Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2527/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 326/12 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2527/12

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. (II SA/OL 326/12) oddalił skargę "[...]" sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego, nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Burmistrz K., na wniosek "[...]" spółki z o.o. Przedsiębiorstwa [...] w C., wyraził zgodę na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 80 KW wraz ze stacją transformatorową 11kv i linią abonencką, położonych na terenie gminy K. i ustalił środowiskowe warunki zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce "[...]" pozwolenia na budowę fundamentów oraz montaż 24 turbin wiatrowych na terenie gminy K. na wymienionych w sentencji tej decyzji działkach. Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta przeniósł powyższą decyzję na rzecz "[...]" spółkę z o.o. w W. (zwaną dalej "spółką" lub "inwestorem").

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., udzielił spółce pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowych (tj. fundamentów wraz z montażem 24 turbin wiatrowych) z wyjątkiem 24 wind, co do których wskazał na obowiązek odbioru technicznego przez Urząd Dozoru Technicznego i ustalił termin tego odbioru do dnia 31 siepania 2011 r.

W dniu 28 października 2011 r. P. i W. K. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2009 r. Podnieśli, że o wydaniu powyższej decyzji dowiedzieli się w dniu 18 października 2011 r. z pisma inwestora. Zarzucili, że nie byli zawiadomieni o wszczęciu tego postępowania, nie doręczono im również wydanej w sprawie decyzji. Natomiast położona obok ich zabudowań przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość, wobec czego powinni mieć zagwarantowane prawo do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz K. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych "Farma Wiatrowa K.". Organ pierwszej instancji wywiódł w uzasadnieniu, że wniosek o wznowienie postępowania był spóźniony. Wyjaśnił, że użyte w art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm. dalej powoływanej jako k.p.a.) pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" nie jest tożsame z doręczeniem decyzji, a jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakichkolwiek sposób o istnieniu decyzji. Stwierdził, że skoro wnioskodawcy w dniu 28 września 2011 r. zwrócili się do inwestora o podjęcie rokowań w sprawie hałasu wywoływanego pracą wiatraków usytuowanych w sąsiedztwie domostwa i o wypłatę zadośćuczynienia z tego tytułu, to znacznie wcześniej wiedzieli, że wiatraki zostały wybudowane i oddane do użytkowania. Podniósł, że w dniu 1 czerwca 2007 r. została podjęta uchwała Rady Miejskiej w K. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Gminy K.. Następnie, w dniach 28 lutego 2008 r. i 29 stycznia 2009 r. na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w K. i w miejscowościach objętych planem, a także w "Gazecie Olsztyńskiej" i "Gazecie w Kętrzynie" oraz na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej zamieszczono obwieszenia wymagane procedurą planistyczną. W dniu 25 lutego 2009 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami. W dniu 14 kwietnia 2009 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr XXXV/206/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Gminy K., który przewidywał budowę przedmiotowych farm wiatrowych na terenie gminy. Burmistrz stwierdził, że udział mieszkańców był zapewniony na każdym koniecznym etapie tej procedury planistycznej. Brak aktywności wnioskodawców, którzy nie zgłaszali uwag i wniosków, a także nie brali udziału w dyskusjach publicznych, był więc przez nich zawiniony. Burmistrz podniósł, że do publicznej wiadomości podał również informację

o złożonym przez inwestora w dniu 20 czerwca 2008 r. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a także o miejscu i terminie składania wniosków i uwag. W wyznaczonym terminie nie wniesiono wniosków ani uwag. Ponadto, po wybudowaniu turbin wiatrowych, w lipcu 2011 r. miało miejsce uroczyste otwarcie farmy wiatrowej, na które zaproszeni zostali okoliczni mieszkańcy, a informacja o powyższym pojawiła się w lokalnej prasie, na tablicach ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w K.. Burmistrz K. wywiódł ponadto, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania administracyjnego, co zgodnie z art. 149 §3 K.p.a. uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. Podniósł, że nieruchomość wnioskodawców nie leży w sąsiedztwie zrealizowanego przedsięwzięcia, gdyż jest oddzielona od niej kilkunastoma innymi nieruchomościami i drogą wojewódzką, a najbliższa turbina wiatrowa położona jest w odległości ponad 600 m. Ponadto, z raportu oddziaływania na środowisko wynikało, że nieruchomość ta znajduje się daleko poza jakimkolwiek negatywnym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalnego i nieuciążliwego hałasu. W złożonym zażaleniu P. i W. K. zarzucili organowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że nie są stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zarzucili, że organ ten ogólnikowo powołał się na fakty, mające przemawiać za powyższym stanowiskiem. Stwierdzili, że sporna inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość, która bezpośrednio sąsiaduje z farmą wiatrową. Oddziaływanie to ma postać uciążliwego i przekraczającego normy hałasu wytwarzanego przez turbiny wiatrowe. Zarzucili ponadto, że błędnie Burmistrz uznał ich wniosek o wznowienie postępowania za spóźniony. Stwierdzili, że zarówno fakt budowy farmy, jak i jej późniejsze uroczyste otwarcie, nie są tożsame z powzięciem informacji o istnieniu decyzji dotyczącej tej inwestycji. Podobnie, posiadanie wiedzy o inwestorze nie dowodzi, że żalący się wiedzieli również o wydaniu przez Burmistrza K. decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zarzucili, że organ ten nie wykazał i nie wyjaśnił, kiedy żalący się dowiedzieli się o decyzji, z tego względu nieuzasadnione było przyjęcie, że uchybili oni terminowi. Stwierdzili ponadto, że kwestia uchwalenia planu miejscowego nie była przedmiotem wniosku, wobec czego zbędne było przedstawianie procedury planistycznej. Zdaniem żalących się, organ pierwszej instancji przedwcześnie rozstrzygnął kwestię prawnej możliwości ich udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że samo wykazanie, iż strona miała możliwość wcześniejszego dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia postępowania, było niewystarczające, aby odmówić wznowienia postępowania z uwagi na niedochowanie terminu przewidzianego w art. 148 § K.p.a. Niezbędne było bowiem dowiedzenie, że wnioskodawca wiedział o decyzji wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. Organ pierwszej instancji nie wykazał natomiast w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskodawcy wiedzieli o decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. przed dniem 18 października 2011 r., który wskazali jako datę powzięcie informacji o decyzji. W ocenie Kolegium dowiedzenia się o decyzji organu nie można utożsamiać z wiedzą o procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, złożonym wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, a nawet z faktem wybudowania budowli czy też oddania do użytku i uroczystego jej otwarcia. Podkreśliło, że z akt sprawy nie wynikało, aby wnioskodawcy wiedzieli o decyzji organu wcześniej, niż w dacie, którą sami wskazali. Burmistrz zaś nie wykazał, że tę wiedzę posiadali, przez co uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do odmowy wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia wniosku.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się ustawowej podstawy wznowienia. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Dodało, że w sytuacji gdy wnioskujący o wznowienie postępowania wskazuje, iż bez własnej winy nie brał w nim udziału, kwestia legitymacji procesowej wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją staje się przedmiotem oceny i ustaleń we wznowionym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie istnienie przymiotu strony postępowania środowiskowego nie jest oczywiste i winno być przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji dopiero po wznowieniu postępowania. Organ drugiej instancji wskazał na obowiązek wznowienia postępowania w sprawie w przypadku ustalenia, że miesięczny termin do wniesienia wniosku nie został przekroczony, a następnie zbadania czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Na marginesie Kolegium zaznaczyło, że stronami postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być, w zależności od okoliczności faktycznych, także właściciele nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, o ile nieruchomość znajdować się będzie w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

W złożonej skardze [...]spółka z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2012 r., zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 148 § 2 K.p.a. lub o uchylenie tego postanowienia z uwagi na naruszenie wymienionych przepisów oraz art. 8, art. 147 i art. 149 § 3 K.p.a. Skarżąca spółka wywiodła, że niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym Kolegium przyjęło, iż organ pierwszej instancji nie wykazał uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stwierdziła, że wnioskodawcy wiedzieli, kto jest inwestorem w dniu 28 września 2011 r., kiedy to skierowali pismo do skarżącej. Podkreśliła, że to strona winna udowodnić, a nie tylko uprawdopodobnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W aktach sprawy znajdowały się dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, że wnioskodawcy wiedzieli o wydanej decyzji środowiskowej przed dniem 18 października 2011 r., a zatem nie dochowali oni terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wywiodła ponadto, że organ pierwszej instancji już po złożeniu wniosku o wznowienie był uprawniony do badania czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu, a w konsekwencji do odmowy wznowienia postępowania z uwagi na ustalony brak legitymacji procesowej. W ocenie skarżącej, Kolegium przekroczyło również granice swobodnej oceny dowodów i nie uczyniło zadość zasadzie pogłębiania zaufania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę Spółki wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., z dnia [...] lutego 2012 r., wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a., uchylające w całości postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji zauważył, że wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. ustala czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżne poglądy dotyczące kwestii, kiedy organ właściwy w sprawie wznowienia winien badać czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, tj. czy powinno mieć to miejsce przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też właściwy organ musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku zbadać, czy wniosek ten pochodził od strony postępowania. Przyjmuje się, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (tak np. NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 23/08). Według innego stanowiska, wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Taka decyzja może zostać również wydana, gdy w sposób oczywisty, z twierdzeń strony, można wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn, np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli zatem istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem z art. 149 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 52/11 i z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09). Prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okoliczność czy podanie pochodzi od pomiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 359/09 i z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podzielił pogląd, zgodnie z którym, jeżeli w okolicznościach sprawy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, to konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie zbadanie tej przesłanki w toku wznowionego postępowania. Tylko w postępowaniu głównym możliwe jest bowiem, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i gwarancji procesowych, jednoznacznie rozstrzygnięcie, czy zaistniały przyczyny wznowienia. Skoro legitymacja procesowa jest przesłanką materialnoprawną, to zasadnym jest badanie jej w toku już wszczętego postępowania, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu, a nie przed jego wszczęciem, na etapie badania przesłanek formalnych. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu Kolegium oceniło, że w stanie faktycznym sprawy nie jest wykluczone, że sporna inwestycja może oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców. Organ pierwszej instancji nie powołał takich dowodów ani okoliczności, które jednoznacznie przesądzałyby o braku legitymacji procesowej wnioskodawców w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Kwestię tę organ będzie musiał szczegółowo zbadać, po wszczęciu wznowionego postępowania. Podzielił pogląd, że stroną postępowania w takiej sprawie mogą być także właściciele nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, o ile znajdują się one w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Obszary te mogą być bowiem narażone na jego negatywne oddziaływanie. Nie przesądzając zatem o tym, czy P. i W. K. mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zdaniem Sądu, należało przyjąć, iż kwestia ta powinna być oceniona w toczącym się wznowionym postępowaniu, po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., bowiem dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. ( art. 149 § 2 k.p.a.)

Sąd I instancji zauważył, że wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazali oni, że o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2009 r., dowiedzieli się z pisma skarżącej spółki w dniu 18 października 2011 r. Skarżąca wywodzi, za organem pierwszej instancji, że nastąpiło to w dacie wcześniejszej. Według Sądu I instancji szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania powoduje, że ustalenia organu administracji publicznej dotyczące początkowej daty biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być jednoznaczne. Przyjmuje się, że strona winna udowodnić zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie (zob. np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1071/07, WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2733/07 i z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1690/10). Powyższe oznacza jednocześnie, że organ administracji odmawiając wznowienia postępowania z uwagi na niedochowanie terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. również musi dowieść, że podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania wiedział o decyzji wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia tego podania. Nie jest zatem wystarczające jedynie wykazanie, że strona miała możliwość wcześniejszego dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09, wyrok WSA w Opolu z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 513/11, wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 890/10). Jeżeli organ twierdzi, iż wnioskodawcy dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji wcześniej aniżeli z powoływanego pisma spółki, to winien to wykazać. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że Burmistrz K. nie wykazał, aby wnioskodawcy uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W motywach wyroku stwierdzono, że art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 622/05, ONSAiWSA 5/2006, poz. 133). Nie budzi jednak wątpliwości, że nie jest tożsamy z powzięciem wiedzy o wydaniu decyzji fakt, że w toku prowadzenia procedury planistycznej związanej z uchyleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowano zlokalizowanie farmy wiatrowej, publicznie ogłaszano o dokonywaniu przez organy gminy określonych czynności prawnych, ani też publiczne ogłoszenie o złożeniu przez pierwotnego inwestora wniosku o wydanie tej decyzji. Również wiedza o prowadzeniu i zakończeniu budowy, a następnie o uroczystym oddaniu do użytkowania farmy wiatrowej nie przesądza jednoznacznie, że w tych datach wnioskodawcy dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji. Sąd I instancji zauważył, że organ pierwszej instancji nie wykazał nawet, że informowano wówczas o wydaniu przedmiotowej decyzji. W aktach sprawy brak jest bowiem danych o podaniu do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i możliwościach zapoznania się z jej treścią, w trybie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. ( dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Organ pierwszej instancji nie udowodnił zatem, że wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji w czasie powyższych zdarzeń. Wiedza o wybudowaniu farmy wiatraków nie oznacza posiadania informacji o wydaniu jednej z decyzji niezbędnej do realizacji tego przedsięwzięcia. Sama możliwość powzięcia przez stronę wiadomości o wydaniu decyzji nie jest natomiast wystarczająca dla odmowy wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W ocenie Sądu I instancji organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Z naruszeniem art. 148 § 2 k.p.a. stwierdził bowiem uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, przedwcześnie ocenił, że wnioskodawcom nie służył przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. Taka ocena może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Zasadnie zatem Kolegium uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, prawidłowo wskazując na okoliczności wymagające ponownego zbadania. Rozstrzygnięciu temu nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż powrót sprawy do organu pierwszej instancji nie przesądza o treści rozstrzygnięcia wydanego przez ten organ po ponownym rozpoznaniu sprawy, a jednocześnie daje możliwość zbadania, z zachowaniem gwarancji procesowych, przyczyn wznowienia postępowania i ewentualnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jeżeli organ oceni, że wniosek pochodzi od pominiętej strony postępowania.

