Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 981/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 27 ust 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 29 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 1 pkt 29
journal: Dz.U. 2003 nr 200 poz 1953
law: Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 182 § 2 art. 188 art. 200 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 125/20 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok; II. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L.; III. zasądza od Gminy Miasto C. na rzecz M. S. kwotę 807 (osiemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 125/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. była uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2006 r., Nr 29, poz. 1012).

Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Op 224/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał oceny legalności ww. uchwały w granicach interesu prawnego innego podmiotu, tj. nie obejmujących interesu prawnego M. S..

W dniu 18 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) M. S. złożył w Opolskim Urzędzie Wojewódzkim zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] (działka nr [...]) na teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zlokalizowanej w L.. Do zgłoszenia skarżący załączył m.in. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 lutego 2019 r. o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] do działki nr [...], a także opinię wystawioną 25 kwietnia 2019 r. przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, pozytywnie opiniującą dokumentację projektową budowy przedmiotowego zjazdu.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r., Wojewoda Opolski wniósł sprzeciw do zgłoszenia skarżącego, stwierdzając niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 31 października 2019 r., nr DOA.7110.367.2018.KKR, utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody Opolskiego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał m.in., że działka, na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie objęta jest uchwałą Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006, a § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b tej uchwały zawiera zakaz budowy nowych bezpośrednich wjazdów na drogę krajową z terenów poszczególnych posesji poza miejscami wyznaczonymi w planie, a działka nr [...] nie została oznaczona w planie jako ta, na którą dopuszcza się wykonanie nowego zjazdu.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Następnie, pismem z dnia 25 stycznia 2020 r., skarżący wezwał Radę Gminy Chrząstowice do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, zaistniałego na skutek uchwalenia ww. planu miejscowego i braku możliwości wykonania zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na jego działkę nr [...]. Podnosząc, że uchwała narusza przepis art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.) oraz jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości, wskazał, że posiada drogę, na którą nie może wjechać oraz działkę, na którą nie ma jak się dostać z uwagi na brak prawnej możliwości wykonania zjazdu, podczas gdy faktycznie istnieje miejsce, w którym zjazd można wybudować i zapewnić mu dojazd do jego nieruchomości.

W dniu 23 marca 2020 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L..

Zaskarżając wskazaną uchwałę w części dotyczącej zakazu realizacji nowych, bezpośrednich wjazdów na drogę krajową Nr [...] - ustalonego w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały, zarzucił naruszenie w tym zakresie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanego zapisu uchwały skarżący wskazał, że organem właściwym do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zarządca drogi, a uznaniowy charakter takiej decyzji powoduje, że ograniczeniem w tym zakresie nie mogą być przepisy aktów prawa miejscowego dotyczące zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Podnosząc, że wskazane naruszenie wypełnia przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu planistycznego, zawarte w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) skarżący zaznaczył, że w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy Chrząstowice z dnia 26 lutego 2020 r. odmawiającej uwzględnienia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia pominięto zupełnie fakt, że należąca do niego działka nr [...] jak i działka nr [...], będąca drogą wewnętrzną, nie mają żadnej faktycznej możliwości zjazdu na jakąkolwiek inną drogę niż droga krajowa Nr [...]. Działki nie przylegają do jakiejkolwiek drogi, w tym do drogi niższej kategorii niż droga krajowa Nr [...]. Ponadto, w związku z zabudową działek położonych za działką nr [...] nie ma możliwości przeprowadzenia tamtędy innej drogi. Skarżący podkreślił również, że zarządca drogi, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 27 lutego 2019 r. zezwoliła na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] do działki [...], a sprawa sprzeciwu wniesionego przez Wojewodę Opolskiego do budowy zjazdu jest obecnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na art. 4 pkt 8 i art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniła, że ustawodawca wskazał okoliczności umożliwiające zarządcy drogi odmówienie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę - wskazując jako przesłankę brak zachowania wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Określanie warunków lokalizacji zjazdów znajduje się natomiast w uchwalanych przez gminy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu, uszczegółowiony przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, statuuje obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie statuuje obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu planu miejscowego właściwego zarządcy drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W tym przypadku, efektem procedury uzgodnień z zarządcą drogi - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, była odmowa uzgodnienia projektu planu zagospodarowania miejscowego wsi L. pismem z dnia 24 czerwca 2002 r. – o ile projekt planu będzie dopuszczać indywidualne bezpośrednie włączenia komunikacyjne do planowanej obwodnicy wsi L. oraz istniejącej obwodnicy Chrząstowic w ciągu drogi krajowej Nr [...] na obszarze objętym planem. GDDKiA wyraźnie zastrzegła, że włączenia do ww. dróg mogą być dokonywane wyłącznie poprzez istniejące drogi zbiorcze posiadające skrzyżowania z drogą krajową Nr [...]. W sytuacji zatem ryzyka negatywnego uzgodnienia projektu planu miejscowego przez zarządcę drogi i określeniu przez uzgadniającego warunku zapisania w planie miejscowym zakazu lokalizacji nowych zjazdów, organ sporządzający stosowne opracowanie planistyczne - uwzględnił stanowisko GDDKiA. Jednocześnie, zgodnie z planem miejscowym obsługa komunikacyjna odbywa się z dróg niższej kategorii niż kategoria drogi krajowej. Do odpowiedzi na skargę Gmina załączyła kopie pism Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 25 września 2001 r. i z dnia 10 stycznia 2002 r. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 czerwca 2002 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2872/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2019 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy zjazdu.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 125/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r., Nr XXXIV/238/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu. Zdaniem Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę organy gminy działały na podstawie obowiązującego prawa i gmina nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego jej legalność podlega ocenie z uwzględnieniem regulacji art. 27 ust. 1 tej ustawy, który jako przepis szczególny względem art. 91 ust. 1 u.s.g., określa przesłanki nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zaskarżona uchwała podlegała już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Op 224/08, dokonał oceny w wyżej wskazanym zakresie i uznał, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia procedury planistycznej, ani właściwości organów.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały - w granicach wskazanego w skardze interesu prawnego skarżącego, Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności planu określone w art. 27 ust. 1 ustawy.

Z dokumentacji planistycznej nie wynika bowiem, aby skarżący wnosił protest lub zarzut do ustaleń przyjętych w planie, podlegający rozpoznaniu w toku procedury planistycznej. Nie można zatem stwierdzić, że w tym zakresie naruszony został tryb postępowania w związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Wyczerpana została szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 18 ust. 2 ustawy, przy czym dochowano kolejności wymaganych czynności. Rozpatrzone zostały protesty oraz zarzuty (art. 32 i 24 ustawy). Plan uchwalony został przez wymagany przepisem art. 26 ustawy organ tj. radę gminy. Nie doszło także do naruszenia zawartości merytorycznej planu (część tekstowa, graficzna i inne załączniki). Oznacza to, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania mogącego doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 170 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona przez WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 224/08 jest wiążąca w niniejszej sprawie. Wskazany przepis stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że podejmując zaskarżoną uchwałę organy Gminy w procesie planowania nie dopuściły się naruszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Z dokumentacji planistycznej, potwierdzającej poszczególne działania organów wynika, że w toku prac nad uchwalaniem planu miejscowego podjęte zostały wymagane czynności, a organy nie naruszył swojej właściwości rzeczowej. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia procedury planistycznej w zakresie mającym wpływ na interes prawny skarżącego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego, a to wobec braku jego czynnego udziału w procedurze planistycznej.

Zdaniem Sądu, zakwestionowany przez skarżącego zapis § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonego planu, ustalający zakaz realizacji nowego, bezpośredniego wjazdu na drogę krajową z terenu nieruchomości należącej do skarżącego, nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie został ustalony z przekroczeniem kompetencji dotyczących władztwa planistycznego.

Prawo własności nie jest prawem absolutnym, a możliwość jego ograniczenia dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji Sąd przyjął, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 k.c., który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać.

Przepis art. 3 ustawy stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie jednak z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Stosownie też do art. 2 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się z kolei, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Niewątpliwie zatem określanie zasad w zakresie funkcjonowania układu komunikacyjnego mieści się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego gminy. "Władztwo" to nie jest oczywiście nieograniczone i związane jest z działaniem w granicach i na podstawie prawa. Na podstawie art. 33 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują jednak, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika zatem, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 ustawy określone zostały wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest ustalenie w planie miejscowym zasad zagospodarowania terenu wbrew woli jego właściciela, jeśli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy, takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, czy wymagania ochrony środowiska przyrodniczego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 15/17).

Ingerencja w prawo własności jest tym samym dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w toku procedury planistycznej, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W konsekwencji Sąd wskazał, że ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości z art. 1 ust. 2 ustawy. Dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2383/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do zarzutu skargi dotyczącego zapisu § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały Sąd stwierdził, że w granicach interesu prawnego skarżącego, w tym zakresie zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa na skutek naruszeniem władztwa planistycznego. Ustalenie spornego zakazu było bowiem racjonalne w świetle stanu prawnego i faktycznego przyjętego dla prac planistycznych.

Skarżący w toku procedury planistycznej nie zgłaszał protestu ani zarzutów. Podejmowanie takich działań nie wynika z akt planistycznych, jak również nie wskazuje na nie sam skarżący. Stwierdzić tym samym należy, że skarżący nie podejmował działań zmierzających do zamiany projektu planu. Wobec tego nie można stawiać Gminie zarzutu, że nie wyważyła należycie jego interesu prawnego w ramach ustalania kwestionowanego zapisu plany.

Sąd wskazał, że zakaz realizacji wjazdu na drogę krajową Nr [...], określony w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały, nie dotyczy wyłącznie nieruchomości skarżącego lecz także innych posesji, a jego ustalenie było wynikiem uwzględnienia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych oraz uzgodnienia projektu planu z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, które to uzgodnienie stanowiło konieczny etap procedury planistycznej (art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy).

Z przedłożonej dokumentacji oraz wyjaśnień organu jednoznacznie wynika, że w piśmie z dnia 25 września 2001 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych nie wyraziła zgody na indywidualne, bezpośrednie włączenie komunikacyjne w nowo planowanym obszarze do drogi krajowej Nr [...] wskazując, że włączenia należy wykonać poprzez drogi zbiorcze (projektowane lub istniejące) usytuowane poza pasem drogowym. Ponadto, ustalenie przyjętego zakazu było koniecznym warunkiem uzgodnienia projektu planu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, co wynika z pisma z dnia 24 czerwca 2002 r., w którym wskazano, że nie zezwala się na indywidualne, bezpośrednie włączenia komunikacyjne do planowanej obwodnicy wsi L. w ciągu drogi krajowej Nr [...] na obszarze objętym planem, a włączenia należy wykonać poprzez istniejące drogi zbiorcze posiadające skrzyżowania z drogą krajową Nr [...]. Projekt planu został następnie pozytywnie uzgodniony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 8 listopada 2005 r. Jednocześnie dla terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczonego symbolem MN), obejmującego nieruchomości skarżącego (nr [...] i nr [...]) w planie ustalony został dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową D1/2. Nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji zjazdu na drogę krajową Nr [...] Gmina naruszyła przepisy prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały.

Ustalony zakaz, zdaniem Sądu, nie stanowił nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego. Jego ustalenie mieściło się w granicach władztwa planistycznego i związanego z nim kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy.

Z przedłożonych dokumentów planistycznych oraz z wyjaśnień skarżącego nie wynikało w żaden sposób, aby brak możliwości realizacji wjazdu na drogę krajową wyłączał możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem ustalanym w planie miejscowym, z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej.

Wymagany w zakresie działki budowlanej dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni oraz pośredni poprzez drogę wewnętrzna lub ustanowienie służebności drogowej. W spornym planie uwzględniona została infrastruktura drogowa zapewniająca - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dostęp do drogi publicznej przez gminne drogi dojazdowe.

W konsekwencji Sąd uznał, że kontrolowana uchwała w zaskarżonej części nie narusza także art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy.

Ustalenie zakazu z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały jest usprawiedliwione interesem publicznym związanym z zapewnieniem płynnego i bezpiecznego ruchu na drodze krajowej, będącej drogą główna ruchu przyspieszonego i zostało uzgodnione z właściwym organem.

Zdaniem Sądu, na ocenę legalności planu nie mogło mieć natomiast żadnego wpływu wydanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji z dnia 27 lutego 2019 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] do działki nr [...] oraz wystawienie przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Opolu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dnia 25 kwietnia 2019 r. pozytywnej opinii co do dokumentacji projektowej budowy przedmiotowego zjazdu. Akty te wydane zostały w odrębnym postępowaniu i nie mogą podważać zapisów planu, który jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy.

Z akt administracyjnych sprawy w przedmiocie zgłoszenia budowy zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na nieruchomość nr [...], do których Sąd uzyskał dostęp wynika, że wskazana nieruchomość stanowi pas gruntu przylegający do zabudowanej nieruchomości nr [...] także stanowiącej własność skarżącego. Wielkość działki nr [...] oraz jej oznaczenie na mapie do celów projektowych symbolem "dr" sugeruje natomiast, że została ona wydzielona w celu wykonania bezpośredniego wjazdu na drogę krajową z nieruchomości [...], a nie jako samodzielna nieruchomość, która mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wymagająca dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie nieruchomość ta nie została przeznaczona w planie miejscowym pod drogę dojazdową. Nie można tym samym uznać, że ustalenie zakazu w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały stanowi ingerencję w prawo własności skarżącego przekraczającą granice władztwa planistycznego. Podkreślić trzeba, że skoro na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy, gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, skarżący nie może oczekiwać, że nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i co do ustalania zasad zagospodarowania terenu będzie związana wyłącznie żądaniami właściciela gruntów objętych planem.

