Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 569/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1a, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 19
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2008 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej E.K. kwotę 1.440 (tysiąc czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...], którą to decyzją w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 2 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2012r. poz. 243), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2012r. poz. 1167), art. 73 ust. 1 ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażanie zasad współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE nr L 141 z 30 kwietnia 2008 r. str. 18 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania E.K., od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 roku w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich od gruntów rolnych w ramach wsparcia bezpośredniego, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższa decyzja ostała wydana w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 14 maja 2007 r. E.K. (uprzednio S.) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 r., zgłaszając do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 29,66 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 11,76 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPO PZ) działki rolne o łącznej powierzchni 15,69 ha.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatności w łącznej wysokości 19.179,49 złotych, w tym z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) w wysokości 5.955,14 złotych.

W wyniku wszczętego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z urzędu postępowania organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] października 2009r. w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że E.K. nie spełnia kryteriów stanowiących podstawę do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na uprawę pasz uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPO PZ). Decyzja ta stała się ostateczna, albowiem E.K. nie wniosła odwołania.

W dniu [...] marca 2012 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze, na trwałych użytkach zielonych na rok 2008, odmawiając skarżącej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (UPO PZ). Również ta decyzja nie została zakwestionowana przez skarżącą.

W takim stanie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 5.955,14 złotych. Organ wskazał, że wobec utraty przez skarżącą uprawnień do uzyskania wymienionych płatności w związku z wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającą tę płatność, środki pieniężne, jakie uzyskała z tego tytułu zostały pobrane nienależnie. Organ stwierdził również, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE 2004.141.18, dalej określane jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, a rolnik nie mógł, w zwykłych okolicznościach wykryć tego błędu. W ocenie organu błąd związany w wypłatą skarżącej płatności objętej decyzją z dnia [...] października 2009 r. mógł być przez nią wykryty, gdyż płatność uzupełniająca do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych na rok 2006 nie została skarżącej przyznana. Determinowała ona przyznanie płatności zwierzęcych na rok 2008. Tym samym, w ocenie organu, skarżąca miała świadomość nienależnego charakteru wypłaconej płatności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.K., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał szereg przepisów prawa krajowego oraz prawa wspólnotowego, które regulują zasady ustalania wysokości kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i zasad ich zwrotu. W szczególności wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Treść ust. 4 tego artykułu stanowi, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W myśl natomiast art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Odnosząc się do złożonego odwołania, organ II instancji podzielił argumentacje organu I instancji, podał, że nie zawiera ono argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR skarżąca nie wykazała, że jej działanie nosiło cechy dobrej wiary skoro znała zasady przyznania płatności na 2008 rok w tym płatności zwierzęcych. Wprawdzie wypłata spornej płatności nastąpiła na skutek pomyłki organu, bowiem wydający w/w decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uwzględnił rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] marca 2007 roku dotyczącej odmowy przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i nieprawidłowo przyznał płatności zwierzęce za rok 2008, jednakże zdaniem organu odwoławczego błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika. Składając wniosek o przyznanie płatności za rok 2008 E.K. w rubryce VIII zatytułowanej oświadczenia i zobowiązania podpisała się pod oświadczeniem, że zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych oraz zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR m.in. o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR strona nie wykazała również, iż jej działanie nosiło cechy działania w dobrej wierze, skoro znała zasady przyznawania płatności na rok 2007 (w tym płatności zwierzęcych). Za niezasadny również uznał organ zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 29 ust. 1 i ust 2 ustawy o Agencji, albowiem wypłaty na rzecz strony płatności zwierzęcych za rok 2008 dokonano na podstawie decyzji nr [...], która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...].

Na powyższą decyzję E.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez ustalenie, iż skarżąca nie ma obowiązku zwrotu pobranych płatności wobec stwierdzenia, że przyznanie płatności nastąpiło w wyniku pomyłki organu i rolnik nie miał możliwości wykrycia tego błędu. Odnosząc się do twierdzeń organu, że skarżąca znała zasady przyznawania płatności, co miało skutkować tym, że znała również zasadę, zgodnie z którą nienależycie pobrana płatność podlega zwrotowi wskazała, że w tym zakresie nie przeprowadzano rzetelnej akcji informacyjnej polegającej np. na doręczeniu rolnikom aktów normatywnych, które te kwestię regulowały, ani w inny sposób – udokumentowany w toku postępowań administracyjnych – nie przekazano wiedzy, która zapobiegałaby takim sytuacjom. Również dostęp do aktów normatywnych tzw. prawa unijnego jest zdecydowanie trudniejszy, aniżeli rodzimego ustawodawcy.

