Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 532/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3, art. 16 par. 1, art. 105 par. 1;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 1 i 5, art. 132 ust. 3;
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1, art. 8;
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk- Moskal, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 127 § 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 1kpa w zw. art. 9 a i art. 132 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołań Z. M. i T. D. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Naczelnika Powiatu z dnia [...] na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K., jako niezbędną do realizacji budownictwa mieszkaniowego, oznaczoną pierwotnie jako działka Nr [...], położoną w W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że aktem notarialnym z dnia 6 lipca 1962 r. Rep. A Nr 2318/62 r. J. i H. małż. M. nabyli od J. i W. małż. G. nieruchomość położoną w W. o pow. 1,6795 ha. Zgodnie z zawiadomieniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 27 stycznia 1965 r. w księdze wieczystej Kw Nr 5142 w dziale II jako właściciele w/w nieruchomości zostali wpisani J. i H. małż. M.

Organ II instancji podał, że decyzją z dnia [...], Naczelnik Powiatu w W., na podstawie art. 2, 3, 8, 14, 20 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczył z nieruchomości o pow. 3,1600 ha położonej w W. przy ul. [...], ujawnionej w księdze wieczystej Kw Nr 5142 jako własność J. i H. małż. M., część o pow. 0,6020ha na potrzeby Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. Wywłaszczona część nieruchomości została oznaczona na planie sporządzonym w 1973r. przyjętym w dniu 7 marca 1973 r. do ewidencji Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. za Nr 234/8501/73, jako działki Nr 4658/2 i 4484. Wywłaszczona nieruchomość zgodnie z lokalizacją ustaloną decyzją z dnia [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury została przeznaczona pod realizację budownictwa mieszkaniowego w W. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na wywłaszczonej nieruchomości.

Organ II instancji podał, że na podstawie decyzji z dnia [...] właścicielom nieruchomości przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i zgodnie z treścią tej decyzji J. i H. małż. M. mieli otrzymać odszkodowanie w wysokości 103.990,00 zł. W punkcie 3 decyzji, Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. została zobowiązana do wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionej strony: za straty w uprawach w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się powyższej decyzji, zaś za nieruchomość rolną do wysokości 50.000 zł w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nadwyżka ponad tę kwotę miała zostać wypłacona właścicielom wywłaszczonej nieruchomości w równych oprocentowanych ratach rocznych nie przekraczających 50.000 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła w piśmie z dnia 8 kwietnia 1974 r. H. M. Z uwagi jednak na uchybienie przez odwołującą się czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania, Wojewoda ostatecznym postanowieniem z dnia [...] pozostawił powyższe odwołanie bez rozpoznania.

Wojewoda ustalił, że postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy w W. Wydział I Cywilny w sprawie o sygn. akt I Ns 3/94 stwierdził, że spadek po J. M. na podstawie ustawy nabyli żona H. M. w 1/4 części oraz dzieci: A. M., Z. M., T. D., Z. P. i E. L. po 3/20 części każde z nich. Ponadto wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne odziedziczyli z mocy ustawy - żona H. M. oraz dzieci A. M., Z. M., E. L. po ¼ każde z nich.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2000 r. Sąd Rejonowy w W. Wydział I Cywilny w sprawie o sygn. akt I Ns 149/00 stwierdził natomiast, że spadek po H. M. na podstawie ustawy nabyły dzieci: T. D. z d. M., Z. P. z d. M., E. L. z d. M., A. M. i Z. M. po 1/5 części każde z nich. Ponadto wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne odziedziczyli z mocy ustawy - dzieci: T. D. z d. M., Z. P. z d. M., E. L. z d. M., A. M., Z. M., E. L. po 1/5 każde z nich.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 11 maja 2006 r. A. M., Z. M., T. D., Z. P. i E. L., spadkobiercy po J. i H. małż. M., zwrócili się do Starostwa w W. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność J. i H. małż. M., oznaczonej jako działka Nr [...]. Podczas przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2006 r. w Starostwie w W. rozprawy administracyjnej, Z. M., T. D., Z. P., A. M. i E. L. poinformowali organ I instancji, że zarówno ich rodzice jak i oni sami nie pobrali odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, ustalonego decyzją z dnia [...]. Ponadto wnioskodawcy oświadczyli, że ani ich rodzice, ani oni sami nigdy nie zostali zawiadomieni o złożeniu ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego i podtrzymali zgłoszone we wniosku z dnia 11 maja 2006 r. roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Wojewoda ustalił, że Starosta podjął wszelkie czynności zmierzające do odszukania dokumentów stwierdzających, iż odszkodowanie ustalone w decyzji Naczelnika Powiatu z dnia [...] zostało wypłacone J. i H. małż. M., bądź złożone do depozytu sądowego i skierował zapytanie w tej sprawie do wszystkich podmiotów, które mogłyby takie dokumenty posiadać. W toku podejmowanych czynności zmierzających do odnalezienia dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania organ I instancji uzyskał jedynie pismo Urzędu Powiatowego, Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji skierowane do Prokuratury Powiatowej w W. z dnia 26 września 1974 r. "w sprawie wszczęcia postępowania przeciwko H. M.". Uzasadniając wszczęcie postępowania urząd powołał się na okoliczność, iż "małż. M. w drodze postępowania przymusowego otrzymali ekwiwalent pieniężny w wysokości 103.990 zł za działkę ziemi przeznaczoną pod budownictwo wysokie". Po uzupełnieniu wniosku o brakujący odpis przelewu całej kwoty z tytułu odszkodowania wraz z wyszczególnieniem poszczególnych osób i decyzją wywłaszczeniową, Urząd Powiatowy pismem z dnia 1 października 1974 r. ponowił swój wniosek do Prokuratora Powiatowego w W. o wszczęcie postępowania.