Podsumowując Sąd uznał, że o ile kwestionowany zapis § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonego planu narusza prawo własności skarżącego, to na mocy art. 2 ust. 1 ustawy, ustalenie w planie zakazu realizacji nowych bezpośrednich wyjazdów na drogę krajową z terenów poszczególnych posesji poza miejscami wyznaczonymi w planie, mieściło się w granicach władztwa planistycznego i nie nastąpiło z naruszeniem prawa mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności tego zapisu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł M. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 1999 Nr 15, poz. 139) dalej u.z.p. w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p. w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020r., poz. 470), dalej u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżony akt prawa miejscowego w części tj. § 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b nie został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości w sytuacji gdy organ stanowiący gminy nie ma uprawnień do ograniczenia prawa własności nieruchomości w zakresie nałożenia na właścicieli nieruchomości zakazu budowy zajazdów na drogę krajową, gdyż tego rodzaju ograniczenie może zostać nałożone wyłącznie w wyniku indywidualnej decyzji administracyjnej zarządcy drogi;

2. art. 18 w zw. z art. 10 oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. 1999 Nr 15, poz. 139) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zakaz budowy zjazdów mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy;

3. art. 170 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie powagi rzeczy osądzonej w zakresie kwestionowanej niniejszym postępowaniu części uchwały Rady Gminy Chrząstowice tj. § 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b tej uchwały, podczas gdy przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie sygn. akt II SA 224/08 było stwierdzenia naruszenia procedury planistycznej przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. w odniesieniu do przepisu § 4 pkt 10 ppkt 3 tej uchwały, przy czym w wyroku powyższym Sąd nie rozstrzygał o kompetencji organu stanowiącego gminy do ustanowienia zakazu budowy zjazdów a zatem w zakresie kompetencji zastrzeżonych przepisami ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi jakim jest w odniesieniu do drogi krajowej Nr [...], o której mowa w skarżonej części planu - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

4. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego w zakresie ustalenia daty przeniesienia prawa własności działki nr [...] na rzecz skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wobec stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu iż skarżący w toku procedury planistycznej nie składał protestu ani zarzutów, w sytuacji gdy skarżącego nie zawiadamiano o terminie wyłożenia planu gdyż ten nie był wówczas właścicielem nieruchomości położonej na terenie wsi L..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia im skargi kasacyjnej nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S. ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 t.j.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ustawowo uregulowano, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie.

Zgodzić należy się ze wskazanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentem, że od chwili uzgodnienia projektu miejscowego planu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które miało miejsce w dniu 24 czerwca 2002 r., do chwili uchwalenia miejscowego planu minęły prawie cztery lata. Już po dokonaniu uzgodnienia ale przed uchwaleniem miejscowego planu nastąpiła zmiana przepisów ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Na mocy art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 200 poz.1953) dokonano zmiany treści art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten otrzymał następujące brzmienie

"Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy:

1. w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi - do zarządcy drogi,

2. w pozostałych przypadkach - do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

2. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne.

3. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

4. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany."

Do chwili wprowadzenia tej zmiany w art. 29 ustawy o drogach publicznych uregulowana była jedynie kwestia wykonania lub przebudowy zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań, przy czym nawet w tym przypadku działania te należały:

1. w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi,

2. w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.

O ile przed opisaną wyżej zmianą wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu realizacji nowych bezpośrednich wjazdów na drogę krajową z terenów posesji poza miejscami wyznaczonymi w planie było uzasadnione, to po tej zmianie ustawy wprowadzanie tego rodzaju ograniczeń nie znajduje uzasadnienia. Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy opracowywaniu treści planu powinna wziąć pod uwagę zmianę brzmienia art. 29 ustawy o drogach publicznych dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie brał aktywnego udziału w procesie uchwalania planu miejscowego i nie składał protestów lub zarzutów do projektu planu nie ma znaczenia dla oceny zasadności skargi. Istotne jest jedynie to, czy przyjęte w miejscowym planie regulacje naruszają prawo czy też nie.

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a tym samym dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miasta Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r. Nr XXXIV/238/2006.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.