Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1238/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 18 a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust. 1, art. 18, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 5 c pkt 3, art. 34 a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przekazania trwałego zarządu nieruchomością oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na złożenie wniosków o przekazanie trwałego zarządu nieruchomościami między szkołami.

Na mocy tej uchwały Rada wyraziła zgodę Szkole [...] im. [...] w K. i Zespołowi Szkół [...] w K. sprawującemu trwały zarząd ustanowiony decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. nieruchomościami zabudowanymi położonymi w K. na k.m. 2 oznaczonymi działkami: część dz. nr 1, dz. nr 2, dz. nr 3, część dz. nr 4 zapisane w Księdze Wieczystej nr [...], działka nr 5 zapisana w Księdze Wieczystej nr [...], na wystąpienie z wnioskami o wydanie decyzji o przekazaniu trwałego zarządu wyżej wymienionymi nieruchomościami między jednostkami. Wykonanie powyższej uchwały Rada powierzyła Burmistrzowi Miasta K. i uchwaliła, że omawiana uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1, art. 18 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Wojewoda [...] zawiadomił Radę o wszczęciu postępowania nadzorczego (zawiadomienie z dnia [...] r.) w stosunku do wyżej opisanej uchwały, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. – podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej – stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] , jako sprzecznej z art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 5c pkt 3 oraz art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podkreślił, że w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Miejska w K. uznała się za organ właściwy do sprawowania nadzoru nad działalnością szkoły. Natomiast art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W tym zakresie zgodnie z art. 34a ust. 2 nadzorowi podlega m. in. prawidłowość gospodarowania mieniem. Z kolei art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34a wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta). Oznacza to, że nadzór nad działalnością szkoły, niebędący nadzorem pedagogicznym, sprawowany jest wyłącznie przez organ wykonawczy gminy.

Rada Miejska w K. nie była więc kompetentna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Organem nadzorującym był Burmistrz Miasta K. i on był właściwy do wyrażenia zgody na złożenie wniosku o przekazanie trwałego zarządu. Podejmowanie przez Radę uchwał, w sprawach które z mocy ustawy należą do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, a następnie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. Twierdziła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoły są zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego i są jednostkami budżetowymi, a zasady gospodarki finansowej określają odrębne przepisy. Zdaniem skarżącej tymi odrębnymi przepisami są przepisy zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Art. 12 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminne jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten stawia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w roli organu nadrzędnego nad jednostkami budżetowymi, w tym również szkołami.

Nadto, stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy samorządowej radzie gminy przysługuje ponadto uprawnienie nadzorcze w stosunku do jednostek organizacyjnych gminy. Nadzór organu prowadzącego określony w art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty ma natomiast odmienny charakter od nadzoru przysługującego radzie gminy na mocy ustawy ustrojowej. Uprawnienia przyznane w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy w żadnym razie nie uchybiają uprawnieniom organu stanowiącego określonym w art. 18a ust. 1 ustawy samorządowej. Regulacja zawarta w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter lex specjalis w stosunku do przepisów art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, co powoduje, że w zakresie gospodarowania nieruchomościami uprawnienia organu nadzorującego jednostkę organizacyjną przysługują organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podtrzymał wszystkie argumenty wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto stwierdził, że art. 12 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określa jedynie tryb tworzenia, łączenia i likwidowania państwowych i samorządowych jednostek budżetowych oraz wskazuje organy właściwe do dokonywania tych czynności. W sprawie przedmiotem sporu jest natomiast kwestia wyrażenia zgody na złożenie wniosków o przekazanie trwałego zarządu nieruchomościami między szkołami. Tym samym w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o systemie oświaty.

