Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 375/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1 w zw. z art. 104, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 38 ust. 2, art. 82b ust. 1 pkt 3, art. 63 w zw. z art. 60
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsca parkingowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 15 lipca 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 października 2020 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również w skrócie: OWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "Kpa", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane" lub "Pb", w wyniku odwołania wniesionego przez A. S. (dalej jako: skarżąca, strona), na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim (dalej również: PINB) z 15 lipca 2020 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe na parkingu przyległym do budynków przy ul. [...] a, b, c i [...] d, e, f, którego właścicielami są członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] (wyodrębnieni jak i nie wyodrębnieni) – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że strona pismem z 12 lutego 2018 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim o zbadanie wykonania miejsca dla osoby niepełnosprawnej przy ul. [...] w [...] dla lokalu użytkowego przy ul. [...] w [...]. Odpowiadając organ pierwszej instancji podał, że inwestorem w odniesieniu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i ul. [...] była Spółdzielnia Mieszkaniowa "B", ul. [...] w [...], która wykonywała przedmiotową inwestycję na podstawie pozwoleń na budowę z 13 grudnia 1990 r., nr [...], 2 lipca 1990 r., nr [...] oraz 15 stycznia 1991 r., nr [...]. Dalej poinformował stronę, że inwestor decyzją Starosty [...] z 1 lutego 1999 r., nr [...], uzyskał zmianę decyzji organu budowlanego z 18 maja 1990 r., nr [...]. W rozstrzygnięciu tym zmieniono załącznik graficzny, dokonano aktualizacji planu zagospodarowania terenu wokół budynków przy ul. [...] w [...]. Następnie PINB wskazał, że 15 maja 2001 r. Starosta [...] przyjął od Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] (dalej również jako: spółdzielnia lub inwestor) zawiadomienie o zakończeniu budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (przy ul. [...] b-c i ul. [...] d - f - segment A, przy ul. [...] g - h - segment B oraz przy ul. [...] i - j - segment C) nie wnosząc sprzeciwu do użytkowania zagospodarowania terenu.

Odrębnym pismem z 20 marca 2019 r. E. S. zwróciła się do PINB o nakazanie oznakowania miejsca dla osoby niepełnosprawnej oraz otwarcia szlabanu na ul. [...] w [...], który został zamontowany na drodze przeciwpożarowej.

Odpowiadając PINB poinformował, że inwestycja trzech budynków wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu realizowana była na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę, a odbiór tej inwestycji został przyjęty 15 maja 2001 r. Dalej organ ten podkreślił, że zagospodarowanie terenu od 2001 r. nie uległo zmianie w zakresie wybudowanej strefy ruchu drogowego (dróg wewnętrznych) oraz miejsc wyznaczonych jako strefy miejsc parkingowych. Kontynuując PINB zauważył, że Spółdzielnia jest uprawniona do podejmowania decyzji w zakresie oznakowania miejsca dla osoby niepełnosprawnej czy też likwidacji szlabanu na drodze wewnętrznej osiedlowej. Zwrócił również uwagę, że prawa w zakresie przynależnych do lokalu miejsc parkingowych, korzystania z drogi dojazdu, ciągów pieszych czy też pieszo-rowerowych winny być uregulowane w akcie notarialnym wraz z nabyciem lokalu (lub określone w dzierżawie przedmiotowego lokalu).

Następnie strona w piśmie z 4 kwietnia 2019 r., działając przez pełnomocnika, wskazała, że organ nie udzielił odpowiedzi, dlaczego na drodze pożarowej jest zamontowany szlaban, bowiem droga powinna być drożna. Pełnomocnik strony zażądał poinformowania, kiedy dokonano zgłoszenia montażu szlabanu i dodał, że miejsce dla osoby niepełnosprawnej zostało zaprojektowane i wykonane przez Spółdzielnię. W tym zakresie PINB wystąpił do Spółdzielni o złożenie wyjaśnień, która w piśmie z 15 kwietnia 2019 r. poinformowała, że na terenie przyległym do budynku, w którym znajduje się apteka, tj. ul. [...] a, b, c i ul. [...] d, e, f, nie ma wyznaczonego miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych, bowiem w chwili wydawania pozwolenia na budowę wyżej wymienionych budynków nie obowiązywał wymóg tworzenia takich miejsc. Dalej inwestor przypomniał, że miejsca parkingowe były przedmiotem kontroli PINB przeprowadzonej 11 września 2011 r., podczas której stwierdzono, że zostały wykonane zgodnie z projektem. Kontynuując swoje wyjaśnienia Spółdzielnia podała, że 9 maja 2017 r. odbyło się coroczne Walne Posiedzenie Spółdzielców Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...], na którym poddano pod głosowanie uchwały w sprawie otwarcia szlabanów w godzinach otwarcia apteki, jak również w sprawie utworzenia miejsca dla osób niepełnosprawnych. Obie uchwały zostały odrzucone bezwzględną większością głosów. Równocześnie wskazano, że 21 grudnia 2018 r. została przeprowadzona kontrola realizowana przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], która nie wykazała nieprawidłowości w zakresie dojazdów pożarowych na terenie osiedla należącego do Spółdzielni.

Wobec wyjaśnień złożonych przez spółdzielnię PINB udzielił odpowiedzi pełnomocnikowi strony podkreślając, że droga pożarowa na przedmiotowym osiedlu jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto była przedmiotem kontroli Straży Pożarnej i nie wykazano żadnych nieprawidłowości. Dalej podkreślił, że na terenie przyległym do budynku, w którym znajduje się apteka, tj. przy ul. [...] a, b, c i [...] d, e, f nie ma wyznaczonego miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych. Następnie wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej: "uodp" oraz treści § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), dalej także: "warunki techniczne", wynika, że uwzględnienie stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, następuje przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych, a liczbę miejsc postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu powyższa kwestia odbywa się na etapie udzielenia pozwolenia na budowę oraz uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, a nie na etapie użytkowania już istniejących obiektów budowlanych, stąd nie może stanowić podstawy żądania uwzględnienia tych przepisów w odniesieniu do istniejących obiektów budowlanych. W ocenie organu pierwszej instancji zarządcą przedmiotowego terenu jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" [...] i to od niej – jak zaznaczył – będzie zależało, czy na istniejących parkingach wyznaczone zostaną miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych. Odnosząc się do kwestii budowy szlabanu, która ma na celu wygrodzenie fragmentu terenu i uniemożliwienie swobodnej komunikacji przez ten teren, PINB wskazał, że to w istocie budowa ogrodzenia niezwiązanego z innymi obiektami. Dalej wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenia zostały zaliczone do tzw. urządzeń budowlanych, wobec czego powyższa kwalifikacja prawna w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 tej ustawy – wyłączenia spod uzyskania pozwolenia na budowę, dotyczą także budowy ogrodzeń, chyba że konkretna inwestycja wymagać będzie, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy. W związku z powyższym w ocenie PINB instalacja zasilania szlabanu stanowi część przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż zgodnie art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego "ilekroć w tej ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budowlę wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem".

W konsekwencji, jak uznał, instalacja zasilania szlabanu stanowi łącznie jedno zamierzenie budowlane, to budowa ogrodzenia (w tym przypadku szlabanu nie wyższego niż 2,2 m) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia.

Pismem z 15 maja 2019 r. Z. S. wniósł o zbadanie, czy miejsca postojowe w pasie zieleni przy ulicy [...] c dla klientów apteki spełniają parametry miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi PINB wyjaśnił w piśmie z 20 maja 2019 r., że regulacje w przedmiotowej sprawie zawarte są w § 20 i 21 warunków technicznych, ponadto poinformował, że w świetle prawa właściwym do dokonywania oceny możliwości sytuowania miejsc postojowych jest projektant.

W piśmie z 29 lipca 2019 r. strona wniosła o przywrócenie stanu zgodnego z projektem zagospodarowania działki i pozwoleniem budowlanym w sprawie miejsca dla osoby niepełnosprawnej przy lokalu użytkowym w [...] ul. [...] c. Wniosek został przesłany do Spółdzielni celem ustosunkowania się. W odpowiedzi inwestor przypomniał, że w ostatnim czasie zakończyło się postępowanie sądowe z pozwu o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń, a dotyczące otwarcia bądź przesunięcia lub usunięcia szlabanów stojących na drogach wjazdowych na teren Spółdzielni w godzinach otwarcia apteki, a także wyznaczenia miejsca dla osób niepełnosprawnych. Wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 28 lutego 2018 r., a następnie na skutek apelacji wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z 17 czerwca 2019 r. powództwo zostało w całości oddalone.

W piśmie z 11 września 2019 r. strona domagała się od organu pierwszej instancji wydania decyzji rozstrzygającej odmowę w związku z nieprzywróceniem stanu zgodnego z projektem zagospodarowania działki i pozwoleniem budowlanym.

W uzasadnieniu żądania podkreśliła, że miejsce dla osoby niepełnosprawnej zostało wykonane, należy je tylko oznakować. Jeżeli została dokonana zmiana, wniosła o powiadomienie, kto i kiedy dokonał takiej zmiany w celu zawiadomienia odpowiednich organów państwowych. W konsekwencji PINB wystąpił do Starosty [...] o sprawdzenie czy w dokumentacji źródłowej będącej w zasobach Starostwa Powiatowego w [...] na terenie przyległym do budynku [...] d, e, f i [...] a, b, c projektowane były parkingi z wyznaczonymi miejscami dla osób niepełnosprawnych lub czy dokonane zostały zmiany. W odpowiedzi z 23 września 2019 r. uzyskał informację, że organ ten dysponuje wyłącznie kserokopiami decyzji o pozwoleniu na budowę wyżej wymienionych budynków wielorodzinnych, a w archiwum Starostwa Powiatowego w [...] nie odnaleziono zatwierdzonych projektów budowlanych będących załącznikami do tych decyzji. Organ ten podkreślił, że nie ma możliwości sprawdzenia, czy na terenie przyległym do budynku [...] d, e, f i [...] a, b, c projektowane były parkingi z wyznaczonymi miejscami dla osób niepełnosprawnych.

O tych ustaleniach PINB poinformował stronę w piśmie z 9 października 2019 r. i dodał, że do czasu przedstawienia dowodów w sprawie nie będzie podejmował działań. W piśmie z 25 stycznia 2020 r. strona wniosła do organu pierwszej instancji skargę na sposób załatwienia przez niego sprawy oznakowania miejsca dla osób niepełnosprawnych przy lokalu użytkowym w [...] przy ul. [...] c. W skardze podała, że miejsce dla osoby niepełnosprawnej jest wykonane i jest to pierwsze miejsce od podjazdu do lokalu użytkowego. Dodała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami takie miejsce parkingowe powinno mieć odpowiednie oznakowanie miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Ponadto wyjaśniła, że brak dokumentów nie jest przekonywujący, zwłaszcza że w godzinach urzędowania to miejsce nie jest zajęte. W lokalu prowadzona jest apteka i powinna zapewniać dostęp dla osób niepełnosprawnych.

Po rozpatrzeniu skargi Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej także: OWINB) pismem z 28 lutego 2020 r. uznał ją za zasadną i polecił organowi pierwszej instancji wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego swoje stanowisko w sprawie zajęli w piśmie z 9 marca 2020 r. mieszkańcy budynku [...] b i [...] d, e, f, łącznie 12 osób, w którym oświadczyli, że na parkingach przyległych do tych budynków od czasu, kiedy tam zamieszkują, nie było miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych oraz nie wykonywano prac zmieniających usytuowanie parkingów czy ciągów pieszych, dróg i zieleni.

Postanowieniem z 30 marca 2020 r., nr [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe na parkingu przyległym do budynków przy ul. [...] b i przy ul. [...] d, e, f, którego właścicielem są członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...]. Organ ten uznał, że strona nie może wywodzić swojego interesu prawnego do oznakowania stanowiska dla osoby niepełnosprawnej na parkingu osiedlowym, bowiem nie jest właścicielem odrębnej nieruchomości. Zarządcą nieruchomości, na której znajduje się parking, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" i to ona posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Kontynuując uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia PINB ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a zgromadzone dowody wskazują, że stanowisko parkingowe skrajne położone najbliżej apteki nie jest stanowiskiem przynależnym do lokalu strony. Zdaniem organu pierwszej instancji jego większa szerokość w stosunku do pozostałych miejsc nie oznacza, że stanowi ono miejsce dla osoby niepełnosprawnej, a może wynikać z konieczności zapewnienia wyjazdu pojazdów ze skrajnego stanowiska. Organ powiatowy zaznaczył również, że z miejsca parkingowego skrajnego, znajdującego się najbliżej apteki nie ma bezpośredniego wjazdu wózkiem inwalidzkim osób niepełnosprawnych na chodnik prowadzący do apteki.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w zażaleniu do OWINB podniosła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 61 a § 1 Kpa. W uzasadnieniu wskazała, że do lokalu użytkowego został zaprojektowany przyległy do niego podjazd dla osób niepełnosprawnych oraz miejsce parkingowe dla osób niepełnosprawnych ze ścieżką, która do dnia dzisiejszego nie została wykonana. Zdaniem strony podjazd został wykonany niezgodnie z dokumentacją, a miejsce parkingowe zostało wykonane, ale do chwili obecnej nie zostało oznakowane. Zakwestionowała również twierdzenia dotyczące podjętych uchwał Spółdzielni Mieszkaniowej "A", których jej zdaniem nie było, a jedynie były wnioski dotyczące otwarcia szlabanu.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 kwietnia 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości w przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Kontynuując organ odwoławczy podkreślił, że nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kpa nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zdaniem OWINB niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 61a § 1 Kpa i jednocześnie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, którego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokonał.

Mając na względzie kwestie wskazane w rozstrzygnięciu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe na parkingu przyległym do budynków przy ul. [...] b, [...] d, e, f, którego właścicielem są członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...].

W piśmie z 27 maja 2020 r. strona upoważniła swojego ojca do uczestniczenia w postępowaniach prowadzonych pod znakami [...] oraz [...], a także do składania, przeglądania i odbioru dokumentów w sprawie pod znakiem [...] uzyskanych w trybie informacji publicznej. Jednocześnie do akt dołączono pełnomocnictwo notarialne udzielone 8 września 2017 r. przez A. S. dla Z. S. m.in. do reprezentowania jej przed wszelkimi urzędami, podpisywania i składania w jej imieniu wszelkich pism i deklaracji w zakresie pełnomocnictwa; składania oświadczeń, wniosków, odwołań od decyzji i orzeczeń, kwitowania odbioru wszelkiej korespondencji oraz pism urzędowych, przesyłek poleconych i sądowych oraz potwierdzenia ich odbioru.

Prowadząc postępowanie PINB przeprowadził oględziny 1 czerwca 2020 r. w trakcie których ustalono, że 15 maja 2001 r. ([...]) nastąpił odbiór budowlany parkingu osiedlowego przyległego do budynków przy ul. [...] a, b, c i ul. [...] d, e, f. W protokole wskazano, że parking zlokalizowany jest pomiędzy budynkami mieszkalnymi, nawierzchnia wykonana jest z kostki betonowej w kształcie prostokąta o wymiarach 20x15 cm, stanowiska postojowe wydzielone zostały oznakowaniem poziomym, kostką o czerwonym odcieniu. Następnie ustalono wymiary stanowisk: szerokość 2,57 m, długość 5,0 m; skrajne stanowisko o wymiarach 4,8 m x 5 m, co PINB określił, jako zgodne z zapisami § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie minimalna szerokość stanowiska dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne winna wynosić co najmniej 3,6 m i długości 5 m. Dalej w protokole wskazano, że parking oznakowany jest symbolem pionowym: znak "parking tylko dla mieszkańców ul. [...] d, e, f i ul. [...] a, b, c".

Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym regulaminem wjazdu i użytkowania miejsc parkingowych na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] parking przeznaczony jest dla mieszkańców oraz użytkowników lokali użytkowych SM A oraz innych uprawnionych (osoby świadczące usługi, policja, karetki pogotowia, straż miejska, straż pożarna, służby oczyszczania itp.). Wjazd i wyjazd z parkingu drogą osiedlową łączy się z ul. [...]. Odległość zjazdu do apteki wynosi ok. 80 m ciągiem pieszym. Kontynuując podkreślono, że na drodze "wyjazdowej/wjazdowej" zamontowany jest szlaban, który ogranicza wjazd na parking dla osób nieposiadających identyfikatorów. W trakcie oględzin ustalono także, że stanowisko parkingowe skrajne położone najbliżej apteki nie jest oznakowane jako dla osób niepełnosprawnych - brak elementów oznakowania poziomego i pionowego. Miejsce to jest natomiast szersze w stosunku do pozostałych stanowisk parkingowych (wymiary szer. 4,8 m, dł. 5,0 m). Dodatkowo wskazano, że przedmiotowe miejsce parkingowe nie ma bezpośredniego wejścia lub wjazdu wózkiem inwalidzkim na chodnik prowadzący do apteki. Zaznaczono, że aby dojść do chodnika i podjazdu prowadzącego do apteki, trzeba przejść przez całą długość parkingu (ok. 36,0 m). Za budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] a, b, c i [...] d, e, f wybudowany jest parking ogólnodostępny, a naprzeciwko apteki znajdują się dwa stanowiska postojowe wydzielone w istniejącej drodze ul. [...] o wymiarach 2,65 m x 9,4 m (szer. x dł), z których jest swobodny, niczym nieutrudniony dostęp do apteki. Przedstawiciel Spółdzielni oświadczył do protokołu, że parking od momentu wybudowania nie był przebudowywany i nie dokonywano zmian stanowisk, które pozostają w stanie niezmiennym. Ponadto przedłożył do protokołu rysunek kserokopię - załącznik do decyzji Starosty Powiatowego w [...] z 1 lutego 1999 r. Jednocześnie przekazał, że ówczesny kierownik budowy może poświadczyć, że parking wybudowano zgodnie z przedłożonym dokumentem podkreślając, że nie było wyznaczonego miejsca dla niepełnosprawnych i nie dokonywano prac zmieniających usytuowanie tych parkingów czy ciągów pieszych, dróg i zieleni. Do protokołu swoje oświadczenie złożył Z. S. podkreślając, że miejsca postojowe najbliżej apteki, położone w pasie drogi powiatowej przy ul. [...], nie spełniają wymogów miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. 10 czerwca 2020 r. PINB przesłuchał świadków W. T. (kierownika budowy) oraz Z. M. (inspektora nadzoru inwestorskiego).

W piśmie z 15 czerwca 2020 r. Z. S., wysłanym drogą elektroniczną, poinformował PINB, że w rozmowie telefonicznej z K. N. (projektantem inwestycji) jego rozmówca wskazał, że na projekcie zagospodarowania tj. w załączniku nr 4 miejsce postojowe o szerokości 3,6 to miejsce dla osoby niepełnosprawnej. W związki z tym organ pierwszej instancji wezwał Z. S. do przedłożenia pisemnego oświadczenia architekta w tym zakresie. Do akt sprawy włączono pismo z 10 lipca 2020 r., w którym mgr inż. arch. K. N. oświadczył, że "nie pamięta, aby miejsce postoju przy ul. [...] było jednoznacznie przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej". W oświadczeniu tym wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej ze Z. S. przekazał informację, iż szerokość 3,6 m jest wystarczająca do zakwalifikowania miejsca postojowego jako miejsca dla osoby niepełnosprawnej, ale były to uwagi ogólne i nie dotyczyły konkretnego miejsca, o którym mowa w piśmie Z. S. Jednocześnie zastrzegł, że prowadząc rozmowę ze Z. S. nie pamiętał szczegółów projektu, nie posiada żadnej dokumentacji z tamtego okresu, uczestniczył w projekcie posiadającym jego podpis (załącznik nr 4), a rysunek (załącznik nr 5) nie jest przez niego autoryzowany.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 15 lipca 2020 r., nr [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe na parkingu przyległym do budynków przy ul. [...] a, b, c i [...] d, e, f, którego właścicielami są członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] (wyodrębnieni jak i nie wyodrębnieni). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Parking osiedlowy został wybudowany na podstawie zamiennej decyzji Starosty [...] z 1 lutego 1999 r., dla którego uzyskano w 2001 r. pozwolenie na użytkowanie, i który do dnia niniejszej decyzji pozostawał w stanie niezmiennym. Dalej organ odniósł się do zeznań złożonych przez świadków: kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego, a także oświadczenie K. N., które – jak uznał – nie potwierdzają, jakoby nastąpiły zmiany w zagospodarowaniu terenu w stosunku do projektu budowlanego.

Kontynuując organ ten zaznaczył, że również oświadczenie mieszkańców, przytaczane powyżej, wskazuje, że na parkingu nie było wyznaczonego miejsca dla osób niepełnosprawnych. Odnosząc się do wyników oględzin przeprowadzonych w toku postępowania wskazał, że dokonane pomiary wykazały, iż szerokość miejsca parkingowego skrajnego znajdującego się najbliżej apteki wynosi 4,8 m i nie ma do niego wybudowanego chodnika.

W dalszej kolejności wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nie zostały przedłożone dowody na to, że stanowisko parkingowe skrajne położone najbliżej apteki jest stanowiskiem przynależnym do lokalu użytkowego położonego w [...] przy ul. [...] c. Zaznaczył przy tym, że w pasie drogowym ul. [...], naprzeciwko apteki, utworzone zostały dwa stanowiska oznakowane jako przynależne dla klientów apteki, a za blokiem – gdzie mieści się apteka – jest parking ogólnodostępny, z którego jest swobodny, niczym nieutrudniony dostęp do tego lokalu. Podsumowując uznał, że zebrane w sprawie dowody nie wskazują na to, że doszło do naruszenia przepisów prawnych, wobec powyższego stwierdził, że nie ma uprawnień do rozpatrzenia sprawy zgodnie z żądaniem strony.

W piśmie z 30 lipca 2020 r., wniesionym w terminie ustawowym dla odwołania, które w ten sposób zostało zakwalifikowane przez organy obu instancji Z. S. wskazał, że nie zrozumiałe jest dla niego oświadczenie K. N., bowiem w rozmowie telefonicznej potwierdził, że miejsce o szerokości 3,6 m to miejsce dla osoby niepełnosprawnej. Podobnie poddał w wątpliwość treści zeznań świadków, bowiem zagospodarowanie terenu nie zostało wykonane zgodnie z załącznikiem nr 4. Brak jest projektu branży drogowej lub architektonicznej. Strona wskazała, że otrzymała załącznik nr 5 od Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej w roku 1999. Jego zdaniem można skorzystać z obowiązujących przepisów i nakazać oznakowanie na parkingu miejsc dla osób niepełnosprawnych korzystających z lokalu użytkowego. Podkreślił, że nie otrzymał od Prezesa Spółdzielni żadnych uchwał.

W toku postępowania odwoławczego OWINB wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] z prośbą o: "1) udzielenie informacji, czy Archiwum Państwowe w [...] posiada w swoich zasobach zbiór decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzających plany realizacyjne na budowę za rok 1990 wydanych dla inwestycji lokalizowanych na terenie miasta [...], a jeśli tak – udzielenie informacji, czy są wśród nich projekty budowlane zatwierdzone: a) decyzją Urzędu Rejonowego w [...], znak [...] z 13 grudnia 1990 r. udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego segment "A" przyłączy instalacyjnych oraz stałej instalacji gazowej w [...] przy ul. [...], działka nr a, b) decyzją o znaku [...] z 18 maja 1990 r. zatwierdzającą Spółdzielni Mieszkaniowej "B" plan realizacyjny na budowę budynku mieszkalnego wraz z sieciami w [...] przy ul. [...] na działkach nr b, c d; 2) przesłanie kopii ww. dokumentów; 3) w przypadku nieposiadania zbioru ww. dokumentów - udzielenie informacji, czy zachowały się jakiekolwiek dokumenty, w tym rejestry, ewidencje, zestawienia przekazywanych akt w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzających plany realizacyjne na budowę za rok 1990; 4) udzielenie informacji, czy w zasobach Archiwum Państwowego w [...] znajduje się jakakolwiek dokumentacja dotycząca inwestycji budowlanych przeprowadzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" w [...] (obecnie SM "A" w [...]) na terenie przyległym do budynku przy ul. [...] d, e, f i ul. [...] a, b, c, począwszy od roku 1990".

W odpowiedzi z 8 września 2020 r. Dyrektor Archiwum Państwowego poinformował, że w posiadanych zasobach nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji wnioskowanych przez OWINB.

Przy piśmie z 30 września 2020 r. organ pierwszej instancji przesłał wyrok Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z 28 lutego 2018 r., sygn. akt [...], oddalający powództwo A. S. przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] w sprawie roszczenia o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń, a także wyrok Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z 17 czerwca 2019 r., sygn. akt [...], oddalający apelację strony od wyżej wymienionego wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniach tych orzeczeń wskazano, że powództwo w oparciu o art. 144 Kodeksu cywilnego, którym domagano się od Spółdzielni Mieszkaniowej "A" otwarcia szlabanu w godzinach pracy apteki lub o przesunięcie szlabanu lub jego zlikwidowania, nie mogło zostać uwzględnione. Zdaniem Sądów obu instancji żądanie nieograniczonego dostępu do parkingu jest sprzeczne z regulaminem spółdzielni, a miejsce to jest przeznaczone do współkorzystania przez wszystkich członków spółdzielni, a powódka domagała się jego udostępnienia w celu zaspokojenia własnych potrzeb związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podkreślono również, że taki stan rzeczy jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego i regulaminem. Sądy zaakcentowały również, że dla apteki prowadzonej przez powódkę są wyznaczone dwa miejsca parkingowe przy ul. [...] oznaczone znakiem drogowym i kopertą. Nadto zaraz za budynkiem, w którym mieści się apteka, znajduje się ogólnodostępny parking, gdzie klienci apteki również mogą zaparkować. Zaznaczono także, że osobom niepełnosprawnym i starszym zdecydowanie łatwiej jest dostać się do apteki od strony ul. [...], aniżeli z parkingu spółdzielni, z którego nie ma bezpośredniego dojścia do apteki (parking jest oddzielony od apteki pasem zieleni z wysokim krawężnikiem).

Następnie OWINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o wydanie kserokopii decyzji, o których mowa w piśmie Naczelnika Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] z 23 września 2019 r. o znaku [...]. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił się o informację, czy Starostwo Powiatowe w [...] jest w posiadaniu wymienionej niżej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji, a jeśli tak o przesłanie ich kopii wraz załącznikami: "1) decyzji o pozwoleniu na budowę z 2 lipca 1990 r. o znaku [...], 2) decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 stycznia 1991 r. o znaku [...], 3) zawiadomienia z 15 maja 2001 roku o zakończeniu budowy złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w [...] o znaku [...], wobec którego (jak wynika z akt sprawy) Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu, 4) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zagospodarowania terenu wokół budynków A, B i C wykonanej w latach 1999-2001 w związku z realizacją inwestycji przy ul. [...] a, b, c i ul. [...] d, e, f na podstawie załącznika do decyzji Starosty Powiatowego w [...] o znaku [...] z 1 lutego 1999 r. zmieniającej decyzję nr [...] z 18 maja 1990 r.".

W odpowiedzi przekazano do OWINB zeskanowane kserokopie decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z 13 grudnia 1990 r. udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego segment A przyłączy instalacyjnych oraz stałej instalacji gazowej w [...] przy ul. [...], działka nr a; decyzji z 18 maja 1990 r. zatwierdzającej Spółdzielni Mieszkaniowej "B" plan realizacyjny na budowę budynku mieszkalnego wraz z sieciami w [...] przy ul. [...] na działkach nr b, c, d wraz z załącznikiem graficznym oraz odpisu tej decyzji; decyzji Starosty Powiatowego w [...] z 1 lutego 1999 r. zmieniającej decyzję z 18 maja 1990 r. w części załącznika graficznego - aktualizacja planu zagospodarowania terenu wokół budynków przy ul. [...] w [...].

Jednocześnie poinformowano, że Starostwo Powiatowe w [...] nie ma w swoich zasobach pozostałej dokumentacji, o którą wystąpił OWINB.

Niezależnie od powyższego PINB przedłożył organowi odwoławczemu kopie spraw z ubiegłych lat dotyczących spornego parkingu, podjazdu dla niepełnosprawnych i szlabanu (tj. nr: [...], [...], [...], [...], [...]).

Kontynuując swoje uzasadnienie organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy o nr [...] znajduje się skan pisma z 15 maja 2001 r., nr [...] dotyczący przyjęcia przez Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] b-c i ul. [...] d-f - segment "A", przy ul. [...] g-h - segment "B" oraz przy ul. [...] i-j - segment "C". W zawiadomieniu tym wskazano, że roboty budowlane wykonano na podstawie "pozwoleń na budowę [...] z 13 grudnia 1990 r., [...] z 2 lipca 1990 r. oraz [...] z 15 stycznia 1991 r.". Przedmiotowe pismo nie jest opatrzone pieczęciami urzędowymi, a złożony podpis jest nieczytelny.

Decyzją z 29 października 2020 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie opisał zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zakres procedowania przez organ odwoławczy z uwzględnieniem okoliczności i przesłanek, gdy rozstrzygnięcie kończące to postępowanie jest wydawane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Następnie wyjaśnił w jakich okolicznościach organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie w trybie art. 105 § 1 Kpa, podkreślając okoliczności, w których można uznać, że zachodzi bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 18 stycznia 2018 r., sygn. I SA/Ke 668/17, wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wszystkie orzeczenia powołane dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

OWINB podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe na parkingu przyległym do budynków przy ul. [...] a, b, c i ul. [...] d, e, f, którego właścicielami są członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...], w toku którego nie wykazano, że naruszony art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że PINB niewłaściwie określił przedmiot postępowania, gdyż w niniejszej sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek zmianie sposobu użytkowania spornego parkingu. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Następnie przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stwierdzono, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Przy ocenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie można abstrahować od celu, w jakim budowany był dany obiekt – tak: wyroki NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 748/18, z 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2236/14.

Następnie organ odwoławczy podał, że miejsca parkingowe przy nieruchomościach zlokalizowanych przy ul. [...] a, b, c i ul. [...] d, e, f przeznaczone są do parkowania pojazdów przez mieszkańców oraz użytkowników lokali użytkowych Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...]. W myśl § 3 pkt 25 warunków technicznych przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Potencjalna zmiana miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych na zwykłe miejsce postojowe nie powoduje zmiany funkcji obiektu, jakim jest parking, służący do postoju i parkowania pojazdów, niezależnie od tego, kto nimi kieruje. Zdaniem OWINB powyższe w żadnym stopniu nie zmienia również warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W konsekwencji organ II instancji uznał, że ocena sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie w kategorii "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" jest bezprzedmiotowa, zatem PINB prawidłowo zastosował art. 105 § 1 Kpa umarzając postępowanie administracyjne w tak wyznaczonych ramach.

W dalszych motywach OWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do nakazania oznakowania miejsc postojowych jako przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Regulacja związana z zarządzaniem drogami i ich oznakowaniem znajduje się w ustawie o drogach publicznych i ustawie z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tych ustaw. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno obecnie obowiązujące, cytowane już, rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jak i rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 z późn. zm.) obowiązujące w dacie budowy spornego parkingu, normują wyłącznie kwestię wymiarów stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne. Wymienione akty normatywne – zdaniem OWINB – nie regulują spraw związanych z odpowiednim oznakowaniem miejsc parkingowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Argumentując organ ten przytoczył treść regulacji dotyczących podziału dróg publicznych i innych niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowanych w pasie drogowym tych dróg, które stanowią drogami wewnętrzne. Kontynuując organ odwoławczy podkreślił, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W tak ustalonym stanie prawnym organ odwoławczy stwierdził, że przedmiot postępowania stanowi drogę wewnętrzną, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, która jest zarządzana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w [...]. Po zacytowaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/15, organ drugiej instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że szerokość skrajnego miejsca postojowego znajdującego się najbliżej apteki wynosi 4,8 m. Pozostałe miejsca parkingowe posiadają szerokość 2,57 m. Wymiary tych miejsc postojowych dla samochodów osobowych są w jego ocenie zgodne zarówno z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi z 2002 r. (§ 21 ust. 1 pkt 1 i 2), jak i z warunkami technicznymi z 1994 r., obowiązującymi w dacie budowy parkingu (§ 21 ust. 1).

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że najszersze z miejsc postojowych spełnia jednocześnie wymagania przewidziane dla samochodów osobowych użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, bowiem "pod rządami obu ww. rozporządzeń stanowiska takie powinny posiadać szerokość 3,6 m oraz długość 5 m", ale w okolicznościach niniejszej sprawy – jak podał – nie znalazł podstaw do nakazania Spółdzielni wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, a ewentualne oznakowanie miejsca postojowego jako przeznaczonego do korzystania przez osoby niepełnosprawne leży w gestii zarządcy lub właściciela obiektu. Podkreślił przy tym, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa, w ramach kompetencji ściśle wynikających z art. 83 Prawa budowlanego, a nakaz oznakowania istniejących miejsc postojowych zgodnie z wolą A. S. i Z. S. jest poza tym zakresem. Na marginesie organ II instancji podkreślił, że poczynił ustalenia faktyczne w celu ustalenia legalności wykonanego zagospodarowania wokół budynków wielorodzinnych, w konsekwencji których pozyskał kopie wszystkich pozwoleń na budowę, jak i dokumenty potwierdzające przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót wyżej wymienionej inwestycji.

W ocenie OWINB organizacja miejsc postojowych została wykonana na podstawie załącznika nr 4 do decyzji z 1 lutego 1999 r., a w późniejszym czasie nie dokonywano żadnych zmian w tym zakresie. Dalej zaakcentował, że w pierwotnym projekcie, stanowiącym załącznik graficzny do decyzji z 18 maja 1990 r., zmienionej decyzją z 1999 r. przy budynku A przy ul. [...] d, e, f w ogóle nie przewidziano usytuowania parkingu. Miejsca postojowe zaprojektowano wyłącznie przy budynku B. Kontynuując organ odwoławczy podkreślił, że z kserokopii dokumentacji zawartej w aktach sprawy, przekazanej organowi powiatowemu przez Inwestora, wynika, że zagospodarowanie terenu przy budynku A i B przy ul. [...] w [...] zostało wykonane na podstawie umowy z 4 września 1998 r. zawartej między Spółdzielnią Mieszkaniową, "B" a "C" Sp. z o.o. W § 1 umowy wskazano, że zakres robót został określony w ofercie z 28 sierpnia 1998 r. Z jej treści wynika, że wykonawca zobowiązał się do prac związanych z wykonaniem chodników, parkingów, pieszo jezdni, zabrukowaniem, nasadzeniem drzew i krzewów, obsianiem trawy, a ostateczny odbiór robót nastąpił na podstawie protokołu z 17 maja 1999 r. Jednocześnie OWINB przypomniał, że zgodnie z oświadczeniem mieszkańców osiedla nigdy nie wykonano miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych oraz nie wykonywano prac zmieniających usytuowanie parkingów czy ciągów pieszych, dróg i zieleni. Brak zmian w tym zakresie potwierdziły również osoby będące podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB, jak i późniejsze przesłuchanie świadków.

Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby sporne miejsce postojowe było kiedykolwiek oznakowane jako miejsce dla osób niepełnosprawnych i aby miało takie przeznaczenie. Szerokość skrajnego miejsca postojowego znajdującego się najbliżej apteki wynosi 4,8 m. Pozostałe miejsca parkingowe posiadają szerokość 2,57 m.

Jednocześnie OWINB wskazał, że z załącznika nr 4, tj. projektu kanalizacji deszczowej – aktualizacja planu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z 1 lutego 1999 r., wynika, że sporne miejsce postojowe winno mieć szerokość 3,6 m. Pozostałe miejsca zaprojektowano na szerokość 2,5 m. Żadne z miejsc parkingowych nie zostało wyraźnie oznakowane w projekcie jako miejsce dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że podobnie jest w załączniku przedstawianym przez Z. S. – brak wyraźnego oznakowania spornego miejsca jako miejsca dla osób niepełnosprawnych. Dalej podkreślił, że takiego przeznaczenia stanowiska postojowego nie można domniemywać wyłącznie na podstawie jego wymiarów. Zdaniem organu drugiej instancji wszelkich wątpliwości w zakresie zgodności inwestycji z prawem nie można wykorzystać w sposób niekorzystny dla inwestora. Podkreślił przy tym, że tylko ustalenie przez organy administracji w sposób niewątpliwy, że inwestor działał bezprawnie i naruszył obowiązujące przepisy, mogłoby powodować podjęcie przewidzianych prawem czynności i rozstrzygnięć. W przypadku braku takich ustaleń nie jest możliwe przyjmowanie domniemania bezprawności działania inwestora.

Argumentując podjęcie rozstrzygnięcie OWINB wskazał również, że sporne miejsce postojowe spełnia wymogi warunków technicznych dla stanowisk postojowych przeznaczonych dla samochodów osobowych użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, brak jest prawnych przeszkód do stosownego oznakowania takiego miejsca przez zarządcę terenu. Podkreślił, że poczynione w niniejszej sprawie ustalenia, w szczególności w kontekście zgodności zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem (tj. decyzją z 1 lutego 1999 r. o znaku [...]), dowodzą w jego ocenie, że wykonanie takiego oznakowania stanowi wyłącznie cywilnoprawne uprawnienie właścicielskie, a nie obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego wymagający interwencji organów nadzoru budowlanego.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że PINB zasadnie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym należało rozstrzygnięcie to utrzymać w mocy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, która w jej ocenie została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podkreśliła, że na zachowanym projekcie branży kanalizacji deszczowej widnieje parking, na którym widać miejsca postojowe o wymiarach 2,5 m i jedno miejsce o wymiarach 3,6 m. Miejsce o wymiarze 3,6 m zostało wykonane jak najbliżej podjazdu do lokalu użytkowego, jest to miejsce dla osób niepełnosprawnych. Dalej odniosła się do zeznań kierownika budowy, który jej zdaniem jest niewiarygodny, bowiem podkreślał w zeznaniach, że wielu kwestii nie pamięta. Ustosunkowując się do zeznań inspektora nadzoru inwestorskiego podkreśliła, że wykonując swoją funkcję popełnił wiele błędów m.in. "źle wybudowany podjazd do lokalu użytkowego, pozostawiony krawężnik na parkingu dojście do chodnika gdzie nie lokatorzy przechodzą przez niego, jak nie było szlabanu pokonywały nawet osoby niepełnosprawne udające się do apteki". W ocenie skarżącej postawiony szlaban został nieprawidłowo usytuowany za strefą zamieszkania, gdzie droga winna być przejezdna, przy strefie zamieszkania zarządca nie wyznaczył ani jednego miejsca dla osób niepełnosprawnych. Jej zdaniem znak określający to miejsce został usunięty. Dodatkowo podkreśliła, że "postawiony szlaban został na podstawie uchwały Rady Nadzorczej, która nie mogła jej wydać".

Autorka skargi podkreśliła, że "na projekcie - kanalizacja deszczowa miejsce owym 3,6 nie musi być w legendzie, miejsce postojowe o wym. 3,6 / dla osób niepełnosprawnych / na pewno było opisane w projekcie branży drogowej, którego brak". W jej ocenie "bez powodu nie byłoby oznakowane na projekcie kanalizacji deszczowej" i nie przekonuje jej argumentacja, że miejsce to służyło do zawracania, co sugerował skarżącej PINB.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko, szczegółowo umotywowane w treści kwestionowanej decyzji. Następnie powielił argumentację dotyczącą szerokości miejsc postojowych znajdujących się w otoczeniu budynków wielorodzinnych i apteki. Potwierdził, że najszersze z miejsc postojowych spełnia jednocześnie wymagania przewidziane dla samochodów osobowych użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, ale organ nie ma podstaw by nakazać Spółdzielni wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, a ewentualne oznakowanie miejsca postojowego jako przeznaczonego do korzystania przez osoby niepełnosprawne leży w gestii inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że mocą art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej; P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie ma obowiązku, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu – zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Równocześnie wskazać należy, że Sąd podziela zarazem zarzuty skarżącego, jak i jego w tym zakresie argumentację. Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji zebrał kompletny materiał dowodowy, pozwalający na przyjęcie zasadności stanowiska prezentowanego w jego rozstrzygnięciu.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 Kpa. Przy czym bezprzedmiotowość postępowania jest następstwem oceny, że w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Zdaniem organów postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe na parkingu przyległym do budynków przy ul. [...] a, b, c i ul. [...] d, e, f, którego właścicielami są członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...], w toku którego nie wykazano, że został naruszony art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przechodząc do istoty sporu jawi się uwaga natury ogólnej, iż zgodnie z art. 81 Pb do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy m.in.: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10 dopuszczalność stosowania wyrobów przy robotach budowlanych; 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.

Z kolei zgodnie z jego ust. 4 organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Ponadto organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż zgodnie z treścią art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

W ocenie Sąd, mając to na uwadze należy negatywnie ocenić decyzje organów z punktu widzenia przepisów proceduralnych, zwłaszcza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa, na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 Kpa. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Przy czym motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10.

Zdaniem Sądu przytoczone powyżej, a objęte skargą, decyzje organów obu instancji zredagowane zostały wadliwie, nieprecyzyjnie. Przy czym – jak wskazano powyżej – stanowi to następstwo wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Tym samym nie sposób nie wskazać, że organy inspekcji budowlanej nie przeprowadzając rzetelnie postępowania dowodowego nie uwzględniły, iż w poczynione ustalenia uczyniły na fragmentarycznym materiale dowodowym. Organ pierwszoinstancyjny podał, a organ odwoławczy to zaakceptował, że zagospodarowanie terenu od 2001 r. nie uległo zmianie w zakresie wybudowanej strefy ruchu drogowego (dróg wewnętrznych) oraz miejsc wyznaczonych jako strefy miejsc parkingowych. Przy czym organy nie odniosły tego do zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza, iż przeczy temu konsekwentne stanowisko strony. Brak w tym zakresie materiałów dowodowych czyni to twierdzenie niesprawdzalnym, nie poddającym się kontroli. Potwierdzeniem tego uznania, jest brak dokumentów źródłowych czy to umów czy też innych dokumentów na zlokalizowanie i uruchomienie lokalu użytkowego, a także nie ustalenie czy w organach znajduje się dokumentacja z użytkowania objętego sporem terenu w interesującym dla sprawy przedziale czasowym, np. z Policji, straży pożarnej, świadczących usługi publicznego dostarczania wody, energii.

Podobnie nie wiadomo dlaczego organ odstąpił od urzędowego potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności związanych z posadowieniem szlabanu i dojazdem do lokalu strony służb w tym: Policji, Pogotowia czy służb miejskich i straży pożarnej. Nie czyni wystarczającym odwołanie się do wyjaśnień złożonych przez spółdzielnię, że "droga pożarowa na przedmiotowym osiedlu jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto była przedmiotem kontroli Straży Pożarnej i nie wykazano żadnych nieprawidłowości. Brak w tym zakresie materiałów dowodowych czyni to twierdzenie niesprawdzalnym, nie poddającym się kontroli. Tym razem także potwierdzeniem tego uznania, jest brak dokumentów źródłowych czy też urzędowo potwierdzających ustalenia organu. Zwłaszcza, że jak stwierdził organ pierwszej instancji, odwołując się do protokołu oględzin z 1 czerwca 2020 r., że "na drodzezamontowany jest szlaban, który ogranicza wjazd na parking dla osób nieposiadających identyfikatorów".

Kwestia pozyskania dowodów od organów administracji publicznej biorących udział w procesie uzyskania zgody na użytkowanie obiektu a także uprawnionych do kontroli zgodności użytkowania z pozwoleniem a pozwalających na odtworzenie badanej kwestii jest istotne zwłaszcza, że organy orzekające w sprawie poprzestały na ustaleniu, że "w archiwum Starostwa Powiatowego w [...] nie odnaleziono zatwierdzonych projektów budowlanych będących załącznikami do tych decyzji". Tym samym nie wiadomo czy po ujawnieniu braków prowadzone były w tym zakresie postępowania zmierzające do ich odtworzenia bądź ustalenia okoliczności ich chociażby zaginięcia. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego. Należy wskazać, że każdy organ administracji publicznej wykonujący zadania państwa określone przepisami wynikającymi z konkretnych aktów prawnych ma obowiązek odpowiednio prowadzić oraz przechowywać akta (dokumenty) prowadzonych spraw. W ramach ww. przechowywania mieści się również archiwizowanie akt w taki sposób, by organ w razie zaistnienia takiej potrzeby mógł odtworzyć przebieg danej sprawy oraz sposób jej rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 82b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej, na wezwanie organów nadzoru budowlanego, uczestniczą w czynnościach inspekcyjnych i kontrolnych oraz udostępniają wszelkie dokumenty i informacje związane z tymi czynnościami. Tak więc celem nałożenia na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych oraz innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę było zapewnienie prawidłowego wykonywania przez te organy funkcji kontrolnych i nadzorczych, ale także przeciwdziałanie różnym zdarzeniom, np. losowym, które mogą doprowadzić do utraty dokumentacji znajdującej się w posiadaniu właściciela budynku. Zgodnie z art. 63 w powiązaniu z art. 60 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu m.in. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą oraz prowadzić książkę obiektu budowlanego - w zakresie określonym przepisem art. 64 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie przepisów w tym zakresie skutkuje karą grzywny. Równocześnie podkreślenia wymaga, że w tym zakresie nie uległy zmianie przepisy regulujące te powinności. Wystarczy prześledzić kolejne uregulowania. I tak, obecne przepisy prawa budowlanego (art. 63) nakładają na właściciela obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez cały okres istnienia obiektu budowlanego szeroko rozumianej dokumentacji budowy, w tym dokumentów i decyzji dotyczących obiektu. Naruszenie tego obowiązku zagrożone jest karą grzywny (art. 93 pkt 9). Przepisy te są jasno sformułowane i nie budzą wątpliwości co do zakresu tego obowiązku. Przepisy poprzednio obowiązującego prawa budowlanego (art. 56) nakazywały inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego m.in. udostępnienie terenowemu organowi administracji państwowej dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, przy wykonywaniu przez ten organ zadań określonych ustawą. Naruszenie obowiązku udostępnienia tych dokumentów zagrożone było karą aresztu do 3 miesięcy lub grzywny (art. 59 pkt 12). Nie ma wątpliwości co do tego, że przepis ten statuował obowiązek przechowywania dokumentacji, czego najlepszym dowodem jest sankcja karna za nieudostępnienie dokumentów organowi administracji państwowej. Prawo budowlane z 1974 roku obowiązywało przez prawie 20 lat. Przez ten czas powstało wiele obiektów przemysłowych będących dziś przedmiotem analiz i transakcji. Z kolei przepisy prawa budowlanego z roku 1961 (art. 61) stwierdzały, że organy państwowego nadzoru budowlanego mają prawo żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania bądź utrzymaniem obiektu. Nieprzedstawienie dokumentów w nakazanym terminie zagrożone było karą aresztu do 3 miesięcy lub grzywny (art. 78). W kontekście obowiązku przechowywania dokumentacji pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. wskazać należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 45/08. Stwierdzał on, że przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu budowlanego, tak jak to czyni obecne prawo budowlane z 1994 r. Znacznie poważniejsza jest inna konsekwencja braku dokumentacji. Wskazał na nią ten sam WSA we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku, stwierdzając, że zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną. Dodał jednak, że nie stanie się tak, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wbrew przekonaniu niektórych właścicieli trudno mówić o swoistym domniemaniu faktycznym sprowadzającym się do tego, że skoro obiekt budowlany został wybudowany, to nie ma powodów do podnoszenia kwestii legalności jego budowy, nawet jeśli dokumentacja z racji upływu czasu gdzieś się zawieruszyła. Brak dokumentacji sprawia bowiem, że pytanie o legalność budowy staje się jak najbardziej zasadne. Jest zaś sprawą oczywistą, że pojawienie się takiego pytania w związku z transakcją sprzedaży nieruchomości ma istotny wpływ na przebieg transakcji, jej finansowanie i cenę.

Nie sposób także nie dostrzec, że organ pierwszej instancji, co zaaprobował organ odwoławczy, swoje ustalenia oparł na 12 oświadczeniach złożonych 9 marca 2020 r. przez mieszkańców budynku położonego przy ul. [...] b oraz [...] d, e, f, że na spornym parkingu nie było wyznaczonego miejsca dla osób niepełnosprawnych. Przy czym organy te pominęły, iż wskazane osoby oświadczyły, że od czasu, kiedy tam zamieszkują, na parkingach przyległych do tych budynków nie było miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych oraz nie wykonywano prac zmieniających usytuowanie parkingów czy ciągów pieszych, dróg i zieleni, k. 24. Tymczasem istotne jest, że jest to jedno oświadczenie zawarte na jednym druku uprzednio przygotowanym, jednak nie wiadomo przez kogo, z naniesionym komputerowym oświadczeniem, nie zawsze czytelnym imieniem i nazwiskiem, z poprawioną datą w poz. 8. Przy czym i tym razem, jak przy wskazywanych już lukach dowodowych, organ przy ocenie również i tego dowodu zaniechał odniesienia tych danych do ilości mieszkańców i ich wiedzy z okresu interesującego dla rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnienia czy są to wszyscy mieszkańcy, przez kogo i jak zostali wytypowani. Być może posiadają oni, lub inne podmioty, fotografie z interesującego dla sprawy okresu.

Ponadto nie wiadomo dlaczego organy obu instancji uznały, że przesłuchani świadkowie nie potwierdzili "jakoby nastąpiły zmiany w zagospodarowaniu terenu w stosunku do projektu budowlanego", skoro świadek W. T. nie pamiętał czy na parkingu (...) przewidziano w projekcie wydzielone stanowisko dla osoby niepełnosprawnej – k. 10. Nadto świadkowie odwołują się w zeznaniach do załącznika nr 4, a z protokołów ich przesłuchania nie wynika ażeby został do nich dołączony załącznik. Można domniemywać jaki załącznik został okazany, jednakże ta okoliczność musi być jednoznacznie ujęta i wynikać z protokołu a nie domniemania.

Podkreślenia wymaga także, że zgodne z prawem użytkowanie obiektu zwłaszcza, w którym zlokalizowana jest legalnie działająca apteka, wymaga podjęcia odpowiednich działań przez organy nadzoru i jednoznacznych ustaleń w kwestii faktycznej dostępności miejsc parkingowych dla osób niepełnoprawnych. Trzeba przy tym zastrzec, że z istoty swojej (determinowanej funkcją) mają to być miejsca parkingowe dostępne dla każdej osoby niepełnosprawnej, która legitymuje się odpowiednim dokumentem upoważniającym do korzystania z takiego miejsca. Wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń uniemożliwiających korzystanie przez każdą osobę niepełnosprawną, legitymującą się odpowiednim uprawnieniem, powoduje, że przestaje to być miejsce parkingowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Konstatacja taka rodzi po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia odpowiednich działań, tj. nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Podmiotem obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 Pb jest właściciel lub zarządca obiektu. Teza ta jest wywodzona poprzez odwołanie do art. 61 Pb, określającego podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego – są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Odpowiedzialność za stan obiektu nie jest zatem powiązana z prawem własności, ale ze stanem władania i zarządzania danym obiektem (por. wyroki NSA z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 597/12, z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1602/18 oraz powoływane tam orzecznictwo; w doktrynie zob. przykładowo: A. Despot-Mładanowicz, w: Prawo budowlane. Komentarz, 2016, red. A. Gliniecki, s. 857-858).

Tym samym podkreślenia wymaga, że podstawowym aktem prawnym w zakresie kształtowania przestrzeni wolnej od barier architektonicznych jest Prawo budowlane, w którym art. 5 ust. 1 pkt 4 formułuje wymóg zapewnienia warunków do korzystania z obiektów budowlanych przez osoby niepełnosprawne. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, "zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich". W celu ochrony interesu tych osób ustawodawca postanowił jednocześnie, że instytucja odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych, nie może w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – powodować ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych. Zasada ochrony interesu osób niepełnosprawnych objęta jest sankcją wynikającą z innych przepisów ustawy Prawo budowlane. Obowiązki i zadania organów nadzoru budowlanego wynikają z przytoczonych na wstępie zważań. Kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego obejmuje m. in. przeprowadzanie kontroli prawidłowości utrzymania obiektów budowlanych we właściwym stanie technicznym. Organy nadzoru budowlanego, zgodnie z właściwością określoną w art. 83 Prawa budowlanego, mają bowiem uprawnienia także do kontroli użytkowanych obiektów budowlanych i w przypadku stwierdzenia uzasadnionych wątpliwości co do ich stanu, mogą na przykład nakazać: przeprowadzenie kontroli stanu technicznego obiektu, przedstawienie ekspertyzy jego stanu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości lub wstrzymanie użytkowania obiektu do czasu ich usunięcia.

Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ustala warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nim urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniając spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane (§ 1). Szczegółowe wymagania w zakresie dostosowania budynków użyteczności publicznej do potrzeb osób niepełnosprawnych zostały uregulowane w następujących przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na przykład: w §§ 14, 16 i 293–294 wymagania dotyczące dojścia i dojazdu do budynku, w §§ 18, 21, 104–105 i § 107 dotyczące miejsca postojowego dla samochodów osobowych, w §§ 54–55 i 74–75 dotyczące budynków i pomieszczeń, w §§ 61–62 i § 295 dotyczące wejścia do budynków, czy też w §§ 66–71, 296, 298 i § 306 wymagania dotyczące schodów i pochylni, w §§ 81, 83 i §§ 85–87 dotyczące pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i w §§ 193–195 dotyczące dostępu do urządzeń dźwigowych.

Z kolei zgodnie z art. 59a Pb, obowiązkowa kontrola budowy, którą przeprowadza – w określonych tam warunkach –właściwy organ (tzn. powiatowy lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego) obejmuje m.in. sprawdzenie – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego – zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, w tym osoby starsze.

Artykuł 32 ust. 2 Konstytucji ustanawia zakaz dyskryminacji kogokolwiek z jakiejkolwiek przyczyny. Ustawa zasadnicza formułuje również obowiązki pozytywne po stronie państwa. Zgodnie z jej art. 69 osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą (np. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawą o świadczeniach rodzinnych), pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Ponadto art. 76 Konstytucji nakłada na organy władzy publicznej pewne obowiązki względem konsumenta, a mianowicie stanowi, iż władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi, zaś zakres tej ochrony określa ustawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.