Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 171/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 2,  art. 4,  art. 4,  art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że wymieniony organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2016 r. E.S. (dalej w skrócie: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w zakresie nie udostępnienia informacji publicznej, zawartej w jej wniosku z dnia 7 października 2016 r., dotyczącym udostępnienia informacji o pracownikach socjalnych zatrudnionych w Ośrodku, tj. A.K. i I.R., w tym posiadanego przez nie wykształcenia, doświadczenia zawodowego, przebytych kursów i szkoleń (terminu, nazwy i tematyki), przyznanych premii i nagród wraz z ich wysokością oraz odznaczeń w okresie od lipca 2015 r. do czerwca 2016 r., oraz udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy za kierowanie i udział w posiedzeniach grup roboczych związanych z procedurą "[...]" przysługuje ekwiwalent pieniężny, a jeżeli tak to jaki? Domagała się również zobowiązania organu do udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej oraz stwierdzenia, że brak jej udostępnienia (bezczynność) miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podała, iż w dniu 7 października 2016 r. wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o udostępnienie przywołanej informacji publicznej. Przedmiotowy wniosek wysłała na adres mailowy [...] Adres ten podany jest na oficjalnej stronie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem skarżącej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) nie określa formy, w jakiej mają być kierowane zapytania w przedmiocie informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i ustawy informacją publiczną jest każda informacja w sprawach publicznych w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Nadto należy podkreślić, że zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP jest dostęp do tej informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz jej dostępu (por. wyrok NSA w Warszawie z 3.07.2003 r. USA 837/03, "Monitor Prawniczy" 2003 nr 17, s. 770). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednak na złożony przez skarżącą wniosek nie została udzielona odpowiedź, stąd też skarga jest w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalania w całości i przyznał, że przedmiotowy wniosek został wysłany z e-maila [...] i omyłkowo potraktowany jako jedna z ofert, bowiem temat oraz adres z jakiego został wysłany mogły na to wskazywać. W ocenie organu wybór formy złożenia wniosku przez skarżącą, za pośrednictwem poczty elektronicznej, powinien zostać zabezpieczony potwierdzeniem jego odbioru. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wystanie/nadanie, ponieważ może się zdarzyć, iż wniosek ten pomimo wystania nie zostanie doręczony z powodu wystąpienia przeszkody natury technicznej lub po prostu organizacyjnej, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej istnieje możliwość doręczenia za potwierdzeniem odbioru lub doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). Przy zastosowaniu takiego trybu doręczenia nie byłoby żadnych wątpliwości, co do faktu i daty złożenia wniosku i z całą pewnością wniosek zostałby prawidłowo odczytany i załatwiony w ustawowym terminie. Skarżąca sama nie podjęła jakiejkolwiek próby ustalenia, czy wniosek dotarł do adresata, lecz od razu wystąpiła na drogę postępowania sądowego za skargą na bezczynność. W tej sytuacji organ powziął wiadomość o skierowaniu do niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopiero w dacie wpływu skargi, tj. w dniu 07.12.2016 r. i w terminie 14 dni od tej daty udzielił skarżącej odpowiedzi. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 113/14, że (...) "za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy". Zdaniem organu bezczynność w niniejszej sprawie spowodowana została okolicznościami niezawinionymi, po uzyskaniu informacji z Sądu o złożeniu wniosku w terminie 14 dni organ udzielił skarżącej odpowiedzi wyjaśniając przyczynę braku reakcji na skierowane pismo i zajmując stanowisko w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do złożonego wniosku i udzielonej skarżącej odpowiedzi organ wskazał, iż kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest ocena, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią "informację publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. II SAB/Gd 113/14, "informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa". Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2014 r. II SAB/Wa 758/13 wskazując, że "skarżony podmiot nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej". Jak wynika ze złożonego wniosku, żądane informacje dotyczą dwóch osób - pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.: pracownika socjalnego i asystenta rodziny, którzy wskazani zostali z imienia i nazwiska, i którzy jak wielu innych pracowników MOPS realizują zadania wynikające z obowiązujących przepisów. Status pracownika socjalnego określają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn, zm.), zwłaszcza art. 119, natomiast status asystenta rodziny przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz, U. z 2016 r., poz. 575), zwłaszcza art. 15. Odnosząc się do zadań pracownika socjalnego i asystenta rodziny, organ uznał, że ustawowa działalność tych pracowników dotyczy wyłącznie sfery prywatnej osób objętych pomocą i nie ma wpływu na sferę publiczną zdefiniowaną w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zarówno pracownik socjalny jak i asystent rodziny nie posiadają uprawnień władczych do rozstrzygania o świadczeniach finansowych, których przyznanie następuje w drodze decyzji administracyjnych wydawanych przez upoważnionych przez Prezydenta Miasta pracowników MOPS. W niniejszej sprawie nie został zatem spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy, a żądane we wniosku informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, gdyż nie posiadają przymiotu informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 08 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 zdefiniował pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" uznając, iż (...) użyte w art. 5 ust. 2 ustawy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, tj. na sferę publiczną (...). W świetle tej oceny z całą pewnością nie można uznać, iż pracownik socjalny i asystent rodziny są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Okoliczność ta przemawia także za przyjęciem, iż w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Art 121 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż pracownikowi socjalnemu przysługuje ochrona prawna przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych. Nie oznacza to jednak, iż każdy pracownik socjalny jest funkcjonariuszem publicznym a jedynie, że przysługuje mu ochrona prawna na identycznych zasadach w zakresie realizacji jego ustawowych zadań. Podobne uregulowania zawiera ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w stosunku do asystenta rodziny (art. 16 ust 3). Także i te okoliczności nie potwierdzają zatem, że mamy w tej sprawie do czynienia z informacją publiczną. Na uwagę zasługuje również art. 123 ustawy o pomocy społecznej wskazujący na ograniczony zakres stosowania w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej - przepisów o pracownikach samorządowych jedynie co do "praw i obowiązków". W rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t,j. Dz. U. z 2016 r. poz. 902) stanowisko pracownika socjalnego i stanowisko asystenta rodziny nie są stanowiskami urzędniczymi. Zgodnie z załącznikiem nr 3 (str. 30-32) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz 1786) stanowisko pracownika socjalnego (poz. 14,18,22) oraz stanowisko asystenta rodziny (poz. 5b, 13b, 21a) należą do stanowisk pomocniczych i obsługi. A zatem i z tych powodów żądane informacje o tych pracownikach nie mogą stanowić informacji publicznej. Dodatkowo, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo skarżącej do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, a art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje, że prawo do informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 05 listopada 2015 r. II Sa/Go 538/5 za informację przetworzoną uznaje się wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób. W szczególności informacja wytworzona w ostatni opisany wyżej sposób pomimo tego, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu uznawana jest za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie gdyby uznać, że mamy do czynienia z informacja publiczną, niewątpliwie mielibyśmy do czynienia z informacją przetworzą albowiem organ nie posiada gotowego zestawienia danych, o które wnosi skarżąca, oraz nie wykazała ona, iż uzyskanie żądanej informacji jest istotne dla interesu publicznego wręcz przeciwnie zastanawiającym jest, iż wniosek ten dotyczy informacji o dwóch pracownikach, którzy jak wielu innych wykonują swoje zawodowe obowiązki zgodnie z posiadanymi uprawnieniami. Sytuacja ta może świadczyć, iż skarżącej nie chodzi o kontrolę kompetencji organu, lecz ma ona interes prywatny w uzyskaniu żądanych informacji zważywszy na fakt, iż wskazani pracownicy uczestniczyli w procedurze "[...]" z udziałem członków jej rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialno-techniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania.

Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w takiej sytuacji sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwana dalej w skrócie jako "ustawa").

Nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku skarżącej należy bezspornie do podmiotów wymienionych w treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Wskazać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Art. 6 ustawy określa zakres przedmiotowy stosowania jej przepisów, przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy. Bez wątpienia gospodarki finansami publicznymi zaliczona musi zostać do kategorii informacji publicznej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 1870), statuującego zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Pomimo powyżej poczynionych wskazań zaznaczyć trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlegać może ograniczeniu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto ograniczenia takie wynikają też, z przepisów ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 922).

Rozstrzygając kwestię charakteru żądanej przez skarżącą informacji, wskazać należy, że informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest każda informacja o sprawach publicznych, tym samym również kwota wydatkowanych przez organ administracji środków publicznych, z których z kolei wypłacane są wynagrodzenia pracowników tego organu. Informacją publiczną jest więc też informacja dotycząca wydanych kwot z przeznaczeniem na premie i nagrody dla pracowników. Ponadto, w ocenie Sądu, informację publiczną stanowią również kwoty wypłaconych nagród, konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska pracowników organu, z tym zastrzeżeniem, że muszą oni pełnić funkcje publiczne.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. NSA we wskazanym powyżej wyroku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), w którym to Trybunał podejmując się wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Z kolei w doktrynie wskazuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny, w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis 2012).

Odnosząc się do złożonego wniosku skarżącej wskazać należy, iż kwestią zasadniczą jest ocena, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, bowiem dotyczą dwóch osób - pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. oraz udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy za kierowanie i udział w posiedzeniach grup roboczych związanych z procedurą "Niebieskiej Karty" przysługuje ekwiwalent pieniężny, a jeżeli tak to jaki?

Zdaniem składu orzekającego ustawowa działalność tych pracowników nie dotyczy wyłącznie sfery prywatnej osób objętych pomocą, jak wskazuje organ w odpowiedzi na wniosek i w skardze, ale stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i pkt 3 lit. b) ustawy, a pytanie zawarte we wniosku dotyczy art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy. Nieuprawnione jest w związku z tym twierdzenie, że jedynie rozstrzyganie o świadczeniach finansowych przyznawanych w drodze decyzji administracyjnych stanowi przedmiotowy zakres stosowania ustawy.

W piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r. organ poinformował skarżącą, w odpowiedzi na jej wniosek, o błędnej jego kwalifikacji i omyłkowym odrzuceniu jako oferty szkoleniowej, bowiem wiadomość elektroniczna z adresu e-mailowego skarżącej nie była opatrzona potwierdzeniem odczytu, tym samym organ powziął wiadomość o wniosku w dacie wpływu skargi na bezczynność do Sądu, tj. w dniu 07.12.2016 r. i w terminie 14 dni od tej daty udzielił odpowiedzi. Okoliczność ta nie została zakwestionowana przez skarżącą.

Jednakże wskazać należy, iż organ powinien wydać decyzję administracyjną i wówczas związany jest regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności ma obowiązek przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi nadto w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77, art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem żądane informacje stanowią informację publiczną, w rozumieniu ustawy, dlatego prawidłowe jego załatwienie wymagało bądź ich udostępnienia w żądanej formie, bądź wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, albowiem tylko te czynności uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności w sprawie.

Niepodjęcie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy oznacza, że organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Nie traci bowiem waloru informacji publicznej informacja wymagająca ochrony wynikającej z prawa do prywatności. Taka natomiast okoliczność odpowiada przesłance negatywnej ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy). W takim jednak przypadku regulacja art. 16 ust. 1 przywoływanej ustawy przesądza, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Bezczynność organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy nie dokonuje się tego we właściwej, przewidzianej prawem formie.

W tym stanie sprawy uznając za przyczynę odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej organ zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej. Brak takiego działania stanowi o zasadności złożonej skargi.

W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest jednak możliwe określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. W tym przypadku art. 149 p.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we właściwej na gruncie ustawy formie, we właściwym terminie, a nadto rozstrzygnięcie kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając zatem na względzie treść przywołanego art. 149 p.p.s.a. przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej organ dokona jego załatwienia w sposób odpowiadający regulacji omawianej ustawy.

Tymczasem za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a., można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie nieprawidłowy. Sąd miał na uwadze, że organ nie pozostawał bierny, bo po wniesieniu skargi udzielił pisemnej odpowiedzi, a niezałatwienie sprawy było wynikiem błędnie interpretowanego prawa.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Koszty przyznano skarżącej na mocy art. 200 § 1 p.p.s.a. w związku z jej wnioskiem zawartym w skardze.