Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2463/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 367/11 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 367/11 Wojewódzki Sąd w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi B. S. i T. S., uchylił postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "Inspektor Powiatowy") z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego. Zasądził także na rzecz skarżących 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. B., postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Inspektor Powiatowy wstrzymał roboty budowlane i nałożył na B. S. i T. S. obowiązek przedstawienia do dnia 31 sierpnia 2010 r. między innymi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. (k. 16 akt administracyjnych I instancji) B. S. i T. S. zwrócili się do Inspektora Powiatowego o "przedłużenie terminu zawieszenia postępowania" w sprawie budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...]. Wskazali, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nadal toczy się przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku (tj. postępowanie dotyczące warunków zabudowy - uw. NSA.).

Pismem z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] Inspektor Powiatowy wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") o udzielenie informacji o sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla działki nr [...].

W odpowiedzi Kolegium nadesłało kopię decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt") z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w zakresie dotyczącym budowy tam budynku letniskowego (k. 20 akt administracyjnych).

Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówił B. S. i T. S. zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego na działce nr [...]. Wskazał, że nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało zakończone decyzją Kolegium z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

B. S. i T. S. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując między innymi, że złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Kolegium, co uzasadnia zawieszenie toczącego się postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.

Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zauważył, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wójt odmówił wydania warunków zabudowy, natomiast Kolegium decyzją z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...], utrzymało tą decyzję w mocy. Następnie organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 97 § 1 K.p.a., stwierdzając, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania, w tym zwłaszcza sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Decyzja Wójta z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy wobec jej utrzymania decyzją Kolegium z dnia [...] października 2010 r. jest decyzją ostateczną. Dlatego wydane postanowienie było prawnie uzasadnione.

Odnosząc się do zażalenia organ odwoławczy wskazał, że wniesienie skargi na ostateczną decyzję Kolegium nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Fakt kontroli sądowej decyzji ostatecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżenie decyzji Kolegium w przedmiocie warunków zabudowy do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie budowy domku letniskowego. Ponadto zarzucili naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 7, 8, 9, i 11 K.p.a. polegające na dowolnym przyjęciu, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w okolicznościach, w których wniosek o zawieszenie postępowania był zasadny, niemniej stał się bezprzedmiotowy wobec wydania decyzji ostatecznej przez Kolegium.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uchylając postanowienia obu instancji wyrokiem z dnia 17 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 367/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazał, że w sprawie zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to czy w sytuacji nałożenia przez organ obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego, w którym wydana decyzja odmowna jest przedmiotem kontroli sądowej, istnieje podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego. Innymi słowy, czy rozstrzygnięcie o zgodności z prawem w postępowaniu sądowo-administracyjnym skargi na decyzję dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, można uznać za sytuację, która wypełnia dyspozycję przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.? Sąd uznał, że na tak postawione pytania należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Motywując swe stanowisko Sąd wskazał, że pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Można co do zasady przyjąć, że chodzi o wszelkie okoliczności, które w świetle przepisów prawa materialnego są warunkiem koniecznym wydania decyzji, której natura jest tego rodzaju, że o jej istnieniu przesądza tylko i wyłącznie inny organ administracji lub sąd. Sąd wyjaśnił następnie, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd.

Następnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nałożony na skarżących obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy jest konsekwencją zapadłego w dniu 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt 37/06) wyroku Trybunału Konstytucyjnego (stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania") oraz nowelizacji przepisów dokonanych ustawą z 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U Nr 206, poz., 1287). Powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że dopuszczalne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozstrzygającej o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Jest to bowiem prosta konsekwencja usunięcia ze wskazanych przepisów zwrotu "w dniu wszczęcia postępowania", jako dla warunku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Następnie Sąd wywiódł, że skoro po wskazanej nowelizacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie musi być ostateczna w chwili wszczęcia postępowania, to może ona stać się ostateczna w każdym czasie, a więc także po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej i to również z tego powodu, że samo postępowanie w sprawie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wszczęte po wszczęciu tego postępowania. Za taką wykładnią przemawia również to, że w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter informacji o tym jaka inwestycja nie będzie na danym terenie naruszała ogólnego (państwowego) porządku planistycznego. Znaczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla postępowania w sprawie legalizacji samowolnie postawionego na terenie, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiektu budowlanego, prowadzi do wniosku, że uzyskanie takiej decyzji jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. dla tego postępowania.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (na datę wydawania przez ten Sąd wyroku) zaznaczył, że odmowna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, a więc dotycząca zagadnienia wstępnego, została wydana przez Wójta w dniu [...] kwietnia 2010 r. Decyzja Kolegium utrzymująca tę decyzję w mocy została objęta skargą wywiedzioną przez B. S. i T. S., a przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku toczy się postępowanie w sprawie sygn. akt II SA/Gd 959/10. Sąd wskazał (wypowiadając się na datę wyrokowania), że postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. Sąd zauważył też, że już w odwołaniu skarżący powoływali się na wniesienie skargi. Skarga ta może zostać oddalona, ale może też zostać uwzględniona, co może skutkować uchyleniem decyzji bądź też stwierdzeniem jej nieważności. Zatem zapadłe rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowo-administracyjnym będzie bezpośrednio odnosiło się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co jest istotnym, będzie stanowiło o dalszym jej bycie prawnym. Tym samym będzie decydujące dla dalszego toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie może też budzić wątpliwości, że w tej sytuacji wynik innego postępowania, w tym przypadku postępowania sądowo-administracyjnego, będzie miał wpływ na rozpatrzenie (załatwienie) sprawy administracyjnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w zaistniałej w sprawie sytuacji nie można nie dostrzegać związku jaki może zachodzić pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a postępowaniem sądowo-administracyjnym. Sąd podkreślił, że na istnienie takiego związku wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 25/04, wyrok z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1624/06). Także w doktrynie prawa przyjmuje się, że skarga do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną otwiera drogę do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dla postępowania mającego się toczyć na skutek tej decyzji przed organem pierwszej instancji (tak też: J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 854/96, OSP z.6 z 1998 r., poz. 108).

W skardze kasacyjnej Inspektor Wojewódzki zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ powinien był zawiesić postępowanie pomimo, że w dacie rozstrzygania o zwieszeniu postępowania zagadnienie wstępne było już rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. Wskazując na powyższy zarzut skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, który powołał się na stanowisko doktryny (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 8), do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie sytuacje, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę zaskarżonych aktów administracyjnych i nie są - co do zasady - uprawnione do orzekania co do istoty sprawy administracyjnej. Ponadto ostateczna decyzja administracyjna stanowi element porządku prawnego dopóty nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dlatego sam fakt zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego pozostaje bez wpływu na tę sytuację i nie wstrzymuje wykonalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, co zresztą podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego, w którym wydana decyzja odmowna jest przedmiotem kontroli sądowej, istnieje podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w tej kwestii jest prawidłowe.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), w świetle którego należało rozpatrywać wniosek B. S. i T. S. o zawieszenie postępowania administracyjnego, obliguje organ prowadzący postępowanie do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednakże podstawa do zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, które musi być wcześniej rozstrzygnięte. Oznacza to, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przez pojęcie "zagadnienie wstępne" z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Komentarz do art. 1-103, LEX 2010, Wyd. III). Chodzi tutaj o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów procesowych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Przy czym, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego trwały charakter posiada już decyzja ostateczna (por. wyrok z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 771/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 3226/99, niepubl.).

Mając na względzie powyższe w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się generalny pogląd, że "nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny" (zob. wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 6/06, publ. Lex 319175 oraz późniejsze orzeczenia: wyrok z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 771/08, publ. Lex 513851 czy wydany w kontekście analogicznego przepisu Ordynacji podatkowej: wyrok z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II 790/10, publ. Lex 1081412).

Powyższy pogląd należy zaakceptować co do zasady. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, stanowisko, że wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego, nie może być przyjmowane w sposób całkowicie bezrefleksyjny i automatyczny w odniesieniu do wszelkich relacji, jakie zachodzą pomiędzy rozstrzygnięciami organów administracji i sądów administracyjnych.

Należy pamiętać, że art. 97 § 1 K.p.a. literalnie nie określa na czym polegać ma relacja zależności danego postępowania od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz nie wyklucza, że zagadnienie to może rozstrzygać sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej: "P.b.") w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowanego ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, między innymi, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3 P.b., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Powyższa regulacja ma na celu umożliwienie inwestorowi uzupełnienie dokumentacji i uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany samowoli budowlanej, jeżeli ta według wstępnej oceny nadaje się do legalizacji (por. art. 48 ust. 2 P.b.). Wbrew strukturze poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 48 P.b., w przypadku obiektów budowlanych realizowanych albo zrealizowanych bez pozwolenia, ale nie naruszających przepisów wymienionych w art. 48 ust. 2 P.b., ich rozbiórka nie jest zasadą, a wyjątkiem, i może być ona orzeczona tylko wtedy, gdy inwestor nie skorzysta z uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej (Z. Niewiadomski, [w:] Z. Niewiadomski (red.) i inni, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2013, s. 526). Obecnie przepisy prawa budowlanego wskazują, że ustawodawca preferuje system legalizacji obiektów budowlanych, a ich rozbiórkę uczynił ostatecznością.

Należy zwrócić uwagę, że w art. 48 ust. 3 P.b., z którego wynika relacja pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a postępowaniem w sprawie warunków zabudowy dla legalizowanego obiektu, mowa jest o "obowiązku przedstawienia" ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w art. 48 ust. 5 P.b. wskazano, że "przedłożenie" wymaganej dokumentacji traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Zachodzi tu zatem szczególna sytuacja, gdyż ustawodawca wprost uzależnia bieg dalszego postępowania legalizacyjnego od inicjatywy inwestora, która powinna zakończyć się przedłożeniem przez niego decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie rozstrzyga, jak powinien zachować się organ w sytuacji, gdy poweźmie wiedzę, iż inwestorowi ostatecznie odmówiono decyzji o warunkach zabudowy, o którą się ubiegał, jednak ten nadal czyni starania o jej uzyskanie składając skargę do sądu administracyjnego i domagając się uchylenia decyzji odmownej. Prima facie nasuwa się wniosek, że od momentu, gdy decyzja odmowna w przedmiocie warunków zabudowy staje się ostateczna, odpada przesłanka postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b P.b. Z drugiej jednak strony należy zauważyć, że od daty, gdy procedura legalizacyjna została wszczęta, a więc od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na inwestorze ciąży przede wszystkim "obowiązek przedstawienia" decyzji o warunkach zabudowy, na uzyskanie której zostaje mu udzielony określony termin, i od wykonania przez niego tego obowiązku zależy dalsze postępowanie legalizacyjne. Trzeba także podkreślić, że w art. 48 ust. 4 P.b. wyraźnie wskazano, iż po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, dopiero "niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3", a nie odmowa wydania warunków zabudowy, uzasadnia orzeczenie rozbiórki.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest trafne. Jest ono bowiem uzasadnione szczególną charakterystyką regulacji trybu naprawczego w Prawie budowlanym, w którym ustawodawca daje inwestorowi szansę (uprawnienie) do uzupełnienia dokumentacji i przede wszystkim od efektu jego starań uzależnia dalsze postępowanie legalizacyjne. Można zatem przyjąć, że zachodzą postawy do zwieszenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sytuacji, gdy inwestor ubiega się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, czy to składając wniosek w postępowaniu administracyjnym czy to poprzez wykorzystanie w przepisanym terminie przysługującego mu prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję odmowną w tym przedmiocie.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, że postępowanie administracyjne, w którym rozstrzygano zagadnienie wstępne (ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy objętej postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego), zostało zakończone ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] października 2010 r. o nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w zakresie dotyczącym budowy tam budynku letniskowego. Na decyzję tą skargę złożyli w przepisanym terminie B. S. i T. S., a sprawa sądowoadministracyjna była w toku w dacie orzekania w przedmiocie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania. Dlatego trafnie wywodzi Sąd pierwszej instancji, że były podstawy, aby wniosek ten uwzględnić. W zaskarżonej sprawie administracyjnej, w dacie rozstrzygania wniosku o zawieszenie postępowania B. S. i T. S., zagadnienie wstępne, ze względu na które miało nastąpić zawieszenie postępowania (uzyskanie, a w konsekwencji przedstawienie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]) było nadal aktualne i zależało od orzeczenia sądu.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w zw. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest zasadny.

Ubocznie natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powołany przez Sąd pierwszej instancji pogląd J. Zimmermanna, wyrażony w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 854/96 (OSP z 1998 r., z. 6, poz. 108), nie jest adekwatny do rozpatrywanej sprawy. Omawiana w glosie sprawa dotyczyła sytuacji, w której po wniesieniu skargi na decyzję kasacyjną, a przed rozpatrzeniem skargi przez sąd, organ pierwszej instancji wyda nową, niekorzystną dla strony decyzję. J. Zimmermann proponuje, jako metodę uniknięcia takiej sytuacji, zawieszenie postępowania administracyjnego w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną. Analizowana przez Autora sytuacja jest jednak zupełnie inna aniżeli taka, w której skarga wnoszona jest na decyzję organu utrzymującą decyzję w mocy. Decyzja kasacyjna, której skutki zaskarżenia rozważa J. Zimmermann, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie, ani też niemerytorycznie, więc nie można tu mówić o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego. Problem rozważany w glosowanym wyroku I SA/Wr 854/96 dotyczył natomiast zagadnienia równoległego biegu postępowań sądowego i administracyjnego.

Skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.