Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 681/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 140
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 roku sprawy ze skargi B.J. i K. J. na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 29 listopada 2004 roku nr XXVII/120/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

B. J. i K. J., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g.", zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miasta Brzeziny nr XXVII/120/04 z dnia 29 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny w zakresie, w jakim ustalenie, że w terenach usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych, dotyczy należącej do skarżących działki gruntu nr 2733, obręb nr [...] miasta B., położonej w B. przy ul. A 15a, w obszarze oznaczonym na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny symbolem 86U, UO (według rysunku planu nr 3). Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.z.p.", oraz w związku z art. 140 K.c. i art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności B. J. i K.J., w ten sposób, iż posiadana przez nich nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania nie może być w większości przeznaczona na cele mieszkalne. Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Brzeziny nr XXVII/120/04 w powyższym zakresie. Wnieśli także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] lutego 1996 r. skarżący nabyli od Gminy Miasta Brzeziny zabudowaną działkę gruntu nr 2733, położoną w B. przy ul. A nr 17, o powierzchni 3.940m2. Działka ta znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na miejscowym planie gospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny symbolem 86U, UO, tj. na terenach usług oświaty oraz nieuciążliwych usług z dopuszczeniem obiektów sportu, rekreacji oraz obsługi turystyki wraz z zielenią towarzyszącą o charakterze parkowym z terenowymi obiektami sportowymi oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi. Na działce znajduje się murowany piętrowy budynek usługowy, przebudowany i rozbudowany w latach 1996 – 1997. W budynku tym skarżący prowadzą działalność gospodarczą z zakresu produkcji odzieży wierzchniej. Na przełomie 2008 i 2009 r. skarżący wystąpili do Starostwa Powiatowego w Brzezinach z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny. Do wniosku został dołączony projekt architekta S. N., na podstawie którego wyodrębniono:

a) powierzchnię użytkową części usługowej – 1.757,97m2, co stanowi 70,15% całkowitej powierzchni użytkowej;

b) powierzchnię użytkową części mieszkalnej – 524,66m2, co stanowi 29,85% całkowitej powierzchni użytkowej.

W dniu 26 stycznia 2009 r. Starosta Powiatu Brzezińskiego potwierdził bez sprzeciwu przyjęcie zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny, z zachowaniem powyższych proporcji powierzchni części usługowej (70,15%) i części mieszkalnej (29,85%).

Skarżący wskazali dalej, że wydzielili w swoim budynku usługowym część mieszkaniową, która zajmuje 524,66m2, co stanowi 29,85% całkowitej powierzchni użytkowej budynku usługowego, jednak chcieliby przeznaczyć na cele mieszkalne większość posiadanej działki. Tymczasem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny wynika, że w terenach usług (innych niż Um) – a na takim terenie znajduje się grunt skarżących – dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nie przekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych. Skarżący wskazali, iż mają w tej sytuacji ograniczoną możliwość zagospodarowania działki zgodnie ze swoja wolą (tylko do 30% powierzchni użytkowej usług). Ich zdaniem postanowienia zawarte w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. p) zaskarżonej uchwały w sposób nadmierny wkraczają w prawo własności skarżących bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Postanowienia te naruszają indywidualny interes prawny, istniejący już w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny. Już w 2004 r. skarżący posiadali bowiem tytuł prawny do nieruchomości objętej planem miejscowym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, wynikającą przede wszystkim z art. 140 K.c., uniemożliwiając realizację uprawnienia do zagospodarowania swojej działki wedle własnej woli. Budynek, w którym skarżący prowadzą obecnie działalność gospodarczą miał być pierwotnie przeznaczony na cele mieszkaniowe, jednak uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r. uniemożliwiło zagospodarowanie więcej niż 30% budynku dla zaspokojenia wspomnianych potrzeb mieszkaniowych właścicieli. Postanowienia § 2 ust. 1 pkt 1 lit. p) zaskarżonej uchwały determinują bowiem wielkość powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych w obrębie powierzchni użytkowej budynku – wykluczając zagospodarowanie na cele mieszkaniowe większej części budynku usługowego niż 30% jego powierzchni usługowej. W konsekwencji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza de facto możliwość pełnego korzystania przez właścicieli z ich prawa do nieruchomości, co uzasadnia zarzut sprzeczności postanowień planu z art. 140 K.c., określającym treść prawa własności.

