Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3598/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9.77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 2, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184, 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 7/18 w sprawie ze skargi T.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 3598/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyła T.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie dokumentu złożonego przez skarżącą w dniu [...] września 2017 r. i wydanie orzeczenia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy skutkujący oddaleniem skargi;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób przez Sąd naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organ administracji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., nie informował skarżącej o skutkach nieprzeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, a także pozostawił wniosek skarżącej z dnia [...] września 2017 r. bez odpowiedzi, czym pobawił ją de facto prawa czynnego udziału w postępowaniu naruszając art. 10 § 1 k.p.a.;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób przez Sąd zastosowania przez organy art. 11 ust. 2 w związku z art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769), dalej u.p.s., stanowiących podstawę odmowy przyznania wnioskowanych przez skarżącą świadczeń, pomimo że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ich zastosowania;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej, nieopłaconej w całości ani w części.

Skarżąca kasacyjnie złożyła przy tym oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Zagadnieniem determinującym wynik niniejszej sprawy jest okoliczność uniemożliwienia przez skarżącą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, po złożeniu przez nią wniosku o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych, świadczenia okresowego z przeznaczeniem na zakup środków pomocniczych, lekarstw, środków higieny i sanitarnych oraz świadczenia na zakup pralki.

Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana okoliczność, że mimo odebrania w dniu [...] września 2017 r. przez skarżącą zawiadomienia o dacie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (który miał mieć miejsce w dniu [...] września 2017 r.), skarżąca była we wskazanym dniu nieobecna, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie wywiadu. Jako usprawiedliwienie takiego zachowania autor skargi kasacyjnej podaje, że organ nie zareagował na pismo skarżącej z dnia [...] września 2017 r., w którym jakoby domagała się szczegółowych informacji odnośnie do okoliczności mających towarzyszyć samej czynności przeprowadzenia wywiadu. Jednakże w piśmie tym (k. [...] akt administracyjnych) skarżąca nie domagała się w żaden sposób wyjaśnienia, na czym wywiad środowiskowy ma polegać, jakich wiadomości ma dotyczyć i jakie są konsekwencje nieprzeprowadzenia wywiadu. Zresztą skarżąca, od wielu lat korzystająca z pomocy społecznej, takich informacji z pewnością nie potrzebowała, mając pełną świadomość roli wywiadu środowiskowego w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. domagała się wyłącznie informacji o personaliach osób mających wywiad przeprowadzić oraz formułowała bliżej niesprecyzowane żądania dotyczące udziału Policji w czynnościach organów, uznając za nękanie fakt, że wywiad środowiskowy ma być przeprowadzony wobec niej i wobec jej męża tego samego dnia. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił postępowanie organów jako legalne, bowiem nie miały one obowiązku ustalania przyczyn postępowania skarżącej, uniemożliwiającego przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Warto podkreślić, że skarżąca nie wykazuje nieporadności i braku konsekwencji w dochodzeniu zgłaszanych przez siebie żądań wobec organu pomocy społecznej. Skoro skarżąca jest w stanie kierować swoimi sprawami, co przejawia się w precyzyjnym określeniu jej aktualnych potrzeb bytowych oraz ich dochodzeniu w stosownym trybie, to uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego należało ocenić w kategoriach braku chęci współpracy wnioskodawczyni z organem pomocy społecznej. Skutki zaś takiej postawy określa art. 11 ust. 2 u.p.s. Stosownie do jego treści, w zakresie znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., I OSK 95/15, z dnia 5 października 2016 r., I OSK 329/15).

Ponadto zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ww. ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

Ustawodawca w art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. nałożył na organy rozpoznające wniosek obowiązek przeprowadzenia z wnioskodawcą, ubiegającym się o przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej, aktualizacji wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zaś przez stronę zgody na przeprowadzenie aktualizacji takiego wywiadu, a za takie wypadało uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełniało dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. i - zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. - mogło stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skoro skarżąca, pomimo skierowania od niej pisemnego zawiadomienia, uniemożliwiła pracownikom socjalnym dokonanie w dniu [...] września 2017 r. wywiadu środowiskowego, to zarówno organy, jak i Sąd I instancji zasadnie przyjęli, że okoliczność ta stanowiła wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej. W zaistniałej sytuacji organy były zwolnione z dokonywania oceny, czy sytuacja skarżącej uzasadniała przyznanie jej wnioskowanej pomocy. Konstatacja taka czyni więc bezpodstawnym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie kolejnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy skarżąca spełnia warunki do udzielenia jej pomocy. Jeśli bowiem organy nie były zobowiązane do dokonania pod względem merytorycznym oceny zasadności żądania wnioskodawczyni, to także na Sądzie Wojewódzkim nie ciążył obowiązek dokonania oceny kwestionowanych decyzji pod tym kątem. Rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.

Trudno też zgodzić się z zarzutem, że Sąd I instancji nie zauważył naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o skutkach nieprzeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Po nieudanej próbie przeprowadzenia wywiadu, organ pomocy doręczył skarżącej zawiadomienie z dnia [...] września 2017 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także poinformował, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczeń. Zawiadomienie to skarżąca odebrała w dniu [...] września 2017 r. i do dnia wydania decyzji o odmowie przyznania świadczeń ([...] października 2017 r.) nie zareagowała w żaden sposób. Nie można zatem uznać, by organ nie informował skarżącej o skutkach uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu, a ponadto – jak już mowa była wcześniej – skarżąca miała z pewnością świadomość roli wywiadu środowiskowego w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej, w przeszłości bowiem wielokrotnie z tej przyczyny odmawiano jej takiej pomocy.

Przedstawione wyżej rozważania nie pozostawiają wątpliwości, że uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego upoważniało organy do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – radcy prawnemu M.R., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.