Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 713/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 11; art. 16 ust. 1; art. 79
journal: Dz.U. 2017 poz 2136
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jedn.
article: art. 22 ust. 1; art. 73; art. 90
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 306/18 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Votum separatum


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 306/18 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] r. w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych i odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Pismem z [...] r. M.P. zgłosił zarzuty do toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta Krakowa :

- z 14 marca 2017 r., obejmującego opłaty za korzystanie przez M.P. z przystanków komunikacyjnych na terenie Krakowa w okresie od 1 lipca 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r.;

- z 14 marca 2017 r. obejmującego opłaty za korzystanie przez M.P. z przystanków komunikacyjnych na terenie Krakowa w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 13 marca 2015 r.;

- z 10 kwietnia 2017 r. obejmującego opłaty za korzystanie przez M.P. z przystanków komunikacyjnych na terenie Krakowa w okresie od 7 lipca 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r.

Zobowiązany zgłosił zarzuty:

- nieistnienia obowiązku objętego wskazanymi tytułami wykonawczymi (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.);

- niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.);

- określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.);

- niespełnienia we wskazanych tytułach wykonawczych wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

Jednocześnie zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta Krakowa uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny stanął na stanowisku, że obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych wynika z mocy prawa. Do jego powstania, a także ustalenia wysokości opłaty i terminu jej zapłaty nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił m. in., że oblicza przedmiotową opłatę jednakowo dla wszystkich operatorów i przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych. Przyjęty przez Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa model obliczeń nie dyskryminuje żadnego przewoźnika czy operatora. Zdaniem organu egzekucyjnego każdy podmiot podejmujący się wykonywania usług przewozowych i korzystania z przystanków jest zobligowany do ponoszenia opłaty określonej w uchwale pomnożonej przez liczbę zatrzymań. Organ egzekucyjny szczegółowo wyjaśnił sposób wyliczenia dochodzonych kwot. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie nie wystąpiły okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a wystawione tytuły wykonawcze zawierają wszystkie wymagane prawem elementy. Dodatkowo Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że tytuły wykonawcze zostały podpisane przez upoważnioną do tego osobę.

M.P. złożył zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu m.in.:

- rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na wystawieniu tytułów wykonawczych przez jednostkę organizacyjną czyli Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (dalej: ZIKiT), która nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego;

- określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.);

- naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] r., po rozpatrzeniu zażalenia M.P., działając na podstawie:

- art. 18, art. 27 § 1, art. 33 § 1 pkt 1, 3, 6 i 10, art. 34 § 1, § 4 i § 5 i art. 59 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.");

- art. 4 ust. 1 pkt 11 i 13, art. 16, art. 18, art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm. i tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2136; dalej: "u.p.t.z.");

- § 1 uchwały nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków (Dziennik Urzędowy Województwa z 2011 r. Nr 189, poz. 1504);

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz.1257.; dalej: ""K.p.a.") utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze m.in. przywołało przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. oraz art. 27 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w kontrolowanej sprawie). Organ wskazał, że procedurę rozpatrywania zarzutów reguluje art. 34 u.p.e.a. W omawianym przypadku występuje tożsamość personalna wierzyciela i organu egzekucyjnego. Skarżący skorzystał z przysługującego mu na mocy art. 33 u.p.e.a. prawa i zgłosił opisane na wstępie zarzuty. Prezydent Miasta odniósł się do nich w postanowieniu z [...] r. Następnie organ wskazał, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (art. 16 ust. 4 u.p.t.z.). Natomiast według art. 16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż

1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Uchwałą z dnia 30 marca 2011 r., nr XI/98/11 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 189, poz. 1504) Rada Miasta Krakowa ustaliła stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miasta Kraków w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu - 1 zł (§ 1 ww. uchwały). Kolegium podkreśliło, że nie jest uprawnione do kwestionowania zapisów uchwały, która jako akt prawa miejscowego ma moc wiążącą - tak jak każdy inny akt normatywny - musi być respektowana (bez względu na to, czy jej zapisy budzą kontrowersje), dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona. Wskazało, że Uchwała Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r. nr XI/98/11 bezwzględnie wiąże wszystkich potencjalnych jej adresatów, na obszarze, na którym obowiązuje. Dalej Kolegium wyjaśniło m. in., że obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych (gdy jednostka samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o ustaleniu jej wysokości) powstaje z mocy prawa i ma charakter publicznoprawny, a samo pobieranie opłaty należy do kategorii tzw. czynności materialno-technicznych i nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Dzieje się tak, ponieważ żaden przepis u.p.t.z. nie przewiduje kompetencji dla organu pobierającego opłatę za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych do orzekania decyzją o określeniu/ustaleniu wysokości tej opłaty za konkretny okres (np. miesiąc, rok). Dochodzenie nieuiszczonej opłaty za korzystanie przez przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców następuje w trybie art. 2 i nast. u.p.e.a.. Konkretyzacja wymaganej kwoty ma miejsce w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza doręczenie upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Obrona przed ewentualnym niezgodnym z prawem działaniem organu w sprawie opłaty za korzystanie z przystanków i dworców powinna być realizowania na etapie postępowania egzekucyjnego z wykorzystaniem przewidzianych w u.p.e.a. środków prawnych.

W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że egzekucja w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a podniesiony przez Skarżącego w tym zakresie zarzut należy uznać za bezzasadny.

Kolegium dokonało też analizy przepisów u.t.p.z. i doszło do przekonania, że przedsiębiorca prowadzący działalność na zasadach określonych w art. 78 i art. 79 u.p.t.z. jest przewoźnikiem, do którego odnoszą się prawa i obowiązki zawarte w ustawie. Wobec tego ma on również obowiązek ponoszenia opłat za zatrzymywanie się na przystankach lub dworcach. Podkreśliło, że w okresach objętych tytułami wykonawczymi zobowiązany wykonywał przewozy regularne osób na trasach Kraków - Myślenice i Myślenice - Kraków. Uwzględniając wyliczenia przedstawione w uzasadnieniu postanowienia, Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo określił wysokość dochodzonych opłat za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina Miejska Kraków, wskazanych w tytułach wykonawczych z 14 marca 2017 r. i 10 kwietnia 2017 r.

