Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 892/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 17 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie dotacji do placówek oświatowych 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 2 i § 8 pkt 1 i 3 Załącznika nr 1 zaskarżonej Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 17 lutego 2010 r.; 2. określa, że uchwała w części opisanej w pkt 1. nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Rada Miasta, działając na podstawie art. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1-4 i art. 90 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany treści załącznika nr 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych niesamorządowych i niepublicznych (szkoły/placówki o uprawnieniach publicznych): przedszkoli, szkół podstawowych, szkół gimnazjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych.

W Załączniku nr 1 do powyższej uchwały z dnia [...]r. zawarto m.in. następujące postanowienia:

§ 2 ust. 2: "organ dotujący przekazywać będzie dotację na konto szkoły/placówki co miesiąc, w ciągu całego roku kalendarzowego, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na konto bankowe wskazane we wniosku."

§ 8 ust. 1: "Dotacja, którą szkoła/placówka oświatowa otrzymała z budżetu gminy, powinna być wydatkowana do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego."

§ 8 ust. 3: "W przypadku nie złożenia w terminie rozliczenia dotacji, o której mowa w pkt 2, dotacja zostanie wstrzymana do czasu złożenia sprawozdania przez szkołę/placówkę."

Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło A SA, zarzucając naruszenie art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty i wnosząc o stwierdzenie nieważności zacytowanych powyżej § 2 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 i 3 Załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając swe stanowisko skarżące Towarzystwo podało, że uchwała w zaskarżonej części jest niezgodna z prawem i nie powinna pozostawać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Ust. 4 tego artykułu zawiera upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości wstrzymania wypłacania dotacji, dlatego też niedopuszczalne jest wprowadzenie takiego rozwiązania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (§8 ust. 3 uchwały). W ust. 4 art. 90 ustawy wyraźnie wskazano, że po stronie jednostki samorządu terytorialnego jest jedynie określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Zapis ten nie upoważnia zatem w żaden sposób do ustalania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tego rodzaju sankcji za niewypełnienie obowiązku złożenia rozliczenia rocznego dotacji.

Zakaz ograniczania prawa do dotacji potwierdzony jest także w licznych wyrokach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 30/09) stwierdził, że podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej.

Z kolei z zestawienia zapisów § 2 ust. 2 i § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że data otrzymania jednej części dotacji i data, do której dotacja ma zostać wydatkowana mogą być jednakowe, co oznacza, że nie będzie możliwe wydatkowanie dotacji w tej części, którą szkoła otrzyma do dnia 31 grudnia. Przepisy te są więc wewnętrznie sprzeczne i wypełnienie jednego z nich przez organ dotujący (przelanie części dotacji w ostatnim możliwym terminie – 31 grudnia) spowoduje niemożność zachowania się szkoły zgodnie z zapisem § 8 ust. 1 Załącznika nr 1 do uchwały.

Zdaniem skarżącego Towarzystwa, pozostawienie uchwały w obecnym kształcie spowoduje, że Rada Miasta będzie mogła wbrew prawu wstrzymać wypłatę dotacji, a nadto skarżący pozbawiony będzie możliwość korzystania z dotacji w tej części, która będzie wypłacana do 31 grudnia, gdyż nie będzie w stanie wydatkować całej dotacji w tym dniu, w którym zostanie ona przekazana. Powyższe przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie twierdząc, że stawiane przez skarżące Towarzystwo zarzuty są nieuzasadnione. Rada Miasta podniosła, że wstrzymanie dotacji w przypadku niezłożenia rozliczenia do 20 stycznia nie oznacza jej odebrania. Jest natomiast wypełnieniem delegacji ustawowej, która nakłada na gminę obowiązek ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Zmiany w ustawie o systemie oświaty w 2009 r. zwiększyły uprawnienia gminy w zakresie kontroli prawidłowości rozliczania i wykorzystywania dotacji. Celem wprowadzenia zmian w art. 90 ust. 4 ww. ustawy była przejrzystość systemu dotowania przez jednostki samorządu terytorialnego szkół publicznych i niepublicznych. Jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji uzyskały kompetencje do kontroli prawidłowości wykorzystania tych dotacji. Ustawa doprecyzowuje przeznaczenie dotacji stanowiąc, że dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Zmiany te umożliwiają organowi dotującemu eliminowanie nadużyć zachodzących w wyniku stosowania praktyk pobierania dotacji przez szkołę niepubliczną, w szczególności dla dorosłych, w wysokości znacznie przekraczającej kwotę, wynikającą z liczby słuchaczy faktycznie uczęszczających do szkoły. Wykładnia systemowa wprowadzonych zmian w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wstrzymania przyznanej dotacji w razie niezłożenia w terminie rozliczenia dotacji. Unormowanie sytuacji, w jakich następuje wstrzymanie dotacji, zalicza się do zasad korzystania z przydzielonych dotacji, a tym samym mieści się w pojęciu "trybu udzielania i rozliczania dotacji" oraz "trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", o których mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Regulacja ta jest także dowodem dbałości o publiczne środki.

W odniesieniu do zaskarżonego § 2 ust. 2 uchwały organ stanowiący podkreślił, że zapis ten jest zgodny z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty.

W konsekwencji Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Są zatem właściwe również do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie działają jednakże z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała w przedmiocie ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych niesamorządowych i niepublicznych (szkoły/placówki o uprawnieniach publicznych): przedszkoli, szkół podstawowych, szkół gimnazjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skargę wniesiono w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepis art. 28 ani też przepis art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego ani też art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministarcyjne, s. 124). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącym bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Miasta w G.

Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Zgodzić się przyjdzie przeto z twierdzeniem zawartym skardze, iż jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta G., skarżące Towarzystwo ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała Nr [...]Rady Miasta G. z dnia [...]r. znowelizowana uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany treści załącznika nr 1 Uchwały Nr [...]Rady Miasta G. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych niesamorządowych i niepublicznych (szkoły/placówki o uprawnieniach publicznych): przedszkoli, szkół podstawowych, szkół gimnazjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych są wskazane w postawie prawnej kontrolowanej uchwały przepisy art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z brzmieniem drugiej z wymienionych norm prawnych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych dla m.in. szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W zakresie interpretacji delegacji ustawowej określonej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty istnieje utrwalone stanowisko sądów administracyjnych. Wywieść można z niego jednoznacznie, iż upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Stanowisko to w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznający niniejszą sprawę. Przywołać tu można uzasadnienie wyroku z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II SA/Ke 30/09. (Lex nr 509683), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że "tryb udzielania ma znaczenie bardziej techniczne i nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych". (por. nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 42/10 z dnia 15 kwietnia 2010r., czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009r. sygn. akt I SA/Kr 683/0, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2010 r., IV SA/Gl 314/10, dostępne w internecie www.cbois.nsa.gov.pl).

Odnosząc się zatem do zakwestionowanej w skardze regulacji dotyczącej możliwości zastosowania, wobec adresata dotacji, sankcji w postaci jej wstrzymania w przypadku niedostarczenia sprawozdania rocznego z wykorzystania dotacji w określonym terminie (§ 8 ust. 3 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż jest to sankcja, która nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, a także pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jedynym bowiem warunkiem nieudzielenia dotacji (a nie jej wstrzymania, czego nie przewiduje ani ustawa o systemie oświaty, ani ustawa dnia 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną szkołę organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczbę uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystywania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana szkołom wymienionym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania. Nie ma podstaw prawnych do wstrzymania wypłaty kolejnych rat dotacji w wyniku nie rozliczenia dotacji w określonym terminie.

W konsekwencji powyższego zapisy zawarte w § 8 ust. 3 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały powinny być uznane za obejście prawa prowadzące do naruszenia ustawowych uprawnień podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej. Natomiast żadna z dopuszczalnych metod interpretacyjnych nie mogłaby doprowadzić do odczytania analizowanej normy, jako zgodnej z upoważnieniem ustawowym, tak jak dokonała tego Rada Miasta w odpowiedzi na skargę.

Zakaz ograniczania prawa do dotacji potwierdzony jest w licznych wyrokach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 30/09) stwierdził, że podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Można przytoczyć także tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 97/06 (Lex nr 265689), który stwierdził, iż “z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, w więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego wolę udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej", jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 42/10 z dnia 15 kwietnia 2010 r.

Odpowiadając natomiast na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powtórnie zwraca uwagę, iż kontrolowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlega ścisłej wykładni językowej, tym samym zawarte w nim zapisy nie mogą być interpretowane jako wyraz zapewnienia racjonalnego i zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy wydatkowania środków publicznych. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, w drodze wykładni celowościowej.

Dokonując oceny legalności zakwestionowanego w skardze zapisu § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, iż w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty stanowi, iż dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Tymczasem lokalny prawodawca działający na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w § 2 ust. 2 uchwały ponownie dokonał uregulowania przedmiotu, który jak wynika z przytoczonego art. 90 ust. 3c ustawy, został już uregulowany. Stwierdził bowiem, iż organ dotujący przekazywać będzie dotację na konto szkoły/placówki co miesiąc, w ciągu całego roku kalendarzowego, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na konto bankowe wskazane we wniosku. Tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne, jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003r sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 niepublikowany i z dnia 19 sierpnia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 508/02 niepublikowany oraz z dnia 14 października 1999r. sygn. akt Sa/Wr 1179/98 publ. OSS 2000/1/17).

Jak wcześniej zauważono organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest bowiem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Jak z powyższego wynika przepis § 2 ust. 2 uchwały w sposób istotny narusza art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia.

W ocenie Sądu także § 8 ust. 1 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Tymczasem w zaskarżonym § 8 ust. 1 lokalny prawodawca postanowił, że otrzymana dotacja powinna być wydatkowana do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Taka regulacja prowadzi do niedającej się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa sytuacji, w której dokonanie wypłaty dotacji przez organ dotujący w terminie przewidzianym prawem spowoduje w rezultacie niemożność jej wykorzystania przez podmiot dotowany. Udzielenie dotacji w takiej sytuacji będzie jedynie pozorne, gdyż podmiot dotowany nie będzie mógł jej wykorzystać w tym samym dniu, w którym ją otrzymał. Taka regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, sprzeciwiając się celowi, jakiemu służyć ma instytucja dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił zatem stanowisko skarżącego, iż przyjętymi w zaskarżonej części uchwały unormowaniami Rada Miasta w G. naruszyła obowiązujący porządek prawny.

Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, po myśli której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie przez aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zważyć przyjdzie bowiem, iż zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych, a prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta G. Nr [...]z dnia [...]r. w zaskarżonej części, nie orzekając na podstawie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania tego aktu, jako, że stanowi on akt prawa miejscowego i wszedł on już w życie, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.