Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2965/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. K. i Z. S. kwotę po 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], umarzającą wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr ew. [...], obr. 20 w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że przedmiotowa sprawa stanowiła już wcześniej przedmiot rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiające wszczęcia -na wniosek ww.- postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia GINB legło stwierdzenie, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu. Z powyższym rozstrzygnięciem GINB z dnia [...] czerwca 2012 r., nie zgodzili się [...], zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1835/12, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując, że jeżeli z podania nie wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący nie posiada przymiotu strony, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, które daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1835/12, GINB złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13 i II OZ 345/13, oddalił skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z ww. wyrokami: WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1835/12 i NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13 i II OZ 345/13, Wojewoda [...], po wszczęciu na wniosek [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]umorzył ww. postępowanie nieważnościowe.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2015 r., [...], reprezentowani przez adwokata [...]złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że orzeczenie organu I instancji jest prawidłowe.

Wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Następnie przywołał art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaznaczając, iż ten ostatni jest przepisem szczególnym względem przywołanego wyżej art. 28 Kodeksu, ograniczającym pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przywołał przy tym definicję obszaru oddziaływania obiektu unormowaną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w myśl której ww. obszar to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ wskazał, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Organ podał też, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Jednocześnie zauważył, że jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Dodał, że badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07).

I dalej, organ II instancji stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że wnioskodawcy [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron. Wskazał, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z tytułu prawa własności do następujących działek położonych w [...]: [...]działka nr ew. [...] (akt notarialny z dnia [...] października 1998 r., Repertorium A nr [...], sporządzony przez notariusza [...]),[...]- działka nr ew. [...] (akt notarialny z dnia [...] lutego 2006 r., Repertorium A nr [...], sporządzony przez notariusza [...], KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych), [...]- działka nr ew. [...] (akt notarialny z dnia [...] lutego 2006 r., Repertorium A nr [...], sporządzony przez notariusza [...]; KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych), [...]działka nr ew. [...] (akt notarialny z dnia [...] listopada 2005 r., Repertorium A [...], sporządzony przez notariusza [...]; KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych), [...] - działki nr ew. [...] (akt notarialny z dnia [...] września 2000 r., Repertorium A nr [...], sporządzony przez notariusza [...]),[...] - działka nr ew. [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych), [...]- działka nr ew. [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych) i działka nr ew. [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych).

Z ww. aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, iż [....] nie jest już właścicielką działki nr ew. [...] (uległa ona podziałowi na działki nr ew. [...] (właściciele - [...]) i [...] (właściciel - [...]). Ponadto, pomimo wezwania organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., [...]oraz [...]nie przedłożyli dokumentów wskazujących na przysługujący wnioskodawcom przymiot strony.

Biorąc pod uwagę usytuowanie działek należących do wnioskodawców względem przedmiotowej inwestycji organ II instancji stwierdził następnie, że ww. osoby nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]z dnia [...] listopada 2009 r.

Z analizy akt sprawy wynika (jak podał), że przedmiotem kwestionowanej inwestycji jest wieża strunobetonowa o wysokości 35 m, urządzenia zasilające nadawczo-odbiorcze umieszczone w kontenerze betonowym oraz anteny nadawczo-odbiorcze: zespół anten sektorowych oraz radiowych (projekt zagospodarowania str. 5). Z mapy ewidencyjnej (projekt budowlany) wynika, że najbliżej przedmiotowej inwestycji położone są działki nr ew[...]i nr ew. [...] (własność [...]) tj. w odległości odpowiednio ok. 5 m i ok. 33 m od granicy działki nr ewid. [...]. Pozostałe działki znajdują się w odległości ponad 50 m od omawianej inwestycji. W świetle powyższego należy uznać, że takie usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu ww. nieruchomości należących do stron skarżących. W szczególności podkreślenia wymaga, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń w zagospodarowaniu działek o numerach ewidencyjnych [...] wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) dla nieruchomości wnioskodawców. Z projektu budowlanego wynika, że osprzęt stacji nie będzie źródłem pól elektromagnetycznych istotnych pod względem oddziaływania na środowisko (por. Projekt zagospodarowania terenu, Opis techniczny, k. 10).

Organ przyjął przy tym, że przy ocenie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja procesowa do skutecznego kwestionowania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, należy uwzględnić wszelkie dowody mające wpływ na powyższą ocenę, w tym dokumenty wytworzone po udzieleniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe zasadnym było dopuszczenie w przedmiotowej sprawie dowodu ze sprawozdania Nr [...]z pomiarów pół elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności w zakresie częstotliwości 100MHz-60GHz, wykonanych w dniu 12 kwietnia 2011 r., przesłanych do organu wojewódzkiego przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przy piśmie z dnia 27 marca 2012 r., znak: [...]. Z ww. sprawozdania wynika natomiast, że nie stwierdzono przekroczenia określonego w przepisach, dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych, jaki może występować w środowisku. W związku z tym, jak przyjął organ, przebywanie ludności w otoczeniu wymienionej stacji dozwolone jest bez żadnych ograniczeń (akta organu wojewódzkiego, k. 220). Organ dodał przy tym, że pomiary przeprowadzono w głównych i pomocniczych kierunkach pomiarowych, dających punkty pomiarowe. Za główne kierunki pomiarowe przyjęto kierunki maksymalnego promieniowania anten zamontowanych na strunobetonowej wieży typu Pfleiderer. Za pomocnicze kierunki przyjęto kierunki dwusiecznych kątów tworzonych przez azymuty kierunkowe wszystkich anten, kierunek lokalizacji dróg oraz kierunki, na których zlokalizowane są najbliższe obiekty budowlane (akta organu wojewódzkiego, k. 222). Organ podał też, że pomiary zostały przeprowadzone w kilkudziesięciu miejscach, w tym na granicy ww. działki nr ew. [...]z nieruchomością inwestycyjną.

Jednocześnie organ II instancji podał że brak jest innych przepisów z których wynikałoby, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców nie wynikają ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.); rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2014 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031); rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r., w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r., Nr 16, poz. 87).

Organ II Instancji wskazał przy tym, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) służyło określeniu przedsięwzięć dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast nie służy ono do określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Naruszenie przez inwestycję przepisów ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., jest zagadnieniem dotyczącym merytorycznej prawidłowości pozwolenia na budowę.

W konsekwencji ww. organ stwierdził, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...]listopada 2009 r., nr [...], nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku wnioskodawców, nie mogą być oni uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.

W sytuacji, gdy organ we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzi, że podmiot, na żądanie którego postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu nieważnościowym, może umorzyć działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jako bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, także wtedy, gdy co prawda przyczyna bezprzedmiotowości istniała już w chwili jego wszczęcia, ale ujawniła się, bądź też organ administracji uświadomił sobie jej istnienie, dopiero w toku tego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], znak: [...], zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek osób, którzy - jak wykazano wyżej - nie posiadają przymiotu strony. Powyższe ustalenia obligują zatem do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Stąd też decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., należało utrzymać w mocy.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. skarżący – [...]zarzucili naruszenie:

art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę jak również nie przyznanie im statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, w której inwestycja oddziałuje na ich nieruchomości i skutkuje ograniczeniem w zagospodarowaniu sąsiednich działek. i w konsekwencji odmówienie im prawa do obrony swoich interesów;

2. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji;

3. art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie po raz drugi sprawy administracyjnej w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji;

4. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U, Nr 257, poz. 2573), poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy poszczególnymi obiektami mogącymi emitować takie promieniowanie.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można zgodzić się z rozważaniami organu dotyczącymi braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu nieważnościowym i wynikającego z tego braku przymiotu strony postępowania.