Organ II instancji wskazał, że mając powyższe na uwadze Starosta decyzją z dnia [...] umorzył przedmiotowe postępowanie powołując się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 26 listopada 2001 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 2460/99, w uzasadnieniu którego NSA powołał się na zarządzenie Nr 32 Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1990 r., które stwierdza, iż okres przechowywania dokumentów wypłaty trwa 15 lat, po czym ulegają one likwidacji. W przedmiotowej sprawie okres przechowywania akt dotyczących transakcji wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji z dnia [...] upłynął w 1989r. Organ I instancji podkreślił, że ustalenie czy odszkodowanie zostało wypłacone, czy też nie, ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. W razie bowiem ustalenia, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone ani J. i H. małż. M., ani i ich spadkobiercom - roszczenie o jego wypłatę, zgłoszone we wniosku z dnia 11 maja 2006 r., uległoby przedawnieniu zgodnie z przepisami art. 117-120 Kodeksu cywilnego. Z ustaleń organu I instancji dokonanych w oparciu o pismo Naczelnika Powiatu z dnia 9 października 1974 r. wynika, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] uprawomocniła się w dacie sporządzenia w/w pisma. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ I instancji stwierdził, iż odszkodowanie powinno być wypłacone do dnia 9 stycznia1975 r., tj. w ciągu trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, a więc przedmiotowe roszczenie przedawniło się z dniem 9 stycznia 1985 r.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła T. D. zarzucając, że Starosta wprowadził w błąd uczestników postępowania utrzymując, że sprawa o zwrot w naturze nie może być rozpatrywana łącznie z dochodzeniem odszkodowania pieniężnego, a ponadto że w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób jednoznaczny fakt wypłaty odszkodowania. T. D. wniosła również o wznowienie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka Nr [...], zakończonego decyzją Starosty z dnia [...].

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż źródłem powstania roszczenia o odszkodowanie za przejętą nieruchomość w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. jest zdarzenie objęte prawem administracyjnym. Według aktualnie ustalonej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego, roszczenie o odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny. Przepisy art. 128-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących szkody i zasad jej wynagradzania. Powyższa ustawa zawiera odesłanie do jego przepisów m.in. w kwestii zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania. W orzecznictwie (m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r. SA/Bk 1132/03) dominuje pogląd, iż w braku szczególnego oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stosuje się przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i nast. kc. Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe traktowane były w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie.

Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że orzecznictwo sądowe (m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. SA/Ke 184/07) stoi na stanowisku, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilnoprawny, mimo że jego źródłem jest decyzja administracyjna i jego wymierzenie zostało powierzone organowi administracji publicznej. Do odszkodowania mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego włącznie z przepisami dotyczącymi przedawnienia. Tym samym przyjąć należy, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jako roszczenie cywilnoprawne podlega dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia.

