Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2312/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 1998 nr 32 poz. 176
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
Teza: Powierzenie kompetencji oparte na art. 8 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /t.j. Dz.U. 1998 nr 32 poz. 176/ nie może być wykładane w sposób rozszerzający.

Nakaz ścisłej interpretacji w tym zakresie oznacza np. niedopuszczalność domniemywania możliwości dokonywania subdelegacji powierzonych kompetencji.

TEZY

Powierzenie kompetencji oparte na art. 8 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /t.j. Dz.U. 1998 nr 32 poz. 176/ nie może być wykładane w sposób rozszerzający.

Nakaz ścisłej interpretacji w tym zakresie oznacza np. niedopuszczalność domniemywania możliwości dokonywania subdelegacji powierzonych kompetencji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ryszarda K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 1998 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 11 września 1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania Ryszarda K., utrzymał w mocy decyzję wydaną w dniu 22 lipca 1998 r. /z powołaniem się na upoważnienie Wojewody K./ przez Zastępcę Dyrektora Urzędu Morskiego w S., a nakazującej Ryszardowi K. rozbiórkę "dobudówki" do istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 323f przy ulicy P. 6 w S.

Organ odwoławczy podzielił w szczególności stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu zapadłym w I instancji o konieczności zastosowania w sprawie - wobec samowolności przedmiotowej inwestycji - sankcji określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ryszard K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, kwestionując pogląd o samowolności zrealizowanego przedsięwzięcia. Wywodził zwłaszcza, iż wykonanie przybudówki nie wymagało wydania pozwolenia na budowę a stosowne zgłoszenie zostało przedstawione w piśmie skierowanym do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. Skarżący zaakcentował, iż działał przy tym nie jako osoba fizyczna lecz jako "inspektor obwodu ochrony wybrzeża Urzędu Morskiego w S.". Niezbędne materiały budowlane uzyskał, jak podkreślił, od zatrudniającego po podmiotu.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji z następujących względów.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rolą Sądu jest, co do zasady, kontrola pod względem zgodności z prawem.

W dokonywanej przez Sąd ocenie legalności regułą jest brak związania granicami skargi, tj. w szczególności zawartymi w niej wnioskami i zarzutami.

Kognicja Sądu nie przekroczy zatem podniesienie z urzędu kwalifikowanej wadliwości zapadłych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć, wynikającej z naruszenia przepisów o właściwości /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.

W wyroku z dnia 29 maja 1991 r. III ARN 17/91 - Państwo i Prawo 1992 Nr 3 str. 108, Sąd Najwyższy podkreślił, iż z zasady przestrzegania przez organy administracji publicznej właściwości z urzędu /art. 19 Kpa/ wynika obowiązek skrupulatnego jej badania w każdym stadium postępowania.

Naruszenie każdego rodzaju właściwości powoduje zatem nieważność decyzji administracyjnej bez względu na to czy była ona trafna merytorycznie czy też nietrafna /por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz. 92/.

Mimo wagi zagadnienia właściwości przy załatwieniu spraw administracyjnych organy obu instancji nie poświęciły temu problemowi wystarczającej uwagi, co w efekcie doprowadziło do wydania rozstrzygnięć pozostających poza ich uprawnieniami do orzekania w konkretnej sprawie.

W decyzji zapadłej w I instancji powołano się co prawda ogólnie na porozumienie Wojewody K. zawarte w dniu 11 stycznia 1996 r. z Dyrektorem Urzędu Morskiego w S. w sprawie powierzenia prowadzenia spraw oraz wydawania decyzji administracyjnych w zakresu specjalistycznego nadzoru budowlanego w dziedzinie gospodarki morskiej /Dz.Urz. Województwa K. nr 4 z dnia 2 lutego 1996 r./, ale nie dokonano przy tym analizy tego aktu prawnego w zestawieniu ze stosowanymi uregulowaniami /według stanu na dzień orzekania/ zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ zwanej dalej prawem budowlanym. Uchybień tych nie dostrzegł także organ odwoławczy.

Z par. 1 wymienionego porozumienia wynika, że Wojewoda K. powierzył Dyrektorowi Urzędu Morskiego w S. prowadzenie spraw z zakresu specjalistycznego nadzoru budowlanego w dziedzinie gospodarki morskiej, określone w art. 85 ust. 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy, obejmującym obiekty i roboty budowlane usytuowane na obszarach pasa technicznego, morskich portów, przystani, morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego a także obiekty i roboty budowlane na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego.

W zakresie wynikającym z § 1 Wojewoda Koszaliński upoważnił Dyrektora Urzędu Morskiego w S. do wydawania decyzji administracyjnych /§ 5 porozumienia/.

Uwadze organów obu instancji uszło, iż w okresie ich orzekania obowiązywała już inna niż w momencie zawierania przytoczonego porozumienia definicja specjalistycznego nadzoru budowlanego /wprowadzono ją ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw - Dz.U. nr 111 poz. 726, która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r./.

W szczególności zgodnie z brzmieniem art. 85 prawa budowlanego specjalistyczny nadzór budowlany obejmował już tylko obiektu i roboty budowlane w dziedzinie budownictwa morskiego - usytuowane na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego a także innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego.

Termin "budownictwo morskie" jako określenie dziedziny specjalistycznego nadzoru budowlanego jest niewątpliwi węższy od występującego wcześniej określenia "gospodarka morska".

Zakres jego stosowania ograniczać zatem należało do obiektów i robót budowlanych uwzględniających specyficzne cech i zadania "budownictwa morskiego" a zwłaszcza hydrotechniczne znaczenie inwestycji.

Takie rozumienie jest zbieżne np. z uregulowaniem par. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. /Dz.U. nr 101 poz. 645/, obowiązującym już w okresie wydawania zaskarżonej decyzji, który wprowadza łączność terminologiczną między pojęciami "morska budowla hydrotechniczna" a "budowa morska".

Nie mogło mieć natomiast rozstrzygającego znaczenia samo usytuowanie inwestycji.

Oczywiście z mocy art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej /Dz.U. nr 32, poz. 131 ze zm./ zarówno działalność inwestycyjna jak i wszelkie decyzje w sprawach budownictwa, gdy chodzi zwłaszcza o obszar pasa technicznego, wymagały uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego.

W rozpatrywanej sprawie nie chodzi jednak o ocenę posiadania przez ten organ uprawnień do uzgadniania wymienionych decyzji ale do ich wydawania.

Uprawnienie zaś do ich wydawania zależało od stwierdzenia jak już wywodzono od możliwości stwierdzenia, iż chodzi o przypadek specjalistycznego nadzoru budowlanego w zakresie budownictwa morskiego.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do jego przyjęcia w sytuacji jedynie rozbudowy istniejącego i wykorzystywanego zgodnie z przeznaczeniem budynku mieszkalnego.

W konsekwencji decyzje obu instancji należało potraktować jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Pogwałcenie norm kompetencyjnych wynika także z faktu wydania decyzji w I instancji przez Zastępcę Dyrektora Urzędu Morskiego w S. podczas gdy omawiane porozumienie wymieniało jedynie Dyrektora Urzędu Morskiego w S.

Powierzenie kompetencji oparte na art. 8 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /t.j. Dz.U. 1998 32 poz. 176/ nie może być bowiem wykładane w sposób rozszerzający.

Nakaz ścisłej interpretacji w tym zakresie oznacza np. niedopuszczalność domniemywania możliwości dokonywania subdelegacji powierzonych kompetencji.

Stwierdzenie wadliwości określonej w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa w rozpatrywanej sprawie zezwala na odstąpienie od ustosunkowania się Sądu do zarzutów zawartych w skardze.

Zastrzeżenia skarżącego zbadać winien bowiem najpierw właściwy organ w toku dalszego postępowania administracyjnego.

Rolą Sądu jest tylko jak już podkreślono kontrola pod względem zgodności z prawem a nie wyręczanie organów administracji publicznej w wypełnianiu ich zadań.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 3 i art. 55 ust. 1 cytowanej już ustawy o NSA.