Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 4/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6313 Cofnięcie zezwolenia na broń
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.15 ust.1pkt 6 , art. 15 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 52 poz 525
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - tekst jedn.
Teza: Osoba skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest osobą, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, co uzasadnia cofnięcie pozwolenia na broń takiej osobie, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 ze zm.).

TEZY

Osoba skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest osobą, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, co uzasadnia cofnięcie pozwolenia na broń takiej osobie, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Wiesław Kisiel (współsprawozdawca) Anna Lech Małgorzata Stahl Marek Stojanowski (sprawozdawca) Maria Wiśniewska Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy sam fakt skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo wymienione w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 ze zm.), uzasadnia cofnięcie pozwolenia na posiadanie broni, czy też niezbędne jest dodatkowo wykazanie, iż przestępstwo to realnie wskazuje na możliwość użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego?" podjął następującą uchwałę: Osoba skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest osobą, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, co uzasadnia cofnięcie pozwolenia na broń takiej osobie, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 ze zm.).


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej, czy sam fakt skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo wymienione w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 ze zm.), uzasadnia cofnięcie pozwolenia na posiadanie broni, czy też niezbędne jest dodatkowo wykazanie, iż przestępstwo to realnie wskazuje na możliwość użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego?

Wniosek ten został uzasadniony ujawnionymi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnościami w stosowaniu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (dalej: ustawa o broni i amunicji) w kwestii cofnięcia pozwolenia na broń, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W wyroku z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1276/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z literalnego brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji wynika, że ma on zastosowanie "(...) do osób skazanych za którekolwiek z przestępstw wskazanych w tym przepisie. W takim bowiem przypadku osoba, która została skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec której toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw z mocy prawa jest uznawana za osobę, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Mówiąc innymi słowy, sam fakt popełnienia powyższego przestępstwa uzasadnia cofnięcie pozwolenia na posiadanie broni". W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się także do ugruntowanego orzecznictwa w zakresie takiego rozumienia art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 994/07; wyrok z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 917/07; wyrok z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 926/07; wyrok z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 847/07; wyrok z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 698/07).

Zbieżne z powołanym poglądem stanowisko zostało także zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1238/07, a także w wyrokach z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 514/07, z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 938/07, z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 532/07. W ostatnim ze wskazanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) w świetle dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji osoby skazane za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu lub wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw należy uznać za stwarzające uzasadnioną obawę użycia posiadanej broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Ponadto to właśnie ustawodawca nie zróżnicował skutku popełnienia i skazania za przestępstwo prawomocnym wyrokiem dla dopuszczalności dalszego posiadania broni od charakteru popełnionego przestępstwa. Należy zatem przyjąć że prawomocny wyrok skazujący i to bez względu na określony w nim wymiar kary jest niejako dowodem istnienia wobec skazanego obawy, że posiadacz broni palnej użyje tej broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego (...)".

Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego są również prezentowane odmienne poglądy w zakresie rozumienia art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. I tak w wyroku z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1322/07, wyrażony został pogląd, iż "(...) cofnięcia pozwolenia na broń nie uzasadnia każdy fakt popełnienia przestępstwa przeciwko mieniu, lecz tylko takiego, które jednocześnie realnie wskazuje, że jego sprawca (a także podejrzany, w stosunku do którego toczy się postępowanie karne) może użyć tej broni w sposób sprzeczny z interesem porządku lub bezpieczeństwa publicznego." Podobny pogląd został przedstawiony także w wyrokach z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 955/06, z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 84/07, z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 316/07, z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 632/07, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 697/07, z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1302/07. W ostatnim z wymienionych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie takiej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, według której "(...) ustalenie faktu zaistnienia przestępstwa przeciwko mieniu nie może być uznane za wyłączną przesłankę cofnięcia pozwolenia na broń lecz konieczne jest przeprowadzenie szerszej analizy w każdej sprawie prowadzonej w tym przedmiocie w aspekcie tego, czy rzeczywiście istnieje uzasadniona obawa użycia broni przez uprawnionego do jej posiadania w sposób sprzeczny z interesem porządku lub bezpieczeństwa publicznego ma bezpośredni związek z indywidualizowaniem każdej sprawy i oceniania jej z uwzględnieniem szczególnych warunków mogących mieć wpływ na stwierdzenie zaistnienia uzasadnionej obawy użycia broni w sposób sprzeczny z interesem porządku lub bezpieczeństwa publicznego."

