Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 450/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 4, art. 61 par. 3, art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 836/14 w sprawie ze skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 836/14, po rozpoznaniu skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z 6 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/680/2012 przedmiocie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób, stwierdził nieważność: § 1 pkt 9, § 3 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 6 zdanie drugie, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) w pozostałej części skargę oddalił (pkt II); stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (pkt III) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt IV).

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Uchwałą nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2013 r., poz. 311) Rada Miasta Kielce określiła przepisy porządkowe obowiązujące w gminnym regularnym przewozie osób wykonywanym przez operatorów i przewoźników wskazanych w § 2 uchwały, w ramach publicznego transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę Kielce na obszarze miasta Kielce oraz gmin, które zawarły porozumienie w sprawie wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Kielce oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, dalej prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.).

Następnie, uchwałą z 16 stycznia 2014 r. LVI/ 992/2014 Rada Miasta Kielce zmieniła brzmienie § 8 pkt 3 ww. uchwały (v. § 1 pkt 1 uchwały z 16 stycznia 2014 r.) oraz dodała § 8 pkt 7 (v. § 1 pkt 2 uchwały z 16 stycznia 2014 r.).

Na powyższą uchwałę z 16 stycznia 2014 r. Ł. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 439/14 stwierdził nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, natomiast, co do § 1 pkt 1 uchwały - skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny.

Następnie, pismem z dnia 22 lipca 2014 r. Ł. S., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu części przepisów załącznika do ww. uchwały nr XXXVII/680/2012 z przekroczeniem granic upoważnienia z art. 15 ust. 5 prawa przewozowego oraz na ich sprzeczności z przepisami ustawowymi. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że wymienione w wezwaniu przepisy nie mają charakteru przepisów porządkowych. Wezwanie dotyczyło przepisów § 1 pkt 9, § 3 pkt 1, 2 i 7, § 4 pkt 7 i 11, § 5 pkt 3, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 5 i 6, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 i 3 ww. uchwały.

Rada Miasta Kielce nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.

W skardze z dnia 1 września 2014 r. Ł. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach opisaną na wstępie uchwałę z dnia 6 grudnia 2012 r., domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem postanowień uchwały wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 lipca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie.

Pierwsze żądanie uzasadniła tym, że ocena przepisów porządkowych uchwalonych przez Radę Miasta Kielce uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r., zmienionych uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 16 stycznia 2014 r., została już dokonana przez WSA w Kielcach w postępowaniu ze skargi Ł. S. w sprawie II SA/Ke 439/14. W postępowaniu tym bowiem, na żądanie Sądu, Gmina Kielce dostarczyła do oceny nie tylko przepisy porządkowe zmienione uchwałą z dnia 16 stycznia 2014 r., ale również przepisy porządkowe uchwalone uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r. Sąd uznał przy tym niektóre regulacje zawarte w zaskarżonych przepisach za nieważne. W tej sytuacji skarga powinna zdaniem organu być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Gdyby jednak Sąd nie podzielił takiego poglądu, to skarga powinna zostać oddalona, bo podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne. Rada przedstawiła w tym zakresie stosowną argumentację prawną.

W wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną, WSA w Kielcach stwierdził, że wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) nie jest uzasadniony. Przywołując powyższy przepis zgodnie, z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona Sąd I instancji wskazał, że prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 439/14 skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miast Kielce Nr LVI/992/2014 z dnia 16 stycznia 2014 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób, nie może spowodować uznania w niniejszej sprawie zarzutu res iudicatae. Według WSA, skargi w obu tych sprawach skierowane były przeciwko dwóm zupełnie różnym uchwałom Rady Miasta Kielce, tj. uchwale z 6 grudnia 2012 r. oraz uchwale z 16 stycznia 2014 r. Ponadto zakres zaskarżenia uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r. zmienionej i uzupełnionej w części dotyczącej dwóch tylko przepisów, tj. § 8 pkt 3 i § 8 pkt 7 uchwały z 6 grudnia 2012 r. Z kolei powołana w odpowiedzi na skargę okoliczność zażądania przez WSA w Kielcach rozpoznający skargę na uchwałę zmieniającą z dnia 16 stycznia 2014 r., od Gminy Kielce dostarczenia nie tylko przepisów porządkowych zmienionych uchwałą z dnia 16 stycznia 2014 r., ale również przepisów porządkowych uchwalonych uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r., nie może w żadnym razie świadczyć o objęciu zakresem sprawy również uchwały z 6 grudnia 2012 r. Zakres zaskarżenia, a więc i rozpoznania sprawy przez Sąd wyznacza bowiem skarga, a w pismach inicjujących kontrolę uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r. oraz uchwały zmieniającej z dnia 16 stycznie 2014 r. brak jest żądań mogących świadczyć o ponownym zaskarżeniu przez Ł. S. tych samych przepisów tej samej uchwały Rady Miasta Kielce.

Sąd I instancji uznając wniosek organu o odrzucenie skargi za nietrafny, rozpoznał aktualnie wniesioną skargę merytorycznie, podając w uzasadnieniu powody częściowego jej uwzględnienia. WSA stwierdził również, że orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Kielce, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzuciła naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie odrzucenie skargi,

2) art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt III zaskarżonego wyroku, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie podlega wykonaniu, pomimo że w pkt I stwierdzono nieważność wymienionych przepisów uchwały, która ma charakter przepisów prawa miejscowego w stosunku, do których nie należy stosować zakazu jej wykonania przed uprawomocnieniem wyroku.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ł.S. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia a także zwrot kosztów dojazdu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu

Po pierwsze, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia – art. 171 p.p.s.a.

Według skarżącej kasacyjnie Gminy, została naruszona powaga rzeczy osądzonej, gdyż w sprawie ze skargi Ł. S., zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 439/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., ocenił nie tylko zaskarżoną wówczas uchwałę z dnia 16 stycznia 2014 r. Nr LVI/992/2014 (dalej powoływana, jako: uchwała z 16 stycznia 2014 r.), ale także uchwałę zaskarżoną w niniejszym postępowaniu przed WSA tj. uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/680/2012, gdyż obie uchwały zostały podjęte na tych samych podstawach prawnych i dotyczyły jednego zagadnienia, jakim były przepisy porządkowe.

Odnosząc się do powyższej argumentacji trzeba na wstępie przypomnieć, że ustawodawca wprowadził zasadę jednokrotnej możliwości przeprowadzenia kontroli legalności danej uchwały organu gminy podjętej z zakresu administracji publicznej, o czym stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest bowiem dopuszczalne powtórne wniesienie skargi na tę samą uchwałę, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i po dokonaniu oceny legalności uchwały, oddalił skargę. Regulacja ta jest oparta na założeniu, że oddalając wcześniejszą skargę, sąd zbadał uchwałę pod kątem zgodności z prawem i w związku z tym nie ma potrzeby i możliwości dokonywania ponownej jej kontroli. Jednakże przy rozważaniach dotyczących omawianej kwestii nie można pominąć zróżnicowanego charakteru prawnego niektórych aktów normatywnych, co powoduje, że nie zawsze w takim wypadku zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

Jeżeli bowiem sąd oddalił skargę, to orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejna skarga może zostać rozpoznana w takich granicach, w jakich nie była wcześniej rozpoznawana, tj. w granicach naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem skargi wniesionej przez Ł. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 439/14, była uchwała z 16 stycznia 2014 r. (składająca się z czterech paragrafów, przy czym paragraf 1 liczył dwa punkty), zmieniająca uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/680/2012 (dalej: uchwała z 6 grudnia 2012 r.).

Sąd badał wówczas w pełnym zakresie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., wszystkie postanowienia tejże uchwały z 16 stycznia 2014r., choć skargą objęto wyłącznie § 1 pkt 1 i 2 tego aktu. Trzeba też przypomnieć, że w ramach sądowej kontroli uchwały z 16 stycznia 2014 r. WSA w Kielcach stwierdził nieważność § 1 pkt 2 ww. uchwały oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do § 1 pkt 1 uchwały. Oznacza to, że na mocy powyższego wyroku, skutecznie została dokonana zmiana § 8 pkt 3 uchwały z 6 grudnia 2012 r. (wprowadzono inne brzmienie tego uregulowania). Należy w związku z tym wskazać, że jedynie w zakresie tego postanowienia uchwały z 6 grudnia 2012 r. można ewentualnie mówić o powadze rzeczy osądzonej (res iudicatae). Nie jest zatem pozbawione pewnej racji twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że WSA w Kielcach, w sprawie sygn. akt II SA/Ke 439/14 badał legalność uchwały z 6 grudnia 2012r. Nie można natomiast się zgodzić z końcowym wnioskiem autora skargi kasacyjnej, co do wpływu powyższego na wynik postępowania zakończonego aktualnie zaskarżonym wyrokiem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o ile w przypadku ponownego zaskarżenia do sądu administracyjnego § 8 pkt 3 uchwały z 6 grudnia 2012 r. sąd ten byłby związany oceną, co do legalności tego uregulowania wyrażoną w wyroku sygn. akt II SA/Ke 439/14, o tyle trzeba mieć na uwadze, że pozostałe postanowienia uchwały z 6 grudnia 2012 r. nie były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Tymczasem, co nie ulega wątpliwości, w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem przedmiotem skargi Ł. S. była uchwała z 6 grudnia 2012 r. w części nieobejmującej powyższego § 8 pkt 3 uchwały. W tej sytuacji należy stwierdzić, że granice spraw sądowoadministracyjnych (zakończonej zaskarżonym wyrokiem oraz prawomocnym wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Ke 439/14) nie pokrywają się w obu wymienionych sprawach stąd podniesiony zarzut kasacyjny nie może być uznany za trafny. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, brak było podstaw faktycznych i prawnych do odrzucenia przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a. skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności za nietrafne należy uznać wskazanie obydwu tych przepisów, jako pozostających ze sobą w związku, gdyż zakaz wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego zawarty w art. 61 § 3 p.p.s.a., znajduje zastosowanie do postanowień (a nie wyroków) wojewódzkiego sądu administracyjnego, które upadają wraz z wydaniem przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Z kolei w przepisie art. 152 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, tj. w dniu 10 grudnia 2014 r.), stanowiącym podstawę prawną do podjęcia rozstrzygnięcia, co do wykonalności uchwały w zakresie wskazanym w zaskarżonym wyroku, nie zawarto zakazu wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 152 p.p.s.a. został zmieniony dopiero z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.658).

Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.