Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 923/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz M.K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji M K polegającej na budowie zespołu ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami nadziemnymi wraz z budową (przebudową, rozbudową) urządzeń budowlanych oraz budową placu zabaw i obiektów małej architektury, na działkach oznaczonych numerami ewid. [...],[...] [...],[...] [...],[...],[...] obręb [...], miasto [...], w zakresie przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia M K, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z [...] lutego 2021 r. znak [...] , na podstawie m.in. art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wskazał, że z przedstawionych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wynika, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajdują się działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...] będące gruntami leśnymi oznaczonymi jako "LsV".

Zdaniem organu przy ustalaniu czy dany teren stanowi las w pierwszej kolejności należy odnieść się do zapisu w ewidencji gruntów. Takie stanowisko wynika jego zdaniem z orzecznictwa np. z wyroku NSA z 15 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3021/13.

Odnosząc się do twierdzeń zażalenia organ wyjaśnił, że analizowanie powierzchni gruntów leśnych, ograniczonej przebiegiem granic działek ewidencyjnych, nie zaś powierzchni zwartych kompleksów leśnych, oznaczałoby, że przy takim rozumieniu pojęcia lasu konieczne byłoby spełnienie poza kwestią przyrodniczą (czyli pokrycia roślinnością leśną), także zdefiniowanie prawne poprzez m.in. zbadanie, czy las ma stosowną powierzchnię oraz czy jest przeznaczony do produkcji leśnej. Zestawienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych dawałoby taki efekt, że ochronie wedle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają jedynie te działki leśne, których powierzchnia przekracza 0,10 ha oraz są wykorzystywane produkcyjnie. Pojęcie lasu jest całkowicie niezależne i oderwane od pojęcia nieruchomości gruntowej. Tym samym fakt, że dana nieruchomość gruntowa ma po podziale administracyjnym (granice działek ewidencyjnych) gruntów leśnych, powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha nie pozbawia jej statusu gruntu leśnego w sytuacji graniczenia z innymi gruntami leśnymi, tworząc łącznie zwartą powierzchnię ponad 0,10 ha. Wokół bowiem terenu inwestycyjnego znajdują się działki sklasyfikowane jako lasy - Ls, których powierzchnia łączna przekracza niewątpliwie 0,10 ha.

DGLP wskazał również, że uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. na podstawie zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego danej gminy, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. można uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy, lecz tylko w przypadku, gdy inwestycja ta będzie mieściła się w zakresie celu, na który nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w tym planie miejscowym (tak wyroki NSA z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11; z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09 oraz z 29 listopada 2010 r. II OPS 1/10).

Prezydent Miasta [...] w treści przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w części stanowiącej analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych wskazał, że: "teren objęty wnioskiem, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". W ocenie DGLP jest to twierdzenie nieprawdziwe.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał informację, przesłane przy piśmie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r., że działki ewidencyjne objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym do Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1988 r. znajdują się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem H 77 RP, RZ. Do dokumentacji dołączono wypis i wyrys z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , co potwierdza, że dla ww. działek ewidencyjnych ustalono przeznaczenie pod tereny upraw polowych, łąki i pastwiska.

Z ustaleń szczegółowych planu wynika, że "Budownictwo zagrodowe można wznosić na terenach przewidzianych na ten cel w niniejszym planie zagospodarowania przestrzennego. Poza terenami tymi na terenach przeznaczonych w planie pod uprawy rolne dopuszcza się zabudowę w istniejących zagrodach oraz przypadkach szczególnych, np.:

- obiektów związanych funkcjonalnie z określonym terenem (budynki gospodarcze na terenach intensywnej gospodarki sadowniczej, ogrodniczo-warzywniczej np: przechowalnie, chłodnie, suszarnie),

- obiektów uciążliwych dla otoczenia np. fermy hodowlane, obiekty przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej wymagającej zachowania strefy ochronnej od innych obiektów oraz funkcji. W pozostałych przypadkach obowiązuje zakaz zabudowy.".

Z dołączonego aneksu do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą MRN w [...] Nr [...] dnia [...] maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...], poz. [...] z [...] sierpnia 1988 r.) stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 1992 r. w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dla obszaru RP, RZ Tereny upraw polowych, łąk i pastwisk zawarto ustalenia, że "dopuszcza się: a. realizację budownictwa mieszkaniowego rodzinnego przy istniejących ulicach miejskich z wykluczeniem dróg gospodarczych, dojazdowych do pól itp. pod warunkiem istnienia w tych ulicach uzbrojenia minimum w energię elektryczną oraz uprzedniego uzyskania indywidualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze /wyklucza się tworzenie drugiej linii zabudowy przy w/w ulicach/."

Z wypisu planu miejscowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe grunty leśne nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, na cel zgodny z celem zaplanowanej do realizacji inwestycji.

Na analizowanych działkach ewidencyjnych, objętych inwestycją znajdują się grunty leśne, które nie zostały objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. i wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stosownie do przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Przywołując treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy można wydać dla przedsięwzięcia, które jest zgodne z leśnym lub rolnym przeznaczeniem terenu i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak również uwzględniając przepisy art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, inwestycje powodujące zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (Skarbu Państwa, bądź innej własności), wymagają zmiany przeznaczenia tych gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa za zgodą Ministra Środowiska, a dla pozostałych gruntów leśnych - za zgodą marszałka województwa.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to odpowiednio wójt, burmistrz czy prezydent jest właściwy do kreowania polityki przestrzennej w danej gminie czy mieście. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a postanowienia szczegółowe planu miejscowego mają znaczenie pierwszorzędne. W przypadku, gdy plan już nie obowiązuje wójt, burmistrz, prezydent jest zobowiązany do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, uwzględniając jego zapisy. Jest to spowodowane przede wszystkim koniecznością sprawdzenia czy spełniony został wymóg art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. czy teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, na cel zgodny z celem zaplanowanej do realizacji inwestycji.

Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może być wydana przez właściwy organ tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego Dyrektor RDLP rozpatrując każdy wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego analizuje zapisy nieobowiązującego miejscowego planu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p.

Zgoda organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie jest zatem samodzielnym aktem prawnym i nie posiada niezależnej od planu materii, a warunkiem jej funkcjonowania tj. "skonsumowania" jest uwzględnienie jej ustaleń w planie, który został uchwalony poprzez m.in. sprawdzenie zgodności ustaleń ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy prawidłowe opublikowanie, zatem sama zgoda nie może być przedmiotem rozpatrywania.

Nadto organ zauważył, że w treści projektu nie zawarto odniesienia do treści obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wobec powyższego Dyrektor RDLP prawidłowo ocenił dokumentację i odmówił uzgodnienia projektu decyzji sporządzonego dla inwestycji.

Odnosząc się do informacji przedstawionej zarówno w zażaleniu, jak i w piśmie uzupełniającym Prezydenta Miasta [...] dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zaplanowanej na terenie działek o nr ewid. [...],[...][...], obręb [...] w [...] postanowieniem znak [...] z [...] marca 2019 r. Dyrektora RDLP w [...] uzgadniającym ww. projekt, również zlokalizowanych w terenie oznaczonym symbolem H77 RP, RZ nieobowiązującego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wskazano, że jest to odrębne postępowanie. Na tym etapie organ nie może rozstrzygać w innej sprawie i sprawdzać czy wskazana inwestycja uzyskała indywidualną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jak wskazano w treści aneksu do planu.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wywiódł M K zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny, polegające na:

- ustaleniu, iż dla działek ewidencyjnych o numerach [...],[...] i [...] niezbędne jest wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, co skutkuje brakiem możliwości realizacji inwestycji;

- nieustaleniu przez organ, czy przedmiotowe grunty, których dotyczy zamierzenie inwestycyjne stanowią lasy w rozumieniu przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z 28 września 1991 r. o lasach;

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy przy wyjaśnianiu istotnych dla sprawy kwestii, w szczególności ustalenia, czy działki ewidencyjne o numerach [...],[...] oraz [...] zakwalifikować należy jako lasy w rozumieniu przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z 28 września 1991 r. o lasach;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie na skutek uznania, że dla działek ewidencyjnych o numerach [...],[...] oraz [...] niezbędne jest wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, a nadto poprzez przyjęcie, że dla uznania gruntu za las wystarczający jest zapis w ewidencji gruntów i że nie istnieje konieczność zbadania, czy wystąpiły ustawowe przesłanki dla takiej klasyfikacji, podczas gdy przedmiotowe działki nie spełniają kryteriów pozwalających na uznanie je za działki leśne;

b) art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy co skutkowało uznaniem, że przedmiotowe działki zakwalifikować należy jako działki leśne, podczas gdy zastosowanie wymienionego przepisu winno doprowadzić do wniosków zgoła odmiennych, bowiem nie są to grunty leśne;

c) art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że dane zawarte w ewidencji gruntów są rozstrzygające w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy nie wynika to z żadnego przepisu prawa, a sama ewidencja gruntów i budynków ma charakter informacyjny a nie prawokształtujący;

d) art. 92 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i w efekcie uznanie, że decydujące znaczenie dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym należy dokonywać w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów, podczas gdy ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach;

e) art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i nieuwzględnienie definicji lasu zawartej w tym przepisie, podczas gdy ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołuje się do definicji zawartej w tejże ustawie;

f) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że cel w jakim teren ma być aktualnie wykorzystany musi być tożsamy z celem, dla którego nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu w uchylonym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis ten nie statuuje takiego warunku;

g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.

Strona Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z orzecznictwem wpis do ewidencji gruntów ma znaczenie informacyjne, na to bowiem wskazuje ustawa z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w definicji legalnej określonej w art. 2 pkt 8. Z definicji tej nie sposób wywieźć innego, niż informacyjny charakter wpisu do ewidencji. Ponadto art. 20 ust. 3 p.g.k. stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ewidencja gruntów jest zatem tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy, ma charakter deklaratoryjny.

Organy błędnie stwierdziły, że są związane postanowieniami wynikającymi z zapisów w ewidencji gruntów, gdyż art. 21 ust. 1 p.g.k. nie przesądza o związaniu organów administracji treścią wpisów do ewidencji gruntów i budynków. Organ zobligowany jest skonfrontować dane zawarte w ewidencji z rzeczywistym stanem danej nieruchomości, działając zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Strony dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mają przesądzającego znaczenia dla ustalenia, czy dany grunt jest np. lasem. Jak wynika z powołanej definicji lasu z ustawy o lasach, w żadnym jej elemencie ustawodawca nie odwołał się do zapisów zawartych w ewidencji gruntów. Ustawodawca nie uczynił tego także w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obecnie obowiązujący stan prawny w porównaniu ze stanem prawnym występującym wcześniej na gruncie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że w art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wprost uregulowano, że gruntami leśnymi były grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. W związku z tym w poprzednio obowiązującym stanie prawnym zapis w ewidencji gruntów miał znaczenie decydujące dla przyjęcia, że dany grunt jest gruntem leśnym i zarazem stanowił element definicji gruntu leśnego. W obecnym stanie prawnym brak podstaw do tak zdecydowanego wniosku.

Zapisy w ewidencji mają być na bieżąco aktualizowane, co jednak nie zawsze następuje. Wreszcie w ustawie o lasach nie ma odpowiednika art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przy braku planów miejscowych zezwala posłużyć się formułą wykorzystywania gruntu na określony cel według zapisu w ewidencji. Prowadzi to do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przypisać oznaczeniu w ewidencji spornej nieruchomości jako "Las" rozstrzygającego znaczenia.

Zasady i kryteria ochrony gruntów wynikają z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi w rozumieniu tej ustawy, są grunty m.in. określone jako lasy w przepisach o lasach. W art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach określono, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Ocena tego, czy mamy do czynienia z lasem wymaga szczegółowych ustaleń stanu faktycznego. Wywiedzenie stanowiska, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest lasem jedynie na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest niewystarczająca.

W przypadku zaliczenia gruntu do lasu nie można pominąć zdefiniowanych w art. 6 ustawy o lasach pojęć takich jak: plan urządzenia lasu - podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej oraz uproszczony plan urządzenia lasu - plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Należy również mieć na uwadze to, że w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów.

W związku z powyższym w ocenie Strony ewidencja gruntów i budynków jest ostatnim dokumentem na podstawie którego powinno ustalać się rodzaj gruntu jako leśnego.

Z ustaleń dokonanych przez organy nie wynika, aby poza ewidencją gruntów również inne dokumenty potwierdzały charakter leśny działek. Organy nie wykazały, że przedmiotowe działki rzeczywiście stanowią las. Podstawą ustaleń w zakresie określenia charakteru gruntu, uczynić należało nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu (wpisy w ewidencji gruntów). Zapis w ewidencji gruntów ma jedynie charakter pomocniczy dla oznaczenia charakteru gruntu.

W przedmiotowej sprawie organy nie dokonały ustaleń w zakresie, czy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, a więc czy jest on o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Czy jest to teren związany z gospodarką leśną zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Jedynie w sytuacji, gdy planowana inwestycja obejmowałaby tereny leśne, stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podlegałaby obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Taki przypadek nie ma miejsca na gruncie niniejszego stanu faktycznego.

Nawet jednak w przypadku uznania, że działki rzeczywiście stanowią lasy, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, że inwestycja nie będzie zgodna z celem, na który przedmiotowe grunty zostały przeznaczone pod rządami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1988 r. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przepis ten nie kreuje obowiązku ustalenia przez organ celu, na który zmiana przeznaczenie w uchylonym planie nastąpiła. Zgodnie z dyspozycją przedmiotowego przepisu jedynym warunkiem jest wyrażenie zgody w treści uchylonego planu. Warunek ten został spełniony na gruncie niniejszej sprawy.

Wbrew stanowisku organu prawdziwe jest stwierdzenie Prezydenta Miasta [...] zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy o tym, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ pominął również okoliczność, że w analogicznej sprawie wydane zostało przez Dyrektora RDLP w [...] postanowieniem znak: [...] z [...] marca 2019 r, uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na terenie działek nr ewid. [...][...] i [...] obr. [...], które według nieobowiązującego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zlokalizowane były również w terenie oznaczonym symbolem [...].

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga uzasadnia uchylenie postanowienia organu odwoławczego przede wszystkim z przyczyn procesowych.

Niniejsza sprawa dotyczy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zatem zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d-5f, art. 54, art. 55 i art. 56 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, a więc znajdują one wskazane "odpowiednie" zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Idąc dalej Sąd zauważa, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (a więc również na mocy wskazanego wyżej odesłania decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W niniejszej sprawie wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w dniu [...] lipca 2020 r. zaś postanowienie o odmowie uzgodnienia wydano w dniu 21 lipca 2020 r. Termin jakim dysponował organ został zatem zachowany.

Zgodnie z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W niniejszej sprawie należy skupić się na przesłance z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ma ona istotne, choć z uwagi na przedmiot sprawy, pośrednie znaczenie, regulując kwestię możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy względem gruntu niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia z leśnego na nieleśne. Przepis ten przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze wtedy, gdy teren nie wymaga w ogóle uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (gdy nie jest użytkiem leśnym). Po drugie, gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazano na wstępie, niniejsze postępowanie ma charakter uzgodnieniowy i stanowi jedynie odłam sprawy głównej, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W postępowaniu tego rodzaju (uzgodnieniowym), wobec wagi jaką pełni ono w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, nie ma podstaw do niestosowania przepisów k.p.a. o postpowaniu dowodowym czy wyjaśniającym (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SAB 273/98 w zakresie dotyczącym uprawnień strony do wzięcia udziału w postępowaniu uzgodnieniowym oraz art. 106 § 4 k.p.a. wskazujący na możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego).

Oznacza to, że organ dokonujący uzgodnienia ma obowiązek wyjaśnienia zarówno podstawy faktycznej i prawnej swojego rozstrzygnięcia, jak również wskazania i wyjaśnienia dowodów na podstawie których orzekał w sprawie a także przeprowadzenia postępowania w sposób, który umożliwi obiektywnie poprawne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zaznacza jednak, że powyższy obowiązek należy widzieć zarówno przez pryzmat odpowiedniego stosowania w postępowaniu uzgodnieniowym przepisów o postępowaniu dowodowym uregulowanym w k.p.a. jak również przy uwzględnieniu istoty postępowania uzgodnieniowego i wiążącego organ terminu na jego zakończenie, co musi mieć i w rzeczywistości ma wpływ na ocenę działań podejmowanych przez organ uzgadniający, w tym także organ odwoławczy, niezwiązany owym terminem.

W niniejszej sprawie Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazuje zarówno w postanowieniu jak i w odpowiedzi na skargę, że wydane w sprawie orzeczenia zapadły w wyniku szczegółowej i skrupulatnej analizy akt sprawy, w tym dołączonych do nich informacji z ewidencji gruntów, dotyczących działek ewidencyjnych.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w kontekście akt sprawy nadesłanych przez organ wraz ze skargą Sąd zwraca jednak uwagę, że brak w nich jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt dołączenia informacji z ewidencji gruntów, nie mówiąc o samej informacji z tej ewidencji, której w tych aktach po prostu brak. Uniemożliwia to po pierwsze weryfikację statusu działek Skarżącego uwidocznionych w ewidencji gruntów. Po drugie, stanowi istotne naruszenie procedury nakazującej udokumentowanie i wykazanie podstawy orzekania. I choć kwestia przeznaczenia działek jako użytku "Ls" co do zasady wydawać by się mogła niekwestionowana (por. stanowisko Strony nie podważające wprost twierdzeń organu w tym zakresie, czy dane o nieruchomościach objętych wnioskiem wynikające z geoportalu - https://mapy.geoportal.gov.pl), to jednak kwestii tej nie można uznać za wyjaśnioną i poddającą się weryfikacji sądowej. Jeżeli organ współdziałający twierdzi, że określone przeznaczenie gruntu wynika z ewidencji, to stosowny dokument na tę właśnie okoliczność winien się znaleźć w aktach sprawy, tym bardziej, że właśnie z zapisów w ewidencji gruntów i budynków wywodzony jest w sprawie skutek w postaci przeznaczenia danej działki ewidencyjnej i braku możliwości jej kwestionowania. O ile pewne "uproszczenie" w tym zakresie można byłoby uznać za zrozumiałe i usprawiedliwione okolicznościami w odniesieniu do organu I instancji, który jak wskazano ograniczony jest bardzo krótkim, bo dwutygodniowym terminem na rozstrzygnięcie, o tyle niedociągnięcia stwierdzone w niniejszej sprawie są nie do zaakceptowania w odniesieniu do organu odwoławczego, nieograniczonego terminem tak jak organ I instancji. Tym bardziej, że zażalenie na postanowienie Dyrektor RDLP w [...] przekazano do DGLP 14 sierpnia 2020 r. zaś rozstrzygnięcie końcowe wydano dopiero [...] lutego 2021 r.

Powyższe zarzuty procesowe Sądu dotyczące niewłaściwego zebrania materiału dowodowego odnoszą się także do kwestii planu miejscowego, który utracił moc z końcem 31 grudnia 2003 r. Organ analizując w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przeznaczenie gruntu przewidziane w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą MRN w [...] nr [...] z [...] maja 1988 r. oraz aneksu do tego planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej z 15 kwietnia 1992 r. w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], nie dołączył w ogóle tych dokumentów do akt sprawy, poprzestając jedynie na informacji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. znak [...]. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do istotnej kwestii trafnie zdaniem Sądu poruszonej przez organ w korespondencji z 9 lipca 2020 r. jaką jest uzyskanie dokumentu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia terenu z leśnego na rolny w ramach procedury planistycznej, w wyniku której uchwalono plan z [...] maja 1988 r. i aneks do niego. Brak dołączenia akt sprawy, a być może także pozyskania, wypisu i wyrysu z tego planu uniemożliwia jakąkolwiek merytoryczną kontrolę wydanego rozstrzygnięcia i sposobu dokonanej przez organ oceny, tym bardziej, że zapisy planu - zgodnie z tym co przytacza organ - dopuściły pewien inny niż leśny sposób zagospodarowania działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem [...] Sąd może się jedynie domyślać, że w posiadaniu organu takie dokumenty być może się znajdują i mogły zostać wykorzystane na użytek innej sprawy. Rzecz jednak w tym, że nie jest rzeczą Sądu uzupełnianie za organ akt administracyjnych w postępowaniu sądowym czy też czynienie założeń co do zakresu dowodów na podstawie których organ być może rozstrzygał sprawę. Organ ma przedłożyć kompletną dokumentację na podstawie której wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym Sąd uważa, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 106 § 4 k.p.a. Wydał bowiem rozstrzygnięcie na podstawie akt, w których znajdują się jedynie pisma procesowe i rozstrzygnięcia kończące dany etap postępowania, zaś brak jest w nich kluczowych dowodów, do których GDLP odwołuje się w swoim postanowieniu i które mają istotny wpływ na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Już zatem z tej przyczyny niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie poddaje się weryfikacji sądowej.

Sąd nie podziela również pobieżnego w swej istocie wyjaśnienia braku zależności pomiędzy niniejszym postępowaniem a postępowaniem prowadzonym przez Dyrektora RDLP w [...] zakończonego postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak [...] uzgadniającym warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zaplanowanej na terenie działek o nr ewid. [...],[...][...], obręb [...] w [...] leżących również na terenie oznaczonym symbolem [...] nieobowiązującego już Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...].

Nie do zaakceptowania, w świetle art. 8 § 1 i 2 oraz art. 11 k.p.a. jest stanowisko organu wskazujące na brak potrzeby uwzględniania rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie i sprawdzenia czy ta inna inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy znajduje się ona na tym samym terenie planu, co planowane przedsięwzięcie Skarżącego, do których powinny mieć zastosowanie takie same reguły interpretacyjne.

Organ nie dostrzega zdaniem Sądu doniosłości zasad prawnych wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a., które mają w tym przypadku zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto, bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z kolei w art. 11 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten właśnie sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Jakkolwiek każde postępowanie prowadzone w sprawie indywidualnej zachowuje swoją odrębność względem pozostałych spraw, nawet tych o podobnym przedmiocie, tym niemniej zdawkowe wskazanie że sprawa zakończona postanowieniem Dyrektora RDLP w [...] z [...] marca 2019 r. znak [...] nie ma na pewno żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie jest co najmniej przedwczesne i niewystarczające.

Należy wskazać, że obie sprawy dotyczą uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów leżących nieopodal siebie oraz na tym samym terenie w uchylonym planie (tak wynika z postanowienia organu i skargi). W odróżnieniu więc od organu, zdaniem Sądu ma istotne znaczenie, właśnie przez wzgląd na zasadę wynikającą z art. 8 § 2 k.p.a., orzekanie w taki sam sposób w analogicznych stanach faktycznych i prawnych. Dlatego więc odniesienie się do sprawy RDLP w [...] zakończonej postanowieniem z [...] marca 2019 r. ma istotne znaczenie dla oceny, czy organ nie stosuje odmiennych standardów orzekania w odniesieniu do podobnych spraw, co nie może mieć miejsca w państwie praworządnym. Jeżeli bowiem obie sprawy byłyby dokładnie takie same w warstwie faktycznej i prawnej, to odmienne rozstrzygnięcie organu wymagałyby bardzo wnikliwego wyjaśnienia, dlaczego pomimo owych podobieństw w sprawie musiały zapaść skrajnie odmienne rozstrzygnięcia, co ma swoje uzasadnienie właśnie w zasadzie przekonywania z art. 11 k.p.a.

W związku z powyższym organ naruszył art. 8 § 2 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji Sąd uznaje, że w sprawie zasadny jest częściowo zarzut nr I.a skargi w zakresie, w jakim wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia i okoliczności mających wpływ na jej wynik. Oczywiście Sąd nie podziela zbyt daleko idącej argumentacji uzasadnienia tego zarzutu, bowiem Strona błędnie w nim wskazuje, że organ powinien podważać zapisy ewidencji gruntów i budynków co do przeznaczenia gruntu.

W ponownym postępowaniu organ przede wszystkim dołączy do akt i przeanalizuje wypis i wyrys z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą MRN w [...] z [...] maja 1988 r. nr [...] oraz aneksu do tego planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej z [...] kwietnia 1992 r. w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] bądź inny adekwatny dokument zawierający informacje na ten temat. Następnie szczegółowo odniesie się do postanowień planu dla terenu [...] w kontekście zapisów art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p. przewidującego warunek uprzedniego objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie z uwagi na powoływane w zaskarżonym postanowieniu zapisy planu (których nie można zweryfikować) organ podejmie próbę pozyskania ewentualnej zgody udzielonej w związku z uchwalaniem planu w 1988 roku i jego zmianą.

Dopiero tego rodzaju działanie będzie mogło stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od powyższego organ dokona szczegółowej i rzetelnej analizy sprawy zakończonej postanowieniem Dyrektora RDLP w [...] z [...] marca 2019 r. znak [...]. W szczególności porówna zakres obu przedsięwzięć (budynki jednorodzinne i wielorodzinne) i odniesie je do zapisów planu ustalając, czy rzeczywiście w sprawie mamy do czynienia z tym samym stanem faktycznym i prawnym, zwłaszcza w kontekście zmiany planu zezwalającej na pewnego rodzaju zabudowę.

Nie przesądzając zatem końcowego rozstrzygnięcia Sąd wskazuje, że organ odwoławczy musi jeszcze raz przeanalizować rzetelnie sprawę, przy uwzględnieniu powyższych wytycznych. Jak zatem wskazano zasadny częściowo jest zarzut procesowy. Chybione są jednak uwagi skargi wskazujące na naruszenie art. 106 w zw. z art. 7b k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Jest to przepis zawierający wytyczną działania organów współdziałających i w równym stopniu odnosi się tak do organu jak i Prezydenta Miasta [...] inicjującego procedurę współdziałania. Sąd nie dostrzega jednak aby przepis ten został naruszony przez organ, bowiem w sprawie zwrócono się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie stosownych wyjaśnień. Inna sprawa, czy organ w odpowiedni sposób dokonał oceny w ten sposób ewentualnie pozyskanych informacji.

Sąd uchyla przy tym jedynie postanowienie organu odwoławczego z uwagi na to, że jak wynika z uzasadnień obu postanowień, organ prawdopodobnie dysponował planem miejscowym, który utracił swoją moc jednak nie dołączył go do akt i nie odniósł się szczegółowo do poszczególnych jego postanowień. Usunięcie tego uchybienia możliwe jest w postępowaniu odwoławczym.

VI.

W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd zauważa, że z uwagi na procesowy zakres podstaw rozstrzygnięcia (uchybienia proceduralne organu) przedwczesne byłoby odnoszenie się do wskazywanych naruszeń materialnych.

Niemniej jednak z uwagi na ekonomikę postępowania zasadne jest odniesienie się do zarzutów nr II.a i II.f wskazujących na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Skarżący postrzega naruszenie tego przepisu po pierwsze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że dla działek inwestycyjnych niezbędne jest wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, a nadto poprzez przyjęcie, że dla uznania gruntu za las wystarczający jest zapis w ewidencji gruntów i że nie istnieje konieczność zbadania, czy wystąpiły ustawowe przesłanki dla takiej klasyfikacji, podczas gdy przedmiotowe działki nie spełniają kryteriów pozwalających na uznanie je za działki leśne. Po drugie, uchybienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest przez Stronę postrzegane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że cel w jakim teren ma być aktualnie wykorzystany musi być tożsamy z celem, dla którego nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu w uchylonym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis ten nie statuuje takiego warunku.

Sąd nie podziela obu zarzutów.

Przede wszystkim zgodnie z wyrokiem NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20 jeżeli sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako terenu leśnego.

Należy więc wskazać, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków stanowią wiążącą organy podstawę do oceny przeznaczenia gruntów i korzystają z domniemania prawidłowości. Nie jest więc tak, że organ ma obowiązek, niezależnie od wpisów w ewidencji gruntów, każdoczesnego sprawdzania rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako użytek leśny, tj. czy grunt jest nadal wykorzystywany na cele leśne. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem proponowana przez Stronę narracja, w myśl której należałoby odrzucić wpisy w ewidencji gruntów na rzecz faktycznego wykorzystania nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji np. wykarczowanie lasu na działce przeznaczonej w ewidencji gruntów jako leśna oznaczałoby niewątpliwy nakaz przyjęcia, że nie stanowi już ona użytku leśnego i może zostać tym samym zabudowana. Należy przy tym wskazać, że jeżeli Strona Skarżąca uznaje, że jej konkretne działki ewidencyjne zostały na jakimś etapie istnienia przekształcone z działek leśnych na działki o innym przeznaczeniu czy też wadliwie zakwalifikowane jako leśne, to ma możliwość domagania się usunięcia nieprawidłowości w ramach procedury określonej w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Nadto, wadliwe jest wskazanie Skarżącego, że przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie należy badać tego czy cel na jaki teren ma być aktualnie wykorzystany jest tożsamy z celem, dla którego nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, gdyż warunek taki nie wynika z tego przepisu.

Jest to założenie z gruntu chybione.

Należy ogólnie zauważyć, że w planowaniu przestrzennym zasadą jest przestrzeganie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (por. art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Stosownie do art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w planie miejscowym sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Natomiast w art. 7 ust. 2 wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nieleśne wymaga zgody, jak również określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną regulującą przeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w planie sporządzonym w określonym trybie. Z przepisu tego wynika zatem, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne poza planem jest obecnie niemożliwe.

Decyzja organu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne sama w sobie nie wywołuje skutków prawnych, a stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 478/10).

Zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego (rolnego) na cele nieleśne (nierolnicze), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie co stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. uchwała 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10).

Skoro zatem obecnie zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność. Tym samym wiąże wprost przy sporządzaniu, a następnie uchwalaniu planu.

Decyzja wydawana aktualnie na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

W art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażona została generalna zasada ograniczania przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne, natomiast w art. 6 ust. 1 ustawodawca wyraził zasadę ochrony gleb o najwyższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy zawierają tym samym istotną treść normatywną w zakresie ochrony ilościowej gruntów leśnych i wyznaczają zadania organom właściwym w tych sprawach. Z kolei w art. 6 ust. 2 ww. ustawy wprowadzono obowiązek ograniczania skutków ujemnego oddziaływania na grunty leśne przy budowie, rozbudowie lub modernizacji.

Aktualnie więc z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że do zmiany przeznaczenia gruntów dochodzi nie tyle na skutek samej decyzji w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia, lecz wskutek wejścia w życie postanowień planu przewidującego przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednakże sama decyzja, w tym także władcze rozstrzygnięcia w niej zawarte, stanowi warunek konieczny do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych, polegających na uchwaleniu planu miejscowego w określonym kształcie, tj. poprzez przyjęcie konkretnych rozwiązań przestrzennych uwzględniających także konkretne warunki pod którymi została wyrażona taka zgoda.

Sąd przywołał skrótowo powyższe zasady obowiązujące obecnie przy odlesianiu gruntów by zwróci uwagę Strony, że zasadnicze i istotne znaczenie ma to, jakiej zgody (na co i w jakim zakresie) udzielił organ uprawniony do jej wydania. Jeżeli bowiem organ udziela zgody na odlesienie np. konkretnego obszaru na określonych zasadach, to dokonanie odlesienia w planie w sposób sprzeczny z tymi wytycznymi (wyrażanymi w decyzji administracyjnej) stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej i skutkuje nieważnością planu (w całości bądź w części). Skoro więc ustawodawca w taki właśnie sposób uregulował obecną procedurę odlesiania, to zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p. zapis "jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" należy rozumieć w takim samym tonie tj. że istotny jest nie tylko sam fakt udzielenia zgody na odlesienie gruntu w przeszłości (ona nigdy nie była abstrakcyjna), co zakres owej zgody, jej warunki, czy ustalenia które zostały skonsumowane i znalazły swoje odzwierciedlenie w planie, który już nie obowiązuje. Dlatego więc ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. do zapisów planu, który utracił moc jako stanowiący podstawę badania zakresu i zasad odlesienia gruntów. Istotne jest więc nie tylko to, że istniała zgoda na odlesienie, co spowodowało zmianę przeznaczenia gruntu na nieleśny ale również to pod jakimi warunkami owa zgoda została udzielona, co zwiera się w zapisach planu, który utracił moc z końcem 31 grudnia 2003 r.

Stąd stanowisko organu badającego kwestię przeznaczenia gruntów w planie z 1988 roku jest prawidłowe, choć nie można go precyzyjnie zweryfikować wobec braku planu w aktach sprawy oraz braku szczegółowej oceny jego zapisów i ich wpływu na możliwość uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, udzielona w stosownym trybie, jest skuteczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. o tyle, o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowiła o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującym dany teren, doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przesłanką konieczną do uznania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. za spełniony jest zatem "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok tutejszego Sądu z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 468/19).

W powyższej sytuacji Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 4 i art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Na koszty te składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa za udzielone pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł.