Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1771/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] złotych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na częściową spłatę zadłużenia czynszowego oraz na opłacenie bieżącego czynszu w pierwszej dekadzie stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2011 r. M. J. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na częściowe pokrycie zadłużenia czynszowego, a także na opłacenie bieżącego czynszu i przyznanie tego zasiłku w pierwszej dekadzie stycznia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania zasiłku celowego na częściową spłatę zadłużenia czynszowego oraz na opłacenie bieżącego czynszu w pierwszej dekadzie stycznia 2011 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. J.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując sprawę niniejszą uznało, że spłata zadłużenia nie mieści się w celach, na jaki przyznawany jest zasiłek celowy. Również w ocenie Kolegium wniosek skarżącego o dopłatę do bieżącego czynszu za styczeń 2011 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium odmowa przyznania zasiłków celowych na wskazane cele znajduje uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa.

Organ odwoławczy ustalił, że M. J. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Został czasowo zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności - orzeczenie wydane do dnia [...] maja 2011 r. Skarżący nie pracuje i nie posiada uprawnień do świadczeń z ZUS. Zamieszkuje w lokalu bez tytułu prawnego, nie płaci czynszu i z tego tytułu posiada zadłużenie w wysokości [...] zł. Dochód skarżącego stanowi zasiłek stały w wysokości [...] zł i zasiek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Łączny miesięczny dochód skarżącego wynosi [...] zł. Skarżący na bieżąco w szerokim zakresie korzysta z innych świadczeń pomocy społecznej. W miesiącu lutym otrzymał zasiłek celowy na uregulowanie bieżącego czynszu w wysokości [...] zł, w 2010 r. otrzymał zasiłki celowe: w miesiącu maju w wysokości [...] zł, w lipcu [...] zł w październiku [...] zł, w grudniu [...] zł., a decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. skarżącemu przyznane zostało prawo do usług opiekuńczych.

Kolegium wskazało, iż w świetle art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zasiłek celowy przyznany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej tj. takiej, która związana jest z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych.

W ocenie Kolegium spłata zadłużenia czynszowego nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1451/07, LEX nr 489096, z dnia 23 września 2008 r. I OSK 1513/07, LEX nr 489092, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2008 r. IV SA/Wr 638/07, LEX nr 500633).

W ocenie Kolegium nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zapłatę bieżącego czynszu w pierwszej dekadzie stycznia 2011 r. Kolegium podkreśliło, iż art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na posiłkowy charakter świadczeń z pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajenia wszystkich potrzeb. Występujący o pomoc muszą liczyć się z tym, że z uwagi na istniejące ograniczenia w rozdziale świadczeń, nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony.

Kolegium podniosło, iż decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria zasiłek celowy otrzyma.

Organ II instancji wskazał, iż przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi.

Kolegium wskazało, iż w lutym 2011 r. Ośrodek Pomocy Społecznej [...] dysponował kwotą [....] zł na opłaty czynszowe.

W ocenie Kolegium, Ośrodek nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej, dlatego też Ośrodek zabezpiecza wyłącznie pilne i konieczne potrzeby, w tym również potrzeby skarżącego, który w szerokim zakresie korzysta z pomocy społecznej, w tym również otrzymywał w 2010 r. zasiłki celowe na opłacenie bieżących należności za lokal.

Organ II instancji uznał, iż w świetle powyższego brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, bądź rozstrzygnięcia w odmienny sposób.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.J. zarzucając organowi stronniczość, brak obiektywizmu i mijanie się z prawdą odnośnie jego ciężkiej i beznadziejnej sytuacji finansowej i zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, iż na stronie czwartej uzasadnienia decyzji, w piątym akapicie zawarte zostało omyłkowo zdanie, które nie dotyczy sprawy skarżącego.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu adw. K. G., zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji z jakich powodów żądanie skarżącego nie zostało uwzględnione, w szczególności poprzez brak ustaleń w zakresie wysokości środków finansowych, jakimi dysponował ośrodek w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości udzielanych zasiłków celowych na jednego uprawnionego, będącego w takiej lub zbliżonej sytuacji jak skarżący, ilości osób, które złożyły w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilości osób potrzebujących, korzystających z tej formy pomocy,

3. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię pojęcia ,,niezbędnej potrzeby życiowej",

4. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu pisma szczegółowo odniesiono się do zarzutów zawartych na jego wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w powyższym przepisie prawa wyliczenie, nie ma charakteru zamkniętego.

Kryteria natomiast uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp świadczeń z pomocy społecznej, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności.

Z przepisu art. 3 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji, a nie gwarantować źródła utrzymania. (art. 3 ust. 2 ustawy). Należy dodać, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwienia sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna.

W świetle powyższego, istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy jest decyzja uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego.

Z akt sprawy wynika, że M. J. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma czasowo orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, nie pracuje i nie posiada uprawnień do świadczeń z ZUS. Dochód jego stanowi zasiłek stały w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Skarżący spełnia zatem ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej.

Organy obu instancji odmawiając skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie należności mieszkaniowych (bieżących i zaległych) wzięły pod uwagę nie tylko sytuację materialną skarżącego, ale cel na jaki zasiłek ma być przyznany ora możliwości finansowe organów pomocy społecznej i potrzeby innych osób ubiegających się w tym czasie o pomoc pieniężną.

Organ orzekający w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w okolicznościach sprawy o przyznanie zasiłku celowego, przyznanie wnioskowanej pomocy zmierzałoby do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy i umożliwi mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły tym, że opłacenie zaległych opłat za mieszkanie nie mieści się w celach pomocy społecznej. Wprawdzie art. 39 ust. 2 ustawy zawiera przykładowy katalog "niezbędnych potrzeb życiowych", jednak charakter i rodzaj wskazanych celów pozwala na przyjęcie, iż chodzi o zapewnienie potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka. Rację należy przyznać organowi II instancji, iż pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać, a rolą jej nie jest pełne zaspokojenie wszystkich potrzeb i spełnienie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w celach pomocy społecznej nie mieści się regulowanie jakichkolwiek zadłużeń, wobec czego uregulowanie zaległych zobowiązań za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej.

W ocenie Sądu przy wyjaśnieniu treści pojęć użytych przez ustawodawcę w omawianych przepisach, należy posłużyć się wykładnią językową. Słownik języka polskiego pojęcie "niezbędny" wyjaśnia jako "taki bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny (PWN W-wa 1978, t.II str. 374), "bytowy", to związany z warunkami życia, istnienia (tamże t.I str. 227). Zatem niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia.

Do takich potrzeb nie można zaliczyć konieczność spłaty zadłużenia z tytułu zajmowanego lokalu. Tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżący, lokal przy ul. [...] w W. zajmuje bez tytułu prawnego, a Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r. orzekł [...] (k. 118). Również stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie bieżącego czynszu za miesiąc styczeń 2011 r. należy uznać za prawidłowe.

Jak słusznie bowiem zauważył organ, decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznie przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej w zakresie zasiłku celowego, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Jak bowiem wskazano możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez osoby wysokości. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, organ musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej.

W tym miejscu podnieść należy, iż skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10, że nie zachodzi konieczność wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społeczne. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 kpa. To samo odnosi się do ilości środków finansowych jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zauważyć należy, że z analizy akt sprawy wynika, iż skarżący korzysta ze stałego wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. W okresie od czerwca do grudnia 2010 r. otrzymał pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie, bezpłatne usługi opiekuńcze (czerwiec – lipiec 2010 r.), w miesiącu maju zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na czynsz, gaz, energię elektryczną, w miesiącu lipcu zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na: energię, gaz, leki, środki czystości, dożywianie, w miesiącu październiku zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na energię, gaz, leki, odzież, dożywianie, czynsz, środki czystości, w miesiącu grudniu zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na gaz, energię, czynsz, leki, środki czystości, dożywianie. Ponadto w miesiącu lipcu 2010 r. ośrodek wypłacił wyrównanie zasiłku stałego za okres od 1 listopada 2009 r. do 28 lutego 2010 r. na łączną kwotę [...] zł. (k.103 akt administracyjnych). W miesiącu lutym 2011 r. skarżący otrzymał zasiłek celowy na uregulowanie bieżącego czynszu w wysokości [...] zł oraz przyznane mu zostało prawo do usług opiekuńczych.

Zaznaczyć również trzeba, co podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz, że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącego (który otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej.

Należy stwierdzić, że co prawda decyzja organu I instancji jest zbyt lakoniczna, ale organ II instancji zobligowany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, uchybienia organu I instancji sanował. Decyzje zostały wydane w granicach uznania administracyjnego i nie można im zarzucić naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w piśmie z dnia 30 listopada 2011 r. przepisów kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.