Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1510/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 3, art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: 30 ust. 1 pkt 3 lit. c, art. 39 ust. 3, art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. a-c, art. 39h ust. 3 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.W. i R. D-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1372/17 w sprawie ze skargi J.W. i R. D-H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1372/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.W. i R. D.-H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.W. i R.D.-H. (dalej "skarżący"), wnosząc i jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego obu instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucili:

a) naruszenia prawa materialnego, tj.:

przepisów prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), tj. art. 156 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, a nadto, że naruszenie to miało charakter rażący, podczas gdy Wojewoda Opolski w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców stało się bezprzedmiotowe, a nadto nawet w przypadku ewentualnego uznania, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, to ww. naruszenie nie ma charakteru kwalifikowanego, tj. "rażącego" uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej decyzji;

przepisów prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. art. 105 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, albowiem Wojewoda Opolski prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne wobec faktu, że sankcja określona w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168; dalej "u.s.d.g."), nałożona na wspólników w postaci 3-letniego zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia, została już wykonana, przez co odpadł cel prowadzonego postępowania bez konieczności wydawania decyzji dotyczącej zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy.

przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. art. 72 ust. 1 u.s.d.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy mogłyby uzasadniać odstąpienie od wykonania zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem (poprzez zastosowanie art. 72 ust. 1 u.s.d.g. uwzględniające jego ratio legis, a nie wyłącznie literalne brzmienie w toku postępowania w sprawie o ponowny wpis do rejestru), podczas gdy treść art. 72 ust. 1 u.s.d.g. gospodarczej nie pozwala na dokonanie ponownego wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia przed upływem 3 lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru, a zatem dokonanie ponownego wpisu przez organ przed upływem 3 lat od wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru byłoby zatem sprzeczne z ww. przepisem prawa, niezależnie od okoliczności taktycznych występujących w sprawie.

przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. art. art. 39h ust. 2 pkt 3) lit. c) i art. 39h ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919; dalej "u.t.d.") w zw. z art. 72 ust. 1 u.s.d.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący rażąco naruszyli warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka kierowców, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki wynikające z ww. przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J.W. i R.D.-H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnych przypomnieć trzeba, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia.

Powyższe ogólne uwagi były konieczne, bowiem sposób sformułowania wszystkich podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów nie w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć brak wskazania naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Autor skargi kasacyjnej pominął, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach kasacyjnych, a jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy, bo sądy administracyjne co do zasady kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Błąd ten nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia.

W dalszej kolejności przypomnieć również należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie powinien wskazać formę tego naruszenie, tj. czy sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Odwołując się w tym zakresie do utrwalonego orzecznictwa, stwierdzić należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z: 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04; 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 ). Natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Należy również podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).

Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony – a nawet nie podjęto próby jego podważenia – to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w sposób ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.

Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej powoduje, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.

Tym niemniej brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przystępując do oceny zasadności tych zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zatem typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z kolei w postępowaniu mającym za przedmiot kontrolę decyzji w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu nieważnościowym, rolą sądu jest dokonanie kontroli zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy była wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych i zasadę związania NSA zarzutami skargi kasacyjnej, uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie doprowadziły do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem przyjętego w sprawie stanowiska, że sporna decyzja dotknięta była wadą nieważności rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o stan prawny niewątpliwy co do jego obowiązywania i interpretacji, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni i chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a nie o błędy w wykładni prawa, przy czym charakter tego naruszenia powoduje, iż taka decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może zatem wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ, wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie.

Zauważyć należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w znacznej mierze powielenie dotychczasowych zarzutów podniesionych w skardze na zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. W skardze kasacyjnej jej autor w istocie nie przedstawił żadnej nowej argumentacji, a skoncentrował się na zagadnieniach związanych z bezprzedmiotowością postępowania wynikającą z faktu, że sankcja określona w art. 72 ust. 1 u.s.d.g.nałożona na skarżących w postaci 3-letniego zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia została już wykonana, przez co odpadł cel prowadzenia postępowania bez konieczności wydawania decyzji dotyczącej zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy.

Rozstrzygając sporne kwestie, nie można pominąć ważnych zagadnień procesowych wynikających z faktu, że w przedmiotowej sprawie orzekał zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak również Naczelny Sąd Administracyjny. Wydane przez te Sądy orzeczenia – zgodnie z art. 190 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. – miały charakter wiążący orzekające w sprawie organy administracji i sądy.

W wyroku z 17 września 2013 r., sygn. akt II GSK 727/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczne stanowisko w następujących kwestiach: po pierwsze – że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę wydaje dwie decyzje – o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i o wykreśleniu tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru (zgodnie z art. 71 ust. 3 tej ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej); po drugie – że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r., a zatem mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, dla uznania rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia wystarczyło stwierdzenie przez uprawniony do kontroli organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa, przy czym bez znaczenia była liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy (art. 39h ust. 3 u.t.d. w brzmieniu przed 1 stycznia 2012 r.).

Związany tymi poglądami z mocy art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2014 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r., a następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z [...] marca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego (merytorycznego) rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem NSA w przedstawionych wyżej okolicznościach – wobec stwierdzonych naruszeń w zakresie przeprowadzania kwalifikacji i szkolenia okresowego w mniejszym wymiarze godzin niż to wynika z przepisów prawa oraz jednoczesnego przeprowadzenia szkolenia okresowego dla obydwu bloków programowych – organ, a następnie WSA trafnie uznały, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy została wydana z naruszeniem prawa, i naruszenie to ma charakter rażący. Wojewoda Opolski, wydając powyższą decyzję, kierując się nowym brzmieniem art. 39 ust. 3 ustawy, uznał, że wydanie decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy na kolejne 3 lata byłoby krzywdzące dla skarżących i de facto oznaczałoby około 7-letni zakaz wykonania prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Wydając tę decyzję, Wojewoda Opolski, zamiast uwzględnić wiążące go poglądy prawne zawarte w ww. wyrokach NSA i WSA w Warszawie (art. 153 p.p.s.a.), kierował się względami słuszności i celowości. Niewątpliwie takie procedowanie doprowadziło do naruszenia przez ten organ jednoznacznie brzmiących, niewymagających dokonywania skomplikowanej wykładni, przepisów art. 39h ust. 1 pkt 3 lit c w związku z art. 39h ust. 3 pkt 1 lit a i b ustawy. W pełni należy zatem zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. a-c ustawy Wojewoda Opolski miał obowiązek wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia, a w sytuacji określonej w art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy Wojewoda Opolski miał z urzędu obowiązek wykreślenia wpisu skarżących w rejestrze działalności regulowanej.

Zgodzić należy się też ze stanowiskiem tegoż Sądu, że opisane wyżej naruszenie przez Wojewodę Opolskiego prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie przepisów.

Nie są zatem zasadne sformułowane w punkcie 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 39h ust. 2 pkt 3) lit. c) i art. 39h ust. 3 u.t.d. w zw. z art. 72 ust. 1 u.s.d.g.

Nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 k.p.a.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej postępowanie w sprawie nałożenia sankcji określonej w art. 72 ust. 1 ustawy (3-letni zakaz prowadzenia ośrodka szkolenia) nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Zdaniem NSA, fakt nieprowadzenia przez skarżących ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy z uwagi na to, że decyzja Wojewody Opolskiego z [...] marca 2011 r. o wykreśleniu z rejestru ośrodków szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy korzystająca z rygoru natychmiastowej wykonalności została faktycznie wykonana, nie stanowi przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne lub negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. m.in. wyroki NSA z: 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 530/14). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Z uwagi na powyższe poglądy judykatury nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że przesłanki bezprzedmiotowości rozumianej jako oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej nie zaktualizowały się w rozpatrywanej sprawie, a tezy przeciwnej w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi argumentacja prezentowana w skardze kasacyjnej (zob. s. 5 – 9).

Skarżący nie wykazali również zasadności podniesionego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 u.s.d.g. przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej może uzyskać ponowny wpis w tym zakresie działalności nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy.

Zauważyć trzeba, że powyższy przepis nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zarówno organ, jak również Sąd pierwszej instancji nie dokonywały wykładni art. 72 ust. 1 u.s.d.g., a jedynie cytowały ten przepis w kontekście ustalenia formy działania organu w zakresie wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkoleniowy. Zaprezentowane, przy okazji oceny zarzutu skarżących naruszenia tego przepisu, przez organ i Sąd pierwszej instancji stanowisko, że rozważanie kwestii odstąpienie od zastosowania sankcji wskazanej w art. 72 ust. 1 u.s.d.g. możliwe jest w postępowaniu w sprawie o ponowny wpis do rejestru, zasługuje w pełni na akceptację.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.