Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 479/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. M., W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez S. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2008 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Ozimka z dnia 6 grudnia 2004 r., nr [...], ustalającej na rzecz S. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek obory dla 10 DJP. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg: Decyzją z dnia 6 grudnia 2004 r., opartą o przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Burmistrz Ozimka ustalił na rzecz S. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek obory dla 10 DJP. W wyniku wniosku M. B. z dnia 14 marca 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], stwierdziło nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. B. zarzuciła brak wykazania, iż spełniony został warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż na żadnej sąsiedniej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej nie znajduje się obora o podobnej obsadzie 10 DJP i nie powołano się na zwolnienie z tego warunku. Poza tym, wnioskowana zmiana sposobu użytkowania z uwagi na jej specyfikę prawdopodobnie będzie wymagać wykonania robót budowlanych, co zostało pominięte przez inwestorów we wniosku, który został przy tym podpisany tylko przez jedną osobę w imieniu obojga małżonków M., a ponadto w postępowaniu nie brała udziału M. S. Dalej organ odnotował, że ustosunkowując się do powyższych zarzutów wnioskodawczyni, Burmistrz Ozimka w piśmie z dnia 28 marca 2006 r. powołał się na treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiódł, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, wskazując, że ta powierzchnia w Gminie Ozimek wynosi 2,21 ha, a wielkość gospodarstwa rolnego inwestora wynosi 6,10 ha. Podniósł również, że rejon obejmujący przedmiotowe działki figurował w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. jako teren zabudowy zagrodowej. Nadto, wnioskodawczyni uczestniczyła w postępowaniu w charakterze strony, wnosząc uwagi, które zostały uwzględnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu, natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, zawierającego wymóg opracowania dokumentacji technicznej związanych z dokonanymi już przez inwestorów przeróbkami pomieszczeń mieszkalnych na oborę bez wymaganego prawem zgłoszenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium przywołało uregulowanie zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. oraz przedstawiło uwarunkowania oraz skutki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. Na tej podstawie wywiodło, że w odniesieniu do badanej decyzji Burmistrza Ozimka zachodzi przesłanka nieważności określona w pkt 2 powyższego przepisu. Następnie, przytaczając treść przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wskazało, że załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być kopia mapy zasadniczej z określeniem granic terenu objętego wnioskiem i określeniem granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a sam wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że dołączona do wniosku kopia mapy zasadniczej bez oznaczenia skali, nie odpowiada warunkom określonym prawem, gdyż zawiera jedynie obrys działki objętej wnioskiem, bez dodatkowego opisu, stąd nie można przyjąć, że inwestor oznaczył obszar oddziaływania inwestycji, do czego był obowiązany. Kolegium podkreśliło, że oznaczenie to ma bezpośrednie przełożenia na określenie kręgu stron postępowania. Poza tym, przywołując przepis § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Kolegium wskazało, że organ nie przeprowadził analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wywiodło, że skoro planowana inwestycja obejmuje zmianę zagospodarowania terenu, to należało przeprowadzić powyższą analizę celem ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium stwierdziło ponadto, że z mocy art. 61 ust. 4 powyższej ustawy tzw. brak dobrego sąsiedztwa nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak z akt sprawy ani z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby warunki określone w tym przepisie zostały spełnione, gdyż, organ nie ustalił przeznaczenia terenu objętego wnioskiem i w dacie wydania decyzji nie badał czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że utrata mocy obowiązującej miejscowego planu nie uprawniała do sięgania do jego postanowień celem ustalenia przeznaczenia działki inwestora, natomiast wyjaśnienia organu złożone w toku postępowania o stwierdzenie nieważności nie mogą konwalidować błędów popełnionych w toku postępowania w sprawie. Kolegium wskazało też, że sposób podpisania wniosku wskazywał na jego podpisanie przez jedna osobę i obligował do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Końcowo organ wskazał, że z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno poprzedzać zmianę sposobu użytkowania, natomiast kwestia pominięcia w toku postępowania udziału uczestniczki postępowania nie podlega uwzględnieniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie w postępowaniu wznowieniowym. W konkluzji Kolegium przyjęło, że Burmistrz Ozimka nie wykazał, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w dalszej kolejności odstępstwo od warunku