Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1803/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1, 16, 10
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...].04.2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].11.2014 r. nr [...],odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa ciągu drogowego ulic [...] oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną" (zwanej dalej decyzją lokalizacyjną).

Rozpoznając złożony przez J. W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister podał, że raz jeszcze rozpoznał tę sprawę w jej całokształcie (zapoznał się ponownie z wnioskiem Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej Wojewody [...], przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania zakończonego uprzednią decyzją własną, w tym zbadał prawidłowość postępowania administracyjnego oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia, jak również zapoznał się z zarzutami zawartymi we wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy).

W wyniku tego stwierdził co następuje.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].02.2009 r. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn. "Budowa ciągu drogowego ulic [...] oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną".

Od decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie wniosła m.in. J. W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.2009 r. umorzył zainicjowane m. in. przez nią postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie uznając, iż nie służy Jej przymiot strony.

Pismem z dnia [...].04.2014 r., uzupełnionym pismami z dnia [...].04.2014 r. i z dnia [...].05.2014 r. J. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności szeregu rozstrzygnięć, w tym m.in. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 r.

W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podniosła liczne zarzuty odnoszące się do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.2009 r. J. W. nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji lokalizacyjnej.

Skarżąca wyjaśniła, że decyzją z dnia [...].07.1983 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr ew. [...] o powierzchni 2032 m², obręb 31 P., objętej w dacie wywłaszczenia dawną księgą WHL [...], stanowiącej własność poprzedniczki prawnej Skarżącej – M. M.. Jednak już po doręczeniu tego orzeczenia wywłaszczeniowego zostały na nim dokonane odręczne poprawki, wskutek czego bezprawnie zmieniono treść decyzji w ten sposób, że wynikało z niej, iż wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] (zamiast [...]), obręb 31 P., o powierzchni 2734 m². Orzeczenie z poprawkami nigdy nie zostało doręczone wnioskodawczyni ani jej poprzedniczce prawnej. Decyzja z naniesionymi odręcznymi poprawkami stała się jednak podstawą wpisu do księgi wieczystej. Powyższe - w przekonaniu Skarżącej - powoduje, że działki [...] oraz [...] (powstałe po podziale działki [...]), nigdy nie zostały wywłaszczone, a zatem ich właścicielką nadal jest J. W. (następczyni prawna M. M.).

Na potwierdzenie swojego stanowiska, Skarżąca przywołała zapadły w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 roku, sygn. akt I OSK 2468/12, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż do obrotu prawnego weszła jedynie decyzja bez naniesionych odręcznych poprawek, tj. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa jedynie działki nr [...], obręb 31 P..

Skarżąca poinformowała ponadto, że przed Sądem Rejonowym dla K. pod sygn. akt [...] toczy się z jej powództwa postępowanie o wydanie nieruchomości, w tym m.in. działek o nr. ew. [...] oraz [...].

Wobec powyższego, w ocenie Skarżącej, Prezydent Miasta K. nie mógł przy wydawaniu inkryminowanej decyzji pominąć kwestii, iż działki [...] oraz [...], na których organ ustalił lokalizację drogi publicznej, należą do J. W., która zgodnie z art. 28 K.p.a. winna być stroną postępowania o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi. Tymczasem Jej interes prawny został naruszony zarówno w toku postępowania poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, poprzez pominięcie Wnioskodawczyni jako strony postępowania, jak i po jej wydaniu, poprzez całkowite uchylenie się organu od obowiązku orzeczenia o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość.

Skarżąca podniosła również, że decyzja lokalizacyjna wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, ze zm.- zwanej dalej specustawą drogową), tj. przepisów które utraciły moc na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) i nie obowiązywały w dniu wydania inkryminowanej decyzji, tj. 27.02.2009 r. Podniosła, że wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów stanowi rażące naruszenie zasady praworządności, określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

J. W. podniosła także, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 4a i pkt 4 lit. b w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej Prezydent Miasta K. miał obowiązek z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęty teren.

Ponadto, w ocenie Skarżącej, Prezydent Miasta K. dopuścił się rażącego naruszenia obowiązującego wówczas art. 136 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - zwanej dalej ugn), wprowadzającego ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 136 ust. 2 i art. 137 ust. 5 ugn zamiar wykorzystania nieruchomości na inny cel rodzi obowiązek zawiadomienia przez właściwy organ byłych właścicieli o możliwości zwrotu takiej nieruchomości, które to roszczenie wygasa z upływem 3 miesięcy od zawiadomienia przez organ o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na danej nieruchomości.

Skarżąca poinformowała, że w niniejszej sprawie nie została zawiadomiona o możliwości zwrotu działek ew. o nr. [...] lub [...] obręb 31 P. W jej ocenie, wyżej opisane uchybienia wskazują, iż w toku postępowania Prezydent Miasta K. nie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy, co również stanowi rażące naruszenie prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju - rozpatrując wniosek Skarżącej - decyzją z dnia [...].11.2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej wskazując, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz z elektronicznych odpisów ksiąg wieczystych nr [...], [...] oraz [...] wynika, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa ciągu drogowego ulic [...] oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną", a zatem decyzja umarzająca Wojewody [...] była prawidłowa.

W dniu [...].12.2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał uprzednio Skarżącą do wykazania interesu prawnego w popieraniu swego żądania.

W piśmie stanowiącym odpowiedź na to wezwanie, Skarżąca powtórzyła argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej Wojewody [...]. Nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów potwierdzających, że jest aktualnie właścicielką działek o nr. [...] i [...], obręb 31 P.

Wobec tego wszelkie uprzednie ustalenia Ministra uznał przy ponownym rozpoznaniu sprawy za trafne i aktualne. Odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykazując ich bezzasadność i uzasadniając swą argumentację.

Reasumując swe stanowisko stwierdził, że domniemanie zgodności prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powoduje, że Skarżąca musi honorować stan prawny wynikający z księgi wieczystej, dopóki prawo to nie zostanie wykreślone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2824/12). W tym kontekście wskazywany przez nią wyrok NSA zapadły w jej sprawie, z którego wynika, że pod tę inwestycję wywłaszczona została jedynie działka o nr ew. [...] nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 r.

W skardze pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie w całości obu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i zarzucił:

1/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 4a i pkt 4b w z w. z art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, poprzez całkowicie bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06. 2009 r., a także art 136 ust 1 i ust 2 ugn, podczas gdy:

a) decyzja ta wydana została z pominięciem interesu prawnego Skarżącej,

b) przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] (a wcześniej Prezydenta Miasta K.) nie zostało ustalone odszkodowanie dla za przejęcie nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] oraz [...], mimo iż nieruchomość ta stanowiła własność Skarżącej,

c) organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia Skarżącej - jako byłej właścicielki o niewykorzystaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia przed dokonaniem przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] oraz [...], obręb 31 P. pod drogę;

2/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 r., z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego Skarżącej w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. w sprawie lokalizacji drogi, podczas gdy:

a) Skarżąca posiada legitymację w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jako następczyni prawna M. M. przysługuje jej prawo do nieruchomości odpowiadającej działkom ewidencyjnym nr [...], [...], [...] oraz [...] (obręb 31 P.), gdyż: Skarżąca jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...], a więc interes prawny wywodzi z prawa własności. Skarżąca jest byłą właścicielką nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...] i wystąpiła o zwrot nieruchomości odpowiadającej ww. działkom ewidencyjnym (postępowania w przedmiocie zwrotu przedmiotowych nieruchomości toczą się przed Prezydentem Miasta K. oraz przez Starostą [...]). Ma zatem interes prawny i wywodzi go z art. 136 ust. 3 ugn,

b) interes prawny w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie ogranicza się do przypadków, kiedy wnioskodawcy służy aktualnie tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości, ani też do sytuacji, gdy wnioskodawca brał udział w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją mającą podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym (art 156 K.p.a.), lecz należy go – w ocenie pełnomocnika Skarżącej - konstruować w każdym przypadku indywidualnie, z wnikliwym rozpatrzeniem okoliczności sprawy,

c) Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazała wyraźnie podstawę swojego interesu prawnego, tj. powołała się na przysługujące jej prawo własności nieruchomości oraz przepis art 136 ust 3 ugn, opierając na nich swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, z czego wynika jej interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody;

3/ naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez:

a) całkowite pominięcie faktu, że organy administracji publicznej - zarówno Prezydent Miasta K. jak i Wojewoda [...] w trakcie trwania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi posiadały wiedzę o przysługujących Skarżącej roszczeniach względem nieruchomości stanowiących m.in. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz [...], gdyż Wojewoda [...] w latach 2001 - 2006 prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 roku, natomiast Prezydent Miasta K. był stroną przedmiotowego postępowania,

b) oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jedynie na danych ujawnionych w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych, podczas gdy:

- organy orzekające w sprawie ustalenia lokalizacji drogi na nieruchomościach skarżącej posiadały wiedzę co faktu, iż podstawą wpisu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa była sfałszowana decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lipca 1983 toku, znak: [...].

- Skarżącej na podstawie art. 28 K.p.a. przysługiwał interes prawny w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi, gdyż droga ta została posadowiona m.in. na działkach stanowiących własność Skarżącej, a zatem postępowanie w sprawie zostało całkowicie bezpodstawnie umorzone;

4/ naruszenie art. 170 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) polegające na całkowitym pominięciu ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 26 marca 2013 roku, sygn. akt: I OSK 2468/12, a dotyczących faktu, iż do obrotu prawnego została wprowadzona jedynie decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 roku, znak: [...] w zakresie wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr [...], a nie całej działki nr [...], podczas gdy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, wskazanej we wniosku Skarżącej.

Podał, że Skarżąca w 2001 roku wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 r., nr [...]. Postępowanie zostało prawomocnie zakończone przez NSA dnia 26 marca 2013 roku (sygn. akt: I OSK 2468/12). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż do obrotu prawnego weszła jedynie decyzja bez naniesionych odręcznych poprawek, a zatem decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 roku, która orzekała o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa jedynie działki ewidencyjnej nr [...], obręb 31 P., objętej w dacie wywłaszczenia dawną księgą Lwh [...].

Działka ewidencyjna nr [...], obręb 31 P. uległa wielu podziałom geodezyjnym, które przedstawiają się w następujący sposób:

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 2669 m²) oraz działkę [...] (pow. 65 m²);

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 2032 m²) oraz działkę [...] (pow. 637 m²),

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 44 m²) oraz działkę [...] (pow. 21 m²);

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 1322 m²) oraz działkę [...] (pow. 710 m²),

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 492 m²) oraz działkę [...] (pow. 145 m²),

• działka [...] podzieliła się natomiast na działki [...] (pow. 21 m²) oraz [...] (pow. 1301 m²),

• działka [...] podzieliła się na działki [...] (pow. 66 m²) oraz [...] (pow. 1235 m²).

Ze wskazań NSA zawartych w powołanym wyroku z dnia 26 marca 2013 r. i z zasad logicznego rozumowania – w ocenie strony Skarżącej wynika, iż na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K.z dnia [...].07.1983 roku wywłaszczona została jedynie działka nr [...]. Natomiast na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1978 roku, znak: [...] wywłaszczono działkę nr [...]. Powyższe wskazuje, iż działki [...] oraz [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]) nigdy nie zostały wywłaszczone, a Skarżąca (wcześniej jej poprzedniczka prawna) przez cały czas jest właścicielką tych nieruchomości.

W zakresie pozostałych działek, stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, tj. działek nr [...] i [...] Prezydent Miasta K. - przed wydaniem decyzji z dnia [...].02.2009 roku nr [...] był zobowiązany do zawiadomienia Skarżącej o niewykorzystaniu przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskutek braku dopełnienia przedmiotowego obowiązku, Prezydent Miasta K. bezprawnie zniweczył możliwość odzyskania przez Skarżącą ww. nieruchomości w naturze.

Interes prawny uprawniający Skarżącą do posiadania przymiotu strony we wszystkich postępowaniach Skarżąca wywiodła z prawa materialnego, gdyż jako następczyni prawnej M. M. przysługuje jej

• co do nieruchomości stanowiących działki o nr. ew. [...] oraz [...] - prawo własności;

• co do nieruchomości stanowiących działkę [...] oraz [...] - roszczenie o zwrot nieruchomości, ze względu na brak realizacji celu wywłaszczenia (ma zatem interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z Jej odwołania od decyzji lokalizacyjnej w oparciu o art. 136 ust. 3 ugn).

W ocenie Skarżącej, działki o nr. ew. [...] oraz [...] nigdy nie zostały wywłaszczone. Prawo własności przedmiotowych nieruchomości nieprzerwanie przysługuje Skarżącej (jako następczyni prawnej M. M.). Wynika to w sposób nie budzący wątpliwości z przedłożonych w sprawie dokumentów, w tym z decyzji wywłaszczeniowej, jak również z treści zapisów wieczystoksięgowych.

Sam fakt, że Skarżąca nie widnieje w księgach wieczystych Nr [...] oraz Nr [...] jako właściciel, nie przesądza o tym, że nie jest ona podmiotem uprawnionymi do wszczynania niniejszego postępowania.

Niezasadnym jest powoływanie się przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...].04.2015 roku na rękojmię dobrej wiary ksiąg wieczystych. Równocześnie, całkowicie bez znaczenia w sprawie pozostają wywody Ministra w kwestii wpisów zawartych w ewidencji gruntów, bowiem dane ujawnione w ewidencji gruntów nie mają żadnego znaczenia dla przysługiwania prawa własności. Argumentacja organu odnośnie kwestii, iż na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06. 2009 roku, jako właściciel działek nr [...] i [...] widniał Wojewoda [...], zaś działek nr [...] i [...] Skarb Państwa, jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Fakt, że jako właściciele nieruchomości wpisane są inne podmioty nie dyskwalifikuje Skarżącej jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i jednocześnie nie potwierdza zasadności twierdzeń organu o braku interesu prawnego.

W ocenie pełnomocnika Skarżącej, świadczy to o rażącym naruszeniu przez Ministra - wskutek wydania zaskarżonej decyzji - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 136 ugn.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień obu rozstrzygnięć Ministra Infrastruktury i Rozwoju, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że tzw. postępowanie nieważnościowe prowadzone jest według szczególnych zasad. Minister rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa zatem jako organ kasacyjny i weryfikuje ten akt administracyjny jedynie w oparciu o znany organom - w dacie wydawania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym - materiał dowodowy. Rozpatrywanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji sprowadza się zatem przede wszystkim do rozważań i ocen prawnych.

Trafnie ustalił Minister, a stanowisko swe właściwie uzasadnił w zaskarżonej decyzji, że Wojewoda [...] wydając decyzję z [...].06.2009 r., umarzając postępowanie z odwołania wniesionego przez J. W. od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...].02.2009 r., nie naruszył w sposób rażący obowiązującego prawa. Ustalenia Wojewody, że Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu lokalizacyjnym nie naruszyły w sposób rażący obowiązującego wówczas prawa.

Bezsporne jest, że wówczas (w czerwcu 2009 r.) zarówno w ewidencji gruntów, jak i w księgach wieczystych dla działek wskazywanych przez Skarżącą, co do których uważa, że posiada tytuł prawny lub niebawem uzyska jego potwierdzenie w wyniku zwrotu działek, nie przysługiwał przymiot strony przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego. Należy zgodzić się z Ministrem, że podnoszona argumentacja świadczy co najwyżej o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, który nie upoważniał do kwestionowania decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta K.. Uprawnionym rozstrzygnięciem było zatem umorzenie przez Wojewodę [...] toczącego się postępowania odwoławczego, z jej odwołania, z uwagi na zaistnienie przeszkód o charakterze podmiotowym.

Jakkolwiek przepisy specustawy drogowej, w oparciu o które została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...], nie zawierały definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji drogi, to zastosowanie znajdowały przepisy K.p.a. – w myśl art. 4 specustawy drogowej (art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej specustawę drogową z 25.07.2008 r. /Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958/ stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej należało stosować przepisy dotychczasowe).

Wobec tego, do stron postępowania lokalizacyjnego zaliczyć można było - poza inwestorem - właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługiwały inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren. Natomiast podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikały żadne uprawnienia ani obowiązki, nie miał przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie był legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Trafnie zatem ustalił Minister, że z załączonych do wniosku o wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. wypisów z ewidencji gruntów, sporządzonych na dzień [...] stycznia 2008 r. oraz [...] sierpnia 2008 r. przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. wynikało, iż ani M. M., ani jej następca prawny – J. W., nie były właścicielkami nieruchomości wskazanych we wniosku Skarżącej. Bezsporne jest natomiast, że jako właściciel działek nr [...] oraz [...] figurował Skarb Państwa, natomiast jako właściciel działek nr [...] oraz nr [...], z podziału których powstały działki odpowiednio nr [...] i nr [...] - Województwo [...]. Z tej też przyczyny Skarżąca nie mogła skutecznie ubiegać się o odszkodowanie za wskazane, przejęte nieruchomości.

Choć ewidencja gruntów pełni istotną rolę, to ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą przede wszystkim księgi wieczyste, a spory na tle własności mogą być dochodzone w stosownych postępowaniach prowadzonych przed sądami powszechnymi, w tym w postępowaniu o ustalenie treści księgi wieczystej.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość wpisów zawartych w przedmiotowych księgach wieczystych, wywodząc – w powołaniu m. in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 - że to ona powinna być ujawniona jako właścicielka nieruchomości składającej się z działek o nr. ew.: [...], [...], [...] i [...] w obrębie 31 P., które zostały przejęte w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Należy zgodzić się z poglądem Ministra o szczególnym znaczeniu wpisów w księgach wieczystych. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707), domniemywa się bowiem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przy czym przez "prawa jawne" z księgi wieczystej należy rozumieć zarówno prawa rzeczowe (w tym zarząd), jak i prawa osobiste i roszczenia wymienione w art. 16 tej ustawy. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej. Oznacza ona, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencjami przyjęcia tej zasady są dwa domniemania: po pierwsze - domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, i po drugie - domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej. Oczywiście nie wyklucza to możliwości obalenia owego domniemania przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie takie prowadzone jest jednakże przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1156/12).

Wobec tego, domniemanie zgodności prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powoduje, że Skarżąca zobowiązana jest do honorowania stanu prawnego, wynikającego z księgi wieczystej, dopóki prawo to nie zostanie wykreślone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2824/12). Podobnie organ administracji (Wojewoda [...]), do którego wpłynęło odwołanie złożone przez Skarżącą od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, uprawniony i zobowiązany był do uwzględnienia wpisów innych podmiotów jako właścicieli wskazanych przez Skarżącą działek, dokonanych do wskazanych ksiąg wieczystych i braku ujawnienia jej w tych księgach w jakimkolwiek bądź charakterze.

Należy mieć na uwadze, że istotnie powołany wyrok NSA z 26.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 potwierdził brak podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...].07.1983 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. orzekła o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa całej działki nr [...], stanowiącej własność poprzedniczki prawnej Skarżącej – M. M. Można stąd wnosić, że dotyczyła w istocie wywłaszczenia jedynie działki nr ew. [...] o powierzchni 2032 m², obręb 31 P., objętej w dacie wywłaszczenia dawną księgą WHL [...]. Jednakże orzeczenie to jest późniejsze i w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę [...] ([...].06.2009 r.) przyjmowano, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. orzekła o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa całej działki nr [...]. Wojewoda przyjmując, że wywłaszczona została całą działka nr [...] nie naruszył więc rażąco prawa. Nadto do chwili obecnej Skarżąca nie figuruje w księgach wieczystych jako właścicielka wskazanych przez nią działek, wydzielonych z działki nr [...].

W świetle powołanego przez Skarżącą wyroku NSA z 26.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12, Skarżącą mogła swych praw dochodzić w postępowaniu przed Sądem powszechnym w sprawie o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w celu sprostowania wpisu dokonanego w księdze wieczystej.

Zgodnie z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12 powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, oparte na art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jest w zasadzie jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 tej ustawy, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez Skarżącą, wiążącym wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt l OSK 2468/12. wydanym w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lipca 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił Skarżącej, że sprostowanie dokonanego wpisu w księdze wieczystej, który nie odpowiada prawu może mieć miejsce jedynie w drodze ustalenia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na podstawie ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Trafnie też ustalił Minister, że z analizy zapisów księgi wieczystej Nr [...] wynika, że działka nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]) i działka [...] (z podziału której powstała działka nr [...]), na dzień wydania zaskarżonych decyzji stanowiły własność Województwa [...]. Obecnie natomiast te nieruchomości uregulowane są w księdze wieczystej o nr [...], w której jako ich właściciel wpisane jest Miasto K..

Natomiast analiza treści księgi wieczystej nr [...] założonej w dniu [...] grudnia 1985 r., prowadzonej dla działki nr [...] (w której nie ujawniono dalszych podziałów tej nieruchomości) wskazuje, że nieruchomość ta stanowiła i nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Ponadto, a działki o nr [...] i [...] nie mają urządzonych odrębnych ksiąg wieczystych.

Zgodne ze stanem faktycznym sprawy są ustalenia Ministra, że Skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających, aby aktualnie przysługiwały jej jakiekolwiek prawa rzeczowe do działek wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W szczególności nie doszło do sprostowania wpisu w księdze wieczystej. Nie uzyskała też zwrotu żądanych działek, które w jej ocenie nie zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia. Nie mogła zatem skutecznie zarzucać rażącego naruszenia przez Wojewodę art. 136 K.p.a. i nieuprawnionego pominięcia tej okoliczności przez Ministra.

W konsekwencji uprawniony jest pogląd, że okoliczności posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie potwierdzają nie tylko wypisy z ewidencji gruntów, ale również zapisy zawarte w księdze wieczystej (objęte domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym).

Na marginesie jedynie nadmienić należy, że dotychczas nie czyniono ustaleń, czy nie zostały wydane jeszcze inne decyzje wywłaszczeniowe, tyczące działek o numerach [...] oraz [...], tak jak miało to miejsce w stosunku do działki o nr. ew. [...], wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1978 r., znak: [...].

Sąd podziela zatem stanowisko Ministra, że roszczenie Skarżącej dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mogło być podstawą do uznania, że posiada ona interes prawny we wniesieniu odwołania od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej.

Wbrew twierdzeniu Skarżącej, nie jest przez Sądy administracyjne powszechnie akceptowane stanowisko, że podmioty, które dysponują roszczeniem wynikającym z art. 137 ugn o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, posiadają z tego tytułu przymiot strony w świetle art. 28 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Odnotowania wymaga też, że postępowanie o zwrot działek [...] i [...] było późniejsze w stosunku do decyzji Wojewody z [...].06.2009 r. Wobec tego odmowa rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Skarżącą co do przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej i w efekcie umorzenie postępowania odwoławczego z jej odwołania, również i z tej przyczyny nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie podkreśla się, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, podjęte w formie decyzji administracyjnej, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli.

Przyjmuje się też, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13, z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/13, z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 655/09, z dnia 25 października 2006 r, sygn. akt II GSK 163/06).

Wobec tego nie można było skutecznie zarzucić Wojewodzie [...], że z rażącym naruszeniem prawa umorzył postępowanie odwoławcze od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, zainicjowane przez Skarżącą. W sprawie dotyczącej decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta K. posiadała ona bowiem tylko interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym stanowi art. 28 K.p.a.

Nie można się też zgodzić ze Skarżącą co do tego, że Minister naruszył przepisy postępowania podejmując swe rozstrzygnięcie, a w szczególności nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Minister wnikliwie rozważył sprawę, właściwie ustalił stan faktyczny i zastosował prawidłowe rozstrzygnięcie, obszernie i wyczerpująco je uzasadniając.

Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.