Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 389/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2 w zw. z art. 64d par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu [...] sp. Z o.o. z/s w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 12 kwietnia 2022 r., Nr SKO/PP-412/13/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr 15/2021 dnia 18 stycznia 2022 r. działającego z upoważnienia Wójta Gminy G. - Sekretarza Gminy, wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 1 tejże ustawy po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 23 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina G., powiat p., województwo d. ustalono na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy 1 ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy. Inwestycja stanowi zabudowę urządzeniami infrastruktury technicznej, oznaczoną na załączniku graficznym symbolem I; 2 ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 23 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina G., powiat p., województwo d. 3. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. 1) Teren objęty decyzją zajmuje powierzchnię do 11,23 ha. 2) Ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: a) moc elektrowni fotowoltaicznej - do 23 MW, b) kąt nachylenia paneli fotowoltaicznych - do 40°, c) maksymalna wysokość paneli fotowoltaicznych - do 5,0 m, d) stacje transformatorowe - pow. do 30 m, wysokość do 4,0 m, wraz z urządzeniami technicznymi, e) liczba paneli fotowoltaicznych - do 57500 sztuk, f) linie i sieci elektroenergetyczne, g) ogrodzenie terenu, h) drogi wewnętrzne, i) miejsca postojowe, j) pozostałe urządzenia towarzyszące. 4. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu. 1) Teren objęty decyzją nie znajduje się na obszarach chronionych w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098). 2) Na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. 3) Dla niniejszej inwestycji wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr OŚD.6220.1.1.2021 z dnia 16 lipca 2021 r. 4) Przedmiotowy teren znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego. W związku z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), zabrania się m.in.: a) niszczenia bądź uszkadzania urządzeń wodnych (w tym urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), b) wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych (w tym urządzeń melioracji wodnych szczegółowych) robót oraz innych czynności, które mogą powodować zmniejszenie stateczności lub wytrzymałości urządzeń wodnych albo ich przydatności gospodarczej. Ze względu na możliwość istnienia sieci drenarskiej na terenie objętym projektem, roboty należy prowadzić pod specjalistycznym nadzorem osoby z uprawnieniami ds. melioracji wodnych. W wypadku uszkodzenia sieci należy dokonać naprawy na koszt inwestora. Planowana inwestycja nie może zaburzać stosunków wodnych na gruntach sąsiednich oraz inwestor ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody powstałe w trakcie realizacji zadania. 5. Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej. Teren objęty decyzją nie znajduje się na obszarze objętym formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) oraz nie jest obiektem ujętym w gminnej ewidencji zabytków, w związku z czym nie podejmuje się ustaleń w tym zakresie. 6. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. 1) W zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych; a) ustala się odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na własny teren nieutwardzony. Zakazuje się odprowadzania wód opadowych i roztopowych na zewnątrz nieruchomości, w szczególności do kanalizacji deszczowej lub sanitarnej znajdującej się w drogach publicznych. Wody opadowe i roztopowe należy odprowadzić do zbiorników, dołów chłonnych lub systemu rozsączającego w granicach projektowanej inwestycji. Ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do instalacji lub zbiorników należy zbilansować adekwatnie do powierzchni dachów budynków, obiektów budowlanych i powierzchni utwardzonej nieruchomości. 2) W zakresie sposobu gospodarowania odpadami: a) ustala się gromadzenie odpadów w odpowiednich pojemnikach na terenie posesji i wywóz przez jednostki uprawnione, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 7. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji. 1) Ustala się dostęp do drogi publicznej projektowanymi zjazdami. 2) Nie ustala się ilości miejsc parkingowych. 8. Linie rozgraniczające teren inwestycji. Ustalenia decyzji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji. 9. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. 1) Planowana inwestycja nie może wprowadzać do powietrza, wody i gleby uciążliwości w postaci hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania oraz zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby. 2) Planowana inwestycja nie może pozbawiać: a) dostępu do drogi publicznej, b) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, c) dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. 10. Ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. 1) Teren objęty decyzją nie znajduje się na terenach górniczych. 2) Wnioskowany teren nie znajduje się na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, nie jest także terenem podlegającym ochronie, ustalonym na podstawie odrębnych przepisów. 11. Inne warunki i ustalenia. 1) Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. 12. Wygaśnięcie decyzji.1) Decyzja wygasa, jeżeli: a) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, b) dla terenu objętego decyzją uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 26.08.2021 r. do Urzędu Gminy w G. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. ul. [...],[...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 23 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina G., powiat p., województwo d. Dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest planu miejscowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niniejszą decyzję wydano po łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61, ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Zgodnie z art. 61, ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 61, ust 3 ustawy stanowi, że przepisów ust. 1 pkt. 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt. 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 o odnawialnych źródłach energii (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 261 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że: — punkt 3) art. 61, ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego: przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wymaga uzbrojenia terenu; — punkt 4) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony: teren objęty decyzją według ewidencji stanowi: RIVa, RIVb, RV, i nie obejmuje gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, ani gruntów leśnych, w związku z czym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; — punkt 5) art. 61, ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony: żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Pozostałe warunki spełniają w całości żądanie strony.

W dniu 10 grudnia 2021 r. strona postępowania złożyła pismo wnioskujące o sporządzenie analizy urbanistycznej do sprawy. Organ prowadzący nie uznał zasadności pisma, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), nie sporządza się analizy urbanistycznej dla urządzeń infrastruktury technicznej. Projekt decyzji opracował M. E.

Z zachowaniem ustawowego terminu W. G. wniósł odwołanie od

tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy. Na wstępie uzasadnienia odwołania skarżący podkreślił, że zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, a w szczególności jej rozmiary (jedna z większych elektrowni w Polsce), zdaniem odwołującego, z całą stanowczością należy stwierdzić, że naruszy ona zasadę dobrego sąsiedztwa oraz zaburzy ład przestrzenny najbliższej okolicy. Stwierdził także, iż powstała farma fotowoltaiczna znajdować się będzie bardzo blisko należącej do niego nieruchomości. Dom rodzinny, w którym zamieszkuje zostanie wręcz otoczony przez konstrukcję składającą się z ponad 57.000 paneli fotowoltaicznych "Budowa farmy fotowoltaicznej i kilkudziesięciu transformatorów". W ocenie odwołującego rodzi to uzasadnione obawy co do ewentualnego oddziaływania elektromagnetycznego, powstałych wibracji i hałasu, zagrożenia pożarowego i wpływu na środowisko. Dalej zaznaczył, iż wydając decyzję organ błędnie dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia wskazując, iż inwestycję należy traktować jako zabudowę urządzeniami infrastruktury technicznej, a nie jako zabudowę przemysłową, co w efekcie doprowadziło do błędnej oceny w zakresie wykładni i stosowania przez organ przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Nie sposób bowiem zgodzić się z literalnym odczytaniem przez organ I instancji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przyjmując, że dla każdej zabudowy urządzeniami infrastruktury technicznej czy instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jak wyjaśnił, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym, przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., na gruncie całej u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust 2 u.p.z.p. - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 42/21, WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1423/20). Odwołujący podniósł, iż w wydanej przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy ustalono następujące parametry budowanej farmy fotowoltaicznej: moc do 23 MW (czyli do 23000 kW) oraz powierzchnia ok. 11,23 ha. Zdaniem skarżącego, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (fotowoltaicznych) służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. W tym wyroku wskazano także, że w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr ł99, poz. 1277 z późn. zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17). Kontynuując odwołujący podniósł, iż na tle powyższych wywodów, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolniona od wymogów ustanowionych w art 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA sygn. akt II OSK 794/16, sygn. akt II OSK 2727/17). Jak słusznie wskazano w cytowanych wyrokach, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. ł pkt 1-5 u.p.z.p. Odwołujący podkreślił, że moc planowanej elektrowni fotowoltaicznej kształtuje się na poziomie 230 razy większym niż ten, którego granice wyznaczył ustawodawca w omawianych wyżej przepisach. Dodatkowo odwołujący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, podkreślił m.in., że wykładnia u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W ocenie odwołującego, za takim rozumieniem u.p.z.p. przemawia również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524, projekt ustawy druk VIII 3656) wskazujące, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 2 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Mała instalacja w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii oznacza instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niź 50 kW i mniejszej niż 500 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i nie większej niż 900 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i mniejsza niż 500 kW. Mikroinstałacja w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii oznacza - instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW. Wobec tego należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p.). Podsumowując odwołujący zaznaczył, że w zaskarżonej decyzji wadliwie zastosowano art. 61 ust. 3 u.p.z.p., czego skutkiem stał się brak oceny w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - w szczególności przesłanek znajdujących się w art. 61 ust. 1 pkt

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r. SKO/PP-412/13/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania W. G. od opisanej decyzji, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie SKO wskazało, że w dniu 26 sierpnia 2021 r. do Urzędu Gminy w G. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą: zlokalizowanej na działce nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości K., gmina G.", o łącznej mocy do 23 MW. Po rozpatrzeniu wniosku organ ustalił warunki zabudowy tej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Sprawa została zainicjowana wnioskiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], który wpłynął do Urzędu Gminy w G. w dniu 26 sierpnia 2021 r. We wniosku inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości K., gmina G., o łącznej mocy do 23 MW. Do wniosku zostały dołączone kopie uproszczonych wypisów z rejestru gruntów, kopia umowy dzierżawy z dnia 29 stycznia 2021 r, kopia decyzji Wójta Gminy G. z dnia 16 lipca 2021 r., nr OŚD.6220.1.1.2021, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr 339, [...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości K., gmina G.", oraz trzy kopie mapy zasadniczej. Stwierdzić jednak należy, iż stosownie do art. 76a § 2 k.p.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Tymczasem dołączone do wniosku kopie dokumentów nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez uprawniony podmiot wymieniony w powołanym wyżej art. 76a § 2 k.p.a., to zaś powoduje, iż nie mają one waloru dokumentu. Przechodząc dalej Kolegium wyjaśnia, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ administracji postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r.. Nr 164, poz. 1588). Organ podkreśla, iż zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; na 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Kolegium stwierdza, że rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji pominął ustalenia w zakresie ust. 6 art. 61 u.p.z.p. Nadto organ przyjął, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Stanowiska tego Kolegium jednak nie podziela. Wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 z późn. zm.) pod pojęciem instalacja odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Natomiast pod pojęciem odnawialnego źródła energii należy rozumieć - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów (art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii).

Przenosząc powyższe przepisy na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż

niewątpliwie farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 ust. 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 z późn. zm.). Przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Tym samym oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast pod pojęciem "urządzenia inne niż wolnostojące" należy rozumieć urządzenia techniczne zamontowane na budynku (art. 2 pkt 20a u.p.z.p.). Według zaś art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z tych przepisów wynika zatem, iż ustanowiono w nich obowiązek stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10). Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być – na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. Akt II OSK 3705/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1084/21). Istotne jest ponadto rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji (por. m.in. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Właściwe zastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni przepisów regulujących proces inwestycyjnobudowlany powinno zapewnić spójne rozwiązania na każdym jego etapie, a więc decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz pozwolenia na budowę. Dodatkowo kolegium wskazuje, iż w uzasadnieniu projektu zmian ustawy z dnia 17 września 2021 r. o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr IX. 1129) wskazano, iż mając na uwadze dotychczasową regulację art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stwierdzić, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Jednocześnie podkreślono, że procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. Mając na uwadze powyższe, zaproponowano możliwość podniesienia granicy 100 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Celem interwencji regulacyjnej jest zatem podniesienie granicy 100 kW, zawartej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do 500 kW dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V i VI, VIz i nieużytkach, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052); 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Propozycja wyłącza ograniczenie dla urządzeń innych niż wolnostojące, do których zaliczają się między innymi najpopularniejsze urządzenia nadachowe, ale również droższe i bardziej zaawansowane technologicznie urządzenia fotowoltaiczne zintegrowane z budynkiem (BIPV). Dalej autorzy projektu argumentowali, iż podniesienie tej granicy, wskazanej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do 500 kW dotyczy małych instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 2 pkt 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii, z instalacji wykorzystujących wyłącznie energię promieniowania słonecznego do wytwarzania energii elektrycznej. Instalacje fotowoltaiczne cechują się jednak neutralnym wpływem na środowisko naturalne z wyjątkiem wolnostojących, a także cieszą się największym zaufaniem obywateli spośród wszystkich rodzajów odnawialnych źródeł energii, o czym świadczy dynamiczny rozwój energetyki prosumenckiej. Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1 MW mocy zainstalowanej są neutralne, zaś w poszczególnych przypadkach mogą wpływać na nią dodatnio, zastępując stare systemy centralnego ogrzewania i wody użytkowej. Wykorzystanie tego typu urządzeń stanowi także alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogómiczych oraz słabej jakości gruntów rolnych, a także dachów wszelkich obiektów budowlanych m.in. w urządzenia nadachowe oraz BIPV. Mając na względzie powyższe rozważania oraz z uwagi na fakt, że inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 23 MW, jt. 23.000 kW, stwierdzić należy, iż organ I instancji w niniejszej sprawie winien był dokonać ustaleń, czy wnioskowana przez [...] Sp. z o.o. inwestycja, spełnia łącznie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., jak również, czy jest przewidziana do realizacji w studium obowiązującym na tym terenie. Organ wyjaśnia, że dokonując analizy przesłanek określonych w przywołanym art. 61 ust. 1 ustawy, właściwy organ lokalizacyjny winien się kierować regulacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r. (por. § 2 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Stosownie do treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Przy czym za front działki przyjmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Wyniki tak przeprowadzonej analizy winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w załączniku do decyzji, który powinien się składać z części tekstowej i graficznej. Istotnym jest również, aby część graficzna analizy była sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia). Dodatkowo wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Co prawda na zaskarżonej decyzji widnieje informacja, iż projekt decyzji opracował M. E. wraz ze stemplem o treści: "M. E. - projektant w zakresie planowania przestrzennego zaświadczenie PIU: Nr [...], Nr [...]", jednakże w dokumentacji sprawy brak jest dokumentów potwierdzających kwalifikacje tej osoby, co więcej brak jest własnoręcznego podpisu osoby sporządzającej ten projekt. Trudno bowiem za własnoręczny podpis uznać komputerowe odwzorowanie podpisu znajdujące się na decyzji. Nadto załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji w ogóle nie zawiera informacji, przez kogo został sporządzony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i w pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 839/20. Dalej organ stwierdza, iż takie same wadliwości występują na znajdującym się w aktach sprawy projekcie decyzji. Tymczasem brak własnoręcznego podpisu urbanisty budzi wątpliwości kolegium, czy projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdza, iż załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazać bowiem należy, iż załącznik mapowy do zaskarżonej decyzji jest sporządzony w formacie A-3 i przedstawia ten sam obszar, który jest na załączniku mapowym dołączonym do wniosku. Przy czym załącznik mapowy dołączony do wniosku jest w formacie kilkukrotnie większym niż ten dołączony do decyzji. Nadto na obu załącznikach mapowych pomimo różnych ich rozmiarów jest ta sama skala. To prowadzi do wniosku, iż osoba sporządzająca projekt decyzji samodzielnie i dowolnie zmodyfikowała załącznik mapowy dołączony do wniosku, co z kolei powoduje, iż nie jest zachowana skala mapy. Prowadząc ponowne postępowanie organ zobowiązany jest zlecić sporządzenie nowego projektu decyzji uwzględniającego wskazania kolegium zawarte w niniejszej decyzji, następnie przesłać projekt decyzji do organów uzgadniających. Końcowo kolegium wyjaśnia, iż w jego ocenie w sprawie nie można zastosować art. 136 k.p.a. Przepis ten co prawda daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, niemniej jednak zaznaczyć należy, iż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19, wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt l OSK 509/19, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19). W ocenie kolegium przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania zmierzającego de facto, ze względu na stwierdzone wadliwości, do ustalenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. oraz sporządzenia przez uprawnionego urbanistę nowego projektu decyzji wraz z analizą urbanistyczną, z opisanych w niniejszej decyzji względów przekracza zakres postępowania uzupełniającego o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Co ważne ustalenie tych istotnych kwestii odbyłoby się z pominięciem organu I instancji. Uwzględniając zatem opisane nieprawidłowości, stanowiące o istotnych wadach przeprowadzonego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, należało wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w znacznym zakresie.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy znak SKO/PP-412/13/2022 z dnia 12.04.2022 r., na podstawie art. 64c § 1 i 2 ppsa wniosła spółka podnosząc następujące zarzuty: naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za utrzymaniem decyzji wydanej przez Wójta Gminy G., ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak:- powszechność, - brak negatywnego oddziaływania na środowisko, - brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory, - redukcja zużycia paliw kopalnych, - zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, - wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, - brak negatywnego odziaływania na krajobraz, - brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie.2) art. 7, art. 77 § 1, art, 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż realizacja wnioskowanej inwestycji jest możliwa wyłącznie na terenach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego, 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, że na decyzji znajduje się komputerowo odwzorowany podpis osoby uprawnionej do sporządzenia projektu decyzji oraz, że taki podpis złożony na decyzji podważa sporządzenie projektu decyzji przez osobę uprawnioną.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj. a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, podczas gdy z treści tej normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2; b) art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na decyzji ustalającej warunki zabudowy musi zostać złożony podpis osoby uprawnionej do przygotowania projektu decyzji, podczas gdy podpisem ma potwierdzać przygotowanie projektu decyzji, a nie samej decyzji ustalającej warunki zabudowy; c) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego. W związku z postawionymi zarzutami: 1) na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, sprzeciwiająca się wnosi o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy w całości; 2) na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. wnoszę o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona opisuje stan faktyczny sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem treści decyzji organu odwoławczego i w części poświęconej uzasadnieniu prawnego wskazuje, że (jej zdaniem) z przedstawioną argumentacją faktyczną i prawną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy nie sposób się zgodzić, a wydane postanowienie nie może ostać się w porządku prawnym.

1. Zarzut tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem strony zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". W świetle definicji legalnej: "instalacja odnawialnego źródła energii - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Tym samym uchylenie prawidłowo wydanej decyzji Wójt Gminy G. wobec niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostaje nieuzasadnione i sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Dalej strona wskazuje, iż funkcja, jak i cel wprowadzenia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest oczywista. Istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa, fotowoltaiczna), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. w sprawie II OSK 158/16). Dodatkowo sprzeciw wskazuje, że zgodnie z uzasadnieniem do wprowadzonych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmian z dnia 29 sierpnia 2019 r, wskazano iż: ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Unormowania te przesądzają lub nie, o wymaganiu, przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych urządzeń infrastruktury technicznej spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Rozbieżność ta wynika z braku zdefiniowania pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, co powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i stosowania ich wykładni. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nie wymaga się przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa (wyrok NSA z 2017-09-2711OSK158/16., wyrok NSA z 2017-06-21 II OSK 2637/15, wyrok NSA z 2012-11-13IIOSK 762/12). Natomiast stosownie do poglądu przeciwnego, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z 2015-05-29 II OSK 2657/13, wyrok WSA w Szczecinie z 2017- 09-07 II SA/Sz 678/17, wyrok WSA w Olsztynie z 2017-06-27 11 SA/Ol 381/17). Istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym wskazać należy, że ustawodawca zauważył iż "obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu", nie wskazał jednak na konieczność ich wyłączenia z proponowanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywodzenie iż treść art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r., tj.; "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii" dotyczy wyłącznie prosumentów jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, co wynika wprost z uzasadnienia do zmiany komentowanego przepisu. W świetle powyższego oczywistym jest, że spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u o p.z.p,, w większości przypadków będzie niemożliwe do realizacji, wobec braku analogicznej zabudowy. Wykładnia zaprezentowana przez organ w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 -6 u.p.z.p. w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a także jest sprzeczna z prawem unijnym (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych). Zamierzenie inwestycyjne poczynione przez inwestora w postaci budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 23 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb K., gm. G., jest - w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii -instalacją odnawialnego źródła energii. W świetle tego, powoływanie się przez organ na orzecznictwo rzekomo potwierdzające zawarte stanowisko w sprawie, jest nietrafione, gdyż przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia judykaty, związane były z wykładnią definicji urządzeń infrastruktury technicznej, co wobec rozszerzenia przez ustawę kategorii przedsięwzięć korzystających ze zwolnienia z warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej o instalację odnawialnego źródła energii, w chwili obecnej jest niekonieczne. Wobec powyższego, brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, co w rezultacie prowadzi do wniosku, że wyjątek wymieniony w powyższej normie ma zastosowanie także dla planowanej inwestycji, jako elektrowni fotowoltaicznej. Zdaniem strony istotne także jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy pominęło także okoliczność, iż interes społeczny przemawia za utrzymaniem decyzji wydanej przez organ I instancji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi.

