Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3347/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2, art. 66 ust. 1 i art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80, 107 § 1 i § 3 i art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 38 c
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1010/16 w sprawie ze skargi K. L. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz P.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Łd 1010/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na skutek skargi K. L. i P. L. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się uczestnik postępowania – Spółka F. sp. z o.o. o w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

- w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej "u.o.i.ś." w zw. z § 17 pkt 1 oraz § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta [...] dla terenu położonego w rejonie ulicy [...],[...] i [...], dalej "uchwała nr [...]", poprzez błędną wykładnię ww. przepisów uchwały nr [...], co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 80 ust. 2 u.o.i.ś., polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z uchwałą nr [...], w sytuacji, gdy treść postanowień § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] jednoznacznie wskazuje na możliwość dokonania rozbudowany instalacji Spółki (na zgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego);

b) art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. w zw. z § 17 pkt 1 i § 21 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...], poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy planowane przedsięwzięcie mieści się w warunkach przewidzianych treścią § 17 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...], gdyż służy obsłudze systemu kanalizacyjnego [...], a co najmniej zalicza się do obiektów i sieci infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych;

c) art. 80 ust. 2 w zw. z § 17 pkt 1, § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 38c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że możliwe i uzasadnione na gruncie obowiązującej definicji terminu "ścieki przemysłowe" jest rozdzielenie substancji ("ścieków") pochodzących z zakładów M. S.A. i oczyszczanych w instalacji skarżącej oraz substancji ("ścieków") oczyszczanych w przedmiotowej instalacji, pochodzących od podmiotów zewnętrznych; w sytuacji gdy oba rodzaje ścieków oczyszczane są we wspólnej (połączonej funkcjonalnie) instalacji, a bez oczyszczalni (instalacji) skarżącej, ścieki zakładu M. S.A. zanieczyszczałyby obszar Miasta [...] (a więc instalacja skarżącej jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych);

d) § 21 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 1 uchwały nr [...]poprzez jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodnymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są takie przedsięwzięcia, których celem jest "obsługa miejskich systemów inżynieryjnych (ust 2 pkt 2) [§ 21 uchwały nr [...]- uwaga własna]", podczas gdy § 21 ust. 2 pkt 2 uchwały, w przeciwieństwie do § 1 nie posługuje się sformułowaniem "obsługa", lecz cechą "niezbędność do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych"; zatem przeznaczeniem podstawowym terenu 2.IK są obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego, a przeznaczeniem uzupełniającym - obiekty i sieci innej infrastruktury technicznej (do której co najmniej należy przedsięwzięcie skarżącej), niezbędne do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych, lecz niekoniecznie związane z obsługą tych systemów;

- w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", poprzez:

- błędne i nieuzasadnione uchylenie decyzji na skutek błędnego uznania, że inwestycja polegająca na rozbudowie instalacji Spółki jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: "MPZP");

- całkowitym pominięciu przy wydaniu Wyroku dowodu z przedłożonej przez skarżącą (jako załącznik do odwołania z dnia [...] lutego 2011 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2011 r., znak [...]) "Opinii dotyczącej możliwości rozbudowy przemysłowej oczyszczalni ścieków dla M. w [...]", sporządzonej przez arch. I. S., głównego projektanta MPZP fragmentu Miasta [...] dla terenu położonego w rejonie ulicy [...],[...] i [...], zgodnie z którą to opinią rozbudowa istniejącej kanalizacji przemysłowej, zlokalizowanej na terenie 2.IK, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta [...] dla terenu położonego w rejonie ulicy [...],[...] i [...], przyjętego uchwałą nr [...],

- całkowitym pominięciu przy wydaniu Wyroku dowodu przedłożonego przez skarżącą (przy piśmie z dnia [...] września 2012 r.) w postaci "Opinii urbanistycznej", sporządzonej przez mgr inż. arch. A. W. - rzeczoznawcy Polskiej Izby Urbanistów, z której to opinii wynika zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami MPZP;

przy czym w zakresie zarzutów wskazanych w tiret drugim i trzecim powyżej, WSA naruszył również (poza wskazanymi powyżej przepisami) art. 75 § 1 k.p.a.;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez błędne i nieuzasadnione uchylenie decyzji m.in. w oparciu o błędne ustalenie, że:

- instalacja skarżącej nie zalicza się do kategorii "przedsięwzięć znaczących dla prawidłowego funkcjonowania miasta" (instalacji niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych), co zostało stwierdzone przez WSA w wyniku nieuprawnionych założeń i domniemań,

- zgodnymi z § 21 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...] są takie przedsięwzięcia, których celem jest "obsługa miejskich systemów inżynieryjnych (ust. 2 pkt 2) [§ 21 uchwały nr [...] - uwaga własna]" (str. 26 uzasadnienia), podczas gdy § 21 ust. 2 pkt 2 uchwały, w przeciwieństwie do § 1 nie posługuje się sformułowaniem "obsługa", lecz cechą "niezbędność do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych",

- przedsięwzięcie skarżącej nie należy do obiektów obsługi systemu kanalizacyjnego [...], a co najmniej - do obiektów i sieci innej infrastruktury technicznej, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez błędne uchylenie prawidłowej decyzji, wydanej z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, którym to działaniem naruszono zasady ogólne: praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji w wyniku wadliwego przyjęcia, że w decyzji nie uwzględniono wszystkich istotnych zadań planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy decyzja - wbrew twierdzeniom WSA - uwzględnia wszystkie kluczowe elementy i zadania planowanego przedsięwzięcia;

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 82 ust.1 u.o.i.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

- organ odwoławczy nie podjął rozważań, czy od daty sporządzania raportu oddziaływania na środowisko do dnia orzekania nie doszło do zmian przepisów prawa na tyle istotnych, iż miałoby to wpływ na wynik postępowania, w tym na ocenę aktualności raportu i wniosków w nim zawartych, podczas gdy decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa,

- uznanie, że decyzja ma charakter zbyt ogólnikowy i nie zawiera wskazania konkretnych warunków środowiskowych, zakreślających dopuszczalne wielkości planowanej działalności, w sytuacji, gdy decyzja takie wskazania posiada,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- zupełne pominięcie w uzasadnieniu Wyroku twierdzeń i wniosków: (i) "Opinii dotyczącej możliwości rozbudowy przemysłowej oczyszczalni ścieków dla M. w [...]", sporządzonej przez arch. I. S., głównego projektanta MPZP fragmentu Miasta [...] dla terenu położonego w rejonie ulicy [...],[...] i [...] oraz (ii) "Opinii urbanistycznej", sporządzonej przez mgr inż. arch. A. W., podczas gdy z ww. opinii wynika, że rozbudowa istniejącej kanalizacji przemysłowej, zlokalizowanej na terenie 2.IK, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta [...] dla terenu położonego w rejonie ulicy [...],[...] i [...], przyjętego uchwałą nr [...] (planowane przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami MPZP),

- wskazanie w jednym miejscu uzasadnienia Wyroku (str. 27), iż uchylając decyzję WSA oparł się jedynie na naruszeniach prawa materialnego - "Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wobec naruszenia przepisów prawa materialnego czyni bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do dalszych zarzutów skargi o charakterze procesowym", podczas gdy we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia (str. 23) Sąd I instancji oparł Wyrok również na - rzekomym - naruszeniu przepisów postępowania - "Bardzo istotny natomiast jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., który doprowadził do nieuwzględnienia w decyzji wszystkich istotnych zadań planowanego przedsięwzięcia", co stanowi stwierdzenia wzajemnie sprzeczne,

- oparcie wyroku (uzasadnienia) nie tylko na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej oraz argumentacji prawnej, lecz również na - nieznajdujących uzasadnienia, ani podstawy prawnej - założeniach i domniemaniach, poprzez dokonanie przez WSA "założeń" (str. 26 uzasadnienia), iż instalacja skarżącej nie zalicza się do kategorii "przedsięwzięcia znaczące dla prawidłowego funkcjonowania miasta" (instalacji niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych);

powyższe naruszenia nie pozwalają jednoznacznie ustalić kompletu przesłanek, którymi kierował się Sąd i instancji, wydając wyrok, w szczególności ustalenia naruszenia których przepisów - wyłącznie o charakterze materialnym, czy również procesowym - leżało u podstaw uchylenia decyzji,

które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do niezasadnego uchylenia decyzji określającej warunki środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia z powodu jego rzekomej niezgodności z postanowieniami MPZP, w postępowaniu, w którym pominięto istotne dowody oraz naruszono szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego; ponadto wyrok uchylający decyzję oparty został m.in. na założeniach i domniemaniach, a uzasadnienie wyroku nie pozwala na zdekodowanie kompletu przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji uchylając decyzję.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. w zw. z § 17 pkt 1 oraz § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...], gdyż niezasadnie przyjął, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z uchwałą nr [...] w sytuacji, gdy wykładnia postanowień § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 tej uchwały jednoznacznie wskazuje na możliwość dokonania rozbudowy instalacji Spółki. Podniosła, że porównanie pkt 1 i 2 znajdujących się w § 21 ust. 3 uchwały nr [...] prowadzi do wniosku, że celowo zostały one sformułowane w sposób odmienny przez Radę Miasta [...]. Punkt 1 odnosi się bowiem do istniejącej już zabudowy i obiektów, które znajdują się na danym terenie, bez względu na jego przeznaczenie, zaś punkt 2 odnosi się do wprowadzania urządzeń, budowli i budynków, a zatem obiektów nowych, które na danym terenie w ogóle nie znajdowały się w chwili wejścia uchwały w życie.

Zaznaczyła, że instalacja do unieszkodliwiania odpadów istnieje i funkcjonuje na terenie objętym wnioskiem, a planowane przedsięwzięcie zmierza jedynie do jej rozbudowy przez którą należy rozumieć nie rozbudowę samego budynku, w którym instalacja się znajduje, a modernizację samej instalacji znajdującej się wewnątrz tego budynku. Podniosła również, że instalacja unieszkodliwiania odpadów nie jest instalacją odrębną w stosunku do instalacji oczyszczalni. Dla funkcjonowania instalacji do unieszkodliwiania odpadów niezbędne są elementy instalacji będące również częścią składową oczyszczalni ścieków, zatem obie instalacje są funkcjonalnie i technologicznie powiązane. Wyjaśniła także, że instalacja będąca przedmiotem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej stanowi obiekt budowlany znajdujący się w ramach budynku stanowiącego halę koagulacji i flokulacji, nie jest natomiast urządzeniem, o którym mowa w § 21 ust. 3 pkt 2 uchwały nr [...].

W ocenie Spółki w przedmiotowej sprawie zastosowanie znaleźć powinien § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały nr [...] zezwalający nie tylko na zachowanie dotychczasowej zabudowy, ale również na jej remont, przebudowę, rozbudowę, i konieczną wymianę. Zaznaczyła, że wbrew stanowisku wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, nie jest konieczne łączne rozpatrywanie § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały z jej ust. 1 i 2, bowiem nie jest tak, iż dodatkowe uwarunkowania sposobu zagospodarowania terenu, zawarte w ust. 3 i 4 § 21 uchwały nr [...], można rozpatrywać tylko w odniesieniu do przedsięwzięć systemu kanalizacji czy miejskich systemów inżynieryjnych, o których mowa w tym przepisie

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że przedsięwzięcie służy obsłudze systemy kanalizacyjnego, a co najmniej zalicza się do obiektów i sieci infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych. Podniosła, że miejska komunalna mechaniczno-biologiczna oczyszczalnia ścieków w [...] nie umożliwia chemicznego oczyszczania ścieków przemysłowych, stąd konieczne jest funkcjonowanie Oczyszczalni Ścieków Przemysłowych prowadzonej przez Spółkę. Zwróciła uwagę, że za taką interpretacją przemawiają również: "Opinia dotycząca możliwości rozbudowy przemysłowej oczyszczalni ścieków dla M. w [...]", sporządzona przez arch. I. S., stanowiącą załącznik do odwołania z dnia [...] lutego 2011 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz "Opinia urbanistyczna" sporządzona przez mgr inż. arch. A. W. - rzeczoznawcy Polskiej Izby Urbanistów, dołączona do pisma Spółki z dnia [...] września 2012 r.

Wskazując na treść art. 3 pkt 38c ustawy - Prawo ochrony środowiska Spółka wskazała, że ściekami przemysłowymi są substancje ciekłe powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością przemysłową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, pochodzącymi z zewnętrznych zakładów przemysłowych, zauważyła, że takie substancje są obecnie i będę unieszkodliwiane w wyniku rozbudowy instalacji.

Zdaniem Spółki, Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni § 21 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 1 uchwały nr [...]. Zauważyła, że § 21 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...], w przeciwieństwie do § 1 nie posługuje się sformułowaniem "obsługa", lecz cechą "niezbędności do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych". Wskazała, że z powyższych względów przeznaczeniem podstawowym terenu 2.IK są obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego, a przeznaczeniem uzupełniającym - obiekty i sieci innej infrastruktury technicznej, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych, lecz niekoniecznie związanych z obsługą tych systemów. Podniosła, że instalacja, biorąc pod uwagę jej funkcjonalność i rolę dla systemów miejskich należy do obiektów i sieci innej infrastruktury technicznej.

Podkreśliła, że planowane przedsięwzięcie dotyczy rozbudowy istniejącej instalacji, stanowiącej obiekt budowlany w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, usytuowany w ramach budynku oczyszczalni, stanowiącego halę koagulacji i flokulacji, instalacja ma charakter stacjonarny, związany z budynkiem i nieruchomością, a zatem nie jest urządzeniem, instalacja do unieszkodliwiania odpadów nie stanowi instalacji odrębnej w stosunku do instalacji oczyszczalni. Wyjaśniła także, że planowane przedsięwzięcie jest kontynuacją funkcjonującego od lat 90-tych procesu oczyszczania ścieków przemysłowych i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oraz nie zwiększy, w stosunku do pierwotnie określonej przepustowości instalacji, wielkości przerobu instalacji.

Spółka wskazał, że Sąd niezasadnie pominął treść "Opinii dotyczącą możliwości rozbudowy przemysłowej oczyszczalni ścieków dla M. w [...]" oraz "Opinii urbanistycznej", których treść wskazuje, że przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami MPZP, nie wyjaśniając powodów, dla których przyjął odmienne rozumienie przepisów MPZP, od tego wynikającego z dowodów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie jest nawet w najmniejszym stopniu związane z obiektami obsługi systemu kanalizacyjnego ani też miejskimi systemami inżynieryjnymi. Podniósł, ze zarówno raport, jak i charakterystyka przedsięwzięcia określona w zaskarżonej decyzji nie opisuje planowanego przedsięwzięcia, jako związanego z obiektami obsługi systemu kanalizacyjnego i miejskimi systemami inżynieryjnymi. Planowana inwestycja stanowi bowiem niezależną, niezwiązaną i w żadnym stopniu niewspomagającą miejskiej oczyszczalni instalację, która jest w pełni przystosowana do oczyszczania ścieków bytowych i przemysłowych. Zwrócił uwagę, że kwestia ta podnoszona jest przez Spółkę dopiero na etapie skargi kasacyjnej, zaś ocena tych kwestii powinna mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego.

Wskazał także, że opinie, na które powołuje się Spółka nie miały charakteru dowodowego, ponieważ stanowiły de facto analizę prawną, co do której właściwy w sprawie jest tylko i wyłącznie organ, a następnie sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. w zw. z § 17 pkt 1 oraz § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwała nr [...], poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów uchwały nr [...], co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 80 ust. 2 u.o.i.ś., polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z uchwałą nr [...], w sytuacji, gdy treść postanowień § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] jednoznacznie wskazuje na możliwość dokonania rozbudowany instalacji Spółki.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie planowane przedsięwzięcie nie może zostać uznane za zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama skarżąca kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały zachowuje się istniejącą zabudowę o obiekty budowalne z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz koniecznej wymiany. Skarżąca kasacyjna wnioskowała natomiast o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczący nie tylko rozbudowy istniejącej już instalacji dotyczącej unieszkodliwiania odpadów, ale także rozbudowy instalacji celem prowadzenia odzysku odpadów niebezpiecznych jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił uwagę, że odzysk odpadów jest nowego rodzaju działalnością, przy czym dla jej uruchomienia potrzebne jest podjęcie szeregu działań, w tym podzielenie instalacji w celu umożliwienia prowadzenia nowego rodzaju działalności.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701) przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku, którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. W myśl zaś art. 3 pkt 30 ustawy o odpadach przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się proces niebędący odzyskiem nawet jeśli wtórnym skutkiem tego procesu jest odzysk substancji lub energii. Powyższe definicje wskazują, że unieszkodliwianie odpadów oraz odzysk nie są procesami tożsamymi, a wręcz przeciwnie są to procesy odrębne. Nie kwestionowanym jest, że na terenie objętym planem prowadzona była przez skarżącą kasacyjnie działalność polegająca na unieszkodliwianiu odpadów. Nie była natomiast prowadzona działalność polegająca na odzysku odpadów. Skarżąca zamierza więc prowadzić nowy rodzaj działalności. O ile działalność związana z unieszkodliwianiem odpadów, po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chroniona jest treścią art. 35 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), to nie można znaleźć podstawy prawnej, w oparciu o treść planu miejscowego, która umożliwiałaby rozpoczęcie prowadzenia nowego rodzaju działalności. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem tereny, których przeznaczenie zmienia plan miejscowy, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób tymczasowego zagospodarowania. Ta okoliczność wskazuje w sposób jednoznaczny, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego trenu. Czyni to więc bezprzedmiotowym rozważania dotyczące oceny zgodności z planem rozbudowy tylko instalacji dotyczącej unieszkodliwiania odpadów. Umknęło bowiem organowi II instancji, co zasadnie zauważył Sąd I instancji, że przedmiotem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie jest tylko jedna działalność dotyczą unieszkodliwiania odpadów, ale także nowy rodzaj działalności w postaci odzysku odpadów. Paragraf 21 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego zakazuje zagospodarowywania terenu niezwiązanego z jego przeznaczaniem. Przedmiotem sprawy jest więc, nie tylko rozbudowa budynków w ramach dotychczas prowadzonej dzielności unieszkodliwiania odpadów, ale również wprowadzenie nowego, niedopuszczonego planem zagospodarowania terenu jakim jest odzysk odpadów.

Nie zasługuje na uwzględnianie także zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. w zw. z § 17 pkt 1 i § 21 ust.1, 2 pkt 2 i 3 pkt 1 i 2 uchwały. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedsięwzięcie to nie służy obsłudze systemu kanalizacyjnego ani nie zalicza się do obiektów i sieci infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych. Zgodnie bowiem z § 21 ust. 1 uchwały przeznaczeniem podstawowym terenu 2IK są obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego. Przeznaczenie uzupełniające mogą stanowić usługi administracji i zabudowa gospodarcza towarzysząca funkcji podstawowej oraz obiekty i sieci innej infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych. Zauważyć należy, że na przedmiotowym terenie prowadzone są dwa odrębne procesy: proces oczyszczania ścieków przemysłowych i proces unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. O ile proces oczyszczania ścieków przemysłowych dotyczy ścieków z zakładów skarżącej kasacyjnie, to proces unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych dotyczy odpadów przywożonych przez dostawców zewnętrznych. Nie można więc wywodzić, że tego rodzaju działalność dotycząca unieszkodliwiania odpadów pochodzących od podmiotów zewnętrznych jest działalnością niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych. Nie ma przy tym znaczenia, że instalacja unieszkodliwiania odpadów i instalacja oczyszczalni są ze sobą technologicznie związane. Na rozstrzygnięcie sprawy nie wpływa przywołana przez skarżącą kasacyjnie definicja ścieków przemysłowych. Istotne jest to, czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że proces ten ma dotyczyć także unieszkodliwiania oraz odzysku odpadów pochodzących nie tylko od skarżącej, ale także od podmiotów trzecich. W związku z tym nie można uznać, że działalność taka jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych. Przy czym przywołana przez skarżącą kasacyjnie opinia I.S. nie dotyczy rozbudowy instalacji unieszkodliwiania odpadów, ale rozbudowy i modernizacji oczyszczalni ścieków, a więc podejmowania działań zgodnych z postanowieniami uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do opinii Andrzeja Węglarczyka zauważyć należy, że dotyczy ona jedynie instalacji unieszkodliwiania odpadów, a nie działalności polegającej na prowadzenia odzysku. Nawet więc z opinii przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie nie wynika, że na przedmiotowym terenie można realizować nowy rodzaj inwestycji w postaci odzysku odpadów.

Rozważania powyższe przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. w zw. z § 17 pkt 1, § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 38 pkt 38c ustawy o ochronie środowiska, a w konsekwencji zarzutu dotyczącego naruszenia § 21 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 1 uchwały bowiem planowana inwestycja nie jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych. Przedstawione powyżej argumenty przesądzają także o braku zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem w sprawie prawidłowo przyjęto, że planowane przedsięwzięcie nie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych i nie należy do obsługi systemów kanalizacyjnych.

W konsekwencji nie można uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany z naruszaniem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne i nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedstawione powyżej argumenty stanowiły bowiem uzasadnioną podstawę do uchylenia zaskrzonej decyzji. Pominięcie przez Sąd I instancji opinii I. S. i A. W. nie miało wpływu na wynik postępowania, co zostało omówione we wcześniejszej części uzasadnienia.

Zaprezentowana analiza wskazuje, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie uwzględniała wszystkich istotnych zadań planowanego przedsięwzięcia, nie odnosiła się bowiem do kwestii dotyczących odzysku odpadów, co czyni nieuprawnionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czyni bezprzedmiotowym zarzut naruszenia art., 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 82 ust. 1 u.o.i.ś., albowiem dotyczy on treści decyzji pozytywnej, to jest ustalające środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opinii I. S. i A. W., albowiem jak zostało przedstawione wyżej opinie te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wzajemnych sprzeczności. Na stronie 23 uzasadnienia Sąd I instancji odnosi się do naruszeń przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w wyniku, których organ nie uwzględnił w decyzji wszystkich istotnych zadań planowanego przedsięwzięcia. Na stronie 27 uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenia prawa materialnego czyni bezprzedmiotowym ustosunkowywanie się do dalszych zarzutów skargi o charakterze procesowym, a więc innych niż te wymienione i uwzględnione przez Sąd wcześniej. Nie można także uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny samodzielnie dokonał ustaleń dotyczących znaczenia przedsięwzięcia dla prawidłowego funkcjonowania miasta, ustalenia takie zostały bowiem dokonane w decyzji organu I instancji.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparci o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.