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wskazane orzeczenia wskazują na istnienie dwóch grup poglądów, które wykształciły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Według pierwszej grupy poglądów sam fakt skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo prowadzenia postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw obliguje organ Policji do cofnięcia pozwolenia na broń jego posiadaczowi. Nie jest w związku z tym konieczne prowadzenie dalszego postępowania w celu ustalenia dodatkowo, czy charakter popełnionego przestępstwa rodzi uzasadnioną obawę użycia broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. W opozycji do takiego stanowiska pozostają poglądy, według których dla cofnięcia pozwolenia na broń nie wystarczy samo wykazanie przez organ Policji, iż jego posiadacz popełnił przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo że toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Niezbędne jest również wykazanie, iż istnieje realna obawa, że posiadacz pozwolenia na broń może użyć tej broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

W związku z powyższym rodzi się pytanie, czy określony w art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nakaz cofnięcia pozwolenia na broń ma charakter generalny i obejmuje każdego prawomocnie skazanego posiadacza pozwolenia na broń (ewentualnie posiadacza przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie karne), czy też ma charakter indywidualny, a więc wymaga dodatkowo wykazania ścisłego związku pomiędzy charakterem popełnionego (zarzucanego) czynu, a zagrożeniem bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich literalne brzmienie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nie pozostawia wątpliwości, iż skazanie prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu (ewentualnie prowadzenie postępowania karnego w tym zakresie) mieści się w ogólnej przesłance uzasadniającej cofnięcie pozwolenia na broń w postaci uzasadnionej obawy, iż broń może zostać użyta w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". W istocie poprzez zastosowanie tego zwrotu ustawodawca przykładowo wymienił sytuacje, w których każdorazowo aktualizuje się po stronie organu Policji obowiązek cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni z uwagi na uzasadnioną obawę, iż broń ta może zostać użyta w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego katalogu, co oznacza, że organy Policji również w innych przypadkach nie wymienionych po zwrocie "w szczególności" zobligowane są cofnąć pozwolenie na posiadanie broni, jeśli zachodzi ogólna przesłanka w postaci uzasadnionej obawy użycia broni w celu, który zostanie zidentyfikowany jako sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje § 153 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), z którego wynika, iż definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami: "w szczególności" albo "zwłaszcza" (§ 153 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów). Na przeszkodzie takiej jak zaproponowana powyżej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nie stoi też w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich treść dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. UE L.91.256.51, 2008.179.5). Stosownie do art. 5 lit. b tej dyrektywy bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego; wyrok skazujący za popełnione umyślnie przestępstwo z użyciem przemocy uznaje się za element wskazujący na takie zagrożenie. Państwo członkowskie może zaś wycofać pozwolenie na posiadanie broni palnej, jeżeli nie jest już spełniony którykolwiek z warunków, na podstawie którego zostało ono wydane.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich również brzmienie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji uzasadnia w związku z powyższym twierdzenie, iż w każdym przypadku skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo prowadzenia wobec posiadacza pozwolenia na broń postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw, organ Policji zobowiązany jest cofnąć pozwolenie na broń. Jednak owa gramatyczna wykładnia art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji jest w istocie kwestionowana przez tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, która opowiada się za stanowiskiem, iż cofając pozwolenie na broń nie można powoływać się wyłącznie na fakt skazania prawomocnym orzeczeniem sądu, lecz konieczne jest dodatkowo wykazanie bezpośredniego związku pomiędzy popełnionym przestępstwem i zagrożeniem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Jak się wydaje - nie zostało to jednak wypowiedziane wprost w treści orzeczeń reprezentatywnych dla tej linii orzeczniczej - u podstaw tego stanowiska legły względy natury aksjologicznej. Przede wszystkim - jak można sądzić - chodzi o to, aby w trakcie postępowania dotyczącego cofnięcia pozwolenia na broń respektowana była zasada proporcjonalności. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika bowiem, iż ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko wtedy, "gdy są konieczne w demokratycznym państwie". Przesłanka konieczności ograniczania praw jest merytorycznie tożsama z zasadą proporcjonalności. Zasada ta mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Kryterium "konieczności" zastosowania ograniczenia oznacza też obowiązek ustawodawcy do wyboru najmniej uciążliwego środka. W rezultacie, jeśli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a więc narusza Konstytucję (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98, OTK z 1999 r., Nr 4, poz. 71; z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98, OTK z 1999 r., Nr 4, poz. 74; z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt K 23/00, OTK z 2001 r., Nr 5, poz. 124).

