Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 482/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156-159
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. R. i J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatu z 7 marca 1961 r. nr [..] stwierdzającej, że gospodarstwo rolne o pow. 5,92 ha (bez budynków) wraz z przynależnościami położone we wsi C. stanowiące własność S. C. przeszło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że A. R. i J. C. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatu w z 7 marca 1961 r. nr [..] stwierdzającej, że gospodarstwo rolne o pow. 5,92 ha (bez budynków) wraz z przynależnościami położone we wsi C. stanowiące własność S.C. przeszło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. We wniosku wskazali, że są spadkobiercami S. C. i F. C. (do wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego z 4 kwietnia 2012 r. stwierdzającego nabycie przez oboje wnioskodawców spadku po S. i F. C.). Kwestionowanej przez siebie decyzji z 7 marca 1961 r. wnioskodawcy zarzucili wydanie z rażącym naruszeniem prawa - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że S. i F. małż. C. nabyli z mocy prawa własność gospodarstwa rolnego obszaru 5,92 ha położone we wsi C. w powiecie g. Nabycie nastąpiło na skutek czynności faktycznych osadnika i zgodnie z wolą S. C., który objął gospodarstwo w posiadanie bezpośrednio po zakończeniu wojny. S. C. otrzymał akt nadania tego gospodarstwa wydany przez Powiatową Komisję Ziemską w dniu 3 stycznia 1952 r., tj. w okresie obowiązywania dekretu Rady Ministrów z 06.09.1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46 poz. 340). Z przepisów tego dekretu wynika, że akt nadania jest administracyjnym aktem deklaratoryjnym, stwierdzającym nabycie z mocy prawa własności gospodarstwa rolnego przez osadnika, który objął gospodarstwo w posiadania przed 7 września 1951 r. Nabycie własności gospodarstwa nastąpiło w okresie trwania małżeństwa S. i F. C., wobec czego gospodarstwo rolne stanowiło wspólny majątek małżonków. Ten stan prawny winien być uwzględniany w decyzjach administracyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Kwestionowana przez wnioskodawców decyzja z 7 marca 1961 r. nie została skierowana do F. C., a jedynie do S. C., co pozbawiło stronę możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji.

Ujawniona w kwestionowanej decyzji okoliczność, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało opuszczone jesienią 1953 r. z powodu wyprowadzenia się właściciela z terenu gromady C. jest nieprawdziwa i taka też była w chwili wydania decyzji. S. C. nie opuścił bowiem gospodarstwa do dnia wydania decyzji, część gruntów uprawiał osobiście, a część o pow. ok. 2,3 ha dzierżawił F. S. w latach 1953-1961. Wnioskodawcy dołączyli poświadczone notarialnie oświadczenia: F. S. z 25 kwietnia 2013 r., M. G. z 25 lutego 2014 r., J.C. z 4 lutego 2014 r., K. S. z 30 stycznia 2014 r. i J. F. z 4 lutego 2014 r. na okoliczności związane ze stanem i prowadzeniem przedmiotowego gospodarstwa rolnego w latach 1953-1961. Wnioskodawcy wskazali, że w uzasadnieniu decyzji znalazło się sformułowanie, że gospodarstwo zostało jesienią 1953 r. opuszczone, gdyż S. C. likwidując cały inwentarz wyprowadził się z terenu gromady C. Wnioskodawcy podnieśli, że to stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie zostało poparte żadnymi dowodami, odnosi się ono do stanu sprzed 8 lat przed wydaniem decyzji. W tej sytuacji występuje oczywista wątpliwość w jaki sposób urzędnicy organu administracji zdołali na miejscu rozpoznać stan gospodarstwa na 8 lat wstecz. Wyłączną przesłanką, na której oparto decyzję była okoliczność rzekomego opuszczenia gospodarstwa przez jego właściciela. Istotnie S. C. nie zamieszkiwał na terenie wsi C., tylko w P., ponieważ na terenie gospodarstwa nie było jakichkolwiek zabudowań mieszkalnych. Fakt zamieszkiwania w pobliskim mieście nie mógł stanowić przesłanki do stwierdzenia, że S. C. opuścił swoje gospodarstwo. Przepis art. 71 § 1 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji nakazywały organom dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ mógł z łatwością ustalić, że grunty gospodarstwa były uprawiane przez małż. C. i przez dzierżawcę F. S., był to fakt ogólnie znany w C. Organ ewidentnie zaniechał czynności prowadzących do rzetelnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Suche stwierdzenie, że S. C. 8 lat wcześniej opuścił gospodarstwo bez powołania jakichkolwiek świadków lub wiarygodnych dowodów świadczy o tym, że organ ułatwił sobie pracę stosując rutynową praktykę i naruszając tym samym dyspozycję normy zawartej w art. 75 § 1 k.p.a. Kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatu z 7 marca 1961 r. został złożony do Wojewody w dniu 17 kwietnia 2014 r. Wojewoda przekazał w czerwcu 2014 r. wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu według właściwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu wniosku podjęło czynności zmierzające do odnalezienia oryginalnych akt sprawy zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji z 7 marca 1961 r. występując do: Starosty, Wójta Gminy, Burmistrza, Wojewody, Archiwum Państwowego oraz do oddziału Archiwum Państwowego. Starosta poinformował Kolegium pismem z 3 lipca 2014 r., że nie dysponuje aktami sprawy zakończonej w/w decyzją, jak również, że w operacie ewidencyjnym obrębu C. w spisie z 1959 r. sporządzonym do założenia ewidencji gruntów S. C. nie został ujawniony jako właściciel nieruchomości (k. 30 akt [..]). Burmistrz pismem z 2 lipca 2014 r. poinformował, że w archiwum Urzędu Miasta nie znaleziono akt sprawy zakończonych w/w orzeczeniem z 1961 r. (k. 32 akt SKO [..]). Wojewoda pismem z 28 października 2014 r. poinformował, że akta sprawy zakończonej w/w orzeczeniem nie znajdują się w posiadaniu Urzędu Wojewódzkiego (k. 38 akt [..]). Wójt Gminy poinformował pismem z 12 października 2016 r., że w zasobach archiwalnych Gminy nie ma akt sprawy zakończonej wydaniem kwestionowanego orzeczenia (k. 69 akt [..]). Archiwum Państwowe poinformowało Kolegium pismem z 5 listopada 2014 r., że w wyniku dokonanej kwerendy nie odnaleziono akt przedmiotowej sprawy. Jednocześnie wskazano, że upoważniony pracownik Kolegium może dokonać poszukiwania stosownych dokumentów w zasobach Archiwum (k. 40 akt [..]). W dniu 18 marca 2015 r. upoważniony pracownik Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadził kwerendę w Archiwum Państwowym w zakresie odnalezienia akt sprawy zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji. Analizie poddano zawartość udostępnionej jednostki archiwalnej - Zespołu nr [..]: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i Urząd Powiatowy, a w tej jednostce następujące zbiory: orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa plus protokoły posiedzeń (zespół [..]), repertorium nadanych gospodarstw w powiecie w roku 1952 (zespół [..]) i repertorium nadanych gospodarstw w powiecie w latach 1952-1956 (zespół [..]). W wymienionych zbiorach nie znaleziono poszukiwanej decyzji, wzmianki o niej lub innej decyzji odnoszącej się do poszukiwanej decyzji. W wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono ani decyzji z 7 marca 1961 r. kwestionowanej przez wnioskodawców ani akt sprawy (k. 44 akt [..]).oddział Archiwum Państwowego również wskazał, że w wyniku kwerendy nie odnaleziono w zasobach Archiwum akt sprawy zakończonej kwestionowanym orzeczeniem (k. 71 akt [..]).

W dniu 15 kwietnia 2015 r. upoważniony pracownik Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadził kwerendę akt księgi wieczystej [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w trakcie której odnaleziono jedynie orzeczenie z dnia 15 lutego 1952 r. o wykonaniu aktu nadania ziemi S. C.

Kolegium decyzją z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt [..] (utrzymaną w mocy decyzją z dnia 22 marca 2017 r. [..]) umorzyło postępowanie wskazując, że nie jest organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 7 marca 1961 r. Właściwym organem w tej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Kolegium przekazało wniosek do rozpoznania według właściwości właściwemu ministrowi, który z kolei odesłał wniosek Wojewodzie.

Wojewoda skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.R. i J. C. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej przejścia gospodarstwa rolnego na własność Państwa bez odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. I OW 258/17 wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wojewoda przekazał wniosek stron z załącznikami Kolegium w dniu 16 maja 2018 r.

Kolegium rozpoznając złożony wniosek wskazało, że dysponuje odpisem decyzji z 7 marca 1961 r. potwierdzonym za zgodność z oryginałem przez Sąd Rejonowy (egzemplarz tej decyzji znajduje się w aktach [..]), natomiast nie dysponuje aktami sprawy, gdyż poszukiwania we wszystkich możliwych zasobach archiwalnych akt sprawy, w których winien znajdować się materiał dowodowy zgromadzony przed wydaniem kontrolowanego aktu, nie przyniosły skutku.

W postawie prawnej decyzji (orzeczenia) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 7 marca 1961 r. nr [..] wskazano: "art. 15 dekretu z dnia 18.IV. 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym /Dz.U. Nr. 18 poz. 117". "kodeks z dnia 14 czerwca 1960 roku /Dz.U. Nr. 30 poz. 168/ o postępowaniu administracyjnym" oraz "ustawę z dnia 25.1.1958 roku /Dz.U. Nr. 5 poz. 16/ o radach narodowych"'. W sentencji decyzji stwierdzono, że gospodarstwo rolne o powierzchni 5,92 ha /bez budynków/ wraz z przynależnościami położone we wsi C. grom. Ł. pow. G., stanowiące własność ob. S. C. z aktu nadania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i przepisów dekretu z dnia 6.IX.1951 roku - przeszło z chwilą wejścia w życie dekretu z dnia 18.IV.1955 roku na własność Skarbu Państwa - bez odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie dokumentów: aktu nadania z dnia 3 stycznia 1952 r. Nr [..], orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia 15.11.1952 roku Nr. Rep.[..] i przepisów dekretu z dnia 6.IX.1951 r. zostało ustalone, że Ob. S. C. był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,92 ha położonego we wsi C. grom. Ł. pow. G. Na miejscu stwierdzono, że wyżej opisane gospodarstwo zostało jesienią 1953 roku opuszczone, gdyż Ob. S. C. likwidując cały swój inwentarz żywy i martwy - wyprowadził się z terenu grom. C. Biorąc pod uwagę, że opuszczenie to nastąpiło przed dniem 29.IV. 1955 r. tj. datą ustaloną w wyżej przytoczonym dekrecie z dnia 18.IV.1955 r. należało orzec jak wyżej. W decyzji zawarto również pouczenie o prawie, trybie i terminie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Decyzję skierowano do S. C. na adres: P., ul. C. W prawym górnym rogu pod oznaczeniem miejsca i daty wydania decyzji znajduje się klauzula o treści: "Wobec nie wniesienia w przepisanym czasie sprzeciwu niniejszej orzeczenie staje się prawomocne w dn. 24.III.1961 r. P., dnia 6.IV. 1961 r."

Wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 7 marca 1961 r. opiera się na zarzucie rażącego naruszenia przepisów o postępowaniu w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i oceny dowodów oraz na zarzucie pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu F. C., małżonki S. C., będącej współwłaścicielką gospodarstwa rolnego wskazanego w kwestionowanej decyzji.

Kolegium podkreśliło, że pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która skutkować może jedynie wznowieniem postępowania, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji. Przesłanka wznowieniowa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie można przesłanek z art. 156 i art. 145 stosować zamiennie. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył te dwa nadzwyczajne tryby postępowania (por. wyrok NSA z 29.03.1988 r. I SA 636/87, ONSA 1988. Nr 1, poz. 45. wyrok NSA z 26.02.2010 r. II OSK. 442/09. C.H. Beck Legalis, wyrok NSA z 28.08.2003 r. II SA 3903/01, C.H. Beck Legalis). Z tej przyczyny zarzut naruszenia prawa poprzez pozbawienie F. C. udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji z 7 marca 1961 r. nie może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym.

Dokonując oceny wystąpienia przesłanki powołanej w złożonym wniosku wskazał organ, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 08.05.2007 r. IV SA/Wa 2232/06 i z 14.06.2007 r. VII SA/Wa 496/07, publik.: CH Beck Legalis). W doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (por. J. Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997 r., str. 104-105 i podane tam orzeczenia sądowe).

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy art. 15 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn.: Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78). które w dniu 7 marca 1961 r. miały brzmienie:

"1. Gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych.

2. Przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej."

Jak wynika z treści art. 15 ust. 1 powołanego dekretu przejście własności gospodarstwa rolnego wymienionego w art. 15 ust. 1 następowało z mocy prawa, zaś prezydium powiatowej rady narodowej stwierdzało w drodze decyzji deklaratoryjnej tę okoliczność prawną (ust. 2). Wydając decyzję deklaratoryjną właściwy organ musiał ustalić, czy dane gospodarstwo rolne zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie oraz czy zostało ono opuszczone przez właściciela przed dniem 29 kwietnia 1955 r., tj. dniem wejścia w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r.

Z treści kontrolowanej decyzji wynika, że w/w okoliczności faktyczne zostały ustalone - przedmiotowe gospodarstwo zostało nabyte przez S. C. na podstawie przepisów o ustroju rolnym i osadnictwie, a gospodarstwo to zostało opuszczone przez właściciela po likwidacji inwentarza jesienią 1953 r. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji wskazano na dokument potwierdzający nabycie własności gospodarstwa rolnego przez S. C. oraz powołano się na ustalenia dokonane "na miejscu" co do okoliczności opuszczenia gospodarstwa rolnego. Treść uzasadnienia wskazuje, że organ ustalił stan faktyczny, który pozwalał na zastosowanie przepisów art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r.

Wnioskodawcy nie kwestionują ustaleń organu w zakresie nabycia przez ich poprzednika prawnego prawa własności gospodarstwa, potwierdzonego aktem nadania wydanym przez Powiatową Komisję Ziemską w dniu 3 stycznia 1952 r. na podstawie dekretu Rady Ministrów z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46 poz. 340). Na ten akt nadania powołano się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wnioskodawcy kwestionują natomiast ustalenia faktyczne w zakresie opuszczenia gospodarstwa rolnego przez ich ojca jesienią 1953 r. twierdząc, że ich ojciec w dniu wydania kontrolowanej decyzji uprawiał grunty gospodarstwa w części sam, a w części oddał je w dzierżawę F. S. Na potwierdzenie tych okoliczności wskazali oświadczenia szeregu świadków złożone pisemnie w latach 2013 i 2014.

Kodeks postępowania administracyjnego obowiązujący w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia stanowił w art. 5, że w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 70 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków oraz opinie biegłych. Zgodnie z art. 71 § 1 organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 74 organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 75 okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 8 § 2 (tj. przypadki, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną).

Niewątpliwie w sytuacji, gdy decyzja jest wydana bez uprzedniego dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub gdy ustalenia faktyczne organu istotne dla rozstrzygnięcia sprawy są niezgodne z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji, to taki akt jest dotknięty wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że kontrolowana decyzja z 7 marca 1961 r. mogłaby zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem przepisów procesowych tylko, gdyby ustalono, że przed dniem wydania tej decyzji organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustaleń faktycznych co do opuszczenia gospodarstwa rolnego przed dniem 29 kwietnia 1955 r. lub gdyby wniosek zawarty w uzasadnieniu decyzji o tym, że gospodarstwo rolne zostało puszczone przed tą datą nie mógłby zostać logicznie wywiedziony z treści zgromadzonych w sprawie dowodów (pozostawał w sprzeczności z treścią materiału dowodowego), w szczególności gdyby materiał ten wskazywał jednoznacznie na to, że gospodarstwo rolne nie zostało opuszczone przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Ocena, czy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dokonało ustaleń faktycznych zgodnie z treścią materiału dowodowego i w sposób zgodny z przepisami k.p.a., oraz czy w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, wymaga znajomości treści akt sprawy, w tym zawartości materiału dowodowego w tej sprawie zgromadzonego przed wydaniem decyzji i materialnych śladów utrwalonych czynności procesowych dokonanych przed wydaniem decyzji.

Jak wyżej wskazano nie jest możliwe odnalezienie akt sprawy i tym samym zapoznanie się z ich treścią. Ocena kontrolowanej decyzji nie może się odbyć w oparciu o oświadczenia pisemne potencjalnych świadków złożone ponad 50 lat po wydaniu decyzji lub o zeznania świadków, które zostałyby złożone obecnie. Wynika to z istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, opisanej wyżej. Zadaniem Kolegium jest zbadanie, czy organ wydający decyzję w 1961 r. nie naruszył prawa w stopniu rażącym w dniu wydania tej decyzji, a nie powtórzenie zwykłego postępowania jurysdykcyjnego, które toczyło się przed tym organem.

