Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 899/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 136 ust. 1, art 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art 77, art 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 141 § 4 zd.1, art. 106 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W[....] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 140/18 w sprawie ze skargi W[...] na decyzję Wojewody W[...] z dnia 2[...] 2017 r. nr S[...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 140/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P., J. M. P., A. M. P., M. C. P., L. H. P., M. J. P., H. M., K. B. P., A. W., T. M. K. i M. Z.(dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody W. z 28 listopada 2017 r., nr S[...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z 27 lutego 2017 r., znak G[...], odmawiającą zwrotu na rzecz skarżących nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1[...], arkusz mapy 1., obręb 0[...] K., położonej w P. w rejonie ulic B[...] i M[...], zapisanej w księdze wieczystej K[...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P[...] w P[...] jako własność Miasta P[...], we władaniu Zarządu Zieleni Miejskiej w P[...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został wskazany w umowie z 29 listopada 1948 r. (akt notarialny repertorium [...]) i jednocześnie, że wskazane w tej umowie działki stanowiły "tereny uliczne" już w chwili ich zbycia, podczas gdy cel wywłaszczenia w umowie z 29 listopada 1948 r. został precyzyjnie wskazany - "tereny uliczne", a faktem powszechnie znanym jest, że w 1948 r. redakcja aktów notarialnych była odmienna od dzisiejszej (tj. znacznie uproszczona), ponadto w 1948 r. na terenie dzisiejszego osiedla K[...] nie było terenów ulicznych - były to wsie nieprzyłączone jeszcze do P., a także, że z uwagi na powszechnie znany fakt braku materiałów budowlanych w tamtym okresie i represyjność ówczesnych władz, poprzednicy prawni skarżących nie mogli sami urządzić w tym miejscu ulic, a w konsekwencji, wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, sformułowanie "tereny uliczne" w akcie notarialnym z 29 listopada 1948 r. nie mogło oznaczać ówczesnego stanu zagospodarowania tego terenu, tylko stan postulowany, czyli właśnie cel wywłaszczenia;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. i uwzględnić skargę oraz uchylić zaskarżone decyzje, albowiem organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że:

a) umowa z 29 listopada 1948 r., repertorium 2[...], nie wskazuje precyzyjnie celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy cel ten został wskazany jednoznacznie jako "tereny uliczne", a w konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wybudowanie placu zabaw i boisk sportowych na działkach nr 1[...] oraz 1[...] wypełnia taki cel wywłaszczenia;

b) plan parcelacyjny z 13 lipca 1936 r. wskazuje cel wywłaszczenia nieruchomości w postaci "przyszłej polityki terenowej osiedla", podczas gdy dokument ten powstał 12 lat przed wywłaszczeniem i wobec tego nie może on wskazywać jakiejkolwiek "przyszłej polityki", a co najwyżej politykę "przeszłą" lub "aktualną" w chwili wywłaszczenia, a politykę "przyszłą" wyznaczać może jedynie dokument powstały najwcześniej w chwili wywłaszczenia, ponadto plan ten powstał 14 lat przed przyłączeniem wsi S[...] i K[...] do P[...], nie mógł więc przewidywać "przyszłej" polityki terenowej P[...] w chwili wywłaszczenia;

a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr 1[...], obręb 0[...] K[...], został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości i nieuzasadnione orzeczenie o odmowie zwrotu tych nieruchomości, które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały wydaniem przez Sąd orzeczenia o oddaleniu skargi, pomimo tego, że brak było ku temu podstaw;

które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały wydaniem przez Sąd orzeczenia o oddaleniu skargi, pomimo tego, że brak było ku temu podstaw;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej "u.g.n.") poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w świetle tych przepisów Sąd I instancji winien uznać, że brak jest podstaw do odmowy zwrotu nieruchomości, jeśli cel jej wywłaszczenia nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od wywłaszczenia, a w konsekwencji bezpodstawnego niezastosowania tych przepisów nastąpiło nieuzasadnione oddalenie skargi.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi, czyli uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody W. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P.(wyrok reformatoryjny); ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie od Wojewody W. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewoda W. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uczestnik postępowania Miasto P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika postępowania - Miasta P. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Wojewody Wielkopolskiego stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości nie narusza przepisów prawa materialnego jak i nie narusza przepisów postępowania.

Skarżący kwestionują prawidłowość powyższej oceny Sądu pierwszej instancji i formułują zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za optymalny sposób sformułowania skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów objętych art. 174 p.p.s.a. uznaje się skierowanie ich wobec zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., II GSK 299/14) poprzez wykazanie wadliwej kontroli przepisów stosowanych przez organy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został wskazany w umowie z 29 listopada 1948 r. i jednocześnie, że wskazane w tej umowie działki stanowiły "tereny uliczne" już w chwili ich zbycia, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11; z 28 lipca 2016 r. II FSK 1767/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05).

Przy ocenie skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Z punktu widzenia oceny trafności i skuteczności zarzutów adresowanych wobec uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie można tracić z pola widzenia tego, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Błędne zdaniem skarżących przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy nie może zatem świadczyć o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 106 § 4 p.p.s.a. stanowi z kolei, że fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3682/18, z 23 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2141/12).

Nie można za fakty powszechnie znane w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. uznać tak jak wskazuje to w skardze kasacyjnej strona skarżąca, oceny dowodu w postaci umowy z 29 listopada 1948 r. Kontrowersja co do użytego w tej umowie pojęcia "tereny uliczne" nie może być traktowana w kategorii faktów powszechnie znanych. Wiedza co do sposobu redagowania aktów notarialnych w 1948 r. nie jest wiedzą znaną każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. i uwzględnić skargę oraz uchylić zaskarżone decyzje, albowiem organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., należy wyjaśnić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wynika jednoznaczne przesłanie, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w tej uchwale, że w sytuacji, gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Taki sposób prezentacji zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza jednak jej skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w tej skardze argumentację "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., I GSK 565/13).

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. należy wskazać, że kasator upatruje naruszenia tych przepisów przez organy administracji poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że po pierwsze, umowa z 29 listopada 1948 r. nie wskazuje precyzyjnie celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy cel ten został wskazany jednoznacznie jako "tereny uliczne", oraz po drugie, że wprawdzie plan parcelacyjny z 13 lipca 1936 r. wskazuje cel wywłaszczenia nieruchomości w postaci "przyszłej polityki terenowej osiedla", jednakże zdaniem kasatora politykę "przyszłą" wyznaczać może jedynie dokument powstały najwcześniej w chwili wywłaszczenia, ponadto plan ten powstał 14 lat przed przyłączeniem wsi S[...] i K[...] do P[...], nie mógł więc przewidywać "przyszłej" polityki terenowej P[...] w chwili wywłaszczenia.

W odniesieniu do pierwszej z powyższych kwestii wskazać należy, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w umowie z 29 listopada 1948 r. nie określono celu wywłaszczenia, zaś określenie "tereny uliczne" odnosi się do przeznaczenia działek w chwili wywłaszczenia, a nie do celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszym składzie, mając na uwadze przyjęte w języku polskim zasady określania zarówno celów jakiegoś działania, jak i cech przedmiotów, podziela ocenę, że sposób użycia w ww. umowie wyrazów "tereny uliczne" wskazuje na to, że opisują one przedmiotowe działki, a nie cel wywłaszczenia. Oceny tej nie zmienia argumentacja strony skarżącej, a w szczególności twierdzenie, że w owym czasie działki te nie mogły być zagospodarowane jako tereny uliczne. Może to świadczyć jedynie o ewentualnej nieadekwatności tego określenia w stosunku do stanu rzeczywistości. Należy przy tym odróżnić przeznaczenie działek przed wywłaszczeniem od celu wywłaszczenia. Określenie w umowie z 29 listopada 1948 r. przedmiotowych działek jako "tereny uliczne" wskazuje na aktualne w dacie wywłaszczenia przeznaczenie przedmiotowych działek na ulice i nie oznacza, że taki właśnie był cel wywłaszczenia. Na marginesie należy wskazać na dokonane przez organy ustalenie, że z głównych wyciągów z matrykuły miasta P[...], umiejscowionych w aktach księgi wieczystej nr 3[...] (k 6[...] akt księgi wieczystej) wynika, że w roku 1948 działki objęte wyżej wskazaną umową odstąpienia były przeznaczone na ulice. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że przedmiotowe działki w roku 1948 nie były przeznaczone pod ulice. W konsekwencji należy uznać, że określenie przedmiotowych działek jako "tereny uliczne" wskazuje na przeznaczenie działek w dacie zawarcia umowy, a nie na cel wywłaszczenia.

W odniesieniu do drugiej z powyższych kwestii należy wskazać, że podważenie planu parcelacyjnego z 13 lipca 1936 r. jako dowodu świadczącego o przeznaczeniu przedmiotowych działek pod przyszłą politykę terenową osiedla nie może odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro pogląd o takim przeznaczeniu przedmiotowych działek został wywiedziony nie tylko z powyższego planu parcelacyjnego, ale również i innych dowodów. Sąd I instancji wskazał wprost, że plan parcelacyjny stanowił jedynie jeden z elementów rozumowania organu. Skoro kasator nie podważa pozostałych elementów rozumowania organu, a jedynie kwestionuje znaczenie planu parcelacyjnego, to zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogą okazać się skuteczne.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył prawa uznając, że organy obu instancji nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, ponieważ w sytuacji niestwierdzenia naruszenia ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia naruszenie prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, należy przypomnieć, że przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (Dz.U. poz. 376), art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r.

Trybunał wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r. II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r. II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r. II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r. II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r. II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r. II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r. II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r. II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r. IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r. I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r. I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305).

W kontrolowanej sprawie własność przedmiotowych działek została przeniesiona na mocy umowy z 29 listopada 1948 r. zawartej na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172, dalej jako "u.p.n."). Przepis art. 216 ust. 1 pkt 2 u.g.n. do działek zbytych w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Skarżący złożyli wniosek o zwrot przedmiotowych działek pismem z 18 czerwca 2002 r.

Skarżący nie kwestionują tego, że przedmiotowe działki na przełomie lat 50/60 XX w. zostały zagospodarowane na cele sportowo-rekreacyjne w ramach budowy osiedla mieszkaniowego. Budowa osiedla mieszkaniowego zasadnie została uznana, jak wynika z powyższych rozważań, za cel zawarcia umowy z 29 listopada 1948 r.

Tym samym upływ terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., nie przemawiał za zastosowaniem tego przepisu, skoro cel wywłaszczenia na przedmiotowych działkach, zarówno przed 22 września 2004 r., jak i w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w świetle prawidłowych ustaleń organów obu instancji, został zrealizowany.

Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku. Nie orzeczono w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania od skarżących na rzecz uczestnika postępowania – Miasta P[...] ze względu na brak podstawy prawnej. Z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, to w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ.