Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1438/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu Medycznego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 987/14 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 roku o przyjęciu na studia i odmowie przyjęcia na studia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od D. R. na rzecz Uniwersytetu Medycznego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lutego 2015 r., III SA/Łd 987/14 uchylił decyzję Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z [...] sierpnia 2014 r. (bez numeru) w przedmiocie uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2008 roku o przyjęciu na studia i odmowie przyjęcia na studia oraz poprzedzającą ją decyzję Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Wojskowo-Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z [...] kwietnia 2014 r. (bez numeru) oraz postanowienie Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Wojskowo-Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z [...] grudnia 2013 r. (bez numeru) o wznowieniu z urzędu postępowania rekrutacyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że stan faktyczny w sprawie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie jest sporny, a rozbieżności dotyczą jego oceny prawnej. Postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja jest postępowaniem nadzwyczajnym – (wznowienie postępowania), którego przedmiotem jest kontrola decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji o przyjęciu skarżącej na 4-letnie studia lekarskie prowadzone w języku angielskim na Wydziale Wojskowo-Lekarskim w roku akademickim 2008/2009.

Ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 572, dalej "p.s.w.") w art. 207 ust. 1 poddała kontroli pod względem zgodności z prawem decyzje, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 (decyzje w sprawach przyjęcia na studia) oraz w art. 196 ust. 3 (decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie) podjęte przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, nakazując odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oraz przepisów o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przewidziane przez ustawodawcę odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. przesądza o szczególnym charakterze tych postępowań przed organami szkoły wyższej i o dopuszczalności jedynie pewnych odstępstw od zasad zawartych w k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, przy jednoczesnym zachowaniu autonomii szkoły wyższej (wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 19/99 – OTK nr 7, poz. 258). Oznacza to, że organy orzekające były związane rygorami procedury administracyjnej i reguły te, zdaniem Sądu, zostały naruszone.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zachodzi jedna z podstaw wskazanych w pkt 1-8 tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ wskazał podstawę wznowienia z pkt 1 art. 145 § 1 k.p.a., który stanowi: "dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe."

Art. 145 § 1 k.p.a. jednoznacznie ogranicza dopuszczalność wznowienia postępowania od spełnienia przesłanki zakończenia sprawy decyzją ostateczną. W związku z tym należało rozważyć, czy można przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie przyjęcia skarżącej na studia taka decyzja została wydana.

W dacie przyjęcia skarżącej na studia tj. w lipcu 2008 r. art. 169 i art. 207 p.s.w. obowiązywał w brzmieniu pierwotnym. Art. 207 ust. 1 stanowił m.in., że od decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8 (w obecnym brzmieniu ust. 10 i 11), decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy i o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

Ust. 1 art. 169 określał podstawowe warunki jakie musi spełnić osoba, która chce być dopuszczona do odbywania studiów w uczelni, stanowiąc, że może to być osoba, która ma:

1/ świadectwo dojrzałości – w przypadku ubiegania się o przyjęcie na studia pierwszego stopnia lub jednolite studia magisterskie,

2/ tytuł magistra, licencjata, inżyniera lub równorzędny i spełnia warunki określone na podstawie ust. 2 – w przypadku ubiegania się o przyjęcie na studia drugiego stopnia oraz spełnia warunki rekrutacji ustalone przez uczelnię.

Natomiast art. 169 ust. 2 stanowił, że senat uczelni ustala warunki i tryb rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach. Uchwałę podaje się do wiadomości publicznej nie później niż do dnia 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała dotyczy i przesyła ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego.

Zgodnie z art. 169 ust. 7 p.s.w., w przypadku gdy wstęp na studia nie jest wolny, rekrutację przeprowadzały komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub inny organ wskazany w statucie. Komisje rekrutacyjne podejmowały decyzje w sprawach przyjęcia na studia. Jak stanowił ust. 8, od decyzji komisji rekrutacyjnej służy odwołanie, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, do uczelnianej komisji rekrutacyjnej, powołanej w trybie określonym przez statut. Podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia, określonych zgodnie z ust. 2. Decyzję podejmuje rektor po rozpatrzeniu wniosku uczelnianej komisji rekrutacyjnej. Decyzja rektora jest ostateczna.

Jak wnika z dokumentów udostępnionych przez organ w roku akademickim 2008/2009 warunki i tryb rekrutacji na I rok studiów stacjonarnych regulowała uchwała Senatu Uniwersytetu Medycznego w Łodzi nr 476/2007 z 24 maja 2007 r., która w § 2 przewidywała, że Uniwersytet Medyczny przeprowadza rekrutację na I rok studiów stacjonarnych w roku akademickim 2008/2009 na kierunkach i specjalnościach objętych programem nauczania UM w Łodzi, w szczególności m.in. na Wydziałach: Lekarskim – kierunek lekarski, Wojskowo-Lekarskim – kierunek lekarski /.../. Oddział Studiów w Języku Angielskim wchodził w skład Wydziału Wojskowo-Lekarskiego do 29 października 2009 r. tj. podjęcia przez Senat uchwały nr 191/2009 (k- 57).

Uchwała ta określała, że postępowanie rekrutacyjne prowadzą wydziałowe komisje rekrutacyjne, które prowadzą odrębne postępowanie rekrutacyjne dla każdego wydziału, kierunku studiów oraz specjalności. Od decyzji wydziałowej komisji rekrutacyjnej służyło odwołanie do Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej (§ 4 i 21 uchwały). W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania obowiązywania tej uchwały tylko z tego powodu, że nie znajduje się na stronie internetowej uczelni. W okresie kiedy komputeryzacja nie była jeszcze tak powszechna wymóg podania uchwały do publicznej wiadomości uważany był za spełniony także w przypadku wywieszenia uchwały na tablicy ogłoszeń. Nie ma także podstaw do wywodzenia, że uchwała ta nie ma miała zastosowania do skarżącej, gdyż dotyczyła tylko naboru na studia prowadzone w języku polskim. Niewątpliwie bowiem dotyczyła rekrutacji na I rok studiów stacjonarnych w roku akademickim 2008/2009 na Wydziale Wojskowo-Lekarskim, w ramach którego funkcjonował Oddział Studiów w Języku Angielskim. Zatem określony w niej tryb postępowania, w tym fakt, że rekrutację prowadziła Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna, odwołanie od decyzji tej komisji przysługiwało do Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, a decyzję podejmował Rektor po rozpatrzeniu wniosku Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, miał do skarżącej zastosowanie w 2008 r. Okoliczność, że te zarzuty skarżącej nie są zasadne, nie zmienia ostatecznej oceny o zasadności wniesionej skargi. W świetle przytoczonych wyżej przepisów p.s.w. i uchwały Senatu UM w Łodzi nr 476/2007 nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie wydziałowej komisji rekrutacyjnej o przyjęciu kandydata na studia powinno nastąpić w formie decyzji, do której odpowiednie zastosowanie miały przepisy k.p.a. Taka decyzja, jak wynika z zebranego we sprawie materiału, nie została jednak wydana i nie funkcjonuje w obrocie prawnym, choć faktyczne przyjęcie skarżącej na studia nastąpiło i skarżąca studiowała przez 4 lata. W ocenie Sądu decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. nie stanowi pismo z [...] lipca 2008 r. sporządzone w języku angielskim, skierowane do D. R. i informujące o przyjęciu jej na studia, podpisane przez Przewodniczącego Komisji Rekrutacyjnej. Pismo to, wskazane na rozprawie przez pełnomocnika organu nie może być uznane za decyzję, gdyż nie posiada cech decyzji administracyjnej, która stanowi władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach w przepisanej prawem formie. Przede wszystkim zaś nie może ono zostać uznane za decyzję administracyjną dlatego, że zostało sporządzone wyłącznie w języku angielskim. Zgodnie z art. 27 zd. 1 Konstytucji RP w Rzeczpospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Obowiązująca od 9 maja 2000 r. ustawa z 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2011, nr 43, poz. 224 ze zm.) precyzuje obowiązki wszystkich organów i instytucji publicznych gdy chodzi o używanie języka polskiego. Art. 4 ustawy stanowi, że język polski jest językiem urzędowym m.in. konstytucyjnych organów państwa (pkt 1), organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji (pkt 2), terenowych organów administracji publicznej ( pkt 3), instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych (pkt 4), organów instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i 3 (pkt 5) /../. Jak stanowi ponadto art. 5 ust. 1 tej ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium RP dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika wymóg dokonywania w ramach uczelni publicznej czynności urzędowych w języku polskim powoduje, że pismo skierowane do skarżącej [...] lipca 2008 r. może być potraktowane wyłącznie jako pismo informacyjne, nie zaś jako decyzja administracyjna. Dokument sporządzony w języku innego państwa, nie może być uznany za dokument urzędowy polskiego podmiotu wykonującego zadania publiczne na terytorium RP, a Uniwersytet Medyczny w Łodzi jest polską uczelnią publiczną. Nawet jeżeli list z [...] lipca 2008 r. informuje o treści rozstrzygnięcia, to nie spełnia wymogów formalnych, a fakt, że jest sporządzony w języku angielskim wyklucza uznanie go za decyzję.

Nie można także za decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a uznać adnotacji poczynionej w dokumentacji postępowania rekrutacyjnego "Popieramy przyjęcie", zamieszczonej pod rubryką "Skład komisji przeprowadzającej rozmowę kwalifikacyjną" pod którą znajdują się dwie parafki (wg pełnomocnika organu członków Komisji Rekrutacyjnej dr n. med. J. J. oraz mgr M. B.-Ł.), gdyż ten dokument nie spełnia podstawowych dla formy decyzji wymagań określonych w k.p.a., który do decyzji o przyjęciu na studia ma odpowiednie zastosowanie. Podkreślić też należy, że znajdująca się poniżej rubryka "Decyzja Komisji Rekrutacyjnej (data i podpisy)" jest niewypełniona. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że forma, w jakiej orzeka organ o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego jest istotnym elementem aktu administracyjnego. Bez znaczenia jest nazwa. Kryterium decydującym kwalifikującym akt organu do kategorii decyzji administracyjne będzie zewnętrzne, władcze jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki spełniające posiadanie minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego. W ocenie sądu, nie ma podstaw do uznania, że Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna podejmując w sensie materialnym decyzję o przyjęciu skarżącej na 4-letnie studia lekarskie prowadzone w języku angielskim, wydała rozstrzygnięcie w formie przewidzianej w k.p.a. Art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego. Decyzja powinna zawierać; oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji /.../. Art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, przy czym § 4 tego przepisu zezwala na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. W związku z tym, decyzja o przyjęciu skarżącej na studia nie musiała zawierać uzasadnienia, ale powinna zawierać składniki wymienione w § 1 art. 107 k.p.a., a przynajmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis (podpisy) osoby upoważnionej reprezentującej organ. Gdy chodzi o rozstrzygnięcie, to sformułowanie "popieramy przyjęcie" nie jest jednoznaczne z decyzją o przyjęciu, stanowi raczej wyrażenie pozytywnej opinii co do przyjęcia kandydatki .

Ponadto, w rozpoznawanej sprawie w najlepszym razie można przyjąć, że w aktach postępowania rekrutacyjnego pod adnotacją "popieramy przyjęcie" znajdują się dwa podpisy. Brak natomiast pozostałych podpisów członków Komisji, która powołana została w 5 osobowym składzie. Ponadto istniejące w dokumentacji podpisy (parafki) nie pozwalają na ustalenie osób, które je złożyły. Nie został także złożony przez pełnomocnika organu protokół z posiedzenia Komisji Rekrutacyjnej, na którym ewentualnie podejmowana była decyzja o przyjęciu D. R. na studia. Wobec tego należy zgodzić się z oceną pełnomocnika skarżącej, że organy UM nie przedstawiły dokumentu, który stanowiłby decyzję administracyjną w sprawie przyjęcia skarżącej na studia. Ponieważ wznowienie postępowania jest dopuszczalne jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w rozpoznawanej sprawie Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna takiej decyzji na piśmie nie wydała, i wydanie takiej decyzji nie zostało utrwalone w aktach w formie protokołu (art. 14 § 2 k.p.a.) brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania wznowieniowego.

Z dokumentu dotyczącego wynagrodzenia członków komisji (k. 60 akt sądowych) można wnioskować, iż ostateczna decyzja o przyjęciu na studia uzależniona była od dokonania stosownych opłat lub uzyskania promesy pożyczki ("ostatecznym kryterium wpisania na listę studentów było dokonanie stosownych opłat"), a więc nie była ona podejmowana od razu po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej, której pozytywny dla skarżącej przebieg potwierdza adnotacja "popieramy przyjęcie". Takie, jak wskazane powyżej, wnioski powodują, że bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów, w tym zarzutu braku właściwości Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej.

Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić należy, że decyzja Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej UM w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. podlegała także uchyleniu na podstawie 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. W ocenie Sądu, przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w jej składzie był prof. dr hab. n. med. I. M. , który był przewodniczącym Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej wydającej decyzję w I instancji. Zaistniała zatem przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co rodzi po stronie Sądu obowiązek uchylenia decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Uczelniana Komisja Rekrutacyjna Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż D. R. ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi i w konsekwencji przyjęcie skargi do rozpoznania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ naruszył art. 145 § 1 k.p.a. przez wznowienie postępowania rekrutacyjnego D. R. mimo braku decyzji ostatecznej w sprawie przyjęcia skarżącej na studia i w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji i poprzedzającego je postanowienia o wznowieniu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 kpa, art. 14 § 2 k.p.a. i art. 4 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim przez przyjęcie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie doszło do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyjęcia skarżącej na studia i w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji i poprzedzającego je postanowienia o wznowieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej z [...] sierpnia 2014 r. uchyliła poprzedzającą ją decyzję Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. i postanowienie Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz umorzyła postępowanie rekrutacyjne. Tym samym w/w decyzja Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję o odmowie przyjęcia skarżącej na studia. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób doszukać się w konsekwencji interesu prawnego D. R. w zaskarżeniu tej decyzji, a więc skarga na decyzję Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej z [...] sierpnia 2014 r. została wniesiona przez osobę, która nie może być skarżącym, co uzasadnia jej odrzucenie.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie stwierdził, że stanowisko Sądu stoi w sprzeczności z powszechnym rozumieniem pojęcia decyzji administracyjnej. Nie budzi chyba wątpliwości, że decyzja administracyjna jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podobnie bezspornym jest stanowisko, zgodnie z którym o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma. Z tego względu pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93).

Przesłanką kwalifikowania aktu jako decyzji administracyjnej, w przypadkach wątpliwych stanowi pojęcie materialne decyzji administracyjnej konstruowane z elementów niespornych w nauce prawa administracyjnego, natomiast pojęcie procesowe decyzji administracyjnej daje podstawę do kontroli poprawności jej formy oraz procedury podjęcia (J. Borkowski [w:] B. Adamiak red., KPA Komentarz, 2013 r. wyd. 13). Mając na uwadze powyższe podnieść należy, iż podstawą dla uznania określonej czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest posiadanie przez tę czynność trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). W zakresie cechy decyzji administracyjnej określonej w pkt b) konieczne jest jeszcze wskazanie, iż z decyzją administracyjną mamy do czynienia nawet w wypadku, gdy dla danego rozstrzygnięcia brak było podstawy prawnej. Taka decyzja będzie decyzją obciążoną istotną wadą, natomiast nieuzasadnione byłoby twierdzenie, iż decyzji takiej nie ma.

Zaprezentowane powyżej stanowisko zajął NSA w powołanym już wyroku z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93 wskazując, iż: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu (zob. np. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, str. 188). Na ogół jednak przy ocenianiu danego aktu administracyjnego opierano się na tym, czy istnieje podstawa materialnoprawna do wydania decyzji. Wydaje się jednak, że kryterium to nie jest wystarczające do przesądzenia o tym, czy dane pismo jest decyzją administracyjną, czy też nie. Kodeks postępowania administracyjnego wszak zakłada, że może się zdarzyć, iż zostanie wydana decyzja bez podstawy prawnej; w takim wypadku organ administracji obowiązany jest na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA stwierdzić nieważność decyzji. Trudno byłoby się zgodzić z tym, że takie samo rozstrzygnięcie, zależnie od jego nazwy i formy, w jednym wypadku podlegałoby stwierdzeniu nieważności, w drugim zaś nie. Nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym o uprawnieniach osoby (fizycznej bądź prawnej) decydowałby bardziej czy mniej świadomy wybór organu administracji co do formy rozstrzygnięcia sprawy. Prowadziłoby to do sytuacji, w których przy analogicznych rozstrzygnięciach osoby, których one dotyczą, pozostawałyby w różnej sytuacji prawnej. Dlatego też logicznie nasuwa się wniosek, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma."

Wobec powyższego pełnomocnik organu wskazał, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Spełnienie przez tą decyzję wymogów określonych we wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przepisach prawa tj. art. 107 § 1 k.p.a., art. 14 § 2 k.p.a. i art. 4 ustawy o języku polskim, będzie decydowało wyłącznie o tym, czy decyzja ta jest poprawna pod względem formy oraz czy poprawna była procedura podjęcia przedmiotowej decyzji.

W niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej o przyjęciu D. R. w roku akademickim 2008/2009 na 4-letnie studia lekarskie prowadzone w języku angielskim na Wydziale Wojskowo-Lekarskim Uniwersytetu Medycznego w Łodzi. Doszło tu po pierwsze do wyrażenia przez uprawniony organ – wówczas Wydziałową Komisję Rekrutacyjną – władczego, jednostronnego oświadczenia woli, a więc oświadczenia woli, posiadającego wobec adresata moc obowiązującą. Po drugie, oświadczenie woli organu administracyjnego oparte została na przepisach prawa (Zasady Rekrutacji 2008/2009 oraz uchwała nr 476/2007 Senatu Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z 24 maja 2007 r. w sprawie warunków i trybu rekrutacji na I rok studiów stacjonarnych do Uniwersytetu Medycznego w Łodzi w roku akad. 2008/2009 oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach).

Wreszcie przedmiotowe oświadczenie woli organu administracyjnego posiada także trzecią z wymaganych cech, a więc rozstrzygało konkretną sprawę konkretnej osoby. Decyzja w przedmiocie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia kandydata ubiegającego się o przyjęcia na studia nie może być traktowana inaczej niż jako akt konkretyzacji indywidualnych praw i obowiązków jednostki. Zarówno wyrażenie zgody jak i odmowa wyrażenia zgody ma cechy aktu administracyjnego zewnętrznego, jest bowiem jednostronnym władczym działaniem prawnym organu administracji, opartym na obowiązujących przepisach prawa, skierowanym do imiennie oznaczonych adresatów, w związku z czym odpowiada kryteriom decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 11 lipca 1994 r., IV SA 974/93).

W przypadku rozstrzygnięcia o przyjęciu skarżącej na 4-letnie studia lekarskie prowadzone w języku angielskim na Wydziale Wojskowo-Lekarskim Uniwersytetu Medycznego w Łodzi w roku akademickim 2008/2009 mamy do czynienia z decyzją administracyjną. To, czy decyzja ta spełnia wymogi określone we wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przepisach prawa tj. art. 107 § 1 k.p.a., art. 14 § 2 k.p.a. i art. 4 ustawy o języku polskim, będzie decydowało wyłącznie o tym, czy decyzja ta jest poprawna pod względem formy oraz czy poprawna była procedura podjęcia przedmiotowej decyzji. Spełnienie tych wymogów nie ma jednak znaczenia dla kwalifikacji w/w rozstrzygnięcia o przyjęciu skarżącej na studia jako decyzji administracyjnej.

Ponadto, pełnomocnik skarżącej podnosząc w niniejszym postępowaniu brak decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. w przedmiocie przyjęcia D. R. na studia zaprzecza dotychczas reprezentowanemu stanowisko, jakoby skarżąca spełniła wszystkie wymogi niezbędne do ukończenia studiów, w tym m. in. uzyskała ostateczną decyzję o przyjęciu na studia. Stanowisku takiemu pełnomocnik skarżącej dała wyraz w skardze na przewlekłość postępowania administracyjnego z 17 grudnia 2013 r. – s. 3 skargi.

Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji o braku decyzji administracyjnej w przedmiocie przyjęcia D. R. na studia stawia ponadto pod znakiem zapytania nabycie przez D. R. statusu studenta oraz wynikających z tego statusu praw i obowiązków, takich jak prawo do udziału w zajęciach, prawo do odbywania praktyk studenckich, prawo składania zaliczeń i egzaminów, a w konsekwencji prawo do uzyskania tytułu lekarza i uzyskania dyplomu.

Art. 169 ust. 10 p.s.w. stanowi, iż decyzje w sprawach przyjęcia na studia podejmują komisje rekrutacyjne. Art. 169 ust. 11 p.s.w. przewiduje podjęcie decyzji w sprawach przyjęcia na studia nawet w wypadku rekrutacji wolnej. Powyższe kwestie uregulowane były w taki sam sposób w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym w toku rekrutacji na rok akademicki 2008/2009, przy czym były to odpowiednio ust. 7 i ust. 8 art. 169. Poza nielicznymi wypadkami dopiero dokonanie decyzją administracyjną konkretyzacji prawa stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków.

Skoro konieczne jest w tych sprawach dokonanie konkretyzacji prawa w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym przyjęcie stanowiska o braku podjęcia w stosunku do skarżącej decyzji administracyjnej o przyjęciu na studia prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż Skarżąca nigdy nie uzyskała statusu studenta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej w punkcie 2 i 3 zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi są trafne.

Niemalże od początku reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce, Naczelny Sąd Administracyjny niezmiennie stoi na stanowisku, że w sprawach, które przepis nakazuje rozstrzygać w drodze decyzji (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie przyjęcia na studia) uznaje się za decyzje pisma nie spełniające w całości formy przewidzianej art. 107 k.p.a., ale zawierające przynajmniej: oznaczenie organu, który je wydał, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (chociażby dorozumiane) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny – por. wyrok NSA opubl. w OSPiKA z 1982, nr 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego. Są to tzw. elementy konstytutywne decyzji administracyjnej. Decyzja taka, choć wadliwa, zapewnia jednak stronie możliwość skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, a zwłaszcza z prawa wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Za decyzję o przyjęciu skarżącej na studia należało więc uznać pismo z [...] lipca 2008 r. sporządzone w języku angielskim, skierowane do D. R., informujące ją o przyjęciu jej na studia i podpisane przez Przewodniczącego Komisji Rekrutacyjnej, ponieważ zawiera ono wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, a mianowicie: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję, a jego wyniku skarżąca uzyskała status studenta Uniwersytetu Medycznego w Łodzi.

Nie można podzielić poglądu, że pismo to nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, skoro zostało sporządzone wyłącznie w języku angielskim. Naruszenie art. 4 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim przesądza jedynie o wadliwości tej decyzji, a rolą Sądu I instancji była ocena, jakiego rodzaju jest to naruszenie prawa, czy wpływa ono na nieważność decyzji, a jeżeli nie, to czy ma ono wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie kwalifikacyjne w sprawie przyjęcia D. R. na studia medyczne w Uniwersytecie Medycznym w Łodzi zostało zakończone decyzją ostateczną, co sprawia, że tą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a. ab initio) należy uznać za spełnioną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.