Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1652/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2926/18 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2926/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr DO[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalono skargę.

Wyrok powyższy wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym przez Sąd I instancji do orzekania.

Zaskarżoną decyzją, wydaną w postępowaniu nadzorczym prowadzonym z inicjatywy J. B., utrzymano w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r. wydanej na podstawie art. 132 ust. 1 i 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Decyzją tą organ ustalił kwotę odszkodowania należnego J. B., B. W., M. i B., I. B. i W. B. - spadkobiercom byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości (małżonków J. i J. B.), a w jej pkt II dokonał pomniejszenia odszkodowania o dokonane już wypłaty wraz z ich rewaloryzacją.

Postępowanie Prezydenta Miasta L. w sprawie ustalenia odszkodowania poprzedzone było decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] czerwca 1973 r. wydaną w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m2 oznaczonej jako działka nr [...]. Odszkodowanie to ustalono na kwotę [...] zł, wyłącznie na rzecz J. B., pomijając współwłaścicielkę nieruchomości, J. Bł.

Wskutek prowadzonych w latach dwutysięcznych postępowań nadzwyczajnych, ostatecznie wywłaszczeniem objęty został obszar nieruchomości o powierzchni [...] m2, stanowiący obecnie część działek [...] i [...]. W pozostałej części decyzji wywłaszczeniowej kontrolowanej w trybie nadzoru, stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa.

Na wniosek ww. spadkobierców J. B., Prezydent Miasta L., decyzją z [...] lipca 2016 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za należący do J. B. udział wynoszący [...] części w prawie własności nieruchomości o pow [...] ha.

Jednak w dniu [...] sierpnia 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] czerwca 1973 r. również i w tej części, która dotyczyła działek nr [...] i [...] o pow. [...] m2 wskazując, że została skierowana do osoby zmarłej. J. B., jej adresat zmarł bowiem w [...] 1972 r.

Wskutek upływu czasu od wywłaszczenia ww. działek nr [...] i [...] ([...] czerwiec 1973 r.) do dnia stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której dokonano ich wywłaszczenia ([...] sierpień 2016 r.) nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili zatem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę część nieruchomości.

Wymienioną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r., której stwierdzenia nieważności odmówił Wojewoda Lubelski (a kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją Minister rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy), ustalono na rzecz spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł.

Ustalona kwota [...] zł została pomniejszona o wypłaconą spadkobiercom na mocy decyzji Prezydenta L. z dnia [...] lipca 2016 r. kwotę [...] zł za należący do J. B. udział wynoszący [...] części w prawie własności nieruchomości o pow. [...] ha.

Ustaloną kwotę pomniejszono nadto o [...] zł jako zrewaloryzowaną kwotę odszkodowania ustalonego na mocy decyzji z [...] czerwca 1973 r. w wysokości [...] zł na rzecz J. B.

Decyzja Prezydenta L. z [...] lipca 2016 r. stała się ostateczna, a w dniu [...] czerwca 2017 r. J. B. (dalej -"skarżący") wystąpił do Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej kwota ustalonego odszkodowania została pomniejszona o [...] zł, zatem o zrewaloryzowane odszkodowanie ustalone w 1973 r. w wysokości [...] zł.

Zdaniem skarżącego, decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 132 ust. 3a u.g.n., a także trwale niewykonalna, co oznaczało wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.

Skarżący wskazał, że w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 1973 r. przyznającej odszkodowanie, adresat tej decyzji nie żył. Powodowało to nieważność orzeczenia, a zarazem uniemożliwiało wypłatę przyznanej mu kwoty. Pomniejszenie odszkodowania ustalonego na rzecz spadkobierców o niewypłaconą w rzeczywistości kwotę odszkodowania stanowiło, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie art. 132 ust. 3a u.g.n, który stanowi, że osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność.

Wojewoda Lubelski w decyzji z dnia [...]września 2017 r. uznał, że organ I instancji poprawnie ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Badane orzeczenie nie narusza rażąco prawa oraz nie daje podstaw do oceny, że zawiera inne wady określone w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadę wskazaną we wniosku, określoną w pkt 5 § 1 art. 156 K.p.a., tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister") podzielił ustalenia i stanowisko Wojewody Lubelskiego.

Wskazał, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie, były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, na nowo staje się wierzycielem podmiotu, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia. Jednakże odpowiedzialność tego podmiotu ograniczona jest do różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania, a wartością na nowo ustalonego odszkodowania. W takiej sytuacji organ ma nie tylko uprawnienie, lecz obowiązek zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę, gdyż ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby odszkodowanie przyznane decyzją z dnia 30 czerwca 1973 r. nigdy nie zostało wypłacone, gdyż J. B. nie żył w momencie jego ustalenia Minister uznał, że fakt ten nie świadczy o braku otrzymania odszkodowania przez jego spadkobierców. Mogło to nastąpić po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Minister podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody, że zgromadzone w toku niniejszego postępowania nadzorczego dokumenty urzędowe wskazują na taką właśnie realizację świadczenia odszkodowawczego. W "Rejestrze Terenów Nabytych" L.S.M, posiadającym walor dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a, pod pozycją nr [...] figurują: J. B., J. B., B. B. i J. B. - jako osoby uprawnione do odbioru łącznej kwoty [...] zł, tj. po [...] zł każda (akta sprawy znak:[...], k.[...]). Podstawą wypłaty tego odszkodowania było orzeczenie Prezydium WRN w L. o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. [...] ha i odszkodowaniu z dnia [...] czerwca 1973 r. znak: [...]. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów na to, że należna J. B. kwota odszkodowania została złożona do depozytu sądowego (pismo Archiwum Sądu Rejonowego L.-Zachód w Lublinie z [...].04.2014 r. znak: Adm. [...] Arch.). Minister podkreślił też, że w świetle przepisów prawa, które regulują zasady przechowywania dokumentów bankowych i przekazów pocztowych, dowody doręczenia odszkodowania w sposób oczywisty nie zachowały się, bowiem dokumentacja księgowa z tego okresu uległa zniszczeniu (tzw. brakowaniu) za zgodą właściwej terytorialnej jednostki organizacyjnej Archiwum Państwowego, przy czym okres jej przechowywania według tych przepisów, wynosi tylko 5 lat. O realizacji odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., zdaniem Ministra, świadczy również fakt, że w stosunku do złożonych w dniu [...] lutego 2017 r. oświadczeń o potrąceniu wierzytelności Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta L. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu na nowo ustalonego odszkodowania za część skutecznie wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m² nie zgłoszono sprzeciwu, ani też nie zakwestionowano zasadności tegoż potrącenia. W ślad za Wojewodą Lubelskim Minister wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę w przypadku, gdy tego rodzaju dokumentacja przechowywana jest tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowano pomniejszenie ustalonego odszkodowania o kwotę [...] złotych w sytuacji, gdy odszkodowanie nie zostało nigdy wypłacone, a ponadto było niewykonalne w dniu jego wydania, zaś niewykonalność ta miała charakter trwały.

Skarżący stwierdził, że wypłata odszkodowania na rzecz osoby wskazanej w treści orzeczenia nie było możliwa, gdyż osoba ta zmarła rok przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. W orzeczeniu ustalającym odszkodowanie nie wskazano innej osoby uprawnionej do odbioru należnego odszkodowania. Suma pieniężna mogła być zatem wypłacona jedynie uprawnionemu, będącemu właścicielem wywłaszczonego gruntu. Odszkodowanie to, wbrew twierdzeniom zarówno organu I jak i II instancji, nigdy nie zostało wypłacone również spadkobiercom. Niedopuszczalne jest zatem pomniejszenie przyznanego odszkodowania w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalone na mocy nieważnej decyzji administracyjnej nie zostało nigdy wypłacone.

