Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1490/01
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2003-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Opinia jest oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny.

2. Uzgodnienie wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący.

TEZY

1. Opinia jest oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny.

2. Uzgodnienie wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale syndyka masy upadłości sprawy ze skargi Zakładów Przemysłu Owocowo-Warzywnego "O." w T. i "F." Spółki Akcyjnej w Rz. na decyzję Wojewody M. z dnia 13 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i postanowienie organu I instancji z dnia 6.09.2000 r. (...), (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12.02.2001 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Zakładów Przemysłu Owocowo-Warzywnego "O." z siedzibą w T. o wydanie pozwolenia na budowę centrum handlowego "O." w T. przy ul. N., Prezydent Miasta T. odmówił zatwierdzenia projektów budowlanych i udzielenia pozwolenia na budowę centrum handlowego "O." przy ul. N., B. i K. w T. - S. /działki 19/16, 19/18, 19/22 obr. 251, 118/6,118/8 i 118/9 obr. 252/.

W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27.11.1998 r. /z mocą obowiązującą do 30.11.2000 r./ zawarto m.in. warunek uzgodnienia projektu budowlanego w T. Zarządzie Dróg Miejskich w zakresie nowych wjazdów.

Projekt budowlany zawierający rozwiązanie nowego układu komunikacyjnego zespołu handlowo-usługowego nie został jednoznacznie uzgodniony w zakresie prawidłowości nowo zaprojektowanych wjazdów /o konieczności uzyskania takiego uzgodnienia branżowego wskazano również w protokole Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 27.01.1999 r./.

Organ I instancji, zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek m.in. sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego kompletności i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ ma prawo do nałożenia obowiązku usunięciu wskazanych nieprawidłowości.

Postanowieniem z dnia 7.04.1999 r. nałożono obowiązek uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o "studium ruchowe" uzgodnione i zaopiniowane przez T. Zarząd Dróg Miejskich. Opracowanie takie zostało zrobione i złożone w terminie określonym w postanowieniu.

Dla przedmiotowej inwestycji /m.in. z powodu zaniżenia prognoz ruchowych w opracowanej przez inwestora symulacji wzrostu ruchu wywołanego przez projektowany obiekt/, zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Miasta T. - zostało zlecone przez TZDM i opracowane przez Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w K. "Studium komunikacyjne podstawowej sieci miasta T. dla przypadku wprowadzenia zmian programu urbanistycznego w rejonie ulic K.-N.".

Wyniki tego opracowania dały podstawę do wydania w dniu 7.06.1999 r. przez T. Zarząd Dróg Miejskich postanowienia -negatywnie opiniującego lokalizację zespołu handlowo-usługowego.

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 7.07.1999 r. uchylił powyższe postanowienie i postępowanie przed organem I instancji umorzył.

W konsekwencji tego postanowienia SKO, TZDM postanowieniem z dnia 19.07.1999 r. postanowił odmówić włączenia wewnętrznego układu komunikacyjnego ZPOW "O." do ulic B., K. i N. w T. Postanowienie to zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.

Jak dalej wyjaśniono, organ I instancji postanowieniem z dnia 5.11.1999 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych projektach, polegających na uzupełnieniu wniosku o uzgodnienie TZDM w zakresie wjazdów w terminie 6 miesięcy, pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wobec bezskutecznego upływu tego terminu i przekazania organowi oświadczenia TZDM z dnia 2.06.2000 r. o nie wyrażeniu zgody na włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego zespołu handlowego do ulic miejskich, Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 8.06.2000 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda M. decyzję tę uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji /decyzja ta z dnia 2.08.2000 r. została zaskarżona do NSA/.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wydana została przedwcześnie, że przed rozpoznaniem przez organ odwoławczy zażalenia na odmowne postanowienie z dnia 19.07.1999 r., bez umożliwienia stronie zaskarżenia negatywnego oświadczenia TZDM zawartym w piśmie z dnia 2.06.2000 r. Nadto stwierdzono, że formą uzgodnienia, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, jest wydanie zaskarżalnego postanowienia w trybie art. 106 Kpa.

Dlatego też, ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji postanowieniem z dnia 6.09.2000 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji, przez jej uzupełnienie o wydane w trybie art. 106 Kpa postanowienie uzgadniające dot. włączenia układu komunikacyjnego inwestycji do ulic miejskich.

