiem szeroką argumentację wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy jego wydaniu. Wskazał i wyjaśnił dlaczego interes publiczny jakim jest ochrona rodzimego gatunku żubra winna stać przed interesem strony skarżącej. Wskazał na szereg realnych zagrożeń jakie niesie za sobą rozpowszechnienie hodowli bizona w odniesieniu do żubra. Posiłkując się w tym zakresie m.in. naukowymi publikacjami. Ponadto organ odniósł się do szeregu zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonał także w tym zakresie uzupełnienia materiału dowodowego.

Wbrew zarzutom skargi, strona skarżąca mogła zapoznać się z opinią PROP. Możliwość taka została jej zapewniona w ramach prowadzonego postępowania w pierwszej instancji, na co wyraźnie wskazuje zawiadomienie GDOŚ z dnia 28 sierpnia 2013 r., jak również podczas postępowania prowadzonego na skutek złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kiedy to zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2014 r., (doręczone 4 lipca 2014 r.), poinformowano stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Tym samym, strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego, w tym opinią PROP, jak również wypowiedzenia się co do zebranych w przedmiotowej sprawie materiałów.

Stronie skarżącej zapewniono także możliwość zapoznania się z opinią Instytutu Biologii Ssaków PAN i odniesienia się do zawartego w nim stanowiska. Z przysługującego prawa jednak nie skorzystała.

Odnosząc się zaś do zarzutów związanych z zakresem wymagań nałożonych na stronę przy ustaleniu parametrów ogrodzenia dla osobników bizona, w ocenie Sądu organ wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się dokonując przedmiotowych ustaleń. Organ wziął pod uwagę cechy fizjologiczne oraz behawioralne zarówno bizona, jak i żubra, z uwagi na wskazywaną w zaskarżonej decyzji, możliwość przedostania się do wnętrza zagrody żubra, lub jej uszkodzenia, również przez przedstawiciela tego gatunku (umożliwiającego wydostanie się osobnikom bizona). Sąd podkreślił, że GDOŚ jest organem, wyspecjalizowanym w zakresie ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody. Ponadto jest organem odpowiedzialnym za wydawanie zezwoleń na tworzenie ogrodów zoologicznych, określając warunki prowadzenia ich działalności. Przyjąć zatem należy, że GDOŚ posiada wiedzę w zakresie zarówno behawioru zwierząt jak i standardów stosowanych konstrukcji zabezpieczających przed ich ucieczką. Jako organ wyspecjalizowany i posiadający właściwą wiedzę, wskazał parametry techniczne jakie powinno posiadać ogrodzenia zagrody dla bizonów, bazując na najlepszych praktykach stosowanych w ośrodkach przetrzymujących zwierzęta, bez konieczności powoływania w tym zakresie biegłego.

Sąd wbrew zarzutom skargi podzielił także stanowisko organu w zakresie braku uzyskania przez organ informacji od służb weterynaryjnych na temat dotychczasowego stanu zdrowia zwierząt oraz uzyskania, informacji od strony w zakresie dotychczasowego stanu zdrowotnego zwierząt. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił dlaczego w jego ocenie badania weterynaryjne, które zwierzęta przechodzą - zaświadczenia weterynaryjne o stanie zdrowia zwierząt, nie są w stanie zdiagnozować występowania wszystkich patogenów i fauny pasożytniczej występującej w organizmach zwierząt. Wbrew zarzutom skargi organ wskazał także konkretne choroby, pasożyty, patogeny, które są charakterystyczne jedynie dla bizonów.

Zdaniem Sądu na rozstrzygnięcie sprawy nie mógł mieć także wpływu zarzut braku zwrócenia się przez GDOŚ do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przedstawienia informacji o ewentualnych zmianach liczebności stada bizonów przetrzymywanych w K., jako dowodu mającego świadczyć o braku ucieczek zwierząt z zagrody. Organ rzetelnie przedstawił swoje stanowisko wskazujące na to dlaczego bizon jako gatunek inwazyjny w jego ocenie nie powinien być rozpowszechniany na terenie Polski.

