Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1774/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: STWIERDZONO NIEWAŻNOŚĆ ZASKARŻONEGO ROZPORZĄDZENIA
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia; II. zasądza od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz strony skarżącej- Gminy Wieprz kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 8 grudnia 2005 r. Wojewoda [....], działając jako organ administracji zespolonej wydał na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne akt prawa miejscowego – Rozporządzenie nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator zlokalizowanej w powiecie oświęcimskim o równoważnej liczbie 26 979 mieszkańców, z oczyszczalnią ścieków w miejscowości P. W skład aglomeracji Zator weszły zgodnie z niniejszym rozporządzeniem następujące miejscowości: w gminie Babice: Mętków, Babice, Wygięzłów, Olszyny, Rozkochów, Jankowice; w gminie Zator: Smolice, Podolsze, Zator, Łowiczki, Palczowice, Rudze, Graboszyce, Grodzisko, Trzebieńczyce, Laskowa; w gminie Wieprz: Gierałtowice, Przybradz, Gierałtowiczki, Nidek, Wieprz, Frydrychowice. Rozporządzenie powyższe opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2006 r., Nr 111, poz. 693.

Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Wójt Gminy Wieprz wezwał do usunięcia naruszenia prawa Sejmik Województwa Małopolskiego, który w skutek nowelizacji przepisu art. 43 ust. 2a ustawy Prawo Wodne, przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 Nr 1999, poz. 1227), stał się organem właściwym do wyznaczania obszaru aglomeracji i dokonywania zmian w tym zakresie. W wezwaniu wskazano na naruszenie przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 283, poz. 2841) w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie Wojewody). Jako przepis bezpośrednio naruszony rozporządzeniem Wojewody nr 65/05 wskazano przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska, zgodnie z którym "przy wyznaczeniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci." Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna, gdyż zawiera obliczenia oparte na niewłaściwym ustaleniu długości sieci. Po przeprowadzeniu prawidłowych obliczeń uwzględniających korektę sumowania długości sieci dla sołectw Gminy Zator: Zator – 1.99 km, Smolice – 16.1 km, Rudze – 0.2 km, Łowiczki – 0.3 km, Graboszyce – 19.12 km, Grodzisko 9.34 km, rzeczywista długość sieci dla tych sołectw wynosi 47.05 km. W przedmiotowym rozporządzeniu Wojewody dotyczącym tej sprawy podano natomiast odpowiednio długość 37 km. W związku z tym po dokonaniu powyższej korekty rzeczywisty wskaźnik koncentracji obliczony w stosunku do planowanej liczby osób do podłączenia wynosi 17 685/148.35 tj. ok. 119 m/km, a więc poniżej wymaganego przez rozporządzenie wskaźnika koncentracji.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego przesłał skarżącemu stanowisko Marszałka Województwa Małopolskiego, w którym Marszałek (nie wezwany organ) zajął negatywne stanowisko wobec wezwania skierowanego przez gminę Wieprz, przedstawiając dane historyczne dotyczące utworzenia aglomeracji Zator i akcentując pogląd (zdaniem skarżącego całkowicie błędny) o wnioskowym charakterze postępowania w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji; poza tym nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów Skarżącego.

Skargę na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 65/05 z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Wieprz, zarzucając naruszenie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r.

Gmina podniosła, że obliczenia, na podstawie których ustalono całkowitą sumę długości sieci kanalizacyjnej, a co za tym idzie wskaźnik koncentracji (będący stosunkiem planowanej liczby osób do podłączenia) wynosi w rzeczywistości 17 685/148.35 czyli ok. 119 mieszkańców na 1 km sieci, a zatem w sposób oczywisty narusza wskazany powyżej przepis, w którym ów wskaźnik koncentracji został określony co najmniej na poziomie 120 mieszkańców na 1 km sieci.

Ponadto Gmina podniosła zarzut, że wydane przez Wojewodę rozporządzenie w sposób ewidentny narusza jej interes prawny, ponieważ zostało wydane pomimo negatywnej opinii sformułowanej przez organ stanowiący tej gminy, wynikającej z krytycznej oceny zaproponowanych przez Wojewodę rozwiązań, które zdaniem skarżącej w świetle przytoczonych przez nią faktów, są niezgodne z prawem i powodują, że wykonanie ustawowego obowiązku Gminy Wieprz w zakresie zapewnienia zbiorowego systemu oczyszczania ścieków jest niewykonalne, zważywszy przede wszystkim na kwestie finansowe. Dodatkowo mogłoby dojść także do narażenia jej na szkodę przez ewentualne sankcje finansowe za niewypełnienie zobowiązań akcesyjnych w zakresie zapewnienia systemu kanalizacji zbiorczej.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie.

Organ opisał procedurę wyznaczania aglomeracji Zator, wyjaśniając m.in., że ówczesna procedura wymagała uzyskania opinii projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji od Zarządu Województwa Małopolskiego oraz zainteresowanych gmin. Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą Nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia pozytywnie. Podobnie Rada Gminy Bibice uchwałą z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXXIV/269/2005, jak również Rada Miejska w Zatorze uchwałą z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr XXXVII/231/05. Natomiast Rada Gminy Wieprz uchwałą z dnia 6 lipca 2005 r. nr XXXIV/195/05 zaopiniowała projekt rozporządzenia negatywnie.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej naruszenia § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, wskazano, że obliczanie wskaźnika długości sieci nie ma zastosowania w sytuacji, gdy teren objęty aglomeracją znajduje się na obszarze Natura 2000, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym wskaźnik ilości mieszkańców dla długości sieci nie musiał być zachowany na poziomie 120 mk/km.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1645/11, po rozpoznaniu skargi Gminy Wieprz, stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator.

Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że podstawę prawną zaskarżonego rozporządzenia stanowił art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019), który w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia stanowił, że aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego; jeżeli aglomeracja obejmowałaby tereny położone w 2 lub więcej województwach, właściwy do wyznaczenia aglomeracji jest wojewoda tego województwa, na którego terenie znajdować się będzie największa część aglomeracji. Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Sąd przyjął, że organem administracji występującym w niniejszej sprawie jest ostatecznie Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przejął kompetencję przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji.

Podniesiono, że zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz.U. z 2004 r., Nr 283, poz. 2841) przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci. Przepis § 3 ust. 5 przesądza natomiast, iż przepisu ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie: 1) o znacznym spadku w kierunku istniejącej lub przewidywanej oczyszczalni ścieków; 2) stref ochronnych ujęć wody dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę; 3) objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy.

Sąd wskazał, że wprawdzie wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc poniżej wskazanego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji wynoszącego 120 mieszkańców na 1 km, jednak wbrew stanowisku strony skarżącej niezachowanie powyższego wskaźnika nie ma w tym przypadku charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że we wskazanym przepisie § 3 pkt 4 mowa jest o tym, że wskaźnik obliczany jest jako stosunek przewidywanej liczby mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej - a zatem liczba mieszkańców nie musi być stała i bezwarunkowa, skoro przepis wskazuje na wartości przynajmniej częściowo prognozowane. Samo przekroczenie wskaźnika jest przy tym minimalne. Należy także wskazać, że jak wynika z załączonych do akt administracyjnych map aglomeracji i naniesionych na nią obszarów chronionych przyrodniczo, teren aglomeracji tylko w stosunkowo niewielkiej części pokrywa się z obszarem Natura 2000: PLB 120005 Dolina Dolnej Skawy. Zdaniem sądu zatem zarzut strony przeciwnej do skarżącej, że przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji nie ma zastosowania, należy uznać za chybiony. Jak mowa bowiem w § 3 pkt 5 w/w rozporządzenia przepis dotyczący wielkości wskaźnika stosunku długości sieci do przewidywanej przez system liczby mieszkańców nie stosuje się jedynie w sytuacji kiedy sieć kanalizacji jest zlokalizowana (a zatem pokrywa się) między innymi z terenami objętymi ochroną przyrodniczą. Jedynie częściowa zbieżność tych obszarów nie powinna w ocenie sądu wpływać na zastosowanie przepisu § 3 pkt 4.

Jako główną przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia Sąd wskazał niezgodność treści obowiązującego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony do zaopiniowania zarządowi województwa.

Zgodnie z powołanym na wstępie art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne, Wojewoda wyznacza aglomeracje w drodze aktu prawa miejscowego po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa. Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji stanowi z kolei, że zweryfikowana przez wojewodę propozycja planu aglomeracji przedkładana jest właściwej miejscowo radzie gminy lub właściwym miejscowo radom gmin i zarządowi województwa do zaopiniowania jako projekt planu aglomeracji. Zgodnie natomiast z ust. 3 nie złożenie opinii, o której mowa w ust. 2, w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu planu aglomeracji, uznaje się za jego pozytywne zaopiniowanie.

Wskazano, że z akt przedmiotowej sprawy (pisma Wojewody Małopolskiego z dnia 24 czerwca 2005 r. i załączonego projektu (k.339)) wynika, że Wojewoda przekazał Marszałkowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania w trybie powołanego § 4 ust. 3 projekt rozporządzenia, w którym nie została wskazana miejscowość Laskowa w gminie Zator. Miejscowość ta została natomiast wymieniona w § 1 ust. 2 pkt 1 obowiązującego rozporządzenia. Zmiana treści projektu rozporządzenia przedłożonego do zaopiniowania w stosunku do rozporządzenia ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 111, poz. 693 stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

Sąd podniósł też, że poza wskazaną wyżej główną różnicą merytoryczną, kwestionowane rozporządzenie różni się również w zakresie formalnym (innym układem treści). Podkreślić należy, że zasięganie opinii gmin i zarządu województwa jest formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, mającą w tym przypadku zapewnić właściwym radom gmin, a także Marszałkowi Województwa możliwość weryfikacji ustaleń Wojewody. Nie jest zatem dopuszczalne działanie Wojewody, który po uzyskaniu właściwych opinii, następnie zmienia treść już zaopiniowanego rozporządzenia. Okoliczność ta przesądza, iż procedura stanowienia prawa miejscowego została przez uprawniony organ naruszona w stopniu poważnym, skutkujący koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Małopolskiego, wyrokiem z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1982/12 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1645/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Sąd za trafny uznał zarzut naruszenia art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Wojewoda Małopolski nie przedstawił projektu rozporządzenia do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator jest niezgodność treści obowiązującego rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2005 r. z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony, stosownie do art. 43 ust. 2a Prawa wodnego do zaopiniowania zarządowi województwa.

Podano, że zgodnie z art. 43 ust. 2a Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie zaskarżonego rozporządzenia, warunkiem koniecznym do wydania rozporządzenia w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji jest przedłożenie do zaopiniowania projektu takiego rozporządzenia zainteresowanym gminom i zarządowi województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie uwzględnia całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się bowiem do tego, że z akt sprawy wynika, że w dniu 20 czerwca 2005 r. (data prezentaty - k. 339) do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynął projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który nie obejmował miejscowości Laskowa. Następnie w dniu 29 czerwca 2005 r. (data prezentaty, k. 317) wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa. Uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator.

Mając powyższe względy na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przekonywujących argumentów do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia na tej tylko podstawie, że nie został przedstawiony do zaopiniowania zweryfikowany przez Wojewodę Małopolskiego projekt planu aglomeracji. Sąd odwoławczy podzielił zatem stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i nie odniósł się do tego, że w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa. Tym samym nie można z góry przyjąć, że projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator nie został przedstawiony do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego z tego tylko powodu, że w aktach sprawy znajduje się również inny projekt rozporządzenia, który także został przedstawiony Zarządowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania, a który odbiega treścią (nie obejmuje miejscowości Laskowa) od ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego rozporządzenia. Zatem stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda już po uzyskaniu właściwych opinii, zmienił treść zaopiniowanego rozporządzenia nie zostało właściwie uzasadnione, ponieważ nie odnosi się do tego, który z przedłożonych projektów został ostatecznie zaopiniowany przez Zarząd Województwa Małopolskiego.

Wskazano, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, że w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa, to można przyjąć, że właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien mieć również na uwadze przepis art. 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019).

Podkreślić należy, że ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) aglomeracje wyznaczone przed dniem 15 listopada 2008 r. stają się aglomeracjami w rozumieniu art. 43 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), przy czym aglomerację wyznaczoną przed dniem 15 listopada 2008 r. sejmik województwa może zlikwidować w drodze uchwały i z dniem likwidacji takiej aglomeracji, traci moc akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja została wyznaczona.

Aglomeracja, której dotyczy zaskarżone rozporządzenie została wyznaczona przed dniem 15 listopada 2008 r. i nie została zlikwidowana uchwałą sejmiku województwa, co oznacza, że akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja została wyznaczona nie utracił mocy, a zatem w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Oznacza to również, że aglomeracja wyznaczona zaskarżonym rozporządzeniem jest aglomeracją w rozumieniu art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne z 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W konsekwencji należy przyjąć, że organem administracji legitymowanym w niniejszej sprawie jest obecnie Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przejął kompetencję przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji, a rozporządzenie podlega weryfikacji z punktu widzenia regulacji zawartej w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590).

Z treści art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Analogiczną regulację zawierają pozostałe dwie ustawy samorządowe. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019), zgodnie z którym aglomeracje, o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda (a obecnie sejmik województwa) w drodze aktu prawa miejscowego.

