Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 222/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...].09.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...] czerwca 2020 roku ustalił dla wnioskodawcy - V. E. S. S.. z o.o. w S. warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej D. I. o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1,0 MW, wraz z niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na terenie inwestycji stanowiącym część działki oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...], obręb D., gm. B..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że [...] czerwca 2020 roku wnioskodawca złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. W obszarze objętym wnioskiem nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wystąpiły okoliczności stwarzające obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie nie służy realizacji celu publicznego. Wniosek nie obejmuje przedsięwzięcia w obrębie terenu zamkniętego. Planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie zaliczane, zgodnie z przepisami §3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego wymagane było załączenie do wniosku ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co zostało uczynione.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. N. (dalej jako skarżący) zarzucając jej naruszenie:

1. art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewyznaczenie linii rozgraniczających terenu inwestycji na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "teren";

3. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez ich zastosowanie i określenie w zaskarżonej decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej;

4. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji i pominięcie uzasadnienia wydania zaskarżonej decyzji jedynie dla części działki.

W świetle powyższych zarzutów, z uwagi na brak możliwości uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na wypadek nieuwzględnienia w/w wniosku wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewyznaczenie linii rozgraniczających terenu inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Mapa stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji nie zawiera podstawowych informacji wymaganych przez obowiązujące przepisy prawa. Brakuje informacji: o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkującą kompletnością decyzji o warunkach zabudowy.

Mapa stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji nie spełnia wskazanych wyżej warunków. Nie zawiera podstawowych informacji wymaganych przez cytowane powyżej przepisy. Brakuje informacji: o skali (1:500 lub 1:1000), o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To oznacza, że wadliwość załącznika jest wadliwością decyzji.

Ponadto organ ustalił warunki zabudowy dla części działki [...]. Tymczasem zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. o sygn. II OSK 260/18 przedstawiono prawidłową wykładnię pojęcia "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przez "teren" należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Wskazaną wykładnię potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; z dnia 19 września 2019 r. o sygn. II OSK 2561/17. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym np. wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas, czyniłoby iluzoryczną ochronę gruntów rolnych, przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Biorąc pod uwagę ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych w sprawie niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki, a także mając na uwadze brak w niniejszej sprawie szczególnego stanu faktyczno-prawnego, który uzasadniałby wydanie decyzji jedynie dla części działki zarzucono, że zaskarżona decyzja z tego powodu powinna zostać uchylona. Jednocześnie, ponieważ organ jest związany wnioskiem inwestora, który dotyczy części działki, i nie może go zmieniać, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy oraz wydanie decyzji merytorycznej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił organowi określenie w zaskarżonej decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w sytuacji, gdy takie uprawnienie nie wynika z obowiązujących przepisów prawa.

W pkt 2.2 lit. b) zaskarżonej decyzji organ ustalił zachowanie jako powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż [...] powierzchni działki nr [...]. Przekroczył zatem zakres kompetencji wynikających z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane naruszenie powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji i konieczność jej uchylenia.

Niezależnie od tego, że organ w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie ustalił warunki zabudowy dla części działki, to w żaden sposób nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji nie pozwala poznać motywów, dla których organ przychylił się do wniosku inwestora i uznał ustalenie warunków tylko dla części przedmiotowej działki za właściwe. Co równie istotne z zaskarżonej decyzji nie wynika, dla jakiej części działki organ ustalił warunki zabudowy. Wprawdzie w załączniku do decyzji znalazło się oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji literami "ABCDE", to jednak brak jest jakichkolwiek ustaleń ze strony organu w zakresie powierzchni terenu objętego decyzją. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., naruszając jednocześnie ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasadę przekonywania.

Skarżący podkreślił zasadność wydania decyzji reformatoryjnej w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ zasadniczo niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, a organ jest związany wnioskiem inwestora dotyczącym części działki - i nie może tego wniosku zmieniać - zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy oraz jednoczesne wydanie decyzji merytorycznej o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej ;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei w myśl przepisu art. 2 pkt 13 przywołanej ustawy, instalacja odnawialnego źródła energii oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. W aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem ma do niej zastosowanie wyłączenie od wymogu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotknięty jest wadami. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek w tej sprawie powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Narusza to art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazane uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów art. art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Kolegium podzieliło również stanowisko odwołującego odnośnie niedopuszczalności, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjmuje się, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych (tak: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18). W orzecznictwie dominuje stanowisko, iż ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (tak np. wyroki NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest więc niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) - tak: wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania.

Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego określenia w zaskarżonej decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej Kolegium uznało, że jakkolwiek pojawiają się wątpliwości, czy określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi niezbędny element decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest trafne stanowisko, że fakt umieszczenia takiego zapisu sam przez się skutkuje koniecznością uchylenia decyzji.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem stron. Tylko wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji można uznać za zgodne z prawem.

Wobec powyższych naruszeń przepisów postępowania uznano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazane wyżej braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że sporządzenie szczegółowej analizy jest fundamentalną kwestią dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza jest konieczną podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jej przedmiotem jest szereg istotnych zagadnień, z których każde może przesądzić o ustaleniu warunków zabudowy lub odmowie ustalenia. Nadto, analiza w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wynika zatem, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji koniecznym jest przekazanie sprawy przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 136 k.p.a. (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2800/14).

Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie zbadać wniosek zarówno w aspekcie wymogów wynikających z k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i usunąć ujawnione braki. Koniecznym jest wezwanie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł A. N.

Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;

2. art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ - w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy - mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Wobec powyższych zarzutów wniósł na podstawie art. 64c § 5 p.p.s.a. :

1. o uwzględnienie sprzeciwu w całości przez organ oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2020 r. i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji;

2. w przypadku nieuwzględnienia wniosku postawionego w pkt 1 powyżej wniósł na podstawie art. 151 a § p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

3. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Ponadto, zarzucił naruszenie przez organ art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie.

Podkreślił, że zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Zasadą, którą powinien kierować się organ odwoławczy rozpatrując sprawę na skutek wniesienia odwołania powinno być dążenie do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., natomiast zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi tylko wyjątek od tej reguły.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wyznacza dwie przesłanki, których kumulatywne ziszczenie się powoduje obowiązek organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Po pierwsze, decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Aktualizacja kompetencji organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej nastąpi w świetle tego przepisu w dwóch przypadkach - gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego oraz gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób zostały naruszone przepisy procesowe.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wyłącznie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

W analizowanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, tj. uchylenia decyzji organu I instancji oraz odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ podzielił bowiem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji dla części działki. Dysponował on wszelkimi danymi pozwalającymi na ustalenie, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności pozwalające na wydanie decyzji dla części działki. Uwzględniając fakt, iż zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, są związane wnioskiem inwestora dotyczącym części działki, w braku istnienia wyjątkowego stanu faktyczno-prawnego uzasadniającego wydanie decyzji tylko dla jej fragmentu, w sprawie powinna być wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy.

Niezależnie od powyższego, na wypadek nieuwzględnienia postawionego wyżej zarzutu, wskazano na naruszenie przez organ odwoławczy art.138 § 2 w z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ - w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy - mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Organ odwoławczy mógł zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i w tym zakresie postępowania przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności iż miało ono dotyczyć wyłącznie wezwania inwestora do złożenia kopii aktualnej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie w żaden sposób nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) w sytuacji, gdy - wbrew stanowisku organu - w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana analiza urbanistyczno-architektoniczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W szczególności Kolegium podtrzymało stanowisko, że niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający wpływ na jej wynik, uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi orzekającemu. Zachodzi bowiem konieczność wezwania inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. W ocenie Kolegium, powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W szczególności ewentualna korekta wniosku spowoduje konieczność powtórzenia całego postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno - architektonicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że sporządzenie szczegółowej analizy jest fundamentalną kwestią dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza jest konieczną podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jej przedmiotem jest szereg istotnych zagadnień, z których każde może przesądzić o ustaleniu warunków zabudowy lub odmowie ustalenia. Nadto, analiza w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wynika zatem, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się bezzasadny.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 17 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

Kolegium uznało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotknięty jest wadami. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek w tej sprawie powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Narusza to art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazane uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Kolegium wskazało na niedopuszczalność, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjmuje się, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18). W orzecznictwie dominuje stanowisko, iż ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest więc niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) - tak: wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania.

Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego określenia w zaskarżonej decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej Kolegium uznało, że jakkolwiek pojawiają się wątpliwości, czy określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi niezbędny element decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest trafne stanowisko, że fakt umieszczenia takiego zapisu sam przez się skutkuje koniecznością uchylenia decyzji.

W świetle powyższego Kolegium uwzględniło dwa z trzech zarzutów odwołania. Spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy Kolegium na podstawie stwierdzonych uchybień powinno było wydać decyzję reformatoryjną (jak domaga się skarżący), czy też wydać decyzje kasatoryjną (jak to uczyniło Kolegium).

Słusznie wskazuje skarżący, że w świetle treści art.138 § 1 i 2 k.p.a. zasadą w razie uwzględnienia odwołania jest wydanie decyzji reformatoryjnej, a wydanie decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy. Jednak wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia Kolegium, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd wskazuje, ze przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok NSA w Warszawie z 20.05.1998 r. o sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

Prawidłowo przyjęło Kolegium, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek w tej sprawie powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zaskarżona decyzja zawiera wadliwy załącznik w tym zakresie, co narusza to art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazane uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów art. art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii niemożności - co do zasady – ustalenia warunków zabudowy dla części działki trafnie wskazało Kolegium, że przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien był poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku.

Należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli natomiast wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku.

Tymczasem organ I instancji nie zastosował art.79 § 1 k.p.a. i nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w zakresie wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i tego, że wniosek dotyczył jedynie części działki nr [...].

W świetle powyższego prawidłowo stwierdziło Kolegium, że powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Rację ma organ odwoławczy, że w szczególności ewentualna korekta wniosku spowoduje konieczność powtórzenia całego postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno- architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wynika bowiem, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić specyfikę kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd orzekający podziela dominujący pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Taki właśnie pogląd dominuje w judykaturze i Sąd orzekający w pełni go popiera.

Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że zasadniczo nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej jej wydania), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA)

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd - odmienny od aprobowanego przez Sąd orzekający - według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Pomijając to, że taka sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, to nawet w ramach tego poglądu podkreśla się jednak, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn. II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Sąd orzekający nie podziela powyższego stanowiska mając na uwadze, że ma ono charakter jednostkowy i oparte jest na szczególnym stanie faktycznym który nie występuje w kontrolowanej sprawie), a także jest sprzeczne z dominującą linią orzeczniczą. Sąd stoi na stanowisku – podzielając argumentację zawartą we wcześniej powołanych orzeczeniach - że specyficzny i szczególny charakter postępowania w przedmiocie warunków zabudowy - w którym dowodem o szczególnym i zasadniczym charakterze jest analiza urbanistyczna – w zasadzie wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy po sporządzeniu w toku postępowania odwoławczego analizy urbanistycznej, przeprowadzeniu postępowań uzgodnieniowych oraz sporządzeniu projektu decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) oraz przekroczenie granic postępowania dowodowego dopuszczalnego przed organem odwoławczym (art.136 k.p.a.)

Wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10).

Podkreśla się, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie przypomina się, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. (tak wyrok NSA z dnia 09.06.2014r. o sygn. II OSK 55/13, publ. CBOSA)

Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało w tym przypadku koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Po pierwsze dlatego, że organ I instancji nie zastosował instytucji unormowanej w art.79 a § 1 k.p.a. Konwalidacja tego uchybienia nie jest dopuszczalna na etapie postępowania odwoławczego. Po drugie dlatego, że wskazane braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.