Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1031/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, art. 5 ust. 1 lit. a-c
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1031/12

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...], z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę I etapu zespołu mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym, tj.: budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...], budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...], złożonego z segmentów Nr [...] i Nr [...] wraz z parkingiem podziemnym, wykonaniem instalacji wewnętrznych, drogami wewnętrznymi, dojściami i ukształtowaniem terenu oraz dojazdem poprzez drogę wewnętrzną od ul. [...] na działce nr [...],[...]i [...]przy ul. [...] i ul. [...] w [...], przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na rzecz [...] Sp. z o.o.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji.

Rozpoznając ten wniosek organ ocenił, że mając na uwadze, iż zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi działki nr [...][...] Sp. z o.o. może ograniczyć, ze względu na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy

i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, dalsze zagospodarowanie działki [...] Sp. z o.o. — ewentualną rozbudowę tej stacji, należało uznać w myśl art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, że Spółce [...] powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego przedmiotową decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Tym samym należało wszcząć na jej wniosek postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zostało przed Wojewodą [...] zawieszone, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło na wniosek [...] Sp. z o.o. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...]z dnia [...] lutego 2006 r., o warunkach zabudowy, poprzedzającej wydanie tego pozwolenia. Po zakończeniu postępowania przed Samorządowym Kolegium Samorządowym w [...], odmową uchylenia dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. podjął zawieszone postępowanie.

Wojewoda zwrócił uwagę, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, jego celem jest ocena kontrolowanej decyzji pod względem wad, które określa enumeratywnie przepis art. 156 k.p.a. i których stwierdzenie prowadzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Wśród przesłanek nieważnościowych wskazane jest rażące, a więc kwalifikowane naruszenie prawa. Przesłanką zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku [...] Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności wskazanego pozwolenia na budowę, organ stwierdził, że odnoszą się one do naruszenia art. 5 ust. pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), obligującego do projektowania obiektu budowlanego wraz ze związanymi z nim urządzeniami w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących w tym bezpieczeństwa pożarowego. Zarzuty dotyczą nienależytego sprawdzenia przez organ I instancji, w przypadku lokalizacji obiektu, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi - obowiązującymi w dacie wydania decyzji, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, dalej: warunki techniczne). I tak, zarzuty te można odnieść do wymogu zawartego § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia wznoszenia budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, z dopuszczeniem wznoszenia budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Przy ustalaniu lokalizacji budynku od granicy działki należało też sprawdzić, czy zostały zachowanie warunki określone w § 12 i zwrócić uwagę, że powinny być one spełnione pod warunkiem zachowania § 13, 60,271 i 273 cyt. rozporządzenia.

Cytując treść § 273 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 124 ust. 1 pkt. 4 oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243, poz. 2063, ze zm. dalej: warunki techniczne stacji paliw płynnych) organ wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczy ona pozwolenia na budowę 2 budynków wielorodzinnych Nr [...] i Nr [...]złożonego z segmentu Nr [...] i Nr [...]. W budynkach zaprojektowano 194 mieszkań. Odległość ściany budynku Nr [...]od granicy działki nr [...][...] Sp. z o.o., na której zlokalizowane zostały 2 zbiorniki gazu propan-butan o pojemności 4850 l wynosi: 14.46m. Odległość zbiorników od granicy działki, zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2004 r. o pozwoleniu na budowę stacji wynosi 10 m. Jak wynika z planu zagospodarowania terenu budynek (segment Nr [...]) nie został zaprojektowany na wprost zbiorników [...]. Od rogu południowo -wschodniego tego budynku do zbiorników odległość wynosi więc ok. 25 m. Strefa 60 m od zbiorników, w której - zdaniem [...] Sp. z o.o. — nie powinno być budynków mieszkalnych wielorodzinnych obejmowałaby segment Nr [...] z klatką I (12 mieszkań), klatkę II (12 mieszkań), klatką III (13 mieszkań). Strefa ta obejmowałaby również część segmentu nr [...] z mieszkaniami na parterze na parterze nr 67 i 68, na I piętrze nr 73 1 74, na lI piętrze nr 79, 80 i 81, na III piętrze nr 81, 88 i 89, na IV piętrze nr 95, 96 i 97 oraz na V piętrze nr 103, 104 i 105. W sumie w strefie 60 metrowej od zbiorników znalazłoby się 53 mieszkań. Organ ustalił też, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2010 r., udzielono Spółce [...] pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zespołu mieszkalnego.

Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nie narusza w sposób rażący prawa. W tym przypadku stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywołałoby niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne (budynki zostały oddane do użytkowania).

Dalej organ wojewódzki podkreślił, że warunki techniczne stacji paliw płynnych odnoszą się do lokalizacji stacji paliw. Obawy [...] Spółka z o.o., że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia z powodu niezachowania 60 m budynku od zbiorników stacji od budynku mieszkalnego wielorodzinnego Spółki [...] są nieuzasadnione. Zgodnie z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi - przepisami ustalającymi warunki lokalizacji budynków —dopuszcza się sytuowanie zbiorników naziemnych z gazem płynnym (zasilających instalacje gazowe w budynkach), o pojemności od 3 do 5 m3 (2 zbiorniki stacji [...] mają pojemność po 4.85 w odległości 5 m od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej, a od zbiorników o pojemności od 7 do 10 m3 w odległości 10 m, gdy najmniejsza odległość 2 zbiorników naziemnych na gaz płynny stacji [...] Sp. z o.o. od segmentu mieszkalnego Nr [...] Spółki [...]wynosi: 25 m. Organ zauważył, że z przepisów rozporządzenia został usunięty § 273 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, iż odległości między budynkami a zbiornikami gazu płynnego, o których mowa w § 179, oraz odległości między tymi zbiornikami a innymi obiektami budowlanymi określają przepisy odrębne dotyczące baz i stacji paliw. Ponadto funkcjonują budynki powstałe przed zmianą rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych stacji paliw. Wówczas odległości budynków mieszkalnych wielorodzinnych od zbiorników paliw mogły wynosić: 30 m lub ze ścianą oddzielenia pożarowego — 15 m.

Mając na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, dotyczące tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić ani tolerować, należało odmówić stwierdzenia wskazanej przez [...] Sp. z o.o. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wojewódzki nie dopatrzył się ponadto, aby decyzja Prezydenta m. [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2), dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3), została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5), czy w razie jej wykonania wywoływałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6), czy zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt ).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011.

W jej uzasadnieniu wskazał, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz wnikliwym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na istotę postępowania nieważnościowego oraz zacytował treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Prezydenta Miasta [...]. Z akt sprawy wynika, że inwestor — [...] Sp. z o.o. — do swego wniosku z dnia [...] maja 2007 r. dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o numerach ew. [...],[...],[...]. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 lutego 2006 r., nr [...], (ustalającą, na wniosek [...] Sp. z o.o., warunki zabudowy dla spornej inwestycji), przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., na rzecz [...] Sp. z o.o.)

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w analizowanym przypadku z całą pewnością nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Następnie organ odwoławczy zacytował treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W szczególności nie stwierdzono rażącego uchybienia warunków zabudowy w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, ustaleń dotyczących rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (dopuszczalne — zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa; projektowana — 2 budynki mieszkalne wielorodzinne, jako I etap inwestycji), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (dopuszczalny — do 35 %; projektowany — ok. 30 %;), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (dopuszczalny — min. 30 %; projektowany — ok. 30,10 %); wysokości (dopuszczalna — do 4 kondygnacji nadziemnych, do 15,00 m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu z możliwością punktowych wyniesień w części północnej terenu do 8 kondygnacji nadziemnych, do 30,00 m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu; oraz obsługi komunikacyjnej), dojazd wymagany oraz projektowany — z ul. [...]oraz z Al [...].

Przywołując treść art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – według stanu na dzień 6 czerwca 2007 r.

Zgodnie z brzmieniem przepisu § 12 ust. 1 warunków technicznych zasadą jest, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4,00 m — w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3,00 m — w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Analiza zgromadzonej dokumentacji nie wykazała, aby projektowana inwestycja była usytuowana w sposób rażąco naruszający przywołane unormowanie. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. sporne przedsięwzięcie jest usytuowane od sąsiednich nieruchomości w odległości: od strony północno-zachodniej — od 11,17 m do 12,50 m od granicy z działką nr ew. [...]; od strony północno-wschodniej — ok. 4,50 od działki inwestycyjnej nr ew. [...] (działka drogowa); od strony południowo-zachodniej — 12,00 m od granicy z działką nr ew. [...]; od strony południowo-wschodniej — od ok. 14,00 do 14,46 m od granicy z działką nr [...].

Mając na uwadze argumentację odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska, jakoby w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - według staniu na dzień [...]czerwca 2007 r.

Stosownie do treści przepisu § 3 ust. 1 tego aktu przepisy stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeznaczonych do magazynowania i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. Tym samym, mając na uwadze literalne brzmienie przywołanego unormowania, brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż warunki zawarte w powyższym rozporządzeniu znajdują zastosowanie względem innych przedsięwzięć, aniżeli wskazane wyżej. W szczególności z treści przywołanego unormowania nie wynika, aby przepisy rozporządzenia znajdowały zastosowanie względem budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, to zaś jest przedmiotem spornej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, iż podstawy do stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw należy w analizowanym przypadku upatrywać w treści przepisu § 273 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. W myśl przywołanego unormowania, odległości między budynkami ZL (do takiej kategorii należy sporne przedsięwzięcie a zbiornikami gazu płynnego, o których mowa w § 179 oraz odległości między tymi zbiornikami a innymi obiektami budowlanymi określają przepisy odrębne dotyczące baz i stacji paliw płynnych. Przepis § 179 warunków technicznych dotyczy wyłącznie instalacji gazowych w budynku lub w zespole budynków oraz zasilających je zbiorników gazu płynnego bądź zespołu takich zbiorników. Tak więc z treści unormowania § 273 ust. 2 w zw. z § 179 warunków technicznych w żadnym wypadku nie wynika jednoznacznie, aby przy sytuowaniu budynków mieszkalnych wielorodzinnych należało stosować warunki dotyczące sytuowania stacji paliw płynnych względem innych obiektów budowlanych.

Podsumowując powyższe, brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż w analizowanym przypadku rażąco uchybiono któremukolwiek z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe i dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie zwłaszcza § 124 ust. 1 pkt 4, na który powołuje się strona skarżąca. Brak jest bowiem uregulowań, które jednoznacznie wskazywałyby na możliwość stosowania powyższego aktu względem sytuowania budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących stacji paliw płynnych. Taka możliwość — nie przesądzając o jej istnieniu mogłaby wynikać jedynie z dalece posuniętej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, wykraczającej poza wykładnię językową. To zaś uniemożliwia uznanie, iż w analizowanym przypadku doszło w omawianym zakresie do "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ zwrócił także uwagę, że przepis § 12 ust. 1 warunków technicznych w brzmieniu nakazującym uwzględniać przy sytuowaniu budynków na działce budowlanej — również przepisy odrębne określające dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, obowiązuje dopiero od dnia 8 lipca 2009 r. tj. od daty wejścia w życie noweli w tym zakresie. Mając na uwadze zasadę racjonalnego prawodawcy, że skoro powyższe unormowanie zostało wprowadzone do systemu prawa mocą aktu zmieniającego to oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym przed wskazaną zmianą takiego unormowania nie było. To z kolei prowadzi do wniosku, że przed datą wejścia w życie powyższej zmiany a więc również w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę — budynki należało sytuować na działce budowlanej przy uwzględnieniu odległości określonych wyłącznie w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jak również w przepisach wprawdzie odrębnych, lecz określających usytuowanie budynków (a nie budowli względem budynków).

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu odwołania jakoby w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-c Prawa budowlanego. W powyższym unormowaniu została sformułowana ogólna zasada prawa budowlanego, która następnie podlega skonkretyzowaniu w dalszych przepisach ustawy— Prawo budowlane oraz aktach wykonawczych wydawanych na jej podstawie. Zatem tego rodzaju argument, iż naruszono przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego winien wiązać się z jednoczesnym powołaniem konkretnej normy szczególnej umożliwiającej stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia.

