Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 406/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 ust. 5, par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 28 lutego 2022 r. nr KO.4110.4,5.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla części działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2021 roku nr 3-1/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., nr KO.4110.4,5.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293)- dalej: u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2021 r., znak GRP.6730.3.2021 wydaną w przedmiocie ustalenia, na wniosek D.J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej trzystanowiskowej, przewidzianej do realizacji na części działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. B.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji D. J. wystąpił wnioskiem z dnia 16 lutego 2021 r. Z treści przedłożonej dokumentacji wynika, iż planowana przez inwestora inwestycja polega na budowie myjni bezdotykowej trzystanowiskowej, w skład której wchodzą wiata o powierzchni około 105 m2 oraz kontener około 20 m2. Łączna powierzchnia zabudowy wynosi około 130 m2, maksymalna wysokość planowanych naniesień 4,25 m., szerokość elewacji frontowej 7 m lub 18 m w zależności od ich usytuowania względem drogi. Dodatkowo w skład myjni wchodzi powierzchnia utwardzona około 500-600 m2. Z treści złożonego wniosku oraz przedłożonego wraz z nim załącznika graficznego wynika, że inwestor planuje realizację przedmiotowego przedsięwzięcia na części działki ewidencyjnej nr [...], to jest na powierzchni około 1750 m2.

Z akt sprawy wynika nadto, iż po rozpatrzeniu powyższego żądania Wójt Gminy B. decyzją z dnia 26 maja 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta, wskutek rozpatrzenia odwołań wniesionych przez strony postępowania: I. P., J. F. oraz K. Z., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 1 września 2021 r. z uwagi na stwierdzone naruszenia procesowe, w tym w zakresie niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, których zakres nie mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało analizą urbanistyczną planowanego przedsięwzięcia, której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na mapie w skali 1:1000, stanowiły załączniki do decyzji.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem niezależne od siebie odwołania wnieśli I.P. i J.F. ( z dnia 5 stycznia 2022 r.) oraz Z. S. ( z dnia 18 stycznia 2022 r.).

Odwołujące się I.P. i J.F. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji wskazywały, iż wydana w sprawie decyzja nie uwzględnia wyrażanego sprzeciwu lokalnej społeczności odnośnie planowanej inwestycji, jak również pomija potrzeby ochrony środowiska w tym gleby, zieleni oraz stosunków wodnych na gruncie. Podkreślały, iż przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane bardzo blisko drogi publicznej, naprzeciw okien należącej do nich nieruchomości i będzie powodować znaczne uciążliwości związane z hałasem, odorami oraz zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby stosowanymi na myjni detergentami. Inwestycja ta spowoduje także wzmożony ruch pojazdów, a co za tym idzie uwzględniając topografię terenu oraz stan nawierzchni drogi, pogorszeniem bezpieczeństwa na drodze. Spowoduje także spadek wartości nieruchomości odwołujących się i pogorszy walory turystyczne okolicy, która zwłaszcza w okresie letnim jest miejscem spacerów i wycieczek rowerowych. Odwołujące się wskazały nadto na istniejące na terenie problemy z dostępem do wody z sieci, która szczególnie w okresie letnim jest niejako reglamentowana, a mieszkańcy są zobowiązywani do jej oszczędności. Realizacja inwestycji niewątpliwie pogłębi te niedobory.

Odwołujący się K. Z. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji również wskazywał na pominięcie przez organ kwestii związanych z ochroną środowiska w tym gleb, zieleni oraz istniejących stosunków wodnych podkreślając, że lokalizacja planowanej inwestycji nie uwzględnia danych programu Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000, to jest znajdującego się w bezpośredniej bliskości rezerwatu przyrody obejmującego przepływającą opodal rzekę [...]. Wskazywał także na wyrażany przez lokalną społeczność sprzeciw odnośnie przedmiotowego zamierzenia oraz nieuwzględnienie interesów osób trzecich, w tym jego osoby, jako właściciela nieruchomości położonej po drugiej stronie drogi, naprzeciw terenu inwestycji. Wskazywał na uciążliwości związane z hałasem, odorami oraz zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby stosowanymi na myjni detergentami. Podnosił również, iż inwestycja ta spowoduje wzmożony ruch pojazdów, co w związku z topografią terenu oraz stanem nawierzchni drogi skutkować będzie pogorszeniem bezpieczeństwa na drodze. Wskazał również na obawy związane ze spadkiem wartości jego nieruchomości oraz pogorszeniem walorów turystycznych okolicy. Wskazał na istniejące na terenie problemy z dostępem do wody z sieci, która szczególnie w okresie letnim jest niejako reglamentowana, a mieszkańcy są zobowiązywani do jej oszczędności. W jego ocenie realizacja inwestycji będzie dodatkowo pogłębiać deficyt wody. Strona poddała także wątpliwości prawidłowość projektu kwestionowanej odwołaniem decyzji, sporządzonego przez podmiot, który wykonywał również załączoną do wniosku inwestora mapę, co w ocenie skarżącego uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności tej osoby.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach w pierwszej kolejności podniosło, iż wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymagania wymienione w powyżej wskazanym przepisie. Kolegium stwierdziło bowiem, iż jak wynika z załączonej do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej (części opisowej oraz graficznej), sporządzonej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) za front działki o nr ew. [...] przyjęto zaznaczony na mapie odcinek AB przylegający do drogi powiatowej nr [...], o szerokości 30 m. Wyznaczając obszar analizowany wokół granic działki objętej wnioskiem wyznaczono obszar o promieniu od 90 m (trzykrotność przyjętego frontu działki) do 380 m. Prawidłowe zdaniem Kolegium zwiększenie przyjętych odległości ponad trzykrotność frontu działki, miało na celu objęcie obszarem analizowanym budynki o tożsamej funkcji zlokalizowane przy tej samej drodze powiatowej i wskazać specyfikę analizowanego terenu. W oparciu o tak wyznaczony obszar analizy ustalono, że obejmuje on zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinna i usługowa na terenie wiejskim oraz tereny rolne. Tym samym zdaniem organu odwoławczego uznać należy za prawidłowe stanowisko organu I instancji, iż realizacja myjni bezdotykowej trzystanowiskowej stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy i nie zakłóci zastanego ładu przestrzennego w tym rejonie. Ponadto w ocenie organu odwoławczego obowiązująca dla terenu inwestycji linia zabudowy w odległości nie mniejszej niż 12 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia z 2003 r., co wynikało z nieregularnego, zróżnicowanego przebiegu linii zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wynoszącej od 10 do 113 m. Określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy powierzchni terenu na poziomie od 6,8 do 9.8% odpowiada, zgodnie z § 5 ust. 1rozporządzenia, średniej wartości wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym. Za prawidłowe Kolegium uznało również, zgodne odpowiednio z § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia z 2003 r., ustalone decyzją wartości: szerokości elewacji frontowej wiaty myjni i kontenera – 8 m z tolerancją do 20%, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji – od2,5, do 5 m oraz kąta nachylenia połaci dachowych – 20-200. Wobec powyższego uznać należy, iż spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, jak wynika z załączonej analizy przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...], a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym spełnione zostały warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. Dodatkowo teren inwestycji stanowiący grunty rolne klasy RIVa, Br-RIVa, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a wydana decyzja została uzgodniona odpowiednio ze Starostą Skierniewickim, Dyrektorem Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Zarządem Powiatu Skierniewickiego – zarządca drogi powiatowej nr [...], co odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Jednocześnie ustalono, że inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), a teren planowanej inwestycji nie jest położony w obszarze Natura 2000. Nie jest bezpośrednio związana z ochroną takiego obszaru i potencjalnie nie oddziaływuje na taki obszar. Wydana decyzja zawiera także postanowienia dotyczące ochrony środowiska oraz interesu osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium uznało, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.Z. zarzucał naruszenie:

- art. 7, art. 8 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanej decyzji bez uzyskania opinii biegłego w przedmiocie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym glebę, zieleń i stosunki wodne oraz pominięcie wyrażanego przez lokalną społeczność sprzeciwu, co do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie doszło do łącznego spełnienia warunków pozwalających na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora, w sytuacji, gdy brak jest przynajmniej jednej działki w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, której zabudowa pozwalałaby ocenić przedsięwzięcie jako kontynuację istniejącej zabudowy, sposobu zagospodarowania terenu, jak również wadliwe przyjęcie, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla jej realizacji, w tym z uwagi na wskazywane w toku postępowania niedobory bieżącej wody;

- art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2269) poprzez uznanie, iż inwestor w trakcie realizacji przedsięwzięcia, jak i w czasie jego eksploatacji będzie w stanie uwzględnić wymogi ochrony środowiska.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych, przywoływał zasady ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności akcentując niewłaściwe i niejasne w jego ocenie, wyznaczenie obszaru analizowanego i odwołanie się przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną do działek położonych w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Skarżący ponowił także argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącą: pominięcia przez organ kwestii związanych z ochroną środowiska; wyrażanego przez lokalną społeczność sprzeciwu odnośnie realizacji przedmiotowego zamierzenia; nieuwzględnienia interesów osób trzecich związanych z uciążliwościami generowanymi przez przedsięwzięcie, to jest hałas, odory oraz zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby stosowanymi na myjni detergentami; pogorzenia bezpieczeństwa na drodze; spadku wartości jego nieruchomości oraz pogorszeniem walorów przyrodniczych i turystycznych okolicy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wnosił o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga K. Z. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 1 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo stosownego wezwania, zarówno skarżący, jak i uczestnicy postępowania, w zakreślonym terminie nie złożyli oświadczeń, co do posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 9 września 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem niniejszej skargi K.Z. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 28 lutego 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2021 r. wydaną w przedmiocie ustalenia, na wniosek uczestnika postępowania - D.J., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej trzystanowiskowej, przewidzianej do realizacji na części działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. B.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Wskazać bowiem należy, iż z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.p.z.p dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), której przepis art. 4 stanowi, iż do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez D.J. w dniu 16 lutego 2021 r., a co za tym idzie w sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną nowelizacją.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie bezspornym pomiędzy stronami pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek D.J., warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 618/21; z 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 343/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na zasadach określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno bowiem mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen (por. Wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 691/22 ; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. Zgodnie z przyjętą zasadą obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Jakkolwiek - jak przyjmuje część sądów administracyjnych - granice te nie muszą zawsze stanowić w sensie geometrycznym okręgu, to jednak kształt obszaru analizowanego powinien zasadniczo mieć kształt zbliżony do okręgu (lub kwadratu, jeśli uzasadnia to kształt działki objętej wnioskiem). Istotne jest więc to, aby odległość granic obszaru analizowanego od granic działki inwestora była na całej długości równa. Podkreślenia również wymaga, że co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Jednakże takie powiększenie obszaru analizy powinno wynikać z okoliczności sprawy i znaleźć uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz wydanym na jej podstawie rozstrzygnięciu organu lokalizacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został bowiem pogląd, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru analizy w określonych przepisami granicach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, a powiększenie granic obszaru analizy nie może służyć poszukiwaniu w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jak już bowiem wcześniej wskazano, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyroki NSA: z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14; z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19; z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 475/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/20; z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20; z 23 września 2021 r., II OSK 1581/20; wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011 r., II SA/Kr 495/11; wyroki WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12; z 5 maja 2021 r., II SA/Gd 921/20; z 14 lipca 2021 r., II SA/Gd 252/21; wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12; wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2021 r., II SA/Sz 1158/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu procedujące w niniejszej sprawie organy obu instancji nie sprostały powyższym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak wynika z załączonej do decyzji analizy urbanistycznej zarówno jej części tekstowej, jaki i części graficznej, przystępując do wyznaczenia granic obszaru analizowanego, za front działki, przez który zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, autor analizy przyjął jedynie fragment przylegającej do drogi powiatowej nr [...] działki o nr ew. [...]. Powyższe, co prawda odpowiada przylegającemu do drogi publicznej frontowi terenu objętego planowaną inwestycją, zaznaczonego na załączonej do wniosku inwestora mapie, niemniej jednak pozostaje w sprzeczności z powołanymi wyżej § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia, z których co raz jeszcze należy podkreślić, wyraźnie wynika, że parametrem stanowiącym odniesienie do ustalenia granic obszaru analizowanego jest front działki objętej wnioskiem, a nie szerokość frontu inwestycji, czy fragmentu działki objętego inwestycją, jak przyjęły organy. Odmienna interpretacja obowiązujących w tym zakresie przepisów skutkowałaby tym, że wartość długości frontu działki (działek) miałaby charakter płynny i w praktyce, wbrew jednoznacznemu w treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, można byłoby ją w sposób dowolny kształtować wskazując, iż inwestycja obejmie jedynie określony fragment działki. Konsekwencją powyższego było wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego, co już stanowi istotną wadę, wpływająca na wynik sprawy.

Ponadto, jak wynika z przedłożonej do akt sprawy analizy urbanistycznej, wykreślone na mapie granice obszaru analizy przyjmują kształt wydłużonej elipsy, obejmującej obszar w odległości od 90 m do 380 m od granic terenu planowanej inwestycji. Co prawda jak już wcześniej wskazano, dopuszczalnym jest poszerzenie granic obszaru analizowanego, czy też ich wyznaczenie w sposób, który nie uwzględnia jednakowych odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem, jednakże zabieg ten nie może mieć na celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora i wymaga uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie, z załączonej do akt analizy urbanistycznej wprost wynika, że cyt.: "wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono w odległości od 90,0 m do 380,0 m obszar analizowany – w taki sposób, aby granicami obszaru analizowanego objąć budynki o tożsamej funkcji i ukazać specyfikę omawianego terenu. W przedmiotowej sprawie występują przesłanki do zwiększenia obszaru analizowanego powyżej trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem w celu ukazania zabudowy usługowej zlokalizowanej przy tej samej drodze publicznej, co działka objęta wnioskiem". Sąd rozpoznający niniejszą skargę, na obecnym etapie postępowania nie kwestionuje ewentualnej zasadności poszerzenia granic obszaru analizowanego, jednakże przedstawiona przez autora analizy urbanistycznej i zaakceptowana przez organy, w tym zakresie argumentacja nie jest wystarczająca, a wręcz przeciwnie może wskazywać na "celowe" działanie. Tym samym uzasadnienie, co do zasadności poszerzenia granic terenu obszaru analizowanego, jak również przyjęty sposób ich wykreślenia na mapie uznać należy za nieprzekonujący, co zresztą podnosi skarżący w treści wniesionej skargi. Wskazać w tym miejscu również należy na niekonsekwencje autora analizy, który wyznacza na części graficznej analizy granice terenu obszaru analizowanego w odniesieniu od wykreślonych przez inwestora granic terenu inwestycji, wskazując jednocześnie w części tekstowej, iż zostały one wyznaczone w stosunku do granic działki objętej wnioskiem. Tym samy zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią opisową, a częścią graficzna sporządzonej analizy urbanistycznej.

Końcowo wskazać należy, iż załączona do akt sprawy część graficzna analizy urbanistycznej, mapa stanowiąca załącznik nr 2a do decyzji organu I instancji , na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, składa się z kilku (4) kart, na których wykreślono fragmenty przebiegu granic obszaru analizowanego. Ocena prawidłowości wyznaczenia tych granic wymaga nałożenia przedłożonych arkuszy na siebie, co uniemożliwia porównanie zgodności części graficznej z treścią części opisowej sporządzonej analizy. W ocenie Sądu załącznik ten powinien przybrać formę jednego arkusza mapy, w formacie w jakim został załączony przez inwestora do wniosku z dnia 16 lutego 2021 r.

Ponadto, co procedujące w niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły, z kwestią prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego dla przedmiotowej inwestycji wiąże się kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej. Podkreślenia wymaga, iż w powyższym zakresie, w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłych na gruncie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., brak było jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Jedna z wypracowanych w tym przedmiocie linii orzeczniczych definitywnie wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, druga zaś dopuszcza taką możliwość w sytuacji, gdy możliwym jest wyraźne rozgraniczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, uwzględniając brzmienie przepisów u.p.z.p. obowiązujące do dnia 2 stycznia 2022 r., jak również treść art. 4 wskazanej wcześniej ustawy z dnia 17 września 2021 r. nowelizującej przepisy u.p.z.p., podziela pogląd, zgodnie z którym podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Co prawda literalne odczytanie treści przywołanego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak słusznie wskazuje strona skarżąca, pozwala na stwierdzenie, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Niemniej jednak w ocenie Sądu nie stanowi to podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą skargą stoi na stanowisku, iż użyty we wskazanym wyżej przepisie termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. To z kolei uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Tym bardziej, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej mogłoby skutkować tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia także treść́ przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań́ dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., w tym treści § 3 ust. 2, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość́ frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się̨ wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wobec powyższego, w ocenie Sądu mając na uwadze datę złożenia wniosku inwestora, to jest 16 luty 2021 r., brak było możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jedynie dla części działki o nr ew. [...], a co za tym przedwczesnym jest uznanie, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.a.

Z uwagi na powyższe wyjaśnienia również wymaga kwestia klasyfikacji gruntów znajdujących się na terenie działki ew. nr [...]. Z treści zaskarżonej decyzji oraz załączonej do akt sprawy analizy urbanistycznej wynika, iż teren objęty wnioskiem stanowią grunty rolne RIVa, Br-IVa, natomiast z ogólnodostępnych danych ewidencji gruntów zawartych na portalu – www.geoportal.gov.pl – wynika, iż na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. B., występują również grunty rolne oznaczone klaso użytkiem RIIIb, a więc grunty wymagające zgody właściwego organu do zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Tym samym, za co najmniej przedwczesne uznać należy stwierdzenie, iż wniosek spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutów i argumentacji skargi wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu ma na celu udzielenie informacji stronie wnioskującej, czy planowane przez nią przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Przy czym nawet uzyskanie tego rozstrzygnięcia dla danej inwestycji nie jest równoznaczne z jej realizacją, gdyż decyzja w tym przedmiocie nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia jakichkolwiek robót. Wskazać również należy, iż żaden z przepisów u.p.z.p. przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że podjęcie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, czy też ustalania, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla strony skarżącej i otoczenia. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona, a kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i jako takie nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego podnoszone przez skarżącego argumenty zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści rozpoznawanej skargi pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Reasumując Sąd stwierdza, iż wskazane wyżej naruszenia podważają prawidłowość dokonanej przez organy oceny, co do łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak już bowiem wcześniej wskazano prawidłowe i miarodajne ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko na tle prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, który z uwagi na brzmienie znajdujących w sprawie przepisów u.p.z.p winien uwzględniać całą działkę ewidencyjna nr [...], a nie tylko tę jej cześć, na której inwestor planuje realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia. Powyższe stwierdzenie oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej), jak również rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu inwestycji, którego granice wyznaczone zostaną zgodnie z treścią przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dopiero prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego będzie bowiem stanowiło punkt wyjścia do prawidłowego i miarodajnego ustalenia wymagań dla przedmiotowej inwestycji, jak również możliwości jej lokalizacji, względem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2021 r. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

dc