Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 545/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1127/07 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r., zn. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na kompleksowej wieloetapowej przebudowie i rozbudowie istniejącego zakładu gospodarki odpadami firmy [...] Sp. z o.o. przy ulicy [...] w W..

Pismem z dnia 4 maja 2005 r. ww. mieszkańcy rejonu Augustówka wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2004 r., zarzucając naruszenie art. 6 ust. 2, art. 32 Prawa ochrony środowiska, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 27 ustawy o odpadach oraz art. 97 i 98 Prawa ochrony środowiska i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 9 Prawa wodnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2006 r., zn. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że planowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uzyskała niezbędne uzgodnienia a inwestor przedstawił wymagany rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) raport o oddziaływaniu na środowisko. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 Prawa ochrony środowiska Kolegium wskazało, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wywieszone w Urzędzie m.st. Warszawy w dniach 12 marca –1 kwietnia 2004 r., w aktach znajduje się także polecenie opublikowania zawiadomienia w prasie lokalnej (dodatek stołeczny "Gazety Wyborczej") i na stronie internetowej Urzędu Miasta.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., zn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika K. G., M. P., A. Ż., M. Z., H. F., M. F., J. O. i J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] października 2006 r., zn. [...]. W uzasadnieniu Kolegium uznało, że nie mają zastosowania przepisy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przedmiotem rozbudowy jest zakład komercyjny. Ponadto wskazano, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. znajduje się szczegółowe wyjaśnienie zagadnień związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia jako inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r., zn. [...] M. P. zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną interpretację wyrażenia "publiczne urządzenia", co legło u podstaw odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] października 2006., ponadto naruszenie art. 11 i art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne zarzutów opartych na podstawie art. 11 Prawa ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. skargę stwierdził, że skarga zarzucała, iż organ, który wydał decyzję z dnia 14 maja 2004 r. naruszył prawo, albowiem zamiast zastosować w sprawie tryb właściwy dla lokalizowania inwestycji celu publicznego uregulowany przepisami art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosował tryb ustalania warunków zabudowy regulowany przepisami art. 59-67 tej samej ustawy. Zarzut skargi należy zatem zakwalifikować jako zarzut rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze podniesiono, iż planowana inwestycja należała do kategorii publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, o której mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem przez pojecie "publiczny" należy rozumieć nie "stanowiący własność podmiotu publicznego" a "służący ogółowi mieszkańców". Sąd stwierdził, że ustalenie zakresu pojęcia "inwestycja celu publicznego" mogło powodować w pierwszych latach obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nawet i obecnie, rozbieżności interpretacyjne. W tej sytuacji w ocenie Sądu, założywszy nawet prawidłowość zaprezentowanej przez skarżącą wykładni użytego w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "publiczne urządzenia", stwierdzić należy, iż orzekającemu w sprawie ustalenia warunków zabudowy Prezydentowi m.st. Warszawy nie sposób postawić zarzutu orzeczenia w sposób oczywiście sprzeczny z jasnobrzmiącym przepisem prawa. Jeśli by zatem nawet przyjąć, iż rację ma skarżąca, to organowi, który wydał decyzję z dnia [...] maja 2004 r., można by było poczynić co najwyżej zarzut naruszenia prawa, który można było podnosić w postępowaniu zwyczajnym poprzez wniesienie odwołania od tej decyzji. Naruszenia tego nie można jednak uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd podkreślił, że wprawdzie Kolegium nie odniosło się do zarzutu dokonania uzgodnień przez niewłaściwy organ, ale nie jest to uchybienie dyskwalifikujące zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której zarzut ten jest niesłuszny. Przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji z dnia 14 maja 2004 r. było przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, stąd zgodnie z art. 57 ust. 1 tej ustawy właściwym do jego uzgodnienia był państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie zaś państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.

Odnosząc się do zarzutu niewykonania przez organ przepisanych prawem obowiązków informacyjnych, Sąd wskazał, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiadomił o jego wszczęciu społeczeństwo poprzez zamieszczenie stosownych ogłoszeń w siedzibie urzędu, na jego stronie internetowej oraz w prasie. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że znajdujące się w aktach sprawy same pisemne polecenia dokonania stosownych ogłoszeń nie mogą stanowić dowodu ich rzeczywistego dokonania. W ocenie Sądu logicznym następstwem skierowania poleceń do odpowiednich komórek organizacyjnych organu była ich realizacja. Kwestię zamieszczenia ogłoszenia w prasie lokalnej badano w postępowaniu wszczętym z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 maja 2005 r. (decyzja ta została wprawdzie uchylona w toku instancji niemniej z przyczyn natury procesowej), odmawiającej wszczęcia postępowania ustalono, iż ogłoszenie prasowe zostało opublikowane w dniu 23 marca 2004 r. w "Komunikatach Stołecznych" dodatku Stołecznego "Gazety Wyborczej". Skarżąca twierdzenia tego nie podważyła.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie:

– art. 11 Prawa ochrony środowiska polegające na pominięciu jego obligatoryjnego stosowania w przypadku naruszenia jakiegokolwiek przepisu z zakresu ochrony środowiska na rzecz uznania, że przy orzekaniu o nieważności decyzji administracyjnej należy stosować art. 156 K.p.a.,

– art. 57 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska oraz art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie podano do publicznej wiadomości informacji wymaganej przepisem art. 32 ust. 1 pkt 1 ani nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia, ani "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości",

– art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uznaje jako inwestycję celu publicznego działania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania,

– art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na żadnej z sąsiadujących działek nie przewidziano składowania odpadów niebezpiecznych,

– art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:

– uznanie, że podczas wydawania zaskarżonej decyzji trafnie zastosowano § 3 ust. 1 pkt 12 lit. g/ zamiast § 2 ust. 1 pkt 9 lit. d/ rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko...

