Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3230/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ") - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - zwanej dalej także: "ustawą oświadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor [...] NFZ") nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., którą organ pierwszej instancji oddalił odwołanie P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie świadczenia w zakresie chirurgii onkologicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2016 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie świadczenia w zakresie chirurgii onkologicznej na obszarze: [...],[...],[...],[...].

Organ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1. Zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2. Zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

3. Zarządzeniu nr 71/2012/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna.

Jednocześnie organ zawarł w głoszeniu elementy określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719).

W przedmiotowym postępowaniu zostały złożone 3 oferty, w tym oferta strony skarżącej.

Komisja konkursowa wezwała do uzupełniania braków formalnych 2 oferentów. W części jawnej konkursu komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

W związku ze stwierdzeniem przez Komisję konkursową występowania elementów spornych harmonogramu personelu, skarżąca spółka w dniu [...] kwietnia 2013 r. została wezwana, w trybie przepisów § 6 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu w terminie do dnia 24 kwietnia 2013 r.

Strona skarżąca złożyła stosowne wyjaśnienia pisemnie w dniu [...] kwietnia 2013 r.

Ponadto, Komisja konkursowa w trakcie prowadzenia oceny formalno-prawnej ofert, stwierdziła rozbieżności dotyczących posiadania Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych, ważnego w dniu zawarcia umowy i wezwała skarżącą spółkę pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. do złożenia wyjaśnień w terminie do dnia [...] kwietnia 2013 r., pod rygorem odrzucenia oferty.

Ustosunkowując się do powyższego wezwania Komisji konkursowej, strona skarżąca udzieliła stosownych wyjaśnień pisemnych w dniu [...] kwietnia 2013 r.

Komisja konkursowa stwierdziła także rozbieżności w danych wykazanych w ofercie i wezwała stronę skarżącą do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca spółka udzieliła Komisji konkursowej wyjaśnień w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez stronę skarżącą zajęła pierwszą pozycję w rankingu. Z akt sprawy wynika, że oferta strony skarżącej uzyskała 82,750 pkt., w tym za:

- ofertę cenową - 10,000 pkt.

- kompleksowość - 3,750 pkt.

- jakość - 63,000 pkt.

- dostępność - 6,000 pkt.

Następnie, z wybranymi oferentami, którzy przeszli cześć jawną postępowania i spełniali warunki wymagane do realizacji świadczeń, zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje, podczas których ustalono ostateczne stanowiska w zakresie ceny i liczby świadczeń. W ramach negocjacji, które odbyły się w dniu [...] maja 2013 r., ustalono cenę jednostkową w wysokości 8,80 złotych (cena jednostki rozliczeniowej) oraz liczbę 5056 (jednostkę rozliczeniową) świadczenia w zakresie chirurgii onkologicznej. W protokole końcowym z negocjacji zawarto ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny. Jednocześnie w protokole zawarto wyraźne zastrzeżenia, w myśl których:

1) zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy;

2) rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana;

3) w przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania.

Protokół końcowy z negocjacji strony podpisały w dniu [...] maja 2013 r.

W wyniku negocjacji przeprowadzonych przez Komisję konkursową oferta skarżącej spółki uzyskała w rankingu końcowym trzecią pozycję.

W dniu [...] czerwca 2013 r., po sporządzeniu przez Komisję konkursową rankingu końcowego w dniu [...] czerwca 2013 r. obejmującego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu, nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, zgodnie z którym oferta strony skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie było wynikiem uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia spornego postępowania konkursowego - wskazała, że nie wybrała oferty złożonej przez stronę skarżącą ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty i wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. W rankingu końcowym oferta uzyskała 83,874 pkt., w tym za: ofertę cenową (11,124 pkt.), kompleksowość (3,750 pkt.), jakość (63,000 pkt.) i dostępność (6,000 pkt.). Komisja konkursowa stwierdziła, że dokonała wyboru ofert, które w rankingu końcowym uzyskały co najmniej 90,250 pkt.

Mając na względzie powyższe strona skarżąca, nie zgadzając się z niewybraniem jej oferty, złożyła do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania przez Komisję konkursową.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, powołując się na przepis art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję nr [...], którą oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor [...] NFZ w formie tabeli przedstawił ocenę punktową przyznaną w poszczególnych kryteriach w rankingu końcowym ofertom wybranym (na 1 i 2 pozycji w rankingu końcowym) oraz punktację przyznaną ofercie strony skarżącej.

Od powyższej decyzji Dyrektora [...] NFZ, strona skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2013r. wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, a także o ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 134, art. 142 i art. 148 ustawy o świadczeniach.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła, że Komisja konkursowa, dokonując weryfikacji złożonych ofert, nie może ograniczać się wyłącznie do oceny punktowej za poszczególne kryteria wygenerowanej przez system komputerowy i do porównywania liczby uzyskanych przez oferentów punktów za różnych płaszczyznach, bez merytorycznej oceny każdego z poszczególnych kryteriów. Zdaniem strony skarżącej, wówczas powoływanie komisji konkursowej mijałoby się z celem. Skarżąca spółka stwierdziła, że obniżyła cenę za punkt, by zapewnić swoim pacjentom dostęp do lekarzy oraz do kontynuowania leczenia i dopełnienia procesu terapeutycznego tym samym lekarzom, którzy udzielali świadczeń szpitalnych. Strona skarżąca wskazała również, że w arkuszach ankietowych brak było aplikacji uwzględniającej ocenę z uwagi na współpracę oddziału chirurgii onkologicznej. Dodatkowo strona skarżąca zwróciła uwagę, że [...] NFZ tylko jeden raz negocjował ze stroną warunki umowy i nie skorzystał z możliwości powtórnego zaproszenia skarżącego P., pomimo uzyskania najwyższej liczby punktów za kryteria pozacenowe, a zwłaszcza za jakość, która spośród ofert została oceniona najwyżej, na ponowne negocjacje. Skarżąca spółka podkreśliła, że zachowanie Komisji konkursowej wskazuje na to, iż najważniejszym elementem oceny stała się w tym przypadku cena, tak jakby płatnikowi nie zależało na utrzymaniu świadczeniodawcy o wysokiej kompleksowości, gwarantującemu najwyższą jakość i dostępność. Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę również na fakt, że kwotę stanowiącą przedmiot postępowania rozdzielono pomiędzy dwóch świadczeniodawców w powiecie malborskim i tczewskim, którzy osiągnęli niższą liczbę punktów kryteriach pozacenowych. Strona uznała, że przyjęta dystrybucja świadczeń nie zapewnia właściwej dostępności do świadczeń dla pacjentów, szczególnie, że naturalny zasięg działania skarżącej spółki obejmuje powiat [...],[...],[...] i [...]. Strona skarżąca podkreśliła, że zachowanie stanu rozstrzygnięcia postępowania stanowi działanie sprzeczne z nałożonym na NFZ w art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Strona skarżąca stwierdził, że pomimo faktu, iż posiada niewątpliwie wyższe kwalifikacje merytoryczne od świadczeniodawców wyłonionych w spornym postępowaniu konkursowym, gdyż posiada oddział chirurgii onkologicznej, najwyżej ocenianą kompleksowość, wysoko wykwalifikowaną kadrę lekarską, zapewnia dobry dostęp do świadczeń i obniżyła wartość wyceny punktu - nie została uwzględniona w rozstrzygnięciu. Strona skarżąca zarzuciła Dyrektorowi [...] NFZ, iż organ ten nie uzasadnił w żaden sposób podstaw orzeczenia o natychmiastowym wykonaniu umowy, ograniczając się wyłącznie do wskazania na konieczność zapewnienia dostępu do materiału dowodowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ, powołując się na zasady przeprowadzania postępowań konkursowych określone ustawą o świadczeniach - stwierdził, że ocena oferty strony skarżącej została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Zdaniem organu odwoławczego, [...] Oddział Wojewódzki Funduszu zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, zaś wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane ze spornym postępowaniem konkursowym udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Prezes NFZ uznał, że przystępując do postępowania, skarżąca spółka miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w spornym postępowaniu, a ponadto były jawne oraz nie podlegały zmianie w toku postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy zarządzenia określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Organ wskazał, że końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego zarządzenia. Jednocześnie Prezes NFZ zauważył, że w strona skarżąca dołączyła do oferty oświadczenie, w którym wyraźnie wskazała, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Organ wskazał, że pod uwagę wzięto wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium. Prezes NFZ stwierdził, że konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest trybem eliminacyjno-konkurencyjnym. Organ wyjaśnił, że oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane są w rankingach od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów. W konsekwencji, Prezes NFZ wyjaśnił, że oferta skarżącej spółki nie została wybrana, bowiem na przedmiotowy konkurs złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że spełnienie warunków wymaganych jest - zgodnie z warunkami zawierania umów - elementem niezbędnym, warunkującym uczestnictwo w postępowaniu konkursowym, natomiast oferty konkurują ze sobą warunkami realizacji świadczeń dodatkowo ocenianymi. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiot zamówienia został opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, zapewniający uczciwą konkurencję, przy jednoczesnym zagwarantowaniu równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Zdaniem organu, pytania ankietowe skierowane do wszystkich oferentów były jednakowe. Organ odwoławczy uznał, że do zawarcia umów zostały wybrane oferty z najwyższą oceną punktową, do wyczerpania wartości zamówienia oznaczonej w ogłoszeniu o postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia dostępności do świadczeń, Prezes NFZ wskazał, że ustawa o świadczeniach nie przewiduje zabezpieczenia świadczeń w każdej lokalizacji kraju. Organ zaznaczył, że podczas realizacji zadań dotyczących kontraktowania świadczeń, oddziały wojewódzkie Funduszu są zobowiązane do przeprowadzenia analiz dostępności do świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego, z uwzględnieniem różnych potrzeb świadczeniobiorców oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konkretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie. Zdaniem organu odwoławczego, oczywistym jest, że w przypadku wybrania w drodze konkursu oferenta w konkretnej lokalizacji, zawsze będzie istniała niedogodność lokalizacyjna dla określonej grupy świadczeniobiorców. W ocenie Prezesa NFZ, jest to sytuacja nieunikniona przy ograniczonej ilości publicznych środków na finansowanie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie - ograniczonego wyboru oferentów. Prezes NFZ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu Komisja konkursowa wyłoniła 2 oferentów, którzy będą udzielać świadczeń w zakresie określonym zamówieniem, a więc - zgodnie z ustawą o świadczeniach - świadczeniobiorcom zapewniono prawo wyboru świadczeniodawcy spośród tych świadczeniobiorców, którzy będą mieli zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących nieuwzględnienia przy wyborze ofert posiadania przez skarżącą spółkę wysokich kwalifikacji, a także posiadania przez nią oddziału chirurgii onkologicznej oraz złożenia oferty z wysoko ocenianą kompleksowością, wysoko wykwalifikowaną kadrą lekarską, jak również nieuwzględnienia zapewnienia przez skarżącą dobrego dostępu do świadczeń i obniżenia wartości wyceny punktu, Prezes NFZ wskazał, że o wyborze ofert w spornym postępowaniu konkursowym zadecydowały punkty uzyskane za kryterium jakości, dostępności i ceny. Organ odwoławczy podniósł, że parametry te zostały ustalone w sposób jednakowy dla wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w ambulatoryjnej opiece specjalistycznej. Prezes NFZ wyjaśnił, że w ramach tych parametrów nie są badane takie okoliczności, jak długość trwania kontraktu zawartego z Narodowym Funduszem Zdrowia, czy też dotychczasowa praca świadczeniodawców, za wyjątkiem kryteriów określonych w zakresie jakości. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że cena jest jednym z kryteriów, które były brane pod uwagę przy ocenie oferty.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy Zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Organ zauważył, że końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego zarządzenia. Prezes NFZ wskazał, że łączna ocena danego oferenta dokonywana jest na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów za ofertę cenową. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - decydującym kryterium przy wyborze ofert nie było kryterium cenowe. Organ odwoławczy podkreślił, że w załączniku nr 2 do cyt. Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ wyraźnie zostały zdefiniowane zasady określenia ceny oczekiwanej przez Fundusz oraz skutek porównania ceny oferenta podanej w ofercie w stosunku do ceny oczekiwanej podanej przez Fundusz. Organ przypomniał także, iż ceną oczekiwaną przez NFZ jest cena wynikająca zwartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie wskazanych przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu maksymalną liczbę punktów równą 20 punktów, zgodnie z kryteriami oceny ustalonymi przez Prezesa Funduszu w Zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ, oferent uzyskiwał za podanie w ofercie ceny minimalnej Cmin, równej 0,9 części ceny oczekiwanej. Ponadto, jak wskazał organ, zgodnie z przedstawionym wzorem, jeśli cena oferenta jest mniejsza od ceny minimalnej, liczba punktów w kryterium ceny pozostanie stała i będzie równa wadze skalującej "s", a więc, obniżenie ceny za świadczenia przez oferenta poniżej ceny minimalnej, zgodnie z ustalonymi kryteriami, nie skutkuje już dalszym zwiększeniem punktacji w kryterium cenowym. Organ odwoławczy podkreślił, że dla przedmiotowego postępowania cena minimalna Cmin (przy cenie oczekiwanej 8,90 zł) wyniosła 8,01 zł. Maksymalną ilość punktów można było więc uzyskać za propozycję cenową na poziomie 8,01 zł za punkt, a więc poniżej ceny oczekiwanej przez zamawiającego. Prezes NFZ zauważył, że strona skarżąca w toku negocjacji podała cenę 8,80 zł, w związku z czym jego oferta cenowa nie uzyskała maksymalnej ilości punktów w kryterium cenowym.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego jednokrotnego prowadzenia negocjacji przez [...] NFZ z odwołującym, Prezes NFZ wskazał, że został zawarty protokół końcowy z negocjacji, w którym zawarto ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny, a ponadto uwagi, w myśl których m.in. zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Organ odwoławczy przypomniał, że strona skarżąca powyższy protokół podpisała. Ponadto Prezes NFZ wskazał, że każdy z oferentów startujących w spornym postępowaniu miał możliwość negocjacji ceny tylko raz. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca spółka, podpisując protokół z negocjacji, zgodziła się na określoną liczbę punktów i cenę punktu jednostkowego.

Odpowiadając na zarzut strony skarżącej dotyczący ograniczenia się Komisji konkursowej wyłącznie do oceny punktowej za poszczególne kryteria za pomocą systemu komputerowego i do porównywania liczby uzyskanych przez oferentów punktów za różnych płaszczyznach bez merytorycznej oceny każdego z poszczególnych kryteriów, Prezes NFZ stwierdził, że system komputerowy służy tylko i wyłącznie jako narzędzie pomocnicze w procesie oceny ofert oraz sporządzania niektórych dokumentów w postępowaniu konkursowym, np. rankingów początkowego i końcowego. Prezes NFZ podkreślił, że Komisja konkursowa analizuje każdą z ofert oddzielnie i w części jawnej i niejawnej dokonuje stosownej oceny ofert na podstawie obowiązujących w danym postępowaniu przyjętych kryteriów oceny ofert.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku uzasadnienia podstaw do orzekania o natychmiastowym wykonaniu umowy oraz ograniczenia się przez organ pierwszej instancji wyłącznie do wskazania na konieczność zapewnienia dostępu do świadczeń świadczeniobiorcom na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie spornej decyzji Dyrektora [...] NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności - Prezes NFZ zauważył, że przepis art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zdaniem organu odwoławczego, w tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Organ stwierdził, że umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zawierane są po przeprowadzeniu postępowania w trybie określonym w art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Organ wyjaśnił, że przez pojęcie "przeprowadzenie postępowania" należy rozumieć zakończenie postępowania polegającego na wyborze świadczeniodawcy, z którym będzie podpisana umowa oraz czas na rozpatrzenie środka odwoławczego przysługującego tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Zdaniem organu, postępowanie wszczęte wniesieniem odwołania nie ma charakteru cywilnoprawnego, a administracyjnoprawny. W związku z powyższym, Prezes NFZ uznał, że do postępowania tego zastosowanie mają odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa szczegółowa stanowi inaczej. Prezes NFZ stwierdził, że w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, Prezes NFZ stwierdził, że analiza treści wyroków sądów administracyjnych potwierdza prawidłowość nadania spornej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] czerwca 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 875/11, a także na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/09 oraz z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1710/09 - stwierdził, że z wyroków tych wynika, iż decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ podlega procedurze administracyjnej, a więc także zasadom przewidzianym w przepisie art. 108 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanką, którą się kierował - była ochrona życia, mająca szczególne znaczenie w okolicznościach sprawy niniejszej, a która przewidziana jest w art. 108 k.p.a.

Analizując stanowisko strony skarżącej, Prezes NFZ zauważył, że zarzuty skarżącej spółki nie odnoszą się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania prze komisję konkursową, których skutkiem byłby uszczerbek w interesie prawnym podmiotu odwołującego się. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 262/08 - wskazał, że aby świadczeniodawca mógł skutecznie wnieść środek odwoławczy i skargę, Fundusz musi naruszyć określone przepisami prawa zasady postępowania, w rozumieniu zarówno materialno-prawnym (np. wymagania od świadczeniodawców), jak i proceduralnym (np. warunki postępowania). Organ odwoławczy wyjaśnił, że takie naruszenie zasad postępowania musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy. Zdaniem Prezesa NFZ, działania Komisji konkursowej prowadzącej sporne postępowanie były zgodne zarówno z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W efekcie, zdaniem organu, nie doszło do naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem niniejszego postępowania konkursowego, zaś zachowanie Komisji konkursowej było zgodne z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż ranking końcowy stanowi odzwierciedlenie decyzji Komisji konkursowej w przedmiocie porównania ofert i odzwierciedla wszelkie dane niezbędne do dokonania wyboru oferty na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury oraz doktryny, niewybranie oferty nie stanowi uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia spornego postępowania konkursowego, nie wybrała oferty złożonej przez stronę skarżącą ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez wyżej wymieniony podmiot niewystarczającą liczbę punktów w ocenie ofert w rankingu końcowym, tworzonym według kryteriów ustalonych w sposób jednolity dla wszystkich oferentów. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty strony skarżącej nie odnoszą się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez Komisję konkursową, których skutkiem byłby uszczerbek w interesie prawnym skarżącej spółki.

Ponadto, Prezes NFZ stwierdził, że skarżąca spółka nie wykazała, aby [...] Oddział Wojewódzki NFZ naruszył w toku postępowania konkursowego zasady określone w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, nie został naruszony interes prawny strony skarżącej.

Organ odwoławczy stwierdził również, że nadając swojej decyzji rygor natychmiastowego wykonania, działał na podstawie przepisu art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w M., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2013 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania., strona skarżąca zarzuciła Prezesowi NFZ:

- naruszenie przepisów art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 2 oraz art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, a także

- naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu strona skarżąca zauważyła, że zgodnie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa winna dokonać wyboru oferty zapewniającej przede wszystkim ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość i dostępność, a następnie wynegocjować cenę, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans dla przedmiotu zamówienia. Skarżąca spółka uznała, że w postępowaniu konkursowym zadaniem Funduszu jest wyłonienie nie oferty najtańszej, ale takiej, która stanowi najkorzystniejszy bilans ceny i jakości, co oznacza, że cena nie jest jedynym kryterium rankingującym, ale stanowi jeden z elementów oceny złożonej oferty. Strona skarżąca podkreśliła, że w przypadku uzgodnienia jednego z elementów, tj. ceny, na wybór oferty ma wpływ także drugi czynnik, czyli szeroko rozumiana jakość oferowanych usług.

Skarżąca spółka zauważyła, że Prezes NFZ wskazał w zaskarżonej decyzji, że o wyborze oferty w przedmiotowym postępowaniu zadecydowały punkty uzyskane za kryterium jakości, dostępności i ceny, gdyż łączna ocena danego oferenta dokonywana jest na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów za ofertę cenową. W związku z tym, strona skarżąca przypomniała, że spośród uczestniczących w konkursie oferentów, uzyskała ona najwyższą ilość punktów za kryterium kompleksowości, gwarantując tym samym, zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ, najwyższą kompleksową realizację świadczeń w danym zakresie uwzględniającą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne). Zdaniem skarżącej spółki, kryterium kompleksowości, pomimo postanowień przepisów art. 148 i art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, nie było uwzględniane zarówno przez Komisję konkursową przy rozstrzygnięciu postępowania, jak również zostało uznane za nie istotne przez Prezesa NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podniosła, że podczas negocjacji prowadzonych w siedzibie [...] NFZ, uzyskując najwyższą ilość punktów za jakość, kompleksowość i dostępność, obniżyła wartość punktu do 8,80 zł, uzgadniając kwotę na świadczenia na poziomie 44492,80, chcąc w ten sposób wzmocnić swoją pozycję w postępowaniu, aby zapewnić pacjentom dostęp do lekarzy tej specjalności kierowanych z poradni onkologicznej, chirurgii ogólnej, gastroenterologicznej, a nade wszystko chcąc umożliwić pacjentom leczonym na oddziale chirurgii onkologicznej kontynuację leczenia i dopełnienie procesu terapeutycznego tym samym lekarzom, którzy udzielali świadczeń szpitalnych.

Zdaniem skarżącej spółki, Komisja konkursowa, dokonując weryfikacji złożonych ofert, nie mogła ograniczać się wyłącznie do oceny punktowej za poszczególne kryteria. Ponadto, strona skarżąca uznała, że działanie Komisji konkursowej nie może być ograniczone wyłącznie do wskazań systemu informatycznego i porównania liczby uzyskanych przez oferentów punktów na różnych płaszczyznach, bez merytorycznej oceny każdego z poszczególnych kryteriów.

Strona skarżąca uznała jednak, że - wbrew twierdzeniom prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - najważniejszym elementem oceny stała się w tym przypadku cena, tak jakby płatnikowi nie zależało na utrzymaniu świadczeniodawcy o wysokiej kompleksowości, gwarantującemu najwyższą jakość i dostępność. Strona zarzuciła, że kwotę stanowiącą przedmiot spornego postępowania konkursowego rozdzielono pomiędzy dwóch świadczeniodawców w powiecie [...] i [...], którzy osiągnęli niższą liczbę punktów w kryteriach pozacenowych.

Zdaniem skarżącej spółki, przyjęta dystrybucja świadczeń nie zapewnia właściwej dostępności do świadczeń dla pacjentów z uwagi na to, że naturalny zasięg działania odwołującej się spółki obejmuje powiat [...],[...][...] i [...].

W ocenie strony skarżącej, obowiązkiem Funduszu jest faktyczne zapewnienie ubezpieczonym możliwości korzystania z opieki zdrowotnej w drodze zawarcia odpowiednich umów ze świadczeniodawcami i pokrycia wynikłych stąd wydatków z funduszu powstałego ze zgromadzonych składek.

Ponadto, skarżąca spółka zarzuciła, że zachowanie stanu rozstrzygnięcia spornego postępowania stanowi działanie sprzeczne z nałożonym na NFZ przez przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Strona skarżąca zarzuciła, że mimo, iż posiada niewątpliwie wyższe kwalifikacje merytoryczne od świadczeniodawców wyłonionych w spornym postępowaniu konkursowym, gdyż posiada oddział chirurgii onkologicznej, najwyżej ocenianą kompleksowość, wysokokwalifikowaną kadrę lekarską, zapewnia dobry dostęp do świadczeń i obniżyło wartość wyceny punktu - nie została uwzględniona w rozstrzygnięciu.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca spółka uznała, że jej interes prawny doznał uszczerbku w wyniku wadliwego porównania ofert, a tym samym naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji jest wybór oferty najkorzystniejszej pod każdym - nie tylko cenowym - względem.

W ocenie skarżącej spółki, w spornym postępowaniu konkursowym należy stwierdzić brak konsekwencji, gdyż z jednej strony podkreśla się, że ma owo postępowanie doprowadzić do zawarcia odpowiedniej ilości umów zapewniającym świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń, natomiast w efekcie chodzi o wyczerpanie środków finansowych przewidzianych w planie zabezpieczenia świadczeń i wykonania zamierzonego planu finansowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w ocenianym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zaś działanie Komisji konkursowej było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia narusza przepisy prawa.

Zdaniem Sądu, należy uznać, że wydając sporną decyzję z dnia [...] września 2013 r., nr [...] organ odwoławczy dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych Prezes NFZ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ nie ustalił również, czy w toku spornego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym, Prezes NFZ, rozstrzygając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć, że w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie, organy Funduszu ograniczyły się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów.

Działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, albowiem - jak przyjmuje się zgodnie z orzecznictwie - dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne - szczegółowo wskazane - iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Skoro ocena złożonych ofert dokonana została w oparciu o cyt. Zarządzenie Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r., to organy obu instancji, rozstrzygając zarzuty strony skarżącej, winny szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach.

Z całą pewnością organy nie mogą ograniczyć się, przedstawiając zasady punktacji, do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, nie próbując swojej oceny zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów.

W konsekwencji, Sąd podziela zarzut strony skarżącej, iż organ w istocie przedstawił wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie ma rację skarżący oferent podnosząc, że Prezes NFZ, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania, szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, stwierdzając, iż wybrane oferty uzyskały wyższą ocenę punktową, podczas, gdy stronę skarżącą nie zapoznano w ogóle ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również strona nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło jej jakąkolwiek sensowną polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją.

W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności zarzutów skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając swoje decyzje, nie odnieśli się w ich uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania.

Prawidłowość działania komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi w tej sytuacji wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania tej prezentacji przez stronę skarżącą, świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym, w tym przede wszystkim zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, wydając sporną decyzję z dnia [...] września 2013 r., Preze NFZ dopuścił się obrazy wskazanych wyżej norm postępowania administracyjnego, albowiem nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a także, ignorując wyraźne żądania strony - nie wyjaśnił, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach na tle innych oferentów biorących udział w konkursie.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości zarówno w zakresie braku przestrzegania zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, jak i w zakresie prawidłowości interpretacji kryteriów obowiązujących przy dokonaniu oceny ofert, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ drugiej instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, że być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść strony skarżącej – P. Sp. z o.o. z siedzibą w M..

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie spełnia wymogów stawianych przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie to nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie zgromadził należycie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w M..

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organ drugiej instancji zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, warto jedynie na marginesie zwrócić uwagę, że podobne wątpliwości, jak wyrażone przez skład orzekający w niniejszej sprawie, powziął również tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3270/13, który wydany został w wyniku rozpatrzenia skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w M..

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że sporna decyzja Prezesa NFZ nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisu 200 p.p.s.a.