Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 669/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia I. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; zwanej dalej w skrócie: ustawą wdrożeniową), po analizie protestu wnioskodawcy – Gminy W. - z dnia [...] 04.2017 r. od niewybrania projektu do dofinansowania nr [...], pn. "Przebudowa budynku [...]" - Zarząd Województwa D. pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (dalej w skrócie również: IZ) Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2014-2020, pozostawił protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinasowania.

W uzasadnieniu informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia Instytucja Zarządzająca wskazała, że po dokonaniu analizy pod kątem prawidłowości pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, stwierdziła, że na dzień [...] 05.2017 r. dostępność wolnych środków w ramach RPO WD 2014-2020 (w zakresie EFRR) na maj 2017 r. dla działania 4.3 "Dziedzictwo kulturowe" przedstawiała się następująco:

- limit środków wspólnotowych w PLN (parametr L) jakie można zaangażować w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami w danym miesiącu w danym działaniu (wyliczany jako różnica pomiędzy wyrażoną w PLN alokacją środków unijnych dla danego działania i aktualną kwotą środków unijnych zakontraktowanych w ramach umów o dofinansowanie zawartych od początku wdrażania działania wyniósł [...] zł. Wskazano, że te limity wyznaczane są przez Ministerstwo Finansów zgodnie z algorytmem przeliczania środków, stanowiącym załącznik nr 4a do aneksu nr 1 Kontraktu Terytorialnego dla Województwa D. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa D. z [...] 11.2014 r. Z kolei wymóg przestrzegania przez Instytucję Zarządzającą RPO, przy kontraktowaniu środków, limitu dostępnej alokacji w podziale na środki, o których mowa w art 9a ust. 1 pkt 1-4 aneksu, ustalonego za pomocą algorytmów, o których mowa w załącznikach nr 4a i 4b do Kontraktu, z uwzględnieniem warunków wskazanych w art. 9k ust. 2 pkt 1-2 wynika wprost z zapisów ww. aneksu.

- wartość dofinansowania projektów wybranych niezakontraktowanych - [...] zł; wolne środki na potrzeby procedury odwoławczej - [...] zł.

Podano również, że na dzień rozpatrywania niniejszego protestu, będącego wykonaniem wyroku WSA we W. z [...] 07.2017 r., sygn. akt [...], dostępność wolnych środków w ramach RPO WD 2014-2020 (w zakresie EFRR) na sierpień 2017 r. dla działania 4.3 "Dziedzictwo kulturowe" przedstawia się następująco:

- limit środków wspólnotowych w PLN (parametr L) jakie można zaangażować w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami w danym miesiącu w danym działaniu (wyliczany jako różnica pomiędzy wyrażoną w PLN alokacją środków unijnych dla danego działania i aktualną kwotą środków unijnych zakontraktowanych w ramach umów o dofinansowanie zawartych od początku wdrażania działania) wyniósł [...] zł; przedmiotowe limity wyznaczane są przez Ministerstwo Finansów zgodnie z algorytmem przeliczania środków, stanowiącym załącznik nr 4a do aneksu nr 1 Kontraktu Terytorialnego dla Województwa D. zatwierdzonego uchwałą Nr [...]. Wskazano, że wymóg przestrzegania przez Instytucję Zarządzającą RPO, przy kontraktowaniu środków, limitu dostępnej alokacji w podziale na środki, o których mowa w art. 9a ust. 1 pkt 1-4 aneksu, ustalonego za pomocą algorytmów, o których mowa w załącznikach nr [...] do Kontraktu, z uwzględnieniem warunków wskazanych w art. 9k ust. 2 pkt 1-2 wynika wprost z zapisów ww. aneksu;

-wartość dofinansowania projektów wybranych niezakontraktowanych - [...] zł; wolne środki na potrzeby procedury odwoławczej – [...] zł.

Powołując się na uchwałę nr [...] Zarządu Województwa D. z [...] 05.2017 r. wyjaśniono, że metodologia wyliczania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w zakresie procedury odwoławczej polega na pomniejszeniu wartości "L" o wartość projektów wybranych, ale niezakontraktowanych w ramach RPO WD (uchwała w załączeniu).

Mając zatem na uwadze wartość finansową projektu w wysokości [...] zł, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że nie może rozpatrzyć merytorycznie protestu, ponieważ nie dysponuje wystarczającą kwotą na dofinansowanie projektu w ramach działania 4.3 według stanu na sierpień 2017 r. (wolne środki na potrzeby procedury odwoławczej tj. [...] zł są w wysokości niewystarczającej do dofinasowania projektu w wysokości [...] zł). Jednocześnie posłużono się argumentem dotyczącym braku możliwości samodzielnej zmiany wnioskowanego wsparcia w ramach projektu. Wskazano na zobowiązanie - w przypadku posiadania środków, do dofinansowania projektu w pełnej wysokości, zgodnie z przedłożonym wnioskiem. Brak jest natomiast możliwości negocjowania wysokości dofinansowania. Według IZ szczegółowe wykazanie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania 4.3 znajduje się w załączniku do uchwały Nr [...], którą załączono do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wraz z uchwałą nr [...].

W skardze na czynność pozostawienia protestu bez rozpatrzenia skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Na tej podstawienie autor skargi wniósł o przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Rozstrzygnięciu Zarządu Województwa D. zarzucono:

1) ponowne naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - pomimo oceny prawnej odnoszącej się do stosowania niniejszego przepisu wyrażonej w wyroku WSA we W. z [...] 07.2017 r., sygn. akt [...], na tej postawie uznanie, że samo wybranie przez IZ projektów do dofinansowania bez ich faktycznego zakontraktowania i bez całkowitego wyczerpania środków przeznaczonych na działanie stanowi przesłankę do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z uwagi na rzekome wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania.

2) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i przejrzystej oceny wniosku Gminy W., polegający na błędnej i niepełnej ocenie spełniania przez projekt kryteriów zgodności ze Strategią ZIT tj.:

- w zakresie oceny Kryterium [...] (Czy projekt przyczynia się do zminimalizowania problemu dodatkowego wskazanego w Strategii ZIT WrOF?)

- w zakresie oceny Kryterium [...] (Skala oddziaływania projektu);

3) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej i przejrzystej oceny wniosku Gminy W. pod kątem spełnienia kryteriów merytorycznych dziedzinowych, w zakresie kryterium punkowego dla oceny merytorycznej ogólnej, tj. nierzetelnej ocenie Kryterium [...] Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu, nieprzejrzystym sformułowaniu Kryterium [...]: Wpływ realizacji projektu na zasadę promowania równości szans mężczyzn i kobiet, a także w zakresie kryterium punkowego dla oceny merytorycznej szczególnej tj. nierzetelnej ocenie Kryterium [...] Oferta kulturalna/historyczna.

4) niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędnej wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i uznanie, że sam fakt, że w danym działaniu nie ma wystarczających środków na dofinansowanie danego projektu, którego dotyczy protest jest podstawą do pozostawienia protestu bez rozpoznania w sytuacji, kiedy wyraźnie widać, że przepis daje właściwej instytucji możliwość pozostawienia protestu bez rozpoznania dopiero w momencie kiedy wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, co należy interpretować jako całkowite wyczerpanie środków w danym działaniu w wyniku podpisania z innymi beneficjentami umów o dofinansowanie.

