Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 862/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. S. kwotę 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].01.2005r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 k.p.a., na wniosek Z. B. – G. i M. G. - ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (antykwariat oraz salon z antykami i regionalną sztuką) na działkach nr "1", "2" obr. [...]. przy ul. Z. w Z.

Wskazano także, że integralną część niniejszej decyzji stanowią załączniki NR 1, NR 2, NR 3, gdzie w załączniku Nr 1 wyrysowano linie rozgraniczające teren inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 59 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu złożony przez inwestora w dniu 24.02.2004r. zawiera niezbędne określenia wyszczególnione w art. 52 ust. 2 wymienionej ustawy. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, póz. 1588), dla planowanej inwestycji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji Nr 2. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 100m od działki budowlanej określonej na kopii mapy zasadniczej będącej w dyspozycji organu. Linię zabudowy określa obszar inwestycji, który jest zgodny z przepisami odrębnymi i umożliwia zamierzoną jej realizację zgodnie z wnioskiem. Na podstawie materiałów geodezyjnych oraz wizji w terenie ustalono następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego.

Złożony wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy usługowej. Z analizy funkcji wynika, że taka zabudowa będzie kontynuacją funkcji obiektów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego - rejon ul. Z., gdzie dominuje zabudowa usługowo mieszkalna. Wnioskowana zabudowa nawiązuje do zabudowy typowej dla Z. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, mieszkalno usługowe oraz usługowe. Obecnie, zgodnie z ewidencją gruntów, działki są sklasyfikowane jako działki klasy PsVI, mają łącznie powierzchnię 1053m2. Powyższe działki w miejscowym planie ogólnym z 1994r. leżały w terenach zieleni nieurządzonej -2ZP.

Wyniki badania wskazują na możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ spełnione są wymogi: zabudowy na sąsiedniej działce, dostępu do drogi publicznej, wystarczalności istniejącego uzbrojenia terenu, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, istnieje zgodność z przepisami odrębnymi, do których zaliczono w szczególności ustawę z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), ustawę z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) ustawę z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266.Z późn. zm.), ustawę z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), ustawę z dnia 4.02.1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.)

Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24.09.2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2000r. Nr 179 poz. 1490).

Treść projektu decyzji zgodnie z kompetencjami uzgodnił: Wojewoda postanowieniem [...] z dnia [...].06.2004r., Urząd Wojewódzki Wydział Środowiska i Rolnictwa postanowieniem [...] z dnia [...].06.2004r, Zarząd Melioracji Wodnych w K. postanowieniem [...] z dnia [...].07.2004r., Zarząd Województwa postanowieniem [...] z dnia [...].06.2004r., Zarząd Powiatu T. postanowieniem [...] z dnia [...].07.2004r., Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem [...] z dnia [...].06.2004r., Geolog Powiatowy postanowieniem [...] z dnia [...].06.2004r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem [...] z dnia [...].08.2004r., Wydział Drogownictwa i Transportu pismem [...] z dnia 10.12.2004r., Wydział Inżynierii i Ochrony Środowiska pismem [...] z dnia 25.10.2004r.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt niniejszej decyzji o warunkach zabudowy sporządził mgr inż. arch. P.S., wpisany na listę członków Okręgowej Izby Architektów.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się S.S., wnosząc w terminie odwołanie.

Skarżąca wskazała w nim, że podnosi zastrzeżenia formalne, merytoryczne i etyczne, albowiem decyzja narusza nabyte prawa osób trzecich, prawo własności, a tym samym podstawowe zasady współżycia społecznego. Jej zdaniem miasto to nie tylko zespoły budynków mieszkalnych, to również skupiska ludzkie, należy zatem stworzyć warunki do godnego życia - a to w Z. jest coraz trudniejsze. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta utracił wprawdzie moc prawną, nie stracił jednak wartości merytorycznych. Był opracowany przez grono fachowców, w trosce o prawidłowy rozwój miasta i warunki życia jego mieszkańców, zapewniał ochronę wartości środowiska naturalnego i obiektów kultury, a w zaistniałej sytuacji braku planu trudniejsze jest zachowanie ładu i porządku przestrzennego. Nadmierna ilość budynków mieszkalnych wciskana jest bezładnie między istniejącą, zorganizowaną zabudowę regionalną, tworząc żałosny obraz i dezorganizując życie mieszkańców. Nowoprojektowane obiekty straszą wielkością, brzydotą i brakiem proporcji. Z., aspirujące do miana Zimowej Stolicy Kraju od lat nie zatrudnia urbanisty, ani plastyka. O lokalizacji poszczególnych obiektów decydują osoby przypadkowe, bez przygotowania fachowego, przeważnie inwestorzy, których celem jest osiągnięcie partykularnych interesów bez względu na skutki jakie z tego mogą wyniknąć dla miasta, czy osób trzecich. Typowym przykładem jest zamierzona inwestycja, będąca przedmiotem odwołania. Teren proponowanej inwestycji, to jeden z nielicznych zespołów zieleni, zlokalizowany wzdłuż potoku F., który udało się zachować do dziś, a nie było to łatwe, bowiem wnioskodawca od 1990r. wielokrotnie usiłował go zlikwidować. Systematycznie występował o zmianę użytkowania terenu i lokalizację na nim różnorodnych inwestycji od zespołów pawilonów handlowych, poprzez dom modlitwy i medytacji, zespół hotelowy itd. Na powyższe inwestycje każdorazowo otrzymywał negatywne opinie wszystkich instancji - co było zgodne z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego. W latach dziewięćdziesiątych wnioskodawca nabył działkę nr "1", usytuowaną w samym środku zespołu zieleni, pełniącej funkcję otuliny potoku Foluszowy, zapewniając władze samorządowe, że nie zmieni jej dotychczasowego charakteru, a jedynie doinwestuje sadzenie wartościowych drzewek ze szkółki. Po przejęciu terenu natychmiast przystąpił do jego dewastacji -wykarczował stary drzewostan o dużej wartości funkcjonalnej i kulturowej. Osłabiony teren jest obecnie częściej zalewany przez potok., a zamierzenia inwestycyjne na przedmiotowym terenie pogłębią jeszcze ten problem. Powoływanie się w decyzji na uzgodnienia, otrzymane z kompetentnych instytucji nie jest w pełni prawdziwe, ponieważ została przed nimi ukryta rzeczywista prawda o terenie. Decyzja narusza przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprawdą jest, że teren nie wymaga zmiany przeznaczenia i użytkowania terenu. W stanie istniejącym jest to duży zespół zieleni, pełniący funkcję otuliny wzdłuż potoku F., podlegający ochronie częściowej. Nie spełnia też wymogów zabudowy na sąsiednich działkach. Działka nr "1" leży w samym środku zespołu zieleni i z żadnej jej strony nie ma budynku w stanie istniejącym. Wnioskodawca, jako pośrednik w obrocie nieruchomościami ma wiele możliwości budowy swych zamierzeń na terenach budowlanych, nie musi tego robić kosztem likwidacji zespołu zieleni.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2005r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że zaskarżoną decyzją, na wniosek Z.B. – G. i M.G. z dnia 19.02.2004r. Burmistrz Miasta Z. ustalił warunki zabudowy działek nr "1" i "2" w obrębie [...] miasta Z. na cele realizacji budynku mieszkalno-usługowego. Wobec braku planu miejscowego decyzja została wydana w trybie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, po sporządzeniu analizy mającej na celu sprawdzenie, czy wniosek spełnia warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Analiza sporządzona została przez człon Okręgowej Izby Architektów na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Analiza wskazuje na spełnienie wszystkich określonych przepisami wymagań. Nawiązując dalej do wniesionego przez S.S. odwołania, uznając je za całkowicie nieuzasadnione wskazano, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności, żadnych praw osób trzecich, ani też jakichkolwiek zasad współżycia społecznego. Skarżąca nie definiuje zresztą, na czym owe jej zdaniem liczne naruszenia miałyby polegać. Kolegium uznaje, że dawny plan miejscowy posiadał wysokie wartości merytoryczne, jednakże jego brak nie oznacza otwarcia możliwości dewastacji krajobrazu i ładu przestrzennego, przynajmniej w odniesieniu do działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. Działka nr "1" spełnia wymogi przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach (w analizowanym obszarze) nr "3", "4", "5" i "6" pozwala na kontynuację funkcji i odpowiednio określonych parametrów nowej zabudowy na działce nr "1". Oddalić należy zarzut dewastacji zieleni (nadto nie mający bezpośredniego związku z przedmiotem rozstrzygnięcia), bowiem wnioskodawca dowiódł, że na wycięcie sześciu sztuk drzew uzyskał stosowne pozwolenie. Nie można uwzględnić zarzutu wydania decyzji w oparciu o uzgodnienia instytucji, przed którymi "ukryto rzeczywistą prawdę" skoro dowody w sprawie wskazują, że skarżąca wniosła bezskuteczne zażalenie do Ministra Środowiska na postanowienie Wojewody [...]