Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 131/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 44 oraz 58 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 683/17 w sprawie ze skarg A.L. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2017 r.: nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2) zasądza od A.L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 683/17, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A.L. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2017r. nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnioskami z dnia 31 października 2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o skierowanie A.L. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień oraz na badanie psychologiczne, z uwagi na wielokrotne naruszenie przez wyżej wymienioną w okresie od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia 14 października 2016 r. przepisów ruchu drogowego, za co otrzymała łącznie 26 punktów.

Prezydent Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2016 r., poinformował A.L. o wszczęciu postępowań administracyjnych w sprawie:

- skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji przeprowadzone w trybie art. 114 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.),

- skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu w trybie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U z 2016 r. poz. 627),

- zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.).

Powyższe zawiadomienie zostało doręczone A.L. w trybie doręczenia zastępczego, tj. na podstawie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), ze skutkiem doręczenia na dzień 12 grudnia 2016 r.

Prezydent Miasta [...] decyzjami z dnia 20 grudnia 2016 r. orzekł o:

1) skierowaniu A.L. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B w formie egzaminu państwowego (decyzja nr [...]),

2) skierowaniu A.L. na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (decyzja nr [...]),

3) zatrzymaniu A.L. prawa jazdy kat. [...] nr [...] serii [...] wydanego w dniu [...] (decyzja nr [...]).

Powyższe decyzje zostały doręczone A.L. w trybie doręczenia zastępczego, tj. na podstawie art. 44 K.p.a., ze skutkiem doręczenia na dzień 10 stycznia 2017 r.

W dniu 20 marca 2017 r. Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia A.L. uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie wyżej wymieniona otrzymała w dniu 22 marca 2017r.

Następnie A.L. pismem z dnia 28 marca 2017 r. poinformowała organ, iż po odebraniu w dniu 23 marca 2017 r. korespondencji z [...] stwierdziła, że zostały jej przypisane 6 punktów za wykroczenie, którego nie popełniła. Wykroczenie odnosiło się do zdarzenia z dnia [...] listopada 2015 r. w miejscowości [...] i dotyczyło jej męża, który był w tej okolicy i otrzymał powiadomienie wraz ze zdjęciem samochodu.

W dniu 29 marca 2017 r. A.L. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. nr: [...], [...] oraz [...] wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od tych decyzji. Podniosła, iż zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie oraz są oparte na błędnym stanie faktycznym, gdyż przypisane jej przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] punkty za wykroczenie w dniu [...] listopada 2015r. zostały naliczone wadliwie. W konsekwencji stwierdziła, że suma posiadanych przez nią punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie dawała podstaw do przekazania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] informacji o przekroczeniu przez nią dopuszczalnej ilości punktów, a następnie wydania przedmiotowych decyzji.

Uzasadniając wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia w/w odwołań wskazała, iż nie dotrzymała terminu bez swojej winy. W okresie od dnia 27 grudnia 2016 r. do dnia 11 stycznia 2017 r. przebywała poza [...] na urlopie wypoczynkowym. Zaskarżone decyzje otrzymała dopiero w dniu 23 marca 2017 r. w Wydziale Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów [...], gdy zgłosiła się tam w związku z otrzymaną korespondencją dotyczącą wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem. Do wniosków o przywrócenie terminu załączyła fakturę potwierdzająca jej pobyt w pensjonacie w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniami z dnia 10 maja 2017 r. nr: [...], [...] oraz [...], na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. w przedmiocie: 1) skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B (nr [...]), 2) skierowania na badanie psychologiczne (nr [...]) i 3) zatrzymania prawa jazdy (nr [...]).

Organ odwoławczy podał, że w przedmiotowych sprawach jest niesporne, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołań. Decyzje organu pierwszej instancji zostały jej doręczone na podstawie art. 44 K.p.a. w dniu 10 stycznia 2017 r. i zawierały prawidłowe pouczenie o trybie odwoławczym.

Złożenie przez stronę wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań nastąpiło w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi (art. 58 § 2 K.p.a.). Wnioski zostały złożone przez stronę osobiście w dniu 29 marca 2017 r., a z ich treści wynika, że ustanie przyczyny uchybienia terminu nastąpiło w dniu 23 marca 2017 r., tj. w dniu odbioru kserokopii decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oceniając, czy A.L. uprawdopodobniła, że uchybienie przez nią terminu do wniesienia odwołań od w/w decyzji nastąpiło bez jej winy wskazało, że we wnioskach podała, że w okresie od dnia 27 grudnia 2016 r. do dnia 3 stycznia 2017 r. przebywała poza [...] na urlopie wypoczynkowym i jako dowód przedstawiła fakturę VAT za usługi hotelarskie, z której jednak nie wynika w jakim okresie te usługi były świadczone.

Próby doręczenia jej przesyłki zawierającej przedmiotowe decyzje miały miejsce w dniach 27 grudnia 2016 r. i 4 stycznia 2017 r. Doręczenie przesyłki na podstawie art. 44 § 1 i 4 K.p.a. – nastąpiło w dniu 10 stycznia 2017 r. A.L. wróciła zatem z urlopu w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołań, który upływał w dniu 24 stycznia 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego, strona we wnioskach o przywrócenie terminu nie przedstawiła okoliczności, które wskazywałyby, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Za spełnienie tej przesłanki nie można uznać samego faktu wyjazdu na urlop, który nie był nagły i niezależny od strony. Zainteresowana nie tylko nie zabezpieczyła odbioru korespondencji podczas swojej nieobecności, ale również nie podjęła działań mających na celu wyjaśnienie, jaka korespondencja była do niej kierowana podczas urlopu. Wyjaśnienia A.L., iż w chwili nadejścia przesyłki przebywała na urlopie i z tego względu nie odebrała przesyłki, nie mogą stanowić okoliczności, które wskazywałaby na brak jej winy (choćby nieumyślnej) w uchybieniu terminu. Nie są to okoliczności obiektywne, występujące bez woli strony, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 20 grudnia 2016 r. w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne stały się przedmiotem skarg A.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i zostały zarejestrowane pod sygn. III SA/Łd 683/17 i III SA/Łd 684/17.

Skarżąca zaskarżonym postanowieniom zarzuciła:

1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na wadliwym uznaniu, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania ze swojej winy, poprzez nieustanowienie sposobu odbioru korespondencji na okres urlopu, gdy w rzeczywistości nie można przypisać jej winy, bowiem decyzja, której dotyczyło odwołanie, była pierwszym pismem w sprawie, a więc nie mogła oczekiwać, że w tej sprawie dotrze do niej jakiekolwiek pismo procesowe;

2) naruszenie art. 40 § 4 i 5 oraz art. 41 § 1 i 2 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te wywołują skutki prawne również do osób, które nie zostały w żaden sposób poinformowane przez organ o toczącym się postępowaniu, w sytuacji, gdy taki wniosek jest sprzeczny z wykładnią systemową oraz z zasadami logicznego rozumowania;

3) naruszenie art. 58 § 1 K.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na odmowie przywrócenia terminu, mimo że jego uchybienie nastąpiło bez winy skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień i zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skarg podała, że przepisy art. 40 i art. 41 K.p.a. nie znajdują zastosowania do podmiotów, których choć dotyczy sprawa, nie zostały jeszcze w żaden sposób poinformowane o toczącym się postępowaniu oraz same nie posiadły takiej wiedzy. Podmioty takie, ze względu na hermetyczny (wewnątrz organu) sposób postępowania nie zostały obarczone jeszcze żadnymi obowiązkami. Wniosek przeciwny jest sprzeczny z wykładnią systemową oraz zasadami logicznego rozumowania. Niedopuszczalne jest obarczanie strony konsekwencjami obowiązku, o którym jeszcze się nie dowiedziała, gdyż jego wykonanie nie jest możliwe. Taka sytuacja zaistniała w przypadku skarżącej. Decyzja, której dotyczyło odwołanie złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu była pierwszym pismem w sprawie – wcześniej skarżąca nie miała żadnej wiedzy, ani informacji wskazującej na konieczność liczenia się z korespondencją w postępowaniu administracyjnym, wobec czego nie spoczywał na niej obowiązek ustalenia sposobu odbioru korespondencji w okresie urlopu wypoczynkowego z mężem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 4 i 5 K.p.a. oraz art. 41 § 1 i 2 K.p.a. stwierdziło, że wykładnia systemowa i zasady logicznego myślenia wymagają istnienia w przepisach prawa mechanizmu, który zabezpiecza tok postępowania przed osobami, które nie odbierają kierowanej do nich korespondencji. Idąc tokiem rozumowania skarżącej, wystarczy nie odbierać korespondencji i dzięki temu niemożliwym będzie wszczęcie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na rozprawie w dniu 14 września 2017r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 683/17 na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), postanowił połączyć tę sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 684/17.

Następnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienia uchybiają przepisom postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku podał, że wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od w/w decyzji, wraz z odwołaniami, zostały przez skarżącą wniesione w terminie określonym w art. 58 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do kwestii winy skarżącej w uchybieniu terminu wskazał, że co do zasady z brakiem winy mamy do czynienia wtedy, gdy strona wykaże, że dołożyła wszelkiej należytej staranności w dochowaniu terminu, a przyczyna, która była powodem niezachowania terminu, była obiektywnie nie do przezwyciężenia. Obowiązek uprawdopodobnienia tych okoliczności spoczywa na osobie, która wnosi o przywrócenie terminu. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie dotrzymała terminu do wniesienia odwołań od decyzji z dnia 20 grudnia 2016 r. bez swojej winy, gdyż w okresie awizowania i uznania za doręczoną przesyłki nr [...], tj. od dnia 27 grudnia 2016 r. do dnia 11 stycznia 2017 r. przebywała poza [...] na urlopie wypoczynkowym. Do wniosku załączyła fakturę potwierdzająca pobyt w pensjonacie w [...]. Zaskarżone decyzje otrzymała dopiero w dniu 23 marca 2017 r. w Wydziale Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów [...], gdy zgłosiła się tam w związku z wszczęciem przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, organ odwoławczy trafnie stwierdził, że osoba dbająca należycie o swoje interesy powinna zabezpieczyć sposób odbioru korespondencji i przekazania jej o tym informacji, w razie dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania. Ma to jednak szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy toczy się postępowanie administracyjne z jej udziałem. Natomiast osobie fizycznej nie można skutecznie zarzucić winy w uchybieniu terminu w sytuacji, gdy z przyczyn obiektywnych nie wiedziała o toczącym się postępowaniu i wydanych w stosunku do niej decyzjach. Nie sposób upatrywać winy w tym, że taka osoba, nie mając świadomości, że jest stroną postępowania administracyjnego, przebywała poza miejscem swojego zamieszkania i nie zadbała o faktyczny odbiór ewentualnie kierowanej do niej korespondencji w sprawie, o której wszczęciu nic nie wiedziała. Nie można od takiej osoby wymagać, aby nawet licząc się z ewentualnością wszczęcia postępowania administracyjnego, nie opuszczała miejsca zamieszkania lub zadbała o faktyczny odbiór jej korespondencji przez inne osoby.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że w jej przypadku przepisy art. 40 i art. 41 K.p.a. nie znajdują zastosowania.

Ponadto podał, że w sytuacji, gdy osoba w stosunku do której wszczęto i prowadzono postępowanie, kierując pisma (w tym decyzje) na adres jej zamieszkania i doręczając te przesyłki w sposób przewidziany w art. 44 K.p.a. wykaże, iż w czasie doręczenia zastępczego decyzji nie przebywała w miejscu zamieszkania z uwagi na istotne dla niej okoliczności życiowe, zawodowe czy osobiste powodujące nieobecność, dopuszczalne jest stwierdzenie, że uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego może polegać na przedstawieniu faktów świadczących o przebywaniu poza miejscem zamieszkania i braku wiedzy o toczącym się postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że A.L. mogła nie wiedzieć o toczącym się postępowaniu zakończonym decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B (nr [...]) oraz w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne (nr [...]). Zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 listopada 2016 r. o wszczęciu postępowań administracyjnych w tych sprawach zostało jej doręczone również w trybie art. 44 K.p.a. – miała miejsce tzw. fikcja prawna doręczenia. Także wnioski Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 31 października 2016 r., z którymi wystąpił on do Prezydenta Miasta [...] o skierowanie skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz na badanie psychologiczne z uwagi na wielokrotne naruszenie przez nią w okresie od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia 14 października 2016 r. przepisów ruchu drogowego, nie były jej przesłane do wiadomości, a przynamniej w aktach sprawy brak jest o tym fakcie stosownej adnotacji w aktach sprawy. Wszystkie zatem pisma wydawane w omawianych wyżej postępowaniach, zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., począwszy od wniosków Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] stanowiących przyczynę wszczęcia tych postępowań, poprzez zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] o wszczęciu z urzędu tych postępowań, aż do wydania decyzji w tych sprawach, o ile były stronie doręczane, następowało to w trybie zastępczym. Żadne pismo procesowe w tych sprawach nie zostało jej doręczone w sposób, który umożliwiałby osobiste zapoznanie się z jego treścią. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] tych okoliczności nie uwzględniło mimo, że miały one istotne znaczenie dla oceny braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył również, iż art. 44 K.p.a. wprawdzie dopuszcza zastępczy tryb dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym i nie wymaga doręczania pism do rąk własnych strony, to jednak w przypadku złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, okoliczności towarzyszące doręczeniu powinny zostać przez organ wzięte pod uwagę oraz ocenione w kontekście ewentualnego braku winy strony w uchybieniu terminu. W rozpoznawanej sprawie organ zastosował rygorystyczną i nieuwzględniającą realiów interpretację przepisów K.p.a. Doręczenie pism w trybie art. 44 K.p.a. jest dopuszczalne i skuteczne, to jednak w oparciu o art. 41 K.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że każda osoba ma obowiązek zawiadamiać wszelkie organy administracyjne o zmianie adresu, na wypadek gdyby w stosunku do niej zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W stosunku do skarżącej postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz badania psychologiczne zostało wszczęte z urzędu, lecz już pierwsze pismo w sprawie, czyli zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zostało jej doręczone w trybie zastępczym.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że analiza akt administracyjnych oraz przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu, a niekwestionowane przez Kolegium, okoliczności (dłuższy wyjazd wypoczynkowy poza miejsce zamieszkania) przemawiają za tym, że skarżąca nie wiedziała przede wszystkim o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego (choć formalnie zawiadomienie o wszczęciu zostało jej doręczone), ani też o wydaniu w stosunku do niej decyzji organu pierwszej instancji (choć decyzje również formalnie zostały jej doręczone). Uprawnionym jest zatem twierdzenie, że uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. nastąpiło bez winy skarżącej.

Wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie oceni, czy przedstawione przez zainteresowaną okoliczności wystarczająco uprawdopodabniają brak jej winy w terminowym wniesieniu odwołań. W przypadku gdy uzna, że wskazane okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminu, powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., wezwać stronę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dodatkowych wyjaśnień, czy też przedstawienie stosownych dowodów.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na uchyleniu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] i nr [...], wskutek błędnego uznania, że zostały one wydane z naruszeniem wskazanych przepisów procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo że organ dokonał prawidłowej oceny całokształtu okoliczności i dokumentów przedstawionych przez stronę na poparcie wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań, w wyniku której zasadnie stwierdził, że nie uprawdopodobniła ona, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na uznaniu, że to organ administracji publicznej powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., wezwać zainteresowaną do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, poprzez złożenie dodatkowych wyjaśnień, czy też przedstawienie stosownych dowodów, w sytuacji, gdy to na zainteresowanym, a nie na organie, ciąży obowiązek wykazania, że przesłanki z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. zostały spełnione.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy oraz wniosło o zasądzenie od skarżącej zwrotu poniesionych przez organ niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, istota zarzutów naruszenia określonych przepisów postępowania zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który stwierdził, że zaskarżone postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołań zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wskazał, że organ odwoławczy powinien podjąć działania wyjaśniające realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania są zasadne.

W niniejszej sprawie punktem wyjścia przy ocenie prawidłowości wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonych postanowień jest uprzednie ustalenie, czy A.L. wiedziała o wszczęciu toczących się wobec niej postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B (nr [...]) oraz w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne (nr [...]). W dalszej kolejności należało rozważyć, czy wyżej wymieniona w sposób wystarczający wykazała, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. dołożyła wszelkiej należytej staranności w dochowaniu terminu do wniesienia odwołań od w/w decyzji, a przyczyna, która była powodem niezachowania terminu, była przez nią obiektywnie nie do przezwyciężenia.

W sprawie jest niesporne, że Prezydent Miasta [...] w zawiadomieniu z dnia 22 listopada 2016 r. skierowanym do A.L. zawarł informację o wszczęciu postępowań administracyjnych w sprawie m.in. skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B, przeprowadzone w trybie art. 114 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz w sprawie skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu w trybie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Powyższe zawiadomienie zostało doręczone A.L. w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 K.p.a. Powyższy sposób doręczenia znajduje zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 K.p.a. (doręczenie pisma adresatowi w miejscu zamieszkania, miejscu pracy, w lokalu organu administracji lub innym miejscu, gdzie zastanie się adresata) lub art. 43 K.p.a. (doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi). W takim przypadku operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 K.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 od pierwszego zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, tj. z upływem 14 dnia liczonego od pierwszego zawiadomienia, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.)

Przepis art. 44 § 4 K.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 K.p.a., pomimo że oczywiste jest, że pismo takie fizycznie nie dotarło do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 K.p.a. Doręczenie dokonane na podstawie powołanego przepisu stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, że treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji.

Następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacji, gdy nie dowie się ona o treści pisma w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożenie przez doręczającego pisma w placówce pocztowej, czyli w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 K.p.a. oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu tego pisma w miejscu określonym w tym przepisie, jak również przechowanie pisma przez okres wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., pozwala na uznanie, że doręczenie A.L. w/w zawiadomienia z dnia 22 listopada 2016 r. o wszczęciu przez organ postępowań w podanych wyżej sprawach było prawidłowe i skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej, tj. z dniem 12 grudnia 2016 r. Oznacza to, że A.L. posiadała wiedzę o wszczęciu wobec niej w/w postępowań administracyjnych.

W związku z powyższym, powinna była ona zadbać w sposób właściwy o swoje interesy, poprzez skuteczne zabezpieczenie sposobu odbioru korespondencji w trakcie przebywania poza adresem zamieszkania na urlopie wypoczynkowym w okresie od dnia 27 grudnia 2016 r. do dnia 11 stycznia 2017 r. Przyjmując domniemanie, iż A.L. wiedziała o toczących się wobec niej w/w postępowaniach (które to domniemanie nie zostało obalone), nie zadbała o faktyczny odbiór jej korespondencji przez inne osoby, np. poprzez ustanowienie pocztowego pełnomocnika dla doręczeń, jak również nie powiadomiła organu o planowanym wyjeździe z prośbą o nieprzesyłanie do niej korespondencji w tym terminie, czy też nawet o tymczasowej zmianie swojego adresu (art. 41 § 1 i 2 K.p.a.). W okolicznościach tej sprawy skarżąca powinna była podjąć stosowne działania w celu uniknięcia skutków braku posiadania wiedzy o prawidłowo doręczonych (również w trybie zastępczym na podstawie art. 44 K.p.a.) decyzjach Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. nr [...] i nr [...], czego nie uczyniła.

Wskazać należy, iż brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy oraz przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe w przypadku, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadnia niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw. Przy ocenie winy należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu dotrzymanie terminu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. uznając, że organ odwoławczy błędnie ocenił brak winy A.L. w uchybieniu terminu do wniesienia odwołań od w/w decyzji. Jak wyżej wykazano, nie został on przez nią w rozpoznawanej sprawie w sposób wystarczający uprawdopodobniony.

Trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W świetle art. 58 § 1 K.p.a. organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego przyczyny uchybienia terminu przez stronę, dokonuje bowiem jedynie oceny, czy okoliczności i dokumenty przedstawione przez stronę stwarzają uzasadnione przekonanie o braku jej winy w uchybieniu terminu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).