Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2625/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M-G od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 956/15 w sprawie ze skargi Z.M-G na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 956/15 oddalił skargę Z.M-G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...]znak: [...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, w dniu 8 grudnia 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Z.M-G. o przywrócenie drożności przewodów kominowych w segmencie narożnym kamienicy stanowiącej współwłasność wnioskującej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]2012 r. działając na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) nakazał Z.M-G., P.G., P.G., W.P., M.P., S.P-M., B.P-C - właścicielom budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...]przy ul. S. w P.T. wykonanie w zakreślonym terminie prac naprawczych mających na celu zapewnienie możliwości skutecznego wentylowania pomieszczenia piwnicznego w narożniku północno-wschodnim i pomieszczenia sąsiedniego w budynku mieszkalno-usługowym na działce przy ul. S..

Po uchyleniu tej decyzji przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponownie przeprowadzono postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie i ta decyzja została również uchylona decyzją kasacyjną organu drugiej instancji z [...]2013 r.

Kolejną decyzją z [...]2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego współwłaścicielom budynku wykonanie prac mających na celu udrożnienie przewodu kominowego nr 1 i 2 doprowadzając je do wymogów określonych w § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...]2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia argumentując, że wykonanie robót budowlanych określonych w sentencji zaskarżonej decyzji nie doprowadzi obiektu do należytego stanu technicznego.

Decyzją z dnia [...]2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom obiektu wykonanie prac budowlanych mających na celu poprawę stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego na działce przy ul. S. w P.T. i ta decyzja także została uchylona przez organ drugiej instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...]2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołali się M. M-G, M.P., W.P. i B.P-C nie zgadzając się z jej treścią i wskazując na jej uchybienia.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...]2015 r. nr [...], znak: [...]działając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.T. z dnia [...]2015 r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał brzmienie art. 105 § 1 K.p.a. a następnie stwierdził, że w analizowanej sprawie nieprawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że zaistniał stan bezprzedmiotowości postępowania. W oparciu o zgromadzone dowody nie było możliwości dokładnego ustalenia zakresu istniejących pierwotnie nieprawidłowości, jak również jednoznacznego stwierdzenia, czy zostały one wyeliminowane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do kwestii niezgodności zastosowania zbiorczego przewodu wentylacji grawitacyjnej z § 141 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o przekazane akta sprawy nie było możliwości ustalenia, czy możliwym było doprowadzenie podłączeń do przewodów kominowych do zgodności z przepisami w oparciu o istniejące przewody kominowe, czy też niezbędnym było - jak stwierdził organ I instancji - dobudowanie odrębnego kanału wentylacyjnego.

Zdaniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do przewodów kominowych celowym byłoby nałożenie obowiązku sporządzenia jednej ekspertyzy dla całego budynku obejmującego całościowo kwestię przewodów kominowych - zarówno w odniesieniu do stanu technicznego, jak i do proponowanych rozwiązań dotyczących podłączenia poszczególnych pomieszczeń do kanałów kominowych.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji co powoduje, że zakres kontroli sprawowanej przez sąd jest ograniczony. W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy wykazał i uzasadnił konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, a niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Za w pełni zasadne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego z funkcją usług na parterze na działce przy ul. S. w P.T. z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) postępowanie co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej.

Art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Kwestie dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznym substancji obiektu budowlanego reguluje art. 61 tej ustawy, nakładający na właściciela lub jego zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Art. 66 Prawa budowlanego daje organowi nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w istniejący stan rzeczy, zmierzającej do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan zapewniający sprawność techniczną obiektu jako całości oraz sprawność techniczną elementów instalacji obiektu i urządzeń, odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnej budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. W tej sprawie wyjątkowo, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należało także ustalić przyczyny niewłaściwego stanu technicznego obiektu.

Jak wskazał na to Sąd pierwszej instancji istotą art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części lub znajdujących się w nim urządzeń budowlanych do stanu gwarantującego bezpieczne użytkowanie (tak WSA w Łodzi w wyroku z 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 484/15).

Sporny obiekt budowlany wzniesiony został ponad 100 lat temu, brak jest dokumentacji projektowej zarówno jego pierwotnej części jak i dobudowanej na początku XX wieku, a skonfliktowane od wielu lat strony postępowania przedstawiają sprzeczne stanowiska co do przyczyn zawilgocenia przedmiotowego obiektu, jak również zakresu robót budowlanych oraz innych czynności jakie należy wykonać, aby wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości. Stanowisko organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy i dotychczasowych ustaleniach co do stanu technicznego obiektu. Wprawdzie organ I instancji poprawnie ustalił, że stan faktyczny odniesieniu do zawilgocenia pomieszczeń piwnicy uległ poprawie, ale rzeczą organu było jednoznaczne i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie sposobu usunięcia tego zawilgocenia i nałożenie w tym zakresie określonych obowiązków na współwłaścicieli nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że jednoznaczne ustalenie przyczyny zaistniałego stanu rzeczy w postaci zawilgocenia pomieszczeń piwnicy będzie determinowało sposób jego usunięcia. Jak podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykonanie tynku cementowego jest tylko jedną z prawdopodobnych przyczyn zawilgocenia pomieszczeń piwnicznych (obok zalania i braku izolacji pionowej oraz poziomej budynku), a w konsekwencji nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy skucie tynków cementowych i zastąpienie ich tynkami wapiennymi bądź cementowo-wapiennymi usunie zawilgocenie.

Sąd zauważył, że w toku postępowania administracyjnego pojawiło się kilka wersji przyczyn zawilgocenia pomieszczeń piwnicy pod lokalem użytkowym i sposobów usunięcia tego stanu rzeczy, przedstawianych przez poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości. Zdaniem Z.M-G. do zawilgocenia piwnicy doszło w wyniku działań W.P., który dokonał zmian w istniejącym przewodzie wentylacyjnym w segmencie narożnym poprzez jego zamurowanie i wybicie dwóch otworów. Przewód kominowy jest używany do wentylowania kuchni w mieszkaniu nr [...], w której jest instalacja gazowa. Natomiast drugi z przewodów kominowych jest podłączony do pieca kaflowego również w mieszkaniu nr [...]. Obecnie do tego pieca włożony jest elektryczny wkład grzejny, zaś przewód kominowy jest zablokowany, aby ciepło nie uciekało do komina. W tym stanie sprawy obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii (tzn. przyczyn zawilgocenia pomieszczeń piwnic) w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe i wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do właściwego, zgodnego z przepisami prawa stanu technicznego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ I instancji nie odniósł się do kwestii niezgodności zastosowania zbiorczego przewodu wentylacji grawitacyjnej z § 141 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1411). W oparciu o przekazane akta sprawy nie ma możliwości ustalenia, czy możliwym jest doprowadzenie podłączeń do przewodów kominowych do zgodności z przepisami w oparciu o istniejące przewody kominowe, czy też niezbędnym jest - jak stwierdził organ I instancji - dobudowanie odrębnego kanału wentylacyjnego. Powołany przepis stanowi, że zabrania się stosowania: grawitacyjnych zbiorczych przewodów spalinowych i dymowych, z zastrzeżeniem § 174 ust. 3; zbiorczych przewodów wentylacji grawitacyjnej; indywidualnych wentylatorów wyciągowych w pomieszczeniach w których znajdują się wloty do przewodów spalinowych.

Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej Z.M-G., przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym powołany § 141 mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do badania stanu technicznego obiektu budowlanego w kontekście obecnie obowiązujących przepisów prawa, niezależnie od tego, kiedy obiekt został wzniesiony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z.M-G.. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a w szczególności:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania takich jak:

a) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieudzielenie skarżącej i jej synom przed wydaniem decyzji terminu umożliwiającego wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym pozbawiono skarżącą i jej synów prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym, prawa do złożenia zarzutów, twierdzeń, wniosków dowodowych, do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i odwołania wniesionego przez pozostałe strony,

b) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia i przyjęcia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w sytuacji, podczas gdy organ II instancji wcześniej już 4–krotnie uchylał w całości decyzje organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego zakończenia sprawy tj. wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. bądź mógł zostać uzupełniony w toku postępowania odwoławczego zgodnie z przepisem art. 136 K.p.a.;

c) art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek nakazania organowi I instancji wykonania czynności, które doprowadzą do naruszenia przepisów prawa, nie doprowadzą do wyjaśnienia okoliczności sprawy i nie realizują wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w toku postępowania;

d) art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ II instancji uznał, że materiał dowodowy gromadzony przez prawie 5 lat wymaga uzupełnienia, a zakres dodatkowego materiału dowodowego nie był znaczny;

e) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności nieodniesienie się do twierdzeń, zarzutów, wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu i pismach składanych przez skarżącą w toku postępowania;

f) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

g) art. 35 K.p.a., art. 36 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania,

nieinformowanie skarżącej o przedłużeniu postępowania i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie;

h) art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i prawne, niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, przyjęcie przez organ II instancji, że przyczyną wilgoci jest brak izolacji poziomej i pionowej, zalanie, istnienie tynków cementowych, na które to przyczyny wskazali pozostali współwłaściciele w odwołaniu z dnia 27 lipca 2015 r., do których to twierdzeń skarżąca nie mogła się odnieść przed wydaniem decyzji przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...]2015 r., co doprowadziło także do naruszenia art. 81 K.p.a.;

i) art. 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz niewyrażenie swojego poglądu przez Sąd w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organowi, który wydał wadliwą decyzję oraz lakoniczne ustosunkowanie się do niektórych zarzutów, co wpłynęło w istotny sposób na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył niżej wymienione przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:

a) § 140, § 141 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że do przewodów wentylacyjnych w budynku wybudowanym ponad 100 lat temu mają zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia, co prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit;

b) art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. poprzez nakazanie organowi I instancji nałożenia obowiązku sporządzenia przez wszystkich współwłaścicieli jednej ekspertyzy dla całego budynku w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy tylko części budynku (segmentu narożnego), nieprawidłowości w przewodach wentylacyjnych dotyczą części segmentu narożnego którego współwłaścicielami są M.P., W.P., S. P-M., B.P-C, a nie skarżąca i jej synowie,

c) art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. poprzez nakazanie organowi I instancji nałożenie obowiązku sporządzenia przez wszystkich współwłaścicieli jednej ekspertyzy dla całego budynku, w sytuacji, gdy postępowanie niniejsze zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 8 grudnia 2011 r. i winno dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które podniesiono w piśmie z dnia 8 grudnia 2011 r. tj. przywrócenia drożności przewodów kominowych w segmencie narożnym kamienicy i wynikających z niedrożności skutków tj. wilgoci,

d) art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nienakazanie współwłaścicielom M.P., W.P., S. P-M., B.P-C usunięcia skutków ingerencji, naruszeń, przywrócenia stanu poprzedniego przywrócenia pierwotnej drożności przewodu wentylacyjnego w segmencie narożnym budynku mieszkalno-usługowego w P.T. przy ul. S., który został zagruzowany, wykonano w nim dwa otwory oraz usunięcia skutków tego działania tj. osuszenia piwnic.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieudzielenie stronom (Z.M-G. i jej synom) przed wydaniem decyzji terminu umożliwiającego wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym pozbawiono strony prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nie wyznaczając terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji uniemożliwił stronie zgłoszenie nowych okoliczności dotyczących wykonania kolejnej ingerencji w przewody wentylacyjne wbrew woli i bez wiedzy skarżącej, tj. otworu w przewodzie wentylacyjnym, drzwiczek do tego otworu we wrześniu i październiku 2015 r. i dowodów to potwierdzających. Ingerencje te powodują dalszą postępującą wilgoć w budynku. Uniemożliwiono przeprowadzenie dowodu z dokumentów - opinii mistrza kominiarskiego K.Ż. z 7 października 2015 r. i 16 marca 2015 r. Z opinii z dnia 7 października 2015 r. wynika, że w przewodzie nr 8 na kominie nr II stwierdzono otwór w ścianie przeciwnej zamknięty prawdopodobnie drzwiczkami (widoczna pianka montażowa). Uniemożliwiono przeprowadzenie dowodu z fotografii, które potwierdzały zagruzowanie kanału wentylacyjnego przez W.P. jak również i tego, że przewód - kanał wentylacyjny nie był przewodem dymowym ponieważ wewnątrz tego przewodu kominowego nie ma sadzy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że pięciokrotne uchylanie decyzji przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazuje, że materiał dowodowy (opinie techniczne) jest zebrany w sposób znaczny, a jeśli zachodzi jakaś potrzeba jego uzupełnienia, to nie ma ona charakteru znacznego. W aktach sprawy jest szereg dokumentów potwierdzających stanowisko skarżącej oraz opinie techniczne mistrza kominiarskiego. Niedrożność przewodów kominowych została stwierdzona przez organ już w toku czynności kontrolnych, tj. w trakcie oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 stycznia 2012 r. Opinie mistrza kominiarskiego K.Ż. w bardzo dokładny sposób opisują stan komina w piwnicy narożnej oraz kanałów kominowo-wentylacyjnych w kominie głównym-siedmiokanałowym oraz określają poziom niedrożności kanałów i przyczyny tej niedrożności.

