Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1317/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 41/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na rzecz Prezydenta Wrocławia kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 41/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Prezydent W. prowadził postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sposób przewlekły; przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalając jednocześnie dalej idącą skargę i zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. zwrot kosztów postępowania.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta W. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] maja 2014r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...] w prawo własności. Wniosek ten został rozpoznany po upływie ponad 12 miesięcy decyzją z dnia [...] maja 2015r. odmawiającą przekształcenia, doręczoną Spółce w dniu [...] maja 2015r. Podstawę wydania ww. decyzji stanowiło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13, wydane 10 miesięcy po złożeniu wniosku o przekształcenie. W ocenie skarżącej zakończenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej (choćby odmownej) nie dezaktualizuje zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ. Zdaniem strony, przewlekle prowadzone postępowanie rzutuje w sposób bezpośredni na jej sytuację prawną, bowiem gdyby przedmiotowa sprawa została rozpoznana w terminie, tj. na długo przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015r. skarżąca uzyskałaby decyzję pozytywną, a w konsekwencji dalece silniejszy tytuł prawny do nieruchomości. Strona skarżąca zarzuciła, że organ I instancji w sposób sztuczny i nieuprawniony przedłużał postępowanie administracyjne, nie mając ku temu żadnych uzasadnionych powodów poza swoją własną niewydolnością organizacyjną, ale co więcej – o kolejnych przedłużeniach terminu załatwienia sprawy, informował stronę nieprawidłowo, tj. pismami, nadawanymi w ostatnich dniach terminów wyznaczanych pierwotnie lub błędnie adresowanymi. Zdaniem skarżącej Spółki, skoro organ rozpoznawał przedmiotową sprawę ponad 12 miesięcy, a więc dwunastokrotnie dłużej niż zobowiązywał go do tego przepis art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", to w okolicznościach tej sprawy doszło do przewlekłości postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", to jest w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że realizacja wniosku skarżącej Spółki przez okres dłuższy niż przewidziany w art. 35 K.p.a. wynikała z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do oceny przesłanek samego przekształcenia, jak też zakresu pomocy publicznej. Sporządzenie i weryfikacja operatu szacunkowego, konieczność uzyskania stanowiska organów zewnętrznych, takich jak Wojewoda D. i Wojewódzki Konserwator Zabytków, miały wpływ na przebieg i terminy w postępowaniu, jednocześnie nie dając podstaw do stawiania zarzutu przewlekłości. Organ zauważył jednocześnie, że nieuzyskanie przez Spółkę w przedmiotowym postępowaniu prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem nie odbiera stronie możliwości nabycia prawa własności tej nieruchomości w drodze postępowania cywilnego na podstawie art. 32 ust. 1 – 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, o czym Spółkę poinformowano. Prezydent W. podkreślił, że zarzut strony skarżącej nie znalazł także uzasadnienia w opinii Wojewody D., który w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015r. uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. za nieuzasadnione i nie dopatrzył się w postępowaniu tego organu rażącego naruszenia prawa.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2016r. strona skarżąca zawarła wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 – krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014r., to jest w kwocie [...] zł.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o., stwierdził, że Prezydent W. prowadził postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sposób przewlekły; przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; dalej idącą skargę oddalił oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka domagała się podjęcia decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Ponadto w sprawie skarżąca złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., w wyniku czego Wojewoda D. wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015r., zatem spełnione zostały przesłanki pozwalające na merytoryczne rozpoznanie skargi.

Następnie w wyroku podkreślono, że realizując obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, organ administracyjny jest uzależniony również od czynników od siebie niezależnych, w tym od działań innych podmiotów, a wśród nich także stron postępowania. W realiach sprawy zachodziła w szczególności konieczność sporządzenia i weryfikacji operatu szacunkowego, a także uzyskania stanowiska organów zewnętrznych, takich jak Wojewoda D. i Wojewódzki Konserwator Zabytków, co miało wpływ na wydłużenie czasu załatwiania przedmiotowej sprawy, a prowadzący postępowanie organ administracji miał ograniczony wpływ na czas ich trwania. Jednocześnie Sąd zauważył, że niektóre działania podejmowane przez stronę skarżącą również miały wpływ na wydłużenie czasu postępowania.

