Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 908/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 4, art. 128 ust.4, art. 132 ust. 6, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 24, art. 30
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 700
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi A. B., J. B., J. M. B., B. K., M. K., T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A. B., J. B., J. B., B. K., M. K., T. K. kwotę 6187 (sześć tysięcy sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 i; - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. B., J. B., T. K. oraz J. B., reprezentowanych przez radcę prawnego P. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. B., T. K., J. B., A. B., B. K. oraz M. K. w łącznej wysokości 76.161,00 zł, za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 39,3800 ha oraz nr [...] o pow. 15,0500 ha, położonej w gminie [...], obręb [...], powiat [...] oraz zobowiązującej [...] S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - utrzymał w mocy ww decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], przedmiotowa nieruchomość została objęta realizacją inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] pn.: "[...]".

W dniu wydania ww decyzji lokalizacyjnej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...] wysokiego ciśnienia DN 500, uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., na mocy art. 24 ust. 1 specustawy gazowej, ograniczono sposób korzystania m.in. z ww nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy ww. inwestycji, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii.

Na zlecenie Wojewody [...] rzeczoznawca majątkowy, sporządził w dniu [...] listopada 2011 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość rynkową szkód powstałych na nieruchomości na kwotę 53 622,00 zł., zakwestionowany przez strony postępowania. W związku z odmową rzeczoznawcy majątkowego potwierdzenia aktualności powyższego operatu szacunkowego kolejny rzeczoznawca majątkowy H. J. sporządził nowy operat szacunkowy, w którym oszacował wartość szkód powstałych na nieruchomości na kwotę 54 681,00 zł. W wyniku rozpoznania zarzutów, w szczególności na skutek zaktualizowania bazy nieruchomości porównawczych, ten sam rzeczoznawca majątkowy wraz z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia 24 lipca 2014 r., sporządził nowy operat szacunkowy dniu [...] lipca 2014 r., w którym oszacował wartość powstałych szkód na kwotę 75 747 zł.

Skarżąca A. B. działając poprzez swojego pełnomocnika pismami z dnia 22 i 23 kwietnia 2015 r. wniosła o przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy M. B.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] odmówił przeprowadzenia dowodu z ww opinii rzeczoznawcy M. B. i ostatecznie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz ww współwłaścicieli w łącznej wysokości 76 161,00 zł., tytułem powstałych szkód wskutek ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości oraz zobowiązał [...] S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ podniósł, że podczas badania przeznaczenia planistycznego biegły wskazał, iż nieruchomość położona jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nieruchomość znajduje się na obszarze terenów rolnych, na terenie regionalnych korytarzy ekologicznych oraz na terenie zagrożenia powodziowego. Natomiast dla obszaru, na którym znajduje się [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r., zgodnie z którym dla obszaru strefy kontrolowanej na działkach nr [...] i nr [...] obowiązuje zakaz wznoszenia budynków, sadzenia drzew, krzewów i podejmowania działalności mogącej zagrozić trwałości [...]. Zapisy planu nie mogą spowodować zmiany użytkowej terenów rolnych. Przebieg [...] przewidziany w ww decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest tożsamy z przebiegiem [...] wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stan nieruchomości został przyjęty na dzień [...] grudnia 2009 r. (data wydania przez wojewodę decyzji lokalizacyjnej), na dzień [...] listopada 2013 r, (data rozpoczęcia robót związanych z budową [...]) oraz na dzień [...] lipca 2014 r. (data zakończenia robót i przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego). W analizowanym opracowaniu biegły określił: szkody trwałe (zmniejszenie wartości gruntu w strefie kontrolowanej [...] oraz trwałe wyłączenie części nieruchomości z produkcji na skutek lokalizacji naziemnych elementów infrastruktury), jak również szkody tymczasowe (utracone pożytki rolne, zmniejszenie zdolności produkcyjnej na gruntach ornych w okresie porekultywacyjnym w latach 2012 - 2015 oraz konieczność głęboszowania działki). Biegły analizował obszar rynku gminy [...], [...] w okresie od lipca 2012 r. do lipca 2014 r. Na skutek przeprowadzonego badania stwierdzono, że na rynku zanotowano 15 transakcji nieruchomościami rolnymi o powierzchni powyżej 1 ha. Ceny zawierały się w przedziale od 8,61 zł/m2 do 20,17 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 13,84 zł/m2. Oszacowania wartości gruntu dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Łączna wartość wszystkich szkód powstałych na nieruchomości (wartość szkody trwałej w wysokości 46.202,00 zł oraz szkód tymczasowych w wysokości 29.959,00 zł), została ustalona na kwotę 76.161,00 zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał stronom należne odszkodowanie.

We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zakwestionowali ustalone odszkodowanie w zakresie kwoty przyznanej za szkodę trwałą związaną ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Zarzucono niewłaściwą ocenę przez organ wojewódzki sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz nie uwzględnienie wniosku o powołanie w sprawie nowego biegłego. Podniesiono, że budowa nowego [...] spowodowała dalszy spadek wartości nieruchomości, niezależnie od skutków spowodowanych wcześniejszym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że biegły nie uwzględnił, iż zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości skarżących możliwa była realizacja zabudowy mieszkaniowej, usługowej, siedliskowej oraz rekreacyjnej. Konsekwencją powyższego błędu było przyjęcie w wycenie do porównania niewłaściwych nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania w zaniżonej wysokości.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, organ odwoławczy wydał zaskarżoną do Sądu decyzję podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody [...] uznając, iż operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2015 r. został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego prawidłowo. W szczególności rzeczoznawca majątkowy uwzględnił uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący na przedmiotowej nieruchomości [...] w przebiegu wskazanym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu [...] w [...] i wskazał, że w związku z tym zmiana przydatności użytkowej, zmiana korzystania z nieruchomości oraz trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości nie zachodzą. Biegły prawidłowo uznał, że jedyną szkodą trwałą, obok szkody związanej z posadowieniem naziemnych elementów infrastruktury, jest współkorzystanie z nieruchomości, gdyż zgodnie z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości występuje zakaz wznoszenia budynków, sadzenia drzew, krzewów i podejmowania działalności mogącej zagrozić trwałości [...]. Powyższą okoliczność potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia [...] lutego 2015 r., jak również zaświadczenie wydane przez Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...]. W związku z tym organ uznał, że utrata wartości nieruchomości miała miejsce w dacie uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro dany rodzaj infrastruktury był przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do przyjęcia, że dopiero na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej w pełnym zakresie nastąpiły skutki wymienione w § 43 ust. 3 rozporządzenia, tj. doszło do zmiany warunków korzystania z nieruchomości, nastąpiła zmiana przydatności użytkowej i wystąpiły trwałe ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Przedmiotowa działka stanowiła nieruchomość rolną, taki był jej faktyczny sposób zagospodarowania. W związku z tym przeznaczenie jej pod budownictwo mieszkaniowe i jednorodzinne nie mogłoby zostać zrealizowane ze względu na istniejący na gruncie stary [...] oraz objęcie części wycenianej nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wyłącza możliwość wykorzystania jej pod zabudowę. Stąd nie mogła być uwzględniona wskazana przez skarżących a przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, możliwość przekwalifikowania w niedalekiej przyszłości przedmiotowych działek na działki budowlane.

Niezależnie Minister podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Roszczenia określone przez powyższy przepis maja charakter cywilno-prawny, zaś organem właściwym do ich dochodzenia jest sąd powszechny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. B. J. B. J. B., B. K., M. K., T. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie:

1) art. 128 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez: ustalenie odszkodowania nie odpowiadającego wysokości poniesionych przez skarżących szkód - tj. nieuwzględnienie faktu, iż lokalizacja [...] relacji [...]-[...] na działkach nr [...] i nr [...] spowodowała spadek wartości nieruchomości niezależnie od wcześniejszego spadku wartości nieruchomości z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r.;

2) § 43 ust 3 pkt 1 - 3 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez pominięcie w odszkodowaniu przyznanym skarżącym takich czynników jak: zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie powołanie kolejnego biegłego celem ustalenia wysokości odszkodowania;

4) art. 80 k.p.a. poprzez nadanie mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo iż operat w zakresie określenia szkody tymczasowej pomijał elementy wymienione § 43 ust 3 pkt 1 - 3 Rozporządzenia tj.: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w i sposobie korzystania z nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisano stan sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty. W szczególności podkreślili, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał selektywnej i kierunkowej oceny sprawy, pomijając szereg istotnych okoliczności wskazujących na istnienie wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji odszkodowawczej, podnoszonej w toku postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślili, iż organ pominął fakt, iż samo posadowienie [...] na nieruchomości powoduje dalszy spadek wartość nieruchomości niezależnie od ograniczeń przewidzianych przez m.p.z.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieruchomość, na której istnieje jedynie strefa kontrolowana przewidziana przez m.p.z.p. jest daleko mniej obciążona niż nieruchomości na której został fizycznie posadowiony [...]. Wskazali, powołując się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt I SA 356/99, że sama realizacja inwestycji, pomimo wcześniejszych zapisów planistycznych, również mogła spowodować dalszą szkodę właściciela. Organy nie wyjaśniły, czy faktycznie zrealizowana inwestycja pociągnęła za sobą szkody w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości, czy też nie spowodowała jej zmniejszenia. Zbadanie tej okoliczności m.in. poprzez uzyskanie stosownej opinii, jest niezbędne do wydania prawidłowej decyzji w niniejszej sprawie. Wartość szkody trwałej spowodowana samym posadowieniem urządzenia na nieruchomości jest możliwa do wyliczenia na podstawie wzorów stosowanych powszechnie przez rzeczoznawców majątkowych. Natomiast czynniki takie jak np. występowanie utrudnień przestrzennych w gospodarowaniu czy też stworzenie potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa właściciela i jego mienia nie powstają na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej tylko dopiero wtedy kiedy dane urządzenia jest na nieruchomości wybudowane

Minister Infrastruktury i budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy charakter samej instytucji ograniczenia prawa własności, jako dającej podstawę do ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Ograniczenie prawa własności to przejaw kształtowania prawa własności w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Na instytucję tą należy spojrzeć jako na sui generis instrument publicznoprawny odejmujący część uprawnień do nieruchomości (element negatywny), z drugiej jednak strony kreujący po stronie operatora urządzeń przesyłowych określoną wiązkę uprawnień do korzystania z rzeczy cudzej (element pozytywny). Jest to samodzielna instytucja administracyjnoprawna.

W przedmiotowej sprawie ograniczenie praw nastąpiło na podstawie art. 24 i art. 30 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skropionego gazu ziemnego w [...] (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1501), a także art. 124 ust. 4 w zw, z art. 128 ust. 4 i art. 132 ust. 6.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (t.j. Dz. U. z 2014 r,. poz. 1501, ze zm.) w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Decyzje w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. Inwestor, na podstawie odrębnego porozumienia zawartego z wojewodą, pokrywa koszty ustalenia wysokości odszkodowań (ust. 2 art. 24 ww. ustawy).

Z kolei stosownie do art. 124 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.) na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Z powyższego wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie wynikającym z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...], ma miejsce za odszkodowaniem. W kwestii odszkodowania powyzsza ustawa odsyła do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 2 i 4-7 u.g.n. Po wykonaniu prac, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie, zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n., ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Ma to nastąpić niezwłocznie po upływie terminu czasowego zajęcia, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Z kolei odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., związane z powstaniem szkody powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek zdarzeń, zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Oszacowania szkód dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który obowiązany jest uwzględnić stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, stosownie do § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.), o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji;

2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.

Oprócz odszkodowania za zaistniałe szkody właścicielowi przysługuje także odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości – jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło w wyniku zrealizowanej inwestycji. Zgodnie z ust. 3 § 43 ww. rozporządzenia przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, wykonanie operatu szacunkowego, mającego na celu określenie wartości rynkowej szkód spowodowanych budową [...] relacji [...]-[...]. Rzeczoznawca majątkowy H. J. sporządził operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2015 r., wskazując, że obniżenie wartości nieruchomości, to szkoda polegająca na utracie wartości nieruchomości, na skutek położenia [...] i stanowi różnicę wartości nieruchomości przed położeniem i po położeniu [...]. Jednocześnie biegły wskazał, że w przedmiotowej sprawie przez teren działki skarżących przed wydaniem decyzji przebiegał [...] wybudowany w 1985 roku, dla którego oznaczona została strefa ochrony bezpośredniej określona warunkami techniczno-ekonomicznymi - 6 metrów a strefa bezpieczeństwa – 40 m, strefa kontrolowana zaś dla [...] wynosi 8 metrów. [...] został wybudowany równolegle do [...], całość jego strefy kontrolowanej znalazła się w strefie bezpiecznej [...]. Ponieważ strefa kontrolowana wybudowanego [...] mieści się w strefie bezpieczeństwa wcześniej wybudowanego [...], warunki inwestycyjne nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu [...] nie uległy zmianie. Zatem nie można z tego tytułu stwierdzić obniżenia wartości nieruchomości.

