Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 258/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 6a ust. 2-3, art. 20 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu Poznańskiego na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 2004 r. nr 170/XXVI/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 2004r. nr 170/XXVI/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Bolechowo w następującej części: a) § 14 ust. 1 – w zakresie obu użytych słów "powiatowa", b) § 14 ust. 5 – w całości, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dnia 17 czerwca 2004 r. Rada Gminy Czerwonak przyjęła uchwałę nr 170/XXVI/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Bolechowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 132 poz. 2705). W § 14 Uchwały wyznaczono tereny komunikacji oznaczone na rysunku planu symbolami:

KG - droga wojewódzka klasy G, o ograniczonym dostępie komunikacyjnym, zastrzeżono, że po wybudowaniu obwodnicy zmieni się kategoria drogi wojewódzkiej i stanie się drogą lokalną;

KL - drogi lokalne - w tym istniejąca d[r]oga powiatowa oznaczone na rysunku planu symbolem 1KL oraz projektowana droga powiatowa oznaczone na rysunku planu symbolem 2KL;

KD - drogi dojazdowe – wewnętrzne;

KX - drogi pieszo-rowerowe – wewnętrzne;

KP - drogi pożarowe – wewnętrzne;

TK - tereny kolejowe (ust. 1 § 14).

Wskazano, że szerokości pasów drogowych określone zostały na rysunku planu. Dla drogi wojewódzkiej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KG i 2KG utrzymano istniejący pas drogowy (ust. 2 § 14).

Określono, że tereny komunikacji stanowią przestrzeń do realizacji infrastruktury technicznej podziemnej i naziemnej. Dla terenu drogi wojewódzkiej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KG i 2KG z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Wody opadowe z utwardzonych powierzchni, po których poruszają się pojazdy mechaniczne na terenach komunikacji należy odprowadzić do "odbiornika" systemem kanalizacji deszczowej (ust. 3-4 § 14).

Wprowadzono zakaz urządzania publicznych i indywidualnych zjazdów z drogi wojewódzkiej i powiatowej bez uzgodnienia z zarządcą drogi (ust. 5 § 14).

Zastrzeżono, że dla wszystkich obiektów budowlanych wchodzących w zakres inwestycji realizowanych na gruntach będących w sąsiedztwie terenów kolejowych lub ewentualnie krzyżujących się i przebiegających przez tereny kolejowe należy przed ich realizacją na etapie opracowania projektów uzyskać uzgodnienie z PKP PLK S.A. Przy ewentualnym kolidowaniu z przyszłościowymi inwestycjami istniejących obiektów budowlanych będących własnością jednostek powstałych w wyniku restrukturyzacji PKP usunięcie tych kolizji nastąpi w warunkach określonych przez właściciela danego obiektu i nie będzie obciążać kosztami jednostek kolejowych (ust. 6 § 14).

Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. Powiat Poznański wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. Uchwałę, w części obejmującej przepisy § 14 oraz załącznik graficzny. Uzasadniając strona skarżąca napisała, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazała na niezgodność Uchwały z art. 4, art. 9-10 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, z późn. zm., dalej jako u.z.p.) oraz art. 6a, art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej Uchwały. Uchwałą został ustalony nowy odcinek drogi stanowiący projektowany przebieg drogi powiatowej. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.z.p.). Na podstawie tego artykułu gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne. Oznacza ono, iż podstawowym podmiotem w planowaniu przestrzennym jest gmina. Jednak udział gminy sprowadza się przede wszystkim do planowania na szczeblu lokalnym. Ta samodzielność planistyczna gminy nie oznacza pełnej swobody w określeniu przeznaczenia i zasad gospodarowania obszarami. Ograniczenia te wynikają z kompetencji ustrojowych gminy oraz z ustaw, które rozstrzygają o przeznaczeniu terenu. Takie ograniczenia w kompetencjach gminy wprowadza sama u.z.p., w art. 9-10 w związku z art. 54a u.z.p. W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się zadania rządowe, o których mowa w rozdziale 6, oraz zadania samorządowe, o których mowa w rozdziale 5a (art. 9 u.z.p.). W analizach i programach opracowywanych przez Powiat Poznański nie uwzględniono inwestycji dla drogi powiatowej. W oparciu o art. 20 pkt 1 u.d.p. ustawodawca umocował zarządcę drogi do informowania właściwych organów o planach rozwoju sieci drogowej. Zadania te nie zostały wprowadzone także w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie zatem z zapisem art. 10 u.z.p., jeżeli dana inwestycja nie wynika z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego to jej umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Kolejne ograniczenie ustawowe wprowadzają przepisy u.d.p. W art. 6a ustawodawca wprowadził definicję drogi powiatowej oraz określił kompetencje rady powiatu do ustalenia przebiegu i zaliczania danej drogi do kategorii drogi powiatowej. Do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebieg drogi, nie spełnia definicji drogi powiatowej. Ponadto ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie daje gminie uprawnień do określania kategorii dróg opisywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Rada Powiatu uchwałą nr XXXIII/273/2009 z 30 września 2009 r. pozbawiła drogę 2433P kategorii drogi powiatowej (relacja Bolechowo -Trzaskowo- Potasze - Owińska). Rada Gminy Czerwonak uchwałą nr 314/XLIII/2009 z 17 września 2009 r. zaliczyła ww. odcinek drogi do kategorii dróg gminnych. W związku z podjętymi uchwałami z dniem 01 stycznia 2010 r. przedmiotowa droga stała się publiczną drogą gminną. Zmiany te znalazły odzwierciedlenie w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak, uchwalonej uchwałą Nr 406/LVII/2010 Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak. Znajduje się w nim zapis, w pkt. III. 1.1. w części dotyczącej rozwoju sieci dróg gminnych "Droga Bolechowo -Trzaskowo- Potasze - Owińska, do 31 grudnia 2010 r. droga powiatowa nr 2433P - klasa drogi L (lokalna) - 2KDG. Przewiduje się zmianę przebiegu tej drogi w rejonie Bolechowa, łącznie ze zmianą przebiegu drogi powiatowej nr 2406P. Obie drogi utworzą wspólne skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 196. Korekta przebiegu drogi 2KDG oprócz ważnych uwarunkowań komunikacyjnych jest również istotna z punktu widzenia warunków historyczno-przestrzennych - dotychczasowa droga prowadzi właściwie przez podwórko dawnego

folwarku w Bolechowie...". Strona skarżąca zarzuciła, że Gmina Czerwonak, mając wiedzę o dokonanych zmianach kategorii drogi publicznej, nie dokonała aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc do tego zobowiązaną. Dodatkowo Gmina Czerwonak swoją bezczynnością ingeruje w kwestie własnościowe Powiatu Poznańskiego, mogące mieć wpływ na negatywne skutki finansowe dla Powiatu. Zgodnie bowiem z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wystąpienie przez dotychczasowych właścicieli z wnioskami o dokonanie podziału w trybie art. 98 u.g.n. powoduje automatycznie, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przejście prawa własności na Powiat Poznański z obowiązkiem zapłaty stosownego odszkodowania. W przypadku zaskarżonego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest to obszar ok. 1,5 ha, co może skutkować obowiązkiem zapłaty odszkodowań o kwocie ok. 1.000.000,00 zł.

W odpowiedzi na skargę Gmina, zastępowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik napisała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez Wójta przedstawione Radzie Gminy na sesji w dniu 19 grudnia 2013 r. Rada Gminy nie podjęła żadnej decyzji odnośnie wezwania, o czym Powiat został poinformowany. Pełnomocnik podkreśliła, że procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo, zaś jej legalność nie została podważona przez organ nadzoru. Nie bez znaczenia pozostaje również bezsporny w ocenie pełnomocnik fakt, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Bolechowo został przedłożony do uzgodnienia Skarżącemu, który na żadnym etapie postępowania planistycznego nie zakwestionował przyjętych w projekcie planu rozwiązań drogowych, wyrażając na powyższe milczącą zgodę. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z utrwalonym podglądem doktryny to organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi odpowiedzialność za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony. W świetle powyższego co najmniej niestosowna wydaje się uwaga poczyniona ze strony skarżącego, dotycząca bezczynności Gminy Czerwonak w zakresie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Bolechowo.

Na rozprawie w dniu 02 października 2014 r. pełnomocnik Powiatu oświadczył, że Powiat nie kwestionuje przebiegu dróg określonych w planie symbolami 1KL i 2KL, a jedynie kwestionuje zakwalifikowanie w planie tych dróg jako dróg powiatowych. Pełnomocnik Gminy ocenił, że Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego poprzez używanie pojęcia "powiatowa" i jeżeli takiego pojęcia nawet używa w treści planu, to nie stanowi to istotnego naruszenia prawa. Posłużenie się w zapisie planu pojęciem "powiatowa" nie stanowi przypisania określonym drogom konkretnej kategorii drogi powiatowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżone przepisy Uchwały w części nie mogły się ostać.

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów w dniu 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07:

1. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.,

2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 03 grudnia 2014 r. (k. 7 akt sądowych). Pismo, w którym Przewodniczący Rady Gminy Czerwonak poinformował o stanowisku Rady Gminy wobec skargi ("informuję, że... Rada Gminy nie podjęła żadnej decyzji") strona skarżąca otrzymała w dniu 02 stycznia 2014 r.; otwarty został trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona w terminie, na co wskazuje data wpływu skargi do Urzędu Gminy w terminie otwartym do wniesienia skargi (k. 4).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm., dalej u.s.p.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiat ma osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.p.). W ocenie sądu skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 2004 r. nr 170/XXVI/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Bolechowo. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego i może go posiadać także powiat. W takim przypadku powiat jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 lutego 2009 r., II OSK 1037/08; CBOSA).

Sąd stwierdził, że interes prawny Powiatu do złożenia skargi na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego. Zachodzi bezpośredni związek o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, sytuacją prawną skarżącego, a przepisem § 14 Uchwały, w zakresie obu użytych słów "powiatowa" oraz przepisem § 14 ust. 5 Uchwały, w całości. Co do pozostałych przepisów zawartych w § 14 Uchwały (skarga dotyczy całego § 14 Uchwały), to sąd stwierdził brak interesu prawnego po stronie Powiatu w zaskarżeniu tych przepisów, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi w tym zakresie.

W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie jednak z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, należało stosować przepisy dotychczasowe. Uchwała Rady Gminy Czerwonak nr 386/LXIII/2002 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi Bolechowo została podjęta w dniu 18 września 2002 r. Oznaczało to, że do zaskarżonej uchwały należało stosować, i zastosowano, przepisy u.z.p. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z uwagi na treść art. 27 u.z.p. obowiązującego Radę Gminy, w myśl którego naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 u.z.p., powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Sąd zaznacza, że zaskarżona uchwała nie była wcześniej przedmiotem zaskarżenia do sądu.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 18 u.z.p. organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien kolejno dokonywać czynności wymienione w art. 18 ust. 2 przywołanej ustawy, tzn.:

1) ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) zbadać spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

3) wystąpić o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru (o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.z.p.),

b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do ww. wojewódzkiego rejestru,

c) wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) organem wykonawczym miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata (o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p.),

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wyłożyć projekt planu i prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną przez biegłego z listy wojewody (o której mowa w art. 10 ust. 2 u.z.p.), do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (w sposób określony w pkt 1), co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnić informację o wyłożonym projekcie i umożliwić uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjąć protesty osób kwestionujących ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (o protestach mowa w art. 23 ust. 1u.z.p.), i zarzuty osób, których interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (o zarzutach mowa w art. 24 ust. 1u.z.p.),

8) po upływie 14 dni od końca okresu wyłożenia projektu (po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 u.z.p.) rozpatrzyć, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawić radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (w sposób określony w pkt 1) o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręczyć zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

11) przedstawić radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz poinformować o wynikach badań spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

12) ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (w sposób określony w pkt 1) o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawić wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14) skierować, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonych przepisów sąd stwierdza, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy ( art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p.). Jednocześnie, jak przewiduje art. 2 ust. 2 u.d.p. ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. A zatem, wybudowanie drogi powiatowej wiąże się nie tylko z zaprojektowaniem tej drogi, wydzieleniem działki pod drogę, ale i z określonymi obowiązkami jednostki samorządu powiatowego - która w przyszłości może być obciążona obowiązkiem wypłaty należności za przejęte grunty pod drogi. Z tej już przyczyny powiat posiada legitymację do obrony interesów tej jednostki, chociażby przez wykazywanie, czy planowane drogi mają mieć status dróg powiatowych. Pamiętać także należy, iż samodzielność powiatu podlega ochronie (art. 2 ust. 3 u.s.p.), podobnie jak samodzielność gminy, a jednostki samorządu winny przestrzegać swych kompetencji.

Zgodnie z art. 6a ust. 2 u.d.p. zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Natomiast ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga (art. 6a ust. 3 u.d.p.). Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w ww. wyroku NSA z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 1037/08, że to radzie powiatu a nie radzie gminy przysługuje kompetencja do decydowania o przebiegu dróg powiatowych i to także tych przyszłych, dopiero planowanych. Potwierdzenie kompetencji organów powiatu w tym zakresie stanowią także przepisy art. 19 i art. 20 u.d.p. Zarządcami dróg dla dróg powiatowych są zarządy powiatów i to do nich należy m.in. opracowanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, opracowanie projektów planów finansowania budowy, utrzymania i ochrony dróg, pełnienie funkcji inwestora ( art. 20 pkt 1- 3 u.d.p.). Skoro wykonywanie ściśle określonych zadań zostało zastrzeżone przez ustawodawcę dla jednostek samorządu terytorialnego innego szczebla, to zaliczając istniejącą drogę, oznaczoną na rysunku planu symbolem 1KL, oraz projektowaną drogę, oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KL do kategorii dróg powiatowych, Rada Gminy Czerwonak rażąco naruszyła art. 6a ust. 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały (jak i obecnie). Sąd zaznacza, że zakwestionował wyłącznie zaliczenie obu dróg do kategorii dróg powiatowych; z art. 7 ust. 2-3 u.d.p. wynikają bowiem kompetencje rad gmin do zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych jak i ustalania przebiegu istniejących dróg gminnych – w drodze uchwały właściwej rady gminy. Stąd stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 Uchwały wyłącznie w zakresie obu użytych słów "powiatowa". Przedstawiciel Powiatu podkreślił bowiem ,że samego przebiegu dróg nie kwestionuje.

Sąd stwierdził również nieważność ust. 5 § 14 Uchwały, w całości. Przepisem tym wprowadzono zakaz urządzania publicznych i indywidualnych zjazdów z drogi wojewódzkiej i powiatowej bez uzgodnienia z zarządcą drogi. Tymczasem w art. 20 pkt 8 u.d.p. ustawodawca wskazał, że wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg (obok wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobierania opłat i kar pieniężnych) należy do zarządcy drogi. Rada Gminy potwierdziła" wynikający z ustawy zakaz lokalizowania zjazdów bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi (w drodze decyzji administracyjnej). Tak skonstruowanym przepisem Rada Gminy naruszyła art. 20 pkt 8 u.d.p. oraz regułę wynikającą z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Rzecz w tym, że powtórzenie przepisów innych aktów normatywnych jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09 października 2013 r., IV SA/Po 725/13, CBOSA). Sąd zaznacza, że stwierdził nieważność całego przepisu ust. 5 § 14 Uchwały, również w części dotyczącej drogi wojewódzkiej, aby uniknąć wrażenia zaakceptowania tej części przepisu, która pozostałaby w obrocie prawnym.

Analizując naruszenie interesu prawnego Powiatu Poznańskiego pozostałymi przepisami § 14 Uchwały sąd stwierdził, że Powiat nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przepisów § 14 ust. 2-4 i 6. Przepisy te dotyczą bowiem szerokości pasów drogowych (ust. 2), przestrzeni do realizacji infrastruktury technicznej podziemnej i nadziemnej (ust. 3), odprowadzania wód opadowych z powierzchni po których poruszają się pojazdy mechaniczne (ust. 4) oraz inwestycji realizowanych na gruntach będących w sąsiedztwie terenów kolejowych i ewentualnego usuwania kolizji przyszłościowych inwestycji z istniejącymi obiektami budowlanymi będącymi własnością jednostek powstałych w wyniku restrukturyzacji PKP (ust. 6). Sąd nie znalazł norm prawa materialnego z których Powiat mógłby wywodzić swoje racje w zaskarżeniu tych przepisów; przepisy takie nie zostały również wskazane w uzasadnieniu skargi. Bezzasadne zatem okazało się żądanie przez Powiat Poznański oceny zgodności przepisów § 14 ust. 2-4 i 6 Uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi - w tym zakresie, bez merytorycznej kontroli wskazanych przepisów.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.

MZ