Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 672/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 17, art. 20, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 936/11 w sprawie ze skargi M. Ł., J. K. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 936/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] września 1970 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. K. [...] zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. Ł..

Spadkobiercy M. Ł. – M. Ł., J. K. i J. R. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] września 1970 r.

Decyzją z dnia 28 lipca 2008 r., Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej samego wywłaszczenia.

Od tej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: M. Ł., J. K. i J. R. – w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1970 r. w zakresie wywłaszczenia oraz Miasto G. – w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1970 r. w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2008 r. w pozostałym zakresie.

Na wskazaną wyżej decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 378/10, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r.

Do rozpoznania pozostały zatem wnioski: M. Ł., J. K. i J. R. oraz Miasta G. – o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.

W uzasadnieniu organ zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy prowadzone w trybach nadzwyczajnych traktowane są jako postępowania administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustała się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 984–986).

Organ wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda.

Skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to należało, zdaniem Ministra, uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i umorzyć postępowanie przed tym organem.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. M. Ł., J. K. i J. R., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 936/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. wskazał, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP 1999, nr 9, poz. 293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd stwierdził, że nawet jeśli by się zgodzić, iż koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej – jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić.

Sąd I instancji wskazał, że art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) wskazuje jedynie na potencjalne kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wobec tego Sąd stwierdził, że wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98.

W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrując po raz kolejny wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będzie musiał odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. a/ i c/ i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w związku z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; – dalej u.g.n.) oraz art. 9a u.g.n. w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 konstytucji RP polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej wskazał właściwość rzeczową ministra na podstawie uchylonych przepisów,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a., polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas, gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

e) naruszenie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że kwestia właściwości organu była już badana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 378/10, podczas, gdy brak jest w obowiązującym systemie prawnym przepisów o właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G., które obecnie nie istnieje, a Sąd nie zawarł w wyroku oceny prawnej w tej kwestii,

f) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy,

g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona zaskarżonym wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ drugiej instancji, w razie stwierdzenia niewłaściwości organu pierwszej instancji, powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) błędne zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zasada pewności prawa i obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w I instancji przez wojewodę,

b) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a., w stosunku do wojewodów organem wyższego stopnia jest właściwy minister. Podkreślono przy tym, że ani art. 17 k.p.a., ani żaden inny obowiązujący obecnie przepis nie ustalają organów wyższego stopnia w stosunku do organów, które aktualnie nie istnieją. Powołując się na Uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00 wskazano, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r. a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy. Nie zgodzono się tym samym z wyrokiem Sądu Najwyższego sygn. akt III RN 83/98, na który powołał się Sąd I instancji w

Skarżący kasacyjnie wskazał, że przepisem szczególnym w stosunku do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest art. 112 ust. 4 u.g.n., który stanowi, iż organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Wobec tego – w ocenie skarżącego organu – kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda, a nie właściwy Minister.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie podzielił stanowiska Sądu, iż nie miała miejsca zasadnicza zmiana stanu prawnego od czasu wydania przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98.

W ocenie skarżącego kasacyjnie jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także, jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi, że Sąd I instancji nie przedstawił w sposób pogłębiony swojego stanowiska, co do właściwości organu w niniejszej sprawie powołując się głównie na dotychczasową praktykę w niniejszej sprawie. Jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd ten prawidłowo uznał, iż Minister był organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Zasadnie również podniesiono, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 378/10 zapadły w granicach niniejszej sprawy nie pozostaje bez znaczenia dla kwestii określenia organu właściwego w sprawie. Wprawdzie Sąd w uzasadnieniu orzeczenia nie analizował tego problemu, ale stosownie do art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobligowany jest z urzędu badać w pierwszej kolejności czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą nieważności. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, ale Sąd I instancji nie dopatrzył się żadnych wad kwalifikowanych, tak więc uznał, że sprawę rozstrzygał organ właściwy w sprawie. Wyrok ten jest prawomocny i wiązał organ stosownie do art. 153 i art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż opierają się one na poglądzie wnoszącego kasację, iż to wojewoda jest organem właściwym do rozstrzygania niniejszej sprawy. Stanowisko to nie jest zasadne, a co za tym idzie zarzuty nie są trafne.

Wskazać należy, iż kwestie właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które już nie funkcjonują w systemie organów administracji publicznej są skomplikowane i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat budzą wątpliwości, czego m.in. dowodem są liczne uchwały podejmowane przez ten Sąd, zarówno mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i zawierające rozstrzygnięcia tych zagadnień prawnych w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Stwierdzić przy tym należy, że nie została wypracowana jedna generalna zasada ustalania organu wyższego stopnia do rozpoznawania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które nie funkcjonują już w strukturze organów administracji publicznej. Wynika to ze złożoności stanów prawnych w poszczególnych sprawach m.in. w zakresie przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę wydania kwestionowanego aktu administracyjnego, jak również odnoszących się do usytuowania poszczególnych organów w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, czy ich kompetencji. Tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a. generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod wagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję, a nie z materialnoprawną podstawą jej wydania regulującą kwestie właściwości organów. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta przecież obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdza bowiem, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc.

Od szeregu lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Samuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, publ. w "Samorządzie Terytorialnym" 2003, nr 5.)

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji (tekst jedn. z 1961 r. Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy działa przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Wskazać przy tym należy, iż Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz.U. Nr 17, poz. 95) nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m.in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.

Zasada, o której była mowa wyżej, a wynikające z art. 157 § 1 k.p.a., że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, organem tym był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej.

Stanowisko takie prezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie I OSK 984/12 oraz w sprawie o sygn. I OSK 285/12.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.