Postanowieniem z dnia 19.09.2000 r. wydanym w trybie art. 106 Kpa TZDM odmówił wnioskodawcy włączenia układu komunikacyjnego do ulic miejskich.

Na postanowienie to zostało złożone zażalenie.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 6.11.2000 r. zawiesił postępowanie.

Skoro następnie SKO stwierdziło, że zażalenia na postanowienia z dnia 19.09.2000 r. /odmowa uzgodnienia/ zostały wniesione z uchybieniem terminu, /o czym organ I instancji dowiedział się w dniu 2.02.2001 r./, to organ ten uznał, że termin zakreślony w postanowieniu z dnia 6.09.2000 r. upłynął bezskutecznie i orzekł jak w sentencji /postanowieniem tym zakreślono termin 1 miesiąca od doręczenia postanowienia, co nastąpiło 8.09.2000 r./.

W odwołaniu od tej decyzji "O." spółka z o.o. w T. zarzuciła, że decyzja narusza art. 35 ust. 3, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 19 ust. 5, art. 20 i art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, przez przyjęcie, że Prezydent Miasta T. uprawniony był do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na brak zgody T. Zarządu Dróg Miejskich na włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego zespołu handlowego do ulic B., K. i N., podczas, gdy uprawnieniem zarządcy drogi, którym jest Zarząd Miasta T. działający przez Zarząd Dróg Miejskich, stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie określenie miejsca włączenia ruchu drogowego spowodowanego zabudową do istniejącej lub projektowanej drogi nie zaś wyrażenie bądź nie wyrażenie zgody na włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego do układu komunikacyjnego miasta.

Powyższe stanowi jednocześnie o naruszeniu przepisów postępowania przez przekroczenie kompetencji określonych ustawą o drogach publicznych. Przepisy postępowania naruszone zostały również przez to, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano motywów uzasadniających "nie wyrażenie zgody na włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego projektowanego zespołu handlowego do ulic miejskich".

Zdaniem odwołującego się, w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym, organ I instancji powołał się wyłącznie na negatywne stanowisko ZDM dotyczące uzgodnień, z pominięciem końcowych warunków nawiązania inwestycji do układu komunikacyjnego miasta T. wydanego przez ten sam Zarząd pismem z dnia 23 kwietnia 1999 r. i nie wyjaśnienie sprzeczności między całkowicie rozbieżnymi stanowiskami tej samej jednostki organizacyjnej.

Nadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed NSA do II SA/Kr 439/01. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że skoro pismem z dnia 23.04.1999 r. TZDM ustalił końcowe warunki nawiązania projektowanego hipermarketu do układu komunikacyjnego miasta T. /z podaniem niezbędnych przeróbek/, to ponowne uzgodnienia z ZDM w tej samej kwestii jest zbędne. Odwołujący się podał, że:

- pismem z dnia 28.01.1999 r. TZDM poinformował inwestora, i ż wykonanie prac wskazanych w uzgodnieniu z dnia 27.01.1999 r. w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej spełniać będzie warunki uzgodnienia lokalizacji planowanej inwestycji w zakresie części drogowej i organizacji ruchu,

- pismem z dnia 22.02.1999 r. TZDM poinformował inwestora, że uzgodnienie nawiązania wjazdów i parkingów projektowanej inwestycji do ruchu komunikacyjnego możliwe będzie po spełnieniu wszystkich warunków zawartych w protokole ZUDP z dnia 27.01.1999 r.,

- pismem z dnia 4.03.1999 r. inwestor zgodził się spełnić te warunki,

- Miejski Zarząd Dróg ds. Inżynierii Ruchu Drogowego w dniu 17.03.1999 r. uznał za spełnione uwagi i zastrzeżenia wymienione w protokole spotkania,

- pismem z dnia 17.03.1999 r. TZDM poinformował inwestora, że akceptuje przedstawioną koncepcję zagospodarowania terenu uwzględniającą warunki narzucone protokołem ZUDP,

- pismem z dnia 23.04.1999 r. TZDM przedstawił inwestorowi końcowe warunki nawiązania planowanego hipermarketu do układu komunikacyjnego miasta. Wobec powyższego aktualne stanowisko TZDM jest niedopuszczalne. Nadto w odwołaniu podniesiono, że zarządcą drogi jest Zarząd Miasta T.

Okoliczność, że działa on za pośrednictwem powołanej przez siebie jednostki - Zarządu Dróg Miejskich - jest jego wewnętrzną sprawą. Jeżeli organ ten wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące budowy zespołu handlowo-usługowego z parkingiem, to w chwili obecnej niemożliwa jest odmowa zgody na włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego do ruchu komunikacyjnego miasta T.

Zarządca drogi nie ma bowiem odpowiadać na pytanie czy można ten ruch włączyć, ale gdzie i w jaki sposób.

W odwołaniu podkreślono, że zażalenie na postanowienie uzgadniające z dnia 19.09.2000r zostało złożone w terminie.

Odwołanie wniesione przez "F." S.A. w Rz., jest identyczne.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2001 r. (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że skoro negatywne postanowienie uzgadniające T. Zarządu Dróg Miejskich z dnia 19.09.2000r stało się ostateczne, inwestor w terminie zakreślonym postanowieniem z dnia 6.10.2000 r. nie przedłożył pozytywnego uzgodnienia TZDM, tryb określony przepisem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, został wyczerpany.

Ponieważ inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości, organ zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest kompetentny do badania zasadności wydania negatywnej opinii TZDM w zakresie włączenia do ruchu drogowego spowodowanego projektowaną inwestycją.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję ZPOW "O." spółka z o.o. w T. podtrzymała zarzuty zgłoszone w odwołaniu.

Nadto, cytując fragment uzasadnienia decyzji Wojewody M. z dnia 2.08.2000 r. /"Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W punkcie 4 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto warunek uzgodnienia projektu budowlanego w TZDM w zakresie nowych wjazdów, potwierdzając ponadto, iż nastąpiły wstępne uzgodnienia TZDM"/, podniosła, że nie wiadomo dlaczego obecnie Wojewoda zajął inne stanowisko, sprzeczne z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można bowiem na inwestora nakładać obowiązku dokonania uzgodnień, których dokonanie jest niemożliwe z uwagi na bezprawne stanowisko organu pomocniczego Zarządu Miasta T. jakim jest T. Zarząd Dróg Miejskich.

Nadto skarżący zarzucił, że nie zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, do czasu rozstrzygnięcia przez NSA skargi na postanowienie SKO stwierdzające, że zażalenia na negatywne postanowienie uzgadniające zostały złożone z uchybieniem terminu, uchybia przepisowi art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.

Identycznej treści skarga została wniesiona przez "F." S.A. w Rz. i zarejestrowana do sprawy II SA/Kr 1503/01, która na rozprawie w dniu 1.12.2003 r. została połączona do rozpoznania i rozstrzygnięcia z niniejszą sprawą.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że podnoszone w skardze zarzuty odnośnie naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych przy wydaniu postanowienia na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie mogły być rozpatrywane w tym postępowaniu. Postanowienie o odmowie włączenia wewnętrznego układu komunikacyjnego do ruchu drogowego podlega zaskarżeniu w odrębnym postępowaniu i tryb ten strona skarżąca wykorzystała.

Jednocześnie strona przeciwna poinformowała, że w dniu 28.09.2001 r ogłoszono upadłość "O." spółka z o.o. i wyznaczono syndyka w osobie Barbary Rz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi.

W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu

projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kompletność projektu budowlanego powinna być oceniana na tle wymagań art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. W myśl ustępu 2 tego przepisu /w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji/, uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Nie zajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań.

Z powyższego wynika, że w art. 32 Prawa budowlanego określono tryb uzyskiwania przez inwestora wymaganych uzgodnień lub opinii oraz wyrażania zgody.

Niezależnie od wskazanego obowiązku i trybu uzyskiwania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów, kodeks postępowania administracyjnego określa w art. 106 tryb zajmowania stanowiska przez inny organ w toku prowadzenia postępowania administracyjnego. W takim przypadku to organ załatwiający sprawę /w tym wypadku -wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę/ zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamiając o tym stronę.

