Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 777/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Adam Mikusiński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta R. Ś. projektu zmiany organizacji ruchu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na "decyzję Prezydenta Miasta R. Ś. w sprawie organizacji ruchu na ulicy J. w R. Ś. podjętą poprzez zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu". Skarżący zarzucił, że projekt zmiany organizacji ruchu, wprowadzający dwa progi zwalniające, jest niezgodny z przepisami. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki konieczne do instalacji progów, określone w załączniku Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a sam projekt nie spełnia wymagań stawianych tego rodzaju dokumentowi przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. Ś. wniósł o jej odrzucenie. Organ podniósł, że zatwierdzony projekt zmiany organizacji ruchu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest decyzją administracyjną i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), a także wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) oraz rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania ich na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) nie przewidują zatwierdzania organizacji ruchu w formie decyzji administracyjnej. Działania w zakresie zarządzania ruchem, do których należy m.in. zatwierdzanie organizacji ruchu, realizowane są bowiem przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych.

Zdaniem organu projekt zmiany organizacji ruchu nie może być uznany za akt normatywny, gdyż sam w sobie nie tworzy żadnych obowiązków dla uczestników ruchu. Zobowiązani są oni bowiem stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem oraz podporządkowywać się sygnałom świetlnym oraz znakom drogowym, a nie projektowi organizacji ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1 – 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a.

Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie, inne niż wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w odpowiedzi na skargę, w pierwszej kolejności wyjaśnić należało jaki charakter prawny ma zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma bowiem zasadnicze znaczenie dla oceny czy skarga wniesiona do sądu administracyjnego jest dopuszczalna.

Podstawą prawną do tworzenia projektów organizacji ruchu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zwane dalej rozporządzeniem. Wydane ono zostało na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

W § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że przez organizację ruchu należy rozumieć mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, a także zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Natomiast projektem organizacji ruchu jest dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem (§ 1 ust. 2 pkt 2).

Przepisy rozporządzenia szczegółowo wymieniają jakie elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu, jakie opinie należy do niego dołączyć, kto może przedstawić projekt do zatwierdzenia i wreszcie jaki organ zatwierdza projekt (zgodnie § 6 rozporządzenia dokonuje tego organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi).

Zdaniem skarżącego, zatwierdzony projekt zmiany organizacji ruchu jest decyzją administracyjną. Tymczasem w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia działania w zakresie sporządzania projektów organizacji ruchu, przedstawiania ich do zatwierdzenia, rozpatrywania projektów, zatwierdzania organizacji ruchu, przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, zostały wprost określone jako czynności organizacyjno-techniczne.

Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że projekt organizacji ruchu czy też jego zatwierdzenie przybierają formę decyzji administracyjnej. Warunkiem dopuszczalności wydania przez organ administracyjny decyzji jest istnienie przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie. Natomiast zarówno przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r., nie zawierają przepisu nakazującego dokonywanie zmiany organizacji ruchu w trybie decyzji administracyjnej. W § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia wyraźnie zresztą wskazano, że zatwierdzanie organizacji ruchu stanowi czynność organizacyjno-techniczną podejmowaną w zakresie zarządzania ruchem.

Skoro więc zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest decyzją administracyjną rozważyć należało, czy mieści się w kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. (art. 3 § 2 pkt 4 p.s.a.). Powyższe akty lub czynności, aby mogły podlegać kognicji sądów administracyjnych, muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Nadto powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Powinien zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Tymczasem zatwierdzony projekt organizacji ruchu jest aktem skierowanym do podległych pracowników i wskazuje plan rozmieszczenia znaków, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu. Nie tworzy on bezpośrednich obowiązków dla obywateli. Z utworzeniem planu ani jego zatwierdzeniem, które jest typowym środkiem nadzoru, nie łączą się bowiem żadne uprawnienia czy obowiązki obywateli. Obywatel nie ma obowiązku podporządkowania się projektowi, nawet uchwalonemu czy zatwierdzonemu, lecz znakom, sygnałom drogowym i innym urządzeniom umieszczonym na drodze na podstawie projektu organizacji ruchu. Obiektywne, konkretne sytuacje na korzyść lub niekorzyść obywatela wynikają bowiem bezpośrednio dopiero z ustawionego znaku drogowego lub innego urządzenia bezpieczeństwa ruchu. To znaki drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy i nakazy i jako takie są podstawowymi środkami organizacji ruchu. Użytkownicy dróg spotykają się więc z koniecznym efektem czynności wynikających z projektu organizacji ruchu, ale nie podlegają obowiązkom wynikającym bezpośrednio z projektu. Potwierdza to w pełni treść art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w którym nałożono na uczestników ruchu i inne osoby znajdujące się na drodze powinność stosowania się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe.

Projektu organizacji ruchu nie można także zaliczyć do kategorii aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Akt normatywny powinien bowiem wprowadzać obowiązującą regułę zachowania skierowaną abstrakcyjnie rozumianej tj. powtarzalnej sytuacji i generalnie oznaczonych podmiotów (obywateli i podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie, ani nie pozostających w stosunku zależności). Jak wynika z wcześniejszych wywodów, projekt organizacji ruchu takich cech nie posiada.

Dlatego też Sąd uznał, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, jako czynność organizacyjno-techniczna, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a w konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.s.a. orzeczono o jej odrzuceniu.