Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1345/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Antas WSA Artur Kuś Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz B. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS") decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z [...] grudnia 2014 r., znak:

[...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS") wystąpił z wnioskiem do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej [...], prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", do której należy Magazyn [...] zlokalizowany przy ul. [...] w [...]. W ocenie PPIS skarżąca nie przestrzegała wymagań określonych w art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.; dalej: "ustawa o bezpieczeństwie żywności") w zakresie znakowania środków spożywczych, tj. produktów pod nazwą: "[...]" (data przydatności do spożycia 16.02.2014 r., nr partii produkcyjnej: [...]) oraz "[...]" (data przydatności do spożycia 21.03.2014 r., nr partii produkcyjnej: [...]).

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...] PWIS") decyzją nr [...] z [...] marca 2014 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 20.000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] PWIS [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], w której wymierzył skarżącej karę pieniężną w łącznej wysokości 5.000 zł za nieprzestrzeganie określonych w art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych. Według organu wskazane naruszenie prawa miało miejsce w przypadku produktu pod nazwą: "[...]" (data przydatności do spożycia 16.02.2014 r., nr partii produkcyjnej [...]).

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności, a także art. 47 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji [...] PWIS wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności ustalając wysokość kary pieniężnej wziął pod uwagę szkodliwość czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność na rynku spożywczym oraz wielkość zakładu.

Organ pierwszej instancji uznał działanie skarżącej za cechujące się wysoką szkodliwością czynu. Zgodnie z protokołem badań z 18 grudnia 2012 r. stwierdzono, że oznakowanie produktu "[...]" wprowadza konsumenta w błąd co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego składu podanego niezgodnie z etykietą producenta poprzez samowolne podwyższenie składu witaminy C z 20 mg deklarowanych przez producenta do 48 mg deklarowanych na etykiecie w języku polskim.

Stopień zawinienia skarżącej także uznano za wysoki. Skarżąca wyjaśniła, że sporządzała etykiety w języku polskim, a następnie przesyłała je do miejsca produkcji środków spożywczych ([...]), gdzie umieszczane były na produkcie. Skarżąca tworząc etykietę opierała się na certyfikatach analizy, które powinny być wystawiane na podstawie badań dla danej partii produktu. Jednak żaden przedstawiony certyfikat nie zawierał numeru partii produkcyjnej, a zatem nie można przypisać go do badania konkretnej partii produktów. Dodatkowo żaden z przedstawionych dokumentów nie dotyczył kwestionowanych produktów. Ponadto organ wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że przedstawione dokumenty mogą odnosić się do produktu "[...]", to zawartość witaminy C jest niezgodna z deklaracja na etykiecie: 44,7 mg wynikające z badania do 48 mg deklarowanych na opakowaniu.

Zgodnie z protokołem pobrania prób z 7 grudnia 2012 r. pobrano z partii spornego produktu 13.200 sztuk, co daje w sumie 33.000 sztuk niewłaściwie oznakowanego asortymentu. Zdaniem [...] PWIS niemożliwe było zatem uznanie powyższych wielkości za nieznaczne.

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, wysokość wyznaczonej kary znalazła się znacznie poniżej oszacowanej wartości kwestionowanej partii wyrobów. Organ uwzględnił bowiem fakt, że skarżąca podjęła współpracę z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a w późniejszym okresie kwestionowana etykieta została poprawiona i właściwie zredagowana.

4. Pismem z 22 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2014 r., w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez obniżenie nałożonej kary do kwoty 2.000 zł.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 46 w zw. z art. 48 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez błędne przyjęcie, że stosowany sposób oznakowania wprowadza konsumenta w błąd, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że treść etykiet opracowanych przez skarżącą, będącą importerem wprowadzającym towar na rynek, została opracowana na podstawie sporządzonych i przesłanych jej przez producenta certyfikatów;

art. 48 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłonięcie informacji producenta w języku obcym polską etykietą importera stanowi naruszenie w zakresie znakowania żywności;

art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie przestrzegała wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, podczas gdy skarżąca (jako importer) z należytą starannością opracowała treść etykiet w języku polskim na podstawie sporządzonych i przesłanych jej przez producenta certyfikatów;

art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

art. 75 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 89 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka [...] na okoliczności wskazane w pismach skarżącej oraz nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy;

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji, wbrew wymogom wynikającym z powołanych przepisów, co miało oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję [...] PWIS z [...] grudnia 2014 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 104 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1541 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31/1 z dnia 1 lutego 2002 r.) całkowitą odpowiedzialność za treści informacji umieszczonych na opakowaniu środka spożywczego ponosi podmiot wprowadzający ww. produkt spożywczy na rynek. Poza tym nie wyłącza odpowiedzialności skarżącej fakt, że konsultowała treść etykiety z podmiotami zewnętrznymi.

Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. [...] PWIS wyjaśnił, że organ pierwszej instancji umożliwił skarżącej przedstawienie własnych dowodów. W dniu 27 grudnia 2012 r. skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebraną w sprawie dokumentacją oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Ponownie w dniu 15 października 2013 r. skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia wniosków dowodowych, wyjaśnień oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Analizując wniosek skarżącej o przesłuchanie świadka [...] PWIS stwierdził, że przesłuchanie świadka na okoliczności wskazane w odwołaniu nie przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Okoliczności przygotowania etykiet, podstaw do sporządzenia etykiet w języku polskim nie wpływają na fakt naruszenia przepisów przez skarżącą i to ona ponosi za ten czyn pełną odpowiedzialność. Jednocześnie certyfikaty zostały złożone do akt sprawy i organ odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji.

Nie można także zgodzić się, że różnica informacji w ilości witaminy C wynosiła tylko 6,87%. Z przedstawionych przez skarżącą badań wynikało, że na certyfikatach nie było numeru partii produkcyjnej, a zatem nie było możliwości połączenia ich z zakwestionowaną partią towaru.

Według GIS organ pierwszej instancji wskazał prawidłowo, na jakich dowodach i dokumentach oparł swoją decyzję, co świadczy o bezzasadności zarzutów odwołujących się do art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

GIS stwierdził, że w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustalone zostało przez organy urzędowej kontroli żywności, że skarżąca nie przestrzegała wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego. Zatem podtrzymując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało stwierdzić, że organ ten w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz słusznie uznał, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej.

Główny Inspektor Sanitarny uznał również, że zastosowana przez organ pierwszej instancji kara pieniężna w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, tj. w wysokości 5.000 zł, jest karą adekwatną do ustalonego zawinienia, jest również odpowiednio dolegliwą i spełnia swoją funkcję prewencyjną.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 30 kwietnia 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] PWIS, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 104 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, organ w chwili ponownego orzekania zastosował także dla wymierzenia kary przepis już nie obowiązujący;

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka wskazanego przez skarżącą, który faktycznie prowadził działalność gospodarczą pod firmą [...] z przekroczeniem umocowania, a w zakresie sprawy bez umocowania i poza wiedzą skarżącej, co powoduje że istotne w sprawie wyjaśnienia mógł złożyć wyłącznie wskazany świadek.

7. Odpowiadając w dniu 17 czerwca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

W szczególności organ wskazał, że w toku postępowania w sprawie nastąpiła zmiana przepisów ustawy z 5 grudnia 2014 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z wejściem w życie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r., a także przepisów innych rozporządzeń Unii Europejskiej.

Podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie sposobu prowadzenia postępowania, w tym odnoszące się do wniosku o przesłuchanie świadka organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazany przez skarżącą pracownik występował wcześniej w sprawie jako pełnomocnik skarżącej i składał wyjaśnienia w jej imieniu. Nie było zatem uzasadnienia dla ponownego przesłuchania go w charakterze świadka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej wskazane.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Zdaniem Sądu należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] PWIS, ponieważ w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów o prowadzeniu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to miało miejsce przede wszystkim w przypadku [...] PWIS jako organu pierwszej instancji, ale powinno być skontrolowane i skorygowane przez organ odwoławczy.

Organy inspekcji sanitarnej właściwe w sprawie podkreślały, że postępowanie w zakresie bezpieczeństwa żywności musi być prowadzone w sposób rygorystyczny ze względu na społeczna wagę bezpieczeństwa żywności, a także szczegółowe regulacje zawarte w przepisach prawa Unii Europejskiej. Tymczasem, sposób zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego budził istotne wątpliwości.

