Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 249/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 1 i 2, art. 114 ust. 1 i ust. 2, art. 115a ust. 1, art. 118c, art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 120 poz 826
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. oraz B Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz B Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lutego 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 115a i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826 ze zm.), określił dla Oddziału w G. Spółki "A" S.A. z siedzibą w W. zlokalizowanego przy ul. [...] dopuszczalny poziom emisji hałasu w środowisku z terenu działalności na granicy zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w G. w wysokości: równoważny poziom dźwięku w godzinach 6-22 LAeq D = 50 dB dla 8 kolejnych najmniej korzystnych godzin pory dnia.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia poziomu emisji hałasu do środowiska na granicy zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w G. i terenu działalności Oddziału G. Spółki "A" S.A. zlokalizowanego przy ul. [...] w G.

Decyzją z dnia 27 lutego 2009r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne we wskazanym przedmiocie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 lipca 2009r. uchyliło ją w całości, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ ustalił, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego o przeznaczeniu przedmiotowych terenów decyduje faktyczne zagospodarowanie lub tzw. "dobre sąsiedztwo", określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647 ze zm.) Organ wskazał, że w dniu 26 listopada 2012r. organ I instancji przeprowadził dwukrotne pomiary hałasu: w godzinach: 740-1040 oraz 1600 -1900 sporządzając z tej czynności protokół. Punkt pomiaru został posadowiony na granicy działki - ul. [...] od strony siedziby firmy "A" S.A. na wysokości 4 metrów i w odległości około 50m od źródła dźwięków. Otoczenie zakładu to zabudowa jednorodzinna. Protokół określa także ilościowe wskazania wykonanych pomiarów w decybelach odpowiednio 53,3dB i 51,9dB.

Organ przeprowadził pomiary emisji dźwięku dla pory dnia przy użyciu miernika poziomu dźwięku: SONOPAN SON-50 nr 360, z wkładką mikrofonową typ WK 21 nr 3302 posiadającego świadectwo wzorcowania nr 354/OUMI-6/11/02 z dnia 23 listopada 2011 r. bez określenia daty ważności, zgodnie z załącznikiem nr 6 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r. Nr 206; poz. 1291) - "Metodyka referencyjna wykonania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzących od instalacji lub urządzeń z wyjątkiem hałasu impulsowego". W wyniku przeprowadzonych pomiarów stwierdzono przekroczenia poziomu dopuszczalnego hałasu w środowisku w punkcie pomiarowym Nr 1 tj. na granicy zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w G. spowodowanego przez działalność Oddziału G. zlokalizowanego przy ul. [...] w G. Spółki "A" S.A., dla pory dnia o 3,3 dB.

W trakcie wyznaczonej na dzień 17 stycznia 2013 r. rozprawy administracyjnej poinformowano strony postępowania o wynikach przeprowadzonych pomiarów kontrolnych. Ustalenia rozprawy obecni przedstawiciele stron przyjęli do wiadomości i nie wnieśli zastrzeżeń.

Odwołania od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo Handlu Hurtowego "B" Spółka z o.o. w G. oraz "A" S.A. w W.

"B" Spółka z o.o. zarzuciła naruszenie:

1. art. 115a ust. 1 i ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przez zakład, gdy hałas nie powstaje w wyniku jego działalności;

2. art.115 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny, czy teren należy do rodzajów terenu, o którym mowa w art. 113 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, można dokonać bez ustalenia, jaki jest faktyczny stan jego zagospodarowania i wykorzystywania, a także zagospodarowania i wykorzystywania terenów sąsiednich;

3. art.114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez bezzasadne uznanie, że sporny teren nie może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa wart. 113 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i uznanie, że dopuszczalne poziomy hałasu nie powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu;

4. art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie pełnego stanu faktycznego i art. 77 poprzez nie zebranie materiału dowodowego w sposób prawidłowy i wyczerpujący i w efekcie przyjęcie, że sporne tereny stanowią obszar mieszkaniowy, zamiast mieszkaniowo-usługowy.

Odwołanie zawierało uzasadnienie powyższych zarzutów, zaś strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

"A" S.A. w Warszawie we wniesiony odwołaniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7; art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji:

1. błędne uznanie, że Oddział A zlokalizowany w G. przy ul. [...] oddziałuje na strefę zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy w rzeczywistości oddziałuje on na strefę zabudowy mieszkaniowo-usługowej, co skutkowało:

2. błędnym określeniem dopuszczalnego poziomu emisji hałasu w środowisku przez zakład.

- art. 8; art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności przez niewyjaśnienie przez organ I instancji dlaczego strefa na która oddziałuje Oddział uznana została za strefę mieszkaniową, a nie mieszkaniowo-usługową.

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 115a ustawy w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14. czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

1. w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstał obowiązek wydania decyzji o dopuszczalnym poziomu hałasu; w wyniku działania zakładu, poza zakładem przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, a w konsekwencji błędne wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji hałasu w środowisku przez zakład;

2. art. 115 w związku z art. 114 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem przeprowadzenia stosownej analizy zagospodarowania i wykorzystywania sąsiednich terenów zakładu, a w konsekwencji błędne/bezpodstawne uznanie, że zakład oddziałuje na tereny mieszkaniowe, pomimo, że faktycznie oddziałuje on na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

3. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, nieuzasadnione w okolicznościach faktycznych sprawy, albowiem ten przepis stosuje się wyłącznie do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (bezpodstawne powołanie się na zasadę "dobrego sąsiedztwa");

4. § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291) i załącznika nr 6 do w/w rozporządzenia poprzez przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu przez zakład w sposób niezgodny z metodyką.

Strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Rozpoznając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w toczącym się postępowaniu-winien być zastosowany przepis art. 115 ustawy w związku z art. 114 ust.2 tej ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ I instancji miał tym samym ocenić, czy przedmiotowy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Kolegium nie miało wątpliwości, że teren wokół działek zajmowanych przez strony odwołujące się (m.in. działki nr [...]; [...]; [...]; [...] i [...]), zajmują osiedla: domków jednorodzinnych (na północ od ul. Instalatorów) domów wielorodzinnych (przy ul. [...] oraz ul. [...]. Na zachód od ul. [...] położony jest teren aktualnie niezabudowany. Dlatego też w przeważającej części teren ten jest terenem mieszkaniowym. Wobec tego należało przyjąć maksymalne parametry hałasu dla terenów mieszkaniowych - co uczynił organ I instancji. Tym samym zarzuty obu odwołań odnoszące się do przyjęcia ustaleń, że jest to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, co uzasadniałoby uznanie iż obowiązują dla takiego terenu inne (większe) normy hałasu Kolegium uznało za nieuzasadnione i nieznajdujące podstawy w faktycznym zagospodarowaniu terenu. Według Kolegium nie zostały naruszone przepisy art. 115 w związku z art. 114 ust.2 i art. 113 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie zgodzono się także z zarzutem, że organ I instancji - w niniejszej sprawie - zastosował przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ten nie był zastosowany. Natomiast przepisem szczególnym o zbliżonej treści do art. 61 w/w ustawy jest art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska. I to ten przepis organ I instancji zastosował ustalając faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego i sąsiednich terenów. Nieruchomość B. D. (zabudowana budynkiem jednorodzinnym) graniczy bezpośrednio z terenem zajmowanym na działalność spedycyjną. Dlatego też zasadnie organ I instancji posadowił punkt pomiaru hałasu skierowany w kierunku terenu, na którym działalność ta jest wykonywana.

Kolegium podkreśliło, że zarówno rodzaj urządzenia pomiarowego oraz jego usytuowanie (na wysokości 4 metrów), uwzględnienie warunków atmosferycznych oraz wielkości poziomu hałasu tła, w końcu sposobu wykonania pomiarów był prawidłowy i zgodny z prawem. Ponadto Kolegium nie zgodziło się z zarzutem odwołania, że zaskarżona decyzja naruszyła zasady opisane w § 11 ust.2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291) i załącznika nr 6 do w/w rozporządzenia. Ten akt prawny został wydany na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 148 ustawy w związku z art. 147 ust. 1 i ust.2 ustawy. Zasady te zaś nie odnoszą się do zasad ustawowej ochrony przed hałasem uregulowanych przepisami art. 112- 120a ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym wskazane wyżej rozporządzenie wykonawcze nie może być w niniejszej sprawie stosowane.

W ocenie Kolegium przeprowadzone pomiary hałasu w sposób nie budzący wątpliwości wykazały, że dopuszczalny poziom hałasu na tym terenie wystąpił i to w wyniku działania zakładu strony odwołującej się ("A" S.A.). To oznacza natomiast, że stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, co uzasadniało wydanie decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. W konsekwencji nie potwierdziły się zarzuty procesowe podnoszone w obu odwołaniach.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję złożył "B" Sp. z o.o. w G., a sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 249/14, oraz "A" S.A. w W., której sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 250/14.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 250/14 ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 249/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, decydując o tym, że połączone sprawy będą prowadzone dalej pod sygnaturą akt II SA/Gd 249/14.

Skarżący "B" Spółka z o.o. we wniesionej skardze zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów materialnych tj.:

1) naruszenie przepisu art. 115a ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przez zakład, gdy hałas nie powstaje w wyniku jego działalności;

2) naruszenie przepisu art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1, tej ustawy, można dokonać bez ustalenia, jaki jest faktyczny stan jego zagospodarowania i wykorzystywania, a także zagospodarowania i wykorzystywania terenów sąsiednich i uznanie wbrew temu przepisowi, że dopuszczalne poziomy hałasu mogą być ustalone dla przeważającego rodzaju terenu;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1, 8 i art. 80 k.p.a., polegające na nieprawidłowym, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, jaki charakter ma sporny teren i w efekcie błędne przyjęcie, że sporne tereny rzeczywiście stanowią obszar mieszkaniowy zamiast mieszkaniowo-usługowy. W sprawie nie oceniono na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co doprowadziło do naruszenia przepisu 80 k.p.a. Takie prowadzenie postępowania narusza przepis art. 8 k.p.a.

2) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę wskazano, że organy nie zweryfikowały zgodnie z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska rzeczywistego zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiednich, na których funkcjonują różne podmioty i zakłady usługowe: delikatesy, kwiaciarnie i usługi fryzjerskie, a przeważające jego przeznaczenie jest produkcyjno – usługowe i usługowo – mieszkalne. Nie uwzględniono również, że w otoczeniu "A" znajdują się zakłady emitujące hałas, i bezpodstawnie przyjęto, że normy hałasu są przekroczone wyłącznie wskutek działalności skarżącej Spółki. Zakwestionowano również sposób dokonania pomiarów, tzn. tylko dwa pomiary tego samego dnia, na jednej wysokości i w takiej samej odległości od źródła hałasu, co dało nieobiektywny obraz poziomu hałasu. Nadto, organ błędnie wskazał działki skarżącej Spółki.

W skardze Spółki "A" S.A. zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności polegające na:

a. braku należytej analizy w przedmiocie charakteru/rodzaju terenu oznaczonego symbolem 003-P/U41w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. M., o powierzchni 2,27 ha , na którym zlokalizowany jest i na który oddziałuje Oddział "A" w G. przy ul. [...], oraz

b. niewyjaśnieniu, jaki charakter mają tereny sąsiadujące z Zakładem, co skutkowało:

c. błędnym uznaniem, że Zakład znajduje się i oddziałuje na teren zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy w rzeczywistości Zakład znajduje się oraz oddziałuje na teren mieszkaniowo - usługowy, a w konsekwencji błędne określenie dopuszczalnego poziomu emisji hałasu przez Zakład;

2. art. 8, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w tym niewyjaśnianie przez SKO w uzasadnieniu Decyzji dlaczego teren, na który oddziałuje Zakład został uznany przez Kolegium za teren zabudowy mieszkaniowej, a nie teren mieszkaniowo - usługowy;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,a mianowicie:

4. art. 115a ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że:

a. w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstał obowiązek wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu;

b. w wyniku działalności Zakładu, poza Zakładem przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, a w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu;

5. art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem przeprowadzenia stosownej analizy zagospodarowania i wykorzystywania terenu oraz terenów sąsiednich, a w konsekwencji błędne/bezpodstawne uznanie, że Zakład oddziałuje na teren zabudowy mieszkaniowej, pomimo, że faktycznie oddziałuje on na tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej.

6. § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody oraz postanowień Załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia tj. "Metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego, poprzez przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu przez Zakład w sposób niezgodny z Metodyką.

Mając powyższe na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym o powołanie biegłego, celem dokonania oględzin terenu i terenów sąsiednich i określenia, czy teren, w tym w szczególności teren przy ul. [...] na granicy zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w G., jest terenem: (i) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; (ii) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; (iii) terenem mieszkaniowo-usługowym; czy (iv) terenem w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tyś. mieszkańców. Zawnioskowano również o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów:mapy akustycznej (mapa wrażliwości) obrazującej narażenie terenów miejskich na hałas(wydruk ze strony Urzędu Miasta http://mapaakustyczna.[...].[...].pl/mapakus/public/) (Załącznik nr 6), wydruku zdjęcia satelitarnego/mapy z portalu internetowego http://geoportal.gov.pl/ (prowadzonego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii), ze wskazaniem stosownych numerów działek (Załącznik nr 7), wydruku mapy terenu i terenów sąsiednich z Internetu z oznaczeniem adresów [...] i [...] oraz lokalizacji listy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na Terenie i terenach sąsiednich (Załącznik nr 8), opinii urbanistycznej na temat zgodności: projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego K. M. w rejonie ul. [...] w mieście G.; z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta oraz Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 24.06.2004 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu jw. z lutego 2011 r. sporządzonej przez J. B., członka POIU w G. nr [...] (Załącznik nr 9), celem wykazania, że Teren oraz tereny sąsiednie, są terenem mieszkaniowo-usługowym oraz mapy akustycznej - obrazującej hałas drogowy (wydruk ze strony Urzędu Miasta http://mapaakustyczna.[...].[...].pl/mapakus/public/) (załącznik nr 10), celem wykazania, że hałas na terenie i terenach sąsiednich powstaje w przeważającej mierze w związku z eksploatacją dróg.

Z uzasadnienia skargi wynika, że Spółka przede wszystkim kwestionuje ustalenia faktyczne zarzucając, że organy nie określiły rzeczywistego przeznaczenia terenu, na którym działa Zakład i nie zbadały jego oddziaływania na znajdujące się w sąsiedztwie tereny o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym, a nie tylko mieszkaniowym. Wskazane okoliczności jako kluczowe dla sprawy przesądzają według skarżącej o tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. Zakład bowiem emituje hałas po północno – zachodniej stronie zajmowanego budynku, czyli tam gdzie znajduje się teren usług. Dla potwierdzenia funkcji mieszanej przedmiotowego terenu skarżąca przywołała zapisy nieobowiązującego planu, według którego teren ten przeznaczono pod zabudowę produkcyjno – usługową, podkreślając, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie zakwestionowało tego przeznaczenia. Powołano również opinię urbanistyczną, w której stwierdzono, że funkcja produkcyjno – składowo – usługowa jest na tym terenie tradycją już od kilkudziesięciu lat.

Skarżąca zakwestionowała również prawidłowość przeprowadzenia pomiarów w dniu 26 listopada 2012 r., w tym brak uwzględnienia hałasu z dróg oraz procedowanie w oparciu o Metodykę, która nie powinna mieć w tej sprawie zastosowania. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 115 oraz art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, Kolegium zobowiązane było do ustalenia rodzaju wszystkich terenów znajdujących się w zasięgu Zakładu, ich wielkości i faktycznego zagospodarowania i wykorzystania, ustalenia przeważającego rodzaju terenu oraz kolejności w jakiej zabudowa powstawała. Kolegium powyższego obowiązku nie dopełniło w przedmiotowej sprawie, co stanowi rażące naruszenie art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2ustawy Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepis art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826).

Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład. Stosownie do art. 112a pkt 2 ustawy, przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby to LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200) oraz LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600).

Decyzja wydana na podstawie art. 115a ustawy ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Decyzją wydaną w oparciu o art. 115a ustawy organ określa takie normy dopuszczalnego poziomu hałasu, jakie wynikają z obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W decyzji tej organ stwierdza, iż dany podmiot w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem działalności tego podmiotu przekroczył dopuszczalny poziom dla danego terenu i obliguje dany podmiot do zachowania obowiązujących w tym zakresie norm, nakładając dodatkowo obowiązek dokonywania pomiarów, kontrolujących zachowanie tych norm.

Istotne dla oceny zaskarżonej decyzji zarzuty obu wniesionych skarg sprowadzały się do dwóch kwestii – prawidłowości kwalifikacji terenu znajdującego się w pobliżu obiektu, dla którego nastąpiło ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu oraz prawidłowości przeprowadzenia badań poziomu hałasu.

Zarzut skargi dotyczący braków w zakresie postępowania dowodowego i niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przy kwalifikacji terenów akustycznie chronionych jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest uzasadniony.

Z decyzji wynika, że ustalenie poziomu hałasu nastąpiło dla terenu na granicy zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w G., a zatem dla terenu nieruchomości stanowiącej własność B. D.

Z rozporządzenia Ministra Środowisku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeqD i LAeqN ustalono dla rodzajów terenów przeznaczonych:

a) pod zabudowę mieszkaniową,

b) pod szpitale i domy opieki społecznej,

c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

d) na cele uzdrowiskowe,

e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

f) na cele mieszkaniowo-usługowe.

Z unormowania tego wynika, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla terenu danego rodzaju. Ustawa nie przewiduje wielkości terenu, dla którego następuje takie ustalenie. Przepisy ustawy przewidują zróżnicowany sposób ustalania przeznaczenia terenu, uzależniony od objęcia danego terenu ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 114 ust. 1 tej ustawy wynika, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, a jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2). Natomiast w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 115 oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z przepisów tych, w ocenie Sądu, wynika, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości lecz dla danego terenu sąsiadującego z zakładem emitującym hałas. W przypadku zróżnicowanej funkcji zabudowy sąsiadującej z zakładem będącym źródłem hałasu, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Zatem organ winien ustalić funkcję terenów sąsiadujących z przedmiotowym zakładem i ocenić charakter nieruchomości położonych na terenie znajdującym się w sąsiedztwie przedmiotowego zakładu od strony północnej, przy której leży także nieruchomość przy ul. [...] w G.

Organ badając w niniejszej sprawie przeznaczenie terenu sąsiadującego z zakładem emitującym hałas ustalił, iż na terenie tym przeważającą funkcją jest funkcja mieszkaniowa. Ustalenie takie został dokonane bez poczynienia szczegółowych ustaleń co do zakresu terenu objętego badaniem i przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Ustalenie przeznaczenia terenu sąsiadującego z przedmiotowym zakładem wymagało dokonania szczegółowych ustaleń dotyczących funkcji zabudowy na poszczególnych nieruchomościach. Poczynione w sprawie ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów sąsiednich wbrew treści art. 77 § 1 k.p.a. nie opierały się na zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Skarżący wskazywali na mieszany charakter terenu sąsiadującego z zakładem emitującym hałas, zarzucając, iż poza zabudową mieszkaniową znajduje się tam zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Organ winien dokonać szczegółowych ustaleń w tym zakresie. W razie potwierdzenia się tych zarzutów organ winien ustalić jakie jest przeważające przeznaczenie terenu. W sytuacji przewagi terenu zabudowanego zabudową usługowo –mieszkaniową poziom dopuszczalnego hałasu wynosi 55 dB (A) dla pory dziennej oraz 45 dB (A) dla pory nocnej. Przyjęcie takich kryteriów wskazywałoby, że poziom hałasu wynikający z przeprowadzonych w sprawie pomiarów nie został przekroczony.

Z uwagi na brak prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie brak jest możliwości oceny, czy określenie norm hałasu nastąpiło prawidłowo. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w tym zakresie należy zatem uznać za uzasadniony.

Nadto za uzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń odnośnie wielkości generowanego przez zakład hałasu. Wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu uzasadnione jest wyłącznie w przypadku naruszenia przez zakład norm hałasowych. Prawidłowość przeprowadzenia pomiarów ma więc zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu.

Z Protokołu pomiarów hałasu znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przy ich wykonaniu zastosowano metodykę wynikającą z załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. nr 206 poz. 1291). Strona skarżąca kwestionowała prawidłowość wykonania pomiarów i spełnienie wymogów tego aktu prawnego, w szczególność w zakresie sposobu pomiaru tła akustycznego wymagającego zaprzestania ruchu zakładu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło stanowisko o braku możliwości zastosowania tego aktu prawnego, z uwagi na jego wydanie dla innych potrzeb na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, organy administracji dokonując w przedmiotowej sprawie pomiarów hałasu emitowanego przez zakład spedycyjny w prawidłowy sposób odwołały się do uregulowań zawartych w rozporządzeniu w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Argument Kolegium przeciwko stosowaniu tego rozporządzenia do pomiarów hałasu, wywodzony z systematyki ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem abstrahuje od całokształtu regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska i sprzeciwia się jej celowi, którym jest przede wszystkim stworzenie skutecznych mechanizmów ochrony środowiska.

Z przepisów Tytułu II ustawy Prawo ochrony środowiska, zatytułowanego "Ochrona zasobów środowiska", Działu V "Ochrona przed hałasem" wynika, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (pkt 1), zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (pkt 2). W dziale tym przewidziano, jak ustalać dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w stosunku do różnego rodzaju obszarów.

W art. 118c ustawy przewidziano również, że wielkość emisji hałasu wyznacza się i ocenia na podstawie pomiarów poziomu hałasu w środowisku, z zastrzeżeniem art. 145 ust. 2 pkt 3.W tym miejscu ustawodawca nie określił metod pomiaru hałasu, ale już tu odesłał do przepisu umiejscowionego w Tytule III "Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom", Działu II "Instalacje, urządzenia, substancje oraz produkty". W art. 141 ust. 1 ustawy mowa, że eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (ust. 2). Z kolei przepis art. 142 ust. 1 ustawy stanowi, że wielkość emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować dłużej niż jest to konieczne.

Z powyższego wynika, że przepisy tego działu regulują po raz kolejny w ustawie kwestie związane z emisją do środowiska równych czynników. W tym miejscu należy odwołać się do definicji ustawowej sformułowanej w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, według której przez pojęcie emisji rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi:

a) substancje,

b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne.

W konsekwencji, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie art. 148 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie z dnia 4 listopada 2008 r. określające wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji o charakterze ciągłym i okresowym, o których mowa w art. 147 ust. 1 i 2, oraz pomiarów ilości pobieranej wody, o których mowa w art. 147 ust. 1, odnosi się również do emisji hałasu.

Skoro w zakresie okresowych i ciągłych pomiarów hałasu należy odwoływać się do zasad określonych w rozporządzeniu, a w odniesieniu do pomiarów incydentalnych nie ustanowiono odrębnych regulacji, brak jest, w ocenie Sądu przeszkód, ażeby przy tego rodzaju kontrolach emisji hałasu podyktowanych wątpliwościami co do przestrzegania norm wielkości emisji, nie móc posiłkować się przewidzianą przez rozporządzenie metodyką. Przemawia za tym wymóg spójności systemu prawa, racjonalności ustawodawcy, a przede wszystkim cel w postaci ochrony środowiska, którego realizacja jest nadrzędnym założeniem wszystkich unormowań z tej dziedziny. Zapewnienie prawidłowości dokonania pomiaru wymaga przeprowadzenia go w sposób odpowiadający obowiązującym w tym zakresie standardom, w tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadność zastosowania w drodze analogii przepisów cytowanego rozporządzenia nie budzi wątpliwości.

Wobec tego, w ocenie Sądu, dokonywanie kontrolnych pomiarów poziomu hałasu w przedmiotowej sprawie, w toku postępowania zmierzającego do zweryfikowania przesłanek do zastosowania dyspozycji art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, winno odbywać się według stosowanych odpowiednio zasad określonych w rozporządzeniu w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że dokonane w sprawie pomiary hałasu wątpliwości, albowiem z okoliczności spray nie wynika czy zostały one wykonane z zachowaniem zasad wynikających z rozporządzenia. W szczególności z protokołów pomiaru hałasu nie wynika, czy w czasie badań zachowano wymogi rozporządzenia związane z pomiarem tła akustycznego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien orzekać mając na względzie związanie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu.

Organ ten winien ustalić i dokonać oceny obowiązywania na tych terenach norm hałasu weryfikując przeważający sposób zagospodarowania na terenach sąsiadujących z zakładem skarżącej oraz przeprowadzić pomiary wielkości emisji uwzględniając tło akustyczne ze źródeł, m.in. komunikacji i innych usług.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylona i wadliwa decyzja nie może być wykonana.