Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 622/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 3b , art. 49e ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego – Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2432/16 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego – Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2016 r. nr BON-III.5225.60.6.2015.MW w przedmiocie nakazu zwrotu środków PFRON 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz Województwa Mazowieckiego – Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej 10 270 (dziesięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2432/16, oddalił skargę Województwa Mazowieckiego – Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2016 r. w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych na dofinansowanie kosztów działania zakładu aktywności zawodowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] października 2007 r. Województwo Mazowieckie zawarło ze Stowarzyszeniem "[A]", prowadzącym [...] Zakład Aktywności Zawodowej Osób Niepełnosprawnych z siedzibą w W. (dalej: ZAZ) umowę o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej. Wysokość dofinansowania na rok następny określano każdego roku w formie aneksów do przedmiotowej umowy.

W § 9 ust. 1 umowy wskazano, iż zostaje zawarta na okres posiadania przez zakład statusu aktywności zawodowej. Jest to zgodne z § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 850).

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 3 kwietnia 2014 r., utrzymaną w mocy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 25 lipca 2014 r., stwierdził utratę przez stowarzyszenie statusu zakładu aktywności zawodowej od dnia 1 listopada 2012 r.

Pismem z dnia 8 października strona poinformowała stowarzyszenie o powyższym, wzywając do zwrotu środków PFRON otrzymanych na podstawie umowy o dofinansowanie.

Stowarzyszenie przedstawiło zestawienie z którego wynika, że Województwo Mazowieckie sfinansowało koszty, które miały być przeznaczone na działanie ZAZ w okresie:

- od 1 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012r. w łącznej kwocie 776 540,72 zł

- w 2013 r. – 441 992,21zł

- w 2014 r. – 435 462,67 zł.

Łącznie, w okresie w którym Stowarzyszenie nie posiadało statusu ZAZ, ze środków PFRON wypłacono 953 996,60 zł. Tym samym, zdaniem organu, wystąpiła przesłanka z art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.; dalej: u.o.r.) – wykorzystanie środków w kwocie 953 996,60zł. niezgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z dnia 19 października 2015 r. Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał Województwu Mazowieckiemu – zwrot środków Funduszu przekazanych w latach 2012-2014 Samorządowi Województwa Mazowieckiego według algorytmu na podstawie art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo Mazowieckie Stowarzyszeniu "[A]" w ramach realizacji zadania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, na dofinansowanie kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej [...] w W., w łącznej kwocie 953 996,60zł.

Organ podkreślił, że środki zostały przekazane na podstawie algorytmu Województwu Mazowieckiemu, a nie Stowarzyszeniu. To Województwo posiada weksel "in blanco" wraz z deklaracją wekslową, akt notarialny – oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji z tytułu wszelkich wierzytelności, zastaw rejestrowy na majątku ruchomym oraz poręczenia cywilne członków zarządu. Wskazał, że między PFRON a Samorządem Województwa powstał stosunek prawny o charakterze publicznoprawnym na skutek przekazania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przez Prezesa Zarządu PFRON środków Funduszu na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 6 u.o.r.).

Decyzją z 6 lipca 2016 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2014 r. (utrzymana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 25 lipca 2014 r.), stwierdzająca utratę od dnia 1 listopada 2012 r. statusu zakładu aktywności zawodowej przez Stowarzyszenie, wydana na podstawie art. 30 ust. 3 u.o.r., ma charakter deklaratoryjny i może działać z mocą wsteczną. Umowa z dnia [...] października 2007 r. przestała zatem obowiązywać od dnia 1 listopada 2012 r. Skoro więc od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Stowarzyszenie nie posiadało statusu zakładu aktywności zawodowej, to wystąpiła przesłanka wymieniona w przepisie art. 49e ust. 1 u.o.r. – wykorzystano środki Funduszu w kwocie 953 995,60 zł niezgodnie z przeznaczeniem. Po dniu 1 listopada 2012 r. finansowano koszty działania podmiotu, który nie spełniał wymaganych prawem warunków posiadania statusu ZAZ.

