Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1605/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37at ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 11 ust. 1, art. 45 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1924/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1924/20 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. w Rudzie Śląskiej (dalej: skarżąca, Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ") z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

[...] czerwca 2020 r. inspektor farmaceutyczny, działający na podstawie upoważnienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu przystąpił do kontroli Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] w aptece ogólnodostępnej we [...], ul. [...].

Osoba upoważniona do reprezentowania Spółki podczas czynności kontrolnych wniosła w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez WIF czynności kontrolnych z naruszeniem prawa, tj. art. 37at ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 z poźn. zm. dalej: "p.f") w zw. z art. 48 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, dalej: "u.p.p."), przez podjęcie niezapowiedzianej kontroli działalności gospodarczej, podczas gdy w żaden sposób nie wykazano istnienia przesłanek uzasadniających tego rodzaju działanie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. WIF postanowił kontynuować czynności kontrolne w aptece ogólnodostępnej we [...], ul. [...] 3.

Rozpoznając wniesione przez spółkę zażalenie GIF wyjaśnił, że art. 59 ust. 1 u.p.p., wyznacza zakres zagadnień, które mogą stanowić przedmiot sprzeciwu. Są to w szczególności kwestie związane z: zawiadomieniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli (art. 48 u.p.p.), upoważnieniem osób przeprowadzających kontrolę (art. 49 u.p.p.), obecnością kontrolowanego (art. 50 ust. 1 i 5 u.p.p.), prowadzeniem więcej niż jednej kontroli (art. 54 ust. 1 u.p.p.), czasem trwania kontroli (art. 55 ust. 1 i 2 u.p.p.). Wskazanie okoliczności innych niż uregulowane przepisami wymienionymi w art. 59 ust. 1 u.p.p., nie może skutecznie uzasadnić sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, a dalej - zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W ocenie GIF, z uwagi na brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.p., zarzut naruszenia art. 37at ust. 6 p.f. nie może zostać uznać za skuteczny. Przepis art. 37at ust. 6 p.f. przewiduje, że organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie. Stanowi on samodzielną podstawę do przeprowadzenia przez WIF kontroli przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą objętą zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zatem ma charakter szczególny względem ogólnej regulacji z art. 48 ust. 10 i 11 u.p.p. W konsekwencji organ uznał, że strona nie sformułowała zarzutu, którego zakres przedmiotowy odpowiada art. 59 ust. 1 u.p.p. i który mógłby wzruszyć postanowienie o kontynuowaniu przez WIF czynności kontrolnych w przedmiotowej aptece.

Organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność zarzutu, z uwagi na powołanie przez stronę art. 48 u,p.p., który w ust. 11 wymienia przesłanki braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, a w ust. 10 przewiduje, że uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się w protokole kontroli, to zarzut ten wciąż nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 37at ust. 6 p.f., przesłanką wystarczającą do przeprowadzenia kontroli doraźnej jest podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie. Przy czym, ustawa - Prawo farmaceutyczne nie wprowadza katalogu wymogów, których podejrzenie nieprzestrzegania aktualizowałoby uprawnienie do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia. Ponadto, ustawa - Prawo farmaceutyczne nie zawęża przesłanki z art. 37at ust. 6 wyłącznie do podejrzenia "rażącego nieprzestrzegania wymogów", czy "nieprzestrzegania istotnych wymogów", itp. W konsekwencji, uprawdopodobnienie podejrzenia naruszenia art. 94a p.f. - w szczególności przez pismo z dnia 28 lutego 2020 r., przekazane przez GIF, wskazujące na naruszenia zakazu reklamy aptek i ich działalności w aptekach sieci [...] - jest wystarczające do zweryfikowania działalności strony w powyższym zakresie na podstawie art. 37at ust. 6 p.f.

Na postanowienie GIF Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 37at ust. 6 p.f. w zw. z art. 48 u.p.p. - poprzez przyjęcie, że podjęcie niezapowiedzianej kontroli działalności gospodarczej nie wymaga wykazania istnienia przesłanek uzasadniających tego rodzaju działań, podczas gdy obowiązkiem organu jest wykazanie, że zachodzą ustawowe przesłanki prowadzenia niezapowiedzianej kontroli,

- art. 94a p.f. w zw. z art. 37at p.f. i art. 48 u.p.p. poprzez zasugerowanie, że każda informacja inna niż godziny i dni otwarcia stanowią zakazaną reklamę apteki, co wymaga wszczęcia kontroli bez zawiadomienia przedsiębiorcy. Sąd I instancji stwierdził, że z ustawy prawo farmaceutyczne wynika, iż organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie (art. 37 at ust 6 p.f.).

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA oddalającego skargę sąd I instancji wskazał, że umocowanie ustawowe dla przeprowadzania niezapowiedzianych inspekcji/kontroli jest bardzo szerokie. Przesłanka podejrzenia nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie jest bowiem niedookreślona i zostawia szeroką swobodę interpretacyjną.

WSA powołał nadto (nieobowiązujący już) przepis art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym niezapowiedziane kontrole są możliwe m.in. w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. WSA oparł się ponadto na przepisie art. 59 ust. 1 u.p.p. przewidującym, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58 u.p.p. Z powyższego WSA wyciągnął wniosek, iż przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów dotyczących, m.in. zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48 u.p.p.)

Zdaniem WSA katalog zarzutów jest zamknięty. W ocenie Sądu I instancji w skardze nie wykazano, iż zaistniały przesłanki do odstąpienia od czynności kontrolnych.

WSA uznał, że podjęcie decyzji o przeprowadzeniu kontroli bez powiadomienia, w rozpoznawanej sprawie, znajduje uzasadnienie w przepisach prawa oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zdaniem WSA, zaistniały przesłanki określone w art. 37at ust. 6 p.f, do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, bowiem zaistniało podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w u.p.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 u.p.p., poprzez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy normami przepisów art. 37at ust. 6 u.p.f. oraz art. 48 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 48 ust 11 u.p.p., co prowadziło do przyjęcia przez sąd I instancji poglądu o prawnej dopuszczalności i prawidłowości kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2020 r. przez inspekcję farmaceutyczną w aptece [...], położnej we [...] przy ul. [...], w sytuacji gdy przy zastosowaniu tego przepisu do rozstrzygnięcia zaistniałej kolizji należało uznać, że kontrola ta była niedopuszczalna.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia GIF oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że regulacje zawarte w Rozdziale 5 u.p.p. powinny co do zasady mieć zastosowanie do każdej kontroli działalności gospodarczej, w tym prowadzonej przez inspekcję farmaceutyczną, co ma wynikać wprost z art. 45 ust. 1 u.p.p. Skarżąca stwierdziła także, że wśród wyłączeń ogólnego zakazu kontroli doraźnych (niezapowiedzianych), zawartych w art. 48 ust. 11 pkt 1-13 u.p.p., nie ma kontroli prowadzonych na podstawie prawa farmaceutycznego.

Skarżąca podkreśliła sprzeczność między regulacją art. 37at ust. 6 p.f. a przepisami u.p.p., które ustanawiają zakaz kontroli doraźnych i wskazują wyjątki od tego zakazu. W ocenie skarżącej w przypadku wątpliwości interpretacyjnych powinna mieć zastosowanie bezwzględnie obowiązująca dyspozycja normy art. 11 ust. 1 u.p.p., która wątpliwości takie nakazuje rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia konfliktu między normami art. 37at ust. 6 u.p.f. i art. 48 ust. 1 u.p.p., poprzez zastosowanie art. 11 ust. 1 u.p.p., prowadzi do wniosku, iż kontrola w dniu 19 czerwca 2020 r. prowadzona była w sposób nieprawidłowy, co oznacza, iż sprzeciw skarżącej złożony w trakcie kontroli powinien zostać uwzględniony i inspektor farmaceutyczny powinien odstąpić od czynności kontrolnych, zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 7 u.p.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącej. W ocenie organu nie istnieją wątpliwości co do art. 37at ust. 6 p.f. i art.. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 11 u.p.p., gdyż mają one odrębne zakresy regulacji, które nie powodują kolizji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, zaś strona przeciwna, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy relacji pomiędzy ustawą Prawo przedsiębiorców (u.p.p.) a ustawą Prawo farmaceutyczne (p.f.) w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia przez organy inspekcji farmaceutycznej kontroli doraźnej w aptece. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11 ust. 1 u.p.p. do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy przepisami art. 37at ust. 6 p.f. i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 11 u.p.p., co w efekcie doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego wniosku o prawnej dopuszczalności i prawidłowości kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2020 r. w aptece [...] we [...] przy ul. [...]. Z powodu związania granicami skargi kasacyjnej, NSA oceniał zatem zaskarżony wyrok tylko w granicach tego zarzutu.

Zdaniem NSA nie jest zasadny pogląd skarżącej kasacyjnie spółki, że w rozpoznawanej sprawie sąd niezasadnie zaakceptował pogląd organu o dopuszczalności przeprowadzenia spornej kontroli doraźnej, tj. bez uprzedniego zawiadomienia strony o zamiarze jej wszczęcia przez organ. Nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie, że pomiędzy przepisami art. 37at ust. 6 p.f. i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 11 u.p.p. zachodzi "kolizja", której rozstrzygnięcie powinno nastąpić na podstawie art. 11 ust. 1 u.p.p. przewidującego, że "Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ."

Wskazywany przez skarżącą kasacyjnie przepis art. 48 ust. 1 u.p.p. przewiduje, że "Organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli.", a z ust. 11 wynika, że "Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy:

1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej;

2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;

3) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r. poz. 660 i 1527 oraz z 2020 r. poz. 284);

4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska;

5) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 i 1086);

6) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2050);

7) kontrola jest prowadzona na podstawie art. 23b lub art. 23r ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833, 843, 1086, 1378 i 1565);

8) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, 1339 i 2127) w zakresie poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych z instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej;

9) przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione;

10) kontrola dotyczy przypadków określonych w art. 282c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

11) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1233 i 1565);

12) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami (Dz. U. poz. 424 i 695);

13) kontrola jest przeprowadzana wyłącznie w celu sprawdzenia wykonania wezwania, o którym mowa w art. 21a ust. 1, zobowiązania, o którym mowa w art. 21a ust. 2, lub weryfikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 21a ust. 5 lub 6."

Natomiast art. 37at ust. 6 p.f. przewiduje, że "Organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie."

Punktem wyjścia do oceny trafności sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej jest treść art. 45 ust. 1 i 2 u.p.p., do której zresztą odwołuje się także skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu tej skargi, chociaż tego przepisu nie wymienia w samym zarzucie. W przepisie tym przewidziano mianowicie, że "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej" (ust. 1) oraz że "W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy." (ust. 2).

Biorąc pod uwagę przytoczoną treść regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 i 2 u.p.p. trafnie uznał sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 37at ust. 6 p.f., i że na jego podstawie organ miał prawo przeprowadzić niezapowiedzianą kontrolę w aptece. Przepis ten, zdaniem NSA, stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w u.p.p. Ma wprawdzie rację skarżąca kasacyjnie, że ustawa Prawo przedsiębiorców wprowadza ogólną zasadę przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej dopiero po zawiadomieniu przedsiębiorcy (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.p.), jednak równocześnie przewiduje w art. 45 ust. 2 u.p.p., że tę ogólną zasadę stosuje się jedynie "w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale", tj. w Rozdziale 5 u.p.p. Wyraźnie więc ustawodawca przewiduje, że "w zakresie nieuregulowanym (...) stosuje się odrębne przepisy".

Takim właśnie "zakresem nieuregulowanym" w u.p.p. jest przewidziana w p.f. regulacja zawarta w art. 37at ust. 6 p.f. Z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej Rozdział 5 u.p.p., w tym zwłaszcza art. 48 ust. 11 u.p.p., nie jest wprawdzie sformułowany w sposób w pełni prawidłowy, jednakże nie uzasadnia to prawidłowości przedstawionego w skardze kasacyjnej wniosku. Przyjęcie prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie poglądu na temat wzajemnej relacji spornych przepisów u.p.p. i p.f. prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego zdaniem NSA wniosku, nieznajdującego oparcia w treści ustawy Prawo przedsiębiorców, że prowadzenie niezapowiedzianej kontroli w aptece stanowi "zakres uregulowany". U.p.p. nie daje ku temu podstaw, bowiem w żadnym przepisie ustawa ta nie reguluje zasad przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptece. U.p.p. zawiera regulacje dotyczące zasad kontroli doraźnej w niektórych sferach działalności gospodarczej (art. 48 ust. 11 u.p.p.: m.in. energetyka, ochrona środowiska, ochrona roślin, biokomponenty itd.), ale nie dotyczą one kontroli działalności objętej regulacją ustawy Prawo farmaceutyczne. Należy zatem uznać, że zasady przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptece pozostają poza "zakresem uregulowanym" w ustawie u.p.p., a więc stanowią zakres, do którego "stosuje się odrębne przepisy". Te odrębne przepisy znajdują się w ustawie Prawo farmaceutyczne, a w szczególności w 37at ust. 6 p.f.

W konsekwencji zatem należy uznać, że prawidłowo przyjął sąd pierwszej instancji, w ślad za orzekającym w sprawie organem inspekcji farmaceutycznej, że art. 37at ust. 6 p.f. stanowi samodzielną podstawę prawną do przeprowadzenia przez organ zezwalający "niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie". Zasadnie zatem ocenił sąd pierwszej instancji, że przeprowadzona w tej sprawie niezapowiedziana kontrola w aptece skarżącej Spółki miała podstawę prawną.

Należy zatem uznać, że - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – nie występowała w tej sprawie taka kolizja spornych przepisów, której rozwiązanie miałoby nastąpić wedle zasad przewidzianych w art. 11 ust. 1 u.p.p. Ta "kolizja" została bowiem wyraźnie i jednoznacznie przez ustawodawcę rozstrzygnięta poprzez normę odsyłającą zawartą w przytoczonym przepisie art. 45 ust. 2 u.p.p. A zatem, wobec wyraźnej i jednoznacznej regulacji prawnej, nie zachodził w tej sprawie przypadek, którym mowa w art. 11 ust. 1 u.p.p., tj. "nie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej". Niezasadny jest więc sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11 ust. 1 u.p.p.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna ogranicza się wyłącznie na kwestii wzajemnej relacji spornych przepisów ustawy u.p.p. i p.f. i zarzutu niezastosowania art. 11 ust. 1 u.p.p., nie kwestionuje natomiast prawidłowości ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, tj. zaistnienia przesłanki istnienia "podejrzenia nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie". W tym zatem zakresie NSA nie mógł dokonywać oceny zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzoną na rzecz organu kwotę 460 zł stanowi: wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go jedynie w postępowaniu kasacyjnym, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną - 360 zł (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 38) oraz opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku (100 zł).