Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 304/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 16, art. 80, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2, art. 54 pkt 3 i pkt 2 lit. a, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 7 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] r., w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działka nr ew. 498/2 obręb G., gm. S., dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu produkcyjno-remontowego środków transportu, nadwozi do pojazdów silnikowych, wyposażonego w halę montażową, dwie hale magazynfowe, kabinę lakierniczo-suszarniczą, wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na halę produkcyjną, z miejscami postojowymi oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną, ustalonych z wniosku I.S.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium – po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla wskazanej inwestycji oraz zaprezentowaniu regulacji prawnej instytucji nieważności decyzji, zwłaszcza zaś art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), zwanej k.p.a., a także art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018r.), zwanej u.p.z.p., oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zwanego rozporządzeniem wykonawczym – wskazało, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w części charakterystyka planowanej inwestycji, wpisano następując obiekty: 1) zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na halę produkcyjną, 2) budowa kabiny lakierniczo-suszarniczej, 3) budowa hali montażowej, 4) budowa dwóch hal magazynowych, 5) budowa miejsc postojowych wraz z niezbędną infrastrukturą, a nadto wyjaśniono, że ogrodzenie będzie istniejące, nie planuje się wycinki drzew, wjazd z drogi gminnej na działce nr 9/3. W części wniosku dotyczącej charakterystycznych parametrów technicznych projektowanej inwestycji wskazano: budynek nr 1 - kabina lakiernicza: gabaryty: ok. 20 x 20 m, ilość kondygnacji ok. 1, wysokość do okapu ok. do 8 m, wysokość całkowita ok. do 10 m, rodzaj dachu (jedno-, dwu-, wielospadowy, kąt nachylenia) - dwuspadowy lub jednospadowy, kąt do 35°; budynek nr 2 - hala montażowa: gabaryty: ok. 40 x 20 m, ilość kondygnacji ok. 1, wysokość do okapu ok. do 10 m, wysokość całkowita ok. do 12 m, rodzaj dachu (jedno-, dwu-, wielospadowy, kąt nachylenia) - jedno lub dwuspadowy, kąt do 35°; budynek nr 3 - hale magazynowe: gabaryty: ok. 30 x 15 m, ilość kondygnacji ok. 1, wysokość do okapu ok. do 9 m, wysokość całkowita ok. do 10 m, rodzaj dachu (jedno-, dwu-, wielospadowy, kąt nachylenia) - jedno lub dwuspadowy, kąt do 35°. Na załączonej do wniosku kserokopii kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, uwidoczniono teren objęty wnioskiem, obszar oddziaływania oraz nr 1 - budynek objęty wnioskiem o zmianę przeznaczenia sposobu użytkowania i rozbudowę (kabina lakierniczo- suszarniczą); nr 2 - budynek hali montażowej, nr 3 - budynki magazynowe (zaznaczono 2 budynki), nr 4 - projektowany zjazd na drogę gminną.

