Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1161/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: 6 ust.2, art 61 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.K. i T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 10 czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących M.K. i T.K. kwotę 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy na działkach nr ewid. [...] w W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno- gospodarczego i budynku gospodarczego z pasieką pszczelarską wraz z infrastruktura techniczną.

Organ wyjaśnił, że z uwagi na użytą we wniosku nazwę planowanej inwestycji "zabudowa siedliskowa" przy jednoczesnym braku aktualnego zaświadczenia o średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K., dnia 31 października 2019 roku wezwano wnioskodawców M.S. i T.K. o sprecyzowanie czy przedmiotem wniosku jest zabudowa siedliskowa (zagrodowa) rozpatrywana w trybie art. 61 ust. 4 uopizp jako przypadek szczególny stosowany dla gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, czy też w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 uopizp. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 31 października 2019 r. wyjaśniono, że wniosek dotyczy zabudowy rozpatrywanej w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 uopizp "w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa".

Organ podał dalej co następuje:

W sprawie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, wyznaczono granice obszaru analizowanego dla działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy

w oparciu o wymagania § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia na kopii mapy zasadniczej. Szerokość frontu działek ewid. nr [...],[...] oraz [...] wynosi 112,04 m. Zatem trzykrotna szerokość frontu działek wynosi 336,12 m. Obszar analizowany terenu wyznaczono w odległości 336,12 m od granic terenu inwestycji.

Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że we wszystkich kierunkach z wyjątkiem południowo-wschodniego, obszar analizowany stanowią lasy i łąki. W kierunku południowo-wschodnim w obszarze analizowanym znajdują się 2 współczesne budynki mieszkalne jednorodzinne oraz historyczna zabudowa zagrodowa w postaci budynku mieszkalno-gospodarczego ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków, budynek gospodarczy oraz garażowy. W tak wyznaczonym obszarze analizy znajdują się zabudowania umożliwiające określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ze względu na unikalne cechy obszaru oraz ich znaczenie dla wyników postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek w analizie szczegółowo opisano uwarunkowania oraz elementy przestrzennego

i krajobrazowego kształtowania się zabudowy na polanie P., która stanowi zorganizowaną i uporządkowaną przestrzeń ruralistyczną.

Przysiółek P. to duża śródleśna polana z zabudowaniami zagrodowymi i mieszkalnymi, które koncentrują się w jej części środkowej, przy wąskiej drodze asfaltowej prowadzącej przez przysiółek K. do drogi wojewódzkiej nr [...] Z. – C.. Odcinek drogi od kaplicy, w kierunku wschodnim do przysiółka R. jest gruntowy i niedostępny dla ruchu komunikacyjnego. P. posiada charakter osady rolniczej, która powstała poprzez wyrąb i wykarczowanie lasu, zatem zalicza się do polaniarskiego typu ruralistycznego. Zabudowa mieszkalno-gospodarcza rozwijała się wzdłuż środkowego odcinka głównej drogi i krótkiego odcinka gruntowej drogi do niej prostopadłej (część wschodnia). Zabudowa na P. w całości zachowuje pierwotną skalę i lokalizację. Cechami charakterystycznymi tego układu przestrzenno-architektonicznego są: zwartość i skupienie zabudowy oraz jej usytuowanie wzdłuż środkowego odcinka głównej drogi i krótkiego odcinka gruntowej drogi do niej prostopadłej. Przysiółek stanowi autentyczny i zachowany bez przekształceń, archaiczny i sporadycznie już dziś spotykany, przykład osadnictwa polaniarskiego na Podhalu.

Planowana lokalizacja wnioskowanej zabudowy pozostaje w sprzeczności z kierunkami polityki przestrzennej wyznaczonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., które określa możliwości rozwoju P. przy zachowaniu zasad zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zasięg możliwej zabudowy wyznaczony w obowiązującym studium zachowuje istniejący polaniarski układ ruralistyczny na polanie P. , jest skoncentrowany wokół historycznej i współczesnej zabudowy i oznaczony został symbolem MN2. Jest to też wskazanie na czym polega ład przestrzenny i zrównoważony rozwój P. , a także czym się wyraża (zasięgi terenów MN2, ZE, ZŁ).

Wyjaśniono, że uzyskana przez wnioskodawców szerokość frontu działek objętych przedmiotowym wnioskiem wynika z nabycia przez wnioskodawców kilku nieruchomości o użytku rolnym i leśnym. l tak dz. ew. [...], [...] według ewidencji gruntów i budynków pierwotnie były leśnie (LIV), a tylko dz. ew. [...] rolna. Szerokość frontowa dz. ew. [...] wynosiła 32,75m, dz. ew. [...] - 6,99m, a dz. ew. [...]- 72,30 m. W 2017 roku wnioskodawcy złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmujący dz. ew. [...], [...], [...] jako rolnicy posiadający gospodarstwo rolne o powierzchni większej niż średnia wielkość gospodarstwa w gminie i z tej przyczyny możliwe było objęcie postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy działki leśnej, bowiem w skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić działki rolne i leśnie. Obecnie wszystkie działki objęte wnioskiem mają już użytek nieleśny, a podstawą ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wolą wnioskodawców jest art. 61 ust. 1-5 uopizp. Powyższe wyjaśnia rozbieżność treści mapy złożonej do wniosku a pozostałymi dokumentami w zakresie klasyfikacji gruntów (na mapie dz. ew. [...] nadal posiada użytek Ls).

W obszarze analizowanym wprawdzie mieszczą się działki zabudowane obiektami umożliwiającymi określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to jednak są one w takim oddaleniu od wnioskowanej lokalizacji planowanej zabudowy, że byłaby ona zlokalizowana w zupełnym oderwaniu od wykształconej w historycznym procesie ruralistycznym i w żadnym wypadku nie stanowiłaby kontynuacji istniejącego układu urbanistycznego, a skutkowałaby naruszeniem zasad kształtowania polityki przestrzennej opartych o ład przestrzenny.

Zdaniem organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1. Usytuowanie nowej zabudowy w opozycji do procesu osadniczego, w przestrzeni otwartej, spowodowałoby istotne naruszenie istniejącego, utrwalonego historycznie ładu przestrzennego oraz zniszczenie wartości kulturowych i krajobrazowych P. .

W przedmiotowej sprawie nie można uznać za działkę sąsiednią taką, która zlokalizowana jest w innej przestrzeni urbanistycznej. Wobec tego za dobre sąsiedztwo nie można uznać zabudowy występującej w obszarze analizy, który został wyznaczony wyłącznie w sposób formalistyczny.

Ustalono również, że działki objęte wnioskiem, posiadają dostęp do drogi gminnej W., K. -P. nr [...], o parametrach nie odpowiadających przepisom ustawy o drogach publicznych. Projektowana zabudowa może być przyłączona do sieci energetycznej. Na omawianym obszarze brak sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Wnioskodawcy przedłożyli warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej Tauron oraz dostawy energii elektrycznej do obiektu o mocy przyłączeniowej 14kW. Zaopatrzenie w wodę zaprojektowano z własnej studni, a odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10 m3. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 uopizp istniejące uzbrojenie terenu oceniono jako wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Działka nr ewid. [...] posiada użytek RV, działki ewid. nr [...] i [...] posiadają użytek RVI, co jest zgodne z warunkiem określonym w art. 61 ust.1 pkt 4 uopizp. Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest zgodne z przepisami odrębnymi. W zakresie art. 61 ust.5 uopizp wykonanie projektowanych przyłączy będzie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między zarządcą sieci a wnioskodawcą. Wnioskodawcy przedłożyli warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej do obiektu o mocy przyłączeniowej 14kW z dnia 11 września 2019 r. nr [...].

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zostały spełnione jednak łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1-5 uopizp, dlatego nie można wydać decyzji

o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M.S. i T.K.. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów art. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - dalej zwana również: p.z.p.u.) poprzez wydanie decyzji odmownej z uwagi na rzekome niespełnienie przesłanki kontynuacji zabudowy, podczas gdy znaczenie owej przesłanki w orzecznictwie, w poglądach przedstawicieli piśmiennictwa jest nastawione na poszanowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, a wydana decyzja negatywna jest przykładem zastosowania przez Wójta Gminy K. okoliczności o charakterze pozaprawnym, nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem"- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowi o obowiązku uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy, ochrony walorów architektonicznych i krajobrazowych (pkt 2), wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego (pkt 4) i równorzędnie ochrony prawa własności (pkt 7). Z kolei ust. 4 pkt 4 ustala obowiązek "dążenia do lokalizowania nowej zabudowy" w obszarach o w pełni wykształconej, zwartej -strukturze funkcjonalno-przestrzennej (lit. a) oraz w obszarach innych, ale wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów pod dany rodzaj zabudowy i jednocześnie charakteryzujących się najlepszym stopniem wyposażenia w sieć uzbrojenia.

Teren planowanej przez inwestorów lokalizacji niespornie nie jest obszarem

o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej (art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a u.p.z.p); obszarem o najlepszym stopniu uzbrojenia (art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b u.p.z.p); obszarem spełniającym wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p). Jest to obszar całkowicie wolny od zabudowy przestrzeni rolno - leśnej, pozbawiony jakiegokolwiek uzbrojenia, a jego zabudowa stanowiłaby przykład zaburzenia ładu przestrzennego, ukształtowanego historycznie na śródleśnej polanie P. - co w sposób precyzyjny wykazał organ w zaskarżonej decyzji.

Również celem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia, wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588) jest właśnie zachowanie ładu przestrzennego w okolicznościach, gdy ładu takiego nie kształtuje plan miejscowy. Praktyczne wdrożenie przepisów rozporządzenia nie może ograniczać się do mechanicznego ("matematycznego") ich stosowania, np. w odniesieniu do realizacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia. Nawet bowiem, gdy na teoretycznie zakreślonym zasięgu obszaru analizy (trzykrotność frontu terenu inwestycji) znajduje się zabudowa o odpowiedniej funkcji - nie powinno to " z automatu" oznaczać, iż spełniony jest warunek zakreślony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bez jednoczesnego zbadania, czy "nowa" zabudowa nie zakłóci zastanego ładu przestrzennego, czy nie naruszy walorów krajobrazowych, czy będzie zgodna z ochroną dziedzictwa kulturowego, czy dotyczy obszaru o wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, czy dotyczy terenu o minimalnym chociaż stopniu uzbrojenia, czy wreszcie stwierdzony został brak terenów przydatnych na dany rodzaj zabudowy.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że front terenu inwestycji w wymiarze ok. 110 m został uzyskany niejako "sztucznie" przez likwidację d. enklawy "Ls" na działce [...]. Inaczej wynosiłby ok. 70 m i w zasięgu trzykrotności frontu nie znalazłaby się żadna zabudowa.

Na powyższą decyzję M.S.i T.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne, które zasadniczo nie pozwala na ustalenie okoliczności stanowiących o konieczności utrzymania decyzji wydanej przez organ I instancji, odwołujące się do wykładni i relacji pomiędzy rozporządzeniem, a ustawą pomimo braku takowej potrzeby, milczące na temat stanowiska Skarżących zawartego w złożonym odwołaniu, a przynajmniej nie odnoszące się do treści w nim zawartej, co jest szczególnie trudne do zaakceptowania, iż odwołanie zostało poparte

licznym orzecznictwem sądów administracyjnych;

- art. 6 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 - dalej zwana również: p.z.p.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej stanowiącej o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a to przy całkowicie pominiętym fakcie, iż w ramach obszaru analizowanego ustalona została zabudowa umożliwiająca kontynuację funkcji, realizację zasady dobrego sąsiedztwa, co w istocie oznaczało spełnienie całokształtu wymogów ustawowych, a tym także wymogu dobrego sąsiedztwa, a pomimo powyższego wydanie wbrew prawu decyzji odmownej, co oznaczało całkowite zignorowanie faktu, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia związanego;

- art. 6 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Wójta Gminy K., pomimo że owe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego regulującego zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a skoro nastąpiło naruszenie polegające na sporządzeniu wymaganych przepisami prawa analiz w oparciu o dokument w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., to obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. było uchylenie decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

- art. 6 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez wykładnię przepisów ustawowych mających znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku z pominięciem zasady wolności budowlanej stanowiącej, że wprawdzie istnieje możliwość ograniczenia prawa własności jednakże owo ograniczenie nie może wpływać w istotę prawa własności, a taka sytuacja miała miejsce na skutek utrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, w ramach którego dokonano wykładni regulacji ustawowych, jak również zapisów rozporządzenia z pominięciem zasady wolności budowlanej, jak również z naruszeniem istoty prawa własności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. stwierdzono spełnienie przesłanek określonych w pkt 2-5 ustawy, i niespełnienie przesłanki wskazanej w pkt 1 przytoczonego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdzając, że "jest to teren pozbawiony jakiegokolwiek uzbrojenia" w istocie zdyskwalifikowało stanowisko w tym zakresie Wójta Gminy K., jak również przedstawione w tym zakresie dokumenty.

Wskazano, że skoro w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że w obszarze analizowanym mieszczą się działki zabudowane obiektami umożliwiającymi określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, to oznacza to spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., co przy spełnieniu pozostałych wymogów ustawowych z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 p.z.p. oznaczało, iż organy administracji publicznej będąc związane przepisem w sprawie nie mogły wydać innej decyzji jak rozstrzygnięcie pozytywne o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Przeprowadzona według powyższych reguł kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku o konieczności jej uchylenia.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w w/w przepisie.

Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wykazały w sposób należyty prawnej przyczyny, dla której uznały za zasadną odmowę ustalenia warunków dla określonego we wniosku zamierzenia. W uzasadnieniach swych decyzji organy zreferowały ustalenia i wnioski analizy architektoniczno-urbanistycznej, w szczególności podkreślając i niezwykle szeroko opisując unikalne walory urbanistyczne, historyczne i kulturowe istniejącej zabudowy w osadzie P. . Na tle tego opisu (powtórzonego za autorem analizy) organ I instancji doszedł do (podzielonego następnie przez organ II instancji) przekonania, że zamierzona inwestycja stanowiłaby dysonans i byłaby sprzeczna z zasadami ładu przestrzennego, jak również stanowiłaby złamanie zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organów planowana zabudowa nie będzie uzupełniała istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym, a stanowiłaby odrębną enklawę w przestrzeni terenu niezabudowanego, znacznie oddaloną od ścisłej zabudowy skoncentrowanej w środku osady.

Taka ocena nie może stanowić samodzielnej i jedynej przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ administracji nie może uznać za pomijalne prawne wymagania mające na celu realizację naczelnych zasad ustawowych (zachowanie ładu przestrzennego, ochronę przyrody itd...), ponieważ ma obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Przekonanie organu, że gwarantowany prawem mechanizm, okazuje się w konkretnej sprawie niewystarczający dla ochrony określonej wartości, nie zwalnia organu od tego obowiązku.

Ład przestrzenny zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej – ustawy), jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" jest kategorią generalną, wyznaczającą podstawową zasadę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do planowanych w terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, realizację tej zasady mają zapewnić szczegółowo uregulowane wymagania i przesłanki. O tym zatem, czy realizacja określonej we wniosku inwestycji doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, a więc do naruszenia zasady generalnej, decyduje dopiero negatywny wynik weryfikacji wniosku pod względem tychże szczegółowych wymagań i przesłanek. Innymi słowy zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, z woli ustawodawcy, nie została poddana "swobodnej" ocenie organu, co znalazło wyraz w nakazie odpowiedniego stosowania art. 56 do decyzji o warunkach zabudowy.

Mechanizm i metodę czynienia ustaleń dotyczących "dobrego sąsiedztwa" opisuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003/164/1588). Pierwszym, nakazanym działaniem organu, jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analizie poddawany jest cały obszar, choćby składały się nań części o bardzo różnorodnym zagospodarowaniu. Rzeczą analizy jest właśnie dostrzeżenie tej różnorodności, ale też i wyciągnięcie stosownych wniosków.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy nie zawsze jest zabiegiem prostym. To, że granice tego obszaru winny być oddalone od terenu inwestycji co najmniej o trzykrotną długość frontu działki, jest oczywiste. Niejednokrotnie jednak problem tkwi w ustaleniu, która część wskazanego przez inwestora terenu stanowi "front działki". Zgodnie z definicją zawartą w pkt 5) § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) front działki - to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak z tego wynika, nie zawsze cała długość wskazanego terenu inwestycji od strony drogi publicznej stanowi :front działki" (por . Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. II OSK 2650/15 – baza orzeczenia.nsa.gov.pl)

Generalnie podzielić trzeba podnoszony przez stronę skarżącą zarzut o braku podstaw do "wykluczenia" z obszaru analizy takiej części, która dawałaby podstawę do ustalenia warunków dla nowej zabudowy tylko dlatego, że przemawiają za tym ogólne względy urbanistyczno-architektoniczne (o których była mowa wyżej) czy też ogólne walory historyczne i krajobrazowe. Taki zaś zabieg w rozpoznawanej sprawie organ faktycznie przeprowadził odmawiając "nawiązania" do budynków zamkniętych w obszarze analizy.

Istotne jest to, czy w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy następuje według wzorców szczegółowo opisanych w §§ 4 – 8 w/w rozporządzenia.

Powyżej przedstawione uwagi dotyczą generaliów sprawy o ustalenie warunków zabudowy i sprowadzają się do tezy, że ani ogólna opinia organu o zagrożeniu naruszenia ładu przestrzennego, ani przekonanie o potrzebie ochrony określonych terenów, nie mogą stanowić samoistnych podstaw dla negatywnego rozstrzygnięcia. Nie stanowią przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy odmienne ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którym ustawodawca nie przypisał żadnego znaczenia.

Z powyższych powodów postępowanie w sprawie należy przeprowadzić praktycznie od początku, łącznie z rozważeniem prawidłowości przyjętej długości frontu działki determinującej wielkość obszaru analizy.

Ostatecznie stwierdzić należy, że zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), a w konsekwencji brak ustaleń co do wskaźników i parametrów nowej zabudowy, jest uzasadniony.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 135 ppsa uchylono decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.