Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 371/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżący K. P., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ul. K. i A.), w zakresie § 33, którym wprowadzono zakaz zabudowy mieszkaniowej i usługowej na należącej do niego działce nr 236/7 położonej przy ul. Kombatantów. Zarzucił naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem przedmiotowej działki od 2008 r. i od tego czasu czyni starania o uzyskanie prawa jej zabudowy, zabudową mieszkaniową i usługową. Prezydent Miasta B. decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. potwierdził jego prawo do takiej zabudowy. W związku z wejściem w życie planu decyzja ta wygasła, co zostało stwierdzone decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżący wywiódł, że kwestionowany plan w zakresie § 33 narusza jego interes prawny ograniczając przysługujące mu prawo własności, ponieważ zakazuje zabudowy jego działki w sposób w jaki chce a jaki Prezydent zdefiniował w decyzji o warunkach zabudowy. Poczucie naruszenia bezpośredniego interesu prawnego jest tym większe, że po drugiej stronie ul. K. – na obszarze 1MW, U (§ 32 planu) – zabudowa mieszkaniowa i usługowa jest możliwa, a wszelkie warunki istotne dla planu miejscowego między obiema stronami ulicy są porównywalne. Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżący wywiódł, że uchwała w kwestionowanej części narusza art. 2 Konstytucji, ponieważ brak było racjonalnego uzasadnienia takiego działania organów Państwa, co stanowi naruszenie zasady zaufania. Wskazano, że na przestrzeni 34 dni od wydania decyzji o warunkach zabudowy do uchwalenia planu nie uległa zmianie wola skarżącego do zabudowy działki, zapotrzebowanie mieszkańców B. na dostępne mieszkania, gotowość infrastruktury miejskiej do przyjęcia zabudowy mieszkaniowej po obu stronach ul. K. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji podano, że kwestionowana uchwała nie wyjaśnia jaka to nadrzędna okoliczność uzasadniała ograniczenie prawa własności skarżącego. W jego ocenie pozostawienie prawa budowy domów wielorodzinnych nie jest zagrożeniem dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wręcz przeciwnie umożliwienie na przedmiotowej działce budowy domów mieszkalnych przyczyni się do realizacji dyrektywy z art. 75 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącego Rada przekroczyła ustawowy mandat naruszania i ograniczenia jego prawa własności o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji i tym samy naruszyła art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przekraczając władztwo architektoniczne. W ocenie skarżącego Rada nie zachowała należytej staranności w badaniu okoliczności i możliwości zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. K., posługując się dużymi jednostkami urbanistycznymi – obszarami – bez możliwego, rozsądnego i potrzebnego w okolicznościach sprawy, wariantowego rozstrzygnięcia w zakresie zagospodarowania obszaru 2U, UC, P. Zdaniem skarżącego, prosty zapis pozwalający na nawiązanie do zabudowy obszaru 1MW, U na określoną głębokość obszaru 2U, UC, P i wzdłuż ul. K. oszczędziłby skarżącemu i sądowi korekty wadliwej w części uchwały.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz został poddany procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko określonej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustalenia zawarte w uchwale zawierają wszystkie elementy określone jako obowiązkowe w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt przedmiotowego planu zgodnie z procedurą określoną w art. 17 ustawy uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Zgodnie z art. 20 ust. 2 uchwała w sprawie planu miejscowego wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda nie znalazł żadnych nieprawidłowości i plan został ogłoszony w dzienniku urzędowym. Skarżący w czasie prowadzenia prac planistycznych w dniach 11 kwietnia 2008 r. i 28 maja 2008 r. złożył wnioski dotyczące rozszerzenia przeznaczenia działki nr 236/7 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o możliwość realizacji wysokiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową. Na etapie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu została złożona uwaga dotycząca zmiany przeznaczenia działki położonej na terenie oznaczonym symbolem 2U przeznaczonym pod usługi, w tym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oraz produkcję. Zmiana miała polegać na przeznaczeniu tego terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Przedmiotowa uwaga, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydenta Miasta B., została w całości nieuwzględniona. Dnia [...] stycznia 2011 r. ww. uwaga została przedstawiona Radzie Miejskiej B., która podjęła wówczas uchwałę w sprawie przedmiotowego planu, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych. Wymogi ustawowe rozpoznania uwag Skarżącego zostały spełnione, a powody ich nieuwzględnienia pozostają czytelne i jasne. Organ podniósł, że uwagi nie zostały uwzględnione bo były sprzeczne z treścią studium. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że jest on zgodny z ustaleniami studium. Zapisy planu dotyczące działki nr 236/7 są zgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.". W studium na obszarze miasta wydzielono 9 stref funkcjonalno-przestrzennych. Teren objęty przedmiotowym planem znajduje się w strefie nr 2, dla której jednym z kierunków rozwoju jest "stworzenie warunków rozwoju biznesu i usług o znaczeniu ponadlokalnym". Przeznaczeniem podstawowym tej strefy są: mieszkalnictwo, usługi, handel, produkcja, przetwórstwo i rzemiosło. Obszar strategiczny określony w Studium numerem 2.16 - przeznaczony pod tereny przemysłowe, bazy, składy i rzemiosło do sukcesywnej modernizacji, uzupełnień i przekształceń z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowo-usługowej - obejmuje tylko teren oznaczony w przedmiotowym planie symbolem 1 MW, U. W związku z tym tylko tam możliwe było ustalenie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Teren o symbolu 2U, UC, P, oznaczony jest w studium jako tereny przemysłowe, bazy, składy i rzemiosło - do sukcesywnej modernizacji, uzupełnień i przekształceń. Nie jest on objęty strefą 2.16, w związku z tym nie można tam lokalizować zabudowy mieszkaniowej. Organ podniósł, że skoro postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, to oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do zmiany kierunków i zasad zagospodarowania terenu uchwalonych w studium, a do tego doszłoby na skutek uwzględnienia stanowiska skarżącego. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w planie miejscowym wydanej decyzji o warunkach zabudowy organ podał, że decyzja taka jest tylko doraźnym narzędziem planistycznym, nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Przeznaczenie terenów, zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania oraz zasady budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zostać określone w planie miejscowym, z uwzględnieniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. To w planie miejscowym określa się tereny o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy, parametry i wskaźniki zagospodarowania z uwzględnieniem szeregu uwarunkowań, w m.in. istniejącego osiedla mieszkaniowego, możliwości powiązań komunikacyjnych i infrastrukturalnych w sposób nie kolidujący z istniejącym zagospodarowaniem. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w przypadku jego braku (art. 4 ust. 2 ustawy) ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji. Wydawane decyzje o warunkach zabudowy nie opierają się na ustaleniach studium, a wynikają z art. 61 ustawy. Niezgodność ze studium nie może być powodem odmowy wydania warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium. Relację pomiędzy wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy a późniejszym planem określa przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa sposobu zagospodarowania lecz warunki zagospodarowania. Przez warunki należy rozumieć zespół predestynujących do czegoś, natomiast przez sposób rozumieć należy formę realizacji. Decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpływają na postanowienia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, ani tym bardziej na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ nadmienił, że w momencie składnia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotową działkę skarżący znał przeznaczenie terenu w projekcie planu miejscowego. Ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Wygaśnięcia decyzji nie stwierdza się jedynie w sytuacji, jeżeli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W sprawie niniejszej na wniosek skarżącego, złożony w dniu 7 kwietnia 2009 r., a skorygowany i uzupełniony w dalszych pismach, dnia 14 grudnia 2010 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami, na części ww. terenu obejmującego działkę nr 236/7. Pouczenie decyzji zawierało między innymi następujące informacje: "2. Organ stwierdzi wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1), jeżeli dla tego terenu zostanie uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia będą inne niż w wydanej decyzji." oraz "Z uwagi na to, iż m.in. na wnioskowany teren obecnie opracowywany jest plan miejscowy - w momencie jego wejścia w życie przedmiotowa inwestycja może okazać się niezgodna z jego ustaleniami. W związku z tym na podstawie 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli do czasu wejścia w życie planu inwestor nie uzyska decyzji o pozwoleniu na budowę - niniejsza decyzja o warunkach zabudowy zostanie wygaszona". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Końcowo organ podniósł, że w jego ocenie, w sprawie niniejszej nie zostało przekroczone władztwo planistyczne.

W piśmie procesowym z 29 maja 2012 r. strona skarżąca uzupełniła skargę i podała, że plan miejscowy podzielił tereny po tej samej stronie ul. K. - które przed wejściem w życie planu przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową - na dwa obszary o radykalnie różnym przeznaczeniach, tj. określonych w § 32 i 33. Powyższa okoliczność podkreśla nieracjonalny podział funkcji zabudowy wzdłuż ul. K. w skarżonym planie miejscowym. Zdaniem skarżącego przeznaczenie obszaru 2U, CP, P określone w § 33 nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, stoi w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem tych terenów i dynamiką rozwoju architektonicznego miasta B. Skarżący podniósł, że nowa zabudowa mieszkaniowa, powstająca od lat 90 – tych ubiegłego stulecia, znajduje się właśnie w rejonie ul. K. i Armii. W owym czasie nie powstała na tym obszarze żadna nowa zabudowa produkcyjna i nic nie wskazuje, aby kiedykolwiek powstała, doświadczenia ostatnich kilkunastu lat pokazują, że w B. nie są lokowane nowe inwestycje przemysłowe, a tworzenie na terenie miasta sztucznych, "urzędowych" obszarów produkcyjnych takich inwestycji nie przyciągnie.

Organ wykonując postanowienie Sądu wydane na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r., przedłożył pismo procesowe w którym wyjaśnił kwestię zgodności § 33 uchwały z postanowieniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ulic: K. i A.) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 23 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu) skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia interesu prawnego (uchwała z dnia 27 lutego 2012 r.). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 12 marca 2012 r. a skarga w urzędzie pocztowym została nadana w dniu 11 kwietnia 2012 r. Kolejną kwestią było ustalenie czy zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącego. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie.

Zdaniem Sądu skarżący wykazał posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Wynika ona z faktu, że jest on właścicielem działki nr 236/7 położonej na terenie objętym planem. Samo znajdowanie się nieruchomości na obszarze objętym planem nie może jednak od razu wskazywać na to, że dany plan narusza czyjeś prawo własności. Dla wykazania takiego naruszenia trzeba wskazać normę planu, która dotyczy danej nieruchomości w taki sposób, że ogranicza prawa ich właścicieli. Przy czym w przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 02 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

W sprawie niniejszej, skarżący wskazał, że § 33 planu w następującym brzmieniu: "Teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2U, UC, P przeznacza się pod usługi, w tym lokalizacje obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oraz produkcję wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną", nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy a w konsekwencji narusza jego interes prawny poprzez ingerencję w jego prawo własności. O powyższym świadczą następujące okoliczności:

- decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy na części działki nr 236/7 dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do sześciu budynków) o wysokości do XIV kondygnacji nadziemnych wraz z parkingami podziemnymi, naziemnymi z dopuszczeniem części usługowo- handlowej w parterach (usługi nieuciążliwe, np. gabinety lekarskie, stomatologiczne, fryzjer, sklepy) z infrastrukturą techniczną i projektowanym zjazdem z ul. K.,

- pomimo tego, że na przestrzeni 34 dni od wydania tej decyzji do uchwalenia planu nie uległy zmianie żadne okoliczności, w planie inaczej określono przeznaczenie terenu przedmiotowej działki,

- po drugiej stronie ul. K. – na obszarze 1MW, U - § 32 planu – zabudowa mieszkaniowa i usługowa – o jaką zabiegał skarżący jest możliwa pomimo tego, że wszelkie warunki istotne dla planu między obiema stronami ul. K. są porównywalne.

W ocenie Sądu kwestionowany § 33 planu mieści się w granicach władztwa planistycznego. Odnosząc się do tego zarzutu, na wstępie podkreślić należy, że ochronę prawa własności zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przepis art. 140 Kc. Prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kc. zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że argumenty skarżącego nie świadczą o naruszeniu przez gminę władztwa planistycznego. Okoliczności takiej nie stanowi fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, zgodnie z wnioskiem inwestora, następnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w którym ustalono inne przeznaczenie terenu działki i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawowym instrumentem określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w przypadku jego braku ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji – art. 4 ust. 2 ustawy. Relację pomiędzy wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy a późniejszym planem określa przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu objętego decyzją uchwalono plan, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z regulacji tej wynika, że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Inwestor w decyzji ustalającej warunki zabudowy został pouczony o tym, że organ stwierdzi wygaśnięcie tej decyzji, jeżeli dla tego terenu zostanie uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia będą inne niż w wydanej decyzji oraz że z uwagi na to, iż m.in. na wnioskowany teren obecnie opracowywany jest plan miejscowy - w momencie jego wejścia w życie przedmiotowa inwestycja może okazać się niezgodna z jego ustaleniami. W związku z tym na podstawie 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli do czasu wejścia w życie planu inwestor nie uzyska decyzji o pozwoleniu na budowę - niniejsza decyzja o warunkach zabudowy zostanie wygaszona. Niezgodność ze studium nie może być zatem powodem odmowy wydania warunków zabudowy. Uchwalenie planu określającego inne przeznaczenie terenu niż decyzja ustalająca warunki zabudowy, czyniło koniecznym stwierdzenie jej wygaśnięcia, co uczyniono decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wbrew temu co ponosi skarżący nie musiała nastąpić żadna zmiana okoliczności w okresie pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a uchwaleniem planu miejscowego, aby nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu jego działki. Zapisy planu odnośnie przeznaczenia tego terenu są inne w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, albowiem plan w przeciwieństwie do decyzji musi być zgodny z ustaleniami studium - art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić należy, że kwestionowany zapis planu - § 33 jest zgodny z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.". W studium na obszarze miasta wydzielono 9 stref funkcjonalno-przestrzennych. Teren objęty przedmiotowym planem znajduje się w strefie nr 2, dla której jednym z kierunków rozwoju jest "stworzenie warunków rozwoju biznesu i usług o znaczeniu ponadlokalnym". Przeznaczeniem podstawowym tej strefy są: mieszkalnictwo, usługi, handel, produkcja, przetwórstwo i rzemiosło oraz funkcję wykluczoną: przemysł uciążliwy oraz szczególnie szkodliwy dla środowiska i zdrowia ludzi. W strefie nr 2 zostały wyodrębnione obszary strategiczne oznaczone kolejno 2.1, 2.2 itd. Obszar strategiczny określony w numerem 2.16 dla którego ustalenia tekstowe Studium dopuszczają zabudowę mieszkaniowo – usługową obejmuje tylko teren oznaczony w przedmiotowym planie symbolem 1 MW, U. W związku z tym tylko tam możliwe było ustalenie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Teren o symbolu 2U, UC, P, oznaczony jest w Studium jako tereny przemysłowe, bazy, składy i rzemiosło - do sukcesywnej modernizacji, uzupełnień i przekształceń. Nie jest on objęty strefą 2.16, w związku z tym nie można tam lokalizować zabudowy mieszkaniowej. Słusznie zatem stwierdzono w sprawie, że skoro postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, to oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do zmiany kierunków i zasad zagospodarowania terenu uchwalonych w studium, a do tego doszłoby na skutek uwzględnienia stanowiska skarżącego.

Końcowo podnieść należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Wydanie takiej decyzji stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno- budowlanego o pozwolenie budowę. Nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza tym etapie inwestycyjnym żadnych praw w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Nadmienić przy tym należy, że w momencie składnia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotową działkę skarżący znał przeznaczenie terenu w projekcie planu miejscowego.

Końcowo nadmienić należy, że Sąd działając z urzędu, bo w tym zakresie nie były podnoszone zarzuty, nie dostrzegł uchybień formalnych które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności planu.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., nr 270).