Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 854/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 2, art. 48 ust. 2 lit. b, art. 66 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 19 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. oraz Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. oddala skargi


UZASADNIENIE

Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B., zwany dalej "ZOZ", a także Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D., zwany dalej "NSZZ", złożyli skargi na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. Skargi te z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia, postanowieniem tut. Sądu, zostały połączone do wspólnego rozpoznania. Kwestionowanej uchwale NSZZ zarzucił naruszenie:

- art. 18 pkt 1 lit. a i f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), zwanej dalej "u.s.w.", poprzez nieodpłatne zadysponowanie mieniem samorządu województwa bez uzyskania jakichkolwiek korzyści z tego tytułu,

- art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r., o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112 , poz. 654 ze zm), zwanej dalej "ustawą", poprzez przekazanie szpitali na rzecz jednostki, której nie będzie możliwe zlecenie podjęcia działań określonych w powołanym artykule,

- art. 66 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez błędne zastosowanie,

- przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) poprzez nieuzasadnione uszczuplenie majątku województwa.

Skarżący Związek wniósł o uchylenie w/w uchwały oraz zawartego w jej wykonaniu Porozumienia z dnia [...] września 2011 r. W motywach skargi stwierdzono, że podjęta uchwała oraz podpisane na jej podstawie porozumienie jest aktem prawa miejscowego, bowiem w istocie likwiduje wskazane wyżej zakłady opieki zdrowotnej, przekazując je nieodpłatnie w ręce białostockiej uczelni medycznej. Zdaniem NSZZ zmiana właściciela wpływa również na prawo mieszkańców Województwa P. do opieki medycznej na odpowiednim poziomie. Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P., jednakże opublikowano tekst Porozumienia, stanowiącego załącznik do uchwały i ją wykonującego. Pomimo braku promulgacji zaskarżona uchwała w sensie materialnym stanowi akt prawa miejscowego.

Zdaniem NSZZ podjęta uchwała oraz zawarte w jej wykonaniu porozumienie w sposób zasadniczy naruszają majątek Województwa. Szpital im. D. dysponuje olbrzymim majątkiem, na który składają się między innymi blisko 8 hektarowa nieruchomość wraz z infrastrukturą. Według § 3 ust. 1 Porozumienia Sejmik Województwa P. zobowiązał się do nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości użytkowanej przez Szpital im. D. na rzecz Uniwersytetu Medycznego lub do sprzedaży z największą możliwą bonifikatą. Podjęta uchwała, zdaniem NSZZ, nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego, gdyż Województwo nie uzyskuje jakiegokolwiek przysporzenia w zamian za mienie znacznej wartości.

W ocenie NSZZ w procedurze łączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Samorząd zdaje się widzieć narzędzie do pozbywania się obowiązków zapewnienia mieszkańcom Województwa opieki medycznej na odpowiednim poziomie. Powstanie tak dużego podmiotu z pewnością zakłóci zasady wolnej konkurencji na rynku usług medycznych. Nadto ten "mega" podmiot będzie jako jedyny na terenie Województwa świadczyć usługi określonego rodzaju, na przykład dializowanie.

Przekazanie ZOZ-ów na rzecz Uniwersytetu Medycznego powoduje, że Samorząd pozbawia się jednocześnie uprawnień o jakich mowa w art. 38 ust. 2 ustawy, na przykład prowadzenia działań zapobiegających epidemii. Takich działań nie można bowiem zlecić jednostce, która nie znajduje się pod władztwem samorządu województwa.

Interes prawny NSZZ w kwestionowaniu uchwały wywiódł z art. 1 ust. 1 art. 4, art. 6, art. 7, art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem NSZZ związek zawodowy stanowi szczególny rodzaj organizacji społecznej powołanej do reprezentowania i obrony praw interesów zawodowych i socjalnych pracowników i innych osób, a także do obrony ich godności, praw oraz interesów materialnych, moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych.

Z kolei ZOZ zarzucił kwestionowanej uchwale naruszenie:

- art. 18 pkt 20 oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 i pkt 15 u.s.w.,

- art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 2 pkt 2 , art. 66 ust. 3 pkt 2 oraz art. 67 ust. 4 ustawy

- art. 48 ust. 2 lit "b" ustawy poprzez nieuzyskanie opinii Rady Społecznej,

- art. 26¹ i art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych,

- naruszenie procedury uchwalania aktu, bowiem bezpośrednio przed głosowaniem wprowadzona została autopoprawka do uchwały, nowa treść § ust. 3 uchwały, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 u.s.w. i § 36 ust. 4 statutu Województwa P.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący ZOZ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części dotyczącej Skarżącego Zakładu bądź o jej uchylenie.

Odnośnie naruszenia przepisów art. 26¹ i art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych, strona skarżąca podała, że polega ono na tym, iż Zarząd Województwa mimo wielokrotnych wystąpień Związków nie informował wcześniej o zamierzonych działaniach i nie dokonywał prób uzgodnień dotyczących uprawnień pracowniczych i socjalnych a w szczególności nie informował o przyczynach i terminie przejęcia ZOZ-u, ani o skutkach tego przejęcia dla pracowników. Ponadto nie poinformowano Związku o odrzuceniu sprzeciwu na piśmie i nie podano uzasadnienia stanowiska. Zdaniem Skarżącego ZOZ uchwała jest nieważna, gdyż przed uchwaleniem uchwały nie uzasadniono stanowiska, co oznacza, że nie przeprowadzono konsultacji ze związkami. Wskazano, że w piśmie z 18 sierpnia 2011 r. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "[...]" Region P. po otrzymaniu projektu uchwały zwrócił się z wnioskiem o uzgodnienie pakietu gwarantującego warunki zatrudnienia dla pracowników przejmowanych zakładów, a w piśmie z 24 sierpnia 2011 r. wyraził negatywną opinię w sprawie przedstawionego projektu uchwały, z uwagi na brak prawdziwych gwarancji zatrudnienia, gdyż ogólnikowy zapis § 5 projektu Porozumienia o połączeniu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. nie zobowiązuje przejmującego do zachowania dotychczasowych warunków pracy i płacy przejmowanym pracownikom, ani też nie zapewnia stałości pracy. Ponadto w piśmie z 22.08.2011 r. NSZZ [...] podniósł zarzut braku jakiejkolwiek odpowiedzi na swoją prośbę dotyczącącą konsultacji w sprawie warunków zatrudnienia przejmowanych pracowników. Zarzucono też, że § 5 ust. 2 Porozumienia, w którym użyto sformułowania "nie wypowie umów o pracę" jest niejednoznaczne. Podniesiono także, że nie została udzielona odpowiedź na pismo Rady OPZZ Województwa P. z 16.08.2011 r.

Nadto wskazano na sprzeczność pomiędzy treścią § 3 ust. 2 załącznika do uchwały z § 1 tej uchwały, gdyż § 1 uchwały stanowi o przeniesieniu mienia zakładu a z § 3 ust. 2 porozumienia wynika, że to mienie nie będzie przekazane lecz użyczone.

Zdaniem ZOZ naruszenie art. 18 pkt 20 u.s.w. polega na tym, że powołany przepis nie może być samodzielną podstawą wydania uchwały, musi wystąpić w powiązaniu z przepisem innej ustawy lub statutu. Uchwała w podstawie prawnej nie zawiera żadnego umocowania prawnego, a Sejmik Województwa nie ma upoważnienia ustawowego czy statutowego w tej sprawie.

Odnośnie naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazano, że nie jest to przepis upoważniający Sejmik ani do wyrażenia woli połączenia zozów, ani tym bardziej do określenia zasad i warunków połączenia – a takie sprawy określa skarżona uchwała. Przepis ten określa tylko warunki faktyczne, które winny być spełnione, aby doszło do takiego zdarzenia jakim jest połączenie zozów.

Podkreślono, że art. 67 ust. 4 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do 254 k.c. i daje prawo do zbycia także użytkowania. Taką wykładnię podziela Departament Prawny Ministerstwa – pismo z 19.08.2011r . (karta 142 akt sądowych) i faktycznie Zarząd Województwa, bo w piśmie z 26.07.2011 r. wezwał Dyrektora Skarżącego do zrzeczenia się prawa do nieodpłatnego użytkowania. Z § 3 ust. 2 załącznika wynika, że Województwo zobowiązuje się użyczyć nieodpłatnie na okres określony w ust. 3 nieruchomość w B. przy ul. W. – mienie nie zostanie przekazane a użyczone na 5 lat. W/w nieruchomość aktem notarialnym z 2000 r. została przekazana w nieodpłatne użytkowanie Skarżącemu ZOZ. Pozbawienie mienia skarżącego Zakładu daje Zakładowi interes prawny w skarżeniu uchwały.

Zdaniem ZOZ-u § 1 uchwały o przeniesieniu mienia jest sprzeczny z § 3 ust. 2 załącznika – bo użyczenie to nie to samo co przekazanie mienia. Ponadto zauważono, że decyzję o połączeniu podjęto po kompleksowym wyremontowaniu budynku szpitala i dostosowaniu go pod względem technicznym i sanitarnym.

Rozpoznając zażalenie na odmowę wstrzymania wykonania w/w uchwały w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r., [...], NSA stwierdził, że nie jest ona aktem prawa miejscowego (k. 323 akt sądowych). Postanowieniem tut. Sądu z dnia [...] marca 2012 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedziach na skargi Sejmik Województwa P. wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Przedmiotem skarg w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa P., której integralną częścią jest załącznik.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. – uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanym przypadku w skardze NSZZ jako podstawę prawną zaskarżenia powołano art. 90 ust. 1 u.s.w., z kolei w skardze ZOZ wskazano art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r., [...], NSA stwierdził, że w/w uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zatem art. 90 ust. 1 u.s.w. nie mógł być podstawą do wniesienia skargi na tę uchwałę, gdyż stanowi on o prawie do skargi na akt prawa miejscowego. Powyższe błędne wskazanie trybu skarżenia uchwały nie czyni skargi NSZZ przedmiotowo niedopuszczalnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym – zgodnie z § 2 pkt 6 tego przepisu - orzekają w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.w. stanowi, że przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Uchwała sejmiku województwa niewątpliwie jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Jest ona czynnością prawną, bowiem jest podejmowana w ramach prawem przewidzianej procedury uchwałodawczej i zawiera ona postanowienia, dla których podstawy prawnej organ samorządu dopatruje się w aktualnie obowiązujących ustawach. Zdaniem Sądu podstawą zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu normatywnego organu samorządu województwa, niebędącego aktem prawa miejscowego, jest art. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.w.

Odnośnie dochowania trybu i terminów do złożenia skargi, w ocenie Sądu, obie skargi zostały złożone w terminie i zgodnie z trybem prawem przewidzianym. Oba podmioty skarżące przed złożeniem skarg do tut. Sądu wystąpiły do Sejmiku Województwa Podlaskiego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a następnie z dochowaniem ustawowego terminu wniosły skargi.

Przechodząc do oceny podmiotowej dopuszczalności skarg, należy wskazać, że legitymacja do złożenia skargi składa się z dwóch elementów: istnienia interesu prawnego (uprawnienia) po stronie skarżącego i naruszenie tego interesu prawnego (uprawnienia) przez zaskarżany akt. Obowiązkiem sądu jest zatem odnalezienie tego interesu i zbadanie czy został on obiektywnie naruszony. Zatem rozpoznając sprawę sąd nie bazuje jedynie na twierdzeniach skargi ale ma również obowiązek ustalić z urzędu czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Sąd administracyjny prowadzi swoją kontrolę na podstawie kryterium zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Użyty w art. 91 ust. 1 u.s.w. zwrot: "narusza prawa osób trzecich" oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej. Poszukiwanie obiektywnie istniejącego interesu prawnego skarżących i naruszenia tego interesu w niniejszej sprawie należy zacząć od stwierdzenia, że interes prawny powinien się wywodzić z normy prawa materialnego, przy czym może to być zarówno norma prawa administracyjnego, jak i norma prawa cywilnego.

Aby ustalić czy kwestionowana uchwała z [...] sierpnia 2011 r. Sejmiku Województwa dotyczy interesu prawnego skarżących NSZZ i ZOZ-u, i ewentualnie bezprawnie narusza interes prawny tych podmiotów, udzielić należy odpowiedzi na pytanie jakie konsekwencje prawne względem skarżących wywołuje owa uchwała wraz z załącznikiem stanowiącym jej integralną część.

Wymieniona uchwała jest aktem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który dotyczy dwóch płaszczyzn prawnych:

- pierwszej: likwidacji dwóch zozów poprzez połączenie ich z Klinicznym Szpitalem Uniwersyteckim;

- drugiej będącej konsekwencją pierwszej: rozporządzenia mieniem likwidowanych zozów na rzecz Klinicznego Szpitala Uniwersyteckiego;

Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała jest wymaganą przepisami prawa zgodą Sejmiku Województwa P. na złożenie w imieniu samorządu Województwa P. oświadczenia woli przez Zarząd Województwa o likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, poprzez połączenie ich z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym.

Zgoda Sejmiku Województwa zawarta w kwestionowanej uchwale była koniecznym warunkiem uruchomienia procedury likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, gdyż według art. 18 pkt 19 litera "f" u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku należy przekształcanie i likwidowanie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zatem na zlikwidowanie w/w zakładów opieki zdrowotnej potrzebna była zgoda Sejmiku Województwa. Jednakże owa uchwała Sejmiku Województwa z pewnością nie mogła wywołać skutku prawnego w postaci likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, gdyż według art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy połączenie się samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej poprzez przeniesienie całego mienia w przypadku różnych podmiotów tworzących następuje w drodze porozumienia. Zatem chybione są zarzuty Skarżących, że owa uchwała spowodowała utratę mienia, gdyż jak już wspomniano jest ona zgodą na złożenie oświadczenia woli przez Zarząd Województwa w przedmiocie połączenia zakładów opieki zdrowotnej. Zaś połączenie zakładów opieki zdrowotnej następuje w formie odrębnego porozumienia zainteresowanych podmiotów.

Także zarzuty obu skarg, że spowodowała ona naruszenie praw pracowniczych, są chybione. Jak już zostało wspomniane takie skutki prawne nie mogły powstać, gdyż uchwała Sejmiku jest swoistym przyzwoleniem do podjęcia kolejnych czynności prawnych. Wymienione skutki mogło wywołać Porozumienie Zarządu Województwa z władzami Szpitala Uniwersyteckiego i będące jego konsekwencją kolejne czynności prawne podejmowane przez te podmioty. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kognicji tut. Sądu nie jest Porozumienie zawarte pomiędzy Samorządem Województwa a Uniwersytetem Medycznym w B., z dnia [...] września 2011 r.

Nie ulega jednak wątpliwości, że warunkiem legalnego zawarcia Porozumienia ze strony Województwa P. o połączeniu zakładów opieki zdrowotnej było podjęcie uchwały przez Sejmik Województwa zezwalającej na to połączenie. Zatem pomimo, że skarżona uchwała nie mogła wywołać skutku prawnego w postaci likwidacji (przekształcenia) zakładów opieki zdrowotnej i rozdysponowania ich mieniem, to niewątpliwie była koniecznym elementem legalnej procedury ich likwidacji. W konsekwencji Sąd uznał, że oba podmioty skarżące mogły wywodzić swój interes prawny z faktu, że owa uchwała daje przyzwolenie na likwidację obu zakładów opieki zdrowotnej i na przekazanie ich mienia na rzecz Szpitala Uniwersyteckiego. Dowodzenie w postępowaniu przed sądem interesu prawnego nie oznacza jego obiektywnego istnienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie istnienia tego interesu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ustalenie przez sąd, że akt normatywny nie dotyczy interesu prawnego podmiotu skarżącego albo go nie narusza winno skutkować oddaleniem skargi.

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że uchwała Sejmiku, wraz z załącznikiem, nie mogła naruszyć interesu prawnego Skarżących, gdyż nie mogła spowodować skutków prawnych w postaci likwidacji zakładów opieki zdrowotnej ani odjęcia mienia tym zakładom. Wskazane w obu skargach zarzuty nie podważają zaskarżonej uchwały nie tylko dlatego, że nie przekładają się one na naruszenie interesu prawnego Skarżących, ale również z uwagi na to, że weryfikacja tych zarzutów, dokonana przez tut. Sąd, potwierdziła legalność uchwały.

Odnośnie naruszenia art. 48 ust. 2 lit "b" ustawy, poprzez nieuzyskanie opinii Rady Społecznej, wskazać należy, że z akt postępowania wynika, iż pisma z dnia 28 lipca 2011 r. do Rad obu Zakładów, o wyrażenie opinii, zostały wysłane. Opinię wyraziła Rada Społeczna Szpitala im. D. z 16.08.2011 r. (plik 10 segregator część 1). Z kolei Rada Społeczna Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc nie udzieliła opinii. Pismem z dnia 17.08.2011 r. Przewodnicząca Rady Społecznej poinformowała, że z uwagi na okres urlopowy Rada nie może się zebrać w dniu 19 sierpnia 2011 r. (karta 140 akt sądowych). Zdaniem Sądu okres wskazany na wyrażenie opinii przez Radę był wystarczający. Jak wynika z przytoczonego pisma Przewodniczący Rady ma obowiązek zawiadomić członków Rady na 7 dni przed planowanym posiedzeniem. Skoro Przewodnicząca odebrała pismo w dniu 5 sierpnia 2011 r. o wyrażenie opinii, to istniała możliwość dochowania terminu zakreślonego w tym piśmie. Zatem nie można skutecznie stawiać zarzutu niedopełnienia przez Sejmik Województwa procedury wystąpienia o opinię do Rady Społecznej.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 26¹ Kodeksu pracy. Obowiązek poinformowania pracowników o przejściu do innego pracodawcy nie musi wynikać z uchwały dotyczącej połączenia zakładów pracy, tym bardziej, że uchwała ta nie wywołuje skutku połączenia tych zakładów.

Odnośnie naruszenia art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych wyjaśnić należy, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Z kolei według ustępu 3 powołanego artykułu, w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Z ustaleń Sądu wynika, że Sejmik Województwa P. wystąpił do związków reprezentatywnych, w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, o wyrażenie opinii na temat projektu uchwały. W odpowiedzi na pismo Sejmiku Województwa NSZZ S. Region P. wystąpił o podjęcie w trybie pilnym rozmów z organizacjami związkowymi działającymi przy w/w jednostkach medycznych, w celu uzgodnienia pakietu gwarantującego warunki zatrudnienia dla pracowników przejmowanych zakładów. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano, że ostateczna opinia Związku uzależniona jest od wyniku rozmów związanych z gwarancjami zatrudnienia i płac pracowników przejmowanych Zakładów (karta 97 akt sądowych). Następnie pismem z dnia 24.08.2011 r. NSZZ S. Region P. wyraził negatywną opinię co do sposobu takiego połączenia. Stanowisko to uzasadniono tym, że organizacje związkowe nie były informowane wcześniej o zamierzonych działaniach, nikt nie podejmował ze związkami nawet prób jakichkolwiek uzgodnień dotyczących uprawnień pracowniczych (karta 98 akt sądowych). Pismem z dnia 18.08.2011 r. OPZZ wyraził negatywną opinię w sprawie projektu uchwały (karta 99 akt sądowych). W aktach sprawy nie ma potwierdzenia o poinformowaniu w/w Związków o odrzuceniu stanowiska tych Związków, co jest niewątpliwie uchybieniem art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Zauważyć jednak należy, że OPZZ od razu, a NSZZ S. w kolejnym piśmie, wyrazili negatywne opinie wobec proponowanej formy połączenia. Związkowi partnerzy konsultacji nie pozostawili Samorządowi żadnego pola do negocjacji i ewentualnego zbliżenia stanowisk, gdyż wobec projektu uchwały o połączeniu zakładów opieki zdrowotnej organizacje związkowe wyraziły negatywne opinie. W kontekście tego brak stanowiska o odrzuceniu opinii należało uznać za nieistotne naruszenie prawa (podobnie SN w uchwale z 15 stycznia 1993 r. I PZP 2/93). Zauważyć też należy, że Samorząd Województwa przejawiał wolę prowadzenia konsultacji, a zwłaszcza wyjaśniania istoty procesu połączenia, gdyż to z jego inicjatywy zorganizowano spotkanie z udziałem przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych, kierownictwa łączonych zakładów oraz przedstawicieli Samorządu Województwa, w celu omówienia zasad i warunków zatrudnienia pracowników planowanych do połączenia zakładów.

Chybiony jest także zarzut bezprawnego wprowadzenia autopoprawki, poprzez przedłożenie innej wersji uchwały w przedmiocie połączenia Zakładów Opieki Zdrowotnej. Analiza wersji pierwotnej uchwały (karty 146-147 akt sądowych) i wersji przedstawionej jako autopoprawka uchwały Sejmiku Województwa (karty 148-149 akt sądowych), wskazuje na następujące różnice: w wersji pierwotnej projektu uchwały § 1 ust. 1 zaczyna się od słów "Postanawia się połączyć ...", z kolei w "autopoprawce" § 1 ust. 1 zaczyna się od słów "wyraża się wole połączenia..." W wersji pierwotnej § 2 projektu uchwały stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa P. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Z kolei w autopoprawce § 2 stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa P. § 3 wersji pierwotnej uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa P., z kolei § 3 autopoprawki stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Porównanie wersji pierwotnej projektu uchwały i autopoprawki Zarządu dowodzi tożsamości przedmiotu uchwały - połączenia zakładów opieki zdrowotnej. Użycie sformułowania w § 1 autopoprawki "Wyraża się wolę połączenia .." jest uściśleniem wcześniejszej wersji uchwały, którą to zmianę, w świetle regulacji ustawowej, Sąd ocenia jako poprawną. Pierwotna wersja uchwały zawierająca zwrot "postanawia się połączyć" mogłaby budzić wątpliwości interpretacyjne co do mocy rozporządzającej uchwały, gdyż określenie "postanawia się połączyć", w kontekście całego zdania projektu uchwały, mogłoby być interpretowane jako norma wywołująca skutek prawny w postaci połączenia zakładów opieki zdrowotnej, co byłoby niezgodne z ustawą w świetle przytoczonych wcześniej wywodów.

Zmiany w § 2 i 3 projektu uchwały były zapewne wynikiem refleksji prawników Samorządu Województwa, że uchwała w sprawie połączenia zakładów opieki zdrowotnej nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem, w świetle ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zawarcie w uchwale klauzuli, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P., byłoby nielegalne.

W konsekwencji zarzut określony w uzasadnieniu skargi ZOZ jako "Targowica", cokolwiek skarżący miał na myśli, jest chybiony, bowiem przedmiot projektu uchwały w wersji pierwotnej i zmienionej jest ten sam. Wnoszący projekt uchwały Zarząd ma prawo zgłaszać autopoprawki do projektu. Tym samym uznać należało, że nie było potrzeby ponawiania procedury uzyskania opinii związków zawodowych, w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, gdyż istota projektu uchwały nie została zmieniona.

Odnosząc się do argumentacji wydania kwestionowanej uchwały bez podstawy prawnej również i ten zarzut należy uznać za chybiony. W kwestionowanej uchwale jako podstawę prawną jej podjęcia podano art. 18 pkt 20 u.s.w. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy. Art. 18 pkt 20 u.s.w. stanowi, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Z kolei według 66 ust. 1 pkt 1 ustawy połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może być dokonane przez przeniesienie całego mienia co najmniej jednego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (przejmowanego) na inny samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (przejmujący). Natomiast według 66 ust. 2 pkt 2 ustawy podmioty tworzące samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą dokonać połączenia tych zakładów w drodze porozumienia - w przypadku zakładów mających różne podmioty tworzące. Zdaniem Sądu powołane przepisy ustawy określają procedurę łącznia oraz wskazują cechy podmiotów umocowanych do połączenia.

Przepis art. 18 pkt 19 lit. "f" u.s.w. stanowi, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zakład opieki zdrowotnej, dla którego podmiotem tworzącym jest samorząd województwa jest niewątpliwie samorządową jednostką organizacyjną. Połączenie zakładów opieki zdrowotnej w ten sposób, że przejmuje je inny nie samorządowy, jest ich likwidacją.

Należało więc przyjąć, że Sejmik Samorządowy Województwa był upoważniony do podjęcia uchwały o połączeniu zakładów opieki zdrowotnej. Podstawę tę stanowił art. 18 pkt 19 lit. "f" u.s.w., a także 66 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 18 pkt 20 ustawy. Niewskazanie w podstawie prawnej art. 18 pkt 19 lit. "f" u.s.w. nie czyni ocenianej uchwały wadliwą w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Zarzuty dotyczące przekazania mienia przejmowanych ZOZ-ów na rzecz Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego, w ocenie Sądu, również nie zasługują na uwzględnienie. Warunki przekazania mienia określone w załączniku do uchwały nie naruszają prawa. Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy przeniesienie całego mienia na inny samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest sukcesją uniwersalną. Art. 66 ust. 6 stanowi bowiem, że połączenie, o którym mowa w ust. 1 następuje bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego podmiotu przejmowanego albo łączących się podmiotów. Ustawa nie wyklucza jednak wyłączeń w zakresie pewnych składników mienia. Przepis art. 43 ustawy stanowi, że podmiot tworzący może pozbawić podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą składników przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku jego połączenia albo przekształcenia, przeprowadzonych na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Zatem § 3 ust. 2 Porozumienia stanowiącego załącznik do uchwały, stanowiący o użyczeniu nieruchomości przy ul. W., na okres 5 lat, prawa nie narusza. Skoro w świetle art. 43 ustawy Samorząd Województwa był umocowany pozbawić podmiot leczniczy składników mienia, to, zgodnie z regułą a maiori ad minus, tym bardziej dopuszczalne jest użyczenie tego mienia na 5 lat. Z tych samym powodów argumenty skargi ZOZ dotyczące relacji art. 67 ust. 4 ustawy do art. 254 k.c., w świetle art. 43 ustawy, nie podważają legalności użyczenia, stanowionego w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały.

Wbrew zarzutom skargi nie ma sprzeczności pomiędzy § 1 uchwały Sejmiku a § 3 ust. 2 załącznika do tej uchwały. Powołany § 1 uchwały stanowi o przeniesieniu mienia, natomiast § 3 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi o użyczeniu nieruchomości przy ul. W. Pojęcie przeniesienia mienia należy interpretować szeroko. Nie jest uprawniony pogląd, że chodzi tylko o przeniesienie własności mienia. Ponadto nawet gdyby przyjąć wykładnię skarżącego ZOZ-u, że pod pojęciem przeniesienia mienia należy rozumieć tylko przeniesienie własności, to postanowienia załącznika do uchwały mogą zawierać wyłączenia od reguły przeniesienia własności, gdyż są uszczegółowieniem postanowień uchwały.

Odnośnie zarzutu NSZZ naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów tej ustawy. Z kolei odnośnie naruszenia art. 38 ust. 2 ustawy ewentualna niemożność w przyszłości zlecenia działań określonych w tym przepisie nie oznacza bezprawności uchwały o połączeniu zakładów opieki zdrowotnej.

Zdaniem Sądu uchwała wraz z załącznikiem określa niezbędne warunki, które winien zawierać akt organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wyrażający zgodę na połączenie zakładów opieki zdrowotnej w drodze porozumienia, określone w art. 66 ust. 3 ustawy. Postanowienia te są zgodne z ustawą.

Z powyższych względów skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegały oddaleniu