Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1185/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 i 4a
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 30/14 w sprawie ze skargi I. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji producentów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie wykreślenia z ewidencji producentów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR

w G. z dnia [...] marca 2012 r., określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

W dniu [...] maja 2007 r. I. H. złożyła wniosek o wpisanie jej do ewidencji producentów rolnych, celem nadania jej numeru identyfikacyjnego.

W formularzu złożonego wniosku nie została wypełniona rubryka dotycząca zgody współmałżonka na dokonanie wpisu. Na podstawie powyższego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wpisał I. H. do ewidencji producentów i nadał jej numer identyfikacyjny [...], wydając w dniu [...] maja 2007 r. zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym. Następnie wobec ustalenia, że współmałżonek I. H. jest zarejestrowany w systemie jako producent o numerze [...], organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie dotyczące wykreślenia z ewidencji dokonanego wpisu i uchylenia nadanego I. H.numeru producenta.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 13 ust. 1 w zw.

z art. 12 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.; dalej: ustawa o systemie ewidencji), organ I instancji orzekł o wykreśleniu z ewidencji producentów I. H. i uchyleniu numeru producenta. W uzasadnieniu organ podał, że znana jest mu z urzędu okoliczność, iż na podstawie wniosku z dnia [...] maja 2005 r. – w którym nie została wypełniona rubryka dotycząca zgody współmałżonka – A. H. został wpisany do ewidencji producentów. Stosownie do tego, organ stwierdził, że istniejąca pomiędzy małżonkami rozdzielność majątkowa oraz posiadanie przez współmałżonka producenta rolnego, uprzednio wpisanego do ewidencji producentów i legitymującego się numerem identyfikacyjnym odrębnego majątku w postaci gospodarstwa rolnego, nie uprawnia współmałżonka posiadającego majątek osobisty do ubiegania się o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego. Organ zauważył, że okoliczność, iż skarżąca nie wyraziła zgody na wpisanie męża do ewidencji producentów rolnych, może być rozpatrywana tylko w kontekście analizy prawidłowości czynności dokonania wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru producenta, dotyczących A. H., co nie było przedmiotem postępowania. Ponadto stwierdził, że brak jest przepisu prawa, który pozwalałby uwzględnić drugi, a więc kolejny wniosek o wpis do ewidencji i nadanie numeru ewidencyjnego złożony przez małżonka.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR

w O. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że możliwość ubiegania się przez rolnika o płatności realizowane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej uwarunkowana jest uzyskaniem wpisu do ewidencji producentów, czego rezultatem jest nadanie producentowi numeru identyfikacyjnego, co następuje przez wydanie stosownego zaświadczenia (art. 13 ust. 2 ustawy o systemie ewidencji). Odmowa wpisu do ewidencji następuje z kolei w drodze decyzji administracyjnej. Organ zauważył, że przedmiotowa ustawa nie reguluje wprost możliwości wykreślenia

z ewidencji producentów, ani pozbawienia numeru identyfikacyjnego, jednak wzruszenie raz przyznanego numeru jest możliwe przez jego anulowanie/uchylenie

w formie decyzji, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. w drodze analogicznego stosowania tej normy prawnej. Organ odwoławczy wskazał, że powodem wykreślenia

