Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 388/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXVII/290/16 Rady Gminy Oświęcim z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Stawy Monowskie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

W dniu 20 stycznia 2016 r. Rada Gminy Oświęcim podjęła Uchwalę Nr XVI/172/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Stawy Monowskie.

O przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Stawy Monowskie ogłoszono w prasie – Gazecie Krakowskiej w dniu 3 marca 2016 r. oraz umieszczono na tablicy ogłoszeń (zdjęto z tablicy ogłoszeń dnia 12 lipca 2016 r.).

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie uzgodnił projekt zmiany planu miejscowego, pod warunkiem zapewnienia planu rekultywacji wyrobiska w kierunku wodnym.

Po rozpatrzeniu uwag i opinii, w dniu 5 października 2016 r. ogłoszono w prasie lokalnej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Stawy Monowskie wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W tym samym dniu Wójt Gminy Oświęcim wydal obwieszczenie o wyłożeniu ww. projektu planu do publicznego wglądu. Ogłoszenie i obwieszczenie zawierały informację, że uwagi do projektu planu można składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 18 listopada 2016 r.

Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 2 listopada 2016 r.

W dniu 29 grudnia 2016 r. Rada Gminy Oświęcim podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Stawy Monowskie.

W §12 ww. uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym rekultywację wyrobiska należy przeprowadzić w kierunku wodno-rolno-rekreacyjnym.

Pismem z dnia 7 marca 2018 r. Wójt Gminy Oświęcim wystąpił do Ministra Środowiska o zaopiniowanie oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwala Rady Gminy Oświęcim nr XXVII/290/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. . Jak podał, w procedurze planistycznej pominięto wystąpienie do ww. organów o zajęcie opinii oraz uzgodnienie .

Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wskazał, że nie jest możliwe uzgodnienie ex post uchwalonego planu miejscowego.

Na ww. uchwałę Rady Gminy Oświęcim Nr XXVII/290/16 Wojewoda Małopolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części tj. §12 w zakresie słów "rolno-rekreacyjnym".

Wojewoda podniósł, że w treści uchwalonego planu miejscowego w § 12 Rada Gminy Oświęcim zawarła zapis, iż rekultywację wyrobiska należy przeprowadzić w kierunku wodno-rolno-rekreacyjnym. Organ nadzoru korespondował w tej sprawie z Wójtem Gminy Oświęcim, wskazując na powstałe wątpliwości w zakresie zaniechania uwzględnienia w treści planu warunku wynikającego z uzgodnienia dokonanego z organem zobowiązanym do uzgodnienia projektu planu ze względu na możliwość negatywnego oddziaływania jego ustaleń na obszar Natura 2000.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z dnia 29 marca 2019 r. zajął stanowisko podtrzymujące poglądy zawarte w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2016 r., zgodnie z którymi rekultywacja wyrobiska winna być prowadzona wyłącznie w kierunku wodnym. Nadto wskazano, że kierunek rekultywacji zawarty w uchwale jest sprzeczny z zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 18 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB 120005.

Strona skarżąca podniosła, że Rada Gminy Oświęcim przed uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego winna była uwzględnić w treści planu projektowany kierunek rekultywacji istniejącego wyrobiska, zgodnie z proponowanym kierunkiem rekultywacji wynikającym z treści postanowienia uzgadniającego z dnia 1 sierpnia 2016 r.. Ustalenie to nie zostało wpisane do planu, co w istocie oznacza istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące stwierdzeniem nieważności w zakresie pozostałych proponowanych w tym przepisie potencjalnych możliwości rekultywacji tego obszaru (tj. rekultywacji w kierunku rolnym i rekreacyjnym).

W ww. wystąpieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wskazał na występujące różnice w przyjętych w praktyce sposobach - kierunkach rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. W treści wystąpienia zróżnicowane zostały poszczególne kierunki rekultywacji terenów poprzez wykazanie potencjalnych możliwości przyszłego zagospodarowania tych obszarów, w zależności od przyjętego kierunku rekultywacji.

Obszar objęty planem położony jest w granicach obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005, utworzonym w celu ochrony populacji gatunków ptaków, w tym związanych ze środowiskiem wodnym oraz ich siedlisk. Obszar ten został ustanowiony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 października 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków 2 (Dz. U. z 2008 r. Nr 198 poz. 1226). Powyższe rozporządzenie zostało zastąpione obowiązującym aktualnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r. Nr 25 poz. 133). Zgodnie z przepisem § 4 rozporządzenia, celami wyznaczenia powyższych obszarów są: ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. W myśl normy ujętej § 5 rozporządzenia, przedmiotem ochrony są gatunki ptaków wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia, które spełniają kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510), oraz ich naturalne siedliska.

