Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 203/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 art. 4, art. 11-18, art. 27, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska - spr. sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku sprawy ze skargi A. K. i R. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 czerwca 2004 r., nr XV/108/04 w przedmiocie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 6 maja 2008r. skarżący A. K. oraz R. K., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 czerwca 2004r., Nr XV/108/04, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice-Żerkowice w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu (oznaczonego jako "wyrys z miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice dz. nr A) przebiegu drogi dzielącej teren oznaczony w planie symbolem 2 MN, z powodu istotnego naruszenia interesu prawnego oraz uprawnień. W skardze zawarto również żądanie zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W pierwszej kolejności skarżący podnieśli, że pismem z dnia 27 marca 2008r. wezwali Wójta Gminy Komprachcice do usunięcia istotnego naruszenia ich interesu prawnego i uprawnień przez uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 czerwca 2004r. Wezwanie to skarżący skierowali do Wójta Gminy, ponieważ na mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, a w przypadku instytucji z art. 101 ust. 1 u.s.g., niewątpliwie chodzi o relacje w stosunkach zewnętrznych, na poparcie swego stanowiska, skarżący przywołali Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod, red. Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LEXIS NEXIS Warszawa 2004, str. 587.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że o istnieniu przedmiotowej uchwały dowiedzieli się dopiero, gdy planując podział należącej do nich nieruchomości złożyli do Wójta Gminy Komprachcice wniosek o wydanie pozytywnej opinii dotyczącej proponowanego podziału działek nr A i B k.m. [...] obręb [...]. Organ administracyjny odmówił jej wydania, ograniczając się do stwierdzenia, iż przedstawiony przez nich projekt podziału nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice-Żerkowice, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Komprachcice z 23 czerwca 2004r., nie podając, jakie konkretne przyczyny spowodowały odmowę wydania pozytywnej opinii, czym w ocenie skarżących, naruszył przepisy proceduralne. Skarżący podnieśli, że Wójt wydając im wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przedmiotowego terenu, stanowiący załącznik do uchwały z 2001r., zamiast obowiązujący rysunek tego planu jako część graficzną uchwały z 2004r.,uchybił podstawowym zasadom wykonywania administracji publicznej, w szczególności zasadzie zaufania obywateli do organów władzy publicznej i dostępu do rzetelnej informacji o działaniach, których skutki są istotne z punktu widzenia jednostki. Skarżący zarzucili, że w sprawie została naruszona procedura planistyczna, bowiem o przebiegu prac nad planem oraz o uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice nie została powiadomiona poprzednia właścicielka przedmiotowych działek, G. E., od wielu lat przebywająca w Niemczech, tym samym zostały naruszone przepisy art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 7 i art. 8 K.p.a., a także przepisy Konstytucji RP. Nadto skarżący wskazywali, że obowiązek zamieszczania rzetelnej informacji znajduje swoje normatywne odzwierciedlenie w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, a niewątpliwie za informację publiczną należy uznać ogłaszanie o przebiegu procesu planistycznego, jest to bowiem informacja o projektowaniu aktów normatywnych. Reasumując, skarżący stwierdzili, że poprzez brak udzielenia stronom rzetelnej informacji organy nie tylko uchybiły wskazanym przepisom, ale także naruszyły tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r., co uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności całości lub części tego planu. Zdaniem skarżących, przedmiotowa uchwała powinna zostać unieważniona również z powodu naruszenia przez Radę Gminy Komprachcice prawa własności strony poprzez wyznaczenie przebiegu drogi przez należący do strony teren, oznaczony w planie symbolem 2 MN.

Takie naruszenie prawa własności, jak podali skarżący narusza tzw. władztwo planistyczne gminy, przysługujące z mocy art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz uchybia przepisom art. 32 Konstytucji i art. 140 K.c. Rada Gminy bowiem ustalając przedmiotowy plan, nie kierowała się żadnymi racjonalnymi przesłankami i nie uwzględniła słusznego interesu strony. Zaprojektowana przez Gminę droga, dzieląca nieruchomość oznaczoną w planie symbolem 2 MN, nie spełnia funkcji komunikacyjnej, co oznacza, że Rada Gminy nadużyła swojego władztwa planistycznego i nie rozważyła innych wariantów zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, tym samym naruszając zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu strony i interesu publicznego. Skarżący wywodzili, że ich stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytaczając obszerne fragmenty uzasadnień orzeczeń.

W pismach procesowych z dnia 15 i 22 czerwca 2008r. oraz z 3 września 2008r.i 5 października 2008r. skarżący ponowili zgłoszone zarzuty i wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów stanowiących: oświadczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości, opisu mapy działek sąsiadujących z ich działką, opinii geodety, opinii Starosty Opolskiego o uzgodnieniu przyłącza wody do budynku B. B. wraz z kopią projektu zagospodarowania terenu na nieruchomości B. B., pisma skarżących do przewodniczącego Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 maja 2008r., postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2008r. oraz projektu uchwały Rady Gminy nr "XIV/.../08, stanowiącego instrukcję dla radnych", a także oświadczenia G. E., na okoliczność, że nikt ją nie powiadamiał o zmianie planu.

W odpowiedzi na skargę organ – Gmina Komprachcice wniosła o odrzucenie skargi lub z ostrożności procesowej o jej oddalenie.

Wnosząc o odrzucenie skargi Gmina zwróciła uwagę, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Komprachcice Nr XV/108/04 z dnia 23 czerwca 2004r. została podjęta w oparciu o przepis art. 26 ustawy z dnia z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r., Nr15, poz. 139), po myśli art. 85 ustawy z dnia ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dlatego skarga przewidziana w ustawie o samorządzie gminnym oparta o art. 101 ust. 2, nie ma zastosowania w procedurze planistycznej regulowanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., która samodzielnie reguluje sposób zaskarżania ustaleń projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, stanowiąc, że uchwałę o odrzuceniu zarzutu, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Taka samodzielna procedura wykluczała możliwość zaskarżania uchwalonego planu w trybie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

W pierwszym rzędzie Gmina wyjaśniła, że wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa zostało przez Wójta Gminy przekazane Radzie Gminy, celem zajęcia stanowiska przez ten organ na najbliższej sesji Rady, jednocześnie powiadomiono skarżących, że w razie bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy przysługuje wzywającym skarga do sądu administracyjnego. Wyjaśniono, że Rada Gminy Komprachcice, uchwałą z dnia 28 maja 2008r., Nr XIV/93/08, w sprawie stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszeń prawa i skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2004r., odrzuciła wezwanie A. i R. K. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Gmina Komprachcice przedstawiła przebieg procedury planistycznej, która doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały. I tak wskazała iż:

- uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 27 sierpnia 199r., Nr VII/74/99, przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice, obejmującego obszary zurbanizowane, między innymi wsi Chmielowice,

- zamieszczono w prasie lokalnej, dzienniku Nowa Trybuna Opolska z dnia 21 lutego 2000r., komunikat Zarządu Gminy o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych i terminach składania wniosków do dnia 15 marca 2000r.,

- dokonano imiennego zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie od 2 listopada 2000r. do dnia 30 grudnia 2000r. wraz informacją o składaniu protestów i zarzutów 14 dni po upływie terminu wyłożenia,

- zamieszczono komunikat Zarządu Gminy Komprachcice w prasie lokalnej (Nowa Trybuna Opolska z dnia 26 października 2000r.) o wyłożeniu do publicznego wglądu mpzp, między innymi wsi Chmielowice, oraz komunikatu Zarządu Gminy o przedłużeniu terminu wyłożenia projektów planów do 30 grudnia 2000r.,

- obwieszczono w prasie (Nowa Trybuna Opolska z dnia 23 października 2000r. i 15 listopada 2000r., komunikaty o powyższej treści,

- zamieszczono w prasie (Nowa Trybuna Opolska z dnia 15 maja 2001r.) o ponownym wyłożeniu projektów mpzp, po uwzględnieniu niektórych protestów i zarzutów,

- zamieszczono w prasie komunikaty Zarządu Gminy o terminie sesji Rady Gminy (27 sierpnia 2001r.), na której będą rozpatrywane nieuwzględnione protesty i zarzuty, w tym także nieuwzględnione protesty złożone do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice, Żerkowice i Osiny,

- zamieszczono komunikat Wójta Gminy Komprachcice w prasie lokalnej, Nowa Trybuna Opolska, że dnia 23 czerwca odbędzie się sesja Rady Gminy, na której będzie uchwalony plan miejscowy oraz dokonano w dniu 9 czerwca 2004r. obwieszczenia o powyższej treści,

- w dniu 23 czerwca 2004r. uchwałą Rady Gminy Komprachcice Nr XV/208/04, uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice i Żerkowice,

- uchwałą Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2006r., Nr XXXI/231/06, dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice działek nr ewidencyjny C, D, i E k.m. [...] ( nieobejmujących przedmiotowego terenu).

Dodatkowo organ wyjaśnił, że G. E., poprzedniczka prawna skarżących, jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości została prawidłowo, imiennie zawiadomiona o upływie terminu wyłożenia projektu planu, przy czym nie wniosła protestu ani zarzutu.

W dalszej kolejności Gmina wywodziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, stosownie do art. 2 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne ograniczające właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości mogą być kwestionowane. Jednakże ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której podjęto zaskarżoną uchwałę przewidywała dwa odmienne środki zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu:

-protest, który mógł wnieść każdy, kto kwestionował przyjęte w projekcie planu zapisy,

-zarzut, który mógł wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienia naruszały zapisy projektu planu. Zdaniem organu, skarga do sądu administracyjnego przysługiwała wyłącznie na uchwały odrzucające zarzut - art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, potwierdzeniem takiego stanowiska jest przywołany przez organ, wyrok NSA z 13 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 54/06, stąd z uwagi na niedopuszczalność skargi, winna ona ulec odrzuceniu. Jednocześnie organ podniósł, że subiektywne przekonanie skarżących o wadliwości uchwały nie może stanowić o jej niezgodności z prawem. Organ zauważył również, iż nie mogą zachodzić zarzucane w skardze i wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, uchybienia ustawie z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zaskarżona uchwała podjęta została o poprzednio obowiązujący akt prawny, a przyjęte w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania dotyczące przebiegu drogi nie zostały zakwestionowane przez ówczesnego właściciela nieruchomości G. E.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądy administracyjne nie załatwiają sprawy merytorycznie i nie mogą zastępować organów właściwych do ich załatwienia, powołane są tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona uchwała odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 czerwca 2004r. Nr XV/108/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice-Żerkowice, podjęta na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Granice terenu objętego planem zostały określone na rysunku, stanowiącym załącznik do uchwały.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 85 ust. 2 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowania nie zostało zakończone przez dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt administracyjnym wynika, że uchwała Rady Gminy Komprachcice o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice-Żerkowice została podjęta 27 sierpnia 1999r. (uchwała Nr VII/74/99 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice obejmujących obszary zurbanizowane, między innymi wsi Chmielowice-Żerkowice), o wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu dokonano od 2 listopada 2000r. do 30 grudnia 2000r. Zatem, podstawę materialno-prawną podjęcia przez Gminę w dniu 23 czerwca 2004r. uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice- Żerkowice, jak trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, stanowiły przepisy cytowanej wyżej ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą. Oznacza to, że zarzuty skargi o naruszeniu zaskarżoną uchwałą regulacji ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku prawnego.

Stosownie do przepisu art. 27 przedmiotowej ustawy naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy zaznaczyć, że tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, określone zostały w ustawie z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t,j, Dz. U. 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym modyfikuje jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej zasady wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy, stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. W pozostałych przypadkach organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W przypadku uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego, nieważnością uchwały w całości lub części skutkować będzie nie tylko istotne naruszenie trybu sporządzania, ale również właściwości organów, co stanowi odmienne rozwiązanie od generalnie przyjętego w ustawie o samorządzie gminnym. Natomiast ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie podmiotów uprawnionych do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Nie można przyjąć, że przepis art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymienia w sposób wyczerpujący prawne możliwości stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, bowiem możliwość stwierdzenia nieważności poprzez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody bądź w wyniku odrzucenia lub oddalenia przez sąd administracyjny wniesionej przez gminę skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Skoro tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy oraz podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco omówione w ustawie o samorządzie gminnym, należy wskazać również możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny w wyniku wniesienia przez wojewodę skargi, w związku z upływem 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 93 ust. 1). Przy czym w odniesieniu do planu miejscowego, ze względu na fakt, że jest aktem prawa miejscowego, istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny w każdym terminie (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednocześnie należy zauważyć, że istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, na podstawie art. 101 ustawą o samorządzie gminny.

Stosownie do regulacji art. 101 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone podjętym aktem. W niniejszej sprawie interes prawny skarżących został naruszony (zmiana przeznaczenia ich nieruchomości położonych na obszarze objętych planem w ten sposób, że na terenie oznaczonym symbolem 2 MN zaprojektowano drogę), a stosowne wezwanie Rady Gminy Komprachcice do usunięcia zarzucanego naruszenia okazało się bezskuteczne.

To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd, w takim zakresie, w jakim pozostaje on w obrocie prawnym. Nie oznacza natomiast, jak tego zdaje się oczekiwać skarżący, uznania skargi już z tego tytułu. Konstrukcja przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżących. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Zatem, przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2003r. ( w sprawie IV SA 840/03 – niepubl.), w wyroku z dnia 3 września 2004r.(sygn. OSK476/04,– ONSAiWSA 2005, nr 1 poz. 2), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 czerwca 2004r. mogłaby być, zatem wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego. W ocenie Sądu, Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła trybu postępowania planistycznego, zasad sporządzania aktu planistycznego ani właściwości organów określonych w art. 3, 4, 11,12, 13,17,18 przedmiotowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w sprawie, a to czyniłoby dopiero skutecznym żądanie skarżących w myśl regulacji art. 27 tej ustawy. Nie ma przy tym znaczenia, że podmiot uprawniony do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie skorzystał z prawa wniesienia zarzutu w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepis art. 27 ustawy wiąże skutek w postaci nieważności uchwały, niezależnie od rangi naruszenia procedury planistycznej i wpływu na treść uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Jednakże dopiero stwierdzone uchybienia wymogom procedury planistycznej, wynikające z art. 18 ust. 2, ustawy mogłyby doprowadzić do wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, ponieważ z materiałów sprawy wynika, że Gmina Komprachcice w sposób prawem przewidziany ogłosiła o przystąpieniu do prac nad planem, określając obszar objęty planem, dokonała stosownych uzgodnień, wyłożyła projekt planu do publicznego wglądu, a także dochowała innych etapów procedury planistycznej. Właściwość organów oraz tryb sporządzania miejscowych planów regulował art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. badał spójność rozwiązań planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium oraz wykładał projekt planu do publicznego wglądu na okres, co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłaszał w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, przez okres co najmniej 7 dni.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie obowiązek ten został wykonany: dokonano prawidłowych zawiadomień i obwieszczeń o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, a zgodnie z punktem 5 ust. 2 art. 18 ustawy, zarząd gminy zawiadomił imiennie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu, określone tam podmioty, w tym i G. E., poprzedniczkę prawną skarżących. Powtórzyć przyjdzie, że w przypadku uchwał organów gmin podejmowanych w procesie planistycznym nie stosuje się zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego w takim znaczeniu jak przy wydawaniu decyzji. Warto zauważyć, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu miejscowego jest dokonywane według procedury przewidzianej dla tworzenia aktu prawnego, a nie procedury administracyjnej (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2004r. sygn. OSK 215/04). Stąd zarzut naruszenia przepisów o doręczaniu, określony przez skarżących, jako naruszenie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, przy doręczeniu G. E. zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, nie może odnieść skutku. Jak wynika bowiem z akt, Zarząd Gminy wysłał G. E. stosowne zawiadomienie, na adres nieruchomości, której była właścicielką, i co do której proponowano zmiany w zakresie zagospodarowania przestrzennego, jak również kilkakrotnie dokonywał zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu na łamach prasy codziennej (dziennika Nowa Trybuna Opolska) i poprzez obwieszczenia w Urzędzie Gminy na tablicach ogłoszeń.

Nadto z materiału sprawy wynika, że Wójt Gminy oraz Rada Gminy zrealizowała listę czynności wchodzących w zakres ich kompetencji, a składających się na szczegółową procedurę sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W sposób prawem przewidzianym ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Komprachcice z 27 sierpnia 1999r.), zamieszczono w prasie komunikat o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych oraz dokonano stosownego obwieszczenia w siedzibie Urzędu Gminy. Imiennie zawiadomiono o wyłożeniu w dniu 2 listopada 2000r. do publicznego wglądu miejscowych planów oraz zamieszczono w prasie komunikat o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planów projektów okresie od 2 listopada 2000r. do 24 listopada 2000r. oraz o przedłużeniu terminu wyłożenia projektów planu do 30 grudnia 2000r. (Nowa Trybuna Opolska z 18-19.11.2000r.), dokonując obwieszczeń o powyższej treści. Zamieszczono w prasie komunikat Zarządu Gminy o ponownym wyłożeniu projektów miejscowych planów po uwzględnieniu niektórych protestów i zarzutów i obwieszczono o ponownym wyłożeniu, opublikowano również w prasie komunikat Zarządu Gminy o terminie sesji Rady Gminy, na której będą rozpatrywane nieuwzględnione protesty i zarzuty (Nowa Trybuna Opolska z 4-5 sierpnia 2001r.), dokonując jednoczesnego obwieszczenia. Po rozpoznaniu przez Sąd Administracyjny skargi M. i Z. W. na uchwałę Rady Gminy w sprawie nieuwzględnionego zarzutu do planu miejscowego wsi Chmielowice (skargę odrzucono), Zarząd Gminy zamieścił komunikat o terminie sesji Rady Gminy Komprachcice, na której będzie uchwalony plan miejscowy wsi Chmielowice-Żerkowice, a Wójt Gminy dokonał odpowiedniego obwieszczenia w lokalu Urzędu Gminy i wreszcie Rada Gminy na sesji w dniu 23 czerwca 2004r. podjęła uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Chmielowice-Żerkowice.

W konsekwencji, powtórzyć warto, iż nie zasługuje na uwzględnienia zarzut o naruszeniu procedury planistycznej, mogący stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, po myśli art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Również z materiałów sprawy nie wynika też, aby Rada Gminy naruszyła przepisy prawa materialnego obowiązujące przy sporządzaniu aktu planistycznego. Gmina z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu i w swych działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego. Wyznaczając teren zabudowy mieszkaniowej 2 MN z przeznaczeniem pod nowe zespoły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z obiektami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą, w ocenie Sądu, Gmina uprawnień swych nie nadużyła, skoro plan utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie spornego terenu, a merytoryczna zasadność polityki Gminy nie podlega ocenie Sądu. Ustalone jako obowiązkowy element planu zasady podziału nieruchomości objętych planem (§ 14 pkt 5 planu) naruszają interes prawny skarżących, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w ramach przysługujących gminie uprawnień, skoro gmina posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, z do art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto stwierdzić należy, po porównaniu przeznaczenia gruntów skarżących w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice z 2001 roku (uchwała Nr XXV/204/2001) i 2004 roku (uchwała Nr XV/108/04), iż w istocie w stosunku do objętych skargą gruntów, doszło do zmiany ich przeznaczenia w zakresie zagospodarowania przestrzennego (wyrysy z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego działki A, będące oddzielnymi załącznikami do obu uchwał - w aktach planistycznych).W obu bowiem planach na gruntach oznaczonych symbolem 2 MN planowano przebieg drogi. W związku z tym, przyjąć należy, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, a gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Zgodzić się należało ze skarżącym, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności, mimo, że jest prawem konstytucyjnie chronionym nie jest jednak prawem bezwzględnym. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 K.c., który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja, jak i Kodeks cywilny wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Ograniczenia takie wprowadzają także regulacje ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany art. 4 tej ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowania terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych- organizacyjnych granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustalenie, zatem przeznaczenia terenów pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy. Jak wynika z treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W rezultacie, przeznaczenie nieruchomości pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest oczywiście nieograniczone. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego nie może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa (tak: wyrok NSA z 9 czerwca 1995r. IV SA 346/03, ONSA 1996/3/125, z 2 grudnia 2003r. IV SA 840/03 nie publ.) Zauważyć należy, że w miejscowym planie wyznacza jest jedynie funkcja terenu (działek), a miejscowy plan zagospodarowania terenu nie narusza stosunków własnościowych, ani posiadania określając jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (tak wyrok NSA z 13 października 1999r. sygn. akt IV S.A. 788/99). Dodać warto, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące go Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych (tak NSA w wyroku z 20 grudnia 2005r. II OSK 371/05, LEX 190957). W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki, jak wyżej wywiedziono, nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne. Z kolei nie ulega wątpliwości, że drogi stanowią cel publiczny. Ponownie powtórzyć przyjdzie, że samo naruszenie prawa własności skarżących nie oznacza, że skarga jest uzasadniona. Zauważyć bowiem należy, że kontrola legalności uchwały nie może dotyczyć celowości czy też słuszności dokonywanych rozstrzygnięć, lecz jedynie ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał (por. wyrok NSA z 3 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 152/05). W konsekwencji, w kontekście zarzutów skargi, na koniec zauważyć należy, iż Sąd nie mógł ocenić prawidłowości działań administracji publicznej dotyczących podziału geodezyjnego nieruchomości skarżących, w tym postanowienia Wójta Gminy Komprachcice odmawiającego wydania pozytywnej opinii proponowanego podziału działek Nr A i B, k.m. [...] obręb [...], skoro przedmiotem skargi, jak w niej wskazano i powtórzono w pismach procesowych, dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Komprachcice z 23 czerwca 2004r., a zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Stąd Sąd również nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżących, albowiem zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioskowane zaś dowody nie dotyczyły kwestii legalności zaskarżonej uchwały, lecz zmierzały do polemiki z rozwiązaniami przyjętymi w planie w odniesieniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku, dodatkowo żądanie dołączenia do akt oświadczenia G. E. stanowiło w istocie przeprowadzenie dowodu o charakterze osobowym ( dowodu z zeznań świadka).

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.