Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1987/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 61, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art, 104 ,art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia2017 r. sygn. akt V SA/Wa 454/17 w sprawie ze skargi A na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A na rzecz Ministra Finansów 7160 (siedem tysięcy sto sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi A (dalej: strona, Gmina) – wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 454/17 uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] lipca 2016 r., w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji celowej za rok 2015, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Z motywów Sądu I instancji wynika, że analiza pism kierowanych do A dotyczących sposobu rozliczenia dotacji celowej udzielonej na 2015 r., a dotyczącej realizacji zadań bieżących z zakresu administracji rządowej, wynikających z ustaw: o ewidencji ludności, o dowodach osobistych oraz Prawa o aktach stanu cywilnego, w powiązaniu z przekazaną dotacją w łącznej kwocie 4 202 147 zł, pozwoliła Wojewodzie Zachodniopomorskiemu decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. określić kwotę 351 987,80 zł jako pobranej przez Gminę w nadmiernej wysokości. Organ ten określił także termin i sposób naliczania odsetek.

Strona pismem z dnia 21 lipca 2016 r. wniosła odwołanie od wskazanej decyzji, którą to Minister Rozwoju i Finansów aktem administracyjnym z dnia [...] grudnia 2016 r. częściowo uwzględnił (uchylając rozstrzygnięcie w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekając jej właściwą postać), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy.

A wniosła skargę do WSA w Warszawie, który – co wskazano na wstępie – ją uwzględnił. W motywach Sąd wskazał na potrzebę prawidłowego wszczęcia postępowania, a dalej jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o wykorzystaniu dotacji w sposób niezgodny z przeznaczeniem, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Aby tego dokonać konieczne jest także uprzednie ustalenie warunków przyznania skarżącej dotacji celowej na realizację zadań z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do spraw obywatelskich (ten zakres dotacji jest przedmiotem sporu), bowiem bez prawidłowego ustalenia tych kryteriów niemożliwa jest ocena, czy doszło do jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.

Analizując akta administracyjne sprawy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd doszedł do przekonania, że oba organy orzekające w sprawie nie spełniły ww. wymagań, gdyż wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, w myśl art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), musi być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, z zachowaniem zasad przewidzianych ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.).

Przepisy ustawy o finansach publicznych odsyłają do stosowania procedury z zakresu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 60 pkt 1 w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4). Związane jest to z zachowaniem zasady udziału strony w postępowania (koniecznością wyjaśnienia z jej udziałem niektórych okoliczności sprawy) – art. 10 k.p.a. i zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.).

Sąd wskazał, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ powinien nie tylko określić przedmiot tego postępowania ale i wskazać przepisy prawa materialnego, w oparciu o które zamierza prowadzić postępowanie (art. 61 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a.). Wskazanie przedmiotu postępowania i stosownych przepisów ustawy (prawa materialnego) w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, jest niezbędne z uwagi na konieczność poinformowania o tym uczestnika (uczestników) postępowania, a poza tym postępowanie administracyjne nie może się toczyć wyłącznie w oparciu o przepisy postępowania. Ponadto należy pamiętać, że zakres wskazanego postępowania, w zawiadomieniu o jego wszczęciu, definiuje granice orzekania organu w myśl art. 104 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu – Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z [...] marca 2016 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne "celem wydania decyzji określającej kwotę dotacji celowej przypadającej do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki w związku z niedokonaniem zwrotu do 31 stycznia 2016 r. łącznej kwoty 133 575,55 zł z tytułu części dotacji udzielonej A w 2015 roku w dziale 750 – Administracja publiczna, rozdziale 75011 – Urzędy wojewódzkie, § 2010 – Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom".

W uzasadnieniu tego postanowienia organ potwierdził, że postępowanie dotyczy wydania decyzji w trybie art. 169 u.f.p. co do kwoty niezwróconej dobrowolnie przez skarżącą, w wysokości 133 575,55 zł, a pobranej w nadmiernej wysokości, jako dotacja celowa. Ten sam zakres wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji (ze wskazaniem górnej kwoty podlegającej zwrotowi) organ powtórzył skarżącej w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. (informującym o prawie do czynnego udziału w sprawie – art. 10 k.p.a.) i w piśmie z dnia 29 kwietnia 2016 r. informującym o nowym terminie zakończenia postępowania.

Tymczasem decyzja organu I instancji, utrzymana w tym zakresie przez organ II instancji, określiła kwotę przypadająca do zwrotu w wysokości 351 987,80 zł, czyli w wielkości przekraczającej przedmiot postępowania wskazany w postanowieniu o jego wszczęciu. W ocenie Sądu jest to naruszenie ww. przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy. Powyższe stwierdzenie – zdaniem Sądu – stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Niezależnie od tego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych sprawy. Akta administracyjne nie zawierają pełnego materiału dowodowego, przez co zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ uznał, że otrzymana przez skarżącą dotacja celowa na 2015 r. w dziale 750, rozdziale 75011, § 2010 była przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono, bowiem w celu ujednolicenia sposobu kalkulacji wysokości kosztów realizowanych zadań z zakresu spraw obywatelskich przyjęto przedstawiony przez Ministra Spraw Wewnętrznych katalog zadań wynikający z ustawy o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych oraz ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, tj.:

1) medianę czasu realizacji zadań ustaloną jednolicie dla wszystkich gmin w Polsce, według załączonej do pisma tabeli;

2) medianę stawki roboczogodziny ze wszystkich województw – w roku 2015 ustaloną na kwotę 22,92 zł;

3) liczbę zdarzeń przedstawioną przez poszczególne gminy według danych za rok 2013.

W przyznaniu dotacji nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2015. Ponadto A została, zdaniem organu, poinformowana, że rozliczenie dotacji powinno nastąpić zgodnie z przekazanym algorytmem. Organ powołując się na opracowane zasady w zakresie przyznania i rozliczania dotacji, wskazał, że było to celowe i mieściło się w granicach prawa. Dało to możliwość realizacji funkcji kontrolnych, gwarantowało przejrzystość dokonanych wydatków i ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji celowej przekazanej na realizację wskazanych zadań. Podział na jednostki samorządu terytorialnego został dokonany w oparciu o jednolite zasady. Miał na uwadze faktyczne nakłady niezbędne do realizacji danego zadania, w myśl zasady wynikającej z art. 44 ust. 3 u.f.p., tj.: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Dalej organ wskazał, że gmina zobowiązana była do wykazania liczby zadań jednostkowych, jakie wykonała i rozliczenia dotacji zgodnie z przedstawionym jej algorytmem. Stwierdził, że na podstawie analizy danych przedstawionych przez skarżącą oraz danych z raportów z systemu Rejestracji Państwowych (PESEL i Rejestrów Dowodów Osobistych) oraz rejestru BUSC ustalono liczbę czynności gminy – szczegółowo wymienioną na stronie 3 i 4 zaskarżonej decyzji (pkt 1–16), co dało wartość wykorzystanych środków, zgodnie z przyjętymi wytycznymi, w wysokości 3 819 925,26 zł. Do zwrotu pozostała kwota wskazana w decyzji organu I instancji. Jest to wielkość wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Dołączone do akt administracyjnych uchwały Wojewody Zachodniopomorskiego o przyznaniu lub zmianie w planie dotacji celowych i załączniki do nich określają jedynie ogólne kwoty przyznane poszczególnym gminom, w tym skarżącej, na działanie 16.1.1.1.W Personalizacja/wydawanie dowodów osobistych, na działanie 16.1.4.W Ewidencja oraz zmiany danych dotyczących ludności, na działanie 16.1.6.W Wydawanie decyzji i postanowień z zakresu rejestracji stanu cywilnego w I instancji. Pozostaje to w sprzeczności ze stwierdzeniem organu o precyzyjnym określeniu, przy przyznaniu dotacji celowej, różnorodności zadań oraz wartości każdego z nich.

Akta sprawy – w ocenie Sądu – nie zawierają wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych, na które powołują się oba organy, i którym organy nadały charakter źródła prawa. Dołączone do akt sprawy pisma Wydziału Spraw Obywatelskich Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z listopada 2014 r. z załącznikiem nr 1 i Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2015 r. z załączonym katalogiem zadań, nie stanowią tych wytycznych. Nie wskazują też, wbrew twierdzeniom organów, na szczegółowy opis czynności przypisanych do ogólnie sformułowanych zadań z zakresu spraw obywatelskich.

Według twierdzeń obu organów wymienione wytyczne miały określić zakres zadań zleconych gminie w odniesieniu do spraw obywatelskich oraz określić algorytm przyznawania i zwrotu dotacji celowej.

Nie negując prawa organu do zobiektywizowania kosztów realizacji zadań rządowych zleconych gminom, Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie dotyczy to zadań zleconych ustawami. Oznacza to, że zakres czynności koniecznych do wykonania wynika z treści tych ustaw. Wszelkie wytyczne, możliwe do wydania, mogą mieć na celu jedynie prawidłowe wykonanie przepisów powszechnie obowiązujących, w tym tych określających zakres czynności i tych dotyczących prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi.

Sąd wskazał, że według treści art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. Natomiast według art. 167 ust. 2 Konstytucji dotacje celowe z budżetu państwa są jednym ze składników dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453; dalej: d.j.s.t.), jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań, a według ust. 3 – kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju.

Sąd nie zanegował faktu, iż mimo że omawiane zadania zlecone mają charakter powszechnej realizacji określonych zadań, przypisanych administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego, co utrudnia określenie wydatku "podobnego rodzaju", to jednak są odrębne ustawy, formułujące zobiektywizowane zasady kształtowania niektórych rodzajów wydatków z budżetu państwa (dotyczy to wydatków m.in. na wynagrodzenia – ustawa z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw; Dz.U. z 2016 r. poz. 966 ze zm.).

Zatem jeśli takie wytyczne były wydane to niewątpliwie powinny być dołączone do akt administracyjnych. Powinno być też wykazane, kiedy gmina została o nich poinformowana.

Treść przywoływanych wytycznych jest też istotna co do ustalenia, czy obejmują one wszystkie czynności przewidziane w ustawach zlecających wykonywanie zadań administracji rządowej gminom.

Sąd wskazał, że omawiane czynności zlecone z zakresu spraw obywatelskich wynikają z treści przepisów zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) art. 3 pkt 19 – do właściwości organów gminy przechodzą jako zadania zlecone – określone w ustawie z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. Nr 36, poz. 180 ze zm.) w zakresie należącym do kierownika urzędu stanu cywilnego, obecnie zastąpioną ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2064 ze zm. – art. 6 ust. 1 – rejestracja stanu cywilnego jest wykonywana przez gminy w urzędach stanu cywilnego jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej).

Kolejne zlecenie wynika z ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1464 ze zm. – art. 8 ust.2 – wydawanie, wymiana i unieważnianie dowodów osobistych są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej). Trzecie zlecenie wynika z treści ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. 2017 r. poz. 657 – art. 4 – organy gminy wykonują zadania określone w ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej).

Według zarzutów skarżącej w katalogu zadań monitorowanych przez MSW z zakresu ewidencji ludności w ogóle nie uwzględniono przy wydawaniu decyzji w sprawach meldunkowych, uczestnictwa w sprawach sądowych z wniosku gminy o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, kosztów dojazdu do lokali, w których wykonywana jest kontrola dyscypliny meldunkowej, kosztów wizji lokalnej, kosztów wywiadów środowiskowych. Również w katalogu zadań nie uwzględniono wykonywania zleceń korekt. Natomiast w przypadku zadań realizowanych przez Urząd Stanu Cywilnego katalog liczonych przez Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki zadań w 2015 r. nie obejmował: sporządzania wzmianek (dodatkowych w aktach stanu cywilnego) – 4120 wzmianek, sporządzania przypisków w aktach stanu cywilnego – 9543 przypiski, migracja aktów do Rejestru Stanu Cywilnego – 17746 aktów, nie obejmował zadań związanych z postępowaniami w sprawie uznania orzeczeń zagranicznych – 58 postępowań oraz przygotowywania wniosków o nadanie medali za długoletnie pożycie małżeńskie – 195 i przygotowania uroczystości ich wręczenia. Skarżąca zarzucała również, że pracownicy USC do III kw. 2015 r. dane aktów stanu cywilnego wprowadzali do dwóch systemów w związku z wdrożeniem rządowego systemu informatycznego "Źródło", co powodowało dublowanie czynności, których nie uwzględniają statystyki MSWiA.

Sąd nie mógł skontrolować powyższych zarzutów ponieważ nie są one objęte ustaleniami faktycznymi organu. Wszelkie twierdzenia organu, że szereg czynności jest przypisanych do jednego zadania zleconego pozostają gołosłowne w warunkach tej sprawy.

Dodatkowo Sąd wskazał, że przedstawiony na rozprawie sądowej, przez pełnomocnika organu, szczegółowy opis czynności w katalogu zadań, według którego powinny być rozliczane zadania zlecone z zakresu spraw obywatelskich, stanowiący załącznik do pisma Ministra Spraw i Wewnętrznych z dnia 31 lipca 2015 r., jest dokumentem przedstawianym po raz pierwszy w tej sprawie (nie występował w aktach administracyjnych). Jest to dokument, który z uwagi na zakres regulacji, nie może być uznany jako uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., mający na celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości.

Sprawa wymaga przeprowadzenia przez organy administracyjne czynności w sposób prawidłowy, określony przepisami art. 61, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. Tak więc wszystkie wymienione przepisy zostały naruszone przez organ w dotychczasowym, kontrolowanym przez sąd, postępowaniu administracyjnym. Naruszenie miało charakter istotny, mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy (co pozwoliło pozostawić bez rozpatrzenia zarzuty o charakterze materialnym).

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wywiódł Minister Finansów, który – na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p., poprzez stwierdzenie, że:

a. organy administracji publicznej orzekające w sprawie naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego (k.p.a.) w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, co stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji ją poprzedzającej, ponieważ:

– wyszły poza zakres wszczętego postępowania;

– w uzasadnieniu postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] organ potwierdził, że postępowanie dotyczy wydania decyzji w trybie art. 169 u.f.p., co do kwoty niezwróconej dobrowolnie przez skarżącą w wysokości 133 575,55 zł, gdy tymczasem:

– przedmiotem postępowania wszczętego w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. było określenie kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego liczy się odsetki. Określenie ww. kwoty jest możliwe wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, nie zaś w akcie wszczynającym postępowanie w tej sprawie;

– zgodnie z postanowieniem z [...] marca 2016 r., postępowanie zostało wszczęte "celem wydania decyzji określającej kwotę dotacji celowej przypadającej do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki" w związku z niedokonaniem zwrotu do 31 stycznia 2016 r. łącznej kwoty 133 575,55 zł [...] z tytułu części dotacji udzielonej A w 2015 roku w dziale 750-Administarcja publiczna, rozdziale 75011 – Urzędy Wojewódzkie, § 2010 – Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom. Postanowienie Wojewody nie przesądza wprost o wysokości kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i nie zawęża wszczętego postępowania;

a) stwierdzenie, że decyzja Ministra oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych sprawy, akta administracyjne zaś pełnego materiału dowodowego, przez co zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu, gdy tymczasem:

– decyzje obu instancji zostały wydane na podstawie pełnego materiału dowodowego dotyczącego sprawy, przedstawionego WSA w Warszawie (z materiału tego wynika, że opis zadań MSW był znany organom obu instancji oraz skarżącej);

– co do zasady kwestie, na które zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie dotyczące niepełnego katalogu zadań oraz wysokości kwot przyznanych na poszczególne zadania wykraczają poza zakres postępowania administracyjnego i nie mają wpływu na rozpatrzenie sprawy. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 169 u.f.p. nie są kwestie dotyczące kosztorysu zadania;

– przedstawione katalogi zadań na rok 2015 stanowią sposób określenia finansowania zadań z zakresu spraw obywatelskich (określenia kwot dotacji). Przesądzają tym samym o sposobie rozliczenia dotacji;

– zastosowanie mediany czasu realizacji zadań określonych w katalogach opracowanych przez MSW potwierdza, że w konkretnych zadaniach uwzględniono szereg czynności, które ujęto w kwotach dotacji przeznaczonych na zadania;

– przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie organy dysponowałyby wyłącznie tym samym materiałem dowodowym, który jest w całości znany Sądowi. Niezałączenie opisu zadań do akt przekazanych do WSA w Warszawie nie miało znaczenia dla wyniku sprawy administracyjnej. Pismo Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie, dalej ZUW w Szczecinie, z sierpnia 2015 r. oraz przekazanie opisu zadań w trakcie rozprawy potwierdzają fakt, że zarówno organy jak i skarżąca dokumentem tym dysponowały, zaś WSA w Warszawie dokument ten przyjął i powinien był opis uwzględnić, jako uzupełnienie braków formalnych. Odwołanie się przez WSA w Warszawie do art. 106 § 1 p.p.s.a. było nieuzasadnione w okolicznościach sprawy;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy, ponieważ kwestie dotyczące zarzutów ewentualnego przyznania dotacji w kwocie niższej niż, zdaniem skarżącej, konieczna do realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, nie mieszczą się w granicach postępowania prowadzonego w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. ani we właściwości Ministra i sądu administracyjnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było określenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki, w związku z wykorzystaniem części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem – przyznaną na zadania określone w katalogach, według ustalonego algorytmu, o czym informowano skarżącą;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. na skutek uchylenia obu zaskarżonych w sprawie decyzji organów administracji publicznej, w sytuacji braku ku temu przesłanek;

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a. i art. 61, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art, 104 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 u.f.p. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie;

II. prawa materialnego:

5. art. 126 w zw. z art. 169 ust. 6 u.f.p. poprzez pominięcie ww. przepisów w sprawie i w efekcie uznanie, że w zakresie zastrzeżonym decyzją można wypowiedzieć się w sposób wiążący w akcie wszczynającym postępowanie w sprawie, podczas gdy wszczęcie postępowania w ww. trybie dopiero otwiera procedurę określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.

Wskazując na powyższe naruszenia, Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi wniesionej w sprawie, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od A. Zażądał także rozpoznania sprawy na rozprawie.

A wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zaś sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści, normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że zasługują na uwzględnienie zarzuty poczynione w pkt I.1a oraz II.5 petitum skargi kasacyjnej, gdyż z postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] marca 2016 r. wynika jedynie to, że przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania było wydanie decyzji określającej kwotę dotacji celowej przypadającej do zwrotu i termin, od którego naliczyć należy odsetki. W żadnym przypadku zawartego w tym akcie zapisu nie można interpretować w ten sposób, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte celem określenia decyzją kwoty 133 575,55 zł, jako części dotacji przypadającej do zwrotu. Nawet – a może przede wszystkim – kwota przypadająca do zwrotu do budżetu państwa jest ustalana dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją wydaną w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p.; nie zaś aktem administracyjnym inicjującym postępowanie w trybie art. 61 k.p.a.

W kontekście powyższych wskazań nie zasługuje na akceptację pogląd Sądu, że "Stanowi to naruszenie przepisów postępowania (w zakresie wszczęcia postępowania co do kwoty 133 575,55 zł oraz określenie decyzją kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 351 987,80 zł) w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy. Powyższe stwierdzenie stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej". Jest oczywiste, że Naczelny Sąd Administracyjny tych konstatacji aprobować nie może, bowiem ostateczna wielkość kwoty przypadającej do zwrotu nie zależy od jej wysokości wskazanej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (tj. w postanowieniu), lecz ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego.

Wskazanie w postanowieniu Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] marca 2016 r. kwoty nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie (patrz zarzut I.1a i I.2 petitum skargi kasacyjnej) i nie ograniczało obowiązku organu do określenia właściwej kwoty, zgodnie z art. 169 ust. 6 u.f.p., a zatem Wojewoda Zachodniopomorski nie wyszedł poza granice wszczętego postępowania. Rozumując a contrario wskazać trzeba, że przyjęcie ścisłego określenia kwoty przypadającej do zwrotu już w postanowieniu o wszczęciu postępowania eliminowałoby sens prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że Sąd I instancji nie dostrzega potrzeby modyfikacji postanowienia z [...] marca 2016 r., nie wskazuje także – uchylając rozstrzygnięcia obu instancji – czy ewentualną nową postać tego aktu administracyjnego doręczyć stronie, czy też poprzestać na już wszczętym formalnie postępowaniu, co – z logicznego punktu widzenia – byłoby konieczne. Nie dopełniając tego obowiązku Sąd I instancji naruszył treść art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.1b petitum skargi kasacyjnej, gdyż pismem z 31 maja 2016 r. – znajdującym odzwierciedlenie w zaskarżonych decyzjach – Wojewoda Zachodniopomorski przekazał Gminie zweryfikowane w dniu 20 maja 2016 r. zestawienie liczby czynności wykonanych w 2015 r. i można było je zweryfikować w toku postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o dokumentację złożoną na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny – w ślad za uzasadnieniem skargi kasacyjnej – wskazuje, iż Minister miał na uwadze wyjaśnienia urzędu obsługującego Wojewodę w kwestiach związanych ze sposobem określenia kwot dotacji przeznaczonej na zadania z zakresu spraw obywatelskich na rok 2015, przedstawione pismami ZUW w Szczecinie – pismo z 7 listopada 2014 r. oraz z sierpnia 2015 r. (w uzasadnieniu decyzji Wojewody odwołano się także do wytycznych Ministra Finansów i przedstawienia ich pismem z listopada 2014 r. nr [...]).

W powyższych pismach zwrócono uwagę, że szczegółowe rozliczanie przekazywanych kwot dotacji powinno być dokonywane w oparciu o ustalony koszt zadania i liczbę faktycznie zrealizowanych zadań wynikających z katalogu przedstawionego przez MSW, zgodnie z przyjętymi zasadami (algorytmem), w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie wydatków z finansowanym zadaniem.

Tak więc Sąd I instancji posiadał wszystkie niezbędne dokumenty do dokonania weryfikacji, w tym szczegółowy opis czynności w katalogu zadań opracowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych na okres marzec–grudzień 2015 r. (za dwa pierwsze miesiące MSW nie przekazał opisu), o czym Gminę powiadomiono pismem ZUW w Szczecinie z sierpnia 2015 r. [...], powołanym w decyzji Ministra.

Niezałączenie tego dokumentu do akt sprawy przekazanej do WSA w Warszawie nie miało wpływu na treść wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć, zwłaszcza w kontekście dokumentów złożonych na rozprawie.

Warto nadmienić, że Sąd I instancji nie wskazuje – stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. – na potrzebę uzupełnienia dokumentacji źródłowej. Tak więc – reasumując ten wątek – przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie z dokumentów złożonych na rozprawie i rzeczowo ocenić zarzuty podniesione w skardze przez A.

W konsekwencji za zasadne należy uznać także zarzuty I.3 i I.4 petitum skargi kasacyjnej – w zakresie przedwczesnego uchylenia decyzji organów obu instancji, z przyczyn wyżej wymienionych.

Mając na względzie treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r. poz. 1804).