Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2883/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 389/15 w sprawie ze skargi A.K. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 2883/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 389/15 po rozpoznaniu skargi A.K. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] września 2014 r., [...] w przedmiocie weryfikacji punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. (data wpływu do organu -[...] września 2014r.) A.K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z wnioskiem o weryfikację punktów karnych naliczonych w okresie od dnia [...] lipca 2012r. do dnia [...] lipca 2013r. na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, zwana dalej "p.r.d."). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w dniu [...] lipca 2013r. otrzymał mandat za naruszenie przepisów p.r.d. i 6 punktów karnych, posiadając już 22 punkty karne za wykroczenia popełnione w dniu [...] lipca 2012r., [...] października 2012r. i [...] stycznia 2013r. W związku z odmową przyjęcia mandatu w dniu [...] lipca 2013 r. sprawa została skierowana na drogę postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r. Sąd Rejonowy w Warszawie uznał skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu wykroczenia drogowego. Skarżący podkreślił, że w dniu [...] lipca 2013r. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w P., co oznacza, że liczba przypisanych punktów karnych powinna ulec zmniejszeniu o 6 punktów karnych od najwcześniejszego wpisu ujawnionego w ewidencji kierowców. Odwołując się do orzecznictwa NSA wskazał, że istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012r., poz. 488) jest niezgodny z Konstytucją RP, albowiem w sposób istotny wykracza poza upoważnienie ustawowe.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismem z dnia [...] września 2014 r. poinformował A.K., że dokonano stosownej weryfikacji punktów karnych przyznanych w okresie od dnia [...] lipca 2012 roku do dnia [...] lipca 2013 r. w kontekście odbytego przez wnioskodawcę w dniu [...] lipca 2013 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w P.. W ramach czynności sprawdzających ustalono, że w okresie krótszym niż rok, tj. od dnia [...] lipca 2012 roku do dnia [...] lipca 2013 r. skarżący wielokrotnie naruszył przepisu ruchu drogowego, za które łącznie przyznano 28 punktów karnych. Limit 24 punktów karnych został przekroczony w dniu [...] lipca 2013 r., natomiast szkolenie strona odbyła już po przekroczeniu dopuszczalnego limitu punktów karnych, tj. w dniu [...] lipca 2013 r., co powoduje, że przyznane wcześniej punkty karne nie mogły zostać odjęte. Organ nadmienił również, że stosownie do treści § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia wpis tymczasowy odnoszący się do wykroczenia popełnionego w dniu [...] lipca 2013r. po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014r. (tj. w dniu [...] grudnia 2014r.) stał się wpisem ostatecznym. Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu [...] września 2014 r.

Następnie A.K. działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podtrzymując stanowisko wyrażone we wniosku o weryfikację naliczonych punktów karnych z dnia [...] września 2014r.

W piśmie z dnia [...] października 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zawarte w piśmie z dnia [...] września 2014 roku. Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu [...] listopada 2014 roku.

W dniu [...] grudnia 2014 roku (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej – karta 12 akt sądowych) A.K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] września 2014 roku w przedmiocie weryfikacji ilości punktów karnych w ewidencji kierowców. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-§ 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 lipca 2012r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012r. poz. 488) zwane dalej "rozporządzeniem", poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, z uwagi na fakt, iż przepis ten został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d., zgodnie z którym rozporządzenie miało określać liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a zakres delegacji ustawowej nie obejmował uregulowania dodatkowych ograniczeń w zakresie odejmowania punktów za naruszenie przepisów dotyczących ruchu drogowego, które to naruszenie delegacji powoduje niekonstytucyjność zastosowanego w sprawie przepisu poprzez naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

-art. 130 ust. 3 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w drodze odbycia szkolenia jest uzależnione od dodatkowych kryteriów poza przewidzianymi w art. 130 ust. 3 zd. 2 p.r.d., a mianowicie dodatkowego kryterium w postaci braku możliwości zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, podczas gdy nie wynika to z przepisów ustawy, w szczególności zaś z art. 130 ust. 3 p.r.d.;

Skarżący wniósł o uznanie za bezskuteczną czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywrócił Skarżącemu termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. dotycząca weryfikacji punktów karnych przyznanych A.K. za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] lipca 2012r. do [...] lipca 2013r. Skarżący podniósł bowiem, że w dniu [...] lipca 2013r. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w P. i w związku z tym ilość przyznanych punktów winna ulec zmniejszeniu o 6 punktów.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy p.r.d. oraz przepisy rozporządzenia. Zgodnie z treścią art.130 ust.1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W myśl art.130 ust.2 p.r.d. punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów.

Zgodnie z treścią art.130 ust.3 p.r.d. kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

W myśl art.130 ust.4 p.r.d. minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

Zgodnie z treścią § 8 ust.4 rozporządzenia kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Z kolei w myśl § 8 ust.6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. W okresie od [...] lipca 2012r. do [...] lipca 2013r. A.K. otrzymał 28 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego w dniach: [...] lipca 2012r., [...] października 2012r., [...] stycznia 2013r. i [...] lipca 2013r. Fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego przez skarżącego i przyznania za nie punktów nie jest kwestionowany przez A.K.. W dniu [...] lipca 2013r. skarżący odbył natomiast szkolenie w WORD w P. i, w jego ocenie, winno się odjąć 6 punktów od łącznej ilości przyznanych mu punktów. Kwestią sporną jest zatem to czy łączna suma punktów (28) winna być pomniejszona o 6 punktów za szkolenie.

W ocenie Sądu I instancji organ administracji trafnie uznał, że nie można odjąć 6 punktów za szkolenie od łącznej ilości punktów otrzymanych przez skarżącego. A.K. przyznano bowiem 28 punktów w okresie od [...] lipca 2012r. do [...] lipca 2013r. zaś szkolenie odbył on w dniu [...] lipca 2013r. a więc po okresie w którym przekroczył on 24 punkty. Odbycie szkolenia po przekroczeniu 24 punktów nie powoduje zmniejszenia liczby punktów. Wynika to wprost z treści § 8 ust.6 rozporządzenia. Innymi słowy odbycie szkolenia skutkuje zmniejszeniem ilości punktów tylko wówczas gdy zostanie odbyte przez kierowcę przed przekroczeniem przez niego 24 punktów. W sytuacji gdy kierowca przekroczy 24 punkty to późniejsze odbycie szkolenia nie redukuje ilości przyznanych punktów. W niniejszej sprawie skarżący odbył szkolenie po przyznaniu mu 28 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Z uwagi na treść § 8 ust.6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012r. brak było zatem podstaw do pomniejszenia mu łącznej ilości punktów o 6. Organ administracji trafnie odmówił uwzględnienia wniosku A.K..

Za nieuzasadniony uznał Sąd I instancji zarzut skargi, iż przepis § 8 ust.6 rozporządzenia został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art.130 ust.4 p.r.d. Kwestia czy przepis § 8 ust.6 wymienionej rozporządzenia został wydany z naruszeniem upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art.130 ust.4 p.r.d. była już wielokrotnie rozpatrywana przez sądy administracyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest już powszechnie przyjęty pogląd, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art.130 ust.4 p.r.d.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł A.K. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 130 ust. 3 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w drodze odbycia szkolenia jest uzależnione od dodatkowych kryteriów poza przewidzianymi w art. 130 ust. 3 zd. 2 p.r.d., podczas gdy nie wynika to przepisów ustawy, w szczególności zaś z art. 130 ust. 3 p.r.d.

2. art. 130 ust. 4 pkt 2 i 4 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego należy zakwalifikować do kwestii dokonywania wpisów w ewidencji, podczas gdy delegacja ustawowa powinna szczegółowo wskazywać m. in. zakres spraw przekazanych do uregulowania, zaś określenie użyte w ustawie "sposób prowadzenia ewidencji" nie obejmuje ograniczeń dotyczących możliwości pomniejszenia puli punktów naliczonych kierowcy za naruszenie przepisów ruchu drogowego,

3. § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne uznanie, że przepis ten nie został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d.

4. § 4 ust. 4 rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i całkowite pominięcie faktu, że w momencie odbywania przez Skarżącego szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego naruszenie przez Skarżącego przepisów ruchu drogowego w stosunku do czynu z [...] lipca 2013 r. nie było jeszcze stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, zaś wpis do ewidencji ma charakter wpisu tymczasowego, co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Skarżącemu nie mogły zostać obniżone uzyskane wcześniej prawomocne punkty karne, których liczba nie przekraczała 24 w momencie odbywania przez Skarżącego wspomnianego wyżej szkolenia.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji:

a) uznanie czynności materialno-technicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. za beskuteczną,

b) "uznanie obowiązku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., polegającego na dokonaniu wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego mającego polegać na obniżeniu liczby punktów karnych o sześć jednostek w związku z odbytym przez skarżącego w dniu 26 lipca 2013 r. szkoleniem w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w P.".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest uzależnione od tego, czy suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo nie przekracza 24. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jedynym wyrażonym wprost w ustawie możliwym ograniczeniem co do możliwości pomniejszenia puli uzyskanych jednostek karnych w ewidencji, jest wyraźny zakaz uczestniczenia w tego typu szkoleniach kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Wprowadzenie jakiegokolwiek innego odstępstwa od powyższej zasady wymagało przepisu szczególnego rangi ustawowej, który to akt zarezerwowany jest do regulacji ingerujących w sferę wolności i praw obywatelskich. Zauważono także, że w orzecznictwie TK ugruntowane jest stanowisko, iż upoważnienie ustawowe musi być wyraźne, nie może ono opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10 oraz wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sprawie i pominięcie faktu, że w momencie odbywania szkolenia przez Skarżącego naruszenie przepisów ruchu drogowego w stosunku do czynu z dnia [...] lipca 2013 r. nie było jeszcze stwierdzone prawomocny wyrokiem, wskazać należy, że w orzecznictwie NSA jest prezentowany pogląd, który skład orzekający podziela, iż dokonywany przez organy Policji wpis do ewidencji ma charakter deklaratoryjny, a ilość ujawnionych punktów karnych jest pochodną stwierdzenia – stosownym mandatem – naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wskutek różnych przyczyn natury prawnej i faktycznej wpisanie punktów karnych do ewidencji może być oddalone w czasie od dnia popełnienia wykroczenia. Z tych względów trzeba przyjąć, że dla konsekwencji prawnych wynikających z naruszeń przepisów ruchu drogowego, których dopuścił się kierujący pojazdem, decydujące znaczenie ma data popełnienia czynu stwierdzonego mandatem karnym. Złagodzenie rygorów wynikających z przypisywanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przewidziane w art. 130 ust. 3 p.r.d., poprzez możliwość zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia szkolenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji, jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy kierowca przystępuje do szkolenia przed przekroczeniem limitu punktów. Skoro wiadomym jest jakie są skutki przekroczenia limitu 24 punktów, to aby ich uniknąć wystarczy zsumować ilość punktów wynikających z kolejnych mandatów. Kierowca dopuszczający się wykroczeń drogowych powinien dochować najwyższej staranności przy czynnościach zmierzających do zachowania uprawnień związanych z uczestnictwem w ruchu drogowym (por. na przykład wyrok z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1152/09).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należało przyjąć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ administracji, a następnie Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenili, że odbycie przez skarżącego szkolenia w dniu [...] lipca 2013 r. oraz okoliczność, że Sąd Rejonowy uznał skarżącego winnym dopiero wyrokiem z dnia [...] listopada 2013 r. nie mogły stanowić podstawy do zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skoro bowiem do naruszeń prawa skutkujących przekroczeniem limitu 24 punktów doszło w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2013 r., to późniejsze odbycie szkolenia przez skarżącego, jak również potwierdzenie winy skarżącego wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2013 r. w odniesieniu do wykroczenia popełnionego dnia [...] lipca 2013 r., nie mogło skutkować zmniejszeniem liczby punktów karnych.

W opinii autora skargi kasacyjnej delegacja ustawowa obejmuje wyłącznie określenie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa ma charakter wykładni rozszerzającej i prowadzi do obejścia zakazu domniemania kompetencji. W tym miejscu należy przypomnieć, że problem przekroczenia przez rozporządzenie granic upoważnienia ustawowego był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach, który akcentował, że rozporządzenie jest aktem prawnym determinowanym treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji, wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jego byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Konstrukcję rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Przyjęto nadto, iż rozporządzenie związane jest z ustawą w dwojaki sposób. Przede wszystkim więzią kompetencyjną, czyli wydawane jest wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, oraz funkcjonalną, czyli służy wykonaniu ustawy i jest związane z jej treścią (por. przykładowo stanowisko TK prezentowane w wyrokach z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40; 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22; 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118; 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120; 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08; 4 listopada 1997 r. sygn. akt U 3/97 publ. OTK 1997/3-4/40;).

Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (zob. wyrok TK z dnia 17 maja 2012 r. sygn. K 10/11 OTK-A publ.2012/5/5)1).

Zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie przepis rozporządzenia ocenić należało zatem z uwzględnieniem nie tylko treści art. 130 ust. 4 p.r.d. lecz także wszystkich jej postanowień, a przede wszystkim celu, jakiemu służyć miał ten akt prawny. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w p.r.d. było dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Cel ten przejawia się zarówno w kontrolowaniu uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak ich dyscyplinowaniu. Celowi temu służy bezsprzecznie ewidencjonowanie naruszeń przepisów drogowych, z których każde odnotowywane jest, jako określona ilość punktów. Zebranie określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje. Konsekwencje te wyraźnie określone zostały w ustawie. Norma ta w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których samodzielnie podjęta przez kierowcę reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zd. pierwsze p.r.d. nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty karne, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Wytyczne, pozwalające na realizacje celu, jakim jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego wynikają też expressis verbis z treści art. 135 ust. 1 pkt lit g. p.r.d. Stanowi on, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Niewątpliwie § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, stwierdzić jednak trzeba, iż ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art.130 ust. 3 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować. Wynika to z brzmienia przywołanych wyżej regulacji ustawowych ( por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12).

Przepis § 8 pkt 6 wskazanego rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza zatem poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d. nie wprowadza też żadnych odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie. Kwestionowane w skardze kasacyjnej unormowanie stanowi jedynie doprecyzowanie postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Taki zabieg redakcyjny nie może przesądzać o niezgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania (por. pogląd prezentowany w wyroku TK z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt P 2/97, publ. OTK 1998/1/1). Tożsame stanowisko, co do zgodności kwestionowanego przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania, zajął już Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki: z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1335/15, z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1018/15 publ. w Internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Przyjęto tam, iż właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 p.r.d. nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy, a regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych.

Przedstawione rozważania prawne determinują ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.