Postanowienie NSA, sygn. akt OSK 1926/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Samorząd terytorialny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 53 par. 1, art. 185 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz ( spr. ), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 346/04 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia 6 września 2000 r. (...) w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom zatrudnionym w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ł. dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i za wysługę lat oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także dodatku mieszkaniowego, części obejmującej par. 11 ust. 8-12 załącznika do tej uchwały postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

OSK 1926/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2004 r., III SA/Lu 346/04, odrzucił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy Ł. z 6 września 2000 r. (...) w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom zatrudnionym w szkołach, dla których organem założycielskim jest Gmina Ł., dodatków motywacyjnego, funkcyjnego ze stosunku pracy i wysługę lat oraz niektórych, innych składników wynagrodzenia, a także dodatku mieszkaniowego w części obejmującej par. 11 ust. 8-12 załącznika do tej uchwały.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, iż bak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż skarga wniesiona została po upływie terminu określonego w art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

Obowiązujący tryb przy wnoszeniu skargi przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 r., nr 13 poz. 74 ze zm./ nie przewiduje /w przeciwieństwie do art. 101/ wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Art. 1 pkt 66 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 497/, obowiązujący od dnia 30 maja 2001 r., wprowadził do ustawy o samorządzie gminnym art. 102a stanowiący, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminy" nie stosuje się obowiązującego w tej dacie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wniesienie skargi na podstawie powołanego przepisu /art. 93 ust. 1/ nie wymaga wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Nowelizując powołaną ustawę o samorządzie gminnym nie wyłączono stosowania obowiązującego wówczas art. 35 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Również reforma sądownictwa administracyjnego i wejście w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyłączyła również stosowania art. 53 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, skoro wniesienie skargi na podstawie powołanego wyżej art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, to termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru we własnym zakresie. Pogląd ten Sąd wywiódł z gramatycznej wykładni przepisów obu ustawy, podzielając przy tym jednolitą linię orzecznictwa wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny /por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2002 r. III SA 1361/02, postanowienie NSA z dnia 27 września 2001 r. III SA/Wr 2525/00/.W konsekwencji przyjęcia takiego poglądu, Sąd dochodzi do wniosku, że przyjmując najkorzystniejszy dla strony skarżącej wariant, że 30-dniowy termin do wniesienia skargi nie mógł rozpocząć biegu przed wejściem w życie art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, a zatem zaczął biec od dnia 30 maja 2001 r., to bieg tego terminu skończył się dnia 29 czerwca 2001 r.

Skargę w tej sprawie wniesiono do Sądu dnia 14 maja 2004 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu- podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda L., reprezentowany przez radcę prawnego Wiesława Górskiego, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że dla organu nadzoru termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu przewidzianego do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego zgodnie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie 30 dni, organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności uchwały, lecz może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Skargę tę Wojewoda może wnieść w każdym czasie. Nie jest ograniczony terminem ustanowionym w art. 53 ust. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten nie ma zastosowania do skarg organu nadzoru na uchwałę rady gminy. Pogląd ten wynika z wykładni gramatycznej art. 53 par. 1 Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi. Według tego przepisu skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przez pojęcie skarżącego należy rozumieć podmiot uprawnienia do wniesienia skargi, zaś przepis art. 53 par. 1 określa zdarzenie, od którego należy liczyć termin do wniesienia skargi, a jest nim dzień doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśliby za rozstrzygnięcie w sprawie uznać uchwałę, to zgodnie z literalnym brzmieniem tegoż artykułu, wojewoda mógłby zaskarżyć uchwałę w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Pozostaję to w oczywistej sprzeczności z art. 91 ust. 1 ustawy, przewidującym termin 30 dniowy do orzekania o nieważności.

Po upływie tego terminu żaden podmiot nie doręcza organowi nadzoru rozstrzygnięcia. Należy, zatem przyjąć, że art. 93 ust. 1, jako lex specialis, wyłącza stosowanie powołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pogląd taki przeważa w piśmiennictwie prawniczym, które skarżący przytacza. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa; na potrzebę stosowania jej wskazuje Z. Niewiadomski i Z. Kmieciak w glosach do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2002 r., III SA 1361/02 - OSP 2003 z. 4 poz. 49. Wywody zawarte w glosach zachowują swą aktualność także pod rządami nowej ustawy.

Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, które można tłumaczyć w oderwaniu, ale że jest racjonalnie powiązany z innymi przepisami, tworząc integralny system. Argumentację tę wzmacnia skarżący, odwołując się do przepisów Konstytucji - art. 163 i 171.

Do takiego wniosku prowadzi też porównanie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 101 ust. 1 tej ustawy. Jeśli terminem nie jest ograniczony podmiot legitymowany na podstawie art. 101 ustawy, działający w interesie indywidualnym, to tym bardziej, terminem takim nie powinien być ograniczony organ działający w interesie ogólnym, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działań samorządu terytorialnego i dbający o praworządność.

Przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, podlega stwierdzeniu nieważności w każdym czasie. Poglądy takie prezentowało już wcześniejsze orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na którego wyroki z dnia 19 lutego 2004 r. /3/II SA/Lu 1484/02/, z dnia 19 maja 2004 r. /II SA/Lu 622/03/, z dnia 9 lipca 2004 r. /II SA/Lu 1363/03/ oraz z dnia 28 września 2004 r. /II SA/Lu 1556/04/ powołał się skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, zaś przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów, jest błędna.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przewiduje w art. 91 ust. 1, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

Upływ tego terminu powoduje- w myśl art. 93 ust. 1, iż organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności ww. aktów, lecz może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego jako Sąd jednoinstancyjny przyjmowano, że uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu do sądu, nie jest ograniczone żadnym terminem.

Wyjątek, w tym względzie, stanowiły powołane w zaskarżonym orzeczeniu, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r. III SA/Wr 252/00 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2002 nr 2 poz. 48, z dnia 27 września 2002 r. III SA 1361/02 oraz wcześniejsze postanowienie z dnia 7 stycznia 1999 r. SA/Rz 2198/98 /Wspólnota 1999 nr 25/, w których przyjęto odmienny pogląd, stwierdzając, iż zastosowanie ma, w tym przypadku przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a termin 30 dniowy wniesienia skargi rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę poglądu tego nie podziela.

Odejście od utrwalonej linii orzecznictwa i zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu wykładnia gramatyczna przepisów ustawy nie zasługuje na aprobatę. Nie jest, zwłaszcza uprawnione ograniczenie organu nadzoru terminem do wniesienia skargi na podstawie art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje jedynie podmiot uprawniony do wniesienia skargi i termin, po upływie, którego wygasa prawo do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie. Stosowanie w takim przypadku przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie terminu do wniesienia skargi nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza, że prowadziłoby to do ograniczenia zakresu nadzoru nad działalnością samorządu. Podkreślenia wymaga to, że Wojewoda działa, wnosząc skargę do sądu administracyjnego w wyniku dokonanej oceny, że uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem. Ograniczenie wojewody terminem 30-dniowym do wniesienia skargi do sądu, wydaje się tym bardziej nieuprawnione, skoro takiego ograniczenia ustawodawca nie wprowadził w rozdziale 10 ustawy, traktującym o nadzorze nad działalnością gminną, zaś wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy w sprawach z zakresu administracji publicznej przez każdego, czyj interes prawny został naruszony, nie jest ograniczone terminem, który zaczyna biec dopiero po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie, w myśl art. 102a ustawy, nie obowiązuje wojewody. Ograniczenie uprawnień wojewody do zaskarżania uchwał przez wprowadzenie terminu 30-dniowego, stawiałoby organ nadzoru, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działań organów gminy, w sytuacji gorszej od podmiotów działających na podstawie indywidualnego interesu prawnego. Względy wynikające z wykładni systemowej przemawiają za tym, aby uznać, iż wojewodę nie obowiązuje termin 30 dniowy przy wniesieniu skargi do sądu na uchwały organów gminy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo i na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.