Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 62/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 267/13 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 267/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] lutego 2013 r.

nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Radomia, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 K.p.a. i Zarządzenia nr 424/2011 Prezydenta Miasta Radomia z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie ustalenia na 2011 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta Radomia działającą na prawach powiatu, Zarządzenia nr 2147/2012 Prezydenta Miasta Radomia z dnia 6 marca 2012 r.

w sprawie ustalenia na 2012 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta Radomia działającą na prawach powiatu, ustalił S. B. (dalej jako "skarżący") opłatę za pobyt ojca M. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w Radomiu (dalej "DPS") w okresie od 1 lutego 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. w kwocie 1.944,51 zł.

Organ, powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 u.p.s. wywiódł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej został ustalony w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 31 marca 2012 r. na kwotę 3.186,68 zł, a w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do nadal na kwotę 3.469,80 zł.

Organ ustalił, iż ojciec skarżącego skierowany został do DPS decyzją z [...] marca 2004 r. (znak [...]), zaś umieszczony w placówce [...] kwietnia 2004 r. W okresie pobytu w jednostce (tj. w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do nadal) pensjonariusz ponosił opłatę za pobyt w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu. Kwota ta stanowiła w okresie od lutego 2012 r. do sierpnia 2012 r. wartość 333,90 zł miesięcznie i nie pokrywała w całości kosztów pobytu pensjonariusza w DPS, dlatego pozostałą kwotę zastępczo wnosiła Gmina. Organ ustalił także, że osobami zobowiązanymi do partycypowania w kosztach utrzymania pensjonariusza w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są syn S. B. (skarżący) i córka K. Z., a kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia odpłatności przekraczał tylko skarżący. K. Z. w rozpatrywanym okresie (od 1 lutego do 31 sierpnia 2012 r.) nie kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Organ wskazał, iż po wszczęciu niniejszego postępowania – 27 sierpnia 2012 r., ustalono koszty, jakie zastępczo wniosła Gmina za pobyt ojca skarżącego w DPS w przedmiotowym okresie oraz przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy. Sytuację dochodową skarżącego w tym czasie ustalono na podstawie zaświadczenia jego pracodawcy z 18 października 2012 r. (w sierpniu 2012 r. do kwoty wynagrodzenia przekazywanego na rachunek bankowy dodano kwotę "inne potrącenia") oraz decyzji KRUS w Legnicy z [...] sierpnia 2011 r. i [...] marca 2012 r.

Powyższe ustalenia skutkowały uznaniem, iż w spornym okresie skarżący przekraczał kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Zobowiązanie to wyniosło 1.944,51 zł i zostało obliczone następująco: od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS odjęto opłatę wnoszoną przez pensjonariusza. Otrzymana różnica stanowi wysokość opłaty jaką zastępczo wniosła Gmina. Następnie od dochodu rodziny skarżącego odjęto kwotę kryterium dochodowego. Otrzymany wynik porównano z kwotą, której może domagać się Gmina i tak ustalono wysokość odpłatności skarżącego.

Jednocześnie organ poinformował skarżącego o zasadach zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 u.p.s. oraz odstąpienia od żądania zwrotu kwoty zobowiązania na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że przy wydaniu decyzji organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż [...] października 2012 r. zawarł związek małżeński z M. G.. Żona jest w 30 – tym tygodniu ciąży bliźniaczej. W związku z tym ponosi koszty wszystkich badań związanych z ciążą oraz koszt zakupu niezbędnych leków. Okoliczność ta, ujawniona przy wywiadzie środowiskowym, była znana organowi orzekającemu w sprawie. Wskazał, iż od

1 stycznia 2013 r. dochód jego rodziny zostanie pomniejszony o rentę rodzinną jego żony. Oceniając jego sytuację dochodową organ pominął zobowiązania skarżącego z tytułu spłaty pożyczki oraz fakt, że jego sytuacja finansowa nie pozwala na zapłacenie żądanej kwoty w całości i ratalnie. Utrzymuje on bowiem mieszkanie oraz ponosi duże koszty związane z dojazdem do pracy (około 35 kilometrów od miejsca zamieszkania).

Decyzją znak [...] z [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, iż ojciec skarżącego przebywa w DPS od [...] kwietnia 2004 r. do chwili obecnej, a wnoszona przez niego opłata nie pokrywa całości kosztów utrzymania w tym domu. Pozostała do uregulowania kwota obciąża więc osoby wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s., o ile spełniają kryterium dochodowe. Osobami zobowiązanymi do ponoszenia tej odpłatności są dzieci pensjonariusza, tj. skarżący i K. Z., przy czym do ponoszenia tej odpłatności kwalifikuje się tylko skarżący.

Organ odwoławczy podał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, źródłem dochodu jego rodziny jest jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia oraz renta rodzinna żony. Na podstawie zaświadczenia pracodawcy skarżącego z 18 października 2012 r. ustalono, że dochód skarżącego z tytułu zatrudnienia wyniósł w spornym okresie: od lutego 2012 r. do czerwca 2012 r. 2.731 zł netto, zaś od lipca 2012 r. do sierpnia 2012 r. 2.973 zł. Renta rodzinna żony wynosiła w omawianym okresie 216,18 zł miesięczne, z wyjątkiem lutego 2012 r., w którym to miesiącu wynosiła 198,43 zł. Łącznie dochody rodziny w lutym 2012 r. wynosiły 2.929,43 zł, w okresie od marca 2012 r. do czerwca 2012 r. 2.947,18 zł oraz w okresie od lipca 2012 r. do sierpnia 2012 r. 3.189,18 zł.

W konsekwencji ustalono, że w omawianym okresie dochód skarżącego był wyższy od 300% kryterium dochodowego, które dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosiło 2.736 zł (456 zł x 2 osoby x 300% = 2.736 zł), zaś po wniesieniu opłaty pozostała kwota nie jest niższa niż 300% tego kryterium. Tak więc skarżący kwalifikował się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS i obowiązkiem organu było ustalenie tej opłaty.

Odpłatność skarżącego w poszczególnych miesiącach ww. okresu stanowi kwota różnicy pomiędzy kwotą średniego miesięcznego utrzymania mieszkańca w DPS i opłatą wnoszoną przez pensjonariusza. Natomiast kwota jaką winien uiścić skarżący stanowi różnicę między dochodami jego rodziny i kwotą stanowiącą nadwyżkę 300% kryterium dochodowego.

Kolegium wskazało, iż średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w okresie

od 1 lutego do 31 marca 2012 r. wynosił 3.186,68 zł, a od 1 kwietnia do 31 sierpnia 2012 r. wynosił 3.469,80 zł. W okresie tym pensjonariusz ponosił opłatę w wysokości 333,90 zł, zatem różnica pomiędzy kosztem utrzymania w DPS a opłatami wnoszonymi przez pensjonariusza wynosiła od lutego do marca 2.852,78 zł, a od kwietnia do sierpnia 3.135,90 zł. W miesiącu lutym 2012 r. dochód rodziny skarżącego wynosił kwotę 2.929,43 zł i był wyższy od kwoty kryterium dochodowego wynoszącego 2.736 zł o kwotę 193,43 zł, i kwota ta stanowi opłatę jaką ma uiścić skarżący za ten miesiąc. W okresie od marca do czerwca 2012 r. dochód rodziny skarżącego stanowiła kwota 2.947,18 zł i był wyższy od kwoty kryterium dochodowego wynoszącego 2.736 zł o kwotę 211,18 zł i ta kwota obciąża skarżącego w ww. miesiącach. W okresie od lipca do sierpnia 2012 r. dochód rodziny skarżącego to 3.189,18 zł, zaś nadwyżka dochodu ponad kryterium dochodowe wyniosła 453,18 zł i ta kwota stanowi opłatę skarżącego za pobyt ojca w DPS w lipcu i sierpniu 2012 r. Łącznie odpłatność skarżącego ustalono w wysokości 1.944,51 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien wynikać z decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Dopiero po uprawomocnieniu się takiej decyzji może być rozpoznany wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. i wydana decyzja w tej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 i art. 104 u.p.s. poprzez zaniechanie próby zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s., a przez to brak wymagalności kwoty określonej w ww. decyzjach. Skarżący podał, iż zgodnie z treścią art. 61 i art. 103 ust. 2 u.p.s. wysokość zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustalona jest w umowie, zawartej przez wskazane osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której opłata dotyczy. Do ustalenia wysokości tej opłaty ustawodawca przewidział wyłącznie formę umowy cywilnoprawnej. Świadczy o tym formuła "ustala", co wyraża nakaz dokonania takiej właśnie czynności prawotwórczej ze skutkiem wiążącym dla każdej ze stron. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., powinna być zawarta na piśmie i określać w szczególności formę i rozmiar świadczonej pomocy oraz okres, na jaki została zawarta. Stronami umowy są małżonek, określeni zstępni lub wstępni oraz kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie.

