Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 252/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. F. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1418/14 w sprawie ze skarg B. F. i innych na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz: a) B. F. i innych solidarnie kwotę 3740 (trzy tysiące siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; b) M. P. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; c) T. C. i A. K. solidarnie kwotę 894 (osiemset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1418/14, oddalił skargi B. F. i innych na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Gminy [...] w dniu [...] marca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej: "Plan miejscowy"). Skargę na Plan miejscowy, w trybie nart. 101 ust. 1 u.s.g. po uprzednim, bezskutecznym, wezwaniu Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa wniosły trzy grupy osób:

1) B. i J. F. i inni (dalej: Skarżący I);

2) M. B. i inni (dalej: Skarżący II);

3) K. A. i innych (dalej: Skarżący III).

W skardze sygnowanej przez pełnomocnika reprezentującego pierwszą grupę osób (Skarżący I), wniesiono o stwierdzenie nieważności Planu miejscowego w całości, podnosząc następująca zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez rozpatrzenie uwag dotyczących projektu w sposób nie gwarantujący realizacji podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa;

2) naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP .

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na to, że działki należące do skarżących są w pełni przystosowane do zabudowy pod względem technicznym. We własnym zakresie zadbali oni o doprowadzenie instalacji wodnej, kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Mają także dogodny dostęp do drogi publicznej, co wraz z rozbudowaną infrastrukturą techniczną czyni je atrakcyjnym terenem pod zabudowę jednorodzinną, bądź letniskową. Obecne ustalenia Planu miejscowego są dla skarżących dyskryminujące, bowiem bezzasadnie ograniczają uprawnienia właścicielskie, do decydowania o ich przeznaczeniu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] uznał ją za bezpodstawną, bowiem zaskarżony Plan miejscowy został przyjęty zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Świadczy o tym m.in. to, że stosownie do art. 90 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", uchwała została przedłożona Wojewodzie [...], który w terminie wskazanym w art. 91 ust 1 nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Wbrew twierdzeniom skarżących, podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Gminy [...] nie naruszyła art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie rozstrzygnięcia uwag i wniosków. Nie uwzględniając uwag skarżących kierowała się ona szczegółowo rozpoznawanymi uwarunkowaniami oraz postanowieniami Studium. Dopuszczenie na obszarze objętym skargą zabudowy mieszkaniowej stanowiłoby, zgodnie z art. 28 u.p.z.p., istotne naruszeniu zasad oraz trybu opracowania planu. Jednocześnie zarzut braku należytego uzasadnienia uwag nie znajduje potwierdzenia zarówno w dokumentacji formalno-prawnej, jak również w protokole sesji Rady Gminy gdzie zostały one wyartykułowane.

W skardze na Plan miejscowy pełnomocnik reprezentująca Skarżących II, wniosła o stwierdzenie jego nieważności w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną i nieuzasadnioną zmianę przeznaczenia działek, będących własnością stron, położonych w [...] (tzw. przysiółek [...]) z terenów rolnych na leśne, chronione przed zabudową, dokonaną bez wiedzy, zgody i wniosku skarżących, wobec braku uzasadnienia takiej zmiany przeznaczenia w sytuacji, gdy przedmiotowe działki mają w pełni wykształconą infrastrukturę techniczna i komunikacyjną są one wyposażone w infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, pozwalającą na ich przekształcenie na budowlane bądź rekreacyjne, w szczególności wobec faktu, iż działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie, należące do inwestora, zostały przekwalifikowane na działki o przeznaczeniu inwestycyjnym i usługowym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] uznał ją za bezpodstawną, bowiem Plan miejscowy został podjęty zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Świadczy o tym m.in. to, że zgodnie z art. 90 ust 1 u.s.g. uchwała została przedłożona Wojewodzie [...], który w terminie wskazanym w art. 91 ust 1 nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Wbrew twierdzeniom skarżących, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy [...] nie naruszyła przepisów prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez nieuprawnioną, nieuzasadnioną zmianę przeznaczenia działek będących własnością skarżących położonych w [...] (tzw. przysiółek [...]) z terenów rolnych na tereny leśne, chronione przed zabudową, dokonaną bez wiedzy, zgody i wniosków skarżących.

Pełnomocnik Skarżących III, wnosząc o stwierdzenie nieważności Planu w całości, podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez zmianę przeznaczenia działek, będących własnością stron, z terenów rolnych na leśne, chronione przed zabudową, dokonaną bez wiedzy, zgody i wniosku skarżących, wobec braku uzasadnienia takiej zmiany przeznaczenia w sytuacji, gdy są one wyposażone w infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, która w pełni uzasadnia dokonanie przekształcenia na budowlane bądź rekreacyjne, w szczególności biorąc pod uwag istniejące zabudowania na tym terenie;

2) art. 10 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz istniejących zabudowań.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że gmina posiada władztwo administracyjne w kwestii ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego, co nie oznacza jednocześnie, iż może czynić to w dowolny sposób. Podstawą do ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego powinny być m.in. wnioski czy uwagi wnoszone przez właścicieli działek. Jeżeli dochodzi do sytuacji, gdy właściciele większości działek obejmujących dany teren wnoszą o ich przekwalifikowanie, gmina winna w sposób wszechstronny zbadać zasadność tych wniosków i uwag oraz uwzględnić je, w miarę możliwości. Nowo uchwalony plan ma spełniać oczekiwania nie tylko gminy, ale przede wszystkim mieszkańców. Ewentualna odmowa uwzględnienia wniosków właścicieli działek winna być uzasadniona szeroko pojętym interesem publicznym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], wnosząc o jej oddalenie, uznał wskazane wyżej zarzuty za bezpodstawne. W jego ocenie, Plan miejscowy jest zgodny z prawem, o czym może świadczyć m.in. to, że Wojewoda [...] nie zakwestionował go w ramach swoich uprawnień nadzorczych.

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności wskazał, że skarżony Plan miejscowy pozostaje zgodny z obowiązującym w dacie jego uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej: Studium), przyjętym przez Radę Gminy [...] w dniu [...] września 2013 roku uchwałą nr [...]. W szczególności dotyczy to terenów objętych rozpatrywanymi skargami. Skarżący I upatrują wadliwość Planu miejscowego, a tym samym podstawy do stwierdzenia jego nieważności, w istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego wiążąc to z dwoma zarzutami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza dokumentacji planistycznej wskazuje na zachowanie, tak przez Wójta Gminy [...], jak i przez Radę Gminy, zasad rozpatrywania wniosków i uwag zgłaszanych do projektu planu. Sąd nie zgodził się z zarzutem podnoszonym przez skarżących o formalnym ich potraktowaniu, skoro odniesiono się do nich merytorycznie i z takich właśnie przyczyn nie uwzględniono. Zasadniczą przyczyną nieuwzględnienia wniosków i uwag była ich sprzeczność ze Studium, a w szczególności wynikający z tego aktu brak możliwości przeznaczenia działek skarżących pod zabudowę.

Co do zarzutu naruszenie zasady równości, to Sąd meriti zważył, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają kształtować, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W trakcie procesu planistycznego zachodzi konieczność rozważania wielu interesów, bardzo różnych podmiotów, w szczególności właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem oraz interesu publicznego. W tym przypadku wyważanie interesu skarżących, jako właścicieli działek, co do których ubiegali się o możliwość zabudowy, oraz interesu publicznego, przeważyło na rzecz tego drugiego. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi w Studium przyjęto, że w obszarach cennych przyrodniczo i dodatkowo prawnie chronionych tj. objętych granicami Parku Krajobrazowego [...], [...] Parku Krajobrazowego, Obszaru Natura 2000 "[...]" i "[...]" możliwość zabudowy zostanie ograniczona do terenów, na których prawo miejscowe dopuszcza zabudowę oraz do obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, w ocenie Sądu, że jako właściciele działek zostali potraktowani inaczej (gorzej) ze względu na niezrealizowanie ich interesu prawnego polegających na dopuszczeniu zabudowy mieszkalnej bądź rekreacyjnej, aniżeli właściciele działek podobnych.

Jeśli chodzi o zarzuty podnoszone przez Skarżących II, to Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium, obszar obejmujący ich działki został przeznaczony: "tereny lasów oznaczone w ewidencji gruntów symbolem [...] i tereny przeznaczone do zalesiania wraz z polami, ścieżkami, drogami i ciekami powierzchniowymi". Jednocześnie w Studium dopuszczono utrzymanie istniejącego zagospodarowania. Postanowienia Planu miejscowego pozostają zgodne z ustaleniami Studium w tym zakresie, w szczególności obszar obejmujący działki Skarżących II potraktowano jako użytki rolne i leśne, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy oraz ze wskazaniem możliwości zalesienia i zadrzewienie. Dopuszczono także utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z możliwością nadbudowy, przebudowy i remontu, a także wymiany zabudowy na nową, z zachowaniem ustalonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, z wyłączeniem terenów i stref, dla których możliwość zabudowy jest wykluczona. Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżących II, że takie ustalenia Plan miejscowy naruszają zasadę równości oraz nadmiernie ingerują w ich prawo własności. Nie potwierdza naruszenia zasady równości fakt przeznaczenia działek w terenie bezpośrednio przylegającym do działek skarżących na usługowe i inwestycyjne ([...]) w sytuacji, kiedy ich charakterystyka jest różna. Działki te mają prawnie uregulowany zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], podczas gdy działki skarżących, położne przy tej samej drodze, zjazdów takich nie mają.

Analogiczne zarzuty, co do naruszenia art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji, podniesione zostały przez Skarżących III i podobnie też zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Po pierwsze - postanowienia MPZP odnośnie działek skarżących pozostają zgodne ze Studium, które wskazuje je jako wolne od zabudowy, przeznaczone do utrzymania stanu istniejącego bez prawa zabudowy. Po drugie – postanowienia Planu miejscowego w wyżej określonym zakresie nie naruszają zasady równości, bowiem skarżący w żaden sposób nie wykazali, nie ustalił tego także Sąd, że zostali potraktowani w inny sposób, aniżeli właściciele działek o podobnej charakterystyce. Po trzecie – nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP ze względu na zbyt daleko idące i nieproporcjonalne ograniczenie ich prawa własności. Ingerencja w te prawa jest uzasadniona interesem publicznym, wskazanym w odpowiedzi na skargę, ponadto zaś w istocie rzeczy nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia działek. Plan miejscowy zachowuje także dotychczasowe uprawnienia właścicieli nieruchomości zabudowanych. Po czwarte – jak wynika z ustaleń Sądu, stosownie do art. 10 ust. 1 u.p.z.p. zostały uwzględnione uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, stan rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz istniejących zabudowań. Konkludując, kontrola prowadzona przez Sąd meriti w ramach zarzutów podnoszonych przez Skarżących I, Skarżących II i Skarżących III, a także w pozostałym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że uchwała Rady Gminy [...] w sprawie przyjęcia Planu miejscowego w sposób istotny narusza zasady sporządzania tego Planu bądź tryb jego sporządzania w całości lub części. Brak jest zatem przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności Planu miejscowego.

Od powyższego wyroku wniesione zostały trzy skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. P. postulowano uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, względnie, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz merytoryczne rozpoznanie skargi co do istoty sporu, obciążenie kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego organ oraz przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 28 § 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji, w której wyrok oparty jest na akcie, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 6 ust. 1. u.p.z.p. w związku z art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez sprzeczność ustaleń planu z powszechnie obowiązującymi przepisami w zakresie przeznaczania gruntów pod zalesienie;

b) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ograniczenie przeznaczenia nieruchomości skarżącego tylko do funkcji lasów “[...]" gdy tymczasem w studium przewidziano jeszcze grunty rolne "[...]",

c) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przekroczenie władztwa planistycznego oraz istotne ograniczenie wykonywania prawa własności gospodarstwa rolnego skarżącego;

d) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie wobec istotnego naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jak i planu zagospodarowania przestrzennego

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej złożonej przez T. C. i A. K. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był orzekać, w szczególności polegające na niedostatecznym rozważeniu szeregu argumentów podnoszonych przez skarżących a dotyczących nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej i istniejących zabudowań na działkach będących własnością skarżących;

2) przepisów prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadmierną ingerencję w uprawnienia właścicielskie poprzez nieuzasadnioną odmowę przekształcenia działek skarżących zgodnie z ich wnioskiem, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

3) przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż procedura planistyczna uwzględniła uwarunkowania wynikające z tego przepisu, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną uczestnik postępowania W. B. poparł zarzuty w niej zawarte. Natomiast Gmina [...] wniosła o oddalenie tej skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej złożonej przez B. F. i innych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był orzekać, w szczególności polegające na nierozważeniu szeregu argumentów podnoszonych przez skarżących a dotyczących charakteru obszaru na którym znajdują się ich działki;

2) przepisów prawa materialnego, a to art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie w toku postępowania planistycznego nie nastąpiło rozpatrzenie uwag dotyczących planu w sposób nie gwarantujący realizacji podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa przez organ, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

3) art. 32 Konstytucji, tj. wyrażonego w tym przepisie jednego z podstawowych praw człowieka i obywatela, a to równości wszystkich wobec prawa, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się na wstępie do zarzutu skarżącego M. P. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji, w której wyrok oparty jest na akcie, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, należy stwierdzić, że jest on usprawiedliwiony. Podkreślenia wymaga fakt, że zawarte w przepisie art. 125 P.p.s.a. podstawy zawieszenia postępowania sądowego mają charakter podstaw fakultatywnych. O zawieszeniu postępowania w tych przypadkach decydują względy celowościowe. Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w tym przepisie pozostawiona jest ocenie sądu, ale sposób jego wykładni nie może prowadzić do tworzenia nowych podstaw zawieszenia postępowania. Sąd musi zatem rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku funkcjonalnego pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej zob. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 708/11, LEX nr 1149577).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że uchwała jest zgodna z obowiązującym w Gminie [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem uchwała w/s Studium, w dacie rozpatrywania skargi na plan, była w dalszym ciągu przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1417/14, oddalający skargi, nie był bowiem wyrokiem prawomocnym, gdyż zostały od niego wywiedzione skargi kasacyjne. Skoro art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zakłada, że jedną z przesłanek nieważności uchwały planistycznej jest istotne naruszenie zasad sporządzania studium, to Sąd do czasu wiążącego ustalenia tej kwestii, nie powinien procedować w zakresie dalej idącym. Jak wskazano wyżej ustawodawca wyposażył Sąd w narzędzia prawne umożliwiające w takich sytuacjach zawieszenie postępowania, co prawda pozostawił decyzję ocenie Sądu, ale na uwadze należy mieć, że nie oznacza to dowolności oceny. Jak podniesiono wyżej kryterium rozstrzygającym powinny być względy celowości postępowania, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. W niniejszej sprawie wszystkie powyższe elementy wystąpiły i zasadnym było zawieszenie postępowania. Skoro w toku jest badanie, czy organ nie dopuścił się istotnego naruszania zasad sporządzania Studium, to biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. konsekwencją ustalenia istotnego naruszenia zasad sporządzania studium jest nieważność uchwały. W tej sytuacji w obrocie prawnym pozostanie wyrok oparty na nieważnej uchwale, co wymusi na skarżącym dalsze działania procesowe, których można byłoby uniknąć przy zastosowaniu instytucji zawieszenia postępowania. Przy czym jeżeli Sąd uważał, że nie ma konieczności zawieszenia postępowania w związku ze sprawą skargi kasacyjnej na uchwałę w przedmiocie studium to przynajmniej powinien nadmienić o tym w uzasadnieniu orzeczenia. Tymczasem nie ma tam wzmianki o toczącym się postępowaniu, a Sąd ustala zgodność pomiędzy studium i planem zagospodarowania przestrzennego.

Istota sporu pomiędzy skarżącymi kasacyjnie a organem planistycznym zasadniczo sprowadzała się do kwestii nadużycia przez ten organ przysługującego mu władztwa planistycznego. Skarżący nie kwestionują wyłącznej właściwości organu planistycznego do określania kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Jednakże organ planistyczny, ustalając te kierunki, musi brać od uwagę przepisy u.p.z.p., a te obligują organ do rozpatrzenia w sposób wszechstronny m.in. uwag i wniosków mieszkańców Gminy wnoszonych w trakcie procedury planistycznej. Odmowa uwzględnienia wniosków powinna być uzasadniona wyłącznie szeroko pojętym interesem publicznym.

Władztwo planistyczne organu, przejawiające się w pozostawieniu działek skarżących w Planie miejscowym, jako wolnych od zabudowy. Organ planistyczny uzasadnia brak możliwości przeznaczenia działek skarżących na działki z możliwością zabudowy jednorodzinnej przede wszystkim względami przyrodniczymi. Wskazuje, że teren ten znajduje się na obszarze [...] Parku Krajobrazowego i Parku Krajobrazowego [...]. Tymczasem cały obszar Gminy [...] znajduje się niemal w 100% w granicach tych parków bądź otuliny tych parków. To samo dotyczy obszaru Natura 2000, co Sąd Wojewódzki wziął za podstawę swoich ustaleń w sprawie. Jednocześnie w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżących, a dotyczących uwarunkowań określonych w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Jedynie lakonicznie wskazał, że zostały uwzględnione: “uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, stan rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz istniejących zabudowań".

Zdaniem Sądu, interesem publicznym przeważającym o tym, że tereny te powinny pozostać wyjęte spod zabudowy, jest położenie terenu na obszarze Parku Krajobrazowego [...], czy Natura 2000. Tymczasem w okresie, kiedy działki skarżących nie były objęte planem miejscowym, na wnioski skarżących o wydanie warunków zabudowy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał pozytywne uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody. Natomiast organ planistyczny nie wykazał, w toku postępowania pianistycznego, czy zmiana przeznaczenia działek skarżących na tereny z możliwością zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej bądź letniskowej wpłynie negatywnie na środowisko naturalne, a jeśli tak to w jakim stopniu.

Zgodzić się trzeba z argumentacją skarżących, że zaskarżona uchwała planistyczna w sposób bezkrytyczny akceptuje zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów wykorzystywanych rolniczo na grunty leśne. Tymczasem art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach określa, że do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności:

grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych;

lotne piaski i wydmy piaszczyste;

strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska;

hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie.

W istniejącym stanie faktycznym grunty skarżących, abstrahując od ich czynnego rolniczego użytkowania, nie spełniają ani jednego z warunku wskazanych w w/w przepisie. To, że zostały przeznaczone do zalesiania wbrew obowiązującym przepisom ustawy, stanowi nie tylko naruszenie władztwa planistycznego, ale również stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i jako takie, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powinno skutkować nieważnością uchwały.

Wątpliwe jest również przekonanie Sądu Wojewódzkiego o zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Zgodnie z założeniami Studium tj. uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] nieruchomościom skarżących przypisano podstawowe przeznaczenie, jako lasy a dopuszczalne, jako tereny [...] tj. grunty rolne z dopuszczeniem zalesiem Jednocześnie zastrzeżono w odniesieniu do tych działek zakaz likwidowania zadrzewień śródpolnych. Niemniej w ramach Studium formalnie dopuszczalne jest wykorzystywanie gruntów, jako terenów rolnych. Natomiast nie ma takiej możliwości w ramach uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 5 ust. 1 uchwały organ ogólnie wskazał, że: “dopuszcza się utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu", ale jednocześnie w § 33 regulującym przeznaczenie gruntów o symbolu [...], nie określił dopuszczonego przeznaczenia w postaci użytków rolnych. Co więcej wyartykułowano nakaz ochrony i utrzymania lasów. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia dla stanowiska Sądu o utrzymaniu dotychczasowego przeznaczenia działek skarżących i zgodności w tym zakresie pomiędzy studium i planem. Plan bowiem obostrza uprawnienia właścicielskie i nie ma to żadnego uzasadnienia w kierunkach zagospodarowania określonych w obowiązującym Studium. Ponadto zmiana określenia przeznaczenia gruntu w ewidencji gruntów na “[...]" powoduje, że nieruchomości te nawet jeżeli są wykorzystywane rolniczo, nie mogą być brane pod uwagę przy ubieganiu się o dopłaty bądź dotacje na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego pod pojęciem “gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza niż 1 ha. Natomiast “nieruchomością rolną" jest po myśli art. 2 pkt 1 w/w ustawy nieruchomość rolna w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Skoro grunty będące dotychczas częścią gospodarstwa rolnego zmieniły przeznaczenie na "[...]" i w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są do zalesienia, to automatycznie przestają być one częścią gospodarstwa rolnego. Zmiana areału gospodarstwa powoduje znaczne obniżenie jego dochodowości w tym w ramach uzyskiwanych dopłat i w konsekwencji całkowitą nierentowność działalności rolniczej. Zatem co z tego, że formalnie organ pozwala na utrzymanie istniejącego zagospodarowania skoro w praktyce wprowadzone postanoienia planu wymuszają na właścicielach gospodarstw rolnych wygaszanie działalności w związku z pozbawieniem nieruchomości charakteru nieruchomości rolnej, zmniejszeniem powierzchni gospodarstwa rohiego i brakiem dofinansowania. Skarżacy M. P. wprost podnosi, że w niniejszej sprawie organ nie zauważył, że przyjęta koncepcję stworzenia w sąsiedztwie gospodarstwa rolnego skarżącego bazy sportowo - rekreacyjnej spowoduje konieczność likwidacji gospodarstwa rolnego, degradację gruntów, a przez to utratę źródła utrzymania dla skarżącego i jego rodziny.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2002 nr 101, poz. 927, z późn. zm.), obowiązującym również w dacie prowadzenia procedury planistycznej i podejmowania zaskarżonej uchwały, stanowi, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Należało, więc zbadać, czy w przedmiotowej sprawie wójt Gminy wystąpił o taką opinię do właściwej izby rolniczej, i jaka ewentualnie, jest jej treść. W przypadku braku takiego wystąpienia trzeba przyjąć, że doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które należało uznać za istotny, bowiem uzyskanie takiej opinii mogło wpłynąć na ustalenia przyjęte w planie. Podkreślić należy, że nie sposób przyjąć, aby plan miejscowy, który określa przeznaczenie gruntów rolnych pod zalesienie, wykluczając w dalszej perspektywie prowadzenie działalności rolniczej na tym terenie, w tym otrzymywanie dopłat bezpośrednich oraz dotacji unijnych, nie stanowił przez to o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a tym samym nie dotyczył dziedziny rolnictwa, czy rozwoju wsi. W takim przypadku koniecznym było uzyskanie opinii właściwej miejscowo izby rolniczej.

Zgodzić się trzeba ze skarżacymi kasacyjnie, że organ nie dokonał żadnych ustaleń i to zarówno na etapie uzgadniania planu w właściwymi organami, jak i na etapie rozpatrywania zgłoszonych uwag w przedmiocie istnienia urządzonych zjazdów z drogi publicznej oraz możliwości ich urządzenia dla nieruchomości skarżących. Stanowisko Sądu w tym zakresie jest powtórzeniem argumentu organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nieruchomości, na których usytuowana jest zaznaczona w planie droga ([...] w [...]), stanowią własność prywatnych osób, wykorzystywane są rolniczo i nie ma tam żadnej drogi. Jeżeli wytyczenie komunikacji wewnętrznej jest kolejnym przejawem władztwa planistycznego gminy, to zasadnym jest postawienie pytania dlaczego z wytyczonego zjazdu z drogi publicznej i drogi wewnętrznej, nie mogą korzystać inni właściciele nieruchomości przyległych, w tym skarżący. I dlaczego do jednych nieruchomości można wytyczyć drogę wewnętrzną, a do sąsiednich już nie można. Wszystkie powyższe kwestie nie były przedmiotem analizy Sądu Wojewódzkiego.

Przepis art. 6 u.p.z.p. chroni także interes indywidualny właściciela nieruchomości, dlatego w procedurze planistycznej nie można pomijać jego interesu a kierować się wyłącznie interesem publicznym, takie działanie organu bowiem stanowi nadużycie przysługującego mu władztwa planistycznego. Podkreślić trzeba, że warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. III ARN 49/93 (LEX nr 9595) Sąd Najwyższy podniósł, że: “W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności.". Skład orzekający Naczelnego Sądu Admnistracyjnego w pełni utożsamia się z tym poglądem.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie zwrócił uwagi, że organ planistyczny nie wziął pod uwagę szeregu okoliczności, starając się wyważyć interes właścicieli nieruchomości z interesem publicznym. Organ miał świadomość, że skarżący od wielu lat podejmują aktywne działanie w przedmiocie wykazania, że ich działki nadają się do zabudowy, wykazując na to szereg okoliczności, m.in. związanych z dogodną charakterystyką terenu i warunkami techniczno - sanitarnymi. Tymczasem organ planistyczny nie przedstawił wyczerpujących wyjaśnień, dlaczego w niniejszej sprawie słuszny interes jednostki należało podporządkować interesowi publicznemu i jaki to interes publiczny przeważył w ustaleniu zagospodarowania działek w sposób przeciwny do oczekiwań właścicieli. Organ w tym zakresie ogranicza się do ogólnych stwierdzeń, jak m.in. konieczność ochrony środowiska przyrodniczego Gminy, nie wskazując przy tym w jaki sposób umożliwienie zabudowy przedmiotowych działek, miałoby doprowadzić do zdegradowania środowiska przyrodniczego. Organ nie kwestionuje przy tym, że większość ze spornych terenów jest uprawiana czynnie rolniczo.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonego planu, w granicach naruszenia interesu prawnego skarżacych, nie może sprowadzać wyłącznie do ustalenia, czy plan jest zgodny ze Studium pod względem formalnym. Sąd winien przeanalizować, czy organ uchwalając plan i poprzedzające go studium, w sposób racjonalny i wyważony dokonał analizy spornego terenu i czy ustalenia przeznaczenia działek wbrew wnioskom ich właścicieli było uzasadnione okolicznościami sprawy. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Naruszenie przez plan zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego: "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie, z przepisami prawa powszechnie obowiązującego: "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności." Naruszenie interesu prawnego nie polega, więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Rzeczą organu planistycznego jest także wytłumaczenie zainteresowanemu powodów takiego naruszenia.

Rolą Sadu Wojewódzkiego była ocena, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżących, nie jest szczególnie dla nich krzywdzące, czy wątpliwe w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP), a tym samym czy "zamknięcie" na przyszłość możliwość skarżącym zabudowy przedmiotowych nieruchomości, nie narusza interesu prawnego właściciela, niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem projektu Planu. Z akt planistycznych wynika, że powyższe kwestie nie były przedmiotem rozważań organu planistycznego podczas procedury kształtowania Planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie były przedmiotem sądowej oceny legalności aktu.

Dotąd powiedziane wskazuje, że skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie i dlatego też należało zaskarżony wyrok uchylić i sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Sprawa ta powinna zostać raz jeszcze rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z uwzględnieniem stanowiska i argumentacji zawartej uzasadnieniu wyroku.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.