Odnosząc się do zastrzeżeń strony skarżącej co do niehumanitarnych warunków nałożonych na wnioskodawcę w zaskarżonej decyzji, tj. sterylizacji i kastracji zwierząt oraz uśmiercania osobników urodzonych, w wyniku przypadkowego i nielegalnego rozrodu, należy mieć na uwadze, że sterylizacja i kastracja jest stosunkowo mało inwazyjną czynnością, którą wykonuje się pod znieczuleniem. Nie można, więc w tym przypadku mówić o niehumanitarnym postępowaniu ze zwierzętami. Tego typu zabiegi, na mniejszych zwierzętach domowych (psy, koty), są działaniami powszechnie stosowanymi, w celu niedopuszczenia do reprodukcji zwierząt. Są one akceptowane przez społeczeństwo, jak również często zalecane przez organizacje pozarządowe, zajmujące się dobrostanem zwierząt bezdomnych.

Organ wyjaśnił, iż humanitarne - w odpowiednich warunkach- uśmiercanie zwierząt urodzonych, w wyniku przypadkowego i nielegalnego rozrodu, ma zaś na celu osiągnięcie zamierzonego efektu zaprzestania hodowli zwierząt i wyeliminowania ich nielegalnego namnażania, a następnie podejmowania próby legalizacji tego faktu. Bizony w przedmiotowej zagrodzie są przetrzymywane jak wskazała sama skarżąca m.in. w celu produkcji mięsa. Ubój młodych osobników zwierząt jest zaś spotykany w naszym kraju i ma miejsce np. w przypadku cieląt czy jagniąt.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło także do naruszenia podnoszonych przez stronę skarżącą przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z kolei zbyt długie prowadzenie postępowania jest bez wątpienia naruszeniem przepisów K.p.a., które jednak nie może stanowić podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia, a jedynie do np. wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania.

W ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego, zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Damson - Agro Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego zmianę oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014 roku w całości oraz poprzedzającej ją decyzji GDOŚ z dnia [...] grudnia 2014 roku ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 120 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ prawidłowo wydał decyzję w sprawie zezwolenia na sprowadzanie do kraju, prowadzenie hodowli, rozmnażanie oraz sprzedaż osobników bizona w oparciu przede wszystkim o opinię Państwowej Rady Ochrony Przyrody, która jest sprzeczna z ustawowymi zapisami i wyraża generalne zakazy nie rozpoznając indywidualnej sprawy strony;

- art. 120 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe ustanowienie warunków dla przetrzymywania osobników bizona bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego w powyższym zakresie i brak uzyskania opinii biegłych w zakresie zabezpieczeń wymaganych dla przetrzymywania takich osobników przez stronę.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 10 k.p.a., art. 75, art. 77, art. 81, art. 84, art. 106 k.p.a. poprzez uznanie naruszeń przepisów postępowania za pozostające bez wpływu na wynik sprawy - w zakresie braku wystosowania jakiegokolwiek zawiadomienia do strony o zwróceniu się do Państwowej Rady Ochrony Przyrody o wydanie obowiązkowej opinii., a także braku wydania stosownego postanowienia i niedoręczenie stronie przedmiotowej opinii, na której oparto rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nawet pomimo wniosku strony w tym zakresie, a tym samym również brak zapewnienia spółce [...] możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

- art 145 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 10, art. 75, art. 77, art. 81 oraz art. 84 k.p.a. poprzez uznanie naruszeń przepisów postępowania za pozostające bez wpływu na wynik sprawy — w zakresie braku wystosowania zawiadomienia do strony o zwróceniu się do Instytutu Biologii Ssaków PAN o wydanie opinii, a także niedoręczenie stronie przedmiotowej opinii, a tym samym również brak zapewnienia spółce [...] możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

- art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie naruszeń przepisów postępowania za pozostające bez wpływu na wynik postępowania - w zakresie zaniechania podjęcia przez organ administracyjny z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności brak podjęcia takich czynności jak uzyskanie opinii biegłego w sprawie wymaganych zabezpieczeń dla stada bizonów, uzyskania informacji od służb weterynaryjnych na temat dotychczasowego stanu zdrowia zwierząt, uzyskania informacji od strony w zakresie dotychczasowego przebiegu opieki nad zwierzętami, ewentualnie odnotowanych chorób czy zdarzeń skutkujących przedostaniem się zwierząt poza ogrodzenie., uzyskania informacji z ARiMR o ewentualnych zmianach liczebnych stada;

- art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 35 i 36 k.p.a. poprzez uznanie naruszeń przepisów postępowania za pozostające bez wpływu na wynik postępowania - w zakresie braku realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ze względu na praktycznie całkowite pominięcie strony toku postępowania dowodowego prowadzonego przez organ, pomimo absolutnie nieuzasadnionego podejmowanymi czynnościami przedłużania czasu załatwienia sprawy do ponad dwóch lat wbrew obowiązującym przepisom;

- art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez uznanie naruszeń przepisów postępowania za pozostające bez wpływu na wynik postępowania - w zakresie zaniechania należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, pomimo braku udziału profesjonalnego pełnomocnika w pierwotnym postępowaniu;

- art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie naruszeń przepisów postępowania za pozostające bez wpływu na wynik sprawy - w zakresie zaniechania stosowania przez organ administracyjny procedury wymaganej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego przy przeprowadzaniu dowodów w celu wydania decyzji administracyjnej.

- art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu całokształtu okoliczności sprawy oraz brak zapoznania się z całością materiału zgromadzonego przez organ administracyjny, co miało istotny wpływ na wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności nierozpoznanie istoty sprawy wskutek niezapoznania się z aktami postępowania i bezrefleksyjne powtórzenie za organem w treści uzasadnienia nieprawdziwych informacji wskazywanych przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w kontrolowanym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z 2014 r. nie wystąpiły takie uchybienie proceduralne, które warunkowałyby zastosowanie środka przewidzianego w 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W szczególności nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że doszło do naruszenia zasad wymienionych w 6, 7, 8 i 9 K.p.a., a ponadto ograniczenia praw strony wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.

Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że na obu etapach postępowania, poprzedzających wydanie decyzji z [...] grudnia 2013 r. i [...] sierpnia 2014 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował pisemnie stronę o możliwości wglądu do akt sprawy. Tak więc po otrzymaniu pierwszego zawiadomienia z 28 sierpnia 2013 r. skarżąca miała przeszło trzy miesiące na analizę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody z 1 października 2012 r. Był to czas wystarczający na ewentualne sporządzenie kopii lub odpisów dokumentów zebranych w aktach sprawy oraz zgłoszenie merytorycznych uwag do treści opinii bądź złożenie wniosków dowodowych. Również przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pismem z 27 czerwca 2014 r. poinformował o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy oraz możliwości zapoznania się z aktami. Dodatkowo w piśmie z 21 lipca 2014 r. udzielił informacji na temat zebranych uzupełniająco dowodów w postaci publikacji naukowych oraz opinii Instytutu Biologii Ssaków Polskiej Akademii Nauk z 9 maja 2014 r. Strona miała zatem zagwarantowane prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań procesowych. Jako nieskuteczne więc należy uznać zarzuty co do niewłaściwego prowadzenia postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w sytuacji gdy strona nie skorzystała ze swoich uprawnień zwłaszcza, że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rzeczą skarżącej było podjęcie działań mających na celu zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy, tymczasem pełnomocnik po ostatnim zawiadomieniu z 27 czerwca 2014 r. ograniczył się do złożenia pisma z 10 lipca 2014 r. zawierającego między innymi oświadczenie że "nie jest dla niego możliwym zapoznanie się z aktami sprawy znajdującymi się w Warszawie w wyznaczonym 7 dniowym terminie" oraz wniosek o udzielenie informacji co do nowych dowodów pozyskanych w sprawie. Skoro pełnomocnik zaniechał dokonania terminowych i skutecznych czynności procesowych, to nieuprawnione jest formułowanie zarzutu, że to organ ograniczył stronie udział w postępowaniu. Zaznaczyć należy, że organ administracji nie ma obowiązku pisemnego informowania strony o tym jakie dowody zgromadził w toku postępowania, bowiem uzyskanie wiedzy w tym zakresie jest zagwarantowane właśnie poprzez zawiadomienie kierowane przez organ administracji w trybie art. 10 § 1 K.p.a,. jak też przysługujące stronie w toku całego postępowania prawo wglądu w akta sprawy oraz prawo uzyskanie kopii lub odpisów określonych dokumentów (art. 73 § 1 i § 2 K.p.a.).

