Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 423/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 6 i 7, w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – "u.g.n.") oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność H. M., położonej w O. gm. G., oznaczonej geodezyjnie numerem [...] opow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I., poprzez udzielenie P. z siedzibą w P. zezwolenia na zakładanie i na przeprowadzenie przewodu służącego do przesyłania płynów (oleju napędowego i paliw) - podziemnego rurociągu przesyłowego o średnicy [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (słupki oznaczeniowe, elementy ochrony katodowej, itp.) na długości [...] metra ze strefą bezpieczeństwa o szerokości [...] metrów o powierzchni [...] m˛, w tym zajęcie części nieruchomości w pasie montażowym o szerokości [...] metrów o całkowitej powierzchni [...], zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszej decyzji (pkt 1). Organ wskazał, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość opisaną w p-kcie 1 w celu wykonania prac budowlano-montażowych w części zaznaczonej w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji oraz, że właściciel nieruchomości opisanej w p-kcie 1 ma obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń opisanych w p-kcie 1 (pkt 2 i 3). Organ zobowiązał jednocześnie wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń oraz w przypadku wykonania czynności związanych z ich konserwacją oraz usuwaniem awarii, a jeżeli było to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, do uzgodnienia z właścicielami nieruchomości i zapłaty odszkodowania za powstałe szkody, a także jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości do uzgodnienia i zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości (pkt 4), zaznaczając, że obowiązek udostępnienia nieruchomości określony w p-kcie 3 podlega egzekucji administracyjnej (pkt 5). Zgodnie z pkt 6, ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, podstawą do złożenia przez P. wniosku z dnia [...] 2017 r. o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości stała się realizacja zadania pn. "Budowa drugiej nitki rurociągu przesyłowego paliw z PMRiP G. - W. w ramach dostosowania infrastruktury przesyłowej paliw do wymogów ustawy o zapasach interwencyjnych", stanowiącego inwestycję celu publicznego. Organ wskazał, że na producentach paliw ciekłych oraz handlowcach spoczywa ustawowy obowiązek tworzenia i utrzymywania obowiązkowych zapasów ropy naftowej i paliw na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym zgodnie z przepisami prawa unijnego. Realizacja planowanej inwestycji wynika z konieczności dostosowania infrastruktury przesyłowej do wymogów ustawy nowelizującej (Dz. U. z 2014 r., poz. 900) wprowadzającej parametry dostępności zapasów interwencyjnych w celu zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Inwestycja polega na budowie drugiej nitki rurociągu przesyłowego dalekosiężnego pomiędzy Podziemnym Magazynem Ropy i Paliw w G. a Bazą Paliwową N. W. .

Z ustaleń organu wynika, że negocjacje z właścicielami nieruchomości w sprawie udzielenia zgody na udostępnienie nieruchomości w celu budowy rurociągu nie przyniosły oczekiwanego rezultatu.

Organ wskazał na treść art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz na definicję celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 u.g.

W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że wpisanym w dziale II księgi wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem jest H. M.. Organ wskazał, że zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość stanowi grunty orne - [...]. Na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej stwierdzono, że przez działkę nr [...] przebiega podziemny rurociąg.

Zgodnie z informacją przekazaną przez Burmistrza G. nieruchomość usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem 9 N o przeznaczeniu - teren infrastruktury technicznej – ropociąg (zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej G. z [...] 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: W. B. , W. , O. i S. w gminie G. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...] 2017 r.). Organ wskazał, że P. zamierza wybudować na nieruchomości położnej w O. , oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], podziemny rurociąg służący do przesyłu paliw o średnicy [...], o maksymalnym ciśnieniu roboczym MOP = [...] Mpa, z rur stalowych, wraz infrastrukturą towarzyszącą, posiadający strefę bezpieczeństwa o szerokości [...] metrów. Inwestycja polega na budowie drugiej nitki rurociągu przesyłowego dalekosiężnego, zlokalizowanego wzdłuż istniejącego rurociągu, stanowiącego fragment systemu przesyłowego paliw pomiędzy Rafinerią w P., podziemnym Magazynem Ropy i Paliw w G., a Bazą Paliwowa w N. W. W.. W trakcie budowy przewidywanej na okres 6 miesięcy zachodzi konieczność zajęcia pasa terenu o szerokości [...] metry i obszarze [...] m˛ w celu wykonania wykopu, składowania humusu i gruntu mineralnego, ułożenia i montażu rur wzdłuż wytyczonej trasy oraz transportu.

Jak wskazał Starosta, skoro na przedmiotowej nieruchomości obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację infrastruktury technicznej w postaci ropociągu to zajęcie jej na ten cel jest uzasadnione. Rozpatrując zaś kwestię najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości organ wskazał, że trasa zaprojektowanego rurociągu przewidziana jest wzdłuż istniejącego ropociągu, a jego strefa bezpieczeństwa mieści się w strefie bezpieczeństwa dotychczasowego przewodu. Organ zwrócił uwagę, że określona w decyzji powierzchnia zajęcia nie zakłóci docelowego wykorzystania terenu rolniczego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. M. podnosząc, że niezbędnym warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest uprzednie ustalenie, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na posadowienie na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych, co w sprawie niniejszej, w ocenie odwołującego się, nie miało miejsca. Odwołujący się wskazał, że Starosta nie ustalił okoliczności, czy właściciel rzeczywiście nie wyraził zgody na posadowienie urządzeń. W ocenie odwołującego się organ pomylił przesłanki ograniczenia prawa własności z przesłankami wywłaszczenia.

Odwołujący podniósł, że z żadnego dokumentu nie wynika, aby właściciel nieruchomości sprzeciwiał się posadowieniu urządzeń, albo aby odmawiał zgody lub taką zgodę cofnął. Pomiędzy stronami pozostawała sporna nie kwestia posadowienia urządzeń, a kwestia wtórna, mianowicie wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, która Starosta nieprawnie utożsamił z brakiem zgody.

Wobec powyższego, w ocenie odwołującego przesłanka zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. nie została spełniona.

Jak ponadto wynika z odwołania, zakres zezwolenia, o którym mowa w zaskarżonej decyzji ma charakter otwarty, czemu dowodzi użycie sformułowania "w szczególności prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych", katalog ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości musi być natomiast katalogiem zamkniętym, co jednoznacznie musi wynikać z decyzji. W podobny sposób odwołujący się ocenił brak w decyzji terminu, w jakim właściciel nieruchomości powinien udostępnić swoją nieruchomość.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda wskazał, że w wyniku decyzji o objęciu nieruchomości podmiot, na rzecz którego ostateczna decyzja została wydana, uzyskuje trwały, administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. Tytuł ten pozwala mu na założenie przewodu i urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., w przestrzeni nieruchomości, korzystanie z nieruchomości już po założeniu urządzeń w sposób ciągły, przez umieszczenie (istnienie) w przestrzeni nieruchomości tych urządzeń, korzystanie z nieruchomości już po założeniu urządzeń w sposób incydentalny, poprzez usuwanie awarii lub czynności polegające na konserwacji urządzeń, które to uprawnienie zostało przyznane w doprecyzowującym regulację art. 124 ust. 6 u.g.n.

Organ wskazał, że decyzja z art. 124 u.g.n. precyzować ma ogólne założenia planu miejscowego. Jeżeli zatem w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano realizacji konkretnej inwestycji lub nie zawarto ogólnego stwierdzenia o możliwości realizowania inwestycji w zakresie infrastruktury przesyłowej, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji dotyczącej ograniczenia korzystania z nieruchomości.

Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza również stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie niniejszej spełnione zostały obie przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej G. z [...] 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: W. B. , W. O. i S. w gminie G. (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...] 2017 r.), dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest budowa drugiej nitki rurociągu przesyłowego dalekosiężnego o średnicy [...] i ciśnieniu MOP [...] Mpa pomiędzy Podziemnym Magazynem Ropy i Paliw w G. a Bazą Paliwową N. W. W., przewiduje budowę określonego systemu infrastruktury technicznej. Zgodnie z ww. planem, część działki nr [...] znajduje się w miejscu lokalizacji projektowanego rurociągu oznaczonego symbolem [...] którego tereny przeznacza się na cel infrastruktury technicznej - ropociąg, z dopuszczeniem realizacji obiektów budowlanych związanych z obsługą podstawowej funkcji terenu. Stąd też na w/w działce przewidziano budowę przewodu i urządzeń służących do przesyłania płynów (oleju napędowego i paliw) wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Organ drugiej instancji wskazał, że Starosta I. w toku postępowania uzyskał ponadto niezbędne dokumenty potwierdzające prowadzenie rokowań o wyrażenie zgody na wykonanie prac. Z protokołów rozbieżności wynika, że właściciel nie wyraził zgody na zaproponowane odszkodowanie przez wnioskodawcę w kwocie [...]zł, żądając odszkodowania wielokrotnie przekraczającego wartość wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego dla tego celu - [...] zł lub jednorazowo [...] zł za okres 30 lat, natomiast przy 40 latach jednorazowo [...] zł, a przy 50 latach odpowiednio [...] zł.

W ocenie Wojewody podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego nie wpłynie, zdaniem organu, na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem fakt prowadzenia rokowań wynika z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie. Wojewoda nie uznał również za zasadny zarzut braku określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w decyzji, ponieważ przepis art. 124 u.g.n. nie zawiera regulacji w tym zakresie. Organ nie uwzględnił również zarzutu, nieokreślenia szczegółowo i w sposób enumeratywny w decyzji zakresu uprawnień wnioskodawcy, co do zakresu i rodzaju prac budowlano -montażowych niezbędnych do realizacji inwestycji. W zaskarżonej decyzji Starosta I. prawidłowo określił zakres ograniczenia, opisując rurociąg, którego dotyczy zezwolenie, wskazując wielkość pasa technologicznego, oznaczając go na mapie, która stanowi załącznik do decyzji. Na tej podstawie wnioskodawca może podejmować prace zmierzające do budowy rurociągu na określonym terenie. W punkcie drugim decyzji wskazano, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość opisaną w punkcie pierwszym w celu wykonania prac budowlano-montażowych w części zaznaczonej w załączniku nr 1 do decyzji. W ocenie Wojewody nie można uznać, iż sformułowanie takie daje wnioskodawcy nieograniczone prawo do korzystania z nieruchomości, bowiem jest ono ograniczone celem publicznym, jakim jest budowa rurociągu. Wnioskodawca może podejmować jedynie czynności budowlano-montażowe zmierzające do jego realizacji, natomiast w decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie określa się szczegółowo przebiegu i harmonogramu prac.

Organ wskazał wreszcie, że sprawa ustanowienia służebności czy określenia wysokości wynagrodzenia, jako kwestie cywilnoprawne, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia organu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze wniesionej do Sądu H. M. (reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika) zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1 i 3w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 124 ust. 1 u.g.n.

W ocenie skarżącego w sprawie niniejszej nie nastąpiła sytuacja, w której właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na posadowienie na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych. Skarżący podkreślił, iż nie sprzeciwia się posadowieniu na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych i zawsze taką zgodę wyrażał i nadal wyraża. Pomiędzy stronami bowiem pozostawała sporna nie kwestia posadowienia urządzeń, a kwestia wtórna, mianowicie wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu.

Zdaniem skarżącego, nie określając terminu w zaskarżonej decyzji, organ w istocie rozszerzył zakres ograniczenia, czym naruszył interes skarżącego, żądanie określone przez wnioskodawcę oraz przepisy ustawy, co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz formalnego. Decyzja winna precyzyjnie określać, w jakim terminie wnioskodawca ma prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania dokładnie określonych prac budowlano-montażowych. Tymczasem decyzja nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia czasowego. Skarżący zauważył również, że w zaskarżonej decyzji pominięto również fakt, iż w przypadku utrzymania jej w mocy zmniejszy się jeszcze bardziej wartość działki skarżącego, w związku z czym wynagrodzenie powinno być powiększone o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W ocenie skarżącego negocjacje nie zostały formalnie zakończone.

Skarżący zarzucił również organom obu instancji pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięci kwestii zmniejszenia wartości jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie uznając, ze zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Uczestnik postępowania P. wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnicy skarżącego i uczestnika postępowania, na rozprawie [...] 2018 r., zgodnie wyjaśnili, że po wniesieniu skargi nadal trwały rozmowy ze skarżącym co do możliwości zaspokojenia jego roszczeń finansowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia w/w art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów wskazanych w skardze.

Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n).

Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) - tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1903/15, dostępne na stronie CBOIS).

Należy także podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., polega bowiem na budowie podziemnego rurociągu przesyłowego dalekosiężnego o średnicy [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drugiej nitki rurociągu, już przechodzącego przez nieruchomość skarżącego). Przy czym mamy tutaj do czynienia zarówno z ważnym interesem społecznym, jak i ważnym interesem gospodarczym, gdyż budowa sieci ma zwiększyć możliwości przesyłowe, a celem inwestycji jest również zapewnienie zachowania wysokich wymogów bezpieczeństwa przesyłu paliwa i ropy naftowej.

Wyjaśnić także należy, że inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rady Miejskiej G. dla inwestycji liniowej przebiegającej przez kilka obrębów, zgodnie z którym działka należąca do skarżącego, położona w obrębie O. , znajduje się na terenie lokalizacji projektowanego rurociągu.

Zdaniem Sądu został spełniony również warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącym jako właścicielem nieruchomości. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 lutego 2012 r. - sygn. I OSK 357/11; z dnia 6 lipca 2017 r.- sygn. I OSK 1723/15; z dnia 2 lutego 2017r. sygn. I OSK 2054/16 – wszystkie dostępne na stronie internetowej CBOISA). NSA podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n.), sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 542/14 - LEX nr 1510484). Właśnie taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji, bowiem prowadził negocjacje z inwestorem, ale ostatecznie nie doszło między stronami do porozumienia. Inwestor zgodził się na zapłatę określonej kwoty w zamian za zgodę na przeprowadzenie robót związanych z projektowaną inwestycją i w tym celu właścicielowi została przesłana propozycja wynagrodzenia, której jednak skarżący nie zaakceptował do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. Nie można zatem, wbrew twierdzeniom skargi, przyjąć, że skarżący wyraził zgodę na udostępnienie jego nieruchomości celem budowy odcinka drugiej nitki rurociągu. Mimo wstępnie wyrażonej zgody (a taką skarżący wyraził - jak to wynika z protokołu rozbieżności z [...] 2016r. – załącznik [...] wniosku – k. [...] akt adm.) strony nie doszły do porozumienia. "Zgoda" skarżącego nie przełożyła się do chwili obecnej na złożenie przez niego oświadczenia woli pod umową pozwalającą inwestorowi na wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę linii przesyłowej na odcinku obejmującym nieruchomość skarżącego. Inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego. Wyrażenie warunkowej zgody na "budowę rurociągu" nie oznacza zgody na udostępnienie nieruchomości – zgody na ograniczenie prawa do korzystania z własnej nieruchomości. Prowadzony przez strony spór o wysokość odszkodowania nie może być uznany, jak oczekuje tego skarżący, za kwestię "wtórną" udzielonej "zgody" na realizację inwestycji. Nie zakończenie rokowań co do wysokości odszkodowania oznacza natomiast, że pomimo deklaracji skarżącego, nie wyraził on dotąd zgody na wykonanie rurociągu na jego nieruchomości, blokując wykonanie inwestycji. Jeszcze raz należy podkreślić, że brak pisemnej zgody, zawierającej podpisy obu stron negocjacji uniemożliwia uczestnikowi postępowania ubieganie się o pozwolenia na budowę, gdyż nie dysponuje on prawem do nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego. Zgoda udzielona pod warunkiem, który nie został zaakceptowany przez uczestnika postpowania nie uprawnia go do wykonania robót planowanych na działce skarżącego.

Chybione są zatem zarzuty skargi naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – a w konsekwencji art. 124 u.g.n. Organy administracji prawidłowo przeanalizowały dokumenty dołączone do wniosku i pisma skarżącego, złożone w toku postępowania. Jego "zgoda", uwarunkowana uzyskaniem stosownego odszkodowania nie mogła podważać zasadności wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Rozstrzygnięcia organów administracji zostały też należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Warto też zauważyć, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację planowanej inwestycji. Nie podlega kontroli zaś sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Te okoliczności, jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2017 r. w sprawie I OSK 3182/15 (LEX nr 2418677) muszą pozostawać poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego zmniejszenia wartości nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, zwrócić należy uwagę na art. 124 § 5 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów przewodów i urządzeń, o którym mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 ustawy, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Wyjaśnić należy, że treść tego przepisu wskazuje jasno, że nabycie nieruchomości w sytuacji uregulowanej tym przepisem następuje w drodze umowy. Z przepisu tego nie wynika, aby w takiej sprawie miała być wydana jakakolwiek decyzja administracyjna, zatem roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n. na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonanych pracach inwestycyjnych objętym zgodą na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym przysługuje odszkodowanie za powstałe szkody, przy czym roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po zrealizowaniu inwestycji i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Podnoszona zatem przez skarżącego ewentualna kwestia spadku wartości nieruchomości nie może odnieść skutku na tym etapie postępowania. Starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie rozstrzyga w tej decyzji o kwestii odszkodowania, gdyż to na inwestorze, który otrzymał zezwolenie na dokonanie określonych czynności, stosownie do powołanych powyżej przepisów, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia interesu skarżącego poprzez nie określenie przez organy administracji granic czasowych, w których inwestor miałby korzystać z nieruchomości.

Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 124 u.g.n. nie wprowadza obowiązku określenia terminu realizacji prac budowlanych w przeciwieństwie do czasowego zajęcia nieruchomości na potrzeby przeprowadzenia remontów, usunięcia awarii urządzeń przemysłowych (art. 124b u.g.n.). Decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. musi jedynie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które z kolei nastąpić może tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Musi przede wszystkim w sposób jasny określić obszar zajęcia nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r.- II SA/Ke 96/17 (LEX nr 2294853), który wskazał, że "przepis art. 124 u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku określania terminu wykonania prac. Realizacja inwestycji celu publicznego wykraczająca poza zakres remontu, konserwacji, czy usuwania awarii, wymagająca decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie wiąże się z wymogiem określania w decyzji okresu ograniczenia uprawnień właścicielskich". Do jeszcze dalszych wniosków doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. - I OSK 774/15 (LEX nr 2100743); w ocenie NSA ustalenie bowiem terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości na cele budowlane byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Należy zgodzić się w pełni z tak zaprezentowaną wykładnią art. 124 u.g.n. albowiem gdyby zamierzeniem ustawodawcy było ograniczenie obowiązku udostępnienia nieruchomości w czasie (w określonym terminie), to musiałoby to wprost wynikać z treści przepisu – jak to wyraźnie wynika z art. 124b ust. 3 u.g.n.. Przepis ten stanowi jasno, że obowiązek udostępnienia nieruchomości (w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń) może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Podobna regulacja nie została wprowadzona do przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.

W świetle art. 124 ust. 1 u.g.n. określenie sposobu dokonania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości powinno poza tym uwzględniać uzasadniony interes właściciela nieruchomości w ten sposób, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy. W związku z tymi wymogami organy przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązane były dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze (zwłaszcza norm rangi konstytucyjnej). Analizując uzasadnienie decyzji należy bowiem zauważyć, że organy obu instancji rozpatrzyły kwestię uciążliwości wskazując, że zaprojektowana trasa rurociągu przewidziana została wzdłuż istniejącej już nitki przesyłowej, a jego strefa mieści się w strefie bezpieczeństwa dotychczasowej linii przewodów. Organy słusznie zatem uznały, że zakres interwencji inwestora (uczestnika postępowania) w prawa własności skarżącego nie zakłóci docelowego wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem jak i aktualnym sposobem korzystania.

W świetle wszystkich powyższych okoliczności należy zatem stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.