Skarżąca wskazała również, że stanowisko organów administracji, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy o uzależnionym od dobrej wiary beneficjenta czteroletnim terminie przedawnienia wynikającym z treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia, jest co najmniej przedwczesne. Organ był zobowiązany ustosunkować się do twierdzeń strony o jej dobrej wierze, co wiązało się z kolei z rozważeniem możliwości zastosowania tego krótszego okresu przedawnienia. Tymczasem stanowisko organu w tej mierze sprowadziło się do nader ogólnikowego stwierdzenia, że "brak jest podstaw do uznania, że strona działała w dobrej wierze". Jedynym argumentem organu mającym uzasadniać tezę jakoby skarżąca nie pozostawała w dobrej wierze, było jedynie stwierdzenie, że we wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz podpisała zobowiązanie do niezwłocznego informowania ARMiR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności.

W ocenie skarżącej takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej czteroletniego terminu przedawnienia nie może zostać uznane za wystarczające, skarżąca bowiem w toku całego postępowania akcentowała swoje działanie w dobrej wierze, powołując się na kontrole spornych działek i braku wiedzy co do niemożności ubiegania się o płatności wobec ich przyznania. Rozważenie tej okoliczności jest zatem kluczowe, dla stwierdzenia, czy można zastosować w niniejszej sprawie skrócony okres przedawnienia, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy administracji nie zebrały i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Go 884/13, oddalając skargę na tę decyzję i przywołując przesłanki wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 wskazał, że istotnym w sprawie było, czy stan faktyczny nie uprawniał do odstąpienia od obowiązku zwroty nienależnie pobranych płatności.

Sąd podkreślił, że skarżąca nie kwestionowała w drodze odwołania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2012r. odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2008 i tym samym zgodziła się na poczynione w tej decyzji ustalenia faktyczne i wiążące się z tym konsekwencje prawne a nadto, że skarżącej w roku referencyjnym 2006 nie przyznano płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, co stanowiło jeden z warunków przyznania płatności w latach następnych, w tym także w roku 2008. Wobec tego z chwilą, gdy decyzja z [...] marca 2012 r. stała się ostateczna, płatności bezpośrednie wypłacone skarżącej z tego tytułu na podstawie uchylonej decyzji, stały się płatnościami nienależnymi. Trafnie zdaniem sądu I instancji organ odwoławczy podniósł, że skarżąca znała zasady przyznawania płatności na 2008 r., również w zakresie płatności zwierzęcej, będąc w posiadaniu odmownej decyzji o płatnościach na 2006 rok. Tym samym, mając świadomość niespełnienia warunków do otrzymania płatności zwierzęcych na 2008 rok i nie powiadomiwszy o tym fakcie organu, skarżącej nie można było przypisać działania w dobrej wierze. W konsekwencji, w ocenie sądu I instancji, nie mogły zostać zastosowane w sprawie krótsze okresy przedawnienia.

Sąd podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 73 ust. 4 oraz ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Sąd zauważył, że co prawda wypłata płatności nastąpiła wskutek pomyłki organu, gdyż organ wydając decyzję z dnia [...] października 2009 roku nie uwzględnił decyzji z [...] marca 2007 r. dotyczącej odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2006 r., to jednak błąd ten mógł być przez skarżącą wykryty. Składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, skarżąca złożyła w rubryce VIII - Oświadczenia i zobowiązania, podpis wskazujący na to, iż zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych oraz zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR, między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Okoliczność tą potwierdzało oświadczenie skarżącej złożone w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, zgodnie z którym za 2006 rok nie otrzymała dopłat, a treść decyzji odnoszącej się do tego roku znana jej była przed złożeniem wniosków w 2007 i 2008 roku.

Sąd nie stwierdził, aby doszło do upływu dziesięcioletniego okresu przedawnienia, albowiem decyzja odmawiająca przyznania płatności na 2008 r. z dnia [...] marca 2012r. została doręczona skarżącej w dniu 6 marca 2012r. Wypłata płatności za 2008r. nastąpiła natomiast [...] lipca 2009r. Zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013r. została doręczona w dniu 30 kwietnia 2013 r., czyli również przed upływem dziesięciu lat od daty pierwszej płatności.

Prowadzenie przez skarżącą prac agrotechnicznych na działkach deklarowanych do płatności za 2007 r., nie miało w ocenie Sądu wpływu na sprawę, gdyż organy nie kwestionowały prawidłowości prowadzonych przez stronę prac rolniczych w związku z płatnościami na 2007 r.

Skargą kasacyjną E.K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, pomimo zaistnienia dokonania płatności w wyniku pomyłki właściwego organu, jednakże w ocenie Sądu I instancji z możnością jego wykrycia przez rolnika, kiedy analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku przeciwnego, a która to okoliczność była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 polegającego na uznaniu przez Sąd, że działanie skarżącej nie było działaniem w dobrej wierze i tym samym okresie między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności winien wynosić dziesięć lat a nie cztery, a która to okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. prawa procesowego mający wpływ na rozstrzygnięcie a w szczególności art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, polegający na uznaniu przez Sąd, że w jego ocenie organ odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy czemu dał stosowny wyraz przedstawiając obszerny stan sprawy jaki i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a w rzeczywistości w zakresie dyspozycji przepisów art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 organ ograniczył się do uznania, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie pomijając skutki w interesie beneficjenta a które to okoliczności stanowiły istotę rozstrzygnięcia;

4. przepisów prawa konstytucyjnego, a w szczególności art. 2 Konstytucji RP i art. 77 nakładającego obowiązek rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego interpretowane ściśle, przy wykluczeniu wszelkiej analogii na niekorzyść obywatela jak również zapewnienie obywatelom możliwości prawnego zabezpieczenia oraz egzekwowania wolności i praw.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt II GSK 869/14 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Od powyższego obowiązku zwrotu istnieje odstępstwo, o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pomyłka organu może zaś zaistnieć wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja gdy organ ma pełną wiedzę o tym, iż rolnikowi nie przyznano w roku referencyjnym 2006 r. płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, nie można uznać, iż nie występują przesłanki, których łączne spełnienie uzasadniałoby odstąpienie od obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na błąd organu, do którego to błędu organ sam się przyznał w swojej decyzji.

Odnośnie kwestii czy błąd ten mógł czy też nie mógł zostać wykryty przez rolnika, Naczelny Sad Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że błąd ten mógł być wykryty przez skarżącą rolniczkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle okoliczności sprawy trudno jest uznać, iż organ administracji jako podmiot profesjonalny miał mniejszą wiedzę na temat wydanych przez siebie decyzji w sprawie skarżącej oraz na temat obowiązujących przepisów prawa niż rolniczka, która miała uzasadnione prawo pozostawania w przekonaniu co do zgodności z prawem i wnikliwości działań organów administracji i co do ich znajomości obowiązujących w sprawie przepisów. Trudno przykładać większą wagę do znajomości prawa przez rolnika, niż profesjonalne i wyspecjalizowane organy administracji, zwłaszcza gdy rolnik otrzymuje pozytywną dla siebie decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za uzasadniony zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, niewłaściwego zastosowanie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, że działanie skarżącej nie było działaniem w dobrej wierze i tym samym okresie między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności winien wynosić dziesięć lat a nie cztery, a która to okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wnikliwej oceny kwestii wystąpienia "dobrej wiary" skarżącej w tej sprawie, pomijając fakt, iż organy działające w tej sprawie jako organy administracji zobowiązane do wnikliwego rozpatrywania wszystkich spraw "z urzędu" winny posiadać pełną wiedzę o wydanych przez siebie decyzjach dotyczących rolnika, a także o obowiązujących przepisach prawa. Strona – rolniczka miała uzasadnione prawo do pozostawania w pełnym zaufaniu do profesjonalizmu, rzetelnego i wnikliwego działania organów administracji publicznej w jej sprawie. W konsekwencji sąd I instancji naruszył w tej sprawie przepisy prawa procesowego wskazane w skardze kasacyjnej, a w szczególności art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie dokonując wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji oraz postępowania organów administracji w tej sprawie poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów naruszenia art. 2 i art. 77 Konstytucji, podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przystępując do ponownego rozpatrzenia skargi wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 nazywana dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z powołanych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie nadto należy powołać treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 roku wydanego w sprawie II GSK 870/14 będącej następstwem skargi kasacyjnej E.K.. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż niektóre kwestie zostały przez sąd II instancji przesądzone. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 73 ust. 1, 4 oraz 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażanie zasad współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE nr L 141 z 30.04.2008 str. 18 ze zm.). Uznał nadto, iż stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie był wadliwy, natomiast wątpliwości budziła wykładnia przywołanych przez organ przepisów prawa oraz ich zastosowanie.

