Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 13/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 13 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. A.W. (dalej także wnioskodawca, strona, skarżący) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy M. (dalej także: organ) w przedmiocie realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

po pierwsze – zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie realizacji jego wniosku z 19 listopada 2018 r.,

po drugie – zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie zarzucił w niej organowi naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

b) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił stan prawny i dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jego wniosku skierowanego do organu o udostępnienie informacji publicznej, począwszy od dnia jego przekazania do załatwienia. Tym samym wskazał, że w dniu 19 listopada 2018 r. wystąpił do Burmistrza Gminy M. z wnioskiem o udostępnienie skanów umów (wraz z aneksami i załącznikami) wpisanych w pozycjach 1027, 1051, 1054, 1073, 1165, 1203, 1229, 1256, 1257, 1258 Rejestru Umów Gminy M., a także ekspertyzy technicznej powstałej w wyniku realizacji umowy wpisanej w poz. 1256 rejestru umów Gminy M.. W dniu 3 grudnia 2018 r. otrzymał odpowiedź odmawiającą mu udostępnienia wspomnianej ekspertyzy, ponieważ w opinii organu stanowi ona dokument wewnętrzny. Kwestionując stanowisko organu, w obszernych wywodach, zanegował, status przyznany przez ten organ żądanej ekspertyzie technicznej. Przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1800/16, że pojęcie dokumentu wewnętrznego zostało zdefiniowanie przez Trybunał Konstytucyjny w sposób wąski, jako "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół", wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Odnosząc się już konkretnie do kwestii statusu różnego rodzaju ekspertyz stwierdził, że sądy administracyjne, jako kluczowe kryterium oceny, czy dana ekspertyza stanowi dokument wewnętrzny czy informację wewnętrzną, wskazują to, czy opinie i ekspertyzy mają jedynie charakter poznawczy, czyli nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, lecz mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Na potwierdzenie tego przytoczył wyroki NSA z: 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11, 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15; 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, w których przyjęto, że opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Cytując za NSA wskazał, że "opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian. Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Proces legislacyjny na etapie jego trwania przed Sejmem i Senatem jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy są dla niej dostępne. Z żadnego zapisu ani Konstytucji, ani też ustawy nie wynika aby Kancelaria Prezydenta lub sam prezydent RP podlegali w tym zakresie odmiennemu traktowaniu, a prawo do informacji publicznej podlegało ze względu na podmiot, którego ta informacja dotyczy jakimś ograniczeniom. Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem dojaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego. Przy takim rozróżnieniu opinii i ekspertyz zamawianych przez Kancelarię Prezydenta zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł być skuteczny, bowiem był on przedwczesny. Z pisma Kancelarii Prezydenta z dnia 13 kwietnia 2011 r. będącego odpowiedzią na wniosek Fundacji E. 1 Stowarzyszenia [...] wynika, że opinie prawne bez względu na ich treść i przedmiot, którego dotyczą nie są informacją publiczną i wobec tego nie mogą podlegać udostępnieniu. Dlatego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał adresata wniosku do jego rozpoznania. Rozpoznanie to powinna poprzedzać informacja skierowana do wnioskodawcy, wskazująca opinie i ekspertyzy sporządzone na zamówienie Kancelarii ze wskazaniem czy dotyczą one konkretnego projektu czy też mają charakter poznawczy i dotyczą istniejącego stanu prawnego w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Po przesłaniu wnioskodawcy takiej informacji adresat wniosku winien ustalić do jakich konkretnych opinii i ekspertyz domaga się dostępu wnioskodawca i dopiero wówczas rozpoznać wniosek".

Następnie wskazał, że wpisują się w tę linię orzeczniczą, min. wyroki NSA z: 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11, 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14, czy z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1800/16.

Na zakończenie podnióśł, że skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa czy ponagleniem (tak też w wyrokach: WSA w Opolu z 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17; WSA w Krakowie z 6 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 149/17; WSA w Krakowie z 29 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 161/17; WSA w Krakowie z 29 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 172/17; WSA w Poznaniu z 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 116/17).

W tych okolicznościach strona wniosła – jak wskazano powyżej – skargę do tut. Sądu na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentując wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego mu stanu bezczynności. Podał, że w dniu 19 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, której przedmiotem było m.in. udostępnienie ekspertyzy technicznej powstałej w wyniku realizacji umowy wpisanej w poz. 1256 rejestru umów Gminy M.. Przypomniał, że w dniu 3 grudnia 2018 r., poinformował wnioskodawcę, iż żądana ekspertyza, stanowiąca załącznik do umowy nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie zostanie ona udostępniona. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, w związku z czym w dniu 9 stycznia 2019 r. wniósł, jak wskazano powyżej, skargę na jego bezczynność.

Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego wskazał, że ekspertyza techniczna, o której udostępnienie wnosi skarżący została sporządzona w celu oceny wykonania zadania "Poprawa efektywności energetycznej oświetlenia w Gminie M. tj. wymiana istniejących opraw energochłonnych oświetlenia ulicznego na oprawy typu LED" w zakresie:

a) oceny zasadności zadanych pytań,

b) weryfikacji poprawności udzielonych odpowiedzi na zadane pytania,

c) oceny zgodności wykonania zamówienia ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia.

Przybliżając okoliczności towarzyszące pozyskaniu tejże ekspertyzy wyjaśnił, że Urząd Marszałkowski, wystąpił do Gminy z szeregiem zapytań dotyczących jego realizacji przez podmiot, któremu zostało udzielone zamówienie. Już po udzieleniu odpowiedzi Gmina zleciła wykonanie ekspertyzy w ramach umowy nr 1256, celem weryfikacji przedstawionego przez siebie stanowiska i potwierdzenia zasadności udzielonych odpowiedzi. Gmina na podstawie sporządzonej ekspertyzy/opinii nie podejmowała żadnych działań władczych. Opinia nie stanowiła podstawy do podejmowania decyzji i nie miała wpływu na jakiekolwiek działania podjęte przez Gminę. W szczególności dodać należy, iż została wykonana już po odbiorze końcowym zadania pn. Poprawa efektywności..., który to odbiór miał miejsce w dniu 10 listopada 2017 r., a zatem w żaden sposób nie wpływała na decyzję Gminy w tym zakresie. Stwierdził nadto, iż ekspertyza miała charakter typowo poznawczy, wewnętrzny, a w przyszłości może zostać wykorzystana i przyjęta jako stanowisko organu, np. w procesie (w celu obrony słuszności stanowiska organu, co do wyboru wykonawcy zadania a także jego realizacji) lub w związku z kontrolą podmiotów, które dofinansowywały zadanie (zadanie było bowiem dofinansowywane ze środków unijnych).

Tym samym zaakcentował, że charakter dokumentu jest typowo wewnętrzny, nie przesądzający o kierunkach działania organu, a takie dokumenty nie mają waloru informacji publicznej. W związku z tym, jak uznał, wystarczającym było w tym zakresie poinformowanie skarżącego zwykłym pismem, iż dokument nie zostanie z tychże przyczyn udostępniony. Potwierdzenie, iż dokumenty takie jak ekspertyza, sporządzona na potrzeby organu, w celu przyjęcia ewentualnej strategii w przypadku postępowania przeciwko organowi związanemu z wyborem wykonawcy, nie stanowią informacji publicznej, można odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Analogicznie jak strona skarżąca na potwierdzenie prezentowanego stanowisko przytoczył wyroki sądów administracyjnych, i tak zacytował fragment uzasadnienia wyroku NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, że "Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę Sądu I instancji odnośnie drugiego z wymienionych dokumentów, który został sporządzony na potrzeby sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami S. S.A. i służy Ministrowi Administracji i Cyfryzacji w uzyskaniu wiedzy eksperckiej odnośnie prawidłowości oszacowania przez S. S.A. jej roszczeń oraz dostarczeniu informacji istotnych dla oceny przyjętej strategii procesowej. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119)".

W dalszej kolejności zacytował wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14 oraz wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16, że opinia prawna, jak również inne dokumenty i informacje wytwarzane przez biuro prawne organu administracji publicznej mogą, aczkolwiek nie muszą stanowić informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (podobnie NSA w wyrokach z: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 oraz dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 319/16.

Na zakończenie podkreślił, że kopia ekspertyzy została przekazana Prokuraturze Rejonowej w M., sygn. akt: [...] w związku z prowadzonym przez nią dochodzeniem. Co prawda postępowanie w sprawie zostało umorzone, jednakże ekspertyza stanowi, w tym momencie, element akt postępowania karnego, w związku z tym także z tego powodu ekspertyza nie powinna zostać udostępniona w drodze dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W drugiej kolejności, że skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Równocześnie należy wyjaśnić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Przechodząc do tak zarysowanego sporu i rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem skarżonej bezczynności organu należy w pierwszej kolejności wskazać, że – co nie powinno być, ale i nie jest w sprawie sporne – podmiot do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W drugiej zaś kolejności, co już nie jest niesporne czy zakres przedmiotowy objęty zapytaniem odnosił się – w pełnym zakresie – do informacji publicznej. W następstwie tego sporne pozostaje zatem także to czy organ w odpowiedzi na wniosek pozostał bezczynny, jak twierdzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie, jak twierdzi organ.

Tym samym wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którym utożsamia się skład orzekający, jako bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, traktuje się zarówno brak reakcji na zapytanie kierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jak także udostępnienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do wniosku (zob.: wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Sz 51/12 oraz tam wskazane), co jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

Mając bowiem na uwadze przedstawioną powyżej chronologię zdarzeń począwszy od wpływu wniosku strony do organu do czasu jego załatwienia pismem z 3 grudnia 2018 r. przesłanym drogą elektroniczną brak jest podstaw do uznania, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi w zakresie wyznaczonym przez stronę skarżącą.

Organ w odpowiedzi przekazał skany umów wraz z aneksami i załącznikami wpisanymi w pozycjach: 1027, 1051, 1054, 1073, 1165, 1256 i 1257 oraz poinformował, że:

po pierwsze - skan umowy został udostępniony stronie przez kierownika Zakładu Gospodarki Lokalowej w M. w dniu 21 listopada 2018 r.,

po drugie - załącznik do umowy 1256/18 nie stanowi informacji publicznej, a także:

po trzecie - w umowie programowej 1051/2018 zawarto klauzulę poufności i organ wystąpił do A S.A. będącego jej stroną, o wyrażenie zgody na udostępnienie zasadnej informacji, a nadto, iż:

po czwarte - umowa 1058/2018 dotycząca dzierżawy placu składowego nie została jeszcze podpisana i jej udostępnienie możliwe będzie po podpisaniu przez wszystkie strony umowy.

Tym samym wskazał, że udostępnienie skanów umów 1051/2018 oraz 1258/2018 nastąpi w terminie do 19 stycznia 2019 r.

Mając to na uwadze nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ pozostał bezczynny czy działał przewlekle w załatwieniu jej wniosku. Nie można bowiem stwierdzić, że nie odniesiono się kompleksowo do żądania wyartykułowanego we wniosku z 19 listopada 2018 r., skoro udzielono odpowiedzi pismem z 3 grudnia 2018 r. Sąd podziela w pełni stanowisko organu i zawarte w przytoczonych w odpowiedzi na skargę wyrokach sądów administracyjnych oraz poglądach wymienionej tam judykatury, że "opinia prawna, jak również inne dokumenty i informacje wytwarzane przez biuro prawne organu administracji publicznej mogą, aczkolwiek nie muszą stanowić informacji publicznej (...), o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej". Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skład orzekający uznaje zatem, że nie można z góry uznać, że każda opinia prawna bądź ekspercka posiada walor informacji publicznej, jak zdaje się oczekuje tego strona skarżąca. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał bowiem, że pozyskana przez niego ekspertyza ma być wykorzystana jako argument uzasadniający stanowisko przeciwnika procesowego, co w ocenie Sądu uzasadnia jego ocenę żądanych dokumentów (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119). Stanowisko to podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2706/14. Organ nie zanegował wydatkowania środków publicznych na tę opinię, wskazał podmiot ją wydający zasadnie motywując, że przedmiot umowy, właśnie z uwagi na cel i przeznaczenie nie stanowi informacji publicznej.

Pamiętać warto, że o ile dostęp do informacji publicznej jest zasadą, to w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo to nie ma charakteru absolutnego. W myśl tego przepisu, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W pojęciu ochrony porządku publicznego mieści się postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania kompetencji (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13, niepublikowany, przytoczony w wyroku NSA z wygn. akt).

W ostatnim przywołanym wyroku NSA przytoczył regulacje międzynarodowe z przedmiotu rozpoznania podnosząc, że nie bez znaczenia, dla wykładni norm polskiego systemu prawnego, także w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy. W Rekomendacji nr Rec (2002) 2 z dnia 21 lutego 2002 r. stwierdzono, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 52-54).

Można jeszcze odnotować, że w myśl art. 1 ust. 2 lit. c Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. U. UE. L. 2003.345.90), dyrektywa nie ma zastosowania do: c) (3) dokumentów wyłączonych z dostępu na podstawie systemów dostępu państw członkowskich, również ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego (tj. bezpieczeństwa państwa), obronność lub bezpieczeństwo publiczne. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 lit. b i c Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska (Dz. U. UE. L. 2003.41.26), Państwa Członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo publiczne oraz toczące się postępowanie sądowe, szanse jakiejkolwiek osoby na sprawiedliwy proces lub zdolność organu władzy publicznej do prowadzenia dochodzenia karnego lub dyscyplinarnego.

Żadna z przytoczonych regulacji międzynarodowych i unijnych wprost nie normuje analizowanego wyłączenia dostępu do informacji. Z regulacji tych wynika natomiast, że przeprowadzony w niniejszej sprawie proces odkodowania normy art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest sprzeczny z rozumieniem zakresu dostępu do informacji publicznej oraz dopuszczalności ograniczeń tego dostępu w dokumentach organów Rady Europy oraz Unii Europejskiej.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na nieposiadanie spornego dokumentu przez organ w dacie kreowania żądania, co zostało wyraźnie podniesione przez organ, z uwagi na jego przekazanie do Prokuratury w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym, nie można nie zauważyć, że tym samym zakres przedmiotowy wniosku, (z uwagi na treść i charakter dokumentu nim objętego) w części dotyczącej ekspertyzy będącej de facto w dyspozycji Prokuratury, w ocenie Sądu wyłączony jest z jej trybu regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej mocą art. 1 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 36 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 177, z późn. zm.) i w zw. z § 107 i n. Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 marca 2016 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury (tekst jedn. Dz.Urz.MS. nr 2017, poz. 174 ze zm.) oraz art. 156 Kodeksu postępowania karnego.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo dokonał ceny charakteru dokumentu i możności jego udostępnienia w trybie wskazanym przez wnioskodawcę. Ocena tego konkretnego dokumentu pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej została dokonywana w świetle procedury, kreującej jej status i byt prawny. Podkreślenia wymaga, że przepisy konkretnej procedury mogą zawierać regulacje odmawiające dokumentowi, nawet wytworzonemu przez organ władzy publicznej, cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jest o to tyle istotne, że nie tylko sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. W innym przypadku doszłoby do sytuacji, w której określona informacja byłaby niedostępna w ramach procedury dostępu do akt sprawy, a dostępna poprzez tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z czym nie można się zgodzić, gdyż nie taka jest wola ustawodawcy wyrażona expressis verbis w art. 1 ust. 2 ustawy, stanowiącym, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stanowisko zbieżne z powyższym wyrażono w wyrokach NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2948/12. Dokumenty stanowiące dowód w tej sprawie nie posiadają - ze swej istoty - waloru oficjalności, nawet jeżeli dotyczą konkretnej sprawy.

