Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2061/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 187, art. 195a par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 90 poz 557
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy.
article: art. 155a par. 1, art. 156
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Beata Cieloch, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Go 150/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zabezpieczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., I SA/Go 150/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 20 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zabezpieczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 21 listopada 2011 r., nr [...].

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym:

W trakcie postępowania prowadzonego wobec M. J. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Zielonej Górze, postanowieniem z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie [...], orzekł na podstawie art. 291 § 1 w zw. z art. 292 i art. 293 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89 poz. 555 ze zm.), zwanej dalej "k.p.k." o zabezpieczeniu na mieniu podejrzanego – poprzez zajęcie samochodu osobowego marki Opel [...] nr rej. [...] - na poczet grożących mu: kary grzywny, nawiązki i przepadku korzyści z popełnienia przestępstwa.

Pismem z dnia 24 listopada 2010 r. Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze skierował powyższe postanowienie o zabezpieczeniu do wykonania Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w Z., a ten w grudniu 2010 r. zlecił jego wykonanie, zgodnie z właściwością miejscową, Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w K.. W styczniu 2011 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w Z. zwrócił Prokuratorowi postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2011 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w Z., na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 18 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2012, poz. 1015 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.e.a." odmówił dokonania zabezpieczenia na majątku M. J. na podstawie w/w postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym z uwagi na braki formalne wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zwrot zlecenia rekwizycyjnego nastąpił z powodu braku możliwości podjęcia czynności zabezpieczających, czego powodem był brak nadanej przez właściwy sąd klauzuli wykonalności.

Na powyższe postanowienie Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wniósł zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie obowiązujących przepisów prawa wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie dokumentacji zabezpieczenia majątkowego Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w Z. celem wdrożenia postępowania zabezpieczającego. Uzasadniając zażalenie Prokurator wskazał, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnego uzasadnienia. W jego ocenie analiza treści przepisów art. 292 § 1 i § 2 k.p.k. oraz art. 27 i art. 25 § 2 w zw. z art. 25 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz.557 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.k.w." wskazuje na inne sposoby wykonania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, o którym mowa w art. 291 § 1 k.p.k. co do zabezpieczenia wykonania grożącej grzywny, nawiązki na rzecz Skarbu Państwa, świadczenia pieniężnego, obowiązku naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę oraz co do zabezpieczenia wykonania przepadku i nawiązki na rzecz Skarbu Państwa – co do których stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 6/09 Prokurator podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 195a § 1 k.k.w. w przypadku zabezpieczenia jednym postanowieniem grożącego przepadku oraz grzywny, obowiązku naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenia pieniężnego albo nawiązki możliwym jest zlecenie jego wykonania w całości urzędowi skarbowemu. Oczywistym jest przy tym, że urząd skarbowy będzie wykonywał takie zabezpieczenie, a następnie egzekucję według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to przepisy nie wymagają uprzedniego nadania postanowieniu klauzuli wykonalności.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Zielonej Górze utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że w sytuacji, gdy przekazane do realizacji naczelnikowi urzędu skarbowego w trybie art. 195a § 1 k.k.w. postanowienie o zabezpieczeniu nie zawiera treści określonych w art. 156 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny, stosownie do brzmienia art. 157 § 1 powołanej ustawy, nie przystępuje do zabezpieczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że przekazane przez prokuratora w trybie art. 195a § 1 k.k.w., naczelnikowi urzędu skarbowego zlecenia wykonania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym posiada walor kompletnego wniosku o dokonanie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 u.p.e.a., gdy postanowienie to zostało opatrzone przez sąd klauzulą wykonalności. Zdaniem organu drugiej instancji w powołanej przez Prokuratora uchwale II FSP 6/09 NSA stwierdził, że przepis art. 195a § 1 k.k.w. może stanowić podstawę zlecenia wykonania zabezpieczenia administracyjnemu organowi egzekucyjnemu tylko wówczas, jeżeli jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz inne wymienione w nim obowiązki. Stwierdził również, że zabezpieczenie grożącego środka karnego przepadku, administracyjny organ egzekucyjny przeprowadza na podstawie art. 2 § 1 pkt 5 i art. 2 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 27 k.k.w. według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało podważone uprawnienie do skierowania postanowienia o zabezpieczeniu do wykonania administracyjnemu organowi egzekucyjnemu w trybie dla niego właściwym.

