Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 94/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w Z. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 22 listopada 2021 r. nr 153/2021/AMS w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1-5, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniem pokontrolnym, skierowanym do członków zarządu obecnie skarżącej B. Spółki z o.o. z siedzibą w Z., Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070), zwanej dalej u.i.o.ś., oraz na podstawie ustaleń przeprowadzonej kontroli na terenie zakładu skarżącej Spółki w R. przy ul. [...], w dniach od 28 czerwca do 15 października 2021 r., zarządził:

1. Prowadzić gospodarkę odpadami w sposób niepowodujący uciążliwości zapachowych - termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.

2. Przekazywać odpady o kodzie 19 05 03 uprawnionym odbiorcom posiadającym zezwolenie na przetwarzanie odpadów - termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.

3. Podjąć stosowne działania w zakresie gospodarki odpadami zgodnie z posiadanym zezwoleniem - decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 20 stycznia 2017 r. zmienioną decyzją tego samego organu nr [...] z dnia 7 stycznia 2021 r. - w terminie: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.

4. Wytwarzać odpady w maksymalnych ilościach dopuszczonych powołaną wyżej decyzją Marszałka Województwa [...] - w terminie: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.

5. Podjąć stosowne działania mające na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. - termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.

6. Podjąć stosowne działania w celu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do powietrza gazów i pyłów związanych z eksploatacją instalacji, tj. biofiltra - w terminie: niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia.

7. Podjąć stosowne działania w celu dokonania rejestracji w [...] oraz wprowadzania danych do Bazy - termin realizacji: niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia.

Organ kontrolny wyznaczył jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 20 grudnia 2021 r.

Uzasadniając zaskarżone zarządzenia organ wskazał m.in. co następuje:

Ad. 1. Źródłem powstawania odorów, które rozprzestrzeniały się poza teren zakładu są zgromadzone na placu kompostowym odpady o kodzie 19 05 03 (kompost niespełniający wymaganiom), tj. wytworzony odpad po procesie kompostowania oraz nawóz i środek [...], które nie spełniają warunków decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które kontrolujący zakwalifikowali jako odpad o kodzie 19 05 03, będące mieszanką przetworzonych odpadów z ustabilizowanymi osadami ściekowymi. Ze względu na specyfikę prowadzonej działalności i w związku z lokalizacją kompostowni w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, niezbędne jest podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia uciążliwości zapachowej (art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach).

Ad. 2. Aby wytwarzany nawóz oraz środek [...], wprowadzany do obrotu w oparciu o wydane decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, móc wprowadzać do obrotu jako produkt, ich postać i skład musi spełniać warunki określone w tych decyzjach. W przypadku gdy nie są one osiągnięte, materiał ten należy zakwalifikować jako odpad o kodzie 19 05 03, tj. kompost nieodpowiadający wymaganiom. Podczas przeprowadzonych kontroli w innych podmiotach ustalono, że postać zarówno nawozu i środka [...] nie odpowiadała charakterystyce określonej w decyzjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż zawierały one m.in. wtrącenia innych odpadów np. tworzyw sztucznych. W przypadku nawozu niedotrzymane były graniczne wymagane warunki dla zawartości fosforu oraz azotu, a w przypadku środka przekroczone były wartości dopuszczalne dla chromu. Spółka sprzedając ww. produkty swoim kontrahentom przekazywała odpady nieuprawnionym odbiorcom, gdyż żaden z nich nie posiadał zezwolenia na przetwarzanie tego typu odpadu, ani nie był uprawniony do jego zagospodarowania (art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach).

Ad. 3. Ustalono, że Spółka zamiast poddaniu procesowi przetworzenia, zgromadziła przed halą odpady zielone ujawnione w dniu 28 czerwca 2021 r. oraz zgromadziła odpady wytwarzane po procesie kompostowania o kodzie 19 05 03 nieselektywnie z innymi odpadami, (dot. odpadu 20 01 08, 20 02 01 oraz 15 01 02), czym dopuściła się naruszenia warunków powołanej decyzji Marszałka Województwa [...]. W oparciu o wydane oświadczenie Prezesa Zarządu przyczyną zmagazynowania odpadów przeznaczonych do przetwarzania jest zwiększenie strumienia dostarczanych odpadów, co wiąże się z koniecznością czasowego przetrzymywania przed halą (pkt 3.3. decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 20 stycznia 2017 r. zmienionej decyzją tego samego organu nr [...] z dnia 7 stycznia 2021 r.).

Ad. 4. W związku z uznaniem wytworzonego w procesie kompostowania nawozu i środka [...] za odpad stwierdzono, że na dzień przekazania zestawienia o ilości sprzedanego nawozu i środka [...] oraz faktur sprzedaży tych towarów, Spółka przekroczyła roczne dopuszczone ilości wytwarzanego odpadu o kodzie 19 05 03 o ponad 10 000 Mg, które zostały określone w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów (pkt 3.1.2.2. powołanej decyzji Marszałka Województwa [...]).

Ad. 5. Posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów, z zastosowaniem odpowiednich dokumentów tj. kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. W związku z uznaniem wytworzonego w procesie kompostowania nawozu i środka [...] za odpad (kompost nieodpowiadający wymaganiom) stwierdzono, że prowadzona przez Spółkę ewidencja odpadów jest nierzetelna w zakresie odpadów wytwarzanych oraz przetwarzanych (art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o odpadach).

Ad. 6. Ustalono, że Spółka nie zgłosiła organowi ochrony środowiska instalacji, tj. wentylacji mechanicznej zakończonej systemem oczyszczania płuczka wodna + biofiltr instalacji (art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Ad. 7. Ustalono, że spółka nie dokonała rejestracji w Krajowej bazie o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji oraz nie wprowadziła, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z ustawy, raportów zawierających wymagane informacje (art. 7 ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji).

W skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne, skarżąca określiła zakres zaskarżenia wskazując punkty od 1 do 5 zaskarżonego zarządzenia i wniosła o jego uchylenie w tym zakresie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i o uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, tj.: uwag do protokołu NR [...] oraz wyników badań akredytowanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku sprecyzowania w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia stwierdzonych przez organ naruszeń, które to naruszenia powinny być wskazane na tyle dokładnie, aby nie było wątpliwości odnośnie tego, jakich naruszeń strona się dopuściła i jakie działania winna podjąć skarżąca, ponadto wskazania dla kontrolowanego muszą być zgodne z obowiązującym prawem i realne do wykonania, zarówno technologicznie jak i prawnie;

2) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w związku z błędnym zakwalifikowaniem środka poprawiającego właściwości gleby [...] jako odpadu o kodzie 19 05 03 w oparciu o wynik oględzin i badania w nieakredytowanym laboratorium.

II. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym złożonych przez stronę wyjaśnień;

2) art. 6 k.p.a. w związku z nadaniem zaskarżonemu zarządzeniu charakteru rozstrzygnięcia władczego, tak jakby zarządzenie było decyzją administracyjną wydawaną w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu korzystania ze środowiska.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła o uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu urzędowego w postaci decyzji ŚWIOŚ Nr [...], z dnia 10 stycznia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając skargę za niezasadną.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2022 r. zatytułowanym "repliką" oraz w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r. skarżąca, ustosunkowując się do dalszych twierdzeń organu, przedstawiła kolejne argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz rozszerzył wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodu z protokołów kontroli z dnia 5 kwietnia 2022 r. i 20 czerwca 2022 r. na okoliczność zgodności składu chemicznego kontrolowanych środków z posiadaną przez skarżącą decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć wypadnie, że w myśl utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W kwestii dopuszczalności skargi na zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. należy wyjaśnić, że akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są działaniami administracji publicznej podejmowanymi w zakresie realizacji ich zadań wynikających z przepisów prawa. Mogą one mieć charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas miałyby charakter decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest - obok decyzji administracyjnej wymienionej w pkt 2 tego przepisu i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w pkt 3, jedną z kilku możliwych form działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku ze sprawowaną kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy). Wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Innymi słowy wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18).

Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Jakkolwiek zarządzenie pokontrolne, jak już wyżej wspomniano, nie jest decyzją i według pojawiających się w doktrynie i orzecznictwie poglądów nie stosuje się do niego przepisów k.p.a., to jednak jest ono niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op. cit., s. 151; T. Czech, op. cit., s. 96; por. też Ł. Wyszomirski, op. cit., ss. 48 i 51). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek - obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 789/10; WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 908/10 oraz z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/11 - CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają (oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) przywołane zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne z dnia 22 listopada 2021 r., a konkretnie jego punkty 1 – 5, mocą których na stronę nałożono trzy rodzaje obowiązków:

- podjęcie działań dotyczących gospodarki odpadami w sposób niepowodujący uciążliwości zapachowych;

- podjęcie działań zmierzających do przestrzegania treści decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 20 stycznia 2017 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...];

- przekazywanie odpadów o kodzie 19 05 03 uprawnionym odbiorcom oraz podjęcie działań dotyczących prawidłowego prowadzenia ewidencji odpadów.

Ocena przeprowadzonej kontroli i wydanego w jej następstwie zarządzenia pokontrolnego uzasadnia wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego.

Po pierwsze, zauważyć trzeba, że art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699) nakłada na podmioty gospodarujące odpadami obowiązek jej prowadzenia w taki sposób, aby nie powodować uciążliwości poprzez hałas lub zapach. O ile użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uciążliwości przez zapach" jest pojemne znaczeniowo, o tyle w przypadku konkretnej kontroli u konkretnego przedsiębiorcy zwrot ten należy uszczegółowić mając na względzie okoliczności faktyczne. Z treści protokołu kontroli wynika, że dwukrotna wizyta kontrolerów (w dniach 4 i 13 sierpnia 2021 r.) nie pozwoliła stwierdzić istnienia uciążliwości zapachowych występujących poza terenem zakładu (str. 8 i str. 9 protokołu kontroli). Powstaje więc oczywiste w tej sytuacji pytanie o przyczyny niezgodności ustaleń organu (pkt. 1 części drugiej protokołu kontroli – stwierdzenie prowadzenia gospodarki odpadami powodującej uciążliwości zapachowe) ze stanem faktycznym, a w konsekwencji z treścią wydanego zarządzenia pokontrolnego. Wewnętrznie sprzeczny protokół nie może bowiem stanowić podstawy do nakładania na stronę obowiązków likwidacji naruszeń, których istnienia wszak nie stwierdzono.

Po drugie, ustalenia organu dotyczące środka "[...]", a konkretnie parametrów dotyczących zawartości poszczególnych pierwiastków i związków chemicznych i ich odniesienie do treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...], zezwalającej na wprowadzenie produktu do obrotu, w świetle argumentacji organu nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na stronę określonych obowiązków. Rozpocząć wypada od tego, że organ, co sam wskazał w protokole, powziął wątpliwości odnośnie składu wspomnianego produktu po kontrolach u innych podmiotów. Jeżeli zaś tak, to ustalenia te są częścią materiału dowodowego i jako takie powinny być na żądanie udostępnione stronie, która miała prawo zająć w tej kwestii stanowisko. Spółka podnosiła tę kwestię w skierowanych do organu uwagach do protokołu z dnia 21 października 2021 r., natomiast organ w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 28 października 2021 r. wskazał, że protokoły kontroli przeprowadzonej u innych podmiotów mogą być stronie udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029). Z nadesłanych do Sądu dokumentów wynika, że strona zwróciła się o udzielenie takiej informacji, jednakże organ, powołując się na stanowisko prokuratury, prowadzącej postępowanie karne względem jednego z kontrahentów skarżącej, decyzją z dnia [...] r. odmówił udzielenia jej tych informacji, wskazując na potencjalną możliwość zakłócenia przebiegu tego postępowania. Takie stanowisko organu wskazuje na całkowite niezrozumienie treści art. 9 tej ustawy. Wskazać bowiem przyjdzie, że funkcją przywołanej ustawy, jak zresztą sama nazwa wskazuje, jest udostępnienie informacji o środowisku społeczeństwu. Katalog informacji, które mogą być udostępnione nie obejmuje zaś danych uzyskanych w toku kontroli konkretnych podmiotów. Tymczasem, na gruncie niniejszej sprawy, mamy do czynienia z ustaleniami dotyczącymi konkretnego produktu wytworzonego przed podmiot kontrolowany, w oparciu o które organ nakłada obowiązki na ten podmiot. Z faktu, że postępowanie kontrolne nie jest prowadzone w oparciu o przepisy ogólne procedury administracyjne (k.p.a.), ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, nie można wyprowadzić milczącego założenia, że tym samym ma ono charakter inkwizycyjny, gdzie strona pozbawiona jest możliwości ustosunkowania się do ustaleń poczynionych przez ów organ. Co więcej, działanie organu cechuje daleko idąca niekonsekwencja, gdyż odmawiając stronie dostępu do informacji bezpośrednio związanych z przedmiotem kontroli, oczekuje zarazem udzielenia przez stronę informacji na temat cen sprzedaży produktu, w istocie będących przecież tajemnicą przedsiębiorstwa (vide: odpowiedź strony z dnia 8 lipca 2021 r.). Na marginesie jedynie można zadać pytanie, jaki związek z przedmiotem prowadzonej kontroli miała kwestia cen sprzedaży produktów wytwarzanych przez kontrolowanego.

Kontynuując ten wątek wskazać z kolei przyjdzie, że argumenty strony dotyczące ustaleń organu w zakresie składu chemicznego wytwarzanego produktu ("[...]") i jego zgodności z uzyskanymi przez stronę pozwoleniami, w zakresie w jakim zarzuca ona przeprowadzenie niezbędnych badań przez podmiot nieuprawniony, okazały się bezzasadne.

Z treści protokołu kontroli wynika, że Okręgowa Stacja Chemiczno-Rolnicza w G. , na zlecenie organu przeprowadziła badanie próbek nawozu wytwarzanego przez stronę, pobranych u innych przedsiębiorców, a uzyskane wyniki wskazywały na przekroczenie niektórych parametrów wymaganych uzyskanym przez skarżącą zezwoleniem. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 pkt 2a u.i.o.ś., jednym z zadań tego organu jest prowadzenie działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych. Działalność taką, zgodnie z treścią art. 28f ust. 2 tej ustawy prowadzi centralne laboratorium badawcze, które (co wynika z ust. 3 tego przepisu) obowiązane jest posiadać akredytację w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r., poz. 155 i 1339). W swoich uwagach do protokołu strona zauważyła, że podmiot, który wykonał badania będące podstawą ustaleń organu nie posiadał akredytacji, co zresztą wprost wynika z dokumentu wystawionego przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w G. , zatytułowanego "Sprawozdanie z badań nr [...]". Do kwestii tej organ kontroli nie odniósł się w trakcie prowadzonego postępowania lecz dopiero w odpowiedzi na skargę, wskazując że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 76) do zadań okręgowych stacji chemiczno-rolniczych należy wykonywanie badań jakości nawozów i środków wspomagających uprawę roślin. Nadto organ powołał się na treść art. 32 ustawy o nawozach, w którym wojewódzkim organom ochrony środowiska przyznano kompetencje przeprowadzania kontroli przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o Inspekcji Ochrony Środowiska. W tym miejscu Sąd zauważa, że jakkolwiek podstawy prawne działania organu nie budzą w tym zakresie wątpliwości i Okręgowa Stacja Chemiczno-Rolnicza w G. była podmiotem uprawnionym do zbadania próbek nawozu u jego użytkowników, to zarazem strona miała prawo uzyskać informacje na temat sposobu pobrania próbek i okoliczności temu towarzyszących ze względu na ochronę swojego interesu prawnego, którego podstawą jest fakt, iż to właśnie skarżąca poddany badaniu produkt wytworzyła i jest bezpośrednio zainteresowana okolicznościami i wynikami badań wpływającymi wszakże na możliwość kontynuacji produkcji.

Reasumując poczynione spostrzeżenia, skarga zasługiwała na uwzględnienie, a wydane przez organ zarządzenie pokontrolne na wyeliminowanie z obrotu prawnego w zaskarżonym zakresie. To wszakże nie oznacza, że wszystkie argumenty strony skarżącej okazały się zasadne. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonego zarządzenia były uchybienia w zakresie zapewnienia stronie wystarczającego dostępu do zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym organ prowadząc kontrolę u konkretnego przedsiębiorcy jest zobligowany zapewnić jak najszerszy dostęp strony do zgromadzonego materiału dowodowego i odnieść się do uwag przez nią zgłaszanych, nie zaś je ignorować zajmując stanowisko dopiero w zarządzeniu pokontrolnym lub wręcz w odpowiedzi na skargę, jeżeli takowa zostanie wniesiona.

Oprócz tego zauważyć przyjdzie, że treść zarządzenia jest nieczytelna i zbyt ogólnikowa aby strona mogła w jednoznaczny sposób ustalić zakres obowiązków na niej ciążących. Trudno bowiem uznać za prawidłowe zarządzenie, w którym poszczególne obowiązki określone są poprzez sformułowania w rodzaju: "podjąć stosowne działania w zakresie gospodarki odpadami zgodnie z posiadanym pozwoleniem"; "podjąć stosowne działania mające na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach"; itp. Treść zarządzenia musi być konkretna, w jasny sposób precyzująca obowiązki strony lub stwierdzone uchybienia, czego w tym przypadku stwierdzić nie sposób.

Wskazane wyżej okoliczności spowodowały uchylenie kontrolowanego zarządzenia w zaskarżonej części na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych strony skarżącej sformułowanych zarówno w pismach procesowych, jak i na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącą dowody, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, pozostawały bez wpływu na wyjaśnienie istotnych wątpliwości i na rozstrzygnięcie. Okoliczności wynikające z przedstawionych przez skarżącą dokumentów winny być natomiast wzięte pod uwagę i ocenione przez organ w ewentualnych innych postępowaniach prowadzonych względem skarżącej.

Dodać wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl