Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 222/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50-58
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II SA/Po 384/06 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od J.Ś. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwoty po 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W związku z wnioskiem "[...]" sp. z o.o. w W. z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54 i art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] w N. D. na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, że obszar, na którym ma być realizowana planowana inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też niezbędne było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje wydano po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zrealizowanie inwestycji kwalifikowanej jako przedsięwzięcie mogące znacznie oddziaływać na środowisko, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagane będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Ś. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zwolnienie od kosztów sądowych oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, że w toku postępowania pominięto okoliczność, że w okolicy masztu, który ma być wzniesiony znajdują się inne źródła emitujące elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące. Zarzucił, że nie uzyskano opinii, które pozwalałyby stwierdzić, że planowana inwestycja nie ogranicza prawa własności właścicielom nieruchomości sąsiednich. Wskazał też na konieczność oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oraz uzyskania opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 15 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego 255 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd stwierdził, iż budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej nie jest realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "[...]" sp. z o. o. w W., podobnie jak i inni operatorzy, nie realizuje bowiem łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Świadczy ona jedynie usługi komercyjne, aczkolwiek o charakterze publicznym. Uzasadniając ten pogląd WSA powołał się na uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05, którego zasadność w pełni podzielił. Sąd stwierdził, że legalna definicja inwestycji celu publicznego została zawarta w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z tą definicją należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (państwowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zwanej dalej u.g.n.

Inwestycja taka musi zatem realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Inwestycja celu publicznego nakierowana zatem będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien wykazać, że jego inwestycja nie służy jedynie zaspokojeniu interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego).

Ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym. Z tego wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wydawana w ograniczonej liczbie sytuacji i służy wyszczególnionym celom publicznym, realizuje zatem kwalifikowany interes publiczny.

Określone w art. 6 u.g.n. pojęcie celu publicznego obejmuje bowiem grupę spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokojeniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Należy zauważyć, że inwestycje służące tym celom nie wymagają wyłączności działania podmiotów publicznych. Inwestycja celu publicznego stanowi bowiem każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cel publiczny, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma również znaczenia zaangażowanie środków publicznych.

O publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym.

Powołując się na uzasadnienie zdania odrębnego do wymienionego wyżej wyroku NSA z dnia 4 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że należy odróżnić realizację celów publicznych, które same w sobie służą ogółowi i mogą być realizowane przez liczne podmioty gospodarcze, od celów publicznych, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Pojęcie "publicznej łączności", wymienione w ust. 1 ww. przepisu nie obejmuje, zdaniem Sądu, podmiotów i licznych operatorów, którzy wprawdzie realizują cele służące ogółowi (a więc publiczne), ale nie są operatorami publicznymi (jak to ma miejsce w przypadku publicznej telewizji, radia itp.).

W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma legalnej definicji łączności. Dawną ustawę o łączności, która posługiwała się pojęciem łączności, zastąpiły: ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) – dotycząca usług telekomunikacyjnych i ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188) – dotycząca usług pocztowych.

Należy więc przyjąć, że pojęcie łączności funkcjonujące jeszcze w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1540 ze zm.) oznacza zarówno usługi telekomunikacyjne, jak i usługi pocztowe.

Jak wynika z treści ww. ustaw, tylko w Prawie pocztowym (art. 46 ust. 2) ustawodawca przyznał Poczcie Polskiej status wykonywania łączności publicznej ("operator publiczny"), chociaż mogą wykonywać usługi pocztowe także inni operatorzy (prywatni, komercyjni, zagraniczni).

Natomiast żaden przepis ustawy Prawo telekomunikacyjne nie nadaje operatorom komercyjnym statusu wykonywania łączności publicznej. W ustawie jest mowa jedynie o sieciach publicznych, a więc służących ogółowi.

Skoro zatem Sąd przyjął, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 6 ust. 1 u.g.n. i art. 4 ust. 2 u.p.z.p., to organy orzekające w sprawie nie mogły wydać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 50 u.p.z.p. Podstawą prawnomaterialną rozpatrzenia wniosku inwestora winy być bowiem przepisy art. 59-61 u.p.z.p., które przewidują dla tego typu inwestycji wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wymieniony wyrok zaskarżyli skargami kasacyjnymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze z L. i "[...]" Sp. z o.o. w W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej nie jest inwestycją celu publicznego. Skarga kasacyjna "[...]" również zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W obu skargach kasacyjnych zawarto wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz skarżących od J. Ś. kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając zarzuty skarg kasacyjnych skarżący podali, iż wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Jest to bowiem obiekt, za pomocą którego są świadczone usługi telekomunikacyjne dostępne dla wszystkich zainteresowanych, którzy zdecydują się na zawarcie umowy o świadczenie takich usług. Zarobkowy charakter tych usług nie może wykluczać publicznego charakteru inwestycji. Usługi te zaspokajają potrzeby wspólnoty lokalnej i w określonych sytuacjach mogą służyć ochronie zdrowia i zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańców na poziomie lokalnym czy nawet całego kraju. Skarżący wskazali następnie, iż obecnie obowiązujące prawo telekomunikacyjne wielokrotnie posługuje się pojęciem usług publicznych świadczonych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Państwo zrezygnowało bowiem ze swego monopolu w wielu dziedzinach działalności gospodarczej i doprowadziło do prywatyzacji zadań publicznych. Prywatny operator telekomunikacyjny również ma obowiązek spełniania szeregu czynności o charakterze publicznym, dotyczących udostępniania numerów alarmowych, z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Wskazuje to na publiczny charakter inwestycji związane z funkcjonowaniem tego rodzaju stacji telefonii cyfrowej.

