Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1918/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1580/16 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły" 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz A. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013 r., w przedmiocie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały części tekstowej, w zakresie § 11 ust. 4 w odniesieniu do działki nr [...], położonej przy ul. Z. w K.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] października 2016 r. A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. w części w jakiej działka nr [...] została objęta całkowitą ochroną zabytków. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778; dalej u.p.z.p.), a także art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) oraz art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska K. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie względy ogólne (publiczne) przemawiają za koniecznością objęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] K. ul. Z. całkowitą ochroną zabytków. Jak wynika z zapisów planu wprowadzono dwa rodzaje ochrony konserwatorskiej – częściowy i całkowity. Ten drugi (całkowity) głęboko ingeruje w prawo własności nieruchomości objętych tą ochroną. Wprowadza bowiem m.in. nakaz zachowania gabarytów i cech obiektów w zakresie rzutu, usytuowania klatki schodowej, bryły w tym kształtu dachu, elewacji, stolarki, bram wejściowych i wjazdowych. Ochrona częściowa w prawo własności ingeruje w znacznie mniejszym stopniu. Przewiduje bowiem nakaz zachowania kompozycji elewacji frontowej i stolarki okiennej, bram wejściowych i wjazdowych. Wprowadza także zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru. Zakres ochrony częściowej dopuszcza też zmiany gabarytów i cech obiektów – m.in. nadbudowy, przebudowy i rozbudowy, zmiany kształtu i formy dachu i adaptacji strychów. Różnica w zakresie wpływu skarżonego planu na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości zabudowanych obiektami a objętych tym planem pomiędzy tymi dwoma rodzajami ochrony zabytków jest znacząca. Prawodawca lokalny powinien, zdaniem Sądu, wykazać jakie to względy ogólne uzasadniają objęcie danego obiektu ochroną konserwatorską, a jeżeli wykaże, iż względy takie zachodziły, dlaczego ochrona powinna być pełna bądź częściowa. W odpowiedzi na skargę, organ planistyczny wskazał, iż objęcie działki [...] ochroną konserwatorską zdeterminowane było faktem wpisania tej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Okoliczność ta miała charakter niesporny i niewątpliwie wykazywała konieczność objęcia przedmiotowej nieruchomości ochroną konserwatorską. Fakt wpisania przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków uzasadnia, w ocenie Sądu, objęcie go ochroną wynikającą z zapisów planu miejscowego, ale nie przesądza o zakresie tej ochrony, tj. czy ma być ona całkowita - obejmująca w zasadzie zakaz jakiejkolwiek ingerencji w gabaryty i cechy obiektu, czy też może być częściowa, dająca właścicielowi nieruchomości pewne możliwości dokonywania zmian w budynku, przy zachowania podstawowych cech związanych z zabytkowych jego charakterem. Organ kwestii tej nie uzasadnił, co zdaniem Sądu przesądza, iż w tej sytuacji doszło do naruszenia władztwa planistycznego i uzasadnia stwierdzenie nieważności zapisów planu w części obejmującej ochronę zabytków (§ 11 ust. 4) w odniesieniu do działki nr [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Miejska K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego dla działki skarżącego stanowią o nadużyciu władztwa planistycznego przez organy planistyczne - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgromadzone akta sprawy dowodzą temu, że organ planistyczny nie przekroczył granic władztwa planistycznego ustalając ochronę budynku przy ul. Z. w K.,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę zaskarżonej uchwały i nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że uchwała nie jest obarczona błędami,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie jest wiadomym naruszenie jakich przepisów zadecydowało o delegalizacji uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji orzeczenia,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględniając ochronę wynikającą z ewidencji zabytków organ planistyczny winien uzasadnić zakres ochrony, podczas gdy w rzeczywistości zakres tej ochrony wynika z danych zamieszczonych w tej ewidencji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ.

Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż oczekiwałaby strona skarżąca kasacyjnie (wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14).

Powyższej oceny nie zmienia powiązanie art. 133 § 1 p.p.s.a. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. uprawnia do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, wprowadzając zasadę "wolności wykonywania prawa własności" w kwestiach dotyczących zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie wskazując, że nie jest to wolność pełna, bez żadnych ograniczeń (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019 – komentarz do art. 6). Statuuje on zatem ogólną zasadę, której w niniejszej sprawie nie naruszono, bowiem zaskarżona uchwała kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i Sąd I instancji nie zakwestionował prawa organu planistycznego do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten jednak nie określa szczegółowego zakresu ingerencji w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w konkretnej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie ma więc uzasadnionych podstaw.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę lub organ.

Przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, należało uwzględnić przywoływany przez Sąd I instancji wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 738/15, w którym NSA, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku rozpatrującego skargę na zaskarżoną również w niniejszej sprawie uchwałę w stosunku do budynku położonego przy ul. Z. (w niniejszej sprawie – przy ul. Z.), trafnie podkreślił, że nie można naruszać prawa własności w drodze regulacji planistycznych, ograniczając ich uzasadnienie do argumentów wyłącznie natury formalnej. Zauważyć wypada, że w rozpatrywanej obecnie sprawie – tak samo jak w sprawie II OSK 738/15 – nieruchomość przy ul. Z. nie jest obiektem podlegającym ochronie jako zabytek wpisany do rejestru zabytków. Tak jak i w tamtej sprawie, jest ona wpisana do gminnej ewidencji zabytków i zakres jej ochrony zależy od konkretnych regulacji planu. Również i w tej sprawie stanowisko organu nie wskazuje, by w sprawie rozważano jakiekolwiek szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać ochronę budynku przy ul. Z. w zakresie całkowitym, obejmującym zakaz jakiejkolwiek ingerencji w gabaryty i cechy obiektu. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że fakt, iż organ kwestii tej nie uzasadnił przesądza, że w tej sytuacji doszło do naruszenia władztwa planistycznego.

Zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie przesądził, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie ochroną całkowitą, a nie tylko częściową, nie było w ogóle dopuszczalne, lecz jedynie trafnie wskazał, że organ planistyczny stanowiska swojego należycie nie uzasadnił i nie wykazał przyczyn, dla których obiekt przy ul. Z. w K. został objęty całkowitą ochroną zabytków.

Zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków nie jest więc zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. zauważyć wypada, że art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis kompetencyjny, a art. 147 § 1 p.p.s.a. to tzw. przepis "wynikowy", zawierający wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skarg na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na akt objęty jego kognicją i podjął rozstrzygnięcie uwzględniające skargę na uchwałę Rady Miasta K., a więc na akt, o jakim mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie naruszył zatem tych przepisów. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. nie jest w tej sytuacji trafny.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.