Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 629/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 147 par. 1 art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury [...] "[...]" w P. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w zakresie obejmującym § 11 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury [...] "[...]" w P., 2. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2018 r. Rada Miasta P. (dalej: "Rada"), mając za podstawę art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 194; dalej: "u.o.p.d.k."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury im. [...] w P..

W § 11 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury im. [...] w P. (stanowiącego załącznik do ww. uchwały) wskazano, co następuje:

".1. Ośrodek może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą w oparciu o właściwe przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej.

2. Dochód z działalności Ośrodka, o której mowa w ust. 1, służy realizacji celów statutowych.".

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "skarżący"), wniesionej pismem z [...] lutego 2020 r., w której zażądano stwierdzenia nieważności uchwały w części § 11 statutu oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jako organ nadzoru zobligowany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przez radę gminy, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa - do podjęcia działań, stosownych do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

Wojewoda podkreślił, iż w judykaturze wykształciła się jednolita linia orzecznicza, zgodnie z którą niewystarczające jest ujęcie w treści statutu instytucji kultury postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej "w oparciu o właściwe przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej", bowiem nie wypełnia to delegacji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. Nie można wówczas uznać, że powyższy przepis statutowy zawiera kompleksowe i precyzyjne postanowienia dotyczące prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Niedopuszczalne jest odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Działalność inna niż kulturalna nie musi być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana. Zatem Rada nie wypełniła w sposób całościowy upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu kompetencyjnego, gdyż nieuprawnione jest zastosowanie określenia działalności innej niż ta, do której została powołana instytucja, w sposób niedookreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną. Prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do uznania, iż organizator instytucji kultury może wskazać zakres działalności innej niż kulturalna (również działalności gospodarczej), ale musi być ona powiązana z celem działania instytucji i statut powinien to jasno określać.

Jednocześnie skarżący wskazał, że z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz fakt, iż organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności uchwały, stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w uchwale obliguje go do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i żądania stwierdzenia przez ten Sąd nieważności tak podjętej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent") pozostawił do uznania Sądu ocenę zasadności skargi na uchwałę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Prezydent powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14 oraz uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 stwierdzające, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Prezydenta, w niniejszej sprawie nie zachodzą takie okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych.

Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Według art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. statut instytucji kultury zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

W niniejszej sprawie Rada jako organ reprezentujący gminę miejską P. w § 11 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury im. [...] w P. w ust. 1 przewidziała możliwość prowadzenia przez ww. Ośrodek dodatkowej działalności gospodarczej, odsyłając w tym zakresie do "właściwych przepisów regulujących prowadzenie działalności gospodarczej." Natomiast w ust. 2 statutu podała, że dochód z tej działalności Ośrodka służy realizacji celów statutowych. Tak ogólnikowe stwierdzenie, bez jednoczesnego określenia rodzaju i zakresu tej działalności, nie pozwala na weryfikację, czy nie odbiega ona całkowicie od celu instytucji kultury, a tym samym stanowi istotne naruszenie prawa.

Podkreślić należy, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. upoważnia radę gminy do wskazania w statucie instytucji kultury, iż instytucja ta prowadzić będzie również inną działalność zarobkową, w tym działalność gospodarczą, jednak rodzaj i zakres tej działalności powinien zostać jednoznacznie określony w statucie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że działalność taka nie może kolidować z zasadniczym celem, dla realizacji którego została powołana dana instytucja kultury. Musi być ona z tym celem zbieżna lub też mieć charakter uzupełniający w stosunku do celu podstawowego (vide wyroki NSA z: 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2619/19; 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/13; 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2062/16; 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2864/16).

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, zgodnie z którym Rada nie wypełniła delegacji z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k., naruszając w sposób istotny ww. przepis. Jednocześnie Sąd stwierdza, że upłynął już rok od daty podjęcia zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy art. 94 u.s.g. stanowią, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Wobec upływu roku od dnia podjęcia przez Radę uchwały, Sąd nie stwierdził jej nieważności w zakresie obejmującym § 11 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury im. [...] w P.. Z tego względu Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w ww. zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.