Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1437/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
określono że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 111 ust. 2 , art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 44 poz 287
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
Teza: 1. W sytuacji, gdy inwestor zlecił wykonanie robót budowlanych innemu podmiotowi, zarządzenie pokontrolne, o którym

mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z

2007 r., Nr 44. póz. 187), może być skierowane również do inwestora.

2. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt

20 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska. Budowa autostrad jest ustawowym zadaniem Generalnej Dyrekcji Dróg

Krajowych i Autostrad. Zadanie to ma charakter publicznoprawny, a jeżeli tak, to fakt wykonywania tego zadania

przez inne podmioty, z którymi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawarła umowy o wykonawstwo, nie

powoduje, że przestaje być podmiotem odpowiedzialnym za realizację przedmiotowego zadania. W takiej

sytuacji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie traci w sprawie przymiotu jednostki organizacyjnej

niebędacej przedsiębiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit, b Prawa ochrony środowiska.

TEZY

1. W sytuacji, gdy inwestor zlecił wykonanie robót budowlanych innemu podmiotowi, zarządzenie pokontrolne, o którym

mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z

2007 r., Nr 44. póz. 187), może być skierowane również do inwestora.

2. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt

20 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska. Budowa autostrad jest ustawowym zadaniem Generalnej Dyrekcji Dróg

Krajowych i Autostrad. Zadanie to ma charakter publicznoprawny, a jeżeli tak, to fakt wykonywania tego zadania

przez inne podmioty, z którymi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawarła umowy o wykonawstwo, nie

powoduje, że przestaje być podmiotem odpowiedzialnym za realizację przedmiotowego zadania. W takiej

sytuacji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie traci w sprawie przymiotu jednostki organizacyjnej

niebędacej przedsiębiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit, b Prawa ochrony środowiska.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 20 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia wskazanych działań I. uchyla zaskarżone zarządzenie; II. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonywane; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na rzecz skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu 20 maja 2011 r. wydał zarządzenia pokontrolne dla Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. (znak: TI.7024.3.6.2011.TC). Jako podstawę prawną wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 ze zm.) oraz ustalenia kontroli interwencyjnej pozaplanowej przeprowadzonych w dniach 6 maja 2011 r., 9/10 maja 2011 r., i 16 maja 2011 r. w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. na terenie budowy autostrady A4 na odcinku od węzła "Krzyż" do granicy z województwem podkarpackim w km. 502+796,97-516+580 udokumentowanych protokołem Nr DEL-TA-92/2011.

Organ zarządził:

1. Prowadzić prace na terenie budowy autostrady A4 na odcinku od węzła "Krzyż" do granicy z województwem podkarpackim w km 502+796,97 - 516+580", zgodnie z punktem 2.2.8 zawartym w decyzji Wojewody Małopolskiego o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, znak: ŚR.III.BoP.6665-1-17-08 z dnia 14.04.2008 r., w terminie: od dnia otrzymania zarządzeń.

2. Podjąć działania techniczne i organizacyjne mające na celu ograniczenie uciążliwości związanych z pyleniem popiołu z hałd na terenie budowy autostrady A4 na odcinku od węzła "Krzyż" do granicy z województwem podkarpackim w km 502+796,97 - 516+580", w terminie: do dnia 30 czerwca 2011 roku.

Jednocześnie wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych: w pkt 1 zarządzeń - na dzień 30 maja 2011 roku, w pkt 2 zarządzeń - na dzień 5 lipca 2011 roku.

