Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 311/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Ryszard Pęk, Sędziowie Sędzia NSA – Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA – Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 lutego 2009 r. nr XLII/238/09 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy I. stwierdza nieważność § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmiany § 29 ust. 2-7 uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 stycznia 2003 r. nr VI/73/03 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz § 1 pkt 8-10 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie pkt I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach nr XLII/238/09 z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie zmiany uchwały nr VI/73/03 Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Powołując się na art. 93 ust. 1 w związku z art. 94. ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 7 w części dotyczącej § 29 ust. 2-7 uchwały nowelizowanej oraz § 1 pkt 8-10 zaskarżonej uchwały. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza art. 4, art. 6a – art. 6f w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W uzasadnieniu skargi podał, że Rada Miejska w Świebodzicach podjęła na sesji w dniu 27 lutego 2009 r. uchwałę nr XLII/238/09 w zakresie zmiany uchwały Nr VI/73/03 Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Z uwagi na upływ 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wnosi skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Powołana uchwała Rady Miejskiej została podjęta m. in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu,

warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Uchwała Rada § 1 pkt 7 wprowadziła nowe brzmienie § 29 uchwały Nr VI/73/03, zgodnie z którym lokale wytypowane do remontu kapitalnego oraz pomieszczenia niemieszkalne i obiekty budowlane do adaptacji na cele mieszkalne mogą być oddane w najem osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub wypowiedziano im umowę najmu dotychczas najmowanego lokalu i nie są uprawnione do zawarcia umowy na czas oznaczony (pkt 2 § 29).

Zakwalifikowanie danej osoby do "otrzymania skierowania do zawarcia umowy" najmu, o której mowa w powyżej, następuje na jej wniosek przy spełnieniu trzech warunków. Po pierwsze, osoba zainteresowana musi przedstawić dokument wskazujący na występowanie przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w pkt 2 § 29. Po drugie, przedłożyć "potwierdzenie posiadania środków finansowych niezbędnych do wykonania remontu bądź adaptacji na własny koszt". Po trzecie, przedstawić "dane określające warunki mieszkaniowe w chwili składania wniosku, kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" (pkt 3 i 4 § 29).

Spełnienie wskazanych przesłanek jest konieczne, a zarazem wystarczające dla zakwalifikowania danej osoby do rejestru zainteresowanych, według którego Burmistrz wybiera kandydatów do zawarcia umowy o udostępnienie odpowiednio: lokalu, pomieszczenia lub obiektu budowlanego (pkt 4 - 7 § 29 w zw. z § 31, wprowadzonym § 1 pkt 9 uchwały nowelizującej). Wyboru między osobami umieszczonymi w rejestrze dokona Burmistrz, według daty złożenia wniosku przez zainteresowanego, a następnie według oceny warunków zamieszkiwania wnioskodawcy. Burmistrz może również dokonać wyboru, między tymi osobami, "w oparciu o zasady współżycia społecznego" (§ 30 wprowadzony § 1 pkt 8 uchwały nowelizującej).

Paragraf 1 pkt 10 uchwały nowelizującej wprowadza następujące brzmienie § 32 uchwały Nr VI/73/03: "Po zakończeniu robót i komisyjnym odbiorze lokalu przez zarządcę, Burmistrz Miasta zawrze z inwestorem umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony".

Zdaniem Wojewody, kwalifikowanie kandydatów do zawarcia umowy najmu komunalnego lokalu mieszkalnego (czy obiektu mającego zostać zaadaptowanym na taki lokal) według kryterium zdolności do "bycia inwestorem", narusza ustawowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Podkreślenia wymaga fakt, że tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ustawy).

Od 1 stycznia 2005 r. obowiązują art. 6a-6g ustawy, wprowadzone ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2004 Nr 281, poz. 2783). Zapisy te szczegółowo regulują obowiązki najemcy i wynajmującego w zakresie dokonywania remontów w wynajmowanych mieszkaniach i zapewnienia właściwego funkcjonowania urządzeń znajdujących się w lokalach. Artykuł 6f dodaje zaś, że w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a-6e.

Natomiast stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy przez publiczny zasób mieszkaniowy należy rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych.

Z tego wynika, że w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego art. 6a-6e są więc bezwzględnie wiążące, a tylko w odniesieniu do pozostałych zasobów może obowiązywać odmienna regulacja umowna. Innymi słowy w ustawie uregulowano w sposób wyczerpujący, na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów i w jaki sposób obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a - 6e ustawy, a tym bardziej nie można tego czynić w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

Zdaniem Wojewody, uchwalone przez Radę Miejską przepisy dotyczące lokali przeznaczonych do remontów wykonywanych przez przyszłych najemców we własnym zakresie stanowią istotne naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy, tj. art. 6f ustawy. Jak wskazano wyżej, w publicznym zasobie mieszkaniowym obowiązki wynajmującego i najemcy określone są w art. 6a - 6e ustawy i niedozwolone jest ich modyfikowanie w drodze umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej w drodze uchwały Rady Miejskiej.

Wojewoda podkreślił, że celem uregulowań ustawy jest ochrona praw lokatorów. Zgodnie z art. 1 ustawa reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepisy ustawy mające charakter bezwzględnie obowiązujący nie mogą być modyfikowane w drodze umów cywilnoprawnych z powołaniem się na zasadę swobody umów. Istotą bowiem tychże przepisów jest ograniczenie swobody umów celem ochrony praw słabszej strony stosunku cywilnoprawnego - najemców.

Organ nadzoru stanął na stanowisku, że kwestionowane zapisy mogą prowadzić do braku realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy na rzecz dostarczania lokali w systemie wolnorynkowym. Celem ustawy o ochronie praw lokatorów jest realizacja zadania własnego gminy polegającego na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ustawa określa krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy i upoważnia organ stanowiący do wyznaczenia bardziej szczegółowych reguł umożliwiających zaspokojenie, w pierwszej kolejności, potrzeb tych spośród osób spełniających kryteria ustawowe, które najbardziej tej pomocy potrzebują. W tym celu rada gminy powinna bowiem określić wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy). Przedmiotowa uchwała stwarza poważne ryzyko wyłączenia członków wspólnoty, którzy nie spełniają wymogów do uzyskania lokalu socjalnego, ale mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają kryterium dochodowe, lecz nie są w stanie pokryć kosztu remontu. W konsekwencji zaskarżona uchwała wprowadza stan, w którym szansę na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy będą miały osoby, które są w stanie sfinansować remont lokalu, co w ocenie organu nadzoru jest niezgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ustawy. Skoro bowiem uprawnionymi do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy są osoby o niskich dochodach, to tym samym mało prawdopodobne jest by stać je było na wykonanie remontu lokalu na własny koszt.

Z powyższym korespondują orzeczenia NSA: sygn. akt I OSK 82/08 z dnia 15 kwietnia 2008 r. i sygn. akt OSK 883/04 z dnia 17 listopada 2004 r,, zgodnie z którymi zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu.

Konkludując, przesłanki ubiegania się o lokal socjalny, a także o lokal wynajmowany na czas nieoznaczony określa ustawa, zaś rada gminy w ramach uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali jest uprawniona do określenia wyłącznie wysokości dochodu uprawniającej do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, co oznacza, że nie może określać dodatkowych warunków oddania w najem lokalu, a tym bardziej czynić to z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Według gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zadania te zostały ściślej określone przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego, która powierzyła radzie gminy opracowanie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na co najmniej 5 lat, a także określiła zasady najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący pozostawiając jednakże radzie gminy kompetencję do ustalenia własnej procedury dotyczącej szczegółowych kryteriów pozwalających na uzyskanie najmu, procedury kwalifikacji do najmu lokali mieszkalnych wraz z mechanizmem kontroli społecznej.

Strona skarżąca powołuje się na obowiązki i prawa najemcy oraz wynajmującego zawarte w art. 6a-6e ustawy o ochronie praw lokatorów (...), które powinny mieć także zastosowanie do lokali należących do publicznego zasobu mieszkaniowego, a więc także w stosunku do lokali wytypowanych do remontu, nadbudowy i rozbudowy. Bezspornym jest jednak fakt, że powyższe przepisy przedmiotowej ustawy nie mają w tym przypadku zastosowania, albowiem obejmują swą dyspozycją okres po zawarciu umowy najmu a nie przed. Zdaniem Gminy przepisy § 29 i dalszych uchwały Rady Miejskiej jednoznacznie wskazują, że mamy tu do czynienia ze stanem przed zawarciem takiej umowy, więc nie ma mowy o naruszeniu tych przepisów poprzez ich niezastosowanie. Stosownie do § 29 niniejszej uchwały Burmistrz Miasta prowadzi rejestr osób, które spełniają łącznie warunki z § 29 ust. 3 powyższej uchwały i które kwalifikują się do otrzymania skierowania do zawarcia umowy najmu. Przedmiotem takiej umowy jest udostępnienie lokalu do remontu lub pomieszczenia niemieszkalnego i obiektu budowlanego do adaptacji mieszkalnej. Dopiero po zakończeniu procesu adaptacji lub remontu przez taką osobę na podstawie komisyjnego odbioru lokalu przez zarządcę, Burmistrz zawrze z nią umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Podpisanie takiej umowy stanowi moment, w którym zastosowanie będą miały przepisy art. 6a-6e ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Stojąc na straży prawa w jego literalnym brzmieniu Wojewoda wykroczył poza zapisy ustawy o ochronie praw lokatorów i zastosowała nadinterpretację praw wykraczającą poza granice badania legalności uchwały z prawem.

Rada Gminy nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że uchwała naruszyła bezwzględnie obowiązujący przepis ustawy, tj. art. 6f, albowiem dokonała jego modyfikacji w drodze umowy cywilnoprawnej, albowiem obowiązki wynajmującego i najemcy z art. 6a-6e niniejszej ustawy nie mają zastosowania w przypadku przyszłych najemców. Zatem nie ma naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów wskutek ich modyfikacji w formie umów cywilnoprawnych z przyszłymi najemcami, bo nie miały one na tym etapie zastosowania.

Rada nie zgodziła się także ze stanowiskiem Wojewody, że sporne przepisy § 29 niniejszej uchwały zagrażają realizacji zadań własnych przez gminę. Rada gminy jednoznacznie wskazała kryteria i warunki kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, a także wysokość dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego na czas oznaczony, a ponadto kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia powyższych umów. Przedmiotowe kryteria jednoznacznie wskazują, że gmina zaspokaja w pierwszej kolejności potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Lokale oraz inne pomieszczenia niemieszkalne oraz obiekty przeznaczone do adaptacji mieszkalnej wymienione w § 29 znowelizowanej uchwały z dnia 27 stycznia 2003 r. po ich remoncie także zaspokajają potrzeby mieszkaniowe osób o niskich dochodach, albowiem osoby skierowane do zawarcia takiej umowy muszą spełnić łącznie warunki z § 29 ust. 3 uchwały, a wiec m.in. nie posiadać tytułu prawnego do innego lokalu oraz przedstawić dane określające warunki mieszkaniowe, które kwalifikują do ich poprawy.

Powyższe argumenty jednoznacznie, zdaniem Rady, wskazują, że Rada Miejska nie naruszyła bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy oraz w sposób należyty wykonuje zadanie nałożone przez ustawodawcę, zaspokajając potrzeby mieszkaniowe wspólnoty samorządowej, a zwłaszcza gospodarstw domowych o niskich dochodach, zaś przyjęty model wstępnej weryfikacji przydzielania lokali w żadnej mierze nie narusza ustawy o ochronie praw lokatorów, a co więcej nie narusza ustawy o samorządzie gminnym. Nadto cel zapisów uchwały wskazuje, że jest to forma nader konieczna dla rozwoju zasobu mieszkaniowego gminy i wychodzi naprzeciw społecznym oczekiwaniom mieszkańców, którzy są zainteresowani taką formą wstępnej weryfikacji swoich potrzeb mieszkaniowych, zaś Gmina w żadnej mierze nie pozbawia osób o niskich dochodach możliwości uzyskania lokali mieszkalnych albowiem takie zapewnia. Wskazać również należy, że rozwiązanie przyjęte przez Gminę nie stoi w sprzeczności z prawem, a co więcej realizuje zadania ustawowe zadania gminy w formie pożądanej społecznie.

W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2011 r., złożonym po doręczeniu odpowiedzi na skargę, Wojewoda Dolnośląski podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i dodał, że argumentacja przedstawiona przez stronę przeciwną nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniom Gminy, różnica między hipotezą przepisów ustawowych a hipotezą zaskarżonych przepisów uchwały (pierwsze stosowane będą po zawarciu umowy najmu, drugie przed zawarciem tej umowy), nie stanowi przeszkody by uznać, że między normami, jakie z tych przepisów wynikają, zachodzi formalna sprzeczność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że normy te nie mogą być współstosowane. Zdaniem organu § 29 uchwały nowelizowanej, w brzmieniu nadanym mu przez zaskarżone przepisy § 1 pkt 7, w pewnych przypadkach uniemożliwiać będzie wypełnienie dyspozycji art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów. Przykładowo: jeśli wynajmujący obowiązany jest wymienić zużyte elementy wyposażenia lokalu opróżnionego przez dotychczasowego najemcę (ust. 2); jeśli jego obowiązkiem jest dokonanie napraw lokalu, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego, w zakresie nieobciążającym najemcy (ust. 3) - to nie może uzależniać zawarcia umowy najmu od uprzedniego wyremontowania tego lokalu przez przyszłego najemcę. Wyrażenie "remont kapitalny", występujące w zaskarżonych przepisach uchwały, w rozumieniu potocznym oznacza wymianę wszystkich zużytych elementów danego obiektu.

Wojewoda odniósł się też do twierdzenia strony przeciwnej o szczególnych uwarunkowaniach stosowania prawa przez Wojewodę, jako organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, które rzekomo uniemożliwiają reakcję na zaprezentowaną sprzeczność norm. Istotny pogląd w tym względzie wyraził Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 291/2007, w którym stwierdził, że również w przypadku postępowania nadzorczego "wykładnia językowa nie jest i nie może być jedyną metodą wykładni prawa. Przepis prawa funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi normami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną".

Uzupełniając zarzuty skargi Wojewoda stwierdził, że zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem zasady hierarchiczności systemu źródeł prawa, wyrażonej w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez to, że zawierają normy konfliktowe wobec norm art 6a i 6f ustawy o ochronie praw lokatorów.

Odnosząc się do oceny argumentacji strony przeciwnej, dotyczącej związku między niskim dochodem przyszłego lokatora a prawem ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, przywołano § 29 ust. 3 uchwały nowelizowanej, który stanowi, że osoby, o których mowa w ust. 2, powinny spełniać łącznie następujące warunki: 1) przedstawić oświadczenie o nie posiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu lub dokumenty potwierdzające fakt wypowiedzenia umowy najmu dotychczas najmowanego lokalu i braku uprawnień do zawarcia umowy najmu na czas oznaczony, 2) przedstawić potwierdzenie posiadania środków finansowych niezbędnych do wykonania remontu bądź adaptacji na własny koszt, 3) przedstawić dane określające warunki mieszkaniowe w chwili składania wniosku, kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że możliwość ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego - poprzedzona koniecznością zawarcia umowy o udostępnienie lokalu do remontu lub pomieszczenia niemieszkalnego i obiektu budowlanego do adaptacji (§ 29 ust 6 - uzależniona została od kryterium majątkowego, rozumianego tu jako zdolność do zainwestowania w lokal własnych środków finansowych. Wprowadzenie takiego wymogu przesądza o niezgodności zaskarżonych przepisów z prawem, a konkretnie z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

Na potwierdzenie tego Wojewoda powołał wyrok NSA oz we Wrocławiu w z dnia 6 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2887/02, w którym podano, że wprowadzanie cenzusu majątkowego - zdolności do ponoszenia pewnych kosztów, jako kryterium wyboru najemcy lokalu komunalnego, narusza wskazane przepisy ustawowe. W rozpatrywanym przez Sąd przypadku chodziło o "zdolność czynszową" jednak, zdaniem organu nadzoru, przedstawioną argumentację można odnieść odpowiednio do kryterium "zdolności inwestycyjnej". Jak zauważył Sąd, przyjęcie takiego kryterium powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych "będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym".

Podobną wykładnię art. 4 oraz art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawił także, w wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 389/2007. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że uzależnienie uprawnienia do ubiegania się o przydział lokalu od innych niż wysokość dochodu gospodarstwa rodzinnego, nieprzewidzianych w ustawie kryteriów (w tym m.in. nie pozostawania w stosunku najmu lokalu, warunków lokalowych, braku własnego lokalu) przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. A zatem za niedopuszczalne należy uznać takie sformułowanie kryteriów, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, które naruszałoby regulację wprowadzoną przez ustawodawcę.

Przyjęcie innych kryteriów niż wysokość dochodu gospodarstwa rodzinnego, jako warunku ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, zdaniem Wojewody, dopuszczalne jest tylko w przypadkach: najmu lokalu związanego ze stosunkiem pracy (art. 21 ust. 1 pkt 2) oraz najmu lokalu o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² (art. 21 ust. 3 pkt 7). Zaskarżone przepisy uchwały nie zawierają takiego rozróżnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga podlegała uwzględnieniu w całości. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 lutego 2009 r. nr XLII/238/09 w sprawie zmiany uchwały nr VI/73/03 Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy jest aktem prawa miejscowego, podobnie jak uchwała Nr VI/73/03 Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, której dotyczy uchwalona zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą.

Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W tej sytuacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wywodzić swoich kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego, jak to czyni Rada Miejska w niniejszej sprawie, z braku uregulowań ustawowych danej kwestii. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała, podobnie jak uchwała Rady Miejskiej w nr VI/73/03 z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, której dotyczy uchwalona zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą, jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnień ustawowych zawartych w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Postanowienia uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, będąc aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim, bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Dokonując oceny legalności we wskazany wyżej sposób zaskarżonej przez Wojewodę uchwały Rady Miejskiej, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepisy prawa wskazane w skardze.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada powołała m.in. przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy stanowi dla rady gminy delegację do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 omawianej ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu,

warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Uchwała Rada § 1 pkt 7 wprowadziła nowe brzmienie § 29 uchwały Nr VI/73/03, zgodnie z którym lokale wytypowane do remontu kapitalnego oraz pomieszczenia niemieszkalne i obiekty budowlane do adaptacji na cele mieszkalne mogą być oddane w najem osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub wypowiedziano im umowę najmu dotychczas najmowanego lokalu i nie są uprawnione do zawarcia umowy na czas oznaczony (pkt 2 § 29).

Zakwalifikowanie danej osoby do "otrzymania skierowania do zawarcia umowy" najmu, o której mowa w powyżej, następuje na jej wniosek przy spełnieniu trzech warunków. Po pierwsze, osoba zainteresowana musi przedstawić dokument wskazujący na występowanie przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w pkt 2 § 29. Po drugie, przedłożyć "potwierdzenie posiadania środków finansowych niezbędnych do wykonania remontu bądź adaptacji na własny koszt". Po trzecie, przedstawić "dane określające warunki mieszkaniowe w chwili składania wniosku, kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" (pkt 3 i 4 § 29).

Spełnienie wskazanych przesłanek jest konieczne, a zarazem wystarczające dla zakwalifikowania danej osoby do rejestru zainteresowanych, według którego Burmistrz wybiera kandydatów do zawarcia umowy o udostępnienie odpowiednio: lokalu, pomieszczenia lub obiektu budowlanego (pkt 4 - 7 § 29 w zw. z § 31, wprowadzonym § 1 pkt 9 uchwały nowelizującej). Wyboru między osobami umieszczonymi w rejestrze dokona Burmistrz, według daty złożenia wniosku przez zainteresowanego, a następnie według oceny warunków zamieszkiwania wnioskodawcy. Burmistrz może również dokonać wyboru, między tymi osobami, "w oparciu o zasady współżycia społecznego" (§ 30 wprowadzony § 1 pkt 8 uchwały nowelizującej).

Paragraf 1 pkt 10 uchwały nowelizującej wprowadza następujące brzmienie § 32 uchwały Nr VI/73/03: "Po zakończeniu robót i komisyjnym odbiorze lokalu przez zarządcę, Burmistrz zawrze z inwestorem umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony".

Zasadnie w ocenie Sądu Wojewoda zarzuca, że kwalifikowanie kandydatów do zawarcia umowy najmu komunalnego lokalu mieszkalnego (czy obiektu mającego zostać zaadaptowanym na taki lokal) według kryterium zdolności do "bycia inwestorem", narusza ustawowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Podstawowym warunkiem tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym jest przestrzeganie reguł poprawnej legislacji. Przepis prawa powinien być jednoznaczny i zrozumiały, w przeciwnym razie niejednoznaczne normy prawa mogą być wykładane w sposób prowadzący do pogorszenia sytuacji jego adresatów.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Od dnia 1 stycznia 2005 r. obowiązują art. 6a - 6g ustawy o ochronie praw lokatorów, wprowadzone ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 281, poz. 2783), które szczegółowo regulują obowiązki najemcy i wynajmującego w zakresie dokonywania remontów w wynajmowanych mieszkaniach i zapewnienia właściwego funkcjonowania urządzeń znajdujących się w tychże lokalach. Artykuł 6f stanowi, że w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a - 6e. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, przez publiczny zasób mieszkaniowy należy rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych.

Z powyższego wynika, że w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego art. 6a - 6e są bezwzględnie wiążące, a tylko w odniesieniu do pozostałych lokali, nie wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy może obowiązywać odmienna regulacja umowna. Trafnie w tej sytuacji zauważa Wojewoda, że w ustawie o ochronie praw lokatorów w sposób wyczerpujący wskazano, na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów oraz w jakiej sytuacji obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z ustawy o ochronie praw lokatorów wprost i jednoznacznie wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, w związku z tym strony stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a - 6e tejże ustawy, gdyż tego rodzaju postanowienia umowne pozostawałyby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy. Także organ stanowiący gminy nie może podjąć uchwały sprzecznej z owymi zapisami ustawy. Regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie tylko pozostaje w sprzeczności z art. 4 oraz art. 6a – art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z art. 2 Konstytucji RP, ale także dla jej podjęcia przez organ stanowiący gminy brak jest przepisów kompetencyjnych. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".

Wbrew regulacjom zawartym w art. 6a – 6f ustawy o ochronie praw lokatorów Rada Miejska wprowadziła zaskarżoną uchwałą bezwzględny warunek dla zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w sytuacji, gdy dana osoba utraciła prawo do lokalu socjalnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Postanowiła, że Gmina zawrze umowę najmu lokalu pod warunkiem, że osoba ubiegająca się o najem lokalu wykona na własny koszt remont tego lokalu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że uchwalone przez Radę Miejską przepisy dotyczące lokali przeznaczonych do remontów wykonywanych przez przyszłych najemców we własnym zakresie stanowią istotne naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy, tj. art. 6f ustawy. Jak wskazano wyżej, w publicznym zasobie mieszkaniowym obowiązki wynajmującego i najemcy określone są w art. 6a - 6e ustawy i niedozwolone jest ich modyfikowanie w drodze umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej w drodze uchwały.

Trafnie zauważa w skardze Wojewoda, że celem uregulowań ustawy o ochronie praw lokatorów, co wynika wprost z zapisu jej art. 1, jest ochrona praw lokatorów. Zgodnie z jego treścią, ustawa reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepisy ustawy mające charakter bezwzględnie obowiązujący i wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony przeciwnej, nie mogą być modyfikowane w drodze umów cywilnoprawnych z powołaniem się na zasadę swobody umów. Istotą bowiem tychże przepisów jest ograniczenie swobody umów celem ochrony praw słabszej strony stosunku cywilnoprawnego, to jest w tym przypadku - najemców.

Słusznie wywodzi Wojewoda, że zapisy zaskarżonej uchwały mogą prowadzić do braku realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów na rzecz dostarczania lokali w systemie wolnorynkowym. Podkreślenia wymaga, że celem ustawy o ochronie praw lokatorów jest realizacja zadania własnego gminy polegającego na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ustawa określa krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy i upoważnia organ stanowiący do wyznaczenia bardziej szczegółowych reguł umożliwiających zaspokojenie w pierwszej kolejności potrzeb tych spośród osób spełniających kryteria ustawowe, które najbardziej tej pomocy potrzebują. W tym celu rada gminy powinna określić wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy).

Zgodzić się także należy z Wojewodą, że zaskarżona uchwała stwarza ryzyko wyłączenia członków wspólnoty, którzy nie spełniają wymogów do uzyskania lokalu socjalnego, ale mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają kryterium dochodowe, lecz nie są w stanie pokryć kosztu remontu. W konsekwencji zaskarżona uchwała wprowadza stan, w którym szanse na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy będą miały osoby, które są w stanie sfinansować remontu lokalu, co jest niezgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ustawy. Skoro bowiem uprawnionymi do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy są osoby o niskich dochodach, to tym samym mało prawdopodobne jest, by stać je było na wykonanie remontu lokalu na własny koszt. Z powyższym korespondują orzeczenia NSA: sygn. akt I OSK 82/08 z dnia 15 kwietnia 2008 r. i sygn. akt OSK 883/04 z dnia 17 listopada 2004 r., które trafnie przywołano w skardze, a zgodnie z którymi zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu.

Przesłanki ubiegania się o lokal socjalny, a także o wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy lokal wynajmowany na czas nieoznaczony określa ustawa, a rada gminy w ramach uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali jest uprawniona do określenia wyłącznie wysokości dochodu uprawniającej do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, co oznacza, że nie może określać dodatkowych warunków oddania w najem lokalu, a tym bardziej czynić to z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, różnica między hipotezą przepisów ustawowych a hipotezą zaskarżonych przepisów uchwały (pierwsze stosowane będą po zawarciu umowy najmu, drugie przed zawarciem tej umowy), nie stanowi przeszkody by uznać, że między normami, jakie z tych przepisów wynikają, zachodzi formalna sprzeczność. Zasadnie wskazał Wojewoda, że normy te nie mogą być współstosowane. § 29 uchwały nowelizowanej, w brzmieniu nadanym mu przez zaskarżone przepisy § 1 pkt 7, w pewnych przypadkach uniemożliwiać będzie wypełnienie dyspozycji art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów. Przykładowo: jeśli wynajmujący obowiązany jest wymienić zużyte elementy wyposażenia lokalu opróżnionego przez dotychczasowego najemcę (ust. 2); jeśli jego obowiązkiem jest dokonanie napraw lokalu, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego, w zakresie nieobciążającym najemcy (ust. 3) - to nie może uzależniać zawarcia umowy najmu od uprzedniego wyremontowania tego lokalu przez przyszłego najemcę. Wyrażenie "remont kapitalny", występujące w zaskarżonych przepisach uchwały, w rozumieniu potocznym oznacza wymianę wszystkich zużytych elementów danego obiektu.

W tym miejscu odnieść należy się do twierdzenia strony przeciwnej o szczególnych uwarunkowaniach stosowania prawa przez Wojewodę, jako organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, które rzekomo uniemożliwiają reakcję na zaprezentowaną sprzeczność norm. W tym względzie pogląd wyraził Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 291/2007, w którym stwierdził, że również w przypadku postępowania nadzorczego "wykładnia językowa nie jest i nie może być jedyną metodą wykładni prawa. Przepis prawa funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi normami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną".

Skoro kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymogom stawianym przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa, a także naruszać przepisów Konstytucji RP. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska naruszyła wyżej wymienioną zasadę przez uchwalenie zapisów pozostających w istotnej sprzeczności z w/w bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, a także w/w przepisami Konstytucji RP, przez to, że zawiera normy konfliktowe wobec norm art 6a i 6f ustawy o ochronie praw lokatorów.

Przechodząc do oceny argumentacji strony przeciwnej, dotyczącej związku między niskim dochodem przyszłego lokatora a prawem ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, przywołać należy brzmienie art. § 29 ust. 3 uchwały nowelizowanej. Jak postanowiono we wskazanym przepisie: Osoby, o których mowa w ust. 2, powinny spełniać łącznie następujące warunki: 1) przedstawić oświadczenie o nie posiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu lub dokumenty potwierdzające fakt wypowiedzenia umowy najmu dotychczas najmowanego lokalu i braku uprawnień do zawarcia umowy najmu na czas oznaczony, 2) przedstawić potwierdzenie posiadania środków finansowych niezbędnych do wykonania remontu bądź adaptacji na własny koszt, 3) przedstawić dane określające warunki mieszkaniowe w chwili składania wniosku, kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że możliwość ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego - poprzedzona koniecznością zawarcia umowy o udostępnienie lokalu do remontu lub pomieszczenia niemieszkalnego i obiektu budowlanego do adaptacji (§ 29 ust 60) - uzależniona została od kryterium majątkowego, rozumianego tu jako zdolność do zainwestowania w lokal własnych środków finansowych. Wprowadzenie takiego wymogu przesądza o niezgodności zaskarżonych przepisów z prawem, a konkretnie z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

Skład orzekający podziela stanowisko przytoczone w wyroku NSA oz. we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2887/02 jak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 389/2007 powołanych w skardze organu nadzoru. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 389/2007 Sąd wskazał, że uzależnienie uprawnienia do ubiegania się o przydział lokalu od innych niż wysokość dochodu gospodarstwa rodzinnego, nieprzewidzianych w ustawie kryteriów (w tym m.in. nie pozostawania w stosunku najmu lokalu, warunków lokalowych, braku własnego lokalu) przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. A zatem za niedopuszczalne należy uznać takie sformułowanie kryteriów, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, które naruszałoby regulację wprowadzoną przez ustawodawcę.

Przyjęcie innych kryteriów niż wysokość dochodu gospodarstwa rodzinnego, jako warunku ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, dopuszczalne jest tylko w przypadkach: najmu lokalu związanego ze stosunkiem pracy (art. 21 ust. 1 pkt 2) oraz najmu lokalu o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² (art. 21 ust. 3 pkt 7). Zaskarżone przepisy uchwały nie zawierają takiego rozróżnienia.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów uchwały (pkt I wyroku).

O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).