Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 29/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 586/12 w sprawie ze skargi T. W. i A. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. W. i A. W. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 586/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. i A. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Naczelnik Miasta i Gminy Dąbrowa Górnicza decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. nr [...], na podstawie art. 3, 7, 8, 14, 22 i 29 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 sierpnia 1976 r., wywłaszczył w stanie wolnym od obciążeń na rzecz Państwa nieruchomość położoną w Dąbrowie Górniczej o powierzchni 977 m2 przy ul. [...], ozn. pgr [...], zapisaną w KW nr [...] stanowiącą własność A. i T. małżonków W. na prawach wspólności ustawowej. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miast w Sosnowcu. Organ ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 386 102 zł. Wskazano składnik gruntowy 977 m2 o wartości 49 066 zł, składnik budowlany o wartości 337 036 zł. Za wywłaszczoną nieruchomość organ ustalił odszkodowanie w kwocie 386 102 zł. Decyzja doręczona została 17 lutego 1978 r.

Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2009 r. T. i A. W., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 1978 r. w części dotyczącej ustalonego decyzją odszkodowania.

W uzasadnieniu podnieśli, że biegli z listy Wojewody Katowickiego nie byli zawiadomieni o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, wyznaczonej 18 miesięcy przed wydaniem decyzji i nie uczestniczyli w rozprawie. Sporządzone przez biegłych operaty szacunkowe nie zawierają szczegółowego uzasadnienia.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] lutego 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu, powołując przepisy art. 8 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało zawiadomieniami z dnia [...] sierpnia 1976 r. [...] w stosunku do działki nr 62 o powierzchni 426 m2 i z [...] sierpnia 1976 r. [...] w stosunku do działki nr 71/2 o powierzchni 551 m2. Zgodnie z archiwalnymi wypisami z ewidencji gruntów z 3 grudnia 1973 r. i 13 stycznia 1976 r. nieruchomość stanowiła grunt rolny klasy IVa, znajdował się na niej składnik budowlany. Organ podał, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego 2 lutego 1974 r. – skorygowanego w czerwcu 1976 r. – przez biegłego rzeczoznawcę ds. rolnych z listy Wojewody Katowickiego A. C. Wartość wywłaszczonych działek biegły wyliczył na kwotę 49 066 zł. Wycena składnika budowlanego nastąpiła na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w styczniu 1978 r. przez biegłego z listy Wojewody Katowickiego S. C. Organ wskazał, że operatem tym skorygowane zostały wcześniejsze opinie sporządzone w celu wyceny składnika budowlanego znajdującego się na nieruchomości. Biegły określił wartość zabudowań na kwotę 337 036 zł. W ramach procedury wywłaszczeniowej Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza przeprowadził z udziałem właścicieli w dniu 27 sierpnia 1976 r. rozprawę administracyjną (spisano dwa protokoły osobne dla każdej działki). Z akt sprawy wynika, że nie uczestniczyli w niej biegli. W ocenie organu Prezydent naruszył dyspozycję art. 22 powołanej wyżej ustawy, jednakże uchybienie to nie stanowi kwalifikowanej postaci naruszenia, a tym samym nie ma charakteru rażącego. Biegli co prawda nie uczestniczyli w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to jednak brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie stosownych opinii szacunkowych. Również kontrola tych opinii nie wykazała uchybień, które mogłyby mieć wpływ na określoną w nich wartość nieruchomości uwzględnioną przy ustaleniu odszkodowania. Opinie sporządzone zostały na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, tj. Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miast w Sosnowcu, a nie na zlecenie organu, jednak to uchybienie nie miało wpływu na zawarte w operacie szacunki i określone w decyzji odszkodowanie. Organ stwierdził, że w operatach brak jest szczegółowego uzasadnienia. Stwierdził, że wszystkie wykorzystane w postępowaniu wywłaszczeniowym operaty zawierają niezbędne elementy konieczne do ich sporządzenia. Stwierdzone uchybienia nie stanowią w ocenie organu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wyceny sporządzono zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że właściciele przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie zostali zapoznani z wysokością odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę S. C. za składnik budowlany. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek protokołu z oględzin wywłaszczanej nieruchomości, z którego wynikałoby, że właściciele akceptują przyjęty przez biegłego stopień zużycia wycenianych składników budowlanych. Pełnomocnik podkreślił, że operat szacunkowy S. C. ze stycznia 1978 r. ustalający odszkodowanie w wysokości przyjętej w decyzji wywłaszczeniowej sporządzony został 17 miesięcy po terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, zaś operat biegłego A. C. z 2 lutego 1974 r. (poprawiony w czerwcu 1976 r.) stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za składnik gruntowy w kwocie 49 066 zł sporządzony został 20 miesięcy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu wskazał, że z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania bez rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie przypadek taki nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 27 sierpnia 1976 r. z udziałem właścicieli, których poinformował o wysokości odszkodowania za grunt oraz składniki budowlane. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby biegli wzięli udział w rozprawie. W ocenie Ministra, Wojewoda Śląski słusznie uznał, że nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku, gdy odszkodowanie było ustalone w prawidłowej wysokości brak biegłego na rozprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że biegli choć nie uczestniczyli w rozprawie, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych, odszkodowanie zostało obliczone prawidłowo i zgodnie z przepisami. Organ stwierdził, że sporządzenie opinii szacunkowych nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie Ministra, Wojewoda zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności, gdyż decyzja wywłaszczeniowa z 16 lutego 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnieśli T. i A. W. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 8 i 9 oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 czerwca 2010 r. Zdaniem Sądu obydwie decyzje nadzorcze wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy. Minister utrzymując w mocy wydaną z naruszeniem tych przepisów decyzję organu I instancji naruszył nadto również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że nie jest kwestionowane, że przed wydaniem w dniu 16 lutego 1978 r. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu 27 sierpnia 1976 r. organ przeprowadził rozprawę, w której nie brali udziału biegli. Ponadto podniósł, że znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe sporządzone zostały na wniosek wnioskodawcy wywłaszczenia, a nie organu wywłaszczeniowego, co niewątpliwie stanowi, jak trafnie stwierdziły organy, naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Dokonując oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji uznał, że organy błędnie przyjęły, że biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Trafne są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenia zastosowanego przez organ prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Operaty szacunkowe A. C.: pierwszy z dnia 2 lutego 1974 r., skorygowany następnie w czerwcu 1976 r., sporządzone zostały jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i służyły ustaleniu ceny kupna nieruchomości w związku z koniecznością wystąpienia do właściciela – przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego – o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). W sprawie nie doszło do porozumienia z właścicielami nieruchomości, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło zawiadomieniami z dnia 9 sierpnia 1976 r., odrębnymi dla obu działek, tj. nr 71/2 i nr 62. W tych okolicznościach za nieuprawnione, zdaniem Sądu I instancji, należy uznać twierdzenie organów, że biegły A. C. brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Organy obu instancji dokonując oceny spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa błędnie stwierdziły, że biegły ten brał udział w postępowaniu, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia 16 lutego 1978 r. Ocena wyrażona przez organy naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił również, że w protokołach z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej odnotowano, iż stawających poinformowano o wysokości odszkodowania za grunt i składniki budowlane (działka nr 62), a w przypadku działki o numerze 71/2 właścicieli poinformowano o wysokości odszkodowania za grunt, lecz w protokołach nie odnotowano wysokości zaproponowanego odszkodowania. Okoliczność ta ma zdaniem Sądu I instancji znaczenie z tego względu, że w aktach sprawy znajdują się również trzy inne operaty sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w których wskazywano różne wartości wywłaszczanej nieruchomości. Nadto, w protokole z rozprawy z dnia 27 sierpnia 1976 r. dotyczącym działki 71/2 odnotowano, że stawający wnoszą o dokonanie oszacowania składników budowlanych na działce, które nie zostały ujęte, co może wskazywać na kwestionowanie wysokości odszkodowania. W protokole inwestor został zobowiązany do dostarczenia operatów szacunkowych składników budowlanych. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie dokonują oceny tych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanki rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w kontekście wskazanego już wcześniej ustalenia, że operat szacunkowy A. C. sporządzony został przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Organy obu instancji wskazały również w decyzjach, że ocena składnika budowlanego nastąpiła na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w styczniu 1978 r. przez biegłego z listy Wojewody Katowickiego S. C. Organy pominęły jednak, że przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został 1 rok i 5 miesięcy po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a zatem nie była to opinia, z którą właściciele wywłaszczanej nieruchomości mogli się zapoznać w trakcie rozprawy przeprowadzonej 27 sierpnia 1976 r. Z akt sprawy nie wynika, aby z opinią tą strony zostały zapoznane przed wydaniem decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonując oceny decyzji z 16 lutego 1978 r. w zakresie ustalenia odszkodowania w trybie nieważnościowym organy nie wzięły pod uwagę wszystkich powyższych okoliczności i nie dokonały ich oceny z punktu widzenia spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oba organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a Minister naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie nie dokonano bowiem oceny spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa na podstawie całokształtu materiału, jakim dysponowały organy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że biegli nie brali udziału w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym wobec czego decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, poprzez stwierdzenie że opinie biegłych znajdujące się w aktach sprawy nie są opiniami sporządzonymi zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej;

b) art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego i stwierdzenie że opinia o wartości składników budowlanych sporządzona w styczniu 1978r. była właścicielom nieznana;

c) art. 145 § 1 pkt lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący;

d) art. 145 § 1 pkt lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie zawiera elementów wymienionych w tym przepisie, a w szczególności pomija istotne w sprawie okoliczności oraz ich ocenę.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji dotyczące opinii biegłych sporządzonych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, stwierdzając, że przy tak określonej procedurze nie można przyjąć, że opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania ugodowego nie była opinią wymaganą przepisami ustawy wywłaszczeniowej. Wskazano, że z prostego zestawienia przepisów art. 6 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że biegli winni byli znajdować się na liście biegłych wojewody. Zdaniem Ministra, organ był uprawniony do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie, tj. rejestru szacunkowego gruntu A. C., albowiem opinia ta spełniała wymogi określone w ustawie wywłaszczeniowej. Okoliczność sporządzenia opinii jeszcze przed wszczęciem postępowania oraz fakt, że były sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Podkreślono, że odszkodowanie za grunt ustalone przez biegłego A. C. nie było kwestionowane. W operatach szacunkowych ujęte zostały wszystkie składniki znajdujące się na gruncie. A. i T. W. na rozprawie 27 sierpnia 1976 r. zostali poinformowani o wysokości odszkodowania za grunt i składniki budowlane. Właściciele nieruchomości interesowali się przebiegiem postępowania, kwestią odszkodowania za wywłaszczenie, co wynika z przedstawionej przez pełnomocnika skarżących kopii pisma z 18 sierpnia 1977 r. Zauważono, że brak jest pełnych akt archiwalnych sprawy, co nie pozwalało na ocenę, że postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Jak podniesiono w zaskarżonym wyroku w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Kierując się wskazanymi przesłankami nie można – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – podzielić stanowiska Sądu I instancji, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia 16 lutego 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania wydana została z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1978 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Początkowo, w orzecznictwie dotyczącym spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1978 r., przyjmowany był, bez głębszego rozważania okoliczności danej sprawy, pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98 i uznawano, że w każdym przypadku nieobecności biegłych na rozprawie decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rażąco narusza prawo. W powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłych. W ostatnich latach w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 (po 28 listopada 1973 r. art. 22 ustawy), jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w przedmiocie wywłaszczenia danej nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, a także m.in. w wyrokach z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12).

Zauważyć ponadto należy, że niewątpliwe utrudnienie postępowania nadzorczego stanowi brak pełnych akt postępowania zakończonego badaną w trybie nadzorczym decyzją. W takim przypadku, gdy brak jest w aktach pewnych dokumentów obrazujących przebieg postępowania nie można z tego faktu wywodzić twierdzenia, że czynności tych organ nie przeprowadził i w konsekwencji domagać się stwierdzenia nieważności decyzji. Już choćby fakt, że w aktach rozpoznawanej sprawy brak było pisma Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia 18 sierpnia 1977 r., którego kopię nadesłał w dniu 10 marca 2010 r. pełnomocnik skarżących, wskazuje na niepełną zawartość akt wywłaszczeniowych. Nie ma więc podstaw by twierdzić, że skarżącym nie była znana proponowana ostatecznie przez biegłych wysokość odszkodowania. Przeczy temu zresztą fakt, że T. W. w dniu 8 stycznia 1977 r. wniosła skargę na brak zakończenia postępowania wywłaszczeniowego i brak wypłaty odszkodowania.

Z protokołów rozpraw, przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 1976 r., odrębnie co do każdej z dwóch działek, wynika, że biegli na rozprawach tych nie byli obecni. Jednakże w obu protokołach odnotowano, że stawających (A. W. i T. W., a także dożywotniczkę M. S.) poinformowano o wysokości odszkodowania za grunt i składniki budowlane (dz. nr 62) oraz o wysokości odszkodowania za grunt (dz. nr 71/12). Jak zauważył Sąd I instancji stawający w protokole dotyczącym działki 71/12 wnieśli o oszacowanie składników budowlanych, co "może wskazywać na kwestionowanie wysokości odszkodowania". Wskazać trzeba, że również co do odszkodowania dotyczącego działki nr 62 zgłoszone zostały uwagi, a mianowicie że w operacie budowlanym nie zostały ujęte płyty pilśniowe. Właściciele zobowiązali się złożyć zastrzeżenie, po czym wypowie się rzeczoznawca.

W takiej sytuacji należy ocenić odmiennie, niż ocenił te kwestie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i stwierdzić, że właścicielom nieruchomości, którzy obydwoje byli obecni na rozprawach znana była treść operatów i zawarte w nich ustalenia co do wysokości odszkodowania za poszczególne składniki. Obaj biegli skorygowali uprzednio sporządzone operaty szacunkowe, dokonując ich aktualizacji (inż. A. C. co do odszkodowania za grunt w czerwcu 1976 r., a A. C. w odniesieniu do składników budowlanych w styczniu 1978 r.). Właściciele nieruchomości przed zakończeniem postępowania decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 16 lutego 1978 r. nie zgłaszali uwag do żadnego z operatów. Nie wnieśli też odwołania od decyzji, w którym mieli możliwość podważenia opinii. Występując po 31 latach od ostatecznego zakończenia prowadzonego z ich udziałem postępowania wywłaszczeniowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w części ustalającej odszkodowanie nie przedstawili przekonujących argumentów na poparcie twierdzeń, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco narusza prawo. Żądanie takie mogłoby bowiem być uwzględnione przede wszystkim wówczas, gdyby orzeczona wysokość odszkodowania nie odpowiadała prawu, na co jednak w sprawie nie wskazywano. Również okoliczność, że opinie szacunkowe sporządzone zostały przez biegłych, którzy nie zostali powołani przez organ w postępowaniu, lecz na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, nie stanowi w rozpoznawanej sprawie dostatecznej przesłanki by uznać, że przyznane odszkodowanie ustalone zostało z rażącym naruszeniem prawa. Obaj biegli wpisani byli na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego, opinie szacunkowe sporządzali według tych samych zasad, jakie obowiązywałyby w przypadku powołania ich przez organ w toku postępowania, w którym zresztą na zlecenie organu aktualizowali swoje operaty.

Z powyższych względów stwierdzić trzeba, że chociaż w sprawie doszło do naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to z uwagi na podniesione okoliczności występujące w tej sprawie oraz fakt, że ustalone odszkodowanie odpowiada prawu brak jest podstaw, by uznać, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 22 tej ustawy.

Zasadnie więc Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wobec powyższego za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 maja 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W takiej sytuacji, skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło z powodu stwierdzonego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem podniesione w tym względzie w skardze kasacyjnej zarzuty mają w istocie pochodny charakter w stosunku do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to wystąpiły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wcześniej względów uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.