Analizując ten wniosek, Kolegium stwierdziło, że nie spełnia on wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ część tekstowa wniosku nie określa wszystkich parametrów projektowanej rozbudowy, takich jak szerokość elewacji frontowej (podane są gabaryty np. 40 x 20 m, czy 30 x 15 m, przy czym nie sposób zweryfikować, która z podanych wielkości stanowi szerokość elewacji frontowej), oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Odnosząc wskazane we wniosku gabaryty do przedstawionych na mapie projektowanych obiektów, Kolegium uznało, że istniejący budynek magazynowy ma wymiary ok. 28 x 18 m, budynek nr 2 hali montażowej 30 x 16 m (w części opisowej 40 x 20 m), budynki magazynowe oznaczone nr 3: jeden wymiary 22 x 9 m, drugi 44 x 9 m (w części opisowej wskazano 30 x 15 m). W części graficznej wskazano, że budynek objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania będzie przeznaczony na kabinę lakierniczo-suszarniczą, a nie jak w części opisowej wniosku na halę produkcyjną. Część graficzna obejmuje też łącznie 4 budynki, a część opisowa 5 budynków. Część opisowa i graficzna wniosku nie są spójne również z tego powodu, że jako teren inwestycji wskazano działkę nr 498/2, natomiast w granicach wskazujących teren objęty wnioskiem uwidoczniono część tej działki z pominięciem jej północnej części. Tak określona część opisowa oraz graficzna wniosku wywołała wątpliwości Kolegium, czy istotą zamierzenia jest ustalenie warunków zabudowy dla całej działki nr ewid. 498/2, czy też dla części tej działki, dlatego stwierdziło, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nastąpiło w oparciu o niekompletny pod względem formalnym i niespójny wniosek, co stanowiło rażące naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium wskazane wady wniosku dowodzą nadto, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rażąco narusza art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ organ ustalił szerokość elewacji frontowej oraz kierunek głównych kalenic dla planowanych obiektów, pomimo że takich danych nie określał wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium podniosło również, iż specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy w świetle zasady "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest dostosowanie projektowanej zabudowy do zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie. Temu celowi służy analiza urbanistyczno-architektoniczna, która zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia, sporządzana opisowo i graficznie, winna wyczerpująco przedstawiać zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalane są cechy dla planowanej zabudowy. Zdaniem Kolegium organ gminy nie przeprowadził tak rozumianej analizy zagospodarowania terenów w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, przez co nie udowodnił przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie tych parametrów, czym z kolei doprowadził do jego rażącej obrazy. W analizie nie przedstawiono poszczególnych cech i parametrów zabudowy objętej analizą. Za analizę spełniającą te wymogi Kolegium nie uznało analizy, która wskazuje, że "szerokość elewacji frontowej budynku usługowego do 31 m (...) na obszarze analizowanym średnia wysokość budynku do okapu dachu wynosi do 8,0 m (...) gęstość zabudowy (stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki) wynosi dla analizowanych działek do 40,0 % ( . . . ) występująca na terenie analizowanym zabudowa usługowa charakteryzuje się dachami dwuspadowymi, o kącie nachylenia do 45 stopni, przy czym kalenice dachów są zwrócone prostopadle lub równolegle do frontu działki". Ustalając warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji organ gminy nie wskazał – jak wywodziło Kolegium - wzorca w zakresie projektowanych parametrów i cech zabudowy w oparciu o ustalenia analizy. Także w części graficznej analizy, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, nie przedstawiono parametrów zabudowy występującej na wyznaczonym obszarze analizowanym.

Ustalone w decyzji parametry projektowanych obiektów w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, nie wynikają – według Kolegium - z materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie znajdują przez to jakiegokolwiek uzasadnienia w dokumentach, które powinny stanowić rezultat analizy dokonanej w trakcie postępowania. Na podstawie akt sprawy nie sposób doszukać się racjonalnych powodów, dla których te parametry inwestycji określono w taki, a nie inny sposób. Z przeprowadzonej analizy nie wynika kontynuacja funkcji dla planowanego przedsięwzięcia. Wobec planowanego zamierzenia polegającego na "budowie warsztatu produkcyjno-usługowego" przedmiotem inwestycji oprócz usług jest także produkcja, do której organ zupełnie nie odniósł się w analizie.

W zakresie zgodności terenu inwestycji wskazanego w decyzji środowiskowej i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – Kolegium wskazało, że inwestor do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączył kserokopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. orzekającą o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu G., gm. S. w ten sposób, że z połączenia działek nr 367/3, nr 371/4, nr 372/4, nr 366/3 i nr 365/3 utworzono działkę nr 498 o pow. 1,0304 ha, zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu 9 sierpnia 2013r. Część działek objętych decyzją środowiskową została połączona w działkę nr 498. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr 498/2 powstałej w wyniku podziału działki nr 498. Analiza granic działki nr 498/2 prowadzi zdaniem Kolegium do wniosku, że w całości zawiera się ona w granicach działek objętych decyzją środowiskową. W obszar działki nr 498/2 nie wchodzi działka nr 365/3. Działka nr 498/2 nie obejmuje terenu, który wykraczałby poza granice obszaru objętego decyzją środowiskową. W związku ze zmianą ewidencyjną nr działki została wydana na wniosek inwestora nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, tj. decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] r. W ocenie Kolegium, załączona do wniosku decyzja środowiskowa z dnia [...] lipca 2011r., pozostawała w obrocie prawnym w dacie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a zatem ewentualne jej wygaśnięcie w trakcie postępowania, w sytuacji, gdy została wydana nowa decyzja środowiskowa, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na tą decyzję A sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzuciła:

- błędną ocenę przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art.156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji niezasadnym przyjęciem, że istnieją podstawy do unieważnienia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy S. z dnia [...] r.,

- błędną ocenę art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że wniosek był objęty brakami formalnymi polegającymi na braku określenia linii rozgraniczającej teren inwestycji, a także

- błędną ocenę art. 54 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie sprzeczności części graficznej z częścią opisową decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy część graficzna zgodnie z przepisem jest wiążąca dla określenia linii zabudowy, a część opisowa jedynie ogólnie odnosi się do zakresu inwestycji i jednocześnie nie jest bezwzględnie wymagalnym elementem opisowym decyzji,

- błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia "art. 54 pkt. lit. a" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a mające polegać na określeniu szerokości elewacji frontowej oraz kierunku głównej kalenicy, pomimo braku takich danych we wniosku, w sytuacji gdy wnioskodawca jest zobligowany do określenia gabarytów obiektu, a organ ma dokonać ustalenia szerokości elewacji i kierunku głównej kalenicy po dokonaniu analizy urbanistycznej,

- naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony o kierunku ustaleń dokonanych przez Kolegium i zakresu badania decyzji, w tym możliwości podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności nie wskazanych we wniosku, a ujawnionych przez organ dopiero na etapie wydania decyzji o stwierdzenie nieważności, pozbawienia strony możliwości podjęcia inicjatywy dowodowej i wypowiedzenia się w sprawie.

Mając na uwadze te zarzuty spółka wniosła o wystąpienie do firmy B, o przedłożenie dokumentacji stanowiącej podstawę i obrazującą przebieg zleconej analizy urbanistyczno - architektonicznej, na okoliczność prawidłowości prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] r.., a także o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64, art. 54 pkt 3, art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Istota sporu, wyrażona sformułowanymi w skardze zarzutami, sprowadza się do tego, czy w tej sprawie decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o nr ewid. dz. 498/2 obręb G.. gm. S., dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu produkcyjno-remontowego środków transportu, nadwozi do pojazdów silnikowych, wyposażonego w: halę montażową, dwie hale magazynowe, kabinę lakierniczo-suszarniczą, wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na halę produkcyjną, z miejscami postojowymi oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną dla inwestycji - jest dotknięta wadą kwalifikowaną – rażącym naruszeniem prawa. Źródło tego sporu tkwi najogólniej to ujmując – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - w odmiennej ocenie przez strony sporu czterech okoliczności, a mianowicie po pierwsze, braku wkreślenia w tej decyzji linii rozgraniczającej teren inwestycji; po drugie; brakach formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w zakresie parametrów projektowanej inwestycji, takich jak szerokość elewacji frontowej oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu obiektu, a w konsekwencji także niespójności części opisowej i graficznej wniosku o zabudowę; po trzecie, prawidłowości przeprowadzenia przez organ ustalający warunki zabudowy wadliwej analizy urbanistyczno-architektonicznej; oraz po czwarte braku decyzji środowiskowej dla wnioskowanej inwestycji i bezpodstawnym wszczęciu, a następnie zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia tychże warunków.

Wobec tak zarysowanego sporu - Sąd stwierdza, po pierwsze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnych, niedopuszczalne jest zatem dokonywanie rozszerzającej interpretacji przesłanek nieważnościowych. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Nie może być ono natomiast wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to nie jest bowiem "trzecią" instancją. Kompetencje organu administracji publicznej są zawężone wyłącznie do oceny zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji, a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., rozumianych wąsko i ściśle. Po drugie, zaś Sąd podnosi, że stanowiąca podstawę przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nieważnościowego określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenie prawa zachodzi, jak podnosi orzecznictwo sądowe, wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2003r., III SA 845/02, LEX nr 90363 czy wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r., III SA 2395/01). Sprowadza się ono do nadania decyzji treści, która jest "ponad prawem", tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007r., I SA/Gd 817/07, LEX nr 332295 czy wyrok NSA W-wa z dnia 13 października 2005r., FSK 2294/04, LEX nr 173113). "Rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 20 października 2006r., II FSK 113/06, LEX nr 281145). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2005r., FSK 2475/04, LEX nr 173255 czy wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005r., FSK 1371/04, PP 2006/6/54). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Zważywszy na konsekwencje prawne płynące z powyższej regulacji – Sąd I instancji uznał, że Kolegium, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przekroczyło swoje kompetencje jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, jak też błędnie uznało, że decyzja ta w sposób rażący narusza wskazane w poddanej kontroli sądowoadministracyjnej przepisy u.p.z.p. Sąd nie stwierdził bowiem wskazywanych przez Kolegium wadliwości decyzji, jak i braków formalnych samego wniosku, a będących następstwem rażącego naruszenia przepisów u.z.p.p. i przepisów wykonawczych. Wskazywane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji nieważnościowej wady są raczej wynikiem wątpliwości, jakie Kolegium powzięło analizując ten wniosek i decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przede wszystkim podnieść trzeba, że Kolegium – rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – dokonało oceny jej legalności pod kątem prawidłowości sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie zaś jej braku. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji w tym zakresie w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że Kolegium – choć zaprezentowało w nim regulację nieważnościowego postępowania, w tym przesłankę rażącego naruszenia prawa jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej – to jednakże dokonując oceny istotnych dla sprawy nieważnościowej okoliczności skorzystało ze swoich uprawnień jako organu rozpoznającego sprawę w wyniku wniesienia zwyczajnego środka zaskarżenia. Dokonało pełnej (poza przesłanką nieważnościową) oceny decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu tym poddało kontroli prawidłowość dokonanej przez Wójta analizy urbanistyczno-architektonicznej, choć natura tej analizy wyklucza jakąkolwiek jej ocenę w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, skoro wiąże się z jej dokonaniem pewna doza ocenno-porównawcza. Analiza ta stanowi wszak wynik porównania otoczenia (sąsiedztwa) i znajdującej się na przyjętym do analizy obszarze różnorodnej i niejednolitej zabudowy pod względem jej charakteru i parametrów technicznych, a w konsekwencji dokonania charakterystyki tej zabudowy i sformułowania w oparciu o nią warunków dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, opartych na wspólnych cechach i parametrach różnej zabudowy (powstałej w różnym okresie, w oparciu o zmieniające się przepisy). Jej istotą jest zatem ocena okoliczności faktycznych w aspekcie zabudowy terenu, prowadząca do ustalenia pewnych wspólnych cech charakterystycznych dla zabudowy. Kolegium zakwestionowało przy tym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dlatego, iż nie zawiera ona – wbrew wymogowi ustawowemu - analizy urbanistyczno-architektonicznej, co mogłoby dowodzić o rażącym naruszeniu prawa, w tej sprawie u.p.z.p., przy wydawaniu tej decyzji (tj. jej wydania pomimo braku tej analizy), lecz dlatego, że sporządzona przez Wójta analiza nie przedstawia - jego zdaniem – w dostateczny sposób poszczególnych parametrów i cech zabudowy objętej analizą, a także wzorca odniesienia, tak w opisie, jak i w załączniku nr 3 do decyzji. Kolegium - stwierdzając, że ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametry projektowanych obiektów nie wynikają z materiału dowodowego i nie sposób doszukiwać się racjonalnych powodów, dla których określono w tej decyzji wskazane parametry wnioskowanej inwestycji, a także, że w granicach analizowanego obszaru występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, a planowana inwestycja ma stanowić kontynuację funkcji usługowej występującej w analizowanym obszarze i polega na budowie warsztatu usługowo-produkcyjnego, zaś wielkość przyjętego do analizy obszaru nie jest prawidłowa - dowodzi dokonania oceny prawidłowości sporządzenia przez Wójta analizy urbanistyczno-architektonicznej i braku wyjaśnienia przyczyn, dla których je przyjęto, nie zaś braku ich określenia w decyzji. Odmienna ocena zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, jak też dostateczność tych dowodów nie jest jednakże tożsama z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest ona bowiem następstwem zastosowania przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, której przekroczenia granic Kolegium nie wykazało. Pomimo tego, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, to jednak - jak podnosi judykatura – "nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa" (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020r., II SA/Gd 741/19, LEX nr 3034996). "Na płaszczyźnie oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem rażącego naruszenia prawa, istotne jest, aby z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie - nawet pomimo pewnych jej niedostatków formalnych - obiektywnie wynikało, że planowana inwestycja wpisuje się w ład przestrzenny obowiązujący w sąsiedztwie. W odniesieniu do decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeżeli w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzeniu analizy" (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018r., II OSK 551/18, LEX nr 2630334). W kontrolowanej decyzji nieważnościowej Kolegium nie przedstawiło przekonujących argumentów wskazujących, że analiza urbanistyczna w sposób rażący narusza przepisy prawa, a tylko tego rodzaju naruszenie (nie zaś jakiekolwiek) uprawniało Kolegium do zarzucenia Wójtowi naruszenia prawa w tym aspekcie w sposób kwalifikowany. Kwestionując prawidłowość analizy urbanistycznej - Kolegium stwierdziło, że nie spełnia wymogów prawa analiza Wójta, w której wskazano parametry inwestycji, choć jednocześnie Kolegium nie sprecyzowało, w czym upatruje wadliwości wskazanych parametrów. Ograniczyło się bowiem do wskazania przyjętych w analizie parametrów inwestycji, nie wskazując konsekwencji prawnych ich przyjęcia przez Wójta. Tezy Kolegium w analizowanym aspekcie są ogólnikowe i lakoniczne, co przy wyjątkowym i nadzwyczajnym charakterze nieważnościowego postępowania i kwalifikowanym charakterze podstaw nieważności nie może prowadzić do zaakceptowania decyzji stwierdzającej nieważność innej – ostatecznej – decyzji, stanowiącej podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pomijając fakt, że wniosek skargi o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia analizy urbanistycznej zmierza do poszukiwania przez Sąd dowodów w sprawie, nie obejmuje zaś dopuszczalnego przeprowadzenia przez Sąd dowodu z dokumentu, to wniosek ten nie prowadzi nawet do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy nieważnościowej – rażącego naruszenia prawa u.p.z.p., a jako zgłoszony na okoliczności irrelewantne prawnie w tej sprawie, nie mógł zostać uwzględniony.

Nie stwierdzając natomiast rażącego naruszenia przez Wójta naruszenia przepisów p.p.z.p. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - Sąd zauważa, że oczywistym w świetle art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 p.z.p.p. jest, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Błędnie jednak przyjęło Kolegium, że część opisowa i graficzna decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie korelują ze sobą co do linii rozgraniczających, a w konsekwencji co do wielkości obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sentencji decyzji wskazano, że "inwestycja winna być zlokalizowana w granicach określonych liniami rozgraniczającymi w obrębie A-...-H według załącznika graficznego nr 1 niniejszej decyzji". W załączniku tym zaś w legendzie linie rozgraniczające teren inwestycji określono symbolem A-H (co oznacza kolejne punkty działki), a na mapie zaznaczono linię rozgraniczającą teren inwestycji pogrubioną linią i oznaczono poszczególne punkty tej linii jako litery A, B, C, D, E, F, G i H. Co istotne zaznaczony teren został wskazany na nieruchomości nr 498/2, będący numerem ewid. działki, wskazanej we wniosku jako teren inwestycji. Nie ma więc najmniejszej wątpliwości co do obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma to natomiast nic wspólnego z prawidłowością określenia terenu inwestycji. W orzecznictwie w zakresie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki, przyjmuje się, że jest to możliwe pod warunkiem, że teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19.). Nie bez znaczenia jest też i to, że wszelkie ewentualne wątpliwości przebiegu linii rozgraniczającej nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Dopiero brak we wniosku linii rozgraniczającej teren inwestycji mógłby uzasadniać rażące naruszenie prawa.

Nie można również przyjąć, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób rażący narusza art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p., zwłaszcza pkt 2 lit. b) i c), określający wymogi formalne co do charakterystyki inwestycji. W myśl tego przepisu wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przepis ten w sposób ogólny określa wymogi wniosku w zakresie charakterystyki. I choć winny one precyzyjnie charakteryzować planowaną inwestycję, to jednak treść tego przepisu nie pozwala przyjąć, jak to czyni Kolegium, że inwestor - określając we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu - obowiązany jest scharakteryzować inwestycję w sposób, jaki jest wymagany na etapie projektowania obiektów. Jak bowiem przyjmuje judykatura "nie można przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniających w sposób wyczerpujący zakres charakterystyki inwestycji, rozumieć tak, że zobowiązuje on organ do nadania tej charakterystyce formy projektu urbanistycznego, o ile wymagania takiego nie określają przepisy odrębne" (tak wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r., II OSK 785/07, LEX nr 447827). Istotne jest natomiast to, by wniosek ten zawierał informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji, w celu umożliwienia zbadania ich zgodności z przepisami komentowanej ustawy oraz ustaw szczególnych. Charakterystyka urbanistyczna zamierzonej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie to jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli czy można tę inwestycję dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2006r., IV SA/Wa 886/2006, LexisNexis nr 8055759). Ma wskazywać wytyczne dla projektanta, jakie kryteria i uwarunkowania ma uwzględnić w procesie projektowania obiektów, aby obiekty te uwzględniały charakter zabudowy w obrębie tzw. dobrego sąsiedztwa i by nawiązywały do zabudowy sąsiedniej, tworząc tym samym pewien ład urbanistyczny, nie zaś wkraczać w kompetencje organu udzielającego pozwolenie na budowę obiektów i określać już na etapie warunków elementy przyszłego projektu urbanistycznego obiektów. Judykatura też zwraca uwagę, że "na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie są jeszcze znane faktyczne parametry realizowanych w przyszłości obiektów budowlanych, a jedynie badana jest na wniosek inwestora dopuszczalność zrealizowania inwestycji o określonych tylko ogólnie parametrach maksymalnych zabudowy i wykorzystania terenu. Weryfikacja taka może mieć ewentualnie miejsce dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019r., II OSK 2624/17, LEX nr 2743071). Z tą regulacją koresponduje adresowany do organu, nie zaś do inwestora, przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, według którego ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wobec tego stwierdzić trzeba, że art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i c) p.z.p.p. – choć zawiera przykładowe wyliczenie elementów wniosku w zakresie charakterystyki inwestycji, sformułowane jednakże ogólnie - nakłada na wnioskodawcę wyłącznie obowiązek wskazania gabarytów obiektów, a więc parametrów pozwalających określić ich kubaturę, oraz charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, a więc takich, które pozwolą na określenie charakteru inwestycji, właściwych dla inwestycji. W tak rozumianych warunkach wniosku nie mieści się wskazanie parametrów elewacji, ustalanej przecież w oparciu o podane we wniosku parametry dotyczący gabarytów obiektów. Kolegium nie dostrzegło również tego, że określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy do właściwego organu, który w oparciu o dane zawarte we wniosku określa te warunki, w tym w zakresie szerokości elewacji i kierunku głównej kalenicy w oparciu o analizę urbanistyczną zabudowy sąsiedniej, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji zawierającej elementy określone w art. 54 p.p.z.p. To jakie będą te warunki dla wnioskowanej inwestycji determinuje zaś zabudowa na działkach sąsiednich, która jest ustalana dopiero w analizie urbanistycznej otoczenia terenu planowanej inwestycji, sporządzanej przez organ. Nie są jasne i zrozumiałe stwierdzenia Kolegium, wedle których część graficzna i opisowa wniosku nie są spójne. Już z zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieważnościowej opisu wniosku wynika, iż "we wniosku, w części charakterystyka planowanej inwestycji, wpisano następując obiekty:1) zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na halę produkcyjną, 2) budowa kabiny lakierniczo-suszarniczej, 3) budowa hali montażowej, 4) budowa dwóch hal magazynowych, 5) budowa miejsc postojowych wraz z niezbędną infrastrukturą. (...)". Tymczasem Kolegium zarzuciło temu wnioskowi, że w części graficznej znajdują się tylko cztery budynki, choć część opisowa zawiera pięć budynków. Zauważyć jednak należy, że wskazana w pkt 5 inwestycja nie spełnia warunków uznania jej za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. 2016r. poz. 290; obecnie 2020r. poz. 1333), zwanej pr.b., lecz za obiekt budowlany inny niż budynek stosownie do art. 3 pkt 3 pr.b. Nie ma więc w tym zakresie rozbieżności między wskazanymi częściami wniosku o ustalenie warunków. W zakresie budynku nr 1, objętego zmianą jego dotychczasowego magazynowego przeznaczenia, Kolegium nie wyjaśniło również przyczyn stwierdzenia, że planowana funkcja tego budynku, określona w opisie jako hala produkcyjna nie obejmuje określonej w części graficznej funkcji tej hali jako kabiny lakierniczo – suszarniczej, a w konsekwencji, że funkcja planowanej inwestycji nie koresponduje z funkcją zabudowy sąsiedniej. Z wniosku nie wynika, że inwestor zamierza produkować samochody czy elementy do nich. Nie są też zrozumiałe wątpliwości Kolegium co do obszaru nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Na załączniku graficznym w sposób wyraźny grubą linią zakreślono obszar inwestycji, dodatkowo oznaczając punkty skrajne kolejnymi literami alfabetu, a wszelkiego rodzaju wątpliwości co do precyzyjności sformułowań wniosku o ustalenie warunków, a dokonywane pod kątem merytorycznej poprawności wniosku nie mieszczą się w przesłance rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji dokonanej wyżej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji nieważnościowej - Sąd stwierdził, że decyzja ta – z przyczyn szczegółowo wskazanych - narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 p.z.p.p. i art. 54 p.z.p.p. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę - Samorządowe Kolegium obowiązane będzie ocenić prawidłowość wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym zwłaszcza w zakresie jego kompletności i spójności części graficznej i opisowej, oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mając na uwadze zaprezentowaną prawidłową wykładnię art. 52 ust. 2 p.z.p.p. w zakresie parametrów inwestycji i jej charakterystycznych parametrów, a także zaprezentowane rozumienie przesłanki rażące naruszenie prawa oraz zakres kompetencji organu działającego w trybie nadzwyczajnym. Kolegium obowiązane będzie również odnieść się do podnoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach argumentu o braku decyzji środowiskowej dla spornej inwestycji, co wymaga również oceny konsekwencji prawnych wygaśnięcia w trakcie postępowania, tj. w sierpniu 2015r., decyzji środowiskowej z dnia [...] lipca 2011r., oraz wpływu na dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 17 listopada 2014r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożenia przez inwestora kolejnej decyzji środowiskowej z dnia [...] r. – w świetle regulacji prawnej art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz.U. z 2016 poz. 353) oraz w kontekście określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa w okolicznościach faktycznych tej sprawy. W zakres tej przesłanki nie wchodzą bowiem wszystkie te sytuacje, w których powstają wątpliwości co do treści przepisu, jak i oceny okoliczności faktycznych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

dc