WSA wskazał, że na podstawie przepisu art. 49e u.o.r. Fundusz jest uprawniony do żądania zwrotu środków. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że Fundusz i Stowarzyszenie nie łączy żaden stosunek prawny. Środki, których zwrotu domaga się PFRON, zostały przekazane na podstawie algorytmu Województwu Mazowieckiemu, zatem decyzja prawidłowo została skierowana wobec Województwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo Mazowieckie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 49e ust. 1 u.o.r. poprzez jego błedną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) uznaniu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy środki PFRON, które zostały przekazane przez skarżącego Stowarzyszeniu, mogą zostać uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na stwierdzoną przez Wojewodę Mazowieckiego utratę z mocą wsteczną statusu ZAZ przez Stowarzyszenie, podczas gdy okoliczność utraty statusu ZAZ oznacza, że wszelkie środki przekazane po tej dacie na rzecz Stowarzyszenia, powinny być rozpatrywane w kategoriach środków nienależnie pobranych, tzn. pobranych bez ważnej podstawy prawnej (umowa wygasła), co w konsekwencji powinno prowadzić do konstatacji, że art. 49e ust. 1 u.o.r. nie może mieć zastosowania w sprawie, albowiem nie przewiduje on jako przesłanki do żądania zwrotu środków PFRON sytuacji, w której do ich pobrania dochodzi bez podstawy prawnej (nienależnie).

b) uznaniu, iż powołany przepis ma zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy i że utrata przez stowarzyszenie statusu ZAZ wypełnia określoną tym przepisem przesłankę wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wykorzystać środki niezgodnie z przeznaczeniem można jedynie w sytuacji ich uprzedniego pobrania na podstawie ważnej podstawy prawnej, a następnie wydatkowania na inny cel niż w takowej podstawie został założony, gdy tymczasem niespornym jest, że wobec stwierdzenia z mocą wsteczną utraty przez Stowarzyszenie statusu ZAZ i wygaśnięciem umowy, brak jest w ogóle ważnej podstawy prawnej do pobrania środków finansowych przez stowarzyszenie, co oznacza, że ich pobranie ma charakter nienależny, to jest całkowicie odmienny od charakteru środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, o których stanowi niewłaściwie zastosowany przez WSA przepis art. 49e ust. 1 u.o.r. Ponadto, Województwo Mazowieckie – Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej przekazało Stowarzyszeniu "[A]" otrzymane od PFRON środki na realizację ustawowego zadania, tj. na dofinansowanie kosztów działania zakładu aktywności zawodowej, m.in. w okresie lat 2012-2014, a Stowarzyszenie wydatkowało te środki zgodnie z ww. celem, tj. na działalność zakładu aktywności zawodowej i społecznej poprzez zatrudnienie osób niepełnosprawnych w zakładzie aktywności zawodowej, został w całości osiągnięty.

- art. 29 ust. 3b u.o.r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy to ten przepis określa, jaki podmiot oraz jakie środki i w jakiej wysokości obowiązany jest zwrócić do PFRON w przypadku utraty statusu ZAZ, a zatem w sytuacji faktycznej i prawnej, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co tym samym dodatkowo potwierdza niezasadność wystąpienia z żądaniem zwrotu środków wobec skarżącego na podstawie art. 49e ust. 1 u.o.r., którego dyspozycja nie obejmuje sytuacji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych środków z uwagi na odpadnięcie podstawy prawnej ich otrzymania.

- art. 49 ust. 1 u.o.r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewzięci pod uwagę, że w przypadku utraty statusu ZAZ i powstałym w wyniku tego zdarzenia obowiązku zwrotu przez organizatora takiego zakładu, środków PFRON określonych precyzyjnie w art. 29 ust. 3b u.o.r., postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków powinno być prowadzone na odstawie przepisów ordynacji podatkowej, gdzie uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu PFRON, przy czym postępowanie to sprawdzone jest wobec organizatora ZAZ, a nie wobec jednostki samorządu terytorialnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 49e ust. 1 u.o.r. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na poprzestaniu na przytoczeniu podstawy prawnej bez szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego w opinii WSA środki pobrane przez Stowarzyszenie należy zakwalifikować jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem na podstawie art. 49e ust. 1 u.o.r. i poprzestanie na ogólnikowym oraz lakonicznym stwierdzeniu, że wynika to z faktu utraty przez Stowarzyszenie statusu ZAZ. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sytuacji, gdyby WSA dogłębnie rozważył, przeanalizował i odniósł się do podstawowych chociażby zarzutów skargi, doszedłby do wniosku o uznałby, że środki pobrane przez stowarzyszenie po dacie utraty statusu ZAZ należy oceniać w kategorii środków pobranych nienależnie, a nie wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Brak wówczas podstaw do żądania zwrotu środków przez PFRON od strony skarżącej, a co najwyżej istnieje podstawa do żądania zwrotu bezpośrednio od Stowarzyszenia, zgodnie z art. 29 ust. 3b u.o.r.

- art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 49e ust. 1 u.o.r. poprzez oddalenie skargi przez WSA w sytuacji gdy decyzja organu została wydana bez podstawy prawnej, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w sytuacji dokonania prawidłowej wykładni przepisu art. 49e ust. 1 u.o.r. WSA powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowanie w sprawie.

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite uchylenie się od obowiązku oceny materiału dowodowego w postaci przeprowadzonego przez WSA na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci Prezesa Zarządu PFRON z dnia 21 marca 2017 r. o wszczęciu postępowania wobec Stowarzyszenia, którego przedmiotem miało być m.in. określenie wysokości zobowiązań stowarzyszenia z tytułu niewykorzystanych środków zakładowego funduszu aktywności zawodowej wobec utraty przez stowarzyszenie statusu ZAZ (art. 29 ust. 3b u.o.r.) i niezawarcie żadnej oceny tego dowodu w uzasadnieniu wyroku, jak też brak rozważenia jego wpływu bądź braku wpływu na wynik sprawy. Uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Województwo przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniwszy powyższe, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się zarzut najdalej idący, bowiem dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 49e ust. 1 u.o.r. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na poprzestaniu na przytoczeniu podstawy prawnej bez szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego w opinii WSA środki pobrane przez Stowarzyszenie należy zakwalifikować jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem na podstawie art. 49e ust. 1 u.o.r. i poprzestanie na ogólnikowym oraz lakonicznym stwierdzeniu, że wynika to z faktu utraty przez Stowarzyszenie statusu zakładu aktywności zawodowej.

Należy w tym miejscu wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych też względów wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania żąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również orzeczenia, którego uzasadnienie zawierające te elementy sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu ( v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyroki NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, baza CBOIS). Zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, gdy sąd nie wyjaśni w motywach pisemnych wydanego orzeczenia, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11, baza CBOIS).

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji. Aczkolwiek sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemającej istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jednak nie oznacza to, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia.

Konieczne elementy uzasadnienia wyroku wskazuje art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w kontekście przywołanych wyżej funkcji uzasadnienia jego najważniejszy element stanowi podstawa prawna rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 49e ust. 1 uor poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest zasadny. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ma obowiązek zwrócić uwagę na wszelkie naruszenia prawa. Obowiązek ten wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku z tego powodu, że jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji uznając, legalność zaskarżonej decyzji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli zgodności z prawem przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa PFRON z dnia 19 października 2015 r. nakazującą Województwu Mazowieckiemu zwrot środków Funduszu przekazanych w latach 2012-2014 Stowarzyszeniu "[A]" z siedzibą w W. do wykorzystania w ramach umowy nr [...] z dnia [...] października 2007 r., zawartej zgodnie z § 3 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 850) na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej [...] w W., w łącznej kwocie 953.995,60 zł.

Sąd I instancji oddalił skargę Województwa i w lakonicznym uzasadnieniu podzielił stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż: stan faktyczny sprawy nie jest sporny i został ustalony, zdaniem Sądu, prawidłowo. Od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Stowarzyszenie nie posiadało statusu zakładu aktywności zawodowej, a tym samym, w ocenie Sądu, wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 49 e ust 1 u.o.r., tj. wykorzystano środki Funduszy niezgodnie z przeznaczeniem. Dalej Sąd wskazał, że środki pieniężne na dofinansowanie kosztów działania zakładów aktywności zawodowej województwa otrzymują od PFRON. Stanowią one część budżetu samorządu wojewódzkiego, którą muszą rozdysponować na realizację zadań samorządu wynikającą z art. 35 u.o.r. Fundusz jest uprawniony na podstawie przepisu art.49 e u.o.r. do żądania zwrotu środków. Zdaniem Sądu mamy tu do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji.

Rację należy przyznać skarżącemu, który zarzuca, iż Sąd I instancji nie odniósł się do istotnych zarzutów sformułowanych przez niego w skardze, poprzestając jedynie na przytoczeniu podstawy prawnej bez szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego w jego opinii ma ona mieć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach stanu faktycznego, które zaistniały w niniejszej sprawie, środki przekazane przez PFRON Skarżącemu, a następnie wypłacone Stowarzyszeniu na podstawie zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a skarżącym umowy o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej (dalej: "ZAZ") i wydatkowane przez Stowarzyszenie w całości na ten cel (pokrycie kosztów działania ZAZ), należy zakwalifikować jako "wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" na podstawie art. 49e ust. 1 u.o.r. WSA stwierdził tylko ogólnikowo i lakonicznie, że wynika to z faktu utraty przez Stowarzyszenie statusu ZAZ. WSA nie wyjaśnił również, co w jego opinii należy rozumieć pod pojęciem środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Nie wyjaśnił także, dlaczego środków tych nie należy zakwalifikować jako "nienależnie pobranych", na co wskazywała strona skarżąca. Nie dokonał żadnego rozróżnienia tych dwóch kategorii środków, a tym samym nie odniósł się w tym zakresie w żadnej mierze do zarzutu postawionego w skardze przez Województwo Mazowieckie

WSA w Warszawie milczeniem pominął również przepisy, które powoływał w skardze na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący, w świetle których, w sytuacji uznania przez Sąd I instancji, że środki pobrane przez Stowarzyszenie po dacie utraty statusu zakładu aktywności zawodowej należy oceniać w kategorii środków pobranych nienależnie – a nie wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem – to brak byłoby podstaw do żądania zwrotu środków przez PFRON od strony skarżącej, a co najwyżej istniałaby podstawa do żądania ich zwrotu przez PFRON bezpośrednio od Stowarzyszenia, zgodnie z art. 29 ust. 3b u.o.r.

Sąd I instancji przepis ten pominął, przez co nie jest wiadomo – w jaki sposób i czy w ogóle się do niego odnosił. W skardze natomiast Województwo zarzuciło naruszenie art. 29 ust. 3b u.o.r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy, jego zdaniem, to właśnie ten przepis określa, jaki podmiot oraz jakie środki i w jakiej wysokości obowiązany jest zwrócić do PFRON w przypadku utraty statusu Zakładu Aktywności Zawodowej, co zdaniem skarżącego miało miejsce w sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy.

W obrębie zainteresowania Sądu I instancji nie znalazła się też kwestia oceny materiału dowodowego w postaci przeprowadzonego przez sąd na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Prezesa Zarządu PFRON z dnia 21 marca 2017 r. o wszczęciu postępowania wobec Stowarzyszenia, którego przedmiotem miało być m.in. określenie wysokości zobowiązań Stowarzyszenia tytułem wpłat na PFRON kwot niewykorzystanych środków zakładowego funduszu aktywności zawodowej (art. 29 ust. 3b u.o.r.) i niezawarcie żadnej oceny tego dowodu w uzasadnieniu wyroku, jak też rozważenia jego wpływu, bądź braku wpływu, na wynik sprawy. Skarżące kasacyjne województwo ma rację, podnosząc, że jeśli Sąd I instancji dopuszcza dowód z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), a następnie pomija w uzasadnieniu wyroku ten dowód i ocenę jego wpływu na wynik sprawy, dopuszcza się naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2244/15).

Uzasadnienie Sądu I instancji sprowadza się zasadniczo do powielenia stanowiska zajętego przez organ i jego prostej akceptacji bez jakiejkolwiek analizy przyjętego przez Ministra poglądu i przy braku należytej weryfikacji zarzutów formułowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W tej sytuacji uznać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tłumaczy należycie treści całego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazane powyżej okoliczności i uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednoznacznie wskazują, że jego orzeczenie powinno podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego jego kontrolę kasacyjną. Powyższe dowodzi, że wobec stwierdzonych deficytów i ułomności uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza naruszenie przepisów postępowania w sposób wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji za przedwczesną należało uznać na obecnym etapie postępowania ocenę pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Wobec tego, WSA uwzględniając powyższe wskazania, ponownie dokona oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle podniesionych w skardze zarzutów i mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Nie przesądzając wyniku tej sprawy podkreślić należy, że dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwoli na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego wyjaśnić należy, iż nie podlegał on uwzględnieniu. NSA w składzie orzekającym podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (niezależnie od tego, że ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej).

W ocenie sądu kasacyjnego w sprawie nie istniały zatem podstawy do przeprowadzenia dowodu z dokumentów przez NSA, co oznacza, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z wniosków o przekazanie środków PFRON w roku 2012, 2013, i 2014 wraz z pismami z prośbą o wystąpienie z przedmiotowymi wnioskami do PFRON przez główna księgową MCPS oraz wydruków z wyodrębnionego na potrzeby środków otrzymywanych od PFRON rachunku MCPS, na okoliczność "charakteru" środków finansowych przekazywanych Stowarzyszeniu, okazał się bezskuteczny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 10 270 zł, na które składają się: wpis od skargi kasacyjnej (4770 zł) i opłata kancelaryjna (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego reprezentującego stronę w I instancji (5400 zł) orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).