z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz skierował decyzje do obojga małżonków M., nie ustalając wcześniej od kogo pochodzi wniosek, dopuszczając się w ten sposób rażącego naruszenia prawa. Z decyzją tą nie zgodzili się S. i W. M., którzy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a nadto wskazali, że art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie sugeruje, iż podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Podnieśli, że przed wydaniem spornej decyzji organ badał czy teren obejmuje grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego i czy wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż to wynika z treści decyzji, warunków w niej zawartych oraz uzasadnienia. Poza tym potwierdzili, że w dniu składania wniosku i wydania decyzji posiadali 6,1 ha gruntów rolnych, a obecnie posiadają ponad 12 ha. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 października 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy powołane wyżej rozstrzygnięcie uznając, że weryfikowana decyzja Burmistrza Ozimka dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. decyzję podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko w oparciu o powołane okoliczności faktyczne, jako wadę wskazano niezałączenie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że załączona kopia mapy, na której uwidoczniono jedynie budynek przewidziany do adaptacji oraz obrys działki objętej wnioskiem, bez dodatkowego opisu, nie spełnia wymogu oznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, które to oznaczenie ma bezpośrednie przełożenie na określenie kręgu stron postępowania. Powołując przepis art. 61 ust. 1 powyższej ustawy uznano również, że zarówno z akt sprawy, jak i z treści decyzji nie wynika, aby wydający decyzję organ przeprowadził analizę co do spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków, choć decyzja wydana została z ich określeniem. Ponadto Kolegium wywiodło, że z uwagi na zapisy ust. 4 art. 61 omawianej ustawy możliwe jest odstąpienie od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, jednak zastosowanie komentowanego wyjątku wymaga jego wykazania, czego organ nie uczynił. W ocenie Kolegium, braki postępowania w tym zakresie polegały na nieustaleniu przeznaczenia terenu objętego wnioskiem oraz niezbadaniu, czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Powyższe braki, jak i niezbadanie rodzaju planowanej inwestycji oraz przeznaczenia terenu pod inwestycję skutkowało z kolei rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. Oceniając prawidłowość weryfikowanej decyzji organ zwrócił ponadto uwagę na niewyjaśnienie sprawy dotyczącej osoby, która podpisała wniosek (na wniosku widnieje podpis "S. i W. M."). Na koniec Kolegium podało, opierając się na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, że nie stanowiło naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na S. i W. M., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, określonych obowiązków. We wniesionej skardze S. i W. M. zakwestionowali rozstrzygnięcie Kolegium, domagając się zbadania jego zgodności z prawem. Przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy oraz argumenty podnoszone w postępowaniu administracyjnym przez uczestników postępowania, skarżący odnośnie kwestii stanowiących przedmiot rozważań organu wskazali, że z decyzji Burmistrza Ozimka jednoznacznie wynika funkcja zabudowy przedmiotowego terenu, który objęty jest zabudową zagrodową, a sama decyzja wydana została dla rolnika, którego działka zabudowana jest budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem. W tych okolicznościach – zdaniem skarżących – sam fakt, że w decyzji nie podano wielkości gospodarstwa nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jako nieprawidłową i wymagającą przeanalizowania skarżący wskazali również ocenę, co do rażącego naruszenia prawa w związku z brakiem w decyzji zapisu dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy. W tym zakresie podnieśli, że spełnili warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, gdyż w dniu wydania decyzji posiadali około 6 ha gruntów rolnych (obecnie 12 ha), podczas gdy średnia gospodarstwa rolnego w gminie Ozimek wynosi 2,2 ha. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu wydanie decyzji bez zebrania wszystkich niezbędnych informacji oraz zignorowanie wyjaśnień Burmistrza Ozimka. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazali też, że stwierdzenie nieważności może nastąpić gdy doszło do rażącego, a nie jakiegokolwiek naruszenia prawa. Ponadto oświadczyli, że wbrew wywodom Kolegium załączyli do wniosku mapę, która spełniała wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnili, obiekt 10 DJP nie jest obiektem uciążliwym, o jakim mowa w ustawie o ochronie środowiska. Nie podlega on przepisom tej ustawy, wobec czego nie mogą być one podstawą wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na otoczenie. Za strony postępowania uznać natomiast należy sąsiadów przylegających działek. Powołując się na dokonaną przez Sąd Najwyższy wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa dowodzili, że do takiego naruszenia nie dochodzi, gdy wprawdzie obszar oddziaływania nie został na mapie zaznaczony, jednak sporny obiekt w rzeczywistości nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. W odniesieniu do powołanych w decyzji okoliczności faktycznych dotyczących stron postępowania stwierdzili z kolei, że ewentualna wadliwość prowadzonego postępowania w tym zakresie może stanowić ewentualnie podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Końcowo, skarżący wnieśli o zbadanie, czy zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., zgłaszając przy tym wątpliwości co do bezstronności organu, w związku z wydaniem na rzecz uczestniczki postępowania – M. B. zgody na realizację obiektów gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd administracyjny nie natomiast jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, zatem nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia ani nie wyręcza organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych względów jest zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Konsekwencją tak zakreślonego zakresu kognicji sądu jest to, że negatywna ocena legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia skutkuje uchyleniem decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, należało uznać, że nie odpowiada ono prawu. Podobna ocena dotyczy decyzji wydanej w pierwszej instancji, objętej kontrolą przez Sąd, korzystający z uprawnienia płynącego z art. 135 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że postępowanie w niej zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., wśród których wymienione jest również wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 in fine). Zaznaczyć przyjdzie, że postępowanie to, z uwagi na nadzwyczajny charakter, nie otwiera drogi do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją ani nie jest tożsame z postępowaniem odwoławczym. Nie może się zatem sprowadzać do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja, poprzez dokonanie ponownej oceny zasadności argumentów i zarzutów wysuwanych przez stronę w trakcie postępowania zwykłego, czy też poszerzanie postępowania dowodowego. Może natomiast obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 K.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym i dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 713 i 722). Zważywszy, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało o wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, która nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, stąd pojęcie to należy odkodować w drodze wykładni. W orzecznictwie i piśmiennictwie kształtuje ostatnio się jednolite stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 996/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660 oraz z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Na gruncie powyższego, nie budzi zatem wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a., organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06, opubl. Lex nr 344539). Nadto, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., jest wykazanie w sposób należyty, iż ewentualne wady decyzji mieszczą się w katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W szczególności, w odniesieniu do naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należyta uwaga powinna być poświęcona kwestii rozróżnienia pomiędzy naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie organ winien zatem w sposób logiczny i przekonujący wykazać, jakie przyczyny spowodowały uznanie, że w sprawie ma miejsce tak ciężkie naruszenie prawa, że można je uznać za rażące w rozumieniu powyższego przepisu, w tym również omówić kwestię skutków, jakie wywołuje kontrolowana decyzja. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto, dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c P.p.s.a. W świetle przedstawionych dotychczas rozważań dotyczących problematyki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy dojść do wniosku, że wydając w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji, organ nie sprostał powyższym wymogom. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywieść tylko tyle, że organ stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, a w konsekwencji prawa materialnego, tj. art. 7 i 77 K.p.a. oraz 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób jednak dociec, z jakich przyczyn uznano, że dostrzeżone naruszenia prawa mają cechy rażącego. W szczególności, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano i nie przedstawiono w sposób przekonujący takiej oceny w kontekście skutków wskazywanych naruszeń i nie wykazano, że były to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ponadto, należy też uznać, że jedynie sygnalizacyjnie w zaskarżonej decyzji odnotowano naruszenie prawa w postaci zaniechania przez organ wezwania wnioskodawców do podpisania wniosku, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy również w związku z tym naruszeniem zaktualizowała się przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W realiach rozpoznawanej sprawy, dla dokonania oceny, czy charakter stwierdzonych naruszeń prawa miał cechy rażącego naruszenia, niezbędnym było rozważenie kluczowej kwestii, a mianowicie czy zachodziły warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego wyjątek od ogólnej zasady, wyrażonej w art. 61 ust. 1 tej ustawy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Natomiast z mocy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Sądu, sam brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro w istocie w obowiązujących przepisach prawa istniała norma uzasadniająca odstępstwa od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zaznaczono już wyżej, w ramach trybu wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postępowanie wyjaśniające powinno zostać oparte na istniejącym w sprawie materiale dowodowym. Skoro rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, to ustalenie, jaki materiał dowodowy ukształtował kontrolowane rozstrzygnięcie, winno zostać dokonane w sposób szczególnie wyczerpujący i wnikliwy, uwzględniający w pełni przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., statuujące obowiązek przestrzegania przez organ zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tymczasem, zdaniem Sądu, Kolegium przedwcześnie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ozimka z dnia 6 grudnia 2004 r. Bazując wyłącznie na zapisach tej decyzji oraz treści wniosku strony, organ ten apriorycznie przyjął, że dostrzeżone naruszenia prawa miały charakter rażący. Nie ocenił natomiast całości materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie, gdyż – w przekonaniu Sądu – nie zgromadził go skrupulatnie. Z całą pewnością organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek obory, posiadał wiedzę odnośnie prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego, co jednoznacznie wynika z treści ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy, w których wskazano, że działka nr A jest zabudowana budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowane zamierzenie związane jest z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a w ustaleniach dotyczących ochrony środowiska zawarto zalecenie okresowego gromadzenia w szczelnym zbiorniku odchodów powstających w planowanej oborze do czasu rolniczego ich wykorzystania na gruntach znajdujących się we władaniu inwestora. Decyzja ta została przy tym wydana w oparciu o projekt sporządzony przez projektanta w zakresie planowania przestrzennego, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedłożonych aktach sprawy brak jest jednak pozostałego materiału dowodowego, zebranego przed wydaniem decyzji przez Burmistrza Ozimka w postępowaniu zakończonym tą decyzją, który pozwalałaby na jednoznaczne ustalenie, w oparciu o jak ustalony stan faktyczny orzekał tenże organ i czy zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na zastosowanie w sprawie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócić też należy uwagę, że kwestionowany przez organ sposób podpisania wniosku nie został omówiony w sposób należyty. W związku z tym nie jest jednoznaczne, czy i z jakich powodów mógłby mieć wpływ na kwalifikowaną wadliwość decyzji Burmistrza Ozimka. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem powyższych przepisów postępowania, tj. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., a ponadto z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., gdyż wbrew wyraźnej treści tego przepisu organ nie wyjaśnił podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził go do przekonania, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa ani nie zamieścił w nim rozważań na temat skutków, jakie może wywołać powyższa decyzja, pod kątem możliwości zaakceptowania w praworządnym państwie. Należy mieć na względzie, że uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie K.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 K.p.a. Organ kontrolujący powyższą decyzję pod kątem możliwości stwierdzenia jej nieważności powinien poczynić ustalenia dotyczące charakteru naruszeń prawa w świetle całokształtu wszystkich okoliczności sprawy, w tym również w kontekście treści decyzji i na tej podstawie powinien wypowiedzieć się następnie, czy powyższe ustalenia w jakikolwiek sposób wpływają na ocenę charakteru stwierdzonych naruszeń prawa i czy można uznać, że w tych okolicznościach wskazane naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są oczywiste, czy też mają mniejszy ciężar gatunkowy, zważywszy na treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie został powołany w powyższej decyzji. Te same uwagi odnoszą się również do naruszenia wskazywanych przez organ przepisów postępowania. Wadliwości proceduralne - co do zasady - mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, analogicznie, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, jednak wymagają uprzednio należytego umotywowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 tej ustawy orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 oparte jest o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano, ponieważ skarżący, pomimo prawidłowego pouczenia, nie wnieśli o ich zasądzenie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost ze szczegółowych rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do uzupełnienia przez organ materiału dowodowego, a następnie jego oceny pod kątem, czy treść decyzji Burmistrza Ozimka pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ten powinien zbadać, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z porządku prawnego. Treść podjętego rozstrzygnięcia powoduje powrót sprawy na etap postępowania rozpoznawczego, co czyni zbędnym odnoszenie się do dalej idących zarzutów skargi, które będą przedmiotem rozpoznania organu w toku ponownego rozpatrywania sprawy.