Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 264/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81  lit. c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 maja 2013 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego drogi gminnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (zwany dalej także "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] nakładającego na Wójta Gminy [...] obowiązek dostarczenia do PINB we [...] ekspertyzy stanu technicznego drogi gminnej nr [...] na odcinku od [...] do [...] (od km 0+000 do km 1+000), określającej zarówno aktualny stan techniczny drogi, jak i sposób likwidacji występujących nieprawidłowości, ze szczególnym uwzględnieniem jej odwodnienia, w terminie do 30 listopada 2011r. - uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu do wykonania ekspertyzy i w tym zakresie ustalił termin do dnia 28 lutego 2013 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wskazane rozstrzygnięcie było poprzedzone następującym postępowaniem:

Pismem z dnia 14 [...] Prezydent Miasta [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z wnioskiem o sprawdzenie funkcjonowania drogi gminnej[...], z uwagi na nieustanne podtapianie przyległej do drogi nieruchomości, należącej do B. R. (ul. [...]).

Postanowieniem z dnia 19 [...] Inspektor Powiatowy zobowiązał Wójta Gminy [...] do dostarczenia we wskazanym terminie, dokumentacji dotyczącej stanu technicznego ww. odcinka drogi gminnej.

W odpowiedzi Gmina przy piśmie z dnia[...]., przedstawiła ocenę stanu technicznego drogi.

Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Powiatowy nakazał Wójtowi Gminy [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu utrzymania drogi. Uwzględniając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] r. Inspektor Powiatowy uchylił swoją decyzję z dnia [...] r.

Następnie Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] r. nakazał Wójtowi Gminy [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu drogi, w zakresie odwodnienia prawej strony drogi gminnej nr [...] na odcinku od [...] do [...] (od km 0+000 do km 1+000), poprzez dokonanie zmiany pochylenia poprzecznego jezdni z dwustronnego na jednostronne w kierunku rowu odwadniającego po lewej stronie drogi, w terminie do 30 września 2011 r. W wyniku odwołania decyzja ta został uchylona decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia[...], z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia[...], na podstawie art. 81 c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), nałożył na Wójta Gminy [...] obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego drogi gminnej nr [...] na odcinku od [...] do [...] (od km 0+000 do km 1+000), określającej zarówno aktualny stan techniczny drogi, jak i sposób likwidacji występujących nieprawidłowości, ze szczególnym uwzględnieniem jej odwodnienia, w terminie do 30 listopada 2011r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z przedstawionej przez Gminę przy piśmie z dnia 18 stycznia 2010 r., oceny stanu technicznego drogi wynika, że odwodnienie lewej strony drogi (tj. od strony Gminy[...]) jest w stanie zadowalającym, natomiast odwodnienie strony prawej jest w stanie złym i nie spełnia swojej funkcji.

Z uwagi na zły stan odwodnienia prawej strony drogi, brak jakiejkolwiek dokumentacji technicznej oraz faktyczne uwarunkowania terenu (szerokość pasa terenu pomiędzy granicami prywatnych działek a brzegiem jezdni asfaltowej wynosi od 0,09m do 2,10m), Inspektor Powiatowy ww. decyzją z dnia[...] nakazał Wójtowi Gminy [...] rozwiązanie problemu odwodnienia prawej strony drogi poprzez zmianę pochylenia poprzecznego jezdni z dwustronnego na jednostronne. Powyższa decyzja została skutecznie zaskarżona przez Wójta Gminy [...], w związku z czym niezbędne stało się opracowanie ekspertyzy stanu technicznego drogi, określającej sposób (sposoby) i warunki usunięcia występujących nieprawidłowości, aby doprowadzić obiekt do właściwego stanu technicznego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Wójt Gminy[...].

