Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 150/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
659
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4 i 12, art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 149 par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta B. postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza organowi grzywnę w kwocie 2 000 (dwa tysiące) złotych; 3. przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego K. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. H. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. (dalej: organ) w sprawie o zajęcie – bez zezwolenia zarządcy drogi - pasa drogowego ulicy [...] i ulicy [...] w B.

W skardze datowanej na [...] kwietnia 2019 r. i w piśmie procesowym z [...] maja 2019 r. skarżący wskazał, że w toku postępowanie wszczętego w okresie zimowym 2017 r. zgromadzono obszerny materiał dowodowy (ponad 200 kart postępowania), z którego bezsprzecznie wynika, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego. Skarżący składał wnioski o umorzenie postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego oczywistą bezprzedmiotowość i bezcelowość dalszego prowadzenia. Organ nie rozpatrzył żadnego z nich. Zdaniem skarżącego, swym działaniem organ wypełnił definicję bezczynności, ponieważ nie rozstrzygnął sprawy, pomimo braku przeszkód, aby to uczynić. W jego posiadaniu znajdowały się wszelkie potrzebne dokumenty umożliwiające zakończenie sprawy. O świadomym przewlekaniu postępowania świadczy przykładowo to, że ostatnia faktyczna czynność dowodowa organu polegała na podjęciu pomiarów terenu należącego do skarżącego i miała miejsce [...] grudnia 2018 r. Obowiązkiem organu było dokonanie własnych pomiarów lub dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a nade wszystko ustalenie czy sporny grunt jest w rzeczywistości pasem drogowym czy tylko zwykłą działką, na której nie ma pasa drogowego. Tymczasem organ zwlekał z podjęciem czynności faktycznych. Skarżący wskazał na postanowienie SKO w B. stwierdzające, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego.

Wniósł o stwierdzenie wystąpienia przewlekłości, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie organu do opracowania i wdrożenia procedur zapobiegającej w przyszłości podobnym uchybieniom, zobowiązanie organu do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy zajęcia pasa drogowego, nałożenie grzywny na organ w maksymalnej wysokości oraz przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

1. zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. organ poinformował strony o wszczęciu z urzędu wobec K. H. postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w B. (działka nr [...] obręb - [...]) oraz ulicy [...] w B. (działka nr [...] obręb [...] - [...]), przez umieszczenie ogrodzenia i korzystanie z zajętego terenu na wyłączność, bez zgody zarządcy drogi. W trakcie postępowania [...] grudnia 2017 r. organ przesłuchał K. H., [...] stycznia 2018 r. przeprowadził oględziny, a [...] lutego 2018 r. przeprowadził dwukrotnie kontrolę;

- decyzją z [...] marca 2018 r. organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 17 691,70 zł za zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni zajęcia 43,90 m2 w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] czerwca 2018 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i sprawa wróciła do Prezydenta Miasta celem ponownego rozpoznania. Kolegium zarzuciło nieustalenie rzeczywistego przebiegu linii granicznych pasa drogowego a jedynie ustalenie, że do zajęcia pasa drogowego doszło. Decyzja Kolegium wpłynęła do organu [...] czerwca 2018 r.;

2. ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta pismem z [...] lipca 2018 r. zawiadomił skarżącego o przeprowadzeniu oględzin w terenie [...] lipca 2018 r., które odbyły się z udziałem pełnomocnika strony (dokonano pomiarów obszaru zajęcia, wykonano dokumentację fotograficzną oraz przedstawiono wynik pomiarów na mapie, k. 98, 99 akt adm.). W piśmie z [...] lipca 2018 r. skarżący zawnioskował o sprostowanie protokołu z oględzin oraz o ich ponowne przeprowadzenie;

- zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r. – na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. – organ poinformował skarżącego, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. z uwagi na konieczność uzyskania nowych dowodów i opinii. Nowy termin wyznaczono do [...] sierpnia 2018 r.;

- w piśmie z [...] lipca 2018 r. organ zlecił geodecie wznowienie punktów granicznych w terenie celem wyznaczenia granic działki skarżącego nr [...] od strony pasa drogowego na skrzyżowaniu ulic [...] i [...];

- w dniu [...] sierpnia 2018 r. organ przeprowadził kontrolę zajęcia pasa drogowego;

- następnie dwukrotnie (w pismach z [...] sierpnia 2018 r. oraz z [...] września 2018 r.) organ zawiadamiał strony, że sprawa nie może być załatwiona w terminie ustawowym wynikającym z art. 35 K.p.a. z uwagi "na konieczność uzyskania nowych dowodów i opinii". Nowe terminy wyznaczał organ odpowiednio do [...] września 2018r. oraz do [...] października 2018 r.;

- w dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się o dopuszczenie dowodu z notatki sporządzonej przez uprawnionego geodetę na okoliczność usytuowania ogrodzenia działki poza rzeczywistymi liniami granicznymi pasa drogowego oraz na okoliczność niezajęcia pasa drogowego;

- w międzyczasie geodeta dwukrotnie zawiadamiał strony o terminach wyznaczenia w terenie punktów granicznych: pierwotny termin [...] września 2018 r. odwołano (w piśmie z [...] września 2018 r. skarżący poinformował organ, że przebywa na zwolnieniu lekarskim), ponownie geodeta wyznaczył termin na [...] października 2018r. (co do tego terminu pełnomocnik skarżącego również wniosła o jego odroczenie, zaś skarżący w dniu [...] października 2018 r. poinformował, że przebywa na zwolnieniu lekarskim);

- w dniu [...] października 2018 r. przeprowadzono wyznaczenie punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków określających granice nieruchomości skarżącego (protokół k. 165 akt adm.);

- w dniu [...] grudnia 2018 r. przeprowadzono ponowne oględziny w terenie, podczas których zapisano w protokole, że "Nie stwierdzono elementów infrastruktury drogowej na terenie ogrodzonej działki";

- zawiadomieniami z [...] października 2018 r., [...] listopada 2018 r. i z [...] grudnia 2018 r. organ informował stronę, że sprawa nie może być załatwiona w przewidzianym wcześniej terminie i wyznaczał nowe terminy jej załatwienia - do [...] listopada 2018 r., do [...] grudnia 2018 r., do [...] stycznia 2019 r.;

- w dniu [...] stycznia 2019 r. do organu wpłynęła kompletna dokumentacja z czynności geodety przeprowadzonych [...] października 2018 r.;

- zawiadomieniem z [...] stycznia 2019 r. organ poinformował stronę, że przed wydaniem decyzji można zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2019 r.;

- w piśmie z [...] lutego 2019 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie postępowania i dopuszczenie dowodów z dokumentów, wywodząc że za postawionym ogrodzeniem nie znajdują się żadne elementy infrastruktury drogowej, a na spornych działkach nie planowano realizacji inwestycji celu publicznego zawierającej takie elementy (k. 201 akt adm.);

- zawiadomieniem z [...] lutego 2019 r. organ poinformował stronę, że sprawa nie może być załatwiona w terminie z uwagi na konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do [...] marca 2019 r.;

- w dniu [...] lutego 2019 r. Dyrektor Biura Prawnego Urzędu Miejskiego B. złożyła do akt sprawy opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji A. D. sporządzoną w sprawie z powództwa K. H. przeciwko Gminie B. o przeniesienie własności części nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] (k. 274 akt adm.);

- postanowieniem z [...] marca 2019 r. organ dopuścił dowód z ww. opinii biegłego sądowego na okoliczność powierzchni zajętych działek stanowiących pas drogowy obejmującej teren pomiędzy wykonanym ogrodzeniem i granicami pasa drogowego ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków;

- zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. organ poinformował, że przed wydaniem decyzji strona może zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r.;

- w dniu [...] marca 2019 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. wyroku w sprawie II SA/Bk 592/18 stwierdzającego nieważność planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających ulice [...] i [...];

- zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. organ poinformował stronę, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w piśmie z [...] marca 2019 r. W związku z nieprawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 7 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Bk 592/18 - organ ustalił nowy termin załatwienia sprawy na miesiąc od uprawomocnienia się ww. wyroku;

3. w dniu [...] marca 2019 r. skarżący wystosował ponaglenie w związku z powyższym zawiadomieniem;

4. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. SKO w B. stwierdziło, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ wyższego stopnia wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] maja 2019 r.;

5. w dniu [...] kwietnia 2019 r. K. H. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta;

6. decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 242 060 zł za zajęcie, bez zgody zarządcy drogi, pasa drogowego o łącznej powierzchni zajęcia 49 m2 w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] grudnia 2018r., tj. 380 dni. Powierzchnię zajęcia organ przyjął z opinii biegłego sądowego A. D.

Wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. w sprawie II SAB/Bk 44/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. orzekając w sposób następujący: pkt 1. sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta B. do zakończenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego; w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. stwierdził, że nie wymierza organowi grzywny; w pkt 5. stwierdził, że nie przyznaje sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego; w pkt 6. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. H. domagając się uchylenia wyroku w części obejmującej pkt 1, 3, 4 i 5.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2020 r. skarżący kasacyjnie poinformował, że SKO w B. decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z 14 lipca 2020 r. w sprawie II GSK 1159/19 Naczelny Sąd Administracyjny: uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 3, 4 i 5 sentencji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części obejmującej pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku; orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

Sąd kasacyjny jako niepełne ocenił uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji w jego części dotyczącej oceny charakteru przewlekłości postępowania oraz w zakresie rozstrzygnięcia o niewymierzeniu grzywny i sumy pieniężnej.

Zwracając uwagę na podstawę prawną nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) oraz definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 tej ustawy) i drogi, NSA ocenił że w sprawie o karę za takie zajęcie za usprawiedliwione dążeniem do wydania rozstrzygnięcia "mogą być uznane tylko te czynności organu administracji, które pozwalają ustalić rzeczywisty przebieg linii pasa drogowego oraz okres i powierzchnię jego zajęcia". Nie wystarczy zatem ocenić, "czy organ prowadzący postępowanie podejmował jakiekolwiek czynności w toku tego postępowania - na poszczególnych jego etapach", ale też należy "ocenić celowość tych czynności z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy". NSA zwrócił uwagę na powody uchylenia przez SKO w B. decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2018 r. Zdaniem sądu kasacyjnego, w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji zabrakło oceny czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. "oceny czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, w tym odniesienia się do kwestii celowości działań organu z punktu widzenia ustalenia okoliczności istotnych w sprawie - rzeczywistego przebiegu linii pasa drogowego oraz okresu i powierzchni jego zajęcia". Natomiast wskazał, że o wadliwości kontrolowanego wyroku nie może świadczyć okoliczność, że również decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2019 r. została uchylona przez SKO w B. (decyzją z [...] stycznia 2020 r.), bowiem sąd pierwszej instancji o tej okoliczności nie miał wiedzy.

Sąd kasacyjny podkreślił, że oceniając charakter przewlekłości postępowania oraz przesłanki do wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej sąd dysponuje pewnym zakresem swobody interpretacji. Powinien jednak uwzględnić kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, przy czym chodzi o naruszenie oczywiste, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. NSA wskazał na przepis art. 12 § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że ocena, iż przewlekłość nie miała charakteru rażącego nie może się opierać wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że opieszałość nie wynikała z celowego działania organu nacechowanego złą wolą.

Zdaniem NSA, wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Wymierzenie grzywny nie jest też uzależnione od stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś niezasądzenie sumy pieniężnej nie może być argumentowane niewystąpieniem szczególnie drastycznych przypadków zwłoki organu. NSA wyjaśnił, że suma pieniężna jest instrumentem nowym, zapewniającym bardziej efektywną ochronę jednostki oraz pełni funkcję kompensacyjną – za krzywdę, której strona doznała na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną. Suma wywołuje uboczny skutek w postaci represjo wobec organu. Jest to surogat zadośćuczynienia za negatywne przeżycia związane z przewlekłością postępowania. Wysokość ewentualnie przyznanej sumy pieniężnej odpowiadać musi okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Suma ta uwzględniać więc musi takie okoliczności, jak: czas trwania przewlekłości, przyczyny przewlekłości oraz wpływ strony na jej powstanie, a także charakter postępowania, w którym stwierdzono przewlekłość i jej dolegliwość dla strony. Odmowa przyznania sumy pieniężnej winna być szczególnie starannie uzasadniona z uwzględnieniem wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Końcowo NSA podkreślił, że wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej jest możliwe w każdym z przypadków uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i nie jest uzależniona od stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje.

Skarga została ponownie rozpoznana w zakresie przekazanym sądowi pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Lektura wyroku w sprawie II SAB/Bk 44/19 oraz wyroku i uzasadnienia sądu kasacyjnego uprawniają do wniosku, że w sprawie prawomocnie została przesądzona kwestia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (bowiem decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2019 r. została wydana po wniesieniu skargi, co miało miejsce [...] kwietnia 2019 r.) oraz kwestia wystąpienia przewlekłości. Sąd zatem obecnie orzekający, zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., po. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Do rozpoznania pozostała więc ocena charakteru przewlekłości postępowania oraz podstawy do wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej.

Zdaniem sądu ponownie rozpoznającego sprawę, stwierdzona wyrokiem w sprawie II SAB/Bk 44/19 przewlekłość Prezydenta Miasta B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś wnioski o wymierzenie grzywny i zasądzenie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego są uzasadnione, jednak nie w takiej wysokości jak domaga się skarżący.

Stwierdzona przewlekłość wystąpiła w postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., przy czym brzmienie tego przepisu nie ulegało zmianie na przestrzeni od wszczęcia postępowania administracyjnego w grudniu 2017 r. do chwili obecnej), dalej: u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, albo z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, ewentualnie zajęcie powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Stosownie do treści art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Definicja drogi wynika z kolei z art. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Z powyższego wynika, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (a z tego powodu toczyło się postępowanie przed Prezydentem Miasta od grudnia 2017 r.) uzależnione jest od ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz okresu bezprawnego zajęcia.

Analiza aktywności organu podejmowanej od wszczęcia postępowania zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. do wniesienia skargi (16 kwietnia 2019 r.), uwzględniając wydanie [...] maja 2019 r. decyzji nakładającej karę pieniężną, uprawnia do wniosku, że w okresie prawie półtorarocznym wystąpiły co najmniej dwa okresy, kiedy celowość podejmowanych przez organ czynności budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia przedmiotu sprawy i dążenia do jego rozstrzygnięcia zgodnie z zasadą szybkości postępowania, niezależnie od intensywnej aktywności procesowej skarżącego.

Przede wszystkim między zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z [...] grudnia 2017 r. a wydaniem pierwszej decyzji ([...] marca 2018 r.) minęły trzy miesiące, podczas których nie podjęto skutecznych czynności mających na celu ustalenie rzeczywistych granic zajętego pasa drogowego, a więc okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek ukarania na podstawie art. 40 ust. 12 w związku z ust. 4 u.d.p. Z akt wynika, że podczas oględzin [...] stycznia 2018 r. oraz dwukrotnej kontroli ([...] lutego 2018 r.) nie dokonano szczegółowego obmiaru powierzchni zajętego pasa drogowego, a jedynie stwierdzono występowanie ogrodzenia oraz odległości jego usytuowania od krawędzi jezdni i chodnika (k. 17, 26, 30 akt adm.). Z protokołów tych oględzin i kontroli nie wynika nie tylko powierzchnia pasa drogowego zajęta przez skarżącego, ale też jaki jest przebieg tego pasa (z uwzględnieniem definicji wynikającej z art. 4 pkt 1 u.d.p., w tym czy i gdzie na tym obszarze - za ogrodzeniem, od strony ulicy - znajdują się ewentualne urządzenia niezbędne na potrzeby ruchu drogowego). Do momentu wydania decyzji z [...] marca 2018 r., a więc przez trzy miesiące, organ nie ustalił zatem istotnych z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia okoliczności, rzutujących na zasadność ukarania i wysokość kary. Było to powodem uchylenia decyzji przez Kolegium decyzją z [...] czerwca 2018 r. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na niewskazanie przez Prezydenta Miasta w jaki sposób prowadzono pomiary oraz w jaki sposób wyliczono okres, za który nałożono karę ([...] grudnia 2017 r. – [...] stycznia 2018 r.). Niewątpliwie zatem pomiędzy [...] grudnia 2017 r. a [...] marca 2018 r. wystąpiła sytuacja podejmowania czynności, ale jedynie pozornie prowadzących do załatwienia sprawy, bowiem z tych czynności nie wynikało ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Jednocześnie w tym czasie aktywność skarżącego nie była na tyle intensywna, by uniemożliwiała organowi skoncentrowanie aktywności na precyzyjnym ustaleniu powierzchni pasa drogowego (skarżący przyznał podczas przesłuchania [...] grudnia 2017 r., że zajął pas drogowy, nie uczestniczył w oględzinach [...] stycznia 2018 r., a wnioski złożone w piśmie z [...] lutego 2018 r. nie były precyzyjne co do rodzaju i charakteru dowodów, zatem de facto nie wymagały od organu podejmowania dodatkowych czynności procesowych i analiz, vide treść wniosku dowodowego na k. 31 akt adm.).

Powyższe uprawnia do wniosku, że trzy miesiące między [...] grudnia 2017 r. a [...] marca 2018 r. w żaden sposób nie przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy. Analiza później zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż de facto nie skorzystano z ustaleń dokonanych w tym okresie. Uwzględniając ocenę prawną sformułowaną przez NSA w sprawie II GSK 1159/19 wskazać należy, że w powyżej zakreślonym terminie trzymiesięcznym podejmowano czynności niecelowe, niepotrzebnie przedłużające postępowanie, nieprowadzące do precyzyjnych ustaleń, których wymaga podstawa rozstrzygnięcia wynikająca z art. 40 ust. 12 i ust. 4 u.d.p. Zaniechanie to nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zwłaszcza bowiem w sprawie, której przedmiotem jest ukaranie za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymóg działania organu wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.) ma szczególnie ważkie znaczenie. W takiej sprawie istotna jest przecież długość trwania zajęcia niezgodnego z prawem. Kara pieniężna wraz z upływem czasu staje się coraz bardziej dotkliwa. Organ prowadzący postępowanie, będący de facto zarządcą drogi, powinien tymczasem dysponować precyzyjną dokumentacją o granicach pasa drogowego, dającą się wykorzystać do niezwłocznego ustalenia granic zajętego nielegalnie obszaru. Pomiar wyłącznie od krawędzi jezdni czy od chodnika (miało to miejsce podczas kontroli w lutym 2018 r.) są zdecydowanie niewystarczające i nie przybliżyły organu do końcowego załatwienia sprawy.

Zdaniem sądu, także po uchyleniu decyzji z [...] marca 2018 r. przez SKO w B., ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta nie uniknął przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Kolegium z [...] czerwca 2018 r. wpłynęła do organu [...] czerwca 2018 r. Po dwóch tygodniach organ zawiadomił strony o przeprowadzeniu [...] lipca 2018 r. oględzin, które faktycznie się odbyły w tej dacie w obecności adwokata skarżącego i polegały na dokonaniu szczegółowych pomiarów zajętego obszaru, których wynik przedstawiono na wyrysie z mapy ewidencyjnej (k. 99 i n. akt adm.). Ustalono wówczas powierzchnię zajęcia na 49, 08 m2 (k. 102 akt adm.). Sąd zauważa, że na wspomnianym wyrysie zobrazowano granice pasa drogowego, co dawało podstawę organowi do wydania decyzji o ukaraniu, przy wskazaniu (ustaleniu) okresu zajęcia. Oznacza to, że już w lipcu 2018 r. organ de facto dysponował danymi wystarczającymi do wydania decyzji, co jednak nie nastąpiło.

Analiza aktywności organu następującej w późniejszym okresie, po [...] lipca 2018 r., wskazuje że podjął on dodatkowe czynności, które mogły usprawiedliwiać przedłużenie postępowania, jednakże z treści decyzji z [...] maja 2019 r. wynika, że mimo ich podjęcia nie nadał im organ znaczenia kluczowego dla rozstrzygnięcia. Świadczy to o pozorności działań oraz nieumiejętności takiej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która prowadziłaby do wydania kończącej sprawę decyzji.

Mianowicie po [...] lipca 2018 r. (oględziny), organ wystosował zawiadomienie z [...] lipca 2018 r. przedłużające postępowanie, które wskazywało na "konieczność uzyskania dodatkowych opinii i dowodów" oraz tego samego dnia zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie wznowienia punktów granicznych w terenie celem wyznaczenia granic działki skarżącego nr [...] od strony pasa drogowego na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Czynność tę można by uznać za usprawiedliwioną, jeśli organ powziął wątpliwości co do granic pasa drogowego. Zważyć bowiem należy na treść art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz § 68 ust. 3 pkt 7 lit. "a" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), zgodnie z którym grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem – dr. Stosownie zaś do pkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mając na uwadze, co wynika ze znajdującej się na k. 4 akt adm. informacji z ewidencji gruntów, że zarówno ulica [...] jak i ulica [...] stanowią w całości użytek "dr", wyjaśnienie czy potwierdzenie w terenie ewidencyjnych granic użytku "dr", przez wznowienie punktów granicznych działki nr [...] (należącej do skarżącego) z bezpośrednio sąsiadującymi działkami drogowymi (ulicą [...] i [...]), mogło mieć znaczenie w sprawie dla ustalenia granic pasa drogowego. Skoro pas drogowy to użytek "dr" wedle wyżej wskazanych przepisów, to potwierdzenie jego granic w terenie służyłoby ustaleniu zajętej powierzchni pasa drogowego.

Sąd jednakże zauważa, że wynik tego wznowienia w żaden sposób nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. W okolicznościach tej konkretnej sprawy świadczy to o pozorności działań organu polegających na wznawiania znaków granicznych oraz i o tym, że istniały podstawy do wydania decyzji już w lipcu 2018 r. W decyzji z [...] maja 2019 r. organ wymierzył karę pieniężną za okres zajęcia do [...] grudnia 2018 r., podczas gdy dokumentacja z wznowienia znaków granicznych wpłynęła do organu [...] stycznia 2019 r. Nadto w decyzji z [...] maja 2019 r. określono obszar zajęcia jako 49 m2, podczas gdy z wznowienia wynikało 51 m2 (k. 191 akt adm.).

Nawet jednak jeśli uznać, że wznowienie znaków granicznych mogło mieć istotne znaczenie w sprawie i mogło rozstrzygnąć wątpliwości organu co do rzeczywistych granic pasa drogowego (użytku drogowego "dr"), to jednak akta sprawy wskazują, że organ i tak zbyt długo zwlekał z wydaniem decyzji. O ile w okresie między [...] lipca 2018 r. (powołanie biegłego A. I. do wznowienia znaków granicznych) a uzyskaniem dokumentacji z wznowienia ([...] stycznia 2019 r.) wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające organ (czynności w terenie przesuwano w uwagi na absencję chorobową skarżącego, wznowienie w terenie przeprowadzono dopiero [...] października 2018 r., a dokumentacja wpłynęła [...] stycznia 2019 r.), to i tak po [...] lutego 2019 r. (termin zakończenia sprawy wynikający z zawiadomienia wystosowanego przez organ w trybie art. 35 § 1 K.p.a.) organ powinien był niezwłocznie zakończyć sprawę.

Sąd natomiast zauważa, że przed wyznaczonym na [...] lutego 2019 r. terminem załatwienia sprawy – [...] lutego 2019 r. wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie postępowania oraz o dopuszczenie wskazanych w tym wniosku dowodów (k. 201 akt adm.). Spowodowało to kolejne zawiadomienie na podstawie art. 35 § 1 K.p.a. i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r. z uwagi na "konieczność rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] lutego 2019 r.". Z akt administracyjnych jednak nie wynika, w jaki sposób ten wniosek procesowo został załatwiony, zaś z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2019 r. także nie wynika w jaki sposób konieczność przedłużenia postępowania z uwagi na treść tego wniosku wpłynęła na wynik sprawy (na ustalenie rzeczywistych granic pasa drogowego oraz powierzchni i okresu zajęcia), a więc dlaczego uzasadniała kolejne przedłużenie postępowania.

Dalej wskazać należy, że w okresie przedłużenia postępowania do [...] marca 2019 r. - postanowieniem z [...] marca 2019 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego sądowego A. D. powołanego w sprawie cywilnej z powództwa K. H. o przeniesienie własności części działek nr [...] i [...] stanowiących ulice [...] i [...]. Z opinii tej wynika, że powierzchnia zajęcia wynosi 49 m2. To na podstawie tej powierzchni, a nie jak wyżej wskazano powierzchni wynikającej z wznowienia znaków granicznych, organ ustalił wysokość kary pieniężnej w decyzji z [...] maja 2019 r. Wpływ opinii i dopuszczenie z niej dowodu spowodowało, że organ kolejnym zawiadomieniem na podstawie art. 35 § 1 K.p.a. przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r.