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wskazać należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie miał obowiązku wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenie dowodu z opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody, która jest organem opiniodawczo-doradczym działającym w strukturze organów ochrony przyrody. Poza tym należy zauważyć, że brak wydania takiego postanowienia, czy brak odrębnego zawiadomienia w tym przedmiocie nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy skoro strona miała stworzoną niejednokrotnie możliwość wypowiedzenia się co do tego dokumentu, jak też innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. W przypadku gdy czynności wyjaśniające podejmowane przez organ polegają głównie na gromadzeniu potrzebnej dokumentacji, to od aktywności strony zależy jaką wiedzę będzie na bieżąco uzyskiwać poprzez wgląd do akt sprawy. Niewątpliwie organ administracji ma obowiązek zagwarantować stronie udział w sprawie, jednak to od działań samej strony oraz jej inicjatywy dowodowej zależy na ile będzie mieć ona wpływ na wynik prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Dlatego nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na to, że niezawiadomienie strony o zasięgnięciu opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody oraz Instytutu PAN, a następnie niedoręczenie ich z urzędu stanowiło naruszenie prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia wymogów ustanowionych w art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane organowi administracji uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; 16 października 2007 r., I OSK 1192/06; 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2572/12) W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała okoliczności wskazujących na rzeczywiste ograniczenie jej udziału w postępowaniu administracyjnym bądź pozbawienie realizacji konkretnych uprawnień procesowych.

Kolejnym zagadnieniem podniesionym w skardze kasacyjnej stały się wymogi proceduralne, jakie powinny być zachowane przy wydawaniu opinii przez Państwową Radę Ochrony Przyrody na podstawie art. 120 ust. 2a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do wymienionego przepisu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2012 r.) zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, wydaje się na wniosek o którym mowa w ust. 2b, po zasięgnięciu opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody, wyrażonej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Wbrew argumentacji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki przyjął w wyroku prawidłowo, że wymieniona opinia nie jest udzielana w trybie art. 106 K.p.a., a tym samym nie musiała mieć formy zaskarżalnego postanowienia.

Zaznaczyć trzeba że zgodnie z art. 95 u.o.o.p. Państwowa Rada Ochrony Przyrody jest organem opiniodawczo-doradczym w zakresie ochrony przyrody i działa przy ministrze właściwym do spraw środowiska, a jej członkami stają się wybrani przez ministra przedstawiciele nauki, praktyki i organizacji ekologicznych. Wymieniona Rada działa więc w ramach struktury organów w zakresie ochrony przyrody, którymi są m. in. minister właściwy do spraw środowiska oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W konsekwencji trudno byłoby przyjąć, że wystąpienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Państwowej Rady Ochrony Przyrody o przedstawienie opinii w konkretnej sprawie stanowi przewidziane w 106 § 1 K.p.a. współdziałanie z "innym organem". Z treści art. 120 ust. 2 u.o.o.p. wynika, że właściwy organ orzeka w przedmiocie zezwolenia "po zasięgnięciu opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody", co wskazuje na niewiążący charakter opinii. Omawiana opinia staje się zatem jednym z elementów materiału dowodowego podlegającego ocenie organu orzekającego w danej sprawie, zgodnie z wymogami art. 80 K.p.a. Opinia, jako środek dowodowy dostarcza organowi informacji o faktach służących ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki w rozpoznawanej sprawie stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poparte zostało obszerny materiałem dowodowym, w tym opinią PROP i szeregiem publikacji naukowych poddanych samodzielnej analizie, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił szczegółowo i konkretnie z jakich przyczyn odmówił udzielenia zezwolenia na sprowadzenie do kraju, prowadzenie hodowli, rozmnażanie i sprzedaż na terenie kraju 318 osobników bizona, uznawanych za inwazyjny gatunek obcy, stwarzający zagrożenie dla rodzimego żubra podlegającego ścisłej ochronie. Niewątpliwie kluczowym dowodem uwzględnionym przy pierwotnym rozstrzyganiu sprawy była opinia Państwowej Rady Ochrony Przyrody, jednak w toku ponownego rozpoznania sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozyskał dodatkowy materiał dowodowy, w tym opinię Instytutu Biologii Ssaków PAN. Obie opinie zawierają zbieżne wnioski co do zagrożeń jakie wystąpiłyby przy tworzeniu hodowli bizonów amerykańskich na terenie Polski. Ze względu na wysokie kwalifikacje autorów opinii organ zasadnie wskazał za nimi w decyzji, że bizon amerykański stanowi zagrożenie ze względu na:

- łatwość i możliwość krzyżowania się z żubrem, co stanowi zagrożenie dla czystości genetycznej populacji żubra,

- nosicielstwo patogenów i fauny pasożytniczej niegroźnych dla bizona, a stanowiących zagrożenie dla żubra i innych rodzimych zwierząt kopytnych.

Ważne jest dostrzeżenie, że organ nie przyjął przedmiotowych opinii bezkrytycznie, lecz poddał je wnikliwej merytorycznej ocenie przy wykorzystaniu literatury fachowej oraz dokumentacji w postaci np. "Strategii ochrony żubra w Polsce". Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej uwagi co do tego że opinia PROP jest tendencyjna i nie zawiera w swojej treści ustaleń zindywidualizowanych do rozpatrywanego przypadku. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że Rada oprócz ogólnych informacji wykazujących potencjalnie negatywne oddziaływanie hodowli bizona na gatunki rodzime, odniosła się również do okoliczności nielegalnego sprowadzenia przez wnioskodawcę bizonów na teren kraju i konkretnych zagrożeń wynikających z lokalizacji utworzonego stada (150 km od wolnobytującej populacji żubra w Puszczy Boreckiej). Stwierdzić należy, że strona skarżąca kwestionując przedmiotowe opinie nie przedstawiła takich dowodów, które by skutecznie mogły podważyć ich wartość dowodową. Natomiast organ w zaskarżonej decyzji przedstawił wszechstronną analizę spornych zagadnień, wyprowadzając z niej wnioski zgodne z zasadami logiki. W rezultacie wykazane zostały w decyzji przesłanki warunkujące odmowne załatwienia wniosku, mianowicie związane ze stwierdzonymi zagrożeniami hodowli (rozmnażania i sprzedaży) bizonów dla rodzimych gatunków żubra i innych zwierząt kopytnych

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej na akceptację zasługiwały również ustalenia faktyczne determinujące orzeczone w decyzji warunki przetrzymywania stada bizonów w miejscu siedziby wnioskodawcy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonując oceny w tym zakresie kierował się wnioskami wynikającymi z przeprowadzonych oględzin miejsca przetrzymywania stada. Rzetelność ustaleń dotyczących niewłaściwego stanu technicznego ogrodzenia istniejącego w zagrodach dawała podstawę do nałożenia obowiązków określonych w decyzji. Uzasadniona była konkluzja organu, że aktualne ogrodzenie i zabezpieczenia nie były wystarczające aby ograniczyć maksymalnie prawdopodobieństwo kontaktu przetrzymywanych bizonów z żubrami znajdującymi się w stanie dzikim. Całokształt okoliczności odnoszących się do przedmiotowej hodowli niewątpliwie przemawiał za zastosowaniem wymienionych w decyzji środków i zabezpieczeń minimalizujących potencjalne zagrożenia zdrowotne dla rodzimych gatunków zwierząt.

Analiza wyników postępowania dowodowego pozwala zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, który w zaskarżonym wyroku potwierdził zgodność z prawem kontrolowanej decyzji. Trafnie Sąd zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do końcowego jej rozstrzygnięcia bez konieczności występowania o dodatkowe informacje do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa bądź powoływania biegłego na okoliczność określenia zabezpieczeń wymaganych dla przetrzymywania przedmiotowego stada bizonów. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób obiektywny i rzetelny rozważył stan faktyczny sprawy oraz uwagi skarżącej w zakresie wszystkich przesłanek warunkujących podjęcie decyzji.

Z tych wszystkich względów uprawnione było stwierdzenie, że organ w przeprowadzonym postępowaniu nie uchybił wymogom wynikającym z zasad ogólnych przewidzianych w 6, 7, 8 i 9 K.p.a., w szczególności podjął działania mające na celu dopuszczenie wszelkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego istotne okoliczności sprawy, zapewniając przy tym stronie możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 80 i 81 K.p.a.). W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu ocena Sądu Wojewódzkiego oparta została na analizie akt administracyjnych i po zweryfikowaniu ustalonego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego sprawy, co znalazło wyraz w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku. W rezultacie żaden z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wymienionych w podstawie kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony.

Za nieskuteczne należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował przepisu poprzez oznaczenie jednostki redakcyjnej art. 120 ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny będąc na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł sam precyzować zawartych w niej zarzutów zwłaszcza, że wymieniony art. 120 ustawy o ochronie przyrody zawiera unormowanie zapisane w ustępach: 1, 2, 2a, 2b, 2c, 2d, 2f, 3, 4, przy czym w poszczególnych ustępach wyodrębnione są jednostki redakcyjne w postaci kolejnych punktów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zarzuty dotyczące art. 120 ustawy o ochronie przyrody zostały sformułowane w taki sposób, że ich istota powiązana została z kwestiami proceduralnymi, a konkretnie oceną materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Wobec powyższego skarga kasacyjna jako pozbawiono usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.