Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 605/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36  ust. 4,  art. 37  ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz J. i S. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] Wójt Gminy L. ustalił S. i J. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej numerem działki [...] położonej w miejscowości M. P., w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości tj. w kwocie [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2011 r. znak [...].

Na skutek skargi J. i S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 114/12, uchylił powyżej wskazane decyzje. W ocenie Sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę wyliczenia wartości nieruchomości i jej wzrostu w związku z uchwaleniem planu miejscowego sporządzony został w sposób nieprawidłowy, bowiem dotyczył wyceny tylko części działki, podczas gdy przepisy nie przewidują możliwości ustalenia opłaty od wzrostu wartości tylko części nieruchomości, tak jak zrobił to Wójt Gminy L.. Ponadto wycena jedynie części nieruchomości nie jest wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości, gdyż przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nadto Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły i nie udowodniły w dostateczny sposób faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winny między innymi uwzględnić to, że dla przedmiotowej nieruchomości wydano wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie uzyskano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które to decyzje wygasły. W ocenie Sądu, organy nie wykazały, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim wynikiem przekwalifikowania przeznaczenia terenu w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy L., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 poz. 647) w związku z uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M.P. (rejon ul. T.) (Dz.Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 czerwca 2006 r. Nr 76 poz. 1285), ustalił J. i S. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] położonej w miejscowości M.P. w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości tj. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. i S. S: aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. zbyli nieruchomość oznaczoną nr działki [...] w M.P. o powierzchni [...] ha. Działka ta zlokalizowana jest częściowo na obszarze, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M.P, (rejon ul. T.) uchwalonego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., który wszedł w życie z dniem [...] lipca 2006 r. Uchwałą tą Rada Gminy L. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie ww. uchwały, wobec czego organ wszczął z urzędu postępowanie.

Organ wyjaśnił, że przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r. nieruchomość nie była objęta innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też nie wydano dla niej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie w 2001r. dla działki [...] w M.P. ustalono decyzją warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania maszyn rolniczych i płodów rolnych w zabudowie siedliskowej, a następnie uzyskano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednakże do dnia wejścia w życie planu miejscowego decyzje te wygasły, a inwestycja nie została zrealizowana. Obowiązujący do dnia [...] grudnia 2002 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy L., uchwalony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...].02.1989 r. (Dz.Urz.Woj. Toruńskiego Nr 17, poz. 211 z dnia 29 września 1989 r.), zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym wskazywał, iż przedmiotowa działka zlokalizowana była na terenach użytkowanych jako uprawy polowe, łąki i pastwiska. Organ ustalił również, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działka [...] obejmowała grunty sklasyfikowane jako użytki rolne i nieużytki, nie była zabudowana, ani nie obowiązywały dla niej, w dniu wejścia w życie planu miejscowego, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdjęcia lotnicze nie ujawniają na nieruchomości żadnej zabudowy ani innej działalności na niej prowadzonej, stąd organ uznał, że grunt był nieuprawiany, ugorowany. Fakt planowania inwestycji polegającej na budowie m.in. budynku gospodarczego do przechowywania maszyn rolniczych i płodów rolnych zdaniem organu świadczy o zamiarze rolniczego wykorzystania nieruchomości. Wskazał, że część nieruchomości znajdowała się w terenach gdzie w przyszłości należało spodziewać się przeznaczenia w planie miejscowym pod funkcję mieszkaniową. Ponieważ grunt nie był uprawiany, a ugory w rozumieniu rolniczym stanowią grunty rolne nieuprawiane oraz treść decyzji o warunkach zabudowy świadczy o zamiarze dalszego rolniczego wykorzystania nieruchomości, dlatego organ przyjął jako faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości: wykorzystywanie rolnicze, a dla części objętej później planem miejscowym: grunty wykorzystywane rolniczo, ale potencjalnie możliwe pod zabudowę.

