Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3247/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 260/18 w sprawie ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 260/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. K. i M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WWINB" lub "Wojewódzki Inspektor", z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., dalej także: "PINB", na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane z 1974 r.", udzielił A. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce A, położonej w W. przy ul. I. [...] .

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. K. i M. K.

W toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor przeprowadził kontrolę budynku, którego dotyczy sprawa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji powołał się na treść uzasadnienia wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 937/14 podkreślając, że potwierdzono w nim konieczność dokonania oceny inwestycji w świetle przepisów art. 40 i art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

WWINB stwierdził, że nie można zarzucać istniejącemu 30 lat budynkowi gospodarczemu naruszenia przepisów planistycznych, które obligowałyby do rozbiórki budynku. Obiekt ten nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy dopuszcza bowiem budynki gospodarcze na działce, a wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy obowiązuje w stosunku do nowych obiektów budowlanych, przy czym istniejące obiekty nie mogą być rozbudowywane poza maksymalną linię zabudowy.

Ponadto, sporny budynek gospodarczy jest w dobrym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowi ludzi. Potwierdzają to ustalenia kontroli organu odwoławczego z dnia 12 grudnia 2017 r., a także opinia techniczna, sporządzona przez M. G. (posiadającego uprawnienia budowlane UAN-8345/1015/86 i projektowe GP-8345/1508/90). Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego nie są władne podważać kompetencji zawodowych osób posiadających uprawnienia budowlane, które odpowiadają one przed właściwym samorządem zawodowym.

Zatem, skoro nie było podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to należało – po wykonaniu przez inwestorów obowiązków z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (decyzja PINB z dnia [...] listopada 2007 r., PINB 7143/35/06/07) – wydać decyzję na podstawie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

W skardze na powyższą decyzję E. K. i M. K. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał, że do spornego budynku gospodarczego na działce A znajdzie zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r., co zostało przesądzone już w wydanych w sprawie wyrokach II SA/Po 937/14 i II OSK 1345/15.

Przytaczając ustalenia dokonane przez organy w toku postępowania Sąd stwierdził, że inwestorzy wykonali obowiązki i czynności niezbędne do doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami – zrealizowali bowiem "etap" postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zwalniało to organów nadzoru budowlanego z obowiązku weryfikacji głównych przesłanek rozbiórki wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż dopiero stwierdzenie, że te nie znajdują zastosowania, otwiera drogę do pozytywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego, czyli wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

W związku z tym Sąd wskazał, że wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. może nastąpić, gdy ustalone zostanie, że obiekt budowlany "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".

Sąd wskazał, że obecnie działka A znajduje się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kaliska 2" w W., dalej także: "Plan", uchwalonego przez Radę Miejską w W. uchwałą XVIII/112/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 3498). Jak doprecyzowano w zaświadczeniu Burmistrza Miasta W. z dnia 5 lipca 2017 r., [...], jest ona objęta symbolem "MN4".

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że na terenie działki A objętej symbolem MN4 może znaleźć się, obok budynku mieszkalnego, budynek gospodarczy, gdyż wynika to wprost z § 11 ust. 1 lit. a Planu, który dotyczy obszarów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Dopuszczenia dwóch budynków nie wyłącza natomiast § 12 ust. 1 pkt 4 Planu, który precyzuje jedynie formę i parametry zabudowy.

Sąd wskazał, że z § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Planu nie wynika, aby akt ten odwoływał się do przepisów o sposobie lokalizacji obiektów względem granicy. Zawarto jednie nawiązanie do siatki pojęciowej Prawa budowlanego ("budynek gospodarczy określony w przepisach Prawa budowlanego"), a konkretnie do definicji z § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ("Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o [...] budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych").

Nawiązując do tej definicji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest niewątpliwie budynek gospodarczy. Jeśli natomiast chodzi o kwestię jego położenia względem granicy, to należy mieć na uwadze okoliczności, na które trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Inspektor. Z wycinka mapy (wyrys z Planu na stronie 3 zaświadczenia Burmistrza Miasta W. z dnia 5 lipca 2017 r.) wynika, że sporny budynek na działce A znajduje się poza ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy. Sąd jednak w pełni podzielił konkluzję organu odwoławczego, że "o ile na działce zabudowanej wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, dotyczy ona nowej zabudowy, w tym zakazu rozbudowy budynków istniejących zlokalizowanych poza maksymalną linią zabudowy" (§ 4 pkt 4 zdanie drugie Planu).

Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, że Plan dopuszcza na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN istnienie dwóch budynków – mieszkalnego i gospodarczego (§ 11 ust. 1 lit. a Planu), te powinny się znaleźć w nieprzekraczalnych liniach zabudowy, przy czym w Planie wprost określa się, że linie zabudowy dotyczą nowych obiektów, względnie ograniczają rozbudowę istniejących znajdujących się poza tymi liniami (§ 4 pkt 4 zdanie drugie Planu). Sąd dodał, że definicja budynku gospodarczego w Planie odnosi się do dwóch wariantów tych budynków, w tym "zlokalizowanego przy granicy" oraz "wolno stojącego" (§ 10 ust. 2 pkt 1 Planu).

W ocenie Sądu, nie ziściła się również druga przesłanka rozbiórki, to jest z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak zaznaczył Sąd, sporny budynek był wielokrotnie przedmiotem kontroli Powiatowego Inspektora (10 stycznia 2007 r., 19 października 2007 r., 9 listopada 2009 r. i 26 marca 2014 r.), a nawet Wojewódzkiego Inspektora (12 grudnia 2017 r.). Efekty żadnej z kontroli, w ocenie Sądu, nie pozwalają wyprowadzić innej konkluzji, niż ta, że na działce A znajduje się budynek gospodarczy, nie wykorzystywany do działalności zawodowej, w którym przechowywane są różne sprzęty jak np. kosiarki, opony. Brak jest w nim wyposażenia chlE., czy urządzeń służących do przepompowywania ścieków, co budziło największe obawy E. K. i M. K. Nie stwierdzono także żadnej instalacji, która mogła by świadczyć o wypompowywaniu nieczystości na działkę sąsiednią.

Zdaniem Sądu, nie można także podważyć tezy, że sporny budynek gospodarczy jest w dobrym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowi ludzi. Potwierdza to opinia techniczna, sporządzona przez M. G. posiadającego uprawnienia budowlane UAN-8345/1015/86 i projektowe GP-8345/1508/90. Sąd zaznaczył, że podobnie jak organ, nie dopatrzył się nie dopatrzył się żadnych okoliczności, które poddawałyby pod wątpliwość stan techniczny budynku gospodarczego na działce A, a tym bardziej okoliczności, które mogłyby sugerować, że opinia inż. M. G. jest nierzetelna.

To wszystko prowadzi do wniosku, że o spornym budynku nie można twierdzić, iż "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Skoro zatem budynek gospodarczy na działce A nie podlega rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a zarazem inwestorzy zrealizowali obowiązki nałożone na nich na podstawie art. 40 tej ustawy, to zachodziły przesłanki z art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. do wydania pozwolenia na użytkowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. K. i M. K. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 i 6, ust. 2, art. 13, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 1 a, b, c, d, ust. 2 pkt a i b, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017, poz. 1332 ze zm.), § 12 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej także: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 7, poz. 62 ze zm.), dalej także: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1980 r.", § 4 ust. 1 pkt 7, ust. 4, § 7 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 1a, § 11 ust. 5 pkt a, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4 uchwały nr XV111/112/2002 Rady Miejskiej w W. z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kaliska 2" w W. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2012 r., poz. 3498), dalej także: "mpzp", § 3 ust. 1, 2, 3, § 4 pkt 1, 2, 3, § 5 pkt 1 - 3 i załącznika rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71, poz. 649), dalej także: "rozporządzenie azbestowe", art. 24 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 1975 Nr 11, poz. 67 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (M.P. Nr 31 poz. 135):

1) błędną wykładnię, polegającą uznaniu, że obiekt budowlany wybudowany przed 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega w postępowaniu legalizacyjnym ocenie w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi zarówno w dacie budowy obiektu, jak i w dacie orzekania o legalizacji, podczas gdy warunkiem legalizacji takiego obiektu, stosowanie do art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., jest zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania o legalizacji,

2) błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że obiekt budowlany wybudowany przed 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, może podlegać legalizacji bez spełniania wymagań z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jedynie na skutek zupełnie uznaniowej oceny organu nadzoru budowlanego, że stan techniczny obiektu i jego położeniu umożliwiają jego legalizację, podczas gdy warunkiem legalizacji takiego obiektu jest, stosowanie do art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 i 6, ust. 2, art. 13, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. jego zgodność z przepisami o warunkach technicznych obowiązującymi w dacie orzekania o legalizacji,

3) błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepisy mpzp dopuszczają lokalizację budynku gospodarczego przy granicy działki i z naruszeniem linii zabudowy, podczas, gdy w świetle zapisów mpzp budynki gospodarcze podlegające legalizacji powinny być położone z poszanowaniem linii zabudowy,

4) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że uproszczony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony zarządzeniem nr 92 Naczelnika Powiatu z dnia 31 grudnia 1974 r. miał charakter obowiązujący, podczas gdy plan nie wszedł do obrotu prawnego - ze względu na zatwierdzenie go przez niewłaściwy organ i brak właściwej publikacji,

5) niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że budynek gospodarczy na nieruchomości przy ul. I. [...] w W. (dz. nr A) przy granicy z nieruchomością przy ul. I.10 w W. (działką nr B/1), nie podlega przymusowej rozbiórce, lecz legalizacji w obecnej formie, gdyż jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, podczas gdy budynek gospodarczy przy ul. I. [...] w W.:

a. jest sprzeczny z przepisami mpzp § 4 ust. 1 pkt 7, ust. 4, § 7 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 1a, § 11 ust. 5 pkt a, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4 - w szczególności w zakresie budowy przy granicy nieruchomości, naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gabarytów (wysokości, długości i szerokości) i nie jest zgodny z planem miejscowym z uproszczonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym zarządzeniem nr 92 Naczelnika Powiatu z dnia 31 grudnia 1974 r.

b. jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - § 12 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i 3, a także § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. - w zakresie odległości budynku od granicy nieruchomości,

c. posiada pokrycie dachowe z azbestu - które to pokrycie nie podlega ocenie wymaganej przez rozporządzenie azbestowe i które to pokrycie kwalifikuje się do wymiany,

d. stan techniczny budynku, jego położenie, wyposażenie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

II. naruszenie przepisów postępowania:

A. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2, art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 i 6, ust. 2, art. 13, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 1, 3, 4 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 5 ust. 1 pkt 1 a, b, c, d, ust. 2 pkt a i b, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., § 4 ust. 1 pkt 7, ust. 4, § 7 pkt 2, 10 ust. 2 pkt 1a, § 11 ust. ust. 5 pkt a, 12 ust. 3, § 13 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4 mpzp, § 3 ust. 1, 2, 3, § 4 pkt 1, 2, 3, § 5 pkt 1 - 3 i załącznika rozporządzenia azbestowego, art. 24 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (M.P. Nr 31 poz. 135): poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 105 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2, art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. oparcie się jedynie na dowodach przedstawionych przez inwestorów budynku gospodarczego, a pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących, niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, niezebranie w sposób dostateczny całego potrzebnego materiału dowodowego, a także wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, a w rezultacie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. że przedmiotowy budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),

B. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 i 6, ust. 2, art. 13, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 1, 3, 4 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 5 ust. 1 pkt 1 a, b, c, d, ust. 2 pkt a i b, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, 12 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., § 4 ust. 1 pkt 7, ust. 4, § 7 pkt 2, 10 ust. 2 pkt 1a, § 11 ust. ust. 5 pkt a, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4 mpzp, § 3 ust. 1, 2, 3, § 4 pkt 1, 2, 3, 5 pkt 1 - 3 i załącznika rozporządzenia azbestowego, art. 24 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (M.P. Nr 31 poz. 135): poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),

C. art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 151 i art, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. art. 153 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku dokonania wykładni prawa materialnego w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 937/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1345/15, tj. obiekt budowlany "budowany przed 1994 r. bez wymaganego pozwoleniu na budowę, podlega w postępowaniu legalizacyjnym ocenie w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi zarówno w dacie budowy obiektu, jak i w dacie orzekania o legalizacji, podczas, gdy warunkiem legalizacji takiego obiektu, stosowanie do art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., jest zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania o legalizacji, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 27 lipca 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.

Od razu jednak zauważyć trzeba, że skuteczność zarzutu procesowego oznaczonego literą B, tj. zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z szeregiem wymienionych w tym zarzucie przepisów, poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, podczas gdy zdaniem skarżących, zostały wydane z naruszeniem norm prawa materialnego, jest uwarunkowana zasadnością zarzutów materialnych.

Nie jest zasadny procesowy oznaczony literą C, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w wyniku dokonania wykładni prawa materialnego w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 937/14 oraz w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1345/15, tj. przyjęcie, że obiekt wybudowany przed 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega ocenie w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi zarówno wdacie budowy, jak i w dacie orzekania o legalizacji, podczas gdy warunkiem legalizacji takiego obiektu jest, zdaniem skarżących, stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania o legalizację.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, zgodnie z którą, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Na tę uchwałę powołał się także Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku wydanym w niniejszej sprawie, tj. wskazanym przez wnoszących kasację wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1345/15.

Przedmiot związania ma charakter materialny, zaś sam przepis art. 153 P.p.s.a. jest przepisem procesowym. Merytoryczną kontrowersję w obu aspektach można zatem omówić w tej części rozważań.

Przede wszystkim dostrzec trzeba, że Sąd pierwszej instancji, rozważając przesłanki zastosowania art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.", prawidłowo uznał, że tryb legalizacji unormowany w art. 40-42 tej ustawy, jest możliwy, chyba że zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1. Odczytując treść art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdził zaś, że chodzi o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazane w przywołanej uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Następnie zaś za istotne uznał ustalenie przeznaczenia działki nr A według obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kaliska 2" w W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr XVIII/112/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r., dalej także: "Plan".

Sąd pierwszej instancji, w zakresie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 937/14, skorygowanych i uzupełnionych w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1345/15.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że z przepisu § 11 ust. 1 Planu wynika, że dla wszystkich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN oraz zabudowy mieszkaniowej i usługowej MNu, dopuszcza się realizację, na każdej działce dwóch budynków, w tym na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował stanowisko, według którego, sporny budynek gospodarczy znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje się na terenie, który jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę.

Legalizacji nie wykluczają w niniejszej sprawie także okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zarówno ustalenia faktyczne odnoszące się do przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2,, jak i zastosowanie tego przepisu nie naruszają prawa. Stanowisko organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie były przedmiotem kontroli w ramach badania zarzutu podniesionego w skardze rozpoznanej w sprawie zakończonej wyrokiem WSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 937/14, który to wyrok był przedmiotem kontroli kasacyjnej (II OSK 1345/15).

Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, ustalenia i zastosowanie prawa materialnego w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w trakcie poprzedniej kontroli sądowej.

Niezależnie od tego, zaaprobować należy obecnie wyartykułowaną wprost ocenę, zgodnie z którą, materiał dowodowy uprawniał do przyjęcia, że po zrealizowaniu nakazów określonych w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2007 r., obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Skarżący nie podważyli ustaleń dokonanych na podstawie opinii technicznej sporządzonej przez M. G., posiadającego uprawnienia budowlane i projektowe. Opinia ta została sporządzoną w 2007 r., a więc przed wydaniem decyzji opartej na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., ale jej wiarygodność i aktualność potwierdziły kontrole przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (10 stycznia 2007 r., 19 października 2007 r., 26 marca 2014 r.) oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (12 grudnia 2017 r.). Ustaleniom tym skarżący nie przeciwstawili w trakcie wiele lat trwającego postępowania oraz w skardze i w skardze kasacyjnej wiarygodnych dowodów podważających opinię techniczną i wyniki kontroli.

W zakresie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych skarżący formułowali tezę o wykorzystywaniu budynku gospodarczego jako budynku inwentarskiego, czy też zakładu stolarskiego, a także o istnieniu instalacji wypompowującej nieczystości na ich nieruchomość. Tezy tej jednak nie udowodnili, a przeprowadzane kontrole wykluczyły twierdzenia skarżących w tym zakresie.

W odniesieniu do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, podnieśli niedopuszczalne pogorszenie wynikające z usytuowania budynku gospodarczego w granicy nieruchomości. Jak jednak stwierdzono już w trakcie kontroli wykonanej w dniu 19 października 2007 r., odległość budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego w budowie należącego do E. K. i M. K. wynosiła 14,5 m, co wyklucza zasadność twierdzenia o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia, wynikającym z usytuowania budynku gospodarczego zbyt blisko zabudowy skarżących. Nadto, skarżący nie wykazali, że połać dachowa spornego budynku gospodarczego, przekraczając granice nieruchomości powoduje zacienienie nieruchomości sąsiedniej, powoduje zanieczyszczenie pyłem azbestowym i fekaliami.

Jak wyżej wskazano, inwestorzy wykonali, jakkolwiek nie uczynili tego niezwłocznie, nakazy określone w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., w tym, zabezpieczenie pokrycia dachowego powłoką malarską oraz montaż rynien i rur spustowych, a także uzupełnili brakujące tynki.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia norm prawa materialnego związane z wykładnią i zastosowaniem art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz norm Planu, a także przepisów o warunkach technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 19080 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Nie doszło również do naruszenia powołanych w zarzutach materialnych norm Planu.

Jest niewątpliwe, że doprowadzenie do stanu zgodności z przepisami, o którym mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oznacza, co do zasady, zgodność z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że budynek gospodarczy nie narusza norm obowiązującego Planu miejscowego. Dopuszczalność usytuowania w granicy nieruchomości budynku gospodarczego w Planie odnosi się także do budynku "zlokalizowanego przy granicy" (§ 10 ust. 2 pkt 1 Planu). Natomiast § 4 ust. 4 zdanie drugie Planu, według którego, o ile na działce zabudowanej wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, dotyczy ona nowej zabudowy, nie odnosi się do budynku gospodarczego już zrealizowanego.

Zakres doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami nie może być rozumiany w oderwaniu od hipotezy art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiącego podstawę materialną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez organ właściwy.

Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z dnia [...] listopada 2007 r. wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, to rolą organu orzekającego w niniejszej sprawie na podstawie art. 42, po wykluczeniu okoliczności negatywnych z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, było ustalenie, czy decyzja nakazująca wykonanie zmian i przeróbek została wykonana.

Nie jest możliwe, przy ocenie tego wykonania, stosowanie kryteriów zgodności z przepisami technicznymi, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Szczegółowe unormowania dotyczące usytuowania określonych obiektów gospodarczych w granicy nieruchomości, obowiązujące w dacie wydania decyzji zobowiązującej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., czyli decyzji PINB z dnia [...] listopada 2007 r., to przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Niezależnie od pozostawania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. w obrocie prawnym, odnotować trzeba, że zakres obowiązków nałożonych w celu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, był stosowny do przepisów tego rozporządzenia, w tym § 12 ust. 1 i 2.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.