Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 930/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 9 i pkt 16, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 46b ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 62
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 390/17 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektów budowlanych wchodzących w skład kompleksu rekreacyjnego miejsc wypoczynku i miejsc do kąpieli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 390/17 oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektów budowlanych wchodzących w skład kompleksu rekreacyjnego miejsc wypoczynku i miejsc kąpieli.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorowi - T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dokonanie rozbiórki:

1) miejsca o podłożu piaszczystym spełniającego funkcję wyznaczonego miejsca do kąpieli oraz placu zabaw, poprzez usunięcie warstwy nawiezionego piasku, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 9;

2) pomostów - szt. 19 - o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,95 x 3,97m, oraz dodatkowego pomostu podwójnego, posadowionych w skarpie zbiornika na drewnianych słupach zakotwionych w gruncie poprzez ich demontaż wraz z usunięciem słupów i wszystkich elementów mocujących, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 12;

3) placu przeznaczonego do gier i zabaw, z terenem o podłożu piaszczystym składającego się z systemowych urządzeń takich jak: drabinki, siatka, itp. poprzez usunięcie warstwy nawiezionego piasku i urządzeń do gier i zabaw, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 21,

wykonanych na działce nr [...] w miejscowości P. bez wymaganego prawem zgłoszenia.

Według organu powyższe roboty budowlane stanowiły prace podlegające zgłoszeniu stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (obiekt nr 9 i nr 21) oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 (obiekt nr 12) ustawy Prawa budowlanego. Mając na uwadze fakt, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej tj. wykonane zostały samowolnie, organ nadzoru budowlanego zastosował procedurę legalizacji z art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Badając zgodność powyższych robót budowlanych z obowiązującym dla działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. Nr 0150/XLII/311/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 13 marca 2006 r. Nr 54, poz. 890)), organ ustalił, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...], gdzie nie dopuszcza się realizacji obiektów innych niż te, które związane są z technologią wydobycia. Według planu teren ten stanowi obszar eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszaru i terenu górniczego "P." wraz z zakładami przeróbczymi i górniczymi. Wobec powyższego organ stwierdził, że wykonane roboty budowlanbe są niezgodne z obowiązującym planem miejscowym i w konsekwencji orzekł o ich rozbiórce.

Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 49b i art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej miejsca o podłożu piaszczystym i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że legalizacja samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie była możliwa z uwagi na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wzniesione obiekty budowlane nie spełniały żadnych z wymogów określonych w planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem [...], do których zalicza się działka nr [...], gdzie pobudowano przedmiotowe obiekty. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że procedura legalizacji nie mogła zostać wobec nich wdrożona.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na procedurę rekultywacji gruntów na obszarach pogórniczych, która w myśl art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze odbywa się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazane zostały liczne przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnoszące się do problematyki rekultywacji gruntów, w tym ustawową definicję rekultywacji gruntów z art. 4 pkt 18 tej ustawy. Organ zauważył, że w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych rozstrzyga starosta w drodze decyzji, która określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej tych gruntów, osobę obowiązaną do ich rekultywacji, kierunek i termin wykonania tej rekultywacji oraz uznanie rekultywacji za zakończona (art. 22 ust. 1). Z przepisu tego wynika, że o zakończeniu rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych można mówić jedynie w przypadku wydania przez właściwy organ (starostę) i we właściwym trybie (po uzyskaniu opinii wskazanych podmiotów) decyzji uznającej, że rekultywacja została zakończona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 431/15). Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że Spółka ani nie uzyskała decyzji o zakończeniu rekultywacji ani nie zgłosiła się z wnioskiem do starosty w celu określenia kierunku rekultywacji. Organ zauważył podnadto, że regulacja zawarta w miejscowym planie stanowi informację o możliwych kierunkach rekultywacji, a nie wskazuje na możliwość posadowienia ww. obiektów na działce nr [...] zakwalifikowanej jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi.

Organ nie dopatrzył się naruszenia art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ uznał, że skoro przedmiotowa inwestycja była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania, to nie istniała możliwość zobowiązania Spółki do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Stwierdził też, że pismo, na które powołuje się strona, nie stanowi zaświadczenia, lecz jest efektem wymiany informacji pomiędzy organami odnośnie do ww. inwestycji. Zdaniem organu fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewidziano możliwość nałożenia na inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 121/16).

Organ uznał, że nie naruszono art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania bowiem zgodnie z orzecznictwem planowana zmiana planu miejscowego nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Prowadzenie prac nad zmianą planu nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro w czasie orzekania przez organy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowił on źródło prawa.

Organ odwoławczy dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu I instancji uznając, że błędnie zakwalifikował on obiekt: miejsce o podłożu piaszczystym oraz plac do gier i zabaw jako wypełniające definicję wynikającą z art. 29 ust. 1 pkt 9 i błędnie zastosował wobec nich postępowanie w trybie art. 49b Pr.bud. W ocenie DWINB miejsce o podłożu piaszczystym nie było obiektem budowlanym ani budowlą i nie podlegało reżimowi prawa budowlanego a organ nadzoru budowlanego nie miał legitymacji do prowadzenia w stosunku do niego postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja w tym zakresie została uchylona, a postępowanie umorzone. Plac do gier i zabaw należało zakwalifikować jako plac zabaw, obiekt budowalny - obiekt małej architektury, na budowę którego nie wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego), chyba że usytuowane są one w miejscach publicznych. Wtedy konieczne jest zgłoszenie zamiaru budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 4 Pr.bud.) (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2472/11).

Mając na uwadze fakt, że przedmiotowy plac zabaw znajduje sie na prywatnej posesji nie stanowiącej miejsca publicznego organ odwoławczy uznał, że organ I instancjiu nie miał podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki na mocy art. 49b ust. 1 Prawa budowalnego. W tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, należało orzec rozbiórkę na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ zauważył, że z faktu, iż plac zabaw jako obiekt małej architektury nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi architektonicznemu, nie można wywodzić, że nie podlega on żadnym rygorom prawa budowlanego. Posadowienie placu zabaw musi bowiem odpowiadać wymogom zawartym w Prawie budowlanym, a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu II instancji plac zabaw naruszał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i z tego powodu orzeczono jego rozbiórkę.

Dalej organ stwierdził, że prawidłowo na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane została orzeczona rozbiórka pomostów. W świetle przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego budowa pomostu wymagała uzyskania pozwolenia wodnoporawnego jak i zgłoszenia (lub pozwolenia na budowę w przypadku przekroczenia parametrów pomostu określonych w arty. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane). Skoro ustawodawca na wybudowanie pomostu przewidział obowiązek zgłoszenia (lub pozwolenia na budowę), to chybiony jest pogląd Spółki, że pomost nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

T. Sp.z o.o. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję w części, w której utrzymywała ona w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 15 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez rozpoznanie istoty sprawy jedynie przez organ drugiej instancji oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów strony skarżącej, które zgłosiła w odwołaniu;

2) art. 49b ust. 1 i 2 Pr.bud. w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków poprzez niezasadne przyjęcie, że przewidziane w planie kierunki rekultywacji działki nr [...] oznaczają jedynie wskazówkę dla starosty celem wydawania przez niego decyzji w przedmiocie rekultywacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że ulokowanie na ww. nieruchomości elementów jest niezgodne z planem i w rezultacie powyższego - utrzymanie w mocy nakazu ich rozbiórki;

3) art. 49b ust. 1 i 2 Pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że ulokowanie na działce nr 196 elementów określonych jako plac zabaw i pomosty było niezgodne z obowiązującym dla tej nieruchomości planem i utrzymanie w mocy nakazu ich rozbiórki, podczas gdy ww. plan miejscowy wprost dopuszcza ich lokalizację i tym samym orzeczenie oraz utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki było niedopuszczalne;

4) art. 49 ust. 1 oraz art. 49b ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Pr.bud. poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki pomostów, podczas gdy nawet jeśli ewentualnie przyjąć, że wymagane było co do nich uzyskanie zgłoszenia, to istniały podstawy do zastosowania procedury legalizacyjnej, która w takim wypadku powinna zostać wdrożona zamiast orzekania rozbiórki;

5) art. 49b ust. 2 pkt 3 Pr.bud. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w toku procedury administracyjnej dopuszczalne było zaniechanie wezwania strony skarżącej do dostarczenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności z planem ulokowanych pomostów oraz placu zabaw oraz pominięcie, że samodzielne wystąpienie przez organ pierwszej instancji o opinię do Burmistrza O. w tym przedmiocie i posłużenie się nią celem wydania rozstrzygnięcia było niedopuszczalne;

6) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie powinien był zawiesić postępowania administracyjnego, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które było przedmiotem niezakończonego do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...];

7) art. 49b ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 Pr. bud. poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki pomostów, podczas gdy nie stanowią one obiektów tego rodzaju w rozumieniu Pr.bud., jak również zaniechanie zbadania ich właściwości fizycznych;

8) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że ulokowanie pomostów i placu zabaw jest niezgodne z planem, pominięcie wyjaśnień złożonych przez Prezesa Spółki w zakresie prowadzonego przez Burmistrza Gminy O. postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] i niezawieszenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a., nieustaleniu czy właściwości konstrukcyjne i fizyczne pomostów wskazują, że mamy do czynienia z pomostami w rozumieniu Prawa budowlanego, zaniechanie wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie miałoby złożenie przez stronę skarżącą do starosty wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną lub uzyskanie decyzji w tym przedmiocie, a także wzajemnych relacji między ww. decyzjami oraz postanowieniami planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 390/17, oddalił ww. skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w P..

Sąd przywołał treść art. 49 ust. 1 - 3 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Sąd szczegółowo scharakteryzował zagospodarowanie działki nr [...] w P. (kompleks miejsc wypoczynkowych oraz miejsc do kąpieli i połowu ryb, zakład górniczy), której cześć rekreacyjna została objęta kontrolą. Sąd I instancji przedstawił szczególowo jakiego rodzaju obiekty znajdowały się na ww. działce, zgodnie z ustaleniami kontroli dokonanej w dniu [...] września 2016 r. (obiekty od nr 1 do nr 24). Dalej wskazał kto był inwestorem poszczególnych obiektów. I tak T. Sp. z o.o. wykonała obiekty nr 2, 9, 12-14, 21, T. Sp. z o.o. Sp.k. – obiekty nr 1, 3-8, 10-11, 15-20, 22, 24, zaś K. - obiekt nr 23. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Prezes Zarządu skarżącej Spółki poinformował o dokonaniu dobrowolnej rozbiórki następujących obiektów: nr 3, 4, 6, 7, 8, 11, 16, 18, 19, 20, 22. W związku ze złożonym ww. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r. PINB poinformował o oględzinach na działce nr [...] w P.. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2016 r. wynika, że właściciel terenu dokonał rozbiórki obiektów zgodnie z pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] PINB w T. w związku z zaistniałym stanem faktycznym umorzył postępowanie w zakresie ww. obiektów. Następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestor zgłosił dobrowolne wykonanie rozbiórki obiektu nr 17, dołączając materiał fotograficzny potwierdzający ten fakt. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] PINB w T. umorzył postępowanie również w zakresie tego obiektu.

Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były obiekty nr 9, 12 i 21 tj. teren o podłożu piaszczystym spełniający funkcję wyznaczonego miejsca do kąpieli oraz plac zabaw; pomosty - sztuk 19 - o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,95 x 3,97 m (szerokość maksymalna), posadowione w skarpie zbiornika na drewnianych słupach zakotwionych w gruncie, dodatkowo jeden większy pomost (podwójny); teren o podłożu piaszczystym przeznaczony do gier i zabaw (siatkówka, drabinki itp.).

Zdaniem Sądu, organy dokonały właściwej kwalifikacji obiektu nr 12, stosując do niego art. 49b ustawy Prawo budowlane. Obiekt ten należało zakwalifikować do obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 16 tej ustawy dla których budowę zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy należało poprzedzić dokonaniem zgłoszenia. W świetle powyższych uregulowań Sąd nie miał wątpliwości, że budowa pomostu w niniejszej sprawie wymagała zgłoszenia. Ponieważ inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, słusznie organy uznały, że należy zastosować procedurę wynikającą z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Tym samym Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 49b ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 8 lit. c skargi).

W ocenie Sądu bezspornym było również to, że inwestor nie zgłosił zamiaru realizacji ww. obiektów – w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta T. poinformował, że na inwestycję "Kąpielisko pod Wrocławiem" w miejscowości P. na działce nr [...], nie wydawał pozwolenia na budowę i nie przyjął zgłoszeń. Ponadto z pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] lipca 2016 r. wynikało, że organ ten przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...] czerwca 2016 r., stwierdzając, że na obrzeżach wyrobiska znajdują się pomosty usytuowane wzdłuż linii brzegowej w części północnej zbiornika ("[...]"), które nie są związane z ruchem zakładu górniczego, a obecnie znajdują się poza granicami zakładu górniczego. Skoro inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia, przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do ustalenia, czy wykonane obiekty budowlane są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te doprowadziły organy do stwierdzenia, że brak jest możliwości legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z uwagi na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po analizie zapisów uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. Nr 0150/XLII/311/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 54, poz. 890 z dnia 13 marca 2006 r.) w zakresie terenu oznaczonego symbolem PG/(1-2), Sąd uznał, że na terenie [...], na którym znajduje się działka nr [...], nie dopuszcza się realizacji obiektów innych niż te, które związane są z technologią wydobycia. Wybudowane obiekty mają służyć obsłudze kąpieliska w P., a zatem mają charakter rekreacyjny. W ocenie Sądu, słusznie zauważył DWINB, że regulacja zawarta w miejscowym planie stanowi informację o możliwych kierunkach rekultywacji na działce nr [...] zakwalifikowanej jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Sąd zauważył, że przebieg postępowania w zakresie rekultywacji gruntów na obszarach pogórniczych podlega szczegółowym regulacjom. Zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.) do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, 1338 i 1695). Z art. 22 ust. 2 tej ostatniej ustawy wynika, że w sprawach rekultywacji i zagospodarowania decyzje wydaje starosta. Decyzje te – zgodnie z art. 22 ust. 1 - określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że strona skarżąca ani nie uzyskała decyzji ani nie zgłosiła się z wnioskiem do starosty w celu wydania żadnej z decyzji wymienionej w art. 22 ust. 1 pkt od 1-3.

Sąd wskazał, że w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. PINB zwrócił się do Gminy O. z prośbą o udzielenie informacji, czy zakres inwestycji ujawniony w trakcie pierwszego etapu kontroli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, względnie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz poinformował, że dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś inwestycja powstała na ww. terenie nie jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono jednoznacznie przeznaczenie podstawowe dla działki nr [...] jako teren eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P." wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Sąd przyjął, że ponieważ wykonane obiekty budowlane nie spełniają żadnych z wymogów wskazanych w planie miejscowym, niemożliwym stało się wdrożenie wobec nich procedury legalizacyjnej. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków, art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, art. 49 ust. 1 oraz art. 49b ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 8 lit. a i d skargi) Sąd I instancji uznał za niezasadne.

Zdaniem Sądu, w tym stanie faktycznym organy administracji obu instancji zasadnie podjęły decyzję o zastosowaniu art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazaniu rozbiórki samowolnie wzniesionych pomostów.

Za prawidłowe Sąd uznał również zastosowanie przez organ drugiej instancji w stosunku do obiektu nr 21 przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane przez "obiekt małej architektury" należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury, chyba że usytuowane są one w miejscach publicznych. Wtedy konieczne jest zgłoszenie zamiaru budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że plac przeznaczony do gier i zabaw znajduje się na prywatnej posesji nie stanowiącej miejsca publicznego, wobec czego organ nie miał podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki na mocy art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie mniej jednak posadowienie takiego placu musi odpowiadać wymogom zawartym w ustawie Prawo budowlane, a także w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.

Sąd zestawił treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z jej art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 7 tej ustawy i stwierdził, że wybór pomiędzy zastosowaniem pkt 1 bądź pkt 2 art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzależnione jest od stwierdzenia, czy w sprawie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przykładem takiej sytuacji mogą być roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części.

Sąd uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż plac do gier i zabaw jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił również ocenę dokonaną przez organ drugiej instancji w odniesieniu do obiektu nr 9, tj. miejsca o podłożu piaszczystym, które nie jest obiektem budowlanym ani budowlą, a zatem nie powinno podlegać reżimowi ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego nie miał legitymacji do prowadzenia w stosunku do niego postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że prawidłowo DWINB zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji zauważył, że – wbrew temu co twierdzi strona skarżąca – organ pierwszej instancji dokonał analizy zgodności wykonanych obiektów budowlanych z miejscowym planem. Organ drugiej instancji dogłębnie wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne sprawy, czemu dał w pełni wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a., jak i żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie mogły zostać uwzględnione.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 K.p.a. Zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności organ ustala, czy budowa jest zgodna w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. wydania postanowienia, o którym mowa w tym artykule. Sąd podkreślił, że taka kolejność poszczególnych kroków procedury legalizacyjnej wynika wprost z treści tego przepisu. Wskazano w nim bowiem, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Sąd wyjaśnił, że jeśli organ stwierdzi, że budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie), to nie ma potrzeby wydawania ww. postanowienia. Sąd za słuszne uznał stanowisko organu drugiej instancji, że brak było możliwości zobowiązania strony skarżącej do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Pismo, na które powołuje się strona, nie stanowi zaświadczenia, lecz jest efektem wymiany informacji pomiędzy organami odnośnie do ww. inwestycji. W art. 49b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał także zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 8 lit. b). Sąd zauważył, że zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2016 r. zostało wprawdzie wszczęte z urzędu – na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu dotyczącej działki nr 196, jednakże zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunków zabudowy będzie miało miejsce tylko w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1 oraz art. 104 K.p.a. poprzez wydanie kilku decyzji administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym pomimo tego, że przesłanki połączenia kliku spraw do jednego postępowania, o których mowa w art. 62 K.p.a., nie ziściły się w badanym postępowaniu;

b. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a to poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego:

• co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że ulokowanie elementów określonych przez organ jako pomosty oraz plac zabaw jest niezgodne z MPZP oraz pobieżne zbadanie sprawy, które skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

• polegające na pomięciu wyjaśnień złożonych przez Prezesa Zarządu T. Sp. z o.o., w szczególności w zakresie faktu pozostawania w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w P., co doprowadziło do zaniechania obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. przez organ pierwszej instancji;

• polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, czy ze względu na ich właściwości fizyczne i konstrukcyjne, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z pomostami w rozumieniu pr. bud., których posadowienie podlega zgłoszeniu;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy z uwagi na istotność wad powstałych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego i procesowego.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na:

a) błędną wykładnię art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlanej oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 podpunkt 2 i 9 lit. b Uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków z późn. zm. (dalej jako "MPZP") poprzez niezasadne przyjęcie, że przewidziane w MPZP kierunki rekultywacji działki nr [...] w P. oznaczają jedynie wskazówkę dla starosty celem wydawania przez niego decyzji w przedmiocie rekultywacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że ulokowanie na ww. nieruchomości elementów określonych przez organ jako pomosty oraz place do zabaw jest niezgodne z MPZP;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane z uwagi na wadliwe uznanie, że orzeczenie w jednym postępowaniu nakazu rozbiórki na podstawie odmiennych podstaw prawnych jest prawnie dopuszczalne.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych, w trym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, mająca w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki uzasadniać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzglednienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. Sp.z o.o. z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zaznaczyć należy, że postawą uwzględnienia skargi kasacyjnej jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 62 K.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

Jak wynika z akt sprawy organy prowadziły jedno postępowanie wyjaśniające dotyczące budowy na części działki nr [...] w P. kompleksu miejsc wypoczynkowych oraz miejsc do kąpieli. Objęty kontrolą teren działki [...], to teren, na którym znajduje sie zbiornik wodny o powierzchni 8 ha, wokół którego wykonano infrastrukturę techniczną służącą do jego obsługi jako miejsca wypoczynku i rekreacji. Teren ten został wyposażony w sieć energetyczną, instalacje do nawadniania terenów zielonych, instalacje i przyłącza wody ze studni głebionowej, utwardzone dojścia, dojazdy, ogrodzenia, obiekty kontenerowe, namiotowe o różnych funkcjach (gastronomiczne, magazynowe, higieniczo-sanitarne), urządzenia -elektroniczne bramki wejściowe. Teren pełni funkcję rekreacyjną jako miejsce wypoczynku wraz z miejscami do kąpieli i połowu ryb. W ramach tego postępowania oceniano legalność budowy zlokalizowanych tam obiektów budowalnych opisanych w protokole kontroli z dnia [...] września 2016 r. – 24 obiekty. W stosunku do części z tych obiektów tj. nr 3, 4, 6, 7, 8, 11, 16, 17, 18, 19, 20, 22 inwestor dokonał rozbiórki dobrowolnie. Zatem organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie legalizacyjne w stosunku do pozostałych obiektów budowlanych tj. 1, 2, 5, 9, 10, 12 - 15, 21, 23 i 24. Odnośnie do tych obiektów organy wydały odrębne decyzje o rozbiórce. Decyzje te zostały uchylone w części a w pozostałym zakresie utrzymane w mocy.

Wobec tego uznać należy, że podstawą tych decyzji był ten sam stan faktyczny. W sprawach legalizacji wzniesionych obiektów właściwe były te same organy nadzoru budowlanego, właściwe dla miejsca położenia tych obiektów tj. PINB w T. oraz Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy.

Organy te ustaliły, że legalizacja obiektów budowlanych wzniesionych na tym terenie jest niemożliwa i orzekły nakazy rozbiórki na podstawie art. 48, art. 49b oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, wydając w tym zakresie odrębne decyzje w stosunku do T. Sp.z o.o. z siedzibą w P. i T. Sp.z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w P.. Wobec tego, że nakazy rozbiórki wydano na odmiennych podstawach prawnych stosownie do charakteru obiektu podlegającego rozbiórce uznać należało, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 62 K.p.a. Przepis ten stanowi wyraźnie, że jedno postępowanie administracyjne w stosunku do wielu stron może prowadzić jeden właściwy organ kiedy podstawą nałożonych praw lub obowiązków jest ten sam stan faktyczny i ta sama podstawa prawna. W niniejszej sprawie nie dopełniono przesłanki tej samej podstawy prawnej albowiem nakaz rozbiórki wynikał albo z art. 48 albo z art. 49b czy też z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wszystkie te przepisy miały jeden skutek dla stron tj. orzeczenie nakazu rozbiórki lecz okoliczność ta nie zmienia faktu, że podstawy prawne tego, identycznego obowiązku były odrębne.

Niemniej jednak naruszenie art. 62 K.p.a. przez organy i pominięcie tego uchybienia procesowego przez Sąd I instancji nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Okoliczność, że organ prowadził jedno postępowanie i wydał 4 decyzje o nakazie rozbiórki na podstawie odrębnych podstaw prawnych zamiast prowadzić trzy odrębne postępowania w tym zakresie, kończąc je wydaniem decyzji na tych samych, odrębnych podstawach prawnych dowodzi tego, że wydzielenie odrębnych postępowań administracyjnych nie miałoby wpływu na wynik sprawy. W każdym odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym na jednolitej podstawie prawnej wydana zostałaby taka sama w skutkach decyzja tj. nakaz rozbiórki. Tym samym w ocenie NSA mając na uwadze podstawy wniesienia skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uznać należało, że stwierdzone uchybienie przepisom procesowym (art. 62 K.p.a.) nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynik rozdzielenia postępowań przez organy byłyby bowiem identyczny.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy. Skarżąca kasacyjnie Spółka dowodzi, że tryb z art. 49b ustawy Prawo budowlane zastosowany przez organ I instancji nie miał zastosowania do placu przeznaczonego do gier i zabaw (obiekt małej architektury) albowiem na jego budowę nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie co słusznie zauważył organ odwoławczy, który orzekł rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ww. ustawy. Spółka podnosi, że określone w tych przepisach tryby są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne. Inny jest cel rozbiórki orzeczonej na tych podstawach prawnych. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że w orzecznictwie akcentowana jest odrębność postępowań legalizacyjnych (art. 48-49b) od postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51). Wyłączona jest możliwość połączenia obu trybów w jednym popstępowaniu z uwagi na zasadę dwuinstancyjności.

W ocenie NSA, faktem jest, że PINB w T. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. o nakazie rozbiórki:

• miejsca o podłożu piaszczystym spełniającego funkcję wyznaczonego miejsca do kąpieli oraz placu zabaw (obekt nr 9),

• pomostów - szt. 19 - o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,95x3,97m oraz dodatkowego pomostu podwójnego, posadowionych na skarpie zbiornika na drewianych słupach zakoptwionych w gruncjie (obiekt nr 12) oraz

• placu przeznaczonego do gier i zabaw, z terenem o podłożu piaszczystym, składającego się z systemowych urządzeń takich jak: drabinki, siatka, itp. (obiekt nr 21)

powołując za podstawę art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy zakwestionował ocenę organu I instancji wskazując, że miejsce o podłożu piaszczystym nie jest obiektem budowlanym ani budowlą i nie podlega reżimowi Prawa budowlanego a w związku z tym organ I instacji nie był legitymowany do prowadzenia postępowania. W konsekwencji decyzję w tym zakresie uchylono i umorzono postępowanie (obiekt nr 9). Tego rozstrzygnięcia Skarżąca nie kwestionowała w skardze ani skardze kasacyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego obiekt nr 21 - plac do gier i zabaw powinien zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury a jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę (chyba że usytuowany jest w miejscach publicznych) ani zgłoszenia. Z uwagi na lokalizację placu zabaw na terenie prywatnej posesji organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania nakazu jego rozbórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i należało orzec rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Potwierdzono jednak, że nadal podlegał on rygorom prawa budowlanego w tym wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Plac ten naruszał przepisy miejscowego plani i dlatego należało orzec jego rozbiórkę.

W ocenie NSA, zmiana przez organ odwoławczy podstawy prawnej orzeczonej rozbiórki placu zabaw nie narusza art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma nie tylko skontrolować zaskarżoną decyzję ale rozpoznać sprawę w jej całokształcie po raz drugi. Ma to uczynić niezależnie od tego jak zrobił to organ I instancji i nie jest związany zakresem odwołania.

Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z tego przepisu wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Korzystanie przez organ odwoławczy z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji do merytorycznego orzekania – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może prowadzić do twierdzenia, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a.

Wobec powyższego zmiana trybu orzeczenia rozbiórki z art. 49b na art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane mieściła się w zasadzie dwuinstancyjności postępowania i nie mogła być podstwą uchylenia zasakrżonej decyzji przez Sąd I insytancji. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący powyższej kwestii nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie NSA również zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 i 9 lit b Uchwały Nr 0150/XLII/311/06 Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Teren działki nr [...] w P., na której znajdują się wskazane w zaskarżonej decyzji obiekty przeznaczone do rozbiórki, znajduje sie na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu ([...]) jest eksploatacja udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P." wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza sie składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża (§ 5 ust. VI pkt 6 ppkt 1). Dla terenu i obszaru górniczego PG wymogi szczegółowe to m.in. wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury (§ 5 ust. VI pkt 6 ppkt 9 lit b). Z kolei w § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały stwierdzono, że dla ww. terenu [...] "określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo".

NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że z analizy zapisów § 5 ust. VI pkt 6 ppkt od 1 do 9 (lit. a do d) planu miejscowego wynika, że na terenie o symbolu [...], gdzie znajduje sie działka [...], nie dopuszcza się realizacji innych obiektów niż te, które związane są z wydobyciem surowców mineralnych. Obiekty, których dotyczy rozbiórka miały służyć rekreacji – obsłudze kąpieliska w P.. Taka ich funkcja stoi w jawnej sprzeczności z wydobyciem surówców mineralnych. Wskazanie w ppkt 2 § 5 ust. VI pkt 6 uchwały, że dla terenu [...] "określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo" należy rozumieć w ten sposób, że w razie podjęcia działań związanych z rekultywacją terenu przekształconego górniczo dopuszczalny jest rolny, leśny bądź rekreacjny kierunek rekultywacji. Zapis taki wskazuje wyłącznie jakie są dopuszczalne kierunki rekultywacji. Z tego zapisu nie można wywodzić, że możliwe jest przeznaczenie terenu [...] na zabudowę rekreacyjną, w tym małą architekturę, zwłaszcza gdy procedura rekultywacji nie została rozpoczęta. Z akt sprawy nie wynika aby proces rekultywacji, który regulują przepisy art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze a poprzez zawarte tam odesłanie ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych został zapoczątkowany o czym miałoby świadczyć wydanie przez właściwego starostę decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania terenu działki [...] (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Skarżąca Spółka nie uzyskała tego typu decyzji a nawet nie wnioskowała o wypowiedzenie się przez starostę w kwestiach wskazanych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które stanowią element składowy decyzji dotyczącej rekultywacji.

Wobec powyższego kwestionowanie przez karżącą kasacyjnie Spółkę ustaleń organów oraz stanowiska Sądu I instancji odnośnie do niezgodności wzniesionych na działce nr [...] obiektów budowlanych z ustaleniami planu miejscowego jest bezzasadne. Wobec istniejącej niezgodności zrealizowanych obiektów budowlanych z planem miejscowym organy nie miały podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i należało orzec o ich rozbiórce. Wbrew stanowisku Spółki § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 planu miejscowego nie dopuszcza lokalizowania obiektów mieszczących się w kierunkach rekultywacji wskazanego terenu. W ocenie NSA, z samego faktu dopuszczenia rekultywacji terenu górniczego w określonym kierunku nie można wywodzić prawa do jego zabudowy odpowiadającego tymże kierunkom rekultywacji. Dopuszczalność rekultywacji w kierunku rekreacyjnym nie stanowi prawa do zabudowy rekreacyjnej. Ponadto jak już wcześniej wspomniano w sporawie nie zaistaniały żadne okoliczności świadczące o toczącej się czy przeprowadzonej procedurze rekultywacji tego terenu, a zatem nie sposób twierdzić, że dokonana zabudowa związana była z rekultywacją w kierunku rekreacyjnym.

Sposób korzystania z nieruchomości określa plan miejscowy poprzez swoje zapisy. Dopuszczenie korzystania z nieruchomości w określony sposób nie wynika automatycznie z każdego zapisu tego planu tylko z takiego jego zapisu, który mówi o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania określonego terenu w określony sposób. Skoro w § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 mowa jest wyłącznie o dopuszczalnych kierunkach rekultywacji terenu przekształconego górniczo, to z tego zapisu wynika dopuszczenie do rekultywacji w określonym kierunku a nie, jak twierdzi Spółka, do zabudowy odpowiadającej wskzanemu tu rekreacyjnemu kierunkowi rekultywacji.

Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że przedmiotowy plan miejscowy ani przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają żadnych regulacji, które przesądzają, że do czasu przeprowadzenia procedury rekultywacji dopuszcza się wyłącznie realizowanie podstawowej funkcji terenu objętego symbolem [...], NSA stwierdza, że stanowisko to jest błędne. Zapis § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 wskazując dopuszczalne kierunki rekultywacji terenu PG potwierdza dopuszczalność przeznaczenia terenu pod rekreację tylko w ramach rekultywacji, a zatem wszczęcie i prowadzenie procedury rekultywacji jest elementem warunkującym zagospodarowanie obszaru [...] na cele rekreacji poprzez zabudowę o takim charakterze. Skoro rekultywacja nie była prowadzona to zabudowa rekreacyjna nie mogła mieć miejsca na tym terenie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej także z zapisu § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 pkt 6 ppkt 9 lit. b planu miejscowego nie wynika możliwość rekreacyjnej zabudowy działki 196 poprzez budowę obiektów małej architektury, do których zaliczyć należy plac do gier i zabaw oraz pomosty. Wskazany przepis określa wymogi szczegółowe dla terenu i obszaru górniczego oznaczonego [...]. Z tego wynika, że na terenie i obszarze górniczym możliwe jest wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury ale nadal obszar ten jest terenem i obszarem górniczym. Wymogi szczegółowe nie zmieniają ogólnego przeznaczenia terenu ale w ramach tego przeznaczenia przewidują określoną zabudowę w celu jej urozmaicenia. W okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć, że zainwestowanie tego terenu poprzez instalację kilkunastu obiektów o funkcji rekreacyjnej, wokół zbiornika wodnego o powierzchni 8 ha z niezbędną infrastrukturą techniczną dla korzystania z tego terenu jako miejsca wypoczynku/rekreacji jest tylko urozmaiceniem zagospodarowania tego terenu górniczego, o czym stanowi powyższy przepis. Należy tę inwestycję rozpatrywać jako funkcjonalną całość, która powoduje zmianę przeznaczenia terenu górniczego w teren rekreacyjny, a tego nie dopuszcza plan miejscowy bez uprzedniej rekultywacji. Co prawda zaskarżona decyzja odnosi się jedynie do kilku odrębnych elementów tej inwestycji i orzeka ich rozbiórkę ale nie ulega wątpliwiości, że skala przedsięwzięcia nakazuje rozpatrywać wzniesione obiekty w powiązaniu z resztą obiektów składających się na to przedsięwzięcie. Nakaz rozbiórki placu zabaw oraz 19 pomostów na terenie działki 196 wynika z tego, że w wyniku realizacji całej inwestycji powstał jednolity teren rekreacyjny a nie teren górniczy wzbogacony o zieleń urządzoną, obiekty reklamowe czy też obekty małej architektury.

W ocenie NSA, także sfromułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddlenie skargi gdy organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, jest chybiony.

Organy nadzoru budowlanego swoje ustalenia faktyczne w zakresie niezgodności wybudowania placu zabaw i pomostów na terenie górniczym oparły na wystarczającym materiale dowodowym, który stanowiły zapisy uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków. Dla stwierdzenia niezgodności wzniesienia placu zabaw i pomostów na działce nr [...] z obejmującym tę nieruchomość planem miejscowym nie było konieczne odwoływanie się przez organy nadzoru do wyjaśnień Prezesa Zarządu Skarżącej Spółki w zakresie prowadzenia przez Burmistrza Obornik Ślkąskich postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w P..

Na ustalenie zgodności wzniesionych obiektów z planem nie ma wpływu toczące się postępowanie w sprawie zmiany jego zapisów skoro oceniane są zapisy tego planu obowiązujące na działce nr [...] w chwili wybudowania tych obiektów. Dopóki plan nie został zmieniony i nie wszedł w życie w zmienionym kształcie, oceny zgodności z planem, wybudowanych na terenie jego obowiązywania, obiektów dokonuje się na podstawie dotychczas obowiązującego planu. Toczące się postępowanie w zakresie jego zmiany nie ma żadnego znaczenia dla tej oceny. Organy postąpiły prawidłowo pomijając zeznania Prezesa Zarzadu Skarżącej Spółki bowiem ustalenie, że toczy się postępowanie w sprawei zmiany planu nie miało jakiegokolwiek znaczenia dla oceny zgodności wzniesionych już obiektów, co do których orzeczono nakaz rozbiórki z uwagi na ich niezgodność z aktualnyum planem.

Wobec powyższego toczące się postępowanie w sprawie zmiany planu miejscowego nie miało charakteru zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na zasadzie art. 49b i art. 51 ustawy Prawo budowlane a zatem nie można było zawiesić tego postępowania na zasadzie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a.

Dla orzeczenia nakazu rozbiórki pomostów nie było konieczne analizowanie ich właściwości fizycznych i konstrukcyjnych. Skoro samo ich umiejscowienie na działce 196 było niezgodne z obowiązującym dla niej planem, to rozpatrywanie w jaki sposób zostały połaczone z gruntem i z czego są zbudowane nie miało znaczenia dla sprawy. Zatem nie można zarzucić organom naruszenia przepisów dotyczących ustalenia stanu faktycznego i jego oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się oddzielnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanycvh w skardze kasacyjnej albowiem argumentacja NSA odnosząca się do prawidłowego ich zastosowania została przedstawiona już wcześniej w rozważaniach odnoszących się do zarzutów naruszenia prawa procesowego (niezasadne przyjęcie, że wskazane w planie kierunki rekultywacji oznaczają jedynie wskazówkę dla Starosty w celu wydania decyzji w przedmiocie rekultywacji, orzeczenie nakazu rozbiórki w jednym postępowaniu na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane).

Zarzut skargi kasacyjnej, że organ administracji uzasadniając decyzję o nakazie rozbiórki nie wyjaśnił jakie znaczenie dla sprawy miało posiadanie przez skarżącą kasacyjnie Spólkę decyzji o zakończeniu rekultywacji czym naruszył zasady konstrukcji uzasadnienia decyzji administracyjnej oraz zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie mógł odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej albowiem brak uzasadnienia decyzji przez organ w ww. zakresie nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.) i Sąd I instancji mógł oddalić skargę.

Z akt sprawy niewątpliwie wynikało, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zainicjowała przed Starostą postępowania o rekultywację działki nr [...] ani taka decyzja nie została dla tej działki wcześniej wydana przez Starostę. Brak jakiejkolwiek informacji o rekultywacji tego terenu już sam z siebie powodował, że organy nie mogły rozpatrywać zgodności wzniesionych obiektów rekreacyjnych w kontekście zaspisów planu miejscowego tj. § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2. Zatem wykazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji wpływu istnienia decyzji o rekultywacji na ustalenie zgodności wzniesienia placu zabaw i pomostów z planem było zbędne albowiem taka zależność wynikała wprost z zapisów planu. Organ powinien odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji ale okoliczność, iż tego nie uczynił nie zmienia faktu, że brak decyzji rekultywacyjnej przesądzał o niezgodności zrealizowanej zabudowy z planem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.