Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2018/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 6, art. 237
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 319/10 w sprawie ze skargi Zakładów Metalowych "[...]" Spółka Akcyjna w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 319/10, po rozpoznaniu skargi Zakładów "[...]" Spółka Akcyjna w S.-K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Skarżyski decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 237 i art. 239 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) zobowiązał Zakłady [...] S.A. w S.-K. do wykonania przeglądu ekologicznego w zakresie rozpoznania stanu czystości gruntu i wód podziemnych w rejonie ujęcia wody SPI z uwzględnieniem spływu na kierunku od dawnego Z-1 i Z-3, w terminie do 30 czerwca 2009 r. oraz przekazania uzyskanych wyników Staroście Skarżyskiemu w terminie do dnia 31 lipca 2009 r.

Starosta w kwestionowanej decyzji wskazał, że w oparciu o opracowanie pt. "Kierunki działań dla ochrony ujęcia S.-B. w warunkach stwierdzonego zanieczyszczenia wody węglowodorami chlorowcopochodnymi" doszło do ujawnienia ponadnormatywnego stężenia tri- i tetrachloroetenu w niektórych studniach eksploatowanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Sporządzony na podstawie decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia [...] lipca 2008 r. przegląd ekologiczny "w zakresie rozpoznania stanu czystości gruntu i wód podziemnych w rejonie ujęcia wody SP-I z uwzględnieniem spływu na kierunku od dawnego Z-1 i Z-3 a także Pralni Chemicznej" wskazał znaczną koncentrację zanieczyszczenia w wodzie podziemnej co może sugerować, że jest ono wynikiem tranzytu z innych miejsc, bardziej zanieczyszczonych. Dla stwierdzenia zlokalizowania źródła zanieczyszczeń niezbędne są kolejne badania, które powinny być wykonane w dalszej odległości (przed Z-1 od strony Z-3). Dopiero one pozwolą na podjęcie skutecznych działań naprawczych.

Zakłady [...] S.A. wystąpiły o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając, iż organ nałożył obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego bez wskazania, że Zakłady są podmiotem prowadzącym instalację zdefiniowaną w art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie środowiska i że instalacja ta może negatywnie oddziaływać na środowisko, ograniczając się do stwierdzenia zanieczyszczenia wody węglowodorami chlorowcopodobnymi. Zakłady [...] w świetle art. 237 cyt. ustawy nie mogą więc być adresatem decyzji, zaś przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona w innym trybie i za pomocą innych instrumentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Skarżyskiego wskazując, iż w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności kontrola rozstrzygnięcia ogranicza się do zbadania przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. natomiast nie jest celem tego postępowania załatwienie sprawy co do istoty. Podniesiono, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Uznano, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego na podstawie powołanego art. 237 cyt. ustawy. Wystarczające jest bowiem samo zaistnienie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko oraz sam fakt prowadzenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uwzględniło złożonego wniosku i decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska stwierdzając, iż organ ma prawo nałożyć na prowadzącego instalacje obowiązek wynikający z powołanego przepisu o ile wykaże, że prowadzący instalację podmiot takową posiada i może ona negatywnie oddziaływać na środowisko. Podkreślono, iż definicję instalacji zawiera art. 3 pkt 6 ustawy, zaś pojęcie prowadzącego instalację określa art. 3 pkt 31 ustawy stanowiąc, że jest to podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. W okolicznościach danej sprawy Starosta miał podstawy do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, albowiem z badań przeprowadzonych przez Państwowy Instytut Geologiczny w Kielcach wynikało, że źródło zanieczyszczeń węglowodorami chlorowcopochodnymi znajduje się na terenie tych zakładów. W oparciu o przedłożony przez Zakłady [...] S.A. przegląd ekologiczny (sporządzony na podstawie decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...]) nie można było jednoznacznie ustalić, gdzie znajduje się źródło zanieczyszczenia związkami "tri", wobec powyższego Starosta zasadnie zobowiązał Zakłady do kolejnego przeglądu w celu poszerzenia obszaru i zakresu badań.

Kolegium podkreśliło dalej, że nakładając obowiązek w trybie art. 237 organ działa w granicach uznania administracyjnego. Przepis nie wymaga stwierdzenia, że skutek w postaci negatywnego oddziaływania zaistniał, tj. instalacja oddziaływuje negatywnie na środowisko lecz wystarczy samo tylko zaistnienie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem Kolegium organ nakładając obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego nie był zobowiązany do wykazania, która z instalacji prowadzonych przez wnioskodawcę negatywnie oddziaływuje na środowisko. Sam fakt prowadzenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko jest przesłanką wystarczającą do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Obecnie w ramach Zakładów [...] S.A. funkcjonują cztery instalacje typu IPCC: instalacja do wytwarzania energii cieplnej, galwanizeria, zakład produkcji materiałów wybuchowych, zakład utylizacji środków bojowych, co w ocenie Kolegium pozwala na stwierdzenie, że na terenie Zakładów znajdują się bezsprzecznie instalacje mogące powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych środowiska.

W ocenie organu Zakłady jako podmiot prowadzący instalacje typu IPCC, a więc korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 28 k.p.a. są podmiotem posiadającym interes prawny do opracowania przeglądu ekologicznego w trybie tego przepisu.

Za mieszczące się w granicach uznania administracyjnego Kolegium uznało działanie Starosty polegające na nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, w celu potwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenia takiego oddziaływania oraz umożliwienia podjęcia dalszych działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia.

W ocenie Kolegium, brak jednoznacznego wskazania w decyzji nakładającej na Zakład obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Dopiero bowiem badania przeprowadzone w ramach przeglądu mają dać odpowiedź na pytanie, która z prowadzonych przez Zakład instalacji spowodowała zanieczyszczenie środowiska związkami "tri".

Zakłady [...] S.A. w S.-K. w skardze na powyższą decyzję zarzuciły:

1) naruszenie postanowień art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie wymaga stwierdzenia okoliczności, które wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko konkretnej instalacji zdefiniowanej w art. 3 ust. 6 ustawy, prowadzonej przez skarżącego oraz, że przegląd ekologiczny nie jest przedmiotowo zdefiniowany w art. 238 ustawy;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie na podstawie art. 237 ustawy decyzji nakładającej obowiązek dokonania przeglądu ekologicznego nie odnoszącego się do instalacji zdefiniowanej w art. 3 ust. 6 ustawy, oraz, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu może być skierowana do dowolnie wybranego przez organ podmiotu bez obowiązku wskazania prowadzonej przez ten podmiot instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko;

3) naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku podniósł, że tryb stwierdzania nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie prowadzone w trybie nadzoru nie może przekształcić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się ponownie wszystkie okoliczności sprawy. W trybie tym bada się wyłącznie istnienie, albo nieistnienie, jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący oparł żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Skarżyskiego na zarzucie rażącego naruszenia prawa, czyli przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Rozpatrując sprawę organ nadzoru stwierdził, że w wyniku wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie doszło do naruszenia stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 237 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej dalej p.o.ś.), ponieważ zostały spełnione ustawowe przesłanki, od których zależy nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Za takie przesłanki uznano sam fakt prowadzenia instalacji mogących negatywnie oddziaływać na środowisko oraz zaistnienie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko (bez konieczności istnienia faktycznego negatywnego oddziaływania). W ocenie Kolegium bez znaczenia jest wykazał, która konkretnie instalacja prowadzona przez wnioskodawcę negatywnie oddziaływuje na środowisko. Przy czym organ nadzoru wskazuje, iż obecnie na terenie Zakładów "[...]", znajdują się instalacje mogące powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska.

Zgodnie z treścią art. 237 ustawy, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Zarówno Kolegium jak i skarżący trafnie zauważają, że konstrukcja przepisu poprzez sformułowanie "może" prowadzi do wniosku, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Nie oznacza to dowolności przy wydawaniu decyzji we wskazanym trybie, lecz organ ma obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Do tych przesłanek w świetle art. 237 ustawy należy:

– wystąpienie w obrocie prawnym instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś.;

– ustalenie, że w związku z funkcjonowaniem instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Dokonując oceny legalności decyzji Starosty stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium zobowiązane było do ustalenia, czy zaistniały wymienione wyżej przesłanki, umożliwiające organowi podjęcie tej decyzji.

Zdaniem Sądu zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego polegające na przyjęciu, że ustawową przesłankę nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest samo zaistnienie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, a nie wymóg, aby taki skutek zaistniał zasługuje na akceptację. Jednakże spełnienie tylko tej przesłanki byłoby niewystarczające dla oceny zasadności nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego. Z regulacji art. 237 p.o.ś. bowiem wynika, że równorzędny element, który jest niezbędny dla nałożenia takiego obowiązku stanowi wystąpienie w obrocie prawnym instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Nakładając obowiązek opracowania przeglądu ekologicznego organ administracji powinien wskazać konkretną instalację i ustalić, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Za takim rozumieniem przepisu art. 237 p.o.ś. dodatkowo przemawia treść art. 238 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Skarżyskiego określającego zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego dla instalacji kwalifikowanych na podstawie art. 51 ust. 1 p.o.ś. jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z przepisu tego wynika bezspornie, że zakres danych zawartych w przeglądzie ekologicznym jest uzależniony od rodzaju instalacji, z eksploatacją której jest związany. Wbrew twierdzeniom Kolegium, przesłanką wystarczającą do nałożenia na podmiot obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego nie jest sam fakt prowadzenia jakiejkolwiek instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, lecz konkretnej instalacji, z funkcjonowaniem której mogą wiązać się takie skutki.

Zdaniem Sądu I instancji dokonana przez Kolegium ocena stanu faktycznego nie uzasadnia przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki od których zależy nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika bowiem, że skarżący posiada obecnie w ramach Zakładów [...] S.A. cztery funkcjonujące instalacje typu IPCC: instalację do wytwarzania energii cieplnej, galwanizerię, zakład produkcji materiałów wybuchowych, zakład utylizacji środków bojowych, natomiast brak jest stwierdzenia, iż te instalacje (bądź którakolwiek z nich) istniały w dacie wydania decyzji Starosty i z ich funkcjonowaniem wiązała się możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Bez wykazania tych okoliczności brak jest podstaw do uznania, że Starosta wydając w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzję zobowiązującą Zakłady "[...]" do sporządzenia przeglądu ekologicznego, nie naruszył rażąco prawa. Zgodnie ze stanowiskiem Starosty zawartym w treści uzasadnienia decyzji przedłożony przez Zakłady [...] S.A. przegląd ekologiczny (sporządzony na podstawie decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] – będącej również przedmiotem oceny Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Kr 318/10) potwierdził znaczną koncentrację zanieczyszczenia w wodzie podziemnej, jak również sugeruje, że zanieczyszczenie może być wynikiem tranzytu z innych miejsc, bardziej zanieczyszczonych, co uzasadnia zobowiązanie Zakładów do kolejnego przeglądu w celu poszerzenia obszaru i zakresu badań. Brak zatem jednoznacznego ustalenia, że w dacie wydania decyzji istniała instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, z funkcjonowaniem której wystąpiła możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Konsekwencją dokonania błędnej wykładni art. 237 p.o.ś. było niewyjaśnienie okoliczności stanowiących ustawowe przesłanki nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia dotycząca zarzutu skierowania decyzji Starosty do osoby nie będącej stroną w sprawie jest uzależniona od oceny prawidłowości nałożonego w trybie art. 237 ustawy obowiązku.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium w szczególności dokona oceny, czy w świetle art. 237 ustawy w dacie wydania decyzji Starosty z dnia 9 lipca 2008 r. zostały spełnione przesłanki uzasadniające nałożenie przeglądu ekologicznego, co w konsekwencji pozwoli na ustalenie czy istnieją podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Z tych względów Sąd uchylił decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że Kolegium z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję dokonując odmiennej interpretacji art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy Kolegium w przedmiotowej sprawie zastosowało ten przepis w granicach uznania administracyjnego, na co wskazuje użycie w art. 237 ustawy zwrotu "może" i "możliwość negatywnego oddziaływania". Przepis ten nie wymaga stwierdzenia, że skutek w postaci negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko zaistniał. Konkretne ustalenia w tej mierze dopiero może naświetlić właśnie przegląd ekologiczny, który nie jest sporządzony przez organ administracji, który nie ma możliwości technicznej poczynienia takich ustaleń. Taka interpretacja nie stanowiła sama przez się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na błędnym przyjęciu, iż organ stosując ten przepis winien wskazać konkretną instalację i ustalić, iż w zw. z jej funkcjonowaniem, tj. konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy przesłanką wystarczającą do nałożenia na podmiot obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest sam fakt prowadzenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Konkretne ustalenia w tej mierze dopiero może naświetlić właśnie przegląd ekologiczny, który nie jest sporządzony przez organ administracji, który nie ma możliwości technicznej poczynienia takich ustaleń. Przepis ten nie wymaga stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci negatywnego oddziaływania na środowisko przez konkretną instalację. Gdyby organ takie ustalenia poczynił, to nie byłoby sensu sporządzania przeglądu ekologicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ właściwy ma prawo nałożyć na prowadzącego instalacje obowiązek wynikający z art. 237 ustawy, o ile wykaże, że prowadzący instalacje podmiot takową posiada i może ona negatywnie oddziaływać na środowisko.

Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego następuje w drodze fakultatywnej decyzji organu ochrony środowiska, czyli w warunkach tzw. uznania administracyjnego, na co wskazuje użycie w art. 237 ustawy zwrotu "może" i "możliwość negatywnego oddziaływania". Przepis ten nie wymaga stwierdzenia, że skutek taki zaistniał, tj. że instalacja oddziaływuje negatywnie na środowisko. Organ nie był zobowiązany, nakładając obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, do wykazania, która z instalacji prowadzonych przez wnioskodawcę negatywnie oddziaływuje na środowisko. Znajduje więc potwierdzenie w powyższym przepisie, stanowisko organu pierwszej instancji polegające na przyjęciu, iż ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest samo tylko zaistnienie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko a przepis ten nie wymaga, by skutek taki zaistniał.

Ponadto samo sformułowanie przepisu art. 237 ustawy świadczy o tym, że przesłanką wystarczającą do nałożenia na podmiot obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest sam fakt prowadzenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko.

Stosowanie tego przepisu w granicach uznania administracyjnego nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 2253/06).

Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skoro pojawiają się wątpliwości, które wymagają ustalenia czy funkcjonowanie konkretnej instalacji może wpływać negatywnie na środowisko, to tym bardziej nie mogą one stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Taka interpretacja przepisu art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska dokonana przez WSA jest sprzeczna z wykładnią literalną oraz funkcjonalną ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego.

Podlegająca rozpoznaniu skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Z uwagi na sposób w jaki przedstawiony został zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania – wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania i z takim jej charakterem związany jest tzw. przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzaniu.

W skardze kasacyjnej należy określić, jakie błędy popełnił Sąd pierwszej instancji poprzez wymienienie konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Krytyczne uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, niesformułowane w sposób umożliwiający dokonanie ich oceny z punktu widzenia podstaw kasacyjnych, czyli bez podania, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone powoduje, że w świetle art. 183 Sąd, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma prawa zastępować wnoszącego tę skargę przez skonkretyzowanie zarzutów (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 598-601 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

W niniejszej sprawie, wbrew wymogom wyżej omówionym, podstawa kasacyjna przewidziana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. została sformułowana w sposób uniemożliwiający jej merytoryczną weryfikację. Mianowicie według autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegało na błędnym przyjęciu, że "Kolegium z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję dokonując odmiennej interpretacji art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska (...)".

Odnosząc się do tego stwierdzenia trzeba zauważyć, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie została złożona na decyzję "uchylającą zaskarżoną decyzję", lecz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności.

Niezrozumiałe jest też podnoszenie w ramach tego zarzutu, że przepis art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska "nie wymaga stwierdzenia, że skutek w postaci negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko zaistniał" w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki zgodził się z taką interpretacją wymienionego przepisu, stwierdzając wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że: "Zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego polegające na przyjęciu, że ustawową przesłankę nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest samo zaistnienie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, a nie wymóg, aby taki skutek zaistniał zasługuje na akceptację".

Nieadekwatność analizowanej podstawy kasacyjnej do stanu niniejszej sprawy sprawia, że należało ją uznać za całkowicie nieusprawiedliwioną.

Również argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca zarzutu naruszenia przepisu art. 237 p.o.ś. nie uwzględnia istoty stanowiska Sądu Wojewódzkiego wyrażonego w zakresie jego wykładni.

Według pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego błędna wykładnia wymienionego przepisu polega na przyjęciu przez Sąd, że organ stosując ten przepis winien wskazać konkretną instalację i ustalić, że w związku z jej funkcjonowaniem, tj. konkretnej instalacji, występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy przesłanką wystarczającą do nałożenia na podmiot obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest sam fakt prowadzenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, przy czym przepis ten nie wymaga stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci negatywnego oddziaływania na środowisko przez konkretną instalację.

Ten nieprecyzyjnie sformułowany zarzut został przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony niespójną argumentację, w ramach której z jednej strony zauważono, że "ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest samo tylko zaistnienie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, a przepis ten nie wymaga, by skutek taki zaistniał", co w istocie odpowiada ocenie Sądu Wojewódzkiego omówionej już wyżej.

Z drugiej natomiast strony stwierdzono, że organ ma prawo nałożyć na prowadzącego instalację obowiązek wynikający z art. 237 p.o.ś., o ile wykaże, że prowadzący instalację podmiot takową posiada i może ona negatywnie oddziaływać na środowisko. W istocie również to stwierdzenie jest zgodne ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, a zatem trudno było skonkretyzować, jaki element wykładni przedstawionej w zaskarżonym wyroku jest kwestionowany.

Z całokształtu treści skargi kasacyjnej można jednak wywieść, że zasadniczo strona nie zgadza się z oceną Sądu co do konieczności ustalenia przez organ administracji tego z jaką konkretną instalacją występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się zatem do tego zagadnienia trzeba zaznaczyć, że prawidłowo Sąd Wojewódzki wyróżnił dwie przesłanki, od spełnienia których uzależniona jest możliwość nałożenia na podstawie art. 237 p.o.ś. obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, tj. wystąpienie w obrocie prawnym instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. oraz ustalenie, że w związku z funkcjonowaniem instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Zgodzić się należy również z oceną Sądu, że przesłanką wystarczającą do nałożenia spornego obowiązku nie jest sam fakt prowadzenia przez oznaczony podmiot jakiejkolwiek instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, lecz konkretnej instalacji, z funkcjonowaniem której mogą się wiązać takie skutki, a w rezultacie, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji taka instalacja istniała.

Zaznaczyć należy, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki interpretacja art. 237 p.o.ś. znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazano, że: "Podstawowym elementem uzasadniającym nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest wystąpienie w obrocie prawnym »instalacji« w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, a jej brak czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym. W następnej kolejności organ administracji powinien wskazać, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko". Warto również mieć na uwadze to, że nałożenie na oznaczony podmiot obowiązku związanego z ustalaniem stanu faktycznego powinno mieć miejsce w sytuacji wyjątkowej, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. 2, Lex a Wolters Kluwer Businnes, Warszawa 2008, s. 482-483).

Wobec powyższego należało zaakceptować konkluzję Sądu Wojewódzkiego, że skutkiem błędnej wykładni art. 237 p.o.ś. było niewyjaśnienie przez organ administracji okoliczności istotnych dla ustalenia podstawowych przesłanek warunkujących legalność decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, na ile ewentualne uchybienia w tym zakresie będą stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie wyjaśnienie okoliczności wskazanych przez Sąd Wojewódzki musi być dokonane przy uwzględnieniu istoty trybu nadzwyczajnego, w jakim niniejsza sprawa jest prowadzona.

Warto w tym miejscu dodać, że w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Wskazuje się w szczególności, że rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków strony, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Jednak traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895-899 i orzecznictwo sądów administracyjnych tam powołane).

W niniejszej sprawie rzeczą organu administracji będzie zatem dokonanie ustaleń niezbędnych do oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa i czy jest ono rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych decyzją.

Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.