Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 837/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.154
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

-Sygn. akt IV SA/Wa 837/16 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. ze skargi M. C. i A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania M. i A. C. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez radcę prawnego D. N. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz skarżących za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2832 ha, nr [...] o pow. 1,6584 ha i nr [...] o pow. 0,4027 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S5 [...], odcinek węzeł "[...]" (droga krajowa - klasa S) na terenie województw [...] i [...] oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., przedstawia się następująco:

1. Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,2832 ha, nr [...] o pow. 1,6584 ha i nr [...] o pow. 0,4027 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S5 [...], odcinek węzeł "[...]" (droga krajowa - klasa S) na terenie województw kujawsko - pomorskiego i [...] . Z dniem [...] października 2014 r. ww. nieruchomość, stanowiąca skarżących przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

2. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz skarżących za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2832 ha, nr [...] o pow. 1,6584 ha i nr [...] o pow. 0,4027 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S5 [...], odcinek węzeł "[...]" (droga krajowa - klasa S) na terenie województw [...] i [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna..

3. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego D. N.. Skarżący podnieśli, iż operat szacunkowy z dnia 23 stycznia 2015 r. autorstwa E. J. został sporządzony wadliwie. Podniesiono, iż poprzedni operat szacunkowy z dnia 9 września 2014 r. autorstwa tego samego biegłego uzyskał negatywną opinię Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] (Sprawa Ńr: [...]), natomiast opinia z dnia 23 stycznia 2015 r., która stanowi podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie nie uwzględnia zaleceń Komisji. W szczególności, zdaniem skarżących, nie uwzględniono 55 transakcji z lat 2011 - 2014, zawieranych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które dotyczyły sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę dróg krajowych. Według skarżących w niniejszej sprawie nieruchomości podobnych należało poszukiwać właśnie wśród gruntów nabywanych pod budowę tej kategorii dróg. Natomiast żadna z przyjętych do porównań transakcji nie została dokonana na rynku dróg krajowych i w opinii skarżących nie jest możliwe wykorzystanie ich do ustalenia wartości przejętej nieruchomości. Zarzucono również brak wskazania sposobu ustalenia wag cech rynkowych. Ponadto wskazano, iż niektóre cechy otrzymały ocenę "dobra plus" mimo, iż taka ocena nie została przez biegłego zdefiniowana. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. i ustalenie odszkodowania w wysokości [...]zł zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 16 czerwca 2014 r. sporządzonym na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P. W.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Minister rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j . Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) nieruchomości o których mowa w art. 1 lf ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do treści art. 18 ust.1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w GBOSA).

2. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...]-[...] , gmina [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2832 ha, nr [...] o pow. 1,6584 ha i nr [...] o pow. 0,4027 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia 23 stycznia 2015 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego E. J.. Stosownie do powyższego:

2.1. Biegła ustaliła, że nieruchomość gruntowa, oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] położona jest w sąsiedztwie terenów rolnych i zabudowy siedliskowej. Nieruchomość jest niezabudowana, użytkowana rolniczo. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że na działce znajdowała się uprawa jęczmienia ozimego. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą nieurządzoną.

2.2. Badając przeznaczenie planistyczne autorka operatu ustaliła, że teren, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość nie jest objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., działka nr [...], z której wydzielono działki nr [...] , nr [...] i nr [...] znajdowała się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem MM - tereny osadnicze, częściowo na obszarze oznaczonym symbolem D - tereny dole sień i częściowo na terenie, gdzie ma przebiegać terasa obejścia G. w ciągu drogi ekspresowej nr 5. Na stronie 11 operatu szacunkowego biegła wskazała, iż działki nr [...] , nr [...] i nr [...] znajdują się w części przeznaczonej pod drogę.

2.3. Oszacowania wartości nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

2.4. W wyniku przeprowadzonej analizy biegła ustaliła, iż na terenie województwa [...] i [...]-[...] , w okresie od 2011 r. do dnia sporządzenia wyceny, nie zawierano transakcji dotyczących nabywania gruntów pod drogi krajowe. Nieruchomości niezbędne dla realizacji tego rodzaju inwestycji drogowych przejmowane były na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. W ww. okresie, na terenie województwa [...] zawierano transakcje, których stroną był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, i które dotyczyły nabywania gruntów pod poszerzenie dróg, budowy chodników czy też ścieżek wzdłuż dróg na terenach zainwestowanych, tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Transakcje te miały miejsce w większości na terenach południowo-wschodnich powiatów województwa [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Biegła wskazała, iż powyższe transakcje nie mogły być uwzględnione w wycenie, ponieważ nie spełniały kryterium podobieństwa ze względu na położenie i inne cechy wpływające na wartość nieruchomości, takie jak otoczenie, sąsiedztwo czy cenność gruntów z których zostały wydzielone.

2.5. Analizą objęto także transakcje gruntami na terenie powiatu g. oraz powiatów ościennych o podobnym potencjale gospodarczym. Na tym terenie zanotowano niewielką ilość transakcji, dlatego poszerzono rynek o teren powiatów położonych w północno-wschodniej i zachodniej części województwa [...]. Najwyższe ceny odnotowano za grunty zlokalizowane w otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, dobrze zurbanizowanych i zagospodarowanych. Niższe ceny odnotowano za grunty zlokalizowane w oddaleniu od terenów zabudowanych, zainwestowanych, wydzielonych z terenów rolniczych. Ze względu na sąsiedztwo gruntów podlegających przejęciu na cele drogowe, analizie podlegały grunty przeznaczone pod drogi, położone w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, siedliskowej, zagrodowej i terenów do zainwestowania. Analizą objęto transakcje w okresie 3 lat poprzedzających wycenę ze względu na małą ilość transakcji spełniających kryterium podobieństwa. Sytuacja ta zdaniem biegłej spowodowana jest szczególnym trybem nabywania gruntów pod drogi i transakcji gruntami nabywanymi pod komunikację.

2.6. Ze względu na stabilizację powyższych cen nie dokonano ich aktualizacji ze względu na upływ czasu.

2.7. Dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców. Biegła ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy, jak: lokalizacja szczegółowa (waga 30%), cenność gruntów otaczających (waga 30%), dostęp do infrastruktury (waga 25%) oraz dojazd (waga 15%). Na stronie 18 operatu szczegółowo scharakteryzowano wszystkie cechy. Z przyjętego zbioru sześciu transakcji gruntami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi publiczne wybrano trzy nieruchomości w największym stopniu spełniające kryterium podobieństwa. Ostatecznie, przy uwzględnieniu cech rynkowych, wyliczono wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...]zł, nr [...] na kwotę [...] zł i nr [...] na kwotę [...] zł. Wartość zniszczonej uprawy jęczmienia ozimego na działkach nr [...] , [...] i [...] wyliczono na kwotę [...] zł.

2.8. Wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda [...] prawidłowo podwyższył odszkodowanie o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowych działek.

3. Aby dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.). Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W związku z faktem, iż wyceniana nieruchomości jest przeznaczona pod inwestycję drogową, a zasada korzyści nie występuje, wycena jej została przeprowadzona w oparciu o prawidłowy dobór transakcji porównawczych na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny niemchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, czyli w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

4. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazać należy, iż wbrew stanowisku skarżących biegły dokonał analizy transakcji nieruchomościami nabywanymi z przeznaczeniem pod budowę dróg krajowych w latach 2011 - 2014, na terenie województwa [...], realizując tym samym wytyczne Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] sformułowane w opinii z dnia 8 grudnia 2014 r. (Sprawa Nr: [...]). W wyniku tej analizy biegła stwierdziła, iż ww. transakcje nie mogą stanowić podstawy wyceny z uwagi na brak cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Wskazać należy również, iż zalecenie. Komisji Opiniującej dotyczyło konieczności dokonania pełnej analizy rynku, a nie zaś obowiązku przyjęcia do wyceny określonych transakcji.

Ponadto wskazać należy, iż znajdująca się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. definicja transakcji drogowych nie wskazuje na konieczność kategoryzacji nieruchomości nabywanych, ze względu na przeznaczenie dróg. Co więcej opisane zasady mają odpowiednie zastosowanie do szacowania wartości nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne. Zatem realizacja zasady ustalania odszkodowania zawarta w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych".

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku wskazania sposobu ustalenia wag cech rynkowych oraz ich niezdefiniowanych ocen należy wyjaśnić, ze na stronie 19 operatu szacunkowego biegła wskazała, że wagi cech rynkowych ustalono na podstawie analiz przeprowadzonych przez rzeczoznawców majątkowych oraz katedrę nieruchomości Akademii Ekonomicznej w [...]. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają, aby dane użyte przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym były wskazane np. poprzez dołączenie do operatu dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca. W kwestiach porównawczych wystarczy ich należyty opis i nie są potrzebne dane identyfikacyjne. Dość, aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Należy zauważyć, że rzeczoznawca majątkowy opisał w operacie szacunkowym cechy rynkowe nieruchomości i przyznał im określone wagi należycie uzasadniając swój wybór. Z kolei kwestia oceny poszczególnych cech rynkowych została już wyjaśniona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Biegły w piśmie z dnia 8 kwietnia 2015 r. wyjaśnił, iż ocena "dobra plus" mieści się w przedziale pomiędzy oceną bardzo dobrą a oceną średnią i w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2014 r. określona została jako stan pośredni.

W tym miejscu należy podkreślić, że czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych oraz cech wpływających na wartość nieruchomości mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Przytoczyć należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt: I SA/Wa 873/07, dost. CBOSA, w którym stwierdzono, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 16 czerwca 2014 r. sporządzony na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P. W.. Zgodnie bowiem z opinią Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie Nr: [...], ww. operat nie powinien stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, gdyż zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mają istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości.

IV. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu:

1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji w niniejszej sprawie winien podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji ograniczył się do ustaleń mających niekorzystne znaczenie dla skarżącego i jednocześnie nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w jego pismach, nadto poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i uchybienia w postępowaniu dowodowym poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w szczególności złożonego w sprawie operatu szacunkowego, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż biegły przyjął do porównań nieruchomości przeznaczone pod zupełnie różne drogi oraz pod ścieżki rowerowe, zamiast nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg krajowych, nadto poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż biegły nie zastosował się do zaleceń organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych,

2) naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż organ administracji w niniejszej sprawie nie działał w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jako że brał pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystne dla skarżącego i jedynie ogólnikowo ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu,

3) naruszenie art. 80 k.p.a., jako że organ administracji nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy rzeczywiście wartość nieruchomości, a tym samym wysokość odszkodowania, została ustalona w sposób prawidłowy, w szczególności nie zwrócił uwagi, czy wartość nieruchomości została ustalona w kwocie netto czy brutto, nadto nie ustalił, czy ceny transakcyjne przyjęte do porównań były podane w wartościach netto czy brutto, podczas gdy uzyskanie przez skarżącego odszkodowania może wiązać się z koniecznością wystawienia faktury VAT,

4) naruszenie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż biegły w operacie przyjął do porównań nieruchomości nie spełniające kryterium podobieństwa, np. nieruchomości przeznaczone pod budowę ścieżki rowerowej czy poszerzenie drogi gminnej, podczas gdy podobieństwo jest istotnym elementem przy sporządzaniu operatu szacunkowego, gdyż w sprawie niniejszej do porównań winno przyjąć się nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi krajowej, natomiast już z samej analizy transakcji wynika, że średnie ceny nieruchomości pod drogi krajowe są o wiele wyższe niż nieruchomości pod inne inwestycje, takie jak ścieżki rowerowe czy poszerzenie drogi,

5) naruszenie art. 157 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, mimo iż operat tego samego rzeczoznawcy był już raz zaopiniowany negatywnie, a ponowny

operat, stanowiące podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie, zgodnie z zastrzeżeniami skarżącego, nadal nie spełniał wymogów określonych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazali w szczególności, co następuje:

1. Operat złożony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. jest nierzetelny i w nieprawidłowy sposób ustala wartość nieruchomości. Ponadto, co bardzo istotne, ów operat został sporządzony z uwagi na fakt, że poprzedni operat sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego został zakwestionowany przez Komisję Opiniującą Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. Jednocześnie Komisja podała swoje zalecenia dotyczące tego, jak winien zostać sporządzony prawidłowy operat.

W pierwszej kolejności wskazuję, iż analizując poprzedni operat, ww. Komisja zwróciła uwagę przede wszystkim na następujące uchybienia, które w jej ocenie są kluczowe dla ustalenia nieprawidłowości operatu:

1) nieuwzględnienie w analizie rynku 55 transakcji z lat 2011-2014, przesłanych od GDDKiA,

2) niespełnienie wymogu ustawowego dotyczącego odniesienia opiniowanej nieruchomości do nieruchomości podobnych, co miało bezpośredni wpływ na ustaloną wartość nieruchomości,

3) brak opisu sposobu ustalenia wag cech rynkowych,

4) niedokonanie analizy rynku dróg krajowych i nieuwzględnienie transakcji z tego rynku, przy czym brak ten w ocenie Komisji miał jednoznaczny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości,

5) niedopuszczalne przyjęcie do porównań transakcji na cele inne niż drogowe, zawieranych z osobami fizycznymi.

Trzeba podkreślić, iż obecnie przedłożony operat, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, również spotkać by się musiał z krytyką ze strony Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. Rzeczoznawca majątkowy nadal bowiem nie uwzględnił wielu ww. okoliczności, które w ocenie Komisji miały istotny wpływ na wadliwość operatu oraz na wartość nieruchomości, a tym samym na treść zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o operat.

W szczególności trzeba wskazać, iż zgodnie z opinią Komisji, należy uwzględnić 55 transakcji z lat 2011-2014, przesłanych od GDDKiA. Natomiast biegła, mimo powyższego, w swym kolejnym operacie wskazuje, że tych transakcji nie uwzględnia, gdyż w jej ocenie nie spełniają one wymogów ustawowych (s. 11 operatu). Z jednej więc strony organizacja zawodowa rzeczoznawców wskazuje, że należy te transakcje uwzględnić i na tej podstawie uznała poprzedni operat za nieprawidłowy, a z drugiej - rzeczoznawca i tak tych transakcji nie uwzględnia.

Co istotne, w razie, gdy rynek lokalny nie pozwala na znalezienie transakcji podobnych, należy szukać ich na rynku regionalnym. W sprawie niniejszej bowiem transakcje podobne to są transakcje sprzedaży nieruchomości pod drogi krajowe. Wykaz 55 transakcji sprzedaży nieruchomości pod drogi krajowe znajduje się w aktach sprawy, gdyż został przedłożony przez stronę skarżącą. Rynek tych transakcji jest rynkiem, który winien podlegać analizie oraz rynkiem, z którego należy uwzględnić transakcje na nim dokonane. Natomiast z operatu wynika jednoznacznie, że rzeczoznawca nie uwzględnił rynku transakcji pod drogi krajowe i skupił się na rynku lokalnym, w którym dominowały transakcje o innym celu.

2. Operat szacunkowy narusza tu w rażący sposób art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami {dalej jako: u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 153 ust. 1 u.g.n., ustalając wartość nieruchomości bierze się pod uwagę nieruchomości podobne. Jak wskazuje art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Brakuje w operacie wskazania, w jaki sposób ustalono wagi cech rynkowych. Z operatu nie wynika więc, dlaczego np. lokalizacja wpływa w 30% na wartość nieruchomości, dostęp do infrastruktury - 25%, itd. (s. 18 operatu).

3. Nadto doszło do naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako: rozporządzenie). Sporządzając operat, biegły winien dokonać szczegółowej analizy rynku oraz zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwe zdefiniowanie rynku (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2013/06). Jak to wyjaśniono powyżej, biegły w sposób zupełnie nieprawidłowy zdefiniował rynek i nie dokonał jego szczegółowej analizy, gdyż winien zdefiniować rynek transakcji pod drogi krajowe oraz dokonać jego analizy, mając na względzie zalecenia Komisji, nakazujące uwzględnienie 55 transakcji pod drogi krajowe.

4. Przechodząc do transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań (s.17) - tu trzeba podać, jak poniżej. Transakcja z dnia 9 sierpnia 2013 r. dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod budowę ścieżki rowerowej - nie sposób uznać jej za transakcję podobną do sprzedaży nieruchomości pod drogę krajową. Transakcja z 12 sierpnia 2013 r. - dotyczyła poszerzenia drogi przy ul. [...]. Co istotne, biegła "pominęła" tutaj inną transakcję dotyczącą poszerzenia ul. [...], jaką zawarto dnia 11 lipca 2014 r., gdzie ustalono cenę za m2 w wysokości 65 zł. Nie udało się zidentyfikować transakcji nr 3 - z dnia 21 maja 2014 r. Tym samym wnoszę, aby uzupełnić operat o szczegółowe dane tej transakcji. Transakcja z dnia 13 grudnia 2012 r. - dotyczy fragmentu drogi dojazdowej przeznaczonego na poszerzenie wjazdu na tyły nieruchomości. Transakcja z dnia 10 października 2012 r. dotyczy uregulowania luki prawnej we władaniu drogą. Transakcja z dnia 13 maja 2014 r. dotyczyła poszerzenia drogi. Żadna z powyższych transakcji nie została dokonana na rynku dróg krajowych. Są one więc zupełnie niemiarodajne dla ustalenia wartości nieruchomości w niniejszej sprawie i nie mogą stanowić transakcji, jakie należałoby przyjąć do porównań. Wybór transakcji dyskwalifikuje więc zupełnie operat, co skutkuje koniecznością sporządzenia kolejnego, tym razem z uwzględnieniem zaleceń Komisji, a jednocześnie skutkuje uznaniem zaskarżonej decyzji za w całości nie prawidłową. Stanowi to też rażące naruszenie art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

5. Dalej trzeba wskazać, iż doszło również do naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia, gdyż obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, prowadzi do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mogą być rozumiane także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania za tego rodzaju nieruchomości. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt li SA/Bk 479/12). Jeżeli zatem odszkodowanie dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a były dokonywane transakcje nieruchomościami drogowymi (przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne), to te ceny przyjąć należy przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości i wysokości odszkodowania. W sprawie niniejszej zarówno rzeczoznawca, jak i organ administracji, ma możliwość ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości pod budowę dróg krajowych, gdyż na rynku regionalnym (rozumianym jako województwo bądź część województwa), miało miejsce szereg takich decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż pobudowano na tym obszarze drogi ekspresowe oraz autostradę, nadto w toku jest choćby budowa drogi ekspresowej nr 11. Ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu wynika też, iż w latach 2011 - 2014 zawarto 55 transakcji na terenie [...] w zakresie sprzedaży nieruchomości pod drogi krajowe. To te transakcje właśnie tworzą rynek, jaki winien podlegać analizie, a nie transakcje przypadkowych nieruchomości, przeznaczanych pod ścieżki rowerowe bądź poszerzenie ulic.

6. Ponadto trzeba podać, iż w operacie wskazano, że na wartość nieruchomości mają wpływ następujące czynniki (s. 9):

1) cel wyceny,

2) rodzaj i położenie nieruchomości,

3) przeznaczenie gruntu w dokumentacji planistycznej,

4) stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury,

5) stan zagospodarowania,

6) dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Tymczasem dokonując ustalenia cech różnicujących nieruchomości, przyjęto zupełnie inne czynniki (s.18): lokalizacja szczegółowa, cenność gruntów otaczających, dostępność do infrastruktury, dojazd i dostępność.

7. Ponadto, rzeczoznawca ustalając cechy podał, iż są one stopniowane jako: bardzo dobra, dobra, średnia (s. 18), natomiast porównując nieruchomości i podając cechy nieruchomości wycenianej w kontekście cech przyjętych do porównań (s. 19) niektóre z cech są ocenione na "dobra plus", chociaż taka ocena nie została w ogóle zdefiniowana ani podana przy ustaleniu cech.

8. W wynikach końcowych i uzasadnieniu jest rażący błąd dotyczący wyliczenia końcowej wartości nieruchomości. Otóż z tabelki przedstawiającej wartość nieruchomości i elementy składające się na tą wartość wynika, że wartość upraw jest równa sumie wartości gruntów. Jest to ewidentny błąd, gdyż prawdopodobnie chodziło o to, że wartość upraw powinna być wymieniona jako jedna z pozycji, a wartość całkowita winna być wskazana w podsumowaniu. Jednakże najistotniejszą kwestią wyceny jest ustalenie końcowej wartości nieruchomości, z uwagi na co nie może być wątpliwości w tym zakresie. Natomiast operat takie wątpliwości wywołuje.

9. Nadto trzeba wskazać, iż biegły nie ustalił, czy wartość nieruchomości, a nadto, czy ceny transakcyjne przyjęte do porównań, były wyliczone netto czy brutto. Jest to o tyle istotne, że uzyskanie przez skarżącego odszkodowania może wiązać się z koniecznością wystawienia faktury VAT (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 17 września 2014 r., II SA/Gd 85/14, LEX nr 1534183). Również i tą okoliczność organ administracji zignorował.

10. Na tym tle, skarżący wnosili, by zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Organ administracji tego zaniechał.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Pismem procesowym z dnia 10 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił argumentację skargi, kwestionując prawidłowość ustaleń rzeczoznawcy w następujących kwestiach:

(-) ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości, podnosząc w tym kontekście zarówno ich arbitralność, jak i brak precyzji rysunku studium (wnosząc o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów – Sąd na zasadzie art.106 § 3 k.p.a. uwzględnił wniosek w/w wniosek dowodowy) ,

(-) celowości analizowania cen transakcyjnych gruntów rolnych, podnosząc zbędność takiego zabiegu,

(-) ustalenia zbioru nieruchomości podobnych, podnosząc niedopuszczalne uwzględnienie w takim zbiorze gruntów nie odpowiadających wycenianym działkom powierzchnią, położeniem i przeznaczeniem,

(-) wykonania zaleceń opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, stwierdzającej nieprawidłowość poprzedniego operatu sporządzonego przez rzeczoznawczynię.

VII. W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2017 r. skarżący dokonali kolejnego uzupełnienia argumentacji skargi, podnosząc że w innych postępowaniach odszkodowawczych, dotyczących wywłaszczeń dokonanych na podstawie tej samej decyzji zrid, a w których operaty szacunkowe sporządzała ta sama rzeczoznawczyni, za podstawę wyceny przyjęta została wyższa wartość 1 m2 gruntu. Podkreślono przy tym m.in., że: (-) w postępowaniach tych rzeczoznawczyni sporządzała operat kilkukrotnie (tak jak w niniejszej sprawie), (-) w sprawie podobnej zapadł korzystny dla byłych właścicieli innej przejętej nieruchomości wyrok tut. Sądu (IV SA/Wa 824/16). Przy piśmie skarżący załączyli operat szacunkowy z sierpnia 2016 r., sporządzony na ich zlecenie, wnosząc o jego załączenie do materiału dowodowego sprawy (Sąd na zasadzie art.106 § 3 k.p.a. uwzględnił wniosek w/w wniosek dowodowy) .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną obecnie decyzją Minister, było ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu utraty własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,2832 ha, nr [...] o pow. 1,6584 ha i nr [...] o pow. 0,4027 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S5 [...] - [...] , odcinek węzeł "[...]-[...] ", do której to utraty doszło w wyniku objęcia tej nieruchomości zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Orzekając w sprawie Minister podzielił stanowisko orzekającego w I instancji Wojewody, że wysokość należnego w sprawie odszkodowania należy ustalić na podstawie wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości, dokonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E. J. w operacie szacunkowym z dnia 23 stycznia 2015 r. Stanowisko to należy uznać za trafne. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Zgodnie z art. 12 ust.1 i 2 ustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art.12 ust.4a ustawy).

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ 1 instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Stosownie do art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości" uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z § 36 ust 1 ww. rozporządzenia z 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Zgodnie z § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

3. Z dowodowego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, stanowi opinię biegłego, posiadającego wiadomości specjalne. Poza sporem jest, że dowód tego rodzaju podlega, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod kątem jego wiarygodności. W orzecznictwie sądowym obszernie analizowano natomiast zagadnienie dopuszczalnego zakresu takiej oceny zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w kontekście braku dysponowania przez organy i sądy specjalistyczną wiedzą z zakresu szacowania nieruchomości. Przyjąć należy, że przedstawiony problem dotyczy trzech aspektów takich kontroli: 1) formalnego, 2) merytorycznego w zakresie nie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych oraz 3) merytorycznego w zakresie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych. Niewątpliwie kwestią, która z praktycznego punktu widzenia ma znaczenie najistotniejsze jest przesadzenie, czy organy oraz sądy są uprawnione do oceny operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych. Orzecznictwo sądowe podnosi, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12).

4. Odnotować należy, że na etapie postępowania administracyjnego (a nawet jeszcze na etapie wnoszenia skargi do tut. Sądu) spór między stronami koncentrował się w swoim zasadniczym wymiarze wokół prawidłowości doboru przez rzeczoznawczynię, w operacie szacunkowym z 23 stycznia 2015 r., nieruchomości porównawczych, w oparciu o transakcje którymi wyznaczono wartość nieruchomości należącej do skarżących Dopiero w uzupełnieniu skargi skarżący podnieśli zarzut idący dalej, tj. kwestionują obecnie prawidłowość ustaleń rzeczoznawcy w zakresie samego przeznaczenia przejętej nieruchomości wg postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia 28 lutego 2000 r. (zarzut ten uznać należy za dalej idący z tej przyczyny, iż ustalenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej determinuje kierunek ustaleń co do nieruchomości porównawczych, których przeznaczenie musi być w oczywisty sposób tożsame). Skarżący utrzymują we wskazanym wyżej zakresie (zarzucając biegłej i organom co najmniej zaniechanie wyjaśnienia rodzących się wątpliwości), że istnieją poważne przesłanki do przypisywania wycenianej nieruchomości (znajdującej się według studium w zasięgu dwojakiego rodzaju przeznaczenia) nie przeznaczenia drogowego (jakie ostatecznie przyjęto) ale osadnicze, podpierając tę tezę takimi okolicznościami, jak: (-) brak precyzji rysunku studium, (-) rozbieżność pomiędzy formalnie zakreślonymi granicami przeznaczenia drogowego a obszarem istotnie zajętym pod przewidywaną inwestycję drogową, (-) postulowanie w orzecznictwie sądowym swoistej względności skutków prawnych objęcia nieruchomości przeznaczeniem drogowym, które to objęcie nie może paraliżować właściciela w wykonywaniu prawa własności. Zdaniem Sądu argumentacja ta nie daje jednakże przekonujących przesłanek do uznania, że ustalenia w zakresie przeznaczenia przejętej nieruchomości są jednoznacznie wadliwe, a nieruchomość tę należałoby traktować jako posiadającą wg studium de facto przeznaczenie mieszkaniowe. Mając na uwadze cel przyświecający zamieszczeniu w studium obszaru przeznaczonego na cele drogowe, ewentualne uproszczenia w jego graficznym odwzorowaniu należy wyjaśniać w oparciu o kryteria funkcjonalne, tj. to, czy dany teren w oczywisty sposób stanowi logiczną kontynuację przewidywanego ciągu komunikacyjnego, czy też nie. Bezsporne przejęcie nieruchomości skarżących na potrzeby takiego ciągu usuwa w ocenie Sądu wszelkie hipotetyczne wątpliwości co do zasadności jej zaliczenia do obszaru studium przeznaczonego na cele drogowe.

5. Wyjaśnienie tej nowo powołanej wątpliwości skarżących aktualizuje kwestię oceny prawidłowości ustaleń rzeczoznawczyni w zakresie nieruchomości porównawczych. Skarżący utrzymują zatem, że przy wycenie nieruchomości przejętej decyzją administracyjną pod drogę krajową, pod uwagę należy brać wyłącznie takie transakcje cywilnoprawne, których przedmiotem jest nabycie przez podmiot publiczny nieruchomości pod drogę tego samego rodzaju (tj. drogę krajową), nie zaś nabycie nieruchomości pod drogę publiczną jakiegokolwiek innego rodzaju. Wychodząc z w/w założenia skarżący zarzucają rzeczoznawczyni ponowne, niedopuszczalne oparcie się przy kwestionowanej wycenie (i to wbrew zaleceniom opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców z dnia 8 grudnia 2014 r., negatywnie oceniającej poprzedni operat rzeczoznawczyni, sporządzony na zlecenie Wojewody w dniu 9 września 2014 r.) na transakcjach nieruchomościami nabytymi na potrzeby realizacji innych dróg niż drogi krajowe, łącząc to uchybienie z nieuprawnionym zawężeniem rynku transakcji nieruchomościami drogowymi wyłącznie do rynku lokalnego.

Jak wskazano wyżej, rzeczoznawczyni sporządziła na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego dwa operaty szacunkowe z wyceny przedmiotowej nieruchomości, tj. operat z dnia 9 września 2014 r., negatywnie oceniony przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie uregulowanym w art.157 u.g.n. (opinia z dnia 8 grudnia 2014 r., wydana w postępowaniu zleconym przez organ I instancji) oraz operat z dnia 23 stycznia 2015 r., będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia organów obu instancji. W pkt 4 ust.3 ppkt 1 opinii (str.15) zespół opiniujący wskazał błędy, które miały wpływ na określenie wartości wycenionej nieruchomości, z których większość miała charakter niedokładności, braku precyzji, uproszczeń, czy też błędów rachunkowych. Za uchybienie o największej wadze spośród wskazanych w opinii uznać należy "brak pełnej analizy rynku: w tym, dotyczącej transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi krajowe". Na str.10 i 11 opinii wskazano, co następuje: "Zespół opiniujący otrzymał z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] , zestawienie 55 zawartych w latach 2011 - 2014 umów nabycia gruntów pod drogi krajowe na terenie województwa [...] , a które nie zostały uwzględnione w analizie rynku opisanej w opiniowanym operacie, a w konsekwencji w wycenie. W powyższym zakresie operat nie odzwierciedla w pełni rynku transakcji drogowych, co mogło mieć wpływ na procedurę wyceny, a w konsekwencji na określenie wartości przedmiotu wyceny.".

W toku dalszego procedowania biegła prawidłowo przyjęła, że: (-) ustalenia opinii organizacji rzeczoznawców nie przesądzają o tym, że wycena przedmiotowych nieruchomości winna zostać dokonana w oparciu o transakcje nieruchomościami pod drogi krajowe, zwracają natomiast uwagę na konieczność przeanalizowania w/w kwestii, (-) wyniki w/w analizy konsekwentnie wskazują na brak możliwości oparcia wyceny przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości skarżących o transakcje nieruchomościami nabywanym pod realizację dróg krajowych w szczególności z uwagi na niespełnianie przez te nieruchomości kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, (-) w tej sytuacji zachodzą przesłanki do sporządzenia stosownej wyceny (w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami) w oparciu o transakcje nieruchomościami nabywanymi pod innego rodzaju drogi. Wnioski te zostały wyprowadzone z przekonujących przesłanek, przedstawionych zarówno w operacie z dnia 23 stycznia 2015 r., jak też w późniejszym piśmie z dnia 8 kwietnia 2015 r., odnoszącym się do zastrzeżeń do operatu. Stosownie do powyższego:

1) W powtórnie sporządzonej wycenie z dnia 23 stycznia 2015 r. (pkt III.2. "Analiza rynku gruntów nabywanych pod drogi krajowe." – str.11-12) rzeczoznawczyni stwierdziła w tym zakresie, co następuje: "Z przeprowadzonej analizy transakcji drogami krajowymi na terenie województwa [...] i województwa [...] ustalono, że GDDK i A oddział w [...] w okresie od 2011 r. do daty sporządzenia operatu szacunkowego nie zawierała żadnych umów notarialnych przedmiotem, których miało być nabycie gruntów pod drogi krajowe. Wszystkie nieruchomości niezbędne na realizację inwestycji drogowych, przejmowane na rzecz Skarbu Państwa były na podstawie decyzji administracyjnych. GDDK i A oddział w [...] w okresie od 2011 r. do daty sporządzenia operatu szacunkowego zawierał umowy notarialne na mocy których zawierał transakcje. Transakcje te dotyczyły nabywania gruntów pod poszerzenie dróg, budowy chodników, ścieżek wzdłuż dróg na terenach zainwestowanych, tj. terenach zabudowy mieszkaniowej, usługowej. Dotyczyły w większości powiatów takich jak: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Transakcje z tych obszarów nie zostały uwzględnione w wycenie ponieważ nie spełniały wymogów art.4 pkt 16 u.g.n. ze względu na położenie i inne cechy wpływające na wartość min. takie jak otoczenie, sąsiedztwo, cenność gruntów z których wydzielono grunt pod drogi. Jedna transakcja zawarta w listopadzie 2011 r. dotyczyła nieruchomości położonej w L, spełniająca w/w warunek podobieństwa. Cena transakcyjna 15,86 zł/m2. Z uwagi na upływ czasu nie została uwzględniona w wycenie. Poszukiwano transakcji nieruchomościami podobnymi pod względem lokalizacji, sąsiedztwa, otoczenia. Analiza wykazała, że na terenie powiatu g. i powiatów ościennych nie zanotowano transakcji gruntami nabywanymi pod drogi krajowe spełniające kryterium podobieństwa [w tym miejscu w operacie zamieszczono zestawienie czterech transakcji nieruchomościami pod drogi krajowe, zawartych w okresie 2011 – 2012 r. z wyjaśnieniem, dlaczego nie mogły być wzięte pod uwagę przy wycenie]".

2) W pkt III.4 operatu ("Analiza rynku gruntów pod komunikację" str.13-14) rzeczoznawczyni przeprowadziła szczegółową analizę rynku transakcji nieruchomościami nabywanymi na potrzeby innych ciągów komunikacyjnych, aniżeli drogi krajowe. Z analizy tej wynika, co następuje:

Wycena nieruchomości oparta jest na zasadzie polegającej na odwzorowaniu zachowań uczestników rynku nieruchomości. W przypadku wykupu gruntów pod drogi nie ma typowej zależności, wynikającej z podaży i pobytu. Mechanizmy ekonomiczne zostały zastąpione w tym przypadku celami publicznymi, z których wynika potrzeba budowy dróg oraz zasobnością budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, które finansują te budowy.

Na podstawie analizy zbioru transakcji gruntów nabywanych pod drogi ustalono, że na cenę gruntu największy wpływ ma przeznaczenie terenu, z którego wydzielono działkę pod drogę, lokalizacja oraz uzbrojenie. Na podstawie analizy gruntów nie zaobserwowano wyraźnej zależności cen transakcyjnych od wielkości działki, kształtu, ukształtowania terenu. Dla potrzeb wyceny analizą objęto transakcje gruntami na terenie powiatu gnieźnieńskiego oraz powiatów ościennych o podobnym potencjale gospodarczym. Na tym terenie zanotowano niewielką ilość transakcji, dlatego poszerzono rynek o teren powiatów położonych w północno – wschodniej i zachodniej części województwa [...] . Najwyższe ceny odnotowano za grunty zlokalizowane w otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, dobrze zurbanizowanych i zagospodarowanych, cieszących się dużym zainteresowaniem nabywców, a dalej tereny usługowe, pod aktywizację gospodarczą, tereny wyposażone w elementy infrastruktury technicznej takie jak: prąd, woda, kanalizacja, gaz. Niższe ceny odnotowano za grunty zlokalizowane w oddaleniu od terenów zabudowanych, zainwestowanych, wydzielanych z terenów rolniczych. Ze względu na sąsiedztwo gruntów podlegających przejęciu na cele drogowe, analizie podlegały grunty przeznaczone pod drogi, położone w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej siedliskowej, zagrodowej tereny do zainwestowania. Analizą gruntów pod drogi objęto transakcje w okresie 3 lat z uwagi na małą i ilość transakcji spełniających kryterium podobieństwa. Spowodowane jest to szczególnym trybem nabywania gruntów pod drogi i transakcji gruntami nabywanymi pod komunikację.

Wpływ na zróżnicowanie cen na powyższym rynku mają następujące cechy: (-) lokalizacja szczegółowa, (-) cenność gruntów sąsiednich, (-) dostępność do infrastruktury technicznej właściwiej dla funkcji komunikacyjnej, (-) dojazd i dostępność do układu zewnętrznych ciągów komunikacyjnych. W ocenie rzeczoznawczyni na analizowanym rynku wystąpiło sześć transakcji gruntami nabywanymi pod drogi, spełniającymi kryterium podobieństwa do działki wycenianej.

3) We wnioskach z przeprowadzonych analiz, zawartych w pkt III.2, III.3 (dot. nieruchomości gruntowych rolnych) i III.4 – str.14 – 15, wskazano że analiza transakcji gruntów rolnych, z których wydzielono grunty pod realizację inwestycji drogowej wykazała, że ceny tych gruntów zawierały sie w przedziale 38 500 - 59 200 zł/ha (3,85 - 5,92 zł/m2). Analiza transakcji zawieranych przy nabywaniu gruntów pod drogi krajowe wykazała, że na lokalnym rynku takich transakcji nie zawierano. Poszerzenie rynku o powiaty z południowo zachodniej części województwa [...] oraz analiza tych transakcji wykazała, że zawierane transakcje nie spełniały wymogów art.4 pkt 16 u.g.n. Transakcje gruntami nabywanymi pod drogi publiczne z lokalnego rynku tj. powiatów ościennych powiatu g. zawierały się w przedziale od 12 do 21,00 zł/m2. Z uwagi na w/w okoliczności wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określono, przyjmując jej przeznaczenie określone w studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego jako treny dróg. Oszacowanie wykonano zgodnie z par. 36 ust. 4. rozporządzenia. Powyższe postępowanie zgodne z zapisami art. 134 ust.2 u.g.n.

4) W pkt III.4.1 operatu (str.15) wskazano, że z uwagi na niewielką ilość transakcji drogami do oszacowania wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

5) W pkt IV.2 operatu (str.17 – 19): (-) przedstawiono wybraną próbkę transakcji nieruchomościami podobnymi (6 transakcji), (-) ustalono cechy różnicujące nieruchomości i granice zakresu sumy współczynników korygujących, (-) przedstawiono charakterystykę trzech wybranych nieruchomości porównawczych, (-) przedstawiono cechy nieruchomości wycenianej w kontekście cech nieruchomości przyjętych do porównań.

6) W pkt IV.3 (str.19) operatu określono wartość rynkową części nieruchomości gruntowej, ustalając wartość 1 m2 gruntu na 16, 33 zł.

W piśmie z dnia 8 kwietnia 2015 r., ustosunkowującym się do zastrzeżeń skarżących do operatu, rzeczoznawczyni podtrzymała własne ustalenia. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości wycenienia nieruchomości przejętej pod drogę krajową w oparciu o transakcje nieruchomościami przejętymi pod innego rodzaju drogi, rzeczoznawczyni trafnie przyjęła, że: "Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wynika, aby przy wycenie nieruchomości czynnikiem mającym wpływ na wartość była kategoria drogi, co w swym wyroku potwierdził również NSA z dnia 05.06.2012 r. sygn. akt IOSK 1. Ponadto za tym poglądem przemawia również fakt, iż procedura wyceny dróg wynikająca z § 36 rozporządzenia, jest jednakowa zarówno wtedy gdy mamy do czynienia z drogą gminną (główną lub wewnętrzną) jak i wtedy gdy mamy do czynienia z drogą powiatową czy wojewódzką. Biorąc pod uwagę okoliczność, że zdecydowana większość cen transakcyjnych dróg powstaje w wyniku zastosowania metodologii opartej na cechach rynkowych gruntów niedrogowych, o której mowa w § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia oraz fakt, iż metodologia ta nie dopuszcza uwzględniania kategorii drogi, to na podstawie tak powstałych transakcji nie ma możliwości ustalić wzajemnych relacji cenowych o których mowa powyżej, tym samym trudno sformułować wniosek, iż kategoria drogi ma wpływ na ceny gruntów drogowych.". W świetle powyższych zapisów ustawowych oraz orzecznictwa sądowego przyjęte do porównań transakcje spełniają kryteria nieruchomości podobnych w rozumieniu art.4 pkt 16 u.g.n.

W konkluzji powyższych ustaleń należy wskazać, co następuje: (-) brak jest przekonujących przesłanek do uznania, że powtórnie sporządzony przez rzeczoznawczynię operat szacunkowy z dnia 23 stycznia 2015 r. jest operatem wadliwym, nie spełniającym wymagań, wynikających z przepisów u.g.n. oraz stosownego rozporządzenia wykonawczego, (-) w związku z powyższym brak jest podstaw do zarzucenia organom, iż te w nieuzasadniony sposób oparły się na jego ustaleniach w miejsce zakwestionowania wiarygodności przedmiotowego dowodu, (-) w ocenie Sądu o wadliwości operatu sporządzonego nie przesądza wynik innych postępowań odszkodowawczych, powołanych przez skarżących w piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2017 r., czy nawet korzystny dla właścicieli innej wycenianej nieruchomości wyrok tut. Sądu – wiąże się z to z faktem znacznego zróżnicowania stanów faktycznych, występujących w tego rodzaju sprawach, (-) podobnie odnieść się należy do kontroperatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie skarżących dopiero na etapie postępowania sądowego przez rzeczoznawcę majątkowego, którego wcześniejszy kontroperat z dna 16 czerwca 2014 r., złożony przez strony na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego (jako kontroperat do poprzedniego operatu rzeczoznawczyni E. J.), został również negatywnie oceniony przez organizację zawodową rzeczoznawców (opinia z dnia 8 grudnia 2014 r., wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego, zleconego podobnie jak to miało miejsce w przypadku wcześniejszego operatu sporządzonego przez rzeczoznawczynię przez organ odszkodowawczy I instancji, tj. Wojewodę); podkreślić przy tym należy, że na str. 55 tego operatu rzeczoznawca stwierdził (wymieniwszy uprzednio kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym), że nie zaobserwowano tam obrotu nieruchomościami pod inwestycje drogowe – drogi krajowe, gdzie doszłoby do transakcji globalnej o podobnych parametrach technicznych co do szerokości drogi i infrastruktury towarzyszącej i co do długości takich dróg (autor operatu wskazał, że przejęcia na tego rodzaju cele dokonywano w trybie administracyjnym).

W ocenie Sądu zakwestionowanie prawidłowości operatu wymagałoby ponownego przeprowadzenia procedury weryfikacyjnej, przewidzianej w art.157 u.g.n., z tym jednakże kategorycznym zastrzeżeniem, że w toku postępowania administracyjnego nie ujawniły się żadne takie okoliczności, które winny były skłonić orzekające w sprawie organy do podjęcia w tym celu stosownych kroków (a zatem inaczej niż miało to miejsce w przypadku poprzedniego operatu z dnia 9 września 2014 r., w stosunku do którego skarżący przedłożyli kontroperat). Całkowicie uzasadnionym jest w tej sytuacji przyjęcie, że to na skarżących spoczywał obowiązek wykazania (za pomocą instrumentu przewidzianego w art.157 u.g.n.), że nowy operat rzeczoznawczyni jest wadliwy, co łączyłoby się z samodzielnym zainicjowaniem w/w postępowania weryfikacyjnego (i poniesienia związanych z tym kosztów). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, w którym stwierdza się, co następuje: "Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia.". W tym kontekście wyraźnego odnotowania wymaga fakt, że na przestrzeni dwunastu miesięcy pomiędzy sporządzeniem nowego operatu a orzeczeniem w sprawie przez organ odwoławczy ([...] stycznia 2016 r.), który to okres uznać należy za dostatecznie długi, strony nie skorzystały z w/w możliwości, ograniczając się w to miejsce wyłącznie do kwestionowania ustaleń operatu rzeczoznawcy w pismach procesowych z dnia 2 marca i 23 kwietnia 2015 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji (nie przedkładając zatem nawet kolejnego kontroperatu). Środki te uznać należy za zdecydowanie niewystarczające.

W świetle powyższego stwierdzić należy prawidłowość ustalenia odszkodowania należnego skarżącym z tytułu przejęcia należącej do nich nieruchomości. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.