Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 136/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 lit c w zw. z art. 7, 77, par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 671/13 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/GL 671/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta Tychy decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem z instalacją gazową (wg projektu powtarzalnego budynku "A." opracowanego przez H.), budynku gospodarczego z częścią garażową oraz odkrytego basenu na części parceli nr [...] w Tychach przy ul. K. W decyzji tej określono obszar oddziaływania obiektu (o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) wskazując, że obejmuje nieruchomości oznaczone nr [...].

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, sporządzonym w dniu [...] października 2012 r., wystąpiła E. K. twierdząc, że jest stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., gdyż jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej budowy, a w postępowaniu nie brała udziału bez własnej winy. Skarżąca podniosła, że z terenem inwestycji graniczy jej działka od 1969 roku, a posiadanie przez inwestora działki nr [...] powoduje dla niej uciążliwości w postaci hałasu, płoszenia i straszenia zwierząt (hodowanych przez wnioskodawczynię), braku dostępu do wody oraz nieprzestrzegania przez inwestora podstawowych zasad współżycia społecznego. Wskazała, że na działce inwestora znajduje się myjnia sprzętu rolniczego, która również negatywnie wpływa na jej działkę. E. K. stwierdziła, że działka nr [...], której dotyczy pozwolenie na budowę, nie posiada dostępu do drogi publicznej, wbrew wydanym warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu. Żądanie uchylenia pozwolenia na budowę skarżąca dodatkowo uzasadniła w pismach z dnia 15 i 21 listopada 2012 roku.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 roku Prezydent Miasta Tychy wznowił na wniosek E. K. postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] sierpnia 2012 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie Prezydent Miasta Tychy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ wskazał na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie z art. 148 k.p.a. i wskazanie przesłanki wznowieniowej – art. 145 § 1 pkt 4. Odwołując się do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane organ podkreślił, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczył treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stwierdził, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Organ wskazał na projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] sierpnia 2012 roku, z którego wynika, że odległość budynku gospodarczego z częścią garażową od granicy z działką nr [...] (działka ta powstała z podziału działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej na działki nr [...]) wynosi około 26 metrów, natomiast odległość budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem od granicy z działką nr [...] wynosi 12 metrów. Wysokość projektowanych budynków w najwyższym punkcie wynosi odpowiednio 4,8 metra oraz 8,32 metra dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. W związku z tym projektowane przedsięwzięcie nie spowodowało ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr [...]. Nadto organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów istniejących na działkach nr [...], bowiem odpowiada wymogom § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, stanowiącym, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Zdaniem organu - biorąc pod uwagę wysokość projektowanych obiektów w najwyższym punkcie 8,32 m i 4,80 m, czyli poniżej 35 m - oraz wskazania odległości dzielącej inwestycję od nieruchomości wnioskodawcy i spełnienie wymagań dla nowej inwestycji określonych w § 57 i § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) uprawnionym jest uznanie, że działki skarżącej nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym na podstawie § 13 rozporządzenia. Nadto nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym na podstawie § 12 rozporządzenia (z uwzględnieniem § 19 rozporządzenia - odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej oraz § 23 – odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe). Także dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany wpływu wód powierzchniowych na nieruchomości sąsiednie (§ 29 rozporządzenia), nie naruszono warunków ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozporządzenia), nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz innych mediów (woda, ciepło, prąd), nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2002 roku oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (...). Jedynie własna ocena skarżącej nie wywodząca się z jej interesu prawnego uzasadniała złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] sierpnia 2012 roku Prezydenta Miasta Tychy nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem z instalacją gazową budynku gospodarczego z częścią garażową oraz odkrytego basenu na części parceli nr [...] w T. przy ul. K.") narusza jej interes chroniony art. 5 Prawa budowlanego. Stwierdziła, że wobec faktu, że swoją nieruchomość posiadała wcześniej niż inwestor, to inwestor – właściciel działki nr [...] winien dostosować się do zabudowy sąsiedniej, a więc i zabudowy znajdującej się na jej działkach. Wskazała na "ciąg" samowoli dokonywanych przez inwestora w postaci "ogrzewania tuneli foliowych" oraz modernizacji bloku foliowego, a także podniesienia poziomu gruntu na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej powinna być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż jej nieruchomości noszące aktualnie numery [...] (numer przed podziałem [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na budowę, której udzielono pozwolenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy (wniosek skarżącej, decyzja I instancji, odwołanie skarżącej), wskazał na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że w wydanym pozwoleniu na budowę zostały zachowane wymagane prawem odległości, warunki określone § 13 rozporządzenia w sprawie usytuowania obiektów budowlanych (z 12 kwietnia 2002 roku) oraz § 19 i § 23 tego rozporządzenia. W ocenie organ odwoławczego inwestycja na działce nr [...] nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Odnośnie zastrzeżenia skarżącej dotyczącego odpowiednich parametrów dróg dojazdowych do działki objętej inwestycją organ wyjaśnił, że kwestionowane zjazdy z ul. K. na działkę inwestora były przedmiotem uzgodnień z zarządcą – Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w Tychach. Organ stwierdził także, że dokumentacja projektowa nie przewiduje spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżącej, nie narusza warunków ochrony przeciwpożarowej, nie pozbawia dostępu działki skarżącej do drogi publicznej i mediów; nie niesie także ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji spalin, hałasu, emisji elektromagnetycznych. Organ zaznaczył, że wykonanie robót budowlanych odbiegających od pozwolenia na budowę (z dnia [...] sierpnia 2012 roku) lub wykonanie ich niezgodnie z tym pozwoleniem leży we właściwości organów nadzoru budowlanego, natomiast zagadnienie związane z rozstrzygnięciem sporów sąsiedzkich leży we właściwości sądów powszechnych.

Skargę na decyzję ostateczną złożyła E. K. stwierdzając, że decyzja o pozwoleniu na budowę (do której był skierowany wniosek o wznowienie postępowania) narusza jej interes prawny, bowiem ogranicza ją w wykonywaniu jej uprawnień. Podała, że na swojej działce prowadzi hodowlę kur, a rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 roku "O prawnej ochronie zwierząt w Polsce" zabrania straszenia i płoszenia zwierząt, co spowoduje przemieszczanie się pojazdów przy garażach i budynkach gospodarczych. To przemieszczanie wywoła również hałas płoszący jej zwierzęta. W ocenie skarżącej – zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy – teren inwestycji powinien znajdować się minimum 50 m od zabudowy mieszkaniowej. Ustalenie zatem przez organy, że dopuszczona zabudowa jest odległa od 10-25 metrów od jej zabudowy nie spełnia wymogu odległości 50 metrów. E. K. wskazała także, że urządzenia dotyczące dojazdu do nieruchomości dotyczą zjazdu nr [...], a nie zjazdu nr [...] Podkreśliła, że pierwotny poziom gruntów został podniesiony w okresie od września do października 2012 roku, w tym bez jej zgody doszło do podniesienia poziomu jej działki. Skarżąca wskazała także, że była odcięta od dostępu do drogi (blokada właściciela działki nr [...] i jego kuzyna) i od dostępu od wody (awaria na działce nr [...]).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że właścicielka (skarżąca) nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji zgłosiła zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wobec tego Prezydent Miasta Tychy prawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, co pozwoliło na zbadanie podstawowej przesłanki wznowienia, a mianowicie tego czy wnioskodawczyni w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 roku) przysługiwał przymiot strony. Sąd przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i wskazał, że obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar ten stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Sąd podkreślił, że obszar oddziaływania wyznacza się dla projektowanej inwestycji, a nie dla istniejących obiektów (jak w niniejszej sprawie obiektów skarżącej, w których prowadzi hodowlę kur). Skutki funkcjonowania obiektu w postaci kurzu, hałasu, wzmożonego ruchu samochodowego, zniszczenia nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właściciela działki na nie narażonego. Z podanych uciążliwości tylko hałas jest w pewnym zakresie poddany reżimowi prawa administracyjnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania obiektu. Przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane są także przepisy techniczno-budowlane, albowiem inwestycja ze względu na swój charakter nie jest poddana jakiemuś szczególnemu reżimowi prawnemu. Kwestie związane z lokalizacją projektowanej inwestycji względem granic nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (z wyjątkiem określonym w § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku). Prowadząc analizę zatwierdzonego projektu budowlanego organy nie ograniczyły się jedynie do wskazania tych odległości (projektowane na działce nr [...] obiekty budowlane są odległe od granicy działek skarżącej od 10 do 25 metrów i dotyczą odpowiednio otwartej niecki basenu i projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Organ stwierdził także, że z uwagi na wysokość projektowanego budynku jednorodzinnego (około 8 m) i jego odległość od granicy z działkami skarżącej (około 25 m) nie wystąpi przesłanianie obiektów skarżącej, zachowano odległości wynikające z § 19 i § 23 rozporządzenia. Zdaniem Sądu rację mają organy stwierdzając, że projektowana inwestycja na działce nr [...] nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, a tym samym działki skarżącej nie mieszczą się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a jej samej nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego tej inwestycji (co dotyczy też wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę). Skoro więc skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na realizację obiektów na działce nr [...] (decyzja ostateczna z dnia [...] sierpnia 2012 roku), to nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu tego pozwolenia. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że kwestionowanym pozwoleniem nie była objęta myjnia sprzętu rolniczego ani tunel foliowy, podobnie sposób zagospodarowania działek skarżącej, w tym konieczność zachowania strefy ochronnej dla prowadzonej przez nią hodowli kur. Nadto dokumentacja projektowa zatwierdzona kwestionowanym pozwoleniem nie przewidywała spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżącej. Inwestycja nie narusza warunków ochrony przeciwpożarowej, nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej i mediów. Jeżeli natomiast inwestycja została zrealizowana (jest realizowana) niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2012 roku i zatwierdzonym projektem budowlanym, to kwestie te leżą we właściwości organu nadzoru budowlanego.

W skardze kasacyjnej E. K., reprezentowana przez adw. U. W. – W., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym przez organ tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. i dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób dowolny i sprzeczny z wnioskami logicznie dającymi się wywieść ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ze wszystkich elementów postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie oraz niedokonanie kompletnych ustaleń faktycznych celem dokładnego zbadania sprawy oraz jej załatwienia w sposób odpowiadający treści znajdujących i mogących znaleźć w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to poprzez odstąpienie od wszechstronnego zbadania wszystkich wynikających z przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, dalej Prawo budowlane, okoliczności mających wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, co skutkowało z kolei naruszeniem art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę uznania interesu prawnego skarżącej do występowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w charakterze strony w związku z uznaniem, że nieruchomość stanowiąca jej własność nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem zignorował w całości okoliczność nieprzeprowadzenia przez organy administracji obu instancji postępowania dowodowego prowadzącego do ustalenia w sposób kompletny stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy oraz okoliczności, że poczynione już ustalenia faktyczne potraktowane zostały w sposób wybiórczy i dowolny. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował właściwej dla takiej sytuacji reakcji procesowej, którą powinno być uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca zakwestionowała twierdzenie Sądu jakoby: "Nie jest tak, że obowiązkiem organu jest dokonywanie analiz wszelkich możliwych przepisów szczególnych po to aby wykluczyć ich zastosowanie w danym przypadku". Zgodnie bowiem z utrwalonym w doktrynie przedmiotu poglądem: "Nie należy ściśle interpretować definicji obszaru oddziaływania obiektu, gdyż mogłoby to prowadzić do pominięcia jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (...), A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 196. Przepisy techniczno-budowlane powinny być brane pod uwagę w szczególności, jednak nie są to jedyne regulacje, które mogą ograniczać sposób zagospodarowania terenu i obowiązkiem organu administracji na etapie "wyznaczania" obszaru oddziaływania inwestycji jest ustalenie i zbadanie stanu faktycznego pod kątem ewentualności zastosowania wszelkich norm materialnego prawa administracyjnego, które ograniczenia takie wprowadzają. Skoro organ administracji wydający pozwolenie na budowę ograniczył zakres postępowania dowodowego wyłącznie do potrzeb wynikających z rozporządzenia tech.-bud., to nie jest właściwe wymaganie od skarżącej wskazania w skardze jeszcze innych przepisów, jakie mogłyby znaleźć zastosowanie i z których wynikałby interes prawny skarżącej. Stosowanie wszystkich obowiązujących dla danego stanu faktycznego przepisów prawa jak i ustalenie tego stanu w zakresie odpowiadającym treści ich hipotez jest obowiązkiem organu administracji, który w niniejszej sprawie nie został właściwie zrealizowany. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że na organach ustalających, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ciążą określone obowiązki, bowiem należy mieć na uwadze art. 28 ust 2 Prawa budowlanego oraz - właściwie rozumiany - obszar oddziaływania obiektu. Organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudowa jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy to pozwolenie spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Oddziaływanie obiektu na sąsiednie nieruchomości należy rozumieć szeroko i nie może zamykać się co do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. To również kwestie wynikające z ustawy o ochronie środowiska, przyrody, ochrony zabytków itp. Źródłem interesu prawnego może być także konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zdaniem skarżącej na tle przepisów rozporządzenia tech. – bud. wykształciła się niewłaściwa i powielona w niniejszym postępowaniu praktyka polegająca na uznawaniu, że jeżeli usytuowanie projektowanego budynku odpowiada odległościom od granicy działki sąsiedniej określonych w tym rozporządzeniu, to budynek ten nie oddziałuje na sąsiednią działkę. Rozwiązanie to razi automatyzmem, gdyż zachowanie przez inwestora odległości projektowanego obiektu od granic sąsiednich nieruchomości nie zawsze samo w sobie przesądza o wpływie bądź braku wpływu tej inwestycji na otoczenie, tym bardziej że określone obiekty budowlane mogą oddziaływać na nieruchomości położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja obiektu. Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu) organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego, tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącej organy administracji odpowiedzialne za wydanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych, ograniczyły się jedynie do analizy projektu architektoniczno - budowlanego, a zatem de facto do oceny sprawy wyłącznie na podstawie twierdzeń wnioskodawcy, pomijając twierdzenia skarżącej oraz dotychczasowy sposób zagospodarowania stanowiącej jej własność nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, podkreślić należy, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J.Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63).

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. ), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. To zaś oznacza, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.

Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11 - CBOSA ).

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania.

W sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez daną osobę, wyjaśnienia i rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy interes prawny tej osoby nie został naruszony w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie, nie jest możliwe przyjęcie jednoznacznego stanowiska, że osoba ta nie jest stroną postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na realizację obiektów na działce nr [...], zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] sierpnia 2012 roku i wobec tego nie może skutecznie domagać się wznowienia tegoż postępowania. Sąd pierwszej instancji wyrażając taki pogląd zdaje się nie zauważać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie było postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, lecz decyzja odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] sierpnia 2012 roku, wydana po wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją.

Przypomnieć należy, iż wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania ( w brzmieniu k.p.a. od dnia 11 kwietnia 2011 r. – ustawa z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 6, poz. 18 ) następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653).

Powyższa zasada wymaga jednak zachowania określonych reguł postępowania administracyjnego i winna uwzględniać różnice pomiędzy sytuacjami, gdy brak legitymacji strony jest niewątpliwy tj. widoczny na pierwszy rzut oka od sytuacji, gdy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego ( często skomplikowanego ) - np. w zakresie oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego na uzasadnione interesy osób trzecich - nie jest możliwe określenie oddziaływania danej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich. Jeśli konieczne jest – jak w niniejszej sprawie – przeprowadzenie postępowania, aby stwierdzić, czy planowana inwestycja będzie lub nie będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, to w takiej sytuacji nie jest możliwe przed przeprowadzeniem tego postępowania jednoznaczne stwierdzenie braku oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego na uzasadnione interesy właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. U podstaw takiego działania legło uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i wobec tego nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Tymczasem postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 roku Prezydent Miasta Tychy wznowił na wniosek E. K. postępowanie w tejże sprawie i oceniał kwestie dotyczące oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę będącą własnością skarżącej. Przy tej ocenie – czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji – organy pominęły podnoszony przez skarżącą zarzut braku zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla tej inwestycji.

Wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawarto stwierdzenie, że "projekt budowlany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] maja zaskarżonej i utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r.", przy czym brak jest wyjaśnienia w czym ta zgodność się wyraża i jakie ustalenia przewiduje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji konieczne jest odniesienie się do obu tych decyzji i rozważenie zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarzut braku zgodności decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] sierpnia 2012 r. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżąca podniosła także w skardze do Sądu pierwszej instancji. Zarzuty skarżącej dotyczą odległości inwestycji od zabudowy mieszkaniowej i lokalizacji zjazdów z ulicy. Sąd pierwszej instancji, mimo, że w części historycznej wskazał na powyższe zarzuty skarżącej, to pominął je całkowicie w rozważaniach merytorycznych. Poza oceną Sądu pierwszej instancji pozostała kwestia zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym brak jest stanowiska Sądu, czy organy administracji dokonały w niniejszej sprawie takiej oceny i czy ta ocena jest prawidłowa.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy postępowanie przeprowadzone przez organy pozwalają na należytą ocenę obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i oddziaływanie inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. W tej ocenie Sąd winien uwzględnić decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla tej inwestycji i zarzuty skarżącej. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnych kwestii podnoszonych przez skarżącą w skardze.

Błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca winna wskazać przepisy szczególne, z których wynikałby związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jej terenów. To organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ocenić, czy obowiązujące przepisy prawa wprowadzają takie ograniczenia. Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji pomijając wskazane wyżej okoliczności podnoszone przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to za sprawą przyjęcia błędnego stanowiska, że skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] sierpnia 2012 r., uwzględniając przy tej ocenie wskazane wyżej kwestie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących – adwokat U. W. – W. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.