Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1529/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7-9, art 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 115/12 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 115/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi W. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wydane w przedmiocie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 16 ust. 6, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), uznał za nienależnie pobrany przez W. G. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz orzekł o jego zwrocie w wysokości 8568,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 2671,21 zł, łącznie w kwocie 11 239,21 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że W. G. złożyła w dniu 28 sierpnia 2005 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2005 r., znak [...] zmienioną decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] przyznano wnioskodawczyni prawo do wspomnianego świadczenia na okres od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony. Organ podniósł, że na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) od dnia 1 stycznia 2007 r. wnioskodawczyni nabyła uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Organ wskazał, że w związku z otrzymanym w dniu 20 września 2011 r. pismem Wojskowego Biura Emerytalnego w Łodzi informującym, iż wnioskodawczyni otrzymuje dodatek pielęgnacyjny, decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...] Prezydent Miasta Łodzi zmienił poprzednie rozstrzygnięcie w części dotyczącej okresu przysługiwania świadczenia i orzekł o przyznaniu W. G. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. W związku z powyższym organ uznał, że wnioskodawczyni nienależnie pobrała zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 sierpnia 2011 r. i zobowiązał ją do zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniosła W. G., która podniosła, iż zasiłek pielęgnacyjny otrzymywała na podstawie wydanych przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji, a świadczenie zostało jej przyznane bezterminowo. Wskazała też, że decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny nie zawierała pouczenia o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych, zawierała jedynie informację o konieczności poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a w jej przypadku nie nastąpiły żadne zmiany skutkujące koniecznością informowania o nich organu l instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 22 sierpnia 2005 r. podpisany przez wnioskodawczynię zawierał pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi. Skarżąca podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku i trudno jest jej zrozumieć przepisy regulujące powyższą sprawę. Dodała, że nie jest zobowiązana do zwrotu pobranej kwoty i nie może ponosić konsekwencji działań pracowników organu, którzy po prawie pięciu latach domagają się zwrotu pobranego przez nią zasiłku.

W odpowiedzi na skargę, powielając argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji I i II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta uznał, że skarga jest zasadna. Jak wskazał Sąd, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. innymi świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane uzależniona została od prawidłowego pouczenia wnioskodawcy o braku prawa do jego pobierania. Jest to niewątpliwie okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, która warunkuje możliwość dochodzenia zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego.

W skardze wniesionej do Sądu W. G. zarzuciła brak prawidłowego pouczenia jej o treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zarzut ten jest w ocenie Sądu zasadny. Jak wynika bowiem z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, na podstawie decyzji z 7 października 2005 r. W. G. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności. Na druku wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia zawarte jest pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niemniej pouczenie to wraz z wnioskiem pozostało w aktach sprawy, zaś – co istotne – pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja z dnia [...] października 2005 r. ani też kolejna decyzja ją zmieniająca z dnia [...] września 2006 r. i ustalająca, iż zasiłek pielęgnacyjny został przyznany bezterminowo. Na decyzji zamieszczono jedynie zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Tak skonstruowane pouczenie, nie precyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń w istocie pouczeniem nie jest. Sąd podzielił wyrażany już w orzecznictwie pogląd, iż pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie nie może być przy tym obarczone brakiem konkretności. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, jak w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uznane za wystarczające. Takie sformułowania nie mogą być traktowane jako pouczenie, bez wskazania, kiedy i jakie okoliczności świadczeniobiorca winien przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia. Właściwe pouczenie winno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym albo w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi też naruszenie zasady praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa. Wymóg prawidłowego pouczenia jest o tyle istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych, że świadczenia te w zasadzie przyznawane są osobom w podeszłym wieku, schorowanym, niepełnosprawnym. Treść pouczenia powinna być zatem dostosowana do możliwości percepcyjnych adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. W aktach sprawy dokumentu potwierdzającego takie pouczenie brak, jednocześnie organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń mających na celu jednoznaczne wyjaśnienie tej istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.

Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to rodzajowo odmienne świadczenia, dla których uzyskania ustawodawca określił odmienne wymogi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny charakter pomocowy. Osoba, której przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, traci to uprawnienie wraz z ukończeniem 75 roku życia, gdyż od tego czasu uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Taka regulacja powoduje, iż nie dochodzi do zbiegu prawa do tych dwu odmiennych świadczeń. Nakłada jednocześnie na organy administracji obowiązek należytego zbadania, wnikliwego ustalenia, kiedy osoba uprawniona ukończyła 75 rok życia i w szczególności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany, od jakiego okresu i w jakim czasie oraz w jakiej kwocie był wypłacany. W niniejszej sprawie organ ustalił wprawdzie, iż skarżąca ukończyła 75 rok życia z dniem 6 stycznia 2007 r. oraz powołał się na pismo Wojskowego Biura Emerytalnego w Łodzi z dnia 6 września 2011 r., sprostowane następnie kolejnym pismem z dnia 14 września 2011 r., niemniej jednak na tym zakończył gromadzenie materiału dowodowego, który winien odzwierciedlać przyjęty stan faktyczny. Zaniechania organu naruszają tym samym reguły postępowania, określone w art. 7 i 77 §1 k.p.a., obligujące do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze względy słuszności, a nie zgodność z prawem przy pominięciu ostatecznej decyzji administracyjnej którą to i organ administracji i sąd administracyjny jest związany wobec brzmienia art. 16 k.p.a.,

b) art. 16 ust. 1 i ust. 6 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, a taki był przedmiot postępowania organ administracji nie ocenia przyczyn zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej, przesłanek warunkujących przyznanie danego prawa lub przesłanek warunkujących ustanie danego prawa, lecz jedynie ustala kwotę nienależnie pobranego świadczenia, co miało miejsce w tym przypadku,

c) art. 16 ust. 6 w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca wyraźnie i jasno określił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego i w takim przypadku ustawodawca nałożył na stronę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co stanowi o konieczności wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia, co organy administracji uczyniły, uprzedniej zmianie decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia,

II. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem:

– nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny, gdyż w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja zmieniająca uprzednio wydaną decyzję o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a decyzja o zwrocie pozostaje w zgodzie z interesem społecznym i jasnym brzmieniem normy prawa, zaś kwota nienależnie pobranego świadczenia nie jest sporna,

– postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji, po pierwsze, przyznano świadczenie po spełnieniu przesłanek ustawowych, po drugie pouczono o przesłankach przyznania świadczenia, jak i o przesłankach uzasadniających pozbawienie prawa, po trzecie wydano odrębne decyzje o przyznaniu, zmianie i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia,

– strona skarżąca była prawidłowo pouczana przez organ administracji o jej prawach i obowiązkach, w tym również o przesłankach uzasadniających pozbawienie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a organ administracji może pouczać wyłącznie w toku postępowania i w formie przewidzianej prawem, i nie może oceniać, czy strona zrozumiała pouczenia, czy też nie, zwłaszcza, gdy strona ma pełną zdolność do czynności prawnych,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej, będącej kompilacją różnych poglądów, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania,

d) art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że strona skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest pouczona w sposób przewidziany prawem zarówno o przesłankach warunkujących ustalenie prawa, jak i warunkujących odmowę jego przyznania, bądź też uzasadniających zmianę decyzji o przyznaniu świadczenia. W każdym wniosku o przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w u.ś.r. są stosowne pouczenia, i ma to miejsce zarówno po rządami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 298, poz. 1769) – załącznik nr 15, jak i pod rządami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) – załącznik nr 6. Wystarczy zapoznać się z drukami wniosków, aby wiadomym było jakie dokumenty są konieczne, jak i jakie są przesłanki warunkujące przyznanie danego świadczenia. Strona skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, podpisała go, a zatem złożyła stosowne oświadczenie woli (art.60 i art. 65 k.c.) między innymi, że złożone dane są prawdziwe, jak i że osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona dodatku pielęgnacyjnego, jak i że, zobowiązuje się do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Na druku wniosku zawarto także pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje między innymi, osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pouczenie jest jasne, precyzyjne i logiczne, a oświadczenie woli strony skarżącej należy interpretować tak jak tego wymagają okoliczności jego złożenia. Sąd I instancji z niezrozumiałych powodów przyjmuje, że strona skarżąca (jak i zresztą składająca jako taki wniosek o przyznanie świadczenia z u.ś.r.) na dzień złożenia wniosku wie o co wnosi, wie jakie są przesłanki do przyznania świadczenia, jakie są przesłanki do pozbawienia prawa do danego świadczenia, jak i jakie są obowiązki strony, ale już w sytuacji, gdy ma zwrócić świadczenie, to pouczenie to jest niedostateczne, nieczytelne, nieadekwatne do wieku etc. etc., a przecież między innymi stan zdrowia uzasadniał przyznanie tego świadczenia (orzeczenie o niepełnosprawności ). A zatem Sąd I instancji zakłada pewną dwoistość zachowania i ją sankcjonuje. Taki pogląd jest błędny. Nie sposób pominąć faktu, iż w swej decyzji organ I instancji zawarł równie jasne pouczenie, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym MOPS Filia ds. Obsługi Świadczeń Rodzinnych ul. Urzędnicza 45 91-304 Łódź. Zatem nie budzi wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że strona skarżąca była w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi normami prawa pouczona o swych prawach i obowiązkach.

Ustawodawca w żaden sposób w przypadku art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. nie stwierdził, że organy administracji mają obowiązek ustalenia, czy dana osoba (świadczeniobiorca) zrozumiała treść pouczenia, czy też nie, a jedynie nałożył obowiązek pouczenia o przesłankach nabycia danego uprawnienia, a a contrario o przesłankach utraty uprawnienia. Powyższe pozostaje w oczywistej relacji z art. 25 ust. 1 u.ś.r. W tym przypadku taka sytuacja ma miejsce i pouczenie zawarte we wniosku, jak i decyzji, nie jest ani ogólnikowe, czy też nieprecyzyjne, czy też nielogiczne. Dodać przy tym należy, iż powyższe pozostaje w zgodzie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest wyrok z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1325/11. Żadna norma prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku wydania "ulotki" (pomijając już kwestię skutków prawnych i związania ulotką), czy też zamieszczania innych pouczeń, niż to wynika z norm prawa, a więc w tym przypadku z art. 23 ust. 5 u.ś.r. w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.

Kwestia od kiedy przysługuje dodatek pielęgnacyjny, a właściwie do kiedy przysługuje zasiłek pielęgnacyjny została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2011 r. Zatem prowadzenie dalszego postępowania jest, w ocenie Kolegium, w zakresie ustalenia od kiedy stronie skarżącej przysługuje dodatek pielęgnacyjny, bezzasadne. Oczywistym jest, iż w interesie strony skarżącej jest, aby nie zachodziła konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, ale trudno w tym przypadku wywodzić o słusznym interesie, a interes społeczny nie może budzić żadnej wątpliwości, bowiem wprost, zdaniem Kolegium, wynika on z brzmienia art. 16 ust. 6 u.ś.r. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie zachodzi konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do uzupełnienia materiału dowodowego.

Zdaniem Kolegium Sąd I instancji schematycznie i wybiórczo, aczkolwiek obszernie, uzasadnił swe rozstrzygnięcie, bowiem jedynie zacytował (i to nie w całości) fragmenty uzasadnień części wyroków sądów administracyjnych, które są znane Kolegium. Dokonano swoistej kompilacji dwóch odrębnych postępowań, a więc postępowania w sprawie zwrotu i w sprawie zmiany decyzji ostatecznej i nie odniesiono się do faktu, że decyzja o zmianie decyzji ostatecznej nadal występuje w obrocie prawnym, jak i nie odniesiono, że do kwestii nienależnie pobranego świadczenia, możliwości pobierania w pewnym okresie czasu i dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego i jednocześnie nie wykazano, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Warunkiem nie tylko prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, jak i prawidłowej oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jest wykazanie, że uchybienia faktycznie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym przypadku schematyzm uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji i skupił swe rozważania jedynie na kwestii pouczeń i zrozumienia tych pouczeń bez odniesienia do stanu prawnego i faktycznego sprawy przy jednoczesnym wskazaniu uchybień, które nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W wyroku zaskarżonym nie ma żadnych wskazań co do dalszego postępowania, bowiem trudno przyjmować, że zdanie cyt. "Zaniechania organu (to znaczy jednego, a uchylono decyzje dwóch organów) naruszają tym samym reguły postępowania, określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., obligujące do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy", spełnia wymóg określony w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest więc wiadomym, czy organ administracji powinien umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jak należy formułować pouczenia, aby one były zrozumiałe, pełne, logiczne, satysfakcjonujące, pozostające w związku ze stanem zdrowia; jak interpretować podpis osoby pod wnioskiem, skoro nie wywołuje on żadnych skutków, poza oczywiście żądaniem przyznania świadczenia; co z pobranym zasiłkiem pielęgnacyjnym, którego pobieranie pokrywało się z pobieraniem dodatku pielęgnacyjnego; czy decyzja o zmianie nie wywołuje żadnych skutków prawnych; czy należy dopuszczać możliwość pobierania i zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jednocześnie. W tym zakresie Sąd I instancji w żaden sposób się nie wypowiedział, a kwestia ta jest nader istotna, bowiem zgodnie z normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. i Sąd i organ administracji są związani oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. – Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonych decyzji.

Wskazany jako naruszony przepis art. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wyłącza przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W czasie gdy W. G. składała w dniu 28 sierpnia 2005 r. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie pobierała dodatku pielęgnacyjnego.

