Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 85/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 149, art. 151, art. 154,art. 156, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 50 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A S.A. z siedzibą w G. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 17 kwietnia 2009 r., nr [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 103.013,55 zł, płatną w terminie 14 dni od daty uostatecznienia się decyzji, należną od Spółki A z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr 123/2 o powierzchni 2.6900 ha położonej w obrębie geodezyjnym S., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) W uzasadnieniu organ ustalił, iż w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy – cześć wyżynna (Dz. Urz Woj. Pom. Nr 88 poz. 1814) działka 123/2 położona jest na terenie, dla którego przyjęto funkcję "zabudowa jednorodzinna" oznaczona jako MJ oraz częściowo "zieleń parkowa" oznaczona jako ZP. W planie tym przewidziano 15 % stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po wygaśnięciu starego planu, a przed uchwaleniem nowego planu, nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne, co ustalono na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz wizji lokalnej. W związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości wzrosła. Po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 21 grudnia 2007 r. Spółka A sprzedało nieruchomość. Ze sporządzonego w sprawie operatu wynika, iż wzrost wartości nieruchomości wyniósł 686 757 zł, przy zastosowaniu stawki 15%, organ wymierzył zatem opłatę w kwocie 103 013, 55 zł.

Spółka A w odwołaniu zarzuciło, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, będącego podstawą do wydania decyzji; niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i przyjęcie, że okoliczności faktyczne będące podstawą wydania decyzji zostały udowodnione, podczas, gdy materiał dowodowy nie został w pełni zebrany, naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie odwołującej stronie czynnego udziału w postępowaniu, nieumożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie przyjętego przez organ faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu i podstawy przyjęcia tego sposobu wykorzystywania nieruchomości oraz niewskazania dlaczego nie przyjęto przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla przedmiotowego terenu. Nadto w odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprzyjęcie dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, a nadto poprzez przyjęcie jako podstawy wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości rzekomo faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości - bez ustalenia w toku postępowania jaki był faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, naruszenia art. 154 w związku z art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami poprzez brak w operacie danych dotyczących tego, czy rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości faktycznie przyjął ceny nieruchomości podobnych i naruszenia § 56 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niedołączenie do operatu szacunkowego istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu.

Ponadto w odwołaniu wskazano, iż organ zamiast przyjąć przeznaczenie wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości - na podstawie § 50 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem odwołującej się przepis ten jest jednak sprzeczny z art. 154 ust. 2 ustawy, a akt wykonawczy do ustawy, będący aktem niższego rzędu nie może być sprzeczny z aktem wyższego rzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 154 ust. 1, 2 i 3, art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.261.2603 j.t. z 2004 r. ze zm.) oraz § 50, § 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki oraz zasady ustalenia renty planistycznej tj. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej ze zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 36 ust. 4 tej ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie. Powstanie obowiązku przedmiotowej opłaty zależne jest więc od wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego planu (art. 36 ust. 6 i 7 ustawy). Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu (art. 36 ust. 4 ustawy). Wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczona do określonej w uchwale rady gminy - procentowej stawki wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 37 ust. 6 ustawy), na podstawie ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień zbycia nieruchomości wzrostu wartości takiej nieruchomości. Stosownie do dyspozycji art. 37 ust. 11 ustawy zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z proceduralnego punktu widzenia przedmiotowa wycena jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Wycena taka jest sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który jest pisemną opinią o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości (§ 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Z dyspozycji art. 36 ust. 4 zd. 2 ustawy wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z powyższym rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na użytek renty planistycznej musi dokonać "dwukrotnego" określenia wartości zbytej nieruchomości, tj. w pierwszym przypadku uwzględniając jej przeznaczenie na gruncie dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku biorąc pod uwagę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości), zaś w drugim przypadku z uwzględnieniem przeznaczenia danej nieruchomości na gruncie nowouchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wzrostu wartości działki nr 123/2 wynika, iż wartość rynkową wskazanej działki przed uchwaleniem planu ustalono stosując podejście porównawcze techniką korygowania ceny średniej. Również tą metodą została ustalona wartość działki po zmianie planu. Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż szacowana nieruchomość położona jest na terenie, dla którego z dniem 31 grudnia 2003 r. wygasł plan zagospodarowania i po tej dacie uchwalony został nowy plan miejscowy. Przedmiotowa działka w poprzednim, nieobowiązującym już od 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, położona była na terenie dla którego obowiązywała funkcja "uprawy rolne". W nowym, obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą rady gminy Nr [...] z 10 sierpnia 2005 r. działka 123/2 położona jest na terenie, dla którego przyjęto funkcje "zabudowa jednorodzinna" oznaczona jako MJ oraz częściowo "zieleń parkowa" oznaczona jako ZP. Wschodni fragment działki stanowi korytarz ekologiczny.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, dokonując opisu nieruchomości, że teren działki jest niezabudowany, rolny. Do akt sprawy załączony zostały wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka 123/2 położona w S. stanowi grunt rolny klasy IVa i IVb i V klasy oraz łąkę V klasy. Samorządowe Kolegium odwoławcze wskazało, że odwołująca się spółka w odwołaniu od zaskarżonej decyzji nie wyjaśniła w jaki sposób użytkowała przedmiotową nieruchomości przed wprowadzeniem obowiązującego planu. Stwierdziła jedynie, że nie prowadzi działalności rolniczej a działalność budowlaną. Działka została przez nią nabyta w drodze zwolnienia się jej dłużnika z długu. Z akt sprawy - umowy notarialnej, wynika, że Spółka nabyła działkę nr 123/2 w dniu 10 sierpnia 2004 r. od osoby prawnej i nieruchomość ta nie była zabudowana. Operat szacunkowy wskazuje, że w dacie jego sporządzania działka była działką niezabudowaną zagospodarowaną jak działki rolne. Ze zdjęcia załączonego do operatu, przedstawiającego działkę nr 123/2 wynika, że faktycznie działka jest gruntem porośniętym trawą, nie użytkowanym pod uprawy rolne, niezabudowanym. Dla działki tej w okresie poprzedzającym obowiązywanie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmieniając jej przeznaczenie. Nie dokonano również w inny sposób zmiany przeznaczenia działki, co znalazłoby odzwierciedlenie w danych wynikających z rejestru gruntów. Organ podkreślił, iż, to że odwołująca się Spółka nie prowadzi działalności rolniczej, nie zmienia przeznaczenia gruntu. Właściciel gruntu rolnego nie ma obowiązku prowadzenia na nim upraw rolnych. Przez sam fakt nie uprawniania gruntu nie zmienia się zatem jego faktyczny sposób użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w piśmie z dnia 12 sierpnia 2008 r. adresowanym do organu I instancji w związku z zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym, Spółka przyznała, że "omawiany grunt został przez nas nabyty jako grunt rolny (przejęcie za długi niewypłacalnej jednostki) i jako taki sprzedany." Dopiero we wniesionym odwołaniu Spółka zmieniła swoje stanowisko w tym zakresie, nie precyzując jednak żadnego innego sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, iż działka nr 123/2, mimo że nie była użytkowana rolniczo, w okresie przed wydaniem obowiązującego planu miejscowego, stanowiła grunt rolny.

Organ odwoławczy wskazał, iż art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego mającym ogólne zastosowanie w przypadku dokonywania szacowania nieruchomości dla różnych celów np. dla ustalenia wartości użytkowania wieczystego gruntu, wartości gruntu oddanego w trwały zarząd, wartości nakładów. Zdaniem organu, w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił dla terenu, na którym znajduje się działka, funkcję zabudowy jednorodzinnej, zieleni parkowej i korytarza ekologicznego, to brak jest podstaw prawnych by przed jego wprowadzeniem przyjąć przeznaczenie terenu wynikające z założeń i studium do tegoż planu, lecz należy przyjąć faktyczny sposób użytkowania działki w okresie sprzed wejścia w życie planu zagospodarowania. Takie podejście wynika z dyspozycji art. 154 ust. 2 i 3 ustawy i w związku z tym organ odowoławczy nie dopatrzył się sprzeczności z § 50 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Przepis ten, stosownie do jego brzmienia, ma zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach pozbawionych w określonym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu określa się biorąc pod uwagę przede wszystkim rodzaj i położenie nieruchomości, jej powierzchnię, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania, a w szczególności cech użytkowe (np. klasy bonitacyjne gleby, kultura rolna) i ekonomiczne nieruchomości (np. stopień zurbanizowania). Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, kwestionowany przez odwołującą się Spółkę, jako dowód w sprawie, nie budzi zastrzeżeń. Operat zawiera dane dotyczące nieruchomości przyjętych do porównania tj. datę transakcji, położenie, powierzchnię działki, cenę 1 m2 i to cenę zaktualizowaną, operat ten zawiera niezbędne, istotne dane nieruchomości przyjętych do porównania.

Spółka A wniosło skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4, 149 oraz 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca wskazała, iż niezastosowanie przez biegłego w wycenie przepisu art. 154 ustawy i nieuwzględnienie w sporządzonej przez niego wycenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wynikającego z obowiązującego dla jej terenu studium jest błędne. Skarżąca zarzuciła sprzeczność ust. 3 § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto skarżąca wskazała na wadliwość rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji organu I instancji, w którym Wójt ustalił, dla skarżącej 14 – dniowy termin dla uiszczenia przedmiotowej opłaty, bowiem żaden z przytoczonych, w zaskarżonej decyzji przepisów prawa nie daje podstawy do zakreślenia stronie postępowania terminu do uiszczenia ustalonej w postępowaniu opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie będąc związany granicami wniesionej skargi, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenia przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Art. 37 ust. 1 ustawy przewiduje, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 37 ust. 11 odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 7 u.g.n.) Zgodnie z art. 156 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie strona podnosiła w toku postępowania zastrzeżenia odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zarzucając, iż w wycenie nie uwzględniono faktu, iż nieruchomość zgodnie z planem znajduje się obecnie w dwóch jednostkach planistycznych - przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zieleń parkową, a wartość nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego została ustalona dla całej nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną.

Nadto, we wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił, iż z operatu nie wynika, że do wyceny przyjęto nieruchomości podobne oraz wskazał, że operat jest tak skonstruowany, że nie pozwala stronie jak i organowi prowadzącemu postępowanie na dokonanie oceny poprawności przyjętych wyceny nieruchomości i różnicy w jej wartości, a do operatu nie dołączono istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu.

Podkreślić należy, iż organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty, w tym obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473). Skoro na organie administracji spoczywa obowiązek oceny treści operatu szacunkowego, operat ten powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu do wyceny, analizy logiczności i poprawności wniosków operatu. Z § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109), wynika, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego, a biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV S.A./Wa 123/08 Lex Nr 522410)

Organ winien zatem dokonać wnikliwego sprawdzenia operatu w tym zakresie. Organ odwoławczy nie przeanalizował, czy okoliczność przeznaczenia części nieruchomości pod zieleń parkową została przez biegłego w jakikolwiek sposób uwzględniona przy ustaleniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Z treść opinii wynika, iż wartość nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego została ustalona przez pomnożenie 26 900 m2 – a więc całej wielkości nieruchomości przez stawkę ceny nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. W sytuacji gdy cześć nieruchomości po uchwaleniu planu ma inne przeznaczenie – pod zieleń parkową, ustalenie wartości tej części nieruchomości winno nastąpić w uwzględnieniem takiego przeznaczenia gruntu. Z opinii nie wynika ani jaka część nieruchomości znajduje się w jednostce planistycznej przeznaczonej pod zieleń parkową, ani też jaka jest wartość części nieruchomości o takim przeznaczeniu. Jednocześnie z opinii nie wynika, czy i w jaki sposób biegły uwzględnił ten fakt w wycenie nieruchomości w inny sposób. Biegły zastosował w opinii wiele współczynników korygujących, wobec sposobu ich przedstawienia, brak jest jednak możliwości oceny, czy któryś z tych współczynników może uwzględniać tę kwestię.

Organ winien zatem dokonać wnikliwego sprawdzenia opinii i prześledzić prawidłowość zastosowanej metody. Z § 4 rozporządzenia wynika, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). W wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przypadku zastosowania tej metody operat szacunkowy winien opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.(Lex Nr 437627) Podobnie, w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2017/2006 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż operat szacunkowy winien opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. (Lex Polonica 1994864)

Z zestawienia transakcji w operacie wynika, iż do porównania przyjęto ceny działek budowlanych o znacznie mniejszej wielkości od nieruchomości skarżącego, wyjaśnienia wymaga zatem, czy okoliczność ta została prawidłowo uwzględniona przy ustalaniu współczynnika korygującego. Nadto do ustalenia ceny nieruchomości rolnej na dzień 21 grudnia 2007 r. przyjęto transakcje z dużo wcześniejszego okresu 2005 i 2006 r., przy zastosowaniu aktualizacji ceny, a z opinii nie wynika, czy brak było możliwości ustalenia takiej ceny w oparciu o transakcje zawarte w okresie zbliżonym do daty na jaką ustalano wartość nieruchomości. W operacie szacunkowym nie zostały wyjaśnione wszystkie czynniki wpływające na ustalenie wartości nieruchomości, brak jest czytelnego dla strony wyjaśnienia sposobu ustalenia i działania współczynników korygujących. Informacje te stanowią element wiedzy fachowej rzeczoznawcy, niemniej jednak w sytuacji, gdy strona kwestionuje ich zrozumiałość i prawidłowość, organ winien zażądać od rzeczoznawcy sporządzającego opinię wyjaśnień w tym zakresie. Organ odwoławczy winien w niniejszej sprawie szczegółowo ustosunkować się do podniesionych zarzutów, przeanalizować prawidłowość sporządzonego operatu, w tym celu może on zażądać od rzeczoznawcy wyjaśnienia operatu lub wyznaczyć rozprawę, zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a., aby umożliwić stronie zadawanie pytań i uzyskanie szczegółowych wyjaśnień, w tym w zakresie transakcji przyjętych do porównania. W ocenie Sądu, dokumenty stanowiące podstawę tych transakcji nie stanowią, wbrew stanowisku skarżącego, istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzeniu operatu, które biegły ma obowiązek dołączyć do operatu zgodnie z § 56 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokumenty te dotyczą bowiem transakcji zawartych przez osoby trzecie i biegły nie musi dysponować dokumentacją źródłową w postaci odpisów tych dokumentów. Niemniej jednak, w sytuacji kwestionowania przez stronę podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania lub źródła uzyskanych informacji, biegł winien udzielić wyczerpujących informacji w tym zakresie. Dopiero uzyskanie informacji w tym zakresie pozwoli na ocenę podniesionych zarzutów i podjęcie decyzji, które z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. winien wydać organ odwoławczy.

Podkreślić należy, iż organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia na obywatela zobowiązania pieniężnego, jakim jest opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uwzględnienie słusznego interesu obywatela wymaga wnikliwej oceny, czy wymierzenie opłaty następuje prawidłowo i nie stanowi nałożenia na obywatel obciążenia nieadekwatnego do okoliczności danej sprawy.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut wyznaczenia terminu na uiszczenie opłaty, takie rozstrzygniecie organu nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach prawa. Brak jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacji, która stanowiłaby podstawę określenia w decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej terminu płatności należności. Uiszczenie wymierzonej opłaty winno zatem, zgodnie z ogólną regułą wykonalności orzeczeń ostatecznych, nastąpić po uostatecznieniu się decyzji. Przeciwne rozstrzygnięcie decyzji narusza treść art. 36 ust. 4 ustawy.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W szczególności za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 w związku z art. 149 u.g.n. Przepis art. 154 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie znajduje zastosowania przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów określania wysokości renty planistycznej. Podstawowe zasady ustalana wysokości tej opłaty ustawodawca uregulował bowiem w treści art. 37 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dla celów wymiaru tej opłaty następuje z mocy art. 37 ust. 11 ustawy, który stanowi, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, pierwotne przeznaczenie nieruchomości ustala się przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie odmiennych zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przewidziany w art. 149 u.g.n. nakaz stosowania przepisów Rozdziału 1 "Określanie wartości nieruchomości" do wszystkich nieruchomości nie dotyczy zatem ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb renty planistycznej, z uwagi na istnienie odrębnego uregulowania w tym zakresie. Niezależnie od wyraźnego brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy, wskazać należy, iż w przypadku ustalania renty planistycznej przepis art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujący ustalanie przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mógłby znaleźć zastosowania. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z istotą uregulowania art. 36 ust. 4 ustawy i wyłączało możliwość ustalenia takiej opłaty. Oczywistym jest bowiem, iż w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium, który to wymóg wynika z art. 20 ust. 1 ustawy, przeznaczenie nieruchomości w obu tych aktach jest takie same i jego porównanie nigdy nie wykaże wzrostu wartości nieruchomości. Sporządzenie studium następuje jako etap wstępny poprzedzający uchwalenie planu, jego treść z istoty swej nie może być zatem miarodajna dla oceny wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem tego planu.

Zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia renty planistycznej przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Taki zapis rozporządzenia koresponduje z treścią art. 37 ust. 1 ustawy. Zarzut skarżącej dotyczący sprzeczności § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 154 ust. 2 u.g.n. nie jest zatem uzasadniony, bowiem przepis rozporządzenia nie dotyczy dyspozycji art. 154 ust. 2 u.g.n. lecz art. 37 ust. 1 ustawy. W przypadku nieobowiązywania dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego organ winien ustalić wartość nieruchomości zgodnie z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Przyjęcie w sporządzonym operacie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu było zatem, co do zasady, prawidłowe.

Ustalenie organu, iż nieruchomość przed uchwaleniem planu miała charakter nieruchomości rolnej, wbrew stanowisku skarżącego znajduje oparcie w materiale dowodowym, a skarżący nie wykazał żadnego innego przeznaczenia nieruchomości i nie złożył na tą okoliczność jakichkolwiek wniosków dowodowych. Co więcej w piśmie z dnia 12 sierpnia 2008 r. (k. 6 akt administracyjnych) skarżący przyznał, iż grunt został przez niego nabyty jako grunt rolny. Podkreślić należy, iż zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość miała charakter rolny. Takie też przeznaczenie nieruchomości wynika z zapisu w rejestrze gruntów, zgodnie z którym działka Nr 123/2 ma charakter rolny, gruntu IV i V klasy. Wbrew stanowisku skarżącego grunt o charakterze rolnym nie stracił swego charakteru przez fakt, iż nie był wykorzystywany rolniczo, ani okoliczność, iż skarżący prowadzi działalność w branży budownictwa. Ocena organu w tym zakresie była zatem prawidłowa. Podkreślić należy, iż faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, musi być zgodny z prawem - przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za niedopuszczalną uznać należy odmienną interpretację art. 37 ust. 1 ustawy, która premiowałaby osoby naruszające przepisy prawa i realizujące samowolne zmiany zagospodarowania terenu, przed uchwaleniem planu zezwalającego na takie przeznaczenie gruntu. Skarżący kwestionując ustalenie organu odnośnie faktycznego wykorzystywania gruntu nie wskazał żadnego innego zgodnego z prawem - przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, sposobu wykorzystywania nieruchomości. Nie podnosił on także, by nieruchomość ta przed uchwaleniem planu mogła być, co do zasady, wykorzystana na inne cele niż rolne, poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W sytuacji, w której skarżący mógłby uzyskać taką decyzję, przyjąć należy, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołałoby skutku w postaci wzrostu wartości nieruchomości, nieruchomość ta mogłaby bowiem być przeznaczona na takie cele niezależnie od uchwalenia planu, przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z której uzyskaniem, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym nie jest związany obowiązek uiszczenia opłaty. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/2007 Lex Polonica 1932716, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II S.A./Gd 623/09 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/818C1C1C62), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II S.A./Bk 15/09 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/816BC6872D), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II S.A./Gl 952/08 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/3FC962383C) Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego winna być wymierzona jedynie w sytuacji, gdy wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją uchwalenia planu. Natomiast w przypadku gdy przeznaczenie gruntu na określony cel, jest zgodne z porządkiem planistycznym, uznać należy, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest czynnikiem powodującym wzrost wartości nieruchomości. (vide: stanowisko zajęte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2010 r. II SA/Ke 6/2010 LexPolonica nr 2246595, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 marca 2009 r. I SA/Ol 927/08 Lex Nr 530480)

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu i dokonaną ocenę prawną.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji nakładającej na stronę obciążenie finansowe, nie jest bowiem uzasadnione i naraża stronę na szkodę.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego kwotę 2000 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.