Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1020/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 21 ust. 2, art. 15 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 310
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski  w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej.
article: art. 18 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 428/09 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Ł. do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 428/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę S. K. i uchylił decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ŁOR ARiMR) w Ł. z dnia [...] marca 2009 r., nr[...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (BP ARiMR) w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr[...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

I

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w K. na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił S. K. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z uwagi na to, że składający wniosek S. K. nie zadeklarował do przyznania płatności bezpośrednich żadnej działki, a złożona w dniu 4 grudnia 2007 r. korekta wniosku nie mogła zostać uwzględniona, gdyż złożono ją po upływie terminu przewidzianego przepisami prawa.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr[...], Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że S. K. w dniu 15 maja 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR we W. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Nie zadeklarował jednak do płatności żadnej działki rolnej, pozostawiając niewypełnioną trzecią i czwartą stronę wniosku dotyczącą oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych i sposobie ich wykorzystania. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. Kierownik BP ARiMR we W. przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia według właściwości Kierownikowi BP ARiMR w K. Organ odwoławczy podał nadto, że w dniu 4 grudnia 2007 r. wnioskodawca na wezwanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień, przedłożył formularz korekty wniosku, w którym uzupełnił braki wniosku, deklarując działki rolne objęte wnioskiem, ich powierzchnię i położenie. Jednocześnie oświadczył na piśmie, że w dniu 15 maja 2007 r. złożył wniosek z wypełnioną tylko pierwszą i ostatnią stronę, albowiem z uwagi na ujawnione w trakcie kontroli rozbieżności, co do wielkości gruntów zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy C. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, licząc, że zakończy się ono do końca maja i będzie mógł zadeklarować prawidłowe wielkości działek. Z uwagi na przedłużające się postępowanie rozgraniczeniowe w pierwszych dniach czerwca stawił się w siedzibie organu I instancji, by złożyć korektę wniosku. Poinformowano go wówczas, że jego wniosek zostanie przekazany do K. i tam na wezwanie organu będzie mógł złożyć korektę. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr[...], Kierownik BP ARiMR w K. odmówił S. K. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Powyższa decyzja została jednak uchylona ze względu na konieczność ustalenia, czy w Biurze Powiatowym ARiMR we W. S. K. i w przewidzianym do tego terminie złożył korektę wniosku. W dniu 13 stycznia 2009 r. Kierownik BP ARiMR w K. ustaliwszy, że skarżący nie złożył korekty do wniosku w ustawowym terminie zasadnie odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie dokonał niezbędnych czynności w ustawowo przewidzianym terminie, bowiem do dnia zawiadomienia o nieprawidłowościach we wniosku nie dokonał jego zmiany poprzez dodanie działek do poszczególnych rodzajów płatności.

Decyzję tą zaskarżył S. K. do WSA, wnosząc o jej chylenie, a w uzasadnieniu wskazał, że termin do złożenia wniosku został zachowany.

Uwzględniając skargę S. K. na powyższą decyzję WSA w Ł. podkreślił, iż wniosek rolnika o przyznanie płatności obszarowych, w świetle art. 18 i art. art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jest podaniem w rozumieniu przepisów k.p.a., którego ewentualne braki formalne winny być usunięte w trybie art. 64 k.p.a. W ocenie Sądu wniosek S. K. był niekompletny. Zawierał bowiem wypełnione wyłącznie strony 1 i 4, zaś strony 2 i 3 nie były wypełnione, a ponadto nie dołączono do niego załączników graficznych, oznacza to – zdaniem Sądu – że wniosek dotknięty był brakami formalnymi. W takiej sytuacji, pracownik organu I instancji przyjmując przedmiotowy wniosek powinien sprawdzić, czy wniosek jest kompletny, a więc, czy zawiera wypełnione wszystkie strony oraz czy załączono do niego wymaganą dokumentację i w przypadku ewentualnych braków pouczyć stronę o konieczności ich uzupełnienia. Co więcej, zasadą jest, że po wpłynięciu wniosku, organ winien w pierwszej kolejności zbadać, czy spełnia on wszelkie wymogi formalne. Jest to bowiem warunek konieczny, aby nadać wnioskowi dalszy bieg i rozpoznać go merytorycznie. Stwierdziwszy zatem jakiekolwiek braki formalne wniosku, organ powinien w trybie art. 64 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia w terminie 7 dni i pouczyć o ewentualnych konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. Zdaniem Sądu, organ I instancji w rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym uchybił.

Sąd I instancji wskazał nadto, iż pismem z dnia 20 listopada 2007 r. Kierownik BP ARiMR w K., pomijając regulację art. 64 k.p.a., wezwał skarżącego w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia wyjaśnień osobiście w przedmiocie braków wniosku lub też przesłania korekty, zakreślając siedmiodniowy termin i pouczając go, że niezłożenie wyjaśnień w zakreślonym terminie będzie miało wpływ na wysokość przyznanej płatności. W odpowiedzi, skarżący złożył korektę wniosku i uzupełnił wszelkie braki formalne. Dodatkowo przedłożył pisemne oświadczenie, w którym wyjaśnił przyczyny złożenia niekompletnego wniosku, podając, iż w pierwszych dniach czerwca zgłosił się do organu I instancji we W., celem uzupełnienia braków wniosku, jednakże wówczas odmówiono mu przyjęcia dokumentów, argumentując, że cała dokumentacja zostanie przekazana do Biura Powiatowego w K. i skarżący winien oczekiwać na wezwanie tego organu. W rezultacie organ I instancji, pomimo terminowego wypełnienia przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków i wbrew wcześniejszemu pouczeniu zawartemu w wezwaniu z dnia 20 listopada 2007 r., odmówił S. K. przyznania płatności. W przekonaniu Sądu, takie działanie organu I instancji aprobowane zresztą bezpodstawnie przez organ odwoławczy, nie licuje z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., a nadto świadczy o naruszeniu art. 3 ust. 2 pkt 1–3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji stwierdził również, że organ I instancji, mimo zaleceń ze strony organu II instancji, wynikających z decyzji z dnia 21 października 2008 r., nie dołożył należytej staranności, aby wyjaśnić podnoszoną przez S. K. kwestię próby uzupełnienia wniosku w końcu maja bądź w pierwszych dniach czerwca 2007 r. Poprzestanie przez organ I instancji na próbie telefonicznego nawiązania kontaktu ze skarżącym, wobec prawnych możliwości, jakie daje w tym zakresie k.p.a., w ocenie Sądu także dowodzi naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1–3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 80 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Ł. z dnia 19 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 428/09, wniósł Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł., zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Ł., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2008 r.) i ust. 2 oraz 21 ust. 1 i ust.2 i art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 2004 r. Nr 141, poz. 18 z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 796/2004) w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 972/2007 z dnia 20 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 2007 r. Nr 216, poz. 3, dalej rozporządzenie nr 972/2007) w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. art. 249 zd. 2 i 3 Traktatu Wspólnoty Europejskiej poprzez ich błędne niezastosowanie i art. 18 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej poprzez jego błędną wykładnię, i w rezultacie przyjęcie, iż możliwe było skuteczne prawnie uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku po 11 czerwca 2007 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez dodanie we wniosku i wskazanie działek, w stosunku do których wnioskodawca ubiega się o płatność, w sytuacji gdy zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE 796/2004 po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności niezadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych, a zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE z zastrzeżeniem terminów ustalonych przez Estonię, Litwę, Łotwę, Finlandię i Szwecję na dostarczenie jednolitych wniosków zgodnie z pierwszym akapitem art. 11 ust. 2, zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu zostaną notyfikowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja stosownego roku kalendarzowego, a w przypadku Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji najpóźniej do 15 czerwca stosownego roku kalendarzowego. Jednakże w odniesieniu do 2007 r. o zmianach dokonanych zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu należy powiadomić właściwy organ nie później niż do dnia 15 czerwca w tych państwach członkowskich, które stosują art. 48c ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 795/2004. W należycie uzasadnionych przypadkach powiadomienia o takich zmianach będą akceptowane przed upływem 20 dni od dnia opublikowania rozporządzenia (WE) nr 972/2007 w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a zgodnie z art. 21 ust. 2 rozporządzenia po upływie terminów, o których mowa w art. 15 ust. 2 i art. 21 ust. 1 i ust. 2 wniosek nie może ulec zmianie w tym zwłaszcza w zakresie dodania działek do wniosku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 §4 ustawy p.p.s.a. w związku 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd z naruszeniem zasady, iż ciężar udowodnienia faktów ciąży na stronie, która z tych faktów wywodzi skutki prawne, że organ winien z urzędu dopuścić dowody i ustalić okoliczności, czy "skarżący próbował złożyć w Biurze Powiatowym ARiMR we W.", mimo iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia tego faktu, a nadto organ z własnej inicjatywy podjął działania mające na celu ustalenie, czy skarżący złożył zmianę do wniosku w maju lub do 11 czerwca 2007 r., a ustalenia w przedmiocie prób złożenia przez niego tegoż wniosku nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 §4 ustawy p.p.s.a. w związku 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej i w zw. z art. 15 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2008 r.) i ust. 2 oraz 21 ust. 2 i art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 972/2007 w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, iż art. 64 § 2 k.p.a. ma zastosowanie również do uzupełnienia wniosku polegającego na dodaniu po 11 czerwca 2007 r. nowych działek, na które skarżący ubiega się o płatność, mimo iż brzmienie wyżej powołanych przepisów rozporządzeń wyłącza możliwość zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w takiej sytuacji, a przepisy rozporządzeń stanowią akty wyższego rzędu i zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori, uchylają działanie aktów niższego rzędu nawet jeśli niewskazanie działek miałoby charakter braku formalnego, którego to jednak stanowiska w niniejszej sprawie nie można zaaprobować;

3) 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, iż organ nie pouczył strony o skutkach podejmowanych przez nią czynnościach, naruszając tym samym zasadę informowania strony i zasadę zaufania do organów państwa, w sytuacji gdy zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy organ udziela stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania wyłącznie na ich żądanie;

4) 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 §4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 65, art. 35 i art. 37 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, iż fakt ewentualnego opóźnienia przez organ w działaniu może wywoływać skutek w postaci uchylenia decyzji w toku instancji, w sytuacji gdy z art. 37 k.p.a. wprost wynika, iż w takim przypadku stronie służy zażalenie na bezczynność i jest to jedyny tryb zwalczania bezczynności organu a bezczynność lub opóźnienie w podejmowaniu czynności może skutkować jedynie stwierdzeniem tej bezczynności przez organ wyższego rzędu i zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w określonym terminie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ szeroko odniósł się do sformułowanych w jej petitum zarzutów. Podniesiono w szczególności, iż nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż niewskazanie działek, co do których żąda się przyznania płatności stanowi brak formalny. Według autora skargi kasacyjnej brak formalny podania następuje między innymi wówczas, gdy z treści wniosku nie wynika jakie jest żądanie strony. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wnioskodawca bowiem wyraźnie wskazał, iż nie wnosi o przyznanie płatności bezpośrednich na żadną działkę rolną. Oświadczenie to było wyraźne a brzmienie wniosku w tym zakresie nie budziło wątpliwości. Natomiast nawet jeśli niewskazanie działek, na które skarżący żądał płatności w 2007 r., uznać za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. (co jednak autor skargi kasacyjnej kwestionuje), nie jest możliwe jego uzupełnienie poprzez dodanie przez skarżącego działek po terminie 11 czerwca 2007 r., gdyż stosowanie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w takiej sytuacji jest wyłączone z uwagi na brzmienie przepisów rozporządzenia nr 796/2004.

Ponadto kasator wskazał, że w świetle przepisów regulujących postępowanie przed organem administracyjnym w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich organ nie jest zobowiązany do podejmowania akcji dowodowej z urzędu. Uchylenie więc przez Sąd decyzji organów obu instancji ze względu na to, iż organy nie przeprowadziły z urzędu w sposób należyty postępowania dowodowego, w tym nie przeprowadziły dowodów nawet niewskazanych przez stronę, na okoliczność czy skarżący w maju lub czerwcu Biurze Powiatowym ARiMR we W. podjął "próbę złożenia zmiany do wniosku", jest błędne i nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 18 listopada 2009 r., S. K. wniósł o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, a zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą obydwu podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Jako pierwszy NSA zbadał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jego zasadność obliguje Sąd do uchylenia wyroku objętego skargą kasacyjną i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 a także z art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny i nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia co ustaliły organy administracyjne, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia organu zostały przyjęte przez sąd, a które nie.

Przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu mogącego się porównać ze wzorcem ustawowym.

Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że obowiązek przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy.

Z kolei przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który organ administracji publicznej ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

W cytowanym przepisie nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem przez organ (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2123/04).

Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno pozwalać na skontrolowanie przez strony i przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów (wyrok NSA 27 lipca 2007 r., I OSK 1281/06) oraz zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do kontrolowanej sprawy, powinna być również uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne.

Uzasadnienie wyroku, które nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli, bowiem w sytuacji braku odniesienia się do zarzutów i argumentów strony nie jest wiadomym czy argumentacja organu, którą kontroluje sąd, była brana przez sąd pod uwagę i dlaczego sąd ją podzielił lub nie, czyniąc tym samym zarzut skargi kasacyjnej za uzasadniony.

Brak odniesienia się do argumentacji skargi strony powoduje, że należy uznać, że skarga w tym zakresie nie została rozpoznana.

S. K. wniósł skargę do sądu, ponieważ jego wniosek o przyznanie płatności obszarowych został uznany przez organy obu instancji jako złożony po terminie, w konsekwencji organ odmówił ich przyznania.

W skierowanej do Sądu pierwszej instancji skardze S. K. przytaczał argumentację mającą na celu wykazanie, że zachował termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych. W uzasadnieniu orzeczenia Sądu pierwszej instancji brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skargi w tym zakresie. Zdaniem Sądu wniosek S. K. o przyznanie płatności był niekompletny, wobec tego należało wezwać go o uzupełnienie braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji w całości poświęcone jest tej kwestii.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony, ponieważ ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości.

Zasadnie natomiast kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie.

Płatności obszarowe, o które ubiegał się S. K., są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, która jest jednym z celów Unii Europejskiej (art. 33 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską – TWE).

System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznania płatności bezpośrednich, w tym także form pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/99, (WE) nr 1254/99, (WE) nr 1673/2000, (EWG) 2358/71, (WE) 2529/2001, (Dz.U. UE Nr L 270 z 21.10.2003 r.).

Powyższy akt prawny został uszczegółowiony między innymi rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustalającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administrowania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE.L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Rozporządzenie będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego jest aktem prawnym, który obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą – chyba że co innego stanowi rozporządzenie – podejmować działania na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienia jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73 Fratelli Variola, wyrok ETS 18 luty 1970 w sprawie 40/69 Bollman).

Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004 r. Nr 6, poz. 40) ustalała warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia nr 1782/2003 (obecnie ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej, która weszła w życie z dniem 27 lutego 2007 r.).

Mając powyższe na uwadze, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach bezpośrednich musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu.

Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a) definicję pojęcia rolnik, stanowiąc, że termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty określonym w art. 299 TWE oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Regulacje prawne dotyczące zasad i trybu przyznawania rolnikom płatności lub innych form pomocy zawarte w prawie krajowym zawierają przepisy ustalające terminy dokonywania przez beneficjentów tej pomocy określonych czynności.

Uchybienie terminowi do dokonania konkretnej czynności może wywoływać różne skutki w sferze praw lub obowiązków podmiotu zainteresowanego otrzymaniem określonego wsparcia finansowego.

Dla oceny skutków dokonania względnie niedokonania czynności w terminie określonym w danym przepisie niejednokrotnie niezbędnym jest uwzględnienie szeregu innych norm prawnych określających przesłanki przyznania konkretnego świadczenia, zawartych nie tylko w prawie krajowym, ale przede wszystkim także w prawie wspólnotowym. Jest to w pewnym sensie szczególne postępowanie administracyjne, które kończy się najczęściej wydaniem decyzji administracyjnej (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. czy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.), do którego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej (o których mowa w art. 1 pkt 1 zarówno ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., jak i ustawy z dnia 7 marca 2007 r.) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy unijne stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ww. ustaw).

Odrębności w tym względzie zostały sformułowane odpowiednio w art. 3 ust. 2 i 3 a także art. 39 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. i art. 21 ust. 2–5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Zatem przepisy proceduralne zawarte w tych ustawach mają charakter nieautonomiczny. W sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wypowiedziano się na temat charakteru prawnego terminu określonego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Stosownie do niego wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja, a w myśl art. 18 ust. 3 cyt. ustawy termin ten nie podlega przywróceniu.

Należy zwrócić uwagę, że art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nałożył na państwa członkowskie obowiązek określenia terminu złożenia wniosku, wskazując równocześnie datę graniczną na dzień 15 maja (z wyjątkiem wskazanych państw, co nie dotyczyło Polski), wykonanie tego obowiązku potwierdzają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.).

Natomiast wg art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 złożenie wniosku po terminie, poza przypadkami siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, skutkuje obniżeniem o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie. Jeżeli spóźnienie wynosi więcej niż 25 dni, wniosek nie zostanie przyjęty. Do wniosku w sprawie płatności mogą być zgłaszane poprawki do dnia 31 maja (art. 15 ust. 2 rozporządzenia 796/2004), zaś z przepisu art. 21 ust. 2 tegoż rozporządzenia wynika, że zgłoszenie poprawki do pojedynczego wniosku dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 rozporządzenia spowoduje zmniejszenie o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych.

Poprawki do pojedynczego wniosku będą uwzględniane wyłącznie, jeżeli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku, jak określono w trzecim akapicie ust. 1.

Jednak jeżeli termin ten wypada wcześniej lub jest ten sam jak termin ostateczny przewidziany w art. 15 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku nie zostaną przyjęte po terminie przewidzianym w art. 14 ust. 2.

Z kolei w art. 20 cyt. rozporządzenia przyjęto, że jeżeli ostateczny termin na złożenie wniosku lub innych dokumentów pomocniczych, umów lub oświadczeń przewidzianych w niniejszym tytule, lub ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, sobotę lub niedzielę, termin ten przypadnie na pierwszy dzień roboczy następujacy po ustalonym terminie.

Na tle takich regulacji prawnych w orzecznictwie sformułowano pogląd, że termin określony w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. przewidziany do złożenia wniosku o przyznanie płatności ma charakter materialny. Zachowanie terminu lub jego uchybienie powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W tym wypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności.

Z uwagi na wyraźne unormowanie zawarte w art. 18 ust. 3 tej ustawy termin określony w ust. 2 nie podlega przywróceniu, a wyłącznie przedłużeniu w oparciu o przepis art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 i to wyłącznie o 25 dni kalendarzowych (wyr. WSA w Olsztynie z dnia 18.10.2008 r. sygn. akt I SA/Ol 319/08).

Z treści art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. wynika, że wniosek o przyznanie płatności należy złożyć w nieprzywracalnym terminie od 15 marca do 15 maja. Natomiast treść wniosku reguluje rozporządzenie MRiRW z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 46, poz. 310). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wniosek powinien zawierać zobowiązania związane z rodzajem płatności, której dotyczy oraz oświadczenie o powierzchni działek, objętych wnioskiem oraz informację o sposobie ich wykorzystania.

W świetle art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć korektę wniosku, która obejmuje również dodanie działek nowych, zmianę danych już zadeklarowanych, w tym m.in. zmianę powierzchni zadeklarowanych działek, zmianę grupy upraw, zmianę użytkowania działki rolnej.

Korekta wniosku o przyznanie płatności była możliwa wyłącznie do dnia 31 maja 2007 r., natomiast złożenie poprawki do wniosku po tym terminie a przed 9 czerwca danego roku kalendarzowego jest możliwe, z tym że powoduje zmniejszenie o 1% za każdy dzień spóźnienia kwoty płatności, która byłaby wypłacona w przypadku złożenia kompletnego wniosku w terminie. Termin określony w art. 15 ust. 2 rozporządzenia podlega zatem jedynie przedłużeniu w oparciu o art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 o 25 dni kalendarzowych.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy objętej skarga kasacyjną zauważyć należy, że S. K. złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007 w dniu 15 maja, nie wypełniając go w całości przez podanie oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych objętych wnioskiem i sposobie ich wykorzystania, a następnie w dniu 4 grudnia 2007 r. na wezwanie organu przedłożył formularz koretky wniosku, uzupełniając jego braki. Zatem wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007 złożony został po terminie przewidzianym przepisami prawa.

Zasadny zatem jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez jego niezastosowanie w przedmiocie przyznawania płatności obszarowych dla rolników.

Prowadząc ponownie postępowanie Sąd I instancji uwzględni stanowisko NSA i rozpozna ponownie skargę S. K. w oparciu o powołane regulacje unijne.

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.