. Uzyskane uzgodnienia instytucji wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy są dowodem, że zamierzenie inwestycyjne na działce nr "1" jest zgodne z przepisami szczególnymi, co nadto również było przedmiotem analizy przed rozstrzygnięciem sprawy. Nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby teren projektowanej lokalizacji wymagał zmiany przeznaczenia i użytkowania. Zgodnie z aktualnym wyciągiem z ewidencji gruntów działka nr "1" w obr. [...] stanowi użytek "Ps VI". Nie podlega w związku z tym żadnym procedurom określonym przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].05.2005r. znak [...] S.S. kwestionując ja w całości domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Nawiązując w uzasadnieniu skargi do rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji S.S. wskazywała, że z punktu widzenia niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają przepisy art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przytaczała. W tym kontekście podnosiła, że działka nr "1" graniczy z działką nr "7" (droga publiczna), "6" (zabudowana), działką nr "8" (potok F.), nr "9" (nie zabudowana), nr "10" (niezabudowana), "11" (niezabudowana). Budynek na działce "6" jest obiektem o innym charakterze niż obiekt objęty wnioskiem. Jest to bowiem mały kiosk handlowy, parterowy, a jego funkcja jest diametralnie inna niż funkcja obiektu objętego wnioskiem. Działka nr "2" graniczy zaś z działką nr "8" (potok F.), nr "12" (zabudowana drewnianą szopą), nr "5" (zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym), l tu zabudowa sąsiednia jest inna niż ta, która jest przedmiotem wniosku. Co prawda w decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że sąsiednie działki rozumie on jako działki w analizowanym obszarze, to jednakże nie można takiego poglądu podzielić. Nie ma jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, aby właśnie pas terenu w promieniu 100 m uznać jako działki sąsiednie, zaś organy administracji milczą na temat przesłanek jakimi kierowały się przy takim właśnie wyznaczaniu owego terenu. Skarżąca zna inne przypadki z tutejszego terenu, gdzie " sąsiedztwo " rozumiano jako graniczenie z działką objętą wnioskiem, nie wiadomo dlaczego zatem w tym przypadku sąsiedztwo rozciągnięto na odległość 100 m. Organy administracji winny wyjaśnić przesłanki, jakimi w tym względzie się kierowały, czego jednak nie uczynił. O ile działka nr "1" ma dostęp do drogi publicznej, gdyż bezpośrednio przylega do niej ul. Z., to takiego dostępu do drogi nie ma druga z działek - nr "2". Działka ta nie przylega do drogi publicznej, ani też nie wiedzie do niej służebny szlak drożny po innych działkach, które od drogi publicznej ją oddzielają. W szczególności dotyczy to działki pot. F. - w kierunku ul. Z. oraz działki nr "5" - w kierunku ul. Z. Jakkolwiek organ pierwszej instancji stwierdził, że teren posiada odpowiednie uzbrojenie, to jednakże twierdzenie to jest gołosłowne. W szczególności wbrew wymogowi art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji nie wskazano dowodu na tą okoliczność. O ile takowe uzbrojenie mogłaby posiadać działka nr "1" (choć to wymaga sprawdzenia na podstawie jakichś dowodów, których póki co brak) to z całą pewnością takiego uzbrojenia nie posiada działka nr "2". Działka nr "1" według rejestru gruntów stanowi użytek PsVI, co jednakże nie dotyczy działki nr "2". O ile zatem pierwsza z działek nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej, to konieczności wyłączenia takiego nie można wykluczyć w przypadku działki drugiej. Zdaniem skarżącej decyzje organów obu instancji dotknięte są poważnymi wadami prawnymi. Ich treść jest nieprawdziwa z czego można wysnuć wniosek, że doszło do świadomego poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariuszy publicznych, a to może rodzić odpowiedzialność karnoprawną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty dotyczą jedynie działki nr "1", a działka nr "2" jest celowo przemilczana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazywało w tym zakresie, że zgodnie z art. 61 ustawy, oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego organ orzekający w pierwszej instancji dokonał stosownej analizy. Wyniki analizy w części graficznej i opisowej stanowią załączniki do decyzji i spełniają wymogi ustawy. Analiza wskazuje w szczególności, że w promieniu do 100 m od działki wnioskodawcy znajdują się budynki mieszkalne i usługowe, pozwalające na określenie funkcji oraz parametrów na zasadzie kontynuacji. Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem za działki sąsiednie przyjęto działki w obszarze analizowanym. Nadto w odniesieniu do objętej decyzją działki nr "2", należy wskazać że graniczy ona bezpośrednio z działką nr "5" S.S., która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Ustawodawca nie określił szczegółowo kryteriów wyznaczenia "obszaru objętego analizą", stanowiąc jedynie że nie może on być mniejszy niż 50 m (licząc od frontu działki wnioskodawcy). Zabudowa mieszkalna - zgodnie z analizą i mapami ewidencji gruntów - znajduje się na działkach nr "13", "14", "3", "15" i "4", znajdujących się w obszarze analizowanym. Bezprzedmiotowy jest zarzut braku dostępu do drogi publicznej w odniesieniu do działki nr "2". Działka ta stanowi wprawdzie część nieruchomości wnioskodawcy, jednakże jest oddzielona od części pozostałej (działki nr "1") potokiem F. i w jej obrębie (biorąc pod uwagę powierzchnię) nie jest planowana zabudowa. Wbrew twierdzeniom skarżącej działka nr "1" jest położona przy ul. Z. posiadającej wymagane uzbrojenie. Wnioskodawca uzyskał stosowne stanowiska zarządzających sieciami uzbrojenia: "G.P." w zakresie przyłącza do sieci cieplnej, Zakładu Energetycznego w zakresie przyłącza energii elektrycznej oraz SEWiK w zakresie dostawy wody i odbioru ścieków. Zgodnie z kopią mapy ewidencyjnej, w aktualnym stanie ewidencji gruntów działka nr "2" w obr. [...] stanowi użytek "B" (nie jest użytkiem rolnym).

Uczestnicy Z. B. – G. i M.G. podnosili, że celem działań skarżącej jest uzyskanie dla siebie kosztem działek wyżej wymienionych dodatkowej powierzchni rekreacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na powyższe kontrola w niniejszej sprawie dotyczy zatem legalności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść wyżej powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić, aczkolwiek z innych niż podnoszone w niej przyczyny.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.z.p.), a miało za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (antykwariat oraz salon z antykami i regionalną sztuką) na działkach nr "1", "2" obr.[...] przy ul. Z. w Z. na wniosek Z. B. – G. i M.G. z 24.02.2004r. Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren inwestycji nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 69 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Tryb ten winien również uwzględniać przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p.

Słusznie przyjmują organy obu instancji, że przy braku planu miejscowego realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1), co winno nastąpić na wniosek (art. 51 ust. 1 i 2) spełniający wymogi z art. 63 k.p.a., jak i przewidziane w art. 52 ust. 2 p.z.p. Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie narusza wymogi z art. 63 § 3 k.p.a., bowiem nie został należycie podpisany, zaś złożono go nadto w sposób uniemożliwiający ustalenie, czy postępowanie jest prowadzone na żądanie jednego, czy dwóch podmiotów, l tak, pismo z daty 24.02.2004r. (k. 2), w którym jako wnioskodawców wymienia się Z. B. – G. i M.G., wskazujące w pkt 1 jako załącznik do tego pisma wniosek o ustalenie warunków zabudowy - zostało podpisane tylko przez Z. B. – G., natomiast pod wyżej wymienionym załącznikiem, datowanym 19.02.2004r., gdzie jako wnioskodawca figuruje wyłącznie Z. B.-G. - brak jakichkolwiek podpisów. Nadto stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wniosek winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Tego wymogu nie spełnia wniosek w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z pisma z daty 24.02.2004r., z trzech wskazanych w nim załączników wymieniono poza wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - w pkt 2 analizę urbanistyczno-architektoniczną oraz w pkt 3 - koncepcję architektoniczną budynku mieszkalno-usługowego. Przy przedmiotowym piśmie brak w aktach administracyjnych poza załącznikiem nr 1 innych dokumentów, które miały stanowić załączniki do wniosku. Dopiero k. 71 - 88 akt administracyjnych stanowi sporządzona w lutym 2004r. na zlecenie inwestora Z. B.-G. przez projektantów A.R. i M.R. koncepcja architektoniczna budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr "1" i "2" obr. [...] przy ul. Z. w Z., gdzie znajdują się dwie nieaktualne i pozbawione cech dokumentów urzędowych mapy, tj. kserokopia kopii mapy ewidencji gruntów m. Z. w skali 1 : 1000 z 18.01.2001r. wraz z wyciągiem z ewidencji gruntów (k. 81) oraz dokument określony w koncepcji architektonicznej jako plan zagospodarowania terenu, z uzgodnieniami ze stycznia 2001r. Brak w aktach sprawy dokumentu w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Pomimo wyżej wskazanych sprzeczności i braków organ pierwszej instancji zaniechał wezwania inwestorów do ich wyjaśnienia oraz uzupełniania, co stanowi naruszenie art. 64 §2 k.p.a. Kwestia prawidłowości uwzględnionych w przedmiotowej sprawie dokumentów geodezyjnych jest tym bardziej istotna, że przesłane organowi pierwszej instancji pismo Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego Wód termalnych "P.T." S.A. w Z. z dnia 11.06.2004r. bez żądanej opinii sygnalizuje stwierdzoną w załączonych dla jej uzyskania dokumentach niezgodność numeracji działek.

W decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie poczyniono ustaleń odnoszących się do kręgu stron postępowania. Znany jest on na podstawie stanowiącego k. 16 akt administracyjnych, niepodpisanego, nieopatrzonego pieczęcią i datą dokumentu mającego uwzględniać dane z ewidencji gruntów, jak również adnotacji zawartych w rozdzielnikach wysyłanych przez organ pierwszej instancji zawiadomień, pism oraz wydanej decyzji. Skoro organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania J.J. oraz R.J., będących w myśl kserokopii kopii mapy ewidencji gruntów m. Z. w skali 1:1000 z 18.01.2001r. wraz z wyciągiem z ewidencji gruntów (k. 81) współwłaścicielami działki nr "10", sąsiadującej bezpośrednio z działka nr "1", należy przyjąć, że prowadząc je bez ich udziału naruszył art. 61 § 4 k.p.a. i 10 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. , zaś dotknięte jest ono wadą stanowiącą w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jedną z podstaw wznowienia postępowania. Jak wynika z dostępnych w aktach administracyjnych dokumentów (w zbiorczej kopercie - k. 15, k. 105 i 108) zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 11.03.2004r. oraz decyzja nie zostały wyżej wymienionym doręczone, a korespondencja zwrócona przez pocztę z adnotacjami o wyprowadzeniu się adresatów. Co do pozostałych pism brak w aktach administracyjnych dowodów ich doręczenia.

Nadto postępowanie przed organem pierwszej instancji co do wszystkich stron poza wnioskodawcami toczyło się z naruszeniem zasad z art. 10 k.p.a., a powyższe odnosi się do niemal do wszystkich uzgodnień prowadzonych w trybie art. 106 k.p.a. W szczególności, w aktach sprawy brak dowodu doręczenia stronom pisma z dnia 10.05.2004r. (k. 33) lub innych w sprawie wystąpienia organu pierwszej instancji o uzgodnienia. Z rozdzielników wydanych w wyniku uzgodnień postanowień wynika, że otrzymywali je tylko wnioskodawcy, za wyjątkiem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].07.2004r. [...], które miało zostać doręczone wszystkim stronom. Także po zgromadzeniu materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się w sprawie na tym etapie postępowania oraz zgłoszenia żądań.

Brak także w aktach wymaganego w myśl art. 60 ust. 4 p.z.p. projektu merytorycznej części decyzji o warunkach zabudowy, którego sporządzenie winno być powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Taki projekt decyzji winieni być podpisany przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4, a stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów dołączone do akt sprawy.

Stosownie do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, póz. 1588 ) warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy(ust. 4 ). W aktach sprawy znajduje się dokument stanowiący załącznik Nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].01.2005r. znak:[...] nazwany wynikami funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zawiera ona jednak jako załącznika części graficznej analizy, zaś w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego uprawnienia arch. P.S.

Decyzja organu pierwszej instancji w szerszym niż wyżej wskazany zakresie narusza prawo materialne oraz wymogi z art. 107 k.p.a. Wśród wymogów jakie powinna spełniać każda decyzja art. 107 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze wymienia podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, zaś w myśl § 2 tego artykułu przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takie przepisy szczególne w sprawie niniejszej określa art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. oraz powołane wyżej przepisy rozporządzenia wykonawczego.

Niezależnie od trzech załączników, dostępną w aktach administracyjnych decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [....].01.2005r. znak:[...] stanowi tekst mieszczący się na pięciu nienumerowanych stronach, pod którym brak podpisu podmiotu wydającego decyzję. Stronie następna - której nie poprzedza tekst, ani numeracja - zaczyna się od pieczęci oraz podpisów dwóch podmiotów, z których tylko jeden działa z upoważnienia i za- organ wydający decyzję. Podobnie dwa podmioty, podpisały załącznik Nr 2. Zważyć należy także, że elementem decyzji uczyniono jako załącznik Nr 3 sporządzona w lutym 2004r. na zlecenie inwestora Z. B.-G. przez projektantów A.R. i M.R. koncepcja architektoniczna budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr "1" i "16" obr. [...] przy ul Z. w Z. co nie znajduje stosownej podstawy prawnej, zaś z uwagi na treść art. 55 p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. oznacza w istocie niedopuszczalne związanie tym dokumentem organu wydającego pozwolenia na budowę.

Wskazanych wyżej uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, który z naruszeniem tych samych przepisów oraz art. 138 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].01.2005r. znak[...]. Zaskarżona decyzja organu drugiej instancji narusza prawo także z tej przyczyny, że przy ciążącym na Samorządowym Kolegium Odwoławczym obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie zawiera ona ustaleń oraz oceny prawnej, które spełniałyby wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Przy braku szczegółowej analiz i wypowiedzi obu organów nie jest wiadomym, czy zawarte w decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].01.2005r. znak:[...] wskaźniki powierzchni zabudowy oraz zachowania powierzchni biologicznie czynnej dotyczą każdej z działek inwestorów odrębnie, czy terenu objętego wnioskiem, bowiem w tym zakresie ustalenia zawierają wewnętrzne sprzeczności. O ile trafnie wskazuje się w zaskarżonej decyzji na przepisy określające wyznaczenie obszaru analizowanego, to wbrew zawartym w niej wywodom brak w aktach sprawy dokumentu urzędowego w postaci aktualnego wyciągu potwierdzającego okoliczność, że z ewidencji gruntów działka nr "1" w obr.[...] stanowi użytek "Ps VI" oraz takich aktualnych dokumentów dowodzących iż działka nr "2" nie wymaga zmiany przeznaczenia i nie podlega procedurom określonym przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia - przy braku wadliwości wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a - c p.p.s.a., co skutkuje odstąpieniem od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzają w istocie zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu z udziałem wszystkich stron stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwym proceduralnie postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś aktualnie jest ona bezprzedmiotowa z uwagi na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie wyżej wskazanych przepisów.

Oddalając wniosek skarżącej dotyczący dopuszczenia w sprawie dowodów, a to planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym obszarze do 2003r. oraz uchwały Rady Miasta i Gminy z 2006r. dotyczącej utworzenia w tym terenie Parku Kulturowego uwzględniono, że wnioskowane jako

dowód dokumenty nie mają znaczenia dla prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 a - c p.p.s.a., zaś rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).