Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 535/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 49b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7 art.8, art.75, art. 77, art.80, art. 142
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba - Gula po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 913/14 w sprawie ze skargi I. Z. i A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 913/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę I. Z. i A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że pismem z dnia 7 września 2011 r. A. K. i D. P. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o dokonanie sprawdzenia prawidłowości usytuowania budynku gospodarczego oraz oczka wodnego na działce sąsiedniej położonej w [...] przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 11 kwietnia 2012 r. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że w narożniku nieruchomości od strony południowo-wschodniej znajduje się budynek konstrukcji drewnianej, posadowiony na słupkach betonowych o wysokości 50 cm i wymiarach 300 x 400 cm, dach dwuspadowy, pokryty papą i blacho-dachówką, połać dachowa od strony południowej jest przedłużona i oparta na ryglu oraz słupkach umocowanych w ziemi. Na wykonanie robót budowlanych związanych z budową obiektu inwestor A. Z. legitymuje się dokonanym w dniu 17 lutego 2011 r. zgłoszeniem uzupełnionym o wskazane braki w dniu 21 marca 2011 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] PINB w [...] nakazał I. i A. Z. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, wybudowanego niezgodnie ze zgłoszeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania I. i A. Z., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] PINB w [...] nałożył na A. Z. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni czterech egzemplarzy: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), tj. inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanego budynku gospodarczego i ewentualnym projektem zmian i przeróbek, mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) projektu zagospodarowania działki wykonanego na mapie do celów projektowych; 3) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Nałożony postanowieniem obowiązek nie został wykonany, w związku z czym decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] PINB w [...], na podstawie art. 49b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Organ wyjaśnił, że budynek gospodarczy od strony sąsiada posiada dwa otwory okienne, wymiar budynku gospodarczego to ok. 3 m x 5,46 m, czyli 16,38 m², przy czym w zgłoszeniu z dnia 17 lutego 2012 r. podano zamiar wykonania budynku o wymiarach 3,0 x 4,0 m, czyli 12 m². Odległości od granicy z działką sąsiednią zlokalizowaną w [...] przy ulicy [...] również nie zostały zachowane. W zgłoszeniu podano odległość po 1,5 m od południowej i wschodniej granicy działki, a w rzeczywistości budynek został posadowiony bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Roboty budowlane zostały zakończone w 2011 r. Budynek służy właścicielom nieruchomości do przechowywania narzędzi, sprzętu do pielęgnacji roślin i rekreacji sportowej oraz drewna. Organ uznał, że w sprawie nie można mówić o dobudowie wiaty do istniejącego już obiektu budowlanego, tylko o wybudowaniu budynku gospodarczego w obecnym kształcie z przekroczeniem zakresu zgłoszenia. Potwierdza to pismo I. i A. Z. z dnia 21 maja 2012 r., w którym inwestorzy wyjaśnili, że "w trakcie stawiania budynku gospodarczego powstała koncepcja zagospodarowania wolnej powierzchni 4,5 m² przyległej do ogrodzenia z działką [...]. Został przedłużony dach o 1,5 m podparty na 3-ch słupkach drewnianych, bok pomiędzy słupkami zasłonięty płytą poliwęglanową. Tak powstała mini wiata 4,5 m²". Powyższy stan faktyczny potwierdziły zeznania sąsiada złożone w dniu 3 kwietnia 2013 r. D. P., który zeznał, że kiedy nabył prawo do swojej w 2010 r., budynek gospodarczy na działce inwestorów stał już w kształcie obecnym i obecnych wymiarach. W dniu 18 kwietnia 2013 r. A. Z. oświadczył, że domek gospodarczy w konstrukcji 4 m x 3 m wybudował w maju 2011 r., a następnie dobudował wiatę jesienią 2011 r. Organ ustalił, że na nieruchomość zlokalizowaną w [...] przy ul. [...] składa się działka gruntu nr [...], jej współwłaścicielami są I. oraz A. małżonkowie Z.. Na nieruchomość zlokalizowaną w [...] przy ul. [...] składa się działka gruntu nr [...], której współwłaścicielami są małżonkowie A. K. oraz D. P.. W dniu 30 lipca 2013 r. PINB w [...] dołączył do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie materiał fotograficzny w postaci 5 zdjęć sporządzonych w dniu 15 listopada 2010 r. podczas czynności kontrolnych wykonywanych przez PINB w [...] na nieruchomości w [...] przy ul [...]. Na zdjęciach widnieje przedmiotowy budynek gospodarczy, zlokalizowany na nieruchomości w [...] przy ul. [...]w identycznym kształcie jaki został udokumentowany przez pracownika organu nadzoru budowlanego w dniu 11 kwietnia 2012 r. Budynek ze zdjęć wykonanych w dniu 15 listopada 2010 r. ma przedłużoną połać dachową w kierunku działki [...] oraz widoczne elementy charakteryzujące ten budynek, tj. drewniane trzystopniowe schody, drewniane koło oraz okrągłą lampę umieszczoną na ścianie zewnętrznej pod kalenicą dachu oraz dach pokryty blachodachówką. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. A. Z. poinformował organ, że obiekt został zabrany po zakończeniu prac wykończeniowych w grudniu 2010r. przez wykonawcę R. M.. Przesłuchani w toku postępowania świadkowie A. K. i D. P. oświadczyli, że przedmioty budynek gospodarczy istnieje od chwili zakupu ich nieruchomości w 2009 r. i nie został nigdy rozebrany. R. M. oświadczył, że domek przewoził jego brat M. M. Domek był zdemontowany i przechowywany na ul. [...] w [...], nie pamięta jednak czy był przechowywany w elementach czy złożony. J. M. przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że jest współwłaścicielem nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] od 2000 r., a przedmiotowy budynek gospodarczy powstał ok. 3 lub 4 lat temu. Budynek nigdy nie został rozebrany. T. S. przesłuchany w charakterze świadka zeznał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] od ok. 1998 r., a przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w 2009 lub 2010 r. Stwierdził, że nigdy nie został rozebrany i ponownie złożony. Jego nieruchomość bezpośrednio graniczy z nieruchomością inwestorów i widzi ten budynek gospodarczy z okien swojego domu codziennie, zatem zauważyłby fakt jego rozbiórki. M. M. oświadczył z kolei, że zabrał osobiście domek w 2009 lub 2010 r. na nieruchomość zlokalizowaną w [...] przy ulicy [...] w [...], której właścicielem jest jego brat R. M. Po paru miesiącach został przewieziony na nieruchomość inwestorów i ponownie zmontowany. Organ I instancji, dokonując analizy akt sprawy, ustalił, że bezspornym jest fakt wybudowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przed dniem 15 listopada 2010 r., tj. przed dokonaniem zgłoszenia przedmiotowego obiektu budowlanego w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Budynek w dniu 15 listopada 2010 r. był już rozbudowany, tzn. miał przedłużoną połać dachową i usytuowany był przy granicy z nieruchomością zlokalizowaną w [...] przy ul. [...] oraz posiadał swoje charakterystyczne elementy (trzystopniowe schody, koło, okrągłą lampę oraz dach z blachodachówki), co rozmija się z oświadczeniami złożonymi przez A. Z., że kupił domek z gotowych elementów w marcu 2011 r. od R. M., następnie w maju 2011 r. (po dokonaniu zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej) został on złożony (domek AT-12 o powierzchni 12 m²), a jesienią rozbudowany do obecnych rozmiarów. A. Z., dokonując zgłoszenia budynku gospodarczego w dniu 17 lutego 2011 r. zgłosił montaż domku AT-12 o pow. 12 m² o wym. 4 m x 3 m. Całość domku wykonana została przez firmę W., co z kolei rozmija się z zeznaniem M. M., że "budynek na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] montowali jego pracownicy, ale nie wie którzy". Podczas oględzin dokonanych w dniu 11 kwietnia 2012 r. nie stwierdzono żadnych objawów świadczących o jego demontażu i ponownym zamontowaniu, jak choćby otwory po gwoździach i wkrętach. W ocenie organu nadzoru budowlanego, opartej na doświadczeniu zawodowym, niemożliwe jest zamontowanie jakiejkolwiek konstrukcji z elementów drewnianych w przypadku ponownego montażu po wcześniejszym demontażu z zachowaniem pierwotnych wejść łączników, gdyż powodowałoby to jego niestabilność. Analiza zebranego materiału dowodowego, doświadczenie życiowe oraz zasady logiki pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał samowolnie przed dniem 15 listopada 2010 r. i nigdy nie został zabrany z terenu działki nr [...]. Świadczy o tym chociażby fakt, iż wersja o zabraniu budynku i ponownym jego złożeniu pojawiła się dopiero w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., jakie A. Z. wystosował do organu po obejrzeniu zdjęć budynku gospodarczego, opatrzonych datą 5 listopada 2010 r. Wersja ta jest też niespójna z dokonanym zgłoszeniem w dniu 17 lutego 2011 r. w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Gotowy budynek gospodarczy AT-12 w dniu 15 listopada 2010 r. był już rozbudowany, a z oświadczenia inwestora wynika, że dobudował wiatę jesienią 2011 r. Organ wskazał, że dla możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budynek gospodarczy musi spełniać określone wymagania, tzn. musi być budynkiem wolno stojącym, parterowym, o powierzchni zabudowy do 25 m² oraz łączna liczba takich obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] posiada te cechy. Budynek jest wolnostojący, posiada powierzchnię zabudowy 16,38 m² oraz łączna liczba takich obiektów nie przekracza dwóch na każde 500 m² powierzchni działki (co wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych). Organ wyjaśnił, że wykonanie przedmiotowego budynku gospodarczego bez wymaganego prawem zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której należy przeprowadzić postępowanie uregulowane w art. 49b ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego dał możliwość inwestorowi zalegalizowania samowoli budowlanej i działając w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. nakazał przedłożyć dokumenty, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W treści postanowienia zawarte zostało pouczenie o konsekwencjach prawnych niewykonania obowiązku, wynikających z art. 49b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. A. Z. oświadczył jednak, że nie zamierza legalizować budynku gospodarczego. Inwestor nie skorzystał zatem z przysługującego mu uprawnienia do zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i nie przedłożył żadnych dokumentów określonych w postanowieniu, co w konsekwencji obligowało organ do zastosowania art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i A. Z.. Skarżący zakwestionowali ustalenia dokonane przez organ stopnia powiatowego, tj. m. in. wiarygodność oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji na nieruchomości w dniu 11 kwietnia 2012 r., wiarygodność zdjęć spornego budynku gospodarczego z dnia 25 lutego 2011 r. załączonych do akt sprawy oraz wiarygodność zeznań świadków T. S. oraz P. M.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W przedmiotowym postępowaniu A. Z. legitymował się zgłoszeniem z dnia 17 lutego 2011 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu domku gospodarczego AT-12 o pow. 12 m² o wym. 4 m x 3 m dł., wys. w ścianie bocznej 1,90 m, w szczycie dachu 2,5 m, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Oględziny dokonane przez PINB w [...] na przedmiotowej nieruchomości wykazały, że wykonany obiekt budowlany posiada wymiary 3 m x 5,46 m, czyli 16,38 m², a zatem jest niezgodny z dokonanym zgłoszeniem. Inwestor od strony z działką sąsiednią [...] przedłużył dach przedmiotowego obiektu i dobudował wiatę, przez co zwiększyła się powierzchnia badanego budynku gospodarczego. Uwzględniając ustalenia PINB w [...] stwierdził, iż sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej i postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wszczął procedurę mającą na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. Inwestor nie wykonał jednak obowiązku nałożonego postanowieniem. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, stosownie do przepisu art. 80 k.p.a., dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. Zdaniem organu II instancji z zebranego materiału wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy stał już na nieruchomości przy ul. [...] w obecnym kształcie co najmniej od listopada 2010 r. Tym samym nie dał wiary wyjaśnieniom A. Z., gdyż wbrew jego zeznaniom z materiału fotograficznego załączonego do akt sprawy wyraźnie widać, iż sporny obiekt już w tym czasie był rozbudowany o wiatę od strony nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Złożonych przez A. Z. wyjaśnień - że badany obiekt stał już w 2010 r. na jego nieruchomości, ale bez dobudowanej wiaty, natomiast w grudniu 2010 r. został zabrany i z powrotem usytuowany w tym samym miejscu w kwietniu 2011 r., zaś wiata została dobudowana dopiero jesienią 2011 r. - nie potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., to organ zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze na powyższą decyzję I. Z. i A. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących organ nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnił zeznań innych świadków: R. M. i M. M.. Ponadto nie wiadomo czemu organ przemilczał kwestię wydanego w toku postępowania odwoławczego postanowienia o uzupełnieniu materiału dowodowego w postaci zdjęć satelitarnych nieruchomości przy ul. [...] z grudnia 2010 r. i ze stycznia 2011 r. Zdaniem skarżących wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. zakończyłoby proces ustalenia stanu faktycznego i akceptację samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Sąd przytoczył treść art. 28, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i wskazał, że skarżący legitymuje się zgłoszeniem wykonania "domku gospodarczego" z dnia 17 lutego 2011 r., co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Zdaniem organów, zostało ono dokonane już po wzniesieniu obiektu, a tym samym sporna inwestycja stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 49 b ustawy - Prawo budowlane, bowiem przedsięwzięte następczo zgłoszenie nie może sanować skutków robót wykonach uprzednio. Konstatacja ta wynika z dokonanej przez organy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, gdyż zeznania przesłuchanych w toku postępowania świadków oraz wyjaśnienia stron postępowania są sprzeczne. W ocenie Sądu przeprowadzona przez organy ocena dowodów posiada wszystkie atrybuty wynikające z zasady swobodnej oceny dowodów, co sprawia, że korzysta z ochrony, o której mowa w art. 80 k.p.a. Konkluzja o niewiarygodności zeznań świadków M. M. i R. M. oraz wyjaśnień skarżącego ma logiczne oparcie w analizie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności w dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego w 2010 r. postępowania, którego przedmiotem były inwestycje realizowane na sąsiedniej działce. Wynika z niej, że w listopadzie 2010 r. budynek gospodarczy w kształcie istniejącym obecnie, tj. powiększonym o zadaszenie w kierunku działki sąsiedniej, posadowiony był już na terenie nieruchomości skarżących. Ustalenie to przeczy zeznaniom świadków R. i M. M., którzy oświadczyli, iż domek służący im wówczas jako obiekt tymczasowy podczas wykonywania robót wykończeniowych w budynku mieszkalnym skarżącego (a którego właścicielem pozostawać miał w tej dacie R. M.) nie posiadał przedłużonego zadaszenia. Zdaniem Sądu, skoro zeznania świadków w tym zakresie w sposób oczywisty mijają się z prawdą, zasadna jest konkluzja, że w całości na wiarę nie zasługują, zwłaszcza, że poziom ich ogólnikowości (tak w zakresie technologii rzekomego transportu obiektu, jak i osób wykonujących czynności związane z demontażem i ponownym montażem) nie pozwala na szczegółową weryfikację. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, na którą zwrócił również uwagę organ odwoławczy, że koncepcja "demontażu i ponownego montażu" obiektu sformułowana została przez skarżącego dopiero po załączeniu do akt sprawy wspomnianej wyżej dokumentacji fotograficznej sporządzonej na potrzeby wcześniej toczącego się postępowania. Pozwala to na sformułowanie tezy o dostosowywaniu prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska do aktualnych potrzeb procesowych. Odnosi się to także do wskazywanego przezeń "etapowania" budowy, tj. wzniesienia obiektu w kształcie wskazanym w zgłoszeniu i późniejszym dobudowaniu przedłużonego zadaszenia od strony sąsiedniej działki. Pierwotnie bowiem skarżący wskazywali, iż zadaszenie to powstało w trakcie realizacji obiektu, będąc wyrazem koncepcji, która pojawiła się w czasie budowy (pismo z dnia 21 maja 2012 r.). Wskazane niekonsekwencje i sprzeczności uzasadniają, zdaniem Sądu, dokonaną przez organy ocenę zgromadzonych dowodów i przyjęcie, że okoliczności wskazywane przez świadków R. i M. M. oraz skarżących związane z datą budowy, rzekomego demontażu i powtórnego montażu obiektu są nieprawdziwe. W tej sytuacji drugorzędne znaczenie mają podnoszone przez skarżących skonfliktowanie z sąsiadami i wskazywane przez nich nieprawidłowości w przeprowadzeniu oględzin obiektu (oględziny zewnętrzne niepozwalające na wnioskowanie o sposobie montażu elementów budynku). Rozstrzygające znaczenie ma dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ na potrzeby postępowania prowadzonego w 2010 r., która przeczy zeznaniom świadków M. i R. M. oraz wyjaśnieniom skarżących, pozwalając na zakwestionowanie wiarygodności ich twierdzeń. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że organ odwoławczy, prowadząc uzupełniające postępowanie wyjaśniające próbował uzyskać zdjęcia satelitarne nieruchomości z okresu od grudnia 2010 r. do stycznia 2011 r., jednak z informacji otrzymanych w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że zdjęcia takie wykonywane są w okresie od kwietnia do października każdego roku (notatka służbowa z dnia 22 kwietnia 2014 r.). Skoro zdjęcia z okresu grudzień – styczeń nie zostały wykonane brak jest podstaw do stawiania zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej w związku z zaniechaniem przeprowadzenia tego dowodu. Okoliczność, że zajęte przez organy stanowisko rozmija się z oczekiwaniami skarżących nie uprawnia do wnioskowania o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) czy zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd podkreślił, że kwestia niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. nie budzi wątpliwości. Legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Jednak nieskorzystanie z tego uprawnienia wiąże się z koniecznością rozbiórki, o czym stanowi przepis art. 49 b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej A. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości powyższy wyrok. Skarżący zarzucił:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy podatkowe art. 7, art. 8 i art. 75, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie za dowód w sprawie zdjęć, przekazanych przez PINB i przez pp. P., całkowicie pomijając zdjęcia przedstawione przez skarżących,

b) dokonanie analizy demontażu domku gospodarczego bez przeprowadzenia na powyższą okoliczność czynności przewidzianych prawem,

2. niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu, a tym samym naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a, stanowiącym o obowiązku przedstawienia stanu sprawy, a także błędne oddalenie skargi, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. z powodu zaakceptowania stanowiska organu co do momentu powstania przedmiotowego budynku gospodarczego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 210 § 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionowali nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż budynek został wzniesiony przed dokonaniem zgłoszenia. Za dowód w sprawie przyjęto bowiem zdjęcia dokonane przez organ nadzoru budowlanego oraz pp. P. a nie odniesiono się do zdjęć skarżących z maja 2011 r. dokumentujących stan przedmiotowego budynku gospodarczego (bez wiaty). Na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego wskazują też ustalenia w zakresie montażu i demontażu budynku gospodarczego. W decyzjach organów nadzoru budowlanego i rozstrzygnięciu Sądu powołano się na elementy mocujące, wkręty, gwoździe, pomimo, że nie miały one zastosowania przy montażu i demontażu wiaty. Użyte były śruby zamkowe i kołki ustalające do wielokrotnego użytku, co wskazuje, że organ nadzoru budowlanego błędnie dowodzi, iż "niemożliwe jest zamontowanie jakiejkolwiek konstrukcji z elementów drewnianych w przypadku ponownego montażu po wcześniejszym demontażu z zachowaniem pierwotnych wejść łączników, ponieważ powodowałoby to niestabilność". Sam fakt użycia kołków stabilizujących i śrub zamkowych pozwala na wielokrotny montaż i demontaż konstrukcji. Organ nadzoru budowlanego błędnie oparł się na zgłoszeniu do Urzędu Miasta [...], gdzie podano montaż w oparciu o instrukcję pozyskaną przez skarżących z internetu, gdzie wskazywano użycie do montażu gwoździ i wkrętów. Wskazano, że Sąd podtrzymał stanowisko organów o braku wiarygodności przedstawionej przez skarżących tezy o posadowieniu budynku gospodarczego pierwotnie przez firmę budowlaną P.H.U. M. i następnie jego demontażu. Za niewiarygodne uznano zeznania świadków R. i M. M., wskazując na ogólnikowość ich zeznań oraz fakt, że błędnie wskazywali na brak zadaszenia. Tymczasem z zeznań świadków wynikało jedynie, że budynek został przez firmę używany na posesji małżonków Z. i z samym procesem montażu i demontażu budynku nie mieli już nic wspólnego. Trudno zatem wyciągać jednoznaczne wnioski z zeznań osób, które de facto posiadały bardzo ograniczoną wiedzę w sprawie. Ponadto organy błędnie ustaliły, że ze stwierdzenia skarżących, iż "zadaszenie wiaty powstało w trakcie realizacji obiektu, będąc wyrazem koncepcji, która pojawiła się w czasie budowy" wynika, iż w tym samym czasie została dobudowana wiata. Pojęcie koncepcji nie oznacza bowiem natychmiastowej jej realizacji, a jedynie projekt, pomysł, zarys, ideę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., czym naruszono art. 151 p.p.s.a. z powodu zaakceptowania stanowiska organu co do momentu powstania przedmiotowego budynku gospodarczego.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2016r., poz.1066) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Jak jednoznacznie stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m. in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, mając na uwadze – zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - całość zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy i dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniając przeprowadzone przez organy administracji postępowanie dowodowe.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich względów nie podzielił stanowiska skarżących w zakresie demontażu i ponownego montażu przedmiotowego budynku, a także przyczyny z powodu których zaakceptował ocenę dowodów dokonaną przez organy nadzoru budowlanego.

A zatem, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie można bowiem podzielić zarzutu skarżących, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 7, art. 8 i art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rację ma Sąd pierwszej instancji, że ustalenie przez organy stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń i nie można dopatrzyć się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy został należycie zgromadzony, a jego ocena nie nosi cech oceny dowolnej. Organy oceniły materiał dowodowy w granicach zakreślonych przez art. 80 k.p.a. ( swobodna ocena materiału dowodowego sprawy). Organy dokonały oceny mając na uwadze całość materiału dowodowego. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały za dowód dokumentację fotograficzną sporządzoną przez organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego w 2010 r. postępowania, którego przedmiotem były inwestycje realizowane na sąsiedniej działce. Z dokumentacji tej, opatrzonej datą 15 listopada 2010 r., sporządzonej podczas oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wynika, że na terenie nieruchomości skarżących w dacie dokonywania tych oględzin posadowiony był budynek gospodarczy w kształcie istniejącym obecnie. Zdjęcia zostały wykonane przez organ w toku czynności urzędowych i mogą stanowić dowód w sprawie. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie zdjęcia wykonane podczas oględzin sąsiedniej działki w listopadzie 2011r. stanowią dowód w niniejszej sprawie. W sytuacji istnienia w danej sprawie sprzecznych dowodów organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny ich wiarygodności i mocy dowodowej w aspekcie pozostałych dowodów zebranych w tej sprawie. Organy nadzoru budowlanego postąpiły zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonując oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i oceniając dowody we wzajemnej ich łączności. Jednocześnie organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny materiału dowodowego i uzasadniły dlaczego dały wiarę jednym dowodom a odmówiły wiary innym dowodom. Na ocenę wiarygodności zeznań świadków miały wpływ także zdjęcia działki skarżących i przedmiotowego budynku wykonane w listopadzie 2011r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia istotę sprawy w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest wynikiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 tej ustawy. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na jej legalizacji bądź orzeczeniu nakazu rozbiórki. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek, a zatem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem organy nakazują rozbiórkę obiektu budowlanego. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia do wniesienia zażalenia. W tym stanie rzeczy możliwość kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których postępowanie dotyczy zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Wówczas takie postanowienie, zgodnie z art. 142 k.p.a., podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji. To zaś oznacza, że prawidłowość tego postanowienia strona może zakwestionować dopiero wraz z odwołaniem od decyzji nakazującej rozbiórkę, a później na etapie wniesionej do sądu administracyjnego skargi na decyzję.

W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia prawa materialnego, a zatem poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają kwestie dotyczące stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Postawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.