Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 800/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 138, 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3, 5, 15 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2021 r. sprawy ze skargi B J na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B.S. z [...] stycznia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. własne postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podniósł, że ww. postanowieniem odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się B.J., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotkniętą jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w chwili jej wydawania. Uregulowania zawarte w art. 156 k.p.a. obligują organ administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka, jako organ kasacyjny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB") decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], wydaną w trybie art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB z [...] maja 2014 r., znak: [...], nałożył na B.J. obowiązek przeprowadzenia okresowych kontroli stanu technicznego budynków na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], będących w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, jak również przedłożenia protokołów z ww. kontroli PINB.

W związku z uchylaniem się przez B.J. od wykonania nałożonego obowiązku, PINB upomnieniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku. Następnie wystawił tytuł wykonawczy [...] listopada 2015 r., nr [...].

PINB postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem [...]WINB z [...] marca 2016 r., znak: [...], odrzucił zarzuty wniesione przez B.J. w sprawie egzekucji administracyjnej, wszczętej ww. tytułem wykonawczym. WSA w Gdańsku wyrokiem z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 199/16, oddalił skargę B.J. na postanowienie organu wojewódzkiego z 10 marca 2016 r.

PINB w związku z faktem, że zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, postanowieniem z [...] września 2016 r. nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia 2000 zł, obciążył kosztami wydania postanowienia w wysokości 68 zł, wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z kosztami w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. [...]WINB uchylił ww. postanowienie organu powiatowego w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do [...] marca 2017 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego.

GINB zaznaczył, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach toczącego się postępowania organy egzekucyjne nie badają przesłanek wydania aktu administracyjnego, z którego obowiązek wynika. Zasadność ostatecznej decyzji nie ma znaczenia dla prowadzenia egzekucji administracyjnej. Celem postępowania egzekucyjnego jest wyegzekwowanie od zobowiązanego wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji administracyjnej, a nie ponowne rozpatrywanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.).

Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 ww. ustawy). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Z mocy art. 18 ww. ustawy, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., a więc również przepisy nakazujące organom administracji publicznej podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Wysokość grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Zdaniem GINB, wysokość grzywny, która została nałożona na skarżącą nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Wynika z nich obowiązek zastosowania przez organ wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W sytuacji, gdy zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, wymierzenie grzywny w kwocie 2000 zł nie było nieuzasadnione i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Ponowna analiza materiału dowodowego wykazała, że postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2016 r., nie jest obarczone żadną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności postanowienia. Ponadto okoliczność kwestionowania przez skarżącą działań podjętych przez PINB w sprawie dotyczącej jej budynków nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z [...] grudnia 2016 r.

B.J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła m.in. o "bezwzględne doręczenie odpisów wszystkich dokumentów, zawierających moje dane osobowe, na podstawie których PINB w [...] prowadził postępowanie a GINB wydał powyższe postanowienie". Do powyższego żądania GINB odniósł się w odrębnym postanowieniu.

Organ (odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania zaskarżenia "przez Prokuratora Generalnego do Trybunału Konstytucyjnego przepisu prawa budowlanego, na który powołuje się PINB w [...] i GINB w tej sprawie") stwierdził, że z takim żądaniem skarżąca może zwrócić się odrębnym podaniem do właściwego organu. Ponadto, nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżącej dotyczące "fabrykowania zarzutów", "bezpodstawnego ukrywania dokumentów zawierających fałszywe dane" oraz "ochrony nadużyć urzędniczych".

Z powyższym postanowieniem GINB nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na [...] marca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

"1. uchylenie postanowienia sygn. jw. z dnia [...].02.2021 utrzymującego w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 sygn. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Woj. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2016 znak [...]

2. orzeczenie nieważności w/w postanowienia Woj. Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dni [...] grudnia 2020 sygn. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Woj. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2016 znak [...]

3. orzeczenie nieważności postanowienia Woj. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2016 znak [...]

4. orzeczenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].03.2014 znak [...] o nałożeniu grzywny i nakazie wykonywania czynności określonych w art. 62. ust 3 ustawy prawo budowlane".

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że nakazy i żądania PINB, WINB oraz GINB są bezpodstawne. Art. 62 ust. 3 Pr. bud. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż odnosi się do użytkowanych budynków. Przejęte przez skarżącą pozostałości budynków popegeerowskich zostały zaś wyłączone z użytkowania przez PINB w [...] w 1992 r i stan ten trwa do dziś. W zabudowaniach nie przebywają i nie mają prawa przebywać żadne osoby, a zatem zarzut narażania kogokolwiek na niebezpieczeństwo jest urojeniem i nadużyciem PINB. Ponadto żaden przepis prawa budowlanego nie nakłada obowiązku ochraniania się przed przestępcami chcącymi wtargnąć na cudzą posesję. Jeśli ktokolwiek dokona takiego czynu to dopuści się przestępstwa. Toteż zarzuty PINB o braku ogrodzenia i niewłaściwym użytkowaniu swojej własności są całkowicie bezpodstawne i absurdalne. Żaden przepis Prawa budowlanego nie nakazuje właścicielom obowiązku posiadania ogrodzenia 6-hektarowej nieruchomości i nie wskazuje, jak należy użytkować obiekt wyłączony z użytkowania.

Zarzuciła organom rażące naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków, poprzez brak pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na jakiekolwiek działania przy zabytku, co czyni nakazy PINB także nieważnymi z mocy prawa. W jej ocenie, uzasadnienie GINB jest niekompletne i pozbawione podstawy prawnej.

Skarżąca uzupełniła skargę pismami procesowymi, datowanymi na [...] czerwca 2021 r., podtrzymując jednocześnie zarzuty podniesione w skardze.

Ponadto skarżąca wniosła o "udział Prokuratora Krajowego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. [...], mającego zastosowanie w niniejszej sprawie ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy fałszywych oskarżeń przez P.C. i Wójta gm [...]" i "wykaz dokumentów przekazanych do sprawy przez GINB, celem uszczegółowienia zarzutów". Ponadto wniosła o "uwzględnienie w tym postępowaniu także otrzymanej dnia [...] czerwca br decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2021 znak [...], uchylającej decyzję PINB w [...], nakazującą mi wykonanie prac przy zabytku w [...]. Decyzja WINB potwierdza zasadność moich zarzutów i rażącą wadę orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego".

Skarżąca podniosła, że PINB był w posiadaniu zaświadczenia PWKZ w [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...], stwierdzającego przeprowadzenie kontroli i niewydanie żadnej decyzji nakazującej skarżącej przeprowadzenie prac konserwatorskich, czy prac budowlanych przy zabytku - mimo tego, obciążył skarżącą nakazami i grzywną.

Wskazała też, że oskarżono ją o naruszenie art. 91a Prawa budowlanego, "tj. "za użytkowanie swojej własności, niezgodnie z przeznaczeniem". Podkreśliła przy tym, że art. 91a Prawa budowlanego został w 2017 r. zaskarżony przez Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z [...] lutego 2021 r. Trybunał orzekł o niezgodności ww. przepisu z Konstytucją. Oznacza to niedopuszczalność ścigania i karania za jego naruszenie. W takim stanie prawnym, organ administracji był obowiązany co najmniej od 2017 r., zawiesić postępowanie nakazowe i karne do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. GINB nie dopełnił obowiązku zbadania i wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 6-11 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego i braku podstaw prawnych do nakładania na skarżącą obowiązków (nieokreślonych dla ruiny) - postanowienia GINB z 2020 r oraz z 2021 r., obarczone są wadą nieważności. Postanowienia PINB i WINB oraz GINB są niezgodne z prawem budowlanym i Konstytucją RP. Zostały wydane bez podstawy prawnej, dlatego zgodnie z art. 156 k.p.a., wniosła o orzeczenie ich nieważności, bądź uchylenie i umorzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w taki sposób, a skarga nie była zasadna.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w zawisłej sprawie, a w konsekwencji dokonywanej przez tut. Sąd kontroli merytorycznej zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., jest ocena poprawności ujętej w zaskarżonym postanowieniu odmowy przez GINB stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z [...] grudnia 2016 r., którym organ ten dokonał zmiany w części (dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz terminu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym) i utrzymaniu w mocy w pozostałej części postanowienia PINB z [...] września 2016 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego PINB w Powiecie [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...].

Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy ani poprawność decyzji PINB z [...] marca 2014 r., znak: [...], którą organ ten nałożył na B.J. obowiązek przeprowadzenia okresowych kontroli stanu technicznego budynków na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], będących w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, jak również przedłożenia protokołów z ww. kontroli w PINB, ani decyzji [...]WINB z [...] maja 2014 r., znak: [...] utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji. Ww. decyzje stały się ostateczne i prawomocne.

Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut nieważności "postanowienia [...]WINB z [...] grudnia 2016, znak [...]" oraz "decyzji PINB w [...] z [...] marca 2014 r., znak [...] o nałożeniu grzywny" skarżąca mylnie określiła ww. orzeczenia.

Postanowienie PINB znak [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało [...] września 2016 r., natomiast decyzja PINB z [...] marca 2014 r., znak [...] dotyczyła nałożenia na B.J. obowiązku przeprowadzenia okresowych kontroli stanu technicznego budynków na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], będących w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, jak również przedłożenia protokołów z ww. kontroli w PINB.

Natomiast postanowienie [...]WINB uchylające częściowo postanowienie PINB z [...] września 2016 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia (w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz terminu wykonania obowiązku), a w pozostałej części utrzymujące w mocy, wydane zostało [...] grudnia 2016 r., a nie [...] grudnia 2016 r.

Tym samym, z podnoszonych przez skarżącą okoliczności, wynika, że kwestionuje ona przed tut. Sądem prawidłowość zaskarżonego postanowienia GINB (oraz postanowienia je poprzedzającego) i ważność postanowienia PINB znak [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z [...] września 2016 r. i drugoinstancyjnego postanowienia [...]WINB z [...] grudnia 2016 r.

Wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy, PINB postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem [...]WINB z [...] marca 2016 r., znak: [...], odrzucił zarzuty wniesione przez B.J. w sprawie egzekucji administracyjnej, wszczętej tytułem wykonawczym z [...] listopada 2015 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 199/16, oddalił skargę B.J. na ww. postanowienie [...]WINB. W ten sposób, okoliczności stanowiące podstawę zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej zostały już w sposób wiążący (prawomocny) negatywnie dla skarżącej ocenione nie tylko przez organa obu instancji, ale również przez WSA w Gdańsku. W tym też zakresie, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., ww. orzeczenie prawomocne tego Sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

WSA w Gdańsku, w ww. wyroku stwierdził, że "nie jest (...) dopuszczalne, jak to czyni skarżąca, argumentowanie zarzutów niewymagalności i niewykonalności czy też wygaśnięcia i nieistnienia nałożonego obowiązku niezgodnością z prawem decyzji nakładającej egzekwowane obowiązki. Nie miały zatem znaczenia i nie podlegały rozpatrzeniu przez organy, podnoszone przez skarżącą, okoliczności braku uprawnienia organu nadzoru budowlanego do nakazywania wykonania działań przy zabytku oraz braku użytkowania obiektu, którego dotyczyły nałożone obowiązki". Co więcej, oceniając zasadność skargi B.J., Sąd uznał, że "kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem".

WSA w Gdańsku, badając zasadność zarzutów skarżącej, których podstawą był art. 33 § 2 u.p.e.a., orzekał w warunkach związana dyspozycją art. 145 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Oddalając skargę B.J. WSA w Gdańsku wiążąco prawnie ocenił zarówno poprawność wystawionego w sprawie tytułu wykonawczego, jak i zarazem istnienie po stronie skarżącej prawnego obowiązku określonego w decyzji PINB z [...] marca 2014 r., znak: [...], wydanej w trybie art. 62 ust. 3 Pr. bud. (utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB z [...] maja 2014 r.) i niewykonanie przez nią tego obowiązku.

Skoro wiążąco WSA w Gdańsku orzekł o poprawności wystawionego w sprawie tytułu wykonawczego, jako następstwie niewykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku w ww. decyzji PINB i nie uznał zasadności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (odnoszących się do decyzji stwierdzających obowiązek określonego zachowania się skarżącej), to tym samym, jeżeli zobowiązany nie wykonuje w terminie obowiązku nałożonego decyzją, wówczas właściwy do orzekania organ I instancji staje się uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej takich obowiązków (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Co więcej, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z takiego ustawowego obowiązku zwolniony jest wyłącznie wówczas, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 1a pkt b) u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym przez środek egzekucyjny rozumie się grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, a nawet przymus bezpośredni.

Zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Oznacza to, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanego do działania określonego w tytule egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie może badać tych okoliczności, które stanowić mogą podstawy, ale zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, w tym za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł (art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku pewnych czynności i jeśli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Co do zasady, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. i postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 pkt 1 – 2 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.).

Zobowiązanemu służy wówczas: 1. prawo zgłoszenia zarzutów i 2. wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz 3. prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).

W kontekście okoliczności podnoszonych zarówno we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy przez GINB, jaki i skardze do tut. Sądu podkreślić należy, że to właśnie w postępowaniu wywołanym ww. zarzutami, a nie zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny, organ bada potencjalne nieistnienie obowiązku; określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a.), dokumentu (o którym mowa w art. 3 a § 1 u.p.e.a.), przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; błąd co do zobowiązanego; brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; brak wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, albo wystąpienia innej przyczyny niż ww. określona (art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a.).

Nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego decyzją administracyjną ma na celu wyłącznie skłonienie osoby zobowiązanej do działania (lub zaniechania) określonego w tej decyzji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po bezskutecznym upływie terminu do wykonania obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Określone powyżej reguły postępowania nie zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organ; stąd też nie ma podstaw do przyjęcia, aby naruszył on powołane wyżej przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji i to zwłaszcza w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarówno postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z 23 września 2016 r., jak i postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. wydane zostało w oparciu o prawidłowo wskazane i zastosowane podstawy prawne. Analiza akt sprawy wskazuje ponadto na to, że oba postanowienia nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie dotyczą też sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, zostały ponadto skierowane do strony postepowania. Postanowienia organów obu instancji nie były niewykonalne w dniu ich wydania i - w razie ich wykonania – nie wywołałaby czynu zagrożonego karą. Ponadto okoliczności sprawy nie wskazują, aby ww. postanowienia zawierały jakąkolwiek wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa.

Z powyższych przyczyn GINB, orzekając postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności [...]WINB z [...] grudnia 2016 r., utrzymując następnie w mocy ww. własne rozstrzygnięcie postanowieniem z [...] lutego 2021 r., zgodnie z powołanym art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.

W związku z tym, że w sprawie dotyczącej ważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ i sąd meriti bada przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. w kontekście odpowiednich przepisów u.p.e.a., a nie prawidłowość ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 62 ust. 3 Pr. bud., to zarzut naruszenia przez GINB art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 710) jest całkowicie chybiony. Organ nie naruszył też ani art. 7, ani art. 77 § 1 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy ustalił w takim zakresie, jaki warunkowany był treścią wydawanego rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o "udział Prokuratora Krajowego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. [...], mającego zastosowanie w niniejszej sprawie ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy fałszywych oskarżeń przez P.C. i Wójta gm [...]" tut. Sąd wyjaśnia, że prokurator (oraz Rzecznik Praw Obywatelskich) mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Przystąpienie jednak do zawisłej sprawy przez prokuratora (właściwego) jest wyrazem woli tego organu, a nie działań ze strony sądu administracyjnego. Jeżeli skarżąca uznawała udział prokuratora za niezbędny, powinna zwrócić się do tego organu ze stosownym wnioskiem. Zgodnie z art. 92 § 1 p.p.s.a, postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka, jeżeli wnieśli skargę albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem.

Skarżąca ponadto nie wykazała w żaden sposób, aby zawisłe były jakiekolwiek postępowania sądowe dotyczące "sprawy fałszywych oskarżeń przez P.C. i Wójta gm [...]" i to o znaczeniu prejudycjalnym dla postępowania zawisłego przed tut. Sądem. Stąd też wniosek o zawieszenie postępowania sądowego nie mógł być uwzględniony. Zawieszenie postępowania sądowego jest obligatoryjne tylko w wypadkach opisanych w art. 124 § 1 p.p.s.a., natomiast fakultatywne zawieszenie w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Kwestia "fałszywych oskarżeń" ze strony osób fizycznych lub organu gminy nie ma zaś wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie ważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Ponadto, sąd administracyjny – wbrew oczekiwaniom skarżącej – nie przekazuje stronom "wykazów dokumentów dostarczonych przez organ". Nic natomiast nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca zapoznała się z sądowymi aktami sprawy (zawierającymi akta administracyjne) osobiście "celem uszczegółowienia zarzutów".

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.