Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 861/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] 2016r. [...] Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] poinformował skarżącego M. C. o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku o przyznanie dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) likwidacji barier technicznych (sprzętu komputerowego, monitora drukarki i skanera), z uwagi na niespełnienie przesłanek pozwalających na udzielenie pomocy we wnioskowanym zakresie. Wskazano, że o dofinansowanie ze środków PFRON do zakupu komputera może ubiegać się osoba z dysfunkcją narządu słuchu, a z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie wynika, by wnioskodawca spełniał ten wymóg. Powołano się także na informację z roku poprzedniego udzieloną po złożeniu analogicznego wniosku informując, że nie zmieniły się przepisy w tym względzie.

Od powyższego pisma M. C. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, w którym podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odmawiającym mu przyznania dofinansowania. Zarzucił jednocześnie, że organ powinien wydać w tej sprawie decyzję zgodną z wymogami K.p.a., czego domaga się od organu odwoławczego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zarzucił organowi dyskryminację swojej rodziny, której członkowie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności (skarżący, jego żony i syn) oraz podniósł, że wnioskowane dofinansowanie ma służyć wykonywaniu w domu pracy, a na terenie kraju funkcjonują czytelne zasady likwidacji barier w tym osób dorosłych wykonujących pracę.

Postanowieniem z dnia [...] 2016r. znak [...] (sprostowanym postanowieniem z [...] 2016r. [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wydał w sprawie decyzji, a przedmiotowe pismo z [...] 2016r. nie odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 127 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie SKO, M. C. zarzucił organowi naruszenie prawa poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność wydania decyzji administracyjnej, domagając się wydania pozytywnej decyzji w sprawie wniosku i przyznania dofinansowania zakupu sprzętu komputerowego w roku 2016.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił postanowieniu i poprzedzającej je informacji MOPS naruszenie prawa materialnego i prawa w ogóle na jego wysoką szkodę materialną, podtrzymując stanowisko zawarte w dotychczasowych wnioskach. Zarzucił dyskryminację w dostępie do środków z PFRON

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016r., o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez M. C. wobec pisma Kierownika Działu Rehabilitacji i Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] 2016r. ([...]) w przedmiocie braku podstaw do dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON) do likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia o charakterze formalnym, organ odwoławczy wskazał przepisy art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, dalej jako "K.p.a."), uznając, że zachodzi w sprawie niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych – brak przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Kolegium, kwestionowane przez skarżącego pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem nie spełnia określonych dla niej przesłanek.

Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakter decyzji administracyjnej, jako że w myśl art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, iż organy administracji publicznej obu instancji, nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tego w jakim trybie i formie prawnej winno nastąpić rozpatrzenie wniosku obywatela o przyznanie ze środków ww. Funduszu dofinansowania likwidacji barier, w tym w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Nie poinformowały także skarżącego, czy i w jakim trybie może skorzystać z prawa zaskarżenia negatywnego merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku w przedmiotowej sprawie, czy w trybie administracyjnym, czy sądowym.

Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga zatem ustalenia jaki charakter prawny ma akt organu administracji publicznej podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie ze środków publicznych (PFRON) dofinansowania likwidacji barier osób niepełnosprawnych w komunikowaniu się i technicznych, tj. przede wszystkim rozstrzygnięcia, czy stanowi on decyzję administracyjną, lub inny akt, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu, jak zdają się uważać organy.

Odniesienie się do tej kwestii wymaga zatem wskazania, że zagadnienia związane z rehabilitacją zawodową i społeczną oraz zatrudnianiem osób niepełnosprawnych regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. (tekst jedn. Dz.U. z 2011r. Nr 127, poz. 721 z późn.zm.). Przepisy rozdziału 3 ustawy dotyczą rehabilitacji osób niepełnosprawnych, która została zdefiniowana jako zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej (art. 7 ust. 1). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Do realizacji tego celu służą środki określone w ust. 2. Z kolei w myśl art. 9 ust. 1 i 2 ustawy, rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym i realizowana jest przede wszystkim przez:

1) wyrabianie zaradności osobistej i pobudzanie aktywności społecznej osoby niepełnosprawnej;

2) wyrabianie umiejętności samodzielnego wypełniania ról społecznych;

3) likwidację barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji;

4) kształtowanie w społeczeństwie właściwych postaw i zachowań sprzyjających integracji z osobami niepełnosprawnymi.

Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy, uczestnictwo w życiu społecznym – oznacza możliwość pełnienia ról społecznych oraz pokonywania barier, w szczególności psychologicznych, architektonicznych, urbanistycznych, transportowych i w komunikowaniu się.

Przepis art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy, dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, należy do zadań powiatu, które realizowane jest przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Ustawa nie określa zasad i procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w tym zakresie, czyni to natomiast akt wykonawczy, wydany na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy, czyli rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 926, dalej jako "rozporządzenie").

Ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub w całości rodzaje zadań określone w § 2 rozporządzenia, w tym likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych (pkt 4). Zgodnie z § 6 pkt 2 o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności.

Dofinansowanie ze środków Funduszu zadań objętych rozporządzeniem następuje na pisemny wniosek złożony do właściwego organu, którego wymogi określono w § 11 rozporządzenia. Tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie określa § 12 rozporządzenia. Osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie (ust. 2)

Zgodnie z ust. 3 § 12 właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Właściwa jednostka rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (ust. 3a).

W przypadku gdy właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego poweźmie wątpliwość odnośnie do podanych we wniosku o dofinansowanie danych, w szczególności co do wysokości dochodów i liczby osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, mających wpływ na przyznanie dofinansowania, wzywa wnioskodawcę do złożenia w wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów (ust. 4).

Kluczowy w sprawie jest ust. 3b § 12, z którego wynika, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku.

W starszym orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w tej kwestii, jednakże analiza najnowszego orzecznictwa dobitnie wskazuje na to, że w sporze o interpretację § 12 rozporządzenia zwyciężyło stanowisko wskazujące, że negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych (oraz innych form dofinansowania, do których stosuje się § 12 rozporządzenia) ma charakter decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym.

Obszerny wywód w tej kwestii można znaleźć między innymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2015 r., sygn. II GSK 1846/14. Analizując zasady przyznawania dofinansowania określone w rozporządzeniu z 2002 r. Sąd zauważył, że uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia, nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna.

Podobny pogląd wyrażono m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z 6 listopada 2012 r., II SA/Bd 692/12; wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2014 r., VIII SA/Wa 974/13; wyroku WSA w Gdańsku z 24 listopada 2015 r., I SA/Gd 1275/15; wyroku WSA w Szczecinie z 24 lutego 2016 r., I SA/Sz 1305/15.

Dodatkowym wsparciem takiego stanowiska jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12, w której wskazano, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej. Można w tym miejscu zauważyć, że w § 5 rozporządzenia również znalazło się sformułowanie, że starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku. Takie sformułowanie nie stanowi w ocenie NSA przeszkody w przyjęciu decyzyjnej formy załatwienia sprawy wniosku o przyznanie środków.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd o decyzyjnej formie załatwienia sprawy wniosku o dofinansowanie na podstawie § 12 rozporządzenia z 2002 r. Nie stoi on w sprzeczności z wykładnią językową tego przepisu, bowiem użyte w tym przepisie sformułowanie "informuje" absolutnie nie wyklucza formy decyzji administracyjnej dla takiej "informacji". Ponadto za takim stanowiskiem zdecydowanie przemawia wykładnia celowościowa, jest to bowiem w zasadzie jedyny sposób zapewnienia wnioskodawcy skutecznej ochrony prawnej. Zwrócić należy uwagę, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do uzyskania ze strony władz publicznych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do wolności i praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową.

Tym samym zasadnie skarżący w skardze oraz środku zaskarżenia wniesionym od rozstrzygnięcia kierownika Działu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. wywodził, że negatywne rozstrzygnięcie jego wniosku z [...] 2016r. (zarejestrowanego pod nr [...]), winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 K.p.a. W tym miejscy podkreślić także należy, iż zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieuregulowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącego, będącego osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier technicznych – do zakupu sprzętu komputerowego, monitora, drukarki i skanera, pismem z dnia [...] 2016r. Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych MOPS w [...], poinformował wnioskodawcę, że nadal brak jest podstaw do udzielenia mu pomocy we wnioskowanym zakresie, z powodu braku przesłanek pozwalających na udzielenie takiej pomocy. W piśmie tym wskazano, że o dofinansowanie ze środków PFRON do zakupu komputera, może ubiegać się osoba z dysfunkcją narządu słuchu. Z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika, zdanie organu by skarżący spełniał ww. wymóg dysfunkcyjności. Nadto powołano jako załącznik "kserokopię szczegółowej odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy po złożeniu wniosku o dofinansowanie barier w komunikowaniu się i technicznych w ubiegłym roku" i poinformowano, że nie uległy zmianie przepisy dotyczące udzielenia pomocy w ww. zakresie oraz, że od sposobu rozpatrzenia wniosku nie przysługuje odwołanie w rozumieniu K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji nie wydał w tej sprawie decyzji, bowiem powyższe pismo nie spełnia wymogów decyzji. Błędnie przywołując art. 127 § 1 K.p.a., zacytował jednak treść art. 107 § 1 K.p.a., który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Zdaniem organu odwoławczego, wobec braku przedmiotu zaskarżenia, nie jest dopuszczalne rozpoznanie wniesionego od tego pisma odwołania.

W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższe stanowisko jest przedwczesne, bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie zostało poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści i charakteru pisma z dnia [...] 2016r., jak również treści i zarzutów środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego w reakcji na powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o jego żądaniu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016r. sygn. II OSK 1678/14, generalnie ujmując w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice – nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą.

Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W wyroku z dnia 19 lipca 2016r. sygn. II OSK 2762/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że o ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej.

Z tego względu, jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza.

Wobec powyższego także w niniejszej sprawie, dokonanie przez organ odwoławczy oceny, jaki charakter ma opisane wyżej pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, stanowiącego wyraz negatywnego rozpoznania żądania skarżącego po przeprowadzeniu określonej przepisami prawa procedury administracyjnej, wymagało analizy jego treści w kontekście powyższych wskazań, treści wniosku i przepisów prawa regulujących kwestie materialnoprawne.

W świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o rehabilitacji i ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości, że informacja o merytorycznym negatywnym rozstrzygnięciu co do przedmiotowego wniosku osoby niepełnosprawnej, powinna przybrać formę procesową decyzji administracyjnej. Udzielenie podmiotowi żądającemu rozstrzygnięcia o jego sytuacji prawnej wyłącznie samego wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów, należy natomiast rozumieć jako uchylenie się od wydania decyzji administracyjnej.

W sytuacji, gdy organ wadliwie odstąpi od obowiązku rozstrzygnięcia o istocie żądania wniosku, ograniczając się do czynności wyłącznie informacyjnej, która nie wypełnia nawet wskazanych wyżej minimalnych wymagań władczego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach, obywatel nie jest pozbawiony prawnej możliwości wymuszenia na organie administracji publicznej wydania wymaganego aktu procesowego. Adekwatnym środkiem prawnym przeciwdziałającym niezgodnemu z prawem działaniu organu administracji publicznej w takiej sytuacji jest złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 K.p.a.), a następnie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Niezależnie zatem od powyższych wskazań, zwrócić należy uwagę, że w swym piśmie z [...] 2016r. zatytułowanym jako "odwołanie dot. informacji z dnia [...] 2016r. (podjętej [...] 2016r.)" skarżący wyraził niezadowolenie z treści tej informacji odmawiającej dofinansowania na wnioskowany cel, oraz oczekiwanie wydania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz podania przez MOPS [...] podstawy prawnej, z mocy której odmówiono mu dofinansowania.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w sytuacji gdyby organ odwoławczy, po szczegółowej analizie okoliczności sprawy i treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o odmowie przyznania wnioskowanego dofinansowania ze środków PFRON uznał, że pismo z dnia [...] 2016r. nie stanowi decyzji, w rozumieniu art. 104 K.p.a. - wobec treści środka zaskarżenia skierowanego przez wnioskodawcę, powinien, po uprzednim pouczeniu skarżącego zgodnie z art. 9 K.p.a., w pierwszej kolejności rozważyć jego środek zaskarżenia jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Zgodnie z § 2 organ wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wbrew jednak oczekiwaniu skarżącego, wniesienie przedmiotowej skargi nie mogło doprowadzić do zastąpienia przez sąd organów w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania wnioskowanego dofinansowania.

Wobec tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania, na skutek przedwczesnego potraktowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jako zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej, a jednocześnie nie rozważyło we właściwym trybie zgłaszanego zażalenia na niezałatwienie sprawy przez MOPS (przez wydanie decyzji) w terminie, co jak wykazano wyżej z punktu widzenia domniemania decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu oraz procesu i sprawiedliwości proceduralnej, nie może być zaakceptowane, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ orzekł bowiem z naruszeniem art. 134 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 37 K.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i § 6 pkt 2 i § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r., stanowiących podstawę materialnoprawną do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych.

Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.