W konsekwencji organ uznał zarzut nieistnienia obowiązku za niezasadny. Podobnie ocenił zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Jednocześnie zauważył, iż przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. nie przewiduje zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. Rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). W ocenie Kolegium w kontrolowanej sprawie przesłanka ta nie zaszła. Nie sposób bowiem uznać, że oznaczenie w tytułach wykonawczych egzekwowanej należności jako "nieuiszczonej opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców" zamiast jako "opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców" implikuje spełnienie warunku koniecznego do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.P. zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie uznało w sprawie jego argumentacji opartej na obowiązującym prawie, a w piśmie z 12 czerwca 2018 r. w uzupełnieniu skargi zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie:

a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej (a przez to błędnej) ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w stwierdzeniu, że egzekucja dochodzonej opłaty jest dopuszczalna, a opłaty należy zastosować także w stosunku do przewoźnika prywatnego;

- art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że przesłanka rozbieżności między treścią obowiązku podanego w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa, stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego nie zaistniała;

b) prawa materialnego:

- art. 90 w zw. z art. 22 ust. 1a oraz w zw. z art. 73 pkt 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Wyrokiem z 17 października Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] r.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji stwierdził, że nie są uzasadnione.

Wskazał, że w ramach postępowania egzekucyjnego organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim czyni to w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego postanowienia organu I instancji szczegółowo przedstawiony został sposób wyliczenia dochodzonych od Skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym kwot. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a., jest szczegółowe i odnosi się do wszystkich kwestii podnoszonych przez Skarżącego w zażaleniu. W szczególności w uzasadnieniu szczegółowo przeanalizowano treść tytułów wykonawczych.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że 1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, której art. 16 daje możliwość pobierania przez gminę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, których gmina jest właścicielem. W uchwale nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. ustalono wysokość opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków. Opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców w całości przekazywane są do Gminy. Gmina nie zawiera umów cywilnoprawnych z przewoźnikami - opłata za korzystanie z przystanków jest ustawowo nałożona na przewoźnika, co reguluje przywołana ustawa. W imieniu Gminy opłatę pobiera Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Pobierane opłaty przeznaczone są na utrzymanie porządku i czystości infrastruktury przystankowej w Gminie.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.p.t.z. nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty z tytułu korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców. Przedmiotowa opłata wprowadzana jest uchwałą rady miejskiej, do kompetencji której należy ustalenie jej wysokości w kwocie nieprzekraczającej górnej granicy określonej w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Ustalenie i nałożenie przedmiotowej opłaty wiąże się z wykonywaniem określonego władztwa przez organy administracji publicznej. Pobór powyższych opłat odbywa się na podstawie wezwania do zapłaty, natomiast wielkość opłaty stanowi iloczyn stawki za jednokrotne zatrzymanie się na przystanku i ilości zatrzymań przewidzianych w rozkładzie jazdy uzgadnianym z przewoźnikiem. Dochodzenie nieuiszczonej opłaty następuje w trybie przepisu art. 2 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konkretyzacja wymaganej kwoty następuje w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza upomnienie (art. 15 § 1 u.p.t.z.) ustawy. Egzekucja powyższych opłat odbywa się w trybie egzekucji w administracji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż egzekucja w sprawie jest dopuszczalna, a podniesiony przez Skarżącego zarzut niedopuszczalności egzekucji jest bezzasadny. Sąd I instancji podkreślił, że bezzasadność egzekucji musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość prowadzenia jej w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty, co w okolicznościach nin. sprawy nie ma miejsca.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że przedsiębiorca prowadzący działalność na zasadach określonych w art. 78 i 79 u.p.t.z. jest przewoźnikiem, do którego odnoszą się prawa i obowiązki wynikające z powołanej ustawy, a wobec tego ma on również obowiązek uiszczania opłaty za zatrzymywanie się na przystankach lub dworcach, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepisy u.p.t.z. dotyczące opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych dotyczą przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób. Pojęcie "przewoźnik" do końca 2017 r. obejmowało także podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej w oparciu o posiadane uprawnienia. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 u.p.t.z. działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób mogła być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2017 r. w krajowym transporcie drogowym. Niezależnie od tego, czy podmiot wykonywał w tym czasie działalność na podstawie zezwolenia, czy też na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, należy uznać, że był przewoźnikiem. Do obu kategorii należy stosować te same reguły, w tym w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za zatrzymywanie się na przystankach. Sąd I instancji w pełni zaaprobował przy tym dotyczące tej kwestii szersze rozważania zawarte w uzasadnieniu postanowienia Kolegium. Stwierdził również, że w pełni podziela pogląd, że zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu wykładni przepisów u.p.t.z. nie stał na przeszkodzie art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który obowiązywał do dnia 31 sierpnia 2011 r., został bowiem uchylony z dniem 1 września 2011 r. na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 159 poz. 954). Skoro zatem przepis art. 22 ust. 1a cyt. ustawy został uchylony z dniem 1 września 2011 r., to nie mógł mieć zastosowania do okresu, którego dotyczy kontrolowana sprawa.

Opisany wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem pomimo ciążącego na nim obowiązku Sąd nie podjął szczegółowych rozważań nad podstawą prawną rozstrzygnięcia w aspekcie konieczności szczegółowego określenia pojęcia "przewoźnik" oraz warunków, w oparciu o które podmiot uzyskuje uprawnienie do świadczenia usług przewozu, oraz zostaje obciążony obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (dalej: "u.p.t.z.) w związku z art. 79 u.p.t.z. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący zaliczany jest do kręgu "przewoźników" - przedsiębiorców uprawnionych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, pomimo że do 31 grudnia 2018 r. przewozy odbywają się na dotychczasowych zasadach, tj. w oparciu o uzyskane zezwolenie, a przy tym brak jest podmiotów, które mogłyby działać w oparciu o potwierdzenia zgłoszenia przewozu, które to potwierdzenia uprawniać będą dopiero do pobierania przez organ opłat za korzystanie z przystanków,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że wobec Skarżącego może zostać zastosowane uprawnienie organu do pobierania opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, pomimo że Skarżący nie może zostać zaliczony do desygnatów "przewoźnika" zdefiniowanego w powyższej ustawie,

- art. 22 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d.") w zw. z art. 73 u.t.d. i art. 90 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że został on uchylony, i zwolnienie z opłat nie obowiązuje, podczas gdy uchylenie to zostało odsunięte w czasie (vide: art. 90 u.t.d. i art. 73 u.t.d.) i nie obejmuje okresu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza przedstawieniem motywów części formułowanych zarzutów, wskazał nadto, że wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1413/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność Uchwały Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. nr XI/98/11 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając, że opłata nie została zapłacona w całości ani w części, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Powodów do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się być skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje równocześnie, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowych rozważań nad podstawą prawną rozstrzygnięcia w aspekcie konieczności szczegółowego określenia pojęcia "przewoźnik" oraz warunków, w oparciu o które podmiot uzyskuje uprawnienie do świadczenia usług przewozu, oraz zostaje obciążony obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W swoim uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Po drugie Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie próbuje nawet wykazać w jaki sposób zarzucane Sądowi I instancji uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wreszcie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił rozumienie pojęcia "przewoźnika", w kontekście istotnym dla orzekania w sprawie. Świadczy o tym dobitnie passus przedstawiający najistotniejsze motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawarty w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Podkreślić przy tym należy, że Sąd I instancji zaaprobował wszelkie dotyczące tej kwestii szerokie rozważania zamieszczone w motywach postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, co wprost stwierdza.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. w związku z art. 79 u.p.t.z. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. stwierdza, że przewoźnikiem jest przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Publiczny transport zbiorowy może odbywać się na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 5 ust. 2 pkt 2 u.p.t.z.). Warunki i tryb wydawania potwierdzenia zgłoszenia przewozu określają art. 30 - 37 u.p.t.z. Przy czym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, do 31 grudnia 2017 r. przepisy art. 30 - 37 nie miały zastosowania do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym (co wynikało z ówczesnego brzmienia art. 79 ust. 1 u.p.t.z.). Aktualnie wskutek kolejnych nowelizacji art. 79 ust. 1 u.p.t.z. termin ten został przedłużony do 31 grudnia 2020 r. Inny termin wejścia w życie regulacji dotyczących potwierdzenia zgłoszenia przewozu wynika z tego, że obowiązywanie tych przepisów od 1 marca 2011 r. (data wejścia w życie u.p.t.z.) doprowadziłoby do sytuacji, w której na polskim rynku regularnych przewozów osób funkcjonowałyby trzy systemy. W transporcie drogowym doszłoby do sytuacji, w której jednocześnie przewozy mogłyby być wykonywane przez:

1) przewoźników działających w oparciu o dotychczasowe zezwolenia;

2) przewoźników prowadzących działalność na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu;

3) operatorów wykonujących usługi przewozowe o charakterze użyteczności publicznej zgodnie z umową o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego [por. uzasadnienie rządowego projektu u.p.t.z. z dnia 24 marca 2010 r. (druk nr 2916)].

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wykładnia systemowa u.p.t.z. prowadzi do wniosku, że zakres pojęcia "przewoźnik" nie jest zawężone wyłącznie do ustawowej definicji (z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z.). Świadczą o tym zapisy art. 78 i art. 79 u.p.t.z. W myśl art. 78 ust. 1 u.p.t.z. podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać w oparciu o posiadane uprawnienia, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r. (w dacie wydania postanowienia SKO, do 31 grudnia 2020 aktualnie). Z kolei na podstawie art. 78 ust. 2 u.p.t.z. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2016 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2017 r. (obecnie na podstawie art. 78 ust. 2, 3, 4 i 5 u.z.p.t. zezwolenia wydane w poszczególnych latach obowiązują do końca roku następnego, aż do zezwoleń wydanych do 31 grudnia 2019 r. obowiązujących do 31 grudnia 2020 r.).

Z art. 79 ust. 1 u.p.t.z. w brzmieniu z daty postanowienia SKO działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, ale nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r., w krajowym transporcie drogowym (obecnie wskutek kolejnych nowelizacji art. 79 ust. 1 u.p.t.z. do 31 grudnia 2020 r.). Zezwolenia na podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie krajowego regularnego przewozu osób w transporcie drogowym mogły być wydawane na okres nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia 2017 r. (obecnie wskutek kolejnych nowelizacji art. 79 ust. 2 u.p.t.z. do 31 grudnia 2020 r.). Z przytoczonych przepisów trzeba zatem wyinterpretować dwie możliwości funkcjonowania podmiotu świadczącego usługi przewozowe: na mocy zezwolenia oraz w oparciu o potwierdzenie zgłoszenia przewozu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez względu na podstawę prowadzenia działalności przewozowej (zezwolenie czy potwierdzenie zgłoszenia przewozu) podmiot prowadzący taką działalność jest przewoźnikiem. Skarżący na wcześniejszych etapach postępowania bynajmniej nie kwestionował, że taką działalność prowadził i przewoźnikiem jest, okoliczność tą podważa jedynie w aspekcie powinności uiszczania opłat.

Zacytowane przepisy, umieszczone w Dziele V u.p.t.z. Przepisy przejściowe i końcowe u.p.t.z., zrównują zatem przewoźnika określonego w art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. z przewoźnikiem wykonującym działalność na gruncie dotychczas obowiązujących przepisów (w oparciu o wydane zezwolenie). Tym samym stanowią swoiste uzupełnienie definicji przewoźnika wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. – ograniczone czasowo, po każdorazowej nowelizacji art. 78 i art. 79 u.p.t.z. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący działalność na zasadach określonych w art. 78 i art. 79 u.p.t.z. jest przewoźnikiem, do którego odnoszą się prawa i obowiązki określone ustawie.

Wniosek ten sprawia, że bezzasadny jest kolejny formułowany w skardze kasacyjnej zarzut, a mianowicie dotyczący naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. - poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d.") w zw. z art. 73 u.t.d. i art. 90 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że został on uchylony, i zwolnienie z opłat nie obowiązuje, podczas gdy uchylenie to zostało odsunięte w czasie, co zdaniem Skarżącego kasacyjnie ma wynikać z art. 90 u.t.d. i art. 73 u.t.d., i nie obejmuje okresu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Przepis art. 22 ust. 1 a u.t.d., stanowił, że "uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków." Rzecz jednak w tym, że przepis ten obowiązywał od 22 października 2005 r. do 31 sierpnia 2011 r., kiedy został uchylony ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 159 poz.945). Z tej przyczyny w sposób oczywisty, wbrew oczekiwaniom Skarżącego kasacyjnie nie mógł mieć zastosowania w realiach sprawy. Niezrozumiałe jest przy tym powiązanie w sformułowanym zarzucie kasacyjnym art. 22 ust. 1 a u.t.d. z treścią art. 90 u.t.d. (dotyczącego postępowania organu w razie negatywnego wyniku kontroli) i art. 73 u.t.d. (dotyczącego uprawnień kontrolnych inspektora), a więc dotyczących zupełnie innej materii. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej omawiany zarzut nie został przy tym w żadnej mierze wyjaśniony i uzasadniony. Nie jest natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się treści skargi kasacyjnej i wychodzenie poza jej granice.

