Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1552/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59-61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta U. ustalił na rzecz L. K.(dalej: "inwestor") warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 100 m², na nieruchomości oznaczonej jako część działki nr ewidencyjny 1, położonej w U. przy ul. [...] nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S. i M. S. podnosząc zastrzeżenia co do treści punktu 2.5 decyzji, gdzie stwierdzono, że przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej gminnej ul. [...]. Zdaniem odwołujących, do tej drogi nie można zakwalifikować jako drogi publicznej, gdyż nie spełnia ona warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43 poz. 430), czyli szerokość drogi jednojezdniowej 10 m, ani też nie spełnia wymagań dotyczących drogi wewnętrznej określonych w art. 14 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Na długości działki inwestora, bez poboczy ma ona około 3 do 4 m szerokości z pasem jezdnym od 1,8 do 2,6 m. Tym samym, organ zwiększył zagrożenie w ruchu drogowym i pożarowym oraz wjazd pojazdów uprzywilejowanych na tą drogę, którą cechuje duże nasilenie ruchu pieszego (szlak komunikacyjny "[...]"). Odwołujący podkreślili, że ze względu na istniejącą sieć kanalizacyjną brak jest możliwości wybudowania przez inwestora planowanego budynku w taki sposób, by nie złamać obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organ przy wydawaniu decyzji winien kierować się zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać. Wcześniej działki znajdujące się aktualnie w strefie uzdrowiskowej "B", wg nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego leżały w strefie "A", wówczas działka budowlana musiała mieć powierzchnię 800 m². Tymczasem działka inwestora takiej powierzchni nie posiada. Ich zdaniem celowo zmieniono front terenu inwestycyjnego (z północnego na zachodni), by w efekcie wydać decyzję o warunkach zabudowy dla większego budynku na mniejszej działce. Wnieśli również zastrzeżenia co do prawidłowości przyjętych granic obszaru analizowanego, gdyż działki nr 2, 3, 4 inwestora (1) są wynikiem podziału masy spadkowej po śmierci poprzedniego właściciela i stanowiły jedną nieruchomość, a działki nr 5 i 6 stanowią jedną nieruchomość /na mapie widoczne jest ogrodzenie/, poza tym działka nr 6 o pow. 150 m² nie jest działką budowlaną, dlatego do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy powinna być wzięta pod uwagę powierzchnia łączna 937 m². Organ w analizie podał wskaźnik powierzchni 12,5% jednak ten wskaźnik nie jest bardziej reprezentatywny dla tego fragmentu dzielnicy U. – Z. Odwołujący zwrócili również uwagę, iż organ mimo, iż zatrudnia architektów w tej sprawie zlecił architektowi z zewnątrz wykonanie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 163, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że w przedmiotowej sprawie wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji mógł być ustalony w drodze decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Prawidłowo zatem organ I instancji przeprowadził postępowanie i ustalił, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż jedna z sąsiednich działek nr ewid. 5, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren inwestora ma dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...] projektowanym zjazdem po drodze wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr ewid. 1, do której inwestor posiada tytuł prawny, co jednoznacznie pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony. Ulica [...] - na podstawie Uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach B., O., U. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. nr[...] poz.[...]) stanowi drogę lokalną miejską, czyli jest drogą publiczną. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 833/10 stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę pogląd, zgodnie z którym dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. niezbędnym jest aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nadto teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ część działki nr 1 stanowi użytki oznaczone w ewidencji gruntów jako "B" - tereny mieszkaniowe. Inwestycja w związku z tym nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tożsamy do sprawy nr [...], tj. promień obszaru analizowanego 60,0 m, co stanowi 3-krotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem - 20,0 m, i więcej niż 50,0 m), a następnie prawidłowo go uzasadnił podając, iż tak przyjęty obszar analizy jest w pełni reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu obrębu U. i dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bo objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych, lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej. Wnioskiem o warunki zabudowy może być objęta cała działka ewidencyjna lub jej część (jak w niniejszej sprawie), natomiast zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Pojęcie "drogi", o którym mowa w tym przepisie nie zostało dookreślone jako droga publiczna, więc nie można z niego wprowadzać takiego ograniczenia. Wiele terenów inwestycyjnych nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a dostęp tych terenów do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem dróg dojazdowych (istniejących lub planowanych). W związku z tym, skoro teren objęty inwestycją posiada wspomniany dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem projektowanej drogi dojazdowej na działce nr 1, to za front należało uznać tą jej część, z której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji. Kolegium podzieliło stanowisko autora analizy przestrzennej, który przyjął w pozycji nr 3 (wg zestawienia tabelarycznego) jedynie działki nr: 2, 3, 4, bowiem budynek przy ul. [...] nr [...] znajduje się wyłącznie na tych trzech działkach. Brak jest również podstaw do uwzględnienia w pozycji nr 4 (wg zestawienia tabelarycznego) dodatkowo działki nr 6, gdyż zgodnie z informacją z rejestru gruntów budynek mieszkalny przy ul. [...] nr [...] posiada powierzchnię 123 m², a działka na której ten budynek jest zlokalizowany posiada powierzchnię 787 m², co daje wskaźnik zabudowy na poziomie 15,6%. Do analizy przestrzennej nie bierze się również pod uwagę niezabudowanych działek wydzielonych geodezyjnie. Należy zatem podzielić stanowisko organu I instancji, iż ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu na poziomie pomiędzy 11,6% (średni wskaźnik w obszarze analizowanym), a 15,6% (maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym) jest prawidłowe, z uwagi na fakt, iż w obszarze analizy występują budynki o powierzchni zabudowy zbliżonej do wnioskowanej przez inwestora, a gabaryty terenu umożliwiają podobne zagospodarowanie terenu. Ustalony przedział powiela wartości występujące już na obszarze analizy i nie przekracza ani wartości minimalnej ani maksymalnej, dlatego nie zaburzy ładu przestrzennego na terenie. Określone w decyzji parametry urbanistyczne pozwolą też na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że w sprawie dokonano prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania. Ustalone w oparciu o rozporządzenie parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie norm i zostały określone w sposób wyważony, z uwzględnieniem charakteru i zakresu planowanej do realizacji inwestycji. W kwestii kolejnego zarzutu odwołania Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, wyrażone w piśmie z dnia [...] r. przekazującym odwołanie, gdzie stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy nie narzuca ani nie wskazuje szczegółowej lokalizacji planowanej zabudowy, z kolei odległości planowanej zabudowy od sieci kanalizacji sanitarnej regulują przepisy szczegółowe na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor może na etapie uzyskania pozwolenia na budowę starać się o uzyskanie stosownych odstępstw, które pozwolą mu na realizację planowanej inwestycji. Nie podziela Kolegium stanowiska odwołujących by realizacja decyzji organu I instancji uniemożliwiała wykonanie wjazdu poprzez planowaną drogę wewnętrzną. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu związanego, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W kwestii zarzutu dotyczącego wzmożenia ruchu drogowego na ul. [...], do jakiego dojdzie w wyniku realizacji planowanej inwestycji jest z punktu widzenia nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji kwestią interesu faktycznego, który w przeciwieństwie do interesu prawnego nie podlega ochronie w postępowaniu o ustalanie warunków zabudowy. Oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione. Mimo, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, a następnie znaleźć się w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie może mieć charakteru uznaniowego i uwzględniać jedynie interesów właścicieli działek sąsiednich, niechętnych nowej inwestycji, bez odniesienia się do konkretnych przepisów. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, dlatego w związku z tym inny jest zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1048/15, publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie mając na uwadze aktualny w dniu jego wydania stan faktyczny i prawny. W związku z czym nie może kierować się przeznaczeniem terenu inwestycyjnego wskazanym w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Również nie może uwzględniać zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bowiem z treści art. 9 u.p.z.p. wynika, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium" (ust. 1). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5). Kategoryczne stwierdzenie zawarte w ust. 5 tego przepisu wskazuje, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu...op. cit., komentarz do art. 9 ww. ustawy). K. Swiderski podkreśla, że studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) wiążące jest jedynie dla organów gminy i jako akt kierownictwa wewnętrznego nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości (K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, CASUS z 2006 r. nr 3, s. 22). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 106/00 (LEX nr 57193).

Analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt decyzji organu I instancji sporządzone zostały przez osobę uprawnioną (osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów - art. 50 ust. 4 u.p.z.p.). Załączniki do decyzji organu I instancji to analiza co jest prawidłowe wobec zapisu § 9 rozporządzenia oraz wycinek mapy, przy czym w aktach jest załączona pełna mapa, która spełnia wymogi obowiązujących w tej materii przepisów. Mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym, w wymaganej skali, zaliczona do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uwzględniając charakter, zakres i przedmiot inwestycji ocenić należy, iż organ I instancji podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia wymaganych warunków zabudowy, a planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze z dnia 17 października 2019 r. M. S. (dalej: "skarżący") zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w skrócie: "u.d.p."), domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zarówno Burmistrz Miasta U., jak i SKO w Bielsku-Białej przyjęli a priori, że ulica [...] jest drogą publiczną i całkowicie pominęli wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w odwołaniu. Zdaniem skarżącego, ulica [...] status drogi publicznej utraciła z mocy prawa z dniem 10 grudnia 2004 r., w konsekwencji wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie u.d.p. Droga lokalna miejska, nie jest wymieniona w art. 2 pkt. 1 u.d.p. Natomiast art. 8 pkt 1 u.d.p. stanowi, że: drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Ustawa o zmianie u.d.p. została uchwalona w czasie obowiązywania rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 z późn. zm.), a to oznacza, iż prawodawca skutecznie określił co należy rozumieć pod pojęciem drogi publicznej, oraz jakie są jej parametry techniczne. Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia minimalna szerokość ulicy o klasie drogi dojazdowej wynosi 10 m. Przed datą uchwalenia ustawy obowiązywało również rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) Natomiast § 14 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w odrębnych przepisach. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Ponadto, w § 14 ust. 2 tego rozporządzenia ustalono, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m. Ulica [...] na całej swej długości tych parametrów nie posiada. Jej szerokość w miejscu, gdzie wyznaczony został wjazd na działkę inwestora to 2,3 m. z pasem jezdnym około 1,8 m. Zdaniem skarżącego, nowe budynki to kolejne samochody do nich dojeżdżające i zwiększające natężenie ruchu drogowego, co przy wymiarach tej ulicy skutkować to będzie wypadkami drogowymi. Tym samym, większa ilość budynków teoretycznie stwarza większe zagrożenie pożarem (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt OSK 2249/13, CBOS).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r.

Materialnoprawną podstawę przywołanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej w skrócie jak dotychczas: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy wydanej na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalania zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi stanowić przypomnienie, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych przepisami u.p.z.p. do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Rzeczywistym i wymagającym głębszego rozważenia jest problemem sygnalizowany przez skarżącego, że teren działki inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej, przez co nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Podjęcie takiej uchwały jest bezwzględnym wymogiem zaliczenia określonej drogi, do kategorii dróg publicznych. Jest to o tyle istotna kwestia, że skarżący poddaje w wątpliwość, czy istniejąca ulica [...] spełnia wymagania jakie dla drogi publicznej ustanawiają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124), w szczególności odnośnie szerokości tej drogi jako lokalnej a nie wewnętrznej.

Uznanie, że dotychczas istniejąca ulica [...] spełnia funkcję i jest faktycznie drogą gminną zostało jednoznacznie stwierdzone na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach B., O., U. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. nr [...] poz. [....]). Uwzględniając powyższe należy uznać, że droga ta jest drogą gminną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zatem ma kategorię drogi publicznej. Zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma decydującego znaczenia dla oceny dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bądź bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W tym miejscu przyjdzie zaakcentować, że teren inwestora ma dostęp do tej drogi publicznej projektowanym indywidualnym zjazdem po drodze wewnętrznej zlokalizowanym na działce nr ewid. 1, do której inwestor posiada tytuł prawny, co jednoznacznie pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony (por. decyzja Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. w sprawie uzgodnienia lokalizacji tego zjazdu). W tej sytuacji faktycznej i prawnej przyjęcie proponowanej przez skarżącego wykładni nie jest do zaakceptowania. Jak również przytoczona w skardze argumentacja nie jest uzasadniona, bowiem planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Od dnia 13 września 2019 r. obowiązują przepisy znowelizowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazujące szerokość pasów ruchu drogi gminnej ustanowionej na podstawie uchwały samorządu terytorialnego oraz elementów składowych tej drogi, na które składa się jezdnia, pobocze z chodnikiem i ścieżką dla rowerów oraz urządzeniami odwadniającymi. Z tego powodu dla drogi gminnej i właściwej jej klasy (GP, G, Z, L, D) szerokość łącznie może stanowić od 2,50 do 3,50 m.

Wskazane już uprzednio rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 1 określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się, jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia, na podstawie dokonanej analizy, która jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie ustalenie warunków zabudowy prawidłowo zostało dokonane w drodze decyzji wydanej po wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., nadto po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...] na teren działki nr ewidencyjny 1 należącej do inwestora (kara bez numeru akt administracyjnych).

Prawidłowo zatem dokonując analizy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków organy administracji obu instancji uznały, że łącznie zostały one spełnione.

Sąd podziela ocenę, co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz prawidłowości dokumentów stanowiących podstawę dokonania tejże analizy. Również udział skarżącego w postępowaniu administracyjnym został pod każdym względem zagwarantowany, a bezpośrednią jego konsekwencją było zgłaszanie uwag i zastrzeżeń do stanowisk organów oraz skorzystanie z prawa złożenia odwołania.

Do podniesionych w nim kwestii i zarzutów ustosunkował się w pełnym zakresie organ odwoławczy. To, że ostateczna ocena prawna tego organu jest odmienna od stanowiska skarżącego nie jest kwestią naruszenia standardów proceduralnych, lecz merytoryczną osią sporu.

Dodać też w tej części rozważań należy, że Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że zarzuty podniesione w skardze dotyczące uciążliwości i możliwości negatywnego oddziaływania na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przeciwpożarowego nie są objęte przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa wyłącznie w kontekście wnioskowanej inwestycji.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.