W świetle powyższego, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, nie zachodzą okoliczności, aby wzgląd na zasadę proporcjonalności uzasadniał odstąpienie od gramatycznej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, co w konsekwencji prowadziłoby do nałożenia na organ Policji obowiązku wykazania dodatkowo ścisłego związku pomiędzy charakterem popełnionego przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, a uzasadnioną obawą powstania zagrożenia bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Mimo iż prawo do posiadania broni nie ma rangi konstytucyjnej, to niewątpliwie jego treść pozostaje w jakimś związku z ochroną takich konstytucyjnych wartości jak życie (art. 38 Konstytucji RP), zdrowie (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), czy też mienie (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), skoro jednym z ustawowych celów wydania pozwolenia na broń może być potrzeba ochrony osobistej lub ochrony bezpieczeństwa innych osób oraz mienia (art. 10 ust, 3 pkt 1 o broni i amunicji). Ponadto wydaje się, iż nawet w zakresie dotyczącym pozbawiania uprawnień wynikających jedynie z ustawy należy również unikać wszelkiej arbitralności. Stąd też zasadna jest teza, iż także w przypadku badania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego pozbawienia pozwolenia na broń możliwe jest sięganie do zasady proporcjonalności i wypracowanego w tym zakresie dorobku orzecznictwa.

Treść art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji ma zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich charakter prewencyjny, bowiem jego celem jest zapobieganie potencjalnym zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia społeczeństwa, które obiektywnie rosną w razie wejścia posiadacza pozwolenia na broń w kolizję z prawem karnym, co jest równoznaczne z tym, iż ciężar gatunkowy popełnionego przez niego czynu zawiera w sobie duży ładunek szkodliwości społecznej (por. art. 1 § 2 k. k.). Tak rozumiana treść art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji służy ponadto realizacji konstytucyjnie akceptowanego celu w postaci potrzeby ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego, wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie stanowi też zbyt wysokiego kosztu realizacji tego celu, skoro ustawodawca nie w każdym przypadku skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo zdecydował się na wprowadzenie nakazu odebrania pozwolenia na broń. Uczynił tak jedynie w przypadku skazania sprawcy za przestępstwa godzące w fundamentalne prawa człowieka jak prawo do życia (art. 38 Konstytucji RP), prawo do ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). W tym kontekście stawiane posiadaczowi pozwolenia na broń wymaganie, aby nie był skazany za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu nie wydaje się nadmierne.

Wreszcie za taką wykładnią przepisów w omawianym zakresie przemawiają również względy natury systemowej. Rozwiązanie zawarte w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nie jest nowością w polskim systemie prawnym. Przykładowo zgodnie z art. 22b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) Komisja Nadzoru Finansowego obligatoryjnie odmawia wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu banku, jeżeli kandydat był karany za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego. W myśl zaś przepisów art. 6 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) pracownikiem samorządowym może być osoba, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Sam fakt skazania za wskazane przestępstwo obliguje więc pracodawcę samorządowego do zwolnienia pracownika samorządowego. W świetle powołanych przepisów Prawa bankowego oraz ustawy o pracownikach samorządowych sama okoliczność skazania za przestępstwo w nich wymienione oznacza utratę kwalifikacji do zajmowania stanowiska. Nie jest w ogóle wymagane, aby owo skazanie rodziło realne, podlegające zindywidualizowanej identyfikacji zagrożenie dla funkcjonowania banku czy też urzędu samorządowego.

Nie bez znaczenia jest też i to, iż poprzednia regulacja prawna dotycząca obligatoryjnej odmowy wyrażenia zgody na powołanie określonych osób na stanowisko członka zarządu banku z uwagi na fakt ich karalności za przestępstwa z winy umyślnej była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego także z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności. W wyroku z dnia 29 stycznia 2002 r. (sygn. akt K 19/01, OTK z 2002 r., Nr l/A, poz. 1) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż takie wymagania ustawodawcy stawiane kandydatom na członków zarządu banku nie są zbyt rygorystyczne i realizują interes publiczny.

