Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2861/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 925/13 w sprawie ze skargi I.T. i S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...]w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 925/13, po rozpatrzeniu skargi I.T. i S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...]w przedmiocie opłaty adiacenckie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r., na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2011 r. Nr VII/41/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 77, poz. 1482), ustalił I. i S. małżonkom T., właścicielom nieruchomości nr [...]o powierzchni 0,09 ha, położonej w miejscowości [...], opłatę adiacencką, w wysokości 2 646 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (pkt 1) oraz nakazał ustaloną kwotę uiścić na rzecz Gminy [...] jednorazowo, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt 2).

Niezgadzając sie z tym rozstrzygnięciem, I. i S. T. złożyli odwołanie.

Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, na podstawie art. 138 § pkt 2 kpa, decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy [...], po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązany był zmienić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w punkcie 2, gdyż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a nie jak wskazał organ I instancji - w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Ponadto organ przyjął, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości małżonków T. do sieci wodnej i kanalizacyjnej należy uznać datę zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, tj. dzień 18 września 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Zatem w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli I. i S. T. Zakwestionowali oni ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia ich działki nr [...]do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, że warunki podłączenia dla tej działki zostały stworzone jeszcze przed 8 czerwca 2011 r. (skoro przed tym dniem warunki takie istniały w całej wschodniej części osiedla [...], a część właścicieli miała już podpisane umowy o dostarczenie wody i odbiór ścieków, sami skarżący mieli zaś zakupione artykuły niezbędne do wykonania przyłączy do sieci, a wniosek o zawarcie umowy złożyli już w kwietniu 2011 r.), tj. przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a zatem nie było podstawy prawnej do nałożenia takiej opłaty. Skarżący wskazali ponadto, że organ II instancji naruszył przepisy art. 10 § 1 i art. 81 kpa, gdyż nie zapewnił im możliwości końcowego zapoznania się z uzupełniającym materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania odwoławczego, art. 75 § 1 w związku z art. 86 kpa poprzez zaniechanie ich przesłuchania, art. 79 § 1 kpa poprzez niepowiadomienie ich o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego wizji lokalnej, a także art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej pkt 2, bez orzeczenia co do pozostałej części zgodnie z wniesionym odwołaniem. Zarzucili ponadto wadliwość operatu szacunkowego, który pomija ich zdaniem istotną okoliczność istnienia na ich posesji ujęcia wody i szamba.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 925/13 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przywołał treść art. 15 i art. 138 § 1 i 2 kpa i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie jako podstawę decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając bowiem decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy [...], nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11, Lex nr 1337331). W niniejszej sprawie organ II instancji temu obowiązkowi uchybił, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu przedstawionej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu I instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania skarżących w pełnym zakresie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania, którego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie, przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów.

Na zakończenie Sąd uznał, że mimo iż organ odwoławczy nie rozstrzygnął w przedmiocie zasadności nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej, to należy odnieść się do stanowiska, które zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Takie stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 602/12, jednakże Sąd w składzie rozpoznającym sprawę tego poglądu nie podzielił. Ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, musi bowiem uwzględniać obok aspektu faktycznego również aspekt prawny. Sąd przywołał treść art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1409, ze zm.). Stosownie do treści art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Pominięcie zasad reglamentacji prawnobudowlanej przy ustalaniu daty miarodajnej dla nałożenia opłaty adiacenckiej rodziłoby ponadto problem w sytuacji, gdyby stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci w znaczeniu faktycznym, a organ nadzoru budowlanego zgłosiłby następnie sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci. W związku z tym należy przyjąć, zdaniem Sądu, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględnić miał przestawione oceny i wnioski i rozpoznać odwołanie w pełnym zakresie, a swoje rozstrzygniecie uzasadnić zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 925/13 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".

Wobec powyższego, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarżący organ oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które w jego ocenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zarzut ten uznać należało za uzasadniony.

W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając skargę, Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, wedle którego, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegającą na częściowym uchyleniu decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekając co do meritum, organ nie ma obowiązku orzeczenia, że w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiony spór dotyczy zatem treści rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sytuacji, kiedy organ ten uchyla jedynie w części decyzję organu I instancji i tylko w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarysowały się bowiem dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszym poglądem, tożsamym z poglądem Sądu I instancji i prezentowanym przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 (CBOSA), w takiej sytuacji organ II instancji powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak bowiem rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości, co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ II instancji może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji (postanowienia), jednakże nie jest do tego zobowiązany.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela drugi pogląd. Nie jest bowiem przekonujący argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 4, powołany za wydawnictwem LEX). Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne zatem jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek taki wyprowadzić można z samego literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14, z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1531/10, z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, CBOSA). Orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 kpa, oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zauważyć należy, że regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w punkcie 2 § 1 art. 138 kpa, że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Nie nakazał natomiast w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego orzeczenia organu odwoławczego co do pozostałej części decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3265/13, pub. na str.orzeczenia.nsa.gov.pl). Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części (gdyby nie doszło do uchylenia obu decyzji przez Sąd I instancji) decyzja organu I instancji byłaby wiążąca i wywoływała skutki prawne. Powyższa wykładnia znajduje także oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia: 7 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1531/10, 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14, CBOIS).

Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak, jak wynika to łącznie z jej sentencji oraz uzasadnienia. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wynika, że organ I instancji określił termin wnoszenia opłaty adiacenckiej w sposób niezgodny z art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ingerencja organu odwoławczego dotyczyła zatem tylko określenia terminu obowiązku ponoszenia płatności, który powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

W tej sytuacji, mając na względzie przedstawiony zakres orzekania przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona jej analizy w zakresie postawionych w skardze merytorycznych zarzutów dotyczących wadliwego, w ocenie skarżących, ustalenia przez organy obu instancji daty stworzenia możliwości przyłączenia działki do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, naruszenia przez organ I instancji wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, a przede wszystkim Sąd oceni zasadność postawionego w skardze zarzutu wadliwości sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący kasacyjnie ani w skardze kasacyjnej, ani do czasu zamknięcia rozprawy nie złożył takiego wniosku (art. 210 powołanej wyżej ustawy).