Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 16/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 156 par. 1 , art. 268 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 124
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 15 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22.11.2005r. Prokurator Rejonowy wniósł do Komendanta Powiatowego Policji o skierowanie J. K. na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem z uwagi na prowadzenie przeciwko niemu postępowania o kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwym w dniu 28.09.2005r.

Decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji zarządził skierowanie J. K. na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem - na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 28.09.2005r. kierował pojazdem m-ki Fiat [...] w m. J w stanie nietrzeźwości.

Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji rozpoznał odwołanie J. K. od w/w decyzji, w piśmie z dnia 16.01.2006r., [...] stwierdzając, że skierowanie na badania dotknięte jest wadą formalną, gdyż omyłkowo zastosowano stary druk, nie mniej "nie dopatrzono się przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji..." i dlatego "należy odmownie rozpatrzyć przedłożone odwołanie."

Od decyzji tej J. K. złożył odwołanie do Komendy Głównej Policji i w wyniku tego pisma Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji poinformował, że z uwagi na wadę formalną skierowania z dnia [...] 2005r. "zlecono Komendzie Powiatowej Policji wydanie kolejnego skierowania, określonego według wzoru zawartego w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy.

W dniu [...] 2006r. Komendant Powiatowy Policji wydał dwie decyzje o skierowaniu J. K. na badania:

1) psychologiczne nr [...] - na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym z powodu: kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu;

2) lekarskie nr [...] - na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym - w którym nie sprecyzowano powodu skierowania.

Decyzje podpisał z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji Naczelnik Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji nadkomisarz K. K.

Od obu decyzji organu l instancji J. K. złożył jedno odwołanie.

W wyniku tego odwołania Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w piśmie - decyzji z dnia [...] 2006r., [...] rozpatrzył je odmownie podnosząc, że odwołującemu został przedstawiony zarzut kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, a Prokurator Rejonowy skierował w dniu 30.12.2005r. przeciwko niemu do Sądu Rejonowego akt oskarżenia w tej sprawie. Nadto podał, że skierowania te nie są wydawane w drodze decyzji administracyjnych. Pismo nie zawiera pouczenia o środku i terminie do odwołania się.

Od decyzji tej J. K. wniósł skargę podnosząc, że w skierowaniach organu l instancji brak jest podstawy prawnej i pouczenia o środkach zaskarżenia, a także to, że skierowanie nie jest oparte o prawdziwą podstawę faktyczną, gdyż rozstrzygnięciem wstępnym jest wynik postępowania sądowego w tej sprawie. Skarżący podniósł, że ewentualne skierowanie na badania można byłoby wydać po prawomocnym wyroku skazującym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 611/06 stwierdził nieważność:

- zaskarżonej decyzji Naczelnika Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] 2006 r., [...] oraz poprzedzających ją decyzji:

- skierowania na badania psychologiczne z dnia [...] 2005 r., nr [...] Komendanta Powiatowego Policji,

- skierowania na badania psychologiczne nr [...] z dnia [...] 2006 r., [...] Komendanta Powiatowego Policji

- i skierowania na badania lekarskie nr [...] z dnia [...] 2006 r., [...] Komendanta Powiatowego Policji.

Od powyższego wyroku Komendant Wojewódzki Policji wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2008r. sygn. akt I OSK 197/07 uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2006r. sygn. akt III SA/Kr 611/06 wydany w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Naczelnika Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] 2006r. [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie i psychologiczne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Za zasadny NSA uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami.

Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zakreśla terminu tak do wydania skierowania na badanie lekarskie jak i skierowania na badanie psychologiczne. Termin taki wynika jedynie z rozporządzeń wykonawczych.

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne, wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol.

Także § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. przewiduje, iż kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni (...). Nie są to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego terminy ustawowe. Nie są to także terminy, których upływ powodowałby wygaśnięcie uprawnienia organu do wydania decyzji - skierowania na badanie lekarskie, skierowania na badanie psychologiczne.

Podstawa prawna do wydania określonych decyzji (skierowanie na badanie lekarskie, skierowanie na badanie psychologiczne) nadal, zatem istnieje, a jest nią przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Aby wygasła możliwość wydania decyzji termin określony dla podjęcia tej decyzji musiałby być terminem materialnoprawnym.

W tym stanie prawnym nie można uznać, aby decyzje w sprawie wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, iż terminy, o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy oraz w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami są terminami instrukcyjnymi. Naruszeniu terminów instrukcyjnych nie można przypisać sankcji nieważności. Tym samym decyzji wydanej z przekroczeniem takich terminów nie można skutecznie przypisać cech rażącego naruszenia prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

NSA zauważył, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, podpisanie decyzji administracyjnej z dnia [...] 2006r. przez Naczelnika Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji nie musi oznaczać automatycznie, że decyzja ta - z tego tylko powodu - jest nieważna.

NSA przywołał utrwalony w orzecznictwie i judykaturze pogląd, iż art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268a k.p.a. nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli upraszcza jedynie ustalenie istnienia umocowania pracownika do działania w imieniu organu. Niezamieszczenie takiej klauzuli nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości. Brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ administracji publicznej, bądź sąd kontrolujący decyzję administracyjną, ustalenie istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Wykładnia rozszerzająca w zakresie podstaw prawnych weryfikacji decyzji administracyjnej stanowi naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a.

Przepis art. 268a k.p.a. uzależnia ważność upoważnienia pracowników organu administracji do wydawania decyzji jedynie od zachowania pisemnej formy.

WSA w Krakowie powinien więc w razie wątpliwości zbadać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. III SA/Kr 649/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Naczelnika Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] 2006 r. nr: [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne i lekarskie kierowców- stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Sąd z uwzględnieniem wytycznych NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, że na rozprawie zobowiązał organ, który sporządził decyzję z dnia [...] 2006r. tj. Naczelnika Ruchu Drogowego do przełożenia pisemnego upoważnienia wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwiania w jego imieniu spraw, w tym do wydawania decyzji dla Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego mł. insp. J. G. Dodatkowo Sąd zobowiązał organ do przedłożenia dowodów doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, jak również do przedłożenia dowodu nadania odwołania od tej decyzji w terminie 1 m-ca.

Pismem z dnia 2.10.2009r. podpisanym przez pełnomocnika organu wyjaśniono, iż mł. insp. J. G. wydając decyzję z [...] 2006r. nie posiadał upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wyjaśniono też, że organ nie posiada dowodu doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji.

W kontekście powyższego Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Ten drugi przepis stanowi, że nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Decyzja wydana w toku postępowania odwoławczego, w rozpoznaniu odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji winna być wydana i podpisana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), bądź zgodnie z art. 268 a Kpa przez upoważnionego pracownika kierowanej przez wskazany organ jednostki, to jest takiego, który legitymuje się pisemnym upoważnieniem do wydawania decyzji.

Rozpoznający ponownie sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe, winien ponadto poprzedzić merytoryczne rozpoznanie odwołania czynnościami, które będą miały na celu ustalenie zachowania terminu do wniesienia odwołania przez J. K.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie odwołanie J. K. od decyzji organu I instancji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie nr [...], wydanego w dniu [...] 2006r. przez KPP - Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2010r. - na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. b Ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 112 k.p.a.- orzekł o:

1. uznaniu za zachowany termin do wniesienia odwołania z uwagi na brak pouczenia strony w decyzji organu I instancji o prawie złożenia odwołania i terminie do dokonania tej czynności,

2. uchyleniu skierowania J. K. na badania lekarskie nr [...], wydanego w dniu [...] 2006r. przez KPP.

W uzasadnieniu wskazał, że z analizy dokumentacji przekazanej przez Komendę Powiatową Policji wynika jednoznacznie, iż w dniu 28 września 2005 r. w miejscowości J - J. K. kierował samochodem m-ki Fiat [...] w stanie nietrzeźwości (przy stwierdzonej zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu wynoszącym: I badanie 2,8 %o i II badanie 2,6 %o). Ujawnienie tego faktu bezwarunkowo obligowało Komendanta Powiatowego Policji do skierowania J. K. na badanie lekarskie określone w art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. b oraz art. 123 Ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W dniu 25.11.2008 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego Wydział Grodzki na mocy, którego strona została uznana winną czynu zarzucanego jej aktem oskarżenia tj. z art. 178a § 1 kk.

Organ odwoławczy analizując materiały stwierdził, że w skierowaniu na badanie lekarskie nr [...] z dnia [...] 2006 r. nie zaznaczono właściwego powodu skierowania, a wskazana podstawa skierowania także tego dokładnie nie określa. Tak, więc na podstawie art. 138 § 2 kpa należy uznać odwołanie J. K. za zasadne i uchylić w całości zaskarżoną decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie nr [...] oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Komendant Powiatowy Policji wydał po raz kolejny w dniu [...] 2010r. skierowanie J. K. na badanie lekarskie nr [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym "z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu."

Skierowanie na badanie lekarskie nr [...] podpisał Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji podinspektor R. K. nie powołując się na upoważnienie Komendanta Powiatowego Policji.

Na powyższe skierowanie J. K. złożył odwołanie.

W szczególności zarzucił, że decyzja jest decyzja nieważną z mocy prawa, gdyż została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną, a ponadto decyzję wydał organ nieuprawniony.

Organem I instancji w przedmiotowym zakresie jest Komendant Powiatowy Policji. Zaskarżonej decyzji nie wydał ani Komendant Powiatowy Policji, ani organ przez niego upoważniony. Skoro Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji wydając decyzję nie powołał się na upoważnienie organu, to należy uznać, iż decyzję wydał organ nieuprawniony. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji. A zatem decyzja wydana winna być wydana i podpisana przez Komendanta Powiatowego Policji, bądź zgodnie z art. 268a kpa przez upoważnionego pracownika kierowanej przez wskazany organ jednostki, to jest takiego, który legitymuje się upoważnieniem do wydawania decyzji.

Ponadto organ powołał błędną podstawę prawną, a zatem należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Tym samym nastąpiło rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 156 § 1 i 2 kpa. Zatem zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 15 listopada 2010r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższą decyzję podpisał zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP podnisp. A. M. - powołując się na upoważnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z analizy dokumentacji wynika, iż w dniu 28 września 2005 r. w miejscowości J – J. K. kierował samochodem m-ki Fiat [...] w stanie nietrzeźwości (przy stwierdzonej zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu wynoszącym: I badanie 2,8%o i II badanie 2,6 %o). W dniu 25.11.2008 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego Wydział Grodzki na mocy, którego strona została uznana winną czynu zarzucanego jej aktem oskarżenia tj. z art. 178a § 1 kk. Ujawnienie tych faktów bezwarunkowo obligowało organ I instancji do skierowania J. K. na badania lekarskie określone w art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. b oraz art. 123 Ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Szczegółowe warunki i tryb kierowania na tego rodzaju badania określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz Ustawa Prawo o ruchu drogowym. Przymusowe, administracyjne kierowanie na badanie lekarskie osób kierujących pojazdami w stanie nietrzeźwości ma za zadanie zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Ten szczególny obowiązek dbania o bezpieczeństwo spoczywa na organach Policji, które ustawodawca wyposażył w administracyjnoprawne formy działania.

Po analizie materiałów organ odwoławczy stwierdził, że skierowanie na badanie lekarskie nr [...] z dnia [...] 2010 r. zostało wydane prawidłowo, zgodnie ze szczegółowymi warunkami i trybem kierowania na tego rodzaju badania, a sam wzór skierowania, o którym mowa w § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia, określa załącznik nr l do rozporządzenia. Zawarta podstawa prawna w skierowaniu jest zgodna z w/w załącznikiem.

Organ odwoławczy stwierdził także, że podpisanie skierowania na badanie lekarskie nr [...] z dnia [...] 2010 r. przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji bez powołania się na odpowiednie upoważnienie Komendanta Powiatowego Policji nie oznacza, że decyzja ta z tego powodu jest nieważna. Zamieszczenie takiej klauzuli upraszcza jedynie ustalenie istnienia umocowania pracownika do działania w imieniu organu. Podpisujący skierowanie na badanie lekarskie nr [...] Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji miał takie upoważnienie z dnia 18 stycznia 2006 r. do działania w imieniu Komendanta Powiatowego Policji.

Na powyższą decyzję J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów postępowania i prawa materialnego.

Zarzucił analogicznie jak w odwołaniu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, ponieważ utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, która została wydana przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KPP bez upoważnienia wydanego przez organ - Komendanta Powiatowego Policji. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji.

Ponadto organ I instancji powołał błędną podstawę prawną co wskazuje, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego i formalnego wraz z podaniem źródeł publikacji. W sytuacji, gdy dany artykuł dzieli się na kilka ustępów, podzielonych również na litery, brak wskazania, który z ustępów tego przepisu podzielonych na litery znajduje w sprawie zastosowanie narusza ten wymóg, co zostało uczynione w przedmiotowej decyzji. A zatem nastąpiło rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 156 § 1 i 2 kpa.

W sposób bezprawny i bezpodstawny organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, w zamiast stwierdzić jej nieważność w świetle prawa.

Również jest bezprawne utrzymanie decyzji organu I instancji, kiedy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 649/08 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie stwierdza nieważność decyzji Naczelnika Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji, a tym samym decyzja wydana w tym zakresie przez organ I instancji jest również decyzją nieważną z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego, który wydał skierowanie nr [...] z dnia [...] 2010r. działał na podstawie upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a kpa przez Komendanta Powiatowego Policji, zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] 2006r.

Jako podstawę prawną skierowania wskazano art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, a w dalszej treści określono przyczynę, tj. kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości. Jakkolwiek, więc podstawy prawnej nie uściślono przez dodanie lit. b, to nie ulega wątpliwości, że podstawa prawna skierowania istnieje, a to powoduje, że zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej nie jest uzasadniony.

Stwierdzenie przez WSA w Krakowie nieważności poprzednio wydanej decyzji II instancyjnej z powodu wadliwości polegającej na jej podpisaniu przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP mł. insp. J. G. bez wymaganego upoważnienia wydanego przez organ - Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Wraz ze skargą przekazano materiały w postaci: decyzji organu I i II instancji wraz z potwierdzeniami odbioru, odwołania z dnia 14 października 2010r. oraz decyzji KPP z dnia 18 stycznia 2006r. upoważniającej – jak stwierdził KWP - Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KPP do wydawania w jego imieniu skierowań na badania kierowców.

W przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę aktach postępowania znajduje się dokument będący kopią decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2006r. nr (nieczytelny)[...]- w sprawie upoważnienia Naczelników Sekcji KPP i Komendantów Komisariatów powiatu [...] "do podejmowania decyzji w moim imieniu w sprawie kierowania na badania lekarskie i psychologiczne celem sprawdzenia stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami (...)". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, art. 106 § 1 i 5 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 122 ust.1 pkt.3 i art. 124 ust. 1 pkt. 2 lit. a i pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. (Prawo o ruchu drogowym).

Z treści tego dokumentu wynika, że Komendant Powiatowy Policji upoważnił m.in. Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji do: 1. podejmowania decyzji w sprawie kierowania na badania lekarskie i psychologiczne kierujących pojazdem w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami, 2. podpisywania decyzji z jego upoważnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawa jest ponownie przedmiotem rozpoznania przez Sąd, a problem przedstawicielstwa administracyjnego była jedną z istotnych kwestii spornych toczącego się od 2005 r. postępowania.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a.: Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zatem organ odwoławczy był związany wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. III SA/Kr 649/08.

Sąd kontrolując sprawę w wyniku kolejnej skargi zauważa, że rozpoznając odwołanie J. K. d decyzji organu I instancji - Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2006 r. nr [...] dotyczącego skierowania J. K. na badania lekarskie - Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2010r. orzekł o:

1. uznaniu za zachowany termin do wniesienia odwołania z uwagi na brak pouczenia strony w decyzji organu I instancji o prawie złożenia odwołania i terminie do dokonania tej czynności,

2. uchyleniu skierowania J. K. na badania lekarskie nr [...], wydanego w dniu [...] 2006r. przez KPP.

Komendant Powiatowy Policji wydał po raz kolejny w dniu [...] 2010r. skierowanie J. K. na badanie lekarskie nr [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym "z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu." Decyzję podpisał Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji podinspektor R. K., nie powołując się na upoważnienie Komendanta Powiatowego Policji.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 15 listopada 2010r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji- na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. b Ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Powyższą decyzję organu odwoławczego podpisał zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP podinsp. A. M. - powołując się na upoważnienie KWP. To upoważnienie nie jest kwestionowane przez skarżącego i nie budzi też wątpliwości Sądu.

Kwestia przedstawicielstwa administracyjnego jest przez skarżącego ponownie podnoszona. W szczególności skarżący zarówno w odwołaniu jak i skardze kwestionuje w powyższym zakresie to, że wydane przez organ I instancji skierowanie na badanie lekarskie z dnia [...] 2010r. nr [...] podpisał Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji podinspektor R. K. Wprawdzie, zatem decyzja organu I instancji została wydana przez wskazaną osobę ale bez powołania się na stosowne upoważnienie Komendanta Powiatowego Policji, a nadto w ocenie Sądu, brak jest takiego upoważnienia w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę KWP wskazał, że Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego, który wydał skierowanie nr [...] z dnia [...] 2010r. działał na podstawie upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a. przez Komendanta Powiatowego Policji, zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] 2006r.

W przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę aktach postępowania znajduje się dokument będący kopią decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2006r. nr (nieczytelny)[...] - w sprawie upoważnienia Naczelników Sekcji KPP i Komendantów Komisariatów powiatu [...] "do podejmowania decyzji w moim imieniu w sprawie kierowania na badania lekarskie i psychologiczne celem sprawdzenia stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami (...)". Z treści tego dokumentu wynika, że Komendant Powiatowy Policji upoważnił m.in. Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji do: "1. podejmowania decyzji w sprawie kierowania na badania lekarskie i psychologiczne kierujących pojazdem w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami, 2. podpisywania decyzji z mojego upoważnienia".

Zgodnie z treścią art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz.U z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a.: Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis dotyczy tzw. przedstawicielstwa administracyjnego.

Organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie takie winno mieć formę pisemną z określeniem daty, do której obowiązuje. Wywiera ono ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, ale upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym - nosicielem kompetencji. Może ono przyjmować postać zarówno osobnego dokumentu, jak i załącznika do określonych czynności czy regulaminu organizacyjnego. Musi jednak dotyczyć konkretnego, imiennie wskazanego pracownika (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., I OSK 1413/06, Lex nr 456349: "Z art. 268a k.p.a. wynika, że organ administracji może upoważnić na piśmie pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono określać rodzaj spraw, które z upoważnienia organu może on załatwiać").

Upoważnienie takie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielane jednorazowo do wydania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Warunku tego nie spełnia udzielenie ogólnego upoważnienia do wydawania decyzji, obejmujące np. naczelników wydziałów w danym urzędzie i zamieszczenie go w regulaminie organizacyjnym tego urzędu. Upoważnienie ma charakter indywidualny, a nie generalny. Udzielane jest konkretnemu pracownikowi (pracownikom), a nie pracownikom zajmującym określone stanowiska. Zresztą gdyby nawet dopuścić możliwość udzielania omawianych upoważnień w regulaminie, wiązałoby się to ze znacznym ograniczeniem swobody działania organów jednoosobowych w tym zakresie i rodziłoby to także konieczność zbyt częstych jego zmian. W regulaminie organizacyjnym można jednak zamieścić (np. w formie załącznika) wykaz pracowników posiadających takie upoważnienia, wraz z zakresem przedmiotowym tych upoważnień. Wykaz ten miałby jednak znaczenie wyłącznie informacyjne, nie mógłby być traktowany jako upoważnienie do wydawania decyzji za organy w jego imieniu, gdyż upoważnienie takie winno mieć charakter imienny.

Odnosząc powyższe do sprawy należy zauważyć, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2006r. w sprawie upoważnienia Naczelników Sekcji KPP i Komendantów Komisariatów powiatu [...] do podejmowania decyzji w imieniu Komendanta w sprawie kierowania na badania lekarskie i psychologiczne celem sprawdzenia stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami (...), poza brakiem określenia daty, do której obowiązuje, nie zawiera imiennego upoważnienia konkretnego pracownika. Przede wszystkim jednak nie zawiera upoważnienia dla Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego, który wydał skierowanie nr [...] z dnia [...] 2010r.

Treść tego dokumentu wskazuje, że pomiędzy rokiem 2006 a 2010 nastąpiła zmiana struktury organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji - w miejsce Sekcji został utworzony Wydział - co tym bardziej potwierdza nieskuteczność przedmiotowego umocowania z 2006 r. dla Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego tej Komendy do wydania skierowania nr [...] z dnia [...] 2010r. w imieniu Komendanta Powiatowego Policji.

Należy też zauważyć, że powyżej wskazana decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2006r. zawierająca upoważnienie administracyjne mogła ewentualnie zostać uznana za skuteczne umocowanie do wydanego w dniu [...] 2006r. przez Komendanta Powiatowego Policji m.in. decyzji o skierowaniu J. K. na badania lekarskie nr [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. -Prawo o ruchu drogowym. Decyzję, bowiem podpisał z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji Naczelnik Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji nadkomisarz K. K.

Powyższe wskazuje wbrew twierdzeniom KWP, że Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KPP wydając przedmiotowe skierowanie nie działał na podstawie upoważnienia udzielonego w trybie art. 268a k.p.a. przez Komendanta Powiatowego Policji. Zatem brak należytego umocowania, o którym mowa w art. 268 a k.p.a. w odniesieniu do skierowania nr [...] z dnia [...] 2010r. w sprawie skierowania na badanie lekarskie wskazuje, że została ta decyzja wydana w warunkach wynikających z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. który stanowi, że nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Organ odwoławczy błędnie, zatem zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 15 listopada 2010r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji- wydaną w warunkach wynikających z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji KWP nr [...] z dnia 15 listopada 2010r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie skierowania na badanie lekarskie - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą sprawę skarżącego uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.