Brak akt sprawy, których treść należałoby poddać ocenie pod kątem prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w 1961 r., uniemożliwia Kolegium jednoznaczne ustalenie, czy w istocie doszło w postępowaniu zwykłym do rażącego naruszenia przepisów prawa. Treść uzasadnienia decyzji jest lakoniczna, jednak wynika z niej, że organ dokonywał ustaleń faktycznych co do opuszczenia gospodarstwa "na miejscu", a zatem domniemywać należy, że przeprowadzono oględziny miejsca. W uzasadnieniu decyzji zawarto jedynie wniosek, że gospodarstwo rolne zostało opuszczone w 1953 r., nie powołano natomiast konkretnych ustaleń, które pozwoliły na wyciągniecie takiego wniosku. Brak akt sprawy i niemożność ich odnalezienia powoduje, że Kolegium nie jest w stanie dokonać oceny prawidłowości przeprowadzenia czynności dowodowych przed dniem wydania kontrolowanej decyzji. Sama treść decyzji nie jest wystarczająca, by móc bez jakichkolwiek wątpliwości uznać, że organ niższej instancji nie gromadził dowodów lub ocenił je na tyle wadliwie, że przełożyło się to na dokonanie ustaleń faktycznych nieodpowiadających prawdzie. Brak akt nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jakie konkretnie czynności dowodowe przeprowadzono, czy istotnie dokonano oględzin miejsca z umożliwieniem stronom udziału w tej czynności, co podczas nich ustalono, czy przesłuchiwano świadków lub stronę. Same wątpliwości podnoszone we wniosku co do możliwości ustalenia w trakcie oględzin miejsca stanu gospodarstwa sprzed 8 lat nie przesądzają o tym, że decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie można wobec braku akt wykluczyć, że oględziny te się odbyły lub nie, nie można także ustalić, co w ich trakcie ustalono, czy organ dysponował także innymi dowodami pozwalającymi na uzasadniony wniosek co do opuszczenia gospodarstwa. Jak wynika z klauzuli umieszczonej w decyzji strona nie odwoływała się od orzeczenia, zatem domniemywać można, że S. C. nie kwestionował ustaleń organu i samego rozstrzygnięcia.

Do stwierdzenia nieważności decyzji wątpliwości co do treści decyzji lub co do prowadzenia postępowania dowodowego nie są wystarczające. Co istotne, w sprawie nie ma istniejącego w dniu wydania decyzji z 7 marca 1961 r. jednoznacznego dowodu, że gospodarstwo rolne nie było opuszczone, zaś organ wydający kwestionowana decyzję miał tego świadomość. Taki dowód świadczyłby jednoznacznie o tym, że organ naruszył przepisy o postępowaniu w sposób rażący. Wyjaśniło Kolegium, że sytuacja, w której organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (tu: opuszczenie gospodarstwa przed 29.04.1955 r.) na podstawie znanych sobie dowodów, zaś w chwili wydania decyzji istnieją nieznane mu dowody, z których wynikałyby odmienne fakty, to wydana decyzja dotknięta byłaby wadą wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym konieczne jest ustalenie, czy organ wydający decyzję wiedział, że okoliczności faktyczne sprawy są odmienne od tych, które stały u podstaw ustaleń faktycznych służących rozstrzygnięciu sprawy do co istoty. Z tego powodu konieczne jest, by organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne zbadał treść materiału dowodowego zebranego przed wydaniem decyzji kontrolowanej. Nowy materiał dowodowy nie może przesądzać o wadzie kwalifikowanej decyzji wydanej 57 lat temu. Przeprowadzanie obecnie dowodu z zeznań świadków na okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego w latach 1953-1961 nie mieści się w granicach postępowania nadzwyczajnego. Jak wyżej wskazano postępowanie nadzwyczajne nie polega na ponownym ustalaniu stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w oparciu o nowe dowody, nieistniejące w dniu wydania decyzji kontrolowanej, lecz na ocenie treści decyzji i dowodów zebranych przed jej wydaniem.

Brak zaginionych akt sprawy uniemożliwia Kolegium ocenę postępowania prowadzonego przez organ pod kątem zachowania przepisów k.p.a., w tym uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, że w rzeczywistości organ nie przeprowadził należytej oceny dowodów lub w ogóle nie gromadził materiału dowodowego. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z 7 marca 1961 r, z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa o postępowaniu, tj. obowiązujących wówczas przepisów art. 5, art. 70, art. 71 § I, art. 74 i art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można stwierdzić nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie da się w sposób jednoznaczny ustalić przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium wskazało, że nie znajduje w tej sprawie innych podstaw stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.: decyzja została wydana przez organ właściwy, na obowiązującej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną, była wykonalna w dniu jej wydania, wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, decyzja nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. R. i J. C. zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- naruszenie zasad prawdy obiektywnej i praworządności polegające na nieuwzględnieniu dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez skarżących, które w całości potwierdzają rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 7 marca 1961 r., nr [..], co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji;

- błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że w braku akt postępowania administracyjnego dotyczącego przejścia gospodarstwa rolnego o pow. 5,92 ha, nadanego poprzednikom prawnym skarżącym, zasadnym jest przyjęcie domniemania, co do faktu przeprowadzenia oraz zakresu postępowania wyjaśniającego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej;

2. art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż wątpliwości co do treści decyzji lub co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności, podczas gdy ocenę przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a także przesłanki wadliwości decyzji można dokonać w oparciu o treść decyzji, co do której zgłoszono wniosek o stwierdzenie jej nieważności oraz zaoferowany przez wnioskodawców materiał dowodowy;

3. art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z 1959r. nr 14, poz.78 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 7 marca 1961 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność S. i F. C. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, zostało przez poprzedników prawnych skarżących opuszczone przed 29 kwietnia 1955 r., a nadto przez wydanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wyłącznie wobec S. C., co rażąco naruszało art. 21 § 1 kodeksu rodzinnego z 1950 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wywodzi, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne, a wobec braku akt postępowania i w świetle przedstawionych dowodów - w postaci oświadczeń świadków - oznacza w istocie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało ustalenia prawdy materialnej i skupiło się w swym rozstrzygnięciu na próbie obrony stanowiska organu, którego orzeczenie miało być przedmiotem orzeczenia o jego nieważności. W ocenie skarżących, brak oceny okoliczności potwierdzających rzekome opuszczenie gospodarstwa rolnego, okoliczności faktycznego wykonywania władztwa nad tą nieruchomością i oddania jej części o pow. ok. 2,3 ha w dzierżawę w okresie od 1953 r. do 1961 r. świadczy o całkowitym braku refleksji nad istotą uprawnień właścicielskich, animus possidendi oraz pobierania pożytków z oddania części gospodarstwa w posiadanie zależne. Powyższe dowody w sposób jednoznaczny przeczą rzekomym ustaleniom poczynionym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatu po bez mała 8 latach od rzekomego opuszczenia gospodarstwa i w świetle braku innych dowodów uzasadniają obowiązek organu zebrania materiału dowodowego w sprawie w sposób możliwie kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie.

Nie dość, iż inkryminowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej takiego uzasadnienia brakuje, to jeszcze należy podnieść, iż jej treść jest oczywiście i rażąco sprzeczna ze stanem faktycznym, jaki rzekomo ona stwierdzała. Wiadomo przy tym, iż w warunkach pełnej dowolności i uznaniowości w działaniu organów administracji, rażąco sprzeczna z prawem decyzja mogła się ostać. Podobnie nagannie należy ocenić fakt skierowania tej decyzji wyłącznie wobec S.C., co zdaniem skarżących jest wadą decyzji, powodującą jej nieważność z mocy prawa, w kontekście brzmienia ówcześnie obowiązującego art. 21 § 1 kodeksu rodzinnego z 1950 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188) w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd podkreśla, że postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a. regulujących instytucję procesowo-materialną stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w czasie. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, w związku z tym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W postępowaniu nadzorczym nieważnościowym organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter wyłącznie kasacyjny. Organ władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) albo jej niezgodności z prawem (art. 158 § 2 k.p.a.) w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. bądź w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Go 918/14).

