Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 72/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 222, art. 229 pkt 3, art. 65
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 96, art. 97
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 1 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Miejskiej w Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 listopada 2016 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. ) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVI/929/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia J. K..

Jak wynika z akt sprawy, J. K. pismem z dnia 6 września 2016 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie wobec samorządu łódzkiego, tj. zarówno jego organu stanowiącego Rady Miejskiej w Łodzi oraz organu wykonawczego – Prezydenta Miasta Łodzi stosownych działań wynikających z uprawnień Prezesa Rady Ministrów określonych w art. 96 ust. 1 lub 97 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wniosku J. K. wskazał, że w ostatnim czasie w działaniach Rady Miejskiej oraz Prezydenta Miasta Łodzi stwierdza się rażące pogwałcenie Konstytucji RP, ustaw, oraz co dziwniejsze jednej z uchwał Rady Miejskiej w Łodzi. Działania te związane są z planami władz Miasta Łodzi, które obecnie weszły w fazę realizacji odnośnie obiektu sportowego – stadionu Miejskiego MOSiR, położonego przy parku im. 3-go Maja przy ul. Małachowskiego 5 w Łodzi i ogromnym zagrożeniem dla środowiska naturalnego, które powoduje realizacja tych planów. W uzasadnieniu pisma szczegółowo opisał swoje obawy związane z realizacją tej inwestycji. Wskazał, że zarówno Prezydent jak i Rada Miejska w Łodzi uznały uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 marca 2001 r. nr LVII/1292/01 o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Kopcińskiego, Małachowskiego, projektowanej ulicy Konstytucyjnej i torów PKP, za nieobowiązującą dla tego obszaru. Wskazał, że dnia 30 marca 2016 r. na XXVII Sesji Rady Miejskiej głosami 26 radnych przy jednym głosie wstrzymującym się padł "wyrok skazujący" park im. 3-go Maja na zagładę. W ocenie wnioskodawcy działania władz miasta świadczą o daleko idącym rozkładzie instytucji samorządu miejskiego w Mieście Łodzi. Sytuację tę może uzdrowić jedynie podjęcie działań w trybie art. 96 ust. 1 lub 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócił się o podjęcie przez Panią Premier odpowiednich działań. Pismo to wpłynęło do Wojewody Łódzkiego z prośbą o przekazanie według właściwości.

W piśmie z dnia 13 września 2016 r. Wojewoda Łódzki przekazał powyższe wystąpienie J. K. Radzie Miejskiej w Łodzi, uznając, że jest to skarga na działanie Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie zadań własnych gminy, podlegająca rozpatrzeniu na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. Ponadto kopię tego pisma przekazano także do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o zbadanie legalności budowy, która prowadzona jest na terenie Parku 3 Maja w Łodzi. O powyższych działaniach poinformowano Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Uchwałą z dnia 19 października 2016 r. nr XXXVI/929/16 Rada Miejska w Łodzi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 231 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 237 ze zm.), stwierdziła, że jest niewłaściwa do rozpatrzenia wystąpienia J. K. z 6 września 2016 r. i przekazała je Prezesowi Rady Ministrów jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Łodzi (§2). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z treści pisma J. K. wynika jednoznacznie, że stanowi ono wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie wobec władz samorządowych Łodzi działań wynikających z art. 96 ust. 1 lub art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Rady Miejskiej wolą wnoszącego pismo było doprowadzenia do rozwiązania Rady Miejskiej w Łodzi lub zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego, więc zbadanie sprawy w trybie skargowym byłoby sprzeczne z intencjami autora.

Powyższa uchwała wpłynęła do Wojewody Łódzkiego do nadzoru w dniu 25 października 2016 r.

Organ nadzoru pismem z dnia 3 listopada 2016 r. zawiadomił Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli legalności uchwały. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ nadzoru przedstawił swoje zastrzeżenia do przedmiotowej uchwały.

Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi pismem z dnia 10 listopada 2016 r. przedstawił swoje stanowisko wobec zawiadomienia organu nadzoru o wszczęciu postępowania nadzorczego w którym podtrzymano ocenę sprawy zawartą w uchwale Nr XXXVI/929116 i uzasadnieniu do uchwały.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że podtrzymuje zastrzeżenia zawarte w piśmie z 3 listopada 2016 r., że w wystąpieniu J. K., w ocenie Wojewody dokonanej w oparciu o art. 222 k.p.a., jest zawarta skarga na działanie Prezydenta Miasta Łodzi i pracowników Urzędu Miasta Łodzi (w tym Skarbnika Miasta) w zakresie zadań własnych gminy, podlegająca rozpatrzeniu w tym zakresie na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. przez Radę Miejską w Łodzi. Zdaniem organu nadzoru treść wymienionego na wstępie pisma do Rady Miejskiej wskazuje, że zgodnie z intencją autora zostało ono wysłane do wiadomości Prezesa Rady Ministrów, a tym samym spełniona została wola autora J. K. i powtórne przekazywanie pisma uchwałą organu stanowiącego rady gminy jest bezzasadne i stanowi unikanie realizacji obowiązków zawartych wart. 229 pkt 3 k.p.a w związku z art. 222 k.p.a .

W ocenie organu nadzoru pismo J. K. w części zawierającej zarzuty naruszenia przez Prezydenta Miasta Łodzi i podległych urzędników miejskich uchwały Nr LVII/1292/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 marca 2001 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Kopcińskiego, Małachowskiego, projektowanej ulicy Konstytucyjnej i torów PKP to jest dokładnie obszaru parku 3-go Maja poprzez m.in.: przeprowadzanie prac, które musiały polegać na rozbiórce istniejącego obiektu sportowego tj. płyty boiska głównego wraz z bieżnią i na wybudowaniu na terenie ośrodka sportowego MOSiR /d. Łodzianka/ nowych boisk i nowego budynku, stanowiącego zaplecze administracyjno-socjalne (parametrami przypominającego halę sportową), spowodowanie wycinki ok. 60 drzew, stanowiących część starego drzewostanu Parku im. 3 Maja należy rozpatrzyć jako skargę w trybie art. 229 pkt 3 k. p. a. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętymi poglądami doktryny zawarte w art. 222 k.p.a. rozwiązanie wiąże się z ogólną zasadą braku sformalizowania postępowania administracyjnego. Zasadniczo bowiem w całym tym postępowaniu strona nie musi znać prawa, nie musi prawidłowo nazywać składanych przez siebie pism, organ kwalifikuje je natomiast według treści. Takiego też zakwalifikowania dokonano przekazując Radzie Miejskiej w Łodzi pismo J. K.. Zgodnie z jego wolą pismo trafiło do Prezesa Rady Ministrów jednak mając na uwadze, że w powołanych przez J. K. przepisach art. 96 § 1 i art. 97 § 1 i § 2 ustawy o samorządzie gminnym podjęcie określonych w tych przepisach działań przez Prezesa Rady Ministrów nie jest w żaden sposób warunkowane wnioskiem obywatelskim, spełnieniem woli strony będzie sprawdzenie stawianych przez stronę zarzutów przez właściwy organ. W ocenie Wojewody Łódzkiego, ponieważ zarzuty dotyczą działania Prezydenta Miasta Łodzi i pracowników Urzędu Miasta Łodzi organem właściwym jest Rada Miejska w Łodzi. Zdaniem Wojewody brak rozpatrzenia pisma J. K. stanowi, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 229 pkt 3 k.p.a w związku z art. 222 k.p.a i z bezpodstawnym powołaniem art. 65 § 1 k.p.a oraz art. 231 k.p.a. co powoduje, że uchwała narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W skardze Rada Miejska w Łodzi podniosła zarzut naruszenia art. 222 k.p.a. (w zw. z art. 227 k.p.a.) przez jego błędną wykładnię, polegającą de facto na przyjęciu zasady, ze każde pisemne wystąpienie zawierające zarzuty pod adresem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, nawet kierowane do innego organu z wyraźnie sformułowanymi innymi wnioskami, a także zawierające negatywną ocenę działalności samej rady gminy, powinno zostać rozpatrzone przez tę radę w postępowaniu skargowym. Rada Miejska w Łodzi wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rada Miejska w Łodzi stwierdziła, że ani forma zewnętrzna, ani treść pisma J. K. nie wskazują na to, aby stanowiło ono skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Rada Miejska uznała, że w sytuacji, gdy autor pisma wyraźnie wskazał do kogo je kieruje i czego oczekuje od adresata, a przy tym w żadnym fragmencie nie podał, choćby w sposób dorozumiany, że oczekuje zbadania sprawy przez Radę Miejską, należy postąpić zgodnie z wolą wnoszącego pismo, to jest przekazać wystąpienie Prezesowi Rady Ministrów. W takim stanie rzeczy organy nie są uprawnione, by przy jasno sformułowanych wnioskach obywatela uznawać, że lepiej od tego obywatela wiedzą, co było jego celem i intencją. W ocenie Rady Miejskiej pismo J. K. nie stanowi skargi podlegającej rozpatrzeniu na zasadach określonych w Dziale VIII k.p.a. Zważywszy jednak na to, że Wojewoda Łódzki kwalifikuje je jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Rada zaznaczyła, że zgodnie z art. 229 pkt 1 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, wojewoda jest organem do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy. Skoro zatem Wojewoda upatruje w przedmiotowym piśmie skargi, zważywszy na to, że pismo to odnosi się do negatywnie ocenianych przez wnoszącego działań Rady Miejskiej w Łodzi, konsekwentnie zgodnie z powołanym przepisem, organ powinien rozpatrzyć skargę na owo działanie, nie zaś przekazywać ją Radzie do rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wyjaśnił, że wnioskodawca jest adwokatem i w swoim piśmie powołał przepisy odpowiadające intencjom jego wystąpienia. Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 18 listopada 2016 r. znak PNIK -I.4131.186.2016 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXVI/929/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia J. K..

Stosownie do treści art. 148 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Powołany przepis art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. A zatem rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność z prawem zakwestionowanej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, a następnie zbadać pod kątem legalności rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące tej uchwały. W związku z tym wskazać należy, że przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Również w judykaturze, odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). To stanowisko jest powszechnie utrwalone w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 11.02 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79, jak i szereg wyroków późniejszych, m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13, LEX nr 139872). Trzeba w tymi miejscu również zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA pojęcie istotnego naruszenia prawa nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 2; wyrok NSA z 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991, nr 26 s. 14 czy wyrok NSA z 16.11. 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie IV SA/Wa 2296/06, oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie IV SA/Gl 928/07, http://orzezcenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że jak wynika z akt sprawy, J. K. pismem z dnia 6 września 2016 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie wobec samorządu łódzkiego, tj. zarówno jego organu stanowiącego Rady Miejskiej w Łodzi oraz organu wykonawczego – Prezydenta Miasta Łodzi stosownych działań wynikających z uprawnień Prezesa Rady Ministrów określonych w art. 96 ust. 1 lub 97 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie wnioskodawcy działania władz miasta, opisane w przedmiotowym piśmie, świadczą o daleko idącym rozkładzie instytucji samorządu miejskiego w Mieście Łodzi. Sytuację tę może uzdrowić jedynie podjęcie działań w trybie art. 96 ust. 1 lub 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócił się więc o podjęcie przez Panią Premier odpowiednich działań. Pismo to wpłynęło do Wojewody Łódzkiego z prośbą o przekazanie według właściwości.

W ocenie organu nadzoru pismo J. K. w części zawierającej zarzuty naruszenia przez Prezydenta Miasta Łodzi i podległych urzędników miejskich uchwały Nr LVII/1292/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 marca 2001 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Kopcińskiego, Małachowskiego, projektowanej ulicy Konstytucyjnej i torów PKP to jest dokładnie obszaru parku 3-go Maja poprzez m.in.: przeprowadzanie prac, które musiały polegać na rozbiórce istniejącego obiektu sportowego tj. płyty boiska głównego wraz z bieżnią i na wybudowaniu na terenie ośrodka sportowego MOSiR /d. Łodzianka/ nowych boisk i nowego budynku, stanowiącego zaplecze administracyjno-socjalne (parametrami przypominającego halę sportową), spowodowanie wycinki ok. 60 drzew, stanowiących część starego drzewostanu Parku im. 3 Maja należy rozpatrzyć jako skargę w trybie art. 229 pkt 3 k. p. a.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody Łódzkiego. Wprawdzie zgodzić się należy z organem nadzoru, że zawarte w art. 222 k.p.a. rozwiązanie wiąże się z ogólną zasadą braku sformalizowania postępowania administracyjnego. Zasadniczo bowiem w tym postępowaniu strona nie musi znać prawa, nie musi prawidłowo nazywać składanych przez siebie pism - organ kwalifikuje je według treści. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. Rada Miejska w Łodzi dokonała prawidłowej oceny treści wniosku J. K. i właściwie oceniła intencje wnioskodawcy, które wynikają wprost ze złożonego pisma. Należy bowiem podkreślić, że adresat wystąpienia, podstawa prawna pisma J. K. oraz wnioski końcowe zawarte w tym piśmie są jednoznaczne, niebudzące wątpliwości i kompatybilne. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję. W świetle zaś art. 97 ust. 1 i 2 w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy podzielić pogląd Rady Miejskiej w Łodzi, że ani forma zewnętrzna, ani treść pisma J. K. nie wskazują na to, aby stanowiło ono skargę na działanie Rady Miejskiej w Łodzi w rozumieniu art. 227 k.p.a. Rada Miejska uznała, że w sytuacji, gdy autor pisma wyraźnie wskazał do kogo je kieruje i czego oczekuje od adresata, a przy tym w żadnym fragmencie nie podał, choćby w sposób dorozumiany, że oczekuje zbadania sprawy przez Radę Miejską, należy postąpić zgodnie z wolą wnoszącego pismo, to jest przekazać wystąpienie Prezesowi Rady Ministrów. W takim stanie rzeczy organy nie są uprawnione, by przy jasno sformułowanych wnioskach obywatela uznawać, że lepiej od tego obywatela wiedzą, co było jego celem i intencją. Treść pisma J. K. wskazuje, że jest on niezadowolony z działania władz samorządowych Miasta Łodzi i to zarówno jego organu stanowiącego Rady Miejskiej w Łodzi oraz organu wykonawczego – Prezydenta Miasta Łodzi. W uzasadnieniu wniosku J. K. wskazał, że w ostatnim czasie w działaniach Rady Miejskiej oraz Prezydenta Miasta Łodzi stwierdza się rażące pogwałcenie Konstytucji RP, ustaw, oraz co dziwniejsze jednej z uchwał Rady Miejskiej w Łodzi. Fakt, iż wnioskodawca swoje wnioski sformułował na tle konkretnie realizowanej w Łodzi inwestycji, nie uzasadniało, zdaniem Sądu, do wyrwania z kontekstu tego pisma jednego zdania i przekazania w tej części wniosku do rozpoznania Radzie Miejskiej jako skargi na działanie Prezydenta Miasta Łodzi. W ocenie Sądu J. K. w swoim wystąpieniu zwraca uwagę, że działania naruszające prawo dokonywane są w ramach współdziałanie władz samorządowych Łodzi. Do takich wniosków prowadzi konkluzja jego wystąpienia, że działania władz miasta świadczą o daleko idącym rozkładzie instytucji samorządu miejskiego w Mieście Łodzi. Sytuację tę może uzdrowić jedynie podjęcie przez Panią Premier odpowiednich działań w trybie art. 96 ust. 1 lub 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Autor pisma wystąpił zatem z wnioskiem o rozwiązanie Rady Miejskiej w Łodzi lub zawieszenie organów gminy t.j. rady gminy i prezydenta oraz ustanowienie zarządu komisarycznego. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że według jego wiedzy, wnioskodawca jest adwokatem i w swoim piśmie powołał przepisy odpowiadające intencjom jego wystąpienia.

Inną kwestią jest zasadność tego wniosku i ocena legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z takim wnioskiem, kwestie te jednak należały do oceny organu do którego skierowano wystąpienie. W niniejszym postępowaniu rolą Sądu była ocena legalności postępowania Rady Miejskiej w Łodzi dotyczącego podjęcia uchwały objętej postępowaniem nadzorczym. Jak bowiem wskazano na wstępie rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność z prawem zakwestionowanej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, a następnie zbadać pod kątem legalności rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące tej uchwały. W tym kontekście, w ocenie Sądu Rada Miejska przekazując wystąpienie J. K. Prezesowi Rady Ministrów nie naruszyła prawa. Uprawnione było stanowisko Rady, że badanie sprawy przez Radę Miejską w Łodzi w postępowaniu skargowym byłoby wyraźnie sprzeczne z intencjami autora. Również zdaniem Sądu analiza treści pisma skierowanego do Prezesa Rady Ministrów nie uprawnia do wniosku, że jego autor oczekiwał zbadania sprawy przez Radę Miejską w Łodzi skoro już w pierwszym zdaniu swojego wystąpienia wniósł o podjęcie wobec samorządu łódzkiego, tj. zarówno jego organu stanowiącego Rady Miejskiej w Łodzi oraz organu wykonawczego – Prezydenta Miasta Łodzi stosownych działań wynikających z uprawnień Prezesa Rady Ministrów określonych w art. 96 ust. 1 lub 97 ust 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, do którego skierował to pismo, a na zakończenie podkreślił, że działania władz miasta świadczą o daleko idącym rozkładzie instytucji samorządu miejskiego w Mieście Łodzi. Sytuację tę może uzdrowić jedynie podjęcie działań w trybie art. 96 ust. 1 lub 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji skoro zarówno adresat wystąpienia J. K. – Prezes Rady Ministrów Pani Beata Szydło - wskazana podstaw prawna tego wystąpienia, treść pisma oraz jego wnioski końcowe, nie budzą wątpliwości i precyzują intencje wnioskodawcy – objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Nr XXXVI/929/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia J. K. nie narusza prawa. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. W tym kontekście trzeba więc podkreślić, że Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały po tym jak doszedł do przekonania (pomijając wskazanie adresata i podstaw prawnych pisma), że fragment pisma J. K. stanowi w jego ocenie skargę na działanie Prezydenta Miasta Łodzi. Wojewoda więc w drodze samodzielnych ustaleń dokonał oceny intencji wnioskodawcy, mimo, iż z treści pisma J.K. w żadnym jego fragmencie autor nie podał, choćby w sposób dorozumiany, że oczekuje zbadania sprawy przez Radę Miejską. Już z tego powodu należy podważyć stanowisko Wojewody o istotnym naruszeniu prawa, które warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały. Zasadnie więc oceniając działanie Wojewody z tego punktu widzenia, Rada Miejska podnosi niekonsekwencję organu nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 229 pkt 1 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, wojewoda jest organem do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy. Skoro zatem Wojewoda upatruje w przedmiotowym piśmie skargi, zważywszy na to, że pismo to odnosi się do negatywnie ocenianych przez wnoszącego działań Rady Miejskiej w Łodzi, konsekwentnie zgodnie z powołanym przepisem , organ powinien rozpatrzyć skargę na owo działanie, nie zaś przekazywać ją Radzie do rozpatrzenia. Tymczasem na rozprawie pełnomocnik Wojewody Łódzkiego oświadczył, że nie ma wiedzy czy Wojewoda rozpoznał skargę na działanie Rady Miejskiej w Łodzi.

W ocenie Sądu całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy świadczy o nieuzasadnionym przekonaniu Wojewody o bezzasadnym przekazaniu pisma J. K. Prezesowi Rady Ministrów i unikaniu przez Radę Miejską w Łodzi realizacji obowiązków zawartych w art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 222 k.p.a. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że autor pisma wyraźnie wskazał do kogo je kieruje i czego oczekuje od adresata, a w żadnym fragmencie nie podał, choćby w sposób dorozumiany, że oczekuje zbadania sprawy przez Radę Miejską. Trudno za prawidłowy uznać wniosek Wojewody Łódzkiego, że strona która wskazuje na "daleko idący rozkład instytucji samorządu miejskiego" i występuje do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie wobec samorządu łódzkiego tj. zarówno jego organu stanowiącego Rady Miejskiej w Łodzi oraz organu wykonawczego – Prezydenta Miasta Łodzi stosownych działań wynikających z uprawnień Prezesa Rady Ministrów określonych w art. 96 ust. 1 lub 97 ust 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a więc bardzo negatywnie ocenia działanie Rady Miejskiej w Łodzi, oczekiwała, że ten organ skontroluje działanie Prezydenta Miasta Łodzi. Takiemu rozumowaniu przeczy również wskazanie podjęcia konkretnych środków wobec organów samorządu, których podjęcia oczekuje wnioskodawca od Prezesa Rady Ministrów bowiem przysługują one tylko temu podmiotowi. Wobec powyższego, zdaniem Sądu nie można mówić, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie zna prawa i należy go wyręczyć w ustaleniu jego intencji, a tym samym organów właściwych do rozpoznania jego pisma. Intencje wnioskodawcy zostały wyartykułowane w sposób jednoznaczny i konkretny poprzez wskazanie adresata, podstaw prawnych wniosku i sformułowanych żądań, które to elementy stanowią o spójności prawnej pisma.

Reasumując należy stwierdzić, że z treści pisma J. K. wynika jednoznacznie, że stanowi ono wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów ( a nie do Rady Miejskiej w Łodzi) o podjęcie wobec władz samorządowych Łodzi (zarówno jego organu stanowiącego Rady Miejskiej w Łodzi oraz organu wykonawczego Prezydenta Miasta Łodzi ) działań wynikających z art. 96 ust. 1 lub art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji Sąd uznał, iż Uchwała Nr XXXVI/929/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia J. K. nie narusza prawa w sposób istotny co oznacza, że

zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały należało uchylić na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

e.o.