Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1026/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia ... r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu G. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia ... r. nr ... Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 76 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), stwierdził nieważność dwu uchwał, tj.:

─ uchwały nr ... Rady Powiatu G. z ... r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z ... r.

─ uchwały nr ... Rady Powiatu G. z ... r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z ... r.

Wyżej wymienionymi rozstrzygnięciami Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu G. z tej przyczyny, że w głosowaniu nad tymi uchwałami uczestniczyły dwie osoby, które de facto nie były radnymi, lecz kandydatami na radnych, bowiem w stosunku do nich nie została wyczerpana procedura związana z prawidłowym objęciem mandatu radnego. Od osób tych (kandydatów) odebrano ślubowanie, mimo że nie były one wskazane przez Komisarza Wyborczego. Wojewoda uznał, że Rada Powiatu G. nie wygasiła mandatu radnych J. K. i W. Ś., a także nie podjęła uchwały na kolejnej sesji o wstąpieniu na ich miejsce nowych radnych, a dopiero tak wyczerpana procedura oraz złożenie przez kandydatów na radnych ślubowania mogłoby spowodować prawidłowe objęcie przez nich mandatu radnego. Objęcie mandatu w tak określony ustawowo sposób uprawniałoby te osoby do głosowania nad podjętymi uchwałami. Organ nadzorczy stwierdził, że w omawianej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (tekst jedn. Dz. U. z 2003 Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) stanowiącego, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego w okręgu wyborczym powiatu, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 4 ordynacji wyborczej. Organ nadzorczy wskazał, że ustawowy skład Rady Powiatu wynosi 17 radnych i Rada mogłaby podejmować uchwały, gdyby uczestniczyła w niej co najmniej połowa ustawowego składu rady, tj. 9 radnych. Warunek ten nie został spełniony, bowiem dwie osoby z głosujących nie były uprawnione do głosowania, a zatem nie został spełniony wymóg art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczący sposobu podjęcia uchwał. Organ stwierdził nadto, że uchwała podpisana została przez Przewodniczącą Rady Powiatu, której wybór został zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego nr ... z dnia ... r. z tych samych powodów, tj. z powodu braku quorum niezbędnego do podjęcia uchwały. Wojewoda Mazowiecki wskazał również, że Rada Powiatu upoważniła J. B. – Starostę G. , do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie, mimo że jego wybór również został zakwestionowany przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym nr ... z ... r. Stwierdził, że wyżej wskazane zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze z ... r. i ... r. spowodowały wstrzymanie wykonania uchwał nim objętych.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z ... r. nr ... stało się przedmiotem skargi Powiatu G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

─ art. 165 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zwanej dalej u.s.p., poprzez próbę pozbawienia Powiatu G. ochrony sądowej;

─ art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., poprzez przyjęcie, że ww. uchwały Rady Powiatu G. zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i jako takie są nieważne;

─ art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst. jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), zwanej dalej "o.w.d.r.", poprzez przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego Rada Powiatu G. , po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, nie mogła podjąć uchwały o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy wcześniej, niż dopiero na następnej sesji;

─ art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.s.p., poprzez przyjęcie, że ww. uchwały Rady Powiatu G. zostały podjęte bez obecności połowy ustawowego składu rady;

─ art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 u.s.p., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy nie doszło do istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwał przez Radę Powiatu, co narusza zasadę sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym tylko pod względem legalności;

─ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), zwanej dalej "EKSL", poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięciem nadzorczym z ... r... Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność pięciu uchwał Rady Powiatu G. z dnia ... r. oraz że kolejnym rozstrzygnięciem nadzorczym z ... r. ... stwierdził nieważność siedmiu uchwał Rady Powiatu G. z ... r. Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze postanowiono wnieść skargę do sądu administracyjnego i w tym celu podjęte zostały przez Radę Powiatu w dniu ... r. uchwały: nr ... i nr ..., które to uchwały zostały zakwestionowane przez Wojewodę Mazowieckiego przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym z ...r.

