Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 340/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 132 ust 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej Kraków kwotę 440.00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2005r. H.C. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A.K. , wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [....] o pow. 0.0652 ha i nr [....] o pow. 0.0322 ha, b.gm.kat. [....] , obr. [....] (mały).

Postanowieniem z dnia 4 maja 2007r. Wojewoda [....] i wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z 3 stycznia 2008r. nr [....] , Starosta K. określił wysokość odszkodowania na rzecz A.K. i H.C. w wysokości [....] zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działki nr [....] o pow. 652 m2 i nr [....] o pow. 322 m2 obr. [....] (mały) b.gm.kat. [....] , odpowiadającą obecnie działkom nr [....] o pow. 0,0298 ha, nr [....] o pow. 0,0328 ha oraz części o pow. 0,0322 ha działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , stanowiącym własność Gminy K.

W treści decyzji zaznaczone zostało, że powyższe odszkodowanie zostanie wypłacone z budżetu Gminy K. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie na dyspozycji art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w zw. z art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3a i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004r. nr 261 poz.2063).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina K. , zarzucając jej:

- naruszenie art. 130 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz 2603 ze zm.),

- naruszenie art. 36 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U.90.32.191 z późn. zm.), a także naruszenie art. 132 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U.91.30.127 z późn. zm.),

- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące nieważnością decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż błędem Starosty K. było pomniejszenie w omawianej decyzji z 3 stycznia 2008r. kwoty ustalonego przez biegłego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o zwaloryzowaną kwotę odszkodowania wypłaconego uprzednio na podstawie decyzji 17 grudnia 1974r. W ocenie odwołującego ewentualne pomniejszenie w decyzji kwoty wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego na podstawie decyzji, (której stwierdzono nieważność), winno być poprzedzone orzeczeniem (w odrębnych punktach decyzji) - o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości odpowiadającej wartości nieruchomości, o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji, a następnie - o wypłacie odszkodowania w kwocie będącej różnicą w/w wartości.

Gmina K. nie zgodziła się ze stanowiskiem Starosty K., iż zobowiązanie jej do zapłaty odszkodowania wynika wprost z art. 36 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazano, iż w/w założenie jest błędne, albowiem z art. 5 pkt 21 poz. I lit a i g ustawy z dnia 27 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zamianie niektórych ustaw samorządzie terytorialnym - wynika, iż wywłaszczanie i ustalanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie należało do zakresu działania Gminy K. , co wyklucza możliwość wskazania Gminy K. jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem strony odwołującej za chybioną należało również uznać próbę uzasadnienia zobowiązania Gminy do zapłaty w/w odszkodowania w oparciu o art.5 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz konstrukcję prawa pochodnego. Jak przy tym wyjaśniono, powołując się na orzecznictwo - wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego ani też nie podlega obowiązkowemu opisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości (2005.10.20 wyrok WSA II SA/Bk 408/05 LEX nr 173727 w Białymstoku).

Mając powyższe na uwadze, strona odwołująca uznała, iż zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 5 pkt 21 poz. I lit a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw zobowiązanym do zapłaty przedmiotowego odszkodowania jest Skarb Państwa.

Następnie podniesiono argument, iż decyzja Starosty K. jest decyzją częściową, mającą zakończyć postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte w trybie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie zatem z zasadą lex posterior derogat legi priori oraz lex specialis derogat legi generali, a także w myśl art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U.91.30.127 z późn. zm.), należy przyjąć, iż skoro przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa.

W ocenie Gminy K. naruszenie w/w przepisów prawa materialnego skutkowało błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania i skonkretyzowaniem obowiązku prawnego w stosunku prawnym, którego Gmina K. nie była stroną. Skoro zatem skarżoną decyzję skierowano podmiotu, któremu nie przysługiwał status strony, to decyzja organu I instancji została obarczona wadą nieważności.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również, iż w zakresie orzeczenia o waloryzacji – wydana została bez podstawy prawnej w przedmiocie uregulowanym wprost przepisem art. 132 w/w ustawy, a zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna zostać uznana za nieważną. Na uzasadnienie swojego stanowiska powołano tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83: Decyzja nakładająca obowiązki na stronę w sytuacji, gdy obowiązki te wynikają wprost z normy prawnej (...), dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego.

Wojewoda [....] decyzją nr [....] z dnia 5 września 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z 3 stycznia 2008 r. nr [....] w całości i orzekł:

- o ustaleniu odszkodowania w wysokości [....] zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działki nr [....] o pow. 652 m2 i nr 7/2 o pow. 322 m2 obr. [....] (mały) b.gm.kat. [....], odpowiadającą obecnie działkom nr [....] o pow. 0,0298 ha, nr [....] o pow. 0,0328 ha oraz części o pow. 0,0322 ha działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , stanowiącym własność Gminy K. ;

- o wypłacie kwoty [....] zł odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego wyżej, odpowiednio pomniejszonej o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania jakie zostało przyznane poprzednim współwłaścicielom nieruchomości na podstawie decyzji Urzędu Miasta K. z 17 grudnia 1974r. nr [....] na rzecz następujących osób: A.K. , za udział wynoszący 1/2 część – kwotę [....] zł; H.C. , za udział wynoszący 1/2 część - kwotę [....] zł;

- o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do zapłaty wskazanej kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna,

a także o tym, iż:

- do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego,

- wskazana wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty,

- odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wyplata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [....] stwierdził, co następuje:

Nieruchomość położona w b.gm.kat. [....] , obr. [....] (mały) oznaczona numerami działek [....] , [....] , o łącznej powierzchni 974 m2, stanowiąca własność A.K. i H.K. po 1/2 części, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 9 listopada 1973 r., została wywłaszczona na rzecz Państwa. Powyższa nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[....] ", zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska nr [....] z dnia 20 lipca 1972 r.

Decyzją z 9 października 1974 r. Naczelnik Dzielnicy [....] przyznał odszkodowanie w kwocie [....] zł za w/w nieruchomość, w związku z wywłaszczeniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Powyższa decyzja w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Urzędu Miasta K. z 17 grudnia 1974r., a A.K. i H.K. przyznano wówczas odszkodowanie w kwocie [....] zł, stosownie do ich udziałów we współwłasności. Kwota w/w odszkodowania została złożona do depozytu sądowego [....] marca 1975r., następnie w księdze sum depozytowych pod pozycjami [....] i [....] zostały zarejestrowane wypłaty do sygn. akt V Ns 2173/75 na rzecz A.K. i H.K. w kwocie [....] zł dla każdej z tych osób.

W postępowaniu wszczętym na wniosek H.C. (tożsamej z H.K. ) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 30 lipca 2002r. nr [....] , oraz decyzją z 6 grudnia 2002r. nr [....] , stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miasta K. z 17 grudnia 1974r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [....] z 9 października 1974r. dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, sygn. akt I SA 84/03 z 22 września 2005r. oddalono skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 6 grudnia 2002r. nr [....] , wniesioną przez Prezydenta Miasta K. , działającego jako starosta grodzki reprezentujący Skarb Państwa.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż ze względu na brak rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości, spełnione zostały przesłanki art.129 ust. 5 u.g.n. zgodnie z którym "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (...) pkt. 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. "

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu odnośnie kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, podtrzymano poczynione w tym zakresie ustalenia organu I instancji i wskazano, iż Gmina Miejska K. stała się, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone odpowiednimi decyzjami Wojewody K. z dnia 28 maja 1995r., z dnia 1 lutego 1993r.

W ocenie organu odwoławczego nabycie mienia komunalnego jest nabyciem pochodnym, oznacza jedynie zmianę podmiotu jego prawa. Występuje tu zatem sytuacja podobna jak przy sukcesji generalnej - nabyciu przez gminę ogółu praw do określonego mienia towarzyszy zatem wstąpienie w długi poprzednika.

W rozpatrywanej sprawie oznacza to, iż zapłata odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed 27 maja 1990 roku stanowi obciążenie tych nieruchomości, mieszczące się w konstrukcji pochodnego nabycia mienia na podstawie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. Należy zatem podkreślić, iż zawarta w w/w przepisie konstrukcja pochodnego nabycia mienia przez gminę powodowała konsekwencje określone w art. 36 tej ustawy (w jej pierwotnym brzmieniu). Polegały one na tym, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego stały się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Nowelizacja art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające (...), dokonana ustawą z dnia 18 stycznia 1996 roku o zmianie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające (...) (Dz. U. Nr 23, póz. 102 z 1996 roku) nie zmieniła w sposób istotny, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - zasad odpowiedzialności za zobowiązania terenowych organów administracji państwowej. Ustawa w art. 36 ust. 1 formułuje ogólną zasadę "przejęcia" przez gminy z dniem 27 maja 1990 roku (data wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym) wymienionych w niej zobowiązań i wierzytelności. Natomiast w ust. 3 art. 36 wymienione są wyjątki od ogólnej zasady sformułowanej w ust. 1. Według pkt 3 ust. 3 art. 36 Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed 27 maja 1990 roku oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.

