Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 26/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1 pkt 1-2 , art 22
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art 80 , art 146 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 7 w zw. z art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w przedmiocie wpisania budynku do ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J.S. w dniu 30 grudnia 2016 r. (data stempla pocztowego), po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność materialno-techniczną [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 grudnia 2016 r. (znak: [...]) polegającą na wpisaniu budynku stanowiącego własność skarżącej położonego na dz. nr [...] w obr. J. , gm. S. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i założeniu dla obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków karty ewidencyjnej oraz odmowy wyłączenia budynku stanowiącego własność skarżącej położonego na dz. nr [...] w obr. J. , gm. S. z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, domagając się uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności ww. czynności, ewentualnie wyłączenia budynku stanowiącego własność skarżącej położonego na dz. nr [...] w obr. J. , gm. S. z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 9 listopada 2016 r. skierowała do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wezwanie do wykreślenia budynku mieszkalnego stanowiącego jej własność, a zlokalizowanego przy ul. [...] w J. z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i w konsekwencji anulowanie karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków. Skarżąca podała, że w odpowiedzi na ww. wezwanie organ odmówił wyłączenia obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Skarżąca zaznaczyła, że posiada ona interes prawny do wniesienia skargi, gdyż założenie karty ewidencyjnej dla ww. budynku mieszkalnego stanowiło ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego jej tytułu prawnego (prawa własności) do wskazanej nieruchomości.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżona czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na założeniu karty ewidencyjnej dla budynku stanowiącego jej własność narusza art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.). Skarżąca przytoczyła również treść art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z., a następnie wskazała, że ewidencja zabytków, której dotyczy zaskarżona czynność organu, zgodnie z treścią art. 21 u.o.z., stanowi podstawę do sporządzenia programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Ponadto skarżąca przywołała treść art. 22 ust. 2 u.o.z., a następnie podkreśliła, że zagadnienie dotyczące Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków zostało uregulowane w art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. oraz w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661), przy czym w odniesieniu do zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków istotne są przepisy § 10, § 13-15 oraz załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, w świetle ww. przepisów, do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Tymczasem skarżąca podniosła, że wpisanie należącego do niej budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nie było poprzedzone jakimikolwiek działaniami zmierzającymi do ustalenia zabytkowego charakteru tego budynku, zaś dane zamieszczone w karcie ewidencyjnej obiektu nie są prawdziwe. Skarżąca podkreśliła bowiem, że zgodnie z operatem szacunkowym wyceny nieruchomości gruntowej zabudowanej "[...] " z kwietnia 2002 r. przedmiotowy budynek został wybudowany w 1957 r., niemniej jednak sporządzony operat w żaden sposób nie sugerował jakiegokolwiek zabytkowego charakteru obiektu. Ponadto skarżąca wskazała, że w karcie ewidencyjnej obiektu został on sklasyfikowany jako powstały w pierwszej połowie XX w., co zdaniem skarżącej nie było zgodne ze stanem faktycznym i błędnie sugeruje zabytkowy charakter obiektu. Skarżąca podał również, że ww. obiekt jest budynkiem współczesnym zachowującym jedynie powierzchowne podobieństwo do autentycznych obiektów zabytkowych (drewnianych obiektów uzdrowiskowych stylu tyrolskiego lub zakopiańskiego). W ocenie skarżącej, do błędnej klasyfikacji budynku mógł także przyczynić się fakt, iż od jego powstania nie był on konserwowany, ani odnawiany z zewnątrz i z tego powodu drewniana elewacja wyglądała na starszą niż jest w rzeczywistości. Ponadto skarżąca podkreśliła, że z uwagi na fakt, iż zakupiony przez nią w 2002 r. budynek był w złym stanie technicznym, a zgodnie ze sporządzonym na potrzeby Lasów Państwowych operatem szacunkowym stopień jego zużycia określono na 56%, to nastąpiła konieczność wykonania kapitalnego remontu obiektu, w wyniku którego zostały użyte materiały współczesne, m.in. pokrycie dachowe wykonano z blachy trapezowej, a większość materiałów wykończeniowych to płyty GK, płytki gresowe, plastikowe okna. Dlatego też, zdaniem skarżącej, wizerunek budynku, szczególnie z zewnątrz nie nosi znamion i cech, które pozwoliłyby zaklasyfikować go jako obiekt zabytkowy. Dodatkowo skarżąca podniosła, że fotografia załączona w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków została wykonana z dużej odległości i jest niskiej jakości, a przez to w sposób słaby obrazuje stan faktyczny obiektu i może się przyczyniać do błędnej jego oceny. Ponadto, skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowy budynek jest własnością prywatną i jest użytkowany jako budynek mieszkalny, a nie jak określono w karcie ewidencyjnej, jako – "[...] ". Skarżąca podała również, że karta ta nie jest podpisana i nie wiadomo, kto i kiedy dokładnie ją sporządził, co zdaniem skarżącej dodatkowo potwierdza całkowitą dowolność ujmowania w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków przez [...] Konserwatora Zabytków obiektów, które nie mają zabytkowego charakteru. Tym samym, w ocenie skarżącej, dokument ten nie może być podstawą określania jakichkolwiek stanów faktycznych lub prawnych odnoszących się do budynku stanowiącego własność skarżącej. Według skarżącej, w zaistniałym stanie faktycznym nie można było dokonać wpisu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków obiektu, który nie został zakwalifikowany jako zabytek, bez ustalenia bądź analizy, czy badań w tym przedmiocie, a w związku z tym jego dokonanie należy ocenić jako dowolne działanie organu, niezgodne z treścią art. 3 pkt 1 u.o.z. Ponadto skarżąca podkreśliła, że zaskarżona czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków naruszała również treść § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ – powołując się na treść art. 22 ust. 2 u.o.z. – wskazał, że przedmiotowy budynek jest obiektem nieruchomym, a w związku z tym włączenie go do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nie wymagało uzyskania zgody jego właściciela. Ponadto organ podał, że procedura umieszczenia zabytku w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nie polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a w następstwie tego informowania strony – właściciela obiektu o założeniu karty ewidencyjnej. W ocenie organu, stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że zgodnie z § 15 ww. rozporządzenia do jego obowiązków należało jedynie zawiadomienie właściwiej gminy o ujęciu ww. budynku w ewidencji (czego też dokonał pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r.), a w związku z tym nie był on zobligowany do informowania stron o dokonanej czynności, gdyż tego rodzaju działania nie są traktowane jako działania jurysdykcyjne. Zdaniem organu, jako oczywiste należy bowiem uznać, że włączenie karty zabytku do ewidencji wynikało ze stwierdzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że przedmiotowy budynek charakteryzuje się cechami, które uzasadniały objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ponadto, według organu, przedmiotowy budynek mieścił się w pojęciu zabytku określonym w art. 3 pkt u.o.z., a zatem mógł on zostać ujęty w ewidencji. Tym samym, zdaniem organu – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie było konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, gdyż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem wyspecjalizowanym, dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa, cech stylistycznych o sposobie budowania charakterystycznym dal regionu górskiego. Ponadto, w ocenie organu, obiekt posiada cechy budownictwa podhalańskiego i jest cenny dla tego miejsca wzmacniając jego charakter i dokumentując przebieg historii miejscowości J. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał bowiem, że budynek ten jest przykładem domu drewnianego budowalnego według określonych zasad, z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, zdobień, ale też technik budowlanych, proporcji, czy też kątów nachylenia dachów. Organ nadmienił również, że wpisanie obiektu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków cechuje się nieco niższymi wymaganiami niż wpisanie budynku do rejestru zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przywołał także pojęcia "zabytkowości", "wartości artystycznej, jak również "interesu społecznego", podnosząc, że zostały one dobrze opracowane w literaturze. Ponadto organ podkreślił, że wpisany do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków budynek stanowiący własność skarżącej, jest przykładem architektury podhalańskiej pomimo, że znajduje się na terenie P. , a mianowicie został on utworzony na planie prostokąta, orientowany kaletnictwo do drogi, posadowiony na tynkowej podmurówce z drewnianymi ścianami wykonanymi w typowej dla regionu [...] konstrukcji wieńcowej – w części parteru na tzw. zamek węgłowy z ostatkami, a w części poddasza na tzw. jaskółczy ogon. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dodał przy tym, że szczytowe ściany elewacji bocznych częściowo oszalowane deskami (szalunek pionowy) i częściowo wykonane w konstrukcji wieńcowej, zaś szczelina pomiędzy belami została wypełniona włóknem (pakułami/sznurem). Ponadto wskazał, że stolarka okienna drewniana została wykonana z podziałami pionowymi w białej kolorystyce, drzwi drewniane w kolorze korespondującym ze ścianami budynku, zaś konstrukcja dachu dwuspadowego, półszczytowego, krytego blachą trapezową w kolorze ciemnego brązu wraz z obróbką blacharską. Organ podkreślił także, że w szczycie elewacji frontowej oraz tylnej znajdują się dwie lukarny kryte dachem dwuspadowym, półszczytowym, a tym samym – zdaniem organu – obiekt stanowi przykład budynku mieszkalnego zachowanego w typowej formie, bryle wraz z kształtem i typem dachu (półszczytowy – charakterystyczny dla architektury [...] oraz autentycznej substancji. Dlatego też według organu jest on cennym przykładem lokalnej tradycji budownictwa drewnianego na terenie południowej Polski.

Jednocześnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podał, że karta ewidencyjna obiektu została założona w sierpniu 2015 r., przy czym zabytkowy charakter włączonego do ewidencji budynku został przez organ prawidłowo zweryfikowany.

Na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. Sąd zobowiązał skarżącą do wyjaśnienia i przedłożenia dowodu na okoliczność, kiedy dowiedziała się o dokonaniu wpisu przedmiotowego budynku – w terminie 7 dni – pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 30 maja 2017 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wskazała, że o przedmiotowym wpisie dowiedziała się z rozmowy telefonicznej z pracownikiem urzędu K.J. w dniu 17 listopada 2016 r., na którą to okoliczność przedłożyła kserokopię notatki służbowej z dnia 17 listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z treścią art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kwestionowanej czynności, (Dz.U.2014.1446 t.j. z dnia 2014.10.24 ): "1. Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. 2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. 3. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku.4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.6. Właściwy dyrektor urzędu morskiego prowadzi ewidencję zabytków znajdujących się na polskich obszarach morskich w formie zbioru kart ewidencyjnych".

Zgodnie z treścią § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661): "1. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki:1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość;4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. 2. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia.

Zarazem § 14 omawianego rozporządzenia podnosi, że: 1. Wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. 2. Generalny Konserwator Zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do krajowej ewidencji zabytków po otrzymaniu tej karty od wojewódzkiego konserwatora zabytków. § 15. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków".

Jednocześnie dla potrzeb kontrolowanej sprawy trzeba zauważyć, że zgodnie z treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

"§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;(....)"

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w myśl postanowień art. 52 § 3 p.p.s.a.: " Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". W ocenie Sądu, Skarżąca spełniła wymogi formalne skutecznego wniesienia skargi.

Idąc dalej, trzeba zauważyć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 3 września 2013 r., sygn.. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2), chociaż, ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryteria, trudno jest dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 cyt. ustawy; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Z treści skargi wynika, że skarżąca J.S. kwestionuje wpisanie/włączenie budynku stanowiącego własność skarżącej położonego na dz. nr [...] w obr. J. , gm. S. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, co ma miejsce w drodze założenia dla ww. obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków karty ewidencyjnej, gdyż z prawnego i praktycznego punktu widzenia, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Czynność ta w przekonaniu Sądu I instancji wypełnia przesłanki innej niż określone w pkt 1-3, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest przy tym bowiem bezsprzecznie, że treść przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) świadczy, że stosunki tworzące się na ich podstawie cechują się nierównorzędnością stron, a zarazem dotykają materii publicznej (obowiązków organów publicznych) o charakterze organizatorskim. Nie są to zatem przepisy cywilnoprawne, lecz administracyjnoprawne. Z kolei, skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest powstający po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek, zawiadomienia o tym właściwej gminy w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków. Konsekwencją zaś włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości, aczkolwiek o charakterze najlżejszym spośród wszystkich możliwych skutków, jakie wywołują formy ochrony zabytków wymienione w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

W świetle tego co zostało wyżej przedstawione, podkreślić należy zatem, że przedmiotem tej sprawy jest wpisanie/włączenie budynku stanowiącego własność skarżącej J.S. położonego na dz. nr [...] w obr. J. gm. S. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, kwalifikowane jako działanie organu/czynność objęta przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. o charakterze jednostronnym (władczym), z zakresu administracji publicznej, podjęta w sprawie indywidualnej i dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a polegającą na wpisaniu/włączeniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Jednocześnie czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie należy do aktów lub czynności, które nie podlegałyby kontroli sądu administracyjnego z mocy wyłączenia zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wprowadzonego na mocy ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 658 (vide: postanowienie NSA z dnia 6 września 2016 r., II OSK 1771/16).

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Konstrukcja środka stosowanego do skarg na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oparta jest na konstrukcji sankcji bezskuteczności. Bezskuteczność czynności materialnotechnicznej oznacza, że jej dokonanie od chwili jej wykonania nie wywołało skutku prawnego, a zatem nie mogła wywołać następnych skutków prawnych w zakresie sytuacji jednostki (uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa). Podstawą do oceny zgodności z prawem aktu lub czynności, interpretacji są naruszenia przepisów prawa materialnego, ale też naruszenia przepisów postępowania, które są wyliczone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a., przesądzające o wadliwości ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji zastosowania sankcji wzruszalności aktu lub bezskuteczności czynności (Adamiak B. Wyroki w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) wydane w indywidualnych sprawach (art. 146 p.p.s.a.), [w:] Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, monografia WK 2015).

W tym miejscu Sąd I instancji stwierdza, że dokonał oceny zgodności z prawem, objętej skargą J.S. , czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w jej wyniku, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej, stwierdził naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co kwalifikuje bezskuteczność tej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Dla wyniku zgodności z prawem kontrolowanej czynności istotne jest bowiem, że z analizy treści karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu nie wynika z jakich powodów dla przedmiotowego budynku została założona karta ewidencyjna zabytku. W przekonaniu Sądu, skoro włączenie nieruchomości do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powoduje określone skutki prawne dla właściciela nieruchomości, a nadto jest to czynność jednostronna, niezależna od woli właściciela danej nieruchomości, to z treści karty powinno wynikać lapidarne merytoryczne uzasadnienie właściwego organu o właściwości szczególnej fachowego w dziedzinie, którą administruje, dlaczego, z jakich powodów materialnoprawnych obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 pkt1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Nie jest zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dokonywanie przez arbitralne czynności materialnotechniczne organu kwalifikacji nieruchomości, z której wynikają skutki prawne dla właściciela w sposób niekontrolowalny od strony meritum podejmowania tej czynności. Niezależnie od tego, w przekonaniu Sądu I instancji wymogi jakie stawia ww. rozporządzenie w przedmiocie treści karty – są spójne z ustaleniami Sądu, gdyż trzeba dokonać ich wykładni z celem i skutkami ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Z tego właśnie powodu Sąd widzi naruszenie przez organ art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami regulując materię publicznoprawną nie zawiera własnych norm proceduralnych, ale też, zdaniem Sądu I instancji, żaden jej przepis nie wyłącza stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej, w doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowanego k.p.a. mają walor uniwersalny wobec wszystkich zrekodyfikowanych postępowań administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji, wpis w wojewódzkiej ewidencji, który materializuje się/realizuje się przez założenie karty zabytku i włączenie jej do rejestru zabytków powinien odzwierciedlać stan faktyczny, który powinien mieć oparcie w stosownej dokumentacji uzasadniającej w szczególności przyczyny i zakres ochrony konserwatorskiej. To, że ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem/włączeniem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP. Skoro § 14 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. podnosi, że: 1. Wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację, to w świetle tego przepisu i powyższych ustaleń jest oczywiste, że dane zawarte w karcie ewidencyjnej powinny chociażby w minimalnym, podstawowym zakresie odzwierciedlać, dokumentować, uzasadniać, komentować zabytkowy ustawowy wymiar obiektu, dla którego założona jest karta ewidencyjna. Nie jest z kolei zadaniem Sądu na tym etapie kontroli sądowej, wypowiadanie się, jak tego chce skarżąca, w przedmiocie zabytkowego charakteru obiektu, gdyż z przyczyn wskazanych powyżej kontrola tej kwestii byłaby przedwczesna.

Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd I instancji rozstrzygnął stosownie do przepisu art. 200 i art. 205 p.p.s.a.