Zdaniem skarżącego ustalenie przedmiotowej opłaty w drodze umowy jest obligatoryjne, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie owego zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty. Skarżący wyjaśnił, iż nigdy nie otrzymał propozycji zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s., co czyni zaskarżoną decyzję sprzeczną z prawem.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

10 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy – zobowiązani z ustawy do partycypowania w kosztach jego pobytu w domu pomocy społecznej, muszą mieć pełną świadomość co do tego, jakie i kto będzie ponosił opłaty związane ze skierowaniem do domu pomocy społecznej i dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w domu pomocy społecznej, czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią. W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s., gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy.

W decyzji ustalającej, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w ww. przepisach i ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony.

Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.

Sąd wskazał, że [...] maja 2012 r. wydana została decyzja ustalająca zobowiązanie skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt jego ojca w DPS w okresie od 1 sierpnia 2010 r. do 31 stycznia 2012 r. na kwotę 23.628,80 zł. Na skutek odwołania skarżącego ww. rozstrzygnięcie utrzymane zostało w mocy decyzją Kolegium z 10 września 2012 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją organy po raz kolejny określiły obowiązek skarżącego w zakresie ponoszenia odpłatności za pobyt jego ojca w DPS, tym razem za okres od 1 lutego do 31 sierpnia 2012 r. na kwotę 1.944,51 zł.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zobowiązanie skarżącego w zakresie obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania jego ojca w DPS zostało właściwie skonkretyzowane już w ostatecznej decyzji z [...] maja 2012 r. Skarżący posiadał wiedzę, że jako zstępny pensjonariusza, wobec niewystarczających jego środków, będzie ponosił odpłatność za pobyt ojca w DPS w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego.

Konkretyzacja tego obowiązku może nastąpić w drodze decyzji lub poprzez zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Jednak skarżący podczas wywiadu środowiskowego 3 listopada 2009 r. nie wyraził zgody na dobrowolne partycypowanie w kosztach utrzymania ojca w DPS, nie było więc podstaw do przedstawiania mu propozycji umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., kiedy w obrocie funkcjonowała już decyzja ustalająca z [...] maja 2012 r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Tym samym – w ocenie Sądu – nie są zasadne zarzuty skarżącego, że tylko umowa zawarta w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. jest źródłem obowiązku z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej S. B..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 61 i art 104 u.p.s. poprzez jego wadliwą wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zaniechanie próby zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s., nie powoduje braku wymagalności kwoty określonej w decyzji określającej odpłatność jako dokonanych z naruszeniem prawa.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni a przez to niewłaściwego zastosowania art. 61 i 104 u.p.s., albowiem stwierdził, iż zarówno pensjonariusz, jak i osoby mu bliskie zobowiązane z mocy ustawy do partycypowania w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej muszą mieć pełną świadomość co do tego kto i w jakiej wysokości będzie ponosił koszty związane z opieką i dokonać świadomego wyboru czy umieścić taką osobę w domu pomocy społecznej czy inaczej rozwiązać kwestię opieki. Zgodnie z art. 61 u.p.s. gmina ponosi zastępczo opłatę, jeżeli osoby zobowiązane tego nie czynią.

Ze słusznego założenia – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd wywiódł błędne wnioski. Skarżący nie otrzymał bowiem od Gminy żadnej propozycji zawarcia umowy, co pozbawiło go możliwości właśnie dokonania samodzielnego wyboru. Nie został poinformowany o skierowaniu ojca do DPS zarówno pierwszy raz, jak również kolejny – co uniemożliwiło mu dokonania wyboru, o którym wspomina Sąd. Sąd podkreślił, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania w DPS powinien być skonkretyzowany w decyzji o skierowaniu do DPS, zaś zobowiązany powinien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku – czego również skarżący kasacyjnie został pozbawiony.

Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., powinna być zawarta na piśmie

i określać w szczególności formę i rozmiar świadczonej pomocy oraz okres, na jaki została zawarta. Stronami umowy są małżonek, określeni zstępni lub wstępni oraz kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wskazuje, że m.in. zstępni mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszą opłatę zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Ustalenie przedmiotowej opłaty w drodze umowy jest obligatoryjne, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie owego zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w toku umieszczania M. B. w DPS doszło do uchybień prawa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wyboru, poprzez brak powiadomienia go o fakcie umieszczenia ojca w DPS oraz brak przedstawienia propozycji zawarcia umowy, która jest obligatoryjnie wymagana. Rozważania Sądu, iż skarżący podczas wywiadu środowiskowego nie wyraził zgody na partycypowanie w kosztach utrzymania ojca, są o tyle wadliwe, iż poza poinformowaniem o obowiązku partycypowania w kosztach nie przedstawiono skarżącemu żadnej konkretnej propozycji – czy odpłatność ta ma być miesięczna, kwartalna, półroczna, roczna – co umożliwiłoby zaplanowanie ewentualnych wydatków, a jedynie poinformowano skarżącego o konieczność zapłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, jak również prawidłowo je zastosował.

Merytoryczną ocenę stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, w kontekście przepisu 183 § 1 w związku art. 174 pkt 1 w związku z art. art. 176 P.p.s.a., a także w kontekście sposobu, w jaki zarzuty te zostały postawione i uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej, poprzedzić należy następującym, i koniecznym w rozpoznawanej sprawie wyjaśnieniem.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09, dostępny na stronie internetowej htpps://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, publ. CBOSA).

Rozpoznawana w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni spełnia powyższe wymogi, albowiem uwadze autora skargi kasacyjnej umknęło, że przepisy których naruszenie w skardze wytknięto, składają się z szeregu jednostek redakcyjnych, które w skardze nie zostały w sposób właściwy określone. Ta nieprawidłowość w zakresie formułowania zarzutów kasacyjnych nie uniemożliwia jednak odniesienia się do nich, przy uwzględnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i cytowanych w niej przepisów ustawy o pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 61 i 104 u.p.s. poprzez przyjęcie, że zaniechanie próby zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ww. ustawy nie powoduje braku wymagalności kwoty wskazanej w decyzji określającej odpłatność.

Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot.

Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej należy, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). W szczególności w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyjaśnienia wymaga, czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej, czy też wyłącznie w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.. Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej (art. 100-109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie u.p.s. dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Trzeba jednak mieć na względzie, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s., jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega zaś na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. ustawy. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty.

Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s.

Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., powinien zatem zostać określony w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z 30 października 2012 r., I OSK 653/12, publ. CBOSA).

Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż została wydana decyzja o skierowaniu M. B. do Domu Pomocy Społecznej [...], a także decyzja o umieszczeniu w tej Placówce. Skarżący w ogóle negował swój obowiązek ponoszenia kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej, a w takiej sytuacji nie mogło dojść do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W związku z tym zarzuty dotyczące braku działań ze strony organu prowadzących do zawarcia stosownej umowy nie mogą odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że organ nie dysponuje możliwościami prawnymi zmuszającymi stronę przeciwną do zawarcia umowy. Także i w tym przypadku obowiązuje sformułowana na gruncie przepisów prawa cywilnego zasada swobody zawierania umów.

Zauważyć nadto należy, że decyzje będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie, poprzedzone były rozstrzygnięciami ustalającymi odpłatność skarżącego za pobyt ojca w domu pomocy społecznej za wcześniejszy okres. Nie było zatem tak, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Uwzględniając powyższe nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjne, iż dopóki nie zostanie zawarta umowa, dopóty nie istnieje obowiązek ponoszenia opłaty. Źródłem obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest decyzja, w której doznają konkretyzacji przepisy ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust.1 u.p.s. i przypadających na nich kwot opłaty.

Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.