Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 663/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie sędzia WSA Maciej Dybowski as.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2005 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski JF


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i zespołach prowadzonych przez Gminę K. ustaliła na podstawie art. 30 ust. 6 i ust. 10 oraz art. 91d ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. Z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) Regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i zespołach prowadzonych przez Gminę K. na rok 2005. Zgodnie z §1 regulaminu akt ten określa wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków (pkt 1), szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (pkt 2), wysokość i warunki wypłacania innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (pkt 3). W rozdziale II pt. "Dodatki", w punkcie 5, uregulowano dodatek podwyższający minimalne wynagrodzenie nauczycielom stażystom, zatrudnionym w obowiązkowym wymiarze godzin o kwotę 380 zł (pkt 1), a zatrudnionym w niepełnym wymiarze godzin o kwotę obliczoną proporcjonalnie do wymiaru zatrudnienia (pkt 2). Regulamin podlegał procedurze uzgadniania ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, w myśl art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Do uzgodnienia regulaminu w wersji uchwalonej przez Radę Gminy jednakże nie doszło.

W uzasadnieniu podjętej uchwały Wójt Gminy, jako jej organ wykonawczy wyjaśnił, iż na sesji Rady Gminy w dniu [...] marca 2005 r. przyjęto uchwałę w sprawie przyjęcia projektu uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach prowadzonych przez Gminę K. Projekt ten zakładał obniżenie odpisu na dodatki motywacyjne do wysokości 2,5% rocznej płacy zasadniczej nauczycieli danej szkoły. Na spotkaniu w dniu [...] marca 2005 r. przedstawiciele związków zawodowych nie zaakceptowali tej propozycji, żądając utrzymania wysokości odpisu na dotąd obowiązującym poziomie 5%. Wskazując na treść art. 30 ust. 3 i 4 ustawy Karta Nauczyciela i wynikający z tego przepisu ciążący na organie prowadzącym szkołę obowiązek ustalania wysokości dodatków na takim poziomie, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli w poszczególnych stopniach awansu zawodowego było zgodne z tymi przepisami Wójt Gminy wyjaśnił, iż jeżeli chodzi o zapisy art. 30 ust. 4 ustawy nauczyciele zatrudnieni na terenie Gminy osiągają średnie wynagrodzenia powyżej kwot określonych przepisami, natomiast jeżeli chodzi o zapis art. 30 ust. 3 ustawy organ nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, bowiem wynagrodzenie nauczyciela stażysty nie osiąga wymaganego poziomu. Chcąc spełnić wymogi ustawy zaproponowano w projekcie Regulaminu podwyższenie minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli stażystów o kwotę, która pozwalałaby w roku 2005 osiągnąć tej grupie zawodowej średnie wynagrodzenie określone w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. Wobec negatywnego stanowiska związków kolejną propozycją Rady Gminy było podwyższenie odpisu na dodatek motywacyjny do poziomu 3% płacy zasadniczej, co również nie zostało zaaprobowane. Przedstawiciele związków skłonni byli zaakceptować propozycję podwyższenia minimalnego wynagrodzenia nauczycieli stażystów, przy równoczesnym pozostawieniu wysokości odpisów na dodatki motywacyjne na poziomie 5%. Propozycji tej organ Gminy nie przyjął, wskazując na stan finansów gminy, zbyt niską wysokość otrzymywanej subwencji oświatowej oraz konieczność spełnienia wymogów wynikających z art. 30 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela. Stanowiska zaangażowanych stron zawarte zostały w Protokole uzgodnień, spisanym po spotkaniu w dniu [...] kwietnia 2005 r. Przedmiotem rozmów stron był również projekt Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, nie objętego zakresem niniejszej sprawy.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2005 r. Nr [...] stwierdził nieważność wspomnianej uchwały, z uwagi na istotne naruszenie prawa – przepisu art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela, wskazując, iż podjęcie uchwały nastąpiło z pominięciem obowiązku uzgodnienia aktu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, przy rozbieżnych stanowiskach stron co do podstawowych uregulowań regulaminu.

Na rozstrzygnięcie to w dniu [...] czerwca 2005 r. Rada Gminy K złożyła skargę do tut. Sądu, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi Rada podała, iż próby uzgodnień regulaminu ze związkami zawodowymi nauczycieli odbywały się kilkakrotnie, lecz nie doszło do uzgodnienia dwóch przepisów regulaminu – dot. dodatków motywacyjnych oraz podwyższenia minimalnego wynagrodzenia nauczycieli stażystów. Odnośnie pierwszego z dodatków Rada podniosła, iż brak uzgodnienia w tym zakresie jest bez znaczenia, bowiem w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela ustalenie wysokości środków na dodatki motywacyjne nie musi następować w regulaminie wynagradzania. Podnosząc, że o wysokości środków na wynagrodzenie rozstrzyga budżet gminy Rada wyjaśniła, iż negatywne stanowisko strony związkowej odnośnie podwyższenia wynagrodzenia minimalnego nauczycieli stażystów nie pozwala gminie na wywiązanie się z ustawowego obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, co nakazuje uznać to stanowisko za sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżącej w przypadku ustalania wynagrodzenia nauczycieli stażystów nie ma zastosowania przepis art. 30 ust. 6a ustawy, stąd również w tym przypadku brak uzgodnienia nie ma wpływu na ważność uchwały. Strona skarżąca podniosła, iż stwierdzenie nieważności całości uchwalonego regulaminu, przy dwóch spornych jego punktach, skutkuje brakiem możliwości wywiązania się przez gminę z obowiązku uchwalenia regulaminu i tworzy stan sprzeczny z prawem. Zdaniem skarżącej przy założeniu, że obowiązek uzgodnienia regulaminu istniał co do wszystkich jego punktów, organ nadzoru zobligowany był stwierdzić nieważność regulaminu w części, co do której takiego uzgodnienia nie osiągnięto.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w podjętym rozstrzygnięciu oraz podkreślając ustawowy wymóg uzgodnienia regulaminu wynagradzania nauczycieli, podjętego w zakresie określonym przepisem art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Zdaniem organu nadzorczego ustawodawca wobec aktów wykonawczych w stosunku do Karty Nauczyciela, a do takich należy zaliczyć przedmiotowe regulaminy wynagradzania, przyjął rygorystyczną formę współdziałania ze związkami zawodowymi, stąd obowiązek ich uzgadniania a nie opiniowania. Wojewoda argumentował, iż normy zawarte w regulaminie wynagradzania wydanym na podstawie wskazanego przepisu, jako normy prawa miejscowego, powinny być na tyle szczegółowe, aby stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia przez dyrektora szkoły wynagrodzenia dla konkretnego nauczyciela, a jednocześnie tak sformułowane, by znajdowały zastosowanie we wszystkich placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę, przy uwzględnieniu ich specyfiki. Zdaniem organu odpis na dodatek motywacyjny będący elementem wynagrodzenia nauczyciela decyduje o wysokości tego dodatku, są to więc dwa nierozerwalnie związane ze sobą elementy, a uregulowanie tych kwestii jeżeli zawarte zostało w regulaminie wymaga uzgodnienia ze związkami zawodowymi nauczycieli. Odnosząc się do argumentacji Rady Gminy co do ustalenia wynagrodzenia nauczycieli stażystów na poziomie minimalnym organ nadzoru wyjaśnił, iż art. 30 ust. 10a ustawy odsyła do minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego, a ust. 3 art. 30 mówi o średnim wynagrodzeniu stażysty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zasady wynagradzania nauczycieli regulowane są ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. 2003 r. Nr 118, poz. 1112 – dalej w skrócie KN), rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181) oraz regulaminami ustalanymi przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

Przedmiotowy spór dotyczy tej ostatniej grupy aktów wydawanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 powoływanej ustawy. W oparciu o tę podstawę prawną organy prowadzące szkołę, będące jednostkami samorządu terytorialnego, określają dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu wysokość różnego typu dodatków i składników wynagrodzenia, wskazanych w art. 30 ust. 6 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy. Począwszy od dnia 01 stycznia 2005 r., w wyniku nowelizacji ustawy KN wprowadzonej w życie ustawą z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179 poz. 1845), uregulowana została w art. 30 ust. 6a KN forma współdziałania organu prowadzącego szkołę ze związkami zawodowymi przy uchwalaniu wspomnianych regulaminów. Zgodnie z tym przepisem regulamin wynagradzania nauczycieli podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Co prawda wykładnia systemowa tego przepisu dopuszczałaby, podobnie jak w przypadku uzgadniania przewidzianych przepisami ustawy rozporządzeń i zarządzeń wydawanych przez Ministra Edukacji Narodowej (art. 4), podjęcie aktu pomimo nie osiągnięcia efektu uzgodnienia (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lutego 1998 r., sygn. U 23/97, OTK 1998/2/11), to jego wykładnia językowa i funkcjonalna, wyprowadzona m.in. na podstawie dostępnych opracowań z prac i dyskusji prowadzonych w Komisji Sejmowej oraz Senackiej w związku z wskazaną nowelizacją KN (patrz. odp. Biuletyny Sejmowe) nakazuje uznać, iż uzgodnieniu, o których mowa w tym przepisie ustawodawca nadał charakter wiążący, co oznacza konieczność uchwalenia regulaminu w wersji, która została przyjęta przez obie zainteresowane strony. Tego warunku w niniejszej sprawie nie spełniono, Rada Gminy K. podjęła bowiem uchwałę w sprawie przedmiotowego regulaminu pomimo braku uzgodnienia co do dwóch jego punktów, a mianowicie wysokości odpisu na dodatek motywacyjny oraz podwyższenia minimalnego wynagrodzenia nauczycieli stażystów; w konsekwencji Wojewoda, działając w trybie nadzoru, stwierdził jej nieważność na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Nie oceniając, czy i na ile przyjęte przez ustawodawcę uregulowanie narusza prawo jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego, do których zaliczyć należy regulaminy wynagradzania nauczycieli stanowione na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy KN, zważyć należy, iż współuczestnictwo wskazanych podmiotów odnosi się do kształtowania treści aktu normatywnego w stadium prac przygotowawczych, przed jego wydaniem. Podmiotem upoważnionym do wydania regulaminu, w formie uchwały, jest bowiem organ jednostki samorządu terytorialnego. Uzgadnianie projektu aktu oznacza tym samym dyskusję o merytorycznej jego treści, zapewnienie możliwości prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicenia i wzajemnego dostosowania do oczekiwań stron dyskusji, w końcu wypracowanie ostatecznej, w miarę możliwości wspólnej i optymalnej decyzji partnerów. Akt prawotwórczy wymaga, aby w razie wystąpienia rozbieżności co do treści rozwiązań i konieczności przyjęcia wersji projektodawcy, konieczność ta była dostatecznie umotywowana.

W świetle postanowień zawartych w KN po dniu 01 stycznia 2005 r. realizacja upoważnienia do stanowienia o nauczycielskich dodatkach możliwa jest po spełnieniu szeregu warunków wynikających z treści art. 30 ust. 6, 6a i 6b tej ustawy, do których należą: 1) obowiązek corocznego stanowienia uchwały w zakresie regulaminu, przy czym termin obowiązywania uchwały jest określony i odwołuje się do roku budżetowego (obowiązuje od 1 stycznia do 31 grudnia każdego roku, 2) ukształtowanie w regulaminie wysokości dodatków i szczegółowe zasady ich wypłacania muszą być dokonane w oparciu o kalkulacje uwzględniające przewidywaną strukturę zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, uwzględniające przeszeregowanie płacowe nauczycieli z dniem 1 września każdego roku, 3) kształtowanie wysokości dodatków i szczegółowych zasad ich wypłacania z uwzględnieniem obowiązku bilansowania dodatków z innymi składnikami wynagrodzenia w celu zapewnienia realizowania wytycznej zawartej w art. 30 ust. 6 KN oraz ustalenia planowanych wydatków na wynagrodzenia na poziomie gwarantującym zapewnienie poszczególnych wynagrodzeniom poziomu nie niższego, niż wynika to ze średnich gwarantowanych przez państwo, 4) obowiązek uzgadniania regulaminu z związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Wobec konieczności uzyskania takiego uzgodnienia, upoważniony do stanowienia o wysokości dodatków i zasadach ich wypłacania na mocy art. 30 ust. 6 ustawy organ samorządu terytorialnego może przy negatywnym stanowisku strony związkowej nie uchwalić regulaminu w wymaganym terminie. Stosownie do treści §143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100 poz. 908) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale I, rozdziały 2-7; w dziale II; w dziale V i VI , w tym rozdziały 2-7 załącznika. Powyższe oznacza, że właściwy tekst uchwały w sprawie regulaminów wynagradzania nauczycieli podlega zasadom techniki legislacyjnej, stąd musi zawierać uzasadnienie do wprowadzenia tego aktu. W ramach postępowania nadzorczego wojewoda sprawujący nadzór legislacyjny ustala, czy uchwała i regulamin nią wprowadzony wypełnia wytyczną zawartą w art. 30 ust. 6 KN, a więc czy zapewnia gwarantowane średnie wynagrodzenie na terenie działania samorządu. Ocena ta pozwoli nie tylko zbadać, czy uchwalony regulamin wymogi te spełnia, ale również pozwoli ustalić, na ile w przypadku sprzeciwu związku zawodowego nauczycieli stanowisko to ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Osiągnięcie zgody co do ostatecznego kształtu regulaminu uzależnione jest bowiem nie tylko od woli stron, ale także innych, zewnętrznych wobec tej woli czynników. W przypadku kształtowania wynagrodzeń czynnikiem takim są środki przewidziane na ten cel w budżecie gminy. Niezgodność treści regulaminu (lub wersji forsowanej przez związki zawodowe) z treścią ustawy budżetowej kwalifikowana winna być w kategoriach legalności proponowanych rozwiązań, co z kolei nakazuje dokonać oceny rozwiązań proponowanych przez sporne strony w ramach postępowania nadzorczego (por. Artur Klawenek "Karta Nauczyciela. Komentarz" Wyd. ODDK Gdańska 2005 str. 118 i nast.). W niniejszej sprawie w ramach postępowania nadzorczego Wojewoda Wlkp. nie przeprowadził stosownej analizy argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu uchylonej uchwały Rady Gminy oraz w materiałach do niej załączonych, w tym nie ocenił, czy w sposób właściwy zbilansowano poziom wynagrodzeń osiąganych przez poszczególne grupy zawodowe nauczycieli oraz czy obowiązująca uchwała budżetowa i przewidziane w niej środki na wynagrodzenia umożliwiają przyjęcie rozwiązań forsowanych przez związki zawodowe, co pozwoliłoby ocenić stanowisko związków w przedmiotowej sprawie w kategorii jego legalności. Jak oświadczył pełnomocnik organu na rozprawie przeprowadzonej w dniu 6 września 2005 r., co odnotowano w protokole rozprawy (karta 18 akt sądowych), w ramach postępowania nadzorczego nie badano kwestii związanych z zapewnieniem poziomu minimalnego wynagrodzenia nauczycielom stażystom, a z treści samego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że postępowanie to ograniczono do zbadania, czy uzyskano uzgodnienie. W niniejszej sprawie, w ramach której oceniana jest legalność podjęcia uchwały przy braku uzgodnienia ze związkami zrzeszającymi nauczycieli, a Rada Gminy konsekwentnie wskazuje, iż przyjęcie rozwiązań proponowanych przez związki zawodowe naruszy finanse Gminy i uniemożliwi zapewnienie nauczycielom stażystom osiągnięcie poziomu wynagrodzenia wymaganego przepisami ustawy, wskazane ograniczenie postępowania nadzorczego uznać należy za wadliwe.

W ocenie Sądu za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący rozważenia możliwości zakwestionowania przez organ nadzoru wyłącznie tych postanowień regulaminu, co do których nie uzyskano uzgodnienia. Wobec nałożenia na organ prowadzący szkołę obowiązku corocznego uchwalania regulaminu wynagradzania nauczycieli oraz kategorycznej treści art. 30 ust. 6b ustawy Karta Nauczyciela, nie można uznać, iż brak uzgodnienia co do jednego lub dwóch punktów spornych regulaminu, stanowiącego o znaczącej części wynagrodzenia nauczyciela, uniemożliwia stosowanie tych postanowień, co do których osiągnięto zgodę. Takie rozwiązanie pozbawia tę grupę zawodową podstawy prawnej do wypłaty należnych świadczeń, a Gminę naraża na zarzut nie wykonywania ciążących na niej obowiązków.

Chybione są natomiast zarzuty skargi dotyczące braku obowiązku uregulowania kwestii dodatków motywacyjnych w drodze regulaminu podjętego w trybie art. 30 ust. 6a KN, bowiem obowiązek stosowania wskazanego trybu wynika wprost z treści 30 ust. 6 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Wojewody, iż w trybie art. 30 ust. 10 tej ustawy nie można podwyższać wynagrodzenia nauczycieli stażystów do poziomu zapewniającego ich minimalny poziom zważyć należy, iż o ile minimalny poziom tego wynagrodzenia gwarantowany jest przez Państwo (art. 30 ust. 3 ustawy), to w sytuacji, gdy Gmina nie otrzymuje stosownej subwencji oświatowej, może wygospodarować środki finansowe na ten cel kształtując oraz bilansując poziom wynagrodzeń w pozostałych grupach zawodowych nauczycieli, oczywiście z uwzględnieniem treści art. 30 ust. 4 i 5 ustawy. Działanie takie wpływa na poziom tej części wynagrodzenia nauczycieli, która kształtowana jest w trybie art. 30 ust. 6a ustawy KN, stąd zasadnym jest regulowanie kwestii wzrostu wynagrodzenia nauczycieli stażystów w ramach regulaminu uchwalanego w trybie art. 30 ust. 6a KN, co dodatkowo przesądza treść art. 30 ust. 10a tej ustawy.

Z powyższych powodów na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski

jf