Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3263/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 & 1 pkt 5; art. 149 & 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2016, poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2016 r. znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...]. Decyzja ta dotyczyła nałożenia na B. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...] wymiar kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, przenikającego do środowiska w porze nocy z zakładu w kierunku zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...], określonego w decyzji Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r, o 4,1 dB w porze nocnej i w wysokości 58,38 zł/dobę, z terminem rozpoczęcia naliczania kary od 15 września 2015 r.

Skarżąca wnioskiem z dnia 21 marca 2016 r. (data pisma), na podstawie art. 145 K.p.a. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2015 r. o ustaleniu wymiaru kary.

Przesłanką wznowieniową wskazywaną przez skarżącą jest nowa istotna okoliczność sprawy, która mogła mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. okoliczność, że znajdująca się w niewielkiej odległości od zakładu droga krajowa nr [...] generuje hałas, który mógł mieć wpływ na poprzednie pomiary hałasu. Dowiedziała się o tym od przedstawicieli organu, którzy przyjechali w celu dokonania ponownych pomiarów, w trakcie kolejnej kontroli pomiaru hałasu 29 lutego 2016 r. Z uwagi na intensywny ruch pojazdów o godz. 22, brak barier dźwiękochłonnych, pomiary które były podstawą ustalenia kary biegnącej nie były, jej zdaniem, wiarygodne. Skarżąca nie miała wcześniej świadomości, że na ich odczyt mogą mieć tak duży wpływ czynniki zewnętrzne jak na przykład intensywny ruch samochodowy. W trakcie pomiarów w 2015 r. żaden z przedstawicieli organu nie miał świadomości że należy wziąć pod uwagę hałas pochodzący z "zewnątrz".

Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wznowienia postępowania. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nową i istotną dla sprawy okolicznością jest dobowa zmiana natężenia hałasu przenikającego na nieruchomość skarżącej a związana z istnieniem drogi krajowej nr [...] a kwestia ta nie była znana organowi wydającemu poprzednią decyzję. Organ przyjął wtedy, że hałas jest stały, nie dokonywał żadnych pomiarów po godz. 24.00, nie wiedział, że stan hałasu podlega zmianom.

Generalny Inspektor Ochrony Środowiska nie znalazł podstaw do zmiany swej wcześniejszej decyzji. Wskazał, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mają być nieznane organowi a więc w zakresie oceny wystąpienia tej przesłanki miarodajnym jest jedynie brak wiedzy organu. Nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko tych nowo odkrytych dowodów czy okoliczności o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy. Nowa okoliczność musi mieć bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia. Zdaniem organu wcześniejsze pomiary zostały przeprowadzone prawidłowo a fakt, że obecnie nie dało się przeprowadzić pomiarów z uwagi na zakłócenia pochodzące z drogi krajowej nr [...] nie stanowią nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem organu, skarżąca w ten sposób zamierza doprowadzić do ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca podnosząc, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, kwestię wadliwości pomiarów przeprowadzonych ówcześnie, bez wiedzy o wpływie hałasu pochodzącego od drogi krajowej nr [...] na pomiary hałasu związanego z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą.

Zarzuciła w związku z tym zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 9 K.p.a. poprzez uchybienie przez organ I instancji obowiązkowi informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania administracyjnego w szczególności nie informowanie jej o wpływie hałasu zewnętrznego na wykonywany pomiar;

-art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej i zatajanie informacji na temat okoliczności istotnych w sprawie tj. wpływu hałasu zewnętrznego na wynik pomiarów;

-art. 8 K.p.a. poprzez zakładanie "a priori" że w dacie wydawania decyzji organ miał wszechstronną wiedzę na temat wpływu hałasu pochodzącego z ulicy na prawidłowość pomiaru i odstąpienie od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;

-art. 145 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację oraz odmowę wznowienia postępowania w sytuacji gdy wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję.

