Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 429/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 8, art. 106 par.3, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi H. K. i S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] odmawiającą zwrotu na rzecz H. K. i S. K. nieruchomości położonych w B., w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr 102, nr 105/1, nr 105/2 (w granicach dawnych działek: nr 145/11, nr 145/17), oraz umarzającą postępowanie o zwrot części działki nr 103/2 położonej w B. w obrębie [...] (w granicach dawnej działki nr 145/8).

Z akt sprawy wynika, że S. K. i H. K. w dniu 30 marca 2017 r. złożyli wniosek o zwrot działek nr 102, nr 105/1, nr 105/2 i nr 103/2 w części poza pasem drogowym, położonych w B., w obrębie [...].

W dniu 18 lipca 2017 r. podczas rozprawy administracyjnej S. K., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik H. K., cofnął żądanie zwrotu działki nr 103/2 i wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, 140 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 216, art. 217 ust. 2, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", orzekł o odmowie zwrotu działek: nr 102, nr 105/1, nr 105/2 oraz umorzył postępowanie w zakresie działki nr 103/2.

Od powyższej decyzji S. K. wniósł odwołanie, zarzucając, że jest nielogiczna i została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odwołujący się zarzucił, że Starosta odmówił zwrotu pomimo stwierdzenia, iż na przedmiotowych działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Ponadto S. K. zaprzeczył, by działki podlegały tzw. dowłaszczeniu, podkreślając, że okoliczność ta w decyzji nie została poparta dowodami. Ponadto odwołujący dołączył do odwołania oświadczenie H. K. z dnia 9 listopada 2017 r. dotyczące tej kwestii.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie analogicznej do niniejszej pod względem faktycznym i prawnym, tożsamej jeżeli chodzi o krąg wnioskodawców, dokument o odjęciu prawa własności, cel wywłaszczenia i jego realizację, zajął już stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 376/17 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., oddalającym skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał jeszcze skargi kasacyjnej wniesionej przez S. K. od tego wyroku.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się do instytucji zwrotu nieruchomości i wskazał, że wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W dalszej kolejności Wojewoda [...] wskazał, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...], sporządzonym w dniu 6 czerwca 1984 r., nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa od J. K. prawa własności nieruchomości położonej w B., w jednostce ewidencyjnej [...], niemającej założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, oznaczonej jako działki 145/8, 145/11, 145/17, 39/3, 170/13 o łącznym obszarze 2 ha 19 a 41 m2. Nabycia dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Spadkobiercy J. K.: H. K. i S. K. domagali się zwrotu działek nr 102, nr 105/1, nr 105/2. Wojewoda [...] zauważył jednocześnie, że z analizy porównawczej mapy sytuacyjnej do celów prawnych z 1984 r. i materiałów aktualnych wynika, że działka nr 102 odpowiada wywłaszczonej działce nr 145/11, a działki nr 105/1 i nr 105/2 wywodzą się z działki nr 145/17. Działka nr 145/17 powstała z dawnej działki nr 145/5, a działka nr 145/11 z działki nr 145/2. W akcie notarialnym Rep. A Nr [...] podano, powołując się na decyzję z dnia [...]r. nr[...], że przedmiotowe działki znajdowały się na terenach przeznaczonych pod budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. A V. Do akt sprawy dołączono ponadto decyzję Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] - pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej wodociąg, kanalizację sanitarną i deszczową w ul. A V.

Zdaniem organu odwoławczego wymieniona w akcie notarialnym infrastruktura techniczna w postaci kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. A V w B. została wybudowana w ustawowym terminie. Ustalenia w zakresie budowy infrastruktury potwierdza dokumentacja zgromadzona w ramach postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zgodnie z dokumentami przekazanymi przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji "A" Spółka z o.o. - właściciela urządzeń, budowa kanalizacji sanitarnej ø 200 ukończona została w 1985 r., co potwierdza protokół z dnia 21 stycznia 1986 r. odbioru końcowego i przekazania do użytku zadania inwestycyjnego. Z kolei budowa wodociągu ø 300 ukończona została w 1986 r., jak wynika z protokołu odbioru końcowego z dnia 18 września 1986 r. Materiał dowodowy stanowi również potwierdzenie powstania kanalizacji deszczowej. W ocenie Wojewody [...] powyższe ustalenia dowodzą bezspornie realizacji celu określonego jako budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. A V, a to powoduje, że nie zaistniały przesłanki mogące uzasadnić orzeczenie o zwrocie działek objętych roszczeniem.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że posiłkując się załącznikami nr 1 i nr 4 do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...], dotyczącymi budowy kanalizacji sanitarnej, można stwierdzić, że sporne działki nie leżały w liniach rozgraniczających ul. A V, jednak ich zbędność należy w okolicznościach sprawy rozpatrywać w kontekście realizacji celu, na który zostały wywłaszczone. Wojewoda [...] wskazał, że skonkretyzowany cel pozyskania działek nie musiał oznaczać, iż właśnie na nich miała powstać ulica A V i infrastruktura techniczna. Teren był uwzględniony jako niezbędny, aby w ogóle inwestycja budowy ulicy wraz z infrastrukturą mogła być przeprowadzona. Zdaniem organu w kontekście całości materiału dowodowego należy uznać, że sporne działki stanowiły element większego przedsięwzięcia jako całości, w ramach którego przewidziano między innymi budowę ulicy A V i przyłączy w jej liniach rozgraniczających.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że przed nabyciem przedmiotowego terenu aktem notarialnym z dnia [...] r. wydana została przez Naczelnika Miasta i Gminy w B. decyzja z dnia [...] r. nr [...] zezwalająca w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1964 r Nr 10, poz. 64) na przeprowadzenie między innymi na działkach 145/1, 145/2 i 145/5, których właścicielem był J.K., budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. A V, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji podano wówczas, że wykonanie prac z zakresu budowy infrastruktury wynikało z zatwierdzonych zadań inwestycyjnych dotyczących uzbrojenia w ul. A V. Wówczas już wykazywano niezbędność działek dla realizacji inwestycji. Następnie w ofercie z dnia 16 maja 1984 r., skierowanej do J. K., Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich podała, że działki nr 145/11 i nr 145/17 są niezbędne w celu budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. A V. W aktach sprawy znajduje się nadto sporządzony 15 listopada 1983 r. wykaz nieruchomości w granicach linii regulacyjnych ulicy A V i A VI w B., obejmujący działki nr 145/2 i 145/5 J. K. Dodatkowo, starając się o pozwolenie na budowę ulicy A V Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji argumentowała w piśmie z dnia 16 lipca 1985 r., że dysponuje prawami do nieruchomości na odcinku od ulicy A VIII do cieku "B", czyli na odcinku niezbędnym dla budowy ulicy. W wykazie nieruchomości niezbędnych na ten cel z dnia 9 lipca 1985 r. również widnieją działki J. K. nr 145/11 i nr 145/17. Ponadto, uzasadniając brak przeszkód prawnych do realizacji ulicy podawano przejęcie przez Skarb Państwa wszystkich nieruchomości znajdujących się na odcinku od rzeki R. do Cieku "B", a sporny teren pozostaje na obszarze pomiędzy rzeką Rakówką, a obecną ulicą odpowiadającą Projektowanej V.

Z powyższych względów Wojewoda [...] uznał, że pozyskanie przedmiotowych terenów o rozległym zasięgu było elementem niezbędnym do realizacji szeroko zakrojonej inwestycji, polegającej na budowie samej ulicy A V, jak i infrastruktury technicznej w niej zlokalizowanej, inwestycji mogącej stanowić nadto element projektu o większej skali, obejmującego też ciągi komunikacyjne wskazywane w dokumentach związanych z zadaniem (ul. A VI, czy wyrysowana na planie terenu Osiedla "A" ul. A VIII). Zdaniem organu odwoławczego uzasadnioną jest w okolicznościach sprawy ocena zaistnienia przesłanek do zwrotu przez pryzmat realizacji zamierzenia określonego zarówno w ofercie nabycia nieruchomości, jak i w samym akcie notarialnym. Wojewoda [...], odwołując się do poglądów orzecznictwa, podkreślił przy tym, że konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie bez znaczenia dla sprawy jest także aktualny sposób zagospodarowania i wykorzystywania działek objętych roszczeniem zwrotowym, a w okolicznościach sprawy po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, polegającego na budowie infrastruktury technicznej w ulicy A V, teren ten został zagospodarowany i służy ogółowi mieszkańców. Podczas oględzin przeprowadzonych dnia 18 lipca 2017 r. organ I instancji ustalił, że sporne działki wraz z terenem je okalającym tworzą zagospodarowany obszar rekreacyjno-wypoczynkowy przy rzece R. z urządzonymi trawnikami, ławkami, koszami na śmieci, krzewami ozdobnymi, drzewami i okrawężnikowanym deptakiem.

Ponadto Wojewoda [...] uznał, że nadużyciem ze strony organu I instancji, choć pozostającym bez wpływu na wynik sprawy, była ocena, jakoby przedmiotowe działki podlegały tzw. dowłaszczeniu. W aktach zgromadzonych przez organ I instancji i uzupełnionych w postępowaniu odwoławczym brak śladu mogącego nakierować na taką tezę, w szczególności nie ma wniosku byłego właściciela o dowłaszczenie, ani też żadnego stanowiska ze strony podmiotów ubiegających się o pozyskanie terenu jakoby działki 145/11 i 145/17 były zbędne na cel wywłaszczenia.

Skargę po Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. wnieśli H. K. i S. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że działki 102, 105/1, 105/2 nie stały się niezbędne na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy ich wykorzystanie poprzez urządzenie parku jest rażąco sprzeczne z celem wywłaszczenia określonym jako budowa kanalizacji w ulicy A V;

2) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a."., poprzez wydanie odmiennych rozstrzygnięć przez ten sam organ administracji państwowej w tym samym stanie faktycznym, jak i prawnym;

Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Nadto w skardze zawarto wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Urzędu Miasta B. o wydanie, a następnie załączenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r., znak: [...] na okoliczność wydzierżawienia spornych działek prywatnemu dzierżawcy, na okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej oraz planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., wskazano, że nie można pominąć okoliczności, iż są to kolejne decyzje wydane w sprawie dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie 14 m. B. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 102, 105/1, 105/2, 103/2, 408/1 i 369, podczas gdy skarga w niniejszej sprawie dotyczy działek nr 102, 105/1, 105/2. W powyższym postępowaniu organ prawidłowo ustalił, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu, a zatem zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości poprzez urządzenie terenów zielonych, wykonanie alejek spacerowych, montaż elementów małej architektury, nasadzenia w postaci drzew i krzewów nie może uzasadniać odmowy zwrotu nieruchomości. Zatem ten sam organ w niezmienionym stanie faktycznym, jak i prawnym, w jednym postępowaniu zajął dwa zupełnie odmienne stanowiska co do okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jednocześnie nie pojawiły się nowe okoliczności, dowody uzasadniające diametralną zmianę ustaleń faktycznych organu. W ocenie skarżących powyższe niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. skarżący podzielili stanowisko Wojewody [...] wyrażone w decyzji z [...] r., zgodnie z którym cel wywłaszczenia powinien być rozumiany ściśle. Wskazali, że kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości i jednolite w tym zakresie jest zarówno orzecznictwo, jak i poglądy doktryny. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zauważyli, że cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Dopiero zaś gdy w sposób jednoznaczny nie można ustalić celu wywłaszczenia ze względu na jego nieprecyzyjne określenie, to dozwolone jest korzystanie z innych środków dowodowych dla jego ustalenia.

Skarżący wyjaśnili następnie, że z wszelkich dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, poprzedzających zawarcie umowy sprzedaży przed notariuszem A. J. z dnia 6 czerwca 1984 r., wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cel określony jako: "budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. A V". W ocenie skarżących organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. prawidłowo ustalił, że działki objęte żądaniem zwrotu nie mieściły się w granicach realizacji inwestycji określonej w akcie nabycia jako budowa wyżej wskazanej kanalizacji. Jednocześnie jednak w ogóle nie wskazał, dlaczego nie można dokonać zwrotu nieruchomości zgodnie z wnioskiem. Zdaniem skarżących ustalenia organu I instancji są zgodne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, między innymi z planem orientacyjnym. Skarżący zauważyli poza tym, że obecnie wywłaszczona nieruchomość jest podzielona na mniejsze działki, jednak wcześniej było zaledwie kilka działek stanowiących całe gospodarstwo rolne. Tymczasem już w czasie wywłaszczenia organ powinien dokonać podziału geodezyjnego nieruchomości i wywłaszczyć tylko potrzebne na cel wywłaszczenia działki. W ocenie skarżących zatem organy obu instancji przyjmują dowolne wnioski z prawidłowo poczynionych ustaleń. H. K. i S. K. zaznaczyli również, że do chwili obecnej na działkach 102, 105/1 i 105/2 (wyodrębnionych z działek 145/11 i 145/17) nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i już w chwili wywłaszczania było prawdopodobne, że na części działek ówczesnych 145/11 i 145/17, a obecnie 102, 105/1 i 105/2, nie będzie realizowany cel wywłaszczenia. Działki będące przedmiotem sporu nie były potrzebne na cel publiczny, na co wskazuje okoliczność ich późniejszego wydzierżawienia podmiotowi, który nie zamierzał zrealizować celu publicznego, przy czym skarżący nie posiadają dokumentów potwierdzających przedmiotową okoliczność, stąd też wniosek zawarty w punkcie 3 skargi jest uzasadniony.

Dalej w skardze dodano, że na spornym terenie jeszcze przed wywłaszczeniem została wybudowana kanalizacja, co nie przeszkadzało w dalszym użytkowaniu gospodarstwa przez poprzedniego właściciela, jednak samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Skarżący podkreślili, że domagają się zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nadmienili również, że o ile prawdziwa jest informacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o trwającym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczącym pozostałej części nieruchomości, to stan faktyczny tamtej sprawy jest inny. Kwestią sporną we wskazanej sprawie jest okoliczność, czy celem wywłaszczenia była budowa osiedla A, czy jedynie kanalizacji w ulicy A V. Zatem rozstrzygnięcie ww. sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi zapadło w innym stanie faktycznym, bowiem działki 102, 105/1 105/2 leżą poza terenem osiedla A.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 maja 2018 r. pełnomocnik skarżących cofnął wniosek zawarty w punkcie 3 skargi o zwrócenie się przez Sąd do Urzędu Miasta B. o wydanie dokumentów. Jednocześnie podtrzymał dalszą część wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r., znak:[...], a ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z umowy dzierżawy z dnia [...] r. nr [...], decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz wskazania lokalizacyjnego znak: [...] na okoliczność wydania przedmiotowych decyzji, planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a także wydzierżawienia przedmiotowych nieruchomości osobie prywatnej.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił powyższy wniosek dowodowy skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w obrębie [...] miasta B. oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki: nr 102, 105/1 i 105/2 (w granicach dawnych działek nr 145/11 i 145/17) oraz umarzającą postępowanie w zakresie działki nr 103/2 (w granicach dawnej działki nr 145/8) nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W tym kontekście należy przede wszystkim wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej przez Sąd sprawie stanowił przepis art.137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Podkreślić przy tym należy, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W świetle powołanego art. 137 u.g.n. pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, powinien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia powinien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1422/10, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 376/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt niniejszej sprawy wynika, co nie jest okolicznością sporną w sprawie, że działki, których zwrotu domagają się skarżący, zostały nabyte przez Skarb Państwa od J.K. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 6 czerwca 1984 r. Rep. A Nr [...] w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W akcie tym podano, powołując się na decyzję z dnia [...] r. nr [...], że przedmiotowe działki znajdowały się na terenach przeznaczonych pod budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. A V. Takie przeznaczenie owych działek wynika także z załączonej do akt sprawy decyzji Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowanego z dnia [...] r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wodociąg, kanalizację sanitarną i deszczową w ul. A V. Również i w ofercie z dnia 16 maja 1984 r., skierowanej do J.K., Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich wskazała, że działki nr 145/11 i 145/17 są niezbędne w celu budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. Projektowanej V. Nadto w aktach sprawy znajduje się sporządzony w dniu 15 listopada 1983 r. wykaz nieruchomości w granicach linii regulacyjnych ulicy Projektowanej V i Projektowanej VI w B., obejmujący działki 145/2 i 145/5 J.K. Zauważyć należy także, iż w piśmie z dnia 16 lipca 1985 r. Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji, starając się o pozwolenie na budowę ulicy A V, wskazywała na fakt dysponowania prawami do nieruchomości na odcinku od ulicy A VIII do cieku "B", tj. na odcinku niezbędnym dla budowy ulicy. Podkreślić przy tym trzeba, że w wykazie nieruchomości niezbędnych na ten cel również widnieją działki J. K. nr 145/11 i nr 145/17. Nadto z akt sprawy wynika, że jeszcze przed nabyciem przedmiotowego terenu wspomnianym wyżej aktem notarialnym z dnia 6 czerwca 1984 r. została wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w B. decyzja z dnia [...] r. zezwalająca w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1964 r. Nr 10, poz. 64) na prowadzenie między innymi na działkach 145/1, 145/2 i 145/5, których właścicielem był J.K., budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w A V zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...]r.

Jednocześnie, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, wymieniona we wskazanym powyżej akcie notarialnym infrastruktura w postaci kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. A V w B. została wybudowana w ustawowym terminie. Ustalenia w zakresie budowy infrastruktury potwierdza dokumentacja zgromadzona w ramach postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W szczególności zgodnie z protokołem odbioru końcowego i przekazania do użytku zadania inwestycyjnego z dnia 21 stycznia 1986 r. przekazanym przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji "A" Sp. z o.o. budowa kanalizacji sanitarnej ø 200 w ul. A V ukończona została w 1985 r. Natomiast stosownie do protokołu odbioru końcowego z dnia 18 sierpnia 1986 r. budowa wodociągu ø 300 w ul. A V ukończona została w 1986 r. Z kolei potwierdzenie powstania kanalizacji deszczowej stanowi m. in. ortofotomapa znajdująca się w aktach sprawy.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, nie sposób zaprzeczyć wnioskom organu odwoławczego, że na spornych działkach (objętych wnioskiem zwrotowym) doszło do realizacji celu określonego jako budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. A V. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, nie zaistniały w sprawie przesłanki do zwrotu wnioskowanych działek. Niewątpliwie cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, co jednak nie wyklucza dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem wszelkich, istotnych okoliczności sprawy. Sporne działki – jak trafnie wskazał organ odwoławczy - stanowiły element większego przedsięwzięcia, w ramach którego przewidziano między innymi budowę ulicy A i przyłączy w jej liniach rozgraniczających. Teren ten był uwzględniony jako niezbędny, aby w ogóle inwestycja budowy ulicy wraz z infrastrukturą mogła być przeprowadzona. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, przesądza o prawidłowości stanowiska organu odwoławczego, iż bez wątpienia cel publiczny opisany w wyżej wymienionym akcie notarialnym został zrealizowany. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wskazane działki nie stały się zbędne w rozumieniu powołanego na wstępie art. 137 u.g.n. a co za tym idzie, nie jest możliwy ich zwrot.

Oceny w tym przedmiocie nie zmienia fakt, iż po zrealizowaniu celu wywłaszczenia polegającego na budowie infrastruktury technicznej w ulicy A V teren został zagospodarowany i służy ogółowi mieszkańców, co znajduje potwierdzenie w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 18 lipca 2017r. Sąd w pełni w tym względzie podziela przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie oznacza w żadnym razie spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W następstwie wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia ustaje definitywnie więź prawna łącząca poprzedniego właściciela i podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia i powstaje swoboda rozporządzania przedmiotem wywłaszczenia przez aktualnego właściciela (zob. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 93/14, w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie IV SA/Po 737/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualne zagospodarowanie spornych działek jako terenu rekreacyjno-wypoczynkowego przy rzece R. z urządzonymi trawnikami, ławkami parkowymi, koszami na śmieci, krzewami ozdobnymi, drzewami i okrężnikowanym deptakiem nie oznacza więc, że sporna nieruchomość może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców J. K. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jako niezasadny nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzić należy, że także nie może on odnieść zamierzonego skutku. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd kontroluje jedynie zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. i nie może, co do zasady, oceniać innej decyzji wydanej przez ten sam organ, choćby – jak podają skarżący – dotyczyła zwrotu tych samych działek, których dotyczy niniejsze postępowanie. Niemniej jednak należy zauważyć, że powołana przez skarżących decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. stanowiła decyzję kasacyjną, na mocy której sprawa z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a co za tym idzie, organ odwoławczy nie przesądził w sposób ostateczny o prawach i obowiązkach adresatów decyzji. W tej zaś sytuacji, jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy, trudno uznać rozważania organu wyrażone w treści takiej decyzji za utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Ponadto na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek pełnomocnika skarżących o przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie z dnia 23 maja 2018 r. na okoliczność wydania wymienionych w tym piśmie decyzji, wydzierżawienia spornych działek osobie prywatnej oraz planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzenie zgłaszanych przez skarżących dowodów nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro – wobec ustalenia wykorzystania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel wywłaszczenia – nie jest istotne, czy nieruchomość ta jest obecnie wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia czy też została zagospodarowana na inny cel.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie ustalenia organu odwoławczego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym sprawy, a zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

A.B.