Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 154/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: § 3 ust. 1 pkt 52 pkt b, pkt 92 i 98, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących R. K. i M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego /j. t. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 dalej jako k.p.a./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2015r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy – orzekło - utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją [...] z dnia [...].10.2018 po rozpoznaniu sprawy wszczętej na wniosek R. i M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. nr [...] z [...].06.2015r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestora M. D. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynków magazynowo - handlowo- usługowych Etap 1 sortownia owoców wraz z budowa rampy przeładunkowej, Etap 2 Wiata magazynowa, Etap 3 budynek biurowy - budowa, zlokalizowanej w miejscowości K. [...], obręb [...] K. [...], dz. nr [...],[...] gm. L. – fragment określony liniami regulacyjnymi teren inwestycji - odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta

i Gminy L. Nr [...] z dnia [...].06.2015 r.

Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. Nr [...] z dnia [...].06.2015r. nie została wydana z naruszeniem przepisów zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...].10.2018r. wnieśli R. K. i M.K. gdyż ich zdaniem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i podtrzymują całość zarzutów podniesionych w poprzednim odwołaniu.

Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest decyzja wydana

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, która ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej.

Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis określa wyczerpująco przesłanki stwierdzenia nieważności.

W rozpoznawanej sprawie R. i M. K. we wniosku z dnia [...].08.2018r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i gminy L. z dnia [...].06.2015r. wskazali przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na :

1) ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu jedynie do fragmentu działek [...]

i [...] określonego liniami regulującymi teren inwestycji w sytuacji, gdy przez pojęcie terenu o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym rozumieć należy całe działki ewidencyjne nie zaś jedynie obszar wskazany we wniosku przez inwestora, co skutkowało także istotnymi błędami we wnioskach analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, zwłaszcza

w zakresie obliczania współczynników;

2) rażąco błędnej ocenie niezaistnienia przesłanek obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy

z dnia 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) poprzez nieuwzględnienie przy dokonywanej ocenie powiązań pomiędzy przedsięwzięciem objętym wnioskiem a przedsięwzięciem tego samego rodzaju realizowanym i zrealizowanym na sąsiadującej działce inwestora - oznaczonej nr ewid. [...], na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...].02.2014r. znak [...] (obecnie postępowanie wznowione), w tym zwłaszcza poprzez nieustalenie czy po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie objęte wnioskiem z parametrami przedsięwzięcia realizowanego na terenie zakładu przetwórstwa owoców inwestora, osiągną one kumulatywnie progi określone w § 3 ust. 1 pkt 92 i 98 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nadto nieustalenie

w ogóle zdolności produkcyjnej instalacji do przetwórstwa i pakowania owoców

w zakładzie realizowanym przez M. D. na działkach [...] i [...];

3) przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sposób rażąco sprzeczny

z warunkami tejże analizy zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

a) wskazanie wyłącznie wartości maksymalnych i minimalnych wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na terenie analizowanym na potrzeby wyliczenia tego wskaźnika (str. 3 Załącznika nr 4 do decyzji), co bezspornie narusza zasadę określoną w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury;

b) arbitralne przyjęcie, iż planowana zabudowa jest zbliżona architekturą do istniejących w obszarze analizowanym budynków, stanowić będzie kontynuację funkcji i formy zabudowy, które to stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w informacjach ujętych

w analizie urbanistycznej;

c) pominięcie wskazania średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a wskazanie jedynie na wartości graniczne tj. 8-24 m i oznaczenie szerokości dla nowej zabudowy w sposób dowolny - na poziomie 20 m (por. 5 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury);

d) wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób dowolny

w wysokości maksymalnej do 12 m - z pominięciem zasady § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury) wyznaczenia jej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz niewskazanie

w treści analizy wysokości górnej elewacji frontowej dla zabudowy na działkach sąsiednich;

e) pominięcie wyznaczenia parametru wysokości głównej kalenicy pomimo objęcia tego parametru obowiązkiem przy ustalaniu geometrii dachu (§ 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury), co stwarza dla inwestora dowolność w tym zakresie i może powodować naruszenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym;

4) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującego uwzględnianie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawy działań planistycznych i nakazującego przy tym uwzględnienie szeregu wartości wskazanych w ust. 2 tego artykułu, poprzez jego nie zastosowanie

i wydanie decyzji zezwalającej na realizację obiektu, który produkcyjnym charakterem, skaląoraz dekompozycją przestrzeni i interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości narusza podstawowe zasady kształtowania ładu przestrzennego.