Zdaniem skarżącej, organy nie udowodniły aby miały wiedzę na temat wpływu hałasu zewnętrznego na pomiary emisji hałasu, nie poinformowały o tym wpływie skarżącej. Droga krajowa nr [...] ([...]) jest drogą o 2 pasach ruchu w każdym kierunku, szlakiem tranzytowym łączącym Europę [...] z państwami [...] i [...] a intensywność ruchu przed 2006 r. wynosiła 8.500 pojazdów na dobę w tym 3.500 samochodów ciężarowych typu TIR. W 2011 r. intensywność ta wynosiła ok. 11 000 pojazdów na dobę. Wartości te podane są w Strategicznej Ocenie Oddziaływania na Środowisko Obwodnicy [...] w 2006 r. i informacji od GDDKiA. Od czasu tych pomiarów minęło 6 lat i ruch jest zdecydowanie większy (wg GDDKiA ). O tym, że organ nie wiedział o wpływie hałasu z drogi na pomiary świadczy fakt, że przyjął, że hałas jest stały przez całą dobę. Gdyby przyjąć jednak że wiedział o tym wpływie a nie uwzględnił tego w pomiarach naruszyłyby obowiązujące przepisy prawa w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (D.U. 2014, poz. 1542) i art. 8 K.p.a., bowiem w sposób oczywisty nie wzbudzałby zaufania skarżącej do władzy publicznej. Faktycznie organ powziął wiadomość o nowej okoliczności dopiero po wydaniu decyzji. Od dnia wykonania pierwotnych pomiarów do chwili obecnej nie zmniejszył ani nie zwiększył się ruch na drodze tym samym i pomiary i decyzja były błędne. Potwierdza to notatka służbowa znajdująca się w aktach. Organ nie udowodnił również aby przed wykonaniem pomiarów ruch na drodze nagle ustał a skarżąca przedstawiła dowody na nieustanne zwiększanie się ruchu pojazdów na drodze. Organ nie dopełnił również obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. w tym nie poinformował skarżącej, że aparatura pomiarowa jest na tyle czuła że uwzględnia również hałas pochodzący z ulicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Z takim postanowieniem mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie o wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym w pierwszej kolejności organ bada czy podanie o wznowienie zawiera podstawy wskazane w art. 145 § 1 - 8 K.p.a. (inne nie dotyczą niniejszej sprawy), czy zostało wniesione w terminie o jakim mowa w art. 148 K.p.a. i czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Są to przesłanki dopuszczalności wznowienia. Decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy gdy żądanie zainteresowanego podmiotu jest oczywiście bezzasadne.

Z art. 148 § 1 K.p.a. wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Co prawda z zaskarżonych postanowień nie wynika aby organ badał te przesłanki jednakże z porównania daty przeprowadzanych badań pomiaru hałasu – 1.2 marca 2016 r. i daty złożenia wniosku o wznowienie – 21 marca 2016 r.(data nadania) wynika, że termin miesięczny został dochowany a skarżąca jako strona kwestionowanej decyzji wymiarowej jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku. Organ dopuścił się zatem naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż ostatecznie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jest zgodne z prawem.

Skarżąca jako przesłankę wznowieniową wskazała pojawienie się nowych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi, który wydał decyzję – art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5, najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz będą stanowić podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie.

Przepis art. 145 § 1 pkt 5 może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, o ile rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Dowody i fakty muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą więc stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Musiały więc nie być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie. Nie jest przy tym istotne, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań tego organu. (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1984 r., SA/Wr 649/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 7, wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 1998 r., III SA 1226/97, LEX nr 35503, czy wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1256/10, LEX nr 744959, wyrok NSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97, LEX nr 34651). Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Okoliczności są traktowane jako nieznane, gdy mimo zgłaszania przez stronę nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 529/89, CBOSA). B. A. (w: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, 2016, s. 665) podkreśla, że pojęcie nowych okoliczności i pojęcie nowych dowodów należy rozumieć wąsko, zarówno jako dowody i okoliczności nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nie uzasadnia żądania wznowienia odmienna ocena dowodu, który był znany (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000, nr 2, poz. 74, zgodnie z którym z art. 145 § 1 pkt 5 wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych; nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 1200/13, LEX nr 1646229, nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko dowodów nowo odkrytych lub okoliczności zgłoszonych po raz pierwszy w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy. Nowej okoliczności nie stanowi zatem odmienna ocena okoliczności lub dowodów znanych już wcześniej organowi czy stan wiedzy pracowników wykonujących kontrolę.

