Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1319/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na Uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie zasad wykonywania przyłączy kanalizacyjnych, przyłączania się do kanalizacji oraz zasad dostarczania wody, odprowadzania ścieków i korzystania z gminnego wysypiska nieczystości stałych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XV/109/00 z dnia 27 kwietnia 2000 r. Rady Gminy Warlubie, na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) określiła zasady wykonywania przyłączy kanalizacyjnych i przyłączenia się do kanalizacji oraz zasady dostarczania wody, odprowadzania ścieków i korzystania z gminnego wysypiska nieczystości stałych.

Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Świeciu, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a ponadto istotne naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 827) poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do: nałożenia na odbiorców wody obowiązku wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt (II pkt 4 załącznika do uchwały), nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (II pkt 5-8 załącznika do uchwały) oraz uzależnienia odbioru wykonanego przyłącza od zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków i wniesienia opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacji gminnej (II pkt 10 załącznika do uchwały).

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi akt prawa miejscowego, i jako taka powinna ona w świetle art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.), a więc zgodnie z jej art. 13 pkt 2 tej ustawy, który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione między innymi przez organy gminy. Prokurator powołał się również na przepis art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1990 r. Nr 21, poz. 123 ze zm.), który według niego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały regulował kwestie ogłaszania aktów tego rodzaju co zaskarżona uchwała. Skoro więc uchwała ta nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to tym samym zdaniem Prokuratora, w sprawie zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania. Natomiast istotna niezgodność z prawem przepisów uchwały, na mocy których nałożono na mieszkańców gminy obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt i ponoszenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz uzależniono odbiór wykonanego przyłącza od zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków i wniesienia opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacji gminnej wynika, w ocenie Prokuratora, z okoliczności wydania ich bez podstawy prawnej, której w szczególności nie stanowią powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy prawa. Prokurator wskazał, że w świetle uchwały SN z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt III CZP 79/07 to obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy, a udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Podkreślił także, że kwestionowane przez niego opłaty i obowiązki nałożone uchwałą, miały charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza kompetencje rady gminy, gdyż nie jest oparta na wyraźnym upoważnieniu ustawowym oraz nie mieści się kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako że nie stanowi ich wprowadzenie opłat za korzystanie z tych obiektów i urządzeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Negując stanowisko Prokuratora, że zaskarżoną uchwałę należało opublikować w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, organ wskazał, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, który – wobec braku regulacji intertemporalnych - jest miarodajny dla oceny legalności zastosowanego w sprawie sposobu ogłoszenia zaskarżonej uchwały, nie obowiązywała ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a przepis art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Organ podkreślił, że brak było przepisów szczególnych obligujących do ogłoszenia uchwał w przedmiocie właściwym dla zaskarżonej uchwały w inny sposób niż określony w zacytowanym art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Brak wskazanych przepisów szczególnych stanowi także o nie naruszeniu w sprawie powołanego przez Prokuratora przepisu art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, który określał, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się przepisy gminne w zakresie określonym odrębną ustawą. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że zarzut naruszenia przepisów o ogłaszaniu aktów prawa miejscowego jest całkowicie bezpodstawny. Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez nałożenie na odbiorców wody obowiązku wykonania przyłącza kanalizacyjnego na ich koszt, organ stwierdził, że zapis ten w pełni odpowiada rozwiązaniom przyjętym w obowiązujących przepisach prawa, określonych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328), co oznacza że można mu jedynie zarzucić nieistotne naruszenie prawa w związku z powtórzeniem normy ustawowej w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, które to nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Organ nie podzielił ponadto zarzutu Prokuratora istotnego naruszenia prawa w związku z nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacji gminnej. W tym kontekście podkreślił, że sieć wodociągowo-kanalizacyjna, przy pomocy której organ świadczy usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, stanowi urządzenie użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Rada gminy jest więc uprawniona, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, do podjęcia uchwały w przedmiocie ustanowienia opłat za korzystanie z sieci oraz zasad jej pobierania. Opłaty te stanowią ekwiwalent zaangażowanych przez gminę środków publicznych (środków gminnych) w udostępnienie danego urządzenia celem umożliwienia korzystania z niego. W związku z tym, iż trudno byłoby wprowadzić jasną i precyzyjną opłatę za korzystanie z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej pobieraną każdorazowo od skorzystania z sieci przez przyłączającego, organ wprowadził jednorazową opłatę o ryczałtowym charakterze odpowiadającą prognozowanym kosztom powstałym w związku z korzystaniem przez przyłączającego z sieci. Określenie momentu powstania obowiązku uiszczenia ryczałtowej opłaty za korzystanie z sieci na chwilę materialno-technicznego podłączenia przyłącza do sieci jest niczym innym jak wprowadzeniem zasady płatności z góry ww. opłaty. Jednocześnie organ podkreślił, że ustawodawca nie określając kryteriów pobierania opłaty za korzystanie z sieci, pozostawił organowi uchwałodawczemu dużą swobodę w zakresie ustalenia zasad jej pobierania, co tym samym uprawniało go do wprowadzenia tej opłaty w systemie ryczałtowym i ustalenia terminu jej uiszczenia na chwilę podłączenia przyłącza do sieci. Zdaniem organu także niezasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale przepisu uzależniającego odbiór wykonanego przyłącza od zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków i wniesienia opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacji gminnej, albowiem przepis ten stanowi jedynie doprecyzowanie zasad pobierania opłaty za korzystanie z sieci (urządzenia użyteczności publicznej) i jest logiczną konsekwencją obowiązku budowy przyłącza na koszt przyłączającego. Zdaniem organu pominięcie tego przepisu mogłoby wywołać błędne przekonanie (contra legem) po stronie adresatów uchwały, że sam fakt wybudowania przyłącza rodzi po stronie gminy obowiązek jego odbioru. Celem podjęcia całej procedury przyłączania do sieci gminnej było stworzenie możliwości pobierania usług świadczonych przez gminę polegających na dostawie wody i odprowadzaniu ścieków przy jednoczesnym korzystaniu z urządzeń użyteczności publicznej. Świadczenie tych usług, stosownie do przepisów szczególnych, możliwe jest jedynie na podstawie zawartej umowy z usługobiorcą. Dlatego też, jak podsumował organ, gmina nie jest uprawniona do dokonania odbioru przyłącza, który jest równoznaczny z rozpoczęciem pobierania usług oraz korzystaniem z urządzeń użyteczności publicznej, bez stosownej umowy, co jest związane z obowiązkiem uiszczenia opłaty od przyłączenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej powoływanej jako ppsa). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały rady gminy stanowi zatem przytoczony art. 147 § 1 ppsa. Wprowadzając w tym przepisie sankcję nieważności ustawodawca nie określił jednak rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ustawie tej przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa tj. istotne i nieistotne, które mogą być wywołane przez podjęcie przez organ gminy niezgodnej z prawem uchwały. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 tej ustawy nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl zaś art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Kontroli sądowej tutejszego Sądu poddana została uchwała Rady Gminy Warlubie nr XV/109/00 z dnia 27 kwietnia 2000 r. w sprawie przyjęcia zasad wykonywania przyłączy kanalizacyjnych i przyłączenia się do kanalizacji oraz zasad dostarczania wody, odprowadzania ścieków i korzystania z gminnego wysypiska nieczystości stałych. Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm., dalej powoływanej jako usg) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej powoływanej jako ugk). W załączniku do tej uchwały zobowiązano odbiorców wody – właścicieli nieruchomości do przyłączenia kanalizacji ściekowej na nieruchomości do kanalizacji gminnej w terminie do dnia 31 października 2000 r., w wykonaniu którego to zobowiązania, nałożono na ww. podmioty obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt (II pkt 4 załącznika do uchwały), obowiązek wniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (II pkt 5-8 załącznika do uchwały) oraz uzależniono odbiór wykonanego przyłącza od zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków i wniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (II pkt 10 załącznika do uchwały). Uchwała ta nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Nic nie wiadomo także o tym, aby została ona opublikowana w prasie. W § 3 i 4 uchwały wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu poprzez kurendy i wywieszenie informacji na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Warlubiu i w sołectwach (§ 3) oraz, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 4).

Istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii czy prawidłowo i zgodnie z prawem na podstawie zaskarżonej uchwały nałożono na odbiorców wody – właścicieli nieruchomości ww. obowiązki dotyczące wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt, wniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz uzależniono odbiór wykonanego przyłącza od zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków i wniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a także czy zastosowany sposób ogłoszenia zaskarżonej uchwały (§ 3 i 4 uchwały) odpowiada przepisom prawa.

Odpowiedź na ww. zagadnienia sporne między stronami, wymaga w pierwszej kolejności określenia jakiego rodzaju akt prawny stanowi zaskarżona uchwała, to bowiem determinuje określone, szczegółowo omówione poniżej, konsekwencje prawne.

Dokonując analizy treści przedmiotowej uchwały, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako Konstytucja RP). Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, stanowiąc że jest to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, wymagający dla wejścia w życie ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

Uznanie określonego aktu za akt prawa miejscowego wymaga zatem zbadania jego właściwości i przymiotów w świetle wskazanych cech aktu prawa miejscowego. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, jako źródło w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP powszechnie obowiązującego prawa, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, analizowana zgodnie z poczynionymi uwagami, stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Adresat uchwały został bowiem określony w niej w sposób generalny tj. poprzez wskazanie jego cech, a nie w sposób indywidualny poprzez wymienienie go "z imienia", jako że jest nim – w przypadku kwestionowanych zapisów uchwały - każdy odbiorca wody-właściciel nieruchomości na obszarze objętym zbiorczą kanalizacją gminną (II pkt 1 załącznika do uchwały), na którego to nałożono obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego i przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej (II pkt 3-5 załącznika do uchwały). Ponadto uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, gdyż nakazywane uchwałą powinne zachowanie się adresata (np. obowiązek uiszczenia określonej opłaty - wynikającej z regulacji zawartych w części II czy też III załącznika do uchwały) miało aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (w przypadku każdego przyłączania nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wprowadzenia ścieków do kanalizacji, poboru określonej ilości wody), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji dotyczącej jednej osoby – co przesądza o abstrakcyjnym charakterze regulacji (normy). Natomiast personalny zasięg oddziaływania przepisów uchwały jest powszechny, gdyż w swej istocie nie obejmuje jednostek organizacyjnych gminy, podmiotów podległych (służbowo, organizacyjnie) organowi wydającemu uchwałę, lecz podmioty zewnętrzne, tj. przede wszystkim odbiorców wody - właścicieli nieruchomości na obszarze objętym zbiorczą kanalizacją gminną. Tym samym więc, zaskarżona uchwała zawiera normy ogólne (generalne i abstrakcyjne) i została skierowana do podmiotów zewnętrznych, co przesądza że stanowi ona źródło powszechnie obowiązującego prawa o zasięgu lokalnym. Na marginesie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Stanowisko, iż uchwała rady gminy nakładająca obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn.. akt II OSK 2330/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 439/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 586/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 687/12 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, dalej powoływanej jako CBOSA). Jednocześnie wymaga wskazania, że dla samej możliwości uznania określonej uchwały za akt prawa miejscowego nie ma znaczenia przyjęty sposób jej ogłoszenia, a w szczególności to, czy została ona opublikowana w dzienniku urzędowym. Kwestia dochowania wymaganego sposobu (trybu) ogłoszenia ma jedynie znaczenie dla oceny, czy dana uchwała może być uznana za akt normatywny obowiązujący, który wszedł w życie. Potwierdza to treść przepisów art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w myśl których warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.

