Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1253/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r. znak: [...].

Decyzją tą orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dalej "decyzja wywłaszczeniowa".

Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący.

Ww. decyzją z [...] listopada 1989 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]". W ww. decyzji ustalono, iż właścicielem co do 1/2 części nieruchomości był [...]. Odszkodowanie za tę część przyznano spadkobiercom właściciela, natomiast co do pozostałej części, ponieważ właściciel był nieustalony, odszkodowanie złożono do depozytu sądowego. W decyzji wskazano także, że posiadaczem samoistnym tej części nieruchomości była [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 1993 r. [...], dalej "skarżący", wnieśli do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na rażące naruszenie prawa. Wskazali, że [...] w dacie jej wydania dysponował całą nieruchomością jako właściciel, co potwierdza postanowienie o zasiedzeniu udziału w wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r" znak: [...].

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 1996 r. sygn. akt IV SA 1719/94 uchylił ww. decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994 r. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. było przedwczesne z uwagi na nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] marca 1999 r. znak [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r" znak: [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję ww. Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 3168/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. znak [...], wskazując na niedoręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak:[...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. odwołanie od ww. decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wniosły [...].

Zarzucono nieuwzględnienie przez organ prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2001 r., sygn. akt [...] zmieniającego postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2000 r. sygn. akt [...]. Stwierdzono w nim, że [...] nabył z dniem 1stycznia 1967 r. w drodze zasiedzenia udział w 1/2 części przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka hip. nr [...] o pow. [...]. Wskazano również na naruszenie art. 77 § 1 Kpa, i nie wykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1996 r. sygn. akt IV SA 1719/94 oraz nie ustalenie samoistnego posiadacza według aktualnego stanu posiadania, oparcie decyzję na danych z ewidencji gruntów, które na dzień wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej dawno utraciły swoją aktualność.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji.

Organ kierując się zasadami postępowania nadzwyczajnego, zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wskazał na konieczność jej rozpoznania wyłącznie pod kątem istnienia przesłanek z 156 § 1 K.p.a. i brak w związku z tym podstaw do ponownego ustalania stanu faktycznego i rozpoznawania na nowo sprawy. Zdefiniował pojęcie rażącego naruszenia prawa wskazując, że dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny.

Organ w tym postępowaniu badał prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r. znak [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz przyznanie z tego tytułu odszkodowania nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej jako "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r.")

Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nieruchomość lub jej część mogła być wywłaszczona jeśli była niezbędna na cele określone w ustawie tj. obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych.

Zgodnie z art. 51 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzekał terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 58 ustawy z dnia 29 sierpnia 1985 r. wywłaszczenie nieruchomości następowało za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Urzędu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji, pod budowę wielorodzinnych domów mieszkaniowych dla Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Oznacza to, że nieruchomość została zgodnie z dyspozycją art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tj. na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wywłaszczenie mogło nastąpić na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

Zarówno we wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] sierpnia 1988r. znak [...] jak i w uzasadnieniu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r. znak [...] wskazano, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie umowy notarialnej przez inwestora nie było możliwe z uwagi na brak księgi wieczystej. Ponadto podkreślono, iż przedmiotowa nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny, a na podstawie zbioru dokumentów nr [...] można było ustalić jedynie właścicieli 1/2 części przedmiotowej nieruchomości.

Wobec braku możliwość nabycia działki nr [...] Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa [...], pismem z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...], wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wniosek odpowiadał wymaganiom z art. 54 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Pismem z dnia [...] lipca 1989 r. znak [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] zawiadomił strony o wszczęciu, z dniem [...] sierpnia 1988 r., postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...], położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], pochodzącą z nieruchomości "[...]". W treści zawiadomienia wskazano również, że na dzień [...] sierpnia 1989 r. wyznaczony został termin rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się [...] sierpnia 1989 r. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych sprawy protokołu wynika, że na rozprawę stawili się przedstawiciele inwestora oraz następcy prawni [...] - dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości tj [...] (reprezentująca swoją matkę [...]), [...] (uprzednio [...]) i [...], którzy nie zgłosili zastrzeżeń dotyczących zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego, decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r. znak [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania wskazano, że decyzją z [...] listopada 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] przyznał na rzecz współwłaścicieli nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. wskazano, iż stawka odszkodowania ustalona w trybie art. 59 ust. 1 i 3 byłaby znacznie niższa od cen kształtujących się w obrocie rynkowym gruntami. Jak bowiem ustalił organ wywłaszczeniowy stawka obliczona na podstawie uchwały Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane grunty pod zabudowę i grunty niezabudowane przy uwzględnieniu aktualnych cen żyta wyniosłaby 8,909 zł/m2, podczas gdy w piśmie Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] listopada 1989 r. wskazano, że wartość rynkowa gruntu w rejonie ulicy [...] wynosi od [...] do [...]. Oznacza to, że Kierownik Wydziały Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] przy obliczaniu odszkodowania słusznie zastosował się do treści art. 59 ust. 4, zgodnie z którym w razie potrzeby, ustalenie odszkodowania następuje po zasięgnięciu opinii biegłych lub innych osób, o których mowa w art. 44 ust. 1 oraz treści art. 7 Kpa, w brzmieniu wówczas obowiązującym, nakazującym, załatwianie spraw przy uwzględnieniu interes społecznego i słusznego interesu obywateli. Mając powyższe na uwadze organ wywłaszczeniowy do obliczenia odszkodowania przyjął stawkę opartą na aktualnych cenach rynkowych, tj. [...].

Jak wynika z treści elaboratu szacunkowego sporządzonego przez mgr. inż. [...] wartość szacunkowa ogrodzenia znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] wynosiła [...].

Przy tak ustalonej cenie 1 m2 gruntu oraz wartości ogrodzenia wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomości wyniosła [...] ([...]/m2 x [...] +[...] = [...]). Odszkodowanie za przedmiotowy grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Strony nie zaskarżyły tej decyzji co oznacza, że się z nią zgadzały.

W związku z tym decyzja wywłaszczeniowa nie naruszała prawa w sposób mogący skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez wadliwe wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej [...] jako posiadacza samoistnego 1/2 części przedmiotowej nieruchomości wskazano, że decyzja wywłaszczeniowa spełnia wymagania formalne zawarte w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (niezbędne elementy decyzji).

Oceniając kwestię wypełnienia dyspozycji z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wskazano, że organ na podstawie znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...]listopada 1987 r. nr [...] postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku, ustalił, iż współwłaścicielami 1/2 części przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] są następcy prawni zmarłego [...] tj. [...]. Natomiast na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 1987 r. ustalił, że posiadaczem samoistnym pozostałej części nieruchomości jest [...], zaś właściciel tej części jest nieustalony.

Dla przedmiotowej nieruchomości nie prowadzono księgi wieczystej lecz zbiór dokumentów Rep. [...], w którym znajdował się wpis aktu notarialnego z dnia

[...] listopada 1948 r. nr Rep. [...], na mocy którego [...] nabył prawo własności połowy spornej nieruchomości.

Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów z dnia [...] września 1987 r., sporządzonym zgodnie ze stanem z 1969 r. właściciel nieruchomości był nieustalony, natomiast [...] była użytkownikiem wywłaszczonej nieruchomości.

Dane z ww. wypisu z ewidencji gruntów nie odzwierciedlały stanu faktycznego na spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] zmienił pkt 1 postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2000r. sygn. akt [...] i stwierdził nabycie przez [...] z dniem 1 stycznia 1967 r. w drodze zasiedzenia, połowy udziału w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu w [...], [...], ul. [...], o pow. [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia ww. orzeczenia przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w posiadaniu [...], który działał jako właściciel co do całej spornej nieruchomości.

Mimo, że postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma charakter deklaratywny, zatem stwierdza tylko stan prawny, który powstaje z mocy samego prawa z chwilą upływu ostatniego dnia terminu, z którym według przepisów prawa materialnego łączy się nabycie własności przez zasiedzenie, organ stwierdził że w dniu wydania ocenianej decyzji wywłaszczeniowej brak było jakichkolwiek dokumentów wskazujących jednoznacznie, iż następcy prawni [...] są współwłaścicielami całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a zatem Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] wydając ww. decyzję z dnia [...] listopada 1989 r. dochował należytej staranności i ustalił właściciela przedmiotowej nieruchomości na podstawie istniejącego wówczas materiału dowodowego.

Wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję może stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 5 Kpa, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Istotnie posiadaczem połowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu 30 listopada 1989 r. nie mogła być [...], skoro co do spornej nieruchomości prawa właściciela wykonywali spadkobiercy [...]. Dodatkowo [...], która zmarła w dniu [...] sierpnia 1970 r., nie mogła sprawować fizycznego elementu władania rzeczą oraz zamiaru jej władania w 1989 r.

Zgodnie z powyższym organ wywłaszczeniowy błędnie wskazał w decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. posiadacza samoistnego spornej nieruchomości według aktualnego stanu posiadania.

Jednakże, z zaświadczenia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] wynika, że zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków, do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...], czyli dawnej działki nr [...], położonej przy ul. [...], na dzień 30 listopada 1989 r. jako użytkownik figurowała [...], zaś właściciel był nieustalony.

Wobec tego stwierdził, iż nawet jeżeli organ wywłaszczeniowy przed wydaniem decyzji pozyskałby wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 30 listopada 1989 r. to wpisy dotyczące użytkownika oraz właściciela przedmiotowej nieruchomości byłyby tożsame z wpisem ujawnionym w ww. wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] września 1987 r.

Wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej posiadacza samoistnego nieruchomości miało na celu jedynie opisanie wywłaszczanej nieruchomości, w sytuacji gdy ta nie posiadała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów.

Posiadacz samoistny nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. oraz nie było mu wypłacane odszkodowanie, a zatem wskazanie w ocenianej decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. [...] jako posiadacza samoistnego połowy przedmiotowej nieruchomości nie wpłynęło na prawa i obowiązki stron przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto część odszkodowania przyznana za część działki nr [...], co do której nie istniała możliwość ustalenia jej właściciela została, zgodnie z dyspozycją art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wpłacona do depozytu sądowego.

Wskazanie w ww. decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. posiadacza samoistnego na podstawie nieaktualnego wypisu z rejestru gruntów nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

Ponadto z treści protokołu rozprawy dniu [...] sierpnia 1989 r. wynika, że następcy prawni [...] oświadczyli, iż są współwłaścicielami niepodzielnej połowy przedmiotowej działki nr [...] oraz nie zakwestionowali ustaleń organu w kwestii stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem organu, w przedmiotowym stanie faktycznym organ wojewódzki rozpatrzył cały materiał dowodowy jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że nie daje on podstaw do uznania zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli: [...], zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 roku ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili :

1. rażące naruszenie przepisów kpa, w tym art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie,

2. naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 kpa pkt 2 i 7 poprzez nieuwzględnienie tego przepisu w wydanej decyzji, brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1989 roku, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej - poprzez uznanie za prawidłową decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości Skarżących, pomimo wadliwego ustalenia przedmiotu wywłaszczenia i właścicieli nieruchomości objętej decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organ rozpoznający sprawę jest związany wytycznymi zawartymi w orzeczeniu sądu poprzednio rozpoznającego sprawę. Tak jak to miało miejsce w tym przypadku.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA).

Przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1989 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...]. Podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu na datę wydawania aktu administracyjnego (t.j. D.U. 14, poz. 74), dalej "u.g.g.i.w.n.

Skarżący wywodzili, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło przy wadliwym ustaleniu przedmiotu wywłaszczenia i właścicieli nieruchomości objętej tą decyzją, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa materialnego tj. art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.g.i.w.n.

Przepis ten określał jakie elementy powinna zawierać decyzja. Dotyczyło to ustalenia przedmiotu wywłaszczenia, położenia, obszaru nieruchomości, osoby właściciela według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej, a w razie braku księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, wskazanie osoby posiadacza samoistnego według aktualnego stanu posiadania. Przepis ten ma charakter procesowy. W aspekcie nieważnościowym, o czym była mowa wyżej, stwierdzenie nieważności decyzji byłoby możliwe gdyby naruszenie przepisów proceduralnych było rażące i pozostawałoby w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi w nieniejszej sprawie z kilku powodów.

Po pierwsze, dla przedmiotowej nieruchomości nie była założona księga wieczysta ale zbiór dokumentów, na podstawie którego można było ustalić jedynie kto jest właścicielem udziału w ½ części.

Po drugie, w postępowaniu (rozprawie) brali udział następcy prawni [...] – ujawnionego w zbiorze dokumentów, i nie składali zastrzeżeń co do ustaleń poczynionych przez organ, w tym co do tego, że ½ udziału nie stanowi własności spadkobierców [...].

Po trzecie, w aktualnym na datę wypisie z ewidencji gruntów jako posiadaczka ujawniona była [...], mimo że jak się ostatecznie okazało, nie żyła w czasie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (zmarła [...] sierpnia 1970 r.). Dane z ewidencji gruntów są danymi o charakterze urzędowym, co świadczy o tym, że organ nie miał podstaw do kwestionowania tego rodzaju dokumentu, tym bardziej, że następcy prawni [...] nie przeczyli ustaleniom organu co do nieustalonego właściciela ½ części nieruchomości (w tym nie zaskarżyli decyzji).

Po czwarte, błędne ustalenia co do osoby posiadacza nie miały wpływu na treść decyzji. Na mocy decyzji [...] nie nabyła żadnych praw. Istotnie zapisy w ewidencji gruntów mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Zdaniem, Sądu ten charakter potwierdza, że wadliwe ustalenie posiadacza nieruchomości nie miało wpływu na treść decyzji wywłaszczniowej.

Po piąte, decyzja wywłaszczeniowa, w odniesieniu do ½ części - orzekała o odszkodowaniu na rzecz nieustalonego właściciela. Oznacza to, że każdy kto wylegitymowałby się prawem do tej części nieruchomości, otrzymałby należne mu odszkodowanie.

Po szóste, odnosząc się do skutków prawnych postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia ½ udziału na rzecz [...] należy stwierdzić, że istotnie skutek zasiedzenia nastąpił na datę wcześniejszą niż data wydania postanowienia stwierdzającego zasiedzenie. Postanowienie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny co oznacza, że potwierdza skutek jaki nastąpił z mocy prawa w określonej dacie (upływu ustalonych w kodeksie cywilnym terminów). Jak wynikało z postanowienia z [...] lutego 2001 r. Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...], [...] nabył z dniem 1 stycznia 1967 r. przez zasiedzenie ½ udziału w przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie o zasiedzeniu nieruchomości zostało wydane [...] lutego 2001 r. Skoro określało skutek na datę wcześniejszą mogło być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. a nie podstawą do stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Po siódme, stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji oczywistych, o czym była mowa wyżej. Wadliwe ustalenie osoby posiadacza w sytuacji w której jego dane widniały w ewidencyjnym dokumencie urzędowym nie może zostać uznane za rażąco naruszające prawo, tym bardziej, że spadkobiercy [...] nie wskazywali nawet w toku postępowania wywłaszczeniowego aby ich poprzednik prawny był nie tylko właścicielem ½ udziału w nieruchomości ale i posiadaczem samoistnym w pozostałej części. Dlatego organ miał podstawy do przyjęcia, że zapisy w ewidencji gruntów odzwierciedlają aktualny stan faktyczny. Nie miał zatem żadnych podstaw aby "szukać" dowodów na obalenie domniemania zgodności zapisów w ewidencji gruntów z faktycznym stanem rzeczy. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi o rażącym naruszeniu przez organ wywłaszczeniowy przepisów proceduralnych.

Wskazywana przez Skarżących okoliczność, że [...] dzierżawił całą nieruchomość a następnie czynili to jego spadkobiercy - co świadczy o tym, że posiadał całą nieruchomość nie stanowi podstawy do przyjęcia innej hipotezy niż przyjęta przez organ. Co prawda obowiązek należytego i pełnego zebrania dowodów spoczywa na organie, to jednak nie zwalnia to stron postępowania od konieczności wskazywania okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Nie sposób obarczać organu skutkami wadliwego ustalenia osoby posiadacza, skoro władający w tamtym czasie spadkobiercy [...], zaniedbali ujawnieniu w ewidencji gruntów swych praw jak i się na nie powołali w toku postępowania wywłaszczeniowego. Uchybienie w zakresie wadliwego wskazania osoby posiadacza stanowi jedynie naruszenie prawa a nie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Wbrew wywodom skargi organy zastosowały się do wytycznych. Ustaliły na nowo stan faktyczny, po uprzednim zebraniu dowodów, dokonały subsumpcji pod właściwe normy prawa a w uzasadnieniu decyzji wskazały z jakich przyczyn wydały takie a nie inne rozstrzygnięcie. Oceniły w sposób prawidłowy treść postanowienia o zasiedzeniu. Fakt, że strona nie została przekonana przez organ nie oznacza, że doszło do naruszenia czy to art. 107 § 3 K.p.a. czy art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania).

Nie było podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności, gdyż decyzja nie narusza w sposób rażący prawa.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.