Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 767/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art, 7, art. 77, art. 84, art. 85
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1153
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi K. L. i D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. L. i D. L. (dalej: "wnioskodawcy"; "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] listopada 2017 r. wyżej wymienieni wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zmianę lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny na działce nr 3035/1 w obrębie 209 o pow. 0,36 ha, położonej przy ul. [...] w R. Wskazali, że działkę zakupili w ostatnim czasie, a jej obecny stan wskazuje na zaniedbania ze strony poprzednich właścicieli, którzy nie prowadzili gospodarki leśnej w oparciu o inwentaryzację stanu lasu. Zastany stan na gruncie odbiega od przedstawionego opisu w inwentaryzacji stanu lasu określającej do realizacji zadania wynikające z zakresu gospodarki leśnej, co w efekcie uniemożliwia jej prowadzenie. Działka sąsiaduje z działkami leśnymi, z działkami w zabudowie jednorodzinnej oraz z działkami o charakterze zadrzewionym. Położenie w bliskim sąsiedztwie działek zurbanizowanych powoduje, iż jest ona narażona na zanieczyszczenia spalinami pojazdów mechanicznych. Działka jest ogólnie dostępna stąd istnieje możliwość nielegalnego pozyskania drewna oraz pozostawiania odpadów organicznych i komunalnych głównie od strony zachodniej. Działka stopniowo traci status siedliska leśnego, a jego funkcje przejmuje zadrzewienie z uwagi na charakter ekspansywności gatunków pionierskich głównie chodzi o grab i czeremchę, które wypierają gatunki docelowe bardziej szlachetne. Gatunki drzew ciężko nasienne ustępują lekko nasiennym, przez co nie wpisują się w ramy gospodarki leśnej wyznaczone przez hodowlę lasu. Występuje niezgodność co do typu siedliskowego lasu przejawiająca się w stopniowej degradacji siedliska jak również co do gospodarczego typu drzewostanu. Drzewostan jest w III klasie wieku wyrośnięty przypuszczalnie na gruncie porolnym i nie były w nim przeprowadzane żadne zabiegi pielęgnacyjne. Około 30% działki jest obecnie zdegradowana - nie posiada siedlisk leśnych jak również warunków jego odnowienia. Zbyt dużą ekspansją cieszy się odnowienie czeremchy, które przyczynia się do degradacji siedliska. Samoczynne wprowadzanie się czeremchy z podszytu do pierwszego piętra oraz niekontrolowany obsiew grabu spowodowały całkowity brak buka

w drzewostanie, a dąb występuje w udziale 10%. Zdaniem wnioskodawców działkę należy przekwalifikować na grunt orny i powrócić do jej użytkowania z przed pół wieku, kiedy to teren ten wykorzystywany był pod produkcję rolniczą. W niedalekim sąsiedztwie w sąsiedniej miejscowości M. prowadzona jest gospodarka rolna. Zamierzeniem właścicieli działki jest utrzymanie w dobrej kulturze rolniczej gruntu ornego i przystąpienie do programu rolno-środowiskowego, co gwarantowałoby uzyskanie dopłat unijnych dla rolników. Wskazali, że przekształcenie działki na grunt orny pozwoli zwiększyć areał posiadanego przez nich gospodarstwa. Zamierzają prowadzić produkcję rolniczą w oparciu o metody ekologiczne.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku i przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia zgody D. i K. L. właścicielom działki nr 3035/1 na zmianę lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa oznaczonego w ewidencji gruntów jako LsIV o pow. 0.36ha na użytek rolny na działce nr 3035/1 w obrębie nr 209 położonej przy ul. [...] w R.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (§ 3 ust. 1 pkt 86 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. z 2016 r., poz. 71) Opracowana została karta informacyjna, zaś ostateczną decyzją z dnia [...] października 2017 r nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny na działce nr 3035/1.

W dalszej części organ powołując się na zapisy zawarte w ewidencji gruntów odnośnie użytków występujących na ww. nieruchomości wyjaśnił, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr 3035, która objęta jest inwentaryzacją stanu lasu na okres gospodarczy od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2019 r. Gatunkiem głównym jest brzoza brodawkowata w wieku około 65 lat, drugiej klasie bonitacji. Przewidzianym rodzajem zabiegu jest RbIVd30%m, następnie przygotowanie gleby w postaci melioracji agrotechnicznych i odnowienie dębem, bukiem i jodłą wraz z pielęgnacją i czyszczeniami wczesnymi. Siedliskowym typem lasu jest las wyżynny. Gospodarczym typem drzewostanu jest las bukowo - dębowy. Głównymi gatunkami są: brzoza, grab, dąb, olsza (3 Brz, 3 Gb, 3 Db, 2 OL) pojedynczo występują So, Os, Bk. Wszystkie gatunki są w wieku 65 lat. Zwarcie drzewostanu jest przerywane, a podszyt występuje na 40% powierzchni. Gatunkiem panującym w pododdziale pozostaje brzoza w IVa, średnia wysokość to 22m, średnia pierśnica 33 cm, bonitacja II, zadrzewienie pozostaje na poziomie 0,6.

Organ wskazał, że w toku oględzin ustalono, że działka wpisana jest w całość większego kompleksu leśnego i położona jest na skarpie, która wznosi się w kierunku wschodnim. U podstaw skarpy od zachodu przebiega droga i brak jest wyraźnych granic oddzielających działkę od sąsiednich działek. Jedynie w terenie widoczne są ścieżki spacerowe sztucznie wytworzone przez człowieka. Na działce rośnie 122 sztuki drzew. Przedmiotowej drzewa stanowią masę, natomiast nie są wliczane drzewa i krzewy rosnące pod okapem, gdyż stanowią główny podrost w Ia klasie wieku, będący podszytem w miejscach bardziej naświetlonych.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że wnioskodawcy kupując działkę mieli świadomość jaki jest stan lasu na przedmiotowym terenie i przejęli obowiązki właściciela lasu, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129).

Organ powołując się na art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach wyjaśnił, że przesłanką zmiany funkcji lasu na użytek rolny jest szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Wnioskodawcy takiej potrzeby nie wykazali. Przede wszystkim ich sytuacja finansowa jest zadowalająca. Posiadają mieszkanie, zaś na budowę domu udzielony został kredyt, co świadczy o pozytywnej ocenie sytuacji majątkowej przez bank. Według oświadczenia wnioskodawców dochód z planowanej uprawy borówki ma być przeznaczony na potrzeby konsumpcyjne, co świadczy

o tym, że nie zmieni się sytuacja w zakresie spłaty rat kredytu. Organ wyjaśnił, że zarówno czas trwania przekształcenia lasu na grunt rolny, jak i koszty tego przekształcenia nie rozwiążą sytuacji finansowej, a która według wnioskodawców jest bardzo trudna. Uzyskanie zgody nie będzie miało wpływu na ich zadłużenie i nie zmniejszy ryzyka całkowitej niewypłacalności. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne w miejscowościach R. oraz B. Jednakże z wniosku nie wynika, że są wykorzystywane rolniczo, zaś zdaniem organu trudna sytuacja materialna wnioskodawców uniemożliwi wykonanie upraw również na tych oddalonych działkach, zwłaszcza, że ponoszone są koszty dzierżawy, a dodatkowo występuje duża odległość od miejsca zamieszkania (dom przy ul. [...]). Jako niewystarczające organ uznał uzasadnienie, że przekształcenie lasu na użytek rolny poprawi stan zdrowotny K. L. Wskazywane we wniosku okoliczności, że wyżej wymieniona wymaga pomocy przy pracach związanych z wysiłkiem fizycznym, a silne bóle mięśni dłoni i przedramienia uniemożliwiają pracę samoczynnie i powodują trudności w bieżącym funkcjonowaniu, przy realizacji zwykłych codziennych czynności, stanowią argument przemawiający przeciwko uwzględnieniu wniosku. Uprawa borówki brusznicy na łącznej powierzchni 2,52ha, 0,7554ha, 0,36ha, 0,5907ha jest wysiłkiem fizycznym, któremu wnioskodawczym nie podoła. Odnośnie twierdzeń o prowadzeniu uprawy borówki w sposób ekologiczny organ wyjaśnił, że grunty, na których będzie prowadzona produkcja ekologiczna muszą przejść okres przestawienia (konwersji), który trwa 3 lata. Ekologiczny system produkcji wymaga wiedzy, dobrego zaplanowania oraz środków finansowych, natomiast z informacji zawartych we wniosku wynika, że wnioskodawcy nie są przygotowani do ekologicznej uprawy borówki brusznicy pod względem wiedzy, doświadczenia, organizacyjnym jak i finansowym. Ponadto, ze wsparcia finansowego na uprawę ekologiczną mogą skorzystać między innymi rolnicy będącymi osobami fizycznymi. Wymagane jest aby był to rolnik "aktywny zawodowo". D. L. jest osobą bezrobotną, natomiast K. L. pozostaje w stosunku pracy w pracowni protetyki.