W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie wskazanej wyżej kontroli interwencyjnej stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. Na uzasadnienie punktu 1 zarządzenia organ wskazał, że podczas kontroli w dniu 6 maja 2011 r. stwierdzono zjawisko pylenia popiołu z hałdy zlokalizowanej od strony zachodniej posesji P.K. - działka nr [....] . Brak jest zabezpieczenia przed emisją wtórną pyłu (popiołu), które zapobiegłoby uciążliwości dla okolicznych mieszkańców i środowiska. Odnośnie punktu 2 zarządzenia organ wskazał, że w decyzji znak: ŚR.III.BoP.6665-1-17-08 z dnia 14 kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa autostrady A4 na odcinku od węzła "Krzyż" do granicy z województwem podkarpackim (Stara Jastrząbka) km 502+796,97-516+580, Wojewoda Małopolski zobowiązał GDDKiA Oddział w R. do prowadzenia prac budowlanych w rejonie terenów chronionych w godzinach pory dnia tj. od 6:00 do 22:00 (pkt 2.2.8 decyzji). Wg informacji uzyskanych w trakcie kontroli stwierdzono, że w porze nocnej (po godz. 22:00) w okresie od stycznia do dnia 19 kwietnia 2011 r. prowadzono prace związane z transportem i rozładunkiem mieszanki popiołowo-żużlowej. Powyższe zostało potwierdzone raportami dziennymi z prowadzonych prac przez konsorcjum firm wykonujących w/w prace, tj.: [....] Ltd., [....] S.A., [....] S.A., [....] S.A. Uciążliwość hałasową w w/w okresie stanowił głównie transport materiałów budowlanych, prowadzony całą dobę oraz prace przy użyciu następujących urządzeń: spycharki i koparki (prace na hałdzie północnej, oddalonej od posesji P.K. o ok. 150 m) oraz zagęszczanie gruntu za pomocą pali pod wiadukt WD-104. Nadto organ wskazał, że przedstawiciel kontrolowanej jednostki nie wniósł zastrzeżeń do protokołu z kontroli oraz że stan stwierdzony w trakcie kontroli stanowi naruszenie art. 140 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150 z późn. zmian.), oraz pkt 2.2.8 decyzji Wojewody Małopolskiego znak: ŚR.III.BoP.6665-1-17-08 z dnia 14 kwietnia 2008 r.

Zarządzenia zostały doręczone GDDKiA w dniu 23 maja 2011 r.

W dniu 6 czerwca 2011 r. (data stempla pocztowego) Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. wezwała Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 4 sierpnia 2011 r. (data stempla pocztowego) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenia pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 maja 2011 r. Zarzucił naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 40 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż podmiotem korzystającym ze środowiska jest GDDiA, a nie wykonawca realizujący roboty budowlane. Wniósł o uchylenie zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ pismem z dnia 5 lipca 2011 r. podtrzymał w całości zarządzenia pokontrolne z dnia 20 maja 2011 r. Odwołując się do treści art. 3 pkt 20 ww. ustawy skarżący argumentował, że podmiotami korzystającymi ze środowiska są wykonawcy robót budowlanych -tj.: [....] Ltd., [....] S.A., [....] S.A., [....] S.A., a GDDKiA jest w tym przypadku jedynie inwestorem (zamawiającym) i tylko zleca wykonanie robót budowlanych wykonawcom. Przedstawiony pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 463/06). Potwierdzają to również przepisy kodeksu cywilnego, zwłaszcza art. 429 Kc i art. 652 Kc. Z chwilą przekazania terenu budowy odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów ochrony środowiska ponosi wyłącznie wykonawca, zwłaszcza, w sytuacji, gdy jest nim profesjonalne przedsiębiorstwo trudniące się wykonywaniem tego typu czynności. Skarżący podkreślił, że w warunkach umowy o roboty budowlane w klauzuli 4.18 określono obowiązki stron w dziedzinie ochrony środowiska. Wynika z nich, że pełną odpowiedzialność za ewentualne naruszenia obowiązujących przepisów ponosi wykonawca. Obowiązki przestrzegania przez wykonawcę przepisów ochrony środowiska wynikają także ze specyfikacji D-M.00.00.00 WYMAGANIA OGÓLNE, pkt 1.5.5. Nadto strona skarżąca zwróciła uwagę na zakreślenie zbyt krótkiego terminu przesłania pisemnych informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w pkt 1 zarządzeń pokontrolnych.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wyrok NSA na który powołała się strona skarżąca dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego i nie można między tą sprawą, a będącą przedmiotem rozpoznania przeprowadzić żadnej analogii. Przepisy art. 429 i 652 Kc nie regulują odpowiedzialności w obszarze prawa administracyjnego, a zatem powoływanie się na umowy czy SIWZ konstruowane na etapie przygotowania zamówień publicznych nie ma żadnego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Stosownie zaś do treści art.146 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 i w terminie określonym w art. 53 § 2 tej ustawy (podobnie wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 126/09, LEX nr 550331, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, LEX nr 521839, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, LEX nr 506005).

Skoro zaskarżony akt został doręczony stronie skarżącej w dniu 23.05.2011 r., strona ta w dniu 6.06.2011 r. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wniosła w dniu 4.08.2011 r., to stwierdzić należy, że skarga wniesiona została w terminie.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek zarzuty w niej podniesione nie są zasadne.

Zgodnie z przepisem art.2 ust.1 pkt 1) lit. a) i b) ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 187), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska.

Stosownie do treści art.3 pkt 20) ustawy Prawo ochrony środowiska podmiotem korzystającym ze środowiska jest:

a) przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280) (osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą oraz wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,

b) jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

c) osoba fizyczna niebędąca podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

W myśl art. 9 ust.1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska, zwani dalej "inspektorami". Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawodawca określił w art. 9 ust. 2 i 3. Z art. 11 ustawy wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi.

Z kolei, w myśl art. 12 ust. 1 na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może wydać:

1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresat zarządzenia pokontrolnego jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności – jak stanowi to art. 12 ust. 2 – ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to, wbrew temu co napisano w punkcie 1 pouczenia zaskarżonego zarządzenia, "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska".

Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia

i uzasadnienia należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

W ustosunkowaniu się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sytuacji, gdy inwestor zlecił wykonanie robót budowlanych innemu podmiotowi, zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 187), może być skierowane również do inwestora.

Zgodnie bowiem z treścią art.18 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: 1) opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów, 2) objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, 3) opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 4) wykonania i odbioru robót budowlanych, 5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych - przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Wyliczenie to jest zatem przykładowe. W myśl ustępu 2. tego przepisu inwestor może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie. Wówczas, w myśl art.25 pkt 1) Prawa budowlanego, podstawowym obowiązkiem inspektora nadzoru inwestorskiego jest reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nadto, wskazać również należy, że zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. W związku z tym to właśnie ten podmiot będzie ponosił odpowiedzialność za niewłaściwe wykonywanie prac (np. zniszczenie drzew lub krzewów w trakcie budowy – K.Gruszecki. Prawo ochrony środowiska. Komentarz).

Zgodnie z treścią art.18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115 j.t.) centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy również wykonywanie zadań związanych z przygotowywaniem i koordynowaniem budowy autostrad płatnych, w tym kontrola budowy autostrady w zakresie przestrzegania warunków umowy o budowę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (art.18 a ust.1).

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska, Budowa autostrad jest ustawowym zadaniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zadanie to ma charakter publicznoprawny, a jeżeli tak, to fakt wykonywania tego zadania przez inne podmioty, z którymi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawarła umowy o wykonawstwo, nie powoduje, że przestaje być podmiotem odpowiedzialnym za realizację przedmiotowego zadania. W takiej sytuacji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie traci w sprawie przymiotu jednostki organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b Prawa ochrony środowiska.

To wreszcie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i wynikających z niej obowiązków.

W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest dokumentów opisanych w protokole kontroli w pkt 1.2. (na wezwanie Sądu dołączono jedynie kserokopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia), w tym umowy z konsorcjum firm wykonujących. Jedynie zatem na podstawie specyfikacji przetargu stwierdzić należy, że zapisy dotyczące zwolnienia zamawiającego przez wykonawcę z zobowiązań prywatnoprawnych i publicznoprawnych, które mogą obciążać zamawiającego z powodu naruszenia przez wykonawcę przepisów z zakresu ochrony środowiska, czy też zobowiązanie wykonawcy do prowadzenia robót zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, nie mogą prowadzić do utraty przez zamawiającego przymiotu jednostki organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b Prawa ochrony środowiska.

Oceny tej nie może również zmienić treść przepisu art.652 k.c., stanowiącego, że jeżeli wykonawca przejął protokolarnie od inwestora teren budowy, ponosi on aż do chwili oddania obiektu odpowiedzialność na zasadach ogólnych za szkody wynikłe na tym terenie. Zakres obowiązków spoczywających na inwestorze, określony w ustawie o ochronie środowiska jest bowiem szerszy niż odpowiedzialność za szkody. Nadto, jak to stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20.06.1977 r. (sygn. II CR 210/77, OSNC 1978/4/72), obowiązek naprawienia szkody spoczywa na wykonawcy robót i solidarnie z nim na inwestorze, o ile nie przeprowadzał on należytej i skutecznej kontroli.

Wreszcie, odwołać się należy do treści art.140 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany zapewnić przestrzeganie wymagań ochrony środowiska, w szczególności przez:

1) odpowiednią organizację pracy;

2) powierzanie funkcji związanych z zapewnieniem ochrony środowiska osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje zawodowe;

3) zapoznanie pracowników, których zakres czynności wiąże się z kwestiami ochrony środowiska, z wymaganiami w tym zakresie, gdy nie jest konieczne odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie;

4) podejmowanie działań w celu wyeliminowania lub ograniczenia szkód w środowisku wynikających z nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska przez pracowników, a także podejmowania właściwych środków w celu wyeliminowania takich przypadków w przyszłości.

Podkreślenia znowu wymaga przykładowy charakter tego wyliczenia.

