Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 26/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1-3, art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr LV/505/10 w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu tzw. dopalaczy na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2010 r. Rada Miejska uchwaliła uchwałą Nr LV/505/10 na podstawie art. 18 ust.1, art.40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) zakaz wprowadzania do obrotu tzw. dopalaczy na terenie Gminy.

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 w/w ustawy, zaskarżył przedmiotowa uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej istotne naruszenie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile inne ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 40 ust.3 tej ustawy w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W kwestionowanej uchwale Rada ustaliła definicję "tzw. dopalacza" oraz "wprowadzenia do obrotu". W myśl tych postanowień przez "tzw. dopalacze" należy rozumieć każdą substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego działającą na organizm człowieka w sposób wywołujący zaburzenia w funkcjonowaniu organizmu i postrzeganiu rzeczywistości, która obrót nie podlega regulacji przepisami odrębnymi wydanymi z uwagi na psychoaktywną funkcję tej substancji. Natomiast " wprowadzenie do obrotu" zostało zdefiniowane jako nieodpłatne lub odpłatne udostępnienie tzw. dopalaczy osobom trzecim. § 2 uchwały określa cel dla którego uchwałę Rada podjęła, a mianowicie dla ochrony życia i zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Uchwała zawiera także sankcje za naruszenie zakazu wprowadzonego w § 2 uchwały - to jest karę grzywny w trybie i na zasadach kodeksu wykroczeń.

W ocenie skarżącego, brak było podstaw prawnych dla wydania przedmiotowej uchwały, bowiem przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zawiera przesłanki kiedy rada gminy może wydawać przepisy porządkowe i przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z tych przesłanek jest brak uregulowania określonej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a drugą -jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W tej mierze Wojewoda dokonał analizy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr 179 poz. 1485) oraz noweli do niej z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 213 poz. 13967), która weszła w życie dnia 27 listopada 2010 r. Nowela rozszerzyła definicję "środka zastępczego" jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taka substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Nadto do środków zastępczych wprowadziła zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że nie została spełniona pierwsza przesłanka wynikająca z art. 40 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem Rada podejmując tą uchwałę wkroczyła w obszar regulacji ustawowej celem jej modyfikacji i dostosowania do lokalnych potrzeb. Takie działanie jest pozbawione podstaw prawnych. Ponadto Rada nie posiada uprawnienia do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Powyższa materia znajduje swe uregulowanie w przepisie prawnym rangi ustawowej, tak więc nie może wynikać z aktu prawa miejscowego niższej rangi. Odnośnie drugiej przesłanki Wojewoda stwierdził, że z uzasadnienia kwestionowanej uchwały wynika, iż jej podjęcie związane jest z koniecznością całkowitego zakazu sprzedaży tych substancji ze szczególnym uwzględnieniem osób nieletnich w celu ochrony ich życia i zdrowia. W uzasadnieniu natomiast nie można dostrzec twierdzeń, które wykazały by istnienie realnego zagrożenia dla chronionych dóbr. Ponadto w takim przypadku o ile jest potrzeba ochrony zdrowia i życia przepisy porządkowe powinny wchodzić w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia a nawet w uzasadnionych przypadkach w terminie krótszym – tj. z chwilą ich ogłoszenia, jeżeli zwłoka w wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia.

Wojewoda uznał, iż skoro Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie dopiero po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, to nie dostrzegła, iż zagrożenia które potencjalnie miało być zwalczane przez kwestionowaną uchwałę, jest zjawiskiem szczególnym wymagającym niezwłocznej ingerencji prawodawczej.

Nadto Wojewoda podniósł, iż uchwałę podjęto w dniu [...] października 2010 r. a w dniu 8 października tego roku Sejm RP, dostrzegając problem wprowadzania do legalnego obrotu substancji posiadających działanie psychoaktywne potocznie zwanych dopalaczami uchwalił ustawę o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za uzasadnioną i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W piśmie z dnia [...] lutego 2011r. Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania, uzasadniając to tym, iż zaskarżona uchwała z dnia [...] października 2010r. została uchylona, co nastąpiło uchwałą Rady nr IV/26/11 z dnia [...] stycznia 2011r. Zdaniem organu, nastąpiło wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, co prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5

i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Mając na względzie stanowisko zaprezentowane przez organ samorządu terytorialnego w piśmie z dnia [...] lutego 2011r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Sąd uznał za konieczne, jeszcze przed wdaniem się w rozważania merytoryczne, ocenić słuszność przedstawionego tam wniosku o umorzenie postępowania wszczętego skargą Wojewody.

Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej przedstawionej do kontroli sądowoadministracyjnej, podjęta ona została w dniu [...] października 2010r. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 116 z dnia 17 grudnia 2010r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011r. Przedstawiona przez Radę uchwała nr IV/26/11 zawiera postanowienie o uchyleniu uchwały Rady Nr LV/505/10 z dnia [...] października 2010r. z dniem jej podjęcia, czyli z dniem [...] stycznia 2010r.

Niewątpliwie uchwała ta istniała w obrocie prawnym przez blisko miesiąc czasu i jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo wywierała określone skutki prawne. Zauważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Wojewodę ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia ( por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767).

W uchwale z dnia 14 września 1994r. W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( wyrok NSA z dnia 4 marca 2005r. OSK 1290/04, W.Chróścielewski, Z.Kmieciak Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną. W-wa 1995,s.137), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na treść zaskarżonej uchwały i jej problematykę uznać należy, że mogą powstać sytuacje, w których egzekwowane będą kary nałożone na osoby nieprzestrzegające zakazu wprowadzania do obrotu tzw. dopalaczy, co sprawia potencjalna możliwość wywierania przez zaskarżona uchwałę skutków prawnych.

Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze.

Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty. nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, póz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej nr LV/505/10 z dnia [...] października 2010r., której podstawę prawną stanowił art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej także jako "ustawa". Uchwała ta ustaliła definicję substancji pomocniczej "tzw. dopalaczy" oraz "wprowadzania do obrotu". Ponadto wprowadziła na terenie gminy zakaz handlu tymi substancjami pod rygorem kary grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 maja 1971r. kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2010r. Nr 46, poz. 275) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 2001r. kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2008r. Nr 133, poz. 848 ze zm.).

Na wstępie wskazać należy, iż art. 40 ust. 1 ustawy stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi przepisy porządkowe.

Zgodnie z ww. przepisem rada gminy może wydać przepisy porządkowe, gdy wystąpią wymienione w tym przepisie przesłanki prawne i faktyczne, a więc jeżeli zajdzie:

1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania tej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Obydwie przesłanki wynikają z art. 40 ust. 3 powołanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej.

Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc że musi równocześnie występować brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i musi zachodzić konieczność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W związku z powyższym stwierdzić trzeba, iż ocena zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji sprowadza się do analizy wystąpienia wymienionych wyżej przesłanek. Przepis art. 40 ust. 3 ustawy i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (vide: wyrok z dnia 11 lipca 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 68/06, LexPolonica

nr 2141707). Taki pogląd jest również wyrażany w doktrynie (B. Dolnicki, Przepisy porządkowe jako akty prawa miejscowego, PPP z 2008 r. nr 12).

W pierwszej kolejności zostanie rozważona druga z ww. przesłanek, tj. istnienia sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Należy wskazać, że ustawodawca określając chronione dobra ustawodawca posługuje się pojęciami nieoznaczonymi.

W związku z tym uznaje się, że przesłanka subiektywna stanowi wynik oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Dla prawidłowego zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie przypisuje się wykładni tych pojęć. Użyte przez ustawodawcę pojęcia "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny" są ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych regułami ocennymi. Nie oznacza to jednak pozostawionej dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo organ administracyjny przystępując do tworzenia prawa miejscowego musi poddać ocenie realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr oraz należycie swoje stanowisko uzasadnić (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 431/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1023/09, LexPolonica nr 2273210).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok z dnia 8 lipca 2003 r. Trybunału Konstytucyjnego (sygn. P 10/02, OTK ZU 2003/6A poz. 62), w którym Trybunał podkreślił, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych wyraźnie wskazał, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie. Wartości te zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wyszczególnione. Enumeratywność wyliczenia ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 1997 r., II SA 576/96, Glosa 1997/11 str. 30). Taki sposób regulacji stanowi więc barierę przed nadmiernym sięganiem po instrument regulacji porządkowej.

Przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 971/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ratio legis wydania powyższych aktów prawnych należy upatrywać w zapewnieniu ochrony zdrowia i życia obywateli oraz porządku publicznego. Wobec tego, uprawnione jest stwierdzenie, że przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym muszą wprost i wyłącznie wskazywać na realizację celów określonych przez ustawodawcę w zawartym w tym przepisie generalnym upoważnieniu i stwarzać podstawę do stosowania bezwzględnej sankcji w stosunku do podmiotów, których zachowania rodzą zagrożenia dla wartości chronionych analizowanym przepisem. W wyroku z dnia 6 marca 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt SA/Po 147/91, Mon. Praw. 1993/3/90) orzekł, iż uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W orzecznictwie podkreśla się, że "niezbędność" warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Według definicji słownikowej "niezbędny" to "taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny", a tak rozumianego kryterium niezbędności nie spełnia regulacja podjęta w zakresie uregulowanym przepisami powszechnie obowiązującymi.

Przechodząc do rozważań na temat pierwszej, obiektywnej przesłanki należy wskazać, że chodzi tu o istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Konieczne jest więc zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Celem ustawodawcy było przede wszystkim wyeliminowanie możliwości dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe.

W glosie aprobującej do wyroku z dnia 3 grudnia 2004r. (sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2005/9 poz. 109) M. Stahl stwierdziła, iż "Wydanie przepisów porządkowych, w sytuacji gdy istnieją inne prawne możliwości realizacji zakładanych celów, oznacza brak pierwszej ze wskazanych wcześniej przesłanek. Okoliczności sprawy prowadzą

w konsekwencji także do stwierdzenia niespełnienia kolejnej przesłanki: niezbędności podjętej regulacji prawnej.". Z kolei w wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II SA/Kr 2812/02, LexPolonica nr 359426) orzekł, że pojęcie niezbędności obejmuje sytuację, gdy chodzi o konkretne, jednostkowe i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, porządku lub spokoju, którego nie da się przezwyciężyć przez wydanie w późniejszym czasie trwalszych przepisów prawnych. Przepisy porządkowe należą do prawa lokalnego i nie można za ich pomocą wypełniać braków ustawodawstwa obowiązującego w całym kraju lub likwidować zagrożeń

o ogólnokrajowym znaczeniu. Niewątpliwie zgodzić się też należy z wyrażaną

w orzecznictwie sądowym tezą, że brak w ustawie regulacji zawierających określone zakazy nie oznacza braku uregulowań ustawowych danej materii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Po 1399/98, ONSA 2000/1/39).

W związku z powyższym, nie bez znaczenia jest też w przedmiotowej sprawie fakt, na co wskazuje również strona skarżąca, że ustawą z dnia 8 października 2010r.,

a więc następnego dnia po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, uregulowano omawianą

w niniejszej sprawie materię. Chodzi tu o ustawę o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 213, poz. 1396), która weszła w życie w dniu 27 listopada 2010r.

W art. 1 tej noweli określono między innymi, iż w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r.

o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany. W art. 4:

a) pkt 27 otrzymuje brzmienie:

"27) środek zastępczy - substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego

w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów;"

b) pkt 34 i 35 otrzymują brzmienie:

"34) wprowadzanie do obrotu - udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych;

35) wytwarzanie - czynności, za pomocą których mogą być otrzymywane środki odurzające, substancje psychotropowe, prekursory albo środki zastępcze, ich oczyszczanie, ekstrakcję surowców i półproduktów oraz otrzymywanie soli tych środków lub substancji;"

Ponadto po art. 44a dodano art. 44b i art. 44c w brzmieniu:

"Art. 44b. Zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych.

Art. 44c. 1. W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm.).

2. Główny Inspektor Sanitarny informuje opinię publiczną o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 ustawy wymienionej w ust. 1.;"

Następnie po rozdziale 6 dodano rozdział 6a w brzmieniu "Kara pieniężna", w którym w art. 52a ust. 1 stwierdzono, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł.

Reasumując powyższe należy wskazać, że z uwagi na brak spełnienia

w rozpoznawanej sprawie ustawowych przesłanek koniecznych do wprowadzenia przepisów porządkowych, tj. braku wykazania ich niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz z uwagi na to, iż przedmiot uchwały został już uregulowany w akcie rangi ustawowej, art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy prawnej umożliwiającej wprowadzenie wspomnianych ograniczeń.

Oceniając § 4 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty publikacji w dzienniku urzędowym, zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 17, poz. 95) przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała dotyczyła przepisów porządkowych (jej podstawę stanowił art. 40 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym), to winna była zawierać zapis o 3 - dniowym okresie wejścia w życie od momentu ogłoszenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010r.

Kwestią końcową pozostawało jeszcze zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także w przedmiotowej sytuacji aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny ( vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 20010 r., l OSK 1646/09 ), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, póz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis(vide:Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam

poglądy ).