Zgodnie z przepisem art. 25 ustawy o ochronie przyrody, sieć obszarów Natura 2000 obejmuje: 1) obszary specjalnej ochrony ptaków, 2) specjalne obszary ochrony siedlisk, 3) obszary mające znaczenie dla Wspólnoty. Zgodnie z przepisem art. 27a ust. 2 tej ustawy, nadzór nad obszarem Natura 2000 sprawuje co do zasady właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zarządzeniem z dnia 18 września 2014 r. ustanowił plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005 (Dz. Urz. Wojew. Małop. z 22 września 20014 r. poz. 5145). Jak wynika z treści załącznika nr 3 pkt 42 do przywołanego zarządzenia, w brzmieniu nadanym zarządzeniem zmieniającym, zagrożeniem dla wszystkich przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 jest m.in. likwidacja zbiorników powstałych po eksploatacji kruszywa, stanowiących ważne siedliska ptaków, szczególnie poprzez ich zasypywanie, osuszanie, przekształcanie zbiorników wodnych na grunty orne lub grunty o innym przeznaczeniu.

W związku z powyższym zaniechanie organów Gminy Oświęcim przy tworzeniu planu miejscowego i nieuwzględnienie w ostatecznej wersji planu warunku wynikającego z uzgodnienia dokonanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. W uwzględnieniu bowiem kompetencji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w zakresie realizacji zadań związanych z ochroną obszarów Natura 2000, w tym także obszarów specjalnej ochrony ptaków, a zatem także obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy (PLB120005), podnoszone zastrzeżenia względem proponowanego w planie kierunku rekultywacji wyrobiska jako wodno-rolno-rekreacyjny w ocenie skarżącego w pełni zasługują na uwzględnienie.

Naruszenie zaistniałe w niniejszej sprawie ma charakter istotnego naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca zobowiązał organy planistyczne do przedłożenia projektów planów miejscowych wskazanym w ustawie podmiotom, precyzując jednocześnie konsekwencje dokonanych uzgodnień. Z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organ planistyczny zobowiązany jest wprowadzić do projektu planu zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień. Redakcja przywołanego ostatnio przepisu wskazuje zatem wprost, iż etap uzgadniania projektu planu polega w istocie na przesądzającym wpływie organu uzgadniającego na ostateczny kształt postanowień planu. Inaczej mówiąc, to organ uzgadniający, w praktyce może co do zasady zablokować uchwalenie planu w kształcie proponowanym przez gminę, bowiem odmowa uzgodnienia oznacza w istocie niemożność uchwalenia tego aktu w planowanym kształcie. Uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. II OK 2024/12).

W realiach niniejszej sprawy wprowadzenie do projektu planu miejscowego dla fragmentu terenu położonego w sołectwie Stawy Monowskie warunku uzgodnienia projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie było konieczne, a niedopełnienie powyższego skutkować winno stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w zakresie dotyczącym pozostawienia w treści planu postanowienia sprzecznego z warunkiem zawartym w uzgodnieniu, a to ze względu na naruszenie przepisu art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Oświęcim wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że wskazany w ustaleniach planu kierunek rekultywacji wyrobiska spełnia postulaty określone w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Rekultywacja wyrobiska w kierunku wodnym nie wyklucza możliwości jego rolniczego (stawy hodowlane) bądź rekreacyjnego wykorzystania. Stąd też w zapisach planu znalazła się kwestionowana aktualnie przez Wojewodę Małopolskiego dyspozycja, otwierająca w przyszłości możliwość szerszego (rolniczego bądź turystycznego) wykorzystania powstałego zalewiska. Dyspozycja zawarta w planie miejscowym nie daje bowiem możliwości wyboru kierunku rekultywacji (wodna, rolnicza, rekreacyjna) tylko jasno wskazuje kierunek wodny, akcentując pozostałe możliwości wykorzystania powstałego zalewiska.

Niezależnie od powyższego wskazano, że zgodnie z treścią art.28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie każde naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego.

Przy sporządzaniu planu miejscowego dokonano uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie. Uchwalenie planu miejscowego w kierunku "wodno-rolno-rekreacyjnego" jest zgodne z sentencją uzgodnień (Postanowienie RDOŚ w Krakowie z dnia 01.08.2016 r.) w sentencji wskazano bowiem, że cyt: "postanawiam uzgodnić projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Stawy Monowskie pod warunkiem zapewnienia w ustaleniach planu rekultywacji wyrobiska w kierunku wodnym". Wobec czego nie można mówić o naruszeniu zasad uchwalania planu, a tym bardziej o charakterze istotnym. Ponadto, zwrócić należy uwagę, co zostało wykazane powyżej, że użycie sformułowania "wodno-rolno-rekreacyjnego" jedynie doprecyzowuje możliwość wykorzystania terenu poeksploatacyjnego.

Tym samym w ocenie Rady Gminy Oświęcim nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga została wniesiona w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.7130)

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny; wtedy, zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru, lub - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018/1302) - sąd administracyjny, nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W skardze sformułowany został zarzut naruszenia trybu sporządzania planu. Naruszenie to miało polegać na braku uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie projektu planu po wprowadzeniu doń dodatkowych sposobów rekultywacji wyrobisk. Istotności zaś tego naruszenia strona skarżąca upatruje w fakcie, że dodatkowo wskazane kierunki rekultywacji (oprócz uzgodnionego wodnego) tj. rolny i rekreacyjny mogą stanowić zagrożenie dla dóbr przyrodniczych chronionych poprzez utworzenie obszaru Natura 2000.

Argumentów Wojewody nie sposób nie zaakceptować. Racje, dla których Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zastrzegł określony kierunek rekultywacji, zostały wyłożone już w uzgodnieniu z dnia 1 sierpnia 2016 r. Zawarte dodatkowo w piśmie z dnia 29 marca 2019 r. (załącznik do skargi) wyjaśnienia, dotyczące znaczenia poszczególnych określeń kierunków rekultywacji, nie pozostawiają wątpliwości, że, zwłaszcza w kontekście ochrony przyrody, kwestionowane w skardze sformułowania uchwały mają istotne znaczenie. Jako zaś takie winny były podlegać uzgodnieniu. Konieczność tę zresztą dostrzegł organ planistyczny, który przecież zwrócił się (nieskutecznie) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie uchwalonego już planu. Żadną zaś miarą nie można przyjąć, jak chce tego organ planistyczny, że "dodane" kierunki rekultywacji (rolno-rekreacyjny) stanowią jedynie uzupełnienie kierunku wodnego i niejako się w nim mieszczą.

Uwzględniając zatem wszystkie wywody skargi, stwierdzić należy, że istniała bezwzględna potrzeba uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wprowadzeniu do treści jego § 12 omówionych zmian. Brak tego uzgodnienia stanowił zaś istotne naruszenie trybu , o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie podziela Sąd w zupełności poglądu Wojewody co do znaczenia uzgodnienia w procesie planistycznym. Prawdą jest, że – co do zasady – plan uchwalony mimo sprzeciwu organu uzgadniającego "jest nieważny", ale nie oznacza to jeszcze, że "etap uzgadniania projektu planu polega w istocie na przesądzającym wpływie organu uzgadniającego na ostateczny kształt postanowień planu". Etap uzgodnień winien mieć przesądzający wpływ nie na kształt planu, lecz na kształt jego projektu poddanego glosowaniu rady. To bowiem rada ostatecznie decyduje, czy plan w takim, proponowanym kształcie, uchwalić. Ta, wydawałoby się, drobna znaczeniowo różnica, ma jednak istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skargi ogranicza się do wyeliminowania z zaskarżonej uchwały "dodanych" słów "rolno-rekreacyjnym". W efekcie w uchwale miałby pozostać przepis będący normą ogólną, dotyczącą całego obszaru planu, w brzmieniu w ogóle niepoddanym ocenie rady, a - jak wyżej wskazano - przepis ten normuje kwestię istotną. Oznaczałoby to, że w istocie to Sąd swym orzeczeniem nadałby nową treść § 12 zaskarżonej uchwały, wkraczając tym samym w kompetencje uchwałodawcze rady gminy. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że owa treść odpowiadałaby treści uzgodnienia uzyskanego przez organ planistyczny przed uchwaleniem planu. Z tego samego powodu niemożliwe było także wyeliminowanie z zaskarżonej uchwały całego § 12.

Jedynym zatem rozstrzygnięciem uwzględniającym uzasadnioną skargę Wojewody jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono jak w wyroku.