Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1955/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.28 ust. 2, 3,3a, art. 83 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K.Ch. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2019 r. UP - nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 kwietnia 2019r. nr 631/2019.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS") Oddział w B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300, dalej jako "u.s.u.s."), po rozpoznaniu wniosku K.C. (dalej "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję ZUS I Oddział w Ł. (dalej "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] 2019 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

2. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 29 stycznia 2019 r. Skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, wskazując, że w 2001 r. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej i opłacał regularnie wszystkie należności. Od 2003-2004 firmy, z którymi Skarżący współpracował jako podwykonawca, przestały regularnie płacić za wykonane usługi. Skarżący był kilkukrotnie kontrolowany przez PIP, a ZUS żądał natychmiastowego uregulowania zobowiązań. Skarżący wskazał, że aby wypłacać pracownikom wynagrodzenie, zmuszony był zaciągnąć w bankach pożyczki. Pomimo wniosków o rozłożenie zobowiązania na raty zostały zablokowane konta i mimo wygranych przetargów Skarżący musiał zrezygnować z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Od 2005 r. ze świadczenia emerytalnego dokonywane są potrącenia z tytułu należności. Skarżący oświadczył, że ma problemy zdrowotne i nie ma możliwości spłaty zobowiązań. Ponadto ze względu na wiek, nie jest w stanie podjąć lepiej płatnego zatrudnienia, a obecnie pożycza środki finansowe na podstawowe potrzeby życiowe oraz wizyty lekarskie. Skarżący poinformował, że z żoną posiada rozdzielność majątkową. Skarżący wskazał, że żona przebywa na rencie inwalidzkiej i wymaga stałej opieki, ze względu na pogarszający się stan zdrowia.

Decyzją z dnia [...] 2019 r. organ I instancji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 31 i 32 u.s.u.s. odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie: 292 629,66 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne - za okres: od 10/2003 do 12/2003 r., od 01/2004 do 02/2004 r., 04/2004 r., 04/2005 r., od 06/2005 do 07/2005 r., od 09/2005 do 03/2006 r. w łącznej kwocie 250 297,88 zł, w tym z tytułu: składek-64 096,68 zł, odsetek liczonych na 29 stycznia 2019 r. - 186 166,00 zł, kosztów upomnienia -35,20 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od 09/2003 do 12/2003 r., od 01/2004 do 02/2004 r., 04/2004 r., od 03/2005 do 04/2005 r., od 06/2005 do 07/2005 r., od 09/2005 do 03/2006 r. w łącznej kwocie 32 304,72 zł ,w tym z tytułu: składek - 1 486,92 zł, odsetek liczonych na 29 stycznia 2019 r. - 30 809,00 zł, kosztów upomnienia - 8,80 zł; c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: od 11/2003 do 12/2003 r., 02/2004 r., 04/2004 r., od 03/2005 do 04/2005 r" 09/2005 r., od 02/2006 do 03/2006 r. w łącznej kwocie 10 027,06 zł, w tym z tytułu: składek-3 978,26 zł, odsetek liczonych na 29 stycznia 2019 r. - 6 040,00 zł, kosztów upomnienia - 8,80 zł; a na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej "Rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: od 09/2003 r. do 12/2003 r., 02/2004 r., 04/2004 r., od 03/2005 r. do 04/2005 r., od 02/2006 do 03/2006 r. w łącznej 3 807,72 zł, w tym z tytułu: składek - 1 486,92 zł, odsetek liczonych na 29 stycznia 2019 r. - 2 312,00 zł, kosztów upomnienia - 8,80 zł.

Organ I instancji stwierdził, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s., Skarżący nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego; Skarżący nie wskazał, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; Skarżący nie wykazał, aby przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

3. W wyniku rozpoznania złożonego przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z dnia [...] 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, organ II instancji, wskazując dokumenty, na których oparł rozstrzygnięcie, stwierdził, że należności składkowe na dzień wydania decyzji są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Przywołując treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., ZUS stwierdził, że przesłanka z pkt 1 nie wystąpiła z przyczyn oczywistych, nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r.- Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, Skarżący posiada stałe źródło dochodu (świadczenie emerytalne), z którego obecnie prowadzona jest skuteczna egzekucja, ponadto osiąga przychód z tytułu umowy zlecenia, który nie podlega ochronie egzekucyjnej i z którego również może być prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne, nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W związku z powyższym ZUS uznał, że brak jest przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Przywołując treść art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., ZUS uznał, że zgromadzone dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej.

Z analizy dokumentów zebranych w sprawie wynika, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która z tytułu emerytury osiąga dochód i z którą, aktem notarialnym z 16 lutego 2004 r. Skarżący wprowadził ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej. Z tytułu świadczenia emerytalnego Skarżący osiąga dochód w wysokości 3.991,67 zł brutto, tj. 3.269,08 zł netto, z którego od 1 kwietnia 2019 r. potrącana jest wierzytelność z tytułu zajęć w wysokości 970,17 zł. Ponadto z tytułu umowy zlecenia Skarżący osiąga przychód tj. za czerwiec 2019 r. w wysokości 2.940 zł brutto, tj. 2.200,15 zł netto. Skarżący ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w wysokości, tj. czynsz 130 zł, opłaty eksploatacyjne w wysokości 600 zł, koszty leczenia w wysokości 550 zł oraz inne w wysokości 450 zł. Dochód: 4.499,06 zł, wydatki: 1730 zł, pozostaje: 2 769,06 zł.

Dochód, jaki Skarżący osiąga jest wyższy niż minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego, który w 2018 r. wyniósł 1.909,90 zł. ZUS zauważył, że Skarżący nie udokumentował faktu ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem. W wykazanym dochodzie ZUS nie uwzględnił świadczenia emerytalnego żony, które pomimo rozdzielności majątkowej jest uwzględniane w domowym budżecie i nie można pominąć faktu, iż ma znaczny wpływ na poprawę sytuacji materialnej rodziny i możliwość zaspokajania jej potrzeb. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form wsparcia dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. W ocenie ZUS sytuacja finansowa Skarżącego nie nosi znamion ubóstwa.

ZUS uznał, że spłata zadłużenia jest w sytuacji Skarżącego realna i nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Obowiązek spłaty zaległych składek, nie oznacza że muszą być one uregulowane jednorazowo. U.s.u.s. przewiduje możliwość udzielenia ulgi w formie układu ratalnego. ZUS wskazał korzyści, które stwarza zawarcie umowy o rozłożenie na raty należności.

ZUS nie neguje wystąpienia po stronie Skarżącego trudnej sytuacji życiowej. Skarżący przedłożył kartę informacyjną ze Szpitalnego Oddziału Ratunkowego z 28 lutego 2019 r. oraz poinformował, że ponosi wysokie koszty leczenia. ZUS zauważył, że Skarżący nie przedstawił niezrealizowanych recept, jak również dokumentów potwierdzających, że nie może skorzystać z koniecznych badań lekarskich lub rehabilitacji. W tym przypadku nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., Skarżący nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, a przewlekła choroba nie pozbawiła go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący pobiera świadczenie emerytalne, którego wysokość nie jest uzależniona od jego stanu zdrowia jak również osiąga przychód z tytułu umowy zlecenia.

ZUS zaznaczył, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. A zatem to Skarżący musi udowodnić fakty, które przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Jedynie fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają przedłożenia dowodu.

Biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności z tytułu składek ZUS nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

4. Skarżący pismem z dnia 12 września 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na w/w decyzję ZUS z dnia [...] 2019 r., wskazując, że została ona wydana nieobiektywnie. Skarżący wielokrotnie odwiedzał oddziały ZUS przedstawiając dokumenty wskazujące, że zaległości wobec ZUS spowodowane zostały czynnikami niezależnymi od Skarżącego. Skarżący starał się wywiązywać z zobowiązań wobec ZUS i innych urzędów, jednakże sytuacja nieopłacenia przez zleceniodawców za wykonane usługi spowodowała, że Skarżący nie był w stanie uregulować bieżących zobowiązań. Skarżący na bieżąco natomiast regulował zobowiązania wobec pracowników. Skarżący wskazał, że pomimo regularnego spłacania od 10 lat zaległych zobowiązań wobec ZUS, zaległości Skarżącego rosną. W uzasadnieniu decyzji wzięto pod uwagę jedynie niekorzystne dla Skarżącego okoliczności.

5. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zebranych w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pod sygn. akt I SA/Gd 1150/19, w szczególności dokumentów zgromadzonych w aktach ZUS, które zostały załączone do ww. sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

6.3. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja ZUS z dnia [...] 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek od nich, w łącznej kwocie prawie 300 tys. zł, powstałych w okresie prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej. W toku postępowania Skarżący wskazywał, że nie jest w stanie spłacić zaległości wobec ZUS z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną, zarówno jego, jak i małżonki. Organy obu instancji przyjęły zaś, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Zgodnie zaś z treścią art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

W związku z tym do objętych przedmiotem niniejszego postępowania składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenia zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Sąd w dalszej części niniejszego uzasadnienia będzie odnosił się łącznie określając je jako "składki".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 498, ze zm.); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie, a odnoszące się do tzw. "całkowitej nieściągalności" należności składkowych, jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 266/11, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Według § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z ww. przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim, czyli na etapie uznania administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. sygn. akt III SA 830/00). Uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Decyzje "związane" podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Sąd zważył, iż stosowanie do treści art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a.

W art. 123 u.s.u.s. stwierdzono, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei w art. 180 § 1 i 2 K.p.a., zapisano, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach, a przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.

W świetle powyższych uregulowań prawnych nie ulega wątpliwości Sądu, iż w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych sięgnąć należy do stosownych regulacji K.p.a.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy K.p.a., a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie do art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do treści art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowego, a także uzasadnienie prawne, które powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia rozpocząć należy od rozważenia kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, zwłaszcza z uwagi na fakt, że objęte przedmiotowym postępowaniem należności z tytułu składek obejmują okres między wrześniem 2003 r., a marcem 2006 r. W orzecznictwie wskazuje się, że wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga ani o istnieniu zaległości, ani o ich wysokości – organ powinien samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia, czy zaległości w należnych wpłatach w ogóle istnieją. Jeżeli w jakiejś części zaległości nie istnieją – zostały zapłacone, nie powstały lub uległy przedawnieniu – postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 778/19, WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 442/09; WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 129/14; WSA w Gliwicach z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 485/14. Zaakcentowania wymaga bezsporny pogląd, że organ z urzędu uwzględnia ewentualne przedawnienie.

Podstawowym obowiązkiem organu w sprawie dotyczącej umorzenia należności składkowych było zatem wykazanie, że niezapłacone przez stronę postępowania składki objęte decyzją nie uległy przedawnieniu. Przedawnienie należności z tytułu składek wyklucza ich dochodzenie, a tym samym co do składek przedawnionych, na stronie postępowania nie ciąży obowiązek ich uregulowania. Niedopuszczalnym wobec tego jest objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie zaległości lub odmowę ich umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Innymi słowy, postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu przedawnionych zobowiązań z tytułu składek jest bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a.). Obowiązkiem organu jest więc przede wszystkim ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy nie uległy przedawnieniu zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, których dotyczył wniosek strony skarżącej o umorzenie zaległości.

Sąd stwierdza, iż w decyzji organu I instancji wskazano, że w oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 u.s.u.s. ZUS ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone, bowiem działania związane z wdrożeniem postępowania egzekucyjnego zawiesiły bieg terminu przedawnienia. W decyzji organu II instancji wskazano natomiast, że należności składkowe na koncie Skarżącego na dzień wydania decyzji były wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że oceny wstąpienia tej przeszkody do rozpoznania wniosku strony organy praktycznie nie dokonały, nie załączając do akt sprawy dokumentów potwierdzających wystąpienie przerw lub okresów zawieszenia w biegu terminu przedawnienia zaległych składek.

W ocenie Sądu, tak lakoniczne odniesienie się do fundamentalnej kwestii przedawnienia przedmiotowych należności, obejmujących okres między wrześniem 2003 r. a marcem 2006 r. (a zatem okres poprzedzający wydanie przez ZUS decyzji o niemalże 16 lat), nie może zostać uznane za prawidłowe sformułowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Organy obydwu instancji nie przywołały żadnych konkretnych przepisów, znajdujących zastosowanie do należności objętych postępowaniem (nie czyni zadość temu wymogowi wskazanie przez organ I instancji przepisu art. 24 u.s.u.s., bowiem zawiera on aż 27 obecnie obowiązujących ustępów, z których niektóre zawierają po kilka punktów), ani nie przywołały żadnych dokumentów, z których wynikałyby okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę poczynionych w tym zakresie ustaleń. Żaden z organów nie wskazał, z jakiej przyczyny nie doszło do przedawnienia należności objętych postępowaniem.

W tym miejscu należy przypomnieć, zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. brzmieniem art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Natomiast w okresie od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat. Wyjątek dotyczył składek na ubezpieczenie zdrowotne, które w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. były objęte 5-letnim terminem przedawnienia. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378 ze zm.) obowiązujący od dnia 1 stycznia 2012 r. 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek stosuje się również do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed tym dniem, z tym zastrzeżeniem, że termin ten jest liczony od dnia 1 stycznia 2012 r. Nie dotyczy to jednak biegu przedawnienia rozpoczętego przed dniem 1 stycznia 2012 r., które zgodnie z obowiązującym przed tym dniem brzmieniem art. 24 ust. 4 u.s.u.s. zakończyłoby się wcześniej niż 5 – letni okres przedawnienia liczony od dnia 1 stycznia 2012 r. Takie przedawnienie następowało bowiem zgodnie z upływem tego wcześniejszego terminu.

Należy również zauważyć, że w przypadkach wskazanych w art. 24 ust. 5a – 6 u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek ulega przerwaniu bądź zawieszeniu. Po każdym przerwaniu biegu przedawnienia, przedawnienie biegnie od nowa. Z kolei zawieszenie biegu przedawnienia powoduje, że okresu zawieszenia nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, że o ile nie doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to zaległości składkowe objęte wnioskiem Skarżącego o umorzenie, co do zasady uległyby przedawnieniu przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w przedłożonych aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty, które pozwoliłyby na ocenę kwestii przedawnienia należności objętych niniejszym postępowaniem. Uwzględniając zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu, Sąd przeprowadził dowód z dokumentów zawartych w aktach prowadzonej przez tut. Sąd sprawy o sygn. I SA/Gd 1150/19. Jednakże w aktach tych odnośnie kwestii przedawnienia przedmiotowych należności znajduje się jedynie Informacja z dnia 7 lutego 2019 r. o prowadzonym wobec Skarżącego postępowaniu egzekucyjnym, w której wskazano daty skierowania postępowania egzekucyjnego do właściwego naczelnika urzędu skarbowego oraz datę przekazania przez niego informacji o przekazaniu tytułów do komornika sądowego w związku ze zbiegiem egzekucji do świadczenia z emerytury wojskowej. Z powyższego dokumentu nie wynika, jakie okoliczności związane ze wspomnianym postępowaniem egzekucyjnym mogłyby mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia należności objętych niniejszym postępowaniem. Akta tejże sprawy zatem również nie pozwalają na dokonanie oceny upływu biegu terminu przedawnienia przedmiotowych należności.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie w zakresie analizy upływu biegu terminu przedawnienia należności objętych wnioskiem Skarżącego o umorzenie, nie zostało przeprowadzone w sposób prowadzący do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a materiał dowodowy w powyższym zakresie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia w jakiej wysokości zaległości Skarżącego istnieją, skoro brak jest dokumentów potwierdzających okoliczności zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia, nadto kwestie te nie zostały prawidłowo przeanalizowane przez organ w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Powyższe stanowi o naruszeniu regulujących zasady prowadzenia postępowania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wnioski w przedmiocie braku upływu terminu przedawnienia przedmiotowych należności zostały wywiedzione w sposób dowolny z okoliczności, które nie zostały przedstawione ani nie wynikały ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie nie przytoczono żadnych przepisów stanowiących podstawę poczynionych w sprawie wywodów odnośnie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Tym samym sposób sformułowania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organów obydwu instancji urąga wymogom przedstawionym w art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. Nienależyte uzasadnienie decyzji, w tym brak wyczerpującego wyjaśnienia jej podstawy prawnej, jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji i stanowi naruszenie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji braku prawidłowego ustalenia wysokości obciążających stronę zaległości z tytułu składek za przedwczesną uznać należy kontrolę prawidłowości zastosowania przez organ uznania administracyjnego w ramach orzekania o odmowie umorzenia zaległych składek. Warunkiem bowiem prawidłowego rozstrzygnięcia, także tego wydawanego w ramach uznania administracyjnego, jest prawidłowe ustalenie kwoty zaległości obciążających wnioskującego o ulgę w ich spłacie Skarżącego.

Niezależnie od powyższego, rozpatrujący niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że żaden z organów obu instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie podniesionej przez Skarżącego okoliczności sprawowania opieki nad żoną, która jest trwale niezdolna do pracy, jest na rencie inwalidzkiej i wymaga stałej opieki, ze względu na pogarszający się stan zdrowia. Okoliczności te Skarżący przywoływał już w toku postępowania pierwszoinstancyjnego (pismo z dnia 2 marca 2019 r.), jednakże pomimo przytoczenia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2019 r. treści ww. pisma, organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających trudną sytuację zdrowotną żony i konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad nią, uznając, że nie ma potwierdzenia, że żona Skarżącego nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Natomiast organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że Skarżący nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. W ocenie Sądu powyższe konstatacje organów noszą miano dowolności, wskutek braku weryfikacji podnoszonych przez Skarżącego twierdzeń i przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Podnieść w tym miejscu należy, że na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. Skarżący wskazał, że jego żona jest chora, a przebieg choroby i jej skutki zostały udokumentowane w ZUS-ie.

Przyjąć zatem należy, że okoliczność choroby żony Skarżącego oraz konieczność sprawowania nad nią stałej opieki z tego powodu mogła zostać zweryfikowana przez organy z urzędu, na podstawie dysponowanych danych i dokumentów. Tym bardziej, że organ wskazując na obowiązek uwzględnienia faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu bez większego trudu miał możliwość zweryfikowania wskazywanych przez Skarżącego przyczyn złego stanu zdrowia małżonki spowodowanego tragicznym zdarzeniem, którego skutki zdrowotne ponosi do dnia dzisiejszego.

Należy również zauważyć, że bezsporną okolicznością jest, że kwoty ściąganych należności w większej części stanowią naliczone odsetki od zaległych składek ( np. zaległe składki z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres od 10.2003 r. do 03.2006 r. – 64 096,68 zł., naliczone odsetki od tej zaległości – 186 166,00 zł ), co przy możliwościach płatniczych Skarżącego powoduje, że wieloletnia zaległość wzrasta pomimo regularnych spłat dokonywanych przez Skarżącego, a która to okoliczność zdaniem Sądu winna być również uwzględniona przy dokonywaniu oceny zasadności umorzenia zaległości.

W ocenie Sądu, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego skutkującego prawidłowym ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego w zakresie zarówno biegu terminu przedawnienia należności objętych postępowaniem, jak i podnoszonej przez Skarżącego okoliczności konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorą małżonką, związaną z tym sytuacją finansową i możliwościami zarobkowymi Skarżącego – które to okoliczności mogłyby mieć istotny wpływ na treść podjętych przez organy rozstrzygnięć – stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji ZUS oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

6.4. W prowadzonym ponownie postępowaniu w przedmiocie wniosku Skarżącego o umorzenie należności, ZUS - mając na względzie powyższe rozważania i uwagi Sądu - w pierwszej kolejności ustali, czy składki o których umorzenie wniósł Skarżący uległy przedawnieniu czy też nie. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych i jeśli będzie zamierzał powołać się na instytucję zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia należności składkowych dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne i prawne. Następnie organ winien szczegółowo zbadać i rozważyć aktualną sytuację rodzinną Skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem skomplikowanej sytuacji zdrowotnej małżonki Skarżącego, wymagającej z tego tytułu stałej opieki, sytuację zdrowotną samego Skarżącego, jego możliwości zarobkowe związane ze wskazanymi okolicznościami, a także sytuację materialną Skarżącego w kontekście wysokości obciążających go zaległości ( w tym naliczonych odsetek ), które to okoliczności będą miały istotne znacznie dla oceny przesłanek umorzenia zaległości. Dopiero dysponując tymi danymi możliwym będzie dokonanie przez organ oceny, czy wniosek o umorzenie należności zasługuje na uwzględnienie.

6.5. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.