Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 491/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Protokolant Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2009r. sprawy ze skarg S. D. i Towarzystwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego S. D. kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dnia 3 czerwca 2008 r. nr [...], którą to decyzją organ, uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 28 września 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia 23 kwietnia 1999 r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr [...] o powierzchni 1,075 ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia w dniu 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 281/06). Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 stycznia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 września 2005 r. nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia 23 kwietnia 1999 r. nr [...] w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy J. gruntów działki nr [...] o powierzchni 10750 m2 położonej w obrębie J., wydzielonej pod drogę dojazdową.

Postępowanie nadzwyczajne w sprawie, w której wydana została zaskarżone obecnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 czerwca 2008 r. zostało wszczęte pierwotnie, na wniosek Wójta Gminy J. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L.. Postępowanie prowadzone było w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia 23 kwietnia 1999 r. Mocą weryfikowanej decyzji zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości, stanowiącej współwłasność S. D., K.H., S. i M. R. oraz K. i B. B.. W wyniku podziału wyodrębnionych zostało dwadzieścia osiem działek ewidencyjnych od nr [...] do nr [...], w tym działka nr [...], pełniąca funkcję drogi zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania Jerzmanowa, przyjętego uchwałą Nr 111/12/98 Rady Gminy Jerzmanowa z dnia 10 grudnia 1998 r. (Dz. U. Woj. Doln. z dnia 8 marca 1999 r., Nr 3, poz. 84). W toku postępowania w sprawie podziału, strony postępowania podziałowego w oświadczeniu z dnia 22 kwietnia 1999 r., złożyły oświadczenie o treści: ,,Oświadczamy, że nieodpłatnie zobowiązujemy się przekazać na rzecz Gminy J. działkę nr [...] o pow. 1 ha 07 ar 50 m2 na drogę dojazdową i z tego powodu nie będziemy żądać żadnych odszkodowań ani zapłaty za w/w działkę". W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału organ zawarł zdanie o treści: ,,Na podstawie oświadczeń z dnia 22.04.1999 r. w/w działka nr [...] o powierzchni 1.0750 m wydzielona pod drogę dojazdową do działek (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji".

Decyzją z dnia 9 września 2005 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J., w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy J. działki nr [...]. W ocenie organu nadzoru decyzja w tej części w sposób rażący naruszała art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem stanowił o przejściu z mocy prawa na własność Gminy drogi wydzielonej na skutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek strony z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub prawomocności. Zdaniem organu nadzoru, analiza tego przepisu (według stanu obowiązującego na dzień wydania decyzji w sprawie podziału), w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wskazywała, że chodzi tu tylko o drogi publiczne. Plan miejscowy, w oparciu o który dokonany był podział, nie przypisywał terenowi objętemu granicami działki nr [...] funkcji drogi publicznej, tak więc rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o przejściu tej działki na własność Gminy naruszało w sposób rażący art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 27 stycznia 2006 r. nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek skargi S. D. i J. Towarzystwa Inicjatyw Społecznych "

A." w J., wyrokiem wydanym w dniu 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 281/06), uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 27 stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 września 2005 r. Sąd zaznaczył, że nie przesądza treści ocen i kierunku rozstrzygnięcia sprawy, jednak szczegółowo i krytycznie odniósł się do argumentów zaprezentowanych przez organ nadzoru dla uzasadnienia decyzji kasacyjnej. W szczególności Sąd zasygnalizował wątpliwości prawne w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części, w sytuacji gdy kontrowersyjny zapis ma formę zdania w uzasadnieniu decyzji, a nie jej rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że sporne zdanie nie dotyczy materii rozstrzyganej decyzją podziałową, bowiem organ nie stosował przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że należy rozważyć, czy uchybienia tej decyzji nie kwalifikują się do korekty w trybie rektyfikacji, która jest zawsze niekonkurencyjna wobec trybów nadzwyczajnych. Istotny, w ocenie Sądu, był cywilnoprawny charakter kwestii przejścia własności określonej działki na rzecz gminy, przez co rozstrzyganie w tym zakresie należy do kognicji sądu powszechnego, a nie organu administracji. Wątpliwości Sądu budził również sam zarzut rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, skoro wykładnia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywoływała kontrowersje zarówno w zakresie sformułowania jej hipotezy, jak i ewentualnych elementów związanych z kwestią przejścia własności drogi, które powinny znaleźć się w decyzji podziałowej. Zdaniem Sądu, wiązanie skutku przejścia własności nieruchomości z pisemnym oświadczeniem stron jest całkowicie nieuprawnione, przez co zdolność wywołania przez zawarte w uzasadnieniu zdanie jakichkolwiek skutków prawnych jest wysoce wątpliwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia 28 września 2007 r. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projekt podziału nieruchomości został - postanowieniem z dnia 14 kwietnia 1999 r. - pozytywnie zaopiniowany jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Projekt podziału odpowiadał koncepcji podziału przewidzianej w planie miejscowym i spełniał również wymagania zapewnienia dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, przez co nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w całości. Kolegium nie stwierdziło również podstaw do kasacji weryfikowanej decyzji w części, bowiem możliwość taka dotyczy decyzji, której rozstrzygnięcie składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych, przy czym z uwagi na dużą różnorodność spraw trudno wskazać tu regułę generalną. Zdaniem Kolegium w L. za niedopuszczalną uznać należało ocenę prawną o przejściu własności działki, jako że nie należy ona do materii decyzyjnej w sprawie podziału nieruchomości i nie powinna mieć znaczenia prawnego dla sądu powszechnego, właściwego do rozstrzygania o skutku cywilnoprawnym decyzji. Dalej organ nadzoru uznał, że w przypadku, w którym przepisy prawa nie ustanawiały żadnych wymagań odnośnie do tego elementu decyzji i nie wiązały z nimi jakichkolwiek skutków administracyjnoprawnych, to łączenie z tymi elementami oceny o rażącym naruszeniu prawa byłoby wątpliwe. Dodatkowym argumentem przemawiającym za niemożnością przypisania temu elementowi cechy rażącego naruszenia prawa jest również rozbieżność poglądów prezentowanych wówczas w zakresie wykładni art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

S. D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając wyżej wymienionej decyzji ograniczenie możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niewykonanie obowiązku zapewnienia stronom możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Ponadto strona zarzuciła przewlekłe procedowanie, które - w jej ocenie - pozwala na powzięcie uzasadnionego podejrzenia o wspólnym działaniu Kolegium w L. oraz Wójta Gminy J., celem uniemożliwienia zakończenia postępowania.

Postanowieniem z dnia 25 października 2007 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wyłączył z urzędu członków Kolegium od udziału w sprawie, w następstwie czego Minister Spraw Wewnętrznych I Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. do rozpatrzenia wniosku S. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w całości oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr [...], o powierzchni 1,075 ha, uznając, że badana decyzja w części, w jakiej rozstrzyga w uzasadnieniu o sferze uregulowanej przepisami prawa administracyjnego, kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege), wydana została bez podstawy prawnej, a więc obciążona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podejmując skarżoną decyzję, podzieliło pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., co do braku kwalifikowanej wady, która uprawniałaby do stwierdzenia nieważności decyzji w całości. Zastrzeżenia organu nadzorczego dotyczyły natomiast tej część decyzji, a dokładniej jej uzasadnienia, w której organ, zdaniem Kolegium, wypowiedział się w kwestii przejścia z mocy prawa jednej z utworzonych działek gruntu na własność Gminy. Organ nadzoru, wskazując na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku, uznał, że pomimo tego, iż organ wydający decyzję podziałową stosować tego przepisu nie mógł, albowiem nie normował on sprawy administracyjnej, wymagającej konkretyzacji w drodze decyzji, to jednak badana decyzja zawiera wypowiedź w kwestii przejścia własności wydzielonej działki o funkcji drogowej na rzecz Gminy, przez co ingeruje w sferę owej, z założenia niedecyzyjnej materii, poruszając problematykę regulacji z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie organ nadzoru uznał za w pełni usprawiedliwioną ocenę takiego stanu rzeczy z pozycji przesłanki braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa). W dalszej kolejności organ nadzoru wykluczył możliwość usunięcia zdania z uzasadnienia decyzji w drodze jej sprostowania, które obejmuje przypadki oczywistych pomyłek (art. 113 § 1 kpa) i nigdy nie może skutkować merytoryczną zmianą decyzji (zmianą rozstrzygnięcia). W ocenie organu, zdanie to ma istotny charakter i trudno byłoby zaakceptować tezę, że jego pojawienie się w decyzji było wynikiem oczywistej pomyłki. Zdaniem organu nadzoru, należy jednoznacznie stwierdzić, że zawarta w badanej decyzji wypowiedź dotycząca przejścia na własność Gminy działki przeznaczonej pod drogę, nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Tolerowanie takiego stanu rzeczy może wywołać przekonanie, że kwestia ta objęta jest przedmiotem postępowania podziałowego, a co za tym idzie, przejście prawa własności dokonuje się mocą wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W efekcie więc określone okoliczności faktyczne, z którymi ustawodawca związał ex lege skutek prawny w postaci przejścia własności, obejmowane byłyby przedmiotem postępowania administracyjnego (w sprawie podziału nieruchomości) ze wszelkimi konsekwencjami takiego stanu rzeczy. Rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o przejściu własności sugeruje jednoznacznie, że organ administracji przeprowadził ustalenia w tym zakresie, których prawidłowość mogłaby być przez stronę kwestionowana w formie odwołania, a nawet skargi do sądu administracyjnego. Na poparcie przyjętego poglądu, zdaniem organu, wskazuje także treść pism złożonych przez strony w postępowaniu, z których wynika, że w wiążą one skutek w postaci przejścia na rzecz Gminy własności działki nr [...] z istnieniem w decyzji problemowego zapisu, a kwestia stwierdzenia nieważności decyzji w tej części jest dla stron równoznaczna z utratą przez Gminę tytułu do własności tej nieruchomości. Wskazując na stanowisko zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2007 r., w którym Sąd zauważył, że strony przeceniają rolę decyzji podziałowej w tej kwestii, bo przecież zawarte w decyzji zapisy w tej materii są bez znaczenia z uwagi na charakter przejścia prawa własności z mocy samego prawa, to zdaniem organu nadzoru, nie zmienia to faktu, że zamieszczona w decyzji bez podstawy prawnej wypowiedź o przejściu prawa własności jest odczytywana właśnie jako rozstrzygnięcie tej kwestii.

W ocenie organu nadzoru, dokonane w sprawie ustalenia wskazują, że ewentualnych zapisów w decyzji podziałowej o przejściu własności wydzielonej pod drogę działki nie można postrzegać jako tylko i wyłącznie informujących strony o skutkach prawnych decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Taka informacja powinna bowiem zostać stronom udzielona w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie. Tylko wówczas spełnia ona swój zasadniczy cel, to jest umożliwia stronom podjęcie czynności, które w ich ocenie w optymalny sposób zabezpieczą ich interes prawny jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy.

Wskazując podstawy prawne orzeczenia nieważności decyzji administracyjnej w części w tym zapisów zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji, organ nadzoru wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe, że taka możliwość istnieje pod tym warunkiem, że zakwestionowana część decyzji nie stanowi integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym, przez co decyzja, pomimo stwierdzenia jej nieważności w części, spełnia swoją rolę jako akt stosowania prawa, załatwiający sprawę administracyjną. Natomiast opowiadając się za możliwością stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia znajdującego się w uzasadnień decyzji, organ nadzoru wskazał, że o charakterze wypowiedzi organu musi decydować jej treść, nie zaś jej umiejscowienie w ramach wewnętrznej systematyki decyzji. Jeżeli zatem określona wypowiedź w sposób wiążący i imperatywny ustala dla strony określone konsekwencje prawne, to wypowiedź taką należy uznać za rozstrzygnięcie bez względu na jej usytuowanie w ramach tekstu decyzji. To zaś umożliwia kontrolę legalności takiego rozstrzygnięcia (zarówno w toku instancji jak i w postępowaniu nadzwyczajnym czy sądowym) niezależnie od tego, czy zostało ono wyodrębnione jako osnowa decyzji, czy też znalazło się ono w jej uzasadnieniu.

