Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1895/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu 1 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1895/20

UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1951 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wskazując, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Natychmiastową wykonalność orzeczenia uzasadniono interesem publicznym, tj. koniecznością zagospodarowania terenu przez instytucję państwową, wykonawcę narodowego planu gospodarczego.

Decyzją z [...] października 1951 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z [...] kwietnia 1951 r.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r., oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r,. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Organ nadzoru stwierdził, że byli właściciele nie mogli realizować funkcji zapisanej w planie zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości. Przeznaczenie bowiem przedmiotowej nieruchomości pod przemysł, w szczególności na cele kolejowe, spowodowało, że organy dekretowe prawidłowo uznały, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Minister wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość [...] ozn. nr hip. [...] była objęta "Ogólnym planem zabudowania [...]", zatwierdzonym [...] sierpnia 1931 r. przez Ministerstwo Robót Publicznych (nr [...] reg [...]), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). W opinii geodezyjnej z [...] lutego 2016 r. geodeta uprawniony A.G. określiła, że przedmiotowa nieruchomość w tym planie przeznaczona była pod przemysł. Biorąc pod uwagę ówczesny przebieg [...], zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod stację ładunkową przy ul. [...], a także znajdujące się w aktach własnościowych nieruchomości dokumenty potwierdzające, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budowę [...] i że bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego orzeczenia teren tej nieruchomości przekazano Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]", Minister uznał, że teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczony był pod urządzenia [...] organ nadzoru podkreślił, że organy dekretowe wydając odmowne orzeczenia miały wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji [...]. Inwestycja ta była realizowana przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych. Dlatego uzasadnione było wskazanie w kwestionowanych rozstrzygnięciach dekretowych, że teren nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przeznaczony jest pod użyteczność publiczną. Zlokalizowanie stacji ładunkowej na przedmiotowym gruncie zapewnić miało obsługę zakładów przemysłowych. Dlatego organy dekretowe wydając rozstrzygnięcia mogły utożsamiać planowaną inwestycję [...] z przemysłem.

Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2017 r. Organ nadzoru zaznaczył, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (t.j. Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), zarząd [...] oraz [...], znajdującymi się w zarządzie państwowym, powierza się przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą "[...] ", prowadzonemu wedle zasad handlowych, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego (art. 1). Przepis art. 9 rozporządzenia dawał taką możliwość przedsiębiorstwu [...] również w stosunku do nowowybudowanych [...] lub też [...], nieznajdujących się dotychczas w zarządzie państwowym, ale wyłącznie na polecenie Ministra Komunikacji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia, wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku [...], stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "[...]" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Podporządkowanie kolei przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą [...] wykluczało własność prywatną i wynikającą z niej możliwość wyłącznego użytkowania gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Odmowa przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym, zdaniem Ministra, nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu [...], a tym bardziej nie naruszała tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. skargę złożyła K.B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1930/17 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] wrzesnia 2017 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że funkcje przemysłowe według zapisów planu nie są tożsame z przeznaczeniem nieruchomości na cele [...]. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 351/14. Wyrok ten dotyczył postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości sąsiedniej - przy ul. [...]. Organ nadzoru mając na uwadze powojenne regulacje prawne dotyczące [...], słusznie uznał, że przeznaczenie terenu na cele kolejowe wyłączało możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela. Rzecz jednak w tym, że to stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z opinią biegłej i ustaleniami organu, z których wynika bezspornie przeznaczenie nieruchomości w planie na cele przemysłowe, nie zaś na cele [...]. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym powyżej wyroku sąd wojewódzki uznał, że nie są to cele tożsame, tak pod względem regulacji prawnych dotyczących z jednej strony [...], a z drugiej przemysłu, jak też skutków tych regulacji w kontekście oceny możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Są to dwie oddzielne kategorie planistyczne. Poza tym były one wyraźnie wyodrębnione w legendzie do planu z 1931 r., natomiast organ nadzoru poczynił rozważania odnośnie skutków przeznaczenia nieruchomości na cele [...], a nie na cele przemysłowe. Sąd podkreślił, że przeznaczenie nieruchomości w planie (a nie w innych aktach) ma zasadnicze znaczenie dla oceny przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Organ nadzoru dokonując oceny legalności kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń odniósł się do okoliczności, które nie wynikają z regulacji dekretowych. Powoływane przez organ nadzoru zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] zostało wydane po czterech latach od wydania orzeczeń dekretowych, wobec czego nie może mieć rozstrzygającego znaczenia dla oceny legalności tych orzeczeń.

Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...].

Wniosek o ponowne rozpotrzenie sprawy złożyły [...] S.A.

Minister Rozwoju zaskrżona decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. jest prawidłowa. Na wstępie zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru I instancji, co do stron postępowania, a także iż obecnie nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], znajduje się w obrębie [...] i stanowi grunt oznaczony jako części działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Przechodząc do kwestii badania zaskarżonej decyzji w jej zakresie merytorycznym stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dokonał prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 kpa w stosunku do decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. W w toku postępowania nadzorczego ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z ww. Ogólnym Planem Zabudowania [...] przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod przemysł (opinia uprawnionego geodety A.G. z dnia [...] lutego 2016 r.). Słusznie zatem organ nadzoru wskazał, że przeznaczenie dawnej nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] pod przemysł, w sytuacji braku innych dokumentów precyzujących, pod jaki konkretnie rodzaj przemysłu winna być ona zagospodarowana nie było wystarczającą przesłanką dla odmowy przyznania własności czasowej. Tym bardziej, mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1930/17). Organy dekretowe odmówiły zatem przyznania prawa własności czasowej w oderwaniu od założeń planistycznych, powołując się na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną. W związku z tym odmowa przyznania prawa własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak było zatem prawnie uzasadnionych podstaw dla negatywnego rozpatrzenia

wniosku M.D. i E.D. ( byłych właścicieli) o ustanowienie na ich rzecz prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, a organy dekretowe rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., bowiem mimo braku przeszkód do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, odmowę przyznania prawa własności czasowej uzasadniły przeznaczeniem jej w planie pod użyteczność publiczną, co jak wykazano, nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy Minister Rozwoju stwierdził, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r.

Organ nadzoru zgodził się także z ustaleniem organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] (stanowiących uprzednio dz. ew. nr [...]), obecnie wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...], ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., nr 115, poz. 741 ze zm.), co stwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. Późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego jest zatem konsekwencją ww. decyzji Wojewody [...], a nie orzeczeń dekretowych.

Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiły [...] [...] S.A. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

- naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. (Dz.U. Nr 27, poz. 197), poprzez jego nieuwzględnienie;

- naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951r., co doprowadziło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 6, art. 8 k.p.a. tj. praworządności i zaufania obywateli do organów władzy.

- naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych – organ administracji orzekający w sprawie, błędnie przyjął, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W zawiązku z powyższymi zarzutami skrżacy wniósła o uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] czenwca 2020 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019r. nr [...] oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że podniesione w niej zarzuty są bezzasadne i stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, które zostały wyjaśnione i ocenione przez Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy uznał, że nie narusza ona prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Podkreślić należy w pierwszej koejnosci, iż sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1930/17 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiające sytwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegały decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrując sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach wydanych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Jednocześnie wskazuje się, że ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż przy ponownym orzekaniu Minister był związany ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. zarówno w odniesieniu do rozumienia przepisów prawa materialnego, jak i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

W wyżej przywołanym wyroku Sąd zwrócił uwagę, że organ nadzoru poczynił rozważania odnośnie skutków przeznaczenia nieruchomości na cele [...], a nie na cele przemysłowe. Wobec tego nie przeprowadził analizy, czy przeznaczenie nieruchomości w planie pod przemysł dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Sąd wojewódzki podkreślił także, że przeznaczenie nieruchomości w planie (a nie w innych aktach) ma zasadnicze znaczenie dla oceny przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu [...] natomiast organ nadzoru dokonując oceny legalności kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń odniósł się do okoliczności, które nie wynikają z regulacji dekretowych. Powoływane przez organ nadzoru zaświadczenie lokalizacyjne zostało wydane po czterech latach od wydania orzeczeń dekretowych, wobec czego nie może mieć rozstrzygającego znaczenia dla oceny legalności tych orzeczeń.

Przechodząc zatem w tym kontekście do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że materialnoprawną podstawę weryfikowanych przez Ministra Rozwoju orzeczeń administracyjnych z 1951 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...] (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu).

Przyczyną nieuwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] jej dawnym właścicielom w kontrolowanym przez Ministra orzeczeniu administracyjnym było przeznaczenie tej nieruchomości w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną .

Z akt wynika, że w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał (nie badał tego) czy korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić zgodnie z jego przeznaczeniem w aktualnym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu wszczętym z wniosku dekretowego obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, z których wynikałoby, czy w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki wymienione w tym przepisie i jeżeli z tych ustaleń wynikałoby, że dotychczasowy właściciel celów tych spełniać nie może, dopiero wówczas decyzja odmawiająca uwzględnienie wniosku byłaby uzasadniona. Oznacza to, że nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania wyjaśniającego i "automatyczna" odmowa przyznania prawa do gruntu nieruchomości (...) z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną, bez wykazania, że nie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu, rażąco narusza ten przepis. Orzeczenie odmawiające przyznania prawa własności czasowej, bez wykazania niezaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu upoważnia do stwierdzenia, że rażąco narusza ono prawo. Zwłasza, że na na posesji przy ul. [...] hip. [...] znajdował się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny podpiwniczony w stanie surowym, co wynika z opisu budynków sporządzonego przez [...], a zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] zostało wydane po czterech latach od orzeczeń dekretowych. Zatem odmowa prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości miała charakter "automatyczny" i choćby już z tego powodu orzeczenia z 1951 r. rażąco naruszały art. 7 dekretu z 26 października 1945 r.

Ponadto jak ustalono w postępowaniu nadzorczym, planem obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość był Ogólny plan zabudowania [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931r., wydany na podstawie art. 23 -28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. z 1939r. nr 34, poz. 216 ze zm.). Z opinii geodey uprawnionego A.G. z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod przemysł. Zatem należało ocenić, czy takie przeznaczenie dało się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowych właścicieli.

W dacie wydania orzeczeń dekretowych obowiązywała ustawa z 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1946 r. nr.3 poz.18 ze zm.). Zgodnie z zapisami tej ustawy działalnośc przemysłową mogą prowadzić także osoby prywatne. Z punktu widzenia planistycznego brak było zatem przeszkód dla przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do terenu nieruchomości. Słusznie zatem uznał organ nadzoru, że zestawienie motywów rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego z treścią przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na konieczność oceny przeznczenia przedmiotowej nieruchomości jedynie w kontekście jej przeznaczenia w planie ( a nie w innych aktach) wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z 19 kwietnia 2018 r., którymi to wskazaniami organ był związany. Oceną ta związany również jest sąd. Organ nie miał zatem podstaw do oceny przeznczenia przedmiotowej nieruchomości w kontekście innych dokumentów. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że orzeczenia dekretowe z 1951 r. rażąco naraszały prawo.

Za prawidłowe również Sąd uznał stanowisko organu nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]., stwierdzone zostało nabycie z dniem 5 grudnia1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe " [...] " prawa użytkowania wieczystego działek, w skład których wchodzi przedmiotowa nieruchomość dekretowa. Zdarzenie to (uwłaszczenie) nie było skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem uzyskania przed dniem 5 grudnia1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przez państwową osobę prawną. Istotne jest też to, że ostateczna decyzja uwłaszczeniowa może podlegać weryfikacji przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 przyjęto, że okoliczność, iż nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów [...] prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Należy zatem przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów [...] umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 kpa skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego - zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2432/16 CBOSA).

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mógł mieć także wpływu zarzut nieuwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, stwierdzając niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w opisanym zakresie, ma charakter zakresowy, mówiący o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji kontrolowanego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (czego jednak do dnia dzisiejszego ustawodawca nie uczynił). Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16- CBOSA).

Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez organ, to zdaniem Sądu nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa. Pamiętać przy tym należy o omawianej wyżej specyfice postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien wówczas ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego (w tym przede wszystkim materiału, którym dysponował organ wydając orzeczenie w trybie zwykłym), kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w wyroku. Rozpoznanie w trybie uproszczonym nastąpiło na podst. art. 119 pkt 2 p.p.s.a.