Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 335/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 11a ust. 1, 2, 5, 7 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Gminy Lubrza z dnia 13 lutego 2014 r., Nr XXX/257/2014 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 13 lutego 2014 r. Rada Gminy Lubrza podjęła uchwałę Nr XXX/257/2014 w sprawie przyjęcia Programu Opieki Nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na terenie Gminy Lubrza na rok 2014., zwaną dalej "uchwałą" lub "Programem". Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm. - zwana dalej "u.s.g.") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 - zwana dalej "ustawą") w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, z późn. zm.). W treści § 1 ust. 1 Programu określono jego cel, stanowiąc, że jest nim zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz opieka nad zwierzętami bezdomnymi poprzez realizację wymienionych w uchwale zadań priorytetowych. W § 2 uchwały zapewniono realizację opieki bezdomnym zwierzętom na podstawie zlecenia dla schroniska, które posiada wolne miejsce. W § 3 uchwały organ zapewnił o dołożeniu wszelkich starań w celu objęcia opieką zwierząt bezdomnych, przez poszukiwanie nowych właścicieli (ust. 1). W przypadku gdy zwierzęta te zostaną ranne w wypadkach drogowych Gmina zapewni udzielenie pomocy weterynaryjnej, zaś dla zwierząt rokujących nadzieję na wyzdrowienie - znalezienie nowych opiekunów (pkt 2 ust. 1 § 3). W przypadku ślepych miotów zwierząt bezdomnych Gmina zapewni bezpłatne, humanitarne usypianie (pkt 3 ust. 1 § 3), natomiast wykonanie powyższych usług zostanie zlecone miejscowemu lekarzowi weterynarii, z którym Gmina spisze stosowne porozumienie o zapewnieniu współpracy (pkt 4 ust. 1 § 3). Stosownie do treści § 4 uchwały, w przypadku zgłoszenia bezdomnego zwierzęcia Gmina zorganizuje jego wyłapanie w sposób humanitarny przez osoby do tego uprawnione. W § 5 podano, że Gmina nie posiada schroniska dla zwierząt, w związku z czym sterylizacja lub kastracja zwierząt bezdomnych w przypadkach szczególnych będzie zlecana odpowiednim służbom weterynaryjnym. Z dalszych postanowień uchwały wynika, że znalezione zwierzęta gospodarskie będą przekazywane do gospodarstwa rolnego posiadającego odpowiednie pomieszczenia dla bydła i trzody chlewnej oraz karmę, z którym Gmina zobowiązuje się zawrzeć stosowne porozumienie. Innym zwierzętom Gmina zapewni gospodarstwo rolne zajmujące się daną hodowlą. Zawarte porozumienie z właścicielami gospodarstw rolnych będzie określało szczegółowy opis działań (§ 6). Dalej Gmina postanowiła, że w celu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt gospodarskich, bezdomnych i dziko żyjących, ustali w formie porozumienia z miejscowym lekarzem weterynarii zakres działań oraz wystąpi do obwodów łowieckich z wnioskiem o wskazanie miejsca przekazania zwierzęcia dziko żyjącego (§ 7). W § 8 uchwały zapewniono o prowadzeniu działań edukacyjnych zgodnych z celami Programu, zaś w § 9 - o przeznaczeniu środków finansowych w kwocie 3.000 zł na realizację wskazanych w uchwale celów. W dalszej części Programu, w § 10, Gmina stwierdziła, że projekt uchwały został przekazany w celu zaopiniowania powiatowemu lekarzowi weterynarii, właściwym organizacjom społecznym działającym na terenie Gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działającym na obszarze gminy (ust. 1) i wskazano, że podmioty te zobowiązane są do wydania opinii o projekcie w terminie 21 dni od dnia jego otrzymania, a jej niewydanie w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego projektu (ust. 2). Postanowiono również, że niezbędne porozumienia zawarte zostaną po akceptacji projektu przez wymienione jednostki (ust. 3). Na mocy § 11 przedmiotowej uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Lubrza, natomiast w § 12 postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 5 maja 2014 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały Rady Gminy Lubrza z dnia 13 lutego 2014 r., Nr XXX/257/2014, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi odnotował, że Rada Gminy Lubrza podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Katalog koniecznych do uregulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt elementów określony został w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy. Przytaczając brzmienie przepisów ustawy, organ nadzoru stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera większości wymaganych elementów. Rada nie zapewniła bezdomnym zwierzętom miejsca w określonym schronisku dla zwierząt oraz nie wskazała podmiotu upoważnionego do odławiania zwierząt. Zapisy § 2 i § 4 uchwały Wojewoda uznał za sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, bowiem wynika z nich jedynie, że bezdomnym zwierzętom zapewnia się opiekę realizowaną na podstawie zlecenia dla schroniska, które posiada wolne miejsce, natomiast wyłapywanie będzie organizowane przez osoby do tego uprawnione. Nie wskazano jednak konkretnego schroniska oraz konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta. Ponadto Wojewoda uznał, że zapisy § 3 ust. 4 i § 7 ust. 1 uchwały nie stanowią właściwej realizacji delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy, ponieważ wynika z nich tylko, że w bliżej nieokreślonej przyszłości będzie zawarte z lekarzem weterynarii porozumienie o współpracy w zakresie realizacji zadań dotyczących usypiania ślepych miotów i udzielania pomocy rannym w wypadkach drogowych zwierzętom bezdomnym oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt gospodarskich, bezdomnych oraz dziko żyjących. Tymczasem odpowiednia umowa powinna być zawarta już na etapie uchwalania Programu. Podobnie, regulacje § 6 uchwały, w zakresie w jakim nie wskazują gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca znalezionym na terenie Gminy zwierzętom gospodarskim, pozostają w istotnej sprzeczności z treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Wojewoda zauważył również, że w uchwale nie zawarto regulacji odnośnie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. W skardze stwierdzono ponadto, że z uwagi na charakter norm zawartych w kwestionowanej uchwale jest ona aktem prawa miejscowego. W tym zakresie podzielono stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 37/13. Stosownie do tego, Wojewoda zarzucił, że § 12 uchwały, w którym Rada postanowiła o wejściu w życie uchwały z dniem jej ogłoszenia, jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, z późn. zm.), wedle którego akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem Wojewody, należało uznać, że Rada niewłaściwie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do aktów prawa wewnętrznego. W konsekwencji, wbrew obowiązującym wymogom uchwała nie została przeznaczona do publikacji w dzienniku urzędowym i nieprawidłowo określono datę wejścia w życie jej postanowień.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubrza przedłożyła uchwałę z dnia 17 czerwca 2014 r. Nr XXXII/278/2014, w której wyrażono stanowisko o uwzględnieniu skargi w całości i stwierdzono, że "działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej P.p.s.a) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Skoro natomiast skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.

Rozważana w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od wskazania, że zaskarżoną uchwałą z dnia 13 lutego 2014 r., Nr XXX/257/2014, Rada Gminy Lubrza przyjęła Program Opieki Nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na terenie Gminy Lubrza na 2014 r. Uchwała podjęta została na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który stanowi, że do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w innych sprawach niż wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 1-14 u.s.g., zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu oraz na podstawie art. 11a ustawy. Materia objętą zaskarżoną uchwałą została zastrzeżona do kompetencji rady gminy w art. 11 ust. 1 ustawy, w myśl którego do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie.

Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, jest zobowiązana do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosowanie do art. 11a ust. 2 ustawy winien obejmować:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dodatkowo, w myśl art. 11a ust. 3 ustawy, może on również obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy, rada gminy musi wskazać w programie wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, przy czym zgodnie z tą regulacją koszty realizacji programu ponosi gmina. Przepisy art. 11a ust. 6-8 ustawy regulują z kolei tryb podejmowania uchwały.

Rozstrzygając kwestię charakteru aktu podejmowanego na podstawie wskazanych przepisów, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewody Opolskiego co do tego, że uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy jest aktem prawa miejscowego, podlegającym obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym, na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uzasadniając wskazaną ocenę, podzielając przy tym poglądy wyrażone w orzecznictwie tut. Sądu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14 i z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zauważyć należy, że celem Programu jest określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełnienia obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Stąd też systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., nr 4, s. 44). Co więcej, okoliczność, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uchwały organów samorządu terytorialnego należące do aktów prawa miejscowego, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaliczane są do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Zaznaczyć należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jednak tylko w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., II OSK 636/12 oraz z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, OSP 2002/11/138; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101; wyroki dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taki właśnie charakter mają przepisy uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Do ustalenia, że uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy bowiem, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w Programie mają natomiast formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości - por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11 oraz z 23 maja 2011 r., II SA/Kr 402/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro tak, to niewątpliwie zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Lubrza uznać należy za akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowa uchwała skierowana jest bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. W konsekwencji też, jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób przewidziany nim i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Niewykonanie obowiązku w tym zakresie jest natomiast równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie - jak w niniejszej sprawie - nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Inaczej mówiąc, nie ma mocy obowiązującej.