Pierwszorzędne znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie, czy uzgodnienie włączenia wewnętrznego układu komunikacyjnego planowanej inwestycji do miejskiego układu komunikacyjnego winno nastąpić w trybie art. 32 Prawa budowlanego przez inwestora, czy też w trybie art. 106 Kpa - przez organ prowadzący sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę oraz czy przedmiot postanowienia TZDM z dnia 19.09.2000 r. /odmowa włączenia wewnętrznego układu komunikacyjnego ZPOW "O." do ulic miejskich/ jest tożsamy z przedmiotem warunku, zawartego w pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27.11.1998 r.: "TZDM - wstępnie uzgadnia się. Nowe wjazdy uzgodnić w TZDM".

Na marginesie zaznaczyć należy, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazano, że uzgodnienie to ma mieć formę postanowienia z art. 106 Kpa.

Zresztą, w myśl art. 106 par. 1 Kpa, organ wydaje postanowienie w tym trybie, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ.

Dopiero, gdy sytuacja taka zachodzi, decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

W takim wypadku następuje współdziałanie organów administracji państwowej, do którego dochodzi wówczas gdy pewien problem - z przyczyn o charakterze prawnym - nie może być rozwiązany przez jeden podmiot administracji państwowej. Rozwiązanie tego problemu nie mieści się w pełni w zakresie działania jednego podmiotu, lecz należy do zakresu działania dwóch lub kilku podmiotów, traktowanych łącznie. Współdziałanie zatem występuje wówczas, gdy w jednej sprawie następuje przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów.

Akty prawne wydawane na podstawie art. 106 Kpa, niezależnie od tego, czy przepis prawa wymaga opinii, zgody czy też uzgodnienia lub stanowiska, stanowią rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym. Postanowienie wydawane na podstawie art. 106 Kpa stanowi element głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego już w formie decyzji administracyjnej. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy Kpa, jak art. 7 Kpa, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona, i art. 10 Kpa zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Jak już wcześniej wspomniano, współdziałanie organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy, może następować w różnych formach.

Najluźniejszą z nich jest opinia - wtedy bowiem, po jej zasięgnięciu, organ prowadzący postępowanie główne nie jest nią związany.

Opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich -swobodnej oceny.

"Uzgodnienie" z kolei wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Podstawą prawną wydania postanowienia TZDM z dnia 19.09.2000 r. był przepis art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Warto jednak w tym miejscu przytoczyć brzmienie tego artykułu w całości:

1. W planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Rezerwację terenu realizuje się przez odmowę wydawania zezwoleń budowlanych.

2. Zarezerwowany pas terenu, o którym mowa w ust. 1, powinien być wykorzystany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego organu, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi.

3. W zarezerwowanym pasie terenu mogą być wznoszone tylko tymczasowe budynki lub konstrukcje budowlane; ich usunięcie w wypadku budowy lub modernizacji drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania.

4. Lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg /w tym obwodnic miejscowości/ oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego -spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Oznacza, iż zarząd drogi decyduje o dostępie do dróg o jakich mowa w tym przepisie.

Zarząd ten uwzględniając potrzeby wynikające z zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenów lub dróg wskaże miejsca włączenia ruchu drogowego, wynikłego z tej zabudowy, do tych dróg. Zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunku o uzgodnieniu wjazdów z TZDM, nie może oznaczać konieczności wydania postanowienia w trybie art. 106 Kpa na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa materialnego.

Warto tu wspomnieć, że ta sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nałożyła na inwestora warunek uzgodnienia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, a uzgodnienie takie nie zostało dokonane w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 106 Kpa. Formy takiej nie posiada również uzgodnienie dokonane przez T. Wodociągi.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, brak było podstaw prawnych do wydania przez T. Zarząd Dróg Miejskich postanowienia w trybie art. 106 Kpa w zakresie uzgodnienia nowych wjazdów.

Tym bardziej więc nie mogło nastąpić, w formie postanowienia z art. 106 Kpa 9 uzgodnienie o odmowie włączenia wewnętrznego ruchu komunikacyjnego do ulic miejskich.