Odpowiadając na argument o braku wniesienia sprzeciwu od decyzji ustalającej pomniejszone odszkodowania skarżący kasacyjnie wskazał, że ani on ani pozostałe strony postępowania, nie mieli żadnego prawnego obowiązku zgłoszenia takiego sprzeciwu. Nie zostali pouczeni o takiej możliwości, ani też o terminie i sposobie wniesienia sprzeciwu. Zaniechanie wniesienia sprzeciwu w żadnym wypadku nie stanowi o zaakceptowaniu przez skarżących potrącenia przyznanego im odszkodowania. Nie jest też prawdą, że rozstrzygnięcie o dokonanym potrąceniu odszkodowania tytułem zwrotu odszkodowania uprzednio wypłaconego na podstawie nieważnego orzeczenia, nie było przez skarżącego kwestionowane, gdyż złożył wniosek o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a., uznając skargę za niezasadną.

Na wstępie swoich rozważań zwrócił uwagę na charakter postępowania, w jakim wydana została kontrolowana decyzja. Wskazał, że postępowanie to prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r. Zauważył, że jego kontrolą nie była objęta decyzja Prezydenta Miasta L., ale jedynie ocena legalności odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Wojewodę oraz Ministra. Natomiast zarzut niewykonalności decyzji skierowany były w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta L., a nie w stosunku do zaskarżonej decyzji Ministra. Z tej przyczyny, Sąd uznał go za bezzasadny.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Sąd dokonał obszernej charakterystyki instytucji stwierdzenia nieważności i przesłanki rażącego naruszenia prawa. Stwierdził m.in., że brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W polskim systemie prawa istnieje bowiem domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne.

Sąd zauważył, że wady, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, zatem może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy w sposób nie budzący wątpliwości rzutuje na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym. Wskazał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Sąd podzielił nadto pogląd prezentowany w judykaturze, zgodnie z którym żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog, dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewykazania przez organ, że odszkodowanie ustalone decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. zostało wypłacone spadkobiercom J. B., Sąd odwołał się do swoich teoretycznych rozważań i wskazał, że tryb nieważnościowy nie służy kwestionowaniu podstawy faktycznej ostatecznej decyzji administracyjnej. Tego rodzaju zarzuty mogą natomiast stanowić podstawę wznowienia postępowania. Wady skutkujące nieważnością decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie służy kwestionowaniu oceny dowodów poczynionej przez organy w postępowaniu zwykłym, podobnie jak nie służy gromadzeniu nowego materiału dowodowego, gdyż takie działanie mieści się w zakresie środków odwoławczych. Sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu, skarżący w istocie zmierzał do dokonania w postępowaniu nadzwyczajnym odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego (w skardze wielokrotnie powoływane są art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), w tym przede wszystkim oceny dowodu wyprowadzonego z "Rejestru Terenów Nabytych" L.S.M, gdzie pod pozycją nr [...] figurują: J. B., J. B., B. B. i J. B. - jako osoby uprawnione do odbioru łącznej kwoty [...] zł, tj. po [...] zł każda.

W opinii Sądu, jako bez znaczenia w postępowaniu nieważnościom jest to, czy organy trafnie przypisały temu dokumentowi walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. Istotne jest to, że jest to niewątpliwie dokument, który mógł stanowić i stanowił, podstawę czynienia przez organ istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych (art. 75 K.p.a.). Sąd zauważył, że jeżeli skarżący nie zgadzał się z pomniejszeniem kwoty ponownie ustalonego odszkodowania o zwaloryzowane kwoty wypłacone spadkobiercom J. B., to mógł to podnosić w odwołaniu. Skarżący jednak tego nie uczynił, pomimo tego, że był reprezentowany już wówczas przez adwokata, podobnie jak pozostali beneficjenci ponownej decyzji odszkodowawczej.

Reasumując Sąd stwierdził, że w odniesieniu do czynności organów podejmowanych przed kilkudziesięciu laty nie można przyjmować zasady, że brak dowodów na podjęcie przez organ określonych działań oznacza niezrealizowanie tych działań. Niezbędne jest tu w szczególności uwzględnienie ówczesnych zasad archiwizacji dokumentów oraz innych okoliczności, takich jak np. późniejsze czynności stron lub innych podmiotów. W przypadku wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, istotnym dowodem na okoliczność wypłaty odszkodowania może być m. in. dokument będący wykazem osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (tak, jak miało to właśnie miejsce na gruncie niniejszej sprawy), a także brak dokumentów dowodzących, że uprawnieni bezskutecznie domagali się wypłaty odszkodowania.

Sąd zauważył dodatkowo, że w odniesieniu do odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość wypłacanych na gruncie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pomijając art. 36 ust. 2 tej ustawy) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, brak było przepisu przewidującego przedawnienie prawa do odszkodowania. Ponadto zauważył, że wypłata odszkodowania była w istocie rozwiązaniem korzystniejszym dla następców prawnych niż złożenie świadczenia do depozytu sądowego. W razie bowiem złożenia takiego przedmiotu świadczenia do depozytu, pomijając już utratę wartości odszkodowania w związku z procesami inflacyjnymi, świadczenie to mogło ulec przepadkowi w oparciu o art. 27 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z przepisami dekretu z 8 września 1954 r. o likwidacji nie podjętych depozytów i nie odebranych rzeczy (Dz. U. Nr 41, poz. 184, ze zm.).

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju (dotychczas "Minister") oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n. poprzez odmowę uchylenia decyzji Ministra z dnia 28 sierpnia 2018 r., chociaż organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej;

- art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n. poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że zgłoszony w skardze zarzut niewykonalności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia 16 grudnia 2016 r. w zakresie pkt II tej decyzji, skierowany jest w istocie do decyzji wywłaszczeniowej PWRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie, w jakim decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 16 grudnia 2016 r. była niewykonalna, niewykonalność ta ma charakter trwały, a zatem obarczona była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji w żądanym zakresie;

- art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Prezydent Miasta L. ustalił, że wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalonego na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. miała miejsce na rzecz spadkobierców osoby wskazanej w osnowie decyzji, podczas gdy Prezydent Miasta L. nie dokonał jakichkolwiek ustaleń, że do wypłaty ustalonego odszkodowania w ogóle doszło, nie dokonał jakichkolwiek ustaleń komu wypłacono odszkodowanie, ani czy osoby, na rzecz których je wypłacono, były spadkobiercami osoby wskazanej w osnowie decyzji, a w konsekwencji uznanie, że skarżący kwestionuje podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r. i nierozpoznanie istoty sprawy;

- art. 134 § 1 P.p.s.a, w zw. z art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice niniejszej sprawy, gdyż:

przedmiotem niniejszej sprawy nie było to, czy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wypłacono oraz to, komu je wypłacono, a to, że Prezydent Miasta L., wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. dokonał w pkt II decyzji pomniejszenia należnego odszkodowania ustalonego orzeczeniem PWRN w Lublinie z dnia [...] czerwca 1973 r., a nie odszkodowania rzeczywiście wypłaconego;

Sąd I instancji dokonywał oceny faktu niewniesienia odwołania przez adresatów decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz tego, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności części tej decyzji wystąpił tylko jeden z jej beneficjentów, podczas gdy okoliczności te są irrelewantne z punktu widzenia kontroli decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty przedstawione w jej petitum podkreślając, że samo ustalenie odszkodowania zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. nie może stanowić podstawy żądania zwrotu ustalonego odszkodowania. Natomiast Prezydent Miasta L. nie wskazał, by odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone, jak wymaga tego przepis art. 132 ust. 3a u.g.n., nie wskazał, jaka kwota z ustalonego odszkodowania została wypłacona, ani też komu została wypłacona, ani w jakiej części. Spadkobiercy ustawowi zmarłego adresata decyzji, niektórzy z nich małoletni, nie dysponowali żadnym dokumentem, w szczególności postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, potwierdzającym następstwo prawne i zaprzeczyli, by mieli otrzymać odszkodowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Prezydent Miasta L. miał świadomość tego, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, a zatem jego decyzja w zakresie pkt II wydana została bez podstawy prawnej. Kwestia ewentualnej wypłaty odszkodowania stała się natomiast przedmiotem rozważań dopiero w toku postępowania nadzwyczajnego. Ustalenia odnośnie wypłaty odszkodowania nie były zatem elementem stanu faktycznego, przyjętego za podstawę decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. i nie mogą mieć na nią żadnego wpływu, gdyż zostały poczynione w innym, odrębnym postępowaniu.

W opinii skarżącego kasacyjnie, organy oraz Sąd dopuściły możliwość wypłacenia odszkodowanie wbrew obowiązującym przepisom, na rzecz bliżej nieoznaczonych osób, niewymienionych w treści orzeczenia ustalającego odszkodowanie i nie legitymujących się żadnym dokumentem potwierdzającym następstwo prawne po osobie uprawnionej do jego odbioru. Nie można również całkowicie wykluczyć, zwłaszcza uwzględniając fakt, iż część ustawowych spadkobierców w dacie wydania orzeczenia PWRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 roku była małoletnia, że odszkodowanie wypłacono tylko jednemu ze spadkobierców, a tym samym nałożenie obowiązku zwrotu odszkodowania na wszystkich beneficjentów decyzji z dnia 16 grudnia 2016 r. byłoby bezprawne.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 132 ust. 3a u.g.n. nie może opierać się na domniemaniach wyprowadzonych z "Rejestru Terenów Nabytych L.S.M."

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, wbrew treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bezpodstawnie przyjął, iż zarzut ten skierowany jest w istocie wobec orzeczenia PWRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., a w konsekwencji w tym zakresie skargi nie rozpoznał. Ocena Sądu jest jednak błędna, a stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niedostrzeżeniem przez Sąd, że należało stwierdzić nieważność opisanej wyżej decyzji z uwagi na jej niewykonalność. Niewykonalność rozstrzygnięcia zawartego w pkt II decyzji Prezydenta L. istniała w chwili jej wydania, gdyż nie wypłacono odszkodowania osobie zmarłej, a więc brak możliwości zwrotu czegoś, czego się nie otrzymało powoduje, że to żądanie jest niewykonalne.

Jako wyjście poza zakres sprawy uznał skarżący kasacyjnie rozważania Sądu dotyczące niewykorzystania środków odwoławczych od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Kwestia ta bowiem, jego zdaniem, nie leży w granicach sprawy i nie podlegała ocenie Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach nią wyznaczonych, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze czyli powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym skargą kasacyjną. Skarga ta okazała się jednak nieskuteczna.

Skarżący kasacyjnie skorzystał wyłącznie z jednej podstawy kasacyjnej, stawiając zarzuty procesowe. W zarzutach tych podjął próbę polemiki z ustalonym w sprawie stanem faktycznym.

Jednak jako całkowicie chybioną, uznać trzeba taką próbę podjętą z pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 133 P.p.s.a. ustanawia zasadę wydawania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10, COBSA).

Naruszenia tego przepisu upatrywać można wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, CBOSA). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, CBOSA).

W sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji wydano wyrok po zamknięciu rozprawy, z uwzględnieniem całość akt sprawy, a Sąd ten nie korzystał z materiałów pozostających poza tymi aktami.

Skarżący kasacyjnie, stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie wskazał żadnego faktu, czy dowodu wynikającego z akt administracyjnych, które nie zostały wzięte pod uwagę przy wyrokowaniu. Natomiast naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. polegać miało na nie podzieleniu stanowiska prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym i w treści skargi, dotyczącego stosowania przepisów prawa materialnego.

Taki zarzut nie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, lecz faktycznie dotyczy kwestii zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 5, tak zresztą jak i pkt 2 K.p.a., mimo zamieszczenia w ustawie procesowej, ma bowiem charakter regulacji materialnoprawnej. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 133 P.p.s.a.

Regulacja zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a. odnosi się do niezbędnych elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, których sformułowanie służy wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwia kontrolę instancyjną. Zgodnie z jego treścią, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji, musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja przedstawiana w skardze kasacyjnej nie ma miejsca w przypadku kontrolowanego wyroku. Jego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego jaki wynikał z dokumentacji przesłanej wraz ze skargą oraz jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko w zakresie każdej z istotnych, spornych kwestii. Przedstawiony tok rozumowania Sądu I instancji w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej w ramach zarzutów kasacyjnych.

Wobec twierdzenia skarżącego, że Sąd I instancji niedostatecznie odniósł się do podnoszonej przez niego przyczyny nieważności decyzji poddanej kontroli w trybie nadzoru - stawianych na etapie skargi – Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że jednym z elementów koniecznych uzasadnienia wyroku, a świadczących o starannym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu, jest wymóg przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i odniesienia się do nich. Taki wniosek wyprowadzić można z regulacji zawartej w art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż skoro sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, to tym bardziej sąd zobowiązany jest odnieść się do zarzutów sformułowanych w przysługującym stronie środku odwoławczym.

Skarżący kasacyjnie, precyzując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje jednak nie na pominięcie twierdzeń o niewykonalności decyzji, jako jednej z przesłanek nakazujących stwierdzenie nieważności tego aktu opisanej w art. 156 § 1 pkt 5 P.p.s.a., lecz na ich błędne potraktowanie ("przyjęcie").

W istocie, za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podjął próbę zanegowania słuszności poglądów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy kwestionowaniu stanowiska Sądu. Brak podzielenia argumentacji strony skarżącej w uzasadnieniu wyroku nie oznacza, że Sąd przedstawił wadliwie swoje stanowisko.

W sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez ustawodawcę, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe, nadto Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w podanym kształcie, nie jest trafny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzono zgodnie z wymogami określonymi we wskazanym przepisie.

Także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., przedstawiony w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przypomnieć trzeba, że zarzut procesowy, dla swojej skuteczność, wymaga wykazania istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 in fine P.p.s.a.), czego nie wypełnia wyłączne odwoływanie się do brzmienia ww. przepisu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny sprawy w świetle faktów świadczących o braku wykorzystania środków odwoławczych od decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nawet hipotetyczne potraktowanie rozważań Sądu I instancji w kwestii składania lub nieskładania środków odwoławczych, jako zbędnych dla sprawy, nie stanowi o ich decydującym wpływie na treść zaskarżonego wyroku. Rozważania Sądu, doprowadzające do jego wydania, obejmowały wiele aspektów sprawy, a przede wszystkim szerokie omówienie przesłanek wymaganych do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.

Skarżący nie podjął nawet próby wykazania, że następstwo przypisywanego Sądowi I instancji naruszenia było tego rodzaju lub rozmiarów, że kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku.

W tej sytuacji, przechodząc do oceny skuteczności tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny musiałby podjąć próbę samodzielnego rozważenia kwestii ewentualnych następstw uchybienia, do czego nie uprawniają go kompetencje przyznane na mocy art. 183 § 1 ab initio P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest zatem ukształtowany w takiej formie, która umożliwiłaby jego merytoryczne rozpoznanie.

Natomiast zarzut kasacyjny, zamieszczony w pkt 1 petitum skargi jako procesowy, jest przedstawiony z naruszeniem art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi o powinności przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych ale przyporządkowanie stawianych zarzutów do tej podstawy, która jest w danym przypadku właściwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., II GSK 4305/17 czy z dnia 10 listopada 2017r., II GSK 3498/15, CBOSA). Obowiązek ten ma wpływ na sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów. W przypadku zarzutów naruszenia prawa materialnego, niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia prawa (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), w przypadku naruszenia przepisów postępowania strona musi uprawdopodobnić, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej przyporządkował zarzuty naruszenia 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mimo że wada ta ma materialnoprawny charakter. Przy czym nie jest wiadome, czy przypisywane Sądowi I instancji uchybienie miałoby zostać popełnione wskutek błędnej wykładni prawa materialnego, czy też wskutek jego niewłaściwego niezastosowania, gdyż sformułowanie punktu pierwszego petitum skargi kasacyjnej jako "odmowa" uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra, "chociaż organ odmówił stwierdzenia nieważności wydanej bez podstawy prawnej" nie określa żadnej z dopuszczalnych przez ustawę formy naruszenia prawa materialnego.

Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., II FSK 636/09, z dnia 13 marca 2008 r., z dnia 28 lipca 2017 r. II OSK 223/07, publ. CBOSA).

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Analiza ta pozwala przyjąć, że zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. skarżący kasacyjnie wywodzi ze stanu faktycznego odmiennego od przyjętego przez Sąd I instancji do orzekania. Tymczasem ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12,CBOSA).

W skardze kasacyjnej uznaje się, że rażącym naruszeniem art. 132 ust. 3a u.g.n. jest żądanie zwrotu odszkodowania, które nie zostało wypłacone.

Natomiast stan faktyczny, jaki został wzięty pod uwagę przy ocenie trafności zarzutu rażącego naruszenia prawa, jest odmienny.

W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu procesowego, który pozwalałby na ocenę zasadności stanowiska Sąd I instancji w zakresie aprobaty stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu nadzorczym.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 132 ust. 3a u.g.n. możliwa jest, w takiej sytuacji, wyłącznie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych, jakie przyjęto w postępowaniu nadzorczym i w następstwie tego zaakceptowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd ten zasadnie stwierdził, że zasada pomniejszenia ponownie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o kwoty odszkodowania wypłaconego w oparciu o wyeliminowaną z obrotu decyzję odszkodowawczą, nie budzi wątpliwości i ma oparcie m. in. w art. 132 ust. 3a u.g.n. Zauważył, że w odniesieniu do czynności organów podejmowanych przed kilkudziesięciu laty nie można przyjmować zasady, że brak dowodów na podjęcie przez organ określonych działań oznacza, że działania te nie zostały zrealizowane. W przypadku wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości istotnym dowodem na okoliczność wypłaty odszkodowania może być m. in. dokument będący wykazem osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, co miało miejsce na gruncie kontrolowanej sprawy. Kwestia ta nie została przez skarżącego skutecznie podważona.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela także wyprowadzony z ugruntowanej linii orzeczniczej pogląd, zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do tego, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Natomiast skarżący kasacyjnie, w istocie zmierza do dokonania w postępowaniu nadzwyczajnym odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego. Zaakceptowanie takiego stanowiska prowadzić mogłoby do otworzenia sprawy i przeprowadzenia ponownego postępowania, którego rezultat nie jest jednoznaczny, a wręcz nie jest wykluczone, że zapadnie decyzja tożsama, co wydana w 2016 r.

Takie stanowisko pozostaje w całkowitej sprzeczności z istotą postępowania nieważnościowego. Przypomnieć tu należy, że wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tkwią w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nieważność decyzji, a nie jej wzruszalność. Skutki prawne decyzji nieważnej – na mocy nowego aktu decyzji stwierdzającej nieważność – całkowicie nie są uznawane przez prawo (por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 139). Ponowne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie nie może mieć podobnego charakteru, stąd jedynym rozwiązaniem jest podjęcie odmiennej decyzji.

W tym stanie rzeczy należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej jako chybione, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na mocy art. 184 P.p.s.a. rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.