Na powyższe postanowienie Prokurator Okręgowy złożył skargę, zarzucając obrazę przepisów postępowania egzekucyjnego i karnego wykonawczego, to jest: art.157 § 1 i art. 156 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt. 5 i § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 195 a § 1 i art. 27 k.k.w. co polegało na niezasadnym utrzymaniu w mocy wydanego z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów procedury karnej wykonawczej i egzekucyjnej postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego z dnia 21 listopada 2011 r. o odmowie dokonania zabezpieczenia majątkowego na mieniu M. J. - z powodu braku nadania stanowiącej samoistny tytuł wykonawczy decyzji zabezpieczającej Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze z dnia 22 marca 2010 r. sądowej klauzuli wykonalności. W ocenie skarżącego w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiona kwestia nie była postrzegana jednolicie. Zdaniem Prokuratora w przypadku zbiegu podstaw i możliwych do wdrożenia procedur egzekucyjnych (sądowa czy też administracyjna) to prokurator (sąd) jako organ procesowy uprawniony jest do wyboru sposobu oraz organu, który prowadził będzie egzekucję grożących kar i środków karnych, a wskazanie w tym zakresie urzędu skarbowego przesądza jednocześnie o administracyjnym trybie postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. W ocenie Sądu prawidłowa kolejność czynności związanych z wykonaniem postanowienia prokuratora wydanego w postępowaniu przygotowawczym w przedmiocie zabezpieczenia grożącej kary grzywny oraz przepadku mienia przekazanego w trybie art. 195a k.k.w. (ewentualnie kumulatywnie z przepadkiem mienia orzeczonego innego zabezpieczenia wymienionego w tym przepisie) powinna przedstawiać się w poniższy sposób:

1. postanowienie prokuratorskie o zabezpieczeniu grożącego przepadku oraz grzywny (o ile takie zabezpieczenie dokonano kumulatywnie w jednym postanowieniu), powinno zostać uzupełnione o zarządzenie zabezpieczenia (w całości, tj. części dotyczącej zarówno przepadku, jak i pozostałych środków) w trybie art. 155a i 156 u.p.e.a., tj. przez dołączenie do postanowienia sporządzonego przez Prokuratora zarządzenia zabezpieczenia na druku ZZ-1, zgodnie z załącznikiem nr 23 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.),

2. postanowienie prokuratorskie wraz z zarządzeniem zabezpieczenia (od którego przysługuje zobowiązanemu prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w terminie 7 dni na zasadzie art. 156 § 1 pkt 7 u.p.e.a.), stanowiące tytuł wykonawczy, powinno zostać przesłane w trybie art. 195a w zw. z art. 187 k.k.w. naczelnikowi urzędu skarbowego właściwemu dla siedziby prokuratora orzekającego o zabezpieczeniu,

