Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1275/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Ż. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi ZK (skarżąca) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ zażaleniowy) z dnia [...] września 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

W dniu 8 czerwca 2018 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej wykonanego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 2,02 m x 3,03 m stanowiącego własność skarżącej, usytuowanego na działce o nr ew. 203 położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność Gminy [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] organ I instancji wstrzymał skarżącej roboty budowlane przy budowie ww. obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej i równocześnie:

a) ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy poprzez trwałe zabezpieczenie obiektu budowlanego przed dostępem osób postronnych,

b) nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2018 r.:

• decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

• dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), tj.:

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- decyzji bądź umowy zarządcy drogi o możliwości zajęcia pasa drogowego.

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji podał art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.b.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 17 maja 2018 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę na działce o nr ew. 203 w miejscowości [...]. Podczas kontroli ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt budowlany o funkcji handlowej wykonany w konstrukcji drewnianej. Organ wyjaśnił, że konstrukcja drewniana obiektu wykonana jest z krawędziaków o różnych przekrojach. Obiekt budowlany przykryty jest dachem dwuspadowym w konstrukcji drewnianej pokrytym gontem papowym ułożonym na płycie OSB. Ściany obiektu obite są deskami elewacyjnymi które stanowią wykończenie zewnętrzne i wewnętrzne. W pomieszczeniu budynku wykonany jest drewniany strop. Konstrukcja obiektu budowlanego ustawiona jest na elementach betonowych ułożonych na gruncie. W części frontowej od strony deptaka (jezdni asfaltowej) przedmiotowy obiekt posiada dwa okna (otwory) o wym. 1,05 m x 1,36 m. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 3,03 m x 2,02 m oraz wysokość w okapie 2,18 m, natomiast w szczycie w kalenicy 3,13 m. W budynku znajdują się również drzwi o wym. 1,78 m x 0,70 m. W budynku wykonana jest instalacja elektryczna. Budynek posadowiony jest 0,18 m od krawędzi jezdni asfaltowej.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że podczas kontroli skarżąca oświadczyła, że jest właścicielką i inwestorką przedmiotowego obiektu budowlanego, który został wybudowany około 2003 r. i służy do celów handlowych. Ponadto skarżąca oświadczyła, że prawdopodobnie dokonane zostało zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w [...] w okresie 2012 – 2015 r., nie posiada jednak żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy obiektu.

Organ I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika, iż w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (MPZP) działka o nr ew. 203 położna w miejscowości [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem: 01 KDV - droga krajowa regionalna. Skarżąca nie występowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w latach 2000-2006. MPZP Gminy [...] utracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2002 r., na dzień dzisiejszy brak jest obowiązującego planu dla przedmiotowej działki. W rejestrach Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] z lat 2000-2006 oraz z lat 2012-2015 brak jest dokonanego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej. Działka o nr ew. 203 została zaliczona do kategorii dróg gminnych publicznych uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1987 r. Droga jest ujęta wykazie dróg gminnych publicznych pod nazwą drogi "[...]" o numerze [...].

W ocenie organu I instancji, przedmiotowy obiekt budowlany należało zakwalifikować w świetle art. 3 pkt 5 u.p.b. jako obiekt tymczasowy, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie spełnia on warunków z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b., t. j. przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Organ i instancji przytoczył treść art. 3 pkt 5 u.p.b., który stanowi, że przez pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Organ I instancji stwierdził, że na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie posiada. W związku z powyższym przedmiotowa sprawa została rozpatrzona w oparciu o art. 48 u.p.b.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast art. 48 ust. 2 u.p.b. stanowi o tym, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Zgodnie zaś z art. 48 ust. 3 u.p.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych niniejszym postanowieniem, organ nakaże rozbiórkę obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.b. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 5 u.p.b., przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów nałożonych niniejszym postanowieniem, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Decyzję taką organ wydaje po sprawdzaniu złożonych dokumentów i uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej nałożonej odrębnym postanowieniem, wysokość której (według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania postanowienia) wynosić będzie 125.000 zł, gdyż przedmiotowy obiekt budowlany należy zaliczyć do kategorii VII jako inne budowle. Nie uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej skutkować będzie także wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 49 ust. 3 u.p.b.). W myśl art. 49c u.p.b. do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Organ I instancji wyjaśnił również, że złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b u.p.b. do dnia rozstrzygnięcia wniosku podatnika. Organ podatkowy, na wniosek podatnika w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek;

3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

W praktyce oznacza to, że wojewoda posiada uprawnienia do rozłożenia na raty lub umorzenia opłaty legalizacyjnej na wniosek inwestora, właściciela lub zarządcy.

