Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2053/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Cieśla Asesor WSA Michał Podsiadło Protokolant: specjalista Ewa Sawicka-Bożek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skarg T. sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w części obejmującej § 18 w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] położonych w J., gminie P. oraz odpowiadającej im części załącznika graficznego; II. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w J., gminie P. oraz odpowiadającej im części załącznika graficznego; III. oddala skargi w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg [...] Spółka z o.o. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca", "Spółka") jest uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie nr 1285/XLIII/2018 z dnia 17 stycznia 2018 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J.– część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 2167; dalej: "u1285") oraz uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie nr 1487/XLIX/2018 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. – etap I, dla terenów 1Pt, 4KDL, 10KDL, 21KKK, 29KDD, 29KDD, 28KDPJ, 48KDPJ i 57KDPR (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 7776, dalej: "u1487").

Skarżąca, będąc właścicielem działek położonych w J. przy ul. [...] (o nr ew.: [...]; dalej także jako "Nieruchomość") zaskarżyła u1285 w części obejmującej przepisy od § 1 do § 14 włącznie (ustalenia ogólne) oraz § 18 (tereny 11 MN/U) i § 29 (teren 1P), natomiast u1487 - w części obejmującej przepisy od § 1 do § 11 włącznie (ustalenia ogólne) oraz § 12 (tereny 28 KDPJ i teren 29 KDD, 57 KDPR).

Zaskarżonym uchwałom skarżąca zarzuciła:

1) istotne naruszenie przepisów określających tryb ich sporządzania, a także właściwość organów w tym zakresie, w postaci:

a) art. 15 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.) poprzez brak opatrzenia projektów ww. uchwał uzasadnieniem, co było obligatoryjne, a bez czego nie było możliwe prawidłowe zaopiniowanie i uzgodnienie planu oraz nie jest możliwa prawidłowa kontrola uchwał;

b) art. 17 pkt 1-4 u.p.z.p. poprzez naruszenie kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. poprzez umożliwienie organom powołanym do opiniowania i uzgadniania planu zgłaszania wniosków co do jego kształtu jeszcze przed zgłoszeniem wniosków do planu przez zainteresowane podmioty, wskutek czego organy te uczestniczyły w opracowaniu projektu planu na niewłaściwym etapie, gdy tymczasem ich kompetencja obejmuje wyłącznie opiniowanie i uzgadnianie już gotowego projektu planu miejscowego przygotowanego przez burmistrza;

c) art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, w tym przypadku w J., o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu objętego następnie uchwałami, skutkiem czego Spółka została pozbawiona możliwości złożenia wniosków do planu (Spółce pozostało w tej sytuacji jedynie zgłoszenie uwag do planu na dalszym etapie procedury, z której to możliwości skorzystała);

d) art. 17 pkt 5 i 6 u.p.z.p. poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., dopiero w 2017 r., podczas gdy już w sierpniu 2016 r. przystąpiono do opiniowania i uzgadniania projektu planu w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p., zaś opinie i uzgodnienia przedłożono jeszcze w 2016 r., skutkiem czego procesowi opiniowania i uzgadniania podlegał projekt planu pozbawiony prognozy skutków finansowych jego uchwalenia (a szerzej: pozbawiony w ogóle uzasadnienia - vide zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p);

e) art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie wynikającym z rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu w trybie art. 17 pkt 11 u.p.z.p.;

f) art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez:

- błędne podjęcie u1487 w trybie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. (z powołaniem się na rozstrzygnięcie nadzorcze), tj. bez zachowania czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., gdy tymczasem na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. została przyjęta wyłącznie uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie nr 1440/XLVII/2018 z dnia 16 maja 2018 r., uchylona następnie uchwałą nr 1486/XLIX/2018 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie nr 1440/XLVII/2018 z 16 maja 2018 r. (vide opis stanu faktycznego poniżej), wobec czego - wydana dopiero w dalszej kolejności – u1487 była zupełnie nową uchwałą, do której nie stosował się art. 28 ust. 2 u.p.z.p., w związku z czym u1487 powinna była być procedowana jako nowy akt, z zachowaniem wszystkich czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. (całej procedury planistycznej);

- podjęcie u1487 w brzmieniu odbiegającym od u1285, przy braku zarazem ponowienia w jakimkolwiek zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., choć ewidentnie w tej sytuacji procedurze planistycznej (dotyczącej u1285) podlegał inny projekt planu, aniżeli przyjęty w u1487;

g) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- zbiorcze ("blokowe") rozstrzygnięcie przez radę miejską, przy podejmowaniu u1285, o wszystkich uwagach zgłoszonych do planu, w sposób powielający stanowisko burmistrza, gdy tymczasem każda z uwag do planu powinna była być głosowana przez radę miejską odrębnie (indywidualnie), tak by rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było fikcyjne;

- brak rozstrzygnięcia przez radę miejską, jednocześnie z podjęciem u1487, o uwagach zgłoszonych do planu (na sesji 4 lipca 2018 r. nie głosowano w ogóle w tej kwestii), gdy tymczasem z załącznika nr 2 do u1487 (kolumny 9 i 10 w tabeli) - bezpodstawnie w zaistniałej sytuacji - wynika, że Rada Miejska w Piasecznie zajęła stanowisko w powyższym przedmiocie, choć w rzeczywistości nie miało to miejsca;

- sprzeczność części tekstowej i graficznej planu objętego uchwałami w zakresie sposobu wyznaczenia linii zabudowy na nieruchomości;

h) § 38 i nast. w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej: "z.t.p.") w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia w uchwałach poprzednich (wcześniejszych) planów miejscowych, które w związku z wejściem w życie uchwał utraciły moc obowiązującą, przy braku zarazem wskazania, czy te poprzednie (wcześniejsze) plany miejscowe tracą moc w całości czy w części (a jeśli tak, to konkretnie jakiej);

2) istotne naruszenie przepisów określających zasady sporządzania planów miejscowych objętych uchwałami, w postaci art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2-4, z art. 3 ust. 1, z art. 6 ust. 1-2 i z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 20, z art. 21 ust. 1-2, z art. 31 ust. 3, z art. 32 ust. 1 i z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez:

- przekroczenie granic władztwa planistycznego przyznanego gminie i przyjęcie w uchwałach rozwiązań, których skutkiem jest praktyczne pozbawienie Spółki możliwości korzystania z zachodniej części Nieruchomości dla celów produkcyjnych, skoro Spółka ani nie prowadzi działalności w zakresie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, ani nie ma potrzeby lokalizowania na Nieruchomości terenowych budowli sportowych, ani nie zajmuje się realizacją publicznego układu drogowego, który dodatkowo jest zbędny;

- brak wyważenia interesu publicznego oraz interesów Spółki, na niekorzyść tej ostatniej, przy ustalaniu przeznaczenia Nieruchomości w Uchwałach, w sytuacji, gdy przesłanki do takiego działania nie zachodziły ani nie zostały w żaden sposób merytorycznie uzasadnione, co skutkowało naruszeniem zasady proporcjonalności przy podejmowaniu uchwał;

- przekroczenie granic władztwa planistycznego przyznanego gminie i narzucenie Spółce, bez żadnych ku temu przesłanek publicznych, przeznaczenia jej prywatnej własności na cele budownictwa mieszkaniowego z usługami oraz na cele sportowe, co nie ma żadnego związku z przedmiotem działalności Spółki, a więc prowadzi do "faktycznego wywłaszczenia" Spółki z prawa własności (części) jej nieruchomości;

- wprowadzenie dla terenu nieruchomości przeznaczenia, które w części wyklucza się, ergo jest wzajemnie sprzeczne;

- przekroczenie granic władztwa planistycznego przyznanego gminie i wytyczenie linii zabudowy na Nieruchomości w sposób wewnętrznie sprzeczny (sprzeczność części tekstowej i graficznej planu objętego Uchwałami), wadliwy pod względem urbanistyczno-architektonicznym (vide Opinia), a w efekcie prowadzący do ograniczenia Spółce możliwości wykonywania prawa własności Nieruchomości oraz prowadzenia tam działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy rozwiązania przyjęte w Uchwałach przewidują dla Nieruchomości ograniczenia wykraczające dalece poza normy wynikające z przepisów odrębnych; to z kolei oznacza, że inni przedsiębiorcy prowadzący na terenie gminy Piaseczn działalności gospodarczą, jeśli odbywa się to poza granicami planów wprowadzonych Uchwałami, będą w uprzywilejowanej względem Spółki pozycji, gdyż pod względem inwestycyjnym nie będą skrępowani przepisami Uchwał, które w praktyce wykluczają prowadzenie na Nieruchomości jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej zgodnej z przedmiotem aktywności Spółki;

- brak określenia terminów, w jakich przewidziane na Nieruchomości inwestycje o charakterze publicznym miałyby zostać zrealizowane przez gminę.

Skarżąca wniosła o:

a) stwierdzenie nieważności u1285 oraz u1487 w zaskarżonej części;

b) dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego do skarg dokumentu w postaci Opinii na temat możliwości zagospodarowania Jej działek, położonych przy ul. [...] w J., po wprowadzeniu uchwał Rady Miejskiej w Piasecznie: nr 1285/XLIII/2018 z dnia 17 stycznia 2018 r. i nr 1487/XLIX/2018 z dnia 4 lipca 2018 r., sporządzonej przez dra hab. arch. J. B. - na okoliczność istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych objętych uchwałami, a w efekcie sprzeczności z prawem (nieważności) u1285 oraz u1487;

c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 lutego 2018 r., znak: WNP-1.4131.19.2018.JF, Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność u1285 w części dotyczącej m.in. terenów oznaczonych jako 28 KDD/28 KDPJ, 29 KDD i 57K DPR, które wchodzą w skład Nieruchomości (29 KDD i 57 KDPR) lub prowadzą do niej (28 KDD, 28 KDPJ). Powyższe skutkowało podjęciem przez Radę Miejską w Piasecznie uchwały nr 1440/XLVII/2018 z dnia 16 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. - etap I, dla terenów 1 Pt, 4 KDL, 10 KDL, 21 KDD, 29 KDD, 28 KDPJ, 48 KDPJ i 57 KDPR (u1440). Uchwała ta została następnie uchylona uchwałą nr 1486/XLIX/2018 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie nr 1440/XLVII/2018 z dnia 16 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. - etap I, dla terenów 1 Pt, 4 KDL, 10 KDL, 21 KDD, 29 KDD, 28 KDPJ, 48 KDPJ i 57 KDPR (u1486). Z kolei u1487 przewiduje na nieruchomości tereny oznaczone jako 29 KDD (projektowana droga publiczna dojazdowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających) oraz 57 KDPR (projektowana droga publiczna pieszo - rowerowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających). Ponadto w u1487 określono również przeznaczenie terenu 28 KDPJ pod projektowaną drogę publiczną pieszo - jezdną o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, prowadzącą do nieruchomości. W efekcie, dla terenu Nieruchomości obowiązują obecnie ustalenia planistyczne wynikające z u1285 (1P - teren produkcyjny z dopuszczeniem lokalizacji terenowych budowli sportowych i 11 MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej) oraz z u1487 (29 KDD - projektowana droga publiczna dojazdowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających; 57 KDPR - projektowana droga publiczna pieszo-rowerowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających; 28 KDPJ projektowana droga publiczna pieszo -jezdna o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, prowadząca do Nieruchomości).

Skarżąca podniosła, że przy podejmowaniu zaskarżonych uchwał doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przyznanego gminie w zakresie dotyczącym przede wszystkim sposobu wyznaczenia linii zabudowy, przeznaczenia (zachodniej) części nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną (z dopuszczeniem usług) oraz pod drogi publiczne, jak również dopuszczenia na terenie produkcyjnym (na dodatek w jego części o funkcji retencyjnej) lokalizowania terenowych budowli sportowych. Za powyższym przemawia dodatkowo brak jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym Spółki (przy braku zarazem uzasadnienia do uchwał, co już wcześniej było przedmiotem odrębnych zarzutów), skutkiem czego nastąpiła nieproporcjonalna ingerencja w przysługujące jej prawo własności nieruchomości oraz naruszenie zasad swobody prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Spółka została bowiem "faktycznie wywłaszczona" z zachodniej części nieruchomości, jak też pozbawiono ją możliwości (choćby najmniejszej) przebudowy swojego obiektu, nie wspominając o jego rozbudowie lub wzniesieniu nowych obiektów o przeznaczeniu produkcyjnym.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Pismem procesowym z 1 lutego 2019 r. Spółka podtrzymała wszystkie zarzuty, wnioski i twierdzenia skargi. Wskazała m. in., że treść uzasadnienia zaskarżonych uchwał powstała dopiero ex post już po przeprowadzeniu procedury planistycznej, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. W efekcie przedłożone przez organ do akt sprawy uzasadnienia zaskarżonych uchwał okazują się niewiarygodne, co rzutuje na całość pozostałej dokumentacji oraz argumentacji organu, których w tej sytuacji również nie sposób uznać za rzetelne, pewne i przekonujące.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r., na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 2715/18 i IV SA/Wa 2716/18 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą IV SA/Wa 2715/18.

Następnie, wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2715/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA") w sprawie ze skarg Spółki na u1285 i u1487 w pkt 1 stwierdził nieważność u1285 w części obejmującej § 29 (teren 1P) oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego, w pkt 2 w pozostałym zakresie skargę na u1285 oddalił, w pkt 3 oddalił skargę na u1487, w pkt 4 zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, WSA przyjął, że wymienione tam postanowienia części tekstowej oraz część rysunku planu zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Sąd przyjął bowiem, że przeznaczenie w zakwestionowanej u1285 działek nr [...] na lokalizację ogólnodostępnych terenowych budowli sportowych stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej, co prowadzi do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził ani istotnego naruszenia trybu sporządzania, ani zasad sporządzania planu, i skargi oddalił.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w części obejmującej pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 wyroku, tj. w zakresie, w jakim WSA w Warszawie:

1) stwierdził nieważność u1285 w zakresie obejmującym § 29 (teren 1P) wraz z odpowiadającą mu częścią załącznika graficznego; skarżąca kasacyjnie wyjaśniła przy tym, że istotą zaskarżenia wyroku w tej części jest zakwestionowanie zawartych w uzasadnieniu wyroku: (i) opisu stanu sprawy, (ii) oceny prawnej oraz (iii) wyjaśnienia podstawy prawnej, gdyż wyrok w tej części odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, co zgodnie z utrwalonym podglądem powoduje konieczność zaskarżenia wyroku także w tym zakresie; Spółka nie kwestionuje bowiem kierunku (sposobu) rozstrzygnięcia tego fragmentu sprawy przez WSA, to jest stwierdzenia nieważności u1285 w zakresie obejmującym § 29 (teren 1P) wraz z odpowiadającą mu częścią załącznika graficznego, jednakże nie może podzielić całokształtu stojącej za takim rozstrzygnięciem argumentacji WSA i z tym zastrzeżeniem, jak również przy uwzględnieniu treści art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (tj. zakazu reformationis in peius), należy odczytywać właściwe w tej mierze podstawy kasacyjne skargi oraz ich uzasadnienie;

2) oddalił w pozostałym zakresie skargę Spółki na u1285;

3) oddalił skargę Spółki na u1487.

Wyrokiem z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2210/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku WSA i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił oraz zasądził od Miasta i Gminy Piaseczno na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna w zakresie zaskarżenia pkt 1 wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2715/18 w odniesieniu do stwierdzenia nieważności u1285 w części obejmującej § 29 (teren 1P) oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji stwierdzając nieważność u1285 w części uznał, że wymienione w jej § 29 postanowienia części tekstowej oraz część rysunku planu zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego; organ gminy nie tylko nie ustalił w § 29 u1285 prawidłowego sposobu zagospodarowania terenu produkcyjnego oznaczonego na rysunku planu symbolem 1P, dla którego ustalił przeznaczenie terenu – teren produkcyjny z dopuszczeniem lokalizacji terenowych budowli sportowych, ale także nie wyważył interesu ogólnego z interesem indywidualnym podmiotu posiadającego tytuł własności do tego terenu, tj. skarżącej. Sąd Naczelny podzielił to stanowisko, jak i dalsze wywody w tym zakresie WSA, który nie zgadzając się z twierdzeniami organu wskazał, że przeznaczenie części działek stanowiących własność Skarżącej na lokalizację terenowych obiektów sportowych, jest uzasadnione względami społecznymi zminimalizowania uciążliwości związanej z produkcyjnym charakterem tego terenu dla pobliskiej zabudowy mieszkaniowej, a jednocześnie teren tych działek nie został określony w planie jako cel publiczny. NSA uznał, że w zaskarżonym wyroku słusznie wskazano, że przeznaczenie terenów na cele ogólnodostępnych terenowych urządzeń sportowych nie jest realizacją celu publicznego, uzasadniającą wywłaszczenie i przyznanie stosownego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, co powinno wzbudzić refleksję organu, że przeznaczając na taki właśnie cel ww. teren stanowiący własność Skarżącej, w istocie pozbawia ją prawa do korzystania z prawa własności bez zagwarantowanego odszkodowania.

W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał zaś na to, że trafnie Spółka podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w wielu miejscach powierzchowne, niepełne, a niekiedy także wewnętrznie sprzeczne. Wskazał m.in. na to, że skoro Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność u1285 w części obejmującej § 29 tej uchwały oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego, zatem obejmującego również linie zabudowy w konturze 1P, wypowiadając się w uzasadnieniu wyroku odnośnie do zasadności wyznaczenia linii zabudowy, wprowadził wewnętrzną sprzeczność w motywach wyroku, nie uwzględniając w ten sposób swego rozstrzygnięcia w pkt 1 sentencji. I dalej NSA zauważył, że skoro stwierdzono nieważność u1285 także w części jej załącznika graficznego odpowiadającej terenowi oznaczonemu konturem 1P, to takie rozstrzygnięcie Sądu obejmuje również w tym zakresie ustalone na tym załączniku graficznym linie zabudowy. Ta wadliwość dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do pkt 2 i 3 sentencji zaskarżonego wyroku.

NSA zarzucił w konsekwencji Sądowi I instancji brak lub brak właściwego odniesienia się do zarzutów skargi, tak dotyczących trybu sporządzania planu, jak i zasad sporządzania planu, uznając, że uniemożliwia to kontrolę zaskarżonego wyroku w pełnym zakresie. NSA przyjął także, że przedwczesny jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 17 pkt 1-14, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w kontekście tych wywodów Spółki, że u1487 była "zupełnie nową uchwałą", i powinna być procedowana jako nowy akt z zachowaniem całej procedury planistycznej. Stwierdził, że aby rozpoznać zarzut Spółki, że uchwałą podjętą wyłącznie w trybie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. była u1440, a przed podjęciem u1487 należało przeprowadzić w pełnym zakresie całą procedurę planistyczną, okoliczność prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 21 lutego 2018 r. (stwierdzającego nieważność u1285 w części dotyczącej wytyczonych dróg publicznych stanowiących obsługę komunikacyjną obszaru dla którego sporządzono plan) musiałaby wynikać z akt sprawy, skoro Sąd orzeka na ich podstaw. Tymczasem akta sprawy nie zawierają ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wynika z nich, aby było ono prawomocne, nie wynika także, aby Sąd I instancji w tym zakresie dążył do uzyskania niezbędnego materiału aktowego.

Na koniec NSA zalecił, aby rozpoznając sprawę w zakresie, w jakim przekazano ją do ponownego rozpoznania, WSA ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, a swoje stanowisko odnoszące się do zawartości akt sprawy czynił z należytą precyzją i konkretnością. W szczególności WSA uzupełni akta sprawy o dokumenty związane z prawomocnością rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 21 lutego 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części u1285.

W piśmie procesowym z 7 grudnia 2022 r. Skarżąca przedstawiła aktualne stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi w części zasługiwały na uwzględnienie.

Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim zauważa, że orzeka ponownie w sprawie, na skutek wyroku NSA z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2210/19, uchylającego w części wyrok tut. Sądu z 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2715/18. Orzekając na skutek wskazanego wyroku związany jest oceną prawną zaprezentowaną przez NSA, na zasadzie art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosując się do cyt. powyżej art. 190 p.p.s.a. Sąd wziął więc pod uwagę zalecenia wynikające z ww. orzeczenia NSA, wobec czego w pierwszej kolejności uzupełnił akta o rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 21 lutego 2018 r. dotyczące u1285, ustalając jednocześnie, że nie było ono skarżone i stało się prawomocne (v. akta sądowe, pismo Wojewody Mazowieckiego z 12 grudnia 2022 r., znak: WNP-I-40.1.61.2022.JF). Uzupełnił także akta sprawy o wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Piaseczno (uchwała nr 1589/LII/2014 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Piaseczno, dalej: "studium"), dla działki skarżącej o nr ew. [...] położonej we wsi J., gmina Piaseczno (o który to zwrócił się do organu).

Sąd zauważa także, że wobec zapadłych w sprawie wyroków (WSA i następnie NSA), kontrolował ponownie - ze skarg Skarżącej - u1285 w części dotyczącej § 1 do 14 – ustalenia ogólne i § 18 (ustalenia dotyczące m.in. terenu o symbolu 11MN/U) oraz u1487 w części obejmującej § 1 do 11 – ustalenia ogólne oraz § 12 (ustalenia dotyczące m.in. terenu o symbolu 29 KDD i 57 KDPR). Sąd zaznacza przy tym, że ww. wyrokiem tut. Sądu z 12 lutego 2019 r. doszło do stwierdzenia nieważności § 29 u1285 odnoszącego się do terenu 1P; zgodnie z wyrokiem unieważnienie obejmuje wskazany § 29 i odpowiednią część załącznika graficznego. Unieważnienie u1285 w ww. zakresie NSA uznał za prawidłowe; uznał za Sądem I instancji, że przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem 1P w części na lokalizację terenowych budowli sportowych nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasady ochrony prawa własności i racjonalnego uzasadnienia; nie uzasadniają tego także względy społeczne zminimalizowania uciążliwości związanej z produkcyjnym charakterem tego terenu dla pobliskiej zabudowy mieszkaniowej; stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Co ważne (w kontekście stanowiska skarżącej), NSA wskazał, że stwierdzenie nieważności załącznika graficznego u1285 w części odpowiadającej terenowi oznaczonemu symbolem 1P, dotyczy również ustalonych na tym załączniku graficznym linii zabudowy. W tym też zakresie skargę Skarżącej należy więc uznać za prawomocnie rozpoznaną.

