Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 421/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2 pkt 7, art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 28, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2007 nr 93 poz 623
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Gminy Działdowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 marca 2013 r., nr PN.4131.195.2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej Gminy Działdowo kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zwraca skarżącej Gminie Działdowo uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych).


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 marca 2013r. stwierdził nieważność uchwały Nr XXIX/240/13 Rady Gminy Działdowo z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Działdowo dla fragmentu wsi Burkat.

W uzasadnieniu wskazano, że w § 22 badanej uchwały, Rada stwierdziła, że nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji odstąpiła od ustalenia stawki procentowej opłaty służącej naliczaniu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu nadzoru, stawka procentowa opłaty planistycznej powinna być ustalona przez Radę Gminy dla wszystkich terenów elementarnych. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ani też organ wykonawczy, nie są kompetentne w zakresie szacowania wartości nieruchomości oraz decydowania czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła. Podniesiono, że w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II SA/Wr 420/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że ponieważ określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Ponadto według organu nadzoru ustalenia studium, przyjętego na mocy uchwały nr XLIII/321/10 z dnia 7 stycznia 2010r., w obszarze objętym opracowaniem planu nie przewidują realizacji sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV - oznaczonej w planie symbolem EE110kV. Ustalenia graficzne studium nie wskazują przebiegu przez ten obszar tego rodzaju infrastruktury technicznej - inwestycji celu publicznego o znaczeniu co najmniej lokalnym.

Według organu nie bez znaczenie pozostaje, że przedmiotowa inwestycja ma na celu odprowadzenie energii elektrycznej wytworzonej w farmie elektrowni wiatrowych, które nie zostały wskazane na załączniku graficznym aktualnie obowiązującego studium gminy. Tym samym przyczyniło się to konsekwentnie do nie oznaczenia w nim również sieci elektroenergetycznej będącej przedmiotem opracowania planu. Stwierdzono, że skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy plan nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej planu i studium.

Ponadto Wojewoda wskazał, że wiele zapisów planu miejscowego budzi zastrzeżenia w zakresie legalności.

Organ nadzoru wymienił w rozstrzygnięciu nadzorczym następujące zapisy planu:

- § 4 ust.10, § 6 ust. 7, § 7 ust. 2 pkt 2 i 3, § 7 ust. 4 pkt 2;

- § 8 ust. 1 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) Prace ziemne podczas realizacji inwestycji na obszarach występowania stanowisk archeologicznych wymagają przeprowadzenia w ich trakcie badań archeologicznych. Inwestycje na tych obszarach wymagają odpowiednich, zgodnych z przepisami szczególnymi, decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, lub organu służby ochrony zabytków właściwego rejonowo zgodnie z aktualnym stanem prawnym."

- § 8 ust. 2 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) W przypadku odkrycia w trakcie robót budowlanych przedmiotów co do których istnieje przypuszczenie, iż są one zabytkami, należy postępować zgodnie z przepisami szczególnymi."

- § 9 ust. 6 - w części dotyczące sformułowania: "(...) w uzgodnieniu z ich zarządcą. Dopuszcza się możliwość realizacji infrastruktury technicznej na terenach o innym przeznaczeniu, pod warunkiem zachowania innych ustaleń planu oraz przepisów odrębnych w uzgodnieniu z właścicielem gruntu."

- § 9 ust. 7 pkt. 2 i 3 oraz § 10 ust. 4 pkt. 3 - między innymi z uwagi możliwość naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- § 10 ust. 4 pkt. 4 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) która stanowi niezbędny element infrastruktury technicznej do przesyłania energii wyprodukowanej w Farmie Wiatrowej zlokalizowanej w okolicach miejscowości Skurpie do Głównego Punktu Zasilania (GPZ) na terenie miasta Działdowo;"

§ 11 ust. 3 lit. b) - między innymi z uwagi na możliwość naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- §11 ust. 3 lit. c) - w części dotyczącej sformułowania: "(...) która stanowi niezbędny element infrastruktury technicznej do przesyłania energii wyprodukowanej w Farmie Wiatrowej zlokalizowanej w okolicach miejscowości Skurpie do Głównego Punktu Zasilania (GPZ) na terenie miasta Działdowo;"

- § 13 ust. 2 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) Wszelkie działania w bezpośrednim sąsiedztwie cieków wodnych, urządzeń melioracyjnych i urządzeń drenarskich (drenaż użytków rolnych) oraz robót związane z ich przebudową, przykryciem, przekroczeniem drogami lub liniowymi urządzeniami infrastruktury technicznej, należy przeprowadzić w porozumieniu i na warunkach Zarządu Melioracji prowadzącego ewidencję urządzeń melioracyjnych i Rejonowego Zarządu spółek wodnych w Działdowie utrzymującego urządzenia melioracji wodnej;"

- § 15 ust. 3 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) Lokalizacja urządzeń w pobliżu projektowanych obwodnic (50 m od skraju rezerwowanego pasa pod obwodnicę), wymaga każdorazowo uzgodnienia z zarządcą drogi. Dla prowadzenia prawidłowej polityki lokalizacyjnej, należy sporządzić koncepcję projektowanej obwodnicy uściślającej trasy przebiegu wraz z szerokością rezerwowanego pasa terenu łącznie ze skrzyżowaniami."

- § 15 ust. 4 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi"

- § 16 ust. 2 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) W uzgodnieniu, z właściwym zarządcą drogi, (...)"

- § 18 ust. 2 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) po uzgodnieniu indywidualnych przypadków z przedsiębiorstwem energetycznym"

- § 18 ust. 3 - w części dotyczącej sformułowania: "Obszar opracowania planu obejmuje trasę przebiegu projektowanej linii kablowej wysokiego napięcia, która stanowi niezbędny element uzbrojenia terenu do przesłania energii wyprodukowanej w Farmie Wiatrowej zlokalizowanej w okolicach miejscowości Skurpie, gmina Płośnica do Głównego Punktu Zasilania (GPZ) na terenie miasta Działdowo, będącego własnością "A" pod warunkiem:"

- § 18 ust. 4 - między innymi z uwagi na możliwość naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- § 18 ust. 5 - w części dotyczącej sformułowania: "(...) według potrzeb zarządcy sieci."

- § 19 ust. 3 i § 20 ust. 3.

Kwestionując te zapisy organ nadzoru stwierdził, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Rada nie może scedować swoich uprawnień na inny organ, ani tym bardziej przekazać innym podmiotom kompetencji do określenia zasad planistycznych. Rada gminy nie może także upoważniać kogokolwiek do decydowania czy określone (projektowane) rozwiązania inwestycyjne odpowiadają ustalonym przez nią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasadom. Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Sporna uchwała zaś łamie tą zasadę wprowadzając szereg przepisów otwartych, uzależniających sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii uzgodnień, warunków itp. różnych podmiotów w biorących udział w procesie inwestycyjnym.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Działdowo, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik postępowania - art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ( u.s.g.), art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, co znajduje uzasadnienie w zdawkowym

i niepełnym uzasadnieniu, w którym Wojewoda wymienił szereg przepisów planu bez podania uzasadnienia do zastrzeżeń co do ich legalności oraz nie przeanalizował i nie odniósł się do pełnej dokumentacji planistycznej;

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p) w związku z art. 91 ust. 3 i 4 u.s.g., poprzez nie znajdujące uzasadnienia w treści rozstrzygnięcia nadzorczego przyjęcie, iż plan zawiera uchybienia stanowiące istotne naruszenie prawa;

- art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p poprzez nietrafne przyjęcie przez Wojewodę obowiązku ustalenia w planie miejscowym stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia planu nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, co wykazuje dokumentacja planistyczna;

- art. 20 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 5 i 6 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie braku zgodności planu ze studium, wyrażające się w stwierdzeniu, że studium nie umożliwia realizacji sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV na terenie Wsi Burkat; - art. 14 ust. 8 oraz art. 15 ust. 2 i 17 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie, że zawarcie w planie wzmianek o uzgodnieniach z właściwymi organami, jeśli obowiązek takich uzgodnień wynikałby z odrębnych przepisów prawa, pozostaje w istotnej sprzeczności z normatywnym charakterem planu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda, stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy, zobowiązany jest wykazać, iż doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 3 i 4 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, objęty jest bowiem domniemaniem legalności. Strona skarżąca podkreśliła, że w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych wojewody dotyczących uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikator istotne naruszenie powinien być odnoszony zarówno do zasad sporządzania planu jak i trybu jego sporządzania. Ponadto według twierdzeń zawartych w skardze stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., Wojewoda, czyniąc użytek z instrumentu rozstrzygnięcia nadzorczego, jest zobowiązany do uzasadnienia prawnego i faktycznego wskazanych uchybień. Zdawkowe i hasłowe uzasadnienie wskazanych przez Wojewodę naruszeń z pewnością nie spełnia wyżej wymienionych wymagań i stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa.

Ponadto według skarżącej w przedmiotowej sprawie organ zaniechał odpowiedniego przeanalizowania studium oraz dokumentacji planistycznej oraz nie odniósł się do tej drugiej w uzasadnieniu. Doprowadziło go to do niewłaściwych ustaleń dotyczących m.in. braku zgodności planu ze studium oraz braku uzasadnienia dla odstąpienia od ustalenia stawki procentowej, znajdującej zastosowanie gdy następuje wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Tymczasem według strony stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości objętych planem wzrośnie, gmina ma obowiązek określenia w planie stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę planistyczną. Natomiast, jeśli nie zachodzą przesłanki określone w art. 36 ust. 4, gmina ma obowiązek odstąpienia od ustalenia stawki procentowej. Stawka procentowa powinna być ustalana jedynie, gdy następuje wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Jeśli więc uchwalenie planu miejscowego nie ma wpływu na zwiększenie wartości nieruchomości lub powoduje obniżenie ich wartości, to nie zachodzą podstawy do ustalenia stawki procentowej.

W skardze zarzucono, że organ nadzoru nie odniósł się do sporządzonej w oparciu o art. 17 ust. 5 u.p.z.p. Prognozy Skutków Finansowych, która została przygotowana przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a powstała m.in. w celu sprawdzenia czy faktycznie nie zachodzi przesłanka z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Brak odniesienia do Prognozy Skutków Finansowym w całym rozstrzygnięciu nadzorczym budzi poważne wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej przez organ procedury nadzorczej i rozpatrzenia przekazanej przez skarżącą dokumentacji. Wojewoda zaniechał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie podejmując kontaktu z Gminą.

Skarżąca nie zgodziła z zarzutami niezgodności planu miejscowego ze studium odnośnie realizacji sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Skarżąca podniosła, że studium przewiduje budowę przyłączy energetycznych łączących planowane elektrownie wiatrowe siecią energetyczną i nie można przyjąć wbrew twierdzeniom Wojewody, ze przyjęty plan miejscowy jest sprzeczny z ustaleniami studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że podstawową przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Działdowo było stwierdzenie przez organ nadzoru, iż brak jest podstaw do pozytywnego potwierdzenia okoliczności, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium czyli podstawowej przesłanki decydującej o prawidłowości podjętej przez Radę Gminy Działdowo uchwały. Wojewoda zaznaczył, że w konsekwencji, przewidziana w planie inwestycja - linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110kV, która dystrybuować ma energię z elektrowni wiatrowej stanowi zarówno infrastrukturę techniczną, jak również inwestycję celu publicznego. Podniesiono, że wbrew twierdzeniom skarżącej aktualne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo (załącznik nr 1 do uchwały nr XLlII/321/10 Rady Gminy Działdowo z dnia 7 stycznia 2010 r., pkt 11.1 - Kierunki rozwoju systemów infrastruktury Technicznej. Elektroenergetyka), nie przewiduje lokalizacji nowych, względnie rozbudowy istniejących sieci wysokiego napięcia 110 kV w obszarze objętym planem. Z dokumentu studium, z treści postanowień pkt 11.1 wynika wręcz, iż w obrębie elektroenergetyki, w zakresie zamierzeń inwestycyjnych, w najbliższym czasie - nie są przewidywane ani inwestycje polegające na uruchamianiu nowych, ani też na rozbudowie istniejących sieci wysokiego napięcia.

Następnie strona skarżąca wywiodła pismo procesowe z dnia 18 czerwca 2013r. Podkreśliła w nim, że na podstawie planu umożliwiono realizację inwestycji podziemnej: kablowej linii elektroenergetycznej, na co wskazują wyraźnie m.in. postanowienia § 6 pkt 7 ("podziemna linia elektroenergetyczna"), § 9 pkt 6 ("planowane przyłącza infrastruktury technicznej należy wykonywać jako podziemne"), § 9 pkt 7 ("dopuszcza się lokalizację projektowanej elektroenergetycznej linii kablowej wysokiego napięcia, wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (światłowodowa sieć teleinformatyczna, mufy kablowe), która stanowi niezbędny element uzbrojenia terenu do przesyłania energii wyprodukowanej w Farmie Wiatrowej, zlokalizowanej w okolicach miejscowości Skurpie do Głównego Punktu Zasilania (GPZ) na terenie miasta Działdowo"). Podniesiono przy tym, że żaden zapis uchwalonego planu nie narusza i nie uniemożliwia też realizacji funkcji i założeń przewidzianych w Studium.

Wskazano, że żaden zapis studium, określający szczegółowo uwarunkowania tego terenu nie wyklucza realizacji przyłączy elektroenergetycznych, które to są infrastrukturą techniczną. Skarżąca podkreśliła, że studium wyraźnie wskazuje, że przewidywane są "usprawnienia funkcjonalne istniejącego systemu energetycznego, które powinny uwzględniać realizacje przyłączy kablowych" (pkt 11.1 studium). Inwestycja objęta planem jest przyłączem kablowym, bowiem służy połączeniu farmy wiatrowej Skurpie z siecią dystrybucyjną przedsiębiorstwa energetycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, iż sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Wskazać należy, iż Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) gwarantuje samorządowi terytorialnemu samodzielność (art. 16), która podlega ochronie sądowej (art. 165). Przyznanie samodzielności samorządowi terytorialnemu znajduje wyraz w prawnej konstrukcji nadzoru, której zasadnicze elementy unormowane są w Konstytucji. Zgodnie z art. 171 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1)."Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe."

Kwestia sprawowania nadzoru przez wojewodę nad działalnością gminną, została szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013.142.1591).

W art. 85 i 86 powołanej wyżej ustawy wskazano, że w ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 1 ww. ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż z 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 o s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).

Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność, mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Jedną z podstawowych przesłanek stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały Nr XXIX/240/13 Rady Gminy Działdowo z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Działdowo dla fragmentu wsi Burkat był brak ustalenia przez gminę stawki procentowej opłaty służącej naliczaniu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu niesłuszny jest zarzut Wojewody wskazujący na nieuprawnione ustalenie w § 22 spornej uchwały, że wobec terenów objętych planem nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012. 647). Nie można zatem podzielić stanowiska organu nadzoru mówiącego, że rada gminy niezasadnie odstąpiła od ustalenia stawki procentowej opłaty służącej naliczaniu opłaty od wzrostu nieruchomości.

Wprawdzie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Jednakże wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 12 w powiązaniu z art. 36 ust. 4 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach. Można zatem przyjąć, iż jeżeli rada gminy może uchwalić kilka stawek opłaty planistycznej, to mogą być ustalone w różnej wysokości w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Wysokość tej stawki, służącej do obliczenia opłaty przysługującej gminie z tytułu zbycia nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na bardziej korzystne, zgodnie z wolą ustawodawcy może maksymalnie wynosić 30 %. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie określił dolnej granicy tej stawki, a jedynie jej górną granicę. Stawka zerowa ( 0%) jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy, na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane (por. wyrok NSA z 6 maja 2010r., II OSK 424/10, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 marca 2012 r., II SA/Gl 747/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 stycznia 2012 r., II SA/Łd 1059/11).

Analogicznie zatem zasadne jest odstąpienie od zastosowania stawki procentowej w sytuacji gdy plan miejscowy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie zmienił przeznaczenia gruntów położonych na terenie oznaczonym w planie. Analiza dokumentów planistycznych nie pozwala bowiem przyjąć, że nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Działdowo dla fragmentu wsi Burkat. W Prognozie Skutków Finansowych wskazano jednoznacznie w pkt 8 (akta adm., Prognoza skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Działdowo dla fragmentu wsi Burkat, str. 24), że przeprowadzana zmiana planu nie wywoła żadnych następstw ekonomicznych dla Gminy. Prognoza Skutków Finansowych wskazuje w pkt 5 (akta adm., Prognoza skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Działdowo dla fragmentu wsi Burkat, str. 12), że zgodnie z rysunkiem planu oraz z jego opisem w wyniku uchwalenia zmian planu na obszarze objętym planem nie powstaną żadne kompleksy gruntów o nowych funkcjach.

W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić to stanowisko orzecznictwa, które mówi, że odstąpienie od ustaleń stawki procentowej,

w przypadku braku zmiany przeznaczenia gruntów objętych planem, nie stanowi naruszenia prawa i nie może skutkować uchyleniem na tej podstawie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie wykazał, że Prognoza Skutków Finansowych jest błędna, a z dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Gminy winna jednak ustalić stawki procentowe opłaty w odpowiedniej wysokości.

Kolejnym zarzutem organu nadzoru będącym podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest to, że ustalenia studium, przyjętego na mocy uchwały nr XLIII/321/10 z dnia 7 stycznia 2010r., w obszarze objętym opracowaniem planu nie przewidują realizacji sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV - oznaczonej w planie symbolem EE110kV. Ustalenia zaś graficzne studium nie wskazują przebiegu przez ten obszar, tego rodzaju infrastruktury technicznej - inwestycji celu publicznego o znaczeniu co najmniej lokalnym.

Oceniając zgodność zapisów planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy pamiętać, że studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wskazując funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług ani infrastruktury technicznej. Trzeba też dostrzec, że skala mapy studium nie pozwala na precyzyjne odnoszenie zasięgów wydzielonych w studium obszarów do granic jednostek planistycznych na rysunku planu miejscowego. Jednakże studium jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4) oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa wiec tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące – ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium; oceny tej zgodności dokonuje każdorazowo rada gminy, uchwalając plan miejscowy. Stopień zaś związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, 6 wydanie, str. 80, 89 i 202).

Zgodzić się należy, że żaden zapis uchwalonego planu nie narusza i nie uniemożliwia też realizacji funkcji i założeń przewidzianych w studium. Żaden zapis studium, określający szczegółowo uwarunkowania terenu nie wyklucza realizacji przyłączy elektroenergetycznych, które to są infrastrukturą techniczną. Dla terenu zaś przez który ma przechodzić sporna infrastruktura techniczna, oznaczonego w studium jako SPR, przewidziano infrastrukturę techniczną w pełnym zakresie, dla pozostałych zaś terenów w niezbędnym zakresie. Ponadto studium wyraźnie wskazuje, że przewidywane są usprawnienia funkcjonalne istniejącego systemu energetycznego, które powinny uwzględniać m.in. realizację przyłączy kablowych (pkt 11.1 studium) i nie ma tu znaczenia, że w części graficznej studium nie oznaczono takich przyłączy. Z całości dokumentu niewątpliwie bowiem można wyinterpretować wspomnianą realizację przyłączy kablowych. Dokument studium należy zaś czytać łącznie. W studium w pkt 11.1 wskazano, że w bilansie energetycznym gminy należy uwzględnić energię pozyskiwaną ze źródeł odnawialnych i na terenie gminy planuje się realizację elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami służącymi magazynowaniu i przekazywaniu energii do sieci ogólnokrajowej. W studium więc wskazano wprost na możliwość budowy urządzeń służących do przesyłu energii z elektrowni wiatrowych do sieci ogólnokrajowej. Przewidziane planem przyłącze (linia energetyczna wysokiego napięcia) niewątpliwie jest przewidzianym w studium urządzeniem do przesyłu energii wytworzonej w farmie wiatrowej. Skoro w studium przewiduje się rozwój elektrowni wiatrowych, to należy przyjąć także, że możliwa jest realizacja przyłączy służących do przesyłania energii z tych elektrowni wiatrowych do sieci ogólnokrajowej, nawet jeżeli jak ma to miejsce w tej konkretnej sprawie, elektrownia wiatrowa zrealizowana jest na terenie sąsiedniej gminy.

Natomiast sama elektrownia wiatrowa w miejscowości Skurpie nie mogła zostać oznaczona w studium gminy Działdowo, ponieważ nie jest ona planowana na terenie tej gminy, tylko gminy sąsiedniej. Inwestycja objęta planem stanowi zaś bez wątpienia przyłącze kablowe w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U..93.623), służące połączeniu farmy wiatrowej Skurpie z siecią dystrybucyjną przedsiębiorstwa energetycznego. Zgodnie z przywołaną regulacją prawną przyłączem jest odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.

Ograniczenie zaś zawarte studium w pkt. 11.1 – stanowiące, że w zakresie zamierzeń inwestycyjnych w najbliższym czasie Zakład Energetyczny P. nie zamierza uruchamiać nowych GPZ-ów i rozbudowywać sieci wysokiego napięcia – odnosi się właśnie tylko do tego konkretnego Zakładu Energetycznego, a nie do infrastruktury przesyłowej związanej z elektrownią wiatrową. Trzeba przy tym dostrzec, że przedmiotowe studium w pkt 2 określonym jako "Kierunki Polityki przestrzennej – Strefowanie Obszaru Gminy", przewiduje lokalizowanie elektrowni wiatrowych na obszarach gdzie nie będą kolidowały z krajobrazem. Ponadto w studium znajduje się wiele innych zapisów odnoszących się do realizacji urządzeń obsługi farmowej. Strona skarżąca słusznie wskazała na pkt 2 ppkt 2) studium - w zagospodarowaniu poszczególnych stref należy kierować się następującymi zasadami: w zakresie ochrony środowiska: (...) ograniczenie emisji zanieczyszczeń przez preferowanie źródeł energii odnawialnej oraz przez stosowanie urządzeń redukujących emisję zanieczyszczeń; lokalizowanie elektrowni wiatrowych na obszarach gdzie nie będą kolidowały z krajobrazem i środowiskiem; oraz pkt 2 ppkt 7 studium - w zakresie rozwoju infrastruktury i komunikacji: (...) rozwój źródeł energii odnawialnej (elektrowni wiatrowych, wodnych w tym geotermalnych, biogazowni).

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Dobrą praktyką jest pozostawienie w tej sferze swobody decyzyjnej. Stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011r., II OSK 1077/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 marca 2012r., II SA/Łd 1001/11).

Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody mówiącym, że z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli planowana inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie jest wskazana w studium, to w ogóle nie jest dopuszczalne jej realizowanie. Art. 10 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyklucza zamieszczenia w planie miejscowym innych inwestycji celu publicznego niż te wskazane w studium. Przede wszystkim jednak infrastruktura przesyłowa jest inwestycją celu publicznego, a jak już wcześniej wykazano przewidziano w studium możliwość realizacji tego rodzaju infrastruktury, czyli przewidziano możliwość realizacji dla inwestycji, które są infrastrukturą techniczną i jednocześnie stanowią inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w studium w pkt. 14 – Zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, przewidziano realizację źródeł energii w postaci elektrowni wiatrowych.

Przy czym w studium wskazano jedynie, że elektrownie wiatrowe mogą być realizowane na terenach otwartych. Realizację elektrowni wykluczono zaś na obszarach chronionych: obszarze Natura 2000, Obszarach Chronionego Krajobrazu, użytkach i korytarzach ekologicznych, w strefach SNW, SW i SUI, terenach przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz w miejscach, gdzie ich lokalizacja miałaby wpływ na te obszary. Skoro w studium Gmina określiła obszary na których dopuszcza się budowę elektrowni wiatrowych (należy przyjąć, że są to wszystkie jej obszary poza tymi gdzie wykluczono ich realizację), to przyjąć należy, że również na tych obszarach możliwa jest realizacja urządzeń służących przekazywaniu pozyskanej energii. Ponadto przyłącza można realizować na obszarach na których przewidziano realizację infrastruktury technicznej w pełnym lub niezbędnym zakresie.

Zapisy studium w tym zakresie winny zostać skonkretyzowane w zapisach planu miejscowego. Stopień związania ustaleniami studium rady gminy przy tworzeniu planu jest uzależniony od zapisów studium. W tym przypadku zapisy studium pozostawiły Radzie Gminy konkretyzację jego ogólnych zapisów w postanowieniach planu, pozostawiając Radzie Gminy dużą swobodę w wyznaczeniu terenów do realizacji zamierzeń przewidzianych w studium związanych z realizacją urządzeń służących przesyłaniu energii wytworzonej w farmach wiatrowych.

Podzielić także należy stanowisko skarżącej, że ustalenia planu nie wykluczają w żaden sposób przeznaczenia terenów, jakie zostały przyjęte w studium dla terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym.

Pozostałe zaś zarzuty Wojewody dotyczące wielu innych określonych w rozstrzygnięciu nadzorczym zapisów planu miejscowego są dalece nieprecyzyjne, ogólnikowe i nie wskazano w stosunku do nich dokładnie na czym ma polegać ich niezgodność z prawem. Ponadto – co istotne - zarzuty te samodzielnie nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Mogłyby być one jedynie podstawą do stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów planu miejscowego, kwestionowanych w końcowej części rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie wykazał, że Rada Gminy wprowadzając kwestionowane przepisy do planu naruszyła zasady sporządzenia planu, a zaskarżona uchwała wymaga stwierdzenia nieważności w całości ze względu na zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy planu miejscowego. Na marginesie wskazać jedynie należy, że w sprawie niniejszej plan miejscowy określa warunki realizacji energetycznej linii podziemnej, a więc inwestycji dość skomplikowanej pod względem technicznym. Trudno zatem wymagać od Rady Gminy, by określiła w sposób precyzyjny wszystkie techniczne aspekty tej inwestycji. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że przewidziane planem uzgodnienia, opinie czy warunki realizacji inwestycji stanowią istotne naruszenie prawa. W planie nie powtórzono też definicji ustawowych nadając im inne znaczenie i nie przekazano kompetencji planistycznych innym podmiotom.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200. W związku z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł.