Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2152/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Deweloperskiej Firmy [...] s.c. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 71/16 w sprawie ze skargi Towarzystwa na Rzecz [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2016r. sygn. akt II SA/Kr 71/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Jak ustalił to sąd wojewódzki, Prezydent Miasta Krakowa (dalej: Prezydent) decyzją z dnia [...].07.2015r., na podstawie art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.), dalej: ustawa środowiskowa, § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) tiret pierwszy i pkt 56 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U.z 2010r. poz.1397, ze zm), dalej: rozporządzenie środowiskowe, ustalił na wniosek [...] Firmy [...] S.C. w K., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa zespołu [...] przy ul. [...] w K." zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] i nr [...], [...] obr. [...] jeden. ewid. [...] w K..

W uzasadnieniu podano, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi i zjazdem z ul. [...], a całkowita powierzchnia zabudowy wraz z powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia wyniesie ok.3,72 ha, zaś łączna powierzchnia garaży wraz z towarzyszącą im infrastrukturą tj. garaże, drogi dojazdowe i zjazd z drogi publicznej wyniesie ok.0,91 ha. Całość inwestycji poza budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, szeregowej i wolnostojącej obejmie budowę zjazdu na teren inwestycji, budowę dróg wewnętrznych o nawierzchni asfaltowej, rozbudowę sieci energetycznej wraz z przyłączami, rozbudowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami, rozbudowę sieci gazowej wraz z przyłączami, budowę ciśnieniowej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, odtworzenie rowu odwadniającego. W decyzji określono warunki w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a także warunki dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Lokalizacja przedsięwzięcia nastąpi na terenie [...] Parku Krajobrazowego, który utworzono rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego z [...].10.2006r. i inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami tego aktu, gdyż jej zakres, rodzaj oraz charakter, nie naruszają zakazów w nim określonych. Planowana zabudowa nie należy do obiektów mogących naruszyć stosunki wodne (brak wykonywania głębokich wykopów), nie powoduje zmiany ukształtowania terenu. Przyczyni się lokalnie do zmiany krajobrazu, gdyż teren użytkowany rolniczo zajęty zostanie przez zabudowę jednorodzinną. Inwestycja nie ingeruje w istniejący ekosystem starorzecza [...], jest od rzeki oddalona. Zaznaczono m.in. że, realizacja inwestycji nie wpłynie na zmianę istniejącego środowiska przyrodniczego, gdyż nie spowoduje utraty cennych siedlisk przyrodniczych, nie naruszy funkcjonowania korytarzy ekologicznych oraz koresponduje z istniejącą zabudową. Uciążliwość obiektu nie wykroczy poza obszar, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Zastosowane zabezpieczenia i rozwiązania chronić będą środowisko gruntowo - wodne.

Na skutek odwołania wniesionego przez Towarzystwo [...] w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), decyzją z [...].10.2015r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia powielono treść decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na zarzuty odwołania wyjaśniono, że na etapie realizacji inwestycji oddziaływanie inwestycji na środowisko będzie miało charakter przejściowy i ustąpi po jej zakończeniu, niemniej ustalono w decyzji warunki przeprowadzenia procesu budowlanego w sposób najmniej uciążliwy.

W ocenie Kolegium, raport o oddziaływaniu na środowisko odpowiada wymaganiom, jakie stawia ustawa i prawidłowo został przyjęty przez organ l instancji jako podstawa ustaleń faktycznych. Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko przeprowadzona została wszechstronnie i wyczerpująco. Dokonano obiektywnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a przede wszystkim jej uciążliwości, poprzez ustalenie danych związanych z gospodarką odpadami, emisją hałasu, emisją zanieczyszczeń do środowiska. Raport jest spójny i wolny od niejasności i nieścisłości, nie ma podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności. Jego zakres jest dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Raport sporządzono ze szczegółowością odpowiadającą rozwiązaniom na etapie koncepcji, wyczerpująco i obiektywnie przedstawia możliwości wystąpienia uciążliwości dla środowiska związanych z budową i funkcjonowaniem przedsięwzięcia wskazując, iż projektowane przedsięwzięcie przy zapewnieniu podczas jego realizacji rozwiązań zgodnych z założeniami nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych norm, a także, iż uciążliwość nie przekroczy granic działek lokalizacji inwestycji. Postępowanie wykazało dopuszczalność w ramach prawnej ochrony ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli oddziaływanie inwestycji nie przekracza wyznaczonych przepisami standardów, a takie wnioski wynikają z ustalonego stanu faktycznego brak podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu przeanalizowano i oceniono wpływ przedsięwzięcia na środowisko w wystarczającym zakresie, zaś wydanie decyzji nie jest uzależnione od zgody stron postępowania. Przy rozstrzyganiu wzięto pod uwagę przepisy prawa i ocenie podlegała inwestycja tylko w zakresie wiążącym organ w tym postępowaniu, nie podlegały ocenie zaś inne aspekty procesu inwestycyjnego będące ocenianymi na etapie innych postępowań. Co do informacji, iż Prezydent dla części działek odmówił ustalenia warunków zabudowy wyjaśniono, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest kompatybilne z postępowaniem w rzeczonej sprawie. Są to dwa odrębne postępowania oparte na innych aktach prawnych.

W skardze Towarzystwo [...] w K. (dalej: Towarzystwo) domagało się uchylenia decyzji Kolegium. Zarzuciło organom naruszenie ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Środowiska z [...].10.2011r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, Dyrektywy [...] w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, ustawy środowiskowej. Podało, że dla części działek objętych wnioskiem, inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o mniejszej skali (budowa zespołu do 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych), a Prezydent M. Krakowa decyzją z [...].07.2015r. odmówił ustalenia warunków zabudowy, podając w uzasadnieniu, że wprowadzenie nowej intensywnej zabudowy w tym obszarze spowoduje utratę jego walorów krajobrazowych i przyrodniczych. Z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowego układu urbanistycznego nie jest możliwa zabudowa na tym terenie. W ocenie skarżącego z decyzji tej wynika, odmienna od przedstawionej w decyzji środowiskowej oraz w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, ocena walorów przyrodniczych i istnienia korytarza ekologicznego. Inwestycja leży na terenie korytarza ekologicznego łączącego Obszar Natura 2000 z Doliną [...], obejmuje teren [...] Parku Krajobrazowego, który jest obszarem prawnie chronionym. Będzie ona negatywnie oddziaływać na teren ww. parku i jest niezgodna z zapisami ustanowienia tej formy ochrony przyrody, który zakazuje m.in.: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu(...), a w ramach inwestycji będą wykonanie prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu w związku z wykopami pod obiekty kubaturowe, drogi dojazdowe; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, a zmiany stosunków wodnych nastąpią wskutek zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym zdolności retencyjnych; likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych i starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, a przekształceniu podlegać będą obszary wodno-błotne. Podniesiono, że na terenie inwestycji znajduje się ciek wodny oraz jego rozlewiska, zaś w decyzji brak jest określenia warunków jego udrożnienia, zaś sposób czyszczenia i utrzymywania rowów (w tym. m.in. zmiana profilu rowu, składowanie osadu) wpływa w istotny sposób nie tylko na warunki życia zwierząt, w szczególności płazów i bezkręgowców, ale na ich przeżycie podczas prac melioracyjnych. Wyrażono zdumienie dopuszczeniem prowadzenia prac ziemnych w obrębie cieku wodnego w okresie hibernacji płazów, skoro rowy i rozlewiska są miejscami ich zimowania i jakiekolwiek prace w tym okresie w obszarze zimowania stanowią dla nich śmiertelne zagrożenie. Nadto inwestycja znajduje się w zasięgu zagrożenia powodziowego ze strony [...], gdzie doświadczenia ostatnich lat wskazują, że obszar ten ulega podtopieniu już przy wysokich stanach wody w [...]. Poza tym, zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym zdolności retencyjnych spowoduje zagrożenie podtopieniami zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. K. całość inwestycji położona jest na terenie przeznaczonym w studium jako strefa ochrony i kształtowania krajobrazu oraz strefa kształtowania systemu przyrodniczego; zaś będący w trakcie przygotowań plan miejscowy także przewiduje charakter ochronny i wyznacza w tym obszarze tereny zieleni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, Sąd Wojewódzki) wyrokiem z 11 maja 2016r. sygn. akt II SA/Kr 71/16, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola legalności skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji wykazała, że naruszają one przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., chociaż nie wszystkie zarzuty skargi uznano za zasadne.

Sąd zauważył, że skoro skarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), było ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, że ta sama sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Dlatego wymogu tego nie spełnia tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Dlatego tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego winien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez ten organ stanowiska.

Takiego wymogu nie spełnia decyzja Kolegium wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie jest wystarczające powielenie treści uzasadnienia decyzji organu I instancyjnej oraz przebiegu przeprowadzonego dotychczas przed tym organem postępowania. W jej uzasadnieniu opisano decyzję organu l instancji, przytoczono obowiązujące przepisy wraz z ich wykładnią, natomiast cała merytoryczna ocena organu odwoławczego ograniczona została do ogólnikowego stwierdzenia, że "przeprowadzone postępowanie wykazało dopuszczalność w ramach prawnej ochrony ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia". Oceniając zaś raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazano jedynie, że jest on "spójny i wolny od niejasności i nie ma podstaw, aby odmówić mu wiarygodności". Uzasadnienie decyzji Kolegium nie odnosi się tymczasem do zarzutów odwołania, za takie nie można uznać stwierdzenia zawartego w końcowej części uzasadnienia, że "Kolegium przeanalizowało i oceniło wpływ przedsięwzięcia na środowisko w wystarczającym zakresie", oraz stwierdzenie, że powołane w odwołaniu "postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest kompatybilne z postępowaniem w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji". Nadto Kolegium nie odniosło się do zarzutów naruszenia przepisów prawa wskazanych w odwołaniu, w tym: ustawy o ochronie przyrody, Dyrektywy [...] w sprawie ochrony siedlisk naturalnych dzikiej flory i fauny, ustawy środowiskowej, nie wyjaśniło dlaczego w decyzji z [...].07.2015r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla 6-ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części obszaru objętego wnioskiem inwestora w tym postępowaniu, nie odniosło się do zastrzeżeń związanych z położeniem inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego w bliskim sąsiedztwie obszaru Natura 2000, nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących wpływu inwestycji na ochronę obszarów wodno-błotnych, oraz cieków wodnych, do zagrożeń związanych z przekształceniem terenu, zagrożeń powodziowych i istotnego zagrożenia dla zwierząt, w tym domowych oraz niezgodności inwestycji ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz przygotowywanym planem miejscowym, które dla terenu ww. działek przewidują inne przeznaczenie. Konkludując, organ II instancji nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie i nie ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, co stanowi istotne uchybienie proceduralne uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniono nadto, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego, dlatego uchylono tę decyzję. Zarzucono, że przesłane do Sądu akta organu I instancji nie spełniają wymagań wynikających z k.p.a. oraz art. 54 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którymi akta powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie. Akta postępowań przed organem l i II instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplet dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.09.2015r, sygn. akt. l SA/Kr 1191/15). Przekazane akt pierwszoinstancyjne nie spełniły tych wymagań. Wskazano, że z karty 79 akt administracyjnych wynika, że 13.11.2014r. inwestor "w załączeniu" przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jednak tego raportu brak w aktach, co uniemożliwia weryfikację, czy inwestor zastosował się w raporcie do wezwania organu z 7.11.2014r. (k. 72 akt), w którym zobowiązano go do precyzyjnego ustosunkowania się do uwag i zastrzeżeń wysuniętych w stosunku do przedsięwzięcia przez Towarzystwo - dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze strony. Kolejnym pismem z 23.12.2014r. organ wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia raportu w kwestii: lokalizacji części budynków na terenach podmokłych, na kierunku spływu wód pochodzących od rowu biegnącego po działkach wskazanych działkach, który przechodzi w płytki rów łączący się z potokiem [...]; przewidzianej niwelacji terenu, lokalizacji w dnie rowu sieci NN, a także zagrożeń powodzią i to nie tylko od rzeki [...] w przypadku zaistnienia powodzi tysiącletniej, ale głównie powodzi stuletniej w wyniku, której "teren inwestycji może być zalany do wys. około 2,90 m do 4,80m." co wymaga - w ocenie organu - prowadzenia inwestycji z zastosowaniem rozwiązań zmierzających do ograniczenia i redukcji ewentualnych strat materialnych i niematerialnych. Wskazano też na konieczność ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów oraz błędne dane dotyczące pomiaru hałasu. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor pismem z 26.01.2015r. (k. 85-86 akt) wskazał, że dokonał korekty w "skorygowanym raporcie" (k. 85). Jednak w aktach brak jest karty nr 84, a także brak jest "skorygowanego raportu", zaś następna karta to karta o numerze 184. Dalej na karcie 189 znajduje się notatka służbowa z 20.02.2015r., w której podano, że pełnomocnik inwestora przedłożył m.in. skorygowaną Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia oraz skorygowany na mapach zakres przedsięwzięcia. Na następnej karcie nr 197 (brakuje ośmiu kart) znajduje się płytka CD w kopercie bez numeru. Karta Informacyjna Przedsięwzięcia oraz aneks do niej znajdują się zaś na kartach 190-196 wpiętych między decyzję organu I instancji a wniosek inwestora. Z kolei na karcie 215 znajduje się pismo inwestora z 1.04.2015r.- o przedłożeniu raportu - raport nie został jednak dołączony. Na kolejnej karcie (bez numeru) znajduje się płytka CD opisana jako raport z datą z 16.04.2015r. Kolejne istotne uchybienie dotyczy znajdującego się na końcu akt administracyjnych organu l instancji Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego w styczniu 2015r., którego jedyny egzemplarz został złożony do akt sprawy. Sąd uznał, że naniesienie w ww. raporcie odręcznych uwag bez oznaczenia daty ich wprowadzenia i bez podpisu, a jedynie z parafką (karty- 4,9,10,80) jest wadliwe i nie pozwala ocenić kiedy zmiana ta miała miejsce. Analogicznie poprawki naniesiono w Karcie. W tej sytuacji uznano, że przedłożone akta są niekompletne oraz nie ułożone chronologicznie. Poza tym zaznaczono, że w przypadku decyzji środowiskowej raport oddziaływania na środowisko stanowi istotny element, który zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W złożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w punkcie 4.1 i 4.2 na stronie 26 wskazano, że inwestor "nie przewiduje wariantu alternatywnego inwestycji", a w odniesieniu do wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wskazano, że "zmiana intensywnego użytkowania rolnego na zabudowę jednorodzinną jest neutralna dla środowiska". Stwierdzono, że art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej wymaga aby raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko zawierał opis analizowanych wariantów a nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie z uzasadnieniem ich wyboru (por. wyrok NSA z 19.11.2013r., sygn. II OSK 1376/12). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera w istocie tylko analizę jednego wariantu tj. wariantu preferowanego przez inwestora i tylko dla tego wariantu określono jego oddziaływanie na środowisko. W świetle zaś art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24. 03.2011r, sygn. akt II SA/Gd 864/10). W ocenie Sądu braki raportu, tj. brak opisu racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak wskazania argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska, każdorazowo musi być uznany za wadę pozbawiającą taki dowód przydatności dla postępowania, zaś w przypadku oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym dowodzie, za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu l instancji.

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Firma [...] s.c. K. W. i C. W. w K. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania nie dokonując samodzielnej merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie, że w sprawie Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

- art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia nie można poprzestać jedynie na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz należy każdorazowo wskazać racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne stwierdzenie, że w sprawie organy administracji naruszyły dyspozycję tego przepisu przedkładając do Sądu niekompletne akta, nie ułożone chronologicznie,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy jako postępowania niezgodnego z prawem,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 15, 138 § 1 pkt 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, poprzez błędne uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego i postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem dokonał samodzielnej oceny ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz wszystkich zebranych w niej dowodów. Zaprezentował własną ocenę raportu oddziaływania na środowisko (dalej: raport), który zdaniem Kolegium odpowiada wymogom art. 66 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się do pozostałych elementów istotnych z punktu widzenia zakresu postępowania. Po stwierdzeniu, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko została przeprowadzona prawidłowo nie musiał organ dodatkowo odnosić się indywidualnie do każdej kwestii wskazanej przez Sąd Wojewódzki. Wyjaśniono, że analiza treści skarżonej decyzji wykazała, iż Kolegium do znacznej części zarzutów odniosło się bezpośrednio, a stanowisko organu odnośnie pozostałych zarzutów wynika z całokształtu treści uzasadnienia decyzji i wskazuje, że projektowane zamierzenie przy zapewnieniu podczas jego realizacji rozwiązań zgodnych z założeniami nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych norm, zaś uciążliwość nie przekroczy granic działek, na których nastąpi lokalizacja. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wykazał w odpowiedni sposób, aby rzekome naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet przyjęcie, że organ powinien bardziej precyzyjnie odnieść się do zarzutów, czy też powinien bardziej szczegółowo wypowiedzieć się co do prawidłowości przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie może automatycznie skutkować uchyleniem decyzji. Także brak kompletności akt administracyjnych nie uzasadnia uchylenia decyzji. W przypadku zaistniałych nieprawidłowości Sąd mógł wezwać organ do ich usunięcia. Nie można wykluczyć, że do braku kompletności akt doszło już po wydaniu decyzji przez organ w trakcie ich przekazywania do Sądu. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące braków raportu, iżby nie można było poprzestać tylko na wariancie proponowanym przez wnioskodawcę bez jednoczesnego wykazania racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W tym zakresie wariant przedstawiony przez wnioskodawcę oraz wariant polegający na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane są jedynymi racjonalnymi wariantami. Tym samym nie było celowe przedstawienie również innych wariantów, gdyż stanowiłoby to przejaw restrykcyjnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wymaganie w każdym przypadku wariantów alternatywnych, nawet w sprawie, w której inne warianty są nieracjonalne stanowiłoby przejaw formalistycznej wykładni tego przepisu. Brak taki nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art.141 § 4 p.p.s.a, bowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu aby stwierdzone uchybienia miały jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a dotyczy to przede wszystkim kwestii rzekomych naruszeń przez organy administracji przepisów postępowania, które mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie w przypadku istotnego ich wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu Wojewódzkiego zarówno naruszenie przepisów postępowania tj. art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organy naruszyły tą normę przedkładając do Sądu niekompletne akta, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania postępowania Kolegium jako niezgodnego z prawem, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 15, 138 § 1 pkt 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, poprzez błędne uchylenie decyzji mimo braku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania nie dokonując merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez uznanie, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać tylko na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz należy każdorazowo wskazać racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to zwykle w pierwszej kolejności rozpoznaje się te drugie zarzuty, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). W przypadku oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania wymogiem ich skuteczności jest - oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnie wyartykułowanych przepisów postępowania - także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (M. Niezgódka - Medek, komentarz do art. 174 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. WK, 2016).

W tej sprawie w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów postępowania - koncentrują się na dokonaniu wadliwej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, polegającej na jej uchyleniu, mimo że zapadła ona w postępowaniu z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, w oparciu o prawidłowo sporządzony raport oddziaływania na środowisko, oraz uchyleniu decyzji organu I instancji wobec braków w przekazanym materiale dowodowym, oraz błędnym przyjęciu, iż raport oddziaływania na środowisko nie narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, w zakresie konieczności przedstawienia poza wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, także wariantu alternatywnego oraz najkorzystniejszego dla środowiska. Sąd Wojewódzki sporządził nadto wadliwie uzasadnienie wyroku, nie wykazując, aby stwierdzone naruszenia w zakresie przepisów prawa materialnego oraz postępowania miały istotny wpływ na wynika sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku w zakresie motywów uznania decyzji organu odwoławczego za niezgodną z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo tylko w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok NSA z 12.10.2010r., sygn. akt II OSK 1620/10, dostępne na internetowej stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). W drodze zarzutu naruszenia tego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie poprawność merytoryczną, skoro temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Skuteczność tego zarzutu zasadniczo zależy zatem od wykazania brakujących elementów oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego wszystkie te elementy zawiera i poddaje się kontroli instancyjnej, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zarzut braku wykazania przez ten Sąd, iż organ odwoławczy naruszył przepisy prawa oceniony zostanie w kontekście zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego tj. art.15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie zasadny pozostaje także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły ten przepis przedkładając Sądowi niekompletne akta, nie ułożone chronologicznie. Z treści art. 54 § 2 p.p.s.a, wynika obowiązek organu administracji, którego działanie jest przedmiotem skargi, aby przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminu trzydziestu dni. Wywieść zatem należy, że organ powinien przekazać sądowi pełną dokumentację sprawy, na której podstawie ustalił jej stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu. Powinny być to zatem kompletne akta, którymi dysponował organ, rozpoznając sprawę. Tylko takie akta odzwierciedlają w pełni przebieg postępowania administracyjnego i zasadność działań podejmowanych przez organ w jego toku. W oparciu o tak przedstawione akta sprawy, ułożone chronologiczne, wojewódzki sąd administracyjny dokonuje następnie kontroli zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 133 §1 p.p.s.a, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Pod pojęciem akt sprawy należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Sąd rozpoznaje bowiem sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 28.08.2008r. sygn. akt OSK 1533/07, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, prawidłowo podniósł Sąd Wojewódzki, że nadesłane przez organ akta administracyjne nie pozwalają na prześledzenie toku postępowania organów, jak również podejmowanych przez nie czynności oraz reakcji inwestorów na żądania dotyczące uzupełnienia raportu, bowiem akta te zawierają liczne braki, które uniemożliwiają wyjaśnienie nasuwających się wątpliwości. Pozostaje także wyjaśnić, że zauważone przez Sąd I instancji braki w materiale dowodowym nie stanowią takiego rodzaju braków, które na wezwanie sądu w trybie art. 62 pkt 1 p.p.s.a mogłyby zostać uzupełnione. W aktach administracyjnych dostrzeżono braki dotyczące zarówno kilkakrotnie przedkładanego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym brak jest możliwości ustalenia w jakiej formie dokument ten został przedłożony tj. w dniu 1 kwietnia 2015r., a w jakiej formie przedłożony był w dniu 13 listopada 2014r., bowiem w aktach brak jest tego dokumenty. Skutecznie Sąd I instancji wskazał, że taki brak uniemożliwia kontrolę, czy dokument ten uwzględniał uwagi, które organ wystosował w dniu 7.11.2014r. w zakresie precyzyjnego ustosunkowania się do zastrzeżeń wysuniętych w stosunku do przedsięwzięcia przez Towarzystwo [...]. Nadesłane akta sprawy nie pozwalały także ocenić, czy inwestor uwzględnił kolejne uwagi organu I instancji zawarte w piśmie z 23.12.2014r. dotyczące licznych kwestii w zakresie uzupełnienia raportu, bowiem w odpowiedzi na to wezwanie skarżący kasacyjnie pismem z 26.01.2015r. wskazał, że dokonał w tym zakresie korekty w "skorygowanym raporcie" lecz także tej wersji skorygowanego raportu brak w aktach postępowania. Takie same zastrzeżenia dotyczyły Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, która podlegała skorygowaniu jednak nie wiadomo w jakim zakresie, gdyż brak jest pierwotnego dokumentu, zaś ostatecznie Karta ta wraz z aneksem została wpięta pomiędzy decyzję organu I instancji a wnioskiem inwestora. Mając na uwadze wskazane braki materiału dowodowego nie do zaakceptowania pozostaje zarzut autora skargi kasacyjnej, że w tym zakresie Sąd Wojewódzki naruszył art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że organy administracji publicznej przedłożyły niekompletne akta czym jednoznacznie naruszono ten przepis.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 15, 138 § 1 pkt 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, poprzez błędne uchylenie decyzji mimo braku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art.1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Nadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w rzeczonej sprawie. Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W tym zakresie skarżący kasacyjnie przywołał art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji, albo, gdy Sąd niezasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w istotny sposób mającego wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzję. Z uwagi na połączenie tej podstawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) z zarzutami art. 15, 138 § 1 pkt 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzi druga ze wskazanych wyżej sytuacji, gdzie Sąd, w ocenie skarżącego, niezasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w istotny sposób mającego wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzję. Zarzut ten nie jest trafny, bowiem jak zostanie to wykazane w dalszej części uzasadnienia, w realiach tej sprawy Sąd I instancji zasadnie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy naruszył wskazane wyżej przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, dlatego jedynym uprawnionych działaniem było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazano także na naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku sądu wojewódzkiego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30.09.2014r., sygn. II GSK 1211/13, wyrok NSA z 13.12.2017r. sygn. II OSK 558/17, dostępne CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania nie dokonując samodzielnej merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. Przystępując do oceny pierwszego z nich, dotyczącego uchybienia w postępowaniu zasadzie dwuinstancyjności, wyjaśnić należy, że zgodnie z art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85).

Reasumując, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez organy. Zgodnie z art. 140 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest zatem związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu naruszone zostały gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Z kolei art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi, że organ odwoławczy "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Wskazać należy, że zwrot ten ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w rzeczonej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolując legalność decyzji organu odwoławczego zasadnie uchylił tę decyzję wskazując m.in. na naruszenie art. 15 k.p.a., a wobec utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji także art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wywiódł, że powielenie w treści decyzji organu odwoławczego treści decyzji organu I instancji oraz przebiegu postępowania przed organem I instancji nie jest wystarczające do uznania, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji i pogląd ten zasługuje na aprobatę. W skarżonej decyzji merytoryczna ocena decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia została ograniczona do ogólnikowego stwierdzenia, że przeprowadzone postępowanie wykazało dopuszczalność w ramach prawnej ochrony ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Oceniając natomiast raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazano jedynie, że jest on "spójny i wolny od niejasności i nie ma podstaw, aby odmówić mu wiarygodności". Brak jest natomiast jakiejkolwiek oceny organu odwoławczego w kontekście podniesionych zarzutów odwołania, które w zdecydowanej większości dotyczyły ustaleń zawartych w samym raporcie. Nie do zaakceptowania pozostaje twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że w decyzji organ odwoławczy nie musiał dodatkowo odnosić się indywidualnie do każdej kwestii wskazanej przez Sąd I instancji, gdyż stwierdzenie Kolegium o prawidłowo przeprowadzonej ocenie oznacza, że organ ten nie dopatrzył się nieprawidłowości w kwestiach wskazanych przez ten Sąd. Prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję Kolegium Sąd Wojewódzki dostrzegając, że poza oceną tego organu pozostały podniesione w odwołaniu zarzuty Towarzystwa dotyczące zarówno naruszenia ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Środowiska z 12.10.2011r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, Dyrektywy [...] w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, ustawy środowiskowej, jak również nie odniesiono się w odwołaniu do zapisów sporządzonego raportu w kontekście zastrzeżeń związanych z tym, że obszar inwestycji położony jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w bliskim sąsiedztwie obszaru Natura 2000. Nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących wpływu inwestycji na ochronę obszarów wodno-błotnych oraz cieków wodnych, do zagrożeń związanych z przekształceniem terenu, zagrożeń powodziowych i istotnego zagrożenia dla zwierząt oraz niezgodności inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie wyjaśniło także kwestii wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części terenu objętego wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań i wpływu takiego rozstrzygnięcia na decyzję środowiskową. W tym stanie sprawy nie uzasadnione pozostaje stanowiska autora skargi kasacyjnej, że oceniając wskazane naruszenia, których się dopuścił organ odwoławczy w decyzji, Sąd I instancji wadliwie zakwalifikował takie działanie jako naruszające art.15 k.p.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem brak rozpoznania zarzutów odwołania dotyczących ustaleń przyjętych w raporcie oddziaływania na środowisko zasadnie zostało ocenione przez Sąd jako naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo dokonana kontrola instancyjna przez organ II instancji mogła bowiem doprowadzić do zupełnie innego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym w zakresie środowiskowych uwarunkowań.

W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienia także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Zatem skoro, jak podkreślono wcześniej, decyzja organu odwoławczego nie stanowiła ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy oraz nie zawierała odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, to brak jest podstaw do skutecznego postawienia takiemu rozstrzygnięciu zarzutu naruszenie art.107 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki bowiem z uwagi na wskazane wyżej braki zasadnie dostrzegł, że organ II instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art.15 oraz art.107 §3 k.p.a., co w efekcie skutkuje naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie jest zasadny także kolejny zarzut kasacyjny błędnej wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez wskazanie, że w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać jedynie na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, lecz należy każdorazowo wskazywać również racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Nie budzi wątpliwości, że załączony do akt administracyjnych raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera prawidłowej analizy wariantów wymaganych przez ustawodawcę w tym przepisie. Wynika to z tego, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że raport musi zawierać opis trzech wariantów, które uwzględniają szczególne cechy danego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, a także racjonalny wariant alternatywny (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b), jak i powyższe trzy warianty muszą oczywiście posiadać uzasadnienie ich wyboru.

Zatem zapisy ustawy środowiskowej wymagają przedstawienia w raporcie opisu trzech analizowanych wariantów. Podkreślić przy tym pozostaje, że o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por. wyrok NSA z 27.08.2014r. sygn. II OSK 464/13, dostępny CBOSA). Słusznie zarzuca w skarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w tej sprawie odnośnie wariantowości mówi w punkcie 4.1 i 4.2 na stronie 26, że inwestor "nie przewiduje wariantu alternatywnego inwestycji", a w odniesieniu do wariantu najkorzystniejszego dla środowiska podaje, że "zmiana intensywnego użytkowania rolnego na zabudowę jednorodzinną jest neutralna dla środowiska". W art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej mówi się o zawarciu w opisie analizowanych wariantów, co oznacza, że wymóg ten dotyczy nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę ale także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz racjonalnego wariantu alternatywnego łącznie z uzasadnieniem ich wyboru. W niniejszej sprawie natomiast zasadnie dostrzeżono, co pominęły organy orzekające, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera tylko analizę jednego wariantu tj. wariantu preferowanego przez wnioskodawcę i tylko dla tego wariantu określono jego odziaływanie na środowisko. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w tej sprawie jedynymi racjonalnymi wariantami jest wariant przedstawiony przez wnioskodawcę oraz wariant polegający na tym, że przedsięwzięcie nie będzie realizowane. Jednak w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego tzw. wariant "zerowy", a więc polegający na braku realizacji przedsięwzięcia nie stanowi w obowiązującym stanie prawnym w żadnym przypadku wariantu alternatywnego, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a), jak i lit. b) ustawy środowiskowej. Oznacza to, że w raporcie przedstawiono tylko jeden wariant proponowany przez wnioskodawcę, który także uznano za najkorzystniejszy dla środowiska co podkreśla jego uzasadnienie. Świadczy to, że brak jest w raporcie oddzielnego racjonalnego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia i uzasadnienia jego wyboru zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej (por. wyrok NSA z 26.03.2014r. sygn. akt II OSK 2599/12 i wyrok NSA z 20.03.2014r. sygn. akt II OSK 2564/12, dostępne CBOSA). Dlatego też wymagać to będzie ponownego kompleksowego uwzględnienia w raporcie nowego wariantu uwzględniającego dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Z tych względów uzasadnienie wyroku Sądu I instancji prawidłowo wskazuje na naruszenie przez organy orzekające w sprawie powołanego przepisu, gdyż przedłożony raport nie zawiera opisu racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak jest argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska. Braki te prawidłowo uznano za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, skoro w raporcie brak jest opisu i analizy wskazanych wyżej trzech wariantów realizacji inwestycji. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak przedstawienia pozostałych wariantów realizacji inwestycji nie pozwala stosownie do treści art. 81 ustawy środowiskowej na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o wariant inny niż proponowany przez właściciela, jeśli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność innego wariantu niż proponowany. W takim przypadku, za zgodą wnioskodawcy wskazuje się w decyzji wariant dopuszczony do realizacji albo w przypadku braku zgody wnioskodawcy odmawia się zgody na realizację przedsięwzięcia. Zatem wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej naruszenie art.66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w sytuacji przedstawienia wariantu racjonalnego alternatywnego, bądź najkorzystniejszego dla środowiska możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o inny wariant realizacji inwestycji niż wskazany przez wnioskodawcę.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna - jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.