Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 961/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i 2, art. 75
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. W. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołań A. B., R. B. i B. B., uchylił wydaną przez Starostę [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") decyzję z [...] lipca 2018 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...], na działce nr [...], położonej w M..

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż kwestią sporną i zasadniczą w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zamierzenie nie narusza ustaleń obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta i Gminy M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. W.. z [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], poz. [...]; zwanego dalej "Planem miejscowym" lub "Planem"). Wojewoda podzielił ustalenie organu I instancji, iż przedmiotowa działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 9RM, tj. na terenie zabudowy zagrodowej istniejących gospodarstw rolnych. Ustalenia szczegółowe zapisane w § 14 pkt 1–4 Planu dla tego obszaru przewidują: zachowanie, prawo do przebudowy, rozbudowy i dobudowy oraz rozbiórki istniejących budynków mieszkalnych, gospodarczych, produkcji rolniczej i usługowej – zgodnie z przepisami odrębnymi; prawo do realizacji budynków mieszkalnych, budynków garażowo-gospodarczych, służących do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych oraz budynków inwentarskie, o ile ich uciążliwość nie przenika na tereny sąsiednie; prawo do zmiany przeznaczenia obiektów istniejących na cele usługowe, z zastrzeżeniami wynikającymi z uchwały i zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi; a także dopuszczają wykorzystanie zabudowy mieszkaniowej zagrodowej do celów ekologicznej rekreacji i agroturystyki. Zdaniem Wojewody ustalenia te nie dopuszczają lokalizacji telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej. Dla celów infrastruktury technicznej Plan miejscowy zarezerwował tereny oznaczone symbolem T (§ 8 ust. 4 pkt 8 Planu). Powyższe oznacza, że Plan nie narusza ustaleń ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.; dalej w skrócie "u.w.r.u.s.t."), gdyż nie ustanawia zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania umożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t.). W ocenie Wojewody art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. ma zastosowanie w sytuacji, gdy plan miejscowy nie umieszcza na obszarze nim objętym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wówczas z woli ustawodawcy, uwzględniając wagę celu publicznego, jaką jest łączność publiczna, inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogą być lokalizowane na terenach określonych w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. (tereny zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a w przypadku zabudowy jednorodzinnej – nie jest ona sprzeczna z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu).

W ocenie Wojewody przywołany Plan miejscowy jest klarowny i jednoznaczny. Na terenie RM dopuszcza zabudowę określoną w § 8 ust. 1 pkt 5 i § 14 (tereny zabudowy zagrodowej istniejących gospodarstw rolnych). Na terenie natomiast oznaczonym symbolem T plan ten ustala zabudowę infrastruktury technicznej telekomunikacji. Definicja infrastruktury technicznej dot. telekomunikacji zapisana jest w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.w.r.u.s.t. Do elementów takiej infrastruktury ustawodawca zalicza równie maszty antenowe. Z kolei do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu ustawodawca zalicza m.in. kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t.).

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że zamiar inwestora, jasno doprecyzowany we wniosku z [...] maja 2018 r., narusza ustalenia obowiązującego Planu miejscowego. Z tego powodu w sprawie odstąpiono od zastosowania procedury określonej art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż podstawą odmowy jest oczywista sprzeczność zamierzenia, w całości z ustaleniami planu miejscowego, a nie nieusunięcie nieprawidłowości, o których mowa w tym przepisie.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł inwestor, spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana też dalej "Spółką" lub "skarżącą"), reprezentowana przez r.pr. J. G.-R., która – z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie i bezpodstawne uchylenie prawidłowej, zgodnej z obowiązującymi przepisami, decyzji Starosty z [...] lipca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] w M., i bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przez Spółkę zamierzenia budowlanego;

2) art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. przez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów Uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy w M. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja Spółki pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.")

– wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, planowana przez Spółkę inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego m.p.z.p. Prawidłowa wykładnia przepisów planu miejscowego nie sprowadza się do ustalenia, czy przepisy planu wprost przewidują możliwość lokalizacji na danym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, ale do ustalenia, czy przepisy planu zakazują lokalizacji tego typu inwestycji. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności jej art. 46, jest zapobieganie tworzeniu obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Ustawodawca, tworząc ten akt prawny, zapewnił normą rangi ustawowej, by postanowienia m.p.z.p. nie blokowały bez uzasadnionych powodów rozwoju Infrastruktury telekomunikacyjnej. Art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. zawierają reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w planie miejscowym w toku sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Ustalenia obowiązującego m.p.z.p. muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby ów plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Przepis ten przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo.

Zdaniem skarżącej przy wykładni postanowień spornego Planu miejscowego znaczenie ma również okoliczność, że plan ten został uchwalony przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Proces wykładni postanowień Planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy, ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy – poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych przepisów u.w.r.u.s.t., regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem – ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie, które musza być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w m.p.z.p. muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy.

Skoro więc – jak dalej wywiodła autorka skargi – zapisy Planu miejscowego dotyczące obszaru RM, na którym znajduje się działka inwestycyjna, w ogóle nie stanowią, czy na terenie tym można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w świetle art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. nie sposób uznać, że na terenie tym istnieje zakaz realizacji tego typu inwestycji. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Wojewody, jakoby w niniejszej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania z tego powodu, że w Planie miejscowym została przewidziana lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – na terenie oznaczonym symbolem T (teren przeznaczony pod telekomunikację). Zdaniem strony skarżącej sytuacja, o której mowa w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., zachodzi także wtedy, gdy w m.p.z.p. co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji, i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2018 r. szczegółowo przeanalizował możliwość zlokalizowania inwestycji Spółki na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem T i doszedł do przekonania, że ponieważ ten teren na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. został w całości zabudowany stacją bazową telefonii komórkowej, to wobec wynikającego stąd braku możliwości lokalizacji projektowanej stacji bazowej na tym terenie, lokalizacja na wnioskowanej działce jest uzasadniona. W rezultacie skarżąca za "jedynie słuszne" uznała stanowisko organu I instancji, że uniemożliwienie lokalizowania tego rodzaju inwestycji sprowadzałoby się do uniemożliwienia rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i byłoby sprzeczne z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Zarazem zarzuciła, że Wojewoda do tego stanowiska w ogóle się nie odniósł, ograniczając się do lapidarnej konstatacji, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji możliwa jest wyłącznie na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem T.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz odmawiająca powyższego.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), a przede wszystkim jej art. 35 ust. 1 pkt 1. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W kontrolowanej sprawie, na obecnym etapie jej załatwienia, istota sporu dotyczy oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., jako że stwierdzenie przez organ II instancji braku takiej zgodności stanowiło wyłączną przesłankę orzeczonej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z tym należy na wstępie podkreślić, w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia m.p.z.p., nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia m.p.z.p. nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. np. wyroki NSA: z 02.02.2006 r., II OSK 490/05; z 09.05.2018 r., II OSK 1508/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (zob. wyrok NSA z 25.11.2005 r., II OSK 586/09, CBOSA). Stąd wniosek, że stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej dokonujących interpretacji postanowień m.p.z.p. w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucający wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (por. wyrok WSA z 09.09.2008 r., II SA/Bd 499/08, CBOSA).

Plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Zatem oceniając zgodność projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z planem, organ winien mieć na uwadze także wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc w takim przypadku ocenić, czy owa inwestycja jest zgodna z celem (celami), jakie zakłada dany plan miejscowy.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy – w której jest niesporne, że zamierzenie inwestycyjne (stacja bazowa telefonii komórkowej) stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej – należy mieć na uwadze również odnośne przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.; w skrócie "u.w.r.u.s.t."). Zgodnie z jej art. 46 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy działka ewid. nr [...], na której miałaby powstać projektowana inwestycja, objęta jest postanowieniami m.p.z.p., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy w M. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2006 r. Nr [...], poz. [...]). Działka ta położona jest na obszarze oznaczonym w Planie symbolem 9RM, tj. na terenie zabudowy zagrodowej istniejących gospodarstw rolnych. Szczegółowe ustalenia dla tego obszaru, zawarte w § 14 Planu, przewidują: (1) zachowanie, prawo do przebudowy, rozbudowy i dobudowy oraz rozbiórki istniejących budynków mieszkalnych, gospodarczych, produkcji rolniczej i usługowej – zgodnie z przepisami odrębnymi; (2) prawo do realizacji budynków mieszkalnych, budynków garażowo-gospodarczych, służących do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych oraz budynków inwentarskie, o ile ich uciążliwość nie przenika na tereny sąsiednie; (3) prawo do zmiany przeznaczenia obiektów istniejących na cele usługowe, z zastrzeżeniami wynikającymi z uchwały i zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi; (4) dopuszcza się wykorzystanie zabudowy mieszkaniowej zagrodowej do celów ekologicznej rekreacji i agroturystyki. W ustaleniach tych brak wyraźnej wzmianki (w szczególności dopuszczenia, ale i zakazu) odnośnie do lokalizacji telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej. Zarazem jako tereny infrastruktury technicznej telekomunikacji w Planie miejscowym został wskazany obszar oznaczony na rysunku Planu symbolem T (zob. § 8 ust. 4 pkt 8 Planu).

W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że Plan miejscowy nie ustanawia zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania umożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zarazem uznał, że art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy nie umieszcza, na obszarze nim objętym, lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – wówczas, z woli ustawodawcy, uwzględniając wagę celu publicznego, jakim jest łączność publiczna, inwestycje celu publicznego z tego zakresu mogą być lokalizowane na terenach określonych w ww. przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w ocenie Wojewody w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., ponieważ w Planie miejscowym dla celów infrastruktury technicznej telekomunikacji przewidziano tereny oznaczone symbolem T.

Sąd w niniejszym składzie tego poglądu nie podziela.

Po pierwsze, w niniejszej sprawie nie może uchodzić z pola widzenia fakt, że – jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń organu I instancji – teren T został wyznaczony w Planie w związku z posadowioną na tym terenie stacją bazową telefonii komórkowej, a nie na potrzeby nowych inwestycji. Co więcej, Starosta wyraźnie stwierdził – co z kolei Wojewoda zupełnie pominął, a co słusznie wytknięto w skardze – że nie ma już możliwości lokalizacji na tym terenie kolejnej stacji bazowej.

Po drugie, dokonując oceny postanowień Planu należy mieć na uwadze cel ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wynikający, w istotnej mierze, już z jej tytułu: "wspieranie rozwoju..."), a zwłaszcza ratio legis jej art. 46. Jak zaś czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk nr 2546 Sejmu VI kadencji):

"celem tego przepisu jest rozwiązanie niezwykle trudnych i budzących wiele kontrowersji zagadnień, a mianowicie tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzeby rozwoju telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, których treść jest kształtowana swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. Problem w tym zakresie jest tym większy, iż w już obowiązujących planach miejscowych zawarte są liczne zakazy i ograniczenia, często nieuzasadnione merytorycznie (np. zakazy lokalizacji inwestycji tylko dlatego, że została formalnie zaliczona do «przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko»), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. W powiązaniu z kwestionowaniem przez sądy administracyjne prawa operatorów do wnoszenia skarg na postanowienia planów, opisany powyżej stan rzeczy powoduje, że samorządy lokalne mają całkowitą dowolność w decydowaniu o inwestycjach telekomunikacyjnych, których wymiar często przekracza obszar jednej gminy.

Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

W ust. 2 wyraźnie zapisano regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Kwestia ta wzbudza bowiem w praktyce trudności i prowadzi do rozbieżnych rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazano, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy mieszkaniowej."

W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącą, że ustawodawca, tworząc wskazany akt prawny, zapewnił normą rangi ustawowej, by postanowienia m.p.z.p. nie blokowały, bez uzasadnionych powodów, rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej.

Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze i to, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją u.w.r.u.s.t. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Wynika z tego, że art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem (por. wyrok NSA z 29.11.2016 r., II OSK 1598/15, CBOSA).

Godzi się zauważyć, że w istocie z taką właśnie sytuacją – całkowitego pozbawienia możliwości inwestycyjnych – mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania wykładni postanowień Planu miejscowego zaprezentowanej przez Wojewodę, zgodnie z którą lokalizacja nowych stacji bazowych na obszarze objętym Planem jest możliwa tylko na terenie oznaczonym symbolem T – skoro teren ten już w momencie wejścia w życie Planu miejscowego (tj. [...] maja 2006 r.) był w całości zagospodarowany na potrzeby istniejącej stacji bazowej (wzniesionej na podstawie pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2002 r.).

Dokonując wykładni postanowień Planu miejscowego w okolicznościach kontrolowanej sprawy należało mieć także na uwadze, iż plan ten został uchwalony, gdy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z jej przepisem przejściowym – art. 75 ust. 1 – przepis art. 46 u.w.r.u.s.t. stosuje się też do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (co nastąpiło [...] czerwca 2010 r.). Z tych względów, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca, wykładnia postanowień Planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy, ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy – przez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej "preferującej" prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.

Zasadą jest, że – jak stwierdził Wojewoda – art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. ma zastosowanie, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w m.p.z.p. Jednakże uszło uwagi organu, że chodzi w tym przypadku o umieszczenie danej (projektowanej) inwestycji w planie miejscowym. Dlatego za wadliwe należy uznać stanowisko Wojewody, iż analizowany Plan miejscowy zawiera tak rozumianą lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o czym miałoby przesądzać przeznaczenie terenu o symbolu T.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, szczególna sytuacja przewidziana w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Dlatego należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2015 r. II OSK 1020/14 (CBOSA), zgodnie z którym przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym na infrastrukturę telekomunikacji, jednakże w taki sposób, że w konkretnej sytuacji nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej, nie powoduje tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Tak jest, zdaniem NSA, gdy w planie miejscowym nastąpi wyznaczenie niewielkich terenów na infrastrukturę telekomunikacji i jednego niewielkiego obszaru na stację bazową. Taka sytuacja nie powoduje zatem, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż – wbrew stanowisku Wojewody – w okolicznościach kontrolowanej sprawy ww. przepis znajduje zastosowanie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że Plan miejscowy na terenie RM dopuszcza zabudowę określoną w § 8 ust. 1 pkt 5 i § 14 (tereny zabudowy zagrodowej istniejących gospodarstw rolnych) oraz stwierdził, iż ustalenia te nie dopuszczają lokalizacji telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej. Poza tym wskazał, co zalicza się do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t.

Tak sformułowane uzasadnienie może sugerować, iż w ocenie Wojewody tereny oznaczone w Planie symbolem 9RM (zabudowa zagrodowa) winny być traktowane, jeśli idzie o dopuszczalność inwestycji telekomunikacyjnych, na równi z terenami przeznaczonymi na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które to przeznaczenie – w myśl art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. – nie jest sprzeczne z lokalizacją właśnie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, iż przeznaczenia terenów pod zabudowę zagrodową – z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do nieruchomości przewidzianej pod inwestycję (dz. ewid. nr [...]) – nie można utożsamiać, na tle ww. przepisu, z przeznaczeniem terenów na cele zabudowy jednorodzinnej.

Po pierwsze, wypada zauważyć, że to właśnie przeznaczenie terenu, a nie charakter zabudowy (np. występowanie na danym terenie pojedynczego domu mieszkalnego jednorodzinnego), stanowi wskazane przez ustawodawcę w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. kryterium dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Poza tym przepis ten – w zdaniu drugim – zawiera w istocie swoistą regułę interpretacyjną: o braku sprzeczności pomiędzy wymienionymi rodzajami przeznaczenia terenu a lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wyliczenie to nie ma z pewnością charakteru wyczerpującego, a jedynie przykładowy (dotyczy jedynie, jak podano w cytowanym wyżej uzasadnieniu do projektu ustawy, "podstawowych rodzajów przeznaczenia terenów"), i jako taki, przepis ten nie daje podstaw do wnioskowania a contrario – o sprzeczności pozostałych (niewymienionych) rodzajów przeznaczenia terenu z lokalizacją ww. inwestycji.

Po drugie, dokonując wykładni analizowanych przepisów u.w.r.u.s.t. należy mieć na uwadze również przepisy wykonawcze do ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p."), w zgodzie z którymi zasadniczo muszą być interpretowane także akty prawa miejscowego, jakimi są m.p.z.p. (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). A w wydanym na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie") określone zostały m.in. podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego (załącznik nr [...]). W tabeli stanowiącej załącznik nr [...] do rozporządzenia wymieniono cztery zasadnicze kategorie przeznaczenia terenów: tereny zabudowy mieszkaniowej (poz. 1), tereny zabudowy usługowej (poz. 2), tereny użytkowane rolniczo (poz. 3) oraz tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (poz. 4). W tabeli tej poszczególnym przeznaczeniom terenów przypisano oznaczenie literowe. Tereny użytkowane rolniczo obejmują trzy kategorie, a wśród nich wymienione pod poz. 3.3 "Tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", które zostały oznaczone symbolem RM. Nie może zatem budzić wątpliwości, że z woli prawodawcy tereny zabudowy zagrodowej stanowią tereny użytkowane rolniczo, a nie tereny zabudowy mieszkaniowej, jak błędnie sugeruje to organ II instancji.

Po trzecie, wnioski takie znajdują potwierdzenie w judykaturze, gdzie wskazuje się konsekwentnie, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją m.in. od zabudowy jedno- lub wielorodzinnej. I to nawet niekiedy wskazanie takie opatruje się zastrzeżeniem, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 19.09.2017 r., II OSK 2267/16, CBOSA). W tej sytuacji wadliwość stanowiska co do tożsamości przeznaczenia terenów pod zabudowę zagrodową z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, w tym jednorodzinną, staje się aż nadto widoczna.

Błędne ustalenia organu II instancji, że na terenach oznaczonych symbolem 9RM wykluczone jest lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej doprowadziły organ do błędnej konstatacji, że planowana inwestycja tego rodzaju, w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, jest sprzeczna z Planem miejscowym.

Tymczasem w świetle art. 46 ust. 2 zd. drugie u.w.r.u.s.t. przeznaczenie terenu na cele rolnicze, a więc także pod zabudowę zagrodową, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Należy przy tym podkreślić, że poczynione w tym przepisie zastrzeżenie o dopuszczalności (niesprzeczności) lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu dotyczy wyłącznie przeznaczenia terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz że zgodnie z przywołaną na wstępie zasadą "złotego środka", wynikające z tego zastrzeżenia ewentualne ograniczenie możliwości inwestycyjnych nie może być rozciągane także na tereny zabudowy zagrodowej, pomimo że jej elementem może być (i zwykle jest) również budynek mieszkalny.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że orzeczona zaskarżoną decyzją odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność projektowanej inwestycji z Planem miejscowym, w okolicznościach kontrolowanej sprawy naruszała przepisy art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

W konsekwencji też zasadnie zarzucono w skardze organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.").

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku (po jego ewentualnym uprawomocnieniu się), zweryfikuje prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty w pozostałym, dotychczas nie zbadanym zakresie, i w zależności od wyników tego badania wyda stosowną decyzję administracyjną, mając w szczególności na względzie, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 pr.bud. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pr.bud. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.