Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1654/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

I.1

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-4 i art. 59g ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) wymierzył B. Sp. z o.o. w B. (dalej jako Skarżąca, Spółka) karę w wysokości 80.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania nowych obiektów oczyszczalni ścieków w B. przy ul. S. na działkach nr [...], wybudowanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

I.2

Po rozpatrzeniu zażalenia B. Sp. z o.o. w B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

I.3

Skarga B. Sp. z o.o. w B. na powyższe postanowienie [...] WINB została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 774/20, zaś postanowieniem z 8 października 2020 r. sygn. akt II OZ 724/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie Sądu pierwszej instancji.

II.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku B. Sp. z o.o. w B., postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] maja 2020 r.

Organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbiórce obiektów zlokalizowanych na terenie oczyszczalni ścieków wraz z budową nowych obiektów, w tym budynku technicznego, budynku socjalnego, zespołu urządzeń i obiektów technologicznych służących do oczyszczania ścieków oraz przebudową zjazdu z drogi publicznej w B. przy ul. S. na działce nr [...], realizowanej w ramach zadania pn.: "rozbudowa i przebudowa oczyszczalni ścieków w B. przy ul. S." (kategoria obiektu budowlanego XXX).

Pismem z 3 lutego 2020 r. inwestor zwrócił się do PINB w B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 25 lutego 2020 r. ustalono, że część obiektów jest użytkowanych. Jak zapisano w protokole: "W budynku technicznym [4] (oznaczenia numerowe wg. projektu budowlanego), w jego południowej części znajduje się przyczepa pod wylotem podajnika, wypełniona w znacznej części osadem. W pomieszczeniu oczyszczalni mechanicznej znajduje się urządzenie, w którego zbiorniku znajduje się ciecz. Reaktor biologiczny [5.1] i reaktor biologiczny [5.2] wypełnione są ściekami. Komora tlenowa stabilizacji osadu [8] wypełniona jest ściekami. Wiata technologiczna osadu [9], budynek socjalny [10] i zbiornik retencyjny ścieków ogólnych [3] w chwili kontroli nie były użytkowane, a zbiornik [3] nie był wypełniony".

We wniosku o stwierdzenie nieważności, podobnie jak uprzednio w zażaleniu i skardze, strona podniosła, że nie przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego, a jedynie miał miejsce rozruch wymagany art. 76 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1396), jak również zwróciła uwagę, że poszczególne części oczyszczalni ścieków pracowały ciągle, gdyż konieczne było zapewnienie funkcjonowania oczyszczalni, a ponadto, taki tryb pracy oraz rozruch były przewidziane w zatwierdzonym projekcie.

Odnosząc się do powyższych zarzutów GINB wskazał, że to, czy rozruch, o którym mowa w przywołanym przepisie jest użytkowaniem obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego, a więc czy może mieć miejsce dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie administracyjnym. Jak wskazuje się w doktrynie, faza rozruchu jest etapem użytkowania instalacji, a więc może mieć miejsce dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Najpierw powinno mieć miejsce oddanie obiektu do użytkowania, a potem rozpoczęcie i zakończenie rozruchu. Pogląd ten został także wyrażony w wyrokach NSA z 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1111/09 i II OSK 1109/09; WSA w Poznaniu z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 632/16; WSA we Wrocławiu z 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 171/17; WSA w Krakowie z 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 607/19 oraz WSA w Gdańsku z 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 657/19.

GINB wskazał, że znany jest mu również przywoływany przez Stronę pogląd przeciwny, jednak w sytuacji występowania rozbieżności w orzecznictwie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem takie naruszenie musi mieć charakter oczywisty. Stanowisko terenowych organów nadzoru budowlanego, iż rozruch spowodował przystąpienie do użytkowania, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, przy czym organy nadzoru budowlanego obszernie odniosły się do omawianej kwestii. Trafnie [...] WINB wskazał, że czynności dotyczące rozruchu nie mieszczą się w pojęciu badań i sprawdzeń, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 4 P.b., a więc nie jest konieczne dołączenie protokołów z rozruchu do wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Odnosząc się zaś do tego, w jaki sposób inwestor zaplanował i opisał w projekcie budowlanym sposób funkcjonowania oczyszczalni oraz przeprowadzenia rozruchu GINB wskazał, że taki opis w projekcie budowlanym w żadnym wypadku nie wpływa na ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do nowych części oczyszczalni. Powołane argumenty nie podważają tego, że w wyniku rozruchu doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu.

Bez rażącego naruszenia prawa obliczono również wysokość kary. Zgodnie z brzmieniem obowiązującym w dniu wydania postanowienia art. 57 ust. 7 P.b. wskazywał, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przystąpienie do użytkowania oczyszczalni ścieków wymagało pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. h) P.b., bowiem oczyszczalnie ścieków zalicza się do kategorii XXX obiektów, a jej budowa (rozbudowa) wymaga pozwolenia na budowę. Tożsamą kategorię obiektu oraz informację o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zawarto w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma żadnych wątpliwości, co do prawidłowości określenia kategorii obiektu, bowiem załącznik wprost określa jako obiekty budowlane kategorii XXX - obiekty służące do korzystania z zasobów wodnych, w tym: budowle zrzutów ścieków i oczyszczalnie ścieków.

Zgodnie z art. 59f ust. 2 P.b. stawka opłaty wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) dla kategorii XXX wynosi - 8. Współczynnik wielkości obiektu (w) w tej sprawie wynosi - 2, ponieważ w zatwierdzonym projekcie budowlanym maksymalną godzinową ilość ścieków określono na 300 m3/h. W tej sytuacji, karę należało obliczyć w następujący sposób: (s) 500 zł x (k) 8 x (w) 2 x 10 = 80.000 zł.

W zakresie wymiaru kary strona skarżąca zarzuca pomięcie przepisów Działu VIa k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych. Zgodnie z art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W szczególności strona skarżąca wskazuje, że należało zastosować art. 189f k.p.a., pozwalający na odstąpienie od wymierzenia kary w określonych sytuacjach.

Zdaniem GINB kara za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymierzana jest w drodze postanowienia a nie decyzji, a jej wysokość jest sztywno określona przepisami prawa, a więc nie ma w ocenie GINB jakiejkolwiek możliwości zastosowania przepisów k.p.a. do tej kary (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 301/19). Nie zmienia tego zapatrywania podnoszony przez stronę materialnoprawny charakter postanowienia w sprawie wymierzenia kary. Ustawodawca zdecydował, że karę wymierza się postanowieniem, a nie decyzją, zaś z art. 189b k.p.a. wynika, że przepisy k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych mają zastosowanie do kar wymierzanych w drodze decyzji. Nie jest rzeczą organu ocenianie, czy postanowienie wydawane na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. ma charakter zbliżony do decyzji administracyjnej, albo czy powinno być zastąpione decyzją. Nawiązując ponownie do pojęcia rażącego naruszenia prawa nie można przyjąć za oczywiste, że organ wojewódzki i powiatowy naruszył prawo nie stosując wskazanego przepisu. Nawet jednak, jeśli uznać, że do kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego mogą znaleźć zastosowanie przepisy Działu VIa k.p.a., to przywołany art. 189f operuje pojęciami niedookreślonymi i ocennymi. Jego niezastosowanie w realiach badanej sprawy nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie GINB, sposobem zmniejszenia uciążliwości finansowej kary może być złożenie wniosku o jej umorzenie lub rozłożenie na raty na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

III.

Po zbadaniu wniosku Skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy swoje własne rozstrzygnięcie.

Organ podtrzymał w całości swoje stanowisko wcześniejsze stanowisko. Podkreślił, że zarzuty Strony nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB. W doktrynie wskazuje się bowiem, że rozruch, o którym mowa w art. 76 Prawa ochrony środowiska jest użytkowaniem obiektu budowlanego i może mieć miejsce dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, zaś w orzecznictwie kwestia ta jest przedmiotem rozbieżności. Nie można wobec tego uznać, że zakwalifikowanie rozruchu jako użytkowania stanowi rażące naruszenie prawa. W odniesieniu zaś do opisanego w projekcie budowlanym funkcjonowania oczyszczalni oraz przeprowadzenia rozruchu organ wyjaśnił, że treść projektu w tym zakresie nie zwalnia inwestora z ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed rozpoczęciem użytkowania nowych części obiektu budowlanego.

Za prawidłową uznano również wysokość wymierzonej kary.

Również zarzut pominięcie przepisów Działu VIa k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych, a w szczególności art. 189f k.p.a. jest niezasadny. Z literalnego brzmienia art. 189b k.p.a. wynika, że omawiane przepisy nie mają zastosowania do kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, ponieważ kara ta jest wymierzana w drodze postanowienia a nie decyzji, a ponadto ewentualne zastosowanie art. 189f k.p.a. opiera się na pojęciach niedookreślonych i jego niezastosowanie w badanej sprawie nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

GINB nie zakwalifikował rozruchu oczyszczalni jako użytkowania obiektu, lecz uznał, że taka kwalifikacja dokonana w badanej sprawie przez terenowe organy nadzoru budowlanego nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. W postanowieniu z [...] maja 2021 r. w sposób wyczerpujący wykazano, dlaczego i wg. jakich kryteriów GINB uznał, że postanowienie [...] WINB z [...] maja 2020 r. nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. GINB nie wskazał, że nie jest rażącym naruszeniem prawa nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, gdy do użytkowania nie doszło, lecz uznał, że bez rażącego naruszenia prawa terenowe organy nadzoru budowlanego ustaliły, że do użytkowania doszło, stąd zasadnie nałożono karę.

Organ wyjaśnił również, że nie wiadomo, jakie dowody miałby przeprowadzić w postępowaniu nieważnościowym, na okoliczność tego, że co najmniej ok. 15 miesięcy wcześniej doszło do przystąpienia do użytkowania oczyszczalni ścieków. W ocenie GINB, dowody zebrane na tę okoliczność w postępowaniu zwykłym są wystarczające. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bez rażącego naruszenia przepisów k.p.a.

W postanowieniu GINB z [...] maja 2020 r. w sposób wyczerpujący wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione (w szczególności fakt przeprowadzenia rozruchu technologicznego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie) oraz dowody, które o tym świadczą (w szczególności protokół z kontroli obowiązkowej oraz twierdzenia samej strony skarżącej), a także obszernie odniesiono się do argumentów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem GINB nie było jego obowiązkiem dokonywanie abstrakcyjnej wykładni pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego", lecz wystarczające było wykazanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa uznanie, że w tym pojęciu mieści się rozruch, o którym mowa w art. 76 Prawa ochrony środowiska.

Ponadto postanowienie [...] WINB nie jest dotkniętą żadną inną wada kwalifikowaną.

IV.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka kwestionując je w całości.

Rozstrzygnięciu GINB zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia GINB z [...] maja 2021 r. w całości i niewydanie postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WINB z [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] lutego 2020 r. wobec tego, że postanowienia [...]WINB z [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] lutego 2020 r. są obarczone wadą nieważności ze względu na wydanie tych aktów z rażącym naruszeniem prawa, zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz w zw. z art. 126 k.p.a.;

2. art. 8 k.p.a. w zakresie w jakim organ jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek;

3. art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu wydanych postanowień z [...] marca 2021 r. oraz [...] czerwca 2021 r. i pominięciu kluczowej dla sprawy argumentacji Spółki;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym podtrzymanie błędnego, odbiegającego od materiału dowodowego ustalenia organu, że oczyszczalnia ścieków była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie;

5. art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę przez organ materiału dowodowego, nieuwzględniającą, że nie jest możliwe zgodne z prawem wypełnienie obowiązków określonych w art. 57 ust. 7 P.b. oraz warunków określonych w art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska bez przeprowadzenia rozruchu technologicznego oczyszczalni;

6. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego zaistniałych w sprawie dotyczącej rozruchu instalacji oczyszczalni ścieków; wątpliwości te dotyczyły zakwalifikowania działań podjętych przez inwestora jako "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b., co stanowiło podstawę do wymierzenia rzeczonej kary;

7. art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i tym samym sporządzenie jedynie lakonicznego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z pominięciem wyczerpującego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

8. dyrektywy konieczności wywodzonej z konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady zakazu nadmiernej ingerencji wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP ze względu na nałożenie kary, która nie mogła spełnić swojego celu, podczas gdy zachodziła możliwość odstąpienia od jej nałożenia;

9. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak potraktowani art. 187f k.p.a. jako elementu podstawy materialnoprawnej postanowienia,

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] lutego 2020 r. pomimo tego, że akty te są obarczone wadą nieważności ze względu na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

po pierwsze - wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - oczyszczalni ścieków w oparciu o art. 57 ust. 7 P.b. zgodnie z którym podstawą wymierzenia kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości do stwierdzenia takiego przystąpienia nie doszło;

po drugie - wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - oczyszczalni ścieków jedynie z zastosowaniem przepisu prawa materialnego art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 P.b., podczas gdy podstawą materialnoprawną powinny być również przepisy art. 189f, obligujące organ do odstąpienia od wymierzenia kary.

Wskazane uchybienia doprowadziły do wydania postanowienia nakładającego karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania podczas gdy organ nadzoru budowlanego winien był wszczęte postępowanie umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość (stosując art. 105 w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 P.b.) bądź też wydać postanowienie o odstąpieniu od wymierzenia kary (stosując art. 189f k.p.a.). W Obu jednak przypadkach powinno być wydane postanowienie o innej (przeciwnej) treści, aniżeli zostało wydane. Wadliwość ta obejmuje tak postanowienie PINB, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie [...]WINB, który orzekając w drugiej instancji, stosownie do art. 15 k.p.a. ponownie rozpoznając sprawę przyjął za swoje ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji.

2. art. 57 ust. 7 P.b. polegającego na przyjęciu, że wykonane czynności rozruchu instalacji oczyszczalni ścieków stanowią przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy czynności inwestora ograniczały się do wymaganych prawem badań i sprawdzeń w zakresie zgodności oczyszczalni z ustawowymi wymogami;

3. art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zachodziły podstawy do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, bowiem waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f. § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i do odstąpienia fakultatywnego ze względu na usunięcie naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.).

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia GINB i stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] lutego 2020 r. ze względu na przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Alternatywnie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia GINB i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WINB z [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] lutego 2020 r. ze względu na przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź też o samo uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W każdym z tych przypadków Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że organ nadzorczy (GINB) orzekał w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, nie zaś w zwykłym toku postępowania, co Strona zdaje się nie do końca uwzględniać. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie w sprawie, gdyż procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (a na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. również postanowienia) jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej albo dodatkowych wyjaśnień strony. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.

W administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (tę podstawę prawną podaje Skarżąca), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to również w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

Przypomnieć jednocześnie wypada, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie.

Jednakowoż bez zaistnienia pierwszych dwóch przesłanek trudno jest w ogóle mówić o zaistnieniu wady kwalifikowanej.

VII.

W kontekście powyższego Sąd nie znajduje jakichkolwiek powodów by uznać, że GINB nieprawidłowo załatwił sprawę i że powinien był unieważnić postanowienie [...] WINB i poprzedzające je postanowienie PINB w B.

Jedynie dla porządku Sąd wskazuje, że nie jest w sprawie kwestionowana sama wysokość wymierzonej w postępowaniu zwykłym kary i zastosowana w tym względzie podstawa prawna. Niezależnie zatem od kwestionowanych okoliczności przystąpienia do użytkowania, o czym w dalszej części, należy zwrócić uwagę, że organy słusznie zastosowały art. 57 ust. 7 P.b. który w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 nakazywał organowi nadzoru budowlanego wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Rozpoczęcie użytkowania oczyszczalni ścieków w wyniku dokonania jej rozbudowy i przebudowy wymagało uzyskania uprzedniego pozwolenia na użytkowanie, co wynikało zarówno z kategorii obiektu (art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. h P.b. - kategoria XXX), jak i z decyzji o pozwoleniu na budowę, w której taki obowiązek został przewidziany. Kategoria obiektu nie budzi większych zastrzeżeń jak również nie budzi zastrzeżeń w kontekście tego wyliczona na podstawie stosowanego odpowiednio art. 59f P.b. kara. Skoro stawka opłaty wynosi 500 zł, zaś współczynnik kategorii obiektu (k) dla kategorii XXX wynosi - 8, a współczynnik wielkości obiektu (w) - 2 (maksymalna godzinowa ilość ścieków określona została w projekcie na 300 m3/h), to kara musiała wynieść 80.000 zł bowiem (s) 500 zł x (k) 8 x (w) 2 x 10.

VIII.

Nie ma również powodów, by przyjąć że w sprawie rozpatrzonej przez PINB i WINB mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów procesowych i materialnych. W istocie rzeczy Skarżąca formułuje zarzuty rażącego naruszenia prawa (procesowego i materialnego) tak jakby operowała w trybie zwykłym, a nie w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, nie godząc się z tym, że jej skarga została prawomocnie odrzucona przez sądy administracyjne. Tymczasem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy po raz pierwszy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji/postanowienia z punktu widzenia istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje bowiem postępowania odwoławczego ani sądowego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.

Słusznie stwierdza zatem GINB, że po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 25 lutego 2020 r. i w kontekście jej ustaleń, wskazujących na trwający proces użytkowania rozbudowanej infrastruktury oczyszczalni ścieków, PINB mógł przyjąć, że obiekt jest użytkowany zanim jeszcze uzyskał pozwolenie na tego rodzaju działanie. Zwalczanie owych ustaleń mogło nastąpić w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Udowadnianie obecnie, że stwierdzone przez organy oznaki użytkowania to efekt rozruchu oczyszczalni nie mogą być zweryfikowane w postępowaniu nieważnościowym w sposób, jaki życzy sobie Strona. Podkreślenia wymaga, że działania PINB a następnie WINB nie były niezgodne z przepisami prawa. Przeprowadzono w terminie obowiązkową kontrolę, dokonano w jej ramach konkretnych ustaleń i na tej podstawie stwierdzono przystąpienie do użytkowania. Ocena ta nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą np. dowolnością. To co w istocie więc zwalcza skarga wniesiona w niniejszej sprawie to ocena i kwalifikacja stanu faktycznego i prawnego dokonana przez PINB i WINB, z którą Skarżąca się nie zgadza.

Trafnie wskazuje również GINB na rozbieżność w orzecznictwie sądowym dotyczącą kwestii czy czynności z art. 76 Prawa ochrony środowiska stanowiące rozruch instalacji oczyszczalni ścieków mogą zostać zakwalifikowane jako jej użytkowanie w rozumieniu Prawa budowlanego, w szczególności czy może to mieć miejsce dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Przywołując konkretne wyroki organ wyjaśnił, że faza rozruchu jest etapem użytkowania instalacji, a więc może mieć miejsce dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Najpierw powinno mieć więc miejsce oddanie obiektu do użytkowania, a potem rozpoczęcie i zakończenie rozruchu. Prezentowany jest też pogląd przeciwny, że ów rozruch to nie użytkowanie, co organ odnotował w swoim rozstrzygnięciu. Jako jednak, że tam gdzie dochodzi do różnego rozumienia normy prawnej, w dodatku na poziomie sądowym, trudno jest mówić o oczywistości naruszenia prawa i jasności stosowanego przepisu. Skoro bowiem nie ma jasności i pewności, co do sposobu rozumienia normy prawnej, to wybranie jednego z nich przez organ orzekający, przy jednoczesnym uzasadnieniu zajętego stanowiska, nie może być odczytywane jako rażące naruszenie prawa. [...] WINB wykazał, dlaczego uznaje że czynności dotyczące rozruchu nie mieszczą się w pojęciu badań i sprawdzeń, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 4 P.b., a więc to, że w takim przypadku nie jest konieczne dołączenie protokołów z rozruchu do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, przez co nie można mówić, aby ów rozruch musiał poprzedzać oddanie obiektu do użytkowania.

W kontekście powyższego to, że GINB nie kwalifikuje takiej oceny organów niższych instancji jako rażącego naruszenia prawa, jest prawidłowe.

IX.

Również kwestia braku zastosowania przepisów ogólnych k.p.a. o karach administracyjnych nie może być widziana jako rażące naruszenie prawa.

Jakkolwiek kwestia tego, czy sztywno określona kara administracyjna może podlegać przepisom ogólnym k.p.a. o karach jest powodem kontrowersji w orzecznictwie, to jednak z tego powodu nie można przyjąć, że stanowisko organów rażąco narusza prawo. W orzecznictwie można spotkać pogląd wskazujący, że przepisy ogólne stosuje się wyłącznie do kar podlegających miarkowaniu a nie tych ustalanych sztywno i bez możliwości zmiany. Prezentowany jest również pogląd przeciwny, że wszystkie kary administracyjne, jeżeli nie jest to wyraźnie i inaczej uregulowane w przepisach szczególnych, podlegają regulacji art. 189a i nast. k.p.a.

Wreszcie nie można widzieć jako rażąco naruszającego prawa jednego z poglądów przyjętego przez organ, że ze względu na to, że karę wymierza się postanowieniem, a nie decyzją, zaś art. 189b k.p.a. wskazuje na stosowanie przepisów ogólnych o administracyjnych karach pieniężnych do kar wymierzanych w drodze decyzji, to nie można mówić o obowiązku stosowania tych przepisów przez organy w sytuacji wymierzenia kary w drodze postanowienia.

Jak już wskazano nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa poprzez niezastosowanie przepisów o karach administracyjnych. Skoro bowiem organy mogły założyć, wobec nieprecyzyjności regulacji prawnej, że w sprawie następuje wyłączenie stosowania przepisów o karach administracyjnych określonych w art. 189a-189k k.p.a., albowiem do kary z art. 59f ust 1 P.b. stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 59g ust. 5 P.b.), co wyłącza stosowanie regulacji ogólnych k.p.a. tej materii dotyczących a przewidujących możliwość miarkowania czy nawet odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na zachowanie sprawcy deliktu administracyjnego, to takie stanowisko nie narusza w sposób rażący prawa i nie może być skutecznie zwalczane w trybie nadzwyczajnym. Ewentualne zaś niedogodności związane z wymierzoną karą mogą być niwelowane przez zastosowanie art. 67a Ordynacji podatkowej (ulgi w zapłacie).

W kontekście powyższego nie ma mowy o naruszeniu przez GINB art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem w sprawie nie było podstaw do uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia i unieważnienia postanowień WINB i PINB. To co Strona widzi jako rażące naruszenie prawa, jest w rzeczywistości kwestią wykładni i rozumienia przepisów, która nie może być podstawą do unieważnienia wcześniejszych rozstrzygnięć , nawet jeżeli obecnie ocena tego rodzaju kwestii i przepisów może być odmienna.

Nie można też mówić o naruszeniu art. 8 i art. 11 k.p.a. To, że Skarżąca nie akceptuje stanowiska GINB i pozostaje co do niego nieprzekonana nie oznacza, że organ ten naruszył nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i wyjaśnienia przesłanek, którymi się kieruje. GINB w ocenie Sądu wystarczająco klarownie wskazał, że nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności nie jest trzecią ani czwartą instancją administracyjną i nie może być w taki sposób traktowany, celem uzyskania skutków, jakie mogłyby mieć miejsce, gdyby przeprowadzono merytoryczną kontrolę postanowień [...] WINB i PINB przez sądy administracyjne w normalnym toku.

Chybione są również zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jak wskazano, w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego. Ocenia sprawę na podstawie dowodów i ustaleń poczynionych w postępowaniu zwykłym. W nim tymczasem organ przeprowadził obowiązkową kontrolę i dokonał na jej podstawie stosownych ustaleń i wyciągnął określone wnioski, którym nie można zarzucić cechy rażącego naruszenia prawa. Strona w istocie zwalcza te właśnie ustalenia, a jej zarzuty czynione są w aspekcie oceny, że w sprawie miał miejsce rozruch technologiczny oczyszczalni ścieków a nie jej użytkowanie. Sąd wskazuje, że problem w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy ocena organu stopnia powiatowego i wojewódzkiego mogła przyjąć, że mamy do czynienia z użytkowaniem przed uzyskaniem stosownej decyzji. Taka ocena zdaniem Sądu mogła zostać formułowana i nie narusza rażąco przepisów prawa.

W ocenie Sądu GINB nie mógł naruszyć art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego zaistniałych w sprawie dotyczącej rozruchu instalacji oczyszczalni ścieków. Zarzut taki Strona mogła podnieść w postępowaniu zwykłym, a nie nieważnościowym, w którym rozbieżności w kwalifikacji danego zachowania nie mogą być widziane jako rażące naruszenie prawa.

Oba postanowienia GINB nie naruszają również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ skrupulatnie przywołał ustalenia organów stopnia powiatowego i wojewódzkiego. Rzetelnie też przedstawił ich spojrzenie na problem użytkowania oczyszczalni ścieków oraz wskazał na źródło tego rodzaju ocen - protokół obowiązkowej kontroli i materiał zdjęciowy. Nie można więc przyjąć, że tak GINB jak również wcześniej PINB i WINB niewłaściwie tj. niezgodnie z wymaganiami procesowymi odniosły się do ocenianej kwestii. To co w rzeczywistości kwestionuje Skarżąca, to efekt tej oceny a nie rażące błędy w przeprowadzonej ocenie. Działanie organów nie jest jednak dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa procesowego.

Nie są również zasadne zarzuty dotyczące nieproporcjonalności sankcji i nadmiernej ingerencji względem zawinienia oraz niezastosowania przepisów ogólnych o karach. Jak wskazano, zarzuty te mogłyby być formułowane w postępowaniu zwykłym a nie nieważnościowym. Nadto, organy mogły, co opisano wyżej, przyjąć że nie mają tu zastosowania przepisy ogólne o karach, zaś ocenie tej nie można zarzucić wady rażącego naruszenia prawa.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko Spółki w tym względzie za podstawę przyjmuje przekonanie, że w sprawie nie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu, nieuwzględnieniu obligatoryjnego obowiązku odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. i w konsekwencji braku umorzenia postępowania.

Jak wskazano wyżej, w sprawie nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa, bowiem ocena czy doszło do użytkowania obiektu czy tylko do rozruchu technologicznego jak twierdzi Strona budzi wątpliwości w orzecznictwie i z tego powodu przyjęcie przez organy, że do użytkowania doszło mieści się w granicach dozwolonej oceny, zaś w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności taki pogląd nie może być uważany za rżąco naruszający prawo.

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.

Podkreślenia wymaga, że nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności nie jest przedłużeniem postępowania zwykłego i nie stanowi trzeciej ani czwartej instancji.