Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2373/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1290/14 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz K. F. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I OSK 2373/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej nr [...]z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wypłaty za niewykorzystane urlopy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że K. F. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r., został zwolniony ze służby w Straży Granicznej, na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej (na własną prośbę) z dniem [...] października 2013 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., powołując się na ustawę z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351), K. F. zwrócił się do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej m.in. o wypłatę zaległego świadczenia, w postaci ekwiwalentu pieniężnego, za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata: 2009 (15 dni) i 2010 (30 dni) wraz z należytymi odsetkami ustawowymi, liczonymi od dnia [...] października 2013 r.

W odpowiedzi Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] lutego 2014 r. I.dz. [...] poinformował wnioskodawcę, iż ustawa z dnia 27 września 2013 r. została ogłoszona w dniu 20 listopada 2013 r., a wejście w życie nastąpiło w dniu 5 grudnia 2013 r. Organ przywołując przepisy art. 118 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, omówił historię prac nad ustawą, wskazując w konkluzji, że "w świetle powyższego z uwagi na brak odmiennej niźli data wejścia w życie przedmiotowej ustawy, regulacji w postaci przepisów intertemporalnych w obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnym, wciąż aktualna pozostaje paremia łacińska lex retro non agit. Dokonując zatem subsumcji, organ wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych należności".

W odwołaniu z dnia [...] marca 2014 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej, od pisma z dnia [...] lutego 2014 r. I.dz[...], K. F. wskazał, iż ww. pismo spełnia minimalne i niezbędne wymogi decyzji. Wskazał w nim, że "powodem podjęcia prac nad ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zakwestionował identyczny – z zapisem w ustawie o Straży Granicznej – zapis w ustawie o Policji". W konkluzji K. F. stwierdził, że "skoro art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej był niezgodny z Konstytucją już w dniu jego uchwalenia – co miało miejsce w 2005 r. – to siłą rzeczy nie mógł wywołać żadnych skutków prawnych. Tym bardziej, że w grudniu 2011 r. występował z wnioskiem do Komendanta NwOSG o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 r., czym przerwał bieg terminów.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji zauważył, że pismo Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r. I.dz. [...] zawiera minimalne i niezbędne elementy decyzji i dlatego organ odwoławczy uznał to pismo za decyzję administracyjną.

Następnie organ wskazał, że w świetle art. 111 ust. 1 pow. ustawy o Straży Granicznej, przedawnieniu ulegają jedynie prawa o charakterze majątkowym. Prawo do urlopu, jako prawo niemajątkowe nie ulega przedawnieniu. W dniu zwolnienia ze służby rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Z tego względu roszczenie o wypłatę, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 r. nie uległo przedawnieniu.

Organ podał, że K. F., w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] października 2013 r. był nieobecny w pracy przez 606 dni, z powodu zwolnień lekarskich. Przez 5 lat wykorzystał 33 dni urlopu. W dacie zwolnienia ze służby ([...] października 2013 r.) posiadał 135 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, co oznacza 4,5 letnią zaległość w wykorzystywaniu urlopu.

Organ zauważył, że z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Art. 2 tej ustawy uchylił m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 2 ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 37 ust. 3.

Ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego, do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Organ wskazał też, że z uzasadnienia projektu tej ustawy (senacki druk nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika, że obradujące wspólnie komisje senackie Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę, polegającą na skreśleniu przepisu art. 10, przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych.

Dlatego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zobowiązany był do zastosowania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawą z dnia 27 września 2013 r. Stanowisko to organ odwoławczy podzielił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia [...] marca 2015 r. K. F. zarzucił organowi błędne ustalenia stanu faktycznego, poprzez arbitralną ocenę organu dotyczącą stwierdzenia, że skarżącemu nie należy się wypłacenie należności finansowych z tytułu niewykorzystanego, przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego, w wymiarze 45 dni.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. F. wniósł, aby Sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z niżej wymienionymi pytaniami prawnymi:

– czy art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, tj. do dnia 5 grudnia 2013 r., w zakresie ograniczającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy tylko do trzech lat, jest zgodny czy niezgodny z art. 2 Konstytucji RP,

– czy art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, tj. do dnia 5 grudnia 2013 r., w zakresie ograniczającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy tylko do trzech lat, jest zgodny czy niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zauważył, że kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczyły natomiast pytania, czy zastosowanie w niniejszej sprawie powinny znaleźć przepisy regulujące przyznawanie omawianego świadczenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby czy raczej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania kontrolowanych obecnie decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji dla określenia świadczeń nabytych w związku ze zwolnieniem ze służby miarodajna jest co do zasady chwila wystąpienia skutku w postaci rozwiązania stosunku służbowego. Moment ten wyznacza bowiem zakres praw nabywanych przez zwalnianego funkcjonariusza, a organy administracji publicznej nie mogą przyznać mu dodatkowych praw, niewymienionych przez ustawodawcę, lub uszczuplić prawa wyraźnie wskazane we właściwych przepisach. Jeżeli zatem skarżący nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego.

Przeciwny wniosek prowadziłby do destabilizacji systemu prawnego, gdyż jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń, przyznawanych w szczególności w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co należy uznać za niedopuszczalne.

Jedyny wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości ustanowi przepis, zwłaszcza przepis przejściowy, przyznający określonemu podmiotowi retroaktywnie dodatkowe uprawnienie, zgodnie z paremią, że tylko prawo surowsze zawsze nie działa wstecz (lex severior retro non agit).

Przełamanie opisanego wcześniej zakazu retroakcji odnosi się jednak wyłącznie do przypadków szczególnych i nie może być domniemywane. W szczególności prosta nowelizacja przepisów w żadnej mierze nie wywołuje skutku ex tunc, gdyż nowe uregulowanie co do zasady oddziałuje jedynie na przyszłość.

Sąd I instancji zauważył, że K. F., został zwolniony ze służby rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. z dniem [...] października 2013 r. na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.). Orzeczenie to jest prawomocne.

W konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2013 r., zgodnie z którym funkcjonariusz zwolniony ze służby, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3 – 8 oraz ust. 3 cytowanej ustawy, otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlopy niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby, urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata.

Tak więc prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Skoro urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje, stosownie do art. 86 ust. 1 powoływanej ustawy, corocznie, to na ustawowe trzy lata kalendarzowe, za które będzie przysługiwała mu ta należność składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Konstrukcja przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym artykule.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe rozwiązanie koresponduje z treścią art. 87 ust. 4 powołanej ustawy, który wprowadza wymóg udzielenia funkcjonariuszowi zaległego urlopu za poprzedni rok kalendarzowy w pierwszych 3 miesiącach następnego roku. Oznacza to, iż ustawodawca wprowadził cezurę czasową umożliwiającą otrzymanie urlopu wypoczynkowego (także dodatkowego) w naturze. Celem urlopu wypoczynkowego jest regeneracja sił pracownika. Cel ten nie jest z pewnością realizowany, gdy funkcjonariusz kumuluje niewykorzystany urlop, aby po odejściu ze służby otrzymać ekwiwalentne świadczenie pieniężne w wysokości kilkumiesięcznego uposażenia. Takie działanie, choć przedstawia dla funkcjonariusza wymierną korzyść finansową, jest sprzeczne z istotą urlopu – jako prawnej instytucji gwarantującej funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku.

Aby takim praktykom zapobiec ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby w 2013 r., to ostatnimi trzema latami, o których mowa w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 będzie rok 2011 i 2012. Nie jest kwestionowane, że za te lata skarżącemu został wypłacony ekwiwalent.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie należy się za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący funkcjonariuszowi do dnia zwolnienia ze służby lecz za urlop niewykorzystany w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. Regulacja ta nie czyni żadnych wyjątków od tej reguły, a zatem obiektywne przyczyny braku możliwości wykorzystania urlopów zaległych sprzed trzech ostatnich lat nie mają wpływu na wysokość wypłacanego ekwiwalentu.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP to również tego zarzutu Sąd nie podzielił. Sąd I instancji zauważył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. o sygnaturze akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją RP, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Pamiętać należy, że Sąd jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99), a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt P 4/99 – w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd I instancji podkreślił, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do innej pragmatyki służbowej, tj. do ustawy o Policji, a nie do ustawy o Straży Granicznej. Nie można więc wykluczyć, iż racjonalny ustawodawca celowo odmiennie w różnych formacjach (służbach) reguluje okresy przedawnienia roszczeń (w tym roszczeń z tytułu ekwiwalentu za urlop), biorąc pod uwagę zarówno specyfikę służby, możliwości budżetowe, rozmiar formacji i jej ważność w hierarchii zadań Państwa. Zauważyć też trzeba, iż z uwagi na różnorodną specyfikę zadań i warunki służb formacje takie jak: Służba Graniczna, Policja, Wojsko Polskie, Straż Pożarna, ABW, funkcjonują w oparciu o odmienne akty prawne (pragmatyki), różnie kształtujące uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy. Zatem, powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, odnoszący się do pragmatyki policyjnej per analogiam nie może wprost znaleźć zastosowania do innej służby – Straży Granicznej. Oznacza to zatem, że zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organ związany był przepisami ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 118 ust. 1 pkt 2. Nie została zanegowana przez Trybunał Konstytucyjny jego konstytucyjność. Ponadto podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich posiada inny charakter i zakres działalności (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb. Znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej obowiązuje od dnia 5 grudnia 2013 r., a ustawa nowelizująca z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i nie określa w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały w stosunku do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed jej wejściem w życie.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przyjęcie bowiem innego okresu obliczeniowego skutkowałoby wydaniem decyzji z naruszeniem tego przepisu. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności wskazanego przez niego przepisu ustawy o Straży Granicznej oraz wniosku do Sądu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, Sąd I instancji stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takim wnioskiem.

W ocenie Sądu I instancji skoro z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, a art. 2 tej ustawy uchylił m.in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, to biorąc pod uwagę art. 37 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie widzi potrzeby występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł K. F. opierając ją na obu podstawach zaskarżenia. Zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy Skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie:

- art. 7 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji pracy (2003/88/WE) (Dz.Urz. UE L Nr 299, s. 9) w związku z art. 10 i art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) oraz w związku z art. 9, art. 87, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego,

- art. 66 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji w zw. z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. przez odmowę zastosowania i uznanie, że obowiązkiem organu było posłużenie się wprost art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w jej dosłownym brzmieniu, obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej, a nie w dacie wydania zaskarżonej decyzji co doprowadziło do pozbawienia nabytego przez skarżącego prawa do urlopu i przez przyjęcie, że skarżącemu prawo do ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy nie przysługuje,

- art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a., poprzez dyskryminację i nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Więziennej, jak również poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do żołnierzy zawodowych, tj podmiotów znajdujących w analogicznej sytuacji faktycznej. W ocenie skarżącego naruszenie powyższe doprowadziło do jego dyskryminacji jako obywatela polskiego w stosunku do innych obywateli Unii Europejskiej, a także innych obywateli polskich w ten sposób, iż mimo zakazu dyskryminacji wyrażonego w art. 14 Konwencji czy też art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP, Sąd zaaprobował stanowisko organów obu instancji odmawiających skarżącemu prawa do ekwiwalentu, gdy w takiej sytuacji inni obywatele Unii, a także obywatele polscy, ekwiwalent za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop otrzymaliby;

- art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym przepisem art. 2 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1351) w zw. z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że organ w dacie wydania zaskarżonej decyzji dokonał właściwej oceny materiału dowodowego i wydał decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że skarżącemu nie przysługuje ekwiwalent za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy za rok 2009 (15 dni) i za rok 2010 (30 dni) wraz z należnymi odsetkami ustawowymi liczonymi od 3 października 2013 r., podczas gdy przedstawiony w decyzji stan faktyczny sprawy nie pozwalał na dokonanie takiej subsumpcji i uznanie przez Sąd I instancji, iż kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest:

- art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, ca miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, akceptację naruszenia przez organ przepisów k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych ze sobą tez prezentowanych przez Sąd dotyczących stosowania zmieniających się przepisów prawa materialnego obowiązujących – zdaniem Sądu – raz w dacie zwolnienia skarżącego ze służby (s. 6 uzasadnienia) drugi raz w dacie wydania przez organ decyzji (s. 11 uzasadnienia), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 P.p.s.a. z powodu oddalenia skargi i akceptację legalności i zgodności z prawem badanej przez Sąd I instancji decyzji, pomimo naruszenia podstawowych zasad procesowych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej , tj. art. 6 i 7 k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, które to naruszenia powinny skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i bezkrytyczne przyjęcie opisu stanu faktycznego sprawy przedstawionego przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji oraz całkowite pominięcie przez Sąd w wyroku oceny zaskarżonej decyzji w zakresie nieodniesienia się i nierozpatrzenia przez organy I i II instancji żądań skarżącego sformułowanych we wniosku z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop wypoczynkowy, zgodnie z zasadą że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego przysługuje ekwiwalent w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym n ostatnio zajmowanym stanowisku podczas gdy taki ekwiwalent jest wypłacany funkcjonariuszom pełniącym służbę w Komendzie Głównej Straży Granicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto Skarżący wniósł także o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu: co do zgodności z postanowieniami Konstytucji przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed dokonaniem zmiany brzmienia tego przepisu nadanym przepisem art. 2 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1351); co do zgodności z postanowieniami Konstytucji oraz postanowieniami ustawy o Straży Granicznej przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej Urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. Nr 186, poz. 1560).

W obszernym uzasadnieniu podstaw kasacyjnych zauważono, że Sąd I instancji pominął okoliczność, iż wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe przed zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej Skarżący złożył już w dniu [...] października 2013 r., zaś pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. (ponawiające żądanie) Skarżący złożył wyłącznie dlatego, iż organ I instancji, pomimo deklaracji złożonej w piśmie nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nie rozpoznał jego wniosku z dnia [...] października 2013 r. W konsekwencji Sąd I instancji całkowicie tę okoliczność w wyroku pominął i nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w zakresie nieodniesienia się i nierozpatrzenia przez organy I i II instancji żądań Skarżącego sformułowanych we wniosku z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop wypoczynkowy.

Zdaniem skarżącego przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby jest niezgodny z przepisem art. 86 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 i 3 oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz z art. 2, art. 31 ust. 3 , art. 32 i art. 66 ust. 2 Konstytucji – ponieważ przepis ten przewiduje, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego przysługuje ekwiwalent w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku, podczas gdy za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego powinien przysługiwać ekwiwalent w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku. Zdaniem skarżącego wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinna być obliczana wyłącznie za dni robocze bez wliczania dni ustawowo wolnych od pracy. Skarżący zauważył, że w pragmatykach służbowych dotyczących innych służb ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego wynosi 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił też, że prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Jak to określił Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 1/08 rekompensata pieniężna winna być traktowana jako alternatywa urlopu w razie jego niewykorzystania. Skoro prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w Konstytucji, to nie może być arbitralnie ograniczone.

Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym Pełnomocnik Skarżącego złożył uwierzytelnioną kopię wniosku z dnia [...] października 2013 r. o wypłatę zaległego ekwiwalentu (karta 68 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występowała.

Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

W niniejszej sprawie jej istota sprowadza się do wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, będącego podstawą materialnoprawną decyzji dotyczącej skarżącego, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie trzy lata". Przepis ten stanowił, że "funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata".

Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu nie bez znaczenia jest fakt, że w zakresie przedmiotowym tożsamą regulację zawierał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowił, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Przy czym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten w części uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny utracił moc z dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w Dz. U. z 2010 r., nr 34, poz. 190), czyli z dniem 8 marca 2010 r. Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem, został zamieszczony w OTK-A z 2010 r., nr 2, poz. 14. Trybunał uznał za niekonstytucyjne trzyletnie ograniczenie możliwości wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu pieniężnego będącego należnością za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby. Jednocześnie Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku przedstawił poglądy na temat interpretacji art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej".

Jednocześnie zauważyć należy, iż w omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do kwestii przedawnienia roszczeń. Stwierdził, że "Kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym – kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń". Oznacza to, że kwestia ta może zostać uregulowana w ramach przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowało zmianą z dniem 5 grudnia 2013 r. brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji dokonaną w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Przepis ten otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w tym co do kwestii jego zgodności z art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, to jednak ustawodawca dostrzegł, że dla zapewnienia pełnej spójności systemu prawa niezbędna jest nowelizacja przepisów tych aktów normatywnych, które zawierały analogiczną cenzurę czasową, jak ta zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny – w tym art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu do projektu powołanej wyżej ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw podano m.in., że projektowana ustawa zmierza do zapewnienia zgodności rozwiązań dotyczących służb mundurowych przyjętych w prawie krajowym z gwarancjami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego. W konsekwencji przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej na podstawie art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, z dniem 5 grudnia 2013 r. otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3". Oznacza to, że z przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej usunięto ograniczenia w zakresie uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej m.in. do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe wyłącznie za trzy lata.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej, która zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona, to jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Niewątpliwie dotyczy to również wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. Posłużenie się powyższymi zasadami interpretacyjnymi przy wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jest niezbędne po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń.

W niniejszej sprawie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć jako wskazówkę interpretacyjną w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził, że przepis w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu – jako gwarantowane konstytucyjnie – nie może być arbitralnie ograniczone. Dotyczy to również prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany, będącego prawem majątkowym, którego ograniczenie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ostatnio powołany przepis Konstytucji nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla sytuacji poddanej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, których wystąpienie pozwalałoby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie niemożności jego wykorzystania) – rekompensaty pieniężnej.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż oparcie się przez Sąd I instancji wyłącznie na językowej wykładni art. 118 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, której nie można pogodzić z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zasadą dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych i urlopów dodatkowych. Tymczasem Sąd I instancji zaaprobował dokonaną przez organy Straży Granicznej wykładnię art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, przyjmując że przepis ten wyklucza możliwość wypłaty na rzecz skarżącego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe za okresy dłuższe niż ostatnie trzy lata.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść i motywy omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, gdyż naruszało jej zasady określone w art. 66 ust. 2 i art. 2, co w odniesieniu do tożsamo brzmiącej normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stwierdził już Trybunał Konstytucyjny. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w ówczesnym brzmieniu należało zatem pominąć treść tego przepisu w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata" (por. wyrok NSA z 13.01.2017, sygn. akt 2530/16).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej uznał, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co w rezultacie doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania.

Podkreślić też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskiem strony skarżącej kasacyjnie w zakresie ewentualnego wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konstytucyjności przepisów prawa. W świetle przedstawionych wywodów nie wymagało wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie zakresu czasowego zastosowania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Również w zakresie drugiego pytania Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Powołany przepis rozporządzenia nie był stosowany przez organy ani oceniany przez Sąd I instancji. Wniosek o jego ocenę przez Trybunał Konstytucyjny byłby przedwczesny.

W tym stanie rzeczy, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne, bowiem wyeliminowanie wyroku Sądu I instancji oraz decyzji obu instancji spowoduje ponowne rozpoznanie sprawy według wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Zauważyć jedynie należy, co podnosił skarżący kasacyjnie, że pierwszy wniosek Skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za urlop jest opatrzony datą [...] października 2013 r. (karta 68 akt sądowych). Wniosku tego nie ma w aktach administracyjnych przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Naruszenie przepisu prawa materialnego pozwalało na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, które dotyczy nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i obu decyzji organów Straży Granicznej, uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, ale i poprzedzającej ją decyzji– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Straży Granicznej uwzględnią wyrażoną w sprawie ocenę prawną powołanego przepisu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.