Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 514/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3, art 28 ust 1, art 29, art 30 ust 1 pkt 3, art 59 ust 1, art 57 ust 7, art 59f ust 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 151, art 174 pkt 1 i 2, art 1387 par 1, art 188, art 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 243 poz 2063
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw  płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie2)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od skarżącego [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 430 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/09, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia

[...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Stan faktyczny i prawny będący podstawą powyższego wyroku przedstawiał się następująco:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej Prawo budowlane; oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie, wolno stojącej tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni ekspozycji 6 m x 3 m (18 m2), posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 0,5 x 3,40 x 2,0 m, wysokość słupa 3,0 m (wysokość urządzenia od poziomu terenu – około 7 m).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem zgłoszenia jest wzniesienie w określonym miejscu poprzez montaż obiektu budowlanego – konstrukcji wsporczej składającej się z kilku elementów, stanowiącej całość techniczno – użytkową, mogącej funkcjonować samodzielnie. Obiekt budowlany składać się będzie z fundamentu żelbetowego blokowego o kształcie trapezowym, trzonu nośnego oraz konstrukcji wsporczej tablicy, do której zostanie zamontowana tablica reklamowa wraz z osprzętem reklamowym. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz parametry nie pozwalają zaliczyć tego obiektu do budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu), ani do obiektu małej architektury, czyli obiektu niewielkiego, nieskomplikowanego pod względem technicznym, łatwego do posadowienia lub przeniesienia w inne miejsce. Projektowana konstrukcja wsporcza jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno – użytkową całość, mogącą funkcjonować samodzielnie, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor [...] Sp. z o.o., w którym powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że projektowane urządzenie reklamowe nie jest urządzeniem trwale związanym z gruntem, lecz urządzeniem montowanym na przestawnej podstawie żelbetowej, w związku z czym nie można go zaliczyć do budowli.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe jest montowane z elementów i zawiera prefabrykowany fundament. Zdaniem organu o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano. Decyduje o tym masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że niemożliwe jest jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez siły przyrody.

Organ omówił również dane techniczne zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem i wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji – budowli na własnym, chociaż prefabrykowanym fundamencie. Wielkość urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolnostojącym, trwale związanym z gruntem, urządzeniem reklamowym. Taka kwalifikacja przedmiotowej inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżąca Spółka ponadto podniosła, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy i nie wziął pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie został przedstawiony projekt techniczny, sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane – taki sam projekt, jaki jest potrzebny do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Osoba go wykonująca wzięła na siebie odpowiedzialność za to, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posiadające przestawną podstawę nie związaną w sposób trwały z gruntem, zapewnia bezpieczeństwo jego użytkowania. Poprzez zastosowanie przestawnej podstawy posiadającej odpowiednią wagę, która za pomocą siły grawitacji ma się przeciwstawić czynnikom atmosferycznym i nawet przy bardzo silnych wiatrach nie przewrócić się, czy też nie przesunąć. Przyjęte w przedmiotowym urządzeniu rozwiązanie techniczne, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania, nie wymaga dodatkowego zabezpieczenia w postaci technicznego trwałego związania z gruntem. Natomiast jeżeli organy powzięły wątpliwości co do prawidłowości przyjętego rozwiązania technicznego, powinny były dopuścić dowód z opinii technicznej.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ II instancji nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego, prowadzącego do ustalenia prawdy obiektywnej. Przede wszystkim nie dokonał analizy i oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pełnej oceny dokumentu będącego podstawowym dowodem w sprawie, jakim jest projekt budowlany przedłożony przez inwestora. W uzasadnieniu decyzji jedynie wskazał wymiary urządzenia reklamowego i jego masę oraz teoretycznie jakie są różnice między procesem budowy a instalacji. Nie wskazał natomiast z jakich rozwiązań projektu można wyprowadzić wnioski, co do tego, że w konkretnym przypadku chodzi o proces budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie o proces instalacji urządzeń reklamowych z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

W istocie rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło więc w oderwaniu od oceny materiału dowodowego i właściwych ustaleń faktycznych. Sprowadziło się w zasadzie do teoretycznych rozważań na temat różnic pomiędzy pojęciem "budowa" a "instalacją" z powołaniem się w tej mierze na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych.

Sąd zaznaczył, że samo powołanie się organu na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zwalniało organu od przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego oraz zachowania określonych reguł jego oceny. Zastrzegł przy tym, że orzecznictwo to nie jest jednoznaczne. Mianowicie, większość orzeczeń skłania się do uznania, że ustanowione na gruncie urządzenia reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tam zaś wymieniono wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że w części wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na inny aspekt zagadnienia, to jest na konieczność dokonania przez organ ustaleń, w jaki sposób dochodzi do powstania budowli, która stanowi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Przyjęto również, że nie sposób określić mianem instalacji czegoś, co odpowiada definicji budowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji słuszny jest pogląd, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego uzależnia możliwość dokonania zgłoszenia (czyli zwolnienia z potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę) nie od tego, czy dochodzi do wzniesienia budowli, lecz od tego, czy urządzenie reklamowane będzie instalowane, czy też będzie poddane procesowi budowy. To zaś, że w wyniku procesu budowy rozumianej jako wykonanie w określonym miejscu robót budowlanych powstanie budowla, jest skutkiem i wynikiem tych robót. W związku z tym wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy podstawowym obowiązkiem Wojewody Mazowieckiego będzie dokonanie ustalenia w jaki sposób inwestor zamierza zrealizować obiekt budowlany, gdyż to od sposobu wykonania robót budowlanych będzie zależało, czy ma być on budowany, czy też instalowany.

Sąd wskazał ponadto na obowiązek wyjaśnienia, w oparciu o materiał dowodowy konkretnej sprawy, dlaczego urządzenie reklamowe, będące przedmiotem zgłoszenia, organ uznaje za budowę. W ocenie Sądu z akt administracyjnych nie wynika, w jaki sposób zaprojektowano ustawienie przedmiotowego urządzenia na gruncie, co ma podstawowe znaczenie dla określenia czy będzie konieczne wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża. Ponieważ jednak ta kwestia nie została w sprawie wyjaśniona, organ winien wezwać inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, a następnie dopiero podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego, w której zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię przyjmującą w szczególności, że wymiary, ciężar, cechy konstrukcyjne i sposób posadowienia nie decydują o wykonywaniu robót budowlanych o charakterze budowy oraz że budowa budowli jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa może być realizowana poprzez instalację,

2) naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi,

3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji Wojewody Mazowieckiego jako nieodpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego,

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie mających pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organów, jak również przyjęcie, że organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a. opierając rzekomo decyzję jedynie na wymiarach urządzenia, jego masie i teoretycznych różnicach pomiędzy procesem budowy a procesem instalacji.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie przy zaistnieniu przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby organ nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Jego zdaniem organ bowiem ustalił stan faktyczny poprzez dokładne omówienie parametrów planowanej inwestycji. Nadto podniósł, że w świetle wskazanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym możliwość dokonania zgłoszenia nie zależy od tego, czy dochodzi do wzniesienia budowli lecz od tego, czy urządzenie reklamowe będzie instalowane czy też poddane procesowi budowy.

Dodatkowo wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w uzasadnieniu uchylonej decyzji brak jest informacji o masie urządzenia, a uzasadnienie decyzji nie opiera się wyłącznie na wskazaniu różnic pomiędzy procesem budowy a instalacji.

Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w Warszawie złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów w niej zawartych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zagadnieniem spornym wymagającym rozstrzygnięcia stała się bowiem kwalifikacja objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego, które według projektu składa się z wolno stojącej tablicy reklamowej o wymiarach 6,36 x 3,36 m, zamocowanej na słupie z rur stalowych, utwierdzonym w prefabrykowanym żelbetonowym fundamencie, zbrojonym stalą, o wymiarach 3,4 x 2,0 x 0,5 m.

Organ architektoniczno-budowlany wnosząc sprzeciw od zgłoszenia przyjął, że projektowana inwestycja ze względu na wielkość urządzenia, masę całkowitą i konstrukcję – stanowi wolno stojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe, a więc budowlę wymienioną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. Natomiast według stanowiska inwestora, planowane roboty budowlane polegają na instalacji urządzenia reklamowego, co wymaga wyłącznie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że urządzenie reklamowe, będące przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie, jest realizowane przez inwestora na podstawie projektu powtarzalnego. Faktem notoryjnym, ale też wynikającym z wielu postępowań sądowych, jest to, że ten typ wolnostojących tablic reklamowych jest szeroko wykorzystywany przez różne podmioty. Kwestia ich kwalifikacji w świetle unormowań Prawa budowlanego stała się zatem przedmiotem licznych orzeczeń sądowych.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie dostrzegł, że w większości orzeczeń sądowych uznano, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe.

Niezasadnie natomiast Sąd wyeksponował aspekt analizowanego zagadnienia związany z ustalaniem w jaki sposób dochodzi do powstania przedmiotowego obiektu i w rezultacie sformułował mylny pogląd, że istotne w sprawie było wyjaśnienie sposobu wykonania robót budowlanych, od którego zależy, czy obiekt ma być budowany, czy też instalowany.

Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 Prawa budowlanego, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski Prawo budowlane Komentarz Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2005 str. 141). W orzecznictwie wskazuje się, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 982/07).

Dodać należy, że przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiując pojęcie budowli stanowi, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a ponadto wskazuje listę przykładowych desygnatów definiowanego pojęcia. Wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r. str. 46-51).

Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że wyróżniać się powinno co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 – "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07 i II OSK 681/07).

Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą).

Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie – wskazać należy, iż pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OKS 754/06).

Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29, a także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego trzeba uznać, że zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa.

Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" (art. 3 pkt 3), to zamieściłby stosowne postanowienie w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w ust. 2 tego przepisu.

Przenosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego analizowanego w niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że w dokumentacji projektowej zawarto opis obiektu oraz zakresu przewidywanych robót budowlanych, obejmujących: przygotowanie podłoża pod podstawę fundamentową, wykonanie podstawy fundamentowej lub osadzenie prefabrykatu, osadzenie słupa na fundamencie, osadzenie tablicy wraz z jej konstrukcją na słupie wsporczym oraz wykonanie przyłączy instalacji elektrycznej i roboty wykończeniowe. Przewidziano, że ustawienie fundamentu na gruncie może być dokonane na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie – piaskach, piaskach gliniastych, żwirach – o wskazanym minimalnym stopniu zagęszczenia. Według opisu zawartego w zgłoszeniu, inwestor podał, że instalacja będzie się odbywała za pomocą dźwigu samojezdnego. Nie bez znaczenia jest przy tym zastrzeżenie projektanta, że wszystkie prace budowlano-montażowe powinny być prowadzone pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane. Niewątpliwie wskazany wymóg ma związek z wielkością, ale zasadniczo z masą (ciężarem) fundamentu i konstrukcji wsporczej.

Warto zauważyć, że w projekcie nie zamieszczono danych co do masy (ciężaru) urządzenia, a zwłaszcza podstawy fundamentowej, lecz posłużono się w opisie jednostką siły podając, że w odniesieniu do konkretnej podstawy fundamentowej wynosi ona 66 KN. Dokonanie stosownych przeliczeń wskazuje, że wielkość ta odpowiada ciężarowi wynoszącemu w przybliżeniu 6700 kg. Dlatego zasadnie organy obu instancji podkreślały w decyzjach, że to właśnie masa całkowita obiektu i jego rozmiary decydują o koniecznym ze względów bezpieczeństwa trwałym związaniu z gruntem.

Tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko inwestora, który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywodził, iż przedmiotowe urządzenie – wskutek zastosowania szczególnego rozwiązania technicznego – nie wymaga trwałego związania z gruntem, a mimo to zapewnione jest bezpieczeństwo jego użytkowania poprzez to, że "zastosowano przestawną podstawę posiadającą odpowiednią wagę, która za pomocą siły grawitacji ma się przeciwstawić czynnikom atmosferycznym i nawet przy bardzo silnym wietrze nie przewróci się, czy też nie przesunie".

W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10 i inne w nich powołane).

Zauważyć należy, że już w wyroku z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Z kolei w wyroku z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1456/08, zaznaczono, że stanowisko, według którego urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam stanowi budowlę, jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dla porządku trzeba dodać, że odosobnionym jest pogląd odmienny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, na który powołał się Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów słuszne okazały się zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd Wojewódzki opierając się bowiem na niewłaściwej interpretacji omówionych wyżej przepisów Prawa budowlanego, w konsekwencji niezasadnie przyjął, że zaistniała potrzeba uchylenia zaskarżonych decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy przez organy architektoniczno-budowlane.

Tymczasem w świetle uwag przedstawionych wyżej należało uznać, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do oceny w zakresie kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem.

W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 ppsa w zw. z art. 193 ppsa i art. 151 ppsa.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 ppsa