Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 377/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1, art. 59
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
Teza: Sformułowanie „ten sam organ”, którym posługuje się art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców należy interpretować przy wykorzystaniu reguł językowych. Jest to wyrażenie występujące w funkcji przymiotnika i wskazuje na tożsamość obiektu czy przedmiotu. Omawiana przesłanka do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organ kontroli zaistnieje zatem wówczas, gdy ponowna kontrola w danym przedmiocie prowadzona będzie przez tożsamy podmiotowo krajowy organ kontroli

TEZY

Sformułowanie „ten sam organ”, którym posługuje się art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców należy interpretować przy wykorzystaniu reguł językowych. Jest to wyrażenie występujące w funkcji przymiotnika i wskazuje na tożsamość obiektu czy przedmiotu. Omawiana przesłanka do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organ kontroli zaistnieje zatem wówczas, gdy ponowna kontrola w danym przedmiocie prowadzona będzie przez tożsamy podmiotowo krajowy organ kontroli


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 5 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie czynności kontrolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., zwaną dalej skarżącą, jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 5 listopada 2020 r., nr [...], zwanego dalej organem drugiej instancji, utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy w Opolu z dnia 29 października 2020 r., nr [...], zwanego organem pierwszej instancji, w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych.

Inspektor pracy, działający w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, wszczął w dniu 30 września 2019 r. czynności kontrolne wobec A Sp. z o.o. w [...] na podstawie doręczonego w dniu 25 września 2020 r. upoważnienia.

Pismem z dnia 24 października 2020 r. skarżący złożył do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu sprzeciw wobec podjęcia w dniu 23 września 2020 r. i wykonywania czynności kontrolnych przez organ Państwowej Inspekcji Pracy, powołując się na art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.- Prawo przedsiębiorców (obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 162), zwanej dalej P.p. W uzasadnieniu sprzeciwu podmiot kontrolowany wskazał, że inspektor pracy Państwowej Inspekcji Pracy działający w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu rażąco naruszył przepisy procesowe prawa wspólnotowego i polskiego prawa dotyczące delegowania pracowników: art. 56 TFUE, art. 4 ust. 2 dyrektywy 96/71/WE; art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2206 ze zm.) i art. 58 ust. 1 P.p. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że na terenie [...] w dniu 15 maja 2020 r. Główny Urząd Celny w [...] nakazał przeprowadzenie kontroli Spółki w zakresie minimalnej stawki godzinowej w myśl [...] przepisów o minimalnym wynagrodzeniu, który to nakaz pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. został uchylony. Natomiast wskutek zmian organizacyjnych Spółki oraz zmian w zarządzie obecny zarząd nie posiadał wiedzy o wymienionym fakcie, aż do przekazania tej informacji w formie tłumaczenia w dniu 23 października 2020 r. przez adwokata Spółki. W związku z powyższym skarżąca stoi na stanowisku, że zachowała termin na wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, t.j. 3 dni robocze od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Wskazaną przez skarżącą przesłanką wniesienia sprzeciwu stanowił art. 58 ust. 1 P.p., który został uzasadniony tym, że przedmiot kontroli przeprowadzonej przez inspektora w [...] jest tożsamy z przedmiotem oraz czasookresem kontroli przeprowadzonej w Polsce.

Organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p., postanowieniem z dnia 29 października 2020 r., rozstrzygnął o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu wskazał, że czynności kontrolne w A Sp. z o.o. zostały rozpoczęte bez uprzedniego zawiadomienia w związku z przesłanką, o której mowa w art. 48 ust. 11 pkt 1 P.p., tj. na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450). W dniu 23 września 2020 r. inspektor pracy ustalił, że siedziba przedsiębiorcy A Sp. z o.o. przy ul. [...] w [...] jest zarejestrowana w wirtualnym biurze i w takcie rozmowy telefonicznej z P. S. prokurentem spółki ustalono kontrolę na dzień 30 września 2020 r. W dniu kontroli prokurentowi wręczono żądanie udzielenia informacji dotyczących działalności pracodawcy delegującego pracowników z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania. Czynności kontrolne były kontynuowane w dniach 15 i 16 października 2020 r. w siedzibie organu pierwszej instancji w obecności prokurentów spółki A. W. i P. S. Z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorcy i na jego prośbę, w związku z oczekiwaniem na okazanie żądanych dokumentów i udzielenie wyjaśnień przewidywany termin zakończenia kontroli został przedłużony do dnia 23 listopada 2020 r. Zawiadomienie o zmianie terminu zakończenia kontroli zostało wręczone Prokurentowi w dniu 16 października 2020 r. Ponadto inspektor pracy stwierdził, że skarżący w złożonym sprzeciwie nie wykazał, aby w kontrolowanym podmiocie przeprowadzano uprzednio kontrolę przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, w tym w zakresie objętym bieżącą kontrolą, ani tym bardziej nie podnosił faktu zakończenia kontroli przeprowadzonej przez ten sam organ tj. organ Państwowej inspekcji Pracy. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że wskazana w sprzeciwie kontrola prowadzona na terenie [...], która zgodnie z informacją wnoszącego faktycznie się nie odbyła, gdyż uchylono nakaz o jej przeprowadzeniu, nie mogłaby zostać potraktowana jako przeprowadzona przez ten sam organ. Tym samym podniesiona przez skarżącego przesłanka naruszenia art. 58 ust. 1 P.p. nie zaistniała, a sprzeciw został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 59 ust. 4 P.p.. Dodatkowo organ pierwszej instancji stwierdził, że pozostałe podniesione przez stronę przepisy, których naruszenie zarzucono, nie mogą stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności kontrolnych.

W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych, gdyż odbywa się ono bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sytuacji, gdyby organ drugiej instancji uznał, ze odbywa się ona na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy lub

- uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych, gdyż odbywają się one na podstawie wadliwego upoważnienia (którego katalog podstaw prawnych wyklucza wprost przepis prawa tj. art. 48 ust. 11 P.p. oraz nie zawiera w podstawie prawnej żadnego konkretnego przepisu Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81) i ponownego okazania legitymacji służbowej.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez godzenie w zasadę demokratycznego państwa prawa, ograniczając stronie prawo do obrony własnego interesu prawnego w ten sposób, że inspektor prowadzący kontrolę świadomie lecz całkowicie wybiórczo i bez żadnego uzasadnienia stosuje źródła prawa będące podstawą do przeprowadzenia kontroli w zakładzie przedsiębiorcy, zmieniając te źródła prawa wielokrotnie, już w trakcie kontroli, uniemożliwiając przedsiębiorcy tym samym podjęcie odpowiednich kroków prawnych celem sprawdzenia, czy kontrola odbywa się zgodnie z prawem;

- art. 12 pkt 1 Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji i pracy w przemyśle i handlu z dnia 11 lipca 1947 r. przez niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że inspektor przeprowadzający kontrole działał i dalej działa bez odpowiedniego wymaganego pełnomocnictwa;

- art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 6, 8, 9, 10, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.;

- art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej;

- art. 48 ust. 11 pkt 1 i 2 P.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 58 ust. 1 P.p. poprzez prowadzenie kontroli jako "de facto ten sam organ", który zakończył kontrolę w [...].

Opisanym na wstępie postanowieniem organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono treść przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1251 ze zm.). Omówiono również podstawy prawne i zakres upoważnienia do kontroli z dnia 23 września 2020 r.

Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że w myśl art. 58 ust. 1 P.p., organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Z art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika, że użyte w ustawie określenie organ - oznacza organ właściwy w sprawach podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej organ administracji publicznej, inny organ władzy publicznej, z wyłączeniem sądów, a także organ samorządu zawodowego. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw dla przyjęcia przedstawianego przez skarżącą stanowiska, że polski ustawodawca odnosi normy prawne zawarte w ustawie - Prawo przedsiębiorców również do organów innych krajów. Dlatego też użyte w art. 58 ust. 1 ustawy sformułowanie "organ kontroli" odnosić należy do polskich organów właściwych w sprawach podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej organ administracji publicznej oraz innych organów władzy publicznej, z wyłączeniem sądów, a także organów samorządu zawodowego. Natomiast organy Państwowej Inspekcji Pracy nie prowadziły wobec Spółki kontroli objętej zakresem kontroli, co do której Spółka wniosła sprzeciw. Dlatego sprzeciw oparty na ww. podstawie jest nieuzasadniony.

Odnosząc się natomiast do terminu wniesienia sprzeciwu organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca wniosła go z uchybieniem terminu wskazanego w art. 59 ust. 4 P.p.. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Abstrahując od zasadności powołanej przesłanki do wniesienia sprzeciwu organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca nie złożyła sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli (kontrolę wszczęto dnia 30 września 2020 r.), ani w terminie 3 dni roboczych od dnia wystąpienia przesłanki - nakaz przeprowadzenia kontroli [...] organów kontroli wydano w dniu 15 maja 2020 r., a pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. go uchylono. W ocenie organu drugiej instancji, bez znaczenia pozostaje fakt, że [...] pełnomocnik skarżącej Spółki przekazał przetłumaczone dokumenty w tej sprawie obecnym jej władzom dnia 23 października 2020 r.

Jednocześnie, mając na uwadze stawiane przez skarżącą zarzuty związane z brakiem odniesienia się przez inspektora pracy w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich wskazywanych w piśmie z dnia 24 października 2020 r. uchybień przepisów prawa, w tym art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 4 ust. 2 dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, jak również art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 4 lit. 4 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2206 ze zm.), organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione, gdyż nie mogły stanowić podstawy wniesienia sprzeciwu.

Ponadto z treści zażalenia wynika, że skarżąca powołuje się na kolejne przesłanki wynikające z art. 59 ust. 1 P.p. tj. wykonywanie przez organ kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem art. 49 ust. 8, a także art. 48 ust. 1'1 pkt 1 i 2. Podniesienie przez kolejnych (nowych) przesłanek do złożenia sprzeciwu na etapie zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych organ odwoławczy uznał za nieuprawnione. Wyjaśnił, że, jako spóźnione oraz skierowane do niewłaściwego organu, nie mogą być przez ten organ rozpatrzone. Pozostałe zarzuty zawarte w zażaleniu odnoszą się do uchybień przepisów prawa, których zakres przedmiotowy nie obejmuje art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, zatem nie mogły być w tym trybie rozpatrywane.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącej postawił dwa zasadnicze zarzuty. Pierwszy z nich obejmuje

rażące naruszenie przepisów procesowych mające wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

- art. 11 ust. 1 P.p. poprzez naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów w ten sposób, iż po dokonaniu wykładni językowej i systemowej organ w sytuacji pozostających wątpliwości co do treści normy prawnej nie rozstrzygnął tych wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy;

- art. 12 P.p. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej w ten sposób, iż Inspektor Pracy prowadzący postępowanie, prowadzi je podejmując działania chaotycznie, nie uzasadniając w sposób dostateczny tych działań oraz ich zasadności, nie stara się przekonać strony do słuszności działań, a jedynie na każdym kroku stara się podkreślić swoją władczą pozycję względem strony, o czym świadczyć mogą częste zmiany podstaw prawnych kontroli bez dochowania wymogów ustawowych oraz chęć prowadzenia kontroli pomimo zaistnienia w oddziale przedsiębiorcy ogniska Covid - 19.

Drugi zarzut obejmuje naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 58 ust 1 w związku z art. 7 ust I pkt 4 P.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie obowiązuje w danej sprawie, a w konsekwencji podjęcie kontroli u przedsiębiorcy przez ten sam organ, (nie w rozumieniu tego samego organu jako tego samego Inspektora Pracy, a w rozumieniu szerszym, czyli takim które wynika z wykładni celowościowej ustawy oraz prounijnej wykładni prawa krajowego tzn. zagraniczny organ, który ma te same kompetencje co jego polski odpowiednik) i próbę przeprowadzenia ponownej kontroli w zakresie przedmiotowym i temporalnym w zupełności tożsamej z przedmiotem kontroli przeprowadzonej na terenie [...] i zakończonej decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 roku.

Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i zobowiązanie organu do odstąpienia od czynności kontrolnych, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Dodatkowo wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej opisał stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśnił, że w dniu 15 maja 2020 roku Główny Urząd Celny w [...] wydał nakaz przeprowadzenia kontroli firmy A Sp. z o.o., w zakresie minimalnego ustawowego wynagrodzenia w myśl [...] ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Działając przez Kancelarię Adwokacką w [...] firma A Sp. z o.o., dnia 23 czerwca 2020 roku złożyła skuteczny z formalnego punktu widzenia sprzeciw od nakazu kontroli. Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 roku, właściwy organ uwzględnił sprzeciw, a postanowienie o przeprowadzeniu kontroli uchylono. W ten sposób kontrola względem Spółki A została zgodnie z prawem zakończona.

Pełnomocnik skarżącej Spółki zauważył, że w myśl art. 58 ust. 1 P.p., organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Celem wprowadzenia wskazanego wyłączenia było ograniczenie czasu trwania kontroli oraz ułatwienie i ochrona dla przedsiębiorcy, tak aby ten nie musiał wielokrotnie przekazywać i przedkładać organom tych samych dokumentów, a także, by nie narażać przedsiębiorcy na ewentualne różnice w ustaleniach pokontrolnych. Zarówno w sprzeciwie z dnia 24 października 2020 r. od podjęcia czynności kontrolnych, jak i zażaleniu na postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia skarżąca podkreślała, że w jej opinii pojęcie użyte w przepisie "ten sam organ'' oznacza organ tożsamy pod względem swoich kompetencji oraz zadań względem organu przeprowadzającego obecnie kontrolę w Polsce. W postanowieniu z dnia 29 października 2020 r. Inspektor Pracy w ogóle nie wyjaśnił wątpliwości skarżącej, ograniczając się do sformułowania że: "Strona w złożonym sprzeciwie nie wykazała aby w kontrolowanym podmiocie przeprowadzono uprzednio kontrolę przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tym zakresie objętym bieżącą kontrolą ani tym bardziej nie podniosła faktu zakończenia kontroli przeprowadzonej przez ten sam organ Państwowej Inspekcji Pracy". Organ drugiej instancji wskazał, iż należy rozumieć pojęcie organu przez pryzmat definicji zawartej art. 7 ust. 1 pkt 4 P.p. tzn.- właściwy w sprawach podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej organ administracji publicznej, inny organ władzy publicznej, z wyłączeniem sądów, a także organ samorządu zawodowego. Okręgowy Inspektor Pracy zaznaczył również, że sformułowanie "organ kontroli" odnosić należy do polskich organów. Z podaną przez Okręgowego Inspektora Pracy wykładnią nie sposób się zgodzić z następujących opisanych niżej przyczyn.

Nie ulega wątpliwości, że organ Państwowej Inspekcji Pracy to właśnie ten inny organ władzy publicznej. Jednakże ustawodawca w wielu aktach normatywnych posługując się pojęciami "organy władzy publicznej" czy "władza publiczna" nie definiuje tych pojęć. Okręgowy Inspektor Pracy błędnie przyjął w tym miejscu, że chodzi tutaj o organy państwowe. Podkreślono, że pojęcia organu władzy publicznej oraz organu państwa nie są tożsame bowiem pojęcie władzy publicznej jest zdecydowanie szersze. Skarżący przyjął również, że organ drugiej instancji twierdzi wprost, iż polska ustawa dotyczy tylko polskich organów i organy te nie mają obowiązku wykładni przepisów prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej. Ustawodawca odnosi normy prawa do polskich organów, ale nie zwalnia tych organów z obowiązku stosowania norm tejże ustawy w harmonii z normami prawa wspólnotowego, czyli dokonywania takiej wykładni przepisów prawa krajowego, aby w sposób jak najbardziej kompletny osiągnąć cel dyrektyw unijnych. Wykładnia taka powinna być procesem kreatywnym/twórczym, w toku którego należy ciążyć do ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu prawnego odwołując się do powszechnie stosowanych, zarówno w naszym porządku prawnym jak i systemach prawnych krajów unijnych, rodzajów wykładni (na przykład co istotne w tym przypadku - wykładni funkcjonalnej).

W ocenie skarżącej, bezpodstawnym jest "przeprowadzanie kontroli" przez polskie organy kontrolne w oparciu o katalog pytań, który był już wykorzystany podczas kontroli przeprowadzanej przez organy [...]. Powyższy stan implikuje sytuacje, w której to instytucja współpracy międzynarodowej statuowana w rozdziale 4 dyrektywy 96/71/WE (a w szczególności ustępie 2 tejże dyrektywy) i szerzej w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/67/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym ("rozporządzenie w sprawie IMF'), nabiera charakteru z goła innego niż w motywach przewodnich rzeczonych dyrektyw. Zamiast służyć wymianie informacji dwóch równorzędnych podmiotów, jakimi na mocy Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej powinny być państwa członkowskie zaczyna pełnić rolę służebną jednego państwa (Polski) względem drugiego Państwa ([...]). Jak zostanie wspomniane w dalszej części pisma służy przedłużeniu kontroli zakończonej w [...] za pomocą polskich instytucji.

Zarówno Inspektor Pracy, jak i Okręgowy Inspektor Pracy oparł analizę potencjalnego naruszenia art. 58 ust. 1 P.p. wyłącznie na wykładni językowej, traktując sformułowanie "ten sam organ" jako tego samego Inspektora Pracy. Faktycznie jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi cło rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Ponadto istnieje obowiązek wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem UE. Organ powinien wziąć pod uwagę, że przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą w wielu krajach Europy (głównie w Polsce i w [...]), co powoduje sytuację, w której uprawnionymi organami do kontroli bhp i praw pracowniczych będą organy [...] i polskie. [...] służby celne w swych uprawnieniach posiadają możliwość przeprowadzania kontroli praw pracowników, tożsame z uprawnieniami Polskiej Inspekcji Pracy. Zatem dokonując wykładni celowościowej, funkcjonalnej i prounijnej art. 58 ust. 1 P.p. należy przyjąć, że za ten sam organ trzeba uznać także organ, który w innym państwie członkowskim ma takie same zadania jak Państwowa Inspekcja pracy w Polsce. Skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 P.p., nie miała na uwadze, że w jej zakładzie toczyła się już kontrola dokonywana przez polski organ Państwowej Inspekcji Pracy, a tak chyba zrozumiał i przyjął inspektor przeprowadzający kontrolę. Przedsiębiorcy chodziło o fakt, iż w jago zakładzie zakończono kontrolę prowadzoną przez "ten sam organ" w rozumieniu kompetencji które mu przysługiwały a nie jego nazwy.

Niezrozumiałym jest także dla skarżącej zarzut uchybienia terminu na wniesienie sprzeciwu. Zgodnie z art. 59 ust. 4 P.p., sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. W treści sprzeciwu strona dokładnie opisała, że przesłanka, która uzasadniła wniesienie sprzeciwu pojawiła się dopiero po przetłumaczeniu dokumentacji z języka [...], a sprzeciw został wniesiony w terminie trzech dni od jej pojawienia. Inspektor zarzucił w postanowieniu z dnia 29 października 2020 r., że sprzeciw został wniesiony z uchybieniem terminu, ale nie wyjaśnił już dlaczego tak uważa.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawa została zatem rozpoznana w trybie uproszczonym.

Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 59 ust. 1, 3 oraz 4 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, nadal zwanej P.p., wskazane jako podstawa złożenia przez skarżącą sprzeciwu od podjęcia kontroli przedsiębiorcy w dniu 24 października 2020 r.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 P.p., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów: art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2, art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Wnosi się go na piśmie w terminie 3 dni roboczych od wszczęcia kontroli lub od wystąpienia przesłanki go uzasadniającej, o czym należy zawiadomić kontrolujących (art. 59 ust. 3 i 4 P.p.). Sprzeciw organ kontroli rozpoznaje w terminie 3 dni roboczych, kończąc to działanie albo postanowieniem o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Uchybienie tego terminu oznacza powstanie skutku równoważnego z wydaniem przez organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 7 i 8 P.p.). W razie negatywnego dla przedsiębiorcy rozpatrzenia sprzeciwu przez organ służy mu prawo wniesienia zażalenia w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie takie właściwy organ rozpatruje w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia wydając postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych albo o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Podobnie jak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, także i tu nierozpatrzenie zażalenia w terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 10 P.p.).

Skarżąca wniosła sprzeciw w oparciu o przesłankę, którą stanowi naruszenie art. 58 ust. 1 P.p. Stosownie do treści tego przepisu, organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Skarżąca utrzymuje, że tożsama przedmiotowo kontrola wobec przedsiębiorcy, która toczyła się i zakończyła w [...] przed Głównym Urzędem Celnym w [...] ([...]) wyklucza ponowne postępowanie kontrolne przed organami polskiej Państwowej Inspekcji Pracy z uwagi na konieczność "prounijnej" wykładni prawa krajowego Polskie organy kontroli obu instancji nie uwzględniły tego sprzeciwu, uznając, że sformułowanie "organ kontroli" odnosić należy do polskich organów właściwych w sprawach podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej, a organy Państwowej Inspekcji Pracy nie prowadziły wobec skarżącej Spółki kontroli "objętej zakresem kontroli, co do której Spółka wniosła sprzeciw".

Z akt sprawy wynika, że czynności kontrolne zostały podjęte przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w oparciu o sygnalizację Głównego Inspektora Pracy z dnia 18 września 2020 r., w której ten organ informuje, że [...] instytucja łącznikowa prosi o przekazanie informacji dotyczących A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz pracowników delegowanych. W piśmie tym zwrócono uwagę organowi kontroli, że [...] instytucja łącznikowa zamieściła w swoim wystąpieniu informację o treści: "Audyt przeprowadzony w dniu 18 lutego 2020 r. wskazał, że polski usługodawca A wynajmuje pojazdy od [...] spółki B (...) do przewozu poczty w imieniu [...] spółki C w [...]. Wątpliwe jest, w jakim stopniu kierowcy polskiej spółki prowadzili działalność w [...]. Polskie przedsiębiorstwo nie zastosowało się do wniosku o przesłanie dokumentów handlowych i informacji".

Instytucja sprzeciwu jest szczególnym środkiem ochrony przedsiębiorcy przed działaniami organów kontroli niezgodnymi z przepisami Prawa przedsiębiorców, podejmowanymi w trakcie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Regulacja instytucji sprzeciwu znajduje się co prawda w ustawie prawa materialnego, posiada jednak charakter unormowania prawnoprocesowego. Przepisy art. 59 P.p. przewidują bowiem przesłanki i skutki wniesienia sprzeciwu, przebieg postępowania związanego z jego rozpatrzeniem oraz środki zaskarżenia w ramach procedury sprzeciwu. Art. 58 ust. 1 P.p. reguluje jedną z podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organ kontroli, która wiąże się z działalnością tego organu, a więc również posiada charakter procesowy. Już tylko z tego względu interpretacja tej normy jest ograniczona jedynie do kontekstu prawa krajowego, a to z uwagi na autonomię proceduralną państw członkowskich.

Autonomia proceduralna jest to kompetencja państwa członkowskiego do uregulowania właściwości sądów oraz środków proceduralnych (czy szerzej: środków ochrony prawnej) służących wykonywaniu w prawie krajowym uprawnień wynikających z prawa unijnego. Zasada autonomii proceduralnej wiąże się z okolicznością, że prawo unijne generalnie nie przewiduje środków ochrony służących wykonywaniu uprawnień jednostek mających swe źródło w prawie unijnym. Wykonywanie uprawnień wywodzonych z prawa unijnego pozostawione jest regulacji prawa krajowego. Pojęcie środków ochrony prawnej w omawianym kontekście obejmuje zarówno regulacje o charakterze proceduralnym (jak np. zapewnienie odpowiedniego postępowania administracyjnego lub sądowego dla dochodzenia roszczeń lub ochrony uprawnień w zakresie prawa publicznego), jak i regulacje o charakterze materialnoprawnym (jak np. sankcje z tytułu naruszenia uprawnień unijnych).

W tym kontekście rację mają organy obu instancji orzekające w sprawie, że w celu prawidłowego odczytania i zastosowania normy art. 58 ust. 1 P.p. wystarczająca jest jej wykładnia językowa. Sformułowanie "ten sam organ", którym posługuje się art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców należy interpretować przy wykorzystaniu reguł językowych. Jest to wyrażenie występujące w funkcji przymiotnika i wskazuje na tożsamość obiektu czy przedmiotu. Omawiana przesłanka do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organ kontroli zaistnieje zatem wówczas, gdy ponowna kontrola w danym przedmiocie prowadzona będzie przez tożsamy podmiotowo krajowy organ kontroli. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie prowadziły uprzednio wobec skarżącej żadnych czynności kontrolnych.

Skoro nie zaistniała podstawa powołana w sprzeciwie wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organ kontroli, to w konsekwencji organ kontroli zasadnie wydał postanowienie o kontunuowaniu czynności kontrolnych, a organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia. Nie stwierdzając innych naruszeń prawa oraz mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.