Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2253/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 21 ust. 2, art. 54 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 1975 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym.
journal: M.P. 1976 nr 31 poz. 135 par. 7 ust. 1
law: Uchwała nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
journal: M.P. 1974 nr 1 poz. 5 poz. 95
Teza: 1. Artykuł 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, mówiący o przeznaczaniu terenu na określony cel "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym" należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozstrzygnięć organów administracji, działających zgodnie z art. 54 ust. 5 tej ustawy, może być tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający moc powszechnie obowiązującą, to jest uchwalony i opublikowany zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./ oraz z par. 7 ust. 1 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /M.P. nr 31 poz. 135/. W razie braku takiego planu podstawą rozstrzygnięć dla obszaru wsi może być uchwała właściwej gminnej rady narodowej, zatwierdzająca projekt wyznaczenia terenów budowlanych /art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - t.j. Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./.

2. Terenowy organ administracji państwowej nie może powoływać się w decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę z powodu odmiennego przeznaczenia terenu /art. 54 ust. 5 w zw. z art. 3 prawa budowlanego/, jeżeli przeznaczenie to wynika z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego na podstawie uchwały nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin /M.P. nr 15 poz. 95/, ponieważ uchwała ta nie ma umocowania w ustawie /uchwała samoistna/. Taki plan nie odpowiada więc co do mocy prawnej przepisom o planowaniu przestrzennym, o których mówi art. 3 prawa budowlanego.

3. Uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy, opracowany na podstawie cytowanej uchwały Rady Ministrów, może być natomiast traktowany jako materiały do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich mówi art. 21 ust. 2 prawa budowlanego, pod warunkiem jednak dokonania przewidzianych tym przepisem uzgodnień i czynności.

4. Odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę organy administracji państwowej nie mogą powoływać się - choćby nawet pomocniczo - na treść wydanego bez upoważnienia ustawy zarządzenia nr 53 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1975 r. w sprawie poprawy stanu zagospodarowania przestrzennego wsi oraz wzmożenia ochrony gruntów rolnych /nie publikowane/, ponieważ podstawą prawną decyzji ograniczającej prawa obywatela mogą być tylko akty prawne mające umocowanie w ustawie i właściwie ogłoszone.

TEZY

1. Artykuł 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, mówiący o przeznaczaniu terenu na określony cel "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym" należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozstrzygnięć organów administracji, działających zgodnie z art. 54 ust. 5 tej ustawy, może być tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający moc powszechnie obowiązującą, to jest uchwalony i opublikowany zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./ oraz z par. 7 ust. 1 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /M.P. nr 31 poz. 135/. W razie braku takiego planu podstawą rozstrzygnięć dla obszaru wsi może być uchwała właściwej gminnej rady narodowej, zatwierdzająca projekt wyznaczenia terenów budowlanych /art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - t.j. Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./.

2. Terenowy organ administracji państwowej nie może powoływać się w decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę z powodu odmiennego przeznaczenia terenu /art. 54 ust. 5 w zw. z art. 3 prawa budowlanego/, jeżeli przeznaczenie to wynika z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego na podstawie uchwały nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin /M.P. nr 15 poz. 95/, ponieważ uchwała ta nie ma umocowania w ustawie /uchwała samoistna/. Taki plan nie odpowiada więc co do mocy prawnej przepisom o planowaniu przestrzennym, o których mówi art. 3 prawa budowlanego.

3. Uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy, opracowany na podstawie cytowanej uchwały Rady Ministrów, może być natomiast traktowany jako materiały do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich mówi art. 21 ust. 2 prawa budowlanego, pod warunkiem jednak dokonania przewidzianych tym przepisem uzgodnień i czynności.

4. Odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę organy administracji państwowej nie mogą powoływać się - choćby nawet pomocniczo - na treść wydanego bez upoważnienia ustawy zarządzenia nr 53 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1975 r. w sprawie poprawy stanu zagospodarowania przestrzennego wsi oraz wzmożenia ochrony gruntów rolnych /nie publikowane/, ponieważ podstawą prawną decyzji ograniczającej prawa obywatela mogą być tylko akty prawne mające umocowanie w ustawie i właściwie ogłoszone.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jana R. na decyzję Wojewody Skierniewickiego z dnia 19 maja 1981 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 2 marca 1981 r., a także, zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Wojewody Skierniewickiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Jan R. wystąpił w dniu 26 stycznia 1981 r. do Naczelnika Gminy L. z prośbą o wydanie mu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce stanowiącej jego własność na terenie wsi L. Naczelnik Gminy L., decyzją z dnia 2 marca 1981 r., nr 8381/1/81 wydaną z powołaniem się na art. 21 i 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, odmówił wydania takiego pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że działka nr 233 znajduje się na terenach nie przewidzianych pod zabudowę, co wynika z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego decyzją Naczelnika byłego powiatu skierniewickiego z dnia 24 grudnia 1974 r. Ponadto - w myśl zarządzenia nr 53 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1975 r. w sprawie poprawy stanu zagospodarowania przestrzennego wsi oraz ochrony gruntów rolnych - zabronione jest wydawanie ludności nierolniczej pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych na wsi.

Od decyzji tej Jan R. odwołał się do Wojewody Skierniewickiego, wnosząc o jej zmianę na jego korzyść. W uzasadnieniu podał, że grunt jego działki ma V klasę, więc może być przeznaczony pod budowę. Na działce tej zgromadził już materiały budowlane, mieszka bowiem w trudnych warunkach z żoną i dwojgiem dzieci u rodziców. Uważa się za chłoporobotnika, do którego nie ma zastosowania powołane w decyzji zarządzenie nr 53. Zauważa przy tym, że okoliczne działki są przeważnie zabudowane wzdłuż drogi, przy której znajduje się również jego działka.

Wydana w dniu 19 maja 1981 r. z upoważnienia Wojewody decyzja nr BPNB.8334/55/81 Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy, przy czym do znanego już uzasadnienia dodano, że wniosek Naczelnika Gminy z dnia 31 marca 1981 r. w sprawie włączenia działki Jan R. do terenów budowlanych będzie wzięty pod uwagę przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył Jan R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na uzasadnienie swego wcześniejszego odwołania.

Odpowiadając na skargę, Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, uznając decyzję organu II instancji za zgodną z art. 54 ust. 5 prawa budowlanego. Dodatkowo podano w uzasadnieniu, że obecnie opracowywana jest koncepcja planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., co w przyszłości może stworzyć prawne warunki dla ponownego ubiegania się skarżącego o pozwolenie na budowę.

W czasie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Jan R. wyjaśnił, że niezależnie od swego zatrudnienia na kolei zajmuje się również uprawą ziemi na obu jego działkach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w powyższej sprawie jest stan prawny terenów, na których znajduje się działka nr 233, od tego bowiem zależy zakres uprawnień decyzyjnych organu administracji. W tym przedmiocie uzasadnienia decyzji organów obu instancji powołują się na uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony przez Naczelnika byłego powiatu skierniewickiego w 1974 r. i ten uproszczony plan wiążą z podstawą prawną wydanej przez organ I instancji decyzji tj. z art. 21 i art. 54 prawa budowlanego. Należy w związku z tym przypomnieć, że treść art. 21 mówi jednoznacznie o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub o wyznaczeniu terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Z kolei art. 54 ust. 5 tej ustawy daje organowi prawo odmówienia wydania m.in. pozwolenia na budowę, jeśli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5, które głoszą m.in., że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym /art. 3/. Oznacza to, że:

1/ plan miejscowy uzyskuje moc powszechnie obowiązującą dopiero po ogłoszeniu aktu prawnego odpowiedniej rady narodowej o jego zatwierdzeniu /art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - t.j. Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm. oraz par. 7 ust. 1 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - M.P. nr 31 poz. 135/;

2/ w razie braku zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być wyznaczane tereny budowlane, jednak projekt ich wyznaczenia podlega zatwierdzeniu przez gminną radę narodową /art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - t.j. Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./;

3/ w razie braku planu miejscowego lub wyznaczenia terenów budowlanych możliwe jest pomocnicze posługiwanie się materiałami do planu na warunkach określonych w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/.

W świetle dokumentów sprawy jest oczywiste, że dla terenów Gminy L. nie zachodzą okoliczności wymienione w pkt 1 i 2, stwarzające prawną podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na art. 21 i art. 54 prawa budowlanego, ponieważ nie ma dla tego obszaru dokumentów planistycznych mających moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu cytowanych tam ustaw. Mocy takiej nie ma w szczególności uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego z 1974 r., ponieważ jego forma nie odpowiada wymaganiom ustawy o planowaniu przestrzennym, a podstawa prawna opracowania nie ma umocowania w tej ustawie. Jest to bowiem samoistna uchwała nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin /M.P. nr 15 poz. 95/, naruszająca przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, np. co do sposobu zatwierdzania planów /art. 24 ust. 1 ustawy w zw. z par. 7 uchwały nr 148 Rady Ministrów cytowanej wyżej/, w konsekwencji czego uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego, opracowany zgodnie z uchwałą nr 85, nie odpowiada przepisom, o których mowa w art. 3 prawa budowlanego, a to wyklucza powołanie się w decyzji na art. 54 tej ustawy. Rozpatrując w związku z tym trzecią z wymienionych okoliczności jako podstawę do wydania zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokumenty sprawy nie dostarczają materiału pozwalającego na domniemanie, że okoliczność taką można rozpatrywać. Wprawdzie uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy L. mógłby być traktowany jako materiały do planu, o jakich mówi art. 21 ust. 2 prawa budowlanego, jednak spełnione muszą być w takim wypadku warunki w postaci przewidzianych tym przepisem uzgodnień i czynności. Sąd nie ma co do tego żadnych informacji w dokumentach sprawy, natomiast ocena organu odwoławczego w kwestii wniosku Naczelnika Gminy, zawartego w piśmie z dnia 31 marca 1981 r. o uznaniu działki spornej i działek przyległych za budowlane w projekcie planu miejscowego wskazują, że plan uproszczony zawiera uchybienia wymagające zmiany w kierunku usankcjonowania stanu faktycznego, wykazanego na wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, znajdującej się w aktach. Oznacza to, że plan uproszczony nie jest traktowany jako materiały do planu miejscowego, wobec czego i w tym zakresie powołanie się na art. 54, a także na art. 21 we wstępie decyzji było wadliwe.

Należy jeszcze dodać, że nietrafne było powołanie się pomocniczo w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na zarządzenie nr 53 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia r. w sprawie poprawy stanu zagospodarowania przestrzennego wsi oraz wzmożenia ochrony gruntów rolnych /nie publikowane/. Trzeba bowiem przypomnieć, że jest to akt wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w związku z czym nie może być uwzględniony nawet jako pomocnicza przesłanka wydania decyzji ograniczającej prawa obywatela. Terenowe organy administracji państwowej mogą działać tylko na podstawie przepisów prawa /art. 6 Kpa/, a więc aktów normatywnych mających umocowanie w ustawie i właściwie promulgowanych. W omawianej sprawie zastosowanie tego zarządzenia godziło w interesy skarżącego, zwłaszcza że - jak to wyjaśnił w toku rozprawy - uprawia on obie działki będące jego własnością, jest zatem chłoporobotnikiem.

Na podstawie powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie będącej przedmiotem skargi nastąpiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i w związku z tym orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 Kpa.

Zwrot kosztów postępowania zasądzono zgodnie z art. 208 Kpa.