Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 773/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.156 par.1 pkt.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] Ligi Ochrony [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy; skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [....] 2006 r., znak: [....] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku jednorodzinnego wraz z garażami na działce nr ... (obr....) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr ... (obr j.w.) przy ul. ....w K. W uzasadnieniu decyzji podano, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 w.w. ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia [....] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji ostatecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu [....] 2007 r. decyzję znak [....] stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z dnia [....] 2006 r., znak: [....] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku jednorodzinnego wraz z garażami na działce nr .... (obr......) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr ...(obr. j.w.) przy ul. ...w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w zakresie ustalenia wskaźnika ilości powierzchni zabudowy oraz linii zabudowy. Kolegium podało, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził zasadę "dobrego sąsiedztwa" uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Nadto Kolegium wyjaśniło pojęcia działki sąsiedniej i analizowanego obszaru.

Kolegium Odwoławcze wskazało, iż linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna być "odwzorowana" z zabudowy działek sąsiednich, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy na obszarze analizowanym. Ustalenie warunków odstępujących od przeprowadzonej analizy winno być szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia). Kolegium zaznaczyło, że zajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 4 art. 53 i dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., wiąże organ prowadzący postępowanie. Organ uzgadniający, jakim był w dacie wydania decyzji Wojewoda [....] miał współdecydujący głos w kwestii ustalania warunków zamierzonej inwestycji w obszarze [....] Parku Krajobrazowego.

Kolejnym naruszeniem zdaniem Kolegium był brak precyzyjnego określenia, w jaki sposób ul. ....jest dostępna dla inwestora. Nie ustalono, czy działka nr .... styka się z drogą publiczną w miejscu, w którym może być zrealizowany zjazd na daną drogę publiczną.

Kolegium dostrzegło również niezgodność decyzji z analizą architektoniczną, bowiem zgodnie z tym dokumentem wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy powinien wynosić 12%, tymczasem wedle pkt II b załącznika nr l do decyzji ustalono go w wielkości do 15%. Ponieważ nie wynika to z analizy organ wydający decyzję nie miał podstawy prawnej do zastosowania § 5 pkt 2 Rozporządzenia.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpiła Spółka [....] w K. podnosząc, iż decyzja Kolegium podjęta została z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o postępowaniu w tej sprawie podmiotu, który nie był już umocowany do reprezentowania Spółki, co z kolei doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania administracyjnego. W obszernym uzupełnieniu wniosku [....] w K. podała, iż uzasadnienie kwestionowanej przez nią decyzji nie wskazuje, na czym konkretnie miałaby polegać sprzeczność rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy z treścią konkretnego przepisu oraz jakie okoliczności faktyczne i prawne pozwalały na przypisanie jej charakteru rażącego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją dnia [....] 2008 r. znak [....] uchyliło zaskarżoną decyzję własną w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....] 2006 r. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Kolegium podało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....] 2006 r. nr [....] miało na celu ustalenie, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku jednorodzinnego wraz z garażami na działce nr ..... (obr.......) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr .....przy ul. ....i w K. , dotknięta była jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.

Kolegium w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przytoczyło brzmienie art. 156 § 1 k.p.a. i w tym kontekście wskazało, że zaskarżona decyzja - w ocenie Kolegium w składzie rozpoznającym sprawę pierwszy raz - jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w tym przepisie, polegającą na tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27.03.2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło, że za wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być uznane tego rodzaju błędy, czy uchybienia, które w normalnym toku instancji, czyli w toku postępowania odwoławczego, uzasadniałyby uchylenie decyzji. Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę Kolegium Odwoławcze przeprowadziło rozprawę administracyjną, w toku której dopuściło dowód z zeznań A.Z. - urbanisty wpisanego na listę samorządu zawodowego urbanistów oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2008 r. nr [....] , która wydana została w stanie faktycznym bardzo zbliżonym do stanu przedmiotowej sprawy.

Wskazano, że podstawową kwestią istotną dla rozstrzygnięcia o prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....] 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy jest to, czy decyzja ta wydana została z zachowaniem przesłanek, o których mowa w art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 59 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji - zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy - wymaga natomiast łącznego spełnienia kilku warunków, w tym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, przy czym wymagania te ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną w oparciu o § 3 i nast. cyt. powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ podniósł, iż rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy podjęte zostało w warunkach braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem rozstrzygnięcia wymaga to, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały pozostałe elementy określone powyżej wskazanymi przepisami. Jak wynika z akt, w wyniku wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr .... przy ul. .....w K. , została przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, której autorem jest osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów (mgr inż. R.M. , nr wpisu......). Z dokumentu tego wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i są to działki o numerach nr nr ......oraz ...i......Jednocześnie zabudowane są także działki nr nr ........, a po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, także działki nr nr ......., które usytuowane są wprawdzie poza obszarem analizowanym, jednak obrazują sposób zagospodarowania całego terenu w rejonie ulicy .......

Kolegium Odwoławcze podzieliło, powołujący się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, pogląd wyrażony w decyzji z dnia [....] 2008 r. nr [....] , iż pojęcie działki sąsiedniej nie może oznaczać działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, lecz oznacza raczej obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu warunków art. 61 ust. l pkt. 1-3 ustawy. Powyższe stanowisko Kolegium Odwoławczego wyrażone zostało na gruncie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr....., która położona jest także przy ul...... oraz w niewielkiej odległości od działki nr ..... i dlatego ustalenia i poglądy wyrażone w tej decyzji mogą mieć zastosowanie także w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza co do charakteru, czy wagi, uchybień stawianych decyzji organu I instancji z dnia [....] 2006 r. w rozstrzygnięciu Kolegium z dnia [....] 2007 r.

Kolegium podało w kwestii linii zabudowy, że to organ I instancji w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji o warunkach zabudowy określił, iż linia zabudowy dla planowanej inwestycji przebiegać ma w odległości 6 metrów od granicy z działką drogową nr ..... i linia ta została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, z tym jednak, że musi to wyraźnie wynikać z przeprowadzonej analizy. W tym zakresie analiza wykonana przez mgr inż. R.M. stwierdzała, iż ze względu na lokalizację działki nr ..... wzdłuż działki drogowej nr....., stanowiącej kontynuację ul. ....właściwym jest wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż tej działki, przy czym z uwagi na to, że jest ona (linia zabudowy) nieukształtowana, powinna przebiegać zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, tj. w odległości 6 metrów od granicy działki drogowej i taki też warunek został zawarty w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....].2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, z powołaniem się na przepis § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Takiemu stwierdzeniu, zdaniem Kolegium, można przypisać ogólnikowość, lecz nie można przyjąć, iż tego rodzaju uchybienie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy powołał się bowiem na prawidłową podstawę prawną oraz ustalenia zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej, choć uzasadnienie tego stanowiska jest rzeczywiście dość skrótowe. Kolegium podniosło także, iż Gmina Miejska K. , będąca właścicielem działki nr..... ustanowiła na rzecz inwestora nieograniczoną w czasie służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu szlakiem drogowym przebiegającym od ulicy ...... całą długością i szerokością działki nr ...... do działki nr....., a zatem wątpliwości zgłaszane w tym zakresie w decyzji z dnia [....] 2007 r. także zostały usunięte.

Kolegium w dalszej części uzasadnienia odniosło się również do kwestii wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ wskazał, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskaźnik ten jest wyznaczany w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, choć zgodnie z § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, jest dopuszczalne wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowy wskaźnik ustalony został w wysokości "do 15%", z powołaniem się właśnie na § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem Kolegium należy mieć na uwadze to, że analiza w punkcie 3c wskazuje, iż dla działek zabudowanych dostępnych z ulicy ......wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie przekracza 15%. Fakt, iż część analizy stanowi również tabela znajdująca się na karcie nr ..... akt, z której wynika, iż wskaźnik "i.z." (intensywności zabudowy) średni dla ul. ......wynosi 12% nie stanowi także o wadliwości decyzji organu I instancji w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, ponieważ rozstrzygające znaczenie mają w tym zakresie ustalenia zawarte w części tekstowej analizy, a te zalecają zachowanie wskaźnika zabudowy w rozmiarze nie przekraczającym 15%. W ocenie Kolegium można przyjąć, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [....] 2006 r. zawiera w tym zakresie (czyli określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki) sformułowania mało precyzyjne, jednak nie można przyjąć, iż zapisy tej decyzji są ewidentnie sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów, zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Konkludując skład orzekający Kolegium doszedł do wniosku, iż trudno uznać występujące w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa za wady kwalifikowane, czyli takie, których stwierdzenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Braki w uzasadnieniu przyjętych rozstrzygnięć, czy sposobie ich redakcji mogłyby bowiem uzasadniać uchylenie decyzji o warunkach zabudowy w toku normalnego postępowania odwoławczego, natomiast nie stanowią one o rażącym naruszeniu prawa, tym bardziej, że ustalone warunki zabudowy dla planowanej na działce nr .... inwestycji, nie spowodują skutków niemożliwych do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawa oraz wymogami praworządności. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości to, że funkcją istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i dla takiego właśnie rodzaju inwestycji ustalono warunki zabudowy. Przyszłe zagospodarowanie terenu działki nr ......, jeśli chodzi o funkcję zabudowy, nie będzie zatem odbiegać od stanu w tym zakresie już istniejącego.

Kolegium Odwoławcze nie podzieliło natomiast zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie [....] zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wniosło o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości.

Motywując swoje stanowisko strona skarżąca podała, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2007 r. [....] , stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z dnia [....] 2006 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na części działki nr .... obr. .....w K. przy ul. .....i jest w pełni zgodna z przepisami prawa i zapewniająca zaistnienie stanu zgodnego z prawem dotyczącego w/w działki. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia dokonana przez Kolegium ocena naruszeń prawa materialnego, popełnionych przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z 2006 r., jest niezgodna z przepisami i regułami wykładni.

W szczególności Stowarzyszenie podniosło, iż brak jest wątpliwości w istniejącym orzecznictwie administracyjnym co do wykładni pojęcia "sąsiedztwa" bowiem powszechnie dopuszcza się do postępowań w sprawie wydania warunków zabudowy wyłącznie właścicieli działek bezpośrednio przylegających (graniczących) do działki, której dotyczy postępowanie. Inne, dalej idące i nieograniczenie szerokie rozumienie sąsiedztwa zaprezentowane przez Kolegium w skarżonej decyzji, nie znajduje oparcia w przepisach, a ponadto jego stosowanie tak swobodne jak w tej sprawie oznaczałoby istotne naruszenie zasady równości w postępowaniu. O sąsiedztwie decydowałyby bowiem nie przepisy prawa, ale swobodna ocena organu orzekającego w sprawie.

Strona skarżąca podniosła ponadto, iż decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy obarczona była wadą polegającą na zaakceptowaniu braku działki sąsiedniej dostępnej z drogi publicznej oraz braku możliwości dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Natomiast skarżona obecnie decyzja w istocie bagatelizuje powyższą wadę. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia obecnie kwestionowana decyzja w zasadzie uznaje te same naruszenia prawa, co decyzja poprzednia stwierdzająca nieważność decyzji organu I instancji, lecz ocenia je łagodniej, uznając, że stwierdzone naruszania prawa nie są istotne w rozumieniu art. 156 k.p.a. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się strona skarżąca podając, iż stwierdzone wady dotyczą przepisów i sytuacji, mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącego, gdyby nie miały miejsca stwierdzone naruszenia prawa (łagodne w ocenie Kolegium Odwoławczego), nie zostałaby wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z 2006 r. o takiej właśnie treści.

Zdaniem skarżącego, wobec braku zdefiniowania pojęcia "rażące naruszenie prawa", należy niezależnie od innych kryteriów, za rażące uznać takie naruszenie, które w konsekwencji prowadziło do wydania decyzji innej treści (decyzji błędnej), niż gdyby przepisów prawa nie naruszono (decyzja trafna). Taka sytuacja miała miejsce właśnie w niniejszej sprawie. Ze względu na zasadę praworządności, łagodniejsza ocena nie powinna mieć miejsca.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nie bez znaczenia jest również to, że decyzja dotyczy terenu o szczególnych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, położonego na obszarze [....] Parku Krajobrazowego. W takich przypadkach miernik staranności powinien być wysoko określony, ze względu na niebezpieczeństwo nieodwracalnego poważnego naruszenia interesu społecznego.

Na koniec skarżący podał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe ustalenia warunków zabudowy na działce nr ..... obr......, są zgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2008 r., sygn. akt: [....]. Skarga została złożona w ustawowym terminie. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym na mocy art. 83 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Nie ma przy tym znaczenia, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, nawet bowiem jeśli bezpośrednim adresatem pisma jest organ, dzień oddania takiej przesyłki w polskim urzędzie pocztowym jest dniem wniesienia jej do sądu. O zachowaniu terminu dotyczącego pism wnoszonych za pośrednictwem decyduje data wniesienia (oddania w urzędzie pocztowym ) do organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn.: I FSK 1042/08, postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I FSK 711/08, postanowienie NSA z dnia 9 maja 2008 r., II FSK 507/07 publikowane na stronie internetowej NSA). W niniejszej sprawie skarga została nadana w urzędzie pocztowym przed upływem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia.

Skarga w ocenie Sądu nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269).

Odnosząc się po kolei do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia prawa materialnego przez organ odwoławczy polegający na niezgodnej z regułami wykładni interpretacji pojęcia "sąsiedztwa" działek jest nietrafiony. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Kolegium słusznie ustaliło, iż obszar analizowany obejmuje działki o numerach ewidencyjnych nr nr .......obr. ..... i działki nr nr .... obr. .... i działki te są wyznacznikiem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie zarówno w przepisach prawa jak i ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. II OSK 1440/2005 ONSAiWSA 2007/6 poz. 143). Pogląd przeciwny, zawężający obszar analizowany tylko do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej nie jest w ocenie sądu uzasadniony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowane stanowisko judykatury i przyjmuje, iż pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować funkcjonalnie, a nie tylko literalnie. Zatem pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejny zarzut skarżącego Stowarzyszenia dotyczył błędnego przyjęcia przez organy administracyjne istnienia działki sąsiedniej zabudowanej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, a zatem naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd, podzielając pogląd dotyczący rozumienia pojęcia działki sąsiedniej na gruncie cytowanej ustawy wyrażony powyżej, konsekwentnie uznał także i ten zarzut za nieuzasadniony. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej jak i załącznika graficznego nr 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....] 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy wynika niezbicie, iż działką spełniającą wymagania z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy jest działka o numerze .....oraz kolejne działki nr nr .....obr. ....., a także działki ....i..... obr. ..... Najbliższą działką do działek .... Inr nr ..... , na których planowana jest inwestycja, jest działka o numerze ...., która jest działką sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej tj. od ulicy .....Strona skarżąca podniosła w skardze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy terenu o szczególnych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, bowiem zlokalizowana jest na terenie [....] Parku Krajobrazowego, a zatem istnieje niebezpieczeństwo poważnego naruszenia interesu społecznego przy orzekaniu przez organy administracyjne. Zatem miernik staranności powinien być szczególnie wysoko określony. Należy nadmienić, iż w stosunku do każdej decyzji, niezależnie od usytuowania, organy administracyjne wydające decyzje są obowiązane działać na podstawie i w granicach prawa oraz rozstrzygać sprawy mając na względzie słuszny interes społeczny i obywateli jak i działać w sposób rzetelny, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zgodnie z art. 58 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji ustalający warunki zabudowy był zobligowany do dokonania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wojewoda [....] , jako organ właściwy, postanowieniem z dnia [....] 2005 r. orzekł o zgodności planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Dodatkowo zgodnie z analizą architektoniczną zabudowa w obszarze analizowanym ma charakter mieszkaniowy, jednorodzinny. W tej sytuacji trudno podzielić stanowisko skarżącego. Okoliczność, że tereny o szczególnym znaczeniu przyrodniczym zostają sukcesywnie uszczuplane na obszarze K. może budzić uzasadniony niepokój lokalnej społeczności, nie jest jednak przesłanką mogąca mieć rozstrzygające znaczenie dla oceny decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia naruszenia przez nią prawa w stopniu rażącym.

Skarżące Stowarzyszenie podniosło także, iż Kolegium w kwestionowanej decyzji przyznając, iż doszło do naruszenia prawa, ocenia je znacznie łagodniej niż w poprzedniej decyzji własnej z dnia [....] 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego stwierdzone uchybienia noszą znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami prezentowanymi w doktrynie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy tym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Rażące naruszenie prawa rozumiane jako naruszenie normy prawnej następuje wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Należy przy tym podkreślić, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji, i w związku z tym może znajdować zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. Przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa zachodzi tylko wówczas, gdy z prostego zestawienia obowiązujących przepisów i wydanej na ich podstawie decyzji jasno wynika, że zachodzi między nimi oczywista nie dająca się pogodzić sprzeczność. Ponadto wymaga zasygnalizowania, iż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wada musi tkwić w samej decyzji, a nie dotykać postępowania, w wyniku którego została ona wydana. Jest to więc wada o charakterze materialnoprawnym. Stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jaki ona wywołała, a nie poprzedzające ją postępowanie.

Po wnikliwej analizie materiału zebranego w sprawie należy stwierdzić, iż Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Decyzja Kolegium z dnia [....] 2007 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji była nieprawidłowa. Kolegium wydając tę decyzję uznało, że decyzja organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy naruszyła przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), a szczególności § 4, i § 5 rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie można podzielić takiego stanowiska Kolegium. § 4 cytowanego rozporządzenia stanowi jak należy wyznaczyć linię nowej zabudowy. Jednakże w ust. 4 § 4 tego rozporządzenia dopuszczono inne ustalenie linii zabudowy, o ile wynika to z analizy architektonicznej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna przez mgr inż. arch. R.M. wpisanego na listę osób uprawnionych do wykonywania zawodu pod numerem [....]. Zgodnie z treścią tego dokumentu linia zabudowy została wyznaczona w sposób odmienny niż wynikający z § 4 ust. 1 rozporządzenia wobec faktu, iż działka nr .... obr. .... przeznaczona pod inwestycję zlokalizowana jest wzdłuż działki drogowej nr .... obr. .... stanowiącej kontynuację ul..... Z tego względu właściwym, zdaniem osoby dokonującej analizy, jest wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż działki nr ...., a więc zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych czyli w odległości 6m od drogi. Tak też stanowi załącznik nr 2 do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym stanie rzeczy nie można stwierdzić, aby organ ustalający warunki zabudowy w zakresie określenia linii zabudowy rażąco naruszył prawo.

§ 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Analiza architektoniczna podaje, iż zarówno powierzchnie działek jak i stopień występujących na nich powierzchni zabudowy jest zróżnicowany. Wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego nie jest właściwe ze względu na brak relacji przestrzennej terenu inwestycji z zabudową zlokalizowaną przy ul. ....i ul. .... Dalej analiza podaje, iż wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek zlokalizowanych przy ul.... wynosi do 15%. Natomiast z załączonej tabelki wynika, iż średni wskaźnik wynosi 12%. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ustaliła przedmiotowy wskaźnik na poziomie do 15% postępując w tej kwestii zgodnie z wnioskami analizy. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów cytowanego rozporządzenia, a zwłaszcza naruszenia mieszczącego się w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskaźnik powierzchni zabudowy jak i linia zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z dopuszczonym przez przepisy rozporządzenia odstępstwem od zasady ich wyznaczania. Zostały jednak wyznaczone zgodnie z analizą architektoniczną w związku z tym dyspozycje § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 zostały spełnione. Nadto analiza wyjaśnia w sposób wystarczający powody, dla których ustalono wymienione wskaźniki odmiennie.

Sąd ustalił, iż decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji była prawidłowa i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2007 r. stwierdzająca jej nieważność była błędna. W konsekwencji należy więc uznać, iż słuszna jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2008 r. będąca przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie. Kolegium w kwestionowanej decyzji prawidłowo ustaliło stan faktyczny i prawny i dokonało jego właściwej oceny ustalając, iż decyzja wydana w przedmiocie warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Kolegium w kwestionowanej decyzji szczegółowo odniosło się do wszelkich zarzutów oraz rozpoznało sprawę wnikliwie postępując zgodnie z przepisami prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przytoczoną przez Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i odpowiedzi na skargę.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, w którym nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a do skontrolowania decyzji rozstrzygającej tę sprawę oraz fakt, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapewniono udział w postępowaniu wszystkim jego stronom umożliwiając im zaprezentowanie swoich stanowisk, Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę Stowarzyszenia [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2008 r., sygn. akt: [....] mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi przez sąd podlega ona oddaleniu.