Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 903/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 września 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu zażalenia A. B. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 sierpnia 2011 r., nr [...], nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu obsługi samochodów, składającego się z części: biurowej, socjalnej i warsztatowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ewid. "a", "b" i "c" [...], przy ul. H./al. A. – uchyliło to postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 11 maja 2010 r. A. B. złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wymienionego wyżej przedsięwzięcia.

Pismem z dnia Prezydent Miasta [...] wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w niniejszej sprawie.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] w opinii z dnia 9 czerwca 2010 r. stwierdził, że dla tej inwestycji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] w opinii z dnia 19 lipca 2010 r. stwierdził, że uwzględniając oddziaływanie na klimat akustyczny, jakość powietrza, wody powierzchniowe i podziemne w pobliżu planowanej inwestycji konieczne jest zarówno przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, jak i sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r. Prezydent Miasta [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na fakt, iż, w ocenie organu, projektowana inwestycja będzie wiązać się z pogorszeniem komfortu akustycznego i klimatycznego pobliżu dróg osiedlowych, po których zaplanowany jest dojazd samochodów osobowych i ciężarowych do projektowanego zakładu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy, postanowieniem z dnia 2 września 2010 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. B. na wskazane wyżej postanowienie Kolegium, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., II SA/Lu 698/10, uchylił postanowienia organów obu instancji. Zdaniem Sądu organy administracji uwzględniły jedynie stanowisko zawarte w niekorzystnej dla inwestora opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], a nie wzięły pod uwagę opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...], który uznał, że dla planowanej inwestycji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd podkreślił, iż organy nie odniosły się również do podanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia danych co do jego skali, charakterystyki i sposobów zabezpieczenia przed negatywnym wpływem na środowisko ani nie oceniły zarzutów skarżącego dotyczących zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po uprawomocnieniu się tego wyroku postanowieniem z dnia 4 maja 2011 r. organ pierwszej instancji ponownie nałożył na A. B. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 4 maja 2011 r., podnosząc, iż organ ten nie wykonał wiążących zaleceń co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku Sądu.

Po przekazaniu akt sprawy przez organ odwoławczy Prezydent Miasta [...] zwrócił się ponownie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie zachodzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na to wezwanie PPIS w piśmie z dnia 26 lipca 2011 r., zaś RDOŚ w piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r. podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powyższej sytuacji Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2011 r. po raz trzeci nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, podkreślając, iż rozstrzygnięcie to uzasadnia ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu tego postanowienia Prezydent Miasta podkreślił, że podziela stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], który ocenił, że dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Odmienne stanowisko w powyższej kwestii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...], zdaniem Prezydenta, nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, iż jakkolwiek przedmiotowe przedsięwzięcie nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru działek gruntu objętych inwestycją, to należy mieć na względzie, że w świetle zapisów tego planu w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się tereny zabudowy rezydencjalnej, dla których winien być zapewniony wysoki komfort akustyczny i klimatyczny. Projektowana inwestycja, z uwagi na swój charakter, będzie stanowić źródło uciążliwości skutkujące pogorszeniem klimatu akustycznego oraz powietrza w pobliżu inwestycji i dróg osiedlowych, którymi dojeżdżać będą samochody do projektowanego warsztatu. W ocenie organu pierwszej instancji treść przedłożonej przez wnioskodawcę karty informacyjnej przedsięwzięcia nie jest wystarczająca dla oceny, czy realizacja inwestycji zagwarantuje dotrzymania standardów ochrony środowiska, co potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W ocenie Prezydenta za zasadnością nałożenia na inwestora przedmiotowego obowiązku przemawia również interes społeczny i słuszny interes obywateli, którzy sprzeciwiali się planowanej inwestycji w obawie przed jej negatywnymi konsekwencjami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wymienionym na wstępie postanowieniem w dniu 26 września 2011 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega bowiem wątpliwości, organ pierwszej instancji nadal nie zrealizował wytycznych co do dalszego postępowania określonych w wyroku Sądu z dnia 20 stycznia 2011 r.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dokonał oceny opinii PPIS [...], a oparł się wyłącznie na treści opinii RDOŚ [...] oraz pism złożonych przez okolicznych mieszkańców. Skoro organ pierwszej instancji uznał, że opinia PPIS pomija analizę istotnych dla planowanego przedsięwzięcia oddziaływań na powietrze i klimat akustyczny, to winien był zażądać uzupełnienia tej opinii. Nadto wskazując, że na podstawie informacji zawartych w karcie przedsięwzięcia nie można stwierdzić, czy realizacja inwestycji zagwarantuje dotrzymanie standardów ochrony środowiska, Prezydent zobligowany był po pierwsze wskazać, jakich standardów stwierdzenie to dotyczy, a po drugie zobowiązać inwestora do uzupełnienia karty informacyjnej.

Zdaniem Kolegium Prezydent nie ocenił należycie zapisów planu miejscowego odnoszących się do działek bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Organ pierwszej instancji pominął również fakt, iż planowana w przyszłości rozbudowa ulicy H. [...] również może spowodować wzrost emisji hałasu w obszarze przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta nie wyjaśnił, dlaczego postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2010 r. (wydanym w odrębnej sprawie) ocenił, że budowa ulicy H. nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tej budowy. Rozstrzygnięcie tej kwestii, jak podkreśliło Kolegium, ma istotny wpływ na wynik tej sprawy, albowiem z doświadczenia życiowego oraz z obowiązujących przepisów prawa wynika, iż tego rodzaju inwestycja drogowa będzie powodowała o wiele większe skutki dla środowiska niż budowa przez wnioskodawcę "niewielkiego warsztatu".

W konsekwencji powyższych uchybień, zdaniem organu drugiej instancji, Prezydent naruszył art. 8 k.p.a., to jest zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 124 § 2 k.p.a., wskazujący wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie postanowienia.

Skargę do Sadu na postanowienie Kolegium z dnia 26 września 2011 r. wniósł H. M., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 8 k.p.a., wskutek naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez zmianę stanowiska zajmowanego w sprawie po wydaniu wyroku WSA w Lublinie w niniejszej sprawie oraz brak konsekwencji w podnoszonych zarzutach.

Uzasadniając te zarzuty skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji odniósł się w sposób należyty do opinii PPIS [...]. Brak było również podstaw do jej uzupełniania, skoro w aktach administracyjnych sprawy znajduje się opinia RDOŚ [...], na której ustaleniach oparł się organ pierwszej instancji. Wbrew stanowisku Kolegium, organ pierwszej instancji rozważył kryteria z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż uwzględnił skalę przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu i parametry budynku. Uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji nie uzasadnia także konieczność rozważenia wpływu na klimat akustyczny rozbudowy ulicy H. [...]. W ocenie skarżącego budowa drogi osiedlowej jest bowiem przedsięwzięciem koniecznym, ułatwiającym życie mieszkańcom osiedla, a budowa projektowanego warsztatu mechanicznego takiego charakteru nie ma.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami skargi i powołaną w niej podstawą prawną.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 sierpnia 2011 r. nakładające na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Postanowienie to jest prawnie wadliwe, albowiem organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonywujący, aby zasadnym było wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten, stosownie do art. 144 k.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym.

Wydanie decyzji kasacyjnej (postanowienia kasacyjnego) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja (postanowienie), prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż podjęcie decyzji kasacyjnej (postanowienia kasacyjnego) jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji (postanowienia) nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia (wyroki NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 519-520).

Z powyższego wynika, iż sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji (postanowienia) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 136 k.p.a., wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji (B. Adamiak, jw.).

