Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1145/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 16 par. 1,  art. 127 par. 1 i2,  art. 129 par. 2,  art. 42,  art. 43,  art. 44,   art. 134,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 152,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. N.-P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. N.-P. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej "PINB

w [...]", po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku wraz z szambem na działce nr [...], stanowiącej teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" w [...], decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazującą inwestorowi - K.N., rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K.N., wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...], dotyczące nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż organ I instancji poza wskazaniem niewypełnienia obowiązku wynikającego z wydanego postanowienia

w żaden inny sposób nie uzasadnił rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie odniósł się w żadnej mierze do wątpliwości strony w zakresie statusu działek (miejskie i podmiejskie), potrzeby ustalania zgodności altany z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgody na budowę uzyskanej przez stronę od Związku Działkowców. Zdaniem skarżącej, nie zachodziła potrzeba wydawania ww. postanowienia w zakresie przedstawienia zaświadczenia o zgodności altany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż altana wybudowana została w [...] r., a plan uchwalony został w [...] r., a zatem, zdaniem skarżącej, "nie było możliwości by wzniesiona przez stronę altana nie była zgodna z zapisami właściwego planu, gdyż takowy nie istniał". W związku z możliwością zaskarżenia ww. postanowienia dopiero w odwołaniu od decyzji, skarżąca wyraziła wolę wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu o uzyskanie zaświadczenia o zgodności budowy z zapisami planu w momencie uprawomocnienia się zaskarżonego postanowienia, gdyż dopiero na tym etapie skarżąca uzyska przekonanie, że nałożony na nią obowiązek jest bezwzględny i niezwłocznie go wykona. Według skarżącej, takie działanie zapewni jej czynny udział w postępowaniu i będzie stanowiło realizację tej zasady.

Skarżąca podniosła także, że organ I instancji nie odniósł się w ogóle do faktu, że przedmiotowa altana, jako obiekt który posiada cechy budynku, została wzniesiona przed rokiem [...], tj. przed wejściem w życie planu i nie dokonał w tym zakresie wykładni intertemporalnej przepisów, która prowadzić będzie do wniosku, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o całkowitej rozbiórce, w oparciu o przepisy planu jest niezgodne z zasadą lex retro non agit, jak również nie wskazał, jaki statut powinien odnosić się do ogródków działkowych, na których znajduje się działka skarżącej, bowiem z faktu czy jest to działka miejska, czy podmiejska, wynika doniosły skutek prawny określony w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w postaci dozwolonej powierzchni budowy bez uzyskania pozwolenia.

Wskazując, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki (wyroki sądów administracyjnych z dnia 21.05.2004 r., sygn. akt: IV SA 4780/02; z dnia 13.10.2005 r., sygn. akt: VII SA 33/05; z dnia 12.08.2008 r., sygn. akt: II SA/Ol 302/08), skarżąca zarzuciła organowi I instancji brak przeprowadzenia analizy uzasadniającej dlaczego, w przedmiotowym przypadku, nie można zastosować sankcji innej niż nakaz całkowitej rozbiórki obiektu oraz nie wyjaśnienie przesłanek zastosowania tej sankcji. Jej zdaniem, przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego możliwe jest przez jego rozbiórkę bądź rozbiórkę części obiektu, inne rozstrzygnięcie naruszałoby ten artykuł, który należy interpretować w oparciu o zasadę pierwszeństwa dla środka służącego przywróceniu stanu zgodnego z prawem i proporcjonalności środka przewidzianego w ustawie, w stosunku do rozmiaru naruszenia prawa.

Ponadto, dodatkowym pismem z dnia [...], skarżąca wskazała,

iż organ I instancji nie wezwał strony do usunięcia ewentualnych braków formalnych odwołania oraz nie wykazał dlaczego, zdaniem organu, odwołanie wniesione zostało po terminie skoro, z przyczyn niezawinionych przez skarżącą, odebranie przesyłki

w terminie wskazanym na awizie przez pracownika Poczty Polskiej było niemożliwe,

z uwagi na błędnie podaną datę odbioru przesyłki ([...] zamiast [...]) - na dowód czego skarżąca załączyła kserokopie pierwszej strony awiza z dnia [...] wraz z kserokopią informacji dla klienta, prostującą datę odbioru przesyłki, przez pracownika Poczty Polskiej - kontrolera (kierownika zmiany) [...].

Z uwagi na to, że skarżąca dokonała osobistego odbioru zaskarżonej decyzji w dniu [...] w siedzibie organu, jej zdaniem, powinno to być uznane za skuteczne odebranie i od tego dnia powinien być liczony termin do wniesienia odwołania. Ponadto, niezrozumiałe dla skarżącej są konstatacje organu, jakoby niemożliwa była częściowa rozbiórka budynku bez zagrożenia dla bezpieczeństwa pozostałej części budynku, gdyż w tym zakresie organ nie dokonał żadnych szczegółowych ustaleń i nie przedstawił uzasadnienia swoich twierdzeń.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej "ZWINB w [...]", decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ustalił, że w dniu [...] PINB w [...] przeprowadził oględziny obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...], stanowiącej teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" oznaczonych nr [...], przy ul. [...] w [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie ww. działki wybudowano w [...] r. dwukondygnacyjną altanę murowaną (druga kondygnacja o konstrukcji drewnianej), o wymiarach [...] z dachem dwuspadowym, z niewykończonym poddaszem nieużytkowym, zawierającą w parterze pokój, kuchnię i łazienkę. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi [...]m2. Ustalono także, że obiekt wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną - ścieki odprowadzane są do przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym, elektryczną oraz kominek z rozprowadzeniem ciepłego powietrza. Z oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację zdjęciową, załączone do akt sprawy.

W myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z analizy przytoczonej wyżej definicji oraz akt sprawy, w tym opinii technicznej sporządzonej dnia [...] przez rzeczoznawcę budowlanego (fundamenty, ściany, dach) wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 48 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje,

w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast tryb legalizacji samowolnie posadowionego obiektu budowlanego można przeprowadzić, jeżeli budowa:

1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia,

w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków. o których mowa w ust. 3. stosuje się przepis ust. 1 (nakaz rozbiórki).

Stosownie do powyższego, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] nakazał wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych realizowanych bez pozwolenia na budowę dot. budynku rekreacyjnego z szambem, położonego na działce nr [...] ROD "[...]" i zobowiązał inwestora – K.N. do przedłożenia, w terminie do dnia [...] wskazanych dokumentów, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie wywiązał się z tych obowiązków.

Wobec powyższego, PINB w [...] zobligowany brzmieniem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, słusznie wydał inwestorowi - K.N., zaskarżoną decyzję z dnia [...] o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku położonego na działce nr [...] na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" przy ul. [...] w [...].

Ustosunkowując się do argumentów skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił,

że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Ponadto wskazał, że jak stanowi art. 28 ust 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przedmiotowy obiekt o powierzchni zabudowy [...] m2, położony w granicach administracyjnych miasta [...], nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi. W świetle ww. przepisów obiektami takimi są altany i obiekty gospodarcze na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich.

Z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt położony na działce, stanowiącej teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" przy ul. [...] w [...], znajduje się w granicach administracyjnych miasta [...], w świetle obowiązujących przepisów jego dopuszczalna powierzchnia zabudowy, bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wynosi 25 m2. Ponadto,

art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego posługuje się określeniem "w miastach" lub "poza granicami miast", co oznacza, iż w przedmiotowej sprawie przyjęcie przez Krajową Radę Związku Działkowców decyzji o nadaniu części ROD "[...]"

w [...] statusu ogrodu podmiejskiego, pozostaje bez znaczenia w świetle ww.

art. 29 ust. 1 pkt 4, gdyż do zastosowania tego przepisu istotne jest jedynie położenie działki względem granic administracyjnych miasta. Zatem należy uznać,

że przedmiotowy teren jest to teren miejski, a przedmiotowa działka jest działką położoną w granicach miasta.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja

o powierzchni zabudowy [...] m2 wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor się nie legitymował. Brak takiej decyzji oznacza wykonywanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej i konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie ZWINB w [...], doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego

z prawem jest możliwe w przypadkach wskazanych w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 tej ustawy, legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części możliwa jest jeśli budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie przedłożenie przez skarżącą dokumentów określonych

w postanowieniu z dnia [...] było warunkiem niezbędnym do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku wraz z szambem. Twierdzenie skarżącej,

iż dopiero na etapie zaskarżenia ww. postanowienia w odwołaniu od decyzji, skarżąca uzyska przekonanie, że nałożony na nią obowiązek jest bezwzględny i niezwłocznie go wykona oraz, że takie działanie zapewni jej czynny udział w postępowaniu i będzie stanowiło realizację tej zasady, pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, gdyż PINB w [...] w postanowieniu jednoznacznie wskazał skarżącej termin jego wykonania z jednoczesny pouczeniem o skutkach niespełnienia warunków tego postanowienia. Ponadto, z akt sprawy wynika, że w dniu [...] skarżąca zapoznała się z aktami sprawy i w konsekwencji do dnia [...] składała osobiście w organie pisma dot. sprawy.

Powoływanie się przez skarżącą na brak planu zagospodarowania przestrzennego, w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu wraz z szambem, pozostaje bez znaczenia w świetle zapisów art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zgodność budowy z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu.

Ponadto, ZWINB w [...] zauważył, iż powoływane przez skarżącą wyroki sądów, które zapadły w innych sprawach, nie są wiążące dla organu odwoławczego, bowiem zgodnie z art. 6 K,p.a organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jednocześnie wskazał, że skarżąca nie spełniając warunków postanowienia z dnia [...], uniemożliwiła organowi I instancji ustalenie zgodności wybudowanego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem wydanie nakazu rozbiórki całości obiektu, który jako taki wybudowany został samowolnie, jest zgodne z dyspozycją art. 48 ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania skarżąca nie przedłożyła dokumentów wymaganych prawem, w celu legalizacji wybudowanego obiektu, nie doprowadziła także we własnym zakresie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę jego części, co umożliwiłoby umorzenie prowadzonego postępowania.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

- art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego - poprzez nakazanie rozbiórki całości obiektu w związku z niewypełnieniem zaleceń zawartych w postanowieniu z dnia [...], w sytuacji gdy wydanie przedmiotowego postanowienia było bezpodstawne ze względu na nieistnienie w momencie budowy altany - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ogródków działkowych,

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez nakazanie rozbiórki całości altany

w przypadku, gdy przepis zakłada możliwość orzeczenia rozbiórki jedynie co do części obiektu,

- art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niezebranie dowodów, co do ustalenia zakresu technicznej możliwości przeprowadzenia rozbiórki części obiektu,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu

I instancji w przypadku, gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., w zakresie w jakim wskazane

to zostało w odwołaniu od decyzji.

Ponadto, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, K.N. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia prowadzonych postępowań w zakresie uzyskania zaświadczenia

o zgodności wybudowanej altany z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydania postanowienia z dnia [...] w zakresie legalizacji obiektu. Ewentualnie wnoszę o zawieszenie przedmiotowego postępowania z ww. powodów na zgodny wniosek stron.

Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba wydawania postanowienia, zgodnie z którym musiałaby przedstawić zaświadczenie o zgodności budowanej altany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika z faktu, że altana wzniesiona została w [...] r. natomiast uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uchwalona w roku [...]. W związku z powyższym nie było możliwości by wzniesiona przez nią altana nie była zgodna z zapisami właściwego planu, gdyż takowy nie istniał. Wyjaśniała tę okoliczność organowi I instancji w licznych pismach oraz w odwołaniu, jednak nie uzyskała wyczerpującej informacji w toku postępowania, a tym bardziej w uzasadnieniu decyzji organów. Zażaliła przedmiotowe postanowienie wraz z odwołaniem od decyzji. Aktualnie nie otrzymała jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od powyższego wystąpiła do właściwego organu o uzyskanie zaświadczenia

o zgodności wybudowanego obiektu z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i obecnie oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy.

Ponadto skarżąca stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu, w przypadku jednak, gdyby, zdaniem sądu takie pozwolenie okazało się niezbędne, to decyzje organu I i II instancji są niezgodne z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki i nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2004r. sygn. akt IV SA 4780102, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 200Sr., sygn. akt VII SAlWa 33/05). W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ I i II instancji powinien przeprowadzić wnioskowanie, które uzasadni, dlaczego w przedmiotowym przypadku nie można zastosować sankcji innej niż nakaz całkowitej rozbiórki obiektu. Podkreśliła, że organy administracji powinny wyjaśniać obywatelom zasadność podjętych przez siebie decyzji, co w przedmiotowej sprawie będzie odnosić się, również do wyjaśnienia przesłanek do zastosowania najsurowszej sankcji, tj. nakazu rozbiórki całości obiektu. Wskazała, że zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008r. (sygn. II SA/Ol 302108): "Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w .sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną. Powyższe jednoznacznie potwierdzone zostało w sprawie, która dotyczyła wybudowania altany na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, na których zdaniem sądu obowiązują przepisy ustanawiające rzędną terenu, poniżej której została wzniesiona altana. W sprawie o sygn. II SA/Sz 288/09 WSA w Szczecinie zostało wskazane: Zgodnie z zasadą "proporcjonalności kary" w sytuacji gdy istnieje możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu, organy zobligowane są do zastosowania tej zasady przy orzekaniu nakazu rozbiórki obiektu. (... ) Niezgodne zatem posadowienie parteru przedmiotowego obiektu, tj. zbyt niskie w stosunku do postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki tylko części obiektu. Niezbędne jest w tej sytuacji rozebranie całego obiektu.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego, powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia zakresu, w jakim możliwe jest orzeczenie rozbiórki części obiektu. Wskazała,

że praktyka przyjęta przez organy nadzoru budowlanego w postaci orzekania

w sprawach tego rodzaju o rozbiórce całości obiektu stanowi rażące naruszenie zarówno słusznego interesu strony, jak i bezpośrednio przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego oraz prawa formalnego w zakresie obowiązku wszechstronnego zebrania dowodów i rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem interesu strony. Za działanie organów zgodne z prawem uznać należy jedynie takie, które w przypadku możliwości orzeczenia rozbiórki części obiektu - doprowadzając tym samym do stanu zgodnego z prawem - pozwoli na ustalenie, w jakim zakresie możliwa jest rozbiórka jedynie części altany.

Skarżąca, z uwagi na prowadzone postępowania w zakresie uzyskania zaświadczenia o zgodności wybudowanej altany z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydania postanowienia w zakresie legalizacji obiektu, wniosła o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia ww. postępowań. Wskazała, że analogiczne czynności zostały dopuszczone przez sąd w sprawie o sygn. II SA/Sz 27/11.

W odpowiedzi na skargę ZWINB w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu skarżąca oświadczyła, że obecnie nosi nazwisko N-P, co potwierdziła okazanym dowodem osobistym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Stosownie do art. 127 § 1 i 2 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie do jednej instancji, tj. do wskazanego w ustawie organu wyższego stopnia. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Natomiast decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy,

są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych

w kodeksie lub ustawach szczególnych (art.16 § 1 K.p.a.).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów ważnym i koniecznym dla ustalenia prawidłowości terminu wniesienia odwołania staje się data doręczenia decyzji stronie.

W niniejszej sprawie decyzja PINB w [...] z dnia [...] została wysłana do K.N. (fakt zawarcia związku małżeńskiego i zmiany nazwiska strona zgłosiła dopiero na rozprawie) listem poleconym, na wskazany przez stronę adres, w dniu [...] i była dwukrotnie awizowana – w dniu [...] oraz w dniu [...] – a następnie zwrócona do organu w dniu [...], przy czym z opisu na załączonym do przesyłki potwierdzeniu odbioru wynika, że doręczający przesyłkę wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi, złożył pismo w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie o tym fakcie umieścił "w skrzynce".

Zgodnie z art.44 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 ( osobiście adresatowi lub wskazanej osobie, która podejmie się oddać pismo adresatowi ), w przypadku doręczania pisma przez pocztę - poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa powyżej, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym złożenia pisma w urzędzie pocztowym,

a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Przewidziane w art. 43 i 44 K.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (patrz wyrok NSA sygn. akt II OSK 1754/09 LEX 746769 ). W niniejszej sprawie strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnych argumentów.

Tak więc, decyzja PINB w [...] z dnia [...], w świetle brzmienia art.44 K.p.a., została skutecznie doręczona stronie z upływem [...] i od tej daty należy ustalać termin, w którym możliwe było wniesienie odwołania. Termin do wniesienia odwołania upłynął więc z dniem [...], a po upływie tego terminu, decyzja stała się ostateczna.

Powyższego faktu nie zmienia to, że dnia [...] PINB w [...] ponownie wysłał swoją decyzję do K.N-P, a następnie na skutek błędnej informacji doręczającego co do terminu odbioru pisma w placówce pocztowej, strona odebrała decyzję osobiście w organie w dniu [...].

Odwołanie od decyzji organu I instancji K.N-P złożyła

w dniu [...], a więc po terminie do jego wniesienia, co zauważył organ

I instancji w piśmie przesyłającym odwołanie, w trybie art.133 K.p.a. Co prawda strona złożyła pismo z dnia [...], w którym starała się wyjaśnić sposób obliczenia terminu do wniesienia odwołania, ale organ kwestię terminowości wniesienia odwołania w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia środka odwoławczego obowiązany jest zbadać, czy został on wniesiony w ustawowym terminie, bowiem uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W przypadku stwierdzenia wniesienia środka odwoławczego z uchybieniem terminu organ odwoławczy wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości. Skutkiem tego jest rażące naruszenie art. 16 K.p.a. (patrz wyroki WSA sygn. akt II SA/Wa 2230/11, II SA/Wa 2296/11, SA/Wa 2528/11 dostępne w internecie - orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja, jako obciążona wadą określoną

w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podlegała usunięciu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, co uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.