– art. 51 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, gdyż do inwestycji zastosowanie miał § 2 ust. 1 pkt 9 lit. d/ ww. rozporządzenia.

Zarzucając naruszenie prawa procesowego wskazano:

– art. 18 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dopuszczenie asesora do orzekania w sprawie,

– art. 236 K.p.c. w związku z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez powołanie się na dowody zawarte w innych aktach, bez podjęcia postanowienia w trybie art. 236 K.p.c.,

– przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że stwierdzenie w formie oświadczenia, iż w dniu 23 marca 2004 r. opublikowano ogłoszenie w "Gazecie Wyborczej" jest dowodem, bez dołączenia tego ogłoszenia do akt sprawy,

– art. 11 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż nie jest on przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w art. 156 K.p.a. , a w rezultacie zastosowanie kryteriów orzekania o nieważności decyzji z art. 156 K.p.a., a nie art. 11 Prawa ochrony środowiska.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie wyroku, a także poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 maja 2004 r. i jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach w wysokości 1 720 zł łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwione podstawy, chociaż nie ze wszystkimi zarzutami należy się zgodzić.

Skarga kasacyjna jako środek odwoławczy od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i jako pismo sporządzane przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna spełniać określone wymogi formalne i merytoryczne, określone w art. 174 i 176 P.p.s.a. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w niewielkim zakresie odpowiada tym wymogom. Przy tym skarga kasacyjna jest pismem adresowanym do Sądu i dotyczy wyroku Sądu I instancji, nie powinna więc w swej treści odnosić się do poszczególnych członków składu orzekającego, w tym przypadku do "asesora WSA", nie mówiąc już o tym, w jakim stylu to czyni autor skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisu art. 18 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż zarzut ten gdyby był uzasadniony mógłby stanowić przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym przypadku jednak, wbrew podniesionemu zarzutowi, nie został naruszony wskazany tam przepis, bowiem zgodnie z art. 26 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może powierzyć asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich.

Zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamieszczone na s. 2 skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia art. 236 K.p.c. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. (s. 7) zostały błędnie sformułowane, jednak z odpowiedniego zestawienia powyższych przepisów można wywnioskować, że faktycznie chodzi tu o naruszenie przepisów postępowania w związku z wskazanymi przepisami prawa materialnego. W istocie Sąd nie wyjaśnił, czy zostały naruszone wskazane przepisy prawa materialnego obligujące organy do podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w sprawie, czym naruszył przepisy postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części nie odpowiada też wymaganiom art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wezwać organ do przedstawienia dowodów o tym, że zostały spełnione warunki określone w art. 32 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli dojdzie do przekonania, że takie były wymogi w tej sprawie. Fakt badania kwestii podania informacji o wszczętym postępowaniu do wiadomości publicznej w innym postępowaniu, w innej sprawie, nie może być dostatecznym wyjaśnieniem tej kwestii w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej że decyzja do której odwołuje się Sąd została uchylona. Ponadto należy pamiętać, że stosownie do art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię, w istocie dotyczą naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak to trafnie ustalił Sąd. Gdyż kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia 14 maja 2004 r. została wydana jako decyzja ustalająca warunki zabudowy, tymczasem zdaniem skarżącej powinny mieć tu zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące inwestycji celu publicznego.

Z oceną Sądu dotyczącą powyższej kwestii, zawartą w zaskarżonym wyroku, nie można się zgodzić. Sąd powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 maja 2004 r. jest "inwestycją celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też nie. W zależności od tych ustaleń Sąd powinien dalej ustalić, czy w związku z tym zostały naruszone stosowne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. W przypadku naruszenia przepisów powyższej ustawy Sąd powinien ocenić, czy naruszenie to łącznie z innymi naruszeniami mogło stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, czy też nie. Rozważania teoretyczne na temat rażącego naruszenia prawa, omawianie wyroku jaki zapadł w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na wielu stronach uzasadnienia są tu zbędne i nieprzekonujące. Nie można bowiem braku własnego jednoznacznego stanowiska w kwestii "inwestycji celu publicznego" tłumaczyć rozbieżnościami interpretacyjnymi w orzecznictwie tam, gdzie ich już nie ma, nawet jeśli kiedyś były. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do przepisów art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu... i art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce..., należy uznać za uzasadniony.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien jednak w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżąca miała w postępowaniu administracyjnym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż tym problemem nie zajęły się organy orzekające w sprawie ani Sąd, a jest to kwestia podstawowa tym bardziej kiedy chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W przesłanych aktach sprawy nie znaleziono wystarczających materiałów dowodowych aby dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62).

Inne zarzuty skargi kasacyjnej nie omówione powyżej nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy i należało je uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.