Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3266/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 marca 2005 r. Z.S. (zwana dalej Skarżąca) wystąpiła do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanej KRUS) o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wynikającej z decyzji Prezes KRUS z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie ustalenia nadpłatę nienależnie pobranej 50% części uzupełniającej renty rolniczej za okres od 01.08.1995 r. do 31.08.2002 r. w kwocie 16.320,45 zł. i zobowiązania do zwrotu kwoty 8.078,25 zł. za okres od 01.10.1999 r. do 31.08.2002 r.

We wniosku Skarżąca wskazała, że jej obecna sytuacja finansowa i rodzinna nie pozwala na zapłacenia tak wysokiej kwoty. Skarżąca podniosła, że jako rencistka otrzymuje "rentę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 273 zł, rentę odroczoną w wysokości 165,80 zł miesięcznie z PZU -Na życie- ". Jednocześnie Skarżąca zaznaczyła, że jej mąż, który także jest rencistą otrzymuje rentę w wysokości ok. 400 zł miesięcznie. Skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 13 ha fizycznych tj.5,6 ha przeliczeniowych, z którego utrzymuje się także syn wraz z rodziną. Łączny dochód z gospodarstwa Skarżąca określiła na 35.000 zł rocznie, wskazując jednocześnie, że kwota stanowi źródło utrzymania nie tylko dla niej, ale także dla jej małżonka oraz syna z rodziną. Skarżąca wyjaśniła, że jako osoba całkowicie niewidoma nie może podjąć żądnej pracy, ponieważ wymaga stałej opieki i pomocy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezes KRUS decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia (k-23).

W ocenie organu posiadany majątek i uzyskiwane dochody pozwalają na spłatę nienależnie pobranej części uzupełniającej renty rolniczej. Jednocześnie Prezes KRUS poinformował wnioskodawczynię o możliwości spłaty zadłużenia w dogodnych ratach miesięcznych.

Wnioskiem z 29 sierpnia 2005 r. Skarżąca zwróciła się do organu o ponowne rozpoznanie sprawy, uzasadniając go tak jak poprzednio trudną sytuacją finansową, rodzinną i zdrowotną. Skarżąca dodatkowo podniosła, że w ciągu ostatnich lat skromny budżet jej rodziny uległ uszczupleniu w związku z operacjami: męża w 2003 r. i jej samej w 2004 r. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca wskazała, że razem z mężem wydaje na niezbędne leki ok. 300 zł miesięcznie oraz ponosi dodatkowe wydatki związane z wizytami u lekarzy specjalistów (ok. 100 zł miesięcznie). Wskazując na inne wydatki, Skarżąca podniosła, że ze względu na profil prowadzonego gospodarstwa (produkcja mleka) zmuszona była do modernizacji obory i dobudowania pomieszczenia do schładzania mleka w 2003 r. Jednocześnie zaznaczyła, że nie przeprowadzenie tych prac pozbawiłoby jej rodzinę środków utrzymania. Na potwierdzenie swojej trudnej sytuacji majątkowej Skarżąca przedstawiła m.in. kserokopie: zaświadczeń lekarskich, przykładowych rachunków i faktur, zaświadczenie o odbiorze padłej maciory, rejestru usług weterynaryjnych.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes KRUS wskazał, że załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenia lekarskie były już uwzględnione przy pierwszym rozpatrywaniu wniosku. W ocenie organu załączone rachunki za kombajn, energię elektryczną i usługi weterynaryjne stanowiące koszty prowadzenia gospodarstwa po odjęciu ich od miesięcznego dochodu z gospodarstwa i dodaniu stałych dochodów z rent, w tym renty z PZU, dają możliwość spłaty powstałego zadłużenia.

Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z naruszeniem art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącej Prezes KRUS nietrafnie przyjął, że jej sytuacja materialna pozwala jej na uiszczenie wyżej wskazanej należności. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zaznaczyła, że organ w ogóle nie odniósł się do kwestii wielkości gospodarstwa rolnego, którego jestem współwłaścicielką, pominięto fakt, że jej grunty należą do IV i V klasy, nie uwzględnił, że z gospodarstwa rolnego utrzymuje się także jej syn z rodziną. Niezależnie od powyższego organ nie uwzględnił jej stanu zdrowia, co zdaniem Skarżącej, uzasadniało odstąpienie od żądania zwrotu pobranych nienależnie świadczeń.

Odpowiadając na skargę Prezes KRUS wskazał, że powyższy przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kwestię umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników reguluje art. 41 a wyżej cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w myśl którego, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik KRUS, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może umorzyć należności KRUS z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Przepis ten oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że ocena istnienia przesłanek w zakresie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń przysługuje każdorazowo organowi rentowemu.

Prezes KRUS dodał, iż decyzję o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń organ wydaje niezmiernie rzadko, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ograniczenie to wynika ze stanu funduszów, będących w dyspozycji organu. Ponadto trzeba też mieć na uwadze, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie jest organem opieki społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako k.p.a.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.

Uzasadnienia te są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził jedynie, iż posiadany majątek Skarżącej i uzyskiwane przez nią dochody pozwalają na spłatę nienależnie pobranej części uzupełniającej renty rolniczej.

Natomiast w II instancji, Prezes KRUS stwierdził, że załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenia lekarskie były już uwzględnione przy pierwszym rozpatrywaniu wniosku. W ocenie organu załączone rachunki za kombajn, energię elektryczną i usługi weterynaryjne stanowiące koszty prowadzenia gospodarstwa po odjęciu ich od miesięcznego dochodu z gospodarstwa i dodaniu stałych dochodów z rent, w tym renty z PZU, dają możliwość spłaty powstałego zadłużenia.

Sytuacja taka jest niedopuszczalna

Skarżąca w swoim wniosku o umorzenie wskazywała, iż osiągany z gospodarstwa rolnego dochód jest niewielki, utrzymuje się z niego natomiast także mąż oraz syn z rodziną. Skarżąca powołała się ponadto na zły stan zdrowia, który uniemożliwia jej pracę w gospodarstwie.

Ustosunkowanie się do tych stwierdzeń poprzez wskazanie, że sposobem pomocy Skarżącej jest rozłożenie płatności zadłużenia na dogodne dla niej raty świadczy o tym, że w uzasadnieniu tym brak jest jakiejkolwiek jego indywidualizacji poprzez odniesienie się do wyników przeprowadzonego postępowania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia.

Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.

W świetle natomiast stwierdzenia organu II instancji, że Skarżący nie wniósł żadnych nowych okoliczności przemawiających za zmianą uprzednio wydanej decyzji należy stwierdzić, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji podjętej w I instancji.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji.

W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenia lekarskie były już uwzględnione przy pierwszym rozpatrywaniu wniosku. Tego rodzaju okoliczność faktyczna nie zwalnia bowiem organu od odstąpienia od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu k.p.a.

Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako u.p.p.s.a.) należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 u.p.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., gdyż nie było ku temu podstaw. Stosownie do treści art. 205 § 1 u.p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radca prawnym zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego. W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała aby poniosła w/w koszty.