Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2352/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5c, art. 10 ust. 5e
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Włoszczowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 czerwca 2021 r.; sygn. akt II SA/Ke 420/21 w sprawie ze skargi Gminy Włoszczowa na uchwałę Rady Powiatu Włoszczowskiego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Włoszczowa na rzecz Rady Powiatu Włoszczowskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 420/21, oddalił skargę Gminy Włoszczowa na uchwałę Rady Powiatu Włoszczowskiego z 11 lutego 2021 r. w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi wojewódzkiej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Rada Powiatu Włoszczowskiego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz art. 10 ust. 5c w związku z ust. 5e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) uchwaliła, że:

§ 1. 1. Pozbawia się kategorii drogi powiatowej odcinki dróg powiatowych - starodroży drogi wojewódzkiej:

1) nr 786 Częstochowa - Św. Anna - Koniecpol - Włoszczowa - Łopuszno - Ruda Strawczyńska - Kielce, tj. odcinek od km 65+635 do km 69+454, długości 3,819 km, który obejmuje ulicę Partyzantów we Włoszczowie,

2) nr 742 Przygłów - Łęczno - Ręczno - Włoszczowa - Nagłowice, tj. odcinek od km 62+506 do km 64+493, długości 1,987 km, który obejmuje ulicę Jędrzejowską we Włoszczowie.

2. Odcinki dróg, o których mowa w ust. 1, stosownie do postanowień art. 10 ust. 5e ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zostały z mocy prawa pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczone do kategorii drogi powiatowej, a ich przebieg przedstawiono w załączniku graficznym do uchwały.

§ 2. Drogi, o których mowa w § 1 niniejszej uchwały, stosownie do postanowień art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, z mocy prawa zaliczone zostają do kategorii dróg gminnych Gminy Włoszczowa.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wymienione odcinki starodroży dróg wojewódzkich nr 742 oraz nr 786 nie spełniają funkcji przypisanej drodze powiatowej, ponieważ zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przedmiotowe starodroża nie stanowią podstawowego połączenia siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin lub siedzib gmin między sobą. Podstawowy charakter połączenia polega na tym, że każdy racjonalnie poruszający się użytkownik drogi zamierzając w sposób jak najbardziej ekonomiczny oraz efektywny, pokonać odległość między miastem powiatowym, a siedzibą innej gminy (lub siedzibami gmin), wybierze właśnie taki sposób komunikowania (przejazdu). Na skutek oddania do użytkowania obwodnicy miasta Włoszczowa ruch tranzytowy pomiędzy siedzibami gmin w powiecie włoszczowskim, jak i pomiędzy Włoszczową, a siedzibami innych gmin odbywał się będzie obwodnicą, która pozwala efektywniej pokonać odcinek drogi, nie wjeżdżając do centrum miasta. Również jej stan techniczny pozwala na sprawniejszą komunikację. Celem budowy obwodnicy Włoszczowy było przejęcie ruchu drogowego polegającego na zapewnieniu połączenia miasta powiatowego z siedzibami gmin oraz pomiędzy siedzibami gmin.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości wniosła Gmina Włoszczowa. Skarżąca wskazała, że uchwała ta narusza jej interes prawny, gdyż Rada Powiatu Włoszczowskiego bez zgody organów Gminy Włoszczowa odcinki dróg publicznych przekazała w zarząd organów gminy, mimo że nie mogą być one zaliczone do kategorii dróg gminnych z uwagi na pełnioną funkcję. Zarządzanie drogami publicznymi rodzi określone konsekwencje prawne i finansowe, a to uzasadnia interes prawny skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę oddalił.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie skarżąca Gmina ma legitymację do zaskarżenia uchwały, jako naruszającej jej interes prawny (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Naruszenie to wynika bowiem z faktu, że wraz z przejściem na nią własności dróg opisanych w zaskarżonej uchwale, przeszły na nią związane z tym obowiązki i finansowe obciążenia. Nie zgodził się z zarzutem, że interes prawny skarżącej Gminy został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez zgody organów Gminy Włoszczowa, gdyż ustawodawca nie przewidział procedury udzielania zgody na przekazanie odcinków dróg. Skarżąca również na żaden konkretny przepis się w tym względzie nie powołuje.

Dalej WSA wyjaśnił, że podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 10 ust. 5e w zw. z ust. 5c ustawy o drogach publicznych. Do jej podjęcia doszło w związku z tym, że wcześniej, z chwilą oddania do użytku nowo wybudowanego odcinka drogi wojewódzkiej, zostały pozbawione dotychczasowej kategorii i zaliczone do kategorii drogi powiatowej, dwa odcinki dróg wojewódzkich: nr 786 oraz nr 742, szczegółowo opisane w zaskarżonej uchwale. Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że w § 1 ust. 2 i § 2 zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa stwierdzono jej skutek polegający na zaliczeniu w trybie tzw. kaskadowym, dróg do kategorii dróg powiatowych, czy zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, który to skutek następuje z mocy prawa, przez co nie ma potrzeby jego stwierdzania. W ocenie Sądu, deklaratoryjne jedynie stwierdzenie w § 1 ust. 2 i w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg, o których mowa w § 1 ust. 1 oraz drogi, o których mowa w § 1 tej uchwały, zostały z mocy prawa pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczone do kategorii drogi powiatowej oraz że z mocy prawa zaliczone zostają do kategorii dróg gminnych, nie stanowi rozstrzygnięcia przez radę powiatu w kwestii, która następuje z mocy prawa, a tylko czyni tekst uchwały spójnym, czytelnym i kompletnym oraz jest niezbędne celem zapewnienia komunikatywności regulowanej materii. Słusznie przy tym podniesiono w odpowiedzi na skargę, że droga nie zmienia swej kategorii samoistnie, nawet mimo ogólnej dyspozycji ustawodawcy. W oparciu o samą regulację ustawową bowiem, do zmiany kategorii drogi nie dochodzi dopóty, dopóki nie zostanie podjęta odpowiednia uchwała organu jednostki samorządu w przedmiocie pozbawienia określonych odcinków dróg ich dotychczasowej kategorii. Przede wszystkim jednak z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wprost wynika, że Rada Powiatu Włoszczowskiego nie decyduje władczo o tym, które odcinki dróg powiatowych zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych, lecz wskazuje, że odcinki te zostały "z mocy prawa pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej". Podobnie w § 2 Rada stanowi, że drogi, o których mowa w § 1 tej uchwały "z mocy prawa zaliczone zostają do kategorii dróg gminnych Gminy Włoszczowa". Również powołanie się w treści wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały na postanowienia art. 10 ust. 5e i art. 10 ust.5c ustawy o drogach publicznych wskazuje jednoznacznie, że nie chodzi w kwestionowanych zapisach o stanowcze rozstrzygnięcia w kwestiach skutków, które następują z mocy prawa, ale o deklaratoryjne, konkretyzujące i porządkujące stwierdzenie nastąpienia tych skutków, który wynikły z mocy prawa. Reasumując, z tekstu zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ przekroczył swoje kompetencje poprzez zaliczenie wspomnianych odcinków dróg do nowej kategorii.

Nie ma racji również skarżąca twierdząc, że Rada Powiatu Włoszczowskiego powinna w uzasadnieniu uchwały wykazać, że objęte dekategoryzacją drogi mają cechy dróg gminnych, gdyż ten skutek następuje z mocy prawa - art. 10 ust. 5c zd. 2 w zw. z art. 10 ust. 5e zdanie 2 ustawy o drogach publicznych. Natomiast obowiązkiem organu było wykazanie łącznie, że drogi te nie spełniają wymogów określonych w definicji drogi powiatowej oraz, że odcinki drogi powiatowej przeznaczone do pozbawienia tej kategorii są o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat, co z kolei wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13.

Podniesiona przez skarżącą okoliczność, że połączenie Gminy Włoszczowa z siedzibami Gmin Krasocin i Oksa wciąż następuje starodrożem, a nie nowym odcinkiem, tj. obwodnicą, świadczy o braku przesłanek do pozbawienia przedmiotowych odcinków dróg funkcji drogi powiatowej - nie jest trafny. W ocenie charakteru drogi istotne jest bowiem znaczenie, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do innej gminy, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu czy gminy.

WSA przyjął też, że niewątpliwie oba odcinki dawnych dróg wojewódzkich obecnie nie spełniają kryterium drogi powiatowej w rozumieniu art. 6a ustawy drogach publicznych. Wobec powyższego, uzasadnienie uchwały w sposób dostatecznie jasny wyjaśnia powody jej podjęcia oraz zasadność zastosowania art. 10 ust. 5c w zw. z ust. 5e ustawy o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Włoszczowa, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Włoszczowskiego z dnia 11 lutego 2021r. Nr XXV/188/21, a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a zrzekła się rozprawy.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała:

1. art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., gdyż WSA wydając zaskarżony wyrok naruszył prawo materialne przez:

a) błędną wykładnię art. 79j ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym polegającą na stwierdzeniu, iż powtórzenie w uchwale Rady Powiatu stanowiącej akt prawa miejscowego przepisów ustawy, brak jej prawidłowego uzasadnienia nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a ta wykładnia uzasadniała oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

b) błędną wykładnię art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. polegającą na stwierdzeniu, iż kontrola uchwały Rady Powiatu może być dokonana nie tylko przy zastosowaniu przesłanek zawartych w legalnej definicji drogi powiatowej, tj. w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ale także przy zastosowaniu innych kryteriów takich jak stan nawierzchni, natężenie ruchu, sygnalizacja, nie zawartych w tej definicji, oraz, że kontrola uchwały może być dokonana z uwzględnieniem nie tylko treści uchwały, ale także odpowiedzi na skargę,

c) niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 5e w zw. z art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że mogą mieć one zastosowanie w przypadku przekazania odcinków dróg, w stosunku do których Rada Powiatu nie wykazała, iż utraciły funkcję powiatowych dróg publicznych w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych,

d) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1,10 ust. 5e, 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa jest dokonanie dekategoryzacji dróg bez wykazania faktycznych i prawnych przesłanek uzasadniających taki tryb działania organu,

e) naruszenie art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz par. 133, 134, 135 i 137 zasad techniki prawodawczej zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - poprzez zawarcie w akcie prawa miejscowego postanowień przekraczających zakres upoważnienia ustawowego oraz dokonywanie powtórzeń ustawy,

2. Art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., gdyż WSA wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy postępowania, w tym:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o odpowiedź na skargę, a nie na podstawie stanowiącej przedmiot skargi uchwały Rady Powiatu, zaliczenie odpowiedzi na skargę do akt sprawy, pominięcie w ustaleniach faktycznych rzeczywistego charakteru przedmiotowych odcinków dróg, które opisała Gmina w skardze i w piśmie procesowym z dnia 14.05. 2021 r.

b) art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez przekroczenie granic orzekania i dokonanie kontroli uchwały Rady Powiatu stanowiącej przedmiot sprawy z uwzględnieniem treści odpowiedzi na skargę, a nie kontroli rzeczywistej treści samej uchwały,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego.

Powyższe naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż w sytuacji, w której WSA ograniczyłby się do kontroli zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w takim brzmieniu, w którym została przyjęta przez organ, musiałby dojść do wniosku, iż sposób sporządzenia aktu nie pozwala na dokonanie sądowej kontroli zgodności uchwały z prawem. Treść uchwały w pierwotnym brzmieniu i kształcie nie zawierała bowiem przesłanek faktycznych i prawnych dla podejmowanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Włoszczowskiego wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej zawarte są nieusprawiedliwione.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Powiatu Włoszczowskiego w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej

1) nr 786 Częstochowa - Św. Anna - Koniecpol - Włoszczowa - Łopuszno - Ruda Strawczyńska - Kielce, tj. odcinek od km 65+635 do km 69+454, długości 3,819 km, który obejmuje ulicę Partyzantów we Włoszczowie,

2) nr 742 Przygłów - Łęczno - Ręczno - Włoszczowa - Nagłowice, tj. odcinek od km 62+506 do km 64+493, długości 1,987 km, który obejmuje ulicę Jędrzejowską we Włoszczowie.

Przepis art. 10 ust. 5a u.d.p. stanowi, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z kolei w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p. rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20, zmiana kategorii dróg regulowana w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13 dokonując wykładni art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni ww. przepisów, prawidłowo wskazał, że pomimo braku w art. 10 ust. 5a-5e bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Uzależnione jest to od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi o kategorii, do której uprzednio był zaliczony. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I Instancji przepisu art. 79j ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnię jest całkowicie nietrafny, gdyż przedmiotowa uchwała została oparta na właściwej podstawie prawnej – w/w przepisach ustawy o drogach publicznych i nie jest ona sprzeczna z prawem.

Wyjaśnić zatem trzeba, że zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Wskazuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Pojęcie sprzeczności z prawem może także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006 r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170).

Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2021 r,, sygn. akt III OSK 3740/21 i powołane w nim orzecznictwo, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały, gdy nie jest on wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, wyrok z NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i ww. wyrok o sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

Jak wynika z argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, pozbawione kategorii drogi powiatowej odcinki drogi nie spełniają definicji drogi kategorii powiatowej, wskazanej w art. 6a ust. 1 u.d.p., ponieważ nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą, a jedynie posiada znaczenie lokalne i stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Droga ta przebiega wyłącznie przez obszar jednej gminy. Przedmiotowe odcinki drogi stanowią element układu ulic w granicach miasta Włoszczowa. Także w załączonym do odpowiedzi na skargę uzasadnieniu do uchwały Zarząd (a nie jak pisze Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) wskazano podobną do wyżej przedstawionej argumentację.

Argumentacja organu pozwala zatem przyjąć, że Rada Powiatu Włoszczowskiego kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 6a ust. 1 i 7 ust. 1 u.d.p.

Nie może też budzić żadnych wątpliwości, że w sytuacji, gdy tożsamy odcinek drogi został wcześniej pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, to jest on proporcjonalny do odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą.

Nie są zasadne twierdzenia strony skarżącej, że przedmiotowe odcinki drogi spełniają wszystkie kryteria drogi powiatowej. Wskazać należy, że Sejmik Województwa podjął uchwałę w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej przedmiotowych odcinków drogi zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. Przedmiotowe odcinki drogi zostały pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i jednocześnie zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że Rada Powiatu Włoszczowskiego przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie naruszyła prawa, w tym przepisów art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5a w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Ewentualne niedociągnięcia w tym zakresie uzasadnienia uchwały pozostają bez wpływu na treść podjętej uchwały i nie sposób ich uznać za istotne. Dlatego brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 par. 1 p.p.s.a.

Skoro okazało się, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione to należało skargę kasacyjna oddalić na podstawie art. .184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.