Po rozpoznaniu zażaleń skarżącej i Gminy [...] na powyższe postanowienie, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b.

Organ zażaleniowy wskazał, że przepis ten wyjaśnia pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego i jako przykłady takich obiektów wymienia wprost m.in. kioski uliczne czy też pawilony sprzedaży ulicznej, a taki charakter posiada przedmiotowy obiekt. Cechami odróżniającymi obiekt budowlany od tymczasowego obiektu budowlanego jest jak wynika z cytowanego przepisu albo czas użytkowania obiektu albo trwałość jego związania z gruntem. Tymczasowy obiekt budowlany ma bądź krótką trwałość użytkowania (krótszą od trwałości technicznej) bądź nie jest trwale związany z gruntem. Organ zaznaczył, że zawsze musi przy tym odpowiadać cechom obiektu budowlanego, do których zalicza się zarówno budynki, jak i budowle, oraz obiekty małej architektury zgodnie z definicją obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 1 u.p.b.

W ocenie organu zażaleniowego, przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, gdyż jest posadowiony na elementach betonowych ułożonych na gruncie, a zatem nie jest budynkiem. Brak fundamentów, przez co obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem jest tym właśnie elementem, który zdaniem organu przesądza o tymczasowości obiektu budowlanego. Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem małej architektury. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 4 u.p.b. przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zdaniem organu, nie sposób więc zrealizowanego przez skarżącą obiektu o wymiarach zewnętrznych 3,03 m x 2,02 m i wysokości: 2,18 m - w okapie, 3,13 m - w szczycie, o funkcji handlowej uznać za obiekt małej architektury. Przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany jest budowlą posiadającą instalację elektryczną zapewniającą możliwość jej użytkowania o funkcji handlowej oraz wzniesioną z użyciem materiałów budowlanych m.in. krawędziaków, desek, gontu papowego.

Organ zażaleniowy wyjaśnił, że o tym, czy tymczasowe obiekty budowlane podlegają reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, przesądza treść dalszych przepisów u.p.b. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 u.p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W odniesieniu do tymczasowych obiektów budowlanych ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wymagają jedynie: obiekty przeznaczone do przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położone na terenie budowy oraz ustawione barakowozy używane przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.); tymczasowe obiekty budowlane, stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Natomiast zgłoszeniu podlegają tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.).

Organ zażaleniowy stwierdził, że w świetle wymienionych przepisów, budowa przedmiotowego obiektu nie została objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b., gdyż przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, pod oznaczonymi warunkami, tymczasowe obiekty budowlane, których budowę zgłoszono w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W niniejszym przypadku przedmiotowy obiekt zrealizowano w 2003 r. (jak podała skarżąca) nie dokonując uprzedniego zgłoszenia, a zatem budowa przedmiotowego tymczasowego obiektu o funkcji handlowej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor (skarżąca) nie posiada. Oznacza to, że realizacja przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego została dokonana samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, zarówno w dacie budowy jak i obecnie. W związku z powyższym organ uznał, że w ninieszej sprawie, mamy do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 u.p.b.

Organ zażaleniowy wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji umożliwił skarżącej legalizację przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej.

Następnie organ stwierdził, że w świetle przedstawionych faktów nie znalazł podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów w określonym terminie oraz tym samym uznania podniesionych zarzutów za uzasadnione. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na zarzut zawarty w zażaleniu organ zażaleniowy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie może od razu przesądzać, że nie da się zalegalizować przedmiotowej samowoli budowlanej. W ocenie organu zażaleniowego stanowisko organu I instancji o wdrożeniu postępowania legalizacyjnego poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów wymaganych ww. przepisami – było właściwe. Organ powiatowy nie może przesądzać, że inwestor nie uzyska stosownych dokumentów m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przy wdrożeniu procedury legalizacyjnej przedmiotowego obiektu konieczne więc będzie przedłożenie przez inwestora określonych zaskarżonym postanowieniem dokumentów, co jednoznacznie wyjaśni kwestię możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej.

Odnosząc się do argumentacji zażalenia organ zażaleniowy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego umarza postępowanie administracyjne w całości albo w części w sytuacji gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części na postawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi powyższy przepis oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej, tak jak w rozpatrywanym przypadku, to postępowanie organu I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na budowie tymczasowego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z czym taki stan faktyczny upoważnia organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 u.p.b.

Organ zażaleniowy podkreślił, iż skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m. in. wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem legalizacji samowoli budowlanej. Nie korzystając z tego przywileju inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia budowlanego obiektu budowlanego. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 u.p.b. W sytuacji gdy przedłożone dokumenty spełniają przewidziane prawem wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego ustala opłatę legalizacyjną w formie postanowienia, w uzasadnieniu którego szczegółowo określa jej wyliczenie.

Reasumując organ zażaleniowy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t. j. art 3 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.b., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budowlą jest każdy tymczasowy obiekt budowlany, niewłaściwe zastosowanie w stosunku do obiektu stanowiącego własność skarżącej, w sytuacji gdy dla możliwości kwalifikacji obiektu jako tymczasowy obiekt budowlany konieczne jest jednoczesne zakwalifikowanie tego obiektu jako obiektu budowlanego, zaś uznanie obiektu jako budowli stanowi jednie rezultat uproszczenia i uogólnienia niedostatecznych ustaleń faktycznych organów obu instancji, co przesądza o wadliwości ich subsumpcji do w/w norm prawa materialnego,

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, t. j.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, brak rozpoznania istoty sprawy w wyniku nie odniesienia się przez organ zażaleniowy do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji, a przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

- art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.b. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu obowiązków jakie nałożył na skarżącą organ I instancji, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania oraz zasady przekonywania, co ma znaczenie dla skarżącej w zakresie możliwych negatywnych skutków braku wypełnienia tak określonego zobowiązania organu I instancji;

- art. 7, art. 7a, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz pełnej jego oceny z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazujących na to, że stoisko handlowe nie posiada fundamentów ani nie jest trwale związane z gruntem nie stanowi więc obiektu budowlanego w rozumieniu u.p.b., a w efekcie również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj.: prawdy obiektywnej, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i swobodnej oceny dowodów;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że już w zażaleniu na postanowienie organu I instancji naprowadzała, iż stoisko handlowe (stragan) nie jest inwestycją mieszczącą się w kategorii art. 3 ust. 1-5 u.p.b. i jego postawienie nie wymaga pozwolenia na budowę, ani nie podlega zgłoszeniu na podstawie przepisów tej ustawy. Nie jest też wymagane sporządzenie projektu budowlanego. Ponadto każdy tymczasowy obiekt budowlany musi stanowić obiekt budowlany, tj. być zakwalifikowany jako budynek, budowla bądź obiekt małej architektury i posiadać instalacje zapewniające możliwość użytkowania tegoż obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a nadto musi być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Zdaniem skarżącej, organ zażaleniowy skupił się na cechach odróżniających obiekt budowlany od tymczasowego obiektu budowlanego, dochodząc do wniosku, iż znaczenie będzie mieć czas użytkowania obiektu albo trwałość jego związania z gruntem. Tymczasem oprócz w/w kwestii obie definicje winna cechować spójność. Skarżąca zarzuciła, że jedynie na podstawie eliminacji organ zażaleniowy wskazał, iż stoisko handlowe pozostaje budowlą, nie dokonując w tym zakresie jakiejkolwiek analizy prowadzącej do odpowiedzi na pytanie, dlaczego przedmiotowy obiekt ma stanowić budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.p.b.

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie zbadały w należyty sposób, czy przedmiotowe stoisko handlowe jest budowlą wprost wymienioną w art. 3 pkt 3 u.p.b. lub innych przepisach tej ustawy oraz w załączniku do niej, stanowiącą całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., ponadto w sposób zbyt uproszczony dokonały subsumcji stanu faktycznego, którego ustalenie wymagało znacznie szerszych i bardziej szczegółowych rozważań, niż te zaprezentowane w postanowieniach. Obowiązkiem organów było ustalenie zarówno treści obowiązujących norm prawnych, jak i prawidłowe rozstrzygnięcie czy dany obiekt można zakwalifikować jako budowlę, co przy niejednolitej grupie tymczasowych obiektów budowlanych pozwoliłoby wykluczyć ryzyko opierania się w tym względzie na niedopuszczalnych uproszczeniach i uogólnieniach. Nie dokonując poprawnie wskazanych wyżej czynności organy obu instancji zakwalifikowały ostatecznie obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany na podstawie art. 3 ust. 5 u.p.b., jednak poza takim stwierdzeniem, nie dokonały analizy wskazanego ciągu przesłanek niezbędnych dla sformułowania tego rodzaju konkluzji, jak ta, która ostatecznie została przyjęta w zaskarżonych postanowieniach. Poprawne ustalenie treści obowiązujących norm prawnych oraz dokonanie kwalifikacja przedmiotowego obiektu ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie. Skutkiem braku właściwej analizy prawnej jest błędna wykładnia norm prawnych wynikających ze wskazanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie prowadzące do wadliwego wniosku, iż istnieją podstawy do uruchomienia procedury z art. 48 u.p.b.

