Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 591/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 578/20 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wolsztynie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz J. W. 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 578/20 oddalił skargę J. W. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnej ARiMR (dalej: organ) z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 15 czerwca 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Limanowej skarżący złożył wniosek o przyznanie na rok 2015 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie: zachowanie lokalnych ras bydła – bydło polskie czerwone. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] maja 2016 r. przyznał wnioskowaną płatność. Rozpoznając odwołanie, w związku z pomniejszeniem płatności, co do 2 zwierząt, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 23 marca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Limanowej wpłynął wniosek, złożony przez B. M., o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015 r. We wniosku tym zadeklarował przejęcie od skarżącego części zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w zakresie wariantu "zachowanie lokalnych ras bydła".

Kierownik BP ARiMR w Limanowej przekazał ww. wniosek do rozpoznania, zgodnie z właściwością miejscową, do Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie, którego Kierownik decyzją z [...] października 2016 r. odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na 2015 r. wskazując, że nie został spełniony przez wnioskodawcę, wstępującego do toczącego się postępowania o przyznanie płatności, warunek przejęcia wszystkich zwierząt objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Jak bowiem ustalił organ skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe deklarując 116 sztuk bydła i wszystkie zadeklarowane sztuki bydła zostały objęte zobowiązaniem, stanowiąc "stado" w rozumieniu przepisów, zaś wnioskodawca we wniosku zadeklarował przejęcie 24 sztuk bydła, a więc części zobowiązania i stada.

W dniu 5 grudnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie z [...] października 2016 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności wskazując, że nie brał udziału w tym postępowaniu, bez swojej winy i wniósł o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie zgodnie z podaniem wniesionym 23 marca 2016 r. przez wnioskodawcę. Jednocześnie podniósł, że zbył wszystkie sztuki bydła, objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, na rzecz kilku osób: M. P., B. M., M. M., E. M., P. M. W ten sposób wskazane osoby stały się współposiadaczami stada zgłoszonego we wniosku skarżącego z 15 czerwca 2015 r. i zobowiązały się do kontynuowania zobowiązania podjętego przez niego.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie odmówił wznowienia postępowania. W ocenie organu I instancji wniosek został złożony przez podmiot niebędący stroną, a rozpoznając zażalenie skarżącego, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie dotyczące wznowienia postępowania nie spełnia hipotezy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl przytoczonego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący nie posiadał statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z § 29 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2015.415) w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem wnioskodawcę z 23 marca 2016 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014–2020. Zdaniem organu, dokonanie zmiany podmiotowej stanowiło interes prawny wnioskodawcy, który poprzez nabycie części stada, będącego przedmiotem wniosku skarżącego, zamierzał uzyskać uprawnienie z § 29 ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r., zaś wskazanej okoliczności faktycznej nie można utożsamiać z przesłanką art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do skarżącego, którego nie obejmowało postępowanie z wniosku z 23 marca 2016 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020.

Organ podkreślił, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie z [...] lipca 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] maja 2016 r., przyznającej skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na rok 2015. Skarżący w ramach tego postępowania uzyskał uprawnienie w przedmiocie wskazanego w decyzji wariantu, w zakresie 98 sztuk zwierząt, w tym 24 sztuk objętych wnioskiem wnioskodawcy z 23 marca 2016 r. Zdaniem organu, niniejsze przesądza o bezprzedmiotowości żądania wznowienia postępowania ze względu na fakt, że pozytywne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania, prowadziłoby do sprzeczności z rozstrzygnięciem podjętym w decyzji z [...] maja 2016 r. Obrany kierunek procesowy skutkowałby zaistnieniem niedopuszczalnej sytuacji prawnej, której konsekwencją byłoby podjęcie czynności zmierzającej do wydania kolejnej pozytywnej decyzji w postępowaniu prowadzonym w granicach tożsamej sprawy, na rzecz innego podmiotu, przy jednoczesnym spełnieniu przez zainteresowanego warunków uzyskania przedmiotowego wsparcia finansowego.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia obu postanowień wydanych w sprawie, zobowiązania organu do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. oddalił skargę, wskazując, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz ocenić, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 k.p.a.

Przypominając treść art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 - 149 k.p.a. Sąd wskazał, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Zbadanie przyczyn wznowienia następuje dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku wnioskodawcy o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, na rok 2015, zakończonej wydaniem decyzji z [...] października 2016 r. odmawiającej przyznania płatności.

Jak wskazał organ i co pozostaje poza sporem, skarżący nie był stroną tego postępowania ani uczestnikiem na prawach strony.

