Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1873/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 3 , § 7 pkt 7, § 9 ust.4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: § 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1 pkt 6, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 2a, art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2410
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy Władysławów z dnia 30 grudnia 2019 r. nr 93/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w gminie Władysławów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: a) § 5 pkt 5 lit. b w zakresie wyrażenia: " , terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL"; b) § 8 pkt 1 w zakresie wyrażenia: "58MNU"; c) § 8 pkt 3 lit. a w zakresie wyrażenia: "dla terenu 58MNU"; d) § 8 pkt 3 lit. b w zakresie wyrażenia: "pkt 6"; e) § 13 pkt 10 lit. c w zakresie wyrażenia: "terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL, terenach zabudowy zagrodowej i usługowej RMU, jako terenach przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej"; f) § 16 pkt 1; g) § 18 ust. 1 pkt 2 w zakresie wyrażenia: "lub w samodzielnych budynkach usługowych o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce budowlanej i nieprzekraczającej 100,0 m2"; h) § 18 ust. 2 pkt 7 lit. a w zakresie wyrażenia: "i usługowych"; i) § 19 ust. 1 pkt 2; j) § 21 ust. 4; k) § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Władysławów na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] października 2020 r. (znak: IR-XI.0552.6.2020.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., zaskarżył w całości uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w gminie Władysławów (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości – ze względu na istotne naruszenie prawa – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał na wstępie, że Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 9 stycznia 2020 r. Następnie wyjaśnił, że w zakresie zgodności Uchwały z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p."), po sprawdzeniu procesu planistycznego stwierdzono, że czynności wynikające z art. 17 u.p.z.p. zostały dokonane bez uchybień. Natomiast w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdzono następujące uchybienia.

1. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1587; zwanego dalej w skrócie "rozp.proj.plan.") przez:

a) ustalenie w § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały przeznaczenia pod tereny zabudowy zagrodowej i usługowej, oznaczone symbolami RMU, oraz dopuszczenie w § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b Uchwały lokalizacji zabudowy usługowej, innej niż związana z obsługą rolnictwa, realizowanej jako towarzysząca zabudowie zagrodowej, a ponadto dopuszczenie w § 21 ust. 1 pkt 2 lit. c na terenie 12RMU usług obsługi transportu. Wojewoda podkreślił, że istniejąca z punktu widzenia obowiązującego prawa dopuszczalność przeznaczenia w m.p.z.p. danego terenu pod różne funkcje, dotyczy funkcji, które się wzajemnie nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Tymczasem zabudowa usługowa, w tym także usługi transportowe, jest odmiennym przeznaczeniem terenu niż "zabudowa zagrodowa";

b) ustalenie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolem MNU, w § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a Uchwały przeznaczenia dopuszczalnego na działkach budowlanych wchodzących w skład gospodarstw rolnych – zabudowy zagrodowej, budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (z zakazem lokalizacji obiektów chowu lub hodowli zwierząt), a w § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b Uchwały dodatkowo na terenie 43MNU – przeznaczenia dopuszczalnego w postaci obiektów produkcyjnych i magazynów związanych z istniejącą działalnością produkcyjną prowadzaną na terenie. Zdaniem Wojewody zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa jest odmiennym przeznaczeniem terenu niż zabudowa zagrodowa, a funkcja rolnicza nie może stanowić funkcji dopełniającej dla podstawowej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, czyli przeznaczenia nierolniczego. Również lokalizacja obiektów produkcyjnych i magazynowych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej "stanowi próbę wprowadzenia wzajemnie sprzecznych, mogących budzić konflikty społeczne i przestrzenne funkcji";

c) brak określenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (MNU), w § 19 ust. 2 pkt 8 Uchwały maksymalnej wysokości dla dopuszczonych budynków inwentarskich oraz obiektów produkcyjnych i magazynowych, a w § 19 ust. 2 pkt 9 Uchwały – rodzajów dachów dla tych budynków;

d) dopuszczenie w § 25 ust. 1 pkt 2 Uchwały dla terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług, oznaczonych symbolem PU, lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w samodzielnych budynkach mieszkalnych lub w formie lokalu wyodrębnionego w budynku produkcyjnym lub budynku usługowym (przy istniejącym ograniczeniu powierzchni użytkowej pomieszczeń mieszkalnych do 30% powierzchni użytkowej budynków na działce budowlanej.

W ocenie Wojewody wszystkie ww. "zapisy" Planu są wadliwe, gdyż nie ustalają one w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów oznaczonych wskazanym symbolem. Wskazane rodzaje funkcji, a w konsekwencji ustalone dla tych funkcji sposoby zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego, są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie, a co za tym idzie – nie dają możliwości przewidzenia, w jaki sposób będzie kształtowało się przyszłe zagospodarowanie tego terenu. Sformułowanie w ten sposób ustaleń Planu stwarza stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych tym planem, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem.

2. Ustalenie w §13 pkt 5 Uchwały w zakresie zaopatrzenia w ciepło – zaopatrzenie dla celów grzewczych i ciepłej wody użytkowej z indywidualnych źródeł ciepła, wykorzystujących jako nośnik energii: energię elektryczną, gaz, olej opałowy, paliwa stałe o zawartości siarki nie większej niż 0,6% lub z instalacji odnawialnych źródeł energii (z zachowaniem wymogów pkt 8). W tym kontekście Wojewoda wskazał na delegację ustawową z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej w skrócie "p.o.ś.") oraz na fakt podjęcia na jej podstawie przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w dniu 18 grudnia 2017 r. tzw. uchwał antysmogowych, w tym uchwały Nr XXXIX/941/17 w sprawie wprowadzenia, na obszarze województwa wielkopolskiego, ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw – ustalającej zakaz stosowania paliw o zawartości siarki powyżej 0,8%. Tym samym, zdaniem Wojewody, za niedopuszczalne należy uznać ustalenie w Planie zakazu ogrzewania budynków i ciepłej wody paliwami stałymi o zawartości siarki nie większej niż 0,6%, co znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Poznaniu z 11 lipca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 334/19.

3. Dokonanie modyfikacji przepisów aktów prawa wyższego rzędu, tj. § 2 ust. 2 i § 11 w zw. z § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193; zwanego dalej w skrócie "rozp.oznak.przeszk.lot."), przez wprowadzenie w § 16 pkt 5 [powinno być: "pkt 1" – uw. Sądu] Uchwały ustalenia nakazującego zgłaszanie przed wydaniem pozwolenia na budowę – a więc w innych terminach niż przewidziane w ww. rozporządzeniu – do właściwych organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ruchu lotniczego lokalizacji określonych obiektów wysokościowych w celu ustalenia sposobu oznakowania przeszkodowego tych obiektów.

4. Naruszenie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") oraz przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 u.p.z.p. przez zamieszczenie w § 21 ust. 4 Uchwały szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości dla terenów zabudowy zagrodowej i usługowej, oznaczonych symbolem RMU, które stanowią, zdaniem Wojewody, obszary przeznaczone w Planie na tereny rolne, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej w skrócie "u.o.g.r.l.").

5. Ustalenie w § 13 pkt 10 lit. c Uchwały, iż na terenach mieszanych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej czy zagrodowej dopuszcza się lokalizację wyłącznie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Zdaniem Wojewody wykracza to poza ustalenia m.p.z.p. oraz stanowi faktyczną modyfikację przepisu ustawy – art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.; dalej w skrócie "u.w.r.u.s.t.") – jako aktu prawa wyższego rzędu.

6. Dopuszczenie w § 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 7 lit. a Uchwały na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN, realizacji funkcji usługowej m.in. w formie samodzielnych, wolno stojących budynków. Według Wojewody – w związku z definicjami "zabudowy jednorodzinnej" z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej w skrócie "rozp.war.tech.bud.") oraz "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej w skrócie "pr.bud.") – należy uznać, że dopuszczenie dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej odmiennego przeznaczenia: funkcji usługowej, skutkujące brakiem możliwości jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji terenów, stanowi naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. W celu dopuszczenia lokalizowania usług na poziomie większym niż 30 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wolnostojących budynków usługowych, Rada Gminy powinna ustalić przeznaczenie mieszane mieszkaniowo-usługowe, analogicznie do terenów oznaczonych symbolem MNU.

7. Omyłkowe odwołanie:

a) w § 5 pkt 5 lit. b oraz w § 13 pkt 10 lit. c Uchwały do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej "MNL", w sytuacji, gdy Plan takich terenów nie wyznacza – wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i usług "MNLU",

b) w § 8 pkt 1 i pkt 3 lit. a do terenu "58MNU", a powinno być do terenu "59MNU",

c) w § 8 pkt 3 lit. b Uchwały do § 5 pkt 6 (którego nie ma w Uchwale) – a powinno być do § 5 pkt 5 Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. (dalej jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, wyjaśnił, co następuje.

Ad 1a. Wojewoda zarzucając Uchwale naruszenie prawa przez dopuszczenie realizacji zabudowy usługowej jako towarzyszącej dla podstawowej funkcji zabudowy zagrodowej wielokrotnie wspominał o "zasadzie" wzajemnie wykluczających się funkcji, która to zasada – jak zarzucił Wójt – nie odwołuje się do konkretnej normy prawnej, a do swobodnego uznania, niepopartego żadnymi dowodami, że pomiędzy różnymi funkcjami występuje konflikt, wzajemna sprzeczność, wykluczanie się, niemożliwe do pogodzenia w przestrzeni. Zdaniem Wójta ocena Wojewody, iż są to funkcje wzajemnie ze sobą rozłączne, jest oceną wyłącznie uznaniową, nieznajdującą żadnego uzasadnienia zarówno w przepisach prawa, jak i faktycznych cechach zabudowy na obszarach wiejskich. Sprzeczna jest również z polityką Państwa w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, preferującą rozwój pozarolniczej działalności na obszarach wiejskich, a wyrażoną m.in. w ustawie z dnia 15 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217, z późn. zm.). Poza tym Wójt poddał w wątpliwość, czy w istotny sposób będzie się różnił sposób użytkowania działki w przypadku lokalizacji na działce (jako towarzyszących zabudowie zagrodowej) usług mechaniki pojazdowej, ślusarstwa, stolarstwa lub handlu od sposobu użytkowania działki w ramach zabudowy zagrodowej, gdzie jest możliwa realizacja wszelkiej działalności rolniczej, w tym przetwórstwa rolno-spożywczego, gdzie rolnik może wykonywać, wszelkimi dostępnymi mu narzędziami, naprawy pojazdów rolniczych czy innego sprzętu wykorzystywanego w gospodarstwie. Wójt podkreślił, że wolą Gminy i właścicieli nieruchomości objętych Planem było stworzenie warunków dla rozwoju funkcji usługowych pozarolniczych na działkach wchodzących obecnie w skład gospodarstw rolnych. Przeznaczenie takie nie dotyczy gruntów rolnych, które wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Połączone funkcje zabudowy zagrodowej i usługowej kontynuują cechy istniejącej struktury funkcjonalnej przydrożnych pasm zabudowy na obszarze Gminy – ich cechą jest wielofunkcyjność, przenikanie się różnych funkcji (zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej). Ten sposób zagospodarowania przydrożnych pasm zabudowy jest rzeczą naturalną i oczywistą. Wprowadzenie struktur monofunkcyjnych jest sprzeczne z cechami ładu przestrzennego ukształtowanego w Gminie.

Ad 1b. Wójt wskazał, że do problemu omawianego w tym punkcie w pełni odnosi się argumentacja przedstawiona powyżej. Ponadto zauważył, że dla terenu 12RMU (na działce nr ewid. 263 w obrębie Natalia) ustalono w § 21 ust. 1 pkt 2 lit. c Planu przeznaczenie dopuszczalne usługi obsługi transportu, na wniosek właściciela działki – rolnika prowadzącego osobiście działalność w zakresie transportu ciężarowego. Planuje on na działce, na której mieszka, stworzyć zaplecze dla swojej firmy. Istniejący na działce budynek mieszkalny jest w złym stanie i jest prawdopodobne, że zostanie rozebrany (na działce nie będzie zabudowy zagrodowej) – stąd dopuszczenie usług obsługi transportu jako samodzielnej funkcji na działce. Rozwój funkcji usługowych na przedmiotowym terenie jest zgodny z wolą Gminy oraz z interesami właściciela nieruchomości. Nie budzi sprzeciwu właścicieli nieruchomości sąsiednich, służy docelowej eliminacji z przedmiotowego terenu funkcji chronionych pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu, ze względu na ekspozycję terenu na uciążliwości od autostrady A2.

Ad 1c. Według autora odpowiedzi na skargę brak jest podstaw do żądania, aby dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (MNU) w § 19 ust. 2 pkt 8 Uchwały określać wysokości dla budynków inwentarskich oraz w § 19 ust. 2 pkt 9 Uchwały geometrię dachów dla tych budynków, gdyż w § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a Uchwały ustalono zakaz lokalizacji obiektów chowu lub hodowli zwierząt. Tym samym zakazano realizacji w ramach zabudowy zagrodowej budynków inwentarskich (budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi dla inwentarza żywego). Zarazem Wójt przyznał, że w § 19 ust. 2 pkt 8 i 9 Uchwały nie ustalono odpowiednio wysokości oraz geometrii dachów dla budynków produkcyjnych i magazynowych, których realizację dopuszczono na terenie 43MNU. Jak wyjaśnił, obiekty te, jeśli w ogóle będą realizowane, stanowić będą kontynuację istniejącego sposobu użytkowania nieruchomości – funkcjonowania tartaku. W ocenie Wójta brak określenia ww. cech zabudowy w Planie nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego. Parametry te określono by w Planie w sposób pozwalający na możliwie swobodny rozwój zakładu.

Ad 1d. Zdaniem Wójta dopuszczenie w § 25 ust. 1 pkt 2 Uchwały dla terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług PU realizacji funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej obiektom produkcyjnym lub zabudowie usługowej na działce budowalnej z ograniczeniem powierzchni użytkowej pomieszczeń mieszkalnych nie jest przeznaczeniem terenu na kolidujące ze sobą funkcje. Funkcja mieszkaniowa w sposób jednoznaczny podporządkowana jest funkcji produkcyjnej lub usługowej. Nie może występować samodzielnie. Ewentualna kolizja pomiędzy funkcjami mogłaby wystąpić, gdyby funkcje produkcyjna i mieszkaniowa mogły być realizowane jako samodzielne na działce budowalnej, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Wójt raz jeszcze podkreślił, że specyfiką obszarów wiejskich jest ich wielofunkcyjność. Do właściciela zakładu zależeć będzie, czy będzie chciał – co jest powszechne w przypadku niewielkich zakładów – mieszkać na jego terenie. Nie jest w interesie Gminy ograniczać właścicielom działek ich prawo w tym zakresie. To oni będą ewentualnie narażeni na uciążliwości związane z zamieszkiwaniem na terenie zakładu. Od nich też zależeć będzie poziom negatywnych oddziaływań. Ochrona funkcji mieszkaniowej przed ewentualnymi uciążliwościami realizowana będzie poprzez przestrzeganie przepisów budowlanych. Poza tym, ze względu na niewielką skalę terenów, położenie w większości pomiędzy terenami przeznaczonymi na cele zabudowa mieszkaniowej, uciążliwość funkcji produkcyjnej będzie musiała być znacząco ograniczana.

Ad 2. Kwestionowany "zapis" § 13 pkt 5 Uchwały, w powiązaniu z § 6 pkt 8 Uchwały, wprowadzono w ramach upoważnienia z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem Wójta nieuprawnione jest przyjęcie, iż art. 96 ust. 1 p.o.ś. pozbawia gminę prawa do formułowania w m.p.z.p. ustaleń dotyczących ochrony środowiska w zakresie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami. W ten sposób gmina straciłaby jedno z narzędzi prowadzenia polityki ochrony środowiska, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Jedynym aktem prawa miejscowego stanowionym przez gminę, decydującym o sposobie realizacji zaopatrzenia w ciepło w nowo wznoszonych obiektach, jest plan miejscowy. Uchwała sejmiku województwa, wydana na podstawie ww. przepisu, nie jest aktem wyższego rzędu nad aktami wydawanymi przez gminę. Ma charakter pomocniczy w stosunku do działań gminy w zakresie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami. Uchwała sejmiku dotyczy wszelkich obiektów budowalnych, w tym istniejących. Każdy z samorządów na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym, m.in. w świetle przepisów działu III p.o.ś., uprawniony jest do samodzielnego prowadzenia polityki w zakresie ochrony środowiska i art. 96 p.o.ś. nie może go tego pozbawiać.

Ad 3. W ocenie Wójta § 16 pkt 5 Uchwały nie stanowi modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących, ani nie nakłada na obywateli obowiązków powszechnie obowiązujących. Przepisy § 10 pkt 8 i § 11 rozp.oznak.przeszk.lot. dotyczą obowiązku zgłaszania informacji o przeszkodach lotniczych w celu ich rejestracji przez właściwy organ i ich uwzględniania m.in. w instrukcjach operacyjnych na etapie realizacji inwestycji. Przepisy te nie dotyczą trybu ustalenia przez właściwe organy nadzoru nad lotnictwem sposobu oznakowania przeszkód lotniczych. Nie dotyczą one etapu przygotowania (projektowania) inwestycji mogącej być przeszkodą lotniczą. Z treści § 10 pkt 10 rozp.oznak.przeszk.lot. wynika, iż pewne działania w zakresie ustalenia sposobu oznakowania przeszkodowego muszą być podjęte przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, a nie na dwa miesiące przed jej zakończeniem, co mogłoby wynikać z § 11 rozp.oznak.przeszk.lot. Kwestionowany przez Wojewodę przepis wprowadzono na wniosek Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu. Wnioski tej samej treści powszechnie są kierowane do gmin w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wynikają z braku uregulowania zagadnienia w powyższym rozporządzeniu. Projekt planu został uzgodniony przez Wojewódzki Sztabu Wojskowy w Poznaniu bez uwag.

Ad 4. Tereny zabudowy zagrodowej i usługowej RMU są przeznaczone w Planie miejscowym zarówno na cele rolnicze, jak i nierolnicze. W związku z przeznaczeniem terenu na cele nierolnicze uprawnione jest ustalenie dla niego szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości. Jednocześnie Wójt zauważył, że minimalna powierzchnia działki została ustalona na poziomie 3000 m2, tj. minimalnej powierzchni działki mogącej powstać w ramach podziału działki rolniczej.

Ad 5. W ocenie Wójta § 13 pkt 10 lit. c Uchwały nie stanowi modyfikacji ani powtórzenia przepisów powszechnie obowiązujących. Art. 46 u.w.r.u.s.t. dotyczy dokonywania oceny zgodności z planem miejscowych realizacji inwestycji telekomunikacyjnych w przypadku braku ich umieszczenia w m.p.z.p. Art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. przewiduje możliwość wystąpienia sprzeczności realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. Sprzeczność taka może wystąpić w przypadku lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym odziaływaniu na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele zabudowy jednorodzinnej. Intencją § 13 pkt 10 lit. c Uchwały jest wskazanie, które tereny wyznaczone w planie miejscowym przeznaczone są na cele zabudowy jednorodzinnej.

Ad 6. Pojęcie "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" używane w Planie miejscowym jest pojęciem umownym. Nie może być mylone z pojęciem "zabudowa jednorodzinna" zdefiniowanym w § 3 pkt 2 rozp.war.tech.bud. To rozporządzenie definiuje "zabudowę jednorodzinną" ze względu na określenie dla niej odmiennych warunków technicznych w stosunku do pozostałych rodzajów zabudowy. Plan miejscowy nie odnosi się do warunków technicznych zabudowy, a do funkcji terenu i możliwych do realizacji na nim obiektów. Na terenach umownie nazwanych w Planie terenami "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" ustalono w § 18 ust. 1 pkt 10 lit. c Uchwały możliwości realizacji budynków usługowych o ograniczonej powierzchni. Budynek usługowy zrealizowany na wyznaczonym w Planie terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN w ramach przeznaczenia dopuszczalnego (zabudowa usługowa – § 18 ust. 1 pkt 2 Planu) nie będzie zabudową jednorodzinną w rozumieniu ww. rozporządzenia, lecz wyłącznie zabudową usługową. Przeważającym możliwym do realizacji sposobem zabudowy przedmiotowych terenów będzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, inaczej niż w przypadku wyznaczonych w planie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług MNU (jak sugeruje oznaczyć przedmiotowe tereny Wojewoda), gdzie funkcje usługowe mogą być realizowane jako samodzielne.

Ad 7a. Omyłkowe odwołanie w § 5 pkt 6 [powinno być: "pkt 5" – uw Sądu] lit. b oraz § 13 pkt 10 lit. c Uchwały do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL powoduje, iż ustalenie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Brak regulacji w zakresie powierzchni szyldów na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i usług MNLU oraz brak wskazania, iż są to tereny przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie powoduje niekompletności ustaleń Planu w zakresie określonym art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Ad 7b. Wójt przyznał, że § 8 pkt 1 oraz pkt 3 lit. a Uchwały, istotnie, mówi o terenie 58MNU, zamiast (jak być powinno) o terenie 59MNU, co wynika z rysunku Planu. Na tym rysunku w zasięgu wyznaczonych granic obszaru przestrzeni publicznej znajduje się teren 59 MNU. Błędne odniesienie do terenu 58 MNU wynika z omyłki pisarskiej, przeoczenia kolejnych zmian w projekcie Planu wprowadzonych w trakcie jego sporządzania. Zdaniem Wójta przywołane "zapisy" w swojej istocie mają charakter wyłącznie informacyjny. Ustalenia Planu w zakresie obszaru przestrzeni publicznej obowiązują bez względu na wadliwość przywołanych powyżej odwołań. Plan z zachowaniem tych "zapisów" nie wywołuje sprzeczności interpretacyjnych uniemożliwiających jego prawidłowe wykonanie. Jednocześnie usunięcie wadliwej treści informacyjnej tych przepisów – w jeden z niżej określonych sposobów – wykluczyłoby powstawanie jakichkolwiek wątpliwości:

1) w § 8 pkt 1 skreślenie zapisu: "obejmujące fragment terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług 58MNU w obrębie Russocice" albo samego "58MNU",

2) w § 8 pkt 3 lit. a skreślenie: "obowiązują zasady zabudów i zagospodarowania terenu określone dla terenu 58MNU w ustaleniach szczegółowych".

Ad 7c. Wójt przyznał, że § 8 pkt 3 lit. b Uchwały zawiera błędne odesłanie do "§ 5 pkt 6" – powinno być "§ 5 pkt 5" – co w jego ocenie jest omyłką pisarską. Wójt zaznaczył, że przedmiotowe odesłanie ma charakter informacyjny, gdyż § 5 pkt 5 Uchwały dotyczący zasad rozmieszczania tablic i urządzeń reklamowych stosuje się bez względu na błędne odesłanie w § 8 pkt 3 lit. b. Ewentualne usunięcie wadliwej treści informacyjnej ww. przepisu – skreślenie: "forma i gabaryty szyldów zgodnie z ustaleniami § 5 pkt 6" – wykluczyłoby powstawanie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

W konkluzji odpowiedzi na skargę jej autor podkreślił, że poza przedstawionymi wyżej wyjaśnieniami należy rozważyć również fakt obowiązywania zaskarżonego Planu od prawie 10 miesięcy (od 29 stycznia 2020 r.), wydania w oparciu o jego ustalenia szeregu rozstrzygnięć administracyjnych oraz wagę przedstawionych w skardze wątpliwości. Zdaniem Wójta żadne z zastrzeżeń Wojewody nie powinno być uznane za istotne naruszenie prawa skutkujące zastosowaniem sankcji z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zarówno w zakresie zakwestionowanych "zapisów", jak i Planu w całości. Pomijając stwierdzone w tekście omyłki pisarskie, nie mające znaczenia dla prawidłowości stosowania ustaleń Planu, został on sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Władysławów wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. jak wynika z uzasadnienia skargi: od 09 stycznia 2020 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był później zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr 93/19 Rady Gminy Władysławów z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w gminie Władysławów.

W petitum skargi jej autor wyraźnie zaznaczył, że zaskarża Uchwałę "w całości", ale najpewniej uczynił tak dla zachowania spójności z żądaniem skargi, które dotyczyło stwierdzenia nieważności Uchwały "w całości" właśnie. Natomiast z podniesionych w uzasadnieniu skargi zarzutów oraz przytoczonych motywów na ich poparcie wynika, że Skarżący ocenił jako wadliwe tylko część ustaleń planistycznych (aczkolwiek, zapewne z uwagi na ich przedmiot i zakres, uznał, że wystąpienie tych wad przekłada się na nieważność całej Uchwały). Zarzuty skargi ogniskowały się mianowicie wokół następujących postanowień Planu:

- dotyczących dopuszczenia na terenach oznaczonych symbolem RMU (tereny zabudowy zagrodowej i usługowej), lokalizacji zabudowy usługowej innej niż związana z obsługą rolnictwa, w tym usług obsługi transportu – o czym stanowi § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c Uchwały;

- dotyczących dopuszczenia na terenach oznaczonych symbolem MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług), lokalizacji zabudowy zagrodowej, budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, oraz dodatkowo dopuszczenia na terenie 43 MNU obiektów produkcyjnych i magazynów związanych z istniejącą działalnością produkcyjną na tym terenie – o czym stanowi § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b Uchwały – a ponadto co do braku określenia maksymalnej wysokości oraz rodzajów dachu dla dopuszczonych w ten sposób obiektów i budynków (§ 19 ust. 2 pkt 8 i 9 a contrario Uchwały);

- dotyczących dopuszczenia na terenach oznaczonych symbolem PU (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług) lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w samodzielnych budynkach mieszkalnych lub w formie lokalu wyodrębnionego w budynku produkcyjnym lub usługowym – o czym stanowi § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a Uchwały;

- dotyczących dopuszczenia na terenach oznaczonych symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) lokalizacji zabudowy usługowej w formie samodzielnych, wolno stojących budynków o powierzchni do 100 m2 i wysokości maksymalnej 10 m – o czym stanowi § 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 7 lit. a Uchwały;

- § 13 pkt 5 Uchwały;

- § 13 pkt 10 lit. c Uchwały;

- § 16 pkt 1 [omyłkowo określonego w skardze jako "pkt 5" – uw. Sądu] Uchwały;

- § 21 ust. 4 Uchwały;

a ponadto dotyczyły wadliwych odesłań zawartych w § 5 pkt 5 lit. b, § 8 pkt 1, § 8 pkt 3 lit. a i lit. b oraz § 13 pkt 10 lit. c Uchwały.

Wobec tego Sąd zasadniczo tylko w ww. części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.).

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 stycznia 2020 r. (poz. 557) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 41 Uchwały). Jest faktem notoryjnym, że Uchwała nie była nowelizowana oraz że nadal obowiązuje.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w określonych wyżej granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy tym pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 133) – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (w skrócie "ZTP"), które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 12.12.2006 r., P 15/05, OTK-A 2006, nr 11, poz. 171; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59; wyrok TK z 13.09.2011 r., P 33/09, OTK-A 2011, nr 7, poz. 77; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi Wojewody, należy zauważyć, że wiele z nich dotyczy w istocie zagadnienia dopuszczalności ustalenia w planie miejscowym tzw. mieszanego przeznaczenia danego terenu oraz spornej pomiędzy stronami kwestii zakresu i podstawy prawnej ewentualnych ograniczeń w tym zakresie.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Z cytowanym unormowaniem koresponduje regulacja zawarta w § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1587; w skrócie "rozp.proj.plan.") – wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. – w myśl której projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia".

Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego słowo "różny" ma dwa podstawowe znaczenia: (1) "odznaczający się wielością, odmiennością pewnych cech, złożony z jednostek, elementów różniących się od siebie; rozliczny, rozmaity różnoraki"; (2) "stanowiący opozycję, przeciwieństwo kogoś lub czegoś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003).

W świetle zacytowanych wyżej przepisów oraz pierwszego ze wskazanych znaczeń językowych słowa "różny", można przyjąć jako zasadę, że dany teren ujęty w planie miejscowym powinien mieć ustalone jedno, jednolite (homogeniczne) przeznaczenie. Jednakże w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zaakceptowano bardziej liberalną interpretację przywołanych przepisów, której zasadność pośrednio potwierdza regulacja § 9 ust.4 rozp.proj.plan., dopuszczająca stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego – w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych – "uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych". W myśl tej interpretacji "jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają" (wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1962/11, CBOSA).

Wypada w tym miejscu zauważyć, że ta interpretacja nawiązuje do drugiego z przytoczonych wyżej znaczeń językowych słowa "różny", dla którego relewantna jest nie jakakolwiek, lecz tylko znaczna odmienność (jak ta cechująca właśnie: "opozycję", "przeciwieństwo", "sprzeczność", "wykluczanie się") zestawianych elementów (tu: przeznaczeń terenu).

Należy jeszcze podkreślić, że ów pogląd dopuszczający określenie dla tego samego terenu w planie miejscowym tzw. przeznaczenia mieszanego jest obecnie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 09.11.2011 r., II OSK 1962/11; z 03.02.2012 r., II OSK 2551/11; z 19.12.2012 r., II OSK 1855/12; z 12.02.2013 r., II OSK 2490/12; z 24.09.2013 r., II OSK 2478/12; z 25.06.2014 r., II OSK 168/13; z 30.12.2015 r., II OSK 1054/14; z 16.12.2016 r., II OSK 2847/16; z 22.08.2018 r., II OSK 2098/16; z 08.11.2018 r.; II OSK 2294/18 i II OSK 2295/18; z 26.05.2020 r., II OSK 3284/19 – dostępne w CBOSA).

Okoliczność istnienia takiej jednolitej linii orzeczniczej jest bardzo istotna, gdyż – jak trafnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny – "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (wyrok TK z 15.12.2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178; tak też uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011/5/95). Oznacza to, że choć orzecznictwo sądowe formalnie dla organów administracji nie jest wiążące, to już jednak obowiązek uwzględniania przez organy administracji jednolitego stanowiska sądów administracyjnych w danej kwestii da się wyprowadzić z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82–84 i 92–94).

W świetle powyższych uwag jako nietrafne należy ocenić stanowisko autora odpowiedzi na skargę (s. 4), że powtarzana wielokrotnie przez Wojewodę "zasada wzajemnie wykluczających się funkcji" – czyli omawiana tu reguła zakazująca łączenia w m.p.z.p., w obrębie (w granicach) jednego terenu, wzajemnie wykluczających się funkcji (przeznaczeń) – nie opiera się na normie prawnej, lecz na swobodnym uznaniu. Jak to już bowiem wyżej wykazano, reguła ta wynika z wykładni językowej przywołanych przepisów, usankcjonowanej jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Pewnej dozy "uznaniowości" – i to wynikającej głównie z niemal nieskończonej w praktyce wielości wariantów ustaleń planistycznych, mogących przewidywać "mieszanie" w określony sposób, w obrębie jednego terenu, różnych przeznaczeń (funkcji, sposobów zagospodarowania) – można upatrywać jedynie w ocenie, czy w konkretnym przypadku, w istniejących uwarunkowaniach faktycznych, dane specyficznie "zmieszane" przeznaczenia (funkcje, sposoby zagospodarowania) jawią się jako pozostające ze sobą w sprzeczności (wzajemnie się wykluczające), czy też nie.

To tłumaczy, dlaczego Sąd w niniejszym składzie nie w każdym przypadku podzielił ocenę przedstawioną w tym zakresie w skardze Wojewody (o czym niżej).

Natomiast Sąd w pełni podziela generalny, krytyczny pogląd wyrażony przez Skarżącego w nawiązaniu do takich "mieszanych" ustaleń zaskarżonego Planu, w ramach których w sposób niezasadnie równorzędny traktuje się zastane funkcje (przeznaczenia) uznawane przez organ Gminy za takie, które będą (lub powinny) na danym terenie zanikać, z tymi wprowadzanymi przez Gminę jako perspektywiczne – w każdym z tych przypadków dopuszczając jednakowo, jako równorzędne warianty, ich ewentualny dalszy rozwój, zależnie tylko od woli aktualnego właściciela danego terenu.

Pomijając w tym miejscu nawet fakt, że w ten sposób, w skrajnym przypadku, może dochodzić do nieuprawnionego cedowania kompetencji do określenia przeznaczenia danego terenu z organu planistycznego na osoby trzecie, to wypada podkreślić, że podstawową rolą każdego planu miejscowego nie jest "inwentaryzacja" i petryfikacja aktualnego (zwłaszcza przez organ planistyczny nieakceptowanego) przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania terenów położnych w granicach danego m.p.z.p., lecz określenia ich przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania "na przyszłość", w pożądanym przez organ planistyczny kierunku. Dlatego nie jest rolą organu sporządzającego plan miejscowy pozostawianie właścicielom nieruchomości możliwie nieskrępowanego wyboru z jak najszerszego spektrum różnych, niekiedy wręcz przeciwstawnych, sposobów zagospodarowania terenu lub jego przeznaczeń, lecz odpowiednie ukierunkowanie i uporządkowanie ich aktywności w tym zakresie, z uwzględnieniem wartości i wymagań określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym zwłaszcza wymagań ładu przestrzennego (pkt 1), rozumianego jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Dlatego uznając pewne istniejące przeznaczenia lub sposoby zagospodarowania terenu za "schyłkowe" czy wręcz niepożądane, organ planistyczny winien dać temu odpowiedni wyraz w odnośnych ustaleniach m.p.z.p., przewidujących ich stopniowe "wygaszanie", a przynajmniej hamującego ich dalszy rozwój, tak aby dodatkowo nie pogłębiać "wielofunkcyjności" danego terenu, obejmującego funkcje pozostające obiektywnie ze sobą w kolizji.

W tym kontekście należy podzielić zasadność uwag autora skargi (s. 4), że "w przypadku wyznaczenia w planie przeznaczenia terenu sprzecznego z istniejącą zabudową, np. zabudowy jednorodzinnej i usługowej na działkach, na których znajduje się już zabudowa zagrodowa czy przemysłowa, dopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń pozwalających na pozostawienie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy czy nawet rozbudowy, jednak w takiej sytuacji plan powinien określać odpowiednie parametry tych budynków, tak aby w jak najmniejszym stopniu kolidowały z wyznaczonym przeznaczeniem. Niedopuszczalne jest natomiast wprowadzanie na terenach zabudowy jednorodzinnej i usługowej możliwości realizacji nowej zabudowy o kolizyjnym przeznaczeniu. Należy podkreślić, że uchwalanie planów miejscowych ma na celu jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu i kształtowanie ładu przestrzennego".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska Wojewody, że zabudowa usługowa "niezwiązana z obsługą rolnictwa" (w tym "usługi obsługi transportu") dopuszczona w § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c Planu na terenach oznaczonych symbolem RMU ("tereny zabudowy zagrodowej i usługowej") – jest przeznaczeniem pozostającym w kolizji z funkcją zabudowy zagrodowej.

W tym zakresie należy wyjść od spostrzeżenia, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż nie można uznać, że w sposób istotny różnią się od siebie funkcje mieszkaniowa oraz usługowa (zwłaszcza w sytuacji, gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej – tak np.: wyrok NSA z 13.01.2012 r., II OSK 2199/11, CBOSA; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 8 do art. 15). Tym bardziej trudno dopatrzyć się takiej niezgodności pomiędzy funkcjami usługową oraz zagrodową. I to bez względu na to, czy planowane (dopuszczone) usługi mają być, czy nie, związane z obsługą rolnictwa. Z uwagi bowiem na szeroki i w praktyce bardzo zróżnicowany zakres działalności rolniczej, jaką można prowadzić na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, a także na specyfikę takiej działalności oraz stosunkowo wysoki poziom i potencjalnie szerokie spektrum uciążliwości dla otoczenia, jakie się mogą z nią wiązać (w tym hałas, zapylenie lub odory), nie sposób uznać, że sprzeczne z takim przeznaczeniem byłoby wprowadzenie funkcji usługowej, nawet niezwiązanej bezpośrednio z obsługą rolnictwa. Tym bardziej w sytuacji, gdy – tak, jak w kontrolowanym Planie – przeznaczenie określone jako "zabudowa zagrodowa" obejmuje również budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (zob. § 21 ust. 1 pkt 1 Uchwały). W takim przypadku wypada tylko powtórzyć za autorem odpowiedzi na skargę (s. 4) to, w istocie retoryczne, pytanie: "Czy w istotny sposób [...] będzie się różnił sposób użytkowania działki w przypadku lokalizacji na działce (jako towarzyszących zabudowie zagrodowej) usług mechaniki pojazdowej, ślusarstwa, stolarstwa lub handlu od sposobu użytkowania działki w ramach zabudowy zagrodowej, gdzie jest możliwa realizacja wszelkiej działalności rolniczej, w tym przetwórstwa rolno-spożywczego, gdzie rolnik może wykonywać, wszelkimi dostępnymi mu narzędziami, naprawy pojazdów rolniczych czy innego sprzętu wykorzystywanego w gospodarstwie".

Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b Uchwały w istotny sposób limituje swobodę lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem RMU zabudowy usługowej niezwiązanej z obsługą rolnictwa, wymagając, aby była ona realizowana jako "towarzysząca" zabudowie zagrodowej, a więc – zgodnie ze znaczeniem językowym tego terminu – jako jej funkcja "dodatkowa, uzupełniająca, dopełniająca" (zob. internetowy Słownik języka polskiego, https://sjp.pl/towarzyszący).

Z tych względów Sąd uznał, że kwestionowana przez Wojewodę regulacja § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c Uchwały nie narusza prawa, a skarga w tym zakresie podlega oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

Natomiast za trafne uznał Sąd stanowisko Wojewody, że funkcjami w istotnej mierze różnymi – a przez to niedającymi się połączyć w ramach jednego, "mieszanego" przeznaczenia terenu – są: zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3118/20 (zapadłym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, ale wyrażającym w analizowanym zakresie pogląd bardziej uniwersalny, adekwatny także w sprawach planistycznych), w myśl którego "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa różni się do zabudowy jednorodzinnej i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku tym może powodować uciążliwości wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się".

Podobnie, w ocenie Sądu, przeznaczeniami terenu, które co do zasady nie dają się ze sobą pogodzić i wzajemnie się wykluczają – a przez to nie mogą łącznie współwystępować w takim, wyżej opisanym, "mieszanym" przeznaczeniu terenu – są funkcje: produkcyjna oraz mieszkaniowa. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1154/20 (CBOSA), w myśl którego wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z § 7 pkt 7 rozp.proj.plan. "[w]ymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność". Dodajmy, że dotyczy to także sytuacji, gdy jedna z ww. funkcji ma w założeniu jedynie "uzupełniać" drugą z nich (por. wyrok WSA z 11.03.2021 r., IV SA/Po 1183/20, CBOSA).

Z tych względów Sąd stwierdził, że w istotnym stopniu naruszają dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ustalenia zawarte w:

- § 19 ust. 1 pkt 2 Uchwały – przewidujące dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolem przeznaczenia terenu MNU: "przeznaczenie dopuszczalne: a) na działkach budowlanych wchodzących w skład gospodarstw rolnych: zabudowa zagrodowa, budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych; przy czym zakazuje się lokalizacji obiektów chowu lub hodowli zwierząt, b) na terenie 43MNU: obiekty produkcyjne i magazyny związane z istniejącą działalnością produkcyjną prowadzaną na terenie".

Dodatkowo za uznaniem istotnej wadliwości ww. regulacji – skutkującej stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd (pkt 1 lit. i sentencji wyroku) – przemawia wytknięty w skardze brak określenia w odniesieniu do, dopuszczonych do realizacji na terenie MNU, budynków produkcyjnych i magazynowych: ich maksymalnej wysokości (np. w § 19 ust. 2 pkt 8 Uchwały) oraz geometrii dachów (np. w § 19 ust. 2 pkt 9 Uchwały);

- § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a Uchwały – przewidujące dla terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług, oznaczonych symbolem przeznaczenia terenu PU m.in. przeznaczenie dopuszczalne określone jako: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna realizowana wyłącznie jako towarzysząca obiektom produkcyjnym lub zabudowie usługowej, lokalizowana w samodzielnych budynkach mieszkalnych lub w formie lokalu wyodrębnionego w budynku produkcyjnym lub budynku usługowym; powierzchnia użytkowa pomieszczeń mieszkalnych nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynków na działce budowlanej". W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność cytowanego ustalenia Planu (pkt 1 lit. k sentencji wyroku).

Pozostając w kręgu zagadnień związanych z ustalaniem w Planie "mieszanego" przeznaczenia terenu – nominalnie lub faktycznie – należy odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego istotnej wadliwości § 18 ust. 1 pkt 2 Uchwały, który ustala dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem przeznaczenia terenu MN: "przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa realizowana wyłącznie jako towarzysząca zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce budowlanej realizowana w wydzielonych w budynkach mieszkalnych lokalach usługowych lub w samodzielnych budynkach usługowych o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce budowlanej i nieprzekraczającej 100,0 m2".

W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny w zakresie zawartego w cytowanym postanowieniu Uchwały wyrażenia: "lub w samodzielnych budynkach usługowych o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce budowlanej i nieprzekraczającej 100,0 m2".

Albowiem, wbrew twierdzeniom autora odpowiedzi na skargę, użyte w zaskarżonym Planie, na oznaczenie rodzaju przeznaczenia terenu, określenie "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", nie jest bynajmniej "pojęciem umownym", lecz terminem języka prawnego, występującym m.in. w załączniku nr 1 do rozp.proj.plan (zob. lp.1.1.). I jako taki, termin ten podlega objaśnieniu w pierwszej kolejności w oparciu o inne, merytorycznie powiązane, regulacje prawne poświęcone procesowi inwestycyjnemu. W tym zakresie Wojewoda trafnie wskazał na zasadność posiłkowania się definicjami legalnymi pokrewnych względem "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" terminów: "zabudowy jednorodzinnej" oraz "budynku jednorodzinnego", zawartych odpowiednio w:

- § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; w skrócie "rozp.war.tech.bud.") – w myśl którego przez "zabudowę jednorodzinną" należy rozumieć "jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi";

- art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), w myśl którego przez "budynek mieszkalny jednorodzinny" należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nic więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku".

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Skarżącego o istotnej wadliwości postanowienia dopuszczającego na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (MN) realizację, towarzyszącej tej zabudowie, funkcji usługowej w postaci samodzielnych budynków usługowych. Rację ma Wojewoda, że w celu dopuszczenia na analizowanym obszarze lokalizowania usług w postaci wolno stojących budynków usługowych lub w wymiarze większym niż 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Rada Gminy powinna ustalić przeznaczenie "mieszane": mieszkaniowo-usługowe, analogicznie do terenów oznaczonych w Planie symbolem MNU (por. § 19 ust. 1 pkt 1 Planu).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na istotną niekonsekwencję uchwałodawcy lokalnego, który dopuszczalność lokalizowania na terenach MNU zabudowy usługowej ograniczył w § 19 ust. 1 pkt 1 Planu parametrem maksymalnego udziału powierzchni użytkowej lokali usług, który nie może przekraczać 40%. Tymczasem w świetle inkryminowanego § 18 ust. 1 pkt 2 Planu, w określonych przypadkach ten udział na terenie MN może sięgnąć aż 50% (gdy mianowicie powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na danej działce nie będzie przekraczać 100 m2).

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził nieważność § 18 ust. 1 pkt 2 Uchwały w zakresie zawartego w nim wyrażenia: "lub w samodzielnych budynkach usługowych o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce budowlanej i nieprzekraczającej 100,0 m2" (pkt 1 lit. g sentencji wyroku).

Konsekwentnie, w związku z ww. eliminacją możliwości lokalizowania na terenie MN samodzielnych budynków usługowych, należało wyeliminować także określony w § 18 ust. 2 pkt 7 Uchwały parametr maksymalnej wysokości budynków usługowych, poprzez stwierdzenie nieważności ww. przepisu w zakresie wyrażenia "i usługowych" (pkt 1 lit. h sentencji wyroku).

Przechodząc do oceny legalności postanowienia § 13 pkt 5 Uchwały – który w ramach ustaleń dotyczących zasad modernizacji, przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, nawiązując do ustalenia z zakresu ochrony środowiska zawartego w § 6 pkt 8 Uchwały (statuującego "ochronę powietrza przed zanieczyszczeniami, poprzez realizację zaopatrzenia w ciepło zgodnie z ustaleniami § 13 pkt 5"), stanowi: "w zakresie zaopatrzenia w ciepło: zaopatrzenie dla celów grzewczych i ciepłej wody użytkowej z indywidualnych źródeł ciepła, wykorzystujących jako nośnik energii: energię elektryczną, gaz, olej opałowy, paliwa stałe o zawartości siarki nie większej niż 0,6% lub z instalacji odnawialnych źródeł energii z zachowaniem wymogów pkt 8" – należy stwierdzić, że w związku z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach którego doszło notabene do uchylenia m.in. przywołanego w skardze wyroku WSA w Poznaniu z 11 lipca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 334/19 (wyrokiem NSA z 16.12.2020 r., II OSK 3286/19, CBOSA), zarzut Wojewody nieuprawnionego wkroczenia analizowanym ustaleniem planistycznym w materię uregulowaną tzw. uchwałami smogowymi przyjdzie ocenić jako niezasadny.

W ww. orzecznictwie NSA zwrócono przede wszystkim uwagę na to, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., § 4 pkt 3 rozp.proj.plan. oraz art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju, nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności, obecnych jak i przyszłych pokoleń, przy czym do potrzeb takich należy m.in. ochrona powietrza. Warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i związana z tym ochrona powietrza jest jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści m.p.z.p. Nie można więc postawić organowi planistycznemu zarzutu, że kwestia ta zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów została uwzględniona w planie miejscowym. Przy tym NSA podkreślił, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy powinien w sposób kompleksowy informować właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2365/18). Uwzględnienie w m.p.z.p. ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne. Ponadto, co istotne, ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych, np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków, ich parametrów, a także rodzajów instalacji, jakie mogą być w nich zastosowane (zob. wyroki NSA z 16.12.2020 r.: II OSK 3286/19, II OSK 3494/18, II OSK 376/20 i II OSK 1382/20 – CBOSA).

W świetle cytowanych orzeczeń NSA należy przyjąć, że wbrew twierdzeniom Wojewody organ planistyczny nie wkroczył w kompetencje sejmiku województwa, realizowane na podstawie art. 96 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten nadaje sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwałą antysmogową, która dotyczy obszaru gminy Władysławów, jest uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego Nr XXXIX/941/17 z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia, na obszarze województwa wielkopolskiego, ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 8807; zwana "Uchwałą antysmogową").

Jak wyjaśnił NSA w przywołanych wyżej orzeczeniach, ustawodawca upoważnił sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń, jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw. Natomiast sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) takich instalacji. Poza tym uchwały antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego. Natomiast plany miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym przez samorządy na szczeblu gminnym. Nie ma podstaw do tworzenia wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego z uwagi na to, czy stanowią je organy gminy, powiatu czy województwa. Jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") są bowiem równorzędne i niezależne od siebie. Tak więc oba te akty prawa miejscowego posiadają niezależną od siebie delegację ustawową do ich wydania i żaden z tych aktów nie ma względem drugiego charakteru nadrzędnego. Ponadto realizowana w formie tzw. uchwały antysmogowej kompetencja sejmiku województwa dotyczy określenia rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej instalacji, w której następuje spalanie paliw. Natomiast ustalenia planu miejscowego dotyczą nie tyle paliw spalanych w instalacjach lecz dotyczą w ogóle możliwości wykonania takich instalacji w nowych obiektach budowlanych (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/19).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że postanowienie § 13 pkt 5 Uchwały – rozumiane jako ustalenie odnoszące się do sposobu realizacji (instalacji) zaopatrzenia w ciepło w nowo wznoszonych obiektach (ewentualnie także tych modernizowanych, przebudowywanych lub rozbudowywanych), co przyznał sam organ Gminy w odpowiedzi na skargę, a co wynika również z przedmiotu regulacji zawartej w § 13 Planu ("Zasady modernizacji, przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej") oraz z cytowanych wyżej rozważań NSA – nie stanowi niedopuszczalnego wkroczenia w materię uchwał antysmogowych, lecz uprawnione skorzystanie przez organ uchwałodawczy Gminy z przyznanej mu kompetencji do ustanawiania regulacji planistycznych w zakresie ochrony środowiska. Sąd dostrzega, że praktycznym skutkiem analizowanego ustalenia planistycznego może być upowszechnienie się z czasem (w efekcie działań inwestycyjnych realizowanych już pod rządem Planu) zakazu eksploatacji instalacji wykorzystujących paliwa stałe o zawartości siarki nie większej niż 0,6% – w sytuacji, gdy odnośny próg przewidziany w Uchwale antysmogowej (w jej § 3 pkt 4 lit. c) wynosi 0,8% – jednak mając na względzie zaakcentowany w przywołanym orzecznictwie NSA brak wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego poszczególnych szczebli j.s.t., a także konstytucyjne zasady: pomocniczości (por. preambuła do Konstytucji RP) oraz decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP), za dopuszczalne należy uznać ewentualne podwyższanie standardów ochrony środowiska w aktach gminnych w stosunku do tych ustanowionych w aktach wojewódzkich.

Z tych wszystkich względów skargę w części dotyczącej § 13 pkt 5 Uchwały należało oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

Z uzasadnione Sąd uznał natomiast zastrzeżenia Wojewody w kwestii legalności postanowienia § 16 pkt 1 Uchwały (błędnie określonego w skardze jako "§ 16 pkt 5"), stanowiącego, że w zakresie wymogów zapewnienia bezpieczeństwa i obronności państwa: "obowiązuje przed wydaniem pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu lotnictwa, zgłoszenie, w celu ustalenia sposobu oznakowania przeszkodowego tych obiektów, do właściwych organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ruchu lotniczego: a) wojskowego – lokalizacji obiektów o wysokości 50,0 m i większej, b) cywilnego – lokalizacji obiektów o wysokości 100,0 m i większej".

