Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 65/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 58 par. 1 pkt 5a i par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenie z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 lutego 2019 r. nr VII/56/2019 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXXIV/299/2008 Rady Miasta Świnoujście w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. Dzielnica Uzdrowiskowa p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 marca 2019 r. Stowarzyszenie z siedzibą w Ś. wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta nr [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. Dzielnica Uzdrowiskowa. Wskazując naruszenie prawa lub interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi Stowarzyszenie powołało się na podstawę swojej statutowej działalności, określonej także w informacji Krajowego Rejestru Sądowego oraz na uzasadnienie skargi. Podniosło, że do jego celów statutowych, wpisanych do KRS, należy ochrona środowiska, działania na rzecz ekologii, ochrony przyrody ożywionej, nieożywionej oraz krajobrazu, a także prowadzenie działalności naukowej, edukacyjnej, dydaktycznej, turystycznej i rekreacyjnej w zakresie celów statutowych.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Ś. wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że przedmiotowa skarga nie czyni zadość wymogowi określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z ostrożności procesowej organ przytoczył argumenty dotyczące niezasadności merytorycznej skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. skarżące Stowarzyszenie zostało wezwane do sprecyzowania skargi, w zakresie określenia naruszonego prawa lub interesu prawnego, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez wskazanie: konkretnej normy prawa w oparciu, o którą Stowarzyszenie lub jego członkowie wywodzą swój interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi na ww. uchwałę; ewentualnie, czy Stowarzyszenie na zasadzie art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 506 ze zm.), dale: u.s.g., wnosi skargę reprezentując grupę mieszkańców Gminy, a jeżeli tak to należało wskazać imiona i nazwiska tychże osób oraz wykazać ich interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi na ww. uchwałę, a ponadto nadesłać pisemną zgodę tych osób na wniesienie w ich imieniu skargi przez Stowarzyszenie.

W udzielonej w zakreślonym terminie odpowiedzi skarżące Stowarzyszenie wskazało następujące źródła prawa, z których wywodzi interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę: art. 1, art. 5, art. 7, art. 9, art. 12, art. 16 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 61 ust. 1 (prawo do konsultacji społecznych), art. 74 ust. 1-4, art. 78, art. 87 ust. 1-2, art. 91 ust. 1-3, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483); art. 3 ust.1 pkt 10, art. 29-43, a nadto art. 44, art. 45 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.); art. 101 ust. 1 – 4 w zw. z art. 94 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.); dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/147/EC z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz.UE L z 2010 r., nr 20 ze zm.); dyrektywę Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L nr 206); art. 25 - 39 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), w szczególności w zakresie ochrony obszarów Natura 2000; rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura (Dz.U. z 2014 r., poz. 1713), w zakresie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz obszarów Natura 2000; Konwencję z Aarchus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska, uchwaloną przez Europejską Komisję Gospodarczą ONZ w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzoną decyzją Rady Unii Europejskiej Nr 2005/370/WE w dniu 17 lutego 2005 r.; dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/35/WE przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, przyjęte przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 26 maja 2003 r. oraz rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów wspólnoty wydanego przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 6 września 2006r. w zakresie w jakim z wyłączeniem udziału społeczeństwa oraz organizacji ekologicznych (uzasadnienie skargi), wyłączono obszary Natura 2000 na terenie Miasta Ś. ze szczególnej ochrony prawnej, wynikającej z prawa polskiego i unijnego.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 411/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Stowarzyszenie z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. Dzielnica Uzdrowiskowa.

Uzasadniając odrzucenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia warunki do zakwestionowana przed sądem administracyjnym zaskarżonej uchwały. Stowarzyszenie wywodzi swój interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi ze statutowych celów swojej działalności, określonej w KRS, tj. ochrony środowiska, działania na rzecz ekologii, ochrony przyrody ożywionej i nieożywionej oraz krajobrazu i prowadzenia działalności naukowej, edukacyjnej, dydaktycznej, turystycznej i rekreacyjnej. Cele statutowe Stowarzyszenia nie mogą jednak samodzielnie świadczyć o prawie zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Indywidualny charakter skargi na tego typu akt oznacza, że tylko ten skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie w swojej sferze prawnej (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, nałożenie obowiązku) posiada legitymację skargową. Oznacza to, że nie mogą o istnieniu interesu prawnego decydować zadania organizacji społecznej, nastawione na wspieranie wartości dobra powszechnego, gdyż z istoty rzeczy nie mają one charakteru indywidualnego. Niewątpliwie wartości podnoszone skargą, są chronione powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami Konstytucji RP, jednakże same w sobie nie przesądzają one o istnieniu po stronie Stowarzyszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w sposób określony w art. 101 u.s.g. Tylko konkretna i właściwa norma prawa stanowi o prawie do zaskarżenia uchwały i w ocenie Sądu takiej normy Stowarzyszenie nie powołało. W ocenie Sądu, wskazywane przez Stowarzyszenie przepisy u.s.g. nie określają takich praw i obowiązków, z których można wywieść jego legitymację skargową do kwestionowania aktu prawa miejscowego. Również przepisy Konstytucji RP, na które powołało się Stowarzyszenie nie formułują w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla skarżącego Stowarzyszenia, podlegającego wprost ochronie materialnoprawnej. Przedstawione przez stronę skarżącą akty prawne krajowe i unijne regulujące kwestie: ochrony środowiska, lecznictwa uzdrowiskowego, a także udziału społeczeństwa w postępowaniach mających na celu ochronę ww. wartości, również nie zawierają przepisu określającego interes prawny organizacji społecznych do wniesienia skargi czy uczestnictwa w postępowaniach sądowych zainicjowanych skargą na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Tryb postępowania w sprawie tego typu uchwał, nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisami procedur szczególnych prawa administracyjnego, określonymi w przepisach odrębnych. Procedura przewidziana do podjęcia zaskarżonej uchwały nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Również okoliczność kwestionowania przez skarżące Stowarzyszenie aktu powiązanego z wydaniem zaskarżonej uchwały, czy też przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji administracyjnych, dotyczących zamierzeń planowanych w obszarze, którego ochrony prawnej domaga się Stowarzyszenie, nie oznacza posiadania legitymacji skargowej Stowarzyszenia do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Przymiot strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego uzyskiwany jest na nieco innych zasadach, niż w postępowaniu regulowanym przepisami postępowania administracyjnego. Także sama legitymacja skargowa oparta jest również na innych zasadach, niż te które wyznacza norma ogólna z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia dla strony musi wynikać wprost z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga. Zdaniem Sądu, wobec konieczności wskazania przez stronę indywidualnego, konkretnego i realnego naruszenia prawa nie ulega wątpliwości, że ogólna troska o ochronę przyrody i prawo udziału organizacji w sprawach zakończonych decyzjami dotyczącymi środowiska, nie są w tym wypadku wystarczające. W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Ponadto podnoszone przez Stowarzyszenie skutki dla środowiska (wycinka drzew, podejmowanie dalszych działań administracyjnych), mają charakter potencjalny, nie są bezpośrednim następstwem podjęcia zaskarżonej uchwały, ale byłyby skutkami rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w konkretnych sprawach administracyjnych. Podsumowując Sąd uznał, że okoliczności i przepisy prawa, na które powołuje się skarżące Stowarzyszenie, uzasadniając swoją legitymację procesową, wskazują, że posiada ono jedynie interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, który zostałby naruszony. Oznacza to, że skarżące Stowarzyszenie nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skargą kasacyjną Stowarzyszenie z siedzibą w Ś. zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) obrazę przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie stowarzyszenia wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego, posiadającego osobowość prawną, z działalnością statutową w szczególności w zakresie ochrony środowiska, działania na rzecz ekologii ochrony przyrody ożywionej i nieożywionej oraz krajobrazu, wskutek uchwalonej uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. i przez to naruszenie przepisów w szczególności:

- art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 5, art. 9, art. 16 ustęp 1 i 2, art. 45 ustęp 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 74 ust. 2, art. 74 ust. 3, art. 74 ust. 4, art. 184 Konstytucji RP wobec odmowy kontroli sądowej trybu uchwalania i treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta, będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej,

- ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95), tekst jednolity z dnia 22 lutego 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), a szczególności przepisu art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy,

- ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880), tekst jednolity z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), a w szczególności art. 25 ust. 1 pkt 1 - 3 i art. 25 ust. 2, art. 26, art. 27 ust. 1-3, art. 27a ust. 1-4, art. 28 ust. 1 - 13, art. 29 ust. 1 - 10, art. 30 ust. 1-3, art. 31, art. 32 ust. 1-5, art. 33 ust. 1-3, art. 34 ust. 1 -2, art. 35 ust. 1-7, art. 35 , art. 36 ust. 1 -3, art. 38 ustawy,

- rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 z dnia 13 kwietnia 2010 r. (Dz.U. Nr 77, poz. 510), tekst jednolity z dnia 30 października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1713), w zakresie określenia typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, w tym siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym oraz wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania za obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia jako specjalne obszary ochrony siedlisk oraz obszarów kwalifikujących się do wyznaczenia jako obszary specjalnej ochrony ptaków,

- Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206 z 22.7.1992, str. 7),

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. UE L 20/7 z dnia 26.01.2010 r.,

- ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), tekst jednolity z dnia 3 października 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z e zm.), a zwłaszcza art. 29, art. 30 ustawy,

- rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), tekst jednolity z dnia 21 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), w zakresie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko,

- ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95), tekst jednolity z dnia 22 lutego 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), a zwłaszcza przepisu art. 5 ust. 1-3 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy, art. 20 ust. 1 i 1a w zw. z art. 20 ust. 6 ustawy, w zakresie zasad i trybu zwołania sesji nadzwyczajnej w dniu 21 lutego 2019 r. i uchwały podjętej w tym trybie,

- przepisów uchwały Rady Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie statutu Gminy Miasto Ś. (Dz.Urz.Woj. [...] z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...] ze zm.), a zwłaszcza w zakresie § 27 - 36 Statutu w zakresie zasad działania komisji stałych, zadań komisji stałych, w tym przede wszystkim Komisji Uzdrowiskowej i Rozwoju Turystyki, § 37 -§ 62 Statutu w zakresie trybu pracy Rady Miasta, § 87 - § 90 w zakresie powołania, łączenia, podziału i zniesienia jednostek pomocniczych,

- przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Ś. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]), tekst jednolity z dnia [...]., poz. 76 63 ze zm.), w zakresie w jakim, w szczególności z wyłączeniem przepisów w zakresie konsultacji społecznych, ochrony przyrody i środowiska, z pominięciem szczegółowych i pełnych badań oddziaływania na środowisko wymaganych prawem także w zakresie uzdrowisk, a nadto z wyłączeniem ochrony obszarów Natura 2000, podjęto zaskarżoną uchwałę Rady Miasta.

2) obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wpływu norm - Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r., (Dz. U. z 2003, Nr 78, poz. 706) oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. I.UE.L, z 2012 r. Nr 26 s. 1 ze zm.) - na prawidłowość trybu uchwalania zaskarżonej uchwały w zakresie Obszarów Natura 2000 i ich ochrony prawnej,

II. przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880), tekst jednolity z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.),a zwłaszcza przepisu art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ( Dz. U.UE.C. z 2010r., Nr 83, s. 389) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta jako akt prawa miejscowego nie podlega zaskarżeniu przez organizację ekologiczną w sprawie ochrony obszarów Natura 2000.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3303/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarga kasacyjna Stowarzyszenie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zdaniem ww. Sądu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej, o której stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej: u.s.g. - leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 166 p.p.s.a.). Skarżące Stowarzyszenie wykazując istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały - poza powołaniem się na swoją działalność statutową - zarówno w skardze jak i piśmie procesowym z dnia 24 maja 2019r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu o wskazanie normy prawa, w oparciu o którą wywodzi swój interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi, wskazało na szereg aktów prawnych: przepisów ustaw (ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej; ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody); rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnot, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000; Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (Dyrektywa Nr 2009/147/EC z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa; Dyrektywa Rady Nr 92/43/EWGz dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Dyrektywa nr 2003/35/WE przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie ochrony środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, Dyrektywa Nr 85/337/EWG i 96/61/WE); Konwencję o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska (Konwencja z Aarhus) uchwaloną przez Europejską Komisję Gospodarczą ONZ w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzoną decyzją Rady "UE Nr 2005/370/WE w dniu 17 lutego 2005 r.; Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus - z których to aktów prawnych wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Tymczasem Sąd I instancji, uzasadniając uznanie braku interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, odnosząc się do przywołanych przez to Stowarzyszenie przepisów jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że "przedstawione przez stronę skarżącą akty prawne krajowe i unijne regulujące kwestie: ochrony środowiska, lecznictwa uzdrowiskowego a także udziału społeczeństwa w postępowaniach mających na celu ochronę ww. wartości, również nie zawierają przepisu określającego interes prawny organizacji społecznych do wniesienia skargi czy uczestnictwa w postępowaniach sądowych zainicjowanych skarga na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Sąd I instancji całkowicie pominął zatem ocenę legitymacji Stowarzyszenia w zakresie podnoszonych przez nią okoliczności i przepisów wskazanych aktów prawnych. W istocie zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do oceny argumentów strony skarżącej mających świadczyć o przysługującej jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji gołosłowne jest stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że okoliczności i przepisy prawa, na które powołuje się skarżące Stowarzyszenie wskazują, że posiada ono jedynie interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, który zostałby naruszony.

Lakoniczność uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 tej ustawy należy uznać za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie przedmiotowej skargi bez dokonania szczegółowej oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., na co słusznie zwrócono uwagę we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3303/19. Sąd ten wyraził pogląd, że uzasadnienie postanowienie Sądu I instancji z dnia 30 lipca 2019 r. nie zawiera stanowiska co do oceny argumentów strony skarżącej mających świadczyć o przysługującej jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oceniając obecnie przesłanki dopuszczalności skargi Stowarzyszenia w zakresie określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego dokonał szczegółowej analizy stanowiska strony skarżącej w ww. kwestii, po czym stwierdził, że Stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia warunki do zakwestionowania przed Sądem zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności, przypomnieć należy, że skargę na uchwałę samorządu terytorialnego wnosi się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506, dalej jako: "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawą skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że przed przystąpieniem do badania zarzutów skargi, sąd musi rozstrzygnąć, czy postanowienia uchwały naruszają indywidualny, wynikający z normy prawa materialnego interes prawny. Tymczasem wskazać należy, że skarżące Stowarzyszenie takim interesem w niniejszej sprawie się nie legitymuje.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte zostało, że organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Co więcej, dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające wyłącznie powiązanie przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i z zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 171/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1017/12).

W odniesieniu natomiast do źródeł prawa, wskazanych przez Stowarzyszenie w skardze oraz w piśmie z dnia 24 maja 2019 r., z których strona skarżąca wywodzi interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, wskazać należy, co następuje:

1.art. 1, art. 5, art. 7, art. 9, art. 12, art. 16 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 61 ust. 1 (prawo do konsultacji społecznych), art. 74 ust. 1-4, art. 78, art. 87 ust. 1-2, art. 91 ust. 1-3, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – powołane przepisy zawierają normy ogólne dotyczące określenia Rzeczpospolitej Polskiej jako dobra wspólnego wszystkich obywateli, zasady zrównoważonego rozwoju, praworządności, przestrzegania prawa międzynarodowego, wolności zrzeszania się, roli i uprawnień samorządu terytorialnego, prawa do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, zasady jawności postępowania, wolności zrzeszania się, prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej, obowiązku ochrony środowiska, prawa do bezpieczeństwa ekologicznego, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji, katalogu źródeł prawa RP, pierwszeństwa ratyfikowanej umowy przed ustawami, zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, ww. przepisy nie określają takich praw i obowiązków, z których można wywieść legitymację skargową do kwestionowania zaskarżonej uchwały, bowiem nie formułują one w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla strony skarżącej, podlegającego wprost ochronie materialnoprawnej.

2. art. 3 ust.1 pkt 10, art. 29-43, a nadto art. 44, art. 45 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – powołane przepisy zawierają wyjaśnienie pojęcia organizacji ekologicznej, określają zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, w tym dotyczące składania uwag i wniosków, obowiązku informacyjnego, udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów oraz wszystkich innych ww. ustawy (cała ustawa zawiera 174 artykuły), z których miałby wynikać jej interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

3. art. 101 ust. 1 – 4 w zw. z art. 94 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – przepisy te regulują tryb i zasady wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy z powodu ich niezgodności z prawem. W tym kontekście niezrozumiałe jest, w ocenie Sądu, powoływanie się na ww. przepisy, skoro Stowarzyszenie skorzystało z uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, tym samym brak podstaw do uznania, że wynikający z ww. przepisów interes prawny strony skarżącej został naruszony.

4. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/147/EC z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa – zawiera 18 artykułów, które regulują kwestie ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium Państw Członkowskich UE. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji. Nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych środków w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu. Mając na uwadze założenia ww. dyrektywy, skierowanej co do zasady do Państw Członkowskich UE i regulującej ich obowiązki w zakresie ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim oraz brak wskazania przez Stowarzyszenie konkretnej normy prawnej, z której można byłoby wywieść jej interes prawny oraz na czym miałoby polegać jego naruszenie, uznać należy, że ww. przepisy nie naruszają indywidualnego, wynikającego z normy prawa materialnego interesu prawnego strony skarżącej.

5. dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – zawiera 24 artykuły, które regulują kwestie zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium Państw Członkowskich, do którego stosuje się Traktat. Również w tym przypadku strona skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów, z których miałby wynikać jej interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

6. art. 25 - 39 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w szczególności w zakresie ochrony obszarów Natura 2000 – powołane przepisy określają jakiego rodzaju obszary obejmuje sieć obszarów Natura 2000, upoważnienie dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunki będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, projekt listy obszarów Natura 2000, specjalne obszary ochrony siedlisk, zmiany obszaru Natura 2000, plan ochrony obszaru Natura 2000, ocenę realizacji ochrony, organ i sposób wykonywania nadzoru nad funkcjonowaniem obszarów Natura 2000, zakaz pogarszania stanu siedlisk, zezwolenie na działania mogące pogorszyć stan siedlisk, ustalenie zakresu wykonania kompensacji przyrodniczej, zastąpienie zezwolenia decyzją, działalność na obszarach Natura 2000, nakaz wstrzymywania działań, działania zapobiegawcze i naprawcze, obowiązek prowadzenia badań, odpowiedzialność solidarna, informacje o zakończeniu działań, raporty i notyfikacje oraz koszty związane z wdrożeniem i funkcjonowaniem sieci obszarów Natura 2000 w zakresie nieobjętym finansowaniem przez Wspólnotę. Zdaniem Sądu, ww. przepisy nie określają takich praw i obowiązków, z których można wywieść legitymację skargową do kwestionowania zaskarżonej uchwały, bowiem nie formułują one w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla strony skarżącej.

[...]

7. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura w zakresie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz obszarów Natura 2000. Rozporządzenie to określa typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, w tym siedliska przyrodnicze i gatunki o znaczeniu priorytetowym, oraz wymagające ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000, a także kryteria wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania za obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia jako specjalne obszary ochrony siedlisk oraz obszarów kwalifikujących się do wyznaczenia jako obszary specjalnej ochrony ptaków. Zdaniem Sądu, przepisy te nie zawierają norm prawnych, z których można byłoby wywieść interes prawny Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

8. Konwencja z Aarchus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska, uchwalona przez Europejską Komisję Gospodarczą ONZ w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona decyzją Rady Unii Europejskiej Nr 2005/370/WE w dniu 17 lutego 2005 r. – zawiera 30 artykułów odnoszących się do zobowiązań podjętych przez stronę Konwencji w zakresie podejmowania przez nią niezbędnych ustawodawczych, administracyjnych i innych środków, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji. Również w tym przypadku strona skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów, z których miałby wynikać jej interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały

9. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/35/WE przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, przyjęte przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 26 maja 2003 r. oraz rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów wspólnoty wydanego przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 6 września 2006r. w zakresie w jakim z wyłączeniem udziału społeczeństwa oraz organizacji ekologicznych wyłączono obszary Natura 2000 na terenie Miasta Ś. ze szczególnej ochrony prawnej, wynikającej z prawa polskiego i unijnego. Niniejsza dyrektywa zawiera 8 artykułów i skierowana jest do Państw Członkowskich UE. Celem niniejszej dyrektywy jest przyczynienie się do wprowadzenia w życie zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, w szczególności poprzez zapewnienie udziału społeczeństwa względem sporządzania niektórych planów i programów odnoszących się do środowiska oraz poprawienie udziału społeczeństwa i ustanowienie przepisów w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Sądu, przepisy ww. dyrektywy nie formułują w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla skarżącego Stowarzyszenia, podlegającego wprost ochronie materialnoprawnej, innymi słowy nie zawierają przepisu określającego interes prawny organizacji społecznych do wniesienia skargi czy uczestnictwa w postępowaniach sądowych zainicjowanych skargą na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podsumowując, wskazać należy, że prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3).

W rozpatrywanej sprawie, stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała, że w sprawie został naruszony jej interes prawny. W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej oceny kwestionowanego aktu byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. - legitymacja do jego zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja taka nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).

W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

. [...]