Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2027/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 55 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1-3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 120/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 120/11, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Ochmanowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, garażem podziemnym na 12 samochodów, w miejsce istniejącej zabudowy na działkach nr 26/1, 26/2 obr. 14 Krowodrza przy Al. [...] w Krakowie wraz z wjazdem z Al. [...] (dz. Nr [...])".

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. A., B. J., [...] sp. z o.o. oraz R. K.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 10 września 2009 r. wniosła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ochmanowie. W dniu 25 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględniło skargę w całości i uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, w zakresie dotyczącym ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki.

W związku z wydaniem decyzji autokontrolnej, WSA w Krakowie w dniu 21 grudnia 2009 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte na skutek skargi ww. spółki (sygn. akt II SA/Kr 1526/09).

W wyniku wniesionej przez B. S. skargi, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1731/10, uchylił wydaną w trybie autokontroli decyzję SKO w Krakowie.

Pismem z dnia 21 października 2010 r., SKO w Krakowie przesłało organowi I instancji postanowienie WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1526/09 wraz z aktami sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r.

[...] sp. z o.o. wniosła zażalenie na postanowienie wydane przez SKO w Krakowie w dniu 21 października 2010 r., na podstawie którego doszło do przekazania akt sprawy ze skargi spółki z dnia 10 września 2010 r. do organu I instancji.

W zażaleniu pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i nadanie sprawie prawidłowego biegu zgodnego z przepisami prawa mającego na celu rozpatrzenie i przekazanie do WSA w Krakowie skargi spółki z dnia 10 września 2009 r. Jednocześnie, spółka wezwała SKO w Krakowie do usunięcia naruszenia prawa w terminie tygodnia od dnia doręczenia wezwania na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a., wskazując, iż czynność dokonana przez SKO w Krakowie w dniu 21 października 2010 r. może być innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik spółki podniósł, iż na skutek uchylenia decyzji autokontrolnej przez sąd administracyjny "odżywa" skarga na decyzję SKO w Krakowie, a organ ten zobligowany jest przekazać sprawę sądowi administracyjnemu. Jednocześnie pełnomocnik przyznał, iż pismo z dnia 21 października 2010 r. nie nosi żadnych znamion postanowienia i w zasadzie jego treść wskazuje, iż nie jest to postanowienie. Celem jednak należytej obrony praw spółki, wnosi on zażalenie oraz alternatywnie, w razie uznania pisma SKO w Krakowie z dnia 21 października 2010 r. za inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność powyższego zażalenia spółki.

W uzasadnieniu SKO wskazało, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. SKO wyjaśniło, iż czynność polegająca na przekazaniu akt sprawy organowi I instancji jest czynnością materialno-techniczną i kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w tej sprawie wydawania postanowień. Tym samym, powyższa czynność nie podlega zaskarżeniu zażaleniem.

Spółka w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 6, 7 i 10 § 1 k.p.a., 54 § 3 p.p.s.a. oraz 7 i 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Spółki naruszenie powyższych przepisów nastąpiło poprzez przekazanie po uchyleniu decyzji autokontrolnej akt sprawy organowi I instancji zamiast Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na skutek czego, skarżąca spółka pozbawiona została możliwości obrony i dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym. Podniesiono, że zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wnoszenia zażalenia na czynność przekazania akt, niemniej jednak droga ta była jedyną dostępną dla Spółki drogą umożliwiającą ochronę jej interesu. Na skutek braku zaskarżenia powyższej czynności całkowicie zamknięta zostałaby dla Spółki droga obrony jej praw.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga jest oczywiście niezasadna. Trafna była ocena SKO, iż w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, od którego można by wnieść zażalenie. W sprawie nie zostało bowiem wydane postanowienie, na które strona mogłaby skutecznie złożyć zażalenie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby czynność organu polegająca na przekazaniu akt innemu organowi dokonywana była w formie postanowienia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwalają także na przyjęcie, iż istnieje "domniemanie formy postanowienia" dla czynności dokonywanych przez organy administracji publicznej, w przypadku, gdy ustawa nie zastrzega tej formy dla danej czynności wyraźnie. Nie można zatem domniemywać, iż przekazanie lub zwrot akt przez jeden organ innemu organowi administracji publicznej następuje na podstawie postanowienia. Przekazanie akt stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną niezaskarżalną w drodze zażalenia.

