Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 840/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1 , art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 1 ust. 1, art. 3, art. 23, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: Art. 1 ust. 1 pkt 3, pkt 5, art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1, par. 46 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, par. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

I.

Pismem z dnia 10 listopada 2008 r. G. C. – współwłaścicielka działki nr [...] – wniosła o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z, gmina K polegającej na korekcie granic działki nr [...] na odcinku z działką drogową nr [...], poprzez przywrócenie przebiegu zachodniej granicy zgodnej z granicą dawnej parceli katastralnej [...] gm. kat. Z.

Z kolei pismem z dnia 15 grudnia 2009 r. R. K. – właścicielka działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] – również wystąpiła o przywrócenie przebiegu granic dawnych parcel katastralnych.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Starosta odmówił zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu Z, gmina K polegającej na korekcie granicy działki nr [...] poprzez przywrócenie granic zgodnych z przebiegiem granic dawnych parcel katastralnych pgr l. kat. [...] i pgr l. kat. [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] stanowiącą drogę.

Po rozpatrzeniu odwołania G. C., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2011 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty została wydana po rozpoznaniu wniosków G. C. oraz R. K. Tymczasem sentencja decyzji organu I instancji dotyczyła wyłącznie odmowy korekty granicy działki nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie w osnowie swojej decyzji oraz w jej uzasadnieniu organ I instancji powołał się na rozpoznanie również wniosku R. K., jednak w zakresie zmiany przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] stanowiących jej własność nie orzekał. Nie wiadomo zatem, zdaniem organu II instancji, czy stwierdzenie Starosty, że decyzję wydał po rozpatrzeniu wniosku R. K. i G. C. stanowi pomyłkę, czy też intencją organu było rozstrzygnięcie w rozpatrywanej decyzji równocześnie w zakresie dwóch wniosków. Ponadto organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji wydana została z pominięciem dokonania analizy wszystkich okoliczności sprawy.

II.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] Starosta odmówił R. K. zmiany danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu Z, gmina K polegającej na korekcie przebiegu granicy działki nr [...] i nr [...] poprzez przywrócenie granic zgodnych z przebiegiem granic dawnych parcel katastralnych: pgr l. kat. [...] i pgr l. kat. [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] stanowiącą drogę. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 2 kwietnia 2013 r. (k. 240-241 akt adm.).

III.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] Starosta odmówił G. C. zmiany danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu Z, gmina K polegającej na korekcie przebiegu granicy działki nr [...] poprzez przywrócenie granic zgodnych z przebiegiem granic dawnej parceli katastralnej l. kat. [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] stanowiącą drogę. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji ustalił, że M. i G. C. stali się właścicielami parceli katastralnej l. kat. [...] na podstawie aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w dniu 08.06.1976 r. Według postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny z dnia 20.01.2010 r. sygn. akt [...], spadek po zmarłym M. C. nabyli: żona G. C., córka L. Z. M. i syn J. A. C. wszyscy po 1/3 części w stosunku do całości spadku. Organ I instancji wskazał, że dla obrębu Z sporządzony został w oparciu o wyniki przeprowadzonych pomiarów i czynności ustalenia stanu władania na gruncie operat pomiarowy przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 15.11.1980 r. pod nr [...]. Zawarte w nim wyniki pomiarów G. C. przyjęła bez zastrzeżeń, potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem. Organ I instancji stwierdził, że w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jako właściciele ujawnieni są: G. C. w udziale 4/6 cz., J. C. w udziale 1/6 cz. i L. M. w udziale 1/6 cz. Działka nie posiada założonej księgi wieczystej. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.), pozostającą we władaniu Urzędu Miejskiego. Organ I instancji wskazał, że działka drogowa nie posiada urządzonej księgi wieczystej, zatem dalsze kroki zmierzające do regulacji jej stanu prawnego należą do Burmistrza Gminy. Droga ta była wykorzystywana jako droga technologiczna w czasie budowy autostrady A-4 a jej przebieg został uwidoczniony na mapach odnowionego operatu nowej ewidencji i gruntów przyjętego do zasobu geodezyjno-kartograficznego pod nr [...] w dniu 09.04.1997 r. Organ I instancji wyjaśnił, że dokumentacja geodezyjna dotycząca przebiegu drogi oznaczonej nr ewidencyjnym [...] została wykonana w roku 1985 na potrzeby tzw. "regulacji drogi dojazdowej do autostrady" i przyjęta do ewidencji w składnicy geodezyjnej pod nr [...]. Z treści operatu pomiarowego wynika, że droga w terenie jest urządzona i jej granice zostały trwale zastabilizowane. Organ I instancji wskazał, że operat zawiera mapę podziału parcel katastralnych, wykaz wywłaszczeniowy, mapę podziału działek ewidencyjnych, protokół graniczny. Zdaniem organu, zwrotne poświadczenia odbioru, podpisy w protokole granicznym właścicieli działek przylegających do drogi oraz forma operatu wskazują, że powinna być wydana decyzja o wywłaszczeniu lub przynajmniej czasowym zajęciu terenu, tym bardziej, że treść operatu podziałowego została ujawniona w cyfrowej bazie operatu ewidencji gruntów. Organ I instancji dodał, że poszukiwania decyzji zarówno w Urzędzie Miejskim jak i w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie dały jednak rezultatu. Organ I instancji podniósł, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzania w niej zmian regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 434). Zgodnie z § 45 ust. 1 tego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacja następuje z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów (właścicieli, użytkowników wieczystych, trwałych zarządów nieruchomości) po przedłożeniu stosownych dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji. Natomiast z treści art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że osoby zgłaszające wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjno-kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia tychże zmian. Dokonanie wnioskowanych zmian możliwe jest bowiem poprzez udokumentowanie przez osoby zainteresowane rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przełożonych dokumentów. W przypadku zmiany przebiegu granic konieczna jest dokumentacja sporządzona w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany oraz sądowych. W ocenie organu I instancji, w przypadku wniosku G. C. ustalenie przebiegu granic może nastąpić jedynie w drodze postępowania rozgraniczeniowego (art. 29 i następne ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), które może być przeprowadzone na wniosek i koszt właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości lub w postępowaniu cywilnym. Organ I instancji stwierdził, że starosta zajmujący się prowadzeniem ewidencji gruntów nie może na potrzeby prowadzonej działalności rejestrowej ustalać faktyczny przebieg granicy pomiędzy działkami, tym bardziej, że stan prawny sąsiadujących nieruchomości G. C. i R. K. jest odmienny.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty G. C. podniosła, że to nie granice działki ewidencyjnej [...] miałyby podlegać korekcie na mapie, lecz granica działki ewidencyjnej [...] powinna wrócić do stanu jaki był wykazany w mapie katastralnej, gdzie jej ówczesna parcela [...] graniczyła na znacznym odcinku z parcelą [...] stanowiącą wówczas i dziś drogę. Odwołująca się stwierdziła, że tylko na mapie ewidencyjnej przebieg tej drogi jest inny i pozbawia ją dostępu do drogi. Zdaniem odwołującej się, błąd powstał w 1980 r. w operacie pomiarowym. Dodała, że chodzi jej tylko i wyłącznie o poprawienie tego błędu, a przez to o doprowadzenie zgodności tej mapy z mapą katastralną i w konsekwencji do zapewnienia jej dojazdu. Odwołująca się podniosła również, że w protokole ustalenia stanu władania sfałszowano jej podpis. Poza tym odwołująca się stwierdziła, że nie wnosiła zastrzeżeń, bo w protokole tym jej rzekomy podpis figuruje przy działkach [...] i [...], a do granic tych działek nie miała zastrzeżeń. Odwołująca się uważa, że organowi I instancji umknęła istota jej wniosku z 2008 r. Uważa również, że skoro to nie ona sporządziła błędną dokumentację, to nie ona powinna zlecać sporządzenie nowej dokumentacji po to, aby poprawić błędy urzędnicze.

Decyzją z dnia 27 marca 2014 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r. Nr [...]. Organ odwoławczy w ślad za organem I instancji wskazał, że G. C. wraz z mężem M. C. Aktem Własności Ziemi Nr [...] wydanym 8 czerwca 1976 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy nabyli na własność parcele katastralne [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,2876 ha. Obecnie w rejestrach ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o pow. 0,24 ha, odpowiadająca dawnej parceli katastralnej [...] ujawniona jest w jedn. rej. nr [...] jako współwłasność G. C. c. J. i Z. w 4/6 cz., J. C. 1/6 cz. oraz L. M. w 1/6 cz. Z kolei działka nr [...] o pow. 0,26 ha wpisana została do jednostki rejestrowej G 11 i jako nią władający ujawniony jest Urząd Miejski – drogi wiejskie. Działka nie posiada uregulowanego stanu prawnego (założonej księgi wieczystej), a zgodnie z pismem Urzędu Miejskiego z dnia 6 grudnia 2011 r., znak: [...], działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Organ II instancji podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że na przełomie lat 70-tych i 80- tych dwudziestego wieku na terenie obrębu Z, jedn. ewid. K przeprowadzono prace geodezyjne mające na celu założenie operatu ewidencyjnego. W trakcie prowadzonych prac ustalono stan władania gruntami, co potwierdza spisany w dniach 7.06-29.06.1982 r. "Protokół ustalenia stanu władania gruntami w związku z wykonaniem nowego pomiaru - aktualizacji istniejącej mapy" (karta 7-9 akt sprawy). Organ II instancji wskazał, że w protokole tym pod pozycją nr 80 podpis złożyła G. C. z dopiskiem "przyjmuję bez zastrzeżeń". Z dokumentacji nie wynika, aby zainteresowana zgłosiła wówczas jakiekolwiek uwagi i zastrzeżenia dotyczące przebiegu granic i powierzchni nowoutworzonej działki nr [...] (odpowiadającej dawnej parceli katastralnej [...]). Powstały w wyniku przeprowadzonych pomiarów i czynności ustalenia stanu władania na gruncie operat ewidencji gruntów [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązujący dla obrębu Z operat ewidencyjny został zatwierdzony Obwieszczeniem Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta z dnia 19 marca 1985 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu ewidencji gruntów nową ewidencją gruntów, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 1 lipca 1985 r. Nr 10, poz. 72. Zgodnie z powyższym dotychczasowa mapa katastralna w skali 1:2880 została zastąpiona mapą ewidencyjną w skali 1:2000, a powierzchnie nowych działek zostały podane w hektarach z precyzją zapisu do 0,01 ha. Organ II instancji wskazał, że dokumentacja geodezyjna dotycząca drogi nr [...] została wykonana w 1985 roku na zlecenie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych. Operat pomiarowy "Regulacji drogi dojazdowej do autostrady we wsi Z" przyjęto do Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych 12 grudnia 1985 r. za numerem [...]. W wykazie nieruchomości gruntowych objętych wyżej wymienionymi pracami widnieje działka nr [...] stanowiąca własność G. i M. C. Z protokołu granicznego spisanego 10 czerwca 1985 r. przez geodetę wynika, że G. C. była obecna podczas pomiaru. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że działka nr [...] nie stanowiła przedmiotu opisanego wyżej postępowania i w wyniku prac zmierzających do wywłaszczenia nieruchomości nie zmienił się przebieg granic tej działki ani jej powierzchnia. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że stan figurujący w obecnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z dostępnymi dokumentami stanowiącymi państwowy zasób geodezyjno-kartograficzny – operatami [...] i [...]. Odnosząc się do stwierdzenia G. C., że przebieg drogi w terenie jest zgodny z przebiegiem parceli [...] uwidocznionym na mapie katastralnej w skali 1:2880 organ II instancji stwierdził, że nie znajduje ono uzasadnienia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Mapy i zdjęcia satelitarne zamieszczone na portalu internetowym geoportal.gov.pl dowodzą bowiem, że przebieg drogi nr [...] ujawniony na mapach ewidencyjnych jest zgodny ze stanem faktycznym w terenie. Zdaniem organu II instancji, synchronizacja mapy katastralnej z mapą ewidencyjną wykonana przez organ I instancji (karta 229 akt sprawy), pismo Burmistrza Gminy z dnia 2 marca 2010 r., znak: [...] oraz notatka służbowa sporządzona na piśmie Starosty skierowanego do Burmistrza Gminy z dnia 19 stycznia 2010 r. (karta 87 akt) potwierdzają, że przebieg dawnej parceli l. kat. [...] jest odmienny od urządzonej drogi istniejącej w terenie. Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, osoby zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, to na wnioskującym ciąży obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji na poparcie swoich żądań. Organ II instancji wskazał, że Starosta pismami z dnia 22 kwietnia 2009 r. i z dnia 20 lipca 2009 r. znak: [...] oraz z dnia 10 maja 2013 r. znak: [...] wezwał wnioskującą do przedłożenia materiałów geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniających ujawnienie wnioskowanej zmiany. Mimo wezwania zainteresowana nie poparła swojego podania odpowiednimi dokumentami, a w związku z tym organ ewidencyjny nie miał podstaw do modyfikacji przebiegu granicy działki nr [...], wykazanej w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej przy założeniu i odnowieniu ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu II instancji, skoro wnioskująca twierdzi, że na skutek powstania ewidencji gruntów dokonano zmian niekorzystnych dla niej, to powinna przedłożyć organowi administracji wymagane przepisami prawa dokumenty pochodzące z okresu późniejszego, a wskazujące na odmienny niż uwidoczniony w ewidencji stan faktyczny i prawny granic oraz powierzchni jej działki. Odnosząc się natomiast do zarzutu G. C. dotyczącego sfałszowania jej podpisu w protokole ustalania stanu władania - organ II instancji stwierdził, że organy administracji publicznej nie są właściwe do jego rozpatrzenia, a G. C. sama powinna takie okoliczności zgłosić organom do tego powołanym, tj. policji i prokuraturze. W ocenie organu odwoławczego, Starosta zasadnie przyjął, że przedstawione przez G. C. dokumenty (mapy ewidencji gruntów w skali 1:2000 dla działki ewidencyjnej nr [...], obręb Z, mapy katastralne w skali 1:2880 dla pgr. l. kat. [...] b. gm. kat. Z, Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia 08.06.1976 r. wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy) nie mogą być podstawą uwzględnienia jej wniosku i w sposób wyczerpujący przedstawił argumentację swojego stanowiska. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji, w sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronie na każdym etapie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji było prawidłowe i wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego G. C. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny pozbawiając ją dojazdu do nieruchomości składającej się z działki nr [...] w obrębie Z, gmina K. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja narusza § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca podkreśliła, że jej wniosek jest żądaniem sprostowania błędu w nowej mapie ewidencyjnej - zgodnie z treścią mapy katastralnej. Zdaniem skarżącej, całe dotychczasowe postępowanie administracyjne zmierzało do obarczenia ją winą za powstały błąd w nowej mapie ewidencji gruntów i niejako zmuszenia jej do zlecenia na jej koszt opracowania geodezyjnego ten błąd prostującego. Skarżąca uważa jednak, że nie ma prawa zlecać podziału nieruchomości stanowiących własność osób trzecich. Jej zdaniem, to organy administracji zawiniły zatwierdzając błędną dokumentację i to one powinny poprawić błędną dokumentację. Skarżąca podniosła również, że nigdy nie brała udziału w jakichkolwiek ustaleniach z udziałem geodety sporządzającego stosowne dokumenty i nigdy też nie podpisywała jakichkolwiek protokołów ustalenia stanu władania, o których mowa w zaskarżonych decyzjach. Skarżąca stwierdziła, że jej podpis w protokołach został sfałszowany i na organach spoczywał obowiązek zgłoszenia tego policji i prokuraturze. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu II instancji, że stan figurujący w obecnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z dostępnymi dokumentami stanowiącymi zasób geodezyjno-kartograficzny, gdyż stan ten nie jest zgodny z mapami katastralnymi, w których wykazano granice własności, a które, zdaniem skarżącej, powinny być uwzględnione w nowej ewidencji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji stwierdził, że stan figurujący w obecnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z dostępnymi dokumentami stanowiącymi państwowy zasób geodezyjno-kartograficzny- operatami [...] i [...], zaś skarżąca nie przedstawiła wymaganej dokumentacji mogącej stanowić podstawę do modyfikacji granicy działki nr [...].

W piśmie z dnia 30 maja 2014 r. G. C. odniosła się do argumentów Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżąca oświadczyła, że nigdy nie twierdziła, że przebieg drogi (dz. [...]) w terenie jest zgodny z przebiegiem parceli [...] uwidocznionym na mapie katastralnej, bo gdyby tak było na odcinku przyległym do jej działki nr [...], to nie składałaby wniosku o przywrócenie dojazdu do jej działki. Skarżąca twierdziła jedynie, że wyżej wymieniona droga w części odpowiada dawnej parceli [...], gdyż na całym odcinku tej drogi (około 200 m) w części pokrywa się ona z dawną parcelą, ale nie na odcinku przyległym do jej i sąsiednich działek. Skarżąca oświadczyła również, że nie zgłaszała żądania zmiany w ewidencji gruntów, a jedynie wnosiła o sprostowanie błędu zawartego w opracowanej na wniosek organów administracji ewidencji gruntów powodującego przesunięcie granicy drogi, które pozbawiło ją dojazdu do własnej działki. Poza tym przesunięcie tej granicy spowodowało, że działka skarżącej została z tej strony powiększona kosztem części parceli [...], która pewno do tej pory w księgach wieczystych (Lwh) wpisana jest na rzecz ówczesnych dróg gminnych. Skarżąca dodała, że zawsze chodziło jej o przywrócenie granicy drogi stanowiącej obecnie działkę [...] na odcinku przyległym do jej działki w taki sposób, aby posiadała dostęp do drogi i mogła bez problemu wjechać na swój grunt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga G. C. jest całkowicie nieuzasadniona.

Dla wyjaśnienia niewątpliwego niezrozumienia strony skarżącej zadań różnych ustaw dotyczących nieruchomości i domagania się przez G. C. dostępu nieruchomości, której jest właścicielką do drogi publicznej w trybie postępowania ewidencyjnego poprzez "sprostowanie błędu", należy podnieść, że w Polsce kwestie związane z nieruchomościami regulują dwie odrębne ustawy:

1. ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r., nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) oraz

2. ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.)

Nie można tracić z pola widzenia tego, że wymienione wyżej ustawy regulują kwestie związane z nieruchomościami w zależności od celu, któremu mają służyć.

I tak: ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wskazuje w art. 1 ust. 1 cel prowadzenia ksiąg wieczystych:

"Art. 1. 1. Księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości."

Tak więc ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wskazuje w art. 1 jako cel prowadzenia ksiąg wieczystych – ustalenie stanu prawnego nieruchomości, przy czym – zgodnie z art. 3 tej ustawy - domniemywa się, że prawo ujawnione w księdze wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Księgi wieczyste prowadzone są przez sądy rejonowe (art. 23 zdanie pierwsze ustawy) należące do pionu sądownictwa powszechnego (a nie administracyjnego). Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, księga wieczysta zawiera cztery działy, z których pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości oraz wpisy praw związanych z jej własnością, drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego, trzeci przeznaczony jest na wpisy dotyczące ograniczonych praw rzeczowych, z wyjątkiem hipotek, na wpisy ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomością lub użytkowaniem wieczystym oraz na wpisy innych praw i roszczeń, z wyjątkiem roszczeń dotyczących hipotek, a czwarty przeznaczony jest na wpisy dotyczące hipotek. Wynika z tego, że w dziale III księgi wieczystej dokonuje się wpisów ograniczonych praw rzeczowych, w tym służebności gruntowych, np. służebności drogi koniecznej. Należy dodać, że na podstawie tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.), które szczegółowo reguluje kwestie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów.

Należy podkreślić, że skarżąca nawet nie twierdzi, że działka nr [...] w Z, której jest współwłaścicielką, ma urządzoną księgę wieczystą, a jedynie twierdzi w odwołaniu, że – jej zdaniem – posiada "wszystkie niezbędne dokumenty, aby założyć nową księgę wieczystą" dla tej działki.

Z kolei druga ustawa - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje zgodnie z art. 1 sprawy dotyczące m.in. ewidencji gruntów i budynków (art. 1 ust. 1 pkt 3) czy rozgraniczania nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 5). Art. 20 ust. 1 stanowi:

Art. 20. 1. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

Z treści wyżej wymienionego przepisu wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1); budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 2), przy czym celem tej ewidencji nie jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości (jak w przypadku ksiąg wieczystych), a m.in. planowanie gospodarcze i przestrzenne, a przede wszystkim wymiar podatków i świadczeń. Świadczy o tym wprost art. 21 ust. 1 tej ustawy wskazujący na cel ustawy:

Art. 21. 1. Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Należy przy tym podkreślić, że skrótowo rzecz biorąc, na terenie niepodległej Polski po 1918 r. kwestie prawne dotyczące nieruchomości regulowane były w różny sposób, w zależności od tego na terenie jakiego zaboru ziemie polskie w przeszłości pozostawały. Na terenie części obecnej Małopolski, a konkretnie na terenie dawnego zaboru austriackiego, księgi wieczyste były poprzedzone tzw. Lwh będące liczbą wykazu hipotecznego w księgach wieczystych obejmujących całe miejscowości. Obecne księgi wieczyste służą ustaleniu właścicieli nieruchomości i obciążeń nieruchomości, w tym ujawnieniu ograniczonych praw rzeczowych w rodzaju służebności drogi koniecznej czy prawa przejazdu lub przechodu, natomiast ewidencja gruntów i budynków służyła i obecnie służy przede wszystkim wymiarowi właściwego podatku od nieruchomości uzależnionego od rodzaju użytku czy przeznaczenia budynku. Dane o wielkości nieruchomości i rodzaju użytku, będące podstawą wymiaru podatku uwidocznione są w podatkowych nakazach płatniczych kierowanych do osób władających nieruchomością, co oznacza nie tylko właścicieli, ale i posiadaczy oraz innych użytkowników. Taka regulacja, w przeciwieństwie do wieczystoksięgowej, w niewątpliwy sposób ułatwia ściąganie podatków należnych państwu.

W dalszym ciągu odwołując się skrótowo do historii należy zaznaczyć, że ustawa o księgach wieczystych reguluje jednolicie kwestie prawne nieruchomości na obszarze całego kraju. Celem uregulowania stanu prawnego poszczególnych nieruchomości w oparciu o faktyczny stan posiadania w określonym ustawą czasie (a nie własności) były wydawane w latach siedemdziesiątych XX wieku w trybie administracyjnym "akty własności ziemi" - jak w przypadku przedmiotowej działki, której współwłaścicielką jest skarżąca. Z kolei celem ujednolicenia ewidencji gruntów na obszarze kraju sporządzano w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku operaty ewidencyjne, które następnie – w określonym ustawą trybie - przyjmowano do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd podkreśla, że art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi:

"Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...)

8) ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami;"

Przechodząc po tych wyjaśnieniach na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że działka nr [...] w Z nie ma do chwili obecnej urządzonej księgi wieczystej, a nieruchomość ta jako parcela katastralna l. kat. [...] została nabyta przez G. C. (wraz z mężem M. C.) na podstawie aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy K w dniu 08.06.1976 r. Należy też zauważyć, co organy obu instancji podkreśliły, że dla obrębu Z sporządzony został (w oparciu o wyniki przeprowadzonych pomiarów i czynności ustalenia stanu władania na gruncie) operat pomiarowy przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego pod nr [...] i zawarte w nim wyniki pomiarów G. C. przyjęła bez zastrzeżeń, potwierdzając ten fakt podpisem.

Organy administracyjne obu instancji zwróciły uwagę na to, że dokumentacja geodezyjna dotycząca przebiegu drogi oznaczonej nr ewidencyjnym [...] została wykonana w roku 1985 i przyjęta do ewidencji w składnicy geodezyjnej jako operat pomiarowy pod nr [...] wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru i podpisami w protokole granicznym właścicieli działek przylegających do drogi, a także na to, że z treści tego operatu pomiarowego wynika, że droga w terenie jest urządzona i jej granice zostały trwale zastabilizowane. Sąd zauważa, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, pozostającą we władaniu Urzędu Miejskiego w K i słusznie organy wskazały, że z uwagi na to, iż także ta działka ewidencyjna nie posiada urządzonej księgi wieczystej, dalsze kroki zmierzające do regulacji jej stanu prawnego należą do Burmistrza Gminy K.

Zdaniem Sądu, żadna obowiązująca ustawa nie przewiduje możliwości "powrotu" obecnych granic działek ewidencyjnych do granic działek katastralnych, choćby nawet działki katastralne poprzedzały obecnie istniejące działki ewidencyjne. I na żadną ustawę strona skarżąca nie wskazuje. Nie można także po prawnym ujednoliceniu w XX wieku polskiego systemu prawnego i ewidencyjnego nieruchomości przyjmować, że istniejące obecnie działki ewidencyjne nie pokrywając się z dawnymi parcelami gruntowymi zawierają "błąd" co do powierzchni czy granic, jak chce tego skarżąca. Słusznie więc, zdaniem Sądu, organy administracyjne przyjęły, że zmiany granic działek mogą nastąpić jedynie w trybie aktualizacji ewidencji, po przedstawieniu wymaganych przepisami dokumentów. Należy także zauważyć, że skarżąca nie żąda zmiany granicy działki ewidencyjnej nr [...], której jest współwłaścicielem, której powierzchnia nie uległa zmianie w stosunku do parceli katastralnej l. kat. [...], ale żąda zmiany granic działki cudzej – działki drogowej, będącej drogą wewnętrzną pozostającą we władaniu "Urzędu Miejskiego w K", do której nie ma żadnych uprawnień.

Pozostaje poza sporem okoliczność, że działka ewidencyjna nr [...] - według obowiązujących dokumentów - nie ma obecnie odpowiedniego "dostępu do drogi publicznej", a konkretnie do działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej drogę i - jak wynika z treści pism skarżącej - w rzeczywistości skarżącej chodzi o "dostęp do drogi", a konkretnie dostęp z działki ewidencyjnej nr [...] do drogi wewnętrznej będącej działką ewidencyjną nr [...]. W chwili obecnej taki dostęp do drogi może być ustalony poprzez przejazd przez działkę ewidencyjną nr [...] stanowiącej własność osób trzecich, a konkretnie R. K. W przypadku braku porozumienia w tym zakresie mogącego być sfinalizowanym aktem notarialnym pozostaje skarżącej droga sądowa przez sądem powszechnym, a nie administracyjnym.

Mają rację organy administracyjne wskazując, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów (i budynków) oraz wprowadzania zmian w tej ewidencji regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Przepisy § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 zdanie pierwsze, § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz § 47 ust. 1 tego rozporządzenia stanowią:

"§ 44. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: (...)

2) utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi,"

"§ 45. 1. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (...)"

"§ 46. 1. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

2. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,"

"§ 47. 1. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych."

Z treści powyższych przepisów wynika, że po pierwsze: aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a po drugie: aktualizacja następuje z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów (właścicieli, użytkowników wieczystych, trwałych zarządów nieruchomości) po przedłożeniu stosownych dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji.

Rację mają organy administracyjne podnosząc, że pomimo wezwania skarżąca nie przedstawiła dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych pomimo obowiązku, który wynika wprost z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten bowiem stanowi:

"Art. 22. (...)

3. Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków."

Mają więc rację organy administracyjne stwierdzając, że dokonanie wnioskowanych zmian możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osoby zainteresowane rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przełożonych dokumentów. W przypadku zmiany przebiegu granic konieczna jest dokumentacja sporządzona w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych (przeprowadzonych na wniosek i koszt właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości), podziałowych, scaleniowych i wymiany oraz sądowych - w postępowaniu cywilnym.

Zdaniem Sądu, z powyższych ustaleń i rozważań wynika, że skarga G. C. nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami organów administracyjnych, która nie poparta jest żadnymi konkretnymi argumentami.

Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu naruszeń prawa – ani prawa materialnego, ani procesowego, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga G. C. została oddalona – jak w wyroku.