Skarżący, jak wynika z wniosku o wznowienie postępowania, jak i z zarzutów podnoszonych w skardze wniesionej do Sądu oraz w pismach procesowych, wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a wywodzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności na 2015 r. Zdaniem skarżącego, pomiędzy decyzją o odmowie przyznania płatności jednemu z producentów rolnych, którzy kupili stado od skarżącego a sytuacją prawną skarżącego zachodzi bezpośredni związek. Przyjęcie przez organ, że w sprawie nie doszło do przeniesienia przez skarżącego posiadania stada na rzecz kilku podmiotów, oznacza dla skarżącego, że sprzedając stado mógł naruszyć podjęte zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. Jeżeli zaś rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności, płatność podlega zwrotowi. W przedstawionych okolicznościach zatem skarżący upatruje swego interesu prawnego, uzasadniającego jego udział w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności. Dodatkowo w piśmie procesowym z 21 stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że potwierdzeniem jego interesu prawnego jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Limanowej z [...] stycznia 2020 r. o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżący nie ma interesu prawnego we wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2016 r. odmawiającej przyznania płatności skarżącemu, w konsekwencji nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.

Sąd zauważył, że art 28 k.p.a., którego naruszenie skarżący zarzuca organowi, samodzielnie nie stanowi, kto jest stroną postępowania, nie kreuje interesu prawnego. Interes prawny musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, tj. z takiego przepisu, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Interes prawny będzie zatem posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot konkretne obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1060/16, LEX nr 2472148; wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 705/16, LEX nr 2478915).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 428/16, LEX nr 2457218).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki, nieposiadający uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa, nie ma więc interesu prawnego i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w danym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1574/16, LEX nr 2502246).

Jak wskazał organ, B. M. ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014–2020 na rok 2015, deklarując we wniosku przejęcie od skarżącego części zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w zakresie wariantu "zachowanie lokalnych ras bydła".

Materialnoprawną podstawę przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r.). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz. UE L nr 347 z 20.12.2013 r., str. 487 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1305/2013), jeżeli:

1. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz.Urz. UE L nr 227 z 31.07.2014 r., str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

3. spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W myśl natomiast § 29 ust. 3 rozporządzenia płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może zostać przyznana nowemu posiadaczowi gruntów lub stada, o których mowa w ust. 1, jeżeli posiadacz ten złożył wniosek, o którym mowa w ust. 2 w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej (...).

Ze wskazanych wyżej przepisów w sposób oczywisty wynika, że postępowanie w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania. Płatność jest bowiem przyznawana producentowi rolnemu, który deklaruje podjęcie określonego zobowiązania w jej zakresie. Podmiot posiadający wyłącznie interes faktyczny nie ma legitymacji do kwestionowania rozstrzygnięć zapadłych w stosunku do innego rolnika. Nie może zatem skutecznie żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, która rozstrzyga wniosek złożony przez innego rolnika.

W kontrolowanej sprawie, nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że postępowanie zakończone decyzją z [...] października 2016 r. o odmowie przyznania płatności na 2015 r. B. M. dotyczyło wyłącznie jego sytuacji prawnej.

Z przedstawionych wyżej względów, również wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Limanowej decyzji z [...] stycznia 2020 r. o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi argumentu za przypisaniem mu statusu strony w postępowaniu o przyznanie płatności B. M.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 175, art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wywiódł pełnomocnik skarżącego, który zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 1,art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej: k.p.a.) – poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo że organ zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a. w sytuacji, w której skarżący powołał się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający jego udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną, który to interes prawny nie był oczywiście bezzasadny, wobec czego zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 149 § 1 i 2 k.p.a. (organ powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego i zbadać status skarżącego jako strony dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, tj. po wznowieniu postępowania administracyjnego);

b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu w sytuacji, w której organ, zamiast odmawiać wznowienia postępowania, powinien był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego i zbadać status skarżącego jako strony dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, tj. po wznowieniu postępowania administracyjnego;

c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147, art. 145 § 1 pkt 4, art. 28 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo że organ ten błędnie przyjął, iż stroną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. jest wyłącznie osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną (jest adresatem takiej decyzji administracyjnej), podczas gdy stroną taką jest również osoba, która w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną;

d) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147, art. 145 § 1 pkt 4, art. 28 k.p.a., § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lit. a i ust. 2 pkt 4 i § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.), § 34 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 2 pkt 4 i § 34a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. oraz art. 35 ust. 2 lit. a Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm.) – poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo że organ ten błędnie przyjął, że fakt, iż skarżący jako dotychczasowy posiadacz stada, uczestniczący w programie rolno-środowiskowo-klimatycznym i realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny w postępowaniu o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej B. M. jako nowemu posiadaczowi stada w oparciu o wniosek tego ostatniego, podczas gdy brak przyznania takiej płatności (brak uwzględnienia wniosku nowego posiadacza) może w szczególności stanowić podstawę orzeczenia o nienależnym pobraniu płatności przez dotychczasowego posiadacza stada i nakazania mu zwrotu tych płatności (co w niniejszej sprawie miało miejsce, a co Sąd uznał za nieistotne, stwierdzając, że "również wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Limanowej decyzji z [...] stycznia 2020 r. o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi argumentu za przypisaniem mu statusu strony w postępowaniu o przyznanie płatności B. M."), czego efektem jest to, iż skarżący jako dotychczasowy posiadacz (zbywca) stada nie uczestniczył, nie miał wpływu na przebieg ani nawet wiedzy o przebiegu postępowania w sprawie przyznania płatności nowemu posiadaczowi (transferu zobowiązania), a jednocześnie, w obliczu niepowodzenia tego postępowania (nieuwzględnienia wniosku nowego posiadacza), niezależnie od jego przyczyn, zostaje obciążony konsekwencjami w postaci obowiązku zwrotu płatności pobranych za lata, w których sam był posiadaczem stada, choć sam nie dopuścił się żadnych naruszeń (jak stwierdził Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w decyzji z [...] marca 2020 r., "W przypadku niniejszej sprawy zwrot płatności dot. lat, odnośnie których nieprawidłowości nie stwierdzono"), i nie ma możliwości wznowienia postępowania zakończonego rozstrzygnięciem stanowiącym przesłankę orzeczenia wobec niego obowiązku zwrotu płatności (co oznacza, że skarżący miał i ma interes prawny uprawniający go do udziału w tym postępowaniu);

e) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz § 26 ust. 6, § 29 ust. 6 i § 29 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. – poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo iż organ ten zignorował zupełnie fakt, że przekształcenie podmiotowe w sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, polegające na wstąpieniu jednego z nowych współposiadaczy stada, za zgodą pozostałych współposiadaczy stada, do toczącego się z wniosku dotychczasowego posiadacza stada, na miejsce tego dotychczasowego posiadacza stada, jest możliwe wyłącznie w razie wystąpienia konkretnego stanu faktycznego, jakim jest przeniesienie posiadania przez dotychczasowego posiadacza stada na rzecz kilku podmiotów, na które powoływał się skarżący, wobec czego możliwe w sprawie były jedynie dwa, wykluczające się rozwiązania:

i. albo skarżący przeniósł posiadanie na rzecz kilku podmiotów, w której to sytuacji tzw. wniosek transferowy doprowadził do utraty przez skarżącego statusu strony w sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, przy czym w takim przypadku konieczne było konsekwentne przyjęcie, iż nowi posiadacze stada (jeden z nich za zgodą pozostałych) kontynuują zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne skarżącego, (wobec czego brak byłoby podstaw do odmowy przyznania im płatności z uwagi na rzekomy brak takiej kontynuacji – jak stwierdzono w decyzji odmawiającej przyznania płatności B. M., wydanej w postępowaniu, którego wznowienia domaga się skarżący),

ii. albo skarżący nie przeniósł posiadania na rzecz kilku podmiotów, w której to sytuacji wnioski pochodzące od nowych posiadaczy części stada nie stanowiły tzw. wniosków transferowych i nie mogły doprowadzić do utraty przez skarżącego statusu strony w postępowaniu o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (wobec czego skarżący pozostał stroną tego postępowania i, ponieważ bez swej winy nie brał w nim udziału, był legitymowany do żądania jego wznowienia), albowiem z § 29 ust. 6 i 7 wspomnianego rozporządzenia wynika, iż jeżeli przeniesienie posiadania stada objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, nowy posiadacz stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie tej płatności w miejsce tego rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania stada, a do trybu przyznawania płatności za dany rok stosuje się odpowiednio § 26 ust. 3–7, z tym że do wniosku posiadacz dołącza również m.in. oświadczenie obejmujące zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania dotychczasowego posiadacza stada oraz zobowiązanie do zapłaty na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa równowartości kwoty płatności uzyskanej przez dotychczasowego posiadacza stada po spełnieniu określonych przesłanek, zaś zgodnie z § 26 ust. 6 jeżeli posiadanie stada zostało przeniesione na rzecz kilku podmiotów, nowy posiadacz stada wstępujący do postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej dołącza do wniosku transferowego oświadczenia współposiadaczy, że wyrażają zgodę na jego wstąpienie na miejsce rolnika (dotychczasowego posiadacza) i przyznanie mu tej płatności;

f) art. 3 § 1, art, 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo iż organ ten przyjął/usankcjonował bezprawnie wewnętrznie sprzeczne rozwiązanie, w ramach którego z jednej strony uznaje się, że wnioski nabywców zwierząt tworzących stado skarżącego, w tym wniosek B. M., doprowadziły do utraty przez skarżącego statusu strony w sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (co sugeruje, że skarżący przeniósł posiadanie całego stada na rzecz kilku podmiotów, które kontynuują jego zobowiązanie), a z drugiej – odmawia się tym podmiotom przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z tego powodu, że skarżący przeniósł na każdego z nich posiadanie tylko części stada, a jednocześnie skarżącego obciąża się konsekwencją wyniku postępowania/postępowań, których stroną nie był i na które nie miał żadnego wpływu, albowiem sposób sformułowania wniosków/dokumentacji transferowej – który, jak twierdzi się w sprawie rzekomo nienależnie pobranych płatności (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Limanowej z [...] stycznia 2020 r. i decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2020 r., determinował niezależnie od innych okoliczności skuteczność wstąpienia do płatności – zależał od organów i nabywców stada, a skarżący nie miał o nim wiedzy ani tym bardziej nie miał na niego wpływu;

g) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo iż organ ten wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, w tym nie dokonał wyczerpującej, wszechstronnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, nie rozstrzygnął pozostających, niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącego, a w zamian dokonał dowolnej (a nie swobodnej) oceny dowodów, z pominięciem okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności poprzez: (a) zlekceważenie wskazanych przez skarżącego okoliczności towarzyszących sprzedaży przez skarżącego stada, w tym faktu, iż (i) skarżący wydał stado jednocześnie wszystkim producentom rolnym, którzy kupili stado od skarżącego (zwierzęta były ładowane partiami na ciężarówki podstawione przez producentów rolnych, bez rozdzielania ich na zwierzęta wymienione w poszczególnych umowach sprzedaży), (ii) stado zostało przewiezione do jednego miejsca (na terenie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego) i tam pozostawało co najmniej przez następny rok, (iii) zgodnie z wyraźnym postanowieniem umów sprzedaży każdy z producentów rolnych zobowiązał się kontynuować realizację zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego przez skarżącego, (iv) umowy sprzedaży zostały sporządzone na podstawie tego samego wzoru przygotowanego przez jednego z producentów rolnych, zawarte w tym samym dniu, (v) wnioski transferowe wraz ze wszystkimi umowami sprzedaży i innymi oświadczeniami, wymagane do kontynuowania realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego przez skarżącego, dotyczące wszystkich producentów rolnych, zostały złożone w Biurze Powiatowym ARiMR w Limanowej (właściwym dla skarżącego i oddalonym o kilkaset kilometrów od siedziby stada nabywców) w tym samym dniu, przez jedną osobę, tj. Pana M. M., łącznie;

h) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1, art. 150 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo iż organ ten dokonał abstrakcyjnej i zgeneralizowanej oceny w zakresie istnienia po stronie skarżącego w niniejszej sprawie interesu prawnego i związku postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2016 r. z sytuacją prawną skarżącego bez szczegółowego przeanalizowania konkretnego przypadku, jaki zaistniał w niniejszej sprawie i w konsekwencji bez rozważenia, czy wznowienie postępowania w niniejszej sprawie wpłynie na sytuację prawną skarżącego, w szczególności na obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 i rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2015;

i) art. 170 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez zignorowanie i wydanie orzeczenia sprzecznego z trzema prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22 lipca 2020 r., wydanymi w oparciu o skargi skarżącego na gruncie stanów faktycznych identycznych ze stanem faktycznym w sprawie niniejszej, które dotyczyły pozostałych producentów rolnych – nabywców zwierząt tworzących stado krów skarżącego, a to:

i. wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 228/20, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę skarżącego na postanowienie z [...] marca 2020 r. Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Zielonej Górze utrzymujące w mocy zaskarżone przez skarżącego postanowienie z [...] stycznia 2020 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Żarach z siedzibą w Lubsku o odmowie wznowienia, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w sprawie wstąpienia do postępowania o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PRSK) przez E. M.;

ii. wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 229/20, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę na postanowienie z [...] marca 2020 r. Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze utrzymujące w mocy zaskarżone przez skarżącego postanowienie z [...] stycznia 2020 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Żarach z siedzibą w Lubsku o odmowie wznowienia, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w sprawie wstąpienia do postępowania o przyznanie PRSK przez M. M.;

iii. wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 230/20, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę na postanowienie z [...] marca 2020 r, Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze utrzymujące w mocy zaskarżone przez skarżącego postanowienie z [...] stycznia 2020 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Słubicach o odmowie wznowienia, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w sprawie wstąpienia do postępowania o przyznanie PRSK przez P. M.

(w uzasadnieniach których to wyroków Sąd stwierdził każdorazowo m.in., że "W obu wydanych w sprawie postanowieniach brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących wykładni art. 28 k.p.a. oraz tego, czy wydanie decyzji wobec nowego posiadacza stada miało wpływ na sytuację prawną skarżącego w kontekście treści art. 34 ust. 1 rozporządzenia PRSK" i nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz uwzględnienie pomieszczonych w uzasadnieniu swego wyroku rozważań), w tym w szczególności pominięcie faktu nawiązania do § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., zgodnie z którym płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu;

j) art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pozbawionego wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niezawierającego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i zarzutów później podnoszonych przez skarżącego, w tym w szczególności:

i. pominięcie (nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 7, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego),

ii. zignorowanie faktu (nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu), że za podstawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, skutkującej obowiązkiem ich zwrotu, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Limanowej (decyzja z [...] stycznia 2020 r.) i Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (decyzja z [...] marca 2020 r.) przyjęli fakt sprzedaży przez skarżącego w dniu 15 marca 2016 r. wszystkich zwierząt tworzących stado uczestniczące w programie ochronnym na rzecz kilkorga współdziałających ze sobą producentów rolnych, reprezentowanych przez M. M. (co określono w decyzjach pozaustawowym terminem o pejoratywnym zabarwieniu – "rozczłonkowanie stada") i brak skutecznego przejęcia zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, wyrażający się w wydaniu decyzji odmownych przez Kierowników Biur Powiatowych ARiMR właściwych ze względu na miejsca zamieszkania nabywców zwierząt w sprawie wstąpienia do postępowania o przyznanie płatności za rok 2015, w tym decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie wobec B. M. (stwierdzenie przez organy, iż skoro nabywcom stada, w tym B. M., odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015, to nie ma miejsca kontynuacja zobowiązania, co z kolei aktualizuje obowiązek zwrotu płatności pobranych przez skarżącego w okresie, w którym był posiadaczem stada, tj. w latach 2014 i 2015), i ograniczenie się w tym zakresie do lakonicznego stwierdzenia, iż nie stanowi to argumentu na rzecz przypisania skarżącemu statusu strony w postępowaniu o przyznanie płatności B. M.,

iii. całkowite pominięcie (nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu (argumentacji skarżącego), iż w państwie prawa, w świetle naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym nie jest możliwa akceptacja sytuacji, w której z jednej strony organy uznały, iż sam fakt złożenia przez nowych współposiadaczy stada tzw. wniosku transferowego (o wstąpienie do postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za – zakończony już w chwili sprzedaży zwierząt i złożenia wniosku – rok 2015) przesądza o utracie przez skarżącego, jako dotychczasowego posiadacza stada, statusu strony w postępowaniu o przyznanie płatności za rok 2015, wskutek czego nie ma on nie tylko wpływu na przebieg tego postępowania, ale również wiedzy o nim, z drugiej zaś – odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie płatności za rok 2015 nowym posiadaczom w miejsce posiadacza dotychczasowego, co nastąpiło w ramach postępowań, w których nie brał udziału, czyni się podstawą decyzji, z której wynika obowiązek zwrotu kwot płatności pobranych w czasie, kiedy stado pozostawało w posiadaniu skarżącego,

iv. całkowite pominięcie kwestii i implikacji płynących z objęcia stada przez nabywców we współposiadanie (nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów z tym związanych), w tym w szczególności nieodniesienie się do stanowiska skarżącego, iż o automatycznej utracie przez rolnika, który złożył wniosek o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną statusu strony w postępowaniu w sprawie przyznania tej płatności, można by, w świetle § 26 ust. 6 w zw. z § 29 ust. 7 oraz § 29 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., mówić wyłącznie w przypadku, gdy inny podmiot jest współposiadaczem stada, na którego wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie płatności dotychczasowemu posiadaczowi stada i przyznanie tej płatności jemu wyrazili zgodę pozostali współposiadacze stada, jako że wyłącznie w przypadku wystąpienia tego konkretnego stanu faktycznego (przeniesienie przez dotychczasowego posiadacza stada posiadania stada na rzecz kilku podmiotów) możliwe jest przekształcenie podmiotowe w sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (tj. wstąpienie przez jednego z nowych współposiadaczy stada, za zgodą pozostałych, do postępowania na miejsce dotychczasowego posiadacza stada – pierwotnego wnioskodawcy);

