Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2122/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29  ust. 1 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]decyzją z dnia [...]maja 2019 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. Z. w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr ewid. [...]położonej w obrębie [...]- odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B. Z. pismem z dnia [...]grudnia 2018r. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr ewid. [...], położonej w obrębie [...].

Zgodnie z księgą wieczystą nr [...]prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], B. Z. jest właścicielem nieruchomości w skład której wchodzi m.in. działka nr [...]oraz działki nr [...],[...],[...],[...], i [...].

Droga krajowa nr [...]na odcinku, gdzie położona jest działka nr ewid. [...]ma przekrój szlakowy, jezdnię szerokości 6 m, obustronne pobocza gruntowe oraz rowy odwadniające drogę. Objęta wnioskiem działka nr [...]powstała w wyniku kolejnego podziału działki pierwotnej nr [...].

Następnie organ wskazał, iż zarządca drogi ogłosił zamówienie publiczne na opracowanie Dokumentacji Projektowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...]na odcinku granica województwa [...]i [...]-[...]od km 287+884 do km 299+348,30. Zgodnie z rozwiązaniami projektowymi na wysokości działek nr [...]i nr [...]przewidziano m.in., poszerzenie jezdni drogi krajowej nr [...]w przekroju ulicznym, wydzielenie powierzchni z jezdni w celu umożliwienia zjazdu pojazdów z drogi na nieruchomości graniczące z drogą.

Po stronie prawej zaplanowano zatokę autobusową, gdzie klin zjazdowy z drogi krajowej będzie miał swój początek na wysokości działek sąsiednich nr [...]i nr [...], a koniec klina wjazdowego na drogę na wysokości działki nr [...].

Po tej stronie drogi zaplanowano również ścieżkę pieszo - rowerową. Istniejący zjazd indywidualny z drogi nr [...]usytuowany na wysokości działki nr ewid. [...]w ww. projekcie rozbudowy drogi został przeniesiony i zaprojektowany do działki nr [...][...], która graniczy z działką nr ewid. [...].

Organ wskazał, że droga krajowa nr [...]zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]października 2017r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP).

Średnioroczne dobowe natężenie ruchu na tym odcinku drogi krajowej, wg. generalnego pomiaru ruchu w 2015 r. wynosiło SDR= 9145 poj. na dobę, a natężenie miarodajne 823 poj. na godz.

Za dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 647 ze zm.) uważa się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc dostęp do drogi publicznej gwarantuje tylko legalny, wybudowany za zgodą i na warunkach zarządcy drogi zjazd.

Stosowanie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), na drodze klasy GP (a taką drogą jest droga nr [...]) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W ocenie GDDKiA okoliczność, że działka nr [...]przylega do drogi krajowej nr [...]nie przesądza o konieczności zapewnienia bezpośredniego (za pomocą zjazdu) dostępu do tej drogi. Względy bezpieczeństwa na drogach krajowych przemawiają za tym, aby wykonywanie zjazdów z takich dróg miało miejsce tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do nieruchomości, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W myśl § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych.

GDDKiA wskazał, że droga krajowa Nr [...]musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP - drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Nieograniczona ilość zjazdów spowodowałaby, że droga ta utraciłaby swój charakter, nie spełniałaby wymogów odpowiadających jej klasie.

Ponadto organ zauważył, że właściciele pierwotnej działki nr ewid. [...], z której wyodrębniono następne działki, w trakcie dokonywania ich podziału powinni wydzielić drogi wewnętrzne lub ustanowić odpowiednie służebności przejazdu, celem zapewnienia nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej.

Z powyższych ustaleń i w świetle planów rozbudowy drogi krajowej Nr [...], według których na wysokości działek nr ewid. [...],[...]i nr [...]powstanie zatoka autobusowa oraz przejście dla pieszych, organ wywiódł, iż wybudowanie przedmiotowego zjazdu indywidualnego zwiększyłoby liczbę czynników powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Włączanie i wyłączanie pojazdów ze strumienia ruchu, zwiększa zagrożenie w ruchu drogowym wynikające bezpośrednio z wykonywania tych manewrów, a także manewrów dodatkowych: przyspieszania, zwalniania, zatrzymywania itp.

Lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr ewid. [...], w świetle planowanych rozwiązań zjazdu do działki nr ewid. [...], nie jest możliwa gdyż zjazd do działki nr ewid[...]uległby zniszczeniu.

Natomiast połączenie zjazdu planowanego z wnioskowanym skutkowałoby tym, iż powstałby zjazd wspólny, którego szerokość byłaby niezgodna z § 79 warunków techniczno - budowlanych.

Organ wskazał, że widzi możliwość lokalizacji wspólnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]na wysokości granicy działek nr [...]i nr [...], przy jednoczesnej rozbiórce istniejącego zjazdu do działki nr ewid. [...], o ile właściciele tych działek wystąpią z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na wskazaną lokalizację oraz przedłożą dokument z którego wynikało będzie, że wyrażają zgodę na rozbiórkę istniejącego zjazdu z drogi nr [...]do działki nr ewid. [...].

Rozbiórka zjazdu istniejącego i jego nowa lokalizacja nie spowodowałoby wzrostu ilości zjazdów, zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i byłoby zgodne z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...]lipca 2019r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]maja 2019 r., w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], położonej w obrębie Gołaszyn - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi, a także obowiązujące przepisy. Uznanie podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

W oparciu o zdjęcia wykonane w terenie oraz zdjęcia ze stron internetowych (www.geoportal.gov.pi) organ stwierdził, że działka nr [...]może być skomunikowana z drogą krajową za pomocą istniejącego zjazdu indywidualnego w km 297+439 (strona lewa) do działki nr [...], a następnie przez działkę nr [...]do swojej nieruchomości.

Takie rozwiązanie wymagałoby ustanowienia na działkach nr [...], nr [...]na rzecz działki strony, stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.).

Organ podkreślił, że wnioskodawczyni powinna w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu.

Postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (wyrok NSA z 31 marca 2011r., sygn. akt I OSK 808/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 2899/16)

Według organu opisane okoliczności przesądzają o zapewnieniu działce nr [...]obsługi komunikacyjnej, bez konieczności lokalizowania nowego zjazdu z drogi krajowej nr [...].

Dalej organ wskazał, że zjazd w km 297+435 strona lewa zapewniał w przeszłości obsługę komunikacyjną działki nr [...], która stanowiła własność strony. W wyniku kolejnego podziału przeprowadzonego w 2012 r. ww. zjazd indywidualny pozostał przy działce nr [...]i do chwili obecnej komunikuje tę nieruchomość.

W związku z powyższym, strona już na etapie podziału działki macierzystej winna ustanowić stosowną służebność przejazdu, a jej nieustanowienie nie przesądza o obowiązku zarządcy drogi do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]i pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Przepisy nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.

Każdy dodatkowy zjazd, na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa na drogach.

Na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...]od km 296+157 do km 297+483 występują aż 42 zjazdy. Tak znaczne nagromadzenie zjazdów stanowi realne zagrożenie dla użytkowników ww. drogi. Niewątpliwym jest bowiem, iż każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe.

Na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...]w latach 2015-2018 miały miejsce 3 wypadki drogowe, gdzie 2 osoby zginęły, zaś 14 osób zostało rannych, w tym 4 osoby ciężko ranne.

Dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...]miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze.

Fakt, iż działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu.

W rozpatrywanej sprawie występują rozbieżne interesy: interes strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki nr [...]poprzez uzyskanie decyzji na lokalizację zjazdu oraz interes społeczny, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które stanowią również wartości konstytucyjne.

W tym kontekście Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał na możliwość lokalizacji wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...], przy jednoczesnej rozbiórce istniejącego zjazdu indywidualnego do działki nr [...]. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli tych działek ze wspólnym wnioskiem, zwłaszcza, że zarówno działka nr [...]jak i nr [...]stanowią działki drogowe (drogi wewnętrzne).

GDDKiA wskazał również, że organ "pierwszej instancji" omyłkowo w uzasadnieniu decyzji stwierdził iż "działka nr [...]ma zagwarantowany dostęp do drogi krajowej poprzez drogę wewnętrzną nr ewid. [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Bogusława Ziomek wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji z dnia 29 maja 2019r.,

2. art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania, zaniechanie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego,

3. art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na uchybienia dotyczące rzetelnego i pełnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. W jej ocenie nie zachodzą okoliczności, które uniemożliwiałyby wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...].

Wbrew twierdzeniom organu możliwe jest wybudowanie zjazdu. Skoro, możliwe jest zlokalizowanie wspólnego zjazdu do działek nr [...]i [...], to możliwe jest też zlokalizowanie dwóch sąsiednich zjazdów do tych nieruchomości, w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Takie rozwiązania są spotykane przy drogach publicznych.

Argumentem przesądzającym nie może być to, że planowana jest rozbudowa drogi krajowej nr [...]na odcinku granica województwa [...]i [...]. Dopóki rozbudowa nie została dokonana, dopóty możliwe jest wprowadzenie zmian i nowych zjazdów.

Skarżąca dodatkowo podnosiła, że bezpodstawne było wskazywanie przez organ, że skarżąca może wystąpić o ustanowienie służebności gruntowej na działkach nr [...]i [...]. W sprawach o ustanowienie służebności drogi koniecznej brany jest pod uwagę dostępu do drogi publicznej. Taka droga jest ustanawiana, gdy nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie działka nr [...]ma dostęp do drogi publicznej.

Niezrozumiałe było wskazywanie, że strona powinna wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie. Kolejność ta jest odwrotna. W pierwszym rzędzie zasadnym jest ubieganie się o wykonanie zjazdu na podstawie prawa administracyjnego.

Skarżąca podnosiła, że rozwiązanie polegające na lokalizacji wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...], przy jednoczesnej rozbiórce zjazdu indywidualnego zlokalizowanego do działki nr [...], jest niemożliwe z uwagi na brak stosownego porozumienia między właścicielami.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się bezzasadna.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2019r., Sąd uznał, iż decyzja odpowiada prawu.

Przedmiot sporu sprowadzał się do ustalenia, czy orzekający organ miał podstawy prawne do negatywnego załatwienia wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W podstawie materialnoprawnej zaskarżonego aktu administracyjnego wskazano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Stosownie do treści art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 sformułowaniem "może odmówić", zauważyć trzeba, iż decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Stosowanie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy GP (a taką drogą jest droga nr 63) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Powyższe uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Rozwijając tę ocenę, zważyć należy, że skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działki nr ewid. [...]położonej w obrębie [...].

Przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...], zgodnie z zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, został zakwalifikowany do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Droga krajowa nr [...]musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów.

Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu. Na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...]może być skomunikowana z drogą krajową za pomocą istniejącego zjazdu indywidualnego do działki nr [...]w km 297+439 (strona lewa), a następnie przez działkę nr [...]do swojej nieruchomości.

Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działkach nr [...], nr [...]na rzecz działki strony, stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny).

W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Podkreślenia wymaga, że w przeszłości zjazd na działce nr [...] (w km 297+439) obsługiwał większą działkę (przed podziałem) należącą także do skarżącej. Skarżąca na etapie podziału działki macierzystej powinna ustanowić stosowną służebność przejazdu, a jej nieustanowienie nie przesądza o konieczności wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]i pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Przepisy nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.

Każdy dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Istotne jest również, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...]od km 296+157 do km 297+483 występują 42 zjazdy. Nagromadzenie takiej ilości zjazdów już stanowi zagrożenie dla użytkowników drogi.

Dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...]miałaby wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze.

W ocenie Sądu, należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego i podaną w nim argumentację, wskazującą również na możliwość skomunikowania działki skarżącej, przez lokalizacji wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...], przy jednoczesnej rozbiórce zjazdu indywidualnego zlokalizowanego do działki nr [...]. Przedstawiona argumentacja jest słuszna również dlatego, że zarówno działka nr [...]jak i nr [...]stanowią w istocie drogi wewnętrzne.

Ocena organu jest logiczna, spójna, znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy.

Podsumowując, w zaistniałym stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż dodatkowy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia.

Słusznie przy tym organ zauważył, że istnieje potencjalna możliwość skomunikowania przedmiotowej działki poprzez ustanowienie służebności i dostęp do zjazdu na działce nr [...], bądź przez lokalizację wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...], przy jednoczesnej rozbiórce zjazdu indywidualnego zlokalizowanego do działki nr [...]. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli ww. działek ze zgodnym wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu ww. drogi krajowej.

Nie można mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją możliwości pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącej innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Mając na uwadze zarzuty i uzasadnienie skargi, Sąd stwierdza, że organ uwzględnił w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

NSA w wyroku z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 488/14 wskazał, że "Nie jest rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny.

Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Sąd ocenił jako wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, ustalenia organu, uznał również, że organ wyciągnął prawidłowe wnioski przyjmując, iż w tym stanie faktycznym, brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.