Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 900/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 17 pkt 3, art. 20, art. 127 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 69 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 68 poz 622
law: Ustawa z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne
article: art. 89 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 1b pkt 3 i pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1d
journal: Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Czesława Socha NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 122/08 w sprawie ze skargi H. K. – Z. P. B. K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 122/08 stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu całości.

Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w G. Inspektor Celny nałożył na H. K. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez posiadania wymaganej licencji. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został m. in. art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, 2, 3 i 4, a także art. 93 ust. 1, 1a, 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz pkt 1.1 załącznika do tej ustawy. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 2 kwietnia 2007 r. w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. ukarany wystąpił do Izby Celnej w G. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji wskazując, że nie mógł jej wcześniej odebrać w związku z chorobą trwającą od sierpnia 2006 r. do maja 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w G. wezwał wnioskodawcę do wskazania kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania, informując jednocześnie o treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb przywracania terminów procesowych.

W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...] października 2007 r. H. K. wniósł, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w ponownie doręczonej mu decyzji, odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w G.. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że zapoznał się z treścią decyzji o nałożeniu kary pieniężnej 16 sierpnia 2007 r., bowiem dopiero w tym dniu została mu ona skutecznie doręczona.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w G. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że H. K. nie uprawdopodobnił, że niedochowanie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, a ponadto uchybił 7-dniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i w tym terminie nie złożył odwołania.

W następstwie tego rozstrzygnięcia zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Zastępca Dyrektora Izby Celnej w G., działający z upoważnienia Dyrektora tej Izby, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że warunkiem skutecznego wniesienia przez stronę odwołania jest dochowanie ustawowego 14-dniowego terminu do dokonania tej czynności. Skoro decyzja, od której wniesione zostało odwołanie została doręczona odwołującemu się w dniu 2 kwietnia 2007 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął 16 kwietnia 2007 r., a zatem odwołanie wniesione w dniu 3 października 2007 r. nie mogło zostać rozpatrzone.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. H. K. domagał się uchylenia obu opisanych wyżej postanowień Dyrektora Izby Celnej oraz uznania decyzji tego organu z dnia [...] marca 2007 r. za bezzasadną i umorzenia w tym zakresie postępowania, ewentualnie przekazania sprawy Dyrektorowi Izby Celnej w G. do ponownego rozpatrzenia.

Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] grudnia 2007 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

W przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w G.. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. wskazany został art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, że do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze celni. Dodatkowo, jak się wydaje, swoją właściwość uprawniającą go do orzekania w obu instancjach Dyrektor Izby Celnej w G. oparł na art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 19 lipca 2004 r. - Prawo celne (Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) stanowiącym, że dyrektor izby celnej jest organem właściwym jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie do art. 69 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy dyrektor izby celnej jest także organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celnego. Sąd wskazał, że przytoczone przepisy art. 69 Prawa celnego odnoszą się do postępowań celnych, a zatem nie ma podstaw do ich stosowania w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy o transporcie drogowym.

Sąd stwierdził, że także na gruncie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), stanowiącej akt prawa ustrojowego organów administracji celnej, brak jest jednoznacznych uregulowań dotyczących kwestii właściwości organów służby celnej do orzekania w sprawach dotyczących transportu drogowego. Z art. 1b pkt 3 tej ustawy wynika zasada, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, natomiast organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 1b pkt 4 wskazując, że dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale wyłącznie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Skoro zatem sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji nie jest sprawą celną, lecz sprawą z zakresu transportu drogowego, to w świetle przytoczonych przepisów ustrojowych Dyrektor Izby Celnej w G. nie był organem właściwym do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ obu instancji.

Powyższe – zdaniem Sądu - znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 93 ust. 1, 1a i 5), z których wynika, że decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego winny podejmować dwa różne organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem.

W konkluzji Sąd stwierdził, że wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję narusza art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a. Postępowanie administracyjne uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ma bowiem charakter dwuinstancyjny, a jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co stanowi odstępstwo do zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność wynika wprost z art. 78 Konstytucji RP, w świetle którego każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Sąd stwierdził, że wobec powyższego do podjęcia stosownych rozstrzygnięć w sprawie właściwy będzie minister do spraw finansów publicznych.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w G. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1b pkt. 3 i 4 ustawy o Służbie Celnej; art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo celne oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 93 ust. 1 i 5 ustawy o transporcie drogowym - przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej w G. wskazał, że z aktów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących strukturę organizacyjną, kompetencje i zadania administracji celnej nie wynika, że minister właściwy do spraw finansów publicznych jest organem odwoławczym (czy nadrzędnym) w stosunku do dyrektora izby celnej jako organu pierwszej instancji.

Organami wyższego stopnia wobec organów administracji publicznej, innych niż jednostki samorządu terytorialnego i wojewoda, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością (art. 17 ust. 3 k.p.a.). Do ustalenia, które organy są organami wyższego stopnia art. 17 ust. 3 k.p.a. musi być stosowany w związku z przepisami regulującymi właściwość działania organów nadrzędnych - w zakresie administracji celnej w związku z art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a pkt 1, art. 1b pkt 2 ustawy o Służbie Celnej oraz w związku z przepisami ustawy - Prawo celne.

Z przepisów art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo celne wynika, że w sprawach celnych minister właściwy do spraw finansów publicznych jest organem odwoławczym od decyzji wydanych przez siebie w pierwszej instancji oraz decyzji, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W każdej innej sprawie celnej, zakończonej przez naczelnika urzędu celnego lub dyrektora izby celnej, organem odwoławczym jest dyrektor izby celnej. W sprawach podatkowych właściwość organów celnych została określona podobnie. Zgodnie z art. 13 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) organem podatkowym jest naczelnik urzędu celnego i dyrektor izby celnej, przy czym organem odwoławczym jest dyrektor izby celnej niezależnie od tego, który z organów wydał zaskarżoną decyzję (art. 13 § 1 pkt 2 lit. a i c Ordynacji podatkowej). Organami wyższego stopnia (nadrzędnymi) są organy odwoławcze (odpowiednio art. 69 ust. 2 Prawa celnego i art. 13 § 3 Ordynacji podatkowej).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w kontekście analizy przytoczonych przepisów, uwzględniając w szczególności ich wykładnię celowościową, stwierdzić należy, że organem odwoławczym od decyzji w zakresie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, wydanych przez funkcjonariuszy celnych działających z upoważnienia dyrektora izby celnej, jest dyrektor izby celnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Powołany przepis prawa wskazuje, iż skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Na marginesie należy podkreślić, że również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż są one całkowicie bezzasadne. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postępowanie, w którym zapadło postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r., nakładająca karę pieniężną, wydana została przez Dyrektora Izby Celnej w G.. Postanowienie z [...] grudnia 2007 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2007 r., zostało wydane również przez Dyrektora Izby Celnej w G.. W treści powołanego wyżej postanowienia organ administracji publicznej powołał się na przepis art. 134 k.p.a.

Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei z treści przepisu art. 127 § 2 k.p.a. wynika, że właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy oceniać właściwość organu do rozpatrzenia odwołania według przepisów szczególnych, przez które należy rozumieć zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa ustrojowego. Dopiero w sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają wprost organu właściwego do rozpatrzenia odwołania należy uznać, że organem tym jest organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że niewątpliwie przepis art. 17 k.p.a. nie stanowi wyczerpującej regulacji w zakresie ustalenia właściwości instancyjnej i powinien być stosowany w związku z art. 20 k.p.a., który odsyła do regulacji zawartych w przepisach materialnoprawnych.

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji sprowadzającego się do wykazania, iż przepisy ustrojowe organu administracji publicznej nie dają jednoznacznej odpowiedzi w zakresie określenia właściwości instancyjnej organów uprawnionych do wydawania rozstrzygnięć o uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji nie jest sprawą celną, przy wyjaśnianiu której wszczynane jest i prowadzone postępowanie celne. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że do tej kategorii spraw, w zakresie dotyczącym ustalenia organu właściwego do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 – j.t.) nie znajduje zastosowania przepis art. 69 ust. 1 pkt. 2 lit. c i art. 69 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) ani przepis art. 1b pkt. 3 i pkt. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 - j.t.). Pierwszy z wymienionych wyżej przepisów prawa został powołany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej (art. 69 ust. 1 pkt. 2 zawiera trzy podpunkty). Poza tą wadliwością konstrukcyjną zgłoszonego zarzutu kasacyjnego, stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy prawa określają właściwość organów celnych w postępowaniach celnych oraz zakres zadań dyrektora izby celnej w sprawach celnych.

Natomiast przepis art. 89 ust. 1 pkt. 3 ustawy o transporcie drogowym upoważnia do kontrolowania dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, także funkcjonariuszy celnych. Należy jednak podkreślić, że również ustawa o transporcie drogowym nie zawiera przepisów zezwalających na jednoznaczne określenie organów właściwych do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Powyższe okoliczności wskazują, iż żaden z przepisów szczególnych nie daje podstaw do uznania dyrektora izby celnej za organ właściwy do rozpoznania sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie ogólne zasady dotyczące określenia organu właściwego do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 134 k.p.a. oraz art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt. 3 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. i art. 33 ust. 1d ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 – j.t.). Jednocześnie w tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prezentowany pogląd, który skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, wskazujący, iż organem właściwym do wydania w pierwszej instancji decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym jest naczelnik urzędu celnego, a organem odwoławczym jest dyrektor izby celnej (vide wyrok NSA z 17.06.2008, II GSK 183/08, niepublikowany).

Wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji w pierwszej instancji przez Dyrektora Izby Celnej w G. oraz rozpoznanie przez ten sam organ sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, prowadzi do naruszenia przepisów o właściwości, a także do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna załatwiona nieostateczną decyzją administracyjną może być, po wniesieniu odwołania, ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego odnosi się zatem do konstrukcji prawnej odwołania w taki sposób, że odwołanie służy wyłącznie od decyzji organu pierwszej instancji, natomiast organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, czyli organ drugiej instancji, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.