Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 855/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1 i  par. 1a
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w sprawie wykonania decyzji nakazującej całkowitą likwidację połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powołując się na przepis art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 marca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) oddaliło skargę na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy W. w sprawie wykonania decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. (znak: [...]), zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), nakazującej zobowiązanym J. E. i T. E. – właścicielom działki nr 207/4, obręb M. likwidację całkowitą połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich oraz zobowiązującą J. E. i T. E. do niezwłocznego przekazania informacji o likwidacji wyżej wymienionego połączenia po zakończeniu prac.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium podało, że w skardze na bezczynność Wójta Gminy W. w sprawie opisanej na wstępie, działający imieniem M. K. pełnomocnik wskazał, że pomimo kierowanych do wierzyciela i zobowiązanych wezwań do wykonania opisanej wcześniej decyzji, decyzja ta nie została wykonana, zatem konieczne jest zobowiązanie Wójta Gminy W. do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi postanowienia Kolegium.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że stosownie do przepisu art. 6 § 1 powołanej na wstępie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, przy czym na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§1a).

Kolegium wskazało ponadto, że z § 1 omawianego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie wywodzi się istnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przyjmuje się, że zasada ta polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (wyroki NSA z 9 lutego 2011 r., II FSK 1604/09, Legalis; NSA z 18 listopada 2011 r., II OSK 1663/10, niepubl.; A. Skoczylas, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, s. 401-403). Jeżeli więc zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel powinien podjąć działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Czynnościami tymi mogą być np.: przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia (art.15 ustawy), wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji (art. 26 § 1 ustawy), wskazanie środka egzekucyjnego (art. 28 ustawy), zwrócenie się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku (art. 71 § 1 i 2 ustawy), wniosek wierzyciela o zabezpieczenie należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję (art. 154 § 1 ustawy).

Jednocześnie wyjaśniło, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych realizacji przez wierzyciela zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej jest skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, uregulowana w art. 6 § 1a ustawy. Skarga przysługuje każdemu podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Niewykonanie obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej nierzadko godzi bowiem w interesy prawne i faktyczne podmiotów innych niż wierzyciel, a więc tzw. osób trzecich w postępowaniu egzekucyjnym. W świetle art. 6 § 1a ustawy podmioty te, jeżeli wykażą, że ich interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, mogą wnieść skargę na bezczynność wierzyciela w zakresie podejmowania czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji.

W ocenie Kolegium skarga została złożona przez uprawniony podmiot, bowiem M.K. wykazała interes prawny w wykonaniu decyzji Wójta Gminy W..

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło ustalony w sprawie stan faktyczny, podając że Wójt Gminy W., decyzją z dnia [...] r., zmienioną decyzją Kolegium z dnia [...] r. nakazał zobowiązanym J. E. i T. E., właścicielom działki nr 207/4, obręb M., likwidację całkowitą połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich oraz zobowiązał J. E. i T. E. do niezwłocznego przekazania informacji o likwidacji wyżej wymienionego połączenia po zakończeniu prac. Dnia 21 lutego 2014 r. skarżąca wezwała zobowiązanych do wykonania ww. decyzji, a 25 marca 2014 r. wniosła o wszczęcie z urzędu egzekucji administracyjnej, celem przymusowego wykonania nakazu określonego w przedmiotowej decyzji. Dnia 7 maja 2014 r. została przeprowadzona kontrola w sprawie wykonania likwidacji całkowitej połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich na działce nr 207/4, obręb M.. Kontrola wykazała, że "otwór, przez który przeprowadzona była rura łącząca zbiornik bezodpływowy ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich, na działce 207/5, obręb M., został zamurowany i zatynkowany, nie stwierdzono występowania przecieków wskazujących na nieszczelność" "...woda w studzience jest klarowna i bezwonna, co wskazuje na brak zawartości w niej ścieków". W piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. M. K. wskazała, że przeprowadzenie dowodu z oględzin wymaga ponownego otwarcia wykopu lub przedstawienia protokołu odbioru robót, sporządzonego przez uczestnika procesu inwestycyjnego, niebędącego inwestorem, który nadzorował te roboty od ich rozpoczęcia do zakończenia.

Dnia 29 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził oględziny, podczas których potwierdził brak trzeciego wylotu od strony zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. W tych okolicznościach Wójt Gminy W. uznając, że decyzja została wykonana odmówił w dniu [...] r. odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie oględzin Kolegium stwierdziło, iż prowadzenie egzekucji w sprawie wykonania ww. decyzji byłoby bezprzedmiotowe, albowiem decyzja została wykonana. Decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nakazywała zobowiązanym "likwidację całkowitą połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich", nie wskazując w jaki sposób ma zostać ona przeprowadzona. Zobowiązani mogli więc wybrać sposób likwidacji połączenia rurowego. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że połączenie zostało zlikwidowane, co potwierdzają protokoły z przeprowadzonych oględzin, wraz z dokumentacją fotograficzną. Zobowiązani wykonali także kolejny obowiązek określony w przedmiotowej decyzji, informując wierzyciela, pismem z dnia 17 marca 2014 r., o jej wykonaniu.

Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone przez M. K., reprezentowaną przez pełnomocnika, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem.

W jego treści pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zobowiązanie Wójta Gminy W. do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie wykonania obowiązków nałożonych decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] wcześniej opisywanej. W ocenie wnioskodawczyni stanowisko Kolegium, że likwidacja połączenia rurowego polegająca na zatynkowaniu i zamurowaniu otworu przez który przeprowadzona została rura łącząca zbiornik bezodpływowy ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich, stanowi wykonanie decyzji, jest trudne do pogodzenia z treścią decyzji, w której w oparciu o wnioski biegłego rzeczoznawcy, uprawnionego w zakresie postępowania wodnoprawnego i stosunków wodnych, stwierdzono, że samo "zaślepienie połączenia rurowego" jest działaniem niewystarczającym.

We wniosku podano, że na stronie 10 decyzji podlegającej wykonaniu, wskazano, iż "Istnienie tego połączenia, nawet przy oświadczeniu właściciela o jego zaślepieniu, stwarza domniemanie potencjalnych możliwości połączenia czynnego". Wnioskodawczyni zarzuciła, iż uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji, zatem organ oceniając zasadność skargi nie może tracić z pola widzenia zawartych w decyzji wskazań organu administracyjnego co do sposobu realizacji wydanego nakazu. W ocenie M. K. nie jest również uzasadnione stwierdzenie Kolegium, iż zobowiązani J. E. i T. E., mieli swobodę w wyborze sposobu i zakresu likwidacji połączenia rurowego, ponieważ zobowiązani powinni całkowicie zlikwidować połączenie rurowe, a nie jedynie zaślepić otwory. Pełnomocnik wnioskodawczyni we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakwestionował sposób w jaki organ egzekucyjny postawił tak kategoryczny wniosek o braku przecieków, skoro w trakcie oględzin widoczne są jedynie otwory wlotowy i wylotowy, a całe połączenie rurowe znajduje się pod powierzchnią.

Zdaniem pełnomocnika pracownicy Urzędy Gminy W., którzy przeprowadzali oględziny nie posiadają wiedzy, czy działania polegające jedynie na zaślepieniu otworów realizują wydany nakaz, a więc ustąpienie szkodliwego oddziaływania na grunt sąsiedni. Pełnomocnik wskazał ponadto we wniosku, iż zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W jego ocenie w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego wykonanie całości nakazu określonego w decyzji Wójta Gminy W.. Zdaniem pełnomocnika nie ma w tym przypadku znaczenia, stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku trzeciego wylotu od strony zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, skoro zarówno w protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. jak i protokole oględzin pracowników Urzędu Gminy brak jest stwierdzenia wykonania "całkowitej likwidacji połączenia rurowego", co oznaczałoby nie tylko likwidację i zamurowanie otworów rurowych w studniach, ale również likwidację orurowania (rur) zabudowanych w gruncie.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnienie postanowienia Kolegium wyjaśniło m.in., że zgodnie z treścią art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z § 1a na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku.

Na wierzycielu ciąży zatem obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy zobowiązany uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku administracyjnego. Powyższe jest konsekwencją ukształtowania w ustawie instytucji wierzyciela jako podmiotu biorącego aktywny udział w wykonywaniu administracji publicznej. Wierzyciel nie rozporządza obowiązkiem stanowiącym przedmiot postępowania egzekucyjnego i nie może odstąpić od doprowadzenia do egzekucji obowiązku bez powołania się na ważne powody dotyczące interesu ogólnego lub interesu zobowiązanego. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 6 § 1a zd. pierwsze u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1 a u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 146/06). W tej sytuacji dla uwzględnienia skargi na bezczynność wierzyciela, konieczne będzie uprzednie stwierdzenie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast oddalenie skargi na bezczynność wierzyciela wymaga stwierdzenia, iż wierzyciel w sytuacji gdy obowiązek nie został wykonany podejmuje działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, względnie wykazanie, że zobowiązany wykonał - nałożony na niego aktem administracyjnym - obowiązek.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przedstawił stan faktyczny ustalony w sprawie, a następnie po ponownej analizie akt sprawy stwierdził, że przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia uwzględnione zostało nie tylko na oświadczenia właściciela z dnia 17 marca 2014 r. o wykonaniu decyzji, ale również treść protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2014 r. jak i protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2014 r. Z protokołu z dnia 7 maja 2014 r. wynika, że połączenie rurowe zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich zostało zlikwidowane poprzez zamurowanie i zatynkowanie otworu, zatem uznać należy, że brak jest połączenia czynnego. W decyzji nie wskazano na konieczność usunięcia całego rurociągu z gruntu, lecz na konieczność likwidacji całkowitej połączenia rurowego, bez wskazania, wbrew opinii skarżącej sposobu likwidacji tego połączenia. Połączenie takie, jak wynika z akt sprawy, zostało zlikwidowane, o czym świadczy oprócz dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin, również stwierdzenie zawarte w protokole oględzin, że "...woda w studzience jest klarowna i bezwonna, co wskazuje na brak zawartości w niej ścieków", co skarżąca pominęła w opisie stanu faktycznego. W ocenie Kolegium brak jest konieczności powoływania biegłego, gdyż dla uznania, czy dane połączenie zostało zlikwidowane, nie są wymagane wiadomości specjalne. Zdaniem Kolegium sama możliwość połączenia czynnego, nie oznacza, że takie połączenie zostanie dokonane, podobnie jak usunięcie rurociągu nie daje pewności, iż rurociąg nie zostanie ponownie położony pod gruntem. Istotą natomiast niniejszej sprawy, jest zbadanie czy nie istnieje faktyczne czynne połączenie rurowe zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich.

W ocenie Kolegium z materiału dowodowego wynika, że połączenie to zostało całkowicie zlikwidowane, a wobec braku wskazania sposobu wykonania decyzji należało uznać zamurowanie i zatynkowanie otworu za jeden ze sposobów likwidacji połączenia, a tym samym wykonania decyzji.

Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionowała M. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...]:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu, że ocenie decyzji podlega nie sama jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem, a przez to pominięcie zawartych w uzasadnieniu decyzji wskazań organu co do zakresu oraz celów i skutków wykonania wydanej decyzji,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej prawo wodne) przez nieuwzględnienie, iż zgodnie z powołanym przepisem nakazana zobowiązanym całkowita likwidacja połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich obejmuje przywrócenie stanu poprzedniego, a więc stanu przed wykonaniem przedmiotowego połączenia rurowego, celem przywrócenia takich stosunków wodnych i stanu urządzeń na działce zobowiązanych, aby spowodowany przez nich stan wody nie wpływał szkodliwie na sąsiedni grunt skarżącej,

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 62 ust. 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 1 ppkt b i d prawa wodnego poprzez brak uwzględnienia faktu, że połączenie rurowe, którego całkowitą likwidację nakazał zobowiązanym organ administracji, łączy zbiornik bezodpływowy ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich, i jako element, do którego stosuje się przepisy prawa wodnego dotyczące urządzeń wodnych, jego likwidacja, podlega obowiązkom i wymogom określonym w przepisach prawa wodnego oraz stosowanych na podstawie odesłania przepisom prawa budowlanego, a w konsekwencji:

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 § 1 i 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

(t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) poprzez brak stwierdzenia bezczynności wierzyciela, pomimo niepodejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sytuacji uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, a także:

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak wyjaśnienia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przez to niemożliwość dokonania weryfikacji przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska.

Ponadto pełnomocnik skarżącej powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawiona została stosowna argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi.

Pełnomocnik M. K. uznał w niej stanowisko Kolegium przyjęte przy orzekaniu za nieuprawnione i wyprowadzone z błędnych założeń.

Wskazał w nim też m.in., że decyzja nakazująca zobowiązanym całkowitą likwidację połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich, wydana została na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...], nie nakazuje zobowiązanym wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ale przywrócenie stanu poprzedniego poprzez całkowitą likwidację połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich.

W okolicznościach niniejszej sprawy stan poprzedni, który ma być przez zobowiązanych przywrócony, to stan przed wykonaniem połączenia rurowego, które łączy zbiornik bezodpływowy ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich, a więc stan, w którym to połączenie rurowe w ogóle nie istniało.

W przeciwnym przypadku inna byłaby treść decyzji, a organ nie nakazywałby całkowitej likwidacji połączenia rurowego, ale likwidację częściową, z określeniem zakresu tej likwidacji np. przez zaślepienie otworów.

W tej sytuacji brak podejmowania przez Wójta czynności egzekucyjnych, pomimo braku wykonania decyzji i zrealizowania jej celu, podważa sens jej wydania oraz ratio legis przepisów prawa wodnego, na podstawie których ją wydano.

Stąd też tak silnie akcentowane przez skarżącą dążenie do zrealizowania i wykazania przez zobowiązanych wykonania robót polegających na całkowitej likwidacji połączenia rurowego, a nie jedynie na zaślepieniu otworów wlotowych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej wobec zakresu nakazanego decyzją obowiązku całkowitej likwidacji połączenia rurowego łączącego zbiornik bezodpływowy ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich, okoliczność zamurowania, czy zatynkowania otworów, klarowność, bezwonność wody w studzience, czy brak trzeciego wylotu od strony zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, a więc okoliczności na które konsekwentnie powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie mogą stanowić o wykonaniu decyzji Wójta Gminy W., ponieważ nie taki jest zakres objętego nią nakazu.

Pełnomocnik M. K. wskazał też w uzasadnieniu, że połączenie rurowe, którego całkowitą likwidację nakazał zobowiązanym Wójt, łączy zbiornik bezodpływowy ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich. Jako element, do którego stosuje się przepisy prawa wodnego dotyczące urządzeń wodnych, jego likwidacja, podobnie jak i wykonanie, podlega obowiązkom i wymogom określonym w przepisach prawa wodnego oraz, stosowanym na podstawie odesłania, przepisom prawa budowlanego (art. 62 ust. 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 1 ppkt b) i d) prawa wodnego).

W związku z powyższym kontrola wykonania nakazanych decyzją robót wymaga śledzenia całego ich przebiegu, tj. od wykonania wykopów, likwidacji elementów rurowych, po zakrycie wykopów. Pracownicy organu gminy mogą jedynie stwierdzić wykonane robot, na powierzchni gruntu (to co widać); bezspornie nie mogą jednak stwierdzić wykonania robot w gruncie. W związku z powyższym skarżąca podnosiła przed organem egzekucyjnym konieczność udokumentowania całkowitej likwidacji przez dołączenie do protokołu z oględzin, protokołu odbioru robót sporządzonego przez uczestnika procesu inwestycyjnego nie będącego inwestorem, który nadzorował te roboty od ich rozpoczęcia do zakończana.

W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego, jak też pozwoleń wodnoprawnych, dotyczących likwidacji połączenia rurowego. Nie było to także przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu

15 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując w całości swoje stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium wskazało też, że w uzasadnieniu tego orzeczenia zostały wyczerpująco przedstawione i wyjaśnione motywy i przyczyny rozstrzygnięcia sprawy.

W uzupełnieniu Kolegium podało, że wyłącznym przedmiotem sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem była ocena działań/bezczynności wierzyciela – Wójta Gminy W. w kontekście wykonania przez zobowiązanych J. E. i T. E. obowiązków nałożonych ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] ([...]), zmienioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia

[...] r. ([...]).

Zakres i treść obowiązków nałożonych na zobowiązanych na mocy opisanych aktów administracyjnych ma walor ostateczny, albowiem skarżąca nie kwestionowała wymienionych decyzji na drodze sądowej.

Rozpatrując skargę na bezczynność wierzyciela Kolegium uznało, że brak podejmowania przez Wójta Gminy W. czynności zmierzających do wykonania, przez zobowiązanych, obowiązku całkowitej likwidacji połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich był uzasadniony. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium uznało bowiem, że obowiązek ten został wykonany. W świetle art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) należy przyjąć, że przywrócenie stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy, ma zmierzać do restytucji jedynie w zakresie stosunków wodnych na gruncie, w szczególności usunięcia stanu naruszającego tego rodzaju stosunki. Treść nałożonego obowiązku powinna mieć ścisły związek z zaistniałą niekorzystną, negatywną zmianą stosunków wodnych.