Bliżej nieuzasadniony zarzut strony skarżącej, jakoby w omawianej sprawie doszło do rażącego naruszenia ogólnego przepisu art. 4 Prawa budowlanego w kontekście powyższych ustaleń organ uznał za bezzasadny.

[...] Spółka z o.o. w [...] wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez to, że

organ nie uznał wskazanych w odwołaniu strony okoliczności za rażące naruszenie prawa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia

Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe i dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie w zw. z art. 4 i 5 ust. 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że pozwolenie na budowę budynków wielorodzinnych zostało wydane z naruszeniem § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw płynnych albowiem budynek ten powinien być usytuowany w odległości co najmniej 60 m od urządzeń stacji. [...] zwróciła także uwagę, że dla wskazanych budynków podana odległość nie może być zmniejszona o połowę nawet w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120 zasłaniającej zbiornik od strony takiego budynku. Wg pomiarów pracowników w niniejszej sprawie wspomniana odległość wynosi 23 m. Niezachowanie minimalnej odległości 60 m budynku od zbiorników stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia osób w przyszłości zamieszkujących we wskazanych budynku. Spółka podkreśliła także, że ww. stacja paliw była realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę. W dacie jego wydawania obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe i dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 98, poz. 1067, ze zm.), które dopuszczały możliwość zmniejszenia odległości budynku od zbiornika z gazem w przypadku dodatkowego zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Takiej możliwości nie dają obecnie obowiązujące przepisy.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że nieprawidłowo organ uznał, ze przepisy rozporządzenia ustalającego warunki techniczne stacji paliw płynnych nie mają zastosowania do wznoszenia budynków wielorodzinnych. Przepis ten należy bowiem interpretować poprzez cel jakim prawodawca kierował się ustalając normy określone w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Skarżąca spółka nie zgodziła się także z twierdzeniami organu, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 lit. a – c oraz art. 4 ustawy - Prawo budowlane. W jej ocenie przepis ten został skonkretyzowany w ww. § 124 ust. 1 warunki techniczne stacji paliw płynnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym warunkiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jest stwierdzenie, że naruszenia te mogły mieć (lub miały) istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak trafnie podkreśliły organy administracji zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Stwierdzić trzeba, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę I etapu zespołu mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym, tj.: budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...], budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...], złożonego z segmentów Nr [...] i Nr [...] wraz z parkingiem podziemnym, wykonaniem instalacji wewnętrznych, drogami wewnętrznymi, dojściami i ukształtowaniem terenu oraz dojazdem poprzez drogę wewnętrzną od ul. [...] na działce nr [...],[...]i [...]przy ul. [...] i ul. [...] w [...].

Skarżąca spółka upatruje wadliwości tej decyzji w naruszeniu (kwalifikowanym) §

124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw płynnych, który określa sposób usytuowania butli z gazem płynnym od budynków w tym m.in. od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Odległość ta winna wynosić 60 m.

Należy jednak podzielić stanowisko organu co do tego, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z § 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw płynnych rozporządzenie to stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. W konsekwencji zatem rację ma organ, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowana przy budowie innych obiektów budowlanych w tym m.in. budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Powyższe nie oznacza, że inwestor w sposób dowolny (choć pozostający w zgodzie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) może zagospodarować nieruchomość, co do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-c ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: (a) bezpieczeństwa konstrukcji, (b) bezpieczeństwa pożarowego, (c) ·bezpieczeństwa użytkowania. Powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie oznacza, że przy budowie obiektu budowlanego inwestor winien zachować odległości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, jednakże kwestia sąsiedztwa stacji gazowej nie jest obojętna dla sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt. 1 a-c Prawa budowlanego. Organ prowadzący postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją ocenił, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia ww. przepisu przy czym uznał, że ewentualne naruszenie tego przepisu jako przepisu o charakterze ogólnym nie może mieć charakteru kwalifikowanego. Sąd – co do zasady nie podziela poglądu organu, że niedopuszczalne jest uznanie, że naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący li tylko z tego powodu, że przepis, ten ma charakter ogólny. Żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości takiej, kwalifikowanej, oceny naruszenia przepisu nawet jeśli przepis ten ma charakter ogólny. Takie stanowisko prezentowane jest również przez Naczelny Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 września 2012 r. w sprawie II OSK 1975/12 (dostępne w: http: //orzeczenia.nsa.gov.pl ) wyraźnie wskazał na ewentualne rażące naruszenie art. 5 Prawa budowlanego. Wprawdzie NSA odnosił rozważania do pkt 5 tego aktu ale biorąc pod uwagę, że również ten przepis ma charakter ogólny należało przyjąć, że Sąd dopuszcza możliwość rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Natomiast rację ma organ – pomimo błędnego uzasadnienia tego stanowiska - że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zatwierdzony kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją projekt architektoniczno - budowlany został zatwierdzony przez rzeczoznawców w tym m.in. przez Rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (w dniu 21 maja 2007 r.). Rzeczoznawca winien wziąć pod uwagę również zlokalizowanie obiektu w pobliżu stacji tankowania gazem płynnym (w tym zbiorników na ten gaz) a skoro zatwierdził projekt bez uwag z punktu widzenia ww. przepisów to brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek został zaprojektowany niezgodnie z przepisami.

