Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 293/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 54, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1-4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 1 i 4, par. 8, par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 28 ust. 1 i 2, par. 29
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Wójt Gminy D. (zwany dalej: "organem I instancji") ustalił na rzecz P. sp. jawna [...] z siedzibą w Z. (zwanego dalej: "inwestorem") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego o powierzchni sprzedaży do 820 m2, zagospodarowaniu terenu - wewnętrzna komunikacja (dojścia i dojazdy) oraz miejsc postojowych, wiat na wózki sklepowe; budowy pylonu reklamowego; budowy otwartego zbiornika na wody opadowe wraz z ogrodzeniem; budowy niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z planowaną zabudową na terenie działki nr: [...], obr. ew. M. [...], gm. D..

Odwołanie od ww. decyzji wniósł uczestnik postępowania administracyjnego N. Spółka z o.o. z siedzibą w M. (zwana dalej: "Spółką" lub "skarżącą").

Wydanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1). art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: "rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r."), poprzez:

- dowolne ustalenie ilości miejsc parkingowych,

- ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast linii obowiązującej,

- dowolne określenie górnej krawędzi elewacji frontowej i dowolne ustalenie wysokości zabudowy,

- dowolne ustalenie geometrii dachu, przy czym dodatkowo ustalenie to jest fikcyjne, bowiem dopuszcza możliwość wzniesienia budynków z dowolnym dachem i dowolnie ustawionego względem osi ulicy odniesienia,

- wadliwe ustalenie dopuszczalności wzniesienia budynku handlowo-usługowego,

- niepełne wykonanie analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę do ustalenia parametrów zabudowy, która nie umożliwia ustalenia przeważającej większości parametrów zabudowy,

- dopuszczenie do odstępstw od parametrów zabudowy sąsiedniej bez uzasadnienia;

2). przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na:

- braku wnikliwego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy

i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, w szczególności analizy sąsiedniej zabudowy, w tym braku ustalenia większości parametrów sąsiedniej zabudowy, dopuszczenia inwestycji w sposób odbiegający od okolicznej zabudowy,

a także – w istocie - brak analizy w zakresie ustalenia kluczowych parametrów zabudowy sąsiedniej, oraz wybiórczy wybór nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym,

- sformułowaniu uzasadnienia decyzji w sposób, który nie pozwala ustalić wyczerpująco stanu faktycznego sprawy oraz przyczyn zajęcia przez organ, takiego a nie innego stanowiska w zakresie wpisanych w decyzji parametrów zabudowy, co dotyczy w szczególności wniosków analizy, które nie wynikają z samej analizy, która pomija ustalenia w zakresie znacznej części parametrów zabudowy analizowanej, braku opisania zasadności odstępstw od przepisów rozporządzenia.

Odrębne odwołanie od wskazanej decyzji, wnieśli J. i R. A. zarzucając m. in. niewłaściwe określenie poszczególnych parametrów dla planowanej zabudowy, np. w kwestii szerokości elewacji frontowej ze względu na podanie jedynie jej górnej wartości. Ponadto zakwestionowali sposób zagospodarowania wód opadowych do otwartego zbiornika bezodpływowego wskazując, że taki sposób zagospodarowania wód opadowych nie gwarantuje ochrony sąsiednich gruntów przed ich zalewaniem.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: "organem II instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że inwestor wnioskiem

z [...] maja 2020 r. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego o powierzchni sprzedaży do 820 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...] M. , gmina D..

W piśmie z [...] czerwca 2020 r. Rada Sołecka w M. wyraziła negatywną opinię na temat planowanej inwestycji wskazując, że jej zrealizowanie bez uprzedniej poprawy infrastruktury drogowej jeszcze bardziej utrudni możliwość dojazdu

do istniejących budynków mieszkalnych.

W piśmie z [...] czerwca 2020 r. inwestor wniósł o dopisanie do zakresu planowanej inwestycji możliwości budowy otwartego zbiornika na wody opadowe wraz

z ogrodzeniem, latarni zewnętrznych, wiaty na wózki sklepowe oraz pylonu reklamowego, zmianę w kwestii powierzchni biologicznie czynnej z minimum 20% na minimum 15% oraz doprecyzowanie parametru szerokości elewacji frontowej, i że ma ona znajdować się od strony ulicy [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej w skrócie: "GDDKiA" postanowieniem z [...] lipca 2020 r. odmówił uzgodnienia projektu powyższej decyzji ze względu na zbyt małą przepustowość skrzyżowania ulic [...]. Kierownik Wydziału ds. Komunalnych i Inwestycji Urzędu Gminy D. w piśmie

z [...] lipca 2020 r. zaopiniował pozytywnie przesłany projekt decyzji.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne na wniosek inwestora z [...] lipca 2020 r. Pismem z [...] sierpnia

2021 r. inwestor zmodyfikował wniosek o ustalenie warunków zabudowy,

zaś w dniu [...] sierpnia 2021 r. inwestor zwrócił się o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ I instancji zlecił ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej i przygotowanie projektu decyzji, a następnie, postanowieniem z [...] października 2021 r., podjął zawieszone postępowanie i poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Pismem z [...] października 2021 r. organ I instancji zwrócił się do GDDKiA

o uzgodnienie projektu decyzji, a organ ten postanowieniem z [...] listopada 2021 r. uzgodnił przesłany projekt decyzji.

R. i J. A. w piśmie z [...] listopada 2021 r. wyrazili swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji wskazując, że jej zrealizowanie doprowadzi do paraliżu komunikacyjnego, pogorszenia klimatu akustycznego, a także pogorszenia stanu wód gruntowych co w dalszej konsekwencji doprowadzi do jeszcze większego zalewania wodami opadowymi sąsiednich działek.

Jak wskazał dalej organ II instancji, w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Kwestionowana decyzja organu

I instancji posiada dwa załączniki - graficzny oraz tekstowy, tj. wynik z analizy urbanistycznej. Załącznik graficzny do badanej decyzji sporządzony został na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Kopia mapy geodezyjnej, na bazie której załącznik ten został sporządzony, została pobrana z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P..

Organ II instancji podał, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do gminnej drogi publicznej na działce nr [...] - ul. [...]. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 67 m, zaś granice obszaru analizy wyznaczono w promieniu

201 m. W świetle powyższego organ stwierdził, że obszar analizy urbanistycznej wyznaczono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zaś załącznik graficzny do decyzji spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku usługowego. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizy występuje zróżnicowana zabudowa, w tym mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa, a także zabudowa handlowa (działka nr [...]) i granicząca bezpośrednio z terenem inwestycji zabudowa magazynowo - usługowa (działki nr [...]).

Kolegium stwierdziło, że do spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka z obszaru analizy miała taką samą albo podobną funkcję do planowanej. Teren inwestycji znajduje się w kwartale pomiędzy trzema ulicami: [...]. Działka nr [...] jest działką narożnikową i graniczy bezpośrednio z ulicą [...] W miejscu planowanej inwestycji graniczyć ona będzie z zabudową magazynowo - usługową na działkach nr [...] Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, Kolegium nie zgodziło się z zarzutem, aby w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od granicy z działką drogową nr [...] - ul. [...], oraz

w odległości 11 m od granicy z działką drogową nr [...] - ul. [...]. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że linię zabudowy ustalono jako nieprzekraczalną,

a nie obowiązującą, ze względu na usługowy charakter planowanej zabudowy oraz wynikającą z tego potrzebę wykonania znacznej ilości miejsc postojowych. Kolegium zauważyło, że poza powyższym argumentem w wynikach z analizy urbanistycznej zawarte są także inne informacje przemawiające za takim wyznaczeniem parametru linii zabudowy. Jak już wskazało powyżej, teren inwestycji stanowi działkę narożnikową.

Od strony ul. [...] teren inwestycji graniczy jedynie z zabudową magazynowo - usługową na działce nr [...]. Działka nr [...] również stanowi działkę narożnikową położoną u zbiegu ulic [...] - jest to zatem jedyna zabudowa mogąca stanowić odniesienie do wyznaczenia linii zabudowy od strony [...]. Zabudowa na działce nr [...] jest usytuowana równolegle do ulicy [...], a nie ulicy [...]. Usytuowanie omawianej zabudowy względem krawędzi ulicy [...] nie pozwala na wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na jedynej graniczącej od strony tej ulicy działki nr [...]. Z kolei od strony ul. [...] cała działka inwestycyjna mierzy około 270 m i graniczy dopiero z zabudową mieszkaniową szeregową na działce nr [...] położoną u zbiegu ulic [...]. Zgodnie z załączoną przez inwestora koncepcją zagospodarowania terenu inwestycji miejsce, w którym ma powstać planowana inwestycja ma być oddalone od granicy z działką

nr [...] o około 200 m. Dodatkowo, za ustaleniem od strony ulicy [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy przemawia konieczność zapewnienia odpowiedniej komunikacji terenu działki nr [...] z drogą publiczną, na co wskazywał GDDKiA

w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. i w postanowieniu z [...] listopada 2021 r. Mając na względzie wszystkie przytoczone powyżej okoliczności, w ocenie Kolegium, przyjęty sposób ustalenia parametru linii zabudowy jest zgodny z § 4 ust. 4 rozporządzenia

z 26 sierpnia 2003 r.

Jak ustaliło Kolegium, w obszarze analizowanym średnia wartość parametru wskaźnika zabudowy wynosi 28,6%. W badanej sprawie wskaźnik zabudowy ustalono zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku na poziomie do 25%, powołując się na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Kolegium zawarte w wynikach z analizy urbanistycznej okoliczności przemawiają za ustaleniem omawianego parametru na poziomie nieco niższym niż średnia z obszaru analizy urbanistycznej. Nadto ustalenie omawianego parametru na poziomie do 25% umożliwi wybudowanie budynku nawiązującego gabarytami do bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji budynków znajdujących się na działkach nr [...] Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Kolegium nie zgodziło się z zarzutem, aby parametr wskaźnika zabudowy określony miał być w sposób niezgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że przepisy rozporządzenia nie przewidują sposobu ustalania parametru powierzchni biologicznie czynnej.

Kolegium wskazało, że w badanej sprawie ustalono parametr szerokości elewacji frontowej do 33 m. Z wyników z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizy wynosi 14,5 m, co po zastosowaniu 20% tolerancji dawałoby przedział od 11,6 do 17,4 m. Z zawartego w aktach sprawy tabelarycznego zestawienia kształtowania się w obszarze analizy urbanistycznej parametru szerokości elewacji frontowej wynika, że szerokość elewacji frontowej sąsiedniej zabudowy magazynowo- usługowej, usytuowanej na działkach nr [...], wynosi 45,5 m. Nie bez znaczenia jest fakt, że planowane miejsce realizacji inwestycji na działce nr [...] zlokalizowane będzie u zbiegu ulic [...] i nie będzie bezpośrednio graniczyło z terenami zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Kolegium parametr szerokości elewacji frontowej wyznaczono w sposób zgodny z § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 7,5 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że istniejąca

w obszarze analizy urbanistycznej zabudowa magazynowo - usługowa posiada wysokość elewacji frontowej mierzącą 7,5 m. Ustalenie omawianego parametru na 7,5 m jest – według Kolegium – zgodne z podstawową regulacją ustalania tego parametru określoną w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jedyna istniejąca w granicach obszaru analizy urbanistycznej zabudowa magazynowo - usługowa znajduje się na działkach nr [...], a więc na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Planowana zabudowa wraz z zabudową na działkach nr [...] stanowić będzie dopełnienie zabudowy w kwartale u zbiegu ulic [...]. Teren inwestycji po stronie przeciwnej w stosunku do zabudowy na działkach nr [...] graniczy z ulicą [...]. Brak jest od tej strony zabudowy mogącej stanowić podstawę do określenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji niepotrzebnie wskazał jako podstawę prawną ustalenia tego parametru § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zasadą jest ustalenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej na takim poziomie, jaki posiada zabudowa znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W badanej sprawie jedyna zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej znajduje się na działkach nr [...] Ustalenie zatem omawianego parametru na poziomie 7,5 m, tj. tyle ile mierzy elewacja frontowa budynków na działkach nr [...], jest zgodne z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W badanej kwestii nie było zatem potrzeby stosowania przepisów § 7 ust. 3 do 4 ww. rozporządzenia, a w związku z tym nie było potrzebne sporządzenie w formie tabelarycznego zestawienia kształtowania się tego parametru w całym obszarze analizy, ani też nie było potrzebne sporządzenie poszerzonego uzasadnienia dla takiego sposobu ustalenia omawianego parametru. Błąd ten nie może być uznany za mogący mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Wobec zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia parametru geometrii dachu, Kolegium wyjaśniło, że sposób zredagowania § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, że zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów, w szczególności prawodawca nie wprowadził zasady nawiązywania do średniej wartości z obszaru analizy. W badanej sprawie w kwestii geometrii dachu organ I instancji ustalił, że dach planowanego budynku może być płaski, jedno- albo wielospadowy, o kącie nachylenia połaci do 20°, o równoległym albo prostopadłym układzie kalenicy względem ul. [...], przy zachowaniu tylko jednej kondygnacji budynku oraz wysokości budynku w kalenicy na poziomie do 8,5 m.

W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze występują budynki

o dachach płaskich, dwu i wielospadowych o kącie nachylenia połaci do 45°. Układ kalenicy budynków jest prostopadły albo równoległy do frontu działki. Przyjęty sposób określenia parametrów geometrii dachu stanowić będzie nawiązanie do zabudowy magazynowo - usługowej, usytuowanej na sąsiadujących z terenem inwestycji działkach nr [...] Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że w wynikach z analizy urbanistycznej brak jest wystarczających informacji na temat kształtowania się parametrów geometrii dachów, Kolegium wskazało, że przepisy u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie przewidują obowiązku sporządzania takiego zestawienia. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna sporządzona na potrzeby przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez jej autora. Z dokumentacji tej wynika, że znajdująca się w granicach obszaru analizy urbanistycznej zabudowa ma zróżnicowane parametry geometrii dachu - występują dachy dwu- i wielospadowe

o bardzo zróżnicowanym kącie nachylenia połaci i różnym układzie kalenicy względem ulicy. Planowany na działce nr [...] budynek usługowy ma być budynkiem jednokondygnacyjnym o wysokości do 8,5 m. Z ww. dokumentacji fotograficznej wynika, że taki sposób określenia parametrów dla planowanej zabudowy nie będzie przekraczał ich górnych wartości z obszaru analizy, bowiem sama tylko zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach nr [...] jest dwukondygnacyjna z dachem wielospadowym i stosunkowo niskim kącie nachylenia połaci. Skoro elewacja frontowa zabudowy na działkach nr [...] mierzy 7,5 m, to wysokość tego budynku w kalenicy z pewnością nie jest niższa niż 8,5 m. Na kolejnej działce nr [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa o 1,5 kondygnacji z dachem dwuspadowym o bardziej stromym kącie nachylenia połaci. Z kolei zabudowa szeregowa usytuowana u zbiegu ulic [...]

i [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ma po 2,5 kondygnacji i pokryta jest dachami dwuspadowymi również o bardziej stromym kącie nachylenia połaci na poziomie od 40° do 45°. Odnosząc się do pozostałych podniesionych w odwołaniu zarzutów względem sposobu ustalenia parametrów geometrii dachu Kolegium wskazało, że przepis § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie przewiduje ani obowiązku nawiązania do średniej wartości tego parametru z obszaru analizy, ani obowiązku nawiązania do parametrów zabudowy dominującej w obszarze. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że parametry geometrii dachu wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku wyjaśnienia sposobu ustalenia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych Kolegium wskazało, że ani przepisy u.p.z.p., ani przepisy ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie przewidują zasad ustalania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Możliwość ustalania tej kwestii w decyzji o warunkach zabudowy nie została też wprost wyartykułowana w przepisach ww. aktów prawnych. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane, a nie do ustawy u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że jest mu znane orzecznictwo sądów administracyjnych przytoczone w odwołaniu Spółki, jednakże organ nie podzielił wszystkich argumentów w orzecznictwie tym przywołanych. W szczególności Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem, jakoby w wynikach z analizy urbanistycznej należało szczegółowo wyjaśnić w jaki sposób ustalono w danej sprawie wskaźnik liczby miejsc parkingowych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił minimalną ilość miejsc parkingowych przy zastosowaniu przelicznika 2 miejsc na każde 100 m2 powierzchni usług. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy koncepcją zabudowy działki nr [...] w ramach inwestycji inwestor planuje wykonanie 60 miejsc parkingowych, w związku z czym obawy Spółki są bezpodstawne.

Odnosząc się do kwestii zagospodarowania wód opadowych do zewnętrznego zbiornika Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku sieci kanalizacji deszczowej.

W załączonym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy piśmie Kierownika Wydziału ds. Komunalnych i Inwestycji Urzędu Gminy D. z [...] kwietnia 2020 r. wskazano, iż aktualnie nie ma możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej. Szczegółowe kwestie dotyczące budowy poszczególnych instalacji, w tym instalacji odprowadzania wód opadowych, a także kwestia ewentualnej zmiany stosunków wodnych, analizowane będą dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.

W ocenie Kolegium, z uwagi na spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji nie miał innej możliwości, jak ustalić warunki zabudowy

dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, będący podstawą wydania badanej decyzji materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w wyczerpujący sposób,

w związku z czym w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a.

N. Spółka z o.o. z siedzibą w M. , zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] stycznia 2022 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r. Ponadto Spółka wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 85, art. 107 k.p.a., poprzez:

- niezbadanie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności

w zakresie parametrów istniejącej zabudowy (jej wysokości, szerokości, dachów),

- gołosłowne uznanie twierdzeń analizy i wyników analizy urbanistycznej w zakresie wskazanych wyżej parametrów,

- uznanie, że "wysokość około 7.5 metra" (str. 8 analizy) oznacza, że wysokość ta wynosi 7,5 m, szczególnie w sytuacji gdy w analizie brak jest jakichkolwiek dowodów na ten parametr,

- bezzasadne zawężanie ustalania parametrów okolicznej zabudowy jedynie do dwóch nieruchomości graniczących z jednej strony z inwestycją,

- bezkrytyczne zaakceptowanie twierdzeń analizy dotyczących innych parametrów zabudowy, które nie wynikają z żadnych pomiarów, są ustalone "na oko", i często wręcz ze sobą sprzeczne jak parametr wysokości ściany frontowej (7,5 m) i wysokości zabudowy (8,5 m) przy założeniu całkowitej dowolności dachu obiektu i położenia jego kalenicy, a tym samym w istocie wydanie decyzji pomimo w istocie braku w analizie, ustaleń koniecznych w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

b) art. 10 k.p.a., poprzez nieinformowanie skarżącej o efektach toczącego się postępowania administracyjnego, w tym prawie do składania wyjaśnień, a ponadto poprzez nie umożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów przed wydaniem decyzji.

Skarżąca zarzuciła ponadto wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p., a także rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez:

- ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast linii obowiązującej, z naruszeniem § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia bowiem z analizy nie wynika w istocie nic co dopuszczałoby odstępstwo regulowane tym przepisem,

- dowolne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i dowolne ustalenie wysokości zabudowy, a więc z naruszeniem § 7 ww. rozporządzenia oraz brak uzasadnienia dla zastosowania § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia,

- dowolne ustalenie geometrii dachu, przy czym dodatkowo ustalenie to jest fikcyjne bo w istocie dopuszcza możliwość wzniesienia budynku z dowolnym dachem i dowolnie ustawionego (kalenica) względem osi ulicy odniesienia, co narusza § 8 ww. rozporządzenia,

- niepełne wykonanie analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę do ustalenia parametrów zabudowy, która nie umożliwia ustalenia przeważającej większości parametrów zabudowy co narusza art. 61 ust. 5a u.p.z.p.,

- uznanie, że dla ustalenia parametrów inwestycji wystarczające jest odniesienie się jedynie do fragmentu obszaru analizowanego, tj. do dwóch działek znajdujących się

po jednej stronie inwestycji zabudowanych budynkami magazynowo - biurowymi,

w sytuacji gdy po to wyznacza się obszar analizowany bo dopasować nową zabudowę do zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu skargi Spółka zgłosiła zarzut naruszenia w kontrolowanej sprawie, art. 10 k.p.a., w części dotyczącej postępowania dowodowego oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Udział ten nie został skarżącej zapewniony ani przed organem I instancji (w części) ani przed Kolegium (w całości). Naruszenie to w postępowaniu przed organem I instancji było wynikiem nieudostępnienia części akt postępowania, które trwało od 2020 r. i w jego toku były uzyskiwane choćby negatywne rozstrzygnięcia uzgadniające ze strony GDDKiA. Skarżąca podniosła, że udostępniono przed organem I instancji tylko materiały bieżące, po skorygowaniu wniosku, a nie uzgodnienia wcześniejsze. O tym fakcie skarżąca dowiedziała się z zaskarżonej decyzji, gdzie organ II instancji wskazał,

iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. wnioskodawcy odmówiono pozytywnego uzgodnienia projektu. O istnieniu takich dokumentów skarżąca świadomości nie miała. Nie miała też świadomości później, gdyż organ II instancji rozpoznając odwołanie i otrzymując od organu I instancji, szerszy zakres akt, przed wydaniem decyzji, nie zawiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji.

W toku całej sprawy wywołanej wniesieniem odwołania, decyzja była pierwszym pismem, które wpłynęło do strony od organu II instancji. Decyzja była niekorzystna dla skarżącej, a Kolegium uniemożliwiło tym samym stronie odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału, w tym kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym toczącym się w I instancji i usuwaniem braków wniosku, negatywnych rozstrzygnięć GDDKiA, szczególnie, że te kwestie nie wynikały nawet z uzasadnienia decyzji I instancji, która w żaden sposób nie odniosła się do wcześniejszych etapów postępowania. O nich organ II instancji dał wyraz dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Według skarżącej, nie załatwia sprawy udziału strony w postępowaniu również fakt, iż strona może, np. przeglądać akta co można przecież robić codziennie, ale to, że obowiązkiem organu jest zawiadomić stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do całego zebranego materiału dowodowego. Koncepcja inwestycji, o ile jest typowa, to nie jest typowa jeśli chodzi o okolicę w jakiej jest sytuowana. Już wiadomo, że są problemy komunikacyjne, tak samo wiadomo o braku możliwości podłączenia jej do kanalizacji deszczowej. W okolicy z jednej strony są budynki magazynowe, a z drugiej strony na obszarze analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna. Do tego wykonana analiza okolicznej zabudowy jest szczątkowa i rozstrzygnięcie bazuje w sumie na dwóch nieruchomościach z bezpośredniego sąsiedztwa. Szczególnie istotne było dotrzymanie przez organy normy wynikającej z art. 10 k.p.a. Powinny one dać przynajmniej możliwość złożenia samodzielnie wyjaśnień, także na etapie postępowania odwoławczego, które ma za przedmiot całościowe, ponowne rozpoznanie sprawy, co zresztą wyniknęło z decyzji gdzie Kolegium choćby samodzielnie zmieniło jej uzasadnienie w zakresie podstaw prawnych wynikających z rozporządzenia.

Precyzując zarzut naruszenia w kontrolowanej sprawie art. 7, art. 75, art. 77-78, art. 80, art. 107 k.p.a., skarżąca podniosła, że uzasadnienie decyzji bazować powinno

na ustaleniach wynikających z analizy urbanistycznej. Organ II instancji pominął, poza stwierdzeniem, że nie ma potrzeby jej wykonywania, kwestię zupełności analizy. Dla skarżącej, nie do przyjęcia jest zaakceptowanie stanowiska organu II instancji, że w istocie nie jest istotne jakie są parametry zabudowy mieszkalnej, bo wystarczy znać parametry zabudowy usługowej (a właściwie magazynowej), która jest przy granicy przedmiotowej działki. Tylko rzetelna i kompletna analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. Nie można z obszaru analizy wybierać sobie nieruchomości, które poddajemy badaniu na okoliczność ich parametrów. Takie działanie stanowi istotną wadę postępowania dowodowego i nie pozwala na przyjęcie, że dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, uwzględniającego wszystkie jej aspekty.

Następnie skarżąca wskazała na kwestię poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa, której zachowanie jest możliwe przede wszystkim poprzez przeprowadzenie przez uprawniony organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wskazała na parametry wymagające ustalenia, które na etapie ustalania warunków zabudowy powinny zostać dostosowane przez inwestora do zabudowy na danym terenie zastanej, które muszą być bezspornie i jednoznacznie ustalone, tak by organ nie ustalał na podstawie zdjęć lupą, że dany budynek skoro ma dwie kondygnacje to ma "około 4.5 m".

Zdaniem Skarżącej uchybienia procesowe w tym zakresie są istotne dla rozstrzygnięcia. Brak zbadania i ustalenia kluczowych parametrów sąsiedniej zabudowy znajdującej się przecież w obszarze analizowanym uniemożliwia bowiem nie tylko określenie czy decyzja I instancji była prawidłowa, ale przede wszystkim w ogóle uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W dalszej kolejności skarżąca sprecyzowała zarzut naruszenia decyzją wydaną w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną art. 61 ust. 5a u.p.z.p.. Pomimo jej "obszarowego" charakteru, w analizie tylko wybiórczo opisano nieruchomości stanowiące podstawę do ustalenia zarówno wniosków analizy jak i warunków zabudowy. Organ II instancji to zaakceptował i uznał, że analiza całego obszaru analizowanego w sumie jest niepotrzebna. Kluczowym elementem analizy jest właściwe określenie obszaru analizowanego oraz parametrów zabudowy, które na tym obszarze występują. Elementem jest również tabela z zestawieniem nieruchomości sąsiednich pozwalająca na weryfikację czy ustalenia z analizy są prawidłowe. Tabela określa powierzchnię działek oraz powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej tych nieruchomości. Innych parametrów brak i tym samym brak jest w ogóle możliwości zweryfikowania tego co ustalono.

Według skarżącej, analizie należy poddać nie tylko fragmenty działek mieszczące się w granicach obszaru analizowanego, lecz także sposób zagospodarowania całości tych działek, w ramach mapy sytuacyjno-wysokościowej w dodatku we właściwej skali. Wskazała skarżąca, że obie analizy znajdujące się w aktach sprawy, w pkt 8

pt. "Charakterystyka obszaru analizowanego" w zakresie badania nieruchomości sąsiednich, ograniczają się do ustaleń dotyczących: (1) szerokości elewacji frontowej, (ii) wskaźników powierzchni zabudowy. Brak tam jest jakichkolwiek możliwych do zweryfikowania ustaleń dotyczących pozostałych parametrów zabudowy np. takich jak wysokość budynków, ich ustawienie, geometria dachów, ustawienie kalenicy, ściany frontowe, kolory etc. W sposób gołosłowny, bowiem niemożliwy do weryfikacji (nie opisano bowiem tych parametrów w pkt 8, w pkt 9 analizy przyjmuje się i określa pozostałe parametry zabudowy). Tym samym są to ustalenia dowolne, swobodne, które wprost naruszają prawo materialne bowiem mają się nijak do zabudowy w obszarze analizowanym dopuszczając lokalizowanie obiektu o takich, a nie innych parametrach.

Według skarżącej w przypadku kwestionowanej decyzji opartej na analizie, zezwala ona na usytuowanie obiektu (bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla jego parametrów) nie dość, że zupełnie innej bryły (oczywistym jest, że Sklep B. ma inną bryłę niż budynki jednorodzinne), innej wysokości (będzie wystawał ponad okoliczną zabudowę), innego ustawienia (decyzja nie narzuca tutaj w istocie ograniczeń - vide kwestia kalenicy), a więc właściwie dowolnego ustawienia.

W niniejszej sprawie projektowane zamierzenie ma być sytuowane wzdłuż ulicy [...] i [...], która jest główną osią wyznaczającą usytuowanie tegoż budynku bowiem to z niej odbywać się będzie komunikacja. W konsekwencji planowana zabudowa powinna mieć parametry ustalane w oparciu o tę oś, a nie ulicę S. i powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Decyzja Kolegium, jak wynika z jej uzasadnienia pominęła zatem rozważania dotyczące cech istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i weryfikacji parametrów wskazanych w decyzji Wójta.

W kwestii spornej uzbrojenia terenu, skarżąca uważa, że brak jest jakiegokolwiek szerszego uzasadnienia dlaczego organ uznał, że wystarczająca jest propozycja (koncepcja) inwestora w zakresie otwartego zbiornika na wody opadowe. Z załączonej do akt koncepcji wynika, że wielkość tego zbiornika, w odniesieniu do całości nieruchomości (jej obszar pokryty czy to dachem czy utwardzony) jest niewystarczająca. Sam teren nieruchomości leży w dodatku w zagłębieniu terenu. Wskazując na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., skarżąca wywiodła, że określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (czyli wzniesienia obiektu budowlanegoi właściwego korzystania z niego), jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, określonej we wniosku o wydanie decyzji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej. Tymczasem w decyzji poświęcono tej kwestii jedno zdanie, bez jakiejkolwiek próby analizy czy zaproponowane rozwiązanie i jego wielkość, są wystarczające.

Spółka podniosła, że generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia

z 26 sierpnia 2003 r. jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego, np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość, czy jak

w niniejszej sprawie tylko maksymalną szerokość. W przypadku parametrów jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometria dachu dla zachowania ładu urbanistycznego akcentuje się konieczność takiego ich ustalenia, aby ograniczyć inwestorowi możliwość swobodnego kształtowania tych wielkości. Zapewnienie ładu urbanistycznego polega zatem na określeniu tych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej. Podobnie ustalanie parametru szerokości elewacji frontowej powinno przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, lub określenia konkretnych, precyzyjnie wskazanych wielkości fizycznych bez możliwości swobody w kształtowaniu tych wielkości przez inwestora. I to muszą być parametry ustalone w odniesieniu do zabudowy na obszarze analizowanym.

Według skarżącej Spółki, nawet gdyby przyjąć, że określone w decyzji parametry wynikają rzeczywiście z analizy, to w każdej sytuacji, gdy dopuszczalne parametry odstają od zabudowy sąsiedniej, i rozporządzenie pomimo tego dopuszcza takie odstępstwo o ile jest ono uzasadnione, to analiza wymaga uzasadnienia dla takiego odstępstwa. Uzasadnienie to musi być realne i prawdziwe, a nie "pro forma". Zapoznając się z analizą, to w istocie w decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla odstępstw, a Kolegium uznało, że nie są one w ogóle potrzebne bo opieramy się na parametrach dwóch budynków z bezpośredniego sąsiedztwa a ich parametry są znane i powielone. Skarżąca zakwestionowała to stanowisko. Analizie należy poddać parametry zabudowy w obszarze analizowanym, a nie graniczące z jedną stroną inwestycji.

W tym zakresie Spółka podtrzymała zarzuty dotyczące braku kontynuacji parametrów okolicznej zabudowy a w istocie jej dowolności. Zauważyła, że lokalizowany obiekt, którego szerokość ma 33 metry, będzie dowolnie ustawiony względem stron świata, bo jest jeden budynek magazynowy, który jest szerszy. Nagle powstanie wśród zabudowy obiekt wyższy 1,5 do 2 razy, który w dodatku będzie wyższy nawet niż maksymalna wysokość stwierdzona w sąsiedztwie. Z treści decyzji wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny.

Co do zarzutu wadliwie ustalonej linii zabudowy, Spółka zgodziła się z organem

I instancji, że w jednoznacznie określonych w ustawie sytuacjach można odstąpić od narzucenia obowiązującej linii zabudowy. Wymaga to jednak dokonania stosownych ustaleń w analizie. Takich ustaleń jednak brak poza ogólnikiem dotyczącym "potrzeby realizacji znacznej ilości miejsc postojowych". Wyznaczenie nieprzekraczalnej bądź obowiązującej linii zabudowy zależy od istniejącej w terenie analizowanym zabudowy a nie widzimisię inwestora. Osią komunikacyjną jest w tym przypadku ul. [...] i według niej powinna być wpasowywana nowa zabudowa. "O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. tylko z tego powodu, że projekt inwestycji wymusza niejako określony przebieg linii nowej zabudowy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora.

Skarżąca wskazała następnie, iż z analizy wynika, że w zakresie obiektów znajdujących się w sąsiedztwie, ich parametry są w istocie nieznane, w tym również ich wysokość. Analiza bowiem nie zajmuje się wysokością analizowanej zabudowy, a jedynie odwołuje się do ogólnych i nieweryfikowalnych stwierdzeń osoby sporządzającej analizę jakoby "zabudowa położona w obszarze analizowanym, posiada przeważnie wysokość okapu na poziomie od 3 do 4,5 metra. Zabudowa usługowo- magazynowa - około 7.5 m.". Jest to, według Spółki, gołosłowne gdyż z analizy i zestawienia nieruchomości powyższe wnioski jednak nie wynikają. Nie wiadomo jak wysokie są budynki na nieruchomościach sąsiednich. Podniosła, że brak jest uzasadnienia dla dowolnego akceptowania najwyższych wartości zabudowy sąsiedniej jako wyznacznika dla dopuszczalnej wysokości zabudowy planowanej. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Skarżąca uważa, że decyzja dopuszcza zabudowę nawet wyższą niż podobno stwierdzona, bowiem 7,5 metra dotyczy jedynie elewacji frontowej, natomiast jak dowiadujemy się z zapisu w decyzji wysokość zabudowy: jedna kondygnacja -

max 8.5 metra. Zatem na pewno już nawet ta wysokość stanowi przekroczenie wszystkiego co jest w obszarze analizowanym (prawdopodobnie - bowiem tabela nieruchomości te kwestie pomija).

Według skarżącej, w zakresie określenia geometrii dachu, z analizy nie dowiemy się jakie konkretnie parametry w tym zakresie ma zabudowa analizowana i dlaczego zezwala się jej na takie, a nie inne parametry. W następstwie takich, a nie innych zapisów decyzji, na nieruchomości może powstać w istocie dowolny obiekt. Może mieć dach płaski, ale nie musi, bo może być wielospadowy. Obiekt ten może być dowolnie umieszczony na działce, bo w sumie wszystko jedno czy kalenica jest równolegle czy prostopadle.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania sądowego P. sp.j.

z siedzibą w Z. , w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wobec podnoszonego skargą zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uczestnik zauważył, iż chociażby z treści skargi wynika, że w postępowaniu przed organem

I instancji skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz możliwością wypowiedzenia się w sprawie i z prawa tego skorzystała. Organ II instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego i orzekał wyłącznie w oparciu o dowody zebrane przez organ I instancji. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała w skardze, jaki wpływ miało ewentualne naruszenie ww. przepisu na wynik sprawy.

W kwestii naruszenia pozostałych przepisów proceduralnych, uczestnik podniósł, że analiza urbanistyczna jest podstawowym dowodem w oparciu, o który oba organy orzekły w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz

że w rozpatrywanej sprawie analiza została sporządzona przez uprawnionego urbanistę i spełnia wymogi formalne określone w § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Również obszar poddany analizie wytyczony został zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Uczestnik uważa, że wbrew twierdzeniom skargi, omawiana analiza pozwala na ustalenie, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi ona dostateczną podstawę rozstrzygnięcia sprawy i w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 85 i art. 107 § 3 k.p.a. jest bezpodstawny.

Wobec podniesionego skargą zarzutu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, uczestnik podniósł, że głęboka troska skarżącej wydaje się nie do końca szczera, biorąc pod uwagę, że w grudniu 2021 r. skarżąca oddała do użytku własny sklep samoobsługowy zlokalizowany w M. na działkach nr ew. [...] i [...], a zatem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja (po drugiej stronie ul. [...]). Obiekt ten został zrealizowany na podstawie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego o powierzchni sprzedaży do 1.100 m2. Treść tej decyzji jest niemal analogiczna do treści decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi (podobnie w zakresie ustalenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, geometrii dachu, sposobu odprowadzenia wód opadowych. Na tej podstawie skarżąca wybudowała "po sąsiedzku" obiekt o identycznym przeznaczeniu, znacznie większy, wyższy i szerszy, niż obiekt planowany przez uczestnika. W czasie opracowania analizy architektoniczno- urbanistycznej dla potrzeb zaskarżonej decyzji sklep sieci N. jeszcze nie istniał i w związku z tym nie mógł zostać uwzględniony w treści analizy, niemniej jednak nie budzi wątpliwości uczestnika, że w aktualnym stanie faktycznym inwestycja planowana będzie stanowić kontynuację zabudowy usługowej istniejącej na tym terenie, zaś parametry obiektu określone w decyzji o warunkach zabudowy odpowiadać będą parametrom zabudowań sąsiednich.

W kontekście zasady kontynuacji funkcji, uczestnik argumentował, że zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym nie ma charakteru homogenicznego i obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występuje tam również zabudowa usługowo-magazynowa oraz usługowa. Jak wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, planowana zabudowa usługowa w zakresie usług podstawowych - usługi handlu stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Nie można zatem przyjąć, że projektowana inwestycja koliduje z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się już obiekty o przeznaczeniu i kubaturze zbliżonej do planowanego obiektu, a w wyniku realizacji decyzji cała zabudowa o charakterze usługowym występująca w analizowanym obszarze, w tym planowany sklep, zostanie zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie tworząc funkcjonalną całość. Realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zatem ładu architektonicznego w analizowanym obszarze i w związku z tym zarzuty skargi dotyczące zasady kontynuacji są całkowicie bezpodstawne.

Za równie niezasadny uczestnik uważa zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczący braku rozwiązania w kwestii odprowadzenia wód opadowych z terenu objętego inwestycją. Zarówno we wniosku, jak i w decyzji

o warunkach zabudowy przewidziano, że wody opadowe będą odprowadzane

do zbiornika retencyjnego zbudowanego na terenie przyległym do sklepu i takie rozwiązanie jest dopuszczalne w świetle § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r."). Wprawdzie skarżąca wskazała w skardze, że wielkość tego zbiornika, w odniesieniu do całości nieruchomości jest niewystarczająca, jednakże nie przedstawiła nawet śladu dowodu lub jakiegokolwiek uzasadnienia na poparcie swojego stanowiska. Wspierając się stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uczestnik podniósł, że w rzeczywistości określenie konkretnej ilości wód opadowych odprowadzanych do kanalizacji, jak i ewentualnej konieczności realizacji zbiornika retencyjnego, możliwe będzie do określenia dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego w oparciu o szczegółowe rozwiązania budowlane.

Uczestnik podzielił stanowisko organu II instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ wskazał na dopuszczalność zastosowania przez organ I instancji odstępstw dotyczących wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, przewidzianych w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia, jak również uzasadniło dopuszczalność przyjętych rozwiązań w zakresie geometrii dachu. Uczestnik podkreślił, że geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu, np. mieszkaniowym.

Według uczestnika, również parametr wskaźnika zabudowy nie powinien budzić kontrowersji, został on bowiem ustalony na poziomie niższym, niż średnia wartość parametru na obszarze analizowanym. Parametr szerokości elewacji frontowej mógł zostać ustalony wyłącznie w oparciu o odstępstwo przewidziane w § 6 rozporządzenia, albowiem wymagała tego specyfika planowanej inwestycji (budowa marketu na obszarze objętym w większości zabudową jednorodzinną). Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji odpowiada szerokości elewacji frontowej obiektów sąsiednich (magazynów i - od niedawna – sklepu sieci N. ), a nawet jest od nich mniejsza.

Uczestnik uważa, że zasadnie organ II instancji wskazał na nieprawidłową podstawę prawną zastosowaną przez organ I instancji, który przywołał § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., dla ustalenia wysokości planowanej zabudowy, podczas gdy wysokość ta wynikała z przedłużenia krawędzi elewacji frontowej do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wytyczenia linii zabudowy, uczestnik wskazał, że w kwestii ustalenia obowiązujących

i nieprzekraczalnych linii zabudowy zaobserwować można w orzecznictwie stosunkowo liberalne podejście, będące konsekwencją uznania nadrzędności prawa do swobodnej zabudowy swojej nieruchomości. Różnice pomiędzy charakterem tych linii zacierają się, a nawet pojawił się pogląd, zgodnie z którym w przypadku zabudowy rozporoszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym. Wyznaczanie takich linii jest natomiast konieczne w przypadku zabudowy pierzejowej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1344/11). Linia zabudowy ustalana jest od drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji wzdłuż tej linii, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji w tym terenie (wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20). Uczestnik argumentował, że organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w rozpatrywanej sprawie przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy nie było możliwości skorzystania z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i przedłużenia linii w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich.

W takim przypadku podstawowym kryterium przy stosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia powinno być stanowisko organu uzgadniającego wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (wyrok NSA z 19 marca 2015 r. , sygn. akt OSK 1987/13). Takie uzgodnienia zostały dokonane z zarządcą drogi przylegającej do terenu planowanej inwestycji, a wynik tych uzgodnień znalazł swoje odzwierciedlenie w przebiegu – ustalonych decyzją nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności decyzji wykonywana przez Sąd według wyżej wskazanego kryterium skutkowała uwzględnieniem skargi, jednakże nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2022 r.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5,

jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie do art. 54 decyzja wydana w ww. przedmiocie określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W wykonaniu delegacji ustawowej, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., zwanej dalej: "rozporządzeniem"), a wymagania dotyczą m.in. (§ 1 ust. 1) ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sąd wskazuje, że w świetle niespornych okoliczności sprawy, wnioskiem z dnia z [...] maja 2020 r., inwestor – P. sp. j. [...] z siedzibą w Z. , zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego o powierzchni sprzedaży do 820 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...] M. , gmina D.. Działka inwestora usytuowana jest u zbiegu skrzyżowania ul. [...] w M. (ulica znajduje się w przebiegu drogi krajowej nr [...]) oraz ul. [...] (działka gminna nr [...]). Kierownik Wydziału ds. Komunalnych i Inwestycji Urzędu Gminy D. z [...] kwietnia 2020 r. wskazał, iż aktualnie nie ma możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. inwestor rozszerzył zakres planowanej inwestycji o możliwość budowy otwartego zbiornika na wody opadowe wraz z ogrodzeniem, latarni zewnętrznych, wiaty na wózki sklepowe oraz pylonu reklamowego, zmianę w kwestii powierzchni biologicznie czynnej z minimum 20% na minimum 15% oraz doprecyzowanie parametru szerokości elewacji frontowej, że ma ona znajdować się od strony ulicy [...].

W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Kierownik Wydziału ds. Komunalnych i Inwestycji Urzędu Gminy D. z [...] kwietnia 2020 r. pozytywnie zaopiniował obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji.

Dyrektor Oddziału w S. Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem

z [...] listopada 2021 r. uzgodnił przesłany projekt decyzji dla wnioskowanego przedsięwzięcia, zgodnie z którym obsługa komunikacyjna wnioskowanego terenu odbywać się będzie z drogi gminnej na działce nr [...].

Biorąc pod uwagę, że postępowanie toczyło się na wniosek z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy u.p.z.p. przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) oraz przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia) .

Natomiast warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle którego sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry zabudowy działek najbliższych.

Postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy winno się toczyć według zasad procesowych określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), w tym określonej w art. 10 § 1 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, której naruszenie w kontrolowanej sprawie zarzuca skarżąca. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wypełnił wskazany obowiązek bowiem zawiadomieniom z dnia [...] października 2021 r. (doręczonym w dniu [...] października 2021 r.) zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu administracyjny i możliwość wypowiedzenia się co zebranych dowodów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w tym do postanowień GDDKiA z [...] lipca 2020 r. oraz [...] listopada 2021 r. Uwzględniając nawet potencjalnie możliwą sytuację niepełnego udostępnienia stronie akt administracyjnych sprawy, Sąd pragnie jednocześnie przypomnieć, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 842/19).

Sąd zauważa zatem, że skarżąca nie wskazała jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła podjąć w postępowaniu administracyjnym (np. przedstawienia wniosku dowodowego, zajęcia stanowiska, zgłoszenia żądania) mającej obalić ustalenia organu w zakresie uzgodnienia projektu decyzji przez GDDKIA czy innych kwestii jej zdaniem wątpliwych. Naruszenie omawianego przepisu zawsze oceniane musi być w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy, a w tej organ odwoławczy dokonał ustaleń faktycznych i oceny sprawy w oparciu o materiał, którym dysponował organ I instancji.

Instrumentem służącym ustaleniu warunków nowej zabudowy jest przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, które pozwoli organowi dostosować nową zabudowę do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Z art. 7 k.p.a., wynika dla organów obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej). Realizacja drugiej ze wskazanych zasad ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W ocenie Sądu, powyżej wskazanemu obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącemu badaniu cech zabudowy zastanej w danym obszarze nie sprostały organy obu instancji.

Sąd uznaje, że w kontrolowanej sprawie teren wokół działki inwestora, w promieniu 201 m, został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

i prawidłowe są wnioski organu o dopuszczalnej lokalizacji funkcji usług handlu

w badanym obszarze, skoro znajdują się w nim obiekty o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej, a także znajduje się zabudowa handlowa (działka nr [...]) i granicząca bezpośrednio z terenem inwestycji zabudowa magazynowo - usługowa (działki nr [...]). Należy natomiast przyznać trafność argumentacji skarżącego, który neguje kompletność i prawidłowość analizy architektoniczno – urbanistycznej, która stanowi załącznik do decyzji organu I instancji. W tej mierze Sąd dostrzega dowolność przyjętych przez organ parametrów zabudowy w zakresie wyznaczenia obowiązujące linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), które należało dostosować do zabudowy znajdującej się zakreślonym przez organ obszarze poddanym ocenie.

Sąd uznał, że organ I instancji dokonał w sprawie wadliwego ustalenia linii zabudowy. W świetle przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Stosownie do § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Sąd uznaje, że użycie przez organ I instancji w decyzji określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z § 4 ww. rozporządzenia.

W orzecznictwie wskazuje, że linia nowej zabudowy, o której mowa we wskazanym przepisie jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Wyznaczenie linii nowej zabudowy powinno się opierać na zasadzie przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Linia zabudowy nie jest linią, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy. Jest ona bowiem jedynie nieprzekraczalną granicą, ale tylko od strony pasa drogowego.

Pokreślić przy tym należy, że ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane

od okoliczności konkretnej sprawy. Nieruchomość objęta przedmiotem wniosku inwestora stanowi działkę narożną u zbiegu ul. [...] i ul. [...], obsługa komunikacyjna tej nieruchomości będzie odbywać się od strony ul. [...]. Od strony

ul. [...] teren inwestycji graniczy jedynie z zabudową magazynowo - usługową na działce nr [...] Działka nr [...] również stanowi działkę narożnikową położoną o zbiegu ulic [...] i [...] - jest to zatem jedyna zabudowa mogąca stanowić odniesienie do wyznaczenia linii zabudowy od strony ulicy [...]. Zabudowa na działce nr [...] jest usytuowana równolegle do ulicy [...]. W takiej sytuacji, nie sposób uznać, że wyznaczenie w załączniku do decyzji linii zabudowy w ten sposób, że umożliwia usytuowanie budynku dowolnie w stosunku do występujących w obszarze dwóch ulic wypełniać będzie postulat dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonej przez stan dotychczasowej zabudowy w danym miejscu.

W szczególności należy uwzględnić kształt budynku na działkach o nr [...] (prostokąt którego dłuższe krawędzie przebiegają równolegle do ul. [...]) oraz front działki z której odbywa się główny wjazd lub wejście na tym terenie. Poprzez wyznaczenie linii zabudowy następuje określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi/ dróg na działkach sąsiednich. Nieuprawnione byłoby na gruncie niniejszej sprawy założenie, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej (por. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 257/19). Nawiązując do powyższego Sąd zauważa, że w analizie architektoniczno-urbanistycznej organ nie poddał badaniu w pełnym zakresie cech terenu działki o zabudowie usługowej znajdującej się po przeciwległej stronie ul. [...], na działce nr [...]. Zabudowa na wskazanej nieruchomości znajduje się w obszarze, który organ wyznaczył do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, należało zatem również uwzględnić cechy zabudowy znajdującej się na tej nieruchomości i jej usytuowanie względem ulic, do których przylega. Konieczne jest na gruncie sprawy wyznaczenie linii zabudowy względem obu ulic przylegających do działki inwestora,

w taki sposób, aby usytuowanie nowej zabudowy korespondowało z tym usytuowaniem na działkach sąsiadujących w rozumieniu § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Trzeba też uwzględnić na gruncie sprawy usytuowanie frontu działki dla nowej zabudowy w kontekście uzgodnienia z właściwym organem głównego wjazdu na działkę, a zatem i potrzebę ustalenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy pozostającej w zgodzie ze wskazanymi zależnościami.

Należy przy tym podkreślić, że ani możliwość usytuowania inwestycji

o charakterze usług i handlu w odsunięciu od obowiązującej linii zabudowy, ani względy zapewnienia większej ilości miejsc postojowych, nie mogły stanowić wystarczającego powodu, do zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Inwestor może bowiem odsunąć planowany obiekt od frontu działki pod warunkiem zachowania wszystkich innych prawnych wymogów, np. minimalnej odległości od granicy działki, zachowania linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku (kierunkach) tak określonej linii.

Ponadto, w ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wyznaczenia przez organ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, że uchybienia procesowe organu w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza materiału dowodowego nie pozwala bowiem na zweryfikowanie ustaleń organu co do wysokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy budynków (§ 8 rozporządzenia) zabudowy usługowej znajdującej się na działce nr [...] Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, dla budynków służących do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej musi być ustalona w sposób niezbity. Sąd uznaje za trafną potrzebę porównania parametrów w ww. mierze do wysokości zabudowy na działce nr [...], jednakże brak jest wiarygodnego dowodu na potwierdzenie ustalenia wysokości zabudowy na tych działkach. Ustalenie zatem w zaskarżonej decyzji, omawianego parametru górnej krawędzi elewacji na poziomie 7,5 m, zostało oparte na zupełnej dowolności. Funkcja usług i rozmiar planowanego obiektu, może powodować, że porównanie jej do parametrów zabudowy jednorodzinnej znajdującej się w znacznym oddaleniu nie będzie adekwatne, ale bez wątpienia wysokość zabudowy w badanym obszarze nie powinna budzić wątpliwości. Jako wystarczający środek służący ustaleniu wymaganej wysokości planowego obiektu nie mogła posłużyć wyłącznie dokumentacja fotograficzna, którą organ zebrał w aktach sprawy.

W tenże sam wadliwy sposób, zdaniem Sądu, organ ustalił wysokość głównej kalenicy zabudowy. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu pozwalającego potwierdzić kluczowe parametry wysokości budynków znajdujących w obszarze analizowanym. Za prawidłowe Sąd ocenia założenie organu, że co do zasady planowany obiekt winien odpowiadać wysokością do kalenicy, względem tego parametru do obiektu znajdującego się bezpośrednio na sąsiedniej działce. Jeżeli organ uznaje, że planowany budynek będzie równy wysokością do górnej krawędzi elewacji względem budynku bezpośrednio sąsiadującego i nie będzie przekraczał wysokości tego obiektu do kalenicy, to winien on jednoznacznie ustalić przedmiotowe parametry w ramach badania zabudowy zastanej w danym obszarze. Organ winien też powiązać dopuszczalną wysokość nowego budynku do krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu, z parametrem kąta nachylenia dachu nowej zabudowy, skoro organ nawiązuje w porównaniu do zabudowy bezpośrednio na działce sąsiedniej, na której budynek ma dach wielospadowy a nie płaski czy jednospadowy. Organ winien też dokonać poszerzonej analizy zabudowy zastanej, bowiem takiej nie dokonał, na potwierdzenie możliwości ulokowania obiektu o dachu płaskim czy jednospadowym, bowiem takie rozwiązanie nie nasuwa się Sądowi w kontroli sprawy administracyjnej i zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego.

Na gruncie sprawy Sąd uznaje za konieczne przypomnienie ugruntowanego poglądu judykatury zgodnie z którym, z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się

w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18). Przedstawione wywody odnoszą się do tych parametrów, które Sąd uznał za wadliwie ocenione w zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela na gruncie sprawy argumentacji skargi, zgodnie z którą ustalenie geometrii dachu oraz szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, powinno się odbywać na podstawie wyczerpującego zestawienia wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż określonej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sąd w pełni podziela stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle którego organy powinny dokonać oceny przesłanki wynikania z analizy urbanistycznej, biorąc pod uwagę m.in. wielkość powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, a także wielkość działek w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 221/21). Z uwagi na uwarunkowania obiektów o funkcji usług handlu, a więc potrzeby zapewnienia odpowiedniej w tym celu powierzchni obiektu, przy uwzględnieniu oczywiście wielkości całkowitej działki gruntu, na której ma się obiekt handlu znajdować. W takiej sytuacji odwołanie się do średniej parametru szerokości elewacji frontowej zabudowy jednorodzinnej, która cechuje z zasady znacznie mniejsza powierzchnia budynków, niejednokrotnie okaże się nieadekwatne, a więc nieprzydatne. Stąd za prawidłowe we wskazanej mierze będzie porównanie cech zabudowy usług do terenów działek o podobnej funkcji usług i wielkości powierzchni, jak np. na działkach nr [...] oraz nr [...]. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania wskazuje na wybudowanie obiektu handlu na działce skarżącej Spółki, który ma mieć parametry podobne do ustalonych dla zabudowy wnioskowanej przez inwestora.

Sąd uważa, że kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki,

o którym mowa w § 8 rozporządzenia, jest bez wątpienia uzależniony od prawidłowości wyznaczenia przez organ obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji i wytyczenia w ten sposób możliwego usytuowania obiektu. Obowiązująca linia zabudowy określa bowiem nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Uwzględniając zatem brak wystarczających ustaleń organu w zakresie wymogów stawianych nowej zabudowie w § 4 rozporządzenia, dywagacje na temat dopuszczalnego układu połaci dachowych i kierunku usytuowania głównej kalenicy budynku, są aktualnie przedwczesne. Sąd zaznacza przy tym, że podziela stanowisko judykatury zgodnie z którym, geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu, np. handlowym czy mieszkaniowym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 508/14).

Sąd nie podziela zarzutów skargi co do ustaleń organu w zakresie możliwości podłączenia obiektu do sieci kanalizacji deszczowej. Na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ rozstrzyga w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. W omawianej mierze wymóg konkretnych rozwiązań został uregulowany w § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w ustawie Prawo budowlane. Spełnienie przez planowaną inwestycję warunków wskazanych w tych przepisach nie podlega badaniu w trakcie ustalania warunków zabudowy, nie są to też przepisy odrębne w rozumieniu ustawy u.p.z.p. Z niespornych ustaleń organu wynika, że aktualnie nie ma możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej. Inwestor we wniosku wskazał, na rozwiązanie zagospodarowania wód opadowych, poprzez budowę szczelnego zbiornika otwartego od góry, które w świetle przepisów prawa obowiązującego jest dopuszczalne. Organ miał wykazać jedynie, że technicznie i prawnie możliwym jest uzbrojenie w przyszłości terenu inwestycji w sposób wystarczający do jej realizacji. Skarżąca w tej kwestii nie przedstawiła jakiegokolwiek przeciwnego argumentu. Podkreślić jednocześnie należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o realizacji inwestycji oraz o szczegółach lokalizacji obiektów, czy też urządzeń im towarzyszących. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów architektoniczno-budowlanych. Stąd obawy skarżącej (bliżej niesprecyzowane), że ww. rozwiązanie techniczne nie będzie wystarczające dla obsługi planowanej inwestycji, może być skutecznie podnoszone ale na etapie postępowania budowlanego po przedstawieniu przez projektanta konkretnych rozwiązań obejmujących wielkość planowanego zbiornika na wody opadowe. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu.

Za nietrafną Sąd uznaje również argumentację skargi o potrzebie badania przez organ koloru zabudowy w analizowanym obszarze, bowiem wymóg taki w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wynika ani z ustawy u.p.z.p. ani z aktów wykonawczych do tej ustawy.

Podsumowując dostrzeżone wady sporządzonej analizy architektoniczno -urbanistycznej stwierdzić należy, że przełożyły się one na brak wyczerpującego uzasadnienia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji organu I instancji, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Sporządzenie przedmiotowej analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W zaistniałej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Ponownie rozpatrujący sprawę organ, związany przepisem art. 153 p.p.s.a., uwzględni wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wyroku

i wynikający z tej wykładni kierunek poczynienia koniecznych ustaleń stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia w sposób prawidłowy, na wniosek inwestora, obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji, geometrii dachu w zakresie szczegółowo wyżej przedstawionym, a także pozostałych parametrów, które są konieczne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie ułatwieniem dla organu będzie obiekt handlowy skarżącej posadowiony na sąsiednich działkach, który według informacji uczestnika postępowania został oddany do użytkowania, a tym samym poddający się rozważaniom analizy urbanistyczno-architektonicznej. Skarżąca okoliczności tej nie zaprzeczyła.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2021 r. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżącej od organu, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.