Skarżący podkreślili, że gmina nie posiada legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Władztwo planistyczne gminy nie może zatem polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności (art. 1 ust. 1 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Opisane powyżej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny doprowadziły do powstania sytuacji, w której właściciele działki gruntu, posiadający ten grunt od 1996 r., a zatem przez 23 lata, nie mogą zmienić sposobu zagospodarowania swojej działki i przeznaczyć większej części na potrzeby mieszkaniowe. Tymczasem tego rodzaju zmiana w zakresie korzystania z nieruchomości jest naturalną konsekwencją upływu czasu i zmieniających się potrzeb właścicieli w zakresie intensywności prowadzenia działalności gospodarczej. W takich okolicznościach przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie planistyczne, o którym mowa w wezwaniu, jest dla skarżących krzywdzące i prowadzi do realnego naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z art. 140 K.c.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeziny wniosła o jej oddalenie, wskazując, ze zarzuty w niej zawarte są niezasadne. Organ zauważył, iż skarżący podnieśli, że budynek znajdujący się na działce nr 2733, położonej w B. przy ul. A 15a "miał być pierwotnie przeznaczony na cele mieszkaniowe". Tymczasem taki zamiar nabywców ani jakakolwiek promesa ze strony zbywcy, nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Organ stwierdził, że sami skarżący przyznali, iż w budynku prowadzona była i jest działalność gospodarcza. Skarżącym znana była okoliczność, że nabywają budynek po dawnym żłobku. Budynek zaadaptowali i użytkowali na cele gospodarcze. Tym samym twierdzenia skarżących o tym, że rzekomo pierwotnym ich zamiarem było zagospodarowanie budynku na potrzeby mieszkaniowe, nie znajdują podstaw. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zintensyfikowana aktywność skarżących w zakresie rzekomego naruszenia ich prawa własności kwestionowaną uchwałą nastąpiła po wymierzeniu i przystąpieniu do egzekucji należności podatkowych należnych za przedmiotową nieruchomość. Skarżący od chwili uchwalenia miejscowego planu w 2004 r. nie zarzucali naruszenia ich praw przez przepisy tegoż planu. Przedmiotowa działka znajduje się w obszarze planu oznaczonym symbolem: 86U, UO, w którym ustalono następujące przeznaczenie: tereny usług oświaty oraz nieuciążliwych usług z dopuszczeniem obiektów sportu, rekreacji oraz obsługi turystyki wraz z zielenią towarzyszącą o charakterze parkowym z terenowymi obiektami sportowymi oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi. W ustaleniach ogólnych planu, w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów wskazano: "Tereny usług (oznaczone symbolem "U") o uciążliwości ograniczonej do granic terenu, do którego podmiot prowadzący działalność gospodarczą posiada tytuł prawny. Tereny te, o symbolu U (w tym, w szczególności: US – usługi sportu i rekreacji, UO – usługi społeczne oraz oświaty i wychowania, UZ – usługi społeczne ochrony zdrowia i opieki społecznej, UT – usługi turystyki, OS – obiekty kościelne i sakralne, UK – usługi kultury, Urn – usługi nieuciążliwe z towarzyszącą zabudową mieszkaniową o powierzchni użytkowej stanowiącej nie więcej niż 50% powierzchni użytkowej usług w przeliczeniu na powierzchnię obszaru oznaczonego symbolem Um), przeznaczone są do użytkowania istniejących i realizowania nowych obiektów kubaturowych, zagospodarowania terenów usług użyteczności publicznej związanych z produkcją dóbr materialnych oraz usług niematerialnych (tj. usług społecznych, kultury, kultu religijnego), usług komercyjnych np. handlu, gastronomii, rzemiosła i innych usług bytowych, zamieszkania zbiorowego oraz związanych z zarządzaniem, pośrednictwem i administracją, obsługi rolnictwa z możliwością przebudowy i rozbudowy istniejących obiektów (przy zachowaniu przepisów odrębnych i innych ustaleń planu) oraz realizacji nowych obiektów użyteczności publicznej wraz z niezbędnymi dla ich funkcjonowania urządzeniami i budynkami o funkcji gospodarczej i technicznej, drogami wewnętrznymi, dojazdami, parkingami, dojściami pieszymi oraz zielenią towarzyszącą i infrastrukturą techniczną". W terenach usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nie przekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych. Wymóg ten winien być spełniony podczas przebudowy istniejących obiektów oraz realizacji nowych obiektów usługowych.

Dalej organ wyjaśnił, że w dokumentacji planistycznej wynika, iż skarżący zostali powiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu i możliwości zgłaszania protestów i zarzutów. Ze względu na brak protestu bądź zarzutu plan został przyjęty zgodnie z projektem. Skarżący w dniu 23 grudnia 2008 r. wystąpili do Burmistrza Miasta Brzeziny o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki. Uchwałą Rady Miasta Brzeziny Nr XXI/49/2012 z dnia 28 maja 2012 r. przystąpiono do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny. Wniosek skarżących został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu studium i umieszczony w wykazie wniosków złożonych do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny poza procedurą – przed obwieszczeniem o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. W dniu 27 czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta Brzeziny zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczając termin na składanie wniosków do dnia 20 lipca 2012 r. W terminie ustalonym w obwieszczeniu wpłynął wniosek skarżących w sprawie zmiany miejscowego planu o żądaniu odmiennym od wykazanego we wniosku z grudnia 2008 r. Zmiana studium została dokonana w 2013 r. uchwałą Rady Miasta Brzeziny Nr XLII/190/2013 z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny. Działka nr 2733 w studium została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudowa usługową. W dniu 13 czerwca 2016 r. skarżący złożyli wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wnieśli o oznaczenie przedmiotowej nieruchomości symbolem "MNU" – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej zgodnie ze studium.

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwały Rady Miasta Brzeziny Nr XXV/161/2016 z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny dla działek z obrębu nr [...] i obrębu nr [...], położonych w rejonie ulic: B, C, D, projektowanej drogi E, F, G i H, zmienionej uchwałą Rady Miasta Brzeziny Nr XLI/277/2017 z dnia 29 czerwca 2017 r. organ zauważył, że planowane zmiany zmierzają w kierunku wskazanym przez skarżących we wniosku z dnia 8 czerwca 2016 r. W dniu 28 lutego 2018 r. zawarta została umowa na opracowanie ośmiu projektów zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dla terenów objętych ww. uchwałą Rady Miasta Brzeziny Nr XXV/161/2016 z dnia 24 czerwca 2016 r.

Organ podkreślił także, że w momencie zakupu przez skarżących działki nr 2733 obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Brzezinach Nr 3 z dnia 25 lutego 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny, zgodnie z którą przedmiotowa działka przeznaczona była pod usługi ogólnomiejskie i obiekty usługowe nieuciążliwe. Ze zgromadzonych materiałów wynika, iż pierwsze sygnały dotyczące zmiany obecnej funkcji trenu określnej w miejscowym planie pojawiły się w 2008 r. Organ zauważył, że nie są mu znane okoliczności wskazujące na to, że znajdujący się na przedmiotowej działce budynek dawnego żłobka miał być pierwotnie przeznaczony przez skarżących na cele mieszkaniowe, a uchwalenie planu w 2004 r. uniemożliwiło zagospodarowanie więcej niż 30% budynku dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych właścicieli, tym bardziej, iż skarżący nie brali czynnego udziału w tworzeniu tego planu. Organ akcentował, że sami skarżący przedłożyli dokument, z którego wynika, że dopiero w 2009 r. ujawnili swoje zamierzenia co do rozszerzenia funkcji mieszkaniowej budynku, zgłaszając zmianę sposobu jego użytkowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia norm prawnych wskazanych w skardze, organ uznał je za niezasadne. Stwierdził, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy u.p.z.p., w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Wprowadzone w planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Uwzględniały one uwarunkowania lokalne i potrzeby społeczności. Co istotne, sami właściciele przez lata wykorzystywali budynek właśnie do celów gospodarczych, a zatem zgodnie z postanowieniami planu. Nie sposób zatem uznać, że zaskarżona uchwała wkraczała w sferę ich uprawnień w sposób i w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie jej nieważności. Zmiana potrzeb właścicieli nie jest natomiast równoznaczna z istnieniem podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Może co najwyżej uzasadniać procedowanie zmian w miejscowym planie i w tym zakresie procedura planistyczna jest w toku.

Organ zaznaczył, że w chwili zakupu przedmiotowej nieruchomości przez skarżących, postanowienia obowiązującego miejscowego planu były jeszcze bardziej rygorystyczne w zakresie realizacji celów mieszkaniowych. To właśnie uwzględnienie zmiany uwarunkowań i potrzeb lokalnych doprowadziło do uchwalenia nowego planu w 2004 r. Przez lata użytkowania nieruchomości skarżący nie postrzegali w postanowieniach planu naruszenia ich indywidualnego interesu. Sama okoliczność, że zmianie uległy zamierzenia skarżących w zakresie zagospodarowania nieruchomości i sposobu jej wykorzystania, nie oznacza, że uchwała dotycząca planu nie spełnia standardów konstytucyjnych lub narusza wskazane przepisy ustawy planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 543/19 oddalił skargę B.J. i K. J. na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 29 listopada 2004 r. nr XXVII/120/04.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej B.J. i K. J. wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 787/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego oraz zawiadomienie o terminie wyłożenia tego planu do publicznego wglądu w dacie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.z.p.", świadczą o ziszczeniu się przesłanek wynikających z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., a w konsekwencji przesądzają o tym, że w sprawie zastosowanie miały przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, tj. przepisy u.z.p. Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi, w której wadliwie skarżący zarzucali zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów u.p.z.p., dokonał kontroli jej legalności w oparciu o przepisy nie mające zastosowania w toku procedury planistycznej i przy podejmowaniu przez Radę Miasta Brzeziny uchwały z dnia 29 listopada 2004 r. Nr XXVII/120/04. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, celem oceny zgodności zaskarżonej uchwały z mającymi w tej sprawie zastosowanie przepisami u.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. Treść art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ww. ustawy nie wskazuje z kolei na to, aby rozpoznanie sprawy w powyższym trybie wymagało zgody stron postępowania.

W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Brzeziny z dnia 29 listopada 2004 r. nr XXVII/120/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny – w zakresie w jakim ustala, że na terenie usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych.

Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym skargę na uchwałę rady gminy może wnieść ten, kto wykaże, że jego interes prawny został naruszony tą uchwałą. W przypadku uchwał rady gminy podejmowanych w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak pojmowanego interesu prawnego z reguły dotyczy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami aktu planistycznego, o ile następuje ingerencja w sposób wykonywania prawa własności, przy czym nie można wykluczyć owej ingerencji nawet w przypadku ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do obszaru objętego ustaleniami aktu planistycznego. Interes prawny w procesie planowania przestrzennego znajduje swe źródło w przepisach K.c. chroniących własność, a jednocześnie w przepisach Konstytucji RP. Skarżący będący właścicielami działki gruntu nr 2733, w obrębie nr 8 znajdującej się w Brzezinach przy ul. A 15a, zakresem zaskarżonej uchwały, mają w sprawie interes prawny w kwestionowaniu jej zapisów, zatem skarga spełnia wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Co więcej, skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 12 kwietnia 2019 r.), co dodatkowo czyni ją dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego badania legalności kwestionowanej uchwały należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił wyrok tutejszego Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na zasadzie art. 153 P.p.s.a. wiążące jest stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.z.p. i na ich podstawie winien zostać skonstruowany wzorzec kontrolny dla oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Istotne w okolicznościach badanej sprawy jest także i to, że w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 164/14 tutejszy Sąd badał już legalność uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie i z urzędu kontrolował zawartość kwestionowanego w niniejszym postępowaniu aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 23 maja 2014 r. tutejszy Sąd oddalając skargę nie doszukał się w materiałach planistycznych tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad i trybu jego sporządzania. Skoro zatem dokonując uprzednio kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów dotyczących procedury jej uchwalenia prawomocnie oddalona została skarga, to ustalenia w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem są wiążące w niniejszej sprawie. Aktualnie Sąd zobligowany jest wyłącznie do skontrolowania zaskarżonego aktu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 101 ust. 2 u.s.g.).

