Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1286/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10.08.2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

P. F. pismem z dnia 26 listopada 2003 r. wniósł o "umorzenie odsetek oraz zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP".

Wyjaśnił, że sytuacja, w jakiej znalazła się jego rodzina jest trudna. Był on jej jedynym żywicielem zarabiając na podstawie umów o pracę oraz prowadząc działalność gospodarczą. Aktualnie umowy mu wypowiedziano, a działalność gospodarczą zmuszony był zawiesić z dniem 1 listopada 2003 r. Skarżący podniósł, że pozostał bez środków do życia i utrzymania 5 osobowej rodziny oraz możliwości spłaty zobowiązań. Wraz z żoną poszukuje pracy. Posiada wprawdzie dom jednorodzinny, jednakże jest on obciążony "zastawem hipotecznym" związanym z kredytem na jego remont. Kredyt ten będzie spłacany przez 24 lata.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za grudzień 2001 r. oraz okres od maja do października 2003 r. w łącznej kwocie 15.344,04 zł; ubezpieczenia zdrowotne za określone miesiące w okresie od października 2001 r. do października 2003 r. w łącznej kwocie 1.410,01 zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za określone miesiące w okresie od listopada 2001 r. do października 2003 r. w łącznej kwocie 11.55,21 zł. Kwoty powyższe obejmują też odsetki za zwłokę naliczone na dzień złożenia wniosku oraz koszty upomnień.

Organ orzekający wyjaśnił, że łączne zadłużenie Skarżącego wynosi 31.208,42 zł i składają się nań składki finansowane przez pracownika oraz płatnika, jednakże zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

Zacytował także treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s., określającego przesłanki umorzenia należności i stwierdził, że nie zostały one spełnione tj. nie wykorzystano wszystkich możliwości przymusowego uzyskania zaspokojenia roszczeń, "w tym osób trzecich".

Stosownie do pouczenia zamieszczonego w decyzji Skarżący złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Prezes Zakładu") wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stwierdził, że jego sytuacja nie zmieniła się. On i jego żona zarejestrowani są jako bezrobotni. Utrzymują się z pomocy rodziny oraz korzystają z dotacji Ośrodka Pomocy Społecznej. Jedynym ich majątkiem jest nieruchomość obciążona na kwotę 80.000 zł Wartość zaś nieruchomości to około 120.000 zł Skarżący podniósł, że kwota uzyskana z jej sprzedaży w drodze licytacji pokryje być może w całości należności banku i Zakładu, natomiast on i jego rodzina stracą dach nad głową. Jego zdaniem spełniona zatem została przesłanka całkowitej nieściągalności, wymieniona w art. 28 ust. 2 pkt 3 u.s.u.s.

Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] marca 2005 r. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Stwierdził, że nie wystąpiły nowe okoliczności, a Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, które spełniałyby przesłanki umorzenia zaległości "na podstawie art. 28 ust. 3" u.s.u.s.

Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę.

Powołał się na art. 28 ust. 2 pkt 3 u.s.u.s. stanowiący, że całkowita nieściągalność należności zachodzi, jeżeli nastąpiło zaprzestanie działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, w tym współmałżonka, z którego może nastąpić egzekucja. Skarżący ponownie podniósł, iż jedynym jego majątkiem jest dom jednorodzinny, obciążony kredytem hipotecznym. Powtórzył argumentację związaną ze skutkami sprzedaży tego domu.

Wniósł o wydanie wyroku, który pomimo jego winy, pozwoli mu na rozpoczęcie nowego życia. Wyjaśnił przy tym, że od półtora roku bezskutecznie poszukuje pracy, a na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie ma żadnych perspektyw.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi.

Podniósł, że wydana w I instancji decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie została zaskarżona w terminie. Skarżący otrzymał ją bowiem w dniu 8 września 2004 r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Zakładu w dniu 27 września 2004 r. Jego zdaniem skarga podlega zatem odrzuceniu.

Powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem za umorzeniem należności Skarżącego nie przemawia także stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek.

Pismem z dnia 21 czerwca 2005 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Prezes Zakładu nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę Skarżący złożył pismo z dnia 12 lipca 2005 r. Powołując się na art. 161 § 5 Ordynacji podatkowej stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadał w polskiej placówce pocztowej w dniu 20 września 2004 r., na dowód czego dołączył kserokopię dowodu nadania przesyłki poleconej. Podniósł też, że Zakład nie kwestionował terminu we wrześniu 2004 r., kiedy to otrzymał wniosek.

Skarżący zarzucił Zakładowi, że jego wniosek z dnia 27 listopada 2003 r. rozpatrywał ponad 10 miesięcy. Wskazał przy tym na art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, określający terminy załatwiania spraw i art. 140 § 1 i 2 tejże ustawy, nakładający na organ obowiązek zawiadomienia o załatwieniu sprawy po terminie, co powinno być uczynione postanowieniem.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. ze względu na błędy proceduralne.

Odnosząc się do argumentacji organów co do zasadności umorzenia Skarżący powołał się na "art. 71 pkt 1" Konstytucji RP, stanowiący że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zwłaszcza wielodzietnej, która ma prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W jego ocenie odmowa umorzenia zaległości pogorszy i tak ciężką sytuację materialną jego rodziny, której dobro jest właśnie ważnym interesem zobowiązanego.

Skarżący podniósł też, że z uwagi na zadłużenie podjęcie zatrudnienia jest skazane na niepowodzenie. Gdyby nawet podjął działalność gospodarczą, to jego konta natychmiast zostałyby zajęte przez Zakład, co doprowadziłoby go do bankructwa.

Za absurdalną uznał odmowę umorzenia należności z uwagi na stan finansów ubezpieczeń społecznych. Nie wspomina o tym żadna ustawa, a znane są fakty umarzania należności różnym zakładom mimo tej samej sytuacji finansowej ubezpieczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Przede wszystkim ocenić należało zasadność zawartego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie przez Skarżącego terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wniosek o odrzucenie skargi jest całkowicie chybiony.

Uchybienie terminowi do złożenia środka odwoławczego od decyzji organu I instancji w żadnym razie nie stanowi podstawy odrzucenia skargi do sądu administracyjnego. Przyczyny, dla których Sąd skargę odrzuca określone zostały w art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") i związane są one z okolicznościami wniesienia skargi, a nie środka zaskarżenia decyzji organu I instancji.

Natomiast rozpatrzenie wniesionego z uchybieniem terminu czy to odwołania, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ II instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja taka rażąco narusza prawo, jako że dotyczy decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 k.p.a. jeżeli odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy wydaje w tym przedmiocie postanowienie. Wydanie takiego rozstrzygnięcia w przypadku uchybienia terminu do złożenia odwołania jest obligatoryjne. Odnosi się to również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Gdyby zatem Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrzył wniosek złożony po terminie, to skutkiem nie byłoby odrzucenie skargi, a stwierdzenie nieważności jego decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że Skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzję wydaną w I instancji doręczono mu 8 września 2004 r. Czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał więc w dniu 22 września 2004 r. (środa). W aktach sprawy brak jest koperty, w jakiej przesłany został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd jednakże za wiarygodne uznał wyjaśnienia Skarżącego zawarte w piśmie dnia 12 lipca 2005 r., że wniosek ten nadał w polskiej placówce pocztowej w dniu 20 września 2004 r., która to data wynika ze stempla pocztowego na załączonym dowodzie nadania przesyłki poleconej. Wprawdzie nie określono w nim rodzaju przesyłki, jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy opatrzony został przez Skarżącego właśnie datą 20 września 2004 r. W odpowiedzi na skargę wskazano zaś datę wpływu wniosku do Zakładu. Jest to oczywiście nieuzasadnione, tym bardziej, że z prezentaty na wniosku nie wynika, aby złożony on został osobiście. Skarżący błędnie wskazał przepisy Ordynacji podatkowej, które w sprawie niniejszej nie mają zastosowania, jako że Zakład prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako k.p.a.), co wynika z art. 123 u.s.u.s., jednakże zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, między innymi w przypadku, gdy przed jego upływem pismo nadano w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Wyjaśnić też należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono Skarżącego, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. Ponadto w odpowiedzi na skargę jednoznacznie wskazano, że zaskarżona decyzja z dnia 7 marca 2005 r. wydana została w imieniu Prezesa Zakładu.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu.

Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie był on zobowiązany do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniósł też kosztów uczestnictwa w rozprawie.