Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 494/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skarg H.K. i A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu z drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H.K. kwotę 800 zł. (osiemset złotych) i A.K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorom A. i H. K. rozbiórkę dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji Z. – B. – L. ul. P. w km [...] + [...] (strona lewa) na wysokości stacji benzynowej w miejscowości B. (w granicy pasa drogowego).

W uzasadnieniu podał, że podczas prowadzonego postępowania dowodowego inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących na legalne wykonanie dobudowy do istniejącego zjazdu. W celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. prowadzenie robót budowlanych obejmujących dobudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...] oraz nakazał przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakazał także przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu oraz nakazał przedłożenie zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wyznaczając termin dostarczenia w/w dokumentów do dnia [...] października 2004 r.

W dniu [...] października 2004 r. inwestor złożył 4 egzemplarze projektu opracowanego jako projekt wykonawczy remontu istniejącego tymczasowego zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...], zaświadczenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2004 r. oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem organu I instancji złożone przez inwestora dokumenty nie spełniają wymogów określonych przepisami ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany nie posiada klauzuli sprawdzającego stosownie do art. 20 ust. 2 w/w ustawy. Nie posiada także wymaganych pozwoleń, uzgodnień i opinii wynikających z przepisów. Ponadto do projektu budowlanego projektant nie dołączył oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej do czego był zobowiązany postanowieniami art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Do projektu dołączono wprawdzie opinię z dnia [...] września 2004 r. Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] dotyczącą wniesienia uwag do projektu tymczasowej organizacji ruchu, pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. wnoszące uwagi do projektu tymczasowej organizacji ruchu na czas wykonywania remontu zjazdu i opinię Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. dotyczącą wymaganych parametrów zjazdu ze wskazaniem uzyskania opinii innych organów. Dokumenty te nie stanowią jednak wymaganych Prawem budowlanym opinii, uzgodnień i pozwoleń.

Z tych względów organ I instancji uznał, że inwestor nie dostarczył w ustalonym terminie wymaganych prawem dokumentów i obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nie został przez inwestora spełniony.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołań A.K. i H.K. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r.

W uzasadnieniu stwierdził, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że do istniejącego betonowego zjazdu znajdującego się w pasie drogi wojewódzkiej Nr [...] został dobudowany samowolnie zjazd. Potwierdza to protokół oględzin z dnia [...] czerwca 2004 r. sporządzony przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz protokół z dnia [...] lipca 2004 r. sporządzony przez pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał inwestorom przedłożenie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu II instancji zastosowanie powołanego przepisu było zasadne, gdyż wykonane przez inwestorów A. i H. K. roboty nie znajdują się w katalogu robót dla których wymagane jest jedynie zgłoszenie. Organ odwoławczy stwierdził też, że wykonane roboty nie są ani przebudową, ani remontem ponieważ polegały na rozbudowie istniejącego zjazdu i na wykonanie ich wymagane jest pozwolenie na budowę. Z uwagi na to, że zobowiązani nie wywiązali się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. i nie dostarczyli żądanych dokumentów, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r.

Skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.K. i H.K.

Skarżąca A.K. wskazała, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, gdyż uznano, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że działanie skarżących polegające na wyrównaniu nawierzchni istniejącego betonowego zjazdu do posesji należącej do H.K. poprzez wylanie asfaltu stanowiło rozbudowę tegoż zjazdu i w związku z tym wymagało uzyskania zezwoleń i dokumentów wymienionych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r.

H.K. wskazał natomiast na naruszenie art. 40 § 2 kpa w związku z art. 32 i art. 109 § 1 kpa poprzez nie uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...], jako nie doręczonej ujawnionemu pełnomocnikowi strony oraz poprzez nie dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego pełnomocnika, w tym także nie doręczenie mu zaskarżonej decyzji.

W konkluzji skarżący wnieśli - powołując się na art. 145 § 1 pkt b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nietrafny jest zarzut skargi o niedopuszczeniu pełnomocnika skarżących – adw. B. F. - do udziału w postępowaniu odwoławczym, bowiem jak wynika z pisma z dnia [...] grudnia 2003 r. nazwanego "Pełnomocnictwem", osoba podpisana nieczytelnie udziela "pełnomocnictwa do zastępstwa" udzielonego w dniu [...] grudnia 2003 r. Ponadto wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga A.K. i H.K. jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 40 § 2 kpa w zawiązku z art. 32 kpa i art. 109 kpa.

Zgodnie z treścią art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.

Zauważyć należy, iż ustanowienie pełnomocnika zgodnie ze wskazanym przepisem, nie nadaje pełnomocnikowi przymiotu strony lecz zobowiązuje organ administracji do doręczania mu pism kierowanych do strony. Przepis art. 40 § 2 kpa stanowi bowiem, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Wskazać trzeba, iż pełnomocnik w merytorycznym postępowaniu administracyjnym z racji i istoty udzielonego mu pełnomocnictwa posiada uprawnienia i obowiązki procesowe do załatwienia powierzonej mu sprawy, chyba, że pełnomocnictwo przewiduje w tym przedmiocie jakiekolwiek wyraźne ograniczenia. Jeżeli więc strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiając pełnomocnika, chroni się niejako przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa.

Z powyższego wynika wniosek, że zaniechanie przez organ administracji publicznej doręczenia pism, w tym także rozstrzygnięć organu (decyzji) ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony będzie stanowiło naruszenie art. 32 kpa, art. 40 § 2 kpa w związku z art. 109 § 1 kpa.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż bezspornym jest, że H.K. - wykorzystując przysługujące mu jako stronie postępowania administracyjnego uprawnienie określone w art. 32 kpa - ustanowił w dniu [...] grudnia 2003 r. pełnomocnika w osobie adwokata B.F. Pełnomocnictwo to nie przewidywało żadnych ograniczeń czasowych. Bezspornym jest również to, że ani decyzja I instancji - decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. - ani decyzja organu II instancji – decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nie zostały doręczone ustanowionemu pełnomocnikowi, a zatem nie zostały doręczone prawidłowo.

Jak wskazano wyżej, organ administracji ma bezwzględny obowiązek doręczania decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Niedoręczenie przez organ decyzji temu pełnomocnikowi traktować należy tak jakby decyzja ta nie była nigdy doręczona stronie. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest ponadto równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Sąd podziela zdanie skarżących, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy zobowiązany był nie tylko merytorycznie rozstrzygnąć sprawę lecz zobowiązany był także m.in. do zbadania, czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wydana została zgodnie z prawem, a więc czy przy jej wydawaniu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego i materialnego, w tym przepisy Rozdziału 6 i Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodzić należy się także z zarzutem skargi, iż organ II instancji sam naruszył przepisy prawa procesowego tj. art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 32 kpa i art. 109 kpa poprzez nie doręczenie pełnomocnikowi strony wydanej przez siebie decyzji.

W tych okolicznościach za chybione i niezrozumiałe należy uznać stwierdzenie organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż "nietrafny jest ze strony skarżących zarzut niedopuszczenia adw. B.F. do udziału w postępowaniu odwoławczym, bowiem jak wynika z pisma z dnia [...] grudnia 2003 r. nazwanego "Pełnomocnictwem" osoba podpisana nieczytelnie udziela "pełnomocnictwa do zastępstwa" udzielonego w dniu [...] grudnia 2003 r.".

Na marginesie należy podnieść także, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 54 § 2 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 54 § 2 w/w ustawy organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 133 § 1 w/w ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami.

Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił obowiązkom określonym w art. 54 § 2 i art. 133 w/w ustawy, gdyż nie nadesłał pełniej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdza np., iż z akt sprawy wynika bezspornie, że do istniejącego betonowego zjazdu znajdującego się w pasie drogi wojewódzkiej Nr [...] w km [...] + [...] (strona lewa), został dobudowany samowolnie zjazd. Zdaniem organu okoliczność tę ma potwierdzać protokół oględzin z dnia [...] czerwca 2004 r. sporządzony przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz protokół z dnia [...] lipca 2004 r. sporządzony przez pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wskazać należy, iż w nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę H. i A. K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie aktach administracyjnych nie ma w ogóle protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2004 r., na który powołuje się organ odwoławczy, zaś protokół oględzin z dnia [...] lipca 2004 r. nadesłany został w postaci nieczytelnej kserokopii.

W okolicznościach tych, Sąd został więc całkowicie pozbawiony możliwości dokonania oceny, czy organ trafnie i zasadnie stwierdził, iż "z akt sprawy wynika bezspornie, że do istniejącego betonowego zjazdu (...) został dobudowany samowolnie zjazd".

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nie mogą się ostać ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).