Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 275/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.105 par.1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) na działkach nr geod. [...], gm. S., w części dotyczącej działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...] stanowiącej fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006 r., w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora pismem sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr 1073, znak: [...] Starosta Powiatu B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Burmistrzowi S. pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesję, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) na działkach nr geod. [...], gm. S.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] ,Wojewoda P., po rozpatrzeniu wniosku M. J., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej ostatecznej decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2006r., nr [...], znak: [...].

Po rozpatrzeniu odwołania M. J., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2006r., nr 1073, znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), a w pozostałej części umorzył postępowanie organu I instancji. Na powyższą decyzję nie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez żadną ze stron postępowania.

GINB w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że jakkolwiek w sentencji decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2006r., nr [...], znak: [...], nie wymieniono działki nr ewid. [...], to z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporna inwestycja obejmuje również działkę nr ewid. [...], na której zaprojektowano chodnik, wjazdy betonowe, dojazdy oraz nawierzchnię ulicy. Natomiast działka nr ewid. [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr ewid. [...] (o pow. 5 m2), na której zaprojektowano część chodnika objętego przedmiotową inwestycją, zaś właścicielką tej działki jest M. J.. Uznano zatem, że decyzja Starosty B. z [...] września 2006 r., Nr [...] znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. bez prawa do dysponowania nieruchomością o nr ewid. gr. [...] na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesję, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) na działkach nr geod. [...], gm. S., w części dot. działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), na której zlokalizowano fragment inwestycji, tj. zaprojektowano chodnik.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], wniosła M. J. zarzucając jej rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 28, art. 61 §4, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 105, art. 107 k.p.a., jak również naruszenie jej interesu prawnego w zakresie próby realizacji inwestycji bez prawa do dysponowania gruntem, co powoduje naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącej.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że jego zdaniem Starosta przedwcześnie podjął decyzję o umorzeniu postępowania uznając, iż inwestycja została zrealizowana i postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. W konsekwencji powyższego to jedynie inwestor może decydować o tym, czy chce prowadzić inwestycję budowlaną, czy nie. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma uprawnień do samodzielnego decydowania o zamiarze inwestycyjnym inwestora. Rodzaj i zakres prowadzonej sprawy administracyjnej wyznacza zatem treść wniosku inwestora (bądź ewentualne jego wycofanie), a organ administracji żądaniem tym jest związany od momentu jego złożenia. Wojewoda P. wprost wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta B. powinien jednoznacznie wyjaśnić, czy inwestor planuje realizację wnioskowanej inwestycji na nieruchomości o nr ewid. [...], a jeżeli nie to czy wycofuje wniosek o pozwolenie na budowę w części ww. nieruchomości.

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta B. zwrócił się do inwestora, czyli Burmistrza S. z zapytaniem o stanowisko w sprawie. Burmistrz S. pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wycofał wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. w części dot. działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), na której zlokalizowano fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym.

Wobec powyższego Starosta B. decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej działki nr geod. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. J..

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego przekazanego przez organ I instancji wraz z odwołaniem wykazała, że pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Burmistrz S. wycofał wniosek dotyczący pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. w części dot. działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), na której zlokalizowano fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. Przy wnioskowym charakterze postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wybór postępowania pozostawia się wnioskodawcy, w tym również co do cofnięcia wniosku. W tej sytuacji, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę jest dla organu administracji architektoniczno- budowlanej wiążące i obliguje ten organ do zakończenia sprawy poprzez jej umorzenie jako bezprzedmiotowej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją inwestycji, o czym stanowi art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie. Z tych względów należało uznać, że na skutek wycofania wniosku nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku. Osoba składająca wniosek jest przez cały czas prowadzenia postępowania jego gospodarzem i dysponentem w tym właśnie znaczeniu, że może się z tego postępowania wycofać. W sytuacji jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, kiedy inwestor pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., wycofał swój wniosek z dnia 20 lipca 2006 r. w zakresie zamiaru realizacji inwestycji na części działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), organ I instancji nie dysponował już przedmiotem postępowania, w którym mógłby merytorycznie rozstrzygać. Taka właśnie sytuacja oznacza bezprzedmiotowość postępowania, która skutkuje koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Organ odniósł się też do wszystkich zarzutów z odwołania i stwierdził, ze są one niezasadne. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora. Należy zatem uznać, że na skutek wycofania wniosku przez inwestora następuje obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego, polegająca na braku wniosku. Wyraźne cofnięcie podania (tudzież wniosku) skutkuje bezprzedmiotowością postępowania z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. W zaistniałej sytuacji tut. organ nie ma możliwości podjęcia dalszych kroków w celu prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż to inwestor wycofując swój wniosek zadecydował o jego zakończeniu.

Dalej organ wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, niweczy dotychczasowe postępowanie i kończy sprawę bez merytorycznego rozstrzygnięcia. W takiej decyzji nie może zatem znaleźć się jakakolwiek merytoryczna ocena w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę. Rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania musi wyznaczać treść wniosku inwestora. Organ administracji zaś żądaniem tym jest związany od momentu jego złożenia, przez cały dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania.

Na koniec organ wskazał, że w świetle jednoznacznego wycofania wniosku o pozwolenie na budowę Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]) na której zlokalizowano fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006r., Starosta B. obowiązany był umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła M. J., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 6, 7, 7a, 8, 9, 10, 28, 61 § 4, 75 § 1, 76, 77 § 1, 80, 104, 105 i 107 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę, że decyzja budowlana Starosty B. z dnia [...] września 2006 r. była wydana bez udziału wszystkich stron uczestniczących na etapie wydania, a zatem zaskarżoną decyzję wydano bez ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów zgodnie przepisami k.p.a. i nie spełnia ona przesłanek określonych w art. 105 k.p.a.;

2) brak prawnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Starostę B. w okolicznościach złożenia dwóch prawnie i merytorycznie nieuzasadnionych pism (z dnia [...]bez prawnej podstawy, bez określenia trybu, zakresu, okoliczności i celowości, po 27 miesiącach od wydania decyzji GINB z dnia [...] października 2018 r.;

3) brak rozważenia, że wniosek Burmistrza S. o wydanie decyzji budowlanej z [...] lipca 2006 r. nie dotyczył nierozgraniczonej i niewytyczonej geodezyjnie działki [...], ani tym bardziej nierozgraniczonych i niewytyczonych geodezyjnie m.in. działek [...] oraz [...], wyodrębnionych dla potrzeb budowy nowej ulicy bez prawnej podstawy, a figurujących w dołączonym do wniosku z [...] lipca 2006 r. projekcie budowlanym oraz w decyzji lokalizacyjnej Burmistrza S., co wyklucza zasadność i możliwość jego wycofania oraz podstawę do umorzenia postępowania wg. art. 105 k.p.a.;

4) brak wyjaśnienia, że przyczyna i geneza zaistniałych, niewyjaśnionych i nie wyeliminowanych od lat nieprawidłowości w dacie wydania skarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2022 r. sięga nie tylko wniosku Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. (wycofanego w dacie [...] sierpnia 2021 r.), ale bezprawnych działań o charakterze ciągłym Gminy S., tj. od momentu bezprawnej komunalizacji w 2002 r. działki [...] o pow. 960 m2 stanowiącej własność prywatną osób fizycznych, w tym skarżącej, ale także decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2005 r. uchylającej bezprawną komunalizację działki [...] decyzją Wojewody P. z dnia [...] marca 2002 r., przeprowadzoną z rażącym naruszeniem prawa;

5) brak rozważenia, że Burmistrz S. w dacie złożenia wniosku z [...] lipca 2006 r. i Oświadczenia z [...] lipca 2006 r. o prawie do dysponowania nieruchomością miał pełną wiedzę o bezprawnie sporządzonym wniosku i dołączonych sfałszowanych dokumentach stanowiących podstawę do wydania decyzji budowlanej;

6) brak rozważenia, że w dacie złożenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wycofanie wniosku z [...] lipca 2006 r., Burmistrz S. działaniem swoim po raz kolejny wprowadził w błąd organy nie tylko administracji publicznej, które nie zweryfikowały materiału dowodowego, gdyż wycofanie wniosku obliczone jest wyłącznie na pozbycie się odpowiedzialności organów za bezprawne działania o charakterze ciągłym, włącznie z wydaną decyzją Starosty B. z [...] września 2006 r.;

7) brak rozważenia, że techniczno-formalne załatwienie sprawy w drodze wycofania wniosku o wydanie decyzji budowlanej, bez jego weryfikacji z ustaleniem prawnego stanu faktycznego działki [...] w dacie [...] lipca 2006 r. jest bezpodstawne w aspekcie licznych skutków materialno-prawnych, wykluczających argument bezprzedmiotowości na podstawie art.105 § 1 k.p.a.;

8) zapadłe niemerytoryczne rozstrzygnięcia zostały podjęte w oparciu o dokumenty poświadczające nieprawdę, co bezskutecznie skarżąca podnosiła od lat, także na etapie unieważnienia decyzji budowlanej, zakończonej przed 37 miesiącami decyzją ostateczną GINB z dnia [...] października 2018 r.;

9) brak rozważenia, że okoliczności faktyczne dotyczące poświadczenia nieprawdy w dacie złożenia wniosku Burmistrza z [...] lipca 2006 r. o wydanie decyzji budowlanej bez prawa dysponowania działką [...] na cele budowlane wywołują dla skarżącej do dnia dzisiejszego skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, bowiem naruszają jej prawny interes związany nie tylko z pozbawieniem jej własności, tj. części działki [...] o pow. 80 m2 przyległej do działki [...] oraz realizacją inwestycji wraz z podziemną infrastrukturą techniczną na jej gruncie, co narusza konstytucyjnie chronione prawo własności i ewidentnie świadczy o popełnionej samowoli budowlanej;

10) brak rozważenia, że decyzja Starosty B. z [...] września 2006 r. dotyczy wyłącznie budowy nawierzchni ulicy [...] z infrastrukturą techniczną, a nie budowy nowej ulicy na nowych nie wytyczonych i nie rozgraniczonych działkach w miejsce dotychczasowej drogi dojazdowej.

11) brak rozważenia, że wycofanie wniosku stanowi próbę zablokowania toczących się licznych spraw sądowych i administracyjnych, także w P. Urzędzie Wojewódzkim (pismo z dnia [...] marca 2022 r.);

12) nieuwzględnienie, że nie ma podstaw prawnych rezygnacja z realizacji inwestycji już zrealizowanej z podziemną infrastrukturą techniczną, odebranej i przyjętej do użytkowania w 2012 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. zgodnie z zawiadomieniem inwestora pomimo niezgodności stanu prawnego ze stanem faktycznym na gruncie oraz sporządzonym i podpisanym przez komisję powołaną przez Burmistrza S. protokołem odbioru końcowego z dnia 7 sierpnia 2012 r., o czym mowa w piśmie Starosty B. z dnia [...] września 2021 r., [...], adresowanym do Wojewody P. w czasie prowadzonego postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2022 r. zatytułowanym "Odpowiedź na pismo Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2022 r." skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu z odpowiedzi na skargę. Wskazała, że przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawo budowlane stanowiły podstawę uchylenia przez GINB zaskarżonej decyzji Wojewody P. z [...] marca 2018 r. Ponadto skarżąca nie została poinformowana o wycofaniu przez inwestora wniosku z [...] lipca 2006 r.

Dalej skarżąca wskazała, że treść pisma Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wycofanie wniosku z [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej działki [...] powstałej z fikcyjnej działki [...] jest sprzeczna zarówno z treścią wniosku inwestora z [...] lipca 2006 r. o wydanie pozwolenia na budowę, która nie dotyczy ani działki [...], ani działek z niej wyodrębnionych, figurujących w dokumentacji projektowej i powykonawczej, jak i z prawnym stanem faktycznym. Natomiast sprawa umorzenia postępowania nie jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż ulica z urządzeniami infrastruktury technicznej zrealizowana w latach 2006-2012 przez Gminę S. przechodzi przez działkę skarżącej [...], a także przez działkę [...], nie objętą granicami inwestycji w/g pozwolenia budowlanego Starosty B. z dnia [...] września 2006 r., czego nie chce ustalić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wobec nie wykonanego od ponad 4 lat wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bk 847/17 .

W ocenie skarżącej pismo Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wycofanie wniosku z [...] lipca 2006 r. o wydanie decyzji budowlanej bez prawa dysponowania działką [...] na cele budowlane, nie dotyczy inwestycji planowanej do realizacji, tylko inwestycji już zrealizowanej z podziemną infrastrukturą techniczną. Zakończenie zamierzenia inwestycyjnego z podziemną infrastrukturą techniczną wykonaną w latach 2005 oraz 2006 - 2012 na działce [...] oraz na działkach z niej wyodrębnionych, potwierdza: (-) mapa poinwentaryzacyjna z [...] sierpnia 2012 r. z adnotacją uprawnionego geodety, iż zinwentaryzowany obiekt został wybudowany zgodnie z planem zagospodarowania terenu (pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2006r, znak: [...]), co nie jest zgodne prawnym stanem faktycznym; (-) oświadczenie kierownika budowy z [...] lipca 2012 r., że budowa ulicy [...] w Z. została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi normami; (-) przyjęcie bez sprzeciwu do użytkowania w 2012 r. przez PINB w B. zamierzenia inwestycyjnego z podziemną infrastrukturą techniczną, pomimo niezakończenia figurującej w zatwierdzonym i opieczętowanym projekcie budowlanym tzw. "odnogi" na działce o nr. ewidencyjnym [...], o czym mowa w Protokole PINB w B. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...];

(-) dokonanie odbioru końcowego i sporządzenie protokołu odbioru końcowego w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez komisję powołaną przez Burmistrza S.. W/w dokumenty sporządzono pomimo niezgodności stanu prawnego ze stanem faktycznym na gruncie, co pozostaje poza ustaleniem faktycznego stanu prawnego przez PINB w B. od ok. 5 lat. Wobec przewlekłości prowadzonego postępowania, bez wykonania do dnia dzisiejszego pozostaje także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bk 847/17, dotyczącego oceny zgodności budowy ulicy [...] w Z. z uzyskanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2006 r.

Na koniec skarżąca wskazała, że PINB w B. pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. wznowił kolejne postępowanie administracyjne zakończone wydaniem piątej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe dotyczące zrealizowanej na działce o nr. geod. [...], wyodrębnionej z działki [...], budowy nowej ulicy [...] w Z.. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji i sprawa jest na etapie rozpoznawania odwołania przed organem odwoławczym.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. skarżąca stwierdziła, że już się pogubiła w tej sprawie. Wszystko zostało tak rozczłonkowane, że trudno powiedzieć co organy winny zrobić w tej niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) na działkach nr geod. [...], gm. S., w części dotyczącej działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), stanowiącej fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006 r., w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora pismem sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Zgodnie z art. art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania skutkuje jego bezprzedmiotowością, która wymaga umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 539/20). Przy czym zauważenia wymaga, że przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek przepis ten może być stosowany wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., to jest zachodzi obiektywna przeszkoda, brak wniosku, do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 12/21).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z przypadkiem cofnięcia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, a zatem cofnięcia wniosku w postępowaniu administracyjnym, które mogło być wszczęte tylko na wniosek inwestora (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 8/17). W orzecznictwie sądowym nie ma wątpliwości, że skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, czy też jego zmiany, to dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2641/17). Skuteczne cofnięcie wniosku powoduje zaś, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdyż przestaje istnieć sprawa administracyjna, która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1593/12). Stąd w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ I instancji prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne, którego przedmiot zakreślony został przez ostateczną i prawomocną decyzję GINB z dnia [...] października 2018 r., znak: [...].

Powyższą decyzją GINB stwierdził m.in. nieważność decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2006 r., nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), stanowiącej własność skarżącej. GINB w swojej decyzji przesądził, że "jakkolwiek w sentencji decyzji Starosty B. z [...] września 2006 r. nie wymieniono działki nr [...], to z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporna inwestycja obejmuje również działkę nr [...], na której zaprojektowano chodnik, wjazdy betonowe, dojazdy oraz nawierzchnię ulicy... Brak oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane sprawił, że decyzja Starosty B. z [...] września 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa". To ta okoliczność spowodowała, że organ architektoniczno-budowlany, którym w niniejszej sprawie jest Starosta Powiatu B., zobowiązany został do ponownej oceny wniosku inwestora (którym w sprawie jest Burmistrz S.) z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. na działce nr geod. [...] powstałej z podziału działki nr ewid. [...], stanowiącej fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. A zatem to decyzja GINB wyznaczyła przedmiot i zakres niniejszego postępowania (inwestycja tylko na działce nr [...]). Przedmiotem tym, co należy jednoznacznie podkreślić, nie jest wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pozostałej części inwestycji, ze względu na rozstrzygnięcie decyzji GINB z dnia [...] października 2018 r. Rozważania zatem skarżącej, czy wniosek inwestora z [...] lipca 2006 r. dotyczył działki nr [...] nie mogły wpłynąć na przedmiot niniejszego postępowania, gdyż o tym przesądziła decyzja GINB.

Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej, że przedmiotowe postępowanie od początku było bezprzedmiotowe. Starosta B. musiał je prowadzić w zakresie określonym decyzją GINB, bo w przeciwnym razie popadłby w bezczynność. W tej mierze zauważenia wymaga, że to PINB w B. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o podjęcie czynności w związku z decyzją GINB z dnia [...] października 2018 r.

Niezasadny jest też zarzut skarżącej, że w niniejszym postępowaniu stronami postępowania powinny być wszystkie strony postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Starostę B. w dniu [...] września 2006 r. Tamta inwestycja miała charakter liniowy i przebiegała przez wiele działek, stąd krąg stron tamtego postępowania mógł być szerszy. Zresztą, jeśli któraś ze stron została pominięta w niniejszym postępowaniu, to służy jej skarga o wznowienie postępowania z tej przyczyny. Nie jest to zaś przesłanka, na która może się powoływać skarżąca. Niniejsze postępowanie dotyczy zaś tylko jednej działki o nr [...], której właścicielem jest wyłącznie skarżąca.

Jako niezasadne należy uznać wszystkie zarzuty skarżącej dotyczące braku wyjaśniania w niniejszym postępowaniu kwestii związanych z nieprawidłową komunalizacją działek w 2002 r., ewentualnego fałszowania dokumentów przez Burmistrza S. w 2006 r., braku badania negatywnych skutków dla skarżącej wynikających z decyzji z [...] września 2006 r., czy też braku oceny, czy budowa ulicy [...] dotyczyła budowy nowej ulicy czy tylko budowy nawierzchni ulicy istniejącej. Te wszystkie kwestie mogą i winny ewentualnie być przedmiotem innych postepowań. Niniejsze postępowanie ma natomiast wąski przedmiot i na dodatek zakończyło się rozstrzygnięciem formalnym a nie merytorycznym, które niczego nie przesądza.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie może spowodować zablokowanie innych toczących się spraw sądowych i administracyjnych prowadzonych z inicjatywy skarżącej a dotyczących zajęcia jej działki o nr [...] bez podstawy prawnej pod budowę ulicy [...]. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, tj. umorzenie postępowania administracyjnego, w żadnej mierze nie może wpłynąć na te postępowania, niczego bowiem nie rozstrzyga i niczego nie przesądza. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że na wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. wszczęte zostało postępowanie przez PINB w B. w zakresie zbadania legalności budowy ulicy [...] w Z. na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W sprawie tej były wydawane decyzje zarówno przez PINB w B. (z dnia [...] lipca 2019 r., z dnia [...] stycznia 2020 r. i z dnia [...] kwietnia 2021 r.) jak i przez PWINB w B. (z dnia [...] października 2019 r. i z dnia [...] maja 2020 r.). Obecnie sprawa ta jest na etapie rozpoznawania przez PWINB w B. odwołania skarżącej od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Jak z powyższego zatem widać, toczy się równolegle do niniejszego postępowania postępowanie legalizacyjne dotyczące inwestycji Burmistrza S. na działce skarżącej nr [...]. To w tamtym zatem postępowaniu organy będą rozstrzygały o prawidłowości tej inwestycji na tej działce.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że stanowisko skarżącej jest niekonsekwentne. Z jednej strony pośród podniesionych zarzutów twierdzi ona, że umorzenie postępowania w związku z cofnięciem wniosku jest niedopuszczalne bo stanowi próbę zablokowania innych toczących się spraw, a z drugiej strony zarzuca, że nie ma podstaw prawnych do rezygnacji z realizacji inwestycji na jej działce (w postaci cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę) odebranej i przyjętej do użytkowania w 2012 r. przez PINB w B. A przecież Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...] właśnie w związku z realizacją inwestycji na tej działce, a tylko ze względu na odwołanie skarżącej, w którym dowodziła, że inwestycja na jej działce nie została zrealizowana, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2021 r.

W ocenie Sądu podkreślenia wymaga podstawowa kwestia, niezależnie od tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor cofnął wniosek o pozwolenie na budowę na działce nr [...], czy też inwestycja została zrealizowana na tej działce już w 2012 r. (a później chodnik na tej działce został rozebrany), przedmiotowe postępowanie nie mogło zakończyć się inaczej jak tylko umorzeniem. Przy czym, w okolicznościach niniejszej sprawy, jako argument przesądzający o umorzeniu należy uznać skuteczne cofnięcie wniosku. Wola inwestora w tym zakresie ma rolę decydującą. Tym bardziej, że jak wynika z materiału dowodowego, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę w 2006 r. i nie posiada tej zgody do dnia dzisiejszego. Skarżąca bowiem będąc właścicielem przedmiotowej działki odmawia udzielenia tej zgody.

Jak więc z powyższego widać, rzeczywisty spór w sprawie dotyczy nie umorzenia postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. na działce nr [...], tylko faktu, że bez podstawy prawnej (także bez wywłaszczenia i odszkodowania) zajęto tę działkę na cele budowlane, znajduje się ona w pasie drogowym ulicy [...] i pozostaje dalej własnością skarżącej, co jest niezgodne z prawem. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376) drogi gminne stanowią własność gminy. Cofnięcie wniosku i umorzenie w związku z tym postępowania nie spowodowało więc, że inwestycja na działce skarżącej została zalegalizowana. Rozstrzygnięcie tego problemu znajduje się jednak poza kognicją organów orzekających w niniejszej sprawie.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.