Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 808/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Burmistrza T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o nałożeniu na Burmistrza T. kary w wysokości [...] zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji przewidzianej na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie [...], gmina T., polegającej na przebudowie sieci elektroenergetycznej nn-0,4 kV z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi T. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za [...] dni zwłoki w wydaniu powyższej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz T., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. wydał powyżej opisaną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nałożył na Burmistrza T. karę w wysokości [...] zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz T. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, iż Burmistrz T. naruszył prawo, pomimo że - zdaniem skarżącego - do przekroczenia 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie doszło, a nawet jeśli uznać, że takowe miało miejsce, to nastąpiło nie z winy organu.

Skarżący wskazał również, że organ pierwszej instancji ustalając wysokość wymierzonej kary nie uwzględnił okresu uzgodnienia dokonanego po upływie ustawowego terminu, tj. uzgodnienia Zarządu Powiatu w S. W ocenie Burmistrza T., do okresu opóźnień niezależnych od organu winno się doliczyć okres od dnia, w którym upłynął termin na dokonanie powyższego uzgodnienia, tj. od dnia [...] czerwca 2012 r., do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w T. postanowienia Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2012 r., tj. do dnia [...] czerwca 2012 r., czyli łącznie okres [...] dni.

Ponadto skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 57 § 1 kpa poprzez nieodliczenie od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji następujących dni:

dnia [...] lipca 2012 r., tj. dnia, w którym w trakcie rozmowy telefonicznej inwestora z pracownikiem Urzędu Miejskiego w T., inwestor zwrócił się z prośbą o wstrzymanie terminu wydania decyzji do czasu ostatecznego potwierdzenia zakresu planowanej inwestycji,

dnia [...] lipca 2012 r., tj. dnia wpływu do organu wiadomości e-mail wysłanej przez inwestora, dotyczącej potwierdzenia zakresu inwestycji zawartego we wniosku,

dnia [...] kwietnia 2012 r., tj. dnia złożenia przez inwestora wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji,

dnia [...] sierpnia 2012 r., tj. dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dalszej części zażalenia skarżący zaznaczył, że Wojewoda [...] naruszył art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie w zaskarżonym postanowieniu kwestii nieuznania urlopu wypoczynkowego pracownika prowadzącego postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji jako przyczyny opóźnienia w wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, iż nie ustalił terminu urlopu wypoczynkowego pracownika, a zatem nie wyjaśnił, czy długość tego urlopu odpowiada okresowi opóźnienia w wydaniu decyzji.

Rozpatrując wniesione zażalenie Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do wymierzenia, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wojewoda.

Stosownie zaś do treści art. 17 pkt 2 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy § 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1390) utworzone zostało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz zniesiono Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W myśl zaś § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 1391), organ ten kieruje m.in. działem administracji rządowej budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ administracji publicznej drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania (zażalenia) strony, nie ogranicza się jedynie do kontroli zgodności podjętej decyzji (postanowienia) z prawem, lecz ponownie, samodzielnie rozpoznaje sprawę merytorycznie, z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, wydając stosowne do okoliczności rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 kpa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz wydanego postanowienia Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte we wniesionym zażaleniu.

Na wstępie zaznaczył, iż regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c powyższej ustawy można posiłkować się orzecznictwem sądowo-administracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie ustawy Prawo budowlane. Możliwość taką - zdaniem organu drugiej instancji - potwierdza także uzasadnienie do ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazanej powyżej regulacji czytamy, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w Prawie budowlanym, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ pierwszej instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego".

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki.

W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12).

Wojewoda [...] wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. wskazał, że odliczeniu od biegu 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji podlega okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej oraz okres związany z telefonicznym wystąpieniem inwestora do organu z prośbą o wstrzymanie procedury wydania przedmiotowej decyzji.

W konsekwencji Wojewoda [...] uznał w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja Burmistrza T. została wydana z [...]-dniową zwłoką.

W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało naliczeniem kary w nieprawidłowej wysokości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że 65 - dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu [...] kwietnia 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w T. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji omawianej inwestycji. Powyższe wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni wskazanej w przepisie prawa. Natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] sierpnia 2012 r.

Dzień [...] sierpnia 2012 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy uznał tym samym, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez [...] dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał następujących ustaleń:

W niniejszej sprawie pismami z dnia [...] maja 2012 r., Burmistrz T. wystąpił z prośbą o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Delegatura w G., Starostwa Powiatowego w S. Wydziału Budownictwa, Nieruchomości i Ochrony Środowiska oraz do Starostwa Powiatowego w S. Wydziału Dróg i Melioracji.

W ocenie Ministra, wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane powyżej pismo z dnia [...] maja 2012 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Delegatura w G. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] maja 2012 r., co potwierdza pieczęć nadawcza widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Ponadto z potwierdzenia odbioru wynika, że powyższe pismo zostało doręczone adresatowi w dniu [...] maja 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Powyższe postanowienie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w T. w dniu [...] czerwca 2012 r.

Ponadto wniosek o uzgodnienie projektu decyzji z dnia [...] maja 2012 r., skierowany do Starostwa Powiatowego w S. Wydziału Budownictwa, Nieruchomości i Ochrony Środowiska, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, został nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] maja 2012 r. Powyższe pismo zostało doręczone organowi uzgadniającemu w dniu [...] maja 2012 r. W odpowiedzi Starosta S., działając na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji. Postanowienie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w T. w dniu [...] czerwca 2012 r.

Tym samym wymienione powyżej postanowienia uzgadniające zostały wydane w 2-tygodniowym terminie, przewidzianym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, liczonym od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie.

Natomiast pismo z dnia [...] maja 2012 r., zawierające prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, adresowane do Starostwa Powiatowego w S. Wydział Dróg i Melioracji, nadane zostało w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] maja 2012 r. i doręczone organowi uzgadniającemu w dniu [...] maja 2012 r. Zarząd Powiatu w S., w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Wskazane powyżej postanowienie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w T. w dniu [...] czerwca 2012 r.

Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni, od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uważa się za uzgodnienie projektu decyzji.

Z uwagi na fakt, że Zarząd Powiatu w S. nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, uznać należało, że uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji zostało dokonane w ostatnim dniu 2 - tygodniowego terminu w drodze tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu [...] czerwca 2012 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12, z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12, z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 136/08), odliczeniu od 65 - dniowego okresu na wydanie decyzji podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie "milczącej zgody".

Tak więc wliczeniu do 65 - dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji nie podlega okres [...] dni, liczonych od dnia [...] maja 2012 r., tj. od dnia następnego po dniu, w którym nadano pisma z dnia [...] maja 2012 r. adresowane do Starostwa Powiatowego w S. Wydziału Budownictwa, Nieruchomości i Ochrony Środowiska oraz do Starostwa Powiatowego w S., Wydział Dróg i Melioracji, do dnia [...] czerwca 2012 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Miejskiego w T. wpłynęło ostatnie postanowienie uzgadniające wydane w 2 - tygodniowym terminie, tj. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r.

Ponadto w przypadku, gdy - po odliczeniu od biegu ustawowego 65 - dniowego terminu, okresów podlegających wyłączeniu, związanych z podjęciem przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta działań wskazanych w przepisach kpa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (o ile takowe wystąpiły), ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary uwzględnieniu nie podlega tenże dzień wolny od pracy. Zgodnie bowiem z art. 57 § 4 kpa, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Przepisy kpa nie określają definicji dni ustawowo wolnych od pracy. Podstawą określania dnia wolnego od pracy jest ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 1951 r. Nr 4, poz. 28 z późn zm.).

W niniejszej sprawie, po wyłączeniu z biegu terminu postępowania powyższych [...] dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, ostatni dzień 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł na dzień [...] lipca 2012 r., tj. na niedzielę, a zatem ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek [...] lipca 2012 r.

W związku z powyższym wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega dodatkowo 1 dzień, wynikający z art. 57 § 4 kpa.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju mający znaczenie dla niniejszej sprawy błąd organu pierwszej instancji w zakresie ustalania terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegał na nieprawidłowym ustaleniu okoliczności podlegających wyłączeniu z biegu ustawowego 65-dniowego terminu.

Wojewoda [...] przyjął bowiem, że odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres 14 dni, liczonych od dnia [...] lipca 2012 r., tj. od dnia następnego po dniu, w którym inwestor w drodze rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miejskiego w T. zwrócił się z prośbą o wstrzymanie procedury wydania przedmiotowej decyzji z uwagi na planowaną zmianę wniosku (o czym świadczy notatka służbowa z dnia [...] lipca 2012 r.), do dnia [...] lipca 2012 r., tj. do dnia w którym do Urzędu Miejskiego w T. wpłynęła wiadomość e-mail od inwestora, w której inwestor potwierdził zakres inwestycji zawarty we wniosku.

Ponadto organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniósł, że: "Analiza złożonych wyjaśnień wykazała, iż wstrzymanie terminu wydania decyzji lokalizacyjnej przez pełnomocnika inwestora, było okresem niezawonionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki w załatwieniu wniosku, a "zaistniałe uchybienie wynikające w przedmiocie przeprowadzenia formalnej procedury dla zawieszenia postępowania było zdarzeniem jednostkowym (...)".

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że nie podziela zdania Wojewody [...], aby powyższy okres podlegał wyłączeniu z biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z art. 14 § 1 kpa sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zgodnie natomiast z art. 14 § 2 kpa sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z zasady pisemności zawartej w art. 14 kpa dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/10).

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnienia wymaga również, iż notatka służbowa z dnia [...] lipca 2012 r. nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie spełnia wymogów ustalonych w art. 75 w zw. z art. 77 kpa (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1374/2009).

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał, że w aktach niniejszej sprawy brak jest stosownego dokumentu, potwierdzającego złożenie przez inwestora wniosku "o wstrzymanie terminu wydania decyzji lokalizacyjnej". Tym samym ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby inwestor w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza T. skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wystąpienia o zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 § 1 kpa.

Organ odwoławczy zaznaczył, że dopiero ewentualne wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania stanowiłoby podstawę do odliczenia powyższego okresu od ustawowego 65 - dniowego terminu.

Wstrzymanie biegu w/w terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej, mogłoby nastąpić w przypadku wniesienia przez inwestora wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania oraz po wydaniu przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, jednakże w niniejszej sprawie takie zdarzenia nie miały miejsca. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że w związku z powyższym nie można przyjąć, że w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r., Burmistrz T. został faktycznie pozbawiony możliwości działania z przyczyn od niego niezależnych. Okres ten nie podlega zatem odliczeniu od terminu biegu postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto organ pierwszej instancji, przy ustalaniu okresu podlegającego wyłączeniu z biegu terminu postępowania, nie uwzględnił dnia wolnego od pracy, na który (po odliczeniu okresu przeznaczonego na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej) przypadł ostatni dzień ustawowego 65-dniowego terminu.

Po arytmetycznym odliczeniu od [...] - dniowego czasu trwania przedmiotowego postępowania, [...] dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, 1 dnia wynikającego z art. 57 § 4 kpa oraz ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie powyższej decyzji, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę w wydaniu decyzji, mierzoną liczbą dni powyżej 65 dni wskazanych przez ustawodawcę, tj. [...] dni.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju określony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie przedmiotowej decyzji został zatem przekroczony o [...] dni, a nie jak to ustalił Wojewoda [...] o [...] dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi T. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Toteż postanowienie Wojewody [...] w części dotyczącej wysokości nałożonej kary zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym bowiem obowiązkiem organu pierwszej instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 § 1 kpa uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] i orzekł o wymierzeniu Burmistrzowi T. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że stosownie do treści art. 139 kpa, w związku z art. 144 kpa organ drugiej instancji nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Zakres zakazu ujętego w art. 139 kpa wyraża się w tym, że organ drugiego stopnia nie może pogarszać określonej postanowieniem organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony. Strona składająca zażalenie powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że jeżeli nie okaże się ono skuteczne, spowoduje, co najwyżej, utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej, ustalonej zaskarżonym postanowieniem, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.

Przedmiotowy zakaz (reformationis in peius) nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń, gdy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Możliwość zmiany postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się stwarza więc nie jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz tylko naruszenie rażące, kwalifikowane, gdy treść postanowienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że postanowienie takie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinno ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Druga przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 kpa. Ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w postępowaniu zażaleniowym zostanie stwierdzona wadliwość postanowienia, chociażby nie w stopniu rażącym.

Organ odwoławczy wskazał powołując się orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że obowiązkiem organu drugiej instancji, który odstępuje od zakazu wskazanego w art. 139 kpa, jest szczegółowe wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że kwestionowane postanowienie rażąco narusza prawo lub interes społeczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 179/2010).

Rażące naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy postanowienie zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, że na skutek błędnego określenia terminu podlegającego odliczeniu na mocy art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda [...] wymierzył karę pieniężną, w wysokości nieprawidłowej. Błędne zaś określenie ww. terminu było skutkiem rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu odwoławczego inny sposób obliczenia kary pieniężnej niż ma to miejsce w przedmiotowej sprawie prowadziłby do naruszenia zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności), co zgodnie z zasadami kpa dawało możliwość od odstąpienia od zasady określonej w art. 139 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 4618/12). Potwierdzają to wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłe w sprawach o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych, tj. dotyczących podwyższenia przez Ministra kary pieniężnej, która została przez organ pierwszej instancji orzeczona w nieprawidłowej wysokości (np. wyrok z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1913/12 oraz z dnia 29 sierpnia 2013 r, sygn. akt IV SA/Wa 243/13). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1913/12), niedokonanie przez organ drugiej instancji działań reformatoryjnych w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego, na skutek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, doszło do ustaleń odmiennych od ustaleń organu pierwszej instancji, ostatecznie wpływających na treść rozstrzygnięcia, byłoby rażąco sprzeczne z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że nie podziela zdania skarżącego, iż organ pierwszej instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Wskazać należy, iż rozstrzygnięcie, mimo że jest niezadowalające dla skarżącego, jest zasadne w zakresie wymierzenia kary, gdyż w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ nie mógł postąpić inaczej. Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez skarżącego w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie Burmistrz T. przekroczył ustawowy termin na wydanie decyzji (organ I instancji błędnie zaś ustalił okoliczności podlegające wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania.

Zdaniem organu odwoławczego bezzasadny jest argument skarżącego, iż organ pierwszej instancji obliczając okres zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji uwzględnił dzień złożenia wniosku, tj. dzień [...] kwietnia 2012 r. Z analizy postanowienia organu pierwszej instancji wynika bowiem, iż Wojewoda [...] stosując się do treści art. 57 § 1 Kpa, uznał, że 65 - dniowy termin rozpoczął bieg w dniu następującym po dniu wpływu do Urzędu Miejskiego w T. wniosku inwestora.

Za niesłuszny również uznał zarzut Burmistrza T., że Wojewoda [...] nieprawidłowo przyjął, iż dzień [...] sierpnia 2012 r., tj. dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, jest dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji omawianej inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 57 § 1 zd. 2 kpa termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. Jak prawidłowo ustalił Wojewoda [...], dzień [...] sierpnia 2012 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu czasu trwania postępowania prowadzonego przez Burmistrza T.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że nie podziela również opinii skarżącego, że Wojewoda [...] naruszył art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie postanowienia w części dotyczącej urlopu wypoczynkowego pracownika prowadzącego postępowanie administracyjne, jako przyczyny opóźnienia w wydaniu decyzji. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że urlop pracownika, w którego referacie znajdowała się sprawa dotycząca wniosku inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie może uzasadniać przekroczenia 65 - dniowego terminu przewidzianego przez ustawodawcę na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Za priorytetową powinna być uznana w takiej sytuacji zasada ciągłości działania administracji publicznej, zgodnie z którą działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie oraz umożliwić organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Okoliczność urlopu wypoczynkowego pracownika w żadnym wypadku nie może powodować, iż strona inicjująca postępowanie i oczekująca na jego zakończenie w przewidzianej prawem formie, będzie ponosić negatywne konsekwencje tej absencji w postaci przedłużającego się okresu załatwienia sprawy. Ponadto trudno byłoby zakwalifikować urlop pracowniczy za okoliczność niezależną od organu, czyli taką na którą organ nie ma wpływu, nadzwyczajną.

Organ odwoławczy podkreślił, że zabezpieczenie należytej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy do obowiązków organów administracji. Przyjmuje się, że natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 321/10, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/11, oraz z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 91/09) Burmistrz jako zwierzchnik służbowy pracowników Urzędu Miejskiego winien tak organizować pracę, by jakakolwiek absencja pracowników urzędu czy braki kadrowe nie wpłynęły na niedotrzymywanie terminów ustawowych do załatwienia sprawy, np. poprzez organizację systemu zastępstw pracowników nieobecnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/11).

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz T.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy z naruszeniem generalnej zasady zakazu zmiany "na gorsze" pomimo tego, że:

- zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie naruszało rażąco prawa w sposób kwalifikowany w rozumieniu art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 kpa;

- odmienne ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewodę [...] w zakresie określenia ilości dni, o które Burmistrz T. przekroczył okres wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej ([...] dni) od ustaleń faktycznych dokonanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju ([...] dni) lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty Burmistrz T. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz T. przytoczył fragmenty komentarzy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych do art. 139 kpa, podkreślając jednocześnie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Na wstępie należy podkreślić, że nałożony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa. Zgodnie z art. 12 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Obowiązek możliwie szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego wyprowadzony jest z jednej z tzw. kardynalnych zasad dobrego postępowania administracyjnego, czyli takiego, które umożliwia sprawną realizację postulatu praworządności i prawa obywatela do uzyskania właściwego rozstrzygnięcia.

Określenie w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Opieszałość w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy wręcz długotrwała bezczynność organu powoduje niejednokrotnie sytuację, w której żądanie strony traci dla niej znaczenie i wartość, co z kolei skutkuje brakiem możliwości realizacji jej zagwarantowanych konstytucyjnie praw. Niebezpieczeństwo wystąpienia wspomnianej sytuacji nabiera szczególnego wymiaru w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym stroną jest inwestor podejmujący szereg czynności zarówno o charakterze organizacyjno-technicznym, jak i angażujący odpowiednie środki finansowe. Przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładający wprost na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zakończenia postępowania w ściśle określonym terminie wprowadzony został przepisem art. 70 pkt 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.) i miał właśnie na celu wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy postępowania, związanego z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Warto w tym miejscu wskazać, że nałożenie ustawowego obowiązku zachowania 65 - dniowego terminu do załatwienia sprawy nie jest dla organu mniej korzystne w porównaniu z terminami wyrażonymi w art. 35 § 3 kpa, które przewidują dla zakończenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy odpowiednio miesiąc (w przypadku "zwykłej" sprawy, która jednakże wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) oraz dwa miesiące (w odniesieniu do sprawy szczególnie skomplikowanej). Nie ulega zatem wątpliwości, że maksymalny termin zakreślony przez ustawodawcę dla rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi, w tym również postępowaniem wyjaśniającym i jego zakończenie w terminie przewidzianym przepisami prawa. Dlatego, biorąc pod uwagę powyższe ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zwłokę taką należy bowiem co do zasady uznać za nieuzasadnioną. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze względu np. na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku. Zgodnie z treścią z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu, oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2410/06).

Wniosek o ustalenie lokalizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego wpłynął do Urzędu Miejskiego w T. w dniu [...] kwietnia 2012 r. wobec tego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 § 1 kpa, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Od dnia następnego tj. dnia [...] kwietnia 2012 r. rozpoczął się bieg terminu na załatwienie sprawy. Decyzja lokalizacyjna została wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r. a więc z przekroczeniem terminu. W sprawie należało jedynie rozważyć, czy w tym terminie zaistniały zdarzenia, o jakich mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyli zdarzenia powodujące wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd działając z urzędu w oparciu o art. 134 ppsa nie dostrzegł naruszeń prawa, które skutkowałyby konicznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonych aktów administracyjnych; nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną lecz bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których orzeczenia zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/2006 ONSAiWSA 2008/2 poz. 31). Tak dokonana ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i orzekające co do istoty sprawy nie narusza przepisów kpa. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest szczegółowe i wyczerpujące; zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Minister Infrastruktury i Rozwoju na stronach 4, 5 i 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia szczegółowo wyjaśnił i wskazał sposób obliczenia terminów, które należało odliczyć od 65 - dniowego ustawowego terminu, a które nie podlegają odliczeniu. Powyższe obliczenia i szczegółowe uzasadnienie Sąd uznaje za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazać należy, że działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju sprowadzające się do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi T. kary pieniężnej w wysokości [...] zł nie można oceniać w kategoriach naruszenia art. 139 w zw. z art. 144 kpa (zakazu reformationis in peius). Jak słusznie zauważył organ zakaz ten - według art. 139 kpa - doznaje ograniczenia wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że zaskarżony akt rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Bez wątpienia utrzymanie w mocy w całości postanowienia organu pierwszej instancji - w sytuacji gdy na etapie postępowania odwoławczego na skutek czynności zmierzających do załatwienia sprawy doszło do ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń organu pierwszej instancji, ostatecznie wpływających na treść rozstrzygnięcia - byłoby rażąco sprzeczne z brzmieniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro przepis ten za każdy dzień zwłoki przewiduje karę pieniężną w wysokości 500 zł, to rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł wobec ustalenia, że nastąpiło przekroczenie 65 dniowego terminu, dało uprawnienie do stwierdzenia, iż postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. rażąco narusza prawo (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12, z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 243/13 ).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.