Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 154/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 3 pkt 15
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 27 stycznia 2015 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 19 listopada 2014 r. D. S. dokonał w Starostwie Powiatowym zgłoszenia o przystąpieniu do realizacji robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w W. przy ul. Z.

Starosta, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

(Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia, w terminie do dnia 26 stycznia 2015 r., poprzez:

1. określenie zakresu i sposobu naprawy pokrycia dachu, docieplenia ścian zewnętrznych i stropodachu, określenie proponowanej kolorystyki elewacji oraz podanie, czy będzie naruszana konstrukcja budynku w związku z planowanymi robotami budowlanymi,

2. dołączenie aktualnej mapy do celów informacyjnych w skali 1:500 przyjętej do zasobów geodezji starostwa, na której należy zaznaczyć budynek, w którym planuje się wykonanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem,

3. dołączenie ostatecznej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na wykonanie planowanych robót budowlanych.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r., wezwany dokonał uzupełnienia dokonanego zgłoszenia w zakresie punktów 1 i 2 postanowienia. Jednocześnie stwierdził, że nie dołączy do zgłoszenia ostatecznej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków, gdyż teren jego działki nie znajduje się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej.

W rezultacie, decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r., wydaną na podstawie

art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [..], położonej przy ul. Z. w W. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że inwestor, pomimo wystosowanego do niego wezwania, nie dostarczył decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na wykonanie planowanych robót budowlanych. Zgodnie zaś z decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 lutego 1979 r. nr [...] działka, na której planowane są roboty, leży w obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków pod pozycją [...], a nadto - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym uchwalą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. nr [...], znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej.

Od decyzji tej odwołanie wniósł D. S., zarzucając, że roboty remontowe, które chce wykonać, nie wymagają uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków. W jego ocenie bowiem, położona w W. działka nr [...] nie leży, jak też nigdy nie leżała, w obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W. wpisanego do rejestru zabytków Województwa pod pozycją nr [...] na podstawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r., którą to decyzją zmieniono decyzję Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 lutego 1979 r. Skarżący uważa, że do dnia 4 października 2011 r. działka nr [...] leżała w tzw. otoczeniu zabytku. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego doprecyzowała jednak pojęcie otoczenia zabytku, jako przedpola zespołu zabytkowego. Obecnie zatem działka nr [...], odległa o 200 m od układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., oddzielona od tego układu dwoma ulicami i budynkami, nie jest przedpolem dla zabytku nr [...] w W. Potwierdza to treść art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Odwołujący się wskazał nadto, że uzyskał decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków, w której stwierdzono, że budynek mieszkalny na działce nr [...], obręb [...], w W. znajduje się w otoczeniu układu urbanistyczno - krajobrazowego miasta W., a nie w obszarze zabytku. Działka ta nie znajduje się również w obszarze i otoczeniu obszarów ochrony archeologicznej. Według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. nie leży w obszarze zabytku nr [...].

Wojewoda, decyzją z dnia 27 marca 2015 r.

nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 27 stycznia 2015 roku. Uzasadniające zajęte stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że według rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w obszarze jednostki planistycznej oznaczonej symbolem T8 i jest usytuowana poza obszarami oznaczonymi w legendzie rysunku planu jako "Chronione obszary i elementy środowiska kulturowego", do których należą strefy ochrony konserwatorskiej w postaci: 1) strefy rezerwatu kulturowego ([...] i [...]) oraz strefa konserwacji urbanistycznej/pozostała część obszaru – obszar miasta historycznego; 2) strefa restauracji urbanistycznej; 3) strefa "W" ochrony konserwatorskiej; 4) obiekty zabytkowe wpisane do rejestru. W ustaleniach szczegółowych dla jednostki urbanistycznej T8 w punkcie T8.20, mieszczącym się w "Inne uwarunkowania", zamieszczono jedyny zapis dotyczący ochrony środowiska kulturowego: "Ustala się konieczność wykonywania archeologicznych badań ratowniczych dla wszystkich inwestycji lokalizowanych w strefie "W" ochrony konserwatorskiej wyznaczonej na rysunku planu", jednak teren działki nr [...] leży poza obrębem strefy "W", a więc te ustalenia jej nie dotyczą. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., działka objęta planowanym zamierzeniem budowlanym znajduje się w strefie B, stanowiącej strefę ochrony otoczenia zabytkowego zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta W. Mimo że późniejszą decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. stwierdzono nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich w wyznaczonych strefach ochrony, m.in. w strefie otoczenia zabytku, to - zgodnie z ostałą się w obrocie prawnym częścią decyzji - przedmiotowa działka nadal przynależy do strefy ochrony otoczenia zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, natomiast art. 36 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, tak więc wymóg przedłożenia ostatecznej decyzji właściwego organu konserwatorskiego należy uznać za zasadny i oparty na przepisach odrębnych.