W uzasadnieniu zarzutu polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przez IZ art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 153 p.p.s.a. autor skargi wskazał, że w zaskarżonym akcie przyjęto, że samo wybranie projektów do dofinansowania bez ich faktycznego zakontraktowania i bez całkowitego wyczerpania środków przeznaczonych na działanie stanowi przesłankę do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z powołaniem się na art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Odnosząc się do takiego stanowiska, strona skarżąca podniosła, że powoływanie się na ten przepis jest możliwe w momencie wyczerpanie środków w ramach działania a nie, jak chce IZ, w momencie kiedy wartość projektu, którego dotyczy projekt jest większa od kwoty pozostającej do wydatkowania. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu. Według autora skargi, o wyczerpaniu kwot przeznaczonych na dofinansowanie można mówić co najmniej w momencie, w którym dojdzie do podpisania umów o dofinansowanie z innym beneficjentami i wartość tych umów wyczerpie kwotę przeznaczoną na działanie. Oczywistym faktem jest przecież to, że dany beneficjent, którego projekt został wybrany do dofinansowania może w ostateczności nie podpisać umowy o dofinasowanie, wówczas pula środków pozostanie odpowiednio większa. W ocenie skarżącej strony, na przykładzie niniejszej sprawy widać, że to właśnie taka interpretacja jest właściwa, gdyż na przestrzeni pierwszego rozstrzygnięcia z [...] 05.2017 r. i rozstrzygnięcia z [...] 08.2017 r. kwota wolnych środków (które nie zostały wyczerpane) w znacznym stopniu się zwiększyła. Z kwoty wolnej wynoszącej [...] zł obecnie w rozstrzygnięciu z [...] 08.2017 r. wskazano, że ta kwota wynosi [...] zł. W takim stanie rzeczy zastanawiające wydaje się podejście IZ, która pomimo oczywistych faktów, które sama przywołuje w uzasadnieniu, uznaje w dalszym ciągu, że o wyczerpaniu środków można mówić już na etapie wybory projektów do dofinansowania (bez podpisania finalnych umów o dofinansowanie). Autor skargi zwrócił również uwagę na treść stanowiska WSA we W. wyrażonego w wyroku z [...] 07.2017 r., w którym Sąd nie uznał, że przez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania należy rozumieć taką sytuację, w której wszystkie środki w ramach działania zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania, przy czym wypada zgodzić się ze stroną skarżącą, że jedynie całkowite i ostateczne wyczerpanie środków na dane działanie uzasadnia zastosowanie rozwiązania prawnego o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż w takim jedynie przypadku nie będzie możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu. W przekonaniu strony skarżącej, w rozstrzygnięciu z [...] 08.2017 r. Zignorowano powyższą ocenę prawną, nie dostrzegając, że o wyczerpaniu środków można mówić co najmniej na etapie podpisania umów o dofinansowanie, kiedy rzeczywiście można mówić o ich rozdysponowaniu pomiędzy beneficjantów. W tym kontekście strona skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Skarżąca strona wskazała, że podejście, w którym już na etapie samej informacji o wybraniu projektów do dofinansowania (bez faktycznej kontraktacji), istniałaby możliwość powoływania się na art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, czyni z całej procedury odwoławczej fikcję, gdyż tak naprawdę beneficjenci, których projekty są niżej na liście i nie zostały wybrane do dofinansowania - bez merytorycznego odniesienia się do ich argumentów – otrzymują jedynie informacje o pozostawieniu ich protestów bez rozpatrzenia. Taka forma - wygodna dla Instytucji Zarządzających – godzi jednak w elementarne podstawy prawa do odwołania. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor powtórzył zarzuty ze wcześniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. W przedstawionej na poparcie tego stanowiska procesowego argumentacji autor odpowiedzi na skargę powołał się na wysokość wolnych środków finansowych, którymi dysponował na potrzeby procedury odwoławczej na dzień rozpatrywania protestu. Kwota ta wynosiła [...] zł. Wnioskowana natomiast kwota dofinansowania projektu wynosiła [...] zł. W tej sytuacji nie można było wydać korzystnego dla Gminy rozstrzygnięcia, ponieważ Zarząd nie dysponował kwotą wystarczającą na dofinansowanie projektu. Raz jeszcze wskazano, że wysokość wolnych środków jest określana w sposób przewidziany uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia [...] 05.2017 r., nr [...] w sprawie przyjęcia metodologii wyliczania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w zakresie procedury odwoławczej RPO WD 2014 – 2020. Na dzień rozpatrywania protestu - szczegółowe wykazanie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania 4.3 - zostało przedstawione w załączniku do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa D. z [...] 08.2017 r. Informacja w tym zakresie jest publikowana na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej – pod adresem: http://rpo.dolnyslask.pl/wolne-srodki-w-poszczegolnych-dzialaniachpoddzialaniach-rpo-wd-2014-2020-w-zakresie-efrr-sierpieri-2017/ działanie 4.3.

Niezależnie od powyższego strona przeciwna w żaden sposób nie zgodziła się z argumentacją przedstawioną przez skarżącą gminę, zgodnie z którą wyczerpanie alokacji może oznaczać jedynie wyczerpanie całkowitej kwoty środków do wydania. W przekonaniu IZ jest oczywistym, że poziom kontraktacji jest zmienny, gdyż umowy o dofinansowanie podlegają zmianom w trakcie ich wykonywania (np. w wyniku dostosowania wartości dofinansowania do rzeczywiście wykorzystanych środków w przypadku oszczędności w projekcie). Umowy te, w przypadku nieprawidłowości w projekcie, ulegają również rozwiązaniu, a środki wykorzystane w sposób nienależny podlegają zwrotowi (zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Ponadto relacja pomiędzy poziomem zakontraktowania a wysokością alokacji jest zmienna także ze względu na zmienność kursu euro (wskazanie w dokumentach programowych poziomu alokacji) wobec złotego (wskazanie kwoty przyznanej w umowie o dofinansowanie). Choćby już te okoliczności powodują, że wyczerpanie alokacji nie jest stanem pewnym i ostatecznym. Tym samym do momentu zamknięcia wdrażania programu może ono ulegać zmianie z uwagi na pojawienie się wolnych środków na skutek wzrostu kursu euro czy rozwiązania umów o dofinasowanie. Wskazano również, że od momentu wpłynięcia wniosku do podpisania umowy średnio mija 12 miesięcy. Wynika to z założeń programowych i faktu, że szereg dokumentów, przed podpisaniem umowy, musi być dostarczony przez beneficjentów (np. pozwolenia na budowę). We wniosku o dofinansowanie są składane jedynie oświadczenia o posiadaniu wymaganych dokumentów - i na tej podstawie m.in. oceniany jest wniosek. Właściwa zatem weryfikacja wymaganych dokumentów odbywa się przed podpisaniem umowy. Częstokroć beneficjenci są wzywani do uzupełniania dokumentacji, co wydłuża procedurę. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów Departamentu Koordynacji Wdrażania Funduszy Unii Europejskiej wyrażonym w piśmie z [...] 02.2017 r. przy interpretacji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej należy brać pod uwagę nie tylko wartość zawartych już umów czy też wydanych decyzji. Zdaniem Ministerstwa limit dostępnych środków przeznaczonych na dofinansowanie powinien zostać pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania (a więc projektów dla których jeszcze nie zawarto umów o dofinansowanie). Zatem, w myśl uchwały Zarządu Województwa D. nr [...] załącznik - Wzór tabeli dotyczącej tzw. "wolnych środków" na potrzeby procedury odwoławczej limit L jest to limit wartości środków wspólnotowych (EFRR), jakie można zaangażować w danym miesiącu w ramach zawieranych umów o dofinansowanie w poszczególnych Priorytetach/ Działaniach/ Poddziałaniach RPO WD. Przeliczane limity wyznaczane są przez Ministerstwo Finansów zgodnie z algorytmem wyliczania środków, stanowiącym załącznik [...] do aneksu kontraktu terytorialnego. Po odliczeniu natomiast wartości projektów wybranych a niezakontraktowanych pozostają wolne środki na potrzeby procedury odwoławczej. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, idąc natomiast tokiem rozumowania wskazanym przez skarżącego należałoby uznać, że wyczerpanie alokacji, chcąc uwzględnić wszystkie ewentualne zmiany stanu faktycznego, miałoby miejsce dopiero po zakończeniu i rozliczeniu wszystkich zawartych w ramach programu umów. Tym samym przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej byłby przepisem martwym, niemożliwym do zastosowania. Co więcej, nawet uznanie, że wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie miałoby miejsce w przypadku zliczenia wartości już podpisanych umów, to także prowadziłoby do braku możliwości zastosowania omawianego przepisu. Niemożliwym jest bowiem - w czasie przeznaczonym na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu lub pozostawienia go bez rozpoznania - podpisanie wszystkich umów z beneficjentami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Według autora odpowiedzi na skargę, skarżący nie wskazuje również, jaki miałby być tok postępowania w przypadku, w którym jego protest zostałby pozytywnie rozstrzygnięty przy jednoczesnym braku wolnych środków w wystarczającej ilości do przyznania mu dofinansowania. – czy wówczas środki te miałyby pochodzić z budżetu województwa? Autor odpowiedzi na skargę zaznaczył również, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego, skutkuje zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego. Oznacza to, że organ rozpatrujący protest, po stwierdzeniu wyczerpania alokacji, ma obowiązek pozostawić protest bez rozpatrzenia, jednocześnie informując o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wyczerpanie alokacji powoduje również, że sąd administracyjny kontrolujący legalność procesu oceny, nawet w przypadku wykrycia w tym procesie istotnych wad i uwzględnienia skargi, nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. W tym miejscu odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na zasadę orzekania przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 133 p.p.s.a.). Dopiero zatem, jeśli w toku postępowania nastąpiłoby ponowne zwiększenie kwoty alokacji, należałoby dopuścić możliwość ponownego podjęcia postępowań, które ze względu na jej wyczerpanie uległy zakończeniu na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Dopiero wówczas sąd administracyjny mógłby przekazać właściwej instytucji sprawę do ponownego rozpatrzenia. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1) lit b) ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może ją uwzględnić stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Natomiast, w okolicznościach zaistniałego stanu faktycznego, brak jest podstaw dla takiego wniosku, ponieważ jedyną przesłanką pozostawienia protestu bez rozpoznania, która miała zastosowanie w niniejszej sprawie jest przesłanka, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, tj. wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę strona skarżąca w całości podtrzymała dotychczasowe zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zważywszy na to, że sprawa jest rozpoznawana ponownie przez Sąd, wskutek wydanego w dniu [...] 07.2017 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w sprawie o sygn. akt [...], a także na treść zarzutów sformułowanych w skardze, wypada w pierwszej kolejności podkreślić, że wedle postanowienia art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 t.j.) – dalej: p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W kwestii zakresu związania oceną prawną trzeba zaakcentować, że ocena taka to "sąd o prawnej wartości sprawy"; ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów czy zasadności ich zastosowania w danym przypadku, jak również prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 563/11, wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 2183/13). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym wyroku ani też nie może dokonywać ponownej oceny zagadnień, co do których ocena prawna została sformułowana. Jeżeli sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie może być już przedmiotem kolejnego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06).

Z treści motywów pisemnych wyroku w sprawie o sygn. akt [...] bezsprzecznie wynika, że Sąd przesądził, że pozostawienie protestu strony skarżącej bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania [...] "Dziedzictwo kulturowe" wymaga wykazania przez Instytucję Zarządzającą całkowitego i ostatecznego wyczerpania środków na dane działania. Sąd przyjął, że chodzi o taką sytuację, w której wszystkie środki w ramach danego działania zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania. W uzasadnieniu takiej informacji powinno nastąpić podanie - wielkości kwoty przeznaczonej na dofinansowanie oraz jej rozdysponowanie na poszczególne projekty, z powołaniem się na dokumenty. Tylko jedynie w takim przypadku nie będzie możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Ponadto wskazano, że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. W ponownie prowadzonym postępowaniu Instytucję Zarządzającą zobowiązano do ustalenia - ze wskazaniem na dokumenty urzędowe, czy i w jakiej dacie oraz wskutek jakich zdarzeń doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie działania oraz jaki był stan wykorzystania tej kwoty.

Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej czynności w granicach wyznaczonych normą art. 153 p.p.s.a. oraz przywołaną oceną prawną wyrażoną przez WSA we W. w wyroku o sygn. akt [...], zauważania wymaga, że istota spornej w sprawie kwestii dotyczyła tego, czy w rozpatrywanej sprawie Instytucja Zarządzająca w sposób czyniący zadość zasadom ustanowionym na gruncie ustawy wdrożeniowej jasno oraz przekonująco wykazała i udokumentowała, że środki na dofinansowanie projektu Gminy w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane.