v. niewyjaśnienie, dlaczego Sąd uważa, że brak interesu prawnego skarżącego jest oczywisty i nie wymaga badania (przywołanie § 2 ust. 1 i § 29 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. tej kwestii nie wyjaśnia), decyzja o odmowie przyznania płatności dotyczyła wyłącznie sytuacji prawnej B. M., skarżącemu przysługuje jedynie interes faktyczny, wobec czego nie ma legitymacji do kwestionowania rozstrzygnięć zapadłych w stosunku do innego rolnika, a kwestii tej nie zmienia wydanie decyzji orzekającej wobec skarżącego o obowiązku zwrotu płatności pobranych za okres przed przeniesieniem posiadania stada – w efekcie czego skarżący nie wie, dlaczego nałożenie na niego takiego obowiązku nie ma dla Sądu i rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, dlaczego w sprawie wznowieniowej nie istnieje związek pomiędzy odmową "wstąpienia do płatności" przez nabywców stada a nałożeniem na skarżącego obowiązku zwrotu płatności nienależnie pobranych w związku z brakiem tego wstąpienia, zaś w sprawie orzeczenia tego obowiązku związek taki istnieje.

II. prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 2 ust. 1 i § 29 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. oraz art. 28 k.p.a. – poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że tylko rolnik/nowy posiadacz stada ubiegający się o płatności jest stroną postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, albowiem ta jest przyznawana producentowi rolnemu, który deklaruje podjęcie określonego zobowiązania w jej zakresie, zaś dotychczasowy posiadacz (zbywca) stada posiada wyłącznie interes faktyczny i nie ma legitymacji do kwestionowania rozstrzygnięć zapadłych w stosunku do innego rolnika (dotychczasowego posiadacza, tj. nabywcy), podczas gdy w sytuacji, w której decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu (tu: odmowa przyznania płatności na rok 2015 B. M.) odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu (tu obowiązek zwrotu płatności za lata 2014 i 2015 przez skarżącego) – postępowanie dotyczy interesu prawnego tego innego podmiotu, a nadto przywołana przez Sąd regulacja nie stanowi wyłomu od ogólnej zasady statuowanej przez art. 28 k.p.a., który zakłada szerokie rozumienie pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, zaś kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu;

b) § 2 ust. 1 i § 29 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpatrywanie wniosku B. M. z dnia 23 marca 2016 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania zainicjowanego nierozpoznanym jeszcze w tej dacie wnioskiem skarżącego z 15 czerwca 2015 r. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015 jako nowego, oderwanego od sytuacji prawnej skarżącego wniosku "rolnika" z całkowitym pominięciem faktu i okoliczności przeniesienia posiadania stada, podczas gdy wniosek B. M. był wszak wnioskiem o wstąpienie do postępowania wszczętego na wniosek skarżącego, składanym w związku z przeniesieniem przez niego (współ)posiadania stada na pięcioro nabywców, w tym B. M., wobec czego rozpoznanie wniosku tego ostatniego miało istotny wpływ na sytuację prawną skarżącego, w tym możliwość przyznania mu wnioskowanej płatności, jak również orzeczenie o zwrocie płatności przez niego pobranych;

c) § 26 ust. 6, § 29 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. oraz art. 28 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zastosowania i przyjęciu (a co najmniej dorozumianym zaakceptowaniu dokonanego przez organ przyjęcia), że dotychczasowy posiadacz stada (zbywca) traci automatycznie przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym swym wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w razie wystąpienia przez nowego posiadacza (nabywcę) stada o przyznanie mu płatności na podstawie jeszcze nierozpoznanego wniosku dotychczasowego posiadacza, podczas gdy efekt taki może zachodzić wyłącznie w przypadku przeniesienia posiadania na rzecz kilku osób (współposiadaczy), spośród których jedna, za zgodą pozostałych, wstąpi do toczącego się postępowania o przyznanie płatności, zaś efekt ten nie wystąpi w sytuacji, w której nie doszło do przeniesienia posiadania na rzecz kilku osób (współposiadaczy), przy czym w pierwszej z tych sytuacji nie można oczywiście obciążać zbywcy (dotychczasowego posiadacza) żadnymi konsekwencjami braku przyznania płatności nabywcy, a w drugiej sytuacji zbywca pozostaje stroną postępowania (z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym prawem do żądania jego wznowienia, jeżeli nie brał bez własnej winy w nim udziału);

d) art. 28 k.p.a., § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lit. a i ust. 2 pkt 4 i § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., § 34 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 2 pkt 4 i § 34a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. oraz art. 35 ust. 2 lit. a powołanego wcześniej Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i przyjęciu, że fakt, iż dotychczasowy posiadacz stada, uczestniczący w programie rolno-środowiskowo-klimatycznym i realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny w postępowaniu o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nowemu posiadaczowi stada w oparciu o wniosek tego ostatniego, pomimo iż brak przyznania takiej płatności (brak uwzględnienia wniosku nowego posiadacza) może stanowić podstawę orzeczenia o nienależnym pobraniu płatności przez dotychczasowego posiadacza stada i nakazania mu zwrotu tych płatności (co w niniejszej sprawie miało miejsce, a co Sąd uznał za nieistotne, stwierdzając, że "również wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Limanowej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi argumentu za przypisaniem mu statusu strony w postępowaniu o przyznanie płatności B. M."), czego efektem jest to, iż dotychczasowy posiadacz (zbywca) stada nie uczestniczy, nie ma wpływu na przebieg ani nawet wiedzy o przebiegu postępowania w sprawie przyznania płatności nowemu posiadaczowi (transferu zobowiązania), a jednocześnie, w razie niepowodzenia tego postępowania (nieuwzględnienia wniosku nowego posiadacza), niezależnie od jego przyczyn, jest obciążany konsekwencjami w postaci obowiązku zwrotu płatności pobranych za lata, w których sam był posiadaczem stada, nawet jeżeli nie dopuścił się żadnych naruszeń;

e) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 w zw. z art. 28 k.p.a. – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. jest wyłącznie osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną (jest adresatem takiej decyzji administracyjnej), podczas gdy stroną taką jest również osoba, która w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną;

f) § 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że regulacja ta dotyczy wniosków dotyczących wstąpienia przez nowego posiadacza stada do postępowania zainicjowanego nierozpoznanym jeszcze wnioskiem dotychczasowego posiadacza stada, a nie wniosków o przyznanie nowej płatności, składanych przed upływem terminu do składania wniosków na dany rok;

g) § 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie do sytuacji, w której wniosek B. M. z 23 marca 2016 r. dotyczył płatności za rok 2015 (o którą wystąpił już skarżący), a nie płatności za nowy rok 2016 (o która skarżący wówczas jeszcze nie wystąpił) i to w sytuacji, w której organ wspomnianej regulacji nie stosował, odwołując się do § 29 ust. 6 ww. rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] lipca 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wolsztynie z [...] marca 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, a także o rozważenie uchylenia w całości również wskazanego postanowienia organu I instancji. Strona wniosła także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a nadto zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sprawie jednak nie wystąpiły, a zatem Sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W powyższym kontekście wskazać należy, że najdalej idącym zarzutem – w obszarze prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – jest pkt I.i oraz I.j petitum wniesionego środka zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz zarzut I.j skargi kasacyjnej). Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39. Jest rzeczą oczywistą, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (patrz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, LEX nr 745098; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, LEX nr 745670).

Uzasadnienie sporządzone w niniejszej sprawie – w obszarze stosowania treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – nie spełnia oczekiwań ustawodawcy chociażby z tego względu, że Sąd I instancji a priori przyjął, że "jak wskazał organ i co pozostaje poza sporem, skarżący nie był stroną tego postępowania ani uczestnikiem na prawach strony". W dalszym akapicie Sąd ten dostrzegł: "prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżący nie ma interesu prawnego we wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2016 r. odmawiającej przyznania płatności B. M. w konsekwencji nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, co jest oczywiste i nie wymaga badania".

Treść przytoczonych cytatów wskazuje na błędne przyjęcie tezy – rzekomo pozostającej poza sporem – że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym i jest to okoliczność bezdyskusyjna w świetle art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a.

Tak w rzeczywistości nie jest, bowiem ściśle z postanowieniami o odmowie wznowienia postępowania i aprobującym te rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 578/20 łączą się – prezentujące zupełnie inny, przeciwstawny, pogląd – wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 lipca 2020 r., I SA/Go: 228/20, 229/20 i 230/20, którym uwzględniono skargi na odmowę wznowienia postępowań administracyjnych, uchylając wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji, orzeczenia we wszystkich tych sprawach są prawomocne.

Jest w tej sytuacji rzeczą oczywistą – skoro na powyższe judykaty wskazano Sądowi I instancji pismem z 28 września 2020 r. – że należało odnieść się do ich treści w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, albowiem dotyczyły identycznych stanów faktycznych i zostały wydane względem pozostałych producentów rolnych – nabywców zwierząt tworzących stado krów skarżącego. Jest zatem zrozumiałe, że Naczelny Sąd Administracyjny zarzut I.i petitum skargi kasacyjnej uznaje za w pełni uzasadniony.

Za całkowicie zasadny należy uznać także zarzut I.j petitum skargi kasacyjnej, gdyż uważna lektura treści uzasadnienia pozwoliła ustalić, iż doszło do pominięcia szeregu wątków podniesionych w zarzutach skargi (a także jej uzasadnieniu), na co trafnie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej w poszczególnych podpunktach wniesionego środka zaskarżenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z wyrokiem tego Sądu z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14, LEX 1989285, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez konieczności czynności postępowania wyjaśniającego zachodzi brak interesu prawnego. Ten zaś wywodzony być może z okoliczności faktycznych – tak jak w niniejszym postępowaniu, co trafnie podkreśla autor skargi kasacyjnej.

Zgodzić należy się z kastorem – patrz zarzut I.a petitum skargi kasacyjnej – że w sytuacji, kiedy skarżący powołał się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie był oczywiście bezzasadny, zastosowanie winien mieć art. 149 § 1 i 2 k.p.a. skutkujący wydaniem postanowienia, które stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania, oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wadliwe było zatem oddalenie skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. wobec przyjęcia apriorycznych twierdzeń (ujętych wyżej przez NSA w cudzysłowach) zamiast przeprowadzenia analizy twierdzeń strony zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, w zażaleniu, a także skardze do Sądu I instancji oraz dalszych pismach poprzedzających wyrok tego Sądu. W tym zakresie – z przyczyn wyżej wymienionych - okazał się zasadny także zarzut I.b petitum skargi kasacyjnej wskazujący na potrzebę "zbadania statusu skarżącego (jako strony) dopiero na drugim etapie postępowania wznowieniowego, tj. po wznowieniu postępowania administracyjnego".

Zgodzić się należy z kastorem – patrz zarzuty od I.c do I.h petitum skargi kasacyjnej – że realizacja przez Sąd I instancji funkcji kontrolnych nie może pomijać okoliczności wskazanych w zarzutach, tyle że winny one zostać rozważone po wydaniu postanowienia w ramach art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Ich ocena w ramach art. 149 § 3 k.p.a. wykracza zdecydowanie poza granice wyznaczone tym przepisem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazaną w tych zarzutach treść – w postaci stosownej argumentacji – należy ponowić przed organem, który będzie rozpoznawał sprawę w I instancji.

Z tych samych przyczyn – na obecnym etapie postępowania – muszą pozostać poza kognicją Sądu II instancji zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponieważ w sprawie nie wydano postanowienia w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. brak jest podstaw prawnych do rozważania tak szerokiego spektrum zagadnień związanych z naruszeniem wskazanych tam przepisów prawa materialnego. Te interesujące wywody – zawarte w zarzutach od II.a do II.g petitum skargi kasacyjnej, a także w ich uzasadnieniu mogą stanowić podstawę wzmocnienia argumentacji w złożonym pierwotnie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Tak więc rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania w zakresie dotyczącym ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie z [...] października 2016 r. w sprawie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014–2020 na rok 2015 w odniesieniu do B. M. – należy w pierwszej kolejności wydać postanowienie dotyczące wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a.; stanowić będzie ono podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn jego wznowienia, oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest rzeczą zrozumiałą, że stronie należy umożliwić w jak najszerszym zakresie możliwość aktywnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu celem wykazania wskazanej przesłanki wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości wydania rozstrzygnięcia pozytywnego, jak też negatywnego (np. z uwagi na wystąpienie w sprawie jedynie interesu faktycznego, który nie znajduje oparcia w treści art. 28 k.p.a.).

Mając na względzie treść art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r. poz. 265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 1020 zł, przy czym na koszty te złożyły się równowartość wpisu sądowego od skargi (100 zł), równowartości wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed Sądem I instancji (480 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (240 zł) oraz 100 zł z tytułu opłaty za sporządzenie uzasadnienia.