W zakresie zarzutów dotyczących studium: Burmistrz Gminy (Wójt lub Prezydent) ma obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy po spełnieniu warunków określonych w art. 61 upzp. Zgodnie z przepisami upzp powyższa decyzja wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa, decyzje administracyjne, w tym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego, którym jest również studium. Wniosek ten wywodzony jest z art. 93 ust. 2 Konstytucji, w którym mowa jest o zarządzeniach, ale w doktrynie przyjęła się wykładnia funkcjonalna rozszerzająca zakres znaczeniowy tego przepisu o wszystkie akty prawa wewnętrznego, w tym uchwały gminne (por. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz t. II pod redakcją Leszka Garlickiego z 2001 r.; Konstytucja RP. Tom 11. Komentarz do art. 87 Duże Komentarze Becka). W związku z powyższym obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku zgodności wydawanej decyzji, o której mowa, z ustaleniami studium, a nowelizacja przepisów w tym kierunku wymagałaby zmiany Konstytucji. Zdaniem strony należy podkreślić, że założeniem obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało być kreowanie rozwoju przestrzennego na poziomie gminy na podstawie dokumentów planistycznych, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miały stanowić ewentualne uzupełnienie w sytuacji braku planów na danym terenie, oczywiste jest to, że najlepszym sposobem lokalizowania nowych inwestycji świadomego kształtowania powierzchni gminy pozostaje plan miejscowy, jednak w przypadku jego braku Gmina jest obowiązania do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie enumeratywnie wskazanych przesłanek w art. 61 upzp, nie zaś na podstawie arbitralnie i generalnie przyjętej polityki przestrzennej określonej w studium. Należy podkreślić, że studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania i nie jest aktem prawa miejscowego. Przeznaczenie terenu określane jest natomiast w planie miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego. Zgodnie z upzp w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Powyższą decyzję można uzyskać zawsze, jeżeli są spełnione warunki ustawowe oraz przeprowadzono wszystkie czynności proceduralne zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa. Za tym stanowiskiem przemawia również treść interpelacji nr 15141 w sprawie interpretacji przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 grudnia 2020, znak: DPR-II.054.75.2020. Powyższe stanowisko potwierdzone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego gdzie konsekwentnie wskazuje się, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane co do reguły przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 sierpnia 2017 r,, II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15). Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy na inwestycję, której przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii także o mocy przekraczającej 100 kW, ale inwestycja taka musi spełniać wówczas przesłanki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1-5 up.z.p. (por. wyrok z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie II OSK 2758/16). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały więc jedynie określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Reasumując - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniem ust. 3, jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy, nie zaś niezgodności z polityką przestrzenną określoną w studium. W kontekście rzeczonego stanu faktycznego; studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnych. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 64/16 (CBOSA) "argument, iż instalacja paneli fotowoltaicznych zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu. Nieskorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Taka decyzja, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p., może doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale nigdy do zmiany przeznaczenia, bo takie przeznaczenie w sensie normatywnym nie istnieje". W świetle powyższego, naruszono przepisy prawa tj. art. 4 ust, 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji Wójta Gminy, w sytuacji gdy gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno utrzymać w mocy zaskarżona decyzję, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyka studium. Nadto, w tym zakresie organ naruszył także art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błędnie wykładając powyższe przepisy. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, -zdaniem strony- że studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. W tym zakresie organ bezpodstawnie uznał, że skoro planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższać będzie 500 kW, to warunki zabudowy nie mogą być wydane, zgodnie z treścią przepisów podanych na wstępie, co stanowi rażąco błędną wykładnię art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem studium nie ma charakteru normatywnego i nie może mieć wpływu na warunki zabudowy dla inwestycji, a powyższa wartość energii jest bez związku dla planowanej inwestycji. Błędnie również organ odwoławczy wskazał, że na decyzji wydanej przez Wójta Gminy G. znajduje się komputerowo odwzorowany podpis osoby, co budzi wątpliwość, czy projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Art. 60 ust. 4 u.p.z.p. traktuje wyłącznie o projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie odnosi się zaś do decyzji właściwej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana przez organ administracji, winna być ona przede wszystkim opatrzona podpisem osoby upoważnionej do wydania tej decyzji w imieniu organu, a nie osoby uprawnionej do sporządzenia projektu decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25.05.2017 r. sygn. akt II SA/Sz 212/17). Konkludując zatem należy stwierdzić, iż wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd Administracyjny zważył:

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne zastosowanie w materiale sprawy. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji wskazanie, że organ co najmniej przedwcześnie i bez przeprowadzenia całościowego postępowania dowodowego orzekł w sprawie o ustaleniu warunków zabudowy planowanej inwestycji.

Rozpoznając złożony sprzeciw sąd musiał dokonać oceny zajętego w motywach skarżonej decyzji przez kolegium stanowiska, w zakresie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem dalej wskazać, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej spółki planowana jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne pozostaje także, że łączna moc planowanej przez spółkę farmy fotowoltaicznej wynosi do 23 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina G., powiat p., województwo d. Natomiast dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należy ocenić trafność wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz relacji tego unormowania do pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji ocena dokonania wykładni tego przepisu konieczność (lub brak konieczności) przeprowadzenia dodatkowego, szerokiego postępowania dowodowego w sprawie.

W związku z tym należy przypomnieć, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich wskazuje na literalną, gramatyczną wykładnię art. 61 ust.3 u.p.z.p., drugie zaś stosuje wykładnię systemową. I tak, pierwszy pogląd lansuje tezę, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest stanowisko, że w przypadku takiej inwestycji brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie zaś z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż te przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por.m.in. wyroki: Wyrok WSA Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 876/21, WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20).

Dalej trzeba przypomnieć, że ocena i kontrola skarżonych do sądu decyzji administracyjnych odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego, obowiązującego w dacie ich wydania. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego i procesowego, należy mieć na uwadze unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (w tym miejscu można przypomnieć, że moc planowanej farmy określana jest na 23 MW). Jak wynika z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonej sprzeciwem decyzji), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie; natomiast art. 15 ust. 3a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z brzmienia przytoczonych przepisów (na datę podjęcia skarżonej decyzji) wynikało, że rozmieszczenie urządzeń infrastruktury energetycznej, objętej wnioskiem należy do kompetencji organów gminy w ramach władztwa planistycznego. W konsekwencji uprawnione było wnioskowanie, zawarte w uzasadnieniu kolegium, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, na dzień wydawania decyzji ostatecznej, wymagało uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że argumentacja zawarta w motywach kolegium winna być uznana za trafną, a w konsekwencji brak w ustaleniach w szerokim zakresie skutkuje uchyleniem decyzji organu I szej instancji. Następnie, co istotne, w ocenie sądu orzekającego w tej sprawie dokonując wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się nie tylko do reguł wykładni systemowej ale również do reguł wykładni autentycznej, które potwierdzają wnioski płynące z wykładni systemowej tego przepisu. Pomocna w zastosowaniu prawidłowej wykładni autentycznej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest lektura uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z którego wynika, że celem zmian do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była modyfikacja dotychczasowej zasady dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków poprzez umożliwienie lokalizowania na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną. Celem ustawodawcy nie była zmiana ustawy umożliwiająca lokalizowanie na terenach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dużych, w gruncie rzeczy przemysłowych, wielomegawatowych instalacji fotowoltaicznych z pominięciem wymogów z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Potwierdza to treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wcześniej 100 kW a obecnie - po nowelizacji u.p.z.p ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873) - 500 kW. Zastosowawszy wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd doszedł do wniosku, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, mikroinstalacja oznacza "instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW;". Przy zastosowaniu wykładni autentycznej regulacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. staje się spójna z pozostałymi przepisami ustawy (por. wyrok II SA/Kr 394/22. Pogląd zaprezentowany w tym orzeczeniu sąd w tym składzie podziela). Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie za błędne dowodzenie skarżącej, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa powoduje utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, co błędnie przyjął w uzasadnieniu organ odwoławczy. Sąd podziela argumentację strony skarżącej w zakresie społecznej doniosłości wykorzystania odnawialnych źródeł energii, ale nie może zniknąć z pola widzenia sądu okoliczność, że organy administracji publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (co stanowi zasadę Konstytucyjną -art. 7 Konstytucji RP) zatem nie mogą akceptować realizacji inwestycji z pogwałceniem obowiązujących unormowań, w tym wynikającej z ustawy zasady dobrego sąsiedztwa. W konsekwencji należy przyjąć, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w zakresie wskazanym, co stanowi naruszenie art. 7 kpa, a konieczność przeprowadzenia w sprawie szerokiego postępowania dowodowego powoduje dalej że organ odwoławczy trafnie wskazał na niemożność skorzystania w tym zakresie z art. 136 kpa. Przekraczałoby zakres postępowania uzupełniającego wynikający z art. 136 k.p.a., a nadto naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wynikają z art. 15 k.p.a.

Zdaniem sądu zasadnie także kolegium wskazało na niekompletność i błędy w najistotniejszym dokumencie, znajdującym się w aktach organu I instancji tj. projekcie decyzji. Kwalifikacje osoby opracowującej projekt decyzji lokalizacyjnej winny wynikać z odpowiednich zaświadczeń, które jako dokumenty źródłowe lub uwiarygodnione winny znajdować się w aktach sprawy, a tego w aktach organu lokalizacyjnego brak i jest to również niesporne. Ponad wszelką wątpliwość dowód ten winien być zaopatrzony we własnoręczny podpis projektanta-urbanisty., a treść zaącznika mapowego nie może budzić żadnych wątpliwości.

Reasumując, zdaniem sądu trafnie kolegium uznało, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może zostać ustalony na etapie postępowania odwoławczego - co uzasadniało skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew odmiennym twierdzeniom sprzeciwu, to nie organ odwoławczy, a pierwszoinstancyjny naruszył przepisy postępowania (art. 7, 77 kpa) w toku prowadzonego postępowania

Mając na uwadze podniesione okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu