Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1766/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 2, 70, 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi D. H. Spółki jawnej w W. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. K. - L., Kancelaria Adwokacka w W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej 309, 80 zł (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2005 roku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku D. H. Z. S. G. K. Spółka Jawna odmówił umorzenia zadłużenia w łącznej kwocie [...] złotych obejmującego należności za ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej od kwietnia 1995 roku do chwili obecnej. Spółka jest płatnikiem składek i ma obowiązek je rozliczać i opłacać za każdy miesiąc kalendarzowy. Obowiązek ten przez Spółkę nie został spełniony w wyniku czego powstała zaległość za okres od marca 2001 roku do maja 2005 roku. Zainteresowana wnosząc o umorzenie należności motywowała to swoją trudną sytuacją finansową. Zdaniem organu nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności określone w art.28 ust.2 i ust.3 oraz art.28 ust.3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. Spółka w przedstawionej przez siebie dokumentacji nie uwiarygodniła należycie okoliczności, które stanowiłyby przesłankę konieczną do umorzenia należności oraz nie złożyła dokumentów potwierdzających zasadność argumentów przedstawionych we wniosku. Organ stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie zachodzi również przesłanka umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności należności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółka Jawna D. H. Z. S. G. K.

W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła zarzut, iż wspólnicy nie posiadają żadnego majątku z którego można by prowadzić egzekucję. Z dniem 6 czerwca 2005 roku Spółka zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej przekazując Spółdzielni Mieszkaniowej [...] lokal sklepowy. Spółka nie dopełniła jeszcze formalności w Sądzie Rejestrowym z uwagi na brak środków finansowych. Spółka został zlikwidowana, gdyż sklep do którego prowadzenia została powołana od dłuższego czasu przynosił straty. Powodem tego był wysoki czynsz oraz konkurencja ze strony marketów. Wspólnicy zainwestowali w zakupy towarów udzielając Spółce wsparcia finansowego w wyniku czego ich zadłużenie w bankach i u rodziny znacznie wzrosło. Mimo dokonanych inwestycji sklep nie przynosił zysków i Spółka popadła w poważne zadłużenie. Wspólnik Z. S. ma rozdzielność majątkową z żoną K. S. od daty zawarcia związku małżeńskiego. Jego sytuację pogarsza przewlekła choroba serca oraz obustronna przepuklina. G. K. pracuje w R. S. P. w B. bez wynagrodzenia i korzysta z pomocy rodziców emerytów i rodziny. W tej sytuacji wspólnicy nie są w stanie spłacić zaległych należności.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2005 roku.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że Z. S. jest zatrudniony na umowę o pracę w Spółce Akcyjnej E.- V. i osiąga stałe stosunkowo wysokie dochody około [...] zł brutto. Choroba nie pozbawiła go więc możliwości uzyskiwania dochodu, a Bank [...] wysoko ocenił również jego zdolność kredytową udzielając mu we wrześniu 2005 roku kolejnego kredytu.

Na podstawie dostarczonych dokumentów nie można stwierdzić, że obecna sytuacja materialna G. K. jest ciężka. Nie udokumentował on, że opłacenie należności pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie wykazał istnienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej go możliwości uzyskania dochodu i uniemożliwiającej opłacenie należności. Pomimo braku wynagrodzenia w roku 2001 sytuacja ta nie spowodowała powstania zaległości w opłatach. G. K. nie wykazał, że ubiegał się o dodatek mieszkaniowy czy też by korzystał z pomocy społecznej. Z przedstawionych dokumentów wynika, że jedyną ulgą jakiej Zakład Ubezpieczeń Społecznych może udzielić jest spłata zaległości w systemie ratalnym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli G. K. i Z. S.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie są w stanie spłacić zadłużenia na rzecz ZUS - u, gdyż spowodowałoby to dla nich zbyt ciężkie skutki. Z przedstawionych dokumentów wynika bowiem, że mają poważne zadłużenie na rzecz Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] w wysokości [...] zł z powodu niezapłaconych faktur za wynajem lokalu w latach 1995 - 2005. Z. S. podniósł również, że jest zadłużony w Banku [...] (przy czym nie podał kwoty zadłużenia) i kredyt systematycznie spłaca. Kredyt ten był zaciągnięty na wsparcie działalności handlowej w sklepie Spółki. Ma też zadłużenie z tytułu nieuregulowanych płatności za nabycie towarów w kwocie [...] zł oraz zadłużenie z tytułu wynagrodzenia dla personelu w wysokości [...] zł. Zarobki netto wynoszą [...] zł netto i nie wystarczą na pokrycie zadłużeń. Nadto poniósł wydatki kwocie około 8000 zł na pokrycie kosztów ukończenia kursów związanych z przekwalifikowaniem się i zdobyciem nowego zawodu.

G. K. znajduje się w krytycznej sytuacji materialnej i również nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Od roku 2000 nie uzyskuje wynagrodzenia za pracę likwidatora R. S. P. ponieważ Spółdzielnia nie ma środków finansowych zaś ostatnio żona G. K. skierowana została z powodu długotrwałej choroby powstałej w wyniku wypadku przy pracy na zasiłek rehabilitacyjny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2006r. oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu wskazał, iż w niniejszej sprawie w prowadzonym postępowaniu materiał dowodowy zgromadzony został w sposób pełny i wyczerpujący. Został też należycie przeanalizowany. Organ administracji odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów. Okoliczność, iż wniosek o umorzenie zaległości nie został uwzględniony sama w sobie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wierzyciel będący podmiotem publicznym jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przeciwieństwie do wierzyciela występującego w stosunkach zobowiązaniowych o charakterze cywilnoprawnym nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Składki na ubezpieczenie społeczne służą gromadzeniu środków na wypłaty rożnego rodzaju świadczeń w tym rent i emerytur. Powszechnie wiadomym jest, iż środków pochodzących ze składek brakuje na pokrycie tych wydatków. Zakład Ubezpieczeń Społecznych mimo tego, że otrzymuje duże dofinansowanie z budżetu państwa z trudem realizuje nałożone na niego obowiązki. Nie można zdaniem Sądu czynić Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych zarzutu z faktu, iż stara się odzyskać należne mu zaległe składki nawet jeśli z tych zaległych składek odzyskuje niewielkie kwoty. Interes społeczny jakim jest zapewnienie środków a wypłaty rent i emerytur będących źródłem utrzymania dużej grupy społeczeństwa przemawia za odmową umorzenia skarżącemu zaległych składek, mimo trudnej sytuacji w jakiej się oni znajdują. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu nie można uznać za rozstrzygnięcie o charakterze dowolnym.

W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Powołując się na przepis art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej: p.p.s.a.], Spółka zarzuciła obrazę przepisu postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. polegająca na pominięciu okoliczności, iż decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2005r. wydana została z pominięciem danych o wysokości zadłużenia wnioskodawcy, a tym samym zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ze szkodą dla słusznego interesu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jak trafnie przyjął to Sąd I instancji, jest decyzją uznaniową. W związku z tym obowiązkiem organu orzekającego było zarówno podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy został zgromadzony w sposób pełny i wyczerpujący oraz należycie przeanalizowany, zaś organ odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z art. 7 k.p.a. Stwierdzenie, iż materiał dowodowy został zgromadzony "w sposób pełny i wyczerpujący" nie jest wystarczające dla przyjęcia legalności badanej decyzji. W toku postępowania wspólnicy Spółki jawnej D. H. Z. S. i G. K., przedstawili szereg dokumentów obrazujących sytuację finansową spółki i wspólników. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił ich wszystkich przy wydawaniu decyzji, co wynika z porównania zawartości akt administracyjnych z uzasadnieniem decyzji. Przykładowo WSA nie dostrzegł, że przy załatwianiu sprawy pominięto tę istotną kwestię, iż na ocenę sytuacji finansowej wspólników mają wpływ także zobowiązania spółki, za które zgodnie z art. 22 § 2 Kodeksu spółek handlowych odpowiadają oni bez ograniczeń całym swym majątkiem solidarnie ze spółką.

W tym stanie sprawy, zdaniem NSA, rzeczą Sądu I instancji było przeprowadzenie wnikliwej analizy zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia wypełnienia przez organ obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dopiero wynik tej analizy pozwoliłby na sformułowanie oceny, czy dowody uwzględnione przez organ w istocie pozwoliły na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uwadze Sądu I instancji uszło także, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy wydawaniu decyzji, mieszczącej się w ramach uznania administracyjnego, w ogóle nie rozważył zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podjął próbę przeprowadzenia takich rozważań i przedstawił własne stanowisko w tej kwestii, przyjmując prymat interesu społecznego w tego rodzaju sprawach, ale nie może to zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 k.p.a. in fine przez organ orzekający w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny zgodności z prawem, zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. Nr 153, poz. 1269], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast możliwości umorzenia zadłużenia skarżącego ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji ZUS.

Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, mimo przedstawienia w toku postępowania przez wspólników D. H. Z. S. i G. K. spółka jawna szeregu dokumentów obrazujących sytuację finansową spółki i wspólników, organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do nich w sposób wyczerpujący. Mianowicie Prezes Zakładu nie uwzględnił ich wszystkich przy wydawaniu decyzji, co wynika z porównania zawartości akt administracyjnych z uzasadnieniem decyzji. Przykładowo przy wydawaniu decyzji pominięto tę istotną kwestię, iż na ocenę sytuacji finansowej wspólników mają wpływ także zobowiązania spółki, za które zgodnie z art. 22 § 2 Kodeksu spółek handlowych odpowiadają oni bez ograniczeń całym swym majątkiem solidarnie ze spółką. Kilkuzdaniowe wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji są bardzo lakoniczne. Organ ograniczył się w zasadzie do wskazania, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że jedyną możliwą ulgą, jaką Zakład może udzielić jest spłata zaległości w układzie ratalnym. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżących organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Podkreślić więc należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.