Dokonując analizy materiału zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, wbrew zarzutom skargi, nie ingeruje w prawo własności skarżących w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, a nadto nie narusza przepisów u.z.p. w związku z art. 140 K.c. i art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do powyższej kwestii warto zaznaczyć, że skarżący w dniu 23 lutego 1996 r. od Gminy Miasta Brzeziny nabyli zabudowaną działkę gruntu nr 2733, o powierzchni 3.940m2, położoną w Brzezinach przy ul. A nr 17. W dacie zakupu powyższej działki obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Brzezinach z dnia 25 lutego 1994 r. nr 3 w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny. Na nabywanej działce znajdował się budynek po dawnym żłobku, a sama działka zlokalizowana była na obszarze usług oświaty z zielenią towarzyszącą, oznaczonym w planie symbolem F47UO, gdzie minimalny wskaźnik terenów zieleni i sportu wynosił 70% powierzchni obszaru. Aktualnie, zgodnie z zaskarżonym miejscowym planem przedmiotowa działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem: 86U, UO, w którym ustalono następujące przeznaczenie: tereny usług oświaty oraz nieuciążliwych usług z dopuszczeniem obiektów sportu, rekreacji oraz obsługi turystyki wraz z zielenią towarzyszącą o charakterze parkowym z terenowymi obiektami sportowymi oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że postanowienia zaskarżonego planu stanowią co do zasady kontynuację przeznaczenia przedmiotowego terenu ujętego w planie miejscowym z dnia 25 lutego 1994 r. Przy czym w kontekście planu miejscowego obowiązującego w dacie nabycia nieruchomości przez skarżących należy stwierdzić, że zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów dopuszczających w terenach usług (innych niż Um) realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług stanowi rozszerzenie zakresu dotychczasowego możliwego sposobu zagospodarowania o funkcję mieszkalną. Tym samym kwestionowany zapis odnoszący się do maksymalnej powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych wyraźnie wskazuje, że intencją organu było zachowanie na tym terenie jako wiodącej funkcji usługowej z preferowanymi usługami oświatowymi. Trafnie zatem podaje organ, iż porównanie obu planów pozwala na stwierdzenie, że zakres praw właścicielskich skarżących, wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały uległ poszerzeniu, tym samym, w ujęciu in abstracto rozumianym jako suma uprawnień, w następstwie uchwalenia kwestionowanego planu poprawie uległa ich sytuacja prawna.

Nie sposób także zgodzić się ze skarżącymi, iż podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej nieruchomości doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy skutkującego niedozwolonym ograniczeniem prawa własności skarżących. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, gmina może swobodnie decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że działa racjonalnie i racjonalność tę wykaże oraz, że wybierze optymalne rozwiązania (vide: R.Radziszewski, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2002 r., uwagi do art. 4). W istotę powoływanego władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w prawo własności ma zatem pełne umocowanie w przepisach ustawowych. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi bowiem o dopuszczalności ograniczenia prawa własności w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Taką ustawą dopuszczającą ingerencję w prawo własności była u.z.p. Władztwo planistyczne sprawowane w granicach prawa, wyłącza też pełne prawo właściciela do dysponowania nieruchomością według własnej woli. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że skarżący nie zgłaszali wniosków, protestów bądź zarzutów do projektu planu. W razie braku takich działań ze strony właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą bowiem one domniemywać zamierzeń właścicieli. Skoro zatem skarżący nie zgłaszali w toku prac planistycznych zastrzeżeń w zakresie ustaleń przyjętych w projekcie planu w odniesieniu do ich nieruchomości, to uznać należy, że akceptowali ówczesny sposób zagospodarowania działki, stanowiącej ich własność. Do takiego wniosku prowadzi także wzgląd na wieloletnie wykorzystywanie przez skarżących przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z postanowieniami planu. W latach 1996 – 2008 skarżący prowadząc na nieruchomości działalność gospodarczą nie podważali postanowień planu obowiązujących na tym terenie. Natomiast w 2008 r. akceptując postanowienia planu dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Trafnie zatem wskazuje organ, iż to w zmianie koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła po wielu latach od uchwalenia planu należy upatrywać przyczyny kwestionowania postanowień miejscowego planu. Powyższe nie może jednak prowadzić do uznania, że interes skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola sądowa dokonywana w aspekcie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości nie może prowadzić do uznania bezprawności tegoż naruszenia, w sytuacji zredefiniowania przez właściciela potrzeb, którym ma służyć nieruchomość i w konsekwencji przeorientowania w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały jego interesu prawnego. Okoliczność, iż skarżący w trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały zmienili własne plany co do sposobu zagospodarowania nieruchomości, nie prowadzi do wniosku, że gmina naruszyła władztwo planistyczne przewidując określony sposób jej zagospodarowania, skoro ów sposób zagospodarowania był nie tylko długotrwale akceptowany przez właściciela, ale także przez kilkadziesiąt lat był warunkiem prowadzenia przez niego określonej działalności gospodarczej na terenie nieruchomości. Z powyższego punktu widzenia nie można zaakceptować stanowiska skarżących o nieproporcjonalnym wkroczeniu przez organ planistyczny w prawo własności i naruszeniu przez to art. 140 K.c. w związku z art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w sytuacji dopuszczenia w planie na terenach usług (innych niż Um) realizacji mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nie przekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług.