Jakkolwiek stanowisko powołane wyżej stanowisko wypracowane zostało przed zmiana przepisu art. 138 § 2 k.p.a. dokonaną nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r. w ustawie o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), to nowelizacja ta, w ocenie Sądu, nie zmieniła prawnego charakteru decyzji kasacyjnych i generalnych zasad ich stosowania, a miała jedynie na celu bardziej precyzyjne ujęcie przesłanek warunkujących możliwość wydania tego typu decyzji. Za zmianą przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie poszła bowiem zmiana innych przepisów postępowania, w szczególności art. 15 oraz art. 136 k.p.a., warunkujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotna, merytoryczna ocena ustalonego stanu faktycznego dokonywana przez organy administracji i urzeczywistniająca się w postaci wydawanych decyzji merytorycznych. Wskazane poglądy doktryny i orzecznictwa zachowują więc w dalszym ciągu swą aktualność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2011 r., II SA/Kr 1284/11, niepubl.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, by organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., stanowiący, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 20 stycznia 2011 r., w sprawie II SA/Lu 698/10, Sąd zobowiązał organy obu instancji, a więc również Kolegium, do wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w celu prawidłowego rozstrzygnięcia czy planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "[...] A. B.", z dnia 15 stycznia 2010 r. (data wpływu do organu: 11 maja 2010 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu obsługi samochodów, składającego się z części: biurowej, socjalnej i warsztatowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ewid. "a", "b" i "c" [...], przy ul. H./ al. A.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa".

Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

W związku z tym, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony przed dniem 15 listopada 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), organy administracji prawidłowo, w myśl § 4 powyższego rozporządzenia, stosowały poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie".

Planowana przez wnioskodawcę inwestycja, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia, mieszcząca się w pojęciu "stacji obsługi lub remontowych sprzętu budowlanego lub rolniczego, lub środków transportu, niewymienionych w pkt 17-19 i pkt 45, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów", stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Oznacza to, iż projektowany warsztat obsługi samochodów należy uznać za przedsięwzięcie, o jakim mowa w powołanym art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, to jest przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

c) wykorzystywania zasobów naturalnych,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych,

b) obszary wybrzeży,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej;

3) rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

Stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy postanowienie, o których mowa wyżej, wydaje się po zasięgnięciu opinii

1) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;

2) organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o którym mowa w art. 78 ustawy, w przypadku przedsięwzięć wymagających m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie organem właściwym wydania opinii, wskazanej w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy, był właściwy miejscowo państwowy powiatowy inspektor sanitarny (art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] w opinii z dnia 9 czerwca 2010 r. stwierdził, że dla planowanej inwestycji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (k. 13 akt I inst.). W toku postępowania organ ten podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie w opinii uzupełniającej z dnia 26 lipca 2011 r., a także w piśmie z dnia 1 lipca 2010 r. skierowanym do Rady Dzielnicy [...] i piśmie z dnia 27 lipca 2011 r. adresowanym do skarżącego H. M. (k. 15, 27, 28 akt I inst.).

PPIS [...], jak wynika z treści opinii z dnia 9 czerwca 2010 r. oraz wskazanych wyżej pism, ustalił, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z zapisami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. ([...]) oraz wymienił zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia rozwiązania dotyczące projektowanego obiektu budowlanego wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Organ ten zwrócił uwagę, iż przewiduje się funkcjonowanie zakładu tylko w porze dnia, że inwestycja ta ma obejmować rozdzielną instalację kanalizacji sanitarnej i technologicznej z odprowadzeniem ścieków do sieci miejskiej, do której to sieci kierowane będą wody opadowe z terenu inwestycji. Podkreślił, że odpady technologiczne – zgodnie z treścią karty informacyjnej – gromadzone będą czasowo w pomieszczeniu magazynowym i pod zadaszeniem na utwardzonej powierzchni w szczelnych opakowaniach. Wskazał, iż lokalizacja zewnętrznego stanowiska badań akustycznych zaplanowana została od strony pobliskiego cmentarza i drogi wojewódzkiej (al. A. [...]).

W treści powyższej opinii organ wskazał także, iż w załączonym "projekcie budowlanym" nie przewidziano pomieszczenia magazynowego, przeznaczonego do czasowego magazynowania odpadów technologicznych, które zaplanowano w części opisowej karty informacyjnej (k. 110 akt adm.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż istnienie powyższą rozbieżności pomiędzy częścią opisową karty a dokumentami w postaci "koncepcji zagospodarowania terenu...", koncepcją rzutu przyziemia i antresoli (k. 34, 35, 36 wniosku).

Pomimo istnienia wskazanej – istotnej przecież, bo stanowiącej zdaniem organu o spełnieniu przez inwestora wymogów w zakresie higieny środowiska – wadliwości w zapisach złożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia, PPIS w konkluzji swojej opinii stwierdził, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko, a jedynie inwestor – na etapie pozwolenia na budowę – zobowiązany będzie do uzupełnienia projektu budowlanego we wskazanym wyżej zakresie.

Już z tych tylko przyczyn wskazana wyżej opinia budzić mogła wątpliwości co do jej prawidłowości. Jakkolwiek powyższej wadliwości nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji, jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro prawidłowo organ ten nie podzielił zawartego w opinii PPIS stanowiska co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Nie ulega również wątpliwości, że opinia wydawana przez ten organ dotyczyć mogła jedynie kwestii objętych zadaniami określonymi dla tego organu w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), to jest higieny środowiska (art. 1 pkt 1 powyższej ustawy).

Należy więc podkreślić, iż dokonana – w powyższym zakresie – ocena PPIS [...] co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie była wiążąca dla organu pierwszej instancji w tej kwestii. Ustawodawca nie przewidział bowiem związania organu orzekającego opiniami organów, o których jest mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. W przypadku gdy, tak, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wyrażone zostały sprzeczne opinie przez oba te organy, organ orzekający w sprawie może przychylić się do stanowiska jednego z tych organów, a odmówić uwzględnienia odmiennego stanowiska drugiego z organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2011 r., II SA/Gd 698/10, niepubl.).

Prezydent Miasta [...] orzekając o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oparł się na opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 19 lipca 2010 r. (uzupełniona w piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r.). Stanowisko swoje w tym zakresie organ pierwszej instancji uzasadnił przekonywująco. Opinia ta, w ocenie Sądu, jest kompletna i logiczna, i zasadnie została uwzględniona przez organ pierwszej instancji, który ustalając w sentencji postanowienia z dnia 19 sierpnia 2011 r. zakres treściowy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko odwołał się do wskazanych przez RDOŚ kwestii wymagających wyjaśnienia w zakresie oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu podkreślić należy, iż, wbrew temu, co zdaje się sugerować PPIS w piśmie adresowanym do skarżącego z dnia 26 lipca 2011 r. (k. 28 akt I inst.), fakt, że treść karty informacyjnej przedsięwzięcia (sporządzona przez uprawionego rzeczoznawcę) potwierdza, że eksploatacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska, nie przesądza, iż brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Pogląd przedstawiciela doktryny powołany przez organ sprowadza się bowiem jedynie do wskazania oczywistego faktu, że dopuszczalna jest możliwość odstąpienia od nakładania obowiązku przedłożenia raportu, gdy do takiego wniosku dojdzie właściwy organ w wyniku wstępnej oceny karty informacyjnej. W żadnym razie nie może to stanowić o "związaniu" organu ustaleniami zawartymi w karcie.

W ocenie Sądu zasadne jest również stanowisko, iż o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, nie może przesądzać zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie należy podkreślić, że wobec okoliczności podniesionych w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] zasadnym było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 ustawy.

Wbrew twierdzeniom Kolegium uzasadnienie postanowienia pierwszej instancji nie zawiera stwierdzenia, że opinia PPIS pomija analizę istotnych dla planowanego przedsięwzięcia oddziaływań na powietrze i klimat akustyczny. Należy jedynie zauważyć, iż tego rodzaju sformułowanie zawarte było w uzasadnieniu poprzednio wydanego postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 4 maja 2011 r. (s. 5, akapit 2). Postanowienie to zostało jednak wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem kasacyjnym Kolegium z dnia 6 czerwca 2011 r., a organ pierwszej instancji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym rozstrzygnięciu SKO, wezwał PPIS do uzupełnienia sporządzonej opinii.

Z powyższego wynika, iż zarzuty Kolegium dotyczące nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji opinii organu państwowej inspekcji sanitarnej są nietrafne i nie mogły stanowić podstawy do wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 19 sierpnia 2011 r. nie uzasadniały również pozostałe podniesione przez Kolegium zarzuty.

Ponownie należy podkreślić, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 136 k.p.a., co wyłącza dopuszczalność kasacji z tego powodu postanowienia organu pierwszej instancji.

Wbrew stanowisku Kolegium Sąd nie dopatrzył się, by treść uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji zawierała uchybienia, których sanowanie nie było możliwe przez organ odwoławczy rozpoznający drugi raz sprawę w jej całokształcie.

Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśnił, z jakich powodów podzielił stanowisko w kwestii konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wyrażone w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], a odmówił uwzględnienia odmiennego stanowiska w tej kwestii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Organ pierwszej instancji odniósł się również w sposób wyczerpujący do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru działek gruntu objętych inwestycją. Jednocześnie organ ten zwrócił uwagę, iż, w jego ocenie, w sprawie tej należy wziąć pod uwagę również to, że w świetle ustaleń tego planu w sąsiedztwie (nie bezpośrednim) planowanej inwestycji znajdują się tereny zabudowy rezydencjalnej, dla których winien być zapewniony wysoki komfort akustyczny i klimatyczny.

W tym miejscu wskazać należy, iż wbrew stanowisku Kolegium sprawa nieustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w pojęciu użytego przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "naruszenia przepisów postępowania".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania potrzeby wykładni lub stosowania tego planu od wykładni innych powszechnie obowiązujących i opublikowanych przepisów prawnych. Wszelkie czynności związane z potrzebą subsumcji istniejącego stanu faktycznego sprawy pod normy prawa miejscowego (w tym wypadku normy o charakterze planistycznym) nie stanowią prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i wobec wywiedzionego wyżej zakazu stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacjach innych niż w tym przepisie przewidzianych, wadliwe przeprowadzenie tych czynności nie daje podstawy do wydania postanowienia kasacyjnego w oparciu o powołany przepis. Obowiązek ten spoczywa bezwzględnie na organie odwoławczym i jest jednym z podstawowych warunków prawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia w postępowaniu zażaleniowym, charakteryzującym się m. in. koniecznością ponownego rozpoznania sprawy w całości (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1223/10, niepubl.).

Prezydent Miasta podniósł także w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 sierpnia 2011 r., iż jego zdaniem planowana inwestycja, z uwagi na swój charakter, będzie stanowić źródło uciążliwości skutkującym pogorszeniem klimatu akustycznego oraz powietrza w pobliżu inwestycji i dróg osiedlowych, którymi dojeżdżać będą samochody do projektowanego warsztatu obsługi samochodów.

Zdaniem Sądu nie jest dowolna również ocena organu pierwszej instancji, który opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy (a zwłaszcza opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) stwierdził, że treść przedłożonej przez wnioskodawcę karty informacyjnej przedsięwzięcia nie jest wystarczająca dla oceny, czy realizacja inwestycji nie zagwarantuje dotrzymania standardów ochrony środowiska.

Nietrafne są nadto spostrzeżenia Kolegium, co do konieczności wyjaśnienia w niniejszej sprawie wątpliwości wynikających z faktu wydania w odrębnej sprawie (dotyczącej innej inwestycji – budowy ulicy H. [...]) postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2010 r., w którym organ ten ocenił, że budowa ulicy H. nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tej budowy. Kwestia ta nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, co oznacza, że nie może mieć wpływu na wynik tej sprawy. Jeśli Kolegium uważa, że wskazane wyżej postanowienie prawo narusza, to winno z urzędu podjąć działania zmierzające do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

Z tych samych przyczyn należy uznać, iż okoliczność, że w dacie wydania postanowienia organu pierwszej instancji trwała (bądź też była zaplanowana) rozbudowa ulicy H. [...] pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi.

Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.