Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2582/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej E. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wraz z infrastrukturą techniczną (sieci, wjazd) na części działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]

w W.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że:

1. do uzgodnienia przedłożono [...] Konserwatorowi Zabytków i zarządcy drogi dwa różne projekty decyzji, wskutek czego decyzja została podjęta w oparciu o projekt decyzji uzgodniony ze [...] Konserwatorem Zabytków, lecz już nie z zarządcą drogi, czym naruszono art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", w zw. z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Organ przedstawił w dniu 5 marca 2009 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla analizowanej inwestycji Z. (zarządcy drogi) oraz [...] Konserwatorowi Zabytków, natomiast w dniu 14 lipca 2011 r. kolejny projekt decyzji został przedstawiony [...] Konserwatorowi Zabytków. Dwa projekty decyzji (z dnia 5 marca 2009 roku i 14 lipca 2011 roku) różnią się od siebie - projekt decyzji z dnia 14 lipca 2011 roku dotyczy bowiem zamierzenia inwestycyjnego o zmienionej przez inwestora koncepcji.

O ile pierwszy projekt decyzji został ostatecznie uzgodniony przez zarządcę drogi, to jednak [...] Konserwator Zabytków odmówił jego uzgodnienia. Natomiast drugi projekt decyzji, uzgodniony przez [...] Konserwatora Zabytków, nie został w ogóle przedłożony do uzgodnienia zarządcy drogi.

W rezultacie dwa organy uzgadniające dokonały uzgodnień dwóch różnych projektów decyzji. Zważywszy, że decyzja (jak wynika z jej treści) została oparta na drugim projekcie decyzji, uzgodnionym ze [...] Konserwatorem Zabytków, projekt decyzji, który stał się podstawą decyzji, nie podlegał uzgodnieniu z zarządcą drogi.

2. rozstrzygnięcie oparto na postanowieniu nr [...] o uzgodnieniu projektu decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r., które stanowi kolejne postanowienie [...] Konserwatora Zabytków w tej samej sprawie, mimo że [...] Konserwator Zabytków już raz wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia (Postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., które stało się ostateczne wskutek utrzymania go w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i miało wiążący charakter, czym naruszono art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 106 § 5 k.p.a.

Powyższe wskazuje, że postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jest drugim postanowieniem tego samego organu, dotyczącym uzgodnienia decyzji. Narusza to zakaz wydawania kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, wynikający z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 i art. 106 § 5 k.p.a. Pierwotne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia nie zostało w żaden sposób wzruszone ani zmienione; zamiast tego wydano kolejne postanowienie w tej samej sprawie. [...] Konserwator Zabytków, wydając kolejne postanowienie uzgadniające w tej samej sprawie, tj. postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., naruszył powagę rzeczy osądzonej, a takie naruszające prawo postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nie mogło stać się podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, wiązało organ działający w postępowaniu głównym i obligowało go do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

3. nie wykazano podpisem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, że projekty decyzji przedstawione organom uzgadniającym, były sporządzone przez osoby legitymujące się uprawnieniami, o jakich mowa w art. 60 ust. 4 u. p. z. p. w zw. z art. 6 k.p.a.

W świetle przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W niniejszej sprawie projekty decyzji przesyłane do uzgodnienia z właściwymi organami nie były podpisane przez jakąkolwiek osobę, co uniemożliwia stwierdzenie, czy wymóg z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został spełniony. Na podstawie akt sprawy nie jest zatem możliwe stwierdzenie, czy projekty te zostały sporządzone zgodnie z prawem, tj. przez uprawnioną do tego osobę, co w świetle powołanych wyżej poglądów doktryny i judykatury może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Projekt decyzji, podpisany przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., oraz stosowny dowód, potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów, powinny zostać dołączone do akt sprawy. Ich brak może bowiem prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis art. 50 ust. 4 u.p.z.p. zawiera analogiczną treść jak art. 60 ust. 4 u.p.z.p., co czyni zasadnym uznanie, że powyższe uwagi znajdują zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

4. decyzję wydano pomimo tego, że nie istnieje uzbrojenie terenu w zakresie odprowadzania ścieków, a uzbrojenie projektowane nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż odwołujący się odmówił zgody na przebudowę przyłącza kanalizacyjnego, znajdującego się na jego działce, a zatem nie jest możliwa przebudowa tego przyłącza w porozumieniu z jego użytkownikiem; ponadto brakuje w aktach sprawy dowodu w postaci umowy pomiędzy Inwestorem a właściwąjednostką organizacyjną, czym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. Jak wynika z decyzji “projektowana zabudowa koliduje z przyłączem kanalizacyjnym odprowadzającym ścieki z budynku przy ul. [...]. Wobec powyższego ww. przyłącze należy przebudować na trasę bezkolizyjną w porozumieniu z jego użytkownikiem".

W świetle ustaleń decyzji, zrealizowanie obsługi planowanej inwestycji w zakresie odprowadzania ścieków, będzie możliwe wyłącznie, jeśli inwestor uzyska zgodę w tym zakresie użytkownika przyłącza czyli odwołującego się. Takie sformułowanie warunków dotyczących odprowadzania ścieków w decyzji jest nie do pogodzenia z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 3) w związku z ust. 5 u.p.z.p. z dwóch powodów. Po pierwsze - w przypadku nieistniejącego, lecz dopiero projektowanego uzbrojenia terenu - zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (spełnienie wymogu uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego) uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy, zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną (gestorem mediów w zakresie odprowadzania ścieków) a inwestorem. Tymczasem w aktach sprawy brak dowodu na zawarcie takiej umowy pomiędzy wskazanymi podmiotami, gwarantującej zrealizowanie uzbrojenia terenu w zakresie odprowadzania ścieków. Z pisma M. (gestora mediów) z dnia 8 grudnia 2008 r. wynika, że "Projekt przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego wraz z przebudową przyłącza kanalizacyjnego kolidującego z projektowanym budynkiem, wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, należy złożyć w Z. oraz M. SA w celu uzgodnienia. Do projektu dołączyć dokumenty własnościowe nieruchomości oraz zgodę użytkowników kolidującego przyłącza na projektowane rozwiązania techniczne". Dopiero po zrealizowaniu tych czynności i porozumieniu się przez inwestora ze wskazanymi jednostkami organizacyjnymi oraz użytkownikami kolidującego przyłącza można byłoby uznać, w świetle art. 61 ust. 5 u.p.z.p., iż został spełniony warunek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja została wydana pomimo braku wykazania spełnienia tego warunku, co samo w sobie przesądza o konieczności jej uchylenia.

Po drugie, w związku z faktem, że użytkownikiem kolidującego przyłącza kanalizacyjnego jest odwołująca się Wspólnota Mieszkaniowa [...], która sprzeciwia się planowanej inwestycji, nie ma praktycznej możliwości zrealizowania inwestycji na takich warunkach, jak określone w decyzji. Wspólnota wyraziła już swoje stanowisko na piśmie z dnia 14 października 2011 r. Wobec tego wydanie decyzji nie było dopuszczalne.

5. przyjęto wyższy wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż średni wskaźnik dla analizowanego obszaru, mimo że odstępstwo od wskaźnika średniego nie jest uzasadnione w świetle § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej “rozporządzeniem", w zw. z art. 6 k.p.a.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został określony jako maksymalnie 0,85. Tymczasem, zgodnie z wyliczeniem zawartym w analizie, średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,65. Stronie nie jest wiadome, dlaczego organ - wbrew wyraźnemu wskazaniu § 5 ust. 1 rozporządzenia i własnym wyliczeniom uznał, iż wskaźnik maksymalny należy określić na 0,85. Ponadto nie są znane podstawy przyjęcia przez organ, że określony w decyzji wskaźnik maksymalny co prawda jest większy niż wskaźnik średni dla analizowanego obszaru, ale nawiązuje do wskaźników występujących w sąsiedztwie. Taki sposób uzasadnienia przyjęcia wskaźnika wyższego niż średni wskaźnik wynikający z analizy oznacza, że wskaźnik maksymalny ustalono w sposób dowolny.

W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia ewentualne odstępstwo od zasady wyrażonej w ust. § 5 ust. 1 rozporządzenia (zasada średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego) wynikać musi z analizy. Organ nie wskazał żadnej okoliczności, jaka pojawiła się w toku analizy, a uzasadniałaby określenie wyższego wskaźnika niż średni. W analizie wskazano jedynie, że wskaźnik 0,85 nawiązuje do "wskaźników występujących w sąsiedztwie (obszar 2, 4, 5, 9, 10, 11)". Tymczasem wymienione w analizie obszary 2, 4, 5, 9, 10 i 11 nie wykazują żadnego związku, poza jedną wspólną cechą - są objęte najwyższymi wskaźnikami zabudowy (od 0,75 do 1,0). Obszary te w większości nie leżą nawet w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a na obrzeżach obszaru analizowanego.

Kierując się logiką zaproponowaną w analizie zagospodarowania obszaru, bardziej zasadne byłoby odwołanie się do innych "wskaźników występujących w sąsiedztwie", tych mianowicie działek, które sąsiadują z terenem planowanej inwestycji bezpośrednio. Chodzi o obszary nr 3, 6 i 7. Wskaźnik zabudowy dla tych obszarów to odpowiednio 0,28, 0,55 i 0,4. Zdaniem odwołującego się, kluczem doboru obszarów dla uzasadnienia wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji była najbardziej intensywna zabudowa na obrzeżach obszaru analizowanego, z jednoczesnym pominięciem luźniejszej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa ani tym bardziej w nakazie ochrony ładu przestrzennego.

W analizie zagospodarowania obszaru próbuje się też uzasadniać przyjęcie wysokiego wskaźnika zabudowy tym, że projektowany budynek "zlokalizowany wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...] tworzyć będzie zabudowę pierzejową, jaką charakteryzują się budynki wzdłuż ul. [...], ul. [...] i [...]". Nie jest to prawdą, gdyż planowana inwestycja będzie miała charakter budynku wolnostojącego, nie będzie tworzyła pierzei z żadnym z sąsiadujących budynków, nie stworzy więc pierzei z budynkami położonymi przy innych ulicach. Przewidziane rozporządzeniem wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Poprzestając na gołosłownym stwierdzeniu o rzekomym związku między kilkoma obszarami, który miałby uzasadniać przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wyższego niż średni dla całego obszaru analizowanego, organ dokonał uznaniowego określenia tego wskaźnika. W świetle wyraźnego brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz konieczności zastosowania zawężającej interpretacji wyjątku z § 5 ust. 2 rozporządzenia, stanowi to naruszenie obu tych przepisów.

6. wyznaczono obszar analizowany w sposób wypaczający wnioski z analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w szczególności poprzez pominięcie w analizie działek ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] od strony południowej obszaru analizowanego oraz działki ew. nr [...] w obrębie [...] od strony północnej, pomimo iż działki te współtworzą z działkami objętymi obszarem analizowanym zwarte kwartały zabudowy, a zatem dopiero ich uwzględnienie pozwala odtworzyć urbanistyczny kontekst otoczenia inwestycji, czym naruszono § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 6 k.p.a.

Organ ustalił obszar analizy w minimalnej wielkości dopuszczonej przez rozporządzenie. Jednakże granice tego obszaru przecinają kwartały miasta w taki sposób, że poza obszarem analizy znalazły się pozostałe części poszczególnych kwartałów. W szczególności dotyczy to działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...] sąsiadujących z analizowanym obszarem od strony południowej oraz działki nr [...] w obrębie [...] od strony północnej.

Ponadto autor analizy, w sposób dla Strony niezrozumiały, dokonał dowolnego wyboru obszarów poddanych analizie, w jednych przypadkach (gdy chodziło o obszary intensywnie i wysoko zabudowane) włączając do analizy obszary wykraczające poza minimalny obwód, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia (obszar działek nr [...] i nr [...], obręb [...]), w innych (gdy chodziło o obszary luźno lub nisko zabudowane, jak np. powierzchnia boiska przy gimnazjum - działka nr [...], obręb [...]) wyłączając je z analizy.

W § 3 ust. 2 rozporządzenia określono jedynie minimalne granice dla obszaru analizy, należy zatem przyjąć, iż jeżeli jest to uzasadnione, obszar analizy może obejmować większą powierzchnię. Ustalając granice obszaru analizowanego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p., wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Należy mieć na względzie, by obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem odwołującego się, organ powinien był wyznaczyć obszar analizy tak, by znalazły się w nim kwartały w całości. Z uwagi na niewielkie rozmiary części kwartałów, pozostawionych poza obszarem analizy, nie zwiększyłyby znacząco powierzchni tego obszaru, natomiast pozwoliłoby na pełniejsze dokonanie analizy na potrzeby niniejszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż podział przestrzeni miejskiej na kwartały tworzy istotny kontekst urbanistyczny. Dopiero uwzględnienie kwartałów w całości (tj. wraz z niewielkimi częściami pozostawionymi poza granicami obszaru analizy) sprawiłoby, iż analiza byłaby pełna. Takie rozwiązanie byłoby także zgodne z brzmieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, a przy tym w sposób bardziej prawidłowy realizowałoby dyrektywę ochrony ładu przestrzennego, która leży u podstaw przepisów u.p.z.p. Dokonanie analizy w oparciu o skrajnie zawężony obszar, arbitralnie powiększony o znajdujące się na granicy obwodu obszaru działki intensywnie zabudowane i arbitralnie pomniejszony o znajdujące się na granicy obwodu działki luźno zabudowane, prowadzi do wypaczonych wniosków, które przełożyły się na merytoryczną wadliwość decyzji.

7. nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy odstępstwa od średniej wysokości budynków sąsiednich, czym naruszono § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 6 K.p.a.

Organ oznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 13,5 m od strony ul. [...] i południowej granicy działki oraz [...] dla dominanty wysokościowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach, przy czym jeżeli wysokość ta przebiega tworząc uskok, to w świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia przyjmuje się jej średnią wielkość, występującą na obszarze analizowanym. Odstępstwo od zasady, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, w postaci ustalenia innej wysokości, może wynikać wyłącznie z analizy przeprowadzonej na potrzeby wydania decyzji.

W przedmiotowej sprawie planowany budynek nie będzie styczny do budynków znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich, zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie przebiegać tworząc uskoki - w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie § 7 ust. 3 rozporządzenia. W analizie brak jednak wyliczenia średniej wielkości wysokości, co narusza § 7 ust. 3 rozporządzenia. Z analizy nie wynika również, iż ustalenie odmiennej niż średnia wysokość (niepodana w rozstrzygnięciu) jest w jakikolwiek sposób uzasadnione. W istocie podana wysokość nowej zabudowy ([...] m) została oznaczona w sposób dowolny.

8. dowolnie ustalono wysokość krawędzi elewacji frontowej na [...] m, podczas gdy nawet uśrednienie wysokości budynków sąsiednich, arbitralnie wybranych na potrzeby wyznaczenia wysokości dla nowej zabudowy, daje wynik istotnie niższy niż [...] m, czym naruszono § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 6 K.p.a.

Organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 13,5 m od strony ul. [...] i od południowej części działki oraz na [...] m dla dominanty wysokościowej. Organ oparł się w tym zakresie na pkt 2.4. analizy. Treść tego dokumentu wskazuje, że organ wyszczególnił 9 budynków, które zostały wzięte pod uwagę przy przeprowadzaniu analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Budynki te, jak wynika z treści analizy, mają następujące wysokości: 51 m, 47 m, 37,5 m, 26 m, 21 m, 159 m, 144 m, 116 m, 160 m. Nie jest jasny klucz doboru budynków jako punktów odniesienia dla wysokości nowej zabudowy. Wydaje się, że - podobnie jak w przypadku oznaczenia wskaźnika zabudowy - wybrano w sposób dowolny budynki wysokie, pomijając sąsiedztwo budynków niskich (np. budynki z obszaru 6 i 8). Nawet jednak gdyby przyjąć do analizy wyłącznie budynki dowolnie wskazane przez jej autora, prosty rachunek matematyczny wskazuje, że ich średnia wysokość to ok. 85 m, a więc znacznie mniej niż ustalone przez organ [...] m.

Ponadto, organ przyjął do analizy wysokość będącego dopiero w budowie (a więc nieistniejącego) budynku po przeciwnej stronie ul. [...], o zaprojektowanej wysokości 160 m. Tymczasem, jak jednoznacznie wynika z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W związku z tym, że wzięty pod uwagę budynek o wysokości 160 m, jako jeszcze nieistniejący, nie mógł być wzięty pod uwagę przy dokonywaniu analizy, właściwa średnia wysokość krawędzi elewacji frontowej wynikająca z uwzględnienia pozostałych ośmiu budynków to co najwyżej ok. 75 m, a więc 30 m mniej niż wielkość ustalona w decyzji.

9. nie określono, której granicy działki dotyczy możliwość budowy w "ostrej granicy", czym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a.

Zaskarżona decyzja w pkt 1.1.6 zawiera sformułowanie: "ze względu na wielkość i kształt działki istnieje możliwość budowy w "ostrej granicy". Sformułowanie "ostra granica" oznacza, że inwestor może wznieść budynek aż do granic sąsiednich działek, bez zachowania wolnej przestrzeni pomiędzy budynkiem a granicą działki. Przepisy szczególne zawierają obostrzenia w tym zakresie, nakazując zachowanie przestrzeni pomiędzy budynkiem, a sąsiednimi działkami. Zaskarżona decyzja nie określa natomiast w żaden sposób, której z granic działek objętych inwestycja dotyczy przytoczone sformułowanie. W świetle powyższego inwestor będzie uprawniony do wzniesienia budynku aż do granic każdej z sąsiednich działek. Zaskarżona decyzja może zatem doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem, gdyż to od woli inwestora będzie zależało, w ostrej granicy której z działek zostanie wzniesiony budynek.

10. nie określono wskaźnika intensywności wykorzystania terenu, czym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jedną z przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest weryfikacja spełnienia wymagań zamierzenia inwestycyjnego w zakresie intensywności wykorzystania terenu. Zaskarżona decyzja odnosi się wyłącznie do wskaźnika zabudowy (stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej) natomiast nie zawiera analizy ani nie ustala dopuszczalnego dla przedsięwzięcia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu (stosunku łącznej powierzchni użytkowej planowanego budynku do powierzchni działki budowlanej).

Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., określenie wskaźnika intensywności zabudowy stanowi obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec faktu, że w braku planu miejscowego to decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalne parametry zabudowy, nie sposób uznać, aby możliwe było pominięcie tego elementu w decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości dla której wydawana jest decyzja.

11. nie określono maksymalnej i minimalnej liczby miejsc parkingowych dla całej inwestycji, a także nie przeprowadzono jakiejkoliwek analizy w tym zakresie, czym naruszono art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a.

Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna określać także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takie przepisy odrębne zawiera § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepis ten mówi o konieczności uwzględnienia w zagospodarowaniu działki, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i okresowych, w tym dla wykorzystywanych przez osoby niepełnosprawne.

W decyzji brak jest oznaczenia minimalnej i maksymalnej ilości miejsc parkingowych, co powoduje, iż zgodnie z tym rozstrzygnięciem inwestor może w sposób zupełnie dowolny ukształtować ich liczbę. Jest to sprzeczne z przepisem § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który zawiera wyraźne odwołanie się do zapisów decyzji o warunkach zabudowy w kwestii dostosowania liczby miejsc postojowych przy dokonywaniu zagospodarowania działki budowlanej.

Choć decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ramy inwestycji, to jednak nie może zakładać zupełnej dowolności po stronie inwestora w kształtowaniu inwestycji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy zapada bowiem decyzją administracyjną i jako takie musi zakładać jak najbardziej szczegółowe określenie praw i obowiązków strony, niepozostawiające wątpliwości co do ich zakresu. W świetle decyzji inwestor będzie uprawniony do zaprojektowania budynku pozbawionego miejsc postojowych w ogóle, jak i budynku zawierającego dowolnie (w granicach technicznych możliwości) wysoką liczbę takich miejsc. Tymczasem liczba miejsc postojowych w nowej zabudowie mieszkaniowej nie jest obojętna z perspektywy interesów miasta i mieszkańców / użytkowników sąsiednich budynków.

Kwestia ilości miejsc postojowych ma wpływ na konieczność (lub jej brak) uzyskania decyzji środowiskowej, a wobec braku ustaleń w tym zakresie nie jest możliwa ocena, czy inwestycja wymaga decyzji środowiskowej.

