Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 268/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
*Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
article: art. 5 ust. 2, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję A sp. z o.o. we W. z dnia [...]. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]; II. zasądza od A sp. z o.o. we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialności decyzją z dnia 25 maja 2020 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. tj. z 2020 r. poz. 256) oraz na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. tj. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.N. z dnia 18 maja 2020 r. o ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 3 kwietnia 2020 r. w zakresie udostępnienia Raportu [...] z marca 2012 r. w formie plików/skanów lub innej na adres poczty elektronicznej [...] odmówiła udostępnienia żądanych informacji dotyczących udostępnienia raportu [...] z marca 2012 r., z powodu objęcia tej informacji dyspozycją art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. tj. z 2019, poz. 1010) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ze względu na wykazanie w trakcie postępowania dowodowego prowadzonego przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością przez [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, oraz na podstawie umowy z dnia 10 lutego 2012 r. zawartej pomiędzy [...] sp. z o.o. a [...]Sp. z o.o., na mocy § 4 ust. 1 oraz ust. 4 lit ppkt (i), (ii), w związku z § 6 ust. 1 umowy, iż żądany dokument stanowi tajemnicę przedsiębiorcy prawnie chronioną, posiadającą znaczną wartość gospodarczą i nigdy poprzednio nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości w jakiejkolwiek formie i innemu podmiotowi, ponadto, zgodnie z § 10 umowy [...] zachowa wszelkie prawa własności intelektualnej oraz prawa do ich nieograniczonego wykorzystania dotyczące porad, informacji, raportów metodologii pracy, systemów, technik, know - how, dokumentów, itp. przygotowanych przez [...] w toku wykonywania Usług na rzecz Zamawiającego, bez względu na formę ich świadczenia, oraz ze względu na udzieloną odpowiedź Spółce [...] sp. z o.o. na pismo z dnia 8 kwietnia 2020 r. [...] Sp. z.o.o. sp.k. z dnia 23 kwietnia 2020 (wpływ do [...] sp. z.o.o. w dniu 27 kwietnia 2020 r.), odmawiające zgody na udzielenie żądanej informacji dla wnioskodawcę z powodu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu spółka przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania:

W dniu 3 kwietnia 2020 r. wnioskodawca M. N. wniósł wniosek o udostępnienia raportu [...] z marca 2012 r. w formie plików /skanów lub innej na adres poczty elektronicznej.

[...] sp. z.o.o. znajduje się w posiadaniu żądanego dokumentu sporządzonego w wyniku wykonania umowy z dnia 10 lutego 2012 r. tj. Raportu pt. "Analiza usług wykonywanych przez Konsorcjum firm [...] w ramach obowiązków Operatora stadionu Miejskiego we W. w okresie 1 stycznia 2012 - 31 grudnia 2011 r." sporządzonego w marcu 2012 r.

[...] sp. z.o.o. przystępując do rozpoznania wniosku kierował się brzmieniem § 4 ust. 1 oraz ust. 4 lit ppkt i, ii, umowy, które stanowią:

Ust. 1 Zamawiający może wykorzystać Raport wyłącznie do swoich celów; Raport nie zostanie ujawniony żadnej osobie trzeciej bez uprzedniej pisemnej zgody [...]. (...),

Ust. 4 Kopie Raportu mogą być udostępniane pracownikom i doradcom Zamawiającego, pod warunkiem, iż każdorazowo Zamawiający podejmie konieczne kroki w celu zapewnienia, iż są oni świadomi, że:

(i) Raport ma charakter poufny i nie może być ujawniany żadnej innej osobie bez

uprzedniej pisemnej zgody [...],

(ii) [...] nie przyjmuje odpowiedzialności w zakresie jakiegokolwiek ewentualnego

wykorzystania przez te osoby Raportu.

Zgodnie z § 6 ust. 1 umowy cyt.: "Przez informacje poufne należy rozumieć wszelkie dane odnoszące się ściśle do działalności gospodarczej Zamawiającego oraz jakiekolwiek informacje, które w przypadku ujawnienia w formie pisemnej są określone jako poufne, lub w przypadku ujawnienia w innej formie zostały pisemnie potwierdzone jako poufne, lub w przypadku ujawnienia w formie pisemnej lub innej formie są w sposób oczywisty poufne ("Informacje Poufne"), z zastrzeżeniem postanowień ust. 3 poniżej.

Ustęp 3 § 6 umowy odnosi się do ujawniania tego dokumentu własnym pracownikom [...], w zakresie regulacji związanych z wykonywaniem zawodu, oraz dzieleniem się tymi informacjami z innymi firmami z którymi [...] współpracuje przy wykonywaniu umowy. Ustęp ten nie obejmuje takiej sytuacji jak udostępnienie Raportu osobie fizycznej nie będącej pracownikiem [...] Sp. z o.o. lub pracownikom [...].

Wskazała również na regulację § 10 umowy, z której wynika, iż strony postanowiły, iż [...] zachowa wszelkie prawa własności intelektualnej oraz prawa do ich nieograniczonego wykorzystania dotyczące porad, informacji, raportów metodologii pracy, systemów, technik, know - how, dokumentów, itp. przygotowanych przez [...] w toku wykonywania Usług na rzecz Zamawiającego, bez względu na formę ich świadczenia.

Na stronie 4 Raportu pt.: "Analiza usług wykonywanych przez Konsorcjum firm [...] w ramach obowiązków Operatora stadionu Miejskiego we W. w okresie 1 stycznia 2012 - 31 grudnia 2011 r." cyt.: "Niniejszy raport został przygotowany wyłącznie na potrzeby Spółki oraz jej organów statutowych na podstawie umowy z dnia 10 lutego 2012 r. i nie może być użyty, w całości lub części, w celach innych niż ujęte w Umowie, bez pisemnej zgody [...]. W szczególności raport nie może zostać wykorzystany w jakimkolwiek postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym i arbitrażowym. Zawartość raportu jest poufna. Nie może on być rozpowszechniany ani udostępniany osobom trzecim, za wyjątkiem w przypadkach i na warunkach określonych w umowie lub za uprzednią pisemną zgodą [...]."

[...]Sp. z o.o. – [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., jest następcą prawnym [...] Sp z o.o.

Spółka [...] sp. z o.o. biorąc pod uwagę powyżej przedstawione uwarunkowania umowne w zakresie poufności Raportu w dniu 8 kwietnia 2020 r. pismem wystąpiła do [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. o ewentualne wyrażenie zgody na udostępnienie raportu.

W dniu 27 kwietnia 2020 r. następca prawny [...] z o.o. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., udzielił odpowiedzi na wniosek Spółki [...] sp. z o.o. odmawiając zgody na udostępnienie Raportu, wskazując jako przyczynę poufność informacji zawartych w raporcie stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, oraz na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 ro o dostępie do informacji publicznej.

Przy tak jednoznacznym stanowisku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., jak również własnej analizy dokonanej przez Spółkę treści Raportu, oraz podejmowanych w latach 2012 - 2020 działań chroniących ten dokument przez oba podmioty i nie udostępniania go osobom trzecim, Zobowiązana Spółka w dniu 30 kwietnia 2020 r. wydała decyzje odmawiając udzielenia żądanej informacji, doręczając tą decyzję wnioskodawcy w dniu 5 maja 2020 r.

Wnioskodawca w dniu 18 maja 2020 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku, niezmiennie uznając, iż objęty wnioskiem dokument podlega obowiązkowi udostępnienia na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o ponowne rozpoznanie uzasadnił wnioskodawca w następujący sposób.

1. Zakres przedmiotowy "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że raport dotyczący funkcjonowania obiektu sportowego stanowiącego własność publiczną, nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na jego charakter. Z natury rzeczy jest udostępniany przez wykonawcę podmiotowi innemu, zewnętrznemu wobec przedsiębiorcy podmiotowi, zatem celem jego powstania nie jest jego ochrona, wręcz przeciwnie - powstał tylko i wyłącznie w celu ujawnienia spółce.

Zauważył, że ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest implementacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem. Motyw 40-tej dyrektywy określa, że "Innym środkiem pozwalającym na zachowanie dla siebie wyników innowacji jest ochrona dostępu do wiedzy, która jest wartościowa dla danej jednostki i która nie jest powszechnie znana, oraz wykorzystanie takiej wiedzy. Tego rodzaju cenny know-how i informacje handlowe, które są niejawne i które mają pozostać poufne, określa się jako tajemnicę przedsiębiorstwa." Art. 2 wspominanej dyrektywy stanowi, że informacje "mają wartość handlową dlatego, że są objęte tajemnicą". Raport sporządzony dla spółki stanowi jej własność, ma wartość handlową tylko dlatego, że został sporządzony na zlecenie spółki. Pozostawienie raportu w spółce [...] pozbawiałoby go jakiejkolwiek wartości. Jeśli raport jest efektem startu spółki [...] w przetargu, zgodnym z Prawem zamówień publicznych, wówczas musiała sobie zdawać sprawę z tego, że dane te będą ujawniane, zwłaszcza biorąc pod uwagę szeroki zakres zastosowania zasady jawności w ustawie o finansach publicznych oraz ustawie Prawo zamówień publicznych, a także konstytucyjną zasadę jawności władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Ustawodawca, wprowadzając przesłankę "tajemnicy przedsiębiorstwa", miał na myśli przede wszystkim informacje, które na podstawie władczej działalności państwa są w posiadaniu administracji publicznej, a nie informacje, które są bezpośrednio przedmiotem finansowania z pieniędzy publicznych i jako takie, przynależą sferze publicznej.

