Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 852/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.U. i H.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 728/12 w sprawie ze skargi W.U. i H.U. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych czynności i robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi W.U. i H.U. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2012 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy wykonania określonych czynności i robót budowlanych oddalił skargę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 29 lipca 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu wpłynęło zawiadomienie W.U. o utwardzeniu przez J.P. posesji, co spowodowało spływ wód na jego budynki mieszkalne i gospodarcze oraz do studni, z której czerpana jest woda. W trakcie przeprowadzonych w dniu 3 listopada 2011 r. oględzin ustalono, że istotnie na części działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...] i stanowiącej własność P. i B. małżonków K. wykonano na powierzchni około 260 m2 utwardzenie terenu z płyt betonowych i kostki betonowej. Na jego wykonanie nie przedstawiono zgłoszenia. Działka ta jest połączona funkcjonalnie z działką nr [...], będącą własnością J.P. i jest przez niego wykorzystywana. Organ stwierdził, że wody opadowe spływają na działkę P.K. W tej sytuacji decyzją z dnia 21 listopada 2011 r. odmówił nałożenia na inwestora – J.P. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki do stanu zgodnego z prawem. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r. powyższe rozstrzygnięcie uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin - w dniu 14 lutego 2012 r. - decyzją z dnia 19 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił nałożenia, tym razem na J. i K.P., wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki do stanu zgodnego z prawem. W motywach decyzji podano, że według mapy sytuacyjno-wysokościowej od strony drogi powiatowej do końca działki [...] w kierunku południowym istnieje naturalna różnica poziomu terenu wynosząca około 1,5 m, co zawsze będzie powodowało spływ wód w tym kierunku. Ponadto powierzchnia utwardzenia kończy się w odległości około 11 m od granic działek [...]/3 i [...]/4, co powoduje spływ wody na grunt właściciela. Organ wyjaśnił, że podwyższona została o około 0,5 m część działki w obrębie drogi powiatowej, czym nawiązano do jej poziomu po przebudowaniu przez zarządcę. Podczas oględzin działki i działek sąsiednich nie stwierdzono śladów znaczącego podwyższenia terenu pod utwardzoną częścią, co mogłoby spowodować zmiany w naturalnym, występującym wcześniej, spływie wód opadowych. Odnosząc się do podnoszonych przez W.U. zastrzeżeń związanych z powstawaniem zastoisk wody organ stwierdził, że wskazywane zastoisko znajdowało się w odległości 30 m od utwardzonego terenu i powstało w wyniku naturalnie ukształtowanego terenu. Ta zaś okoliczność nie jest podstawą do podejmowania sprawy i dokonywania jakichkolwiek rozstrzygnięć. Ponieważ działka [...] została podzielona i działka nr [...]/1 z utwardzeniem stała się własnością K. i J.P., do nich skierowana została decyzja.

Z kolei ustalenie, że sposób wykonania utwardzenia nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a wykonane roboty nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, skutkuje stwierdzeniem braku przesłanek do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków określonych w art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił nałożenia na J. i K.P. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr [...]/1 do stanu zgodnego z prawem. Także w opinii organu odwoławczego teza ta jest prawidłowa. Ustalony stan faktyczny sprawy spełnia wymogi §§ 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), które stanowią, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, a dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zdaniem Inspektora powołany § 28 ust. 2 rozporządzenia nie obliguje go do nakazania inwestorowi wykonania zbiornika jako alternatywnego rozwiązania odprowadzania wód w szczególnych przypadkach, czy też wykopania rowu odprowadzającego wodę. Jego zdaniem nawet podwyższenie poziomu terenu od strony drogi o ok. 1 m oraz o około 0,5 m od działki odwołującego się, według jego oświadczenia, nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód. Pierwotnie istniejąca różnica poziomu terenu, licząc od utwardzenia przy drodze powiatowej, do końca działki [...] wynosiła około 1,5 m. Skoro zatem wody spływają w naturalny sposób, zgodnie z ukształtowaniem terenu, to brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Uchylenie decyzji i orzeczenie merytoryczne było spowodowane tym, że działka utwardzona ma obecnie nr [...]/1.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. i W.U. zarzucili decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżących nie ustalono przede wszystkim, czy wykonując utwardzenie terenu inwestor dokonał zmiany kierunku wód opadowych, odprowadzając je na nieruchomości nr [...]/3 i [...], których są właścicielami. Opierano się wyłącznie na mapie wysokościowej, pomijając inne okoliczności, jak wysokość wykonanego nasypu, kierunek nachylenia podłoża, jaki powstał w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych czy przepuszczalność podłoża w stosunku do poprzedniego. Skarżący zwrócili uwagę, że oględziny działki [...] były przeprowadzane w czasie intensywnych opadów śniegu, a żądanie ich powtórzenia nie zostało uwzględnione. Tymczasem zmieniono kierunek spływ wód z południowo-północnego na południowy-wschód-północny-zachód, a więc w kierunku ich działki. Co istotne, przed wykonaniem inwestycji w ogóle nie dochodziło do spływania wód opadowych na ich działkę, gdyż częściowo wsiąkała na działkę poprzednika inwestora. Według skarżących, niezbędne jest uwzględnienie nie tylko kierunku spływu wód, ale także faktu znacznego wzrostu ilości odprowadzanej wody oraz zmiany powierzchni infiltracji wód do gruntu poprzez kilkukrotne ograniczenie naturalnej powierzchni terenu na rzecz jego utwardzenia płytami betonowymi. Skoro zatem dokonano zmiany kierunku spływu wód należało zastosować art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd meriti wskazał na wstępie swych rozważań, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt. 5 i art. 30 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowlanej wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Konsekwencją jego zaniechania było przeprowadzenie postępowania naprawczego określonego w art. 51 ustawy, znajdującego zastosowanie w sytuacjach określonych w jej art. 50 ustawy, a więc w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 w razie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia bądź zagrodzenie dla środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Sposób zakończenia postępowania naprawczego jest oczywiście uzależniony od okoliczności sprawy, z tym, że w orzecznictwie ukształtowany jest już pogląd, według którego rozwiązanie przewidziane w ust. 1 pkt. 1 art. 51, a polegające na rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego możliwe jest tylko wówczas, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (ust. 1 pkt. 2). W ocenie Sądu I instancji, wbrew zapatrywaniu skarżących, nie ma jednak wystarczających przesłanek do stwierdzenia, że wykonanie utwardzenia terenu stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zagrożenie dla środowiska lub jest ono niezgodne z przepisami prawa. Jak podkreślił Sąd meriti, sami skarżący zresztą nie podają o jakie przepisy miałoby tu chodzić, ograniczając się do stwierdzenia naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), zakazującego dokonywania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celi skierowania jej na teren sąsiedniej nieruchomości. Przepis ten ma jednak – jak podkreślał Sąd meriti - charakter klauzuli generalnej, co oznacza, że musi mieć oparcie w konkretnej sytuacji, uzasadniającej jego zastosowanie.

Sąd meriti zgodził się też z organem, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie został naruszony, a tym samym uzasadnione interesy skarżących w związku z niezgodnymi z prawem czynnościami uczestników procesu budowlanego zostały zachowane. Zwrócił uwagę, że według mapki (k.17 akt I instancji) utwardzeniem objęto obszar o powierzchni 260 m2, przy czym na długości 29 m utwardzono teren o szerokości 5,65 m, natomiast na długości 25 m na szerokości 3,8 m. Na mapce widać również, że bezpośrednio przy utwardzeniu grunt jest niezabudowany i nieutwardzony, a stan ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia ilustrujące przedmiotowy teren. Widać też, że utwardzenie kończy się w odległości 11 m od granicy z działką [...]/3 i jest usytuowane w innym miejscu, niż budynek skarżących. W tym kontekście nie ma żadnych jednoznacznych argumentów podważających ocenę prezentowaną przez organy nadzoru budowlanego co do zmiany kierunku spływu wód i zalewania działki skarżących. Zdaniem WSA w Lublinie, wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, jeśli zestawić powierzchnię i charakter dokonanego utwardzenia z powierzchniami samych działek [...] (0,5 ha przed podziałem) i [...] (0,12 ha). Akcentowane przez skarżących hipotezy o zalewaniu ich działek w związku z wykonaniem utwardzenia nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, są gołosłowne. Ze zdjęć nie sposób także wywieść, jak uważają skarżący, że utwardzenie terenu znajduje się na nasypie, który od strony ich działki miałby mieć 0,5 m wysokości. Co więcej, jak dalej wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie podnosi się, że podniesienie poziomu terenu działki nie może zostać uznane w rozumieniu ustawy prawo budowlane za roboty budowlane, co oznacza brak podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego (wyroki NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1497/06 i 30 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1721/08). Także inwestorzy nie kwestionowali, że od strony drogi powiatowej podniesiono grunt na wysokość 0,5 m. Mając jednak na uwadze odległość od drogi do granicy z działką nr 693/1 wynoszącą 65 m trudno uznać, aby miało to wpływ na zmianę kierunku spływu wód, tym bardziej, że jak wykazano na podstawie powołanej już mapki, różnica poziomów gruntu przy drodze i działki skarżących wynosi 1,5 m, co powoduje naturalny spływ w jej kierunku.

Reasumując Sąd meriti stwierdził, że skoro nie ma przesłanek wyczerpujących dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy - Prawo budowlane, organy trafnie odmówiły nałożenia wykonania czynności lub robót budowlanych (wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 138/11 i 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 46. kodeksu cywilnego w odniesieniu do art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. Nr 124, poz. 1361), poprzez niezastosowanie powyższych przepisów w stosunku do przedmiotu sprawy w taki sposób, że mimo zauważenia przez Sąd, iż doszło połączenia działek nr [...] i [...]/1 w jedną nieruchomość na skutek przyłączenia ich do jednej księgi wieczystej, Sąd nie rozważył, iż roboty budowlane przeprowadzone na obu tych działkach winny być traktowane jako jedna inwestycja, której obszar oddziałuje na nieruchomość skarżących, co powinno prowadzić do wniosku, iż niniejsza sprawa oraz sprawa dotycząca działki nr [...] mają za przedmiot tą samą materię, co powinno skutkować podjęciem odpowiednich decyzji procesowych;

2. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne oraz z § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez inwestora art. 29 ustawy – Prawo wodne oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez bezprawne skierowanie, na skutek wykonanej inwestycji, wód opadowych ze swojej nieruchomości na działkę skarżących, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny, nie daje podstaw do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego;

przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

1. art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegającą na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił aktualnego stanu prawnego przedmiotu postępowania wynikającego z księgi wieczystej nowej nieruchomości, przez co usankcjonował naruszenie przez organ zasady praworządności oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niepołączenie dwóch oddzielnych spraw, gdzie tożsamy jest przedmiot decyzji organu administracji publicznej;

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a. (w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi, mimo naruszenia prawa przez organy administracji w toku postępowania w taki sposób, iż nie zbadano wpływu inwestycji zlokalizowanej na całej "nowej" nieruchomości na położoną sąsiedzko działkę stanowiąca własność małżonków U. W postępowaniu badano skutki robót budowlanych prowadzonych na obszarze działki [...] (później [...]/1), a w osobnym postępowaniu, które w chwili obecnej jest rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt organu II instancji ZOA-II.7721.63.2011) przedmiotem skargi jest inwestycja przeprowadzona na terenie działki nr [...]. W momencie połączenia dwóch różnych działek w jedną nieruchomość, której właściciel jest jednocześnie inwestorem robót budowlanych powodujących zmianę kierunku wód opadowych i spływanie tychże wód na działkę skarżących, całość inwestycji należy rozpatrywać łącznie;

2. art 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 153 ustawy p.p.s.a., gdyż nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także oceną prawną i treścią decyzji organu administracyjnego, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić. W granicach danej sprawy mieści się sprawdzenie stanu prawego odnośnie do przedmiotu danej sprawy, w tym przypadku nowopowstałej nieruchomości. Sąd także z urzędu winien był dostrzec brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tymczasem wyrokowanie Sądu oparte było wyłącznie na racjach Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz na niepełnym i nieobiektywnym materiale dowodowym;

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracyjnego nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Organ administracyjny nie zgodził się chociażby na ponowne oględziny, choć skarżący podnosili, że jedyne oględziny jakie miały miejsce w sprawie, zostały przeprowadzone w czasie intensywnych opadów śniegu, przez co nie mogły obiektywnie przedstawić poziomu ani kierunku spływu ani też ilości zalegającej wody. Rozpoznanie sprawy od początku wymagało posiadania wiadomości specjalnych z zakresu geodezji i hydrologii, których dostarczyć mogła jedynie opinia biegłego. Niestety w czasie postępowania organy administracyjne oparły się jedynie na dowodach z powyżej opisanych oględzin i mapy sytuacyjno-wysokościowej, która z uwagi na dokonane przez inwestora na skutek utwardzenia terenu podniesienie jego wysokości, jest nieaktualna Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.;

4. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się Sądu do zarzutów naruszenia stanu prawnego wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne; w uzasadnieniu Sąd odnosi się do oceny naruszenia prawa zawartego w dyspozycji § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lecz zupełnie pomija zarzut naruszenia prawa wynikający z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, który stanowi, iż właściciel gruntu nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dokładnie taka sytuacja spotkała skarżących - inwestor na gruncie sąsiednim zmienił i stan wody i kierunek odpływu wody;

5. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a także art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez przemilczenie naruszenia prawa przez organ administracyjny oraz niespełnienie obowiązku przedstawienia właściwego stanu sprawy w taki sposób, iż mimo naruszenia przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd nie dostrzegł takowych naruszeń lub przemilczał je, co świadczy o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej Sądu;

6. art. 151 ustawy p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że kontrola legalności zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd w ramach art. 134 ust. 1 ustawy p.p.s.a. zawiera błędy w zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją, prowadzone było w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], w związku z utwardzeniem części działki nr [...] bez wymaganego, uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót budowlanych właściwemu organowi. Uwaga ta jest o tyle istotna, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej ustawa p.p.s.a.), ograniczały się do takich ram postępowania administracyjnego, jakie zostały wytyczone właśnie przepisami art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Poza granicami sprawy winny pozostawać w szczególności kwestie uregulowane w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).

Powyższe ustalenie w zasadniczy sposób rzutuje na rozstrzygniecie o słuszności lub nie zarzutów skargi kasacyjnej. Uznać bowiem należy, iż co do zasady zarzuty odwołujące się bezpośrednio do naruszenia przepisów ustawy – Prawo wodne, w szczególności jego art. 29 nie mogą znaleźć w tym postępowania uzasadnienia. Nie jest trafne podnoszenie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy – Prawo wodne, albowiem – jak wskazano powyżej – nie stanowiły one podstawy do rozstrzygania przez organy administracji, ani nie mogły być bezpośrednio stosowne przez Sąd meriti.

Słusznie zatem Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził w konkluzji swojego uzasadnienia, po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, że "Skoro zatem nie ma przesłanek wyczerpujących dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, organy trafnie odmówiły nałożenia wykonania czynności lub robót budowlanych". Z powyższego jednoznacznie wynika, iż ocena prawna Sądu I instancji dotyczyła możliwości zastosowania przepisu art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Odniesienie się przez Sąd meriti do kwestii stosunków wodnych miało jedynie na celu wskazanie, że brak jest podstaw do zastosowania trybów naprawczych z ustawy – Prawo budowlane. Dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia zaakceptowane przez Sąd I instancji musiały w tej sytuacji doprowadzić do wniosku, że wykonane na działce nr [...] utwardzenie nie narusza przepisów prawa budowlanego, a w szczególności §§ 28 i 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Brak było zatem podstawy do wydania przez organ decyzji nakazującej lub zobowiązującej inwestora do podjęcia jakichkolwiek działań, o których mowa w art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że celem przepisów art. 50 oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. Dodatkowo też zauważyć można, że jeżeli skarżący dopatruje się zagrożenia zalewania jego działki na skutek działań sąsiada innych, aniżeli podlegające reżimowi prawa budowlanego, to może rozważyć zainicjowanie postępowania zmierzającego do przywrócenia stosunków wodnych w trybie art. 29 ustawy - Prawo wodne.

Rozpoznając skargę we wskazanych wyżej granicach Sąd I instancji prawidłowo zatem zastosował art. 151 w zw. z art. 134 ustawy p.p.s.a. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisu art. 151 ustawy p.p.s.a.

Z tych samych względów za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się Sądu I instancji do zarzutów naruszenia stanu prawnego wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne.

Przechodząc do kolejnych rozważań, w kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, co stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i przypomnieć, na czym polega podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 ustawy p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie ewentualnych naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają zatem do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony, lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. Jak więc z powyższego wynika, wyznaczony przez ustawodawcę zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wręcz wyklucza jakiekolwiek rozstrzyganie w kwestiach materialnoadministracyjnych praw lub obowiązków stron postępowania. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są ani upoważnione, ani uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, odmiennie niż to winien czynić organ administracji. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego jest m.in. to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony.

Z przytoczonych wyżej względów stwierdzić należy, iż uwzględniając przedmiot rozpoznawanej sprawy, za chybione uznać trzeba zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.; naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 k.p.a., bowiem ustaleń w sprawie i to wyczerpujących dokonał organ, a Sąd I instancji w warunkach rozpoznawanej sprawy uprawniony był do ich zaakceptowania.

Nie jest także uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika to z wadliwego rozumienia przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną treści tego przepisu. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego są wiążące w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej. Chodzi zatem o sytuację, gdy sąd administracyjny orzeka ponownie w tej samej sprawie i wtedy zgodnie z cytowanym wyżej przepisem ma obowiązek zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie występuje. Co prawda w niniejszej sprawie zapadł wyrok przed WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 229/12), ale – co istotne – dotyczył on kwestii proceduralnych, tj. zasadności uznania skarżących kasacyjnie za stronę postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o treść art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Poza tymi kwestiami Sąd we wzmiankowanym wyroku w praktyce nie zajmował się kwestiami merytorycznymi, a za takowe merytoryczne rozstrzygnięcie, wiążące inne sądy później rozstrzygające sprawę nie można nie można na pewno uznać ogólnego wskazania w tym wyroku, że "organ nie wziął pod uwagę podniesionych w odwołaniu okoliczności, dotyczących negatywnych skutków podniesienia i utwardzenia terenu działki nr [...], polegających na zwiększeniu się ilości wód odprowadzanych w kierunku działki nr [...]/3". Nie było to bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie, a jedynie wskazanie do dalszego postępowania, zrealizowane przy tym – co należy podkreślić - przez Sąd meriti w obecnie analizowanym wyroku. Stąd też w rozpoznawanej sprawie art. 153 ustawy p.p.s.a nie ma zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej stanowiący, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a., a dotyczący niezbadania przez Sąd I instancji wpływu inwestycji zlokalizowanej na całej "nowej" nieruchomości, tj. z uwzględnieniem zarówno działki [...] jak i działki [...].

Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie, bowiem bada on w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Zatem Sąd pierwszej instancji winien rozpatrzyć sprawę również w zakresie nieobjętym skargą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., strona winna zatem wskazać, która kwestia nieobjęta jej skargą została przez Sąd I instancji pominięta i z jakich w związku z tym przyczyn zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując przepis art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, gdyby jej autor zarzucał, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie winien to uczynić, a co w realiach niniejszej sprawy stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Taka argumentacja w niniejszej sprawie nie da się obronić, albowiem, co zostało już podniesione na wstępie niniejszego uzasadnienia, sprawa rozstrzygana w ramach niniejszego postepowania dotyczy kwestii zasadności nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowalne. Dotyczy zatem kwestii konkretnej, indywidulanie oznaczonej działki i poczynionych na niej konkretnych działań ocenianych z punku widzenia przepisów budowalnych. Zauważyć też należy, że w sprawie drugiej ze wskazanych działek (nr [...]) toczy się – na co wskazują sami skarżący kasacyjnie – odrębne postępowanie, które jest już na etapie kontroli sądowoadministracyjnej. Nie jest zatem dopuszczalne i stanowiłoby ingerencję w tok odrębnego, toczącego się postępowania rozstrzyganie kwestii będących przedmiotem zainteresowania tego odrębnego postępowania.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Odwołując się do poczynionych już uprzednio rozważań dotyczących przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowalne wskazać należy, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne w niniejszej sprawie nie miał bezpośredniego zastosowania i nie mógł go mieć. Dokonana natomiast wykładnia tego przepisu przez Sąd I instancji miała za zadanie uzasadniać brak podstaw do stosowania w tej sprawie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 46 k.c. w odniesieniu do art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361), poprzez niezastosowanie powyższych przepisów w stosunku do przedmiotu sprawy w taki sposób, że mimo zauważenia przez Sąd I instancji, iż doszło połączenia działek nr [...] i [...]/1 w jedną nieruchomość na skutek przyłączenia ich do jednej księgi wieczystej, Sąd meriti nie rozważył, iż roboty budowlane przeprowadzone na obu tych działkach winny być traktowane jako jedna inwestycja, której obszar oddziałuje na nieruchomość skarżących Naczelny Sąd Administracyjny także uznał go za nieuzasadniony.

Analiza treści tego zarzutu wskazuje, iż w praktyce autor skargi kasacyjnej poprzez ten zarzut próbuje zwalczać ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji, co nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 (por. m.in. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04). Oparte z kolei na tej podstawie zarzuty również okazały się niezasadne. Jednocześnie zauważyć należy, iż Sąd meriti (podobnie jak organy) nie przeprowadzał wykładni pojęcia nieruchomości, ani w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ani też w rozumieniu ustawy o księgach wieczystych i hipotece, stąd też tym bardziej jako niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 46 k.c. w odniesieniu do art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Reasumując poczynione rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.