Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3694/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 7, art. 31, art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P., E.S. i D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2228/17 w sprawie ze skargi J.P., E.S. i D.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r. oddalił skargę J.P., E.S. i D.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz pozostawienie temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: kpa, przez uznanie, że organ w sposób wyczerpujący i całościowy rozpatrzył materiał dowodowy i prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne, nie dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru materiału dowodowego;

2) art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, z późn. zm.), dalej: ustawa zabużańska, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że strona ma obowiązek wykazania tytułu własności przysługującego jej poprzednikom według stanu na dzień 1 września 1939 r. i w konsekwencji przyjęcie, że skarżące nie spełniły wszystkich przesłanek uzyskania rekompensaty;

3) art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 7, art. 31 i art. 45 Konstytucji RP skutkujące uniemożliwieniem uzyskania przez spadkobierców rekompensaty, w szczególności na skutek pominięcia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1989 r., sygn. akt K 7/89, wyroku Sądu Najwyższego z 10 października 2003 r., sygn. akt II CK 36/02 oraz wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że w przypadku składania wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, prawo do nieruchomości należy udowodnić na datę jej opuszczenia. Ustawodawca określając krąg osób uprawnionych do rekompensaty za utracone mienie nie przyznał bowiem tego prawa wszystkim obywatelom polskim, posiadającym w przeszłości nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale wyłącznie tym, którzy byli ich właścicielami w momencie repatriacji i przy spełnieniu przez nich łącznie wszystkich warunków określonych w art. 2 ustawy. To zaś, że tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości w dacie jej opuszczania musiał być przynależny repatriantowi, wynika z samej istoty zdarzenia, z jakim związane jest omawiane uprawnienie, tj. "pozostawieniem nieruchomości" w określonych w art. 1 ustawy okolicznościach. O pozostawieniu rzeczy można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy przynależała ona do jednostki, która twierdzi, że ją pozostawiła. Zatem przepisy ustawy nie wymagają wykazania by byłemu właścicielowi tytuł prawny przysługiwał na dzień 1 września 1939 r.

Ponadto stawianie Zabużanom wymogu wykazania, że w dniu opuszczania Kresów pozostawali oni - w rozumieniu cywilnoprawnym - właścicielami nieruchomości prowadzi do zawężającej wykładni pojęcia "pozostawienia mienia" i jest sprzeczne z zasadą równiej ochrony praw majątkowych w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z punktu widzenia tej zasady, prawo do rekompensaty powinno być przyznane wszystkim osobom, których utrata prawa własności pozostawała w związku przyczynowym ze zmianami granic Polski po II wojnie światowej, niezależnie od zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce, kiedy osoby te przebywały w ZSRR.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych zgodnie wypowiada się co do charakteru prawnego prawa do rekompensaty. Wskazuje się, że zarówno pod rządami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, jak i poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39), prawo rekompensaty (uprzednio prawo zaliczenia) miało stanowić rekompensatę za mienie utracone przez obywateli polskich, zamieszkujących obszar, który po II wojnie światowej znalazł się poza granicami Rzeczypospolitej.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy rekompensata za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku ze zdarzeniami związanymi z wybuchem II wojny światowej, przysługuje następcom prawnym osoby uprawnionej niezależnie od tytułu nabycia nieruchomości, z którą związane jest prawo do uzyskania rekompensaty oraz niezależnie od tego czy w chwili opuszczenia nieruchomości znajdowała się ona na czy poza terenem RP.

Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa należało uznać za nieuzasadniony. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy umożliwiający przeprowadzenie oceny zaistnienia przesłanek przyznania rekompensaty na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej. Ustaliły, że poprzednik prawny skarżących nabył nieruchomość od brata swojego ojca, z którą to nieruchomością związane jest roszczenie o wypłatę rekompensaty na podstawie umowy dożywotniego utrzymania z [...] kwietnia 1955 r. Podkreślenia wymaga, że okoliczności te są niesporne, a skarżące tak w skardze, jak i skardze kasacyjnej nie powołują się na odmienne nieustalone przez organy okoliczności faktyczne sprawy, które przemawiać by miały za przyznaniem im rekompensaty, ale uprawnienia tego upatrują w odmiennej ocenie przesłanek przyznania tego zadośćuczynienia na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy zabużańskiej ustawa ta określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w myśl art. 2 tej ustawy prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był on w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów (a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. poz. 580) lub (b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz.U. z 1932 r. poz. 934), lub (c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489) - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić (ust. 1) i jednocześnie posiada obywatelstwo polskie (ust. 2). W tym miejscu należy odnotować, co słusznie wywodzą skarżące, że przytoczone przepisy nie formułują wprost warunku, aby osoba uprawniona do rekompensaty wykazała, że była właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Zauważyć jednakże należy, że kwestia ta była przedmiotem orzecznictwa sądowego, dla którego miarodajne stanowisko zawarte zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, wiążącej skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa. W uchwale tej skład orzekający dokonał analizy kwestii kręgu osób uprawnionych do uzyskania rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i opowiedział się za możliwie szerokim kręgiem osób uprawnionych do uzyskania rekompensaty na podstawie ustawy zabużańskiej, akceptując tym samym dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. Skład orzekający wypowiedział się jednakże, że prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. Tym samym prawo do rekompensaty nie przysługuje z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej nieruchomości nabytych po 1 września 1939 r. W wyroku z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1038/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zasługujący na pełną aprobatę pogląd, że przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. odnoszą się tylko do osób fizycznych, które były w dniu 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP.

Powyższy wymóg nie oznacza jednakże, że uprawnieni do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej są wyłącznie osoby będące ich właścicielami na dzień 1 września 1939 r. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2, tj. są obywatelami polskimi.

Analiza przepisów ustawy zabużańskiej nie pozostawia wątpliwości, że uprawnienie repatrianta nie jest zbywalnym cywilnym prawem podmiotowym o charakterze majątkowym, gdyż nie występuje w ramach określonego stosunku cywilnoprawnego. Ma ono charakter uprawnienia administracyjnoprawnego, które jest niedziedziczne i nieprzenoszalne. Następstwo prawne, jako skutek spadkobrania, jest ograniczone do okoliczności wskazanych w art. 2 ustawy zabużańskiej.

Wskazać trzeba, że poprzednik prawny skarżących wywodził swoje prawo do rekompensaty z faktu nabycia w 1955 r. nieruchomości, którą pozostawił w S. w 1958 r. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 tej ustawy, w świetle wywodów zawartych w uchwale I OPS 11/13, uprawnionym do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej była osoba będąca jej właścicielem w dniu 1 września 1939 r., a w dalszej kolejności jej spadkobiercy bądź wskazani spadkobiercy spełniający wymóg z art. 2 pkt 2 ustawy. Tym samym skarżącym przysługiwałoby prawo do rekompensaty wyłącznie w sytuacji, gdyby wykazały, że są one spadkobiercami po osobie będącej właścicielem spornej nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej spadkobranie jest jedynym zdarzeniem prawnym powodującym przejście prawa do rekompensaty z pierwotnego właściciela nieruchomości na inne osoby. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżące reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika nie sformułowały zarzutu naruszenia art 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej przez nieuprawnione wykluczenie ich z kręgu osób uprawnionych do prawa do rekompensaty. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uznania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ustawy zabużańskiej oraz art. 7, art. 31 i art. 45 Konstytucji RP. Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP wyrażających zasady praworządności, wolności i prawa do sądu nie mógł odnieść skutku i z tego powodu, że naruszenia tych zasad skarżące kasacyjnie upatrują w istocie w pominięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1989 r., sygn. akt K 7/89, wyroku Sądu Najwyższego z 10 października 2003 r., sygn. akt II CK 36/02 oraz wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce. Jednakowoż uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, które stanowi przecież materialny wymóg tego środka zaskarżenia, nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do tych kwestii.

Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że B.J. powrócił do Polski w 1958 r. w ramach akcji repatriacyjnej, której podstawą prawną była umowa międzynarodowa z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Miejscowość S., którą B.J. opuścił w 1958 r. od roku 1945 znajdowała się na terytorium ZSRR. Nie był on zatem właścicielem nieruchomości przed wybuchem II wojny światowej i nie nabył jej w okresie kiedy terytorium to należało do państwa polskiego.

Nawet gdyby przyjąć, że fakt repatriowania w trybie powołanej umowy może mieścić się w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty, to z akt sprawy nie wynika, aby na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. B.J. był zmuszony opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jako że opuścił on teren ZSSR. To, że wcześniej S. znajdował się na terenie RP nie ma znaczenia, jako że umowa dożywotniego utrzymania zawarta została w 1955 r. Z treści Karty Repatriacyjnej (k. 14 akt administracyjnych) wynika, że przybył on na teren PRL [...] października 1958 r. z terenu ZSRR.

Przesłanka przymusowego opuszczenia również nie została spełniona, bo jak wynika z treści oświadczenia B.J. (k. 31 akt administracyjnych) "dopiero druga repatriacja umożliwiła nam, całej rodzinie w dniu 26 października 1958 r., przyjazd do Ojczyzny". Fakt ten potwierdza oświadczenie J.P. (k. 76 akt administracyjnych), że "śmierć Stalina umożliwiła rodzinie J. staranie się o repatriację do Polski".

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).