Natomiast, wobec wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA z 20 lipca 2022 r., a także treści pisma Spółki z 7 grudnia 2022 r., zawierającego aktualne stanowisko Skarżącej w sprawie, do wyjaśnienia nadal pozostaje czy nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania obu uchwał, a także (tyle że w zakresie okrojonym w stosunku do u1285, w związku z zapadłymi w sprawie wyrokami), czy skarżone uchwały nie naruszają w stopniu istotnym zasad sporządzania planu (po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Dla porządku Sąd zaznacza, że nie ma w sprawie wątpliwości co do dopuszczalności obu rozpoznawanych skarg (połączonych 12 lutego 2019 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia), jako że Skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego skarżonymi uchwałami, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 40: dalej: "u.s.g."); jest bowiem właścicielem nieruchomości w J. przy ul. [...], składającej się z działek: [...] i [...], na których prowadzi działalność produkcyjną, a skarżone uchwały przeznaczenie to w części zmieniają; działki o nr ew. [...] i [...] przeznaczone są w części (i w zakresie podlegającym nadal kontroli Sądu) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej – teren o symbolu 11 MN/U, również pod drogę publiczną 57 KDPR pieszo - rowerową, dotyczy to także części działek o nr ew. [...] (57 KDPR), zaś część działki [...], a także część działki [...] – przeznaczono pod drogę publiczną dojazdową (29 KDD).

Analizując podniesione w sprawie zarzuty, Sąd za zasadne (w obecnej sytuacji – kształtowanej wyrokiem NSA zapadłym w sprawie) uznał te, które dotyczą przeznaczenia Nieruchomości Skarżącej pod projektowaną drogę publiczną dojazdową 29 KDD, projektowaną drogę publiczną pieszo - rowerową 57 KDPR oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej - z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego i niezgodność u1285 ze studium; uznając pozostałe zarzuty Skarżącej (dotyczące w istocie trybu sporządzania skarżonych uchwał za niezasadne), Sąd oddalił skargi w pozostałym zakresie (nie znajdując podstaw do podważenia skarżonych uchwał w większej "części").

Sąd wyjaśnia przy tym, że sprawuje wymiaru sprawiedliwości, polegający na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, sąd dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

Zarzuty podniesione przez skarżącą, pozostające na tym etapie nadal aktualne (wobec treści orzeczenia NSA z 20 lipca 2022 r.), dotyczyły:

-uzasadnienia uchwał; projekty uchwał nie zawierały uzasadnień - choć taki obowiązek został wprowadzony (czy inaczej: wynikał wprost z przepisów) 18 listopada 2015 r. (v. nowelizacja art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), ze wskazaniem na to, że uzasadnienie pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu, i daje możliwość oceny legalności działań z tym związanych; uchwały w tym przypadku sporządzono ex post – po procedurze planistycznej;

-kolejności podejmowanych czynności;

-ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu;

-prognozy skutków finansowych;

-zastosowania w stosunku do u1487 art. 28 ust. 2 u.p.z.p.; w efekcie uchwalenia jej bez jakiejkolwiek procedury planistycznej; bez ponowienia czynności określonych art. 17 u.p.z.p. choć przewidywane parametry dróg uległy zmianie;

-określenia uchwał, które utraciły moc obowiązującą.

Rozważając ponownie te kwestie, Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę nie tylko art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z tymi przepisami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Sąd miał więc na względzie również powagę rzeczy osądzonej, o której stanowi cyt. art. 101 ust. 2; dotyczy ona sprawy, w której sąd administracyjny orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19).

Stąd też Sąd orzekając ponownie w sprawie wziął pod uwagę, że u1285 była już kilkakrotnie badana i zapadły w stosunku do niej (ze skarg indywidualnych podmiotów) wskazane poniżej wyroki tut. Sądu, które są prawomocne:

-wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2018, sygn. akt: IV SA/Wa 2189/18 - stwierdzono nieważność uchwały w części dotyczącej § 31 i odpowiednio załącznika graficznego; wyrokiem z 21 września 2022 r., sygn. akt: II OSK 2203/19 NSA uznał ten wyrok za prawidłowy;

-wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2600/18 - stwierdzono nieważność uchwały w części dotyczącej § 31 w odniesieniu do określonych działek;

-wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2019, sygn. akt: IV SA/Wa 2768/18 - stwierdzono nieważność uchwały w części obejmującej rysunek planu w zakresie linii zabudowy dla konkretnych działek;

-wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2019, sygn. akt: IV SA/Wa 3177/18 - stwierdzono nieważność uchwały w części dotyczącej § 26 i odpowiednio załącznika graficznego w stosunku do wskazanych działek;

-wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2021, sygn. akt: IV SA/Wa 1779/20 – z przyczyn merytorycznych oddalono skargę.

W tym ostatnim Sąd wskazał, że nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony plan został przyjęty z naruszeniem prawa. Przy czym w żadnym z ww. wyroków nie stwierdzono istotnego naruszenia procedury planistycznej, a zważyć trzeba, że sąd (wobec treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i przesłanek tam uregulowanych) zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa w tym zakresie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, zważywszy także na to, że w przypadku stwierdzenia ich istotnego naruszenia mogą one stanowić wystarczającą i wyłączną podstawę unieważnienia uchwały w sprawie planu miejscowego w całości lub w części. Tym samym Sąd przyjął, że w zakresie dotyczącym trybu sporządzania u1285 jest związany wcześniej wydanymi i prawomocnymi wyrokami, nie wskazującymi na istotne jej naruszenia. Nie stwierdził takich m.in. Sąd w wyroku z 4 grudnia 2018 r. jako pierwszy kontrolujący u1285; wskazany wyrok uprawomocnił się 21 września 2022 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że procedura planistyczna powinna być poddana kontroli sądowej na jej najwcześniejszym etapie.

W tej sytuacji (niejako wyłącznie na marginesie) Sąd wskazuje, że dokonując także analizy w ww. materii – tj. trybu sporządzania u1285, nie stwierdził istotnego naruszenia, uzasadniającego unieważnienie tej uchwały w całości lub w części. Dokonując takie oceny Sąd przyjął, że wykładnia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że nie każde naruszenie trybu skutkuje unieważnieniem aktu, a tylko istotne; przyjął też, że uregulowane w art. 17 czynności mają gwarantować możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków, uwag), pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach uzyskiwanych uzgodnień, opinii. Zaniechanie którejś z czynności omawianej procedury czy zmiana kolejności tych czynności stanowi naruszenie, ale nie zawsze prowadzić musi bezwzględnie do nieważności uchwały. Decydujące znaczenie ma w tej kwestii wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów dotyczących zachowania trybu przy sporządzaniu u1285 Sąd zauważa, że od 18 listopada 2015 r., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (v. art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do sporządzania u1285 przystąpiono na mocy uchwały z dnia 17 kwietnia 2013 r.; obowiązek ten wówczas wprost z ustawy nie wynikał; w aktach znajduje się jednak uzasadnienie projektu u1285; choć nie zawiera daty pewnej, to jednak treść świadczy o tym, że zostało ono sporządzone w trakcie trwającego procesu sporządzania planu dla terenu o powierzchni około 300 ha pomiędzy Piasecznem a m.st. Warszawa. W tej sytuacji nie sposób w tym kontekście stwierdzić istotne naruszenie trybu sporządzania u1285.

Dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 pkt 1-2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu części wsi J. z dnia 17 kwietnia 2013 r. została ogłoszona w prasie miejscowej (Gazeta Piaseczyńska – biuletyn informacyjny miasta i gminy Piaseczno) 30 października 2013 r., przez obwieszczenie z 17 października 2013 r. wywieszone na tablicy ogłoszeń 18 października 2013 r. w Urzędzie Miasta i Gminy Piaseczno, i przez umieszczenie w Internecie na stronie Gminy Piaseczno (6 listopada 2013 r.). Natomiast zawiadomienie uregulowane w art. 17 pkt 2 u.p.z.p. skierowano do określonych podmiotów przed ogłoszeniem ww. uchwały, bo 5 sierpnia 2013 r. Naruszenie kolejności tych czynności nie prowadzi jednak do istotnego naruszenia trybu, nie wpływa (i Skarżąca tego nie wykazała) na treść u1285. Poza tym nie uniemożliwiło zgłoszenia wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (w terminie 21 dni), i przejścia do kolejnej czynności (art. 17 pkt 6), polegającej na wystąpieniu o opinie i uzgodnienia do projektu u1285, a to pismami z 22 lipca 2016 r. Z akt sprawy wynika, że już na tym etapie sporządzono także prognozę skutków finansowych (1 grudnia 2015 r.), jak i prognozę oddziaływania na środowisko (2015 r.). Co równie ważne, zastosowano się dalej do art. 17 pkt 9 u.p.z.p., albowiem wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (obwieszczeniem z 7 listopada 2016 r. – publikacja w BIP Gminy Piaseczno 8 listopada 2016 r., w prasie – Przeglądzie piaseczyńskim (bezpłatnym tygodniku) – 9 listopada 2016 r.). Miało też miejsce ponowne wyłożenie projektu u1285, a swoje uwagi na tym etapie zgłosiła skarżąca (v. pismo z 20 września 2017 r.), które to zostały (negatywnie) rozstrzygnięte 17 stycznia 2018 r.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego prognozy skutków finansowych Sąd wyjaśnia zaś, że obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej uregulowany jest art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych (czy też jej niesporządzenie w odpowiednim momencie) trzeba wykazać, że doprowadziło to do uchwalenia planu, a gdyby naruszeń w tym zakresie nie było, to do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2809/18). Takiej zależności, zdaniem Sądu, nie wykazano w niniejszej sprawie.

Odnośnie do sposobu ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, Sąd stwierdza natomiast, że skoro organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie Urzędu, to brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu w inny sposób (na tablicy ogłoszeń w danej miejscowości, czy innej prasie lokalnej), nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały; społeczność lokalna mogła bowiem dowiedzieć się o czynnościach organu, a zastosowane w tym celu środki należy ocenić jako adekwatne do obszaru objętego u1285; uchwała dotyczy bowiem dość dużego terenu (300 ha), skorzystanie więc ze strony internetowej Urzędu, czy z prasy o zasięgu lokalnym (obejmującym Gminę) było właściwe – umożliwiające dotarcie do jak największej liczby osób zainteresowanych.

Odnośnie do zarzutu związanego z art. 34 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, Sąd zauważa, że zarzut braku określenia w u1285, które uchwały tracą ważność jest niezasadny i nie mógł prowadzić do osiągnięcia zamierzonego rezultatu – unieważnienia w części u1285, albowiem skutek ten wynika ze wskazanego przepisu prawa. W zakresie naruszenia w związku z powyższym zagadnieniem § 38 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Sąd zaznacza zaś, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części (v. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16). To też należy odnieść do zarzutu naruszenia § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. "Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego". Zatem, argumentacja Skarżącej stwierdzająca, że powinna być wydana kolejna uchwała uchylająca poprzedni plan jest nietrafiona, skoro w świetle regulacji art. 34 ust. 1 u.p.z.p. jest to zbędne; przepis ten statuuje zasadę, że dla danego terenu, w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3102/14).

Z tych wszystkich przyczyn Sąd nie stwierdził, aby zarzuty dotyczące trybu sporządzania u1285 zasługiwały na uwzględnienie.

Odnośnie natomiast do procedury sporządzania u1487 Sąd przede wszystkim zauważa, że stanowi ona konsekwencję rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego nr WNP-I-4131.19.2018.JF z dnia 21 lutego 2018 r. dotyczącej u1285 (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 23 lutego 2018 r., poz. 2011). Wskazane rozstrzygnięcie jest prawomocne; stwierdza nieważność m.in. części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 29 KDD i 57 KDPR. Analizuje w uzasadnieniu § 31 u1285 mający formę tabelarycznego zestawienia; wynika z niego dla terenu oznaczonego symbolem 29 KDD, szerokość w liniach rozgraniczających [m] – zmienna, 12 - 29 m zgodnie z rysunkiem planu; dla terenu 57 KDPR, szerokość w liniach rozgraniczających 6 m, podczas, gdy (jak stwierdził Wojewoda) na rysunku planu nie wyznaczono linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania pomiędzy m.in. drogą klasy dojazdowej 29 KDD a drogą pieszo -rowerową 57 KDPR. To też było powodem ingerencji Wojewody, tj. sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu (brak rozdzielenia ww. jednostek terenowych względem siebie).

W miejsce unieważnionej części u1285, na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. podjęto u1487, m.in. dla terenów oznaczonych symbolem 29 KDD (gdzie KDD to teren dróg publicznych klasy drogi dojazdowej oznaczone na rysunku planu, § 5 ust. 1 pkt 3) i 57 KDPR (gdzie KDPR to tereny dróg publicznych, ciągi pieszo - rowerowe oznaczone na rysunku planu, § 5 ust. 1 pkt 5). Teren 29 KDD przewidziano (tak jak poprzednio) o szerokości zmiennej minimalnej 12 m i maksymalnej 29 (zgodnie z rysunkiem planu); tak też uczyniono odnośnie do terenu 57 KDPR – czyli przewidziano szerokość jak poprzednio - 6 m.

W takich też okolicznościach (związanych z unieważnieniem w części planu prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody), znajdował - zdaniem Sądu - zastosowanie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Poza tym, wada wskazana przez Wojewodę w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym nie wymagała powtórzenia czynności z art. 17, a jedynie "dopracowania" części graficznej planu, tj. doprowadzenia do jej spójności z częścią tekstową. Wbrew stanowisku Skarżącej parametry planowanych na ww. terenie dróg publicznych nie uległy zmianie w stosunku do zakwestionowanej przez Wojewodę części u1285 i z tego powodu także nie było konieczności powtarzania czynności z art. 17 u.p.z.p.

Poza tym, odnośnie do u1440 i uchylającej ją u1486, Sąd stwierdza, że ta pierwsza nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.z.p., uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Wskazana uchwała nie weszła w życie, skoro (choć wbrew prawu, to jednak) nie doszło do jej ogłoszenia. Nie stanowi, wobec tego uzasadnienia dla istotnego naruszenia trybu sporządzania u1487, w istocie wydania tej ostatniej w oparciu o art. 28 ust. 2 u.p.z.p.; tym bardziej kiedy kolejną uchwałą u1440 została uchylona. Nie można bowiem stwierdzić, aby niejako wyczerpała możliwość procedowania w oparciu o cyt. powyżej art. 28 ust. 2.

Za nieuzasadnione Sąd uznał także zarzuty dotyczące u1487 w zakresie odnoszącym się do jej uzasadnienia i określenia aktów uchylanych, z tych samych przyczyn, które wskazał w tych kwestiach odnośnie do u1285.

Przechodząc do oceny zawartości merytorycznej skarżonych uchwał (w zaskarżonej obecnie części), Sąd na wstępie dostrzega, że zdaniem skarżącej przy podejmowaniu uchwał doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przyznanego gminie w zakresie dotyczącym przeznaczenia (zachodniej) części nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej oraz pod drogi publiczne.

Analizując stanowisko skarżącej w pierwszej kolejności Sąd obowiązany był zbadać, czy przeznaczenie części Nieruchomości skarżącej przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej nie narusza ustaleń studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia u1285), plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (jest wyrazem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu).

Jak wskazał NSA w wyroku z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21, "Treść przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także użyte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" wskazują, że określenie to należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (...) stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (...). Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę." We wskazanym wyroku NSA przyjął też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). "Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 414/17). Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym nieprzewidziane w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyr. NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11)."

Kierując się takim rozumieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, Sąd zauważa, że zgodnie ze studium, Nieruchomość skarżącej (w tym m.in. działka nr ew. [...]) położona jest w strefie intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego (A), w podstrefie A-4 (strefa rozwoju funkcji mieszkaniowej w miejscowości J. i J. ograniczona ulicami: [...], wschodnią granicą administracyjną miasta Piaseczno oraz wschodnią, północną i zachodnią granicą administracyjną gminy Piaseczno), w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem PU tereny usługowo - produkcyjne; ten - przewidziano w J., m.in. w miejscu istniejącego zakładu produkcyjno-usługowego, na południe od Kanału [...] (a więc w miejscu zakładu skarżącej). W u1285 przeznaczenie części Nieruchomości skarżącej (w tym działki nr ew. [...]) uregulowano całkowicie odmiennie niż w studium, bo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej (§ 18 u1285, teren o symbolu 11 MN/U). Wprawdzie we wskazanym studium na terenie strefy A wyznaczono obszary o dominujących funkcjach, ale jednocześnie uregulowano, że "zasięgi poszczególnych terenów należy traktować orientacyjnie jako wytyczne do mpzp", postanawiając, że mogę być one korygowane w trybie opracowania planu i nie wymagają zmian studium. W powyższym mowa jednak o "zasięgach poszczególnych terenów"; takie ustalenie umożliwia więc doprecyzowanie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, ale nie umożliwia zmiany w planie przeznaczenia całej nieruchomości, a to nastąpiło w tym przypadku. Stwierdzając wskazaną sprzeczność u1285 ze studium w ww. zakresie, Sąd wziął pod uwagę kierunki zagospodarowania przestrzennego wynikające ze studium; zwrócił też uwagę na uregulowane w studium ustalenia dotyczące zgodności planów miejscowych ze studium (w tym założenia zawarte w pkt 3 – pozwalające na rozszerzającą interpretację funkcji i przeznaczenia terenów lub sposobów ich zagospodarowania, ale nie na całkowitą zmianę przeznaczenia terenów), jak i główne założenia i zasady rozwoju studium – obejmujące mieszkalnictwo, ale też produkcję, czy założenia studium dotyczące zasad zagospodarowania strefy A (pkt IV.1.2), z których wynika, że usługi mogą być lokowane w obszarach wskazanych w studium jako obszary usługowo – produkcyjne (PU) oraz, że działalność produkcyjno-składowa może być lokalizowana w obszarach wskazanych w studium jako obszary usługowo – produkcyjne (PU).

Ze wskazanych przyczyn Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co czyniło koniecznym stwierdzenie nieważności u1285 w odniesieniu do tych działek skarżącej, które (niezgodnie ze studium przewidującym w tym miejscu tereny o symbolu PU - usługowo - produkcyjne) przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej (11 MN/U). Nie podzielając natomiast pozostałych zarzutów skarżącej dotyczącej ww. u1285 (w istocie wyłącznie trybu jej sporządzania), Sąd skargę na tę uchwałę w pozostałym zakresie oddalił.

Analizując zaś zarzuty odnoszące się do u1487 (i przyjętego nią układu drogowego, w tym na Nieruchomości skarżącej), Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są w szczególności konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro zaś uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą więc wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważne społecznie), że uzasadniają ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia. Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła swoich uprawnień, i wprowadziła tylko te konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 15/17). Rolą organu planistycznego jest więc wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, "konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX)."

Kierując się powyższym i oceniając zaprojektowanie na Nieruchomości skarżącej drogi publicznej – ciągu pieszo - rowerowego (teren 57 KDPR - § 5 ust. 1 pkt 5 u1487), Sąd nie mógł pominąć wyroku tut. Sądu zapadłego już w sprawie, a stwierdzającego nieważność § 29 u1285 i przyczyn tego unieważnienia; jeśli przyjąć, że wskazana droga publiczna – ciąg pieszo - rowerowy o szerokości 6 m (zlokalizowany wyłącznie na działkach skarżącej), był uzasadniony potrzebą skomunikowania tego terenu w związku z jego przeznaczeniem także na lokalizację terenowych budowli sportowych (zakwestionowanych ww. wyrokiem), to potrzeba zachowania wskazanego dojazdu nie ma w istniejącej sytuacji prawnej (kształtowanej tym wyrokiem) miejsca. Żadne inne powody ograniczenia prawa własności skarżącej w ww. sposób na tym terenie nie występują.

Natomiast co do terenu 29 KDD, obejmującego również działki skarżącej (v. § 5 ust. 1 pkt 4 u1487) Sąd zauważa, że potrzebę takiej ingerencji uzasadniono koniecznością skomunikowania przyległego terenu, w tym przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej (11 MN/U). Skoro jednak Sąd doszedł do przekonania o wadliwym, sprzecznym ze studium, przeznaczeniu tego terenu (wchodzącego w skład Nieruchomości skarżącej) pod wskazaną zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej, i unieważnił (niniejszym wyrokiem) u1285 w tej części, to tym samym nie mógł uznać za uzasadnioną wskazanej ingerencji organu. Zważywszy także na to, że "pozostały" teren (o symbolu 11 MN/U, 6 MN) ma zapewnioną obsługę komunikacyjną, zaś Nieruchomość skarżącej nie musi być skomunikowania poprzez wykonanie na części jej działek drogi publicznej – dojazdowej.

To wszystko uzasadniało stwierdzenie nieważności u1487 w zakresie, w jakim przewiduje na Nieruchomości skarżącej drogi publiczne (29 KDD, 57 KDPR), zaś oddalenie (z przyczyn już powyżej podniesionych) skargi na tę uchwałę w pozostałym zakresie.

W tych warunkach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku; o oddaleniu skarg w pozostałym zakresie Sąd orzekł zaś na podstawie art. 151 ww. ustawy. Wobec pkt 4 wyroku tut. Sądu z 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2715/18 (który to uprawomocnił się), Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na zasadzie art. 200 p.p.s.a.