Wobec podniesiony zarzutów zawartych w skardze w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kontrolą sądu I instancji objęta jest decyzja Dyrektora oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 roku utrzymująca w mocy, wydaną m.in. na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 roku w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2008 rok. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie z ust. 3. Od powyższego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności istnieje jednak odstępstwo, o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stosownie do treści tego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, co w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a po drugie błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (np. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 315/13; z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt II GSK 594/10). W świetle powyższego przepisy błędna jest wykładnia, że zaistnienie faktu – zdarzenia polegającego na pobraniu nienależnego świadczenia przez beneficjenta jest wystarczającą podstawą do nałożenia przez organ obowiązku zwrotu takiej płatności. Nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie można uznać za fakt powodujący z mocy prawa powstanie obowiązku jego zwrotu. Stwierdzenie samego faktu przyjęcia lub pobrania nienależnej płatności nie jest wystarczającą przesłanką żądania ich zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Organ winien przed wydaniem w tym przedmiocie decyzji zbadać czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. W ocenie Sądu z takim błędem bezspornie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ przyznający skarżącej a następnie wypłacając sporną uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2008 (tzw. płatności zwierzęce), miał pełną wiedzę o tym, że rolnikowi (skarżącej) nie przyznano w roku referencyjnym 2006 płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych. Wypłacając przedmiotową płatność uzupełniającą w oparciu o decyzję z dnia [...] października 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uwzględnił wydanej przez siebie uprzednio decyzji z dnia 8 marca 2007 roku, którą to decyzją odmówiono przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i nieprawidłowo przyznał płatności zwierzęce na rok 2008. Wiedzę w tym zakresie posiadał "z urzędu". Ustalony przez organy stan faktyczny jednoznacznie jak podkreślił w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na błąd organu, do którego to błędu organ sam się przyznał w uzasadnieniu objętej skargą decyzji (strona 21 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Konsekwencją takiego ustalenia mając na uwadze treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest rozważenie kwestii czy błąd ten mógł czy też nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W przypadku ustalenia, że błąd organu nie mógł zostać przez rolnika (w niniejszej sprawie skarżącą) wykryty zgodnie z w/w przepisem obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania.

Mając na uwadze znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie można zgodzić się z stanowiskiem organu zarówno I jak i II instancji, iż jest on wystarczający do poczynienia ustalenia, że błąd ten przez skarżącą rolniczkę mógł zostać wykryty. W szczególności podstawę przyjęcia takiego ustalenia przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie może stanowić fakt podpisania się przez E.K. pod oświadczeniem zawartym we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 pod oświadczeniem, iż są jej znane zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych i zobowiązania się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności (strona 23-24 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Również podstawą takiego ustalenia nie może być podnoszona przez organy okoliczność, iż skarżąca miała świadomość, że płatności nienależne lub nadmiernie pobrane podlegają zwrotowi. Powyższe stwierdzenia pozwalają przy braku dalszych ustaleń poczynić jedynie stwierdzenie, że dana osoba posiadała wiedzę co do ogólnych zasad przyznawania i obowiązku zwrotu płatności nienależnej. Natomiast zbyt daleko jest idący wniosek aby przyjąć, że skarżąca jako beneficjent płatności miała świadomość, iż sporna płatność zwierzęca wypłacona jej na rok 2008 została przyznana w wyniku błędu organu lub że błąd ten mogła wykryć.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., dokonując wykładni art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskazał, że świetle przytoczonych okoliczności sprawy trudno uznać aby organ administracji jako podmiot profesjonalny miał mniejszą wiedzę na temat wydanych przez siebie decyzji w sprawie skarżącej oraz na temat obowiązujących przepisów prawa niż rolniczka, która miała uzasadnione prawo pozostawania w przekonaniu co do zgodności z prawem i wnikliwości działań organów administracji i co do ich znajomości obowiązujących w sprawie przepisów. Trudno przykładać większą wagę do znajomości prawa przez rolnika, niż profesjonalne i wyspecjalizowane organy administracji, zwłaszcza gdy rolnik otrzymuje pozytywną dla siebie decyzję.

W ocenie Sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie, organ nie poczynił wystarczających rozważań poprzedzonych ustaleniami, czy faktycznie E.K. posiadła znajomość przepisów dotyczących zasad przyznawania płatności do gruntów rolnych, czy wiedziała, że przyznanie spornej płatności zwierzęcej nastąpiło w wyniku błędu organu lub błąd ten mógł zostać przez nią wykryty. W decyzji odmawiającej przyznania E.K. płatności zwierzęcej, organ powołał przepisy art. 7 ust 1 oraz 2, art. 19 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 1164), § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 44, poz. 265, ze zm.). Z tego zakresu przepisów nie można przyjąć, aby przez prostą lekturę jednego i jasnego przepisu rolnik mógł wykryć błąd organu w interpretacji prawa. Tymczasem gdy możliwość wykrycia błędu wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów istotne jest, czy przepisy te są zrozumiałe i jasne, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych, dodatkowo zestawiając i porównując ich treść. O braku jasności przepisów regulujących omawianą kwestię świadczy zaś orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10 wraz ze wskazanym tam orzecznictwem).

Dokując oceny zasadności złożonej skargi należy nadto zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nienależnych płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z treści przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Znaczy to, że ocena co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych oceny.

Niewątpliwie pojęcie "dobrej wiary" nie zostało w zdefiniowane w przepisach regulujących zasady przyznawania płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że wyrażenie to wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Złą wiarę danej osobie należy przypisać, jeżeli nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Podnoszone jest też, że ocena okoliczności konkretnej sytuacji – co do uznania błędu za usprawiedliwiony – i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 roku, w sygn. akt II GSK 1533/14, z dnia 5 marca 2015 roku, sygn. akt II GSK 21/14, z dnia 24 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II GSK 315/13, z dnia 18 stycznia 2012 roku, sygn. akt II GSK 1209/11). Organ nie dokonał zdaniem Sądu wnikliwej oceny kwestii ewentualnego wystąpienia "dobrej wiary" skarżącej w przedmiotowej sprawie. Pominięto fakt, że organy działające w niniejszej sprawie jako organy administracji zobowiązane są do wnikliwego rozpatrywania wszystkich spraw z urzędu, winny posiadać pełną wiedzę o wydanych przez siebie w danej sprawie uprzednich decyzjach, dotyczących danego rolnika związanych w szczególności z przyznawaniem konkretnej płatności, a także o obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Natomiast strona miała uzasadnione prawo do pozostawania w pełnym zaufaniu do profesjonalizmu, rzetelnego i wnikliwego działania organów administracji w jej sprawie. Ma prawo do przyjęcia, że organowi są znane nie tylko znajdujące w danej sprawie zastosowanie przepisy, ale także znane są mu uprzednio wydane decyzje, mające wpływ na kolejne rozstrzygnięcia organu. Dokonując w tym zakresie ustaleń organ winien wykazać fakty uzasadniające przyjęcie, iż po stronie skarżącej zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienie od powyższej wskazanych zasad dotyczących oceny jej zachowania odnośnie "dobrej wiary" w rozumieniu art.73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wskazać bowiem należy, że ujawnienie błędu organu nie działa jednoznacznie na rzecz beneficjenta i nie przesądza o jego dobrej wierze ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 1533/14). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., istniała w kontrolowanym postępowaniu konieczność wnikliwej oceny kwestii wystąpienia "dobrej wiary" skarżącej w tej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ten obowiązek nie został wypełniony. W ocenie Sądu sam fakt podpisania przez rolnika oświadczenia, że znana zasady przyznawania płatności, nie może automatycznie, w przypadku stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości, wykluczać działania beneficjenta w dobrej wierze.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, polegające na naruszeniu art. 73 ust 4 oraz ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz braku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, nie mogły się ostać.

Kierując się wynikami oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit a oraz c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach Sąd orzekł kierując się dyspozycją zawartą w art. 200 p.p.s.a.. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 1440 zł, tj. uiszczony wpis od skargi w kwocie 240 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym w wysokości 1.200 zł, ustalonego w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa Kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 490) – § 6 pkt 4.