Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 456/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 18, art. 23 par. 4 pkt 1, art. 29 par. 1, art. 33 pkt 6 i 8, art. 34 par. 2 i 5, art. 59 par. 1 i 2, art. 119 par. 1, art. 122 par. 2 (pkt 2), 3-5, art. 125 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2, art. 139, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2 i 7a, art. 35 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 22
journal: Dz.U. 2015 poz 1805
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak -Owczarczak Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. przyznaje radcy prawnemu R. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę [...] zł ([...] złotych) w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nałożył na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U z 2014 r., poz. 1619, z późn. zm. – dalej: "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna"]) na T. K. (dalej również: "zobowiązany", "strona" lub "skarżący") – jako zobowiązanego do wykonania obowiązku nakazu rozbiórki dotyczącego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę [...] segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], w gminie [...] – grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 91 913,64 zł.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), w wyniku rozpatrzenia zażalenia zobowiązanego, na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowe postanowienia zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej: Prawo budowlane]), nakazał B. K. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – [...] segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], w gminie [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją WWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...]. Skargę na ostateczną decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: "tutejszy Sąd" lub "WSA w Poznaniu") prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 674/12. Nadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek zainteresowanego postępowania administracyjnego w sprawie nieważności wyżej opisanej decyzji WWINB wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku PINB – jako wierzyciel –skierował w dniu 25 lipca 2013 r. do T. K., czyli następcy prawnego zobowiązanego B. K. (art. 28a u.p.e.a.), pisemne upomnienie (art. 15 § 1 u.p.e.a.), a następnie w dniu [...] września 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i – jako organ egzekucyjny – wszczął na jego podstawie egzekucję administracyjną.

Wniesione przez zobowiązanego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej PINB w postanowieniu z dnia [...] 2014 r. (znak [...]) uznał za nieuzasadnione, a postanowienie to – po dokonaniu niezbędnej korekty w zakresie wskazania podstawy prawnej – zostało w swej zasadniczej postaci utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem WWINB z dnia [...] maja 2014 r. znak [...]. Skarga zobowiązanego na postanowienie WWINB w przedmiocie zarzutów została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt: II SA/Po 751/14 (Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OZ 112/15 oddalił zażalenie zobowiązanego na to postanowienie tutejszego Sądu).

Po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionych zarzutów PINB postanowieniem z dnia [...] 2014 r. (znak [...]) zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 98 249,48 zł. Postanowienie to zostało jednak uchylone w całości ostatecznym postanowieniem WWINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.) z uwagi na popełnione przez PINB błędy rachunkowe, a przede wszystkim wady postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego co do powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki, ustalonej przez organ I instancji na niespełna 119 m², w tym elementów segmentu budynku podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości grzywny, co zdaniem WWINB doprowadziło do zawyżenia jej wysokości. WWINB wskazał zarazem na brak uwzględnienia powierzchni tarasu, która powinna być wliczona do powierzchni zabudowy budynku przy ustalaniu grzywny, oraz braki materiału dowodowego w zakresie dokumentującym powierzchnię tego tarasu.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania – w tym w dniu 22 października 2014 r. kontroli obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki i szczegółowych pomiarów [...] segmentu budynku (wraz z tarasem) – PINB wydał w dniu [...] 2014 r. kolejne postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. Tym razem organ nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 91 913,64 zł, przyjmując, że powierzchnia zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki wynosi 110,98 m².

W zażaleniu z dnia 15 grudnia 2014 r. na postanowienie PINB z dnia [...] 2014 r. zobowiązany stwierdził, że "widać że urzędnicy mają większe prawa niż zwykli petenci bo mogą niedbale »odwalać« swoją pracę jak w tym przypadku a potem mają prawo do korekty". Zobowiązany ponadto opisał działania podejmowane na przestrzeni lat przez S. R., który jest właścicielem drugiego ([...]) segmentu przedmiotowego budynku, oraz wyraził swoje wątpliwości co do prawidłowości działań organu I instancji, które doprowadziły w efekcie końcowym do wydania nakazu rozbiórki [...] segmentu budynku mieszkalnego; sformułował również oceny dotyczące działań Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu podejmowane w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla [...] segmentu wspomnianego budynku.