Sąd podniósł ponadto, że sam pełnomocnik skarżącego w istocie nie kwestionuje tego, że pismo z dnia 21 października 2010 r. nie jest postanowieniem i nie może być zaskarżone w drodze zażalenia. Biorąc zatem pod uwagę powyższą wiedzę i świadomość pełnomocnika procesowego, zdaniem sądu, zdumiewa obrana przez pełnomocnika droga obrony praw spółki polegająca na wniesieniu zażalenia na niezaskarżalną czynność.

Za całkowicie nieuzasadnione i nieznajdujące jakiejkolwiek podstawy prawnej w przepisach prawa Sąd uznał wyjaśnienia pełnomocnika, mające jakoby usprawiedliwiać obraną przez niego drogę dochodzenia praw spółki, zgodnie z którymi zażalenie jest "jedyną dostępną dla spółki drogą umożliwiającą ochronę przysługującego jej w niniejszym postępowaniu interesu". W ocenie Sądu przepisy prawa przewidują inne środki ochrony prawnej zapewniające skarżącej spółce skuteczną ochronę, w przypadku naruszenia przez organ administracji publicznej obowiązku przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Z tego względu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...] sp. z o.o. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zobowiązanie Sądu pierwszej instancji do nadania sprawie prawidłowego biegu postępowania, mającego na celu rozpatrzenie skargi Spółki z dnia 10 września 2009 r. na decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w przypadku naruszenia procedury administracyjnej i przepisów Konstytucji. Spółka zarzuca niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa, a tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki – poprzez pozbawienie możliwości ochrony praw przysługujących Spółce jako stronie postępowania administracyjnego przed sądem administracyjnym z uwagi na niewłaściwe przekazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w dniu [...] października 2010 r. akt w sprawie skargi administracyjnej Spółki z dnia [...] września 2009 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. (sygn. akt [...]) uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do organu I instancji – do Prezydenta Miasta Krakowa – zamiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co uniemożliwiło rozpoznanie skargi administracyjnej Spółki przez sąd administracyjny;

art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, iż na czynność SKO w Krakowie z dnia 21 października 2010 r. Spółce przysługiwały inne – aniżeli zażalenie – środki zaskarżenia, a to skarga do sądu administracyjnego, w szczególności skarga na bezczynność organu administracji;

art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 ust. 3 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie niedopuszczalności wniesienia zażalenia od czynności SKO w Krakowie z dnia 21 października 2010 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pismem z dnia 21 października 2010 r. SKO przekazało całość akt sprawy ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji do organu I Instancji, zamiast dokonać przekazania skargi Spółki z dnia 10 września 2009 r. na decyzję do rozpoznania przez WSA. W związku bowiem z wydaniem prawomocnego wyroku o uchyleniu decyzji autokontrolnej, odżyła skarga administracyjna Spółki z dnia 10 września 2009 roku i zgodnie z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego winna ona zostać rozpoznana przez sąd administracyjny.

Tym samym postępowanie sądowo administracyjne, z powodu odżycia skargi Spółki i nie wyeliminowania w sposób prawomocny z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nie miało charakteru bezprzedmiotowości. Należy bowiem podkreślić, iż postępowanie przed sądem administracyjnym jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wyeliminowanie decyzji podjętej przez SKO w trybie autokontroli, spowodowało, że sprawa ze skargi administracyjnej Spółki na decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w toku postępowania administracyjnego, jaka zawisła przed sądem administracyjnym, w sensie materialnoprawnym istnieje nadal oraz, że odżyła procesowa potrzeba rozpoznania skargi. WSA nie został pozbawiony przedmiotu kontroli, gdyż będąca nim decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z tym postępowanie sądowe dotyczące tej decyzji nie stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie postępowanie nie powinno być umorzone.

W obecnym stanie prawnym, nawet uwzględnienie skargi administracyjnej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. (w trybie autokontroli) – co miało miejsce w niniejszej sprawie – przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi na skargę – nie zwalnia organu administracji z obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy do właściwego sądu administracyjnego, w tym wypadku nie zwalnia SKO od przekazania akt do WSA. Obowiązku tego nie wyłącza fakt, że skargi administracyjnej Spółki z dnia 10 września 2009 r., wobec wydania decyzji autokontrolnej, jako środka zaskarżenia już nie było (tak zgodnie z: R. Mikosz, Konsekwencje uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Zagadnienia wybrane, w: Ius et lex. Księga jubileuszowa, s. 292-293). Z uwagi na przekazanie akt do organu I Instancji, zamiast do WSA, skarga administracyjna Spółki z dnia 10 września 2009 r. nigdy nie została rozpoznana przez sąd administracyjny, co stanowi naruszenie praw Spółki jak i strony postępowania i odmowę ich ochrony.

Działanie SKO polegające na niewłaściwym przekazaniu akt postępowania ze skargi Spółki, a idąc dalej także działanie WSA polegające na wydaniu Postanowienia o Umorzeniu i nie rozpoznaniu skargi administracyjnej z dnia 10 września 2009 r., zamknęło Spółce drogę do obrony przysługujących jej praw, przez co utrzymane zostało Postanowienie o Umorzeniu postępowania przed WSA. Tym samym WSA w toku postępowania, w którym wydany został skarżony wyrok uwzględniając ww. uchybienia przepisów prawa powinien był wydać wyrok uchylający postanowienie o niedopuszczalności zażalenia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. WSA nie podjął jednak takowego rozstrzygnięcia czym zdaniem Skarżącego naruszył przepisy postępowania, w sposób który miał istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Dalej autor skargi kasacyjnej odniósł się do fragmentu uzasadnienia wyroku WSA, zgodnie z którym: "za całkowicie nieuzasadnione i nieznajdujące jakiejkolwiek podstawy prawnej w przepisach prawa należy uznać wyjaśnienia pełnomocnika, mające jakoby usprawiedliwiać obraną przez niego drogę dochodzenia praw Spółki, zgodnie z którymi Zażalenie jest jedyną dostępną dla Spółki drogą umożliwiającą jej ochronę przysługującego jej w niniejszym postępowaniu interesu. Wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika, przepisy prawa przewidują inne środki ochrony prawnej zapewniające skarżącej Spółce skuteczną ochronę, w przypadku naruszenia przez organ administracji publicznej obowiązku przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego." Z ustnego wyjaśnienia sędziego sprawozdawcy wskazanego na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. wynikało, iż WSA wskazując na "inne środki ochrony prawnej" miał na myśli skargę na bezczynność organu administracji, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Zdaniem strony powyższe stanowisko WSA uznać należy za błędne.

Według pełnomocnika, tego rodzaju skarga mogłaby zostać wniesiona przez Spółkę wyłącznie wówczas, gdyby SKO w ogóle nie przekazało akt sprawy po uchyleniu decyzji autokontrolnej, nie zaś wówczas, gdy akta przekazało, ale błędnie - do niewłaściwego podmiotu: Organu I Instancji zamiast do WSA.

Zaznaczono również, że na skutek działania SKO, tj. przekazania akt sprawy do niewłaściwego podmiotu – Spółka została pozbawiona możliwości obrony, i dochodzenia swych praw w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z okolicznością, że nigdy nie została rozpoznana skarga Spółki z dnia 10 września 2009 r. Tym samym, działanie SKO w postaci niewłaściwego przekazania akt sprawy narusza podstawowe zasady państwa prawa, jakim jest zasada legalizmu tj. działania organów w granicach i na podstawie przepisów prawa. Tego rodzaju naruszenie uprawnień Spółki nie może pozostać nie zauważone, zwłaszcza w obliczu niedopuszczalności zaskarżenia przez Spółkę czynności SKO w inny – aniżeli poprzez wniesione Zażalenie – sposób, zwłaszcza poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Wskazano ponadto, że zgodnie z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami, po pierwsze organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa a po drugie, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Skoro ustawa przewiduje dla stron niezadowolonych z rozstrzygnięcia organów prawo do odwołania a po drugie, skoro ustawa stanowi, iż w razie uchylenia decyzji autokontrolnej organu odżywa skarga wniesiona do sądu administracyjnego (o czym szeroko wyjaśnione powyżej), tym samym nie można zaakceptować faktu, że wyłącznie wobec błędnego przekazania akt przez SKO, które to przekazanie nie następuje postanowieniem, Spółka pozbawiona miałaby być możliwości wzruszenia całkowicie niekorzystnego dla niej działania. Podobnie jeśli do rozpoznania skargi Spółki z dnia 10 września 2009 r. nie doszło z powodu zawinienia WSA, co zdaje się sugerować SKO w ostatniej części uzasadnienia skarżonego postanowienia Spółka nie może ponosić negatywnych konsekwencji takiego błędnego niezgodnego z prawem działania. W uzasadnieniu postanowienia o niedopuszczalności zażalenia SKO wskazuje, że pierwotnie po chyleniu decyzji autokontrolnej przekazała ona skargę zgodnie z przepisami prawa do WSA, a to WSA nie przyjął tej skargi do rozpoznania, odesłał powrotnie SKO tę skargę, powołując się na swoje postanowienie o umorzeniu, które jak już wskazano nie miało już wówczas racji bytu. Tym samym z treści uzasadnienia postanowienia SKO o niedopuszczalności zażalenia wnioskować można, iż źródłem błędu było działania WSA. Jeśli odpowiedzialność za zaistniałą sytuację ponosi faktycznie WSA to wskazać należy, że skarga na bezczynność, o której wspomina WSA przysługuje na bezczynność organu a nie na bezczynność Sądu. Powyższa okoliczność potwierdza dodatkowo, iż Skarżący nie miał możliwości wniesienia skargi na bezczynność. Z punktu widzenia Spółki jako strony postępowania nie ma znaczenia czyje zawinione działanie doprowadziło do ograniczenia jej praw. Istotne jest, iż naruszenie prawa Spółki do obrony w niniejszym postępowaniu miało miejsce i niniejszą skargą Spółką próbuje cofnąć skutki tego naruszenia. Nie może być bowiem tak, że Spółce zamknięta zostanie możliwość obrony jej praw i jej skarga (wcześniejsza) nie zostanie nigdy rozpoznana, wyłącznie dlatego, iż SKO lub WSA dokonał błędnej analizy przepisów postępowania i czynnością techniczną – nie zaś zaskarżalnym postanowieniem – przekazano akta zamiast do sądu administracyjnego to do organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/-c/ p.p.s.a. Niewątpliwie przepis ten ma podstawowe znaczenie w procesie orzekania przez sąd administracyjny. Rozpatrując merytorycznie skargę sąd w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami skutkującymi potrzebą zastosowania środków wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd administracyjny oddala skargę jeżeli nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności, czy stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa. Warunkiem prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu jest to, aby sąd administracyjny w sposób zupełny i wszechstronny uwzględnił stan faktyczny i prawny sprawy. Ten wymóg w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony.

Fragmentaryczne przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutkowało tym, że podjęte przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie należało uznać za przedwczesne.

Przede wszystkim należy wskazać, że złożona przez Spółkę skarga na postanowienie Samorządu Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. zawiera nie tylko wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ale też żądanie nadania sprawie prawidłowego toku postępowania mającego na celu przekazanie do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skargi z dnia 10 września 2009 r.

Skarżąca sformułowała w skardze zarzut naruszenia jej interesu prawnego poprzez pozbawienie możliwości ochrony jej praw przed sądem poprzez przekazanie przez SKO akt sprawy do organu I instancji zamiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, podkreślając, iż wniesienie zażalenia na czynność przekazania akt, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było jedyną dostępną dla Spółki drogą ochrony jej interesu. Wskazano również, że skoro wskutek uchylenia decyzji autokontrolnej organu odżywa skarga wniesiona do sądu administracyjnego, to nie można zaakceptować faktu, że wyłącznie wobec błędnego przekazania akt przez SKO, Spółka miałaby być pozbawiona możliwości wzruszenia niekorzystnego dla niej działania.

Dalej podniesiono, że: "Podobnie jeśli do rozpoznania skargi Spółki z dnia 10 września 2009 r. nie doszło z powodu zawinienia WSA, co zdaje sugerować SKO w ostatniej części skarżonego postanowienia, Spółka nie może ponosić negatywnych konsekwencji takiego niezgodnego z prawem działania. Z punktu widzenia Spółki jako strony postępowania nie ma znaczenia czyje zawinione działanie doprowadziło do ograniczenia jej praw. Istotne jest, iż naruszenie prawa Spółki do obrony w niniejszym postępowaniu miało miejsce i niniejszą skargą Spółka próbuje cofnąć skutki tego naruszenia. Nie może być tak, że Spółce zamknięta zostanie możliwość obrony jej praw, a jej skarga nie zostanie nigdy rozpoznana, wyłącznie dlatego, iż SKO lub WSA dokonał błędnej analizy przepisów postępowania i czynnością techniczną – nie zaś zaskarżalnym postanowieniem – przekazano akta zamiast do sądu administracyjnego, to do organu administracji".

Sąd Wojewódzki opisując przebieg postępowania w sprawie i przedstawiając treść zaskarżonego postanowienia pominął tę jego część, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do zarzutów postawionych w zażaleniu Spółki na przekazanie akt sprawy organowi I instancji. Mianowicie podano, że w wykonaniu wyroku WSA w Krakowie z 30 kwietnia 2009 r., uchylającego autokontrolą decyzję z 20 września 2009 r. – Kolegium udzieliło 22 września 2010 r. odpowiedzi na skargę PP "[...]" na decyzję SKO z [...] sierpnia 2009 r. oraz przekazało do WSA w Krakowie 3 egzemplarze skargi wraz z aktami sprawy oraz pełnomocnictwem dla członka SKO. W odpowiedzi WSA w Krakowie pismem z 13 października 2010 r. (nr [...]) zwrócił do Kolegium przesłane akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę informując, że zarówno sprawa II SA/Kr 1731/09, jak i sprawa II SA/Kr 1526/09 zostały już prawomocnie zakończone.

Wobec powyższego Kolegium przekazało akta sprawy organowi I instancji, aby nie przedłużać postępowania i doprowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, zgodnie z pozostającą w mocy decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2009 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności zaakcentowania wymaga to, co jest istotne w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Z akt administracyjnych oraz akt sądowych wynika, że

1. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2009 r. ustalono warunki zabudowy dla oznaczonego zamierzenia inwestycyjnego.

2. SKO decyzją z [...] sierpnia 2009 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

3. Na decyzję SKO z [...] sierpnia 2009 r. skargę wniosła Spółka [...].

4. SKO działając w trybie autokontroli wydało na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzję z dnia 25 września 2009 r.

5. Skarga Spółki [...] na decyzję SKO z [...] sierpnia 2009 r. przekazana do WSA (wraz z decyzją autokontrolą) – zarejestrowana została 15 października 2009 r. pod sygn. II SA/Kr 1526/09. W dniu 21 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał postanowienie o umorzeniu postępowania, w związku z wydaniem przez SKO decyzji autokontrolnej z 25 września 2009 r.

6. W dniu 3 grudnia 2009 r. w WSA w Krakowie zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Kr 1731/09 skarga na decyzję SKO z 25 września 2009 r. (decyzję autokontrolą). Wyrokiem z 30 kwietnia 2010 r. uchylono zaskarżoną decyzję SKO. Po uprawomocnieniu wyroku (9 lipca 2010 r.) przekazano akta do SKO w dniu 13 sierpnia 2010 r.

7. SKO w dniu 22 września 2010 r. sporządziło odpowiedź na skargę Spółki [...] złożoną od decyzji z [...] sierpnia 2009 r., wnioskując o uwzględnienie skargi. Pismem z dnia 5 października 2010 r. SKO przekazało skargę z aktami sprawy do WSA w Krakowie.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pismem z 13 października 2010 r. zwrócił akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, informując, że sprawy o sygn. II SA/Kr 1526/09 i II SA/Kr 1731/09 zostały prawomocnie zakończone.

9. Pismem z 21 października 2010 r. SKO przekazało akt sprawy do organu I instancji, w związku z postanowieniem WSA o umorzeniu postępowania ze skargi na decyzję SKO z [...] sierpnia 2009 r.

10. Pismem z 10 listopada 2010 r. Spółka [...] złożyła zażalenie na czynność SKO, określając ją jako postanowienie i zarzucając, że czynność SKO została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ SKO po wyroku z 30 kwietnia 2010 r. uchylającym decyzję autokontrolą przekazało akta organowi I instancji a powinno udzielić odpowiedzi na skargę, która "odżyła".

11. Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na przekazanie dnia 21 października 2010 r. akt sprawy do organu I instancji.

12. Z akt sądowych i administracyjnych oraz ustaleń NSA wynika, że do dnia rozprawy przed NSA, tj. 26 lutego 2013 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym nie została ponownie zarejestrowana sprawa ze skargi Spółki [...] na decyzję SKO z [...] sierpnia 2009 r.

