Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 202/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 121 par 1, art. 124, art. 127, art. 210 par 1 pkt 6 i par 4
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. O. przy uczestnictwie: B. G., A. P., M. O., M. P., J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

Zarząd spółki M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. działając jako organ I instancji decyzją z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...] określił J. O. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. w okresie od 1 stycznia 2016 r. i nadal, po 636,51 zł za każdy miesiąc, jak również dla innych współwłaścicieli tej nieruchomości tj.: M. O., M. P., A. P., J. P. i B. G..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. są: J. O., M. O., M. P., A. P., J. P. i B. G..

Dnia 15 stycznia 2016 r. J. O. złożył kolejną (nową) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z datą powstania przyczyny jej złożenia – 1 stycznia 2016 r. w odniesieniu do wyżej wskazanej nieruchomości, na wzorze deklaracji DW. Organ I instancji stwierdził, że ta deklaracja nie mogła zostać zarejestrowana w systemie w związku z faktem, że dla nieruchomości zabudowanych zamieszkałych i niezamieszkałych, ale gromadzących odpady komunalne winien być stosowany wzór deklaracji DM oraz ze względu na występujące w niej błędy formalne.

Wobec powyższego w dniu 15 lutego 2016 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień, wskazując, że wzór deklaracji DW jest nieprawidłowy dla nieruchomości której dotyczy. Pomimo wezwania J. O. nie złożył kolejnej deklaracji.

Kolejno w dniu 5 kwietnia 2016 r. organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym powiadomił wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Następnie pismem z dnia 4 maja 2016 r. wezwano współwłaścicieli ww. nieruchomości do stawienia się w siedzibie organu w celu złożenia wyjaśnień w sprawach związanych z ustaleniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jednak mimo wezwania współwłaściciele nie stawili się. W piśmie z dnia 18 maja 2016 r. J. O. powiadomił organ o niemożności stawienia się w terminie wyznaczonym w wezwaniu, deklarując jednocześnie gotowość udzielenia wyjaśnień na zadane w formie pisemnej pytania.

Dalej w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności sprawdzających ustalono, że pomimo niedopełnienia przez współwłaścicieli obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki od 1 stycznia 2016 r. – odpady komunalne były systematycznie odbierane z częstotliwością 1 raz w tygodniu, co poświadcza zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna jak również potwierdzenia dokonania wywozu odpadów przedłożone przez M. sp. z o.o. w K..

Ponadto podkreślono, że pomimo, zaznaczenia deklaracji DW selektywnego sposobu gromadzenia odpadów, nieruchomość nie została wyposażona w pojemniki służące do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Wskazano także, iż z odpowiedzi na pismo organu z dnia 31 maja 2016 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest też działalność gospodarcza.

Organ I instancji zauważył, że zgodnie z art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250): "W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym, w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych, powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze".

Dalej stwierdził, że zgromadzone na przestrzeni dwóch miesięcy materiały dowodowe pozwalają udokumentować miesięczną ilość gromadzonych i odbieranych odpadów z przedmiotowej nieruchomości i tak w kwietniu – 6 pojemników, w maju 7,5 pojemnika. W związku z tym wyliczono, że przy założeniu obligatoryjnej dla deklaracji DM częstotliwości odbioru odpadów 1 raz w tygodniu, miesięczna ilość odpadów odpowiada liczbie 7 szt. pojemników o pojemności 120 l każdy.

Wobec powyższego, dla przedmiotowej nieruchomości w K. przy ul. [...] określono wysokość opłaty w kwocie 636,51 zł miesięcznie jako iloczyn liczby pojemników 7 szt., częstotliwości 4,33 tj. 1 x w tyg. oraz stawki opłaty za jednokrotny wywóz 21 zł przy nieselektywnym sposobie gromadzenia odpadów.

Od powyższej decyzji J. O. wniósł odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak wskazał, właściciel nieruchomości ma pełną swobodę co do wyboru deklaracji, a on wybrał wzór DW. Żadna z wymienionych deklaracji (DW, DM) nie uzależnia wysokości opłaty od ilości odpadów. Nadto podkreślił, że nieruchomość od 1 stycznia 2016 r. nie była wyposażona w pojemniki na gromadzenie odpadów ani w sposób selektywny ani nieselektywny. Nigdy nie dostarczono pojemników wymienionych w protokołach kontroli, a te które znajdowały się na terenie nieruchomości M. sp. z o.o. w K. usunęło już w dniu 15 grudnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z materiałem sprawy, decyzją z dnia 23 września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Dalej organ II instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nieruchomość ma charakter nieruchomości zabudowanej, na które zamieszkują mieszkańcy i nie zamieszkują, a odpady komunalne gromadzone są w sposób nieselektywny.

Kolejno podniesiono, że w aktach sprawy znajdują się skierowane do stron postanowienie z dnia 3 czerwca 2016 r. o dopuszczeniu dowodów oraz postanowienie o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W ocenie Kolegium te dokumenty były wystarczające do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy nieselektywnym sposobie gromadzenia odpadów komunalnych.

Dalej organ odwoławczy przywołał art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, by następnie wskazać, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXXVIII/13/13 z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, właściwą dla tego rodzaju zabudowy jest deklaracja "DM" wraz z załącznikiem "DM-A". Zgodnie zaś z Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXIX/996/13 z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ustala się od ilości pojemników znajdujących się na nieruchomości, ich wielkości oraz częstotliwości ich opróżniania, a stawkę opłaty na podstawie § 4 przywołanej uchwały ustalono na kwotę: w okresie od 1 stycznia 2016 r. i nadal po 636,51 zł miesięcznie jako iloczyn liczby pojemników 7 szt., częstotliwości 4,33 tj. 1 x w tyg. oraz stawki opłaty za jednokrotny wywóz 21 zł, przy nieselektywnym sposobie gromadzenia odpadów.

Organ II instancji wyjaśnił, że na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) wprowadzono zasadnicze zmiany w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi polegające przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych i rezygnacji z dotychczasowego systemu umów cywilnoprawnych każdego gospodarstwa domowego z podmiotem odbierającym odpady, na rzecz jednolitych zasad finansowania odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całego kraju i przejęcie obowiązków przez gminy. Dalej wskazano, że sposób ustalania wysokości opłaty przyjęty w ustawie z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opiera się na obowiązkowym systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. Podkreślono, że przyjęty system gospodarowania odpadami komunalnymi, powoduje, że złożenie poprawnej deklaracji nie wymaga wydawania decyzji administracyjnych o wysokości tej opłaty natomiast w przypadku niezłożenia deklaracji bądź uzasadnionych wątpliwości co do danych w niej zawartych wójt ma obowiązek w drodze decyzji określić wysokość opłaty.

W dalszej części wyjaśniono, od czego jest uzależniona wysokość opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wskazano, że w rozpatrywanej sprawie nieruchomość jest współwłasnością wskazanych wcześniej stron i to właśnie na nich ciąży obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaliczanych do danin publicznych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że nieruchomość od 1 stycznia 2016 r. nie była wyposażona w pojemniki na gromadzenie odpadów ani w sposób selektywny ani nieselektywny oraz że nie dostarczono pojemników wymienionych w protokołach kontroli. Nadto Kolegium wskazało, że z dokumentacji fotograficznej wyraźnie wynika, że odpady były gromadzone w workach. Jak podkreślono, pismo z dnia 8 września 2016 r., które dostarczył organ I instancji z pismem odwołującego z dnia 22 sierpnia 2016 r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, albo o uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, podnosząc w uzasadnieniu, że decyzja ta została wydana bez podstawy zarówno prawnej jak i faktycznej oraz z rażącym naruszeniem Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 127 i art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1422/16 Sąd wskazał, że decyzja nie spełnia standardów określonych powyżej wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, bowiem w swojej konstrukcji jest niejasna, chaotyczna i składa się z luźnych akapitów i zdań, które nie tworzą logicznej całości. Przede wszystkim nie wiadomo jednoznacznie, jaki stan faktyczny organ odwoławczy przyjął za podstawę swoich rozważań – czy stan faktyczny ustalony przez organ I instancji czy też ustalony samodzielnie w toku postępowania odwoławczego. Sąd podniósł także, iż organ II instancji stwierdzając jaki charakter ma nieruchomość i w jaki sposób są gromadzone odpady nie odwołał się do żadnych zgromadzonych w sprawie dowodów, które miałyby potwierdzać te ustalenia. Wskazano również, na fakt, iż organ odwoławczy w rzeczywistości przytoczył bezrefleksyjnie ustalenia organu I instancji, nie odnosząc się nawet do powodów, dla których uznał, że właściwa dla nieruchomości przy ul. [...] w K. jest deklaracja "DM" a nie "DW", co w istocie zaprzeczyło zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 127 Ordynacji podatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze czy, w jakim zakresie i dlaczego przyjął ustalenia faktyczne organu I instancji uniemożliwiło Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż wymagałaby ona ustalenia stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co wykracza poza kompetencje przyznane sądowi administracyjnemu.

Uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium Sąd zobowiązał ten organ do wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, wskazując zwłaszcza iż powinien organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalić fakty, które uznaje za udowodnione, oraz dowody, na których się oparł, a także dowody, którym odmówił wiarygodności. Dopiero bazując na tej podstawie organ II instancji może przystąpić do oceny prawnej stanu faktycznego. Podkreślono również, że argumentacja organu powinna być logiczna, spójna i konkretna, tak aby sposób jego rozumowania był czytelny dla adresata i poddawał się kontroli sądu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania a także – odnosząc się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazał, że przeprowadzając ponownie postępowanie odwoławcze zwrócił się do Zarządu spółki M. sp. z o.o. w K. w trybie art. 136 k.p.a. o udzielenie wyjaśnień w celu uzupełnienia wskazanych przez Sąd braków w swojej decyzji.

Dalej Kolegium podało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał, powołując się na protokoły z czynności sprawdzających przeprowadzonych przez pracowników M. sp. z o.o. w dniach 11.05.2016 r. i 16.05.2016 r., nieruchomość przy ul. [...] ma charakter nieruchomości zabudowanej, na której zamieszkują mieszkańcy i nie zamieszkują, a odpady komunalne gromadzone są w sposób nieselektywny, pomimo zadeklarowania selektywnego gromadzenia odpadów. W powołanych dokumentach wykazano, że na terenie nieruchomości jest prowadzona działalność gospodarcza – kancelaria prawna i kancelaria adwokacka.

Kolejno organ II instancji podał, iż zgodnie z art. 18 uchwały nr XLVII/846/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 08.06.2016 r. w sprawie Regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w przypadku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, nieruchomość winna być wyposażona w trzy rodzaje pojemników. Wskazano, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie wyposażył jej w określone przepisami pojemniki, skutkiem czego nie było przesłanek do uznania, że odpady są gromadzone w sposób selektywny.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXXXVIII/1313/13 z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, właściwą dla nieruchomości, na której w części jest prowadzona działalność gospodarcza a część jest zamieszkała, jest deklaracja "DM" określona w załączniku 4 do tejże uchwały. W świetle ustalonego stanu faktycznego organ II instancji wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została wyliczona jako iloraz ilości pojemników, częstotliwości ich opróżniania oraz stawki za jednokrotny odbiór odpadów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji całości, wskazując że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania podatkowego Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Kolegium nie wyjaśniło w zaskarżonym rozstrzygnięciu jego wątpliwości wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji a nadto zarzucił organowi nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż jest on zobowiązany dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Sądowej kontroli została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2017 r. o nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Spółki M. sp. z o.o. z dnia 7 lipca 2016 r., znak: [...] określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. w okresie od 01.01.2016 i nadal, po 636,51 zł za każdy miesiąc.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz przepisów postępowania tj. art. 127 i art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania tut. Sądu – wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 1422/16 uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2016 r. nr [...] z powodu nieustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego czym naruszył on zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz niewyjaśnienia jego decyzji. Wobec powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w warunkach art. 153 P.p.s.a.

Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu toczącym się wskutek wyroku sądu administracyjnego uchylającego wcześniejsze rozstrzygnięcie jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się udzielonym wytycznym, co do dalszego postępowania.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia oraz sądy – o ile przepisy nie uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać ponowne postępowanie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, co Sąd tutejszy w całości podziela – powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1762/12).

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. wskazał między innymi, że organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń w stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odwołało się do żadnych zgromadzonych w sprawie dowodów, co spowodowało, że niemożliwym stało się ustalenie na podstawie jakich dowodów doszło do przekonania, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, w tym zwłaszcza, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] powinna być wyliczona według stawek zaproponowanych przez organ I instancji.

Dalej wskazano w uzasadnieniu, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 127 Ordynacji podatkowej przepisując bezrefleksyjnie ustalenia organu I instancji, co spowodowało między innymi ponowne oparcie decyzji na błędnej podstawie prawnej – konieczność złożenia deklaracji "DM" a nie "DW" oparto – bez wskazywania konkretnego przepisu na Uchwale Rady Miasta Krakowa Nr LXXXVIII/1313/13 z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, podczas gdy o deklaracjach stanowiła uchwała Rady Miasta Krakowa Nr LXXXVIII/1314/13 z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości Rady Miasta Krakowa .

W dalszej kolejności Sąd podniósł, że organ II instancji relacjonując stan faktyczny sprawy wskazał, że według skarżącego na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza, nie odnosząc się jednak do tej kwestii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w kontekście tak zastosowania właściwego formularza deklaracji, jak i w kontekście ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Sąd wyraźnie wskazał, że nie można uznać za właściwą, zgodną z zasadą wyjaśniania wyrażoną w art. 124 Ordynacji podatkowej odpowiedzi organu odwoławczego na zarzuty odwołania sprowadzającą się do stwierdzenia, że "z dokumentacji fotograficznej wyraźnie wynika, że odpady gromadzone były w workach", bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu.

Sąd pokreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywnioskować, dlaczego zdaniem organu odwoławczego dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. powinna być złożona deklaracja "DM" a nie "DW" a przecież to była istota sporu w niniejszej sprawie.

Końcowo Sąd wskazał, że rozważania prawne organu odwoławczego są chaotyczne i niekonsekwentne, a uzasadnienie zawiera zbędne powtórzenia zaciemniające przejrzystość argumentacji, na której oparto rozstrzygnięcie, co jednak stanowi skutek tego, że nie zostały one w sposób jednoznaczny zakotwiczone w konkretnym stanie faktycznym. Sąd polecił organowi odwoławczemu w pierwszej kolejności ustalić fakty, które uznaje za udowodnione, oraz dowody, na których się oparł, a także dowody, którym odmówił wiarygodności. Dopiero bazując na tej podstawie organ może przystąpić do oceny prawnej stanu faktycznego. Argumentacja organu powinna być logiczna, spójna i konkretna, tak aby sposób jego rozumowania był czytelny dla adresata i poddawał się kontroli sądu.

Organ został zatem zobowiązany do ustalenia i wyjaśnienia okoliczności faktycznych podczas ponownego rozpoznania sprawy oraz do sporządzenia takiego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadało wymogom wskazanym w art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej obecnie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 23 września 2016 r. należy dojść do wniosku, że organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wskazanym powyżej wyroku, czym naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim w sprawie w dalszym ciągu nie zostało wykazane w jaki sposób organ odwoławczy ustalił przyjęty za podstawę swojego rozstrzygnięcia stan faktyczny, jak również nie odniesiono się tym razem już w ogóle do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji. Poprzestając na stwierdzeniu, iż "bezspornym jest", kto jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w K., organ odwoławczy nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił fakt kluczowy dla wydania decyzji określającej w sprawie daniny publicznej. Organ odwoławczy nie wskazał także z czego wywiedziono charakter nieruchomości przesądzający o zastosowaniu do niej odpowiednich stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Podnieść również należy, iż zwrócenie się Kolegium do Zarządu Spółki M. sp. z o.o. w trybie art. 136 k.p.a. z pytaniami o: 1) wskazanie podstawy faktycznej ustalenia charakteru nieruchomości przy ul. [...] w K. i sposobu gromadzenia na niej odpadów, 2) podstawę przyjęcia przez organ I instancji, że właściwa dla przedmiotowej nieruchomości jest deklaracja "DM" a nie "DW" z podaniem konkretnego przepisu właściwej uchwały Rady Miasta [...], 3) wyjaśnienie prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości i skutków tej działalności dla określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, 4) wyjaśnienie kwestii braku wyposażenia przedmiotowej nieruchomości w odpowiednie pojemniki na odpady – wbrew twierdzeniom organu nie doprowadziło do uzupełnienia wytkniętych przez Sąd braków uzasadnienia decyzji, za to doprowadziło do ponownego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ubocznie – wobec oparcia czynności organu odwoławczego na art. 136 k.p.a., ponownie przypomnienia wymaga, iż stosownie do art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.), z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, lub prezydentowi miasta (...). Oznacza to, że organ II instancji w celu skorzystania z instytucji uzupełniającego postępowania powinien był oprzeć swoją czynność na art. 229 O.p.

Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 229 O.p. organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania dowodowego w całym lub znacznym zakresie, a jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. O tym, czy postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy stanowi uzupełnienie materiałów i dowodów, czy wykracza poza ten zakres, decyduje znaczenie badanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniane na tle zebranego już materiału dowodowego. Postępowanie wyjaśniające, do prowadzenia którego jest umocowany organ odwoławczy, może być tylko i wyłącznie "dodatkowym" w stosunku do postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i może być prowadzone jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Jeżeli zaś organ odwoławczy uzna natomiast, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, to powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 233 § 2 O.p.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd podkreśla, iż pytania skierowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do organu I instancji nie miały w rzeczywistości charakteru uzupełnienia materiału dowodowego a raczej stanowiły próbę uzyskania przez organ odwoławczy informacji o podstawach ustaleń faktycznych i prawnych decyzji wydanej przez Zarząd spółki M. sp. z o.o. dnia 7 lipca 2016 r.

Odnosząc się do zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego wyrażonej w art. 127 O.p. podkreślić wymaga, iż zgodnie z nią organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania sprawa będzie w jej całokształcie ponownie przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to w konsekwencji obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Dwuinstancyjność oznacza zatem, że każda sprawa powinna być rozstrzygnięta dwukrotnie, a zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu. Podkreślenia z całą stanowczością wymaga, iż dwuinstancyjność postępowania podatkowego oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie tej zasady w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organ II instancji nie podjął samodzielnie i w sposób suwerenny wydanej przez siebie decyzji. Zwracając się bowiem do organu I instancji o wyjaśnienia odnośnie podstaw ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanej w jego rozstrzygnięciu podstawy prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rzeczywistości zrezygnowało z suwerennego rozpoznania sprawy poprzez samodzielne ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie odpowiednich przepisów prawa – do czego było zobligowane, na rzecz bezwolnego przyjęcia rozstrzygnięcia Zarządu spółki M. sp. z o.o. za własne.

Przedstawiony powyżej tok postępowania organu odwoławczego doprowadził do sytuacji, w której rozpoznanie sprawy skarżącego przeprowadzono w istocie w jednej instancji. Taki sposób procedowania zasługuje na zdecydowaną krytykę i powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przechodząc zaś do uzasadnienia zaskarżonej decyzji podnieść należy, iż zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś stosownie do postanowień § 4 tego artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z niezbędnych elementów decyzji. Rolę uzasadnienia decyzji w realizowaniu wynikającej z art. 121 § 1 O.p. zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów, jak również wynikającej z art. 124 O.p. szeroko omówił tut. Sąd w powoływanym wcześniej wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1422/16. W tym miejscu przypomnieć jednak należy, iż proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Każda decyzja powinna być pełna, co oznacza, że jej uzasadnienie powinno dawać kompletną informację co do tego, jakie elementy zadecydowały o takim określeniu praw lub obowiązków strony, które wyrażono w rozstrzygnięciu.

Wskazać należy, że w kontrolowanej decyzji organ nadal nie wskazuje w jaki sposób ustalił przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego, z jakich konkretnie przepisów wywiódł określoną skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi a nadto w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów podniesionych przez J. O. w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu nie można tak skonstruowanego uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznać za wypełniające wyrażone w art. 121 § 1 i art. 124 O.p. zasadę prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz zasadę wyjaśniania.

Na organie odwoławczym ciążył obowiązek samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i samodzielnego zastosowania właściwych przepisów prawa a nadto wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby nie tylko skarżącemu zapoznanie się ze stanowiskiem organu, ale także pozwoliłby na przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda tego, poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zatem zawierać nie tylko ustalonego przez organ opis stanu faktycznego (czego nie należy utożsamiać z opisem przebiegu dotychczasowego postępowania), ale także wskazanie, w jakim stopniu został on przyjęty i dlaczego. Uzasadnienie o treści odpowiadającej wymogom art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych zmierzających do wykazania stanu faktycznego przyjętego przez organ do swoich rozważań prawnych, ale musi obejmować także ocenę poczynionych ustaleń z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem (czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu nie ma).

Decyzja organu odwoławczego podjęta bez samodzielnego, ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie a jedynie w oparciu o przedstawione przez organ I instancji wyjaśnienia, a nadto uzasadniona wbrew zaleceniom przedstawionym uprzednio przez Sąd, nadal niezawierająca przedstawienia przyjętych dowodów i ich oceny oraz nieodnosząca się do zarzutów odwołania, jako rażąco sprzeczna z przepisem prawa materialnego – art. 153 P.p.s.a. jak i przepisami procesowymi – art.127, 121 § 1, 124 O.p. musiała zostać przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wobec faktu, iż organ odwoławczy w istocie nie ustalił stanu faktycznego sprawy dalsza wypowiedź Sądu jest niemożliwa. Ażeby rozważyć, czy organy postępowania podatkowego dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd zmuszony byłby do wypełnienia zadań należących do organu odwoławczego, czyli ustalić stan faktyczny na podstawie zebranego materiału dowodowego, poddać ocenie wartość dowodową poszczególnych dowodów itd., co wykracza poza zakres kompetencji Sądu. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola decyzji ostatecznej, a nie wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć i zastępowanie w tym względzie organu administracji publicznej.

Podnieść należy również, iż organ I instancji nie sprecyzował w swojej decyzji, na podstawie jakiego dowodu przyjął krąg uczestników postępowania, ograniczając się do wymienienia współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K.. Sąd w tym miejscu wskazuje, iż jedynym dowodem właściwym dla ustalenia właścicieli danej nieruchomości jest odpis zupełny z księgi wieczystej ilustrujący stan prawny nieruchomości w okresie, do którego odnosi się rozstrzygnięcie decyzji. W szczególności odpowiednim dowodem do stwierdzenia tej okoliczności nie jest protokół czynności sprawdzających na terenie danej nieruchomości. Wskazać należy, iż na karcie 23 akt sprawy znajduje się informacja graficzno-opisowa z bazy EGIB na dzień 9 marca 2016 r., z której to wynika, że współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w K. są: S. S. (1/3), M. P. (5/48), B. G. (1/6), J. i M. O. (1/3) oraz J. i M. P. (1/16). Tym bardziej niezrozumiały jest brak w decyzji jakiejkolwiek informacji o podstawie ustalenia uczestników postępowania, a zwłaszcza o powodach niewskazania jako strony S. S.. Wobec nieodniesienia się w decyzji organu I instancji do dowodu, na podstawie którego organ ustalił krąg uczestników postępowania, jak również braku odpowiedniego dokumentu w aktach sprawy, koniecznym jest stwierdzenie, iż w sprawie będącej przedmiotem skargi nie ustalono kręgu uczestników postępowania.

Wspomnieć wypada także, iż organ I instancji rozważając zastosowanie art. 6j ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zwrócił się do skarżącego, przytaczając brzmienie wskazanego przepisu, o udzielenie informacji która z działalności gospodarczych prowadzonych na nieruchomości spełnia jego przesłanki. Wobec niedostarczenia przez J. O. dowodu wskazującego na to, iż działalność gospodarcza prowadzona jest w części lokalu mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w K. przyjął Zarząd spółki M. sp. z o.o. w K., że przepis ten nie znajduje zastosowania, gdyż na nieruchomości jest prowadzona działalność gospodarcza. Nie może uzyskać aprobaty Sądu praktyka organu polegająca na tym, że wobec braku dostarczenia przez stronę dowodu wykazującego daną okoliczność przyjmuje się jej niewystąpienie bez samodzielnego przeprowadzenia innych dowodów. Wskazać bowiem należy, iż organ I instancji miał szereg możliwości zweryfikowania tego elementu stanu faktycznego za pomocą innych dowodów – przykładowo przesłuchując świadków, a zaniechał tego uchybiając obowiązkowi podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył wynikającą z art. 122 O.p. zasadę prawdy obiektywnej.

Z wszystkich powyżej wskazanych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku, a zwłaszcza wyeliminować wszystkie wykazane nieprawidłowości.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny zrealizować poczynione powyżej wskazania i zalecenia Sądu. W szczególności przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić jednoznacznie prawidłowy krąg uczestników postępowania, samodzielnie ustalić fakty, które uznają za udowodnione, oraz dowody, na których się oparły, a także dowody, którym odmówiły wiarygodności. Dopiero bazując na tej podstawie organy mogą przystąpić do oceny prawnej stanu faktycznego. Argumentacja organu powinna być logiczna, spójna i konkretna, tak aby sposób jego rozumowania był czytelny dla adresata i poddawał się kontroli sądu. Wypada bowiem podkreślić, iż koniecznym jest aby w uzasadnieniu decyzji organ przedstawił swój proces rozumowania, wnioski dotyczące oceny dowodów i argumenty przemawiające za przyjęciem swojej opinii, tak, by zarówno adresat, jak i sąd kontrolujący legalność aktu, mogli zapoznać się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale także z analizą dowodów leżącą u podstaw tegoż stwierdzenia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł.