Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 428/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 10 § 1, art. 28, art. 40 § 2, art. 79 § 1, art. 81, art. 92, art. 94 § 2, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 62, art. 7 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. i A. C. solidarnie kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

SA/Rz 428/03

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i A. C. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce Nr 2653 obr. [...] położonej w R. przy ul. P.

Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 55 ust. 1, art. 57, art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126, ze zm.) – zwanej dalej ustawą Prawo budowlane.

Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że B. M. i A. M. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2002 r. uzyskali pozwolenie na budowę budynku usługowego (gabinet lekarski) z częścią mieszkalną na działce nr 2653 w R. Decyzja ta nakładała na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pismem z 23 października 2002 r. inwestorzy powiadomili o zakończeniu budowy, dołączając oświadczenia organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane o braku sprzeciwu oraz dokumenty wymagane zgodnie z art. 57 ust.1 tej ustawy.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadził też wymagane art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane protokolarne stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. Podczas oględzin stwierdził, że w elewacji wschodniej widoczna jest pozostawione są ślady po zlikwidowanym oknie, natomiast zamontowane drzwi ogniowe w ścianie budynku, w elewacji zachodniej zamontowano dodatkowe okienko.

Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Prezydent Miasta udzielił B. M. i A. K. pozwolenia na użytkowanie obiektu, wskazując w uzasadnieniu, że bryła architektoniczna budynku została zachowana. Projekt przewidywał w ścianie wschodniej wnękę z drzwiami wejściowymi bocznymi do klatki schodowej. Podczas realizacji, za zgodą autora projektu dokonano nieistotnych odstępstw od warunków wydanego pozwolenia na budowę, rezygnując z wnęki w ścianie wschodniej budynku i montując drzwi (przeciwpożarowe przegrody przeszklone) w licu ściany budynku. Ponadto wykonano otwory okienne, które następnie zostały zlikwidowane. Teren budowy został uporządkowany, właściwe organy nie wniosły sprzeciwu do zaużytkowania części parteru (gabinet lekarski).

Pismem z dnia 31 października 2002 r. do Wojewody [...] M. i A. C., współwłaściciele działek nr 2654, 2658 i właściciele działki nr 2655, bezpośrednio graniczących z działką nr 2653 B. M. i A. M., poinformowali, że nie uczestniczyli w prowadzonym postępowaniu dot. pozwolenia na użytkowanie obiektu na działce nr 2653. Stwierdzili, że ściana wschodnia budynku sąsiadów zlokalizowana jest w odległości 1,50 m od granicy działki, została zaprojektowana jako ściana pełna z wnęką na drzwi wejściowe boczne. W rzeczywistości ścianę wykonano bez wnęki, posiada ona otwory okienne i drzwiowy z zamontowaną stolarką. Okna nie zostały zlikwidowane jak podano w decyzji.

Wojewoda uznał pismo M. i A. C. za odwołanie. W dniu 13 stycznia 2003 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której ustalił, że w ścianie wschodniej budynku zostały zdemontowane drzwi w licu ściany i zamurowane otwory okienne. W ścianie północnej został wykonany otwór okienny o wym. 93,5 cm x 90 cm pod klatką schodową. Zmieniono witrynę w holu, wysuwając ją poza lico budynku, zmieniono też układ ścianek działowych na parterze, w holu i na poddaszu.

Odwołujący uzupełnili odwołanie o kolejne zarzuty: brak sprawdzenia rzędnych terenu objętego pozwoleniem na budowę i zagospodarowaniem działki, zmiana kierunku spływu wód opadowych poprzez wykonanie nasypu od strony działki 2654, zmieniony rozkład ścian działowych na parterze i na poddaszu.

Z kolei inwestorzy dołączyli oświadczenie kierownika budowy o wypełnieniu luksferami otworu okiennego w ścianie północnej zlokalizowanej 1,5 m od granicy działki oraz rysunki wchodzące w skład projektu z naniesionymi zmianami dokonanymi w trakcie realizacji robót budowlanych uzgodnionymi z konserwatorem zabytków. W trakcie ponownej rozprawy administracyjnej kierownik budowy zakwestionował uprzednio przeprowadzone taśmą parcianą pomiary, dokonano więc ponownych pomiarów budynku taśmą stalową. Stwierdzono również, że wykonany otwór okienny w ścianie północnej, zgodnie z oświadczeniem inwestorów, został wypełniony luksferami. W licu ściany wschodniej nie stwierdzono drzwi wejściowych . Ponadto stwierdzono, że poziom terenu działki 2653 nie uległ zmianie, a istniejące różnice poziomów występują poza jej granicami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W motywach rozstrzygnięcia, powołując się na dokonane w trakcie rozpraw administracyjnych ustalenia stwierdził, że inwestorzy wypełnili w ścianie północnej obiektu otwór okienny luksferami oraz zlikwidowali wykonane w licu ściany wschodniej drzwi. Tym samym doprowadzili obiekt do zgodności z § 234 ust. 2 obowiązującego w dacie złożenia wniosku i wydania decyzji w I instancji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46, ze zm.). Pozostałe zmiany dokonane w trakcie realizacji przedmiotowego obiektu są zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, a ich uwzględnienie w dokumentacji projektowej spowodowało, że zostały spełnione wymogi określone w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał na cel postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jakim jest sprawdzenie czy wykonany obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Z akt sprawy organu I instancji oraz postępowania uzupełniającego przeprowadzonego przez organ II instancji wynika, ze przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów prawa.

Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. C. i A. C., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego S. L. Skarżący wnoszą o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu w I i II instancji. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący nie zostali zawiadomieni o jego wszczęciu, nie brali udziału w oględzinach, nie otrzymali decyzji. Organ II instancji usiłował sanować to naruszenie poprzez przeprowadzenie rozprawy i dokonanie oględzin, jednakże czynności te nie mogły przywrócić skarżącym prawa do zbadania sprawy w dwóch instancjach. Oprócz tego organ II instancji również naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, przeprowadzając oględziny w dniu 10.02.2003 r. bez udziału skarżących oraz ich pełnomocnika, któremu również nie doręczył swojej decyzji. Skarżący i ich pełnomocnik nie zostali też poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W takiej sytuacji zakwestionowaniu podlegają wszystkie ustalenia dokonane przez organ I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że zawiadomienie o terminie rozprawy administracyjnej w dniu 10.02.2003 r. wysłane zostało w dniu 31.01.2003 r., tj z wyprzedzeniem, które było wystarczające dla zachowania terminu z art. 92 k.p.a. Po zwrocie potwierdzeń przez pocztę, które nastąpiło już po wydaniu decyzji, pełnomocnik skarżących odebrał je po powtórnym awizowaniu w dniu 11.02.2003 r. Powtórne oględziny nie miały zasadniczego wpływu na treść decyzji, stąd fakt ich dokonania bez udziału pełnomocnika nie uprawnia do stwierdzenia, że organ II instancji przeprowadził postępowanie bez udziału skarżących. Natomiast decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżących przy piśmie z dnia 25 marca 2003 r., z jednoczesnym poinformowaniem, że termin jej zaskarżenia będzie się liczył od dnia jej otrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, wydana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustawa ta, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie wymieniała kto może być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Obowiązywała więc ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a., że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zasada ta w odniesieniu do postępowania z zakresu prawa budowlanego oznaczała de facto, że przymiot strony przysługuje oczywiście inwestorowi, a także właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty budowlane. Tak ukształtowało się orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego, które wskazywało nawet, że sposób użytkowania budynku może wkraczać w sferę sposobu wykonywania prawa własności nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką, której określony sposób użytkowania dotyczy. Stąd też przymiot strony w takich przypadkach będą mieli także właściciele sąsiednich nieruchomości, niekoniecznie przylegających bezpośrednio do działki inwestora (wyrok NSA z dnia 30 września 2003 r., SA/Rz 735/01, nie publ.).

W rozpatrywanej sprawie budynek, którego dotyczy pozwolenie na użytkowanie posadowiony jest na działce nr ewid. 2653 należącej do inwestorów. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka ta graniczy bezpośrednio z działkami nr 2654, 2652 oraz z dwóch stron z drogą – ulicą P. i ulicą Z.

Bezspornym jest, że organ I instancji nie ustalił właścicieli (wieczystych użytkowników) przyległych nieruchomości i nie dopuścił tych osób do udziału w postępowaniu. Dopiero po złożeniu odwołania przez M. i A. C. – współwłaścicieli działki 2654 organ II instancji powiadomił o tym fakcie B. M., A. M., J. P., J. P., H. G., H. P. i L. P. Nota bene z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie ustalono, że te właśnie osoby są stronami postępowania. W dalszym postępowaniu Wojewoda w dniu 13.01.2003 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w której skarżący uczestniczyli osobiście. Organ II instancji przeprowadził też drugą rozprawę administracyjną wraz z oględzinami, w dniu 10.02.2003 r. W tej rozprawie nie uczestniczyli ani skarżący, ani ich pełnomocnik, a wezwanie na rozprawę zostało doręczone po jej odbyciu. W świetle powyższych faktów trudno odmówić słuszności zarzutom skargi, że zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym naruszona została zasada czynnego udziału stron.

Zasada ta sformułowana w art. 10 k.p.a. oznacza prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Przejawia się przede wszystkim w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Konkretyzację wymienionej zasady z art. 10 k.p.a. stanowi art. 79 k.pa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Podobne reguły dotyczą przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, której termin powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań nastąpiło przynajmniej na siedem dni przed rozprawą (art. 92). Ponadto przepis art. 94 § 2 k.p.a zobowiązuje kierującego rozprawą do jej odroczenia z urzędu, gdy stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę.

W przedmiotowej sprawie wezwanie na rozprawę administracyjną zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 11.02.2003 r., tj. dzień po jej odbyciu. Skarżący otrzymali je 4.02.2003 r. (zwrotne poświadczenie odbioru nosi odręczną datę "4.03.2003 r." i podpis "C. M. syn", stempel urzędu pocztowego w T. wskazuje jednak, że chodzi o 4.02.2003 r.), co również nastąpiło z uchybieniem 7-dniowego terminu. Fakt ten nie ma jednak istotnego znaczenia, jako że doręczenie wezwania skarżącym nie mogło wywołać skutków prawnych. Skarżący ustanowili bowiem pełnomocnika, o czym powiadomili organ. W takim przypadku zastosowanie ma art. 40 § 2 k.p.a., który nakazuje doręczać pisma pełnomocnikowi, jeżeli strona takiego ustanowiła. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 1993 r. III ARN 45/93, OSNCP 1994/5/112 Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 40 § 2 k.p.a. "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza ograny administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie".

Strona nie była zatem prawidłowo wezwana na rozprawę, w czasie której przeprowadzono także oględziny, co stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 79 § 1 i 92 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika również, by działający przez pełnomocnika skarżący zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z całokształtem przeprowadzonych (także bez ich udziału) dowodów i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Zważyć bowiem należy, że w czasie dokonanych w dniu 10.02.2003 r. oględzin przeprowadzono dodatkowe pomiary w związku z wniesieniem zastrzeżeń przez kierownika budowy do poczynionych uprzednio ustaleń w tym względzie, a w protokole rozprawy zostało zapisane, że strony zapoznano z dodatkowym materiałem dowodowym. Nie można zgodzić się więc ze stwierdzeniem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że powtórne oględziny nie miały zasadniczego wpływu na treść decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1996 r. SA/Wr 2294/95 LEX Nr 26789, że "okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a.)" oraz, że "jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, to zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów".

Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażające się w uchybieniu przepisom procedury – art. 10 § 1, 40 § 2, 79 § 1, 92 i 94 § 2 k.p.a. Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi.

W postępowaniu ponownym właściwy organ poczyni ustalenia co do stron postępowania, a następnie przeprowadzi czynności zapewniając udział w nich wszystkim stronom i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zwracając uwagę na prawidłowe jego doręczenie. Będzie miał przy tym na względzie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) – art. 7 ust. 1 i 4 w zw. z art. 1 pkt 62 tej ustawy.

Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.).