Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 14/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 8 , art 44
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 18
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

[...] Sygn. akt II SA/Kr 14/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M.- K., A. K., M. M., M. M. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 30 października 2019 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 1. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia 17 czerwca 2019 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nałożył na zobowiązanych: M. M., M. M., A. K. i B. K.-M. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 28 lutego 2019 r.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez B. K.-M., A. K., M. M. i M. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 października 2019 r., znak [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.).

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przypomniał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 1994 r., znak: [...], w której nakazano W. M. "rozbiórkę samowolnie zrealizowanych schodów zewnętrznych oraz części muru oporowego wykonanych poza granicami własności działki nr [...] — w liniach rozgraniczających ulicy [...] — w terminie do 31 grudnia 1994 r.". Decyzją z dnia 26 stycznia 1996 r., znak: [...], Wojewoda K. utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta K. w zakresie czynności nią nakazanych, natomiast uchylił w zakresie terminu wykonania rozbiórki i w tym zakresie orzekł wykonanie rozbiórki do dnia 15 czerwca 1996 r.

W dniu 3 sierpnia 2018 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku nakazanego w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 1994 r., znak: [...] i stwierdzili, że obowiązek ten pozostaje niewykonany.

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w Krakowie - Powiat Grodzki upomnieniem z dnia 24 sierpnia 2018 r., znak: [...], wezwał M. M., M. M., A. K. i B. K.-M. jako współwłaścicieli nieruchomości - działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. - do wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie zakreślonym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 14 września 2018 r. wykazały, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany.

Do akt sprawy znak: [...] dołączony został wydruk treści księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że aktualnie współwłaścicielami działki nr [...] obręb [...] w K. są: B. K.-M., A. K., M. M. i M. M..

W dniu 28 lutego 2019 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wystawił wobec tych czterech osób tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanych schodów zewnętrznych oraz części muru oporowego wykonanych poza granicami własności działki nr [...] - w liniach rozgraniczających ulicy [...]. W terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu w/w tytułu wykonawczego zobowiązani nie skorzystali z prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej: upea). Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2019 r. również nie stwierdzono wykonania obowiązku rozbiórki.

Dalej MWINB wskazał, że zgodnie z art. 119 i nast. upea grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 2 i 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 upea). Obiekt, którego rozbiórka egzekwowana jest w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, tj. schody zewnętrzne oraz część muru oporowego, nie jest ani budynkiem ani częścią budynku. Zatem organ egzekucyjny nie był zobligowany do wyliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 upea i słusznie ustalił wysokość grzywny w oparciu o zasady ogólne wynikające z art. 121 § 2 upea, tj. grzywna nakładana na osobę fizyczną nie może przekroczyć 10 000 zł. Najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, jest więc kwota 10 000 zł. Stwierdzono, że grzywna nałożona na zobowiązanych w skarżonym postanowieniu - 7 000,00 zł - mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę [...] zł, nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną.

Organ I instancji słusznie też zaznaczył, że wymierzając grzywnę organ egzekucyjny musi mieć świadomość, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

W ocenie MWINB organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanych taką dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia ich do realizacji ciążącego na nich obowiązku, ale jednocześnie orzeczono grzywnę w wysokości możliwie najniższej w granicach jej skuteczności. W okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnienie znajduje grzywna w wysokości [...] zł, tzn. wydaje się, że grzywna nałożona w takiej wysokości odniesie pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku rozbiórki.

Stwierdzono dalej, że skarżone postanowienie w pozostałym zakresie jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W zażaleniu z dnia 10 lipca 2019 r. zobowiązani wskazali, że rozebranie schodów i częściowe rozebranie muru oporowego nie jest technicznie możliwe bez równoczesnego zabezpieczenia istniejącej kilkumetrowej skarpy, nad którą w odległości 4 m wznosi się duży piętrowy dom jednorodzinny, a więc konieczne są nie tylko prace wyburzeniowe, ale również prace nieobjęte decyzją, a stanowiące poważne przedsięwzięcie budowlane wymagające opracowania dokumentacji i uzyskania pozwolenia na budowę. W zażaleniu wskazano również, że zobowiązani podjęli jednak stosowne działania i mają nadzieję, że w przeciągu najbliższego miesiąca uzyskają odpowiednią dokumentację.

Odnosząc się do powyższego MWINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że konieczność wykonania robót zabezpieczających w związku z rozbiórką schodów i częściową rozbiórką muru oporowego to okoliczność, która nie wpływa na tok postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 28 lutego 2019 r., w szczególności nie powoduje, że prowadzenie takiego postępowania jest niedopuszczalne. Realizacja obowiązku rozbiórki nakazanego w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 1994 r., znak: [...], bez wątpienia wiąże się z pewną uciążliwością i trudnościami, jednak nie świadczą one o tym, że egzekwowanie obowiązku w takim przypadku jest niemożliwe. Zobowiązany jest odpowiedzialny za wykonanie ciążącego na nim obowiązku, a przez to jest odpowiedzialny też za przezwyciężenie wszelkich trudności, które napotyka w związku z wykonywaniem obowiązku. Wyjaśnić też należy, że sama deklaracja zobowiązanego co do zamiaru wykonania obowiązku w określonym czasie nie jest dla organu egzekucyjnego podstawą do zaniechania prowadzenia egzekucji administracyjnej. Dopiero wykonanie obowiązku w całości powoduje, że stosowanie środka egzekucyjnego, w tym grzywny w celu przymuszenia, jest niedopuszczalne (art. 7 § 1 upea).

W zażaleniu zobowiązani podnieśli również: "W tym stanie rzeczy uznać należy, że wskazany przez Organ I instancji termin wykonania prac oraz idący w ślad za nim termin zapłaty grzywny jest terminem nierealnym do dotrzymania." Odpowiadając na powyższe MWINB wyjaśnił, że wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w określonym terminie i wezwanie do wykonania obowiązku w określonym terminie to obligatoryjne elementy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 2 upea). Podkreślono, że wskazanie w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia terminu na wykonanie obowiązku nie oznacza zmiany terminu wymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przedmiotowej sprawie ostateczna decyzja Wojewody K. z dnia 26 stycznia 1996 r., znak: [...], zawierała termin wykonania obowiązku do dnia 15 czerwca 1996 r. Od tego dnia obowiązek wynikający z w/w decyzji był wymagalny. Jednak podkreślić należy, że PINB w K. - Powiat Grodzki w 2018 r. podejmował pierwsze czynności wobec M. M., M. M., A. K. i B. K.-M. jako ustalonych współwłaścicieli działki nr [...] obręb [...] w K. (upomnienie skierowane zostało do zobowiązanych w dniu 24 sierpnia 2018 r.). Zatem dopiero od tego momentu można tym konkretnym osobom przypisać odpowiedzialność za wykonanie obowiązku rozbiórki. W zaskarżonym postanowieniu nr [...] z dnia 17 czerwca 2019 r., znak: [...], PINB w K. - Powiat Grodzki zakreślił zobowiązanym termin na wykonanie obowiązku do dnia 30 września 2019 r. Zakreślenie tego terminu nie oznacza jednak, że wcześniej zobowiązani nie mogli obowiązku wykonywać. Wprost przeciwnie - przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zobowiązani zobligowani byli do wykonania obowiązku rozbiórki, a nałożenie grzywny jest konsekwencją uchylania się od wykonania obowiązku. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w art. 122 § 2 upea ustawodawca nie określił minimalnego terminu, jaki ma być wskazany w wezwaniach zawartych w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Nie sposób więc zarzucić organowi egzekucyjnemu naruszenie tego przepisu w przypadku, gdy zobowiązany twierdzi, że wskazany w danej sprawie termin jest za krótki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt: II OSK 922/15). Skoro termin ten nie wynika z przepisu prawa, to znaczy, że w tym zakresie organ egzekucyjny dysponuje tzw. luzem decyzyjnym. Dla porównania przywołać można regulację zawartą w art. 15 § 1 upea, a dotyczącą upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 upea wszczęcie egzekucji poprzedza skierowanie do zobowiązanego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, przy czym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Porównanie obligatoryjnego elementu upomnienia, jakim jest wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, z obligatoryjnymi elementami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jakimi są wezwania określone w art. 122 § 2 upea, prowadzi do wniosku, że wezwania te są odpowiednikiem upomnienia i pełnią taką samą rolę. Skoro zatem ustawodawca w przypadku upomnienia uznał termin 7 dni na wykonanie obowiązku za odpowiedni i wystarczający przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, nie można stwierdzić, aby termin wskazany w skarżonym postanowieniu - znacznie dłuższy niż 7 dni - był zbyt krótki.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia zobowiązani w zażaleniu z dnia 10 lipca 2019 r. wskazali: jeżeli tej wysokości grzywnę stosuje się w przypadku muru oporowego tolerowanego przez Organ I instancji przez 24 lata, to pozostaje to w rażącej dysproporcji w stosunku do maksymalnej grzywny w kwocie 10.000 zł która mogłaby być zastosowana np. w przypadku wybudowania pokaźnego budynku bez uzyskania stosownego pozwolenia. Nakładając grzywnę tej wysokości, zdaniem odwołujących się, naruszone zostały granice proporcjonalności." Podkreślić jednak należy, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest ustalana proporcjonalnie do wielkości czy wartości obiektu podlegającego rozbiórce. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań.

W końcowej części zażalenia z dnia 10 lipca 2019 r. zobowiązani podnieśli, że skarżone orzeczenie nie rozstrzyga o sposobie nałożenia grzywny na cztery zobowiązane osoby - czy są one zobowiązane do jej zapłaty w sposób solidarny, w częściach równych, czy też każdy z osobna w pełnym zakresie. Organ wyjaśnił, że brak jest po stronie organu egzekucyjnego obowiązku określania przy nałożeniu na kilku zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia zakresu zobowiązania pieniężnego dla poszczególnych adresatów postanowienia, np. poprzez wskazanie, w jakiej części każdy ze zobowiązanych winien grzywę uiścić. PINB w K. - Powiat Grodzki nie miał obowiązku wskazywać w skarżonym postanowieniu zasad realizacji obowiązku uiszczenia grzywny przez zobowiązanych.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. M. K., A. K., M. M. i M. M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 123 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji wyznaczającego termin do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, który to termin jest obiektywnie niemożliwy do dotrzymania przez zobowiązanych i wnieśli o uchylenie skarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi II Instancji, względnie o zmianę postanowienia poprzez wyznaczenie terminu wykonania obowiązku do dnia 1 marca 2020 roku. Nadto wnieśli o zasądzenie od Organu na rzecz skarżących stron kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że istotą zażalenia było to, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki (niżej "PINB") było niemożliwe do wykonania w zakreślonym terminie.

Nie jest konieczne szersze omawianie okoliczności związanych z ukształtowaniem terenu na przedmiotowym odcinku ul. [...] w K.. Organy administracji nie kwestionują faktu, że w tym miejscu zlokalizowana jest wysoka skarpa, udokumentowana w aktach stosownymi fotografiami. Nie kwestionują też faktu, że od 1996 roku (kiedy to obecnie zobowiązane strony nie były właścicielami nieruchomości) ani PINB ani żaden inny organ nie domagał się realizacji decyzji stwierdzającej samowolę budowlaną. Sprawiło to, że obecni właściciele nie byli świadomi tej okoliczności, a obecne działania PINB mogły stanowić dla nich zaskoczenie. Z tego faktu można wysnuć dwa istotne wnioski. Po pierwsze samowola ta nie była uciążliwa ani niebezpieczna, gdyż w takim przypadku Organ niewątpliwie nie pozostawiłby sprawy w przeszło dwudziestoletnim "niebycie". Po drugie usunięcie samowoli nie było proste do przeprowadzenia, właśnie ze względu na konfigurację terenu.

Na powyższe okoliczności skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z prywatnej opinii mgr inż. arch. B. C. oraz mgr inż. W. R. wykazującej przeszkody do wyburzenia muru oporowego zgodnie z wydaną decyzją - a w związku z tym na skomplikowaną sytuację techniczną. Wskazano, że przeprowadzenie tego dowodu nie wpłynie na wartkość postępowania, a potrzeba jego przedłożenia spowodowana jest twierdzeniami Organu II instancji, który usprawiedliwienia orzeczenia Organu I instancji szuka z zupełnym pominięciem elementarnych problemów sztuki budowlanej.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Organu II instancji, że Organ I instancji dysponował "luzem decyzyjnym", co do wyznaczenia terminu w jakim należy usunąć samowolę budowlaną. Z obawą należy stawiać pytanie co przez taki "luz" rozumie Organ II instancji. Luz decyzyjny nie przez przypadek nakierunkowuje na dowolność i nieskrępowanie w działaniu organu (wg Słownika PWN "luz" to m. in «swoboda, brak ograniczeń w jakimś działaniu lub zachowaniu; też: naturalność zachowania» - definicja wg https://sjp.pwn.pl/szukaj/luz.html). Dowolność to również brak ograniczenia zasadami doświadczenia życiowego, rozsądku nie wspominając o fachowej wiedzy. Instytucje nadzoru budowlanego są wysoko wyspecjalizowanymi organami o bardzo jasnych zadaniach. W sprawach budowlanych należy od nich oczekiwać pełnego profesjonalizmu w zakresie zasad budownictwa. Zamiast tego jednak Organ powołuje się na "luz decyzyjny". Termin wykonania określonych czynności to nie termin dowolny. To termin, który musi być realny do dotrzymania, nawet jeśli ustawa go wyraźnie nie formułuje. A nie formułuje go, gdyż zdaje się nie na "luz decyzyjny" ale na poparte wiedzą i rozsądkiem uznanie administracyjne organów. Strony wielokrotnie powoływały się na fakt, że sytuacja wyklucza realizację obowiązku w 2019 roku. Fakt ten pozostał niezauważony.

A. K. zwrócił się do Zarządu Dróg Miasta K. (dalej ZDMK) z wnioskiem o dzierżawę terenu pod przedmiotowym murem. Zawarcie takiej umowy obejmujące prawem do dysponowania terenem na cele budowlane pozwalałaby na wszczęcie procedury legalizacji samowoli budowlanej. Urząd Miasta K. pozytywnie odniósł się do wniosku na dowód czego przedkładam pismo z 19 września 2019 roku i wnoszę o dopuszczenie go jako dowodu w sprawie. PINB, powodowany trudnymi do interpretacji motywami, wystosował do ZDMK pismo sprzeciwiające się planom Miasta. W związku z tym ZDMK wycofało się z pozytywnego stanowiska zamykając tym samym drogę do ubiegania się o legalizację muru oporowego, który pozostawał poza jakimkolwiek zainteresowaniem tego organu od 1996 do 2018 roku.

Odnosząc się do wątku proceduralnego postępowania niniejszego postępowania odwoławczego należy podnieść, że zawarte w postanowieniu wezwanie do wykonania obowiązku w określonym terminie nie stanowi podstawy do zgłoszenia zarzutów na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji. Wezwanie do wykonania obowiązku stanowi konieczny element postanowienia, a w związku z tym musi być wraz z nim rozpatrywane. Nie mieści się w katalogu spraw objętych w/w przepisem. Tymczasem trudno przyjąć, aby ten istotny element orzeczenia - kształtujący niewątpliwie sytuację prawną adresata postanowienia bo zakreślający horyzont czasowy realizacji obowiązku - pozostawał poza kontrolą instancyjną oraz sądowo-administracyjną.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. tj. przedmiotem skargi jest postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie

Skarga jest uzasadniona z powodów w niej wskazanych.

Istota postępowania egzekucyjnego w administracji, charakter środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia oraz warunki formalne jej nałożenia zostały wyczerpująco wyjaśnione przez organ w zaskarżonym postanowieniu i co do zasady poglądy tam przedstawione są prawidłowe, zatem nie ma konieczności przytaczania ich ponownie w tym miejscu.

W pierwszej kolejności, w ślad za organami przypomnieć należy, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 1994 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 26 stycznia 1996 r. Decyzja ta została skierowana i nałożyła obowiązek rozbiórki na poprzedniczkę prawną skarżących – W. M..

Dalej wskazać należy, że po myśli art. 15 u.p.e.a., skarżącym doręczono upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jednak doręczenie zostało dokonane na zasadzie art. 44 Kpa, zgodnie z którym, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kpa, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, doręczenie skarżącym upomnienia w ww. trybie doręczenia zastępczego miało miejsce na przełomie sierpnia i września 2018 r. a zatem w okresie wakacyjnym. Oznacza to, że choć skutek doręczenia formalnie nastąpił, to jednak rzeczywistym momentem, w którym skarżący dowiedzieli się o prowadzonej egzekucji, a zapewne również o decyzji nakazującej rozbiórkę, był moment doręczenia skarżącym tytułu egzekucyjnego tj. dzień 7 lutego 2019 r.

Wskazać też należy, że w zażaleniu skarżący nie kwestionowali konieczności wykonania decyzji rozbiórkowej, ale jedynie kwestionowali termin uiszczenia grzywny i idący w ślad za nim termin wykonania obowiązku. Nie występowali także o wzruszenie tej decyzji w trybach nadzwyczajnych, nie twierdzili także, że wykonania decyzji jest niemożliwe – wskazywali jedynie na trudności organizacyjne i techniczne, które wymagają czasu do ich pokonania. Uzasadniając swoje stanowisko wskazywali na to, że organy przez 24 lata tolerowały istniejący stan rzeczy, w tym także nie poinformowali ich o istniejącej sprzeczności stanu istniejącego z decyzją administracyjną obecnie egzekwowaną. Podali także, że rozebranie schodów i muru oporowego wiąże się z koniecznością zabezpieczenia stabilności istniejącej skarpy, koniecznością wykonania wielu dodatkowych robót budowlanych oraz spełnienie wynikających z tego wymogów prawa budowlanego oraz ze znalezieniem wykonawcy. Na potwierdzenie powyższego przedłożono do skargi opinie wstępną dotyczącą możliwości usunięcia schodów zewnętrznych prowadzących z poziomu ul. [...] do budynku mieszkalnego nr [...] na działce [...] w K. z listopada 2019 r., która wzmacnia argumentację skargi.

Należy podkreślić, że z mocy przepisu art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad w postępowaniu egzekucyjnym. Najszersze zastosowanie mają zasady: legalności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania (art. 8 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.). W ograniczonym zakresie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym ma zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 zdanie drugie k.p.a.). (tak: Pietrasz, Piotr. Art. 18. W: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II. LEX, 2015.).

NSA w wyroku z 15.11.2006 r., II GSK 183/06 podkreślił, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Tymczasem organ II Instancji wnioski wynikające z zażalenia potraktował w oderwaniu od okoliczności tej konkretnej sprawy, w szczególności dotyczy to wniosku o wydłużenie terminu do zapłaty grzywny i tym samym wypełnienia obowiązku, tak aby był realny w okolicznościach niniejszej sprawy. Zamiast tego organ przeprowadził szczegółowy wywód teoretyczny dotyczący charakteru i celu nakładania grzywny w celu przymuszenia. Wywody organu dotyczące "luzu decyzyjnego" w zakresie ustalenia terminu, jaki ma być wskazany w wezwaniach zawartych w postanowieniu o nałożeniu grzywny nie wyjaśniają jednak najważniejszej kwestii: dlaczego ów "luz decyzyjny" nie doprowadził organu do wydłużenia terminu o kilka miesięcy, oczekiwanych przez skarżących.

W warunkach i okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności wobec faktu, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po niemal ćwierć wieku od uprawomocnieniu się decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wobec następców prawnych zobowiązanego, brak szczegółowego uzasadnienia powodów nieuwzględnienie wniosku skarżących zawartych w zażaleniu, stanowi o naruszeniu art. 8 Kpa w związku z art. 18 u.o.p.e.a.

Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący oczywiście pozostają zobowiązani do wykonania egzekwowanej decyzji, a organ – nieustająco od 1996 r. - pozostaje obowiązany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Recz jednak w tym, że skoro organ przez ponad dwadzieścia lat zaniedbywał własne obowiązki, to obecnie wszczynając i prowadząc egzekucję wobec następców prawnych zobowiązanej, którzy nadto nie byli stronami postępowania administracyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki, winien czynić to w taki sposób, aby umożliwić skarżącym dobrowolne wykonanie decyzji. Wydaje się bowiem, że kolejny i ostatni możliwy środek egzekucyjny tj. wykonanie zastępcze, w skomplikowanych warunkach technicznych występujących w terenie, byłby bardziej uciążliwy dla organu niż dla skarżących. Z tego względu organ powinien był ustalić taki termin zapłaty grzywny w celu przymuszenia, przed upływem którego skarżący mieliby realną (choć sprawną) możliwość dobrowolnego wykonania decyzji.

Wobec powyższego postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 777 zł składa się: kwota 280 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).