12. nie nałożono na inwestora obowiązku uzgodnienia organizacji ruchu z inżynierem ruchu, podczas gdy planowana inwestycja wymaga rozwiązań pozwalających uniknąć zablokowania ul. [...] przez samochody oczekujące na wjazd do windy garażowej, czym naruszono art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. Oddanie do użytkowania planowanej inwestycji z całą pewnością utrudni okoliczny ruch. Samochody, oczekujące przy wjeździe do windy garażowej będą blokować przejazd ul. [...], o ile inwestor nie zostanie zobowiązany do wprowadzenia rozwiązań łagodzących ten problem.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że:

1. zarządca drogi (w niniejszej sprawie - Prezydent W.) uzgodnił projekt decyzji w wersji z marca 2009 r., podczas gdy projekt decyzji uzgadniany ze [...] Konserwatorem Zabytków był w wersji późniejszej, różniącej się od wersji uzgodnionej pismem zarządcy drogi z dnia 23 marca 2009 r. Porównanie jednak treści obu wersji w zakresie objętym właściwością zarządcy drogi, tj. w zakresie komunikacji drogowej, wskazuje na to, że treść uzgodniona wspomnianym pismem zarządcy drogi pozostawała tożsama w obu wersjach i została przeniesiona - z uwzględnieniem treści samego uzgodnienia - do ostatecznej wersji zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji dokonywanie kolejnego uzgodnienia projektu decyzji, różniącego się co prawda od projektu już uzgodnionego, jednak w części pozostającej poza kognicją organu uzgadniającego (zarządcy drogi), nie jest konieczne (pkt II.2.1 decyzji SKO);

2. [...] Konserwator Zabytków dwukrotnie uzgadniał projekt zaskarżonej decyzji: za pierwszym razem - negatywnie, a postanowienie przezeń wydane w tym zakresie zostało utrzymane przez organ wyższego stopnia. Inwestor dokonał jednak odpowiednich modyfikacji wniosku, uwzględniających okoliczności stojące - zdaniem organów konserwatorskich - na przeszkodzie do uzgodnienia planowanego zamierzenia budowlanego. Modyfikacja ta znalazła odzwierciedlenie w kolejnym projekcie decyzji pierwszoinstancyjnej, przedłożonym organowi właściwemu w sprawach ochrony zabytków. Tak zmodyfikowany projekt, w zakresie objętym właściwością konserwatora zabytków, mógł, a nawet powinien być przez ten organ poddany uzgodnieniu. Fakt, iż uzgodnieniu podlegał zmieniony projekt decyzji nie pozwala na stwierdzenie, że ten sam organ wydał kolejne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. Skoro uzgadniane projekty różniły się od siebie w interesującym konserwatora zakresie, to zasadne jest twierdzenie, że każdorazowo prowadzone były odrębne postępowania w odrębnych sprawach, kończone odrębnymi postanowieniami wydawanymi na podstawie art. 106 k.p.a. (pkt II.2.2 decyzji SKO);

3. z adnotacji na zaskarżonej decyzji wynika, że jej projekt sporządził mgr inż arch. [...], wpisany na listę prowadzoną przez [...] Okręgową Izbę Architektów pod nr [...]. Obok tej adnotacji widnieje, jak należy domniemywać, odręczny podpis autora projektu. Tym samym został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Porównanie treści przedkładanych do uzgodnień projektów decyzji z treścią decyzji uwzględniającej treść uzgodnień, nie daje podstaw do uznania, że projekty zostały sporządzone przez inną osobę od tej, której podpis znalazł się na ostatecznej wersji decyzji, ewentualnie- że autor projektów przedkładanych do uzgodnień nie posiadał wymaganych przepisami ustawy uprawnień (pkt II.2.3 decyzji SKO);

4. akta sprawy, w tym szczególnie pismo M. S. A. z dnia 8 grudnia 2008 r., nie dają podstaw do uznania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Co prawda tak w powyższym piśmie, jak i w decyzji znalazło się stwierdzenie, iż "projektowana zabudowa koliduje z przyłączem kanalizacyjnym odprowadzającym ścieki z budynku przy ul. [...]. Wobec powyższego ww. przyłącze należy przebudować na trasę bezkolizyjną w porozumieniu z jego użytkownikiem", jednak stwierdzenia tego nie można utożsamiać z brakiem możliwości odprowadzania ścieków z planowanego budynku. Wynika z niego, że odprowadzanie ścieków z planowanego budynku jest możliwe, bowiem znajdująca się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji sieć infrastrukturalna na to pozwala, tyle tylko, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji możliwość taką mogą stracić mieszkańcy budynku przy ul. [...], o ile nie zostanie wykonana przebudowa użytkowanego przez nich przyłącza kanalizacyjnego. Przytoczony zapis decyzji ma na celu ochronę interesów mieszkańców budynku przy ul. [...], aby w wyniku realizacji planowanej inwestycji nie utracili możliwości odprowadzania własnych ścieków. W ich interesie jest osiągnięcie odpowiedniego porozumienia z inwestorem w omawianym zakresie. Poza tym użyty w decyzji zwrot "w porozumieniu z jego użytkownikiem" nie jest równoznaczny ze zwrotem "za zgodą jego użytkownika". Nie sposób zresztą uznać, że to użytkownik, a nie właściciel i dysponent sieci kanalizacyjnej, miałby mieć decydujący głos przy podejmowaniu decyzji o jej przebudowie. Tym bardziej zatem ewentualna "odmowa zgody na przebudowę przyłącza kanalizacyjnego" przez użytkownika przyłącza kanalizacyjnego nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy; sposób zagospodarowania sąsiednich terenów nie może być uzależniony od zgody użytkownika na przebudowę przyłącza (pkt II.2.4 decyzji SKO);

5. określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Wartość ta musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym. Podstawą wyznaczenia parametru jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Jeżeli ma to być wskaźnik "średni", to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie przedziałem liczb. Przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.

Jak wynika z pkt 2.2 analizy, "w celu określenia średniego wskaźnika zabudowy, analizowany teren podzielono na 11 obszarów, dla których wyliczono poszczególne wskaźniki (...). W obrębie analizowanego terenu wskaźniki te są zróżnicowane od 0,2 do 0,9. Średni wskaźnik występujący w obszarze wynosi ok. 0,65. Dla terenu objętego wnioskiem dopuszcza się max. wskaźnik 0,85, tj. większy niż wskaźnik średni występujący w analizowanym obszarze, ale nawiązujący do wskaźników występujących w sąsiedztwie (obszar 2, 4, 5, 9, 10, 11)". Z powyższego wynika, że przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy organ pierwszej instancji odstąpił od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia na rzecz wyjątku, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Choć jest to wyjątek od zasady, możliwość zastosowania go nie została jednak obwarowana jakimikolwiek dodatkowymi warunkami. Co prawda w najbliższym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się obszar oznaczony na załączniku graficznym nr 2 do zaskarżonej decyzji numerem 7, z omawianym wskaźnikiem wynoszącym 0,4, po drugiej stronie ul. [...] - obszar nr 6 ze wskaźnikiem na poziomie 0,55, po drugiej zaś stronie ul. [...] - obszar nr 3 o wskaźniku na poziomie 0,28 (budynek szkoły wraz z przylegającym doń boiskiem), jednakże po drugiej stronie ul. [...] znajdują się również dwa obszary - nr 2 i 4 - o wskaźniku na poziomie 0,85; w granicach obszaru analizowanego znajdują się nadto dwa obszary o wskaźniku wynoszącym 0,9 (obszary nr 9 i 10), a nawet obszar o wskaźniku wynoszącym 1 (obszar nr 11). Ustalenie zatem dla terenu planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,85 jest dopuszczalne i znajduje oparcie tak w wynikach analizy, jak i w § 5 ust. 2 rozporządzenia, a także zbieżne z zamiarami inwestora (pkt II.1.2 decyzji SKO);

6. główny wjazd na teren planowanej inwestycji odbywać się ma z ul. [...], to zatem bok tego terenu, przylegający do pasa drogowego wspomnianej ulicy, stanowić powinien punkt odniesienia przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego. Analiza załącznika graficznego nr 2 do zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w niniejszej sprawie w sposób niezgodny z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem granice te albo znajdują się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu planowanej inwestycji (w stronę ul. [...] i za nią, częściowo w stronę ul. [...] i za nią) albo znajdują się w odległości większej od takiej trzykrotności, zawsze jednak przesunięcie granicy poza niezbędne minimum uzasadnione było zamiarem objęcia obszarem analizowanym całych obiektów budowlanych, a nie tylko ich fragmentów. Gdyby nie owo "przesunięcie" poza minimalną trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji, granica obszaru analizowanego "przecinałaby" kilka budynków utrudniając, a nawet uniemożliwiając prawidłowe uwzględnienie ich przy ustalaniu wskaźników planowanej zabudowy. Potwierdza to stwierdzenie zawarte w pkt I stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji części tekstowej analizy, iż "granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy (...), w odległości trochę większej w stosunku do min. obszaru określonego w w/w rozporządzeniu ze względu na potrzebę objęcia analizą całych zespołów urbanistycznych zabudowy nie dzieląc budynków granicami analizy". Tym samym zawartą w rozpatrywanym odwołaniu tezę o "dowolnym wyborze obszarów poddanych analizie" uznać należy za całkowicie nieuprawnioną.

Nie ma więc mozliwości ani potrzeby zwiększania obszaru analizowanego o tereny wskazane w odwołaniu, w szczególności - o teren niezabudowanego boiska szkolnego. To zrealizowanie przedstawionych w odwołaniu postulatów w tym względzie, przy charakterze istniejącej w sąsiedztwie terenu planowanej zabudowy (generalnie zabudowa intensywna, przy kilku działkach niezabudowanych) mogłoby doprowadzić do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione powiększenie obszaru analizowanego.

Nawet gdyby objąć granicami obszaru analizowanego kilka działek niezabudowanych, to i tak uwzględnienie ich przy ustalaniu wskaźników dla planowanej zabudowy nie byłoby możliwe (pkt II.1.1 decyzji SKO);

7. z analizy wynika, że:

a) na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji znajduje się zabudowa o wysokości 4 i 37,5 m, na działkach po drugiej stronie ul. [...] - 4 i 33,5 m, po drugiej stronie ul. [...] zaś - 11, 14, 17, 116 i 160 m (ostatnia wysokość dotyczy budynku znajdującego się w budowie),

b) średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym nie została określona; w poszczególnych obszarach wysokość budynków wynosi: ok. 8 (tu i w dalszej części wysokość budynków II kondygnacyjnych podawana w przybliżeniu) i 51 m (obszar nr 1), 14, 17 i 116 m (obszar nr 2), 11 m (obszar nr 3), 160 m (obszar nr 4; budynek w toku realizacji), 47 m (obszar nr 5), 4, ok. 8 i 33,5 m (obszar nr 6), 4 i 37,5 m (obszar nr 7), ok. 8, 21 i 26 m (obszar nr 8), 14,5, 26 i 159 m (obszar nr 9) oraz 144 m (obszar nr 10); oznacza to, że średnia wysokość budynków znajdujących się w tym obszarze wynosi 39,45 m, z uwzględnieniem zaś budynku znajdującego się w budowie - 50,53 m,

c) w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa biurowa o wysokości 116, 144 i 159 oraz 160 m (ta ostatnia - w budowie) oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości 21, 26, 37,5, 47 i 51 m.

d) w świetle powyższych ustaleń, jak również "mając na względzie narożnikowy charakter zabudowy dopuszcza się wysokość budynku wg orientacyjnych stref oznaczonych na załączniku nr 1 liczoną od poziomu chodnika w ulicy, tj:

- [...] od strony ul. [...] i południowej granicy działki, w nawiązaniu do historycznej wysokości zabudowy tej ulicy,

- [...]dla dominanty wysokościowej, zgodnie z wnioskiem, tolerancja ± 0,5 m. Tak wyznaczona wysokość (...) będzie nawiązywała odpowiednio do wysokości wsąsiedztwie prawidłowo dopełniała układ przestrzenny".

