Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 531/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 91, art. 94
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. spraw ze skarg Prokuratora Rejonowego na uchwały Rady Gminy: 1) z dnia [...] r., nr XXIX/172/2009 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia Gminnego Przedszkola, 2) z dnia [...] marca 2010r., nr XXXIV/205/2010 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2009 r., nr XXIX/172/2009 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2009 r., nr XXIX/172/2009 w części obejmującej § 3 i 4, II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2010r., nr XXXIV/205/2010 w części obejmującej § 1 pkt 1, III. określa, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu w zakresie wskazanym w punktach I i II.


UZASADNIENIE

Dnia [...] października 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę

Nr XXIX/172/2009 w sprawie opłat za świadczenia Gminnego Przedszkola. Uchwałę podjęto na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 póz. 2577). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 139, poz. 1977 z dnia 11 grudnia 2009 r.

W § 3 powyższej uchwały Rada ustaliła, iż za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej a obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne:

1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczne, emocjonalny i społeczny dziecka;

2) zabawy aktywizujące oraz badawczo-rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania;

4) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój dziecka

pobierana będzie opłata w wysokości 1,10 zł za jedną godzinę realizacji tych zajęć, która naliczana ma być za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej.

W § 4 uchwały wskazano, iż opłatę miesięczną ustala się na podstawie stawki odpłatności, o której mowa w § 3 oraz deklarowanej przez rodziców bądź opiekunów prawnych ilości godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu powyżej podstawy programowej.

Dnia [...] marca 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXIV/205/2010 w sprawie zmiany uchwały z [...] października 2009 r. W podstawie prawnej uchwały także wskazano art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W § 1 pkt 1 w/w uchwały wprowadzono zmianę w treści § 3 uchwały z [...] października 2009 r. polegającą na podwyższeniu stawki opłaty do 2 zł za jedną godzinę realizacji zajęć. Uchwała opublikowana została ona w Dzienniku Urzędowym Województwa z 20 kwietnia 2010 r. Nr 30 poz. 477.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę na obie przedmiotowe uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] października 2009 r. w części obejmującej § 3 i § 4 oraz uchwały z [...] marca 2010 r. w części obejmującej § 1 pkt 1.

Skarżący zarzucił obu uchwałom istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w jej § 3 i 4 opłaty stałej za świadczenia Gminnego Przedszkola w wymiarze przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego w kwocie 2 zł za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu przy jednoczesnym ustaleniu, że w czasie tym realizowane będą zajęcia wchodzące w skład podstawy programowej i braku wskazania za jakie konkretnie świadczenia, przekraczające podstawę programową opłata będzie pobierana.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 tej ustawy tj. z zastrzeżeniem, iż przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Zdaniem skarżącego należy rozumieć, iż nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej i jest bezpłatne, zaś za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Podstawa programowa, jak zaznaczył skarżący, obowiązująca w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały określona została w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 4, poz. 17).

Prokurator podkreślił, iż za świadczenia określone w/w rozporządzeniem niedopuszczalne jest pobieranie jakichkolwiek opłat, niezależnie od czasu ich realizacji. Czasu realizacji jako kryterium służącego określeniu czy dane zajęcia opiekuńczo-wychowawcze oraz dydaktyczne wchodzą w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego czy też poza nią wykraczają, w opinii skarżącego, nie sposób wywieźć z treści rozporządzenia w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (o którym mowa była powyżej) ani też z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W rozporządzeniu z 2001 r. wskazany został jedynie minimalny czas jaki przedszkole winno przeznaczyć na realizację podstawy programowej – 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1).

Zdaniem skarżącego porównując zakres podstawy programowej określony w rozporządzeniu z treścią § 3 uchwały z [...] października 2009 r. uznać należy, iż zajęcia za które Rada Gminy uchwaliła opłatę w zdecydowanej większości wchodzą w skład podstawy programowej określonej w rozporządzeniu. Skarżący zwrócił uwagę, iż ustalona opłata w wysokości 2 zł za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu dotyczy także świadczeń wchodzących w skład bezpłatnie realizowanej podstawy programowej. Powyższa opłata zdaniem skarżącego ma charakter opłaty stałej pobieranej za świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego o czym świadczy fakt, iż jest ona uzależniona nie od rodzaju świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka czy też od ilości faktycznie spędzonych w przedszkolu przez dziecko godzin, lecz tylko od formalnie zadeklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w placówce. Zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenie, które przekracza podstawę programową. Skarżący podkreślił, iż rada gminy nie posiada kompetencji do nakładania opłaty o charakterze stałym. Zatem ustalenie przez organ gminy w § 3 zaskarżonej uchwały opłaty stałej w wysokości 2 zł za godzinę, uzależnionej jedynie od długotrwałości pobytu dziecka w przedszkolu w oderwaniu od faktycznie realizowanych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych stanowi istotne naruszenie treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym wymiarze.

Na poparcie swojej argumentacji Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego niedopuszczalne jest określanie opłat za korzystanie ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposób stały, niezależny od faktycznego korzystania z tych świadczeń przez wychowanków przedszkola.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, iż w zaskarżonych uchwałach nie nastąpiło istotne naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż gmina jest uprawniona do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli, które przekraczają podstawy programowe. Opłaty ustalone przez Radę, zdaniem organu, nie obejmują czynności i świadczeń wynikających z realizowanej przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rada podkreśliła, iż zajęcia w publicznym przedszkolu w wymiarze 5 godzin dziennie są realizowane bezpłatnie. Organ nie zgodził się z zarzutem skargi, iż opłata ma charakter stały i nie jest związana z faktycznym świadczeniem na rzecz dzieci usług wykraczających poza podstawy programowe, podkreślając iż jest ona pobierana tylko wówczas, gdy dziecko korzysta z zajęć wymienionych w § 3 uchwały. Zatem rodzicom pozostawia się wybór korzystania z bezpłatnej podstawy programowej w wymiarze 5 godzin dziennie lub przedłużonego czasu pobytu dziecka w przedszkolu za odpłatnością.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 lipca 2010 r. zgodnie z treścią art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm.) skarga została rozdzielona w ten sposób, iż pod dotychczasową sygnaturą prowadzona miała być sprawa ze skargi Prokuratora na uchwałę z [...] października 2009 r., a pod sygn. II SA/Go 532/10 sprawa ze skargi Prokuratora na uchwałę z [...] marca 2010 r.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. Sąd postanowił o połączeniu obu spraw II SA/Go 531/10 i 532/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Dodać też na wstępie należy, iż po wniesieniu skargi na akty prawa miejscowego Sąd, zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżone uchwały nie mogą być utrzymane w obrocie prawnym, gdyż zostały podjęte z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest § 3 i 4 uchwały Rada Gminy z dnia [...] października 2009r. Nr XXIX/172/2009 w sprawie opłat za świadczenia Gminnego Przedszkola oraz § 1 pkt 1 uchwały tej Rady z dnia [...] marca 2010r. Nr XXXIV/205/2010 w sprawie zmiany uchwały z [...] października 2009 r.

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonych uchwał, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r. Sygn. akt I SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 3 października 2006r. Sygn. akt I OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. Sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.

W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

W § 3 uchwały Nr XXIX/172/2009 Rada Gminy ustaliła, iż za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej a obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne:

1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczne, emocjonalny i społeczny dziecka;

2) zabawy aktywizujące oraz badawczo-rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania;

4) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój dziecka

pobierana będzie opłata w wysokości 1,10 zł za jedną godzinę realizacji tych zajęć, która naliczana ma być za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Natomiast w § 4 w/w uchwały wskazano, iż opłatę miesięczną ustala się na podstawie stawki odpłatności, o której mowa w § 3 oraz deklarowanej przez rodziców bądź opiekunów prawnych ilości godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu powyżej podstawy programowej.

W § 1 pkt 1 uchwały Nr XXXIV/205/2010 wprowadzono zmianę w treści § 3 uchwały z [...] października 2009 r. polegającą na podwyższeniu stawki opłaty do 2 zł za jedną godzinę realizacji zajęć.

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada Gminy wskazała art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września

1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy.

Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.

W tym miejscy należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa.

Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi również wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne.

Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym niewymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych).

Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - są świadczone za odpłatnością.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. III SA/Gd 71/10 oraz dnia 19 marca 2009 r., III SA//Gd 476/08; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 182/10 oraz dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Bd 400/09; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., IV SA/Po 871/09, dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Po 889/09 oraz dnia 21 stycznia 2010 r., IV SA/Po 887/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 432/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 r., IV SA/Gl 385/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 1025/09, 962/09, 934/09, 880/09, 841/09, 799/09, 790/09, 781/09, 777/09, 771/09, 759/09, 752/09, 709/09, 705/09, 697/09, 665/09, 556/09, wszystkich publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze).

Podkreślić trzeba, że kontrolowane uchwały jako akty prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinny zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim są przedmiotowe uchwały) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa.

Zawarte w zaskarżonych uchwałach Rady Gminy sformułowania takich - wyżej wskazanych - warunków nie spełniają, gdyż generalizują one zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej, nie zawierają wskazanej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach czyli takiego określenia "zajęć ponadprogramowych" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. obszarów, w szczególności zaś form wychowania i wspomagania rozwoju umysłowego dzieci. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał Rady Gminy z dnia [...] października 2009r. w części dotyczącej § 3 i § 4 oraz z dnia [...] marca 2010r. w części obejmującej § 1 pkt 1.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności, przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (szerzej R.Sawuła - Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia. Państwo i Prawo 2004/8/71, także Z.Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004r. ,OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50).