Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3365/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 149/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz parkingu dla samochodów osobowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez A. M. jest wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego

z lokalami usługowymi, dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz parkingu dla samochodów osobowych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia W. J. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami, parkingów dla samochodów osobowych oraz zagospodarowania terenu na działkach nr [...],[...]

i [...], w miejscowości K., obr. ewid. K.-K., gmina Ż. Uczestnikiem tego postępowania nie był A. M., właściciel nieruchomości gruntowej położonej w K.-K., którą tworzą dwie działki oznaczone nr [...] i [...].

W dniu [...] czerwca 2016 r. A. M. - powołując się na przepis

art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2015 r.

w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Motywując żądanie weryfikacyjne wnioskodawca wskazał, że działki nr [...],[...] i [...], na których ma być realizowana inwestycja są działkami położonymi

w sąsiedztwie działki [...], będącej własnością wnioskodawcy, w związku z czym decyzje administracyjne wydawane dla tych nieruchomości dotyczą jego interesu prawnego. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę ogranicza zdobyte przez wnioskodawcę uprawnienia i korzyści związane z korzystaniem z prawa własności w postaci korzystania z nieruchomości w sposób niezakłócony. Nieruchomości w bliskim i dalszym sąsiedztwie inwestycji przeznaczone są wyłącznie pod zabudowę zagrodową.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta Powiatu W. wznowił postępowanie w opisanej we wniosku sprawie oraz dokonał ponownie oceny w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektów wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Starosta Powiatu W., działając na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił we wznowionym postępowaniu A. M. uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września z 2015 r., udzielającej W. J. pozwolenia na budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz parkingu dla samochodów osobowych wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...],[...],[...] w miejscowości K., obręb ewidencyjny K.-K., gmina Ż. z powodu braku podstaw do jej uchylenia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji, przywołując przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ stwierdził, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy. Starosta Powiatu W. wyjaśnił też, że w judykaturze administracyjnej wypracowane zostało jednoznaczne stanowisko, zgodne z którym

w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Ponadto opisał parametry i wskaźniki określone dla przedmiotowej zabudowy w decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] października 2014 r. o warunkach zabudowy. Podkreślił przy tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielający pozwolenia na budowę, jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto - stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 tej ustawy. W tym kontekście Starosta Powiatu W. wskazał, że stronami w postępowaniu związanym z wydaniem przedmiotowej decyzji

o pozwoleniu na budowę byli, poza inwestorem, właściciele działek bezpośrednio graniczących z terenem objętym inwestycją, tj. działek o numerach nr [...],[...]

i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym K.-K. Działka należąca do wnioskodawcy nie graniczy bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, gdyż jest oddzielona od tego obszaru drogą gminną - ulicą P. - stanowiącą działkę nr [...] i nie jest nawet skierowana w stronę granicy działki nr [...], gdyż jest przesunięta w kierunku południowym względem działek nr [...],[...]i [...], obr. ewid. K.-K., objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę.

Inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę została także uzgodniona w zakresie obsługi komunikacyjnej z właściwym zarządcą drogi gminnej. Poza tym, w odległości 6 metrów od obu linii rozgraniczających tę drogę zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, zarówno dla terenu przedmiotowej inwestycji, jak i dla zabudowy na działkach po przeciwnej stronie drogi, czyli tej należącej do A. M. Oznacza to, że działka należąca do A. M. leży poza obszarem oddziaływania przedmiotowych budynków, bo potencjalna minimalna odległość między ścianami budynków na obu tych terenach, będzie bezspornie gwarantowała spełnienie obowiązujących warunków technicznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarówno w zakresie ochrony p.poż (§§ 271-273), jak i w zakresie zapewnienia właściwego nasłonecznienia pomieszczeń i dostępu do nich światła dziennego (§§ 13 i 60). Potwierdza to rysunek projektu zagospodarowania terenu oraz zawarta w projekcie budowlanym analiza nasłonecznienia i zacieniania, z której wynika, że budynek oznaczony w projekcie budowlanym cyfrą "4", usytuowany najbliżej nieruchomości A. M., nie będzie w ogóle zacieniał tej działki.

Brak jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], spowodowanych wydanym pozwoleniem na budowę, dowodzi zdaniem organu

I instancji, że wnioskodawca posiada tylko interes faktyczny, a nie prawny, związany z kwestionowaną decyzją, wobec tego nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] września 2015 r.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez A. M.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w szczegółowy sposób opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie przedstawił ustawowe warunki wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych i wskazał, tak jak organ I instancji, na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane,

w oparciu o które należy ustalać w sprawach o pozwolenie na budowę krąg uczestników postępowania. Potwierdził ustalenia organu I instancji, z których wynika, iż wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w K.-K., którą tworzą dwie działki oznaczone numerami [...]

i [...], stanowiącej pozostałość po rowie melioracyjnym i graniczącej ze wszystkich stron z działką o nr [...] oraz ustalenia dotyczące położenia tych działek w stosunku do terenu objętego inwestycją. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego takie wzajemne usytuowanie terenu inwestycji i działki numer [...], pozbawione bezpośredniego sąsiedztwa, powoduje brak konieczności uwzględniania w odniesieniu do wskazanej działki norm odległościowych, wynikających z § 12 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie organ odwoławczy przeprowadził

i przedstawił w uzasadnieniu analizę usytuowania planowanych obiektów, które są budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a z której wynika, że lokalizacja planowanych budynków nie będzie miała żadnego wpływu na naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zarówno w domu, będącym w budowie, czy potencjalnych obiektach, które powstałyby na terenie działki nr [...]. Podobnie przedstawia się kwestia tzw. nasłonecznienia, regulowana przepisami zawartymi w § 60 powoływanego rozporządzenia, biorąc pod uwagę orientację względem stron świata oraz znaczną odległość pomiędzy budynkami (ok. 55 m - pomiar z mapy). Organ stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne w żaden sposób nie będzie wpływało na czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w dniach równonocy w budynku wnioskodawcy, a zatem w takim zakresie projektowania inwestycja także nie będzie oddziaływać na omawianą nieruchomość.

Następnie organ odwoławczy poddał, powołując się na projekt zagospodarowania terenu, analizie ewentualne oddziaływanie na tereny sąsiednie przez zaprojektowany parking, uwzględniając ilość miejsc parkingowych i jego usytuowanie w stosunku do innych działek stanowiących własność osób trzecich. Od strony zachodniej zaprojektowano parking na 78 miejsc postojowych w odległości od ok. 2,5 m do ok. 7 m od granicy działki nr [...], będącej drogą gminną (pomiar z mapy). Z § 19 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku planowania lokalizacji na danym terenie w ilości powyżej 60 stanowisk postojowych, istnieje wymóg zachowania min. 20 m odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym.

W sytuacji, gdy najbliższy fragment tego parkingu będzie zlokalizowany w odległości ok. 35 m od najbliższego narożnika działki nr [...], to obszar oddziaływania projektowanych, wydzielonych miejsc postojowych nie będzie obejmował nieruchomości wnioskodawcy, a zatem nie można w tym przypadku mówić o oddziaływaniu na tę nieruchomość.

W uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski odniósł się także do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami aktu prawa miejscowego czyli obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast rozważenia wymagały przepisy dotyczące ochrony środowiska, jako ewentualna podstawa dla stwierdzenia oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy. Przedstawiając ocenę dokonaną w tym zakresie organ orzekający stwierdził, że planowana inwestycja, która obejmuje zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy 9,277,06 m2 - 0,927706 ha, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Inwestycja ta posiada powierzchnię zabudowy większą niż 0,5 ha, ale nie jest położona na obszarze objętym formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody,

o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, a jednocześnie powierzchnia ta jest mniejsza niż 2 ha, co powoduje, że inwestycja nie będzie zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 53 lit. b rozporządzenia), a co mogłoby wymagać oceny oddziaływania na środowisko, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.).

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że planowany charakter zabudowy, jako zabudowy mieszkaniowo-usługowej, nie generuje takich wielkości oddziaływań: hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania elektromagnetycznego, zanieczyszczenia powietrza, gleby i wody, które regulowane byłyby przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Ponadto organ wskazał, że źródłem interesu prawnego w sprawie nie mogą być immisje pośrednie (np. hałas), bowiem fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast uwzględniając powoływane przez wnioskodawcę przepisy art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że realizacja inwestycji zgodnie z koncepcją przedstawioną w projekcie budowlanym nie uniemożliwia realizacji prawa własności A. M.

i dochodzenia roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wyprowadzenia interesu prawnego wnioskodawcy z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, organ wskazał, że planowana inwestycja nie odbiera i nie utrudnia wnioskodawcy dostępu do drogi publicznej. Inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie obejmuje gminnej działki drogowej nr [...] oraz zjazdów (odrębne opracowanie),

a dostęp nieruchomości wnioskodawcy do drogi publicznej odbywał się będzie na dotychczasowych zasadach poprzez ul. P. (działka nr [...] dr) do ul. L.

Zdaniem organu odwołującego przeprowadzona przy badaniu obszaru oddziaływania inwestycji analiza pod względem techniczno-budowlanym oraz analiza na podstawie innych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, których władającym jest A. M., a ponadto nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Analiza materiału dowodowego nie daje żadnych podstaw do uznania, że w sprawie naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich, w tym interesy wnioskodawcy. Oznacza to, że A. M. nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, a tym samym nie jest stroną

w postępowaniu wznowieniowym, zatem w rozpatrywanej sprawie nie istnieje wskazywana przyczyna wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uprawniało do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. M., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, t.j: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, t.j.: art. 28 ust. 2, art. 32 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działka nr [...], której właścicielem jest skarżący nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w postaci jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz parkingu dla samochodów osobowych wraz z zagospodarowaniem terenu, na dz. [...],[...] i [...] w miejscowości K., obr. ewid. K.-K., gm. Ż., pomimo, że granicę obu działek dzieli jedynie droga o szerokości 3 metrów.

W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2016 r., odmawiającej uchylenia decyzji Starosty Powiatu W. w przedmiocie udzielenia W. J. pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi

i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych, tj. wznowienia postępowania i brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślił, co stanowczo jest podkreślane w doktrynie i orzecznictwie, a co organy orzekające w przedmiotowej sprawie uwzględniły w podejmowanych czynnościach procesowych, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy żądania weryfikacyjnego przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestie z tym związane muszą być ocenione w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Wskazanie przez wnioskodawcę takiej podstawy żądania obligowało właściwy organ, będący adresatem wniosku wznowieniowego do przeprowadzenia postępowania, po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności wznowienia i podjęcia postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a., mającego na celu ustalenie, czy podmiot wnioskujący był uprawniony do uczestniczenia w zakończonym postępowaniu w charakterze strony

i w sposób niezgodny z prawem został gwarantowanego ustawowo udziału w tym postępowaniu pozbawiony. Odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługiwała legitymacja do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w charakterze strony należy szukać w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który w sposób szczególny - w relacji do art. 28 k.p.a. - określa kryteria kwalifikowania jednostki jako stronę postępowania administracyjnego w sprawie tego rodzaju. W myśl przywoływanego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, które to pojęcie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 20 powoływanej ustawy, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy. Te uwarunkowania prawne zostały uwzględnione przez organy w postępowaniu instancyjnym,

a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania przyjętej przez nie oceny.

Zdaniem Sądu organy obu instancji z należytą starannością i w sposób wszechstronny rozważyły prawdopodobieństwo oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy w sposób, o którym mowa

w przywoływanym powyżej przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane

i prawidłowo uznały, że takie oddziaływanie nie zaistnieje. Sąd podzielił też ocenę organów, dokonaną w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i uznających, że zamierzona inwestycja po jej zrealizowaniu zapewni wymagane ustawowo poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz nie będzie ingerować w chronione dobra. Ocena ta uwzględniła stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest konieczne stwierdzenie naruszającego prawo oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość tego podmiotu, ale wystarczające jest uznanie, że możliwe jest potencjalne oddziaływanie w sposób określony ustawowo, nawet jeśli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania wynikające z ustawy i przepisów techniczno-budowlanych.