W ocenie organu operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z zasadą szczególnej staranności oraz odpowiada ustawowym kryteriom. Rzeczoznawca zawarł informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej. W operacie określona została: wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (tj. uprawy polowe, łąki, pastwiska) na kwotę [...] zł ([...] zł/m2 gruntu), wartość nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu na kwotę [...] zł (tj. [...] zł/m2 dla gruntu wykorzystywanego rolniczo i [...] zł/m2 dla gruntu wykorzystywanego rolniczo, ale potencjalnie możliwego do zabudowy), wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego na kwotę [...] zł ([...] zł/m2 dla gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową i [...] zł/m2 dla gruntu nieobjętego ustaleniami planu miejscowego. Organ stwierdził, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest mniejsza niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tego planu, dlatego nie ma zastosowania art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na treść operatu organ stwierdził, że wzrost wartości działki nr [...] w M.P. na skutek uchwalenia planu miejscowego wynosi [...] zł (tj. [...] zł - [...] zł = [...] zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji J. i S. S. zarzucili organowi naruszenie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego była wykorzystywana rolniczo. Podnieśli, iż zdjęcia lotnicze nie mogą stanowić dowodu świadczącego o wykorzystywaniu nieruchomości na cele nierolnicze, bowiem poprzedni właściciel planował otworzyć w tym miejscu żwirownię i z tego powodu zgarnął warstwę gleby, co spowodowało, że działka nie nadawała się do uprawy rolnej. Zarzucili organowi również naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie na czym rolnicze użytkowanie nieruchomości miało polegać. Wskazali również na naruszenie art. 136 i 75 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu postępowania w celu ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana jak rola oraz czy hipotetycznie można by uzyskać w stosunku do niej decyzję o warunkach zabudowy. Podnieśli również, że organ winien przesłuchać poprzedniego właściciela gruntu celem ustalenia faktycznego użytkowania nieruchomości. Organ zaniechał przeprowadzenia oględzin działki opierając się wyłącznie na zapisach w ewidencji gruntów i budynków oraz bliżej niezidentyfikowane zdjęcia lotnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 26 uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M.P. (rejon ul. T.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L. była zlokalizowana na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe, łąki i pastwiska (uchwała Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 1989r.). Organ przyznał, że skarżący uzyskali dla tego terenu decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania maszyn rolniczych i płodów rolnych w zabudowie siedliskowej, jednak w jego opinii decyzja ta zapadła na podstawie wygasłego planu miejscowego gminy L. określającego jednoznacznie rolnicze przeznaczenie tej nieruchomości, a nadto w okresie "braku planu" na skutek wygaśnięcia już nie obowiązywała. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zakres tej decyzji obejmował budynek jednorodzinny oraz budynek gospodarczy do przechowywania płodów rolnych i maszyn rolniczych w zabudowie siedliskowej, co potwierdza rolniczy charakter i przeznaczenie gruntów. Na takim gruncie budowa wyłącznie budynku jednorodzinnego jako sprzeczna z planem byłaby wyłączona. Organ zauważył, że nieruchomość nie została wyłączona z produkcji rolnej i podlega podatkowi rolnemu. Skoro więc grunty te w okresie przed uchwaleniem planu z 2006 r. nie były wykorzystywane ani nie były uprawiane rolniczo Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że potencjalnie mogły być wykorzystane rolniczo. Sam zamiar skarżących wykorzystania gruntu na inny cel poza rolniczy np. na żwirownię, nie ma w opinii Kolegium znaczenia. Kolegium uznało, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa i na jego podstawie wskazało, iż wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu została ustalona na [...] zł, zaś po uchwaleniu - [...] zł, a różnica tych wartości daje kwotę [...] zł. Przy zastosowaniu 30 % stawki opłaty planistycznej jej wysokość została ustalona na kwotę [...] zł. Wzrost ten jest następstwem uchwalenia planu, w wyniku którego doszło do nowych, odmiennych od poprzednich, możliwości zagospodarowania objętej ustaleniem opłaty planistycznej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. i J. S. powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadto zarzucili organowi, że ten nie zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 114/12, w szczególności nie podjął czynności zamierzających do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Ponownie wskazali, że najistotniejszym dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy było ustalenie faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, czego organ pierwszej instancji nie zbadał w sposób właściwy. Nie odniósł się również do stanowiska skarżących dotyczącego zdjęcia przez poprzedniego właściciela warstwy ziemi, która nadawała się do uprawy i odkrycia przez niego pokładów żwiru dla potrzeb przyszłej żwirowni. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż błędne jest założenie, że wiążąca w zakresie przeznaczenia terenu jest klasyfikacja geodezyjna gruntów i oparcie się na danych z ewidencji gruntów. Niezbędnym jest ustalenie przez organ czy działka przed wejściem w życie planu miejscowego mogła być faktycznie zabudowana, a więc czy hipotetycznie można było uzyskać dla niej decyzję o warunkach zabudowy. W ich opinii organ winien poczynić ustalenia, które w sposób jednoznaczny dadzą odpowiedź, czy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości polegał na użytkowaniu wyłącznie rolniczym. Podnieśli, że organ odwoławczy niesłusznie zbagatelizował fakt uprzedniego wydania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia występują, skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz.647 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, (...) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie do ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, roszczenie w powyższym zakresie można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (ust.5). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6).

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości (...) a także do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (ust. 11).

Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 11 lipca 2003r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W ust. 3a art. 87 ustawodawca zastrzegł, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (dodany z dniem 10 sierpnia 2011r. na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt P 58/2010 Dz.U. Nr 24, poz. 124).

Przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako czynnik kształtujący jej wysokość do porównania ma być wzięta pod rozwagę bądź wartość wynikająca z przeznaczenia terenu w dotychczasowym planie miejscowym, bądź wartość wynikająca z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pierwsza norma znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Hipoteza drugiej normy zostanie wypełniona wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał.

Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości uwzględnić wartość w oparciu o wygasły plan miejscowy, z pominięciem faktycznego wykorzystywania nieruchomości wówczas, gdy wartość taka jawi się jako wyższa niż wynikająca z kryterium faktycznego wykorzystania.

W przypadku zatem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości:

- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,

- po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz

- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że nieruchomość położona w miejscowości M.P. oznaczona numerem działki [...] (o powierzchni [...] m2) objęta była ustaleniami miejscowego plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L., uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r. (Dz.Urz.Woj. Toruńskiego Nr 17, poz. 211 z dnia 29 września 1989 r.) - tereny upraw polowych, łąki i pastwiska. Stwierdzić należy, że zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powyższy plan miejscowy utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2003 r. (w decyzji błędnie określono 2002r.).

Nie budzi również wątpliwości, że w dniu [...] marca 2006r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M.P. (rejon ul. T.), która weszła w życie z dniem [...] lipca 2006r. Przedmiotowa nieruchomość została objęta ustaleniami planu miejscowego w części - tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] 1) przeznaczone podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z niezbędną zabudową gospodarczą i garażową; 2) przeznaczenie dopuszczalne - nieuciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w obiekcie podstawowym; 3) zakaz działalności gospodarczej, powodującej obniżenie standardu warunków mieszkaniowych ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej; 5) dopuszcza się realizację zabudowy gospodarczej i garażowej na granicy sąsiednich działek budowlanych, o ile zabudowa ta będzie stanowiła łącznie jednorodną formę architektoniczną, z zastrzeżeniem zachowania przepisów odrębnych (§ 25 ust. 1 uchwały). W § 24 pkt 2 Rada Gminy L. ustaliła stawkę procentową, stanowiącą podstawę do określenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w wysokości 30% - dla terenów objętych ustaleniami planu nie wymienionych w pkt 1, których wartość wzrośnie.

W dacie wejścia w życie powyższego planu miejscowego właścicielami nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] byli skarżący, którzy w dniu [...] września 2010r. sprzedali przedmiotową nieruchomość, w związku z czym organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia planu miejscowego (zawiadomienie z [...] października 2010r.).

Na wstępie dalszych rozważań wskazać przyjdzie, że sprawa ustalenia tzw. renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 maja 2012r. sygn. akt II SA/Bd 114/12 uchylił uprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2011r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2011r. o ustaleniu spornej opłaty. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia opłaty od wzrostu wartości tylko części nieruchomości, a wycena jedynie części nieruchomości nie jest wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości. Przeznaczenie bowiem jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwie wpływ na jej wartość jako całości. Nie można więc uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o różnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części. Na tej podstawie sąd uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, obejmujący wycenę tylko części działki [...] jest nieprawidłowy.

Po wtóre sąd zakwestionował ustalenia organu dotyczące wykorzystania faktycznego nieruchomości, jako okoliczności mającej bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji także na obciążenie rentą planistyczną i jej wysokość. Sąd wskazał, że okoliczność ta, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. powinna być przez organy szczególnie dokładnie wyjaśniona, zbadana i udowodniona, tym bardziej że ustawodawca nie zdefiniował jak, na gruncie omawianych przepisów, należy rozumieć pojęcie faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Sąd stwierdził, iż na podstawie posiadanych przez organy informacji (tj. danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, braku zabudowy oraz obowiązującej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zlokalizowania działki na terenie przeznaczonym, zgodnie z wygasłym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L. z dnia [...] lutego 1989r., na uprawy polowe, łąki i pastwiska) nie można było bezsprzecznie przyjąć, że sporna nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego była wykorzystywana rolniczo. Sąd, odnosząc się do orzecznictwa w tym zakresie podkreślił, że do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości należy podejść w sposób wszechstronny, uwzględniając przepisy prawa, w tym również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnoszą się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach pozbawionych planu. Wskazując jednocześnie, że badając sposób wykorzystywania nieruchomości, organ powinien był uwzględnić to, że dla przedmiotowej nieruchomości wydano wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania maszyn rolniczych i płodów rolnych w zabudowie siedliskowej, a następnie uzyskano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które to decyzje wygasły. Powyższe świadczyć może o tym, że przedmiotowa nieruchomość przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spełniała kryteria uprawniające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem, że nie zmieniło się przeznaczenie terenu, a tym samym wartość nieruchomości.

Sąd stwierdził zatem, że organy nie badając dokładnie kwestii wykorzystania faktycznego nieruchomości i nie biorąc pod uwagę tego, że w stosunku do omawianej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, naruszyły przepisy postępowania. Wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi, nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób, czy spełnione zostały przesłanki do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikające z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Muszą więc one wykazać, że wzrost wartości nieruchomość jest bezpośrednim wynikiem przekwalifikowania przeznaczenia w związku z uchwaleniem planu a nie wynikiem innych czynników. Jeżeli organy administracji nie ustaliły, w sposób nie budzący wątpliwości, faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i nie wykazały, że było to inne wykorzystanie niż przeznaczenie wynikające z uchwalonego planu, tym samym, nie mogą bezsprzecznie wykazać omawianego związku przyczynowego. Uchylając decyzje organów obydwu instancji Sąd wskazał między innymi na konieczność podjęcia czynności zmierzających do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i w zależności od uzyskanych wyników wykonania dalszych działań.

Podkreślenia wymaga, iż stosownie do dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Istotą tej zasady jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, zaś obowiązek podporządkowania się zarówno sądu, jak i organu tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organów przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

W ocenie Sądu zarówno ocena prawa, jak i wskazania co do dalszego trybu postępowania wyrażone w powyższym wyroku sądu z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 114/12 były jednoznaczne i nie budziły wątpliwości interpretacyjnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12, opubl. w CBOSA dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to Sąd podziela.

Po wydaniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 114/12, do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie nastąpiła zmiana stanu prawnego wpływająca na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie spornej opłaty, jak również organy nie stwierdziły, iżby w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która uzasadniałaby odstąpienie od wytycznych Sądu co do dalszego kierunku postępowania.

Na podstawie analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy oraz treści uzasadnień zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzić jednak należy, iż rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organy administracji jedynie częściowo i wybiórczo podporządkowały się ocenie prawnej oraz wiążącym je wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w uzasadnieniu powyższego prawomocnego wyroku. Wskazać przyjdzie, iż powyższa konstatacja zasadniczo stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji, niezależnie nawet od dalszej oceny zgodności z prawem działań organów w niniejszej sprawie i wywodów zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, iż prowadząc ponownie postępowanie Wójt Gminy L. ograniczył uzupełnienie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie do załączenia do akt sprawy zdjęć lotniczych z programu geoportal obrazujących między innymi teren przedmiotowej nieruchomości. Następnie organ pierwszej instancji zlecił uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie powtórnego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia spornego wzrostu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej ozn. nr [...] położonej w M.P. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze okoliczność, iż w toku postępowania strony konsekwentnie kwestionowały ustalenia organów, że przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele rolne, w tym ugorowana lecz twierdziły, że już od wielu lat teren objęty obecnie ustaleniami planu miejscowego zamierzali wykorzystać pod zabudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego i zabudowę gospodarczą, czyli w ten sam sposób, który wynika z ustaleń obowiązującego dla części działki planu miejscowego z [...] maja 2006 r., jak również ocenę prawną i wskazania zawarte w ww. wyroku sądu, obowiązkiem organów było wszechstronne wyjaśnienie tej okoliczności z uwzględnieniem wszelkich dostępnych środków dowodowych. Organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy powyższy obowiązek, jednoznacznie wywiedziony w uzasadnieniu ww. wyroku, w kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżących zignorowały.

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 maja 2012 r. do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości należy podejść w sposób wszechstronny, uwzględniając przepisy prawa, w tym również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnoszą się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach pozbawionych planu. Na takim bowiem terenie od dnia 1 stycznia 2004 r. była położona działka nr [...], do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2006 r., a nadto w znacznej części nadal nie jest objęta planem miejscowym.

Bezsporne pozostają nadal ustalenia, że skarżący uzyskali dla działki nr [...] ostateczną decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2001 r. o ustaleniu, na podstawie uprzednio obowiązującego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. z [...]lutego 1989r., o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania maszyn rolniczych i płodów rolnych w zabudowie siedliskowej. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. znak [...] Wójt Gminy L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę, na działce nr [...] położonej w miejscowości M. I, budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy [...] m2. W okolicznościach sprawy bezspornym pozostawało, że działka nr [...] w dacie uchwalenia nowego planu miejscowego pozostała nadal działką niezabudowaną, a powyższe decyzje wygasły jeszcze przed wygaśnięciem uprzedniego planu.

Jak podkreślił jednak Sąd w ww. wyroku okoliczność ta nie może samoistnie przesądzać, wraz z treścią zapisów w ewidencji gruntów, że nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r. była faktycznie wykorzystywana rolniczo. Nie można takich ustaleń oprzeć wyłącznie na okoliczności opłacania podatku rolnego od nieruchomości. Zważyć przyjdzie, że organy nie poczyniły żadnych nowych ustaleń potwierdzających fakt rolniczego wykorzystywania tejże nieruchomości, chociażby w części objętej obecnie ustaleniami planu. Przykładowo, nie przesłuchano stron, nie ustalono iżby ubiegały się o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Nie zweryfikowano w jakikolwiek sposób twierdzeń skarżących, że działka nr [...], niezależnie od kwalifikacji w ewidencji gruntów, nie spełnia wymogów użytków rolnych na skutek działań poprzedniego właściciela, który zebrał wierzchnią warstwę gruntu w związku z planowanym wydobywaniem żwiru. W tym zakresie należało zatem ustalić, czy były uprzednio dla spornej działki wydawane jakieś decyzje dopuszczające tego rodzaju nierolnicze wykorzystywanie gruntów przeznaczonych w uprzednim planie na cele rolnicze, czy może doszło do samowolnej dewastacji lub degradacji gruntów rolnych. W konsekwencji czego uwidoczniona w ewidencji gruntów gleboznawcza klasyfikacja gruntów może być nieaktualna i nieadekwatna do stanu faktycznego na gruncie. W tym zakresie zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn.zm.), ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organem właściwym do prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów jest starosta. Odrębną kwestią pozostanie czy i kto ponosi odpowiedzialność za utratę/ograniczenie wartości użytkowej gruntów lub degradację.

Niezależnie od powyższego jak wskazał sąd, nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygania sprawy i ustalenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu okoliczność, że skarżący uzyskali nie tylko ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki poprzez budowę domu jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym w zabudowie siedliskowej, lecz również pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego (bez dodatkowych zastrzeżeń). W tej sytuacji organ, z uwagi na uprzednie wygaśnięcie decyzji, winien ustalić czy przed uchwaleniem nowego planu miejscowego z 2006r. była możliwość, dla terenu działki objętego planem, uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy takiej, jaką przewiduje obecny plan miejscowy. Takiej analizy, w kontekście wymogów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy nie dokonały. Nie zostało także wyjaśnione, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., które aczkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże wyznacza politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania części działki nr [...] przed uchwaleniem planu istotne znaczenie ma bowiem nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez ówczesnego właściciela (jak zdaje się twierdzić organ także niewykorzystywania), ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. O możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna. Jeżeli przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości istniałaby możliwość wzniesienia takiej zabudowy, np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to obowiązkiem organu jest ustalenie na ile przewidziane w nowym planie przeznaczenie - w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe - miało rzeczywisty wpływ na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012r. sygn. akt II SA/Wr 816/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Gd 636/12).

Wobec zaniechania przeprowadzenia w powyższym zakresie postępowania wyjaśniającego przyjęte przez organy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzekania są niepełne, a wnioski dowolne i przedwczesne. Brak w aktach dowodów na rolnicze wykorzystywanie działki nr [...] przed uchwaleniem planu z 2006 r., jak również na potencjalną możliwość zabudowy jako gruntów wykorzystywanych nawet rolniczo. Niepełne ustalenie tej istotnej okoliczności nie mogło zatem stanowić wystarczającej podstawy do opracowania rzetelnego operatu szacunkowego wykazującego ewentualny wzrost wartości nieruchomości nr [...] na skutek objęcia jej części ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć, iż w istocie przed uchwaleniem planu, objęta nim obecnie część działki nr [...] mogła być zabudowana w taki sam sposób, jaki przewidują ustalenia planu dla jednostki [...] tj. zabudowa mieszkaniowa z infrastrukturą gospodarczą i garażową dopuszczalnymi usługami. Co oznaczać mogłoby, jak wywodzą to skarżący, iż dotychczasowy sposób wykorzystywania części nieruchomości nie uległ zmianie, zatem nie zachodzi żadna z okoliczności określonych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z pewnością te okoliczności wymagały szczegółowego wyjaśnienia, a następnie dopiero uwzględnienia w operacie szacunkowym, który winien podlegać również w tym zakresie rzetelnej i obiektywnej ocenie organów administracji.

Podkreślić przyjdzie, że operat szacunkowy ma z istoty swojej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu - ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom. Dopiero pełne, konkretne scharakteryzowanie sposobu wykorzystywania nieruchomości umożliwia w zasadzie prawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego opartego na podejściu porównawczym, a następnie jego ocenę przez organy w postępowaniu administracyjnym, a w dalszej kolejności przez sąd, z punktu widzenia doboru nieruchomości przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę tego właśnie podejścia.

W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie przedmiotowej opłaty publicznoprawnej nie poddały właściwej ocenie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2012r. (mającego charakter opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego), np. co do sposobu ustalenia wartości nieruchomości objętej częściowo ustaleniami planu przed jego uchwaleniem i po uchwaleniu, na jakiej podstawie i jakie konkretnie nieruchomości rzeczoznawca przyjął jako podobne, skąd wynika różnica cen transakcyjnych i wartości pomiędzy nieruchomościami odpowiadającymi faktycznemu sposobowi wykorzystywania nieruchomości (z "potencjalną" możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) przed uchwaleniem planu miejscowego, a po jego uchwaleniu. W tym miejscu wskazać należy, iż wycena nieruchomości została wykonana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania prawami (pkt 3.1 operatu szacunkowego). Z godnie z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich ceny. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Organy obydwu instancji ogólnikowo wskazały na zawartość operatu, w ich ocenie zgodną z wymogami prawa, bez szczegółowej oceny jego treści, doboru nieruchomości do porównań, sposobu ustalenia wartości nieruchomości oraz przyjęcia wzrostu jej wartości na skutek objęcia jej części ustaleniami planu miejscowego. Organy bezkrytycznie zaakceptowały treść operatu, który wszakże nie zawiera danych umożliwiających ocenę prawidłowości doboru nieruchomości "podobnych" na poszczególnych etapach wyceny. W szczególności brak jakiejkolwiek analizy sposobu ustalenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem planu i przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego. Jak już wskazano z akt sprawy nie wynika, na czym ta różnica miałaby polegać, ani jakie nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił jako podobne w każdej z tych kategorii. Uniemożliwia to dokonanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawcę porównań, zatem przyjęcie prawidłowości i mocy dowodowej operatu jako środka dowodowego umożliwiającego rzetelne ustalenie przez organy istotnej dla sprawy okoliczności – wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wyłącznie uchwaleniem planu miejscowego.

Wskazać należy, że operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy. Wszystkie nieruchomości brane pod uwagę przy dokonywaniu wyceny powinny być opatrzone opisem na tyle szczegółowym i obszernym, by umożliwić weryfikację prawidłowości doboru tych nieruchomości oraz dokonanych obliczeń organom administracji oraz sądom administracyjnym.

Przykładowo wskazać należy, że na str. 7 operatu rzeczoznawca opisuje ustalenia organu i wskazuje, że działka faktycznie była ugorem w rozumieniu rolniczym, jednak [...] m2 potencjalnie znajdowało się na terenach gdzie w przyszłości należało się spodziewać zmiany planu przestrzennego zagospodarowania na funkcje mieszkaniową, bowiem w najbliższej okolicy znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi ciągnącymi się do wsi. Pozostałe [...] m2 stanowiły grunty orne". Te wywody nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, jak już wskazano organ nie ustalił prawidłowo faktycznego wykorzystywania działki, ani w ogóle nie odnosił się do konkretnej jej powierzchni. Nie sposób zatem przyjąć na jakiej podstawie rzeczoznawca ustalił, że w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego - [...] m2 działki stanowiły grunty rolne (co kwestionuje strona skarżąca), a [...] m2 było gruntem rolnym ugorowanym potencjalnie znajdującym się na terenach "gdzie należało się spodziewać zmiany planu na funkcję mieszkaniową. Rzeczoznawca, podobnie jak organy, wbrew wskazaniom Sądu, pomija wpływ wydanych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę w kontekście konieczności ustalenia czy była możliwość zabudowy tego terenu na cele mieszkaniowe. W tej sytuacji można wyłącznie domniemywać, iż te dowolne i odbiegające od okoliczności sprawy założenia rzeczoznawcy stanowiły podstawę, równie dowolnego doboru przez niego nieruchomości jako podobnych, co w konsekwencji obala domniemanie prawidłowości wszelkich wyliczeń odnośnie ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego.

Przy wyznaczeniu opłaty za wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego obowiązkiem gminy jest nie tylko zlecenie operatu szacunkowego, lecz również jego kontrola pod względem formalnym i merytorycznym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy tego obowiązku również nie dopełniły w wymaganym przepisami prawa zakresie.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana, nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 254/08 - LEX nr 525774). W realiach niniejszej sprawy wobec niepodjęcia przez organy, wbrew wskazaniom sądu, niezbędnych czynności celem wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności – faktycznego sposobu wykorzystywania działki nr [...] (a właściwie jej części) przed uchwaleniem przez Radę Gminy L. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] marca 2006 r., nadal nie zostały wyjaśnione i obalone wątpliwości, czy wartość działki sprzedanej przez skarżących rzeczywiście wzrosła i o ile w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określił dal jej części przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe z dopuszczalną funkcją usługową oraz infrastrukturą gospodarczą i garażową.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Poczynione uwagi miały na celu wykazanie przedwczesności ocen prawnych organów co do sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz konieczności ich pełniejszego podbudowania od strony procesowej, gdy nie ma w obecnym stanie sprawy nadal możliwości ich jednoznacznego formułowania. Materiał sprawy będzie wymagał uzupełnienia w sposób wynikających z dotychczasowych rozważań zawartych zarówno w niniejszym wyroku, jak również uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2012r. Umożliwi to organowi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i konieczne uzupełnienie oraz ewentualne skorygowanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, a następnie dokonanie jej rzetelnej i wszechstronnej oceny z uwzględnieniem konkretnych okoliczności danej sprawy. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy przez organy, z uwzględnieniem normy art. 153 P.p.s.a., a następnie dokonanie sądowej kontroli legalności tego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, w szczególności zasadność zarzutów skargi, oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku (pkt 1 i 2). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie wnioskowany zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości 518 zł (wpis od skargi).