Organ zauważył również, że dążenie do rozwijania działalności, choć jest naturalnym procesem nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Celem ustawy o lasach są działania zmierzające do ochrony zasobów leśnych, a zmiana użytków leśnych na inne cele jest traktowana jako wyjątek.

Reasumując Prezydent wskazał, że przedmiotowa działka położona jest

w dużym kompleksie leśnym, przedmiotowy obszar ma charakter lasu rozumianego jako ekosystem leśny, tj. posiada określoną strukturę piętrową oraz gatunkową, to zaś przemawia za utrzymaniem lasu na przedmiotowej działce. Położenie działki na skraju kompleksu leśnego i otoczenie lasu powoduje, że jest ona zacieniona przez wysokie drzewa leśne i z ekonomicznego punktu widzenia korzystniejsze będzie pozostawienie na przedmiotowej działce gruntu leśnego. Rolnicze wykorzystanie działki będzie utrudnione. Nadrzędnym celem prowadzonej gospodarki leśnej jest zachowanie lasów i korzystnego ich wpływu na otaczające środowisko oraz warunki życia i zdrowia człowieka. Organ stwierdził, że w myśl zasady powszechnej ochrony lasów, jak i konieczności ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją, uzasadnione jest przyznanie w przedmiotowej sprawie prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony.

Odwołanie od tej decyzji złożyli wnioskodawcy zwracając się o jej uchylenie

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zawnioskowali również

o dopuszczenie dowodu ze świadectwa legalności pozyskania drewna z dnia [...] lutego 2018 r. na okoliczność, że pomiędzy oględzinami a wydaniem decyzji liczba drzew na działce nr 3035/1 uległa zmniejszeniu i w chwili wydania decyzji na działce te nie rosły drzewa w ilości i gatunku w niej opisanym.

Odwołujący kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez błędną wykładnię i przyjęcie innych przesłanek niż wynika to z przepisu a mianowicie brak sprzeczności

z interesem społecznym, a także błędne przyjęcie, że warunkiem uzyskania zgody jest konieczność wykazania, że zmiana użytku wyeliminuje szczególnie uzasadnione potrzeby wnioskodawców w przyszłości. Jedynym warunkiem są szczególnie uzasadnione potrzeby wnioskodawców w chwili składania wniosku. Odwołujący zarzucili nadto naruszenie przepisów postepowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1 K.p.a.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podzielając dokonane przez organ I instancji ustalenia wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Definiując pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" SKO podało, że dla ich zaistnienia nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek, zwykłej potrzeby, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Jak podało SKO art. 8 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Nawet przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu

i jego zalesienia.

SKO wskazało, że w sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa działka jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Jako prawidłową oceniło argumentację organu I instancji, że niska klasa bonitacyjna gruntów, na których leży działka oraz sąsiedztwo lasu, znacznie utrudni prowadzenie w tym miejscu upraw rolnych i z ekonomicznego punktu widzenia nie przyniesie spodziewanych efektów.

W ocenie SKO wnioskodawcy w toku postępowania nie wykazali, że zachodzą okoliczności, które dawałyby podstawę do przyjęcia istnienia po ich stronie szczególnie uzasadnionych potrzeb zmiany lasu na użytek rolny, ograniczając się jedynie do wskazania w jaki sposób będzie użytkowana działka po dokonaniu zmiany. Podobnie w treści odwołania, jak i załączonej dokumentacji nie wykazali okoliczności, które mogłyby uzasadniać przyjęcie, że zaistniały po stronie właściciela lasu szczególnie uzasadnione potrzeby. Takich znamion nie wykazały względy ekonomiczne, materialne czy związane z realizacją przedsięwzięć gospodarczych, na które powołuje się strona. Wskazanie wyłącznie przyszłego sposobu zużytkowania gruntu nie daje wystarczającej podstawy do dokonania zgodnego

z przepisami ustawy o lasach rozstrzygnięcia odpowiadającego oczekiwaniu strony. Końcowo Kolegium wskazało, że istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów jest warunkiem koniecznym pozytywnego rozstrzygnięcia, ale nie jedynym. Organ zobowiązany jest do sprawdzenia, czy interes społeczny, który mógłby stać w sprzeczności z interesem strony nie stoi temu na przeszkodzie.

Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie, złożyli K. L. i D. L. (reprezentowani przez pełnomocnika adw. K. P.) wnioskując o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Podtrzymując argumentację odwołania skarżący decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez akceptację błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez organ I instancji polegającej na przyjęciu innych przesłanek warunkujących udzielenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny, niż wynika to z treści przepisu.

Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego ustalić czy spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionych potrzeb i poczynienie ustaleń wyłącznie w oparciu o treść wniosku i pisma wnioskodawców. Wskazali na zaniechanie zobowiązania ich do przedstawienia dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane we wniosku i dalszych pismach, dokonanie jednostronnej

i wybiórczej oceny ich twierdzeń, oparcie decyzji na podstawie nieaktualnego dowodu – oględzin, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności, zaniechanie zasięgnięcia wiadomości specjalnych odnośnie stanu zdrowia skarżącej, zaniechanie przeprowadzenia ponownych oględziny w sytuacji gdy zmianie uległ stan faktyczny – przed wydaniem decyzji a po oględzinach zmniejszeniu uległa liczba drzew na działce.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – procesowymi i materialnymi – a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie, tj. co do jej zgodności

z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129). Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu przy wydaniu skarżonej decyzji art. 13 ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy, a także na naruszeniu szeregu przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a., ze skutkiem uzasadniającym uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w/w jak i argumentacja w niej zawarta mająca wspierać te zarzuty. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo też błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (przez co należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, czyli ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego).

Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy (tu: wymienione w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach), ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, będącego warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W szczególności nie sposób podzielić wyrażonego w skardze poglądu jakoby, z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, zaniechano ustalenia czy została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" i poczynienie ustaleń w tym względzie wyłącznie na podstawie wniosku i pism wnioskodawców (skarżących). Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu, które może być prowadzone wyłącznie na wniosek i którego przedmiotem jest ocena zasadności wniosku strony o zmianę lasu na użytek rolny, to właśnie na właścicielu lasu, który najlepiej zna własną sytuację życiową ciąży obowiązek wykazania, że w konkretnej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadnione potrzeby wystąpiły. Inaczej mówiąc to właściciel lasu powinien przestawić argumentację przemawiającą za niezbędnością zmiany przeznaczenia konkretnej działki leśnej na użytek rolny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie sposób obciążać organy orzekające w tego rodzaju sprawach obowiązkiem poszukiwania, niejako w zastępstwie właściciela lasu, okoliczności uzasadniających zaistnienie tego rodzaju szczególnie uzasadnionej potrzeby (zob. wyrok NSA z dnia 19.05.2016 r., I OSK 2196/14 – "CBOSA"). Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 85 § 1 K.p.a. z argumentacją podnoszącą zaniechanie przeprowadzenia ponownych oględzin w sytuacji, gdy zmianie uległa liczba drzew na działce leśnej (po oględzinach a przed wydaniem decyzji), a to w świetle regulacji art. 13 ust. 1 ustawy o lasach (ustanawiającej obowiązki właścicieli lasów) oraz zasad prowadzenia gospodarki leśnej (art. 8 ustawy w/w), jak również słusznego poglądu, iż nawet przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24.07.2012 r., II SA/Bk 374/12). Nadto bierność strony, a więc nieprzedłożenie specjalistycznej opinii dotyczącej stanu zdrowia skarżącej K. L. nie może być poczytane za zaniedbanie organu, ani też skutecznego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 84 § 1 K.p.a.

Stan faktyczny sprawy, jak wcześniej wskazano, został prawidłowo ustalony i również w ocenie Sądu, z uwagi na jego zaprezentowanie przy okazji opisywania stanowiska strony i organu brak jest konieczności jego powielania. Wskazać jednak należy, że objęta wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. działka nr 3035/1 o pow. 0,36ha w obrębie 209 w [...] jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, rośnie na niej 122 sztuki drzew stanowiących masę (nie są do niej wliczane drzewa i krzewy rosnące "pod okapem"). Położenie działki na skraju kompleksu leśnego i otoczenie lasu powoduje, że jest ona zacieniona przez wysokie drzewa leśne i w związku z tym rolnicze jej wykorzystanie będzie utrudnione, nie przyniesie ze względów ekonomicznych oczekiwanych efektów.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Przepis ten stanowi: "Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli". W trafnej ocenie organów obu instancji strona skarżąca nie wykazała, że po jej stronie (właścicieli lasu) spełnione zostały przesłanki określone w/w przepisem. Powoływane bowiem przez nią we wniosku i w toku postępowania okoliczności, a więc względy ekonomiczne, materialne, a także dążenia do rozwijania działalności nie stanowią wystarczającej podstawy do uzyskania pozytywnej decyzji.

Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że cyt. wyżej przepis – stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej – zmianę lasu na użytek rolny dopuszcza w przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasów. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w tym przepisie nie zostało ustawowo zdefiniowane. Organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego, tj. zobligowany jest – po uprzednim wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego – dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny (a więc czy mają charakter "szczególnie uzasadniony").

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Sformułowanie "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia ternu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą, tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości lasu (zob. wyrok NSA II OSK 1448/10, WSA w Białymstoku II SA/Bk 374/12 i II SA/Bk 1184/13). Należy też wskazać, że prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, nie może być oderwana od całości uregulowań zawartych w tej ustawie. Uwarunkowanie bowiem możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że przewidziana w omawianym przepisie zmiana, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu lasów i zapewnieniu ciągłości ich użytkowania. Z trwałym utrzymywaniem lasów bez wątpienia wiąże się ograniczenie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. II OSK 2196/14 uszczuplenie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że w kontrolowanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, tj. szczególnie uzasadnione potrzeby. Argumenty podnoszone przez stronę skarżącą trafnie zostały przez organy obu instancji uznane za niewystarczające do uwzględnienia jej wniosku. Dewastowanie lasu przez osoby trzecie jest w istocie okolicznością, której właściciel powinien zapobiegać, nadto z częściowym pozbawieniem gruntu leśnego drzewostanu – tu jego zmniejszenie przed wydaniem decyzji – wiąże się obowiązek właściciela lasu odnowienia upraw leśnych (art. 13 ust. 1 ustawy). Przypomnieć też należy, że o kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntu a nie okoliczność jego przejściowego pozbawienia roślinności leśnej (ta okoliczność nie stanowi przesłanki udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny). Jak trafnie zauważono w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 374/12 powołanym już wcześniej, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności – tu uprawa borówki amerykańskiej – choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Niewątpliwie z subiektywnego punktu widzenia strony skarżącej zachodzi uzasadniona potrzeba przemawiająca za wydaniem zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny, jednakże przywołana przez nią argumentacja nie może być uznana przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny za "szczególnie uzasadnione potrzeby" właściciela lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Z powyższych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.