2. Brak uprzedniego zastrzeżenia tajności.

Spółka ta nie udowodniła podjęcia właściwych działań w celu zachowania poufności. Jest konieczne zarówno z uwagi na przesłankę "działania dla utrzymania tajemnicy", którego wymaga wspomniana dyrektywa oraz ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak i z uwagi na szczególny wymóg, o którym mowa w art. 35 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten ustanawia zasadę, zgodnie z którą klauzule utajnienia są niezastrzeżone, a wyjątkiem jest ewentualna niejawność. Wyjątki powinny być interpretowane ściśle i dowód w tej sprawie ciąży na przedsiębiorcy,

Za właściwe działania w żaden sposób nie można uznać klauzuli poufności, o której mowa w decyzji spółki z 30 kwietnia 2020 r. Takie działanie przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym jest niedopuszczalne, jak i bezskuteczne. Poza tym, oczywiście, żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalał na takie uregulowanie stosunku umownego z podmiotem komercyjnym.

3. Brak określenia przedmiotu domniemanej tajemnicy.

Decyzja nie wykazała, czego konkretnie dotyczy domniemana tajemnica (poufność), a regulacja w par. 6 ust. 1 raportu (wg wyjaśnień spółki w decyzji z 30 kwietnia 2020 r.) jest b. obszerna i ogólna.

Decyzja ogólnie odwołuje się do twierdzeń spółki [...], a przeprowadzone badanie, choć ujęte w decyzji z 30 kwietnia 2020 r., okazało się niezbyt wnikliwe.

4. Przesłanka "ochrony interesu publicznego" w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Warto w tym miejscu zauważyć, że ust. 2 w tym artykule [definicja tajemnicy przedsiębiorstwa] jest powiązany z ust. 1, w treści: "Czynem nieuczciwej konkurencji jest ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji tajemnicę przedsiębiorstwa". Definicja tajemnicy przedsiębiorstwa jest zatem stosowana w kontekście nieuczciwej konkurencji i jej zapobieganiu. Ma to znaczenie w związku z art. 11 ust. 8 tej ustawy. W interesie publicznym jest pozyskanie dokumentu wytworzonego przez podmiot komercyjny na zlecenie podmiotu publicznego, za który zapłacono środkami publicznymi, a który to dokument związany jest z funkcjonowaniem Stadionu służącego ogółowi mieszkańców W. Bez tego niemożliwe jest sprawdzenie, co konkretnie zdecydowało o zmianie umowy zawartej 28 stycznia 2010 r. pomiędzy Gminą W. i spółką stadionową z jednej strony, a spółką [...] i innymi spółkami z drugiej.

Nie do pogodzenia z jawnością gospodarowania majątkiem publicznym jest praktyka, zgodnie z którą "na gębę" przekazuje się informację o "niezasadności" dalszego trwania kontraktu handlowego, a gdy obywatele (podatnicy) chcą uzyskać i zapoznać się ze źródłem tego typu stwierdzeń, spółka ukrywa go w szafie z napisem "poufność". Dostęp do raportu jest istotny z punktu widzenia obywatelskiej kontroli dysponowania środkami publicznymi.

5. Treść zastrzeżenia umownego - brak wskazania przedmiotu.

Wysokie wymogi, wynikające z art. 35 ustawy o finansach publicznych, należy rozumieć jako wymagające ścisłego i konkretnego określenia tego, co jest przedmiotem zastrzeżenia. Takie rozumienie wynika zresztą wprost z zasady proporcjonalności ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (jest to także ogólna zasada prawa Unii Europejskiej).

Objęty wnioskiem raport milczy o tajemnicy przedsiębiorcy/przedsiębiorstwa, posługując się niezdefiniowanymi pojęciami "poufności" oraz zdefiniowanymi w par. 6 "informacjami poufnymi", lecz - co istotne - bez odniesienia do ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także dyrektywy.

6. Dyrektywa a zasada jawności.

Należy też przy okazji dodać, że motyw 11 wspomnianej dyrektywy 2016/943 stanowi, że "Niniejsza dyrektywa nie powinna wpływać na stosowanie unijnych lub krajowych przepisów wymagających ujawniania informacji, w tym tajemnic przedsiębiorstwa, publicznie lub przed organem publicznym. Nie powinna też wpływać na stosowanie przepisów, które pozwalają organom publicznym na gromadzenie informacji niezbędnych do wykonywania ich obowiązków lub przepisów, które przewidują możliwość lub wymóg dalszego publicznego ujawnienia przez te organy publiczne odnośnych informacji".

Do tego, tytułem uzupełnienia, należy dodać, że zgodnie z art. 5, wniosek o zastosowanie środków prawnych przewidzianych w dyrektywie został oddalony, jeżeli domniemane lub ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa miało miejsce m.in, w przypadku "wykonywania prawa do wolności wypowiedzi i informacji określonego w Karcie, w tym poszanowania wolności i pluralizmu mediów; dla ujawnienia nieprawidłowości, uchybienia lub działania z naruszeniem prawa, pod warunkiem że pozwany działał w celu ochrony ogólnego interesu publicznego" czy też "celem ochrony uzasadnionego interesu uznanego w prawie unijnym lub krajowym." Ujęta w motywie 11 zasada nie jest zatem przypadkowym i incydentalnym zapisem, a stanowi wyraz wyważenia praw i interesów na poziomie prawodawcy unijnego. Zasada jawności jest także zasadą ogólną prawa UE, co znalazło swój wyraz w art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dyrektywa ustanawia zatem pierwszeństwo stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nad implementującą dyrektywę ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tak więc wpływa na stosowanie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo Unii Europejskiej ma bowiem rangę wyższą niż ustawa, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (począwszy od wyroku ws. 6/64 Flaminio Costa v E.N.E.L.), a także zgodnie z regulacją art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Spółka po dokonaniu ponownej analizy raportu, zapisów umowy, stanowiska prawnego wnioskodawcy, nie znalazła podstaw do zmiany decyzji w zakresie uwzględnienia wniosku wnioskodawcy z dnia 18 maja 2020 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcia decyzji organ stwierdził:

Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozwala na ochronę (interesów) indywidualnego podmiotu jaka wynika z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jej postanowieniami, ochronie podlegają m.in. informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy. W rozumieniu ustawy, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4 ZNKU). Co więcej, na status tajemnicy przedsiębiorstwa nie wpływa fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów (np. urządzenia) są jawne (zob. wyr. SN z 28.2.2007 r., CSK 444/06, MoP 2007, Nr 7, s. 342). Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyr. SO w Bydgoszczy z 6.3.2003 r. (VIII GC 153/02, niepubl.).

Z przedłożonych stanowisk [...] jak również z zapisów umowy oraz samego Raportu str. 4, należy stwierdzić, iż dochowano przez lata 2012 - 2020 obowiązek zachowania informacji i analiz zawartych w raporcie jako tajemnice przedsiębiorstwa jakim jest [...] Sp. z o.o., następca prawny Spółki [...] Sp. z o.o. Co więcej sam Raport jest oznaczony jako dokument poufny w świetle umowy oraz zawartych w nim informacji o strategicznych dla zarządzania i podejmowania decyzji w kontaktach gospodarczych z SMG. W tym miejscu zwrócono uwagę na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1092/17, opublikowany w legalis.pl.

Organ podał, że biorąc pod uwagę powyższe orzeczenie NSA, posiadany materiał dowodowy przez Zobowiązaną w związku z wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2020 r., oraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 18 maja 2020 r. należy stwierdzić, iż żądane informacje nie były nigdzie wcześniej ujawnione i są znane jedynie stronom umowy, wyznaczonym pracownikom, organom spółki, a strona umowy [...] podjęła działania własne aby informacje zawarte w raportach i innych opracowaniach przedkładanych Zobowiązanemu nie był informacją powszechnie znaną ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa [...], metod pracy i działania oraz zachowania konkurencyjności na rynku tych usług, o czym przesądza również § 10 umowy. Przedłożone wyjaśnienia w toku rozpatrzeniu wniosku, których uzyskanie było konieczne przez [...] Sp. z o.o. oraz brak zgody na ujawnienie raportu jakie oświadczenie w tym zakresie złożyła [...], aby zachować w poufności wszystkie aspekty doradztwa Zobowiązanej Spółce w zakresie realizacji umowy z 2012 r., raportu i jego treści jest jednoznaczne. Nie można się zgodzić z wywodami zawartymi w pkt. 1 wniosku o ponowne rozpoznanie, iż celem powstania raportu nie jest jego ochrona. Celem od samego początku raportu było dokonanie analizy prawnej opartej na analizie faktycznej, ewidentnie zawierającej dane i informacje kluczowe do podjęcia działań związanych ze zmianą umowy z Konsorcjum [...]. Informacje te nie były ujawniane i kolportowane jakiemukolwiek innemu podmiotowi i osobom trzecim, poza tymi osobami i organami jakie przedstawione zostały powyżej w uzasadnieniu tej decyzji.

Powyższą decyzję odmawiającą w tym zakresie udostępnienia informacji publicznej zobowiązany opiera na podstawie oceny prawnej wynikającej z umowy, oraz braku zgody [...] na ujawnienie żądanego dokumentu Raportu wnioskodawcy. [...] w odmowie z dnia 23 kwietnia 2020 r. przedstawiła również swoją ocenę prawną podstaw odmowy udzielenia informacji publicznej, która jest zbieżna ze stanowiskiem [...] Sp. z o.o. W ocenie zobowiązanego [...] wprowadziło określoną politykę ochrony danych zawierających ochronę informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy oraz tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie wykonywania umów, metod pracy i poufności ocen stanu faktycznego, metod pracy w tym zakresie oraz samej treści i rekomendacji udzielonych Zamawiającemu raport. W ocenie zobowiązanego dane zawarte w raporcie zawierają dane chronione na mocy art. 11 ust. 2 i ust, 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Co więcej dane zawarte w raporcie mogą i posiadają dalej walor przydatności w zakresie materiału dowodowego i prawnego w potencjalnym sporze gdyby on zaistniał na linii z wykonawcą tj. [...]. Ujawnienia zatem tego raportu osobie trzeciej jest niedopuszczalne w świetle umowy, raportu i faktyczno - prawnych działań organizacyjnych Spółki [...] w zakresie nieujawniania tego dokumentu osobom nie wskazanym w umowie z dnia 10 lutego 2012 r. Również w ocenie Spółki mimo przedstawionych subiektywnych wywodów i interpretacji wnioskodawcy nie ma podstaw prawnych do jego ujawniania zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Stwierdził też, w związku z treścią art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, i zgromadzonym materiałem dowodowym ocenionym pod kątem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że zobowiązany nie znajduje podstaw prawnych do ujawnienia żądanego zakresu informacji publicznej z przyczyn podanych powyżej w uzasadnieniu. Nie bez znaczenia jest również art. 35 ustawy o finansach publicznych. Podkreślił, iż wnioskodawca powołując się na art. 35 ustawy o finansach publicznych, nie dostrzega tego faktu, iż przepis ten odnosi się do umów. Nie odnosi on zastosowania w ocenie Spółki natomiast do finalnego dzieła jakie powstało w wyniku wykonania umowy. Podkreślił, iż raport służył dogłębnej analizie sytuacji związanej z wykonywaniem umowy z konsorcjum [...] i posiada informacje o znaczeniu prawnym i faktycznym możliwe do dalszego wykorzystania w potencjalnych sporach sądowych. W ocenie spółki decyzja z dnia 30 kwietnia 2020 r. w prawidłowy sposób udowadnia, iż podjęte zostały działania w celu utrzymania tego dokumentu w tajemnicy. Spółka uzasadniła w sposób prawidłowy i zgodny z faktami jakie działania były podejmowane w celu ograniczenia kręgu osób jakie zapoznały się z raportem i na jego podstawie podjęły określone decyzje zarządcze. Co więcej Spółka szczegółowo opisała podstawy wynikające z umowy, zapisów raportu oraz odzwierciedlające działania zmierzające do rozpoznania wniosku we współdziałaniu z stroną umowy [...] i ewentualnego podjęcia decyzji o udostępnieniu tego dokumentu. Nie można się zgodzić z twierdzeniem wnioskodawcy, że żaden przepis prawa nie daje podstaw do takiego uregulowania stosunku z podmiotem komercyjnym. W ocenie Spółki taką podstawę wyraźnie można wyprowadzić z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jak również z art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji a także ustawy zasadniczej – art. 61 ust. 3 Konstytucji. W związku z powyższym nie jest tak jak twierdzi wnioskodawca, iż prawo do dostępu do informacji publicznej ma charakter nieograniczony. W ocenie Spółki, już sama Konstytucja ogranicza to prawo w ust. 3 art. 61, a wskazane powyżej przepisy ustaw, ograniczenie to doprecyzowują. Powyższe potwierdzenie co do możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej potwierdza praktyka orzecznicza sądów vide Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2679/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1229/17. Bez wątpienia w ocenie Spółki raport zawiera dane podlegające ochronie prawnej, o czym strony od początku tego stosunku prawnego wynikającego z umowy przesądziły, oraz podejmowały przez cały okres od 2012 r. do chwili obecnej działania zmierzające do ochrony poufności informacji, danych i ocen zawartych w tym raporcie.

Nie można się też zgodzić, iż własne badanie stanu faktycznego w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy cyt.: " (...) a przeprowadzone badanie, choć ujęte w decyzji z 30 kwietnia 2020 r., okazało się niezbyt wnikliwe.(....)". W ocenie Spółki dokonane badanie było rzetelne, wnikliwe i wyczerpujące w zakresie wyważenia interesu publicznego w ujawnieniu żądanego dokumentu, w konfrontacji z ochroną wynikającą z prawa dla tego dokumentu objętego poufnością i tajemnicą przedsiębiorcy [...] ale również i tajemnicą Spółki, a uzasadnienie obszernie tok postępowania przedstawiło.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu ścisłego brania pod uwagę treści art. 35 ustawy o finansach publicznych co do przedmiotu zastrzeżenia, jakoby tego nie dokonano w umowie, stwierdzić należy, iż umowa bardzo dokładnie określiła przedmiot ochrony jako informacje poufne vide: § 4 ust. 1 oraz ust. 4 lit ppkt i, ii, umowy.

Twierdzenia zatem wnioskodawcy nie znajdują żadnego potwierdzenia w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2020 r. i są po prostu gołosłowne. Dokonując wprowadzenia określonych regulacji do umowy strony tej umowy nie muszą się w jej treści odnosić do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych jak również i do przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wystarczające jest to, iż regulacje umowy nie naruszają postanowień tych norm ustawowych, co do facto i de iure miało miejsce w ważącej strony umowie. Ustawodawca w żadnej normie ustawy o finansach publicznych nie nakłada obowiązku kazuistycznego budowania katalogu informacji i cytowania przepisów ustaw związanych z jawnością umów czy innych informacji publicznych.

Odnosząc się do twierdzeń wniosku związanych z motywem 11 Dyrektywy 2016/943 i jej skutków prawnych, organ zauważył, że dyrektywa nie znajduje bezpośredniego stosowania w zakresie rozpatrywania konkretnych wniosków o dostęp do informacji publicznej. Nie podziela również Spółka dywagacji, iż na mocy art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który jakoby ustalał pierwszeństwo dyrektywy w zakresie dostępu do informacji publicznej nad dyrektywą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Odnosząc się do zarzutu niestosowania się przez Spółkę do prawa Unii Europejskiej na podstawie art. 91 Konstytucji należy podkreślić, co było już sygnalizowane powyżej, iż dyrektywy UE nie są prawem powszechnie obowiązującym. Nie mieszczą się również w katalogu norm prawnych, o którym stanowi art. 87 Konstytucji. Dyrektywa jest aktem prawnym wyznaczającym cel, który muszą osiągnąć wszystkie państwa UE. Sposób jego osiągnięcia określają jednak poszczególne kraje za pośrednictwem swoich własnych aktów prawnych. Nie można zatem czynić skutecznego zarzutu naruszenia dyrektywy Spółce. Spółka rozpoznając wniosek ma obowiązek kierować się normami określonymi zgodnie z katalogiem wynikającym z art. 87 konstytucji RP, co też w tym postępowaniu uczyniła w całej rozciągłości oraz wykazała to w uzasadnieniu decyzji.

Biorąc przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych, należy również zauważyć, iż zagadnienie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz warunków jej ochrony reguluje art. 11 ZNKU. Przepis ten nawiązuje do postanowień ratyfikowanego przez RP porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej, stanowiącego jeden z załączników do TRIPS, sporządzonego w Marrakeszu 15.4.1994 r. Postanowienia zawarte w art. 39 tego porozumienia określają zasady ochrony jako informacji nieujawnionej tzw. własności intelektualnej (wartości niematerialnej w postaci informacji) podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, istotnych z punktu widzenia zapewnienia tym podmiotom przewagi konkurencyjnej na rynku. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi zbiór poufnych (nieujawnionych do wiadomości publicznej) informacji przedsiębiorstwa o różnym charakterze (np. danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych), posiadających wartość gospodarczą (handlową lub ekonomiczną), wynikającą z tego, że są niejawne, co do których przedsiębiorca (ich właściciel) podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z punktu widzenia art. 11 ust. 4 ZNKU, który określa definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, praktyczne znaczenie ma to, aby wszystkie wymienione w nim elementy, które służą scharakteryzowaniu tej tajemnicy, zaistniały jednocześnie. Zasadnicza trudność ochrony tego zbioru informacji przedsiębiorstwa o wartości gospodarczej przed wykorzystaniem ich przez nieuprawnione podmioty wynika zwłaszcza stąd, że dane te nie podlegają rejestracji. Nie można więc stwierdzić, które konkretnie dane z tego zbioru są w danej chwili objęte ochroną w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, a które takiej ochronie nie podlegają, bez uprzedniego wypowiedzenia się na ten temat przedsiębiorcy poprzez zgłoszenie przez niego zastrzeżenia o zachowaniu określonych danych w poufności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz bez sprawdzenia, czy zastrzeżenie przedsiębiorcy o poufności tych danych jest zasadne. W praktyce problem oceny, czy określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, powstaje najczęściej wtedy, gdy przedsiębiorca udostępnia te dane innym podmiotom z zastrzeżeniem, że oczekuje ich ochrony przed ujawnieniem nieuprawnionym podmiotom, którą gwarantuje tajemnica przedsiębiorstwa. Samo zgłoszenie takiego zastrzeżenia nie rozwiązuje jednak tego problemu. Potrzebne jest sprawdzenie przez podmiot, któremu udostępniono określone informacje przedsiębiorstwa, czy informacje te nie są już publicznie dostępne lub czy mogą się stać dostępne dla każdego zainteresowanego podmiotu z tego powodu, że przedsiębiorca - właściciel tych informacji - nie podjął niezbędnych w danych okolicznościach działań w celu zachowania ich poufności, czy też nie stanowią w ogóle waloru konkurencyjnego dla przedsiębiorcy z uwagi na swój charakter. Poza tym powinno poddać się weryfikacji zastrzeżone przez przedsiębiorcę dane ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa zawsze w sytuacji, gdy przedsiębiorca udostępnia je określonym podmiotom, lub gdy były już wcześniej udostępnione danemu podmiotowi jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Ochrona określonych informacji przedsiębiorstwa w ramach tej tajemnicy nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, że raz zastrzeżone przez przedsiębiorcę do zachowania ich w poufności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa korzystają z ochrony, jaką zapewnia ta tajemnica, aż do czasu, gdy przedsiębiorca sam z tej ochrony zrezygnuje. Dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa mogą bowiem stracić ochronę, jaką zapewnia ta tajemnica, bez woli, a nawet wiedzy przedsiębiorcy. Konieczność wnikliwej kontroli zgłaszanych przez przedsiębiorców zastrzeżeń poufności określonych danych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Tak też postąpił zobowiązany przystępując do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy oraz ponownego rozpatrzenia wniosku. Należy jednocześnie podkreślić, iż żądane informacje są od samego początku jeszcze przed ich wytworzeniem ze względu na ich wagę prawną objęte tajemnicą przedsiębiorcy oraz poufnością sprowadzającą się do nieupowszechniani tego dokumentu jakiejkolwiek innej osobie poza tymi jakie zostały wskazane w umowie z dnia 10 lutego 2012 r.