Z przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych sprawy wynika stan prawny, który nie został należycie uwzględniony w zaskarżonym wyroku.

Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie sprawy ograniczył do oceny legalności zaskarżonego formalnie postanowienia, pomijając istotę żądania zawartego w skardze oraz interesu prawnego strony skarżącej.

Tymczasem istota skargi nie dotyczyła tylko postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, ale zasadniczo tego, że w sprawie doszło do przekazania przez SKO akt sprawy do organu I instancji, podczas gdy akta sprawy wraz ze skargą na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. powinny być przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę nie dostrzegł tego, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą skarżącej Spółki na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., które to postępowanie nie zostało zakończone. Rzeczą zatem Sądu Wojewódzkiego było ustalenie stanu sprawy "głównej", a dopiero w dalszej kolejności orzekanie co do zaskarżonego postanowienia.

Podkreślenia wymaga bowiem to, że złożenie skargi Spółki [...] na decyzję ostateczną SKO z [...] sierpnia 2009 r. doprowadziło do wszczęcia sprawy sądowoadministracyjnej, która nie utraciła bytu, mimo że w postępowaniu prowadzonym pod sygn. II SA/Kr 1526/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 21 grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w związku z wydaniem przez SKO decyzji autokontrolnej. Dla biegu omawianej sprawy istotne znaczenie miało to, że decyzja autokontrola SKO z 25 września 2009 r. została prawomocnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 kwietnia 2010 r. sygn. II SA/Kr 1731/09. Uchylenie decyzji "autokontrolnej" spowodowało że dana sprawa wróciła do stanu z chwili wniesienia skargi na decyzję ostateczną SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest trafnie pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. – wzruszającej decyzję ostateczną zaskarżaną do sądu administracyjnego powoduje, iż skarga skierowana do sądu traci swój byt. Jednak uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej skutkuje następnie tym, że odżywa zarówno decyzja organu, jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego. Wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany przekazać skargę na decyzję poprzednio wydaną wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przyjmuje się również, że obowiązek rozpoznania przez sąd administracyjny skargi złożonej na decyzję ostateczną aktualizuje się pomimo tego, że wcześniej wydane zostało postanowienie o umorzeniu postępowania. Prawomocność materialna postanowienia wydanego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zostaje wzruszona wskutek prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na decyzję autokontrolą. W rezultacie uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowanie z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi toczyć się według zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno, Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 179; wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1552/10; wyrok NSA z 11.05.2011 r. sygn. akt II OSK 810/10).

Zauważyć ponadto trzeba, że w omawianej sytuacji nieprzekazanie akt i skargi przez organ odwoławczy do sądu oznacza bezczynność, która może być zwalczana w drodze stosownej skargi, a w szczególności poprzez wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.

Jednak w rozpoznawanej sprawie środki te, aczkolwiek formalnie dopuszczalne, nie mogłyby doprowadzić do efektywnej ochrony interesu strony skarżącej.

Podkreślić bowiem trzeba, że skorzystanie z nich byłoby uzasadnione i celowe gdyby miało miejsce nieprawidłowe działanie organu administracji, czy też jego bezczynność. Tymczasem z dostępnych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że po otrzymaniu wyroku z 30 kwietnia 2010 r. uchylającego decyzję autokontrolą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wywiązując się z obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazało ponownie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie skargę Spółki [...] na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Natomiast Sąd Wojewódzki pismem z 13 października 2010 r. zwrócił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu akta sprawy, skargę i odpowiedź na skargę, informując jednocześnie, że sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1526/09 i II SA/Kr 1731/09 zostały prawomocnie zakończone.

Jak zostało wykazane powyżej, fakt umorzenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1526/09 nie czynił bezprzedmiotową sprawę ze skargi Spółki [...] na decyzję SKO z [...] sierpnia 2009 r., skoro wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. uchylona została decyzja autokontrola.

Nieprawidłowe było zatem dokonanie przez Sąd Wojewódzki zwrotu skargi wraz z aktami sprawy, co w efekcie doprowadziło do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonując decyzję własną z [...] sierpnia 2009 r. – uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną – przekazało dalej akta organowi I instancji, celem ponownego rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając następnie niniejszą sprawę nie uwzględnił powyższych okoliczności, przez co wyraził w efekcie błędny pogląd, że pełnomocnik strony powinien skorzystać ze środków prawnych zapewniających skuteczną ochronę w przypadku naruszenia przez organ administracji publicznej obowiązku przekazania akt sprawy w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Konstatacja Sądu byłaby prawidłowa, gdyby to organ administracji nie zastosował się do obowiązku na nim spoczywającego, co jednak w sprawie nie wystąpiło. Natomiast w przypadku gdy to na skutek działania lub bezczynności sądu dochodzi do naruszenia prawa strony do rozpoznania jego sprawy, to według przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stronie nie przysługują żadne środki prawne.

Sąd powinien mieć jednak na uwadze możliwość skorzystania przez stronę ze skargi przewidzianej w ustawie z 17 czerwca 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1843) i w związku z tym podjąć wszelkie działania mające na celu wyjaśnienie zaistniałej sytuacji oraz nadanie sprawie prawidłowego biegu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego Sąd Wojewódzki pominął okoliczność wskazywaną w zaskarżonym postanowieniu oraz przez skarżącą, iż skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., której rozpatrzenia domagała się Spółka, została w sposób nieformalny zwrócona przez Sąd organowi odwoławczemu.

Sąd Wojewódzki mając obowiązek orzekania w granicach wyznaczonych przez przedmiot skargi, którym w tej sprawie było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia powinien uwzględnić, że niniejsze postępowanie, jak zostało zasygnalizowane na wstępie, prowadzone jest w granicach sprawy wszczętej wcześniej na skutek skargi Spółki [...] na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną musiał mieć na uwadze całokształt okoliczności podniesionych w ramach zarzutów odnoszących się do orzeczeń Sądu Wojewódzkiego pozostających w ścisłym związku z przedmiotem niniejszej sprawy, bowiem podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 120/11.

Trudno byłoby bowiem zaakceptować sytuację że Sąd Wojewódzki sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej mógł w okolicznościach konkretnej sprawy ograniczyć tę kontrolę tylko do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, gdy istota skargi nie wiązała się wyłącznie z przedmiotowym postanowieniem, lecz naruszeniem interesu skarżącej Spółki poprzez nierozpoznanie jej skargi wniesionej od decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zaistniały stan jest nie tylko rezultatem tego, że Sąd Wojewódzki dokonał w sposób nieformalny zwrotu skargi wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w przypadku gdy na skutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie autokontroli uchylona zostaje decyzja będąca przedmiotem skargi skierowanej do sądu administracyjnego, to umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję ostateczną powinno nastąpić dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania toczącego się w przedmiocie decyzji podjętej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Celowe jest natomiast rozważenie w każdej sprawie zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż niewątpliwie rozstrzygnięcie sprawy wszczętej skargą na decyzję ostateczną zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w związku z wydaną przez organ odwoławczy decyzją autokontrolą.

Jeżeli natomiast nastąpiło prawomocne umorzenie postępowania zainicjowanego skargą na decyzję ostateczną, to w sprawie prowadzonej w przedmiocie decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. – sąd administracyjny powinien stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. objąć rozstrzygnięciem nie tylko decyzję autokontrolą, ale też wszystkie decyzje wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Nieskorzystanie przez sąd administracyjny ze środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. i wydanie wyroku rozstrzygającego tylko o uchyleniu decyzji autokontrolnej skutkuje tym, że odzyskuje byt decyzja ostateczna i skarga na nią złożona (por. wyrok NSA II OSK 1222/09 z 21 lipca 2010 r.; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 334).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zarówno w niniejszym postępowaniu, jak też w dwóch poprzednich – ściśle ze sobą związanych – nie skorzystał z takich możliwości procedowania, aby doprowadzić sprawę do końcowego jej załatwienia.

Konieczne zatem stało się uchylenie zaskarżonego wyroku, aby Sąd w ramach ponownego rozpoznania sprawy podjął takie działania procesowe, które zagwarantują prawidłowy bieg skargi złożonej przez Spółkę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. W dalszej dopiero kolejności Sąd Wojewódzki rozpatrzy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., o ile skarga ta pozostanie aktualna, co będzie oczywiście zależne od tego jak zakończy się sprawa w przedmiocie zaskarżonej decyzji ostatecznej.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.