W świetle danych zawartych we wniosku należy przyjąć, że składając wniosek złożyła ona oświadczenie, że nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego. Nie budzi wątpliwości także i to, że pouczono ją o konieczności powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż takie pouczenie nie jest wystarczające do nałożenia obowiązku zwrotu pobranego świadczenia.

W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Ustawa w art. 30 ust. 2 pkt 1 definiuje co należy rozumieć pod pojęciem nienależnie pobranego świadczenia. Jest nim świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z przytoczonych przepisów wynika więc, że nie w każdym przypadku świadczeniobiorcę obciąża obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, lecz tylko wtedy gdy był pouczony o braku prawa do ich pobierania. W. G., której przyznano bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny dwiema decyzjami z dnia [...] października 2005 r. i z dnia [...] września 2006 r. w tych datach nie pobierała zasiłku pielęgnacyjnego.

W obu decyzjach nie zamieszczono tych danych, które zawarte były we wniosku (a które dotyczyły dodatku pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS), a decyzje zawierały jedynie zobowiązanie strony do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przyjmowano, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza więc formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a więc nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i 9 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 27 października I OSK 981/10, Lex nr 745403 i z dnia 1 kwietnia 2011 r. I OSK 2078/10, Lex nr 957287).

Pouczenie W. G. zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia, który pozostał w aktach sprawy, a więc nie był dostępny stronie, nie spełnia warunku pouczenia jasnego, czytelnego i dostępnego stronie, która dopiero w trakcie pobierania świadczenia uzyskuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Warunek taki mogłoby spełniać dopiero czytelne i zrozumiałe pouczenie zamieszczone w decyzji przyznającej świadczenie, która doręczana jest stronie i której treść umożliwiałaby stronie kontrolę i wgląd w aktualną sytuację i grożące jej konsekwencje za niedotrzymanie warunków w niej określonych.

Jeśli więc W. G., niewłaściwie pouczonej przez organ, nie można przypisać złej wiary, aby pobierając świadczenie po 6 stycznia 2007 r. działała ze świadomością, że jest nienależne to zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 16 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a., gdyż Sąd trafnie ocenił występujące braki w postępowaniu administracyjnym, których zaistnienie zostało spowodowane niewłaściwym odczytaniem normy prawnej wynikającej z przepisów art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie w skardze kasacyjnej przypisuje się przesądzające znaczenie decyzji zmieniającej i pozbawiającej skarżącą prawa do zasiłku po styczniu 2007 r. Sam fakt wydania takiej decyzji nie wywołuje konieczności nałożenia obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż może to nastąpić tylko gdy ziszczą się przesłanki z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie można także uznać za błędne wskazówek Sądu co do uzupełnienia materiału dowodowego i chociaż nie można negować charakteru dowodowego pisma Wojskowego Biura Emerytalnego to obowiązek dołączenia do akt sprawy decyzji tego organu ocenić należy jako uzasadniony. W przypadku gdyby, przyznając stronie dodatek pielęgnacyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wojskowy organ emerytalny pouczył skarżącą o konieczności zgłoszenia tej okoliczności właściwemu organowi z uwagi na wzajemne wykluczanie się tych świadczeń – to wówczas należałoby przyjąć, że ziściły się przesłanki do nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu pobranych świadczeń.

Jako niezasadny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów określa jakie składniki powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są to: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zaskarżony wyrok zawiera. Nie tylko Sąd właściwie powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., lecz także odniósł się do przepisów postępowania administracyjnego, których stosowanie oceniał, a ocenie tej jak również wywodom uzasadnienia nie można przypisać błędów w rozumowaniu. Oceniany przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nakazuje zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji.

Wbrew zarzutom skargi wskazania takie Sąd zamieścił w uzasadnieniu wyroku, lecz z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego nie mógł zawrzeć nakazu wydania decyzji o określonej treści (czego domaga się skarżący organ), bowiem treść rozstrzygnięcia będzie zdeterminowana wynikami postępowania uzupełniającego.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. to należy stwierdzić, że przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie, rozpatrywanej po raz pierwszy przez Sąd pierwszej instancji, natomiast nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu kasacyjnego, który mógłby być uzasadniony w przyszłości w przypadku niezastosowania się przez organ do wskazań Sądu.

Trafnie natomiast skarga kasacyjna zarzuca, że Sąd pierwszej instancji błędnie powołał w podstawie prawnej przepis art. 135 P.p.s.a., który nie miał zastosowania w tej sprawie, lecz uchybienie to, jako niemające żadnego wpływu na wynik sprawy, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchybienia zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.