Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 659/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 500/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. kwotę 4800 (cztery tysiące osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 500/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej jako: "Dyrektor") z dnia 23 maja 2017 r. w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności obszarowych z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1320) – dalej jako: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca w 2013 roku podjęła dobrowolne 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

W dniu 14 grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie wszczął wobec skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych na mocy decyzji z dnia 28 maja 2015 r. tj. za 2014 r., a następnie decyzją z dnia 20 marca 2017 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za 2014 r., w wysokości [...] zł., stwierdzając że skarżąca uchybiła obowiązkom wynikającym z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W 2015 r. nie prowadziła bowiem działalności rolniczej na powierzchni, jaką zobligowała się użytkować w ramach 5-letniego zobowiązania, a także dopuściła się nieprawidłowości w realizowaniu tego zobowiązania.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji dokonane w toku kontroli administracyjnej w 2015 r., w wyniku których stwierdzono zmniejszenie obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Skarżąca, w odniesieniu do wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000, podjęła zobowiązanie na powierzchni [...] ha, zaś w 2014 r. dokonała jego zwiększenia do powierzchni [...] ha. Tymczasem na 2015 r. do tego wariantu zadeklarowała jedynie powierzchnię [...] ha. Ponieważ skarżąca w 2015 r. zmieniła podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe poprzez zmniejszenie powierzchni, na której powinno być ono realizowane o [...] ha ([...] ha w 2014 r. oraz [...] ha stwierdzone w 2015 r.). powierzchnia zmniejszenia jest obszarem, co do którego nie zostały dochowane warunki zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zdaniem organu odwoławczego na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zobowiązaniem. Ponadto, w przypadku wariantu 5.1, gdzie oprócz płatności do wariantu przyznawane są koszty transakcyjne- zwrotowi podlega kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w części przekraczającej wysokość kwoty, jaka powinna być przeznaczona na ich refundację.

Ze względu na stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej zmniejszenie przez skarżącą użytkowanej rolniczo powierzchni na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) - dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.", organ dokonał ustalenia nienależnie pobranych płatności za 2014 r. Kwota zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego wynosi zatem łącznie [...] zł, powstała w wyniku zsumowania kwoty związanej z niedochowaniem zobowiązania w wysokości [...] zł oraz kosztów transakcyjnych w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy wskazał nadto na stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu w dniach 19-21 października 2015 r. naruszenie przez skarżącą jednego z tzw. wymogów pakietowych zobowiązania - tj. pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej (innej niż zaznaczona na załączniku graficznym) części działki rolnej. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stwierdzono, że z uwagi na niespełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, część przyznanej płatności w kwocie [...] zł. podlega zwrotowi. Jako podstawę prawną pomniejszenia płatności za 2014 r. powołano art. 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.) – dalej jako: "Rozporządzenie Komisji nr 65/2011".

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez innego rolnika, do właściwego Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek transferowy, w którym inny rolnik wnioskował o przejęcie części zobowiązania skarżącej. Do wniosku załączone zostały umowy, na podstawie których rolnik ten objął w posiadanie grunty będące przedmiotem transferu, a także jego oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym zobowiązanie do zapłaty na rzecz ARiMR. Następnie jednak w dniu 17 czerwca 2016 r. rolnik ten cofnął złożony wniosek transferowy, w rezultacie czego organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w postaci decyzji umarzającej postępowanie związane z przejęciem części zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej przez innego rolnika. Z chwilą cofnięcia wniosku postępowanie to stało się bowiem bezprzedmiotowe; postępowanie organu było zatem prawidłowe.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania w kwestii zastosowania art. 18 Rozporządzenia Komisji 65/2011 organ odwoławczy uznał, że powołany przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Uszczegółowienie to nastąpiło w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Wobec tego, w ocenie organu, bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 18 ust.2 powołanego rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

[...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarga jest uzasadniona, gdyż organy wydając zaskarżoną decyzję naruszyły przepisy prawa materialnego. Jak stwierdził Sąd, z ustalonego stanu faktycznego bezspornie wynika, że skarżąca w 2015 r. uchybiła jednemu z wymogów realizowanego zobowiązania polegającego na skoszeniu niewłaściwej powierzchni działki, a także nie kontynuowała podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w takim samym zakresie jak w roku poprzednim, gdyż bez swojej winy utraciła prawo do dysponowania częścią gruntu, a nie nastąpiło skuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej przez innego rolnika.

