Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 324/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.77 ust.3
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: §1ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del.WSA Bożena Popowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 903/10 w sprawie ze skargi M. P. na akt Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 903/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił akt Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. skierowanym do Starosty K. M. P. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt 6/04) wezwał do zapłaty na jego rzecz kwoty [...] zł tytułem zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu marki Peugeot 405 zarejestrowanego w dniu [...] listopada 2004 r. pod nr rejestracyjnym [...].

W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił dokonania zapłaty spornej kwoty – twierdząc, że opłata za kartę tego pojazdu została pobrana zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz w wysokości określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137 poz. 1310), tj. w kwocie 500 zł.

W złożonej na powyższy akt skardze – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa – M. P., zakwestionował w/w stanowisko organu.

W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że we wspomnianym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny określił na dzień 1 maja 2006 r. termin utraty mocy § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w oparciu o który pobrana została sporna opłata za kartę pojazdu. Przepisy określające wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł weszły w życie dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r.

Uchylając - na podstawie 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. – zaskarżony akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że z uwagi na zawartą w art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym delegację, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu Peugeot 405 przez skarżącego.

Wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wydając powyższe orzeczenie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł została zawyżona, albowiem nie uwzględniała ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie był zaś umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. W ocenie Sądu Konstytucyjnego, ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi, nabywa ona cechy podatku. W konsekwencji, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, było sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznaczało, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono zgodne w zakresie ustalenia wysokości opłaty z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem, a także z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie bowiem zakwestionowany przepis stanowił, od chwili jego wydania, przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana zaś przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny, jako przepisu niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza – zdaniem Sądu - że do daty tej jest on zgodny z Konstytucją. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma bowiem ten charakter od dnia jego wydania.

Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonanie stosownej zmiany tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi przy tym dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą.

Sąd Wojewódzki podzielając dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia, wskazał, iż w świetle art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Sędziowie orzekający zatem w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Nie budzi przy tym zastrzeżeń doktryny jak i orzecznictwa, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje.

Dokonując więc takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia, Sąd uznał, że § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty.

Konsekwencją uznania powyższego przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny było ustalenie, że poddany kontroli akt Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu w roku 2005 opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., (sygn. akt I OSK 418/08), Sąd Wojewódzki zaznaczył, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu w oparciu, o który dokonana została czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

W świetle powyższego Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta K. winien ustalić opłatę za kartę pojazdu, kierując się kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę o wartość przewyższającą koszty wydania karty. Jednocześnie organ zaznaczył, że pomocnym przy ustaleniu prawidłowej wysokości opłaty za kartę pojazdu może okazać się wysokość takiej opłaty ustalona rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego m.in. w celu wykonania w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W skardze kasacyjnej Starosta K., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:

1. niewłaściwe zastosowanie § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) do opłaty za wydanie karty pojazdu należnej przed wejściem w życie tego przepisu,

2. błędną wykładnię § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) poprzez przyjęcie, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu nastąpiła przed dniem 15 kwietnia 2006 roku, co narusza art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Kwestionując prawidłowość wydanego przez Sąd i instancji rozstrzygnięcia, skarżący kasacyjnie wywodził, że co prawda wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 17 stycznia 2006 roku, jednakże Trybunał orzekł, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w części uznanej za niezgodną z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej tracą moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 roku. Trybunał Konstytucyjny zatem, jako uprawniony do określenia chwili utraty mocy eliminowanych z obiegu prawnego przepisów (art. 190 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), wskazał w wyroku wyraźnie datę przyszłą tj. 1 maja 2006 roku. Uznał zatem, że do tego czasu przepis ten może funkcjonować, a organy administracji winny go stosować.

Skarżący kasacyjnie twierdził, że określenie późniejszej utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być inaczej rozumiane jak jego pozostawienie na czas określony w porządku prawnym. Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji, utrzymał czasowo normę prawną w mocy.

Zdaniem Starosty, pogląd prezentowany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jest nie do przyjęcia, bowiem prowadzi do sytuacji, w której - pomimo ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego - przepis, którego orzeczenie to dotyczyło, obowiązywałby zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji i jednocześnie nie obowiązywałby, ponieważ organ stosujący prawo odmawiałby jego stosowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych. Te zaś należy uznać za nieuzasadnione.

Nie można przyznać słuszności zarzutowi skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 1 ust. 1 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. uznając, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu nastąpiła przed dniem 15 kwietnia 2006 r. Sąd Wojewódzki, odmawiając stosowania tego przepisu, nie kwestionował daty utraty mocy obowiązywania § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wydanym w dniu 17 stycznia 2006 r. wyroku. Czym innym bowiem jest kwestia utraty mocy obowiązywania przepisu w czasie, czym innym zaś była odmowa jego stosowania przez Sąd jako niezgodnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i ustawą – Prawo o ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony już w tego rodzaju sprawach kierunek orzeczniczy. W wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, publ. LEX nr 518241) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez Sąd, w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika z art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA nr 2, poz. 39), z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

To uprawnienie Sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające powyższą niezgodność, wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego nie można mówić o sprzeczności w stanowisku Sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązywał, jednakże Sąd odmówił jego zastosowania.

W niniejszej sprawie rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04, OTK-A z 2006 r., nr 1, poz. 3) niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu. Problem sprowadzał się więc do tego, jakie znaczenie prawne w rozpoznawanej sprawie miało stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis rozporządzenia, który stanowił podstawę zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym utrata mocy przez powyższy przepis została odroczona przez Trybunał w czasie.

W kwestii tej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być onstosowany przez wymiar sprawiedliwości (vide: wyroki z dnia 2 lipca 2003 r. o sygn. akt K 25/01, OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 60, z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96, z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt SK 26/02, OTK-A z 2005 r., nr 3, poz. 29 i z dnia 27 kwietnia 2005 r. o sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42), ale podkreślenia jednak wymaga, że przedstawione wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych.

Omawiane zagadnienie dotyczy zaś stwierdzenia niezgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko, iż sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)."

Samo odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie kreuje sytuacji odmiennej od tej, która została rozważona powyżej, a już na pewno nie ogranicza wskazanego wyżej uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. W świetle uwag powyższych zatem, uprawnienie sądu administracyjnego, będąc aktualnie niezależnie od statusu zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, tym bardziej nie może być podważone w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucja i ustawą przez Trybunał Konstytucyjny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, spowodował tym aktem, że przepis ten, w stosunku do którego stwierdzono przecież tym samym niezgodność z normą konstytucyjną, zyskuje szczególną wiążącą moc. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny z ustawą zasadniczą. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko, bowiem nie wpływa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

Zasadne jest więc przyjęte w judykaturze stanowisko, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji, Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05).

Zauważyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach wyrażał pogląd, iż obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Zatem sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, to jest art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. zakwestionował bowiem jedynie wysokość opłaty, a nie podstawę prawną do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania opłaty za czynności powiatów od wysokości tej opłaty odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 842/09, z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09). Dlatego też skarżący kasacyjnie pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu zobligowany był – na mocy wiążących go przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym pobrać opłatę w wysokości określonej w art. 77 ust. 5 powołanej ustawy. Pobranie zatem opłaty niższej od wskazanej w zakwestionowanym przez Sąd Konstytucyjny przepisie rozporządzenia – jednakże zgodnej z wytycznymi zawartymi w powołanym wyżej przepisie rangi ustawowej - nie stanowiłoby w istocie naruszenia obowiązującego prawa. Nie skutkowałoby tym samym również naruszeniem przez Starostę dyscypliny finansów publicznych.

Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki wydając organowi wytyczne co do sposobu załatwienia sprawy – zgodnie z art. 153 P.p.s.a.- prawidłowo uwzględnił okoliczność, iż dla ustalenia prawidłowej opłaty za wydanie M. P. karty pojazdu, organ zobligowany będzie wziąć pod uwagę zarówno wytyczne określone art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jak również wysokość opłaty ustalonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu na podstawie wskazówek Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wydanym w dniu 17 stycznia 2006 r. wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe instrukcje – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – nie oznaczały, iż organ zobligowany jest w tym przypadku zastosować powołany wyżej przepis rozporządzenia wprost. Przepis tego rozporządzenia ma stanowić jedynie podstawę wyliczenia prawidłowej opłaty za wydanie karty pojazdu, a w konsekwencji ustalenia należności podlegającej zwrotowi w odpowiedniej wysokości.

Dlatego też za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.