Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 663/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 44 poz 265
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak(spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Protokolant ref.staż. - Anna Głowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej: uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] października 2014 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez M.J. (zwaną dalej Skarżącą lub Stroną) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej Prezesem ARiMR, organem odwoławczym lub II instancji) nr [...] z [...] listopada 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanego dalej Dyrektorem ARiMR) nr [...] z [...] października 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (zwanego dalej Kierownikiem ARiMR) nr [...] z [...] listopada 2008r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z [...] maja 2006 r. Skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 deklarując pięć działek rolnych oznaczonych literami od A do E o łącznej powierzchni 5,39 ha, którą to powierzchnię zgłosiła również do uzupełniającej płatności obszarowej -z oznaczeniem we wniosku jako roślina uprawna- pastwisko.

Decyzją z [...] lutego 2007r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał Stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości w tym dla jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) w wysokości 602,29 zł do powierzchni 4,32 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 0 zł. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej organ stwierdził, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną 5,39 ha, a powierzchnią stwierdzaną 4,32 ha wynosiła 24,77 %, co na mocy art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1937/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. UE Nr L 345 z 20 listopada 2004r., s. 1 ze zm.) spowodowało nieprzyznanie płatności w danym roku.

Wnioskiem z [...] marca 2008 r. Skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. ARiMR o przyznanie płatności na rok 2008 do gruntów rolnych, w tym: 1) jednolitej płatności obszarowej, 2) płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce), 3) przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżąca zadeklarowała: do JPO i płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (zwana dalej także płatnością zwierzęcą) działki rolne A do E o powierzchni 5,46 ha.

Decyzją z [...] listopada 2008 r., Nr [...] Kierownik ARiMR przyznał płatności do gruntów rolnych na rok 2008 w wysokości 3492,29 zł, w tym: 1852,63 zł z tytułu JPO i 1639,66 zł z tytułu płatności zwierzęcej.

Zawiadomieniem z 8 września 2014 r. Dyrektor ARiMR poinformował Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Następnie w dniu [...] października 2014r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymała w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] października 2014r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, co przesądza o tym, że pozytywne orzeczenie w tym zakresie (stwierdzające nieważność decyzji) może zapaść wyłącznie w wypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). W uzasadnieniu wskazał - na podstawie przeglądu orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa, a także opierając się na poglądach prezentowanych w doktrynie prawa o postępowaniu administracyjnym - że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

Organ II instancji przytoczył treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm., dalej: rozporządzenie) i wyjaśnił, że płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych.

Dokonując analizy sprawy Prezes ARiMR stwierdził, że Kierownik ARiMR decyzją z [...] listopada 2008 r. przyznał Stronie m.in. płatność zwierzęcą, pomimo tego, że Skarżąca nie wypełniła warunku określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ II instancji zauważył bowiem, że Stronie nie przyznano w roku 2006 płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Dlatego też przyznanie Stronie przez Kierownika ARiMR decyzją z [...] listopada 2008 r. płatności zwierzęcej do powierzchni 4,32 ha stanowiło rażące naruszenie przepisu § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, ze względu na fakt, że Kierownik ARiMR błędnie ustalił, że Stronie została przyznana płatność zwierzęca za rok 2006.

Organ odwoławczy zauważyć, że w dniu wydania decyzji Kierownika ARiMR w sprawie przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, nie istniała w obrocie prawnym żadna decyzja przyznająca jej płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych za rok 2006. Prezes ARiMR podkreślił, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa w decyzji Kierownika ARiMR z 4 listopada 2008 r. było oczywiście rażące i bezsporne. Ponadto pozostawienie w obrocie prawnym wskazanej decyzji byłoby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdyż organ administracji, na którym spoczywa zadanie zapewnienia ochrony interesom finansowym Państw Członkowskich Unii Europejskiej przyznał pomoc finansową bez dokonania niezbędnej analizy czy danemu podmiotowi taka pomoc powinna zostać przyznana i w jakiej wysokości.

Pismem z 2 stycznia 2015r. Strona złożyła skargę na ww. decyzję Prezesa ARiMR wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2010r., sygn. akt II GSK 730/09 w którym Sąd wyjaśnił, że "wyłączenie z możliwości uzyskania płatności tych rolników, których wniosek, złożony w 2006 r., nie został uwzględniony w całości lub części dotyczącej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych, w sposób wyraźny narusza konstytucyjne zasady równości". Zauważyła, że oceniany w wyroku stan faktyczny był tożsamy z jej stanem faktycznym, gdyż w okresie składania pierwszego wniosku w 2006 r., była ona właścicielem zwierząt hodowlanych.

Podkreśliła, że Sąd ww. wyroku wskazał, że "brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego lub reguły logicznego rozumowania, aby przyjąć iż jeżeli ktoś przed 2006 r. składał wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych lub na skutek wniosku złożonego w 2006 r., nie przyznano mu płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych, to tym samym nieuzasadnione będzie przyznanie mu w następnych latach płatności zwierzęcej. Czyli - inaczej rzecz ujmując- że z tego tylko powodu należy z góry założyć, że charakter wykorzystywanego przez niego gruntu rolnego i charakter prowadzonej działalności rolniczej nie odpowiada wymogom przyznania mu płatności uzupełniającej". Dlatego też, jej zdaniem, skarga na ww. decyzję jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W podstawie prawnej decyzji Dyrektora ARiMR z [...] października 2014 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania Skarżącej płatności zwierzęcej doszło do rażącego naruszenia przepisu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bowiem przyznając wnioskodawczyni płatności zwierzęce na rok 2008 Kierownik ARiMR nie uwzględnił faktu, że Stronie za 2006r. takich płatności nie przyznano. Brak przyznania takich płatności za 2006r. powoduje, w ocenie organów, brak podstawy do przyznania takich płatności za lata następne po 2006r.

Sąd stwierdza, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika ARiMR z [...] listopada 2008r. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności zwierzęcej. Decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności zwierzęcej wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) i § 5 rozporządzenia, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wniosku Strony, sprawdzeniu informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych i w rejestrze koniowatych oraz co najważniejsze po uwzględnieniu warunków przyznania płatności zwierzęcej o której mowa w § 5 rozporządzenia.

Orzekający jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika ARiMR rażąco narusza § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli:

1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie;

2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006 r., rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.

Ponadto w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia:

1) ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), i współczynnika 0,3 oraz

2) trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją dwie przeciwstawne wykładnie powyższego przepisu. Pierwsza prezentowana przez organy administracyjne w zaskarżonym orzeczeniu wskazująca, że aby otrzymać płatności zwierzęce np. za 2008r., to takie płatności musiały zostać przyznane Stronie na rok 2006r. (patrz także wyroki WSA w Warszawie z 7 września 2011r., V SA/Wa 609/11 i V SA/Wa 610/11- wszystkie powołane wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast druga wykładnia powyższego przepisu, z racji braku jej prezentacji przez organy orzekające wymaga szerszego omówienia. Wyładnia ta została zapoczątkowana wyrokiem NSA z 25 sierpnia 2010r. sygn. akt II GSK 730/09, który to wyrok co prawda odnosi się do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), jednakże jego tezy pozostają aktualne w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Trzeba bowiem podkreślić, że analizowane przez NSA przepisy rozporządzenia z 13 marca 2007r. w swojej zasadniczej warstwie pozostały nie zmienione w odniesieniu do rozporządzenia z 14 marca 2008r. W związku z tym dokonana wykładnia tych przepisów nadal jest aktualna i wymaga szczegółowego omówienia.

Sąd dokonując analizy § 4 i 5 rozporządzenia, wskazał, iż cyt. "z porównania zapisów § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. wynika, że przepisy te dotyczą dwóch grup wnioskodawców. Pierwsza z nich, to ci rolnicy, którzy w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. byli posiadaczami określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru oraz którym na podstawie wniosku zgłoszonego w 2006r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Druga grupa to ci rolnicy-wnioskodawcy, którzy uprzednio nie występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych (bez określenia charakteru płatności) oraz którzy w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku byli posiadaczami określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru".

W ocenie NSA, wykładnia językowa § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007r. (patrz obecnie § 5 ust. 1 i § 6 ust 1 i 4 rozporządzenia z 2008r.) musi nasuwać istotne wątpliwości. Sąd bowiem zauważył, że "Z § 4 ust. 1 można wysnuć wniosek, że w każdym "danym roku" rolnikowi będzie przysługiwać płatność zwierzęca jeżeli w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru oraz jeżeli na podstawie wniosku zgłoszonego w 2006 r. przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Podstawą samego uprawnienia do przyznania płatności w dalszych latach jest zatem stan, jaki miał miejsce w 2006 r., natomiast wysokość tej opłaty zależy od stanu aktualnego w danym roku.

Z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. można wysnuć wniosek, że innym rolnikom niż wymienieni w § 4 ust. 1 płatności zwierzęce będą przyznawane, jeżeli "uprzednio", czyli kiedykolwiek (...) występowali już z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Z kolei w ust. 3 tego przepisu mówi się o "kolejnych wnioskach", co może sugerować, że musi być zachowana ciągłość (kolejność) składania wniosków. W przypadku przerwy w ciągłości (kolejności) składania wniosków – w szczególności przy takim rozumieniu słowa "uprzednio" jak wskazano wyżej – wnioskujący rolnik może zostać potraktowany jako ten, który już uprzednio występował z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

Jak więc z powyższego wynika, powstaje wątpliwość czy przedmiotowe rozporządzenie w ogóle reguluje sytuacje tych rolników, którzy przed 2006 r. występowali z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych, jak również tych, którzy w 2006 r. co prawda z wnioskami takimi wystąpili, lecz wnioski te nie zostały uwzględnione, choćby tylko w części dotyczącej przyznania płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych".

W tym stanie rzeczy, wobec niejednoznaczności i niespójności rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu z 13 marca 2007 r., w ocenie NSA, konieczne jest odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Sąd wyjaśnił, iż nie można przyjąć, że rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r. kompleksowo reguluje wszystkie kwestie związane z wnioskami o płatności uzupełniające (zwierzęce). Tym samym, jeżeli jakaś kwestia nie jest uregulowana w przedmiotowym rozporządzeniu, to nie można z tego faktu wywodzić, że wniosku dotyczącego tej kwestii nie można uwzględnić, lecz należy zastosować bezpośrednio przepisy ustawy lub innych aktów, jeżeli daną kwestię regulują. Przemilczenie w akcie wykonawczym danej kwestii tylko wtedy może być uznane jako sposób jej regulacji, gdy akt ten ma stanowić regulacje kompleksową i wyczerpującą. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, poza jego § 1 ust. 1. Wynika to zarówno z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ustawy o płatnościach, jak i z zapisów samego rozporządzenia, które nie stanowi, że płatności uzupełniających można udzielić wyłącznie na jego podstawie. Nie ma w tym akcie żadnego zapisu, iż ma on regulować wszystkie płatności uzupełniające i wszystkie możliwe przypadki ich przyznawania.

W ocenie NSA, cyt. "wyłączenie z możliwości uzyskania płatności zwierzęcej tych rolników, którzy występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych przed 2006r. lub złożony przez nich w 2006r. wniosek nie został uwzględniony w całości lub części dotyczącej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych w sposób wyraźny narusza konstytucyjną zasadę równości. W tej bowiem sytuacji rolnicy ci nie byliby przez władze publiczne traktowani na równi z rolnikami określonymi w § 4 ust. 1 i w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r., co jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, byliby też dyskryminowani w życiu gospodarczym – art. 32 ust.2 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji RP, zgodnie z jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie i stanowią prawo najwyższe – art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym w warunkach demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalnym jest aby akty prawa stanowionego (w tym przypadku akty wykonawcze) były sprzeczne z przepisami Konstytucji lub sprzecznie z nią wykładane (rozumiane)".

Sąd kasacyjny w tym wyroku również wskazał na wątpliwości dotyczące przekroczenia przez Ministra delegacji ustawowej przy redagowaniu m.in. § 4 rozporządzenia i stwierdził, że cyt. "§ 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r. (patrz obecnie § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2008r.) nie odpowiadają zawartemu w upoważnieniu ustawowym zakresowi, a ponad wszelką wątpliwość wynikający z zaskarżonych decyzji sposób ich interpretacji i stosowania nie pokrywa się z tym zakresem. Zważyć bowiem należy, że płatności do gruntów rolnych i związane z nimi płatności uzupełniające mają charakter przedmiotowy. Oznacza to, że przysługują one i są wypłacane ze względu na sposób, w jaki jest wykorzystywany grunt rolny i charakter prowadzonej działalności rolniczej. Jeżeli więc zakres upoważnienia dotyczy warunków przyznawania płatności, to w pierwszym rzędzie chodzić musi o warunki, jakie muszą spełniać grunty, jak również warunki pod którymi płatność zostaje przyznana, i które mogą być skontrolowane. Ten wymóg został spełniony w § 1 ust. 2 w zw. z § 3 rozporządzenia z 13 marca 2007r. (obecnie §2 ust. 2 w zw. z § 4 rozporządzenia z 2008r.– dopisek Sądu), w którym Minister wyłącza spod płatności zwierzęcej grunty, na których uprawiane są trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy (§1 ust. 2), wskazując jako właściwą dla nich inną płatność uzupełniającą (§ 3). Tak samo w § 2 (obecnie § 3 rozporządzenia – dopisek Sądu) przedmiotowe rozporządzenie jako warunek płatności uzupełniającej wymaga, aby uprawy roślin wymienionych w załączniku nr 1 "zostały objęte oceną polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie". Natomiast jeśli § 4 ust.1 i § 5 ust.1 rozporządzenia z 13 marca 2007r. rozumieć w ten sposób, że płatności zwierzęce przysługują tylko tym rolnikom, którym na podstawie wniosku z 2006r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub którzy uprzednio (czyli kiedykolwiek) nie występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to tym samym dochodzi do zawężenia samego kręgu osób uprawnionych do otrzymania płatności. Zawężenie to następuje bez względu na sposób, w jaki jest wykorzystywany grunt rolny i charakter prowadzonej działalności rolniczej w dacie składania wniosku, ale przede wszystkim ze względu na to jakie wcześniej osobiste działania podejmował rolnik, tj. czy wcześniej składał stosowny wniosek oraz czy złożony w 2006r. spowodował przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych. W ten sposób doszłoby do przekroczenia upoważnienia ustawowego i zmiany charakteru świadczenia z przedmiotowego na podmiotowy. Tym samym tego rodzaju stanowisko należy uznać za wprost sprzeczne z art. 92 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP."

Ponadto Sąd ten wskazał, że cyt. "Trzeba też uwzględnić, że – zgodnie z zawartymi w upoważnieniu ustawowym wytycznymi – celem wydanego na podstawie art. 23 ustawy o płatnościach (patrz obecnie art. 24c ustawy o płatnościach) rozporządzenia ma być: "zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności oraz szczególne wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonane a priori i co do zasady wyłączenie możliwości uzyskania płatności zwierzęcej przez tych rolników, którzy wcześniej składali wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych nie stanowi zabezpieczenia przed nieuzasadnionym przyznawaniem płatności. Nawet jeżeli wyjątkiem są ci z nich, którym na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006r., przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Brak jest bowiem jakiegokolwiek związku przyczynowego lub reguły logicznego rozumowania, aby przyjąć, iż jeśli ktoś przed 2006r. składał wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych lub na skutek wniosku złożonego w 2006r. nie przyznano mu płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych, to tym samym nieuzasadnione będzie przyznanie mu w następnych latach płatności zwierzęcej. Czyli – inaczej rzecz ujmując – że z tego tylko powodu należy z góry założyć, iż charakter wykorzystywanego przez niego gruntu rolnego i charakter prowadzonej działalności rolniczej nie odpowiada wymogom przyznania mu płatności uzupełniającej". Powyższa linia orzecznicza została zaaprobowana m.in. w wyrokach WSA w Warszawie z 20 grudnia 2011r., sygn. akt V SA/Wa 1655/11 i V SA/Wa 1656/11 oraz wyrokach NSA wydanych w wyniku złożenia skargi kasacyjnej od tych wyroków sądu I instancji. Co więcej w powyższych wyrokach NSA z 13 sierpnia 2013r., II GSK 621/12 i II GSK 620/12 odnoszących się do płatności za lata 2007 i 2008 Sąd kasacyjny potwierdził, że interpretacja tych przepisów budzi poważne wątpliwości i wymaga zabiegów interpretacyjnych.

W związku z powyższym wskazując na dwa przeciwstawne rozumienia spornego § 5 ust. 1 rozporządzenia przyjęcie przez organy orzekające, że interpretacja tego przepisu jest jasna i nie wymagała zabiegów interpretacyjnych jest całkowicie nieuprawnione. Konsekwencją różnego rozumienia § 5 ust. 1, jest również stosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który odwołuje się do ust. 1 § 5 rozporządzenia. Dlatego też Sąd stwierdza, że w sytuacji takich fundamentalnych rozbieżności w orzecznictwie Kierownik ARiMR nie mógł rażąco naruszyć prawa, skoro mógł przyjąć jedną z możliwych wykładni stosowanej regulacji. Organ ten w swojej decyzji wprost nie wypowiadał się co do sposobu rozumienia § 5 rozporządzenia, jednakże z uzasadnienia ewidentnie wynika, że ten przepis analizował i po uznaniu, że Skarżąca spełnia warunki wskazane w tym przepisie, przyznał na podstawie zebranego materiału dowodowego płatności zwierzęce. Odstąpienie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR od uzasadnienia decyzji w tym zakresie uniemożliwia obecnie sprawdzenie, był sposób rozumienia przepisu, który był podstawą wydania tamtej decyzji. Ponadto trzeba podkreślić, że w sprawie przyznano stronie płatności zwierzęce za lata 2007, co w kontekście odstąpienia od uzasadnienia i zapisów rozporządzenia pozwala na wysnucie wniosku, że organ przyjął jedną z możliwych do zastosowania interpretacji przepisów.

W tym miejscu trzeba przytoczyć - z bogatego dorobku orzecznictwa sądowego - tezy najbardziej adekwatne do niniejszej sprawy. I tak NSA w wyroku z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1812/09 (LEX nr 992225) wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie. Zastosowana w orzeczeniu norma prawna powinna być rozumiana jednolicie. Rozbieżności w zakresie jej wykładni wykluczają możliwość uznania aktu za rażąco naruszający prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 16 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1237/07(LEX nr 499806) w którym stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy w przypadku, gdy organ stosujący prawo podczas wykładni dokonuje wyboru jednej interpretacji spośród tych reprezentowanych w orzecznictwie i doktrynie.

Mając powyższe na względzie podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy wykładnia danego przepisu budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. W takim wypadku naruszenie prawa nie może być uznane za oczywiste, co jest podstawową, chociaż nie jedyną, przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące.

Reasumując, należy stwierdzić, że wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy rozporządzenia mogą być dwojako wykładane, a zatem oparcie decyzji na jednej z możliwych wykładni nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik ARiMR o przyznaniu Skarżącej płatności zwierzęcych stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawczyni płatności zwierzęcych, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z racji natomiast, że Dyrektor ARiMR, również w sposób nieprawidłowy dokonał oceny sprawy, to także jego decyzja wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę na nowo Dyrektor ARiMR weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.