Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 53/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1414/12 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w O. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty za przeprowadzone badania jakości paliwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz B. Spółki z o.o. w O. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "B." sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty za przeprowadzone badania jakości paliwa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2009 r. inspektorzy M. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej MWIIH), na podstawie upoważnienia Nr [...] z [...] maja 2009 r., przeprowadzili kontrolę spółki w bazie paliw przy ul. S. w O. Podczas kontroli pobrano do badań laboratoryjnych, bezpośrednio ze zbiornika podziemnego, próbkę paliwa w ilości 4 litrów (olej napędowy) oraz próbkę kontrolną również w ilości 4 litrów paliwa (olej napędowy). Zabezpieczone próbki przewieziono specjalistycznym transportem do laboratorium w celu przeprowadzenia badań jakościowych parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 221, poz. 1441).

Z protokołu badań kontroli wynikało, że próbka oleju napędowego w zakresie badanych parametrów nie spełniała wymagań ww. rozporządzenia z uwagi na zawartość zanieczyszczeń.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. wydaną na podstawie przepisów art. 24 ust. 1, 4 i 5, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania organ zobowiązał spółkę do uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty [...] zł stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki oleju napędowego o nr [...].

We wniosku z [...] lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka, nie zgadzając się z powyższą decyzją podniosła, że pobrane paliwo było dobrej jakości, a zanieczyszczenia w jego próbce znalazły się na skutek niewłaściwego jej pobrania, jak również zarzuciła organowi nieuwzględnienie opinii z dnia [...] września 2009 r. – ocena prawidłowości przeprowadzonej kontroli (jej wyników i wniosków), sporządzonej przez rzeczoznawcę W. M. (zdaniem spółki próbkę pobrano z samego dna zbiornika – słup cieczy 33,3 cm, próbopobieralnikiem o wysokości 43 cm, zatem wzburzając zanieczyszczenia znajdujące się na dnie).

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]) organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (wcześniej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] organ również utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję organu z dnia [...] czerwca 2010 r., jednak następnie wydał w dniu [...] listopada 2010 r. decyzję [...], którą stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] sierpnia 2010 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa; w tej sytuacji aktualny stał się znowu ww. wniosek skarżącej z [...] lipca 2010 r.). Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a.", oraz art. 12 ust. 1, art. 24 ust. 1,4 i 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przestawił następującą argumentację:

Podstawą zobowiązania spółki do uiszczenia ww. kwoty, stanowiącej równowartość kosztów badań próbki podstawowej oleju napędowego, były wyniki tych badań - przeprowadzonych przez laboratorium Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Przemysłu Rafineryjnego S.A. w P. (protokół z badań Nr [...]), które wykazały, że oferowany w dniu kontroli olej napędowy o numerze próbki [...], nie spełnia wymagań jakościowych, określonych w § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych, w zakresie parametru – zawartość zanieczyszczeń. Wynik badania próbki > 30 mg/kg przy wymaganej normie max. 24 mg/kg.

Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania, jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie, zarządzający zobowiązuje kontrolowanego, w drodze decyzji, do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania zarządzającym jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Według organu próbka oleju napędowego została pobrana przez inspektorów MWIIH zgodnie z obowiązującą normą PN-EN ISO 3170 "Ciekłe przetwory naftowe. Ręczne pobieranie próbek", przywołaną w obowiązującym w dniu pierwszej kontroli rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie sposobu pobierania próbek (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 595 ze zm.). Norma ta dopuszcza w "przedmiotowej sytuacji, pobranie próbki paliwa różnego rodzaju próbopobieralnikami ze zbiornika cylindrycznego poziomego, którego całkowita wysokość napełnienia wynosi 2,50 m a wysokość słupa cieczy w chwili poboru próbek wynosiła 33,3 cm". Ww. norma nie wskazuje, aby próbopobieralnik przeznaczony do pobierania próbek punktowych, które zostały pobrane w niniejszym przypadku, był zaprojektowany i skonstruowany tak, aby przy zanurzaniu umożliwił pobieranie pionowego słupa cieczy. Oznacza to, iż inspektorzy pobierający próbki oleju napędowego w bazie paliw w O. mogli położyć próbopobieralnik na lustrze cieczy, a następnie zagłębić w cieczy tak, aby go napełnić. Zatem wysokość próbopobieralnika (43 cm) nie ma związku z wysokością słupa cieczy, z której pobierane są próbki (33,3 cm). Ani z protokołu kontroli, ani z oświadczenia inspektorów nie wynika, że próbopobieralnik został położony na dno zbiornika. Odnośnie ww. opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę W. M. organ podniósł, że nie wnosi ona do sprawy żadnych nowych elementów, zaś z wniosków zawartych na końcu opinii wynika, iż zawartość wskazanych zanieczyszczeń została przekroczona.

Powyższa decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca spółka zarzuciła rażące naruszenia prawa proceduralnego i materialnego.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1962/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie pracownikiem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podlegającym wyłączeniu jest wiceprezes Urzędu M. K., która podpisała zarówno decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] czerwca 2011 r. jak i decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją powołaną na wstępie, utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2010 r. w mocy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.

Na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., spółka "B." wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła

naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2004 r., w sprawie sposobu pobierania próbek poprzez nieuznanie za wadliwego sposobu pobierania próbek oraz przepisów normy PN-EN ISO 3170 z października 2008 r. "Ciekłe przetwory naftowe. Ręczne pobieranie próbek", poprzez nieuznanie za wadliwego sposobu pobrania próbek.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, inspektorzy dokonujący kontroli posiadali odpowiednie przeszkolenie oraz doświadczenie zawodowe, zaś poboru próbek dokonali w sposób profesjonalny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca ponowiła zarzuty o nieprawidłowym pobraniu próbek paliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż istotą skargi są zarzuty kierowane do przeprowadzających kontrolę sprowadzające się do stwierdzenia, że w procedurze pobierania próbek paliwa musiało dojść do nieprawidłowego użycia próbnika, gdyż paliwo zdaniem skarżącej było czyste. Dokumentem stwierdzającym w jaki sposób przeprowadzono kontrole jest protokół kontroli. Jak wynika z protokółu kontroli sposób pobrania próbek paliwa odpowiadał Polskiej Normie wskazanej zarówno przez kontrolujących, jak i przez skarżącą. Pracownik skarżącej, obecny podczas czynności pobierania próbek, odmówił podpisania protokółu kontroli, a także nie zgłosił żadnych uwag do przeprowadzonych czynności przez kontrolujących. W swoich późniejszych zeznaniach również nie stwierdził, by sposób pobierania próbek paliwa był wadliwy. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] maja 2009 r. i udokumentowane protokółem kontroli są nie do powtórzenia. Jeżeli zatem z jednej strony materiał dowodowy sprawy zawiera dokument urzędowy, jakim jest protokół kontroli ze stwierdzeniami o prawidłowo wykonanych czynnościach pobrania próbek paliwa i z drugiej strony przypuszczenia, domniemania lub sugestie świadka i Skarżącej, Sąd ma obowiązek kierować się ustaleniami znajdującymi potwierdzenie w dowodach. Dowody te natomiast zaprzeczają twierdzeniom skarżącej.

Kontrola została przeprowadzona z zachowaniem wymagań określonych ustawą o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. W wyniku przeprowadzonych badań próbek paliwa poddanych kontroli stwierdzono niespełnianie wymogów jakościowych kontrolowanego paliwa. Zgodnie zatem z art. 24 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania Zarządzający (Prezes UOKiK) zobowiązał zaskarżoną decyzją skarżącą spółkę do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań.

W tych warunkach, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.

"B." sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez nie przeprowadzenie przez ten organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie:

2. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez działanie w sposób budzący uzasadniony brak zaufania uczestników postępowania, w szczególności co do bezstronności organu jak i jego niechęci do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie.

3. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez działanie w sposób powierzchowny, zawiły i powolny, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie,

4. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez nie zebranie, w szczególności nie wzięcie pod uwagę i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, również materiałów dostarczonych przez skarżącą oraz błędną ocenę przedłożonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie:

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie skarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu oraz, w którym brak jest odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu instancji strona skarżąca kasacyjnie sformułowała mianowicie zarzuty naruszenia: art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), art. 1 § 1 i § 2 p.u,s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Z zarzutów tych, gdy uwzględnić sposób w jaki zostały one skonstruowane oraz uzasadnione, jednoznacznie wynika, że adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co stanowi zasadniczą oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie podważała bowiem prawidłowość przeprowadzonych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych, które następnie - jako niewadliwe - Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie uznając w konsekwencji, że decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty 481,90 zł za przeprowadzone badania jakości paliwa nie jest niezgodna z prawem. W tym względzie strona skarżąca kasacyjnie podnosiła w szczególności to, że jej zdaniem, wynik badań jakości paliwa wskazujący, że paliwo to nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie, nie mógł być miarodajny dla obciążenia jej kwotą stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzenia tychże badań, a to z tego powodu, że w rozpatrywanej sprawie – według strony – doszło do naruszenia procedury poboru próbek paliwa, co wiązało się z nieprawidłowym użyciem próbopobiernika przez inspektorów kontroli i co wykazywała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a paliwo które dystrybuowała odpowiadało wymogom jakościowym, co znalazłoby swoje potwierdzenie w wyniku badań, gdyby próbka tego paliwa pobrana została do badań w sposób prawidłowy. Strona skarżąca kasacyjnie podnosiła, że wskazana kwestia, mająca zasadnicze znaczenie w sprawie z punktu widzenia prawidłowego stosowania art. 24 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw w ogóle nie została rozważona przez Sąd I instancji, co świadczy o braku skontrolowania działania organu administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z - wiążącymi ten organ - przepisami postępowania określającymi prawne reguły i wymogi ustalania faktów oraz ich oceny. Podkreślała, że za nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny o wadliwości przeprowadzonej przez WSA w Warszawie kontroli zgodności z prawem decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznać należy to, że Sąd I instancji, w istocie rzeczy ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powielenia stanowiska organu administracji, nie wyjaśniając szczegółowo motywów, którymi się kierował uznając, że skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a w tym kontekście zwłaszcza zaś to, że Sąd ten, nie odniósł się również do wszystkich zarzutów skargi, z punktu widzenia których strona podważała legalność zaskarżonej decyzji zobowiązującej ją do uiszczenia kwoty [...] zł stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań jakości paliwa.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, i odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności merytorycznej ocenie poddać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że wymieniony przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Co bowiem istotne w tym względzie, jeżeli skarżący dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, na przykład, z zakresu odnoszącego się do określonego rodzaju wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np.: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 1215/09).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc, ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12). W tym też kontekście podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ. Wadliwość uzasadnienia wyroku ujawni się również w sytuacji, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienia ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. II GSK 1934/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11).

Z przedstawionego przeglądu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że na jego gruncie ukształtowało się stanowisko, z którego wynika, że w sytuacji, gdy uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego towarzyszą wskazane powyżej rodzaje deficytu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" to nie realizuje ono, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej. Tym samym, prowadzi to do podważenia fundamentalnego założenia, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując przypisane mu, a powyżej wskazane funkcje, a w konsekwencji do podważenia wynikającej z istoty uzasadniania rozstrzygnięcia sądowego idei dialogu, i to nie tylko w wymiarze odnoszącym się do relacji z sądem wyższej instancji (czy też sądem innej jurysdykcji), ale również, i przede wszystkim, w relacji do bezpośrednich adresatów rozstrzygnięcia, to jest innymi słowy, do pozostających w sporze prawnym stron oraz ich praw i (lub) obowiązków kształtowanych tym rozstrzygnięciem.

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stwierdzić należy, że z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, wbrew dyspozycji przywołanego powyżej przepisu nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia w stopniu, który mógłby być uznany za prawidłowy z punktu widzenia wszystkich przedstawionych powyżej argumentów. Jego lakoniczności, nie dość, że w istocie rzeczy towarzyszy ograniczenie się do powielenia stanowiska organu administracji publicznej, to również brak dostatecznego odniesienia się do wzorca (wzorców) kontroli legalności zaskarżonej decyzji i to w sytuacji, gdy uwzględniając istotę sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji miało to podstawowe znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia materialnoprawnych ram sprawy, a w konsekwencji przez pryzmat tych przepisów, które w sprawie były lub powinny były być stosowane, wyznaczenia wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazany deficyt argumentacyjny, gdy chodzi o wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wiązać należy w rozpatrywanej sprawie z tym jej aspektem, który odnosi się do zupełnego pominięcia przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceny zasadności zarzutów strony o naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie sposobu pobierania próbek oraz normy PN-EN ISO 3170 "Ciekłe przetwory naftowe. Ręczne pobieranie próbek". Oddalając skargę strony, ani zarzutom tym, które sformułowane zostały w pkt 5 i pkt 6 petitum skargi, ani też zawartej w ich uzasadnieniu rozbudowanej argumentacji, Sąd I instancji nie przeciwstawił żadnych ocen, z punktu widzenia których można byłoby przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie istotnie nie doszło do naruszenia określonej przywołaną regulacją procedury poboru próbek paliwa w celu przeprowadzenia badań jego jakości.

W związku z powyższym, uwzględniając przedstawioną powyżej istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza zaś jego źródło, którym jest kwestia odnosząca się prawidłowości pobrania próbek paliwa w celu przeprowadzenia badania jego jakości, co z kolei, w kontekście wyniku tego badania może rodzić/rodzi określone konsekwencje dla strony, stwierdzić należało, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wymienionych zarzutów skargi, a w konsekwencji brak wyjaśnienia - we wskazany powyżej sposób - pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie mógł pozostawać bez wpływu na ocenę o trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, że opisana sytuacja, nie dość że uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do wskazanej kwestii spornej, to również istotnie uniemożliwia stronie podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, które w omawianym zakresie nie zostało w ogóle wyrażone, i to w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze strona podnosiła szereg konkretnych argumentów, które w jej przekonaniu świadczyły o wadliwości przeprowadzenia wskazanej czynności kontrolnej, z punktu widzenia przywołanych powyżej unormowań regulujących sposób pobierania próbek. Uwzględniając funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, pominięcie przez Sąd i instancji rozpatrzenia wymienionych powyżej zarzutów skargi oraz oceny wskazywanych w ich uzasadnieniu argumentów uznać należało więc za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest więc usprawiedliwiony.

Tym samym, w sytuacji gdy z powyższego wynika, że Sąd I instancji wadliwe realizując funkcję kontrolną, nie zweryfikował w prawidłowy sposób działania organu administracji z punktu widzenia wszystkich wiążących ten organ – w rozpatrywanej sprawie – przepisów postępowania określających prawne reguły i wymogi ustalania faktów oraz ich oceny, które powinny stanowić wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, za nie pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzuty stawiane w pkt 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Formułując wskazany zarzut, strona skarżąca kasacyjnie nie dość, że nie uwzględnia wszystkich "procesowych" okoliczności rozpatrywanej sprawy i wiążących się z nimi ich konsekwencji, to w szczególności tego, że w zakresie odnoszącym się do czasu trwania postępowania administracyjnego, a w tym kontekście ewentualnego uchybienia przez organ administracji zasadzie szybkości postępowania i załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, strona postępowania nie jest pozbawiona możliwości korzystania z prawnych środków ochrony swoich praw, o których mowa w przepisach Rozdziału 7 Działu I k.p.a., a w konsekwencji również i prawa do skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi "B." sp. z o.o. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydaną w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań jakości paliwa, Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem tej decyzji z punktu widzenia wiążącej go zasady oficjalności, rozpatrzy również i odniesie się do wszystkich zarzutów strony postawionych w skardze, a ocenę ich zasadności/braku zasadności zawrze w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.