Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 761/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 29 ust. 2 pkt 1,  art. 32 ust. 2,  art. 39 ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 36 ust. 1,  ust. 5,  ust. 8,  art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie budynku jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], podjętą na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania J.G. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r., Nr [...], którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez J.G. robót budowlanych polegających na remoncie budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w P.-Z., nr ew. gruntu 226, obręb S.-Z., Wojewoda D. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tejże decyzji organ odwoławczy wskazał, że w obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione w przepisach art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Wyżej powołane przepisy ustanawiają wyjątki od ogólnej zasady, zawartej w art. 28 powołanej ustawy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje niedopuszczalność stosowania do nich wykładni rozszerzającej. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wykonanie wymienionych w powołanym przepisie obiektów i robót budowlanych nie oznacza jednak rezygnacji z kontroli administracyjnej na etapie przygotowania inwestycji tych obiektów i robót. Zgodnie bowiem z art. 30 ust.1 Prawa budowlanego niektóre inwestycje zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 5 powołanej wyżej ustawy zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu, i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z dokonanym zgłoszeniem planowane zamierzenie budowlane polega na "remoncie budynku jednorodzinnego w postaci remontu elewacji, wymiany pokrycia, remontu i wymiany tynków i okładzin wewnętrznych, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej na wzór istniejącej, wymiany podłóg i posadzek, wymiany izolacji termicznej, stropów i stropodachu, remontu instalacji c.o., wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej oraz renowacji schodów wejściowych zewnętrznych". Ponadto – jak wskazał Wojewoda - z analizy akt przedłożonej sprawy wynika, że planowane zamierzenie budowlane ma być realizowane przy obiekcie zabytkowym, którego ochrona wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie § 10 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia 28 sierpnia 2008r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MPZP S.Z.–P. (Dz. U. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]) została ustalona strefa ochrony konserwatorskiej części zdrojowej miasta, w obrębie której znajduje się nieruchomość położona przy ul. [...]. Ponadto zgodnie z postanowieniami zawartymi w § 10 ust. 1 pkt 7 cytowanej uchwały działalność inwestycyjna polegająca m.in. na remoncie wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Natomiast w myśl ustaleń przytoczonej powyżej uchwały (§ 10 ust. 4 pkt 3) dla obiektów wpisanych do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (nieruchomości przy ul. [...] ujęta została w tabeli pod poz. 17) przewidziano szczegółowe ustalenia przy wykonywaniu robót budowlanych.

W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na regulację zawartą w art. 19 ust 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którą w planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Oznacza to w ocenie organu odwoławczego, że na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje obowiązek uzgadniania z konserwatorem zabytków planowanych robót budowlanych. Obowiązek przedłożenia takiego uzgodnienia wraz z dokonanym zgłoszeniem wynika z art. 30 ust 2 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym niezasadny jest – w ocenie organu - pogląd strony zawarty w odwołaniu, jako, że przesłanką determinującą konieczność uzyskania przez inwestora uzgodnienia konserwatorskiego są ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższa decyzję J.G. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Uzasadniając skargę, skarżący podkreślił, że żądanie opinii konserwatorskiej było bezpodstawne i nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto w przedmiotowym postanowieniu nie wskazano również zakresu tej opinii, ani też nie określono kto tę opinię ma sporządzić.

Zdaniem skarżącego, działaniem swoim organ I, jak i II instancji naruszył zasadę obowiązku udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej określonej w art. 9 k.p.a.. Organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne (...). Organ obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Przy czym nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie strony do przepisów prawa, ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie, np. przedstawienie okoliczności faktycznych, których udowodnienie przesądza pozytywne załatwienie sprawy (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2000, s. 6 i n.). Dokładną wykładnię tej zasady znaleźć możemy w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r.: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. (...) Jest to jedyny odpowiadający art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a." (sygn. akt III ARN 40/92). Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani organ I, ani II instancji nie wyjaśniły faktycznie z jakiego przepisu wynikał obowiązek uzgodnienia planowanych robót budowlanych z wojewódzkim konserwatorem zabytków, gdyż - w ocenie skarżącego - podstawy takiej z całą pewnością nie stanowił cytowany wyżej przepis § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia 28 sierpnia 2008 r., Nr [...]. Co więcej wydając postanowienie z dnia 16 maja 2011 r., Nr [...] organ I instancji wezwał do przedłożenia opinii konserwatorskiej mimo, że nawet wspomniana uchwała, abstrahując od jej zgodności z prawem, mówi jedynie o uzgodnieniu, nie zaś opinii. Ponadto organy obu instancji dopuściły się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie podstaw swojego działania, w szczególności wyjaśnienia treści przepisów stanowiących podstawę wydanych przez nie decyzji ani przesłanek ich zastosowania.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ograniczając się w zasadzie do powtórzenia stanowiska organu I instancji i przywołania treści art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak w uzasadnieniu decyzji rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący powołując się tak na poglądy doktryny, jak i liczne orzecznictwo, zarzucił, że w treści uzasadnieniu treści decyzji organu II instancji, jak i I instancji, nie sposób doszukać się wyjaśnienia dlaczego obowiązek uzyskania opinii (uzgodnienia) wojewódzkiego konserwatora zabytków spoczywać miałby na inwestorze, skoro ani żaden przepis prawa budowlanego, ani też postanowienia ww. planu miejscowego nie wskazują adresata tego obowiązku. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wskazały, jakie to przepisy odrębne, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nakładały obowiązek uzyskania w przedmiotowej sprawie opinii (uzgodnienia) wojewódzkiego konserwatora zabytków dla robót objętych zgłoszenie. Dodatkowo skarżący podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa w sposób wyczerpujący i szczegółowy wskazują sytuacje, w których określone działania wobec obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską wymagają uzgodnienia, opinii czy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytku. W przypadku robót budowlanych w odniesieniu do obiektu znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków wyłączną podstawę działania wkz stanowi przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ale dotyczy to jedynie przypadku, w którym roboty budowlane realizowane będą w oparciu o pozwolenie na budowę. Nie jest zatem możliwym sytuacja, w której w drodze aktu prawa miejscowego następuje rozszerzenie kompetencji ustawowego organu, tu: wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Żadne z wyżej wymienionych źródeł prawa nie zawiera upoważnienia dla wojewódzkiego konserwatora zabytków do opiniowania czy uzgadniania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektów i nieruchomości znajdujących się na obszarach objętych ochroną konserwatorską wynikającą z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis prawa miejscowego nie może bowiem nakładać obowiązków na inny organ administracji państwowej. Z treści przepisu art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wynika bezsprzecznie, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom administracji publicznej wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło - Konstytucja R.P.- Komentarz, Zakamycze 1999r., str. 15). Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Zatem sytuacja, w której w drodze wykładni przepisów domniemuje się adresata obowiązku, a także rozszerza ustawowe kompetencje organu administracji publicznej stanowi klasyczny przykład naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu, powtórzonej zresztą w art. 6 k.p.a.. Tym samym odwołując się do postanowień w/w planu miejscowego i traktując jego postanowienia jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego organ II, a także I instancji, dokonał błędnej wykładni tegoż przepisu Prawa budowlanego, a w konsekwencji dopuścił się również jego błędnego zastosowania poprzez wniesienie sprzeciwu, mimo braku podstaw do wydania takiej decyzji w niniejszej sprawie.

Wreszcie skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a to z uwagi na fakt, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która w sposób oczywisty wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Jednocześnie wniósł o uwzględnienie przy rozpatrywaniu niniejszej skargi faktu, że przepis § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia 28 sierpnia 2008 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.Z.-P. jest nieważny, jako niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa i jako taki nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały Prawie budowlanym (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwłaszcza w art. 36 tego aktu. Przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. W tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego i pozwolenia konserwatorskiego w przypadkach, gdy ustawa tego nie wymaga. Za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Przedstawione wywody prowadzą też do wniosku, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie - Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej.

Za powyższym stanowiskiem przemawia w ocenie skarżącego również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym i tut. Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 241/11 i II SA/Wr 388/11 czy wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 roku, sygn. akt 6 lipca 2010 roku.).

Nadto skarżący zauważył, że Wojewoda miał pełną świadomość wadliwości postanowień § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia 28 sierpnia 2008 r., Nr [...], gdyż przywołane wyżej orzeczenia tut. Sądu dotyczące niedopuszczalności regulowania kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapadły w sprawach, w których skargi wniesione zostały właśnie przez Wojewodę działającego jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "u.p.p.s.a.", zakres kontroli zaskarżonych do Sądu decyzji ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.p.s.a., co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm./, zwanej dalej "Prawem budowlanym", w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366).

Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W rozpatrywanej sprawie w dniu 4 maja 2011r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w K. zgłoszenie J.G. zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie budynku jednorodzinnego położonego na działce przy ul. [...] w P.-Z.. Jako ich rodzaj, zakres i sposób skarżący określił: remont elewacji, wymiana pokrycia, remont i wymiana tynków i okładzin wewnętrznych, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej na wzór istniejącej, wymiana podłóg i posadzek, wymiana izolacji termicznej, stropów i stropodachu, remont instalacji c.o., wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej oraz renowacja schodów wejściowych zewnętrznych.

Niesporne jest w sprawie, że postanowieniem z dnia 16 maja 2011r. Nr [...] z powołaniem się na przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, Starosta K. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia powyższego zgłoszenia w następujący sposób: przedłożenie opinii konserwatorskiej w zakresie przedmiotowego remontu w obiekcie objętym ewidencją zabytków oraz prawidłowo i kompletnie wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W piśmie z dnia 1 czerwca 2011r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki, na której ma być realizowane zgłoszone zamierzenie inwestycyjne, natomiast co do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie przedłożenia opinii konserwatorskiej, żądanie organu jest zdaniem skarżącego bezpodstawne, jako nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy organ I instancji opisaną wyżej decyzją z dnia [...]r. zgłosił sprzeciw do planowanego zamierzenia budowlanego, wskazując jako podstawę jego wniesienia brak przedłożenia przez skarżącego opinii konserwatorskiej, zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia 28 sierpnia 2008r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MPZP S.Z.-P. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), a który to przepis brzmi: "wszelka działalność inwestycyjna, budowlana, jak również przebudowy, remonty, adaptacje, dostosowywanie do współczesnych funkcji, czy też dokonywanie podziałów nieruchomości znajdujących się w obszarze strefy wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków".

Organ odwoławczy utrzymując w mocy w/w decyzję organu I instancji wskazał dodatkowo na przepis art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), stosownie do którego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy przyjął, że na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.Z.-P., istnieje obowiązek uzgadniania z konserwatorem zabytków planowanych robót budowlanych, a obowiązek przedłożenia takiego uzgodnienia wraz z dokonanym zgłoszeniem wynika z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zauważyć w tym miejscu należy, że postanowienia powołanego przez organ odwoławczy przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skierowane są jedynie do organu uchwałodawczego gminy, tj. rady jako organu władnego do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i stanowią niewątpliwie zalecenie ale tylko dla danej rady.

Ponadto w § 10 ust. 1 pkt.7 w/w uchwały Nr [...] mowa jest jedynie o "uzgodnieniach z konserwatorem zabytków", gdy zaś organ I instancji zobowiązał skarżącego do przedłożenia opinii konserwatorskiej, a w/w art. 30 w ust. 2 Prawa budowlanego - mowa jest tak o uzgodnieniach jak i o opiniach.

Istotne jest przy tym także i to, że § 10 ust. 1 pkt.7 w/w uchwały nie wskazuje, iż to inwestor obowiązany jest uzgodnić z konserwatorem zabytków określony zakres robót budowlanych.

Po trzecie zaś – w ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy, zapisy przedmiotowego planu miejscowego nie stanowią "przepisów odrębnych", o jakich mowa w cyt. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zważyć należy, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). W świetle bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Zasadne jest tym samym odwołanie się skarżącego do regulacji określonej w art.39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków /ust.1/. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (art. 39 ust. 2 ustawy). Z kolei w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższy przepis rangi ustawowej, określający w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania z organami administracji, w żadnym razie nie może być modyfikowany w akcie prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest nadto rozszerzenie zakresu jego normowania na inne przypadki niż te, które zostały określone w materii ustawowej.

Istotny jest tu przy tym przepis art. 36 w/w ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie ustawodawca określił w sposób enumeratywny te wszystkie przypadki, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co też oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych, występuje obowiązek uzyskania owego pozwolenia.

Taki pogląd wyrażony został w wyroku tut. Sądu z dnia 24 listopada 2011r., sygn.akt II S.A./Wr 724/11, a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Nadto podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów gminy, które je ustanowiły, nie są jedynymi przepisami prawa, które należy uwzględniać przy rozstrzyganiu określonego wniosku, nie są też normami o charakterze nadrzędnym w stosunku do innych regulacji prawnych /por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009r., sygn.akt II OSK 1434/09, LEX Nr 746538/.

Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że organ odwoławczy podjął zaskarżone rozstrzygnięcie bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a przede wszystkim prawidłowości wydania postanowienia z dnia 16 maja 2011r., którym zobowiązano skarżącego do przedłożenia opinii konserwatorskiej w zakresie przedmiotowego remontu, zwłaszcza, że w postanowieniu tym brak jest w istocie wskazania podstawy prawnej. Organ I instancji powołał się jedynie na przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wskazując przepisów odrębnych, o których mowa w w/w artykule.

Takie działanie organu administracji publicznej stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz wyrażonych w nich zasad kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady oddziaływania organów na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, niewadliwie dokonana subsumcja oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego.

Ponadto organ II instancji nie podjął żadnego postępowania wyjaśniającego (choć na mocy art. 136 k.p.a. uprawniony jest on do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego) w zakresie podnoszonych w obszernym odwołaniu zarzutów, czym niewątpliwie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do nich w jednym stwierdzeniu, że "przesłanka determinująca konieczność uzyskania przez inwestora uzgodnienia konserwatorskiego są ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Tymczasem istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Obowiązkiem bowiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy).

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co stanowiło naruszenie nie tylko w/w przepisów procedury administracyjnej, ale i przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 Prawo budowlanego.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c u.p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 u.p.p.s.a., a orzeczenie zawarte w pkt. III sentencji znajduje uzasadnienie w art. 152 tejże ustawy.