Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2316/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 §2 pkt 8, art. 149 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ar. 1 ust.1, art. 4 ust.1, art. 6 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 190/14 w sprawie ze skargi B. G. i Z. G. na bezczynność O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dawniej T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 czerwca 2013r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dawniej T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W.) na rzecz skarżących B. G. i Z. G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 190/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. i Z. G. na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. (dawniej: T. S.A. z siedzibą w W.) zobowiązał O. S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku B. G. i Z. G. z dnia 17 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. B. G. i Z. G. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. 2014 r. poz. 782, powoływana jako: u.d.i.p.) zwrócili się do T. S.A. z siedzibą w W. o m.in. udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych posadowionych na nieruchomości wnioskodawców położonej w miejscowości:

1. R., nr ew. działki 2189, obręb R., gmina R., powiat n., województwo małopolskie, nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L.

2. R., nr ew. działki 1712, obręb R., gmina R., powiat n, województwo małopolskie, nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. wnioskodawcy ponownie wezwali T. S.A. z siedzibą w W. do udostępnienia w terminie 14 dni informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej ich własnością w szczególności do udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji tych urządzeń na działce będącej ich własnością oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej, ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym cześć opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) w szczególności dokumentację księgową i techniczną.

W odpowiedzi, pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. T. S.A. z siedzibą w W. poinformowała, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej, nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. Nie jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji na zasadach określonych w powołanej ustawie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. i Z. G. zarzucili spółce, że nie udostępniła informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a przy tym nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi O. S.A. z siedzibą w W. (poprzednio T. S.A. z siedzibą w W.) podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o odrzucenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią konkretyzację prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej przewidziany w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., nie ma charakteru zamkniętego z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Wśród podmiotów zobowiązanych wyróżnić można władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi są m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" występującego w regulacji konstytucyjnej. Zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te, zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. pomija element podmiotowy, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

W art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zdefiniowano telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Zdaniem WSA, usługi w tym zakresie mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Według przedstawionej przez Sąd argumentacji, w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

Ponadto, w "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreśla się, iż jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył również, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. Zgodnie z tą regulacją "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie - jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości, i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Sąd dostrzegł przy tym, iż pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

Odnosząc się do aktualnej sytuacji w systemie krajowym WSA wskazał, iż w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa - Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 powołanej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdził, iż spółka, będąc podmiotem prywatnym - co nie było sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

W ocenie WSA, ze względu na wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że T. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

Odnosząc się do argumentacji powołanej w odpowiedzi na skargę, że spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów Sąd zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej była realizacja zadań publicznych, a nie struktura własnościowa.

Przechodząc do analizy przedmiotu sformułowanego we wniosku żądania WSA zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

Ponadto informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych obojętnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi również treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, umożliwiają takie załatwienie. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu prawnego (art. 2 ust. 2), ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do art. 3 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając na uwadze powyższe WSA stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie spółka nie udzieliła skarżącym informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 17 czerwca 2013 r., zatem pozostawała w bezczynności, co powodowało, że należało ją zobowiązać do rozpatrzenia wniosku.

Jednocześnie Sąd uznał, że ze względu na całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy do udostępniania informacji publicznej, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną wniosła O. S.A. z siedzibą w W. zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, jest wykonywaniem zadań publicznych, a w konsekwencji uznanie T. S.A. za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej;

- przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne takie jak: "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna", stanowią potwierdzenie wykonywania przez T. S.A. zadań publicznych, a samą T. S.A. stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie‚ jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na T. S.A.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do O. S.A., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 149 §1 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów spółka argumentowała, iż wadliwa była dokonana przez WSA wykładnia prowadząca do uznania, że samo świadczenie usługi łączności stanowi wykonywanie zadania publicznego. Prowadzi ona bowiem do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, obejmującego również podmioty prywatne mniejsze, niż T. S.A. oferujące usługi telekomunikacyjne. Zdaniem strony, narusza ponadto zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, które pozwoliłoby kwalifikować niektóre podmioty w branży telekomunikacyjnej jako zobowiązane do udostępniania informacji na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, inne zaś nie.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie prawnej uznana została za podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej. W ocenie spółki obowiązek taki nie wynika z normy generalnej wynikającej z art. 4 u.d.i.p., ani też z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż nie jest ona jednym z podmiotów o których mowa w tym przepisie.

Strona zaznaczyła, iż w przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Tymczasem O. S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 31 ze zm.).

Według wnoszącej skargę kasacyjną, wykonywanie zadań publicznych wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli i wynika z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają określone zadania publiczne konkretnym podmiotom.

Podniesiono, iż obowiązek udostępniania informacji winien wynikać bezpośrednio z normy prawnej. Tymczasem żadne spośród źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP nie nakłada na T. S.A. obowiązku udzielania informacji. Strona powołała się na stanowisko WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 13 lutego 1012 r. sygn. II SAB/Wa 399/11, stwierdził, iż gdyby wolą prawodawcy było potraktowanie określonych podmiotów jako obowiązanych do udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, dałby temu wyraz w regulacji ustawowej.

Według argumentacji strony, ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP, co powoduje, że brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej interpretacji przepisów tej ustawy, ze względu na normy konstytucyjne.

Podkreślono, iż O. S.A. nie jest operatorem publicznym, nie jest też operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem strony, Sąd I instancji wyrażając stanowisko, że spółka jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce, przypisał temu podmiotowi rolę, która nie została mu powierzona i nie wynika z przepisów. Prawo telekomunikacyjne nie daje bowiem uprzywilejowanej pozycji żadnemu z operatorów.

Argumentując przeciwko uznaniu telekomunikacji za zadanie publiczne strona podniosła, że działalności w tym zakresie nie prowadzi żaden podmiot publiczny. W myśl art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, czy ustawy o gospodarce komunalnej nie mogą jej świadczyć np. gminy. Strona wskazała na wadliwość wykładni, w wyniku której WSA przyjął, iż pojęciem zadań publicznych objęte są wszystkie usługi powszechne i użyteczne. Pominięcie przesłanki podmiotowej oznacza - zdaniem spółki - nieuprawnioną dowolność w tym zakresie.

Według stanowiska strony, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia narusza również zasady konkurencji i pewność obrotu. Kwalifikowanie w jej wyniku O. S.A. jako podmiotu zobowiązanego na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, promuje innych krajowych operatorów, w tym o zbliżonym potencjale oraz podmioty zagraniczne znacznie przewyższające potencjałem skarżącą, którzy w każdej chwili mogą rozpocząć świadczenia usług w tym lub szerszym zakresie.

Podkreślono, iż fakt posiadania określonego sprzętu, czy wykonywanie usługi z której korzystają również organy administracji (np. światłowody oraz Internet) nie może przemawiać za uznaniem, że podmiot wykonuje zadania publiczne. Wykładnia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. dokonana z uwzględnieniem wielkości i roli podmiotu jest wadliwa, gdyż nie pozwala na ustalenie jasnych i obiektywnych kryteriów kwalifikacji, a także wygaśnięcia obowiązku w związku z utratą silnej pozycji rynkowej.

Strona zwróciła także uwagę, iż wykonywanie usługi o charakterze publicznym nie oznacza, że operator wykonuje zadanie publiczne, pojęcia te nie są bowiem tożsame.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem, że wykonywanie zadań publicznych przez O. S.A. potwierdza definicja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą, celem publicznym jest m.in. budowa utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej.

W tym zakresie argumentowano, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność jednostek samorządu terytorialnego oraz do problematyki wymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepisy tej ustawy nie stanowią o nałożeniu na O. S.A obowiązku wykonywania zadań publicznych.

Następnie wskazano na różnice znaczeniowe pojęć "cel" i "zadanie". Przytaczając definicje słownikowe podano, iż jako cel rozumie się to, do czego się dąży lub to, co ma czemuś służyć, natomiast poprzez zadanie uważa się to, co należy wykonać. Zdaniem strony, ze względu na wskazaną rozbieżność znaczeniową, powoływanie się przez Sąd I instancji na przykłady celów publicznych, nie daje podstawy definiowania pojęcia "zadanie publiczne".

Strona podniosła ponadto, iż w rozpatrywanej sprawie zamiarem wnioskodawców było uzyskanie informacji potrzebnych do dochodzenia przez nich roszczeń cywilnoprawnych podczas, gdy istnieją środki prawne umożliwiające pozyskanie informacji dotyczących lokalizacji sieci na nieruchomościach osób prywatnych w toku postępowania cywilnego, jaki i możliwość uzyskania informacji i dokumentów (w tym map geodezyjnych obrazujących przebieg sieci telekomunikacyjnych) we właściwym starostwie powiatowym.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej argumentował, iż O. S.A jako podmiot prywatny, nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 i art.2 k.p.a), nie wydaje decyzji administracyjnych i nie obowiązują jej przewidziane w tym Kodeksie terminy załatwiania spraw. Nie ciążą zatem na niej obowiązki, których niewykonanie pozwalałoby na stwierdzenie bezczynności.

W odpowiedzi B. i Z. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Popierając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku strona m.in. wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87 wywodząc, iż dostęp do zasobów telekomunikacyjnych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie systemu telekomunikacyjnego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji, jak i inne podmioty. Zdaniem strony, ze względu na wykonywanie zadań publicznych spółka jest podmiotem objętym dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że O. S.A. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego, a zatem nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Ponadto podniesiono, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle powołanego w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy O. S.A. wykonuje zadania publiczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego O. S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, "Cele publiczne i zadania publiczne" [w:] J. Zimmerman (red.) "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", Warszawa 2007 r., str. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m. in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączność publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, "Cele publiczne...", str. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Kwestie związane z relacją przepisów tych ustaw do zagadnienia będącego przedmiotem niniejszej sprawy zostaną szczegółowo omówione w dalszej części uzasadnienia, dotyczącej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie za tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Odnosząc się do argumentów strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przedstawiając motywy świadczące o uznaniu skarżącej kasacyjnie Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołał się na dokument Pt. "Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nieuprawniony. Podstawą prawną, na której oparł się Sąd I instancji uznając O. S.A. za podmiot zobowiązany stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. Natomiast powołanie się na wspomniany dokument miało na celu jedynie wsparcie argumentacyjnie przedstawionej przez Sąd tezy.

Zaskarżony wyrok nie stanowi także przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału, co zarzuca się w skardze kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu I instancji w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – T. S.A. (obecnie O. S.A.). Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Nie były to okoliczności przeważające, miały one jedynie wzmocnić stanowisko Sądu I instancji. Podobny cel miało powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W odniesieniu do przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej na zastosowanie przez Sąd I instancji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której nie uzasadniały normy konstytucyjne zauważyć trzeba, iż art. 61 ust. 1 Konstytucji, inaczej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej określa podmiotowy zakres obowiązku udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Jak wspomniano wyżej Spółka wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, ale to nie oznacza, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod pojęciem "zadania władzy publicznej", użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy państwa, jak też te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie był uprawniony do przyjęcia, iż przykładowe wyliczenie w tym przepisie celów publicznych jest tożsame z pojęciem wykonywania zadań publicznych.

Zgodnie z powołanym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zdanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, jak wskazuje wnosząca skargę kasacyjną, że są one od siebie niezależne. Kategorie spraw, które zdaniem ustawodawcy mogą być realizowane jako cel publiczny - w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tej mierze korzystać z instytucji wywłaszczenia – należą niewątpliwie do zadań publicznych. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano tak istotne z punktu widzenia interesu publicznego dziedziny należące do zadań publicznych, że ustawodawca określił je jako cel publiczny zezwalający władzy publicznej na ograniczenie prawa własności jednostki (wywłaszczenie). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m. in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle wspomnianych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te nie tylko świadczą o właściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak wspomniano na wstępie, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niemniej jednak należy powtórzyć, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż doszło do bezczynności O. S.A. w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (nieprzesądzając o wyniku tego postępowania). Stąd też Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. oraz prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku skarżących B. G. i Z. G. z dnia 17 czerwca 2013 r.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie sytuacja opisana w tym przepisie nie miała miejsca, gdyż w sprawie Sąd I instancji nie był związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem.

Poza zarzutami kasacyjnymi, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła także argumenty świadczące o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to, czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14).

Bez znaczenia pozostaje również podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że żądane dokumenty mogą być wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych i mogą zostać udostępnione w ramach postępowania cywilnego bądź w trybie administracyjnym (w przypadku planów geodezyjnych). O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd NSA wyrażony m.in. w postanowieniu z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13, zgodnie z którym T. S.A. (obecnie O. S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże z przyczyn opisanych wyżej NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).