Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1326/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 2, 3, 5, 7 ,12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skarg K.K. , D.W. , L.W. , S.N. i Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 5 czerwca 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi skargi oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 5 września 2008 r. został złożony do Prezydenta Miasta Krakowa, wniosek o ustalenie lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "budowa ciągu drogowego ulic Grota-Roweckiego - Bobrzyńskiego oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu UJ w Krakowie z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną".

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. Nr 3/09 znak AU-02-1-EŁY.5550-35/08, działając na podstawie art. 2, art. 7, art. 12, art. 16, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. l ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn.: "budowa ciągu drogowego ulic Grota-Roweckiego - Bobrzyńskiego oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu UJ w Krakowie z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną" wskazując w tej decyzji działki ewidencyjne (łącznie z powstającymi w związku z podziałem), na których ustala się jej przebieg; zatwierdzając projekty podziału nieruchomości szczegółowo opisanych w tej decyzji i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako integralne załączniki do tej decyzji określono mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz mapy z projektami podziału nieruchomości.

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono ważnym względem społecznym w związku z koniecznością wykazania prawa do dysponowania terenem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz możliwością wykorzystania funduszy unijnych.

W decyzji tej przedstawiono charakterystykę planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego rzeczowy zakres. Określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowania terenu, wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, warunki w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego i ochrony przed hałasem, warunki w zakresie ochrony wód i gospodarki wodnej, warunki w zakresie gospodarki odpadami, warunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, warunki wynikające z potrzeb ochrony dóbr kultury, warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich.

Dokładnie określono projekt podziału nieruchomości z wykazaniem które z istniejących lub nowo powstających działek będą objęte planowaną inwestycją.

W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, wskazano na uzyskane uzgodnienia i opinie złożonego wniosku i wskazano na powiązanie tej inwestycji z przyszłymi Mistrzostwami Europy w Piłce Nożnej. Przedstawiono zgłaszane w toku postępowania uwagi stron i odniesiono się do nich wyjaśniając, że linie rozgraniczające teren inwestycji są liniami podziału działek i na tym etapie postępowania nie ustala się zjazdów z przyszłej drogi na działki sąsiednie.

Prezydent Miasta Krakowa, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. drogi obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa w dniach od 24.10.2008 r. do 06.11.2008 r. oraz opublikowanym w Tygodniku Grodzkim (dodatku Gazety Wyborczej) z dnia 24.10.2008 r.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli M.G. , K.K. , K.Z. , Przedsiębiorstwo Budowlane [....] , spółka jawna i po rozpoznaniu tych odwołań Wojewoda Małopolski decyzją z 5 czerwca 2009 r. znak [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść wniesionych odwołań.

Odnosząc się do prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz zasadności odwołań stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która została znowelizowana z dniem 10 września 2008 r. mocą przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z treścią art. 6 ust. l ostatnio przywołanej ustawy "do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Ponieważ ta sprawa została wszczęta przed dniem 10 września 2008 r., należało stosować przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi.

Wniosek zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Do tego wniosku zostały dołączone materiały i opinie, wymagane przepisami art. 3 i 5 ww. ustawy, w tym: mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi, pliki map z projektem podziału działek wchodzących w zakres inwestycji, analiza powiązań drogi ż innymi drogami publicznymi, opis zmian w infrastrukturze zagospodarowania terenu, opinia Zarządu Województwa Małopolskiego oraz wypisy z rejestru gruntów i stosowne pełnomocnictwa.

Opinie organów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 6, zgodnie z treścią pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa z dnia 2.06.2009 r., znak: AU-02-1-EŁY.5550-35/08 nie były wymagane, ponieważ planowana inwestycja nie leży w miejscowości uzdrowiskowej ani w sąsiedztwie terenu uzdrowiskowego; nie leży w obszarze terenów górniczych; nie obejmuje wykonania urządzeń wodnych oraz nie leży w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią; nie znajduje się w obszarze gruntów leśnych ani w obszarze ochrony konserwatorskiej.

Do wniosku została dołączona również decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3.04.2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Prezydent Miasta Krakowa, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. drogi obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa oraz opublikowanym w Tygodniku Grodzkim .

Wojewoda Małopolski stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to inwestor drogi decyduje o przebiegu drogi, a we wniosku przedstawia mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, zgodnie z przebiegiem planowanych linii rozgraniczających.

Organ ustalający przebieg takiej drogi bada jedynie, czy wniosek ten nie jest sprzeczny z prawem powszechnie obowiązującym i nie ma możliwości ingerowania w przebieg samej inwestycji lub celowość jej realizacji.

Projekt podziału nieruchomości został wykonany zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w oparciu o opracowaną koncepcję budowy ciągu ulic Grota-Roweckiego i Bobrzyńskiego. Działki wchodzące w zakres inwestycji, będące przedmiotem wniosków, nie tracą bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Załączona do pisma M.G. ekspertyza nie wskazuje na zagrożenie inwestycją istnienia budynku salonu samochodowego. Spełnione są bowiem zawarte w niej warunki.

W odniesieniu do wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa z postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przychylono się do stanowiska organu I instancji, że żaden przepis nie wyłączał bezpośrednio organów gminy od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, a przepisy K.p.a. nie stwarzają organom gminy bezpośredniej możliwości wyłączenia od sprawy, w której gmina ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dopuszczalnym było prowadzenie posterowania przez organ gminy, jeżeli stroną lub jedną ze stron jest gmina. Ponadto przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, precyzyjnie określają organy, w kompetencji których właściwym jest rozstrzyganie w tych sprawach.

Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Krakowa zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzn. ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, jak również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Kontrolowana decyzja w ocenie organu odwoławczego czyniła zadość wymogom wynikającym z przywołanego art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem zawiera stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Przedmiotowej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności - zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż budowa infrastruktury drogowej mieści się w zakresie ważnego interesu społecznego. Ponadto nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest niezbędnością dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Poza powyższym dla przedmiotowej inwestycji wystąpiono o finansowanie w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko a inwestycja ta znalazła się na liście projektów w ramach Euro 2012, rekomendowanych przez grupy robocze Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

Prezydent Miasta Krakowa, zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy, doręczył decyzję wnioskodawcy w dniu 25 marca 2009 r. oraz zawiadomił pozostał strony postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa w dniach od 11.03.2009 r. do 24.03.2009 r. oraz opublikowanym w Gazecie Wyborczej z dnia 11.03.2009 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy wysłał również zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji.

W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia wykonania wyżej wymienionych czynności. Rozpatrując odwołanie złożone przez M.G. , organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty w nim podniesione nie są zasadne.

W odniesieniu do wskazania skarżącego na brak w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ochrony interesów osób trzecich w przedmiocie zagrożenia realizacją przedmiotowej inwestycji budynku zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi wyjaśniono, że przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa jest wyłącznie lokalizacja drogi, natomiast szczegółowe rozwiązania w tym względzie zostaną przedstawione w projekcie budowlanym na etapie pozwolenia na budowę. Ponadto w treści zaskarżonej decyzji znajduje się wyjaśnienie inwestora, że warunki wynikające z ekspertyzy (załączonej do pisma odwołującego z dnia .....2008 r.) są spełnione, jednak dodatkowo w projekcie budowlanym uwzględniony zostanie postulat wnoszącego dotyczący wibroizolowania torowiska tramwajowego. W świetle powyższego Wojewoda Małopolski nie znalazł podstaw do kwestionowania, że przy realizacji przedmiotowej inwestycji powyższe wymogi nie zostaną zrealizowane.

W odniesieniu do zarzutu tego odwołującego dotyczącego nie odniesienia się w zaskarżonej decyzji do uwag zgłoszonych przez niego po ukazaniu się obwieszczenia o wszczęciu postępowania - organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten jest bezpodstawny, ponieważ odniesienie się do ww. uwag nastąpiło w uzasadnieniu decyzji - na stronach 32, 33 i 34.

Organ odwoławczy stwierdził również brak zasadności co do odwołania K.K. .

W odniesieniu do wskazania przez tego odwołującego braku zamieszczenia w decyzji I-instancyjnej ochrony interesów osób trzecich w przedmiocie wpływu realizacji przedmiotowej inwestycji na nieruchomości zlokalizowane na działkach K.K. , a w związku z tym utratę ich wartości gospodarczej i brak możliwości realizacji inwestycji odwołującego, Wojewoda wyjaśnił, że w odniesieniu do wykupu nieruchomości, położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zgodnie z art. 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości. Zatem z wnioskiem o wykupienie pozostałej części nieruchomości należy zwrócić się do Prezydenta Miasta Krakowa jako właściwego zarządcy drogi.

Analizując zarzut skarżącego dotyczący wykorzystania "specustawy" do celów budowy linii szybkiego tramwaju wyjaśniono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach postępowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - "Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg", a art. 4 ustawy o drogach publicznych definiuje drogę jako: "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym", ulicę jako: "drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe", a torowisko tramwajowe jako: "część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 metra każdy". W świetle przywołanych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że budowa linii tramwajowej w ramach budowy drogi jest zgodna z przepisami ustawy o szczególnych zasadach postępowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniach

M.G. i K.K. dotyczącego konieczności nałożenia na inwestora obowiązku zaprojektowania i wykonania dojazdu do nieruchomości odwołujących wyjaśniono, że zgodnie z przepisami art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W treści zaskarżonej decyzji, w zakresie rzeczowym inwestycji, wymieniono budowę i przebudowę zjazdów.

Ponadto w wymaganiach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zapisano, że przy projektowaniu inwestycji i przy pracach związanych z budową należy uwzględnić interesy osób trzecich: dotyczy to w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej. Wyjaśniono, że przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa jest wyłącznie lokalizacja drogi, natomiast szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym budowa lub przebudowa zjazdów, będą ustalane na następnym etapie przygotowania inwestycji dotyczącym pozwolenia na budowę.

Poinformowano, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obowiązujące do dnia 9 września 2008 r.), na podstawie których prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi - nie zawierają wymogów zatwierdzania w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi projektów budowlanych.

Planowana inwestycja nie jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bowiem przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności art. 10, który stanowi, iż: "w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się", nie nakładają wymogu zachowania zgodności lokalizacji drogi, ustalonej w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, z ustaleniami studium.

Wojewoda Małopolski wskazał również, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określają sposób informowania stron postępowania o wszczęciu postępowania i nie przewidują indywidualnego informowania stron w tym zakresie.

Również zarzuty zawarte w odwołaniach co do nieprawidłowości w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania administracyjnego nie są zasadne, bowiem w obwieszczeniu w tej sprawie zamieszczono zarówno numery działek na których planowana jest inwestycja jak również szczegółową informację o działkach objętych projektem podziału nieruchomości.

