Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2916/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 2916/15

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015r. na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...], o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] października 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi [...]sp. z o.o., z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą: wartownię, drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, sieci zewnętrzne wewnątrzzakładowe, zbiornik retencyjny, dwa zbiorniki gazu LPG, pompownię i zbiornik p.poż. oraz wewnętrzną instalację gazu w budynku hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]położonych w miejscowości [...], gm. [...]; zmienioną decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., w zakresie planu zagospodarowania terenu działek nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...]),[...],[...] (powstałej po podziale działki nr [...]),[...],[...],[...] (powstałej po podziale działki o nr [...]),[...],[...] (powstałej po podziale działki nr [...]),[...] (powstałej po podziale działki o nr [...]),[...] (powstałej po podziale działki o nr [...]),[...] (powstałej po podziale działki nr [...]) oraz projektów budowlanych obejmujących: budynek hali magazynowo-dystrybucyjnej z częścią socjalno-biurową, wartownię, płyty fundamentowe pod zbiorniki wody do celów pożarowych, instalacje wewnętrzne w tym: gazu, wody, elektryczne, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wentylacji, klimatyzacji, ogrzewania; infrastrukturę techniczną w tym: dwa zbiorniki wody do celów pożarowych, zbiornik retencyjny, pompownię, zewnętrzne instalacje zakładowe w tym: gazowe, wodociągowe, elektroenergetyczne, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, infrastrukturę komunikacyjną w tym: parkingi, drogi wewnętrzne, drogi pożarowe, chodniki, place manewrowe, rampy rozładunkowe - odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ podał, że Starosta [...]decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r., zmienił własną decyzją nr [...]z dnia [...] października 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi [...] sp. z o.o., z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr [...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości [...], gm. [...], zmienioną decyzją własną nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., w zakresie projektu zagospodarowania terenu i zatwierdzonych projektów budowlanych.

Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w [...] wniosło o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r., zmieniającej decyzję nr [...]z dnia [...] października 2013 r.

Wojewoda [...]wezwał Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku poprzez określenie czy stanowi ono wniosek o stwierdzenie nieważności: złożony przez stronę postępowania, przez podmiot na prawach strony (zgodnie z art. 31 k.p.a.) czy też o podjęcie czynności z urzędu.

W odpowiedzi Stowarzyszenie wskazało, że złożone podanie należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony przez podmiot na prawach strony stosownie do art. 31 k.p.a.

Po analizie akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Stowarzyszenie [...]", z siedzibą w [...] , nie brało udziału jako strona czy jako podmiot na prawach strony w postępowaniu pierwszej instancji, zakończonej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., zmieniającej decyzję nr [...]z dnia [...] października 2013 r.

Zasadą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego jest udział w ogólnym postępowaniu administracyjnym jego stron, przy czym pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych.

Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przewidują trzy zasadnicze tryby wszczynania postępowań administracyjnych. Postępowanie administracyjne może być bowiem wszczęte:

1) z urzędu,

2) na wniosek strony,

3) z urzędu na żądanie podmiotu na prawach strony (np. wniosek organizacji społecznej). Każdy z tych trybów uruchamiania postępowania administracyjnego poddany jest odrębnej regulacji. Dotyczy to zarówno przesłanek warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania, jak również formy jego wszczęcia i formy odmowy wszczęcia postępowania w danym trybie.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została zawężona przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego- wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II OSK 2871/12.

W świetle przepisu art. 28 ust. 2 Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W myśl art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego - wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012r., sygn. akt: II OSK 2580/11, LEX 1138184.

Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz 90 ust. 2 pkt. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie:

- w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność takiej oceny i dokonywanej w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę) została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych sytuacjach: na wniosek podmiotu planującego podęcie realizacji przedsięwzięcia (musi być złożony na etapie postępowania o pozwolenie na budowę) oraz gdy organ właściwy do wydania decyzji pozwolenia na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 72 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

W niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki do zastosowania powyższych przepisów, bowiem Starosta [...]na etapie postępowania o pozwolenia na budowę nie prowadził czynności wymagających w myśl ww. ustawy udziału społeczeństwa.

W art. 61 ust. 1 ustawy o dostępie informacji o środowisku określono, w ramach jakich postępowań administracyjnych jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. W przeciwieństwie do wcześniejszych postanowień art. 46 ust. 3 prawa ochrony środowiska przewidującego, że dla tego samego przedsięwzięcia postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza się tylko raz, w obecnej chwili postępowanie to może być przeprowadzone więcej niż raz.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, regułą jest przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w myśl pkt. 2 tego przepisu w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o wznowieniu robót budowlanych wydawanych na podstawie prawa budowlanego oraz decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko może być przeprowadzane dwukrotnie, jeżeli taka konieczność została stwierdzona w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub gdy podmiot planujący realizację przedsięwzięcia wymagającego uzyskania jednej z wymienionych decyzji wystąpi z takim wnioskiem, po drugie, jeżeli organ właściwy do wydania jednego z tych orzeczeń stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po trzecie, w przypadku oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy, jeżeli konieczność taka wynika z postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy- art. 88 ustawy o dostępie informacji o środowisku.

W załączonej do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Starosta [...] nie stwierdził dokonania zmian w przedsięwzięciu w stosunku do warunków przedstawionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie takiego postępowania w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Przedsięwzięcie nie dotyczy instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW.

Stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu jeżeli organ uzna, że ww. przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000 wydaje postanowienie nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska odpowiednich dokumentów. W niniejszej sprawie nie wydano także w oparciu art. 97 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku postanowienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że niniejsze postępowanie nie wymagało oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku.

W niniejszej sprawie pozwolenia na budowę nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i przede wszystkim udziału społeczeństwa.

W konsekwencji nie miał zastosowania przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który ewentualnie umożliwiłby Stowarzyszenie uznać za podmiot na prawach strony, który byłby uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego normy art. 31 k.p.a. nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Organizacja społeczna może w oparciu o art. 31 k.p.a. żądać wszczęcia z urzędu (dopuszczenia do toczącego się już postępowania nadzwyczajnego tylko w sytuacji, gdy w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przeprowadzona była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Nie jest możliwe wszczęcie z urzędu na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]czerwca 2014 r., oraz udział w postępowania na prawach strony zgodnie z art. 31 k.p.a.

Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia tj. m.in. wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla danego przedsięwzięcia. Postępowanie dotyczące wydania ww. decyzji Starosty [...] nie wymagało postępowania, w którym dokonywana byłaby ocena oddziaływania na środowisko.

Wojewoda [...]nie dostrzegł przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], nie powoduje automatycznie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., zwłaszcza, że Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w [...] i [...] po południowej stronie drogi krajowej nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2015 r. poz. [...]), które na danym terenie zakłada identyczne zasady urbanistyczne jak poprzedni plan miejscowy.

Stowarzyszenia [...]" wniosło zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., domagając się jego uchylenia.

W uzasadnieniu wskazało, że organ zbagatelizował fakt stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r, nr [...], wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2015 r., sygn. akt: II OSK 1737/14. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 roku, sygn. akt: II OSK 400/11: "Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanowienia, której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA jako wydanej bez podstawy prawnej.

Skoro Wojewoda [...] uznał, iż skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to powinien sam z urzędu podjąć czynności zmierzających do wyeliminowania wadliwej decyzji administracyjnej.

Wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Chociaż art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyklucza organizacje społeczne z udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę , to ust. 4 art. 28 wyłącza to ograniczenie dla postępowań w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określa, które organizacje ekologiczne mają prawo zgłosić chęć uczestniczenia na prawach strony w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i wymogi te spełnia Stowarzyszenie [...]".

Organ odmówił wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], co spowodowało naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] ", na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek Stowarzyszenia [...] ", postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą wartownie, drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, sieci zewnętrzne wewnątrzzakładowe, zbiornik retencyjny, dwa zbiorniki gazu LPG, pompownię i zbiornik p. poż. oraz wewnętrzną instalację gazu w budynku hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położnych w miejscowości [...], gmina [...], zmienioną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei w myśl unormowania art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Stosownie do treści art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

W postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych (lub ich zmiany) z żądaniem wszczęcia w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Celem działania Stowarzyszenia [...] ", wpisanego pod numerem KRS [...], jest m. in. ochrona środowiska, wspieranie rozwoju krajobrazu naturalnego, wspieranie zalesiania i ochrona drzewostanu, ochrona ginących gatunków roślin i zwierząt. Stowarzyszenie [...]" jest zatem organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Niemniej jednak w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]czerwca 2014 r., Nr [...], nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw nie wymagających udziału społeczeństwa.

Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11).

Wynika to z art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska winien zwrócić się - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia - do organu właściwego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) o zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) wymagałoby udziału społeczeństwa.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (zmiany pozwolenia na budowę). Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Inny jest również jego przedmiot.

Fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę). Nie przekłada się też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę).

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku;

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) - art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku;

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) stwierdzi, że we wniosku o udzielenie zmiany pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku;

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), jest katalogiem zamkniętym, tak jak katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) wymaga udziału społeczeństwa.

Z akt wynikało, że w przedmiotowej sprawie organ stopnia podstawowego nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nadto konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny, ani nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie stwierdzono, aby we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę dokonano zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., ustalającej na rzecz [...] Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami towarzyszącymi na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], gmina [...].

Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11) wskazano, że skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) pod kątem wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, stwierdzono, że w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) - niezależnie od przedmiotu inwestycji - w żadnym wypadku nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa - ogranicza się ono wyłącznie do zbadania istnienia wad materialno-prawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę (zmiany pozwolenia na budowę).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Ocena organu w tej sprawie sprowadzała się wyłącznie do analizy, czy Stowarzyszenie [...]", jako organizacja społeczna na prawach strony, może w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., skutecznie domagać się wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...].

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., ale organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych mu informacji jest to zasadne.

Fakt, iż dane zamierzenie może zaliczać się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (może wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) nie przesądza jeszcze o tym, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) takiego zamierzenia wymaga udziału społeczeństwa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczna argumentacja zażalenia, dotycząca prawidłowości decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], nie była poddana jego ocenie.

Stowarzyszenie [...]" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. Domagało się jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, że zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a., wymagało przeprowadzenia wstępnego postępowania wyjaśniającego w innym zakresie, niż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony (w tym analizy przepisów Prawa budowlanego wyłączających stosowanie art. 31 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z powyższą regulacją organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie gdy przemawia za tym interes społeczny.

Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie. Przy czym organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego.

Brak jest wyraźnego przepisu, który stanowiłby, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wymaga wskazania przepisu ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa.

Zgodzić się należało z organami nadzoru, że postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a to powoduje, że art. 31 § 1 k.p.a. w tej sprawie nie znajdował zastosowania.

Przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera regulację, wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, art. 31 k.p.a. Jednakże zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r.

Zatem udział organizacji społecznej w postępowaniu wiąże się z ustaleniem, że dane postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. W tym celu konieczne było odwołanie się do konkretnych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235)

W myśl tej ustawy możliwość udziału organizacji społecznej zagwarantowana jest przez art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dokonuje się w przypadkach wymienionych w art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 90 w zw. z art. 72 ustawy z 3 października 2008 r.

Wprawdzie we wskazanym art. 72 ust. 1 pkt 1 mowa jest o decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z akt sprawy nie wynika, aby organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bądź aby w postępowaniu tym miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, a tylko wówczas postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę byłoby postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w ramach którego mógłby mieć zastosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r..

W rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., ani art. 31 § 1 kpa.

Wobec szczegółowej argumentacji, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, którą Sąd w całości podzielił, skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).