Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 78/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy: article: art. 1,10,13,15
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Miasta N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta N. do udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że Prezydent Miasta N. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, I. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; II. zasądza od Prezydenta Miasta N. na rzecz skarżącego kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 1 marca 2019 roku J. S. (zwany dalej skarżącym) wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) do organu — Prezydenta Miasta Nowego Sącza wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej dokładny sposób rozdzielenia dotacji na rok 2019 w wysokości 1.800.000 zł na działalność klubów oraz stowarzyszeń sportowych z podaniem kwot oraz dokładnym algorytmem rozdziału środków finansowych dla poszczególnych klubów oraz z podaniem kryteriów oraz szczegółowej punktacji, którą otrzymały poszczególne kluby. Wiadomość wysłana została na bezpośredni adres poczty elektronicznej organu — prezydent@nowysacz.pl, jak również na adres poczty elektronicznej urzędu miasta — urzad@nowysacz.pl. Przedmiotowe wiadomości elektroniczne wysłane zostały przez J. S. przy użyciu adresu poczty elektronicznej jego żony — M. S. – [...].

W dniu 25 marca 2019 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej przez Prezydenta Nowego Sącza, w której wniósł o zobowiązanie organu – Prezydenta Miasta Nowego Sącza do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu grzywny w maksymalnej wysokości na postawie art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący wskazał, iż do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie została udostępniona mu informacja publiczna, jak również nie spotkał się z żadną reakcją ze strony organu w sprawie wniosku z dnia 1 marca 2019 roku, w tym z decyzją odmowną w zakresie udostępnienia przedmiotowej informacji, podczas gdy termin na udostępnienie wnioskowanej informacji upłynął dnia 15 marca 2019 roku. Z uwagi na to, skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w ustawowym terminie nie podjął żadnego działania mającego na celu załatwienie wniosku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę złożonej w dniu 10 kwietnia 2018 roku, Prezydent Miasta Nowego Sącza wskazał, iż skarga jest bezzasadna, gdyż w dniu 14 marca 2019 roku skarżącemu drogą mailową wysłano odpowiedź na zadane we wniosku pytania. Informacja została wysłana na adres e –mail podany we wniosku i nie było żadnej informacji zwrotnej, z której mogłoby wynikać, że przesłany mail nie dotarł do adresata. Niezależnie od powyższego, organ podkreślił, iż po otrzymaniu skargi, podjął niezwłoczne działania, by wyjaśnić ze stroną skarżącą zaistniałą sytuację i upewnić się czy udzielona odpowiedź dotarła do adresata. W tym celu, skontaktowano się z pełnomocnikiem skarżącego na podany w skardze numer telefonu i poproszono o weryfikację skrzynki e-mail przez skarżącego, by upewnić się, czy wysłana wiadomość nie została przez niego pominięta przez przypadek jako przekierowana do wiadomości SPAM lub przez przypadkowe jej usunięcie. W dniu 29 marca 2019 roku, pełnomocnik skarżącego spotkał się z pracownikiem organu merytorycznie odpowiedzialnym za przygotowanie odpowiedzi na wniosek, który udostępnił do wglądu potwierdzenie wysłania wiadomości e-mail, a ponadto ponownie przekazał sporządzoną wcześniej informację. Mając jednak na uwadze uprzedni problem z dostarczeniem wiadomości, tym razem poproszono o to, by w celu potwierdzenia otrzymania wiadomości e-mail, skarżący przesłał stosowną informację zwrotną, co też uczynił. Wobec powyższego, organ podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że w pierwotnym terminie, skarżący nie otrzymał żądanej informacji na skutek niezależnych od organu okoliczności, to jednak wskutek późniejszych działań organu informacja ta została skarżącemu ponownie przekazana, a zatem zobowiązanie organu do udostępnienia informacji stało się bezprzedmiotowe i w tej części postępowanie winno zostać umorzone. Na wypadek stwierdzenia przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, organ wniósł o stwierdzenie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny i zwolnienie od kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowym.

W dniu 8 kwietnia 2019 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo zatytułowane "Zmiana skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza".