Konkludując powyższe okoliczności wskazują, że wbrew zarzutom skarżącej spółki, brak jest podstaw do uznania, że projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem ww. przepisu co więcej, że naruszenie to ma charakter rażący.

Natomiast ubocznie do niniejszych rozważań wskazać należy, że niedopuszczalne, tak z punktu widzenia prawa budowlanego jak i moralnego są twierdzenia organu, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa albowiem budynek (segment Nr [...]) nie został zaprojektowany na wprost zbiorników [...], a w konsekwencji w strefie 60 metrowej od zbiorników znalazłyby się 53 mieszkania. Gdyby przepis § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw płynnych miał zastosowanie w niniejszej sprawie to nawet gdyby w takiej strefie znajdowało się jedno mieszkanie jednopokojowe to i tak należałoby rozważać czy naruszenie przepisu nie ma charakteru rażącego.

Natomiast – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Na organach administracji – zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kontrolowana przez organy administracji decyzja została wydana w oparciu o art. 28 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią ostatniego z tych przepisów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1).

Taka ocena w niniejszej sprawie nie została dokonana w sposób należyty.

Jak wynika z akt sprawy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. poprzedzona została wydaniem decyzji nr [...]z dnia [...] lutego 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, przy czym decyzja ta ustalała te warunki dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku usługowego parkingów, dróg dojazdowych, infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury. W punkcie 3b tej ostatniej decyzji organ – ustalając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego określił dopuszczalną wysokość obiektu: do IV kondygnacji nadziemnych , do 15 m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu z możliwością punktowych wyniesień w części północnej terenu do VIII kondygnacji nadziemnych, do 30 m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Tymczasem z projektu architektoniczno – budowlanego (zarówno części opisowej, graficznej jak i wizualizacji) wynika, że cały budynek I – w północno – zachodniej części działki to obiekt ośmiokondygnacyjny. Biorąc pod uwagę, iż wskazana wyżej decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wskazywała na możliwość jedynie punktowych wyniesień w części północnej terenu obowiązkiem organu była ocena czy zaprojektowanie całego budynku od strony północno – zachodniej jako obiektu VII – kondygnacyjnego stanowi "punktowe wyniesienie", o którym mowa w pkt 3b decyzji o warunkach. W przypadku stwierdzenia, że projekt budowlany nie spełnia ww. wymogów organ winien był ocenić czy powyższe narusza w sposób kwalifikowany (rażący) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Brak ustaleń i oceny organu w ww. zakresie powoduje, że twierdzenia organu, iż kontrolowana przez niego decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa są co najmniej przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Organ dokona zatem analizy zapisów zawartych w pkt 3b decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. i oceni czy zaprojektowany obiekt jest zgodny z tymi zapisami. W przypadku stwierdzenia braku takiej zgodności obowiązkiem organu będzie ocena czy ewentualne naruszenie przepisów Prawa budowlanego miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów – w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść nart. 200 i 205 tej ustawy.