W ocenie Sądu orzekającego organ nadzoru przeanalizował sporne orzeczenie z 7 marca 1961 r. pod kątem wszystkich podstaw stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i doszedł do uprawnionego wniosku, że nie wystąpiła żadna z przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przesłanek. Niemniej skarga koncentruje się na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego względu również rozważania Sądu – jeśli chodzi o uzasadnienie - ograniczy się do omówienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Otóż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne o pow. 5,92 ha (bez budynków) wraz z przynależnościami położone we wsi C. stanowiące własność S. C. przeszło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania na mocy decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej rady Narodowej z 7 marca 1961 r. Decyzja ta została oparta na przepisie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 18, poz. 117).

Słusznie zatem Kolegium dokonało analizy orzeczenia z 7 marca 1961 r. pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia przepisu wspomnianego art. 15 dekretu i przepisów postępowania, które znalazły zastosowanie w sprawie, tj. art. 5, 70, 71 § 1, 74, 75, 8 § 2. Przy czym trudność tego postępowania polega na tym, że nie zachowały się żadne akta archiwalne postępowania administracyjnego zakończonego ową decyzją. Niewątpliwie natomiast organ podejmował wielkokrotne próby zgromadzenia tych dokumentów, o czym świadczą pisma do licznych instytucji, które potencjalnie mogłyby posiadać akta wytworzone w postepowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 7 marca 1961 r. Nie można zatem zarzucić organowi nadzoru zaniedbań w gromadzeniu materiału dowodowego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tej okoliczności tj. braku w sensie materialnym dokumentów odzwierciedlających poczynione w toku postępowania ustalenia strona skarżąca próbuje wywieść tak istotny skutek jakim byłoby wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd podziela stanowisko organu, że niezachowanie kompletnych akt administracyjnych po tylu latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona, albo że sporządzone wówczas dokumenty były sprzeczne ze stanem faktycznym. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z 13 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1427/09) brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Zakwestionowanie domniemania prawdziwości ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania, których odzwierciedlenie znalazło się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winno odbyć się poprzez zaskarżenie w toku instancyjnym i podniesienie tej kwestii w odwołaniu. Tymczasem takie czynności nie zostały podjęte przez strony w latach 60. Jednakże, aby wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego okoliczności muszą być oczywiste i nie nasuwające żądnych wątpliwości, co jak trafnie ocenił organ nadzoru - nie miało miejsca. Oznacza to, że zasadnie przyjęto, iż brak jest na chwilę obecną dowodu, dokumentu który jednoznacznie pozwoliłby przyjąć, że ówczesny właściciel gospodarstwa rolnego S. C. wraz z małżonką nie opuścili gospodarstwa rolnego położonego w C. Oznacza to, że zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 dekretu jest bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym bazujących na braku prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie faktycznego opuszczenia gospodarstwa rolnego przez ówczesnych właścicieli należy stwierdzić, że pozostają one irrelewantne dla rozstrzygnięcia. Jak już wskazano na wstępie specyfika postępowania nadzorczego nie pozwala zasadniczo na czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w takim postępowaniu. Sami skarżący nie przedstawili dowodu istniejącego w dacie wydawania decyzji z 7 marca 1961 r., który niezbicie świadczyłby o niespełnieniu przesłanki opuszczenia gospodarstwa przez ówczesnych właścicieli. Natomiast oświadczenia sporządzone wiele lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą stanowić o rażącej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia.

W kwestii uznania priorytetu zasady trwałości decyzji administracyjnej należy wskazać, że pomocnym będzie tutaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13. TK stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Argumentacja przedstawiona w tym wyroku pozwala na sformułowanie tezy, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 k.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie zaś możliwe. Stąd więc niekiedy, rzetelna ocena dawnej decyzji, jawi się jako wątpliwa do uczynienia (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015r., sygn. akt I OSK 776/14). Z tego względu należy wyraźnie stwierdzić, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia. Gdyby organ dysponował pełnym materiałem dowodowym, który dawałby podstawy do przyjęcia poglądu, że jednak doszło do rażącego naruszenia prawa, wówczas zarzut skargi byłby uzasadniony. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć inaczej niż prymatu zasady trwałości decyzji administracyjnej nad zasadą praworządności, gdyż zarzuty skargi opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu strony zainteresowanej o wadliwości decyzji z 7 marca 1961 r.. W świetle natomiast dostępnych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że przy decyzji z 7 marca 1961 r. organ naruszył prawo (zasadę praworządności).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.