Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2301/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity
Teza: Skoro w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących „wyboru radnych do rady w mieście na prawach powiatu”, to należy przyjąć, że do wyborów radnych dzielnicy mają wprost zastosowanie normy Kodeksu dotyczące zasad i organizacji wyborów oraz ich przebiegu, jak również określające przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego.

TEZY

Skoro w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących „wyboru radnych do rady w mieście na prawach powiatu”, to należy przyjąć, że do wyborów radnych dzielnicy mają wprost zastosowanie normy Kodeksu dotyczące zasad i organizacji wyborów oraz ich przebiegu, jak również określające przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego.


SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak(spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 689/17 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 689/17, oddalił skargę E. S. na uchwałę Rady [...] z dnia [... ]kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 15 z późn. zm. - dalej: Kodeks wyborczy), w związku z wezwaniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej [...] E. S. z powodu utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu Rada [...] wskazała, że w dniu 17 marca 2017 r. do Rady [...] wpłynęło wezwanie Wojewody [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej E. S. z powodu utraty prawa wybieralności, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego.

E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 i art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego, art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego i domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Rada [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle treści zgromadzonego materiału dowodowego, w tym treści protokołu XXIV sesji Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., brak jest podstaw do zakwestionowania legalności podjętej uchwały. Radna E. S. na posiedzeniu Rady Dzielnicy w dniu [...] kwietnia 2017 r. była pytana przez radnych, czy mieszka na terenie Dzielnicy [...] Radna nie udzieliła odpowiedzi na to pytanie. Powiedziała, że na początku posiedzenia odczytała swoje oświadczenie i radni "powinni wiedzieć". W wygłoszonym na posiedzeniu Rady oświadczeniu nie ma jednakże żadnego stwierdzenia radnej E. S. w zakresie jej adresu zamieszkania. Radna oświadczyła m.in., że od prawie 45 lat mieszka i pracuje, jako lekarz, na rzecz mieszkańców tej Dzielnicy. Podniosła, że trzy lata temu obchodziła jubileusz czterdziestolecia pracy zawodowej w tej Dzielnicy. Podała, że uzyskanie i wykonanie mandatu radnej Dzielnicy [...] traktuje, jako potwierdzenie przez mieszkańców zaufania społecznego dla jej działalności.

Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, za niezasadne Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi. Skarżąca nie może zarzucać, że nie ustalono przed podjęciem uchwały, gdzie znajduje się jej centrum życiowe, skoro sama mogąc to centrum życiowe wskazać na posiedzeniu Rady Dzielnicy w dniu 6 kwietnia 2017 r., nie uczyniła tego. Ustalenie Rady Dzielnicy[...] , co do utraty przez radną E. S. prawa wybieralności znajduje potwierdzenie w przekazanym do Sądu przez organ materiale dowodowym.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. zwrócono się do radnej E. S. o zajęcie stanowiska w sprawie miejsca jej zamieszkania. Radna nie udzieliła Przewodniczącemu Rady odpowiedzi na to pismo. W dniu 21 marca 2017 r. złożyła kopie dwóch pism adresowanych do Wojewody[...] . W jednym ze złożonych pism E. S. oświadczyła, że jest zameldowana i zamieszkuje na terenie Dzielnicy [...] oraz figuruje w rejestrze wyborców. Jako miejsce zamieszkania wskazała adres ul.[...] . Drugie pismo zawierało oświadczenie z dnia 15 lutego 2017 r. D. i J. W. o zamieszkiwaniu radnej E. S. pod tym adresem. W aktach sprawy znajduje się jednakże drugie, później złożone, oświadczenie D. i J. W., tj. oświadczenie z dnia 5 kwietnia 2017 r., w którym wskazali oni, że ich poprzednie oświadczenie z dnia 15 lutego 2017 r. dotyczące zamieszkiwania E. S. pod wskazanym adresem wymaga "anulowania i sprostowania treści". W oświadczeniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. D. i J. W. podali, że zamieszkiwanie w ich rozumieniu oznaczało zameldowanie pod wymienionym adresem "do czasu uregulowania swoich spraw mieszkaniowych w innym miejscu oraz dotychczasowe przetrzymywanie swojego mienia na terenie tej posesji".

W sytuacji, gdy z zameldowaniem nie można utożsamiać miejsca zamieszkania, albowiem instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy, a "przetrzymywanie mienia na terenie posesji" nie stanowi o zamieszkiwaniu, brak było podstaw do przyjęcia przez Radę Dzielnicy, że adresem zamieszkania radnej E. S. jest adres ul.[...]. W aktach sprawy znajduje się nadto kserokopia pierwszej strony zeznania podatkowego za rok 2016, w którym jako adres zamieszkania wskazano ul.[...] , która to nieruchomość nie znajduje się na terenie Dzielnicy[...]. Dodatkowo, ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń złożonych przez trzy osoby wynika, że E. S. nie była widywana w okolicy nieruchomości przy ul.[...] , a widywane były tam inne osoby.

Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rejestr wyborców, na co skarżąca powołała się w skardze, potwierdza prawo wybieralności (art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego). Rejestr ten nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny posiadania prawa wyborczego. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie właścicielka nieruchomości przy ul. [...] oraz jej mąż odwołali swoje wcześniejsze oświadczenie o zamieszkiwaniu E. S. pod wskazywanym przez radną adresem, jej przebywania tam nie potwierdzili także mieszkańcy sąsiednich nieruchomości. Wskazał, że okoliczność, iż zaskarżona uchwala nie zawiera właściwie uzasadnienia, nie wpływa na wynik niniejszej sprawy, albowiem uchwala ma charakter deklaratoryjny, a akta sprawy potwierdzają ustalenie dokonane przez Radę Dzielnicy [...] w zakresie utraty prawa wybieralności z uwagi na niezamieszkiwanie przez radną pod wskazywanym adresem ul.[...]. Na rozstrzygnięcie tej sprawy nie mogła mieć wpływu podnoszona przez radną na posiedzeniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. okoliczność pracy na rzecz mieszkańców Dzielnicy[...] , zaufanie społeczne, pozycja, czy autorytet radnej. Ustawodawca uzależnił bowiem prawo wybieralności od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. S., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji oddalenie skargi na uchwałę Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie zawiera właściwie sporządzonego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego przez organ w sprawie strony skarżącej, co tym samym uniemożliwiało dokonanie właściwej kontroli sądowo-administracyjnej rzeczonego rozstrzygnięcia (zaskarżonej uchwały), a równocześnie świadczyło o naruszeniu przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 K.p.a.;

2) przepisu prawa materialnego, mianowicie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 oraz art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo braku wyjaśnienia oraz wskazania przez Sąd pierwszej instancji podstawy dla stosowania tych przepisów do sytuacji prawnej radnego[...] , będącej jednostką pomocniczą gminy, a nie gminą w szczególności w sytuacji, gdy wyżej wskazane przepisy Kodeksu wyborczego, w tym art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego w zakresie posiadania prawa wybierania odwołuje się jedynie do wymogu stałego zamieszkiwania na terenie gminy, a nie na terenie jednostki pomocniczej.

Rada [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W petitum skargi skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jednakże w ramach tego zarzutu, ograniczyła się jedynie do wskazania naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z przepisami K.p.a. dotyczącymi uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nie przedstawiła natomiast na czym konkretnie polegało naruszenie tego przepisu i czy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, [w:] CBOSA). Podkreślenia wymaga, że błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na wadliwym naruszeniu przepisów postępowania i tym samym na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Sąd Wojewódzki stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 P.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. W tym kontekście całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Trzeba zauważyć, że zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną. Przedmiotem takiej uchwały nie jest bowiem werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o wygaśnięciu mandatu przedstawicielskiego nabytego w drodze wyborów powszechnych, bezpośrednich, równych i tajnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. NSA jest wprawdzie związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej, lecz trzeba to rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej, zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej należało zatem dokonywać zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu umożliwiające jego merytoryczne rozpoznanie. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1).

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Dzielnicy [...] z powodu utraty przez nią prawa wybieralności, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wygaszeniem mandatu radnej rady[...] . Szczególny charakter dzielnic warszawskich wynika ze sposobu kształtowania składu rad dzielnicowych, który tworzą radni wybrani w wyborach powszechnych i bezpośrednich (por. M Stahl, Glosa do postanowienia NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 1075/99, OSP 2000, nr 10, poz. 158). Specyfiką dzielnic, jako jednostek pomocniczych m. st. Warszawy jest ich obligatoryjne ustanowienie, jak również przyjęcie demokratycznego wyboru członków tych organów. Zgodnie z przepisem art. 7 ust 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy do wyborów do rady dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy dotyczące wyboru radnych do rady w mieście na prawach powiatu. Zaznaczyć też trzeba, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy.

Zwrot "odpowiednio", którym posługuje się ustawodawca w art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oznacza, że w stosunku do radnych dzielnic warszawskich określone przepisy Kodeksu wyborczego i ustawy o samorządzie gminnym dotyczące radnych gmin mogą być stosowane wprost, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Na pewno ocena zakresu i sposobu zastosowania "odpowiednio" określonych przepisów do radnych dzielnic warszawskich musi uwzględniać szczególny status dzielnic, w tym zakres przyznanych im ustawowo zadań i kompetencji. Oczywiście nie oznacza to, że status radnego dzielnicy nie jest równy statusowi radnego m.st. Warszawy, oznacza jedynie to, że szczególny status dzielnic Warszawy wpływa na zakres odpowiedniego stosowania w stosunku do radnych rad dzielnic przepisów Kodeksu wyborczego i ustawy o samorządzie gminnym.

Norma odsyłająca systemowo zawiera z reguły wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować w sposób "odpowiedni" (zob. M. Hauser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne, "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 75). Skoro w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących "wyboru radnych do rady w mieście na prawach powiatu", to należy przyjąć, że do wyborów radnych dzielnicy mają wprost zastosowanie normy Kodeksu dotyczące zasad i organizacji wyborów oraz ich przebiegu, jak również określające przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego.

Kodeks wyborczy w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b i art. 11 § 1 pkt 5 stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organu stanowiącego obowiązuje wymóg stałego zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje, a następnie – w przypadku nabycia i objęcia mandatu – sprawuje mandat (cenzus domicylu). Odnosząc odpowiednio wymóg domicylu do radnych rady dzielnicy należy stwierdzić, że czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje zamieszkującym stale na obszarze danej dzielnicy obywatelom polskim oraz obywatelom Unii Europejskiej.

Definicję pojęcia "stałego zamieszkiwania" wprowadza przepis definicyjny art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego - jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym, wynikającym z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, jest konieczność wskazania adresu. Stosując odpowiednio ten przepis do wyborów do rad dzielnic należy przyjąć, że relewantne znaczenie przy ustaleniu miejsca stałego zamieszkania radnego rady dzielnicy, wobec faktu, że wszyscy radni zamieszkują na terenie Warszawy, ma oznaczenie adresu zamieszkania. Podkreślić przy tym należy, że Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego pod wskazanym adresem, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OPS 2/17, dostępna [w:] CBOSA; K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000 r., s. 22-24.).

O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Biorąc pod uwagę wyjątkowość instytucji mandatu radnego dzielnicy Warszawy trzeba stwierdzić, że o zamieszkaniu w danej dzielnicy pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu – w tej konkretnej dzielnicy, skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w danym miejscu pod wskazanym adresem (na terenie danej dzielnicy) musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 479/13, [w:] CBOSA).

Przy określaniu miejsca stałego miejsca zamieszkania jednym z ważniejszych czynników jest miejsce zatrudnienia radnego. W przypadku radnych rady dzielnicy praca na terenie dzielnicy zwykle jest związana ze spędzaniem na jej obszarze kilkudziesięciu godzin tygodniowo. Stanowi to istotny argument za uznaniem, że stałym miejscem zamieszkania radnego na terenie danej dzielnicy Warszawy, jest miejsce zatrudnienia w tej dzielnicy.

Z kolei biorąc pod uwagę drugi z elementów składowych pojęcia stałego miejsca zamieszkania – animus, trzeba przyjąć, że ma on charakter subiektywny i jest zależy od zamiaru stałego przebywania na terenie danej dzielnicy. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. Nawet w przypadku zakupu domu, czy mieszkania w innej dzielnicy bardzo trudno jest udowodnić, że radny przeniósł się tam fizycznie z zamiarem zamieszkania tam na stałe (zob. szerzej M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2017 r., nr. 4, s. 53-54).

Do wygaszenia mandatu radnego z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania jest uprawniony organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego – w przedmiotowej sprawie jest to rada dzielnicy. Organ stanowiący może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku gdy występuje tylko jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 530/13, [w:] CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze, że radna E. S. oświadczyła, że jest zameldowana i zamieszkuje na terenie Dzielnicy [...] oraz, że figuruje w rejestrze wyborców. Jako miejsce zamieszkania wskazała adres:[...] . W aktach sprawy jest też pismo zawierające oświadczenie właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] o zamieszkiwaniu radnej pod tym adresem. W takim stanie faktycznym doszło do procedowania projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej E. S. na sesji Rady [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r. Tego samego dnia wpłynęło pismo Wojewody[...] , które zostało odczytane radnym podczas sesji. Do pisma dołączono oświadczenie właścicieli nieruchomości położonej przy ul.[...] , którzy wycofali się z wcześniejszego oświadczenia dotyczącego zamieszkiwania radnej w należącej do nich nieruchomości, doprecyzowując, że pierwsze oświadczenie należy rozumieć, jako potwierdzenia zameldowania i przetrzymywania tam rzeczy, a nie faktu zamieszkiwania. Z tego oświadczenia właścicieli nieruchomości przy ul. [...] wynikało, że skoro radna na terenie tej nieruchomości nie przebywa, a jedynie przechowuje część swoich rzeczy, to nie można było uznać, że adres ten jest miejscem zamieszkania radnej tj. że spełnia ona przesłankę zamieszkiwania na terenie Dzielnicy[...] . Podali, że zamieszkiwanie w ich rozumieniu oznaczało zameldowanie pod wymienionym adresem "do czasu uregulowania swoich spraw mieszkaniowych w innym miejscu oraz dotychczasowe przetrzymywanie swojego mienia na terenie tej posesji". Radna z kolei oświadczyła, że od prawie 45 lat mieszka i pracuje, jako lekarz, na rzecz mieszkańców Dzielnicy[...]. Podała, że uzyskanie i wykonanie mandatu radnej traktuje jako potwierdzenie przez mieszkańców zaufania społecznego dla jej działalności.

Postępowanie wyjaśniające powinno być dogłębne. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest bowiem pewność, że radny utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania. Uchwała w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinna wskazywać okoliczności, które rada uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, trzeba mieć zatem na względzie, że mamy tu do czynienia z wkroczeniem w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26). W wyroku z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru powszechnego, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (zob. też wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, LEX nr 2135967; M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów, op. cit., s. 58-59).

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnej [...] E. S. z powodu utraty przez nią prawa wybieralności jest sprzeczna z prawem, ponieważ nie zawiera uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały ogranicza się bowiem do jednego zdania, że: "W dniu 17 marca 2017 r. do Rady [...] wpłynęło wezwanie Wojewody [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej E. S. z powodu utraty prawa wybieralności, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.". Nie wskazano, jakie okoliczności Rada Dzielnicy uznała za udowodnione, na jakich dowodach się oparto, jak również nie wskazano przyczyn odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniu radnej. Rada Dzielnicy powinna była przeprowadzić dokładną i obiektywną analizę całokształtu okoliczności świadczących o utracie przez radną prawa wybieralności z powodu zmiany przez nią stałego miejsca zamieszkania i swoje stanowisko, biorąc pod uwagę ewentualną sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, dogłębnie uzasadnić. Brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania potwierdza zarzut arbitralności organu (zob. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r. U 5/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 3). W demokratycznym państwie prawnym nie można akceptować takich działań organów publicznych, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, zwłaszcza, gdy ingerują w sferę publicznych praw podmiotowych. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03, (LEX nr 453765), że sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Organ, podejmując takie rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić należyte uzasadnienie. Dodać tu należy, że nie wystarczy, aby uzasadnienie zostało sporządzone w jakikolwiek sposób, ale w taki, aby warunkowało kontrolę zaskarżonego aktu. Dostrzec trzeba, że w przedmiotowej sprawie to Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność uchwały, de facto przedstawił, w uzasadnieniu wyroku, za Radę[...] , motywy wygaśnięcia mandatu radnej E. S. Jednakże sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez badanie uchwały pod względem zgodności z prawem, nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń, gdyż to z treści kontrolowanej uchwały muszą wynikać wykazane przez organ, niebudzące wątpliwości fakty, które przesądziły o zaistnieniu przesłanki wygaśnięcia mandatu z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania.

Z tych względów uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.