Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 268/01
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2003-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2, art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość /art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ organ administracji powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu.

TEZY

Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość /art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ organ administracji powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale (...) na rozprawie sprawy ze skargi Ireneusza Ł. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 19 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją (...) z dnia 19 stycznia 2001 r. Wojewoda Ł., po rozpatrzeniu odwołania Renaty i Zdzisława M. od decyzji Starosty P. z dnia 26 października 2000 r. orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w P. przy ul. P. K. 16a przez Ireneusza Ł. w celu wykonania robót zabezpieczających ścianę szczytową przed opadami atmosferycznymi - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie dotyczącej wejścia na teren nieruchomości Renaty i Zdzisława M. w celu wykonania robót wymienionych w zgłoszeniu Ireneusza Ł. załączonym do pisma z dnia 14 września 2000 r.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, wydanie powyższego orzeczenia poprzedziły następujące czynności:

W dniu 15 września 2000 r. do starostwa Powiatowego w P. - Wydziału Budownictwa i Architektury wpłynęło pismo Wiktorii Ł. i Ireneusza Ł. o wydanie decyzji administracyjnej umożliwiającej wejście na teren posesji przy Pl. K. 16a w P. - stanowiącej własność Renaty i Zdzisława M. - wynajętym pracownikom w celu wykonania niezbędnych prac zabezpieczających na ścianie szczytowej budynku, które są konsekwencją przeprowadzonych niefachowo robót budowlanych na ww. nieruchomości.

Ireneusz Ł. zgłosił wykonanie następujących robót zabezpieczających, które zamierzał wykonać na swoim budynku w granicy z nieruchomością sąsiednią:

- zabezpieczenie ściany szczytowej przy rynnie dachowej domu przy Pl. K. 16a od strony podwórka arkuszem blachy stalowej ocynkowanej zamocowanej na budynku

- wykonanie cokołu o wysokości ok. 30 cm z płytek ceramicznych na zejściu z tarasu i schodów również od strony podwórka.

Blacha miała być zamocowana na kołki rozporowe, zaś płytki ceramiczne na zaprawę klejową typu Atlas.

Miejsce wykonania robót zostało przedstawione na załączonym do zgłoszenia szkicu.

Pismem z dnia 25 września 2000 r. organ administracji zawiadomił Ireneusza Ł. i Zdzisława M. o wszczęciu postępowania w sprawie zgłoszenia robót obejmującego zabezpieczenie ściany szczytowej przy rynnie dachowej domu przy Pl. K. 16 a oraz wykonania cokołu z płytek ceramicznych, wzywając do zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

Następnie pismem z dnia 16 października 2000 r. Starosta Powiatu P. poinformował, że nie zgłasza sprzeciwu w stosunku do zgłoszonych robót, przy czym przedmiotowy zakres robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a roboty należy prowadzić w sposób nie naruszający interesów osób trzecich.

W dniu 19 października 2000 r. do organu wpłynęło kolejne pismo Ireneusza Ł. informujące, że właściciel nieruchomości przy Pl. K. 16a nie wyraził zgody na wejście na teren swojej posesji wynajętym pracownikom. W piśmie zawarty został wniosek o wydanie decyzji umożliwiającej wejście na ten teren w celu wykonania prac objętych zgłoszeniem, z określeniem powierzchni terenu niezbędnej do wykonania robót /10 dni/ i przewidywany okres ich wykonywania /1 dzień przy sprzyjających warunkach atmosferycznych/.

Decyzją z dnia 26 października 2000 r. (...) Starosta P., działając na podstawie art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i art. 104 Kpa, orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w m. P. przy Pl. K. 16a stanowiącej własność Renaty i Zdzisława M. przez inwestora Ireneusza Ł. zam. P. Pl. K. 16 w celu wykonania robót objętych zgłoszeniem robót tj. zabezpieczenie ściany szczytowej usytuowanej w linii rozgraniczającej nieruchomości określając, co następuje:

powierzchnia terenu niezbędna do zrealizowania robót wynosi 10 m kw.;

przewidywany okres zrealizowania robót 1 dzień.

W uzasadnieniu organ zaznaczył, że zawiadomieniem z dnia 25 września 2000 r. Zdzisław M. został poinformowany o przedmiotowym zakresie robót i nie złożył wówczas żadnych zastrzeżeń i wniosków.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Renata i Zdzisław M. oświadczyli, że wyrażają zgodę na wejście ekipy budowlanej i przeprowadzenie niezbędnych prac celem dokończenia budowy tj. położenia tynków na ścianie szczytowej oraz wykonania napraw stropów na korytarzu łączącym posesje. Nie zgadzają się natomiast na fragmentaryczne tylko wykonanie tynków w okolicy rynny. Powoływali się na wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie (...) a następnie Sądu Apelacyjnego z dnia 26 lutego 1997 r., które oparte były o opinię biegłego ds. budowlanych, z której wynika, że ściana i dobudowana klatka schodowa winny być otynkowane, ponadto ściana w korytarzu jak i klatka schodowa nie były wybudowane zgodnie z planami budowy, a inwestor budowy Ireneusz Ł. nie doprowadził naruszonych konstrukcji ich budynku do właściwego i estetycznego stanu technicznego.

Decyzją (...) z dnia 19 stycznia 2001 r. Wojewoda Ł., działając na podstawie art. 138 par. 1 ust. 2 i art. 105 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wydanie decyzji poprzedziły oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 16 stycznia 2001 r. z udziałem zainteresowanych stron, pracowników Urzędu Wojewódzkiego Ł. i Starostwa Powiatowego w P.

Rozpoznając odwołanie jakie wnieśli Renata i Zdzisław M., organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. nr 2000 nr 106 poz. 1126/ w razie nieuzgodnienia pomiędzy stronami warunków korzystania z terenu sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych, o wejściu na teren działki sąsiedniej decyduje właściwy organ po uprzedniej ocenie zasadności wniosku inwestora.

Organ wskazał, że przeprowadzona w trakcie oględzin próba szczelności rynny odprowadzającej wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego Renaty i Zdzisława M. wykazała, że urządzenie to na styku z budynkiem Ireneusza Ł. jest nieszczelne, co powoduje, że woda ścieka po ścianie tego obiektu.

Organ odwoławczy stwierdził, że sposób, w jaki Ireneusz Ł. zamierza zlikwidować skutki nieszczelności rynny tj. poprzez przymocowanie do ściany swojego budynku arkusza blachy ocynkowanej będzie nieskuteczny, a zdaniem organu odwoławczego należy usunąć przyczyny tego zawilgocenia ściany poprzez naprawę lub wymianę nieszczelnej rynny.

W świetle powyższych ustaleń uznano, że wniosek Ireneusza Ł. o wejście na teren sąsiedniej działki w celu wykonania wyszczególnionych w nim robót budowlanych jest niezasadny.

Sprawa oceny wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego Ireneusza Ł., a w szczególności zarzuty w tym przedmiocie podnoszone przez skarżących zarówno w odwołaniu jak i podczas wizji winny być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wiktoria Ł. i Ireneusz Ł. wnosili o uchylenie decyzji Wojewody Ł. z dnia 19 stycznia 2001 r. jako niezgodnej z przepisami prawa budowlanego.

Wskazali, że oględziny potwierdziły istnienie przyczyn, dla których wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji do Starosty P. Zakwestionowano natomiast techniczne sposoby likwidacji przyczyn zalewania ściany szczytowej ich budynku, co stało się głównym elementem uzasadnienia wydanej decyzji.

Skarżący nie kwestionowali faktu, że usunięcie przyczyn zalewania ściany powinno polegać na naprawie, bądź wymianie rynny przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Stwierdzili jednak, że było to przedmiotem decyzji wydanej 12 września 2000 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzory Budowlanego, która nie jest wykonywana. To sprawiło, że podjęte zostały starania o wykonanie zabezpieczeń, które miały uniezależnić ich od stanu urządzeń sąsiada oraz jego złej czy dobrej woli. Wskazywali, że przedstawiciele Urzędu Wojewódzkiego w decyzji odnieśli się wyłącznie do jednego punktu zawartego w zgłoszeniu robót, a pozostałe dwa, które obejmowała decyzja Starosty P. pominęli. W związku z końcowymi fragmentami uzasadnienia decyzji (...) skarżący wyjaśnili, że przebudowa budynku mieszkalnego dokonana została zgodnie z projektem technicznym i decyzją (...) z dnia 17.09.1997 r. wydaną przez Urząd Rejonowy w Z.-W., Oddział Zamiejscowy w P. Przebudowa jest wykonana zgodnie z projektem, Polskimi Normami i zasadami sztuki budowlanej oraz pod nadzorem uprawnionych osób.

Powstały problem jaki wyniknął polega na tym, że rynna na krawędzi dachu budynku sąsiada wykonana z blachy ocynkowanej jest zamontowana nieprawidłowo /spadek nie do rury spustowej tylko na ich budynek/ i jest zagięta. To powoduje przelewanie się wody przy gwałtownych opadach atmosferycznych i zalewanie ściany budynku, oraz jej przemoczenie na całej wysokości, a w konsekwencji jej zagrzybienie. Próby porozumienia z sąsiadami, aby umożliwili wykonanie prac zabezpieczających od strony ich nieruchomości nie dały rezultatu, w związku z tym konieczne stało się wystąpienie do Starostwa Powiatowego w P.

Skarżący podkreślili, że rozwiązania techniczne tych zabezpieczeń były konsultowane z rzeczoznawcami z branży budowlanej i zostały ocenione jako poprawne i zgodne ze sztuką budowlaną /załączyli w tym przedmiocie opinię biegłego z zakresu budownictwa/.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wnosił o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2003 r. skarżący Wiktor Ł. popierał skargę.

Oświadczył, że Wiktoria Ł. zmarła oraz złożył postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. (...) stwierdzające, że jest jej jedynym spadkobiercą.

Skarżący złożył kserokopie wyroku Sądu Rejonowego w P. oraz Sądu Okręgowego w Łodzi, z których wynika, że Zdzisław M. został uznany za winnego popełnienia wykroczenia z art. 124 par. 1 Kw /umyślne zaniechanie wykonania prawidłowego odprowadzenia wody z połaci dachowej budynku, co doprowadziło do zalewania ściany budynku stanowiącego współwłasność Ireneusza Ł. i Wiktorii Ł./.

Zainteresowani Zdzisław M. i Renata M., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyli oświadczenie, że wstępują do postępowania na prawach strony i wnosili o oddalenie skargi. Podnosili, że gdyby skarżący dokończył inwestycję w sposób zgodny z wymogami sztuki budowlanej, to nie doszłoby do zalewania ściany jego budynku, inwestycja skarżącego wymagała bowiem przecięcia dachu budynku zainteresowanego. Złożyli dwa zdjęcia wykonane od strony ich nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola administracji sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżanych do Sądu aktów i czynności organów administracji publicznej.

Oznacza to, że Sąd nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić go, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem.

Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi, ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, co oznacza, że jest władny uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca /wyrok NSA z dnia 10 lipca 1989 r., IV SA 390/89/.

W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA/.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu /najemcy/ na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

W myśl art. 47 ust. 2 ustawy, w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości.

W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości /lokalu lub budynku/.

Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 wskazanej ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami - Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót /patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2002 r. II SA/Kr 1894/98 - nie publ./.

W niniejszej sprawie, skarżący, zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zgłosił właściwemu organowi zamiar wykonania określonych robót budowlanych. O wszczęciu postępowania w sprawie zgłoszenia robót i planowanym zakresie robót zawiadomieni zostali także zainteresowani.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych Starosta Powiatu P. pismem z dnia 16 października 2000 r. poinformował skarżącego, o braku sprzeciwu w stosunku do zgłoszonych robót i dopiero po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 października 2000 r., w dniu 26 października 2000 r. wydał decyzję uchyloną następnie przez Wojewodę Ł.

Rozważenia wymagała więc okoliczność, czy organ administracyjny rozpoznający wniosek o uznanie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, jest uprawniony do ponownej oceny zasadności wykonywania przez inwestora robót objętych zgłoszeniem, co do których nie zgłosił sprzeciwu.

W wyroku z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie IV SA 747/97 /nie publ./ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. W rozumieniu art. 104 Kpa, sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji /art. 104 par. 2 in fine Kpa/.

Podzielając powyższy pogląd, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie oznacza on, że organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty Powiatu P. z powodu uznania, że wykonanie przez skarżącego robót budowlanych określonych w zgłoszeniu nie jest celowe z punktu zasad sztuki budowlanej, gdyż nie usuwa przyczyny zawilgocenia ściany, naruszył zarówno wskazany wyżej art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jak i art. 47 ust. 2 tej ustawy.

Rozpoznając wniosek z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ winien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu.

W tym miejscu wskazać także należy, że wyroku z dnia 7 kwietnia 1998 r. /II SA/Gd 1880/96/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest uprawniony do określenia jaki zakres robót ma być wykonywany w sąsiednim obiekcie. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ ogranicza się jedynie do kwestii niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych przez niego robót budowlanych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że skarżący trafnie zarzucili, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ocenił jedyne zasadność przymocowania do ściany budynku w pobliżu rynny osłony z blachy. Nie rozważył natomiast zasadności wniosku w zakresie pozostałych robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu. Narusza to art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. Ponadto, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza też przepisy postępowania tj. art. 8 i art. 16 par. 1 Kpa.

Poza zakresem zainteresowania Sądu była natomiast sprawa oceny prawidłowości robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego skarżącego.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej samej ustawy.