Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 427/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 76 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 4
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 46
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 25
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R.K. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: Agencja) z dnia {...} maja 2020 r. nr {...}utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia {...} marca 2020 r., nr {...} w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 12 kwietnia 2019 roku do Biura Powiatowego Agencji za pomocą aplikacji eWniosekPlus, wpłynął wniosek w/w o przyznanie płatności na 2019 rok, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Wnioskodawca zadeklarował do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) działki rolne o łącznej powierzchni 33,27 ha oraz zadeklarował na działkach ewidencyjnych 7, 267, 275, 2060, 249, 250, 256, 257 elementy proekologiczne EFA14b.1 - międzyplon ozimy o łącznej powierzchni 9425,81 m2 (po uwzględnieniu współczynnika przekształcenia i współczynnika ważenia). Do wniosku załączony został materiał graficzny, na którym wyrysowano powierzchnię deklarowanych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych.

W dniach 28-29 stycznia 2020 roku w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola metodą inspekcji terenowej w zakresie weryfikacji zadeklarowanych elementów proekologicznych EFA, której wyniki zawarte zostały w raporcie nr{...}, doręczonym wnioskodawcy w dniu 19 lutego 2020 roku. Wnioskodawca pismem z dnia 20 lutego 2020 roku złożył zastrzeżenia do protokołu z kontroli, które nie zostały uwzględnione a wnioskodawca został poinformowany o podtrzymaniu wyników kontroli.

W raporcie, w stosunku do całej powierzchni elementów proekologicznych EFA - 9425,81 m2 na działkach ewidencyjnych 7, 267, 275, 2060, 249, 250, 256, 257, stwierdzono brak spełnienia wymogów w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną - kod nieprawidłowości E15. W związku z powyższym organ I instancji wykluczył całą deklarowaną powierzchnię elementów proekologicznych EFA.

Powierzchnia gruntów ornych w gospodarstwie wnioskodawcy wynosiła 16,74 ha, więc zobowiązany był do utrzymywania elementów proekologicznych EFA na powierzchni co najmniej 5% gruntów ornych, tj. 0,837 ha. Po wykluczeniu w związku z kodem nieprawidłowości E15, łączna powierzchnia zatwierdzonych do płatności elementów proekologicznych wyniosła 0 i nie był spełniony w/w warunek. Wobec powyższego organ I instancji wykluczył też z płatności za zazielenienie powierzchnie odpowiadającą dziesięciokrotności obszaru proekologicznego, którego brak stwierdzono do spełnienia warunku utrzymania na 5% gruntów ornych gospodarstwa obszarów proekologicznych, tj. powierzchnię 8,37 ha.

Po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności za zazielenienie powierzchni 8,37 ha powierzchnia działek rolnych stwierdzona do płatności za zazielenienie wyniosła 24,90 ha. Powierzchnia stwierdzona do jednolitej płatności obszarowej była równa deklarowanej i wyniosła 33,27 ha.

Decyzją z dnia {...} marca 2020 roku, nr {...}Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał wnioskodawcy płatności na 2019 r., w tym:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 15 540,67 zł wynikającą z pomniejszenia o kwotę 150,79 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

2. płatność za zazielenienie w wysokości 5 854,57 zł wynikającą z pomniejszenia o kwotę 2 027,27 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

3. płatność redystrybucyjną w wysokości 4 946,46 zł wynikającą z pomniejszenia o kwotę 48,00 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

a ponadto przyznana została kwota zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 245,89 zł.

