Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1863/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1776/12 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 1863/13

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1776/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko-ziemskiego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r. Dz. U. nr 243 poz. 1623 ze zm.), w związku z dalszym użytkowaniem części obiektu budowlanego, pomimo jego wstrzymania postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...], nakazał J.N. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr A w m. G. gm. W.W., wybudowanego na podstawie: decyzji pozwolenia na budowę warsztatu blacharskiego nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. wydanej przez Naczelnika Gminy W.W., decyzji pozwolenia na rozbudowę warsztatu samochodowego - dobudowa części garażowej nr [...] z dnia [...] października 1993 r. wydanej przez Wójta Gminy W.W. oraz objętego umową najmu zawartą w dniu 10 stycznia 2006 r. pomiędzy J.N., a R.M., wykorzystywanej na prowadzenie działalności usługowej przez firmę "[...]" polegającej na lakierowaniu mebli i malowaniu tworzyw. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane pismem J.S. oraz A.S. z dnia 29 lipca 2011 r. W wyniku podjętych czynności, organ pismem z dnia 15 listopada 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z warsztatu blacharskiego na warsztat lakierniczy na ww. nieruchomości. Organ ustalił, że w dniu 10 stycznia 2006 r. po podpisaniu umowy najmu (bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane) pomiędzy J.N., a R.M. doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie wskazanych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbudowę.

Postanowieniem z [...] stycznia 2012r., organ na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w m. G. gm. W.W. oraz zobowiązał właściciela budynku do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Kontrola przeprowadzona w dniu 1 lutego 2012r. wykazała, że w budynku nadal prowadzona jest działalność lakiernicza. Wg oświadczenia R.M.: "nie ma możliwości zamknięcia jej ze względu na to, że przerwanie działalności groziłoby upadłością". Wobec powyższego organ uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J.N., który wskazał, że zaskarża także postanowienie z [...] stycznia 2012 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr A, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek obecnie wykorzystywany jako lakiernia jest J.N. Za strony postępowania zostali również uznani J. i A. S., L. i P.K. oraz M.K. - właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że J. N. uzyskał w dniu [...] maja 1986 r. decyzję Naczelnika Gminy W.W., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę warsztatu blacharskiego i ogrodzenia. Analiza projektu budowlanego i akt sprawy wykazała, że w budynku tym przewidziane były jedynie pomieszczenia warsztatowe, bez możliwości działalności lakierniczej. Do takich wniosków prowadzi również analiza wydanej wówczas opinii przez Wydział Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Miasta Krakowa z 11 marca 1986 r. Decyzją z dnia [...] października 1993r., Wójt Gminy W.W. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie "warsztatu samochodowego - dobudowa części garażowej". Następnie decyzją Wójta Gminy W.W. z dnia 30 grudnia 1994 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J.N. pozwolenia na nadbudowę warsztatu blacharskiego - budowę dachu dwuspadowego z wykorzystaniem poddasza na część mieszkalną i pomieszczenia strychowe. Organ odwoławczy wskazał, że decyzjami tymi nie była objęta żadna zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego budynku warsztatu blacharskiego. Objęta postępowaniem część budynku w pierwotnej wersji pełniła funkcję warsztatu blacharskiego. W 1994 r. J.N. zgłosił do ewidencji działalności gospodarczej okoliczność poszerzenia usług o "lakiernictwo samochodowe" na terenie spornego obiektu. Nie uzyskał jednak na tę zaplanowaną zmianę zgody wymaganej przez ówcześnie obowiązujące przepisy (art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). W ocenie organu nie można uznać, że fakt zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej stanowił jednocześnie wypełnienie obowiązku pozyskania zgody, o której mowa w art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ podał, że stan samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu utrzymuje się do czasu wyeliminowania skutków stwierdzonego bezprawia budowlanego. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy likwidacja skutków samowoli nastąpi w efekcie określonych zdarzeń natury faktycznej (np. dobrowolne zaprzestanie działalności w obiekcie stanowiącej samowolną zmianę jego sposobu użytkowania) czy też prawnej (np. likwidacja skutków samowoli poprzez egzekucję określonych obowiązków nałożonych w przewidzianej prawem formie przez organy nadzoru budowlanego). Trwałe zaprzestanie określonego, samowolnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, oznacza likwidację stanu bezprawia budowlanego i powrót do stanu zgodnego z prawem. Późniejsze, samowolne rozpoczęcie w obiekcie działalności nawet o takim samym charakterze jak poprzednio, należy kwalifikować nie tylko jako nowe zjawisko w sferze faktów, ale przede wszystkim jako nowy przypadek samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z oświadczenia J.N. w czasie oględzin w dniu 20 grudnia 2011 r. wynika, że skarżący zaprzestał prowadzenia w przedmiotowym budynku własnej działalności gospodarczej w 2003 r. Budynek ten nie był po tym czasie aż do 2006 r. użytkowany, kiedy to najemcą został R.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Brak zatem podstaw do uznania, że samowolna zmiana sposobu użytkowania objęta niniejszym postępowaniem nastąpiła jeszcze w 1994 r. Zapoczątkowany wówczas stan samowoli ustał najpóźniej w 2003 r., obecnie budynek wykorzystywany jest na potrzeby zakładu lakierniczego i działalność lakierni w tym budynku rozpoczęta została w 2006 r., co należy kwalifikować jako nowy przypadek samowoli w zakresie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z zawartą w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane definicją przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Budynek warsztatu lakierniczego został dostosowany na potrzeby lakierni, poprzez montaż specjalistycznych urządzeń. Również istniejące pomieszczenia zostały zaadaptowane na specjalistyczne pomieszczenia takie jak: pomieszczenie do malowania tworzyw sztucznych pistoletem lakierami poliuretanowymi, lakiernia elementów drewnianych - malowanie natryskowe, maszynowania - w której znajdują się urządzenia do oczyszczania powietrza, pomieszczenie polerni oraz szlifierni. Nadto w związku z wykonywaniem usług typu "lakiernictwo" w budynku tym przechowywanych jest szereg substancji chemicznych. Zdaniem organu odwoławczego przechowywanie tak szerokiej gamy wszelkiego rodzaju rozpuszczalników, farb niewątpliwie powoduje zmianę w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Również charakter prac związanych z malowaniem (szkodliwe opary), szlifowaniem (powstawanie pyłu) itp. powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pracy, zdrowia i warunków higieniczno - sanitarnych. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w przedłożonych przez A.P. dokumentach, z których wynika, że R.M. w 2009 r. zamontował w budynku maszynę pn. ścianka odsysająca z instalacją nawiewową - urządzenie do odsysania mgiełki lakierniczej w celu polepszenia warunków pracy, zdrowia ludzi tam pracujących, jak również w celu zapewnienia odpowiednich norm i wymogów dotyczących ochrony środowiska. Fakt zamontowania nowych urządzeń służących m. in. wentylacji i ochronie środowiska wskazuje, że uległy zmianie już choćby tylko warunki dotyczące ochrony środowiska, gdyż zmiana rodzaju działalności wymusiła na właścicielu zamontowanie tego typu urządzeń. Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi zatem wątpliwości, że w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu przytoczonej wyżej definicji z art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części i przystąpienie do robót budowlanych nastąpiły bez złożenia stosownego zgłoszenia. Zasadnie zatem organ I instancji, na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Konsekwencją nieuczynienia zadość nakazowi był nałożony przez PINB obowiązek doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, iż treść uzasadnienia stanowi odpowiedź na część podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi natomiast na zarzut dotyczący nieuznania R.M. za stronę postępowania wskazał, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Organ nie dopatrzył się związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją R.M.