Kolegium rozpoznając wniosek nie dopatrzyło się przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L.

z dnia [...].06.2015r.

SKO w R. w składzie rozpoznającym obecnie sprawę stwierdziło, że ustalenia Kolegium z dnia [...].10.2018r. należy uznać za prawidłowe.

Kolegium rozpoznając ponownie sprawę dokonało szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie dopatrzyło się aby decyzja organu

I instancji rażąco naruszała prawo.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców stwierdzić należało, że Kolegium

w swej decyzji z dnia [...].10.2018r. w sposób szczegółowy i wyczerpujący odniosło się do wszelkich zastrzeżeń sformułowanych w pkt 1-4.

Należy stwierdzić, że Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy pragnie wyjaśnić, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który obowiązany jest do określenia granic terenu objętego wnioskiem. Jednakże oznaczenie części działek przeznaczonych pod zabudowę nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że w tej kwestii sądy administracyjne prezentują różne stanowiska.

Nie mogło także Kolegium, w decyzji z dnia [...].10.2018r, jako rażącego naruszenia prawa potraktować zarzutu wnioskodawczyni, że nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zawarte

w decyzji organu I instancji ustalenia w tym zakresie w ocenie Kolegium są wystarczające i nie można uznać, że rażąco naruszają przepisy ustawy środowiskowej

i przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Odnosząc się do kolejnego punktu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i gminy L. stwierdzić należy, że dopiero brak sporządzonej analizy można uznać za rażące naruszenie prawa, natomiast braki analizy mogły kwalifikować się do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Kolegium odnosząc się do pkt 4 wniosku stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy wydana jest wyłącznie na wniosek inwestora i dotyczy tej indywidualnej sprawy.

Dlatego też, tą decyzją nie można porządkować ładu przestrzennego w obrębie obszaru planowanej inwestycji. Kwestie związane z kształtowaniem ładu przestrzennego i działania planistyczne należą do postępowania o uchwalenie planu miejscowego, a nie w decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium stwierdza, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie przeprowadziło także analizę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w wyniku której ustaliło, że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej strona w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a także nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że SKO w R. w decyzji

z dnia [...].10.2018r. znak: [...] prawidłowo uznało, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...].06.2015r. znak: [...] nie jest dotknięta żądna z wad kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 156 k.p.a.

Postępowanie nieważnościowe w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. SKO

w składzie rozpatrującym ponownie sprawę po ponownym przenalizowaniu tego postępowania nie dopatrzyło się działaniach Burmistrza Miasta i Gminy L. rażącego naruszenia przepisów prawa.

Dlatego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty Wnioskodawców i orzec jak wyżej.

Skargę na decyzję SKO w R. z dnia [...] grudnia 2018 roku, wnieśli R. K. i M.K. zarzucając jej:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.")

w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 54 pkt 2 lit a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7, 77 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO w R. z dnia [...] października 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a także błędne uznanie, iż kwestie związane z kształtowaniem ładu przestrzennego należą wyłącznie do postępowania w sprawie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wydanie decyzji zezwalającej na realizację obiektu, który produkcyjnym charakterem, skalą oraz dekompozycją przestrzeni i interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości narusza podstawowe zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz nierozpoznanie zarzutu sformułowanego w pkt 4 wniosku o stwierdzenie nieważności, podtrzymanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] listopada 2018 r.;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie ws. sposobu ustalania wymagań"), § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 Rozporządzenia ws. Sposobu ustalania wymagań poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że w przypadku, gdy konkretne zarzuty zostałyby przez organ uwzględnione w "zwyczajnej" procedurze odwoławczej (w toku instancji) to okoliczność ta wyłącza możliwość uznania takiego naruszenia jako "rażącego" w postępowaniu nadzwyczajnym, a w konsekwencji jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na oparciu decyzji na wynikach analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sposób rażąco sprzeczny

z warunkami tejże analizy zawartymi w Rozporządzeniu ws. sposobu ustalania wymagań poprzez:

a) wskazanie wyłącznie wartości maksymalnych i minimalnych wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na terenie analizowanym na potrzeby wyliczenia tego wskaźnika (str. 3 Załącznika nr 4 do decyzji), co bezspornie narusza zasadę określoną w § 5 ust. 1 Wymagań nowej zabudowy;

b) arbitralne przyjęcie, iż planowana zabudowa jest "zbliżona architekturą do istniejących w obszarze analizowanym budynków stanowić będzie kontynuację funkcji

i formy zabudowy" - które to stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w informacjach ujętych w analizie urbanistycznej;

c) pominięcie wskazania średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a wskazanie jedynie na wartości graniczne tj. 8,0 - 24,0 m i oznaczenie szerokości dla nowej zabudowy w sposób dowolny - na poziomie 20 m (por. § 6 ust. 1 Wymagań nowej zabudowy);

d) wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób dowolny

w wysokości maksymalnej: "do 12 m"- z pominięciem zasady (§ 7 ust. 1 Wymagań nowej zabudowy) wyznaczania jej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz niewskazanie w treści analizy wysokości górnej elewacji frontowej dla zabudowy na działkach sąsiednich;

e) pominięcie wyznaczenia parametru wysokości głównej kalenicy pomimo objęcia tego parametru obowiązkiem przy ustalaniu geometrii dachu (§ 8 Wymagań nowej zabudowy), co stwarza dla inwestora dowolność w tym zakresie i może powodować naruszenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

3) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej także: u. i. ś.) poprzez jego niezastosowanie i błędne utrzymanie w mocy w mocy decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieuwzględnienie przy dokonywanej ocenie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi istnienia powiązań pomiędzy przedsięwzięciem objętym wnioskiem a przedsięwzięciem tego samego rodzaju realizowanym i zrealizowanym na sąsiadującej działce inwestora - oznaczonej nr ewid. [...], na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] (obecnie postępowanie wznowione), w tym zwłaszcza poprzez nieustalenie czy po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie objęte wnioskiem z parametrami przedsięwzięcia realizowanego na terenie zakładu przetwórstwa owoców inwestora, osiągną one kumulatywnie progi określone w 53 ust. 1 pkt. 92 lub 98 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

(t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "Rozporządzenie"); a nadto nieustalenie w ogóle zdolności produkcyjnej instalacji do przetwórstwa i pakowania owoców w zakładzie realizowanym przez M. D. na działkach [...] i [...];

Wskazując na powyższe naruszenia, wnosili o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w R.;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi argumentowali, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynków magazynowo- handlowo-usługowych na określonym w decyzji fragmencie działek zlokalizowanych w miejscowości K. [...], obręb [...] K. [...], oznaczonych nr ewid. [...] i [...].

Wskazywali, że nie można zgodzić się z oceną wyrażoną przez Kolegium, iż decyzja, której dotyczy wniosek nie zawierała wad kwalifikowanych, w tym iż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kolegium w dokonanej przez siebie ocenie dokonało błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., zaś w konsekwencji tejże błędnej wykładni nie uznało wskazywanych przez skarżących naruszeń za naruszenia rażące.

Wskazywali, że nieuprawniony, a wręcz kuriozalny jest pogląd wyrażony

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Kolegium odnosząc się do pkt 4 wniosku stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy wydana jest wyłącznie na wniosek inwestora i dotyczy tej indywidualnej sprawy. Dlatego też tą decyzją nie można porządkować ładu przestrzennego w obrębie planowanej inwestycji. Kwestie związane z kształtowaniem ładu przestrzennego i działania planistyczne należą do postępowania o uchwalenie planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy." (str. 5 akapit 1 zaskarżonej decyzji). W związku z przytoczonym stanowiskiem SKO, organ doszedł ponadto do wniosku, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie ma obowiązku uwzględniać walorów i wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyrażony pogląd jest oczywiście błędny, bowiem z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

i art, 54 pkt 2 lit a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jasno wynika, iż decyzja

o warunkach zabudowy obok decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma wskazywać warunki

i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Tym samym wydanie decyzji zezwalającej na realizację obiektu, który produkcyjnym charakterem, skalą oraz dekompozycją przestrzeni i interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości narusza podstawowe zasady kształtowania ładu przestrzennego należało rozpatrywać także w kontekście rażącego naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p.; czego SKO w R. nie uczyniło.

Naruszenie przywołanego przepisu u.p.z.p. podnoszone było przez skarżących tak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (pkt 4) jak i podtrzymywane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w R. z dnia [...] listopada 2018 r.

Bezspornym jest przy tym, iż na obszarze na którym miała być realizowana inwestycja wydzielone działki swoja wielkością dostosowane są do zabudowy

o charakterze mieszkalnym - domów jednorodzinnych z towarzyszącą im zabudową lub też niewielkimi obiektami gospodarczymi, nie zaś obiektami o charakterze produkcyjnym wielokrotnie przekraczającymi kubaturowo istniejącą zabudowę.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. mówi, że przez "ład przestrzenny" – należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze. środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W świetle powyższej definicji zabudowa przemysłowa dopuszczona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy L., w obszarze zabudowy jednorodzinnej, w sposób jednoznaczny ukształtowany ład przestrzenny zaburza.

Błędna wykładnia naruszonego przez organ odwoławczy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażała się także nieuprawnionym przyjęciem, że w przypadku, gdy konkretne zarzuty zostałyby przez organ uwzględnione w "zwyczajnej" procedurze odwoławczej (w toku instancji) to okoliczność ta wyłącza możliwość uznania takiego naruszenia jako "rażącego'" w postępowaniu nadzwyczajnym.

W konsekwencji tego błędnego rozumienia przepisu, organ Il instancji, pomimo dostrzeżenia naruszeń kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Na poszczególne rażące naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy wykonywaniu analizy urbanistycznej wskazano szczegółowo w treści zarzutu.

Wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonej decyzji, za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], uznać należało także nieuwzględnienie przy dokonywanej ocenie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi istnienia powiązań pomiędzy przedsięwzięciem objętym wnioskiem, a przedsięwzięciem tego samego rodzaju realizowanym i zrealizowanym na sąsiadującej działce inwestora - oznaczonej nr ewid. [...], na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] (obecnie postępowanie wznowione), w tym zwłaszcza poprzez nieustalenie czy po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie objęte wnioskiem z parametrami przedsięwzięcia realizowanego na terenie zakładu przetwórstwa owoców inwestora, osiągną one kumulatywnie progi określone w § 3 ust. 1 pkt 92 lub 98 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "Rozporządzenie") jak również oparcie ustaleń w tym zakresie jedynie na pisemnych wyjaśnieniach inwestora z dnia [...] maja 2015 r.

Rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego było także nieustalenie w ogóle zdolności produkcyjnej instalacji do przetwórstwa i pakowania owoców w zakładzie realizowanym przez M.D. na działkach [...] i [...].

Omówione naruszenie jest tym bardziej rażące. że okoliczność wydania decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] była jednak znana z urzędu Burmistrzowi Miasta i Gminy L., zaś skarżący byli pozbawieni udziału w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją. W powyższym kontekście ustalenie, iż nie zaszły przesłanki z art. 63 u. i. s. wyłącznie w oparciu

o pisemne wyjaśnienia inwestora z dnia [...] maja 2015 r. w rażący sposób narusza nie tylko zastosowany przepis prawa materialnego lecz również w uzasadnione interesy skarżących.

Wskazując na powyższe naruszenia, wnieśli jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2108 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy

w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem,

w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania,

w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, sygn. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, sygn. akt II OSK 2344/11).

Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ

w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym( por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 roku, sygn. akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629)

Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994).

Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie co miało miejsce

w niniejszej sprawie w zakresie potrzeby przedstawienia decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy..

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącymi, iż dokonana przez organ ocena wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z uznaniem przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy braku potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko już na tym etapie – art. 72 ust.1 pkt 3 u.i.ś. została przeprowadzona w sposób li tylko formalny, bez głębszej analizy obowiązujących w tym zakresie przepisów i braku niezbędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Niewątpliwie z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką decyzją( por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2016 roku, sygn. akt II OSK 1806/14). Treść przepisu art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że przesłanką wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jej zgodność z odrębnymi przepisami. Zgodność z odrębnymi przepisami, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. musi być przeprowadzona w postępowaniu zainicjowanym przez inwestora w stosunku do inwestycji oraz terenu, której dotyczy wniosek. Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzję - art. 86 pkt 2, o których mowa w art. 72 ust.1 u.i.ś ( por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 roku, sygn. akt II OSK 2563/17, wyrok NSA z 12 lipca 2016 roku, sygn. akt II OSK 2732/14).

Organ SKO w R. ponownie rozpoznając sprawę uchylił się od samodzielnej oceny zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez uznanie braku potrzeby wydawania decyzji środowiskowej przed wydaniem warunków zabudowy. Wskazał tylko, że ustalenia w tym zakresie organu pierwszoinstancyjnego są wystarczające.

SKO w R. w decyzji z dnia [...] października 2018 roku uznało, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powołał wszystkie przepisy w tym zakresie obowiązujące oraz szczegółowo uzasadnił swoją decyzję. Jednocześnie wskazał, że na brak potrzeby decyzji środowiskowej wynika z treści wniosku oraz stanowiska inwestora.

Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu odniósł się do potrzeby przeprowadzenia postępowania środowiskowego ale w sposób formalny - nie dający odpowiedzi w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy organ zasadniczo przywołał przepisy obowiązującego rozporządzenia oraz odwołał się do jednego parametru – powierzchni zabudowy przemysłowej( mniej niż 1 ha). Niewątpliwie w sytuacji gdy organ winien dokonywać oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania środowiskowego winien mieć wiedzę i dokonać analizy zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. W sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne jest rozbudową istniejącego zainwestowania winien mieć łączne parametry całości zainwestowania( obiektów istniejących i obiektów których mają być rozbudowane ). Nadto jednoznacznie winna być przesądzona kwestia czy parametrem, który winien być brany pod uwagę jest tylko powierzchnia zabudowy przemysłowej czy też ilość przetwarzanych produktów. Zakład uczestnika M. D. zajmuje się przede wszystkim przetwórstwem owoców( mrożenie), a zgodnie z § 3 pkt 92 i 98 Rozporządzenia instalacje do przetwórstwa owoców, w tym pakowania o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t zaliczałyby się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko( informacje o profilu działalności firmy można znaleźć na stronie internetowej [...]– M.D.). Ten parametr nie był w ogóle poddany analizie.

Zaznaczyć należy, że klasyfikacja przedsięwzięcia przez inwestora nie ma charakteru wiążącego dla organu, a jest dowodem który podlega ocenie jak każdy inny. Skoro organ wydający decyzję o warunkach zabudowy miał obowiązek sprawdzić czy inwestor przed wydaniem tej decyzji nie powinien przedłożyć decyzji środowiskowej,

a w sytuacji gdy wyłaniają się wątpliwości wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ, to takie ustalenia realnie winny być poczynione lub powinien zostać skierowany wniosek o ustalenie potrzeby wydania decyzji środowiskowej. Organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V. Zgodnie z art. 63 ust.1 u.i.ś. obowiązek przeprowadzenia postępowania środowiskowego w drodze postanowienia stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Postanowienie wydaje się również wtedy gdy organ nie stwierdzi potrzeby postępowania środowiskowego.

W ocenie sądu administracyjnego organ prowadzący postępowanie

w przedmiocie warunków zabudowy zasadniczo opierając się na stanowisku inwestora, nie dysponując całością wiedzy o istniejącym i planowanym zamierzeniu inwestycyjnym przyjął, zupełnie arbitralnie, iż decyzja środowiskowa nie jest potrzebna.

W ocenie sądu ustalenia co do braku potrzeby wydania decyzji środowiskowej nie zostały poczynione i w tym zakresie organ nie posiadał wystarczającej wiedzy

i należy zakwalifikować to jako rażące naruszenie prawa. Fakt, że skarżący nie odwołali się od decyzji o warunkach zabudowy nie może przesądzać o wadliwości podnoszonego zarzutu.

W ocenie Sądu zarzuty skargi w zakresie rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 w związku z § 3 pkt 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 9 Rozporządzenia

w sprawie ustalania wymagań, w przedmiocie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezasadne.

Należy się zgodzić z organem, iż postępowanie zostało przeprowadzone, została dokonana ocena wymagań i nawet błędna ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić w przypadku gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu był

w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna

z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się nim pogodzić. Organ w postępowaniu nieważnościowym nie dokonuje ponownej merytorycznej weryfikacji zgromadzonych dowodów w sprawie. Nadto należy zauważyć, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył rozbudowy już istniejących na tym terenie obiektów o tym samym charakterze. Tym samym nie można uznać, iż doszło do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego.

Organ ponownie rozpoznając sprawę, dokona ponownej oceny wniosku

o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a.

w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1 u.i.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 pkt b, pkt 92 i 98, ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia biorąc pod uwagę ustalenia poczynione przez sąd.

W związku z tym biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a