Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1326/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1329/11 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r. , sygn. akt I SA/Wa 1329/11 oddalił skargę Prezydenta Miasta O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta O. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu na rzecz U. L., F. L. oraz R. L. odszkodowania w łącznej wysokości 794,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Mieście O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0006 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr 53 Olsztyn - Ostrołęka - ul. [...] w O. na odcinku od granic miasta do ronda im. [...], wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Prezydent Miasta O.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta O., który podniósł, że nie można przyjąć, aby Prezydent Miasta O. (jako zarządca drogi) był organem właściwym do wypłaty odszkodowania, tym bardziej, gdyby miało to nastąpić z budżetu miasta. Wypłata odszkodowań za drogi krajowe nie jest zadaniem własnym gminy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest wskazanie podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania. W zaskarżonej decyzji podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania jest Prezydent Miasta O., którego zaś zdaniem, jako skarżącego, podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania powinien być Skarb Państwa.

W niniejszej sprawie ustawą mającą zasadnicze znaczenie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach (ust. 1). Stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w art. 12 ust. 2 tej ustawy - linie podziału nieruchomości - stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a), zaś do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5), w którym określono sposób ustalania i wypłacania odszkodowań.

Sąd przywołał również treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepisy te - art. 12 ust. 4, 4a i 5 oraz art. 18 i 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - znajdują się w rozdziale 3 tej ustawy - "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ostatni przepis w tym rozdziale, znajdujący się w art. 23 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Nabywanie nieruchomości pod drogi, art. 12 - 23), stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten oznacza, że w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi, w pierwszej kolejności stosuje się przepisy tego rozdziału ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a dopiero wtedy, gdy pozostaną sprawy nieuregulowane w tym rozdziale, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powracając do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd stwierdził, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi obejmują również koszty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości lub ich części z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, które finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, czyli przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego określa, przez kogo finansowane są zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi: w zakresie dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w zakresie dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w zakresie dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. Jednakże, art. 3 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi - z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - finansowane są z budżetów tych miast.

Skoro więc, jak wynika z akt sprawy, objęta zaskarżoną decyzją przedmiotowa nieruchomość położona w O. będącej miastem na prawach powiatu, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej, to jak wskazano wyżej, w oparciu o art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Sąd podniósł, że w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi w tym odszkodowania, finansowane są również na podstawie przepisów o drogach publicznych, czyli ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów skargi i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, iż ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780 z późn. zm.), do której odnosił się wskazany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. I OSK 1342/05 została uchylona z dniem 1 stycznia 2006 r. i zastąpiona przez ustawę z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., i na którą to ustawę powoływał się Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Sąd, w skardze podniesiono również, że art. 22 specustawy odsyłając do określonych ustaw nie wskazuje konkretnych ich przepisów. Sąd stwierdził, iż w ustawie można posłużyć się odesłaniami do przepisów tej samej lub innej ustawy, jeżeli służy to skrótowości tekstu lub zapewnieniu spójności określonych instytucji. Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach podkreślał, że stosowanie odesłań jest normalną techniką prawodawczą, podyktowaną takimi względami, jak zwięzłość tekstu, zapewnienie niesprzeczności (z zachowaniem możliwości regulacji wyjątkowej) i różnorodność szczebla aktów prawnych regulujących to samo zagadnienie (por. wyrok TK z dnia 27 listopada 2006 r., K 47/04, OTK-A 2006, nr 10, poz. 153).

Odnośnie ostatnich czterech akapitów skargi Sąd stwierdził, iż dokonał interpretacji przywołanych tam przepisów, podkreślając, że w granicach miasta na prawach powiatu, a takim miastem jest O., zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Odnosząc się do podniesionego na rozprawie zarzutu strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawa materialnego, Sąd wskazał, że wprawdzie decyzja organu drugiej instancji powinna taką podstawę wskazywać, jednakże w uzasadnieniu decyzji wskazano odpowiednie przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie, i nie budzi wątpliwości, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji istnieje. Ponadto, nie jest to takie uchybienie, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta O., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a tj. art. 141 § 4 powołanej ustawy, polegające na sprowadzeniu uzasadnienia prawnego powołanego wyroku jedynie do powtórzenia przepisów prawnych bez ich wyjaśnienia i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, przez co utrudnione jest prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w rezultacie utrudnione jest sformułowanie zarzutów i poprawne skorzystanie z prawa sporządzenia i wniesienia niewadliwej formalnie skargi kasacyjnej oraz kontroli wyroku,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow.0,0006 ha położona w mieście O. z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepisy te zobowiązują prezydenta miasta na prawach powiatu (jako zarządcę drogi) do wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz U. L., F. L. oraz R. L. odszkodowania w łącznej wysokości 794,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Mieście O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0006 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr 53 Olsztyn - Ostrołęka - [...] w O. na odcinku od granic miasta do ronda im. [...]

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – Prezydent Miasta O. oparł skargę kasacyjną na obu wymienionych podstawach. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., aby stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala prześledzić tok rozumowania, któremu nie można odmówić logiki, choć zawiera ono pewne skróty i uproszczenia. Ponadto, uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest więc nieuzasadniony.

Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. był m.in. art. 12 ust. 4, ust. 4a, ust. 5, art. 18, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687). Istotę sporu, a zarazem problem prawny, stanowi kwestia jakiego zakresu dotyczą odesłania zawarte w rozdziale 3 w/w ustawy pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi", czyli w art. 12 ust. 5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 w/w ustawy – do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Skarżący interpretuje to odesłanie w ten sposób, że obejmuje ono również przepisy stanowiące o podmiocie zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania, którym w okolicznościach sprawy niniejszej byłby prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – stosownie do art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zdaniem skarżącego, inne rozumienie przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prowadziłoby do wniosku, że odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pozbawione byłoby jakiegokolwiek znaczenia.

Z powyższym stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszym składzie, się nie zgadza. Przy takiej interpretacji odesłania z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jaką prezentuje skarżący, okazałoby się, że to odesłanie zawarte w art. 22 ust. 1 w/w ustawy pozbawione jest znaczenia, ponieważ nie ma odniesienia w treści przepisów prawnych wskazanych w tym artykule. Taka zaś interpretacja normy zawartej w art. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. byłaby nie do pogodzenia z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Należy zatem tak wykładać oba wymienione wyżej odesłania z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., aby każde z nich miało swój sens prawny i łącznie tworzyły w zakresie wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomość pod drogę – regulację kompleksową.

Kierując się tym celem wskazać należy, że odesłanie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma szerszy zakres niż odesłanie zawarte w przepisie art. 22 ust. 1 tej ustawy. To pierwsze ma charakter ogólny, obejmując kwestie "ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania", a więc przede wszystkim zasady ustalenia wysokości odszkodowania i zagadnienia związane z wypłaceniem odszkodowania, jak np. terminy, odsetki. Natomiast odesłanie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter szczególny wobec odesłania w art. 12 ust. 5, gdyż obejmuje jedynie finansowanie kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, czyli wskazanie źródła finansowania w/w kosztów. We wskazanych w tym artykule przepisach należy też poszukiwać rozwiązania zagadnienia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 22 ust. 1 ustawy - koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie wymienione przepisy znajdą zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że istotę zagadnienia finansowania kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, normuje (zgodnie ze swym tytułem) ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) Ustawa ta w art. 3 wskazuje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 3 ust. 3 wymienionej ustawy. W myśl tego przepisu, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Faktem jest, że – jak wskazuje skarżący kasacyjnie - przepis ten nie wymienia "nabywania nieruchomości". Jednak zakres regulacji normy zawartej w tym przepisie ustalać należy w związku z przepisem odsyłającym, tj. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., co już podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest zgodne z zasadami interpretacji przepisów odsyłających.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., I OSK 1183/10, Lex nr 1082583: "Ustawodawca w art. 22 ust. 1 nie wskazał podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, lecz postanowił, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". W ocenie NSA: "użycie w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zwrotu «na podstawie» oznacza że wskazane wyżej przepisy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego należy stosować bezpośrednio do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi". Powyższy pogląd zasługuje w całości na akceptację. Tym samym przyjąć należy, że obowiązek finansowania, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, odnosi się także do kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, jak stanowi odsyłający przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przy czym, nabycie nieruchomości w rozumieniu w/w ustawy oznacza przejście jej na własność Skarbu Państwa (w przypadku drogi krajowej) na mocy ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w przypadku sprawy niniejszej – decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi), która wywołuje skutki prawnorzeczowe (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 202). W tym miejscu należy zauważyć, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 11 października 2006 r., I OSK 1342/05, nie będzie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wynika z uzasadnienia wyroku, został on wydany w okolicznościach, w których nieruchomość została przejęta pod drogę krajową w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W kontekście powyższych rozważań, nawiązując do krytycznych uwag skarżącego dotyczących posługiwania się przez organy administracji publicznej w decyzjach odszkodowawczych, przyjmujących za podstawę prawną przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., terminologią z art. 12 ust. 5 w/w ustawy – należy wyjaśnić, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ocena praktyki orzeczniczej organów administracji w tym zakresie. W nawiązaniu natomiast do wyrażonego wcześniej stanowiska, że odesłanie z art. 12 ust. 5 ustawy, mające charakter ogólny, nie obejmuje kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, bowiem w tym zakresie zastosowanie znajduje odesłanie szczególne zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy, uzupełniająco zwrócić uwagę należy na cel ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Ustawa ta określa zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą, a w konsekwencji także dysponentów środków służących finansowaniu tych zadań. Przy uwzględnieniu wcześniejszych uwag dotyczących "rozszerzenia" przez przepis odsyłający, tj. art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. – zakresu regulacji ustawy dnia 16 grudnia 2005 r. na kwestię "kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania", skonstatować należy, iż z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że dla określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania nie ma znaczenia, kto jest zarządcą drogi, lecz to, z jakiego budżetu odszkodowanie ma być wypłacone, a więc kto jest dysponentem danego budżetu. Zauważyć trzeba, że ustawa o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie posługuje się terminem zarządcy drogi. Jak trafnie też zauważa skarżący, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tylko w jednym przepisie używa tego terminu. Należy dodać, że w omawianym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych, w tym te powołane w podstawach skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego, skoro w sprawie niniejszej, na mocy decyzji lokalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0006 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr 53 Olsztyn – Ostrołęka, to w myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia tej nieruchomości – w tym odszkodowanie – powinno być finansowane z budżetu miasta O. jako miasta na prawach powiatu, w granicach którego leży przedmiotowa nieruchomość. Tym samym również zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania będzie Prezydent Miasta O.. Podzielić więc należało, wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku ocenę, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. zobowiązującą Prezydenta Miasta O. do wypłaty odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość – jest prawidłowa.

Z powyższego względu, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.