Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1148/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W., K.C., E.M., następców prawnych S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1375/12 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda G. decyzją z dnia [...] grudnia1994 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Remontowe Przemysłu Chemicznego "[...]" w K. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w G. przy ul. E. oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i budowli położonych na tym gruncie.

Na skutek odwołania S.W., M.W., Z.K., T.K. i M.C. (spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości) Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 1995 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 1996 r., sygn. akt I SA 474/05, oddalił skargę.

M.W. i S.W. wnioskiem z dnia [...] września 2000 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia1994 r. nr [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.

W następstwie ponownego wniosku S.W .i M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca2006 r.

Na skutek skargi stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 283/07, uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca2006 r. oraz utrzymującą ją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy może nasuwać wątpliwości co do prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Sądu konieczne jest ustalenie, który podmiot w grudniu 1990 r. ponosił opłaty z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością, jak również zbadanie, czy Przedsiębiorstwo "[...]" w P. było podmiotem w pełni samodzielnym, czy też działającym w ramach Rafinerii Nafty "G.". Powyższe, zdaniem Sądu, pozwoliłoby na ustalenie, czy protokół z dnia [...] sierpnia 1974 r. może być uznany za dokument stwierdzający istnienie prawa zarządu do działki nr [...]. Sąd wskazał również, że należałoby się również odnieść do dokumentacji złożonej przez skarżącego w postępowaniu sądowym: to jest pisma G. Zakładów Rafineryjnych z dnia [...] listopada 1984 r., umowy najmu z dnia [...] października 1983 r. zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem Inwestycyjno-Remontowym Przemysłu Chemicznego "[...]" w K. a P. P. S. S. prowadzącym działalność gospodarczą w Polsce pod firmą Przedsiębiorstwo Polonijno – Zagraniczne [...] w G., dotyczącej przedmiotowego gruntu, aneksu do umowy najmu zawartej w dniu [...] września 1989 r. pomiędzy ww. stronami i postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia 20 stycznia 1994 r., sygn. NS rej. PP-19/94/S. Należałoby, zdaniem Sądu, również wyjaśnić kwestię zrzeczenia się zarządu przez Zakłady Rafineryjne oraz ocenić, czy istotnie w dniu [...] stycznia 1994 r. doszło do prawomocnego wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych Przedsiębiorstwa "[...]" w K., co oznaczałoby, że objęta wnioskiem decyzja z dnia [...] grudnia1994 r. została skierowana do osoby nieistniejącej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1489/08, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji.

Rozpoznając zatem sprawę po raz kolejny, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w przedmiotowym wyroku, Minister Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody G. z dnia [...] grudnia1994 r. nr [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu Chemicznego "[...]" w Krakowie działką nr [...] położoną w G. przy ul. E. została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...] stanowiąca przedmiot postępowania uwłaszczeniowego powstała z działki nr [...], która została na mocy decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w G. z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody G. z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...], wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Działka nr [...] stanowiła w dacie wywłaszczenia własność A.W.

Dawny właściciel nieruchomości czynił starania o jej zwrot, jednak jego wniosek w tym zakresie został rozpoznany odmownie, a skarga złożona w tym przedmiocie oddalona. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana po zakończeniu postępowania o zwrot nieruchomości oraz po wydaniu przez organ naczelny decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Innymi słowy, wnioski o zwrot nieruchomości zostały wydane dużo później niż została wydana decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia1994 r., a w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się żadne postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dokonując oceny postępowania uwłaszczeniowego organ pierwszej instancji przyjął, że Wojewoda G. ustalił zarząd na rzecz jednostki uwłaszczanej na podstawie protokołu z dnia [...] sierpnia 1974 r., którym Rafineria Nafty "[...]" przekazała w użytkowanie Przedsiębiorstwu Remontowo-Montażowemu "[...]" z siedzibą w P. m. in. działkę nr [...] wraz z znajdującymi się na niej naniesieniami. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął działania mające na celu ustalenie, kto faktycznie ponosił opłaty z tytułu zarządu nieruchomością w dniu [...] grudnia 1990 r., jednak podjęte czynności dowodowe i wyjaśniające nie pozwoliły na uzyskanie odpowiedzi, który podmiot te opłaty ponosił. W dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji dokonał oceny umowy najmu zawartej w dniu [...] października 1983 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Instalacyjno-Remontowym Przemysłu Chemicznego "[...]" z siedzibą w K., a P. P. S. S., prowadzącym działalność gospodarczą w Polsce pod firmą Przedsiębiorstwo Polonijno-Zagraniczne [...] w G. Organ przyjął, że jeśli protokołem z dnia [...] sierpnia 1974 r. nastąpiłoby przekazanie działek nr [...] i [...] w użytkowanie Przedsiębiorstwu Remontowo-Montażowemu "[...]" w P., to w umowie z dnia [...] października 1983 r. nie powoływanoby się na umowę dzierżawy lecz na umowę przekazania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również na fakt, że G. Zakłady Rafineryjne nadal posiadały przedmiotowy grunt i nie "zrzekły się" go na rzecz Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu Chemicznego "[...]" z siedzibą w K. W aktach sprawy znajduje się pismo tego przedsiębiorstwa z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] skierowane do S.W., z którego wynika, że roszczenia dotyczące wywłaszczanych nieruchomości winny być zgłaszane do G. Zakładów Rafineryjnych. W świetle poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, że całość zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na to, że protokół z dnia 10 sierpnia 1974 r. nie spełnia wymagań dla dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U Nr 23, poz. 97). Tym samym nie można uznać, że Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Remontowe Przemysłu Chemicznego "[...]" z siedzibą w K. sprawowało zarząd działką nr [...] w dniu [...] grudnia 1990 r., co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek uwłaszczenia, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). W ocenie organu oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody G. z dnia [...] grudnia1994 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż jednostka uwłaszczana nie legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

Organ nie stwierdził jednak nieważności decyzji uwłaszczeniowej bowiem ustalił, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 158 § 2 k.p.a. W wyniku bowiem kolejnych przekształceń podmiotu uwłaszczonego, to jest Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu Chemicznego "N." z siedzibą w K. (komercjalizacja czyli przekształcenie w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa – akt notarialny z dnia [...] grudnia1993 r., rep. A nr [...]; zmiana nazwy na Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Remontowe Przemysłu Chemicznego "[...]" Holding S.A. z siedzibą w K. – akt notarialny z dnia [...] stycznia 1994 r., rep. [...]; przejęcie przez N. S.A. z siedzibą w K. – postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia 21 sierpnia 2000 r., sygn. akt Ns.Rej.H/B-3131/2000/S Rej. H/B-5199), niezależnie od późniejszych aktów notarialnych zbycia praw rzeczowych przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w K., nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 158 § 2 k.p.a., bowiem organ prowadzący postępowanie nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umowy o charakterze cywilnym.

Wobec powyższego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody G. z dnia [...] grudnia1994 r. nr [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu Chemicznego "[...]" w K. działką nr [...] położoną w G. przy ul. E. została wydana z naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji S.W. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając mu błędne ustalenie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

W toku prowadzonego postępowania organ drugiej instancji powtórzył ustalenia poczynione przy rozpoznawaniu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Podkreślił, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich o zwrot nieruchomości, co oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa tych osób. W podobny sposób – jak organ pierwszej instancji – ocenił protokół z dnia [...] sierpnia 1974 r., którym Rafineria Nafty "G." przekazała w użytkowanie Przedsiębiorstwu Remontowo-Montażowemu "[...]" z siedzibą w P. działkę nr [...] pod realizację zaplecza Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego "[...]" z siedzibą w P., przy budowie Rafinerii Nafty "G.". Uznał, że dokument ten nie spełnia wymagań dla dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej należy przyjąć, że uwłaszczona nieruchomość nie pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu Chemicznego "N." w K. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek uwłaszczenia, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Oznacza to, że decyzja Wojewody G. z dnia [...] grudnia1994 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa obligującym organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie jak w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji organ przyjął, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 158 § 2 k.p.a. i dlatego nie można stwierdzić nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

W związku z powyższym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. S.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym niewyjaśnienie przekształceń podmiotowych, jakie dotyczyły stron postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że, jego zdaniem, zdarzenia, jakie miały miejsce po wydaniu decyzji, nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Mimo, iż doszło do obrotu prawem użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, to obrót ten nie może rodzić nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem wszystkie spółki biorące udział w tym obrocie zostały połączone i weszły w skład P. S.A. w K. Zdaniem skarżącego Spółka jest również następcą prawnym podmiotu uwłaszczonego decyzją z dnia [...] grudnia1994 r. Skarżący zarzucił również organowi zaniechanie ustaleń co do aktualnego następcy prawnego uwłaszczonego przedsiębiorstwa i skupienie się wyłącznie na ustaleniach dotyczących obrotu prawem wieczystego użytkowania i aktualnego użytkownika.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/12, oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie zasadniczy zarzut skargi dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu prawa procesowego, a mianowicie art. 156 § 2 k.p.a. Wskazał, iż, zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że na skutek zdarzeń, jakie miały miejsce po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia1994 r., decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd zauważył przy tym, iż skarżący przyznaje, że doszło do obrotu prawem wieczystego użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, jednakże uważa, że obrót ten nie może rodzić nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Sądu I instancji nie sposób jednak zgodzić się z tymi stwierdzeniami, przy tym w szczególności z powodu faktu braku tożsamości pomiędzy następcą prawnym uwłaszczonego przedsiębiorstwa a użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Wniosek taki wynika wprost z ustaleń poczynionych przez organ, ale również potwierdzonych pismem uczestnika postępowania P. – M. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. (k – 54) , w którym wyjaśnia on, że jest obecnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i nie jest następcą prawnym jednostki uwłaszczonej, to jest Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu Chemicznego "N." w K.

Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej ma dokonanie przez organ prawidłowej wykładni przepisu art.156 § 2 k.p.a. Powołany przepis określa w sposób enumeratywny dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie kwestionowana jest druga z tych przesłanek – nieodwracalność skutków prawnych. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana w zakresie obowiązujących przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny. Podkreślenia wymaga, że jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną działań mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podniósł, że wprawdzie inne organy lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby podjąć próbę obalenia tych skutków, ale takie działanie nie jest dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje

Sąd podzielił stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że skoro po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uprawniony z tej decyzji zbył przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego na podstawie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zdarzenia prawne, które wystąpiły po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej są tego rodzaju, że ich skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym weryfikacji decyzji. W przedmiotowej sprawie doszło do obrotu nieruchomością przez jej nabywcę, legitymującego się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie, który przeniósł swoje prawo rzeczowe za odpłatnością na rzecz osoby trzeciej w formie umowy cywilnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji, nie może bowiem unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji. W tym właśnie sensie i z punktu widzenia organu skutki te są nieodwracalne, co nie oznacza, że skutki te są nieodwracalne w ogóle.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] maja 2003 r. doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez "[...]" S.A. z siedzibą w K., która to przejęła Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Remontowe Przemysłu Chemicznego "[...]" H. S.A. z siedzibą w K. (wcześniej Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Remontowe Przemysłu Chemicznego "N." S.A. z siedzibą w K. – powstałe w wyniku przekształcenia w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu Chemicznego "N." z siedzibą w K.) na rzecz P. S.A. z siedzibą w P. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2004 r. P. S.A. z siedzibą w P. sprzedała przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego wyżej opisanych działek na rzecz "N." Spółki z o.o. z siedzibą w P., Tym samym, zdaniem Sądu, Minister prawidłowo orzekł na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzając wydanie decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Skoro bowiem decyzja uwłaszczeniowa umożliwiła obrót cywilnoprawny, to tym samym na gruncie przepisu art.156 § 2 k.p.a. wywołała ona – nie zaś umowy sprzedaży, nieodwracalne skutki prawne. Na marginesie dodać należy, że do oceny jakie skutki – odwracalne czy nieodwracalne wywołały umowy cywilnoprawne przenoszące prawo użytkowania wieczystego gruntu właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.W. reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 245 k.p.c. i niezastosowanie art. 106 § 3 k.p.c. polegające na podjęciu ustaleń faktycznych na podstawie oświadczenia strony, które może być uznane co najwyżej za jej dokument prywatny i zaniechanie przeprowadzenia ustaleń na podstawie dokumentów urzędowych;

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt. 1 c) P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu decyzji mimo, że została wydana w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik tego postępowania;

3. błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.c. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ oceniając zbycie przedmiotu postępowania będącego nieruchomością nie może badać przesłanek związanych z dobrą wiarą nabywcy, w szczególności w sytuacji gdy transakcje odbywają się wewnątrz jednej grupy kapitałowej.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na pismo P. S.A., w którym Spółka ta wskazuje, że nie jest następcą prawnym uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taki sposób dokonania przez Sąd ustaleń faktycznych stoi w sprzeczności z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 245 k.p.c. W toku postępowania skarżący wskazywał bowiem, że podmiot ten jest następcą prawnym tego przedsiębiorstwa. Wobec powyższego Sąd miał dwie możliwości odniesienia się do tej kwestii: winien bądź przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o dane zawarte w Krajowym Rejestrze Sądowym, bądź uchylić zaskarżoną decyzję w związku z tym, iż ustaleń tych nie dokonał organ administracji, który zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. winien zebrać i zgromadzić materiał dowodowy niezbędny do takich ustaleń. Sąd zaś oparł się na oświadczeniu strony, które ma co najwyżej moc dowodową dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 245 k.p.c.

Ponadto Sąd dokonując oceny skutków prawnych zbycia nieruchomości i braku możliwości odwrócenia tych skutków przeprowadził wywód, który konsekwentnie zastosowany uniemożliwiłaby stwierdzenie nieważności jakiejkolwiek decyzji, którą ustanowiono użytkowanie wieczyste. Wskazał, że zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkowanie wieczyste powstaje z momentem wpisu do księgi wieczystej, a wygasa z momentem jego wykreślenia. Czynności tych dokonuje Sąd, a nie organ. Tym samym, jeżeli przyjąć tezę postawioną w uzasadnieniu wyroku, to organ nie mógłby stwierdzić nieważności decyzji, w wyniku której doszło do wpisu. Takie rozumowanie jest błędne. Organ oceniając nieodwracalność skutków prawnych zazwyczaj porusza się w dziedzinie prawa cywilnego, w której wymiar sprawiedliwości nie należy do jego kompetencji. Mimo tego organ musi dokonywać, w tym w szczególności w sprawach dotyczących nieruchomości, ustaleń w zakresie nieodwracalności bądź odwracalności skutków oświadczeń woli dotyczących nieruchomości. Tym samym organ wydając decyzję musi odnosić się do uregulowania wynikającego z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Decyzja organu nie odwraca sama z siebie skutków prawnych, a jedynie może być w takiej sytuacji bądź podstawą do wpisu (wykreślenia) w księdze wieczystej, bądź też podstawą do wytoczenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej.

Wskazał ponadto, że z treści aktów notarialnych wynika, że kolejnym nabywcom prawa użytkowania wieczystego nieruchomości znane były roszczenia spadkobierców A. W. W szczególności w umowie sprzedaży zawartej w dniu [...] kwietnia 2004 r. przez sprzedającego – P. S.A. w P. na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w P., nr rep. [...], znajduje się zapis o przedłożeniu decyzji dotyczącej tych roszczeń. Również wcześniejsza umowa sprzedaży zawarta pomiędzy "[...]" S.A. w K. i [...] S.A. w P., nr rep. [...], z dnia [...] maja 2003 r. zawiera zapisy dotyczące tych roszczeń w § 1 pkt b) aktu. Zatem kolejne zbycia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nie mogły rodzić nieodwracalnych skutków prawnych, a treść umów winna zostać przez organ administracji uwzględniona przy dokonywaniu oceny zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. WSA w Warszawie przyjął zaś wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. prowadzącą w praktyce do sytuacji, w której wszystkie decyzje dotyczące nieruchomości posiadających księgę wieczystą, z momentem wpisu do księgi, wywoływałyby nieodwracalne skutki prawne. Wpis, czy też wykreślenie z księgi, nie może być dokonane decyzją organu, a jedynie postanowieniem sądu. Sposób, w jaki Sąd zdefiniował nieodwracalność skutków prawnych, prowadziłoby do sytuacji, w której nieodwracalnym skutkiem musiałyby być objęty każdy zapis w księdze wieczystej.

W dniu [...] stycznia 2015 r. do akt sprawy wpłynął akt zgonu uczestnika postępowania Z.K. Z dokumentu tego wynika, iż osoba ta zmarła w dniu 3 listopada 2013 r.

Uczestnik postępowania M.W. w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazał, iż następcami prawnymi zmarłej Z.K. są W.N., J.K., T.K. oraz K.K. Wskazał również adresy zamieszkania tych osób. Do pism dołączył kopię aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., repertorium [...], umowę działu spadku. Dane dotyczące następców prawnych Z.K. zostały potwierdzone przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania P. S.A. z siedzibą w W. poinformowała, że skarżący S.W. zmarł.

Pełnomocnik S.W. radca prawny J. Ś. w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. potwierdził tą okoliczność. Poinformował, że skarżący zmarł w dniu 19 listopada 2014 r. oraz że jego następcami prawnym są K.W., K. C. oraz E.M. Wyjaśnił również, że osoby te w dniu 7 stycznia 2015 r. udzieliły mu pełnomocnictwa. Do pism tego dołączył uwierzytelnioną kopię zgonu S.W., uwierzytelnioną kopię aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 24 grudnia 2014 r., repertorium [...], uwierzytelnioną kopię protokołu dziedziczenia z dnia 24 grudnia 2014 r., repertorium [...], protokół z dnia 24 grudnia 2014 r., repertorium [...] oraz pełnomocnictwa udzielone przez K.W., K.C. oraz E.M. upoważniające go do występowania w ich imieniu w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Żadna ze skarg kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd II instancji nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W skardze kasacyjnej skoncentrowano się głównie na próbie podważenia przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a., co doprowadzić miało do wadliwego zastosowania przepisu art. 158 § 2 k.p.a.

Powyższe nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada bowiem na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W części dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów art. 156 § 2 k.p.a. należało w pełni zgodzić się z wywodem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Nieodwracalność skutków prawnych decyzji oznacza w szczególności sytuację, gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę orzekania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku decyzji. Przy czym przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., sygn. OSK 1773/04, System Informacji Prawnej Lex nr 198357). W niniejszej sprawie organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej, nie jest władny odwrócić skutki wywołane tą decyzją. Występuje zatem, jak trafnie uznał Sąd I instancji, negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, do tego rodzaju czynności cywilnoprawnych, które spowodowały przejście własności nieruchomości na osoby trzecie, chronione przed jej utratą rękojmią dobrej wiary ksiąg wieczystych. Takimi czynnościami są: zawarta w dniu [...] maja 2003 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy "[...]" S.A. z siedzibą w K. a P. S.A. z siedzibą w P. umowa zbycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz zawarta w dniu [...] kwietnia 2004 r. pomiędzy P. S.A. z siedzibą w P. a "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. umowa zbycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, iż w przedmiotowej sprawie doszło do obrotu nieruchomością przez jej nabywcę, legitymującego się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie, który przeniósł swoje prawo rzeczowe za odpłatnością na rzecz osoby trzeciej w formie umowy cywilnoprawnej. Skoro zatem decyzja uwłaszczeniowa umożliwiła obrót cywilnoprawny, to tym samym na gruncie przepisu art.156 § 2 k.p.a. wywołała ona – nie zaś umowy sprzedaży, nieodwracalne skutki prawne. W tej sytuacji organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji, nie może bowiem unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji.

Do nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. S.A. oraz "[...]" Sp. z o.o. doszło zatem w drodze opisanych umów zbycia prawa użytkowania wieczystego, a nie w drodze sukcesji uniwersalnej. Skoro przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na ww. podmioty nie było wynikiem następstwa prawnego pod tytułem ogólnym, to nie ma znaczenia dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych objętej postępowaniem nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej, podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia, czy P. S.A. jest następcą prawnym uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie nie nakazał uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie. Zarzuty naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c. i art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.