Odnosząc się następnie do kwestii zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny (uchwała Rady Miasta Brzeziny z dnia 30 stycznia 2001 r.), wskazać należy, że w świetle mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów u.z.p., zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bada m.in. spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.). Ogólne kierunki i zasady przyjęte w planie winny być zatem spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, co nie oznacza jednak, iż ustalenia planu muszą być w całej rozciągłości identyczne, jak w studium. Spójność nie oznacza bowiem identyczności, bezwzględnej zgodności, spójność to coś mniej niż zgodność (vide: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 764/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenia planu mogą zatem nie tylko uszczegóławiać ale również uściślać, zawężać przyjęty w studium sposób zagospodarowania danego terenu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 981/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy mieć przy tym na uwadze, iż studium jest jedynie swego rodzaju ogólnym projektem kształtującym szeroko rozumianą politykę przestrzenną gminy. O szczegółowym przeznaczeniu danego terenu decydują postanowienia miejscowego planu. Za uszczegóławiające należy uznać postanowienia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działki skarżących. Zapisy te przede wszystkim nie są sprzeczne z ustaleniami studium, skoro lokalizują sporną nieruchomość w strefie zabudowy mieszkaniowo – usługowej i obsług komunalnych (z przewagą zabudowy jednorodzinnej). Kwestionowana uchwała dla tego terenu dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowo – usługowej, a jednocześnie zawęża możliwość zabudowy mieszkaniowej względem określonej powierzchni użytkowej usług. Nie sposób w takiej sytuacji doszukać się braku spójności pomiędzy postanowieniami studium i zaskarżonej uchwały, tak w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, jak i możliwości ograniczenia zabudowy mieszkaniowej.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że rozwiązania planistyczne odnoszące się do terenu, na którym znajduje się działka skarżących były zdeterminowane poprzednim sposobem zagospodarowania tego terenu oraz koniecznością zachowania spójności z zapisami studium obwiązującego w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały. Wobec tego zarzut bezprawnego wkroczenia przez organ planistyczny w prawo własności skarżących i naruszenia ich interesu prawnego nie jest zarzutem znajdującym potwierdzenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie wystąpiły tym samym okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza prawa skarżących w sposób wymagający stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Stawiany przez skarżących zarzut nadużycia władztwa planistycznego polegający na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu ich prawa własności także nie jest uzasadniony, skoro jest podnoszony w kontekście sprzeczności planu z nowym, projektowanym przez skarżących sposobem zagospodarowania nieruchomości, a dotychczasowy, długoletni sposób jej zagospodarowania pozostawał w zgodzie z postanowieniami planu. Należy zatem zgodzić się z organem, iż skarga wywiedziona w niniejszej sprawie pozostaje skutkiem zmiany koncepcji zagospodarowania własnej nieruchomości przez skarżących, czego nie można jednak utożsamiać z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Uwzględniając powyższe okoliczności należało uznać, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako niezasadna podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

dc