Przede wszystkim, organ pierwszej instancji nie potrafił zdecydować się, w jakim zakresie informacje zawarte na etykiecie przedmiotowych produktów są niezgodne z rzeczywistą charakterystyką produktu. W jednym bowiem miejscu mowa jest o tym, że skład witaminy C w produkcie "[...]" wynosi 20 mg i został samowolnie oznaczony przez producenta jako 48 mg. W innym miejscu decyzji wskazuje się, że niezgodność informacji co do zawartości witaminy C w badanym produkcie polega na zadeklarowaniu zawartości 48 mg zamiast 44,7 mg. Nie wiadomo też, czy wartość 44,7 mg została ustalona w drodze badań laboratoryjnych, czy też w wyniku przeliczenia wskaźnika procentowej zawartości witaminy w pojedynczym opakowaniu danego produktu (0,03%) na wagową ujętą zawartość witaminy C (44,7 mg). Taka bowiem sugestia wynika z ręcznie sporządzonego zapisu na kopii certyfikatu analizy danego produktu zawartej w aktach (k. 35 akt admin.).

Powyższe ustalenia nie są również w sposób oczywisty zgodne z kopią etykiety produktu złożoną do akt (k. 10 akt admin.). według etykiety w 100 ml produktu zawartych jest 12 mg witaminy C. Tej okoliczności PPIS nie wyjaśnił, a organ pierwszej instancji do niej się nie odniósł, bez względu na to, czy świadczyłaby o prawidłowości, czy też nieprawidłowości działania skarżącej.

Należy również odnieść się do zasadniczego zarzutu organu, że wskazany certyfikat analizy ([...]) wystawiony przez producenta z siedzibą na [...] nie wskazuje numeru partii produktu będącego przedmiotem wprowadzenia na rynek wspólnotowy i dystrybucji na terenie Polski. W decyzji organu pierwszej instancji wskazuje się, jaką partię produkcyjną kwestionowanego środka spożywczego badali inspektorzy PPIS. Nie ma wszakże informacji, czy przedmiotem obrotu były również inne partie produkcji, czy też wskazana partia o nr. [...]. W związku z tym nie można rozstrzygnąć, czy certyfikat wystawiony przez producenta dotyczył tej czy też innych partii produkcji, czy też wszystkich partii produkcji danego produktu "[...]". Jeśli bowiem mieliśmy do czynienia z drugim przypadkiem, to wskazany zarzut mógłby być podważony. Dodatkowo, niejasne jest stwierdzenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, że "Zgodnie z protokołem pobrania prób z 7 grudnia 2012 r. pobrano z partii spornego produktu 13.200 sztuk (po 3 zł sztuka), co daje w sumie 33.000 sztuk niewłaściwie oznakowanego asortymentu." Organ nie wyjasnił więc co to znaczy, że 13.200 sztuk "daje w sumie" 33.000 sztuk. Należy bowiem rozumieć, że cena rynkowa produktu nie ma w kwestii jakości produktu ani sposobu oznaczenia żadnego znaczenia. Z tego względu nieuzasadniona jest opinia [...] PWIS, że niemożliwe było uznanie deklarowanych wielkości zawartości witaminy C w produkcie za nieznacznie różniące się od faktycznej zawartości.

Na marginesie przedstawionych rozbieżności i niejasności w ustaleniach organów inspekcji sanitarnej warto dostrzec, że niekonsekwencję terminologiczną organów właściwych w sprawie. Produkt, który według etykiety nosił nazwę handlową "[...]" i równocześnie bardziej precyzyjnie "[...]" w decyzji organu pierwszej instancji nazywany jest "[...]", a czasem "[...]". nie jest wiec jasne, czy mówimy o "[...]", tj. zielonej herbacie, zwłaszcza japońskiej, czy "[...]" – [...] herbacie. Drugie określenie zostało użyte w dokumentach organów dziesięciokrotnie. Nie można zatem mówić o tzw. literówce, czyli oczywistym błędzie redakcyjnym. Podobne wątpliwości budzi niekonsekwentne określanie drugiego produktu jako "[...]...", zwłaszcza że nazwa handlowa produktu brzmi: "[...]" oraz "[...]" (i jednocześnie wskazaniem zawartości witaminy C oraz wapnia w języku [...] – "[...]"). Nie stanowi to dowodu na prawidłowość działania skarżącej, ale równocześnie nie potwierdza w pełni profesjonalnego i zgodnego z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego działania organów inspekcji sanitarnej.

