Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 688/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22. art. 31 ust. 3. art. 68 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] maja 2021 r. , nr [...], 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako "WPWIS "), po rozpoznaniu odwołania M. Spółka z o.o. G. , utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej jako "PPIS") nr [...] z dnia [...] maja 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedstawiciele PPIS w dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzili kontrolę sanitarną przy współudziale funkcjonariuszy Komendy Miejskiej w K. w Restauracji [...], ul. [...], [...] należącym do spółki M. Sp. z o.o. [...], [...].

Ustalenia z przeprowadzonej kontroli sanitarnej (zawarte w protokole kontroli) potwierdzają, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. w lokalu była prowadzona działalność (ujęta w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu wbrew zakazom regulacji zawartym w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz, 512 z późn. zrn,).

Dalej organ podniósł, iż zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP.

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art.46 ust.4 i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art, 92 ust, 1 Konstytucji RP i art. 22 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 poz. 861 z późn. zm.),

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a..

[...]PWIS zaznaczył, iż zaskarżona decyzja PPIS została wydana w związku z ogłoszonym stanem epidemii na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Stan epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa, które powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. W tym kontekście nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej i skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów.

W ocenie [...]PWIS ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie budzi wątpliwości.

Ewidentne naruszenia zakazu wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 z późn. zm.), szczegółowo opisane w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2021 r. uzasadniało wydanie decyzji nakładającą na firmę M. Spółka z o.o. karę administracyjną w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 z późn. zm.).

Stan prawny na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji uległ zmianie, albowiem wskazany zakaz w zakresie uregulowanym w ww. rozporządzeniu przestał obowiązywać.

W dalszej części uzasadnienia organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny wskazał, iż art. 189c K.p.a. nie odnosi się do zmian w zakresie normy sankcjonowanej, zatem, co do zasady, zastosowanie powinna znaleźć norma sankcjonowana obowiązująca w dacie popełnienia deliklu administracyjnego. Podsumowując, znaczenie istotne z punktu widzenia zastosowania reguły intertemporalnej wyrażonej w komentowanym przepisie ma w zasadzie wyłącznie zmiana w zakresie normy sankcjonującej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż w przypadku ograniczenia określonego zakresu działalności przedsiębiorców w art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia stosownych ograniczeń dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności. Podkreślić należy, że do ustawowych zadań organów państwowej inspekcji sanitarnej nie należy dokonywanie oceny zgodności ustaw z Konstytucją.

Ponadto WPWIS zaznaczył, iż organ I instancji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 K.p.a.) dokonał oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu prowadzonym przez organ oraz rozważył wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne i zawarł powyższe w wydanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. Spółka z o.o. G. zarzucając jej naruszenie

1. prawa materialnego tj:

- art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na Skarżącego nakazu zaprzestania działalności lokalu gastronomicznego w części obejmującej funkcjonowanie sali konsumpcyjnej umożliwiającej spożywanie posiłków i napojów na miejscu, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem w sytuacji gdy tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

- art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 22 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r. poz.861 z późn.zm.) które to rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem. Treść rozporządzenia wkracza także w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny

2. przepisów postępowania tj.:

- art. 189c K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PPIS w sytuacji gdy na dzień wydania decyzji przez organ II instancji obowiązywały inne przepisy prawne niż w czasie rzekomego naruszenia prawa a w takim wypadku organ był zobligowany zastosować nowe przepisy prawne,

- art. 7 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i w konsekwencji uznanie, iż sam fakt prowadzenia działalności objętej niniejszą decyzją, w części obejmującej funkcjonowanie sali konsumpcyjnej umożliwiającej spożywanie posiłków i napojów na miejscu spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia łudzi w sytuacji gdy do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi konieczne jest przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i ustalenia szczegółowych warunków, w szczególności warunków higienicznych, sanitarnych w których skarżący podjął prowadzenie tejże działalności gospodarczej,

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na bardzo wybiórczo i lakonicznie zebranym materiale dowodowym; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń co do warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego w szczególności czy zachowane były odpowiednie odstępy pomiędzy stolikami, czy personel i klienci korzystali z masek ochronnych, czy skarżący zapewnił personelowi i klientom płyny dezynfekujące i ręczniki jednorazowe; czy skarżący zapewnił sprzęt i środki do dezynfekcji sprzętu i urządzeń wykorzystywanych w restauracji.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Skarżącego, a organ w terminie 14 dni od doręczenia pisma pełnomocnika nie zażądał przeprowadzenie rozprawy.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Wobec powyższego wskazać należy, iż nałożenie kary pieniężnej stanowiło następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021r. i stwierdzenia w trakcie niej, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, naruszenia § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 512 – dalej "rozporządzenie z marca 2021 r.") i obowiązującego w dniu wydawania decyzji § 9 ust. 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 861 – dalej "rozporządzenie z maja 2021 r.")

W tym miejscu wskazać należy, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ( Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374; dalej: "ustawa") w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Mając na uwadze podstawę prawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podustawowego tj. rozporządzenia.

Wobec powyższego wskazać należy, iż rozporządzenie z marca 2021 r. zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b ustawy.

Z upoważniającego przepisu art. 46a, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z marca 2021 r. jak i rozporządzenia z maja 2021 r., wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ustawy stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie z marca 2021 r.. Zgodnie z § 9 ust. 10 tego rozporządzenia do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z ww. obowiązkami określa art. 48a ustawy zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł ( ust. 1 pkt 3 ustawy).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, podob. NSA w wyrokach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21 – dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Kwestie tą w sposób szczegółowy omówił NSA w wyroku z [...] października 2021 r., sygn. akt II GSK [...].

Za wyrokiem powtórzyć należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W wyroku z [...] września 2021 r., sygn. akt II GSK [...] NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Natomiast wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.

Z powyższych względów Sąd nie odnosił się również do szeroko opisanego zarówno w zaskarżonej decyzji jak i skardze art. 189c K.p.a..

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie.

Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Jednakże powyższe można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny, z uwagi na fakt nie występowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenie epidemicznego, nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania.

Powyższe jednak, mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia [...] marca 2020 r. tj. od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z marca 2021 r., nie uzasadnia obecnie ignorowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Należy podkreślić, iż prawodawca w ww. okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (około 36 zmian ustawy), podjąć stosowne działania legislacyjne aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony aby następowało to z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz [...] zł tytułem opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa.