Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1344/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 134 § 2, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.1841.258.2022 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu E.B. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej jako: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji") z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.1841.258.2022, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 12 lipca 2022 r. nr GKM.VI.6730.44.2022 ustalającą na wniosek E.B. i D.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb. [...].

Od opisanej wyżej decyzji Wójta odwołanie wniosła R.W., zarzucając organowi jej wydanie bez uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej, w związku z tym, że inwestycja jest położona na terenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...] oraz brak uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w związku z bliskością lotniska w miejscowości [...], a także brak uzgodnienia z RDOŚ, wobec występowania na obszarze planowanej inwestycji terenów lęgowych. Ponadto zdaniem odwołującej się planowana inwestycja pod względem funkcji oraz formy architektonicznej nie stanowi kontynuacji zabudowy i odbiega parametrami od budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Odwołująca się podniosła również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz niezastosowanie się do zaleceń Kolegium zawartych we wcześniejszych decyzjach.

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji z uwagi na szereg naruszeń dotyczących głównie procesu sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej, jak i koniecznych do weryfikacji warunków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może zostać utrzymana w mocy. Po przytoczeniu przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 – dalej: "u.p.z.p."), Kolegium wskazało, że w celu ustalenia czy spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów planowanej zabudowy określone zostały w przepisach rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 – dalej: "Rozporządzenie"). W ocenie SKO analiza poprzedzająca wydanie decyzji nie odpowiada przepisom i nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy w prawidłowy sposób.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w analizowanej sprawie Wójt określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na 21 %, ale nie wskazał ile wynosi średnia w obszarze analizowanym. Nie wskazał jaka jest średnia, ani też ewentualnych przyczyn odstępstwa od średniej, a jedynie ustalił dla planowanej inwestycji wartość maksymalną, nie przedstawiając żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej wartości odniesienia do obszaru analizowanego. SKO zaznaczyło, że uzasadnienie jest konieczne, gdyż w przeciwnym razie możliwe byłoby przyjęcie dowolnego wskaźnika bez możliwości weryfikacji takiego przyjęcia, a tym samym dopuszczenie zabudowy o dowolnych gabarytach, co w konsekwencji pozbawiałoby sensu istnienie przepisu z § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Jak stwierdziło Kolegium, analiza nie zawiera wskazania jakie parametry występują w terenie analizowanym. Urbanista ograniczył się do wskazania cech zabudowy dla planowanej inwestycji, co organ I instancji jedynie powielił w zaskarżonej decyzji bez faktycznego dokonania analizy zabudowy sąsiedniej.

SKO zwróciło również uwagę, że w trakcie postępowania nie uwzględniono, że obszar objęty projektowaną zabudową jest drzewostanem i stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione. Ponadto wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. planowane zamierzenie budowlane nie może znajdować się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Kolegium zauważyło, że z treści decyzji wynika, że w obszarze tym znajdują się strefy kontrolowane gazociągów, jednak nie poczyniono w tym zakresie bliższych ustaleń, mimo że tego rodzaju kwestie winny być uwzględnione już na etapie planowania inwestycji.

Organ podał, że wątpliwości wzbudza również kwestia uzbrojenia terenu. Jak wskazał, z pisma GZGKiM sp. z o.o. w [....] wynika, że nie ma technicznych możliwości dostawy wody dla czternastu budynków oraz nie ma możliwości odbioru ścieków siecią kanalizacyjną z całej planowanej zabudowy. Organ I instancji po raz kolejny pominął tą okoliczność wskazując przyłącze wod.- kan. tylko dla dwóch domów, zaś pobór wody dla pozostałych ze studni bez wskazania jej położenia oraz odprowadzanie ścieków socjalno-bytowych do bezodpływowych zbiorników na nieczystości, podczas gdy decyzja nie obejmuje budowy dwunastu zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Kolegium podkreśliło, że uzbrojenie terenu musi istnieć, ewentualnie musi zostać wykazana możliwość doprowadzenia i podłączenia sieci z planowanym obiektem, czyli faktyczna i prawna możliwość potencjalnego uzbrojenia terenu, czego w sprawie zabrakło.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że projekty decyzji zostały przesłane zarówno do Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jak i Wojewódzkiego Geologa oraz Ministra Klimatu. Organ podzielił natomiast zarzut nierzetelnego przeprowadzenia analizy parametrów i funkcji zabudowy.

W związku z powyższym, Kolegium zobowiązało organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej z wyeliminowaniem dostrzeżonych błędów oraz wyjaśnienia kwestii istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu, przy uwzględnieniu również pozostałej argumentacji odwołania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się E.B. i D.B., w złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, a ponadto również o zasądzenie kosztów postępowania. W ich ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegającym na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, a także analiz i wyliczeń poczynionych przez Rafała Kozieła posiadającego kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji organu I instancji;

3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja organu I instancji została wydana z szeregiem naruszeń dotyczących głównie procesu sporządzania prawidłowej analizy urbanistycznej jak i koniecznych do weryfikacji warunków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy zgodnie ze wskazanym przepisem.

W ocenie skarżących, znajdująca się w granicach analizowanego obszaru zabudowa pozwalała na określenie dla planowanej inwestycji wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, bez naruszania ładu przestrzennego, przy równoczesnym spełnieniu wymogów wynikających z przepisów szczególnych. Ponadto ich zdaniem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ I instancji nie wskazał jaka jest wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Wskazali również, że organ I instancji, badając inwestycję pod kątem zakwalifikowania jej do jednej z kategorii inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r. poz. 1839) stwierdził, że nie została ona zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Teren planowanej inwestycji położony jest poza formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zaznaczyli, że pozostałe parametry wskazane w decyzji Wójta dotyczące szerokości elewacji frontowej, wyznaczenia górnej krawędzi tej elewacji, zostały wykonane prawidłowo i nie odbiegają od parametrów istniejącej już w analizowanym obszarze zabudowy. Skarżący podkreślili także, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia pozostałych uzgodnień nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, gdyż nie znajduje się ona na obszarach, w stosunku do których ustawodawca taki wymóg nałożył. Ponadto z uwagi na sąsiedztwo gazociągu wysokiego ciśnienia projekt decyzji zaopiniowano w trybie art. 53 ust. 5e ust. 2 lit. a u.p.z.p. z operatorem systemu przesyłowego gazowego - opinia znak [...] z dnia 20 maja 2022 r.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił sprzeciw D.B., z powodu nieuzupełnienia stwierdzonych braków formalnych wniesionego sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14 – orzeczenia dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw – co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).

Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, ale też mając na uwadze przepis art. 134 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego (chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności), Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie może zostać uwzględniony.

Niewątpliwym mankamentem decyzji, od której został złożony sprzeciw jest brak wskazania jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone. Narusza to art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże z uzasadnienia jasno wynika, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego związanego z ustaleniem parametrów inwestycji wobec wadliwej analizy urbanistycznej, a przede wszystkim ze spełnieniem przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 6 oraz pkt 3 u.p.z.p. Naruszono więc przepisy postępowania, przede wszystkim art. 7 k.p.a.. Istotnie – tak jak wskazuje Kolegium – znajdujące się w aktach wyniki analizy nie pozwalają na jakąkolwiek weryfikację tego, w jaki sposób ustalono parametry planowanej inwestycji. Z analizy nie wynika jaki jest średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym i inne średnie parametry, o których mowa w § 4, § 6 i § 7 Rozporządzenia. Z uwagi na powyższe oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia ustalonych dla planowanej inwestycji parametrów nie jest możliwa jakakolwiek ich weryfikacja. Tymczasem konstrukcja przepisów § 4 - § 7 Rozporządzenia nie pozwala na zupełnie dowolne ustalenie parametrów takich jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, obowiązująca linię zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu itp. Słusznie wskazuje Kolegium, że co do zasady parametry nowej inwestycji ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Co prawda jest możliwe odstępstwo od tej reguły, ale powinno być ono uzasadnione wynikami sporządzonej analizy urbanistycznej. Tymczasem znajdujące się w aktach wyniki nie wskazują średnich parametrów w obszarze analizowanym.

Analiza urbanistyczna stanowi punkt wyjściowy, podstawowy dla ustalenia parametrów nowej zabudowy na danym terenie. W przepisach Rozporządzenia, zgodnie z § 1 określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kata nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Obszar analizowany, zgodnie z § 2 pkt 4) oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (zob. uzasadnienia wyroków WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2628/21 i VII SA/Wa 2682/21).

Jak trafnie zarzuca SKO, w aktach sprawy znajdują się wyniki analizy, w których ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanych budynków bez żadnego ich odniesienia do budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie ma tam żadnych wskaźników charakterystycznych dla tego obszaru, nie ma średnich. Nie wiadomo więc w oparciu o co w ogóle zostały ustalone wskaźniki dla planowanych budynków i jak mają się one do zabudowy, która już istnieje w najbliższym sąsiedztwie.

Z powyższego wynika, że nie zostało ustalone czy spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zasadnie też Kolegium wytknęło, że z przedłożonych przez inwestorów dokumentów, w szczególności z pisma GZGKiM Sp. z o.o. w [...] wynika, że nie ma technicznych możliwości dostawy wody dla tych z 14 budynków, które nie będą położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] (droga) i nie ma możliwości odbioru ścieków siecią kanalizacyjną z całej planowanej zabudowy. Inwestorzy nie wykazali gdzie jest położona studnia, z której ma być pobierana woda do tych budynków, czy ona już istnieje, czy jest dopiero planowana, czy jest tam wystarczająca ilość wody do zaspokajania potrzeb w tym zakresie, gdzie istnieją zbiorniki na nieczystości ciekłe, które będą powstawać w budynkach mieszkalnych, do których ścieki będą odprowadzane. Rzeczywiście taka infrastruktura nie jest objęta zakresem inwestycji określonym przez wnioskodawców. Tymczasem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 5 tego przepisu powinno być wykazane, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W świetle ww przepisów Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy to w zasadzie istniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bo brak spełnienia choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje do takiego rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże w świetle art. 134 § 2 P.p.s.a. uchylenie z tego powodu decyzji kasacyjnej byłoby orzeczeniem na niekorzyść wnoszącego sprzeciw. W tej sytuacji inwestorzy przed organem I instancji będą mieli bowiem szansę na uzupełnienie materiału dowodowego i wykazanie spełnienia także tej przesłanki.

Zasadnie też SKO wytknęło, że nie zostało ustalone czy planowane przedsięwzięcie nie znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, co jest kolejnym warunkiem dla ustalenia warunków zabudowy terenu, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. Wójt wystąpił o zaopiniowanie projektu decyzji do O. [...] S.A. Jednakże z treści pisma tego operatora z dnia 20 maja 2022 r. wynika, że w pobliżu terenu objętego inwestycją nie jest wykluczone występowanie gazociągów wysokiego ciśnienia eksploatowanych przez innych operatorów ([....]). Kwestia ta rzeczywiście nie została wyjaśniona, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze rodzaj braków w materiale dowodowym, w tym przede wszystkim brak prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która stanowi fundamentalny element tego materiału, w ocenie Sądu, organ odwoławczy był uprawiony do wydania decyzji kasacyjnej. Tego rodzaju braki, o których wyżej była mowa przekraczają kompetencje organu odwoławczego, które przewiduje art. 136 § 1 k.p.a.

Po stwierdzeniu, że materiał zebrany przez organ I instancji nie był wystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy, że podstawowy element tego materiału, jakim jest analiza urbanistyczna, a właściwie jej wyniki, które znalazły się w aktach zostały sporządzone w formie, która nie może zostać w jakikolwiek sposób zweryfikowana, a dodatkowo, że nie wyjaśniono w toku postępowania zaistnienia wszystkich przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy, Kolegium w okolicznościach sprawy było uprawnione do wydania decyzji kasacyjnej. Jeszcze raz podkreślić należy, że takie rozstrzygnięcie jest korzystne dla inwestorów, bo w ocenie Sądu, z dotychczas zebranego materiału wynika, że nie została spełniona co najmniej jedna z przesłanek, które przewiduje art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a konieczność przeprowadzenia rzetelnej analizy urbanistycznej i przedstawienie jej wyników w formie, która da się zweryfikować, obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Przedstawione przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki mogą mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, stąd zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd stwierdza, że w aktach sprawy nie zostało udokumentowane, że osoba sporządzająca projekt decyzji posiada uprawnienia, o których mowa w art. 5 u.p.z.p. To, że dana osoba posługuje się pieczątką tej treści nie przesądza jeszcze o uprawnieniach. Wspomnieć należy, że nawet opinia biegłego podlega ocenie w ramach wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. Treść opinii nie powinna sprowadzać się do przedstawienia wniosków ale też winna zawierać uzasadnienie, które poddaje się weryfikacji. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia analizę przeprowadza właściwy organ. Według art. 53 ust. 3 u.p.z.p., który ma zastosowanie poprzez art. 64 ust. 1 u.p.z.p., także właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji (...) dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji.

W oparciu o materiał dotychczas zgromadzony w aktach sprawy nie sposób ustalić w jaki sposób zostały wyznaczone parametry dla planowanych budynków.

Rzeczywiście Kolegium naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazując bezpośrednio przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji, ale treść uzasadnienia nie pozostawia wątpliwości, że w kontekście wymagań wynikających z przytoczonych przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i opisanych braków doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wykracza poza ramy wynikające z art. 136 § 1 k.p.a.

SKO nie zastosowało przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wobec tego nie mogło go naruszyć. W ocenie Sądu Kolegium uzasadniło swoją decyzję w sposób przekonujący, wykazując braki w materiale dowodowym w zakresie istotnym dla treści decyzji organu I instancji. Wbrew zarzutom sprzeciwu SKO przedstawiło jedynie treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a nie jego wykładnię. Niewykazanie zaś przesłanek ustalenia warunków zabudowy wprost wynikających z samej treści tego przepisu a to z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 u.p.z.p. nie jest skutkiem błędnej wykładni tych przepisów przez Kolegium lecz wadliwie przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Sądu w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy mogła być wydana jedynie decyzja odmowna, nie ma bowiem dowodów na to, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił sprzeciw jako bezzasadny na podstawie art. 151a § 2 k.p.a.