Za nieprawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej należy uznać również fakt nieustalenia, czy rzeczywiście skarżąca była importerem przedmiotowych środków spożywczych (soków lub napojów). W skardze skarżąca podnosi, że podmiotem wprowadzającym środki na rynek Unii Europejskiej było faktycznie przedsiębiorstwo holenderskie (o niewskazanej nazwie), zaś skarżąca jedynie dokonywała wtórnej dystrybucji. Znając praktykę obrotu gospodarczego można wyobrazić sobie, że przedsiębiorstwo holenderskie było jedynie podmiotem zajmującym się przewozem (spedycją) towarów, ale importerem była rzeczywiście skarżąca. Jednak wskazane wyżej holenderskie napisy na etykiecie produktów mogą sugerować odmienny stan rzeczy.

Organ inspekcji sanitarnej przed uznaniem za udowodnioną omawianej okoliczności tożsamości importera, powinien jednak zażądać okazania dokumentów celnych. Dopiero te dokumenty stanowiłyby podstawę do jednoznacznego rozstrzygnięcia, kto dopuścił się naruszenia przepisów o bezpieczeństwie żywności. Można również przyjmować, że taka okoliczność została ustalona przez powiatowy organ inspekcji sanitarnej i właściwe dokumenty znajdują się w aktach postępowania prowadzonego przez PPIS. [...] PWIS nie odnosi się wszakże do tej okoliczności uznając, że została jednoznacznie przesądzona. Tymczasem, brak wyraźnego stanowiska organu w tej materii prowadzi do podważenia rozstrzygnięcia organu co do zasadności przesłuchania w charakterze świadka wskazanego przez skarżącą pełnomocnika. Uznając, że nie ma potrzeby wykorzystania tego środka dowodowego organy właściwe w rozpatrywanej sprawie powinny w uzasadnieniu decyzji wskazać zakres, w jakim wcześniejsze postępowanie doprowadziło do zgromadzenia wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie. Za niewystarczające należy jednak uznać ogólne stwierdzenie organów o braku uzasadnienia do przeprowadzenia wniosku dowodnego żądanego przez skarżącą.

10. Dla uniknięcia wątpliwości należy podkreślić, że [...] PWIS jako organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej ze względu na naruszenie przez skarżącą przepisów o bezpieczeństwie o żywności. Utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja organu pierwszej instancji wskazuje jako podstawę art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołuje się na naruszenie przez skarżącą art. 46 pkt 1 oraz art. 48 pkt 1 i art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Ze wskazanych jednak decyzji nie wynika wszakże jednoznacznie, czy postępowanie w przedmiocie ukarania toczyło się w następstwie postępowania w sprawie naruszenia przepisów o ustawy o bezpieczeństwie żywności zakończonego ostateczną decyzją. Nie jest zatem jasne, czy skarżąca mogła kwestionować wcześniej ustalenia dotyczące faktu naruszenia przez nią stosownych przepisów i czy może w związku z tym kwestionować je w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 103 i 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Takie wskazanie podstaw prawnych zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za niespełniające wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe wątpliwości nie zostały rozwiane przez organ drugiej instancji, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w odpowiedzi na skargę. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do utrzymania w mocy kwestionowanej przez skarżącą decyzji [...] PWIS i sformułowanych przez niego argumentów, choć należy przyznać, że uzupełnił uzasadnienie organu pierwszej instancji kilkoma nowymi argumentami. W świetle wskazanych wyżej wątpliwości co do ustaleń [...] PWIS należy wszak podkreślić, że postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy trwało niezwykle długo, jeśli wziąć pod uwagę zakres okoliczności faktycznie skontrolowanych i skorygowanych przez GIS. Organ odwoławczy wydał bowiem 24 postanowienia o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania od decyzji [...] PWIS, zmieniając te terminy począwszy od dnia 10 kwietnia 2015 r. na – ostatecznie – dzień 23 stycznia 2019 r. Bez względu na szczegółowe ustalenia istotnych okoliczności sprawy trudno uznać sposób i szybkość prowadzonego postępowania odwoławczego za spełniające standardy przewidziane w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.

11. W ponownym postępowaniu organy inspekcji sanitarnej ustalą w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy uzasadniające ukaranie skarżącej karą pieniężną na podstawie art. 103 i 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Wszelkie ustalenia przyjęte przez właściwe organy powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w rzetelnie sporządzonym uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawi art. 200 p.p.s.a.