W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie może być postrzegany poprzez granice obszaru analizowanego, wyznaczonego na potrzeby postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co znajduje potwierdzenie m. in. w wyroku NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1759/16. Cele wyznaczania obu obszarów są całkowicie odmienne. Obszar analizowany wyznaczony jest wyłącznie w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, natomiast obszar oddziaływania zamierzonego obiektu wyznaczony jest dla zagwarantowania ochrony i uprawnień procesowych podmiotom, dysponującym określonym prawem do nieruchomości w zagospodarowaniu, w tym zabudowie których zamierzony obiekt wprowadza ograniczenie. Eliminuje to możliwość ich utożsamiania, zamiennego traktowania czy wspólnego posługiwania się nimi na poszczególnych etapach procedury inwestycyjnej.

Stwierdzony brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącego i działek zamierzonego zainwestowania - jak prawidłowo wskazały organy orzekające - wyłącza zdaniem Sądu powinność rozważania możliwości oddziaływania planowanych obiektów na nieruchomość skarżącego w warunkach § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istniejące usytuowanie terenu inwestycji i przewidziana w projekcie lokalizacja poszczególnych obiektów nie wprowadza żadnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania, w tym zabudowie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Takich ograniczeń nie spowoduje również konieczność dostosowania zamierzenia inwestycyjnego do wymagań określonych w § 13 rozporządzenia powyżej powołanego. Dokonując analizy zapewnienia naturalnego oświetlenia, Wojewoda Dolnośląski wyczerpująco zanalizował rozwiązania projektowe, miejsce posadowienia obiektów wchodzących w skład zamierzonej inwestycji, ich parametry wysokościowe, odległości od położonego najbliżej terenu zainwestowania narożnika działki oznaczonej numerem [...], przy uwzględnieniu szerokości działki drogowej numer [...], oddzielającej obie nieruchomości. Zamierzona inwestycja nie wprowadza też, zdaniem Sądu, żadnych ograniczeń określonych w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zakresie spełnienia wymagań wynikających z przepisu § 60 powoływanego rozporządzenia technicznego, w którym prawodawca nakazał zapewnienie m. in. pokojom mieszkalnym podanego czasu nasłonecznienia w dniach równonocy.

W uznaniu Sądu, taką samą ocenę przyjąć należy również w odniesieniu do zastosowanego w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązania dotyczącego wydzielonych miejsc postojowych, w tym ich ilości oraz usytuowania względem granic działki i okien budynku mieszkalnego oraz do wymagań gwarantujących ochronę przeciwpożarową, stosownie do przepisów rozdziału 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym zapewnienie poprzez działkę drogową nr [...] drogi pożarowej. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania nie wprowadzają, zdaniem Sądu wobec nieruchomości skarżącego żadnych ograniczeń.

Ograniczenia wskazane przez ustawodawcę nie wynikają także z przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które należałoby stosować w związku z realizacją przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd bezwzględnie zaakceptował, podobnie jak rozważania dotyczące immisji pośrednich oraz ocenę, że działania inwestora związane z zamierzeniem budowlanym nie są sprzeczne z przepisem art. 144 kodeksu cywilnego i nie ingerują w sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego, ani nie ograniczają zakresu jego poszczególnych uprawnień. Ponadto, wbrew zarzutom zawartym w skardze, ograniczeń kwalifikowanych w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie będzie też powodować zabudowa usługowa, zlokalizowana w parterze jednego z budynków mieszkalnych w formie dwóch lokali usługowych, nieokreślonych rodzajowo. Unormowanych w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ograniczeń nie można również wyprowadzać z ewentualnych utrudnień o charakterze tymczasowym (przejściowym), jakie wynikać mogą z prowadzenia budowy, w tym konieczności dostarczania materiałów budowlanych, używania maszyn i ciężkiego sprzętu budowlanego. Nie mają one charakteru trwałego ani nie ograniczają możliwości zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, w tym jej zabudowy. Nie można wiązać również z zarzutami naruszenia zasad współżycia społecznego, sprzeczności zamierzonej inwestycji z dotychczasowym zagospodarowaniem obszaru i zdegradowania jego rekreacyjno - mieszkaniowej funkcji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Sąd uznał, że wobec odmowy uznania A. M. za stronę postępowania w opisywanej wcześniej sprawie, niedopuszczalne było ocenienie w postępowaniu odwoławczym prawidłowości udzielonego W. J. pozwolenia na budowę. Możliwość kwestionowania decyzji w postępowaniu zwyczajnym poprzez wykorzystanie odwołania jest zastrzeżone dla strony postępowania.

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, na budowę której udzielone zostało pozwolenie kwestionowane przedmiotowym wnioskiem wznowieniowym, co oznacza, że A. M. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Powiatu W., zakończonym wydaniem tego pozwolenia, a w konsekwencji obliguje do stwierdzenia, że nie zaistniała w sprawie przesłanka określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 w związku z art. 176 § 1 ust. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 28 ust. 2, art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działka nr [...], której właścicielem jest skarżący nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu

w postaci jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz parkingu dla samochodów osobowych wraz z zagospodarowaniem terenu, na dz. Nr [...],[...] i [...] w miejscowości K., obr. ewid. K.-K., gm. Ż., pomimo, że granicę obu działek dzieli jedynie droga o szerokości 3 metrów.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na wynik sprawy, t.j. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2015 r. na skutek błędnego uznania, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, która bez własnej winy nie brała w nim udziału.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż za przyjęciem, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania przewidzianego w projekcie budowlanym obiektu budowlanego przemawiają przepisy przeciwpożarowe. Zwiększenie ruchu na drodze gminnej, będącej drogą dojazdową zarówno do terenu objętego inwestycją, jak i nieruchomości stanowiącej własność skarżącego zarówno na etapie realizacji inwestycji, jak i eksploatacji, w sposób znaczący utrudni, ograniczy dostęp do tej ostatniej. Wynika to z faktu, że w budynkach mieszkalnych objętych planem ma zamieszkać łącznie około 390 osób, z czym łączy się zwiększony ruch pojazdów mechanicznych. Nie uwzględniono, że działka skarżącego przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową i jest na niej realizowana budowa budynku jednorodzinnego. Organy, a następnie sąd nie uwzględniły wpływy immisji pośrednich (np. hałasu).

W tym zakresie źródło swojego interesu prawnego strona upatruje w art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Nadto podniesiono, że budowa obiektów budowlanych wskazanych w pozwoleniu na budowę sprawi, iż zostaną naruszone zasady współżycia społecznego w obszarze oddziaływania oraz zakłócone zostanie korzystanie z działki skarżącego. Podniesiono, że ustalając obszar oddziaływania organy i Sąd I instancji winny się kierować również ustalonym na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zagospodarowania i zabudowy terenu obszarem analizowanym. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej strona wskazywała na brak zgodności postanowień ustalonych w decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu a postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wskazać jednocześnie należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną winna precyzyjnie postawić zarzut, gdyż rolą sądu nie jest snucie domysłów czy stawianie hipotez (wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3747, Lex 2656495).

W orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie podkreśla się, że w świetle

art. 174 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem Sąd nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Zarzuty pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie mogą być ogólnikowe.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.

Z uwagi na wskazaną przez skarżącego kasacyjnie jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, istotne znaczenie ma ustalenie, czy przysługiwała jej legitymacja strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego

i udzielenia pozwolenia na budowę. Podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, iż podstawowym przepisem definiującym pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który - jak zasadnie uznały organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, a które to stanowisko trafnie zaaprobował Sąd I instancji - jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach inwestycji budowlanych. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa o charakterze materialnym, wprowadzające ograniczenie w zagospodarowaniu terenu. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Podkreślić należy, że samo geograficzne położenie nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie, w jakim obiekt może oddziaływać negatywnie na otoczenie (wyrok NSA z dnia

8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2697/16, Lex nr 2583757, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1326/17, Lex 2683939). Ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje indywidualnie na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu należy badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu. Mając na uwadze powyższe kryteria, należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany

udzielającej pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę Powiatu W. w postępowaniu zwyczajnym w dniu [...] września 2015 r. Sąd, przedstawiając w tym przedmiocie swoje stanowisko, uwzględnił nie tylko wzajemne położenie nieruchomości stanowiących własność skarżącego kasacyjnie i inwestora, na której miała być realizowana inwestycja, które nie sąsiadują bezpośrednio przez granicę, ale także odległość projektowanego budynku od nieruchomości skarżącego, jego wysokość, powierzchnię, parametry użytkowe i techniczne oraz jego przeznaczenie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie ogranicza on w żaden sposób dostępu z jego nieruchomości do drogę publiczną. Wzmożony ruch pojazdów na drodze publicznej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego kasacyjnie związany z prowadzeniem budowy na terenie objętym inwestycją, w żaden sposób nie ogranicza skarżącemu pod względem prawnym dostępu do tej drogi. W przypadku, gdyby doszło do naruszenia przez użytkowników przepisów regulujących sposób korzystania z drogi publicznej, np. blokowanie przejazdu, niewłaściwe parkowanie pojazdu, do organów ścigania (policji) oraz zarządcy drogi należy wyegzekwowanie respektowania tych przepisów. W tym przypadku mamy do czynienia co najwyżej z naruszeniem interesu faktycznego skarżącego kasacyjnie, a nie interesu prawnego, polegającego na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości. W żaden sposób nie prowadzi to do ograniczeń w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości, w tym zabudowy. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, takich ograniczeń nie wprowadzi także przewidziana w projekcie budowlanym lokalizacja poszczególnych budynków, w związku z regulacją zawartą w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, regulującego kwestię naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy też zawartą w § 60 powołanego rozporządzenia dotyczącego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w dniach równonocy. Z dołączonego do akt sprawy planu zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej działki skarżącego znajduje się narożnik planowanego budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] – w odległości około 13 m od najbliższego narożnika działki nr [...]. Biorąc pod uwagę nawet maksymalną wysokość kalenicy wynoszącą 12 m, to przy odległości 13 m od narożnika działki o nr [...], oddziaływanie w zakresie § 13 rozporządzenia nie będzie w ogóle obejmowało wskazanej działki. Dokonując analizy postanowień projektu zagospodarowania terenu dotyczących ilości, jak i położenia miejsc postojowych, w tym w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie, przy uwzględnieniu

§ 19 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia należy stwierdzić, że najbliższy fragment parkingu będzie zlokalizowany w odległości około 35 metrów od najbliższego narożnika działki nr [...], wchodzącej w skład tej nieruchomości, a tym samym również w żaden sposób nie ogranicza sposobu zagospodarowania tej ostatniej.

W tym miejscu podkreślić należy, że strona w złożonej skardze kasacyjnej skutecznie nie podważyła zarówno ustaleń faktycznych, w oparciu o które organy poczyniły powyższe ustalenia, ani też oparte na nich wnioski, a które podzielił Sąd I instancji. Nie ma wpływu na powyższą ocenę podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy został uznany za stronę tegoż postępowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy

się nie w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jedynie na podstawie regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) - art. 59 i następne. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. i nie ma on prostego przełożenia na postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. W każdej sprawie jego określenie wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu celu, jaki ma zostać zrealizowany w ramach tych postępowań,

a które są całkowicie odmienne. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy

obszar analizowany jest wyznaczony w celu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, zapewnienia ładu przestrzennego. Natomiast obszar oddziaływania obiektu, stanowiącego przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wyznaczany jest - jak podkreślił Sąd I instancji - dla zagwarantowania ochrony uprawnień podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie prawa do zagospodarowania, w tym zabudowy danej nieruchomości. Odmienność tych celów wyklucza przyjęcie, że wyznaczony obszar analizowany na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu może być pomocny przy ustalaniu obszaru oddziaływania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała również, aby normy dotyczące ochrony przeciwpożarowej miały wpływ na zagospodarowanie działki, stanowiącej jej własność. Powyższego nie można upatrywać w okoliczności, że droga gminna będzie pełniła funkcję drogi pożarowej dla planowanej inwestycji.

Nie jest również usprawiedliwione upatrywanie przez stronę swojego interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w immisjach pośrednich, jakie mogą oddziaływać na jego nieruchomość, a mające swoje źródło na terenie objętym inwestycją w następstwie jej realizacji - budowy i eksploatacji budynków wielorodzinnych. Jak zasadnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2011/11) przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, że chodzi w niej o ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, będącego skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może natomiast być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. potencjalnych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20. Takie immisje mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, natomiast do uznania danego podmiotu za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że w związku z planowaną inwestycją na określonym terenie nastąpią ograniczenia w jego zagospodarowaniu.

W skardze kasacyjnej nie wykazano, że w następstwie realizacji inwestycji będzie ona w przyszłości źródłem hałasu o takim natężeniu, który będzie miał wpływ na sposób zagospodarowania lub korzystania z nieruchomości skarżącego. Nie może o tym świadczyć sam fakt immisji hałasu. Rodzaj inwestycji, wzajemne położenie nieruchomości skarżącego kasacyjnie oraz terenu objętego inwestycją nie pozwalają przyjąć, że immisja hałasu może mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego w znaczeniu wyżej opisanym lub sposób z jej korzystania. Należy więc uznać, że również w oparciu o treść art. 140 i 144 kodeksu cywilnego brak podstaw, aby przyjąć, iż działka skarżącego kasacyjnie była położona w obszarze oddziaływania objętej decyzją o pozwoleniu na budowę zamierzenia inwestycyjnego.

Wskazać należy, że podmiot wnoszący o uznanie go za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obowiązany jest do wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa materialnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie jego działki ze względu na powstanie projektowanej zabudowy na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W złożonej skardze kasacyjnej strona jak już podniesiono, nie tylko nie podważyła skutecznie ustaleń i wniosków przedstawionych w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, ale nie wskazała też przepisu prawa materialnego, który w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę ogranicza możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy działki stanowiącej jej własność.

Z uwagi na braku podstaw do uznania skarżącego kasacyjne za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę uznać należy, że nie jest dopuszczalne rozpatrywanie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 32 ustawy Prawo budowlane, określającego warunki wydania pozwolenia na budowę. Możliwość kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym przysługuje podmiotowi uznanemu za stronę, czyli w niniejszej sprawie podmiotowi spełniającemu przesłankę określoną w art. 28 ust. 2 ustawy. Tym samym, wobec braku możliwości uznania skarżącego kasacyjnie za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na zasadę oficjalności, wyłączającą możliwość rozpatrzenia odwołania pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu, brak jest podstaw do rozpatrzenia zarzutów dotyczących zgodności postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją ustalającą warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, w tym wysokości górnej krawędzi elewacji, kąta nachylenia połaci dachu, liczby miejsc postojowych, powierzchni biologicznie czynnej, posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (powyższe zarzuty podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Nadmienić należy, że wskazany przepis – art. 32 ustawy Prawo budowlane, ma sześć jednostek redakcyjnych (paragrafów). Strona nie wskazała, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego, co już uniemożliwia poddanie kontroli sądowej tak postawionego zarzutu kasacyjnego.

W związku z zasadnym przyjęciem, iż skarżącemu kasacyjnie zasadnie odmówiono przyznania statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wobec tego, o trafności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wymienionych we wniesionym środku zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt. II OSK 863/2018, Lex nr 2641286). Natomiast Sąd I instancji obowiązany byłby zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania innych niż określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie

art. 184 p.p.s.a. jak w wyroku.