Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4894/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Czystość i porządek
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1067/20 w sprawie ze skargi Rady Miasta Wałcz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2020 r. nr P-1.4131.253.2020.AA w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz I. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie obejmującym unieważnienie § 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta Wałcz z dnia 3 września 2020 r. nr VIII/XXVI/224/20 zmieniającej uchwałę nr VIII/XIX/182/20 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Gminy Miejskiej Wałcz na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1067/20 uwzględnił skargę Rady Miasta Wałcz i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2020 r. nr P-1.4131.253.2020.AA w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miasta Wałcz z dnia 3 września 2020 r. nr VIII/XXVI/224/20 zmieniającej uchwałę nr VIII/XIX/182/20 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz (zwanej dalej uchwałą zmieniającą) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie sposób przyjąć, aby regulacja zawarta w § 1 pkt 7 uchwały zmieniającej wskazująca, iż "niedopuszczalne jest równoczesne wyprowadzanie psów w liczbie większej niż 5" nie mieściła się w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439) zwanej dalej w skrócie u.c.p.g. Posłużenie się obiektywnym kryterium liczebności wyprowadzanych zwierząt, wpisuje się w realizację celu ustawy i nie stanowi o nadmiernej ingerencji w prawa i obowiązki właściciela (opiekuna) psa.

Przywołując treść § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej, w którym postanowiono, że "właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymania tych zwierząt w odpowiednich warunkach higieniczno-sanitarnych, umożliwiających zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym u ludzi, zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów" wskazano, że organ nadzoru zakwestionował ten zapis w zakresie użycia określenia "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów". W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że na mocy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nałożenie w regulaminie obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, służyć ma: po pierwsze - ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie - ochronie przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprawdzie treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje, że rada nie ma kompetencji do określenia obowiązków właściciela (opiekuna) zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, tym niemniej należy mieć na uwadze, że niejednokrotnie skutki bytowania zwierzęcia nie ograniczają się tylko do nieruchomości prywatnej, lecz swoim zasięgiem obejmują graniczące z nimi nieruchomości (tereny) przeznaczone do użytku wspólnego, w tym m.in. sąsiednie lokale mieszkalne w budynkach (kamienicach) wielomieszkaniowych, stanowiąc uciążliwość i zagrożenie dla ludzi. Sytuacja, w której miejsce pobytu zwierząt będzie zanieczyszczone ich odchodami, poza niewątpliwą uciążliwością w postaci odoru, stwarza także zagrożenie chorobotwórcze dla ludzi znajdujących się w pobliżu takiej nieruchomości, a korzystających z przestrzeni wspólnej. Z tych też względów zapis zawarty w § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej w zakresie zakwestionowanym przez Wojewodę nie może być traktowany jako istotnie naruszający art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem realizuje cel tego przepisu. Brak jest podstaw do uznania, że zapis ten wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego.

Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast zastrzeżenia zgłoszone przez organ nadzoru względem § 1 pkt 8 uchwały zmieniającej, mocą którego wprowadzono do uchwały nr VIII/XIX/182/20 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz § 20a. Regulacją tą przewidziano dla określonej grupy osób całkowity zakaz wyprowadzenia zwierząt na tereny publiczne bądź na teren nieruchomości wspólnej bez uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości oraz nakaz umieszczenia zwierzęcia lub zwierząt na terenie nieruchomości niestanowiącej własności osoby utrzymującej zwierzę, do czego rada gminy nie posiada uprawnienia. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zakaz ten jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Skierowany do osoby utrzymującej zwierzęta domowe obowiązek umieszczenia ich, w określonych sytuacjach, na terenie nieruchomości niestanowiącej własności takiej osoby, wykracza poza materię mogącą być przedmiotem unormowania w regulaminie. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, jego opiekuna bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny mieć oparcie w delegacji ustawowej i odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem warunków tych nie spełnia § 1 pkt 8 uchwały zmieniającej.

Reasumując Sąd uznał, że skoro zarzuty skargi w części odnoszącej się do § 1 pkt 6 i pkt 7 uchwały zmieniającej okazały się zasadne, gdyż w tym zakresie Wojewoda nie wykazał, aby doszło do istotnego naruszenia prawa, tym samym zaistniała podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

- art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że Rada Miasta Wałcz nie przekroczyła delegacji ustawowej określonej w powyższym przepisie w zakresie regulacji ujętych w § 1 pkt 6 i 7 uchwały zmieniającej w zakresie wyrazów "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów". Nadto poprzez uznanie, że przepis uchwały nie narusza prawa w sposób istotny i realizuje cel przepisu ustawy;

- art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że działanie organu Gminy było zgodne z postanowieniami Konstytucji w zakresie umocowania do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa;

2) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a. polegające na nie przeprowadzaniu wnikliwego postępowania dowodowego, co miało wpływ na ocenę prowadzonego postępowania.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Część trafnie podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygniecie w przedmiocie zaskarżonego aktu nadzoru.

W pierwszej kolejności należy uznać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę uznał, że art. 148 P.p.s.a. nie pozwala na uchylenie w części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym mimo podzielenia części argumentacji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym kontroli zgodności z prawem § 1 pkt 8 uchwały Rady Miasta Wałcz z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr VIII/XXVI/224/20 zmieniającej uchwałę nr VIII/XIX/192/20 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt nadzoru w całości.

Doprowadziło to do sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji uznał, że w części organ nadzoru trafnie stwierdził nieważność zmieniającej uchwały (uchwały nr VIII/XXVI/224/20), a mimo to uchylając także w tym zakresie akt nadzoru doprowadził do takiego skutku, w którym pozostała w mocy uchwała naruszająca częściowo obowiązujące prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując interpretacji art. 148 P.p.s.a. podziela pogląd wyrażony w doktrynie (por. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, komentarz do art. 148; A. Kabat, komentarz do art. 148, [w:] Dauter B., Kabat A, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021; R. Sawuła, Glosa aprobująca do wyroku NSA z 14.05.2009 r., II GSK 929/08, opubl. w OSP 2010/7–8, s. 507) zgodnie z którym mimo braku wyraźnej regulacji ustawowej w tym zakresie należy przyjąć, że dopuszczalne jest uchylenie aktu nadzoru zarówno w całości, jak i w części.

Także w orzecznictwie sądowym zaprezentowano pogląd, stosownie do którego skoro art. 148 P.p.s.a. pozwala na uchylenie w całości aktu nadzoru, to tym bardziej można uchylić tylko część akt nadzoru (a maiori ad minus) – por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2910/18; wyrok NSA z 15 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 235/05; wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1410/19; wyrok NSA z 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08).

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten kierunek wykładni, ponieważ nie tylko przemawia za tym ww. wnioskowanie a fortiori, ale także pozwala na eliminowanie takich przypadków, w których zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze częściowo trafnie unieważnia niektóre przepisy aktu organu gminy, a poprzez brak możliwości uchylenia aktu nadzoru w części doprowadziłoby to do uchylania takich aktów tylko w całości, a tym samym w obrocie prawnym pozostałaby uchwała organu gminy, która przynajmniej w części w istotny sposób naruszałaby prawo.

Tym samym już ta okoliczność, że Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze wprost stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w części jest ono prawidłowe i nie narusza prawa, a mimo to je uchylił w całości tylko dlatego, że uznał brak możliwości uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w części, uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do kontroli poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez uznanie za zgodny z prawem § 1 pkt 7 uchwały zmieniającej w zakresie, w jakim nadaje nową treść § 19 ust. 3 pkt 7 uchwały z 7 kwietnia 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca kasacyjnie zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji wskazała w zarzutach naruszenie przez ten Sąd prawa w zakresie błędnej wykładni § 1 pkt 7 uchwały zmieniającej, a nie uchwały z dnia 7 kwietnia 2020 r. Strona skarżąca kasacyjnie powinna w sposób precyzyjny formułować zarzuty tak, aby nie pozostawiały one żadnej wątpliwości co do zakresu zaskarżenia.

Zgodnie z § 1 pkt 7 uchwały zmieniającej właściciele i opiekunowie wyprowadzając psy w miejsce publiczne poza teren własnej posesji, a w przypadku nieruchomości, w której znajduje się więcej niż jeden lokal, także na nieruchomość wspólną, są zobowiązani do przestrzegania następującej zasady: niedopuszczalne jest równoczesne wyprowadzanie psów w liczbie większej niż pięć.

Wprawdzie trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że ww. obowiązek został ustanowiony na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, tym niemniej nie oznacza to dowolności w określaniu tych obowiązków. Także w orzecznictwie sądowym nie budzi najmniejszych wątpliwości, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala na ustalenie obowiązków zmierzających do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, przy czym dopuszczalne jest także wprowadzenie nakazów lub zakazów, a nawet ograniczeń nakładanych na właścicieli zwierząt (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4479/21; wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 921/20).

Przywołany przepis zawierający ustawową delegację do określenia ww. obowiązków w akcie prawa miejscowego zawiera jedynie pewne ramy tej regulacji, które ma "wypełnić" organ gminy uchwalając stosowny regulamin. Ramy te określają możliwość nałożenia obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, ale pod warunkiem, że celem tych obowiązków będzie ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W tej zaś sprawie ani z uzasadnienia przedmiotowej uchwały, ani też z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta Wałcz nie wynika, dlaczego wprowadzono zakaz równoczesnego wyprowadzania psów w liczbie większej niż pięć. Jedyna argumentacja wskazuje tylko, że skoro psy rasy agresywnej stwarzają potencjalnie większe zagrożenie to miałoby być oczywistym, że sześć lub więcej psów trzymanych równocześnie stwarza większe zagrożenie nić jeden pies. W tej sprawie w żaden sposób Rada Miasta Wałcz nie wykazała, dlaczego można wyprowadzać pięć psów (lub mniej), ale już ponad tę liczbę nie można.

Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje dopuszczalności wprowadzania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazów dotyczących liczby wyprowadzanych równocześnie psów. Jednakże taki zakaz, jako ingerujący wprost w prawa właściciela do sprawowania opieki nad zwierzęciem musi wynikać z uzasadnienia wskazującego, że w danych lokalnych warunkach taki właśnie zakaz jest adekwatny do realizacji zasady ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Samo zaś stwierdzenie, że wyprowadzanie sześciu psów stwarza większe zagrożenie niż jeden pies nie spełnia wymogu uzasadnienia wprowadzenia tego zakazu. Równie dobrze można byłoby stwierdzić, że np. trzy psy stwarzają większe zagrożenie niż jeden pies, a mimo to w świetle § 1 pkt 7 przedmiotowej uchwały równoczesne wyprowadzanie trzech psów jest dopuszczalne.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że § 1 pkt 7 uchwały zmieniającej nie narusza prawa jest nieprawidłowy. Wprowadzając taki obowiązek na właścicieli zwierząt, Rada Miasta Wałcz w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego jest on nakładany. Wydany w tym zakresie akt nadzoru unieważniający § 1 pkt 7 ww. uchwały jest prawidłowy.

Natomiast nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w zakresie, w jakim akt ten unieważnia § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej zakresie słów "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów". Niezgodnym z prawem było unieważnienie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego ww. przepisu z dwóch powodów. Po pierwsze w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie zawarto żadnego uzasadnienia, dlaczego § 1 pkt 6 uchwały nr VIII/XXVI/224/20 z dnia 3 września 2020 r. w zakresie słów "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów" stanowił naruszenie prawa. W przypadku skargi na rozstrzygniecie nadzorcze sąd administracyjny nie może zastępować organu nadzoru i samodzielnie uzasadniać zaskarżony akt. Stosownie do art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., akt nadzoru powinien zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a tym samym skoro zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2020 r. nr P-1.4131.253.2020.AA nie zawiera uzasadnienia (prawnego i faktycznego) pozwalającego na stwierdzenie istotnego naruszenia prawa objętego § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej w zakresie słów "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów", to tym samym akt ten podlega w tym zakresie uchyleniu.

Ponadto nie można uznać, że zobowiązanie właścicieli zwierząt do utrzymywania ich w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów nie stanowi pewnej formy ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Nieusuwane odchody zwierząt domowych mogą stanowić nie tylko zagrożenie sanitarne, ale i chorobotwórcze dla ludzi.

Należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji odnośnie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2020 r. w zakresie unieważniającym § 1 pkt 8 uchwały zmieniającej. Dodana tym przepisem treść wprowadziła - dla osób, utrzymujących zwierzęta domowe, które zostały trzykrotnie ukarane grzywną na warunkach opisanych w tym przepisie - całkowity zakaz wyprowadzenia zwierząt na tereny publiczne bądź na teren nieruchomości wspólnej bez uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości oraz nakaz umieszczenia tych zwierząt na terenie nieruchomości niestanowiącej własności osoby utrzymującej zwierzęta.

Taki zakres regulacji wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten nie pozwala na wprowadzenie zakazu wyprowadzania zwierząt domowych na określony teren, ale do ustalenia sposobu postępowania z nimi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Takie stanowisko jest dominujące w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 5341/21; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 726/17; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17).

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że co do zasady wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wyprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt, a ponadto objęty § 1 pkt 8 uchwały zmieniającej nakaz adresowany do osoby utrzymującej zwierzęta domowe obejmujący obowiązek umieszczenia – po zaistnieniu opisanych w tym przepisie warunków - takich zwierząt na terenie nieruchomości niestanowiącej własności takiej osoby, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia do uregulowania w akcie prawa miejscowego zakresu wykonywania przez właściciela prawa własności wobec swoich zwierząt domowych.

Także określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 511/21).

Częściowo trafnym jest także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że działanie organu stanowiącego Gminy Miejskiej Wałcz było zgodne z postanowieniami Konstytucji w zakresie umocowania do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powołany przepis konstytucyjny nakazuje, aby organy gminy stanowiły prawo miejscowe w granicach i w zakresie upoważnień ustawowych. Tym samym w tym zakresie, w którym Wojewoda Zachodniopomorski unieważnił § 1 pkt 7 i § 1 pkt 8 uchwały zmieniającej trafnie stwierdzając przekroczenie przez Radę Miasta Wałcz granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., przepis ten został naruszony przez organ stanowiący Miasta Wałcz, a brak dostrzeżenia tego uchybienia przez Sąd pierwszej instancji stanowi o wadliwości zaskarżonego wyroku.

Natomiast nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez brak przeprowadzanie wnikliwego postępowania dowodowego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2020 r. nr P-1.4131.253.2020.AA nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co także wynika z treści zaskarżonego wyroku. Przepisy postępowania administracyjnego stosują organy administracyjne w toku rozstrzygania spraw administracyjnych, a poprzez treść art. 91 ust. 5 u.s.g. także odpowiednio organ nadzoru w toku postępowania nadzorczego. Rola Sądu administracyjnego ogranicza się do kontroli prawidłowości zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez obowiązujące je organy wykonujące zadania publiczne.

Ponadto ani z treści zarzutu ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Skarga kasacyjna powinna, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym - dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro ww. zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia, to tym samym nie poddaje się on kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że objęty skargą akt nadzoru narusza prawo w części unieważniającej § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej w zakresie słów "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów". W pozostałym zakresie akt ten nie narusza prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 148 § i art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 12 października 2020 r. nr P-1.4131.253.2020.AA uchylił ten akt w części obejmującej unieważnienie § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej, a w pozostałym zakresie objętym punktem drugim wyroku skargę oddalił.

W punkcie trzecim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy Miejskiej Wałcz zasądzić na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).