Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1635/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 4, art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., J. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 806/07 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 806/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Decyzjami tymi stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 7 czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości w W., oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...] i ustalenia z tego tytułu odszkodowania na rzecz Gminy W., wydanej na podstawie art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpili A. K., J. K. i K. K. – użytkownicy wieczyści nieruchomości, na podstawie umowy zawartej z Gminą W. dnia [...] grudnia 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje nadzorcze gdyż uznał, że użytkownicy wieczyści nie mieli interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości Gminy W., a wobec tego na ich wniosek nie mogło być wszczęte postępowanie i organ nadzoru powinien był odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., a jeżeli je wszczął – umorzyć, na podstawie art. 105 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym, które może obciążać zarówno nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego i zmiana właściciela nieruchomości z Gminy na Skarb Państwa nie wpływa na sferę prawną użytkowania wieczystego, a takiego stanu rzeczy nie zmienia okoliczność, że w myśl art. 19 ust. 4 cyt. wyżej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając w imieniu Skarbu Państwa, mógł zwrócić się do użytkownika wieczystego o rozwiązanie umowy za odszkodowaniem, a w przypadku odmowy żądać jej rozwiązania przez Sąd. Taka regulacja nie skutkowała, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, wygaśnięcia z mocy prawa umowy wieczystego użytkowania. Wojewódzki Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody została wydana przed nowelizacją ustawy i ocena została dokonana w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

Reprezentowani przez radcę prawnego, A. K., J. K. i K. K. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenia wyroku i oddalenie skargi, a także uwzględnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. I ACa 585/06, z którego wynika potrzeba ochrony ich interesów i zarzucając:

I. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (skrót: P.p.s.a.), polegające na nieprawidłowej ocenie zgodności zaskarżonej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] oraz ocenie zgodności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]:

1) z przepisami art. 157 § 2 i 3 w związku z art. 28 oraz art. 6 i 7 K.p.a.,

2) z przepisem art. 235 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

3) z przepisem art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 157 § 2 i 3 oraz art. 28 K.p.a.,

4) z przepisem art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 14 ust. 4 tej ustawy w związku z art. 157 § 2 i 3 K.p.a oraz art. 28 K.p.a.,

5) z przepisem art. 153 P.p.s.a. w związku z przepisem art. 157 § 2 i 3 w związku z art. 105 K.p.a.

Naruszenie powołanego na wstępie przepisu sprowadza się do przyjęcia, iż wytknięte przez Sąd pierwszej instancji ww. decyzjom Ministra Budownictwa uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozwinięcie uzasadnienia tego zarzutu ujęto poniżej w uzasadnieniu nin. skargi kasacyjnej.

Zarzucone tu uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując uchyleniem ww. decyzji Ministra Budownictwa, pomimo oczywistego wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz uprawnienia A. K., J. K. i K. K. do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji.

II. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy – P.p.s.a. poprzez:

1) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych twierdzeń A. K., J. K. i K. K., zgłoszonych w odpowiedzi na skargę oraz w poprzedzającym postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody Małopolskiego, uzasadniających ich uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji;

2) brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym niewyjaśnienie jaki to konkretnie istotny wpływ na uchylenie ww. decyzji Ministra Budownictwa miały uchybienia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to wobec wystąpienia oczywistej przyczyny nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego.

Zarazem skarżący podnoszą, że z uzasadnienia ww. wyroku wynika, iż sprawa nie została rozpoznana co do istoty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co też miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) ponieważ uchylono decyzje eliminujące z obrotu prawnego oczywiście nieważną decyzję wojewody Małopolskiego.

III. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów:

1) art. 19 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 4 pow. ustawy o szczególnych zasadach (...) i art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 i 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 14 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 4 pow. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, iż użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości nie mieli interesu prawnego legitymującego ich do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody Małopolskiego, z pominięciem oczywistej wady prawnej tego aktu;

2) art. 240 K.c. poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 19 ust. 4 i art. 14 ust. 4 pow. ustawy o szczególnych warunkach (...) i art. 157 § 2 i 3 w związku z art. 28 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Skarżący, będący użytkownikami wieczystymi nieruchomości, nie są stroną postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej "ustawa", a zatem na ich wniosek nie mogło być skutecznie wszczęte postępowanie nadzorcze, którego przedmiotem oceny miała być decyzja wydana na podstawie tego przepisu. Z takim poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy się zgodzić.

Art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Z przepisu tego wynika, że stronami postępowania w sprawie przejścia własności nieruchomości – bowiem przejście to wymaga decyzji Wojewody – z mocy ust. 4 art. 14 – są: właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa. Jak to bowiem zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, przejście prawa własności z jednostki samorządu terytorialnego na Skarb Państwa pozostawało bez wpływu na treść umowy wieczystego użytkowania. Przeznaczenie nieruchomości, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym, na pasy drogowe powodowało tylko to, że umowa mogła zostać rozwiązana za odszkodowaniem. Na prawa użytkownika wieczystego wpływało przeznaczenie nieruchomości na pasy drogowe, zatem niemożność trwania prawa wieczystego użytkowania została już przesądzona w postępowaniu lokalizacyjnym, natomiast przejście prawa własności nieruchomości, jako skutek ustalenia lokalizacji drogi, sytuacji prawnej użytkownika wieczystego nie zmieniało. Umowa użytkowania i tak musiałaby ulec rozwiązaniu za odszkodowaniem, a dla użytkownika w istocie bez znaczenia było jaki podmiot będący aktualnie właścicielem nieruchomości, tej czynności prawnej dokona.

Z całej regulacji rozdziału 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, wynika, że przejście prawa własności dokonuje się między jednostkami samorządu i Skarbem Państwa i to tylko te podmioty są stronami postępowania. Do nich odnoszą się unormowania tego rozdziału, prawa i obowiązki z nich wynikające.

Można się dopatrzeć analogii pomiędzy przejściem prawa własności nieruchomości na podstawie ustawy, a komunalizacją mienia. W postępowaniu komunalizacyjnym stronami również był Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, w komunalizacji dokonywanej na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Jednak w tamtych postępowaniach mogły uczestniczyć i inne podmioty, gdyż przepisy, statuując generalną zasadę przejścia określonego mienia ze Skarbu Państwa na gminę, art. 5, zawierały również wyjątki przewidziane w art. 11. Natomiast przepisy dot. przejścia prawa własności nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, z jednostek samorządu na Skarb Państwa, wyjątków nie przewidują.

Jak z powyższego wynika, użytkownicy wieczyści, jako niebędący stronami postępowania toczącego się na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, nie mogli skutecznie wnosić o przeprowadzenie postępowania nadzorczego i Wojewódzki Sąd zasadnie uchylił decyzje nadzorcze.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).