Zgodnie z ogólnie przyjętą dyrektywą interpretacyjną, powyższego wyjątku nie można interpretować rozszerzająco. W analizowanej sprawie oznacza to, iż jakkolwiek obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to jednak niewątpliwie nie mieści się w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Zawarta w przepisach prawnych konstrukcja wywłaszczenia pozwala bowiem wyodrębnić dwa samodzielne, aczkolwiek sprzężone ze sobą stosunki materialnoprawne: stosunek wywłaszczenia i stosunek prawny odszkodowania. Stosunki te kreują dwie odrębne sprawy, które z kolei mogą być przedmiotem dwóch odrębnych postępowań. Przy czym stosunek prawny odszkodowania, w przeciwieństwie do stosunku prawnego wywłaszczenia nie ma charakteru administracyjnoprawnego a cywilnoprawny, a jego źródłem nie jest decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, ale przepis ustawowy statuujący obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podstawą prawną powstałego stosunku prawnego odszkodowania nie jest decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, jest nią art. 128 ust. 1 u.g.n. Powyższe wykluczyło zatem możliwość traktowania sprawy odszkodowawczej, jako mającej charakter wykonawczy w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej.

Organ odwoławczy podkreślił, iż konstrukcja pochodnego nabycia mienia przez gminę zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) stanowi także podstawę do "przejęcia" przez gminę wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Pogląd taki został wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 1995 roku (IV SA 1033/94)

Natomiast niewątpliwie na uwzględnienie zasługuje podniesiony przez Prezydenta Miasta K. zarzut, iż błędem Starosty K. było pomniejszenie w omawianej decyzji z 3 stycznia 2008 r. kwoty ustalonego przecież przez biegłego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o zwaloryzowaną kwotę odszkodowania wypłaconego uprzednio na podstawie decyzji nr [....] , której nieważność stwierdzono wyżej wskazanymi decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zgodnie bowiem z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość ustalonego na rzecz strony odszkodowania musi bezwzględnie odpowiadać wartości nieruchomości, a w tym przypadku odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało przez organ l instancji ustalone w wysokości niższej niż wynikającej z ich wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (pkt. l decyzji Starosty K....)

Wobec powyższego oraz biorąc pod uwagę treść art. 130 u.g.n., organ II instancji doszedł do przekonania, iż należało uchylić decyzję Starosty K. i orzec reformatoryjnie co do istoty sprawy.

Decyzję Wojewody [....] z dnia 5.01.2009r., nr [....] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , działającego przez pełnomocnika radcę prawnego M.B. , zarzucając jej:

1. naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a i art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu, weryfikacji operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia odszkodowania oraz możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2. rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków odwołania;

3. naruszenie art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U.90.32.191 z późn. zm.), a także naruszenie art. 132 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U.91.30.127 z późn. zm.).

Wniesiono o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi, odnośnie zarzutu z pkt 1 wskazano, iż organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe odnośnie: pisma [....] z dnia [....] .11.1973 i operatu szacunkowego z dnia [....] .09.2007r., pozbawiając skarżącą możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, czym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

W rozwinięciu zarzutu zawartego w pkt 2 podano, iż organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów zawartych w odwołaniu, w szczególności, w szczególności nie wyjaśnił dlaczego wskazany przez skarżącą przepis art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U.90.32.191 z późn. zm.) nie może stanowić podstawy zobowiązania SP do zapłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, iż Wojewoda [....] przedstawił natomiast obszerną argumentację sprowadzającą się do wykładni przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy oraz zbudowanego na nim argumentu przemawiającego za zobowiązaniem Gminy K. do zapłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca podniosła, iż nie sformułowała argumentu, który Wojewoda [....] poddał druzgocącej krytyce, ani nie wskazywała analizowanego przez organ II instancji przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy jako podstawy swego stanowiska. Gmina K. jako podstawę prawną zobowiązania Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania wskazała (zob. pkt 2.2 uzasadnienia odwołania) przepis art. 132 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U.91.30.127 z późn. zm.), jednak organ II instancji całkowitym milczeniem pominął twierdzenia oparte na w/w przepisie. Mając na względzie wskazane wyżej całkowite nie odniesienie się przez organ II instancji do w/w zarzutów, argumentów i wniosków Gminy K. stwierdzono, iż Wojewoda [....] wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył zasadę przekonywania (art. 11 kpa), a w szczególności obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnych (art. 107 § 3 kpa), a naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadniając pkt 3 skargi strona skarżąca w całości powtórzyła przytoczoną wyżej argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odpowiedź na skargę wniósł Wojewoda [....] , reprezentowany przez radcę prawnego J..Z. . W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy prawne i podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu, organ wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom skargi dokonanie przez biegłego aktualizacji operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n., nie było przeprowadzeniem nowego dowodu w sprawie, a jedynie dokonaniem czynności faktycznej, stwierdzającej możliwość wykorzystania tego dokumentu po upływie 12 miesięcy. Odnośnie wyjaśnień H.C. w przedmiocie pisma z dnia [....] .11.1973r. organ II instancji uznał, iż nie było konieczności zapoznania skarżącej z tymi oświadczeniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Sąd uznał wniesioną skargę za uzasadnioną, bowiem wątpliwości Sądu, skutkujące w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji związane są z prawidłowością oceny prawnej i z zastosowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Jeżeli chodzi o prawidłowość określenia stanu faktycznego, to wskazać należy, iż organy administracyjne dokonały właściwych ustaleń w tym zakresie.

Podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie jest kwestia, czy Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwy organ administracji publicznej, czy też Gmina Miejska K. , jako komunalna osoba prawna, ma wypłacić H.C. i A.K. , odszkodowanie za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [....] o pow. 0.0652 ha i nr [....] o pow. 0.0322 ha, b.gm.kat. [....] , obr. [....] (mały), odpowiadającą obecnie działkom: nr [....] o pow. 0,0298 ha, nr [....] o pow. 0,0328 ha oraz części o pow. 0,0322 ha działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , przejętym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 9 listopada 1973r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[....] ", zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska nr [....] z dnia 20 lipca 1972 r.

Sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Państwa nieruchomość na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, została wszczęta na wniosek z dnia [....] listopada 2005r., a zatem nie ulega wątpliwości, iż powinna być rozpatrzona w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8 (wyjątki tam zawarte nie dotyczą sprawy niniejszej) starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

Bezspornym jest, iż wywłaszczenie nieruchomości w przedmiotowej sprawie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa.

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone decyzją Urzędu Miasta K. z 17 grudnia 1974r., której nieważność stwierdzono decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 6 grudnia 2002r. nr [....] .

Gmina Miejska K. stała się, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości (co zostało potwierdzone odpowiednimi decyzjami Wojewody K. z dnia 28 maja 1995r., z dnia 1 lutego 1993r.)

Przepisy art. 36 ust. 1 i 3 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) ukształtowały zasadę podziału między organy gminy i terenowe organy administracji rządowej obowiązku realizacji zobowiązań i wierzytelności Skarbu Państwa, wynikających z poprzednio wykonywanych zadań przez rady narodowe stopnia podstawowego i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, stosownie do zakresu przekazanych zadań i kompetencji do właściwości organów gmin albo terenowych organów administracji rządowej. Według tej zasady należy określić podmiot, do którego właściwości przekazano z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym określone zadania i kompetencje byłych rad narodowych i organów administracji państwowej stopnia podstawowego, aby ustalić organ zobowiązany do wykonania nie zrealizowanych zobowiązań Skarbu Państwa, pozostałych po byłych radach narodowych i terenowych organach administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli określone zadania i kompetencje zostały ustawowo przekazane do właściwości terenowych organów administracji rządowej, to do wykonania nie zrealizowanych zobowiązań Skarbu Państwa będą właściwe te organy, a jeśli zostały przekazane do zakresu działania organów gmin - to wykonanie nie zrealizowanych zobowiązań obciąża organy gminy. Z mocy przepisów art. 36 ust. 1 i 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) gminy, jako osoby prawa cywilnego, odpowiadają za realizację części zobowiązań Skarbu Państwa - byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez organy gminy zadaniami i kompetencjami z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, tj. z dniem 27 maja 1990r., natomiast wykonanie pozostałej części tych zobowiązań obciąża terenowe organy administracji rządowej, jeżeli pozostają one w związku z zadaniami i kompetencjami wykonywanymi przez te organy po tej dacie.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 36 ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Skarb Państwa przejął tę część zobowiązań i wierzytelności byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które były związane z zadaniami i odpowiadającymi im kompetencjami, przekazanymi z dniem 27 maja 1990 r. do realizacji terenowym organom administracji rządowej. Obowiązkiem wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zostały obciążone rejonowe organy rządowej administracji ogólnej (art. 5 pkt 21 poz. I lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej).

W przedmiotowej sprawie Sąd podziela pogląd przedstawiony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14.03.2007r., I CSK 341/06, LEX nr 428707: Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed 27 maja 1990 r., także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, nastąpiło po 27 maja 1990 r. (...).

Zasadne jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że nieruchomość, której dotyczy odszkodowanie, stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, a w konsekwencji to Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Zgodnie z obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawą o gospodarce nieruchomościami, zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. (vide: wydany na podobnym stanie faktycznym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 stycznia 2001r., sygn. akt II SA/Kr 129/98)

Zaskarżona decyzja naruszyła przepis prawa materialnego – art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Ponadto stwierdzono rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 140 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków odwołania, a w szczególności nie ustosunkowanie się do argumentacji zawartej w odwołaniu w przedmiocie podstawy zobowiązania Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt ł SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela.

Należy również przyznać rację stronie skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a i art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pozbawienie strony możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednakże naruszenie to, zdaniem Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.