Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1278/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska /spr./, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i K. K. oraz A. K. i H. K. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1612/02 w sprawie ze skargi W. K. i K. K. oraz A. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 17 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie Nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną A. K. i H. K. 2. umarza postępowanie sądowe ze skargi W. K.i K. K.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15.04.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg W. K. i K. K. oraz A. K. i H. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 maja 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddalił skargę H. i A. K. oraz uwzględniając skargę W. K. i K. K., uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, co następuje.

Decyzją z dnia 12.03. 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Bochni z dnia 23.10.2000r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych o 2-3 zbiornikach podziemnych i stanowiska tankowania gazem propan-butan, budynku biurowo-handlowo-socjalnego z częścią gastronomiczną, automatycznej myjni samochodowej (...) na działkach [...].

Decyzja ta wydana została na wniosek W. i K. K., właścicieli działki nr [...], którzy w ocenie organu nadzoru mają interes prawny, ponieważ przedmiotowa inwestycja mogła oddziaływać na ich działkę.

Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja, wydana została z naruszeniem postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działki, na których zlokalizowana miała być inwestycja nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem G 21 R.P. – teren upraw polowych. Z zapisu planu wynika, że na terenie tym istnieje zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej, oprócz obiektów infrastruktury technicznej, a także zakaz wydzielenia nowych działek budowlanych i zakaz tworzenia nowych zagród. Wprawdzie działka inwestorów położona jest również w strefie F-IV, gdzie dopuszczalne jest lokalizowanie obsługi komunikacji (parkingi, stacje benzynowe campingi, małe motele) należy jednak mieć na względzie, że przedmiotowa strefa zajmuje obszar znacznie większy niż obszar G.21.R.P.

W tej sytuacji zapisy dla obszaru oznaczonego G 21.R.P. są uszczegółowieniem zapisu istniejącego dla strefy F IV. Mając na uwadze ustalenia szczegółowe należy uznać, że wg nich lokalizacja stacji na danym terenie nie była możliwa.

Naruszony został również w rażący sposób art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu wówczas obowiązującym, ponieważ przedłożone przez inwestora uzgodnienia dotyczące lokalizacji inwestycji dotyczyły uprzednio złożonego wniosku i wydane były przy założeniu, że terenem inwestycji są działki nr [...].

Inwestor nie przedłożył uzgodnień dotyczących działek nr [...],

Także dołączona do akt sprawy ocena oddziaływania inwestycji na środowisko z dnia 22.05.2000 r. nie dotyczy działek [...] – tylko działek wymienionych w poprzednio złożonym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie postępowanie zostało umorzone wobec cofnięcia przez skarżącego wniosku.

W złożonym od w/w decyzji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, A. i H. K., domagając się jej uchylenia podnieśli, że występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności W. i K. K., nie są stronami postępowania ponieważ są właścicielami działki nr [...], która nie graniczy z działkami objętymi kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją z dnia 23.10.2000 r.

Zaprzeczyli też, aby przedmiotowa inwestycja była sprzeczna z planem. Podnieśli też, że brak wymaganego stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia 17 maja 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło swoją decyzję z dnia 12.03.02 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Bochni z dnia 23.10.2000 r.

Analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na jednoznaczne określenie, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu. Zawarte w części tytułowej planu sformułowanie, że ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem ustaleń dla strefy przy pełnej obligatoryjności obu zapisów, nie może być tak tłumaczone, iż na terenie objętym wnioskiem obowiązują tylko i wyłącznie ustalenia przewidziane dla terenu oznaczonego symbolem G-21 R.P., z wyłączeniem ustaleń dla strefy F-IV. Interpretację taką potwierdza opinia głównego projektanta planu K. K.. Niezależnie od tego, stację paliw można zaliczyć do " obiektów infrastruktury technicznej, pod pojęciem której (...) należy rozumieć urządzenia pozwalające świadczyć usługi w zakresie komunikacji i transportu".

Za nieuzasadnione przyjął stwierdzenia zawarte w poprzedniej decyzji dotyczące braku oceny oddziaływania na środowisko i uzgodnień. Podział działki nie zmienił lokalizacji inwestycji. Nie zmieniły się także żadne dane dotyczące tej inwestycji.

W złożonej od tej decyzji skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego

- W. i K. K. podnieśli, że w niniejszej sprawie zostało w rażący sposób naruszone prawo i przytoczyli argumenty przedstawione w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.03.2002 r.

- A. i H. K. zarzucili natomiast, że skoro W. i K. K. są właścicielami działki, która nie sąsiaduje z działką, na której zlokalizowana jest inwestycja, to nie przysługują im prawa strony.

W wyroku z dnia 15.04.04. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że W. i K. K. przysługują w niniejszej sprawie prawa strony ponieważ działka nr 236 mimo, iż nie graniczy bezpośrednio z działką inwestorów, to znajduje się w obrębie oddziaływania inwestycji.

Przyjął także, że zarówno ocena oddziaływania inwestycji na środowisko jak i uzgodnienia zachowały swoją aktualność mimo, iż dokonano podziału działek.

Odnośnie naruszenia postanowień planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że dokonana przez organy w zaskarżonej decyzji interpretacja planu jest wadliwa. Przy interpretacji planu, który jest planem miejscowym należy kierować się zasadami, które są stosowane przy wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Skoro więc z przepisu planu nie wynika nic innego, to pierwszeństwo mają regulacje szczegółowe przed ogólnymi.

Przepisy części tekstowej miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bochni (uchwalonego w dniu 3.06.1992 r.) odnośnie struktury planu i wzajemnych relacji pomiędzy jego ustaleniami zawierają zapisy, z których wynika, że tekst planu sformułowano dwustopniowo. "Dwustopniowość zapisu polega na rozdzieleniu informacji na ogólne i szczegółowe w stosunku do opisywanego obszaru przy pełnej obligatoryjności tych zapisów. I tak występują zapisy dotyczące: - strefy (ogólne) poszczególnych terenów (szczegółowe) (...). System stref przyjęto jako zasadę gospodarki przestrzennej miasta. Również podział zapisu szczegółowego na części obligatoryjne i postulowane pozwala na racjonalną elastyczność, co jest celem zastosowanej metody, koniecznej w bardzo zmiennej i nieukształtowanej jeszcze formie gospodarki i zmienności przepisów (pkt 2.1.4. planu)".

Dla strefy F.IV, nazwanej strefą uprawowo-osadniczą w rubryce I.1. planu, zapisano, że funkcją wiodącą jest rolnictwo, projektuje się: produkcję rolniczą w małych i średnich gospodarstwach rolnych jako bazę zaopatrzenia rolniczego miasta, adaptację gospodarstw istniejących, możliwość realizacji gospodarstw nowych..., tereny budownictwa mieszkalnego, gospodarskiego usług – obiekty obsługi komunikacji (parkingi, stacje benzynowe i campingi, małe motele) – obiekty infrastruktury technicznej.

W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, w jednej z rubryk określających symbol terenu dla terenu oznaczonego symbolem G 21.R.P. przewidziano "teren upraw polowych. Istniejąca zabudowa związana z obsługą terenów rolnych do utrzymania. Zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej. Zakaz wydzielania nowych działek budowlanych. Zakaz tworzenia nowych zagród".

Rozważając wzajemne relacje między zapisem dotyczącym strefy F.IV, a zapisem dotyczącym terenu G.21 R.P. Sąd stwierdził, że żaden z przepisów planu nie przemawia przeciwko zasadzie "pierwszeństwa regulacji szczegółowych przed regulacjami ogólnymi". Opis dla stref wymienia różne przeznaczenia dla różnych terenów mieszczących się w strefie. Natomiast to, jak ma być zagospodarowany dany teren, opisane zostało w części szczegółowej dla danego terenu. Dwustopniowy układ planu nie oznacza więc dopuszczalności w danym terenie każdej z inwestycji wymienionych dla danej strefy, niezależnie od zapisu dla danego terenu. W innym przypadku ustalenia szczegółowe dla terenów byłyby zbędne. Tak więc ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem ustaleń dla stref (...) Sprzeczność byłaby wówczas gdyby w ustaleniach szczegółowych przewidziano przeznaczenie terenu w ogóle dla strefy nie przewidziane. Sprzeczności niema jeśli przeznaczenie danego terenu odpowiada choćby jednej z funkcji przewidzianych dla strefy.

Odnosząc się do umieszczonego w ustaleniach ogólnych planu stwierdzenia dotyczącego "pełnej obligatoryjności obu zapisów" sąd wyjaśnił, iż może to oznaczać tylko to, "że zamierzona lokalizacja inwestycji musi pozostawać w zgodzie zarówno z ustaleniami dla stref jak i ustaleniami dla planowanego terenu jej położenia". Dla terenu G.21 R.P. nie przewidziano funkcji zawartej w opisie Strefy F.IV zezwalającej na lokalizację obiektów obsługi komunikacji (parkingi, stacje benzynowe...). Wręcz przeciwnie dla terenu tego sformułowano zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej. "Z układu zapisów dla strefy F IV wynika, że funkcje: "obiekty obsługi komunikacji (parkingi, stacje benzynowe, małe motele)"i obiekty infrastruktury miejskiej i technicznej" rozumiane są jako dwie odrębne funkcje (...) i wypełnione są inną treścią (...). Dopuszczenie więc w terenie obiektów infrastruktury technicznej nie oznacza dopuszczenia obiektów obsługi komunikacyjnej w znaczeniu nadanym przepisami planu".

W części wstępnej planu pod tytułem "Podstawowe elementy planu" umieszczony został podtytuł "2.2.6. – Podstawowe systemy infrastruktury technicznej". Zostały tam wymienione n.st. systemy a) zaopatrzenie w wodę, b) kanalizacja, c) usuwanie odpadów komunalnych, d) uciepłownienie, e) elektroenergetyka, f) zaopatrzenie w gaz. Tak więc w pojęciu infrastruktury technicznej nie mieszczą się stacje benzynowe, wobec czego przedmiotowa inwestycja była sprzeczna z planem i zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .

Od powyższego wyroku wnieśli skargi kasacyjne W.i K. K. zarzucając - naruszenie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na "niestwierdzeniu nieważności decyzji i nieśli o jego zmianę poprzez "stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie.

Z kolei A. i H. K. zarzucili w skardze kasacyjnej - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bochni, poprzez błędną wykładnię "co do wykładni pojęcia zagospodarowania strefy F IV" oraz "terenu G 21 R.P." i wnieśli o uchylenie zakwestionowanego wyroku oraz zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sąd administracyjny pominął zupełnie wykładnię dokonaną przez autora planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim nie ustosunkował się do niej. Według opinii głównego projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Bochni, K. K. "ustalenia ogólne przy strefowym zapisie tekstu planu stanowią część pierwszą podstawową, a ustalenia szczegółowe stanowią jedynie uszczegółowienie zapisu strefowego i w żaden sposób nie mogą być z nim sprzeczne". Skoro więc dla strefy F IV uznano jako funkcje wiodącą rolnictwo, ale jednocześnie dodano, iż istnieje możliwość na tych terenach inwestycji w zakresie budownictwa mieszkalnego, gospodarskiego i usług w zakresie obiektów komunikacji (i tu wymieniono parkingi, stacje benzynowe, campingi, małe motele), a także w zakresie obiektów infrastruktury technicznej, to zamierzona inwestycja mieści się w wymienionych funkcjach.

Okoliczność, że dla terenu oznaczonego symbolem G. 21 R.P. w rubryce użytkowanie terenu istniejące i obowiązujące wpisano: teren upraw polowych, istniejąca zabudowa związana z obsługą terenów rolnych do utrzymania: zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej; zakaz wydzielania nowych działek budowlanych; zakaz tworzenia nowych zagród, w sytuacji kiedy w rubryce symbol strefy: wpisano F IV, TG. i TK, wskazuje na to, że gdyby stosować wykładnię dokonaną przez sąd, to zachodzi wówczas właśnie ewidentna sprzeczność między umiejscowieniem przedmiotowego terenu w konkretnej strefie, a symbolami strefy odnoszącymi się do przedmiotowego terenu.

W skardze kasacyjnej z dnia 16 czerwca 2004 r. skarżący z kolei podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 43 ustawy z dnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, "poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku błędnej interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji uznaniu, że zamierzenie inwestycyjne skarżących jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Nadto zarzucili też kwestionowanemu wyrokowi naruszenie art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż W. i K. K. mają przymiot strony i wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy interpretacji planu należy brać pod uwagę "wykładnię autentyczną, dokonaną przez autora planu", a wykładnia ta jest zbieżna ze stanowiskiem skarżących. Nie wzięto też pod uwagę opinii głównego projektanta planu zagospodarowania przestrzennego K. K.. Nadto na terenie G 21.RP możliwe jest realizowanie, jak wynika z zapisu planu "obiektów infrastruktury technicznej", wobec czego możliwa była realizacja stacji benzynowej.

Nieuzasadnione jest stanowisko sądu zakładające stosowanie przy interpretacji planu zagospodarowania reguły "lex specialis derogat legi generali".

Odnośnie braku legitymacji W.i K. K. stwierdzono, że skoro nie są właścicielami działek sąsiadujących z działką inwestora, to nie przysługuje im prawo strony. Ponadto nie byli oni stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 23.10.2000r. – wobec niego nie mogą brać udziału w postępowaniu toczącym się w trybie nadzoru.

W niniejszej sprawie złożyła również odpowiedź na skargę kasacyjną Gmina Miasta Bochni, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej H. i A. K. oraz oddalenie skargi kasacyjnej W. i K. K. o wniosła o "uchylenie wyroku WSA w Krakowie, ewentualnie o zmianę wyroku poprzez stwierdzenie nieważności obu decyzji SKO w Tarnowie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

1. Na rozprawie w dniu 30.11.2004 r. pełnomocnik skarżących A. i H. K. adw. B. F. podniósł, że skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie był sprzeczny z przepisami prawa tj. art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ brało w nim udział dwóch sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i tylko jeden sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do tego najdalej idącego zarzutu, skutkującego nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przede wszystkim należy podkreślić, że od 1 stycznia 2004 r., w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, wprowadzony został dwuinstancyjny model postępowania sądowoadministracyjnego zamiast obowiązującego dotychczas jednoinstancyjnego. Przepisy normujące to postępowanie zawarte zostały w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ustawie z dnia 30.08.2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawie z dnia 30.08.2002r. – przepisy wprowadzające ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ nie wszystkie kwestie ustrojowe, dotyczące Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zostały w ustawie z dnia 25.07.2002 r. uregulowane, w art. 29 cyt. ustawy zamieszczony został zapis odsyłający "w sprawach nieuregulowanych w ustawie (...) do stosowania odpowiednio przepisów o ustroju sądów powszechnych.

W powoływanej wyżej ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, brak jest regulacji spraw, o których mowa w art. 46 § 1 – Prawa o ustroju sądów powszechnych. Przepis ten stanowiący gwarancję rozpoznawania spraw należących do właściwości danego sądu przez sędziów tego sądu, istotnie dopuszcza udział tylko jednego sędziego z innego sądu. Zauważyć jednak należy, że zawarty w art. 29 ustawy zapis dotyczący stosowania przepisów o ustroju sądów powszechnych nie nakazuje stosowanie ich wprost - lecz odpowiednio. Ma to ten skutek, że w przypadku przeprowadzonej reformy sądownictwa administracyjnego, kiedy zachodzi konieczność w miarę szybkiego stworzenia warunków do podjęcia działalności orzeczniczych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne dopuszczalnym jest, w pierwszym okresie funkcjonowania tych sądów, udział w składach orzeczniczych dwóch sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddelegowanych do orzekania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Przemawiają za tym również przepisy o charakterze przejściowym zawarte w przepisach wprowadzających Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W szczególności treść art. 95§ 1 zezwalającego na delegowanie sędziów NSA do pełnienia obowiązków w wojewódzkich sądach administracyjnych "do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów". Delegowanie sędziów NSA w początkowym okresie działalności wojewódzkich sądów administracyjnych było więc niezbędne do zapewnienia rozpoznawania spraw przez te sądy. W tej sytuacji ustrojowej, która istniała w chwili utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych odpowiednie stosowanie art. 46 § 1 – Przepisy o ustroju sądów powszechnych sprowadza się do tego, że nie odnosi się on do sytuacji zaistniałych w związku z delegowaniem, na podstawie art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających (...) sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w wojewódzkich sądach administracyjnych.

Prezentując powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie skład sądu nie był sprzeczny z przepisami prawa, wobec czego nie zachodzi nieważność postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

2. Przystępując do oceny podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić co następuje: Podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt ppsa) tj. art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sprowadzający się do " błędnej jego wykładni co do wykładni pojęcia zagospodarowania strefy F IV" i "terenu G 21.R.P. oraz art. 43 cyt. wyżej ustawy "poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku błędnej interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 28 kpa przez przyjęcie, iż W. i K. K. mają przymiot strony.

Zauważyć w tym miejscu należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Pierwszy sposób naruszenia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu, a wiec wadliwej interpretacji normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia.

Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, sprawa właściwego skonfrontowania okoliczności stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści normy.

Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak zdaniem skarżącego powinien przepis ten być rozumiany lub stosowany.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie spełniają przedstawionych wyżej wymogów.

A. Przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 46a – ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie na wstępie w skardze kasacyjnej wskazano, iż naruszenie art. 46a cyt. ustawy nastąpiło poprzez błędną jego wykładnię, jednakże z uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż w zasadzie skarżący kwestionuje dokonaną przez sąd ocenę postanowień zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem w istocie zarzuca on niewłaściwe zastosowanie art.46a ustawy czyli "błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej (...) (por. post. S.N. z 15.10.2001 r., I CKN 102/99m – nie publ.).

Nie zgadzając się z dokonaną przez Sąd oceną postanowień planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bochni, skarżący winien zatem podnieść również zarzut naruszenia przez sąd przepisów prawa procesowego. Takiego zarzutu skarżący jednakże nie sformułował.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi ten zarzut do prezentowanej przez siebie interpretacji postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Brak zarzutu w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa powoduje jednakże, że sąd kasacyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę zaskarżonego wyroku, a więc tym samym dokonaną przez sąd oceną postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.

Już tylko ubocznie należy zauważyć, że ,miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi część systemu prawnego państwa. Powyższe stwierdzenie ma znaczenie dla interpretacji jego postanowień, które podlega tym samym zasadom jakie stosowane są przy wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem sądu, że skoro z przepisów planu nic innego nie wynika, to ogólna zasada pierwszeństwa regulacji szczegółowych przed regulacjami ogólnymi ma zastosowanie również przy interpretacji postanowień planu. Dwustopniowość zapisu planu – jak słusznie przyjął sąd – zakłada gradację, a nie równoległość zapisów dla stref i poszczególnych terenów. Właściwie został również zinterpretowany przez sąd zapis, że ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem ustaleń dla stref przy pełnej obligatoryjności obu zapisów. Należy zgodzić się z stwierdzeniem, że może to oznaczać tylko to, że planowanie inwestycji mysi być zgodne zarówno z ustaleniami przewidzianymi dla stref jak i ustaleniami przewidzianymi dla danego terenu. Nie jest zatem możliwa akceptacja zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli jest ono sprzeczne z zapisem przewidzianym dla danego terenu.

Dla terenu G.21 R.P. przewidziano n.st. zapis;, "Teren upraw polowych. Istniejąca zabudowa związana z obsługa terenów rolnych do utrzymania. Zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektu infrastruktury technicznej. Zakaz wydzielenia nowych działek budowlanych. Zakaz tworzenia nowych zagród".

Zapis ten jest jednoznaczny i podzielić należy stanowisko sądu, iż wyklucza on jakąkolwiek zabudowę z wyjątkiem rolniczej i obiektów infrastruktury technicznej. Przedmiotowej stacji benzynowej nie sposób zaliczyć do obiektu o charakterze rolniczym. Również nie może ona zostać zaliczona do obiektów infrastruktury technicznej, które zostały określone w części wstępnej planu w podtytule "Podstawowe systemu infrastruktury technicznej".

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wbrew zawartym w skardze zarzutom dokonanej przez sąd interpretacji planu, nie sposób uznać za wadliwą.

B. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Przypomnieć bowiem należy, że niniejsza sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie odmowy ustalenia warunków za budowy i zagospodarowania.

C. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 28 kpa. Kwestionowany w skardze kasacyjnej wyrok sądu wydany został w dniu 15.04.2004 r., a więc w okresie kiedy obowiązywała sąd procedura uregulowana przepisami obowiązującej od dnia 1.01.2004 r. ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ma to ten skutek, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, skarżący winien wskazać właściwy przepis wymienionej wyżej ustawy, który jego zdaniem został przez sąd naruszony. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego wyłącznie przez Sąd, a nie organy administracyjne. Tak więc skarga kasacyjna musi zawierać zarzuty skierowane przeciwko wyrokowi (por. wyrok NSA z dnia 19.V.2004r. – FSK 80/04 – ONSA i WSA Nr 1/2004, poz. 12).

Z przedstawionych wyżej powodów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna A. K. i H. K. podlegała oddaleniu (art. 184 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W związku z cofnięciem na rozprawie w dniu 30.11.2004 r. skargi kasacyjnej złożonej przez W. i K. K., postępowanie w tej części zostało umorzone na podstawie art. 60 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.