Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 296/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.112 ust.1 i art.124 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ar. 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 13 § 1 i 2,77,89 § 2, 94 § 2,107 § 1 i 3, 108
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 567/12 w sprawie ze skargi Syndyka [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 567/12 oddalił skargę Syndyka [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3516 ha (obręb [...] - [...] ark. 1), stanowiącej własność Spółki Akcyjnej [...] przez zezwolenie [...] Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] na założenie i przeprowadzenie sieci ciepłowniczej przez tę działkę (pkt 1). Jednocześnie organ wskazał, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego Pr. S., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta [...] pod nr [...] z dnia 28 lipca 2011 r. (pkt 2). W pkt 6 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a."

W odwołaniu od powyższej decyzji Syndyk [...] zarzucił organowi naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., gdyż podstawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest brak zgody właściciela na udostępnienie gruntu, a tymczasem ww. Spółka zgodę taką wyraziła. Zarzucono również, że w decyzji nie określono ściśle zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości oraz że błędnie nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż w świetle art. 124 ust. 1a u.g.n. rygor taki można nadać wyłącznie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. stwierdzając, że ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...] jest zgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część I, uchwalonego uchwałą nr 1641/LIII/2002 z dnia 29 sierpnia 2002 r. Rady Miejskiej w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 24 października 2002 r. Nr 124, poz. 2670). Ponadto wskazał, że zgodnie z dokumentacją, do której odsyła pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, obszar ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki obejmuje powierzchnię 0,0018 ha oznaczoną symbolami A-B-C-D-E-F-A. Mapa ta wraz z decyzją organu pierwszej instancji stanowi podstawę do ujawnienia przedmiotowego ograniczenia w księdze wieczystej.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że budowa kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej bezspornie stanowi cel publiczny o znaczeniu lokalnym (gminnym), o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., a ograniczenie prawa własności stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielem nieruchomości – Spółką [...] o dobrowolne jej udostępnienie nie przyniosły rezultatu – Spółka nie odpowiedziała bowiem na żadne z wielu pism z propozycją zawarcia umowy. Również na rozprawę administracyjną wyznaczoną na 1 września 2011 r. pełnomocnik ww. Spółki nie stawił się. Wprawdzie pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r., przesłanym pocztą elektroniczną, syndyk Spółki poinformował o niemożności uczestniczenia w rozprawie i wniósł o jej odroczenie, jednakże z uwagi na bliski termin (następny dzień) organ nie mógł odroczyć rozprawy ze względu na brak możliwości powiadomienia pozostałych uczestników postępowania w tak krótkim czasie.

Wojewoda wskazał, że wprawdzie w tym samym piśmie syndyk poinformował organ, że Rada Wierzycieli podjęła w dniu 13 czerwca 2011 r. uchwałę o wyrażeniu zgody na ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [...] na rzecz [...] PEC Sp. z o.o. w [...] polegającej na wybudowaniu i utrzymaniu sieci cieplnej za wynagrodzeniem nie niższym niż określone przez rzeczoznawcę majątkowego, to jednak nie stanowiło to przeszkody w wydaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż informację tę syndyk przedstawił organowi pierwszej instancji, a nie inwestorowi ([...]PEC), na którego propozycję Spółka nie odpowiedziała. Okoliczność, iż Rada Wierzycieli podjęła uchwałę w dniu 13 czerwca 2011 r., a więc przed złożeniem przez [...]PEC wniosku w niniejszej sprawie wskazuje na to, że istniała możliwość pomyślnego zakończenia rokowań i zawarcia umowy bez konieczności wszczynania niniejszego postępowania, z czego jednak Spółka nie skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Wojewoda wskazał, że rygor taki nadany został na wniosek pełnomocnika [...]PEC z dnia 5 września 2011 r., uzasadniony ważnym interesem gospodarczym tj. koniecznością niezwłocznego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę sieci w rejonie ul. [...] i przystąpienia do prac jeszcze w 2011 r. Konieczność niezwłocznego przeprowadzenia prac budowlanych wynikała z planów miasta [...] dotyczących realizacji inwestycji drogowej – budowy ul. [...] oraz podjętych przez przedsiębiorstwo zobowiązań dostarczenia ciepła do okolicznych budynków wielorodzinnych. Wojewoda wyjaśnił, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany na podstawie art. 108 k.p.a., a nie art. 124 ust. 1a u.g.n.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Syndyk [...], domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniósł, że organ wydał decyzję na podstawie art. 124 u.g.n., mimo że skarżący wyraził zgodę na założenie i przeprowadzenie sieci ciepłowniczej. Skarżący w piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. wnosił o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 1 września 2011 r. w celu "polubownego zawarcia umowy służebności przesyłu" i wskazał, że uchwałą z dnia 13 czerwca 2011 r. Rada Wierzycieli wyraziła zgodę na ustanowienie służebności przesyłu, o czym poinformowano [...]PEC w piśmie z dnia 14 października 2011 r., a więc istniała możliwość zawarcia porozumienia. Skarżący zarzucił, że decyzja nie określa ściśle zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości, lecz odwołuje się do dokumentacji geodezyjnej, co jest niedopuszczalne. Wskazał również na błędne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 15 października 2012 r. [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] oświadczyło, że prace budowlane polegające na założeniu i przeprowadzeniu sieci ciepłowniczej przez działkę nr [...] zostały zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając powyższą skargę, wskazał, że bezspornie budowa sieci ciepłowniczej jest inwestycją celu publicznego i podlega regulacji przewidzianej w art. 112 i nast. u.g.n., a jej realizacja m.in. przez działkę nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącej, została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część I, zatwierdzonym uchwałą nr 1641/LIII/2002 z dnia 29 sierpnia 2002 r. Rady Miejskiej w Lublinie, co potwierdza pismo Urzędu Miasta Lublin - Wydział Planowania z dnia 5 kwietnia 2012 r.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów, że właściciel przedmiotowej nieruchomości, nie wyraził zgody na przeprowadzanie przez nią sieci ciepłowniczej. Wprawdzie w piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. wraz z wnioskiem o odroczenie rozprawy administracyjnej Syndyk [...] wskazał na uchwałę Rady Wierzycieli z dnia 13 czerwca 2011 r., ale uchwała ta dotyczy "zgody na ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [...] za wynagrodzeniem nie niższym niż określone przez rzeczoznawcę majątkowego", co nie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym uprzednie rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. W przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. chodzi o umowę cywilnoprawną o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego. Aby więc była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właściciela, musi dojść do zawarcia stosownej umowy.

Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasadnie organy stwierdziły, że w stosunku do przedmiotowej działki spełnione zostały przesłanki wywłaszczenia określone w art. 112 ust. 1 u.g.n., a co za tym idzie uzasadnione było uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd podał, że wbrew zarzutom skargi, nie czyni wadliwą w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji to, że w pkt 2 jej osnowy organ wskazał, że "zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki (...) określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego P. S. (...)". Jak wynika z akt, dokumentację tę stanowi załączony do decyzji "Opis i mapa z projektem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości", na którym szczegółowo przedstawiono graficznie przebieg sieci ciepłowniczej przez działkę skarżącej nr [...] wraz z wypisem z rejestru gruntów i określeniem powierzchni nieruchomości przeznaczonej do objęcia ograniczeniem sposobu korzystania. Dokument ten został opatrzony podpisem uprawnionego geodety i poświadczony za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w MODIK Urzędu Miasta [...]. Zdaniem Sądu, jest więc on załącznikiem do decyzji organu, a odesłanie w pkt 2 osnowy decyzji do tego dokumentu nie stanowi naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd podzielił pogląd skarżącej, że w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności powinien być – w świetle art. 124 ust. 1a u.g.n., nadany odrębnej decyzji - zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, co oznacza, że decyzja stanowi tytuł wykonawczy, mimo że jest nieostateczna. Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 108 k.p.a. W konsekwencji nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 k.p.a. decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uprawnia do zajęcia nieruchomości i wykonywania prac, dlatego nie jest to wadliwość wymagająca wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 października 2012 r. wniósł Syndyk [...], reprezentowany przez r.pr. J. W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania ww. przepisów, w sytuacji gdy właściciel gruntu wyraził zgodę na jego udostępnienie i między stronami mogła być zawarta umowa ustanowienia służebności przesyłu, na podstawie której wnioskodawca mógłby korzystać z gruntu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę, a także, że wyrażenie zgody przez właściciela na założenie i przeprowadzenie sieci ciepłowniczej na warunkach ustanowienia służebności przesyłu za odpowiednim wynagrodzeniem nie stanowi zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.;

3) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji w sposób należyty określiły zakres przestrzennego oraz czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości przez obciążonego właściciela, a także sposób korzystania przez uprawnionego z zajętego gruntu, ze względu na powołanie się w treści decyzji wyłącznie na dokumentację wykonaną przez geodetę znajdującą się w aktach sprawy, w sytuacji, gdy powołanie się na taką dokumentację nie wyczerpuje obligatoryjnego elementu takiej decyzji, tj. czasowego i przestrzennego jej zastosowania, a ponadto ww. braki uniemożliwiają obciążonemu właścicielowi określenie, przez jaki czas obowiązuje obciążenie (dożywotnio, czy tylko na założenie sieci ciepłowniczej, czy w ramach tej decyzji uprawniony zawsze może wejść na obciążoną nieruchomość i dokonywać wszelkich napraw), co jednoznacznie wpływa na zakres i możliwość ustanowienia służebności przesyłu, co powoduje, że przedmiotowe decyzje wkraczają w sferę uprawnień cywilnych (rzeczowych) właściciela obciążonej nieruchomości, poprzez uniemożliwienie ustalenia zakresu służebności przesyłu, wobec braku zakresu ograniczenia ustanowionego przedmiotowymi decyzjami, a tym samym naruszają uprawnienie właściciela zawarte w przepisie art. 3051 Kodeksu cywilnego;

4) art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, wobec jednoznacznego stwierdzenia przez Sąd, że ustanowiony rygor był niezgodny z prawem;

II. przepisów postępowania, tj.

1) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia szeregu przepisów zarówno prawa materialnego, jak i postępowania, mimo posiadania materiału dowodowego wprost wskazującego na naruszenie przepisów prawa przez organy;

2) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., tj. zasady wyjaśniania stronom zasadności zastosowanych przesłanek w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że niewskazanie w decyzjach obu instancji zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela w aspekcie przestrzennym i czasowym, co również powoduje naruszenie przepisu art. 9 k.p.a., wyrażającego obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz przepisu art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

3) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 13 § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przez organy podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, jak również zasady wysłuchiwania stron, ze względu na rażące uchybienie przez organ powyższym zasadom, z uwagi na nieuwzględnienie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 1 września 2011 r., co uniemożliwiało skarżącemu wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i pozbawiło wpływu na wynik postępowania w sprawie, a także zasady dążenia organów do ugodowego rozstrzygania spraw między stronami;

4) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że organy nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez rzeczywiste uniemożliwienie odwołującemu obecności na rozprawie, poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy i wyznaczenie terminu dogodnego dla obu stron, co budzi całkowitą utratę bezstronności i zgodnego z prawem działania organu, a także całego aparatu administracji Państwa;

5) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 94 § 2 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że organy nie naruszyły powołanych przepisów przez nieuwzględnienie wniosku zawartego w piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. o odroczenie rozprawy, co uniemożliwiło ustalenie interesów i stanowisk stron, a w dalszej kolejności spowodowało, że strony zostały pozbawione możliwości polubownego zawarcia umowy służebności przesyłu;

6) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że organy nie naruszyły ww. przepisów poprzez naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady ugodowego załatwiania sprawy i powinności organu podejmowania czynności skłaniających strony do zawarcia ugody poprzez nienakłanianie stron do jej zawarcia w przypadku, gdy posiadał informację, iż uchwałą z dnia 13 czerwca 2011 r. Rada Wierzycieli wyraziła zgodę na ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [...] na rzecz [...]PEC Sp. z o.o., w związku z czym istniała realna możliwość, granicząca z pewnością, że strony doszłyby do porozumienia;

7) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że organy nie naruszyły ww. przepisów poprzez niewskazanie w decyzjach ścisłego określenia sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości;

8) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że organy nie naruszyły ww. przepisów poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy okoliczności sprawy, a mianowicie, czy informacja o podjęciu przez Radę Wierzycieli uchwały o wyrażeniu zgody na ustanowienie służebności na rzecz wnioskodawcy za odpowiednim wynagrodzeniem została wysłana przez skarżącego również do [...]PEC, poprzez nieuwzględnienie faktu, że pisma [...]PEC były kierowane do [...] S.A. w okresie wejścia do spółki z uwagi na ogłoszenie upadłości syndyka masy upadłości, który na początku miał dokonać spisu inwentarza majątku wchodzącego w skład masy upadłości i zorientować się we wszystkich sprawach spółki, która prowadziła szereg inwestycji polegających na budowie domów wielorodzinnych, poprzez niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji dlaczego nie od razu została udzielona informacja o wyrażeniu zgody na ustanowienie służebności;

9) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że organy nie naruszyły ww. przepisów przez ich niezastosowanie, a tym samym nieuchylenie decyzji pierwszej instancji z uwagi na zarzucone jej w odwołaniu rażące braki formalne, a jednocześnie poprzez brak wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji dlaczego organ uznał, że powyższe zarzuty skarżącego naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 k.p.a. w zw. z art. 3 k.p.a. są niezasadne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wskazano, że w przypadku należytego zastosowania ww. przepisów doszłoby do przeprowadzenia rokowań między stronami w postępowaniu administracyjnym i wydanie decyzji byłoby zbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane podstawy kasacyjne sprowadzały się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 - 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 13 § 1 i 2, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 112 ust. 1 i 124 ust. 1 u.g.n. Choć zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował twierdzenie organu, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3516 ha, stanowiącej własność Spółki Akcyjnej [...] przez zezwolenie [...] Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] na założenie i przeprowadzenie sieci ciepłowniczej przez tę działkę.

Stosownie do treści at. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. Przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organy w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Trafnie przyjęto, że złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone było przeprowadzeniem rokowań pomiędzy [...] Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] a Spółką [...] o uzyskanie zgody na wykonanie prac opisanych w zaskarżonej decyzji. Liczba korespondencji między stronami rokowań, czas ich trwania (pierwsze pismo wystosowano w dniu 9 lutego 2011 r., kolejne w dniach 4 i 22 kwietnia 2011 r., a ostatnie w dniu 8 czerwca 2011 r.) oraz brak jakiejkolwiek reakcji skarżącego kasacyjnie na powyższe pisma, świadczą wprost o przeprowadzeniu tej czynności oraz o braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowej sieci ciepłowniczej i uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. W tym miejscu wskazać należy, iż rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska na skutek np. niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały zaistnienie przesłanki braku zgody skarżącego kasacyjnie na przeprowadzenie prac na jego nieruchomości.

Prawidłowo ustalono również, że samo wyrażenie zgody, uchwałą Rady Wierzycieli [...] z dnia 13 czerwca 2011 r., na założenie i przeprowadzenie sieci ciepłowniczej na przedmiotowym gruncie na warunkach służebności przesyłu za odpowiednim wynagrodzeniem nie stanowiło przeszkody w rozpoznawaniu sprawy ograniczenia ze sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Przede wszystkim o treści uchwały poinformowano organ dopiero w dniu 31 sierpnia 2011 r., a zatem już po dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (5 lipca 2011 r.) i na dzień przed zaplanowaną w sprawie rozprawą administracyjną (1 września 2011 r.). Usprawiedliwieniem tej zwłoki nie może być przy tym podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że Syndyk [...], po wejściu do Spółki musiał podjąć szereg innych czynności, tj. spis inwentarza, zorientowanie się we wszystkich sprawach spółki, która prowadziła różne inwestycje. Wskazać bowiem należy, że zestawienie powyższych dat wskazuje, że możliwość polubownego załatwienia sprawy w drodze prowadzonych rokowań istniała już dużo wcześniej, podczas gdy strona podjęła próbę skorzystania z niej dopiero po upływie ponad 6 miesięcy od dnia wystosowania przez wnioskodawcę pierwszego pisma w sprawie udostępnienia nieruchomości oraz po upływie 2,5 miesiąca od dnia wydania ww. uchwały. Zresztą to właśnie upływ czasu poświęconego na prowadzenie rokowań ze skarżącym kasacyjnie (okres ponad 5 miesięcy), skłonił [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] do wystąpienia z wnioskiem o udzielenia zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., który to wniosek został przez stronę podtrzymany na rozprawie administracyjnej w dniu 1 września 2011 r., mimo uzyskania informacji o wyrażeniu zgody na ustanowienie służebności przesyłu.

Analiza akt sprawy wykazuje również, że w decyzji z dnia [...] września 2011 r. prawidłowo ustalono zakres ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Przebieg spornej sieci ciepłowniczej jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – część I, uchwalonego uchwałą nr 1641/LIII/2002 z dnia 29 sierpnia 2002 r. Rady Miejskiej w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2670 z dnia 24 października 2002 r.), który ma walor prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.)), a więc jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania danego organu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Do decyzji dołączono ponadto załącznik graficzny obrazujący przebieg inwestycji przez działkę nr [...], wykonany przez geodetę uprawnionego i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta [...] pod nr [...] z dnia 28 lipca 2011 r. Załącznik ten dokładnie obrazuje obszar ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki i obejmuje powierzchnię 0,0018 ha oznaczoną symbolami A-B-C-D-E-F-A. W treści decyzji wskazano również, że zezwolenie dotyczy prawa wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlanych związanych z budową obiektu liniowego, tj. sieci ciepłowniczej oraz czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.

Odnosząc się do powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 185/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 314/08, wskazać należy, że orzeczenia te wydane zostały w innym stanie faktycznym niż ten, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W decyzjach kontrolowanych przez ww. Sądy organy administracyjne określiły tylko orientacyjny przebieg linii granicznej obszaru realizowanej inwestycji powołując się jedynie na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w niniejszej sprawie obszar ten został precyzyjnie określony w ww. załączniku graficznym wykonanym przez uprawnionego geodetę i załączonym do decyzji.

Z powyższych względów niesłuszne okazały się wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., jak również prawa procesowego tj. art. 6 - 9, art. 11, art. 13 § 1 i 2, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a stan faktyczny sprawy, wobec jego skutecznego niezakwestionowania – uznać należało za prawidłowo ustalony.

Podobnie niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 94 § 2 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., które polegało na uniemożliwieniu skarżącemu kasacyjnie osobistego udziału w postępowaniu administracyjnym i nieodroczeniu rozprawy w sytuacji, gdy nieobecność Syndyka skarżącej Spółki była usprawiedliwiona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że nieuwzględnienie przez organ wniosku o odroczenie rozprawy administracyjnej z przyczyn uniemożliwiających osobisty w niej udział stronie, uniemożliwiło ustalenie interesów i stanowisk stron, a w dalszej kolejności spowodowało, że strony zostały pozbawione możliwości polubownego zawarcia umowy przesyłu. Jak już jednak wskazano powyżej, skarżący kasacyjnie miał, przez okres ponad 5 miesięcy przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, możliwość podjęcia negocjacji z [...] Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...], jednak nie odpowiedział na żadne z kierowanych do niego pism. Ponadto od ponad 2,5 miesiąca przed wyznaczeniem terminu rozprawy administracyjnej dysponował uchwałą o wyrażeniu zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Tymczasem o powyższej okoliczności poinformował dopiero w dniu 31 sierpnia 2011 r., a zatem na dzień przed rozprawą administracyjną. [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. na rozprawie nie wyraziło przy tym zgody na ustanowienie takiej służebności.

Z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 112 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do jego zastosowania, podczas gdy skarżący kasacyjnie wyraził zgodę ustanowienie służebności przesyłu, co umożliwiłoby wnioskodawcy korzystanie z przedmiotowego gruntu. Tak sformułowany zarzut kasacyjny w rzeczywistości sprowadza się do podważania dokonanych przez organy obu instancji, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów, w szczególności na okoliczność zakończenia rokowań w sposób bezskuteczny dla zawarcia umowy między stronami.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. i art. 124 ust. 1 u.g.n., podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że choć Prezydent Miasta [...] nieprawidłowo nadał decyzji z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności, a Wojewoda [...] błędnie w tej części decyzję tę utrzymał w mocy, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie była to wadliwość wymagająca wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego w sytuacji, gdy inwestycja na przedmiotowej nieruchomości, w chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd, była już zakończona.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.