Żalący podniósł, że Inspektor Powiatowy jest związany zalecaniami zawartymi w decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] r. tj. winien ustalić przebieg granic pomiędzy Gminą Miastem [...] a Gminą [...]. Żalący wskazał, że przedmiotowa droga objęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta[...], zatwierdzonym Uchwałą Nr 129/XL/2005 Rady Miasta [...] z dnia 7 listopada 2011r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. nr 6, poz. 71 z dnia 23 stycznia 2006r.). Zgodnie z § 48 tego planu ww. droga jest ulicą publiczną zbiorczą, ul. [...], oznaczoną symbolem 9-KL, o szerokości w liniach rozgraniczających 20 m, jezdnia szerokości 7,0 m, po obu stronach jezdni chodnik. W konsekwencji, w świetle art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oznacza to, że to Gmina Miasto [...], a nie Gmina [...] jest właścicielem przedmiotowej drogi. Gmina [...] wobec tego w ogóle nie powinna być uczestnikiem niniejszego postępowania, a właściwym miejscowo organem nadzoru budowlanego winien być Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...], a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...].

Żalący się wskazał ponadto, że dostarczył już ocenę stanu technicznego drogi, przy czym ocena ta nie wzbudziła żadnych wątpliwości, te bowiem pojawiły się dopiero po uchyleniu decyzją z dnia [...] decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...]r.

Organ odwoławczy ustalił, że zarządca drogi gminnej nr [...] na odcinku od [...] do [...], nie posiada dokumentów dotyczących powstania drogi. Do chwili wszczęcia postępowania przez nadzór budowlany droga ta nie posiadała książki obiektu budowlanego ani dokumentów z kontroli jej utrzymania, w tym ocen lub ekspertyz.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy [...], zobowiązany postanowieniem z dnia[...], dostarczył opracowanie stanowiące ocenę stanu technicznego drogi. Z tego opracowania wynika, iż droga powstała w latach 1963 – 1970, jako inwestycja towarzysząca budowie elektrowni I stopnia wodnego we [...]. Droga zlokalizowana jest na terenie Gminy [...], na działkach o numerach geodezyjnych 20/13, 25 i 31 przy granicy z miastem [...], obejmując odcinek o długości 2,42 km nawierzchni bitumicznej (grubości 6-8 cm) i szerokości 5,50 m. Przekrój poprzeczny drogi posiada spadek daszkowy o wartości śr. 2%. Odwodnienie drogi natomiast następuje za pomocą istniejących spadków zapewniających spływ wody do przydrożnych rowów. Z opracowania wynika ponadto, że infrastruktura odwadniająca po prawej stronie drogi jest w złym stanie technicznym i nie spełnia swoich funkcji.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii geodety, pas południowy, oddzielający drogę do granic działek prywatnych wynosi od 0,70 m do 2,60 m. W pasie tym znajdują się różne urządzenia podziemne (kable, przyłącza).

Z uwagi na powyższe Inspektor Powiatowy decyzją z dnia[...] nakazał Wójtowi Gminy [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu drogi. Powyższa decyzja jednak została uchylona i sprawę ponownie przekazano organowi pierwszej instancji, który zobowiązany został do uwzględnienia okoliczności, iż nie jest możliwe wykonanie rowu odwadniającego drogi po stronie graniczącej z terenem miasta. Zarządca przedmiotowej drogi, jak wskazał organ odwoławczy, nie wykazuje żadnej inicjatywy w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do należytego stanu technicznego, z uwagi na co zasadne stało się zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wykonania ekspertyzy stanu technicznego drogi gminnej nr [...] na odcinku od [...] do [...].

Inspektor Wojewódzki wskazał, że uprzednio przedstawiona ocena techniczna okazała się niewystarczająca dla przedmiotu sprawy. Ekspertyza techniczna posiada wyższą rangę od oceny technicznej. Powinna zostać wykonana przez uprawnioną osobę, najlepiej rzeczoznawcę budowlanego i zawierać m.in. ocenę elementów konstrukcyjnych obiektu, badanie podłoża gruntowego, określenie głównych przyczyn uszkodzeń oraz nieprawidłowości obiektu, a także propozycje i sposoby napraw ujawnionych nieprawidłowości.

Odnośnie argumentów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że sporna droga położona jest w obrębie ewidencyjnym [...] i zaliczona jest do kategorii dróg gminnych, co potwierdza "Opinia geodezyjna" z dnia 2 grudnia 2010r. oraz wpisy znajdujące się w Książce obiektu budowlanego z dnia 12 października 2009r., a także "Ocena stanu technicznego drogi" ze stycznia 2010r. Ponadto uchwałą Rady Gminy [...] Nr VII/41/2003 z dnia 30 maja 2003r. zaliczono przedmiotową drogę od kategorii drogi gminnej publicznej Gminy [...].

W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] r. Gmina [...], wskazując na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr 129/XL/2005 Rady Miasta [...] oraz własność instalacji położonych w pasie przy ul. [...] we [...] podniosła, że ul. [...] w całości znajduje się w zarządzie miasta [...]. Na okoliczność tą nie miało wpływu podjęcie przez Radę Gminy w [...] uchwały o zaliczeniu części ul. [...] jako drogi gminnej [...]. Sporządzona opinia geodezyjna nie wskazuje granicy pomiędzy [...] a Gminą [...] i nie może być dowodem co do tytułu własności przedmiotowej drogi.

Skarżąca wskazała, iż ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998r. była we władaniu Miasta[...], zatem z mocy prawa, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną, właścicielem drogi stało się Miasto [...]. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez prowadzące postępowanie organy, a ma znaczenie o tyle kluczowe, że warunkuje właściwość organu prowadzącego postępowanie.

Skarżąca Gmina zakwestionowała także konieczność dokonania ekspertyzy technicznej stanu technicznego drogi gminnej [...]. Sporządzona już bowiem opinia zalecała prosty, naturalny sposób odwodnienia ulicy [...], poprzez odbudowę rowów, czyszczenie przepustów, uzupełnienie i odbudowę pobocza, zmiana natomiast pochylenia poprzecznego jezdni stanowi nadinterpretację organu.

Jak ponadto wskazano w skardze, ustawa prawo budowlane nie graduje rangi pojęć "ocena techniczna" i "ekspertyza".

Skarżąca wyjaśniła także, że przedmiotowa droga została wymieniona w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 35 , poz. 179 z 1986r.) jako droga relacji [...] i została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej o ówczesnym nr[...]. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071) i stosownie do treści przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) stała się drogą powiatową z mocy prawa. Na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 22 stycznia 1999r. została przyjęta przez Zarząd Powiatu [...]i aktualnie posiada nr[...].

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 21/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...]r.

Sąd ocenił, że organ miał podstawy ku temu, aby zastosować przepis art. 81c Prawa budowlanego w celu wykonania ekspertyzy przez zarządcę drogi z uwagi na jej zły stan techniczny. Jednocześnie Sąd podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W związku z tym organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinny ocenić, kto będzie w przedmiotowej sprawie uczestnikiem procesu budowlanego, a więc podmiotem odpowiedzialnym za należyty stan techniczny spornego odcinka drogi. Ustalenia w tym zakresie będą miały także wpływ na ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania.

Sąd wskazał, że przedmiotowa droga jest drogą publiczną, co jest bezsporne w sprawie. Istotną kwestią jest natomiast ocena jaką funkcję pełni ta droga w sieci drogowej. Biorąc pod uwagę jej usytuowanie i funkcję zdaniem sądu przyjąć, że spełnia ona definicję drogi powiatowej. Brak jest natomiast dowodów, że doszło do zaliczenia tej drogi do kategorii dróg powiatowych. Brak ten nie oznacza, jak przyjęły organy, że jest to droga gminna.

Sąd wskazał, że organy pominął w swoich ustaleniach treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] z dnia 7 listopada 2005 r. nr 129/XL/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w zakresie obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...], zachodnią granicą posesji [...] oraz Wojewódzkiego [...] a granicą terenów leśnych; Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 23 stycznia 2006 r. nr 6 poz. 71). Zgodnie z § 2.1 powyższej uchwały ustalono, że granice obszaru objętego miejscowym planem wyznaczają m.in. granice działek wzdłuż ulicy [...]. Natomiast w § 48.1 powyższego aktu prawa miejscowego ustalono, że: Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem 9-KL* o funkcji ulicy publicznej zbiorczej - ul. [...]". W ust. 2 powyższego przepisu dokonano szczegółowych ustaleń dotyczących terenu 9-KL* jak szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, czy minimalna szerokość jezdni po obu jej stronach. Sąd zwrócił uwagę, że skoro sporna ulica [...] została objęta ustaleniami planu, może to oznaczać, że położona jest ona w granicach administracyjnych miasta [...]. W takim przypadku, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarządcą tej drogi byłby prezydent miasta. W takim stanie rzeczy nie będzie miała wpływu przy ustalaniu zarządcy drogi Uchwała Rady Gminy [...] z dnia 30 maja 2003r. nr VII/41/2003 w sprawie zaliczenia drogi publicznej nr [...] ujętej pod poz. 85 załącznika nr 1 wykazu do drogi gminnej. Usytuowanie spornej drogi w granicach administracyjnych miasta powoduje bowiem z mocy ustawy przejęcie zarządu nad droga gminną przez prezydenta miasta.

W rezultacie sąd uznał, że ustalenia w zakresie przebiegu granic administracyjnych miasta Włocławka mają istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem późniejszym od uchwały o zaliczeniu spornej drogi publicznej do kategorii dróg gminnych. Mogły zatem na przestrzeni dwóch lat nastąpić zmiany administracyjne miasta.

Sąd wskazał organowi, aby ponownie rozpatrując sprawę ustalił ponadto wpływ na jej wynik kopii protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 22 stycznia 1999r. o przejęciu spornej drogi przez Zarząd Powiatu oraz pisma powiatowego zarządu Dróg we [...] z dnia 8 sierpnia 2011r. (załączniki do pisma procesowego skarżącej Gminy z dnia 20 lutego 2012r. ) w związku z wymienieniem przedmiotowej drogi nr [...] w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 35, poz. 179 z 1986r.), jako drogi wojewódzkiej. Sąd przyznał rację wywodom skarżącej, że droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071) i stosownie do treści przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) stała się drogą powiatową z mocy prawa. Przepis ten mianowicie stanowi, że z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, stają się drogami powiatowymi. Zdaniem pełnomocnika, droga ta na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 22 stycznia 1999r. została przyjęta przez Zarząd Powiatu [...] i aktualnie posiada nr[...]. Jest to inny nr drogi niż tej o nr[...], która została zaliczona do kategorii dróg gminnych w uchwale Rady Gminy [...] z dnia 30 maja 2003r.

Wskazując na powyższe sąd stwierdził, że na tym etapie postępowanie nie mają uzasadnienia argumenty organu oparte na ustaleniach dokonanych na podstawie książki obiektu budowlanego założonej w dniu 3 stycznia 2009 r. przez Urząd Gminy [...], oceny stanu technicznego drogi [...] ze stycznia 2010 r. oraz opinii geodezyjnej z dnia 2 grudnia 2010 r.

Podsumowując sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić zarządcę spornej drogi, mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, a przed wydaniem orzeczenia powinien ocenić, czy jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na Wójta Gminy [...] obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we [...] ekspertyzy stanu technicznego drogi gminnej nr [...] na odcinku od [...] do [...] (od km 0+0000 do km 1+0000), usytuowanej na działce nr 31/3 obręb[...], określającej zarówno aktualny stan techniczny jak i sposób likwidacji występujących nieprawidłowości, ze szczególnym uwzględnieniem jej odwodnienia – w terminie do 31 grudnia 2012 r.

Organ ustalił, że przedmiotowa droga gminna nr[...]) jest usytuowana na działce nr 31/3 (poprzednio nr 31) obręb[...]. Właścicielem działki jest Skarb Państwa, w trwałym zarządzie Urzędu Gminy [...]. Jako władający działką nr 31 Urząd Gminy [...] został ujawniony w roku 1991 (informacja z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego we[...]). Na działce nr 31 usytuowane są również drogi: powiatowa nr[...]) oraz droga krajowa nr [...].

W dniu [...] r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr[...], którą zatwierdził projekt podziału działki nr 31 na działki nr 31/1, nr 31/2 i nr 31/3. Nowo wydzielone działki stanowią odpowiednio: drogę powiatową, drogę krajową i drogę gminną o numerze [...]. Droga gminna [...], pod starym numerem [...] zgodnie z uchwałą nr VII/41/2003 Rady Gminy [...] z dnia 30 maja 2003 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Natomiast uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 15 października 2003 r. nr 57/611/2003 droga gminna [...] Stare otrzymała nowy numer: [...].

Zdaniem organu poza meritum sprawy pozostaje zalecone przez sąd wyjaśnienie sprawy braku ujęcia spornej drogi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. Droga ta nigdy nie była ani drogą krajową, ani wojewódzką i dlatego nie została ujęta w tym rozporządzeniu. Bez znaczenia dla sprawy są też zapisy protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 22 stycznia 1999 r. Opisana przez pełnomocnika Gminy [...] procedura zaliczania drogi do odpowiedniej kategorii, a następnie przejmowania drogi przez Zarząd Powiatu nie dotyczy spornej drogi nr [...], lecz drogi powiatowej nr[...].

Odnośnie uchwały nr 129/XL/2005 Rady Miasta [...] z dnia 7 listopada 2005 r. Inspektor Powiatowy, wskazując na § 2.1 uchwały stwierdził, że przedmiotowa droga gminna leży poza szczegółowo opisanymi w tym przepisie granicami obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wobec tego Inspektor Powiatowy doszedł do wniosku że Gmina [...] jest zarządcą drogi gminnej usytuowanej aktualnie (po podziale) na działce nr 31/3 będącej w zarządzie Gminy[...], co jednocześnie wskazuje, że organem właściwym do prowadzenia sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...].

W zażaleniu na postanowienie z dnia 8 listopada 2012 r. Gmina [...] zarzuciła, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku sądu tj. nie poczynił ustaleń co do przebiegu granicy administracyjnej pomiędzy Gminą [...] a Gminą Miasto [...]. Ustalenie takiej granicy nie jest możliwe w oparciu o dane z ewidencji gruntów – jak uczynił to organ, ale tylko i wyłącznie w oparciu o przepisy prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ustala granice gmin.

Żalący wskazał także, że postępowanie toczy się w wyniku prośby o sprawdzenie prawidłowości funkcjonowania odwodnienia drogi gminne[...], w związku z podtapianiem przyległej do drogi nieruchomości B. R. Tymczasem jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] podtopienie działki B. R. nie jest skutkiem nieodpowiedniego funkcjonowania odwodnienia drogi[...], ale brakiem rowu biegnącego na wysokości ul. [...] wzdłuż drogi, na działce należącej do G. K.

Postanowieniem z dnia [...] Inspektor Wojewódzki uchylił postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu określonego do wykonania ekspertyzy stanu technicznego drogi i w tym zakresie ustalił nowy termin do wykonania tego obowiązku – do dnia 28 lutego 2013 r.; w pozostałej części zaskarżone postanowienie Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy.

Inspektor Wojewódzki wskazał na informacje przekazane w pismach Starosty [...] (z 17 stycznia i 22 sierpnia 2012 r.) o zaliczeniu drogi nr [...] do kategorii dróg gminnych (uchwałą nr VII/41/2003 Rady Gminy [...] z dnia 30 maja 2003 r.), zmianie numeru tej drogi na [...] (uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 15 października 2003 r. nr 57/611/2003) oraz o sprawowanym przez Urząd Gminy [...] zarządzie drogi położonej na działce nr 31 (stosownie do wykazu sporządzodzego przez Rejon Dróg Publicznych we[...]).

Organ odwoławczy wskazał także na informacje pochodzące z pisma Prezydenta Miasta [...] (z dnia 16 sierpnia 2012 r.), że pas drogowy ul. [...] w skrajni tej drogi (obsadzonej w części drzewami) znajduje się poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr 129/XL/2005 z dnia 7 listopada 2005 r. Granice opracowania planu stanowią północne granice poszczególnych, głównie prywatnych działek, położonych po stronie miasta i przylegających od południa do ul. [...]. Pod pas drogowy tej ulicy przeznaczone są fragmenty przylegających działek, jako poszerzenie pasa drogowego po stronie miasta [...] – i stąd też nazwa ulicy [...] w planie. W swoim piśmie Prezydent poinformował także, że zarządcą drogi jest Gmina [...]. Takim zarządcą nie był nigdy Miejski Zarząd Dróg we [...].

Inspektor Wojewódzki wskazał także na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o podziale działki nr 31 na działki nr 31/1, nr 31/2 i nr 31/3, z którego załącznika graficznego wynika, że przedmiotowa droga gminna na odcinku od [...] do [...] usytuowana jest na działce nr 31/3.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego skutkuje stwierdzeniem, że organ nadzoru budowlanego I instancji zastosował się do wymogów wyroku sądu z dnia 13 marca 2012 r. w zakresie ustalenia zarządcy spornej drogi. Ponadto nawet jeżeli część pobocza drogi znajduje się na działkach prywatnych należących do obrębu Miasta [...], to jednak cały pas drogowy jezdni i pobocze po przeciwnej stronie drogi znajduje się w zarządzie Gminy [...]. Zatem zgodnie za art. 21 §1 pkt 1 k.p.a. orzekanie w niniejszej sprawie należy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] jako organu na obszarze którego znajduje się większa część przedmiotowej nieruchomości, a nie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...].

Odnośnie podnoszonej w zażaleniu okoliczności wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] r. nakazującej G. K., właścicielce nieruchomości przy ul. [...], przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez odtworzenie rowu biegnącego na wysokości tej nieruchomości – organ odwoławczy stwierdził, że sprawa ta nie może przesądzać o stanie technicznym rzeczonej drogi.

W skardze na powyższe postanowienie Inspektora Wojewódzkiego, skierowanej do sądu administracyjnego, Gmina [...] zarzucając organowi naruszenie art. 6,7,10,21,28,77, 126 w związku z art. 107 § 3 i w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego – podniosła przede wszystkim, że Inspektor Wojewódzki jak też organ I instancji nie wykonali nałożonego w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2012 r. obowiązku dokonania analizy stanu prawnego drogi[...] w oparciu o przepisy prawa, w tym przepisy prawa miejscowego, jak również ustalenia granic pomiędzy gminami [...] i Miasto [...]– która to granica wykaże dopiero na terenie której gminy znajduje się sporna droga. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie rozpatrzył wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Poddane obecnie kontroli postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] r. zostało wydane w ramach dalszego postępowania w tej samej sprawie, w której zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 21/12).

Jest to o tyle istotne, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten odnosi się więc do sytuacji, gdy w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, który dokonał określonej oceny prawnej – tj. tak jak niniejszej sprawie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, jak również po wzruszeniu pierwotnego orzeczenia, która to sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w związku z konkretną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

W tej sytuacji wykonywana przez sąd administracyjny kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 729/10, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1081870 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie zatem skarżąca Gmina wskazuje przede wszystkim na nałożony w ww. wyroku WSA z dnia 13 marca 2012 r. obowiązek ustalenia przebiegu granicy administracyjnej pomiędzy Gminą [...] a Gminą Miasto [...] na odcinku spornej drogi. Obowiązek ten jest konsekwencją zawartych w ww. wyroku wytycznych i oceny prawnej.

We wskazanym wyroku zawarte są wyraźnie dwie wytyczne dla organu:

― organ winien ustalić zarządcę spornej drogi,

― organ winien ocenić, czy jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie.

Owe wytyczne mają być zrealizowane z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej we wcześniejszej części wyroku.

Zdaniem Sądu organy prowadząc ponownie postępowanie nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 13 marca 2012 r.

Organy nie dostrzegły przede wszystkim zasadniczych, wyraźnie sformułowanych ocen prawnych tj. że:

― istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny jaką funkcję pełni droga w sieci drogowej – tj. czy jest drogą powiatową czy gminną oraz

― "ustalenia (...) w zakresie przebiegu granic administracyjnych miasta [...] mają istotny wpływ na wynik sprawy".

Pozostałe oceny prawne zawarte w analizowanym wyroku są konsekwencją ww. ocen.

I tak sąd ocenił, że:

― zapisy uchwały Rady Miasta [...] z dnia 7 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą (sąd nie przesądził, że muszą) oznaczać, że droga jest położona w granicach administracyjnych miasta, czego konsekwencją byłoby uznanie, że zarządcą drogi jest Prezydent Miasta [...],

― w przypadku ustalenia, że droga znajduje się w granicach administracyjnych Gminy Miasta [...] na ustalenie zarządcy drogi nie będzie miała wpływu uchwała Rady Gminy [...] z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie zaliczenia drogi publicznej nr [...] do drogi gminnej,

― konieczne jest zbadanie przedstawionych przez skarżącą okoliczności, z których mogłoby wynikać, że przedmiotowa droga jest drogą powiatową (wymienienie drogi [...] w załączniku do rozporządzenia Ministra Komunikacji (Dz. U. nr 35, poz. 179 z 1986 r.) jako drogi wojewódzkiej, sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 22 stycznia 1999 r. o przejęciu drogi przez Zarząd Powiatu i wymienienie drogi w pismach Zarządu Dróg we [...] z dnia 8 sierpnia 2011 r. – w kontekście treści art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną,

― w związku z powyższymi ocenami na tym etapie postępowanie nie mają uzasadnienia argumenty organu oparte na ustaleniach dokonanych na podstawie książki obiektu budowlanego założonej w dniu 3 stycznia 2009 r. przez Urząd Gminy[...], oceny stanu technicznego drogi [...] ze stycznia 2010 r. oraz opinii geodezyjnej z dnia 2 grudnia 2010 r.

Prowadząc ponownie postępowanie Inspektor Powiatowy w wydanym w dniu [...] r. postanowieniu w istocie nie dokonał żadnych ustaleń co do usytuowania przedmiotowej drogi względem granic administracyjnych Gminy Miasta [...]. Organ dokonał jedynie ustaleń na jakich działkach geodezyjnych leży droga, jakie numer jej przypisano, kto w dokumentach jest obecnie wykazywany jako zarządca drogi i w jaki sposób sporna droga została opisywana w wydanej po ww. wyroku z dnia 13 marca 2012 r. decyzji o podziale działki nr 31. Konieczność dokonania ustaleń, czy przedmiotowa droga nie jest drogą powiatową organ pominął, stwierdzając autorytatywnie, bez powołania się na jakiekolwiek dowody czy analizy, że opisana przez pełnomocnika Gminy [...] procedura zaliczania drogi do odpowiedniej kategorii, a następnie przejmowania drogi przez Zarząd Powiatu nie dotyczy spornej drogi nr[...], ale drogi powiatowej nr [...].

Ze stanowiska organu wynika ponadto, że koniecznym winno być rozróżnianie trzech dróg, które znajdują się w pobliżu granicy Gminy Miasta[...]: drogi krajowej nr [...], drogi powiatowej nr [...] oraz drogi gminnej nr[...]. Nawet, jeżeli jest tak w istocie - stanowisko to nie zostało uzasadnione z powołaniem się na konkretne dokumenty, z których by wynikało np. jaka część wcześniejszej działki nr 31 to droga wojewódzka, która następnie po reformie administracyjnej (por. art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) stała się drogą powiatową, jaka część jest drogą krajową, a jaka część jest drogą gminną. Takim dokumentem nie może być decyzja o podziale działki nr 31, gdyż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na których podstawie podział ten został dokonany, nie wskazują zasad ustalania kategorii dróg publicznych oraz ich zarządców. Takie regulacje zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Co więcej zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie dają odpowiedzi na pytanie w obrębie której z wydzielonych działek znalazł się przedmiotowy odcinek drogi "[...]od km 0 + 0000 do 1+000".

Podobnie wskazania i oceny sądu z wyroku z dnia 13 marca 2013 r. zlekceważył Inspektor Wojewódzki. Organ ten w swoich ustaleniach, zamiast na informacjach źródłowych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy Gminą [...]a Gminą Miasta [...], oparł się na pismach Starosty [...] dotyczących zaliczenia drogi [...] do kategorii dróg gminnych, nadania numeru tej drodze i sprawowania zarządu tej drogi przez Urząd Gminy [...] oraz na piśmie Prezydenta Miasta [...] interpretującego treść prawa miejscowego tj. przyjętego uchwałą nr 129/XL/2005 z dnia 7 listopada 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na treści decyzji Wójta Gminy [...] o podziale działki nr 31.

Słusznie tymczasem w zażaleniu od decyzji organu I instancji skarżąca zwróciła uwagę na art. 4 pkt ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do ust. 1 tego przepisu Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia:

1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice,

2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice,

3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz.

Ustalenie granic gminy winno mieć zatem oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. Należy zwrócić uwagę, że po wejściu w życie ustawy o samorządzie gminny Rada Ministrów nie wydawała rozporządzenia, które by dla każdej gminy w Polsce określało jej granice. Podstawą do ustalenia granic gmin są zatem wcześniej obowiązujące akty prawne. W przypadku Gminy Miasta [...] określenie jej granic, a konkretnie mającej znaczenie dla przedmiotowej sprawy północnej granicy miasta (tak wynika z mapki zawartej na str. 6 "Oceny stanu technicznego drogi gminne [...] ze stycznia 2010 r. w aktach organu I instancji) zostało dokonane zasadniczo w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1927 r. o rozszerzeniu granic miasta [...]w powiecie[...], województwie [...](Dz. U. z 1927 r. Nr 11, poz. 85). W rozporządzeniu tym mowa m.in. o tym, że północną granicę miast [...] stanowi "droga wiodąca od[...]". Z kolei rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 8 listopada 1979 r. w sprawie zmiany granic niektórych miast w województwach: bialskopodlaskim, kaliskim, kieleckim, konińskim, lubelskim, ostrołęckim, pilskim, sieradzkim, tarnobrzeskim i włocławskim (Dz. U. Nr 26 poz. 155) w § 10 pkt 1 stwierdzało, że województwie [...] włącza się do miasta[...] z gminy [...] część obszaru wsi [...] o powierzchni 225,64 ha. Stosownie do § 1 tegoż rozporządzenia "Szczegółowego opisu granic miast wymienionych w § 1-10 dokonają wojewodowie w drodze zarządzeń. Zarządzenia podlegają opublikowaniu w dziennikach urzędowych wojewódzkich rad narodowych." Powyższe, prawnie ustalone granice winny mieć odzwierciedlenie w prowadzonym przez Głównego Geodetę Kraju państwowym rejestrze granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju (art. 4 ust. 1a pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.).

Powyższe rozważania prowadzą do uznania, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a., wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.