Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2475/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 27 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant asystent sędziego Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 651/13 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 9 maja 2012 r. S. K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie na rok 2012 płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), deklarując:

1. Pakiet 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania,

2. Pakiet 8. Ochrona gleb i wód w wariantach 8.2.1 międzyplon ozimy oraz

3. Pakiet 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000 w wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków,

4. Pakiet 9 Strefy buforowe w wariancie 9.3 utrzymanie 2-metrowych miedz śródpolnych,

5. Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie 6.1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych.

W dniu 28 września 2012 r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku w zakresie roślin deklarowanych w międzyplonie. W oświadczeniu wskazał niedostateczną dostępność rzepaku na rynku i podwyżkę cen nasion, jako powód zmiany.

W dniu 3 października 2012 r. skarżący złożył korektę wniosku oraz oświadczył, że działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...] co najmniej od 2007 roku stanowiły użytek zielony o powierzchni takiej jak deklarowana w 2012 r. Następnie w dniu 4 października 2012 r. złożona została kolejna korekta wniosku.

W dniach 14-16 listopada 2012 r. w gospodarstwie producenta rolnego została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz w zakresie wzajemnej zgodności. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości odnośnie do działek rolnych:

• AA - położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej (0,95 ha) w stosunku do stwierdzonej (0,91 ha),

• J - położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], [...], stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej (1,01 ha) w stosunku do stwierdzonej (0,92 ha),

• R - położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], [...], stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej (1,64 ha) w stosunku do stwierdzonej (1,50 ha),

• T - położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], [...], stwierdzono, że cała działka nie jest gruntem rolnym. Zastosowano kod DR 33,

• U - położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], [...], stwierdzono, że działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, na których prowadzona jest jedna uprawa, jako jedną działkę rolną). Zastosowano kod DR 22,

• Z - położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], [...], [...], stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej (1,64 ha) w stosunku do stwierdzonej (1,36 ha),

• ZZ - położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], [...], [...], stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej (1,58 ha) w stosunku do stwierdzonej (1,36 ha),

• LL - położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], stwierdzono 283,06 m strefy buforowej, przy deklaracji 200 m. Zastosowano kod B6.

W stosunku do działki rolnej T stwierdzono, iż nie jest ona gruntem rolnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako Kierownik Biura Powiatowego) przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości (w ramach Pakietów: 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania - 7.652,16 zł, 8.2.1 międzyplon ozimy - 7.142,01 zł, 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - 6.900,80 zł, 9.3 utrzymanie 2-metrowych miedz śródpolnych - 64 zł, 6.1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych 8.682,24 zł). Płatność została ustalona na podstawie wyników kontroli na miejscu. Organ dokonał zmniejszenia płatności o 20% z uwagi na nieutrzymywanie powierzchni TUZ.

Po rozpoznaniu odwołania S. K., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z § 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm. - dalej jako rozporządzenie) podstawowymi wymaganiami, które musi spełnić rolnik w ramach realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego są:

1) wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin (...);

3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm. - dalej jako rozporządzenie 1698/2005).

Dodatkowo, rolnik musi też spełniać warunki określone w § 4 ust. 2 rozporządzenia, a szczegółowe określenie wymogów dla poszczególnych pakietów zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia.

Organ zauważył także, iż płatność rolnośrodowiskowa przysługuje do powierzchni zgłoszonych działek rolnych, jednak nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar.

W wyniku kontroli na miejscu, niekwestionowanej przez stronę, ujawniono nieprawidłowości w zakresie działki rolnej T stwierdzając, iż nie jest to grunt rolny. Ustalono także, iż nastąpiło zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej na działkach rolnych AA (deklarowana - 0,95 ha; stwierdzona - 0,91 ha), J (deklarowana - 1,01 ha; stwierdzona - 0,92 ha), R (deklarowana - 1,64 ha; stwierdzona - 1,50), Z (deklarowana - 1,64 ha; stwierdzona - 1,36 ha), ZZ (deklarowana -1,58 ha; stwierdzona - 1,36 ha).

Z uwagi na wskazane uchybienia, działka T została w całości wyłączona z płatności, zaś wobec niezgodności planu rolnośrodowiskowego z deklarowaną powierzchnią trwałych użytków zielonych i powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu, na podstawie § 27 ust. 4 rozporządzenia płatność w ramach wszystkich wariantów obniżono o 20%.

Organ odwoławczy wskazał, że działka rolna T była deklarowana jako łąka trwała do Pakietu 1 w wariancie 1.1. Działka ta nie jest jednak użytkowana rolniczo i nie stanowi gruntu rolnego wobec występowania na niej wieloletniego zadrzewienia i zakrzaczenia. Wprawdzie dopuszczalne jest występowanie drzew na działce, jednakże warunkiem koniecznym takiego stanu jest to, by działalność rolnicza lub planowana produkcja mogła odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39, poz. 211 ze zm.), zasadą jest, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Jednakże łąki i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jednak w liczbie nie przekraczającej 50 sztuk na hektar i bez wpływu na prowadzoną na tych gruntach produkcje roślinną. Skoro na gruncie rolnym nie stwierdzono działalności rolniczej i występuje zadrzewienie i zakrzaczenie, to wyjątki z rozporządzenia w sprawie minimalnych norm nie znajdują zastosowania.

Z kolei biorąc pod uwagę fakt, iż trwałym użytkiem zielonym jest jedynie grunt zajęty pod uprawę traw samosiewnych czy zasianych lub innych upraw zielonych zgodnie z art. 2 lit. c) i d) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 z dnia

29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L Nr 316, str. 1 - dalej jako rozporządzenie Komisji 1120/2009), to należało wziąć pod uwagę jedynie powierzchnię faktycznie użytkowaną, zatem powierzchnię, na której odbywa się uprawa. Na działce T stan taki nie istniał.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wyjaśnił, że na wysokość naliczonej płatności miała wpływ okoliczność, porównania treści planu rolnośrodowiskowego w zakresie utrzymywania trwałych użytków zielonych zgodnie z tym planem i podjętym zobowiązaniem. Z treści planu wynika, iż powierzchnia TUZ wynosi 6,81 ha, tyle też strona deklarowała do płatności. Natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 6,08 ha. Bez wątpienia powierzchnia TUZ nie została dotrzymana, biorąc pod uwagę brzmienie przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia. Stosownie do treści § 27 ust. 4 rozporządzenia kwotę przyznanych płatności należało obniżyć o 20%, wobec stwierdzonego niedotrzymania zobowiązania zachowania TUZ zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do przeniesienia posiadania powierzchni trwałych użytków zielonych w drodze umowy, dlatego też wyłączenie wynikające z treści art. 27 ust. 5 rozporządzenia nie ma zastosowania.

Podsumowując Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wskazał, iż płatności w ramach następujących pakietów powinny wynosić:

1. Pakiet 1, Wariant 1.1

powierzchnia deklarowana - 33,55 ha

powierzchnia kwalifikujących się do płatności - 26,74 ha

powierzchnia stwierdzona - 26,57 ha.

Różnica między powierzchnią zgłoszoną o powierzchnią stwierdzoną wynosiła 0,17 ha, co stanowi 0,64% powierzchni stwierdzonej.

Stawka płatności wynosiła 360 zł/ha, zatem podstawowa kwota płatności to 9.565,20 zł (26,57 ha x 360 zł). Jednakże z uwagi na pomniejszenia o 20% z uwagi na niedochowanie powierzchni TUZ (9.565,20 zł x 20% = 1.913,04 zł), końcowa płatność wynosi 7.652,16 zł (9.565,20 zł - 1.913,04 zł).

2. Pakiet 4, wariant 4.1

powierzchnia deklarowana - 6,19 ha

powierzchnia stwierdzona - 5,88 ha.

Różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 0,31 ha, co stanowi 5,27% powierzchni stwierdzonej.

Stawka wynosi 1.200 zł/ha, zatem podstawowa kwota płatności to 7.056 zł (5,88 ha x1200 zł). Jednakże z uwagi na pomniejszenia o 20% z uwagi na niedochowanie powierzchni TUZ (7.056 zł x 20 % = 1.411,20 zł), płatność bez sankcji powierzchniowej wynosi 5.644,8 zł.

Wobec tego, że przedeklarowanie wyniosło 5,27% płatność została zmniejszona o dwukrotną stwierdzoną różnicę i wynosi 4.900,80 zł [5644,80 - (5,88 ha - 2x0,31 ha)].

Naliczone koszty transakcyjne wynoszą 2.000 zł.

Płatność należna wynosi 6.900,80 zł (4900,80 zł + 2000 zł).

3. Pakiet 6, wariant 6.1

powierzchnia deklarowana - 19,07 ha,

powierzchnia stwierdzona - 19,04 ha.

Stawka płatności wynosi 570 zł/ha, zatem kwota bez potrąceń to 10.852,80 zł (19,04 ha x 570 zł).

Kwotę tę zmniejszono o 20 % wobec stwierdzonego niezachowania powierzchni TUZ (10.852,80 zł x 20%) tj. o 2.170,56 zł.

Płatność należna wynosi zatem 8.682,24 zł (10.852,8 zł - 2.170,56 zł).

4. Pakiet 8 wariant 8.2.1

powierzchnia deklarowana - 26,74 ha,

powierzchnia stwierdzona - 26,57 ha.

Stawka płatności wynosi 420 zł/ha, zatem płatność bez potrąceń to 11.159,40 zł (26,57 ha x 420 zł).

Różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 0,17 ha, co stanowi 0,64% powierzchni stwierdzonej.

Kwotę płatności pomniejszono o 20% wobec stwierdzonego niezachowania powierzchni TUZ (11.159,40 zł x 20 % = 2.231,88 zł).

Płatność należna wyniosła więc 8.927,52 zł (11.159,40 zł - 2231,88 zł)

5. Pakiet 9 wariant 9.3

powierzchnia deklarowana strefy buforowej - 200 mb

stwierdzona długość strefy buforowej - 283,06 mb

Stawka płatności 0,40 zł/mb.

Kwota płatności bez pomniejszeń 80 zł (200 mb x 0,40 zł).

Kwotę tę zmniejszono o 20% wobec stwierdzonego niezachowania powierzchni TUZ (80 zł x 20% = 16 zł).

Płatność należna wynosi zatem 64 zł (80 zł - 16 zł).

Rozstrzygnięcie organów administracji publicznej strona zakwestionowała skargą.

Po jej rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 651/13 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...].

W uzasadnieniu orzeczenia zauważył, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Osią sporu - zdaniem WSA - jest wykładnia § 27 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią "Jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie".

W rozpatrywanej sprawie wszystkie płatności z pakietów zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), realizowanych przez skarżącego, zostały po ich wyliczeniu zmniejszone o 20% wobec przyjęcia przez organ, że rolnik nie zachował powierzchni TUZ (trwałych użytków zielonych) zgłoszonych we wniosku z dnia 9 maja 2012 r.

WSA podkreślił, że w pierwotnej wersji wniosku, rolnik zadeklarował TUZ o łącznej powierzchni 6,81 ha na następujących działkach rolnych:

• T (w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i [...]) o powierzchni 2,15 ha,

• Z (w obrębie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...]) o powierzchni 1,64 ha,

• J (w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i [...]) o powierzchni 1,01 ha,

• I (położona na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni 0,46 ha,

• N (położona na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni 0,2 ha,

• C (położona na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni 0,7 ha.

W dniu 3 października 2012 r. skarżący złożył korektę wniosku, gdzie m.in. w miejsce działki rolnej T o powierzchni 2,15 ha deklarowanej jako łąka trwała wpisał działkę T o powierzchni 0,36 ha (deklarowana do programu RS wariant 1.1) i działkę TT o powierzchni 1,79 ha (deklarowana do programu RS wariant 4.1 i 1.1) zgłaszając nadal obie działki jako łąkę trwałą.

Przeprowadzona w dniach 14-16 listopada 2012 r. kontrola na miejscu wykazała m.in. zawyżenie deklarowanej powierzchni niektórych działek (Z, J, T). Powierzchnia pozostałych działek zgłoszonych jako TUZ była zgodna z wnioskiem.

Stwierdzona powierzchnia trwałych użytków zielonych wyniosła zatem 6,08 ha, a różnica w stosunku do powierzchni trwałych użytków zielonych zgłoszonych we wniosku wynikała z podania większej niż rzeczywista powierzchni działek Z i J oraz zgłoszenia jako trwały użytek zielony działki T (już po jej rozdzieleniu), która nie była użytkowana rolniczo.

Jest w ocenie WSA bezsporne, iż skarżący był powiadomiony o kontroli, brał w niej udział, otrzymał stosowny raport i nie zgłosił do niego zastrzeżeń. Również w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący nie kwestionuje i nie podważa wyników pomiarów działek rolnych wymienionych we wniosku o przyznanie płatności. Nie podważa także dokonanego ustalenia, że działka T nie jest gruntem rolnym, gdyż nie była użytkowana rolniczo.

W takich okolicznościach sprawy, nie jest kwestionowana i nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanego pomiaru działek przez organ na potrzeby kontroli.

Powyższe przytoczenie stanu sprawy jest w ocenie Sądu pierwszej instancji niezbędne dla podkreślenia, iż podnoszony przez stronę zarzut błędnych ustaleń wiąże się ściśle z wykładnią § 27 ust. 4 w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie WSA, zastosowana przez organ wykładnia § 27 ust. 4 rozporządzenia nie jest prawidłowa. Organ przyjmując, że wskazanie we wniosku o przyznanie płatności oraz w planie rolnośrodowiskowym większej powierzchni trwałych użytków zielonych (6,81 ha) niż wyniosła powierzchnia rzeczywiście stwierdzona (6,08 ha) jest równoznaczne z tym, że powierzchnia TUZ nie została dotrzymana, błędnie zinterpretował i błędnie zastosował wskazany przepis.

Omawiane rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 173 ). Określa ono szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" (tzw. płatność rolnośrodowiskowa).

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Podstawowymi wymogami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe.

Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia, rolnik realizujący zadanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolno środowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez ARiMR rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

"Trwałe użytki zielone" (TUZ) stanowią grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej z wyłączeniem obszarów odłogowanych.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej aby grunt stanowił TUZ musi spełniać wszystkie warunki wymienione w przytoczonej wyżej definicji. Grunt ma więc być zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych naturalnych przynajmniej przez pięć lat po ich przekształceniu w TUZ, licząc wstecz od dnia podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego i w tym czasie być wyłączony z płodozmianu.

W rozpatrywanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że działki zgłoszone przez skarżącego we wniosku jako TUZ, z wyjątkiem działki T, stanowiły w istocie TUZ tyle, że w odniesieniu do dwóch z nich podano zawyżoną powierzchnię. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby mniejsza powierzchnia działek J i Z wynikała z wykorzystania brakującej powierzchni działki na inne cele rolnicze. Organ stwierdził jedynie zawyżenie powierzchni tych działek rolnych.

Nie można w takiej sytuacji, w ocenie WSA, stwierdzić, że skarżący nie zachował w całości trwałych użytków zielonych na tych działkach.

Przeszacowanie powierzchni zgłoszonych we wniosku i planie rolnośrodowiskowym działek nie jest równoznaczne z niezachowaniem przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym TUZ. Zachować (przetrzymać, dochować w stanie nienaruszonym) można bowiem tylko to, co rzeczywiście istniało, występowało. Czym innym jest podanie zbyt dużej powierzchni działek stanowiących TUZ, a czym innym zlikwidowanie na danej działce lub jej części łąki stanowiącej TUZ i wykorzystanie jej na inny cel (np. pod inne uprawy).

Skarżący jako TUZ zgłosił także działkę T, co do której stwierdzono w czasie kontroli, że w całości nie jest gruntem rolnym (obszar nieużytkowany rolniczo, zachwaszczony, z licznymi samosiejkami drzew). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym załączonej dokumentacji fotograficznej, zastosowanie do tej działki przez organ kodu DR 33 (cała działka nie jest gruntem rolnym), nie budzi wątpliwości. Brak jest jednocześnie jakichkolwiek ustaleń bądź stwierdzeń, że działka T kiedykolwiek była TUZ. Fakt, że rosną na niej kilkuletnie samosiejki drzew, twierdzenie takie raczej wyklucza. Także więc w odniesieniu do tej działki postawienie skarżącemu zarzutu, że nie zachował na niej "trwałych użytków zielonych" nie znajduje oparcia w treści zebranego w sprawie materiału, a tym samym nie uzasadnia zastosowania § 27 ust. 4 rozporządzenia.

Działanie organu polegające na pomniejszaniu płatności o 20% z powodu niedochowania TUZ nie było jednak prawidłowe. Przedeklarowanie powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności mogło uzasadniać obniżenie kwoty przyznanej pomocy lub wykluczenie beneficjanta z uzyskania pomocy, zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Nie powinno natomiast dodatkowo powodować niezależnego od tego zmniejszenia płatności, za niezachowanie trwałych użytków zielonych, gdyż taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca.

W ocenie WSA, zastosowanie sankcji przewidzianej w § 27 ust. 4 rozporządzenia i obniżenie przysługujących dopłat o 20% z tytułu niezachowania TUZ na działkach, których powierzchnie nie wchodzą do płatności może nastąpić tylko w przypadkach zlikwidowania części lub całości TUZ wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W innych bowiem przypadkach uzasadnione jest zastosowanie sankcji za zawyżenie zgłoszonych do płatności powierzchni, a w innych zastosowanie sankcji za zlikwidowanie (zniszczenie) całości lub części powierzchni TUZ, wchodzących w skład gospodarstwa.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji, że za rzetelność danych podanych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik składający wniosek. Odpowiada on także za prawidłowość m.in. danych dotyczących powierzchni działek, podanych przez zatrudnionych przez niego ekspertów w sporządzanym dla niego planie działalności rolnośrodowiskowej. Ewentualne ich pomyłki lub niedokładności wywierają niekorzystne skutki dla rolnika ubiegającego się o płatność.

Rolnik ponosi odpowiedzialność za treść wniosku, który złożył nawet jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, posługiwał się przy sporządzeniu planu rolnośrodowiskowego osobami o określonych kwalifikacjach - fachowcami. Zlecenie przygotowania programu rolnośrodowiskowego osobie o określonych kwalifikacjach nie zwalnia rolnika od odpowiedzialności za treść i prawidłowość planu, który on składa. Biorąc pod uwagę art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L. Nr 316, s. 65 i nast.), zgodnie z którym obniżek i wykluczeń nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, stwierdzić zdaniem WSA należało, że zawyżenie powierzchni działek przez eksperta sporządzającego na podstawie umowy zawartej z rolnikiem projekt planu działalności rolnośrodowiskowej, nie stanowi okoliczności wyłączającej zawinienie rolnika.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi, zaskarżając je w całości.

Wyrokowi WSA w Łodzi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. § 27 ust. 4 w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastosowanie sankcji przewidzianej w § 27 ust. 4 rozporządzenia i obniżenie przysługujących dopłat o 20% z tytułu niezachowania trwałych użytków zielonych na działkach, których powierzchnie nie wchodzą do płatności może nastąpić tylko w przypadkach zlikwidowania części lub całości TUZ wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia przewiduje nałożenie sankcji 20% w odniesieniu do całej płatności rolnośrodowiskowej za niezachowanie określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej i występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, co oznacza, że w przepisie tym ustawodawca przewidział sankcję za niezachowanie powierzchni TUZ, które ustalane jest poprzez porównanie powierzchni TUZ wynikającej z planu działalności rolnośrodowiskowej ze stanem faktycznym w terenie, gdyż to rolnik w planie działalności rolnośrodowiskowej i we wniosku określa ciążące na nim zobowiązanie, którego naruszenie jest sankcjonowane zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20%, przy czym ta sankcja jest niezależna od zmniejszeń przewidzianych w innych przepisach i stosowana jest do całości płatności rolnośrodowiskowej, tj. do wszystkich realizowanych pakietów i jest nakładana nie tylko w stanach faktycznych, gdzie rolnik zniszczy powierzchnię stanowiącą TUZ, lecz także gdy od początku nie posiadał w gospodarstwie deklarowanych powierzchni gruntów spełniających warunki uznania za trwały użytek zielony w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009. Nadto wykładnia WSA powoduje, że przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia nie będzie miał zastosowania do stanów faktycznych w pierwszym i następnych latach realizacji programu, gdzie rolnik mimo deklaracji w planie działalności rolnośrodowiskowej i we wniosku o przyznanie płatności, nie posiadał działek rolnych stanowiących TUZ od początku realizacji programu, gdyż grunt ten nie spełniał warunków trwałego użytku zielonego, co powoduje, że w takim przypadku nie ma w ogóle możliwości nałożenia sankcji zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej o 20%, bowiem tylko zmniejszenie powierzchni TUZ w postaci zlikwidowania uprawy (zniszczenia uprawy) wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, jest objęte dyspozycją tej normy, w sytuacji gdy winno się ten przepis stosować do każdego zmniejszenia powierzchni TUZ względem deklaracji we wniosku i planie działalności rolnośrodowiskowej a stanem faktycznym w terenie, gdyż za prawidłową deklarację i zakres podjętego zobowiązanie odpowiada beneficjent pomocy;

2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organy prawidłowo zastosowały sankcję przewidzianą w § 27 ust. 4 rozporządzenia i ograniczenie się do wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło także na podstawie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.] bez wskazania na czym to naruszenie miałoby polegać i bez odniesienia się do tego naruszenia w treści uzasadnienia wyroku, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.), a decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy w sposób szczegółowy oceniły na podstawie całego materiału dowodowego, w tym dokumentu urzędowego jakim jest protokół z czynności kontrolnych, czego wyraz dały w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wskazując podstawy prawne, dowody na których oparto rozstrzygnięcie i dowody, którym odmówiono wiarygodności.

W związku z powyższym organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi,

2. orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, iż interpretacja § 27 ust. 4 rozporządzenia ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowa, bowiem błędne jest przyjęcie, że przeszacowanie powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i planie rolnośrodowiskowym nie jest równoznaczne z niezachowaniem przez rolnika występujących w jego gospodarstwie rolnym TUZ. Wykładnia tego rodzaju nie jest zgodna z literalnym brzmieniem § 27 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi o niezachowaniu powierzchni TUZ określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej i występujących w gospodarstwie powierzchni, a nie o zniszczeniu uprawy czy zmianie przeznaczenia gruntów.

Plan działalności rolnośrodowiskowej jest sporządzany przez osobę posiadającą specjalne uprawnienia, która na podstawie danych przedstawianych przez producenta rolnego chcącego realizować program rolnośrodowiskowy i wizytacji w terenie sporządza odpowiedni plan działalności. W planie tym określa się powierzchnię TUZ, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. Plan winien więc zawierać w części ogólnej dla wszystkich pakietów m.in. informacje o charakterystyce gospodarstwa rolnego, w tym określenie trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, występujących na obszarze tego gospodarstwa w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, jak również oświadczenie rolnika o przekazaniu pełnych i prawdziwych danych potrzebnych do sporządzenia planu.

Ustalenie niezachowania TUZ następuje zawsze poprzez porównanie powierzchni TUZ określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej ze stanem faktycznym stwierdzonym podczas kontroli na miejscu lub na podstawie deklaracji TUZ w poprzednich latach, o ile takie powierzchnie były deklarowane do płatności w programie rolnośrodowiskowym lub do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przyjęcie interpretacji zaproponowanej w zaskarżonym wyroku powoduje, że przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia zastosowanie miałby jedynie do spraw począwszy od drugiego roku realizacji programu i to jedynie w przypadku, gdy w pierwszym roku byłaby kontrola na miejscu stwierdzająca istnienie powierzchni TUZ lub w przypadku przyznania się rolnika do zmiany przeznaczenia gruntu. Co więcej prowadzi to do sytuacji, gdy producent rolny np. w czwartym roku realizacji programu ma pierwszą kontrolę na miejscu, która stwierdza na działkach deklarowanych jako TUZ od początku realizacji programu, inną uprawę lub powierzchnię niestanowiącą TUZ np. odłóg, a rolnik wskazuje, że TUZ w tym miejscu nigdy nie było, co za interpretacją WSA wyłącza możliwość nałożenia sankcji 20%, o której mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia, gdyż nie występuje tutaj likwidacja uprawy czy wykorzystanie jej na inny cel.

Dodatkowo podnieść należy, że sankcja z tytułu niezachowania TUZ jest niezależna od innych sankcji nakładanych w ramach poszczególnych pakietów i wariantów np. przedeklarowania powierzchni, niespełnienia norm czy wymogów. Zmniejszenie o 20 % dotyczyć ma nie danego pakietu w danym wariancie, lecz całości płatności rolnośrodowiskowej czyli łącznej kwoty przyznanej płatności wynikającej z poszczególnych (wszystkich) realizowanych pakietów. Możliwa jest sytuacja, gdzie producent rolny nie będzie realizował żadnego pakietu na działkach stanowiących TUZ i stwierdzone zostanie, że część działek rolnych nie stanowi TUZ (np. nigdy nie stanowiła trwałego użytku zielonego), to w takim wypadku nie będzie możliwości nałożenia jakiejkolwiek sankcji, bowiem sankcję za przedeklarowanie powierzchni, o której mowa w art. 16 ust. 3 i nast. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25, s. 8), przyznać można jedynie w przypadku realizacji pakietu na tych działkach.

Stanowisko organu w tej mierze znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12.06.2013, I SA/Ol 188/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15.07.2010, V SA/Wa 505/10).

Dodatkowo w skardze kasacyjnej zauważono, iż producent rolny zadeklarował pakiet 4, w wariancie 4.1. W tym wariancie deklarowane mogły być jedynie grunty rolne użytkowane jako TUZ, na których występują siedliska lęgowe ptaków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, łącznie na działkach deklarowanych do tego wariantu stwierdzono powierzchnię TUZ 5,88 ha, przy deklarowanej 6,19 ha i wobec przedeklarowania powierzchni zastosowano sankcję powierzchniową, o której mowa w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 i dodatkowo z uwagi na niezachowanie TUZ sankcję obniżenia płatności o 20%.

W powyższym przypadku organy ARiMR zastosowały sankcję z tytułu niezachowania TUZ, obok sankcji powierzchniowej, gdyż zgodnie z tym co wyżej wskazano, sankcja z tytułu niezachowania TUZ ma zastosowanie do całości płatności rolnośrodowiskowej, która ma zostać przyznana, a zatem po zastosowaniu zmniejszeń i wykluczeń.

Ustawodawca - zdaniem kasatora - różnicuje zmniejszenia i wykluczenia w ramach danego pakietu i w zakresie działek rolnych, od zmniejszenia przysługującej płatności rolnośrodowiskowej jako takiej, stąd prawidłowo organy ARiMR w tym przypadku zastosowały sankcje powierzchniowe dla pakietu i obniżenie płatności rolnośrodowiskowej o 20% w ramach wszystkich deklarowanych do płatności pakietów z tytułu niezachowania TUZ, w tym pakietu 4.

Na marginesie organ wyjaśnił, iż wymóg zastosowania 20% sankcji z tytułu niezachowania powierzchni TUZ, o której mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia wynika z faktu szczególnej ochrony TUZ przez ustawodawcę europejskiego i stanowi konsekwencję art. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 oraz art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L Nr 30, s. 16).

W odniesieniu do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania, wskazano, iż należy je rozpatrywać w kontekście stwierdzenia przez WSA innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. WSA nie wskazał jednak na czym to naruszenie przepisów postępowania miałoby polegać i nie odniósł się do tego naruszenia w treści uzasadnienia wyroku na, co z kolei narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli Sąd pierwszej instancji wskazuje, że oprócz naruszenia prawa materialnego występuje naruszenia przepisów postępowania, to winien w treści uzasadnienia wskazać uchybienia postępowania i wyjaśnić ich wpływ na wynik sprawy, a także zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania. Tego typu braki uzasadnienia wyroku uniemożliwiają organowi poznanie motywów uchylenia decyzji, a podczas ewentualnego powtórnego rozpatrywania sprawy przez organ uniemożliwiają usunięcie wytkniętych przez WSA uchybień. Z brzmienia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. wynika, iż nie każde uchybienie przepisów postępowania jest podstawą do uchylenia decyzji, lecz jedynie takie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie przedstawił w jaki sposób stwierdzone w zaskarżonym wyroku naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Łodzi.

Zauważyć także trzeba, iż środek odwoławczy przywołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. podkreśla, iż uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie mogło mieć miejsca z uwagi na prawidłowe zastosowanie przez organy sankcji przewidzianej w § 27 ust. 4 rozporządzenia, zaś Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazując, że uwzględnienie skargi nastąpiło m.in. na podstawie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, nie wyjaśnia swojego działania.

Zarzut procesowy w takim kształcie w sposób bezpośredni nawiązuje do odmiennej niż przyjęta przez WSA i prezentowana przez NSA, normy prawnej wywiedzionej z § 27 ust. 4 rozporządzenia. W tym zakresie jest zatem następstwem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, szerzej omówionej w dalszej części niniejszego uzasadnienia, i jako taki nie może odnieść łączonego z nim skutku. Niezależnie od tego należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż uzasadnienie wyroku WSA w zakresie szczegółowego wyjaśnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (inne naruszenie przepisów procesowych) nie jest sformułowane w sposób prosty i zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Nie jest jednak tak, iż zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis nie znajduje odzwierciedlenia w treści sporządzonego uzasadnienia, co podnosi organ wnoszący skargę kasacyjną. Analiza pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia wskazuje bowiem, iż oprócz wykładni przepisu prawa materialnego, kluczowej dla niniejszej sprawy, WSA podnosi również błędne ustalenia faktyczne, wiążąc je z wykładnią § 27 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Istota tego uchybienia, jak wskazuje WSA, polega więc na tym, iż w kontekście zaprezentowanej wykładni § 27 ust. 4 rozporządzenia, WSA nie dostrzega, by organ, w odniesieniu do działki rolnej T, poczynił ustalenia bądź stwierdził, czy kiedykolwiek była ona trwałym użytkiem zielonym. Na tym polega więc podniesione w wyroku WSA inne uchybienie procesowe, które mieści się w ramach przywołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jeszcze raz należy podkreślić, iż stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie, jest konsekwencją wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego (organ zbadał sprawę w węższym zakresie niż powinien, nie ustalając, jaki status miała działka rolna T tj. czy była TUZ).

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisów prawa unijnego, wskazujących na doniosłą rolę trwałych użytków zielonych dla polityki rolnej, tak w aspekcie ogólnounijnym jak i krajowym.

Zgodnie z punktem 5 preambuły rozporządzenia nr 1122/2009, na państwa członkowskie, ale i również na producentów rolnych, został nałożony obowiązek zachowania określonej relacji powierzchniowej pomiędzy trwałymi użytkami zielonymi a gruntami rolnymi. Państwa członkowskie zobowiązane zostały przy tym do reagowania (poprzez ustalanie indywidualnych zobowiązań rolników) w przypadku stwierdzenia, że wskazana relacja zmienia się na niekorzyść trwałych użytków zielonych (przybywa gruntów stricte rolnych kosztem TUZ).

Również w punkcie 4 preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270, s. 1) mowa jest o trwałych pastwiskach (będących przecież TUZ), ich pozytywnym wpływie na środowisko, i potrzebie zachęcenia producentów rolnych do ich utrzymania, a nie masowego przekształcenia w grunty orne. Nadto, w punkcie 7 preambuły do rozporządzenia Nr 73/2009 także stwierdzono potrzebę kontynuowania stosowania środków zachęcających do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, zapobiegając w ten sposób ich masowemu przekształcaniu w grunty orne.

Sens takiego działania ustawodawcy unijnego wynika - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - ze szczególnej roli trwałych użytków zielonych w ekosystemie i ich znaczeniu dla ekologii. Stanowią one względnie najtańsze i wartościowe odżywczo źródło paszy dla zwierząt gospodarskich. Przede wszystkim jednak należy dostrzegać ich znaczenie ekologiczne, bowiem trwałe użytki zielone wytwarzają tlen oraz korzystnie wpływają na bilans wodny (powietrza i ziemi). Nadto, chronią strukturę gleby przed jej erozją wodną i powietrzną (poprzez sieć korzeni porastającej je roślinności), są zatem w stanie akumulować nadmiar wody opadowej. Poza tym są doskonałym środowiskiem dla rozwoju wielu gatunków flory i fauny.

Uwzględniając powyższe nie może budzi zastrzeżeń twierdzenie, iż utrzymanie ekstensywnej polityki rolnej na terenie trwałych użytków zielonych, realizowane poprzez programy rolnośrodowiskowe, jest jednym z głównych zadań wspólnej polityki rolnej w Unii Europejskiej. Zaburzenie równowagi roślinnej lub zwierzęcej, będące skutkiem nastawionej na większy zysk intensyfikacji produkcji rolnej, jest bowiem czynnikiem niekorzystnie wpływającym, w dłuższej perspektywie, na środowisko. Programy rolnośrodowiskowe mają więc za zadanie z jednej strony kompensować utratę dochodów za w istocie powstrzymywanie się od intensyfikowania gospodarki rolnej np. poprzez zwiększanie częstotliwości koszenia łąk, z drugiej zaś strony mają wspomagać finansowo producentów rolnych w ich działalności rolniczej na terenach trudnych do prowadzenia działań agrotechnicznych, tak by Ci nie zaprzestali prowadzonej na nich działalności np. wykaszania trudnodostępnych łąk z powodu nieopłacalności takiego działania.

Szczególna ochrona TUZ znalazła swój wyraz w art. 3 i 4 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 6 rozporządzenia nr 73/2009. Podstawowym mechanizmem zapobiegającym zmianie TUZ na grunt orny jest wprowadzanie dla rolników ubiegających się o jakąkolwiek pomoc w ramach systemów płatności, zakazu przekształcania trwałych użytków zielonych bez uzyskania w tym zakresie stosownej zgody bądź nawet nakazu przekształcenia gruntów, które kiedyś były TUZ (bądź też innych gruntów o odpowiedniej wielkości) ponownie w ten użytek. Daleko idąca ochrona trwałych użytków zielonych, znajduje więc wsparcie w narzędziach regulujących politykę rolną UE.

Podzielić zatem należy rozumienie § 27 ust. 4 rozporządzenia, jakie prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Rozwijając w niezbędnym zakresie wyjaśnienia udzielone przez Sąd pierwszej instancji należy wskazać, iż aby zastosować 20% obniżkę płatności rolnośrodowiskowej w danym roku za niedochowanie TUZ, użytek ten musiał występować w gospodarstwie rolnym (być nim faktycznie) oraz zostać określonym w planie działalności rolnośrodowiskowej. Jako chybione należy tym samym traktować działanie organu, który obok sankcji powierzchniowej za przedeklarowanie powierzchni działek uprawnionych do płatności na podstawie art. 16 rozporządzenia 65/2011, stosuje dodatkowo obniżkę z § 27 ust. 4 rozporządzenia. Brak na zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego, niebędący jednak następstwem jego niezachowania (np. przekształcenia w grunt orny), nie może skutkować zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20%, pomimo uprzedniego zastosowania zmniejszeń obszarowych za przedeklarowanie gruntów. Innym celom służy "sankcja obszarowa" związana z podaniem niewłaściwej powierzchni we wniosku niż rzeczywiście posiadana i kwalifikowana do płatności, innym zaś "sankcja" za niedochowanie TUZ. Ta ostatnia ma w istocie bardziej zachęcać do utrzymywania parytetu trwałych użytków zielonych względem gruntów ornych, niż prowadzić do karania za ich "przekwalifikowanie".

Nie ma racji organ wnoszący skargę kasacyjną, iż § 27 ust. 4 rozporządzenia nie będzie miał zastosowania np. do stanów faktycznych w pierwszym i następnych latach realizacji programu, gdzie rolnik mimo deklaracji w planie działalności rolnośrodowiskowej i we wniosku o przyznanie płatności, w rzeczywistości nie posiadał działek rolnych będących TUZ od początku realizacji programu. Jak twierdzi Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR w Łodzi, przyjęcie interpretacji WSA powodowałoby, że przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia zastosowanie miałby jedynie do spraw począwszy od drugiego roku realizacji programu i to jedynie w przypadku, gdy w pierwszym roku odbyłaby się kontrola na miejscu stwierdzająca istnienie powierzchni TUZ lub w przypadku przyznania się rolnika do zmiany przeznaczenia gruntu. Organ podkreślił również, że prowadziłoby to także do sytuacji, gdy producent rolny np. w czwartym roku realizacji programu ma pierwszą kontrolę na miejscu, która stwierdza na działkach deklarowanych jako TUZ od początku realizacji programu, inną uprawę lub powierzchnię niestanowiącą TUZ np. odłóg, a rolnik wskazuje, że TUZ w tym miejscu nigdy nie było, co za interpretacją WSA wyłącza możliwość nałożenia sankcji 20%, o której mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia, gdyż nie występuje tutaj likwidacja uprawy czy wykorzystanie jej na inny cel.

Stanowisko organu jest w tym zakresie błędne. Należy rozróżniać postępowania zwykłe o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, oraz postępowania w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności). To zatem, że organ wskazuje, iż w postępowaniu zwykłym nie posiadał dowodów świadczących o przedeklarowaniu powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do płatności lub ich przekształceniu z TUZ na grunt orny (został wprowadzony w błąd), nie oznacza, iż nie może, nawet po przyznaniu płatności zgodnie z wnioskiem, zastosować trybu nadzwyczajnego np. wznowienia postępowania. Oczywiście tryb nadzwyczajny pociąga za sobą ograniczenia procesowe, chociażby w przypadku wznowienia postępowania potrzebę wykrycia nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże nieznanych organowi wcześniej (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie wyłącza to jednak - jak sugeruje organ - możliwości wzruszenia uprzedniej decyzji przyznającej płatność w sposób nieuprawniony. Organ w istocie wskazuje na utrudnienia dowodowe, jakie może napotkać badając wniosek o płatność, które w jego ocenie wyłączają możliwość weryfikowania zasadności płatności. Zapomina jednakże, iż dysponuje np. systemem LPIS, umożliwiającym weryfikację (przynajmniej w stopniu przesiewowym), zasadności wniosków o płatność rolnośrodowiskową. Znamienne jest, iż organy ARiMR nie mają jakichkolwiek problemów w powołaniu się na wskazany system w innych sprawach (np. płatności bezpośrednich), zaś dostrzegają utrudnienia w przypadku problematyki występującej w niniejszej sprawie. W tym też celu upraszczają postępowanie wskazując, iż to co zadeklarowano we wniosku jako trwały użytek zielony, w istocie nim pozostaje na potrzeby oceny wniosku, bez względu, czy rzeczywiście tak było.

Jak słusznie wskazał WSA w Łodzi, ze zdjęć działki T wynika, iż jest ona porośnięta kilkuletnią roślinnością wykluczającą twierdzenie, by kiedykolwiek (w rozsądnej perspektywie czasowej) miała ona cechy TUZ. Organ tej kwestii jednak nie analizował, przyjmując swoistą fikcję istnienia TUZ na wskazanej działce.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, iż jeżeli organ twierdzi, że producent rolny wprowadził go celowo w błąd, podając nieprawdziwe dane, co do elementów decydujących o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, co do zasady ma możliwość prawną skierowania do właściwych organów zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 297 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Podkreślenia wymaga, iż producent rolny każdorazowo oświadcza, iż znane są mu skutki składania fałszywych oświadczeń, zatem winien być świadomy płynących stąd konsekwencji.

Reasumując, organ ponownie badając sprawę przyjmie wykładnię § 27 ust. 4 rozporządzenia wynikającą z niniejszego wyroku i oceni charakter działki T (niezachowanie na niej TUZ).

Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

21

2