Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1123/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 98a ust 1, ust 1a i ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 41 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1043/11 w sprawie ze skargi M. K. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz M. K. i T. P. solidarnie kwotę 2911 (dwa tysiące dziewięćset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1043/11 oddalił skargę M. K. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy Rokietnica decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) w związku z uchwałą Rady Gminy z dnia 25 sierpnia 2005 r. nr XXXIII/337/2005 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2005 r. Nr 139, poz. 3865), ustalił M. K. i T. P. opłatę adiacencką w wysokości 26 247,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w miejscowości Kiekrz, gm. Rokietnica o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...]. Opłata ustalona została na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Rokietnica z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Adresatów decyzji zobowiązano do zapłaty powyższej kwoty w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w związku z podziałem nieruchomości nr [...], zatwierdzonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Rokietnica z dnia [...] lipca 2009 r., w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające nałożenie opłaty adiacenckiej. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Rokietnica z dnia 25 sierpnia 2005 r. nr XXXIII/337/2005, kwota określona w decyzji stanowiła 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed jej podziałem a wartością nieruchomości po jej podziale, ustalonymi przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 4 kwietnia 2011 r. Zgodnie z powyższym operatem wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 518 360,00 zł, a po podziale wynosi 605 850,00 zł. Organ wyjaśnił procedurę postępowania przyjętą przez rzeczoznawcę. Analiza i charakter rynku nieruchomości zostały przedstawione w operacie dla obszaru gminy Rokietnica dla działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Nieruchomość przed podziałem (nr [...]) miała powierzchnię 5694 m2, była niezabudowana, nieogrodzona i niezagospodarowana, zgodnie z przeznaczeniem wykorzystywana rolniczo. Bezpośredni dojazd do działki od strony zachodniej drogą publiczną nieurządzoną, utwardzoną asfaltem, nieoświetloną ulicą Kościuszki. Od strony wschodniej drogą nieurządzoną, utwardzoną, nieoświetloną ulicą Polną. Od strony ulicy Kościuszki nieruchomość posiada dostęp do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej. W sąsiedztwie nieruchomości znajdują się nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a także grunty użytkowane rolniczo. W odległości ok. 500 m od nieruchomości przebiega będąca w trakcie realizacji budowa drogi krajowej S-11 wraz ze strefą oddziaływania. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. 3 km od Rokietnicy i ok. 13 km od Poznania. Nowopowstałe działki posiadają inne cechy fizyczne i techniczno-użytkowe, różnią się kształtem i powierzchnią, przy czym działki nr [...] i [...] od strony ulicy Kościuszki posiadają dostęp do infrastruktury technicznej – sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej. Wskazano następnie, że rynek lokalny obejmujący Gminę Rokietnica jest rynkiem intensywnie rozwijającym się, a aktywność transakcji w segmencie nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jest bardzo duża. Podano, iż dla ustalenia wartości nieruchomości przyjęto jako cechy rynkowe położenie i atrakcyjność lokalizacji, uzbrojenie techniczne, powierzchnię działki, kształt i możliwości zagospodarowania, dojazd i zagospodarowanie otoczenia, dodatkowe ograniczenia. Dla tych cech rzeczoznawca oznaczył wagi, uwzględniając stan rynku na podstawie analizy bazy danych o cenach nieruchomości będącej wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego w okresie badania cen, przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych oraz na podstawie badań i obserwacji potencjalnych nabywców nieruchomości. Wskazano, iż określenie wag cech rynkowych jest pomiarem wpływu oddziaływania zmiennych, którymi są cechy rynkowe nieruchomości i ich wpływ na ceny. Rzeczoznawca przyjął w odniesieniu do tych cech odpowiednio wagi o wartości: 25%, 15%, 20%, 15%, 15%, 10% – przed podziałem oraz 30%, 20%, x, 20%, 15%, 15% – dla każdej z powstałych po podziale działek. Podano, iż cena 1 m2 gruntu przed podziałem wyniosła 93,18 zł i mieści się w zakresie ceny średniej z badanego rynku – 92,44 zł (cena minimalna – 66,67 zł, cena maksymalna – 120,74 zł). Dla działek po podziale o mniejszych powierzchniach (1390–2002 m2) wartość transakcyjna 1 m2 gruntu mieści się w cenie minimalnej 65,59 zł i maksymalnej 143.36 zł, które to ceny mieszczą się w zakresie cen średnich z rynku lokalnego. W wybranej próbie 15 transakcji nieruchomościami podobnymi o cechach zbliżonych do wycenianych działek cena 1 m2 kształtowała się na poziomie 104,09 zł. Dla określenia wartości 1 m2 działki o powierzchni 1081–1446 m2 biegły na podstawie 15 wybranych transakcji ustalił ceny min. – 77,69 zł i max. 152,72 zł. Cena średnia wynosi 117,22 zł/m2. Uzyskana wartość rynkowa jest ceną możliwą do uzyskania Z uwagi na wydzielenie z dzielonej nieruchomości działki gruntu o powierzchni 131 m2 z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej – ulicy Polnej powierzchnia ta, zgodnie z art. 98a ust 3 u.g.n., nie została objęta wyceną. Organ wyjaśnił dodatkowo, że w toku postępowania zapewniono stronom czynny udział, a przed wydaniem decyzji strony nie wniosły żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego.

Organ wskazał, iż określona w operacie wartość gruntu uwzględnia przede wszystkim lokalizację, powierzchnię i przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa. Wskazano, że operat szacunkowy i materiał zgromadzony stanowią dowód w sprawie. Operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, zawiera w swojej treści wymagane przepisami prawa elementy niezbędne i służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W tej sytuacji na podstawie art. 80 k.p.a. organ uznał, że udowodniony został fakt i okoliczności, które uzasadniają naliczenie opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K. i T. P. Zdaniem odwołujących organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a w szczególności całkowite pominięcie, iż w sąsiedztwie nieruchomości przebiegają dwie linie wysokiego napięcia, które znacząco wpływają na atrakcyjność przedmiotowych nieruchomości oraz całkowite pominięcie faktu, iż działki nie są uzbrojone. Podniesiono, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się miejscowości Rogierówko, a nie Kiekrz, jak wadliwie podano zarówno w operacie, jak i w decyzji. Wskazali, iż do operatu załączono wypis z księgi wieczystej dotyczącej innej nieruchomości, niż objęta postępowaniem. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a w szczególności § 41 ust. 1 poprzez przyjęcie jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej cen nieruchomości podobnych uśrednionych, w oparciu o dane z ostatnich dwóch lat, podczas gdy od początku 2011 r. notuje się spadek cen nieruchomości gruntowych. Operat naruszył też przepis § 56 ust. 4 powołanego powyżej rozporządzenia poprzez brak załączenia właściwego odpisu księgi wieczystej, a w jego treść, jak i w treści zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób wystarczający różnicy wartości działek położonych przy tej samej drodze (nr [...] i [...]). Co więcej, rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił w sposób wystarczający atrybutów poszczególnych działek, a poszczególne oceny zostały dokonane w oderwaniu od stanu faktycznego. Wskazano wreszcie, iż w toku postępowania nie zapewniono im czynnego udziału, czym naruszono art. 9 oraz art. 10 k.p.a. Do odwołania załączono opinię nr 394/08 z dnia 26 września 2008 r. wystawioną na wniosek T. P. przez ENEA Operator Sp. z o.o. w sprawie warunków przyłączenia do sieci energetycznej działki budowlanej nr [...] przy ul. Polnej w miejscowości Rogierówko. Odwołujący wskazali, iż tut. Sąd w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn.. akt II SA/Po 402/07 uznał, że rzeczoznawca powinien – w oparciu o ewidencję sieci uzbrojenia – ustalić, czy na wycenianej działce posadowione jest jakiekolwiek urządzenie techniczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Rokietnica.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 kwietnia 2011 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę, słusznie uznając jego prawidłowość, także w zakresie zastosowanej przez rzeczoznawcę metody wyceny. Wskazano, iż operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W odniesieniu do podnoszonych przez skarżących zarzutów, podkreślono, iż z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe nieruchomości położone są w miejscowości Kiekrz, a nie Rogierówko. Stwierdzono, że w operacie uwzględniono istnienie w pobliżu linii energetycznej średniego napięcia, która może być przebudowana do linii wysokiego napięcia oraz wskazano, że działki [...] i [...] są uzbrojone, gdyż posiadają od strony ulicy Kościuszki dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej: sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, teletechnicznej. Działki nr [...] i [...] nie są uzbrojone, gdyż nie posiadają takiego dostępu. Jak podkreślono, skarżący nie przedstawili żadnych przeciwdowodów uzasadniających wadliwość przyjętych w operacie założeń. Kolegium wskazało, iż istotnie, na str 6 decyzji podano wadliwą wysokość odszkodowania, zawyżając ją o 0,70 zł, co jednakże w opinii organu odwoławczego stanowiło jedynie pomyłkę pisarską, nie mającą wpływu na wynik sprawy. Podobnie załączenie do operatu wypisu z księgi wieczystej innej nieruchomości nie mogło zostać uznane za naruszenie mające wpływ na wycenę nieruchomości, co do tożsamości której w świetle treści operatu nie ma wątpliwości. Zdaniem Kolegium kwestia ustalenia atrybutów działek oraz określenia trendu czasowego jest kwestią wiedzy rzeczoznawcy, a ponieważ rzeczoznawca opisał dlaczego przyjął takie, a nie inne cechy i wagi cech nieruchomości (str. 23, 25, 26, 28, 30, 31, 35–36 operatu) oraz trend czasowy (str. 14–20 operatu), to brak jest podstaw do uznania tych walorów operatu za dowolne. Stwierdzono ponadto, że wbrew zarzutom skarżących zapewniono im czynny udział w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. i T. P., domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniesiono dodatkowo, że w operacie szacunkowym wadliwie uznano, iż przedmiotowe nieruchomości charakteryzują się "dobrą" lokalizacją według kryterium atrakcyjności, gdy tymczasem nieruchomości powyższe nie tylko nie charakteryzują się powyższą cechą, ale i nie mają zapewnionego dogodnego dostępu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku podano, że z ustaleń organów obu instancji wynika, że podjęcie rozstrzygnięć określających wysokość opłaty adiacenckiej poprzedzone było ostateczną decyzją podziałową Wójta Gminy Rokietnica z dnia 6 lipca 2009 r., wydaną na wniosek skarżących w trybie art. 94 u.g.n. W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywała uchwała Rady Gminy Rokietnica z dnia 25 sierpnia 2005 r. nr XXXIII/337/2005 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej, zgodnie z którą na terenie Gminy Rokietnica opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Ustalenie kwoty należnej opłaty nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy sporządzony w dniu 4 kwietnia 2011 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz wynikający z różnicy między tymi wartościami wzrost wartości nieruchomości. W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby postępowania operat mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej konieczne jest ustalenie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, przy czym wartość nieruchomości po podziale ustalona jest jako suma wartości wydzielonych działek.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 80 k.p.a.

Sąd podniósł, że analiza załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wskazuje, że dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano w tym przypadku podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się więc wówczas, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W operacie uwzględniono ceny transakcyjne uzyskiwane na rynku lokalnym przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, które miały miejsce w latach 2009 – kwiecień 2011 na terenie gminy Rokietnica, gdzie jest położona miejscowość Rogierówko, znajdująca się w atrakcyjnym południowym obszarze Gminy, w stosunkowo niedalekiej odległości od centrum Kiekrza (str. 15 i 9 operatu). Następnie Sąd omówił szczegółowo ustalenia operatu i wycenę poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki nr 3/7.

Sąd nie uwzględnił zarzutu, że przy wycenie działek zlokalizowanych od strony ulicy Polnej rzeczoznawca nie uwzględnił braku uzbrojenia oraz niskiego standardu drogi, stwierdził też, że załączona do odwołania umowa określająca warunki przyłączenia do sieci energetycznej działki nr [...] przy ul. Polnej (a więc innej, aniżeli wyceniana działka 3/7 – przed podziałem) nie ma dla sprawy znaczenia. Podkreślił, że czym innym jest dostęp działki do uzbrojenia technicznego, jak podano w operacie, a czym innym jest uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej wymienionej działki, co rzeczoznawca i organy w sprawie uwzględniły.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a organ kontrolując operat nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii. Sąd zauważył, że skarżący, którzy podważają operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu nie przedstawili przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zaś przed wydaniem decyzji organu I instancji nie kwestionowali tego operatu.

W cenie Sądu I instancji rzeczoznawca prawidłowo zastosował przewidziane w rozporządzeniu podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, w sposób czytelny i logiczny przedstawił poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. Rzeczoznawca określił cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości, a mianowicie: położenie, atrakcyjność lokalizacji; uzbrojenie techniczne; powierzchnię działki; kształt i możliwość zagospodarowania; dojazd i zagospodarowania otoczenia oraz dodatkowe ograniczenia. Rzeczoznawca określił następnie wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności – dokonując już wyceny poszczególnych działek, uwzględnił wpływ tych cech i wag na wartość konkretnej działki. To właśnie zastosowane wagi procentowe, umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek, wskazując tym samym na prawidłowość zastosowanej metody wyceny.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących Sąd I instancji wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Za niezasadny uznał Sąd zarzut, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się w miejscowości Rogierówko, a nie Kiekrz. Jak wskazuje wypis z ewidencji gruntów nieruchomości położone są w jednostce ewidencyjnej: Rokietnica, obręb Kiekrz, arkusz mapy nr 3, działka ewidencyjna nr 3/7 o pow. 5694 m2. Równocześnie, jak zasadnie wyjaśnił rzeczoznawca, nieruchomości są położone w gminie Rokietnica, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie Poznania, stanowiąc dla miasta zaplecze mieszkaniowe i rekreacyjne. Okoliczność powyższa niewątpliwie wpływa na wycenę nieruchomości oraz jej atrakcyjność. Za nietrafne uznano też zarzuty braku uwzględnienia przez rzeczoznawcę, iż w sąsiedztwie nieruchomości przebiegają dwie linie wysokiego napięcia, które znacząco wpływają na atrakcyjność przedmiotowych nieruchomości. Jak bowiem wskazano w operacie w odległości 100 m od przedmiotowych nieruchomości znajdują się linie energetyczne średniego napięcia, przy czym istnieje możliwość przebudowy linii energetycznej średniego napięcia do 400 kV. Okoliczność powyższa została tym samym uwzględniona przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, przy czym podkreślono, że w pobliżu wycenianej nieruchomości przebiegają wyłącznie linie wysokiego napięcia. Odnosząc się do braku wyjaśnienia charakteru istniejącej infrastruktury wskazano, iż do operatu załączona została mapa ewidencyjna przeprowadzonego podziału nieruchomości, na której naniesiono istniejącą sieć uzbrojenia terenu. A więc przyjęte przez rzeczoznawcę założenia co do istniejącego uzbrojenia znajdują swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Za niezasadny uznano też zarzut niezapewnienia skarżącym czynnego udziału w sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy, mieli oni możliwość wypowiedzenia się w sprawie w całym toku postępowania.

Słusznie natomiast skarżący wskazali, że do operatu nie załączono właściwego odpisu księgi wieczystej, jednakże stwierdzone naruszenie § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z treści operatu wynika w sposób bezsprzeczny jakie działki były jego przedmiotem.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, zaistniały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś wysokość opłaty została prawidłowo ustalona na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego. Nie znalazły także potwierdzenia zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., Wójt Gminy Rokietnica miał podstawy, aby ustalić opłatę adiacencką w ustalonej przez rzeczoznawcę wysokości. W ocenie Sądu decyzja organu II instancji wydana została z poszanowaniem przepisów art. 138 k.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i T. P. reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji, gdy zebrany przez organy administracji publicznej (obu instancji) materiał dowodowy stanowiący podstawę dokonanych przez te organy ustaleń faktycznych, a mianowicie operat szacunkowy z dnia 4 kwietnia 2011 r., został oceniony przez organy administracji publicznej pobieżnie, w sposób dowolny, urągający zasadzie swobodnej oceny dowodów, podczas gdy operat ten zawiera treści wewnętrznie sprzeczne, czyniące wywód zawarty w operacie niespójnym i nielogicznym, dyskwalifikujące ów operat szacunkowy jako źródło ustaleń faktycznych, a organy prowadzące postępowanie, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi, nie podjęły starań służących wyjaśnieniu zaistniałych niejasności; powyższy zarzut dotyczy w szczególności sprzeczności pomiędzy opisem nieruchomości zawartym na str. 2 operatu szacunkowego, a opisem cechy "atrakcyjność lokalizacji" na str. 28 operatu szacunkowego;

2) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I Instancji zachodzą, sprzeczności i niekonsekwencje uniemożliwiające rekonstrukcję toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej zawiera stwierdzenia niespójne i wzajemnie sprzeczne. Skarżący w sposób wyraźny wyartykułowali zarzuty w tym względzie, jednakże zostały one przez Sąd I instancji zignorowane, co doprowadziło do wydania przez ten Sąd wadliwego orzeczenia.

Następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe zarzuty, wskazując na rozbieżności na str. 2 i 28 operatu (w zakresie dojazdu do działek [...] i [...] w kontekście uznania lokalizacji nieruchomości za dobrą), co także znalazło odzwierciedlenie w ocenie w rubryce "położenie, atrakcyjność lokalizacji" (str. 30 i 35 operatu). Ponadto zauważono, że znaczenie cechy "położenie, atrakcyjność lokalizacji" ustalone zostało aż na 30%, a nie jak błędnie podał Sąd I instancji na 25%. Pominięcie przedstawionej sprzeczności w ustaleniach rzeczoznawcy stanowi zdaniem skarżących rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasługiwały na uwzględnienie, zarzucona wadliwość wyroku Sądu I instancji niewątpliwie mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a., by skarga kasacyjna mogła zostać uwzględniona.

Obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jakkolwiek sporządzone zostało w sposób określony w art. 141 § 4 p.p.s.a., to nie spełnia jednak w pełni wymogów zawartych w powołanym przepisie, bowiem nie zawiera przekonujących motywów stanowiska Sądu I instancji, który nie dostrzegł w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji uchybień przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Tymczasem, mając na uwadze treść materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym podstawowego dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 4 kwietnia 2011 r. należy przyznać rację skarżącym, że operat ten zawiera treści wewnętrznie sprzeczne, czyniące wywód zawarty w operacie niespójnym. Wątpliwości, jakie powstają w związku z treścią powyższego operatu, w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione. Sąd I instancji, chociaż szczegółowo rozważał poszczególne fragmenty operatu, nie dostrzegł w nim rozbieżnych, wzajemnie wykluczających się zapisów. W konsekwencji, mimo istotnych wad tego podstawowego w sprawie dowodu, Sąd zaakceptował wyniki postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów art. 138, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego na wniosek jej właściciela podziału nieruchomości. Organ administracji prowadzący postępowanie zmierzające do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej obowiązany jest dokonać oceny tego dowodu, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału obowiązują także, w zakresie ustalania wartości nieruchomości, przepisy art. 98a ust. 1 zdanie szóste w związku z art. 146 ust. 1a oraz art. 149 – art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto wydane na mocy upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis art. 157 ust. 1 ustawy wprowadza istotną modyfikację w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, stanowiąc, że: "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych..." Regulacja ta, która wyłącznie do kompetencji wskazanej organizacji zawodowej zastrzega ocenę operatu w zakresie merytorycznej wartości wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę nie ogranicza obowiązków organu w zakresie weryfikacji operatu w trybie art. 80 i art. 84 k.p.a. Kontrola dokonywana przez organ obejmować powinna prawidłowość sporządzenia operatu, w szczególności, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób ustalania wartości nieruchomości (tak też m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08, z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11 i z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11).

Powyższe obowiązki spoczywają na organach bez względu na to czy strona kwestionuje operat, czy też nie zgłasza uwag, tak jak w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tym bardziej, skoro w odwołaniu, a następnie w skardze przedstawiono krytyczne uwagi dotyczące treści operatu, obligowało to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie Sąd I instancji do ich szczegółowego rozważenia.

Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej operat szacunkowy sporządzony w rozpoznawanej sprawie na zlecenie organu zawiera treści wewnętrznie sprzeczne. Zarzut strony dotyczący zapisów na str. 2, 28, 30 oraz 35 operatu nie został w sprawie rozważony. Na str. 2 operatu w zakresie opisu nieruchomości dotyczącego wydzielonych z niej działek nr [...] i [...] podano "dojazd drogą publiczną, nieurządzoną, nieutwardzoną i nieoświetloną" Z przyjętego przez rzeczoznawcę w dalszej części operatu kryterium uznania lokalizacji za "dobrą" (str. 28 i 33) wynika, że cecha "położenie, atrakcyjność lokalizacji" może być oceniona w przypadku danej działki jako "dobra", poza spełnieniem innych warunków, tylko w przypadku dogodnego dojazdu do działki drogą utwardzoną. Tymczasem, mimo opisanego na str. 2 dojazdu do działek nr [...] i nr [...] drogą nieurządzoną, nieutwardzoną rzeczoznawca ocenił położenie, atrakcyjność lokalizacji tych działek jako "dobre" (str. 35). Powyższa sprzeczność budzi istotne wątpliwości co do wiarygodności wyceny obu wskazanych działek i niewątpliwie powinna być przez organy wyjaśniona przed zaakceptowaniem operatu jako dowodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kwestia ta nie została również rozważona przez Sąd I instancji, co uzasadniało postawienie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, że zasadnie też wskazano w skardze kasacyjnej, że w operacie znaczenie cechy rynkowej "położenie, atrakcyjność lokalizacji" ustalone zostało na 30%, a nie jak błędnie podał Sąd I instancji 25%, co uwypukla konieczność wyjaśnienia przedstawionych wyżej rozbieżności w operacie z uwagi na wagę tej cechy.

Odnotować też trzeba słuszność uwag skarżących co do sprzecznych ze sobą twierdzeń Sądu I instancji zawartych na str. 13 uzasadnienia, a dotyczących przebiegu w pobliżu wymienionych działek linii energetycznych.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając ponownie sprawę winien uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię prawa.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydane zostało w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).