Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 96/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36j ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1183/20 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie nieprawidłowego oznakowania na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki A 1800 zł (tysiąc osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 września 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1183/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego "GINB") z [...] marca 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie nieprawidłowego oznakowania na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym. Ponadto WSA zasądził od GINB na rzecz Skarżącej 4217 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] lutego 2019 r. pracownicy Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego "WINB") pobrali u sprzedawcy (Spółka B) próbkę wyrobu budowlanego w postaci płyt styropianowych [...] wyprodukowanych przez Skarżącą. Na podstawie zlecenia nr [...] WINB powierzył wykonanie badań tego wyrobu Polskiemu Centrum Badań i Certyfikacji S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Badań i Certyfikacji w Gdańsku, Laboratorium Wyrobów Budowlanych (dalej zwanemu "PCBiC"). Po przeprowadzeniu badań, PCBiC sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] z [...] lutego 2019 r. W związku z negatywnymi wynikami tychże badań, WINB przeprowadził u sprzedawcy kontrolę wyrobów budowlanych w postaci wspomnianych płyt styropianowych. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z [...] kwietnia 2019 r., w którym wskazano, że wspomniany wyrób budowlany nie spełnia deklarowanych przez producenta (Skarżącą) właściwości użytkowych w zakresie oporu cieplnego.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wycofania z obrotu kwestionowanego wyrobu budowlanego w postaci wskazanych wyżej płyt styropianowych, wyprodukowanego przez Skarżącą.

W piśmie z 3 czerwca 2019 r. Skarżąca zwróciła się do WINB z prośbą o wystąpienie do laboratorium i wyjaśnienie, czy uwzględnienie w interpretacji wyników badań niepewności rozszerzonej podanej w części B sprawozdania z badań nr [...] może mieć wpływ na ocenę zgodności badanej próbki wyrobu budowlanego z deklarowaną przez producenta właściwością użytkową - oporem cieplnym dla grubości nominalnej. Skarżąca dodała, że różnica w wynikach badań w odniesieniu do zadeklarowanych parametrów jest bardzo mała, a mając na uwadze pkt 5.2.8 normy PN-EN 12667:2002, należy zauważyć, że urządzenie służące do pomiaru właściwości cieplnych wyrobów o dużym i średnim oporze cieplnym, umożliwiają ten pomiar z dokładnością do +/- 2%, co oznacza, że nie jest możliwe dokładne określenie wartości oporu cieplnego dla badanej próbki, wobec czego zasadne jest zastosowanie niepewności rozszerzonej do interpretacji uzyskanych wyników badań.

WINB wystąpił do PCBiC o przedstawienie stanowiska w niniejszej sprawie.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r. PCBiC wskazała, że w niniejszej sprawie nie zastosowano wytycznych z dokumentów ILAC-G8:03/2009 (dokumentu opisującego interpretacje wyników uwzględniającą niepewność pomiaru) w ocenie wyników badań, ponieważ taki sposób oceny nie został ujęty w zleceniu nr [...]. PCBiC wyjaśniła, że dokument ILAC-G8:03/2009 nie jest dokumentem obowiązkowym do stosowania, a sprawozdania z badań są sporządzane zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu i udostępnianych na rynku krajowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 2332 ze zm.; dalej zwanym "rozporządzeniem MIiB z 23 grudnia 2015 r.").

W piśmie z 5 lipca 2019 r. Skarżąca wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego przez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu ILAC-G8:03/2009 na okoliczność ustalenia właściwego sposobu dokonywania interpretacji wyników badań.

W piśmie z [...] lipca 2019 r. WINB wskazał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej oraz stwierdził, że podziela stanowisko laboratorium zawarte w piśmie z [...] czerwca 2019 r. WINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego w zakresie pobierania próbek, zlecania badań i interpretacji ich wyników działają na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 266 ze zm.), natomiast w rozporządzeniu MIiB z 23 grudnia 2015 r. zawarty jest m.in. wzór sprawozdania z badań, gdzie wskazano, w jaki sposób oceniać i interpretować wyniki zleconych badań.

Decyzją z [...] września 2019 r. WINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wycofania z obrotu przedmiotowego wyrobu budowlanego. Miało to związek z wycofaniem tego wyrobu z obrotu, o czym sprzedawca i Skarżąca poinformowali WINB w pismach z 23 sierpnia i 2 września 2019 r.

Pismem z [...] października 2019 r. WINB zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przedmiotowego wyrobu budowlanego. Jako podstawę zawiadomienia wskazano art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych.

