Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1437/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 kwietnia 2022 r., nr KKU-2/21, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU", organ odwoławczy) - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z 7 grudnia 2020 r., nr IN.II.7532.1.55.2020.MR, w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia nieodpłatnie własności nieruchomości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Pismem z 26 maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 10 4700 ha i nr [...] o powierzchni 17 5600, zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Ww. decyzją z 7 grudnia 2020 r., nr IN II.7532.1.55.2020.MR, Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda, "organ I instancji) odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...], nieodpłatnie, własności wyżej opisanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...],

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że we wniosku z 26 maja 2020 r. Gmina [...] podniosła m.in., iż zgodnie z decyzją z 15 stycznia 1999 r., nr G.IV-7242/17/99, Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w [...] jako dotychczasowego zarządcy tego gruntu, natomiast budynki i urządzenia znajdujące się na ww. gruncie stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa własnością tegoż przedsiębiorstwa. Wskazana decyzja Wojewody [...] z 15 stycznia 1999 r. została wydana w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n."). Przepis art. 200 ust. 1 ww. ustawy stanowi o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała zatem o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. Organ I instancji podniósł ponadto, że art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wskazał, że decyzja Wojewody [...] z 15 stycznia 1999 r. posiada walor ostateczności, nie została uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym, nie stwierdzono również jej nieważności przez właściwy organ, a organ który ją wydał jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Tym samym, w ocenie organu I instancji, należy uznać - wobec faktu, że decyzja Wojewody Opolskiego z 15 stycznia 1999 r. ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] w [...].

W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, należy przyjąć, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie wykonywał swoich praw właściciela przez jednostkę organizacyjną, jaką jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy dla miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości, co uzasadniało odmowne rozstrzygnięcie.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z 7 grudnia 2020 r., wniosła Gmina [...].

KKU, uchylając ww. decyzję organu I instancji z 7 grudnia 2020 r., stwierdziła, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, jak wskazała KKU, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające. Tak więc, kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest zaś wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", stwierdzając rzecz oczywistą, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "należenie" należy rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym, zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.), rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Dalej KKU podniosła, że z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Jak stwierdziła KKU, podkreślić jednak należy, że regulacje poprzedzające ww. ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przepis przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu

państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek." Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym "Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste." Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie maja więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych.

KKU podniosła, że powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe. Wskazała (za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r.,sygn. I OSK 2103/18), że: "W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony wart. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 2, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). (...) Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony wart. 38 ust. 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie odnieść się należy również do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie łub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, z późn. zm.), wskazując, że zgodnie z § 4 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej (...) nie tylko 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., (obrazuje to przy okazji zmianę nomenklatury w 1985 r. z "użytkowania" na "zarząd" i potwierdza przyjętą wcześniej przez KKU interpretacje przepisu przejściowego z tym związanego) ale także 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.

Dalej KKU stwierdziła, że postanowienia ww. rozporządzenia uwłaszczeniowego:

1) dotyczą zarządu, o którym mowa § 5 rozporządzenia uwłaszczeniowego, tj. zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., a nie wcześniejszego prawa użytkowania;

2) przede wszystkim rozporządzenie uwłaszczeniowe zostało wydane nie na potrzeby (a tym samym na podstawie odnośnych przepisów) komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r., lecz na potrzeby uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. Potwierdza to delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia uwłaszczeniowego, która odwołuje się choćby do art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.);

3) brak analogicznej delegacji i rozporządzenia w przypadku komunalizacji przemawia jednoznacznie przeciwko wysnuwaniu analogicznych wniosków jak w przypadku uwłaszczenia, tj. w istocie dowodowym domniemywaniu zarządu na innej niż właściwa decyzja podstawie;

4) komunalizacja (na dzień 27 maja 1990 r.) i uwłaszczenie prawem użytkowania (na dzień 5 grudnia 1990 r.) nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym, ale także rzeczowym, ponieważ ustawodawca wprowadzając uwłaszczenie uwzględnił zajście komunalizacji z mocy prawa ponad pół roku wcześniej. Wynika to jednoznacznie choćby z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "W sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:(...) 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

KKU podkreśliła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa bez "koniecznóści wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie". Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu organ przytoczył judykaturę.

KKU podniosła, że Wojewoda [...] stwierdził, iż w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej, gdyż została przekazana w zarząd Państwowemu Przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, co potwierdza decyzja Wojewody [...] z 15 stycznia 1999 r. nr G.IV-7242/17/99. Jednocześnie (jak wskazało KKU) Wojewoda nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń.

W rezultacie, w ocenie KKU, decyzja Wojewody jako niespełniająca standardów wynikających z k.p.a., zasługuje na uchylenie. Organ I instancji, poprzestając na ogólnym sformułowaniu, nie przeprowadził postępowania w kierunku oceny przesłanek komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. Posłużenie się natomiast przez KKU art. 136 § 1 in fine k.p.a. i zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia stanu faktycznego, prowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności).

Sprzeciw od powyższej decyzji KKU, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zdaniem skarżącej organ I instancji zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ odwoławczy władny był na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzję merytoryczną.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji KKU oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania mniejszego sprzeciwu przez Sąd.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: decyzji Prezydium Rady Narodowej we Wrocławiu z 15 maja 1957 r., nr 6650; nr WGGG/8224/PT/KL/2/87/63 - powyższe na fakt: ich treści, istnienia w obrocie prawnym decyzji przekazujących daną nieruchomość w zarząd, mimo braku ich powołania w decyzjach ustalających opłatę roczną z tytułu prawa zarządu.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że KKU stwierdziła co prawda, że organ I instancji nie dokonał w sposób wnikliwy analizy pojęcia zarządu w kontekście zarządu [...] S.A. ani też pojęcia należenia w kontekście należenia do rad narodowych, jednakże nie można tracić z pola widzenia, że gdy organ odwoławczy uznał, że jego zdaniem analiza dokonana przez organ I instancji była niewystarczająca, władny był dokonać samodzielnej analizy przedstawionego zagadnienia w oparciu o zgromadzony, kompletny materiał dowodowy, tym bardziej, że w istocie dokonał merytorycznego omówienia przesłanek komunalizacji i uwłaszczenia w kontekście historycznym i aktualnym.

Skarżąca spółka podniosła, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że zarząd nie powstaje z mocy prawa, a do jego ustanowienia niezbędna jest decyzja o przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd. Odnosząc się do powyższych twierdzeń, należy zwrócić uwagę, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się na terenach włączonych do terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po II Wojnie Światowej, wcześniej zaś należących do Rzeszy Niemieckiej. Wobec tego, że na ziemiach tych funkcjonował wcześniej kataster pruski, decyzja przekazująca w zarząd mogła być wystawiona na parcelę, a nie na działkę. Powyższe mogło spowodować problem organu ustalającego opłatę w odnalezieniu decyzji przekazującej w zarząd, w związku z czym na decyzji opłatowej brak odwołania się do tej decyzji, co jednak nie oznacza, że taka decyzja nie została wydana. Powyższe twierdzenia [...] S.A. nie są gołosłowne. W posiadaniu skarżącej są bowiem decyzje, którymi przekazano daną nieruchomość w zarząd i użytkowanie PKP, odwołujące się do numeru parceli. W przypadku przynajmniej jednej z nich na decyzji opłatowej, odnoszącej się do tej samej nieruchomości, nie wskazano numeru decyzji o przekazaniu w zarząd i użytkowanie. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że sama decyzja opłatowa - nawet bez odesłania do decyzji o przekazaniu w zarząd jest wystarczająca do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Z tego względu należy stwierdzić, że nie jest koniecznym przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w tym zakresie, a nawet gdyby zostało przeprowadzone, nie miałoby to istotnego wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącej, gdyby KKU przeprowadziło dodatkowe postępowanie dowodowe, to organ doszedłby do takich samych wniosków jak Wojewoda, tj., że w przedmiotowej sprawie zachodzi negatywna przesłanka komunalizacji. Zdaniem PKP, Wojewoda dokonał wystarczającej analizy stanu faktycznego, a ponadto ewentualne dalsze wyjaśnianie sprawy nie doprowadziłyby do innego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest zasadny.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Z kolei, w art. 64e p.p.s.a. ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, iż Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samym doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, gdyż przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że odesłanie sprawy przez KKU do organu I instancji wynikało z faktu braku możliwości kontroli decyzji Wojewody Opolskiego, albowiem ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwił KKU ocenę zajętego przez Wojewodę stanowiska. Przede wszystkim organ odwoławczy zarzucił Wojewodzie, że ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., odnosząc się tym samym do materiału dokumentacyjnego. Powyższe, zdaniem KKU, naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego a także art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe albowiem Wojewoda (jak wynika z decyzji z 7 grudnia 2020 r.) powołał się jedynie na wniosek Prezydenta Miasta [...], przytoczył art. 200 u.g.n., art. 16 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., stwierdzając w jednym zdaniu, że "Skarb Państwa na dzień komunalizacji nie wykonywał swoich praw właściciela przez jednostkę organizacyjną, jaką jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego".

W konsekwencji, należy zgodzić się z KKU, że stan faktyczny na dzień 27 maja 1990 r. nie został jednoznacznie ustalony i w następstwie tego oceniony. Zresztą na braki postępowania dowodowego zwróciła uwagę sama skarżąca, wnosząc do Sądu o dopuszczenie jako dowód decyzji Prezydium Rady Narodowej we Wrocławiu z 15 maja 1957 r., nr 6650; nr WGGG/8224/PT/KL/2/87/63 - powyższe na fakt: ich treści, istnienia w obrocie prawnym decyzji przekazujących daną nieruchomość w zarząd, mimo braku ich powołania w decyzjach ustalających opłatę roczną z tytułu prawa zarządu.

Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.