J. Ś. wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne są uzasadnione.

Przepis art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera definicję legalną "inwestycji celu publicznego", jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym), wojewódzkim (krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja celu publicznego składa się zatem z dwóch elementów: przedmiotu (celu) danej inwestycji, który powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także – zgodnie z pkt 10 innych celach publicznych określanych w odrębnych ustawach oraz przypisaniu inwestycji znaczenia co najmniej lokalnego.

Z powołanej definicji inwestycji celu publicznego nie wynika by miała ona być realizowana wyłącznie przez podmiot publiczny. Inaczej mówiąc dla klasyfikacji prawnej danej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia kto finansuje i realizuje daną inwestycję. Jednostką realizującą cel publiczny może być także podmiot prywatny. Z kolei celem publicznym zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest także budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej.

W obszernym, bogato uargumentowanym i przekonywującym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 495/05) zostało wykazane na podstawie analizy przepisów regulujących dziedzinę telekomunikacji, iż rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej – mimo komercyjnego charakteru takiej działalności – w obecnie obowiązującym stanie prawnym należy uznać za inwestycję celu publicznego. Do takiego wniosku Sąd doszedł w wyniku systemowej i funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) oraz innych ustaw regulujących problematykę związaną z telekomunikacją. Sąd zwrócił uwagę na to, iż zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Za nowym, szerszym rozumieniem pojęcia łączności publicznej przemawiają także zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych: rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczanie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, przekształcenia form organizacyjnoprawnych wykonywania zadań publicznych. W wielu dziedzinach można mówić nawet o prywatyzacji celów publicznych.

Prawo telekomunikacyjne nie używa i nie definiuje pojęcia "podmiot publiczny" ani pojęcia "łączności publicznej", choć reguluje także wykonywanie działalności telekomunikacyjnej przez organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez właściwych ministrów. Używa natomiast pojęcia "przedsiębiorca telekomunikacyjny" dla określenia przedsiębiorców i innych podmiotów uprawnionych do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, którzy wykonują działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Prawo telekomunikacyjne zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym, dotyczących m.in. numeru alarmowego, obowiązku przekazywania informacji o realizowaniu obowiązków (w tym obowiązków regulujących, m.in. obowiązek przedstawiania do zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług) nałożonych ustawą lub decyzją Prezesa URTiP, przedstawiania rocznych sprawozdań i danych w zakresie określonym ustawą, przygotowywania oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, obowiązku udostępniania określonych danych innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym i swoim abonentom, udostępniania służbom powołanym do niesienia pomocy, informacji dotyczących zakończenia sieci, obowiązku świadczenia przez wyznaczonego przedsiębiorcę usługi powszechnej i usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu dla uprawnionych ustawą jednostek organizacyjnych, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 176-182 Prawa telekomunikacyjnego).

Zakres nadzoru Prezesa URTiP nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych jest rozległy, sprawowany w różnych formach, głęboko ingerujących w ich działalność. Prezes publikuje także w "Biuletynie" i na stronach internetowych informacje dotyczące podstawowych praw i obowiązków abonentów publicznie dostępnych usług telefonicznych, w tym usługi powszechnej, standardowe warunki umowy o świadczenie publicznie dostępnych usług telefonicznych, w tym o zapewnienie przyłączenia do publicznej sieci telefonicznej.

Zakres pojęcia łączności, wyznaczony m.in. przepisami ustawy o działach administracji rządowej, zakresem działania ministra właściwego do spraw łączności i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, celami ustawy – Prawo telekomunikacyjne, publicznym charakterem sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególnym – powszechnym – charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi – pozwalał na dokonanie takiej wykładni omawianych przepisów, jaką zastosowały w tej sprawie organy w treści zaskarżonej decyzji. Trafność takiej wykładni podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsze skargi kasacyjne. Jest ona też obecnie powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1189/04, publ. ZN SA 2006, nr 4-5, s. 130 i NSA z 28 listopada 2007 r. , sygn. akt II OSK 1583/06, niepubl.).

Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu zachodzi wewnętrzna sprzeczność. Sąd ten stwierdził bowiem na s. 4 uzasadnienia, że "inwestycję celu publicznego stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym, które realizuje cel publiczny, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny". Na następnej zaś stronie uzasadnienia Sąd zaprzeczył tej tezie odmawiając inwestycji określenia "celu publicznego" ze względu na prawny charakter podmiotu, który tę inwestycję realizuje.

Skargi kasacyjne trafnie więc zarzuciły naruszenie wskazanych w ich podstawach przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.