Opinia zainteresowanych gmin i zarządu województwa jest zatem niezbędnym elementem procedury poprzedzającej wyznaczenie aglomeracji w drodze aktu prawa miejscowego. Z istoty opinii jako aktu współdziałania organu wynika, że nie jest ona wprawdzie wiążąca dla organu kompetentnego do wyznaczenia aglomeracji, musi jednak odnosić się do tego samego przedmiotu postępowania, który następnie jest uwzględniany w treści aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu wyznaczenie aglomeracji w kształcie, który nie był wcześniej przedmiotem opiniowania właściwego organu stanowi istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Konieczne jest zatem porównanie na gruncie konkretnej sprawy przedmiotu opiniowania i przedmiotu aktu prawa administracyjnego.

Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jaki był przedmiot opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego w niniejszej sprawie. Dla ustalenia tego przedmiotu konieczna jest w pierwszej kolejności analiza uchwały nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Z treści tej uchwały, jak i jej uzasadnienia wynika jednak jedynie to, że w dniu 21 lipca 2005 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował pozytywnie projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Z akt sprawy wynika jednak, że przed dniem podjęcia tej uchwały Wojewoda Małopolski zwrócił się do Zarządu Województwa Małopolskiego z dwoma projektami planu aglomeracji Zator z wnioskiem o ich zaopiniowanie, przy czym obydwa projekty zostały przedłożone Zarządowi Województwa Małopolskiego przed dniem 21 lipca 2005 r., a treść tych projektów nie była tożsama. Projekt rozporządzenia, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 20 czerwca 2005 r. (k. 339) nie obejmował miejscowości Laskowa, natomiast projekt, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 29 czerwca 2005 r. (k. 317) obejmował miejscowość Laskowa. Analiza treści obydwu projektów wraz z ich załącznikami wykazuje, że kwestia pominięcia lub niepominięcia w nich miejscowości Laskowa nie miała charakteru ewentualnej oczywistej omyłki, gdyż w projekcie który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 20 czerwca 2005 r. (k. 339) konsekwentnie nie wymienia się miejscowości Laskowa zarówno w części testowej, jak i części graficznej (w załącznikach) rozporządzenia, ani też w jego uzasadnieniu. Z kolei w projekcie który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 29 czerwca 2005 r. (k. 317) miejscowość Laskowa jest konsekwentnie wymieniana zarówno w części testowej, jak i części graficznej (w załącznikach) rozporządzenia, a także w jego uzasadnieniu.

W sytuacji, kiedy Wojewoda Małopolski wystąpił o zaopiniowanie dwóch projektów różniących się w swej treści spoczywał na nim obowiązek szczególnej staranności w ustaleniu, który z tych projektów był przedmiotem opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego, zwłaszcza, gdy z treści i uzasadnienia uchwały nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator nie wynika, który z projektów został zaopiniowany. Stanowisko, według którego zaopiniowano projekt przedłożony w późniejszym terminie opiera się wyłącznie na nieweryfikowalnych przypuszczeniach zwłaszcza w sytuacji, gdy oba projekty zostały przedłożone przed dniem podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia opinii przez Zarząd Województwa Małopolskiego. W ocenie Sądu posługiwanie się konstrukcją jakichkolwiek domniemań nie znajdujących podstaw prawnych i faktycznych dla oceny zachowania trybu przyjęcia aktu prawa miejscowego jest niedopuszczalne i nie pozwala na przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania rozporządzenia. Dla stwierdzenia, że przy uchwalaniu zaskarżonego rozporządzenia nie doszło do naruszenia trybu określonego w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne konieczne byłoby jednoznaczne wykazanie, że Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia, który w swojej treści obejmował również miejscowość Laskowa, gdyż właśnie aglomerację obejmująca również miejscowość Laskowa wyznaczono zaskarżonym rozporządzeniem.

Należy podkreślić, że również Sejmik Województwa – zwłaszcza w kontekście stanowiska wyrażonego na gruncie niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny - nie podjął żadnych starań w kierunku wykazania tożsamości przedmiotu opinii Zarządu Województwa Małopolskiego i zaskarżonego rozporządzenia. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, według którego "niewątpliwie przedmiotem badania i opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego był późniejszy projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego" nie został w żaden sposób przynajmniej uprawdopodobniony przez Sejmik Województwa Małopolskiego reprezentowany przez fachowego pełnomocnika (który oświadczył na rozprawie przed sądem administracyjnym, że cała dokumentacja w sprawie została przekazana Sądowi, a stanowisko o tym, ze zaopiniowany projekt obejmuje miejscowość Laskowa opiera wyłącznie na informacjach uzyskanych od pracowników urzędu), a Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia i poprzedzającego je postępowania nie znalazł – z wyżej wskazanych powodów - podstaw, aby podzielić to stanowisko. W tym stanie rzeczy nawiązując do stanowiska NSA wskazującego na konieczność wyjaśnienia, "czy z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, że w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa, można przyjąć, że właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r.", w ocenie Sądu pierwszej instancji w składzie ponownie rozpoznającym sprawę należy stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organ administracji i znajdującym odzwierciedlenie w aktach przedłożonych Sądowi nie jest uprawniony jednoznaczny wniosek, że Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa.

