Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 375/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi P. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczy w B. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w I. (dalej określana jako Skarżąca lub Spółka) od decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nr [...] Zarządu Powiatu I. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej powoływana jako udp) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], działający z upoważnienia Zarządu Powiatu I., Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w I. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w I. zezwolił Stronie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. S. w I. (dz. dr nr [...] i [...] obr. [...]) w związku z budową sieci wodociągowej śr.100 mm z przygotowaniem pod przyłącza wody do nieruchomości oznaczonych jako dz. nr ew. [...], [...], [...] i [...] - umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego od [...] kwietnia 2019 r. - na czas nieoznaczony. Jednocześnie, organ ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Dla ustalenia należnej opłaty zastosowano stawki określone uchwałą nr [...] Rady Powiatu I. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Powiatu I. (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]).

Droga powiatowa nr [...] ul. S. (od km 0+462 do km 3+227) o długości 2,765 km na odcinku od ul. G. do ul. W. została pozbawiona kategorii drogi powiatowej na mocy uchwały Nr [...] Rady Powiatu I. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (Dz.Urz.Woj. [...]. poz. [...]) i w konsekwencji stała się drogą gminną na podstawie art. 10 ust. 5c udp.

W związku z powyższym, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta I. o zmianę w trybie art. 155 kpa przedmiotowej decyzji nr [...] Zarządu Powiatu I. z dnia [...] marca 2019 r., zgodnie z obowiązującymi opłatami dla dróg gminnych. Podano, że powyższe leży w interesie Strony i nie sprzeciwia się temu interes społeczny.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta I., Naczelnik Wydziału Dróg i Transportu odmówił zmiany decyzji nr [...] Zarządu Powiatu I. z dnia [...] marca 2019 r. w zakresie wysokości opłaty należnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej w pasie drogowym ul. S. w I. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przyczyną wydania decyzji odmownej była okoliczność, że przedmiotowa decyzja w zakresie ustalenia wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną, podczas gdy przepis art. 155 kpa znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o zmianie wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej. W uzasadnieniu podniesiono, że w chwili wydawania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego droga miała status drogi powiatowej, natomiast obecnie jest drogą gminną. Opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń na terenie miasta są niższe niż te na terenie powiatu. W konsekwencji, opłaty jakie uiszcza Spółka w pierwotnie ustalonej wysokości są wyższe niż opłaty, które wnoszą inni właściciele urządzeń umieszczonych w drogach gminnych. W świetle powyższego, zmiana decyzji, a tym samym obniżenie opłat leży w interesie Strony i nie jest sprzeczne z interesem społecznym, bowiem to Rada Miasta I. ustaliła wysokość stawki opłaty w stosunku do dróg gminnych. Nie ma zatem podstaw do różnicowania ich wysokości. Dalej, Skarżąca zakwestionowała prezentowany przez organ I instancji pogląd, że nie ma możliwości zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w zakresie wysokości opłaty z tego względu, że nie ma ona charakteru uznaniowego. Podkreślono, że w sprawie spełnione zostały cztery przesłanki niezbędne do wydania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 kpa, a mianowicie w sprawie występuje decyzja ostateczna, za jej uchyleniem przemawia słuszny interes strony, nie sprzeciwia się temu interes społeczny, a nadto Skarżąca była jedyną stroną niniejszego postępowania. Spółka dodała, że nie kwestionuje związanego charakteru decyzji w zakresie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, lecz podkreślono, że zmiana zarządcy drogi odbyła się bez udziału strony. Zwrócono również uwagę, że stawki obowiązujące w stosunku do dróg gminnych są znacząco niższe od tych obowiązujących w stosunku do dróg powiatowych. Dla nowych urządzeń umieszczanych w pasie drogowym tej samej drogi będą zatem stosowane nowe stawki i w praktyce dojdzie do sytuacji, w której ten sam operator urządzeń przesyłowych znajdujących się w pasie tej samej drogi publicznej będzie ponosił opłaty w odmiennej wysokości tylko z tego powodu, że w międzyczasie zmienił się zarządca drogi. Takie zróżnicowanie nie jest sprawiedliwe, zatem powinny zostać podjęte działania zmierzające do wyeliminowania występujących różnic, a zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest w ocenie Skarżącej jedynym możliwym trybem. Drugi z możliwych trybów, tj. wygaszenie wcześniejszego zezwolenia, mogłoby narazić operatora na konieczność płacenia kar pieniężnych do czasu wydania nowego zezwolenia przez aktualnego zarządcę drogi. Dalej zwrócono również uwagę na koncepcję T. K., który eksponuje traktowanie następczej zmiany prawa jako okoliczności relewantnej dla oceny istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu bądź zmianie decyzji ostatecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., przystępując do rozpatrzenia sprawy, w pierwszej kolejności poczyniło rozważania, w których uzasadniło właściwości organów w rozpatrywanej sprawie. Dalej wskazało, że istotą sporu na gruncie przedmiotowej sprawy jest dopuszczalność zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie naliczonej opłaty, w sytuacji zmiany kategorii drogi, której pas drogowy jest zajmowany, a w konsekwencji zmiany stawek należnych z tego tytułu opłat.

Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

za uchyleniem łub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Należy jednak zauważyć, że spełnienie wszystkich przewidzianych w art. 155 kpa przesłanek nie zawsze otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 kpa nie może prowadzić do rozpatrzenia sprawy niejako w "trzeciej" instancji, a także nie może prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej stanowi bowiem samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Podkreślić trzeba również, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie zmierza do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, zaś zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych, podobnie w trybie przewidzianym w tym przepisie możliwie jest uchylenie decyzji jedynie w sprawach rozpoznawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie z 6.06.2019 r., II SA/Wa 2182/18, WSA w Szczecinie z 13.03.2013 r., II SA/Sz 80/13). W konsekwencji, w omawianym trybie przewidzianym w art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom administracji publicznej na swobodne uznanie (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z 17.08.2016 r., VII SA/Wa 2569/15). Warto zauważyć, że również w wyroku NSA z 21.04.2006 r., II OSK 770/05, sąd ten uznał, że w trybie art. 154 lub 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje ostateczne, konstytutywne, niedotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź 156 § 1 kpa, mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w art. 154 § 1 lub art. 155 kpa. W wyroku z 9.08.2013 r., II OSK 756/12, NSA wywiódł, że przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 kpa.

Dodatkowo, SKO wskazało na wyrok NSA z 6.12.2018 r., II OSK 101/17, w którym jednoznacznie wskazano, że w trybie art. 155 kpa nie jest możliwe rozpatrzenie żądania strony, które w zasadzie dotyczy nowej sprawy administracyjnej, tj. sprawy, która swoim zakresem nie obejmuje dotychczasowej sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sąd w tym wyroku potwierdził nadto zasadność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 155 kpa w oparciu o zmieniony stan faktyczny sprawy (podobnie: WSA w Bydgoszczy w wyroku z 26.11.2019 r., II SA/Bd 684/19).

Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, bowiem nastąpiła zmiana kategorii drogi, w której pasie zostały umieszczone urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - z powiatowej na gminną. Mając na uwadze powyższe jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie braku dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji, która ma charakter związany oraz która została wydana w innym stanie faktycznym (na gruncie niniejszej sprawy - inna kategoria drogi publicznej), należy uznać, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że dostrzega brak racjonalnego uzasadnienia w zakresie zróżnicowania sytuacji podmiotów co do wysokości ponoszonych opłat za zajęcie tego samego pasa drogowego w zależności od tego, kiedy stosowne zezwolenie zostało wydane, lecz jako organ administracji publicznej jest zobligowane do działania na podstawie i granicach przepisów prawa, zgodnie z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą praworządności. Gdyby wolą ustawodawcy było przekazanie organom administracji uprawnienia do aktualizowania nakładanych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego opłat rocznych w zależności od aktualnej kategorii drogi lub aktualnie obowiązujących stawek ustalanych aktem prawa miejscowego, odpowiednie postanowienie powinny znaleźć się w ustawie o drogach publicznych. Wobec braku odpowiedniego w tej materii przepisu należy uznać, że przedstawiona przez Skarżącą argumentacja może być uznana jedynie za postulat wobec ustawodawcy o charakterze de lege ferenda.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że oceniając prawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy oraz wcześniej przez organ I instancji, należy uznać, że zostały one oparte na błędnych założeniach oraz bezrefleksyjnym odwołaniu się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które niekoniecznie są adekwatne w przedmiotowej sprawie, gdyż albo zostały wypowiedziane w innych rodzajowo sprawach albo w zmienionym stanie prawnym. Analizując bowiem stan prawny, nie można zapominać o istotnych zmianach w zakresie postępowania administracyjnego wynikających z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W uzasadnieniu do projektu tego aktu prawnego wskazano, że nowe rozwiązania przyczynią się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli przez wprowadzenie zasad i szczegółowych regulacji pozwalających na efektywniejszą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (m.in. zasada przyjaznej interpretacji prawa i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony) oraz na wykorzystanie metod polubownego rozwiązywania kwestii spornych (Sejm VIII Kadencji. Projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku 1183).

Jednym z rozwiązań prawnych mającym służyć realizacji celów wskazanych w uzasadnieniu do projektu były postanowienia art. 7a § 1 kpa, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jedyne wyjątki od zastosowania tej reguły zostały wprowadzone w art. 7a § 2, który w omawianej kategorii spraw nie znajduje zastosowania.

Na kanwie postanowień art. 7a § 1 kpa w orzecznictwie wskazuje się, że "Zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia" (wyrok NSA z 4.06.2020 r., II FSK 472/20). Niewątpliwie ponoszenie opłat z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogi publicznej jest obowiązkiem, przy ustalaniu którego dyrektywa wynikająca z art. 7a kpa musi być brana pod uwagę. W związku z tym automatycznie powinna być ona uwzględniana także w przypadku zmiany zakresu tego obowiązku. Niestety konieczność zastosowania art. 7a kpa w przedmiotowej sprawie nie była przez organy administracji obu instancji w ogóle analizowana, co już samo w sobie stanowi istotne uchybienie temu przepisowi. Nie wzięto również pod uwagę, że zmiana zasad przeprowadzenia postępowania administracyjnego w istotny sposób wpływa na dezaktualizację poglądów wypowiedzianych przed wprowadzeniem postanowień art. 7a kpa, które nie uwzględniały konieczności stosowania dyrektywy interpretacyjnej wynikającej z tego przepisu. Zmieniły się bowiem zasady wykładni prawa.

Z poglądów przywołanych przez organ odwoławczy za aktualny może więc być uznany tylko ten zaprezentowany w wyroku WSA w Bydgoszczy z 26.11.2019 r., II SA/Bd 684/19. Jednak po zapoznaniu się z nim należy zauważyć, że został on wypowiedziany na gruncie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z uwagi na występującą zmianę okoliczności faktycznych. Już samo to wskazuje na konieczność niezwykłe ostrożnego odwoływania się do tego poglądu. Ponadto należy zauważyć, że zasadniczą podstawą jego zaprezentowania była zmiana stanu faktycznego polegająca na określeniu innych niż pierwotnie warunków zabudowy. W przypadku wnioskowanej w przedmiotowej sprawie zmiany zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej taka okoliczność jednak nie występuje. Stan faktyczny jest bowiem cały czas taki sam, występują bowiem dokładnie te same urządzenia, usytuowane dokładnie w tym samym miejscu. Przyczyną wnioskowania zmiany jest zaś zmiana stanu prawnego a nie faktycznego. Stawki opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej wynikają z uchwały właściwego organu, stanowiącej przepis prawa miejscowego i to ten przepis się zmienił. Zmiana stanu prawnego nie może być jednak traktowana jako zmiana stanu faktycznego, gdyż są to oddzielne elementy stosunku prawnego.

W związku z tym należy uznać, że organy administracji w przedmiotowej sprawie nie odwołały się do żadnego aktualnego poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie, który mógłby znajdować zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie występuje w niej również, wbrew twierdzeniom organów administracji, zmiana stanu faktycznego, gdyż ten pozostaje niezmienny. Zmienił się jedynie stan prawny, na podstawie którego zostały wydane decyzje objęte wnioskiem o zmianę. W związku z tym dla oceny, czy w analizowanym przypadku nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 kpa, należy się zastanowić nad tym, czy zmiana stanu prawnego może być traktowana jako przesłanka uzasadniająca zmianę decyzji administracyjnej oraz czy w tym zakresie nie występują wątpliwości interpretacyjne, które mogłyby być interpretowane na korzyść Skarżącej. Już w 2009 r. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3.11.2009 r., II GPS 2/09, dopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa uzależniono nie od tego, czy zaszły zmiany okoliczności faktycznych czy prawnych, ale od tego, czy zgłoszone przez stronę żądanie dotyczy pierwotnego stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem sądu, o możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa powinno więc przesądzać to, czy strona oczekuje w istocie nawiązania nowego stosunku administracyjnoprawnego czy też zmiany stosunku istniejącego. Podkreślono, że kluczowa trudność wydaje się przy tym leżeć w zakreśleniu granicy rozdzielającej przypadki, gdy żądanie strony ma już na celu wykreowanie nowego stosunku administracyjnoprawnego od tych przypadków, gdy można uznać, że dotyczy ono jeszcze zmiany stosunku istniejącego. W przywołanym orzeczeniu sąd podkreślił, że podstawowym wymogiem, który wydaje się nasuwać, by można było mówić o tym, że żądanie strony ukierunkowane jest na zmianę istniejącego stosunku administracyjnoprawnego (a nie wykreowanie nowego), jest to, by dotyczyło ono istniejącego stosunku administracyjnoprawnego. Z istoty złożonego wniosku musi wynikać, że strona oczekuje odmiennego ukształtowania trwającego stosunku administracyjnoprawnego. Chodzi mianowicie o to, że nowy stosunek administracyjnoprawny ma stanowić kontynuację istniejącego, choć przy uwzględnieniu zmienionych okoliczności faktycznych i prawnych (tamże). Wszystkie te okoliczności występują w przedmiotowej sprawie.

Wbrew zatem twierdzeniom organów administracji orzecznictwo sądowe w zakresie możliwości zmiany decyzji administracyjnych nie było takie jednolite, jak wskazuje się na to w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. W związku z tym już wówczas można było mówić o pojawiających się w orzecznictwie wątpliwościach co do sposobu interpretacji postanowień art. 155 kpa Również w literaturze przedmiotu wskazywano, że zmiana stanu prawnego może być okolicznością przemawiającą za zmianą decyzji z uwagi na występujący interes społeczny. T. K. zasadnie eksponuje traktowanie następczej zmiany prawa jako okoliczności istotnej dla oceny istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu bądź zmianie decyzji ostatecznej. Autor ten wskazuje, że unormowane w art. 154 i 155 kpa podstawy uchylenia lub zmiany decyzji mogą być wykorzystywane jako swoisty surogat konstrukcji prawa intertemporalnego, pozwalając na "jurysdykcyjne dostosowanie do nowego prawa (w założeniu lepszego i bardziej adekwatnego do aktualnych potrzeb) ostatecznych decyzji wydanych pod rządami starego prawa, ilekroć to rozwiązanie nie zostało wyraźnie ustanowione przepisami przejściowymi" (zob. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015 r. s. 1048). W jego mniemaniu tego wariantu wykładni prawa nie wolno a limine odrzucać (tamże, s. 1048). Koncepcja ta została uznana za inspirującą i skłaniająca do dalszych dociekań (W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex (el.) 2019). To zaś co najmniej potwierdza występowanie wątpliwości co do sposobu interpretacji postanowień art. 155 kpa. Również w najnowszej literaturze stwierdzono, że "rekonstruowanie jako przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa wymogu tożsamości stanu faktycznego i prawnego stoi w sprzeczności z istotą tego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis ten został bowiem przewidziany właśnie dla tych przypadków, gdy następcza zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawi, iż zaktualizują się przesłanki wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zmianie ostatecznej decyzji administracyjnoprawnej. Słuszne jest więc stanowisko T. Kiełkowskiego, iż art. 155 kpa pozwała organowi jurysdykcyjnie reagować właśnie na następczą ewolucję determinant faktycznych decyzji administracyjnej" (M. Kondej, Tożsamość stanu faktycznego i prawnego jako wymóg konieczny zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo w trybie art. 155 Kpa, Kwartalnik Prawo – Społeczeństwo - Ekonomia, 2019, nr 2, s. 74).

W związku z tym przytoczone poglądy zaprezentowane w doktrynie jak i w orzecznictwie wskazują wprost na możliwość zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa w przypadku zmiany stanu prawnego. Dlatego też organy administracji powinny je uwzględnić w procesie stosowania prawa, a jeśli nawet ich nie akceptują, to, kierując się wskazaniami wynikającymi z art. 7a § 1 kpa, powinny uznać, że występują rozbieżności co do sposobu interpretacji postanowień art. 155 kpa i kierując się dyrektywą interpretacyjną wynikającą z pierwszego z tych przepisów, wydać decyzję na korzyść wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie postanowienia art. 7a § 1 kpa zostały pominięte całkowitym milczeniem, mimo że sprawa należy do kategorii tych, w których znajduje on zastosowanie. To zaś doprowadziło do jego naruszenia. Brak uwzględnienia rozbieżności występujących na kanwie postanowień art. 155 kpa doprowadził do jego wadliwej interpretacji. Naruszenia te miały zaś istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie była zasadna.

Decyzja, której zmiany domaga się Skarżąca, jest decyzją ostateczną, na podstawie której nabyła ona prawo do zajęcia pasa drogowego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i została obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty. Wniosek został ograniczony do żądania zmiany w zakresie ustalenia opłaty. Strona dąży zatem do zmiany zakresu swojego obowiązku określonego decyzją o ustaleniu opłaty.

Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skarżąca jako podstawę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazała art. 155 kpa, który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej w tym trybie organ bada zatem, jaki jest zakres żądania, czy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem nie naruszy przepisów prawa, a także czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (tak uchwała NSA z 3.11.2009 r., II GPS 2/09, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27.06.2000 r., FPS 12/99). Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości fakt, że skoro decyzja kończy określone postępowanie w znaczeniu materialnym i formalnym, to jej zmiana może odbywać się tylko w tak zakreślonych ramach.

Na podstawie art. 40 ust. 8 udp organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Według zaś do ust. 9, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty.

Wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty, uwzględniano stawki właściwe dla drogi powiatowej, w oparciu o stosowne postanowienia właściwej uchwały. Zmiana kategorii drogi oznacza również zmianę zarządcy drogi. W tym przypadku zarządcą drogi stał się z mocy prawa Prezydent I. w miejsce Zarządu Dróg Powiatowych. Konsekwencją tych zmian jest fakt, że droga podlega odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego. Ustalenie zatem opłaty dla innej kategorii drogi stanowi inną sprawę, a to oznacza brak tożsamości sprawy. Zezwolenie i opłata zostały Skarżącej udzielone na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, a domaga się ona ustalenia opłaty właściwej dla innej kategorii drogi. Wprawdzie urządzenia nadal pozostają lokalizacyjnie w tym samym pasie drogi, ale nie tej samej drogi, gdyż drogi innej kategorii. W konsekwencji, sam fakt konieczności przeprowadzenia analizy stanu fatycznego co do obowiązywania innych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, drogi o innej kategorii, wykracza poza zakres przesłanek określonych w art. 155 kpa. Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może natomiast polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w związku ze zmianą kategorii drogi prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie, w innym postępowaniu. Rozstrzygnięcie, którego oczekuje Skarżąca, nosiłoby wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w innym, zwykłym postępowaniu. W żadnym natomiast przypadku wymienionego trybu nie można też traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06).

Należy również zgodzić się z SKO, co znajduje odzwierciedlenie np. w wyroku NSA z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, Lex 784233, że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Niewątpliwie decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji przepisu o charakterze reformatoryjnym nie jest możliwe.

W tych okolicznościach należy przyznać rację organowi, który uznał za niedopuszczalną zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa. Z uwagi na szczególny tryb i ściśle określone przesłanki zmiany decyzji ostatecznej nie znajdują uzasadnienia okoliczności podnoszone jako naruszenie ogólnych przepisów postępowania. Ponadto, norma proceduralna nie może zmieniać reguł bezwzględnie obowiązujących.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.