W ocenie organu, zdanie zawarte w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji wykazuje cechy rozstrzygnięcia, bowiem w sposób imperatywny rozstrzyga o przejściu własności działki nr [...] na rzecz Gminy. Pomimo formalnego usytuowania tej wypowiedzi w obrębie uzasadnienia, nie da się jej powiązać z jakimikolwiek innymi wypowiedziami uzasadnienia odnoszącymi się do sprawy podziału. Wypowiedź dotycząca przejścia własności ani nie warunkuje rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji, ani z nich nie wynika, przez co zdanie to - mimo usytuowania go w uzasadnieniu - posiada samoistne znaczenie i z pewnością może być odczytane jako rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności. Przy ocenie charakteru problemowego zdania, w ocenie organu nadzoru, nie można pominąć także faktu, że organ uzależnił skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] od uprawomocnienia się decyzji. Potwierdza to prawotwórczą rolę takiej wypowiedzi, która skutek w niej wyrażony uzależnia od uprawomocnienia się aktu zawierającego tę wypowiedź. Nie zmienia tego okoliczność, że jako podstawę przejścia własności organ powołuje oświadczenie stron wyrażone w piśmie z dnia 22 kwietnia 1999 r. (nie zaś przepis art. 98 ust. 1 ustawy). Ocena samego charakteru wypowiedzi zawartej w decyzji dokonana powinna być w oderwaniu od przesłanek (okoliczności), którymi kierował się organ formułujący daną wypowiedź. Te bowiem mogą służyć ustaleniu prawdziwości czy prawidłowości danej wypowiedzi a nie jej charakteru.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył S. D. i J. Towarzystwo Inicjatyw Społecznych "A." w J. W złożonych skargach, tożsamych pod względem treści, skarżący zarzucili organowi nadzoru, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 kwietnia 1999 r. Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr [...] o powierzchni 1,075 ha. przez ustalenie możności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nie odnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji, podczas gdy zasadnie przyjmuje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w odniesieniu do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, w sprawie naruszono także art. 156 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności części decyzji Wójta Gminy J. z dnia 23 kwietnia 1999 r. z powodu umieszczenia w uzasadnieniu decyzji zdania o przejściu działki na własność gminy, w sytuacji gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej decyzji. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego tj. art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odstąpienie od związania argumentacją zawartą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu uprzednio wydanego orzeczenia sądowego z dnia 6 marca 2007r. sygn. akt II SA/WR/281/06, gdzie WSA stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno obecnie orzekać o stwierdzeniu nieważności tego zdania w sferze prawa cywilnego, gdyż orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego, podczas gdy SKO we W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznaje, że zdanie to rozstrzyga o przejściu prawa własności. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenie art.107 § 3 kpa przez pominięcie przez SKO we W. w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego, realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także zbadania podstawy zaliczenia jednak tych działek do dróg gminnych w późniejszym terminie. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 czerwca 2008r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydanym na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. postanowieniem Sąd na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) połączył do wspólnego rozpozna i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Wr 492/08 ze sprawą o sygn. akt II SA/Wr 491/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozważania wypada zacząć od wskazania uwarunkowań procesowych, w ramach których została podjęta zaskarżona decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. tak w decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę wielokrotnie podkreśla fakt podjęcia decyzji po wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2007. Zdaniem organu, sąd administracyjny w podjętym orzeczeniu, mocą którego uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 września 2005 r., szczegółowo i krytycznie odnosząc się do argumentów zaprezentowanych przez organ nadzoru dla uzasadnienia decyzji kasacyjnej, jednocześnie nie przesądził treści ocen i kierunku ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Organ nadzoru wywodząc, że ocena Sądu, formułowana w stosunku do decyzji Kolegium w L., mocą której stwierdzona została nieważność decyzji podziałowej w części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, przy czym rażące naruszenie dotyczyć miało art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarazem stanął na stanowisku, że wyrok ten nie zwalniał organu ponownie rozpatrującego sprawę od obowiązku weryfikacji decyzji z pozycji pozostałych powodów stwierdzenia nieważność wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W oparciu o powyższe założenia, organ nadzoru przyjął, że nie został skrępowany wiążącymi ocenami, co do niemożności orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z innej przyczyny, aniżeli z powodu rażącego naruszenia prawa. Dlatego też w ocenie organu nadzoru możliwym było podjęcie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji w części, z uwagi na brak podstawy prawnej.

Zaprezentowane stanowisko organu nadzoru jest trafne jedynie w części dotyczącej interpretacji powoływanego wyroku sądowego, w którym sąd odniósł się do decyzji wydanych przez SKO w L.. Wnioski dotyczące kierunku dalszego postępowania administracyjnego zostały natomiast całkowicie błędnie odczytane. Koniecznym jest zatem odnieść się do pozostałej treści obszernego uzasadnienia, w którym Sąd, co prawda wskazał, że nie przesądza treści ocen i kierunku rozstrzygania sprawy przez organ, a jedynie dostrzega przedwczesność zaskarżonej decyzji wywołanej pominięciem w rozważaniach istotnych aspektów prawnych sprawy /art. 107 § 3 k.p.a./ w kwestii stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niemniej precyzyjnie wyraził także swój pogląd na sprawę, który to zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność był przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydanego w sprawie wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowo-administracyjnego. Przede wszystkim, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnym, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu.

W wyroku z dnia 6 marca 2007 r. Sąd wskazał mianowicie, iż z materialnoprawnego punktu widzenia rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta, według sposobu jego sformułowania, mogło nasunąć pewne zastrzeżenia, gdyż samo oznaczenie działki jako drogi było niewystarczające do dokonania oceny skutku cywilnoprawnego jej wydzielenia. Dla Sądu były niewystarczające ustalenia w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji, że mamy do czynienia z przyszłą drogą dojazdową, bez wymienienia jej konkretnego oznaczenia i ustaleń jej dotyczących w planie miejscowym. Sąd zwrócił uwagę na to, że sama ustawa nie ustanawiała żadnych wymagań odnośnie tego elementu decyzji i nie wiązała z nim jakichkolwiek skutków administracyjnych, zatem wiązanie z tym uchybieniem oceny o rażącym naruszeniu prawa byłoby wątpliwe. Dalej Sąd zauważa, że zdanie o przejściu działki na własność gminy, nie tylko nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale ponadto zawierało elementy świadczące o jego sprzeczności z prawem cywilnym, gdyż przeniesienie własności nieruchomości nie mogło nastąpić na podstawie oświadczenia złożonego organowi, zaś zawarte w tym oświadczeniu zwolnienie gminy od zapłaty odszkodowania nie mogło być skuteczne. W tym miejscu należy podkreślić, że dla Sądu nie budziło wątpliwości, że decyzja wójta gminy J. nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie przejścia własności spornej działki na rzecz gminy, skoro Wójt przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stosował i którego z założenia nie mógł stosować, jako przepisu ustanawiającego skutek cywilnoprawny decyzji. Na tej podstawie Sąd przyjął, że organ (organ nadzoru) nie powinien orzekać o stwierdzeniu nieważności tego zdania w sferze prawa cywilnego, gdyż orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Nie można także pominąć tego, że w ocenie Sądu, zdaniu zawartym w decyzji Wójta przesadne znaczenie nadał zarówno sąd wieczystoksięgowy, jak i strony postępowania, ale także organ. Zdaniem Sądu, właściwym miejscem dla rozważenia jego znaczenia prawnego byłoby postępowanie przed sądem powszechnym. Z tych też powodów Sąd uznał, że organ nadzoru powinien ponownie rozpoznając sprawę rozważyć kwestię ważności decyzji Wójta w nawiązaniu do zarzutów skarżących, nie tylko zaś zdania zawartego w jej uzasadnieniu, rozumianego jako orzeczenie o nieodpłatnym przejściu działek wydzielonych pod drogi na własność gminy. Wypowiadając się jeszcze na temat znaczenia zdania zawartego w decyzji Wójta, Sąd wskazał, że oświadczenie właściciela złożone w zwykłej formie pisemnej nie przenosi tej własności lub nie zobowiązuje skutecznie do tego przeniesienia, zaś zrzeczenie się odszkodowania wywłaszczeniowego było nieskuteczne. Dla Sądu pozostawało niejasnym znaczenie prawne badanego zdania uzasadnienia decyzji Wójta, a zdolność wywołania przez nie jakichkolwiek skutków prawnych wysoce wątpliwa. Z tych też powodów Sąd zobowiązał organ do rozważenia, czy sformułowanie tej części decyzji posiadało jakiś wzorzec ustawowy lub ustanowiony w sposób powszechnie obowiązujący, zaś kwestionowane zdanie odbiega od tego wzorca.

Konkludując należy przyjąć, że Sąd w wyroku z dnia 6 marca 2007 r. nie przesądził, co prawda treści ocen i kierunku rozstrzygania sprawy przez organ, niemniej nie pozostawił w tym zakresie organowi pełnej swobody.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ nadzoru przede wszystkim wbrew powyżej przedstawionemu stanowisku Sądu, wywodząc, że organ nie mógł stosować art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarazem wskazuje, że nie zmienia to faktu, że badana decyzja zawiera wypowiedź w kwestii przejścia własności wydzielonej działki o funkcji drogowej na rzecz Gminy, przez co ingeruje w sferę owej, z założenia niedecyzyjnej materii, poruszając problematykę regulacji z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie organ nadzoru uznaje za w pełni usprawiedliwioną ocenę takiego stanu rzeczy z pozycji przesłanki braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa).

Z zaprezentowanym stanowiskiem z kilku powodów nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim organ nadzoru, podzielając pogląd Sądu, że w sprawie organ nie stosował przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednocześnie wskazuje, że organ ,,poruszył" problematykę tego przepisu. Dla Sądu niezrozumiałym i nieczytelnym jest to dokonane rozróżnienie pomiędzy ,,stosowaniem przepisu" a ,,poruszeniem problematyki" regulowanej w danym przepisie. Zgodnie z Encyklopedią Prawa pod red. U. Kaliny- Prysznic, Warszawa 2007 r., s,17, przez akt stosowania prawa należy rozumieć ,,akt kompetentnego organu państwa polegający na ustaleniu na podstawie norm prawnych (generalnych i abstrakcyjnych) konsekwencji prawnych zaistniałego faktu prawnego (stosunek prawny)". W tej Encyklopedii Prawa brak jest hasła poświęconego pojęciu ,,poruszania problematyki regulowanej danym przepisem". Natomiast korzystając z Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red St. Dubisza, Warszawa 2003 r., s. 400, można wskazać, że słowa ,,poruszyć – poruszać" oznaczają m.in. ,,wszcząć, omówić jakiś temat, problem, zacząć mówić, pisać na jakiś temat, poruszyć jakąś sprawę". Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, że dany przepis może nie być stosowanym przez organ, niemniej problematyka regulowana tym przepisem zostaje przez ten sam organ ,,poruszana" w akcie stosowania prawa jakim jest decyzja administracyjna. Stosując regułę, iż wykładnia prawa procesowego nie może prowadzić ad absurdum, nie sposób się zgodzić z poglądem, że w sprawie w pełni usprawiedliwioną jest ocena takiego stanu rzeczy z pozycji przesłanki braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa).

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, sedno zagadnienia widzi w innym miejscu. Problem ten dotyczy bowiem podejmowanych ocen dotyczących charakteru i skutków prawnych zdania zawartego w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji. Dla przypomnienia zdanie to brzmi: ,,Na podstawie oświadczeń z dnia 22.04.1999 r. w/w działka nr [...] o powierzchni 1.0750 m wydzielona pod drogę dojazdową do działek (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji".

Z treści zaskarżonej decyzji organu nadzoru, jasno wynika, że dla niego zdanie to ma istotny charakter i nie możne być postrzegane jako tylko i wyłącznie informujące strony o skutkach prawnych decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W ocenie organu nadzoru wypowiedź ta ani nie warunkuje rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji, ani z nich nie wynika, przez co mimo usytuowania w uzasadnieniu - posiada samoistne znaczenie i z pewnością może być odczytane jako rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności.

Ponownie wracając do treści uzasadnienia wyroku z dnia 6 marca 2007 r. zauważyć można, że Sąd wskazał na przesadne znaczenie nadawane temu zdaniu także przez organ oraz uznał, że jego znaczenie prawne jest niejasne, a zdolność wywołania przez nie jakichkolwiek skutków prawnych wysoce wątpliwa. Dla Sądu właściwym miejscem dla rozważenia jego znaczenia prawnego jest postępowanie przed sądem powszechnym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie również pozostaje daleki od odczytywania treści spornego zdania jako orzeczenia o nieodpłatnym przejściu działek wydzielonych pod drogi na własność gminy. Akceptując przywołane przez Kolegium stanowisko judykatury, opowiadające się za możliwością uznania za rozstrzygnięcie każdej bez względu na jej usytuowanie w ramach tekstu decyzji wypowiedzi, która w sposób wiążący i imperatywny ustala dla strony określone konsekwencje prawne, to jednocześnie, zdaniem Sądu wadliwe są wnioski Kolegium z konstatacji tej płynące. W ocenie Kolegium, zdanie zawarte w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji wykazuje cechy rozstrzygnięcia, bowiem w sposób imperatywny rozstrzyga o przejściu własności działki nr [...] na rzecz Gminy. Zauważenia wymaga przede wszystkim sposób sformułowania, stanowiących uzasadnienie decyzji motywów podjętego rozstrzygnięcia. Dokonując analizy spornej wypowiedzi, dojść można do wniosku, że sporne zdanie pod względem lingwistycznym nie różni się od pozostałych (wcześniejszych i późniejszych) zdań. Uznać należy, że zdania te służą przedstawieniu tylko i wyłącznie relacji z przebieg dotychczasowego postępowania. Niedopuszczalnym jest zatem rozpatrywanie spornego zdania, w oderwaniu od kontekstu całego uzasadnia. W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z nieporadnie napisanym stanem faktycznym, w jakim podjęte zostało rozstrzygnięcie.

Przedstawione rozważania upoważniają do stwierdzenia, że organ nadzoru nie zastosował się do wiążących wytycznych Sądu, czym naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd nie może także pominąć zagadnienia o charakterze bardziej ogólnym, niemniej silnie odnoszącym się do zasad na jakich oparty został model postępowania administracyjnego. Przypomnieć zatem trzeba, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 kpa. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Ponadto godzi się zauważyć, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca, albowiem usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania mogą prowadzić do jego wzruszenia. Z tych też powodów postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być traktowane jako sui generis trzecia instancja w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Organ nadzoru powinien zatem, przy zachowaniu szczególnej ostrożności, podejmować decyzje procesowe, których skutkiem jest odstępstwo od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Rozpoznając ponownie sprawę, tak jak wskazał już wcześniej Sąd w wyroku z 6 marca 2007 r., organ powinien ocenę weryfikowanej decyzji rozpocząć od zbadania ważności rozstrzygnięcia o podziale i szczegółowo uzasadnić tą ocenę. Oceny na temat kwalifikacji działek wydzielonych pod drogi należy połączyć z rozważaniami na temat stanu ustawowego, realizowanego przez plan miejscowy jako akt wykonawczy do ustawy oraz zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także na temat podstawy zaliczenia jednak tych działek do dróg gminnych w późniejszym terminie.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.