Rada Gminy Lubrza nie uznała jednak zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stanowiąc w § 12, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tym samym uznać należy, że w sposób istotny naruszyła art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, a zapis § 12 uchwały narusza art. 4 ust. 1 tej ustawy i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie.

W odniesieniu do pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały, wskazać przede wszystkim należy, że zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy stanowią obligatoryjne elementy Programu, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Ich brak przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ustawy, która również kwalifikowana jest jako istotne naruszenie prawa.

Badając w tym zakresie legalność zaskarżonej uchwały, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że nie reguluje ona w pełni materii określonej wskazanymi przepisami, przez co w sposób istotny narusza przepisy art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy. Przede wszystkim dostrzec trzeba, że w uchwale brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym dotyczących ich dokarmiania. Tym samym, brak jest uregulowań odnoszących się do zagadnień, o których mowa w art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uwagi na odesłanie, jakie zawarte zostało w § 9 pkt 2 uchwały, a z którego wynika, że opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, reguluje § 3 uchwały, zauważyć przyjdzie, że postanowienia § 3 uchwały odnoszą się do zwierząt bezdomnych i zagadnień wymienionych w art. 11 ust. 2 pkt 5, 6 i 8 ustawy (poszukiwania właścicieli, usypiania ślepych miotów, opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych). Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy wskazuje natomiast na konieczność odrębnego uregulowania kwestii opieki i dokarmiania wolno żyjących kotów. Skoro w zaskarżonej uchwale nie przyjęto żadnych rozwiązań odnoszących się do tych zagadnień, w szczególności dotyczących dokarmiania kotów, to niewątpliwie w tym zakresie nie została wykonana delegacja ustawowa.

Na akceptację nie zasługuje również realizacja upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy, który wymaga wskazania w Programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. Przez "sposób wydatkowania" środków rozumieć bowiem należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. Wyrazem realizacji kompetencji z ust. 5 art. 11a ustawy są zapisy § 9 zaskarżonej uchwały, który nie czyni zadość ustawowemu wymogowi. Określa on bowiem jedynie wysokość środków finansowych przeznaczanych przez Gminę na realizację Programu oraz wskazuje określone w art. 11a ust. 2 ustawy zadania, na realizację których będą one przeznaczone. Całkowicie przy tym pomija kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. To oznacza, że § 9 uchwały nie realizuje w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy.

W ocenie Sądu, już same wskazane powyżej naruszenia dotyczące braku publikacji zaskarżonego aktu oraz braku obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy, stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemniej jednak, podzielając w pełni zastrzeżenia Wojewody, Sąd stwierdził, że regulacje § 2, § 3 ust. 4, § 4, § 6 i § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały również naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Wadliwość wskazanych zapisów uchwały związana jest z tym, że w zakresie zadań objętych tymi regulacjami nie określają one podmiotów, które zadania te będą realizowały. W świetle art. 11 i art. 11a ustawy, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Zauważyć trzeba, że ustawa przewiduje krótki - roczny - termin obowiązywania Programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu Programowi charakteru ogólnych ram, prognoz, kierunków czy planów, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. W związku z tym, jak słusznie podnosi Wojewoda, zaskarżona uchwała - stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy - powinna wskazywać konkretne schronisko, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta oraz - zgodnie z pkt 4 tego przepisu - wykonywana będzie obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt. W zaskarżonej uchwale nie wskazano jednak takiego konkretnego schroniska dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, określając jedynie ogólnikowo w § 2 uchwały, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Lubrza będzie realizowane na podstawie zlecenia dla schroniska, które posiada wolne miejsca. Powyższa wadliwość świadczy o istotnym naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ uchwała nie realizuje precyzyjnie delegacji wynikającej z tego przepisu. Jednocześnie, brak wskazania w uchwale konkretnego schroniska skutkuje również brakiem możliwości odławiania bezdomnych zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy, poza sytuacją, gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt, zabrania się bowiem odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku. Podanie konkretnego schroniska jest zatem niezbędne także dla prawidłowego wykonania obowiązku w zakresie zadań określonych art. 11a ust. 1 pkt 3 ustawy.

Wyjaśnić w tym miejscu przejdzie, że zapewnienie schroniska dla zwierząt bezdomnych jest ustawowym obowiązkiem gminy. Wymóg zapewnienia opieki w schronisku dla zwierząt może być natomiast realizowany jedynie wówczas, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w Programie. To oznacza, że już na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę z konkretnym schroniskiem, które po uchwaleniu Programu będzie realizowało zadania uchwały. W przeciwnym razie, wykonanie tych zadań byłoby niemożliwe. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnione będzie od ewentualnego, późniejszego podpisania umowy, z bliżej nieokreślonym schroniskiem dla zwierząt. W braku podpisania takiej umowy, niemożliwa byłaby realizacja zadań określonych w uchwale. Ponadto, dostrzec należy, że w myśl art. 9a ustawy, każda osoba, która napotka porzuconego psa lub kota ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Spełnienie takiego obowiązku jest jednak utrudnione w sytuacji, gdy brak powszechnie dostępnej informacji o podmiocie, który opiekę taką zapewnia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3, pkt 6 i pkt 8 ustawy w związku z brakiem wskazania, odpowiednio w § 4 uchwały - konkretnego podmiotu dokonującego odławiania bezdomnych zwierząt, w § 3 ust. 4 uchwały - oznaczenia indywidualnego podmiotu dokonującego usypiania ślepych miotów i udzielania pomocy bezdomnym zwierzętom rannym w wypadkach drogowych, a w § 7 ust. 1 uchwały - konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Sąd zgodził się także z zarzutem, że skoro regulacje § 6 uchwały nie określają konkretnego gospodarstwa rolnego, pozostają w sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, z którego wywieść należy obowiązek wskazania w uchwale konkretnego gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich.

Jak już wcześniej podano, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego, w Programie wskazane powinno być zarówno konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, jak również należało skonkretyzować w nim wszystkie inne podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter Programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania. Innymi słowy, niewskazanie schroniska, czy też danych określonego podmiotu (w tym jego adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z Programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, dostępny na stronie internetowej: http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, ustalenie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych w uchwale podmiotów.

W ocenie Sądu, przyjęty przez Radę sposób postępowania odnośnie wykonania zadań ustawowych nie pozwala na ich pełną realizację. Skoro natomiast Rada Gminy zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia, uznać należy, że brak w zaskarżonej uchwale uregulowań co do określenia konkretnych podmiotów realizujących jej zadania powoduje, iż zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 3, pkt 6, pkt 7 i pkt 8 ustawy i w istotny sposób narusza te przepisy. Podkreślenia wymaga, że zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza to, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej.

W konsekwencji przedstawionych rozważań Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że zaskarżona uchwała nie obejmuje wszystkich zagadnień, które ustawodawca przekazał radzie gminy do uregulowania w Programie, jak i nie spełnia wymogu jej publikacji. Wadliwości w tym zakresie ocenić należy jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie wypełniają bowiem zakresu art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy, a publikacja uchwały we właściwym trybie, zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, ma istotny wpływ na jej skuteczne wejście w życie.

Niezależnie od wskazanych powyżej wadliwości Sąd stwierdził ponadto, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Lubrza przekroczyła granice upoważnienia ustawowego, wynikające z przepisów art. 11 i art. 11a ustawy. Uwaga ta dotyczy zapisów § 10 uchwały, które odnoszą się do trybu podjęcia zaskarżonej uchwały i zawierają opis działań podjętych w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, czyli dotyczą kwestii, które nie zostały przez ustawodawcę przekazane Radzie do uregulowania. Tryb podjęcia omawianego aktu został wprost określony w art. 11a ust. 7 i ust. 8 ustawy. W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 7 Konstytucji RP statuuje zasadę legalności działań organów władzy publicznej, która oznacza, że organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może w tych działaniach wkraczać w materię uregulowaną ustawą i przekraczać ustawowego upoważnienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. Akt prawa miejscowego musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu i nie może regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nim zawarte mają na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, Rada przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, należało uznać, że również z tej przyczyny należało stwierdzić istotną wadliwość zaskarżonej uchwały.

Reasumując, Sąd uznał, że stwierdzone na gruncie niniejszej sprawy wadliwości, związane z nieprawidłowym wykonaniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ustawy i przyjęciem nieprawidłowej kwalifikacji aktu, dostatecznie uzasadniają stanowisko o podjęciu kwestionowanej uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O braku jej wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.