Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 208/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 857/19 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w N. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 857/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N. (dalej jako: "skarżąca", "spółka") na bezczynność Wojewody [...] (dalej jako: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w pkt: I. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku spółki z [...] maja 2019 r.; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddalił skargę w pozostałym zakresie, IV zasądził od Wojewody na rzecz spółki kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z [...] czerwca 2019 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla ob. U. S. P. Spółka w skardze na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez organ wniosła o:

- zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

- przyznanie stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że spółka [...] maja 2019 r. złożyła do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla S. P. Organ zaś, pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka nadmieniła, że w jej ocenie organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Spółka dodała także, że wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej spółki, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazano, że strona oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia na pracę, ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Ponadto spółka podkreśliła, że organ od kilku lat powołuje się w sprawach dotyczących wydania zezwoleń na pracę na trudności kadrowe w jego funkcjonowaniu oraz dużą ilość spraw do rozpatrzenia. Takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej, bowiem organ powinien ustalić priorytety działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów, organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że [...] maja 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatelki U. S. P., w charakterze operatora maszyn i urządzeń przemysłu spożywczego. Ponieważ wniosek zawierał braki formalne, pismem z [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. [...] czerwca 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji, który postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. stwierdził wystąpienie w sprawie przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z uzupełnieniem [...] czerwca 2019 r. dokumentacji w sprawie, Wojewoda [...] lipca 2019 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącego, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Podkreślono, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%. W odniesieniu do kosztów postępowania, wojewoda wniósł o zastosowanie art. 206 P.p.s.a. mając na uwadze, że pełnomocnik spółki wniósł w przeciągu ponad dwóch tygodni około 509 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki został złożony [...] maja 2019 r. (za pośrednictwem portalu praca.gov.pl), natomiast przedmiotowe zezwolenie zostało wydane [...] lipca 2019 r., a więc po ponad dwóch miesiącach od daty wszczęcia postępowania w związku ze złożonym wnioskiem. Sąd podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ od momentu złożenia wniosku przez okres 1 miesiąca nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z terminem określonym w art. 35 K.p.a. co wskazuje że dopuścił się bezczynności. Zauważył, że pierwszą czynnością organu w sprawie było wystosowanie do strony [...] czerwca 2019 r. wezwania do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do uwzględnienia wniosku, jednocześnie podkreślając, że nastąpiło to dopiero po wniesionym ponagleniu. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu było pozbawione uzasadnienia i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu organ winien niezwłocznie podjąć czynności mające na celu załatwienie sprawy, a nie dopiero po upływie ponad miesiąca od wszczęcia postępowania. Sąd uznał ponadto, że niniejszej sprawy nie można uznać w żaden sposób za skomplikowaną, więc trudno znaleźć uzasadnienie dla oczekiwania przez stronę na decyzję dłużej niż 1 miesiąc, tj. do [...] lipca 2019 r. Sąd stwierdził, że organ naruszył kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy wobec tego zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy uznał za w pełni uzasadniony. Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie) w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd w punkcie I wyroku stwierdził, że Wojewoda M. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącej spółki.

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy zaistniała bezczynność nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Sąd podkreślił, że całe postępowanie trwało 2 miesiące i 5 dni, wobec czego uchybienie w terminowym załatwieniu sprawy przez organ, choć niewątpliwie wystąpiło, było na tyle nieduże, że nie zasługuje na to, by oceniać je w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, Sąd zauważył, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w sprawie bezczynności, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Biorąc pod uwagę skalę przekroczonego terminu załatwienia sprawy Sąd stwierdził, że nie uzasadnia ona potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Powołując się na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko wskazał, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Nie podzielając argumentacji spółki, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponosi ona straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, co miało zostać zrekompensowane przyznaniem od organu sumy pieniężnej Sąd wskazał, że okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez spółkę działalności. Sąd zwrócił ponadto uwagę na fakt, że spółka swoich twierdzeń w żaden sposób nie potwierdziła stosownym materiałem dowodowym, wobec czego podniesiony przez nią zarzut uznany został za całkowicie nieuzasadniony. Na tej podstawie Sąd w tej części skargę oddalił.

Sąd wskazał także, że o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 480 zł.

Sąd uznał, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy brak jest podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Jednocześnie wskazał, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się kilkaset spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących cudzoziemców. Jednakże nie są to sprawy tej samej strony skarżącej. Skarżąca w przedmiotowej sprawie wniosła do WSA w Warszawie 5 spraw, z których tylko przedmiotowa sprawa zakończyła się merytorycznym rozpoznaniem. Wskazane okoliczności, zdaniem Sądu nie uzasadniają zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda M., zaskarżając go w zakresie punktu 1, 2 i 4. Na podstawie art. 174 P.p.s.a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: "K.p.a.") przez uznanie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 3 K.p.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku wszystkich elementów określonych w powołanym przepisie, tj. niewyjaśnienie w oparciu o jakie kryteria Sąd przyjął stan bezczynności organu, w szczególności mając na uwadze różne terminy załatwienia sprawy (jednomiesięczny lub dwumiesięczny),

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a. przez niezastosowanie art. 206 P.p.s.a. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że spełniona jest przesłanka "uzasadnionego przypadku", tj. nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika spółki skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego orzeczenia i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Od razu jednak należy wskazać, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Zatem strona winna zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej bądź przepisami K.p.a., albo art. 149 P.p.s.a w powiązaniu ze wskazanymi przepisami. Tymczasem strona powiązała przepisy K.p.a. i P.p.s.a z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., mimo że sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie stosuje przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i tym samym sąd nie mógł dopuścić się jego naruszenia. Jednakże zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. bezczynność organu ma miejsce, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482, ze zm.) nie określa szczególnych terminów załatwienia sprawy zezwolenia na pracę cudzoziemca. W związku z tym znajdują zastosowanie ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Z powyższych unormowań wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – w terminie jednego miesiąca.

Przy czym jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.).

W doktrynie trafnie podnosi się, że data wszczęcia postępowania ustalona na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. nie jest podstawą do ustalenia przewlekłości postępowania w przypadku braków w podaniu, które nie można uznać za skutecznie dokonaną czynność procesową żądania wszczęcia postępowania. Takie stanowisko przyjął NSA w wyroku z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07 (wyrok dostępny pod adresem – orzeczenia.nsa.gov.pl): "Termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 kpa od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 kpa). W tym przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Prawdą jest (...), że zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednak przepisu tego nie można rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie nawet jeśli posiada ewidentnie braki formalne (art. 64 § 2 kpa). Należy więc przyjąć że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 kpa jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 kpa, co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, komentarz do art. 61, pkt II.7).

Powyższe przesądza, że orzeczenia powołane w skardze kasacyjnej (wyroki NSA z: 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1892/07; 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1332/12 i 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2178/11), wskazujące, że nie każdy wniosek wszczyna postępowanie administracyjne w dacie określonej w art. 61 § 3 kpa, nie mogły przynieść spodziewanego efektu. Istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu K.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego (np. złożenie wniosku z brakami formalnymi).

Jak wynika z akt sprawy, wniosek inicjujący postępowanie został złożony [...] maja 2019 r. W dniu [...] czerwca 2019 r., spółka złożyła ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Z kolei, pismem z [...] czerwca 2019 r. organ zwrócił się do spółki o uzupełnienie braków formalnych wniosku, który został uzupełniony [...] czerwca 2019 r. Organ [...] lipca 2019 r. wydał zezwolenie na pracę wskazanej we wniosku osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, z akt sprawy nie wynika aby w okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. organ podejmował jakiekolwiek czynności w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, skoro wydał decyzję po upływie dwóch miesięcy.

Niniejsza sprawa winna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można uznać, że rozpoznawana sprawa była sprawą skomplikowaną, nie zachodziła w niej bowiem konieczność zgromadzenie wielu dowodów, a ich pozyskanie, przeprowadzenie czy analiza okazały się czasochłonne. Odnotować bowiem należy, że jedyna czynność jaką w sprawie podjęto to wezwanie spółki do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Z przedstawionych względów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 3 K.p.a. (powinno być § 3 K.p.a.).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi co do konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Wymogi te, to jest przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu, podstawę prawną rozbryzgnięcia oraz jej wyjaśnienie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia. Jego sformułowanie sprawia, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., przez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, wyroki dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 206 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie do art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, o czym stanowi art. 205 § 2 P.p.s.a. Pojęcie kosztów postępowania obejmuje koszty sądowe, czyli opłaty sądowe oraz zwrot wydatków. Opłatami sądowymi w rozumieniu art. 212 § 1 p.p.s.a. są wpis oraz opłata kancelaryjna.

W orzecznictwie podkreśla się, że niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega ocenie sądu i jest uwarunkowana konkretnymi okolicznościami sprawy (postanowienie NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FZ 1167/14, Lex 1503691).

Art. 206 P.p.s.a. wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jego treścią, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Z powyższego wynika, że stosowanie art. 206 P.p.s.a. ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od zaistnienia uzasadnionego przypadku.

Pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest pojęciem niedookreślonym i daje dużą swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia jego zastosowania na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się uznaniowy charakter art. 206 P.p.s.a., pozwalający sądowi na dokonywanie dyskrecjonalnej oceny na tle konkretnej sprawy, czy w danych okolicznościach powinno nastąpić miarkowanie kwoty zasądzanych kosztów, przy czym częściowe uwzględnienie skargi stanowi tylko jeden przykład, wskazany przez ustawodawcę, pozwalający na zastosowanie tego przepisu (wyrok NSA z 17 marca 2017 r., sygn.akt II GSK 4787/16, Lex 2337658). Wskazuje się również, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 P.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (postanowienie NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16, Lex 2118873).

Ponieważ art. 206 P.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (postanowienie NSA z 12.6.2019 r. II OZ 519/19, Lex 2699596).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, i czemu nie przeczył w skardze kasacyjnej Wojewoda, skarżąca wniosła do WSA w Warszawie 5 spraw. Brak zastosowania art. 206 P.p.s.a. w niniejszej sprawie mieściło się w granicach uznania sędziowskiego zwłaszcza, że tylko przedmiotowa sprawa zakończyła się merytorycznym rozpoznaniem. Wielość spraw i ich charakter nie może przy tym przysłonić faktu, że organ naruszył ustawowy termin na załatwienie sprawy.