Jeżeli zatem ratio legis tego przepisu jest zapewnienie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez podmiot korzystający ze środowiska, to w sytuacji powierzenia wykonywania robót budowlanych innym podmiotom, realizacja obowiązków wynikających z tego uregulowania polega na kontroli wykonawców i wydawania im odpowiednich poleceń.

Dokonując z urzędu kontroli zaskarżonego aktu Sąd uznał, że nie jest on zgodny z prawem.

Jak już wyżej wskazano, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.

Pomimo wezwania organu o nadesłanie kompletnych akt administracyjnych, w aktach tych brak jest decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8.06.2010 r., raportów dziennych, umowy z dnia 7.07.2010 r., badań fizykochemicznych, zawiadomienia o kontroli, upoważnienia do kontroli, o których mowa w protokole kontroli.

Nadto, zachodzi sprzeczność między treścią protokołu z kontroli i zaskarżonego zarządzenia. W protokole kontroli z dnia 6.05.2011 r. odnotowano "niewielkie zjawisko pylenia" od strony zachodniej działki nr [....] . Tymczasem w uzasadnieniu zarządzenia podano, że stwierdzono "zjawisko pylenia". W protokole kontroli w tabeli dotyczącej stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości wymieniono jedynie "niewielkie zjawisko pylenia". Podano jednocześnie, że nie stwierdzono podczas kontroli faktów, które mogą w przyszłości skutkować wystąpieniem nieprawidłowości. Tak więc w sprzeczności z cytowanym zapisem protokołu kontroli pozostaje treść punktu 1. zarządzenia pokontrolnego, w którym nakazano stronie skarżącej prowadzić prace zgodnie z punktem 2.2.8. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14.04.2008 r. Dodać również należy, że treść tego obowiązku jest niezrozumiała. Dopiero bowiem z uzasadnienia zarządzenia wiadomo, że chodzi o prowadzenie prac budowlanych w rejonie terenów chronionych w godzinach od 6.00 do 22.00. Nadto, jeżeli w protokole kontroli zapisano, że nie stwierdzono podczas kontroli faktów, które mogą w przyszłości skutkować wystąpieniem nieprawidłowości, to w sprzeczności z tym zapisem pozostaje uzasadnienie zaskarżonego aktu, że "brak jest zabezpieczenia przed emisją wtórną pyłu (popiołu), które zapobiegłoby uciążliwości dla okolicznych mieszkańców i środowiska.

W punkcie 2.2.8. decyzji z dnia 14.04.2008 r. określono warunek wykorzystania terenu dla fazy realizacji przedsięwzięcia: prace budowlane w rejonie terenów chronionych akustycznie należy prowadzić w godzinach dziennych (tj. od 6.00 do 22.00). Protokół kontroli nie zawiera jednakże informacji, czy miejsce przeprowadzonych oględzin jest terenem chronionym W protokole kontroli stwierdzono jedynie, że dla terenu działki nr [....] (pojedyncza zabudowa zagrodowa w m. N. ) brak jest planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art.113 ust.2 ustawy o ochronie środowiska rozporządzenie wykonawcze do ustawy miało określić zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla rodzajów terenów przeznaczonych: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe oraz poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu. Stosownie zaś do treści art. 115 ustawy o ochronie środowiska, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, dokonuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Tak więc bez ustalenia tych okoliczności stwierdzenie, że dla działki nr [....] dopuszczalny poziom hałasu wynosi dla pory nocnej 45 dB, było przedwczesne.

Skoro organ nie ustalił, czy działka ta położona jest w rejonie terenów chronionych akustycznie, przedwczesne jest również stwierdzenie w zarządzeniu pokontrolnym, że stan stwierdzony podczas kontroli stanowi naruszenie pkt. 2.2.8 decyzji środowiskowej z dnia 14.04.2008 r., zwłaszcza, że podczas kontroli nie stwierdzono wykonywania prac w porze nocnej.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie wynika zatem na czym ma polegać stwierdzone podczas kontroli naruszenie art.140 ustawy Prawo ochrony środowiska i pkt 2.2.8 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14.04.2008 r.

Ustalenie odpowiadającego prawdzie materialnej stanu faktycznego jest obowiązkiem inspektora i stanowi zarazem podstawę stwierdzenia istnienia naruszeń wymagających interwencji i w postaci wydania zarządzenia pokontrolnego.

Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza przepisy postępowania (art. 7 k.p.a. , art.107 k.p.a.) oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 1 z ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa administracyjna nie została należycie wyjaśniona.

Wobec powyższego, na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.