W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, iż po złożeniu skargi z dnia 25 marca 2019 roku, przy współpracy z organem udało się ustalić, że organ posiada potwierdzenie wysłania do skarżącego e-maila dotyczącego jego wniosku, zawierającego załącznik "Zasady rozdziału środków budżetowych w konkursie na dotacje z zakresu sprzyjania rozwojowi sportu na rok 2019" (z dnia 14.03.2019 r.). Z uwagi na otrzymanie od organu odpowiedzi na wniosek w postaci przesłanego załącznika "Zasady rozdziału środków budżetowych w konkursie na dotacje z zakresu sprzyjania rozwojowi sportu na rok 2019" konieczna stała się modyfikacja uzasadnienia skargi, która w ocenie skarżącego nadal jest zasadna. Zdaniem skarżącego, przedstawione zasady rozdziału środków budżetowych określają jedynie podział na kryteria ogólne i szczegółowe oraz obszary, a także określony procent przyznanych środków w ramach tych kryteriów oraz obszarów. Informacje te nie zawierają informacji o jakie wnioskował skarżący. Informacja przesłana przez organ stanowi w rzeczywistości sprawozdanie z przeprowadzonego podziału dotacji, o czym świadczy również używany w jej redakcji czas przeszły ("przedmiotem oceny była...", "komisja przydzielała"). Brak jest zaś podania algorytmu rozdziału przedmiotowych środków, a zatem sposobu w jaki ustalone zostały przedmiotowe kategorie ogólne i szczegółowe, a także sposobu w jaki nastąpiło przyporządkowanie określonych procentów kwot w ramach konkretnych kategorii (kryteriów oraz obszarów), a zatem dlaczego poszczególne kryteria (i obszary) uzyskały takie a nie inne procenty udziału w dotacji. Przedstawione zasady rozdziału nie podają metodyki ustalenia założonych procentów rozdziału środków, a jedynie jej wynik, czyli ostateczny rozdział. A zatem brak jest odpowiedzi na pkt (1) wniosku skarżącego. Wniosek skarżącego w zakresie pkt (2), tj. podania kryteriów oraz szczegółowej punktacji, którą otrzymały poszczególne kluby sportowe powiązany jest bezpośrednio z żądaniem przedstawienia algorytmu rozdziału środków, bowiem brak jest wskazania na jakiej zasadzie np. dyscyplina szachy otrzymała przydział procentowy w wysokości 5% w obszarze A w kryterium II (a także na jakiej zasadzie wyliczono, że obszar A i kryterium II posiadają określone wartości procentowe), czy jest to związane z konkretnymi osiągnięciami/potrzebami/liczebnością klubu, a jeżeli tak, to jakie punkty zostały przyznanie klubowi w zakresie ewentualnych przesłanek, zaś jeżeli nie, to należy przyjąć, że rozdział środków nastąpił uznaniowo. Nadto skarżący wskazał, iż nie sposób również przyporządkować poszczególnych kwot przyznanych klubom do wskazanych kryteriów rozdziału, a zatem brak jest wskazania punktacji klubów również w zakresie zaliczenia ich do poszczególnych kryteriów poza kryteriami obejmującymi nazwy dyscyplin (inny aspekt pkt (2) wniosku skarżącego). Wniosek o informację publiczną w zakresie algorytmu wyliczenia rozdziału środków jest uzasadniony tym bardziej, że po zsumowaniu procentów dotacji przyznanych w zakresie kryteriów ogólnych (oznaczonych rzymskimi numerami od I do VII) otrzymuje się wartość łączną 95%, nie zaś 100%.