W skardze kasacyjnej złożonej przez [...]sp. z o.o. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez Sąd analizy wszystkich zarzutów przedstawionych przez Skarżącą oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że Wnioskujący o wznowienie nie są stroną postępowania;

2. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 147 i art. 149 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji nie był uprawniony do badania posiadania przez Wnioskodawców statusu strony już na etapie wstępnym – przed wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania;

3. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przeniesieniu ciężaru dowodu na organ co do okoliczności przekroczenia przez Wnioskujących o wznowienie miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania i ustanowienie tym samym nieistniejącego w prawie obowiązku wykazania przez organ, kiedy Wnioskujący dowiedzieli się o decyzji.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do rozpoznania.

Odnośnie zarzutu zawartego w punkcie pierwszym petitum skargi Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nie zajął stanowiska odnośnie podniesionego przez Skarżącą zarzutu nieważności postępowania. Zdaniem Skarżącej zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd I instancji pominął milczeniem.

Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, że przyjęcie poglądu Sądu I instancji, że badanie statusu strony następuje dopiero po wszczęciu postępowania byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki i szybkości postępowania. Wskazano, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowej została skonsumowana poprzez realizację inwestycji. Zdaniem Skarżącej, z dokumentów zgromadzonych w sprawie wyraźnie wynika, że Wnioskujący o wznowienie nie są stroną postępowania. Wniosek o wznowienie pochodził od podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności gruntu oddalonego o ponad 600 metrów od turbin wiatrowych. Zdaniem Skarżącej Burmistrz K. słusznie zdecydował o przeprowadzeniu oceny czy wniosek pochodzi od strony. Wnikliwie i w oparciu o zgromadzone dowody ustalił brak wpływu inwestycji Skarżącej na nieruchomość Wnioskodawców. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych Skarżąca podniosła, że jedynie wcześniejsze określenie statusu strony pozwala na przejście do badania przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obie te kwestie dotyczą strony ale w zupełnie innym aspekcie i inny jest cel pochylania się nad nimi przez organ. W żaden sposób ocena statusu strony w początkowym stadium postępowania nie będzie prowadziła do dokonania na tym etapie oceny podstawy wznowienia. Dopiero, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, organ jest uprawniony do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i badania czy rzeczywiście bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu.

Skarżąca podniosła, że standardowo turbina wiatrowa oddalona o 350 metrów wytwarza hałas w granicach 35 -45 dB. Przy zachowaniu standardów akustycznych nie można mówić o zanieczyszczeniu środowiska nadmierną emisją hałasu. Nieruchomość Wnioskujących o wznowienie oddalona jest o 600 metrów, stąd nie może być mowy o żadnym oddziaływaniu inwestycji.

Uzasadniając zarzut trzeci Skarżąca podniosła, że organ I instancji w sposób kompletny i wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie. Wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż Wnioskujący o wznowienie wiedzieli o decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych przed dniem 18 października 2011 roku, co bezsprzecznie potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie. Organ pierwszej instancji podawał bowiem do publicznej wiadomości informacje o czynnościach podejmowanych w toczącym się postępowaniu środowiskowym, podobnie zapewnił udział mieszkańcom w postępowaniu planistycznym uwzględniającym inwestycję. Ponadto realizacja inwestycji była widoczna gołym okiem, a jej otwarcie było nagłośnione w prasie.

Uczestnicy postępowania P. i W. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Podnieśli, że poziom dźwięku emitowanego przez najbliższy wiatrak przekracza dopuszczalny poziom dźwięku i jest uciążliwy. Według uczestników już wyniki badań podane przez [...] wskazują, iż średni poziom dźwięku w punkcie pomiarowym, to jest przy działce Wnioskodawców wynosił, 45, 4 db(A) , a więc przekraczał dopuszczalną normę 45 db(A). Ten poziom hałasu przyjęto jako średni, co oznacza, iż chwilami musi być jeszcze większy, skoro jest to poziom średni. Wskazano też, co pomija Skarżący, iż działki Wnioskodawców (dom, działka numer 55) są oddzielone od działki zajmowanej przez wiatrak tylko drogą. Podniesiono też, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie uchybili miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jako że o decyzji Burmistrza K. z dnia [...].01.2009 r. dowiedzieli się w dniu 18.10.2011 r. z pisma Skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że we wstępnej fazie postępowania w przedmiocie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).

Zdaniem składu orzekającego skoro podstawą wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wobec takiego określenia podstawy wznowienia w powołanym przepisie nie ma powodu by przyjąć, że kwestia, czy wnoszący o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie, była rozstrzygana przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia. Z powołanego przepisu wynikają dwie istotne okoliczności jako podstawy wznowienia – posiadanie statusu strony i niezawiniony brak udziału w postępowaniu. Zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere skoro z podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynikają dwie okoliczności prawnie istotne – posiadanie przymiotu strony i niezawiniony brak tej strony w postępowaniu , to nie ma podstaw by przyjmować, że kwestia posiadania statusu strony winna być rozstrzygana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Rozumowanie prezentowane przez skarżącą kasacyjnie stoi w sprzeczności z regułą wynikającąz art. 149 § 2 k.p.a., w myśl której postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rację ma zatem Sąd I instancji, że ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagało wydania postanowienia o wznowieniu.

Chybione są także zarzuty skargi w kwestii niedochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez Wnioskodawców. Wnioskodawcy wskazali datę, w której dowiedzieli się o decyzji a organ I instancji tego oświadczenia nie podważył. Powtórzyć za Sądem I instancji należy, że nie ma żadnego znaczenia okoliczność zapewnienia udziału mieszkańców w postępowaniu planistycznym uwzględniającym inwestycję budowy farmy wiatrowej. Jest to postępowanie odrębne względem postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Również fakt, że inwestycja była widoczna nie ma znaczenia dla kwestii ustalenia kiedy Wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji wydanej w sprawie. Czym innym jest fakt zrealizowania inwestycji a czym innym jest posiadanie wiedzy przez Wnioskodawców o wydaniu i doręczeniu decyzji według reguł prawem przewidzianych. Z kolei jeśli chodzi o argument skarżącej kasacyjnie, że organ I instancji podawał do publicznej wiadomości informacje o toczącym się postępowaniu środowiskowym, uściślić należy że organ informował ale tylko o toczącym się postępowaniu w ramach procedury udziału społeczeństwa w sprawie z zakresu ochrony środowiska. Jak wynika z akt administracyjnych o czynnościach w sprawie wobec stron postępowania, w tym o decyzji organu I instancji, strony zawiadamiono poprzez doręczenie na zasadach określonych w art. 40 – art. 45 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy nie stosowano art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który w prawem przewidzianych sytuacjach zezwala na zawiadomienie poprzez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. Nie poinformowano też w trybie art. 85 ust. 3 tej ustawy o wydaniu decyzji w sprawie.

Odnośnie zarzutu nieodniesienia się Sądu I instancji do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy wskazać należy, że w motywach zaskarżonego wyroku stwierdzono, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nie narusza prawa. Skoro w motywach uzasadniania wyroku Sądu I instancji stwierdzono, że postanowienie Kolegium nie narusza prawa to tym bardziej postanowienie to nie mogło w ocenie tego Sądu rażąco naruszać prawa. Rozumowanie takie wydaje się być oczywiste, gdyż rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uznany za skuteczny, bowiem uzasadnienie wyroku pomimo nieodniesienia się wprost do zarzutu rażącego naruszenia prawa zawiera ocenę prawną postanowienia Kolegium i zawiera stwierdzenie, że postanowienie to nie narusza prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.