Nadto, mając na uwadze niejako na ten czas, jak i czas kierowania wniosku, podwójny charakter objętego nim spornego dokumentu, zarówno wewnętrzny jak i stanowiący dowód w innym postępowaniu, co do którego dostęp do dokumentów regulowany jest odmiennie, nie sposób nie wskazać także, że Sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się - jak wskazano powyżej, czego nie można nie podkreślić z uwagi na stanowisko strony skarżącej - dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji czy gromadzeniu niezbędnych materiałów, jak również uzgadnianiu poglądów i stanowisk w sprawie. Mogą przy tym - co ważne - przybrać dowolną formę (ustną, pisemną).

W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie ma, gdyż mieć nie może, zastosowania tryb odmowy udostępnienia informacji publicznej regulowany w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie prowadziłoby to do braku spójności i konsekwencji w uznaniu czy w przedmiotowej sprawie żądana informacja jest informacją publiczną a udostępnienie jej podlega ograniczeniom z art. 5 ustawy, czy – jak wywodzi organ – nie jest nią, a tym samym wyłączona jest możliwość procedowania w granicach i na podstawie tej ustawy.

Tym samym skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt OSK 1541/09, że "nie sposób mówić o bezczynności, jeśli organ poinformował zainteresowanego (chociażby zwykłym pismem), iż treści będące przedmiotem sporu nie są informacjami publicznymi". Skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji – tak NSA w wyroku z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13.

Jednocześnie skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, że "dokumenty z akt sprawy są udostępniane w drodze uregulowań szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., którymi są przepisy procedury karnej, cywilnej lub administracyjnej. W uchwale tej wskazano, że przepisami takimi są np. art. 73 - 74 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 156 i 321 Kodeksu postępowania karnego, czy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r., Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), a także art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Podsumowując wskazania wymaga także, z uwagi na argumentację strony skarżącej, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, iż na ocenę stanu bezczynności, nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia, czy odpowiedź zaspakaja oczekiwania strony, czy jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy lub nie, może być przedmiotem ewentualnych innych odrębnych postępowań (zob.: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa T.R. Aleksandrowicza – Wydawnictwo Prawnicze Lexis - Nexis, Warszawa 2004, Wydanie 2, str. 194-195). Niemniej jednak w realiach przedmiotowej istotne jest to, że organ oświadczył, że nie wydawał decyzji z przedmiotu objętego wnioskiem strony skarżącej i oświadczenia tego nie sposób zanegować.

Równocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd nie ma podstaw do uznania udzielonej informacji za niepełną czy nie zgodną ze stanem rzeczywistym, tym bardziej, że proste zestawienie treści wniosku z treścią udzielonej odpowiedzi, nie pozwala dostrzec niezupełności i nieadekwatności odpowiedzi. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie zaistniał stan bezczynności czy przewlekłości organu w wyżej opisanym rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organ zajął stanowisko w sprawie i udzielił odpowiedzi na objęte wnioskiem pytania. Tym samym, aczkolwiek odpowiedź nie satysfakcjonuje strony skarżącej, to wobec poczynionych a przywołanych powyżej ustaleń nie można uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku skarżącego. Wskazuje na to jednoznacznie treść odpowiedzi. Zdaniem składu orzekającego, takie zachowanie stanowi przejaw aktywności wobec poszczególnych żądań skarżącego a nie bezczynności organu. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – na podstawie art. 151 Ppsa – orzekł jak w sentencji.