Ustalenie wysokości dominanty planowanej zabudowy na [...] m (z tolerancją do 0,5 m), a co za tym idzie - uwzględnienie w tym względzie wniosku inwestora, jest dopuszczalne w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ w otoczeniu terenu planowanej inwestycji powstało w ostatnich latach lub właśnie powstaje kilka budynków o przeznaczeniu biurowym lub mieszkaniowo-biurowym o wysokości znacznie przekraczającej średnią wysokość sąsiedniej zabudowy, tj. o wysokości 116, 144 i 159 oraz 160 m; świadczy to o stopniowo zachodzącej zmianie sposobu zagospodarowania tej części miasta, sprowadzającej się do grupowania na stosunkowo niewielkim obszarze zabudowy bardzo wysokiej, o podobnym (niemieszkaniowym, a przynajmniej niemieszkaniowym jako głównym) przeznaczeniu; realizacja kolejnego budynku o podobnej wysokości (przewyższającej 100 m) i przeznaczeniu dopełnia procesu przekształceń owego obszaru.

Planowana zabudowa składać się ma z trzech wyraźnie różniących się pod względem wysokości części: dwie z nich mają mieć wysokość 13,5 m (III kondygnacje), nawiązującą do sąsiedniej, stosunkowo niskiej zabudowy, w szczególności - do zabudowy istniejącej po drugiej stronie ul. [...], trzecia zaś ma mieć charakter dominanty wysokościowej, w związku z czym punkty odniesienia przy ustaleniu jej wysokości powinny stanowić wyłącznie inne dominanty, znajdujące się w obszarze analizowanym.

Za takie dominanty uznać należy wszystkie budynki o wysokości przewyższającej średnią wysokość zabudowy w obszarze objętym analizą, tj. albo wysokość 39,45 m, albo - przy uwzględnieniu budynku znajdującego się w budowie - 50,53 m; przy przyjęciu pierwszego rozwiązania pod uwagę brane być powinny budynki o wysokości 47, 51, 116, 144 i 159 m, przy przyjęciu drugiego rozwiązania zaś - 51, 116, 144, 159 i 160 m; średnia wysokość dominant w pierwszym przypadku wynosi 103,4 m, w drugim zaś - 126 m.

Nie ma więc możliwości ani potrzeby ingerencji w ustalenia decyzji dotyczące dopuszczalnej wysokości planowanej zabudowy, ustalenia te bowiem (wysokość dominanty określona na [...] m, przy średniej wysokości istniejących dominant wynoszącej 103,4 m) znajdują oparcie w treści § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia (pkt II.1.3 decyzji SKO);

8. przepisy nie przewidują konieczności określenia w decyzji, której granicy działki dotyczy możliwość zabudowy w "ostrej granicy" oraz "wskaźnika intensywności wykorzystania terenu (stosunku łącznej powierzchni użytkowej planowanego budynku do powierzchni działki budowlanej)".

W pkt 1.1.1. zaskarżonej decyzji znalazło się za to stwierdzenie, że linia zabudowy wzdłuż ul. [...] powinna się pokrywać z granicą terenu inwestycji, projektowaną linią rozgraniczającą oraz linią zabudowy budynków od strony południowej, a nadto, że "linie zabudowy od strony działek sąsiednich należy kształtować nie naruszając interesów osób trzecich, wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikających z kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.)". Z postanowień tych nie wynika, że organ pierwszej instancji już w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji dopuścił wprost możliwość realizacji nowej zabudowy w tzw. ostrej granicy z sąsiednimi zabudowanymi działkami.

Powołanie się z kolei w odwołaniu na dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uznać należy za całkowicie nietrafione, przepis ten bowiem znajduje zastosowanie jedynie dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Elementy konieczne decyzji o warunkach zabudowy wymienione zostały w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. i w przepisach rozporządzenia, sposób zaś zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589). Żadna z wymienionych regulacji nie przewiduje, aby w decyzji o warunkach zabudowy określany był "wskaźnik intensywności wykorzystania terenu (stosunku łącznej powierzchni użytkowej planowanego budynku do powierzchni działki budowlanej)", a zatem brak takiego wskaźnika w zaskarżonej decyzji nie może przesądzać o jej wadliwości (pkt II.2.5 decyzji SKO);

9. w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwa ocena, czy planowana inwestycja budowlana pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, w tym - z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury zdnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.), ze szczególnym uwzględnieniem wpływu takiej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Ocena taka byłaby zresztą na obecnym etapie praktycznie niemożliwa, gdyż wymagałaby m. in. dogłębnej analizy projektu budowlanego, którego na obecnym etapie inwestor nie ma obowiązku przedkładać. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy zmieniłoby się wtedy zresztą de facto w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Takie rozszerzenie zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania jest niedopuszczalne.

W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dokonuje się w szczególności "określenia maksymalnej i minimalnej liczby miejsc parkingowych dla całej inwestycji"; określenia tego rodzaju dokonuje się dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Pewne wskazania w tym zakresie, jednak o charakterze nie wiążącym inwestora, zawiera studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie się do owych wskazań, wraz z ich przytoczeniem, zawarto w pkt 1.5. zaskarżonej decyzji. W decyzji całkowicie nie pominięto jednak ustalenia w zakresie miejsc postojowych, ponieważ wskazano w niej, że "planowana inwestycja nie może powodować zmniejszenia ilości ogólnodostępnych miejsc postojowych w pasach dróg publicznych na terenach przyległych do tej inwestycji. Miejsca postojowe zaprojektowane w pasie ul. [...] odc. [...]-[...] (...) nie mogą być wliczane do bilansu miejsc postojowych inwestycji i pozostaną miejscami postojowymi ogólnodostępnymi" (pkt II.2.6 decyzji SKO);

10. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości nałożenia na inwestora w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku "uzgodnienia organizacji ruchu z inżynierem ruchu". Za całkowicie wystarczający w tym względzie uznać natomiast należy obowiązek, nałożony na inwestora w pkt 1.5. zaskarżonej decyzji, obligujący go do tego, by "ustalenie lokalizacji i konstrukcji wjazdu do garażu podziemnego, usytuowanego w pasie drogowym ulicy [...] ode. [...]-[...] uzgodnić z zarządcą tej ulicy, w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych" (pkt II.2.7 decyzji SKO).

Skargę na decyzję SKO w W. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., wnosząc zarzuty analogiczne do zarzutów, zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu, wydanego przez organ administracyjny, konieczne jest w razie stwierdzenia, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Oceniana z tego punktu widzenia skarga nie jest zasadna.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy rozpocząć od zarzutu naruszenia § 5 w związku z ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 6 k.p.a. przez przyjęcie wyższego wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż średni wskaźnik dla analizowanego obszaru.

Przepis § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ust.1 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl ust.2, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak trafnie zaznaczył organ, określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Wartość ta musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym. Podstawą wyznaczenia parametru jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Jeżeli ma to być wskaźnik "średni", to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie przedziałem liczb.

Jak wynika z pkt 2.2 analizy, "w celu określenia średniego wskaźnika zabudowy, analizowany teren podzielono na 11 obszarów, dla których wyliczono poszczególne wskaźniki (...). W obrębie analizowanego terenu wskaźniki te są zróżnicowane od 0,2 do 0,9. Średni wskaźnik występujący w obszarze wynosi ok. 0,65. Dla terenu objętego wnioskiem dopuszcza się max. wskaźnik 0,85, tj. większy niż wskaźnik średni występujący w analizowanym obszarze, ale nawiązujący do wskaźników występujących w sąsiedztwie (obszar 2, 4, 5, 9, 10, 11)".

Zatem przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy organ pierwszej instancji odstąpił od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia na rzecz wyjątku, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Choć jest to wyjątek od zasady, zdaniem Sądu, w sprawie zaistniała możliwość zastosowania go. Również ustawodawca nie obwarował jakimikolwiek dodatkowymi warunkami możliwości zastosowania tego przepisu. Zdaniem Sądu odstępstwo, o którym mowa, uzasadnione jest ze względu na obszar planowanej inwestycji. Inwestycja ta mieści się bowiem na terenie granicznym dzielnic [...] i [...] w W., gdzie nowo budowane inwestycje mają charakter nowoczesny. Są to z reguły bardzo wysokie budynki, apartamentowce i biurowce, nadające [...] charakter wielkomiejski. Trudno spodziewać się, iż organy, wydając decyzje z przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, będą ograniczać możliwość wysokiej zabudowy w sytuacji, gdy tego typu inwestycje powstają na lata, zmieniając wygląd dzielnicy w sposób w zasadzie nieodwracalny, ale konieczny i usprawiedliwiony konsekwentną zmianą wyglądu tej części W. Prawdą jest, że w najbliższym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się obszar oznaczony na załączniku graficznym nr 2 do zaskarżonej decyzji numerem 7, ze wskaźnikiem zabudowy wynoszącym 0,4, po drugiej stronie ul. [...] - obszar nr 6 ze wskaźnikiem na poziomie 0,55, po drugiej zaś stronie ul. [...] - obszar nr 3 o wskaźniku na poziomie 0,28 (budynek szkoły wraz z przylegającym doń boiskiem). Jednakże nie można nie brać pod uwagę, że po drugiej stronie ul. [...] znajdują się również dwa obszary - nr 2 i 4 - o wskaźniku na poziomie 0,85; w granicach obszaru analizowanego znajdują się nadto dwa obszary o wskaźniku wynoszącym 0,9 (obszary nr 9 i 10), a nawet obszar o wskaźniku wynoszącym 1 (obszar nr 11). Ustalenie zatem dla terenu planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,85 jest dopuszczalne i znajduje oparcie tak w wynikach analizy, jak i w § 5 ust. 2 rozporządzenia, a także zbieżne z zamiarami inwestora (pkt II.1.2 decyzji SKO). Ponadto, jak już wyżej zaznaczono, odstępstwo uzasadnione jest stopniowymi, lecz konsekwentnymi zmianami wyglądu tej części miasta, usprawiedliwionymi jego [...] funkcją jak i koniecznością zapewnienia powierzchni biurowych oraz mieszkalnych o odpowiedniej charakterystyce i poziomie. Nie miałoby żadnego usprawiedliwienia utrzymywanie na tym terenie tylko niskiej zabudowy, zwłaszcza w odniesieniu do nowopowstających budynków. Realizacja wysokich budynków na tym terenie jest uzasadniona i trafna. Nawet jeżeli w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się obecnie budynki niższe, bądź też powierzchnie o niższym wskaźniku stopnia zabudowy, utrzymanie tego stanu (w tej części miasta) w dłuższej perspektywie wydaje się mało prawdopodobne. Lokalizacja przedmiotowego terenu i wartość gruntów spowodują zapewne w niedalekiej przyszłości całkowitą zmianę wyglądu tej części miasta w teren o konsekwentnie wysokiej i zwartej zabudowie. Trudno spodziewać się, by za kilkadziesiąt lat, w centrum [...] jednego z [...], nadal znajdowały się na nim budynki niskie i położone na terenach o niskim wskaźniku zabudowy. Zatem organy, orzekające w sprawie, w istocie realizują pewną konsekwentną i usprawiedliwioną okolicznościami wizję przemiany tej części miasta w dzielnicę biurowo- apartamentową, stosownie do położenia w najdroższych i najlepszych dla biznesu terenach. Na marginesie tylko zaznaczyć można, że w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, również w dzielnicy [...], powstaje obecnie budynek biurowy [...] o planowanej wysokości ponad [...] m, mający być [...]. Trudno zatem odmówić organom konsekwencji w planowaniu ładu przestrzennego tej części miasta.

Sąd ma na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy wpływa na wygląd terenu inwestycji na kilkadziesiąt lat, dlatego nie można kontrolować zaskarżonej decyzji bez odniesienia się do powyżej wskazanych argumentów natury architektoniczno- urbanistycznej.

Powyższe uwagi stanowią jednocześnie odniesienie się do zarzutów, zawartych w pkt 2 i 3 skargi, w których skarżący zarzuca naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stosownie do jego treści, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust.1). W myśl ust. 2. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Nie sposób jednak w okolicznościach sprawy niniejszej zastosować minimalne granice obszaru analizowanego, tj. odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie mniejsza niż 50 metrów. Skoro teren analizowany położony jest w tak dynamicznie zmieniającej się dzielnicy, ograniczenie obszaru analizowanego do minimum, wynikającego z przepisów, byłoby nieusprawiedliwione i krótkowzroczne.

Analiza załącznika graficznego nr 2 do zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w niniejszej sprawie w sposób niezgodny z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem granice te albo znajdują się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu planowanej inwestycji (w stronę ul. [...] i za nią, częściowo w stronę ul. [...] i za nią) albo znajdują się w odległości większej od takiej trzykrotności, zawsze jednak przesunięcie granicy poza niezbędne minimum uzasadnione było zamiarem objęcia obszarem analizowanym całych obiektów budowlanych, a nie tylko ich fragmentów. Gdyby nie owo "przesunięcie" poza minimalną trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji, granica obszaru analizowanego "przecinałaby" kilka budynków utrudniając, a nawet uniemożliwiając prawidłowe uwzględnienie ich przy ustalaniu wskaźników planowanej zabudowy. Potwierdza to stwierdzenie zawarte w pkt I stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji części tekstowej analizy, iż "granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy (...), w odległości trochę większej w stosunku do min. obszaru określonego w w/w rozporządzeniu ze względu na potrzebę objęcia analizą całych zespołów urbanistycznych zabudowy nie dzieląc budynków granicami analizy". Zdaniem Sądu nieuprawniona jest teza o "dowolnym wyborze obszarów poddanych analizie". Nie ma możliwości ani potrzeby zwiększania obszaru analizowanego o tereny wskazane w odwołaniu, w szczególności - o teren niezabudowanego boiska szkolnego. To zrealizowanie przedstawionych w odwołaniu postulatów w tym względzie, przy charakterze istniejącej w sąsiedztwie terenu planowanej zabudowy (generalnie zabudowa intensywna, przy kilku działkach niezabudowanych) mogłoby doprowadzić do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione powiększenie obszaru analizowanego.

Z tych samych względów - zdaniem Sądu - nie doszło do naruszenia § 7 rozporządzenia. W myśl ust. 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Najistotniejsze znaczenie w sprawie ma jednak ust.4, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1.

Teren inwestycji, jak już wcześniej ustalono, został wyznaczony powyżej minimalnych wartości, o których mowa w§ 3 ust. 2 rozporządzenia. Konsekwentnie więc trzeba przyjąć, że konieczne jest wzięcie pod uwagę wysokości budynków w tym większym- niż minimalny- obszarze. Nie ulega wątpliwości, że stoją na nim obecnie wysokie budynki, o wysokości np.116, 144 i 150 m. Zatem ustalenie wysokości dominanty planowanej zabudowy na [...] m (z tolerancją do 0,5 m), a co za tym idzie - uwzględnienie w tym względzie wniosku inwestora, jest dopuszczalne w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jak trafnie zaznaczył organ, zmiany wysokości obiektów, realizowanych na analizowanym terenie w ostatnich latach, świadczą o stopniowo zachodzącej zmianie charakteru sposobu zagospodarowania tej części miasta, sprowadzającej się do grupowania na stosunkowo niewielkim obszarze zabudowy bardzo wysokiej, o podobnym (niemieszkaniowym, a przynajmniej niemieszkaniowym jako głównym) przeznaczeniu. Realizacja kolejnego budynku o podobnej wysokości (przewyższającej 100 m) i przeznaczeniu dopełnia procesu przekształceń owego obszaru. Podkreślenia wymaga, że planowana zabudowa składać się ma z trzech wyraźnie różniących się pod względem wysokości części: dwie z nich mają mieć wysokość 13,5 m (III kondygnacje), nawiązującą do sąsiedniej, stosunkowo niskiej zabudowy, w szczególności - do zabudowy istniejącej po drugiej stronie ul. [...], trzecia zaś ma mieć charakter dominanty wysokościowej, w związku z czym punkty odniesienia przy ustaleniu jej wysokości powinny stanowić wyłącznie inne dominanty znajdujące się w obszarze analizowanym. Za takie dominanty uznać należy wszystkie budynki o wysokości przewyższającej średnią wysokość zabudowy w obszarze objętym analizą, tj. albo wysokość 39,45 m, albo - przy uwzględnieniu budynku znajdującego się w budowie - 50,53 m; przy przyjęciu pierwszego rozwiązania pod uwagę brane być powinny budynki o wysokości 47, 51, 116, 144 i 159 m, przy przyjęciu drugiego rozwiązania zaś - 51, 116, 144, 159 i 160 m; średnia wysokość dominant w pierwszym przypadku wynosi 103,4 m, w drugim zaś - 126 m. Jak zatem trafnie skonkludował organ, nie ma możliwości ani potrzeby ingerencji w ustalenia decyzji, dotyczące dopuszczalnej wysokości planowanej zabudowy, ustalenia te bowiem (wysokość dominanty określona na [...] m, przy średniej wysokości istniejących dominant wynoszącej 103,4 m) znajdują oparcie w treści § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia (pkt II.1.3 decyzji SKO). Skoro na tym terenie, jak przyznają również skarżący, w realizacji jest obiekt o wysokości aż 160 m, nie sposób nie brać tego faktu pod uwagę, choć oczywiście cytowane przepisy nakazują brać pod uwagę obiekty istniejące. Proces inwestycyjny jest jednak długotrwały, nie sposób więc abstrahować od realizowanych (będących w trakcie realizacji) budynków. Z tej przyczyny bezpodstawny jest również zarzut 4 skargi, iż w sposób arbitralny i nieuzasadniony dobrano budynki do analizy.

Odnosząc się do zarzutu 5 i 6 skargi trzeba przyznać rację organom, iż zarządca drogi (w niniejszej sprawie - Prezydent W.) uzgodnił projekt decyzji w wersji z marca 2009 r., podczas gdy projekt decyzji uzgadniany ze [...] Konserwatorem Zabytków był w wersji późniejszej, różniącej się od wersji uzgodnionej pismem zarządcy drogi z dnia 23 marca 2009 r. Porównanie jednak treści obu wersji w zakresie objętym właściwością zarządcy drogi, tj. w zakresie komunikacji drogowej, wskazuje na to, że treść uzgodniona wspomnianym pismem zarządcy drogi pozostawała tożsama w obu wersjach i została przeniesiona - z uwzględnieniem treści samego uzgodnienia - do ostatecznej wersji zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji dokonywanie kolejnego uzgodnienia projektu decyzji, różniącego się co prawda od projektu już uzgodnionego, jednak w części pozostającej poza kognicją organu uzgadniającego (zarządcy drogi), nie jest konieczne (pkt II.2.1 decyzji SKO). Z akt sprawy wynika, że [...] Konserwator Zabytków dwukrotnie uzgadniał projekt zaskarżonej decyzji: za pierwszym razem - negatywnie, a postanowienie przezeń wydane w tym zakresie zostało utrzymane przez organ wyższego stopnia. Inwestor dokonał jednak odpowiednich modyfikacji wniosku, uwzględniających okoliczności stojące - zdaniem organów konserwatorskich - na przeszkodzie do uzgodnienia planowanego zamierzenia budowlanego. Modyfikacja ta znalazła odzwierciedlenie w kolejnym projekcie decyzji pierwszoinstancyjnej, przedłożonym organowi właściwemu w sprawach ochrony zabytków. Tak zmodyfikowany projekt, w zakresie objętym właściwością konserwatora zabytków, mógł, a nawet powinien być przez ten organ poddany uzgodnieniu. Fakt, iż uzgodnieniu podlegał zmieniony projekt decyzji nie pozwala na stwierdzenie, że ten sam organ wydał kolejne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. Skoro uzgadniane projekty różniły się od siebie w interesującym konserwatora zakresie, to zasadne jest twierdzenie, że każdorazowo prowadzone były odrębne postępowania w odrębnych sprawach, kończone odrębnymi postanowieniami wydawanymi na podstawie art. 106 K.p.a. (pkt II.2.2 decyzji SKO).

Przechodząc do zarzutu 7 skargi należy stwierdzić, że z adnotacji na zaskarżonej decyzji wynika, że jej projekt sporządził mgr inż arch. [...], wpisany na listę prowadzoną przez [...] Okręgową Izbę Architektów pod nr [...]. Obok tej adnotacji widnieje, jak należy domniemywać, odręczny podpis autora projektu. Tym sam wymóg, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., został spełniony. Porównanie treści przedkładanych do uzgodnień projektów decyzji z treścią decyzji uwzględniającej treść uzgodnień nie daje podstaw do uznania, że projekty zostały sporządzone przez inną osobę od tej, której podpis znalazł się na ostatecznej wersji decyzji, ewentualnie - że autor projektów przedkładanych do uzgodnień nie posiadał wymaganych przepisami ustawy uprawnień.