W rezultacie, jako wadliwe należy ocenić postanowienie organu rozstrzygającego sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę wzywające inwestora /na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego/ do przedłożenia postanowienia TZDM wydanego w trybie art. 106 Kpa - uzgadniającego włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego inwestycji do ulic miejskich w terminie 1 miesiąca pod rygorem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ I instancji był przy tym niekonsekwentny. Zaakceptował bowiem uzgodnienie TZDM w zakresie budowy parkingów przedmiotowej inwestycji, polegające na sporządzeniu opieczętowanej wzmianki na projekcie drogowym.

Nadto, jeżeli z treści postanowienia z dnia 19.09.2000 r. wynikało, że podtrzymywane w nim jest stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 19.07.1999 r., a w piśmie skierowanym do inwestora w dniu 19.07.1999 r., przy którym przesłano odpis postanowienia z tej samej daty wskazano, że jest to opinia w przedmiocie włączenia wewnętrznego układu komunikacyjnego inwestycji do ulic miejskich, to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę o udzielenia pozwolenia na budowę /przy hipotetycznym założeniu, że "uzgodnienie" ma nastąpić w formie postanowienia/, w świetle przedstawionych wyżej uwag, było ustosunkowanie się do tej opinii i jej ocena, bowiem opinia organu współdziałającego nie wiążą organu w głównym postępowaniu.

W tym więc aspekcie należy uznać za uzasadniony zarzut skargi, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano motywów uzasadniających "nie wyrażenie zgody na włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego projektowanego zespołu handlowego do ulic miejskich".

Nie sposób nie wspomnieć również o treści dokumentów znajdujących się w przedstawionych aktach sprawy.

Jak wynika z pisma TZDM do inwestora z dnia 23.04.1999 r., ustalono końcowe warunki nawiązania projektowanego hipermarketu do układu komunikacyjnego miasta T. Pismem z dnia 17.03.1999 r. TZDM zaakceptował poprawioną koncepcję zagospodarowania terenu.

Nie wiadomo, co było podstawą żądania przez TZDM zwiększenia ilości miejsc parkingowych do 520 /pismo z dnia 8.04.1999 r./.

Nie wiadomo, co było podstawą /na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę/ zobowiązania inwestora do dokonania analizy i oceny wpływu ruchu na sąsiednie ulice /wyciąg z protokołu MZdsIRD z 20.01.1999 r., pismo TZDM z 5.02.1999 r., postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 7.04.1999 r., wyciąg z posiedzenia Zarządu Miasta T. z dnia 24.05.1999 r./.

Zważywszy na istnienie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27.11.1998 r. niezrozumiała jest treść pisma Prezydenta Miasta T. do inwestora z dnia 15.02.1999 r. zawierającego warunki zabudowy charakterystyczne dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Znamienne jest, że w postanowieniu TZDM z dnia 7.06.1999 r. stanowiącym negatywną opinię o lokalizacji hipermarketu w uzasadnieniu powołano się na wyniki opracowania "Studium komunikacyjne (...)", w którym stwierdzono, że "decyzja o lokalizacji Centrum Handlowego jest błędna (...)".

Skoro wadliwe było postanowienie z dnia 6.09.2000 r., a decyzja organu I instancji o odmowie wydania pozwolenia na budowę uzasadniona była nie wykonaniem przez inwestora obowiązku nałożonego tym postanowieniem, również ona dotknięta jest wadą.

Wadliwość tę zaakceptował organ odwoławczy, stwierdzając nadto, że inwestor "nie przedłożył pozytywnego stanowiska Dyrektora TZDM w zakresie miejsca włączenia do ruchu drogowego (...)". Z omówionych wyżej przyczyn za nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu, że organ wojewódzki nie jest kompetentny do badania zasadności wydania negatywnej opinii TZDM w zakresie włączenia do ruchu drogowego centrum handlowego.

Wreszcie zauważyć należy, że przedstawione akta sprawy są niekompletne.

W aktach najwcześniejsze pismo TZDM skierowane do inwestora, dotyczące warunków uzgodnienia, pochodzi z daty 28.01.1999 r. W aktach brak jest wniosku inwestora skierowanego do zarządcy drogi o dokonanie uzgodnienia.

Z dalszej korespondencji wynika jednakże, że inwestor wniosek taki złożył. Wobec powyższego niemożliwe jest dokonanie oceny, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego.

Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ust. 3 oraz art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.