Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1636/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... lipca 2018 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Gminę S. (dalej: Gmina, strona lub skarżąca) jest decyzja Ministra Finansów (dalej MF, organ odwoławczy lub II instancji) z (...) lipca 2018 r., nr (...) uchylająca decyzji Wojewody M. (dalej: Wojewoda lub organ I instancji) z (...) marca 2018 r. nr (...) wydaną w przedmiocie określenia kwoty 22.910,86 zł stanowiącej część dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i orzekająca o terminie od którego należy liczyć odsetki od kwot dotacji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Pismem z (...) lipca 2015 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S., (dalej: GOPS) wniósł o uruchomienie środków finansowych z budżetu państwa dla 15 rodzin poszkodowanych w wyniku huraganu, który przeszedł przez Gminę S. w dniu (...) lipca 2015 r. na kwotę 90 tys. zł (zgodnie z załącznikiem do pisma dla 18 rodzin).

Pismami z (...) i (...) lipca 2015 r. Wojewoda wyjaśnił, że wypłacanie zasiłków osobom poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych, o których stanowi art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1508 ze zm., dalej: ups), leży w gestii samorządu gminnego i powinno być finansowane ze środków gminy, jako zadanie własne o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 6 ups). W wyjątkowych przypadkach istnieje możliwość ubiegania się przez gminy o środki z budżetu państwa (z rezerwy celowej na pomoc dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, na remont budynku lub lokalu mieszkalnego). Powyższa pomoc jest przyznawana na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Środki te przeznaczone są dla osób i rodzin, które poniosły straty w budynkach mieszkalnych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne. Przyznana dotacja nie stanowi rekompensaty strat i nie ma charakteru odszkodowawczego. Celem pomocy jest umożliwienie osobom poszkodowanym uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych, w tym przypadku w celu przywrócenia budynkom funkcji mieszkalnych, tak by potrzeba zapewnienia schronienia mogła być spełniona (naprawa dachu zniszczonego wskutek zdarzenia wywołanego anomaliami pogodowymi).

Pismem z (...) lipca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: MAiC), przekazał wojewodom wytyczne w sprawie uruchomienia środków z rezerwy celowej budżetu państwa pn. Przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w tym kontynuacja zadań wynikających z uchwały uchylającej Program ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły (cz. 83, poz. 4 budżetu państwa na 2015 r.) na zasiłki celowe w kwotach do 20 tys. zł dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń klęskowych mających miejsce w lipcu 2015 r.

Decyzjami z (...) lipca 2015 r. GOPS przyznał jednorazowe zasiłki celowe w kwotach 6 tys. zł w związku z powstałymi szkodami spowodowanymi przez huragan w 2015 r.: Z. L., K. G. i A. W.

Pismem z (...) lipca 2015 r. Wojewoda przekazał przedstawicielom gmin wytyczne MAiC z (...) lipca 2015 r. Jednocześnie wyjaśnił, że zasiłek przyznany w wysokości do 20 tys. zł pomniejsza się o kwotę już wypłaconego zasiłku celowego z rezerwy celowej budżetu państwa w wysokości do kwoty 6 tys. zł przeznaczone na to samo zadanie.

Pismami z (...) lipca i (...)sierpnia 2015 r. Gmina złożyła wnioski o wsparcie finansowe dla 8 rodzin w związku z huraganem i deszczem nawalnym na terenie Gminy S. w dniu (...) lipca 2015 r. (w tym m.in. dla A.W. w kwocie 10 tys. zł, Z. L. w kwocie 6 tys. zł i K. G. w kwocie 14 tys. zł). Gmina otrzymała środki w łącznej kwocie 145 tys. zł.

Decyzjami z (...) września 2015 r. GOPS przyznał jednorazowe zasiłki celowe w związku z powstałymi szkodami spowodowanymi przez huragan w 2015 r.: K.G. w kwocie 14 tys. zł, Z. L. w kwocie 6 tys. zł, A. W. w kwocie 10 tys. zł.

Pismem z (...) marca 2016 r. MSWiA przedstawiło stanowisko w sprawie rozliczania zasiłków celowych z pomocy społecznej przyznanych osobom poszkodowanym w wyniku zdarzeń o charakterze klęski żywiołowej.

