Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3304/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 473/14 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 marca 2014 r. nr GN.III.7581.96.2013.DS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 473/14 w ten sposób, że w drugim wierszu od dołu zwrot "zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości" zastępuje zwrotem "ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości", 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 473/14 oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 marca 2014 r. nr GN.III.7581.96.2013.DS w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta P. decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w L., orzekł o udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia celem wybudowania kablowej linii energetycznej 110 kV, ulokowanej pod ziemią (ułożenie kabli o żyłach miedzianych w izolacji z polietylenu w rowie na głębokości 1 m), na obszarze wynoszącym 1.081 m2 na terenie wskazanej nieruchomości. Mocą tej samej decyzji organ zobowiązał wnioskodawcę do zapewnienia właścicielowi dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości nie objętej robotami, zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót, dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się w pasie zajęcia przed przystąpieniem do prac, sporządzenia protokołu zniszczeń i strat po zakończeniu robót celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania oraz przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac. Jednocześnie organ wskazał, iż decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G., właściciel ww. nieruchomości, zakwestionował sposób przeprowadzenia rokowań, z powodu ich iluzorycznego charakteru oraz zasadność zmiany szerokość pasa technologicznego dla dwukablowej linii przesyłowej z 2x3 m na 2x2 m. Oświadczył, że wyraża zgodę na budowę linii przesyłowej, ale przestawiona przez inwestora wartość odszkodowania jest nieadekwatna do zrównoważenia strat i szkód związanych ze służebnością gruntową.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 10 marca 2013 r. uchylił decyzję Starosty P. z dnia 28 lutego 2013 r. w części zawartej w pkt 1 i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części ww. nieruchomości o powierzchni 1.081 m2, stanowiącej własność J. G., przez udzielenie P. z siedzibą w L. zezwolenia na wybudowanie kablowej linii energetycznej 110 kV, ulokowanej pod ziemią (ułożenie kabli o żyłach miedzianych w izolacji z polietylenu w rowie na głębokości 1 m), na wskazanej części nieruchomości, zgodnie z trasą oznaczoną na załączniku graficznym do decyzji. W pozostałym zakresie Wojewoda Łódzki utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, iż inwestycja polegająca na wybudowaniu skablowanej linii energetycznej stanowi cel publiczny, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n., a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności i dlatego ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zalicza się wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia przed złożeniem wniosku ciąży na inwestorze. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji jest brak zgody właściciela na czasowe zajęcie jego nieruchomości i posadowienie na niej stosownych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wojewoda Łódzki stwierdził, iż znajdujące się w sprawie dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.. Analiza tych dokumentów potwierdza, iż pomiędzy stronami nie doszło do zgodnych ustaleń w kwestii projektowanej inwestycji i wysokości odszkodowania, a w konsekwencji podpisania umowy na proponowanych przez inwestora warunkach. Złożenie zatem przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości świadczyło o zakończeniu przez niego rokowań. Wojewoda Łódzki podkreślił również, iż nie ma znaczenia okoliczność, że właściciel wyraża zgodę na wejście na teren jego nieruchomości w celu realizacji inwestycji, jednakże nie zajmuje jednoznacznego stanowiska odnośnie poszczególnych warunków tego porozumienia, ponieważ w postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami – właścicielem i inwestorem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między równorzędnymi podmiotami stosownej umowy. Podsumowując Wojewoda Łódzki ocenił, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n..

Odnosząc się do zarzutów odwołującego organ II instancji podkreślił, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia w decyzji kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu. Proces technologiczny pozostaje poza decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Istotne jest by decyzja określała zakres ograniczenia prawa własności, co oznacza, iż winien z niej wynikać zarówno projektowany przebieg inwestycji, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który - zdaniem odwołującego się – nie określa planowego przebiegu podziemnej linii energetycznej, Wojewoda Łódzki wyjaśnił, iż nieruchomość położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K. Zgodnie z § 14 pkt 4 plan ustala lokalizację projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110k V "[...] – [...]", a na załączniku do uchwały przedstawiono graficznie przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej. Takie oznaczenie linii kablowej na załączniku graficznym ma wyłącznie charakter postulowany lub informacyjny, a nie obowiązujący (§ 5 uchwały). Nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1P, dla którego plan ustala przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy produkcyjnej, składy, magazyny. W zakresie przeznaczenia plan dopuszcza – wolnostojące budynki towarzyszące dla zapewnienia ochrony obiektów o przeznaczeniu podstawowym, drogi wewnętrzne, parkingi, stacje transformatorowe, przepompowanie ścieków, inne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Ze szczegółowych ustaleń planu wynika, iż żadne ze wskazanych przeznaczeń nie zakazuje na ich terenie lokalizacji linii elektroenergetycznej, natomiast przewiduje się pas bezpieczeństwa 20 m na stronę od osi projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV.

Na tej podstawie Wojewoda ocenił, że określony przez inwestora zakres przedsięwzięcia (wraz z projektowanym pasem bezpieczeństwa) mieści się w granicach przebiegu projektowanej inwestycji na działce odwołującego, umieszczonym na części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, w § 14 pkt 5 planu dopuszczono realizację projektowanej linii jako skablowanej. Trasa projektowanej linii przeprowadzona jest w sposób jak najmniej inwazyjny, z uwzględnieniem potrzeb właściciela, biorąc pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, natomiast w celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz w zamiarze minimalnej ingerencji w prawo własności właścicieli, zachowane zostały wymagane odległości od budynków i infrastruktury mieszkalno – gospodarczej. W tej sytuacji szerokość pasa technologicznego została skorygowana z 2x3 m do 2x2 m, celem jak najmniejszej ingerencji w prawo własności. Inwestor podjął decyzję skablowania linii energetycznej, która pierwotnie planowana była jako napowietrzna, bowiem skablowanie inwestycji przyczyniło się do jak najmniejszej ingerencji w prawo własności strony. W przypadku linii napowietrznej, powierzchnia pasa technologicznego ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości byłaby wielokrotnie większa, co wiązałoby się z poważnym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Rzeczony pas jest w zapisach miejscowego planu obszarem przeznaczonym pod inwestycję, a co za tym idzie, stanowi przedmiot ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Po zakończeniu budowy, teren przeznaczony pod inwestycję zostanie przywrócony do stanu sprzed rozpoczęcia prac. W przypadku zniszczenia ciągów drenażowych i braku możliwości przywrócenia stanu pierwotnego, zostanie właścicielowi nieruchomości wypłacone odszkodowanie.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Łódzki podkreślił, iż zaplanowany przebieg linii energetycznej uwzględnia uzasadniony interes właściciela. Usytuowanie linii określone zostało w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela, a wskazany przez inwestora obszar stanowi niezbędny do wykonania inwestycji zakres uszczuplenia władztwa właściciela działki. Wybrany przez inwestora wariant kablowy linii, w porównaniu z wariantem napowietrznym, z punktu widzenia interesów właściciela nieruchomości – minimalizuje niedogodności związane z inwestycją. Zastosowanie w sprawie procedury wywłaszczeniowej stało się w pełni uzasadnione, gdyż plan miejscowy przewiduje na tej nieruchomości realizację celu publicznego.

Dokonując oceny formalnej decyzji Starosty P. Wojewoda Łódzki uznał, iż organ ten powołał się prawidłowo na przepis art. 124 u.g.n., jednakże błędnie sformułował sentencję decyzji, orzekając w punkcie pierwszym o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Czasowe zajęcie nieruchomości, to odrębna instytucja, uregulowana w art. 126 u.g.n., która w sprawie nie ma zastosowania. Jednakże wskazane w decyzji uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem z jej uzasadnienia wynika prawidłowy zakres podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organ uznał, że nieprawidłowa redakcja sentencji decyzji Starosty P. nie powoduje konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a nadto pozwala na zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczeniem co do istoty sprawy.

J. G. zaskarżył decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty P. z dnia 28 lutego 2013 r., podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 u.g.n., na skutek błędnej wykładni tego przepisu i uznania, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości skarżącego zawiera rozstrzygnięcia zgodne z planem miejscowym, mimo że plan przewiduje lokalizację linii elektroenergetycznej napowietrznej, a jedynie dopuszcza realizację projektowanej linii jako skablowanej, a na rysunku planu miejscowego nie wskazano lokalizacja linii skablowanej, zaś projektowana stacja transformatorowa jest zasilana poprzez przyłącze z projektowanej linii napowietrznej (§ 14 pkt 6 i 7 planu miejscowego). Zarzucił nadto, iż postępowanie zostało wszczęte po przeprowadzeniu rokowań między właścicielem a inwestorem, mimo że inwestor złożył jedyną propozycję, której nie uzasadnił i od której nie odstępował. Rokowania polegające na przedstawieniu przez inwestora propozycji i oczekiwanie na jej akceptację przez skarżącego miały charakter pozorny. Skarżący w trakcie rokowań mógł jedynie zaakceptować lub nie propozycję inwestora. Nie mógł on przedstawiać swoich propozycji. W sprawie naruszono także przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), co polegało na niezastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że w planie miejscowym wskazano rozmieszczenie inwestycji celu publicznego poprzez wybudowanie linii energetycznej ulokowanej pod ziemią.

Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. które miały wpływ na wynik sprawy, na skutek braku analizy przebiegu planowanej inwestycji przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla skarżącego, a w szczególności braku ustaleń co do możliwości uszkodzenia systemu drenażowego na działce skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę J. G.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż w świetle art. 6 pkt 2 u.g.n. nie budzi wątpliwości cel publiczny planowanej inwestycji, polegającej na umieszczeniu nad powierzchnią nieruchomości gruntowej, przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej.

Wyjaśnił, iż decyzja wydana na podstawie przepisu art. 124 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Oznacza to, że warunkiem wydania powyższego zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości, bowiem wskazana regulacja przewiduje pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele związane z realizacją inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor wskazał i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 u.g.n.. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1307/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym organ zasadnie ustalił, że wydanie decyzji było poprzedzone rokowaniami, o których mówi powyższa regulacja. W realiach niniejszej sprawy należało zwrócić uwagę na dwa elementy stanu faktycznego. Na istnienie propozycji złożonej przez inwestora właścicielowi nieruchomości, przedstawiającej warunki realizacji inwestycji oraz na niewątpliwy brak zgody właściciela obejmującej wszystkie elementy przedstawionej propozycji, w szczególności elementy finansowe. Zresztą strona skarżąca wprost podnosi, iż "inwestor złożył jedną propozycję, której nie uzasadnił i od której nie odstępował". Oznacza to, iż rokowania miały miejsce i, że nie zakończyły się porozumieniem stron obejmującym wszystkie istotne elementy umowy. Kwestia późniejszego nieinformowania skarżącego przez inwestora o okolicznościach związanych z parametrami projektowanej inwestycji nie ma dla samych rokowań istotnego znaczenia. Owszem inwestor mógł o tych okolicznościach informować skarżącego, gdyby miał wolę dalszego prowadzenia rokowań. Skoro jednak inwestor rokowania te już uznał za zakończone przyjmując, iż nie dały one efektu w postaci zawarcia umowy, to nie sposób zarzucić inwestorowi naruszenia prawa w tym zakresie.

Sąd I instancji podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych szczególnie eksponowany jest obowiązek rozstrzygnięcia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez uwzględnienie przebiegu inwestycji ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji lokalizacyjnej (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 576/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem w art. 124 ust. 1 u.g.n. zastrzeżono wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o zajęciu nieruchomości z planem miejscowym, to ograniczenie to odnosić się powinno przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim planowanych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 185/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący braku zgodności projektowanego zamierzenia z postanowieniami miejscowego planu upatruje w tym, że miejscowy plan przewiduje realizację linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV "[...] – [...]" jako linii napowietrznej, podczas gdy w zaskarżonej decyzji wyrażono zgodę na wejście na teren nieruchomości skarżącego w celu realizacji linii skablowanej. Powyższe stanowisko zdaje się jednak nie dostrzegać wyrażonej w przepisie § 14 pkt 5 miejscowego planu, możliwości realizacji owej inwestycji jako linii skablowanej. Powyższy przepis wprost stanowi, iż "dopuszcza się realizację projektowanej linii elektroenergetycznej (...) jako skablowanej". Tym samym to lokalny prawodawca umocował inwestora realizującego powyższy cel publiczny do dokonania wyboru sposobu, w jaki zamierza wykonać przedmiotową linię elektroenergetyczną. Zawarte w skardze zarzuty dotyczące braku w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałaby zmiana stanowiska inwestora w kwestii realizacji linii z napowietrznej na skablowaną nie ma dla oceny legalności decyzji żadnego znaczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skablowany sposób wykonania przedmiotowej linii zgodny jest z wolą inwestora, a ponadto mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku informowania o przyczynach ewentualnej zmiany stanowiska co do sposobu realizacji inwestycji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, brak wprowadzenia w miejscowym planie ograniczeń przy wyborze jednego z dwóch możliwych sposobów realizacji celu publicznego powoduje, iż są to sposoby równorzędne. Przy ich wyborze inwestor z pewnością powinien kierować się możliwościami technicznymi realizacji linii oraz interesem ekonomicznym, ale także – a może przede wszystkim, uwzględniając treść art. 124 u.g.n. – interesem właścicieli gruntów, przez które będzie przebiegać linia energetyczna. Możliwości wyboru jednego z dwóch sposobów realizacji inwestycji nie może ograniczać fakt, że dokumenty planistyczne (część tekstowa planu i rysunek planu) zostały opracowane dla linii napowietrznej, a linia skablowana została przewidziana w przepisie § 14 pkt 5 planu, jedynie jako dopuszczona możliwość wykonania inwestycji. Powyższy przepis planu pozwala inwestorowi domagać się od organu administracji publicznej wyrażenia zgody na realizację przewidzianego w tym planie celu publicznego, także jako linii skablowanej, a rozwiązania prawne odnoszące się w owym planie do tejże inwestycji jako linii napowietrznej, w szczególności w zakresie jej przebiegu w granicach terenu przeznaczonego na jej realizację, winny mieć zastosowanie do linii skablowanej.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że rysunek planu, poprzez to, że obrazuje wyłącznie przebieg linii napowietrznej wraz z pasami technologicznymi o odpowiedniej szerokości, czyni niemożliwym realizację tej linii jako skablowanej. Podobnie dla oceny czy projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem nie jest miarodajny zapis § 14 pkt 7 planu, który jedynie przewiduje realizację Rejonowego Punktu Zasilania poprzez przyłącze z projektowanej linii 110 kV "[...] – [...]". W przepisie tym lokalny prawodawca posługuje się jednolitym nazewnictwem w odniesieniu do projektowanej linii i konsekwentnie nazywa ją "linią napowietrzną" (choć należy też wskazać, iż w przepisie § 20 ust. 2 pkt 3 mówi się o przedmiotowej linii jako o "projektowanej linii elektroenergetycznej" bez jej bliższego dookreślenia). Taka technika legislacyjna jest powszechnie stosowana przy tworzeniu przepisów prawa i nie wzbudza uwag krytycznych. Nawet stosowanie jednolitej nomenklatury dla określenia przedmiotowej inwestycji w całym miejscowym planie nie przesądzałoby kwestii sposobu jej realizacji, jeśli inny przepis prawa dopuszcza możliwość realizacji owej linii w sposób odmienny niż wynikałoby to z jej nazwy. Takim przepisem jest § 14 pkt 5 planu. Tym samym jeśli realizacja całej inwestycji nastąpi jako linia skablowana, to – niezależnie od zapisu § 14 pkt 7 planu – zasilanie stacji Regionalny Punkt Zasilania nastąpi przez linię 110 kV "[...] – [...]" zrealizowaną jako linia skablowana, a to oczywiście pozostanie w zgodzie z zapisami miejscowego planu (§ 14 pkt 7 w zw. z § 14 pkt 5 planu). Nie zmieni tego też okoliczność, iż na rysunku planu przedstawiona jest jedynie linia napowietrzna.

Odnosząc się do kwestii zakresu wkroczenia projektowaną inwestycją na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż zezwolenie na wybudowanie przedmiotowej linii elektroenergetycznej dotyczy terenu, który zawiera się bez reszty w terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jest to okoliczność niesporna w toku niniejszego postępowania. Tak więc ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości wynikające z zaskarżonej decyzji odnosi się wyłącznie do obszaru nieruchomości, który w miejscowym planie został objęty przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej. W przepisie § 20 ust. 2 pkt 3 i 4 planu wskazano bowiem, iż wyznacza się pas bezpieczeństwa szerokości 20 m na stronę od osi projektowanej linii elektroenergetycznej o mocy 110 kV, w którym obowiązuje co do zasady zakaz lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych z obsługą sieci i zakaz nasadzeń roślinności powyżej 1 m wysokości. Nie ulega także wątpliwości, iż przebieg projektowanej linii skablowanej wyznaczony w załączniku do zaskarżonej decyzji nie pokrywa się z przebiegiem linii napowietrznej wyznaczonym w części rysunkowej miejscowego planu. Nie jest to jednak okoliczność, która miałaby istotne znaczenie z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. Bowiem projektowany na terenie nieruchomości skarżącego przebieg linii skablowanej wraz z pasami technologicznymi wyznaczonymi po obu stronach owej linii zamyka się w granicach terenu przeznaczonego pod ową inwestycję w miejscowym planie. Tym samym wyrażona w zaskarżonej decyzji zgoda na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego dotyczy wyłącznie terenu przeznaczonego w miejscowym planie na realizację przedmiotowej inwestycji. Z powyższego punktu widzenia zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z zapisami owego planu. Tym bardziej, że skablowana linia wymaga węższego wkroczenia na teren nieruchomości skarżącego, bowiem węższe jest nie tylko miejsce samego przebiegu linii, ale i znacząco węższe są pasy technologiczne biegnące wzdłuż linii elektroenergetycznej. Przy skablowanym sposobie realizacji linii ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dziesięciokrotnie mniejsze niż w razie realizacji linii napowietrznej. Uwzględniając okoliczność, iż linia elektroenergetyczna może zostać zrealizowana wyłącznie na jeden z dwóch sposobów, to zupełnie bezpodstawne są zarzuty skargi mówiące o braku zagwarantowania skarżącemu w kwestionowanej decyzji jak najmniejszej uciążliwości projektowanej inwestycji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2014 r. stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez J. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z:

1) naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust.1 i 3 zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. i uznanie, że:

a) ograniczenie prawa własności skarżącego następuje zgodnie planem miejscowym, który ustala lokalizację linii elektroenergetycznej napowietrznej oraz wyznacza pas bezpieczeństwa 20 m na stronę od osi projektowanej linii elektroenergetycznej i nie wskazuje na rysunku planu miejscowego lokalizacji linii skablowanej, a jedynie dopuszcza realizację tej linii jako skablowanej, bez szczegółowych ustaleń w tym zakresie,

b) zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, mimo że wnioskodawca przedłożył jedną propozycję wynagrodzenia za ustanowienie służebności bez uzasadnienia jej wysokości, a nawet odmówił okazania właścicielowi opinii dotyczącej szacunkowych wartości nieruchomości położonych na terenie projektowanej linii kablowej,

2) naruszenie prawa materialnego z powodu niezastosowania art. 27, 4 ust. 1, 14 ust. 8, 50 ust. 1 i 52 ust. 1 u.p.z.p. i uznanie, że ograniczenie własności skarżącego jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym dla tego terenu uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., mimo że plan ustala jako podstawowe źródło energii sieć napowietrzną pas bezpieczeństwa 20 m na stronę od osi projektowanej linii elektroenergetycznej, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych i sadzenia roślinności powyżej metra (§ 19 ust. 2 pkt 3 i 4 planu miejscowego); w § 14 pkt 5 plan miejscowy dopuszcza realizację projektowanej linii wysokiego napięcia jako skablowanej, bez szczegółowego rozmieszczenia tej inwestycji i zgodnie z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapis ten jest wystarczający do realizacji linii elektroenergetycznej jako skablowanej oraz projektowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, mimo że każda zmiana planu wymaga zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 10 marca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi co do obowiązywania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia z uwagi na art. 14 ust. 8 u.p.z.p., który to przepis stanowi, że ustalenia planu są prawem miejscowym i jakiekolwiek odstępstwo od tego planu, podobnie jak odstępstwo od studium, wymaga zachowania ustawowej procedury jego zmiany. Wejście planu w życie wywołuje określone skutki prawne i wiąże adresatów, w tym także co do rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z tego powodu nie może podlegać zmianie, bez zachowania trybu określonego przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopuszczalność budowy linii energetycznej skablowanej powinna być uwarunkowana dodatkowymi ustaleniami w planie miejscowym co do wariantowości tej linii, chociażby z uwagi na okoliczność, że oś przebiegu linii skablowanej przebiega w innym miejscu niż projektowanej linii napowietrznej i jest przesunięta o 8 m w kierunku zachodnim. Poza tym realizacja linii elektroenergetycznej jako skablowanej powinna być uwarunkowana ustaleniem, że w przypadku jej budowy, tracą moc wszystkie ustalenia dotyczące realizacji linii napowietrznej, chociażby ustalenia dotyczące pasa bezpieczeństwa o szerokości 20 metrów na stronę od osi przebiegu, który znacznie ogranicza prawo własności właścicieli nieruchomości znajdujących się w tym pasie. Zaś na rysunku planu miejscowego nie jest wskazana lokalizacja skablowanej linii energetycznej oraz przebieg linii skablowanej nie pokrywa się z przebiegiem linii napowietrznej, wyznaczonym w części rysunkowej planu miejscowego.

W niniejszej sprawie nie zostały także przeprowadzone rzetelne rokowania, ponieważ inwestor przedstawił skarżącemu jedną i jedyną propozycję wynagrodzenia za ustanowienie na jego gruncie służebności przesyłu, ale nie uzasadnił jego wysokości. Inwestor nie przedstawił także podstaw do ustalenia zaproponowanej kwoty wynagrodzenia, a nawet odmówił okazania opinii dotyczącej szacunkowej wartości nieruchomości położonych na trasie projektowanej linii kablowej 110 kV, w tym także nieruchomości skarżącego. Z powodu nierzetelnego prowadzenia rokowań przez pełnomocników inwestora, skarżący złożył pismo do dyrektora inwestora, ale nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Pismo skarżącego z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowości w prowadzeniu rokowań przez pełnomocników inwestora załączone do akt administracyjnych, podobnie jak notatka z dnia 19 marca 2013 r., nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zawarł wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów, które skarżący kasacyjnie odnalazł po zakończeniu postępowania i sporządzeniu skargi, na okoliczność, że wniosek inwestora, jak i późniejszy plan zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę skarżącego, dotyczyły budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej, a nie skablowanej. Wniósł o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów:

1) wniosku P. S.A. w Ł. z dnia 7 lutego 2011 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej 110/15 kV "[...]" oraz drogi dojazdowej do projektowanej stacji zlokalizowanej w gminie K. (załącznik nr 1),

2) wniosku P. S.A. w Ł. z dnia 17 lutego 2011 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrzno-kablowej linii energetycznej 110 kV stanowiącej domknięcie łódzkiego ringu energetycznego 110 kV (załącznik nr 2),

3) decyzji Burmistrza K. z dnia 4 maja 2011 r. nr 1/CP/2011 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku stacji elektroenergetycznej 110/15 kV "[...]" wraz z połączeniem z projektowaną linią 110 kV, drogi dojazdowej oraz zjazdu na projektowaną drogę dojazdową z drogi gminnej - ulicy [...] (załącznik nr 3),

4) postanowienia Burmistrza K. z dnia 20 maja 2011 r. dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji polegającej na budowie napowietrzno-kablowej linii energetycznej 110 kV (załącznik nr 4),

5) postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 maja 2011 r. dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "Domknięcie łódzkiego ringu energetycznego 110 kV. Budowa napowietrzno-kablowej linii energetycznej 110 kW" (załącznik nr 5),

6) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 maja 2012 r. orzekającej o rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S.A. w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 lutego 2012 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrzno-kablowej linii energetycznej 110 kV stanowiącej domknięcie łódzkiego ringu energetycznego 110 kV (załącznik nr 6),

7) decyzji Burmistrza K. z Nr CP.13 z dnia 19 sierpnia 2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia 4 maja 2011 r. nr 1/CP/2011 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku stacji elektroenergetycznej 110/15 kV "[...]" wraz z połączeniem z projektowaną linią 110 kV i drogą dojazdową o szerokości 4 m do projektowanej stacji oraz zjazdu na projektowaną drogę dojazdową z drogi gminnej (załącznik nr 7).

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego rozszerzył zarzuty skargi kasacyjnej o naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) Art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy dotyczącymi sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I Instancji w niniejszej sprawie nie dysponował pełnymi aktami sprawy lecz jedynie pojedynczym dokumentem jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, Sąd ten uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i bezpodstawnie stwierdził, że ustalenie określone w § 14 pkt 5 planu miejscowego dopuszcza do budowy jako skablowaną całą projektowaną napowietrzną elektroenergetyczną linię wysokiego napięcia 2x110 kV, a nie jedynie określonych w projekcie odcinków. Dalej Sąd również bezpodstawnie stwierdził, że lokalny prawodawca ustaleniem tym mógł umocować inwestora realizującego cel publiczny możliwością dokonania wyboru sposobu w jaki zamierza on wykonać przedmiotową linię elektroenergetyczną w sytuacji, gdy ustalenie takie powinno wypływać z wniosku inwestora o którym mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem inwestor na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wniosku o takiej treści nie składał, a zgodnie z przyjętym w tych sprawach orzecznictwem przyjmuje się, że to wniosek inwestora wiąże organ i nie może on samodzielnie podejmować takiego ustalenia uchwalając prawo miejscowe, tym bardziej, że oś przebiegu określona dla linii skablowanej, wyznaczona w załączniku graficznym do wniosku o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze zaskarżonej decyzji nie pokrywa się z przebiegiem osi przebiegu linii napowietrznej określonej w planie miejscowym, która przebiega w innym miejscu w odległości około 8 m w kierunku wschodnim.

2) Art. 134 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od obowiązku rozpoznania skargi poza granicami zaskarżenia, co w wypadku skargi na decyzję organu dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdy ograniczenie to ma następować zgodnie z planem miejscowym, oznacza obowiązek sprawdzenia czy podczas odczytu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie popełniono błędu, i czy ustalenie planu miejscowego będące podstawą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.) i określające sposób wykonywania prawa własności (art. 6 u.p.z.p.) nie są dotknięte istotnymi wadami prawnymi dotyczącymi procedury sporządzania i zasad wprowadzenia do planu miejscowego inwestycji celu publicznego zarówno o znaczeniu lokalnym jaki ponadlokalnym (art. 52 i 4 u.p.z.p.).

3) Art. 141 § 1 p.p.s.a, poprzez odstąpienie od obowiązku wskazania przez Sąd I instancji na jakiej podstawie prawnej lub w związku z jakimi przepisami uznał wykazywane przez skarżącego sprzeczności w decyzji z ustaleniami planu miejscowego za nieistotne i nie wyjaśnił swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zakresie wadliwego oznaczenia przedmiotu sprawy. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo obrachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał jak o przedmiot rozpoznania "zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości". Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 10 marca 2014 r. nr GN.III.7581.96.2013.DS została wydana w przedmiocie "ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości", co wynika zarówno z treści samej decyzji, jak i uzasadnienia powyższego wyroku. Z uwagi na dostrzeżoną oczywistą omyłkę należało postanowić, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na uzasadnionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię należy wskazać, iż błędna wykładnia przepisu prawa przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (przykładowo wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14, publik. LEX nr 1518050; 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14, publik. LEX nr 1484868).

Powołany w skardze kasacyjnej art. 112 ust. 3 u.g.n. wprowadza generalną zasadę, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie, w szerokim znaczeniu tego słowa, oznacza wszelkie formy ingerencji państwa w prawa własności przysługujące innym podmiotom. Taką formą będzie więc ograniczenie właścicielowi sposobu korzystania z nieruchomości, czego zresztą Sąd I instancji nie zanegował. Nie dopuścił się więc naruszenia ww. przepisu poprzez jego błędną wykładnię.

Natomiast art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaś w świetle art. 124 ust. 3 tej ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w odniesieniu do wymogu przeprowadzenia rokowań w istocie nie poddaje się ocenie kasacyjnej.

Trzeba bowiem dostrzec, iż podniesiony przez autora skargi zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, mimo że wnioskodawca przedłożył jedną propozycję wynagrodzenia za ustanowienie służebności, bez uzasadnienia jej wysokości, a nawet odmówił okazania właścicielowi opinii dotyczącej szacunkowych wartości nieruchomości położonych na terenie projektowanej linii kablowej" kwestionuje ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Jak już wyżej zasygnalizowano błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji. Tego zaś wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Pomijając kwestię niewykazania w skardze kasacyjnej na czym polegała błędna wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.g.n. dalszym mankamentem skargi kasacyjnej jest, w następstwie postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zwalczanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji w kwestii prawidłowości przeprowadzonych rokowań. W świetle ustalonego orzecznictwa i piśmiennictwa (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem) próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Informacyjnie należy wskazać, iż postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n., sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, niezakończonymi powodzeniem. Nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia – patrz wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 179/15 (publikl. LEX nr 2100565).

Za niezasadny należało uznać zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. z tej przyczyny, iż Sąd ten nie dopatrzył się niezgodności w ograniczeniu prawa własności skarżącego w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalający przebieg linii elektroenergetycznej napowietrznej, dopuszcza także realizację tej linii jako skablowanej, bez szczeblowych ustaleń w tym zakresie. Przestawiony zarzut sprowadza się w istocie do wykazania błędnego zastosowania prawa, zaś tylko pośrednio zastosowania wadliwej jego wykładni, poprzez nieprawidłowe odczytanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niemniej odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż uprawnienie z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi oczywiście ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, lecz należy mieć na względzie, że Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ingerencji Państwa w tą chronioną sferę. Dopuszcza możliwość wywłaszczenia na cele publiczne oraz możliwość ustawowego ograniczenia prawa własności. Ustawodawca wprowadzając powyższe wyjątki od zasady ochrony prawa własności zdawał sobie bowiem sprawę z tego, że dla zapewnienia możliwości właściwego i sprawnego funkcjonowania Państwa jako całości, niezbędna może okazać się ingerencja w indywidualne prawo własności obywateli. Konieczność takiej ingerencji może w szczególności zaistnieć przy realizacji zadań o znaczeniu powszechnym czy strategicznym. W takich bowiem wypadkach, interes Państwa upatrywany w jego poprawnym działaniu polegającym m.in. na realizacji celów ogólnospołecznych, przewyższa indywidualny interes konkretnego właściciela. Powyższa konkluzja wynika z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w której ustawodawca nawiązał wprost do materii celów publicznych. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Budowa linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV "[...] - [...]", której przebieg umiejscowiono na działce stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie, niewątpliwie stanowi realizację celu publicznego. Ocenie podlegała więc zgodność ograniczenia korzystania z nieruchomości z planem miejscowym (art. 124 ust. 1 zd. 2). W sprawie niesporne jest, iż ww. budowa linii energetycznej została przewidziana w obwiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...]. Istota sporu dotyczy kwestii, czy przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości skarżącego kasacyjnie skablowanej linii energetycznej o szerokości pasa technologicznego 2x2 m (o powierzchni 1.084 m2), mogła być realizowana w sytuacji, gdy lokalny prawodawca przewidział wykonanie tej inwestycji jako linii napowietrznej, przy zachowaniu pasa bezpieczeństwa 20 m na stronę od osi projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, przy czym dopuszczalne jest odstępstwo od osi wyznaczonej linii napowietrznej, jednakże mieszczące się w granicach wyznaczonego pasa bezpieczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma w tej kwestii wątpliwości, gdyż § 5 ust. 1 pkt 1 – 10 powołanej uchwały określa ustalenia obowiązujące dla planu graficznego, którymi są: granice obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu; nieprzekraczalne linie zabudowy; działki, które bez połączenia z działką sąsiednią nie mogą stanowić samodzielnych działek budowlanych; rowy melioracyjne; tereny zmeliorowane; granica konserwatorskiej strefy ochrony archeologicznej; obszar o warunkach geologiczno inżynierskich utrudniający posadowienie budynków, strefa zieleni wysokiej; przeznaczenie terenów. Pozostałe oznaczenie graficzne na rysunku planu, nie wymienione w ust. 1, mają charakter postulowany lub informacyjny (ust. 2). W planie miejscowym przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej 2x110 kV obejmuje integralną (nieodłączną) strefa bezpieczeństwa 20 m od osi linii energetycznej (§ 20 ust. 2 pkt 3), zastrzegając w § 22 ust. 2 pkt i 4 lit. a) i b), iż plan ustala zakaz lokalizacji w pasie bezpieczeństwa obiektów budowlanych niezwiązanych z obsługą sieci elektroenergetycznej oraz sadzenia roślin wysokopiennych powyżej 1 m. W świetle powyższych unormować w pełni uprawnione jest twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż to pas bezpieczeństwa wyznacza granice przestrzenne realizacji przedmiotowej inwestycji. Oś linii energetycznej może zostać zatem przesunięta w przypadku zastosowania dopuszczalnego alternatywnego rozwiązania (linią skablowaną), bowiem jej pierwotny przebieg (oś linii napowietrznej) ma charakter postulowany, o ile mieści się w przestrzeni zaplanowanej na tę inwestycję. Wskazuje na to treść § 14 pkt 5 powołanej uchwały, który dopuszcza realizację projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV "[...] – [...]" jako skablowanej. Biorąc pod uwagę, iż linia skablowana (podziemna) oddziałuje na środowisko naturalne w sposób mniej uciążliwy niż linia napowietrzna (grunt może być użytkowany rolniczo) oraz w znacznie mniejszym stopniu wpływa na uprawnienia właścicielskie skarżącego kasacyjnie, nie sposób z zapisów przedmiotowego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego wywieść zakazu realizacji spornej inwestycji poprzez budowę linii energetycznej skablowanej.

Z powyższego wynika, iż ta konkretna inwestycja może być zrealizowana na działce stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie. Problem, że plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg linii energetycznej naziemnej jest bez znaczenia, skoro przewiduje także rozwiązanie alternatywne. W sprawie istotne jest to, ażeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego, a że jest to taka inwestycja sporu nie ma. Istotne jest również to, że na nieruchomości skarżącego przewidziano przebieg linii energetycznej, a inwestycja jest realizowana na części działki, która zarówno dla linii napowietrznej, jak i podziemnej w planie miejscowym została zarezerwowana na ten cel. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż tak rygorystyczne podejście do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak to zaprezentowano w skardze kasacyjnej jest prawidłowe.

Nie jest również skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 27 , art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Powołane przepisy dotyczą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem ustalenia lokalizacji celu publicznego. Podkreślenia wymaga, iż kwestia oceny zgodności z prawem regulacji stanowiącej akt prawa miejscowego nie jest rzeczą organu prowadzącego postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 124 ust. 1 i następnych u.g.n. – patrz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 221/14 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zarówno organ administracyjny w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., jak i sąd administracyjny kontrolujący taką decyzję, nie bada zgodności zapisów planu miejscowego z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, jak też nie kontroluje trybu podejmowania uchwały organu gminnego w tym przedmiocie. Rolą organu jest ocena przesłanek wskazanych w ww. przepisie u.g.n., tj. ustalenie: czy realizacja inwestycji stanowi cel publiczny (znajdują uzasadnienie w art. 6 u.g.n.), wykonanie robót jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym (którego zapisy nie zostały zakwestionowane w trybie do tego przewidzianym) i nie ma zgody właściciela na realizację inwestycji. Skoro w analizowanym przypadku plan miejscowy wyraźnie określił, na jakich zasadach może być realizowana inwestycja celu publicznego – budowa linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV (napowietrznej lub alternatywnie skablowanej), to prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie w istocie prowadziłoby do podważania zapisów planu miejscowego lub uznania, że zapisy te nie są obowiązujące. Oceny tej sąd administracyjny może jednakże dokonać dopiero wówczas, gdy uchwała taka, jako akt prawa miejscowego, zostanie zaskarżona w trybie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów uzupełniających skargę kasacyjną zawartych w piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2016 r. stwierdzić należy, iż w świetle powyższych wywodów, jako całkowicie chybiony jawi się zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od obowiązku rozpoznania skargi poza granicami zaskarżenia. Gdyby bowiem Sąd I instancji dokonał w tym podstępowaniu kontroli uchwały z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru K. pod kątem jej zgodności z prawem, wyszedłby poza granicę sprawy, jak też naruszył zasadę skargowości z art. 3 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego trzeba wskazać, iż Sąd I instancji nie ruszył art. 133 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy dotyczącymi sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] wraz z złącznikiem nr 1 do uchwały – częścią graficzną obszaru ograniczonego projektowaną drogą szybkiego ruchy [...], ulicą [...], w tym wyrysami dla trenu 1P, na którym znajduje się działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego kasacyjnie. Zatem Sąd I Instancji nie tylko dysponował wystarczającym materiałem dowodowych dla przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, ale i poddał ten materiał dowodowy analizie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Postulowane zaś przez stronę skarżącą kasacyjnie badanie przez Sąd Wojewódzki, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego uwzględniał wniosek inwestora, o czym stanowi wskazany przez kasatora art. 52 ust. 1 u.p.z.p., nie było możliwe z tej przyczyny, iż przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p., otwierające zakres regulacji objęty rozdziałem 5 u.p.z.p., dotyczą decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydawanie której - w założeniu ustawodawcy - ma mieć, w sytuacji braku planu miejscowego – patrz Igor Zachariasz, Komentarz do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX. Z tego też względu wnioski inwestora – P. S.A. i orzeczenia organów administracji dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym ostateczna decyzja Burmistrza K. z dnia 19 sierpnia 2013 r. stwierdzająca wygaśniecie decyzji z dnia 4 maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej 110/15 kV "[...]" wraz z połączeniami z projektowana linią 110 kV i drogą dojazdową, wskazane we wniosku dowodowym z dnia 27 kwietnia 2015 r., nie przesądzają o realizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie jako linii energetycznej napowietrznej. Dokumenty te obrazują stan faktyczny sprawy przez wejściem w życie powołanej uchwały z dnia [...] r., która wprowadzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zniweczyła zawarte w tych orzeczeniach ustalenia. Zatem za pomocą przestawionych przez stronę skarżąca kasacyjnie dokumentów nie sposób podważyć zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie orzekania przez Wojewódzkiego Łódzkiego, tym bardziej, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest w trybie niezależnym od postępowań zakończonych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na uznanie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez sąd tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; powołane orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 141 § 4 p.p.s.a. może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 Nr 3, poz. 39). Skarżony kasacyjnie wyrok nie jest obciążony żadną wadą konstrukcyjną uzasadnienia. Rozważania prawne Sądu I instancji w pełni odpowiadają przyjętej przezeń ocenie i pozwalają zrozumieć pogląd Sądu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.