Jak już podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, podlegającą wykonaniu decyzją ostateczną nie orzeczono usunięcia całego rurociągu z gruntu, lecz jedynie konieczność likwidacji całkowitej połączenia rurowego, bez sprecyzowania sposobu likwidacji tego połączenia. W przekonaniu Kolegium, zamurowanie i zatynkowanie otworu połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich świadczy o realizacji nałożonego na zobowiązanych obowiązku. Najistotniejsze znaczenie dla oceny wykonania tego obowiązku, w ocenie Kolegium, ma całkowita likwidacja czynnego połączenia rurowego. Jedynie potencjalna możliwość odtworzenia tego połączenia nie zmienia przedstawionej oceny realizacji opisanego obowiązku.

Wobec stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego wskazaną decyzją ostateczną Kolegium miało wszelkie podstawy do oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela - Wójta Gminy W..

W dniu 30 stycznia 2015 r. przedłożone zostało do akt sprawy pismo procesowe uczestnika postępowania T. E., zawierające wniosek o oddalenie skargi.

W jego treści T. E. podał m.in., że jest to kolejne, trwające od 2008 roku nieuzasadnione i całkowicie bezpodstawne działanie strony skarżącej, która angażuje w różne postępowania organy nadzoru budowlanego, a także organy gminy i Starostę T..

Do pisma dołączona została dokumentacja zdjęciowa dotycząca całkowitej likwidacji połączenia rurowego oraz kopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. Nr [...] orzekająca o odstąpieniu od obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 4 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej jednocześnie składając do akt spis kosztów.

Uczestnik postępowania T. E. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając

na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) – wydane po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – orzekające o utrzymaniu w mocy postanowienia własnego z dnia [...] r. (Nr [...]) oddalającego skargę M. K. na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy W. w sprawie wykonania zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] (Nr [...]) nakazującej zobowiązanym J. E. i T. E. – właścicielom działki nr 207/4, obręb M. likwidację całkowitą połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich oraz zobowiązującą J. E. i T. E. do niezwłocznego przekazania informacji o likwidacji wyżej wymienionego połączenia po zakończeniu prac.

Zaskarżona czynność orzeczenia i poprzedzająca ją czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) podjęte zostały w związku ze skierowaną przez działającego imieniem M. K. pełnomocnika, skargą na bezczynność wierzyciela – organu egzekucyjnego Wójta Gminy W. w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie wykonania opisywanej wcześniej decyzji tego organu z dnia [...] Wskazaną w treści skargi podstawę prawną stanowił przepis art. 6 § 1a powoływanej poprzednio ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustanawiający szczególny tryb kwestionowania bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym z jednoczesnym rozszerzeniem kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z tej regulacji.

Zgodnie z treścią art. 6 § 1 i § 1a wskazanej powyżej ustawy: "W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (§1). Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w §1 służy skarga podmiotowi, którego interes pracy lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§1a).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – działając w tej sprawie w trybie art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w obu składach orzekających w sprawie prawidłowo – zdaniem Sądu – uznało M. K. za podmiot legitymowany wg kryteriów określonych w przywołanym powyżej przepisie art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy W. w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Skarżąca dysponowała bowiem statusem strony postępowania jurysdykcyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] (zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r.), orzekającą o obowiązku, którego wykonania skarżąca się domaga.

(Postępowanie to dotyczyło szkodliwego wpływu na grunty stanowiące własność M. K. jako na grunty sąsiednie, zmian stanu wody na gruncie własnym spowodowanych przez T. E. i J. E.).

Treścią tego obowiązku, zmierzającego do przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie było nakazanie T. E. i J. E. – właścicielom działki nr 207/4, obręb M. likwidacji całkowitej połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką stanowiąca odbiornik wód opadowych i drenarskich oraz przekazania informacji o likwidacji wyżej wymienionego połączenia po zakończeniu prac w terminie niezwłocznym.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 marca 2014 r. zobowiązani – J. i T. E.– powiadomili wierzyciela o wykonaniu orzeczonego obowiązku, a w dniu 7 maja 2014 r. przeprowadzony został dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas których protokolarnie stwierdzono, że połączenie rurowe zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich zostało zlikwidowane poprzez zamurowanie i zatynkowanie otworu. W trakcie oględzin sporządzono również dokumentację fotograficzną, a ponadto w protokole zamieszczono zapis o braku zawartości ścieków w studzience.

Ponadto brak trzeciego wylotu od strony zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w czasie czynności dowodowej dokonywanej w dniu 29 maja 2014 r.

Udzielając te okoliczności Kolegium uznało – zdaniem Sądu – prawidłowo, że obowiązek objęty skargą skierowaną przez M. K. w trybie art. 6 §1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji został wykonany, a żądanie podjęcia przez Wójta Gminy W. czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest bezprzedmiotowe. Organowi temu – działającemu jako wierzyciel nie można – wobec dokonanych ustaleń – skutecznie zarzucić bezczynności.

Istotne też jest, że przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne wykluczają możliwość uznania, że zobowiązani uchylają się od wykonania orzeczonego wobec nich obowiązku, a taka sytuacja – stosownie do hipotezy przepisu art. 6 zd. pierwsze – ustawy egzekucyjnej – warunkuje powinność wierzyciela podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a jego zaniechanie w tym zakresie uprawnia wskazane przez ustawodawcę podmioty do skorzystania ze skargi na bezczynność, uregulowanej w przepisie art. 6 §1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd podziela ocenę przyjętą w tym zakresie przez Kolegium w obu składach orzekających w sprawie. Sąd za uzasadnione i prawidłowe uznał takie twierdzenia Kolegium o braku konieczności przywoływania biegłego i konieczności wykorzystania wiedzy specjalistycznej dla ustalenia, czy połączenie rurowe, objęte nakazem Wójta Gminy W. zawartym w osnowie decyzji tego organu z dnia [...] r. zostało zlikwidowane.

Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w tej sprawie brak jest też podstaw do uznania, że obowiązek orzeczony wobec J. i T. E. decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...], wcześniej opisywanej, obejmował również powinność wykonania go w sposób wymagany przepisami ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbiórce, w tym potwierdzenia wykonania likwidacji całkowitej połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego za studzienką protokołem odbioru podpisanym przez inspektora nadzoru budowlanego, legitymującego się stosownymi uprawnieniami. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że Wójt Gminy W. orzekał o przedmiotowym nakazie jako organ administracji wodnej, a nie budowlanej i nie był uprawniony do orzekania o obowiązkach przewidzianych przepisami ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu sposób sformułowania osnowy decyzji z dnia [...] zastosowany przez Wójta Gminy W., czy inaczej sposób zredagowania rozstrzygnięcia nie uprawnia do stwierdzenia, że J. i T. E. nakazano likwidację całkowitą instalacji rurowej pomiędzy zbiornikiem bezodpływowym a studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich.

Decyzja nakazuje bowiem jednoznacznie likwidację całkowitą połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, nie konkretyzując sposobu zrealizowania orzeczonego nakazu, co pozostawiało zobowiązanym – jak prawidłowo zauważyło Kolegium – swobodę w wyborze sposobu wykonania obowiązku.

Odnosząc się do eksponowanego przez skarżącą stwierdzenia biegłego przywołanego na stronie 10 uzasadnienia decyzji orzekającej o przedmiotowym obowiązku, uznającego, że: "Istnienie tego połączenia nawet przy oświadczeniu właściciela o jego zaślepieniu, stwarza domniemanie potencjalnych możliwości połączenia czynnego", należy wskazać, że ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę zaskarżonego postanowienia nie wynikają z oświadczenia właścicieli nieruchomości, ale czynności dowodowych – oględzinach, przeprowadzonych przez organ administracji publicznej, opisanych w protokole i udokumentowanych fotograficznie.

Ponadto – zdaniem Sądu – dla potwierdzenia racji, co do znaczenia tego sformułowania w postępowaniu wykonawczym, skarżąca mogła skorzystać z trybu wskazanego przez ustawodawcę w przepisie art. 113 § 2 kpa, z którego treści wynika, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji.

Wobec niewypowiedzenia się Wójta Gminy W. w tym trybie, sugestie skarżącej, których Sąd nie podziela, co do sposobu wykonania przedmiotowego obowiązku, wyprowadzone z przywołanego wcześniej stwierdzenia biegłego nie mogły zostać uwzględnione ani zdeterminować oceny Sądu dokonywanej w tej sprawie.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu orzekając w sprawie nie naruszyło prawa i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.