W dniach (...) marca 2016 r. przeprowadzono kontrolę w GOPS w zakresie prawidłowości wypłaty zasiłków celowych dla osób poszkodowanych w wyniku zdarzenia klęskowego. W wystąpieniu pokontrolnym z (...) sierpnia 2016 r. nr (...) Wojewoda M. zalecił Gminie zwrot do budżetu Wojewody części dotacji w kwocie 22.910,86 zł przyznanej rodzinom w formie zasiłku celowego, wykorzystanej na refundacje wydatków poniesionych na remont budynków mieszkalnych po otrzymaniu przez nie odszkodowania.

W skutek odmowy zwrotu środków Wojewoda pismem z (...) października 2016 r. zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 22.910,86 zł i następnie decyzją z (...) grudnia 2016 r. nr (...)zobowiązał stronę do zwrotu dotacji celowej w ww. kwocie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia (...) sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w roku 2015 Gmina otrzymała dotację z rezerwy celowej budżetu państwa w kwocie 145 tys. zł na pokrycie wydatków dla poszkodowanych osób i rodzin w wyniku zdarzeń atmosferycznych z lipca 2015 r. W efekcie kontroli przeprowadzonej w GOSP, ustalono, że do rozliczenia dotacji niezasadnie przyjęto faktury VAT dokumentujące wydatki poniesione przed przyznaniem zasiłków celowych decyzjami z (...) września 2015 r. nr: (...) (przyznającej K. G. zasiłek celowy w kwocie 14 tys. zł), (...) (przyznające Z. L. zasiłek celowy w kwocie 6 tys. zł), (...) (przyznającej A. W. zasiłek celowy w kwocie 10 tys. zł).

Organ I instancji zwrócił uwagę, że w świetle ustaleń pokontrolnych, jeszcze przed wydaniem przez GOPS decyzji przyznających zasiłki celowe, rodziny otrzymały odszkodowania w wysokości 9.380 zł, 29 647,37 zł i 24.666,38 zł. Zdaniem Wojewody M. GOPS nie przedstawił dowodów na to, że otrzymane zasiłki celowe zostały przeznaczone na remonty budynków mieszkalnych. Podkreślił, że GOPS, w żadnym z postępowań w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie dokonał ponownej analizy aktualnej sytuacji rodziny w drodze wywiadu środowiskowego i nie ocenił aktualnych możliwości rodzin do przywrócenia budynków mieszkalnych do stanu umożliwiającego realizowanie podstawowych potrzeb bytowych, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 106 ust. 4 ups, w niektórych przypadkach wypłacone odszkodowania i zasiłki celowe przekraczały kwotę oszacowanych szkód przez powołaną przez Wójta Gminy Sypniewo komisję.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z (...) kwietnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z (...) grudnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister wskazał na konieczność precyzyjnego uzasadnienia sposobu określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, szczegółowej analizy okoliczności przyznania odszkodowania osobom pokrzywdzonym i dokładnej analizy kwestii określenia terminu, od którego należy liczyć odsetki.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z (...) marca 2018 r. Wojewoda M. określił Gminie przypadającą do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej w kwocie 22.910,89 zł, wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, udzieloną Gminie w roku 2015 w dz. 852, rozdz. 85278, § 2010, z przeznaczeniem na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, oraz określił termin, od którego należy liczyć odsetki (27 lipca 2015 r.).

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Finansów decyzją z (...) lipca 2018 r.: uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej określenia terminu, od którego należy liczyć odsetki w sprawie i orzekając co do istoty w tym zakresie określił: dzień (...) sierpnia 2015 r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty dotacji w wysokości 15 tys. zł, dzień 6 października 2015 r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty dotacji w wysokości 7.910,86 zł, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z pkt. 11 i 13 wytycznych MAiC z 27 lipca 2015 r.:

• pomoc przyznawana jest niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku/lokalu mieszkalnego od skutków klęsk żywiołowych. Zapis ten nie zwalnia jednak organu gminy od stosowania zasady miarkowania pomocy,

• osoby uprawnione zobowiązane są do przedstawienia faktur i rachunków potwierdzających poniesienie wydatków związanych z remontem budynku/lokalu mieszkalnego dokonanych z kwoty przyznanego zasiłku.

Powyższe oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że kwestia przyznania odszkodowania, jakkolwiek co do zasady nie stanowi podstawy do odmowy przyznania dotacji na pomoc, to tak jak i wysokość szkód, ma istotny wpływ na kwotę przyznanej pomocy. Przyznana pomoc powinna być adekwatna do potrzeb koniecznych do przywrócenia budynków mieszkalnych do stanu umożlwiającego ich użytkowanie i uwzględniać kwotę należnego odszkodowania (Gmina nie jest zwolniona od miarkowania pomocy w takich przypadkach).

W ocenie organu II instancji, wbrew stanowisku strony, z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie nie wynika wprost, by fakt przyznania odszkodowań poszkodowanym był przedmiotem miarkowania pomocy przez GOPS. Na tę okoliczność nie przedstawiono konkretnych wyjaśnień i dowodów. Z ustaleń kontroli wynikało m.in., że GOPS zaniechał ustalenia wysokości otrzymanych odszkodowań przez rodziny, co mogło mieć istotny wpływ na podjęcie przez kierownika GOPS rozstrzygnięcia o przyznaniu zasiłków dla rodzin, zwłaszcza, że otrzymane łącznie przez rodziny zasiłki i odszkodowania przekraczały wysokość oszacowanych szkód przez powołaną przez Wójta Gminy komisję, odpowiednio o kwotę 18.480,37zł, 15.546,38 zł i 4.025,54 zł

Minister Finansów zauważył, że wysokość powstałej szkody w sprawie rodziny Z. L. oszacowano na kwotę 21.120 zł. Wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła z kolei 24.666,38 zł, wysokość zasiłku z dotacji, o który wnioskowano pismem z (...) sierpnia 2015 r., 6 tys. zł (łącznie 12 tys. zł). Podobnie w sprawie szkody rodziny K. G. jej wysokość oszacowano na kwotę 31.167 zł. Wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła 29.647,37 zł, wysokość zasiłku z dotacji, o który wnioskowano pismem z 3 sierpnia 2015 r., 14 tys. zł (łącznie 20 tys. zł). Wysokość powstałej szkody w sprawie rodziny A. W. oszacowano na kwotę 21.355 zł. Wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła zaś 9.380,54 zł, wysokość zasiłku z dotacji, o który wnioskowano pismem z (...) sierpnia 2015 r., 10 tys. zł (łącznie 16 tys. zł).

Zdaniem Ministra, fakt otrzymania przez rodziny odszkodowania z tytułu ubezpieczenia budynku mieszkalnego, powinien mieć wpływ na kwotę zasiłku celowego, w określonych zaś przypadkach (np. wówczas, gdy pokrywa całość oszacowanych strat), może stanowić samodzielną przesłankę do odmowy udzielenia rodzinie pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ups. Przyznanie poszkodowanemu odszkodowania związanego z powstałą szkodą, w kwocie przewyższającej kwotę oszacowanych szkód, co do zasady oznacza, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ups nie odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2176/11).

Organ odwoławczy zauważył, że wskazane w sprawie rodziny otrzymały także zasiłki celowe z dotacji przekazanej na podstawie wniosku z 22 lipca 2015 r. Prowadzone postępowanie dotyczy jednak jedynie dotacji przyznanej na podstawie wniosku Gminy z 3 sierpnia 2015 r. i nie obejmuje kwestii dotyczących środków przyznanych na podstawie innych wniosków o przyznanie dotacji.

Minister Finansów stwierdził, że część dokumentów dotyczących wydatków związanych z remontem budynków mieszkalnych beneficjentów zasiłków celowych, została opłacona przed wydaniem decyzji GOPS z (...) września 2015 r. A więc wydatki poniesione na podstawie ww. dokumentów nie zostały pokryte ze środków przyznanych zasiłkami celowymi przeznaczonymi na ich poniesienie. W ocenie organu przeznaczeniem dotacji i zasiłków celowych nie była refundacja poniesionych kosztów przez osoby poszkodowane. Co do zasady refundacja nie wpisuje się w cel pomocy przyznawanej na podstawie przepisów ups.

Organ II instancji zauważył, że Gmina nie dołączyła ani kosztorysów innych niż te, które określały wartość powstałej szkody odpowiednio na kwotę 31.167 zł, 21.120 zł i 21.355 zł, ani faktur VAT/innych równoważnych dokumentów księgowych, które potwierdzałyby wydatkowanie kwoty 22.910,86 zł na odbudowę budynków mieszkalnych z przyznanych osobom poszkodowanym zasiłków celowych, po dniu ich wypłaty.

Pismem z (...) sierpnia 2018 r. Gmina złożyła skargę na decyzję Ministra Finansów z (...) lipca 2018 r. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) i wyrażonej w nim zasady prawdy obiektywnej poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo bezspornego wykazania, że zasiłek celowy został wykorzystany na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego, co zostało uznane w uzasadnieniu decyzji "zakupione przez poszkodowanych materiały są adekwatne do szkód, jakie wystąpiły w ich budynkach",

2) art. 107 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wyczerpującego uzasadnienia prawnego jako wynik zastosowania przepisów prawa do ustalonego w sprawie i uznanego stanu faktycznego, czyli subsumpcji prawa do stanu faktycznego,

3) art. 110 ust. 2 w zw. z art. 22 pkt 1 ups poprzez niezastosowanie w sprawie, a tym samym pominięcie procedury/wytycznych MAiC odnośnie przyznawania zasiłków celowych w związku ze zdarzeniem klęskowym,

4) art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: ufp) poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do wykorzystania przez skarżącą przyznanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, przy czym przyznane zasiłki celowe zostały wypłacone osobom, które doznały strat w budynkach mieszkalnych w wyniku huraganu w dniu 19 lipca 2015 r., a wypłacone zasiłki celowe w związku ze zdarzeniem klęskowym zostały przeznaczone na pokrycie strat z tego wynikających. W efekcie błędnej wykładni doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu,

7) art. 54 § 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: op) w zw. z art. 60 ufp, poprzez jego niezastosowanie w sprawie poprzez błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że decyzja w sprawie zwrotu dotacji jest decyzją deklaratoryjną, i w tej sytuacji art. 54 op nie ma zastosowania, podczas gdy ww. przepis zastosowanie ma właśnie do decyzji deklaratoryjnych, gdyż decyzje konstytutywne generują odsetki dopiero w sytuacji niezapłacenia zobowiązania ustalonego w decyzji i powstają po decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: ppsa). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury ani też wymienionych przepisów prawa materialnego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Stan faktyczny ustalony został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo, organ nie dopuścił się dowolności w przyjętych ocenach. Postępowaniu organów nie można zarzucić naruszenia art. 8 kpa, wyrażającego zasadę pozyskiwania zaufania obywateli.

Problem merytoryczny w rozpoznawanej sprawie dotyczy zagadnienia, czy w ramach zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego zasadne było przyznanie przez Gminę rodzinom (3 rodziny) kwoty zasiłku, który został wykorzystany na refundacje wydatków poniesionych na remont budynków mieszkalnych po otrzymaniu przez te rodziny odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, mające także wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie przyznawania zasiłku celowego związanego ze zdarzeniem losowym/klęską żywiołową.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W myśl ust. 4 art. 169 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Art. 169 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. li 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1 pkt 6 ups do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. Zadanie to może zostać dofinansowane z budżetu państwa, gdyż w myśl art. 18 ust. 1 pkt 4 przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z administracji rządowej realizowanych przez gminę.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ups).

Sporny zasiłki celowe na remonty budynków zostały udzielone w związku z wystąpieniem zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej (nawalne deszcze, gradobicie i silne wiatry) na podstawie art. 40 ups. W myśl art. 40 ust. 1 ups zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ustawy).

Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 ust. 1 i art. 3 ups. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ups stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ups). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3 art. 3 ups). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups).

Zgodnie z art. 110 ust. 2 ups gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Z powyższego jednoznacznie wynika, że o przeznaczeniu dotacji celowej na usuwanie skutków klęski decyduje wojewoda, poprzez wydanie odpowiednich wytycznych. Gmina, realizując zadanie polegające na przyznawaniu i wypłacaniu zasiłków celowych na pokrycie ww. skutków, zobowiązana jest do ich stosowania (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1687/14). Takie też wytyczne zostały wydane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji (pismo z 27 lipca 2015 r.) i skarżąca winna się do nich zastosować.

Po przytoczeniu podstaw prawnych należy podkreślić, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ups nie ma charakteru odszkodowania i nie musi pokrywać szkody majątkowej spowodowanej klęską żywiołową. Rola odszkodowania jest inna niż rola pomocy społecznej, która co do zasady stanowi pomoc przeznaczoną na koszty usuwania strat. W żadnym wypadku kwota zasiłku celowego nie może przekroczyć wartości strat, ale jedynie ma wystarczyć do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Tym samym kwota pomocy nie może usuwać wszystkich szkód spowodowanych przez żywioł. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 i 3 ups, ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 ups. Jedyna różnica pomiędzy zasiłkami z art. 39 i 40 ups, to taka, że prawodawca w wyjątkowych sytuacjach przewidział możliwość uzyskania zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej bez uwzględniania uzyskiwanego przez te osoby dochodu (art. 40 ust. 3 ups). Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb.

W niniejszej sprawie, w związku ze zniszczeniami powstałymi na skutek burz, które przeszły m.in. na terenie Gminy S., strona w roku 2015 przyznała osobom poszkodowanym zasiłki celowe w ramach rezerwy celowej budżetu państwa. Pismem z 3 sierpnia 2015 r. (karty 116 – 118 akt adm.), w związku z huraganem i deszczem nawalnym, które wystąpiły na terenie Gminy S. w dniu (...) lipca 2015 r. strona wystąpiła do Wojewody M. o wsparcie finansowe dla 4 rodzin, w tym m.in. dla rodzin: A. W. w kwocie 10 tys. zł, Z. L. w kwocie 6 tys. zł, K. G. w kwocie 14 tys. zł. W sprawie, co jest niesporne skarżąca, przed przekazaniem zakwestionowanej części dotacji została poinformowana, że pomoc dla osób poszkodowanych wypłacana jest w formie zasiłku celowego, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ups (patrz pisma z 21, 22, 27, 29 lipca 2015 r. – karty 121-129, 133 akt adm.), w związku z czym przy wypłacie zasiłków należało kierować się ogólnymi zasadami pomocy społecznej. Środki te przeznaczone są na pomoc dla osób i rodzin, które poniosły straty w budynkach mieszkalnych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne. Przyznana dotacja nie stanowi rekompensaty strat i nie ma charakteru odszkodowawczego. Celem pomocy jest umożliwienie osobom poszkodowanym uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych, w tym przypadku w celu przywrócenia budynkom funkcji mieszkalnych, tak by potrzeba zapewnienia schronienia mogła być spełniona (naprawa dachu zniszczonego wskutek zdarzenia wywołanego anomaliami pogodowymi).

Zgodnie z pkt 11 i 13 wytycznych MAiC z (...) lipca 2015 r., które zostały przekazane Gminom w dniu (...) lipca 2015 r. (karta 121 akt adm.): pomoc przyznawana jest niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku/lokalu mieszkalnego od skutków klęsk żywiołowych. Zapis ten nie zwalnia jednak organu gminy od stosowania zasady miarkowania pomocy; osoby uprawnione zobowiązane są do przedstawienia faktur i rachunków potwierdzających poniesienie wydatków związanych z remontem budynku/lokalu mieszkalnego dokonanych z kwoty przyznanego zasiłku.

Mając na uwadze cytowane przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz zapisy wytycznych prawidłowe jest stanowisko organów orzekających, że kwestia przyznania odszkodowania, jakkolwiek co do zasady nie stanowi podstawy do odmowy przyznania dotacji na pomoc, to tak jak i wysokość szkód, ma istotny wpływ na kwotę przyznanej pomocy. Przyznana pomoc powinna być adekwatna do potrzeb koniecznych do przywrócenia budynków mieszkalnych do stanu umożlwiającego ich użytkowanie i uwzględniać kwotę należnego odszkodowania. Dlatego też Gmina zobowiązana była, do miarkowania pomocy, czego w żaden sposób nie uczyniła. Z akt niezbicie wynika, że GOPS zaniechał ustalenia wysokości otrzymanych odszkodowań przez rodziny, co mogło mieć istotny wpływ na podjęcie przez kierownika GOPS w S. rozstrzygnięcia o przyznaniu zasiłków dla rodzin, zwłaszcza, że otrzymane łącznie przez rodziny zasiłki i odszkodowania przekraczały wysokość oszacowanych szkód przez powołaną przez Wójta Gminy komisję, odpowiednio o kwotę 18.480,37zł, 15.546,38 zł i 4.025,54 zł. Gmina nie zgadza się z powyższą tezą, jednakże nie przedstawia żadnych dowodów, które by te ustalenia w jakikolwiek sposób podważały.

Przeciwnie z akt jednoznacznie wynika, że wysokość powstałej szkody w sprawie rodziny Z. L. oszacowano na kwotę 21.120 zł (poz. 5 zestawienia, karta 102 akt adm.). Wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła 24 666,38 zł (karta 98, 102 akt adm.), wysokość zasiłku z dotacji, o który wnioskowano pismem z 3 sierpnia 2015 r., 6 tys. zł (łącznie 12 tys. zł. – karta 98 akt adm.).

Wysokość powstałej szkody w sprawie rodziny K. G. oszacowano na kwotę 31.167 zł (poz. 4 zestawienia, karta 102 akt adm.). Wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła 29.647,37 zł (karta 98 i 102 akt adm.), wysokość zasiłku z dotacji, o który wnioskowano pismem z (...) sierpnia 2015 r., 14 tys. zł (łącznie 20 tys. zł – karta 98 akt adm.).

Wysokość powstałej szkody w sprawie rodziny A. W. oszacowano na kwotę 21.355 zł (poz. 10 zestawienia, karta 102 akt adm.). Wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła zaś 9.380,54 zł (karta 99 i 102 akt adm.), wysokość zasiłku z dotacji, o który wnioskowano pismem z (...) sierpnia 2015 r., 10 tys. zł (łącznie 16 tys. zł – karta 99 akt adm.).

Tym samym mając na uwadze powyższe dane Gmina nie zastosowała się do pkt 11 wskazanych wytycznych i nie miarkowała udzielanej pomocy. Słusznie organy orzekające wskazały, że fakt otrzymania przez rodziny odszkodowania z tytułu ubezpieczenia budynku mieszkalnego, powinien mieć wpływ na kwotę zasiłku celowego, w określonych zaś przypadkach (np. wówczas, gdy pokrywa całość oszacowanych strat), może stanowić samodzielną przesłankę do odmowy udzielenia rodzinie pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ups. Przyznanie poszkodowanemu odszkodowania związanego z powstałą szkodą, w kwocie przewyższającej kwotę oszacowanych szkód, co do zasady oznacza, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ups nie odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Należy podkreślić - mając na uwadze cele pomocy społecznej określone w cytowanych wyżej art. 2 ust. 1 i art. 3 ups - że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przyznawania zasiłku celowego we wskazanych wysokościach, bez uwzględnienia faktu otrzymania przez rodziny odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków żywiołu (wiatru, powodzi) ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie, należy uznać, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2249/11). Uzasadnione – zdaniem sądu – jest zatem przekonanie organów administracji, iż wystarczającym wsparciem przez skarżącą Gminę dla poszkodowanych rodziny byłby zasiłek celowy w wysokości nie wyższej niż oszacowane szkody i uwzględniającej przy tym wysokość otrzymanego przez te rodziny odszkodowania. Taka wysokość zasiłku celowego umożliwi tym rodzinom wyjście z trudnej sytuacji bytowej.

Sąd podziela stanowisko Ministra Finansów, że kwestia dotycząca odszkodowania, w analizowanych przypadkach, miała istotne znaczenie, gdyż Gmina przyznając zasiłki celowe w takim wypadku winna miarkować pomoc, czego nie uczyniła. Z akt bowiem sprawy jednoznacznie wynika, że decyzjami z (...) września 2015 r. (karty 113-115 akt adm.) GOPS przyznał zasiłki celowe K. G., Z. L. i A. W. bez ich miarkowania. Co więcej z decyzji w ogóle nie wynika, czy organ miał świadomość otrzymanych przez beneficjentów odszkodowań. Zatem przyznając zasiłki celowe GOPS nie tylko naruszył wytyczne, ale przede wszystkim przepisy ustawy o pomocy społecznej, gdyż przyznana wysokość zasiłków w powiązaniu z odszkodowaniem zdecydowanie wykroczyła poza wysokość konieczną do "zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych" i stanowiła swego rodzaju dodatkową rekompensatę za szkody. Prawidłowo w powyższym kontekście zwrócił uwagę Wojewoda M., że Gmina mimo nieuwzględnienia kwot odszkodowania, nie przeprowadziła także ponownej oceny potrzeb bytowych rodzin objętych pomocą i np. nie ustaliła, że pierwotne wartości oszacowania szkód są inne niż rzeczywiste. Nie przedstawiła także innych dowodów, które podważałyby pierwotne oszacowanie szkody i co najważniejsze potwierdzałyby wydatkowanie kwoty 22.910,86 zł na odbudowę budynków mieszkalnych z przyznanych osobom poszkodowanym zasiłków celowych, po dniu ich wypłaty.

Zasadnie bowiem organ I instancji zwrócił uwagę, na fakt nieprawidłowego rozliczenia zasiłków celowych, związanych z wydatkami na remont budynków mieszkalnych beneficjentów pomocy. Trzeba wskazać, że wszystkie trzy osoby przedstawiły zdecydowaną większość dokumentów rozliczeniowych (faktury), które były wystawione prze datą wydania decyzji przez GOPS z (...) września 2015 r. i wypłatą zasiłku (...) września 2015 r. A więc osoby te przedstawiły dokumenty już opłacone innymi niż zasiłek celowy środkami finansowymi (patrz faktury z lipca i sierpnia 2015 r. - wszystkie z formą zapłaty "gotówka"). A więc de facto Gmina z refundowała poniesione przez beneficjentów pomocy koszty, do czego nie była uprawniona. Przeznaczeniem dotacji i zasiłków celowych nie była refundacja poniesionych kosztów przez osoby poszkodowane. Tym samym zasadnie Minister Finansów stwierdził, że Gmina nie wykazała w sposób bezsporny, że zasiłek celowy został wykorzystany na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia klęskowego, zgodnie z celem, na który została przyznana, określonym w przekazanych wytycznych i wynikającym z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sposób zrealizowania pomocy przez Gminę sprawia, że w zasadzie osoby będące beneficjentem zasiłku nie otrzymały pomocy w związku z ciężką sytuacją życiową wywołaną klęską żywiołową, tylko pomoc ta stanowiła formę rekompensaty. W sprawie dokonane ustalenia wskazują, że w znacznej części beneficjenci byli w stanie samodzielnie z własnego majątku (także z odszkodowania) zabezpieczyć swoje niezbędne potrzeby bytowe i tym samym nie było potrzeby wspomagania tych osób zasiłkami celowymi w udzielonej wysokości. Skoro beneficjenci pomocy wykorzystując również własne środki przywrócili budynki do pożądanego stanu, a przyznane im zasiłki celowe nie zostały przez nich wydatkowane w całości lub części, to niewydatkowane kwoty zasiłków w wysokości odpowiednio: 14 tys. zł (K. G.), 6 tys. zł (Z. L.) i 2.910,86 zł (A. W.) uznać należy za wykorzystane niezgodnie z celem, na jaki zostały przyznane. Przyznanie powyższych zasiłków celowych nie zostało poprzedzone gruntownym wyjaśnieniem zasadności złożonego przez te osoby wniosku, co miało istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy (przyznania zasiłku celowego).

Mając powyższe na względzie zasadnie organy orzekły, że w sprawie gmina wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp.

W ocenie sądu niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 7, art. 77 i 107 kpa. Organy bowiem zgromadziły w sposób prawidłowy materiał dowodowy i także w sposób prawidłowy ten materiał oceniły. Wbrew twierdzeniom strony organy nie kwestionowały faktu powstania szkody w wyniku zdarzenia. Jedynie wskazały na okoliczności, które jednoznacznie podają, że wysokość zasiłku celowego dla ww. osób winna być inna niż przyznana. Gmina bowiem nie uwzględniła wysokości odszkodowania, a także przyjęła do rozliczenia dokumenty, które wskazują, że to nie z zasiłku celowego pokrywane były wydatki odnoszące się do szkody w majątku, tylko z innych źródeł. Zasadnie zatem Minister Finansów wskazał, że sposób zrealizowania pomocy przez Gminę w rozpatrywanych zaskarżoną decyzją przypadkach sprawia, że w zasadzie osoby będące beneficjentem zasiłku nie otrzymały pomocy w związku z ciężką sytuacją życiową wywołaną klęską żywiołową. Pomoc tę otrzymały ze względu na szkodę jaką poniósł jej majątek, a więc pomoc ta miała charakter odszkodowania, rekompensaty, co doprowadziło do udzielenia takiej pomocy w sposób sprzeczny z celami ustawy o pomocy społecznej.

Nie został także naruszony wskazywany w skardze przepis art. 110 ust. w zw. z art. 22 pkt 1 ups, gdyż strona, o czym była mowa wyżej nie zastosowała się do wytycznych. Wytyczne strona odczytuje w sposób selektywny, oderwany od przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem natomiast sądu zasadny jest zarzut naruszenia art. 54 § 1 op, jednakże nie w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Zasadność bowiem tego zarzutu opiera się jedynie na fakcie nieprawidłowego twierdzenia organu, że przepisu art. 54 § 1 op nie stosuje się do decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji.

W ocenie sądu przepis art. 54 § 1 op dotyczący wyłączenia okresu naliczania odsetek za zwłokę znajduje zastosowanie, na mocy art. 67 ufp. Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie przedmiotowa dotacja mieści się w art. 60 pkt 1 ufp i tym samym nic nie stoi na przeszkodzie aby do tej dotacji stosować odpowiednio przepisy działu III op, w tym odnoszące się do odsetek za zwłokę i ich naliczania. Dlatego też sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że tego przepisu nie stosuje się do decyzji określających: wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i terminu, od którego należy liczyć odsetki. Żaden bowiem przepis prawa nie wyłącza w takich sprawach jak ta stosowania art. 54 op.

Powyższe jednakże nie ma zasadniczego znaczenia dla sprawy, gdyż organ wydając decyzję określającą stronie wysokość dotacji przypadającą do zwrotu i określającą termin naliczania odsetek w całości zrealizował dyspozycję art. 169 ust. 6 ufp, a więc określił kwotę i termin od którego należy liczyć odsetki. Okresy wyłączania naliczania odsetek nie są elementem decyzji wydanej w trybie art. 169 ust. 6 ufp. Trzeba bowiem wskazać, że to strona samodzielnie ma obowiązek naliczyć odsetki, o czym wprost stanowi art. 53 § 3 op (odsetki za zwłokę nalicza podatnik, płatnik (...), z zastrzeżeniem art. 53a, art. 62 § 4, art. 66 § 5, art. 67a § 1 pkt 1 lub 2 i art. 76a § 1). Strona natomiast na mocy art. 62 § 4 i 4a op może żądać wydania postanowienia dotyczącego zaliczenia wpłaty, na takie postanowienie stronie będzie przysługiwało zażalenie, a następnie skarga. W tym to postanowieniu organ będzie miał obowiązek uwzględnić okresy wyłączenia naliczania odsetek. Podobnie została uregulowana kwestia wyłączania naliczania odsetek w wypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wówczas wierzyciel okresy te ma obowiązek wpisać w tytule wykonawczym, na który to przysługuje stronie możliwość wniesienia zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy obydwu instancji przepisów materialnych i proceduralnych w stopniu nakazującym wyeliminowanie rozstrzygnięć z obiegu prawnego i dlatego też na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.