Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1562/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 188, art. 145 § 1 ust. 2 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1935/20 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 15 października 2020 r., nr SKO-ŚR-4184/925/2020 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz K.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1935/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 15 października 2020 r. nr SKO-ŚR-4184/925/2020 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę w całości.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z 15 października 2020 r. nr SKO-ŚR-4184/925/2020, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania K.P. (dalej także: strona, skarżąca) od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia 26 sierpnia 2020 r., Nr GOPS.ŚR.5003.XVIo.z. 531.1.2020 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu w całości.

Organ I instancji wskazał, że strona [...] sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Państwo P. mają troje dzieci, które są pełnoletnie, założyły swoje rodziny. Rodzice A.P. nie żyją. A.P. zgodnie z orzeczeniem z [...] lipca 2020 r., legitymuje znacznym stopniem niepełnosprawności od 1.07.2020 do 31.07.2025 r. K.P. opiekuje się mężem. K.P. ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera po osiągnięciu wieku emerytalnego. W ocenie organu I instancji nie jest zatem spełniona przesłanka warunkująca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z prezentowanej przez stronę skarżącą argumentacji wynika, że uzyskiwane przez nią świadczenie emerytalne zostało ustalone w niższej wysokości niż obowiązująca aktualnie kwota świadczenia pielęgnacyjnego. SKO stwierdziło, że podziela tę linię orzecznictwa, jaką prezentują między innymi wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygnaturze II SA/Łd 485/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - sygnatura akt I OSK 134/18, I OSK 1831/15, a także I OSK 2950/15. Podkreśliło, że jasne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K.P. Skarżąca zadeklarowała, że złoży rezygnację z pobierania świadczenia niższego, poprzez złożenie przed dniem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którego brzmieniem, prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.P. Wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zwrócił uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca precyzyjnie określa kto jest destynatariuszem tego świadczenia. Ustawodawca stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie musi więc zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rezygnacja", oznacza ono: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 846.). Zgodnie z powołaną definicją rezygnacji, wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego tytułu otrzymuje wynagrodzenie, przy czym wynagrodzenie należy wykładać szeroko. Z kolei jako znaczenie słowa "podjąć" rozumie się: "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 692). Część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o tym, że wnioskodawca nie podejmuje pracy, a więc należy wziąć pod uwagę negację powołanej definicji "podjąć", co prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie rozpoczyna pracy, nie decyduje się na realizację jakiegoś zadania.

Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia, która choć nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinferowania kolejnej przesłanki, która w myśl normatywnej koncepcji źródeł prawa, należy do systemu prawnego jako norma prawna wywnioskowana z innej normy prawnej.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się istnienie bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się sprawowania opieki. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. "Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA). Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie I OSK 1334/20 (CBOSA). Skarżąca twierdzi, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. gdyż będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo. Okoliczności zatem dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18, CBOSA). Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Podkreślić należy, że uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich. Analiza orzeczeń, w których takie poglądy zaprezentowano wskazuje, że były one raczej wynikiem nie tyle co samej interpretacji obowiązujących regulacji, ile rezultatem bezpośredniego zastosowania Konstytucji (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19) co jest zagadnieniem odrębnym od tak zwanej prokonstytucyjnej wykładni prawa. Sąd I instancji zauważył, że kwestia celowości rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w aspekcie zasad konstytucyjnych była też przedmiotem wcześniejszych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyżej powołanych orzeczeniach o sygnaturach I OSK 2950/15 i I OSK 134/18 (ten drugi wyrok w sprawie z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich) zwrócono uwagę, że pomimo iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

W ocenie Sądu I instancji nie sposób uznać, że skarżąca będąca na emeryturze, nie podejmując (dodatkowego) zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką, zarazem rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie emerytalne jest bowiem świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego, przez osobę, która podjęła decyzję o zakończeniu aktywności zawodowej. Nie wyklucza to oczywiście możliwości podjęcia pracy przez emeryta, ale jest to aktywność wyłącznie fakultatywna.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w wypadku skarżącej nie wykazana została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, bądź niepodejmowania zatrudnienia; zaistniała także przesłanka negatywna: ustalenie prawa do świadczenia emerytalnego. Skutkuje to oddaleniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła K.P. Wyrok zaskarżyła w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobom pobierającym emeryturę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie zrezygnowały one z zatrudnienia, oraz niepozostawienie możliwości skarżącej wyboru czy chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne czy emeryturę,

b) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuznanie i nieuwzględnienie, że osoba mającą prawo do emerytury ma prawo wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, tj. wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce pobieranej emerytury,

c) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w sytuacji, gdy świadczenie takie przysługiwać powinno także osobom pobierającym emeryturę, nie rezygnującym z działalności zawodowej;

d) art. 132 ust. 1 art. 2, art. 71 ust.,1 art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5 ust. a u.ś.r. poprzez naruszenie zasady konstytucyjnej równości wobec praw oraz zasady sprawiedliwości społecznej przez odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przysługujące jej prawo do emerytury;

- przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a, 8 i 11 k.p.a., polegające na tym, że WSA w Poznaniu będąc zobowiązany do orzekania w granicy danej sprawy, a wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO w Koninie lub jego zmianie i poprzedzających ją decyzji Wójta Gminy [...], w sytuacji gdy decyzje te obarczone były wadą polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, także obarczonych błędną wykładnią przepisów praw materialnego, przy naruszeniu norm wynikających z Konstytucji RP, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1,77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że skarżąca mogła zrezygnować/ zawiesić prawo do emerytury i skorzystać z uprawnienia do pobierania korzystniejszego dla niej finansowo świadczenia pielęgnacyjnego;

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 art. 11 art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Poznaniu, w szczególności braku odniesienia się do zarzutu skarżącego dot. naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, a także zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art I 135 k.p.a., a w konsekwencji nieodniesienie się w żaden sposób do twierdzeń, zarzutów i uzasadnienia prawnego skarżącej i niewyjaśnienie skarżącej, z jakich przyczyn odmówił chociażby prawa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji zawieszenia prawa do pobierania emerytury, na co szczegółowo powoływała się skarżąca, wskazując przy tym szereg orzeczeń judykatury i stanowisk doktryny.

Mając powyższe na uwadze, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1,77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający.

Dla pełnej oceny powyższego zarzutu niezbędne jest odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w szczególności wykładni art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, dotyczącego wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przytoczonego przez Sąd I instancji orzecznictwa w zakresie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 764/20, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Dlatego przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Zgodzić się należy jednakże częściowo z wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dokonaną przez Sąd I instancji. Prawidłowe jest stanowisko Sądu, że przepis ten zawiera przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, a zatem dotyczy takich osób, które równolegle spełniają przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia (czyli mogłyby je otrzymać, gdyby nie zaistniała przesłanka negatywna). Na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r,. zawieszenie pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej będzie zatem relewantne, jeżeli osoba ta w efekcie będzie mogła wykazać, że spełnia konieczne przesłanki pozytywne. W przeciwnym wypadku wskazywanie na procesową konieczność zapewnienia stronie możliwości skorzystania z tej możliwości mija się z celem, albowiem nie mogłoby doprowadzić do przyznania świadczenia.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy. Jak zauważa się w piśmiennictwie, "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17).

Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (B. Chludziński [w:] Świadczenia..., op. cit. oraz zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21). Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego.

Wykładnia prawa materialnego, przez określenie relewantnych dla sprawy przesłanek, określa zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, wnioskodawczyni, urodzona w [...] r. pobiera emeryturę od [...] kwietnia 2017 r. Natomiast niepełnosprawność jej męża, którym się opiekuje, zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, datuje się od [...] lipca 2020 r. Przy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. okoliczności te powinny zostać uznane za wymagające rozważenia i oceny z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do świadczenia.

W tym kontekście uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania związany. Organy nie rozważyły, czy skarżąca w ogóle spełnia przesłankę pozytywną rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi o braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. Ocen tych Sąd I instancji nie mógł dokonać we własnym zakresie. W tej sytuacji, niezależnie od dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie konieczności wykazania że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie rezygnującej z pracy z powodu opieki nad osoba niepełnosprawną, sąd nie mógł ocenić prawidłowości zastosowania tego przepisu w stosunku do skarżącej z uwagi na brak w tej mierze jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Reasumując, zawieszenie prawa do emerytury może usuwać negatywną przesłankę nabycia świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie stanowi jednak automatycznie potwierdzenia stwierdzenia przesłanek pozytywnych, te muszą zostać ustalone uprzednio.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności ocenią, zgodnie z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, spełnienie przez skarżącą przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a..

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.