Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1232/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lipca 2017. nr [...] znak [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] umarzającą z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w zakresie poprawności prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczo – garażowego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb P.), w sposób istotnie odstępujący od dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r., nr [...] i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie poprawności prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczo - garażowego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. 10, obręb P.), w sposób istotnie odstępujący od dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym.

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako: "PINB") kontroli w P. przy ul. [...], na terenie działki nr [...] ustalono, iż jest tam prowadzona budowa budynku gospodarczo – garażowego na podstawie decyzji – pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Inwestor obecny podczas czynności kontrolnych okazał projekt budowlany oraz decyzję pozwolenia na budowę. Stan zaawansowania robót budowlanych przedstawiał się następująco: wykonano fundamenty oraz ściany w granicach działki oraz ścianę elewacji bocznej, brak jest konstrukcji dachu i przekrycia. Ponadto ustalono, że teren, na którym prowadzona jest budowa nie jest jeszcze ostatecznie ukształtowany, co uniemożliwiło precyzyjny pomiar wysokości budynku. Dodatkowo ustalenie ostatecznej wysokości budynku uniemożliwiał także brak dachu (konstrukcji i pokrycia). Dokonano natomiast pomiaru budynku po obrysie oraz stwierdzono, że ściany wskazanego obiektu budowlanego nie były ocieplone. Podczas kontroli inwestor oświadczył, iż kierownikiem robót jest M. G., który posiada dziennik budowy.

Mając powyższe na względzie pismem z dnia [...] lipca 2015 r. PINB dla Miasta P. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie poprawności prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb P.), polegających na budowie budynku gospodarczo - garażowego, na którego realizację uzyskano decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r.

W dniu [...] września 2015 r. C. i W. C. zapoznali się z aktami sprawy oraz poinformowali, iż budynek zrealizowano w sposób niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy, wskazującą wysokość budynku maksymalnie do 3,00 m. PINB dla Miasta P. dołączył do akt sprawy kserokopie następujących dokumentów: decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb P.), sytuowanego przy granicy działek nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]), ark. [...], obręb P.; fragment decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej; decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. [...] września 2011 r.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2016r. PINB dla Miasta P. przeprowadził kolejną kontrolę prowadzonych robót budowlanych. Dokonano wówczas pomiaru wysokości budynku (od planowanego poziomu terenu do styku ściany – elewacji frontowej). Sprawdzono także wysokość ściany wewnętrznej przed wykonaniem posadzki. Ustalono, że wykonano okna o większym rozmiarze, niż te które były przewidziane w projekcie budowlanym. Podczas kontroli inwestor nie okazał dziennika budowy, jednak dziennik powyższy został doręczony do organu w dniu [...] kwietnia 2016 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB dla Miasta P. poinformował strony o zmianie zakresu postępowania. Wskazał, iż postępowanie administracyjne będzie prowadzone w sprawie istotnego odstąpienia od decyzji z dnia [...] września 2011 r., obejmującego budowę budynku gospodarczo - garażowego, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb P.). Następnie postanowieniem dnia [...] czerwca 2016 r., PINB dla Miasta P. wstrzymał inwestorom – B. i B. M., prowadzenie robót budowlanych w zakresie inwestycji realizowanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r. obejmującej budowę budynku gospodarczo – garażowego oraz nakazał zabezpieczenie przedmiotowej inwestycji przed dostępem osób postronnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB dla Miasta P. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w terminie do trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta została uchylona w całości przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako "WINB") decyzją z dnia [...] października 2016 r., którą przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę uzupełniono zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w dniu 05 grudnia 2016 r. przesłuchano w charakterze strony B. M.. Wymieniony zeznał między innymi, iż jego zdaniem przy inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – garażowego nie dokonano istotnego odstępstwa od zatwierdzonego decyzją – pozwolenia na budowę projektu budowlanego. Budynek jest zgodny z dokumentacją. W przekroju zaznaczonym w powyższej dokumentacji, wykonanym w odległości 7,2 m od wjazdu do garażu wysokość budynku wynosi 3,5m, co jest zgodne ze stanem rzeczywistym. Wymiar wysokości w miejscu powyższego przekroju należy przyjąć ze skali. Stwierdził, iż jedynym błędem w dokumentacji jest brak pokazania spadku terenu na elewacji północno wschodniej. Przy wjeździe do garażu wysokość tej elewacji wynosi 3,2 m a na końcu tej elewacji wynosi 3,9 m. Do akt sprawy przedłożył rysunki dotyczące omawianego budynku, wykonane przez K. P. około dwa miesiące wcześniej, po dokonaniu dokładnych pomiarów omawianej inwestycji. Jego zdaniem pokazywanie spadku terenu sąsiada - w tej dokumentacji nie było konieczne gdyż teren sąsiedniej nieruchomości jest poza zakresem opracowania projektu, a u niego ukształtowanie terenu jest odmienne, że spadek terenu nie jest tak duży jak u sąsiada. Dodatkowo podkreślił, że stwierdzone różnice wysokości wewnętrznej wynikają z faktu zastosowania zamiast płyt korytkowych tzw. styropapy (rozwiązanie to nie ma wpływu na zmianę kubatury budynku). Nadto do akt sprawy przedłożył dokument z dnia [...] września 2015r. w którym zwrócił się do K. P. o wyrażenie zgody na powyższe rozwiązanie przed wykonaniem omawianego fragmentu. W ocenie strony pomiary dotychczasowe omawianego budynku, wykonane w trakcie kontroli zawierają błędy. Nie naruszył on bowiem terenu sąsiada, omawiany budynek wraz z ociepleniem znajduje się na jego działce.

Uwzględniając powyższe, w dniu [...] stycznia 2017 r. PINB dla Miasta P. przeprowadził ponowną kontrolę w P. przy ul. [...]. Ustalono, że stan zaawansowania robót to stan surowy. Ustalono, że budynek ma następujące wymiary zewnętrzne: elewacja frontowa – elewacja południowo – wschodnia (wjazd do garażu) - 6,0m (zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany również przewidywał szerokość elewacji frontowej wynoszącą 6,0m); elewacja boczna (drugi bok budynku o kształcie prostokąta - wg Projektu budowlanego elewacja południowo - zachodnia) - 14,97 m (zatwierdzony ww. pozwoleniem, projekt budowlany przedmiotowego budynku przewidywał szerokość elewacji bocznej wynoszącą 14,96 m -stwierdzony na kontroli wymiar jest tylko o l cm większy niż wymiar projektowy); wysokość budynku mierzona od strony pierwszych drzwi wejściowych do budynku mierzona od górnej krawędzi przylegającego do budynku krawężnika – krawężnika na gruncie jeszcze nie ukształtowanym ze względu na niezakończoną budowę, do najwyżej położonego punktu budynku – górnej części attyki, wynosi 3,03 m (zatwierdzony ww. pozwoleniem, projekt budowlany przedmiotowego budynku – przekrój przewidywał wysokość budynku w omawianym miejscu wynoszącą 3,0 m; wskazać trzeba, że w projekcie wysokość 2,88m+0,12m do górnej części attyki -stwierdzony na kontroli wymiar jest tylko 3 cm większy niż wymiar projektowany). Dodatkowo dokonano pomiaru wysokości wewnętrznej (wysokości pomieszczenia garażu), która wynosi 2,43 m, co odbiega od wartości podanej w projekcie 2,19 m (przekrój). Dodatkowo dokonano także pomiaru obiektu od strony nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]. Ustalono, iż wysokość budynku, mierzona od poziomu gruntu nieruchomości przy ul. [...] do górnej krawędzi opierzenia tego obiektu wynosi 4,0 m. Ustalono, że ściana omawianego budynku, usytuowana w granicy z nieruchomością przy ul. [...], składa się w większej części z pustaków ceramicznych, w dolnej części składa się natomiast ze ściany fundamentowej, wykonanej z bloczków betonowych. Stwierdzono, że ławy fundamentowe są niewidoczne, zasypane.

Mając powyższe na względzie PINB dla Miasta P. decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] orzekł o umorzeniu z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie poprawności prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczo - garażowego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb P.), w sposób istotnie odstępujący od dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C. C. wskazując na naruszenie przepisów, mających istotny wpływ na wynik postępowania.

WINB rozpoznając wniesione odwołanie zauważył w pierwszej kolejności, że jak ustalono w toku prowadzonego postępowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – garażowego, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. została wydana decyzja Prezydenta Miasta P. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r.

Z projektu budowlanego wynika, iż wysokość budynku została zakreślona na maksymalnie do 3 m, co odpowiada decyzji Prezydenta Miasta P. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] lipca 2010 r. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, iż wysokość od maksymalnej wysokości attyki do poziomu wjazdu przed wykonaniem posadzki wynosi 3,07m (z posadzką: 3,03 m (pomiar od strony elewacji frontowej budynku). Natomiast w stosunku do elewacji bocznej obiektu, ustalono, iż wykonano szerokość 14,97 m natomiast zatwierdzony ww. pozwoleniem, projekt budowlany przedmiotowego budynku przewidywał szerokość elewacji bocznej wynoszącą 14,96 m. Wszystkich pomiarów dokonano w stanie surowym otwartym, wokół budynku teren nie był wyrównany.

Następnie organ przytoczył treść art. 36a ust. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), wskazującego, kiedy dochodzi do istotnego odstępstwa od zatwierdzonych robót budowlanych, zwracając następnie uwagę, że w toku postępowania administracyjnego, PINB dla Miasta P. ustalił, iż elewacja boczna (drugi bok budynku o kształcie prostokąta – wg projektu budowlanego elewacja południowo – zachodnia) – ma wymiar 14,97 m (zatwierdzony przedmiotowym pozwoleniem, projekt budowlany przedmiotowego budynku przewidywał szerokość elewacji bocznej wynoszącą 14,96 m). Zatem stwierdzony na kontroli wymiar jest tylko o l cm większy niż wymiar projektowy. Nadto wysokość budynku mierzona od strony pierwszych drzwi wejściowych do budynku mierzona od górnej krawędzi przylegającego do budynku krawężnika – krawężnika na gruncie jeszcze nie ukształtowanym ze względu na niezakończoną budowę, do najwyżej położonego punktu budynku – górnej części attyki, wynosi 3,03 m. Natomiast zatwierdzony przedmiotowym pozwoleniem, projekt budowlany przedmiotowego budynku - przekrój przewidywał wysokość budynku w omawianym miejscu wynoszącą 3,0 m. w projekcie wysokość 2,88 m+ 0,12m do górnej części attyki – stwierdzony na kontroli wymiar jest tylko 3 cm większy niż wymiar projektowany. Dodatkowo organ powiatowy dokonał pomiaru wysokości wewnętrznej (wysokości pomieszczenia garażu), która wynosiła 2,43 m, co odbiegało od wartości podanej w projekcie 2,19 m (przekrój) oraz pomiaru obiektu od strony nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...].

Wskazane wyżej odstępstwa w zakresie szerokości elewacji bocznej budynku (różnica 1 cm wysokości faktycznej 14,96 m od projektowanej 14,97 m), wysokości budynku mierzonej od strony pierwszych drzwi wejściowych (różnica 3 cm od wartości faktycznej 3,03 m w stosunku do projektowanej 3,00 m) nie przekraczają 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym, nie zwiększają obszaru oddziaływania obiektu; nie powodują, że obiekt będzie niedostępny dla osób niepełnosprawnych, nie zmieniają zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; nie dotyczą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie spowodują konieczności uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia. Obiekt ten nie narusza także przepisów techniczno -budowlanych.

W projekcie budowlanym nie są podane rzędne posadowienia budynku, w związku z tym nie można się odnieść do tego czy budynek został posadowiony zgodnie z zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę projektem budowlanym a teren działki sąsiedniej przy ul. [...]. W związku z tym nie można brać pod uwagę pomiaru wysokości przedmiotowego budynku od terenu działki sąsiedniej, gdyż jak wskazano powyżej działka ta jest poza zakresem opracowania omawianego projektu budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zmiany wysokości wewnętrznej budynku (stan aktualny wynosi: 2,43 m, co odbiega od wartości podanej w projekcie na przekroju - 2,19 m, zmiana ta nie ma wpływu na wymiar zewnętrzny budynku), podniesiono, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji wyjaśnił, iż różnica ta wynika z innej technologii wykonania przedmiotowego budynku, co zostało potwierdzone przez projektanta inwestycji. Nadto, wskazane odstępstwa nie przekraczają 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym. Powyższe powoduje, iż wskazane wyżej odstępstwa prawidłowo uznano za nieistotne, niewymagające zmiany decyzji – pozwolenia na budowę.

Zdaniem WINB zasadnie przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało umorzone przez organ I instancji w oparciu o treść art. 105 § 1 K.p.a. WINB zwrócił natomiast uwagę, że PINB nie określił w rozstrzygnięciu decyzji czy umarza postępowanie w całości czy w części. Niemniej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało umorzone w całości przez organ I instancji. W związku z tym WWINB skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. C. podnosząc zarzuty naruszenia: art. 138 § 1 K.p.a. oraz przepisu 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ II instancji odwołania skarżącej od decyzji PINB dla Miasta P. z dnia 05 lipca 2017 r. oraz brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego Decyzji WINB; art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji powyższych naruszeń bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego w całości; art. 36a ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż w sprawie prowadzenia robót budowlanych dotyczących budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczas wydane rozstrzygnięcia, a następnie wskazano, że decyzja WINB oraz jej uzasadnienie nie spełnia w ocenie skarżącej wymogów prawnych określonych w K.p.a. W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca przedstawiła konkretne zarzuty oraz wskazała przepisy prawa, które jej zdaniem zostały naruszone. Tymczasem WINB w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w tym odwołaniu. Organ odwoławczy powielił jedynie rozważania organu I instancji i stwierdził poprawność rozumowania przyjętego przez ten organ. Nie odniósł się ani do wskazanych różnic w pomiarach dokonanych przez organ I instancji podczas prowadzonych kontroli, nie wyjaśnił czy rzeczywiście różnica w wysokości wewnętrznej pomiędzy stanem aktualnym, a stanem przedstawionym w projekcie, wynika z innej technologii wykonania budynku i czy taka technologia i związana z nią zmiana jest w ogóle dopuszczalna, nie dokonał analizy co do ustalonej na 4 m wysokości budynku od strony Piwoniowej 45, ani też nie odniósł się do wykonania nieprawidłowych wymiarów okien.

Zdaniem skarżącej WINB – podobnie jak PINB dla Miasta P. – ponownie rozpatrując odwołanie wydał decyzję bez podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy. Organ ten w żaden sposób nie zweryfikował z czego wynikają różnice pomiarów dokonanych podczas prowadzonych kontroli tj. pomiarów dotyczących wysokości wewnętrznej budynku - w kontroli z dnia [...] kwietnia 2016 wynosi ona 2,57 m, a kontroli z dnia [...] stycznia 2017 r. 2,43 m. Organ nie wyjaśnił też w sposób wystarczający (tj. nie odniósł się do rzeczywistego stanu budynku, a jedynie do oświadczenia projektanta i inwestora) czy rzeczywiście różnica w wysokości wewnętrznej pomiędzy stanem aktualnym, a stanem przedstawionym w projekcie, wynika z innej technologii wykonania budynku. Ponadto bez jakiejkolwiek weryfikacji WINB przyjął wyjaśnienia PINB, co do ustalonej na 4 m wysokości budynku od strony [...]. Poprzednio PINB twierdził, iż jest to niezgodne z przekrojem budynku przedstawionym w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, a przy ponownym rozpoznaniu organ I instancji twierdził już, że w projekcie nie są podane rzędne posadowienia budynku i nie sposób ustalić czy budynek został posadowiony zgodnie z projektem budowlanym. Stwierdzenie organu informujące, iż nie można odnieść się do tego czy budynek został posadowiony zgodnie z zatwierdzonym projektem oznacza, że organ ten nie wykonał należycie swoich obowiązków, do których był zobowiązany prowadząc niniejsze postępowanie. WINB również w ogóle nie odniósł się do wykonania nieprawidłowych wymiarów okien. Według ustaleń PINB w miejscu projektowanych okien o wymiarze 80 x 120 cm wykonano okna o wymiarach 1,36 m x 2,12 m. W obu decyzjach organów nadzoru budowlanego wydanych w niniejszej sprawie brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej okoliczności. Co również świadczy o braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie skarżącej ustalenia poczynione przez PINB podczas kontroli z dnia [...] kwietnia 2016 r. (tj. między innymi wysokość wewnętrzna budynku, wysokość zewnętrzna budynku od strony ulicy [...] oraz wymiary okien) wskazują jednoznacznie, iż inwestor dopuścił się w tym przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. To istotne odstąpienie stanowiło nie tylko odstąpienie od charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak wysokości, długości i szerokości, ale również odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budynek ma mieć charakter gospodarczo-garażowy. Tymczasem dokonane zmiany, dotyczące wysokości zewnętrznej i wewnętrznej oraz znaczne powiększenie okien, wskazują, iż budynek ten ma mieć charakter mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia WINB, który umorzył w całości postępowanie w przedmiocie poprawności prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczo – garażowego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. 10, obręb P.), w sposób istotnie odstępujący od dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r.

Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 36a tej ustawy. Zgodnie przywołanym przepisem, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Zgodnie z ust. 5a art. 36a ustawy nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Sąd zwraca uwagę, że na tle powyższej regulacji wyróżnia się istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia - skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstąpienie nieistotne nie kreuje sprawy administracyjnej i nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego przez organ nadzoru budowlanego; jeżeli mimo to zostało ono wszczęte - podlega umorzeniu. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 ustawy Prawo budowlane.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że podczas przeprowadzonej w dniu 15 września 2014 r. PINB kontroli w P. przy ul. [...], na terenie działki nr [...] ustalono, iż jest tam prowadzona budowa budynku gospodarczo – garażowego na podstawie decyzji – pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Podczas kolejnej kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. dokonano pomiaru wysokości budynku (od planowanego poziomu terenu do styku ściany - elewacji frontowej). Sprawdzono także wysokość ściany wewnętrznej przed wykonaniem posadzki. Ustalono, że wykonano okna o większym rozmiarze, niż te które były przewidziane w projekcie budowlanym. Podczas kontroli inwestor nie okazał dziennika budowy, jednak dziennik powyższy został doręczony do organu w dniu [...] kwietnia 2016 r. Wreszcie, podczas trwania kontroli w dniu [...] stycznia 2017 r. PINB dla Miasta P. ustalił, że stan zaawansowania robót to stan surowy. Ustalono, że budynek ma następujące wymiary zewnętrzne: elewacja frontowa – elewacja południowo – wschodnia (wjazd do garażu) - 6,0 m (zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany również przewidywał szerokość elewacji frontowej wynoszącą 6,0 m); elewacja boczna (drugi bok budynku o kształcie prostokąta - wg Projektu budowlanego elewacja południowo - zachodnia) - 14,97 m (zatwierdzony ww. pozwoleniem, projekt budowlany przedmiotowego budynku przewidywał szerokość elewacji bocznej wynoszącą 14,96 m -stwierdzony na kontroli wymiar jest tylko o l cm większy niż wymiar projektowy); wysokość budynku mierzona od strony pierwszych drzwi wejściowych do budynku mierzona od górnej krawędzi przylegającego do budynku krawężnika – krawężnika na gruncie jeszcze nie ukształtowanym ze względu na niezakończoną budowę, do najwyżej położonego punktu budynku – górnej części attyki, wynosi 3,03 m (zatwierdzony ww. pozwoleniem, projekt budowlany przedmiotowego budynku – przekrój przewidywał wysokość budynku w omawianym miejscu wynoszącą 3,0 m; a stwierdzony na kontroli wymiar jest tylko 3 cm większy niż wymiar projektowany). Dodatkowo dokonano pomiaru wysokości wewnętrznej (wysokości pomieszczenia garażu), która wynosi 2,43 m, co odbiega od wartości podanej w projekcie 2,19 m (przekrój). Dodatkowo dokonano także pomiaru obiektu od strony nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]. Ustalono, iż wysokość budynku, mierzona od poziomu gruntu nieruchomości przy ul. [...] do górnej krawędzi opierzenia tego obiektu wynosi 4,0 m. Ustalono, że ściana omawianego budynku, usytuowana w granicy z nieruchomością przy ul. [...], składa się w większej części z pustaków ceramicznych, w dolnej części składa się natomiast ze ściany fundamentowej, wykonanej z bloczków betonowych. Stwierdzono, że ławy fundamentowe są niewidoczne, zasypane.

W powyższym zakresie ustalenia wymagało więc, czy inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie szerokości elewacji, wysokości budynku, jego posadowienia oraz wielkości okien.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd podziela stanowisko WINB, że fakt, że elewacja południowo – zachodnia ma wymiar 14,97 m, gdy tymczasem zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany przedmiotowego budynku przewidywał szerokość elewacji bocznej wynoszącą 14,96 m nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa w zakresie szerokości elewacji bocznej budynku (różnica 1 cm wysokości faktycznej 14,96 m od projektowanej 14,97 m) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym, nie zwiększają obszaru oddziaływania obiektu; nie powodują, że obiekt będzie niedostępny dla osób niepełnosprawnych, nie zmieniają zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; nie dotyczą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie spowodują konieczności uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia. Obiekt ten nie narusza także przepisów techniczno -budowlanych.

Sąd podziela również pogląd organu II instancji, że w projekcie budowlanym nie są podane rzędne posadowienia budynku, w związku z tym nie można się odnieść do tego czy budynek został posadowiony zgodnie z zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę projektem budowlanym, a teren działki sąsiedniej przy ul. [...]. Podobnie, odnosząc się do zmiany wysokości wewnętrznej budynku (stan aktualny wynosi: 2,43 m, co odbiega od wartości podanej w projekcie na przekroju - 2,19 m, zmiana ta nie ma wpływu na wymiar zewnętrzny budynku), Sąd przyjmuje wyjaśnienia, iż różnica ta wynika z innej technologii wykonania przedmiotowego budynku, co zostało potwierdzone przez projektanta inwestycji. Również kwestia zamontowania okien większych, niż okna przewidziane w projekcie budowlanym nie przesądza o dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wątpliwości Sądu budzi jednak prawidłowość dokonanych pomiarów związanych z wysokością zewnętrzną budynku. I tak, w ocenie organów wysokość budynku mierzona od strony pierwszych drzwi wejściowych do budynku mierzona od górnej krawędzi przylegającego do budynku krawężnika – krawężnika na gruncie jeszcze nie ukształtowanym ze względu na niezakończoną budowę, do najwyżej położonego punktu budynku – górnej części attyki, wynosi 3,03 m (zatwierdzony projekt budowlany przedmiotowego budynku – przekrój przewidywał wysokość budynku w omawianym miejscu wynoszącą 3,0 m).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że sposób obliczania wysokości budynku został określony w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. I tak, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Jak wskazuje analiza akt sprawy, dokonując w dniu [...] sierpnia 2015 r. pomiaru wysokości budynku, wskazano, że wysokość 3,07 ustalono dokonując pomiaru od poziomu wjazdu do poziomu attyki (protokół kontroli – k. 74 akt administracyjnych). Na dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu kontroli zaznaczono wysokość 3,07, nie uwzględniając jednakże widocznej podmurówki od strony wejścia do budynku (wjazdu do garażu), której wysokości nie zmierzono (k. 72 akt administracyjnych). Na załączonej do protokołu kserokopii dokumentacji projektowej wskazano, że od strony nieruchomości skarżącej budynek ma 4,00 m. (k. 67 akt administracyjnych). Równocześnie z dokumentacji projektowej (rzut elewacji północno – zachodniej) jasno wynika, że przedmiotowy wjazd do garaży będzie miał podjazd. Również podczas trwania kontroli w dniu w dniu [...] stycznia 2017 r. wskazano, że wysokość 3,03 m jest liczona od poziomu projektowanej posadzki (k. 187 akt administracyjnych), przy czym górna krawędź krawężnika opisano jedynie jako 0,02 m (k. 186 akt administracyjnych), nie wyjaśniając jednakże, na jakiej podstawie dokonano powyższego pomiaru.

Mając na względzie powyższe ustalenia wątpliwości Sądu budzi prawidłowość dokonania pomiaru wysokości budynku. Organy przyjmują bowiem, że wysokość powinna być liczona od krawędzi krawężnika na gruncie jeszcze nie ukształtowanym ze względu na niezakończoną budowę, do najwyżej położonego punktu budynku – górnej części attyki, wynosi 3,03 m. Uznają więc, że podwyższenie wysokości budynku poprzez dokonanie podjazdu nie wpływa na wysokość budynku. Tymczasem przepisy rozporządzenia jasno wskazują, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. A wiec dla prawidłowości dokonania pomiarów należy ustalić, w który miejscu będzie znajdował się teren przy wejściu do budynku, co stanowi punkt wyjściowy dla dokonanych pomiarów.

Sąd wskazuje, że wobec braku rzędnych w projekcie budowlanym w realiach przedmiotowej sprawy, ustalenie powyższego poziomu jest znacznie utrudnione, zaś sam powyższy brak, jak już wyżej wskazano, nie może zostać usunięty w prowadzonym obecnie postępowaniu. Jednakże rolą organów nadzoru budowlanego jest kontrola prawidłowości wykonywania robót budowlanych oraz zagwarantowanie, aby poszczególne przepisy rozporządzenia nie były traktowane przez inwestora w sposób instrumentalny, a więc umożliwiały mu realizację inwestycji, która nie znajduje swojego odzwierciedlenia w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do dokonania prawidłowego pomiaru wysokości zewnętrznej przedmiotowego obiektu.