Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2452/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Inne
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63
journal: Dz.U. 2012 poz 1187
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 522/13 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 522/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. S. próbując dowieść, że działka ewidencyjna nr [...] nie jest jednorodna pod względem prawnym, wnioskiem z dnia 26 września 2006 r. wniosła o skorygowanie Porównawczego Wykazu Zmian do Aktu Własności Ziemi nr [...] wykonanego przez geodetę W. Z., podając, że w złożonym dokumencie jest prawidłowy wpis dotyczący parceli budowlanej [...], albowiem z niej powstała działka nr [...] z KW [...]. Mapa dołączona do tego wykazu zmian jest jednak nieprawidłowa, gdyż obejmuje dodatkowo parcelę gruntową [...] z KW [...] stanowiącą jej własność. Przedmiotowy wniosek został uzupełniony pismem z dnia 5 października 2006 r., w którym zainteresowana wniosła o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki zmodernizowanej nr [...] położonej w [...] mającej na celu wydzielenie stanu prawnego zgodnie z załączoną dokumentacją, sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. U. Dokumentacja ta stanowiła operat pomiarowy podziału działki ewidencyjnej zmodernizowanej nr [...] obręb [...] w celu doprowadzenia do zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym, przyjęty do powiatowego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, prowadzonego przez Starostę [...], w dniu 9 marca 2006 r. za numerem [...]. W opracowaniu tym wskazano, że w granicach działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0529 ha, objętej księgą wieczystą KW [...], w której jako właściciele ujawnieni są małż. S. i J. G., znajdują się grunty odpowiadające nie tylko p. bud. [...] . kat. [...] z LWh [...], który utracił moc prawną, ale również p. gr. [...] . kat. [...] z KW [...], w której A. S. była wykazywana jako jedna ze współwłaścicielek tej parceli. Z powyższego opracowania wynika, że w granicach działki ewidencyjnej nr [...] objętej Aktem Własności Ziemi z dnia [...] września 1981 r. nr [...], wydanym dla małż. A. i J. G., nie znajdowała się ww. p. gr. [...] . kat. [...]. Stąd też, grunty wchodzące w skład tej działki zostały oznaczone w przedmiotowym operacie jako dwie odrębne działki ewidencyjne, tj. o nr [...] o pow. 0,0439 ha wykazywana jako własność małż. S. i J. G. oraz o nr [...] o pow. 0,0090 ha, wykazywana jako własność E. R. w 3/4 części i A. S. 1/4 części.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obrębu I jednostka ewidencyjna [...], przyjętym do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Filia w [...] w dniu [...] grudnia 1991 r. za nr [...], zmian w części kartograficznej i opisowej, na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego P. U. Wprowadzenie zmian polegało na zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia zmodernizowanej działki ewidencyjnej Nr [...] o pow. 0.0529 ha, z której powstały zmodernizowane działki ewid. Nr [...] o pow. 0.0090 ha i [...] o pow. 0.0439 ha. Zdaniem organu wprowadzona zmiana doprowadza do zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym. Podstawę zmiany stanowiło ustalenie, że działka [...] o pow. 90 m² powstała z pgr. l.kat. [...] z Kw [...], a [...] o pow. 439 m² z p.bud. l.kat. [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - rozpatrując odwołanie J. i S. G. - decyzją z [...] stycznia 2007 r. znak [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na potrzebę prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania, a także podkreślił potrzebę rozważenia czy w świetle zebranych materiałów można stwierdzić, że istnieje spór spowodowany objęciem zmodernizowaną działką ewidencyjną nr [...] - pozostającą w posiadaniu odwołujących się - różnych ciał hipotecznych.

Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak [...] orzekł o odmowie aktualizacji w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej filia w [...] za numerem [...], a mającej polegać na zmianie konfiguracji powierzchni i oznaczenia działki ewid. zmod. nr [...] zgodnie z dokumentacją geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. U.

Od decyzji tej złożyła odwołanie A. S.

Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii decyzją z [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i przyjmując za własne ustalenia Starosty dokonał dalszych ustaleń. Stwierdził, że wyrokiem z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] oddalił powództwo A. S., J. K., T. C., S. C., A. K. i K. C. przeciwko J. G. i S. G. o uzgodnienie treści księgi wieczystej obejmującej przedmiotową działkę ew. nr [...]. Wojewódzki Inspektor przyjął za Sądem, że niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym istnieje w przypadku ujawnienia prawa własności tej samej nieruchomości na rzecz różnych właścicieli w dwóch księgach wieczystych. W tej sprawie nie ma jednak niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księgach nr [...] i [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Obie księgi zawierają wpis prawa własności odnośnie innych, odrębnych nieruchomości. W sensie prawnym działka zmodernizowana nr [...] nie odpowiada parceli gruntowej nr [...], która to parcela nie weszła w skład tej działki lecz pozostała odrębną nieruchomością ujawnioną w innej księdze wieczystej. Geodeta P.U. dokonał jedynie nowego oznaczenia dwóch odrębnych nieruchomości wyznaczając ich granice i nadając parceli nr [...] oznaczenie ewidencji zmodernizowanej. Dodatkowo zgodnie z jego opinią działka pozwanych (inaczej oznaczona) powstała wyłącznie z parceli nr [...], a zatem obie nieruchomości stanowią własność odrębnych podmiotów, a ujawnione w księdze wieczystej dokumenty opisujące działkę nr [...] są zgodne z obowiązującą ewidencją gruntów i budynków.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. S.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 943/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że objęcie jedną działką ewidencyjną obszaru niejednorodnego prawnie narusza zasady prowadzenia ewidencji gruntów i może być przedmiotem żądania zmiany aktualizującej ewidencję, przez usunięcie stanu będącego przedmiotem powyższego uchybienia. Wniosek skarżącej oparty jest właśnie na twierdzeniu, że objęta księgą wieczystą Nr [...] nieruchomość uczestniczki S. G. i jej zmarłego męża, składająca się z szeregu działek, w swym opisie obejmuje działkę ew. zmod. nr [...], która nie jest jednorodna prawnie, gdyż w ewidencji gruntów obejmuje obszar parceli katastralnej nr [...] objętej KW [...], której skarżąca jest współwłaścicielką. Przedmiotem sprawy jest zatem żądanie zmiany w ewidencji gruntów danych służących do opisu działki zmod. nr [...], po to, by możliwe było uwidocznienie w ewidencji gruntów jako działki zmodernizowanej – działki odpowiadającej parceli [...]. kat. [...]. Ewentualny spór o zawarty na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów opis działki zmod. nr [...], jej konfigurację i przebieg granic ewidencyjnych, jako spór o dane stanowiące podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale [...] księgi wieczystej, podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu przed organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków w trybie aktualizacji ewidencji, chyba że granice zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] mają charakter granic prawnych jako ustalonych w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2009 r. odmówił aktualizacji części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] , jednostka ewidencyjna [...], w zakresie działki ew. zmodernizowanej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że obecnie nie zachodzi niezgodność pod względem prawnym w zakresie przedmiotowej działki oraz, że działka ewidencyjna nr [...] aktualnie spełnia wymogi definicji działki określonej w § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), gdyż stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym i wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. S. G. przedłożyła bowiem opracowanie geodezyjne i kartograficzne sporządzone przez geodetę uprawnionego B. W., przyjęte do powiatowego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, prowadzonego przez Starostę [...], w dniu 17 listopada 2008 r. za nr [...]. Z treści tego operatu technicznego "Mapa do celów formalno-prawnych synchronizacyjny wykaz zmian dla dz. zmod. nr [...] aneks do wykazu zmian sporządzonego do A WZ nr [...] " wynika, że w granicach działki ewidencyjnej nr [...] oprócz p. bud. [...] . kat. [...] z LWh [...], który utracił moc prawną, znajduje się część p.gr. [...] kat. [...] z KW [...]. Jednak ta część parceli gruntowej odpowiada p.gr. [...] kat. [...], która została objęta AWZ nr [...] z dnia [...] września 1981 r. wydanym dla A. i J. G., co potwierdza porównawczy wykaz zmian dla działek położonych w [...] do AWZ nr [...] sporządzony przez geodetę T. B. oraz załączone do niego wyrysy z mapy ewidencyjnej i katastralnej. Dodatkowo w dniu 3 lutego 2009 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych przesłał zawiadomienie, zgodnie z którym w ww. księgach wieczystych sprostowano wpisy zgodnie z dokumentacją sporządzoną przez geodetę B. W., i tak: w KW [...] podzielono p.gr. [...] . kat [...] na p. gr. [...] kat [...] i p. gr. [...] kat [...], a następnie p. gr. [...] kat [...] odpisano do KW [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. S. reprezentowana przez W. L.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 2 lipca 2012 r., M. L. (następca prawny zmarłej A. S.) reprezentowany przez W. L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 7a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], Główny Geodeta Kraju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., orzekającej o odmowie aktualizacji części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] , jedn. ew. [...], w zakresie działki ewidencyjnej zmodernizowanej nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniosku M. L. (art. 127 § 3 K.p.a.) Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Orzekający w postępowaniu nieważnościowym organ stwierdził, że skoro Starosta [...] dysponował dokumentami o różnej treści, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które mogą stanowić podstawę do wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków, to mógł dokonać ich oceny w ramach swobodnej oceny dowodów i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o jeden z nich, którego zdaniem jest bardziej wiarygodny. Główny Geodeta Kraju stwierdził, że okoliczność istnienia rozbieżnych dowodów w sprawie w postaci dwóch opracowań geodezyjno-kartograficznych, nie pozwala w sposób niepodlegający żadnym wątpliwościom uznać, że odmowa wprowadzenia zmian ewidencyjnych w zakresie działki nr [...], w oparciu o operat pomiarowy nr [...], nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że obydwa opracowania geodezyjne i kartograficzne, sporządzone przez geodetów uprawnionych P. U. i B. W., i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, są materiałem tego zasobu, o którym mowa w § 35 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, i mogą stanowić dowód w postępowaniu ewidencyjnym.

M. L. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższy zarzut wskazując przede wszystkim na naruszenie przez Głównego Geodetę Kraju art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 943/07.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu zbadanie czy kontrolowane orzeczenie jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 K.p.a. i żadne inne okoliczności nie mogą być przedmiotem badania przez organ.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii czy działka ewidencyjna nr [...] powstała wyłącznie z p. bud. [...] . kat. [...] z LWh [...] , który utracił moc prawną, czy również z p. gr. L. kat. [...] z KW [...].

W toku prowadzonego wówczas postępowania strony powoływały się na różną dokumentację. A. S. jako dowód, że działka ewidencyjna nr [...] powstała wyłącznie z p. bud. [...] . kat. [...] z LWh [...] , który utracił moc prawną wskazywała na operat pomiarowy "Podział działki ewidencyjnej zmodernizowanej nr [...] obręb [...] w celu doprowadzenia do zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym" przyjęty w dniu 9 marca 2006 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] za nr [...]. Z opracowania tego wynika, że w granicach działki ewidencyjnej nr [...] znajdują się grunty odpowiadające p. bud. [...] . kat. [...] z LWh [...], który utracił moc prawną jak również p. gr. [...] kat. [...] z KW [...] , które oznaczone w tym operacie odpowiednio jako działka ewidencyjna nr [...] i [...].

Natomiast S. G. jako dowód przedstawiła operat techniczny "Mapę do celów formalno-prawnych synchronizacyjny wykaz zmian dla dz. zmor. nr [...] aneks do wykazu zmian sporządzonego do AWZ nr [...] " przyjęty w dniu 17 listopada 2008 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] za nr [...]. Z operatu tego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] powstała zarówno z p. bud. [...] . kat. [...] z LWh [...] , który utracił moc prawną, jak również z p. gr. [...] kat. [...] z KW [...].

Starosta [...] jako organ prowadzący ewidencję i zobowiązany do jej aktualizacji, dysponując nowym operatem technicznym tj.: mapą do celów formalnoprawnych synchronizacyjny wykaz zmian dla dz. zmod. nr [...] aneks do wykazu zmian sporządzonego do AWZ nr [...] przyjętym w dniu 17 listopada 2008 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] za nr [...], zobowiązany był do dokonania oceny czy istnieją podstawy do dokonania zmian w ewidencji zgodnie z żądaniem A. S. Stosownie bowiem do treści art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z § 44-49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków (starostów) należy utrzymywanie operatu ewidencji w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2009 r. odmówił aktualizacji części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] aktualnie spełnia wymogi definicji działki określonej w § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym i wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Powyższe stanowisko organ zajął w oparciu o operat techniczny "Mapę do celów formalno-prawnych synchronizacyjny wykaz zmian dla dz. zmod. Nr [...] aneks do wykazu zmian sporządzonego do AWZ nr [...] " przyjętego w dniu 17 listopada 2008 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] za nr [...].

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że decyzja Starosty z [...] września 2009 r., odmawiająca uwzględnienia wniosku dotyczącego wprowadzenia zmian, została wydana po dokonaniu swobodnej oceny dokumentacji mogącej stanowić podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu rażącego naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zdaniem Sądu - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 943/07 wskazał przede wszystkim, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości organów administracji publicznej i nie chodzi w niej o spór co do prawa własności. Zauważyć ponadto należy, że po wydaniu powyższego wyroku stan faktyczny w sprawie zmienił się, albowiem w dniu 17 listopada 2008 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] za nr [...]. Przyjęty został operat techniczny tj.: "Mapa do celów formalno-prawnych synchronizacyjny wykaz zmian dla dz. zmor. Nr [...] aneks do wykazu zmian sporządzonego do AWZ nr [...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a) poprzez oddalenie skargi w sytuacji zachodzenia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej skargą decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] stycznia 2013 r. - to jest decyzji ostatecznej, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., pomimo, że ta ostatnia jest nieważna jako wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 134 §1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez Sąd do zarzutów opartych na niezastosowaniu normy art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187)

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie jest rażąco sprzeczne z prawem, gdyż:

1. niezastosowano się do wiążących wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który to sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wprost wykluczył możliwość opierania się na zapisach widniejących w księgach wieczystych,

2. zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece: "podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości". Innymi słowy, to dane z ewidencji gruntów i budynków są podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej - nie zachodzi zaś żaden odwrotny stosunek zależności, pozwalający organom prowadzącym operat ewidencyjny w zakresie oznaczenia nieruchomości na powoływanie się na dane widniejące w księgach wieczystych.

3. powoływanie się na oznaczenie nieruchomości widniejące w księgach jest oczywiście sprzeczne z faktem, że wpisy te nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. Uchwałę Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 4 marca 1994 r., sygn. akt: III CZP15/94),

a wreszcie:

4. powoływanie się, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy administracji, na jakiekolwiek inne orzeczenia (w tym wpisy w postępowaniu wieczystoksięgowym zgodnie z art. 6268 § 6 K.p.c.) jest oczywiście niedopuszczalne.

Nadto wskazano, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji jest sprzeczna również z przepisami regulującymi dopuszczalność opierania się na jakichkolwiek "aneksach do wykazu zmian do aktu własności ziemi". Jak bowiem wynika z decyzji organu I instancji w sprawie oparto się na "opinii i wyjaśnieniu geodety mgr inż. B. W. sporządzonego do wykazu zmian sporządzonego do AWZ nr [...] itd.". Przedmiotowa "Mapa do celów formalno prawnych synchronizacyjny wykaz zmiana dla dz. zmod. [...] (...) przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograflcznej w [...] za numerem [...]" była podstawą dokonanych zmian w opisie nieruchomości i ich składu. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jakakolwiek kontrola administracyjna bądź sądowa decyzji stwierdzających nabycie własności (aktów własności ziemi) jest niedopuszczalna (por. uchwałę Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 1 września 1993 r. III CZP 104/93). Powyższe obejmuje więc również wykaz zmian sporządzonych do AWZ nr [...] sporządzony przez geodetę W. Z., który nie mógł być w żaden legalny sposób zmieniony jakimkolwiek wykazem sporządzonym przez geodetę B. W. Dlatego też, dodatkowym argumentem, w ocenie skarżącego, za uchyleniem decyzji jest fakt, że u jej podstaw legła czynność oczywiście niedopuszczalna prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. G. wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a przedstawiona w nim argumentacja zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd odwoławczy, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy i podkreślić, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej – w trybie nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a jego uruchomienie jest uzależnione od wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad prawnych decyzji, określonych w ustawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem nie jest rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w sytuacji, gdy weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc). Celem i istotą postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym przez organ nadzoru, jest ustalenie, czy weryfikowana decyzja ostateczna wydana została w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek (podstaw) nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

W tej sprawie kontrolowana w trybie nieważności była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. orzekającą o odmowie aktualizacji części opisowej i kartograficznej operatu gruntów i budynków obrębu [...], jedn. ew. [...], w zakresie działki zmodernizowanej nr [...]. Obowiązkiem organu, w tym przypadku Głównego Geodety Kraju, było zbadania czy wskazana decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Przy czym organ nie mógł ponownie prowadzić postępowania w sprawie aktualizacji części opisowej i kartograficznej operatu gruntów i budynków dla ww. działki, a jedynie skontrolować czy wydana w tym przedmiocie decyzja odpowiada prawu w zakresie wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. czy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publikowany zbiór Lex Nr 165717).

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2013 r. odpowiada prawu. Otóż punktem wyjścia dla oceny prawidłowości decyzji wydanej w trybie zwykłym z punktu widzenia art. 156 § 1 K.p.a. jest żądanie A. S. wyrażone we wniosku z 2006 r. Istotą żądania było dowiedzenie, że działka ewidencyjna nr [...] nie jest jednorodna pod względem prawnym. Zdaniem wnioskodawczyni mapa dołączona do Porównawczego Wykazu Zmian do Aktu Własności Ziemi nr [...] wykonanego przez geodetę W. Z. jest nieprawidłowa, gdyż obejmuje dodatkowo parcelę gruntową [...] z KW [...] stanowiącą jej własność. Ostatecznie wnioskodawczyni wniosła o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki zmodernizowanej nr [...] położonej w [...] mającej na celu wydzielenie stanu prawnego zgodnie z załączoną dokumentacją, sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. Uj.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone ostatecznie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Materiał dowodowy w tej sprawie obejmował zarówno opracowanie geodezyjne złożone przez wnioskodawczynię, jak i uczestniczkę postępowania S. G. oraz inne dokumenty składające się na całokształt akt sprawy. Przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2010 r. organ dysponował określonym materiałem dowodowym, który został poddany swobodnej ocenie, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ uznał, że w dniu wydania decyzji działka zmodernizowana nr [...] nie była już niejednorodna pod względem prawnym, albowiem od dnia złożenia wniosku zmienił się stan faktyczny sprawy. Działka ta spełnia obecnie wymogi działki ewidencyjnej, a więc brak podstaw do żądania aktualizacji ewidencji zgodnie z wnioskiem z 2006 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozstrzygnięciu tym nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, a zatem decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności należy uznać za prawidłową. Wyjaśnić w tym miejscu należy stronie skarżącej kasacyjnie, że nawet stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13). Kwestionowanie zatem określonego rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, z którym strona nie zgadza się, poprzez wniosek o stwierdzenie jego nieważności, nie może odnieść zamierzonego skutku w przypadku braku naruszenia prawa o charakterze "rażącym".

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.

W wyroku z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 943/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że objęcie jedną działką ewidencyjną obszaru niejednorodnego prawnie narusza zasady prowadzenia ewidencji gruntów i może być przedmiotem żądania zmiany aktualizującej ewidencję, przez usunięcie stanu będącego przedmiotem powyższego uchybienia. Tym samym Sąd wskazał na tryb postępowania administracyjnego jako właściwy dla rozstrzygnięcie wskazanej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyroku nie przesądził kierunku rozstrzygnięcia, a jedynie wyjaśniał właściwość organów administracji publicznej dla rozpoznania wniosku A. S. z 2006 r. Postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów w omawianym zakresie zostało przeprowadzone, a zatem zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest bezpodstawny.

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187).

Rację ma skarżący kasacyjnie, że w dniu 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z art. 63 tej ustawy "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (ust. 2). Postępowanie administracyjne toczące się w powyższych sprawach podlega umorzeniu (ust. 3)". Powołany przepis zniósł możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Przedmiotem jednak postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była weryfikacja w trybie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a decyzji o odmowie aktualizacji części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków. Nie istnienie w tej sprawie spór o prawo własności działek, a jedynie spór co do ich oznaczenia w ewidencji gruntów. Stąd zarzut naruszenia art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. należało uznać za nietrafny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art.184 P.p.s.a. jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.