Stwierdzając terminowe wniesienie zażalenia, WWINB zaznaczył, że organ egzekucyjny, będąc zobligowany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 ab initio u.p.e.a.), nie jest jednocześnie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 in fine u.p.e.a.), zatem nie może on odnieść się do treści nałożonego obowiązku, czy też w ogóle do potrzeby jego egzekwowania. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że egzekwowany obowiązek rozbiórki [...] segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego może być egzekwowany na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1), gdyż: 1) decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.) i 2) obowiązuje ona nadal w obrocie prawnym, a ponadto nie wstrzymano jej wykonania; obowiązek ten jest wymagalny z chwilą doręczenia adresatowi nakazu (zobowiązanemu) ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone T. K. (następcy prawnemu pierwotnego zobowiązanego) w dniu [...] lipca 2013 r., jak również tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 18 września 2013 r. został prawidłowo wystawiony i doręczony temu zobowiązanemu w dniu 23 września 2013 r., tzn. spełnia on wymogi niezbędne dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tego tytułu (art. 27 § 1 u.p.e.a.) i stosowania w ramach tego postępowania środków egzekucyjnych. WWINB, odwołując się do poglądów orzecznictwa, zaznaczył również, że o wadliwości tytułu wykonawczego nie świadczy wskazanie w rubryce 24 jako podstawy prawnej obowiązku decyzji PINB z dnia [...] 2012 r. (znak [...]), a nie ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak [...]), gdyż brak powołania decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym nie ma znaczenia prawnego dla istnienia obowiązku, jeżeli decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a przecież w tym wypadku organ odwoławczy utrzymał właśnie w mocy decyzję organu I instancji.

Przechodząc do omówienia samej podstawy zastosowania wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia oraz jej wysokości, WWINB wyjaśnił, że po uchyleniu pierwszego postanowienia nakładającego tę grzywnę wysokości 98 249,48 zł i wobec faktu, że nakaz rozbiórki bezspornie pozostaje nadal niewykonany przez zobowiązanego – ustawowym obowiązkiem PINB jako organu egzekucyjnego było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał procesowy oraz ustawową zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.) i posiłkując się poglądami orzecznictwa, WWINB stwierdził, że trafnie organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia, bo jest to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które pociąga za sobą nieodwracalne skutki prawne natury finansowej (art. 128 § 2 u.p.e.a.), gdyż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje tylko powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania kwoty określonej w postanowieniu, ale wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania przezeń nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego na tym etapie postępowania egzekucyjnego niecelowe było zastosowanie wykonania zastępczego, a tym samym uzasadnione było ponowne nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a.

Oceniając poprawność ustalenia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, która w tym przypadku nakładana jest jednorazowo (art. 121 § 4 u.p.e.a.), WWINB stwierdził, że egzekwowany obowiązek dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego będącego budynkiem (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), wobec czego sposób obliczenia wysokości jednorazowej grzywny w celu przymuszenia został określony przez ustawodawcę w art. 121 § 5 u.p.e.a.

Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki, organ II instancji odwołał się do wytycznych zwartych w swoim ostatecznym postanowieniu kasacyjnym z dnia [...] sierpnia 2014 r. i stwierdził, że winna do niej zostać zaliczona także powierzchnia tarasu przy lewym segmencie budynku (pkt 5.1.2.1. i 5.1.2.2. polskiej normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych"), na wsparcie której to tezy powołał również poglądy orzecznictwa.

Co do poczynionych przez organ I instancji pomiarów [...] segmentu budynku (wraz z tarasem) WWINB uznał, że i tym razem to obliczenie jest błędne, ponieważ: 1) taras budynku ma powierzchnię zabudowy 13,74 m², 2) część budynku o wymiarach 10,79 m x 5,86 m = 63.22 m², zaś 3) pozostała jego część o wymiarach 11,29 m x 3,91 m ma powierzchnię wynoszącą 44,14 m². WWINB stwierdził, że po zsumowaniu powierzchni tych wszystkich części składających się na lewy segment budynku uzyskana wartość 121,1 m² jest większa o ponad 10 m² od wartości przyjętej przez organ I instancji, wynoszącej 110,98 m². Wobec tego WWINB stwierdził, że PINB przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zaniżył powierzchnię zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki, a z akt sprawy nie wynika, że jakakolwiek część tego budynku została już rozebrana.

Wskazując na to, że organ odwoławczy jest obowiązany do uwzględniania wszelkich zmian nie tylko w stanie faktycznym, ale i prawnym danej sprawy, WWINB podniósł, że od czasu wydania zaskarżonego postanowienia dwukrotnie uległa zmianie cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszana przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, bowiem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. wynosiła 4 141 zł (i tę właśnie wartość prawidłowo przyjął PINB), lecz już w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statycznego z dnia 21 listopada 2014 r. została ona obniżona do 3 880 zł, by następnie przyjąć obecnie obowiązującą wartość 3 984 zł (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2015 r.). Wobec tego organ II instancji wskazał, że obliczona wedle ustawowego wzoru (121,1 x 0,2 x 3 984 zł) jednorazowa grzywna w celu przymuszenia, nawet w sytuacji przyjęcia przez organ odwoławczy obecnie obowiązującej niższej ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, powinna wynosić 96 492,48 zł.

Podkreślając, że wartość ta (wyższa od wartości określonej w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia), z uwagi na obowiązujący w postępowaniu odwoławczym zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 K.p.a. w zw. art. 18 u.p.e.a.) ponownie całkowicie wyklucza merytoryczne rozpatrzenie tej sprawy przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a.). W konsekwencji WWINB stwierdził, że jego obowiązkiem jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.).

Formułując wytyczne co do okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przez PINB w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że PINB powinien prawidłowo obliczyć wysokość grzywny w celu przymuszenia.

Do decyzji został dołączony rysunek poglądowy, wykonany na podstawie danych z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22 października 2014 r., obrazujący całość powierzchni zabudowy oraz uwzgledniający poszczególne elementy [...] segmentu budynku mieszkalnego objętego nakazem rozbiórki.

Skargę na powyższe postanowienie WWINB wniósł T. K., kwestionując kompetencje pracowników administracji publicznej oraz podnosząc zarzuty dotyczące adresata nakazu rozbiórki, na którego powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, tj. B. K. – i w istocie polemizując ze stanowiskiem tutejszego Sądu wyrażonym w prawomocnym wyroku z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 674/12 oddalającym skargę pierwotnego zobowiązanego, tj. B. K. na decyzję WWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego ([...] segmentu budynku mieszkalnego). Ponadto zgłaszał zarzuty dotyczące prawidłowości wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 102/05 wydanego przez tutejszy Sąd w sprawie postanowienia WWINB z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nałożonej na właścicieli [...] segmentu przedmiotowego budynku mieszkalnego, argumentując, że bezpodstawnie rozdzielono sprawy dotyczące legalizacji poszczególnych segmentów przedmiotowego budynku mieszkalnego, umożliwiając legalizację jego [...] części.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2016 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu (radca prawny), uzupełniając braki skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając błędne ustalenie powierzchni zabudowy [...] segmentu budynku mieszkalnego objętego nakazem rozbiórki. Za niedopuszczalne pełnomocnik uznał stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi 121,1 m² i tym samym wysokość grzywny w celu przymuszenia powinna być wyższa. W tym zakresie pełnomocnik zwrócił uwagę na to, że organy administracji w prawie każdym postanowieniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia wskazywały inną powierzchnię zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki

Dalej podniósł, że skarżący kwestionuje zaliczenie zabudowy tarasu przy ustalaniu powierzchni budynku objętego nakazem rozbiórki. Odwołując się do punktu 5.1.2.2. polskiej normy PN-ISO 9836:1997, stwierdził, że już sama pobieżna analiza powyższej normy powinna doprowadzić do wniosku, że taras przy lewym segmencie budynku nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie nosi cech wymienionych w tym przepisie – nie wystaje on ponad powierzchnię terenu i ma znaczenie drugorzędne.

Za błędne, gdyż nieadekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, pełnomocnik uznał powołanie się przez organ odwoławczy na stanowisko orzecznictwa. Podniósł, że powierzchnia zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki dla celów określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia powinna wynosić 107,36 m².

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2016 r. pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek Sąd nie mógł podzielić całości argumentacji podniesionej przez stronę i jej pełnomocnika.

W ocenie Sądu postanowienie WWINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art.139 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy.

Przed przystąpieniem do szczegółowego przedstawienia motywów, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia egzekucyjnego organu odwoławczego, warto zwrócić uwagę na to, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.).

Z kolei zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Warto też wspomnieć, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy chociażby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze. Taka kolejność stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10 (dostępnym w Internecie – Centralnej Bazie Orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Dodać też należy, że nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona (art. 125 i 126 u.p.e.a.), co również świadczy o jej łagodniejszym charakterze od wykonania zastępczego. Natomiast w przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i nast. u.p.e.a.).

Ponadto warto podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie musi powodować powstania po stronie zobowiązanego dodatkowych kosztów, skoro w razie wykonania obowiązku podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 838/11, dostępny jw.).

Grzywna w celu przymuszenia, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Wobec tego w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego grzywna może być skutecznie nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz. Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) – o ile nie został doręczony już zobowiązanemu wcześniej – i postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).

Zwrócenie uwagi na ten ostatni przepis jest o tyle istotne, że zobowiązany w skardze, a także w samym zażaleniu na postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia podniósł zarzuty, które w zasadzie sprowadzały się do kwestionowania dopuszczalności prowadzenia egzekucji w przedmiotowej sprawie. Wobec tego trzeba zwrócić uwagę na dopuszczalne podstawy zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz zakresu kognicji organu rozpatrującego takie zażalenie. Jak wynika z przywołanego art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu, na którego nałożono grzywnę służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia odrębnie zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jak z tego wynika, ustawodawca wyraźnie rozróżnił zarzuty i zażalenie, o których mowa w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., od zażalenia skierowanego jedynie przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny.

W przedmiotowej sprawie w postępowaniu egzekucyjnym skarżący odrębnie wniósł zarzuty, a ostateczne postanowienie WWINB w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów zaskarżył do tutejszego Sądu, który prawomocnym postanowieniem z dnia 5 marca 2015 r. odrzucił skargę T. K. na postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2014 r. znak [...].

Rozważając rozróżnienie charakteru środków wymienionych w art. 122 § 2 u.p.e.a., wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środkiem służącym zakwestionowaniu prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego jest zarzut, który można oprzeć na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. Zarzuty rozpatrywane są w trybie określonym w art. 34 tej ustawy, a na wydawane w ramach rozpatrywania zarzutów postanowienia przysługują zażalenia (art. 34 § 2 i § 5 u.p.e.a.). Analizując zaś treść art. 33 u.p.e.a., stwierdzić należy, że to zarzut jest środkiem służącym kwestionowaniu samej istoty egzekucji określonej w tytule wykonawczym. Środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem zarzutu są zażalenia wymienione w art. 34 u.p.e.a. Zatem to do materialnych podstaw prowadzenia egzekucji odnieść należy możność zgłaszania i wnoszenia środków wymienionych w pierwszej części art. 122 § 3 u.p.e.a. (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1348/06, dostępnym jw.). W konsekwencji dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że wymienione w końcowej części art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oparte być może jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji. Zażalenie takie sprowadzać mogłoby się do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny [zastrzeżenia tutaj wymaga, że posługiwanie się w języku prawniczym w tym przypadku zwrotem "wymierzona grzywna" czy "wymierzenie grzywny", należy traktować jedynie jako aspekt pewnej konwencji językowej, gdyż charakter grzywny w celu przymuszenia nie ma żadnego związku z prawem karnym i represją karną za czyn zabroniony, na co też wprost wskazuje terminologia, którą posługuje się ustawa egzekucyjna], w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a. (por. R. Hauser, Z. Leoński Egzekucja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 191).

W niniejszej sprawie skarżący, wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, podnosił argumenty, które w znacznej mierze sprowadzały się do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a za taki przykładowo można uznać zarzut dotyczący adresata postanowienia o nałożeniu grzywny, skoro adresatem jest ten sam podmiot, który wniósł odrębnie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Brak było natomiast argumentacji odpowiadającej dopuszczalnym podstawom zażalenia, poza podniesionym, a właściwie tylko zasygnalizowanym, zarzutem dotyczącym obliczenia powierzchni budynku podlegającej nakazowi rozbiórki. Wobec powyższego wszelkie zarzuty zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywy, które skierowane były przeciwko dopuszczalności prowadzenia egzekucji oraz tytułowi egzekucyjnemu, nie mogły być skutecznie podniesione w przedmiotowej sprawie, a w tym również i te, które dotyczą adresat postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, skoro jest on tym samym podmiotem, przeciwko któremu wstawiony został tytuł wykonawczy, a wcześniej upomnienie.

Warto też wspomnieć, że zobowiązany może niezależenie od wyników postępowania w przedmiocie zarzutów (art. 33 u.p.e.a.) podnosić przed organem egzekucyjnym istnienie podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego, jak również organ może uwzględnić je z urzędu. Niezależnie bowiem od złożonych przez zobowiązanego zarzutów organ egzekucyjny w ciągu trwania postępowania egzekucyjnego obowiązany jest do monitorowania pojawienia się w sprawie przesłanek negatywnych prowadzenia egzekucji, o których mowa w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., warunkujących umorzenie tego postępowania (patrz: wyrok WSA Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Po 108/11, dostępny jw.). Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wówczas, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela (patrz: wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1419/10, dostępny jw.).

Idąc dalej, stwierdzić należy, że szczególnego odniesienia się wymagają zarzuty sformułowane przez pełnomocnika skarżącego w wyniku uzupełnienia skargi, a dotyczące kwestii ustalenia powierzchni zabudowy obiektu podlegającego obowiązkowej rozbiórce, będące też rozwinięciem zarzutu podniesionego w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zdaniem WWINB powierzchnia tej części budynku mieszkalnego ([...] segmentu) wynosi 121,1 m², podczas gdy skarżący uważa, że dla celów ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia powierzchnia budynku objętego nakazem rozbiórki powinna wynosić 107,36 m², co powiązał również z Polską Normą – tą samą, na którą powołał się skarżony organ. Zarzut ten jest częściowo słuszny, ale nie bezpośrednio, tj. w odniesieniu do ustalenia samej powierzchni budynku, lecz poprzez jej powiązanie z wysokością grzywny, której ustalenie w świetle treści postanowienia kasacyjnego WWINB z dnia 19 marca 2015 r. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 139 K.p.a. Tym też zagadnieniem poświęcone będą dalsze rozważania.

Omawiając ten aspekt sprawy, Sąd w pierwszym rzędzie stwierdza, że podziela stanowisko skarżony organu co do tego, że zgodnie z którym przy ustalaniu powierzchni budynku lub jego części (powierzchni zabudowy) należy uwzględnić w przedmiotowej sprawie taras, którego istnienie jako elementu przedmiotowego budynku mieszkalnego jest oczywiste, a znajduje potwierdzenie chociażby w wynikach kontroli obiektu budowlanego z dnia 22 października 2014 r. Dlatego też ta argumentacja pełnomocnika, która dotyczyła kwalifikacji tarasu na płaszczyźnie przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jest całkowicie chybiona. Przedmiotowy taras nie jest bowiem osobnym (samodzielnym) obiektem budowlanym, a tym bardziej budynkiem, lecz integralną częścią [...] segmentu budynku mieszkalnego.

Co się zaś tyczy kwestii zastosowania przez organ egzekucyjny Polskich Norm w sprawie, stwierdzić należy po stronie organów brak przymusu stosowania Polskich Norm przez organy administracji. W konsekwencji, skoro co do zasady stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, to nie można skutecznie postawić zarzutu, że organy administracji z nich skorzystały, jak i że z nich nie skorzystały przy wyliczaniu powierzchni obiektu dla ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Opracowywane przez komitety techniczne Polskie Normy nie są bowiem przepisami prawa powszechnie obowiązującego (tak NSA w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, dostępnym jw.).

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca uznaje "powierzchnię zabudowy" za jeden z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie (zob. art. 3 pkt 7a, art. 36 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego) i wprawdzie nie definiuje go, ale nie jest to konieczne, skoro charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r. – uchwała nr 33/97-o). Polskie Normy nie są – jak już wspomniano – przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych dotyczących normalizacji wynika, że mogą być stosowane w celu optymalizacji stopnia uporządkowania w określonym zakresie (patrz: wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 785/07 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 753/14 – dostępne jw.).

Podsumowując to zagadnienie, stwierdzić należy w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz: wcześniej przywołany wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 538/13), że powierzchnia, jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny, o której mowa w art. 121 u.p.e.a., jest powierzchnią zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tę liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli powierzchnię zabudowy, a nie tylko powierzchnię użytkową. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku. Rozbiórka obejmuje zatem powierzchnię, jaką zajął taki budynek (lub odpowiednio jego część), czyli powierzchnię zabudowy (całkowitą). Stąd też powierzchnia tarasu, który w świetle ustaleń kontroli z dnia 22 października 2014 r., jak i częściowo również w świetle inwentaryzacji technicznej z listopada 2003 r. (mapy zasadniczej w skali 1:500 i przekroju A-A) nie może być uznany za element powierzchni niewystający ponad powierzchnię terenu ani za element drugorzędny, bowiem niewątpliwie stanowi część budynku w rzucie pionowym. Odwołanie się tym zakresie przez WWINB do poglądów orzecznictwa było zatem słuszne, a dążenie do prawidłowego pod względem faktycznym i rachunkowym ustalenia powierzchni zabudowy części budynku mieszkalnego podlegającej obowiązkowi rozbiórki, która powinna być uwzględniona przy określaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia, znajdowała swoje uzasadnienie w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (art. 18 u.p.e.a.), a służą zagwarantowaniu działania organów na podstawie prawdziwych ustaleń faktycznych.

Pomimo zajęcia trafnego stanowiska w przedmiotowej kwestii przez skarżony organ, wydane rozstrzygnięcie kasacyjne nie mogło się ostać. Jak trafnie zauważył sam WWINB, nie mógł on w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) orzec na niekorzyść strony odwołującej się – a to ze względu na art. 139 K.p.a. w zw. art. 18 u.p.e.a., stąd też ustalenie powierzchni zabudowy na 121,1 m², jeżeli prowadzić miałoby do ustalenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie wyższej (96 492,48 zł) od tej, którą nałożył na zobowiązanego PINB w postanowieniu z dnia [...] 2014 r. (91 913,64 zł) nie mogło stanowić podstawy do nałożenia przez WWINB na zobowiązanego grzywny w kwocie 96 492,48 zł, czy też w innej, wyższej od tej, którą ustalił organ I instancji. Nie oznaczało to jednak, jak błędnie przyjął WWINB, wykluczenia merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Wykluczone było jedynie nałożenie przez WWINB w drugiej instancji na skarżącego grzywny w kwocie wyższej niż ta, którą ustalił organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] 2014 r. W konsekwencji całkowicie nietrafne było przyjęcie przez WWINB, że jego obowiązkiem jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.). Stanowiło to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. oraz przepisów gwarantujących jej realizację, a to m.in. art. 138 § 1 i 2 oraz art. 139 K.p.a.

Rozwijając poprzednią myśl, przede wszystkim należy podkreślić, że organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym działa jako organ egzekucyjny i jest uprawniony do wydawania orzeczeń merytorycznych, w tym reformatoryjnych określonych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepisy ustawy egzekucyjnej, a w szczególności przepis art. 122 § 3, nie zawierają żadnych wyłączeń co do zakresu rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym w wyniku rozpatrzenia zażalenia. Organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym działa bowiem jako organ egzekucyjny i organ nadzoru w rozumieniu art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a. W postępowaniu zażaleniowym prowadzonym w wyniku zaskarżenia na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. postanowienia o nałożeniu grzywny organ II instancji ma kompetencje przewidziane w art. 138 § 1 i 2 K.p.a., czyli merytoryczno-reformacyjne i kasacyjne, co oznacza, że zobowiązany jest do wydania jednego z rodzajów rozstrzygnięć określonych w tym przepisie (tak NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2585/02, niepubl., przywołany w ślad za NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1268/13). Pogląd co do posiadania przez organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym kompetencji merytoryczno-reformacyjnych oraz kasacyjnych, przewidzianych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a., jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 19/11 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 140/11 – dostępne jw.).

Idąc dalej, trzeba stwierdzić, że przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie może w żadnym przypadku stanowić deklarowana w sposób niezamierzony przez organ odwoławczy faktyczna wola obejścia zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 K.p.a., znajdującej zastosowanie do zażaleń w związku z treścią art. 144 K.p.a. Przepis art. 139 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1270/06 (dostępny jw.), że sformułowana w przywołanym przepisie instytucja należy do podstawowych gwarancji prawnych i służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji (postanowienia). Decydując się na odwołanie, strona nie powinna mieć obaw przed ewentualnością pogorszenia swojej sytuacji w drugiej instancji, gdyż to nie służyłoby realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wobec powyższego zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. tylko po to, by doprowadzić do nałożenia na odwołującego się zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wyższej wysokości – niezależnie do tego, czy grzywna nałożona przez organ I instancji została prawidło ustalona przy uwzględnieniu reguł określonych w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. – stanowi istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. i zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8 i art. 11 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1268/13 i powołane w nim orzecznictwo, dostępny jw.). Tym bardziej, że sam skarżony organ nie twierdzi, że postanowienie organu I isnatcnji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Również Sąd nie stwierdził, by taki stan rzeczy zachodził w przedmiotowej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. brzmieniu obowiązującym od 2011 r. – organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: 1) gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie niewątpliwie nie występowały takie okoliczności faktyczne, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wszelkie wątpliwości co do powierzchni zabudowy obiektu podlegającego rozbiórce, które były niezbędne dla ustalenia prawidłowej wysokości grzywny w celu przymuszenia, o której mowa w art. 121 § 5 u.p.e.a., wyjaśnił już organ II instancji, posiłkując się wynikami kontroli z dnia 22 października 2014 r. W istocie bowiem wadliwość postępowania PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stwierdzona przez organ odwoławczy sprowadzała się nie do braków w materiale dowodowym czy naruszeń prawa przy jego gromadzeniu, ale tylko do zbyt małej wnikliwości w ocenie tego materiału dowodowego powiązanego z błędami w wyliczeniu powierzchni poszczególnych elementów obiektu budowlanego. Organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności, miał bowiem za zadanie ponownie zbadać sprawę w jej całokształcie i wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1762/14, dostępny jw.).

Innymi słowy, ustalając na potrzeby nałożenia grzywny w celu przymuszenia prawidłową – w ocenie organu – powierzchnię zabudowy obiektu (jego części) podlegającego obowiązkowi rozbiórki, WWINB powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, stosując jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a., nie zaś wydając orzeczenie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygając w ten sposób sprawę nałożenia grzywny, WWINB nie mógł jednak – niezależnie od tego, czy faktycznie powierzchnia obiektu podlegającego obowiązkowej rozbiórce była wyższa od przyjętej przez PINB wartości 110,98 m² –nałożyć na zobowiązanego grzywny w wyższej wysokości niż 91 913,64 zł.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a w tej sytuacji wydanie postanowienia o charakterze kasacyjnym nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, jednocześnie stanowiąc naruszenie zakazu refomatonis in peius, o którym mowa w art. 139 K.p.a. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro stanowiło niedopuszczalne prawie orzeczenie na niekorzyść strony wnoszącej środek zaskarżenia, w zasadzie determinując kierunek przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji w sprawie (co do powierzchni zabudowy części obiektu podlegającej rozbiórce, jak i wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, WWINB uwzględni powyżej przedstawione rozważania ogólne, uwagi i wytyczne co do dalszego postępowania i podda ocenie prawidłowość nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia; bacząc w szczególności, by przy rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia ustalenie jej wysokości nie nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 139 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku, uwzględniając wniosek strony i wysokość kosztów sądowych (wpisu) uiszczonego w niniejszej sprawie. Z kolei o wynagrodzeniu pełnomocnika, ustanowionego dla skarżącego w ramach przyznanego prawa pomocy, Sąd rozstrzygnął w punkcie III wyroku na podstawie przepisu art. 250 § 1 P.p.s.a. Orzekając w tym zakresie, Sąd uwzględnił wniosek i oświadczenie pełnomocnika oraz obowiązujące przepisy wykonawcze w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w tym brzmienie § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1805), który nakazuje do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, co miało miejsce w dniu 1 stycznia 2016 r., stosować przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. W związku z tym Sąd, ustalając wynagrodzenie pełnomocnika, uwzględnił wysokość stawek minimalnych określonych we wcześniej obwiązujących przepisach wykonawczych w sprawie opłat za czynności radców prawnych.