Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1356/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2 i 4, art. 34  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 152 i 153
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 262 i 264 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 474/06 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. Ł. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt IVSA/Wa 474/06, po rozpatrzeniu skargi J. Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 stycznia 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), umorzył wszczęte na wniosek J. Ł. postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości [...], tj. działek wnioskodawcy nr [...] i [...] oraz działek nr [...] i [....] należących do J. C. Uznał, iż postępowanie to podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na zawartą przez strony ugodę. Jednocześnie w motywach swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie strony, w związku z tym, zgodnie z art. 262 kpa, wnioskodawca ponosi w całości koszty tego postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ł. zarzucił, iż organ bezpodstawnie ustalił, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ma ponosić wyłącznie on, jako inicjator postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie skarżącego takie stanowisko jest sprzeczne z treścią art. 262 i 264 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu podało, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalania przebiegu granic nieruchomości wykonuje upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta) geodeta, który w razie sporu co do przebiegu linii rozgraniczeniowych nakłania strony do ugody (art. 31 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne [Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086, ze zm. – dalej Pgik]). Jeżeli dojdzie do podpisania ugody postępowanie rozgraniczeniowe umarza się jako bezprzedmiotowe. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Spór graniczny właściciele omawianych nieruchomości zakończyli ugodą zawartą przed geodetą. Wójt Gminy [...] słusznie zatem umorzył postępowanie w tej sprawie. Odnośnie kosztów postępowania administracyjnego rozgraniczeniowego, zdaniem Kolegium, należy wskazać, iż stosownie do art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w jej interesie i na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. W postępowaniu rozgraniczeniowym zalicza się do nich przede wszystkim koszty czynności geodety. W razie zawarcia ugody przed geodetą o kosztach powinni postanowić sami uczestnicy postępowania lub też organ administracji publicznej w decyzji o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 lutego 1982r., III CZP 9/82, OSNCP 1982, nr 10, poz. 140). Postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie zostało wszczęte na żądanie strony, tj. J. Ł., a zatem koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione przez wnioskodawcę w jego interesie. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 6 grudnia 2000r., II SA/Gd 2016/98, iż "procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 kpa)". Organy administracji publicznej, dokonując konkretyzacji prawa, nie działają w postępowaniu administracyjnym z pozycji sądu cywilnego. Wójt [...] nie był więc uprawniony do orzekania w decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego o przyznaniu kosztów postępowania administracyjnego jednej stronie od drugiej. Nie mógł też potraktować wpłaty 2000 zł, dokonanej przez J. Ł., jako zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Gdyby taki był zamiar organu, to wydałby on stosowne postanowienie, mocą którego zażądałby, na podstawie 262 § 2 kpa, zaliczki na poczet postępowania rozgraniczeniowego lub stosownie do art. 264 kpa podjąłby zaskarżalne postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Kolegium zaznaczyło ponadto, iż strona pismem z dnia 29 sierpnia 2003 r. była informowana przez organ I instancji o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

J. Ł. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Zarzucił, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 262 i 264 kpa oraz art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że skarżący, jako strona wnioskująca o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, powinien w całości ponieść koszty udziału biegłego geodety w tym postępowaniu. Mimo że postępowanie wszczęto tylko na jego żądanie, to nie można uznać by koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione wyłącznie w jego interesie. Granica pomiędzy gruntami stron była sporna. Celem postępowania rozgraniczeniowego było ustalenie jej przebiegu nie tylko dla potrzeb wnioskodawcy, bowiem w wyniku tego postępowania uregulowano granicę także nieruchomości J. C. Skarżący nie powinien zatem w całości ponosić kosztów przedmiotowego postępowania. Podobne stanowisko wynika także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1998 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podkreślając, iż przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają upoważnienia dla organów administracji do stosowania w zakresie podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego przepisów Kodeksu cywilnego, ani też same nie określają zasad podziału tych kosztów pomiędzy uczestnikami tego postępowania. Kwestia przedmiotowych kosztów może zatem zostać rozstrzygnięta tylko w oparciu o art. 262 § 1 kpa. Organowi znana jest treść przytoczonego w skardze wyroku NSA. Orzeczenie to odnosi się jednak do określenia "interesu strony" w postępowaniu rozgraniczeniowym, podczas gdy w podjętych decyzjach organy orzekające koncentrowały się na "żądaniu strony" (skarżącego), do czego również odnosi się regulacja zawarta w art. 262 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], uznając, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 264 i 262 § 1 kpa, poprzez nierozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 Pgik, rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza, z urzędu lub na wniosek strony, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Postępowanie to ma na celu ustalenie przebiegu spornych granic nieruchomości. Czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 Pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Postępowanie rozgraniczeniowe odbywa się zatem przy udziale geodety, a koszty związane z czynnościami tego podmiotu są niezbędnymi kosztami powyższego postępowania. Koszty postępowania administracyjnego, gdy przepis nie określa kosztów zryczałtowanych, mogą być z reguły ustalone po zakończeniu postępowania. Obowiązek uiszczenia z góry opłat administracyjnych i kwot spodziewanych kosztów postępowania musi wynikać z przepisów, na co wyraźnie wskazuje brzmienie art. 261 § 1 kpa. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny określa przepis art. 262 kpa. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453) nie określają zryczałtowanych kosztów tego postępowania, ani też nie statuują obowiązku poniesienia tych kosztów przez stronę. Koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów w rozumieniu art. 261 § 1 kpa (wyrok NSA z 14 grudnia 2000 r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35).

WSA w Warszawie zwrócił ponadto uwagę na to, że organ I instancji w kilka miesięcy po otrzymaniu żądania J. Ł. poinformował go, iż koszty wykonania prac geodezyjnych dotyczących rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskodawca, a ponadto wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie geodety uprawnionego do wykonania czynności rozgraniczeniowych, albowiem żaden z geodetów, z którymi kontaktował się urząd, nie wyraził chęci przeprowadzenia takich prac. Dopiero po wskazaniu przez skarżącego geodety, Wójt Winnicy wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, upoważniając w nim geodetę "znalezionego" przez skarżącego do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. Tym samym organ przerzucił na J. Ł. ciężar nie tylko "znalezienia" uprawnionego geodety, ale i poniesienia kosztów postępowania, jakie wiążą się z udziałem geodety w pracach rozgraniczeniowych. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zatem nie można z nich też wywieść twierdzenia organu, iż koszty rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskujący o rozgraniczenie, jak również żądania uiszczenia przez stronę (nawet wnioskodawcę postępowania) przewidywanych kosztów z góry, "pod rygorem" zwrotu podania lub zaniechania czynności uzależnionej od opłaty. Powołane przepisy stanowią tylko, iż postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu lub na wniosek oraz w każdym z tych przypadków organ ma obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. Oznacza to, iż nawet gdyby skarżący nie zastosował się do informacji zawartej w skierowanym do niego piśmie, czyli nie pokrył kosztów związanych z udziałem geodety, organ mógłby ewentualnie zażądać od strony – na podstawie art. 262 § 2 kpa – wpłacenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania, ale i tak zobowiązany był do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę organ ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Takie postanowienie określa wysokość kosztów postępowania odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. W ocenie Sądu postanowienie to może mieć dwojaką formę, tzn. może być jednym z punktów rozstrzygnięcia decyzji, ewentualnie stanowić odrębny akt administracyjny. Obie z wymienionych form dają stronie możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia o kosztach w drodze zażalenia, eliminując w ten sposób przypadki niemożności wykonania decyzji administracyjnej, na skutek całościowego jej zaskarżenia przez stronę niezadowoloną tylko z postanowienia o kosztach postępowania. Skoro więc poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 kpa, to wadliwym było ograniczenie kwestii kosztów do jednego zdania zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W omawianej sprawie, gdyby takie rozstrzygnięcie zawierała decyzja o umorzeniu postępowania, wówczas skarżący nie byłby zmuszony do odwoływania się od decyzji, a mógłby wnieść jedynie zażalenie na postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Konkludując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zdaniem WSA w Warszawie, organ winien zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku, w szczególności jednoznacznie rozstrzygnąć o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o obowiązującą regulację prawną. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 kpa, powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, a zatem mieć na uwadze korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują obie uczestniczące w nim strony, a nie tylko wnioskodawca postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy rozgraniczenie dotyczy gruntów prywatnych i trudno się spodziewać, że wszczęcie takiego postępowania nastąpi z urzędu. Oznacza to, iż inicjator postępowania zawsze będzie tym, który wywołał postępowanie rozgraniczeniowe i swoimi działaniem przyczynił się do jego przeprowadzenia, niezależnie od tego czy pozostali uczestnicy rozgraniczenia byli zainteresowani rozgraniczeniem. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania organ nie powinien więc ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale mieć na uwadze jego efekt w postaci ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, a także zażegnanie narastających przez wiele lat sporów granicznych.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło wyrok WSA w Warszawie w całości, wnosząc, na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a., o jego uchylenie i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Powyższemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 262 § 1 pkt 2 kpa, art. 31 ust. 4 zd. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 153 ustawy P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jest niewykonalny, co stanowi naruszenie art. 153 ustawy P.p.s.a., a ponadto jest istotne w kontekście sankcji przewidzianych w art. 154 tej ustawy. Uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji, w ocenie SKO w [...] oznacza, że sprawa powinna być prowadzona niejako od początku. Tymczasem w dniu 29 grudnia 2003 r. przed upoważnionym geodetą została zawarta ugoda graniczna, która stosownie do art. 31 ust. 4 zd. 2 Pgik ma moc ugody sądowej i nie może być wzruszona w postępowaniu administracyjnym. Tylko gdyby takiej ugody nie było, Wójt Gminy [...] mógłby rozpoznawać sprawę od początku, tj. wyznaczyć geodetę, pobrać ewentualną zaliczkę itp. Obecnie, wobec zawartej przez strony ugody, organ pierwszej instancji nadal zobowiązany jest do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Jednocześnie powinien rozstrzygnąć o kosztach postępowania (kosztach geodety), które zostały już poniesione przez jednego z uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Zakładając nawet, że organ ten ustali (co wyraźnie sugeruje Sąd w zaskarżonym orzeczeniu), iż owe koszty zostały poniesione w interesie obu stron, to i tak nie może orzec o kosztach pomiędzy stronami (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, wyrok NSA

z 9 stycznia 1998 r., IISA 1117/97). Kolegium zauważyło ponadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie było jednolite. W tym zakresie ukształtowały się dwa stanowiska. Według pierwszego w nich, podzielanego przez Sąd I instancji, koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą uczestnicy tego postępowania, albowiem jest ono prowadzone w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Zwolennicy drugiego poglądu przyjmują natomiast, że koszty przedmiotowego postępowania powinien ponieść wnioskodawca, albowiem rozgraniczenie prowadzone jest na jego żądanie i w jego interesie. Powyższa kwestia powinna być rozstrzygnięta także przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej SKO w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami kasacyjnymi. Stosownie do art. 183 § 1 powołanej ustawy P.p.s.a., rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183 § 2 ustawy P.p.s.a., rola sądu kasacyjnego ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej. Nie może on samodzielnie konkretyzować powyższych zarzutów, ani w żaden sposób ich uzupełniać. Nawet jeżeli zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy, NSA nie może tej wadliwości wyeliminować, jeżeli kasator nie wytknął Sądowi I instancji naruszenia właściwych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia wyznacza więc strona wnosząca skargę kasacyjną. Skarżący zobowiązany jest zatem wskazać wszystkie przepisy, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, a ponadto podać oraz uzasadnić jaką postać miało to naruszenie oraz na czym miała polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie powołanych norm prawnych.

Skarga kasacyjna SKO w [...] nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, skoro Kolegium nie sprecyzowało nawet postaci naruszenia kwestionowanych przepisów, a zatem nie wskazało czy wytknięte uchybienia miały polegać na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu powołanych norm. Ponadto organ bezpodstawnie zaliczył art. 153 ustawy P.p.s.a. do przepisów prawa materialnego zamiast przepisów postępowania. Zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu wskazuje zresztą nie tylko na nieznajomość zasad postępowania kasacyjnego, ale także na niezrozumienie treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając decyzje organów obu instancji, nie negował ani istnienia, ani skutków zawartej przez strony ugody granicznej, nie podważał też związanego z tym obowiązku umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Sąd I instancji dokonał tym samym prawidłowej wykładni i właściwej subsumcji art. 31 ust. 4 Pgik i art. 153 ustawy P.p.s.a. Bezbłędnie też przyjął, że koszty związane z udziałem uprawnionego geodety należą do kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz że organ kwestii tych kosztów nie mógł ograniczyć do jednozdaniowej wzmianki w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Art. 264 § 1 kpa stanowi bowiem, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z przepisu tego jednoznacznie zatem wynika, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a co za tym idzie - także skarga do sądu administracyjnego. Organ nie może zawrzeć informacji o kosztach postępowania jedynie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Przedmiotowe postanowienie musi być wydane jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie, w tej samej chwili, bezpośrednio pod wydaniu decyzji. Nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania przed podjęciem decyzji. Podobnie nie jest prawnie możliwe podjęcie decyzji administracyjnej bez wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, jak też wydanie przedmiotowego postanowienia bez podjęcia decyzji. Chodzi tu przy tym o decyzję kończącą postępowanie w danej sprawie, nie ma zaś znaczenia czy jest to decyzja merytoryczna (rozstrzygająca sprawę co do istoty), czy tylko decyzja w znaczeniu procesowym.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 kpa, chociaż SKO w [...] prawidłowo zwróciło uwagę na występującą w tym zakresie rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych. Początkowo przyjmowano między innymi, że koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zawsze obciążają wnioskodawcę, gdyż są poniesione w jego interesie (por. między innymi wyrok z dnia 9 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1117/97). Prezentowano jednak także stanowisko, iż pojęcie interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy, w tym ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami dla obu stron - właścicieli tych nieruchomości (wyrok z 3 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 479/98). Taki pogląd wyraził też Sąd I instancji i w pełni podziela go również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Podobny kierunek omawianej regulacji wynika ponadto z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26). W uchwale tej oraz w jej uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę na to, że postępowanie rozgraniczeniowe uregulowane jest kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym, a ponadto, że może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym. Nie zmienia to jednak faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości" stanowi jedną całość. Nie do przyjęcia byłaby zatem teza,

że w postępowaniu administracyjnym rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane według innych kryteriów niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym, a także, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym - unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przeciwnie z analizy porównawczej art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Pgik wynika, że w obu rodzajach tych postępowań, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Powołany art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy jednak mieć także na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego.

Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).