Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1538/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną odmowę udzielenia informacji prasowej
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.
article: art. 146 par. 1, art. 132, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Danuta Kania Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11października 2013 r. sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" na odmowę udzielenia informacji prasowej przez Zarząd Główny Polskiego Związku [...] z dnia [...] lipca 2011 r. (bez numeru) 1. uchyla zaskarżoną odmowę udzielenia informacji prasowej, 2. zasądza od Polskiego Związku [...] na rzecz Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" P. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący Redaktor Naczelny Dziennika "[...]" P. G. wnioskiem z dnia 17 lipca 2012 r. zwrócił się do Zarządu Głównego Polskiego Związku [...], na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo Prasowe (Dz. U. z 1984 r. nr 5/98, poz. 24 ze zm.), z prośbą o udzielenie informacji, czy organy [...] wymagają od kół [...] stosowania choć w części Instrukcji prowadzenia dokumentacji w kołach [...], wprowadzonej w życie zarządzeniem nr [...] Zarządu Głównego [...] z dnia [...] marca 1998 r. Jeżeli odpowiedź na powyższe pytanie byłaby twierdząca, to które zapisy tej Instrukcji są obecnie wymagane od kół [...] przez organy [...]? Zaś w przypadku odmowy udzielenia odpowiedzi, wniósł o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ww. ustawy – Prawo prasowe.

Następnie pismem z dnia 25 lipca 2012 r. skarżący wezwał [...] do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na powyższe, rzecznik prasowy [...] wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 29 lipca 2012 r. (bez numeru), w którym odmówił udzielenia informacji w trybie i zakresie podanym w piśmie. Wskazał, że art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe, zobowiązuje do udzielenia informacji przez [...] o swojej działalności, a nie opinii, komentarzy, czy prezentowania stanowisk. Wskazał, że wprowadzone w formie zarządzeń, a kierowane do kół [...], instrukcje mają charakter zaleceń, wskazówek do wykorzystania, czy też mają służyć pomocą w działalności kół [...]. Koła, jako osoby prawne, mają obowiązek przestrzegać obowiązujących przepisów, w tym ustawy o rachunkowości. Z tych względów Instrukcja może być stosowana w zakresie, w jakim nie jest sprzeczna z obowiązującymi powszechnie przepisami, które od jej wydania zmieniły się wielokrotnie. Zarządzenia Zarządu Głównego [...] mogą mieć także charakter aktów kierownictwa wewnętrznego i obowiązują wtedy struktury Związku.

Zaś w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. poinformowano skarżącego, iż w swym piśmie domaga się interpretacji obowiązujących przepisów, a jego pytanie jest wnioskiem o opinię prawną dotyczącą obowiązujących przepisów. Wskazano również, iż z tożsamym wnioskiem występował pismem z dnia 24 lipca 2011 r., na które otrzymał wówczas odpowiedź od rzecznika prasowego [...], natomiast stanowisko w tej sprawie nie uległo zmianie.

W skardze z dnia 9 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Redaktor Naczelny Dziennika "[...]" P. G. wniósł o nakazanie Zarządowi Głównemu [...] udzielenia informacji, czy organy [...] wymagają od kół [...] stosowania choć w części Instrukcji prowadzenia dokumentacji w kołach [...], wprowadzonej w życie zarządzeniem nr [...] Zarządu Głównego [...] z dnia [...] marca 1998 r., a jeżeli odpowiedź na powyższe pytanie byłaby twierdząca, to które zapisy tej Instrukcji są obecnie wymagane od kół [...] przez organy [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając zaskarżonej odmowie:

1) naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe, poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą okoliczności odmowy udzielenia informacji prasowej przez Zarząd Główny [...];

2) naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy, poprzez niezachowanie wymagań jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji prasowej w postaci wskazania powodów odmowy i zwłokę w jej udzieleniu.

W uzasadnieniu wskazał, że odmowa udzielenia informacji prasowej w przedmiotowej sprawie jest niezgodna z art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe, w świetle którego Polski Związek [...] jest obowiązany do udzielania prasie informacji o swej działalności, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów informacja taka nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Zatem podstawą prawną tajemnicy, o której mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, uzasadniającej odmowę udzielenia informacji prasowej, mogą być tylko i wyłącznie przepisy rangi ustawowej. Skarżący wskazał, iż nie prosił o interpretację żadnego przepisu prawnego, lecz pytał organ zarządzający Polskiego Związku [...], czy organy Związku, wykonujące statutowe obowiązki nadzoru nad kołami łowieckimi, wymagają w swojej działalności stosowania przez te koła “Instrukcji prowadzenia dokumentacji koła [...]" wprowadzonej w życie Zarządzeniem Zarządu Głównego [...] z dnia [...] marca 1998 r. nr [...]. Nie można też przyjąć, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji wnosił o podanie informacji objętej tajemnicą lub naruszał prawo do prywatności. Dane żądane we wniosku są informacjami o działalności Zarządu Głównego [...], do których na podstawie Prawa Prasowego prasa ma dostęp. Dotyczy to również zapytania o to, które zapisy Instrukcji wprowadzonej zarządzeniem nr [...] są wymagane wobec kół [...] przez organy [...].

W odpowiedzi na skargę Zarząd Główny [...] wniósł o jej oddalenie, a ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, iż w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa działający z upoważnienia Przewodniczącego Zarządu Głównego [...] radca prawny pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w pisemnej odmowie jednocześnie informując skarżącego, iż jego żądanie jest wnioskiem o interpretację przepisów, a nie informacją o działalności zrzeszenia. Zdaniem Związku odpowiedź ta w pełni wyczerpuje tematykę obowiązywania Instrukcji, w szczególności odpowiedzi na pytanie dotyczące wymagania od kół łowieckich jej stosowania w całości, czy w części. Wskazano również, iż jedynie na szczeblach okręgowych w ramach struktur [...] działa ponad 200 organów Związku. Zarząd Główny nie posiada informacji, czy któryś z tych organów wymagał w indywidualnej sprawie posługiwania się Instrukcją Zarządu Głównego [...], jeżeli tak, to w jakim zakresie. Nie jest także w stanie zgromadzić jedynie na potrzeby redakcji Dziennika "[...]" od ponad 200 organów [...] informacji, czy w jakiejś sprawie dany organ nie wymagał choćby w części posługiwania się Instrukcją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1625/12, uchylił zaskarżoną odmowę udzielenia informacji prasowej.

W wyniku skargi kasacyjnej Zarządu Głównego Polskiego Związku [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 551/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podano m.in., że "Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do rozważenia, czy fakt dopuszczenia przez Sąd pierwszej instancji do udziału w postępowaniu S. P. – zatrudnionego według oświadczenia z dnia 7 grudnia 2012 r. na podstawie umowy zlecenia – w charakterze pełnomocnika skarżącego Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" P. G. wyczerpuje przesłankę nieważności, o której mowa w cytowanym art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W świetle art. 35 § 2 P.p.s.a. zdanie pierwsze pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Z przytoczonego przepisu wynika, iż pełnomocnikiem podmiotów, o jakich w nim mowa, może być, oprócz osób wymienionych w § 1 art. 35 P.p.s.a., także pracownik tego podmiotu lub jednostki nadrzędnej. Wskazać należy, iż przy ustalaniu znaczenia wyrażeń tekstu prawnego w przypadku, gdy w systemie prawnym znaczenie określonych zwrotów prawnych zostało ustalone, zasadą jest ich używanie w tym znaczeniu. Jest ona związana z tzw. definicją legalną – występującą w tekstach prawnych, wprowadzoną przez prawodawcę w celu ustalenia wiążącego rozumienia poszczególnych terminów. W cytowanym przepisie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca posłużył się pojęciem pracownika, którego definicja legalna jest zawarta w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej w skrócie K.p.). Brak jest zatem podstaw prawnych do nadawania temu pojęciu innego znaczenia. Oznacza to, że w rozumieniu art. 35 § 2 P.p.s.a pracownikiem może być wyłącznie osoba, o której mowa w art. 2 K.p. Zgodnie z tym przepisem pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z definicji tej nie wynika, aby dana osoba uzyskiwała status pracownika poprzez sam fakt wykonywania pracy na rzecz określonego podmiotu. Ustawodawca wiąże bowiem pojęcie pracownika z prawną formą poprzez którą dochodzi do zatrudnienia w tym charakterze. Dla ustalenia statusu pracownika nie wystarczy zatem wyłącznie świadczenie pracy, ale konieczne jest określenie warunków pracy w jednej z form przewidzianych w art. 2 K.p. Status pracownika w sferze normatywnej nabywa się poprzez nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, powołania, mianowania, wyboru lub spółdzielczej umowy o pracę. Nie jest konieczne faktyczne wykonywanie pracy, czy otrzymywanie wynagrodzenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. sygn. II PK 318/07 (publ. LEX nr 490344) wyraził pogląd, że z art. 2 K.p. nie wynika, aby warunkiem koniecznym zachowania statusu pracownika było faktyczne wykonywanie pracy (ze strony pracownika) i wypłacanie wynagrodzenia (ze strony pracodawcy), a więc faktyczne wykonywanie obowiązków wynikających z łączącego strony stosunku pracy, wystarczy jedynie, aby stosunek ten trwał. W celu ustalenia, czy w danej sytuacji wystąpiły przesłanki składające się na kodeksowe pojęcie pracownika definicje ustawowe z art. 2 i art. 22 § 1 K.p. należy traktować łącznie. Zestawienie treści obu przepisów nakazuje przyjąć, że pracownikiem jest osoba, która w drodze jednej z czynności prawnych wyliczonych w art. 2 K.p. nawiązała stosunek pracy charakteryzujący się cechami wskazanymi w art. 22 § 1 K.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 630/06 publ. LEX nr 330453). Z powyższego wynika, że dla uzyskania przymiotu pracownika decydujące znaczenie ma istniejąca między stronami stosunku pracy więź obligacyjna, choćby nie miała charakteru umownego. Zawarte w art. 2 K.p. wyliczenie form w jakich dochodzi do nawiązania stosunku pracy ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że stosunku pracy nie kreują umowy cywilnoprawne takie jak umowa o dzieło czy umowa zlecenia, a osoby zatrudnione na podstawie tych umów nie są pracownikami. (...) Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skoro S. P. nie był pracownikiem Dziennika "[...]", to nie mógł być dopuszczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w charakterze pełnomocnika Redaktora Naczelnego tego czasopisma. W konsekwencji uznać należy, iż w sprawie wystąpiła określona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania. "Obligowała ona Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez możliwości odniesienia się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena wyroku wydanego w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona odmowa została wydana z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo prasowe, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.) prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile, na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3 powołanego artykułu).

Podmiotem, którego dotyczy powyższa regulacja, jest niewątpliwie [...], albowiem nie jest zaliczany do sektora finansów publicznych, jak również, będąc podmiotem zrzeszającym osoby fizyczne i prawne, które czynnie uczestniczą w ochronie i rozwoju populacji zwierząt łownych oraz działając na rzecz ochrony przyrody, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. nr 127, poz. 1066 ze zm.), nie działa w celu osiągnięcia zysku. Zatem na [...] spoczywa obowiązek udzielania prasie informacji o swej działalności, z wyjątkiem odmowy dokonanej ze względu na ochronę prywatności oraz ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Uwzględniając określony w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP zakres prawo do informacji, należy wskazać, że na [...] ciąży obowiązek zapewnienia prasie dostępu do dokumentów łączących się z jego działalnością, jeżeli nie ma ustawowych wyłączeń ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu Państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Realizacja uprawnień prasy do uzyskania informacji następuje przez podanie jej określonej wiadomości lub udostępnienie w stosownym trybie żądanych dokumentów.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, redaktor naczelny Dziennika "[...]" wnioskiem z dnia 17 lipca 2012 r. wystąpił od Zarządu Głównego [...] o udzielenie informacji prasowej, czy organy [...] wymagają od kół łowieckich stosowania choć w części instrukcji prowadzenia w kołach [...] dokumentacji, wprowadzonej w życie zarządzeniem nr [...] Zarządu Głównego [...] z dnia [...] marca 1998 r., a jeżeli tak, to które zapisy tej Instrukcji są obecnie wymagane od kół łowieckich przez organy [...]. Natomiast odmowę uwzględnienia żądania podmiot zobowiązany uzasadnił tym, iż żądana informacja jest wnioskiem nie o udzielenie informacji o działalności zrzeszenia, lecz opinii prawnej dotyczącej obowiązywania przepisów. Jednocześnie wskazał, iż wprowadzone w formie zarządzeń, a kierowane do kół [...] instrukcje mają charakter zaleceń, wskazówek do wykorzystania, czy też mają służyć pomocą w działalności kół [...]. Natomiast koła, jako osoby prawne, mają obowiązek przestrzegać powszechnie obowiązujących przepisów, w tym ustawy o rachunkowości. Z tych względów Instrukcja może być stosowane w zakresie w jakim nie jest sprzeczna z obowiązującymi powszechnie przepisami, które od jej wydania zmieniły się wielokrotnie. Ponadto organ wskazał, iż zarządzenia Zarządu Głównego [...] mogą mieć charakter aktów kierownictwa wewnętrznego i obowiązują wtedy struktury Związku.

Tak podjęte przez [...] rozstrzygnięcie we wskazanym zakresie jest – w ocenie Sądu – błędne. Trzeba zaakcentować, iż powołany przepis art. 4 ust 1 ustawy – Prawo prasowe, zobowiązuje określony w tym przepisie podmiot do informowania o swojej działalności. Pojęcie "swojej działalności" jest pojęciem szerokim, odnoszącym się do każdej sfery działań podmiotu, a zatem nie tylko do realizacji zadań ustawowych, czy statutowych, lecz i do spraw o charakterze organizacyjnym. Stwierdzić należy, iż skarżący w swoim wniosku z dnia 17 lipca 2012 r. nie zwracał się ani o opinię prawną, ani o interpretację żadnego przepisu prawnego, jak wskazuje to Zarząd Główny [...], lecz prosił organ zarządzający Polskim Związkiem [...] o informację, czy organy Związku wykonujące statutowe obowiązki nadzoru nad kołami [...] wymagają w swojej działalności stosowania przez te koła "Instrukcji prowadzenia dokumentacji koła [...]" wprowadzonej w życie zarządzeniem Zarządu Głównego [...] z dnia [...] marca 1998 r. nr [...]. Dane te są, zdaniem Sądu, informacjami o działalności Zarządu Głównego [...], do których prasa na podstawie Prawa prasowego ma dostęp. Dotyczy to również zapytania o to, które zapisy Instrukcji wprowadzonej w życie zarządzeniem nr [...], są wymagane wobec kół [...] przez organy [...]. Pisma zarówno z 29 lipca 2012 r., jak i z 1 sierpnia 2012 r., nie zawierają odpowiedzi na te pytania, a jedynie opisują obowiązki kół [...].

Wobec tego, co do zasady, żądana informacja także podlega udostępnieniu w świetle postanowień art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe. Natomiast skarżona odmowa nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn, z powołaniem się na tajemnicę prawnie chronioną lub naruszenie prawa do prywatności, z powodu których nie udostępniono wnioskodawcy żądanej informacji.

Ponadto w tym miejscu wskazać należy na sformalizowany charakter odmowy udzielenia informacji prasowej. Powinna ona zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (art. 4 ust. 3 ustawy). Natomiast zaskarżona odmowa nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę w powołanym przepisie, bowiem nie powołuje się ona na którąkolwiek z ustawowych przesłanek negatywnych (tajemnicę państwową, służbową, inną prawem chronioną lub prawo do prywatności), a tylko te przesłanki mogły stanowić o ograniczeniu prasie dostępu do informacji.

Reasumując, zaskarżona odmowa została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo prasowe, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. To z kolei powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku redaktora naczelnego Dziennika "[...]" przez jego adresata, tj. [...] i udzielenia żądanej informacji w takim zakresie, w jakim nie ogranicza jej przepis art. 4 ust. 1 ustawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 146 § 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.