W ocenie sądu, po [...] stycznia 2019 r. dysponował już organ potwierdzeniem granic użytku drogowego "dr" (operat z wznowienia znaków granicznych). Czynności, które podejmował po [...] lutego 2019 r. miały charakter pozorny. Przedłużenie z uwagi na wniosek dowodowy skarżącego z [...] lutego 2019 r. nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r., zaś przyjęcie powierzchni zajęcia z opinii biegłego A. D. budzi wątpliwość co do celowości dopuszczenia dowodu z wznowienia znaków granicznych, skoro nie posiadany wcześniej wynik wznowienia zadecydował o powierzchni będącej elementem wysokości kary pieniężnej ale powierzchnia przyjęta z opinii biegłego sądowego D.

Z kolei zawiadomienia na podstawie art. 35 § 1 K.p.a. następujące po [...] marca 2019 r. są zupełnie niecelowe. W szczególności pozornie i bezzasadnie przedłużające postępowanie było uzależnienie załatwienia sprawy od uprawomocnienia się wyroku w sprawie II SA/Bk 592/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten bowiem nie dotyczył granic pasa drogowego, których rzeczywisty przebieg jest istotny z punktu widzenia podstawy ukarania w oparciu o art. 40 ust. 12 i ust. 4 u.d.p., ale dotyczył rozgraniczenia terenu pod ulice [...] i [...] (przeznaczenia terenu pod drogi publiczne). Okoliczność ta pozostaje bez związku z przedmiotem sprawy niniejszej. Czym innym jest bowiem przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną i wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyszłego zakresu tego przeznaczenia, a czym innym są rzeczywiste granice istniejącego pasa drogowego drogi publicznej. Oznacza to, że po [...] lutego 2019 r. organ niewątpliwie pozostawał w przewlekłości, zaś od [...] marca 2019 r. pozostawał w przewlekłości rażącej, bowiem wstrzymywanie się z wydaniem decyzji kończącej postępowanie pozostawało bez związku z przedmiotem postępowania.

Wyżej ustalony przez sąd rażący charakter przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta, który niewątpliwie nastąpił w okresie [...] grudnia 2017 r. – [...] marca 2018 r. (3 miesiące) oraz [...] lutego 2019 r. – [...] maja 2019 r. (3 miesiące) nie był zamierzony i nie wynikał ze złej woli organu, ale nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. W tym czasie organ uchybił zasadzie szybkości i koncentracji materiału dowodowego oraz nie zmierzał do jak najszybszego rozstrzygnięcia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.), a wręcz przeciwnie – postępowanie na skutek tego zaniechania było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Było to o tyle istotne i ma znaczenie dla oceny charakteru przewlekłości, że czas trwania postępowania ważył na wysokości kary (przede wszystkim okres 3 miesięcy z lat 2017/2018), której elementem jest ilość dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ przy tym nie wyjaśnił powodów objęcia okresem ukarania do [...] grudnia 2018 r. (kiedy przeprowadził kolejne oględziny w terenie) oraz tego, dlaczego dysponując protokołem wznowienia znaków granicznych i wskazaną w nim powierzchnią zajęcia już w lutym 2019 r. nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Rażący charakter przewlekłości w sprawie niniejszej wynika zatem z wielokrotności niecelowo podejmowanych działań, nadmiernie przedłużających postępowanie, których wynik nie został uwzględniony w decyzji z [...] maja 2019 r. w sposób uzasadniający konieczność tych działań. Jak wskazał NSA w sprawie II GSK 1159/19, rażący charakter bezczynności nie musi wynikać ze złej woli i zamierzonego przedłużania postępowania, ale może wynikać z podejmowania działań nieprowadzących do załatwienia sprawy, jeśli trwa to zbyt długo i jest naganne z punktu widzenia przedmiotu danej sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Na marginesie jedynie sąd zauważa, że jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 1159/19, także i decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2019 r. została uchylona przez SKO w B.

Z wyżej wskazanych powodów w punkcie 1 wyroku sąd orzekł, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). O ile, jak wyżej wyjaśniono, nie miało miejsce oczywiste lekceważenie przepisów, o tyle jednak w okresie prawie sześciomiesięcznym organ nie był skoncentrowany na ustaleniu okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a podejmowana aktywność nie była celowana na przesłanki z art. 40 ust. 12 i ust. 4 u.d.p.

Z kolei na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 2000 zł, która – mając na uwadze długotrwałość całego postępowania (prawie półtora roku od wszczęcia do wydania decyzji) oraz okresy rażącej przewlekłości – spełni funkcję represyjną, ale i zmobilizuje organ do koncentrowania czynności i szybkiego załatwiania spraw. Grzywna ta ma na celu zwrócenie organowi uwagi na to, że cała jego aktywność w trakcie postępowania ma być poświęcona wyjaśnianiu przesłanek rozstrzygnięcia istotnych z punktu widzenia jego podstawy prawnej. Aktywność organu nie może być zatem jakakolwiek lub polegać na działaniach, których wynik nie jest później uwzględniany jako istotny w rozstrzygnięciu. Także przed każdym kolejnym wystosowaniem zawiadomienia na podstawie art. 35 § 1 K.p.a. organ powinien ocenić rzetelnie przydatność dowodów i niezbędność okoliczności, z uwagi na których przeprowadzenie i ustalenie zamierza postępowanie przedłużyć.

Przyznając od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 5 000zł (na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.) sąd – podobnie jak w przypadku wysokości grzywny – miał na uwadze czas trwania postępowania i okresy rażącej przewlekłości oraz – zgodnie z oceną prawną NSA w sprawie II GSK 1159/19 – charakter postępowania i dolegliwość dla strony. Nie może ujść uwadze, że sprawa dotyczy zajęcia pasa drogowego i każdy dzień przedłużającego się postępowania powoduje u strony niepewność oraz zwiększa wysokość kary pieniężnej. Sąd zwraca uwagę, że w pierwszej decyzji z [...] marca 2018 r., po trzech miesiącach prowadzenia postępowania (jak wyżej wskazano – rażąco przewlekłego), kara ta wynosiła 17 691,70 zł, zaś po półtora roku postępowania – 242 060 zł. Zdaniem także sądu, wpływ skarżącego na powstanie przewlekłości nie był decydujący. Skarżący często zgłaszał wnioski dowodowe, jednakże to rolą organu jest ocenić ich przydatność w postępowaniu i w miarę możliwości niezwłocznie na nie reagować w sposób procesowy. Trudno skarżącemu zarzucić, że przyczynił się do przewlekłości w pierwszej fazie postępowania, skoro jego udział ograniczył się de facto do udziału w przesłuchaniu [...] grudnia 2017 r., bowiem na oględzinach [...] stycznia 2018 r. nie był obecny, zaś jego kolejne wnioski z [...] lutego 2018 r. i z [...] marca 2018 r. nie zostały uwzględnione przez organ. Także po [...] lutego 2019 r. skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do przedłużania postępowania. Nie procedowano formalnie (procesowo) jego wniosków z [...] lutego 2019 r., zaś wniosek dowodowy z [...] marca 2019 r. o przeprowadzenie dowodu z wyroku w sprawie II SA/Bk 592/18 przez organ został błędnie oceniony jako istotny w sprawie. Zatem przedłużenie na skutek tego wniosku wynikało z błędnej oceny organu a nie z blokowania postępowania przez stronę, która wniosek dowodowy zawsze ma prawo zgłosić. Zdaniem sądu, wysokość sumy pieniężnej uwzględnia zatem moralne zadośćuczynienie za przedłużające się, okresami bezpodstawnie, postępowanie. Nie stanowi natomiast odszkodowania za poniesioną szkodę. Konieczność moralnego zadośćuczynienia w sprawie wynika także z faktu, że organ ukarał skarżącego za okres zajęcia do [...] grudnia 2018 r., gdy decyzję wydał kilka miesięcy później, bo dopiero [...] maja 2019 r. Widział zatem sam organ, że przedłużanie się postępowania jest nieuzasadnione, skoro za końcowy jego okres nie zdecydował się skarżącego ukarać.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając należny wpis w kwocie 100 zł. Profesjonalny pełnomocnik skarżącego posiadał umocowanie wyłącznie do postepowania kasacyjnego (k. 63).