Mając na względzie, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się przez okres przekraczający 12 miesięcy, tj. od [...] maja 2014r. do [...] maja 2015r., Sąd stwierdził, że było ono prowadzone w sposób przewlekły. Z uwagi zaś na fakt, że w sprawie tej podejmowane były liczne czynności, w tym takie, na których czas trwania organ miał ograniczony wpływ lub nie miał go wcale, a ponadto, że i sama strona skarżąca w pewnym stopniu przyczyniała się do przedłużenia tego postępowania, Sąd uznał, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i wnioski strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zakresie punktu II oraz punktu III wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 do 3 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprawidłową interpretację pojęcia "stanu przewlekłości, mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa", a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oparcie tego rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, że na wydłużenie czasu załatwienia przedmiotowej sprawy miały wpływ czynniki od organu niezależne, tj. "niektóre działania podejmowane przez stronę" oraz "konieczność sporządzenia i weryfikacji operatu szacunkowego, a także uzyskanie stanowiska organów zewnętrznych, takich jak Wojewoda D. i Wojewódzki Konserwator Zabytków", co do których to czynności organ miał rzekomo ograniczony wpływ na czas ich trwania, gdy tymczasem żadna z ww. okoliczności nie była wskazywana przez organ jako przyczyna zwłoki w rozpoznaniu sprawy, wręcz przeciwnie. W zawiadomieniu z dnia [...] września 2014r. (wyznaczającym nowy termin rozpoznania sprawy na dzień [...] grudnia 2014r.) oraz w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2014r. (wyznaczającym nowy termin rozpoznania sprawy na dzień [...] marca 2015r.) jako przyczynę zwłoki wskazano "dużą ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta W.". W żadnym z wymienionych zawiadomień (mimo wygenerowania dodatkowego, siedmiomiesięcznego okresu rozpoznania sprawy) nie wskazano jako podstawy prawnej zawiadomienia art. 36 § 2 K.p.a. (a zatem przyczyn od organu niezależnych), poprzestając na art. 36 § 1 K.p.a. Za nierzeczywistą uznano także dodatkową przyczynę wskazaną w zawiadomieniu z dnia [...] września 2014r., a to "konieczność starannego przeanalizowania operatu szacunkowego" i to nie tylko z uwagi na fakt, że operatem tym organ dysponował od dnia [...] sierpnia 2014r. i z uwagi na prostą konstrukcję operatu (ustalającego jedynie wartość przekształcanego prawa), ale wreszcie – z uwagi na ustalenie dla czynności formalnej, jaką jest analiza operatu szacunkowego, ponad czteromiesięcznego terminu, a zatem terminu czterokrotnie przekraczającego termin ustawowy, przewidziany dla rozpoznania sprawy o nieskomplikowanym charakterze (art. 35 § 3 K.p.a.), mimo że nie usprawiedliwiał tego charakter wspomnianej czynności.

Ponadto – w ocenie autora skargi kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął, że "stanowiskami organów zewnętrznych" organ dysponował już w lipcu 2014r. (odpowiedź z Wydziału Architektury i Budownictwa wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2014r., odpowiedź z ZGKiKM wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2014r., wypis i wyrys z MPZP wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2014r., zaś odpowiedź od Wojewody D. dotarła do organu w dniu [...] lipca 2014r.) poza jedynie operatem szacunkowym i odpowiedzią od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które to dokumenty wpłynęły do organu kolejno w dniach: [...] sierpnia 2014r. i [...] sierpnia 2014r. W powyższym stanie rzeczy jedynie zawiadomienie z dnia [...] lipca 2014r. (wskazujące jako podstawę prawną przepis art. 36 § 2 K.p.a.) mogłoby znaleźć usprawiedliwienie, albowiem w istocie, w dacie jego sporządzenia, organ oczekiwał jeszcze na wpływ operatu szacunkowego, a to z kolei oznacza, że od dnia [...] sierpnia 2014r. (tj. od dnia wpływu ostatniego z dokumentów, o które organ zwracał się w lipcu 2014r.) nie było już żadnych powodów, usprawiedliwiających dalszą zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy, a już z całą pewnością nie usprawiedliwiała tej zwłoki, podana w zawiadomieniu z dnia [...] września 2014r. przyczyna w postaci "dużej ilości spraw" oraz ustalenie przez organ czteromiesięcznego terminu dla analizy operatu szacunkowego ani podana w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2015r. przyczyna w postaci "dużej ilości spraw", skutkująca wydłużeniem terminu załatwienia sprawy o kolejne trzy miesiące (tj. do dnia [...] marca 2015r.