Odnosząc się do zarzutu 8 skargi należy stwierdzić, że akta sprawy, w tym szczególnie pismo M. S.A. z dnia 8 grudnia 2008 r., nie dają podstaw do uznania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Co prawda tak w powyższym piśmie, jak i w decyzji znalazło się stwierdzenie, iż "projektowana zabudowa koliduje z przyłączem kanalizacyjnym odprowadzającym ścieki z budynku przy ul. [...]. Wobec powyższego ww. przyłącze należy przebudować na trasę bezkolizyjną w porozumieniu z jego użytkownikiem", jednak stwierdzenia tego nie można utożsamiać z brakiem możliwości odprowadzania ścieków z planowanego budynku. Wynika z niego, że odprowadzanie ścieków z planowanego budynku jest możliwe, bowiem znajdująca się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji sieć infrastrukturalna na to pozwala, tyle tylko, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji możliwość taką mogą stracić mieszkańcy budynku przy ul. [...], o ile nie zostanie wykonana przebudowa użytkowanego przez nich przyłącza kanalizacyjnego. Przytoczony zapis decyzji ma na celu ochronę interesów mieszkańców budynku przy ul. [...], aby w wyniku realizacji planowanej inwestycji nie utracili możliwości odprowadzania własnych ścieków. W ich interesie jest osiągnięcie odpowiedniego porozumienia z inwestorem w omawianym zakresie. Poza tym użyty w decyzji zwrot "w porozumieniu z jego użytkownikiem" nie jest równoznaczny ze zwrotem "za zgodą jego użytkownika". Nie sposób zresztą uznać, że to użytkownik, a nie właściciel i dysponent sieci kanalizacyjnej, miałby mieć decydujący głos przy podejmowaniu decyzji o jej przebudowie. Tym bardziej zatem ewentualna "odmowa zgody na przebudowę przyłącza kanalizacyjnego" przez użytkownika przyłącza kanalizacyjnego, nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy; sposób zagospodarowania sąsiednich terenów nie może być uzależniony od zgody użytkownika na przebudowę przyłącza.

Odnosząc się do zarzutu z punktu 9 skargi podkreślić trzeba, że przepisy nie przewidują konieczności określenia w decyzji, której granicy działki dotyczy możliwość zabudowy w "ostrej granicy" oraz "wskaźnika intensywności wykorzystania terenu (stosunku łącznej powierzchni użytkowej planowanego budynku do powierzchni działki budowlanej)". W pkt 1.1.1. zaskarżonej decyzji znalazło się za to stwierdzenie, że linia zabudowy wzdłuż ul. [...] powinna się pokrywać z granicą terenu inwestycji, projektowaną linią rozgraniczającą oraz linią zabudowy budynków od strony południowej, a nadto, że "linie zabudowy od strony działek sąsiednich należy kształtować nie naruszając interesów osób trzecich wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikających z kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.)". Z postanowień tych nie wynika, że organ pierwszej instancji już w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji dopuścił wprost możliwość realizacji nowej zabudowy w tzw. ostrej granicy z sąsiednimi zabudowanymi działkami.

Nieuzasadniony jest również zarzut 10 skargi, gdyż w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dokonuje się w szczególności "określenia maksymalnej i minimalnej liczby miejsc parkingowych dla całej inwestycji"; określenia tego rodzaju dokonuje się dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Pewne wskazania w tym zakresie, jednak o charakterze nie wiążącym inwestora, zawiera studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie się do owych wskazań, wraz z ich przytoczeniem, zawarto w pkt 1.5. zaskarżonej decyzji. W decyzji całkowicie nie pominięto jednak ustalenia w zakresie miejsc postojowych, ponieważ wskazano w niej, że "planowana inwestycja nie może powodować zmniejszenia ilości ogólnodostępnych miejsc postojowych w pasach dróg publicznych na terenach przyległych do tej inwestycji. Miejsca postojowe zaprojektowane w pasie ul. [...] odc. [...]-[...] (...) nie mogą być wliczane do bilansu miejsc postojowych inwestycji i pozostaną miejscami postojowymi ogólnodostępnymi".

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 11 skargi, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości nałożenia na inwestora w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku "uzgodnienia organizacji ruchu z inżynierem ruchu". Za całkowicie wystarczający w tym względzie uznać natomiast należy obowiązek nałożony na inwestora w pkt 1.5. zaskarżonej decyzji, obligującym go do tego, by "ustalenie lokalizacji i konstrukcji wjazdu do garażu podziemnego, usytuowanego w pasie drogowym ulicy [...] ode. [...]-[...] uzgodnić z zarządcą tej ulicy, w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych".

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, iż w decyzji organu I instancji brak wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. znajduje zastosowanie jedynie dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Elementy konieczne decyzji o warunkach zabudowy wymienione zostały w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. i w przepisach rozporządzenia, sposób zaś zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589). Żadna z wymienionych regulacji nie przewiduje, aby w decyzji o warunkach zabudowy określany był "wskaźnik intensywności wykorzystania terenu (stosunku łącznej powierzchni użytkowej planowanego budynku do powierzchni działki budowlanej)", a zatem brak takiego wskaźnika w zaskarżonej decyzji nie może przesądzać o jej wadliwości (pkt II.2.5 decyzji SKO).

Sąd podkreśla, że nie znalazł również w zaskarżonej decyzji ani decyzji organu I instancji takich uchybień, które musiałby brać pod uwagę z urzędu.

Mając powyższe rozważania na uwadze orzeczono jak w sentencji, mając za podstawę art. 151 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

V O T U M S E P A R A T U M

Zdanie odrębne s. Łukasza Krzyckiego

do wyroku z dnia 22 kwietnia 2013 r.

...

Uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego do wyroku gdyż w mojej ocenie orzeczenie jest wadliwe, co wynika z błędnej interpretacji treści normatywnej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), w kontekście kwestii tak istotnej jak zapewnienie stosownej ochrony własności prywatnej oraz interesu publicznego, upatrywanego w przestrzeganiu racjonalnych zasad gospodarowania przestrzenią, a określonych przez prawodawcę mianem ładu przestrzennego. Właściwe wyłożenie treści stosownych regulacji ma m.in. kluczowe znaczenie z punktu widzenia ochrony konstytucyjnie chronionych podstawowych praw obywatelskich, w tym poszanowania własności i faktycznego ograniczenia ingerencji w to prawo w następstwie oddziaływań z nieruchomości sąsiednich.

Błędna ocena prawna jest następstwem nieprawidłowej - moim zdaniem -wykładni reguł prawa materialnego. Skutkiem tego jest uznanie, jakoby sam fakt występowania na terenie analizowanym obiektów o zbliżonych funkcjach, parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu stanowił - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wystarczającą przesłankę dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a organ prowadzący postępowanie był zwolniony z oceny (na podstawie zgromadzonego adekwatnego materiału dowodowego), czy z punktu widzenia estetyki (w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wymagań kompozycyjno-estetycznych) nowa zabudowa tworzy harmonijną całość z budynkami bezpośrednio przyległymi, jak i oddalonymi obiektami, których cechy charakterystyczne miałyby zostać uznane za wyznaczające warunki dla nowej zabudowy.

Następstwem zaaprobowania przez Sąd błędnej oceny dokonanej przez organy obu instancji było bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że sprawa nie została w postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy wyjaśniona - w skutek dokonania błędnej wykładani prawa materialnego. Nie uchylając zaskarżonego orzeczenia oraz je poprzedzającego, Sąd uchybił treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135, jak i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Formułując swoje stanowisko miałem na uwadze następujące uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy.

W sprawie bezsporne są okoliczności faktyczne. Nie zakwestionowano, aby sporządzona dla potrzeb postępowania, w związku z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie", analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana dalej "analizą") odzwierciedla stan faktyczny na gruntach przyległych, choć w pewnym zakresie w skardze była podważana trafność przyjętych jej granic. Nie chodzi więc zasadniczo o spór co do ustaleń faktycznych (w szczególności tego, co odzwierciedlono na stosownej mapie – części granicznej analizy – § 9 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie) lecz odnośnie właściwej interpretacji stosownych danych, w tym kwestie pominięcia pewnych informacji i – ewentualnie - zbędnego uwzględnienia innych, jako istotnych.

W niniejszym orzeczeniu Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że analiza została wykonana w sposób prawidłowy, a więc jest pełna, a wynikające z niej wnioski uprawnione. Z poglądem takim nie sposób się zgodzić z poniższych przyczyn.

Sporządzanie analizy stanowi jedynie instrument realizacji zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz § 3 ust. 1 in fine rozporządzenia o nowej zabudowie - analiza w zakresie wszelkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy). Kluczowe znaczenie ma więc prawidłowe odczytanie treści normatywnej wspomnianego przepisu.

Należy mieć przy tym na uwadze wskazane niżej uwarunkowania.

Generalną zasadą, którą trzeba się kierować odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przyjmowanie "ładu przestrzennego" jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). Ochrona prawa własności, w szerokim kontekście jego wykonywania, pozostaje w pełnej zgodności z realizacją celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Równocześnie, wynikające z tych regulacji zasady zakreślają, w pewnym stopniu, ograniczenia prawa własności w płaszczyźnie możliwości swobodnej zabudowy własnej nieruchomości. Nieuprawniona jest jednak prezentowana często teza, że przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie prawa własności, gdy sprowadzane jest ono wyłącznie do sfery możliwości swobodnej zabudowy własnej nieruchomości.

Prawo własności jest bowiem faktycznie wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), jednak prawo to może być ograniczone na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji).

Prawo własności nieruchomości nie ma więc w polskim porządku prawnym charakteru nieograniczonego. W myśl art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc, o zakresie możliwości korzystania z nieruchomości, decyduje "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Formułowane tezy o konieczności "proinwestorskiej interpretacji" przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oparte na domniemaniu istnienia podmiotowego prawa dowolnej zabudowy każdej nieruchomości, któremu to prawodawca przyznawałby prymat nad prawami właścicieli nieruchomości sąsiednich, są w sposób oczywisty dowolne. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla właściwego odczytania treści normatywnej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wyrażona właśnie została zasada "dobrego sąsiedztwa".

Jak wskazałem, m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są szczegółowymi ramami prawa materialnego precyzującymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia). Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej zaś, podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich (art. 6 ust. 2 pkt 2 jak i pkt 1 in fine). Do osób tych wypada zaliczyć m.in. właścicieli sąsiednich działek (czy innego rodzaju nieruchomości). Trzeba mieć bowiem na względzie, że zabudowa nieruchomości rzadko pozostaje faktycznie bez wpływu na warunki korzystania z terenów do niej przyległych. Oczywistym przykładem tego stanu rzeczy może być np. realizacja wysokiej zabudowy, z założeniem dużego stopnia zainwestowania działki (zagęszczenie zabudowy), skutkująca powstaniem określonych uciążliwości dla istniejącej w pobliżu niższej i mniej intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Może być to w pewnych przypadkach dopuszczalne, nie pozostanie jednak bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich, a więc faktycznie zakres korzystania z prawa własności przez osoby trzecie, w kontekście konieczności znoszenia przy tym pewnych uciążliwości. Faktyczne oddziaływanie występuje w takim przypadku również pomimo zachowania odnośnych wymagań normatywnych – np. brak przekroczenia standardów jakości środowiska. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że z uwagi na poddanie - w kontekście wolności zabudowy - zakresu ochrony własności także regulacjom prawa administracyjnego i przyznanie konkretnych kompetencji organom administracji, wyłączono w tym zakresie możliwość dochodzenia roszczeń służących ochronie - zakreślonych ramami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 K.c. Wobec tego organ administracji, orzekający w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu indywidualnego właścicieli sąsiednich nieruchomości, wyznaczonych m.in. ramami tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Powyższe spostrzeżenia oznaczają dowolność tezy, jakoby prawodawca - gwarantując konstytucyjnie ochronę prawa własności i określając (m.in. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ramy korzystania z niego - przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności do nieruchomości, prymat prawu zabudowy nad prawem do korzystania z sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Nie uchylono wszak zasad wyrażonych z art. 144 K.c., lecz nadano im, w pewnym zakresie, szczególne znaczenie poprzez ustanowienie obowiązku zagwarantowania tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W tym świetle norma art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odgrywa istotne znaczenie z jednej strony, jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś wytyczająca zakres ochrony własności, gdy chodzi o korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych.

Treść reguł kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres uprawnień właścicieli przyległych nieruchomości, trzeba odczytywać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - m.in. obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła ona harmonijną całość. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (patrz art. 2 pkt 1 ustawy). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy). Wskazane regulacje nie mogą wprawdzie stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), jednak prawodawca nie wyłączył wprost ich stasowania w tego rodzaju sprawach, co oznacza konieczność brania pod uwagę, przy poszukiwaniu właściwej wykładni ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane uwarunkowania wypada mieć na uwadze poszukując właściwego rozumienia użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenia działka sąsiednia, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Użytej sformułowanie: w sposób pozwalający każe wykluczyć, aby wolą prawodawcy było określenie swoistej "nowej zasady" ładu przestrzennego, zdefiniowanego wszak w art. 2 pkt 1 ustawy, a którego realizacja sprowadzona zostałaby do oceny, czy w sąsiedztwie (w świetle przyjętej w judykaturze i doktrynie nie tylko na przyległych bezpośrednio działkach) istnieje obiekt analogiczny. Tego rodzaju koncepcja nie została wyrażona wprost, nie sposób jej wywieść przy zastosowaniu wykładni językowo - logicznej. Znaczenie użytego w przepisie wyrażenia "pozwala" wskazuje jednoznacznie na to, że spełnienie warunku podobieństwa jest wymaganiem koniecznym, lecz niewystarczającym. Odwołując się z kolei do wykładni celowościowej i systemowej należy zauważyć, że sprowadzenie postulatu zachowania ładu przestrzennego przy nowej zabudowie - zdefiniowanego w części wstępnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i będącego też terminem używanym w określonej dziedzinie wiedzy specjalistycznej (urbanistyka, architektura krajobrazu, zagospodarowanie przestrzenne itd.) - do realizacji obiektów podobnych do jakichkolwiek w bliższej lub dalszej okolicy, byłoby zabiegiem trudnym do przypisania racjonalnemu prawodawcy. Oczywistym wydaje się, że nawiązanie do parametrów dowolnego obiektu w niesprecyzowanym sąsiedztwie (nawet, gdy zawęzimy je - w myśl wymagań ustawy - do działek przyległych do tej samej drogi publicznej) nie musi realizować postulatu powstawania harmonijnej zabudowy, a w szeregu przypadków – wręcz przeciwnie - prowadziłoby do powstawania oczywistego chaosu w przestrzeni.

Wskazane uwagi należy mieć również na uwadze analizując treść rozporządzenia o nowej zabudowie. Analiza - sporządzona w myśl jego § 3 - powinna służyć racjonalnemu i wnikliwemu rozważeniu kwestii kontynuacji zabudowy, lecz z uwzględnieniem wynikającej z ustawy zasady określania warunków zabudowy z zachowaniem ładu przestrzennego. W rozporządzeniu ustalono stosunkowo sztywne zasady określania parametrów zabudowy, dopuszczając od nich wyjątki - znajdujące oparcie w analizie. Jednakże, jak wskazałem, nie jest wystarczające, dla wykazania zachowania wymogu ładu przestrzennego, samo przywołanie istnienia na terenie analizowanym (rozporządzenie nie zakreśla maksymalnych granic takiego terenu) obiektu (ew. kilku obiektów), do którego cech nawiązano, czy stwierdzenie, że na danym terenie określone cechy zabudowy są zróżnicowane. Tego rodzaju ustalenia nie są wystarczające dla wyjaśnienia, czy nowa zabudowa, o konkretnych parametrach, nie narusza ładu przestronnego, a więc nie będzie prowadziła do powstania w tym zakresie dysharmonii w zabudowie, lub - gdy taka obecnie istnieje - nie przyczyni się do jej pogłębienia.

W tym kontekście trafne są zarzuty skargi w kontekście niewykazania w zebranym materiale dowodowym, jakoby zachodziło spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa", gdy chodzi o planowaną zabudowę, co do ustalonego wskaźnika gęstości zabudowy oraz wysokości części obiektu, stanowiącej - w myśl uzasadnienia skarżonej decyzji - tzw. dominantę.

Trafnie zarzucono, że oceniając, czy spełnione są warunki w tym zakresie odnoszono się do obszarów zabudowy oddalonych od działki przeznaczonej do zainwestowania (co tylko generalnie może być dopuszczalne), podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie cechy zabudowy są odmienne (zasadność oceny przede wszystkim cech zabudowy działek najbliższych – patrz wskazany w skardze wyrok WSA sygn. akt II SA/Kr 1050/11 – dostępny w CBOSA). Przyjęto również inne wskaźniki niż średnie, wynikające z analizy, a jak podkreśla się w orzecznictwie, w tym zakresie nie jest dopuszczalna dowolność, a zaaprobowane rozwiązania wymagają wnikliwego uzasadnienia (patrz wskazane w skardze wyroki WSA sygn. akt II SA/Kr 1525/09 i II SA/Bd 1390/11 – dostępne w CBOSA). Wystarczającym uzasadnieniem nie może być okoliczność, że dany obszar poddany jest znacznej presji inwestycyjnej i są to cenne tereny w centrum miasta (będącego w danym przypadku [...]), gdzie rozwija się gwałtownie intensywna, wysoka zabudowa. Podzielenie tego rodzaju argumentacji, jak wynika z uzasadnienia, legło u podstaw orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Rolą organu administracji było natomiast wnikliwe rozważnie, czy zamierzenia inwestora, nawet zgodne generalnie z trendem rozwoju centralnych obszarów metropolii, mogło być zaakceptowane, przy uwzględnieniu konkretnej lokalizacji planowanej intensywnej zabudowy, z uwzględnieniem potrzeby zrównoważenia interesów inwestora (podmiotu mającego prawa do zabudowywanej nieruchomości) i właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz - zwłaszcza - dyrektywy ładu przestrzennego, jako podstawy ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów, w myśl art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Problematyka zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego ma w danym przypadku dodatkowo doniosłe znaczenie z uwagi na fakt, że chodzi o zabudowę ścisłego centrum miasta, które - ze względu na swoje reprezentacyjne funkcje (co odnotował także Sąd orzekający w sprawie, nie wywodząc stąd właściwych wniosków) - stanowi niejako wizytówkę kraju. Stąd jego walory krajobrazowe czy przestrzenne winny być zasadniczo wyznacznikiem doskonałej architektury i urbanistyki.

Wskazanych postulatów nie uwzględniły organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę.

Dla intensywności nowej zabudowy przyjęto wskaźnik 0,85, podczas gdy na terenach przyległych oznaczonych nr [...], [...] i [...] to odpowiednio 0,28, 0,4 i 0,55. Trafnie wprawdzie wywodzi organ administracji, że gdy planowana zabudowa ma inne funkcje, zasadne może być pominięcie zabudowy odmiennej. W danym przypadku nie uwzględniono, jako nieistotnego dla właściwego określenia warunków zabudowy, terenu z budynkiem szkolnym (oznaczony nr [...]). Tego rodzaju działanie byłoby jednak dopuszczalne tylko w razie ustalenia, że dany, pomijany obiekt (o innej funkcji niż realizowany), nie jest w istocie, z uwagi na swój odmienny charakter, wkomponowany w istniejącą zabudowę okoliczną. Nie może być natomiast zaaprobowane - w świetle zasady, że ład przestrzenny urzeczywistnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania, w tym kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - gdy dany obiekt stanowi element określonej całości – nawiązuje gabarytami (np. wysokością), czy sposobem zagospodarowania terenu (intensywnością zainwestowania), do istniejącej w otoczeniu zabudowy. Kwestie te zostały pominięte przez organy obu instancji.

Gdy chodzi natomiast o wysokość zabudowy (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) przyjęto dla planowanego obiektu 105 m dla dominanty. Według analizy natomiast faktyczna wysokość obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji to odpowiednio 11 m (obiekt szkoły - obszar nr [...]), 33,5 m (budynek mieszkalno-usługowy - obszar nr [...] - znajduje się tam także budynek usługowy o nieokreślonej na mapie wysokości – dokładnie naprzeciwko tej samej ulicy w stosunku do planowanego obiektu) oraz 37,5 i 4 m (budynek mieszkaniowo usługowy i usługowy na obszarze nr [...]). Należy też podkreślić, że sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyraża zasadę potencjalnej możliwości kontynuacji zabudowy w nawiązaniu do istniejącej przy tej samej drodze publicznej. Prawodawca wyszedł z założenia, że to ulice tworzą podstawowe osie widokowe, kluczowe z punktu widzenia zapewnienia harmonijnej zabudowy. Wprawdzie w judykaturze - w związku z treścią rozporządzenia o nowej zabudowie (a więc wyłącznie aktu niższego rzędu) gdzie wskazano zasadę przeprowadzania analizy wokół planowanej inwestycji, nie zaś wyłącznie wzdłuż dróg - wyrażany bywa pogląd o możliwości nawiązywania do innych obiektów niż przyległe do tej samej drogi. Analizy obejmujące cechy zagospodarowania działek umiejscowionych w głąb od drogi, do której przylega inwestycja, mogą być jednak wyłącznie pomocne w kontekście oceny, czy nawiązanie do konkretnego obiektu, który istotnie znajduje się bezpośrednio przy samej drodze, jest zasadne, w kontekście wcześniejszej uwagi, że dla zachowania ładu przestrzennego może nie być wystarczające nawiązanie do istniejącej zabudowy na działce przyległej. W tym kontekście zasadne może być dokonanie oceny wysokości obiektów istniejących na całym terenie analizowanym, gdy organ chce orzekać z uwzględnieniem wyjątku wskazanego w § 7 ust. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie. Akt ten bowiem określa jedynie, jako zasadę, branie pod uwagę wartości średniej na całym analizowanym terenie, gdy chodzi o wskaźnik intensywności zabudowy (§ 5 ust. 1), natomiast - gdy chodzi o wysokość obiektów - ustalono zasadę uśredniania do działek sąsiednich (§ 7 ust. 1), a więc działek, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przyległych do tej samej drogi publicznej. W tym kontekście wyższym obiektem, który mógłby być punktem odniesienia dla zakładanej dominanty jest budynek na terenie oznaczonym nr [...], gdy brać pod uwagę ulicę, przy której znajduje się front działki (ul. [...]) lub ewentualnie obiekty na obszarach nr [...] i [...], gdy odnieść się do ul. [...]. W każdym przypadku niezbędne jest ustalenie, czy planowana dominanta będzie stanowić harmonijną całość z istniejącymi obiektami, czy też będącymi na etapie realizacji. Podzielam wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd, że generalnie jest dopuszczalne uwzględnienie budynku w trakcie realizacji na postawie pozwolenia na budowę (w tym zakresie zarzuty skargi nie są trafne). Uwzględnienie realizowanych legalnie obiektów niewątpliwie sprzyja realizacji postulatu zachowania ładu przestrzennego.

Nie można wykluczyć a priori, że planowany obiekt prowadzić będzie do zachwiania pewnej harmonii w swoim bezpośrednim otoczeniu, lecz może być to uznane za dopuszczalne gdy jednocześnie - w sposób oczywisty - poprawił walory krajobrazowe danego obszaru (np. części miasta) w szerszej perspektywie (np. likwidacja określonych asymetrii w układzie przestrzennym). W takim przypadku konkluzja, że realizacja obiektu nie burzy ładu przestrzennego może być uprawniona. Musiałaby ona jednak wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Wobec wskazanych uwarunkowań należało zauważyć, że w rozpoznawanym przypadku wyznaczenie wysokości dominanty (tu zaaprobowanie wnioskowanej) nie było poprzedzone wnikliwą analizą, czy dopuszczenie jej realizacji - o konkretnej wysokości - nie naruszy ładu przestrzennego. Samo ustalenie faktu występowania budynków o znacznej wysokości na analizowanym terenie nie jest wystarczające dla wywiedzenia wniosku, jakoby realizacja nowego obiektu w konkretnym miejscu, o sprecyzowanej wysokości, nie burzyła tego ładu. Nie dokonano bowiem oceny (co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w konkretnym, przywołanym materiale dowodowym – szkicach, symulacjach itp.), że nowa dominanta zostanie harmonijnie wkomponowana w istniejące w dalszym otoczeniu wyższe obiekty. Materiałem wystarczającym nie może być sama mapa, gdzie budynki zostały naniesione i odnotwanie, w części opisowej, ich istnienia. Należy zauważyć, że rozmieszczenia tego rodzaju obiektów, gdy nie stanowią kontynuacji zabudowy przyległej, winno być dokonywane generalnie w ramach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co ułatwiałoby analizę zgodności z wymaganiami ładu przestrzennego zakładanych rozwiązań w kontekście uwarunkowań różnych układów przestrzennych, w tym harmonijnego zagospodarowania terenów z szerszej perspektywy. Nie zamyka to wprawdzie możliwości zlokalizowania tego rodzaju obiektu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Konieczne jest jednak w takim przypadku dokonanie odpowiednich analiz, które pozwolą na ocenę skutku ingerencji w krajobraz w szerszym aspekcie niż wyłącznie działki okoliczne (patrz wskazanie w rozporządzeniu o nowej zabudowie wyłącznie minimalnego obszaru dokonywania analizy – § 3 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie organ administracji, rozważając dopuszczalność lokalizacji dominanty w danym miejscu, winien uzasadnić swoje stanowisko, gdy w istocie konkluzje - podzielanie przez urbanistów, sporządzających projekt decyzji i analizę - co do możliwości realizacji obiektu o konkretnej wysokości w danym miejscu w kontekście zachowania ładu przestrzennego, są odmienne niż stanowisko zajęte przez osoby ze stosownymi uprawnieniami (patrz art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) sporządzające projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu (kwestie sygnalizowane w skardze). Osoby sporządzające analizę czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dysponują wprawdzie także wiedzą specjalistyczną (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co potwierdzają stosowne uprawnienia. Nie oznacza to jednak, aby ich stanowisko nie mogło podlegać krytycznej ocenie przez organ administracji wyższego stopnia, analogiczne do zasad przyjętych dla opinii rzeczoznawców.

Wątpliwości co do właściwego rozważenia możliwości realizacji obiektu o wskazanych gabarytach w danym miejscu może potwierdzać treść samej analizy, gdzie w części tekstowej zawarto następujący passus "Załączona do wniosku koncepcja przedstawia budynek o prostej formule smukłego prostopadłościanu o podstawie równoległobocznej. Wraz z budynkiem w bezpośrednim sąsiedztwie w kształcie litery "Y" z lat 60-tych ([...]) o wysokości 38 m stanowić będzie spójną kompozycję przestrzenną opartą o zasadę kontrastu" (str. 3). Kontrowersyjne wydaje się, aby stan zagospodarowania przestrzeni lokalnej określonej mianem kompozycji opartej o zasadę kontrastu czynił zadość warunkom zachowania ładu przestrzennego, a więc, gdy ukształtowanie przestrzeni tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania m.in. kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wobec wskazanych uwarunkowań - niezgromadzenia materiału dowodowego tj. analizy, z której treści wynikałaby możliwość realizacji obiektu objętego warunkami zabudowy, przy uwzględnieniu właściwej wykładni rozumienia tzw. "dobrego sąsiedztwa", w kontekście wskazanych wyżej parametrów przedsięwzięcia, naruszono przepisy postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych kwestii w sprawie, a powinno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu orzeczeń (naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.) - zasadnym było uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej.

Zasadne są także - w mojej ocenie - co jednak nie miało przesądzającego znaczenia z punktu widzenia niezbędności zgłoszenia zdania odrębnego, następujące zarzuty skargi:

- wadliwie organ I. instancji ustalił warunki co do miejsc parkingowych (pkt 1.5 decyzji); zostały one zakreślone poprzez odesłanie do niestanowiącego aktu normatywnego dokumentu - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy; organ administracji wydając akt skierowany do indywidualnych adresatów (decyzję administracyjną w przedmiocie warunków zabudowy) winien sprecyzować (w myśl art. 104 § 2 K.p.a.) prawa i obowiązki stron (w szczególności inwestora), nie zaś zakreślić zasady, na jakich zostaną one ustalone (przez odesłanie do postanowień aktu nie będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego - studium) zważywszy, że decyzja powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 ust. 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), skoro postanowienia decyzji o warunkach zabudowy są wiążące przy wydaniu pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a ilość miejsc parkingowych wyznacza się zgodnie z wymaganiami tej decyzji, nie zaś zawartymi w niej wytycznymi – patrz § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.); podzielam w tym zakresie pogląd prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2315/12 - dostępny w CBOSA); trafnie zauważono w skardze, że niewskazywanie w sposób konkretny ilości miejsc parkingowych dopuszczonych do realizacji, w związku z przedsięwzięciem objętym decyzją o warunkach zabudowy, uniemożliwia dokonanie właściwych ustaleń, czy wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone w danym przypadku procedurami wynikającymi z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w związku z jej art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, przy czym należy wskazać, że kwalifikacji przedsięwzięć dla potrzeb procedury ocen oddziaływania na środowisko dokonuje się m.in. w oparciu o kryterium ilości miejsc parkingowych – § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.); wypada zauważyć, że wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, który z jednej strony wywodzi, jakoby wymagań co do miejsc parkingowych nie określało się w decyzji o warunkach zabudowy, z drugiej zaś pozostawia w obiegu prawnym orzeczenie (utrzymując w mocy decyzję organu I. instancji), gdzie starano się zakreślić (choć bez wymaganej precyzji) pewne warunki w tym zakresie,

- decyzja organu I. instancji dopuszcza expressis verbis zabudowę w ostrej granicy (patrz pkt 1.1.6 tiret 5); mylne są w tym zakresie wywody organu odwoławczego, który zdaje się nie dostrzegać tego warunku decyzji; w skardze nie wywiedziono jednak równocześnie, jakie znaczenie może mieć to błędne ustalenie dla wyniku konkretnej sprawy; ewentualne uchybienie w tym zakresie mogłoby więc zostać zakwalifikowane w danym przypadku jako niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W pozostałym zakresie podzielam poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku - co do braku zasadności pozostałych zarzutów skargi. W kwestii, co do której Sąd się nie odniósł do zarzutów uczestnika postępowania [...] sp. z o. o. w [...] w pisemnym uzasadnieniu - co do możliwości skutecznego wniesienia skargi przez Stronę skarżącą (posiadanie przez nią interesu prawnego - k. 60 akt) - podzielam pogląd, który legł u podstaw rozpoznania skargi, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] ma status strony w sprawie. Nawet bowiem oddzielenie planowanego obiektu od istniejącego pasem gruntu, należącym do osoby trzeciej, nie podważa konkluzji o oczywistych interakcjach, jakie musiałyby powstać pomiędzy oboma budowlami, mając na uwadze gabaryty planowanej zabudowy i niewielką odległość dzielącą budynki. Niewątpliwie ewentualna realizacja planowanego przedsięwzięcia będzie miała wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez członków Wspólnoty - choćby w kontekście zacienienia przyległego budynku. Bez znaczenia jest okoliczność, że kwestia samego nasłonecznienia wykracza poza granice sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Istotne, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może mieć we wskazanym zakresie realne skutki. Przepisem prawa materialnego, z którego w danym przypadku Strona skarżąca wywodzi interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. są regulacje dotyczące ochrony własności jako uprawnienia do nieskrępowanego korzystania z rzeczy.

Zgłoszenie zdania odrębnego uznałem za konieczne wyłącznie, z uwagi na wyrażenie błędnej - w moim mniemaniu - oceny prawnej w uzasadnieniu wyroku, co prowadziło do zaakceptowania przez Sąd przedwczesnych konkluzji, gdy chodzi o wypełnianie przez planowaną inwestycję wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.