Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2914/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 409/17 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017r., sygn. akt IV SA/Po 409/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

A.T. - właściciel nieruchomości - działki położonej w P., o nr ewid. [...], obręb [...], gmina K. o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą KW [...], zwany dalej skarżącym, wniósł o zatwierdzenie projektu podziału działki o nr ewid. [...] na 6 działek o nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy K. [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., która stała się ostateczną w dniu [...] lutego 2014 r.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, a decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy K. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości nr ewid. [...] w wysokości 6 866,40 zł (słownie: sześć tysięcy osiemset sześćdziesiąt sześć złotych, 40/100) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wymieniona kwota została ustalona na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K.L. z dnia [...] maja 2015r. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość ww. nieruchomości przed podziałem została oszacowana na kwotę 650 981,00 zł, natomiast jej wartość po podziale została oszacowana na kwotę 673 869,00 zł. Organ wskazał, że Rada Gminy K. uchwałą nr [...], z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...]) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że w wyniku podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości w wysokości: 22 888,00 zł. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości tj. 22 888,00 zł x 30% = 6 866,40 zł

Pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia [...] marca 2016 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2016 roku, nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 6 866,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Kolegium uznało, że operat zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłą jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości.

Pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia [...] marca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: (1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.); (2) naruszenie art. 77, 80 i 84 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2014 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; (3) naruszenie art. 80 w zw. z art. 84 § 1 i 2 k.p.a.; (4) art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W wyroku z dnia 4 października 2017r., sygn. akt IV SA/Po 409/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, związane są z oceną prawidłowości dokonanej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego K.L. Skarżący wywodził bowiem, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 w zw. z art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie prawidłowości operatu Sąd za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12), wskazał że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Bezzasadny w ocenie Sądu I instancji był zarzut braku wskazania warunków zawarcia transakcji oraz braku dołączenia istotnych dokumentów dotyczących zawierania transakcji. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2014 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Nadto Sąd wskazał, ze brak jest przepisów wymagających, aby podstawą sporządzenia operatu szacunkowego była możliwość identyfikacji nieruchomości "transakcyjnych", przyjętych do porównania. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Przepis art. 155 ust. 1 pkt 3a u.g.n. stanowi podstawę do zbierania informacji przez rzeczoznawcę majątkowego, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych oraz obowiązku udostępniania rzeczoznawcy majątkowemu (ust. 3 art. 155) danych zawartych między innymi w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (pkt 3a), ale także w katastrze (pkt 2) i nie wynika z niego, że dane te mają być podawane w operacie szacunkowym. To samo, w ocenie Sądu, dotyczy § 56 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n., gdyż pierwszy z tych przepisów mówi o załączeniu do operatu tylko istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a nie wszystkich (w tym jedynie pomocniczych) dokumentów, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy. Pamiętać należy, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Nadto Sąd wskazał, że analiza rynku, przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego, jako element jego warsztatu zawodowego, może być poddana kontroli tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 § 1 u.g.n. Ani organ administracji, ani sąd, nie mają możliwości weryfikacji analizy rynkowej przeprowadzonej przez rzeczoznawcę, w celu ustalenia, czy przyjęte do porównania nieruchomości (ich ceny transakcyjne) mogły zostać wzięte pod uwagę przy dokonywaniu porównania nieruchomości podobnych.

Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie oceny operatu szacunkowego co do poprawności przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Wysokość najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania za całą wycenianą nieruchomość jest bowiem wynikiem cen możliwych do uzyskania na rynku ze sprzedaży poszczególnych działek gruntu wydzielonych w ramach podziału. W rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu, nie byłoby zatem możliwe bez uprzedniego dokonania podziału nieruchomości na te działki. Podział nieruchomości stworzył więc możliwość jej zbycia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność, dlatego powstanie takiej możliwości stało się wynikiem dokonanego podziału (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 2381/16, CBOSA).

Sąd wskazał również, że biegły w operacie szacunkowym wyjaśnił dlaczego przyjął do porównania konkretne nieruchomości (na stronach 14 i 15 operatu szacunkowego znajduje się stosowna analiza transakcji na terenie gminy K. Biegły wskazał, że z uwagi na zróżnicowanie cen jednostkowych rozszerzono zakres przestrzenny rynku do terenu pozostałych gmin powiatu p. Wyjaśniono również, że w związku z nietypowym podziałem nieruchomości, wyceny nieruchomości dokonano poprzez sumowanie wartości poszczególnych działek z uwzględnieniem zmian w ocenie atrybutów wynikających z przeprowadzonego postępowania.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. wskazując, że organy ustalające opłatę adiacencką nie mają obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu - a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody wyceny i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej, w dozwolonym im zakresie, weryfikacji operatu. Uznały, że operat jest logiczny, spójny oraz zgodny z przepisami prawa. Strona skarżąca w piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła szczegółowe zarzuty, które dotyczą kwestii ocennych i wymagających wiedzy specjalnej. Wskazane zarzuty nie zostały jednak sformułowane w postaci tzw. "kontroperatu". Organy administracji miały zatem rozstrzygając sprawę do dyspozycji opinię biegłego (operat szacunkowy) pozytywnie oceniony pod względem formalnym oraz spójności i logiki wypływających z niego wniosków. Słusznie więc uznały, iż należy dać wiarę dokumentowi sporządzonemu przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

Bezzasadny w ocenie Sądu był zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 98a ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy K. [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., natomiast ostateczna w postępowaniu administracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...] została wydana w dniu [...] lutego 2017 r. Strona skarżąca nie ma racji wskazując, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 31 stycznia 2014 r. Należy wskazać, że decyzja podziałowa została odebrana przez skarżących w dniu 17 stycznia 2014 r. 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął z dniem 31 stycznia 2014 r. Decyzja stała się ostateczna po upływie tego terminu, czyli [...] lutego 2014 r. Jeżeli zdarzenie miało miejsce [...] lutego 2014 r., a termin wynosi 3 lata, to termin ten kończy się z upływem dnia, który swoją nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, tj. [...] lutego 2017 r. W konsekwencji Sąd uznał, że wspomniany 3-letni termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej przez organ II instancji upłynął z dniem [...] lutego 2017 r. Organ odwoławczy w tym dniu wydał zaskarżoną decyzję nr [...], więc zmieścił się w 3 letnim terminie.

Nie znajdował także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 77, 80 i 84 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2014 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez oparcie wydanej decyzji na treści operatu szacunkowego, który nie spełniał formalnych warunków ustawowych jego sporządzenia (brak aktualizacji). Sąd wywiódł, że aby przejść do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy dłużej niż 12 miesięcy od daty jego sporządzenia należy uzyskać stanowisko autora operatu szacunkowego, co do jego aktualności. Operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony w dniu [...] maja 2015 r., więc był aktualny w dniu wydania decyzji organu I instancji ([...] lutego 2016 r.). W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że po przeprowadzeniu analizy operatu szacunkowego potwierdza jego aktualność. W ocenie Sądu, nie było konieczności opatrywania podpisu datą. Data została wskazana nad treścią pisma potwierdzającego aktualność przedmiotowego operatu. Sąd uznał, że podpis złożony pod tekstem potwierdza treść wskazaną nad podpisem (w tym datę pisma). Zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. z 2004r., nr 207, poz. 2109) potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1. Zgodnie z § 57 ust. 1 rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Sądu, ww. rozporządzenie nie określa obligatoryjnego umiejscowienia daty bezpośrednio przy podpisie. Data umiejscowiona powyżej treści oświadczenia spełnia taką samą funkcję jak data umiejscowiona bezpośrednio przy podpisie, czyli wskazuje na datę sporządzenia przedmiotowego pisma. Brak jest także przepisu nakazującego rzeczoznawcy sporządzenie uzasadnienia aktualizacji. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej A.T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 156 u.g.n. oraz art. 77, 80 i 84 k.p.a. i uznanie przez Sąd, iż:

a) organ nie naruszył zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej w konsekwencji czego wydał decyzję administracyjną zgodną z prawem;

b) operat szacunkowy, w oparciu o który została wydana decyzja, spełnia wszystkie wymogi prawem przewidziane i został sporządzony w sposób prawidłowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu I instancji został wydany z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ został oparty na materiale dowodowym - operacie szacunkowym, który nie spełnia warunków ustawowych przewidzianych w art. 156 u.g.n., a nawet gdyby uznać przedmiotowy operat szacunkowy za ważny, w ocenie skarżącego, operat ten został sporządzony w sposób oczywiście wadliwy i nie powinien stanowić podstawy do orzekania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na brak aktualizacji operatu rzeczoznawcy majątkowego, nieprawidłowe określenie wartości należnej opłaty adiacenckiej, naruszenie przepisów przy sporządzaniu operatu i załączników. tj.:

1) § 3 ust. 2; § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wskazania warunków zawarcia transakcji, które zostały ujęte w operacie szacunkowym, jako transakcje do porównań, w wyniku czego Skarżący nie może stwierdzić, że przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje nadawały się do porównania i czy nie cechowały je szczególne warunki zawarcia umowy, wyłączające je z możliwości porównania;

2) § 56 ust. 4 rozporządzenia poprzez brak dołączenia istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, w szczególności wszelkich dokumentów odnoszących się do ujętych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym transakcji, w wyniku czego Skarżący nie może stwierdzić, że przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje nadawały się do porównania i czy nie cechowały je szczególne warunki zawarcia umowy, wyłączające je z możliwości porównania;

3) art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez brak zbadania, czy transakcje wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego miały realnie wolnorynkowy charakter, stanowią rzeczywiste odwzorowanie trendu cenowego panującego na tym obszarze oraz odwzorowują zachowania gospodarcze przynajmniej większości podmiotów działających na tym obszarze, w wyniku czego Skarżący nie może stwierdzić, że przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje nadawały się do porównania i czy nie cechowały je szczególne warunki zawarcia umowy, wyłączające je z możliwości porównania.

Skarżący kasacyjnie podniósł również kwestie dotyczące błędnej w jego ocenie wykładni pojęcia "nieruchomości podobne" (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.), brak uzasadnienia i spójności w przyjętych przez biegłą zasadach wyceny działek w stosunku do nieruchomości podobnych, brak spójności twierdzeń biegłej w dokumencie operatu i w toku postępowania oraz błędny sposób wyceny nieruchomości po podziale.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania.

W tym miejscu zauważyć należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola instancyjna orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego opiera się bowiem na ocenie zasadności stawianych zarzutów kasacyjnych, zaś systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., II FSK 2076/10, wyrok NSA z 20 października 2016 r., I FSK 359/16, wyroki dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada tym wymaganiom. Niektóre zarzuty określone jako naruszenie przepisów postępowania, w istocie są zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego (zob. pkt 1 zarzutów).

Nadto przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję pierwszego zarzutu rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie odpowiada on w pełni wymogom z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Formułując zarzut natury procesowej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał bowiem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tymczasem zarzut ten powinien być podniesiony w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych tj. art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia prawa materialnego) oraz art. 77, 80 i 84 k.p.a.

Należy również zaznaczyć, że wskazany przepis art. 156 u.g.n. został powołany wadliwie, bowiem składa się on z 5 ustępów i nie jest rzeczą Sądu zastępowanie profesjonalnego pełnomocnika w precyzowaniu naruszenia, którego z przepisów autor skargi kasacyjnej się dopatruje i dlaczego. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem autora skargi kasacyjnej sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy, bowiem nie spełnia warunków przewidzianych w art. 156 u.g.n. poprzez m.in. brak aktualizacji, a także nieprawidłowe określenie wartości przedmiotowej opłaty.

Stosownie do treści art. 156 § 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 1a u.g.n., organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, z tym że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Wymogi formalne klauzuli aktualizacyjnej określają przepisy § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które stanowią, że rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.

Przepisy u.g.n. nie zawierają żadnych szczegółowych wymogów co do sposobu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Doprecyzowanie zawierają powołane przepisy rozporządzenia, które jednak wskazują, że klauzula o aktualności operatu ma zawierać: oświadczenie rzeczoznawcy o aktualności (§ 58 ust. 1) wraz z podpisem, datą i pieczęcią rzeczoznawcy (§ 58 ust. 1 w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia).

Podkreślić należy, że operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w okresie kolejnych 12 miesięcy licząc od dnia upływu okresu jego pierwotnego wykorzystania (okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia), jeżeli rzeczoznawca potwierdzi jego aktualność stosowną klauzulą. Tym samym potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę może nastąpić po upływie pierwotnego okresu (12 miesięcy od daty jego sporządzenia), co pozwala na jego wykorzystywanie w kolejnym okresie 12 miesięcy liczonym od dnia upływu pierwotnego okresu, a nie od daty potwierdzenia jego aktualności. Nadto potwierdzenie aktualności operatu może nastąpić poprzez zamieszczenie stosownej klauzuli na odrębnym piśmie zawierającym oświadczenie rzeczoznawcy o aktualności wraz z podpisem, datą i pieczęcią rzeczoznawcy. Nie jest więc wymagane zamieszczenie takiej klauzuli bezpośrednio na oryginale operatu. W niniejszej operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] maja 2015r., a więc mógł być wykorzystywany do [...] maja 2016r. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...] grudnia 2016r., po przeprowadzeniu analizy operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] maja 2015r. wskazał, że potwierdza jego aktualność. Pismo to zostało opatrzone datą dzienną. Na końcu pisma znajduje się odręczny podpis rzeczoznawcy majątkowego oraz odcisk jego pieczęci. W ocenie Sądu tego rodzaju potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego jest całkowicie wystarczające i odpowiada wymogom art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 rozporządzenia. Zatem po potwierdzeniu aktualności tego operatu mógł być on wykorzystywany do [...] maja 2017r. Tymczasem decyzje organów administracyjnych zapadły w sprawie odpowiednio w dniach: [...] lutego 2016r. i [...] lutego 2017r.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., to podlegały one łącznemu rozpoznaniu (z uwagi na sposób ich uzasadnienia) i nie można zarzucić organom obu instancji ich naruszenia, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego dowodu, którego przeprowadzenie było obowiązkiem organów administracji publicznej w toku kontrolowanego postępowania, a który nie został przeprowadzony bądź nie został rozpatrzony. Nadto Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Strona kwestionująca prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości może bowiem przedstawiać dowody zwalczające wnioski wynikające z operatu sporządzonego na zlecenie organu w celu ustalenia wartości nieruchomości. Tego rodzaju przeciwdowód może zaś być przeprowadzony bądź w drodze przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., bądź też przez przedłożenie operatu wskazującego inną wartość oszacowania lub przez złożenie innych wniosków służących weryfikacji dowodu z opinii biegłego (por. wyroki SN z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III CSK 317/15, LEX nr 2135809 i 21 listopada 2016 r. sygn. akt II CSK 100/16, LEX nr 2203505). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Zarazem też nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14, dostępny jw.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie złożył operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wniósł również o dokonanie oceny operatu biegłego K.L. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. Z analizy formalnej oraz analizy materialnej tych elementów operatu szacunkowego, których ocena nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, nie wynika jednak, aby operat ten został sporządzony w wadliwy sposób. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący zarzuca wadliwość także w zakresie tych elementów operatu, których ocena wymaga wiadomości specjalnych (zarzut naruszenia (§ 3 ust. 2, § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano zaś, że tego rodzaju elementy operatu szacunkowego nie mogą być przedmiotem rozważań organu oraz sądu (por. na przykład teza trzecia wyroku NSA z 9 grudnia 2010r. I OSK 226/10, LEX nr 745181: "Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu oraz sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy"). Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Wykazanie wadliwości operatu w tym zakresie wymaga zatem przedstawienia "kontroperatu" lub oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 56 ust. 4 ww. rozporządzenia. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien zawierać dokładny opis nieruchomości z punktu widzenia jej stanu fizycznego i prawnego, a także charakterystykę aktualnego przeznaczenia nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, wymienione w art. 155 ust. 1 ustawy. Z kolei zgodnie z § 56 ust. 4 ww. rozporządzenia, do operatu nie załącza się wszystkich dokumentów, w oparciu o które rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę, lecz tylko te, które są istotne. Jeżeli dokument taki znajduje się w posiadaniu organu zlecającego sporządzenie operatu szacunkowego, nie ma konieczności załączania jego kopii do operatu. Podniesienie tego zarzutu dopiero przed NSA oceniać należało jako spóźnione.

Jako nietrafny uznano również zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. NSA ponownie zwraca uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej ani organ, ani Sąd nie są zobligowani do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Wobec tego organ samodzielnie, bez dowodu przeciwnego, nie mógł kwestionować operatu szacunkowego w zakresie takich kwestii jak: brak uwzględnienia w analizie rynku i nie wzięcie do porównania parami nieruchomości odwzorowujących trend cenowy panujący na tym obszarze. Zdaniem Sądu II instancji, bez stosownego przeciwdowodu, nie było możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych.

Podsumowując, w ocenie NSA, wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowa. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez rzeczoznawcę swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami przepisami prawa. W tym kontekście zarzuty skarżącego kasacyjnie mają walor jedynie polemiczny.

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1