Nie należy podzielić poglądu organu, iż źródłem interesu prawnego mogą być wyłącznie normy materialnego prawa administracyjnego. Ten pogląd - dominujący niegdyś w orzecznictwie i doktrynie - uległ zmianie. Obecnie przyjmuje się, że interes prawny może znajdować oparcie, poza normami prawa materialnego administracyjnego, również w przepisach prawa materialnego spoza tego obszaru (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 889/12),

Wskazano dalej, że kluczowe znaczenie dla określenia przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, mają dwie kwestie, tj. obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę oraz tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Niewątpliwie skarżący wykazali tytuł prawny do nieruchomości (potwierdza to również organ w zaskarżonej decyzji). Zatem kwestią sporną jest przede kwestia ustalenia obszaru oddziaływania.

Ten zaś winien być ustalono z uwzględnieniem m. in. przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Oddziaływanie to musi być rozumiane zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa, które nie może zostać zawężone do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania planowana inwestycja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.01.2009 r., II OSK 55/08). W tak rozumianym oddziaływaniu mieści się rzeczywisty wpływ inwestycji na korzystanie z innych nieruchomości. Wobec tego granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne. Dlatego też ustalenie, czy dana jednostka posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymaga uprzedniego ustalenia przez organ rzeczywistych granic obszaru oddziaływania planowanej inwestycji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13.09.2006 r., II OSK 1058/05; z 25.02.2009 r., II OSK 1732/07; z 4.09.2009 r., II OSK 1350/08).

Organ nadzoru natomiast, wbrew normie art. 157 § 2 k.p.a. i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem powyższego. Nie uzupełnił przy tym materiału dowodowego i nie zweryfikował jego poprawności. Nie uwzględnił zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie zaktualizował też w żaden sposób materiału dowodowego i rozstrzygał jedynie na podstawie uprzednio zebranego materiału dowodowego, przedstawionego przez [...] S.A. kilka lat wcześniej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania z wniosku m. in. skarżących, o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr ew. [...], obr. [...][...]. Przyczyną wydania decyzji tej treści było ustalenie w toku postępowania, że żadna z osób wnoszących o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tego też dotyczą kwestie sporne w sprawie, a należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie ww. postępowania nieważnościowego został złożony w 2010 r., i od daty jego wpłynięcia rozważania i rozstrzygnięcia organów dotyczą tylko wskazanego problemu, tj. przymiotu strony wnioskodawców.

Dostrzec przy tym też trzeba, iż w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1835/12. Orzeczeniem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13 i II OZ 345/13, Sąd kasacyjny utrzymał w mocy ww. wyrok Sądu Wojewódzkiego, którym to Sąd ten uchylił postanowienia organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku, w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] Poza wskazaniem w wydanych wyrokach na to, iż okoliczności sprawy nie uzasadniały czynienia rozważań co do interesu prawnego wnioskodawców poza postępowaniem, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że "Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Jeżeli zatem możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednak weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział." I dalej, we wskazanym wyroku NSA stwierdził, że "Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, bowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przypadku przede wszystkim dotyczących dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych jaki może występować w środowisku. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ I lub II instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10)."

Sąd orzekając na obecnym etapie w niniejszej sprawie i kontrolując ww. decyzję GINB z dnia [...] października 2015 r., za konieczne uznał przywołanie ww. oceny prawnej dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wiążącej tym samym tak organy orzekające (po ww. wyrokach), jak i Sąd obecnie kontrolujący zaskarżony akt (o czym stanowi art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.).

Organy orzekając na skutek ww. wyroków, wykonanie wytycznych z nich wynikających ograniczyły bowiem jedynie do wszczęcia postępowania i dokonania analizy interesu prawnego wnioskodawców w toku postępowania (a nie na etapie wstępnym, jak to miało miejsce wcześniej). Nie uwzględniły w efekcie ww. interpretacji prawa, jak również tego, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w związku z konkretnymi przepisami i uciążliwościami związanymi z charakterem inwestycji (stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z dwunastu anten, sześciu sektorowych i sześciu radiowych). Ważnym w tym aspekcie był m. in. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Ważne były również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883).

Błędnie w konsekwencji (nie dostrzegając powyższego) przyjęto, iż o interesie prawnym można mówić jedynie wówczas gdy wystąpią ponadnormatywne uciążliwości. Tak bowiem organy oceniły istotną w niniejszej sprawie kwestię uciążliwości w zakresie pól elektromagnetycznych. Powołały się przy tym na projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją oraz na sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011, które to -zdaniem Sądu- nie były dla tych organów wiążące, skoro budziły wątpliwości.

Zważyć bowiem trzeba, że ww. projekt budowlany w kwestii kwalifikacji inwestycji w kontekście norm środowiskowych od początku był przez wnioskodawców kwestionowany, nadto - zawiera w ww. materii nie dość precyzyjne sformułowania – stwierdza się w nim, że jedynym czynnikiem oddziałującym na ludzi i środowisko będą pola elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny stacji bazowej, a następnie – że osprzęt stacji nie będzie źródłem pól istotnych pod względem oddziaływania na środowisko – nie wskazano przy tym w tym miejscu na żadne konkretne dane/wartości – co organ II instancji dostrzegał na wcześniejszych etapach tej sprawy (v. wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane w sprawie przez GINB, wskazujące na konieczność pozyskania od inwestora informacji pozwalających stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja emituje do środowiska promieniowanie elektromagnetyczne o wartości przekraczającej 0,1 W/m² oraz jaki obszar ww. promieniowanie obejmuje).

Natomiast wskazane powyżej sprawozdanie, na co słusznie zwracano uwagę w postępowaniu (v. stanowiska wnioskodawców), dotyczy przedmiotowej w sprawie stacji bazowej, niemniej funkcjonującej tylko z kilkoma z zaprojektowanych anten, wobec czego nie przedstawia pełnych danych w tej kwestii (projekt budowlany dotyczy stacji bazowej składającej się z sześciu anten sektorowych i sześciu radiolinii, z ww. sprawozdania wynika, że na wieży zainstalowano trzy anteny systemu UMTS i jedną radiolinii).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, w sposób nieuprawniony w sprawie przyjęto, że powyższe (tj. tak ww. a przy tym sporne okoliczności związane z rodzajem inwestycji i emisją przez tą inwestycję pól elektromagnetycznych, jak i wskazane przepisy), nie mogą stanowić o interesie prawnym wnioskodawców.

Przy czym, Sąd dostrzega, że każdy z wnioskodawców niniejszego postępowania wywodzi swój interes prawny w związku z inną nieruchomością (znajdującą się w sąsiedztwie zaprojektowanej stacji bazowej), niemniej na podstawie już tylko powyższych stwierdzeń nie sposób uznać, aby wszyscy z wnoszących o stwierdzenie nieważności - w tym [...] (czy [...]) nie mieli interesu prawnego w sprawie w sytuacji, gdy ich nieruchomości znajdują się w bliskiej odległości od działki inwestycyjnej, pomiary zawarte w sprawozdaniu obejmowały kilkadziesiąt miejsc, w tym wykonywane były na granicy działki [...], dane zawarte w projekcie wymagają weryfikacji.

Sąd zauważa przy tym ponownie, że ustawa – Prawo budowlane nie utożsamia obszaru oddziaływania inwestycji z ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji. Co więcej, właściciel nieruchomości powinien mieć prawo do poddania kontroli legalności inwestycji, która oddziałuje na jego działkę, właśnie w zakresie ewentualnego ponadnormatywnego oddziaływania. Co do tego organ administracyjny powinien z kolei dokonać oceny, która związana jest już z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, tj. czy inwestycja jest zgodna z przepisami prawa.

Nie jest zatem możliwe uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty przez nią podnoszone, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby nie został naruszony w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., II OSK 978/13).

Podsumowując, Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie co najmniej przedwcześnie przyjęły, że wszyscy z wnioskodawców niniejszego postępowania nie mają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Ocenę tę oparto bowiem na błędnej wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że dopiero stwierdzenie naruszenia prawa stanowi o jego wystąpieniu.

Ponownie orzekając w sprawie, organ I instancji obowiązany będzie wziąć pod uwagę powyższe i raz jeszcze rozważyć przymiot strony wnioskodawców.

Z tych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.