Przytaczając treść art. 125 § 1 kc i art. 120 § 1 kc organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli ustawa regulująca kwestię wypłaty odszkodowania nie stanowi o przedawnieniu lub wygaśnięciu przedmiotowego roszczenia, ulega ono przedawnieniu na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117 -125 kc.

Wojewoda wskazał, że w niniejszym przypadku podstawą nabycia wierzytelności przez wnioskodawcę była ostateczna decyzja Naczelnika Powiatu z dnia [...], na mocy której właścicielom wywłaszczonej nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie w wysokości 103.990 zł. W terminie 30 dni od dnia wydania w/w decyzji miało zostać wypłacone odszkodowanie za straty w uprawach (drzewa, krzewy owocowe i ozdobne oraz byliny) w kwocie 13.690 zł. Natomiast reszta odszkodowania za nieruchomość rolną miała zostać wypłacona w wysokości 50.000 zł w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja Naczelnika Powiatu będzie ostateczna. Nadwyżka ponad ustaloną kwotę miała zostać wypłacona w równych, oprocentowanych ratach rocznych nie przekraczających 50.000 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Powiatu z dnia [...] uprawomocniła się w dniu 5 kwietnia 1974 r. W związku z powyższym wypłata odszkodowania w wysokości 50.000 zł powinna nastąpić w dniu 5 lipca 1974 r., zaś nadwyżka ponad ustaloną kwotę powinna zostać wypłacona w dniu 5 kwietnia 1975 r. Do wykonania tegoż zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania, ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia mają zastosowanie przepisy art. 450-486 kc z uwzględnieniem zapisu zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Naczelnika Powiatu z dnia [...]. Poczynając od dnia 5 lipca 1975r. (po upływie rocznego okresu do wypłaty nadwyżki ponad kwotę odszkodowania liczonego od dnia. 5 kwietnia 1974 r., czyli wypłacenia ostatniej raty) rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu do wypłaty odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli w tym terminie roszczenie nie zostanie wyegzekwowane, dłużnik może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia lub zawieszenie biegu terminu, co w niniejszym przypadku nie zostało stwierdzone.

Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jak również w powołanych powyżej przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny, jednakże Starosta błędnie ustalił datę wymagalności roszczenia, od którego biegnie ustawowy dziesięcioletni okres przedawnienia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. organ I instancji ustalił termin przedawnienia w oparciu o pismo Zastępcy Naczelnika Powiatu z dnia 9 października 1974 r., z treści którego nie wynika, kiedy decyzja wywłaszczeniowa nabyła walor ostateczności. Uwzględniając jednakże fakt, iż od dnia powstania roszczenia upłynęło prawie 31 lat, organ II instancji stwierdził, że powyższe uchybienie nie ma istotnego wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Ograny administracji publicznej w zaistniałej sytuacji (zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2007 II SA/Ke 184/07), nie mają obowiązku badania, czy byli właściciele przedmiotowej działki Nr [...], bądź ich spadkobiercy rzeczywiście nie pobrali odszkodowania lub czy świadczenie zostało złożone do depozytu sądowego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda podniósł, że nie są one uzasadnione, natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania pozostaje bezprzedmiotowy, gdyż ustalenie odszkodowania nastąpiło w treści decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Powiatu z dnia [...] w związku z tym właściwy organ nie może orzekać w tej samej sprawie po raz kolejny.

Jeśli zaś chodzi o wniosek zawarty w piśmie z dnia 9 lipca 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] znak: [...] należy stwierdzić, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami Starosta jako organ, który wydał w przedmiotowej sprawie decyzję w ostatniej instancji jest właściwy do jego rozpoznania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, polegające na jego błędnej interpretacji oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa.

W uzasadnieniu skargi T. D. podniosła, że nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.

Autorka skargi wskazała, że w zakresie ewentualnego przedawnienia roszczeń związanych z wypłatą odszkodowania wyrażane są przez sądy administracyjne także odmienne stanowiska, tj. że roszczenia odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulegają przedawnieniu (np. wyrok WSA w Łodzi z 9 listopada 2005 r. o sygn. akt II SA/Łd 380/05; wyrok NSA z 18 lipca 2007 r. o sygn. akt I OSK 762/07; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., I V SA 1118/97, Lex nr 47350).

W dalszej części skargi T. D. przytoczyła tezy oraz fragmenty uzasadnień wyroków NSA z dnia 25 czerwca 1999 w sprawie I V SA 1118/97, Lex nr 47350 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Gd 118/08.

Autorka skargi wskazała, że w jej przekonaniu brak jest podstaw do bezpośredniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności zaś przepisów art. 116-125 kc i w takim stanie rzeczy w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego, nie przewidującego w tym zakresie przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania, zwaloryzowane odszkodowanie powinno zostać wypłacone.

Skarżąca zarzuciła również, że zarówno organ I jak i II instancji zaniechał przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego zbadania, czy w świetle niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki i okoliczności do zawieszenia biegu przedawnienia określone w art. 123 kc, nie poinformowały stron o stanie prawnym mającym wpływ na wydanie niniejszego orzeczenia oraz nie wyjaśniły stronom, sposobu obrony swych praw i przysługujących im uprawnień procesowych w zakresie ewentualnego zgłaszania wniosków dowodowych w zakresie przerywania biegu przedawnienia, co stanowi naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz art. 9 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, a ponadto odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż byli właściciele jak również ich spadkobiercy, do dnia 11 maja 2006 r. nie podejmowali żadnych działań zmierzających do przerwania biegu przedawnienia, a co więcej organy obu instancji informowały uczestników niniejszego postępowania o przysługujących im prawach i obowiązkach wynikających z przymiotu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Organy administracji obu instancji dokonały w niniejszej sprawie merytorycznej oceny zasadności zgłoszonego w sprawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dochodząc do wniosku, że uległo ono przedawnieniu. Zanim jednak do takiej oceny mogło dojść, konieczne było wyjaśnienie, czy ujawniony w sprawie fakt wcześniejszego rozpatrzenia sprawy administracyjnej dotyczącej m. in. ustalenia i przyznania odszkodowania za przedmiotową, wywłaszczoną nieruchomość, zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Powiatu z dnia [...] nie oznaczał, że sprawa ta została już rozstrzygnięta i wydawanie kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, naruszałoby wynikającą z art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Zgodnie z tą zasadą, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Konsekwencją naruszenia zasady trwałości decyzji jest nieważność decyzji wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa).

O istnieniu sytuacji wskazanej w przytoczonym przepisie można mówić w razie ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, s. 910). Natomiast w takim zakresie, w jakim dopuszcza to prawo administracyjne przy zachowaniu tożsamości sprawy, możliwe będzie następstwo prawne w odniesieniu zarówno do strony, jak i organu. Zatem sprawy będą tożsame co do podmiotów także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję (tamże, s. 912).

Wskazana sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie.

Ostateczną decyzją Naczelnika Powiatu z dnia [...] wywłaszczono na rzecz Państwa część nieruchomości stanowiącej własność J. i H. małż. M., oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6020 m². W punkcie II tej samej decyzji organ przyznał J. i H. małż. M. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości w łącznej wysokości 103.990 zł. Decyzja ta stała się ostateczna wskutek niezaskarżenia jej w ustawowym terminie, co nie było w sprawie kwestionowane. Z tą chwilą więc podlegała ona wykonaniu, a jej uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania mogło nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych, o czym stanowi art. 16 § 1 kpa. Niesporne jest również, że do wszczęcia postępowania zmierzającego do uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz do wznowienie postępowania w toku którego była wydana – nie doszło. Spadkobiercy J. i H. małż. M., ustaleni w postanowieniach Sądu Rejonowego w W. o stwierdzeniu nabycia spadku, wnieśli natomiast w dniu 11 maja 2006 r. w trybie zwykłym, o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J. i H. małż. M. Wniosek ten został powtórzony na rozprawie administracyjnej w dniu 15 listopada 2006 r. oraz w odwołaniu z dnia 9 lipca 2008 r. podpisanym przez T. D., Z. P., A. M. i E. L. – spadkobierców J. i H. małż. M., a także został potwierdzony w skardze. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy konieczna była ocena, czy sprawa administracyjna zakończona decyzją Naczelnika Powiatu z dnia [...], była tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem kontrolowanej decyzji.