Powyższa decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 258/15. Sąd stwierdził bowiem, że organ odwoławczy, opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, winien był w sposób prawidłowy zgromadzić materiał dowodowy, z którego wynikać powinno jednoznacznie, że nieruchomość objęta zgłoszeniem położna jest w otoczeniu zabytku. Z przepisów ustawy o ochronie zabytków wynika bowiem, że teren stanowiący otoczenie zabytku winien zostać wyznaczony w decyzji o wpisie tego zabytku do rejestru zabytków. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy – zdaniem Sądu, nie dawał podstaw do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, który (tak jak przyjął organ II instancji) stanowi otoczenie zabytku. W sprawie zabrakło zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego, wskazującego w sposób bezsporny, że nieruchomość objęta zgłoszeniem położona jest na obszarze stanowiącym otoczenie zabytku. Załączone do akt administracyjnych organu II instancji wydruki zeskanowanych decyzji: Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r. nr [...] o wpisie do rejestru zabytków województwa pod numerem zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W. wraz z całkowicie nieczytelną mapą w skali 1:5000, stanowiącą prawdopodobnie załącznik do niej; decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., nr [...] - nie zostały w żaden sposób uwierzytelnione, co powoduje, że jedynie w oparciu o te wydruki nie można było poczynić żadnych wiążących ustaleń faktycznych w sprawie. Ponadto, Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie zebrał w sprawie żadnych innych dowodów (na żadne inne się nie powołał w uzasadnieniu decyzji), w świetle których oceniona mogłaby zostać wiarygodność kserokopii powołanych decyzji. Jednocześnie Sąd ocenił, że tylko na podstawie tych dowodów organ odwoławczy nie mógł poczynić wiarygodnych ustaleń, że działka nr [...] znajduje się w otoczeniu zabytku. Dopiero zaś ustalenie powyższego pozwalałoby, w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że realizacja planowanego remontu wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy pozyskał potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie - decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r. nr [...] wraz z załącznikiem graficznym oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. nr [...]. Następnie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 27 stycznia 2015 r., stwierdzając, że w niniejszej sprawie zasadne było wymaganie ostatecznej decyzji właściwego organu konserwatorskiego. Jak wskazał organ odwoławczy, analiza załącznika graficznego do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r. potwierdza, że działka objęta planowanym zamierzeniem budowlanym znajduje się w strefie B, stanowiącej strefę ochrony otoczenia zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W. a z późniejszej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 1979 r., wynika, że we wskazanej części teren zespołu urbanistycznego miasta W. nadal wpisany będzie do rejestru zabytków. Organ podkreślił przy tym, że obszar A, ze strefami 1 - 3 stanowi zabytek w rozumieniu

art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a przywołany obszar B, ze strefami 1 i 2 – stanowi otoczenie zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 tej ustawy.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając, że decyzja ta wydana została na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, gdyż mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., na podstawie której dokonywano ustaleń, nie przedstawia precyzyjnie i zgodnie z wymogami prawa terenu otoczenia zabytku. Skarżący uważa, że położona w W. działka nr [...], według ustaleń dokonanych na podstawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r., nie znajduje się w obszarze zabytkowego układu urbanistyczno – zabytkowego, jak też nie leży w otoczeniu tego zabytkowego układu. Skarżący wskazał, że przedmiotowa działka odległa jest od tego zabytkowego układu urbanistyczno – zabytkowego w najbliższym miejscu o 200 m. Od strony działki nr [...] nie widać tego zespołu urbanistyczno - krajobrazowego, jak również od strony zespołu nie widać zabudowy na działce nr [...]. Miedzy działką nr [...] a zespołem zabytkowym wybudowane są budynki wielorodzinne o wysokości 5 kondygnacji. Działka nr [...] nie jest też położona na przedpolu tego zabytku i nie stanowi otoczenia zabytku w myśl decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. jak też w myśl ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, skarżący uważa, że również zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszar działki nr [...] nie leży w obszarze zabytkowym, chronionym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Orzekające w niniejszej sprawie organy - stosując ten przepis - wskazały, że roboty budowlane stanowiące remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w W. wymagają uzyskania pozwolenia na ich wykonanie od Miejskiego Konserwatora Zabytków. W ocenie organu I instancji przedmiotowa nieruchomość położona jest bowiem w obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków pod pozycją [...] a ponadto znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, w ocenie organu II instancji, wymóg ten jest niezbędny, gdyż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w otoczeniu zabytku (strefie ochrony otoczenia zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W.). Nieprzedłożenie wymaganego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, w ocenie organów orzekających, musiało zatem skutkować wniesieniem sprzeciwu do dokonanego w niniejszej sprawie zgłoszenia.

Niewątpliwie, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) wskazuje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:

1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru;

2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Ponadto, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wprawdzie przywołany art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obejmuje wyłącznie roboty wymagające pozwolenia na budowę, jednak z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym z treści art. 36 ust. 1 i 8 tej ustawy, wynika, że w tych przypadkach obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczy również robót, które wymagają jedynie zgłoszenia (art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane), oraz robót niewymagających ani pozwolenia, ani zgłoszenia (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wydanie II, LexisNexis 2014).

Z przywołanej powyżej regulacji wynika więc, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych:

- przy zabytku lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków,

- w otoczeniu zabytku.

W ocenie Sądu należący do skarżącego budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...] przy ul. Z. w W., nie może jednak zostać zaliczony do żadnej z tych grup. Kwalifikacja taka nie wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który stanowi przede wszystkim decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., nr [...] oraz decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r., nr [...].

W decyzji z dnia 26 lutego 1979 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków województwa pod numerem [...] zabytkowy zespól urbanistyczno – krajobrazowy miasta W. w granicach i ze strefami ochrony, jak na załączonym planie w skali 1:5000, stanowiącym integralną część tej decyzji. Z kolei decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. stwierdzono nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r. w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich w wyznaczonych strefach ochrony, określonych w legendzie do planu, stanowiącego integralną część decyzji. Tym samym, w obecnym stanie prawnym, nadal obowiązują ustalenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r. w zakresie wpisania do rejestru zabytków województwa zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W. a także ustalone mocą tej decyzji jego granice.

Opisany powyżej stan prawny nie uprawniał jednak do stwierdzenia, czego zresztą nie kwestionował organ II instancji, że budynek skarżącego, znajdujący się na działce nr [...], obręb [...] przy ul. Z. w W., stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków, jak też, że znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek to nieruchomość, lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem nie jest jednak, tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji konserwatora zabytków, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Przepis

art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazuje bowiem na możliwość wpisania do rejestru zabytków także historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2549/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie przywołanej powyżej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisano do rejestru zabytków zespół urbanistyczno – krajobrazowy miasta W. w granicach określonych na mapie i ze strefami ochrony. Przepis art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyjaśnia, że historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Układ urbanistyczny stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a wpisanie go do rejestru zabytków umożliwia art. 9 ust. 3 tej ustawy, który stanowi również, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Przy czym wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10, Lexis.pl nr 3115087).

W tej sprawie na etapie postępowania odwoławczego było już bezsporne, że stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] nie znajduje się w wyznaczonych powyższą decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W. Działka ta leży poza granicami tego zespołu. Nie było również kwestionowane, że nieruchomość skarżącego nie jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków.

W ocenie Sądu zaistniały stan prawny nie uprawniał także do stwierdzenia, że budynek mieszkalny jednorodzinny, znajdujący się na działce nr [...], obręb [...] przy ul. Z. w W., znajduje się w otoczeniu zabytku, za które to otoczenie organ odwoławczy uznał strefę ochrony otoczenia zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W.

Przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uprawnia do wpisania do rejestru zabytków również otoczenia zabytku wpisanego do rejestru. Przepis art. 3 pkt 15 tej ustawy wyjaśnia z kolei, że otoczenie to stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

W doktrynie wskazuje się, że "teren wokół lub przy" wskazuje na istnienie dwóch rodzajów otoczenia: tzw. otoczenia "przy" – za które może zostać uznany teren działki gruntowej, na której posadowiony jest zabytek nieruchomy, oraz tzw. otoczenia "wokół" – za które może zostać uznany teren działki gruntowej okalającą działkę, na której posadowiony jest zabytek nieruchomy (zob. K. Zawada, Dziedzictwo pod ochroną, Rzeczpospolita z dnia 3 czerwca 2004 r.). Podkreśla się również, że organy konserwatorskie nie mogą ustalać wielkości obszaru chronionego w sposób dowolny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1991 r., sygn. akt I SA 948/91, OSP 1993, nr 6, poz. 116). Ustalenie to powinno być precyzyjne i nie powinno budzić wątpliwości co do jego wielkości. Wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku powinien być stosowany z dużą ostrożnością, a w szczególności w poszanowaniu podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej. Z przyznaniem statusu wspomnianego otoczenia wiąże się bowiem nierozłącznie ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich przysługujących dysponentowi tego terenu m.in. poprzez uzależnienie możliwości podjęcia przez niego określonych działań, w tym prowadzenia robót budowlanych, od uzyskania pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego.

Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W myśl art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) – w skrócie jako "k.c.", właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Na tle art. 140 k.c. za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, jednak ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Wpis do rejestru zabytków stanowi rygorystyczną formę ochrony zabytków

i z tego właśnie powodu silnie ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który gwarantuje obywatelom ochronę własności i stanowi, że może ona zostać ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa o ochronie zabytków. W granicach tej ustawy możliwe jest zatem ograniczenie prawa własności poprzez de facto zakaz realizacji planowanej inwestycji w zaproponowanym przez inwestora kształcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 629/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak właśnie z uwagi na to, iż ustawa ta wprowadza istotne ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa władności, wszelkie decyzje dotyczące wpisu dawnej nieruchomości do rejestru zabytków muszą być bardzo precyzyjne, a ich zapisy nie mogą być odczytywane rozszerzająco.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ustalone w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 roku otoczenie zespołu zabytkowego, uznane przez organ odwoławczy za otoczenie zabytku zgodnie z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 roku, nie mogło stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności skarżącego. Wprawdzie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. z 1962 r., nr 10, poz. 48), na podstawie której wydana została przedmiotowa decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., nie zawierała żadnej definicji otoczenia zabytku a także żadnej regulacji co do ustanowienia otoczenia zabytku, jednak nie budzi wątpliwości Sądu, że również decyzje administracyjne wydawane w okresie jej obowiązywania musiały zawierać jasne rozstrzygnięcia, pozwalające na odczytanie zakresu obowiązków nakładanych na obywatela. Z obowiązującego w dacie jej wydania art. 99 § 2 k.p.a. wynikało bowiem jednoznacznie, że jeżeli decyzją administracyjną nakładano na stronę obowiązek lub stwierdzano nałożony na nią obowiązek, należało to rozstrzygnięcie uzasadnić poprzez zawarcie w decyzji faktycznego i prawnego uzasadnienia. Ponadto, nie budzi wątpliwości Sądu, że odczytując zapisy tej decyzji, należy mieć na uwadze obowiązujące obecnie regulacje prawne dotyczące dóbr konstytucyjnie chronionych, w tym omówione powyżej zapisy Konstytucji związane z ochroną prawa władności.

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że z legendy do mapy, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 26 lutego 1979 r., wynika, że otoczenie zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta W. – uznanego przez organ za otoczenie zabytku, stanowić miały dwie strefy B: strefa ograniczenia gabarytu oraz strefa ochrony krajobrazu. Z legendy tej wynika również, że strefy te miały zostać wyznaczone na mapie jako obszary zamknięte. Takie wyznaczenie otoczenia zabytku zgodne byłoby z przedstawionymi powyżej wymogami, jakie powinna spełniać każda decyzja ograniczająca prawa obywateli, a także całkowicie logiczne i czytelne. Tymczasem analiza znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy, stanowiącej załącznik do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., pozwala stwierdzić, że takie strefy nie zostały na niej prawidłowo wyznaczone, ponieważ brak jest na tej mapie tak wyrysowanych (wyznaczonych) stref otoczenia zespołu zabytkowego. Mapa przedstawia bowiem tylko część obrysu otoczenia zespołu zabytkowego, pozostawiając je terenem niezamkniętym, bez możliwości szczegółowego określenia wchodzących w jego skład nieruchomości. Na podstawie tej mapy nie można zatem stwierdzić, że działka skarżącego znajduje się w otoczeniu zabytku, a orzekające w sprawie organy nie dołączyły do akt sprawy żadnych innych dokumentów, na podstawie których można by było uznać teren działki nr [...] położonej w W. przy ul. Z. za otoczenie zabytku.

Z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na skarżącego wymogu uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. Z. w W. Tym bardziej, że - jak prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji Wojewoda, również przepisy obowiązującego na terenie tej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr [...];

Dz. Urz. Woj. Pom. nr 13, poz. 267), wbrew stanowisku organu I instancji, nie wprowadziły dla jej terenu żadnych ograniczeń konserwatorskich.

Należy przy tym dodać, że organy administracji publicznej mają obowiązek - zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. - działać na podstawie przepisów prawa i stosownie do treści art. 7 k.p.a. z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organy zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, o czym świadczy treść art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 27 stycznia 2015 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy jednoczesnym naruszeniu przepisów postępowania wskazanych powyżej, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sprawie nie zostało wykazane aby skarżący obowiązany był uzyskać pozwolenie właściwego konserwatora zabytków na wykonanie zgłoszonego remontu, a zatem sprzeciw organów był nieuzasadniony.

Z tej przyczyny Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz. 718), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 27 stycznia 2015 roku.

Jednocześnie Sąd zważył, że określony w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez organ jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przedłużany, skracany lub też zawieszany. Upływ tego terminu powoduje utratę kompetencji organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Termin ten, jako termin prawa materialnego, wiąże również orzekający w sprawie organ drugiej instancji. Z uwagi na upływ 30-dniowego terminu w przedmiotowej sprawie, organy architektoniczno-budowlane utraciły już kompetencje do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru remontu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. Z. w W. Z tych względów, mając na uwadze treść przepisu art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), Sąd umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie albowiem stało się ono bezprzedmiotowe (vide art. 105 § 1 k.p.a.).

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na wniosek skarżącego - zgłoszony na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.