Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2828/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 148 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi K. S. i E. S. na postanowienie [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1178/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. i E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

K.S. i E.S. wniosły o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m. st. W. z [...] maja 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowych z powierzchnią usługowo-handlową na I i II kondygnacji oraz garażem podziemnym, zjazdem oraz infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część i [...] położonych przy ulicy B./M. w W.. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] Prezydent m. st. W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] maja 2021 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez K.S. i E.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta m. st. W. z [...] listopada 2016 r. W ocenie Kolegium wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 k.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1178/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. i E.S. na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Ciężar dowodu dochowania terminu spoczywa na stronie która domaga się wznowienia postępowania. Oznacza to, że strona musi udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania wszelkimi dopuszczalnymi prawnie środkami dowodowymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny przedstawionych przez stronę dowodów zgodnie z zasadą swobodnej ich oceny. Sąd zaznaczył przy tym, że sformułowanie "strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania", wbrew wywodom skargi, należy rozumieć jako konkretny moment od którego strona powzięła informację która pozwoliła na zidentyfikowanie decyzji. Nie czyni zadość wymogom ustawowym wskazanie przez stronę wyłącznie daty. Data ta musi znaleźć uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, a więc strona musi w tym wypadku przedstawić dowody na podstawie których organ mógłby zweryfikować twierdzenia strony o dacie dowiedzenia się o wydanym przez organ akcie.

Sąd wyjaśnił, że skarżące we wniosku o wznowienie postępowania wskazały, że o decyzji dowiedziały się [...] czerwca 2016 r. Jako dowody potwierdzające tę datę przedłożyły wydruki ze stron internetowych oraz ksero z gazety z artykułem dotyczącym hotelu Cz.K. Organy administracji publicznej prawidłowo oceniły, że złożone dowody nie dają podstaw do przyjęcia pewności wskazywanej przez skarżące daty [...] czerwca 2016 r. Po pierwsze, dowody te pochodzą ze znacznie wcześniejszego okresu niż deklarowany we wniosku o wznowienie postępowania - stycznia 2016 r. Po drugie, na podstawie tych informacji prasowych nie dało się zidentyfikować decyzji. Po trzecie, pełnomocnik skarżącej E.S. otrzymał kopię tej decyzji już [...] września 2014 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że wprawdzie dowiedzenie się pełnomocnika o treści decyzji nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o tym strony to jednak okoliczność ta może stanowić pośredni dowód na okoliczność powzięcia przez wnioskującą informacji na temat decyzji. W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy dokonały oceny tych dowodów wskazując, że nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia że strony dowiedziały się o wydaniu decyzji akurat [...] czerwca 2016 r. Termin ten został w ocenie Sądu "dopasowany" do daty złożenia wniosku (nadania przesyłki z wnioskiem) a nie do rzeczywistego czasu w jakim strona dowiedziała się o decyzji. Trudno sobie wyobrazić aby pełnomocnik strony który już w 2014 r. otrzymał decyzję nie poinformował strony o jej treści. Uzyskiwanie decyzji bez potrzeby zapoznania się z nią przez stronę byłoby bezcelowe i nieprofesjonalne. Także powoływane przez wnioskujące dowody w postaci wydruków ze stron internetowych wskazują, że ukazały się one znacznie wcześniej niż deklarowany przez nie termin dowiedzenia się o decyzji abstrahując od tego, że odnalezienie w internecie tych artykułów wymagałoby wnikliwego szukania w archiwum. Gdyby źródłem informacji o decyzji były te artykuły, jak wskazuje pełnomocnik, to tym bardziej upłynął ustawowy termin do wniesienia skargi o wznowienie.

W skardze kasacyjnej K.S. i E.S. zaskarżyły ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 15, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych tj. pominięcie istniejącego i dostępnego materiału dowodowego w postaci artykułu prasowego na temat hotelu Cz.K. oraz wydruków z internetu, a także kopi artykułu z wydania papierowego oraz dokonanie wadliwej i tendencyjnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do oddalenia skargi;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art, 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dostępnych i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ww. dowodów, a w konsekwencji tego wywołanie u strony postępowania przekonania, że inna niż skarżąca strona postępowania jest uprzywilejowana;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, które przede wszystkim bazuje na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, a co z kolei uniemożliwia jego kontrolę instancyjną;

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do części zarzutów sformułowanych przez skarżące, a kwestionujących dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut skarżących dotyczył zasadniczo wadliwej i tendencyjnej oceny materiału dowodowego, pominięcie zasady dwuinstancyjności oraz nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia argumentacja podparta orzecznictwem nie ujawnia w dostatecznym stopniu związku z ustaleniami faktycznymi w niniejszej sprawie. Wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika dlaczego organ zastosował konkretne przepisy prawa. W konsekwencji, nie została prawidłowo wskazana i wyjaśniona podstawa prawna postanowienia, a kontrola instancyjna postanowienia jest znacznie utrudniona. Tego rodzaju brak precyzji i ogólnikowość godzą w dyspozycję przepisu art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie jako jeden z elementów postanowienia musi zawierać precyzyjną i pełną ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Obowiązkiem Sądu I instancji było przede wszystkim zbadanie, czy organy dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez s\Sąd przyjęty. Postulat ten nie został jednak zrealizowany. Stanowisko Sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienie się do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżące oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie sposób uznać za prawidłową, ocenę jaką przeprowadził Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie w kwestii przerzucenia na skarżące udowodnienia, a nie uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na termin dowiedzenia się przez skarżące o wydaniu decyzji. Sąd powielając błędy organów przyjął, iż dowody przedstawione przez skarżące nie potwierdzają, ani nawet nie uprawdopodobniają terminu dowiedzenia się o decyzji. Nie można bez podania konkretnej przyczyny, a opierając się na samych tylko przypuszczeniach odmówić wiary dowodom przedłożonym przez stronę postępowania. Wnioskodawca może wykazać datę "dowiedzenia się o decyzji" dowolnymi dowodami. W orzecznictwie na tle art. 148 § 2 k.p.a. wielokrotnie przyjmowano, że za dostateczny dowód organ może uznać nawet oświadczenie strony. Istotne jest również, że aby odmówić wznowienia postępowania nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. Dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeśli w zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Nie można jednak mylić poprawności sporządzenia uzasadnienia z trafnością wyrażonych przez sąd poglądów i towarzyszącej im argumentacji. Celem stworzenia ustawowego wzorca dla sporządzenia uzasadnienia jest bowiem umożliwienie stronie i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zapoznania się z motywami, jakie towarzyszyły Sądowi I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a nie stworzenia podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w sytuacji, gdy zaskarżone uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu formułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, a argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej wskazuje, że skarżące kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. starają się zakwestionować ocenę Sądu I instancji w zakresie ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, co nie może okazać się skuteczne. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a to czy dana okoliczność została udowodniona ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Organ ma przy tym obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2017 r., II OSK 2445/15 oraz z dnia 13 czerwca 2018 r., I OSK 502/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy administracji publicznej przeanalizowały wszystkie przedłożone przez skarżące kasacyjnie materiały mające świadczyć o zachowaniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i na podstawie całości materiału dowodowego doszły do niewadliwego wniosku, iż termin te nie został zachowany. Sąd I instancji przeanalizował znajdujące się w aktach wydruki ze stron internetowych oraz kserokopię artykułu prasowego i wskazał, że pochodzą one z okresu znacznie poprzedzającego dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd I instancji odniósł się także do okoliczności posiadania wiedzy o wydanej decyzji przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie. Sąd I instancji trafnie doszedł do przekonania, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy nie dawał podstaw do uznania, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.