Stosownie do przedstawionej wyżej wykładni, w celu stwierdzenia tożsamości podmiotowej obu spraw, należy wyjaśnić czy pomiędzy stronami postępowania zakończonego decyzją wywłaszczeniową z 1974 r., a stronami niniejszego postępowania zachodzi stosunek następstwa prawnego oraz czy miejsce Naczelnika Powiatu zajął, na skutek reorganizacji, Starosta wyposażony w tę samą właściwość rzeczową.

Odnośnie istnienia następstwa stron postępowania nie może być żadnych wątpliwości, skoro stronami postępowania zakończonego decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] byli J. i H. małż. M., a stronami niniejszego postępowania są ich spadkobiercy ustawowi: T. D., Z. P., E. L., A. M. i Z. M., legitymujący się prawomocnymi postanowieniami Sądu Rejonowego w W. o stwierdzeniu nabycia spadku. Inne strony w tych postępowaniach nie występowały.

Również organ który wydał w niniejszej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną, tj. Starosta, jako organ właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczeń i rozliczeń z tym związanych (por. art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261/04 poz.2603 ze zm.), jest w zakresie takich spraw następcą prawnym Naczelnika Powiatu (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową z 1958 r. (tekst jednolity Dz.U. Nr 10/74 poz.64). Z powyższego wynika tożsamość podmiotowa obu analizowanych spraw.

Dla ustalenia istnienia ich tożsamości przedmiotowej konieczne jest porównanie analizowanego w obu tych sprawach stanu faktycznego i prawnego, a także wynikających z niego praw i obowiązków stron. Chodzi tu przy tym o stan faktyczny ustalony przez organ II instancji oraz stan prawny, w oparciu o który organy rozstrzygnęły sprawy.

W sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu z dnia [...], organ ten m. in. przyznał J. i H. małż. M. jako właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działki numer [...] i [...] o pow. 0,6020 ha położone w W. przy ulicy [...], odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości w łącznej wysokości 103.990 zł. oraz zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia, Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich, do wypłaty tego odszkodowania w trzech różnych terminach.

W sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją wszyscy spadkobiercy ustawowi J. i H. małż. M. domagali się ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej własność J. i H. małż. M., oznaczonej jako działka nr [...]. W toku postępowania wnioskodawcy złożyli oświadczenia, że odszkodowanie to, przyznane ich rodzicom decyzją wywłaszczeniową z dnia [...], nie zostało nigdy wypłacone ani im, ani ich rodzicom. Ponadto oświadczyli, że nikt z nich nie został powiadomiony o wpłaceniu kwoty tego odszkodowania do depozytu sądowego.

Jak z powyższego widać istotny dla rozstrzygnięcia stan faktyczny był w obu analizowanych sprawach identyczny.

Również stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia obu analizowanych spraw był, zdaniem Sądu, tożsamy. Mimo bowiem zastąpienia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. Nr 30/91 poz. 127 ze zm.), a następnie przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, odnośne przepisy dotyczące zasad zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 132 ust. 1, 1a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w zasadniczej, istotnej dla sprawy części identyczną treść. Nie można przy tym podzielić wyrażonego w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądu, że o braku identyczności stanu prawnego świadczy już zastąpienie jednej regulacji inną, bez względu na treść porównywanych przepisów (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. III RN 116/00 OSNP 22/201 poz. 656). Dla oceny identyczności stanu prawnego konieczna jest bowiem analiza treści istotnych dla sprawy przepisów, w celu stwierdzenia czy wszystkie istotne elementy konstrukcyjne rozpatrywanego w sprawie roszczenia są identyczne. Nie wystarczy jedynie stwierdzenie, że przepisy na podstawie których rozstrzygnięto analizowane sprawy zawarte są w różnych ustawach.

Gdyby nawet jednak nie przyjąć tożsamości stanu prawnego w obu analizowanych sprawach, to i tak nie mogłoby to zmienić oceny Sądu. Należy bowiem pamiętać, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi się odnieść również - bezpośrednio lub w sposób konkludentny - do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że ostateczna decyzja ustalająca i przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wydana pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można też przyjąć, aby przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami kreowały nowe sprawy administracyjne, inne od tych, które zostały już rozstrzygnięte. Nie może bowiem być mowy o powstaniu nowej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zmiana elementów prawnych sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie została przez ustawodawcę powiązana ani ze zniesieniem autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków (pozbawieniem decyzji ostatecznej mocy wiążącej), ani z upoważnieniem dla organu administracji do ich weryfikacji w ramach czynności jurysdykcyjnych. Dopóki więc wprowadzona do obrotu prawnego norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej stosunek administracyjnoprawny pozostaną w obrocie, zakaz ne bis in idem będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Do stwierdzenia identyczności sprawy wystarczy zatem tożsamość podmiotów (adresata lub adresatów normy indywidualnej), uprawnień i obowiązków (dyspozycji normy indywidualnej) oraz - jeśli są one zrelatywizowane do określonego przedmiotu (określonej rzeczy) – tożsamość tego przedmiotu. Identyczność sprawy będzie zatem zachowana mimo zmiany determinanty prawnej, która wprawdzie uzasadniła podjęcie danej decyzji stosowania prawa, ale nie jest objęta jej treścią (por. krytyczną glosę T. Kiełkowskiego i T. Wosia do wspomnianego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. - Samorząd Terytorialny nr 9/2005 str. 59 i n.).

Należy w dalszym ciągu stwierdzić, że również przedmiot obu analizowanych spraw administracyjnych był tożsamy. W obu bowiem sprawach uprawnienia stron wynikające z przepisów mających zastosowanie w sprawie, dotyczyły ustalenia i przyznania odszkodowania za tę samą wywłaszczoną nieruchomość. Nie można przy tym twierdzić, że przedmiotem niniejszej sprawy była waloryzacja przyznanego odszkodowania, co z mocy art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy również odszkodowań ustalonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu, a w szczególności na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (wyrok NSA z 15 czerwca 1993 r., IV SA 1667/92, ONSA nr 4/93 poz. 115). W żadnym bowiem momencie wnioskodawcy takiego roszczenia nie zgłosili. Poza tym waloryzacja, o jakiej mowa w powołanym przepisie, jest czynnością techniczno-obrachunkową nie podlegającą konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Niedokonanie tej waloryzacji lub wadliwe jej dokonanie, stanowi nienależyte spełnienie świadczenia zapłaty odszkodowania jako obowiązku cywilnoprawnego. Ewentualny spór co do istnienia i zakresy tego obowiązku podlega rozstrzygnięciu w sprawie przed sądem powszechnym. Nie może zatem podlegać ocenie sądu administracyjnego (por. T. Woś Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. LexisNexis Warszawa 2007, str. 186 – 187).

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że przedmiotem postępowania wszczętego na skutek wniosku stron z dnia 22 maja 2006 r. była sprawa administracyjna już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją Naczelnika Powiatu z dnia [...]. Taka konstatacja sprawia, że postępowanie w tej sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 kpa. Skoro tak, to takiej właśnie treści decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w ostateczności odpowiadała prawu.

Ubocznie, w związku z zasadniczym zarzutem skargi można dodać, że Sąd w niniejszym składzie podziela dominujący w doktrynie oraz w orzecznictwie - również Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego -pogląd o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC nr 1/99 poz. 6, z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 34/98, OSNC nr 9/99 poz. 161, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK nr 5/2000 poz. 143, wyrok NSA z 15 czerwca 1993 r., IV SA 1667/92, ONSA nr 4/93 poz. 115, T. Woś Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. LexisNexis Warszawa 2007, str. 160-168). Konsekwencją takiego charakteru tego roszczenia jest możliwość jego przedawnienia na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Wskazanie jednak w jakim postępowaniu zarzut ten może być podniesiony, wykracza poza ramy niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zaniechania przez organy administracji badania przesłanek zawieszenia biegu przedawnienia roszczenia o wypłatę przedmiotowego odszkodowania oraz związanych z tym naruszeń przez organy administracji zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7,8 i 9 kpa należy wyjaśnić, że ze względu na przyjęty przez Sąd brak znaczenia kwestii przedawnienia dla rozstrzygnięcia sprawy, również i te domniemane naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy. Znów więc ubocznie tylko można dodać, że zarzuty te, aby mogły odnieść skutek, musiałyby być powiązane z wykazaniem, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie wskazanych przepisów postępowania. Należałoby więc wykazać, że przerwanie bądź zawieszenie biegu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rzeczywiście nastąpiło. Tego jednak skarżący nie tylko nie wykazał, ale nawet nie twierdził.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.