Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 879/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 1, ust 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. i J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "PWINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), dalej "k.p.a.", w związku z art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194, z późn. zm.) zawiesił wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wykonania przez Prezydenta Miasta [...] pozostałej części robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] PWINB obejmujących budową zjazdów i chodnika w ul. [...] (strona lewa od km [...] do km [...]), zjazdu w jezdni lewej ul. P. w km [...], zjazdu i ścieżki rowerowej od km [...] do km [...] ul. R. (od skrzyżowania z przedłużeniem z ul. P. - strona prawa), ekranu akustycznego na odcinku od km [...] do km [...] (ekran prawy) do czasu podjęcia w trybie odwoławczym przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ostatecznej decyzji w sprawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipiec 2012 r znak [...] zmieniającej ostateczną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak [...] udzielającej Prezydentowi Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie przedłużenia ul. P. w ciągu drogi krajowej Nr [...] na odcinku od ul. S. do przedłużenia ul. G. w B. oraz "Budowie przedłużenia ul. P. w ciągu drogi wojewódzkiej na odcinku od przedłużenia ul. G. do ul. W.w B.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłużenie ul. P. w B., zlokalizowanej w części w ciągu drogi krajowej nr [...] i w części w ciągu drogi wojewódzkiej, zrealizowane zostało w oparciu o decyzję ostateczną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...], znak [...] wydanej przez Wojewodę [...]. Zezwolenie to obejmowało "Budowę przedłużenia ulicy P., w ciągu drogi krajowej Nr [...], na odcinku od ul. S. do przedłużenia ul. G.w B." oraz "Budowę przedłużenia ulicy P., w ciągu drogi wojewódzkiej, na odcinku od przedłużenia ul. G. do ul. W.w B." wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości.

PWINB wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do tutejszego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedłużenia ul. P. w B. przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych objętych zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2010 r. Tutejszy organ po rozpatrzeniu wniosku inwestora oraz po dokonaniu analizy przedłożonej dokumentacji budowy i stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane spełniają warunki przyjęcia obiektu do eksploatacji i użytkowania, udzielił decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji, przed zakończeniem wszystkich robót, zgodnie z art. 32 ust. 1, 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określając termin wykonania pozostałego zakresu robót na dzień [...] grudnia 2012 r.

Dalej PWINB podał, że w dniu [...] listopada 2012 r. Prezydenta Miasta [...] wystąpił o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w części określającej termin (do dnia [...] grudnia 2012 r.) wykonania zjazdów i chodnika w ul. [...] (strona lewa od km [...] do km [...]), zjazdu w jezdni lewej ul. P. w km [...], zjazdu i ścieżki rowerowej od km [...] do km [...] ul. R. (od skrzyżowania z przedłużeniem z ul. P. - strona prawa), ekranu akustycznego na odcinku od km [...] do km [...] (ekran prawy). Inwestor w uzasadnieniu wniosku w zakresie zmiany terminu wykonania ww. czynności wskazał, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dopiero po jego zakończeniu zostanie określony ostateczny zakres robót, który będzie należało wykonać aby zakończyć inwestycję drogową. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] PWINB określił nowy termin wykonania pozostałego do wykonania zakresu robót na dzień [...] marca 2013 r.

PWINB stwierdził, że dopiero podjęta przez organu odwoławczy (Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) ostateczna decyzja zmieniająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jednoznacznie określi zakres, sposób i lokalizację robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu zakończenia inwestycji W związku z tym tutejszy zachodzi potrzebę zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia realizacji pozostałych do wykonania robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2012 r. do czasu wydania ww. decyzji, w celu uniknięcia konieczności ewentualnego wykonywania robót rozbiórkowych oraz zapobieżenia nieuzasadnionemu wydatkowaniu społecznych środków finansowych. Z informacji uzyskanej od pracownika Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wynika zaś, że postępowanie odwoławcze zostanie przedłużone do dnia [...] maja 2013 r. z powodu konieczności zebrania dodatkowego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] września 2019r. M. i J. B. wystąpili PWONB z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w opisanej wyżej sprawie i wykonanie przez inwestora ustaleń zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. tj. odbudowy zjazdu na działkę Nr [...] obr. B. dostosowując do poziomu nowej jezdni i odbudowy parkingu ogólnodostępnego na części działki nr [...] obr. [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. odmówił podjęcia zawieszonego postepowania.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] oraz do Wojewody [...] o wyjaśnienie czy zostało zakończone postępowanie w trybie odwoławczym lub na jakim etapie jest przedmiotowe postępowanie administracyjne dot. decyzji Wojewody [...] Nr [...] znak [...] zmieniającej ostateczną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].10.2010 znak [...] oraz na jakim etapie jest postępowanie administracyjne w sprawie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie przedłużenia ul. P. na odcinku od ul. S. do ul. W. wraz ze skrzyżowaniem i wlotami ulic bocznych na terenie miasta Białegostoku, przebudowie i budowie niezbędnej infrastruktury oraz budowie wiaduktu pod torami kolejowymi, mostu i przepustów".

PWINB wskazał, że z otrzymanych od Wojewody [...] wyjaśnień odnośnie zakończenia postępowania odwoławczego lub postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] zmieniającej ostateczną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], wynika, iż organ obecnie nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, z uwagi na niezakończone postępowanie odwoławcze prowadzone przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w W. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

PWINB wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt: IV SA/Wa 2598/16, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] w części, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi podstawę do wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...]. Do chwili obecnej brak jest decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozstrzygnięcie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. będzie stanowiło podstawę dla Wojewody [...] do zadecydowania o zasadności wzruszenia decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Wojewody [...] i przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego w tej sprawie.

PWINB wskazał również, że z otrzymanych od Prezydenta Miasta [...] i Wojewody [...] wyjaśnień w przedmiotowej sprawie wynika, iż decyzje w zakresie budowy przedłużenia ulicy P. nie są ostateczne i nie można podejmować żadnych działań do czasu ostatecznego zakończenia tych postępowań administracyjnych.

Na postanowienie to M. i J.B. wnieśli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB).

GINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu GINB wskazał, że postanowienie PWINB z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] odmawiające na podstawie podjęcia na wniosek M.B. i J.B. postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], jest wadliwe, bowiem osoby te nie były stronami w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

W rozpatrywanej sprawie inwestorem był Prezydent Miasta [...]. Skarżący M. B. i J. B. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] o udzieleniu Prezydentowi Miasta [...] pozwolenia na użytkowanie. Skarżący również nie brali udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Nie są oni także stronami postępowania w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania.

GINB wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku ww. inwestycja dotycząca przedłużenia ulicy P. w B. w ciągu drogi krajowej nr [...] i w części drogi wojewódzkiej, została zrealizowana na podstawie decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2010 r., nr [...], znak: [...] wydanej przez Wojewodę [...]. Wymieniona decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W postępowaniu rozstrzyganym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wyjątkowo mogą brać udział także inne podmioty, jednakże pod warunkiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie występuje.

Dalej GINB podniósł, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Jednocześnie w orzecznictwie w sposób jednolity przyjmuje się, że to ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym, przepis art. 59 ust. 7 nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (.

W ocenie GINB w rozpatrywanym przypadku PWINB nie miał podstaw do wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w sprawie odmowy podjęcia na wniosek M. B. i J. B. zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], bowiem nie posiadali oni przymiotu strony.

Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, jednakże umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje zaś wówczas, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też w drodze postępowania administracyjnego, prowadzonego przed tym organem I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB wnieśli M. B. i J. B..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie procesu ustalania stanu faktycznego spraw, niewyjaśnianie okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz brak odpowiedniego uzasadnienia wydanego postanowienia;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że z uwagi na "przedmiot postępowania" przepis ten pozwalał na uchylenie postanowienia PWINB i umorzenie postępowania, podczas gdy żadne nowe postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte i prowadzone, a zatem wskazany przepis nie znajdował zastosowania w sprawie;

3. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 32 ust. 1-5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że na skutek decyzji środowiskowych RJDOŚ i GDOŚ z [...] września 2009 r. i [...] lutego 2010 r., które nie przewidywały ani budowy ekranów akustycznych przed ich posesją, ani też likwidacji na nią wjazdu, Wojewoda [...] wydał decyzję [...] z dnia [...] października 2010 r. Decyzja ta była dla nich korzystna bowiem w ślad za decyzjami środowiskowymi przewidywała, że na odcinku drogi leżącym wzdłuż naszej nieruchomości nie będą instalowane jakiekolwiek ekrany akustyczne, zaś inwestor zobowiązany został do przebudowania istniejącego wjazdu na tę nieruchomość. Decyzja [...] w odniesieniu do interesującego ich odcinka drogi stała się przy tym ostateczna z upływem terminu do jej zaskarżenia odwołaniem, zaś w całości stała się ostateczna w dniu wydania decyzji odwoławczej przez Ministra tj. [...] marca 2011 r. Na skutek decyzji GDOŚ z dnia [...] lutego 2012 r. (wyeliminowana prawomocnie z obrotu prawnego) Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. zmieniającą decyzję własną [...] z dnia [...] października 2010 r. w trybie art. 36a Pra budowlanego. To właśnie w tej decyzji, na skutek wskazanej decyzji GDOŚ, organ wprowadził całkowite odcięcie ich nieruchomości ekranami akustycznymi (co oznacza faktyczne zamknięcie działalności gospodarczej) oraz zlikwidował wjazd na ich nieruchomość. Wskazana decyzja zmieniająca została jednak w całości uchylona decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2013 r. a postępowanie organu I instancji (a więc to prowadzone w trybie art. 36a Prawa budowlanego) w całości umorzone. Aktualny stan jest więc taki, że w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie ostateczna decyzja [...] z dnia [...] października 2010 r., która jest dla nich korzystna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (a więc według stanu prawnego inwestycji drogowej sprzed wydania decyzji zmieniającej z dnia [...] lipca 2012 r.) [...] WINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie drogi na wskazanych odcinkach z jednoczesnym nałożeniem na niego obowiązków wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych w tym wjazdu na naszą nieruchomość. Pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w myśl decyzji [...] z dnia 1 października 2010 r. Następnie PWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. w trybie art. 155 k.p.a. uchylił własną decyzję ostateczną z [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania brakujących robót budowlanych i ustalił nowy termin na dzień [...] marca 2013 r. Na tym zakończono postępowanie w przedmiocie zgody na użytkowanie drogi.

Skarżący podnieśli, że istotne w niniejszej sprawie jest to, że pośrednio kwestionowanym przez nich postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] PWINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 5 specustawy drogowej zawiesił wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wykonania przez inwestora pozostałych robót budowlanych określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. To właśnie względem tego zawieszonego postępowania, dotyczącego wykonania postanowień decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, wystąpiliśmy z wnioskiem o jego niezwłoczne podjęcie.

Skarżący zarzucili, że GINB bez jakiegokolwiek głębszego pochylenia się nad kwestiami istotnymi dla rozstrzygnięcia przyjął, że postępowanie dotyczy bezsprzecznie wydania pozwolenia na użytkowanie drogi. Stanowisko GINB wskazujące na brak interesu prawnego jest, zdaniem skarżących, oczywiście wadliwe, bowiem ani nie domagali się w przeszłości ani nie domagają się również i teraz jakiegokolwiek wzruszenia czy zainicjowania postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie. To czego dotyczy ich żądanie to podjęcie zawieszonego postępowania z art. 32 ust. 5 specustawy drogowej, a więc stwierdzającego wykonanie obowiązków przez inwestora. Skarżący podkreślili, że organ w ogóle nie uwzględnia i nie odnosi się do specyfiki i charakteru inwestycji drogowej będącej bez wątpienia inwestycją liniową. W ocenie skarżących sztampowe stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w tego rodzaju sprawie jest działaniem wadliwym. Zdaniem skarżących inwestycja nie rodzi tylko uprawnień po stronie inwestora. Z decyzji [...] z dnia [...] października 2010 r. wynikają również i dla nich określone prawa, w szczególności to, że ich nieruchomość nie zostanie przesłonięta ekranami akustycznymi ale przede wszystkim to, że nie ulegnie likwidacji dotychczasowy wjazd na ich działkę. Te same uprawnienia przewiduje również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2012 r.

Ponadto skarżący zarzucili, że GINB w sposób całkowicie dowolny, gołosłowny i nieuzasadniony przyjął jednak, że sprawa dotyczy wydania pozwolenia na użytkowanie drogi, do którego stosuje się literalnie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących kwestia ta nie da się zamknąć w kilku zdaniach dotyczących art. 59 ust. 7 ustawy. Zawieszone postępowanie, którego podjęcia żądanym nie toczy się na podstawie tego przepisu. Jest to zdecydowanie inne postępowanie względem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem skarżących o ile w "standardowej" procedurze budowlanej nie dziwi to, że podmiotem uprawnionym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to on jest jedynym uczestnikiem tego postępowania, o tyle przy inwestycjach liniowych, zwłaszcza tych przewidujących określone uprawnienia innych podmiotów niż tylko inwestor np. właścicielom nieruchomości, którym należy zapewnić istniejący dotychczas dojazd do nieruchomości leżących przy drodze, mogą oni zyskać status strony, celem chociażby ochrony własnych uprawnień wynikających wprost z decyzji budowlanej lub prawa cywilnego. Nawet jednak gdyby nie podzielić takiego poglądu, w ocenie skarżących należy zauważyć, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może stać na przeszkodzie inicjowaniu nadzwyczajnych postępowań względem decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie. Wynikający z tego wniosek jest więc taki, że do postępowania określonego w art. 32 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym po upływie terminu określonego w ust. 4 właściwy organ nadzoru budowlanego z urzędu wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych (...), nie stosuje się art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a ma zastosowanie art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2020 r. uchylające postanowienie PWINB z dnia [...] listopada 2019 r. i umarzające postępowanie pierwszej instancji. Umorzonym postępowaniem jest w tym przypadku postępowanie w sprawie odmowy podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem PWINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Zawieszone postępowanie jest z kolei postępowaniem w sprawie stwierdzenia wykonania przez Prezydenta Miasta [...] pozostałej części robót budowlanych wskazanych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedłużenia ul. P. w B. na określonych odcinkach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] PWINB obejmujących budową zjazdów i chodnika w ul. [...] (strona lewa od km [...] do km [...]), zjazdu w jezdni lewej ul. P. w km [...], zjazdu i ścieżki rowerowej od km [...] do km [...] ul. R. (od skrzyżowania z przedłużeniem z ul. P. - strona prawa), ekranu akustycznego na odcinku od km [...] do km [...] (ekran prawy).

Rozstrzygając o uchyleniu postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2019 r.

i umorzeniu postępowania pierwszej instancji GINB stanął na stanowisku, że M. B. i J. B. nie są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie określonych w decyzji PWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. odcinków przedłużenia ul. P. w B..

Biorąc pod uwagę charakter i motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, rzeczą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy stanowisko GINB wskazujące, że skarżący nie są stronami w wyżej określonym postępowaniu jest prawidłowe. Poza oceną Sądu pozostaje natomiast kwestia, czy istnieją podstawy do podjęcia przedmiotowego postępowania.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do oddawania do użytkowania drogi stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Przepis ten zawiera odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie obejmującym oddawanie do użytkowania drogi. Oznacza to, że do oddawania do użytkowania drogi zastosowanie znajdą wszystkie przepisy ustawy Prawo budowlane z zastrzeżeniem odrębności przewidzianych w art. 32 ust. 2-7 specustawy drogowej.

W podstawie prawnej decyzji PWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedłużenia ul. P. w B. na określonych w niej odcinkach jako podstawę prawną organ wskazał m.in. art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w ówczesnym jego brzmieniu, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Stosownie natomiast odo treści art. 59 ust. 1 Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Kluczowe znaczenie sprawie ma jednak art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Przepis ten ogranicza krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora. W orzecznictwie podkreśla się, że zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09, orzeczenie.nsa.gov.pl).

Te wyjątkowe sytuacje opisane w cytowanym wyżej wyroku nie zachodzą jednak w niniejszej sprawie. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak [...] udzielającej Prezydentowi Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie przedłużenia ul. P. w ciągu drogi krajowej Nr [...] na odcinku od ul. S. do przedłużenia ul. G.w B. oraz "Budowie przedłużenia ul. P. w ciągu drogi wojewódzkiej na odcinku od przedłużenia ul. G.do ul. W.w B.". Decyzja ta nie została uchylona, ani w inny sposób wyeliminowana z obrotu prawnego.

Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedłużenia ul. P. w B. jest zatem wyłącznie inwestor – Prezydent Miasta [...].

Zauważyć należy, że w decyzji PWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedłużenia ul. P. w B. na określonych w niej odcinkach jako podstawę prawną organ przywołał również art. 32 ust. 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wedle tych przepisów właściwy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi, jezdni lub odcinka drogi, pomimo niespełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), jeżeli stwierdzi, że zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisów art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 59e tej ustawy, w zakresie dotyczącym posiadania przez przeprowadzającego kontrolę statusu osoby zatrudnionej we właściwym organie nadzoru budowlanego, oraz art. 76 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, nie stosuje się (art. 32 ust. 3 ustawy). W decyzji, o której mowa w ust. 3, właściwy organ nadzoru budowlanego określa termin wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Termin ten nie może być dłuższy niż 9 miesięcy (art. 32 ust. 4 ustawy).

Podnieść także należy, że zgodnie z art. 32 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych po upływie terminu określonego w ust. 4 właściwy organ nadzoru budowlanego z urzędu wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Organ nadzoru budowlanego w decyzji, wydanej w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska, stwierdza wykonanie pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienie wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, na dzień wydania tej decyzji. Przepis art. 76 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska stosuje się odpowiednio.

Zawieszonym postępowaniem w niniejszej sprawie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia wykonania przez Prezydenta Miasta [...] pozostałej części robót budowlanych wskazanych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedłużenia ul. P. w B. na określonych odcinkach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] PWINB. Jest to zatem postępowanie, o jakim mowa w art. 32 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Okoliczność ta nie zmienia jednak tego, iż w dalszym ciągu mamy tu do czynienia z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej, co do którego, wedle art. 32 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie ma tu zatem również art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skarżący nie są zatem stronami tego postępowania.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.