Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 422/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6262 Radni
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 159 par. 1 pkt 9 w zw. z art. 167 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Ewy Szczepańskiej na uchwałę Rada Miasta Włocławek z dnia 26 marca 2012 r. nr XX/112/2012 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 422/12

UZASADNIENIE

Uchwałą dnia 26 marca 2012 r., Nr XXI 112/2012 Rada Miasta Włocławek działając na podstawie art. 190 ust. 6 i art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. 21, poz. 113 ze zm.)- dalej zwana jako: "Ordynacja wyborcza oraz art. 159 § 1 pkt. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r., Nr 98, poz. 107 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta Włocławek Ewy Szczepańskiej z Listy Nr 4 oznaczonej nazwą Komitet Wyborczy Platforma Obywatelska RP w okręgu wyborczym Nr 1 obejmującym 5 mandatów, w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego Rady Miasta Włocławek z wykonywaniem funkcji ławnika.

W uzasadnieniu powyższej uchwały przytoczono treść przepisów w oparciu o które wydana została zaskarżona uchwała. Organ powołał art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowiący, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wskazał również na art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz 1070 ze zm.) dalej p.u.s.p. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 109, poz.627) z mocą obowiązującą od dnia 14 czerwca 2011 r., zgodnie z którym ławnikiem nie może być radny powiatu, gminy i województwa.

Organ opierając się na art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt. 2a ww. ustawy, obowiązany jest do zrzeczenia się: funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Po upływie powyższego terminu mandat z mocy prawa wygasa. W takiej sytuacji rada na podstawie art. 190 ust. 6 ww. ustawy, stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały.

Organ dodał, że przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 16 ust.2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), który stanowi, że do wyborów zarządzanych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 (tj. z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2011 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ przyjął, że istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Ewa Szczepańska w dniu wyborów na radną Rady Miasta Włocławek oraz w dniu 8 grudnia 2010 r., kiedy złożyła ślubowanie radnego, pełniła funkcję ławnika sądowego w Sądzie Rejonowym we Włocławku (kadencja 2008-2011) i dopiero 31 maja 2011 r. złożyła z tej funkcji rezygnację. Z wyjaśnień wyżej wymienionej złożonych w dniu 22 lutego 2012 r., podczas posiedzenia Komisji Rewizyjnej wynika, że w charakterze ławnika uczestniczyła w rozprawach odbytych w miesiącu kwietniu oraz maju 2011 r. Wynikający z art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw termin zrzeczenia się wykonywanej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności, o których mowa w ust. 1, pkt 2a tego przepisu, upłynął dla radnej Ewy Szczepańskiej w dniu 8 marca 2011 r.

Na podstawie powyższych ustaleń organ uznał, że Ewa Szczepańska naruszyła ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego Rady Miasta Włocławek z wykonywaniem funkcji ławnika Sądu Rejonowego we Włocławku, gdyż w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania radnego, tj. od dnia 8 grudnia 2010 r. do dnia 8 marca 2011 r. nie zaprzestała wykonywania funkcji ławnika.

Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzuciła: naruszenia przez Radę Miasta Włocławek art. 190 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 190 ust. 6 Ordynacja wyborcza i art. 159 § 1 pkt 9 w zw. z art. 167 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. p.u.s.p. a także; uchybienia przepisom proceduralnym tj. umieszczenia projektu zaskarżonej uchwały w porządku obrad XX sesji Rady Miasta Włocławek VI kadencji odbywającej się w dniu 26 marca 2012 r. z naruszeniem § 67 pkt 6 Statutu Miasta Włocławek tj. ujęciem tego projektu uchwały w porządku obrad bez wcześniejszego skierowania go do stosownej komisji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Uchwałą Nr 104/XI/2007 Rady Miasta Włocławek z dnia 29 października 2007 r. została wybrana ławnikiem do Sądu Rejonowego we Włocławku na okres kadencji obejmującej lata 2008 – 2011. W dniu

1 czerwca 2011 r. Zarządzeniem Nr 27/2011 Prezesa Sądu Rejonowego we Włocławku, znak: A0003-27/ 11, została skreślona z listy ławników ww. Sądu wskutek zrzeczenia się przez skarżącą mandatu ławnika, do którego doszło w dniu 31 maja 2011 r. Mandat ławnika wygasł w dniu 1 czerwca 2011 r. tj. w dniu doręczenia stronie powołanego wyżej Zarządzenia Nr 27/2011 o skreśleniu z listy ławników.

Mandat radnego Rady Miasta Włocławek skarżąca objęła w wyniku wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r.

W ocenie skarżącej funkcji, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza nie należy utożsamiać z funkcją ławnika. Funkcje, które nie mogą być łączone z mandatem radnego wskazuje wyraźnie art. 25b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Wśród tych funkcji nie jest wymieniona funkcja ławnika. Tym samym, posiadanie statusu ławnika w połączeniu z pełnieniem funkcji w organie samorządu terytorialnego nie jest w opinii skarżącej naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej wyżej ustawy.

Z przytoczonego uregulowania, strona wywiodła, że zakaz łączenia mandatu radnego z określoną funkcją musi wynikać wprost z ustawy, przy czym funkcja ta musi być przez radnego wykonywana także po wyborze na radnego, aby doszło do naruszenia ustawowego zakazu, o którym mowa wyżej.

Skarżąca zwróciła uwagę na zmianę przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Dopiero ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1413), obowiązującą od 7 października 2005 r., dodano do art. 159 punkt 9, z którego wynikało, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Przepis ten obowiązywał do dnia 14 czerwca 2011 r., kiedy to ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 109, poz. 627) zmieniono jego brzmienie. W ocenie skarżącej z nowego brzmienia pkt 9 art. 159 ustawy wynika, że ławnikami, nie mogą być w ogóle radni gminy, powiatu i województwa. Przepis ten jednak nie miał zastosowania do skarżącej. Na poparcie swojego stanowiska powołała się ona na analogiczną w jej przekonaniu sprawę rozstrzygniętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Ol 931/07 publik. LEX nr 463873. W tezie 2. tego wyroku WSA w Olsztynie orzekł, że do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy (z dnia 1 lipca 2005 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawa zakazująca łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego zezwalała faktycznie na ich łączenie do upływu kadencji ławnika. Zdaniem skarżącej uznać należy, że powyższy pogląd zachował także aktualność po dniu 14 czerwca 2011 r., kiedy ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. zmieniono brzmienie punktu 9 art. 159.

Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę Sądu na fakt, iż funkcję ławnika pełniła od 2007 r., natomiast mandat do rady miasta uzyskała trzy lata później. Wyboru jej osoby na ławnika dokonała więc rada poprzedniej kadencji, w innym składzie. Artykuł 159 § 1 pkt 9, w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 czerwca 2011 r., stanowił, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników . Przepis ten nie zabraniał bycia przez radnego ławnikiem, jednakże pod warunkiem, że został on wybrany ławnikiem przez inną radę gminy niż rada, w której piastował mandat radnego.

Skarżąca zarzuciła również Radzie Miejskiej we Włocławku uchybienie przepisom proceduralnym poprzez umieszczenie projektu zaskarżonej uchwały w porządku obrad XX sesji Rady Miasta Włocławek VI kadencji, odbywającej się w dniu 26 marca 2012 r. z naruszeniem § 67 pkt 6 Statutu Miasta Włocławek, tj. ujęciem tego projektu uchwały w porządku obrad bez wcześniejszego skierowania go do stosownej komisji. Tym samym skarżąca wywiodła, że ww. uchwała nie powinna być w ogóle na tej sesji procedowana.

Przewodniczący Rady Miasta Włocławek, w odpowiedzi na skargę, nie zgodził się z przytoczonymi przez skarżącą argumentami i wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że podczas debaty sesyjnej w dniu 26 marca 2012 roku, zgłoszono wniosek o zmianę porządku obrad i rozszerzenie go o "sprawę odwołania radnej Ewy Szczepańskiej z funkcji radnej". W wyniku głosowania "projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego" zyskał bezwzględną większość głosów i został wprowadzony do porządku obrad.

Odnosząc się do kwestii ujęcia przez Przewodniczącego Rady nowego projektu uchwały w porządku obrad wbrew dyspozycji § 67 ust. 6 Statutu Miasta Włocławek, Przewodniczący poinformował, iż przytoczony przepis cyt. "Przewodniczący kieruje projekt uchwały przed ujęciem go w porządku obrad do stosownych komisji Rady" ma zastosowanie w przypadku ustalania porządku obrad przez Przewodniczącego Rady Miasta. W omawianej sytuacji natomiast, Rada zdecydowała o zmianie porządku obrad ustalonego przez Przewodniczącego. Po rozszerzeniu przez Radę porządku obrad Przewodniczący Komisji Rewizyjnej zawnioskował o zarządzenie przerwy w obradach oraz zwołał posiedzenie Komisji Rewizyjnej. Organ nadmienił, że informacja o obradach Komisji Rewizyjnej była podana do publicznej wiadomości w mediach transmitujących obrady sesyjne.

Przewodniczący Komisji zaproponował porządek w trakcie obrad Komisji, do którego nie zgłoszono uwag. Po pozytywnym zaopiniowaniu przez Komisję Rewizyjną projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, ww. projekt był przedmiotem obrad sesyjnych, podczas których zdaniem strony spełniono wymogi proceduralne. Umożliwiono bowiem zabranie głosu wnioskodawcy projektu uchwały, wygłoszono opinię komisji, przeprowadzono dyskusję, umożliwiono zabranie głosu radnej Ewie Szczepańskiej oraz przegłosowano projekt uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Sądy administracyjne mają obowiązek ocenienia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 147. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r., Nr 270 j.t.) zwana dalej: ustawą p.p.s.a na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzeniem, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu stan faktyczny w przedmiotowej sprawie potwierdza trafność zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, że organ zastosował przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu nieobowiązującym na dzień wydania uchwały. Brak było zatem podstaw do pozbawienia skarżącej mandatu radnego.

Organ podejmując zaskarżony akt nie dokonał analizy stanu prawnego, który znajdował zastosowanie do stanu faktycznego skarżącej, która w jednym okresie pełniła funkcję ławnika w powiązaniu z mandatem radnego.

Niewątpliwie w sytuacji skarżącej doszło do połączenia mandatu radnego z funkcją ławnika, jednak przepisy prawa zezwalały na taki stan rzeczy.

Rada Miasta Włocławek podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu skarżącej oparła się o przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4-6 z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, które określają, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, a w przypadku łączenia takich funkcji ust. 5 ww. artykułu zobowiązuje radnego do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Natomiast stosownie do ust. 6 wymienionego wyżej artykułu w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.

Rada Miejska zastosowała wyżej wymienione przepisy nawiązując do art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych stwierdzającego, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Według organu doszło więc do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji ławnika.

Zdaniem Sądu organ nie dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego dotyczącego sytuacji skarżącej. Słusznie skarżąca zwróciła uwagę w skardze na zmianę przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w okresie od momentu objęcia do chwili zrzeczenia się przez nią funkcji ławnika.

Zastosowany przez organ przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu, że ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa nie obowiązywał w okresie pełnienia przez skarżącą funkcji ławnika. Nie mógł on zatem znaleźć zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tego przepisu. Skarżąca zrzekła się pełnienia funkcji ławnika w oświadczeniu woli z dnia 31 maja 2011 r. W dacie tej obowiązywał przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Zmiana tego przepisu na treść zastosowaną przez organ nastąpiła przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 109, poz. 627) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 czerwca 2011 r. Ograniczenie w zakresie zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika, zastosowane przez organ, nie obowiązywało w stosunku do skarżącej.

Organ zastosował nieobowiązujący stan prawny w dacie wydania aktu. Pominął okoliczność, że skarżąca funkcję ławnika pełniła od 2007 roku, natomiast ślubowanie na radnego złożyła w dniu 8 grudnia 2010r. Wyboru jej osoby na ławnika dokonała rada poprzedniej kadencji, w innym składzie. Zastosowanie do tego stanu faktycznego znajdował przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 czerwca 2011 r., który stanowił, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Przepis ten nie zabraniał bycia przez radnego ławnikiem, pod warunkiem, że został on wybrany ławnikiem przez inną radę gminy niż rada, w której piastował mandat radnego.

Skarżąca zaprzestała pełnienia funkcji ławnika z dniem 1 czerwca 2011 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej przepis (pkt 9 art. 159 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych) zakazujący łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji ławnika. W stosunku do skarżącej miały więc zastosowanie przepisy sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 109, poz. 627) zmieniające ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepisy, które bezwzględnie zakazały łączenia funkcji ławnika i radnego w każdej sytuacji weszły dopiero w życie z dniem 14 czerwca 2011 r., gdy skarżąca nie była już ławnikiem.

W związku z powyższym Rada Miasta Włocławek podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu skarżącej powołała się na przepis art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., który w tym przypadku nie mógł mieć zastosowania. Organ nie wykazał, aby w sprawie skarżącej miała miejsce sytuacja, że była ona radnym gminy, której rada dokonała wyboru jej na ławnika.

Z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 190 ust. 6 Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 159 § 1 pkt 9 w zw. z art. 167 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 z późno zm.) Sąd odstąpił od oceny drugiego zarzutu skargi dotyczącego uchybienia przepisom proceduralnym, gdyż z racji rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, nie miałoby to wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz w pkt 2 na podstawie art. 152 orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.