Rozstrzygając w ten sposób przedstawiający się spór koniecznym jest odniesienie się do konkretnych normatywnych wzorców kontroli legalności, a mianowicie, przede wszystkim do art. 37 ustawy wdrożeniowej - w kontekście odnoszącym się do instrumentu służącego wykazaniu i udokumentowaniu wyczerpania alokacji w przedmiotowym działaniu, do art. 244 § 1 k.p.c. - co podyktowane jest treścią wyroku WSA w sprawie sygn. akt [...] i w tym względzie wymaga oceny wykazania przez Instytucję Zarządzającą wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że w sytuacji gdy, zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego i zasady te mają charakter normatywny stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy, jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17), to nie można nie zauważyć, że powołanie się przez Instytucję Zarządzającą na dokumenty w postaci: uchwały Zarządu Województwa D. z dnia [...] 08.2017 r., nr [...] w sprawie przyjęcia zestawienia kwot przeznaczonych na dofinasowanie projektów w poszczególnych priorytetach/działaniach/poddziałaniach RPO WD 2014-2020 (w zakresie EFRR) w związku z procedurą odwoławczą – na miesiąc sierpień 2017 r. – wraz załącznikiem (zestawienie kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów w związku z procedurą odwoławczą na miesiąc sierpień 2017 r.) oraz uchwały z dnia [...] 05.2017r., nr [...] w sprawie przyjęcia metodologii wyliczania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów w zakresie procedury odwoławczej RPO WD (uchwała ta stanowi postawę prawną dla uchwały z [...] 08.2017 r., nr [...]), powoduje w dalszym ciągu daleko idący deficyt odnośnie wykazania istnienia oraz wyjaśnienia podstaw pozostawienia protestu strony bez rozpatrzenia. Na podstawie załącznika do uchwały nr [...], Instytucja Zarządzająca podała, że na dzień ponownego rozpatrzenia protestu - wartość dofinansowania projektów wybranych niezakontraktowanych wynosiła [...] zł (przy całkowitym limicie [...] zł). Na tej podstawie przyjęto, że wolne środki na dzień rozparzenia protestu wynosiły [...] zł, co uwzględniając wysokość dofinasowania projektu zgłoszonego przez Gminę ([...] zł), przesądziło o braku wystarczających środków finansowych na dofinansowanie tego projektu.

W ocenie Sądu, taki sposób wykazania kwoty, którą dysponuje się - w ramach procedury odwoławczej - nie uwzględnia oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie [...]. Powołane uchwały nie są bowiem dokumentami urzędowymi, z których wynika, że w dacie rozpatrywania protestu zaistniało zdarzenie, które polegało na całkowitym i ostatecznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie działania [...] "Dziedzictwo kulturowe". Instytucję Zarządzającą zobowiązano do wykazania, że wyczerpanie środków zostało stwierdzone w sposób niewątpliwy w postępowaniu konkursowym, mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż fakt ten determinuje sposób załatwienia sprawy i w rezultacie – zakończenia postępowania. Co więcej, zobowiązano ją do przedstawienia informacji na temat wielkości kwoty przeznaczonej na dofinansowanie oraz jej przypisanie na poszczególne projekty, z powołaniem na dokumenty. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Idzie więc o wykazanie wyczerpania kwoty środków na dofinansowanie w ramach określonego działania objętego konkursem, w oparciu o określoną formę prawną, a nie jedynie w oparciu o rozdysponowanie jej na poszczególne wnioski.

Przyjdzie przy tym zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.10.2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17, zaakceptował stanowisko tut. Sądu wyrażone w kwestii rozumienia pojęcia: "wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania". W powołanym wyroku NSA, odwołując się do normatywnej treści zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej, zwłaszcza zaś zasady przejrzystości oraz zasady rzetelności wyboru projektów, stwierdził, że instytucja zarządzająca podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane. NSA wprost przyjął, że oceny ziszczenia się warunku "wiążącego rozdysponowania" nie sposób dokonywać bez uwzględniania tego kryterium, którym są właśnie zawarte umowy o dofinansowanie projektów. Wskazano również, że stosowaniu takiej oceny nie może się sprzeciwiać argument odnoszący się do stopnia skomplikowania i czasochłonności procedur zawierania umów. Te bowiem - uwzględniając istotę, logikę, cele oraz horyzont czasowy udzielanego wsparcia - zawsze można usprawnić biorąc w tym zakresie także pod uwagę potrzebę tworzenia na tyle bezpiecznej "poduszki finansowej", która przeciwdziałałaby ryzyku zaistnienia sytuacji wskazywanych przez Instytucję Zarządzającą (konieczność pokrycia środków na projekty wybrane w wyniku odwołania z budżetu województwa).

Uwzględniając zatem przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, zaskarżona czynność nadal nie poddaje się kontroli pod względem możliwości dokonania oceny, czy rzeczywiści doszło do wyczerpania środków finansowych w ramach działania [...] (abstrahując już od tego, że organ powołuje się na kwotę wolnych środków w wysokości: [...] zł). Powołanie się na załącznik do uchwały nr [...], gdzie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w zakresie procedury odwoławczej, stanowi różnicę między wartością środków wspólnotowych, które można zaangażować w danym miesiącu w ramach zawieranych umów (Limit L) a wartością dofinasowania projektów wybranych dotychczas niezakontraktowanych, nie powoduje zasadniczej zmiany w zakresie udokumentowania podstaw faktycznych kontrolowanej czynności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia niż to miało miejsce w przypadku wyroku w sprawie [...]. W dalszym ciągi, Sąd nie jest w stanie zweryfikować poprawności – i tym samym legalności - działania Instytucji Zarządzającej w omawianej materii. Akceptacja takiego działania oznaczałaby iluzoryczność kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Obowiązkiem Instytucji Zarządzającej, w sytuacji podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie ar. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, było wykazanie się podpisanymi finalnymi umowami o dofinansowanie. Na takie dokumenty, pozostawiając ponownie protest bez rozpoznania, nie powołano się. Jak wynika natomiast z wyroku w sprawie [...], poprzez wyczerpanie kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania należy rozumieć taką sytuację, w której ta kwota środków została rozdzielona w określonej formie prawnej a nie jedynie rozdysponowana na poszczególne wnioski.

Z przedstawionych powodów nie można zgodzić się z autorem odpowiedzi na skargę, że akceptacja rozumowania Gminy doprowadzi do sytuacji, w której wyczerpanie alokacji miałoby miejsce dopiero po zakończeniu i rozliczeniu wszystkich zawartych w ramach programu umów. O wyczerpaniu kwot przeznaczonych na dofinansowanie, w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, można bowiem mówić już w momencie, w którym dojdzie do podpisania umów o dofinasowanie z innymi beneficjentami. Ponadto można posłużyć się jeszcze jednym argumentem. Odwołując się bowiem do szczególnego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w rozpatrywanej materii (bezpośrednio do sądu i w terminie 14 dni), jak również terminu jej rozpatrzenia przez sąd (w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi/skargi kasacyjnej), co w założeniu ustawodawcy ma służyć skróceniu czasu potrzebnego do uzyskania wyroku sądowego, przyjdzie stwierdzić, że w takich realiach procesowych, brak jest obiektywnych przeszkód aby orzeczenie sądowe uwzględnić w wynikach danego konkursu (przyjmując za organem, że średnio mija 12 miesięcy od wpłynięcia wniosku do podpisania umowy). W ocenie Sądu nie są także przekonujące argumenty związane z koniecznością uwzględnienia różnic w kursie euro. Ponadto, jak słusznie zauważył autor skargi, na przykładzie tej sprawy doskonale widać, że wskazywana przez IZ kwota [...] zł może ulec zmianie. Porównując bowiem tę kwotę z kwotą wolnych środków podaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] 05.2017 r. ([...] zł), nie trudno nie zauważyć, że kwota dostępna w ramach procedury odwoławczej - na przestrzeni trzech miesięcy - uległa znaczącemu zwiększeniu. Nie można zatem wykluczyć, że ponownie rozpatrując protest, kwota środków, które nie zostały wyczerpane w ramach działania 4.3. ulegnie równie znaczącemu wzrostowi.

Sąd nie zajął stanowiska w przedmiocie oceny merytorycznej dotyczącej kryteriów wyboru projektów, ponieważ byłoby to na tym etapie przedwczesne zważywszy na konieczność najpierw ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wyczerpania środków.

Z tych przyczyn na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej, Sąd orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję (pkt [...] sentencji). W ponownie prowadzonym postępowaniu Instytucja Zarządzająca uwzględni ocenę prawną Sądu, wskazując zdarzenia prawne na podstawie których doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie działania. O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi w kwocie [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł, orzeczono w punkcie [...] sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.