Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 854/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga M. L. dalej: ("wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. M. L. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg służby wskazując kolejno stanowiska służbowe, które zajmował. Zaznaczył również, że nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, a także nie wykonywał żadnych czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w jej działalności. Wskazał nadto, że w okresie pełnienia służby w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] odpowiedzialny był za przyjmowanie, wydawanie oraz segregowanie przesyłek resortowych, a także rozwożenie ich na terenie województwa do podległych jednostek organizacyjnych.

Wnioskodawca wskazał również, że obowiązki służbowe - najpierw w Policji, a następnie w Centralnym Biurze Śledczym Policji - realizował rzetelnie, z narażeniem życia i zdrowia, o czym świadczą wyróżnienia m.in. Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" i Srebrnym Medalem Za Długoletnią Służbę. Zaznaczył, że orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany za inwalidę II grupy, a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 3 miesięcy i 15 dni, a całkowity okres jego służby obejmuje 28 lat, 4 miesiące i 18 dni. Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę, zaznaczył jednak, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał również, iż brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnienia, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. M. L. zwrócił do Ministra SWiA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie:

- art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez uznanie, że zagrożenie zdrowia i życia jest elementem koniecznym do wypełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, podczas gdy użycie przez ustawodawcę w treści tego przepisu wyrażenia "w szczególności" przeczy temu stanowisku,

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej,

- art. 80 w związku z art. 77 oraz art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i w związku z tym uznanie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo przedstawienia informacji o wyróżnieniach, odznaczeniach i nagrodach za pełnienie służby w warunkach zagrożenia życia i zdrowia.

W związku z ww. zarzutami M. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie orzeczenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2017 r.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przesłanki formalne wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Stwierdził następnie, że pojęcie "krótkotrwałość" pełnienia służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z wykładnią językową jest tożsame z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Natomiast pojęcie "rzetelności" wykonywania zadań i obowiązków w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to m.in. obowiązkowy, oddany, ofiarny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zawarty w ww. przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że jego obowiązkiem jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zaznaczył przy tym, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Zatem sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, że w danej sprawie spełniony został ww. warunek.

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy organ wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę w okresie od dnia [...] października 1981 r. do dnia [...] lutego 2010 r., tj. przez okres 28 lat, 4 miesięcy i 18 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. przez 1 rok, 3 miesiące i 15 dni. Zdaniem organu, wnioskodawca nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznana za krótkotrwałą. Z akt osobowych wnioskodawcy (sygn. [...]) przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że w raporcie z dnia [...] lipca 1988 r. zwrócił się on do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]: "o rozpatrzenie możliwości przeniesienia (...) ze stanu milicjanta plutonu liniowego ZOMO [...], na stanowisko milicjanta kuriera poczty specjalnej Wydziału [...]". Z powyższego wynika, że służba wnioskodawcy była służbą podjętą nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad piętnastomiesięczny okres jej pełnienia - miała charakter trwały. Ponadto zakończenie ww. okresu służby nie wynikało z jego woli, lecz było wynikiem likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi.

Dalej organ stwierdził, powołując się na stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. oraz w "Informacji o przebiegu służby" z dnia [...] lutego 2018 r., że w przypadku wnioskodawcy spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ zaznaczył przy tym, że w ww. dokumentach zawarto informacje o otrzymanych przez ww. awansach, podwyżkach dodatku służbowego, nagrodach pieniężnych, a także odznaczeniach państwowych (Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant" oraz Medal Srebrny za Długoletnią Służbę). Organ powołał się również na zaświadczenie z dnia [...] września 2019 r., wydane przez Komendanta Głównego Policji na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...); (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.), w którym stwierdzono, że wnioskodawca w latach: 2000 - 2009 wykonywał co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Dalej organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", bowiem przesłanki z art. 8a ust. 1 (pkt 1 i 2) nie zostały łącznie spełnione.

Nadto organ zaznaczył, że wnioskodawca "utożsamiał się z ustrojem totalitarnym", na co wskazuje wniosek personalny z dnia [...] października 1984 r. Dowódcy ZOMO w [...], z którego wynika, że ww. "jest kandydatem PZPR i aktywnie uczestniczy w podejmowaniu czynów społecznych". Powyższe, zdaniem organu, nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ podkreślił również, że wnioskodawca w okresie od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę Wydziale [...] WUSW w [...], tj. w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Końcowo organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z tych względów podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego, są bezzasadne.

Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 80 w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dowolną, a zarazem niczym nieuprawnioną ocenę jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i uznanie jej za długotrwałą, podczas gdy służba ta stanowi jedynie około 4,5% całego okresu wysługi lat i zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym winna być uznana za krótkotrwałą,

- art. 8 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej ze względu na uznanie - w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. - służby przed dniem 31 lipca 1990 r. za krótkotrwałą (w sposób dorozumiany), a następnie, w decyzji wydanej na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - określeniu jej jako długotrwała,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów wskazujących na indywidualną ocenę sytuacji skarżącego w kontekście pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" oraz przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", zwłaszcza rozważań dotyczących przesłanek wynikających z art. 7 k.p.a., którymi organ winien się kierować przy wydawaniu decyzji uznaniowej,

- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez uznanie, że ustawodawca wskazał w treści tego przepisu trzy odrębne przesłanki, których jedynie łączne spełnienie uprawnia organ do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, podczas gdy prawodawca wskazał tylko jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

- art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez uznanie przez organ służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. za długotrwałą, podczas gdy służba ta stanowi jedynie 4,5% całego okresu wysługi i zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym powinna być uznana za krótkotrwałą.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie; zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, wedle norm prawem przepisanych.

W motywach skargi skarżący przedstawił obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA wskazał, że w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Co istotne, NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał np. w wyrokach: z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu zaprezentowanego w niniejszej sprawie, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punkcie 1 oraz punkcie 2) muszą być spełnione łącznie, bowiem tylko wówczas można rozpatrywać wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Stanowisko to jest niezgodne w linią orzeczniczą prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarówno w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., jak i w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., organ stwierdził, że kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej zostało spełnione, bowiem skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Odnośnie kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, tj. pełnienia krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., organ w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. uchylił się od jego oceny, natomiast w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. stwierdził, że kryterium to nie zostało przez skarżącego spełnione. Przy czym organ nie przedstawił jakiejkolwiek przekonującej argumentacji na poparcie przyjętego stanowiska. Zaznaczyć należy, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. zaledwie przez 1 rok, 3 miesiące i 15 dni. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego tak krótki okres zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym (około 4% łącznego okresu służby, czego organ nawet nie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie może być uznany za krótkotrwały, tym bardziej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że nawet służba wyrażana w latach (stanowiąca około 20% łącznego okresu służby) może być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19; publ. CBOSA).

Argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. za krótkotrwałą nie może być twierdzenie organu, że skarżący podjął służbę "nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie". Abstrahując bowiem od oceny trafności tego twierdzenia zaznaczyć należy, że nie jest to kryterium oceny czasu trwania służby i w żaden sposób nie wyjaśnia stanowiska organu w kwestii przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej.

Nie sposób również podzielić argumentacji organu (niezależnie od błędnego poglądu co do konieczności łącznego spełnienia kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej), na poparcie stanowiska, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W tym zakresie organ wskazał, że skarżący "utożsamiał się z ustrojem totalitarnym", bowiem jako kandydat PZPR aktywnie uczestniczył w podejmowaniu czynów społecznych, a nadto w okresie od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę w Wydziale [...] WUSW w [...], tj. jednej z komórek wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Przy czym jak wynika z powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, o braku podstaw do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek można mówić wówczas, gdy z materiału dowodowego wynika, że służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a więc - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - ma konotacje pejoratywne. W przeciwnym wypadku, nawet w sytuacji braku spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek" obalający domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy kryterium "krótkotrwałości" nie zostało spełnione, tym bardziej że okoliczności faktyczne przemawiają za przyjęciem przeciwnego w tym względzie stanowiska. Organ nie dokonał też oceny materiału dowodowego z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach. Nie odniósł również tej przesłanki do przebiegu długoletniej służby skarżącego w Policji marginalizując w istocie jego osiągnięcia i uzyskane wyróżnienia. Z tych względów zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2019 r. podlegała uchyleniu. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy uznać za uzasadnione.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Podda ocenie kryterium "krótkotrwałości służby" skarżącego do dnia 31 lipca 1990 r. mając na względzie wskazaną powyżej argumentację. Dokona wnikliwej oceny przebiegu służby skarżącego w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji na mocy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączjącej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, należy stwierdzić, że wskazany przepis ustawy procesowej nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.