Niniejszemu składowi orzekającemu wiadomym jest z urzędu (z innych spraw tego rodzaju zawisłych przed tut. Sądem) – na co zwrócono też uwagę w odpowiedzi na skargę – że tego rodzaju ustalenia są dość powszechnie wprowadzane do m.p.z.p. na wniosek odnośnych władz wojskowych. Ale zarazem wiadomym jest także to, że są one nie mniej powszechnie "dyskwalifikowane" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela.

Trafnie bowiem wskazuje się w tym orzecznictwie, że ustalenia tego rodzaju, jak wprowadzone w § 16 pkt 1 Uchwały – po pierwsze – stanowią nieuprawnioną modyfikację odnośnych regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193, z późn. zm.; w skrócie "rozp.oznak.przeszk.lot."), które obowiązywało w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały (zostało uchylone z dniem 02 października 2020 r.), tj. jego:

- § 2 ust. 2 – zgodnie z którym zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, (z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1), podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej; a także:

- § 11 w zw. z § 10 pkt 8 – w myśl którego informacje o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Po drugie, kwestionowane ustalenie planistyczne zostało ponadto podjęte bez wymaganego umocowania prawnego przysługującego organowi stanowiącemu j.s.t. Kwestie związane ze zgłaszaniem do właściwych organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ruchu lotniczego (cywilnego oraz wojskowego) faktu realizacji obiektów budowlanych mogących stanowić przeszkody lotnicze zostały wyczerpująco uregulowane w ww. rozp.oznak.przeszk.lot. i jako takie nie podlegają już uzupełnieniu w drodze regulacji planistycznych. Stad przepisy m.p.z.p. określające inne niż przewidziane w tym rozporządzeniu przesłanki lub terminy wymaganych zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem. W konsekwencji zamieszczenie w § 16 pkt 1 Uchwały przepisu zobowiązującego do zgłoszenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwym organom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo ruchu lotniczego (wojskowego oraz cywilnego) lokalizacji obiektów o wysokości równej lub większej niż, odpowiednio, 50 m oraz 100 m, stanowi przekroczenie ustawowych kompetencji, jakie przysługują radzie gminy przy uchwalaniu m.p.z.p. (por. wyroki WSA: z 20.08.2015 r., IV SA/Po 451/15; z 03.10.2019 r., IV SA/Po 232/19; z 13.11.2019 r., IV SA/Po 792/19 i IV SA/Po 820/19; z 16.07.2020 r., IV SA/Po 1101/19; z 12.08.2020 r., IV SA/Po 1099/19; z 14.04.2021 r., IV SA/Po 1972/20 – CBOSA).

Z tych względów konieczne było stwierdzenie nieważności § 16 pkt 1 Uchwały (pkt 1 lit. f sentencji wyroku).

Przystępując z kolei do oceny zgodności z prawem § 21 ust. 4 Uchwały, należy wskazać, że w przepisie tym ustalono dla terenów zabudowy zagrodowej i usługowej, oznaczonych symbolem przeznaczenia terenu RMU: "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, parametry działek uzyskiwanych w wyniku przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości:

1) minimalna powierzchnia działek – 3 000,0 m2;

2) minimalna szerokości frontów działek – 25,0 m;

3) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - prostopadły lub identyczny z kątem położenia w stosunku do pasa drogowego istniejących granic działek z tolerancją ± 10ş."

W ocenie Skarżącego regulacja ta wykracza poza delegację ustawową z art. 15 u.p.z.p. oraz narusza art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), w świetle którego nieuprawnione jest zamieszczanie w m.p.z.p. zasad scalania i podziału nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne, do jakich zaliczają się też tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową.

W odpowiedzi na skargę Wójt nie zakwestionował poglądu o niedopuszczalności określania w m.p.z.p. zasad scalania i podziału nieruchomości przeznaczonych na cele rolne, a jedynie podniósł, że tereny oznaczone symbolem RMU są przeznaczone w Planie zarówno na cele rolnicze, jak i nierolnicze, w związku z czym uprawnione było ustalenie dla nich szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości.

W ocenie Sądu stanowisko organu Gminy nie zasługuje na akceptację.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd w niniejszym składzie podziela generalny pogląd, w myśl którego uchwałodawca lokalny, co do zasady, nie jest upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów (por. wyrok WSA z 11.07.2019 r., IV SA/Po 242/19, CBOSA). Kwestia ta nie była też przedmiotem sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania. Sporne na tle unormowania § 21 ust. 4 Planu pozostawało jedynie to, czy tereny określone w Planie jako tereny zabudowy zagrodowej i usługowej (RMU) stanowią "obszary przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne" w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.g.n.

W związku z tym wypada zauważyć, że w odniesieniu do terenów "RMU" Rada Gminy określiła w § 21 ust. 1 Uchwały zarówno ich "przeznaczenie" – ujęte jako: "zabudowa zagrodowa, budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych" (pkt 1) – jak i "przeznaczenie dopuszczalne", w którym mieści się: "a) zabudowa usługowa związana z obsługą rolnictwa, b) zabudowa usługowa, nie wymieniona w lit. a, realizowana jako towarzysząca zabudowie zagrodowej, c) na terenie 12RMU – usługi obsługi transportu" (pkt 2).

Zgodnie z definicjami legalnymi zamieszczonymi w § 2 ust. 1 pkt 7 i 8 Uchwały, ilekroć w tej uchwale jest mowa o:

- przeznaczeniu – należy przez to rozumieć ustalone planem dla terenu kategorie przeznaczenia terenu, w tym mieszczące się w danym przeznaczeniu funkcje obiektów;

- przeznaczeniu dopuszczalnym – należy przez to rozumieć funkcję inną niż określone przeznaczenie, na jaką teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi może być zagospodarowany i użytkowany na warunkach określonych w planie.

Choć wprowadzenie rozróżnienia na "przeznaczenie" danego terenu oraz jego "przeznaczenie dopuszczalne" może sugerować istnienie po stronie Rady Gminy jakichś preferencji co do pożądanego sposobu zagospodarowania danego terenu – w domyśle: w pierwszej kolejności: zgodnie z "przeznaczeniem" terenu, a dopiero w dalszej kolejności: zgodnie z jego "przeznaczeniem dopuszczalnym" – należy podkreślić, że żadne z unormowań kontrolowanej Uchwały nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania, że wolą uchwałodawcy lokalnego było utożsamienie określonego w Planie "przeznaczenia" terenu z jego przeznaczeniem "podstawowym" – mającym na danym terenie bezwzględnie dominować (w znaczeniu: wykazywać udział większy niż 50% zabudowy) – a "przeznaczenia dopuszczalnego" z przeznaczeniem tylko "uzupełniającym" (w domyśle: mającym wykazywać udział mniejszy niż 50% zabudowy). Co więcej, w ustaleniach Planu takie określenia, jak "przeznaczenie podstawowe / dominujące" lub "przeznaczenie uzupełniające", w ogóle nie występują. Przeciwko takiemu wnioskowaniu przemawia również wykładnia językowa i istotna różnica semantyczna pomiędzy ww. określeniami. Dość zauważyć, że w analizowanym tu kontekście czasownik "dopuszczać" – od którego pochodzi przymiotnikowa forma: "dopuszczalny" – znaczy tyle co: "przystawać na coś, nie przeszkadzać czemuś, pozwalać, zezwalać" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "dopuścić – dopuszczać" w znaczeniu 2.). Natomiast czasownik "uzupełniać" – od którego utworzona została forma przymiotnikowa "uzupełniający" – w analizowanym tu kontekście znaczy tyle, co "stać się (być) dopełnieniem czegoś, dodatkiem do czegoś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "uzupełnić – uzupełniać" w znaczeniu 2.). W świetle powyższych uwag brak w szczególności podstaw do twierdzenia, że przeznaczenie określone w Planie jako "dopuszczalne", to przeznaczenie, które ma być jedynie "dodatkiem" do innego przeznaczenia (tj. do "przeznaczenia"), a więc które ma być przeznaczeniem jedynie "uzupełniającym" (w takim przypadku zresztą Plan posługuje się raczej określeniem "towarzyszący").

W konsekwencji samo rozróżnienie w Planie na "przeznaczenie" oraz "przeznaczenia dopuszczalne" nie daje żadnej wskazówki co do tego, która konkretnie funkcja – ta określona w "przeznaczeniu", czy w "przeznaczeniu dopuszczalnym" – będzie na danym terenie dominować, a nawet tylko występować. W świetle analizowanych ustaleń planistycznych zasadniczo możliwa jest więc skrajna sytuacja, w której na danym terenie występować będzie funkcja odpowiadająca wyłącznie "przeznaczeniu" danego terenu, bądź wyłącznie jego "przeznaczeniu dopuszczalnemu".

