Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2042/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60, 61 ust. 3, 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 50/13 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 2 listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 2042/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]z 2 listopada 2012 r. (znak [..]) w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z 12 maja 2011 r. Prezydent Miasta [..]zawiadomił A.K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej "[..]" w [..] (dalej DPS). W kolejnych decyzjach, uchylanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..]organ I instancji ustalał wysokość tych płatności. W efekcie decyzją z 31 sierpnia 2012 r. ustalił te odpłatności w następujący sposób: w okresie 20 - 31 maja 2011 r. w wysokości 448,92 zł; w okresie 1 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości 1.084,93 zł miesięcznie; we wrześniu 2011 r. w wysokości 1.217,58 zł; od 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 1.104,98 zł miesięcznie; od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 1.033,08 zł miesięcznie; od 1 maja 2012 r. w wysokości 616,08 zł miesięcznie. Ustalono także, że łączna odpłatność do 31 sierpnia 2012 r. w wysokości 14.832,87 zł płatna jest w terminie 14 dni od daty odebrania wymienionej decyzji, natomiast opłaty od 1 września 2012 r. płatne są do 15-go każdego miesiąca za miesiąc poprzedni.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał treść art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. Wskazał w szczególności, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, wynoszącego w DPS w 2011 r. kwotę 3.055 zł, zgodnie z zarządzeniem nr 2/2011 Starosty [..]z dnia 5 stycznia 2011 r. Natomiast w 2012 r. średni miesięczny koszt utrzymania w ww. placówce został ustalony zarządzeniem nr 2/2012 Starosty [..]z dnia 4 stycznia 2012 r. w wysokości 3.285 zł. Organ wskazał, że ojciec skarżącego w DPS przebywa od 12 kwietnia 2010 r. Wskazał, że zgodnie z decyzją z 9 maja 2011 r., ojciec skarżącego wnosił opłatę za pobyt w wysokości 1.051,35 zł miesięcznie. Od 1 kwietnia 2012 r., zgodnie z decyzją z 24 maja 2012 r. wnosi miesięczną opłatę za pobyt w wysokości 1.097,95 zł. Organ wyjaśnił, że rozeznał sytuację u wszystkich osób z kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w DPS. Wyjaśniono w szczególności, że dochód drugiego z synów przebywającego w DPS – S.K. nie przekracza 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w związku z tym nie jest on zobowiązany do wnoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Wskazano, że skarżący pomimo, iż jego dochód przekracza ustawowe kryterium osoby samotnie gospodarującej, nie wyraził zgody na podpisanie umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej na ponoszenie odpłatności za pobyt ojca w DPS. Organ nadmienił, że przeprowadził wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony skarżącej. Wynikało z niego, że skarżący ma [..]lata, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z należności przysługujących po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Ma syna, na którego płaci regularnie alimenty w wysokości [..]zł.

Organ I instancji stwierdził, że dochód skarżącego był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (1.431 zł), ponadto w trakcie postępowania ulegał zmianie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący podnosząc m.in., że:

1) od samego początku wykazywał brak możliwości partycypowania w kosztach utrzymania ojca w DPS z powodu dużych zobowiązań wobec banków, powstałych wcześniej niż żądania MOPS, świadczenia alimentacyjnego oraz kosztów codziennego utrzymania. Brak jego dobrej woli do ponoszenia opłat wynika również z jego negatywnego stosunku do ojca, z którym nie utrzymywał kontaktów od wczesnego dzieciństwa z racji jego rozwodu z matką,

2) zarówno wywiad środowiskowy przeprowadzany przez pracownika MOPS, jak i analiza zebranych dokumentów przez Kolegium, jednoznacznie wskazują na jego nienajlepszą kondycję finansową i 100% uzasadnione ryzyko, że sam zmuszony będzie zostać "klientem" MOPS-u. Wskazał, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe (obecnie jako emeryt), a z powodu nabytych schorzeń nie może podjąć jakiejkolwiek dodatkowej pracy.

3) wskazał na możliwość przeniesienia pensjonariusza do zakładu o znacznie niższych kosztach utrzymania,

4) podniósł, że nie dowiedział się, jaki jest status ojca - czy jest w pełni praw oraz zupełnie władny w podejmowaniu decyzji dotyczących swojej osoby, czy też jest reprezentowany przez opiekuna lub innego kuratora wskazanego przez siebie lub sąd,

5) nie uzyskał żadnej innej, oprócz niespełnienia kryterium dochodowego, rzetelnej informacji o możliwościach partycypacji w kosztach drugiego syna – S.K.. Skarżący zasugerował możliwość powrotu ojca do miejsca swojego zamieszkania jeżeli nie wymaga ciągłego nadzoru medycznego,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją:

1) uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia terminów płatności ustalonych kwot odpłatności na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji,

2) uchyliło decyzję organu I instancji w pozostałej części i ustaliło odpłatność skarżącego za pobyt ojca w DPS począwszy od 20 maja 2011 r. w ten sposób, że: od 20-31 maja 2011 r. ustaliło kwotę płatności w wysokości 344,49 zł, od 1 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości 889,93 zł miesięcznie, we wrześniu 2011 r. w wysokości 1.022,58 zł, od 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 922,58 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 838,08 zł miesięcznie, od 1 maja 2012 r. w wysokości 421,08 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szeroko zacytował mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że miesięczny koszt utrzymania ojca skarżącego w DPS do stycznia 2012 r. wynosił 3.055 zł. Natomiast od lutego 2012 r. wynosi 3.285 zł. Dalej wskazano, iż ojciec skarżącego ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% swojego miesięcznego dochodu, które nie pokrywają w pełni kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej.

Z przeprowadzonego ze skarżącym wywiadu środowiskowego wynikało, że jest on osobą rozwiedzioną i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest [..] i z tego tytułu uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 2.915,93 zł netto. Uzyskiwany dochód po odliczeniu alimentów płaconych na syna w wysokości [..]zł miesięcznie, wynosi 2.515,93 zł i przekracza 300 % ustawowego kryterium dochodowego 1.431 zł (3 x 477 zł) o kwotę 1.084,93 zł. Ustalono ponadto, że skarżący ponosi miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i z tytułu spłaty rat kredytów. Skarżący nie wyraził zgody na zawarcie umowy określającej wysokość opłaty za pobyt ojca w domu pomocy. W trakcie wywiadu środowiskowego, także w pismach kierowanych do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, skarżący oświadczył, że nie poczuwa się do obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania ojca w DPS, ponieważ ojciec pozostawił go, gdy był jeszcze dzieckiem i nigdy się nim nie interesował.

Następny wywiad środowiskowy został przeprowadzono 6 października 2011 r., podczas którego ustalono, że dochód skarżącego wynosi 2.960,15 zł, a przy tym skarżący płaci alimenty w kwocie 400 zł miesięcznie oraz ponosi opłaty i spłaca kredyty bankowe. Skarżący jest w trakcie wypowiedzenia stosunku służbowego w związku z zamiarem przejścia na emeryturę. Do wywiadu został dołączony wniosek skarżącego z 6 października 2011 r. o całkowite zwolnienie z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej.

Kolejny wywiad środowiskowy przeprowadzono ze skarżącym 15 czerwca 2012 r., podczas którego podał, że uzyskuje świadczenie pieniężne wypłacane przez [..]w wysokości 2.547,08 zł, a przy tym płaci alimenty w wysokości 500 zł.

Dalej Kolegium podało, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy obciążył zstępnych obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt ich wstępnych w domu pomocy społecznej, a jednocześnie nie przewidział, aby istnienie tego obowiązku zależało od zgody tych zstępnych, ale jedynie od ich sytuacji dochodowej, tj. od ustalenia, czy dochód przekracza, czy też nie przekracza 300 % kryterium dochodowego odpowiednio osoby w rodzinie, lub osoby samotnie gospodarującej.

Stąd organ I instancji po ponownym rozpoznaniu w sierpniu 2012 r. sytuacji dochodowej drugiego zstępnego ojca – syna S.K., gdy ustalił, że jego dochód w dalszym ciągu nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, decyzją z dnia 15 grudnia 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia jego odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej

W ocenie Kolegium okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Wobec tego nie mogły zostać uwzględnione podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące jego negatywnego stosunku do ojca jak też braku możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej związane ze spłacaniem powstałych wcześniej dużych zobowiązań wobec banków, braku możliwości podjęcia pracy z powodu nabytych schorzeń, a przy tym istnienia obowiązku uiszczania alimentów na rzecz syna.

Uwzględniając wysokość uzyskiwanych przez skarżącego dochodów i uiszczanych alimentów, ustalono odpłatność strony za pobyt ojca w DPS i zaprezentowano stosowne wyliczenie.

Zdaniem organu odwoławczego, ustalając odpłatność należało zastosować przepis art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto ustalając odpłatność należało uwzględnić treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, według którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Kierując się treścią wskazanego przepisu, w związku z nie wystąpieniem utraty dochodu, należało ustalić odpłatność za każdy poszczególny miesiąc na podstawie dochodu uzyskanego w miesiącu poprzednim.

Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji rozstrzygnął o terminach płatności ustalonych kwot odpłatności na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, nie było u temu podstaw do rozstrzygania w decyzji, co skutkowało uchyleniem decyzji w tej części i umorzeniem postępowania w tym zakresie.

Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących przeniesienia ojca do domu pomocy społecznej, w którym byłyby mniejsze koszty pobytu niż w tym, w którym aktualnie przebywa, jak też rezygnacji przez niego z korzystania z pomocy w formie pobytu w domu pomocy społecznej stwierdzono, że kwestie te leżą poza przedmiotem niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił rażące zaniedbania poprzez niewyjaśnienie kwestii nie wywiązywania się przez S.K. opieki nad ojcem w zamian za prawo do mieszkania, co jest zdaniem skarżącego, decydujące w sprawie; całkowity brak reakcji na wykazywaną wielokrotnie nawet przez pracowników MOPS, trudną sytuację finansowa skarżącego, wykluczającą jakąkolwiek możliwość ponoszenia przez niego opłat za pobyt ojca w DPS. Podkreślił jednocześnie, że nie czuje się zobowiązany w żaden sposób do odpowiedzialności za losy ojca z którym nie utrzymuje kontaktu.

Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że kwestię zasadniczą w niniejszej sprawie jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących ustalanie opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia zatem wymagała kwestia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenia zakresu ich zobowiązań.

Sąd I instancji wskazał, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także skierowanie do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Jej adresatami mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 powoływanej ustawy postanawia nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy.

Obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej - jak wskazał Sąd - powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Odmowa podpisania umowy dotyczącej obowiązku ponoszenia kosztów powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji ustalającej tę odpłatność.

Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ma na celu określenie wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy - zdaniem WSA we Wrocławiu - należy wskazać, że to na skarżącym ciąży obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej obciążył bowiem zstępnych obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt ich wstępnych w domu pomocy społecznej, a jednocześnie nie przewidział, aby istnienie tego obowiązku zależało od zgody tych zstępnych, ale jedynie od ich sytuacji dochodowej, tj. od ustalenia, czy dochód przekracza, czy też nie przekracza 300 % kryterium dochodowego odpowiednio osoby w rodzinie, lub osoby samotnie gospodarującej.

Zasadnie zatem organy po rozpoznaniu sytuacji dochodowej drugiego zstępnego ojca – jego syna S.K., ustalając, że jego dochód w dalszym ciągu nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej stwierdzily, że nie jest on zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt swojego ojca w domu pomocy społecznej. W oparciu o te ustalenia organ I instancji decyzją z dnia 15 grudnia 2011 r., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności S.K. za pobyt ojca w DPS.

Natomiast co do skarżącego wysokość dochodu za poszczególne miesiące od kwietnia 2011 r. do marca 2012 r. została podana przez Jednostkę Wojskową w piśmie z dnia 26 lipca 2012 r., natomiast za miesiące od kwietnia 2011 r. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2012 r. Wojskowego Biura Emerytalnego. Skarżący w oświadczeniu z dnia 15 czerwca 2012 r. wyjaśnił, że na mocy wyroku sądowego uiszczał alimenty na syna w kwocie 400 zł, które od 1 września 2011 r. zostały podwyższone do kwoty 500 zł miesięcznie Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów bankowych wynika, że wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. Prawidłowo zatem uwzględniając wysokość uzyskiwanych przez skarżącego dochodów i uiszczanych alimentów, ustalono odpłatność strony za pobyt ojca w DPS i zaprezentowano stosowne właściwe wyliczenie.

Zasadnie Kolegium uznało, że choć nie określono obowiązku ponoszenia opłaty przez członków rodziny w decyzji z dnia 30 marca 2010 r., kierującej ojca skarżącego do DPS, jak też w decyzji z dnia 13 maja 2010 r. dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS przez ojca skarżącego, to nie umożliwia to organowi pomocy społecznej wydania odrębnej decyzji administracyjnej określającej ten obowiązek w stosunku do członka rodziny spełniającego ustawowe przesłanki, tj. należącego do kręgu osób zobowiązanych i spełniającego kryterium dochodowe.

Kwestie przy tym dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie miały, jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, wpływu na ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Nie mogły więc zostać uwzględnione podnoszone przez skarżącego okoliczności w zakresie negatywnego stosunku do ojca, jak również nie możności ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w sytuacji spłacana powstałych wcześniej dużych zobowiązań wobec banków, braku możliwości podjęcia pracy z powodu nabytych schorzeń, a przy tym istnienia obowiązku uiszczania alimentów na rzecz syna. Przy tym kwestie ustalania wysokości opłaty oraz zwolnienia z jej ponoszenia winny być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych. Dlatego wniosek strony o zwolnienie z opłaty winien być rozpatrzony, gdy decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty stanie się ostateczna.

Zdaniem Sądu meriti, organ odwoławczy, ustalając odpłatność prawidłowo zastosował przepis art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Uwzględniając treść cytowanego przepisu należało więc uznać, że pomimo, że dochód, który uzyskał skarżący we wrześniu 2011 r. (jak też w tej samej wysokości w październiku i listopadzie 2011 r.) zmniejszył się w porównaniu do dochodu z sierpnia 2011 r. o kwotę 12,60 zł, to jednak z uwagi na to, że kwota ta nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. kwoty 54,20 zł) należało przyjąć, iż zmiana dochodu nie ma wpływu na wysokość odpłatności. Stąd do ustalenia odpłatności za miesiące od września 2011 r. do listopada 2011 r. należało uwzględnić dochód z sierpnia 2011 r. W pozostałych przypadkach, gdy następowała zmiana dochodu, kwota o jaką zmienił się dochód (w porównaniu do dochodu, który był podstawą do ustalenia odpłatności) przekracza 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wobec tego należało obliczając odpłatność uwzględnić zmiany dochodu. Ponadto ustalając odpłatność należało wziąć po uwagę treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, według którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Kierując się treścią wskazanego przepisu, w związku z nie wystąpieniem utraty dochodu, należało ustalić odpłatność za każdy poszczególny miesiąc na podstawie dochodu uzyskanego w miesiącu poprzednim.

Zasadnie – zdaniem Sądu I instancji - organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do rozstrzygania w decyzji w kwestii terminu zapłaty odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, co skutkowało uchyleniem decyzji w tej części i umorzeniem postępowania w tym zakresie.

Słusznie również organ II instancji zauważył, ustosunkowując się do argumentów skarżącego dotyczących przeniesienia ojca do domu pomocy społecznej, w którym byłyby mniejsze koszty pobytu niż w tym, w którym aktualnie przebywa, jak też w zakresie rezygnacji przez wymienionego z korzystania z pomocy w formie pobytu w domu pomocy społeczne, iż kwestie te leżą poza przedmiotem postępowania, gdyż dotyczy ono ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w DPS.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik A.K. zaskarżył powyższy wyrok w pkt I (oddalenie skargi). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym że nieprawidłowe stosowanie przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkowało wydaniem błędnego orzeczenia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej rozstrzygniecie Sądu I instancji jest błędne albowiem w poprzedzającym wydanie wyroku postępowaniu administracyjnym wystąpiły istotne uchybienia procesowe, które winny skutkować wznowieniem postępowania. Sąd nie dostrzegając tych wadliwości zamiast zastosować przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy p.p.s.a. i uchylić obie decyzje, skargę oddalił.

Jak dalej wskazał skarżący kasacyjnie, istotny problem występujący w sprawie nie dotyczy tego czy zapłata za pobyt ojca w DPS ma nastąpić na podstawie ugody czy też na podstawie decyzji, ale dotyczy prawidłowości postępowania w procesie skutkującym wydaniem decyzji określającej odpłatność za pobyt ojca przez osobę do tego zobowiązaną.

Bardzo istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ma to, że skarżącego wezwano do udziału w sprawie dopiero w dniu 20 maja 2011 r. z tą bowiem datą zostało w stosunku do niego wszczęte postępowanie z urzędu mające na celu uzyskanie zwrotu odpłatności za pobyt ojca w DPS. Z porównania dat jasno wynika, że decyzje mające swe oparcie w art. 59 ustawy o pomocy społecznej zostały podjęte w miesiącu marcu i maju 2010 r. i dotyczyły nałożonego na skarżącego obowiązku uczestniczenia w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Skarżący nie brał w tym postępowaniu żadnego udziału, choć jak wynika z wykładni art. 59 ustawy o pomocy społecznej powinien on być uczestnikiem tego postępowania i jak w uzasadnieniu Sądu I instancji wskazano zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku, powinien znać warunki odpłatności aby nie być zaskakiwany wysokością tej opłaty ustalanej dopiero decyzją nakazującą zwrot poniesionych wydatków zastępczo przez gminę a określonych w decyzjach MOPS w [..]z 31.08.2012 r. i SKO w [..]z 02.11.2012 r. będący przedmiotem zaskarżenia do WSA we Wrocławiu.

Ponieważ skarżący A.K. nie był uczestnikiem postępowania w wyniku którego na podstawie art. 59 ustawy o pomocy społecznej nałożono na niego materialno-prawne obowiązki wynikające z cytowanej ustawy, przeto nie mógł wyrazić swoich żądań i postulatów, nie miał też żadnego wpływu na to gdzie i za jaką cenę będzie przebywał jego ojciec a więc na tym etapie postępowania został całkowicie pozbawiony możliwości obrony swych praw co jest sprzeczne z podstawowa zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ponieważ skarżący bez własnej winy nie brał udziału w tym stadium postępowania, a zatem - zgodnie z art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. - całe postępowanie, wynikiem którego wydano zaskarżone decyzje jako obarczone poważnymi wadami winno ulec wznowieniu. Sąd meriti rozpoznający sprawę nie dostrzegł tych wadliwości i w efekcie przeprowadzonej kontroli skargę oddalił. Wydaniem błędnego wyroku Sąd ten naruszył będące podstawą skargi kasacyjnej przepisy postępowania.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: ustawa p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 ustawy p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 powoływanej ustawy). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

Przechodząc zatem do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, są one całkowicie bezzasadne. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji wydanie błędnego orzeczenia, które – było w jego ocenie – wynikiem nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. uznać należało za bezpodstawny. Przepis ten stanowi bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W tych warunkach stwierdzić trzeba, że przepis art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, co w tej sprawie nie miało miejsca.

W sprawie nie został także naruszony art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który to przepis stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]z 2 listopada 2012 r. w żaden sposób nie uchybił powyższej regulacji. Sąd I instancji miał na uwadze wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie, nie pominął żadnej okoliczności, która mogłaby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzucając Sądowi I instancji uchybienia w tym względzie skarżący twierdzi, że Sąd meriti nie dostrzegł wadliwości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy, a to w związku z niezapewnieniem skarżącemu kasacyjnie udziału w postępowaniu w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej jego ojca – W.K.. Nie sposób jednak zgodzić się z tak postawionymi tezami uzasadnienia skargi kasacyjnej, albowiem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – skarżący nie został pozbawiony swoich praw, o czym szerzej Sąd kasacyjny wypowie się w dalszej części uzasadnienia.

Również zarzut skargi kasacyjnej związany z naruszeniem przepisu postępowania w postaci art. 135 ustawy p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazany przepis stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Regulacja ta jest kontynuacją wyrażonej w przepisie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami zaskarżenia. Pozwala ona na etapie orzekania wyeliminować z obiegu prawnego nie tylko objętą skargą decyzję, lecz także pozostałe akty lub czynności dotyczące danej sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko Sąd stwierdzi, że są niezgodne z prawem, a zostały wydane w ramach rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Sąd zobowiązany do orzekania w granicach sprawy, powinien jednak badać z urzędu, czy poza zaskarżonym aktem konieczne jest wzruszenie innych aktów, związanych z daną sprawą. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem doprowadzenie do takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej sprzeczny z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1353/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 384/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06). Podjęcie przez Sąd - wskazanych w przepisie art. 135 ustawy p.p.s.a. – czynności, mających na celu uchylenie wszystkich niezgodnych z prawem i związanych ze sprawą decyzji, jest jednak możliwe wówczas gdy skarga zostanie uwzględniona. Przepis art. 135 ustawy p.p.s.a. nie może mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04). Tylko zatem stwierdzenie sprzeczności z prawem i uchylenie objętej skargą decyzji, daje Sądowi możliwość skontrolowania legalności pozostałych aktów, wcześniej podjętych w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1204/06). Zarzut naruszenia przepisu art. 135 ustawy p.p.s.a. nie był zatem usprawiedliwiony.

Wskazane powyżej przepisy art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 ustawy p.p.s.a. powiązane zostały przez skarżącego kasacyjnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., którego to przepisu naruszenia dopatrywał się autor skargi kasacyjnej w niezapewnieniu mu prawa udziału w postępowaniu w przedmiocie skierowania jego ojca – W.K. do domu opieki społecznej. Jak bowiem wskazywał wezwano go do udziału w sprawie dopiero w dniu 20 maja 2011 r., tj. w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu odpłatności za pobyt jego ojca w domu opieki społecznej.

Przed przejściem do merytorycznej oceny samego zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić uprzednio należy, iż w myśl zasady wyrażonej w art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej], pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Opłata ta obciąża przede wszystkim jego mieszkańca; w dalszej kolejności ponoszą ją jego małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłaty, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy). Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt (art. 103). W przypadku niewywiązywania się przez małżonka, zstępnych lub wstępnych z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, której przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Co istotne, a co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostało przy tym ograniczone warunkiem zawarcia - z osobami zobowiązanymi - umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty. Przyjęcie takiego rozwiązania jest oczywiste; osoby zobowiązane do ponoszenia opłat mogą bowiem odmówić zawarcia umowy. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przyznają gminie w takiej sytuacji uprawnienia do żądania zobowiązania tych osób do złożenia oświadczenia woli w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 64 k.c. W rozważanym przypadku przyznane gminie z mocy wyraźnego przepisu ustawy prawo regresu miałoby charakter iluzoryczny. W rezultacie, wykonanie ustawowego obowiązku partycypowania małżonka, zstępnych i wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej w kosztach pobytu w tej placówce zależałoby wyłącznie od woli tych osób.

Jednocześnie w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zastrzegł, że w przypadku niewywiązywania się osób zobowiązanych ustawowo do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba skierowana została do domu pomocy społecznej, przy czym gminie takiej przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego prezentowane jest w tym względzie jednolite stanowisko, że właściwą drogą wyegzekwowania należności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyłożonych tymczasowo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 29 października 2009 r., sygn. akt III CZP 77/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/09).

Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że pokryte zastępczo przez gminę koszty pobytu w domu pomocy społecznej, podlegają zwrotowi przez osoby z kręgu bliskich, wymienione przez ustawę, konkretnie małżonka i krewnych w linii prostej, o ile dysponują oni dochodem przekraczającym określony przez ustawę procent kryterium dochodowego.

Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższego wynika, iż bezzasadny jest zatem zarzut niezapewnienia skarżącemu kasacyjnie prawa udziału w postępowaniu w przedmiocie skierowania jego ojca – W.K. do domu opieki społecznej. Na etapie kierowania do domu opieki społecznej jego ojca organy administracji zasadnie nie uznały skarżącego kasacyjnie jako strony postepowania. Na tym etapie postępowanie nie dotyczyło jeszcze jego praw. Organy podejmując decyzję o skierowaniu W.K. nie były zobligowane ustalać, czy sam zainteresowany (W.K.) będzie w stanie pokryć koszty pobytu w domu opieki społeczne. Na tym etapie postepowania rolą organów było przede wszystkim zapewnienie zainteresowanemu odpowiedniej opieki, realizacja jego prawa do opieki - w tym przypadku poprzez skierowanie go do domu opieki społecznej. Dopiero w dalszej kolejności, po zabezpieczeniu pomocy zainteresowanemu, organy zajęły się kwestią ustalenia zasad odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej i osób zobowiązanych do pokrycia tych należności. Rolą gminy było przy tym pokrycie tych kosztów zastępczo do czasu ostatecznego ustalenia osób prawnie zobowiązanych do ich pokrycia.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną w postępowaniu w sprawie skierowania do domu opieki społecznej w żaden sposób nie ograniczono uprawnień skarżącego kasacyjnie jako ewentualnej strony postepowania. Nie sposób bowiem wykazać, iż skarżący kasacyjnie A.K. winien być uznany za stronę tego postępowania. Poza tym należy mieć na uwadze, że sam fakt, iż określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona nie uzasadnia z tego powodu uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/09 i z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08 na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może powoływać się wyłącznie strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś inne podmioty.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.