Zapisów w operacie szacunkowym dokonano na podstawie zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku, oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy wskazać, iż na rozprawie sądowej w dniu 30 września pełnomocnik skarżących podniósł, że biegły oparł się na powyższym zaświadczeniu, całkowicie w swej treści odbiegającym od zaświadczenia wydanego później przez Burmistrza na żądanie skarżących, w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości skarżących.

W ocenie Sądu, powyższa okoliczność wymaga wyjaśnienia, czego organ odwoławczy nie uczynił, a która może mieć zasadniczy wpływ na zweryfikowanie znacznych różnic w wysokości, ustalonej w obu operatach (prywatnym i sporządzonym na zlecenie organu), kwoty odszkodowania. Wyliczenie przedmiotowej szkody dokonane w operacie prywatnym wynosi 247 129,00 zł. (organu-76 161,00 zł) i obejmuje: wartość szkód o charakterze trwałym związane z trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości w kwocie 67 862,00 zł. (organu-46 202,00 zł.), wartość szkód o charakterze tymczasowym związanych ze zniszczeniem zasiewów i upraw polowych (...) w kwocie 43 544,00 zł. (organu zaś-29 959,00 zł.), jak i wynagrodzenie za współkorzystanie z nieruchomości w pasie służebności w czasie eksploatacji urządzenia w kwocie 135 723,00 zł. Z powyższego zestawienia niewątpliwie wynika, iż obie pozycje dotyczące wartości szkód o charakterze trwałym i tymczasowym zasadniczo się od siebie różnią. Rzeczoznawca nie uwzględnił wniesionych przez strony zastrzeżeń oraz wyliczeń wynikających ze złożonego przez nich operatu prywatnego. W sposób lakoniczny odniósł się do powyższych pozycji podtrzymując swoje stanowisko, zaś organ odwoławczy ograniczył się do powołania na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07, wskazując na konieczność, w przypadku kwestionowania operatu szacunkowego, złożenia przez stronę przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowy (art. 157 list. 1 ugn) w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu te stanowisko jest błędne i należy w tym miejscu powołać treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa; z których wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Należy mieć na uwadze, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Organ administracji mając na względzie interes obywatela "czuwa" nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu były kwestionowane, należało rozważyć konieczność sporządzenia operatu uzupełniającego celem dokonania porównań zawartych w obu opiniach pozycji szkód, bądź wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art.157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu ustalenia ostatecznej wysokości poniesionej z powyższego tytułu szkody. Ale nie oznacza to aby ciężar powyższego dowodu w takiej sytuacji miał przechodzić automatycznie na stronę.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Trafne stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Sąd uznał zatem, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Ministra nie odpowiada wskazanym wyżej standardom rzetelnej procedury. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku całego postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowawczej skarżący zgłaszali uwagi oraz zarzuty do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu operatu szacunkowego, które pozostały bez merytorycznej odpowiedzi, w sytuacji kiedy to obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie zgłaszanych przez strony wątpliwości. Obowiązkiem organu odwoławczego była zatem weryfikacja zgłaszanych przez strony wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00, LEX nr 81735; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 912/03, LEX nr 146718). Wprawdzie organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji omówiły główne elementy ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak stwierdzenia te nie wyjaśniają ani nie zawierają ich oceny co do zasadności postawionych zarzutów, a co za tym idzie oceny prawidłowości przedstawionego operatu szacunkowego.

Natomiast tym miejscu należy stwierdzić, iż wbrew stanowisku skarżących w kwestii nie objęcia przez odszkodowanie wynagrodzenia z tytułu zajęcia terenu w okresie budowy [...], w trybie administracyjnym ustala się jedynie szkody poniesione w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie obejmuje uszczerbek majątkowy powstały w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Nie jest dopuszczalne by w drodze administracyjnej ustalić wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości, ze względu na cywilnoprawny charakter takiego wynagrodzenia. Art. 128 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Jest to regulacja wyczerpująca, a zatem nie ma podstaw by ustalić wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości w okresie trwania budowy [...].

A zatem z tych powodów, w ocenie Sądu, konieczne jest ponowne przeanalizowanie przez organ odwoławczy obu operatów szacunkowych pod kątem zarzutów odwołania, zweryfikowanie ich zasadności, prawidłowości również w kontekście okoliczności wydania przez Burmistrza Gminy [...] dwóch różniących się w swojej treści dokumentów, z których wynika inne przeznaczenie dla tych samych nieruchomości skarżących i czy w istocie powyższe może mieć wpływ na ostateczną wartość szacowanej szkody. Okoliczność to w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] została bardzo enigmatycznie przedstawiona.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.