Ostatecznie stwierdzono, że spółka w świetle powyżej wskazanych argumentów prawnych i faktycznych nie znalazła podstaw do udostępnienia raportu w żadnej z wymienionych przez wnioskodawcę form.

Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca. Zarzucił podmiotowi zobowiązanemu niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2020 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że przebieg postępowania zawarto w decyzji podmiotu zobowiązanego z dnia 25 maja 2020 r. Argumentacja za jawnością raportu [...] została przedstawiona we wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 18 maja 2020 r. i pozostaje w całości aktualna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji z dnia 25 maja 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 kwietnia 2020 r., którymi organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu raportu firmy "[...]" z marca 2012 r.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania informacji obejmuje między innymi dostęp do dokumentów (ust. 2). Ograniczanie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Jednocześnie art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Jedną z nich jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 u.d.i.p.) zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie informacji publicznej – wskazane w art. 1 ust. 1i art. 6 u.d.i.p.

Art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządu gospodarczego i zawodowego, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z obowiązującymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że [...] sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3). Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem i założycielem spółki była Gmina W. Celem działalności spółki – jest między innymi działalność sportowa i rekreacyjna, wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi i dzierżawionymi.

Zatem spółka jest samorządową spółką z o.o., o której mowa w art. 9 i następnych ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.) powstałą w celu realizacji zadań własnych spoczywających na jednostce samorządu terytorialnego, będącej jej jedynym udziałowcem. Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., Nr 42, poz. 506) zaspokojenie zbiorczych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują między innymi sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów sportowych i rekreacyjnych (pkt 10). Zadania te mogą być realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, także w formie Spółki prawa handlowego, co wynika z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Dodać także należy, że informacja o działalności związanej z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1843), szczególnie o przeprowadzanych przez taki podmiot postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.

Z powyższego zatem wynika, że [...] Spółka z o.o. jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem publicznym, gminnym należącym w 100% do Gminy W. Zatem należy do kategorii gminnych osób prawnych, które wykonują zadania publiczne, zadania własne gminy wskazane w statucie (patrz też wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r., I SA/Kr 1288/2011, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2008 r., II SA/Bd 878/2008).

Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Reasumując należy stwierdzić, że majątek Spółki jest w całości majątkiem komunalnym. Ten fakt oraz to, że spółka wykonuje zadania publiczne powoduje, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Niewątpliwie żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy mienia komunalnego, dysponowania tym mieniem i prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych podjęło próbę interpretacji art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja odnosi się do faktów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., II SA/Wa 2199/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Wa 721/08).

W piśmiennictwie przyjęto, że informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować między innymi dane dotyczące majątku jednostek samorządu terytorialnego, dane dotyczące spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych i otrzymanych pożyczek i kredytów. Informacje w tym zakresie powinny więc obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn ... str. 186-187).

Tym samym treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku Spółki, jej funkcjonowania gospodarczego stanowi informację publiczną (wyrok WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 r., II SAB/Op 12/10).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest podstawa prawna i zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wskazano wyżej art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje sytuacje, w których może nastąpić ograniczenie prawa do informacji. Również zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Powołany przepis stanowi, że każdy obywatel może korzystać z przyznanych w konstytucji praw i wolności ale w granicach zakreślonych przez ustawę.

Odmowa udzielenia przez Spółkę informacji określonej we wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2020 r. opiera się na treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mówi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.1) Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...) (ust. 2).

Spółka podnosi, że traktuje wniosek o udostępnienie raportu stanowiącego załącznik do Porozumienia w sprawie umowy z dnia 28 stycznia 2010 r. jako informację objętą "tajemnicą przedsiębiorstwa" w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz, tym samym, jako "tajemnicę przedsiębiorcy" zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność ta, jak stwierdza Spółka, była wiadoma Spółce [...] gdyż wynika to z umowy.

Jak wynika z treści powołanego art. 5 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 3 Konstytucji dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera legalnej definicji "tajemnicy przedsiębiorcy".

Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1010), (wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. II SAB/Lu 85/13). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Wskazane przesłanki, które dają podstawę do ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej, wynikają z powołanego art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz wykładni tego przepisu, dokonanej między innymi przez Sąd Najwyższy. Judykatura i piśmiennictwo zajmujące się omawianą kwestią są zgodne, że ich zaistnienie jest warunkiem odmowy udzielenia informacji publicznej.

Ponadto orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13).

Podobnie należy ocenić uprawdopodobnienie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji. Przede wszystkim takie działania powinny nastąpić w dacie sporządzenia wskazanych dokumentów. Wprowadzenie zapisu dotyczącego poufności nie musi nastąpić wyłącznie przez wprowadzenie, w tym przypadku do umowy, odpowiedniego zapisu, ale powinno być dokonane w sposób czytelny i wiarygodny dla wszystkich osób zainteresowanych w sprawie.

W myśl art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nie ujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., V CSK 444/06 tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013 str. 131 mówi, że: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki:

- brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;

- uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;

- podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.

W ocenie Sądu tak zobowiązany jak i podmioty wskazane w skardze nie uprawdopodobnili drugiej z wymienionych przesłanek.

Tak więc, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa podmiot zobowiązany do jej udzielenia powinien wykazać, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy a także podjąć działania uniemożliwiające dotarcie takich informacji do osób trzecich.

Przedmiotem żądania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 3 kwietnia 2020 r. był raport z marca 2012 r. firmy [...]. Z dokumentu tego, dołączonego przez organ do akt sprawy wynika, że został on przygotowany przez firmę [...] Sp. z o.o. na zlecenie [...] sp. z o.o. (poprzednia nazwa [...] Spółka z o.o.). Celem raportu jest podsumowanie stanowiska Spółki wobec Konsorcjum [...] oraz [...] dotyczącego realizacji w okresie od 1 stycznia 2011 roku do 31 grudnia 2011 roku umowy operatorskiej oraz umów dodatkowych, a w szczególności podsumowania zarzutów podnoszonych wobec operatora. W końcowej części strony 4 raportu umieszczono zapis, że "niniejszy raport został przygotowany wyłącznie na potrzeby Spółki oraz jej organów statutowych na podstawie umowy z dnia 10 lutego 2012 roku i nie może być użyty w całości lub części, w celach innych niż ujęte w umowie, bez pisemnej zgody [...]. W szczególności raport nie może być wykorzystany w jakimkolwiek postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym ani arbitrażowym. Zawartość raportu jest poufna. Nie może on być rozpowszechniony ani udostępniony osobom trzecim za wyjątkiem i w przypadkach i na warunkach określonych w umowie lub za uprzednią zgodą [...]".

Okolicznością niesporną jest, że spółka [...] (spółka [...] Sp. z.o.o. sp.k.) nie wyraziła zgody na udostępnienie wyżej wymienionego raportu (w piśmie z dnia 27 kwietnia 2020 r.).

Jak stwierdzono wyżej Spółka gospodaruje środkami publicznymi. W tej sytuacji zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna, tym samym informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną. W myśl art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w warunkach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty o ile wynikające z umowy zobowiązania są realizowane lub przeznczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu ich zachowania w tajemnicy lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego interes publiczny lub ważny interes państwa.

Z powyższego wynika, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie zwalnia osoby zobowiązanej do udzielenia informacji od dokonania oceny złożonego przed drugą stronę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Takie zastrzeżenie jest skuteczne, gdy zobowiązany ustali, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Jak wynika z powołanego wyżej fragmentu – str. 4 raportu – zawarto w nim stwierdzenie, że ma on charakter poufny. Oznacza to, że strony umowy – wyłączają cały raport z jego okazań, uznając, że stanowi on tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ogólne powołanie się na poufność lub tajemnicę przedsiębiorstwa jak wynika z powołanych przepisów, nie jest wystarczające i nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia informacji; stanowi to zaprzeczenie szerokiego uprawnienia wynikającego z Konstytucji do informacji publicznej a także treści art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który określa jakie sytuacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Musi mieć ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Niewątpliwie ocena tajemnicy przedsiębiorcy ma charakter indywidualny, uzależniony od przedmiotu prowadzonej działalności i innych okoliczności – ale powyższe okoliczności powinny być przez stronę zobowiązaną szczególnie dokładnie wyjaśnione – co wynika z treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 17 u.d.i.p. stanowi zaś, że do rozstrzygnięć podmiotów nie będących organami władzy publicznej przepis art. 16 stosuje się odpowiednio.

Wracając do przesłanek, które muszą zaistnieć by uznać, że wystąpiła tajemnica przedsiębiorcy – należy wskazać, że organ w ogóle nie odwołał się do przesłanki materialnej, rozumianej nie jako brak zgody na ujawnione informacje przez spółkę [...], ale opis danych, których ujawnienie może narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać. Takie oceny i ustalenia powinny znaleźć się w decyzji administracyjnej. Zobowiązany do udzielenia informacji winien w tym zakresie poczynić dokładne ustalenia i dokonać wyjaśnień. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja takich elementów nie zawierają.

Zaistniała natomiast druga przesłanka – formalna – wola utajnienia, treści raportu znalazła wyraz w jego treści (w cytowanym fragmencie a także w powołanej w decyzji umowie z dnia 10 lutego 2012 r. Dokładnie w § 4, § 6 i § 10 tej umowy. Brak jest również podstaw do uznania, że treść raportu została upubliczniona.

Nie mniej jednak brak przesłanki materialnej, czy nawet próby jej wykazania wskazuje, że organ naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Podkreślić też należy, że wnioskowane dane mają związek z wydatkowaniem środków publicznych. Prawidłowa działalność podmiotu w zakresie wykorzystania środków publicznych nie może być chroniona tajemnicą przedsiębiorcy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 lit a i e p.p.s.a. należało orzec jak wyżej. W ocenie Sądu organ naruszył przede wszystkim art. 16, 17 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Organ zatem ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.