Z powyższych względów - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - w omawianym zakresie należy przyjąć, iż w każdym przypadku skazania prawomocnym orzeczeniem sądu osoby posiadającej pozwolenie na broń za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu (wszczęcia przeciwko takiej osobie postępowania karnego o wymienione przestępstwo), po stronie organu Policji aktualizuje się obowiązek cofnięcia posiadaczowi tego pozwolenia.

W pisemnym stanowisku Prokurator wniósł o podjecie uchwały, iż sam fakt skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo wymienione w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji uzasadnia cofnięcie pozwolenia na posiadanie broni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich spełnia ustawowe przesłanki podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przedstawione zagadnienie prawne. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje bowiem na występowanie w nim rozbieżności w zakresie stosowania art. 15 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 18 ust 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji.

Dla usunięcia wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich rozbieżności najistotniejsze znaczenie ma prawidłowa interpretacja przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z jego literalnym brzmieniem pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Powołana regulacja - na mocy art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, znajdująca również zastosowanie w sprawach o cofnięcie pozwolenia na broń – przewiduje, że odmowa przyznania prawa do posiadania broni, jak i cofnięcie już przyznanego prawa następuje wobec osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

Pozwolenie na broń palną jest wymagane w większości krajów świata jako warunek konieczny nabycia prawa do posiadania broni. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o broni i amunicji pozwolenie na broń palną wydaje, właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu zainteresowanej osoby lub siedzibę zainteresowanego podmiotu, komendant wojewódzki Policji, a w przypadku żołnierzy zawodowych – właściwy komendant oddziału Żandarmerii Wojskowej. Wskazane organy upoważnione są również do cofnięcia pozwolenia na broń.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r., II OSK 97/05 posiadanie i używanie broni palnej stanowi tradycyjnie w polskim systemie prawnym sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Prawa do posiadania broni nie można zaliczyć do kategorii wolności i praw osobistych obywatela w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem, dostęp obywatela do broni poddany jest istotnym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przymusu, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zasadnicze znaczenie ma to, że pozwolenie na broń może być wydane tylko wówczas, gdy istnieją okoliczności uzasadniające jego wydanie.

Generalnie można powiedzieć, iż ustawa o broni i amunicji, przesłanki cofnięcia pozwolenia na broń łączy z utratą przez posiadacza broni przymiotów uzasadniających jej dalsze posiadanie. Jedną z takich przesłanek mogą być okoliczności przewidziane w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, w myśl którego, jak to już wcześniej wskazano, pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Z uwagi na spójność przepisów ustawy o broni i amunicji, zarówno w zakresie kwestii pozwolenia na broń, jak i jej cofnięcia, dla wykładni wskazanych regulacji pomocny może być także przepis art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z tym unormowaniem właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli okoliczności, na które powołuje się osoba ubiegająca się o pozwolenie, uzasadniają jego wydanie. Powołany przepis nie przewiduje systemu licencjonowania, w którym uprawnienie do posiadania broni uzyskuje się poprzez spełnienie określonych warunków. Natomiast został tutaj wprowadzony system licencjonowania uzależniający uzyskanie uprawnienia do posiadania broni od stosownej zgody (pozwolenia) właściwego organu Policji w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zgoda ta została powiązana z oceną zaistnienia okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Tego aspektu sprawy, dającego organom Policji prawo do oceniania okoliczności uzasadniających przyznanie obywatelowi uprawnienia dla posiadania broni, nie można tracić z pola widzenia w toku analizy, czy zaistniały przesłanki wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy dla cofnięcia pozwolenia na broń.

Podkreślić należy, iż zarówno decyzja w sprawie pozwolenia na broń, jak i decyzja cofająca takowe uprawnienie, nie jest decyzją wydawaną w granicach klasycznego uznania administracyjnego. Ma ona charakter decyzji związanej, co rodzi obowiązek wykazania przez ubiegającego się o pozwolenie na broń istnienia uzasadnionych okoliczności dla jej posiadania. Odnosi się to także do postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń, toczącego się na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji uzależniając wydanie pozwolenia na broń posługuje się, jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 13 października 2005 r., konstrukcją zwrotu szacunkowego (zwrotu porównawczego), jako jednego z rodzajów zwrotów ocennych, zwanych też odesłaniami pozaprawnymi (por. L. Leszczyński: Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, s. 20-21, 61, 89 i 91). Zwrot, o jakim mowa, wyrażony został w formie pojęcia niedookreślonego "okoliczności uzasadniające posiadanie broni". Decyzja wydana na podstawie art. 10 ustawy jest, jak to już wyżej wskazano, decyzją związaną, z tym że warunki uwzględnienia żądania strony "leżą w sferze celowości (zasadności) działania organów Policji" (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003r. III SA 1863/01, Lex nr 121778). Osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń powinna zatem przekonać w toku postępowania administracyjnego organy Policji, że zachodzi względem niej "uzasadniona okoliczność", a więc legitymuje się taką cechą odróżniającą ją od ogółu obywateli, że w sposób niewątpliwy i oczywisty "zasługuje" na posiadanie broni. Wydanie pozwolenia, pomimo braku owej "oczywistości" wypaczyłoby reglamentacyjny charakter regulacji ustawy o broni i amunicji.

Powołane wyżej okoliczności, dotyczące charakteru uprawnień do posiadania broni, powinny być pomocne przy dokonywaniu wykładni przesłanek uzasadniających cofnięcie pozwolenia na broń, stosownie do przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Przepis ten, podobnie jak to ma miejsce na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy, daje organowi Policji szeroki zakres możliwości dokonywania oceny, jakie to okoliczności faktyczne, leżące po stronie posiadacza broni lub podmiotu ubiegającego się o pozwolenie na broń, są tymi, które stwarzają uzasadnioną obawę, że posiadacz broni może jej użyć w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Zastosowanie przez organ policji powołanego przepisu i cofnięcie pozwolenia na broń jest zatem obligatoryjne w każdym przypadku, gdy strona należy do kategorii osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, czyli takich co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności zaś skazanych prawomocnym orzeczeniem Sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu.

"Uzasadniona obawa", o której mowa w tym przepisie jest kategorią ogólną, w ramach której mieszczą się wymienione w tym przepisie egzemplifikacje. Można dyskutować, czy - jak twierdzą organy Policji - jest to wyliczenie otwarte, dopuszczające jeszcze inne rodzaje przestępstw czy wręcz wykroczeń, czy też, jak generalnie przyjmują sądy administracyjne, jest to wyliczenie zamknięte, nie pozwalające na ciągłe (nieustanne) poszerzanie tego katalogu. Za stanowiskiem sądów przemawia możliwość doprowadzenia - w przypadku przyjęcia interpretacji organów Policji - sprowadzenia decyzji cofającej pozwolenie na broń do swego rodzaju kary dodatkowej, orzekanej przy każdym wyroku karnym, niezależnie od rodzaju przestępstwa. Są, oczywiście, również argumenty przemawiające - w ograniczonym zakresie - za stanowiskiem organów Policji, dostrzegających bezpośredni związek między niektórymi rodzajami przestępstw nie wymienionych w ustawie o broni i amunicji, a uzasadnioną obawą użycia przez sprawcę broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Nie ulega wątpliwości, że każdy taki przypadek wymaga indywidualnej oceny. Jednakże na tle zarysowanych stanowisk uprawnione jest stwierdzenie, że skazanie prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu z mocy samego prawa oznacza, że istnieje uzasadnia obawa, że sprawcy tych przestępstw mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Właściwy organ Policji ma w tej sytuacji obowiązek cofnięcia pozwolenia na broń.

Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że ma on przede wszystkim zastosowanie do osób skazanych za którekolwiek z przestępstw wskazanych w tym przepisie. W takim bowiem przypadku osoba, która została skazana prawomocnym orzeczeniem Sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu z mocy prawa jest uznawana za osobę, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Innymi słowy, sam fakt skazania za popełnienie takiego przestępstwa uzasadnia cofnięcie pozwolenia na posiadanie broni.

W niniejszej sprawie należy odnieść się także do użytego przez ustawodawcę w analizowanym przepisie sformułowania "w szczególności". W języku polskim i technice legislacyjnej użycie zwrotu ‘’w szczególności" oznacza bliższe wskazanie osób, sytuacji, zdarzeń, które należą do określonego wcześniej w sposób szerszy kręgu pojęciowego. Skoro zatem w omawianym przepisie określono najpierw "osoby, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego", a następnie wskazano, że "w szczególności" są to osoby "skazane prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu", to niewątpliwie z woli ustawodawcy krąg osób wymienionych w grupie pierwszej - szerszej, obejmuje w całości krąg osób wymienionych po słowach "w szczególności". Tak zatem można przyjąć, że niejako wewnątrz kategorii osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, wyróżnia się "podkategorię" osób, w przypadku których sam ustawodawca przyjmuje, że są to osoby, co do których istnieje uzasadniona obawa. Sama zaś przesłanka odnosząca się do osób skazanych za określone przestępstwo ma charakter bardziej obiektywny, niż w przypadku osób wymienionych na wstępie tego przepisu, tak określona "podkategoria" obejmuje jedynie osoby skazane prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu.

Z uwagi na powyższe stwierdzić zatem należy, iż użycie słów "w szczególności", poprzedzające wymienienie osób, które zostały skazane za popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu oznacza, że co do tych osób ustawodawca sam rozstrzygnął, iż co do nich istnieje obawa sprzecznego z prawem użycia broni. Organ nie musi więc wobec tych osób przeprowadzać oceny, czy obawa rzeczywiście istnieje, gdyż oceny tej dokonał już ustawodawca w sposób wiążący. Pozwolenia na broń nie wydaje się zatem osobom wymienionym po słowach "w szczególności", ale także innym osobom, które nie były wprawdzie skazane za wymienione przestępstwa, co do których jednak z innych powodów, organ ustali okoliczności wskazujące na istnienie uzasadnionej obawy, że użyją broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Co do tych innych osób organ musi szczegółowo analizować i uzasadnić istnienie takiej obawy. Odmienne rozumienie przepisu prowadziłoby do wniosku, że cała jego część zaczynająca się od słów "w szczególności" jest zupełnie niepotrzebna, skoro organ musiałby i tak zawsze w każdym przypadku oceniać, czy istnieje uzasadniona obawa sprzecznego z prawem użycia broni. Skoro organ prawidłowo ustalił, że określona osoba w dacie wydania decyzji była osobą skazaną za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, to fakt ten przesądza, iż należy ona do kręgu osób, które zdaniem ustawodawcy stwarzają zagrożenie użycia broni w sposób niezgodny z przepisami prawa i nie mogą tą bronią dysponować. Z kolei oznacza to, że w razie zaistnienia takiej okoliczności organ Policji jest nią związany, jako przesłanką dla odmowy udzielenia pozwolenia na broń, i zarazem dla wydania decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni. Podnieść również należy, iż w tym aspekcie redakcja przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji jest na tyle jednoznaczna, że brak jest uzasadnienia aby odstąpić od językowej wykładni wspomnianego przepisu, na rzecz innych rodzajów wykładni. Przy wykładni przepisu prawa jest bowiem zasadą, że nie powinno stosować się wykładni celowościowej, systemowej czy funkcjonalnej, jeżeli treść przepisu jest wystarczająco jednoznaczna.

Jak już wskazano wcześniej posiadanie broni jest w polskim systemie prawnym ściśle reglamentowane i ograniczone przepisami ustawy o broni i amunicji - w interesie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ustawodawstwo w tym zakresie ewoluuje przy tym ku zaostrzeniu wymogów stawianych osobom posiadającym broń, lub ubiegającym się o pozwolenie na jej posiadanie. Zwrócić należy uwagę na fakt, że art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy do dnia 1 stycznia 2004 r. przewidywał odmowę wydania pozwolenia na posiadanie broni w stosunku do osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takiego przestępstwa. Zmiana ustawy dokonana przez art. 1 pkt 16 lit. a) ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz o zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. nr 52 poz. 451) oznacza, że celem ustawodawcy było rozszerzenie kręgu osób, którym posiadanie broni powinno być ograniczone, także na takie osoby, które naruszając obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, działając przeciwko szczególnie chronionym dobrom, takim jak życie, zdrowie i mienie nie posługiwały się przemocą lub groźbą bezprawną. Odmienna niż przedstawiona powyżej wykładnia art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji pozbawiałaby tę zmianę prawnego znaczenia. Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na brzmienie art. 13 ust. 7 pkt 2 lit b) zgodnie z którym broń pneumatyczna nie może być zarejestrowana na rzecz osoby, która nie przedstawi informacji z Krajowego Rejestru Karnego stwierdzającej, że nie była ona skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Skoro zatem do zarejestrowania broni pneumatycznej, o nieporównywalnie mniejszej sile rażenia oraz stopniu stwarzanego zagrożenia dla życia lub zdrowia niż broń palna, ustawodawca kategorycznie wymaga, aby osoba ubiegająca się o taką rejestrację nie była skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, to tym bardziej wymóg taki odnosi się do osób chcących uzyskać pozwolenie na broń palną.

W kontekście tym podkreślenia wymaga, iż pozwolenie na broń palną jest uprawnieniem wyjątkowym, będącym atrybutem władztwa państwowego i z tego względu jego posiadacz musi być osobą dającą rękojmię, iż swoim postępowaniem nie zagrozi bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu. W związku z tym, osoby posiadające pozwolenie na broń powinny w sposób szczególny unikać wchodzenia w kolizje z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1781/05 (LEX nr 190907).

Wskazane w niniejszej uchwale stanowisko koresponduje również z treścią powołanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. UE L.91.256.51, 2008.179.5), a konkretnie z art. 5 lit. b tej dyrektywy, który stanowi, iż bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego. Wyrok skazujący za popełnione umyślnie przestępstwo z użyciem przemocy uznaje się za element wskazujący na takie zagrożenie. Państwo członkowskie może zaś wycofać pozwolenie na posiadanie broni palnej, jeżeli nie jest już spełniony którykolwiek z warunków, na podstawie którego zostało ono wydane.

Przede wszystkim wskazać należy, iż dyrektywy są specyficznymi aktami prawnymi, które nie mają odpowiednika w prawie wewnętrznym państw członkowskich. Przepis art. 249(3) TWE definiuje dyrektywę jako akt prawny organów Wspólnoty, spełniający łącznie następujące przesłanki a) jest adresowany do państw członkowskich, b) prawnie wiążący odnośnie do wskazanych celów, c) pozostawiający organom państwa członkowskiego swobodę w doborze form i metod realizacji celów. Przepisy dyrektywy zawierają upoważnienie i zobowiązanie skierowane do państwa członkowskiego do wykonania wskazanych w niej celów poprzez ustanowienie stosownych przepisów powszechnie obowiązujących, a nie tylko zobowiązanie do przeniesienia jej postanowień do prawa wewnętrznego, czy też nadania dyrektywie mocy bezpośrednio obowiązującej. Tym samym skutki prawne dyrektywy należy wiązać przede wszystkim z obowiązkiem państwa członkowskiego do ustanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązujących zapewniających realizację celów określonych w dyrektywie. Na grunt systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej zapisy dyrektywy zostały implementowane ustawą z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Ustawa ta jest aktem prawnym, w oparciu o który realizowane są na terenie Polski uprawnienia i obowiązki osób posiadających pozwolenie na posiadanie broni palnej oraz osób ubiegających się o wydanie takiego pozwolenia, z uwzględnieniem zapisów dyrektywy. Powołany akt w sposób kompleksowy i zgodny z celami określonymi w dyrektywie reguluje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej kwestie dotyczące m.in. posiadania, nabywania, używania broni palnej, w tym także sportowej.

Należy zatem wskazać, iż powołany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 5 in fine dyrektywy w żaden sposób nie oznacza sprzeczności z uregulowaniami przyjętymi na gruncie prawa krajowego w ustawie o broni i amunicji. Polski ustawodawca skorzystał z uprawnienia jakie zostało przyjęte w art. 3 dyrektywy i zakaz wydania pozwolenia na posiadanie broni obwarował dodatkowymi okolicznościami, o których mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy.

Z uwagi na to, że we wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał jako przesłankę cofnięcia pozwolenia na broń, prawomocne skazanie orzeczeniem sądu za przestępstwo, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, podjęta uchwała dotyczy wyjaśnienia przepisów z uwzględnieniem tej przesłanki, mimo że rozważania w uzasadnieniu wniosku dotyczą także odrębnej przesłanki, którą stanowi okoliczność, iż wobec osoby, której wydano pozwolenie na broń toczy się postępowanie karne o popełnienie takiego przestępstwa. Zakres rozpoznawanej sprawy wyznacza bowiem wniosek a nie jego uzasadnienie.

Reasumując powyższe wywody wskazać należy, iż osoba skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest osobą, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, co uzasadnia cofnięcie pozwolenia na broń takiej osobie, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.