W kwestii zarzutu M.G. i K.K. dotyczącego braku określenia stron postępowania, będącego na podstawie art. 107 K.p.a. elementem decyzji wyjaśniono, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.10.2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1227/07, który stanowi, że: "badania przymiotu strony nie można rozważać w kategoriach przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części", Prezydent Miasta Krakowa za stronę postępowania uznał podmiot będący stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi, czyli wnioskującego o przedmiotową decyzję. Niezależnie od powyższego środek zaskarżenia decyzji, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., przysługuje stronie postępowania, którą jest (zgodnie z art. 28 K.p.a.), każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Na stronie 37 zaskarżonej decyzji pouczono, że od decyzji o ustaleniu lokalizacji planowanej drogi przysługuje stronom prawo do wniesienia odwołania, a zawiadomienia o wydaniu tej decyzji zostały zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysłane dotychczasowym właścicielom nieruchomości wchodzących w zakres inwestycji (zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów), a pozostałe strony zawiadomiono poprzez obwieszczenie wywieszone w Urzędzie Miasta Krakowa, jak również w prasie lokalnej.

Rozpatrując odwołania złożone przez K.Z. oraz Przedsiębiorstwo Budowlane [....] dotyczące braku zgody wnoszących na przebieg projektowanej drogi organ Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, stanowią linie podziału nieruchomości i ww. decyzją zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Przepisy prawa, w szczególności ww. ustawy, nie wymagają wyrażenia zgody właścicieli nieruchomości na podział, czy rozpoczęcie robót. Wobec powyższego nie można kwestionować legalności wydanej decyzji, bowiem w wyżej opisanym zakresie została ona wydana zgodnie z przywołanymi przepisami.

Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na podstawie przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jak również organ odwoławczy, dokonuje oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, a w przedmiocie wniosku związany jest zakresem wniosku i nie ma możliwości ingerowania w przebieg inwestycji przedstawiony przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, to inwestor decyduje o przebiegu drogi, a we wniosku przedstawia mapy zawierające projekt podziału nieruchomości zgodnie z przebiegiem planowanych linii rozgraniczających.

Organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu nie oceniał celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, jak i racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi.

Rozpatrując odwołanie złożone przez Przedsiębiorstwo Budowlane [....] w zakresie braku określenia (w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania) stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa należycie wypełnił wymogi określone w art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi: "O wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej". Ponadto art. 49 K.p.a. stanowi, iż: "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia" a stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W kwestii braku w zaskarżonej decyzji rozwiązań komunikacyjnych zapewniających wyjazd z terenu działki, będącej własnością wnoszących odwołanie wyjaśniono, że zgodnie z przepisami art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W treści zaskarżonej decyzji, w zakresie rzeczowym inwestycji, wymieniono budowę i przebudowę zjazdów.

W wymaganiach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w decyzji I-instancyjnej zapisano, że przy projektowaniu inwestycji i przy pracach związanych z budową należy uwzględnić interesy osób trzecich: -dotyczy to w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej (...). Przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa jest wyłącznie ustalenie lokalizacji drogi powiatowej, natomiast szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym dotyczące budowy lub przebudowy zjazdów, będą ustalone w projekcie budowlanym wymaganym na etapie pozwolenia na budowę.

Skargę na tą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.K. , S.N. , Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] oraz D.W. i L.W. .

K.K. w swojej skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zarzucił jej:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez:

a) błędne zastosowanie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania do organów administracji i zasady praworządności,

b) błędne zastosowanie art. 77 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,

c) nie zastosowanie art. 139 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niekorzystnej dla strony odwołującej się,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności:

a) art. 7 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie, poprzez nieodpowiednie zastosowanie,

b) art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieodpowiednie zastosowanie.

3) wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów procesu według norm przepisanych oraz pozbawienie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/09 znak AU-02-1-EŁY.5550-35/08 z dnia 27 lutego 2009 r. utrzymanej w mocy w oparciu o zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że należy zwrócić jednak szczególną uwagę na art. 7 ust. 4, który gwarantuje zapewnienie ochrony słusznych interesów osób trzecich, których dotyka prowadzony proces inwestycyjny. Z uwagi na szczególny charakter ustawy mający na celu przyspieszyć proces inwestycyjny, a tym samym ograniczyć możliwości odwoływania się przez strony, organ wydając decyzję powinien dokładnie określić i pokazać stronom, których interesy są naruszone w jaki sposób ich interes będzie zabezpieczony. Dlatego nie można się zgodzić z twierdzeniami organu, że decyzja zawierająca ogólne informacje na temat zabezpieczenia interesów stron trzecich nie wskazująca konkretnych rozwiązań, które mają się pojawić w projekcie budowlanym jest poprawna. Przepis art. 7 ust 4 ma zapewnić faktyczną a nie hipotetyczną ochronę interesów osób trzecich. Żeby ochrona ta mogła być spełniona, a strony wiedziały czy proponowane rozwiązania rzeczywiście zapewnią im ochronę, decyzja musi dodatkowo zawierać konkretne projekty wskazujące jak będą chronione interesy stron nie w sposób opisowy ale poprzez zaprojektowanie i zatwierdzenie odpowiednich projektów budowlanych.

W rozumieniu skarżącego art. 7 ust 4 rozszerza w przypadkach szczególnych (jak np. zaprojektowanie odpowiednich dojazdów do nieruchomości) obowiązki wnioskodawcy określone w art. 3, 5 o kolejne załączniki jakimi są projekty budowlane. Ponieważ treść ustawy pod rządami, której wydano decyzję jasno nie wskazywała tego obowiązku, co powodowało niejasności i spory. W znowelizowanym tekście ustawodawca jasno wskazał na obowiązek załączania projektów budowanych. Taki obowiązek od początku był celem ustawodawcy tym samym należy interpretować, że obowiązek taki istniał również wcześniej w specyficznych sytuacjach takich, jak w tej sprawie. Tym samym przepis art. 7 ust 4 jako jedyny przepis gwarantując de facto ochronę interesów stron biorących udział w postępowaniu niejednokrotnie prowadzącym do pozbawiania lub ograniczenia ich prawa własności powinien być interpretowany rozszerzające a nie zawężające.

Skarżący nie zgodził się z poglądem, że działki nie tracą dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 5 ust 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wniosek zawiera mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Podstawą sporządzenia podziałów są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 93 niniejszej ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie nie zaprojektowano zjazdów do nowo powstałych działek tym samym nie spełniono przesłanek przeprowadzenia podziału. W związku z tym zawarcie w decyzji obowiązku wykonania w przyszłości zjazdów lub przebudowy istniejących, na co powołuje się organ, nie spełnia wymogów podziału nieruchomości.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że niezgodność z planem zagospodarowanie przestrzennego nie zachodzi w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 10 ustawy który mówi, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Według strony do przedmiotowej sytuacji powołany artykuł nie ma zastosowania gdyż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym są przepisami szczególnymi i na podstawie art. 5 ust 3 powinny być uwzględnione na etapie prowadzenia podziałów nieruchomości zgodnie z art. 93. ust 1 ustawy o gospodarcze nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Tym samym jeśli miejscowym plan zakłada inne wykorzystanie gruntów niż pod linię szybkiego tramwaju to wykonanie takiej inwestycji jest sprzeczne z treścią ustawy o gospodarcze nieruchomościami w zakresie wykonania podziałów działek pod planowaną inwestycję.

Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w swojej skardze wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 10, art. 61 § 4 K.p.a;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że decyzja organu I instancji zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 ww. ustawy tj. ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, jak również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Prezydent Miasta Krakowa zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił pozostałe strony postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa oraz opublikowanym w Gazecie Wyborczej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy wysłał również zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji.

Tym niemniej skarga jest zasadna, ponieważ w postępowaniu nie brały udziału niektóre strony bez własnej winy, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W świetle art. 7 K.p.a. na organach administracji ciąży obowiązek ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy w tym prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz zapewnienia im możliwości wzięcia udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie uchybiły obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 K.p.a. i nie ustaliły z urzędu które osoby są stronami niniejszego postępowania.

Uczyniły tak pomijając szczególny charakter przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, która wywiera skutek w postaci wywłaszczenia właścicieli nieruchomości z ich części zajętych pod drogę. Zdaniem skarżącej stronami postępowania winni być wszyscy właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr 312/2 a więc także właściciele, którym przysługuje odrębna własność lokali wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej.

Brak takich ustaleń należy uznać za poważne uchybienie zważywszy, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody dotycząca lokalizacji drogi. Przy projektowaniu inwestycji zostały naruszone interesy osób trzecich. Właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] poprzez jej podział zostali pozbawieni niemal wszystkich miejsc postojowych przeznaczonych zarówno dla użytkowników stałych jak i przebywających okresowo. Szczególny charakter tej ustawy przesądza o tym, iż wraz z ustaleniem lokalizacji drogi następuje zatwierdzenie i podział nieruchomości a rozstrzygnięciu w rym zakresie nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący D.W. i L.W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucili tym decyzjom naruszenie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak doręczenia obu decyzji skarżącym jako współwłaścicielom działki nr [....] oraz działki nr [....] , których prawa zostały uwidocznione w ewidencji gruntów. Zarzucili również naruszenie art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 11 rozporządzenia w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu poprzez brak zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia działek nr [....] i [....] i nie zawiadomienia ich o rozprawie granicznej.

W uzasadnieniu swoje skargi D.W. i L.W. podnieśli, że brak doręczenia im wydanych decyzji oraz brak zawiadomienia o rozprawie granicznej i brak poinformowania o czynnościach rozgraniczających nieruchomości stanowi naruszenie prawa.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) orzekanie w sprawach decyzji administracyjnych.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie każde uchybienie przepisów czy to prawa materialnego, czy też postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w tej sprawie nie zaistniały takie uchybienia prawa, które można byłoby zakwalifikować jako - w przypadku prawa materialnego - mające wpływ na wynik sprawy, czyli wskazujące na możliwość wydania decyzji o innej treści. Również nie naruszono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniała również przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności.

Tym samym Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), który wszedł w życie z dniem 10 września 2008 r. dokonano nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o szczególnych zasadach ...". Ta zmiana weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. Ustawa z 25 lipca 2008 r. zasadniczo zmieniła tryb postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowych dróg publicznych. Zgodnie jednak z jej art. 6 ust. 1 do spraw wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponieważ w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 września 2008 r. i zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 5 czerwca 2009 r., tym samym należało stosować przepisy ustawy o szczególnych zasadach ... w wersji obowiązującej na dzień 5 września 2008 r. Tym samym zasadnie organy obu instancji trafnie uznały, że właśnie przepisy ustawy o szczególnych zasadach ... w wersji sprzed nowelizacji (która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r.), należało w tej sprawie stosować. Zarzuty zawarte w skargach, które wskazywały na naruszenia przepisów ustawy o szczególnych zasadach ... w wersji obowiązującej po dacie 10 września 2008 r. są niezasadne.

Prawidłowo wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji drogi został złożony do Prezydenta Miasta Krakowa. Organ ten bowiem wykonuje kompetencje starosty na obszarze Gminy Miasto Kraków będącej gminą - miastem na prawach powiatu. Taka właściwość wynika wprost z art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach ... oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przedmiotem wniosku była budowa drogi publicznej powiatowej. Wniosek ten został złożony również zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach ..., ponieważ to zarządca drogi składa wniosek o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Wniosek ten w tej sprawie pochodzi od właściwego zarządcy drogi, wykonującego swoje uprawnienia przy pomocy zarządu drogi.

Wniosek złożony w tej sprawie w dniu 5 września 2007 r. zawierał:

1) mapy: mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500, mapę ewidencyjną w skali 1:1000 i mapę przeglądową w skali 1:2000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla inwestycji oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) wypisy z ewidencji gruntów i z księgi wieczystej

6) opinie:

a) Zarządu Województwa Małopolskiego z 27.11.2007 r.,

b) Małopolskiego Zarządu Melioracji i Gospodarki Wodnej z 22.09.2008 r.,

c) Biura Infrastruktury Urzędu Miasta Krakowa z dnia 30.09.2008 r., Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 4.12.2007 r.,

d) Krakowskiego Zarządu Komunalnego z 16.11.2007 r.,

e) Zarządu Dróg i Transportu w Krakowie z 22.10.2007 r.

Tak złożony wniosek niewątpliwie spełniał wymagania wynikające z art. 5 ustawy o szczególnych zasadach ...

O wszczęciu postępowania strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach ... to znaczy w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta Krakowa oraz w prasie lokalnej (Gazecie Wyborczej).

Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2009 r. zawiera wszystkie elementy wymagane art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach ..., a w szczególności:

a) wymagania dotyczące powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi,

b) linie rozgraniczające teren inwestycji,

c) warunki wynikające w z potrzeb ochrony przyrody (ochrony powietrza atmosferycznego, ochrony przed hałasem, ochrony wód i gospodarki wodnej, gospodarki odpadami), dóbr kultury i ochronności państwa,

d) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

e) zatwierdzony szczegółowo przygotowany projekt podziału nieruchomości z oznaczeniem tych działek (nowo powstałych działek) które przechodzą na własność Gminy Miasto Kraków bądź pozostają własnością dotychczasowego właściciela.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skargach należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Jak już zostało to wyjaśnione, w tej sprawie organy obu instancji zasadnie stosowały ustawę o szczególnych zasadach ... w wersji obowiązującej przed datą 10 września 2008 r.

Szereg zarzutów podnoszonych w skargach dotyczy braku zawarcia w decyzji rozwiązań technicznych dotyczących w szczególności lokalizacji zjazdów do działek sąsiadujących z granicami obszaru objętego planowaną budową drogi oraz braku wskazania na zabezpieczenia przed naruszeniem interesów osób skarżących.

Ustosunkowując się do tych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ustawy o szczególnych zasadach ... nie można było uzależniać ustalenia lokalizacji drogi od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi w tej sprawie powinna zawierać: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii; linie rozgraniczające teren; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Te wszystkie elementy, jak już zostało to określone, decyzja organu I instancji posiada.

W szczególności zawiera ona wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 6 decyzji I instancyjnej, strona 12. Zgodnie z treścią ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich przy projektowaniu inwestycji i pracach związanych z budową należy uwzględnić interesy osób trzecich: w szczególności zapewnić dostęp do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej i środków łączności oraz uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, itp. Tym samym już w decyzji o ustaleniu lokalizacji zawarto wyraźną ochronę interesów osób trzecich nakazując, aby przy projektowaniu inwestycji zapewnić dostęp sąsiednich działek do drogi publicznej.

Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 509/07, opub. w LEX nr 345936 o następującej treści: "przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) zobowiązuje organ do określenia w decyzji m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, tyle że decyzja będzie zawierać szczególne postanowienia w tym zakresie tylko w przypadku ustalenia przez organ w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji drogi, że określona lokalizacja narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Tym samym obowiązek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, będzie naruszony, jeśli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów". Takim właśnie szczegółowym postanowieniem jest w decyzji organu I instancji w tej sprawie nakaz zapewnienia dostępu do drogi publicznej w związku z planowana budową drogi. Skarżący wskazując na potencjalne naruszenie warunków czy to ochrony środowiska, czy też warunków życia w obszarze oddalonym nieopodal od przyszłej inwestycji zmierzają do wykazania, że warunki techniczne przyszłej inwestycji i jej wpływ na otoczenie będzie szkodliwy. Sąd nie uznał w tej sprawie tego zarzutu za zasadny, ponieważ został on sformułowany przedwcześnie i mógłby być zasadny ale na etapie takiego postępowania, w którym właściwe organy ustalają techniczne warunki realizacji przyszłej inwestycji.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi spełnia funkcję podobną do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i nie może zastępować decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. To w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę powinny zostać określone szczegółowe warunki realizacji przyszłej inwestycji i – należy założyć – organy powinny je ustalić zgodnie z przepisami prawa. Sąd w tej sprawie badając jedynie legalność decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nie może uznać za zasadne zarzuty co do hipotetycznych naruszeń prawa, które mogą mieć miejsce w innych postępowaniach.

W zakresie kontrolowanych decyzji nie było podstaw, aby już w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi szczegółowo określić parametry techniczne, czy też np. wielkość emisji hałasu i sposób zabezpieczenia jej mieszkańców bądź odległości między światłami drogowymi. Tym wszystkim właściwy organ powinien zająć się na etapie wydawania pozwolenia na budowę, czy też innego postępowania wynikającego z obowiązujących przepisów.

Jeszcze raz należy wskazać, że w tej sprawie Sąd nie mógł uwzględniać żadnych innych postępowań, które wprawdzie mogą dotyczyć przedmiotowej inwestycji, ale obejmują inne niż zaskarżone rozstrzygnięcie. Ta sprawa dotyczy tylko decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej z 27 lutego 2009 r. i wydanej na skutek wniesienia odwołań decyzji Wojewody z 5 czerwca 2009 r. Inaczej Sąd przekroczyłby granice sprawy sądowoadministracyjnej, czym naruszyłby art. 134 § 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu nie było przeszkód, aby w tej sprawie wraz z budową drogi publicznej (powiatowej) ustalić lokalizacje dla torowiska tramwajowego wraz z infrastrukturą (np. przystankami tramwajowymi). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach ... ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.). Powołana ustawa o drogach publicznych posługuje się pojęciem drogi powiatowej. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Natomiast art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zalicza do tej samej kategorii drogi ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy – które należą do tej samej kategorii co te drogi.

Tym samym jeżeli dana ulica leży w ciągu drogi powiatowej, to budowa (przebudowa, rozbudowa) tej drogi skutkuje również budową (przebudową, rozbudową) ulicy.

Ustawodawca w ustawie o drogach publicznych definiuje pojęcie ulicy. Ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Tym samym dopuszczalnym było na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach ... wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wraz ze znajdującym się w obrębie tej drogi torowiskiem tramwajowym.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut zawarty w skargach, dotyczący nieprawidłowego dokonania podziału nieruchomości w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Zgodnie z art. 12 ustawy o szczególnych zasadach ... decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Ustawa o szczególnych zasadach ... wprowadza odrębny od ustawy o gospodarce nieruchomościami tryb podziału nieruchomości.

Art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 z późn. zm.) jedynie wskazuje, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Przepis ten wskazuje na odrębność trybu dokonania podziału i ten odrębny tryb zawiera właśnie ustawa o szczególnych zasadach ...

Potwierdza to wyraźnie przepis kolizyjny zawarty w art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, ustawa ta (tzn. ustawa o gospodarce nieruchomościami) nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1362/07, LEX nr 515349 zawarł tezę, zgodnie z którą art. 12 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych pozwala wyeliminować w postępowaniu lokalizacyjnym odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Zatwierdzenie podziału nieruchomości pod drogę krajową nie następuje w drodze u.g.n., a w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 368/09, opub. w LEX nr 531591 wprost wskazał, ze "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Poglądy te Sąd w tym składzie w pełni podziela.

Zarzut naruszenia art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) również nie jest zasadny. Przepis ten przede wszystkim dotyczy rozgraniczenia nieruchomości, a nie podziału działek.

Decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Niewątpliwie na podstawie tej decyzji, powinno nastąpić wytyczenie w terenie nowych granic działek, które powstały w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że to decyzje wydane w tej sprawie są niezgodne z prawem. Efekt w postaci podziału działek nastąpił z mocy prawa z chwilą, z którą decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. W konsekwencji takiej decyzji powinno nastąpić wytyczenie, czyli de facto rozgraniczenie. Istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie do jakich granic sięga prawo własności właściciela i wówczas geodeta w pierwszej kolejności winien ustalić przebieg granicy tzw. "prawnej", czyli w oparciu o stan prawny nieruchomości wynikający z tytułów prawa własności, a takim tytułem będzie również ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Tym samym Sąd w tej sprawie, kontrolując legalność wydanych decyzji nie stwierdza naruszenia art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym nie ma również naruszenia § 11 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453), który to przepis określa techniczne czynności geodety dotyczące "stabilizacji" przebiegu granicy.

Nie jest zasadny zarzut nieuzasadnionego nadania decyzji I instancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach ..., na wniosek właściwego zarządcy drogi nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony interesem społecznym, gospodarczym lub wówczas, gdy jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że interes społeczny dotyczy możliwości skorzystania (wykorzystania) z funduszy unijnych, a ponadto chodzi o niezbędność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (strona 4 decyzji i uzasadnienie strony 30-32 decyzji organu I instancji). Takie uzasadnienie spełnia przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Również pojawiający się w kilku skargach zarzut pominięcia niektórych stron nie jest zasadny. Zgodnie z powoływanym już art. 7 ust. 2 zdaniem 2 ustawy o szczególnych zasadach ..., organ administracji wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Tym samym to dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o ustaleniu adresów właścicieli.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) to właściciele nieruchomości są zobowiązani do zgłaszania właściwemu staroście (prezydentowi miasta na prawach powiatu) wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Tym samym tylko ten właściciel nieruchomości, który prawidłowo dokonał zawiadomienia o zaistnieniu zmiany w ewidencji gruntów powinien być, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach ..., zawiadamiany o wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Ustawodawca wyraźnie wskazał – w postępowaniu dotyczącym ustalania lokalizacji drogi publicznej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach ... - na pierwszeństwo danych zawartych w ewidencji gruntów w zakresie ustalenia właściciela danej nieruchomości i należy wskazać, że przy prawidłowym wykonywaniu obowiązków obciążających właściciela (poprzez obowiązek zgłoszenia informacji w ciągu 30 dni od daty zaistnienia zmiany), danej zawarte w ewidencji gruntów powinny odzwierciedlać rzeczywisty stan prawny nieruchomości.

W związku z tym, że organ I instancji ustalał dane o właścicielach na podstawie ewidencji gruntów nie można postawić temu organowi zarzutu co do naruszenia przepisów ustawy o szczególnych zasadach ... Żaden ze skarżących nie wskazał również, aby dane zawarte w ewidencji gruntów na które powoływały się organy administracji, zawierały inną treść niż zostało to ustalone przez te organy. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów wskazujący na to, że skarżący D.W. i L.W. są współwłaścicielami działki nr [....] i [....] , ale wypis ten nosi datę 13 lipca 2009 r. i żaden ze skarżących, mimo pytania Sądu o datę dokonania ewentualnego wpisu przysługującego im prawa własności nie wskazał, aby wpis ten nastąpił przed datą wydania w tej sprawie decyzji. Skarżącego S.N. pytał o wpis przysługującego mu prawa własności do ewidencji gruntów również Wojewoda Małopolski (w postępowaniu odwoławczym) i również w tym postępowaniu odwołujący nie dostarczył organowi II instancji żadnego dowodu potwierdzającego dokonany wpis do ewidencji gruntów.

Formułowany pogląd, zgodnie z którym wpis do ewidencji gruntów nie przesądza o uzyskanym tytule prawnym do nieruchomości jest trafny. O nabyciu prawa do nieruchomości decyduje data zawarcia stosownej umowy, a wyjątkowo również data dokonania wpisu do księgi wieczystej. Jednakże w takich jak ta sprawach dotyczących ustalania lokalizacji dróg publicznych, to ustawodawca wyraźnie wskazał, że to dane w ewidencji gruntów stanowią podstawę ustalania właścicieli nieruchomości. Stąd nie można zakwestionować legalności działania organu administracji, który działając na podstawie wyraźnego przepisu ustawy i opierając się na danych z ewidencji gruntów - skierował zawiadomienia o wydaniu decyzji do osób, które w tej ewidencji zostały ujawnione.

Nie ulega zaś najmniejszej wątpliwości, że organy obu instancji dokonały zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń i w prasie lokalnej.

Po wniesieniu odwołań, Wojewoda Małopolski wydał zaskarżoną decyzję, którą doręczył Gminie Miasto Kraków, M.G. , K.K. , K.Z. oraz Przedsiębiorstwu Budowlanemu [....] Sp. jawna. Ponadto Wojewoda Małopolski dokonał obwieszczenia o wydaniu swojej decyzji o prasie lokalnej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Wojewódzkim i Urzędzie Miasta Krakowa.

Organ odwoławczy zróżnicował tryb zawiadamiania o wydaniu swojej decyzji wobec dwóch kategorii stron: Stroniom, których odwołania zostały rozpoznane doręczono decyzję osobiście, a pozostałym stronom poprzez zawiadomienie o niej stosownie do art. 7 ust. 2-4 ustawy o szczególnych zasadach ... i art. 49 K.p.a., tym niemniej to zróżnicowanie nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji. To ustawodawca w sposób daleko idący ograniczył prawa stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi publicznej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach... , prawdopodobnie kierując się zapewnieniem szybkości postępowania administracyjnego i dopuszczając taki właśnie sposób zawiadamiania stron o wydanej decyzji.

Co więcej, z treści art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach ... wprost wynika, że poza wnioskodawcą, żadnej innej stronie organ I instancji nie doręcza wydanej decyzji, a jedynie zawiadamia o jej wydaniu i miejscu, w którym można się z tą decyzją zapoznać.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach ... zasady dotyczące zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji.

Tym samym w tej sprawie Wojewoda Małopolski zobowiązany był odpowiednio stosować art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach ... do wydanej przez siebie decyzji z dnia 5 czerwca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2009 r. W tym kontekście trudności interpretacyjne może sprawić wykładnia art. 7 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach ..., a mianowicie co należy rozumieć pod pojęciem "odpowiedniego" stosowania zasad doręczania i zawiadamiania stron o wydanej decyzji. Odpowiednie stosowanie danej normy prawnej wskazuje na konieczność jej modyfikacji, polegające albo na jej częściowym niestosowaniu, albo stosowaniu w sposób zmieniony w stosunku do normy pierwotnej.

W ocenie Sądu dopuszczalnym było przyjęcie przez organ II instancji, że odpowiednie stosowanie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach ... polega na tym, że Wojewoda doręcza swoją decyzję wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń we właściwych urzędach gminy oraz w prasie lokalnej. Pominięcie zawiadamiania o wydaniu decyzji dotychczasowych właścicieli mogło być uznane za właśnie ową modyfikację sposobów doręczania decyzji przez organ odwoławczy. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby identyczne zasady doręczania (i zawiadamiania) decyzji obowiązywało oba organy, wówczas w art. 7 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach ... nie wprowadzono by zapisu o odpowiedniości stosowania tych zasad wobec organu II instancji. Co istotne, żadna ze stron skarżących nie kwestionowała ani faktu dowiedzenia się o wydanej decyzji Wojewody Małopolskiego, ani ewentualnych trudności w dostępie do informacji o tej decyzji.

Tym samym brak odrębnego zawiadamiania przez Wojewodę Małopolskiego jako organ II instancji dotychczasowych właścicieli nieruchomości (przez które będzie przebiegała planowana inwestycja) o wydaniu decyzji i miejscu, w którym można się z nią zapoznać – nie stanowi przesłanki uzasadniającej jej uchylenie. Wojewoda w pozostałym zakresie dokonał prawidłowego doręczenia i zawiadomienia o wydanej decyzji odwoławczej.

W tej sprawie organ odwoławczy rozpoznał odwołania czterech stron. Odwołania wniesione przez J.B. , J.H. , [....] sp. z o.o. i A.S. organ odwoławczy uznał za wniesione po terminie i wydał w dniu 4 czerwca 2009 r. stosowne postanowienie. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/09 uchylił to postanowienie i wyrok ten – nie zaskarżony skargą kasacyjną - stał się ostateczny. W ocenie Sądu również i ta okoliczność nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie, to ma obowiązek z urzędu w całości zbadać prawidłowość przeprowadzonego postępowania w sprawie. Postępowanie odwoławcze jest bowiem inicjowane przez stronę, ale zakres jego rozpoznania nie jest od strony zależny. Wystarczy, że jedna strona skutecznie wniesienie odwołanie i sprawa podlega ponownego merytorycznemu badaniu w całości.

W tej sprawie ci odwołujący, których odwołania organ II instancji nie rozpoznawał, uznając że zostały one wniesione po terminie, zostali także zawiadomieni w trybie art. 7 ust. 2-4 ustawy o szczególnych zasadach ... o wydanej przez Wojewodę Małopolskiego decyzji. Nie byli więc pominięci w prowadzonym postępowaniu. Okoliczność zaś, że im osobiście nie doręczono decyzji wydanej po merytorycznym rozpoznaniu sprawy nie stanowi uchybienia, które uzasadniałoby uchylenie tej decyzji.

Odrębnego rozważenia wymaga zarzut prowadzenia w tej sprawie przez organ I instancji postępowania, z wniosku zarządcy drogi (czyli w istocie Prezydenta Miasta Krakowa). Kwestia ta nie jest jednolicie postrzegania przez sądy administracyjnego na gruncie ustawy o szczególnych zasadach ...

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1417/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 171/09 uznały, że złożenie wniosku przez prezydenta miasta na prawach powiatu do tego samego organu stanowi istotne uchybienie, które uzasadnia uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 404/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 872/08; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 365/08; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1201/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 462/08 nie stwierdziły naruszenia prawa w tym zakresie, że prezydent miasta na prawach powiatu orzekał w sprawie ustalenia lokalizacji drogi - wszczętej na jego wniosek.

Niewątpliwie więc kwestia ta jest sporna. W tej jednak sprawie Sąd uznał, że nie zachodziły przesłanki wyłączenia organu I instancji od jej załatwiania. Przemawiają za tym dwa podstawowe argumenty. Po pierwsze, w licznych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wyrażono pogląd, że wykonywanie administracji publicznej przez organ jednostki samorządu terytorialnego, którego interesu prawnego dotyczy dane postępowanie skutkuje tym, że ta jednostka samorządu jest pozbawiona przymiotu strony w takim postępowaniu. Takie stanowisko zajął np. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, opub. w OTK-A 2009 r. nr 9, poz. 139 i w postanowieniu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt Ts 35/04, opub. w OTK-B 2005 r., nr 1, poz. 26, wyraźnie wskazując, że pogląd ten odnosi się również i do takiej sytuacji, w której wydanie decyzji wprost będzie dotyczyło interesu prawnego danej jednostki samorządu terytorialnego. W znacznej części takie też stanowisko zajmuje orzecznictwo sądów administracyjnych (np. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09, opub. w Wspólnota 2009 r., nr 51, s. 45; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1052/09, opub. w Wspólnota 2009 r., nr 46, s. 31; Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09, opub. w Wspólnota 2009 r., nr 7, s. 30).

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, opub. w ONSA 2003 r., nr 4, poz. 115 zawarł tezę, zgodnie z którą "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta", to jednak należy stwierdzić, że uchwała ta dotyczyła spraw o zwrot nieruchomości, a nie wszystkich spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje administrację publiczną na rzecz gminy, której jest jednocześnie organem wykonawczym. Tym samym ustawodawca zamierzając wprowadzić wyłączenie takiego organu administracji od załatwiania spraw wprowadził wyraźny przepis, który określił tą kategorię spraw, która powodowała obowiązek wyłączenia się z ich rozpoznawania przez prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli dotyczyła interesu prawnego tego miasta (art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Co ważne, ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie ogólnej zasady wyłączenia organu gminy w przypadku, gdy jedną ze stron jest ta gmina (takie wyłączenie regulował art. 27a K.p.a., uchylony w grudniu 1994 r. i dotychczas taka "ogólna" zasada nie została reaktywowana).

Po drugie, ustawodawca w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach ... wyraźnie stwierdził, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej jest zarządca danej drogi. W przypadku miast na prawach powiatu tym zarządca jest – w stosunku do dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) - zawsze prezydent miasta na prawach powiatu. Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach... stanowi, że organem właściwym do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej jest w odniesieniu do dróg powiatowych – właściwy miejscowo starosta (prezydent miasta na prawach powiatu).

Tym samym ustawodawca wprost wskazał, że wniosek w sprawie wydania takiej decyzji, jaką wydał Prezydent Miasta Krakowa - składa zarządca danej drogi do prezydenta miasta na prawach powiatu. Ustawodawca wiedział o tym, że w przypadku czy to dróg powiatowych, czy też większości dróg w miastach na prawach powiatu będzie występowała sytuacja, w której ten sam organ zainicjuje postępowanie (jako zarządca drogi) i wyda decyzję (jako organ administracji samorządowe). Jest to więc zasada, a nie sytuacja, która mogła zdarzyć się wyjątkowo i jeżeli ustawodawca taką zasadę uznał za właściwą, nie jest rolą Sądu polemika z treścią ustawy czy tym bardziej poprawianie ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. w odniesieniu do niewystarczającego zebrania materiału dowodowego bądź jego nie rozpatrzenia w całości również należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Zarzuty naruszenia procedury były formułowane na poparcie naruszeń prawa materialnego. Ponieważ Sąd w tej sprawie stwierdził, że takich naruszeń nie było, a ponadto ustalił, że w trakcie postępowania zebrano wymagane dowody i należycie rozpoznano sprawę – stąd nie są zasadne i te zarzuty. Nie są zasadne zarzuty zbyt ogólnego uznania przez organ odwoławczy, że cały materiał dowodowy został w sprawie zebrany i prawidłowo oceniony.

Sąd w toku postępowania sam zwracał się o wyjaśnienie pewnych okoliczności, które jednak po ponownej ocenie materiału dowodowego (a w szczególności po kilkakrotnym sprawdzeniu prawie 1500 potwierdzeń doręczeń zawiadomień o wydaniu decyzji) Sąd ocenił, że początkowe wątpliwości Sądu nie znajdują uzasadnienia w materiałach dowodowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę (skargi) oddala