Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 890/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 30 maja 2016 r. nr XVI/229/2016 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Września - część C oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Wojewody [...] (zwanego dalej: Wojewoda; skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni Nr XVI/229/2016 z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Września - część C (zwane dalej odpowiednio: Rada, Uchwała, Studium). Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności Uchwały.

Uzasadniając powyższe żądanie Wojewoda odwołał się do art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa; ustawa planistyczna), podnosząc, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (pkt. d). Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w studium określa się w szczególności: uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Wreszcie skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 9 ust. 3a ustawy planistycznej, zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Wojewody dokonanie nawet niewielkich zmian w studium wymaga posiadania analiz, w szczególności dokonaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, tak żeby możliwe było wykazanie, że wprowadzana zmiana nie powoduje utraty aktualności pozostałych treści i ustaleń studium. Tymczasem przesłane do organu wraz z dokumentacją planistyczną opracowanie zawierające analizy i Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Września (zwany dalej: Bilans) doprowadziły organ do wniosku, że Bilans ów nie przedstawia realnych potrzeb i możliwości gminy oraz realnego zapotrzebowania na nową zabudowę, a przyjęte w Bilansie założenia zostały oparte na niemierzalnych i niewiarygodnych danych. W tej mierze organ przedstawił trzy grupy zarzutów.

Po pierwsze zarzucono, że przyjęte w Bilansie, w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej, założenia w zakresie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oparte na danych prognozowanych przez autora Bilansu na podstawie samodzielnie przez niego przyjętych założeń, w sposób istotny odbiegają od założeń przyjętych w tym zakresie przez GUS, co może skutkować brakiem możliwości lokalizacji nowej zabudowy w studium, zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit a ustawy. Zdaniem Wojewody, na podstawie bowiem owych danych przyjętych przez autora Bilansu za podstawę wyliczeń maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę dla miasta i gminy Września wynosi 815 451 m2 powierzchni użytkowej, a nie 1 476 005 m2 ( miasto - 248 875 m2, gmina - 1 227 130 m2- tab. 1.1, str. 24).

Po drugie organ zarzucił, że zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej (...). Tymczasem przyjęte w Bilansie założenia, na podstawie których wyznaczone zostały ww. obszary, oparto wyłącznie na jedynym kryterium. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w cz. I, pkt. 3 opracowania (str. 6-7) za obszary te uznano tereny położone w granicach miasta Września oraz tereny położone pomiędzy istniejącymi terenami zabudowy w obrębie istniejących wsi stanowiących obszary zwartej zabudowy. Zdaniem Wojewody, który w tej mierze odwołał się do doktryny, pod pojęciem obszarów o w pełni wykształconej struktury funkcjonalno-przestrzennej rozumie się takie obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia). Wyznaczone natomiast w Bilansie obszary stanowią - poza miastem Września - w większości tereny o jednorodnej, mieszkaniowej funkcji, których nie sposób zakwalifikować do jednostek osadniczych o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej.

Po trzecie, zarzucono, iż przyjęte w ocenie finansowej Bilansu założenia zostały oparte na wirtualnych dochodach budżetu miasta i gminy Września, uzyskanych z tytułu podatku od nieruchomości po zrealizowaniu pełnego, maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę na poziomie 130 000 000 zł. Jednocześnie autor opracowania, dla obsługi 1 476 005 m2 powierzchni użytkowej nowych mieszkań (tj. powierzchni przekraczającej istniejącą obecnie na terenie miasta i gminy) zakłada zapotrzebowanie na budowę zaledwie ok. 32 km dróg, i 32 km infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego powyższa ocena finansowa w żadnej z części nie odnosi się do jakichkolwiek rzeczywistych, mierzalnych danych finansowych, w szczególności pochodzących z budżetu gminy czy z wieloletniej prognozy finansowej.

W dalszej części skargi skarżący dodał, że w przepisach art. 10 ust. 5 ustawy planistycznej (którego treść organ przytoczył), wprowadzonych w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, poza wprowadzeniem zupełnie nowego dokumentu jakim jest bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, zastosowano pojęcia nieposiadające definicji legalnych, a odnoszące się wprost do czynności formalnie niezbędnych w celu sporządzenia bilansu.

Zdaniem Wojewody do sporządzenia bilansu, poza wiedzą fachową i doświadczeniem zawodowym, niezbędne jest wykorzystanie analiz, prognoz oraz istniejących danych statystycznych i finansowych. Pomimo braku przepisów wykonawczych odnoszących się do metodologii sporządzania czy też definicji pojęć użytych w art. 10 ust. 5 ustawy, bilans nie może stanowić opracowania nierzeczywistego, nierzetelnego i być oparty na nierealnych danych. W ocenie organu skutkiem braku uwzględniania wyników analiz i rzeczywistych wyników bilansu w ustaleniach treści studiów, a następnie w treści planów miejscowych, jest występowanie silnie negatywnego zjawiska chaotycznego rozlewania się zabudowy i braku racjonalnego jej rozmieszczenia w przestrzeni. Tymczasem zjawisko lokalizacji zabudowy na terenach niedostosowanych do jej przyjęcia i terenach wymagających znaczących nakładów inwestycyjnych na cele publiczne, bardzo podnosi koszty funkcjonowania gmin spowodowane m.in. wysokimi kosztami budowy infrastruktury technicznej i społecznej. Skutkiem nieprzestrzegania ww. zasad jest także znacząca nadpodaż terenów pod zabudowę.

Konkludując organ stwierdził, że mając powyższe na uwadze, bilans terenów nie może stanowić jedynie matematycznego uzasadnienia prowadzonej wcześniej polityki przestrzennej nie uwzględniającej wymagań ładu przestrzennego, efektywności gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych. W ocenie Wojewody należy dążyć do tego, żeby prowadzone działania analityczne pozwoliły na uzyskanie rzetelnych i realnych wyników, pozwalających na tworzenie dokumentów planistycznych zawierających treści i ustalenia oparte na rzeczywistych możliwościach i potrzebach gminy, tak aby stworzyć narzędzia przeciwdziałania ww. negatywnym zjawiskom. Według skarżącego Bilans stanowi opracowanie sporządzone wyłącznie na potrzeby uzasadnienia przyjętych zmian w studium, a przyjętych założeń, wykorzystanych danych oraz wyników Bilansu nie można uznać za rzetelne.

Uzasadniając żądanie skargi Wojewoda wskazał, że Bilans sporządzony na potrzeby zmiany studium nie może stanowić podstawy do określenia warunków i ustaleń wynikających z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy, co z kolei może stanowić przesłankę do stwierdzenia naruszeniem zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewoda nadmienił także, że pismem z dnia 20 lipca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września złożył wyjaśnienia odnoszące się wprost do Bilansu, jego założeń oraz wyników. W wyjaśnieniach przedstawił rozszerzoną interpretację założeń przyjętych w celu określenia maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz wyznaczenia obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto uzupełnił dane finansowe przedstawione w Bilansie o informacje z Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta i Gminy Września. Zdaniem Wojewody jednak powyższe uzupełnienie nie stanowi treści samego Bilansu, stąd też nie mogło stanowić bazy do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie było przedmiotem uchwały z dnia 30 maja 2016 r.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, a jego ustalenia stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych (decyzje o pozwoleniu na budowę). W związku z powyższym plan miejscowy musi ściśle spełniać wymagania określone przepisami prawa wskazujące na zasady i tryb jego sporządzenia. Nadto uchwały podejmowane przez organy samorządowe, zwłaszcza uchwały będące aktami prawa miejscowego, do których zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, winny zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyrok z dnia 6 czerwca 1995 r. - SA/Gd 2949/94). Rygory te w świetle orzecznictwa NSA mają zapewnić jednolitość, precyzję i jasność uchwał. Są wyrazem postulatów kierowanych pod adresem systemu prawa i zasad techniki legislacyjnej."

W odpowiedzi na skargę Rada nie uznając argumentów skargi wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady procedura uchwalania studium przebiegła zgodnie z art. 11 ustawy planistycznej, a treść studium uwzględnia wszystkie wymogi ustawowe oraz jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie skarżący organ nie wskazał, zdaniem Rady, na żadne naruszenia dotyczące procedury uchwalania studium, ani też nie wskazał żadnych treści tego dokumentu, które mogłyby powodować nieważność Uchwały. Według Rady sporządzenie Bilansu nie stanowi elementu uchwalania studium w rozumieniu ustawy planistycznej, tj. art. 11 ustawy. Nie jest również częścią samego studium, ani załącznikiem do Studium. Kolejno Rada odniosła się do merytorycznych zarzutów skierowanych do samego Bilansu.

W ocenie Rady Bilans został sporządzony z uwzględnieniem wszystkich ustawowo wskazanych wymogów z art. 10 ust. 5 Ustawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Rada wyjaśniła, że ze względu na wieloaspektowy charakter analizy, ograniczony zasób informacji statystycznych i niepewność prognozowania, a przede wszystkim brak wytycznych i kryteriów dokonywania bilansu wynikających z przepisów prawa, opracowanie zostało sporządzone na podstawie przyjętych generalnych założeń i wskaźników. Jednocześnie przepisy Ustawy nie wprowadziły szczegółowych kryteriów oceny przedmiotowych analiz i ich wpływu na oszacowanie zapotrzebowania na nową zabudowę.

Podniesiono, że w zakresie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażonego w ilości powierzchni użytkowej zabudowy dla określenia powierzchni użytkowej istniejącej zabudowy jako podstawę obliczeń przyjęto zasięgi terenów aktualnie zainwestowanych na podstawie przeprowadzonej analizy funkcjonalno-przestrzennej w oparciu o bazę danych obiektów topograficznych i zdjęcia satelitarne oraz zgeneralizowane wskaźniki intensywności zagospodarowania w odniesieniu do poszczególnych funkcji terenów na obszarze miasta i gminy. Takie podejście pozwoliło na zastosowanie klasyfikacji poszczególnych kategorii terenów przeznaczonych pod zabudowę w studium oraz określenie powierzchni użytkowej istniejącej zabudowy dla wszystkich kategorii terenów. Ze względu na fakt, iż studium powstawało w różnych okresach, a w kolejnych zmianach stosowano zróżnicowane nazewnictwo terenów, na potrzeby Bilansu do grupy "terenów zabudowy mieszkaniowej" zaliczono: tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, obszary przeznaczone pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla zorganizowanej działalności inwestycyjnej, obszary osiedleńcze (oznaczone symbolem literowym M) oraz tereny zwartego zainwestowania wsi z dopuszczeniem realizacji uzupełniających funkcjami wzajemnie niekolidującymi (uzupełnione symbolem literowym M). Kategorie te obejmują zatem nie tylko budynki mieszkalne, ale także szeroko pojęte funkcje uzupełniające, np. budynki usługowe, garażowe, gospodarcze oraz budynki o funkcji mieszanej. Rada wyjaśniła także, że na podstawie przeprowadzonej analizy funkcjonalno-przestrzennej określono zasięgi terenów aktualnie zainwestowanych, a dla określenia powierzchni użytkowej istniejącej zabudowy przyjęto zgeneralizowane wskaźniki intensywności zagospodarowania w odniesieniu do poszczególnych funkcji terenów na obszarze miasta i gminy na podstawie analizy dokumentów planistycznych, w tym dla terenów zabudowy mieszkaniowej wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 0,30 dla miasta i 0,15 dla gminy oraz dwie kondygnacje nadziemne.

Jednocześnie Rada wyjaśniła, że powierzchnia użytkowa mieszkań określona przez GUS, ze względu na odmienną metodologię, nie może być porównywana z powierzchnią użytkową zabudowy oszacowaną w Bilansie na podstawie przyjętych założeń. Powierzchnię stanowiącą punkt wyjścia dla określenia zapotrzebowania należy, zdaniem Rady, traktować jako maksymalne możliwości wzrostu intensywności zagospodarowania na terenach już zainwestowanych i pełniących poszczególne funkcje. Tym samym, pomimo iż powierzchnia oszacowana na podstawie przyjętych założeń jest wyższa od powierzchni użytkowej mieszkań podanej przez GUS, tereny te nie będą stanowiły nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Rada podkreśliła, że obowiązujące przepisy nie określają metodologii oszacowania powierzchni i na potrzeby opracowania Bilansu gmina może ją sama określić nie opierając się na danych GUS. Dodatkowo samo przeznaczenie terenu na cele mieszkaniowe w praktyce nie musi, jej zdaniem, oznaczać szybkiej realizacji tego rodzaju inwestycji, ponieważ decyzje podejmują najczęściej prywatni właściciele terenów (rozpoczynając budowy mieszkań samodzielnie lub sprzedając grunt firmie developerskiej). Zatem dla zapewnienia realnej i niezbędnej dla mieszkańców liczby mieszkań gmina musi brać pod uwagę również taki czynnik rynkowy.

Dalej Rada wyjaśniała, że dla tak oszacowanej powierzchni użytkowej istniejącej zabudowy na "terenach zabudowy mieszkaniowej" założono wzrost zapotrzebowania na nową zabudowę na poziomie 8,0% powierzchni użytkowej istniejącej zabudowy na obszarze miasta oraz 46,6% na obszarze gminy osiągając, w przeliczeniu na powierzchnię użytkową zabudowy, 191.442 m2 dla obszaru miasta i 943.946 m2 dla obszaru gminy (wartości te mieszczą się w przedziale wzrostu przeciętnej powierzchni użytkowej mieszkań w założonej perspektywie planistycznej). Zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy zapotrzebowanie na nową zabudowę zwiększono o 30% w stosunku do wyników analiz, osiągając poziom 248.875 m2 dla obszaru miasta i 1.227.130 m2 dla obszaru gminy.

Wywodzono także, że według danych prognozy demograficznej GUS opracowanej dla powiatów oszacowano spadek liczby ludności w 2045 roku na poziomie ok, 7%. W Bilansie wskazano jednak na niepewność prognozowania demograficznego, które nie jest w stanie przewidzieć faktycznych zjawisk w przestrzeni, które w istotny sposób mogą odwrócić dotychczasowe tendencje zmian liczby ludności. Potwierdzeniem przedmiotowego problemu jest, zdaniem Rady, m.in. zakładana liczba ludności według stanu na 2015 roku, która - według tej samej prognozy demograficznej - odbiega na niekorzyść od faktycznej liczby ludności zewidencjonowanej w tym roku. Rozbieżność ta pozwala zakładać różnicę pomiędzy prognozowaną a rzeczywistą liczbą ludności w perspektywie 30 lat na poziomie nawet 12%, biorąc pod uwagę jedynie liniową tendencję wzrostu, a tym samym odwrócenie prognozowanego trendu zmian i wzrost, a nie spadek, liczby mieszkańców. Z tego względu, w ocenie Rady, prognoza demograficzna prezentowana przez GUS w odniesieniu do całych powiatów nie może stanowić wyłącznej podstawy oszacowania zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową. Jak stwierdzono w Bilansie "powyższe uwarunkowania wymagają powiązania wyników prognozy demograficznej z aktualnymi czynnikami rozwoju społeczno-gospodarczego".

Odnosząc się do skargi, Rada argumentowała, że skarżący w uzasadnieniu skargi wskazuje, że bilans zawiera założenie dot. wzrostu liczby ludności "wbrew przyjętym przez GUS trendom". Tymczasem oparcie analiz bilansu wyłącznie na danych publikowanych przez GUS, bez uwzględnienia rzeczywistej sytuacji w gminie Września, doprowadziłoby według Rady do całkowicie błędnych wniosków, na co wskazano w treści Bilansu (4. Prognoza demograficzna - str. 21). Przy przyjęciu trendów wskazywanych przez GUS liczba ludności w perspektywie 30 lat powinna zmniejszyć się o 7%. Tymczasem liczba ludności gminy systematycznie rośnie i to bez uwzględnienia czynnika związanego z budową w latach 2015-2016 fabryki Volkswagen oraz jej kooperantów, co wpłynie na migrację na teren gminy nowych pracowników i ich rodzin. Istotne różnice trendów wykazano w załączonej tabeli. Odnosząc się do zamieszczonych w niej danych Rada wskazał, że łatwo zauważyć, że tylko w przypadku wykorzystania trendów ogólnopolskich w odniesieniu do Gminy Września w roku 2009 liczba jej mieszkańców spadłaby do 43.448 osób zamiast wzrostu do 44.400 osób (różnica pomiędzy błędu wynosi 952 osoby). Podobnie pomiędzy rokiem 2009 i 2014 - liczba mieszkańców gminy wzrosłaby zaledwie do 44.761 osób, zamiast faktycznego wzrostu do 45.820 osób (różnica błędu wynosi aż 1.059 osób). Zatem już w okresie badanym widoczne są istotne różnice pomiędzy trendami wskazanymi przez GUS na poziomie ogólnokrajowym i regionalnym, a rzeczywistą sytuacją w gminie Września. Uwzględnienie tej specyfiki jest zatem, zdaniem Rady, w pełni uzasadnione i w żadnym wypadku nie może to być przesłanką do stawiania zarzutów dot. oparcia bilansu na "niemierzalnych, niewiarygodnych danych". Wskazano także, że specyfikę gminy Września potwierdzają także dane opracowane przez GUS i wskazane już w treści bilansu (odwołano się do tabel zamieszczonych w bilansie (Tabela 3.2.1., Tabela 3.2.2., Tabela 3.2.3.).

W świetle powyższych argumentów w ocenie Rady, przy opracowywaniu prognozy na kolejne 30 lat, konieczne jest uwzględnienie istotnych różnic pomiędzy statystykami GUS, a rzeczywistymi trendami występującymi na terenie gminy Września.

Konieczne jest również uwzględnienie wielu innych czynników, które będą wpływać także pośrednio na wzrost liczby mieszkańców gminy i tym samym zapotrzebowania na nowe tereny pod budownictwo mieszkaniowe. Do takich czynników należy, w jej ocenie, przede wszystkim duża dynamika inwestycji gospodarczych. Dzięki powstaniu na terenie gminy fabryki samochodów Volkswagen, w której ma znaleźć zatrudnienie ok. 3 tys. osób, nastąpił pewnego rodzaju boom inwestycyjny również na lokalnym rynku mieszkaniowym. W tej sytuacji w perspektywie kolejnych lat należy spodziewać się jeszcze większego wzrostu liczby mieszkańców gminy i zapotrzebowania na nowe tereny mieszkaniowe - być może nawet większe niż wynika to z analizy czynników demograficznych. Dla wyjaśnienia wpływu czynnika inwestycji gospodarczych na rzeczywiste potrzeby w zakresie powierzchni użytkowej mieszkań dokonano analizy, w której wykorzystano badania przeprowadzone nie tylko przez GUS, ale również firmę Volkswagen, Deloitte oraz portal Pracuj.pl, które przedstawiono.

Na podstawie powyższych wniosków Rada doszła do wniosku, że prognoza demograficzna dokonywana przez GUS nie może stanowić wyłącznej podstawy do oszacowania zapotrzebowania na nową zabudowę. Jednym z powodów jest właśnie na obszarze miasta i gminy Września pojawianie się dużych inwestorów o istotnym zapotrzebowaniu na siłę roboczą oraz ich kooperantów, co w perspektywie kilku najbliższych lat może korzystnie wpłynąć na stan i strukturę ludności. Ze względu na potrzebę pozyskania wykwalifikowanej siły roboczej konieczne będzie zaproponowanie nowych przestrzeni inwestycyjnych przeznaczonych pod zabudowę. Rada podkreśliła, że Gmina Września, szczególnie w ostatnich latach postrzegana jest przez potencjalnych inwestorów jako bardzo atrakcyjne miejsce do rozwoju biznesu. Korzystne położenie Wrześni, dogodny układ dróg krajowych, bliskość autostrady A2, linii kolejowych oraz dobrze przygotowane tereny inwestycyjne przyciągają inwestorów. Podkreślono, że budowa na terenie gminy Wrześni fabryki Volkswagen, która będzie zatrudniać kilka tysięcy osób (dodatkowo kilka tysięcy w podmiotach powiązanych z fabryką oraz usługach dla ludności) jest dla kolejnych inwestorów doskonałym dowodem, że właśnie w tej gminie warto lokować swoje fabryki. Zdaniem Rady z oczywistych względów spowoduje to dalszy i dużo bardziej dynamiczny wzrost liczby mieszkańców oraz zapotrzebowania na kolejne tereny pod budowę mieszkań. Potwierdza to również dotychczasowa sytuacja na lokalnym rynku nieruchomości, ponieważ pomimo bogatej oferty developerskiej (16 developerów) stale występuje duże zapotrzebowanie na nowe mieszkania. W przypadku budowy domów wielorodzinnych na nowych osiedlach, mieszkania są często w 100% sprzedane już na etapie rozpoczęcia inwestycji (dosłownie - budowy fundamentów). Rada argumentowała, że na terenie Gminy Września sprzedaje się rocznie ok. 600 nowych mieszkań, a przy porównaniu do średniej krajowej wartość ta powinna wynosić ok. 115 rocznie. Jednocześnie następuje nasycenie terenu miejskiego i coraz większa potrzeba zapewnienia terenów mieszkaniowych poza obrębem samego miasta. Nasycenie liczby mieszkańców Wrześni w przeliczeniu na 1 km2 jest już większe niż w Poznaniu tj. 2.287 osób / km2 w stosunku do 2.197 osób na km2. Z kolei potrzebę zapewnienia terenów mieszkaniowych poza obrębem miasta potwierdza obserwowany w ostatnich latach przyrost liczby mieszkańców na terenach wiejskich (przyrost liczby ludności na terenie wsi wynosił odpowiednio 2,2 w roku 2004, 3,6 w roku 2009 i 3,8 w roku 2014). Jednocześnie nowe tereny mieszkaniowe zachowują swoją wcześniejszą funkcję najczęściej rolniczą, aż do czasu faktycznej realizacji inwestycji mieszkaniowych. Podkreślono, że Gmina oczekuje również na zakończenie prac nad programem rządowym "Mieszkanie Plus", ponieważ jest zainteresowana potencjalnym wskazaniem części terenów mieszkaniowych do wykorzystania w takim programie lub alternatywnie wykorzystania części terenu do zapewnienia większej liczby tanich mieszkań lokatorskich poza tym programem.

Kolejno Rada wywodziła, że w zakresie ustaleń dotyczących wyznaczenia obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych ze względu na brak precyzyjnych kryteriów określania takich obszarów zawartych w przepisach ustawy, założono, że kryterium obszarów zurbanizowanych, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w zakresie niewymagającym istotnych inwestycji infrastrukturalnych spełniają właśnie obszary zwartej zabudowy. Dla oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych przyjęto wolne przestrzenie pomiędzy istniejącymi terenami zainwestowanymi, położone przy istniejących ciągach komunikacyjnych, w który przebiegają sieci infrastruktury technicznej (stąd też w ocenie finansowej nie wskazywano potrzeb inwestycyjnych w zakresie wyposażania tych terenów w sieci infrastruktury komunikacyjnej i technicznej). W analizie pominięto natomiast zabudowę rozproszoną, która zlokalizowana jest najczęściej poza zasięgiem istniejącej infrastruktury komunikacyjnej i technicznej.

Odnosząc się wreszcie do zarzutów dotyczących oceny finansowej Rada wskazał, że przeprowadzona analiza obejmuje oszacowanie prognozowanych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości możliwych do uzyskania jedynie po zrealizowaniu maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę w perspektywie 30 lat. Oznacza to, że w sytuacji braku pełnego wykorzystania wyznaczonych terenów nie będzie potrzeby realizacji inwestycji związanych z rozbudową infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Ponadto zobrazowana wielkość dochodów podatkowych nie miała wpływu na dalsze ustalenia dotyczące kosztów budowy dróg publicznych oraz realizacji infrastruktury technicznej. Wskazano, że zakłada się, że gmina będzie kształtowała politykę przestrzenną w oparciu o aktualne potrzeby i możliwości rozwoju, a uruchamianie kolejnych terenów inwestycyjnych będzie realizowane na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowiących podstawę do realizacji planowanych inwestycji z zakresu zadań własnych. Określenie długości dróg i infrastruktury technicznej nastąpiło na podstawie przyjętego współczynnika na poziomie 10% powierzchni terenów zabudowy mieszkaniowej wskazanych w Bilansie (tj. 32.600 m długości x 12 m szerokości = 391.200 m2), a nie powierzchni użytkowej zabudowy mieszkaniowej. Pozostałe tereny będą obsługiwane poprzez drogi wewnętrzne i przyłącza do infrastruktury technicznej. Wskazano także, że oszacowane koszty budowy nowych dróg i infrastruktury technicznej zostały powiązane ze średnim poziomem aktualnych wydatków inwestycyjnych na poziomie 6.200.000 zł rocznie (tab. 5.1), co pozwoliło stwierdzić, że inwestycje w tym zakresie mogą zostać zrealizowane (łączny szacowany koszt to 77.097.491 zł - wartość skorygowana ze względu na oczywisty błąd rachunkowy w treści Bilansu, w której podano pierwotnie kwotę 57.575.281 zł). Wywodzono również, że możliwość uzupełniania istniejącej i budowy nowych sieci infrastruktury technicznej potwierdzają także dane Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta i Gminy Września na lata 2015-2020, przyjętej uchwałą nr 11/30/2014 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 18 grudnia 2014 r., zgodnie z którą na wydatki inwestycyjne przeznaczono ponad 70 min zł przy znacznie krótszej perspektywie czasowej. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Rady, nie sposób zgodzić się z brakiem odniesienia oceny finansowej Bilansu do rzeczywistych, mierzalnych danych finansowych, ponieważ prognozowane koszty budowy dróg i infrastruktury technicznej odniesiono do powierzchni planowanych terenów oraz powiązano z poziomem aktualnych wydatków inwestycyjnych z budżetu gminy. Przy tej okazji Rada podkreśliła, że rzeczywista zabudowa terenów mieszkaniowych będzie następowała w powiązaniu z rozwojem inwestycji przemysłowych, co dla budżetu gminy oznacza istotny wzrost kwot uzyskiwanych z podatków od firm oraz PIT, które pozwolą, podobnie jak dotychczas, finansować realizację infrastruktury niezbędnej dla terenów mieszkaniowych. W przypadku ewentualnego spadku dynamiki inwestycji przemysłowych nastąpi również spadek zainteresowania nowymi mieszkaniami i brak potrzeby prowadzenia inwestycji w nową infrastrukturę na nowych terenach. Zatem niezależnie od sposobu prognozowania źródeł finansowania i nawet w przypadku konieczności poniesienia większych od szacowanych w Bilansie kosztów, Gmina Września będzie w stanie zrealizować inwestycje w niezbędną infrastrukturę.

Reasumując Rada stwierdziła, że gmina ma dowolność w wyborze metod badawczych, źródeł danych, metod opracowania prognoz itp. Może zatem dokonywać własnych ocen różnego rodzaju czynników wpływających na politykę przestrzenną uwzględniając lokalną specyfikę, która może znacząco odbiegać od czynników i trendów regionalnych oraz ogólnopolskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 j.t., zwanej dalej: Usg) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 Usg. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.m.in. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności , wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 Usg.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała wskazana powyżej. Jak wynika z części wstępnej tej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 Ustawy), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa). Z tych względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach swej kognicji.

Oceny, czy zaskarżona zmiana studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności uchwały przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 Ustawy. W myśl tego przepisu - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 18 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777).

W tym miejscu należy zwrócić także uwagę również na to, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 w "nowym" jego brzmieniu nie wprowadza całkiem nowego unormowania, ale - na skutek nowelizacji poprzez dodanie dalszej jego treści - cyt: ",uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" - do już istniejącego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7, nastąpiło uszczegółowienie jego treści poprzez dopełnienie struktury składowej poprzednio brzmiącej normy prawnej, nadając jej obecnie bardziej konkretny charakter normatywny, ukierunkowujący jakie elementy "w szczególności" należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych.

Podkreślić także należy, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, iż tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia także wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Oznacza to, że tylko "istotne naruszenie zasad sporządzania", jak i "istotne naruszenie trybu sporządzania" oraz naruszenie właściwości organów studium, czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, że regulacja art. 10 ust. 1 formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko stosując wykładnię językową, lecz także wykładnię celowościową, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., II OSK 856/09, LEX nr 552886).

Artykuł 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego konstrukcja ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego studium, a regulacje tam zawarte obejmują dwie kategorie spraw: uwarunkowania i kierunki. Uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1-15 ustawy to okoliczności faktyczne istniejące w chwili sporządzania stadium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1-16 to ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Jakkolwiek art. 10 ust. 1 i ust. 2 zawiera otwarty katalog ukierunkowań i kierunków o czym świadczy określenie "w szczególności", to poprzez określenie w art. 10 ust. 1 i ust. 2 wymaganego zakresu studium, należy uznać, że jeżeli wymienione w tychże przepisach zagadnienia występują w gminie to muszą być uwzględnione lub określone w studium jako całości.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Należy wyraźnie wskazać, że w art. 10 ust. 2 ustawy wprowadzono zmianę w punkcie 1 stanowiąc, iż w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego; b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. W art. 10 ust.5 i 7 ustawodawca szczegółowo określił tryb sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, przyjmując, że podstawę opracowania stanowią analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz prognozy demograficzne.

Na gminy nałożony został zatem obowiązek sporządzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych w celu wyważenia interesu społecznego i publicznego, w tym realizacji wprowadzonej zasady koncentracji zabudowy w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej i wykazania zapotrzebowania na nową zabudowę poza takimi jednostkami osadniczymi, a także zweryfikowania możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stosownie do art. 10 ust. 5 pkt 6 Ustawy w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne gminy we wskazanym zakresie przekraczają możliwości finansowania, to wówczas organ wykonawczy gminy musi dokonać zmian w opracowywanym akcie w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do swoich możliwości finansowych. Podobnie jest przy ocenie zapotrzebowania na nową zabudowę ze względów demograficznych, która dokonywana jest według oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej. W myśl art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a) i b) Ustawy lokalizowanie nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, w podziale na funkcje, jest dopuszczalne tylko, gdy powierzchnia zabudowy w jednostkach osadniczych jest niewystarczająca.

Analiza przytoczonych uregulowań prowadzi do wniosku, że dotyczą one kwestii stricte mieszczących się w ramach zadań własnych gminy. Gmina samodzielnie dokonuje wspomnianych analiz dla uzasadnienia powstania nowej zabudowy poza jednostkami osadniczymi o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dziedzina ta nie wymaga konsultacji, czy uzgodnień z innymi organami.

Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie miało miejsca naruszenie tego rodzaju, które powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały. W szczególności zaś nie są uzasadnione zarzuty postawione w skardze na Uchwałę. Co do zasady Sąd podzielił natomiast stanowisko Rady zawarte w odpowiedzi na skargę.

Należy bowiem stwierdzić, odnosząc się do zarzutów skargi, że koncentrują się one na kwestii prawidłowości Bilansu. Tymczasem Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jego ustaleń. Po pierwsze wskazać należy, że Bilansu dokonuje samodzielnie Gmina i brak szczegółowych przepisów dotyczących jego sporządzenia w zakresie metodologii i źródeł danych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, weryfikacji podlega prawidłowość przyjętych metod jego wykonania i danych stanowiących podstawę jego pracowania. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Argumentacja Rady, przemawiająca za prawidłowością metodologiczną opracowania, jak i źródła danych stanowiących jego podstawę nie budzą zastrzeżeń. Wątpliwości takie zaś budziłoby bezkrytyczne, nieuwzględniające realiów danego terenu pod względem infrastruktury, prognoz rozwoju oraz specyfiki gospodarczej oparcie się wyłącznie na uśrednionych w skali całego kraju, czy też województwa danych GUS. Bilans ma wskazywać na realne i rzeczywiste uwarunkowania i zapotrzebowanie gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazać na potencjalne przyszłe obciążenia finansowe gminy z tego tytułu. Dlatego przeprowadzenie przez Gminę własnych analiz z uwzględnieniem specyfiki obszaru pod względem prognoz rozwoju, przemysłu, usług, napływu pracowników i ich rodzin w związku z rozwojem dużych zakładów pracy, demograficzną tendencją wzrostową, istniejącej infrastruktury itp. oraz uzasadnienie przyjętych wskaźników i metod wyliczeń należy uznać za całkowicie prawidłowe. Zdaniem Sądu Bilans stanowi opracowanie spójne, kompletne, przejrzyste i logiczne. Fakt odbiegania danego obszaru od średniej "statystycznej" nie może być a priori traktowany jako nieprawidłowość, wymaga jednak pogłębionej analizy i uzasadnienia dla przyjętych odstępstw. Tak też postąpiono przy sporządzaniu Bilansu i dlatego Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w jego sporządzeniu, a dalej nieprawidłowości w samym Studium.

Na marginesie Sąd stwierdza, że nie jest zrozumiałym zamieszczenie w końcowej części skargi (zacytowanej wcześniej) rozważań dotyczących aktów prawa miejscowego i planów zagospodarowania przestrzennego, albowiem skarga dotyczyła Studium, nie planu, a nadto Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Wobec prawidłowego trybu sporządzenia Studium oraz braku naruszenia zasad jego sporządzania Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.