W dniu 18 kwietnia 2019 roku Prezydent Miasta Nowego Sącza złożył odpowiedzi na pismo skarżącego dotyczące zmiany skargi i modyfikacji uzasadnienia z dnia 8 kwietnia 2019, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi w całości, odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, i niestwierdzanie, że działanie organu nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do kwestii modyfikacji uzasadnienia skargi organ wyjaśnił, że kryteria przekazane skarżącemu zostały oparte na rozeznaniach potrzeb poszczególnych dyscyplin sportowych przez członków Komisji oraz analizie procentowej przyznanych środków na poszczególne dyscypliny za ostatnie lata. W żadnym razie, z treści wniosku, nie sposób wywodzić, że skarżącemu chodziło o wskazanie sposobu ustalenia przedmiotowych kategorii ogólnych i szczególnych, gdyż już w pierwszym zdaniu wniosku mowa jest o podaniu przez organ sposobu rozdzielenia dotacji na 2019 rok z podaniem kwot oraz dokładnym algorytmem rozdziału. Tymczasem sposób rozdzielenia dotacji z podaniem kwot nastąpił w zarządzeniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 28 lutego 2019r, nr [...], zamieszczonym na stronach BIP, która to informacja została podana skarżącemu.

Ponadto, wskazać również należy, iż organ był pewien, że przesłany skarżącemu załącznik, zawierający zastosowany sposób rozdziału na poszczególne dyscypliny, zawiera w sobie odpowiedź na zadane pytania, gdyż to na jego podstawie ustalano rozdział środków. Zastosowany sposób rozdziału na poszczególne dyscypliny, zawarty w przesłanych skarżącemu "zasadach" został bowiem przyporządkowany do poszczególnych wnioskodawców (klubów/stowarzyszeń) i przy użyciu programu komputerowego Excel dał wyniki, które objęły rozdział środków na poszczególne kluby. A zatem, przekazane skarżącemu zasady rozdziału środków z podziałem na poszczególne kryteria i wysokość procentów przypadających w danym kryterium, zdaniem organu spełniały znamiona algorytmu, gdyż zawarte na czterech stronach, opisywały działania wykonane na potrzeby Komisji Konkursowej. Nadto organ zauważył, iż przyjęty przez Komisję sposób rozdziału środków odnosił się raczej do rozdziału środków na poszczególne dyscypliny sportu, a nie poszczególne kluby. Co więcej, wskazał, iż zgodnie z uchwałą nr LXI/673/2018 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie określenia warunków i trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli ich wykorzystania w zakresie sprzyjania rozwoju sportu w Nowym Sączu to Prezydent Miasta decyduje na jaki projekt udzieli dotacji, a jego stanowisko ma charakter ostateczny. Komisja Konkursowa pełni natomiast rolę doradczą, a jej praca ma charakter pomocniczy dla Prezydenta Miasta. Niemniej jednak, organ wskazał, iż skoro skarżący uznał, że udzielona odpowiedź nie była dla niego wystarczająca to organ podjął dalsze kroki celem uzupełnienia odpowiedzi o dodatkowe informacje, co znalazło wyraz w piśmie przesłanym skarżącemu w dniu 15 kwietnia 2019 roku, w którym rozszerzono pierwotnie przekazaną informację o przyporządkowanie danych liczbowych do każdego kryterium i każdego wnioskodawcy. Organ podkreślił, iż cały czas pozostawał w kontakcie ze stroną i nie kwestionował możliwości uzyskania żądanych informacji. Chodziło tu raczej o rozbieżność w rozumieniu pojęcia algorytmu, które w przekonaniu organu zostało zdefiniowane w przekazanych ogólnych zasadach rozdziału środków. Organ dodał, iż w poprzedniej wersji rozbieżności dotyczące procentowego udziału wynikały z omyłki, stąd różnica w łącznej liczbie procentowego rozdziału środków na wszystkie kryteria (95%).

Pismem złożonym dnia 30 kwietnia 2019 roku skarżący odniósł się do przesłanej przez organ uzupełniającej informacji z dnia 15 kwietnia 2019 r. Podkreślił, że wbrew twierdzeniu zawartemu w piśmie organu, iż przesłana informacja stanowi rozszerzenie przekazanej pierwotnie informacji - przesłana informacja stanowi w rzeczywistości informację całkowicie nową w stosunku do informacji pierwotnej. Świadczy o tym już sam fakt zmiany procentów udziału poszczególnych kryteriów ogólnych w kwocie dotacji w stosunku do pierwotnie przedstawionych.

Skarżący wskazał, iż przedstawiony pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. ostateczny sposób rozdziału środków określony w uzasadnieniu pisma organu jako ostateczna wersja, również zawiera błędy, bowiem po wprowadzeniu przedmiotowego sposobu rozdziału do programu Excel i porównaniu go z wynikami konkursu przedstawionymi w zarządzeniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza Nr 129/2019/VIII z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie: ogłoszenia ostatecznego wyniku otwartego konkursu ofert okazuje się, że kwoty te w większości są niezgodne. Niezgodności przedstawia załączona jako dowód tabela z wyliczeniem kwot dotacji zgodnie z przedstawionym sposobem rozdziału środków oraz z ostatecznymi wynikami konkursu. Po zsumowaniu kwot, które miałyby być przyznane zgodnie z przesłanym sposobem rozdziału nie uzyskuje się łącznej kwoty 1.800.000,00 zł, jak też różne są kwoty przyznane poszczególnym klubom w porównaniu do ostatecznie ogłoszonych wyników. Nadto skarżący wskazał, że przesłany dnia 15 kwietnia 2019 r. dokument zawiera nieścisłości w zakresie kryterium IV — podano, że rozdział dotyczy 11 wnioskodawców, tymczasem wymienionych zostało jedynie 8. Jednocześnie przyznane kwoty wymienione w pliku nie stanowią wyniku działania matematycznego przeprowadzonego zgodnie z podanym schematem rozdziału w zakresie przedmiotowego kryterium (zarówno przy przyjęciu liczby wnioskodawców 8 i 11). Nadto wątpliwości budzi również kryterium V, gdzie podano, że wsparcie dla klubów w sportach indywidualnych będzie wynosić 30% przyznanej w ramach kryterium kwoty i będzie to kwota do podziału dla 15 wnioskodawców, tymczasem wymieniono 14 wnioskodawców. W związku z powyższym, skarżący wskazał, że organ nie wypełnił obowiązku udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącego również w kolejnym przesłanym pliku, bowiem przedstawiony sposób rozdziału zawiera błędy. Nadal brak jest także udostępnienia algorytmu rozdziału środków finansowych zarówno w ramach kryteriów ogólnych, jak i szczególnych.

W piśmie złożonym dnia 20 maja 2019 roku Prezydent Miasta Nowego Sącza wskazał, iż wskazane przez skarżącego omyłki w ostatniej rozszerzonej informacji wynikały z faktu, że informacja ta jest niezwykle obszerna, gdyż została zawarta na 16 stronach. Jednakże nie było to zamierzone, celowe działanie organu. Tym bardziej, że np. fakt, iż w kryterium V wskazano ogółem 15 podmiotów, a z nazwy wymieniono jedynie 14 wynikało z tego, iż dwa podmioty mają taką samą nazwę. Organ podkreślił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów, opinii i innych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub inne podmioty niebędące organem władzy publicznej, wobec tego polemika skarżącego o tym, że organ ma przedstawić algorytm rozdziału środków w rozumieniu podanym przez stronę także nie znajduje podstaw, gdyż odnosi się to w istocie do przedstawienia przez organ interpretacji czy też stanowiska pod dyktando strony, a nie odnosi się do sfery faktów, którymi są przekazane materiały zawierające zasady rozdziału środków i sama treść zarządzenia Prezydenta (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2017 sygn. akt II SAB/Kr 126/17). Organ podkreślił, że przekazał informacje, które posiadał i które legły u podstaw decyzji o rozdziale środków przez Prezydenta Miasta. To zaś, że strona uznaje, że informacje te nie stanowią algorytmu, i wobec tego, że rozdział środków nastąpił uznaniowe nie zmienia faktu, że jest to materiał, który znajduje się w dyspozycji organu i na którym organ pracował. A zatem, skoro organ nie dysponuje innymi informacjami poza przesłanymi stronie, to nie miał możliwości ich przekazania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, zauważyć należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w u.d.i.p. ustawodawca przewidział zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle powyższych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Prezydent Miasta Nowego Sącza jest organem administracji publicznej i dokonując rozdzielenia dotacji na działalność klubów oraz stowarzyszeń sportowych wykonywał zadanie publiczne, wobec czego w tym zakresie był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Należy podkreślić, że informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. dotyczy sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122) wskazał, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Jednakże jak stwierdził Trybunał "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Analogiczny pogląd znalazł również odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że "nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wiążące dla organu (...). Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (np. notatki urzędnika prowadzącego konkretną sprawę), jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to poza wskazaną wcześniej cechą dotyczącą zamierzeń, a nie faktów" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58-59).

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się ponadto, że przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, wymijającej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (vide: M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 - 63; S.Szuster [w:] M.Kłaczyński, S.Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003r., uwagi do art. 10; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2826/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w chwili wniesienia pierwotnej wersji skargi z dnia 24 marca 2019 roku, podniesione w niej zarzuty nie były zasadne, bowiem Prezydent Miasta Nowego Sącza udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 1 marca 2019 roku w dniu 14 marca 2019 roku, dotrzymując tym samym wiążącego go ustawowego terminu. Jednakże, częściowo zasadne okazały się zarzuty podniesione w piśmie zmieniającym skargę z dnia 8 kwietnia 2019 roku, w którym skarżący wskazał, iż udzielona mu informacja jest niepełna, gdyż przedstawione przez organ zasady rozdziału środków budżetowych określają jedynie podział na kryteria ogólne i szczegółowe oraz obszary i określony procent przyznanych środków w ramach tych kryteriów oraz obszarów, natomiast na ich podstawie nie sposób przyporządkować poszczególnych kwot przyznanych klubom do wskazanych kryteriów rozdziału, gdyż brak jest wskazania punktacji klubów w zakresie zaliczenia ich do poszczególnych kryteriów poza kryteriami obejmującymi nazwy dyscyplin. Na skutek podniesionych przez skarżącego zarzutów, organ w dniu 15 kwietnia 2019 roku udzielił mu ponownej odpowiedzi, w której rozszerzono pierwotnie przekazaną informację o przyporządkowanie danych liczbowych do każdego kryterium i każdego wnioskodawcy.

W ocenie Sądu, dopiero zakres informacji udzielonej skarżącemu w dniu 15 kwietnia 2019 roku realizował obowiązek nałożony na organ w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., bowiem wówczas skarżący otrzymał kompleksową i obszerną odpowiedź na zadane organowi pytania, w której w sposób jasny i przejrzysty przyporządkowano kwoty dotacji udzielonej w oparciu o poszczególne kryteria dla poszczególnych wnioskodawców. Wskazany w niej szczegółowy rozdział środków w obrębie każdego z kryteriów w odniesieniu do każdego z wnioskodawców wyczerpał zakres żądania wniosku. W pierwotnie udzielonej informacji nie zamieszczono zestawień rozdziału środków w odniesieniu do poszczególnych kryteriów dla poszczególnych klubów, czego domagał się wnioskodawca. Sąd miał na uwadze, iż wynik końcowy rozdziału został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej jako Załącznik nr 1 do Zarządzenia Nr 129/2019 Prezydenta Miasta Nowego Sącza w sprawie ogłoszenia ostatecznego wyniku otwartego konkursu ofert z dnia 28 lutego 2019 roku, który zawiera wykaz projektów, realizujących je podmiotów, łączną wartość projektów i wysokość udzielonych z budżetu miasta dotacji w ramach realizacji otwartego konkursu z zakresu "sprzyjania rozwojowi sportu w 2019 roku". Natomiast warunki otrzymania dotacji oraz tryb udzielania dotacji zostały uregulowane uchwałą nr LXI/673/2018 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 6 listopada 2018 roku, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i również udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Informacje dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej nie podlegają udostępnieniu w trybie wnioskowym. Należy wobec tego uznać, iż udzielając drugiej odpowiedzi organ wykazał szczególną staranność udzielając skarżącemu również informacji o wysokości dotacji dla poszczególnych klubów, które wnioskodawca mógłby samodzielnie uzyskać korzystając z Biuletynu Informacji Publicznej. Nie zmienia to jednak faktu, iż w okresie od 1 marca 2019 roku tj. od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia 15 kwietnia 2019 roku, w którym organ udzielił uzupełniającej informacji, organ dopuścił się bezczynności nie udzielając wnioskodawcy informacji w pełnym zakresie.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego, który podnosił, iż organ nie wypełnił obowiązku udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie przez niego wnioskowanym, bowiem nie został mu udostępniony algorytm rozdziału środków finansowych zarówno w ramach kryteriów ogólnych jak i szczególnych. W ocenie Sądu, przekazane skarżącemu zasady rozdziału środków z podziałem na poszczególne kryteria w odniesieniu do konkretnych wnioskodawców, stanowiące podstawę rozdziału środków dla poszczególnych klubów sportowych, w istocie stanowiły algorytm, rozumiany jako ciąg czynności koniecznych do wykonania określonego zadania. Dla oceny, iż organ wypełnił obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma znaczenia fakt, iż zdaniem skarżącego udzielone informacje nie stanowią algorytmu, bowiem organ poinformował skarżącego, iż nie dysponuje innymi informacjami poza tymi, które zostały mu udostępnione i wobec nie ma możliwości przedstawienia algorytmu w rozumieniu skarżącego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w sytuacji, w której podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części) i informuje wnioskodawcę o tym fakcie, z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją - to taką odpowiedź adresata wniosku trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB 196/16, z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/09).

Sąd pominął zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowości udostępnionej przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza informacji, która w ocenie skarżącego jest obarczona błędami rachunkowymi i jest sprzeczna z wynikami konkursu przedstawionymi w zarządzeniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza Nr 129/2019/VIII z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia ostatecznego wyniku otwartego konkursu ofert, bowiem okoliczność zgodności treści udzielonej informacji publicznej z rzeczywistym stanem rzeczy nie podlega ocenie sądu w ramach kontroli stanu bezczynności organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest sprawdzanie rzetelności informacji udzielonej w trybie u.d.i.p. Zarówno p.p.s.a. jak i u.d.i.p. nie regulują bowiem procedury ewentualnego sprawdzania, czy udzielona informacja publiczna jest zgodna z prawdą czy też nie. Kwestia ta natomiast może być przedmiotem innego postępowania. "Na ustalenie, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania pozostaje bez wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi. Jak już wcześniej wskazano, kwestia, czy odpowiedź ta zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań, np. cywilnych, odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 341 i powołane tam orzecznictwo). Informacją publiczną jest każdy opis rzeczywistości - niezależnie od tego, czy jest on zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informacje, przekazuje się bowiem opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (por. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 95-96; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 99/16)" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 1843/17, wyrok WSA w Białymstoku z z dnia 19 marca 2019 r., sygn. II SAB/Bk 18/19).

Należy podkreślić, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym jednakże rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2018 r., sygn. IV SAB/Wr 143/18, wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2018 r., sygn. II SAB/Kr 51/18).

W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż wobec jedynie częściowej realizacji wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2018 roku zarówno w dacie wniesienia jak i zmiany skargi Prezydent Miasta Nowego Sącza pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności ustał na skutek udzielenia pełnej informacji publicznej w dniu 15 kwietnia 2019 roku, tj. kilkanaście dni po wniesieniu pierwotnej skargi i kilka dni po wniesieniu pisma zmieniającego skargę. Tym samym, do dnia wyrokowania w przedmiotowej sprawie organ zrealizował w całości obowiązek udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł zobowiązać Prezydenta Miasta Nowego Sącza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2019 roku w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt. I wyroku.

Jednocześnie w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być powiązana z okolicznościami danej sprawy. Oceniając tę okoliczność, należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. WSA w Krakowie z 18 maja 2018 r., sygn. II SAB/Kr 51/18). Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało charakteru cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., nie było to działanie złośliwe ani celowe. Wprawdzie termin został przekroczony, jednak długość opóźnienia nie była znaczna, a z wyjaśnień organu, zawartych w odpowiedzi na skargę oraz w dalszych pismach wynika, że brak zadośćuczynienia wnioskowi w terminie nie wynikał ze złej woli organu. Wobec tego, w punkcie II wyroku Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, a także stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 1b p.p.s.a W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego i zamierzonego unikania zgodnego z prawem zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny. Podkreślić należy, że nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.