Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 21/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35-37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M. (zwanego dalej także skarżącym) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., nr [...], Burmistrz Nysy odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną E. M.

W dniu 10 stycznia 2019 r. (data wpływu) organ pierwszej instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie M. M. od powyższej decyzji wraz z aktami sprawy.

Pismem z dnia 6 lutego 2019 r. Kolegium, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., przedłużyło termin rozpoznania sprawy z odwołania skarżącego do 29 marca 2019 r. Jako przyczynę zwłoki organ wskazał trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium.

Pismem z dnia 16 lutego 2019 r. (21 luty 2019 r. - data wpływu do organu) skarżący wniósł do Kolegium - na podstawie art. 37 K.p.a. - ponaglenie. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania oraz niezwłocznego wydania decyzji w związku z jego odwołaniem z dnia 17 grudnia 2018 r. Ponadto skarżący wnioskował o wyjaśnienie przyczyn tego stanu rzeczy i ustalenie osób winnych.

W dniu 21 lutego 2019 r. - zarządzeniem Prezesa Kolegium - wyznaczono skład orzekający w przedmiotowej sprawie.

W dniu 22 lutego 2019 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym zespół orzekający Kolegium postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 24 lutego 2019 r. (28 luty 2019 r. - data wpływu do Kolegium) M. M., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt temu organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania i podniósł, że od momentu złożenia odwołania Kolegium nie wydało stosownej decyzji. Tym samym organ naruszył podstawowe zasady K.p.a. dotyczące terminów załatwienia sprawy. Dalej, odwołując się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący dowodził, że trudności organizacyjne, w tym braki kadrowe są problemem Kolegium od wielu lat i nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla przedłużenia terminu do rozpatrzenia odwołania. W ocenie skarżącego, przekroczenie przez Kolegium 30-dniowego terminu załatwienia sprawy, już po raz drugi w okresie kilku miesięcy, powoduje, że zachodzi w sprawie bezczynność organu, ponieważ sprawa nie została załatwiona poprzez wydanie decyzji. Zdaniem M. M., bezczynność i przewlekłość działania organu odwoławczego są ewidentne, co sprawia, że skarżący i jego rodzina, a przede wszystkim będąca pod jego opieką osoba niepełnosprawna, ponoszą konsekwencje tych przedłużających się nieprzepisowych działań. Ponadto, wskazując na liczne orzeczenia sądów dotyczące przewlekłości postępowania, skarżący podniósł, że postawa Kolegium jest sprzeczna z interesem społecznym i słusznym interesem strony. W związku z tym - w ocenie skarżącego - za uzasadnione należy uznać zobowiązanie Kolegium do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W dniu 1 marca 2019 r. Kolegium przesłało do skarżącego decyzję z dnia 22 lutego 2019 r., nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 6 grudnia 2018 r. W tym samym dniu Kolegium wyekspediowało do skarżącego pismo z dnia 28 lutego 2019 r., stanowiące odpowiedź na jego ponaglenie, wyjaśniając, że nie pozostaje bezczynne, ponieważ w dniu 22 lutego 2019 r. odbyło się posiedzenie składu orzekającego, na którym podjęto rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Za nieuzasadniony Kolegium uznało też zarzut przewlekłości i wskazało, że skarżący został zawiadomiony o przyczynach załatwienia sprawy w terminie późniejszym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania w sprawie i podniosło, że nie można postawić Kolegium zarzutu bezczynności, ponieważ odwołanie zostało rozpatrzone, a decyzję doręczono skarżącemu w dniu 6 marca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji P.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać również trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z treści ww. regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci ponaglenia.

W niniejszej sprawie skarżący, przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił powyższego wymogu, wnosząc do Kolegium pismo z dnia 16 lutego 2019 r. W piśmie tym w sposób jednoznaczny wskazywał na naruszenie zasad określonych w K.p.a. wobec bezczynności i przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu odwoławczym.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując do oceny zasadności skargi, odnotować trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Stosownie do powyższego, podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Wykładając natomiast treść pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd zyskał akceptację również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Ponadto opisane powyżej rozumienie omawianego pojęcia pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., według którego przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przenosząc przedstawione uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd miał na uwadze, że sprawę związaną z zarzucaną przez skarżącego bezczynnością oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Kolegium należało ocenić od momentu przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania M. M., tj. od dnia 10 stycznia 2019 r. Pierwszym działaniem podjętym przez Kolegium w toku tego postępowania było wystosowanie do skarżącego pisma datowanego na dzień 6 lutego 2019 r. i wysłanego 7 lutego 2019 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 29 marca 2019 r. Zdaniem Sądu, wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy upłynął już prawie miesięczny termin do jej załatwienia i gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, stanowi o nieuprawnionym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. Stwierdzić również trzeba, że powody podane przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, w postaci trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą stanu przewlekłości. Dlatego działanie organu podjęte na tej podstawie należy ocenić jako pozorne. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż - co do zasady - problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). Analizując dalej przebieg postępowania odwoławczego, dostrzec trzeba, że także w okresie od 7 lutego 2019 r. do 22 lutego 2019 r. organ nie podjął żadnych działań prowadzących do zakończenia postępowania wydaniem stosownego orzeczenia. Nie podjął też niezwłocznie czynności po wpływie do organu ponaglenia oraz skargi M. M. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że rozpatrzenie odwołania przez zespół orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2019 r., jednak w tym dniu sporządzony został tylko protokół, natomiast decyzja opatrzona tą datą oraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego została wyekspediowana do strony dopiero w dniu 1 marca 2019 r., co wynika z adnotacji uwidocznionej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy. W rozważanym przypadku nie można więc mówić o wydaniu przez organ decyzji przed wniesieniem skargi przez skarżącego, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ ją wydający. Również w tej dacie sprawa może być uznana za załatwioną, do niej odnosić należy zatem wszelkie rozważania związane z długością rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2614/16). Po myśli art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), kolegium zasadniczo orzeka w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, orzeczenia kolegium zapadają m.in. na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (ust. 1 i 2) i są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym dotyczące warunku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisania decyzji organu kolegialnego przez osoby upoważnione do jej wydania, zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a. Nie można zatem uznać, że warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że protokół z narady posiada moc wiążącą. Dlatego odnotowane w nim rozstrzygnięcie należy uznać jedynie za projekt, a nie wyraz woli organu, która to ujawniana jest dopiero w decyzji. Zauważenia wymaga bowiem, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych oraz stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się dwukrotnie w składzie poszerzonym - siedmiu sędziów NSA. W uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, wskazano, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona, a więc spełniająca wymogi formalne, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Natomiast w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, stwierdzono, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego, co w sposób bezsporny wynika z art. 109 § 1 w związku z art. 110 K.p.a. W świetle tych uregulowań nie można przyjąć, że podjęcie przez organ decyzji administracyjnej jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, to nie może wywołać żadnego skutku prawnego. W rozpatrywanej sprawie decyzja nie została zatem formalnie wydana w dniu 22 lutego 2019 r., czyli przed wniesieniem skargi. Natomiast z całą pewnością jej wydanie nastąpiło nie później niż w dacie jej wyekspediowania do skarżącego, tj. w dniu 1 marca 2019 r., a zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd.

Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez organ odwoławczy, Sąd nie ma wątpliwości, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły. Nadto Sąd stwierdził, że dopiero w dniu 1 marca 2019 r. ustała bezczynność organu, zatem oczywiste jest, że organ nie wydał decyzji w wymaganym prawem terminie. Odwołanie skarżącego wpłynęło bowiem do organu w dniu 10 stycznia 2019 r. i w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego. Od tej daty rozpoczął również bieg miesięczny termin załatwienia sprawy przez Kolegium, określony w art. 35 § 3 K.p.a. Dostrzec przyjdzie, że organ od daty wpływu odwołania do dnia wydania decyzji nie podejmował żadnych działań, poza poinformowaniem skarżącego o przyczynach niedotrzymania termu rozpoznania sprawy. Natomiast okoliczności podane przez Kolegium nie usprawiedliwiają prawie dwumiesięcznego okresu załatwiania sprawy. Poza tym w momencie wniesienia skargi skarżący nie miał żadnej wiedzy o fakcie rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2019 r., ponieważ nie został o tym przez organ powiadomiony. Dopiero w odpowiedzi na ponaglenie skarżącego, czyli w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r., które zostało wyekspediowane do M. M. w dniu 1 marca 2019 r., Kolegium wyjaśniło, że w dniu 22 lutego 2019 r. wydało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie podejmował bowiem takich czynności, które zmierzałyby do rozstrzygnięcia odwołania skarżącego. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że Kolegium dopuściło się także przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jak wyjaśniono wcześniej, instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Tak więc, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skoro zatem sprawa związana z odwołaniem skarżącego została załatwiona przez wydanie decyzji opatrzonej datą 22 lutego 2019 r., nr [...], to pomimo, iż decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu (co wyjaśniono wyżej), nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Natomiast jak wykazano wyżej, Kolegium nie podejmowało czynności zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, a ponadto w konsekwencji tego nie doszło do wydania decyzji załatwiającej sprawę w wymaganym terminie, to - oprócz stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postępowania - uznać również należało, że organ ten dopuścił się bezczynności. Powyższe uzasadniało wydanie orzeczenia w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W przekonaniu Sądu, w realiach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony Kolegium, ponieważ organ nie wykazał się lekceważeniem skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. Ponadto informował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Z kolei termin załatwienia sprawy nie został przekroczony w sposób znaczący. Zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy nie świadczą zatem o takim naruszeniu prawa przez Kolegium, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, oddalając skargę w tym zakresie (pkt 4 wyroku). Sąd miał bowiem na uwadze całokształt okoliczności sprawy oraz charakter zaistniałej bezczynności i przewlekłości nienacechowanej rażącym naruszeniem prawa oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż do takiego orzeczenia brak jest podstaw prawnych w przepisie art. 149 P.p.s.a.