Następnie skarżąca wskazała, że postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 u.p.b. jest wadliwe w zakresie, w jakim nie dokonuje prawidłowej konkretyzacji normy wynikającej z art. 48 ust. 3 u.p.b. Nie jest bowiem prawidłowe poprzestanie przez organ nadzoru budowlanego na powtórzeniu w treści postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b. części treści art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.b. bez dokładnego określenia rodzajów wymaganych prawem dokumentów, szczególnie w sytuacji, gdy w uzasadnieniu postanowienia nie wskazuje się szczegółowo rodzaju ani przedmiotu tych dokumentów. Skarżąca podniosła, że z uwagi na poważne skutki niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów (obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki) organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do szczegółowego i precyzyjnego określenia w postanowieniu legalizacyjnym treści i zakresu obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. Braki w tym zakresie mogą bowiem negatywnie wpłynąć na dalszą sytuację prawną skarżącej z przyczyn od niej niezależnych (np. wobec wątpliwości organów, które mają wydać wymagane opinie, uzgodnienie, zezwolenia, zgody, itd.). Brak właściwej konkretyzacji obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.b., nie tylko może wpłynąć na brak możliwości dochowania przez skarżącą wyznaczonych terminów, ale wręcz czyni ten obowiązek niemożliwym do wykonania. Tymczasem orzeczenie organu administracji publicznej nakładające na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzujące określone uprawnienia powinno obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia.

Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienia powyższych wymagań nie spełniają. Opisany wyżej sposób prowadzenia postępowania legalizacyjno-rozbiórkowego przez organ I instancji uzasadnia bowiem ocenę, że postanowienie to zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasadą informowania (art. 8 i 9 k.p.a.). W tym zakresie organ zażaleniowy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "w sentencji tego postanowienia wskazano precyzyjnie jakie dokumenty mają być przedłożone", co w ocenie skarżącej jest nie tylko nieadekwatne do rzeczywistej sentencji orzeczenia, lecz również w żaden sposób nie może świadczyć o wypełnieniu przez organ zażaleniowy obowiązków związanych z ponownym rozpoznaniem sprawy. Narusza przy tym wymagania jakim powinno sprostać orzeczenie organu odwoławczego.

Skarżąca stwierdziła, że podobny zarzut należy podnieść w stosunku do dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych. Już bowiem w zażaleniu podniosła ona, że w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia w postępowaniu legalizacyjno-rozbiórkowym jest przede wszystkim ich zakres i data wykonania tych robót. Okoliczności te determinują ustalenie, czy i w jaki sposób wykonane roboty budowlane były reglamentowane w u.p.b. - a więc czy wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dopiero od tych ustaleń zależy wybór i zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego właściwego trybu postępowania, stosownie do przepisów art. 48-51 u.p.b. To stan prawny obowiązujący w dacie wykonania robót budowlanych określa jaki rygor należy w danym przypadku zastosować, tj. czy wzniesienie obiektu nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie ustalono jednoznacznie zakresu wykonanych robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania, ani też dokładnej daty ich wykonania, wobec czego co najmniej przedwczesne było zastosowanie trybu z art. 48 u.p.b.

Następnie skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, ale należy je zakomunikować stronie. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Dopiero po spełnieniu tych warunków oraz umożliwieniu stronie składania wniosków dowodowych organ prowadzący postępowanie dokonuje oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygając, czy dana okoliczność została udowodniona i na tej podstawie podejmuje merytoryczne rozstrzygnięcie. Nadto, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organ I instancji wszystkie te reguły naruszył, wydając postanowienie bez przeprowadzenia w części szczegółowego postępowania dowodowego, a także dokonując niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co również stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zażaleniowy sytuację taką zaakceptował, w ogóle nie ustosunkowując się i w tym zakresie do zarzutów podniesionych w zażaleniu, co czyni zasadnym zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w z w. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że w zażaleniu wskazywała również, iż uzasadnienie postanowienia organu I instancji w części dotyczącej sygnalizowanej opłaty legalizacyjnej jest bardzo skromne, a przez to niepełne. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż wynosić ona będzie 125.000 zł z uwagi na zaliczenie obiektu do kategorii VII załącznika do ustawy. Nie wyjaśnił jednak szczegółowo z czego taka kwota wynika oraz nie przedstawił żadnych wyliczeń. Takie uzasadnienie faktyczne i prawne uniemożliwia odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w tej części. Organ zażaleniowy w ogóle nie odniósł się do przedmiotowych kwestii. Jedynie ogólnikowo wskazał na przebieg procedury legalizacyjnej oraz konieczność ustalenia przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej w formie postanowienia, w uzasadnieniu którego szczegółowo określa się sposób jej wyliczenia. Jednakże mimo określenia wysokości tej opłaty w postanowieniach organów obu instancji, brak jest tego szczegółowego wyliczenia. Ta okoliczność w ocenie skarżącej również uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Następnie przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. Zadaniem uzasadnienia decyzji - jest takie wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie, aby jasne były motywy, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) - realizowanych na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest taki sam jak przed organem pierwszej instancji, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Strona odwołująca się ma prawo do tego. aby jej sprawa była po raz drugi rozpatrzona pod względem merytorycznym przez organ ii instancji. Skarżąca zarzuciła, że takiego postępowania w zakresie zarzutów dotyczących naruszeń proceduralnych organu I instancji w działaniu organu zażaleniowego było brak. Tymczasem rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Brak odniesienia się do zarzutu odwołania, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W tym zakresie skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania w zakresie przepisów art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w stopniu oczywistym została oddalona.

Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także postanowienia organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym należy stwierdzić, że postanowienia organu zażaleniowego oraz organu pierwszej instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego.

Legalność proceduralna postanowień nie budzi zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd podziela także stanowisko organów w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, przede wszystkim na tle art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 1 u.p.b.

Odnosząc się do zasadniczych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że są one bezzasadne.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Kontrolowane organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny i ustaliły, że sporny obiekt budowlany o funkcji handlowej nie jest trwale połączony z gruntem z tego względu, że jest posadowiony na elementach betonowych ułożonych na gruncie. Również pozostałe ustalenia faktyczne były wystarczające, aby uznać, że obiekt ten jest tymczasowym obiektem budowlanym o charakterze budowli. Ustalone w toku postępowania oraz wskazane w uzasadnieniu cechy spornego obiektu wyraźnie potwierdzają nie tylko tymczasowy charakter obiektu ze względu na brak trwałego połączenia z gruntem i możliwość przeniesienia (art. 3 pkt 5 u.p.b.), lecz także kwalifikację tego obiektu jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt. 2 i 4 u.p.b. Niewątpliwie obiekt ze względu na brak trwałego połączenia z gruntem nie jest budynkiem (art. 3 pkt 2 u.p.b.), natomiast z uwagi na cechy i wymiary obiektu (wymiary obiektu: 2,02 i 3,03 m; wykończenie ścian i dachu; obecność dwóch okien o wymiarach 1,05 i 1,36 m; obecność drzwi o wymiarach 1,78 i 0,70 m) nie można uznać, że jest on obiektem małej architektury (nie jest to bowiem obiekt o niewielkich rozmiarach).

Nie może zostać również uwzględniony zarzut nieustalenia zakresu i daty wykonania samowolnych robót budowlanych. Zakres powyższych robót wynika z protokołów kontroli oraz dokumentacji fotograficznej organów nadzoru budowlanego, natomiast okres ich wykonania został potwierdzony przez samą skarżącą, która w toku kontroli oświadczyła, że sporny obiekt został wybudowany ok. 2003 roku.

Po drugie, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.b. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy osnowa wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. postanowienia – w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożenia obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów – została sformułowana w sposób dostatecznie precyzyjny.

W wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 33/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie stwierdził, że wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 u.p.b. postanowienie powinno prawidłowo konkretyzować normę wynikającą z art. 48 ust. 3 u.p.b., a poprzestanie przez organ nadzoru budowlanego na powtórzeniu w treści postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 pr.bud. ustawowych określeń z art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud. ("wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi"), bez określenia rodzaju i przedmiotu wymaganych prawem dokumentów, nie jest prawidłowe, jednak trzeba pamiętać, że w powyższym orzeczeniu Sąd zastrzegł, że tego typu konkretyzacja jest konieczna wtedy, gdy ze względu na rodzaj obiektu będącego samowolą budowlaną nie ulega wątpliwości, że konieczne jest przedłożenie orzeczeń organów administracji specjalnej (np. pozwoleń wodnoprawnych, decyzji o zwolnieniu z zakazów lub nakazów wodnoprawnych). W sprawie o sygn. II SA/Rz 33/18 skarżący miał od początku wątpliwości co do właściwości organu oraz rodzaju decyzji z zakresu prawa wodnego, która powinna zostać przedłożona w celu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego będącego stawem rekreacyjnym. Tego rodzaju wątpliwości nie powstały w sprawie, której dotyczy skarga. W sytuacji doręczenia skarżącej postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. w dniu [...] lipca 2018 r. oraz wyznaczenia terminu przedstawienia wymaganych dokumentów na dzień 30 listopada 2018 r., skarżąca miała realną możliwość zamanifestowania swoich wątpliwości i ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie powyższego terminu, jeśli jej celem byłoby rzeczywiste wykonanie powyższego postanowienia. Tak właśnie postąpił skarżący w sprawie o sygn. II SA/Rz 33/18.

Nieprawidłowe było jedynie wstrzymanie robót budowlanych, pomimo ich definitywnego zakończenia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Po trzecie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Uzasadnienia postanowień kontrolowanych organów spełniają w stopniu dostatecznym wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Część faktyczna uzasadnienia zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Część prawna uzasadnienia zawiera natomiast konieczne rozważania wyjaśniające podstawę prawną postanowienia, w tym wykładnię i sposób zastosowania relewantnych przepisów prawa materialnego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w szczególności podstawę prawną ewentualnego nałożenia opłaty legalizacyjnej oraz jej wysokość (125.000 złotych), wskazując przesłanki istotne dla wyznaczenia jej wymiaru. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że samo ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje w drodze odrębnego postanowienia wydawanego na podstawie art. 49 ust. 1 u.p.b. Postanowienie to jako zaskarżalne zażaleniem podlega również odrębnemu uzasadnieniu. W tym sensie rozważania na temat opłaty legalizacyjnej zawarte w uzasadnieniu postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. mają zasadniczo charakter informacyjny.

Nie mają również usprawiedliwionych podstaw zarzuty niezawarcia w uzasadnieniu organu zażaleniowego odrębnych rozważań na temat opłaty legalizacyjnej. Brak tego rodzaju rozważań w przypadku utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji jest równoznaczny z potwierdzeniem prawidłowości stanowiska tego ostatniego organu.

Po czwarte, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 15 k.p.a.

Organ zażaleniowy rozpoznał co do istoty kwestie będące przedmiotem zaskarżonego postanowienia, jak również odniósł się do wszystkich zasadniczych zagadnień będących przedmiotem zarzutów zażaleniowych. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżony organ w ogóle nie rozważył zarzutów naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. Uważna analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że organ drugiej instancji dokonał zbiorczej oceny powyższych zarzutów procesowych, a z całości uzasadnienia wynika, że organ ten w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Po piąte, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 1 u.p.b.

Kwalifikacja prawna spornego obiektu budowlanego jako budowli stanowiącej tymczasowy obiekt budowlany nie budzi wątpliwości. Jak już wskazano, sporny obiekt nie jest trwale połączony z gruntem, co znajduje potwierdzenie nie tylko w jego cechach technicznych, lecz także w cechach użytkowych (przenośny obiekt handlowy). W związku z powyższym przedmiotowy obiekt ma cechy porównywalne do kiosków ulicznych i pawilonów sprzedaży ulicznej (art. 3 pkt 5 u.p.b.). Nie jest także wadliwe uznanie spornego obiektu jako budowli. Kwalifikacja ta jest konsekwencją prawidłowej oceny, że obiekt ten nie jest budynkiem (ze względu na brak trwałego połączenia z gruntem nie jest budynkiem – art. 3 pkt 2 u.p.b.) ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 u.p.b.) ze względu na to, że nie jest to obiekt o niewielkich rozmiarach (wymiary obiektu: 2,02 i 3,03 m; wykończenie ścian i dachu; obecność dwóch okien o wymiarach 1,05 i 1,36 m; obecność drzwi o wymiarach 1,78 i 0,70 m).

Mając na względzie przedstawione wyżej wyniki pełnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.