Sąd pierwszej instancji, wskazując, że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przyjął, że nie jest możliwa dokonana przez organ wykładnia polegająca na stwierdzeniu, że organ określa sankcje na podstawie rozporządzenia krajowego, a jak nie znajdzie w nim podstaw do zastosowania pomniejszenia lub zmniejszenia lub nakazania zwrotu, to stosuje bezpośrednio prawo unijne. Jakkolwiek rozporządzenia unijne mogą być co do zasady stosowane wprost, to jednak w tej konkretnej sytuacji sankcje mogą być określone tylko z uwzględnieniem rozporządzenia krajowego. Jeżeli rozporządzenie to nie przewiduje jakiejś sankcji, to organy nie mogą jej stosować, upatrując podstawy do zastosowania sankcji w przepisach unijnych. Inne rozumienie wzajemnej korelacji tych dwóch przepisów prowadziłoby do przyjęcia zbędności regulacji krajowej.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że organ może stosować tylko takie sankcje, jak przewidziane np.: w przepisach § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jeżeli jakieś pomniejszenie płatności lub obowiązek jej zwrotu w związku ze stwierdzonym uchybieniem nie jest przewidziane, to nie może być zastosowane.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji przy pomniejszaniu płatności w roku ustalenia nieprawidłowości stosowany będzie przepis § 38, zaś za lata poprzednie § 39, przy czym wysokości tych sankcji będą różne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ, jako podstawę zawartą w prawie krajowym wskazał przepisy § 38 ust.1 pkt 1 i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., a dodatkowo § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przepis intertemporalny zawarty w tym rozporządzeniu, jak słusznie wskazały organy, powoduje że należy stosować w sprawie niniejszej regulacje z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014 r. Przepis ten stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako podstawę określenia wysokości sankcji wskazuje on, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jest to jedyna sankcja przewidziana przez ten przepis. Dlatego też – zdaniem Sądu pierwszej instancji - decyzja organu, jako odnosząca te sankcje również do roku poprzedniego (2014) jest nieprawidłowa i narusza prawo materialne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w kwestii obciążenia skarżącej sankcją za brak kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, także doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego – nie uwzględniono bowiem prawa skarżącej do uchylenia się od skutków niezawinionego niedotrzymania warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji przepisy przewidujące obciążenie rolnika sankcją za niedotrzymanie warunków zobowiązania zawierają szeroki katalog wyjątków, odwołujących się do okoliczności, które można streścić jako okoliczności niezależne od woli, wiedzy i możliwości sprawczych rolnika. Wykładnia tych przepisów, jako wyjątków od generalnej zasady ponoszenia konsekwencji nieprawidłowych działań beneficjentów, musi być ścisła. Nie można jednak pominąć, że celem wprowadzenia tego rodzaju przepisów jest złagodzenie skutków niedotrzymania uprzednio zaciągniętych zobowiązań, w sytuacji gdy obiektywnie istniejące braki czy wady w dotrzymaniu warunków pojętego zobowiązania wynikają z okoliczności niezależnych od rolnika, czy też niezawinionych przez niego. Wobec tego wykładnia językowa i systemowa omawianych regulacji nie może zaprzeczać celom, w jakich została ona wprowadzona.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisem ustanawiającym wyjątek jest § 45 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. polecający traktować okoliczność wywłaszczenia na równi z siłą wyższą i wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot uprzednio otrzymanej pomocy nie jest wymagany.

Ostatni fragment cytowanego przepisu, jak podkreślił Sąd I instancji, jest kluczowy dla przesądzenia o naruszeniu prawa, do jakiego doszło w przedmiotowej sprawie. Przepis ten bowiem nie odnosi się do każdego wywłaszczenia czy też szerzej do pozbawienia rolnika prawa do korzystania z nieruchomości, ale jedynie do takiej sytuacji, której skutkiem jest uniemożliwienie beneficjentowi dalszej realizacji zobowiązania. Sam bowiem fakt utraty prawa do korzystania z nieruchomości, przy jednocześnie podjętych działaniach innego rolnika w celu przejęcia zobowiązania – czyli przy realnie istniejącej perspektywie kontynuowania zobowiązania - nie jest okolicznością, o której mowa w przepisie.

Zgodnie z art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten odnosi się nie tylko do wiedzy i woli beneficjenta, ale i jego możliwości działania. Dokonując wykładni tego przepisu w powiązaniu z przepisem § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., należy podkreślić, że w katalogu tym będą się mieścić wielorakie okoliczności, powodujące że beneficjent nie był w stanie wcześniej dokonać czynności zgłoszenia. W ocenie składu orzekającego okolicznością taką może być również nieznajomość czy też niepewność skutku, wywołanego znaną przyczyną.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji okolicznością wyłączającą odpowiedzialność skarżącej za zmniejszenie obszaru, na którym realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe, była niezawiniona utrata gruntów, na których zobowiązanie to miało być realizowane, skutkująca ostatecznie trwałą niemożnością kontynuowania podjętego wcześniej zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sama świadomość utraty gruntów, w sytuacji istnienia realnej perspektywy przejęcia zobowiązania przez innego rolnika, nie była jeszcze okolicznością powodującą niemożność kontynuowania tego zobowiązania – czyli nie stanowiła przesłanki, o której mowa w § 45 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na skutek późniejszych działań innego rolnika doszło ostatecznie do uniemożliwienia kontynuowania zobowiązania - nastąpiło to jednak bez wiedzy i woli skarżącej, która nie była informowana ani o cofnięciu wniosku przez innego rolnika, ani o skutku w postaci umorzenia postępowania, mimo że okoliczności te miały determinujący wpływ na zakres praw i obowiązków skarżącej. Dopiero z chwilą uzyskania wiedzy o cofnięciu wniosku transferowego i umorzeniu postępowania wywołanego jego złożeniem zyskała podstawy do powoływania się na siłę wyższą, stojącą na przeszkodzie kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uprzednio bowiem sam fakt utraty prawa do korzystania z nieruchomości, przy jednocześnie podjętych działaniach innego rolnika w celu przejęcia zobowiązania, nie był okolicznością uniemożliwiającą kontynuowanie zobowiązania. Skoro bowiem inny rolnik złożył zapewnienie o kontynuowaniu zobowiązania skarżącej, przystąpił do programu oraz złożył oświadczenie o ponoszeniu odpowiedzialności finansowej za ewentualne nieprawidłowości, skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu, że zobowiązanie będzie kontynuowane. Dopiero z chwilą powzięcia wiadomości o cofnięciu przez innego rolnika wniosku o dofinansowanie, miała świadomość oraz pewność co do skutków faktycznych i prawnych pozbawienia jej prawa korzystania z dzierżawionej nieruchomości i dopiero z tą chwilą była w stanie dokonać zgłoszenia. Wiedzę tę powzięła z chwilą doręczenia jej decyzji z dnia 20 marca 2017 r. i zgłoszenie wystąpienia tej siły wyższej w odwołaniu świadczy o zachowaniu terminu do jej zgłoszenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji moment powzięcia wiadomości o niemożności kontynuowania zobowiązania należy zatem uznać za początek biegu terminu o którym mowa w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., który zaskarżył go w całości, zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 w związku z § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 nie stanowi samoistnej podstawy do orzekania o pomniejszeniu płatności z uwagi na kompetencyjny charakter tej normy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż organ może stosować jedynie sankcje przewidziane § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.,

- art. 45 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez przyjęcie, iż świadomość utraty gruntów w sytuacji istnienia perspektywy przejęcia zobowiązania przez innego rolnika nie stanowi przesłanki siły wyższej wskazanej w tym przepisie,

- naruszenie art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. poprzez przyjęcie, iż skarżąca dochowała terminu 10 dniowego, wynikającego z powołanego przepisu, zgłaszając siłę wyższą w odwołaniu od decyzji,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez odstąpienie od badania zasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz odpowiedzi na skargę.

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, każdorazowo żądając zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego podlega uwzględnieniu.

Podniesiono w niej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie daje możliwości polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Nie jest też podstawą do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze wskazanej normy prawnej. Stosownie do omawianego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma bowiem nie tylko charakter informacyjny względem stron postępowania, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, lecz również powinno umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem między innymi w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Sporządzając uzasadnienie wydanego wyroku, sąd ma obowiązek rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać, że zaskarżony akt narusza bądź nie narusza prawa, o czym świadczyć mają zarówno konkretne wywody uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, jak też racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny faktów przyjętych jako podstawa wyrokowania. W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, WSA w Rzeszowie nie uzasadnił zasadności przesłanek, które spowodowały, że uznał za nieprawidłowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1i 2 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 w zw. z § 38 i 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r.). Przede wszystkim wskazać trzeba, że ogólne rozważania Sądu dotyczące autonomiczności regulacji przewidzianych w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w żaden sposób nie odnoszą się do konkretnej sytuacji zaistniałej w sprawie. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wynika z niej, że łączna kwota do zwrotu [...] zł. obejmuje naruszenie wymogu [...] na działce G1 (pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki, innej niż zaznaczona na materiale graficznym – wyliczone na kwotę [...] zł.) oraz kwotę [...] zł. na skutek zmiany podjętego zobowiązania przez zmniejszenie powierzchni do wariantu 5.1 (różnica między powierzchnią zatwierdzoną do płatności w roku 2014 a 2015 wyniosła [...]ha). Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkowuje się konkretnie do zastosowanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej sankcji za nieprawidłowość stwierdzoną na działce G1. Ogólnie, lakonicznie i wybiórczo odwołuje się do podstawy prawnej, jako wskazanej przez organ I instancji, to jest § 38 i 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i § 3 ust. 3 rozporządzenia z 12 marca 2014 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej (...), uznając, że przepis art. 39 ust. 2 pkt 2 został zastosowany w obowiązującym w sprawie brzmieniu i ograniczając się do jego zacytowania, konkluduje jednym zdaniem, że "decyzja organu, jako odnosząca te sankcje również do roku poprzedniego (2014) jest nieprawidłowa i narusza prawo materialne". W ocenie NSA uzasadnienie Sądu I instancji nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji czy strona skarżąca wywiązała się z obowiązków przyjętych w ramach programu z uwzględnieniem całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Co istotne w zaskarżonej decyzji organ nie wskazywał jako podstawę zwrotu § 38 rozporządzenia krajowego, wyjaśniając, że uszczegóławiające na gruncie ustawodawstwa krajowego przepisu art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia unijnego są przepisy rozporządzenia krajowego z 13 marca 2013 roku, z którego wynika, że naruszenie przez rolnika § 4 ust. 2, w tym tzw. wymogu pakietowego, co do zasady skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej mu z tego tytułu płatności rolnośrodowiskowej także za lata wcześniejsze. W uchylonej przez Sąd I instancji decyzji organ akcentował również odrębnie uregulowane konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2) a odrębnie sankcje za niespełnienie warunków uczestnictwa w programie oraz wymogów w podjętym zobowiązaniu (art. 39 ust. 1). Do tych kwestii Sąd nie ustosunkował się w ogóle. Tymczasem istotne jest dostrzeżenie, że w myśl § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. W niniejszej sprawie skarżąca realizowała m.in. pakiet 4 i 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000 i na obszarze Natura 2000 w wariancie 4.1. i 5.1 W załączniku nr 3 do rozporządzenia wśród wymogów dodatkowych dla pakietu 4.1 przewidziano terminy koszenia działek, powierzchnię, jaką rolnik powinien pozostawić działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Rzeczą Sądu I instancji było zatem dokonanie oceny czy organ poddał analizie, czy naruszenia, jakich dopuścił się (rolnik stwierdzone w 2015 roku) polegające na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki, mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki a także czy zastosowane w tej sprawie przez organ sankcje były prawidłowe a jeżeli nie to z jakich przyczyn Sąd uznał je za wadliwe, w odniesieniu dla każdej nieprawidłowości. Z uzasadnienia wyroku nie sposób ustalić jakie jest stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, gdyż jak wcześniej wskazano Sąd ograniczył się do stwierdzenia, iż przy pomniejszeniu płatności w roku ustalenia nieprawidłowości stosowany będzie § 38 zaś za lata poprzednie § 39 a wysokość sankcji będzie różna. NSA zwraca uwagę, że niewystarczające jest tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne jest również ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania. Poczynienie takich rozważań w świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 jest niezbędne, gdyż umożliwia ocenę co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wynika z niego, że w przypadku niespełnienia przez rolnika innych warunków płatności szczegółowo wskazanych w planie rolnośrodowiskowym kwota zwrotu płatności powinna uwzględniać w szczególności rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Sąd I instancji do tych kwestii istotnych dla prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W reasumpcji, zdaniem NSA niedostatek uzasadnienia wyroku polegający na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nie odniesieniu się do zarzutu naruszenia § 39 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 a dotyczącego stwierdzonych nieprawidłowości jak i zastosowanych sankcji w kontekście oceny realizacji zobowiązania wieloletniego stanowi mogącą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wadę, o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tej przyczyny odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanego w pkt 1 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za przedwczesne.

Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w jej petitum w pkt 1 ppkt 2 naruszenia § 45 pkt 1 (błędnie wskazanego przez jej autora jako art. 45 ust. 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej (...) poprzez przyjęcie, iż świadomość utraty gruntów w sytuacji istnienia perspektywy przejęcia zobowiązania przez innego rolnika nie stanowi przesłanki siły wyższej w tym przepisie oraz w pkt 1 ppkt 3 naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. poprzez przyjęcie, że Bogusława Dzioba dochowała terminu 10 dniowego wynikającego z powołanego przepisu, zgłaszając siłę wyższą w odwołaniu.

Zdaniem NSA stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. W myśl § 45 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego "Inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest:

1) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania;" W sprawie bezsporne było, że zmniejszenie powierzchni na której skarżąca powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe nastąpiło w czerwcu 2015 roku bez jej winy. Sąd I instancji uznał, że sam fakt utraty prawa do korzystania z nieruchomości, przy jednocześnie podjętych działaniach innego rolnika w celu przejęcia zobowiązania, czyli istniejącej perspektywie kontynuowania zobowiązania, nie jest okolicznością o której mowa w przepisie. Zdaniem tego Sądu, "skoro bowiem inny rolnik złożył zapewnienie o kontynuowaniu zobowiązania skarżącej, przystąpił do programu oraz złożył oświadczenie o ponoszeniu odpowiedzialności finansowej za ewentualne nieprawidłowości, skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu, że zobowiązanie będzie kontynuowane. Dopiero z chwilą powzięcia wiadomości o cofnięciu przez innego rolnika wniosku o dofinansowanie, miała świadomość oraz pewność co do skutków faktycznych i prawnych pozbawienia jej prawa korzystania z dzierżawionej nieruchomości i dopiero z tą chwilą była w stanie dokonać zgłoszenia. Wiedzę tę powzięła z chwilą doręczenia jej decyzji z dnia 20 marca 2017r. i zgłoszenie wystąpienia tej siły wyższej w odwołaniu świadczy o zachowaniu terminu do jej zgłoszenia. Moment powzięcia wiadomości o niemożności kontynuowania zobowiązania należy zatem uznać za początek biegu terminu o którym mowa w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r."

Zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni § 45 pkt 1 rozporządzenia krajowego w powiązaniu z art. 47 ust.2 rozporządzenia unijnego NSA nie podziela.

Zgodzić się trzeba, że omawiane przepisy nie wymagają w pewnych sytuacjach zwrotu pomocy. Niewątpliwie ograniczenie bez winy rolnika zobowiązania 5 letniego poprzez zmniejszenie powierzchni gruntów na których jest realizowane zobowiązanie stanowi wyjątkową okoliczność, o której mowa w tym przepisie (precyzując tę przesłankę bardziej niż uczynił to kasator odnoszący się do stanowiska zaprezentowanego przez Sąd). Zatem świadomość utraty gruntów, której skutkiem jest niemożność realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w takim wymiarze w jakim zostało ono podjęte stanowi inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 wyjątkową okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika a przewidzianą w pkt 8 § 45. Jednakże warunkiem umożliwiającym skorzystanie z dobrodziejstwa tego uregulowania poprzez nie zwracanie pomocy finansowej, jest dochowanie terminu wskazanego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. Stosownie do tego przepisu przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez nią osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Nie było sporne w sprawie, że umowa dzierżawy została skarżącej wypowiedziana a od 1 czerwca 2015 roku grunty rolne o powierzchni [...] ha (powierzchnia zmniejszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego) zostały wydzierżawione innemu rolnikowi przez zarządcę zajętych na skutek egzekucji działek, o czym, co istotne skarżąca wiedziała. Przy czym zwrot w art. 47 ust. 2 " są w stanie dokonać tej czynności" odnosi się do braku przeszkody w rozumieniu fizycznym a nie do przekonania ( w rozumieniu psychologicznym) beneficjenta, do którego odnosi się w zaskarżonym wyroku Sąd. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że o powyższej wyjątkowej okoliczności (sile wyższej) Bogusława Dzioba powinna zgłosić w terminie wskazanym w ww. przepisie, czego nie dopełniła natomiast zgłoszenie o tej wyjątkowej okoliczności dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, stanowi o niedochowaniu powyższego terminu, czyniąc zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ww. rozporządzenia zasadnym. Dodatkowo jedynie zauważyć można, że również w ww. terminie beneficjentka nie zmieściła się dokonując powyższego zgłoszenia w odwołaniu (wobec wskazania Sądu, że taką konieczność dostrzegła po poinformowaniu przez organ o cofnięciu wniosku przez rolnika mającego przejąć zobowiązanie), co wynika z porównania dat doręczenia decyzji 21 marca 2017r. i złożenie odwołania 3 kwietnia 2017 roku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o kosztach postępowania orzekając stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) zasądzając od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 4800 zł. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu (4050 zł.) oraz wpis od skargi kasacyjnej (750 zł.).