Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 328/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 3 i 4, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi A Spółki Komandytowej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu 11 lutego 2016r. odwołania wniesionego przez Urząd Dozoru Technicznego z siedzibą w W., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. A nr 89/91 w Ł., na działce nr 319/6 oraz zjazdu z ul. A nr na części działek nr 324/36, 324/37 i 324/39 w obrębie [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części pkt II tej decyzji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Urząd Dozoru Technicznego w W., użytkownik wieczysty działki sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, zarzucił naruszenie przepisów § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz.1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem", poprzez ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy w sposób niezgodny z tymi przepisami.

Następnie organ II instancji wskazał, że wyznaczony w sprawie obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obejmuje on pas terenu w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 80m = 240m). Zdaniem Kolegium, wyznaczony w przedmiotowej sprawie obszar analizowany jest nie tylko prawidłowy, ale również wystarczający dla oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej. Analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym, pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu, istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z przedmiotowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej wynika w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu, o który ustalone zostały wymagania dla planowanej inwestycji. Z jej części opisowej wynika w sposób jednoznaczny, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji takiej jak wnioskowana czyli biurowa i usługowa.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w punkcie II.l decyzji organu I instancji pn. "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" sprecyzowano wymagania dla nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Odwołując się do treści § 4 ust. 1-4 rozporządzenia organ II instancji stwierdził, że wyznaczona dla przedmiotowej inwestycji linia zabudowy odpowiada linii zabudowy budynku na działce sąsiedniej nr 316. W ocenie Kolegium takie ustalenie linii zabudowy było prawidłowe, pozostaje bowiem w zgodzie z brzmieniem § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Kolegium odniosło się także do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 319/6, ustalonego przez organ I instancji w przedziale od 0,42 do 0,75 i stwierdziło, że co do zasady, stosownie do brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. Kolegium uznało, że w tym wypadku z analizy wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym kształtuje na poziomie od 0,04 do 0,87, średnio 0,42. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości odpowiadają zatem wielkościom wskaźnika powierzchni zabudowy, występującym w obszarze analizowanym - minimalna średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, maksymalna zaś (wnioskowana przez inwestora) mieści się przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, przy czym jest znacznie niższa od maksymalnej. Takie ustalenie nie narusza, zdaniem Kolegium, dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej organ II instancji wyjaśnił, że parametr ten wyznaczono dla nowej zabudowy na poziomie od 30 m do pełnej szerokość frontu działki, bowiem jak wskazuje analiza, szerokość elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynosi od 5 m do 144 m, średnio 30m. Minimalna ustalona wartość odpowiada zatem średniej wielkości szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, maksymalna natomiast, znajduje uzasadnienie w sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego, gdzie występuje zabudowa lokowana w granicach działek. Ustalenia w zakresie omawianego parametru nie naruszają zatem, zdaniem Kolegium, § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Powołując się na treść § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy analiza wykazała, iż w obszarze poddanym ocenie występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - od 3,5 m do 40 m. Jak wskazano, budynki zlokalizowane wzdłuż ul. A nr posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od ok. 15 m (budynek na działce nr 323/11) przez wysokość 22,5 m (budynki na działkach nr nr 314/6,313/2 i 313/3 do wysokości ok.31,5 m (budynek na działce nr 17/30). Stanowiło to podstawę do ustalenia decyzją organu I instancji, parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, w wielkościach od 15 m do 22,5 m. Dopuszczono jednocześnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do 31,5 m, pod warunkiem wycofania jej górnej części (powyżej 22,5m) o minimum 0,7 m w głąb działki oraz jej wyraźnego zróżnicowania. W ocenie Kolegium, w świetle istniejącego stanu zagospodarowania terenu sąsiedniego, powyższego ustalenia nie można było jednak uznać za prawidłowe, gdyż dopuszczona decyzją maksymalna wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tj. 31,5m, została ustalona w oparciu o wysokości najwyższych budynków z obszaru analizy. Aczkolwiek budynki te znajdują się granicach obszaru analizowanego, to jednak ich lokalizacja sprawia, iż, zdaniem Kolegium, nie mogły stanowić bezpośredniego punktu odniesienia dla potrzeb ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy. Dotyczy to zarówno wskazywanego w analizie budynku biurowego na działce nr 17/30 jak również budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr 323/11 (położonych na zbiegu ulic: A i al. B) a także wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych przy ul. C. Zdaniem Kolegium, odniesieniem dla planowanego budynku w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy, winien być budynek biurowy przy ul. A nr 79 w Ł., dla którego warunki zabudowy ustalono decyzją Prezydenta Miasta Ł. wydaną na rzecz tego samego inwestora – Spółki A z .o.o. - nr [...] z dnia [...] oraz uchylającą ją w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku przy ul. A nr 79 ustalono w wielkości minimalnej stanowiącej przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr 316, maksymalnej natomiast 22,5 m z jednoczesnym wycofaniem ostatniej kondygnacji względem płaszczyzny elewacji frontowej pierzei ul. A o 0,7m. Obie decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 7 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 254/14, oddalił skargę wniesioną na rozstrzygnięcie organu odwoławczego przez Urząd Dozoru Technicznego w Ł.. Kolegium dodało, że budynek, przy ul. A nr 79 został zrealizowany we wrześniu 2015r. (co potwierdza też znajdujące się aktach sprawy pismo inwestora z dnia 8 września 2015r.) i obecnie funkcjonuje w przestrzeni omawianego terenu. Budynek ten przylega z jednej strony do budynku banku Banku A, do którego nawiązuje wysokością (właśnie poprzez wycofanie ostatniej kondygnacji względem elewacji frontowej pierzei ul. A o 0,7m) z drugiej zaś do budynku Urzędu Dozoru Technicznego. Planowany obecnie budynek zlokalizowany ma być za budynkiem Urzędu Dozoru Technicznego w stronę al. B.

Zdaniem Kolegium, dla nadania podobnych cech zabudowie pierzejowej wzdłuż ul. A na omówionym wyżej odcinku, zasadnym jest nawiązanie przez budynek biurowo – usługowy, objęty zaskarżoną decyzją, do budynku zrealizowanego przez tego samego inwestora przy ul. A nr 79, którego jak już wyżej wskazano, maksymalna wysokość wynosi 22,5 przy czym ostatnia kondygnacja została wycofana względem płaszczyzny elewacji frontowej pierzei ul. A nr o 0,7m. Mając to na uwadze, Kolegium, korzystając ze swoich uprawnień merytoryczno-reformacyjnych orzekło o ustaleniu omawianego parametru w przedziale od 15m do 22,5m; przy jednoczesnym wycofaniu ostatniej kondygnacji względem płaszczyzny elewacji frontowej pierzei ul. A nr o minimum 0,7m w głąb działki oraz jej wyraźnym zróżnicowaniu. Powyższe ustalenie wypełniało zdaniem Kolegium dyspozycję przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Jeżeli chodzi o geometrię dachu dla nowej zabudowy to ten parametr ustalono następująco: dach płaski o spadku połaci dachowych od 0° do 10° i wysokości kalenicy głównej od 15m do 22,5m (dotyczy również kondygnacji technicznych, w tym szybów windowych) i kierunku kalenicy /attyki równoległym do wyznaczonej linii zabudowy. Ustalone wymagania, stosownie do treści § 8 rozporządzenia, w ocenie organu odwoławczego odpowiadają geometrii dachów z obszaru analizowanego, gdzie jak wykazała analiza występują przeważnie dachy jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe o spadkach połaci od 10° do 45° i wysokościach kalenicy do 45 m.

W odniesieniu do wysokości głównej kalenicy, kierując się tymi samymi argumentami, które zadecydowały o ustaleniu przez organ odwoławczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy odmiennie niż w decyzji organu I instancji, Kolegium działając w trybie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a orzekło o ustaleniu wysokości głównej kalenicy dla nowej zabudowy w przedziale od 15 m do 22,5 m (dotyczy również kondygnacji technicznych, w tym szybów windowych).

W świetle powyższego Kolegium uznało, że określenie wymagań dla nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w świetle uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym we wniosku terenie.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółka A z o.o. S.K z siedzibą w Ł., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie okoliczności faktycznych w zakresie wystarczającym na wydanie decyzji, jak również przez dokonanie dowolnej oceny dowodów, zgromadzonych w postępowaniu i wydanie decyzji w sposób nieuwzględniający wniosków, wynikających z analizy urbanistycznej, tj. faktu, iż na obszarze analizowanym występuje co najmniej kilka budynków o wysokości zbliżonej do planowanej inwestycji oraz dowolne przyjęcie, iż dla nadania podobnych cech zabudowie pierzejowej konieczne jest nawiązanie przez budynek projektowany do budynku przy ul. A nr 79.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie dla oceny zachowania ładu przestrzennego, czy projektowany budynek nawiązuje swoją architekturą do budynku UDT oraz innych budynków położonych w obszarze analizowanym, a ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla ustalenia cech i parametrów nowej zabudowy wystarczające jest odniesienie się do budynku istniejącego, położonego na działce w bezpośrednim sąsiedztwie, bez rozważenia parametrów i cech zabudowy innych budynków, położonych w obszarze analizowanym.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył także § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" należy rozumieć jedynie działkę położoną w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a nie działki, które są położone na obszarze analizowanym.

Zdaniem skarżącej, niezrozumiały jest pogląd SKO, według którego odniesieniem do projektowanego budynku jest budynek przy ul. A nr 79, który do niego nie przylega, ale jest oddzielony odeń budynkiem stanowiącym siedzibę Urzędu Dozoru Technicznego (działka 316) o wysokości 16,7 metra, a więc znacznie niższym. Zdaniem SKO ma to zapewnić podobne cechy zabudowy pierzejowej, chociaż te 3 budynki będą tworzyć uskok. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy błędnie zinterpretował przepisy ustawy uznając, że istnienie w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej umożliwia organowi odniesienie się właśnie do tej działki podobnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Taka interpretacja przepisu jest całkowicie niezgodna z jego treścią oraz doktryną prawa w tym zakresie. Istnienie jednej działki sąsiedniej w obszarze analizowanym, nawiązującej funkcją i cechami zabudowy do projektowanej inwestycji oznacza, że została spełniona zasada "dobrego sąsiedztwa". Spełnienie tego warunku jest dla organu prowadzącego postępowanie asumptem do dalszej analizy mającej określić parametry i cechy przyszłej zabudowy. Organ w tym celu powinien wziąć pod uwagę informacje wynikające z analizy urbanistycznej, przeprowadzonej w obszarze analizowanym dotyczące wszystkich budynków w obszarze analizowanym. Oczywiście nie oznacza to, że ustalenie warunków nowej zabudowy ma przyjmować za punkt odniesienia wszystkie te budynki. Porównane z budynkiem projektowanym powinny być zatem te budynki w obszarze analizowanym, które w sposób najbardziej zbliżony swoimi cechami, funkcjami umożliwiają zachowanie charakteru zabudowy. Z pewnością nie oznacza to jednak odniesienia projektowanej inwestycji wyłącznie do jednego tylko budynku podobnego, ponieważ takie postępowanie przeczy zasadzie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także może być sprzeczne z zasadą ładu przestrzennego.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pkt II oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na podstawie wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja, naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest bowiem, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, spełnia przepisane prawem wymogi. Wykonana została bowiem na kopii mapy w skali 1:1000, zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł.; zawiera prawidłowo wykreślony obszar analizowany (trzykrotna szerokość frontu działki). Prawidłowe są również wnioski zeń wypływające, choć przyznać trzeba, że pozostają one rozbieżne z wnioskami z analizy, stanowiącymi załącznik do decyzji organu I instancji, w zakresie spornego wskaźnika wysokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy, nie do końca też odpowiadają wskaźnikom zabudowy, przyjętym ostatecznie przez organ odwoławczy.

Sporządzona analiza, w zakresie kwestionowanego przez stronę skarżącą wskaźnika wysokości elewacji frontowej określa go w przedziale od 15 m do 21 m, wskazując, iż wyznaczono go jako przedłużenie tego parametru dla budynków usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, tworzących pierzeję ulicy A od strony północnej na działkach o numerach ewidencyjnych 316, 314/6, 313/2, 313/3 oraz od strony południowej na działce o numerze ewidencyjnym 232/11. Jednocześnie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o różnorodnych wysokościach elewacji frontowych – od 3,5 m do ok. 40 m, natomiast budynki usytuowane wzdłuż ulicy A nr posiadają tę wysokość na poziomie od 15 do 21 m. Z zestawienia, stanowiącego cześć analizy wynika natomiast, że średnia wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 12,6 m.

Układ połaci dachowych w obszarze analizowanym to dachy jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe o spadkach połaci od 10 ° do 45 ° i wysokościach kalenicy do 45 m (budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. B). Określając wysokość kalenicy w przedziale od 15 do 20,6 m wskazano, iż winna ona nawiązywać do wysokości kalenic budynków zlokalizowanych wzdłuż ulicy A nr , tworzących wzdłuż tej arterii czytelną pierzeję, co pozwoli na zachowanie w analizowanym obszarze ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do budynków, stanowiących tło dla obudowy reprezentacyjnej ulicy A.

Wyniki analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji opisane wyżej parametry określają odmiennie (wysokość elewacji frontowej od 15 m do 22,5 m z dopuszczeniem wysokości 31,5 m pod warunkiem wycofania górnej części powyżej 22,5 m elewacji frontowej o minimum 0,7 m w głąb działki oraz jej wyraźnego zróżnicowania; wysokość głównej kalenicy od 15 m do 31, 5 m.), przy czym brak jest choćby śladu modyfikacji sporządzonej analizy urbanistycznej w tym zakresie. Nie przystają one zatem do sporządzonej analizy, nie mogąc tym samym stanowić jej "wyników", w rozumieniu § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Określenie spornych parametrów przez organ odwoławczy również nie odpowiada w pełni analizie, bowiem wysokość elewacji frontowej ustalona została na poziomie od 15 m do 22,5 m z obowiązkiem wycofania ostatniej kondygnacji względem płaszczyzny elewacji frontowej pierzei ul. A o minimum 0,7 m w głąb działki oraz jej wyraźne zróżnicowanie; wysokość głównej kalenicy winna natomiast mieścić się w przedziale od 15 m do 22,5 m.

Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, wysokość projektowanej inwestycji w przypadku gdy zabudowa na sąsiednich działkach przebiega tworząc uskok, ustala się przyjmując średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust.4). Ponieważ nie budzi wątpliwości, że zabudowa sąsiednia do projektowanej tworzy uskok, regułą winno być ustalenie wysokości elewacji na poziomie średnim (12,6 m). Odmiennie ustalony wskaźnik wchodzi w grę wówczas, gdy wynika to z analizy. Jak wspomniano, analiza określa go na poziomie o 15 do 21 m, zaskarżoną decyzją natomiast górną wartość wskazanego paramentu podwyższono do 22,5 m, obligując wszakże inwestora do wycofania ostatniej kondygnacji w głąb działki o minimum 0,7 m. To zaś pozwala na konstatacje, że ustalenie owego paramentu wynika z analizy w rozumieniu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Geometrię dachu (w tym także wysokość głównej kalenicy), po myśli § 8 rozporządzenia, ustala się natomiast odpowiednio do geometrii dachów, występujących w obszarze analizowanym, co pozwalało Kolegium na reformatoryjne określenie tego paramentu z odwołaniem się do treści samej analizy, nie zaś sugerowanych w niej wielkości.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie wskazać natomiast należy, że jest okolicznością niekwestionowaną, iż w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o wysokości elewacji frontowej przekraczającej 40 m; obiekty o tej wysokości są również w tymże obszarze aktualnie wznoszone. Okoliczność wspomniana nie może jednak sama w sobie stanowić uzasadnienia dla określenia parametrów inwestycji z odwołaniem się do tychże parametrów, które, co również pozostaje poza sporem, odbiegają od wartości średnich, zaś wzorowanie się na nich nie wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej. I rzecz nie w tym, że sporządzający analizę zawęził pojęcie działki sąsiedniej, bowiem jak wynika z tej treści, przyjęto doń wszystkie obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym (wszystkie też poddano ocenie, określając wskaźniki na poziomie średnim), lecz w tym, że określenia parametrów inwestycji na poziomie odbiegającym od średniej (która w przypadku paramentu wysokościowego wynosi, jak wyżej wspomniano, 12,6 m) dokonano, odwołując się do określonej koncepcji zachowania ładu urbanistycznego, wynikającego z pierzejowego charakteru zabudowy po zachodniej stronie ulicy A nr i planów związanych ze stworzeniem wzdłuż tej arterii zabudowy o charakterze pierzejowym i reprezentacyjnym. Wskazywane przez stronę skarżącą obiekty przy ul. C, A czy Al. B nie mają frontów zlokalizowanych przy ul. A (szczególnie akcentowany budynek [...] ma front od Al. B, jego położenie odnoszone jest również do tejże ulicy – Al. B nr 76 - na co wskazuje choćby nazwa, dodatkowo bocznie narożnie zlokalizowany jest po przeciwnej, wschodniej stronie ulicy A ), nie tworzą też całości urbanistycznej z istniejącą w rejonie tejże ulicy zabudową. W sposób nie budzący wątpliwości potwierdza to choćby przedłożona przez stronę skarżącą dokumentacja fotograficzna (częściowo błędnie określająca kierunkowe usytuowanie obiektu przy Al. B nr 76). Nie mogą zatem stanowić uzasadnienia dla określenia wskaźników inwestycji z odwołaniem się wyłącznie do ich parametrów. Prawdą jest, że wysokość budynku zlokalizowanego na działce nr 136 jest mniejsza niż wysokość istniejącego budynku na działce sąsiedniej (A nr 79) oraz budynku projektowanego, co oznacza, że zabudowa istotnie tworzyć będzie uskok. Nie bez znaczenia jest wszakże okoliczność, czy uskok ten wynosić będzie 5 czy 15 metrów, oraz czy nawiązywać będzie do istniejącej już zabudowy wzdłuż pierzei czy też zdecydowanie wśród tej zabudowy górować.

Akcentowane przez stronę skarżącą błędy w zaskarżonej decyzji, dotyczące wysokości budynków, znajdujących się w obszarze analizowanym są natomiast albo nieistotne (jak w przypadku wysokości budynku mieszkalnego, zlokalizowanego u zbiegu ulic A i Al. B, którego wysokość wskazana jest w analizie w sposób prawidłowy) albo też wynikają z nieporozumienia (wysokość 31,5 m dotyczy najwyższego budynku zlokalizowanego wzdłuż ul. A nie zaś budynku najwyższego znajdującego się w obszarze analizowanym).

Marginalnie również wskazać należy, że parametry zabudowy o tym samym charakterze, dla tej samej działki, lecz dla innego inwestora, zostały określone na analogicznym poziomie (decyzja [...] z dnia [...]) i poddane kontroli tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2015r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 41/15 oddalił skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uznając ustalenie wskaźników zabudowy w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną tego samego obszaru za prawidłowe.

Z urzędu rozważono także, czy prawidłowym było określenie parametrów inwestycji w postaci nieakceptowanej przez inwestora czy też konieczne było uprzednie wezwanie do skorygowania wniosku w tym zakresie i ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku akceptacji wniosków wynikających z analizy urbanistycznej.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że decyzję ustalającą warunki zabudowy organ wydaje na podstawie wniosku, zawierającego między innymi charakterystykę inwestycji. Wnioskiem tym pozostaje związany, choć związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora. O ile jednak inwestor, dysponując wynikami sporządzonej analizy urbanistycznej, popiera żądanie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, której parametry są sprzeczne z wymaganiami, określonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ obowiązany jest odmówić ustalenia warunków zabudowy. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009r., sygn. akt II OSK 272/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 526580 oraz z dnia 17 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2758/13 i z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 578/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Biorąc wszakże pod uwagę treść art. 134 § 2 p.p.s.a., formułującego zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, o ile kontestowany akt nie jest dotknięty wadą nieważności, uznano, że uchylanie zaskarżonej decyzji z tej jedynie przyczyny naruszałoby wspomniany zakaz.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

IB