Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 536/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 58 par. 1,  par. 2,  par. 3,  art. 59 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi A.B.-K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] roku nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ulicy [...] we W..

A.B.-K. wniosła w dniu 6 czerwca 2016 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniosek o nieprzysyłanie korespondencji na jej adres w okresie od dnia 26 maja 2016 r. do 5 września 2016 r. z powodu, iż musi nagle pilnie wyjechać za granicę celem sprawowania opieki nad wnukiem. Jednocześnie poinformowała, że jeśli taka korespondencja zostanie do niej wysłana to wróci do organu nieodebrana z uwagi na jej nieobecność. W związku z powyższym prosi o uwzględnienie tego faktu.

Pismo to zostało wysłane do organu pierwszej instancji w toku postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej, dotyczącego robót budowlanych, prowadzonych w lokalu nr 2 w budynku przy ulicy [...] we W., przy czym decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

Następnie dnia 19 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. otrzymał kolejny wniosek strony, następującej treści "w związku z informacją uzyskaną w dniu dzisiejszym, iż jakaś sprawa w tutejszym urzędzie została zakończona a ja nie otrzymałam żadnej wiadomości pisemnej, zwracam się z prośba o nadesłanie na mój adres pisma, które do mnie nie dotarło.(...).. Zwracam Państwa uwagę, że od wielu lat informowałam Państwa, iż z powodu wykonywanego przeze mnie zawodu nauczyciela urlop mogłam wziąć jedynie w okresie gdy szkoły nie pracują. W tym roku wypadł mi nagły wyjazd, o czym poinformowałam tutejszy urząd moim pismem z dnia 19 maja 2016 r. Dlaczego Państwo pomimo tego, że otrzymali w/w pismo tj. wiedząc, że nie będę mogła odebrać poczty kierowanej do mnie, wysłali co najmniej trzy pisma, jak wynika z akt spraw przeglądanych przeze mnie w dniu dzisiejszym, jak również z otrzymanej ustnej informacji od osoby prowadzącej sprawy. Wcześniejsze wezwania w okresie wakacyjnym jak również praktyka wysyłania korespondencji po uzyskaniu informacji, że adresat nie będzie mógł jej odebrać, rzuca cień na obiektywizm podejmowanych decyzji oraz wskazuje na potencjalną możliwość współpracy tutejszego urzędu z państwem Z. i W. M. celem załatwienia ich spraw pod nieobecność strony. Wobec powyższego wnoszę jak na wstępie".

W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. dnia 21 września 2016 r. poinformował stronę, że organ prowadzi bądź prowadził kilka postępowań administracyjnych, w których stroną jest A.B.-K., a mianowicie: w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...] we W. (zakończone decyzją tut. organu nr [...] z dnia [...] roku), robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 2 i w częściach wspólnych budynku przy ul. [...] we W. (zakończone decyzją tut. organu nr [...] z dnia [...] roku), przebudowy ogrodzenia terenu działki nr [...], AM 5, obręb B. przy ul. [...] we W. polegającej na montażu bramy wjazdowej na teren w/w nieruchomości, robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu części nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM 5, obręb B.). O wszczęciu w/w postępowań strony, w tym również A.B.-K., były pisemnie informowane, stąd mają wiedzę ile postępowań i w jakim przedmiocie organ prowadzi czy też prowadził. Wyjaśniam też, że organ nie ma podstaw prawnych do zaniechania działań czy też zawieszenia postępowania z powodu wyjazdu strony.

Strona ma możliwości prawne umożliwiające jej zadbanie o otrzymywanie informacji dotyczących prowadzonych postępowań, nawet w przypadku jej nieobecności. Zgodnie bowiem z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 w/w ustawy). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Ponadto, zgodnie z art. 41 § 1 w/w ustawy strona może zawiadomić organ o zmianie adresu do korespondencji. W przypadku jednak, gdy strona, ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. A.B.-K. nie ustanowiła pełnomocnika w w/w postępowaniach, ani też nie zawiadomiła tut. organu o zmianie adresu do korespondencji. Wobec powyższego organ pisma dotyczące prowadzonych postępowań doręczał stronie pod dotychczasowym adresem (zgodnie z art. 41 § 2 w/w ustawy). Pisma, które nie zostały podjęte przez stronę zgodnie z danymi umieszczonymi na zwrotnych potwierdzeniach odbioru uznano za doręczone (zgodnie z art. 44 § 4 w/w ustawy), i pozostawiono w aktach sprawy. Tut. organ nie może zatem wysłać pism ponownie do strony, gdyż zgodnie z w/w przepisem powinny one pozostać w aktach sprawy.

Na koniec poinformowano jednak, że zgodnie z art. 73 § 1 w/w ustawy strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wobec powyższego, jeżeli strona uzna potrzebę zapoznania się z treścią pism, które nie otrzymała może skorzystać z możliwości wglądu do akt w/w spraw w siedzibie tut. organu przy pl. [...] we W. w środę, w godz. 900 - 1400 w pokoju nr 334, lub w innym terminie po wcześniejszym telefonicznym uzgodnieniu (tel. nr [...]).

Odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło do WIMB u 15 listopada 2016 r. i przekazano je według właściwości do organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...]- stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie zostało doręczone skarżącej 24 kwietnia 2017 r.

Następnie dnia 26 kwietnia 2017 r. A.B.-K. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w związku z postanowieniem nr [...] otrzymanym dnia 24 kwietnia 2017 r. Strona uzasadniła wniosek tym, że nie było prawidłowego doręczenia tj. nie otrzymała pisma informującego o zakończeniu sprawy oraz pisma informującego o przysługującym odwołaniu od decyzji. Strona podnosi, że nie przyszło jej do głowy, że jej odwołanie nie było złożone w odpowiednim czasie. W związku z nagłym wyjazdem za granicę celem sprawowania opieki nad wnukiem (wówczas w wieku niespełna 2 lat) oraz koniecznością opieki nad synową (zagrożenie zdrowia a nawet życia) pismem z dnia 19 maja 2016 r. (które nadała na poczcie znajoma osoba) poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o mającej miejsce sytuacji. W związku z powyższym w w/w piśmie skarżąca zawarła prośbę o nie wysyłanie do niej pism we wskazanym okresie tj. od 26 maja do 5 września 2016 r..

Strona wskazuje, że postępowanie było rozpoczęte i nie był zgromadzony cały materiał dowodowy. Wyjeżdżając wysłała informacje o wyjeździe lecz nie mogła ustalić pełnomocnika do doręczenia ponieważ nie miała wiedzy na temat zebranego materiału a nie otrzymała informacji o mającym miejsce zakończeniu sprawy i o decyzjach wysłanych pod nieobecność strony. Wnioskodawczyni nadmienia, że pisma o podobnej treści złożyła również w Sądzie do prowadzonych spraw i żaden z Sądów nie odmówił jej usprawiedliwienia nieobecności na planowanych czy już wyznaczonych rozprawach sądowych.

Pomimo złożonej prośby, mając pełna świadomość, że wysłane pisma do strony nie trafiają, w okresie, w którym była nieobecna PINB wysłał do skarżącej 4 następujące pisma ()1) 22 czerwca 2016 r. w sprawie [...], 2) 25 lipca 2016 r. w sprawie [...], 3) 24 sierpnia 2016 r. w sprawie [...], 4) 24 sierpnia 2016 r. w sprawie [...]. Strona dodaje, że ostatnie dwa pisma (3 i 4) udało jej się odebrać tuż po powrocie. O istnieniu dwóch pierwszych pism (1 i 2) nie miała żadnych informacji, a o ich istnieniu dowiedziała się zupełnie przypadkowo (I). Nie mogła ich odebrać bo nie było jej w tym czasie w kraju o czym, jak wspomniała powyżej, PINB został wcześniej poinformowany. Celem zapoznania się z aktami spraw: [...] oraz [...] (czyli spraw, których dotyczyły dwa pisma z 24 sierpnia 2016 r.) udała się do PINB i wówczas od pracownika dowiedziała się, że jakaś (?) sprawa została zakończona. W związku z powyższym pismem z dnia 14 września 2016 r. zwróciła się o przesłanie pism, których nie otrzymała, celem ustosunkowania się do ich treści. W odpowiedzi PINB odmówił przesłania tych pism. Wobec powyższego dnia 26 października 2016 r. strona udała się do PINB celem zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w PINB i właśnie tego dnia dowiedziała się, że są dwa pisma kierowane do strony, które wróciły do tutejszego PINB. Po zapoznaniu się z ich treścią strona złożyła odwołanie w terminie 14 dni od zapoznania się z ich treścią sadząc, że odwołała się w terminie. Dnia 24 kwietnia 2017 r. otrzymała przesyłkę pocztową zawierającą pismo dot. sprawy [...] z datą 5 kwietnia 2016 r. zamiast 2017 r.(!). W związku z powyższym, powołując się na postanowienie nr [...] i na moment uzyskania w ten sposób informacji, że skarżąca nie dotrzymała terminu, mając prawo w ciągu 7 dni do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, korzysta z przysługującego mi prawa i wnosi jak na wstępie. Do wniosku skarżąca dołączyła odwołanie.

Zaskarżonym postanowienie nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A.B.-K. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ulicy [...] we W., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2017 roku do organu wpłynął wniosek A.B.K. z dnia 26 kwietnia 2017 roku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku nr [...].

Po analizie treści wniosku organ stwierdził, iż prośba zainteresowanej nie może zostać rozpatrzona pozytywnie. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestnika postępowania. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 "w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobniono, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Z kolei § 2 niniejszego artykułu stanowi, że "prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin". W związku z powyższym z art. 58 § 1 i § 2 Kpa wynikają cztery przesłanki do przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, by można było reaktywować możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego. Oznacza to, że niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonaniu czynności procesowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o braku winy w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r. I SA/Lu 727/97, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98). Przy czym dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa, wyklucza możliwość przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., III SA/1259/98, wyrok NSA dnia 13 października 1999 r., III SA 1436/89). Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, warszawa 2009 r., str. 270). Przeszkodą usprawiedliwiającą uchybienie terminowi może więc być tylko okoliczność uniemożliwiająca, a nie tylko utrudniająca dokonanie czynności procesowej w terminie. Uchybienie terminu może być przykładowo poczytane jako zawinione przez stronę, "jeśli strona nie chciała dopełnić czynności w terminie albo chciała czynności dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1366/09). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę uniemożliwiającą wyręczenie się inną osobą, powódź czy pożar, a zatem zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1101/09). Dokonując zatem oceny braku winy organ administracji publicznej przyjmuje obiektywny miernik staranności, jaki można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy, gwarantując tym samym pewność stosunków procesowych.

W ocenie organu, w świetle zaprezentowanego orzecznictwa odnośnie do przesłanek zasadności wniosku o przywrócenie terminu oraz mając na względzie uzasadnienie złożonego w sprawie wniosku, nie sposób orzec inaczej niż w sentencji niniejszego postanowienia. Odnosząc się do wniosku A.B.-K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ stwierdził, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. A.B.-K. swój wniosek argumentuje tym, iż pismem z dnia 19 maja 2016 roku poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o nagłym wyjeździe poza granice kraju, oraz zawarła informację, aby nie wysyłać pism w okresie od dnia 16 maja 2016 roku do 5 września 2016 roku. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym zaniechanie strony w zakresie zorganizowania odbioru kierowanej do niej korespondencji, w czasie gdy nie przebywała w miejscu zamieszkania (które stanowi jedyny znany organowi adres do korespondencji), należy uznać za brak staranności w prowadzeniu własnych spraw (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 października 2012r., sygn. I FSK 2179/11, LEX nr 1233075). Organ wskazuje, iż zgodnie z art. 41 § 1 Kpa strony postępowania mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie ma podstaw prawnych do przywrócenia zainteresowanemu terminu do dokonania wnioskowanej czynności procesowej - wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ulicy [...] we W..

Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego wniosła A.B.-K., wniosła o uchylenie zakwestionowanego postanowienia. W uzasadnieniu wskazała, że z uwagi na niespodziewany, pilny wyjazd za granicę, na wszelki wypadek, napisałam pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o nieprzysyłanie korespondencji na mój adres posiadany przez PINB. Z racji tego, że wyjazd był nagły, w/w pismo zostało wysłane przez osobę znajomą dnia 01 czerwca 2016 r. W związku tym skarżąca uważa, że wykazała należytą staranność (pomimo nagłego wyjazdu poza granice kraju) powiadamiając PINB o zaistniałej sytuacji, niezależnej od strony. W takiej sytuacji dopełnienie czynności w terminie polegające na wniesieniu odwołania od decyzji PINB stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody. Po powrocie skarżąca przeglądała akta w PINB i zupełnie przypadkowo, dowiedziała się, że jakaś przesyłka nie została przez stronę odebrana. Okazało się, że PINB przesłał do strony w tym okresie aż 4 przesyłki pomimo, że został poinformowany listownie o zaistniałej nagłej sytuacji niezależnej od niej. Do PINB wysłała pisemne zapytanie dotyczące przesyłek do niej kierowanych. Po uzyskaniu odpowiedzi dnia 26 października 2016 r. udała się do PINB celem zapoznania się z treścią wysłanych do skarżącej pism z PINB. Tam też zlokalizowała niedostarczone do strony pismo. W ustawowym terminie od dnia zapoznania się z treścią decyzji strona złożyła odwołanie tj. 08 listopada 2016 r. Stąd strona podkreśla, że dołożyła wszelkich starań i działała z należytą starannością, jednakże dopełnienie czynności polegającej na odbiorze kierowanej do niej przesyłki, o której nadejściu nie miał pojęcia stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony, a związanej z nagłym, nie planowanym wyjazdem za granicę, o czym strona poinformowała PINB. Wobec powyższego (zdaniem skarżącej) spełniła wszystkie zalecenia tj.: 1. uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nie było zawinione, 2. wniesienie prośby o przywrócenie terminu 3. dochowanie 7-dniowego terminu na wniesienie prośby, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; 4. jednoczesne dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Dalej strona naprowadza, że dnia 24 kwietnia 2017 r. otrzymała postanowienie DWINB nr [...] z dnia [...], w którym PINB stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca podnosi, że nie miała pojęcia, że jej odwołanie DWINB potraktuje jako nie złożone w terminie. W związku z tym dnia 26 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do odwołania. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. DWINB odmówił przywrócenie terminu do odwołania. Strona podkreśla, że pomimo nagłego wyjazdu za granicę wystosowała pismo aby powiadomić PINB o zaistniałej sytuacji niezależnej od niej. Nie mogła też z uwagi na nagły wyjazd przekazać tych spraw osobie trzeciej gdyż wymagałoby to wiele czasu aby zapoznać ją z przedmiotem prowadzonych przez parę lat postępowań; skarżąca również nie miała pojęcia kiedy i jakie pisma zostaną do niej wysłane podczas jej nieobecności. Zdaniem strony PINB od dłuższego czasu nie potrafił sobie z tym poradzić, więc tym bardziej znalezienie takiej osoby, w ostatniej chwili, która mogłaby zająć się sprawami w moim imieniu było niemożliwe a wręcz nie do wykonania. W ocenie strony PINB skorzystał z uzyskanej od niej informacji, iż nie będzie skarżącej w kraju i umorzył postępowanie. Tym samym wykorzystał opisaną sytuację, w której się znalazła strona aby pozbyć się bardzo trudnej sprawy dotyczącej kontynuacji przez współwłaściciela nieruchomości samowoli budowlanej, wykonywanej bez projektu oraz związanych z tym działaniem zniszczeń w moim mieszkaniu pomimo wydanego przez PINB zakazu prowadzenia robót budowlanych.

W doręczonych sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź wypełniałby jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 k.p.a. w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania jest m.in. zachowanie terminu do jej dokonania.

Wedle art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do art. 58 § 2 kpa prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której termin był określony, przy czym przywrócenie terminu do złożenia tej prośby jest niedopuszczalne (§ 3). Podsumowując – termin należy przywrócić jeżeli zostaną spełnione łącznie wszystkie przesłanki.

Zaskarżone postanowienie wydano na skutek wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ulicy [...] we W..

Jak wcześniej powiedziano, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Instytucja procesowa przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy, a jej celem jest ochrona jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Uchybiony termin do dokonania czynności należy przywrócić, jeśli łącznie zostaną spełnione określone przesłanki, a mianowicie: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi; jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin; we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu oraz powstaną ujemne dla strony skutki w zakresie postępowania. Osoba zainteresowana zobowiązana jest zatem uprawdopodobnić brak swej winy, czyli uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. O przywrócenie terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.

W okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ma przesłanka braku winy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy podmiot ten działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1704/06; z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05).

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wskazana we wniosku okoliczność tj. pobyt za granicą nie stanowi tego rodzaju okoliczności, która uprawdopodabniałaby brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie organu strona wykazała się brakiem należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw, bowiem nie zapewniła możliwości skutecznego prowadzenia korespondencji z organem np. ustanawiając pełnomocnika.

Z powyższym stanowiskiem zasadniczo należy się zgodzić. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym, sam fakt przebywania poza miejscem zamieszkania nie stanowi przeszkody o charakterze nadzwyczajnym, która uniemożliwia podejmowanie czynności postępowania. Osoba świadoma tego, że w określonym, dłuższym okresie nie będzie przebywać w swoim miejscu zamieszkania, powinna przed przewidywanym wyjazdem odpowiednio zabezpieczyć swoje interesy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II FZ 911/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 730/12).

Niemniej jednak, niezależnie od tego, iż jak słusznie wywodzi organ, pobyt za granicą, co do zasady, nie może stanowić o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie organ nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności tej sprawy. Otóż skarżąca podała, iż wyjazd był spowodowany koniecznością opieki nad wnukiem, przy czym poinformowała, że konieczność ta wynikła w sposób nagły i pilny. Ta okoliczność spowodowała, że musiała działać w znacznym pośpiechu.

Po powrocie skarżąca niezwłocznie udała się do siedziby ww. organu nadzoru budowlanego i tam przeglądając akta zobaczyła szereg pism skierowanych do niej, a nie doręczonych. W świetle powyższego w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, czy już wtedy strona nie dowiedziała się o zapadłej przed organem pierwszej instancji decyzji. Ta okoliczność może mieć wpływ na terminowość złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co organ winien ustalić i ocenić w pierwszej kolejności.

Następnie ustalenia i rozważenia wymaga, czy taki nagły wyjazd, uzasadniony bardzo poważnymi kłopotami rodzinnymi nie należy uznać za brak winy w dopełnieniu czynności procesowej w terminie.

W ocenie Sądu bez uprzedniego wyjaśnienia powyższych okoliczności, stwierdzenie przez organ, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu jest przedwczesne. Gdyby bowiem postepowanie wyjaśniające potwierdziło relacje skarżącej, w zakresie konieczności działań w pośpiechu i bez możliwości zajęcia się całościowo swoimi sprawami, mogło by to oznaczać, iż strona nie dochowała terminu do wniesienia odwołania bez swojej winy. W przypadku gdyby istotnie relacja skarżącej została potwierdzona w toku dalszego postepowania wyjaśniającego może to mieć istotny wpływ na ocenę zachowania skarżącej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że na dzień wydania skarżonego postanowienia organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż sama już treść złożonego wniosku o przywrócenie terminu winna obligować organ odwoławczy do zainicjowania stosownego postępowania wyjaśniającego (choćby przesłuchania strony na wskazane w piśmie okoliczności). W realiach tej sprawy brak dostatecznych ustaleń wskazuje, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.. Jedną z naczelnych bowiem zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl z kolei art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt. II SA/Bk 19/12 zasada określona w art. 8 k.p.a. ma na celu wyrównanie pozycji obywateli w postępowaniach administracyjnych. Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy równe traktowanie stron, podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Czynności organu administracyjnego zmierzające do ustalenia, czy skarżąca uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania powinny zostać podjęte z uwzględnieniem przedstawionych zasad.

Rozpoznając ponownie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższą regulację zgodnie w orzecznictwie sądów administracyjnych traktuje się jako powinność organów prowadzących postępowanie. (por. np. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 657/11 publ. LEX nr 1138433). Przy ocenie zasadności wniosku organ winien także nie tracić z pola widzenia regulacji art. 10 § 1 k.p.a., z godnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie wskazuje się, iż naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Reasumując, stwierdzić należy, że organ rozpoznając wniosek skarżącej nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Przedstawione naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd sąd, działając na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu zobowiązany będzie ponownie ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 58 k.p.a., w szczególności czy uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącej i czy dochowała ona przy tym należytej staranności.