W ocenie Sądu wydanie przez Wojewodę Małopolskiego aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżone rozporządzenie bez jednoznacznego ustalenia przez ten organ spełnienia koniecznej przesłanki wydania tego aktu określonej w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019), tj. zaopiniowania projektu tego rozporządzenia przez zarząd województwa w wersji następnie przyjętej w zaskarżonym rozporządzeniu powoduje sprzeczność tego rozporządzenia z prawem, a zwłaszcza nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa. Akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a jedną z procesowych gwarancji jego prawidłowości jest zrealizowanie zgodnie z prawem przez właściwy organ obowiązku współdziałania z innym organem. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie nie mogą być rozstrzygane "na korzyść" organu administracji publicznej i efektów jego działań skoro akt prawa miejscowego może stanowić podstawę do opierania na nim indywidualnych aktów administracyjnych regulujących sferę prawną podmiotów administrowanych. W ocenie Sądu w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie takich mechanizmów przewidzianych w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego, które pozwalają na wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń tego aktu, a które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym oddziałującym na sferę praw podmiotów administrowanych. Celem takiej procedury prawotwórczej jest zatem m.in. zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego aktu prawa miejscowego, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty upoważnione do współdziałania. Treść aktu prawa miejscowego powinna być wynikiem rozważenia wszystkich argumentów, których przedstawienie dopuszcza ustawodawca w toku procedury, aby zminimalizować arbitralność rozwiązań przyjętych w tym akcie. W sytuacji braku pewności co przedmiotu zaopiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego oczywiste jest, że zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte przedwcześnie. Na skutek wskazanego wyżej uchybienia Wojewody Małopolskiego cele procedury prawotwórczej nie mogły być zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że uchybienie to ma znamiona istotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mają rozstrzygającego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia. W odniesieniu do tych zarzutów Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1645/11 - w tym celu szczegółowo przytoczone w części historycznej uzasadnienia niniejszego wyroku – co do zachowania wymogów określonych w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz.U. z 2004 r., Nr 283, poz. 2841), zgodnie z którym przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci. W ocenie Sądu regulacja § 3 pkt 4 rozporządzenia wskazująca na konieczność "wzięcia pod uwagę" określonych uwarunkowań i wprowadzająca kryterium wskaźnika długości sieci obliczanego w oparciu o dane prognozowane nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżone rozporządzenie w sposób istotny narusza prawo z tego względu, że wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc w sposób minimalny odbiega od wskazanego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji wynoszącego 120 mieszkańców na 1 km. Sąd podziela również pogląd, że w sprawie nie miał zastosowania przepis § 3 ust. 5 rozpozrządzenia, zgodnie z którym przepisu ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie: 1) o znacznym spadku w kierunku istniejącej lub przewidywanej oczyszczalni ścieków; 2) stref ochronnych ujęć wody dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę; 3) objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Jak bowiem wynika z załączonych do akt administracyjnych map aglomeracji i naniesionych na nią obszarów chronionych przyrodniczo, teren aglomeracji tylko w stosunkowo niewielkiej części pokrywa się z obszarem Natura 2000: PLB 120005 Dolina Dolnej Skawy. Zgodnie z § 3 pkt 5 w/w rozporządzenia przepisu dotyczącego wielkości wskaźnika stosunku długości sieci do przewidywanej przez system liczby mieszkańców nie stosuje się jedynie w sytuacji kiedy sieć kanalizacji jest zlokalizowana (a zatem pokrywa się) między innymi na terenach objętymi ochroną przyrodniczą. Jedynie częściowa zbieżność tych obszarów nie powinna w ocenie Sądu wpływać na zastosowanie przepisu § 3 pkt 4.

Zaskarżone rozporządzenie jako istotnie naruszające prawo, jest zatem nieważne (art. 82 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator zlokalizowanej w powiecie oświęcimskim o równoważnej liczbie 26 979 mieszkańców, z oczyszczalnią ścieków w miejscowości P. , a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonego aktu, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury uchwalania zaskarżonego aktu, należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - stwierdzić nieważność zaskarżonego rozporządzenia w całości. Naruszenie procedury prawodawczej w sposób wyżej wskazany nie dawało podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu jedynie w części.

Przedmiotowe rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.