Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 26/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Krystyna Tomaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P D na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] października 2018 r. znak: [...] po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez P D (dalej "skarżący") od postanowienia Wojewody [...]z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w sprawie oddalenia zarzutów skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej także "PPIS w [...]") ze względu na niewykonanie przez skarżącego obowiązku zaszczepienia małoletniej córki – E D, w dniu [...] lipca 2017 r. wystawił przeciwko skarżącemu tytuł wykonawczy Nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W dniu 13 lipca 2017 r. PPIS w [...] wystąpił również z wnioskiem do Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze publicznoprawnym.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 520 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] lipca 2017 r. Wojewoda wezwał do uiszczenia grzywny w terminie do 30 czerwca 2018 r. Jednocześnie skarżący został wezwany do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie do 30 czerwca 2018 r. pod rygorem zastosowania trybu przewidzianego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.".

Wojewoda Wielkopolski podkreślił też, że obowiązek poddania małoletnich dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym nałożony jest na prawnych opiekunów dzieci przez art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 151, dalej w skrócie: "ustawa o zapobieganiu zakażeniom").

Dodatkowo organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 52 zł za wydanie postanowienia.

3. Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. skarżący wniósł do Ministra Zdrowia zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia. Zażalenie zostało złożone na podstawie art. 17 § 1 u.p.e.a.

Skarżący zarzucił organowi egzekucyjnemu:

naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 753, ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie szczepień"); organ twierdzi, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu zakażeniom może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS"), co wskazuje, że zobowiązany może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia w sprawie szczepień, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia;

naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo że dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia, zaś tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów z art. 27 § 1 ww. ustawy i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlega! egzekucji administracyjnej;

naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu zakażeniom, tymczasem ustawa niniejsza w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia:

wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,

c) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,

nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej "k.p.a.");

naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia,

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia dowodów,

zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,

naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 Konstytucji RP.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości.

Niezależnie od zażalenia złożonego 31 stycznia 2018 r. do Ministra Zdrowia skarżący pismem z 2 lutego 2018 r. skierowanym do Wojewody [...] złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (dalej: "zarzuty"). Zarzuty zostały zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Skarżący podniósł przede wszystkim zarzut braku wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku, prowadzenie obowiązku przez niewłaściwy organ egzekucyjny oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

PPIS w [...] jako wierzyciel egzekucyjny wyraził swoje stanowisko wobec zarzutów skarżącego wydając postanowienie z [...] marca 2018 r. Organ uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne. Organ powiatowy wskazał przepisy regulujące obowiązek szczepień ochronnych: art. 5 ust. 1, pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1, 2, 5 i 10 ustawy o zapobieganiu zakażeniom jako podstawę prawną obowiązku wykonywania szczepień ochronnych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2011 r. w sprawie szczepień. Wskazano również przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

4. Pismem z 21 marca 2018 r. skarżący złożył do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej "PWIS") zażalenie na ww. postanowienie PPIS z [...] marca 2018 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. PWIS utrzymał w mocy postanowienie PPIS w sprawie zarzutów. Organ wojewódzki powtórzył i potwierdził wyjaśnienia organu powiatowego odnoszące się do prawnych podstaw obowiązku szczepień oraz podstaw wszczętego postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił też ustawowe umocowanie Programu Szczepień Ochronnych (dalej: "Program") i konieczność respektowania zaleceń zawartych w Programie. Wyjaśnił równocześnie, że ramy czasowe szczepień określone w Programie nie oznaczają dowolności w wyborze terminu wykonania obowiązku. W związku z tym wymagalność obowiązku wykonania szczepień następuje, gdy szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie.

5. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., uwzględniając stanowisko PPIS w [...]jako wierzyciela we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym oraz stanowisko PWIS w Poznaniu wobec postanowienia PPIS w [...]z [...] marca 2018 r., działając jako organ egzekucyjny i jednocześnie organ właściwy do rozpatrzenia zarzutów skarżącego, oddalił zarzuty skarżącego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Organ egzekucyjny stwierdził odnosząc się do zarzutów niewykonalności obowiązku, braku wymagalności obowiązku oraz nieistnienia obowiązku, że jest związany treścią ostatecznego postanowienia wierzyciela i nie mając uprawnień do jego kwestionowania, zobowiązany jest do ich oddalenia.

Dodatkowo, Wojewoda wskazał, że błędne jest rozumowanie skarżącego prowadzące do wniosku, że w niniejszej sprawie organem egzekucyjnym był PPIS. Wojewoda podkreślił, że to Wojewoda [...] , a nie PPIS w [...] jest organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie, a fakt ten został jednoznacznie wskazany w sekcji D doręczonego zobowiązanemu tytułu wykonawczego.

Co więcej, Wojewoda uznał za bezzasadny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Za orzecznictwem sądowoadministracyjnym wskazał, że kwestia wygórowanej grzywny nie może stanowić zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt. 8 u.p.e.a., gdyż jej wysokość zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Ustalając wysokość grzywny organ miał również na względzie to, żeby zapłacenie grzywny nie stanowiło dla zobowiązanego sposobu uniknięcia ciążącego na nim obowiązku niepieniężnego. Z tych powodów stanowisko organu powiatowego znajduje swoje dodatkowe uzasadnienie zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Konsekwentnie, Wojewoda [...] podzielił argumentację zawartą w ostatecznym postanowieniu PPIS z [...] marca 2018 r. o uznaniu zarzutów skarżącego za bezzasadne.

6. Skarżący pismem z 30 kwietnia 2018 r. złożył do Ministra Zdrowia zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...]z [...] kwietnia 2018 r. Skarżący podtrzymała swoje stanowisko w zakresie zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego tj. powtórzyła zarzuty: braku wymagalności obowiązku oraz nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

7. Minister Zdrowia, jako organ drugiej instancji, postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody z [...] kwietnia 2018 r. Minister Zdrowia wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu zakażeniom oraz w ww. rozporządzeniu w sprawie szczepień. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od wieku dziecka. Obowiązek staje się więc egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe określone przez ustawę.

Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o zapobieganiu zakażeniom. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę lub faktyczny opiekun.

W związku z powyższym Organ uznał również za niezasadny zarzut niewykonalności obowiązku ze względu na brak badań kwalifikacyjnych niezbędnych do szczepienia.

W kwestii zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew twierdzeniu skarżącego PPIS w Międzychodzie uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego. Minister Zdrowia, za organem pierwszej instancji wskazał, że skarżący myli określone w u.p.e.a. pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego" – PPIS w [...] działał w niniejszej sprawie jako wierzyciel, nie zaś jako organ egzekucyjny. Wyjaśnił zaś, że na podstawie art. 2 oraz art. 5 ppkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1261, z późn. zm.) do zakresu zadań organów PPIS należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie.

W odniesieniu do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Minister Zdrowia potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja co do wyboru środka należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. to wierzyciel we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania obowiązku. Grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku, ale ma zmobilizować zobowiązanych do wykonania obowiązku szczepienia.

8. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Ministra Zdrowia skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego z [...] października 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o umorzenie postępowania, zarzucając mu:

1) naruszenie art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego;

2) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapobieganiu zakażeniom w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie szczepień poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej E D jest wymagalny, mimo że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zakwalifikowanie małoletniej przez lekarza do szczepień, dokumentów potwierdzających wykluczenie przez lekarza przeciwwskazań do zaszczepienia;

3) naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie szczepień; organ twierdzi, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu zakażeniom może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie GIS, co wskazuje, że skarżący może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia w sprawie szczepień, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,

4) naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo że dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej;

5) naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art. 5 ust.1 pkt.1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tymczasem ustawa niniejsza w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

a) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

b) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,

c) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu GIS;

6) nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

7) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji RP;

8) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia dowodów;

9) naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji;

10) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 ustawy o zapobieganiu zakażeniom poprzez przyjęcie, że powyższy przepis stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy nie konkretyzuje on obowiązku co do czasu i rodzaju szczepienia;

11) naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zakażeniom w związku z art. 87 oraz 92 Konstytucji RP;

12) naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom;

13) naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

14) naruszenie art. 47 Konstytucji RP.

9. Odpowiadając na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że podczas prowadzenia postępowania zażaleniowego nie dopatrzył się uchybień wskazanych przez skarżącego w zażaleniu, ani uchybień wskazanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

10. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

11. Badając legalność zaskarżonego postanowienia – zgodnie z przepisami znajdującymi zastosowanie – Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd stwierdził, że argumenty podnoszone w skardze są de facto powtórzeniem części argumentów formułowanych we wcześniejszych środkach zaskarżenia wykorzystywanych przez skarżącego. Sąd uznał zarzuty za nieuzasadnione, a argumenty za całkowicie nietrafne. Zdaniem Sądu organy inspekcji sanitarnej oraz organ egzekucyjny, w rozstrzygnięciach poprzedzających zaskarżone postanowienie, wyczerpująco i jasno odniosły się do argumentów i zarzutów wyrażonych w skardze.

12. Kluczowe zarzuty skargi odnoszą się zasadniczo do tej samej kwestii, to znaczy do problemu rzekomego wynikania egzekwowanego obowiązku z Komunikatu GIS nie będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sąd uznał te zarzuty za całkowicie bezpodstawne. Zarzut ten sugerował oparcie czynności organu sanitarnego (wezwania, upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego), na regulacji niebędącej źródłem prawa powszechnie obowiązującego, która w związku z tym nie może stanowić podstawy dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

W opinii Sądu zarzut skarżącego wynika z nieznajomości struktury systemu prawa polskiego oraz przyjętych sposobów wyznaczania wzorów zachowań adresatów prawa.

Rzeczywiście, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zakażeniom przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim Programem na 2013 r. i w kolejnym roku PPIS domagał się od skarżącego poddania córki szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu zakażeniom.

Program jest przygotowywany i ustanawiany przez GIS w formie komunikatu podlegającego publikacji w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" pośród źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże – wbrew sugestii skarżącego – nie powoduje to utraty bądź brak mocy obowiązującej takiego aktu Ministra Zdrowia. Dopuszczalność posługiwania się aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych, jest elementem polskiej i europejskiej kultury prawnej.

Na hierarchiczną strukturę norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli w zakresie poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym składają się:

a) art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej;

b) w związku z konstytucyjną zasadą nakładania na obywateli obowiązków w drodze ustawy, obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.).

Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1 i 4 ustawy o zapobieganiu zakażeniom nakładają na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzenia szczepień ochronnych.

Dodatkowo art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zakażeniom (a nie aktu podustawowego!) przewiduje, że GIS ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

Na podstawie wskazanego art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zakażeniom zostało wydane także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Z wyżej opisanej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego wprost wynika oparcie Programu Szczepień Ochronnych na kolejny rok na przepisie ustawy, a nie inicjatywie centralnego organu administracji państwowej. Przepis upoważniający (przepis blankietowy) dostatecznie określa szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień, zawarte następnie w Programie. Analiza treści kolejnych Programów wskazuje ponadto, że nie zawierają one pełnych norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych wyznaczających nieznane innym aktom obowiązki obywatelskie. Zawarte w Programie regulacje precyzują kwestie techniczne: listy chorób, na które należy szczepić dzieci i dorosłych, przy czym listy te nie wykraczają poza wykaz zakażeń i chorób zakaźnych stanowiących załącznik do ustawy o zapobieganiu zakażeniom, uzależnione od sytuacji epidemiologicznej schematy szczepień dzieci i dorosłych oraz rodzaje szczepionek i sposoby ich podawania, wynikające z aktualnej wiedzy medycznej, a nie swobodnego uznania organu administracji.

Ze względu na przedstawione hierarchiczne powiązania aktów prawnych. twierdzenie o niezgodności działań organów administracji w rozpatrywanej sprawie z konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa jest całkowicie nietrafne.

13. Zdaniem Sądu całkowicie niezasadny jest również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia małoletniego dziecka. Obowiązek ten znajduje swoje potwierdzenie i szczegółowe określenie co do sposobu wykonania w przepisach powołanej wyżej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu zakażeniom (...), zwłaszcza zamieszczone w rozdziale IV ustawy. Z art. 17 ust. 2 ww. ustawy wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest przy tym prowadzone w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z treści art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy o zapobieganiu zakażeniom nie można, tj. nie ma podstaw, do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie poddał małoletniej córki wskazanemu wyżej badaniu kontrolnemu, a zatem nie spełnił ustawowego warunku szczepienia. Tym samym twierdzenie skarżącego o niewykonalności nałożonego na niego obowiązku jest sprzeczne z treścią ustawy i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. Jak już wyjaśniono obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje. Należy przy tym dodać, że obowiązkowość szczepień ochronnych dotyczy całego społeczeństwa i ma na celu zabezpieczenie wszystkich przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powołanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli.

Można dodać, że identyczną ocenę stanu prawa oraz praktyki jego stosowania w odniesieniu do podstaw prawnych obowiązku szczepienia i postępowania egzekucyjnego będącego konsekwencją niewykonania obowiązku wyrażają liczne orzeczenia sądów administracyjnych (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., sygn.. akt II GSK 3542/15, z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2434/17). Należy podkreślić, że powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącego badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.