W odwołaniu strona zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, w szczególności wynikające błędnych ustaleń kontroli na miejscu, o której nie był zawiadomiony, podnosząc, że na kwestionowanych działkach wykonano uproszczone uprawy pielęgnacyjne i wysiano mieszankę roślin ozimych (rzepak ozimy i pszenica ozima) celem spełnienia wymogów związanych z koniecznością posiadania obszarów EFA. Jak wskazał, wysiane nasiona powschodziły, jednak plantacja stała się miejscem do zabawy, buktowania i szukania pożywienia przez zwierzynę łowną (dziki, sarny, jelenie). Podkreślił, że atrakcją dla w/w zwierzyny stały się zawarte w glebie gryzonie, pędraki i resztki roślin, a szkody łowieckie najbardziej nasiliły się w okresie jesienno-zimowym

Dyrektor POR Agencji opisaną na wstępie decyzją z dnia {...} maja 2020 r. stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji w niniejszej sprawie jest prawidłowe.

Organ przytoczył i omówił przepisy regulujące zasady i tryb przyznawania płatności bezpośrednich, a przede wszystkim wynikające z ustawy z dnia 5 lutego 2015 r.o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t.: Dz. U. 2018. poz. 1312 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013).

Podkreślił dalej, że to na organie Agencji spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią, że państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Organ powołał się w szczególności na treść przepisu art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, zgodnie z

którym, w przypadku gdy grunty orne gospodarstwa rolnego obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zobowiązany jest do utrzymywania obszarów proekologicznych na obszarze odpowiadającym przynajmniej 5 % gruntów ornych gospodarstwa rolnego. W myśl art. 46 ust. 2 lit. i w/w rozporządzenia za obszary proekologiczne mogą zostać uznane obszary z międzyplonami lub pokrywą zieloną utworzone poprzez sadzenie i kiełkowanie nasion, do których stosuje się współczynniki ważenia, określone w załączniku X do rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku obszarów z międzyplonami lub pokrywą zieloną współczynnik ważenia wynosi 0,3 rzeczywistej deklarowanej powierzchni tego obszaru. Szczegółowe warunki dotyczące obszarów proekologicznych zdefiniowanych w art. 46 ust. 2 lit. i ww. rozporządzenia jako obszary z międzyplonami lub pokrywą zieloną określa § 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 roku w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 354 z późn. zm., dalej: rozporządzenie w sprawie obszarów proekologicznych). W myśl powyższego przepisu za obszary proekologiczne z międzyplonami ozimymi mogą zostać uznane obszary, jeżeli będą spełniały poniższe warunki:

- zostały utworzone przez wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup (zboża, oleiste, pastewne, bobowate drobnonasienne, bobowate grubonasienne, miododajne) z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż,

- rolnik nie ubiega się o przyznanie do tych obszarów płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8. Ochrona gleb i wód, wariantu 8.2 międzyplon ozimy lub 8.3 międzyplon ścierniskowy

- rolnik nie ubiega się o przyznanie do tych obszarów płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej, jeżeli w danym roku na tych obszarach rolnik jest obowiązany uprawiać międzyplony w celu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego,

- mieszanka jest wysiewana od dnia 1 lipca do dnia 1 października i utrzymywana co najmniej do dnia 15 lutego następnego roku

- mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

Dyrektor POR Agencji po przeprowadzeniu postepowania odwoławczego potwierdził słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji, podzielając uzasadnienie faktyczne i prawne zawarte w skarżonej decyzji.

Wskazał organ, że kontrola w zakresie elementów proekologicznych przeprowadzona w gospodarstwie rolnym beneficjenta w dniach 28-29 stycznia 2020 r. została dokonana metodą inspekcji terenowej, co oznacza, że przeprowadzono w terenie wizytacje w odniesieniu do wszystkich działek, na których zadeklarowane zostały elementy proekologiczne EFA we wniosku o przyznanie płatności na 2019 rok, a wykryte uchybienia zostały potwierdzone raportem z kontroli o numerze {...}. Inspektorzy terenowi sporządzili protokół, a wyniki przeprowadzonej kontroli potwierdzili dokumentacją fotograficzną dotyczącą przedmiotowych działek.

Organ odwoławczy zauważył, że w celu spełnienia warunku określonego w art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 , tj. utrzymywaniu obszarów proekologicznych, wnioskodawca zadeklarował obszary proekologiczne EFA 14b.1 - międzyplon ozimy (rzepak ozimy, pszenica ozima) o łącznej powierzchni 9425,81 m2 (po uwzględnieniu współczynnika ważenia) na działkach ewidencyjnych 7 (na powierzchni 1438,43 m2), 267 (na powierzchni 611,11 m2), 275 (na powierzchni 657,15 m2), 2060 (na powierzchni 2975,44 m2), 249 (na powierzchni 605,12 m2), 250 (na powierzchni 1133,14 m2), 256 (na powierzchni 1404,16 m2), 257 (na powierzchni 601,25 m2).

W związku z faktem, iż w gospodarstwie wnioskodawcy powierzchnia gruntów ornych wyniosła 16,74 ha, zobowiązany był do utrzymywania elementów proekologicznych EFA na powierzchni co najmniej 5% gruntów ornych, tj. 0,837 ha, podczas gdy w ramach kontroli kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyników pokontrolnych z przeprowadzonej kontroli na miejscu tj. po wykluczeniu elementów proekologicznych na których stwierdzono kod nieprawidłowości E15 ustalono, że łączna powierzchnia zatwierdzonych do płatności elementów proekologicznych wyniosła 0, a więc nie spełniała w/w warunku.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo, zgodnie z art. 26 ust. 2 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z późn. zm.) wykluczono z płatności za zazielenienie powierzchnię odpowiadającą dziesięciokrotności obszaru proekologicznego, którego brak stwierdzono do spełnienia warunku utrzymania na 5% gruntów ornych gospodarstwa obszarów proekologicznych, tj. powierzchnię 8,37 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności za zazielenienie wyniosła 24,90 ha, natomiast powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej z jednoczesną deklaracją płatności dodatkowej wyniosła 33,27 ha.

Organ podkreślił, że warunki uznania deklarowanej, jako element proekologiczny EFA, uprawy z międzyplonem ozimym za kwalifikujący się do płatności element EFA zostały określone w § 8 rozporządzenia w sprawie obszarów proekologicznych zgodnie z którym uprawa ta musi być wysiewana od dnia 1 lipca do dnia 1 października i utrzymywana co najmniej do dnia 15 lutego następnego roku. Bazując zaś na dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a szczególnie danych pokontrolnych z kontroli na miejscu - oględzin działek referencyjnych, w przypadku spornych działek ewidencyjnych nr 7, 267, 275,2060,249,250, 256, 257 na których deklarowane byłe elementy proekologiczne EFA- uprawa z międzyplonem ozimym, stwierdzono nieprawidłowości. Brak, zdaniem organu, podstaw do stwierdzenia, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy lub nierzetelny, gdyż weryfikacja działek podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym przeprowadzona została w oparciu o wskazania beneficjenta na materiale graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności, zaś czynności kontrolne na działkach przeprowadzone zostały przez upoważnionych inspektorów.

Według organu kompleksowa analiza poszczególnych elementów dokumentacji pokontrolnej ze szczególnym uwzględnieniem dokumentacji fotograficznej prowadzi do wniosku, iż na spornych działkach ewidencyjnych z deklaracją elementów proekologicznych EFA- międzyplon ozimy na dzień kontroli tj. 28-29 stycznia 2020 roku nie stwierdzono istnienia wymaganej uprawy. Powyższe inspektorzy udokumentowali zdjęciami nr 4870,4871 (działka ewidencyjna nr 7), 4850 (działka ewidencyjna nr 267), 4848,4849 (działka ewidencyjna nr 275), 4872,4873 (działka ewidencyjna nr 2060), 4853, 4854 (działki ewidencyjne nr 249 i 250), 4851, 4852 (działki ewidencyjne nr 256 i 257) stanowiącymi załącznik do raportu.

Tak więc po wykluczeniu powierzchni 8,37 ha z płatności za zazielenienie łączna powierzchnia działek w gospodarstwie wnioskodawcy kwalifikująca się do przyznania płatności za zazielenieni wyniosła 24,90 ha, powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej z równoczesną deklaracją płatności dodatkowej była równa deklarowanej i wyniosła 33,27 ha. Organ odwoławczy w konsekwencji podzielił stanowisko organu I instancji co do powierzchni, do których przyznano płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz wyliczenia wysokości przysługujących płatności z uwzględnieniem sankcji wynikających z zastosowania regulacji z rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz współczynnika korygującego wynikającego z art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013.

Ustosunkowując się wprost do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie weryfikacji elementów proekologicznych EFA metodą inspekcji terenowej, z której sporządzony został raport nr{...}. Raporty z czynności kontrolnych są dokumentami urzędowymi sporządzanymi w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowią one dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i zawierają m.in. informację o błędach stwierdzonych w trakcie kontroli, w ramach poszczególnych działek rolnych. Mając zaś na uwadze materiał zgromadzony przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy a w szczególności fotografie działek ewidencyjnych nr 7, 267, 275, 2060, 249, 250, 256, 257 na których deklarowane były elementy proekologiczne EFA - międzyplon ozimy wykonane podczas kontroli na miejscu, zdaniem organu, nie może być wątpliwości, że na dzień kontroli tj. 28-29 stycznia 2020 r. na spornych działkach brak jest deklarowanej uprawy (mieszanka pszenicy ozimej oraz rzepaku ozimego), wobec czego nie został spełniony warunek utrzymywania elementów proekologicznych na gruncie przynajmniej do 15 lutego, co skutkowało zastosowaniem kodu nieprawidłowości E15 oraz wykluczeniem wszystkich elementów proekologicznych EFA-międzyplon ozimy na ww. działkach.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony, iż uprawy zostały w okresie jesienno-zimowym zniszczone przez zwierzynę łowną organ zauważył, że zgodnie z art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, gdy beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków (w tym obowiązków wynikających z utrzymywania obszarów proekologicznych) w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, a za takie mogą zostać uznane zniszczenia w uprawach spowodowane przez dziką zwierzynę, może zachować prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w przypadku kiedy dokona zgłoszenia na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W aktach sprawy brak jest zaś dokumentu potwierdzającego by wnioskodawca powiadomił Kierownika Biura Powiatowego Agencji, że z powodu zniszczenia przez zwierzynę łowną uprawy międzyplonu ozimego (mieszanki pszenicy ozimej i rzepaku ozimego) na działkach ewidencyjnych nr 7, 267, 275, 2060, 249, 250, 256, 25 nie jest w stanie spełnić warunku utrzymywania obszarów proekologicznych EFA- międzyplon ozimy przez wymagany okres, tj. przynajmniej do 15 lutego.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że kontrola została wykonana bez jego obecności, organ II instancji wyjaśnił, że organy nie mają obowiązku powiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli i zagwarantowania stronie uczestnictwa w czynnościach kontrolnych i przeprowadzenie kontroli bez udziału strony nie dyskredytuje jej wyników. Powyższe wynika z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 zgodnie z którym kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością, jak również z art. 37 ust. 4 ustawy o płatnościach z 5 lutego 2015 r. zgodnie z którym czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Takie brzmienie przepisu wskazuje, że organ nie ma obowiązku powiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli, zasadą mają być raczej kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie rolnika o kontroli ma być wyjątkiem. Ani powiadomienie o kontroli, ani obecność rolnika przy kontroli nie jest warunkiem ważności jej wyników, istotne znaczenie ma doręczenie raportu z czynności kontrolnych.

Jako bezzasadny uznał organ odwoławczy wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli, twierdząc że kontrola przeprowadzona w dniach 28-29 stycznia 2020 roku w sposób rzetelny oddawała stan deklarowanych elementów proekologicznych EFA-międzyplon ozimy na spornych działach ewidencyjnych, a także z tego względu, że termin do którego rolnik zobowiązany był do utrzymywania na gruncie deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2019 rok elementów EFA- międzyplon ozimy upłynął 15 lutego 2020 roku. Organ poza tym podkreślił, że organy Agencji w niniejszej sprawie nie negują posiania przez wnioskodawcę mieszanki międzyplonu ozimego (rzepaku oraz pszenicy), lecz stwierdzają fakt, że nie została ona utrzymana na gruncie do 15 lutego, co jest warunkiem koniecznym bym można było ją uznać za element proekologiczny EFA w myśl § 8 rozporządzenia w sprawie obszarów proekologicznych. Organ podkreślił, że zgodnie z ogólną zasadą to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za treść składanego wniosku. Złożenie wniosku o przyznanie dopłat jest oświadczeniem woli i wiedzy osoby ubiegającej się o pomoc finansową, gdyż wnioskodawca podejmuje suwerenną decyzję, o zakresie w jakim ubiega się o wsparcie finansowe (w tym o deklarowanych elementach proekologicznych EFA) oraz składa oświadczenie, co do stanu faktycznego pod rygorem odpowiedzialności z art. 297 § 1 i § 2 k.k. jednocześnie oświadczając, że posiada pełnię wiedzy o warunkach przyznawania dopłat, a w tym o terminach utrzymywania elementów proekologicznych. Tym samym skutki działań i zaniedbań - tak pozytywne jak i negatywne obciążają odwołującego. Deklarując element proekologicznych EFA międzyplon ozimy na ww. działkach obowiązkiem wnioskodawcy było nie tylko wysianie deklarowanej uprawy w wyznaczonym terminie (od 1 lipca do 1 października), lecz także utrzymanie jej na gruncie co najmniej do 15 lutego następnego roku, a w razie niemożliwości wywiązania się z powyższego z przyczyn określonych w art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 poinformowanie Kierownika Biura Powiatowego o takim fakcie w terminie określonym w powyższym przepisie.

W ocenie Dyrektora POR Agencji dołączony do odwołania materiał dowodowy w postaci zdjęć nie podważa ustaleń zawartych z raporcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 28-29 stycznia 2020 roku. Przedstawione fotografie nie potwierdzają jego zdaniem, że deklarowana jako międzyplon ozimy mieszanka była utrzymywana na gruncie przynajmniej do 15 lutego 2020 roku. Wątpliwości organu w zakresie przedstawionych dowodów (zdjęć) budzi fakt, iż brak jest możliwości weryfikacji daty ich sporządzenia oraz miejsca ich wykonania.

Końcowo organ zauważył, że wnioski o płatności bezpośrednie są wnioskami jednorocznymi, a każdy wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności za dany rok gospodarczy jest rozpatrywany odrębnie tzn. do obsługi spraw za dany rok kalendarzowy, co do zasady nie bierze się pod uwagę ustaleń poczynionych w ramach obsługi wniosków złożonych za lata ubiegłe. Stwierdził więc, odnosząc się do uwag odwołującego się, że brak zastrzeżeń w przeprowadzonych we wcześniejszych latach kontrolach nie ma wpływu na przyznanie płatności na 2019 rok.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję Dyrektora POR z dnia {...} maja 2020 r. R.K. zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy oraz błędne przyjęcie, że nie utrzymał do dnia 15 lutego poplonu i przed tym dniem zaorał pole i tym samym nie utrzymał na gruncie międzyplonu ozimego, przez co nie może być on uznany za element proekologiczny EFA, podczas gdy działki zostały przez niego zaorane jesienią - przed wysianiem poplonu, który następnie został w zimie wydeptany i częściowo wyjedzony przez zwierzynę leśną - a później, dopiero w połowie maja, zaorany. Jego zdaniem dołączone obecnie i wcześniej zdjęcia przedstawiają stan poplonu na początek marca i maja (na fotografiach widnieje nr działki oraz data wykonania zdjęcia). Zaorania gruntu i ponownego obsiania go dokonał dopiero w połowie maja, kilka dni po wykonaniu zdjęć.

Skarżący zarzucił również, że nie został poinformowany o mających się odbyć w dniu 28 i 29 stycznia oględzinach. Podniósł, że nie wie jakie - i czyje - działki oglądała komisja, bo z pewnością nie jego.

Wywodząc powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z jego wnioskiem, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m .in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Poddając kontroli skarżoną decyzję Dyrektora OR Agencji z dnia {...} maja 2020 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, jako, że decyzja nie narusza prawa.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu koncentruje się przede wszystkim wokół tego czy skarżący zgodnie ze deklaracją z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2019 r. utrzymał w swoim gospodarstwie elementy proekologiczne – międzyplon ozimy.

Mianowicie zadeklarował on na działkach ewidencyjnych o nr: 7, 267, 275, 2060, 249, 250, 256, 257 elementy proekologiczne EFA14b.1 - międzyplon ozimy o łącznej powierzchni 9425,81 m2 (po uwzględnieniu współczynnika przekształcenia i współczynnika ważenia).

Zgodnie z art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, w przypadku gdy grunty orne gospodarstwa rolnego obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zobowiązany jest do utrzymywania obszarów proekologicznych na obszarze odpowiadającym przynajmniej 5 % gruntów ornych gospodarstwa rolnego. W myśl dalszych przepisów w/w rozporządzenia (art. 46 ust. 2 lit. i) za obszary proekologiczne mogą zostać uznane obszary z międzyplonami lub pokrywą zieloną utworzone poprzez sadzenie i kiełkowanie nasion, do których stosuje się współczynniki ważenia, określone w załączniku X do rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku obszarów z międzyplonami lub pokrywą zieloną współczynnik ważenia wynosi 0,3 rzeczywistej deklarowanej powierzchni tego obszaru.

W prawie krajowym warunki dotyczące wyżej wskazanych obszarów proekologicznych określa prawidłowo przytoczony przez organ rozporządzenia w sprawie obszarów proekologicznych. Stanowi on, że za obszary proekologiczne z międzyplonami ozimymi mogą zostać uznane obszary, jeżeli będą spełniały poniższe warunki:

- zostały utworzone przez wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup (zboża, oleiste, pastewne, bobowate drobnonasienne, bobowate grubonasienne, miododajne) z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż,

- rolnik nie ubiega się o przyznanie do tych obszarów płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8. Ochrona gleb i wód, wariantu 8.2 międzyplon ozimy lub 8.3 międzyplon ścierniskowy

- rolnik nie ubiega się o przyznanie do tych obszarów płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, jeżeli w danym roku na tych obszarach rolnik jest obowiązany uprawiać międzyplony w celu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego,

- mieszanka jest wysiewana od dnia 1 lipca do dnia 1 października i utrzymywana co najmniej do dnia 15 lutego następnego roku

- mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

Organy Agencji oparły się na raporcie z kontroli na miejscu nr [.]przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 29-29 stycznia 2020 r., w którym stwierdzono brak na dzień kontroli międzyplonu ozimego na deklarowanych działkach, a który winien być utrzymany co najmniej do dnia 15 lutego 2020 r..

Zdaniem Sadu organy Agencji w niniejszej sprawie słusznie oparły się o ustalenia w/w raportu, który w sposób obiektywny pozwala określić stan użytkowania działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego do utrzymania elementów proekologicznych, co potwierdzają dołączone zdjęcia cyfrowe działki w większej perspektywie, ze wskazaniem oznaczenia działki, daty jego wykonania i numeru zdjęcia. Zaoferowane przez skarżącego zdjęcia, przeciwstawiane tym wykonanym przez inspektorów, pod tym względem, to jest daty i miejsca ich wykonania są nieweryfikowalne i nie są w stanie zanegować czy zdyskredytować ustaleń kontroli na miejscu.

W tym miejscu podniesienia wymaga, iż raport ten jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie, przez uprawnione osoby w ramach ich kompetencji jako organu państwowego (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Dokument ten stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a skarżący nie wykazał (nie udowodnił), że jest to dokument nierzetelny. Rzetelność takiego dokumentu można zresztą łatwo zweryfikować odnosząc zawarte w nim ustalenia do załączonej doń dokumentacji fotograficznej. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego dokumentacja pokontrolna jest spójna, koreluje ze sobą i pozwala na stwierdzenie rzeczywistego stanu spornych działek pod kątem utrzymania międzyplonu. O wadze takiego dokumentu świadczy to, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - co do zasady - przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. np wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07).

Tym samym nie sposób zdezawuować wartości dowodowej raportu z kontroli na miejscu, tylko z tego powodu, że skarżący nie zgadza się z jej wynikami. Przyznać należy rację organowi, że w tego rodzaju sprawach dotyczących kwalifikowalności działek zadeklarowanych do płatności pomocowych, pierwszorzędne znaczenie przydać należy temu właśnie dowodowi. Taki dowód najpełniej odzwierciedla zakres i sposób użytkowania deklarowanych działek. Tymczasem z raportu tego, w sposób jednoznaczny wynika, że sporne grunty zostały zorane i brak na nich międzyplonu ozimego, to jest deklarowanej przez skarżącego mieszanki rzepaku ozimego i pszenicy ozimej, która w myśl powołanych wyżej przepisów prawa w dacie kontroli winna być jeszcze zachowana.

Odnośnie argumentu skarżącego tyczącego nie zapowiedzenia kontroli na miejscu przez organy Agencji wskazać należy na treść art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69), zgodnie z którym, kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Z kolei zgodnie z art. 37 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 w/w rozporządzenia nr 809/2014.

Z powyższych przepisów wynika brak obowiązku powiadamiania beneficjenta o kontroli, a nawet, co do zasady, kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane. Zawiadomienie beneficjenta o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że takiej potrzeby nie ma w przypadku kontroli zachowania elementów proekologicznych, stwierdzenia występowaniu mieszanki deklarowanej jako międzyplon ozimy. Zakres tej kontroli nie powoduje konieczności wizyty w siedzibie gospodarstwa, np. w celu weryfikacji dokumentacji lub wymogów, ewentualnie realizacji innych czynności wymagających obecności rolnika. W końcu zauważyć należy, że niezależnie od tego, a nawet w wyniku kontroli, z czynności na miejscu sporządza się raport, w stosunku do którego rolnik może wnieść zastrzeżenia (art. 37 ust 6 i 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Taki też został sporządzany w niniejszej sprawie, a skarżący wnosił zastrzeżenia i mógł zapoznać się ze stanowiskiem organu. Także w tym zakresie nie sposób zarzucić organom Agencji nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu już treść skargi prowadzi do wniosku, że organy Agencji prawidłowo ustaliły, że sporne działki na dzień kontroli to jest 28-29 stycznia 2009 r. nie spełniały wymogu utrzymania elementów proekologicznych na gruncie co najmniej do 15 lutego roku następnego po obsianiu uprawą. Skarżący w gruncie rzeczy nie kwestionuje bowiem, że zalegające w aktach sprawy zdjęcia stanowiące pokontrolny materiał fotograficzny, nie wykazują występowania na zobrazowanych nimi gruntach międzyplonu ozimego to jest rzepaku ozimego i pszenicy ozimej. Ogranicza się skarżący do nie popartego żadnym dowodem czy analizą twierdzenia, że widniejące na tych zdjęciach grunty nie należą do niego. Zresztą popada w swych twierdzeniach w niejaką sprzeczność, gdyż jednocześnie przyznaje, że uprawa nie była zachowana, ze względu na działalność dzikiej zwierzyny. Niemniej jednak i z tej perspektywy, jako przypadek siły wyższej, stanowisko skarżącego nie może być uwzględnione, bowiem nie dopełnił on formalnych warunków zgłoszenia wynikających z art. 4 rozporządzenia komisji nr 640/2014.

Rekapitulując, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Mając to na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..