Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1335/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: sędzia WSA Piotr Korzeniowski asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C. i R. C. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Rady Gminy M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. obejmującego etap "A6.1" - tereny znajdujące się w miejscowości B. i Z. pn. "Obwodnica zachód".

D. C. i R. C. (dalej: skarżący), reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę na uchwałę z [...] sierpnia 2019 r. zarzucając jej:

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019, poz. 1145 ze zm., dalej: "Kc") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1045 ze zm.) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019, poz. 1396 ze zm.) poprzez naruszenie prawa własności skarżących, naruszenie zasady proporcjonalności, przekroczenie władztwa planistycznego gminy i wyznaczenie nieprzekraczalnych granic zabudowy na nieruchomości skarżących w części graficznej MPZP w odległości 20 metrów od granicy działki, w sytuacji gdy, po pierwsze, nie jest to uzasadnione żadnym interesem publicznym, a w szczególności ochroną przed hałasem działek objętych planem, po drugie, dla terenu zabudowy, na jakim jest posadowiona jest nieruchomość skarżących, dopuszczalne jest wyznaczenie linii zabudowy w odległości co najmniej 10 metrów i to od granicy drogi krajowej, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 30 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...], a przez to skutkowało faktycznym wywłaszczeniem właścicieli z ich nieruchomości, bowiem nie mają oni jakiejkolwiek możliwości wykonywania na ich nieruchomości funkcji mieszkaniowej ustalonej przez zaskarżoną uchwałę;

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 i 4 Prawa ochrony środowiska poprzez naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 metrów od krawędzi drogi krajowej nr [...] z uwagi na uzgodnienie projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, w sytuacji gdy organ uzgadniający przekroczył w ten sposób upoważnienie ustawowe do dokonywania uzgodnienia projektu planu, bowiem zakres uzgodnienia projektu planu, wynikający z wyżej wskazanych przepisów, dotyczy występowania (bądź nie) wpływu zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy lub samą drogę, a nie oceny wpływu istniejącej drogi na planowany sposób zagospodarowania gruntów;

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. w zw. z§4pkt6i§7pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1587 ze zm.) w zw. z § 12 ust 1 pkt 1 i 2 i § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) w zw. z art. 140 K.c. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego polegające na ustanowieniu w treści graficznej i tekstowej planu wzajemnie sprzecznych ustaleń w zakresie działki skarżących, według których, wskutek ustanowienia 20 metrów nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki i 30 metrów od drogi krajowej nr [...], skarżący będą mogli wykorzystać jedynie ok. 10 metrów (licząc od linii nieprzekraczalnej zabudowy) szerokości swojej działki, co uniemożliwiać, ewentualnie bardzo utrudniać, im będzie wykonywanie swojego prawa według funkcji przyjętej w samym planie, a więc pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową;

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. w zw. z § 2 pkt 4, § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu w części tekstowej dowolnej nieprzekraczalnej linii zabudowy, co powoduje, że część tekstowa planu nie zawiera norm prawnych precyzyjnie określających nieprzekraczalną linię zabudowy, a część graficzna nie stanowi odzwierciedlenia zapisów części tekstowej, gdyż część tekstowa nie zawiera w tym zakresie jakiejkolwiek precyzyjnej regulacji;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 4 i 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 K.c. poprzez naruszenie zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego polegające na ograniczeniu prawa własności skarżących z uwagi na nieistniejącą i hipotetyczną inwestycję celu publicznego, a co za tym idzie - z uwagi na nieistniejący i hipotetyczny interes publiczny.

Działka [...] dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] jest położona w miejscowości B., ma powierzchnię 3200 m2 i stanowi własność skarżących. Uchwałą Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nieruchomość skarżących objęta została planem zagospodarowania przestrzennego, stosownie do którego działka o numerze [...] znajdowała się w części w przeznaczeniu określonym symbolem 9 MRj - określanym jako tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oraz usług nieuciążliwych z przeznaczeniem do użytkowania istniejącej zabudowy zagrodowej, w tym modernizacji i rozbudowy w sposób zgodny z przepisami szczególnymi. Pozostała część działki oznaczona została symbolem R - określanym jako tereny o przeznaczeniu rolnym, tj. grunty rolne, drogi dojazdowe do gruntów rolnych. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, której skutkiem była utrata mocy prawnej uchwały Rady Gminy z [...] sierpnia 2004 r., jako przeznaczenie działki nr [...] wskazana została funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej z wyłączeniem pewnych usług (5.39MN/U). Działka jest położona na terenie zabudowanym. Skarżący podnieśli, że utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały prowadzi w istocie do ich wywłaszczenia z nieruchomości oraz pozbawienia ich uprawnień wynikających z przysługującego im prawa własności. Ich zdaniem, Rada Gminy M. w sposób istotny dopuściła się naruszenia zasad jego sporządzania. Nie ma bowiem wątpliwości, iż doszło do naruszenia wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej skoro wskutek ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w kształcie przedstawionym wyżej, skarżących pozbawia się prawa własności bowiem uniemożliwia im się wykonywanie tego prawa właśnie w sposób przyjęty przez sam plan, a więc poprzez wykonywanie funkcji mieszkaniowej. Nie można wszak wybudować jakiegokolwiek budynku spełniającego definicję budynku mieszkalnego na działce mającej de facto 10 metrów szerokości. Co więcej czyni się to bez podania jakiegokolwiek interesu publicznego mającego przemawiać za wspomnianym ograniczeniem. Nie jest nim ochrona przed hałasem, która winna odbywać się w oparciu o wprowadzenie rozwiązań, o których mowa we wspomnianym art. 114 ust. 4 Prawo ochrony środowiska dotyczących przestrzegania określonych warunków akustycznych przez nowopowstałe budynki, a nie poprzez wprowadzanie nieprzekraczalnej linii zabudowy. W ocenie skarżących organ uzgadniający tj. GDDKiA przekroczył upoważnienie ustawowe do dokonywania uzgodnienia projektu planu, bowiem zakres uzgodnienia projektu planu, wynikający z wyżej wskazanych przepisów, dotyczy występowania (bądź nie) wpływu zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy lub samą drogę, a nie oceny wpływu istniejącej drogi na planowany sposób zagospodarowania gruntów. Skarżący twierdzą, że część graficzna wykracza poza część tekstową planu ponieważ samodzielnie ustala nieprzekraczalną linię zabudowy. Część graficzna nie jest bowiem odzwierciedleniem zapisów części tekstowej skoro brak jest jednoznacznych zapisów w części tekstowej (por. 3 pkt 3 i § 8 ust. 1 i 2 MPZP), które regulowałyby w sposób precyzyjny najważniejsze kwestie, jeśli chodzi o nieprzekraczalną linię zabudowy. Część tekstowa MPZP na ten temat milczy jeśli rysunek wprowadza linie rozgraniczające (por. § 8 ust. 2 MPZP). Natomiast jeśli z rysunku inaczej nie wynika jest to 20 metrów od DK[...], co należałoby rozumieć 20 metrów od krawędzi drogi krajowej nr [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona na rysunku mapy w odległości 20 metrów od krawędzi działki, a 30 metrów od krawędzi drogi krajowej nr [...], co jest niezgodne ustawą o drogach publicznych. Rysunek planu równie dobrze mógłby być wyznaczony na 40 lub 50 metrów od granicy działki i teoretycznie byłby zgodny z częścią tekstową, która pozostawia mu w tym miejscu nieograniczoną swobodę. Zdaniem skarżących organ planistyczny naruszył również zasady sporządzania planu poprzez wprowadzenie ograniczeń prawa własności w oparciu nieistniejące i hipotetyczne inwestycje celu publicznego, a co za tym idzie - z uwagi na nieistniejący i hipotetyczny interes publiczny. Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. w zakresie § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 i § 8 ust 2 pkt. 1 oraz części graficznej w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B.. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o odrzucenie bądź oddalenie skargi. Rada Gminy wskazała, że została zachowana przewidziana przepisami prawa procedura planistyczna. Nie może więc być mowy o przywoływanym przez skarżących naruszeniu, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kwestii istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub też istotnego naruszenia trybu jego sporządzania czy też naruszenia właściwości organów w tym zakresie, które to naruszenia powodowałyby nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z powyższym Rada Gminy M. nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały.

Zdaniem organu, na uwagę zasługuje również fakt, że zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] sierpnia 2004 r., która straciła moc w części w jakiej wszedł w życie zaskarżony plan miejscowy, działka [...] w B. znajdowała się w przeznaczeniu w części 9MRj - tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oraz usług nieuciążliwych, nieprzekraczalna linia zabudowy - wg wykształconej linii zabudowy lub przepisów szczególnych oraz w części w terenie oznaczonym symbolem R-tereny rolne przeznaczone do zagospodarowania rolniczego. Są to grunty rolne (w tym tereny upraw polowych i plantacji, tereny pod obiektami związanymi z gospodarstwem rolnym), drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzenia melioracji wodnych i przeciwpowodziowych oraz przeciwpożarowych, ujęć wody dla potrzeb rolnictwa, oczek wodnych i torfowisk, zadrzewień śródpolnych, obszary zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa. Ponadto zgodnie za załącznikiem graficznym do niniejszego planu stanowiącego integralną część uchwały działka znajdowała się w strefie przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia i jego strefy ochronnej. Zgodnie z zapisami planu dla sieci i urządzeń gazownictwa nakazuje się zachowanie pasa terenu o szerokości po 20 m (w zależności od obiektów terenowych i intensywności zabudowy szerokość ta może być większa) wzdłuż gazociągu wysokiego ciśnienia oraz wokół obiektów stacji redukcyjnej gazu (w obrębie działki tej stacji), jako wolnego od zabudowy, zaś wszelkie inwestycje dokonywane w tym pasie, jak również roboty budowlane i instalacyjne winny odbywać się pod nadzorem lub w uzgodnieniu z właściwym zakładem gazowniczym. Zważywszy na fakt, że oś projektowanego gazociągu przebiegała prawie po granicy działki [...] z działką [...] strefa ograniczonego użytkowania z uwagi na projektowany gazociąg w pasie terenu o szerokości blisko 20 m znajdowała się na przedmiotowej działce, co zgodnie z zapisami ówczesnego planu stanowiło pas wolny od zabudowy. W związku z ówczesnymi zapisami planu właściciele działki wielokrotnie prowadzili rozmowy z pracownikami urzędu gminy, pracownikami gazowni i starostwa powiatowego w celu zniesienia niewygodnych zapisów planu. Zgodnie z zaskarżonym planem teren, w którym znajduję się działka [...] w B. został oznaczony symbolem 5.39MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa z wyłączeniem usług, dla których raport oddziaływania na środowisko jest zawsze obligatoryjnie wymagany, realizowane oddzielnie lub łącznie, w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych, usługi publiczne, budynki gospodarcze, garaże a także infrastruktura techniczna, konieczne zaplecze techniczne, dojazdy i miejsca postojowe i dopuszczalnym: lokalizowanie placów zabaw dla dzieci, urządzenia melioracji wodnej. Przedmiotowa działka sąsiaduje z terenem oznaczonym symbolem 101KD-GP - tereny dróg publicznych - droga główna ruchu przyspieszonego, od którego to terenu zgodnie z tekstem i załącznikiem graficznym wyznaczono linie zabudowy nieprzekraczalną 20 m. Zastosowana odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy jest zgodna z art. 43 ustawy o drogach publicznych, który stanowi o konieczności zachowania minimum 10 m odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w stosunku dla terenów zabudowy od dróg krajowych. Ustalona linia zabudowy 20 m od linii rozgraniczającej terenu o symbolu 101KD-GP mieści się w wartości minimalnej dopuszczonej ustawą. Przyjęta w niniejszym planie wartość odległości, w jakiej usytuowana jest nieprzekraczalna linia zabudowy od linii rozgraniczającej teren stanowiący drogę krajową oznaczana w planie miejscowym symbolem KD-GP nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, ale przemyślanym działaniem mającym na celu określenie spójnych zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz spójnych zasad zagospodarowania i zabudowy gminy M. dla terenów położonych w sąsiedztwie dróg krajowych, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Rada wskazała też, że podczas procedury tworzenia planu zachowano jawność i przejrzystość procedur planistycznych. Przyjęte w planie rozwiązania zastosowano po przeprowadzeniu odpowiednich analiz, ich uzasadnienie znalazło się m.in. w Prognozie Oddziaływania na Środowisko, będącym elementem opracowania oraz uzgodnień. W prognozie tej wskazano m.in. że: w związku ze wzrostem roli drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu pojazdów samochodowych ulega stałemu powiększeniu. Takie zmiany wiążą się ze zwiększającym się poziomem hałasu na terenie bezpośredniego oddziaływania drogi na wymienione wyżej miejscowości w gminie M.. Do problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia realizacji Planu można zaliczać nadmiernie uciążliwy hałas komunikacyjny od drogi krajowej. Ponadto już w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stwierdzono uciążliwość drogi krajowej nr [...], stanowiącej fragment tzw. [...] Obwodnicy W. i prowadzącą ruch tranzytowy omijający W., zwłaszcza samochodów ciężarowych.

Zdaniem Rady, nieuprawniony jest też wniosek, że GDDKiA uzgadniała wpływ hałasu na grunty niebędące drogami, GDDKiA uzgodniła przedstawiony do uzgodnień projekt planu. Jednakże jakiekolwiek zmiany w projekcie w otoczeniu drogi krajowej po uzgodnieniu wymagają ponowienia uzgodnień. Ponadto, z uwagi na klasę drogi sąsiadującej z działką, niemożliwe może być sytuowanie zjazdów z działek bezpośrednio na tę drogę. Konieczne może okazać się wykonanie drogi serwisowej, a zmiana usytuowania linii zabudowy ewentualne wyznaczenie takiej drogi uniemożliwi, zabudowa działek może okazać się więc niemożliwa. Nie jest prawdą również, że działka nie może zostać zabudowana. Pas pomiędzy granicą działki a linią zabudowy to 10 m, plan zgodnie z ustaleniem § 8 ust.5 dopuszcza się sytuowanie zabudowy przy granicy działek budowlanych a zgodnie z ustaleniem § 3 pkt 3 planu możliwe jest wysunięcie poza linię zabudowy elementów takich jak balkony, loggie, werandy, ganki, wykusze, okapy i nadwieszenia poza obrys budynku do 1,5 m a schodów zewnętrznych, podestów i ramp przy wejściach do budynków bez ograniczeń. Tak więc na działce możliwa jest realizacja zabudowy o szerokości 10-11,5 m co jest wystarczające dla realizacji zabudowy mieszkaniowej. Plan nie pogarsza również warunków inwestowania w stosunku do planu poprzednio obowiązującego, ponieważ ten poprzedni plan ustalał przeznaczenie pod teren 9MRj tzn. teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oraz usług nieuciążliwych a wschodnia część działki przeznaczona była pod przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia i jego strefy ochronnej (pas szerokości 20 m). Rozwiązania przyjęte w planie z 2019 r. nie ograniczają możliwości zabudowy czy wykorzystania działki w stosunku do rozwiązań planu z 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy uznać, że skarżący wykazali, iż ustalenia zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do naruszenia ich interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą przecież dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy.

Skarżący są właścicielami nieruchomości w miejscowości B. (KW [...]) o łącznej powierzchni 1,0600 ha składającej się z działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]. Na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym znajduje się działka o nr [...] położona na obszarze oznaczonym symbolami 5.39MN/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa). Zaskarżony plan miejscowy wprowadził ograniczenia w sposobie zagospodarowania części nieruchomości skarżących (działki nr ewid. [...]) w szczególności poprzez wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 metrów od granicy działki od strony drogi krajowej nr [...]. Takie ustalenia planu miejscowego bez wątpienia prowadzą do naruszenia interesu prawnego skarżących, ponieważ ograniczają możliwość zabudowy działki, co wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości jedynie w sposób wyznaczony przez zaskarżony plan miejscowy wiąże się z ograniczeniami, które w istocie kształtują treść prawa własności nieruchomości.

Wykazanie przez skarżących naruszenia interesu prawnego oraz ich uprawnień otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Okoliczność, że ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżących, nie oznacza jeszcze, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ochrona prawa własności, na którą powołują się skarżący, nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie Konstytucji. Ustawa zasadnicza wprost w art. 64 ust. 3, dopuszcza możliwość ograniczenia własności jednostki. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli (w tym prawo własności), jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Do zasad wymagających uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą nie tylko zasada ochrony własności, ale także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, ochrony zdrowia, prawo własności, a także potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i inne potrzeby interesu publicznego. Przy czym, ingerencja w sferę praw jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane w formie przepisów ustawowych. Na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) Rada Gminy M. została upoważniona ustawowo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności lokalnej, w szczególności kształtowania ładu przestrzennego i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego. Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały wskazała, że przeznaczenie części obszarów pod nowe tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy produkcyjno-usługowej uwzględniało wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez planowanie realizacji nowej zabudowy wzdłuż drogi ponad lokalnej i na jej przecięciach.

Zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy nieruchomości skarżących (wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 metrów od granicy działki od strony drogi krajowej), co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności skarżących, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości zabudowy nieruchomości i znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 9 i 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W ocenie Sądu, Rada Gminy M., przeznaczając działkę skarżącej pod zabudowę jednorodzinną i usługową i wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od granicy działki, działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 9 i 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Nietrafny jest zarzut naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 4, § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu w części tekstowej dowolnej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy została określona w sposób prawidłowy poprzez zdefiniowanie w części tekstowej planu i odesłanie co do jej przebiegu do części graficznej oraz oznaczenie jest na części graficznej. Wyznaczenie linii zabudowy na rysunku planu pozwala na jej czytelne zobrazowanie i pozwala na wyeliminowanie wątpliwości co do jej przebiegu. Sami skarżący nie mają wątpliwości, w którym miejscu została usytuowana nieprzekraczalnej linii zabudowy, a jedynie nie zgadzają się z jej umiejscowieniem, domagając się, aby została wyznaczona po granicy ich działki.

W poprzednio obowiązującym planie miejscowym działka skarżących nr [...] znajdowała się na obszarze 9MRj (teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oraz usług nieuciążliwych a wschodnia część działki przeznaczona była pod przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia i jego strefy ochronnej (pas szerokości 20 m). Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym planie przewidują natomiast, że działka nr [...] znajduje się na obszarze o symbolu 5.39MN/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa). Zaskarżony plan miejscowy wprowadził nieprzekraczalną linii zabudowy w odległości 20 metrów od granicy działki od strony drogi krajowej ruchu przyspieszonego nr [...]. Zgodnie z § 3 pkt 3 zaskarżonego planu miejscowego przez nieprzekraczalne linie zabudowy należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu, linie określające najmniejszą dopuszczalna odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej drogi lub innego terenu, bez uwzględnienia balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy, okapów i nadwieszeń wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m oraz schodów zewnętrznych, podestów i ramp przy wejściach do budynków. Jednocześnie plan miejscowy dopuszcza sytuowanie zabudowy przy granicy działek budowlanych (§ 8 ust. 5).

Nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Należy zgodzić się ze skarżącymi, że zaskarżony plan miejscowy wprowadza daleko idące ograniczenia dotyczące swobody w zakresie zabudowy części ich nieruchomości - działki nr [...], z uwagi na szerokość tej działki (30 m). Nie jest jednak tak jak twierdzą skarżący, że nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia zabudowę działki zgodnie z planem miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa) oraz że ustalenia planu miejscowego są wewnętrznie sprzeczne. Należy zauważyć, że zaskarżony plan miejscowy dopuszcza sytuowanie zabudowy przy granicy działek budowlanych oraz sytuowania poza linią zabudowy balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy, okapów i nadwieszeń wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m oraz schodów zewnętrznych. Oznacza, to że możliwa jest zabudowa działki skarżących zgodnie z przeznaczenie określonym w planie miejscowym. W tej sprawie nie doszło do wywłaszczenia faktycznego, tak jak próbują to sugerować skarżący. Słusznie także wskazuje Gmina, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym nie ograniczają możliwości zabudowy działki w większym stopniu niż w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Nie można także pominąć, że zaskarżony plan miejscowy nie obejmuje całości nieruchomości skarżących, którzy w części tę nieruchomość już zabudowali (działka nr [...]). Wprowadzone przez zaskarżony plan miejscowy ograniczenia dotyczą jedynie niezabudowanej części nieruchomości skarżących działki nr [...].

Istotnym uwarunkowaniem determinującym określenie nieprzekraczalnej zabudowy w zaskarżonym planie miejscowym w odniesieniu do terenów mających być dopiero zabudowanymi, była istniejąca już droga krajowej nr [...] o dużym natężeniu ruchu. Rada Gminy wskazała, że działka o nr [...], jak i sąsiednie działki graniczące z drogą krajową są działkami niezabudowanymi. Linie zabudowy wyznaczono tak, aby ograniczyć uciążliwości związane z tą drogą (niebezpieczeństwo związane z dużym natężeniem ruchu, zanieczyszczenie, hałas) na mającą dopiero powstawać zabudowę mieszkaniową. Droga krajowa nr [...], stanowiąca fragment [...] Obwodnicy W. została wskazana jako uciążliwa i niebezpieczna (s. 48 Studium). Już w studium uwarunkowań zwracano uwagę na problem dużego stężenia dwutlenku azotu w związku ze wzrostem natężenia ruchu drogowego oraz przewidywano modernizację drogi krajowej nr [...]. Gmina, wyznaczając linię zabudowy, uwzględniała konieczność ewentualnej modernizacji drogi, np. konieczność wykonania drogi serwisowej. Nie oznacza to wywłaszczenia nieruchomości skarżących pod potencjalną inwestycję celu publicznego, a jedynie racjonalną gospodarkę przestrzenną. Skarżących nie pozbawiono możliwości zabudowy nieruchomości, a jedynie poprzez wyznaczenie linii zabudowy określono sposób zagospodarowania działki w sposób umożliwiający jednocześnie dalszy rozwój infrastruktury technicznej.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Racjonalnym rozwiązaniem jest oddalanie nowopowstającej zabudowy od już istniejących dróg tranzytowych, o dużym natężeniu ruchu. Jest to spójne z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o droga publicznych, która przewiduje oddalenie nowopowstającej zabudowy od istniejących dróg ruchu przyspieszonego, co ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców terenów przylegających do drogi przed jej negatywnym oddziaływaniem. Gmina prowadzi politykę przestrzenną zmierzającą do efektywnego zagospodarowania znajdujących się na jej terenie nieruchomości, przeznaczając znaczną ich część pod zabudowę. Względy ekonomiczne nie mogą jednak przeważać nad zapewnieniem mieszkańcom terenów przylegających do drogi publicznej szybkiego ruchu ochrony przed negatywnym oddziaływaniem takiej drogi na środowisko. Jeżeli dany teren jest już zabudowany i na tym terenie lokalizowana jest droga publiczna, to często nieuniknione jest zbliżenie tej drogi do istniejącej zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy do istniejącej drogi publicznej szybkiego ruchu przylegają tereny faktycznie niezabudowane, to istnieje możliwość i konieczność oddalenia przyszłej zabudowy od tej drogi co najmniej w granicach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla terenów niezabudowanych (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14). Przy czym, ustawa o drogach publicznych określa minimalne odległości od krawędzi jezdni. Artykuł 43 ustawy o drogach publicznych, nie stoi na przeszkodzie w wyznaczeniu linii zabudowy w większej odległości niż określona w ust. 1. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi nie może natomiast nastąpić w odległości mniejszej niż przyjęte w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ograniczenia te związane są z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego i uciążliwościami generowanym przez drogi publiczne, zwłaszcza drogi tranzytowe ruchu przyspieszonego.

Z rysunku planu miejscowego wynika, że nieruchomości położone bezpośrednio wzdłuż drogi krajowej nr [...] (droga główna ruchu przyspieszonego), są w przeważającej większości niezabudowane. Gmina co prawda przyjęła, że jest to teren zabudowany, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z uwagi na to, że w planie miejscowym przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Jednakże jednocześnie uwzględniła, że tereny graniczące bezpośrednio przy nieruchomością drogową są niezabudowane i wyznaczyła linię zabudowy w odległości 20 m od granicy z działką drogową. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 20 m od granic z działką drogową dotyczy wszystkich nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi. Jak wskazuje Gmina, nieprzekraczalne linie zabudowy od strony drogi krajowej nr [...] są spójna dla wszystkich miejscowości, przez które przebiega ta droga. W uchwałach w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podjętych w 2017 r. dla 10 miejscowych, w roku 2018 dla dwóch miejscowości i w roku 2019 r. dla 3 miejscowości znalazły się analogiczne zapisy w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy od linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod drogi główne ruchu przyspieszonego.

Przyjęte przez Radę Gminy rozwiązanie w zakresie wyznaczenia linii zabudowy jest racjonalne, albowiem powiązane jest istniejącą już drogą szybkiego ruchy i stale rosnącym ruchem samochodowym, który wiąże się z koniecznością poszerzania terenów przeznaczonych pod komunikację. Odsunięcie linii zabudowy w stosunku do drogi nr [...] jest o tyle istotna, że plan miejscowy dotyczy obszaru obejmującego tereny, dotychczas niezabudowane, w bezpośrednim sąsiedztwie tej drogi, będącej, jak wynika z Prognozy oddziaływania na środowisko, istotnym źródłem hałasu. Zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska stanowi element ochrony środowiska. W planowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ochrony środowiska przez co należy rozumieć m.in. ochronę przed hałasem i zanieczyszczeniami docierającymi od drogi publicznej. Nie można podzielić stanowiska skarżących, że jedynym środkiem do zapewnienia ochrony przed hałasem dla nieruchomości położonych przy granicy z pasem drogowym jest wprowadzenie regulacji nakazującej respektowania określonych wymagań akustycznych nowopowstałych budynków. Kwestia ochrony przed hałasem czy zanieczyszczeniami (jako element ochrony środowiska i ochrony zdrowia człowieka) stanowi jeden z czynników mogących wpływać na umiejscowienie linii zabudowy. Kwestie te nie są obojętne przy kształtowaniu rozwiązań planistycznych, w szczególności także przy wyznaczaniu linii zabudowy.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 i 4 Prawa ochrony środowiska poprzez naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 metrów od krawędzi drogi krajowej nr [...] z uwagi na uzgodnienie projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, w sytuacji gdy organ uzgadniający przekroczył w ten sposób upoważnienie ustawowe do dokonywania uzgodnienia projektu planu, bowiem zakres uzgodnienia projektu planu, wynikający z wyżej wskazanych przepisów, dotyczy występowania (bądź nie) wpływu zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy lub samą drogę, a nie oceny wpływu istniejącej drogi na planowany sposób zagospodarowania gruntów. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w ramach swoich kompetencji uzgodnił projekt planu miejscowego bez zastrzeżeń.

Mając powyższe argumenty na uwadze, że racjonalne i znajdujące uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było ustalenie linii zabudowy w odległości 20 m od granicy działki. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić o automatycznym pierwszeństwie interesu publicznego przed interesem indywidualnym i o braku wyważenia tych wartości. Wprowadzone przez Gminę ograniczenia dotyczące fragmentu nieruchomości skarżących (działki nr [...]) pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia potrzeb racjonalnej gospodarki przestrzennej, potrzeb interesu publicznego, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego. Realizacja tych celów wymaga wyznaczania terenów o różnym przeznaczeniu (nie tylko mieszkaniowym) i ich rozgraniczania. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić o braku wyważenia różnych wartości mających znaczenie w procesie planistycznym. Kwestionowane ustalenia planu miejscowego, nie wkraczają w sferę uprawnień skarżącej w sposób niezgodny z przepisami prawa, w szczególności z art. 140 K.c. a także art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, a także art. 1 ust. 2 pkt 2, 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm.), oddalił skargę.