W piśmie z 30 października 2019 r. Skarżąca wystąpiła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Podniosła w szczególności, że różnica pomiędzy wynikiem badania a wartością deklarowaną jest bardzo mała i wynosi zaledwie 0,02 m²K/W.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. WINB, działając na podstawie art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za umieszczenie oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] marca 2020 r. GINB utrzymał w mocy decyzję WINB o nałożeniu kary pieniężnej. GINB wskazał m.in., że Skarżąca wystawiła [...] września 2018 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr [...], w której wskazała zastosowaną do oceny zasadniczych charakterystyk normę EN 13163:2012+A1:2015. Skarżąca zadeklarowała m.in. opór cieplny RD 2,50 m²k/W (dla gr. 100 mm). GINB stwierdził, że wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium (PCBiC) nie potwierdziły deklarowanego przez producenta poziomu oporu cieplnego. GINB wskazał bowiem, że wyrób nie spełnia wymagań w zakresie oporu cieplnego, gdy RD > RMEAN - 0,44 x SR. Tymczasem badanie wykazało wynik RMEAN - 0,44 x SR = 2,48, podczas gdy deklarowany poziom (RD) był wyższy (2,50 m²K/W). Wobec tego GINB uznał, że przedmiotowy wyrób nie spełnia wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych. W uzasadnieniu decyzji GINB szeroko omówił dyrektywy wymiaru kary pieniężnej i ich zastosowanie w odniesieniu do Skarżącej. W szczególności w oparciu o informacje uzyskane od poszczególnych wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego GINB stwierdził, że wyroby Skarżącej były wielokrotnie kontrolowane i badane, a w toku kontroli stwierdzano nieprawidłowości formalne oraz badania wykazywały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości. Wobec tego GINB uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych dają podstawę do zwiększenia wysokości kary pieniężnej.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GINB.

WSA uwzględnił skargę.

WSA za zasadny uznał zarzut Skarżącej dotyczący naruszeń prawa procesowego w zakresie braku ustaleń i wyjaśnień organu odnośnie do tzw. niepewności rozszerzonej badań. Zdaniem WSA, postępowanie dowodowe - przeprowadzone przez WINB i GINB w zakresie tego, czy kwestionowany wyrób budowlany nie posiadał właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji - jest niepełne i nie pozwala na jednoznaczne określenie, czy doszło do naruszenia prawa, a jeżeli doszło, to w jakim zakresie.

WSA wskazał, że Skarżąca podnosiła, że w dniu dokonywania badania przedmiotowych wyrobów budowlanych istniał obowiązek uwzględnienia przez PCBiC tzw. niepewności rozszerzonej, który wynika z normy zawartej w dokumencie ILAC-G8:03/2009 wydanego przez ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation), tj. międzynarodową organizację zrzeszającą jednostki akredytujące (takiej jak Polskie Centrum Akredytacji), prowadzące akredytację laboratoriów badawczych, takich jak np. PCBiC. Skarżąca wskazywała też, że nie sposób uznać, że ocena i interpretacja wyników badań pod względem zgodności bądź niezgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobów budowlanych przeprowadzona przez PCBiC są wiarygodne i zgodne z standardami akredytacyjnymi, gdyż przy tak nieznacznych odstępstwach współczynnika oporu ciepła bez uwzględnienia niepewności rozszerzonej nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów Unii Europejskiej.

Zdaniem WSA, z uwagi na fakt, że sam organ w decyzji przyznaje, że zakres odstępstwa faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, to może zaistnieć sytuacja, w której uwzględnienie niepewności rozszerzonej (o ile należy ją uwzględnić) może skutkować tym, że albo odstępstw w ogóle nie będzie albo będą one jeszcze mniejsze niż ustalone przez organ.

WSA stwierdził, że PCBiC w piśmie z [...] czerwca 2019 r. wskazała, że w tej sprawie nie zastosowano wytycznych dokumentów ILAC-G8:03/2009 w ocenie wyników badań, ponieważ taki sposób oceny nie został ujęty w zleceniu nr [...], a ponadto wspomniany dokument ILAC nie jest dokumentem obowiązkowym do stosowania, zaś sprawozdania z badań są sporządzane zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu MIiB z 23 grudnia 2015 r. WSA wskazał, że zarówno WINB., jak i GINB uznały wyjaśnienia PCBiC w całości za wystarczające i przepisały je de facto do swoich decyzji, nie poddając ich szczegółowej analizie, zarówno pod względem mocy dowodowej w ramach tzw. swobodnej (ale nie dowolnej) oceny dowodów, jak i nie dokonały analizy tych twierdzeń, konfrontując je z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie WSA, takie działanie organu naruszyło art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej zwanej "kpa"). Organ powinien bowiem wnikliwie odnieść się do twierdzeń PCBiC podniesionych w sprawie i dokonać ich oceny, a nie je bezkrytycznie przyjmować za swoje, bez dokonania własnej analizy.

WSA zwrócił uwagę na brzmienie załącznika nr 2 do rozporządzenia MIiB z 23 grudnia 2015 r., w którym określono wzór sprawozdania z badań wyrobu budowlanego. W brzmieniu tego załącznika obowiązującym od 1 sierpnia 2019 r. stwierdzenie właściwego laboratorium odnośnie do zgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu budowlanego nie może uwzględniać wartości niepewności wyników, jeżeli te zostały podane w części B sprawozdania. Natomiast w sprawie sporne jest, czy do 31 lipca 2019 r. wobec braku szczegółowych przepisów w tym względzie stwierdzenie właściwego laboratorium odnośnie do zgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu budowlanego powinno było uwzględniać wartości niepewności wyników, jeżeli te zostały podane w części B sprawozdania. WSA uznał, że organ w tym zakresie nie poczynił żadnych własnych ustaleń, nie dokonał własnej wykładni tych przepisów i dlatego zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej.

WSA uznał ponadto, że GINB powinien dokonać analizy oświadczenia PCBiC przede wszystkim w kontekście § 6 rozporządzenia MIiB z 23 grudnia 2015 r., zgodnie z którym badanie próbki przeprowadza się stosując procedury i metody badawcze wynikające ze specyfikacji technicznej zastosowanej przez producenta badanego wyrobu budowlanego przy jego wprowadzaniu do obrotu lub udostępnianiu na rynku krajowym. Następnie GINB powinien ustalić, czy PCBiC było m.in. na podstawie art. 22 ust. 3 i 4 ustawy z 13 kwietnia 2016 r. o systemach zgodności i nadzoru rynku (tekst jedn. Z 2019 r., poz. 544 ze zm.) zobligowane stosować dokument ILAC-G8:03/2009 "Wytyczne dotyczące przedstawienia zgodności ze specyfikacją" i nie może się w tym zakresie opierać wyłącznie na oświadczeniu samego PCBiC, które Skarżąca kwestionuje.

WSA za zasadny uznał również pośrednio formułowany przez Skarżącą zarzut odnośnie do braku stwierdzenia uprzednich naruszeń prawa w decyzji administracyjnej. WSA wskazał, że GINB w decyzji nie sprecyzował, które z postępowań zaliczanych przez ten organ do wcześniejszych naruszeń ustawy o wyrobach budowlanych przez Skarżącą zostały zakończone decyzjami administracyjnymi. WSA podzielił twierdzenia Skarżącej, że poprzednie naruszenia prawa powinny wynikać z ostatecznych decyzji administracyjnych, a nie z protokołów kontroli czy sprawozdań z badań, bowiem dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ stwierdza naruszenie prawa przez stronę w decyzji. Natomiast "naruszeń", które nie zostały stwierdzone decyzjami organ nie powinien uwzględniać przy wymierzaniu kary stronie. Zdaniem WSA, ustalenia organu w tym zakresie są wadliwe i mogę mieć wpływ na wysokość nałożonej kary.

GINB złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

GINB zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych oraz § 6 rozporządzenia MIiB z 23 grudnia 2015 r. przez błędne przyjęcie, że organ naruszył ww. przepisy w związku z nieodniesieniem się do kwestii nieuwzględnienia w wynikach badań niepewności rozszerzonej, pomimo że GINB podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ocenił cały materiał dowodowy niezbędny z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania, decyzja organu zawierała niezbędne elementy, jak również uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia odpowiadało wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji GINB;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 22 ust. 3 i 4 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku przez niezasadne przyjęcie, że GINB winien poddać ocenie stan faktyczny w kontekście ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, w szczególności jej art. 22 ust. 3 i 4, w sytuacji gdy dokonywanie takiej oceny w prowadzonym postępowaniu było nieuzasadnione;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, polegającą na przyjęciu, że uprzednie naruszenie przepisów ustawy, stanowiące jedną z dyrektyw wymiaru kary pieniężnej, "winny wynikać z ostatecznych decyzji administracyjnych, a nie z protokołów kontroli czy sprawozdań z badań".

W uzasadnieniu GINB przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw leżących u jej podstawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzuty naruszenia przepisów postępowania postawiony w pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej. Za pomocą tego zarzutu GINB kwestionuje stanowisko WSA, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie nie było zupełne, przez co ustalenia faktyczne przyjęte przez organy za podstawę wydania zaskarżonej decyzji były – zdaniem WSA – niepełne, a tym samym niewystarczające dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. WSA uznał bowiem, że organy - badając, a następnie ustalając właściwość użytkową wyrobu budowlanego (tj. zakwestionowanych w sprawie płyt styropianowych) - nie oceniły i nie rozważyły, a w konsekwencji nie uwzględniły – nie odnosząc się przy tym w ogóle do stanowiska i argumentacji strony – znaczenia tzw. czynnika niepewności rozszerzonej (niepewności pomiaru), podczas gdy mogło to mieć istotne znaczenie dla jednoznacznego ustalenia czy w ogóle doszło do naruszenia prawa przez Skarżącą, a jeżeli tak, to w jakim stopniu, czy też zakresie. Zdaniem GINB, przepisy prawa nie regulują zagadnienia ewentualnego uwzględniania niepewności pomiaru, a zatem ocena i interpretacja wyników badań na zgodność z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu budowlanego zawarta w sprawozdaniu zawsze należy do laboratorium badawczego.

Ocena tego, czy zakres ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji był wystarczający wymaga odniesienia się do podstawy materialnoprawnej decyzji o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej, ponieważ to te przepisy niejako wyznaczają kierunek i zakres ustaleń faktycznych, które muszą być stwierdzone, aby możliwe było zastosowanie danej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej stanowił art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, zgodnie z którym producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie wymagało ustalenia przez organy administracji, że spełnione zostały wskazane w tym przepisie znamiona deliktu administracyjnego, w tym m.in. wykazanie przez organ, że "wprowadzany do obrotu wyrób budowlany nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych".

Stwierdzenie, że "wprowadzany do obrotu wyrób budowlany nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych" wymaga przeprowadzenia dowodu ze sprawozdania z badań próbki tego wyrobu budowlanego, przeprowadzanych na podstawie m.in. rozporządzenia MIiB z 23 grudnia 2015 r. Z § 6 tego rozporządzenia wynika, że badanie próbki przeprowadza się stosując procedury i metody badawcze wynikające ze specyfikacji technicznej zastosowanej przez producenta badanego wyrobu budowlanego przy jego wprowadzaniu do obrotu lub udostępnianiu na rynku krajowym. Z kolei w załączniku nr 2 do wskazanego rozporządzenia określono wzór sprawozdania z badań próbki wyrobu budowlanego. Co istotne (i na co trafnie wskazał WSA), z dniem 1 sierpnia 2019 r. doszło do zmiany załącznika nr 2 rozporządzenia MIiB z 23 grudnia 2015 r. w ten sposób, że w jego części C "Stwierdzenie zgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi [...]" wprowadzono – nieistniejące wcześniej, a więc także w dacie sporządzenia sprawozdania z badań w tej sprawie ([...] lutego 2019 r.) – zastrzeżenie, z którego wynika, że "stwierdzenie [zgodności] nie uwzględnia wartości niepewności wyników, jeżeli zostały podane w części B sprawozdania".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w szeroko rozumianej sferze należącej do przedmiotu sprawy funkcjonuje pojęcie "niepewności wyników (niepewności rozszerzonej)", a co więcej, skoro w konsekwencji tego stanu rzeczy – wobec znaczenia i doniosłości wskazanej okoliczności – wymienione pojęcie przeniesione zostało również przez prawodawcę na grunt norm prawnych, co nie jest sporne i wynika z powyżej przedstawionych uwag, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że organ administracji publicznej, który orzeka w sprawie nałożenia kary administracyjnej za delikt, o którym mowa w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, nie może pomijać i nie uwzględniać konsekwencji wynikających z przedstawionego stanu rzeczy, a mianowicie konsekwencji wynikających z niepewności wyników badań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1339/20 - treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wobec tego, skoro ze sprawozdania z badań z [...] lutego 2019 r., którego przedmiotem były zakwestionowane w sprawie wyroby budowlane wynika, że zawarta w tym sprawozdaniu ocena nie uwzględnia niepewności wyników badań, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba było uznać oczekiwanie, że organ administracji publicznej wskazaną okoliczność uwzględni, oceni oraz ustali jej znaczenie i konsekwencje dla formułowanych w sprawie wniosków, a mianowicie, czy doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Zwłaszcza, że w odniesieniu do drugiej ze wskazanych kwestii, przepis art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych wśród dyrektyw wymiaru kary administracyjnej wymienia także stopień naruszenia przepisów ustawy. Jeżeli więc – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ administracji nie odniósł się do wskazanej kwestii, a w kontekście wskazanych powyżej konsekwencji wynikających z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych kwestię tę trzeba uznać za istotną dla odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia, a jeżeli tak, to czy jego stopień nie był (jeszcze) niższy, niż pierwotnie przyjęty przez organ, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie mogły być uznane za pełne, jednoznaczne i wystarczające, jak w pełni zasadnie ocenił to WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd autora skargi kasacyjnej, że sprawozdanie sporządzone przez akredytowane laboratorium jest kluczowym dowodem badanego rozstrzygnięcia i że akredytowane laboratorium - ze względu na posiadane wiadomości specjalne - może być traktowane jak biegły w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Podkreślania jednak wymaga, że zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ administracji publicznej, który jest właściwy w sprawie. Zwłaszcza, że organ administracji nie jest związany opinią biegłego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1445/06; 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 174/16). Istota spornej w sprawie kwestii nie dotyczyła tego, czy rzeczywiście charakter sprawy wymagał wiadomości specjalnych, czy organ administracji zasięgnął opinii właściwego biegłego, czy też w końcu kwestii odnoszącej się do autorytetu i kompetencji biegłego, które miałyby być podważane – tak przecież nie było – lecz tego, że dysponując dowodem z przywołanego powyżej sprawozdania z badań, organ administracji nie działał w rozpatrywanej sprawie w sposób przedstawiony powyżej, a mianowicie w sposób zgodny ze standardem działania, którego przestrzegania w pełni zasadnie można było i należało oczekiwać.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wskazujący na błędną wykładnię art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, która miała polegać na przyjęciu przez WSA, że uprzednie naruszenie przepisów ustawy, stanowiące jedną z dyrektyw wymiaru kary pieniężnej, powinno wynikać z ostatecznych decyzji administracyjnych, a nie z protokołów kontroli czy sprawozdań z badań. Zdaniem GINB, pojęcie "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy" należy rozumieć szerzej niż to przyjął WSA i odnosić je do każdej sytuacji dotyczącej samego obiektywnego naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska GINB. Interpretacja przepisów nakładających sankcje administracyjne, jak i określających dyrektywy wymiaru kary powinna być dokonywana z uwzględnieniem gwarancji praw strony, w tym prawa do obrony. Przyjęcie stanowiska GINB, że dla stwierdzenia, że miało miejsce "uprzednie naruszenie przepisów ustawy" (w rozumieniu art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych) wystarczy ustalenie, że w toku innej kontroli przeprowadzonej przez organ czy wyniku badania przeprowadzonego przez uprawniony podmiot doszło do naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych - mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości zakwestionowania w toku postępowania administracyjnego (podlegającego następnie kontroli sądowoadministracyjnej) faktu naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych stwierdzonego podczas tej kontroli czy badania. To z kolei mogłoby prowadzić do arbitralnych ocen organu w zakresie stwierdzenia jednej z przesłanek wymiaru kary.

Za zasadny należy uznać zarzut postawiony w pkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska WSA, że GINB winien poddać ocenie stan faktyczny w kontekście art. 22 ust. 3 i 4 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Zgodnie art. 22 ust. 3 wskazanej ustawy warunkiem udzielenia akredytacji jest spełnienie przez jednostkę oceniającą zgodność wymagań określonych w ust. 4, przy czym jednostka oceniająca zgodność powinna spełniać te wymagania przez cały okres ważności akredytacji. Natomiast art. 22 ust. 4 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku stanowi, że jednostka oceniająca zgodność jest obowiązana spełniać wymagania określone: 1) we właściwej normie zharmonizowanej; 2) w dokumentach potwierdzających spełnienie dodatkowych wymagań, w tym wymagań wynikających z art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 765/2008, o ile mają zastosowanie; 3) w dokumentach właściwych dla akredytacji danego rodzaju jednostek oceniających zgodność, które zostały przyjęte przez jednostkę uznaną na podstawie art. 14 rozporządzenia (WE) nr 765/2008. Przepisy te dotyczą zatem wymagań jakie musi spełniać jednostka badająca, aby uzyskać i posiadać akredytację. Na podstawie tych przepisów nie można natomiast ocenić - wbrew stanowisku WSA - czy PCBiC miała obowiązek uwzględnić w toku badania dokument ILAC-G8:03/2009. Wskazane uchybienie WSA nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż zaskarżona decyzja i tak podlegała uchyleniu z uwagi na ocenione wyżej naruszenie przepisów postępowania w zakresie nieuwzględnienia przez organ niepewności rozszerzonej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.), zasądzając od GINB na rzecz Skarżącej 1800 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.

PG