Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 331/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt pkt 2 i par. 2; art. 15; art. 7; art. 77 par. 1; art. 136 par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2; art. 59 ust. 1; art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm.) – dalej jako: "ustawa" po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej jako: inwestor lub wnioskodawca) od decyzji Wójta Gminy M. P. z [...] r. odmawiającej ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy na rozbudowę parterowego wolnostojącego budynku inwentarskiego - kurnika o część przeznaczoną do chowu ściółkowego kur oraz o część magazynowo - składową, w którym po rozbudowie ulegnie zmianie obsada kur w gospodarstwie rolnym z 21,2 DJP do 38,8 DJP, posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło warunki zabudowy na rozbudowę parterowego wolnostojącego budynku inwentarskiego - kurnika o część przeznaczoną do chowu ściółkowego kur, w którym po rozbudowie ulegnie zmianie obsada kur z 21,2 DJP do 38,8 DJP oraz o część magazynowo- składową, posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. ustalając m.in. następujące parametry inwestycji:

1. zachować dla nowego obiektu nieprzekraczalną przednią linię zabudowy 50 m od granicy działki nr [...] z obecnym pasem drogowym drogi gminnej (dz. nr [...]) oraz nieprzekraczalną 5 m linię zabudowy od granicy działki z obecnym pasem drogowym drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) oraz nieprzekraczalne linie zabudowy w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji z zastrzeżeniem zachowania odległości określonych w przepisach techniczno-budowlanych.

2. wielkość powierzchni zabudowy istniejącej i planowanej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznaczonego liniami rozgraniczającymi nie może przekraczać 40 %.

3. udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 40 % powierzchni terenu inwestycji wyznaczonego liniami rozgraniczającymi.

4. szerokość elewacji frontowej rozbudowywanego budynku do 12,0 m;

5. długość części rozbudowywanej do 40,0 m;

6) poziom posadowienia parteru do 1,0 m;

7) wysokość górnej krawędzi okapu elewacji frontowej do 6,0 m;

8) wysokość do kalenicy do 8,0 m;

9) dach dwuspadowy, ustawiony główną kalenicą równolegle do bocznej granicy działki nr [...], o kącie nachylenia połaci od 25° do 40°.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu toku dotychczasowego postępowania w którym to trzykrotnie orzekał organ pierwszej instancji za każdym razem wydając decyzje odmowną organ odwoławczy stwierdził, że istota postępowania administracyjnego polega m.in. na tym, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy co ma konsekwencje w postaci braku związania organu odwoławczego wyłącznie granicami odwołania. Organ odwoławczy, oprócz kompetencji kasacyjnych, wyposażony jest przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika wprost z treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W realiach niniejszej sprawy Kolegium uznało, że pomimo, iż organ odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy istnieją postawy do ich ustalenia bowiem organ ten dokonał błędnej wykładni obowiązujących przepisów ustawy.

Mianowicie jak wskazało zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie kumulatywnego spełnienia pięciu warunków - jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz jeżeli decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie podniosło, że pierwszy wskazany warunek (warunek dobrego sąsiedztwa) nie ma w sprawie zastosowania, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 ustawy, nie stosuje się go do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca jest rolnikiem, właścicielem areału gruntów w gminie M. P. o pow. 19,69 ha użytków rolnych - z czego obszar 14,49 ha stanowi jego własność, a grunty o pow. 5,20 ha posiada w ramach długoterminowej dzierżawy, co przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie M. P., która wynosi 5,3994 ha. Bezspornym również jest, że inwestor posiada w ramach zabudowy zagrodowej siedlisko, na które składa się budynek mieszkalny oraz przedmiotowy obiekt inwentarski i budynki gospodarcze. Budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr [...], położonej naprzeciwko działki nr [...], w odległości kilkunastu metrów, obie działki oddziela działka nr [...], stanowiąca w tej części drogę wewnętrzną.

Wyłączenie w przedmiotowym postępowaniu warunku kontynuacji funkcji z uwagi na regulacje wynikające z art. 61 ust. 4 ustawy oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie taka analiza został sporządzona, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy dokument pt. "Wyniki analizy związanej z postępowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy", w której jej autor posiadający stosowne uprawnienia uznał, że wskazane przez wnioskodawcę parametry przedsięwzięcia nie będą prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego bowiem wielkości te nie odbiegają od wielkości tych parametrów istniejącej na terenach sąsiednich, gdzie występuje zabudowa zagrodowa.

Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zebrany w toku postępowania prowadzonego przez oba organy w tym ustalenia wskazanej powyżej analizy pozwalają stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 ustawy do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy mianowicie działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej działki nr [...], która na wysokości działki inwestora nr [...] stanowi drogę wewnętrzną i łączy się z drogą powiatową. Teren posiada wystarczające uzbrojenie służące do obsługi tej inwestycji bowiem zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi z istniejącego przyłącza, a w wodę z wodociągu gminnego, do którego także istnieje stosowne przyłącze. Działka nr [...] nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne bowiem zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny zachowują charakter gruntów rolnych.

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji o sprzeczności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. uchwałą nr [...] Rady Gminy M. P. z dnia [...] r. w sprawie Lokalnego Programu Rewitalizacji Gminy M. P. na lata 2017-2023. Jego zdaniem uchwała ta określa sposób wykorzystania działki nr [...], a nie działki objętej przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. Pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w przywołanych unormowaniach, należy rozumieć przepisy prawa powszechnie obowiązującego (tj. przepisy ustaw oraz rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja), przestrzegania których ocena leży w kompetencjach organu ustalającego warunki zabudowy, a więc tylko takie przepisy, które współkształtują sposób zagospodarowania nieruchomości. Tym samym nie można zaakceptować sytuacji gdy organ odmawia ustalenia warunków zabudowy nie powołując się na naruszenie konkretnego przepisu prawa lecz na nieprzestrzeganie nieskonkretyzowanych norm ogólnych nakazujących respektowanie ładu przestrzennego. W świetle art. 56 w związku z art. 64 ustawy nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w odrębnym postępowaniu. Powyższe zaś oznacza, że kwestie te nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

W kontekście zgłaszanych w toku postępowania zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że skala dopuszczalnych uciążliwości zapachowych, których występowanie może wiązać się z realizacją zamierzonej inwestycji, nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiot niniejszego postępowania nie obejmuje także zagadnień związanych z subiektywnie odczuwaną uciążliwością przedsięwzięcia, czy też przekonania, że jej powstanie spowoduje spadek atrakcyjności lub wartości działek oponujących podmiotów. Podobnie to, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób korzystających z tej samej drogi publicznej, nie stanowi przeszkody w uwzględnieniu wniosku.

Zdaniem Kolegium w świetle powyższych przepisów ustawy oraz ustalonego stanu faktycznego nie stanowią przeszkody w wydaniu przedmiotowej decyzji względy słusznościowe, interesy faktyczne mieszkańców wsi S. i ich niczym nie uzasadnione przekonanie o zmniejszeniu wartości posiadanej w sąsiedztwie nieruchomości, a także subiektywnie pojmowane zwiększenie uciążliwości warunków w jakich obecnie mieszkają. Sąsiednia w stosunku do działek inwestora okolica to teren już częściowo zagospodarowany, przekształcony i wykorzystywany pod działalności rolniczą toteż planowane przedsięwzięcie będzie zgodne ze stanem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie.

Kolegium wskazało, że większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców co nie oznacza jednakże, że ma to prowadzić do zaprzestania inwestowania. Należy mieć także na uwadze regulację wynikającą z art. 63 ust 2 ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jako określenie dopuszczalnych zamierzeń inwestycyjnych, może dotyczyć każdego potencjalnego inwestora. Wydanie takiej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw związanych z korzystaniem z danej nieruchomości, nie jest ona bowiem rozstrzygnięciem ograniczającym czyjekolwiek prawa.

Zdaniem Kolegium ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy terenu została wszystkim zainteresowanym zapewniona, ale nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesu osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Przy orzekaniu w zakresie ustalenia warunków zabudowy bierze się pod uwagę stan zagospodarowania działek sąsiednich istniejący w dacie ich określenia. Z tego względu organy administracji rozstrzygając niniejszą sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie mogły brać pod uwagę faktów, które ewentualnie zaistnieją w przyszłości.

Podsumowując, Kolegium wskazało, że do wydania przedmiotowej decyzji wykorzystano projekt decyzji sporządzony w ramach niniejszego postępowania przez mgr inż. architekta A. F. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane i w stosunku do tak przygotowanego projektu zostało przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, czyli Starostą Bialskim w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Nadzorem Wodnym w Ł., jako organem właściwym w sprawach melioracji wodnych. Organ pierwszej instancji uzgodnił natomiast pozytywnie planowaną inwestycję w odniesieniu do terenu przyległego do pasa drogowego drogi gminnej - części działki nr [...], czemu dał wyraz w opisanym wyżej projekcie decyzji, jej autor.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł A. Z. (właściciel nieruchomości sąsiedniej), kwestionując stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji, uznając, iż dokonana przez ten organ interpretacja obowiązujących przepisów prawa jest nieprawidłowa.

W szczególności skarżący podniósł, że decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdy analiza art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji reformatoryjnej w zakresie warunków zabudowy. Działanie takie dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie ocenił prawidłowo kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, za które uważa się nie tylko przepisy rangi ustawowej ale także akty prawa o charakterze lokalnym. Wobec czego organ przy wydawaniu decyzji wadliwie przyjął, że Lokalny Program Rewitalizacji nie ma wpływu na inwestycję objętą wnioskiem, a tym samym nie podlega ocenie w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Gminny Program Rewitalizacji jest podstawowym dokumentem uchwalonym przez gminę umożliwiający prowadzenie kompleksowych działań rewitalizacyjnych na wyznaczonym obszarze przy współdziałaniu lokalnej społeczności i jako taki ma istotny wpływ na ocenę dopuszczalności planowanej inwestycji na obszarze nim objętym.

Tym samym zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z działaniami podjętymi w ramach realizacji projektu pt. "Kompleksowa przebudowa i adaptacja budynku po byłej szkole podstawowej w S. w celu nadania mu nowych funkcji społecznych i gospodarczych wraz z zakupem niezbędnego wyposarzenia i zagospodarowaniem terenu funkcjonalnie związanego z obiektem", a tym samym narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpocząć należy od wskazania, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Zaskarżoną decyzją organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego (kurnika) o część przeznaczoną do chowu ściółkowego kur oraz o część magazynowo- składową. Nie ulega zatem wątpliwości, ze planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008r. (Sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263) pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być rozumiane w sensie potocznym, a zatem jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, co oznacza iż planowania zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. Ponadto inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 19,69 ha użytków rolnych - z czego obszar 14,49 ha stanowi jego własność, a grunty o pow. 5,20 ha posiada w ramach dzierżawy, a średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie M. P. - jak wskazał organ - to 5,39 ha. Zatem spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a w związku z tym analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu ograniczała się w tym wypadku do spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Warunki te w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zostały spełnione, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić natomiast należy, że nie są one zasadne. Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska skarżącego, co do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i 4 ustawy.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Nie budzi również wątpliwości, że wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Podkreślenia wymaga, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Co więcej, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że dokonane przez organ odwoławczy ustalenia zarówno w sferze wykładni przepisów prawa materialnego jak i zgodności postępowania z przepisami procedury administracyjnej uprawniały go do wydania decyzji reformatoryjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie słusznie bowiem uznało Kolegium, że postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte jakimikolwiek brakami, a podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji są jedynie błędy natury prawnej, związane z wadliwą wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, który to przepis nawiązuje do drugiego zarzutu skargi, który również okazał się nietrafny. Jedocześnie dodania wymaga, że wydaniu decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie art. 60 ust. 1 ustawy. Przepis ten wskazuje jedynie organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w pierwszej instancji, co nie ma wpływu na kompetencje organu odwoławczego określone w art. 138 k.p.a.

Wracając do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, wskazać należy, że stanowi on, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podziela stanowisko Kolegium, że uchwała Rady Gminy M. P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie Lokalnego Programu Rewitalizacji Gminy M. P. na lata 2017-2023, nie jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym, na co cały czas wskazywał skarżący.

Przede wszystkim podnieść należy, że Lokalny Program Rewitalizacji nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Uchwała w sprawie programu ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, którego ustalenia są wiążące wyłącznie dla organów gminy. Regulacja programu nie może bezpośrednio kształtować uprawnień i obowiązków obywateli, jak również nie wynika z niego samodzielna podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych.

Skoro zaś Lokalny Program Rewitalizacji nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stąd też jego ustalenia nie mogły stanowić żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej. Dlatego też zupełnie niezasadny jest zarzut naruszenia tego przepisu poprzez nieuwzględnienie zapisów tego aktu.

Jednocześnie dla porządku podnieść należy, że sama interpretacja postanowień tego aktu prowadzi do rezultatu, że jest on jedynie aktem określającym politykę rewitalizacyjną obszaru gminy, a przy tym jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o dofinansowanie danego projektu - inwestycje, o których wsparcie z RPO ubiegają się wnioskodawcy, powinny być ujęte w planie finansowym LPR. Lokalny program rewitalizacji to wyłącznie wieloletni program działań w sferze przestrzeni, urządzeń technicznych, społeczeństwa i gospodarki, zmierzający do wyprowadzenia danego obszaru zdegradowanego z sytuacji kryzysowej oraz stworzenia warunków do jego dalszego rozwoju, realizowany przez różne podmioty, zgodnie z określonym harmonogramem czasowym i finansowany z różnych źródeł, opracowany, przyjęty i koordynowany przez gminę. Jego przepisy w żaden sposób nie sprzeciwiają się udzieleniu warunków zabudowy pod określoną inwestycję ani na obszarze gminy, ani tym bardziej na działce objętej przedmiotowym postępowaniem.

Tym samym charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy organ pierwszej instancji błędnie przypisał postanowieniom wskazanej uchwały, co też dostrzegł organ odwoławczy i jednocześnie poprawił wydając zaskarżoną decyzję.

Podsumowując, zasadnie uznał organ odwoławczy wskazał, że spełnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obliguje organ administracji do wydania pozytywnej decyzji. Organ może bowiem oceniać wniosek inwestora wyłącznie pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w związku z tym odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy któryś z tych warunków nie zostanie spełniony. Tylko taka właśnie decyzja jest decyzją wydana w granicach prawa i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi.

Poza tym decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 K.c.). Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało zaaprobować, a skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.