Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1285/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37; art. 41; art. 57; art. 58; art. 61;
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza,, WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant: Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Ś. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Zarząd Województwa [...] (zamiennie: instytucja zarządzająca) poinformował Powiat [...] (skarżący) o negatywnym rozstrzygnięciu protestu wniesionego w związku z negatywną oceną projektu pod nazwą "[...] ", zarejestrowanego pod nr [...], zgłoszonego w ramach konkursu dla Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Zakres rzeczowy projektu obejmował renowację i modernizację trzech zbiorników wodnych.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu wynika, że pismem z dnia 4 lipca 2016 r. wnioskodawca został wezwany do poprawienia i uzupełnienia przedłożonej do konkursu dokumentacji aplikacyjnej na etapie oceny w ramach kryteriów formalnych - poprawności. Wnioskodawca w wyznaczonym terminie złożył pakiet dokumentów stanowiących uzupełnienie wniosku, jednak załączył nieprawidłowy dokument "Deklaracja organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną" wydany przez Starostę [...] a dotyczący wydawania pozwoleń wodnoprawnych. W ocenie natomiast instytucji zarządzającej, organem właściwym do wydania deklaracji w związku z zakresem rzeczowym projektu był inny organ, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, co jak podkreślono, wynikało również z treści załącznika 4 do Regulaminu konkursu. Z tego powodu, po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów, wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 8 września 2016 r. Podstawą negatywnej oceny projektu było niespełnienie kryterium formalnego - poprawności, które wymaga aby informacje zawarte we wniosku i załącznikach były spójne, poprawne i zgodne z regulamin konkursu. Tymczasem zdaniem instytucji zarządzającej wnioskodawca nie zastosował się do treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przedkładając dokument pochodzący od niewłaściwego organu.

W treści złożonego protestu wnioskodawca podniósł dwie okoliczności. Po pierwsze, że treść wezwania do uzupełnienia wniosku była w tym zakresie niejasna, a po drugie, że organem odpowiedzialnym za gospodarkę wodną, kompetentnym do wydania żądanej deklaracji, był Starosta [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu instytucja zarządzająca podniosła, że w instrukcji wypełniania załączników wniosku, będącej pochodną wytycznych Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie dokumentowania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowiska dla przedsięwzięć współfinansowanych z regionalnych programów operacyjnych, stanowiącej Załącznik nr 4 do regulaminu konkursu, zamieszczona została informacja, iż organem właściwym do wydania wzmiankowanej deklaracji jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zarząd Województwa argumentował też, że deklaracja ta jest dokumentem koniecznym do potwierdzenia braku negatywnego wpływu projektu na obszary wód i ekosystemy lądowe zależne od wód, w rozumieniu postanowień Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". Podniósł nadto, że ostatecznie wnioskodawca załączył właściwy dokument jednakże uczynił to dopiero w fazie wniesienia protestu. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku na wezwanie Zarządu Województwa [...], uznano, że nie spełnia on kryterium formalnego poprawności co stanowiło jednocześnie podstawę do jego negatywnej oceny zgodnie z postanowieniem rozdziału 6.1.2 pkt 17 Regulaminu konkursu oraz przepisami art. 57 i 58 ust. 1 pkt 1-2 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa wdrożeniowa").

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena jej projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu protestu zarzucił:

- naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, polegające błędnym przyjęciu, że uzupełnienie wniosku o deklarację podpisaną przez Starostę [...] nie było wystarczające do spełnienia kryterium formalnego, tj. poprawności wniosku o dofinansowanie; oraz

- naruszenie wymogów proceduralnych w zakresie przeprowadzonej oceny, wyrażające się w niejasnym, nieprecyzyjnym i niejednoznacznym wezwaniu do uzupełnienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. Nr 718), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może (ust. 8): uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Zatem, kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Należy wskazać, że przedsądowa procedura odwoławcza w niniejszej sprawie została wyczerpana. Strona skarżąca po otrzymaniu negatywnej oceny swojego projektu wniosła protest w terminie przewidzianym ustawą, który został negatywnie rozpatrzony przez Zarząd Województwa [...] i w ustawowym terminie 14 dni złożona została skarga do sądu.

Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, zapisane ustawie o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 ustawy wdrożeniowej, w tym także kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7).

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa [...], działając przez prawidłowo upoważnione podmioty, przeprowadził konkurs na podstawie Regulaminu konkursu nr [...] na realizację projektów w ramach Osi Priorytetowej 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne - projekty lokalne RPO Województwa [...] na lata 2014-2020, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] listopada 2015 r. (regulamin konkursu), a wnioskodawcy biorący udział w konkursie mieli obowiązek zastosować się do reguł wskazanych w regulaminie, które wyznaczały ramy prawne tego postępowania.

W istocie spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w zakresie spełniania kryterium formalnego – poprawności, w związku z przedstawioną przez skarżącego w ramach uzupełnienia wniosku deklaracją organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną. Jego istota sprowadza się zaś do oceny sposobu sformułowania wezwania do uzupełnienia wniosku, co do którego skarżący zarzuca instytucji zarządzającej brak precyzyjności i jednoznaczności a przez to naruszenie wymogów proceduralnych w zakresie przeprowadzonej oceny.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że przepis art. 37 ustawy z 2014 r. ustawy wdrożeniowej statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3367/16, LEX nr 2119195). Ponadto, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 404/16 (LEX nr 2084418) już sama wadliwość prawna lub faktyczna procedur konkursowych, pozbawiająca jego uczestników możliwości poprawnego i skutecznego złożenia wniosku, może być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Jednocześnie w wyroku podkreślono, że każdorazowo jednak należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.

W realiach rozpoznawanej sprawy, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, wezwanie do uzupełnienia wniosku było sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Z analizy treści wezwania jasno wynika, że w ramach "Uwag do projektu z zakresu dokumentacji OOŚ" skarżący został wezwany do złożenia szeregu dokumentów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko, w tym również Deklaracji organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną. Zatem wnioskodawca został w dostatecznym stopniu poinformowany, o konieczności złożenia dokumentu określanego mianem "Deklaracji organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną" uwzględniającej pełny zakres rzeczowy projektu. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, niewymienienie w wezwaniu wprost właściwego organu kompetentnego do wydania żądanej deklaracji, czyli Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie uchybia powyższej ocenie i nie może być uznane za wprowadzenie w błąd. W wezwaniu instytucja zarządzająca wskazuje na rodzaj brakującego załącznika (załącznik 2c), o który należy uzupełnić wiosek i w wielu miejscach odsyła do instrukcji wypełniania załączników stanowiącej Załącznik nr 4 do regulaminu konkursu.

Podkreślania wymaga, że z treści Załącznika nr 4 do regulaminu konkursu – instrukcji wypełniania załączników (str. 3 załącznika) wynika, że zgodnie z prawem wspólnotowym oraz krajowym, postępowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko ("OOŚ") stanowi istotny element procesu inwestycyjnego. W ramach RPO WL wsparcie może być udzielone jedynie dla przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie OOŚ (jeżeli jest wymagane) w zgodzie z przepisami krajowymi, jak i wymogami dyrektyw unijnych. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko należy przeprowadzić w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 1235, z późn. zm.) oraz Wytyczne w zakresie dokumentowania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych i regionalnych programów operacyjnych opracowane przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (www.mir.gov.pl).

Jak wynika z treści pkt 2c załącznika nr 4 do regulaminu konkursu (str. 5) dokumentacja dotycząca oceny oddziaływania na środowisko obejmuje szereg dokumentów, w tym "Deklarację organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną". Nie budzi wątpliwości, że wymagane dokumenty dotyczące oceny oddziaływania na środowisko powinny być wypełnione zgodnie z treścią instrukcji wypełniania załączników, przy czym oczywistym jest, że nie można pomijać wskazań zawartych w części opisowej instrukcji, bowiem precyzyjnie dookreśla ona warunki formalne jakie powinny spełniać poszczególne dokumenty.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że z treści pkt 2c załącznika nr 4 do regulaminu konkursu jasno wynika, iż deklaracja organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną powinna zostać wypełniona zgodnie ze wzorem opracowanym przez organ odpowiedzialny za gospodarkę wodną (zgodnie z dodatkiem 2 do załącznika II Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE 2015/207 z dnia 20 stycznia 2015 r. Dz. U. L38/40 13.2.2015), oraz co istotne, że organem właściwym do wydania deklaracji jest właściwy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Treść części opisowej Załącznika nr 4 do regulaminu konkursu w pkt 2c nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do właściwości organu uprawnionego do wydania deklaracji. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie był nim Starosta Powiatu [...] lecz właściwy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Należy przy tym podkreślić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). W realiach rozpoznawanej sprawy zatem to skarżący przystępując do konkursu winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża bowiem akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu zawsze obciąża wnioskodawcę, a razie wątpliwości, istnieje możliwość zwrócenia się o uzyskanie informacji i wyjaśnienia do organizatora konkursu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2016 r., syg. akt I SA/Rz 755/16).

W tej sytuacji należy podzielić stanowisko instytucji zarządzającej, iż załączony przez skarżącego na etapie uzupełnienia braków formalnych dokument pod nazwą "Deklaracja organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną", nie odpowiadał wymogom określonym w regulaminie konkursowym, tj. nie pochodził od właściwego organu, którym zgodnie z pkt 2c instrukcji wypełniania załączników (załącznik nr 4 do regulaminu konkursu) był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Skarżący zarzucał nieprecyzyjność wezwania do uzupełnienia braków wniosku, lecz w świetle podniesionych argumentów dotyczących znajomości dokumentacji konkursowej, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie bez znaczenia dla oceny tej kwestii pozostaje również fakt, że wymagany zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku dokument w postaci deklaracji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska został ostatecznie przez skarżącego uzyskany i przedstawiony, tyle że dopiero na etapie protestu od negatywnej oceny wniosku. Z jednej strony okoliczność ta wspiera tezę o czytelności zasad konkursowych, w tym instrukcji wypełniania załączników wniosku i rodzaju wymaganych dokumentów, z drugiej zaś potwierdza fakt nieprawidłowego uzupełnienia wniosku przez skarżącego.

Z treści regulaminu konkursu z punktu 17 w rozdziale 6.1.2 Ocena formalna wniosku, wynika jednoznacznie, że konsekwencją nieprawidłowego uzupełnienia wszystkich określonych w wezwaniu poprawek jest negatywna ocena wniosku.

W konsekwencji należało uznać za uprawnione stanowisko organu, w świetle którego wniosek skarżącego nie spełniał kryterium formalnego – poprawności. W tych okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że informacja Zarządu Województwa [...] z dnia z [...] listopada 2016 r. o nieuwzględnieniu protestu, jest niezgoda z prawem. W ocenie sądu zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości oceny zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Sąd nie dopatrzył się na żadnym etapie postępowania naruszenia procedury i zasad wskazanych regulaminie konkursu. W szczególności treść skierowanego do skarżącego wezwania jak też treść instrukcji wypełniania załączników stanowiącej Załącznika nr 4 do regulaminu konkursu, nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych, wobec czego za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).