Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 762/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par1 , 80, 64 par 4, 162 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 11, 32 ust 4, 37 ustt 1 pr bud.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. Prezydent [...] W. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 162 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 poz. 2196, dalej: "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1571, dalej: "u.o.s.p.") w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817, dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku z [...] sierpnia 2018 r. - stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] Prezydenta [...] W. z [...] listopada 2015 r. (znak sprawy [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "S." z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...] w W. (kategorie XIII, XVII) wg projektu budowlanego będącego integralną częścią niniejszej decyzji.

Organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] sierpnia 2018 r. A. K. wystąpił z wnioskiem o wygaszenie decyzji nr [...] Prezydenta z [...] listopada 2015 r. W dniu [...] września 2018 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.

Wskazując na art. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 148, dalej: "p.b."), organ przedstawił warunki jakie musi spełnić każdy, kto zamierza korzystać z praw zabudowy nieruchomości gruntowej. Podkreślił, że w myśl powołanych przepisów, prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor zobligowany jest do posiadania prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zarówno w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jak i przez cały okres realizacji inwestycji. Podkreślono, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyniąc ją bezprzedmiotową. Prezydent podkreślił, że nie może ignorować faktu domagania się przez właściciela wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonanie jego prawa na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę, stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego. Organ stwierdził na podstawie dokumentacji przedłożonej przez A. K., że S. sp. z o. o. (dalej: "spółka"), na rzecz której [...] listopada 2015 r. została wydana decyzja - utraciła prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Przytaczając art. 162 § 1 k.p.a. organ I instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta z [...] listopada 2015 r.

2. Spółka wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] października 2018 r. Decyzję zaskarżono w całości, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania (w tym art. 162, art. 107, art. 106, art. 80 w zw. z art. 81, art. 79, art. 77, art. 75, art. 16, art. 10 § 1, art. 7 k.p.a.), poprzez:

a) nieistnienie podstawy materialnej dla rozstrzygnięcia organu, bowiem art. 4 p.b. nie dotyczy sytuacji objętej stanem faktycznym przedmiotowej sprawy, gdyż Spółka faktycznie dysponuje przedmiotową nieruchomością i prowadzi proces budowlany, posiada ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości jako wierzyciel wpisany do hipoteki nieruchomości (prowadzący egzekucję komorniczą i przekształcający swój tytuł prawny we własność);

b) brak koncentracji i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, prowadzącego do pominięcia ustaleń w zakresie stanu faktycznego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu;

c) brak zawezwania organu nadzoru budowlanego do zajęcia stanowiska w sprawie,

d) brak wezwania odwołującej się strony do ostatecznego zapoznania się z materiałem dowodowym i brak możliwości wykazania zakwestionowania stanowiska wnioskodawcy;

e) brak możliwości wypowiedzenia stanowiska przez wydaniem decyzji;

f) wydania dwóch odmiennych rozstrzygnięć z [...] września 2018 r., w oparciu o identyczny materiał dowodowy, tj.: decyzji umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku pełnomocnika A. K. o wycofanie wniosku z [...] stycznia 2017 r. o uchylenie decyzji nr [...] z [...] września 2018 r. w sprawie umorzenia postępowania o uchylenie decyzji Prezydenta z [...] listopada 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; rozstrzygnięcia organu z [...] września 2018 r, wszczynającego postępowanie wskutek złożenia wniosku przez A. K. w dniu [...] sierpnia 2018 r. w sprawie wygaszenia decyzji budowlanej Prezydenta z [...] listopada 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wskazano, że skarżona decyzja nie leży w interesie społecznym i jest wadliwa, w związku z czym zażądano jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji

3. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji", "Wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2018 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda w uzasadnieniu przytoczył brzmienie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organ II instancji podkreślił, że podstawę wniosku o wygaśnięcie decyzji Prezydenta z [...] listopada 2015 r. stanowiła okoliczność utraty przez inwestora prawa do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane. Wojewoda przedstawił tezę NSA (wyrok z 5 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2351/15), zgodnie z którą utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno – budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że na etapie postępowania odwoławczego Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie posiadania prawa do dysponowania przez Spółkę działką nr ew. [...] z obrębu [...] na cele budowlane. Spółka poinformowała jedynie, że posiada ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowej działki jako wierzyciel, wpisany do hipoteki nieruchomości, prowadzący egzekucję komorniczą i przekształcający swój tytuł prawny we własność. Wojewoda stwierdził, że hipoteka nie może stanowić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ celem hipoteki jest zaspokojenie wierzyciela z nieruchomości. W związku z tym należało uznać zarzut braku podstawy materialnej do wydania zaskarżonej decyzji za niezasadny. Za bezsporny uznano fakt utraty przez Spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odpowiadając na zarzut Spółki, organ II instancji stwierdził, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie było uzależnione od zajęcia stanowiska przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Za bezzasadny uznano również zarzut braku możliwości wypowiedzenia się przez Spółkę przed wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż organ I instancji pouczył Spółkę o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków pismem z [...] września 2018 r. Odnosząc się do zarzutu wydania dwóch odmiennych rozstrzygnięć Prezydenta, w oparciu o identyczny materiał dowodowy, Wojewoda stwierdził, że wniesienie przez właściciela nieruchomości inwestycyjnej dwóch odrębnych wniosków, nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie, ponieważ są to odrębne postępowania i prowadzone w odrębnym trybie. Organ II instancji podkreślił prawidłowość w ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez Prezydenta i wskazał na bezprzedmiotowość decyzji Prezydenta z [...] listopada 2015 r., którą należy wygasić.

4. Pismem z [...] marca 2019 r. Spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję Wojewody z [...] stycznia 2019 r. Zażądano uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia.

Zarzuty wobec Wojewody [...], wystosowane przez Spółkę, były tożsame co do treści oraz co do formy z zarzutami skierowanymi co do decyzji Prezydenta z [...] października 2018 r. Również uzasadnienie skargi zostało powielone w tej samej formie i treści co uzasadnienie odwołania od decyzji organu I instancji.

5. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że treść skargi do Sądu stanowi w istocie powielenie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy zasadnie organy stwierdziły (na podstawie art. 162 k.p.a.) wygaśnięcie decyzji Prezydenta [...] W. z [...] listopada 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "S." z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W. W ocenie Sądu, podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zasadne i zgodne z prawem.

2. Podstawą prawną decyzji był art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 §1 pkt 1 k.p.a.). Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji (art. 162 § 3 k.p.a.). Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Z akt sprawy i ustaleń organów, wynikają następujące okoliczności mające istotne znacznie w niniejszej sprawie:

- w dniu [...] sierpnia 2018 r. do Urzędu [...] W. Dzielnicy [...] wpłynął wniosek Pana A. K. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...] W. z [...] listopada 2015 r. Nr [...];

- wniosek pochodził od właściciela nieruchomości inwestycyjnej, który w umowie przedwstępnej sprzedaży z [...] kwietnia 2015 r. (akt notarialny rep. [...] nr [...]) oświadczył, iż udziela Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...] z obrębu [...] położoną w W. (w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.; umowa przedwstępna oraz promesa zawarcia umowy użytkowania gruntu może stanowić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2316/16 );

- na podstawie ww. oświadczenia Inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane i uzyskał decyzję z [...] listopada 2015 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "S." z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną;

- we wniosku właściciel wskazał, że Inwestor nie przystąpił do zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży; Wnioskodawca oświadczeniem z [...] kwietnia 2016 r. cofnął zgodę na dysponowanie przez Spółkę działką nr ew. [...] na cele budowlane (załączono kopię protokołu stawiennictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., zawierającego oświadczenie Spółki o odstąpieni od umowy przedwstępnej z [...] kwietni 2015 r. oraz o cofnięciu przez właściciela działki inwestycyjnej zgody na dysponowanie przez Spółkę nieruchomością na cele budowlane);

- stan faktyczny sprawy wskazuje, że nie zachodzą okoliczności z art. 37 ust. 1 p.b., zgodnie z którym, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (w skardze wskazano, że spółka prowadzi proces budowlany);

- Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie posiadania prawa do dysponowania prze Spółkę działką nr ew. [...] z obrębu [...] na cele budowlane.

Zdaniem organów, podstawę wniosku o wygaśnięcie decyzji Prezydenta [...] W.z [...] listopada 2015 r., Nr [...], stanowi okoliczność utraty przez Inwestora prawa do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane. W ocenie Sądu, ustalenia te należy w pełni podzielić i zaakceptować. Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych i brak zgody właściciela terenu na prowadzenie takich robót powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może sam przeprowadzić robót budowlanych, jak w tej sprawie. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości (por. wyrok z WSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 833/18 i podobnie wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2351/15).

3. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w k.p.a. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., przy uwzględnieniu jego twierdzeń, wskazanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/18).

Spółka podniosła, że posiada ograniczone prawo rzeczowe do działki nr ew. [...] z obrębu [...], jako wierzyciel wpisany do hipoteki nieruchomości, prowadzący egzekucję komornicza i przekształcający swój tytuł prawny we własność. W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (KW nr [...]) figuruje wpis w dziale IV dotyczący hipoteki umownej na rzecz wierzyciela hipotecznego Spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Podstawę wpisu stanowiła przedwstępna umowa sprzedaży z [...] kwietnia 2015 r. Żadnych innych wpisów na rzecz ww. Spółki księga wieczysta nie zawiera. W dziale II jako właściciel działki nr ew. [...] z obrębu [...], figuruje Wnioskodawca.

Zgodnie z art. 244 § 1 k.c. do ograniczonych praw rzeczowych należy hipoteka. Hipoteka nie może jednak stanowić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ celem hipoteki jest zaspokojenie wierzyciela z nieruchomości. Hipoteka jako ograniczone prawo rzeczowe ustanawiane na zabezpieczenie długu na nieruchomości nie stanowi tytułu prawnego, z którego mogłoby wynikać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sens hipoteki polega na tym, aby wierzyciel mógł z danej nieruchomości uzyskać zaspokojenie od ewentualnego nabywcy (dłużnika rzeczowego) - do wysokości hipoteki - pomimo tego, że żaden stosunek obligacyjny pomiędzy nimi nie istnieje (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] października 2015 r., sygn. akt [...]).

Zatem, zdaniem Sądu, zarzut braku podstawy materialnej do wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na posiadanie, w ocenie Spółki, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu ww. hipoteki, w tej kwestii należało uznać za niezasadny. W świetle powyższego, należy przyjąć, że utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Spółkę, jest w analizowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy bezsporna. Z p.b. wynika, że prawo do wykonania robót budowlanych jest powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien zatem legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie Spółka utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem nie posiadała tego prawa w czasie realizacji inwestycji i aktualnie już nie posiada.

4. W skardze (podobnie jak w odwołaniu) zarzucono wydanie dwóch odmiennych rozstrzygnięć w oparciu o identyczny materiał dowodowy:

- decyzję z [...] września 2018 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o uchylenie decyzji Prezydenta z [...] listopada 2015 r., Nr [...],

- zawiadomienia z [...] września 2018 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] W. z [...] listopada 2015 r., Nr [...].

Zdaniem Sądu, rację mają organy twierdząc, że wskazane sprawy stanowią odrębne postępowania, prowadzone w zupełnie innym trybie administracyjnym. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a. stanowi wyraz formy realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania przewidziane przez przepis art. 61 § 4 k.p.a. ma formę pisemną, nie jest jednak postanowieniem czy decyzją, o których mowa w k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 938/17). Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy na podstawie zebranej dokumentacji. Ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Nie zostały w niniejszej sprawie również naruszone wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a.). Decyzja jest prawidłowo uzasadniona. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a., która oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. W analizowanej sprawie powyższe zasady zostały w pełni zrealizowane.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.