Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1311/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Nr XXX/203/2016 Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 7 lipca 2016 r., w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno" stwierdza nieważność § 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie Nr XXX/206/2016 z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno w części tj. w zakresie § 20 ust. 1 pkt 1, ust 2 i ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Bukownie NR XXX/206/2016 z dnia 7 lipca 2016 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, a to:

1) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona tj.:

- wprowadzenie do regulaminu w § 20 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi

- nieprawidłowe uregulowanie § 20 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i nałożenie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu z dopuszczeniem możliwości prowadzenia psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem

2) art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2019 poz. 506 t.j.), art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 t.j.) oraz § 21 i 25 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, powoływanego dalej jako: r.w.t.p.) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz nie uwzględnienie zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji), która to zasada powinna być uwzględniana przy wprowadzaniu każdego rodzaju ograniczeń jednostki i nałożenie w przepisie § 20 ust. 1 pkt 1 obowiązku wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu z dopuszczeniem możliwości prowadzenia psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności § 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Bukownie nr XXX/206/2016 z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa uchwała dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, które skutkować muszą stwierdzeniem nieważności części jej zapisów.

Na wstępie zaznaczono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g, a w konsekwencji jej przepisy stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego.

Dokonując oceny legalności wydanego aktu prawa miejscowego podkreślono granice upoważnienia prawodawczego, w ramach którego władnym jest poruszać się lokalny prawodawca. Zostały one zawarte w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie Prokuratury, Rada Miejska przekroczyła ustawowe kompetencje poprzez wprowadzenie do regulaminu w § 20 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. sygn.. akt IV SA/Po 646/14 (CBOSA) wyraził pogląd, że z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie sposób wywieść, aby ustawodawca przyznał Radzie Gminy uprawnienie do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Problematyka usuwania padłych zwierząt jest regulowana w wielu aktach prawnych. W art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożono na gminę obowiązek m. in. eksploatacji własnych lub wspólnie z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części Nadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 w/w ustawy to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Ponadto z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 z póżn. zm.) wprost wynika obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają jeszcze inne przepisy, między innymi ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539) (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r. sygn.. akt IV SA/Po 576/15, z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn.. akt IV SA/Po 824/15, z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn.. akt IVSA/Po 740/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn.. akt II SA/Gd 553/13, CBOSA )

Zakwestionowano § 20 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w odniesieniu do psów, obowiązek wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, z dopuszczeniem możliwości prowadzenia psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. Jak wskazuje skarżący Prokurator nałożone na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązki muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Analizowany przepis uchwały został sformułowany w sposób kategoryczny, (niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywne nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6.02.2019 r. sygn.. II SA/Gd 817/18.) Takie sformułowanie tego przepisu wykracza poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności, która to zasada powinna być uwzględniana przy wprowadzaniu każdego rodzaju ograniczeń jednostki. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w smycz lub w kaganiec,, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu z dopuszczeniem możliwości prowadzenia psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie zastosowanie takiego ograniczenia w odniesieniu do wskazanych kategorii psów nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12.06.2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19). Także w wyroku z dnia 27.06.2017 r, sygn.. akt II OSK 3039/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewnić bezpieczeństwa. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się, jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Dlatego też generalny nakaz wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do niehumanitarnego traktowania zwierząt.

Z uwagi na fakt, iż niniejsza skarga dot. uchwały Rady Miejskiej w Bukownie, będącej aktem prawa miejscowego, należy podnieść, iż brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Stosownie do treści art. 53 ust. 3 p.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia strome rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Bukowna oddalenie skargi, jako niezasadnej.

Przedmiotem skargi jest Uchwała Rady Miejskiej w Bukownie Nr XXX/206/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości o porządku na terenie Miasta Bukowno.

Skarżąca zarzuca nieważność w/w uchwały w części obejmującej 20 ust.l pkt 1, ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały. Jako podstawę żądania wskazano naruszenie art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz innych przepisów wskazanych w skardze skutkujące przekroczeniem upoważnień ustawowych.

Odnosząc się kolejno do postawionych zarzutów w treści skargi wskazano, że nie doszło do naruszenia zapisów art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku ani w zakresie zasad postępowania ze zwierzętami padłymi ani w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i nałożenie obowiązków wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu.

Nie ulega wątpliwości, że problematyka usuwania padłych zwierząt uregulowana jest w wielu aktach prawnych m.in. w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych oraz w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Taki stan prawny nie wyklucza ani nie ogranicza uprawnień przyznanych radzie gminy na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określonych w art. 3 ust 2 pkt 15 wskazanej ustawy do unieszkodliwiania padłych zwierząt. Zapisem § 20 ust 2 i ust 3 Regulaminu utrzymania czystości o porządku na terenie Miasta Bukowno organ stanowiący nie ustalił zasad postępowania z padłymi zwierzętami w sposób niedozwolony, wykraczający poza delegacje ustawową. Określił jedynie przypadki, w którym na gminie ciąży obowiązek unieszkodliwienia padłych zwierząt stosując wykluczenie tj. wymieniając inne przypadki, gdy taki obowiązek ciąży na innych osobach lub podmiotach. Tym samym poprzez określenie "Gminie - w pozostałych przypadkach" w § 20 ust 3 pkt 3 w/w Regulaminu wraz z wskazaniem osób w pkt 1 i pkt 2 ustępu 3 opisano zakres ustawowego obowiązku ciążącego na gminie a wynikającego z art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, który brzmi: zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części Za chybione należy uznać także zarzut skargi dotyczący nieważności § 20 ust 1 pkt 1 obejmujący wyprowadzania psa w kagańcu lub na smyczy a w przypadku psów rady uznanej za agresywną na smyczy i w kagańcu. Skarżący nie wziął pod uwagę, że tak określony nakaz nie jest bezwzględny, ponieważ ten sam przepis wskazuje, że dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad zachowaniem psa. Brzmienie tego przepisu przyznaje pierwszeństwo ocenie dokonanej przez właściciela lub opiekuna jak zachowa się pies, który został wyprowadzony i jest pod jego opieką ze względu na znane tej osobie reakcje psa na otoczenie, w tym bodźce zewnętrze jak hałas oraz obecność i zachowanie innych ludzi a także ze względu na kondycję, masę i zdrowie psa. Za nieracjonalne i nie znajdujące uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa należy uznać argumenty skargi o nie zróżnicowaniu obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów. Różnica w nakazie zakładania kagańca lub prowadzenia psa na smyczy wobec psa rasy uznanej za agresywną w stosunku do innych psów wynika z tego, że rozróżnienia w zakresie ras dokonano w art 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Delegacja ustawowa zawarta w art. 10 ust 3 powołanej ustawy wskazuje, że właściwy minister ustalił wykaz ras uznanych za agresywne biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Normatywny wykaz zawarty w rozporządzeniu wskazuje, że rasa taka może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i zwierząt. Dlatego kwestionowany w skardze § 20 ust 1 pkt 1 Regulaminu uwzględnia cechy osobnicze zgodnie z upoważnieniem wskazanym w art. 3 ust 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. określając wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa w miejscach publiczny. Nie narusza tym samym zapisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej podniesionych w skardze, w szczególności co do zasady proporcjonalności. Zakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu nie jest kategoryczny z powyższych względów. Inne rozróżnienie jako podstawa nałożenia obowiązków na określona kategorie adresatów w przepisie prawa miejscowego m.in. z uwzględnieniem cech osobniczych ich podopiecznych a także co do wieku, stanu zdrowia, byłoby niedopuszczalne gdyż miałoby charakter nieobiektywny. Jak bowiem ustalić takie kryteria nie mające związku zachowaniem bezpieczeństwa jak stan zdrowia psa, który będąc chory może być agresywny wobec innych ludzi lub przeciwnie powolny, ospały a zatem niezagrażający bezpieczeństwu w miejscu publicznym. Rozróżnienie, jakiego dokonano w zaskarżonym § 20 ust 1 pkt 1 ma charakter obiektywny i zgodne jest z powołana ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta ograniczyła określonych prawach zgodnie z art. 31 Konstytucji obywateli będącymi właścicielami psów ras uznanych za agresywne nie formułując takich samych ograniczeń dla innych ras i psów ras mieszanych. W konsekwencji zapisy Regulaminu utrzymania porządku i czystości w zakresie wyprowadzania psów, w tym psów ras uznanych za agresywne wprowadziła czynnik obiektywny mający odzwierciedlenie w przepisach powszechnie obowiązujących przy nakazaniu wyprowadzania psów po spełnieniu określonych warunków.

Wobec powyższych argumentów zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona ponieważ;

1/ zakaz wyprowadzania psów w kagańcach i/lub na smyczy nie jest bezwzględny, kategoryczny,

2/ uwzględniono obiektywne cechu osobnicze psów mające potwierdzenie w ustawie o ochronie zwierząt,

3/ nie naruszono w treści zaskarżonej uchwały zasady proporcjonalności określonej w art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ponieważ upoważnienie przyznane radzie gminy w art. 3 ust. 2 pkt 13 i pkt 15 umożliwia wprowadzenie przepisów dla osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa w miejscach publicznych.

Dodatkowo w piśmie z dnia 3 stycznia 2020 r. organ administracji publicznej wyjaśnił, że odpowiedzi na skargę omyłkowo podano numer uchwały Rady Miejskiej w Bukownie będącej przedmiotem skargi zamiast XXX/206/2016 powinno być XXX/203/2016.

Poinformowano, że uchwała Nr XXX/203/2016 nie obowiązuje wobec jej uchylenia Uchwałą Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 26 listopada 2019 r. Nr XIX/109/2019 ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2019 r. poz. 8471, którą dołączono do pisma.

W związku z tym. że zaskarżona Uchwała XXX/203/2016 nie jest obowiązująca od dnia 17 grudnia 2019 r. orzekanie w przedmiocie stwierdzenia jej częściowej nieważności jest nieuzasadnione i powinno skutkować odrzuceniem skargi. Wprawdzie nowy Regulamin został uchwalony w oparciu o tę samą ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednak po jej zasadniczej zmianie dokonanej nowelą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz,U z 2019 r. poz.1579). Wobec tego orzekanie w zakresie objętym skargą jest niecelowe. W przypadku nieuwzględnienia tego stanowiska Skarżącego, podtrzymuję żądania zawarte w treści odpowiedzi na skargę.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Skarga Prokuratora została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie NR XXX/203/2016 z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno w części tj. w zakresie § 20 ust. 1 pkt 1, ust 2 i ust. 3 załącznika do uchwały. Okoliczność ta nie budzi żadnej wątpliwości i nie była kwestionowana przez organ. Do skargi dołączono kserokopię zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bukownie NR XXX/203/2016 z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno a oznaczenie w skardze Nr uchwały, jako NR XXX/206/2016 uznano za oczywistą omyłkę pisarską. Do uchwały NR XXX/203/2016 z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno odnosi się zresztą odpowiedz na skargę i nadesłane przez Radę Miejską w Bukownie akta administracyjne.

Skarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019, poz. 2010) dalej w skrócie u.c.p.g., zgodnie z którym: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust.1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt. 6).

Skarżona uchwała nie obowiązuje od dnia 17 grudnia 2019 r, bowiem Rada Miejska w Bukownie uchwaliła nowy Regulamin - Uchwałą Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 26 listopada 2019 r Nr XIX/109/2019. Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia dla kontrolowania ważności zapisów zaskarżonej uchwały, bowiem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego wywołała określone skutki prawne i nawet fakt, że utraciła ona moc nie zniósł skutków jej obowiązywania przed datą, w której przestała obowiązywać. Unieważnienie uchwały powoduje zaś skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia. Ewentualne wyeliminowanie uchwały (bądź jej części) z obrotu prawnego umożliwia odwrócenie tych skutków.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z ww. przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. charakter aktu prawa miejscowego.

Analizując treść zakwestionowanych zapisów § 20 Regulaminu w kontekście przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. podkreślić trzeba, że wskazane w nim ustawowe cele regulacji mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest prawidłowe zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza jego treść, względnie, które zostały uregulowane w innych ustawach. Wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, a zatem wszystkie wskazane w nim cele powinny być uwzględnione w regulaminie ( obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust.1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (po. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Koresponduje to z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały należało uznać, że zarzuty skargi odnoszące się do § 20 ust 1 pkt 1, ust 2 i ust 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały są zasadne, gdyż zawarte w nich zapisy w istotny sposób naruszają prawo.

Jako trafny należało ocenić zarzuty skargi Prokuratora odnoszące się do regulacji zawartej w § 20 ust 1 pkt 1 Regulaminu, w którym wprowadzono ustalenia dotyczące utrzymujących zwierzęta domowe, których zobowiązano do wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu ; dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem.

Oceniając zakwestionowany przez Prokuratora przepis przede wszystkim należy wskazać, że prawodawca miejscowy ustalił w Regulaminie w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów, naruszając m. in. zasadę proporcjonalności. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie , od wprowadzonego w § 20 ust 1 pkt 1 generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy lub w kagańcu, a psów uznanych za agresywnie na smyczy i w kagańcu. Wskazać trzeba, że zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy o ochronie zwierząt, natomiast generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza, bowiem racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując art. 10 a ust 3 ustawy o ochronie zwierząt. Artykuł 10 a ust 3 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje jedynie, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a w przypadku psów ras uznanych za agresywnie w załączniku do zaskarżonej uchwały należy, zatem zakwestionować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13. 09. 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14.11.2017 r. sygn. akt II OSK 443/16 i wyrok WSA w Kielcach z 7.11. 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 674/19).

Jako wadliwy trzeba również ocenić zapis § 20 ust 2 i 3 Regulaminu nakazujący "2. Padłe zwierzęta domowe należy przekazać do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie. 3. Obowiązek usunięcia padłych zwierząt spoczywa na : 1/ właścicielach zwierząt 2/ właścicielach nieruchomości - w przypadku zwierząt bezdomnych, padłych na terenie ich nieruchomości 3/ Gminie- w pozostałych przypadkach " ze względu na to, że utylizacja padłych zwierząt domowych wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Przepis art. 3 ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obligatoryjnych zadań własnych gminy, a nadto przepis art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy wprost stanowi o obowiązku gminy w zakresie zapewniania zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz obowiązku współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Brak takiej regulacji w odniesieniu do padłych zwierząt domowych. Ale nawet gdyby przyjąć, że obowiązek wskazany w § 20 ust 2 Regulaminu wiąże się z bezpieczeństwem ludzi, to sam zapis bez konkretyzacji przedsiębiorcy, któremu należy przekazać padłe zwierzęta domowe jest pusty. Jednocześnie ustawa z dnia 11 marca 2004 r o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2018 r , poz. 1967) kompleksowo reguluje kwestię postępowania ze zwłokami zwierząt i prawodawca lokalny nie ma uprawnień by w te kwestie ingerować. Ponadto art. 22 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U.2019, poz. 1239 ) stanowi, że : Właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Ta regulacja również jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, co do nałożonych obowiązków na konkretne podmioty.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach do sygn. II SA/Kr 1310/19 i II SA/Kr 1321/19 oraz innych.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części to jest § 20 ust 1 pkt 1, ust 2 i ust 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały, uwzględniając w całości skargę Prokuratora - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.).