3. właściwy w sprawie naczelnik urzędu skarbowego po otrzymaniu postanowienia prokuratorskiego w przedmiocie zabezpieczenia wraz z zarządzeniem zabezpieczenia proceduje w trybie art. 157 u.p.e.a., tj. na wstępie organ administracyjny sprawdza czy obowiązek, którego dotyczy zarządzenie zabezpieczenia, podlega zabezpieczeniu w trybie administracyjnym (w praktyce najczęściej dotyczyć to będzie weryfikacji czy orzeczono kumulatywnie zabezpieczenie przepadku mienia i pozostałych, wymienionych w art. 195a k.k.w. środków) oraz czy zarządzenie zabezpieczenia zawiera treści określone w art. 156 § 1 u.p.e.a. (na postanowienie organu egzekucyjnego odmawiające dokonania zabezpieczenia przysługuje prokuratorowi zażalenie). Następnie podkreślono, iż organ egzekucyjny może uzależnić nadanie klauzuli o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wykonania od złożenia przez wierzyciela kaucji na zabezpieczenie roszczeń zobowiązanego o naprawienie szkód spowodowanych wskutek wykonania zarządzenia zabezpieczenia. Formułując powyższe założenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. II FPS 6/09, gdzie stwierdzono, iż przepis art. 195a § 1 k.k.w. może stanowić podstawę zlecenia wykonania zabezpieczenia administracyjnemu organowi egzekucyjnemu tylko wówczas, gdy jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz inne wymienione w nim obowiązki, przy czym zabezpieczenie grożącego środka karnego przepadku, według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, administracyjny organ egzekucyjny przeprowadza na podstawie art. 2 § 1 pkt 5 i art. 2 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 27 k.k.w. W ocenie składu orzekającego w sprawie rozdzielanie procedowania na etapie nadawania klauzuli wykonalności pomiędzy sąd powszechny, jak i prokuratora nie ma ani prawnego uzasadnienia, ani też uzasadnienia celowościowego w świetle motywów jakimi kierował się ustawodawca nowelizując kodeks karny wykonawczy w zakresie ujednolicania organów administracyjnych.

Reasumując Sąd pierwszej instancji przyjął, że zasadnym jest dołączanie do tytułu egzekucyjnego (jakim jest postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu) zarządzenia zabezpieczenia co do całości środków karnych, co do których o zabezpieczeniu orzekł Prokurator w trybie art. 155a u.p.e.a. Skład orzekający w sprawie uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając, że uzasadnienie postanowienia było bardzo lakoniczne i ograniczało się jedynie do przedstawienia toku postępowania, a nie zawierało praktycznie merytorycznego stanowiska uzasadniającego podjęte przez organ rozstrzygnięcie, tym samym naruszając art. 17 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.

Na powyżej powołane rozstrzygnięcie Dyrektor Izby Skarbowej wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie oddalenie skargi w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych oraz zasądzenia na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art.134 § 1, art.135 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Zielonej Górze Nr [...] z dnia 20 stycznia 2012 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w Z. Nr [...] z dnia 21 listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy dokonania zabezpieczenia na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt [...] w sprawie przeciwko M. J., pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi;

2. przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art.134 § 1, art. 135, art.141 § 4 i art.151 p.p.s.a. poprzez zarzucenie stronie przeciwnej naruszenia przepisów art. 195a k.k.w. oraz przepisów art. 155a i art. 156 u.p.e.a. poprzez brak ich zastosowania w sprawie;

3. przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art.134 § 1, art.135, art.141 § 4 i art.151 p.p.s.a. poprzez zarzucenie stronie przeciwnej naruszenia przepisów art. 17 § 1 u.p.e.a. oraz przepisów art. 124 § 2 k.p.a., ponieważ strona przeciwna utrzymała w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którego uzasadnienie, zdaniem Sądu, było bardzo lakoniczne i nie zawierało merytorycznego stanowiska uzasadniającego podjęte przez organ rozstrzygnięcie, podczas gdy uchylone postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w Z. odpowiadało prawu, w tym przepisom art.124 k.p.a., a uchylenie tego postanowienia z podanego przez Sąd powodu nie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy;

4. przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art.134 § 1, art. 135, art.141 § 4 i art.151 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji w wyroku podstaw prawnych braku obowiązku uzyskania przez prokuratora sądowej klauzuli wykonalności oraz niewskazanie podstaw prawnych uznania przez Sąd zwolnienia prokuratora z uzyskania sądowej klauzuli wykonalności w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej przywołał liczne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzające konieczność nadania postanowieniu prokuratora sądowej klauzuli wykonalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie, wniósł oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na podstawie art. 195a § 1 k.k.w., jeżeli jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę, sąd lub prokurator, który wydał to postanowienie, może zlecić jego wykonanie organowi określonemu w art. 187. Organem wykonawczym, o którym mowa w art. 195a § 1 k.k.w. i w art. 187 k.k.w. jest urząd skarbowy o wskazanej w ostatnim z tych przepisów właściwości miejscowej. Zgodnie z art. 32 pkt. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm. - w dalszym tekście: k.k.), grzywna, o której pisze się w art. 195a § 1 k.k.w., jest przewidzianą przez prawo karne materialne karą, natomiast, na podstawie art. 39 k.k., przepadek, obowiązek naprawienia szkody, świadczenie pieniężne, nawiązka, uwzględnione również w treści art. 195a. § 1 k.k.w., są środkami karnymi. Na podstawie art. 44 k.k: § 1 - sąd orzeka przepadek przedmiotów pochodzących bezpośrednio z przestępstwa, § 2 - sąd może orzec, a w przypadkach wskazanych w ustawie orzeka, przepadek przedmiotów, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia przestępstwa, § 3 - jeżeli orzeczenie przepadku określonego w § 2 byłoby niewspółmierne do wagi popełnionego czynu, sąd zamiast przepadku może orzec nawiązkę na rzecz Skarbu Państwa, § 4 - jeżeli orzeczenie przepadku określonego w § 1 lub 2 nie jest możliwe, sąd może orzec przepadek równowartości przedmiotów pochodzących bezpośrednio z przestępstwa lub przedmiotów, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia przestępstwa. Na podstawie art. 25 § 1 k.k.w., egzekucję zasądzonych roszczeń cywilnych, orzeczonej grzywny, świadczenia pieniężnego, należności sądowych oraz zobowiązania określonego w art. 52 k.k. prowadzi się według przepisów kodeksu postępowania cywilnego, jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z § 2 art. 25 k.k.w., regulację § 1 tego przepisu stosuje się również do wykonania postanowień o zabezpieczeniu roszczeń cywilnych będących przedmiotem postępowania karnego oraz grzywny. Stosownie, natomiast, do art. 27 k.k.w., egzekucję środka karnego przepadku oraz nawiązki na rzecz skarbu Państwa prowadzi urząd skarbowy według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Z przytoczonych przepisów wynika, że karę i środki karne, wymienione w art. 195a. § 1 k.k.w., co do zasady wykonuje się, jak następuje: grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne oraz nawiązkę - w postępowaniu cywilnym, to jest według przepisów k.p.c., natomiast przepadek i związaną z nim normatywnie nawiązkę na rzecz Skarbu Państwa (z art. 44 k.k.) - w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie regulacji powoływanej powyżej u.p.e.a. Na podstawie art. 187 k.k.w., w realizacji unormowania art. 27 k.k.w., sąd niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku przesyła jego odpis urzędowi skarbowemu, właściwemu ze względu na siedzibę sądu pierwszej instancji, w celu wykonania środka karnego w postaci orzeczonego przepadku lub nawiązki na rzecz Skarbu Państwa.

Realizacja środka karnego przepadku (oraz nawiązki na rzecz Skarbu Państwa) stanowić może przedmiot egzekucji administracyjnej nie tylko w świetle przywoływanych przepisów art. 27k.k.w. i art. 187k.k.w., podlega bowiem egzekucji administracyjnej na podstawie odpowiedniej do wymienionych unormowań prawa karnego wykonawczego treści art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., jako wykonanie należności przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw.

W rozpatrywanym aspekcie k.k.w., poprzez regulację art. 27, przekazuje wykonanie środków karnych przepadku i nawiązki na rzecz Skarby Państwa do postępowania egzekucyjnego w administracji, jako ustawa, o której mowa w art. 2 § 1 pkt. 5 u.p.e.a., stanowiąca o należnościach objętych, z tytułu tego przekazania i zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów, egzekucją administracyjną.

W dziale IV u.p.e.a., normującym administracyjne postępowanie zabezpieczające, brak jest unormowania: jakie obowiązki podlegają administracyjnemu zabezpieczeniu egzekucji administracyjnej; nie ma przepisu stanowiącego zapisany odpowiednik art. 2, w tym art. 2 ust. 1 pkt 5 u.p.e.a.

Nie może to jednak oznaczać czy też powodować niemożliwości i niedopuszczalności prowadzenia administracyjnego postępowania zabezpieczającego, w tym również w sprawach przekazanych do obszaru działania u.p.e.a. - na podstawie innych ustaw - zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Jeżeli dany obowiązek, na przykład: przekazany na podstawie innej ustawy, podlega egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie u.p.e.a., to nie ma jakiegokolwiek racjonalnego powodu, ażeby jego wykonanie nie mogło zostać według reguł administracyjnej ustawy egzekucyjnej zabezpieczone, bądź też, aby zabezpieczenie to odbywało się na podstawie innych przepisów, aniżeli regulacje prawne u.p.e.a.

Na podstawie art. 154 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku niepieniężnego, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić albo udaremnić egzekucję. Postępowanie zabezpieczające ma więc charakter postępowania pomocniczego w stosunku do postępowania egzekucyjnego. Postępowanie zabezpieczające, jeżeli będzie prowadzone, zawsze poprzedza postępowanie egzekucyjne, i ma zasadniczo na celu zapewnienie realizacji w przyszłości, w drodze postępowania egzekucyjnego, roszczeń wierzyciela. Z tego pomocniczego, względem egzekucyjnego, charakteru postępowania zabezpieczającego wynika, że w przypadku przedmiotu mogącego stanowić obiekt egzekucji administracyjnej nie ma potrzeby odrębnego normowania, że stanowić on może również przedmiot - zabezpieczającego prospektywnie postępowanie egzekucyjne - postępowania zabezpieczającego, tym bardziej, że zarówno postępowanie egzekucyjne, jak i mogące poprzedzać je postępowanie zabezpieczające, normowane są jedną ustawą. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.e.a., ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Jeżeli więc określony obowiązek znajduje się w obszarze unormowania art. 2 u.p.e.a., w tym art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., to znaczy - podlega egzekucji administracyjnej, obowiązek ten podlega również administracyjnemu postępowaniu zabezpieczającemu regulowanemu tą samą, powoływaną, ustawą. Stwierdza to dosłownie art. 2 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym, w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV.

Na podstawie art. 291 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (k.p.k.), w razie popełnienia przestępstwa, za które można orzec grzywnę, przepadek, nawiązkę lub świadczenie pieniężne albo nałożyć obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, może z urzędu nastąpić zabezpieczenie wykonania orzeczenia na mieniu oskarżonego. Zgodnie z art. 293 § 1 k.p.k. postanowienie o zabezpieczeniu wydaje sąd, a w postępowaniu przygotowawczym prokurator.

Nie może ulegać wątpliwości, że żaden z przytoczonych przepisów nie wskazuje podmiotu wykonującego orzeczenia o zabezpieczeniu. Jest to zrozumiałe, wręcz oczywiste, ponieważ wykonaniem orzeczeń zapadłych w postępowaniach karnych zajmuje się prawo karne wykonawcze, nie prawo karne procesowe, i tylko w kwestiach nieuregulowanych w k.k.w. stosuje się odpowiednio przepisy k.p.k.(art. 1 k.k.w.).

Na podstawie art. 291 § 2 k.p.k., wykonanie zabezpieczenia następuje w sposób wskazany w k.p.c. Zgodnie natomiast z art. 292 § 2 k.p.k., zabezpieczenie grożącego przepadku następuje przez zajęcie ruchomości, wierzytelności i innych praw majątkowych oraz przez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania nieruchomości; zakaz ten podlega ujawnieniu w księdze wieczystej, a w jej braku, w zbiorze złożonych dokumentów; w miarę potrzeby może być ustanowiony zarząd nieruchomości lub przedsiębiorstwa oskarżonego.

Również i przytoczone unormowania art. 292 k.p.k. nie statuują organu wykonawczego dla wydanego w postępowaniu karnym postanowienia o zabezpieczeniu. W istocie rzeczy stanowią tylko o sposobie zabezpieczenia: w przypadku zabezpieczenia grożącego środka karnego przepadku - normując to zagadnienie w treści art. 292 § 2 kp.p.k., w przypadku innych powodów zabezpieczenia - odsyłając, w art. 292 § 1 k.p.k., do sposobów zabezpieczenia wskazanych w k.p.c. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że nawiązka na rzecz Skarbu Państwa, nie jest nawiązką, o której mowa w art. 291 § 1 k.p.k., lecz stanowi - zgodnie z art. 44 § 3 k.k. - modalność środka karnego przepadku, do którego odnosi się art. 292 § 2 k.p.k. W obszarze zabezpieczenia grożącego przepadku przepisy k.p.k. nie wskazują organu uprawnionego i zobowiązanego do jego wykonania, nie odwołują się w tym przedmiocie też do regulacji k.p.c. Zapis prawny art. 292 § 2 k.p.k. wypowiada się tylko o sposobie zabezpieczenia grożącego przepadku i odnosi się w tej ustawie do organu orzekającego zabezpieczenie. Zgodnie bowiem ze zdaniem drugim art. 293 § 2 k.p.k., w postanowieniu o zabezpieczeniu określa się zakres i sposób zabezpieczenia.

Wykonanie orzeczonych w postępowaniu karnym postanowień o zabezpieczeniu reguluje k.k.w. Jak już powyżej przedstawiono i rozważono, zgodnie z art. 27 k.k.w. egzekucję środka karnego przepadku oraz nawiązki na rzecz Skarbu Państwa prowadzi urząd skarbowy według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie art. 27 k.k.w. środki karne przepadku i nawiązki na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., podlegają egzekucji administracyjnej, na podstawie natomiast art. 2 § 2 u.p.e.a. - podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV u.p.e.a.

Organem wykonującym zabezpieczenie a następnie egzekucję obowiązków prawnokarnych w postaci przepadku i nawiązki na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 27 k.k.w. oraz art. 2 § 1 pkt 5 i art. 2 § 2 u.p.e.a., jest organ egzekucyjny, zdefiniowany w treści art. 1a. pkt 7 u.p.e.a. Zgodnie z art. 1a. pkt 7 u.p.e.a., jeżeli w ustawie jest mowa o organie egzekucyjnym - rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Podobne, zasadne, stanowisko wywieść można z ocen prawnych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., II FSK 427/07, z których w istocie rzeczy wynika, że administracyjny organ egzekucyjny (nazwany w k.k.w. "urzędem skarbowym") wykonuje także postanowienia o zabezpieczeniu przepadku; skoro bowiem - zgodnie z art. 27 k.k.w. - egzekucję środka karnego przepadku prowadzi administracyjny skarbowy organ egzekucyjny według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to również postanowienie o zabezpieczeniu tego przepadku realizuje ten organ. Trafnie również skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r., II FSK 304/07, iż sprzeczne z prawidłowymi zasadami wykładni, w tym regułami logiki, byłoby przyjęcie, że do wykonania przepadku uprawniony jest urząd skarbowy, natomiast do wykonania zabezpieczenia grożącego przepadku, a więc postępowania pomocniczego w stosunku do postępowania egzekucyjnego, niezbędny jest inny organ egzekucyjny. Dodać można, że mnożenie oraz konkurencja postępowań (cywilnego i administracyjnego) w relacji do zabezpieczenia i wykonania tego samego środka karnego - przekazanego do egzekucji administracyjnej, nie stanowiłaby najbardziej efektywnego sposobu zwalczania i karania przestępczości, dla których to zasadniczych powodów wprowadzone zostały do obowiązującego porządku prawnego (między innymi) rozważone powyżej unormowania art. 291 § 1 k.p.k. i art. 27 k.k.w., stanowiące o zabezpieczaniu i wykonaniu określonych środków karnych i kary grzywny.

Pokreślić również należy, że zasady uprawnienia i zobowiązania określonego rodzaju podmiotu do prowadzenia zabezpieczenia środków reakcji karnej wskazanych w art. 195a § 1 k.k.w., przepis ten nie normuje. Przywoływany zapis prawny art. 195a § 1 k.k.w. stanowi wyłącznie regulację na wypadek potrzeby i uzasadnienia zabezpieczenia jednym postanowieniem: kary i środków karnych, do których, jak do grzywny, obowiązku naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo nawiązki, prowadzi się postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne na podstawie przepisów k.p.c., oraz środka karnego przepadku i nawiązki na rzecz Skarbu Państwa, w relacji do których odpowiednie jest administracyjne postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne.

W celu wyeliminowania zbiegu i konkurencji cywilnych i egzekucyjnych postępowań zabezpieczających, na podstawie art. 195a § 1 k.k.w., organ orzekający zabezpieczenie może zlecić w całości jego wykonanie jednemu organowi wykonawczemu - określonemu w art. 187 k.k.w., to jest urzędowi skarbowemu, czyli organowi egzekucyjnemu w rozumieniu art. 1a. pkt 7 u.p.e.a., w treści którego mieści się zarówno organ wykonujący zabezpieczenie jak i egzekucję administracyjną. Zapis regulacji prawnej art. 195 a § 1 k.k.w. jest natomiast kolejnym argumentem uzasadniającym tezę o dopuszczalności zabezpieczenia przepadku i nawiązki na rzecz Skarbu Państwa w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gdyby bowiem przyjąć, że przepadek i nawiązka na rzecz Skarbu Państwa nie mogą samodzielnie stanowić podstawy i przedmiotu administracyjnego postępowania zabezpieczającego, to podlegałyby wówczas zabezpieczeniu według przepisów k.p.c. W sytuacji zasygnalizowanej hipotetycznie w zdaniu poprzednim nie zaistniałby więc zbieg i konkurencja (administracyjnego i cywilnego) postępowań zabezpieczających w stosunku do kary i wszystkich środków karnych wymienionych w art. 195a k.k.w., skoro przepadek i nawiązka na rzecz Skarbu Państwa zabezpieczane byłyby zgodnie z regulacjami k.p.c., tak jak pozostałe środki reakcji karnej wymienione w powołanym przepisie. Brak byłoby więc jakiegokolwiek racjonalnego powodu lub uzasadnienia do zlecania zabezpieczania wszystkich podlegających zabezpieczeniu według przepisów k.p.c. obowiązków przywołanych w art. 195a § 1 k.k.w. organowi administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

Kumulacja podstaw czy też powodów zabezpieczenia, przewidziana w hipotezie art. 195a § 1 k.k.w., nie jest przesłanką zastosowania administracyjnego albo cywilnego trybu zabezpieczenia w poszczególnych przypadkach objętych jej zakresem, ale wyłącznie regulacją na wypadek zbiegu kary i środków karnych, które uzasadniają różne tryby postępowania zabezpieczającego, w tym - odmienne organy wykonujące zabezpieczenie. Jeżeli więc jednym postanowieniem, o którym mowa w art. 291 § 1 k.p.k. i w art. 195a. § 1 k.k.w., zabezpieczono grożący przepadek oraz nawiązkę na rzecz Skarbu Państwa, do których adekwatne jest administracyjne postępowanie zabezpieczające a następnie administracyjne postępowanie egzekucyjne - oba prowadzone przez administracyjny organ egzekucyjny, oraz zabezpieczono grożącą grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę (inną, aniżeli na rzecz Skarby Państwa), które zabezpieczane i wykonywane są według przepisów k.p.c., wydający to postanowienie, zamiast rozdzielać jego wykonanie na różne organy odmiennych postępowań prawnych, może, na podstawie szczególnej regulacji art. 195a § 1 k.k.w., zlecić w całości jego wykonanie jednemu organowi, to jest urzędowi skarbowemu określonemu w art. 187 k.k.w., który jest organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 7 u.p.e.a. W przypadku zbiegu możliwości prowadzenia różnych postępowań egzekucyjnych natomiast, to jest kiedy orzeczono przepadek, wykonywany, zgodnie z art. 27 k.k.w., według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uprawniony administracyjny organ egzekucyjny prowadzi również, na podstawie art. 195a § 2 k.k.w., egzekucję orzeczonej jednocześnie grzywny i zasądzonych od skazanego kosztów sądowych oraz egzekucję orzeczonego obowiązku naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenia pieniężnego albo nawiązki, których egzekucja w innych przypadkach prowadzona byłaby przez organ wskazany w przepisach kpc.

W przypadku zabezpieczenia jednym postanowieniem, na podstawie art. 195a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.), grożącego przepadku oraz kary i środków karnych wskazanych w wymienionym przepisie i zlecenia wykonania zabezpieczenia administracyjnemu organowi egzekucyjnemu, o którym mowa w art. 187 powołanej ustawy, prokurator dokonujący zabezpieczenia, zgodnie z art. 155a § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), sporządza zarządzenie zabezpieczenia, nie występuje natomiast do sądu o nadanie postanowieniu o zabezpieczeniu klauzuli wykonalności.

Zaniechanie wystąpienia w wnioskiem o nadanie klauzuli wykonalności postanowienia wydanego na podstawie art. 195a k.k.w. uzasadnione jest następującymi powodami:

1. Zlecenie wykonania postanowienia o zabezpieczeniu administracyjnemu organowi egzekucyjnemu skutkuje tym, że zabezpieczenie wykonywane będzie na podstawie odpowiednich regulacji prawnych u.p.e.a., nie zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 269 ze zm. – k.p.c.).

2. Zgodnie z art. art. 25 § 1 k.k.w. egzekucję zasądzonych roszczeń cywilnych, orzeczonej grzywny, świadczenia pieniężnego, należności sądowych oraz zobowiązania określonego w art.52 k.k. prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. § 2. Przepis § 1 stosuje się również do wykonania postanowień o zabezpieczeniu roszczeń cywilnych będących przedmiotem postępowania karnego oraz grzywny.

Na podstawie art. 26 k.k.w. do tytułów egzekucyjnych mają zastosowanie przepisy art. 776-795 Kodeksu postępowania cywilnego. Rozpatrywane w sprawie postanowienie o zabezpieczeniu jest tytułem zabezpieczenia, nie zaś tytułem egzekucyjnym, zabezpiecza bowiem wykonanie wymienionych w art. 195a § 1 k.k.w. kary grzywny i środków karnych, nie stanowi natomiast egzekucji zasądzonych roszczeń cywilnych, orzeczonej grzywny, świadczenia pieniężnego, należności sądowych oraz zobowiązania określonego w art. 52 k.k.. o której mowa w art. 25 § 1 k.k.w. Zabezpieczenie określone w art. 25 § 2 k.k.w. nie obejmuje natomiast przypadku kumulacji zabezpieczenia przepadku oraz kary grzywny i środków karnych, opisanej w art. 195a k.k.w. Ponadto, wskazane w art. 26 k.k.w. przepisy dotyczące nadawania orzeczeniom klauzuli wykonalności należą do procedury postępowania cywilnego, podczas gdy administracyjny organ egzekucyjny, któremu, na podstawie art. 195a k.k.w., zlecone zostało wykonanie zabezpieczenia, będzie je realizował w postępowaniu unormowanym w u.p.e.a. nie zaś w k.p.c.

Prokurator, który wydał postanowienie o zabezpieczeniu, określone w art. 195a u.p.e.a., które będzie wykonywane przez administracyjny organ egzekucyjny w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z przepisami normującymi to postępowania, a mianowicie art. 155a § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 u.p.e.a., zobowiązany będzie do wydania zarządzenia zabezpieczenia, które następnie doręczone zostanie zobowiązanemu i od którego zobowiązany będzie mógł wnieść zarzuty (art. 155b § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). W ten sposób, pomimo zaniechania wystąpienia o nadanie postanowieniu klauzuli wykonalności, zobowiązany w postępowaniu zabezpieczającym będzie miał otwartą drogę prawną do ochrony swych interesów prawnych.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach Sądu z dnia 18 lipca 2014 r., II FSK 2060/12 i II FSK 2059/12.

Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.