Z opinii G.R. z dnia 2 lipca 2012 r. wynika, że należy przywrócić pierwotną wentylację grawitacyjną piwnic. Z niewiadomych przyczyn opinie te są pomijane przez organy nadzoru budowlanego, a skarżąca ma być obciążona kosztami wykonania kolejnej ekspertyzy. Organ II instancji mógł wydać decyzję co do meritum, tj. orzec co do istoty sprawy bądź przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że sam organ II instancji mógł w postępowaniu dowodowym uzupełnić materiał dowodowy o ekspertyzę. Ponadto obowiązek sporządzenia ekspertyzy powinien być wskazany jako istotny dowód w jednej z czterech wcześniejszych decyzji uchylających i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania. Ingerencje w przewody wentylacyjne zostały dokonane w tej części budynku, która stanowi współwłasność M.P., W.P., S. P-M., B.P-C, co szczegółowo opisano już w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, a zatem obowiązek ten winien zostać nałożony wyłącznie na współwłaścicieli tej części budynku.

W ocenie skarżącej kasacyjnie należy przywrócić pierwotną wentylację poprzez usunięcie skutków tych działań, które zostały wykonane samowolnie przez jednego z współwłaścicieli. Zarzucono w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy oparł się w zakresie niezgodności z przepisami rozporządzenia na opinii M.Z. złożonej do akt sprawy przez W.P. Z opinii tej w sposób nieprawidłowy wynika, że nie ma możliwości wykorzystania przewodu w kuchni oraz przewodu nr 1 do którego podłączono piec kaflowy do wentylacji piwnicy. M.Z. nie podaje, że komin wentylacyjny w piwnicy narożnej jest jednokanałowy i zawsze służył wyłącznie do wentylacji. Powyższe prowadzi do wniosku, że W.P. podłączając piec kaflowy do kanału wentylacyjnego nr 1 w piwnicy narożnej dokonał ingerencji niezgodnej z pierwotnym stanem kanału. Jednokanałowy przewód wentylacyjny w piwnicy narożnej zawsze pełnił wyłącznie funkcje wentylacyjne, zanim jeden ze współwłaścicieli go zagruzował. Organ II instancji tych okoliczności nie wziął pod uwagę, a Sąd te kwestie pominął. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia stosuje się go przy projektowaniu, budowie i przebudowie, nadbudowie, rozbudowie i przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Przedmiotowy budynek (segment narożny) został zaprojektowany i wybudowany wcześniej ok. 1903 r. Pozostałe 2 segmenty wybudowano w 1861 r. Wtedy nie obowiązywało Prawo budowlane i ww. rozporządzenie. W niniejszej sprawie działanie organów winno doprowadzić do przywrócenia drożności przewodów do takiego stanu, jaki istniał pierwotnie. Mimo, że organy nie odnalazły w archiwum planów budynku, to może za pomocą innych dowodów ustalić, gdzie przebiegały i do czego służyły kanały wentylacyjne w budynku przed ich zagruzowaniem przez W.P.. Organy tych czynności zaniechały, czym naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a.

WSA w Łodzi nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku także do innych zarzutów zgłoszonych w skardze, np. zgłaszanego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktycznie decyzji na skutek nieodniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu Z.M-G., tj. zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, art. 37 § 2 K.p.a. poprzez niewykonanie zaleceń organu nadrzędnego co do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Organ II instancji do tych zarzutów w ogóle się nie odniósł, a Sąd pierwszej instancji milcząco zaakceptował te naruszenia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sytuacji wyodrębnienia własności lokalu w budynku i zaistnienia stanu współwłasności budynku w stosunku do jego części, organ powinien rozważyć, czy z zakresu takiego podziału nie wynika konieczność ustalenia na którym konkretnie ze współwłaścicieli ciążą obowiązki związane z utrzymaniem danej części budynku, w stosunku do której występuje nieodpowiedni stan. Stosunki właścicielskie w budynku winny być przedmiotem zainteresowania ze strony organu, gdyż decyzja winna zostać skierowana do wszystkich współwłaścicieli tylko w sytuacji, gdy stwierdzone nieprawidłowości dotyczą całości budynku.

Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera argumentacji wskazującej na rozpatrzenie wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów. Sąd nie odniósł się lub odniósł się jedynie lakonicznie do wniosków, twierdzeń, zarzutów skarżącej. Sąd pierwszej instancji nie poddał (mimo, że powinien) gruntownej ocenie wszystkich aspektów sprawy w których są wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym materiał dowodowy został zebrany w sposób wadliwy, tj. niepełny i tym samym nie mógł być podstawą do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Obowiązkiem organów administracyjnych obu instancji było ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy w zakresie wykazania, czy piwnice budynku przy ul. S. w P.T. są zawilgocone w stopniu uzasadniającym podjęcie czynności przez organy nadzoru budowlanego, a w razie stwierdzenia zaistnienia takiego stanu organy powinny ustalić, jakie przyczyny spowodowały stan zawilgocenia ścian piwnic w budynku przy ul. S. w P.T. oraz wskazać na zakres niezbędnych robót zmierzających do usunięcia tego stanu.

Podstawą prawną do ewentualnego wydania nałożenia obowiązków przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie powinien być art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) który nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten stosuje się wówczas, gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu, zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku bądź też jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo też powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy ma podstawowe znaczenie. Tej kwestii wydaje się także nie kwestionować strona skarżąca kasacyjnie, która jednak podnosi, że to nie organ I instancji, ale organ odwoławczy powinien ten stan faktyczny ustalić. W okolicznościach tej sprawy taki zarzut jest niezasadny. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione, stan techniczny budynku jest prawidłowy a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Uznanie postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe oznacza, że organ prowadzący takie postępowanie utracił kompetencje do zajmowania się daną sprawą i to niezależnie od przesłanek umorzenia postępowania.

Skoro trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że stanowisko organu odwoławczego co do braku bezprzedmiotowości postępowania odpowiada prawu, to już z tego powodu organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję umarzającą organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kontrolując zaskarżoną decyzję kasacyjną organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji trafnie skupił swoje rozważania nad oceną tejże decyzji, tzn. oceną zaistnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tej sprawie zaistniała przesłanka "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie" ponieważ organ I instancji umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe uznał, że w ogóle nie ma podstaw do zajmowania się oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku (w zakresie kominów i stopnia zawilgocenia piwnic) a zarazem stwierdził, że stan techniczny jest dobry. Organ odwoławczy trafnie zaś przyjął całkowicie odmienne stanowisko wskazując, że nawet zgromadzony w sprawie częściowy materiał dowodowy prowadzi do odmiennych wniosków. W sytuacji dokonania tak odmiennych ocen stanu faktycznego sprawy, tj. uznania przez organ I instancji bezprzedmiotowości postępowania, a przez organ odwoławczy wskazania, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i wymaga merytorycznego rozpoznania - co do zasady organ odwoławczy nie powinien dokonywać niejako po raz pierwszy w sprawie całościowego ustalania stanu faktycznego i dokonywania subsumpcji przepisów prawa. Wówczas bowiem strony takiego postępowania nie miałyby możliwości odwołania się do kolejnego organu odwoławczego (od decyzji organu odwoławczego) celem całościowego zbadania merytorycznego sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do prawidłowego ustalania stanu faktycznego przez organ odwoławczy z pominięciem organu pierwszej instancji.

Tym samym mimo, że sprawa jest już przez kilka lat prowadzona i było wydanych kilka decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, to zaskarżona decyzja kasacyjna Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. Trafnie przy tym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny zgodności z prawem poprzednio wydawanych w sprawie decyzji, ponieważ w tej sprawie została zaskarżona decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...]znak: [...].

Zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaaprobowanie przez ten Sąd błędnej wykładni organu odwoławczego art. 138 § 2 K.p.a. jest niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa, ponieważ organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisów postępowania polegało przede wszystkim na umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, a wyjaśnienia wymagało ustalenie ponad wszelką wątpliwość stanu technicznego przewodów kominowych w budynku, przyczyn zawilgocenia ścian piwnic oraz w przypadku ustalenia wystąpienia przesłanek z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego – nałożenia stosownych obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny nie doparzył się w tej sprawie naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji także i w tym zakresie, w jakim Sąd ten uznał za prawidłowe wskazanie przez organ odwoławczy potrzeby sporządzenia jednej ekspertyzy obejmującej całościowo kwestię przewodów kominowych budynku w odniesieniu do stanu technicznego jak i proponowanych rozwiązań w zakresie podłączania poszczególnych pomieszczeń do kanałów kominowych. Już tylko na marginesie NSA wskazuje, że taka ekspertyza powinna nie tylko ustalić aktualny stan podłączeń poszczególnych pomieszczeń i zgodność tych podłączeń zarówno z przepisami prawa jak i zasadami sztuki budowlanej, ale również wskazywać na propozycję nałożenia takich obowiązków, które doprowadzą np. do trwałego osuszenia piwnic i będą przeciwdziałały dalszemu ich zawilgoceniu. Taka ekspertyza tym bardziej jest zasadna w tej sprawie, ponieważ nie dość, że organ I instancji nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego, to także stan ten ulegał zmianom, w tym także zmianom co do np. miejsc podłączeń poszczególnych lokali do przewodów kominowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu kasacyjnego skarżącej, że błędna wykładnia art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. dokonana przez organ odwoławczy i następnie zaaprobowana przez Sąd I instancji miałaby polegać na tym, że sporządzenie wyżej opisanej ekspertyzy nie doprowadzi do wyjaśnienia okoliczności sprawy i nie realizuje wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w toku postępowania. Taki zarzut jest stanowczo przedwczesny i sprowadza się do oceny dowodu, który na datę wydania przez organ odwoławczy decyzji nie został sporządzony. NSA nie dokonuje w tej sprawie oceny takiej ekspertyzy, ponieważ byłoby to wyjście poza przedmiot sprawy zakreślony zaskarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji oraz zarzutami skargi kasacyjnej.

Jak przy tym wynika z dopuszczonego przez Sąd drugiej instancji dowodu, ekspertyza taka została sporządzona. Sąd jednak na tym etapie rozpoznawania sprawy nie ocenia tejże ekspertyzy, ponieważ nie oceniały jej ani organy administracji w tej sprawie, ani Sąd pierwszej instancji.

Niezasadny jest także zarzut skarżącej kasacyjnie co do błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zakresie braku zaakceptowania stanowiska skarżącej co do powinności przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. NSA dostrzega znaczny okres czasu prowadzenia postępowania w tej sprawie, ale w tak wniesionej skardze kasacyjnej Sąd drugiej instancji nie ocenia przewlekłości postępowania w tej sprawie. Sama długotrwałość postępowania nie może uzasadniać pominięcie przeprowadzania dowodów.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na niezawiadomieniu skarżącej i jej synów o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji odwoławczej. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie była zawiadamiana przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Naruszenie to nie miało jednak charakteru istotnego, ponieważ organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego i oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji. Skarżąca kasacyjnie miała zaś zagwarantowane procesowo prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym przez organ I instancji i wypowiedzenia się w sprawie tego materiału. Polemika zaś ze stanowiskiem organu odwoławczego mogła skarżąca zawrzeć w skardze wniesionej do sądu administracyjnego i z tej możliwości skarżąca skorzystała.

Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. zawsze należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo sądowe, które Sąd w tej sprawie popiera (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r. sygn. akt 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1750/15; wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2103/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r. sygn akt II OSK 577/15; wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 370/15).

Jak przy tym wynika z akt sprawy skarżącej kasacyjnie organy nie utrudniały możliwości zapoznawania się z materiałem dowodowym, składania wniosków i wypowiadania się co do sprawy. Tym samym mimo braku wyraźnego poinformowania skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tego materiału przez organ odwoławczy, to nie zostało naruszone prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ organ odwoławczy dokonał jedynie odmiennej oceny już zebranego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i kolejnych zarzutów skarżącej kasacyjnej, dotyczących niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zakresie naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. polegających na braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym wydania rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i prawne, niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego oraz błędnego ustalenia przez organ II instancji przyczyn zawilgocenia piwnic. Te zarzuty są dlatego niezasadne, że w tej sprawie to organ odwoławczy uznał za niewystarczająco zgromadzony materiał dowodowy i potrzebę ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy. Z decyzji organu I instancji nie była zadowolona skarżąca kasacyjnie i wniosła od niej odwołanie, a organ II instancji podzielając w znacznym zakresie zarzuty odwołań dotyczących nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy wydał decyzję kasacyjną. W okolicznościach tej sprawy zarzut braku wszechstronnego i dokładnego zbadania okoliczności sprawy należało postawić organowi I instancji i takie stanowisko zajął organ odwoławczy. Wbrew argumentacji skarżącej organ odwoławczy nie wskazał na przyczyny powstawania wilgoci w piwnicach budynku, a jedynie wskazał, że jedną z prawdopodobnych przyczyn zawilgocenia mogło być wykonanie tynku cementowego zastrzegając przy tym, że nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia wpływu zastąpienia tynków cementowych tynkami wapiennymi doprowadziłoby do ustania wilgoci ścian piwnic. To dodatkowo uzasadniało konieczność przeprowadzenia kompleksowej ekspertyzy stanu przewodów kominowych i wpływu tych przewodów na stan zawilgocenia piwnic budynku. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza w tym zakresie naruszenia braku dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 81 K.p.a. także i z tej przyczyny, że organ odwoławczy nie ustalał okoliczności faktycznych sprawy a jedynie stwierdził, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga w znacznym zakresie powtórzenia czynności dowodowych. Przed organem administracyjnym pierwszej instancji będzie mogła skarżąca wypowiedzieć się co do kolejnych dowodów zebranych w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący braku uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji niezastosowania przez organ odwoławczy art. 78 K.p.a. także nie jest zasadny. Skoro organ II instancji uchylając decyzję wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i okoliczności niezbędne go ustalenia w tej sprawie, to tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym może strona składać wnioski dowodowe, których rozpoznanie powinno nastąpić w oparciu o art. 78 K.p.a.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie nienależytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności nieodniesienia się do twierdzeń, zarzutów, wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu i pismach składanych przez skarżącą w toku postępowania. Prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja ta nie budzi zastrzeżeń tak co do ustalania stanu faktycznego sprawy poprzez wyraźne wskazanie, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony i pozostają istotne kwestie do wyjaśnienia, jak i przytoczenia zastosowanych przepisów prawa. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania skarżącej, częściowo je akceptując, a w tym zakresie w jakim je pominął znalazło to odzwierciedlenie w końcowej części uzasadnienia decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]2015 r.

Nie został również naruszony art. 8 K.p.a. który nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracyjnych. Jednym z elementów realizacji tej zasady jest dążenie organów administracyjnych do należytego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Skoro tak w ocenie skarżącej jak i organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, to właśnie taka decyzja organu odwoławczego wypełniała znamiona budowania zaufania do organu administracyjnego, który zmierzając do załatwienia sprawy dąży do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w okolicznościach tej sprawy zarzutu skarżącej kasacyjnie w którym zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. w zakresie przewlekłe prowadzonego postępowania oraz nieinformowania skarżącej o przedłużeniu postępowania i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego może być przedmiotem odrębnej skargi, a w tej sprawie skarżąca nie skarżyła przewlekłość postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tego zarzutu skarżącej kasacyjnie, w którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz niewyrażenie swojego poglądu przez Sąd w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organowi. Sąd pierwszej instancji oceniał zaskarżoną decyzję kasacyjną posługując się kryterium zgodności z prawem i wyraźnie zastrzegając, że skoro decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. to ocenie podlega spełnienie przesłanek uzasadniających wydanie takiej decyzji. Takie stanowisko sądu wojewódzkiego nie narusza prawa. Sąd ocenił na podstawie materiału dowodowego, czy w sprawie koniecznym było uzupełnienie materiału dowodowego i uznając za zasadne takie uzupełnienie wydał wyrok oddalający skargę. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wydał wyrok na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy i w związku z tym także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia.

Zarzut braku ustosunkowania się do zarzutów skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji jest tylko w niewielkim zakresie zasadny. Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do większości zarzutów skargi, w tym do zarzutów dotyczących prawidłowości prowadzenia postępowania dowodowego oraz naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie co do niektórych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się wprost, ale to uchybienie nie stanowi istotniejszego naruszenia przepisów postępowania przez sąd wojewódzki.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając brak podstaw do stosowania § 140 i § 141 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1411) z tego powodu, że sam budynek został wybudowany ok. 100 lat temu.

Jak wynika z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się także przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz związanych z budynkiem urządzeń budowlanych. Komin w budynku mieszkalnym stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Urządzenie budowlane to takie urządzenie, które jest związane z budynkiem (obiektem budowlanym) w sposób funkcjonalny umożliwiający prawidłowe użytkowanie obiektu (tak NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 927/15). Komin (przewód kominowy) stanowi urządzenie budowlane związane z budynkiem i umożliwiające prawidłowe korzystanie z budynku (tak również WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 636/12).

Tym samym, jeżeli w toku ponownie prowadzonego postępowania organy administracyjne ustalą, że w tej sprawie nastąpiła zmiana w sposobie użytkowania przewodu kominowego po dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia, to do oceny takiej zmiany należy stosować przepisy ww. rozporządzenia.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uznanie za prawidłowe niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego i brak nakazania współwłaścicielom M.P., W.P., B.P-C. i S.P-M usunięcia skutków ingerencji, naruszeń, przywrócenia stanu poprzedniego przywrócenia pierwotnej drożności przewodu wentylacyjnego w segmencie narożnym budynku w P.T. przy ul. S. jest w tej sprawie niezasadny. Powołany przepis wszedł w życie już w dniu 7 stycznia 2016 r. a więc już po wydaniu w tej sprawie decyzji, a tym samym nie można zasadnie zarzucić Sądowi pierwszej instancji uchybienia w postaci braku wytknięcia organom administracyjnym jego niestosowania.

Niezasadne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są także i dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której organ II instancji naruszył art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. poprzez zarówno nakazanie organowi I instancji nałożenia obowiązku sporządzenia przez wszystkich współwłaścicieli jednej ekspertyzy dla całego budynku mimo że postępowanie dotyczy tylko części budynku i nieprawidłowości w przewodach wentylacyjnych dotyczą części segmentu narożnego którego współwłaścicielami nie jest skarżąca kasacyjnie oraz pominięcie okoliczności, że to sama skarżąca zainicjowała postępowanie wnioskiem z dnia 8 grudnia 2011 r. i winno ono być prowadzone tylko w zakresie przywrócenia drożności przewodów kominowych w segmencie narożnym kamienicy i wynikających z niedrożności skutków tj. wilgoci.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że postępowanie w tej sprawie dotyczy kwestii zawilgocenia piwnic budynku i ustalania przyczyn takiego stanu piwnic. W tym zakresie organom administracyjnym nie można zarzucić zmiany przedmiotu sprawy i tak zakreślonej przedmiotowo sprawy prawidłowo nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji. Sam wniosek skarżącej wskazywał na brak drożności przewodów kominowych jako przesłankę warunkującą zawilgocenie piwnic i ta okoliczność była uwzględniana przez organy administracyjne. Należy jednak wskazać, że celem organów w tej sprawie powinno być ustalenie rzeczywistych powodów zawilgocenia piwnic i to niezależnie od tego, jakie powody tego stanu podaje skarżącą. Nie można więc uznać za zasadne zarzucanie Sądowi pierwszej instancji braku nakazania organom ustalania stanu faktycznego tylko co do tego, jak przedstawia to jedna ze stron w zakresie przyczyn zawilgocenia piwnic. W ocenie NSA zawarta w decyzji organu II instancji sugestia wskazująca na zobowiązanie współwłaścicieli do sporządzenia jednej ekspertyzy stanu przewodów kominowych i ich wpływu na stan zawilgocenia piwnic oraz proponowanych rozwiązań co do wentylacji pomieszczeń także nie narusza art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten pozwala organom nadzoru budowlanego na nałożenie na współwłaścicieli obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Warunkiem nałożenia tego obowiązku jest, między innymi, powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku lub urządzeń budowlanych. Wprawdzie przedmioty budynek stanowi współwłasność stron pozostających w sporze co do przyczyn zawilgocenia piwnic, to jednak nie ulega wątpliwości, że żaden ze współwłaścicieli nie jest wyłącznym właścicielem kominów w tym budynku, a tym samym sporządzenie ekspertyzy dotyczącej tych kominów wymagało nałożenia tego obowiązku na wszystkich współwłaścicieli. Sam materiał dowodowy dotychczas zebrany w sprawie wykazywał, że każdy ze współwłaścicieli na poszczególnych kondygnacjach budynku dokonywał przyłączeń pomieszczeń lub urządzeń we pomieszczeniach do poszczególnych przewodów kominowych. To także uzasadniało kompleksowe zbadanie stanu przewodów kominowych i dokonanych do nich podłączeń.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne.

W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.