Podniesiono, że rozstrzygnięcia nadzorcze z ... r. i ... r. są nieprawomocne, a zatem też niewykonalne, do czasu rozstrzygnięcia wniesionych na nie skarg przez sąd administracyjny, co wynika z art. 85 ust. 5 u.s.p. Prezentowano pogląd, że nie sposób uznać, iż wstrzymanie wykonania uchwał Rady Powiatu, podjętych w sprawie objęcia mandatów radnych i wyboru Przewodniczącej Rady oraz Starosty Powiatu, skutkuje niemożnością podjęcia przez radę uchwał o zaskarżeniu rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej, pozbawienie jej w tej konkretnej sprawie prawa zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu stanowi naruszenie przepisów gwarantujących samorządowi terytorialnemu ochronę sądową jego samodzielności.

Wskazano, że wstrzymanie wykonania uchwał rady powiatu wskutek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie może dotyczyć czynności związanych z zaskarżeniem rozstrzygnięcia nadzorczego, i wynika to z treści art. 79 ust. 2a u.s.p., zgodnie z którym organ nadzoru nie może wstrzymać wykonania uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Stwierdzono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, kwestionując możliwość podjęcia przez Radę Powiatu G. uchwały o wniesieniu skargi do Sądu, w istocie rzeczy ma na celu pozbawienie Powiatu G. możliwości obrony swoich praw przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym i narusza to przepisy gwarantujące jednostkom samorządu terytorialnego ochronę sądową. Strona skarżąca zarzuciła nadto, iż wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję cechującą się polityczną uznaniowością. Podniosła, iż chronionym interesem powinna być możliwość obrony jej praw przed Sądem oraz że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi przejaw nadmiernej kontroli administracyjnej. Zarzuciła też, że wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 3 EKSL.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż Rada Powiatu G. na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uległa rozwiązaniu z mocy prawa z powodu niedokonania wyboru Zarządu. Wskazał, że rozwiązanie rady nastąpiło z dniem 21 lutego 2007 r., a zatem podejmowane po tym dniu wszelkie czynności prawne przez radnych są niezgodne z prawem. Podniósł, że przepis art. 194 ordynacji ustala procedurę objęcia mandatu w sytuacji, gdy rada powiatu stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 powołanej ustawy. Podkreślił, że Rada Powiatu G. nie podjęła w dniu ... r. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatów dwu radnych oraz że ślubowanie złożyło 15 radnych a ustawowy skład Rady Powiatu G. liczy 17 radnych. W podjęciu zakwestionowanych uchwał brało udział 7 radnych, bowiem dwu radnych było jedynie kandydatami na radnych, a zatem przy podjęciu uchwał brały udział osoby, które nie były radnymi. Organ podkreślił ponownie, iż działania Rady Powiatu na sesji w dniu ... r. były nielegalne, bowiem nie podjęto uchwały o wygaśnięciu mandatów oraz o wstąpieniu kandydatów w miejsce wygaszonych mandatów a dwie osoby, które złożyły ślubowanie są nadal jedynie kandydatami, a nie radnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga analizowana według tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Już na wstępie jednoznacznie stwierdzić należy, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego narusza przepisy Konstytucji RP. Konstytucja, jako akt zasadniczy ma ten walor i moc, że wszystkie inne akty normatywne muszą być z nią spójne, pozwalające na urzeczywistnienie jej postanowień.

Stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Przestrzeganie i stosowanie Konstytucji jest obowiązkiem każdego organu władzy publicznej.

Oczywistym zatem jest, że przepisy Konstytucji mają bezpośrednie zastosowanie oraz że wykładni przepisów niższej rangi należy dokonywać przez pryzmat ustawy zasadniczej.

Prawo do sądu gwarantuje art. 45 Konstytucji RP. W systemie podziału władz sądy pełnią funkcję apolitycznego czynnika równowagi, gwaranta praw.

Stosownie do art. 175 Konstytucji RP, sądom przysługuje monopol, pozycja nadrzędna, wyrażająca się możliwością zweryfikowania prawidłowości (legalności) rozstrzygnięcia każdego organu pozasądowego.

Zgodnie zaś z art. 184 Konstytucji RP, podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej, więc zarówno rządowej, jak i samorządowej.

Wracając do prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), to przypomnieć należy, iż z mocy szczególnego postanowienia – art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podmiotami prawa do sądu są jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ochrony ich samodzielności. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Tak sformułowane konstytucyjne gwarancje zawierają również chroniony dostęp samorządu do drogi sądowej, realizowany samodzielnie, a nie przez przyzwolenie organów spoza jego struktur. Treścią prawa do sądu jest prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiedniej procedury, prawo do uzyskania wyroku. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanowione tylko w ustawie (...)

Zapadłe w sprawie przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego arbitralnie ograniczające, a w zasadzie eliminujące prawo strony do sądu, stanowi pogwałcenie wyżej wymienionych praw gwarantowanych Konstytucją RP.

W ocenie Sądu, prawo do sądu gwarantowane Konstytucją nie może w ogóle stanowić materii, przedmiotu rozstrzygania przez organy nadzorcze. Tym samym, prawo gwarantowane Konstytucją (prawo do sądu) nie może być "odebrane", wyeliminowane mocą jakiegokolwiek aktu prawnego, tym bardziej mocą rozstrzygnięcia nadzorczego władzy wykonawczej. Prezentowany wyżej pogląd koresponduje z wykładnią art. 79 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.p. Racjonalny ustawodawca w sposób szczególny w ustawie unormował kwestie związane z prawem zaskarżalności uchwał do Sądu. A mianowicie art. 79 ust. 2a u.s.p. stanowi, że organ nadzoru nie może wstrzymać wykonania uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu. Analogiczne stanowi art. 80 ust. 2 u.s.p. Te szczególne uregulowania jednoznacznie świadczą, że wolą ustawodawcy było stworzenie dodatkowych lex specialis gwarancji, że prawo do zaskarżenia, prawo do sądu w relacji władzy wykonawczej do samorządowej nie będzie mogło zostać ograniczone, zamknięte, czy też wstrzymane. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w licznym w tym zakresie orzecznictwie sądowym. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 marca 1999 r. sygn. akt II SA/kd 2532/98 stwierdził, iż "stwierdzenie nieważności uchwały o wyborze zarządu nie pozbawia tego organu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w tym przedmiocie. Inna interpretacja prowadziłaby do pozbawienia powiatu ochrony sądowej". W dalszej części tegoż uzasadnienia stwierdzono, że zasadą powinno być poszukiwanie takiej wykładni, która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru.

Reasumując, oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze poprzez pryzmat Konstytucji RP, Wojewoda Mazowiecki nie miał żadnych podstaw prawnych do orzekania w materii prawa do sądu. Zdaniem Sądu, w przedmiocie legitymacji procesowej, Wojewoda Mazowiecki wszedł bezprawnie w kompetencje niezależnego Sądu, dokonując oceny w tym zakresie. Uszło uwadze Wojewody, że do jego zadań należy li tylko i wyłącznie ustalenie, czy strona posiada legitymację (czynną i bierną) w postępowaniu administracyjnym, a nie – czy posiada ją w postępowaniu sądowym. Dodatkowo podkreślić należy, iż uszło uwadze Wojewody, że uchwała w swej materii, tj. w przedmiocie zaskarżenia aktu nadzoru do Sądu w żaden sposób nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa, a już na pewno nie narusza ich w sposób istotny, co stanowi warunek sine quo non do stwierdzenia nieważności uchwały – vide a contrario art. 79 ust. 4 u.s.p. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że aby można było stwierdzić nieważność uchwały musi dojść do istotnego (a nie do nieistotnego) naruszenia prawa.

Uszło też uwadze Wojewody, iż wydając rozstrzygnięcia nadzorcze, w treści tych rozstrzygnięć sam pouczył skarżącą o przysługującym jej prawie zaskarżenia tych rozstrzygnięć do sądu, a następnie wbrew własnemu pouczeniu stwierdził, że uchwała o ich zaskarżeniu do sądu jest nieważna. Na koniec wskazać należy, bo to również uszło uwadze Wojewody, iż wszczynając postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego, arbitralnie pozbawił on stronę czynnego udziału w postępowaniu art. 10 k.p.a., tj. pozbawił stronę skarżącą możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy, wniesienia wniosków dowodowych. Doręczając stronie w dniu 2 kwietnia 2007 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wydając wcześniej, bo już w dniu ... r. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Mazowiecki pominął, zignorował ciążący na nim obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Procedura podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana w ustawie o samorządzie powiatowym. Przepis art. 79 ust. 5 omawianej ustawy stanowi, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał organów powiatu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie zastosowanie znajdują zwłaszcza przepisy, które formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednym z najistotniejszych elementów powołanej zasady jest obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przy czym, nie chodzi tu jedynie o formalne zawiadomienie, lecz o powiadomienie, że z tą datą organ jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 28 marca 2007 r., w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał podjętych przez Radę Powiatu G. w dniu ... r., doręczone zostało stronie 2 kwietnia 2007 r. Wcześniej, bo ..., tj. zanim Radzie Powiatu doręczono zawiadomienie o wszczęciu, wydane zostało w dniu ... przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.

W praktyce oznacza to, że Wojewoda Mazowiecki władczo i arbitralnie zamknął stronie prawo do złożenia wniosków dowodowych, wyjaśnień, czym naruszył jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

Należy podkreślić, że obowiązek zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy.

Wprawdzie forma prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest ustawowo uregulowana, ale w doktrynie kwestie związane ze stosowaniem w postępowaniu nadzorczym przepisów k.p.a. niejednokrotnie były przedmiotem rozważań. Problem udziału organu samorządu w postępowaniu wyjaśniającym pojawiał się w orzecznictwie (m.in. w wyroku z 28 lutego 2000 r., II SA/Ka 1013/98), a stanowisko w tej kwestii było jednoznaczne, że brak takiego udziału uważany był za naruszenie prawa, prowadzące do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Podobnie w wyroku z 13 czerwca 2000 r. (II SA/K 204/00), w którym Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda narusza prawo, gdy nie dopuszcza właściwego organu do udziału w postępowaniu i nie zwraca się o jakiekolwiek wyjaśnienia. Odpowiednie stosowanie k.p.a. w postępowaniu nadzorczym nie oznacza dowolności i nie może prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Analogiczny pogląd Sąd reprezentował w wyroku z 28 lutego 2000 r. (II SA/Ka 1013/98), w którym stwierdził, że uniemożliwienie skarżącej gminie udziału w postępowaniu przed organem nadzoru, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak też w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2005 r. I SA/Wa 1707/04, w którym Sąd stwierdził, że pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Na szczególną uwagę w tej kwestii zasługuje Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. OPS/9/2002 (Lex Polonica nr 357798). W tezie drugiej tej uchwały stwierdzono, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie działanie Wojewody – uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu – ocenić należy za szczególnie naganne w kontekście specyfiki i odmienności postępowania nadzorczego.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym nie przewidują instancyjnego zaskarżenia aktów nadzoru, środków ich wzruszenia. Postępowanie administracyjne w tym zakresie jest więc jednoinstancyjne, a zatem brak jest możliwości podniesienia przez stronę zarzutów, które mogą być w innych przypadkach zweryfikowane, ocenione przez organy II instancji. I właśnie ta specyfika jednoinstancyjności postępowania administracyjnego dodatkowo, zdaniem Sądu, zobowiązuje organ nadzoru do przestrzegania zasad postępowania w tym w szczególności zasady zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie Wojewoda w ogóle nie dopuścił Rady Powiatu do udziału w postępowaniu. Nie dość, że sam nie zwrócił się o jakiekolwiek wyjaśnienia to dodatkowo zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczył stronie już po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. De facto – jedynym wyrazem czynności nadzorczych Wojewody stało się podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu, rezygnacja Wojewody z przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, odstąpienie od tego postępowania i zastąpienie go autorytatywnym podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia doprowadziło do naruszenia Konstytucyjnie chronionej samodzielności samorządu art. 165 ust. 2 Konstytucji. Powyższe działanie, a w zasadzie zaniechanie działania przez Wojewodę, doprowadziło do sytuacji, w której nie zostały stworzone możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy. I tak niewyjaśnione zostały żadne okoliczności (faktyczne i prawne), w jakich doszło do podjęcia przedmiotowych uchwał. Niewyjaśnione zostały też motywy jakimi kierowała się Rada podejmując przedmiotowe uchwały. Takie działanie Wojewody spowodowało, że dopiero na etapie skargi do Sądu strona mogła wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, prawnego, wskazując na luki prawne w rozstrzyganej materii. I tak dopiero na etapie skargi podniesiono, że podejmowane działania miały na celu naprawę sytuacji zaistniałej w Powiecie G., że ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której Radny Senior, po otworzeniu obrad I sesji i odebraniu ślubowania od radnych, ale jeszcze przed dokonaniem wyboru Przewodniczącego Rady, zarządza bezterminową przerwę w obradach. Na etapie skargi wskazano dopiero na brak reakcji Wojewody Mazowieckiego na prośby pozostałej grupy radnych, tj. prośby o podjęcie działań zastępczych, które umożliwiłyby Radzie Powiatu dalsze funkcjonowanie. Dopiero też na etapie skargi można było wyjaśnić, że w opisanej sytuacji, wobec bierności Wojewody, radni zmuszeni byli szukać rozwiązania, które umożliwiłoby Radzie działanie i wypełnianie jej ustawowych obowiązków, w tym wybór organów powiatu, by uchronić powiat przed koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Wreszcie dopiero na etapie skargi można było podnieść i wskazać, iż zmiana ustawowej kolejności działań określonych w art. 194 ust. 1 o.w.d.r. w wyjątkowej sytuacji jaka zaistniała nie miała istotnego wpływu na treść podjętych uchwał.

W ocenie Sądu, powyższe kwestie podniesione dopiero w postępowaniu sądowym wobec pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, wymagały rozważenia i wnikliwej oceny przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy mieć bowiem na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nie zawsze oznacza, że organ nadzoru w jego wyniku obowiązany jest stwierdzić nieważność ocenianej uchwały. W wyniku przeprowadzonego postępowania rozważań, wyjaśnień i oceny dowodów organ mógł przecież uznać, że naruszenie prawa nie było istotne. A tylko istotne naruszenie prawa – art. 79 ust. 4 u.s.p. a contrario stanowi legalną podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu, podniesione dopiero na etapie skargi do sądu zarzuty miały istotny wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa. Już tylko na marginesie dodać należy, iż w ocenie Sądu rozważenia i oceny Wojewody wymagało, czego Wojewoda zaniechał, czy w ogóle, a jeżeli tak, to kiedy doszło do ukonstytuowania się Rady Powiatu, Zarządu. Przy przyjęciu, że Rada Powiatu nie została w ogóle powołana do życia, że nie została ukonstytuowana bezprzedmiotowym i niedopuszczalnym byłoby odnoszenie się do jej uchwał – poprzez rozstrzygnięcia nadzorcze.

W świetle powyższego, w żaden sposób nie można było uznać, że brak możliwości wypowiedzenia się przez Radę Powiatu przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje bez żadnego wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Konkludując, opisane wyżej działania Wojewody Mazowieckiego wskazują na władcze, jednostronne, arbitralne, wykraczające poza granice uznaniowości nadużycie prawa przez organ nadzoru.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza fundamentalne zasady prawa gwarantowane Konstytucją. Stanowi nieudolną próbę ich ominięcia, co w obowiązującym porządku prawnym uznać należy za niedopuszczalne.

Na marginesie jeszcze dodać należy, iż przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w przypadku uwzględnienia skargi innej formy rozstrzygnięcia przez Sąd niż uchylenie aktu nadzorczego (art. 148 p.p.s.a.).

Z powyższych względów uznając skargę za zasadną, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić.