Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 879/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S.T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako Kierownik BP ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] i przyznaniu S.T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 8 maja 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2015, w którym S.T. zadeklarowała ubieganie się o przyznanie:

- jednolitej płatności obszarowej (zwanej dalej płatnością JPO),

- płatności za zazielenienie (zwanej dalej płatnością PZZ),

- płatności dodatkowej (redystrybucyjnej)

Wniosek producenta obejmował działki rolne oznaczone literami "A/A1", "B/B1", "C/C1", "D/D1", "E/E1", "F/F1", "H/H1", "I/I1", "J/J1", "K/K1" "L/L1", "Ł/Ł1", "M/M1", "N/N1", "O/O1", "P/P1" na łączną powierzchnię 21,26 ha.

Poddając wniosek kontroli administracyjnej Kierownik BP ARiMR stwierdził, iż działki [...] położone w [...], zadeklarowane do płatności przez S.T. zostały zadeklarowane również we wniosku innego producenta rolnego, tj. A.H.. Wobec powyższego strony konfliktu zostały wezwane do złożenia wyjaśnień. A.H. podała, że na wszystkich trzech w/w działkach w 2015 roku był ugór czarny i wykonane były trzy zabiegi talerzowania, w marcu, w kwietniu i w maju, a z początkiem września były stosowane opryski. Natomiast pełnomocnik S.T. zeznał, że na części konfliktowych działek posiany był owies, a część stanowiły trwałe użytki zielone. Owies został zebrany na przełomie lipca i sierpnia, a następnie wykonano zabieg talerzowania. Z zeznań świadka B.S. wynikało, że działka [...] pod koniec sierpnia była koszona, a pozostałości zebrano i sprasowano. Na działkach [...] był zasiany owies. Działki te w marcu zostały zaorane, talerzowane, następnie zasiany został owies, a na przełomie lipca-sierpnia było koszenie. Nie stosowano oprysków.

Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i rozprawy administracyjnej Kierownik BP ARiMR w dniu [...] maja 2016 r. wydał S.T. decyzję przyznającą płatności, która uwzględniała wszystkie zadeklarowane do płatności grunty, również trzy konfliktowe działki - łączna powierzchnia do jakiej została przyznana płatność wynosiła 21,26 ha.

W związku z postępowaniem wszczętym na skutek złożenia odwołania od decyzji wydanej w sprawie A.H., Kierownik BP ARiMR pismami z dnia [...] października 2016 r. wezwał na rozprawę administracyjną w charakterze świadków T.P., D.P., H.H., M.J., E.W., M.W., R.D., M.K. oraz J.B.. Strony konfliktu kontroli krzyżowej wezwane zostały również do dostarczenia dokumentów potwierdzających użytkowanie m.in. dokumentów potwierdzających przeprowadzenie zabiegów agrotechnicznych, zakupu środków produkcji i środków chwastobójczych, faktur za wykonane usługi oraz protokołu komisji suszowej i protokołu z jednostki certyfikującej rolnictwo ekologiczne.

Powołując się na zeznania stron i świadków Kierownik BP ARiMR ustalił, że S.T. w roku 2015 nie mogła w sposób całkowicie swobodny korzystać ze spornego gruntu (działki nr [...]), albowiem inny producent, tj. A.H. również dokonywała na tym obszarze zabiegów agrotechnicznych. Zatem S.T. i A.H. naprzemiennie wykonywały zabiegi agrotechniczne na w/w działkach, pozbawiając się tym samym możliwości swobodnego korzystania ze spornego gruntu rolnego. Zdaniem Kierownika BP ARiMR w odniesieniu do konfliktowych działek zadeklarowanych przez S.T. nie występował element fizycznego władztwa nad rzeczą, składającego się na istnienie posiadania w rozumieniu art. 336 Kodeksu Cywilnego, gdyż konieczną przesłanką przyznania płatności jest posiadanie gruntów rolnych, a więc faktyczne władanie nimi.

Biorąc powyższe pod uwagę Kierownik BP ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił w dniu 15 marca 2017 r. postępowanie administracyjne dotyczące przyznania S.T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015, wskazując na ujawnienie nowych istotnych dowodów w sprawie w postaci zeznań świadków, przesłuchanych na okoliczność prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie przyznania płatności A.H., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobowiązany był do wznowienia postępowania administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku S.T. o przyznanie płatności na rok 2015, Kierownik BP ARiMR ustalił, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych do: płatności JPO, płatności PZZ, płatności RDST wyniosła 12,52 ha. Powyższe ustalenie było konsekwencją wykluczenia z deklaracji ujętej we wniosku S.T. powierzchni konfliktowych działek ewidencyjnych nr [...] (dz. rolna B/B1 o pow. 0,60 ha), nr [...] (dz. rolna Ł/Ł1 o pow. 3,90 ha) i nr [...] (dz. rolna M/M1 o pow. 4,24 ha). Kierownik BP ARiMR określił następnie, że kwota należnej płatności JPO wynosi 5 661,66 zł, kwota należnej płatności PZZ wynosi 3 797,44 zł, a kwota należnej płatności dodatkowej wynosi 1614,13 zł.

Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kierownik BP ARiMR uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] i przyznał S.T.: 1) płatność JPO w wysokości 5 661,66 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 18,66 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, 2) płatność PZZ w wysokości 3 797,44 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 12,52 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, 3) płatność dodatkową w wysokości 1 614,13 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5,32 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w świetle nowych dowodów ujawniających nieznane wcześniej okoliczności, S.T. nie spełniała warunków przyznania płatności do działek ewidencyjnych nr [...] (dz. B/B1), nr [...] (dz. Ł/Ł1), nr [...] (dz. M/M1). W związku z tym z deklaracji ujętej we wniosku o przyznanie płatności Pani S.T. wykluczono powierzchnię 8,74 ha.

W odwołaniu S.T. zarzuciła zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że nie występował element fizycznego władztwa nad nieruchomością ze strony odwołującej w zakresie w jakim organ odmówił przyznania płatności (tj. w zakresie działek nr [...]). Zdaniem odwołującej umowa dzierżawy, którą dysponuje jest jedynie prawnie wiążąca i skuteczna, natomiast A.H. nie ma względem przedmiotowych nieruchomości żadnych praw, gdyż nigdy nie użytkowała w/w nieruchomości w sposób, który uprawniałby ją do uzyskiwania jakichkolwiek płatności dystrybuowanych przez ARiMR. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy w ocenie strony jest fakt, że A.H. w toku postępowania wycofała się z ubiegania o przyznanie płatności do konfliktowych działek. S.T. wskazała, że otrzymała na całość wnioskowanego obszaru płatności obszarowe za rok 2016.

Powołaną na wstępie decyzją Dyrektor OR ARiMR, wskazując na przepis art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., powoływanej jako k.p.a.) oraz art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r., poz. 278 – dalej jako ustawa o płatnościach), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR wskazał na regulacje ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L227 z 31.07.2014 r., str. 69 - zwanego dalej jako rozporządzenie nr 809/2014), dotyczące przeprowadzania wraz z kontrolami administracyjnymi kontroli krzyżowych pozwalających wykryć niezgodności. Dyrektor wskazał, że posiadanie działek zgłoszonych przez rolnika do płatności jest warunkiem niezbędnym do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. "Posiadanie" nie zostało jednak zdefiniowane na gruncie przepisów regulujących kwestie przedmiotowych płatności i w tym zakresie organ odwołał się do pojęcia posiadacza zdefiniowanego w art. 336 ustawy Kodeks cywilny, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz-zależny). Stosownie zatem do uregulowania znajdującego się w kodeksie cywilnym posiadanie to stan faktyczny polegający na władaniu rzeczą. W ocenie organu odwoławczego dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy o płatnościach. Wnioskodawca musi, zatem wykazać, że faktycznie posiadał w dniu 31 maja danego roku (w niniejszym przypadku rok 2015) grunty rolne i użytkować je rolniczo. Uprawnionym do płatności jest, zatem właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela, dzierżawca gruntu rolnego oraz posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę). Faktyczne władztwo na daną rzeczą oznacza również, że istnieje swoboda co do podejmowania decyzji np. co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, kiedy zbierać plony oraz kiedy, gdzie i komu je sprzedawać. Samoistność posiadania oznacza, że posiadacz zachowuje się wobec rzeczy tak jak właściciel.

Dyrektor OR ARiMR uznał zastosowanie przez organ I instancji trybu wznowieniowego za prawidłowe, wobec ujawnienia okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Podzielił również ustalenia organu I instancji, że S.T. w roku 2015 nie mogła w sposób swobodny korzystać z przedmiotowego gruntu rolnego, nie posiadała statusu posiadacza tych gruntów, a w konsekwencji nie spełniła koniecznych przesłanek określonych w ustawie o płatnościach. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie organ uznał zeznania świadków dotyczące stanu agrotechnicznego konfliktowych działek, według których działki były silnie zarośnięte lub też przypominały nieużytki za spójne, natomiast w zakresie rodzaju prowadzonej uprawy i rodzaju zabiegów agrotechnicznych przeprowadzanych na konfliktowych działkach, oświadczenia stron i zeznania wskazanych świadków nie pokrywają się ze sobą, czy też wzajemnie się wykluczają.

Organ odwoławczy stwierdził, że żadnej ze stron konfliktu krzyżowego nie można przypisać statusu posiadacza spornych działek gruntu rolnego prowadzącego działalność rolniczą na tych gruntach. Skoro obie strony konfliktu naprzemiennie prowadziły działania agrotechniczne na omawianych gruntach, to w konsekwencji żadna ze stron nie mogła swobodnie decydować o tym, w jaki sposób te grunty rolniczo użytkować. Z materiału dowodowego wynika, że w 2015 roku działania A.H. ukierunkowane były na poprawę stanu agrotechnicznego omawianych działek (talerzowanie, opryski), natomiast działania S.T. ukierunkowane były na uprawę owsa (na działkach nr [...]) oraz koszenie i zbiór biomasy (na działce nr [...]). W ocenie organu odwoławczego brak było możliwości uznania - w oparciu o materiał z wizytacji terenowej oraz na podstawie zeznań świadków - że zamierzone cele zostały przez strony konfliktu osiągnięte. Zdjęcia z przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2015 r. kontroli na miejscu ukazują brak resztek pożniwnych, a ponadto silnie zachwaszczenie i przerośnięcie gruntów trawami. Powyższy stan potwierdza część zeznań świadków, którzy stwierdzili że na spornym obszarze nie znajdowała się jednolita uprawa zboża z rodzaju owies. Organ odwoławczy uznał te zeznania za wiarygodne. Z materiału pokontrolnego wynika, że na konfliktowych gruntach były podejmowane pewne działania agrotechniczne. Widoczne są bowiem bruzdy po talerzowaniu. Biorąc zatem powyższe pod uwagę oraz zeznania wszystkich świadków, w ocenie organu odwoławczego obie strony konfliktu prowadziły pewne działania agrotechniczne na konfliktowych działkach, jednak miały one charakter działań pozorowanych, ponieważ nie doprowadziły do konkretnego i zamierzonego przez strony celu, co dokumentują wyniki z wizytacji terenowej i dokumentacja fotograficzna. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że S.T. była w dniu 31 maja 2015 roku posiadaczem konfliktowych działek, a tym samym w stosunku do tych działek nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach). Organ zauważył, że według oświadczeń stron w roku 2015 działania agrotechniczne na konfliktowych działkach prowadzone były naprzemiennie. Tym samym władanie gruntem w roku 2015 przez obie strony konfliktu nie było stanem trwałym. Jak wynika bowiem z poczynionych ustaleń, z uwagi na zły stan agrotechniczny przedmiotowych działek, A.H. zadecydowała o podjęciu działań zmierzających do jego poprawy, a w związku z tym na przedmiotowych gruntach zastosowano talerzowanie i opryski. Tym samym S.T. nie miała pełnej swobody, co do sposobu uprawy działek, została pozbawiona możności korzystania z przedmiotowego gruntu zgodnie z jej wolą, a brak tego czynnika uniemożliwia przyznanie statusu posiadacza przedmiotowych nieruchomości w roku 2015. Jednocześnie, jak wskazano powyżej, działalność rolnicza prowadzona przez obie strony konfliktu miała pozorowany charakter, ponieważ nie doprowadziła do konkretnego i zamierzonego celu. Wizytacja terenowa przeprowadzona przez przedstawicieli ARiMR nie potwierdziła deklarowanych przez obie strony upraw. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego nie można było przypisać S.T. statusu posiadacza przedmiotowych działek w roku 2015, ponieważ zamierzone przez stronę działania nie zostały zamanifestowane w widoczny dla otoczenia sposób.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że do kompetencji Kierownika BP ARiMR w postępowaniu w sprawie wniosku o przyznanie płatności nie należy badanie, czy wnioskodawca legitymuje się ważnym tytułem prawnym do działek gruntu rolnego, gdyż taki wymóg nie został określony w obowiązujących przepisach prawa. Organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał weryfikacji przesłanek przyznania płatności, tj. przede wszystkim, w kontekście faktycznego posiadania działek gruntu rolnego. W kwestii niespójności zeznań świadków organ odwoławczy zauważył, że rozbieżności te nie stanowią wystarczającej przesłanki do odmowy wiarygodności zeznań R.D. oraz M.J.. Organ podkreślił, że z ogółu zeznań wszystkich powołanych świadków wynika jednoznacznie, że konfliktowe działki gruntu rolnego były w roku 2015 silnie porośnięte chwastami. Taki stan rzeczy w sposób niezbity potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana podczas oględzin działek przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. Jednocześnie w zebranym materiale dowodowym występują nieliczne przypadki zeznań, potwierdzających, że na konfliktowych działkach S.T. uprawiała owies. Co prawda z dokumentacji fotograficznej wynika, że na konfliktowych działkach były przeprowadzane pewne zabiegi agrotechniczne (widoczne bruzdy po talerzowaniu), to jednak w ocenie organu miały one pozorowany charakter. Organ zwrócił uwagę na fotografię nr 14, która ukazuje diametralną różnicę pomiędzy gruntem rolnym utrzymywanym w należytym stanie agrotechnicznym, a stanem konfliktowej działki ewidencyjnej nr [...]. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego ocena części świadków na temat stanu konfliktowych działek wykluczających uprawę owsa, tj. zeznań M.J. oraz M.K. była w pełni wiarygodna.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.T. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia mający wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, że w dniu 31 maja 2015 r. skarżąca nie była posiadaczem konfliktowych działek, a tym samym nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek przyznania płatności,

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia mający wpływ na jego treść polegający na przyjęciu, że władztwo faktyczne skarżącej nad działkami konfliktowymi nie było władztwem stałym w zakresie w jakim odmówiono jej przyznania płatności na łączną powierzchnię 13,31 h. ograniczając tę płatność tylko do 4,67 h, podczas gdy prawidłowe ustalenia winny prowadzić do przyznania stronie płatności za całość dzierżawionej przez niej nieruchomości, w tym także za działki [...],

błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieprawidłową ocenę dowodów wyrażający się w ustaleniu, iż S.T. i A.H. naprzemiennie wykonywały zabiegi agrotechniczne na w/w działkach, podczas gdy z zeznań świadków zawnioskowanych przez A.H. wynika, iż nie mogła ona w 2015 roku korzystać ze spornego gruntu, albowiem zeznania te były interesowne i niespójne, a nadto w toku postępowania wycofała się ona z ubiegania o płatności do działek oznaczonych jak wyżej,

art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I i II instancji wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, wskutek czego nie dokonano ponownego rozpatrzenia sprawy.

art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR wydaną w trybie wznowienia postępowania, którą organ ten uchylił własną decyzję przyznającą skarżącej płatności JPO, płatności PZZ, płatności RDST oraz przyznał płatności w innej - niższej kwocie. Postępowanie wznowiono wobec ujawnienia nowych, nieznanych organowi, a istniejących w dacie wydania decyzji pierwotnej okoliczności dotyczących istnienia przesłanek do przyznania płatności, a mianowicie dotyczących posiadania przez skarżącą trzech działek o nr [...] (dz. rolna B/B1 o pow. 0,60 ha), nr [...] (dz. rolna Ł/Ł1 o pow. 3,90 ha) i nr [...] (dz. rolna M/M1 o pow. 4,24 ha). Podstawą wznowienia postępowania był w tej sytuacji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Spośród wynikających z tego przepisu przesłanek wznowienia postępowania w sposób niewątpliwy spełniona została przesłanka ostateczności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i nie było też wątpliwości co do nieistnienia w chwili wydawania tej decyzji dowodów z zeznań zgromadzonych w ramach postępowania w sprawie z wniosku A.H. o przyznanie płatności do trzech spośród działek zgłoszonych do płatności przez skarżącą.

Podkreślić należy, iż w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ przede wszystkim powinien ocenić nowe dowody i okoliczności nieznane organowi w dacie orzekania w sprawie oraz ich wpływ na poprawność rozstrzygnięcia i stwierdzić, czy nowe okoliczności faktyczne bądź nowe dowody są istotne, tzn. czy dają podstawy do zrewidowania stanowiska zajętego w pierwotnej decyzji, czego procesowym wyrazem jest uchylenie decyzji pierwotnej i wydanie - stosownie do poczynionych ustaleń - nowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie zakres istotnych ustaleń faktycznych determinowały przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2017.278 j.t.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy płatności bezpośrednie przyznawane są rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznanie płatności, 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będącym w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, 3) o powierzchni nie mniejszej niż, 0,1 ha, 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznanie płatności. Ponadto, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika 1) nie większej niż 30 ha oraz 2) pomniejszonej o 3 ha.

W myśl art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni. Przy czym w myśl art. 2 pkt 19 ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 "obszar zatwierdzony" oznacza w przypadku systemów pomocy obszarowej - obszar, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do kwestii czy skarżąca była posiadaczem w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgłoszonych do płatności za rok 2015 działek nr [...]. Organy ARiMR uznały bowiem, iż pierwotna decyzja przyznająca skarżącej płatności do tych trzech działek była błędna, gdyż wadliwie uznano wówczas, że skarżąca była posiadaczką gruntów zgłoszonych do płatności, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu wynikało, iż skarżącej posiadania nie można przypisać, a to wobec korzystania z tych działek także przez innego rolnika – A.H.. To stanowisko organów nie może być uznane za dostatecznie uzasadnione.

Dyrektor OR ARiMR trafnie poszukując prawnego znaczenia pojęcia posiadania w przepisach Kodeksu cywilnego, odwoływał się do braku zamanifestowania przez skarżącą zewnętrznie zamiaru faktycznego władania rzeczą, czyli braku po jej stronie tzw. psychicznego elementu posiadania (animus cum rem sibi habendi). Należy jednak zauważyć, iż taki zamiar cechuje posiadanie samoistne, czyli jeden z dwóch typów posiadania rozróżnionych w art. 336 § 1 k.c. Tymczasem skarżąca nie opierała swojego wniosku o przyznanie płatności o twierdzenie, iż jest samoistnym posiadaczem, a przeciwnie, w toku postępowania wykazywała, iż jest posiadaczem zależnym, przedkładając umowę dzierżawy nieruchomości. Należy też zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym rozumieniem pojęcia posiadania, polega ono na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Dla istnienia posiadania nie jest jednak konieczne rzeczywiste, a więc efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy. Istotna jest sama możność takiego korzystania (zob. wyroki SN z 3 czerwca 1966 r., III CR 108/66, OSPiKA 1967, nr 10, poz. 234 i z 16 czerwca 1972 r., III CRN 121/72, LEX 7096). Posiadacz może w stosunku do rzeczy przejściowo nie wykonywać władztwa i pomimo tego nie utraci jej posiadania. Istotne jest bowiem nie to czy posiadacz wykonuje względem rzeczy konkretne czynności, lecz to, czy ma możliwość ich wykonywania bez potrzeby wytaczania np. powództwa o przywrócenie posiadania (zob. post. SN z 1 kwietnia 2011 r., III CSK 184/10, LEX nr 863394).

Nadto Dyrektor OR ARiMR pominął w swych rozważaniach to, iż zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone uznaje się za nieprzerwane. Przewidziana w art. 345 k.c. fikcja ciągłości posiadania znajduje zastosowanie w tych przypadkach, gdy posiadanie zostało przywrócone w sposób legalny. Legalne przywrócenie posiadania następuje bądź na skutek dobrowolnego zwrotu rzeczy posiadaczowi, bądź też na skutek zastosowania przez posiadacza dozwolonej samopomocy (art. 343 § 2 k.c.), czy wreszcie na skutek wykonanego orzeczenia o przywróceniu poprzedniego stanu posiadania (art. 344 § 1 k.c.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca konsekwentnie powoływała się na dobrowolne odstąpienie przez A.H. nie tylko od posiadania przedmiotowych działek, ale także od ubiegania się o płatności.

Jeżeli chodzi o rolnicze wykorzystywanie w 2015 r. spornych działek nr [...], to uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przekonuje o właściwej ocenie przeprowadzonych przez skarżącą zabiegów agrotechnicznych na tych działkach. Mianowicie organ II instancji stwierdził, że miały one charakter działań pozorowanych, ponieważ nie doprowadziły do konkretnego i zamierzonego celu. Organ odwołał się w tym zakresie do wyników wizytacji terenowej i dokumentacji fotograficznej. Jednak w aktach sprawy nie ma żadnej dokumentacji z przeprowadzonej wizytacji terenowej, a dwie załączone do akt fotografie przedstawiają tylko działkę [...], przy czym brak jest opisu odnoszącego te fotografie do mapy tej działki.

Wobec tak ograniczonego materiału dowodowego, wskazać należy, że organ winien szczegółowo, odrębnie dla każdej z trzech kwestionowanych działek, wykazać brak zabiegów agrotechnicznych.

Ustawa o płatnościach bezpośrednich wprowadza pewne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Bezsporne przy tym jest, że na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a. Należy jednak podkreślić, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu.

Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

Organ winien zatem ustalić brak rolniczego wykorzystania w 2015 r. spornych działek z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących w tym względzie przepisów, a w szczególności, powołanego wyżej art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, który nakazuje wyczerpujące rozpatrzenie przez organ orzekający całego materiału dowodowego. Organ decydujący o wysokości płatności ma przy tym obowiązek odniesienia się do zgłaszanych przez rolnika w trakcie postępowania twierdzeń.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr 1775180). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie płatności i opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli, które są kwestionowane, jest zobowiązany wyjaśnić rolnikowi powody, dla których istnieje rozbieżność pomiędzy poprzednimi wynikami kontroli, a ustaleniami obecnej kontroli. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., II GSK 2351/13).

Ustalenia w powyższym zakresie przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powiązaniu ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym, nie pozwala na pełną weryfikację poprawności stanowiska organów o braku posiadania przez skarżącą w 2015 r. spornych działek nr [...] i braku ich rolniczego wykorzystania, należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przytoczonych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.