Odnosząc te rozważania natury teoretycznej do rozpoznawanej sprawy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że powoływane przez skarżącą nowe okoliczności/dowody związane w wadliwością przeprowadzonych pomiarów nie mogą, w świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Skarżąca powołuje się bowiem na wadliwość pomiarów, w których nie uwzględniono wpływu hałasu zewnętrznego na wyniki tych pomiarów a więc w istocie próbuje podważyć przeprowadzony wcześniej dowód w sprawie poprzez wykazanie, że nie uwzględnia on wpływu hałasu z zewnątrz a tym samym jest wadliwy. Rzeczywiście z notatki znajdującej się w aktach z 19 lipca 2016 r. sporządzonej przez pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wynika, że nie mogli oni wykonać pomiarów z uwagi na wpływ ulicy [...] (część drogi krajowej nr [...]) na stan akustyczny w miejscu badań. Jednakże fakt istnienia drogi, ruchu pojazdów na niej nie jest nową okolicznością faktyczną gdyż droga ta istniała również w dacie poprzednich pomiarów i brak jest podstaw do uznania, że przy poprzednich pomiarach pracownicy organu nie mieli świadomości istnienia lub nie wpływu tego ruchu na pomiary. Nie można w takich okolicznościach zapomnieć, że istotne z tego punktu widzenia jest także jakość sprzętu stosowanego do pomiarów (jego wrażliwość). Poza tym, jak wynika z porównania obu badań (z 18.09.2015 i 2 marca 2016 r.) badający określili w pkt. 5 ppkt 4 "obiekty odbijające fale akustyczne w otoczeniu źródła i punkt pomiarowego: na drodze źródło – budynek mieszkalny –brak", nie wymieniono innych źródeł hałasu poza agregatami, co oznacza że warunki badania były identyczne. Przy obu pomiarach, jak wynika ze sprawozdania, ustalono dla każdego pomiaru jeden wynik. W żadnym z tych dowodów nie ma informacji o wpływie hałasu z drogi na jakość przeprowadzonych pomiarów.

Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana np. opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii. Z przedłożonego dowodu w postaci sprawozdania z badań poziomu hałasu nie wynikają wnioski o wpływie hałasu z drogi na pomiary. W związku z tym prawidłowo organ przyjął, że wskazywana jako nowa okoliczność - kwestia wpływu hałasu z drogi na wynik pomiarów nie może być uznania za nową nie znaną organowi wydającemu decyzję ostateczną okolicznością faktyczną. Wywody skarżącej co do wiedzy osób które przeprowadzały pomiary o ewentualnym wpływie hałasu zewnętrznego na wyniki tych pomiarów jako "okoliczność na stan wiedzy" nie stanowi także podstawy wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wbrew wywodom skargi organ w tamtym postępowaniu nie miał obowiązku udowodnić istnienia lub nie wpływu hałasu zewnętrznego na pomiary emisji hałasu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy że w większości dotyczą one naruszeń jakie, zdaniem skarżącej, dopuściły się organy poprzednio rozpoznające sprawę - zarzut 1 -3 podczas gdy skarga powinna odnosić się do postępowania przed organem obecnie rozpoznającym sprawę. W postępowaniu obecnym sąd nie ocenia legalności decyzji organów, które wydały poprzednio decyzję. Postępowanie o wznowienie jest podstępowaniem nadzwyczajnym w którym sąd nie dokonuje w jej wstępnej fazie ustaleń faktycznych i oceny dowodów jakie były podstawą do wydania decyzji ostatecznej. Dopiero gdyby doszło do wznowienia postępowania organ miałby prawo rozpoznać ponownie sprawę w granicach wznowienia – co wynika z art. 149 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło jednak do tego etapu postępowania. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty związane z naruszeniem zasad określonych w art. 8 i 9 K.p.a. jako dotyczące organów poprzednio rozpoznających sprawę.

Sumując, Sąd uznał, że mimo wskazanego wcześniej uchybienia natury procesowej, organ ostatecznie wydał decyzję zgodną z prawem, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a skarga została oddalona.