Nie sposób również – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceniać przewlekłości postępowania, a ściślej rażącego jej charakteru, przez pryzmat czynności pełnomocnika strony, zrealizowanej jeszcze przed wystąpieniem przez organ do podmiotów zewnętrznych i to szczególnie jeśli się weźmie pod uwagę fakt, że to organ (nie zaś strona) decyduje o ramach czasowych prowadzonego postępowania administracyjnego.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ocenie charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, pominął podkreślaną wielokrotnie w treści skargi okoliczność, że o kolejnych przedłużeniach terminu załatwienia sprawy, strona była przez organ zawiadamiana nieprawidłowo, tj. pismami, nadawanymi w ostatnich dniach terminów wyznaczanych pierwotnie lub błędnie adresowanymi. Ww. okoliczności świadczą jednoznacznie w ocenie skarżącej kasacyjnie, że trafnie stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przewlekłość postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Prezydenta W. pod sygn. akt [...] była także przewlekłością z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., mimo że w świetle okoliczności sprawy nie tylko jest to wniosek uzasadniony, ale i suma pieniężna w maksymalnej, przewidzianej ustawą wysokości – zrealizuje cele restrykcyjne i prewencyjne komentowanej instytucji, zapobiegając zwłaszcza generowaniu zwłoki w prowadzeniu postępowań administracyjnych przez Prezydenta W., z powołaniem na niedopuszczalną przyczynę "dużej ilości spraw", rozpoznawanych przez organ.

Z powyższych względów autor skargi kasacyjnej wniósł na podstawie art. 188 P.p.s.a., by Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 41/15 w zaskarżonej części i rozpoznał skargę poprzez stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015r., albo uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 41/15 w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i na podstawie art. 176 § 3 P.p.s.a. oświadczono, że strona skarżąca zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta W. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postepowania, tj. kosztów zastępstwa procesowego, podkreślając brak podstaw do przyjęcia, że niedotrzymanie terminu wydania decyzji przez organ miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą interpretacje pojęcia przewlekłości, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 – 3 i art. 36 § 1 i 2 K.p.a. i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tego zarzuty w pierwszej kolejności wypada wskazać, iż nieprawidłowości polegające na błędnej wykładni określonego przepisu sprowadzają się do niewłaściwego zrozumienia treści lub znaczenia tego przepisu prawnego (vide: Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, PiP 2005, z. 1, s. 18). Błędna wykładnia prawa w judykaturze rozumiana jest również jako zabieg polegający na mylnym pojmowaniu treści określonego przepisu lub na mylnym rozumieniu znaczenia tego przepisu w wyniku czego wadliwie ustalono treść normy lub wyprowadzono z interpretowanego przepisu treści w nim nie zawarte (vide: wyrok SN z dnia 18 maja 2000r. sygn. akt III CKN 250/00; postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99; wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003r. sygn. akt I CKN 160/01, niepublikowane). Postawienie powyższego zarzutu, a w szczególności posłużenie się pojęciem błędu w rozumieniu przepisu przez Sąd I instancji wskazuje na istnienie prawidłowego jego rozumienia, a także kryteriów pozwalających odróżnić oba rozumienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w skardze kasacyjnej brak jest określenia nie tylko rozumienia pojęcia przewlekłości, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które strona skarżąca uważa za prawidłowe ale także istnieje wyraźny deficyt w zakresie wskazania kryteriów pozwalających odróżnić oba rozumienia. Powyższe uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę tak postawionego zarzutu, który nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i wskazanie na czym zarzucane naruszenie prawa polegało (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016r. sygn. akt II GSK 640/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż naruszenie prawa procesowego może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Może zatem przyjąć formę naruszenia prawa procesowego sensu stricto, polegającego na przyjęciu istnienia lub nieistnienia przepisu prawnego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni jakiegoś przepisu postępowania lub naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu postępowania. Konfrontując postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. z jego uzasadnieniem wypada dojść do wniosku, iż w istocie jest to zarzut naruszenia tegoż przepisu wskutek jego niezastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, a tym samym nieuznania przez Sąd I instancji, iż okoliczności sprawy odpowiadają treści przewlekłego prowadzenia postępowania, które ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ocenie zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., uznając, iż naruszenie to polega na jego błędnym niezastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przed dokonaniem oceny powyższego zarzutu wypada jeszcze skonstatować, iż w skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Petryfikuje to ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżanego wyroku i nie pozwala – wbrew stanowisku wyrażanemu w skardze kasacyjnej – przyjąć innych okoliczności niż te wskazane przez Sąd I instancji, za przyczynę przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. wypada wskazać, iż nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena zaś, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami konkretnej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (vide: wyrok NSA z dnia 1 września 2016r. sygn. akt I OSK 1108/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym rażące naruszenie prawa będąc kwalifikowaną postacią naruszenia prawa winno być interpretowane ściśle i stwierdzane wówczas gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Przez rażące naruszenia prawa należy bowiem rozumieć działanie (zaniechanie) oczywiste, bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne, oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć należy, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przewlekłość Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Fakt przekroczenia przez organ terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a., przy jednoczesnym zawiadamianiu skarżącej Spółki o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.) w realiach niniejszej sprawy uprawniał do stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz nie do uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W szczególność wypada wskazać, iż nie jest oparta na prawdzie teza, iż już w sierpniu 2014r. organ I instancji zgromadził materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym załatwienie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, skoro jeszcze w dniu [...] lutego 2015r. Spółka – w następstwie otrzymania zawiadomienia o sporządzeniu operatu szacunkowego nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem – złożyła w organie I instancji wniosek o rozłożenie na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, załączając kilkadziesiąt stron dokumentów finansowych, w tym m.in. bilanse, sprawozdania finansowe, rachunki zysków i strat za okres od 2011r. – 2014r. Właściwe odniesienie się organu do powyższego wniosku w sposób obiektywny odsuwało w czasie moment zakończenia sprawy. Nie ulega także wątpliwości, iż w dniu 10 marca 2015r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 1 ust. 1 i 3 ustawy. Tym samym nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, mająca kapitalne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Konieczność zapoznania się organu I instancji z motywami zawartymi w uzasadnieniu ww. zakresowego wyroku i potrzeba właściwego ich przetransponowania na okoliczności niniejszej sprawy również dostatecznie uzasadniały odsunięcie w czasie załatwienia sprawy.

Okoliczności nie pozwalają uznać, iż prowadzenie przez organ I instancji postępowania z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a. jest jednocześnie przewlekłym prowadzeniem postępowania mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Przekroczenie terminu załatwienia niniejszej sprawy nie ma bowiem charakteru oczywistego i wyraźnego zaniechania zakończenia sprawy, zaś sama długość trwania postępowania nie jest w oczywisty sposób pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a w szczególności z okoliczności sprawy nie wynika zła wola organu w dążeniu do załatwienia wniosku Spółki, czy też jaskrawe lekceważenie jego obowiązków ustrojowych i proceduralnych.

Nie było zatem w okolicznościach niniejszej sprawy także potrzeby przyznawania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Przyznanie takiej sumy ma bowiem charakter fakultatywny i winno następować tylko w wyjątkowej sytuacji, gdy naruszenie reguł terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności gdy okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do załatwienia sprawy może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu do jej załatwienia.

Konkludując wypada zatem wskazać, iż dokonana w powyższym zakresie ocena postępowania organu przez Sąd I instancji odpowiada kryteriom określonym w art. 149 P.p.s.a. Zatem w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji zarówno art. 149 § 1a, jak i art. 149 § 2 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.