Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1022/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, 61, 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 3, 5, 6, 7, 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par 18
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 późn. zm. ), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 26 lutego 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn : "Budowa budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. B. w K.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że powyższą decyzją Prezydenta Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. W uzasadnieniu organ ten podał, że rozpoznawany wniosek wpłynął w dniu 13 kwietnia 2012 r. i początkowo przedmiot inwestycji wskazany był nieco inaczej. W dniu 24 czerwca 2014 r. po zbadaniu sprawy i rozpatrzeniu wniosku wydano w pierwszej instancji decyzję, która na skutek odwołania została uchylona decyzją SKO w K. z dnia 13 sierpnia 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawierało wskazania dotyczące nieprawidłowości, jakie miał popełnić organ w toku załatwiania sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę sporządzono kolejną "Analizę urbanistyczno – architektoniczną", w której miano dokonać nowych ustaleń, zgodnie z uwagami zawartymi w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji. Po sporządzeniu projektu decyzji skierowano go do właściwych jednostek i organów celem wydania stosownych uzgodnień bądź opinii. W sprawie zastosowanie miał przepis art. 59 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem teren objęty wnioskiem leży na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontekście przeprowadzonego postępowania i zgromadzonych organ pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki opisane w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy i wydał przedmiotową decyzję. W treści uzasadnienia zawarł wyjaśnienia do wniesionych w toku prowadzenia sprawy licznych zastrzeżeń i uwag stron postępowania sąsiadujących z terenem inwestycji.

Odwołanie od opisanego na wstępie rozstrzygnięcia w przewidzianym ustawowo terminie złożył A. K., który zarzucił wydanej decyzji z naruszeniem: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia motywów przyjętych rozwiązań; - art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji w sposób naruszający interesy osób trzecich; - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego; - § 4, 5, 7 tego rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie parametrów urbanistycznych, tj. wskaźnika linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Uzasadniając zarzuty wskazał, że realizacja planowanych przez inwestora wysokich budynków usługowych przytłoczy okoliczną zabudowę, a w szczególności mniejsze budynki znajdujące się na działkach sąsiednich. Ponadto obszar analizowany został określony zbyt szeroko i obejmuje swym zasięgiem tereny, które pod względem urbanistycznym nie pozostają w związku z terenem inwestycji. Organ nie wykazał, że tak znaczne poszerzenie obszaru zapewni zachowania ładu przestrzennego. Skarżący wskazał też na błędne wyznaczenie linii zabudowy, gdyż zgodnie z treścią rozporządzenia, tj. jego § 4, organ zobowiązany jest do wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, a nie nieprzekraczalnej. Kolejnym problemem jest zbyt szeroko wyznaczony zakres wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu. Takie wyznaczenie owego wskaźnika powoduje, że nie jest on konkretny, bowiem daje dużą swobodę inwestorowi w realizacji projektowanego zamierzenia. Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, została wyznaczona wadliwie, w przedziale od 10m - 13m, bowiem średni parametr dla zabudowy wielorodzinnej jest niższy. Ponadto teren inwestycji jest oddalony od obiektów, które posiadają wysokość maksymalną, co powoduje brak trafności w wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu. Ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna odnosić się w szczególności do obiektów stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania w powyższy sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty odwołania są w pełni zasadne, przy czym Kolegium, działające jako organ drugiej instancji, jest zobowiązane do zbadania całości sprawy z punktu widzenia zgodności przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania z przepisami procesowymi i materialnymi. Na postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania decyzji w.z. składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy" , tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 2 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z ust.2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, jak i wskazanie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, warunkują prawidłowość i rzetelność ustalenia poszczególnych wskaźników i gabarytów o których mowa wyżej.

W niniejszej sprawie Kolegium ponownie powzięło wątpliwości co do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak bowiem wynika z treści "Analizy urbanistyczno – architektonicznej" wykonanej w dniu 27 listopada 2014 r. obszar analizowany wyznaczono według trzykrotnej szerokości frontu działki stanowiącej teren inwestycji, wynoszącej 27 m, stąd granice terenu inwestycji winny być odsunięte od terenu inwestycji o ok. 81m. Tak się też stało, jednakże poza promieniem biegnącym w kierunku zachodnim, który ustalony został przez na ok. 234 m, tj. jako trzykrotnie powiększony w stosunku do pozostałych posiadających tylko trzykrotną szerokość frontu działki przeznaczonej do zainwestowania. Według stanowiska autora Analizy na takie wyznaczenie przedmiotowej granicy obszaru wpływ miało pismo inwestora z dni 19 kwietnia 2013 r. Wnioskodawca podał w nim, że teren inwestycji leży w obszarze nowej zabudowy biurowej, usługowej i produkcyjnej, która według jego obserwacji wykazuje zmianę użytkowania poprzez rozbudowę przeważnie o jedno piętro, co daje w efekcie zabudowę o trzech, czterech i pięciu kondygnacjach naziemnych, czyli zabudowę o wysokości ok. 10 m do ok. 15 m. W związku z tym wprowadzono zwiększony obszar analizowany, w celu objęcia analizą zabudowy stanowiącej składową obudowy ul. B., co z kolei daje możliwość osiągnięcia pełnej oceny zastanych warunków przestrzennych. Ponadto wzięto pod uwagę przesłanki fizjograficzne, topograficzne i funkcjonalne terenu.

W ocenie Kolegium z powyższą argumentacją nie można się zgodzić. Śledząc dalsze etapy wykonanej analizy ( w tym sporządzone zestawienia występujących w obszarze analizowanym wskaźników zabudowy na poszczególnych zabudowanych działkach leżących w obszarze, czy też zestawienia działek z wykazanymi szerokościami elewacji frontowych oraz wysokościami zabudowy do okapu oraz wysokościami do kalenicy) można bowiem zauważyć, że zabudowa znajdująca się po drugiej stronie ul. B., niż teren inwestycji, w zasięgu promienia obszaru stanowiącego trzykrotną szerokość frontu działki jest zabudową stanowiącą niewielkie budynki jednorodzinne, charakteryzujące się małymi wskaźnikami i parametrami, poza budynkiem znajdującym się na działce nr [...]. Natomiast wyższe wskaźniki i parametry, znajdują się w tej części wyznaczonego obecnie, powiększonego obszaru analizowanego, który wykracza poza trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji. Jest to też w większości zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna. Uwzględniając powyższe można zatem wskazać, że niejako podstawowym celem powiększenia obszaru analizowanego było objęcie jego zasięgiem zabudowy o większych parametrach i wskaźnikach, niż zabudowa, która znajdowała by się w obszarze wyznaczonym według trzykrotnej szerokości frontu działki przeznaczonej do zainwestowania. Dlatego też trudno przyjąć wskazaną w Analizie argumentację za wystarczającą do rozszerzenia obszaru i to w sposób tak nadmierny.

W tej sytuacji ustalenie wskaźników i parametrów dla przyszłej inwestycji nie jest miarodajne i nie odpowiada, zdaniem Kolegium, zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego tej części ulicy.

Ponadto w aspekcie powyższych uwag co do charakterystyki terenu zawartych w sporządzonej analizie, jak i wynikającej z przedstawionego załącznika graficznego, bardziej zasadnym byłoby wzięcie pod uwagę zabudowy znajdującej się po tej samej stronie ul. B. co teren inwestycji, jako że w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie mającej powstać zabudowy biurowo-usługowej znajduje się także zabudowa o podobnej funkcji, co powoduje, że to właśnie zabudowa po tej stronie ul. B. tworzy pewien układ urbanistyczny.

Niezależnie od powyższych uwag na temat wyznaczenia obszaru analizowanego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że posiada także wątpliwości co do ustalenia i wyznaczenia innych wskaźników.

Mając na uwadze wyznaczoną linię zabudowy, która według twierdzeń decyzji stanowić ma kontynuację linii zabudowy budynku nr [...] na działce nr [...], w aspekcie uskokowej linii zabudowy występującej przy ul. B.j wydaje się, że aby zachować twierdzenie decyzji o kontynuacji linii występującej na działce nr [...] należałoby wyznaczyć ją jako linię obowiązującą. Przy wyznaczeniu linii nieprzekraczalnej usytuowanie obiektu może nie stanowić kontynuacji tej linii.

Jest też faktem, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu, określony w decyzji od 28 do 41 %, został ustalony o wiele wyżej, niż średni wskaźnik, który wynosił 28 %. Jak wynika ze sporządzonej Analizy, wyznaczając ten wskaźnik kierowano się wskaźnikiem występującym na działkach nr [...] i nr [...], czyli mając na uwadze zabudowę występująca na bezpośrednio sąsiadującej działce, gdzie jest on także wyższy, niż średni wskaźnik. Niemnie jednak Kolegium wskazuje, że takiego odniesienia zabrakło w sytuacji ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, bowiem wówczas wybiórczo sięgnięto do dalszej zabudowy, posiadającej wyższy wskaźnik. Zdaniem Kolegium, gdyby nawet przyjęto jako prawidłowy taki właśnie wskaźnik to należałoby rozważyć, czy wówczas nie powstałby obiekt o dość znacznych rozmiarach, zdecydowanie większych, niż położone w sąsiedztwie, co byłoby także wynikiem stosunkowo dużej powierzchni terenu inwestycji.

Kolejne wątpliwości budzi też wyznaczona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wyznaczono ją bowiem przy założeniu realizacji dachu płaskiego w granicach 10 m – 13 m w sytuacji, gdy zabudowa bezpośrednio sąsiadująca na działkach nr [...] i nr [...] i [...] wynosi ok. 10 m. Jak wynika z Analizy, przy wyznaczeniu tego parametru wzięto pod uwagę nie tylko najbliższe sąsiedztwo, ale też i dalszą, wyższą zabudowę, kierując się tym, że nowo powstająca zabudowa położona jest przy ważnej arterii komunikacyjnej, zaś dalej położone wyższe obiekty posiadają duży zasięg oddziaływania przestrzennego w krajobrazie.

Również i powyższa argumentacja nie jest przekonywująca, a powstający obiekt byłby pewną dominantą wysokościową w relacji do zabudowy sąsiedniej oraz zlokalizowanej naprzeciwko, tj. po drugiej stronie ul. B.

Zdaniem Kolegium doprecyzowania wymaga także punkt [...] .lit [...] Załącznika nr [...] do decyzji w zakresie ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja wydana w oparciu o tę ustawę, określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wedle wymogów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w decyzjach o warunkach zabudowy ustalenia w zakresie obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej odbywają się w szczególności poprzez określenie liczby miejsc parkingowych. W ocenie Kolegium, takiego wymogu nie spełnia ogólnikowe zalecenie decyzji, że : "Inwestor we własnym zakresie, poza pasami dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji", ani też zalecenie uwzględnienia wskazań zawartych w uchwale RMK Nr LIII/723/12 z 29 sierpnia 2012 r. Kolegium podziela bowiem stanowisko, że organ ma obowiązek precyzyjnie ustalić w warunkach zagospodarowania działki kwestie miejsc parkingowych tak, aby możliwa była weryfikacja spełnienia tego zapisu w.z. na etapie wydania pozwolenia na budowę.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dnia 8 czerwca 2015 r. , znak: [...], A. G. domagała się jej uchylenia w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała organowi odwoławczemu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym przede wszystkim poprzez brak ustalenia podstaw na jakich została oparta decyzja pierwszej instancji, a w szczególności brak szczegółowej weryfikacji analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 27 listopada 2014 r. oraz brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – autora Analizy lub dowodu z analizy uzupełniającej w sytuacji wątpliwości SKO co do jej prawidłowości, co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada obowiązującemu prawu po mimo braku ku temu podstaw;

b) art. 6 k.p.a. poprzez działanie nie na podstawie przepisów prawa i wskazanie przez SKO, że Prezydent w decyzji miał "obowiązek precyzyjnie ustalić w warunkach zagospodarowania działki kwestie miejsc parkingowych ", który to obowiązek nie został ustanowiony przez polskiego ustawodawcę w powszechnie obowiązujących przepisach prawa,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada prawu, co w konsekwencji spowodowało jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wbrew treści materialnych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim przez:

1) naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie , że nieprawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego w analizie urbanistyczno-

architektonicznej z dnia 27 listopada 2014 r., przez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w wysokości wyższej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy § 3 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że granice te wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (...) ";

2) naruszenie § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że w decyzji organu pierwszej instancji została nieprawidłowo wyznaczona linia zabudowy jako linia nieprzekraczalna, a nie linia obowiązująca, podczas gdy § 4 ust. 3 dopuszcza "inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1", który to warunek był spełniony - zgodnie z przeprowadzoną analizą;

3) naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że w decyzji organu pierwszej instancji został nieprawidłowo wyznaczony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu poprzez jego wyznaczenie w wyższej wysokości, niż średni wskaźnik z tego terenu, podczas gdy § 5 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, który to warunek był spełniony zgodnie z przeprowadzoną analizą;

4) naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że w decyzji organu pierwszej instancji została nieprawidłowo wyznaczona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, z uwagi na fakt, że wyznaczona została w granicach 10 m - 13 m w sytuacji, gdy zabudowa bezpośrednio sąsiadująca wynosi 10 m, mimo że § 7 ust. 4 rozporządzenia jednoznacznie dopuszcza wyznaczenie

innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, który to warunek był spełniony- zgodnie z przeprowadzoną analizą;

b) naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie, że "organ ustalający w.z. ma obowiązek precyzyjnie ustalić w warunkach zagospodarowania działki kwestie miejsc parkingowych" w sytuacji, gdy taki obowiązek nie został wskazany w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, co stanowi naruszenie zasady praworządności działania organów administracji publicznej, a także zasad przewidzianych do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2015 r. uczestnik A. K. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że podtrzymuje swoje stanowisko, wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji co do wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wadliwego ustalenia parametrów urbanistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o realizacji wymogu zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy też np. na terenach o specyficznej funkcji oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego granica obszaru analizowanego ma być wyznaczona w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298). Podnosi się również, że logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia , jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit - tj. również górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którą inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex Omega nr 559708). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę taka właśnie interpretacja przepisów odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa" i ma sens dla ochrony interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jednocześnie nie zamyka ona drogi inwestorowi do realizacji uprawnień wynikających z prawa zabudowy, jednakże z poszanowaniem interesów innych podmiotów realizowanych przez zasadę "dobrego sąsiedztwa" , a także zasad równości i obiektywizmu. Na podobne podejście wskazując również trafnie ogólne rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akcentujące różnice pomiędzy procesem planistycznym, a ustalaniem warunków zabudowy, od czego odstąpił organ pierwszej instancji w wypowiedziach odnoszących się już konkretnie do przedmiotowej inwestycji. Pominął też w szczególności, że realizację prawa do zabudowy determinują zarówno parametry samej działki będącej terenem inwestycji, jak i jej bliższe otoczenie.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady "dobrego sąsiedztwa", jest gwarancją realizacji zasady równego traktowania inwestorów i mających interes prawny osób trzecich, oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). O ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" w okolicy obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex Omega nr 1493109).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego konieczne jest zatem ustalenie, czy zostały zrealizowane przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady decyzji organu pierwszej instancji istotnie miały miejsce oraz czy uzasadniały one uchylenie rozstrzygnięcia, połączone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył granicę obszaru analizowanego powyżej minimalnych odległości. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dnia 27 listopada 2014 r. wynika, że obszar analizowany poszerzono w nawiązaniu do stanowiska inwestora tylko w kierunku zachodnim o ok. 243 m w celu objęcia analizą zabudowy, stanowiącej obudowę ul. B., wraz z którą jak podał nowopowstały obiekt stworzy wspólny układ przestrzenny. W analizie wskazano również, że płaszczyzną odniesienia powinna być szerzej rozpatrywana zabudowa działek obudowujących ul. B., gdyż zabudowa usytuowana wzdłuż badanego fragmentu tej ulicy tworzy nieuporządkowane pierzeje o charakterze podmiejskim. Nadto w analizie wskazano, że teren inwestycji leży w obszarze nowej zabudowy biurowej, usługowej i produkcyjnej, która autora analizy wykazuje zmianę użytkowania poprzez dokonywaną rozbudowę, w postaci dobudowy przeważnie o jedno piętro, co daje w efekcie zabudowę o trzech, czterech i pięciu kondygnacjach naziemnych, czyli zabudowę o wysokości ok. 10,0m do ok. 15,0m.

W ocenie Sądu już tak ujęte motywy dla wyznaczenia poszerzonych granic obszaru analizowanego wskazują na niedopuszczalne "poszukiwania" w dalszej okolicy takich obiektów budowlanych, które pozwolą pozytywnie załatwić wniosek inwestora w zaproponowanym kształcie. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się bowiem działki dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. B., zabudowane co prawda obiektami budynkami o mniejszych gabarytach, ale niewątpliwie tworzącymi pewien układ urbanistyczny przy tej właśnie ulicy (działki nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). To te działki powinny być przede wszystkim punktami odniesienia dla ustalania parametrów nowej zabudowy, jako zastany stan rzeczy, w który inwestycja winna się wkomponować. Tymczasem organ pierwszej instancji pominął w zasadzie charakter zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, zaś parametry nowej zabudowy ustalił w znacznej mierze na podstawie stanu zagospodarowania działek położonych w dalszej odległości. Zauważyć należy również, że nie może zostać uznany za cechę dyskwalifikującą najbliższe sąsiedztwo wskazanie na podmiejski charakter zabudowy.

Dopuszczalność pominięcie przy ustalaniu warunków zabudowy istniejącej zabudowy "podmiejskiej" lub "chaotycznej" nie wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Również przepisy rozporządzenia wykonawczego (§ 4, § 6, § 7, § 8) nakazują uwzględnienie "istniejącej" zabudowy, względnie parametrów "występujących w obszarze analizowanym", a taż należy wyznaczać nie tendencyjnie. Stwierdzenie o występowaniu w bliższym sąsiedztwie chaotycznej czy o podmiejskim charakterze nie stanowi odpowiednuch motywów dla poszerzania obszaru analizowanego. Zważyć należy również, że dla zachowania wymogów ładu przestrzennego przy ustaleniu warunków zabudowy (przez co w myśl należy rozumieć w myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p., takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne ) niezbędnym jest nawiązanie właśnie do istniejącego stanu zabudowy, niezależnie od jego charakteru. W analizie i wydanej na jej podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. widać wyraźną tendencję, która polega nie na dostosowaniu inwestycji do aktualnego charakteru urbanistycznego terenu w sąsiedztwie, ale do kształtowania tegoż terenu według cech występujących w dalszej okolicy i przewidywanych tendencji, co jest realizowane zresztą wybiórczo i tendencyjnie przez dowolny wybór i łączenie parametrów z dwóch różnych obszarów. Tymczasem kształtowanie polityki przestrzennej na terenie gminy winno być dokonywane przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast ustalenie warunków zabudowy ma na celu wyłącznie zachowanie istniejącego ładu przestrzennego. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że podstawowym celem powiększenia obszaru analizowanego było objęcie jego zasięgiem zabudowy o większych parametrach i wskaźnikach, niż zabudowa, która znajdowała by się w obszarze wyznaczonym według trzykrotnej szerokości frontu działki mającej być zainwestowaną, wobec czego ustalenie wskaźników i parametrów dla przyszłej inwestycji nie odpowiada zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego tej części ulicy. Należy też podzielić pogląd organu odwoławczego, który trafnie dostrzegł, że poszerzenie obszaru analizowanego nie prowadzi do objęcia analizą pewnego całościowego układu urbanistycznego.

Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, tendencyjnie w jednym kierunku ponad ustawowe minimum, dyskwalifikuje przeprowadzoną w sprawie analizę w zakresie przesłanek określonych w z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej jednak, gdyby nawet taki obszar przyjąć, to również w tym przypadku widoczne są inne uchybienia przepisom związanym z ocena spełnienia wymogów wnikających z powyższej regulacji.

Nie spełnia wymogu konkretności sposób wyznaczenia linii zabudowy. Z załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wyznaczono ją jako linię nieprzekraczalną. Prezydent Miasta K. ustalił, że przy ul. B. występuje uskokowa linia zabudowy i podał iż obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego). Organ pierwszej instancji winien był zatem ustalić linię zabudowy jako kontynuację linii, którą tworzy budynek nr [...], winna to również być linia obowiązująca, a nie nieprzekraczalna, a taką oznaczono w załączniku graficznym. Kolegium słusznie zauważa, że ustalenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej nie spełnia wymogów rozporządzenia, ponieważ usytuowanie nowego budynku zgodnie z tak wyznaczoną linią może nie stanowić kontynuacji linii tworzonej przez budynek nr [...]– inwestor może bowiem w dowolny sposób cofnąć obiekt w głąb działki.

Ponadto należy mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia wykonawczego normują sposób ustalania kolejnych parametrów nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Stosownie do § 6 ust. 1, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym w myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Stosownie do § 7 ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powołanych przepisów wynika wyraźnie, że dla wielkości powierzchni nowej zabudowy rozporządzenie przewiduje średni wskaźnik tych wielkości na analizowanym obszarze. Ustalenie warunków odbiegających od średnich wielkości jest możliwe, o ile wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy. W analizie stwierdzono, że średni wskaźnik zabudowy wynosi na analizowanym obszarze [...] %, tymczasem w decyzji (załącznik nr [...] – warunki zabudowy) wskaźnik ten określono w przedziale od 28 % do 41 %. W analizie wskazano, że kierowano się przy tym wskaźnikiem występującym na działkach nr [...] i [...], czyli w bezpośrednim sąsiedztwie, gdzie wskaźnik powierzchni zabudowy jest wyższy niż średni. Równocześnie analiza nie podaje żadnych szczególnych powodów, dla których należałoby odstąpić od wyznaczenia wskaźnika zabudowy na podstawie wartości średniej, z wyjątkiem odniesienia się do faktu większej intensywności zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, do których nie nawiązuje się już przy ustalenia gabarytów zabudowy, kształtując ją jako wyższą. Takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Dodatkowo w nieuzasadniony sposób pominięto wskaźniki zabudowy na działce nr [...], która w znacznej części znalazła się przecież w obszarze analizowanym. Niezależnie od przyczyn specyficznego zagospodarowania tej działki, z przepisów rozporządzenia wykonawczego wynikał obowiązek uwzględnienia jej przy wyznaczaniu średniego wskaźnika zabudowy. Ponadto zauważyć należy, że szeroki przedział wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji nie spełnia wymogu konkretności rozstrzygnięcia, pozostawiając nadmierną dowolność inwestorowi. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł nadto, że działki nr [...] i [...], które uznał za punkt odniesienia przy wyznaczaniu powierzchni zabudowy są znacznie mniejsze, niż teren planowanej inwestycji. Jak słusznie zaznacza Kolegium, w razie zaplanowania zabudowy w oparciu o maksymalny wskaźnik (41 %) powstałby obiekt o powierzchni znacznie większej od już istniejących.

Dodatkowo zwrócić trzeba uwagę ponownie na niekonsekwencję organu pierwszej instancji przy wyznaczaniu poszczególnych parametrów nowej zabudowy. O ile bowiem przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy sięgnięto do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, o tyle w wypadku górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wartość parametru wyznaczono - przy założeniu realizacji dachu płaskiego w granicach 10,0m - 13,0m, w sytuacji, gdy zabudowa bezpośredni sąsiadująca, czyli na działkach nr [...] i [...] i [...]wynosi ok. 10 m. W analizie wskazano, że przy wyznaczeniu tego parametru wzięto pod uwagę nie tylko najbliższe sąsiedztwo, ale też i dalszą, wyższą zabudowę kierując się okolicznością, że nowo powstająca zabudowa położona jest przy ważnej arterii komunikacyjnej, zaś dalej położone, choć wyższe obiekty posiadają duży zasięg oddziaływania przestrzennego w krajobrazie. Uzasadnienie takie nie jest przekonujące i nie wystarcza do odstąpienia od wymogu, wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Powołane motywy dla wyznaczenia powierzchni zabudowy a potem wskaźnika wysokości wskazują jednoznacznie na tendencyjne poszukiwania odpowiednich parametrów najpierw z sąsiedztwie inwestycji a potem nawet w odległym terenie tak, aby ustalenia warunków zabudowy dostosować do treści wniosku inwestora.

Kolegium zasadnie dopatrzyło się też nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia ilości miejsc postojowych dla samochodów. W tym zakresie konieczne jest nawiązanie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi chroniącymi interesy osób trzecich są między innymi przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., o czym mowa pod katem ochrony własności także w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. czy art. 5 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), zapewnienie czego jest objęte upoważnieniem z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek biurowo- usługowy nie można co do zasady odstąpić od wiążącego określenia takich wymogów, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

W decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że "inwestor winien zapewnić miejsca postojowe w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania poza pasami drogowymi dróg publicznych" oraz "powinien zrealizować miejsca postojowe dla samochodów stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy". Nadto podano, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012r., nr LIII/723/12 zaleca się przyjęcie ilości 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Jednak ten ostatni wskaźnik podano wyłącznie w charakterze informacji o wynikającym z uchwały zaleceniu. Takiego rozstrzygnięcia nie można uznać za jednoznaczne i konkretne. Podobnie wadliwe jest takie ujęcie rozstrzygnięcia, którego interpretacja pozwala na zapewnienie miejsc postojowych poza terenem inwestycji.

Decyzja organu pierwszej instancji zawiera również stwierdzenie, że w rejonie inwestycji znajduje się pełne uzbrojenie terenu. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Analiza akt sprawy nie potwierdza, aby teren inwestycji posiadał pełne uzbrojenie, zaś w materiale dowodowym brak umów zawartych pomiędzy właściwymi jednostkami organizacyjnymi a inwestorem. W zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej w aktach znajduje się oświadczenie [...] S.A. z dnia 17 czerwca 2014r. informujące wyłącznie o potencjalnych możliwości przyłączenia obiektu. Oświadczenie wymienia jednak działania niezbędne dla podłączenia - m. in. budowę odpowiedniej stacji transformatorowej i sieci rozdzielczej, a nadto zawarcia umowy o przyłączenie. Z treści pisma wynika zatem wyraźnie, że uzbrojenie w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nie istnieje obecnie, brak również umowy, która by gwarantowała jego wykonanie, zaś jednostka organizacyjna udziela jedynie czegoś w rodzaju promesy wykonania przyłączenia, jednakże po spełnieniu szeregu dodatkowych warunków. Podobnie oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej (pismo [...] sp. z o.o. z dnia 19 maja 2014r.) nie potwierdza istnienia uzbrojenia w tym zakresie, informuje wyłącznie o możliwości przyłączenia, również wskazując na warunek w postaci zawarcia umowy. Dokumenty sprawy potwierdzają natomiast istnienie uzbrojenia w zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnej (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 10 czerwca 2014r.) oraz odprowadzania wód i ścieków (pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 5 maja 2014r.). Spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie zostało zatem wykazane. Wada ta, niedostrzeżona przez Kolegium Odwoławcze, dodatkowo uzasadniała uznanie decyzji organu pierwszej instancji za przedwczesną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

W świetle orzeczenia organu odwoławczego, a także niniejszego wyroku, wiążącego na zasadach określonych w art. 153 p.p.s.a., organ pierwszej instancji będzie obowiązany przy ponownym rozpatrzeniu sprawy usunąć wytknięte uchybienia. W szczególności jego rzeczą będzie wyznaczenie prawidłowego obszaru analizowanego, dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a następnie – w razie spełnienia tych warunków – ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób stanowczy i konkretny.