Przesądzenie, że zaskarżoną uchwałę należy traktować jako akt prawa miejscowego, oznacza w świetle wskazanych wyżej cech aktu prawa miejscowego, że zakwestionowane przez stronę skarżącą regulacje uchwały – w tym w szczególności nakładające obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt i obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej – powinny znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z ww. art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w regulacji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały, z konsekwencjami - w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych - określonymi w przepisach obowiązujących w dacie orzekania (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1336/05 – dostępny na stronie CBOSA). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w wersji która w art. 40 ust. 1 posługiwała się pojęciem "przepisów gminnych", a nie pojęciem "aktów prawa miejscowego", znanym aktualnie obowiązującej ustawie o samorządzie gminnym (a wprowadzonym wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz.U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718, która w art. 32 zastąpiła pojęcie przepisów gminnych pojęciem aktów prawa miejscowego). Treść obu regulacji jest jednak identyczna, z tą jedyną różnicą dotyczącą terminologii (użytego pojęcia przepisów gminnych lub aktów prawa miejscowego). Zarówno na gruncie aktualnie obowiązującego brzemienia przepisu art. 40 ust. 1, jaki i treści tego przepisu w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego / przepisów gminnych, stanowi upoważnienie zawarte w akcie rangi ustawowej, o czym świadczy użyty w obu wersjach tego przepisu zwrot "na podstawie upoważnień ustawowych" gminie przysługuje prawo stanowienia - aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy / przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Zmiana zatem dotyczyła wyłączenie zastąpienia jednego pojęcia (przepisów gminnych) drugim (aktami prawa miejscowego). Istotnym jest też, że na mocy art. 241 ust. 7 Konstytucji RP obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji przepisy gminne stały się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Z powyższego wynika, że legitymacja samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych) istnieje tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Reguła ta dotyczy także sytuacji nakładania na obywatela obowiązków. W tym zakresie w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywatela jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 4 października 2017, sygn. akt II OSK 2330/16 – dostępne na stronie CBOSA). Koresponduje z tym poglądem przepis art. 84 Konstytucji RP, z którego wprost wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych włącznie ustawą.

W tym kontekście koniecznym zatem jest zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały, czy też jakiekolwiek inne przepisy, formułują wyraźne upoważnienie do uregulowania przez organ gminy materii unormowanej w zakwestionowanych przez stronę skarżącą przepisach zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała w zakresie w jakim nadkłada obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej została wydana bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Żaden bowiem z powołanych w uchwale przepisów, tj. art. 18 ust. 1 usg, art. 40 ust. 2 pkt 4 usg ani też art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie uprawniał organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego (przepisów gminnych) kwestii opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie ma także żadnych innych przepisów ustawowych, które upoważniałyby radę gminy do wprowadzenia takich opłat w drodze powszechnie obowiązujących przepisów prawa o zasięgu lokalnym.

Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych przepisów, koniecznym jest wskazanie na charakter prawny opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 (dostępny na stronie CBOSA), iż opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej, która została wprowadzona zaskarżoną uchwałą, pomimo że nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, to jednak oczywistym jest, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową. NSA zwrócił uwagę, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.), obowiązującej od 1 stycznia 1997 r., podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny (art. 10 ust. 2 tej ustawy). W tych okolicznościach, zdaniem NSA, omawiana opłata ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (patrz też wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 – Lex nr 149541; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok NSA - OZ w Lublinie z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 286/02, niepubl. - dostępne na stronie CBOSA).

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że przepisem upoważniającym do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest, powołany w podstawie prawnej uchwały, przepis art. 18 ust. 1 usg. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. To tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Żadna ustawa, żaden przepis nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych, a taki charakter ma analizowana opłata. Gdyby za taką podstawę ustawową potraktować art. 18 ust. 1 usg, zbędne okazałyby się przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 – dostępny na stronie CBOSA). Wskazać należy wyraźnie, że przepis art. 18 ust. 1 usg nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydawania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze. Na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 usg, nie można wywodzić samoistnego uprawnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Zatem regulacja art. 18 może jedynie uzupełniać upoważnienie, które musi wynikać z materialnego przepisu rangi ustawowej. Powyższe uwagi odnoszą się także do art. 7 ust. 1 pkt 3 usg, który to jedynie ogólnie określa, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, i że jednym z tych zadań są m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Tym samym nie może on stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwały rady gminy z uwagi na to, że w przepisie tym wyłącznie wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, a przepis ten nie zawiera delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że sprawy kanalizacji należą do zadań własnych gminy nie powoduje, że do kompetencji organu stanowiącego gminy należy wprowadzanie opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. W tym zakresie brak jest bowiem wyraźnego upoważnienia dla organu gminy.

Podstawy prawnej dla wprowadzenia przez Radę Gminy Warlubie w treści zaskarżonej uchwały opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie mógł stanowić również przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, określający że na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego (przepisy gminne) w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Zaskarżona uchwała nie należy bowiem do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (zob. np. wyrok NSA - OZ w Łodzi z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96; wyrok NSA – OZ w Krakowie z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12 - dostępny na stronie CBOSA).

Również art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie mógł stanowić właściwej podstawy do ustanowienia przez Radę Gminy Warlubie opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W myśl przywołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie zawiera bowiem generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Pomimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Taki zaś charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą (wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 - dostępny na stronie CBOSA). Ponadto przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie może stanowić podstawy nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku uiszczenia opłaty za podłączenie do urządzeń kanalizacyjnych czy wodociągowych lub opłaty za możliwość korzystania z tych urządzeń także z tej przyczyny, że podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/10 - dostępny na stronie CBOSA).

W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że również żadna inna ustawa czy przepis nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej czy gazowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 92/13 - dostępne na stronie CBOSA). W szczególności podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły również stanowić przepisy art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.), w ramach których to ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przewodów lub urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepisy te stanowią prawną możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jedynie w sytuacji gdy wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Z regulacji z art. 145 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wynika, że to nie rada gminy w drodze uchwały, lecz zarząd gminy mógł w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12 - dostępny na stronie CBOSA).

Jak podkreślono to wyżej nie jest dopuszczalne jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, obciążania ich ciężarami i świadczeniami publicznymi nie przewidzianymi ustawą. Skoro więc ustalona zaskarżoną uchwała opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, to wobec braku wymaganego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłaty, uznać należy wszystkie przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały regulujące i odnoszące się do tej opłaty za wydane bez podstawy prawnej, a zatem za istotnie naruszające prawo i tym samym uzasadniające stwierdzenie ich nieważności.

Także taką wadą i konsekwencją obarczany jest przepis uzależniający odbiór wykonanego przyłącza od zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków i wniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (II pkt 10 załącznika do uchwały), zważywszy że opłata za przyłączenie w świetle poczynionych przez Sąd uwag stanowi opłatę nie opartą na przepisach prawa. Podkreślić należy, że zawarty w tym przepisie element przymusu nie znajduje uzasadnienia normatywnego, a sama regulacja nie ma upoważnienia ustawowego.

W związku z tym, jak podkreślono to wyżej, iż sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały, to tym samym stwierdzić należy, iż w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały brak było upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do nałożenia na odbiorców wody – właścicieli nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego (przepisów gminnych) obowiązku wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt. W momencie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała bowiem powołana przez organ w odpowiedzi na skargę ustawa z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747), która weszła w życie 14 stycznia 2002 r., a która wprost i wyraźnie określa w art. 15 ust. 2, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis ten nie obowiązywał. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowany jest normami upoważniającymi zawartymi w aktach rangi ustawowej. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest zatem upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, ani nieobowiązujący jeszcze wówczas art. 15 ust. 2 ww. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani też żaden z omówionych wcześniej przepisów nie zawierał upoważnienia dla rady gminy do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego (przepisów gminnych) obowiązku wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt przez osobę przyłączającą nieruchomość do sieci. Kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji zawierała, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Ustawa ta nie zawierała jednak norm kompetencyjnych upoważniających radę gminy do zawarcia w akcie prawa miejscowego (przepisach gminnych) przepisów nakładających obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt przez osobę przyłączającą nieruchomość do sieci (w sprawie odbiorców wody – właścicieli nieruchomości), jak też przepisów określających odpłatności za przyłączenie do kanalizacji. Przewidywała ona wykonanie urządzeń kanalizacyjnych miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1), zaś zbiorczych urządzeń kanalizacyjne wsi – na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości (art. 99 ust. 2). W art. 107 ust. 3 pkt 2 przewidziana została delegacja ustawowa do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego zasady ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r., które w odróżnieniu od poprzedzającego go rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w ogóle nie normowało kwestii dotyczących zasad ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w przepisie § 8 kompetencje w zakresie dokonywania stosownych rozliczeń przyznawało terenowym organom administracji państwowej właściwości szczególnej do spraw rolnictwa stopnia podstawowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12). W odróżnieniu od ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne nie definiowała pojęcia przyłącza kanalizacyjnego, a jedynie określała zakres pojęcia urządzeń kanalizacyjnych. Tym bardziej więc niejasnym w sprawie jest użyty w zaskarżonej uchwale zakres pojęcia przyłącza kanalizacyjnego. Wymaga podkreślenia, że również obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.) stanowił jedynie o obowiązku właścicieli nieruchomości przyłączenia ich do istniejącej kanalizacji sanitarnej, natomiast nie normował kwestii podmiotu zobowiązanego do pokrywania kosztów realizacji przyłącza kanalizacyjnego (która to kwestia jest obecnie uregulowana przez ww. ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), jak też kwestii odpłatności za przyłączenie do kanalizacji. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, wskazując na brak wyraźnego upoważnienia ustawowego dla rady gminy do nałożenia na odbiorców wody – właścicieli nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego (przepisów gminnych) obowiązku wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt, stwierdzić należy, że przepisy załącznika zaskarżonej uchwały regulujące przedmiotową kwestię za wydane bez podstawy prawnej, a zatem za istotnie naruszające prawo, i jako takie obligujące Sąd do stwierdzenia ich nieważności.

W przedmiocie natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia powołanych przez Prokuratora przepisów art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w związku z nie opublikowaniem zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, wskazać należy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała jeszcze ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zatem żaden jej przepis w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu nie mógł zostać naruszony. Natomiast przepis art. 42 ust. 1 usg, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie obowiązywał żaden szczególny przepis prawa, który określałby odmienny sposób jej ogłoszenia, w szczególności nakazujący jej promulgację w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12 (dostępny na stronie CBOSA) wraz z zawartą w nim argumentacją, że użyty w zacytowanym przepisie spójnik "a także" oznacza, iż muszą być zastosowane obie formy podania treści uchwały do wiadomości publicznej, tj. rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych (lub inny sposób miejscowo przyjęty) i ogłoszenie w lokalnej prasie. Niezastosowanie jednej z tych form stanowi zatem o nieprawidłowym ogłoszeniu uchwały na gruncie wskazanego przepisu. Skoro więc w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że podlega ona ogłoszeniu poprzez kurendy i wywieszenie informacji na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Warlubiu i w sołectwach, a w § 4 że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 4), natomiast nie wynika ani z treści uchwały, ani z akt sprawy, że została ona ogłoszona w lokalnej prasie, co ze względu na bardzo szeroki krąg adresatów zaskarżonej uchwały oraz zakres i charakter nałożonych nią na adresatów obowiązków było tym bardziej konieczne i szczególnie uzasadnione, to tym samym uznać należy, że zastosowany sposób ogłoszenia zaskarżonej uchwały bez wątpienia naruszał art. 42 usg.

Z uwagi jednak na nadal istniejące w orzecznictwie sądowym rozbieżności odnośnie prawidłowej wykładni art. 42 usg (co oznacza, że stan odpowiadający jednej z dopuszczalnych i w dalszym ciągu przyjmowanych interpretacji nie może zostać uznany za ewidentnie niezgodny z prawem – wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2293/16, dostępny na stronie CBOSA), a także na okoliczność, że rozbieżności te dotyczą stanu przeszłego, który miał miejsce w 2000 r., Sąd uznał, że naruszenie to samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemniej jednak mając na uwadze nie tylko wykazaną niezgodność zaskarżonej uchwały z art. 42 usg, ale także wszystkie wskazane powyżej "istotne" naruszenia prawa, ich zakres, przedmiot i konsekwencje, okoliczność że naruszenia te stanowią istotę zaskarżonej uchwały (załącznika do uchwały), że przepisy części III załącznika do uchwały odnoszą się i są związane z regulacjami zawartymi w części II załącznika do uchwały, a także że uchwała ta w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, Sąd uznał, że w sprawie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na marginesie poczynionych uwag dotyczących sposobu ogłoszenia zaskarżonej uchwały, pokreślić należy, że powołany przez obie strony przepis art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1990 r. Nr 21, poz. 123 ze zm.), nie obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.