Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1689/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi U. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia U. N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na odbudowie i rozbudowie budynku na terenie tzw. [...] z przeznaczeniem na funkcję wypoczynkowo – rekreacyjną z częścią mieszkalną (usługi turystyki) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach o nr: [...] oraz na części działek nr [...], położonych w obrębie [...], gmina P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy został przesłany do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. przez Burmistrza P. przy piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r.

Uzasadniając odmowne stanowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) tj. zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie znajdą zastosowania odstępstwa od w/w zakazu.

Rozpatrując zażalenie złożone przez U. N. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się w trybie art. 106 kpa na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Realizacja przedmiotowej inwestycji planowana jest na terenie działek zlokalizowanych częściowo w granicach [...], częściowo w granicach [...], a także w granicach obszaru Natura 2000 [...] (kod obszaru: [...]). Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego wyznaczających inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwoli uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, ponieważ inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana.

Organ drugiej instancji wskazał, że przedmiotem uzgodnienia są warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na odbudowie i rozbudowie budynku na terenie tzw. [...] z przeznaczeniem na funkcję wypoczynkowo - rekreacyjną z częścią mieszkalną (usługi turystyki), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, w tym wykonaniu parkingu do 50 miejsc postojowych na działkach o nr: [...] oraz na części działek nr [...], położonych w obrębie [...], gmina P. Sam teren przeznaczony pod odbudowę i rozbudowę wnioskowanego budynku (oznaczony w załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy literami ABCD) - znajduje się częściowo w granicach [...] (w tym działka nr: [...]), a częściowo w granicach [...] (w tym działka nr: [...]). Organ odwoławczy wskazał, że powyższa inwestycja wymagała przeprowadzenia analizy w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanych form ochrony przyrody.

Wojewoda [...] Rozporządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) wprowadził na terenie [...] zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1-13.

Odnośnie naruszenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (por. § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia), organ drugiej instancji wskazał, że zakaz ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem teren planowanej inwestycji (w tym przypadku również teren przeznaczony pod odbudowę i rozbudowę wnioskowanego budynku oznaczony na mapie stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy literami ABCD i znajdujący się częściowo na działce nr [...]), znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. Na powyższe wskazuje bezpośrednio projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 stanowiąca załącznik do projektu decyzji. Informacje te znajdują również potwierdzenie na mapach zamieszczonych na ogólnodostępnym serwisie Geoportal (www.geoportal.gov.pl).

Organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonym postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż "po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu [...] stycznia 2014 r. stwierdza się, że na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina P. w odległości ok. 50,0 m [...] zlokalizowane są ruiny budynku mieszkalnego i gospodarczego proponowane do przebudowy i rozbudowy (powierzchnia rozbudowy do [...] m²)".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska za organem pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409), pod pojęciem budowy - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa i odbudowa obiektu budowlanego stanowi więc zgodnie z wyżej przytoczoną definicją budowę, a więc powstanie (umiejscowienie) nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu. Powołując się na orzecznictwo sądowe wobec braku definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", wskazał, że należy rozumieć to jako zmianę pewnych charakterystycznych dla obiektu budowlanego wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości i powstanie nowej substancji budowlanej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.08.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1110/10, LEX nr 759846). Rozbudowa jest jedną z kategorii budowy, w związku z czym w jej wyniku zawsze powstaje nowa substancja budowlana. Mając na uwadze powyższe informacje oraz parametry wynikające z projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdził, że w omawianej sprawie w wyniku odbudowy i rozbudowy budynku na terenie tzw. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu (w tym wykonaniu parkingu do 50 miejsc postojowych) powstanie nowy obiekt budowlany o zwiększonej powierzchni zabudowy i kubaturze. Planowane zamierzenie inwestycyjne narusza § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić, czy nie zachodzą jednocześnie okoliczności wyłączające stosowanie wskazanego zakazu, wymienione w ww. rozporządzeniu. Projektowana inwestycja (co wynika wprost z projektu decyzji) nie dotyczy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Wprowadzone § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia odstępstwo od zakazu takich obiektów ma na celu zapewnienie możliwości budowy, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą (tj. z rzekami, jeziorami i innymi zbiornikami wodnymi), np. w postaci żeglarstwa czy kajakarstwa. W ramach odstępstwa od zakazu - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - będą realizowane różne obiekty budowlane - od prostych, jak np. pomosty, po przez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę (nabrzeża, miejsca cumownicze, zaplecze sanitarne, gastronomiczne, punkt obsługi i naprawy, kapitanat) w przypadku budowy portów związanych z turystką żeglarską czy morską, których zadaniem będzie zapewnienie bezpiecznego wejścia i schronienia (postoju) jachtom np. podczas złych warunków atmosferycznych. Ustawodawca w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) podzielił obiekty budowlane na 30 kategorii. W kategorii XXI - "obiekty związane z transportem wodnym" wymienia się: "porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie". Wyliczone obiekty mają charakter przykładowy, jednak o ich kwalifikacji do danej kategorii decyduje konkretny sposób ich wykorzystania. Funkcja obiektów służących turystyce wodnej wskazuje, że ich celem jest tylko i wyłącznie służenie i zapewnienie w sposób bezpieczny i dogodny korzystania z wód. Zdaniem organu drugiej instancji zarówno zakaz, jak i wyjątki od niego przewidziane trzeba interpretować ściśle. Przyjęcie innego założenia prowadziłoby do obejścia przewidzianych zakazów. Obiekt służący turystyce wodnej musi być zatem ściśle związany z takim rodzajem turystyki. Kwalifikując obiekt jako taki należy mieć na uwadze, że rozporządzenie Wojewody [...] dopuszcza do realizacji w pasie 100 m budynki, które spełniają ściśle przesłanki odstępstw od zakazu zabudowy. O ile zatem przykładowo - miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle budynek z przeznaczeniem na funkcję wypoczynkowo - rekreacyjną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu - nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia tej formy turystyki. W ocenie organu odwoławczego wszelkie obiekty kubaturowe stanowią jedynie infrastrukturę towarzyszącą, która podnosi jakość świadczonych usług, jednakże nie jest niezbędna do zapewnienia bezpiecznego postoju jednostkom pływającym.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie nie można również zastosować odstępstwa dotyczącego obiektów służących gospodarce rybackiej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1471 ze zm.) racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Wskazana ustawa określa zasady i warunki ochrony, chowu, hodowli i połowu ryb w powierzchniowych wodach śródlądowych, w wodach znajdujących się w urządzeniach wodnych oraz w obiektach przeznaczonych do chowu lub hodowli ryb. Za chów ryb uważa się działania zmierzające do utrzymywania i zwiększania produkcji ryb, a za hodowlę - chów połączony z doborem i selekcją, w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowej ryb (art. 1 ust. 1 i 2). Przez "gospodarkę rybacką" (rybactwo) należy zatem rozumieć zespół planowanych i skoordynowanych czynności mających na celu racjonalne gospodarowanie organizmami wodnymi w myśl zasad ekonomii i zgodnie z założeniami ochrony przyrody. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy pojęcie to obejmuje rybactwo śródlądowe, a więc połowy ryb i innych organizmów wodnych w wodach śródlądowych, zabiegi mające na celu utrzymanie zasobów organizmów wodnych, chów i hodowlę ryb oraz pozostałych produktów i organizmów wodnych. W ocenie organu drugiej instancji przedmiotowej inwestycji nie można utożsamiać z obiektami służącymi prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej.

Ponadto budowa planowanej inwestycji, nie służy również gospodarce wodnej. W załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ustawodawca wymienił w kategorii XXIV obiekty gospodarki wodnej, takie jak zbiorniki wodne i nadpoziomowe, stawy rybne, w kategorii XXVII budowle hydrotechniczne piętrzące i upustowe i regulacyjne oraz w kategorii XXX obiekty służące do korzystania z zasobów wodnych, jak: ujęcia wód morskich i śródlądowych, budowle zrzutów wód i ścieków, pompownie, stacje strefowe, stacje uzdatniania wody, oczyszczalnie ścieków. Wprawdzie wyliczone obiekty mają charakter przykładowy, to jednak z przyjętego podziału i z charakteru wyliczonych obiektów, wynika, że obiekty budowlane objęte omawianym projektem decyzji o warunkach zabudowy do nich się nie zaliczają.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego (por. art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym tereny te zostały przeznaczone pod usługi turystyczne – organ drugiej instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej teren ten w ogóle nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust 2. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika bezpośrednio, że "teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na analizowanym obszarze do końca 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...])". Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż dany teren objęty jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego, co być może miała na myśli skarżąca - wskazując na kierunki zagospodarowania danego obszaru. Z przedmiotowego projektu decyzji wynika, iż "Gmina P. posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., wg którego teren inwestycji położony jest częściowo w obszarze oznaczonym symbolem 14 UT - stanowiącym teren byłego zakładu rolnego. Zagospodarowanie terenu dla potrzeb łagodnej turystyki oraz częściowo w obszarze oznaczonym jako rolnicza przestrzeń produkcyjna". Organ odwoławczy jednak podkreślił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z kierunkami wyznaczonymi przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Wszelkie ograniczenia w postaci zakazów wprowadzane uchwałą sejmiku województwa (wcześniej rozporządzeniem wojewody) muszą mieć podstawę ustawową, a więc mieścić się w ramach katalogu ustawowego. Właśnie na tej podstawie został wprowadzony przez wojewodę [...] ww. rozporządzeniem - zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Podkreślenia wymaga fakt, że w tym przypadku prawodawca lokalny nie wprowadził odstępstwa od ww. zakazu - jedynie ze względu na przeznaczenie danego obszaru dla potrzeb łagodnej turystyki w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc kwestie ingerencji w komponenty środowiska przyrodniczego na obszarze chronionym zostały już przesądzone przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może wprowadzać dodatkowych wyłączeń od zakazów. Zarówno z mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji, jak i z ortofotomap zamieszczonych na serwisie Geoportal wynika, iż na omawianym terenie (w tym także na działce nr [...]) znajdują się zadrzewienia, a zatem realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może również naruszyć zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (por. §3 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że kwestia ta nie podlega jednak dalszemu badaniu przez organ odwoławczy, bowiem w niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką do odmowy uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest naruszenie w wyniku jego realizacji zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Ponadto, z uwagi na fakt, iż planowane przedsięwzięcie inwestycyjne narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), przy czym nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tegoż zakazu, a dodatkowo przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie można uzgodnić w części - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od rozpatrywania, czy planowana inwestycja nie narusza zakazów określonych Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), oraz czy nie będzie negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...] (kod obszaru: [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. złożyła U. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że rozbudowa i odbudowa obiektu budowlanego jest tożsama z powstaniem (umiejscowieniem) nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, w związku z czym realizacja przedmiotowej inwestycji będzie się wiązała z naruszaniem zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że o budowie można mówić zarówno wówczas gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej;

3/ naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1, art. 81 kpa oraz zasad wyrażonych w art. 7, 8 i art. 10 kpa poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym i czy istnieje możliwość zastosowania odstępstw od naruszonych zakazów z uwagi na kierunki zagospodarowania wyznaczone przez obowiązujące Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy P.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w sprawie bezspornym jest, iż teren przeznaczony pod inwestycję polegającą na odbudowie i rozbudowie budynku na terenie tzw. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach o nr: [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej [...]. Skarżąca wskazała jednak, że nie rozumie jak planowana przez nią rozbudowa i odbudowa budynku w istniejącej linii zabudowy może być oceniana negatywnie pod kątem ochrony przyrody lub też naruszać komponenty środowiska przyrodniczego na obszarze chronionym. Skarżąca nie zgadza się przede wszystkim z interpretacją definicji "budowy" przedstawioną przez organ.

Ponadto zdaniem skarżącej z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia muszą bowiem wynikać z innych przepisów. Takimi przepisami nie są regulacje zawarte w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Działki objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy znajdują się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a) stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działkach położonych w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

Organ odmawiając uzgodnienia trafnie powołał się – odnośnie działek [...] – na zapisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz – odnośnie działek [...] – na zapisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie wyznaczenia [...] gdyż te akty jako zawierające przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawiają zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250) wskazał, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Powołane rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie [...] w § 3 ust. 1 pkt 7) wprowadziło zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, zaś rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] w sprawie wyznaczenia [...] wprowadził taki zakaz w § 4 ust. 1 pkt 8). Organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji trafnie powołał się na wymieniony w powołanych rozporządzeniach Wojewody [...] zakaz i jest to okoliczność niekwestionowana przez skarżącą.

Przy przyjęciu, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje zakazy ustanowione w powołanych rozporządzeniach Wojewody, konieczne było rozważenie przez organ, czy nie wystąpiły sytuacje, które wyłączałyby ów zakaz.

Przede wszystkim proponowana zabudowa nie stanowi uzupełnienia siedliska rolniczego, nie jest to teren dostępu do wód publicznych w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż i kąpielisk, inwestycja nie stanowi wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto dla przedmiotowego terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe okoliczności nie są również kwestionowane przez skarżącą.

Najistotniejszym – zdaniem skarżącej – jest zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane dokonanej przez organ polegającej na uznaniu, że rozbudowa i odbudowa obiektu budowlanego jest tożsama z powstaniem nowego obiektu budowlanego.

Powyższy zarzut jest niezasadny. Przede wszystkim inwestorka planuje oprócz odbudowy i rozbudowy istniejącego budynku także budowę nowych obiektów budowlanych oraz parkingu. Ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 6 stanowi, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Ustawa nie definiuje przy tym pojęć "odbudowa" i "rozbudowa" – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez odbudowę rozumie się więc wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ np. zniszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 669/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., II SA/Lu 892/00; wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r., SA/Bk 852/00; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010 r., II SA/Sz 283/10). Z kolei przez "rozbudowę" w orzecznictwie rozumie się zmianę, powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Bd 161/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 1110/10; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Bk 621/10).

Bezspornym jest, że na działkach objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie tzw. [...] znajdują się pozostałości budynków gospodarczych oraz budynku mieszkalnego przeznaczonego do odbudowy i rozbudowy. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że inwestorka planuje budowę nowego obiektu w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W wyroku z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1234/10). W pierwszej kolejności zaś – jak w niniejszej sprawie – uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, uzgodnioną w zakresie ochrony przyrody.

Odnosząc się kolejnego z zarzutów skargi wskazać należy, że brak uzgodnienia planowej przez skarżącą inwestycji niewątpliwie ogranicza jej prawo własności do dysponowania działkami przeznaczonymi pod planowaną inwestycję. Jednakże prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasada ustrojowa stanowi, Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności musi być oceniana także z punktu widzenia przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji, szczególnie z punktu widzenia zasady proporcjonalności (patrz: wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98, OTK 2000/1/3). Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony m.in. środowiska. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Granice określone ustawą, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to m.in. granice wyznaczone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku regulacji art. 53 ust. 4 pkt 8 tej ustawy, ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wynikają z przepisów ustawy o ochronie przyrody (tak NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 744/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/11, wyrok NSA II OSK 1973/11 z dnia 14 lutego 2013 r.).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotnych kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, jest prawidłowe.

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.