Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2294/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2, art. 27 ust. 2, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: §3 ust. 1 i 2, §4, §7
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 5 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: art. 138 §1 pkt 1, art. 145 §1 pkt 1, art. 158 §1, art. 183 §1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 §1 pkt 1 i 2, art. 156 §1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/16 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1407/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył ponadto postępowanie administracyjne oraz zasądził od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") stwierdził nieważność decyzji nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku z dnia [...] października 2005 r., nakazującej proboszczowi Parafii Św. [...] w P. (dalej: "Parafia") zaniechanie dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została wydana na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., nr 90, poz. 575 z późn. zm., dalej: "u.P.I.S."), art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315, dalej: "rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r."). Decyzji tej nadano także rygor natychmiastowej wykonalności. W rozdzielniku wymieniono wszystkie strony postępowania, ale w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji tym podmiotom. Żadna ze stron nie wniosła również odwołania. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płońsku na podstawie art. 154 k.p.a. i § 7 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2005 r. Na skutek odwołania B. K. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [..] sierpnia 2014 r. i umorzył postępowanie w I instancji. Decyzją dniu [...] kwietnia 2015 r. organ ten stwierdził natomiast nieważność decyzji z dnia [...] października 2005 r. W wyniku odwołania skarżącej Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2005 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i dotyczącej sprawy załatwionej uprzednio inną decyzją ostateczną. Podano, że w decyzji z dnia [...] października 2005 r. powołano się na art. 27 u.P.I.S., bez dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu, która powinna znaleźć zastosowanie. Dokładne określenie podstawy prawnej jest natomiast kluczowe przy nadawaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie powołano się także na art. 108 § 1 k.p.a. i nie uzasadniono tego rygoru. Nie określono również jednostki redakcyjnej § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. i nie powołano się na art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2126 z późn. zm., dalej: "u.c.c.z."), wyznaczający właściwość miejscową państwowego inspektora sanitarnego. Wady te były istotne, gdyż w świetle art. 21 u.c.c.z. państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie ma kompetencji do ograniczania sposobu korzystania z cmentarza przez nakazanie zaniechania dalszych pochówków na jego części tylko dlatego, że nie jest zachowana wymagana odległość cmentarza od istniejącego budynku mieszkalnego. Przepisy rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie znajdują zastosowania do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z cmentarza. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r. istniał już zarówno cmentarz, jak i budynek mieszkalny skarżącej. Nie można jednak traktować decyzji z dnia [...] października 2005 r. jako sprzeciwu w rozumieniu § 7 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Tym bardziej, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzono brak zagrożenia dla zdrowia. Teren cmentarza jest skanalizowany i zaopatrzony w sieć wodociągową. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. została wprawdzie uchylona, ale wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płońsku podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zaznaczając, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie była sprzeciwem. Ponadto sprawa ograniczenia użytkowania części cmentarza w odległości 50 m od budynku mieszkalnego skarżącej została rozstrzygnięta decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1993 r., nr [...] wydana na podstawie tego samego przepisu co decyzja z dnia [...] października 2005 r. Rozstrzygnięcie z dnia [...] października 1993 r. nie zostało zaopatrzone w klauzulę stwierdzającą jego ostateczność. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednak, by prowadzone było postępowanie odwoławcze lub inne postępowanie zmierzające do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Starosta Płoński nie posiada już akt administracyjnych sprawy, w której wydano decyzję z dnia [...] października 1993 r. Niemniej zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r.

Od powyższej decyzji odwołała się B. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji mimo upływu 10 lat od doręczenia bądź ogłoszenia decyzji organu administracji publicznej przy powołaniu się na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jako podstawę stwierdzenia nieważności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu B. K. podniosła, że organ I instancji błędnie dopatrzył się rażącego naruszenia § 3 w zw. z § 7 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Przepis § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego znajduje zastosowanie także w przypadku lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w pobliżu istniejących cmentarzy. Ponadto organ I instancji wskazał wyraźnie, że interpretacja § 7 cytowanego rozporządzenia budzi kontrowersje. Tymczasem stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie przypadków naruszenia przepisów, których wykładnia jest niewątpliwa. Brak dokładnego przytoczenia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i brak precyzyjnego wskazania przesłanek uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 27 ust. 2 i art. 37 ust. 1 u.P.I.S. oraz § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że intencją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku było zastosowanie art. 27 ust. 2 u.P.I.S. Wskazuje na to zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wymagania higieniczne i zdrowotne, do których odnosi się art. 27 ust. 2 u.P.I.S., mogą być nałożone tylko w akcie prawa powszechnie wiążącym, którym w niniejszej sprawy jest rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. Główny Inspektor Sanitarny uznał, że w świetle § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego można wydać nakaz wstrzymania pochówków w konkretnej odległości od budynków mieszkalnych. Naruszenie tego przepisu stanowi podstawę do zastosowania art. 27 ust. 2 u.P.I.S. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednocześnie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płońsku nie ustalił okoliczności uzasadniających wydanie takiego nakazu. Nie przeprowadzono analizy wpływu cmentarza na zdrowie ludzi, zwłaszcza mieszkańców budynków w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza. Za istnieniem wspomnianego zagrożenia nie przemawia samo niezachowania wymaganej odległości budynku mieszkalnego od cmentarza, gdyż § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. nr 47, poz. 299) nie przewidywał ograniczeń w użytkowaniu cmentarzy. W aktach sprawy brakuje natomiast informacji o zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi. Należy zatem przyjąć, że takie zagrożenie nie występowało. Wniosek ten potwierdza decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. i pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku z dnia 1 lipca 2015 r. Organ ten nie miał więc podstaw do wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r., która wobec tego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Sanitarny przyjął ponadto, że strefy cmentarza zostały opisane inaczej w decyzji z dnia [...] października 2005 r. i decyzji z dnia [...] października 1993 r. Oba akty odnoszą się jednak do tego samego fragmentu cmentarza, a zatem dotyczą tej samej sprawy. Spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że w aktach brak dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] października 2005 r. Należy zatem przyjąć, że rozstrzygnięcie to zostało doręczone przed upływem 2005 r. W konsekwencji w zakresie ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zastosowanie znalazł art. 156 § 2 k.p.a., wyłączający stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od dnia jej doręczenia. Niemniej z uwagi na rażące naruszenie prawa możliwe było wzruszenie decyzji z dnia [...] października 2005 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. k., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu i uznanie, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, chociaż okoliczności sprawy wskazują, że sytuacja taka nie miała miejsca, a organ ustalił stan faktyczny w sposób prawidłowy i oparł się na jednej z dopuszczalnych interpretacji obowiązujących przepisów. B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 27 ust. 2 u.P.I.S., trafnie uznany za podstawę prawną decyzji z dnia [...] października 2005 r., nie przewiduje obowiązkowej kontroli i nie określa wymogów, jakie procedura ta powinna spełniać. Wystarczające jest więc stwierdzenie naruszenia wymagań powodujące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności oględziny przeprowadzone w dniu 19 października 2005 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płońsku stwierdził, że wspomniane zagrożenie występuje. Organ II instancji nie wyjaśnia natomiast, na czym polegało rażące naruszenie prawa, wskazując tylko na nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w decyzji z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor Sanitarny nie rozważył także należycie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., którego naruszenie stanowi przekroczenie norm sanitarnych, powodujące bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, w świetle którego do takiego zagrożenia nie doszło. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu sąd I instancji uznał, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie narusza prawa i nie została wydana w sprawie zakończonej wcześniej decyzją ostateczną. Celem powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest uregulowanie uprawnienia do pochowania zwłok, uwzględniające cześć należną zmarłym i prawa osób uprawnionych do ich pochowania oraz interes osoby trzeciej, w szczególności osoby mieszkającej w pobliży miejsca pochówku. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.c.c.z. cmentarze powinny znajdować się w miejscu odpowiednim pod względem sanitarnym. Na mocy art. 5 ust. 3 u.c.c.z. właściwy minister określa z kolei w drodze rozporządzenia normy sanitarne dla cmentarzy, ze szczególnym uwzględnieniem szerokości pasów izolujących lub odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody. Niemożność zachowania tych norm w razie pełnego wykorzystania pól grzebalnych powoduje zamknięcie cmentarza. Sąd I instancji przyjął, że przepisy powołanej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia znajdują zastosowanie także do omawianego cmentarza. Wobec tego § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. mógł stanowić podstawę do wydania nakazu wstrzymania pochówku w określonej odległości od budynków mieszkalnych. Błędnie zatem organy administracji publicznej uznały, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 u.c.c.z. brał pod uwagę fakt, że tego rodzaju obiekt użyteczności publicznej powoduje zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dlatego nakazał ustalenie w rozporządzeniu szerokości pasów izolujących teren cmentarny. Uregulowanie to służy uniknięciu bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Sąd I instancji zauważył następnie, że realizacja zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.I.S. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach i utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości i urządzeń użyteczności publicznej. Inspektor sanitarny jest zatem zobowiązany do podjęcia działań w celu ochrony zdrowia publicznego, np. przez nakazanie zaprzestania działań powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne lub nienależyty stan cmentarza. Z tej perspektywy decyzja z dnia [...] października 2005 r. okazała się prawidłowa i nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Za wadę kwalifikowaną nie można uznać niedokładnego wskazania przepisu w podstawie prawnej. Decyzja z dnia [...] października 1993 r. nie rozstrzyga także tego samego zagadnienia, które było przedmiotem decyzji z dnia [...] października 2005 r. Decyzja z dnia [...] października 1993 r. została bowiem wydana w związku z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 5 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Przepisy rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie wchodziły zatem do jej podstawy prawnej. Błędnie więc organ II instancji rozważał zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ze względu na funkcjonowanie w obrocie decyzji dotyczącej tej samej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił także uwagę na błędne sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji, co doprowadziło do naruszenia art. 157 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie to nieprawidłowo zostało utrzymane w mocy, co stanowiło z kolei naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Parafia, zarzucając sądowi i instancji naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie akt, do których nie dołączono urzędowo poświadczonego odpisu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2005 r.;

b. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie przesłanek nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., mimo że do zbadania tych przesłanek sąd był zobowiązany z urzędu;

c. art. 109 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została doręczona stronom postępowania podczas, gdy na podstawie akt sprawy nie można tego ustalić;

2. przepisów prawa materialnego:

a. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie, będące konsekwencją wadliwego uznania, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została skierowana do będącej stroną postępowania Parafii podczas, gdy z decyzji tej nie wynika do kogo została skierowana, a wskazany w jej rozdzielniku proboszcz Parafii, będący jedynie organem Parafii, niewątpliwie nie był stroną postępowania;

b. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego niezastosowanie, będące konsekwencją wadliwego uznania decyzji z dnia [...] października 2005 r. za sformułowaną dostatecznie precyzyjnie podczas, gdy treść tej decyzji nie pozwala jednoznacznie i samoistnie określić linii, od której pochówek zmarłych jest dozwolony, co w konsekwencji stanowi o trwałej niewykonalności decyzji z dnia [...] października 2005 r., począwszy od dnia jej wydania;

c. art. 156 § 2 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie będące konsekwencją nieuprawnionego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego założenia, że od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] października 2005 r. upłynęło 10 lat podczas, gdy, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., w aktach sprawy brak jest informacji dotyczącej daty jej doręczenia, a przesłankę tę mimo braku możliwości ustalenia konkretnej daty doręczenia organ II instancji ustalił, przyjmując, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została doręczona do końca 2005 r.

Parafia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi B. K. w całości. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, a także kosztów zastępstwa adwokackiego, w tym kosztów udzielonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że sentencja decyzji z dnia [...] października 2005 r. nie określa podmiotu, na którego został nałożony obowiązek zaniechania dalszego pochówku w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza. Wyznaczenie stron postępowania może nastąpić wprawdzie w dowolnym miejscu tekstu decyzji. Oznaczenie adresata nie powinno jednak budzić wątpliwości, gdyż w przeciwnym razie uniemożliwiona jest egzekucja obowiązku. Wskazanie w rozdzielniku proboszcza Parafii należy uznać za niespełniające tego wymogu. Niemniej, nawet gdyby uznać, że wymienienie proboszcza Parafii w rozdzielniku było wystarczające do określenia adresata obowiązku, i tak decyzja z dnia [...] października 2005 r. byłaby skierowana do podmiotu niebędącego stroną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1169 z późn. zm.) parafia jest osobą prawną w strukturze Kościoła Katolickiego. Z art. 7 ust. 3 pkt 5 tejże ustawy wynika natomiast, że organem parafii jest proboszcz. Decyzja z dnia [...] października 2005 r. powinna być zatem ewentualnie skierowana do Parafii, a nie do proboszcza. Potwierdza to fakt, że zarządcą przedmiotowego cmentarza jest Parafia. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez sąd I instancji, który wielokrotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznawał proboszcza Parafii za adresata decyzji z dnia [...] października 2005 r. Błąd ten popełniły również organy administracji publicznej, mimo adresowania wydawanych decyzji do Parafii, a nie proboszcza. Kwalifikowaną wadą decyzji z dnia [...] października 2005 r. jest też jej niewykonalność. Nie wiadomo, od jakiego miejsca należy liczyć 50 m odległości, o której mowa w tym rozstrzygnięciu. Prawidłowe określenie tego parametru jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, gdyż ojciec skarżącej zrealizował obiekt budowlany samowolnie. Brzmienie sentencji rodzi także konieczność każdorazowego ustalania charakteru danego budynku, gdyż wspomniana odległość powinna być liczona tylko od budynków mieszkalnych, a nie użytkowych lub usługowych. Nie jest również jasne, od jakiego budynku należy liczyć wspomnianą odległość. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji, w świetle którego 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. już upłynął. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] października 2016 r. Za bezpodstawne należy uznać stanowisko, zgodnie z którym możliwe jest przyjęcie, że powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone do końca 2005 r. Nie wiadomo ponadto, czy decyzja ta w ogóle dotarła do adresatów, biorąc pod uwagę fakt, że Parafia jej nie zaskarżyła. Takie działanie byłoby nieracjonalne, skoro decyzja z dnia [...] października 2016 r. ingeruje w interesy prawne i faktyczne skarżącej kasacyjnie. Jeżeli decyzja ta okaże się niewykonalna, to konsekwentnie odpada również ograniczenia czasowe z art. 156 § 2 k.p.a. Co więcej, sąd I instancji nie dysponował dokumentem pozwalającym odtworzyć wiarygodną treść decyzji z dnia [...] października 2016 r., gdyż w aktach znajduje się tylko jej kopia poświadczona za zgodność z oryginałem przez bliżej nieoznaczoną osobę, bez wskazania czasu i miejsca poświadczenia. Sąd I instancji zbadał przy tym wyłącznie, czy zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2005 r. jest obarczona wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Nie rozważono natomiast pozostałych nieprawidłowości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był do tego zobowiązany w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Parafia powtórzyła zarzuty skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy tylko tych przypadków, gdy decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w danym postępowaniu. Błędne doręczenie decyzji nie jest wystarczające do zastosowania tego przepisu. Niewykonalność decyzji polega natomiast na tym, że nakaz albo zakaz wskazanego w niej zachowania pozostaje w sprzeczności z inną decyzją bądź też nie może być faktycznie zrealizowany i stan ten jest nieusuwalny. Trudności w wykonaniu obowiązku nie stanowią o jego niewykonalności. Nie zachodziły więc przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Trafnie zarazem organy administracji publicznej przyjęły, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została doręczona do końca 2005 r., co wydaje się rozwiązaniem racjonalnym. Przemawia za tym również wzgląd na zasadę trwałości decyzji, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia powinno dotyczyć przypadków szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną. Parafia wskazała przy tym na naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Analiza treści skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że wszystkie zarzuty dotyczą przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie akt, do których nie dołączono urzędowo poświadczonego odpisu decyzji z dnia [...] października 2005 r. W aktach administracyjnych rzeczywiście znajduje się kopia wymienionego rozstrzygnięcia. Wbrew jednak wywodom Parafii na dokumencie tym widnieje pieczęć "Za zgodność z oryginałem" oraz nieczytelna parafa. Trzeba jednak zauważyć, że w dacie wydania kontrolowanych decyzji nie obowiązywał przepis ustanawiający dodatkowe wymogi poświadczania kopii dokumentów. Wobec tego kopia załączona do akt sprawy nie może być kwestionowana. Niemniej nawet gdyby przyjąć, jak wywodzi skarżąca kasacyjnie, że poświadczenie zgodności kopii decyzji z dnia [...] października 2005 r. jest wadliwe z uwagi na brak możliwości zidentyfikowania osoby poświadczającej i okoliczności, w których poświadczenia nastąpiło, i tak uchybienie to nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy. Autentyczność omawianej kopii nie budzi bowiem wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dokument ten nie był też kwestionowany przez strony na etapie poprzedzającym wniesienie skargi kasacyjnej.

Ponadto Parafia wywodziła, że sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wywód ten związany jest z dwoma dalszymi zarzutami skargi kasacyjnej, dotyczącymi naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., które zostały nieprawidłowo określone jako przepisy prawa materialnego (pkt 2 lit. a i b skargi kasacyjnej). Zarzuty te należy zatem rozpatrzyć wspólnie, przy czym trzeba od razu zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się szerzej do możliwości zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania.

Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien był znaleźć art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie określa adresata rozstrzygnięcia, a wymieniony w jej rozdzielniku proboszcz Parafii jest organem Parafii, a nie stroną. Trafnie w tej mierze dostrzeżono brak wyraźnego wskazania strony, do której skierowane jest powyższe rozstrzygnięcie. Uchybienie to mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2005 r. w postępowaniu odwoławczym. Nie odpowiada ono jednak opisowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy decyzja administracyjna zostanie skierowana do podmiotu, który w ogóle nie był stroną postępowania. Słusznie podnosi zatem skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nieprawidłowe oznaczenie adresata rozstrzygnięcia nie jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli możliwe jest ustalenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że dany akt administracyjny miał w rzeczywistości skonkretyzować prawa lub obowiązki strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taki przypadek zachodził w niniejszej sprawie.

Nie ulega mianowicie wątpliwości, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. dotyczyła zaniechania pochówku na cmentarzu, którego zarządcą jest Parafia. Tym samym żaden inny podmiot nie mógł być adresatem tego rozstrzygnięcia. Spostrzeżenie to wzmacnia wyodrębnienie w rozdzielniku tejże decyzji proboszcza Parafii oraz innych podmiotów (J. G., Burmistrza Miasta Płońska i Prokuraturę Rejonową w Płońsku). Co więcej, w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] października 2005 r. jednoznacznie wskazuje się, że kontrolowanym była Parafia, co potwierdza jej pieczęć w miejscu przeznaczonym na podpis kontrolowanego oraz potwierdzenie odbioru dokumentu. Postępowanie to było zatem skierowane do Parafii, a nie do indywidualnie oznaczonego proboszcza lub innego podmiotu. Można bowiem wnioskować, że wolą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku było skierowanie decyzji z dnia [...] października 2005 r. do Parafii. Jednocześnie organ wydający to rozstrzygnięcie nie wskazał imiennie proboszcza Parafii. Nie można zatem wywodzić, że wymieniony nakaz został nałożony na inny podmiot niż Parafia, w szczególności na jej ówczesnego proboszcza. Wobec tego art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania.

Parafia wywodziła jednak, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie można precyzyjnie określić terytorialnego zakresu zakazu pochówku. Pogląd ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W powyższej decyzji wskazano bowiem, że nakazano zaniechania pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wymagałoby natomiast wykazania, że nałożony obowiązek jest technicznie niewykonalny albo prowadzi do skutku sprzecznego z prawem. Żadna z tych przesłanek tymczasem nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie należy zauważyć, że istnienie budynków w sąsiedztwie cmentarza jest okolicznością nadającą się łatwo do weryfikacji. Są to bowiem konstrukcje trwale związane z gruntem, przeważnie o znacznych rozmiarach. Trudności nie powinno również stwarzać ustalenie, że dany obiekt budowlany wykorzystywany jest w celach mieszkaniowych. Sąsiedztwo cmentarza obejmuje natomiast obszar w odległości maksymalnie 50 m od granic cmentarza. Dalej zlokalizowana zabudowa pozostaje bez znaczenia z perspektywy nakazu zawartego w decyzji z dnia [...] października 2005 r. W każdym razie obszar, na którym wyłączone jest dokonywanie pochówku, obejmuje najwyżej teren w odległości do 50 m od granic cmentarza. Wykonanie wymienionej decyzji nie powinno zatem nastręczać nadmiernych trudności; tym bardziej, jeśli uwzględni się fakt, że opisane wyżej parametry zostały wskazane za pomocą jednostek obiektywnie mierzalnych.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała ponadto zarzut naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została doręczona stronom postępowania. Trzeba od razu zauważyć, że powyższy zarzut ujęto nieprawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosuje bowiem bezpośrednio przepisów powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, lecz jedynie weryfikuje poprawność stosowania przepisów tej ustawy przez organ administracji publicznej. Niemniej należy przyjąć, że wolą Parafii było w rzeczywistości zarzucenie sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. Uwaga ta dotyczy również pozostałych zarzutów naruszenia przepisów powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Analizując powyższy zarzut, należy najpierw zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w aktach sprawy nie znajduje się dowód doręczenia decyzji z dnia [...] października 2005 r. Nie oznacza to jednak, że rozstrzygnięcie nie zostało doręczone stronom. Parafia nie powoływała się bowiem na nieotrzymanie tej decyzji aż do chwili złożenia skargi kasacyjnej, mimo wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w dniu 12 lutego 2015 r. Także pozostałe strony postępowania nie kwestionowały wprowadzenia tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego. Znaczny upływ czasu wynoszący ponad 12 lat może wyjaśniać zagubienie potwierdzenia odebrania omawianej decyzji. Co więcej, omawiane rozstrzygnięcie musiało być znane skarżącej kasacyjnie przynajmniej od dnia 21 lutego 2011 r., gdy w trakcie kontroli sanitarnej badano z udziałem ówczesnego proboszcza Parafii, czy decyzja z dnia [...] października 2005 r. jest przestrzegana. Nie podjęto wtedy żadnych działań zmierzających do wzruszenia tego rozstrzygnięcia. Gdyby rozstrzygnięcie to nie było znane adresatowi, można założyć, że wniósłby on o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak działania pozwala natomiast założyć, że Parafia zdawała sobie sprawę z istnienia wymiennego aktu administracyjnego. Rozstrzygnięcie to było również znane Z. K., na co wskazuje pismo z dnia 8 lutego 2011 r. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało założyć, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została doręczona stronom i weszła do obrotu prawnego.

Z zagadnieniem tym wiąże się następny zarzut, w świetle którego sąd I instancji naruszył art. 156 § 2 k.p.a. przez zaaprobowanie stanowiska organu odwoławczego, przyjmującego, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została doręczona stronom najpóźniej do końca 2005 r. W konsekwencji błędnie przyjęto, że upłynął 10-letni termin, w ciągu którego możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została doręczona najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Data ta została więc ustalona w sposób arbitralny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem przyjąć, że wymieniona decyzja została doręczona stronom postępowania, choć nie można z całą stanowczością ustalić dokładnej daty doręczenia. Precyzyjne wskazanie tego momentu nie ma jednak istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Dlatego też przychylenie się do powyższego zarzutu nie uzasadniało uchylenia zaskarżonego wyroku.

Decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie jest bowiem obarczona żadną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało wydane z zachowaniem przepisów o właściwości, wobec czego art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania. Jak sygnalizowano wcześniej, decyzja ta nie jest również obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Akt ten nie zawiera także uchybień, które w świetle przepisów odrębnych uzasadniałyby na stwierdzenie jego nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się w tej mierze do stanowiska sądu I instancji, zgodnie z którym decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją z dnia [...] października 1993 r. Rozstrzygnięcia te zostały bowiem wydane na różnej podstawie prawnej, a ich zakresy nie pokrywają się w pełni. Konsekwentnie zatem nawet w razie zaaprobowania twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że termin z art. 156 § 2 k.p.a. jeszcze nie upłynął, i tak nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.