Jednostka samorządowa (art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty) działa przez swoje organy, a podział kompetencji miedzy organami jednostek prowadzących szkoły określa art. 5c ustawy o systemie oświaty. W art. 5c pkt 3 tej ustawy wskazano, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m. in. w art. 34a wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta). Uprawnienia nadzorcze gminy w omawianym zakresie nie wynikają także z art. 18a ust. 1 ustawy samorządowej, bowiem przepis ten dotyczy stricte uprawnień kontrolnych organu stanowiącego. Uprawnień tych nie można utożsamiać z uprawnieniami nadzorczymi, o których jest mowa w art. 34a ustawy o systemie oświaty i art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ nadzoru nie podzielił także stanowiska skarżącej, że w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty uprawnienia organu nadzorującego jednostkę organizacyjną przysługiwały radzie gminy. Zdaniem Wojewody przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje radzie gminy uprawnienia do wyrażenia zgody na złożenie przez te jednostki wniosku o przekazanie trwałego zarządu (art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Trwały zarząd jest instrumentem administracyjnym, ustanawia się go w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, a organem tym jest w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie gminy organ wykonawczy gminy. Wojewoda powołał się także na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2007 r. – sygn. akt II SA/Gl 439/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia tego rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna. Zostały spełnione warunki formalne i został zachowany termin do jej wniesienia.

Spór między stronami, poddany kontroli sądu sprowadza się do wykładni art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stosunku tego przepisu do regulacji wynikających z przepisów określających kompetencje organów gminy zawartych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o systemie oświaty. Art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi "właściwy organ może orzec, w drodze decyzji o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek złożony za zgodą organów nadzorczych tej jednostki".

W niniejszej sprawie, jak już podano, sporna jest kwestia, czy w odniesieniu do jednostek organizacyjnych, jakimi są gminne szkoły, jednostką nadzorującą, o jakiej mowa w tym przepisie, jest rada gminy czy też wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Trwały zarząd został zdefiniowany w art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest on formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Jednostką organizacyjną stosownie do art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami są państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Mieniem znajdującym się w gminnym zasobie nieruchomości gospodaruje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na konieczność uzyskania zgody organu nadzorującego na złożenie wniosku o przekazanie trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi.

Porównanie treści przepisu art. 48 ust. 1 z przepisami działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami (np. art. 13 ust. 2a, art. 37 ust. 3 i ust. 4, art. 14 ust. 5) dowodzi wbrew stanowisku skarżącej, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy dającej Radzie podstawę do podjęcia objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały.

W tym miejscu należy przypomnieć, że kompetencji organu do wydawania aktu administracyjnego nie można domniemywać i nie może być ona także wynikiem dokonanej wykładni przepisu. Akceptacja tego stanowiska podważałaby zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa.

Należy podzielić stanowisko Wojewody [...], że podstawą prawną zakwestionowanej uchwały nie mógł być art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy samorządowej w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z tych przepisów przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych do jej kompetencji ustawami, a z drugiego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że zawiera on tego rodzaju unormowania kompetencyjne.

Podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały nie dawały także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w szczególności art. 12 tej ustawy, który reguluje jedynie tworzenie gminnych jednostek budżetowych.

Nadto, powołany przez skarżącą art. 12 ustawy o finansach publicznych odpowiada przepisowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy samorządowej. Z tego ostatniego przepisu, podobnie jak z przepisu art. 12 ustawy o finansach publicznych nie można wyprowadzić wniosku, że rada gminy jest organem nadzorującym szkolną jednostkę organizacyjną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Również art. 18a ust. 1 ustawy samorządowej w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały. Uprawnień kontrolnych rady gminy, o których mowa w art. 18a ust. 1 nie można bowiem utożsamiać z nadzorem organizacyjnym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast z art. 34a ust. 1 o systemie oświaty wynika, że organ prowadzący szkołę (lub placówkę) sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W przypadku gminnych szkół (placówek oświatowych) organem takim jest jednostka samorządu terytorialnego – art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty. W zakresie tego nadzoru, zgodnie z art. 34a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty mieści się gospodarowanie mieniem. Stosownie do art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół (placówek oświatowych) prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34a wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W związku z tym trzeba stwierdzić, że organem, o jakim jest mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy.

W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

mw