Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1876/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 824/18 w sprawie ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lutego 2018 r., nr DO.1.6614.53.2018.AG w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 824/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 23 lutego 2018r. nr DO.1.6614.53.2018.AG w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 25 września 2014 r. Województwo Mazowieckie wystąpiło do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzji potwierdzającej, że Województwo Mazowieckie stało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości, zajętej pod część drogi publicznej nr [...] relacji [...], położnej na terenie powiatu [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 24 listopada 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie, do czasu ustalenia przysługujących 31 grudnia 1998 r. oraz obecnie praw podmiotowych do ww. gruntu i przedłożenia dokumentacji geodezyjnej, określającej granice zajęcia 31 grudnia 1998 r. pod ww. drogę działki nr [...] położonej we [...] gm. [...] (pkt 1) oraz wezwał Województwo Mazowieckie do przeprowadzenia postępowania spadkowego po K.A., ujawnionym w Kw nr [...], w terminie do 30 września 2018 r. (pkt 2).

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia Województwa Mazowieckiego, postanowieniem z 23 lutego 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 24 listopada 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z analizy akt sprawy wynikało, że prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pierwotnie oznaczona jako działka nr [...], przysługiwało 31 grudnia 1998 r. K.A., na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] lipca 1984r. K.A. zmarł [...] stycznia 2013 r. Konieczne było zatem ustalenie następców prawnych ww. osoby. Minister wskazał, że następstwo prawne, w wyniku spadkobrania, wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia wskazującym domniemanego spadkobiercę (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego).

Wojewoda Mazowiecki, stosownie do art. 100 § 1 kpa, wezwał stronę, tj. Zarząd Województwa Mazowieckiego do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku bądź ewentualnie o nadesłanie aktu poświadczenia dziedziczenia po K.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Województwa Mazowieckiego wskazał, że w sprawie kwestią sporną między Województwem Mazowieckim (stroną wnioskującą o wszczęcie postępowania), a Wojewodą Mazowieckim i Ministrem Inwestycji i Rozwoju (organami) jest to, czy Wojewoda Mazowiecki mógł samodzielnie podjąć działania mające na celu uzyskanie dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po K.A.. K.A. był bowiem właścicielem działki nr [...], według stanu na 31 grudnia 1998 r. (Kw nr [...]), z której wydzielono działkę nr [...], objętą wnioskiem Województwa Mazowieckiego z 25 września 2014 r. o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny (sąd spadku) na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i art. 510 § 1 kpc).

Organ administracji publicznej, nie spełniając tych wymogów (nie mając w sprawie własnego, osobistego interesu prawnego), nie miał uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem. Sam art. 100 § 1 kpa takich uprawnień organowi nie daje (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, wyrok NSA z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 2282/17).

Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że organ miał możliwość wystąpienia do sądu spadku z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po K.A., tj. osobie zmarłej w 2013 r., a więc przed wszczęciem postępowania o nabycie mienia z art. 73 ust. 1 ustawy. Wojewoda Mazowiecki nie mógł być także potraktowany jako osoba zainteresowana, w rozumieniu art. 95aa ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2291), tj. osoba biorąca udział w czynnościach notarialnych, kończących się sporządzeniem aktu poświadczenia dziedziczenia. Wojewoda Mazowiecki, działający jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, nie może być bowiem domniemanym spadkobiercą. Organ administracji publicznej (rządowej) jest reprezentantem Państwa w sferze imperium. Nie jest to osoba prawna zdolna do nabycia praw i obowiązków.

Wobec tego Sąd uznał, że skoro organ wojewódzki zawiesił z urzędu postępowanie o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (czego skarżący nie kwestionuje), to zobligowany był - według art. 100 § 1 kpa - do wezwania strony (wnioskodawcy) do wystąpienia o uregulowanie praw spadkowych po K.A. Województwo Mazowieckie nie wykazało bowiem, że już zwróciło się w tej sprawie do właściwego sądu. Zdaniem Sądu Województwo Mazowieckie, jako osoba prawna, ma interes prawny do podjęcia działań mających na celu uzyskanie, na potrzeby postępowania o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, dowodu potwierdzającego nabycie spadku po K.A., w szczególności prawomocnego postanowienia sądu spadku. Z kolei obowiązkiem organu wojewódzkiego jest zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobiercom K.A., co wynika chociażby z art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji wadliwego nałożenia przez organ na skarżącego obowiązku wystąpienia do o ustalenie w postępowaniu spadkowym praw do gruntu po ujawnionym w księdze wieczystej nieżyjącym K.A., podczas gdy obowiązek ten spoczywał w pierwszej kolejności na organie prowadzącym postępowanie administracyjne.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na naruszenie przepisów postępowania, zarzucając naruszenie prawa procesowego.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi jest ostateczna decyzja wojewody potwierdzająca ten skutek (art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r.).

Decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa, jest to deklaratoryjny akt, w którym w sposób wiążący przyznano, że dokonana ex lege zmiana sytuacji prawnej oznaczonych podmiotów wywołuje skutek ex tunc.

Trafnie w sprawie uznano, że jedną z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest prawidłowe ustalenie stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania prowadzonego na jego podstawie. Przepis ten pozwala bowiem na stwierdzenie nabycia z mocy prawa wyłącznie nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa ani Gminy. Wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu prowadzi również do odjęcia prawa własności przysługującego określonej osobie, która powinna być stroną postępowania administracyjnego. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku, jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Ustalenie kręgu osób, które powinny być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na postawie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., jest niezbędnym elementem tego postępowania i obowiązkiem organu administracji celem zapewnienia im udziału w sprawie. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że właściciel nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej zmarł przed datą wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało na skutek wniosku złożonego przez skarżącego 25 września 2014 r. Właściciel nieruchomości, ujawniony w księdze wieczystej zmarł [...] stycznia 2013 r. Zachodziła zatem podstawa do zawieszenia postępowania z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu kręgu spadkobierców właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców. Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 100 § 1 Kpa. Dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego k.p.a. przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3). Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić, i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można więc uznać, iż art. 100 § 1 k.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 385; zob. też wyrok NSA sygn. akt I OSK 623/20

Prawidłowo Sąd I instancji Sąd I instancji wskazał przepisy postępowania spadkowego określające uprawnienia w zakresie złożenia wniosku o ustalenie praw do spadku (art. 506 i art. 510 § 1 kpc). Nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej, nie spełnia wymogów określonych powyższymi przepisami, nie ma bowiem w sprawie własnego, osobistego interesu prawnego.

W tej sytuacji nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 k.p.a.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.