z ewidencji producentów i uchylenia numeru identyfikacyjnego nadanego skarżącej był fakt posiadania takiego numeru (od 2005 roku) przez jej męża A. H.. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę (pole 64 formularza wniosku). Zdaniem organu, nierzetelne wypełnienie przez stronę i jej męża tej rubryki nie może jednak legalizować dalszego ich odrębnego funkcjonowania w ramach ewidencji producentów, zwłaszcza że małżonkowie w 2009 r. udzielili wyjaśnień co do pozostawania w związku małżeńskim i uzupełnili zgodę na wpis do ewidencji współmałżonka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględniając skargę, w uzasadnieniu wskazał, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie odpowiada przepisom prawa z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), co skutkowało ich uchyleniem. Dokonując oceny Sąd uznał również, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis prawa materialnego, na podstawie którego organy podjęły w sprawie rozstrzygnięcie, w zakresie, w jakim jest on niezgodny z Konstytucją RP. To z kolei prowadziło do stwierdzenia, że kontrolowane decyzje, jako wydane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, naruszały Konstytucję RP wobec czego, podlegały uchyleniu także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Sąd I instancji przyjął, że w dacie rozpoznawania sprawy przez organy, przy uwzględnieniu treści art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, małżonkowie mogli posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny, bez względu na to, czy posiadają oddzielne gospodarstwa rolne oraz niezależnie od tego, jaki ustrój majątkowy ich obowiązuje. Pogląd taki został zaaprobowany i ugruntowany w orzecznictwie, a zatem brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do zarzucenia organom wydającym decyzje, że podjęły rozstrzygnięcie z naruszeniem wskazanego przepisu. Sąd zważył, iż podejmując rozstrzygnięcie w sprawie i uwzględniając obowiązującą na dzień wydania decyzji treść art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy, przy zastosowaniu ugruntowanej wykładni tego przepisu, organy nie mogły przyjąć, że istnieją jakiekolwiek podstawy do pozostawienia wpisu skarżącej w ewidencji producentów, a zatem nie miały możliwości odstąpienia od stosowania art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji. W ocenie WSA, nie został naruszony także art. 13 ust. 1 ustawy będący podstawą do wyeliminowania wadliwego wpisu w drodze decyzji administracyjnej. Wydając w niniejszej sprawie decyzje organy działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a zatem nie można zarzucić im, że ich działania pozbawione były podstaw prawnych. Bezsporne jest, że A. H. wpisany został do ewidencji producentów w dniu [...] maja 2005 r. i pozostawał już wówczas w związku małżeńskim ze skarżącą. Skoro zatem mąż skarżącej posiadał już nadany numer identyfikacyjny, to brak było podstaw do wpisania skarżącej do ewidencji na podstawie wniosku złożonego w roku 2007.

Sąd I instancji zauważył jednak, że w odniesieniu do sytuacji, gdy małżonkowie posiadają odrębność majątkową i prowadzą osobne gospodarstwa rolne powstała kontrowersja dotycząca konstytucyjności art. 12 ust. 4 ustawy. Powołując się na okoliczność zawarcia przez skarżącą małżeńskiej umowy majątkowej, mocą której ustanowiona została pomiędzy małżonkami rozdzielność majątkowa oraz okoliczność, iż małżonkowie H. posiadają grunty rolne w różnych miejscowościach, Sąd I instancji wskazał, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 roku w sprawie o sygn. akt P 40/12, w którym Trybunał orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji, gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji RP. Dalej Sąd zważył, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki nie tylko w zakresie istnienia podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji, ale także w odniesieniu do dalszego postępowania administracyjnego, gdyż organy związane są tym orzeczeniem i stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji. Dostrzegając okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, podkreślił, że skorzystanie przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie zawsze oznacza obowiązek stosowania tego aktu przez sąd do czasu upływu terminu ustalonego przez Trybunał w wyroku. Sąd uznał, że w odniesieniu do stanów faktycznych powstałych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału, na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było, aby sprawa ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. W ocenie Sądu, za wstecznym działaniem orzeczeń Trybunału przemawia funkcjonalność prawa, a dysfunkcjonalnym byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją RP, tylko po to, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, w zakresie interpretacji art. 190 ust. 3 Konstytucji RP należy rozróżnić kwestie obowiązywania aktu, od jego stosowania oraz utraty domniemania konstytucyjności aktu. Wobec tego, Sąd podniósł, że przepis prawny uznany za niekonstytucyjny musi być uznany jako mający moc obowiązującą, jednak nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) uznania przez Trybunał, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, tj. od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego. Sąd zważył, że w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada wyłączenia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu ustawy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału stwierdzającego tą niekonstytucyjność, a skoro według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie TK jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przy zastosowaniu przepisu ustawy uznanego za niekonstytucyjny i do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny takiej decyzji oraz do wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem sądu administracyjnego w oparciu o taki przepis ustawy, to także w toczącym się postępowaniu przepis taki nie może mieć już zastosowania (od daty publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego). W ocenie Sądu, art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odnosi się wyłącznie do odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu prawnego, a nie do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucją. Okoliczność tę powinny uwzględnić w swojej działalności sądy administracyjne i organy administracji publicznej. W konsekwencji zatem sądy administracyjne, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, mają kompetencję do odmowy zastosowania niekonstytucyjnej normy, niezależnie od tego, że przepis który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem sytemu prawa.

Oceniając skutki wyroku Trybunału z dnia 3 grudnia 2013r., WSA uznał, że art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w zakresie, w jakim uznany został za niekonstytucyjny, nie będzie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Trybunał podkreśłił bowiem, że w sytuacji, gdy małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa rolne, każde z małżonków spełnia wymagania przewidziane zarówno w prawie unijnym, jak i w prawie polskim, do uznania go za rolnika (producenta rolnego uprawnionego do otrzymania numeru identyfikacyjnego w wyniku wpisu do ewidencji i otrzymania wsparcia finansowego (por. art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, art. 3 pkt 3 lit. a ustawy o systemie ewidencji). Prawo unijne i polskie normujące wpisy do ewidencji wiąże przy tym status producenta rolnego z posiadaniem gospodarstwa rolnego, nie zaś z charakterem przysługujących praw do nieruchomości. W sytuacji gdy w świetle art. 15 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 73/2009, art. 5 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 rozporządzenia nr 65/2011, oboje małżonkowie spełniają kryteria uznania ich za rolników prowadzących działalność rolniczą w posiadanych przez nich gospodarstwach rolnych, odmowa wpisu do ewidencji jednego z małżonków wykracza poza cel, jaki mają realizować przepisy ustawy o systemie ewidencji. Zaskarżona regulacja nie spełnia wymagań proporcjonalności, skoro efektem obowiązywania kwestionowanego przepisu jest wyłączenie pewnej grupy podmiotów z systemów wsparcia przewidzianych dla rolników. Trybunał nie dostrzegł również wartości konstytucyjnej, której miałoby służyć zróżnicowanie wprowadzone przez kwestionowany przepis. Z kolei uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 12 ust. 4 ustawy, w zakresie w jakim pozostaje niezgodny z Konstytucją, Trybunał wskazał natomiast, że samo wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim jest niekonstytucyjny, nie jest wystarczające do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. Stwierdził, że niezbędna jest interwencja ustawodawcy. Za konieczne, oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy (z uwzględnieniem wyroku), Trybunał uznał zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności.

W ocenie Sądu I instancji, powody dla których odroczony został termin utraty mocy obowiązującej przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, nie uzasadniają stosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnej normy prawnej. W szczególności Trybunał nie wskazał na żadne wartości konstytucyjne z uwagi na które konieczne jest dalsze stosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, zwłaszcza w odniesieniu do podmiotów, które zostały już wpisane do ewidencji producentów. Sąd podkreślił, że posiadanie numeru identyfikacyjnego wiąże się z prawem do ubiegania się o określone rodzaje płatności, a wykreślenie z ewidencji producentów wiązałoby się z utratą możliwości ewentualnego ubiegania się o nie przez skarżącą. Zdaniem Sądu, takie konsekwencje mogłyby być nie do pogodzenia z określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, stanowiącą podstawę ustroju politycznego, z której wynika zasada poszanowania praw nabytych. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że skarżąca posiada z mężem rozdzielność majątkową, a wydając decyzję organ pierwszej instncji uznał też, że małżonkowie posiadają odrębne gospodarswa rolne. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny przyjąć, że norma z art. 12 ust. 4 ustawy, która nie dopuszcza nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania w sytuacji, gdy pomiędzy skarżącą i jej mężem istnieje rozdzielność majątkowa i posiadają oni odrębne gospodarstwa rolne. Jednoznacznego ustalenia wymaga zatem, czy w sprawie zaistniały takie okoliczności.

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 190 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 4 ustawy

o systemie ewidencji poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że

w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za sprzeczny

z Konstytucją w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu

o przesłankę naruszenia przez organy ARiMR prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, gdyż decyzja w sprawie została wydana z poszanowaniem prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłankę naruszenia przez organy ARiMR prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, gdyż nie rozpoczął jeszcze biegu termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a interes skarżącej chroniony jest poprzez treść art. 272 § 1 i 2 p.p.s.a.

Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym wniesionym przed rozprawą I. H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W rozpatrywanej sprawie spór koncentruje się wokół zagadnienia skutków prawnych orzeczenia TK z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12. W wyroku tym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji – w zakresie, w jakim nie przewiduje on dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji, gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają oni odrębne gospodarstwa rolne – stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Skutkiem wskazanego wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji nie była jednak utrata mocy obowiązującej przepisu prawa, w zakresie w jakim jest wadliwy, od dnia ogłoszenia wyroku. O ile bowiem, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, to na mocy tego przepisu Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który – gdy chodzi o ustawę – nie może przekroczyć 18 miesięcy. Korzystając z takiej możliwości, w pkt II wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt

P 40/12, Trybunał orzekł o tym, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, we wskazanym zakresie, traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Stosownie zaś do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP powyższy wyrok Trybunału wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, tj. w dniu 13 grudnia 2013 r. W związku z faktem, że z tym dniem przepis art. 12 ust. 4 ustawy nie utracił jednak mocy obowiązującej w zakresie, w jakim Trybunał orzekł jego niezgodność z Konstytucją RP, istotne znaczenie – co do następstw wyroku Trybunału dla dalszego postępowania w niniejszej sprawie ma kwestia skutków prawnych powyższego wyroku, w sytuacji odroczenia utraty mocy obowiązującej wadliwej regulacji prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że określenie konsekwencji zamieszczenia przez Trybunał Konstytucyjny tzw. klauzuli odraczającej nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do nakazu, bądź zakazu dalszego stosowania niezgodnej z Konstytucją regulacji prawnej do chwili jej derogacji. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją normy prawnej i jednocześnie działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył utratę jej mocy obowiązującej, sądy w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, mają kompetencje do odmowy zastosowania takiej normy, niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa (zob. wyroki NSA: z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 1178/12, z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2697/14, z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14). Zastosowanie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny tzw. klauzuli odraczającej nie modyfikuje podstawowego skutku prawnego wyroku, polegającego na obaleniu domniemania konstytucyjności normy prawnej. Odroczenie odnosi się wyłącznie do utraty mocy obowiązującej przepisu, natomiast nie do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej, która była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ten ostatni skutek następuje w dniu ogłoszenia orzeczenia.

Jak wielokrotnie wskazywano w judykaturze, w takich sytuacjach nie ma miejsca na automatyzm, a konieczne staje się każdorazowe rozważenie szeregu czynników, w tym przyczyn odroczenia, rodzaju naruszenia, znaczenia przepisu dla prawidłowego funkcjonowania danej gałęzi prawa czy powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej (zob. wyroki NSA: z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt I FPS 4/12, ONSAiWSA 2012/6/97 i z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, Wokanda 2006/5/35).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie, że skorzystanie przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie zawsze oznacza obowiązek stosowania tego aktu przez sąd do czasu upływu terminu ustalonego przez Trybunał w wyroku. W odniesieniu do stanów faktycznych powstałych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału stwierdzić należy, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy, aby sprawa ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi ( por. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2009r., I OSK 1007/07).

Istotnym argumentem przemawiającym za jest ponadto funkcjonalność prawa. Zgodzić się należy wobec tego, ze stanowiskiem Sądu I instancji, który w kontrolowanym wyroku stwierdził, że dysfunkcjonalne byłoby w niniejszej sprawie domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji.

W zakresie interpretacji art. 190 ust. 3 Konstytucji należy zaś wyraźnie odróżnić kwestie obowiązywania aktu od jego stosowania oraz utraty domniemania konstytucyjności aktu, o którego niekonstytucyjności orzekł Trybunał, pomimo pozostawienia go

w obrocie prawnym (por. R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 95-107 i podane tam orzecznictwo).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest trafne stanowisko organu, iż nie jest dopuszczalna odmowa zastosowania przez sąd przepisów uznanych przez TK za niekonstytucyjne w okresie odroczenia utraty ich mocy obowiązującej, ponieważ są one w tym okresie częścią obowiązującego porządku prawnego.

W orzecznictwie TK i NSA zostało już bowiem wypracowane stanowisko co do tego, że odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że sądy w każdym przypadku mają obowiązek dokonać analizy, czy w rozpoznawanej sprawie przepis ten powinien, czy nie powinien być stosowany, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, w tym przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności sprawy, jak i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04, LEX nr 127322 oraz wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 692/12 dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej analizy jest zaś wyważenie racji przemawiających za zastosowaniem lub odmową zastosowania w konkretnej sprawie niekonstytucyjnego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo dokonał takiej analizy, oceniając skutki wyroku Trybunału z dnia 3 grudnia 2013r., dla rozpoznania niniejszej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie niekonstytucyjny przepis dotyczył sytuacji, w której przepis art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji zrównał sytuację małżonków z sytuacją współposiadaczy gospodarstwa rolnego dopuszczając możliwość posiadania przez nich tylko jednego gospodarstwa i, tym samym, wyłączając możliwość ubiegania się o przyznanie dwóch odrębnych numerów, podczas gdy, jak zauważył TK, założenie takie nie w pełni odpowiada rzeczywistości, nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy każde z małżonków posiada i prowadzi odrębne gospodarstwo rolne i wówczas każde z nich spełnia wymagania prawne do uznania go za rolnika – producenta rolnego uprawnionego do nadania numeru identyfikującego w wyniku wpisu do ewidencji oraz otrzymania wsparcia finansowego. Prawo unijne i polskie normujące wpisy do ewidencji wiąże przy tym status producenta rolnego z posiadaniem gospodarstwa, a nie z charakterem przysługujących praw do nieruchomości. Jeśli więc oboje małżonkowie spełniają kryteria uznania ich za rolników prowadzących działalność rolniczą w posiadanych przez nich gospodarstwach, odmowa wpisu jednego z nich wykracza poza cel, jaki mają realizować przepisy ustawy o systemie ewidencji.

Sąd I instancji zauważył, że skarżąca została już wpisana do ewidencji producentów i uzyskała numer identyfikacyjny, odrębnie niż jej małżonek, dzięki czemu nabyła prawo do ubiegania się o przyznanie płatności z funduszy w ramach wspólnej polityki rolnej. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca posiada z mężem rozdzielność majątkową, a organ I instancji wskazywał, na fakt, że małżonkowie posiadają odrębne gospodarstwa rolne. W świetle uznania przez Trybunał, że istnienie rozdzielności majątkowej oraz posiadanie odrębnych gospodarstw ma znaczenia dla stosowania przepisu art. 12 ust. 4 ustawy, przyjąć należy, że uznanie obowiązywania w niniejszej sprawie tej regulacji mogłoby doprowadzić do arbitralnego rozstrzygnięcia o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów. Z materiału dowodowego zebranego przez organy wynika więc, że w sprawie mogą zachodzić okoliczności, których zaistnienie powodowałoby, że wykreślenie skarżącej z ewidencji producentów na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy, stosownie do wyroku Trybunału, mogłoby prowadzić do naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji. Jednocześnie, takie wykreślenie i utrata numeru identyfikacyjnego skutkowałoby utratą możliwości ewentualnego ubiegania się przez skarżącą o płatności. Takie konsekwencje byłyby nie do pogodzenia nie tylko z określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, z której wynika zasada poszanowania praw nabytych ale rozstrzygnięcie takie naruszałoby art. 32 Konstytucji RP, gdyż nawet w przypadku jednoznacznego i bezspornego ustalenia przez organy w ponownym postępowaniu, że skarżąca i jej mąż posiadają odrębne gospodarstwa rolne, skarżąca pozbawiona zostałaby praw związanych z wpisem do ewidencji producentów. Także inne zasady konstytucyjne, zdaniem Sądu, nie uzasadniają zastosowania przepisu, co do którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone przez Trybunał Konstytucyjny.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje tych analiz, jednak jego zdaniem, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę w wystarczającym zakresie, powodów, dla których Trybunał orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tym stwierdzeniem.

Trybunał wskazał, że do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją potrzebna jest interwencja ustawodawcy i zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, w tym zakresie niezbędne jest przyznanie kompetencji kontrolnych ARiMR. Trybunał wskazał, że dla przyjęcia odrębności gospodarstw istotna jest okoliczność, że między małżonkami została ustanowiona odrębność majątkowa, jednak nie ma ona znaczenia rozstrzygającego, istotne są jednak także okoliczności ustanowienia rozdzielności, ale również usytuowanie gospodarstw w przestrzeni oraz ich wyposażenie w infrastrukturę. Szczególną uwagę należy, zdaniem Trybunału poświęcić przypadkom, w których wskutek traktowania gospodarstw jako odrębnych przysługujące płatności są wyższe, niż w razie traktowania gospodarstwa obojga małżonków jako całości.

Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie pominął tych przyczyn odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji. Nie przesądził, co oczywiste wyniku sprawy, w wytycznych dla organu zwrócił uwagę, że jednoznacznego ustalenia będą wymagały okoliczności rozdzielności majątkowej między małżonkami oraz czy posiadają oni odrębne gospodarstwa rolne. WSA zwrócił uwagę, że ta ostatnia okoliczność wynika w sposób stanowczy tylko z decyzji organu I instancji, jeśli zaś chodzi o organ odwoławczy, to tej okoliczności nie badał, uznając, że kwestie związane z funkcjonowaniem gospodarstwa skarżącej i jej męża nie mają w sprawie znaczenia. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że w sytuacji, gdyby do czasu rozpoznania sprawy przez organy, w konsekwencji wyroku Trybunału, weszły w życie nowe uregulowania prawne znajdujące zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organy zobowiązane będą orzekać na podstawie obowiązującego stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie zauważyć, że taka sytuacja nastąpiła. Z dniem 1 stycznia 2015 r. przepis art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy o systemie ewidencji przewiduje już możliwość nadania odrębnego numeru identyfikacyjnego małżonkowi, jeśli prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, poprzez wpisanie takiego małżonka do ewidencji producentów i nadanie mu odrębnego numeru identyfikacyjnego (ustawa z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; Dz. U. z 2014 r., poz. 1872). Zostało również wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2014r, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015r. (Dz.U. z 2014 r. nr 1964), określające m.in. zakres danych jakie powinny wynikać z wniosku o wpis do rejestru producentów w odniesieniu do małżonka prowadzącego samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą oraz zobowiązanie do wskazania dowodów potwierdzających tę okoliczność. Te obowiązujące przepisy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zapewnią realizację funkcji kontrolnej Agencji oraz będą przeciwdziałać, na co zwracał uwagę Trybunał, nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych płatności.

Z tych wszystkich względów należy przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kontrolowane decyzje, jako wydane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu naruszały prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a także art. 135 p.p.s.a. – odnośnie decyzji wydanej w I instancji – je uchylił. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, opisane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, w konsekwencji nie był zasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, przez dokonanie wadliwej kontroli legalności decyzji administracyjnych ( pkt 2 a skargi kasacyjnej).

W tej sytuacji nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchybienie WSA co do oceny przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145a k.p.a. i stwierdzenie, że przesłanki te zaistniały, mimo, że w chwili orzekania przez Sąd I instancji nie rozpoczął jeszcze biegu termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, który liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego będącego podstawą wydania decyzji ostatecznej ( zarzut z pkt 2b skargi kasacyjnej).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.