Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1883/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2, art. 87
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 3 ust. 1, art. 10
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2263/14 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2263/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uniwersytetu na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1969 r., Rep. nr [...], Skarb Państwa, reprezentowany przez Akademię [...] w W., nabył m.in. nieruchomość położoną przy ul. P. w P., oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 2894 m2 oraz działka nr [...] o pow. 3112 m2, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej [...], od szeregu osób fizycznych. Zgodnie z okazaną przy tym akcie decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1969 r. na opisanych w akcie nieruchomościach ustalono lokalizację Domu Pracy Twórczej Akademii [...] w W. Przy akcie tym okazano pismo Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] lutego 1967 r., wyrażające zgodę na nabycie w trybie ustawy wywłaszczeniowej opisanych w akcie nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku Gminy P., Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę, z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą komunalizacyjną - własności przedmiotowej nieruchomości.

Na skutek wniesionego przez Gminę odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchyliła decyzję organu pierwszej instancji i orzekła o nabyciu przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Gminę, z dniem [...] maja 1990 r.

W ocenie organu odwoławczego w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie żadnej państwowej jednostki organizacyjnej. Należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

W skardze na powyższą decyzję Uniwersytet zarzucił naruszenie przepisów prawa poprzez:

- błędne przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach;

- błędne przyjęcie, że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie żadnej państwowej jednostki organizacyjnej;

- błędne powołanie się na art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który to przepis wobec istnienia zarządu nie ma zastosowania;

- naruszenie art. 7 k.p.a;

- odmowę wyłączenia mienia z komunalizacji zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej;

- naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

- naruszenie art. 136 k.p.a.;

- naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sprawy było rozstrzygnięcie, czy w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość spełniała wskazane w art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przesłanki nabycia własności tej nieruchomości z mocy prawa przez Gminę Miejską P.

Sąd wskazał dalej, że z art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, że zajście z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. przewidzianego w nim skutku komunalizacyjnego wymaga łącznego ziszczenia się w tej dacie dwóch przesłanek: 1) posiadania przez przedmiotowe mienie charakteru mienia ogólnonarodowego (państwowego), 2) należenia tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja komunalizacyjna, która potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.g.w.n., który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Stwierdzenie w postępowaniu komunalizacyjnym tego rodzaju sytuacji (tj. braku obciążenia nieruchomości wymienionymi wyżej prawami) upoważnia organ do uznania nieruchomości za należącą - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - do terenowego organu administracji państwowej, a w konsekwencji podlegającą komunalizacji.

W ocenie Sądu sam fakt dysponowania, czy też zarządzania majątkiem ogólnonarodowym (państwowym) przez inny podmiot aniżeli wymieniony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy, gdyż pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawno-rzeczowy. Wykazanie przez osobę faktycznie władającą mieniem, będącym przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, że ustawowe warunki do skomunalizowania tego mienia z mocy prawa nie zostały spełnione, wymaga zatem udowodnienia, że mienie to należało do władającego w sensie prawnym, a nie wyłącznie faktycznym. W tym celu koniecznym jest wylegitymowanie się przez zainteresowany podmiot tytułem prawnym, przewidzianym w przepisach o gospodarowaniu gruntami państwowymi (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Sąd przyjął, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Akademię w W., na podstawie umowy z dnia 15 stycznia 1969 r., nastąpiło w ramach przewidzianego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 z późn. zm.) dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Przy tym nabycie w powyższym trybie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na potrzeby Akademii.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestię nabywania przez jednostki organizacyjne uprawnień do korzystania z gruntów państwowych regulowały w dacie zawarcia przedmiotowej umowy przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.), obowiązującej do dnia 30 lipca 1985 r., tj. do dnia poprzedzającego wejście w życie u.g.g.w.n. Sąd zauważył, że przepisy ustawy z 1961 r. przewidywały dopuszczalność przekazywania terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, zaś osobom fizycznym w wieczyste użytkowanie (art. 3). Ustawa nie przewidywała zatem ustanawiania na terenach państwowych prawa zarządu. Konsekwentnie, przejściowy przepis art. 38 ustawy z 1961 r. stanowił, że tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodziły w użytkowanie tych jednostek. Zakres uprawnień, przysługujący użytkownikowi terenu państwowego, określał art. 5 ustawy, wskazując że użytkowanie takie uprawnia do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób - zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Tryb ustanawiania użytkowania na rzecz jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych określono w art. 10 ustawy z 1961 r., stanowiąc, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium odpowiedniej rady narodowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle przywołanych uregulowań sam fakt nabycia przez Skarb Państwa (reprezentowany przez Akademię) prawa własności nieruchomości, przeznaczonej na potrzeby Akademii (ewentualnie późniejsze władanie tą nieruchomością przez Akademię), nie wywołał skutku w postaci nabycia przez Akademię użytkowania tej nieruchomości (podobnie, jak i nie doprowadził do powstania prawa zarządu). Tego rodzaju skutku nie przewidziano bowiem w ustawie z 1961 r.

Skutku w postaci nabycia prawa użytkowania, czy też zarządu nieruchomości, w związku wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa, nie można wywieść również z przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r., ani też z przepisów u.g.g.w.n.

Sąd pierwszej instancji podsumowując swoje rozważania stwierdził, że dokonana analiza stanu prawnego, obowiązującego w okresie od dnia zawarcia umowy nabycia nieruchomości do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej prowadzi do wniosku, że w dniu [...] maja 1990 r. poprzedniczce skarżącego nie przysługiwało prawo zarządu (ani użytkowania) do przedmiotowej nieruchomości.

Co do wpisu w dziale II księgi wieczystej Akademii w W., Sąd stwierdził, że z jego treści nie wynika, że Akademii przysługiwało prawo zarządu nieruchomością. Nie można też uznać, że przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna. Sąd podkreślił przy tym, że sam fakt, że funkcję organu założycielskiego, czy też nadzorczego nad daną jednostką organizacyjną, władającą mieniem państwowym pełnił np. minister, nie przesądza o tym, że jednostka ta wykonywała zadania, należące do właściwości administracji rządowej. Zasadą jest bowiem, że nie jedynie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny, tj. służenie mienia wykonywaniu wskazanego w przepisie rodzajowi zadań, wyłącza to mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa. Gdyby nawet przyjąć, że w dniu [...] maja 1990 r. Akademia wykonywała zadania publiczne, należące do organu władzy państwowej, to chodziłoby wyłącznie o te zadania, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1982 r. Tylko tego rodzaju zadania można by uznać za takie, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Na zakończenie Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia ewentualnego uwłaszczenia poprzedniczki skarżącego w trybie uregulowanym w art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365), a wcześniej kwestia ewentualnego nabycia przez poprzedniczkę skarżącego prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, nie mają wpływu na wynik postępowania komunalizacyjnego z tej racji, że dotyczą potencjalnych zdarzeń prawnych, mających miejsce już po dniu 27 maja 1990 r., a zatem po dacie, mającej z punktu widzenia komunalizacji znaczenie rozstrzygające.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Uniwersytet, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez błędną interpretację i wymaganie decyzji administracyjnej, podczas gdy działki zostały nabyte przez skarżącego w innym trybie - na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy o wywłaszczeniu w formie aktu notarialnego, która miała charakter cywilnoprawny (art. 158 kc), a źródłem prawa własności (art. 2 ust. 1) nie była decyzja administracyjna lecz czynność prawna, co uzasadniało wpis prawa zarządu Akademii w W. w dziale II kw na podstawie umowy;

2. art. 38 ust. 2 u.g.g.w.u., obowiązującego na dzień [...] maja 1990 r., zgodnie z którym p.j.o. zarządzały nieruchomościami, a dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być umowa o nabyciu nieruchomości - celem tego przepisu obowiązującego do 5 grudnia 1990 r., będącego doprecyzowaniem uprawnień o charakterze cywilnoprawnym wynikających z art. 128 kc, było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy, w wyniku sprzedaży nieruchomości, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, gdyż taką umową skarżący legitymował się;

3. błędne powołanie się na art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n., zgodnie z którym grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej - przepis nie miał zastosowania wobec przysługującego Akademii prawa zarządu usankcjonowanego art. 38 ust. 2;

4. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie tej ustawy znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych którą była Akademia, która uzyskała prawo zarządu na podstawie umowy nabycia nieruchomości wydanej w trybie art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n.;

5. art. 21 w zw. z art. 27 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 320) i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147) poprzez błędne uznanie, że nawet gdyby wpis prawa zarządu znalazł się w księdze wieczystej, to i tak nie miałby on mocy bezwzględnie obowiązującej dla organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji;

6. art. 11 ust. 1 pkt 1 w przypadku gdyby zaistniały przesłanki do komunalizacji, takie nie wystąpiły, poprzez stwierdzenie, że gdyby Akademia wykonywała zadania publiczne, należące do organu władzy państwowej, to chodziłoby wyłącznie o te zadania, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym i tylko tego rodzaju zadania można by uznać za takie, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1, a mienie objęte wnioskiem komunalizacyjnym nie służyło wykonywaniu tego rodzaju zadań, podczas gdy budowa Domu Pracy Twórczej Akademii [...] dla pracowników naukowo - dydaktycznych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych mieści się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej;

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c), w zw. art. 7 polegające na tym, że zgodnie z art. 626.8 § 6 i art. 365 § 1 k.p.c. dokonany wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem sądu w kontekście wpisu umowy i orzeczenie takie wywołuje skutek prawotwórczy w postaci zmiany stosunku materialnoprawnego, a ewentualne kwestionowanie wpisu może nastąpić przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ich analiza pozwoliła stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a wobec tego podlega ona oddaleniu.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, istotą zawisłego sporu było rozstrzygnięcie, czy w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość mogła być poddana komunalizacji w trybie określonym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o pracownikach samorządowych i tym samym stać się własnością Gminy P. Oś polemiki pomiędzy stronami (Gminą P. a Uniwersytetem) przebiega między oceną skutków prawnych nabycia tejże nieruchomości w dniu [...] stycznia 1969 r. a uzyskaniem przez Uniwersytet (wcześniej Akademię w W.) tytułu do tej nieruchomości, co dawałoby asumpt do stwierdzenia, że do komunalizacji dojść nie mogło, ze względu na wyłączenie spod komunalizacji tej nieruchomości.

Dla porządku przypomnieć trzeba, że aktem notarialnym Rep. nr [...], Skarb Państwa, reprezentowany przez Akademię w W., nabył m.in. nieruchomość położoną przy ul. P. w P., oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o pow. 2894 m2 oraz nr [...] o pow. 3112 m2, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej [...]. Z faktu tego strona skarżąca wywodzi uzyskanie tytułu prawnego do wspomnianych nieruchomości, a co za tym idzie kwestionuje możliwość dokonania komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Na poparcie tej tezy powołano uchwałę Sądu Najwyższego dnia 16 października 1967 r., III CZP 72/67, zgodnie z którą wpis w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości państwowej, znajdującej się w użytkowaniu (zarządzie) państwowej jednostki organizacyjnej, powinien wymieniać jako właściciela:

a) Skarb Państwa z równoczesnym wskazaniem państwowej jednostki organizacyjnej, jeżeli nie jest ona osobą prawną albo

b) oznaczenia państwowej jednostki organizacyjnej, która w imieniu własnym względem zarządzanych przez nią części mienia ogólnonarodowego wykonuje uprawnienia płynące z własności państwowej, jeżeli jednostka ta ma osobowość prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w dacie podjęcia wspomnianej uchwały, jak również w dacie nabycia nieruchomości, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Co istotne, żaden inny akt prawny obowiązujący w tamtym okresie nie regulował kwestii dotyczących władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki państwowe na terenie miast i osiedli, a wobec tego miał on również zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości. Odwołując się do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z jej art. 10 wskazać przyjdzie, że ustawowo przewidzianą formą władania nieruchomością było użytkowanie, które było uzyskiwane przez jednostkę państwową w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej. Z powyższego wynika więc, że przywołana uchwała Sądu Najwyższego dotyczyła władania opartego na legalnym źródle jego uzyskania, którym w owym czasie była wspomniana decyzja. W zgromadzonym materiale dowodowym decyzji takiej brak, a wobec tego argument ten nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Strona skarżąca powołała się przy tym na art. 6 ustawy o wywłaszczeniu, wywodząc legalność uzyskanego tytułu prawnego do nieruchomości z faktu jej nabycia w drodze czynności cywilnoprawnej. Abstrahując od nieprecyzyjnego powołania aktu wywłaszczeniowego, który miałby przesądzać o skuteczności takiej czynności, wskazać trzeba, że obowiązująca w dacie nabycia nieruchomości ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w art. 2 ust. 1 wyraźnie wskazywała, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na rzecz Państwa. Żaden przepis nie dawał natomiast podstawy do przyjęcia poglądu, że jakikolwiek inny podmiot, poza Skarbem Państwa, mógłby tą drogą uzyskać tytuł prawny do nieruchomości. Uwzględniając powyższe, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zasadzający się na przekonaniu, iż wspomniana umowa nabycia nieruchomości skutecznie przenosiła prawo własności na poprzednika prawnego strony skarżącej okazał się bezzasadny. Z treści wspomnianych przepisów wynika bowiem jasno, że tylko Państwo mogło być właścicielem nieruchomości nabytej w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co zostało wyraźnie wskazane w akcie notarialnym z dnia [...] stycznia 1969 r. Uzyskanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do tej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną mogło więc nastąpić wyłącznie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Dodać wypadnie, że powołana wyżej teza uchwały Sądu Najwyższego jest nieadekwatna do wywodzonych z niej przez skarżącego kasacyjnie skutków. Zacytowany przez skarżącego pkt 1 lit. b) tej uchwały wskazuje bowiem, że w opisanej w nim sytuacji oznacza się jedynie państwową jednostkę organizacyjną (z pominięciem Skarbu Państwa), gdy tymczasem w niniejszej sprawie Skarb Państwa był wpisany w dziale II księgi wieczystej od początku. Ponadto autor skargi kasacyjnej pominął, że w uchwale tej zawarta została również teza, że bez względu na postać, jaką powinien przybrać wpis w księdze wieczystej, do ujawnienia w niej użytkowania (zarządu) państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach potrzebna jest decyzja właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium odpowiedniej rady narodowej (pkt 2).

Błędnie również strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje możliwości wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości, o którym mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. z 1985 r. W swoim pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ustawa z 1985 r. weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. i brak jest podstaw do stosowania omawianego przepisu w odniesieniu do umów zawartych przed jej wejściem w życie. Przepis przejściowy zawarty w art. 87 tej ustawy (w brzmieniu pierwotnym) stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Tymczasem, jak wyżej wykazano, przedmiotowy grunt nie znajdował się w użytkowaniu Akademii w W.

Wskazać też wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, orzekł, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.u. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jakkolwiek uchwała ta została podjęta w odniesieniu do stanów faktycznych i prawnych związanych z korzystaniem z nieruchomości przez konkretne przedsiębiorstwo państwowe (PKP), to niewątpliwie wynika z niej, że prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości państwowej nie można domniemywać, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na podmiocie, który z tych praw wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

W świetle powołanych wyżej argumentów, zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie mógł odnieść skutku, gdyż w dniu [...] maja 1990 r. poprzednik prawny skarżącej nie dysponował jakimkolwiek tytułem prawnym do wspomnianej nieruchomości, a wobec tego brak było przeszkód do dokonania jej komunalizacji na rzecz Gminy P. Ewentualne, późniejsze decyzje dotyczące uwłaszczenia Uniwersytetu na spornej nieruchomości były bezskuteczne, skoro z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa nastąpiło przejście prawa własności nieruchomości na Gminę P., a decyzja komunalizacyjna ma w tym względzie jedynie deklaratoryjny charakter. Rację w tym względzie należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który zwrócił uwagę na istnienie funkcjonalnego związku pomiędzy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej a art. 6 ust. 1 u.g.g.w.u. Skoro bowiem ten ostatni przepis stwarzał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, to tym samym stwierdzenie w postępowaniu komunalizacyjnym braku obciążenia nieruchomości upoważniało organ do uznania, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej, a w konsekwencji podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Na marginesie wskazać w tym miejscu można, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 1984 r., na mocy której przedmiotowy teren został przekazany w użytkowanie Zakładom [...] – Zakładowi [...] w P. Przekazanie to nastąpiło na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z przeznaczeniem pod budowę przedszkola. Ta okoliczność, niezależnie od wcześniejszych rozważań, świadczy dodatkowo o tym, że Akademia w W. nie była w tamtym czasie użytkownikiem tych nieruchomości.

Powołane wyżej okoliczności czynią również bezzasadnymi zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 7, zwłaszcza, że trudno zidentyfikować akt prawny z którego pochodzą te dwa ostatnie przepisy. Wspomniane naruszenie miało polegać na nieuwzględnienu faktu, iż wpis dokonany w księdze wieczystej może być kwestionowany w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zakładając, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., tak sformułowany zarzut należy uznać za chybiony, albowiem ani organy, ani też Sąd nie kwestionowały treści wpisu dokonanego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, podkreślając jedynie, że w świetle regulacji prawnych obowiązujących zarówno w dacie jego dokonania jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej wywołuje on inne skutki aniżeli oczekuje tego skarżący kasacyjnie. Powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dawały bowiem podstaw do uznania, że wpis dokonany w księdze wieczystej po nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości tworzył jakiekolwiek prawo dla Akademii w W.

Ostatni z zarzutów - naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 nie mógł odnieść skutku, albowiem autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o jaki konkretnie akt prawny chodzi, stąd też trudno odnieść się do związanej z nim argumentacji.

Mając na względzie opisane wyżej okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.