Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 278/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-3b
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Wnioskiem z [...] listopada 2021 r. T. N. (dalej powoływana jako skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek wynikających z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w E. z [...] października 2020 r. nr [...] o przeniesieniu odpowiedzialności po zmarłym M. S., wskazując na swoją trudną sytuację finansową oraz zdrowotną.

2. Decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako Prezes ZUS, organ) odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

3. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

4. Zaskarżoną decyzją Prezesa ZUS z [...] maja 2022 r. nr [...], utrzymano w mocy własną decyzję z [...] marca 2022 r., nr [...], w której odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezes ZUS wskazał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej u.s.u.s.). Organ wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Wobec faktu, że wniosek dotyczy zaległości, za które skarżąca odpowiada na podstawie wydanej decyzji o odpowiedzialności, w ocenie organu przesłanki o których mowa w pkt 2, 4 i 4b nie mają zastosowania do jej zadłużenia.

Według Prezesa ZUS nie zachodzi przesłanka określone w art. 28 ust. 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że ogłoszono upadłość o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe. Podano, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., gdyż skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej, jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem skarżąca uzyskuje dochód z tytułu przyznanej renty z KRUS, która umożliwia wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Stwierdzono, że skarżąca nabyła 1/6 części spadku, którego stan czynny wynosił 117.500,00 zł. Organ uznał też, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Prezesa ZUS nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Uznano też, że nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, a to z tego względu, że wobec zaległości objętych niniejszym wnioskiem o umorzenie nie wszczęto do dnia dzisiejszego postępowania egzekucyjnego.

Organ podjął też czynności zmierzające do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu MGPiPS oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Uznał, że zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego skarżącej nie potwierdza wystąpienia przesłanki wskazanej w pkt 2 rozporządzenia MGPiPS. Powstanie zadłużenia nie było bowiem wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. Za takie zdarzenie nie może być uznane powstanie odpowiedzialności za długi spadkowe, jak również określenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zakresu odpowiedzialności, gdyż takie działanie organu wynika z przepisów prawa.

Prezes ZUS wyjaśnił, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. Stwierdził, że skarżąca powołała się na swoją sytuację zdrowotną, wskazując na wielostawowe zwyrodnienie, cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze i nieżyt żołądka. Ponadto małżonek choruje na migotanie przedsionków, nowotwór tarczycy, zapalenie żył. W ocenie organu wskazane problemy są dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Prezes ZUS zauważył, że względu na posiadane schorzenia skarżąca jest uprawniona do pobierania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy (wg decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - do 31 maja 2024 r.). Według organu uznanie osoby za niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym nie jest równoznaczne z generalną oceną zdolności do podjęcia przez tę osobę innej pracy zarobkowej, np. po przekwalifikowaniu. Bardzo ograniczone możliwości płatnicze według organu nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Organ wskazał, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.

Prezes ZUS stwierdził, że dochód w gospodarstwie domowym skarżącej kształtuje się na poziomie niewiele niższym od ustalonego wg Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 30 marca 2022 r. w IV kwartale 2021 r. minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego, które zostało oszacowane na kwotę 2.260,08 zł. Zatem przedstawiony dochód potwierdza, że możliwe jest zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Organ uznał, że podniesione okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się również od realiów finansowych osób, które także borykają się z trudnościami finansowymi. Według organu sytuacja skarżącej nie nosi znamion ubóstwa, a przedstawione argumenty nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest bowiem kwota określająca minimum egzystencji. Prezes ZUS stwierdził zatem, że budżet gospodarstwa domowego skarżącej jest wyższy od poziomu minimum egzystencji w roku 2021 określonym przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych 30 marca 2022 r., który wyniósł 1.151,40 zł netto, tj. 575,70 zł dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego. Organ podkreślił, że rodzina skarżącej nie korzysta ze środków z pomocy społecznej, co prowadziło organ wniosku, że skarżąca posiada środki finansowe wystarczające na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych bez konieczności sięgania po wsparcie z instytucji socjalnych. Prezes ZUS zwrócił uwagę, że brak jest informacji, aby skarżąca korzystała z innych instytucji wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku. W jego ocenie, gdyby sytuacja materialna gospodarstwa domowego skarżącej była bardzo ciężka, to zapewne taka pomoc zostałaby przyznana.

W ocenie Prezesa ZUS nie udowodniono, że skarżąca zostanie pozbawiona środków finansowych potrzebnych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w przypadku podjęcia się ratalnej spłaty zadłużenia z tytułu składek. Stwierdził, że odpowiedzialność nie ciąży tylko na skarżącej, lecz dotyczy także pozostałych spadkobierców.

5. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżąca wywiodła skargę do tut. sądu. Zaskarżając decyzję Prezesa ZUS w całości podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez niezawarcie w treści uzasadnień decyzji jakichkolwiek rozważań, czy potencjalnie wszczęta wobec skarżącej egzekucja należności będzie skuteczne, z jakich praw majątkowych o jakiej potencjalnej wartości może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności oraz w jakiej kwocie ZUS będzie mógł uzyskać zaspokojenie egzekwowanej należności, a nadto braku zawarcia w treści decyzji jakichkolwiek rozważań jak będą się kształtować wydatki egzekucyjne w tym braku zestawienia tych kwoty ze sobą, co spowodowało zupełnie dowolne przyjęcie, że wobec skarżącej nie zachodzi okoliczność całkowitej nieściągalności zobowiązania, a nadto że potencjalne postępowanie egzekucyjne nie doprowadzi do ruiny finansowej i życiowej rodziny skarżącej;

2) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS poprzez dowolne uznanie wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w sprawie, że sytuacja zdrowotna i dochodowa rodziny skarżącej nie uzasadnia dokonania zastosowania umorzenia należności, przy jednoczesnym ustaleniu przez organ, że dochód rodziny skarżącej jest niższy od minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa, co wykluczało przyjęcie, że w przypadku konieczności uregulowania składek dobrowolnie, czy też w ramach postępowania egzekucyjnego rodzina skarżącej nie będzie pozbawiona środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny, a nadto przyjęcie, że niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym skarżącej i męża mają charakter przejściowy i pomimo nieposiadania przez skarżącą jakiegokolwiek doświadczenia zawodowego w innej pracy niż rolnicza jest osobą zdolną do podjęcia innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, co doprowadziło w konsekwencji do niezasadnego utrzymania pierwotnej decyzji;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy tego czy wysokość posiadanego przez rodzinę skarżącej dochodu oraz stan majątkowy rodziny skarżącej (posiadanie jedynie ruchomości), nie dają podstaw do choćby częściowego umorzenia przez ZUS należności objętej wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek nadający się do egzekucji, jak również, czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Skarżąca wskazała, że Prezes ZUS nie poczynił w ogóle rozważań czy posiadany przez nią majątek jedynie w postaci ruchomości oraz skromne renty chorobowe skarżącej i męża są wystarczającym majątkiem do przeprowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego, a nadto czy uzyskane kwoty z tak prowadzonej egzekucji przekroczą w ogóle wysokość kosztów prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W treści obu decyzji brak jest podjęcia choćby próby ustalenia ile jest wart majątek ruchomy skarżącej. Skarżąca zwróciła uwagę, że pojazdy zarejestrowane na skarżącą posiadają znikoma wartość rynkową, a koszt egzekucyjnej ich sprzedaży nie przekroczyłby kwoty uzyskanej z tytułu ich zbycia. Wskazała, że jest tylko współwłaścicielką pojazdów (majątek jest objęty wspólnością ustawową małżeńską) i bardzo wątpliwym jest, aby w ramach egzekucji znalazł się chętny na nabycie udziału w pojeździe.

Skarżąca wyraziła przekonanie, że mając na uwadze aktualne realia ekonomiczne panujące w kraju, w tym wysoki stopień inflacji nie sposób przyjąć za Prezesem ZUS, że łączny dochód skarżącej i męża na poziomie 2.430 zł umożliwi jej pokrycie jakiejkolwiek części zaległości wobec ZUS bez jednoczesnego narażenia się na brak możliwości pokrycia kosztów jej usprawiedliwionego utrzymania i leczenia. Nie zgodziła się też ze wskazaniem, że jako osoba niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym nieposiadająca jakiegokolwiek doświadczenia zawodowego w innej dziedzinie jest nadal zdolna do podjęcia innej pracy zarobkowej poza gospodarstwem rolnym. Przedłożona przez nią dokumentacja w ocenie skarżącej w pełni wykazała, że aktualnie z uwagi na liczne schorzenia chorobowe nie jest w stanie podjąć wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a tym samym pozyskać dodatkowych środków na spłatę zaległości wobec ZUS. Zupełnie niezrozumiałym dla skarżącej jest również argumentacja zawarta w uzasadnieniu drugiej decyzji z dnia [...] maja 2022 r., że w przypadku gdyby wystąpił stan niedostatku i ruiny finansowej w skutek potencjalnej spłaty należności powinna się zwrócić o pomoc do opieki społecznej i pomoc ta niewątpliwie zostanie jej udzielona. Zdaniem skarżącej argumentacja organu wskazuje, że w celu pokrycia należności ZUS reprezentującego Skarb Państwa powinna zwrócić do innego podmiotu dysponującego środkami pochodzącymi również ze Skarbu Państwa.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o obu decyzji z dnia [...] marca 2022 r. i [...] maja 2022 r. i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie wniesionej skargi na rozprawie.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności po zmarłym M. S. Skarżąca jest solidarnie odpowiedzialna za te należności wraz z innymi osobami (spadkobiercami po M. S.).

Organy w obu instancji konsekwentnie odmawiały skarżącej umorzenia należności. Materialnoprawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zgodnie, z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4).

Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie, że umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s. oparte jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że to uznanie ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek, a gdy takie przesłanki nie zachodzą, organ jest zobowiązany do odmowy umorzenia. W sprawie niniejszej organ dokonał analizy poszczególnych przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w tym przepisie.

W ocenie Sądu, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, szczegółowo zreferowanych wcześniej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, że w przypadku skarżącej nie zachodziły przypadki całkowitej nieściągalności, o których mowa w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s., uzasadniające umorzenie zaległych składek. Sąd podziela w tym zakresie ocenę organu i przyjmuje ją za własną. Biorąc jednocześnie pod uwagę fakt przytoczenia jej w ramach omówienia stanu faktycznego sprawy, czyni zbędnym ponowne jej powielanie w tym miejscu.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie).

Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych naruszył jednak przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

5. Skarżąca wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazywała na trudną sytuację majątkową:

1) zarówno skarżąca, jak i jej mąż utrzymują się z renty z KRUS z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym przyznanej na czas określony (w kwocie 1.116,82 zł netto, mąż w kwocie 1.087,30 zł netto), nie mają innych dochodów.

2) nie posiadają majątku (nieruchomości) ani oszczędności, jedynie samochody VW Golf rocznik 2003 i VW Passat rocznik 2001 – wg organu o łącznej wartości 19.300 zł. Spadek po M. S. (wg organu stan czynny spadku w kwocie 117.500 zł, zaś długi 125.764,92 zł) został spieniężony i przeznaczony na spłatę zadłużenia, które powstało w wyniku działalności gospodarczej spadkodawcy.

3) skarżąca choruje na wielostawowe zwyrodnienia, cukrzycę typu 2, nadciśnienie i nieżyt żołądka a mąż cierpi na migotanie przedsionków, zapalenie żył oraz nowotwór tarczycy

4) Wydatki na potrzeby życiowe skarżącej kształtują się na poziomie niewiele niższym od dochodów – wg skarżącej dochody 2.400 zł, a wydatki 2.300 zł. Skarżąca wskazuje też na inflację, a zatem wskazane wartości wydatków rosną, a wydatki mogą przekroczyć dochody.

8. Organ ocenił również możliwość zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., posiłkując się przy tym regulacjami rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym uszczegóławia się tę przesłankę.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26.01. 2010 r., II GSK 349/09).

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej zobowiązanego, oczywiście z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Sąd uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie i schematycznie na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącej istniejącego zobowiązania w jego obecnej sytuacji finansowej i życiowej.

9. Przypomnijmy dla porządku, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. mowa jest wyłącznie o "uzasadnionych przypadkach". Z § 3 rozporządzenia wynika, że taki uzasadniony przypadek może mieć miejsce, gdy opłacenie należności spowodowałoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Przesłanka z pkt 2 rozporządzenia nie zachodzi, natomiast wątpliwości dotyczą przesłanek z pkt 1 i 3. Odnośnie pkt 3 wydaje się, że organ wyciąga zbyt daleko idące wnioski z dokumentu w postaci decyzji o przyznaniu renty z KRUS. Z dokumentu tego wynika czasowa (do 2024 r.) niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Nie można jednak oceniać jedynie na podstawie tego dokumentu czy skarżąca może pracować gdzie indziej. Skarżąca nie uzyskuje innych dochodów, nie pracuje. Z decyzji organu nie wynika czy obiektywnie skarżąca ma możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy. Organ nie ocenił dolegliwości skarżącej, nie wziął też pod uwagę wieku (54 lata), wykształcenia, kwalifikacji czy doświadczenia zawodowego na innym stanowisku.

Odnośnie prawidłowości uznania w tej sprawie przez organ, że nie zachodzi również przesłanka z pkt 1 § 3 ww. rozporządzenia również można mieć istotne zastrzeżenia. Z ustaleń organu wynika niewątpliwie trudna sytuacja materialna skarżącej i jej męża. Organ ustalił, że dochody rodziny są poniżej minimum socjalnego, lecz powyżej minimum egzystencji. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Mając jednak na uwadze niskie dochody skarżącej, nie sposób wykluczyć, że będzie ona musiała się zwrócić o taką pomoc w przypadku egzekucji. W takim przypadku – co zasadnie wskazuje się w skardze – środki publiczne i tak będą wydatkowane, zatem niekoniecznie odmowa umorzenia jest uzasadniona ochroną interesu publicznego.

Jak już wskazano wcześniej, interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W stanie niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że skarżąca w warunkach rosnącej inflacji, wydając ledwie 100 zł mniej niż osiąga dochodów, będzie musiała sięgać po pomoc w ramach świadczeń opieki społecznej,. Organ tej okoliczności nie zauważa i nie rozważając należycie, czy egzekwowanie należności względem ZUS nie spowoduje, iż skarżąca będzie musiała opierać swoją egzystencję na środkach pochodzących z pomocy społecznej. Przy tym twierdzenie organu o możliwości podjęcia innej pracy, jak wskazano powyżej (m.in. wiek bliski emerytury, brak innych kwalifikacji poza rolniczymi, zły stan zdrowia) nie zostało właściwie uzasadnione.

10. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że ocena ta nie może być sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy nie zgromadziły materiału dowodowego i nie oceniły go w sposób prawidłowy, a wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie przedwczesnych i pobieżnych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. Pomimo porównania dochodu skarżącej do obowiązującego, w dacie składania wniosku, minimum socjalnego organ doszedł do dowolnych wniosków. Należy tu podkreślić, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku, czy ubóstwa. Zatem stanowisko organu, że de facto przy takich dochodach widzi możliwość egzekwowania zaległych składek, w świetle zasad doświadczenia życiowego, nie znajduje uzasadnienia.

Reasumując powyższe rozważania, należy wskazać, że organ nie rozważył możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieuzasadnionych powodów prymat interesowi publicznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga natomiast, by interes społeczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego.

Sąd zwraca uwagę, że w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację skarżącej, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez zagrożenia dla jej egzystencji. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80). Dodać należy, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rozstrzygnięcia spychające obywatela na margines i powodujące konieczność korzystania przez niego z pomocy społecznej naruszają prawo, gdyż celem omawianych uregulowań jest ochrona interesów jednostki i rodziny, nie zaś finansów ZUS (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1124/14). Organ powinien więc dogłębnie rozważyć, czy swoim działaniem nie doprowadzi do opisanej wyżej sytuacji.

Jest rzeczą oczywistą, że spłata zadłużenia może stanowić dla strony obciążenie finansowe. Jednakże ustawodawca nakazał w toku postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS analizować sytuację zobowiązanych w aspekcie przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia, mimo braku całkowitej nieściągalności, co oznacza, że przewidział możliwość umorzenia zaległości wskazanych osób w sytuacji szczególnie uzasadnionej i niezawinionej przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać.

Zdaniem Sądu odmowa umorzenia należności z tytułu zaległych składek z powołaniem się na uznaniowy charakter decyzji jest w tym wypadku przedwczesna i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji oraz uwzględniając wiek strony, fakt zakończenia przez nią zasadniczej aktywności zawodowej w rolnictwie oraz stan zdrowia.

Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 1979/15).

11. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że ZUS nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności. Przede wszystkim nieprawidłowo ocenił położenie finansowej skarżącej i jej rodziny z punktu widzenia minimum socjalnego oraz niedostatecznie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą, a zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie można takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając przedstawione powyżej wywody, powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny sprawy. Ocena przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

12. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.