Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1688/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy W. L. po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 399/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej R. w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 30 stycznia 2006 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 399/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej R. w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 30 stycznia 2006 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w R., stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Podjęcie uchwały na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że w uchwale znalazło się określenie niezgodne z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, iż Wodociągi Miejskie Sp. z o.o. w R. są jedynym przedsiębiorstwem, które prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Brak jest bowiem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać jak wskazano już wyżej, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tymczasem, w § 1 ust. 2 lit. d) uchwały wskazano, że ilekroć w niniejszym regulaminie używa się określenia "Przedsiębiorstwo" należy przez to rozumieć Wodociągi Miejskie Sp. z o.o. w R. Zdaniem Sądu, już tylko to uchybienie oznacza, że organ przy podejmowaniu uchwały popełnił kardynalny błąd, stanowiący istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Poprzez bowiem skonkretyzowanie ww. podmiotu, zaskarżony regulamin nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych.

Zdaniem Sądu, podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miejska w R. nie wypełniła też upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje rozdziału II niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W ocenie Sądu, za istotne naruszenie prawa należało więc uznać wskazanie w § 4 uchwały, że "poziom świadczonych usług Przedsiębiorstwa w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa zezwolenie, o którym mowa w § 2 ust. 1 oraz pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie odrębnych przepisów". Przepis ten odsyła bowiem do innych aktów prawnych o charakterze indywidualnym, co w sposób nieusprawiedliwiony przekazuje kompetencje w tym zakresie innym nieuprawnionym organom. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Sąd wskazał, że zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, w tym w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Innymi słowy, to już z treści samego regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Brak zaś w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie przesądza o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny. Odsyłanie w tym zakresie do innych aktów prawnych, nie tylko wykracza poza kompetencję rady, ale nadto narusza uprawnienia tych podmiotów, które do wydawania stosownych aktów zostały upoważnione (poprzez wskazywanie zakresu regulacji tych aktów). Rada jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2).

W związku z powyższym, Sąd uznał, że Prokurator słusznie wskazał, iż z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż inne obowiązki, aniżeli zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem. Określenie więc w § 30 ust. 2 obowiązków odbiorcy w zakresie usuwania awarii przyłączy stanowi naruszenie przepisów ustawy przez Radę Miejską w R. oraz wprowadza obciążenia dla odbiorcy usługi bez wyraźnego ustawowego upoważnienia.

Sąd argumentował, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2 art. 6). W myśl ust. 3 tego artykułu, umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: (1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; (2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; (3) praw i obowiązków stron umowy; (3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; (4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; (5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; (6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z uwagi na powyższe, za wadliwe w istotnym stopniu Sąd uznał również zapisy § 8 zaskarżonej uchwały, określające warunki związane z rozwiązywaniem i odstąpieniem od umowy z odbiorcami, gdyż regulują one zagadnienia przekazane ustawowo do określenia w umowie. Podobnie, obowiązki wprowadzone w § 11 spornego regulaminu winny być objęte umową, gdyż rada miejska nie miała upoważnienia ustawowego do ich wprowadzenia w regulaminie. Określenie szeregu obowiązków odbiorcy usług związanych z użytkowaniem instalacji wodociągowej przez radę miejską stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada miejska uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy). W regulaminie rada gminy władna jest określić wyłącznie szczegółowo warunki i tryb zawierania umów, nie zaś ich treść. Narusza zaś prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że brak jest też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które to zostały zawarte w zaskarżonej uchwale, tj. w: § 17 (odnoszącym się do trybu zawierania umów, w tym obowiązku przedstawienia przez odbiorcę dokumentu potwierdzającego aktualny stan prawny nieruchomości), w § 23 (określającym miejsce wydania rzeczy w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków), w § 30 (odnoszącym się do zapewnienia właściwego stanu technicznego pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz oraz ponoszenia kosztów awarii), w § 31 (w myśl którego odbiorca usług zobowiązany jest do natychmiastowego powiadomienia przedsiębiorstwa o wszelkich uszkodzeniach wodomierza), w § 32 (zobowiązującym odbiorcę do terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków), w § 33 (zobowiązującym odbiorcę do powiadamiania o zmianach własnościowych nieruchomości).

Sąd stwierdził, że skarżący słusznie zauważył także, iż zapis § 22 ust. 2 spornego regulaminu wprowadza nieznaną ustawie i nieprecyzyjną przesłankę w postaci stwierdzenia, że przyłącze zostało wykonane bez zgody przedsiębiorstwa. Skarżący wskazuje przy tym, że nie wiadomo o jaką zgodę chodzi i w jakim trybie udzielaną, oraz że nieprecyzyjne jest określenie warunków technicznych. Przede wszystkim, zauważyć jednak należy, że rada miejska nie miała kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków narusza również zapis § 16 ust. 5 regulaminu, zgodnie z którym Przedsiębiorstwo w uzasadnionych przypadkach może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Określone bowiem w art. 15 ust. 4 ww. ustawy warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do ust. 4 art. 6 cytowanej ustawy, umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, również z art. 6 ust. 4 ww. ustawy, nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem. W konsekwencji, jako niezgodne z prawem należy także wskazać zapisy § 17 spornej uchwały, różnicującego załącznik do wniosku o przyłączenie do sieci dla nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym.

Stosownie do § 39 regulaminu, "W sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zmianami) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Zawarte we wskazanym przepisie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 w związku z art. 87 Konstytucji RP, gdyż akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Treść wskazanego przepisu regulaminu, zdaniem Sądu, może zaś oznaczać pierwszeństwo w stosowaniu przepisów uchwały, przed aktami prawnymi wyższej rangi, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego, że poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 i 2 spornego regulaminu, iż przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne, a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały. Zgodził się z organem, że zaskarżona uchwała nie ustala opłat za przyłączenie nieruchomości, tylko odsyła w tym zakresie do obowiązującej taryfy, która to jest konsekwencją i wykonaniem regulaminu zaopatrzenia w wodę.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia tego przepisu poprzez użycie w zaskarżonej uchwale określenia niezgodnego z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, że Wodociągi Miejskie Sp. z o.o. w R. są jedynym przedsiębiorstwem, które prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, co zdaniem Sądu jest niezgodne z prawem, bo narusza zasadę abstrakcyjności aktu prawa miejscowego, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała ma charakter abstrakcyjny i nie odnosi się do konkretnego podmiotu, tj. Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o.,

– art. 43 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości stron w procesie poprzez uniemożliwienie organowi ustosunkowania się do zarzutów rozszerzających skargę Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 30 stycznia 2006 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków podniesionych bezpośrednio na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zaskarżone akty podlegają unieważnieniu w całości, gdyż naruszenie przez organ § 1 ust. 2 lit. d) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi kardynalny błąd stanowiący istotne naruszenie prawa, które musi skutkować unieważnieniem całej uchwały, w sytuacji gdy powyższe twierdzenia nie są zgodne ze stanem faktycznym i prowadzą do naruszenia pewności obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najdalej postawionym zarzutem jest zarzut naruszenia zasady równości w procesie, przez naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie nie doszło do naruszenia równego prawa do obrony. Strony rozporządzają prawami procesowymi. Rozporządzalność ta wyraża się w prawie do udziału w postępowaniu, przez zawiadomienie o terminie rozprawy, udziale w rozprawie, składaniu wniosków, ustosunkowaniu się do żądań i twierdzeń strony przeciwnej. Szczególnie szerokie możliwości prawne przygotowania się do obrony ma organ, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia, po pierwsze z tego względu, że powinny być mu znane wszystkie aspekty prawne podjętego działania, w tym treść samego działania. Po drugie, organ ma zapewnione prawo do obrony przez tryb wnoszenia skargi za jego pośrednictwem, przez argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, przez działanie profesjonalnych pracowników i obsługę prawną. Nie można zatem przyjąć jako zasadnego argumentu naruszenia równości wobec prawa niestworzenia możliwości ustosunkowania się do rozszerzonego na rozprawie zakresu żądania przez rozszerzenie zakresu zaskarżenia całej uchwały. W razie gdy w ocenie organu konieczne jest podjęcie czynności przygotowania obrony ma on prawo zgłoszenia wniosku o odroczenie rozprawy, zażądanie przerwy w rozprawie. Pełnomocnik organu był obecny na rozprawie i miał możliwość pełnej obrony po złożeniu wniosku co do zakresu żądania Prokuratora. Z zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji nie można wyprowadzić, że konieczna była potrzeba podjęcia czynności przygotowania się do obrony.

Nie jest zasadny zarzut co do spełnienia przesłanki abstrakcyjności zaskarżonej uchwały.

Argument o abstrakcyjności uchwały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyprowadza się z zapisu w preambule i § 1 uchwały oraz z "Postanowień ogólnych". Argumenty wyprowadzone dla wykazania spełnienia przez uchwałę przesłanek właściwych dla aktu prawa miejscowego nie są zasadne, a to z tego względu, że indywidualizacji dokonano przez zamieszczenie w § 1 ust. 2 lit. d) uchwały, definicji pojęcia, stanowiąc, że przez "Przedsiębiorstwo" należy rozumieć Wodociągi Miejskie w R. Sp. z o.o. Taka indywidualizacja podważa podstawową cechę aktu prawa miejscowego, cechę generalności, abstrakcyjności podmiotowej.

Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W razie braku podstawowej cechy jaka wymagana jest dla aktu prawa miejscowego, to taka uchwała nie może pozostać w obrocie prawnym. Stawiając taki zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyprowadzono takiej wykładni zastosowania art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która wyłącza zastosowanie sankcji nieważności uchwały.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał zasadniczy warunek obowiązujący przy stanowieniu aktów prawa miejscowego, warunek zachowania granic delegacji ustawowej. Przekroczenie tych granic stanowi naruszenie prawa dające podstawę do zastosowania sankcji nieważności. Względy jasności, usystematyzowania rozwiązań prawnych zawartych w ustawie nie dają podstaw do nadania regulacji ustawowej rangi prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej nie spełniono wymogu postawienia zarzutu naruszenia przepisu prawa przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie jest dopuszczalne określenie podstaw kasacyjnych przez odesłanie do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Postawiony zarzut, naruszenie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie daje podstaw do uznania za zasadny, że regulacja zaskarżonej uchwały nie dała podstaw do zastosowania sankcji nieważności, a tym samym do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.