J.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, określenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem kontroli jest decyzja Małopolskiego WINB w Krakowie z dnia [...] października 2012 r., utrzymująca w mocy, wydaną w oparciu o art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzję PINB z dnia [...] marca 2012 r., nakazującą J.N. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego wykorzystywanego obecnie do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na lakierowaniu mebli i malowaniu tworzyw do poprzedniego sposobu użytkowania tj. warsztatu samochodowego. Sąd I instancji zacytował treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, które będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie przypomniał, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 4 tego prawa zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania trzeba dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku natomiast nie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ zgodnie z art. 71a ust. 1 prawa budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie w/w dokumentów, określonych przez ustawodawcę w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Po upływie zaś terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 prawa budowlanego). Z kolei, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 prawa budowlanego). Sąd I instancji podkreślił, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71 a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozpatrywanym przypadku organy administracji przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatu poprzez uruchomienie tam lakierni jest tego rodzaju zmianą w sposobie użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga zgłoszenia. Stanowisko to jest uzasadnione. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sąd zaznaczył, że omawiany przepis określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten wykaz poprzedził zwrotem "w szczególności". Fakt nie zawarcia w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania, powoduje, że mieścić się będą w tej normie także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 1986 r. Naczelnik Gminy W.W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę warsztatu blacharskiego i ogrodzenia. Projekt przewidywał w budynku pomieszczenia warsztatowe. Następnie na mocy decyzji Wójta Gminy W.W. z dnia [...] października 1993 r. i z dnia [...] grudnia 1994 r. budynek został rozbudowany o część garażową oraz nadbudowany z wykorzystaniem poddasza na część mieszkalną i pomieszczenia strychowe. Żadna z tych decyzji nie przewidywała możliwości prowadzenia w budynku działalności lakierniczej. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że zmiana przeznaczenia obiektu wykorzystywanego jako warsztat blacharski na lakiernię wymagała dokonania zgłoszenia, gdyż prowadziła do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a także ochrony środowiska. Analiza akt sprawy, w szczególności protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 20 grudnia 2011 r. dowodzi, że w budynku zostało dokonanych szereg zmian i przeróbek, które miały dostosować obiekt do prowadzenia działalności w zakresie lakiernictwa. W ścianie północnej zamontowano 2 sztuki wentylatorów, które następnie w 2008/2009 zostały zlikwidowane i zastąpione wyrzutniami w kształcie kominów. Jak wynika ze szkicu budynku w obiekcie znalazły się pomieszczenia takie jak: pomieszczenie do malowania tworzyw sztucznych pistoletem lakierami poliuretanowymi, lakiernia elementów drewnianych - malowanie natryskowe, maszynownia - w której znajdują się urządzenia do oczyszczania powietrza, polernia i szlifiernia. Na skutek prowadzonej działalności w budynku przechowywane i wykorzystywane są substancje chemiczne wykorzystywane w procesie lakierowania, jak różnego rodzaju farby, lakiery, rozpuszczalniki. Na k. 158 – 164 akt administracyjnych znajduje się spis stosowanych substancji i preparatów chemicznych, jak również ewidencja zużycia preparatów lakierniczych i obliczenia wielkości emisji. Taki stan rzeczy nie może pozostać bez wpływu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organów, że prowadzenie działalności w zakresie lakierni skutkuje zmianą warunków bezpieczeństwa pracy, zdrowia i warunków higieniczno - sanitarnych. Niewątpliwie szkodliwe opary, czy pył powstający na skutek szlifowania, jak również obowiązek utrzymania odpowiedniej temperatury czy wilgotności powoduje zmianę powyższych warunków. W związku z powyższym zamontowano instalację systemu nawiewowo-wyciągowego, celem odpowiedniej filtracji powietrza w pomieszczeniach. Z załączonej do akt kserokopii dokumentacji techniczno-ruchowej ww. instalacji nawiewowej oraz instalacji wywiewnej wynikają kolejne wymogi bezpieczeństwa pracy i ochrony przeciwpożarowej, które muszą być spełnione w związku z jej montażem (por. k. 149). Prowadzenie działalności gospodarczej w postaci lakierni wymusza także spełnienie odpowiednich wymogów w zakresu ochrony środowiska. Sąd zaznaczył, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza m.in. instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów, o zużyciu rozpuszczalników organicznych większym niż 150 kg na godzinę lub większym niż 200 t na rok (§ 2 ust. 1 pkt 16) natomiast do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 16 (§3 ust. 1 pkt 14). Obowiązujące przepisy nakładają także obowiązek wystąpienia o wydanie pozwolenia (lub zgłoszenia w zależności od ilości wytwarzanych odpadów) na wytwarzanie odpadów, w tym wprowadzania gazów i pyłów do powietrza. Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione okoliczności jednoznacznie przesądzają, że użytkowanie budynku uległo zasadniczej zmianie, zatem wymagane było dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tego jednak skarżący nie uczynił, w związku z tym uzasadnione i konieczne w świetle art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego było wstrzymanie przez PINB w drodze postanowienia użytkowania spornego obiektu i jednoczesne zobowiązanie inwestorów do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Kontynuowanie sposobu użytkowania obiektu obligowało organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie dotychczasowego użytkowania. Sąd zaznaczył, iż przedstawione wyżej stanowisko Sądu stanowi odpowiedź na część zarzutów podniesionych w skardze. Pozostałe – w ocenie Sądu – również nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący stanął na stanowisku, że w 1994 r. dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez poszerzenie działalności o usługi lakiernicze, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa tj. zgłoszenie powyższego faktu do właściwego organu. Skarżący wskazał, że z racji tożsamości organu zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej poszerzenia usług o lakiernictwo samochodowe wywoływało skutki również w odniesieniu do dopełniania obowiązku nałożonego w ustawie Prawo budowlane. W ocenie Sądu poglądu tego nie sposób podzielić, bowiem na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229) zagadnienie zmiany użytkowania uregulowane było w art. 44, który stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów nie wynika, aby powyższy warunek został spełniony. Wyrażenie zgody musiało bowiem nastąpić w odpowiedniej formie, nie mogło być dorozumiane. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreślono, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie ma charakteru decyzji administracyjnej o znaczeniu konstytucyjnym zezwalającym na zmianę sposobu użytkowania budynku (por. wyrok NSA w Łodzi z 20. 06. 2000 r., II SA/Łd 1966/98). Zatem nie można uznać, że doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania w 1994 r. W ocenie Sądu I instancji postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wystarczający do wydania decyzji. Sąd wyjaśnił, że art. 71 a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Z powyższego wynika, że to na zobowiązanym spoczywa obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów pozwalających na legalizację zmiany użytkowania obiektu. W związku z powyższym bezpodstawne są zarzuty zaniechania przez organ wystąpienia do odpowiednich organów o opinie co do zgodności obecnego sposobu użytkowania z przepisami higieniczno-sanitarnymi, bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy. Żaden przepis nie nakłada bowiem na organ nadzoru budowlanego takich obowiązków. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia statusu strony R.M., który na podstawie umowy najmu prowadzi działalność w ww. obiekcie Sąd podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Oceniając interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego normujące to zagadnienie. Art. 71 a nie określa kto jest adresatem nakazu, jednakże z uwagi na usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", zasadne wydaje się odwołanie do zasady wyrażonej w pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Skoro więc ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu. Oznacza to, że niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Z faktu zawarcia przez R.M. umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania nie można wywodzić, że przysługuje mu status strony w postępowaniu. Ochrona praw z tytułu najmu obiektu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.N. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej psa) w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a to:

- niezwróceniu się przez organy I i II instancji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej oraz Okręgowego Inspektora Pracy o opinię co do zgodności obecnego sposobu użytkowania z przepisami higieniczno - sanitarnymi, bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy, a przede wszystkim, czy prowadzona przez R.M. działalność zmienia te warunki bezpieczeństwa w porównaniu do wcześniej prowadzonej działalności warsztatu blacharskiego;

- nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów mających na celu ustalenie warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, powodziowych, zdrowotnych, ochrony środowiska bądź układu lub wielkości obciążeń w związku z prowadzoną przez J.N. działalnością, a to w szczególności przesłuchania świadków i stron postępowania;

- dokonanie wybiórczej analizy niekompletnego materiału dowodowego i poczynienie własnych ustaleń jedynie na podstawie wadliwych domniemań faktycznych;

- pominięcie przy wydaniu zaskarżonych decyzji treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 15 grudnia 2011 r., w którym stwierdza się, iż w dniach 29 listopada 2011 r. – 9 grudnia 2011 r. dokonał kontroli interwencyjnej w obiekcie budowlanym, gdzie prowadzona jest działalność firmy [...] (k. 19 akt sprawy administracyjnej) oraz, że posiada uregulowany on stan prawny dotyczący wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza z procesów technologicznych wykorzystywanych w jego zakładzie;

- oparcie się przy wydaniu decyzji przez organy I i II instancji na treści fragmentu opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 11 marca 1986 r. stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu blacharskiego i ogrodzenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], w której zawarto przykładowe wyliczenie asortymentu warsztatu blacharskiego (cechy charakterystyczne zakładu) i wnioskowanie zeń, iż pierwotne przeznaczenie obiektu nie przewidywało lakiernictwa, gdyż w wykazie brak było aparatury lakierniczej;

a w efekcie przyjęciu przez Sąd I instancji za prawidłowe wadliwych ustaleń organów obu instancji polegających na:

- błędnym przyjęciu, że w 2006 roku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

- błędnym przyjęciu, iż pierwotna działalność prowadzona przez skarżącego w zakresie blacharstwa samochodowego nie obejmowała lakiernictwa, pomimo iż nie było przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe, a sam skarżący słuchany w charakterze strony w dniu 16 listopada 2011 r. zeznał, iż malował samochody metodą natryskową;

- błędnym przyjęciu, że działalność R.M. o profilu lakiernictwo - nawet jeśli stanowiła zmianę sposobu użytkowania obiektu - wymagała zgłoszenia tej zmiany do właściwego urzędu;

- nieuzasadnionym i niepopartym rzeczowym materiałem dowodowym przyjęciu, że prowadzona przez R.M. działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń;

- błędnym założeniu, że dokonywanie przez użytkownika obiektu budowlanego ulepszeń, wprowadzanie systemów powietrznych poprawiających standardy pracy itp. świadczy o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania;

- pominięcie okoliczności, iż prowadzona pierwotnie działalność skarżącego tj. warsztat blacharski polegała m.in. na szlifowaniu, a tym samym wydobywały się szkodliwe pyły i opary, jak też, że w obiekcie tym przez cały czas składowane było odczynniki i płyny łatwopalne;

b. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu:

- naruszenia przez organy I i II instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. w szczególności poprzez naruszenie zasady oficjalności postępowania administracyjnego, nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego koniecznego dla ustalenia dokonania zmiany sposobu użytkowania w kontekście przesłanek przewidzianych w art. 71 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego;

- naruszenia przez organ II instancji art. 78 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę;

- oparcia decyzji na wybiórczo wybranych elementach materiału dowodowego, a w szczególności nieodniesienie się do szeregu dokumentów przedłożonych przez skarżącego i R.M., które powinny mieć wpływ na dokonaną przez organ ocenę, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, czy też nie i niezawarcie w przedmiotowych decyzjach uzasadnienia dlaczego organ nie oparł się na nich przy wydaniu decyzji oraz jakiej oceny tych środków dowodowych dokonał;

- nierozstrzygnięcia odwołania w całości, a to nieodniesienie się przez organ II instancji do środka zaskarżenia obejmującego postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. o wstrzymaniu użytkowania części obiektu;

oraz nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do tych zarzutów; a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy 10 stycznia 2006 r. nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości położonej w G. należącej do J.N. poprzez prowadzenie przez najemcę tego obiektu R.M. zakładu lakierniczego, ponieważ wcześniejszy sposób użytkowania obiektu obejmował lakierowanie pojazdów (działalność immanentnie związana z blacharstwem), a także że zawężenie profilu działalności do lakiernictwa stanowiło zmianę sposobu użytkowania wymagającą zgłoszenia;

- art. 71 a ust. 1 Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy wstrzymanie użytkowania części obiektu budowlanego nie miało podstaw, albowiem przyjęcie tezy, że nastąpiła zmiana użytkowania obiektu oparte było na niekompletnym i wybiórczo zebranym materiale dowodowym, co uniemożliwiało organowi prawidłową ocenę stanu faktycznego;

- art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nieuzasadnionym było nakazanie skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr A w G., jakkolwiek prawidłowa i całościowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że w ogóle nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu;

- naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie i pominięcie funkcji tej prewencyjnej i represyjnej możliwości działania organów administracji w zakresie dokonywania zmiany sposobu użytkowania obiektów, która ma na celu przede wszystkim zapewnienie spełnienia przez obiekt budowlany odpowiednich warunków dla prowadzonej w nim działalności, a w dalszej kolejności zapewnienie ochrony uzasadnionego interesu osób w nim przebywających czy osób trzecich;

- art. 4, art. 17, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż R.M. nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego występowanie w charakterze strony, jakkolwiek od momentu wszczęcia był on traktowany jako strona i brał udział w czynnościach procesowych, a ponadto posiadał on uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (organ nie zwrócił się o złożenie przez niego stosownego oświadczenia, a oparł się na treści umowy najmu, która nie musi zawierać takiego postanowienia) i w efekcie jako osoba, która dokonała w ocenie organów zmiany sposobu użytkowania, a także mogła złożyć stosowny wniosek do właściwego urzędu, powinien być traktowany jako uczestnik procesu budowlanego – inwestor.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w przypadku nieprzychylenia się Sądu II instancji do zarzutów natury procesowej, a uwzględnieniu jedynie zarzutów naruszenia prawa materialnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto wniesiono o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, odpowiada prawu.

Kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją organy nadzoru budowlanego nakazały przywrócenie J.N. poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zlokalizowanego ma terenie działki nr A w G., to jest warsztatu blacharskiego oraz dobudowanej części garażowej objętych umową najmu zawartą dnia 10 stycznia 2006 r. pomiędzy J.N., a R.M. a wykorzystywanych do prowadzenia działalności usługowej – zakładu lakierniczego. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) zgodnie, z którym w przypadku (...) dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania (...) właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlanego nakładając jednocześnie obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów w celu legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Kolejna kontrola obiektu wykazała, że inwestor nie wstrzymał nieprawnego użytkowania obiektu, a wręcz stwierdził, że nie ma możliwości zamknięcia zakładu, gdyż przerwanie działalności groziłoby upadłością.

W tej sytuacji kwestią, która wymaga omówienia jest ocena czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (jego części) co uprawniało (a wręcz obligowało organ) do wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania, a niezastosowanie się do tego nakazu skutkowało wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej uchylenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie usprawiedliwione jest stanowisko Sądu, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a zatem, że prawidłowo organy administracji ustaliły, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania opisanego obiektu. Ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 1986 r. udzielającą pozwolenia na budowę warsztatu blacharskiego i ogrodzenia. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji projekt przewidywał realizację pomieszczeń warsztatowych. Następnie budynek został rozbudowany o część mieszkalną i strychową. Nie stwierdzono ażeby od 1986 r. właściciel dokonywał zmiany sposobu użytkowania obiektu. Po pierwsze, wskazać należy, że zarówno ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) jak i obecnie obowiązująca ustawa – Prawo budowlane przewidywała konieczność uzyskania "zgody" właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zgoda ta nie mogła być dokonana w formie dorozumianej lecz musiała przybrać prawnie określoną formę. Ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywała instytucji zgłoszenia, co oznacza, że wszelkie roboty, do których ustawodawca przewidział obowiązek uzyskania zgody właściwych organów musiały być poprzedzone wydaniem decyzji w tym przedmiocie. W obecnym stanie prawnym wprawdzie zgoda ta może być udzielona w formie dorozumianej, to jest w drodze niewniesienia sprzeciwu lecz jedynie w sytuacji dokonania przez inwestora zgłoszenia w prawnie przewidzianej formie. Natomiast nie stanowi takiej zgody zmiana wpisu w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, co do zakresu prowadzenia tej działalności. Po pierwsze, zmiana w rejestrze ma charakter ewidencyjny i nie jest dokonywana w formie decyzji administracyjnej. Po drugie, dokonując takiej zmiany organ ewidencyjny zwolniony jest od dokonywania oceny jej dopuszczalności z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, iż J.N. nie uzyskał w prawnie przewidzianej formie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku warsztatu.

Prawidłowe jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że organy wystarczająco – dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wyjaśniły sprawę i przyjęły, że zmiana charakteru działalności z warsztatu blacharskiego na warsztat lakierniczy stanowił zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: (...) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego uprawnione są w ramach kompetencji i specjalistycznej wiedzy posiadanej przez ich pracowników do oceny czy doszło do takiej zmiany. Nie można skutecznie zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji również Sądowi pierwszej instancji, że ustalenia te nie zostały poprzedzone przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego bądź też, że organy winny były uzupełnić dowody o dodatkowe informacje zwłaszcza od państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, komendanta powiatowego państwowej straży pożarnej oraz okręgowego inspektora pracy. Nie może bowiem ujść uwadze, że R.M. w przedmiotowym budynku prowadzi lakiernię płyt meblowych i w ramach prowadzonej działalności zatrudnia kilku pracowników. Powyższe, niezależnie od zmian warunków bezpieczeństwa niewątpliwie spowodowało zmianę warunków higieniczno – sanitarnych, co samo przez się uzasadnia prawidłowość ustaleń co do tego, że zmieniono sposób użytkowania części obiektu w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu.

Bez znaczenia natomiast dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje czy prowadzona w obiekcie działalność posiada uregulowany stan prawny w zakresie wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza oraz gospodarki odpadami niebezpiecznymi na terenie zakładu. Zmiana sposobu użytkowania zdefiniowana przez ustawodawcę nie musi się wiązać z naruszeniem przepisów we wskazanym przez skarżącego zakresie, a zatem kwestie te nie wymagały wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego kasacyjnie ustalenia organów administracji, a w konsekwencji również Sądu wojewódzkiego, co do tego, że w 2006 roku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Rację ma przy tym Sąd akceptując stanowisko organów, że nawet jeśli J.N. w obiekcie tym prowadził, przed 2006 rokiem, samochodowy warsztat lakierniczy, to zaprzestanie prowadzenia tej działalności w 2003 r. stanowiło o likwidacji stanu niezgodnego z prawem.

W świetle powyższych rozważań, jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania a to art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 7, 8, 75 § 1 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Jedynie na marginesie należy także wskazać, że skarżący kasacyjnie nie wskazał aby naruszenie tego ostatniego przepisu mogło mieć jakikolwiek (tym bardziej istotny) wpływ na wynik sprawy.

Konsekwencją uznania, że stan faktyczny został w niniejszej sprawie ustalony prawidłowo jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: to jest art. 71 ust. 1 pkt 2, 71a ust. 1 i 4 oraz 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Jak bowiem zostało wyżej wskazane skoro doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obowiązkiem organu było wstrzymanie użytkowania, a niezastosowanie się do tego zakazu obligowało do wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ma charakter związany, co oznacza obowiązek wydania decyzji określonej treści w przypadku zaistnienia przesłanki wymienionej w tym przepisie.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie, że w sprawie zostały naruszone przepisy: art. 4, 17 i 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. Naruszenia tych ostatnich przepisów skarżący upatruje w błędnym przyjęciu, iż R.M. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że adresatami decyzji wydanej w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu, którego dotyczy postępowanie. Przepis ten został bowiem umieszczony w Rozdziale 6 ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych". W art. 61 ustawodawca nałożył obowiązki wymienione w tym rozdziale, w tym m.in. użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem na właściciela lub zarządcę obiektu, co oznacza że to te podmioty zobligowane są do usunięcia nieprawidłowości w razie ich powstania. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest J.N., którego z R.M. łączy jedynie stosunek zobowiązaniowy. Taka umowa cywilna nie pozwala uznać, że R.M. posiada interes prawny tj. prawo do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Nie mogą zmienić takiego stanowiska argumenty wskazujące na powstanie szkody po stronie skarżącego jak i R.M. Te kwestie mogą być przedmiotem oceny jedynie przez sąd powszechny.

Nie może także ujść uwadze, że ustalenie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu odbywało się w oparciu o art. 28 k.p.a. nie zaś w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni przepis stanowi Lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. jednakże jedynie w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie mógł zatem mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest obecnie stanowisko, które w pełni podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania podniesienia zarzutu nieprzyznania jej przymiotu strony, a przez to pomięcie w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08" z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10). Omawiany zarzut mógł być zatem podniesiony jedynie przez R.M.

Z tych względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.