Taki jest "uboczny" skutek stosowania przez uchwałodawcę lokalnego (a w przypadku kontrolowanego Planu można wręcz rzec, że: nadużywania) konstrukcji prawnej tzw. mieszanego przeznaczenia terenu, która w orzecznictwie sądowym jest zasadnie interpretowana w ten sposób, że: "Jeżeli dany teren w planie miejscowym ma więcej niż jedno przeznaczenie to takie ustalenia planu oznaczają, że teren ten można wykorzystać w celu realizacji każdego z tych dopuszczalnych przeznaczeń. W takim przypadku może zaistnieć sytuacja, że zrealizowanie jednego z tych przeznaczeń spowoduje, że drugie nie będzie już możliwe do realizacji" (zob. wyrok NSA z 05.12.2018 r., II OSK 90/17, CBOSA).

W konsekwencji teren określony w zaskarżonym Planie jako "teren zabudowy zagrodowej i usług" (RMU), z analizowanej tu perspektywy musi być traktowany jako obszar, który w całości może służyć realizacji "przeznaczenia" określonego w § 21 ust. 1 pkt 1 Uchwały, a więc jako teren przeznaczony na cele rolne w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.g.n., z wszystkimi tego faktu konsekwencjami, w tym co do niedopuszczalności unormowania w Planie odniesieniu do takiego terenu zasad scalania i podziału.

Już z tych względów należało stwierdzić nieważność § 21 ust. 4 u.p.z.p. (pkt 1 lit. j sentencji wyroku).

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że § 21 ust. 4 pkt 1 Uchwały jest ponadto niezgodny z art. 93 ust. 2a u.g.n., bo wprawdzie – co zostało podkreślone w odpowiedzi na skargę – ustala minimalną powierzchnię działki na poziomie 3000 m2, czyli równym minimalnej powierzchni działki mogącej zasadniczo powstać w ramach podziału działki rolnej, ale w ten sposób odzwierciedla jedynie zasadę, natomiast pomija przewidziane w art. 93 ust. 2a u.g.n. wyjątki, kiedy dopuszczalne jest wydzielenie działki gruntu rolnego o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Za zasadne Sąd uznał również zarzuty skargi dotyczące istotnej wadliwości § 13 pkt 10 lit. c Uchwały, który to przepis, w ramach ustaleń poświęconych zasadom modernizacji, przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej – w zakresie dostępu do telekomunikacyjnych połączeń bezprzewodowych – stanowi, że: "dopuszcza się budowę i montaż urządzeń radiowych sieci telekomunikacyjnych, w tym anten i stacji bazowych, przy czym terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług MNU, terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL, terenach zabudowy zagrodowej i usługowej RMU, jako terenach przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszcza się lokalizację wyłącznie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych".

Wspomnianymi "przepisami odrębnymi" są przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410; w skrócie "u.w.r.u.s.t."), która w art. 2 ust. 1 pkt 4 definiuje "infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu" (jako "kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000"). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności kontrolowanego § 13 pkt 10 lit. c Uchwały ma jednak art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., w myśl którego "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". W cytowanym przepisie ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie jednolitych reguł interpretacyjnych, wskazując, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów (zob. J. Wilczewski [w:] T. Grossmann, W. Knopkiewicz, J. Sebzda-Załuska, M. Szydło, J. Wilczewski, Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Warszawa 2013, art. 46 Nb 18).

W zaskarżonym postanowieniu Planu, mając ewidentnie na względzie unormowanie art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., organ uchwałodawczy Gminy postanowił wprowadzić dalszą, własną regułę interpretacyjną – a wręcz swoistą definicję legalną – nakazującą uznawać za tereny zabudowy (mieszkaniowej) jednorodzinnej, o jakich traktuje ww. przepis u.w.r.u.s.t., również tereny o przeznaczeniu "mieszanym": zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług MNU, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL oraz zabudowy zagrodowej i usługowej RMU. Celem było najpewniej zawężenie możliwości lokalizowania na tych terenach infrastruktury telekomunikacyjnej wyłącznie do ww. infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Zdaniem Sądu takie działanie należy ocenić jako nieuprawnione, naruszające przede wszystkim jeden z rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej – wywodzony z zasady hierarchicznej budowy systemu prawnego, stanowiącej istotny element, wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP, koncepcji demokratycznego państwa prawnego (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 63) – w myśl którego w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do § 149, s. 286-287); tu: definicji użytego w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. terminu "zabudowa (mieszkaniowa) jednorodzinna". Poza tym organ uchwałodawczy Gminy wkroczył tą drogą w sposób nieuprawniony w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego, do którego w konkretnym przypadku należy wykładnia i ocena, czy dana (projektowana) inwestycja telekomunikacyjna ma zostać zlokalizowana na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod "zabudowę jednorodzinną" w rozumieniu art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził nieważność § 13 pkt 10 lit. c Uchwały w zakresie wyrażenia "terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL, terenach zabudowy zagrodowej i usługowej RMU, jako terenach przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (pkt 1 lit. e sentencji wyroku). Sąd uwzględnił przy tym, że w zaskarżonym Planie w ogóle nie wyznaczono, wzmiankowanych w ww. postanowieniu, "terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL" oraz że "tereny zabudowy zagrodowej i usługowej RMU" nie mogą być żadną miarą, a szczególnie na tle art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., utożsamiane z zabudową jednorodzinną, gdyż – jak to już wyżej wskazano – funkcje zabudowy zagrodowej oraz zabudowy (mieszkaniowej) jednorodzinnej wzajemnie się wykluczają.

Odnosząc się, do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że:

- jak to już wyżej wspomniano, w zaskarżonym Planie w ogóle nie wyznaczono "terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL", wzmiankowanych nie tylko w ww. § 13 pkt 10 lit. c Uchwały, ale także w § 5 pkt 5 lit. b Uchwały. Stąd zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności również tego ostatniego postanowienia Planu w zakresie wyrażenia " , terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej MNL" (pkt 1 lit. a sentencji wyroku);

- na akceptację zasługują wyjaśnienia organu Gminy, że z rysunku Planu w sposób niewątpliwy wynika, iż "obszar przestrzeni publicznej", o którym mowa w § 8 pkt 1 Uchwały, i którego dotyczy § 8 pkt 3 lit. a Uchwały, obejmuje teren oznaczony symbolem 59MNU, a nie, omyłkowo wzmiankowany w tych przepisach, teren 58MNU. Zarazem Sąd doszedł do przekonania, że wyeliminowanie tych usterek legislacyjnych jest możliwe, bez utraty czytelności postanowień Planu, przez stwierdzenie nieważności: § 8 pkt 1 Uchwały w zakresie wyrażenia "58MNU" oraz § 8 pkt 3 lit. a Uchwały w zakresie wyrażenia "dla terenu 58MNU" (pkt 1 lit. b i lit. c sentencji wyroku);

- jako ewidentnie omyłkowe jawi się zawarte w § 8 pkt 3 lit. b Uchwały odesłanie do § 5 pkt 6 Uchwały, gdyż takiego punktu w § 5 nie ma (liczy on tylko pięć punktów). Przy tym z treści tego odesłania, dotyczącego formy i gabarytów szyldów, dostatecznie jasno wynika, że jest ono w istocie adresowane do § 5 pkt 5 Uchwały. Stąd, w ocenie Sądu, możliwe jest wyeliminowanie wskazanej usterki legislacyjnej, bez utraty czytelności kontrolowanego postanowienia Planu, przez samo stwierdzenie nieważności § 8 pkt 3 lit. b Uchwały w zakresie wyrażenia "pkt 6".

Podsumowując dotychczasowe rozważania, większość zarzutów skargi Wojewody okazała się zasadna.

Jednakże, w ocenie Sądu, sanowanie wskazanych uchybień Uchwały nie wymaga tak daleko idącej ingerencji w jej treść, jak to wskazano we wnioskach skargi, w których zażądano stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.

Zdaniem Sądu, mając zwłaszcza na względzie konstytucyjną zasadę proporcjonalności (wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP) oraz ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.

Natomiast w pozostałej części – tj. co do żądania stwierdzenia nieważności Uchwały w pozostałym (niewymienionym w pkt 1 wyroku) zakresie – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w