Wyrok NSA, sygn. akt II SA 403/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nie obowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 138 par. 2 Kpa.

TEZY

Organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nie obowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 138 par. 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Marii i Stanisława małżonków M. na decyzję Wojewody Białostockiego z dnia 31 grudnia 1982 r. w przedmiocie ustalenia opłat rocznych z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.


UZASADNIENIE

Małżonkowie Maria i Stanisław M. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody Białostockiego z dnia 31 grudnia 1982 r. nr WBG-OT-441-82/82, utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy T. K. z dnia 19 listopada 1982 r. nr Ug-7431/17/82 w sprawie ustalenia stałych opłat rocznych z tytułu nabycia działki letniskowej nr 16/7 w miejscowości N. K. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przesłuchania świadków, bądź też o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie skarżących od ustalonej opłaty. Jako uzasadnienie tych wniosków skarżący podali, że działka, którą faktycznie "przejęli" w 1969 r., w istocie stanowiła odłogi, przez wiele lat bowiem była użytkowana w sposób niewłaściwy. Skarżący dokonali rekultywacji tej działki przez nawiezienie "ziemi buraczanej z cukrowni w Ł." oraz czarnoziemu, a także torfu ogrodniczego i corocznego nawożenia obornikiem. Koszty dokonanej rekultywacji przekraczają kwotę opłaty wyznaczonej zaskarżoną decyzją. Skarżący twierdzą, że do ponoszenia opłaty brak jest podstawy prawnej, tym bardziej że zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy z dnia 19 października 1975 r. działka została zagospodarowana jako sad i ogród warzywny, przy czym urządzono nawet inspekty. Okoliczność, że na działce wybudowano dom letniskowy, jest ich zdaniem bez znaczenia, skoro jest on niezbędny tylko w sezonie letnim dla prowadzenia upraw. Skarżący podnieśli także, iż w dniu 31 grudnia 1974 r. na działkę tę otrzymali akt własności ziemi w trybie ustawy z dnia 26 października 1972 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 27 poz. 250/. Na tej podstawie Naczelnik Gminy wydał im "decyzję w sprawie budowy domu i zagospodarowania działki", którą wykonali. Na tej podstawie również rozpoczęli opłacać podatki i opłacają je nadal. W tej sytuacji uważają, że nastąpiło przedawnienie należności, albowiem w myśl art. 141 dekretu o postępowaniu podatkowym w związku z art. 36 dekretu o zobowiązaniach podatkowych nie można wydać decyzji o ustaleniu należności i opłat rocznych, jeśli od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy minęły 3 lata. Skarżący wnieśli także, aby Sąd przesłuchał wskazanych przez nich świadków na okoliczności dotyczące stanu działki w chwili jej objęcia w posiadanie i przeprowadzonych prac rekultywacyjnych.

Wojewoda Białostocki w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wprawdzie skarżącym wydano w dniu 31 grudnia 1974 r. akt własności ziemi na działkę gruntu, ale akt ten został następnie uchylony decyzją z dnia 6 lutego 1976 r. Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczeń przy wojewodzie Białostockim. uregulowanie stanu prawnego działki przez przeniesienie jej własności na skarżących nastąpiło dopiero na mocy wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia 4 listopada 1980 r.  C.2380. Tak więc podniesiony przez skarżących zarzut przedawnienia jest chybiony, gdyż formalne nabycie gruntów w drodze cywilnoprawnej nastąpiło w dniu 4 listopada 1980 r. i ta data - w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów - ma znaczenie decydujące dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za zmianę przeznaczenia gruntu. Wojewoda wskazał nadto, że skarżący uzyskali w dniu 18 października 1975 r. pozwolenie budowlane i wybudowali na części posiadanej działki dom zakwalifikowany jako letniskowy oraz budynki gospodarcze. Organy administracji uznały, że z ogólnej powierzchni nabytej działki pod budownictwo letniskowe przekazano tylko 800 m2 i od tej powierzchni Naczelnik Gminy decyzją z dnia 31 lipca 1982 r. nr Ug 7431/17/82 naliczył stałą opłatę roczną w wysokości 320 zł, nie obciążając nabywców należnością jednorazową, ze względu na to, że cena nabycia działki przekraczała wysokość tej należności. Decyzja ta, pomimo uznania jej za prawidłową pod względem merytorycznym, została "uchylona w całości decyzją Wojewody białostockiego z dnia 29 października 1982 r. z powodu stwierdzonych błędów natury formalnej". Te błędy natury formalnej polegały - jak wynika z uzasadnienia decyzji - na tym, że "w podstawie prawnej powołano się na nie obowiązujący w czasie powzięcia decyzji przepis ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, zamiast - jak należało - na ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/. Błędem było również powołanie się w podstawie prawnej na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów". W kolejnej decyzji z dnia 19 listopada 1982 r. nr UG-7431/17/82 Naczelnik Gminy T. K, ustalając stałe opłaty roczne za 800 m2 gruntu, powołał się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, jako podstawę prawną decyzji i wskazał w uzasadnieniu, że "należność i stałe opłaty roczne zostały obliczone według stawek podanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.IX.1977 r., w sprawie wykonania niektórych przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145/".

Wojewoda Białostocki, po rozpatrzeniu odwołania małżonków M., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, przy czym uznał twierdzenie odwołujących się, że nabyte przez nich grunty stanowiły od lat nieuprawiany ugór wymagający rolniczego zagospodarowania, za nie mające znaczenia, gdyż "rodzaj użytku i klasa występującego na działce nr 16/7 gruntu ornego R-VI zostały określone zgodnie z obowiązującą tabelą klas gruntów w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 97/ i w związku z tym niewłaściwy sposób użytkowania tych gruntów w okresie poprzedzającym ich nabycie nie może przesądzać o ich rolniczej przydatności". Tego samego argumentu użył Wojewoda w odpowiedzi na skargę. W odniesieniu do podniesionego przez skarżących zarzutu przedawnienia należności Wojewoda stwierdził, że skoro formalne nabycie własności gruntów w drodze cywilnoprawnej nastąpiło dopiero 4 listopada 1980 r., to zgodnie z interpretacją art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1971 r., przyjętą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II SA 1464/82 z dnia 17 grudnia 1982 r., nie nastąpiło przedawnienie, gdyż od końca 1980 r. nie upłynęły jeszcze 3 lata. Wojewoda powołał się w tej kwestii również na wyjaśnienia zawarte w pismach Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 31 sierpnia 1982 r. znak: GZ.0.0175-7/82 oraz z dnia 21 grudnia 1982 r. znak: GZU.0.354-11/82. Zarzut, że Naczelnik Gminy powinien był wymierzyć należność za zmianę przeznaczenia gruntów w 1975 r., gdy wydał skarżącym - legitymującym się aktem własności ziemi z 1974 r. - pozwolenie na budowę domu, Wojewoda uznał za nieuzasadniony, ponieważ w okresie od wydania im aktu własności ziemi, to jest 31 grudnia 1974 r., do dnia 6 lutego 1976 r. skarżący byli uznani za właścicieli gospodarstwa rolnego, po uchyleniu zaś aktu własności ziemi nie mogli być obciążeni opłatami, gdyż nie mieli tytułu własności użytkowanych gruntów.

Na rozprawie w dniu 25 maja 1983 r. Maria M. złożyła pismo procesowe, w którym - powtarzając częściowo argumenty zawarte w skardze - twierdzi nadto, że w dokumentach dotyczących nabycia własności jest mowa "o nabyciu gruntu", a nie działki letniskowej. Grunt został zagospodarowany i jest użytkowany rolniczo "w myśl uchwały Prez. PRN w Ł. nr 16/106/70 z dnia 30.04.1970 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania". Nadto skarżąca wyjaśniła, że sporna działka leży na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania pod uprawy rolne. Tereny przeznaczone pod budownictwo na cele rekreacyjne są położone w innej części wsi, pod lasem.

Pełnomocnik Wojewody Białostockiego podniósł, że zarzut przedawnienia jest nietrafny, gdyż nabycie własności gruntu nastąpiło dopiero z dniem uprawomocnienia się wyroku z dnia 4 listopada 1980 r. O rolniczym charakterze działki przesądza jej określenie w rejestrze gruntów, w którym sporna działka była zaewidencjonowana jako użytek rolny i należy ją tak traktować. Organy administracji państwowej nie wymierzyły opłat od całej działki nabytej przez skarżących, lecz tylko od tej części, która została zajęta pod zabudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z akt sprawy skarżący nabyli w dniu 20 maja 1969 r. od Konstancji P. działkę nr 16/7 o powierzchni 3268 m2 za sumę 38.000 zł w drodze umowy nie przenoszącej własności. Z akt sprawy nie wynika, czy ze względu na obowiązujące w dacie zawarcia umowy przepisy ograniczające dopuszczalność podziału gospodarstw rolnych, transakcja była dopuszczalna. Prawnie niedopuszczalne natomiast było wydanie skarżącym aktu własności ziemi z dnia 31 grudnia 1974 r., który został uchylony z przyczyny nieważności decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczeń przy Wojewodzie Białostockim z dnia 6 lutego 1976 r. nr WGU-457-108/76.

Zgodnie z zasadą domniemania ważności decyzji administracyjnych, naczelnik Gminy T. K. mógł wydać skarżącym decyzję z dnia 18 października 1975 r. nr UG.601-5A/83/75 o pozwoleniu na budowę domu na działce, ponieważ legitymowali się w tym czasie aktem jej własności, a więc w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 29/ byli uprawnieni do dysponowania gruntem. Po uchyleniu jednak aktu własności ziemi skarżący utracili przymiot właścicieli, a ich jedynym tytułem do posiadania działki była umowa z dnia 20 maja 1969 r., a więc umowa o charakterze obligacyjnym, nie przenoszącą własności. W tym czasie niedopuszczalne było wymierzenie należności i stałej opłaty rocznej za zmianę przeznaczenia części działki - stanowiącej użytek rolny - przez jej zabudowanie, gdyż przepis art. 10 ust. 1 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249/ wiązał obowiązek wymierzenia należności i stałych opłat rocznych z "nabyciem nieruchomości", a więc nabyciem własności bądź ograniczonego prawa rzeczowego /użytkowania, użytkowania wieczystego/.

Dopiero wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia 4 listopada 1980 r.  C. 2380/80, ustalający, że powodów - małżonków M. łączy z pozwanymi "umowa, zgodnie z którą pozwani przenieśli na powodów prawo własności nieruchomości w postaci działki gruntu o powierzchni 3.000 m2, położonej we wsi N. K., oznaczonej numerem geodezyjnym 16/7", pozwala przyjąć, że skarżący stali się właścicielami działki i ciąży na nich obowiązek zapłaty przewidzianych prawem należności i opłat z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Naczelny Sąd Administracyjny więc podziela pogląd Wojewody Białostockiego, że podniesiony przez skarżących zarzut przedawnienia należności na mocy art. 141 dekretu z dnia 16 maja 1946 r. o postępowaniu podatkowym /Dz.U. 1963 nr 11 poz. 60 ze zm./, w związku z art. 36 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 49 poz. 452 ze zm./ jest bezzasadny. Należy tu dodać, że Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r. uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych zasadę, że należności i stałe opłaty roczne, wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./, ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Oznacza to, że zgodnie z art. 118 Kc, że przedawnienie należności i stałych opłat rocznych, obciążających osoby fizyczne, następuje z upływem 10 lat. Gdyby zatem nawet uznać za uzasadniony argument skarżących, że obowiązek poniesienia przez nich należności i stałych opłat rocznych powinien być liczony od daty zmiany przeznaczenia gruntu /a więc zabudowy w 1975 r. części działki/, to i tak - w myśl wskazanej wyżej zasady prawnej, ustalonej przez Sąd Najwyższy - nie nastąpiło jeszcze ich przedawnienie.

Skarżący podnieśli argument, że grunt, który nabyli, był zdewastowany i własną pracą oraz nakładami doprowadzili go do odpowiedniego stanu i na tę okoliczność żądali przeprowadzenia dowodów. Żądanie to nie zostało uwzględnione i za podstawę obliczenia opłat stałych przyjęto dane z ewidencji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny nie uważa, aby w okolicznościach faktycznych sprawy odmowa przeprowadzenia żądanego przez skarżących dowodu stanowiła naruszenie prawa, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący objęli grunt w posiadanie w 1969 r., a więc przed 144 laty. W tej sytuacji jest wątpliwe, aby przeciwstawienie dowodowi z ewidencji gruntów dowodu z zeznań świadków pozwoliło ustalić rzeczywisty stan gruntu, który mógłby uzasadnić odstąpienie od wymierzenia opłat za zmianę przeznaczenia gruntu. Z tego też względu odmowa przeprowadzenia żądanego dowodu znajduje uzasadnienie w art. 78 par. 2 Kpa. Należy dodać, że stała opłata roczna została skarżącym wymierzona - stosownie do klasy gruntów ustalonej w ewidencji gruntów - tylko za część pod budynkami i urządzeniami, nakłady natomiast, które zdaniem skarżących uzasadniają zwolnienie ich od opłat, były czynione na część przeznaczoną pod uprawy ogrodnicze - wolną od opłat.

Bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy są podniesione przez skarżących argumenty, że niektóre z dokumentów "mówią o nabyciu grunt, a nie działki letniskowej" oraz o przeznaczeniu domu wzniesionego na działce. Nie mają też znaczenia przytoczone przez skarżących przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, która weszła w życie z dniem 1 lipca 1982 r. Stan bowiem, który spowodował powstanie obowiązku zapłaty należności i stałych opłat rocznych, miał miejsce w 1980 r., a stosownie do wspomnianej uchwały Sądu Najwyższego "wysokość tych świadczeń powinna być ustalona na podstawie przepisów tego z trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dn. 26.X.1971 r., które obowiązywało w dacie nabycia gruntów (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny natomiast wskazuje z urzędu, że decyzja z dnia 29 października 1982 r. nr WBG-OT-84/82, mocą której uchylona została decyzja Naczelnika Gminy T.K. z dnia 31 lipca 1982 r. nr UG.7431/17/82, została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa. Przepis ten dopuszcza uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Natomiast jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 29 października 1982 r., "stwierdzono, że decyzja organu I instancji pod względem merytorycznym nie budzi zastrzeżeń". Istotną przyczyną, dla której uchylono prawidłową pod względem merytorycznym decyzję, były "błędy natury formalnej, polegające na tym, że w podstawie prawnej powołano się na nie obowiązujący w czasie powzięcia decyzji przepis ustawy z dnia 26 października 1971 r. (...)". Tego rodzaju uchybienia nie uzasadniały uchylenia prawidłowej pod względem merytorycznym decyzji organu I instancji.

Wskazane naruszenie prawa jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, toteż zaskarżoną przez małżonków M. decyzję Wojewody Białostockiego z dnia 31 grudnia 1982 r. nr WBG-OT-441-84/82 należy uznać za zgodną z prawem. Z tego też względu skarga nie mogła być uwzględniona i stosownie do art. 207 par. 5 Kpa należało ją oddalić.