Nie ma wpływu na treść obecnie kontrolowanego wyroku rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1413/17 stwierdzające w całości nieważność Uchwały Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. nr XI/98/11 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków. Wyrok z 4 grudnia 2018 r. jest nieprawomocny, zakwestionowana nim uchwała wciąż funkcjonuje w obrocie prawnym, podobnie jak funkcjonowała w dacie wydania postanowień organów i i II instancji oraz w dacie wydania orzeczenia obecnie zaskarżonego skargą kasacyjną.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

ZDANIA ODRĘBNEGO SĘDZIEGO ARKADIUSZA TOMCZAKA

W mojej ocenie wyrok z 6 grudnia 2019 r. zapadł co najmniej przedwcześnie. Dzieje się tak z uwagi nieusunięcie wątpliwości co do prawidłowości składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, mogących - w wypadku ich potwierdzenia - doprowadzić do skutecznego wzruszenia tego orzeczenia.

Podczas procedowania w sprawie powziąłem aktualnie usprawiedliwione wątpliwości co do braku wadliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zostały przy tym podjęte przewidziane p.p.s.a. czynności zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

W tej sytuacji uznałem, że procedujący w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinien był przystępować do rozpoznawania skargi kasacyjnej, powinien był natomiast, korzystając z narzędzi przewidzianych p.p.s.a. doprowadzić do stanowczego usunięcia wątpliwości co do prawidłowości swojej obsady.

1. Niezależne sądy i niezawiśli sędziowie są gwarantem realizacji przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

2. Prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przysługuje każdemu także na mocy art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej jako: Konwencja).

3. Podkreślenia wymaga, że pozycja prawna Konwencji w polskim porządku prawnym odpowiada umowom ratyfikowanym za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 241 Konstytucji RP), stąd też Konwencja jest częścią wewnętrznego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz – niezależnie od pełnienia roli wskazówki interpretacyjnej przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie prawa wewnętrznego – może stanowić bezpośrednią podstawę decyzji organów krajowych, w tym sądów. Znacząca jest także zasada określona w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, z której wynika, że jeżeli postanowień Konwencji nie da pogodzić z ustawą, ma ona pierwszeństwo przed przepisami ustawy. Stosownie do art. 1 Konwencji, umawiające się państwa zobowiązane są zapewnić każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I. W konsekwencji, odmiennie niż w wypadku klasycznych umów międzynarodowych, Konwencja nie rodzi wyłącznie zobowiązań międzypaństwowych, lecz ustanawia też negatywne i pozytywne obowiązki umawiających się państw wobec podlegających ich jurysdykcji podmiotów. Inaczej mówiąc, sądy są zobligowane do dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie przepisami Konwencji.

4. Prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu gwarantuje także prawo Unii Europejskie, a mianowicie art. 47 Karty Praw Podstawowych. Co istotne zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP jeżeli postanowień takiego aktu jak Karta Praw Podstawowych nie da pogodzić z ustawą, ma ona pierwszeństwo przed przepisami ustawy.

5. Niezawisłość i bezstronność sądu służy budowaniu zaufania społecznego do sądów, co jest kwestią zasadniczą w społeczeństwie demokratycznym (wyrok ETPCz z 10.01.2012 r., skarga nr 33530/06, Pohoska przeciwko Polsce). Przy ustalaniu, czy dany organ może zostać uznany za niezawisły w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, należy uwzględnić m.in. sposób mianowania jego członków oraz długość ich kadencji, istnienie gwarancji zabezpieczających przed naciskami z zewnątrz, ale także to, czy organ sprawia wrażenie niezawisłości (wyrok ETPCz z 30.11.2010 r., Urban przeciwko Polsce, skarga nr 23614/08). Art. 6 ust. 1 Konwencji wymaga, aby sądy były niezależne nie tylko od władzy wykonawczej i od stron postępowania, ale również od władzy ustawodawczej (wyrok ETPCz z 26.08.2003 r., Filipini przeciwko San Marino, skarga nr 10526/02). Kwestie niezawisłości i bezstronności sądu są ze sobą nierozerwalnie związane. W myśl orzecznictwa strasburskiego, sądy powinny być bezstronne nie tylko z subiektywnego punktu widzenia, ale także powinny być bezstronne obiektywnie, tj. powinny wykluczać jakiekolwiek wątpliwości co do ich bezstronności (wyrok ETPCz z 3.06.2005 r., Brudnicka i inni przeciwko Polsce, skarga nr 54723/00). Art. 6 ust. 1 Konwencji wymaga zatem, aby sąd sprawiał wrażenie niezawisłości i był obiektywnie bezstronny (wyrok ETPCz z 8.02.02010 r., McGonnell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 28488/95; por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 27.02.2018 r., C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses p. Tribunal de Contas i z dnia 25.07.2018 r., C-216/18 PPU, LM; zob. także art. art. 19 ust.1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej; dalej jako: TUE).

6. Orzecznictwo ETPCz dotyczące standardu "niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą" jest bardzo obszerne. W kontekście realiów niniejszego zdania odrębnego dla zbadania dochowania wymogów płynących z art. 6 ust. 1 Konwencji wymagają rozważenia skutki ewentualnych wadliwości związanych z powołaniem sędziego do orzekania w danym sądzie, który brał udział w rozpoznaniu danej sprawy. Za "sąd" może być uznany tylko organ wykonujący "władzę sądzenia", tzn. organ, który rozstrzyga sprawy przekazane do jego kompetencji respektując zasadę państwa prawa (rule of law) i po przeprowadzeniu postępowania w sposób przewidziany prawem (m.in. wyrok ETPCz z dnia 30.11.1987 r., H. p. Belgii, skarga nr 8950/80). Organ ten musi spełniać dalsze wymogi: niezależności (w szczególności od władzy wykonawczej), bezstronności oraz warunki dotyczące czasu trwania kadencji jego członków. Procedura stosowana przez ten organ w ramach wykonywania kompetencji orzeczniczych musi oferować pewne gwarancje, z których część została wyrażona w samym art. 6 ust. 1 Konwencji (m.in. wyroki ETPCz: z dnia 23.06.1981 r., Le Compte, Van Leuven i De Meyere p. Belgii, skargi nr 7299/75, 7496/76; z dnia 29.04.1988 r., Belilos p. Szwajcarii, skarga nr 10328/83; z dnia 8.06.2006 r., Woś p. Polsce, skarga nr 22860/02; z dnia 3.04.2013 r., Julius Kloiber Schlachthof gmbh i inni p. Austrii, skargi nr 21565/07, 21572/07, 21575/07 i 21580/07). W orzecznictwie ETPCz wskazuje się też, że sformułowanie "sąd ustanowiony ustawą" należy rozumieć jako wymagające tego, aby krajowy porządek normatywny regulował za pomocą norm prawnych fundamentalne zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania danego organu. Kwestie te nie mogą być rozstrzygane arbitralnie. Sąd musi zatem zostać powołany na mocy przepisów, a także w ten sam sposób musi zostać określona jego właściwość (m.in. wyrok ETPCz z dnia 28.11.2002 r. w sprawie Lavents p. Łotwie, skarga nr 58442/00). Co do zasady powyższe kwestie powinny być regulowane w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i uchwalonych przez władzę ustawodawczą (m.in. wyrok ETPCz z dnia 11.07.2006 r. w sprawie Gurov p. Mołdawii, nr skargi 36455/02).

8. Z punktu widzenia wątpliwości co do prawidłowości obsady Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na dwa aspekty:

1) "prawa do sądu ustanowionego ustawą" w kontekście dopuszczenia do orzekania osoby, co do której istnieją wątpliwości co do jej uprawnienia do orzekania;

2) wymogów procedury powołania na sędziego w kontekście zagwarantowania przymiotu niezawisłości.

9. Prawo do "sądu ustanowionego ustawą" oznacza, że w społeczeństwie demokratycznym organizacja sądownictwa, rozumiana jako powołanie sędziów i wskazanie właściwości sądów, nie może być pozostawiona władzy wykonawczej, ale winna być uregulowana przez prawo przyjęte przez parlament (m.in. wyrok ETPCz z 28.11.2002 r., Lavents p. Łotwie, skarga nr 58442/00). Wymóg ustawowego uregulowania podstaw funkcjonowania sądów obejmuje także sposób wyznaczenia składu orzekającego w konkretnej sprawie. W konsekwencji, jeżeli w składzie orzekającym znajdują się członkowie nieupoważnieni w myśl prawa krajowego do pełnienia ich funkcji, to dochodzi do naruszenia prawa do "sądu ustanowionego ustawą". ETPCz oceniał tę kwestię przede wszystkim w kilku orzeczeniach wydanych wobec Rosji, a dotyczących zarzutów nieprawidłowości przy wyborze ławników (wyrok ETPCz z dnia 4.03.2003 r., w sprawie Posokhov p. Rosji, skarga nr 63486/00; wyrok ETPCz z dnia 23.04.2009 r., w sprawie Moskovets p. Rosji, skarga nr 14370/03; wyrok ETPCz z dnia 14.06.2011 r., w sprawie Sevanstyanov p. Rosji, skarga nr 75911/01). We wszystkich orzeczeniach dotyczących tej kwestii w zasadzie każde naruszenie ustawowych wymogów dotyczących wyboru ławników i sposobu wyznaczania ich do konkretnego składu orzekającego skutkowało stwierdzeniem naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji.

10. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym Polski, ETPCz wypowiedział się już co do wątpliwości w zakresie zgodności z art. 6 Konwencji w sytuacji, w której w sprawie karnej orzekał sąd, w którego składzie zasiadał sędzia nieprawidłowo delegowany do rozpoznania sprawy (wyrok ETPCz z dnia 25.10.2011 r., sprawa Richert p. Polsce, skarga nr 54809/07). Została także oceniona z punktu widzenia art. 6 Konwencji sytuacja, w której wyznaczono sędziego do konkretnej sprawy z naruszeniem wymogów art. 351 § 1 k.p.k. w jego pierwotnym brzmieniu (wyrok ETPCz z dnia 12.04.2018 r., sprawa Chim i Przywieczerski p. Polsce, skargi nr 36661/07 i 38433/07). W sprawie Richert p. Polsce ETPCz stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał przyjął założenie o wystąpieniu w sprawie bezwzględnej przyczyny odwoławczej (odpowiednika nieważności w postępowaniu sądowoadministacyjnym i cywilnym) pomimo istniejących w tej kwestii wątpliwości w polskim systemie prawnym związanych z interpretacją art. 77 Prawa o ustroju sądów powszechnych. To założenie pozwoliło następnie Trybunałowi na sformułowanie tezy, że Sąd Najwyższy miał obowiązek zbadać kwestię należytej obsady sądu z urzędu, poza granicami wniesionej kasacji. Wskazany wyrok ETPCz stał się podstawą wznowienia postępowania karnego przez Sąd Najwyższy na podstawie art. 540 § 3 k.p.k. (sprawa III KO 58/13). Z kolei w sprawie Chim i Przywieczerski p. Polsce ETPCz podał w wątpliwość pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17.11.2005 r., I KZP 43/05, że "wyznaczenie składu sądu z naruszeniem reguł określonych w art. 350 § 1 k.p.k. i art. 351 § 1 k.p.k. stanowi względną przyczynę odwoławczą, o której mowa w art. 438 pkt 2 k.p.k.". ETPCz twierdząc, że sąd pierwszej instancji, który rozpoznawał sprawę skarżących, nie może być uznawany za sąd ustanowiony ustawą, de facto uznał, że mogła wystąpić w tym wypadku bezwzględna przyczyna odwoławcza. Tym samym ETPCz nie podzielił stanowiska sądów polskich, że stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na treść orzeczenia. Trybunał uznał naruszenie prawa do sądu ustanowionego ustawą za uchybienie na tyle poważne, że wymagało ono naprawienia (por. wyrok ETPC z dnia 11.07.2006 r. w sprawie Gurov przeciwko Mołdawii, skarga nr 36455/02; wyrok ten zapadł na tle sprawy, w której w składzie orzekającym orzekał sędzia, który został powołany do pełnienia urzędu na 10 lat, a sąd krajowy orzekł po upływie tego okresu).

11. ETPCz podchodzi bardzo rygorystycznie do obowiązku przestrzegania przez państwa - strony Konwencji reguł dotyczących wyznaczania składów orzekających (w tym nawet dość technicznych związanych z zasadami losowania członków składu orzekającego) oraz reguł związanych z określaniem granic temporalnych orzekania sędziego w danym sądzie (w ramach ustawowo przewidzianej kadencji czy też delegacji do pełnienia obowiązków w innym sądzie). Ich naruszenie jest jednolicie i jednoznacznie kwalifikowane przez ETPCz jako naruszenie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą (art. 6 ust. 1 Konwencji).

12. Jak chodzi o wymogi procedury powołania na sędziego w kontekście zagwarantowania przymiotu niezawisłości, ETPCz krytycznie ocenia te sytuacje, w których uwarunkowania instytucjonalne związane z prawidłowo przeprowadzoną procedurą wyboru osób sprawujących wymiar sprawiedliwości nie dają gwarancji ich niezawisłości. W tym kontekście warto przytoczyć wyroki ETPCz w sprawach: Brudnicka i inni p. Polsce oraz przede wszystkim Henryk Urban i Ryszard Urban p. Polsce. W pierwszej z wymienionych spraw, dotyczącej izb morskich, wskazano, że istotne znaczenie ma ocena związków strukturalnych między sądem i sędziami a organami pozostałych władz, które de facto mogą powodować, że powstała między powołującym a sędziami zależność hierarchiczna, która wyklucza niezależność (wyrok ETPCz z dnia 3.03.2005 r. w sprawie Brudnicka i inni p. Polsce, skarga nr 54723/00; por. też: wyrok ETPCz z dnia 29.04.1988 r. w sprawie Belilos p. Szwajcarii, skarga nr 10328/83). W drugiej z przywołanych spraw przedmiotem oceny ETPCz był natomiast status asesora sądowego w Polsce w kontekście istnienia wystarczających gwarancji jego niezależności. Trybunał strasburski przyjął, że pozycja prawna asesora sądowego nie dawała wystarczających gwarancji, które pozwalały uznać, że zapewnione zostało prawo jednostki do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd. W tym zakresie ETPCz podzielił stanowisko wyrażone wcześniej przez polski Trybunał Konstytucyjny.

12. Kluczowe znaczenie dla ustalenia znaczenia wadliwości procesu powoływania sędziów dla dochowania wynikającego z art. 6 ust. 1 Konwencji standardu sądu ustanowionego ustawą ma jednak wyrok ETPCz z dnia 12.03.2019 r. w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson p. Islandii (skarga nr 26374/18). Wyrok ten jest o tyle ważny, że ETPCz po raz pierwszy wypowiedział się w nim in extenso o wpływie wadliwości procedur wyboru sędziów na uprawnienie jednostki z art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał strasburski, analizując znaczenie ustalonych wad procesu nominacyjnego sędziego islandzkiego Sądu Apelacyjnego, który następnie rozpoznawał sprawę karną skarżącego, w pierwszej kolejności odnotował, że skarżący kwestionował w związku z powyższym zagwarantowanie mu prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Zarzuty te zostały ostatecznie rozpoznane przez islandzki Sąd Najwyższy, który stwierdził, że zaistniałe w procesie wyboru sędziego orzekającego w sprawie skarżącego uchybienia nie skutkowały nieważnością jego powołania, a w związku z tym nie mogą być podstawą do kwestionowania zagwarantowania oskarżonemu prawa z art. 6 ust. 1 Konwencji. ETPCz podkreślił jednak, że rekonstruując w ogólności sposób rozumienia wymogu ustanowienia sądu ustawą z art. 6 ust. 1 Konwencji należy zauważyć, że ma on gwarantować, iż organizacja wymiaru sprawiedliwości w społeczeństwie demokratycznym nie będzie zależała od dyskrecjonalnych decyzji egzekutywy, ale będzie regulowana normami prawnymi przyjmowanymi przez parlament. W tym kontekście istotny jest zatem związek wymogu ustanowienia sądu ustawą z wymogiem niezależności i bezstronności sądu. Zdaniem ETPCz w sytuacji, w której dochodzi do rażącego naruszenia prawa krajowego w procesie wyboru sędziów, nie można twierdzić, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na poszanowanie wynikającego z art. 6 ust. 1 Konwencji standardu rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą. Oceniając charakter naruszenia prawa z perspektywy możliwości zakwalifikowania go jako rażącego, należy rozważyć, czy owo naruszenie jest fundamentalnej natury i czy pogwałcone normy stanowią integralną część regulacji dotyczących ukształtowania i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Rażące naruszenie prawa oceniane jest przez pryzmat charakteru i ciężaru gatunkowego danej wadliwości. Ponadto wzięcia pod uwagę wymaga, czy naruszenie reguł wyboru sędziów było umyślne albo czy stanowiło przynajmniej wyraźne zlekceważenie mających zastosowanie w danej sprawie norm prawa krajowego. ETPCz wskazał także na bardzo ważne tło, na którym dokonywana jest powyższa ocena. Jest nim bowiem rosnące znaczenie zasady podziału władzy i konieczność ochrony niezależności sędziowskiej.

ETPCz podniósł, że należy odróżnić ocenę dokonywaną na podstawie prawa krajowego i zmierzającą do weryfikacji, czy powołanie danego sędziego w kontekście całokształtu procedury przewidzianej przez przepisy krajowe było ważne i skuteczne od oceny tego, czy proces ten i zaistniałe w jego trakcie naruszenia prawa nie powinny zostać ocenione jako rażące na potrzeby weryfikacji dochowania standardu prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji.

W przypadku stwierdzenia, że wadliwości procesu wyboru sędziów powodują naruszenie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą nie jest wymagana dodatkowa weryfikacja, czy powyższa wadliwość skutkowała nierzetelnością postępowania w sprawie skarżącego. Nie ma zatem potrzeby badania wpływu naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą na rzetelność konkretnego postępowania, w którym występował skarżący i sam fakt niezapewnienia ustanowienia sądu ustawą decyduje o naruszeniu standardu konwencyjnego.

ETPCz wywiódł, że mając na względzie znaczenie niezależności sądownictwa, w szczególności od pozostałych dwóch władz, należy przyjąć, że zaistniałe w toku procesu selekcyjnego uchybienia miały charakter rażących naruszeń prawa. W toku postępowania mającego za przedmiot wybór sędziów Sądu Apelacyjnego władza wykonawcza wykroczyła poza ramy uprawień przyznanych jej w obowiązującym prawie, którego celem było zrównoważenie wpływu poszczególnych władz na powołanie sędziów, co łącznie z uchybieniem popełnionym w toku procedowania w parlamencie sprawiło, że zaistniałych wadliwości nie można było zlekceważyć. Naruszyły one bowiem samą istotę zasady, zgodnie z którą sąd ma być ustanowiony ustawą, która z kolei stanowi jedną z podstawowych składowych zasady rządów prawa.

We wspólnym zdaniu odrębnym sędziów Lemmensa i Grito do wyroku ETPCz z dnia 12.03.2019 r. w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson p. Islandii, wskazano, że kluczowe znaczenie dla ich oceny skutków związanych z rażącym naruszeniem reguł ustanowienia sądu ma rodzaj wad, które miały miejsce w procedurze kreacyjnej. Rozważenia bowiem wymaga istnienie granicy, po przekroczeniu której można uznać powołanie sędziów za "nieakt". Składający zdanie odrębne sędziowie przyjęli, że dopóki powołanie osoby na funkcję sędziego nie zostanie unieważnione, jest ona w pełni wyposażona w kompetencje przynależne pełnionej funkcji. Wymaga tego zasada pewności prawa. Tym niemniej, także według składających zdanie odrębne, zachodzą szczególne przypadki, w których naruszenia będą tego rodzaju, że samo w sobie przesadzają o niewystarczalności umocowania składu sądu. Tak będzie m.in. wówczas, gdy brak poszanowania norm prawa krajowego w zakresie powoływania sędziów prowadzi w konsekwencji do zasiadania w składzie sądu osoby, która nie ma (bądź nie ma już) statusu sędziego lub nie mogła zostać powołana na urząd sędziego.

14. Reasumując dotychczasowe rozważania, wskazuję, że z orzecznictwa ETPCz niewątpliwie wynika, iż rażące naruszenie wynikających z prawa krajowego wymogów związanych z powołaniem danej osoby na stanowisko sędziego skutkuje stwierdzeniem naruszenia prawa skarżącego do "sądu ustanowionego ustawą" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Za rażące naruszenie prawa Trybunał strasburski uznaje naruszenie podstawowych dla ukształtowania i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości uregulowań prawnych. Istotną rolę w ocenie owego rażącego charakteru odgrywa także umyślność naruszenia prawa i to, czy zaistniałe naruszenie jest przejawem wyraźnego zlekceważenia mających zastosowanie w danej sprawie norm prawa krajowego. ETPCz skłonił się przy tym ku stanowisku, że ma uprawnienie do autonomicznej oceny wadliwości procedury nominacyjnej sędziów z perspektywy art. 6 Konwencji.

15. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w kontekście konstytucyjnego i konwencyjnego prawa do sądu, a także w kontekście ważności postępowania przeprowadzonego w obecnie rozpoznawanej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, powziąłem uzasadnione i wciąż nieusunięte wątpliwość co do znaczenia ewentualnej wadliwości procesu nominacyjnego sędziego zasiadającego w składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konieczność rozważenia tej kwestii wynikła z udziału w procedurze konkursowej przeprowadzonej przez organ pełniący aktualnie funkcję Krajowej Rady Sądownictwa (dalej jako: KRS), której skład osobowy został ukształtowany w wyniku wyboru przez Sejm RP piętnastu sędziów w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3 ze zm.).

16. Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek KRS, na czas nieoznaczony. Szczegółowy tryb procedowania w sprawach dotyczących powołania na stanowisko sędziego w różnych sądach jest regulowany: ustawą z dnia 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 84 – dalej u.K.R.S.) oraz ustawami ustrojowymi: ustawą z dnia 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. j.w. – dalej u.S.N.), ustawą z dnia 21.07.2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 52 ze zm.), ustawą z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2018 r., 2107 ze zm.) i ustawą z dnia 21.08.1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1921 ze zm.).

17. Istotny dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do prawidłowości składu Naczelnego Sądu Administracyjnego procedującego w rozpoznawanej sprawie jest zatem status KRS, w tym skład osobowy tego organu i sposób wyłaniania jego członków.

18. Zagadnienia te były przedmiotem pytań prejudycjalnych skierowanych przez Sąd Najwyższy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE) w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18.

19. W wyroku z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 TSUE stwierdził jednoznacznie, że wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego. Gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

Trybunał podkreślił, że stopień niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu zadań powierzonych jej przez ustawodawstwo krajowe jako organowi, któremu na mocy art. 186 Konstytucji RP powierzono misję stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. Wskazał, że do sądu kierującego pytanie prejudycjalne będzie należało ustalenie – na podstawie wszystkich okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych, dotyczących zarazem okoliczności, w jakich członkowie KRS zostali wybrani, oraz sposobu, w jaki organ ten konkretnie wypełnia wyznaczoną mu rolę – czy KRS daje wystarczające gwarancje niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Trybunał podkreślił, że w uzasadnieniu pytania prejudycjalnego powołano się na szereg czynników, które zdaniem sądu pytającego mogą wzbudzać wątpliwości co do niezależności KRS. W tym względzie, o ile pojedynczo każdy z wyróżnionych w ten sposób przez ten sąd czynników może sam w sobie nie podlegać krytyce i wchodzić w tym wypadku w zakres kompetencji państw członkowskich oraz dokonywanych przez nie wyborów, o tyle ich zbieg, w połączeniu z okolicznościami, w jakich wyborów tych dokonano, może jednak prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezależności organu biorącego udział w procedurze powoływania sędziów, nawet jeżeli taki wniosek nie nasuwałby się, gdyby czynniki te były rozpatrywane oddzielnie.

Przyjąwszy takie zastrzeżenie, Trybunał wskazał, że wśród czynników wymienionych przez sąd odsyłający istotne do celów takiej całościowej oceny mogą okazać się następujące okoliczności: po pierwsze okoliczność, że KRS w nowym składzie została utworzona w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu; po drugie, okoliczność, że chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez organ władzy ustawodawczej spośród kandydatów, którzy mogą być zgłaszani przez grupę 2000 obywateli lub 25 sędziów, co sprawia, że taka zmiana prowadzi do zwiększenia liczby członków KRS z nadania sił politycznych lub przez nie wybranych do 23 z 25 członków, których liczy ten organ; a także, po trzecie, występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie – nieprawidłowości, o których wspomina sąd odsyłający i których weryfikacji sąd ten będzie zobowiązany dokonać, jeśli zajdzie tego potrzeba.

Trybunał podkreślił, że do celów rzeczonej całościowej oceny sąd odsyłający może także zasadnie uwzględnić sposób, w jaki wspomniany organ wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje, a w szczególności, czy czyni to w sposób, który może podać w wątpliwość jego niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Wyrażone wyżej wątpliwości wymagają oceny istnienia mandatu sędziowskiego, tj. uprawnienia do zajmowania stanowiska sędziego i wykonywania władzy sędziowskiej. Mandat ten ma swoje umocowanie w akcie powołania wręczanym przez Prezydenta RP, po przeprowadzeniu postępowania konkursowego przed KRS i przedstawieniu przez KRS danej osoby z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

TSUE przesądził, że ustrój i skład KRS może podlegać badaniu z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej (w szczególności art. 19 TUE i art. 47 KPP). Oznacza to, że proces nominacji sędziów przy udziale KRS musi spełniać wymogi niezbędne do uzyskania przez obywateli skutecznej ochrony sądowej. Wszystkie polskie sądy i ich składy muszą więc odpowiadać standardom określonym w wyroku, gdyż są one sądami unijnymi (w zakresie swojej właściwości stosują prawo UE).

Co niezwykle istotne i kluczowe dla niniejszego zdania odrębnego, z treści wyroku Trybunału wynika również wniosek (por. pkt od 158 do 161), że każdy sąd ma kompetencję do oceny, czy skład rozpoznający sprawę z udziałem sędziego powołanego na podstawie uchwały obecnej KRS spełnia standardy niezależności wynikające z prawa unijnego. Ponieważ w omawianym orzeczeniu TSUE wskazał, że nieprawidłowości w procedurze powoływania sędziów mogą wpływać na niezależność sądów wymaganą przez prawo unijne, stąd wyrok ten ma dużo szersze znaczenie w kontekście polskiego systemu prawnego. W razie niespełnienia kryteriów opisanych w wyroku TSUE nominacje sędziowskie dokonane z udziałem KRS w obecnym składzie będą mogły zostać potencjalnie uznane za dokonane z naruszeniem prawa unijnego, tj. zasady skutecznej ochrony sądowej.

20. Art. 187 Konstytucji RP określił skład KRS przesądzając, że ma on wymiar "ponadkorporacyjny". W skład KRS wchodzą przedstawiciele władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz przedstawiciele środowiska sędziowskiego. Spośród jej członków wybieranych przepis wyraźnie wskazał, że posłów i senatorów – członków KRS wybiera, odpowiednio, Sejm i Senat. Pomimo braku literalnego wskazania w przepisie sposobu wyboru piętnastu członków spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, w dotychczasowej praktyce konstytucyjnej nie budziło wątpliwości, że wybór ten jest dokonywany przez organy przedstawicielskie sędziów. Takie rozumienie znalazło swój wyraz w art. 11 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu obowiązującym do 21.06.2017 r.

Warunkiem realizacji wyznaczonego Konstytucją zadania Rady, w tym także w zakresie decydowania o personalnej obsadzie stanowisk sędziowskich, jest zachowanie niezależności KRS względem innych organów władzy. Tym należy tłumaczyć przyjęte w art. 187 Konstytucji RP, znajdujące oparcie w praktyce konstytucyjnej, rozwiązanie, że wchodzący w skład KRS sędziowie wybierani są przez gremia sędziowskie.

Obowiązujące od 17.01.2018 r. rozwiązanie, zawarte w art. 9a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, zgodnie z którym sędziów do Rady wybiera Sejm RP, pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi, demokratycznymi standardami. Wprowadza polityczną procedurę przy kształtowaniu składu tego organu w zakresie dotyczącym reprezentantów środowiska sędziowskiego. Decyduje o tym nie tylko sama reguła wyboru sędziów – członków KRS przez czynnik polityczny, lecz także szczegółowe rozwiązania w procedurze wyłaniania kandydatów na tych członków: 1) oddanie wyboru klubom poselskim (art. 11d ust.1 i 2 ww. ustawy), 2) oddanie selekcji kandydatów Prezydium Sejmu i komisji sejmowej (art. 11d ust. 3 i 4 ustawy).

Sposób powołania aktualnej Krajowej Rady Sądownictwa, w tym wybór sędziów – członków Rady, zdaje się wskazywać, że w zdecydowanej większości składa się ona z członków reprezentujących władzę wykonawczą i ustawodawczą.

W orzecznictwie wskazano także, że arbitralność decyzji politycznej przy wyborze spośród sędziów członków KRS oraz domniemanie o ich powiązaniu z czynnikiem politycznym znajduje potwierdzenie w dążeniu władzy wykonawczej i ustawodawczej do utajnienia list sędziów, którzy udzielili poparcia kandydatom (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7.10.2019 r., sygn. akt I ACa 649/19).

W tym kontekście, co oczywiste, należy odwołać się także do konsekwentnie ignorowanego przez organy władzy ustawodawczej i wykonawczej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.6.2019 r. sygn. akt I OSK 4282/18, którym zaakceptowano uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Szefa Kancelarii Sejmu w części odmawiającej udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia.

21. W mojej ocenie, biorąc pod uwagę wskazane wątpliwości dotyczące statusu prawnego organu pełniącego obecnie funkcje KRS, zachodzi uzasadniona obawa, że w postępowaniu nominacyjnym prowadzonym w oparciu o uchwałę KRS nr 528/2018 z dnia 8 listopada 2018 r., w którym doszło do powołania sędziego zasiadającego w rozpoznającym sprawę składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogło dojść do takiego naruszenia prawa, o jakim mowa w orzecznictwie ETPCz w kontekście art. 6 ust. 1 Konwencji i na jakie zwrócono uwagę w przywołanym wyroku TSUE w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. Wadliwość ta, co podkreślam z cała mocą, ma przy tym charakter systemowy a nie jednostkowy.

22. Dzieje się tak tym bardziej, że 05.12.2019 r. Sąd Najwyższy wydał wyrok w pierwszej z trzech spraw, w których przedstawiono Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalne dotyczące niezależności Izby Dyscyplinarnej SN i Krajowej Rady Sądownictwa. Omawiany wcześniej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tej sprawie zapadł 19.11.2019 r.

Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt III PO 7/18 z odwołania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z 27.07.2018 r., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uchylił uchwałę KRS w przedmiocie dalszego zajmowania stanowiska sędziego NSA. SN oddalił również wniosek prezesa Izby Dyscyplinarnej SN z 10.10.2018 r. o przekazanie sprawy według właściwości do Izby Dyscyplinarnej.

Jak wynika z komunikatu prasowego umieszczonego na stronie internetowej Sądu Najwyższego (w dacie sporządzania niniejszego uzasadnienia zadania odrębnego pisemne motywy wyroku Sadu Najwyższego nie zostały jeszcze opublikowane) ustne motywy rozstrzygnięcia, które SN wygłosił na sali rozpraw, sprowadzają się do następujących ośmiu tez:

a) wykładnia zawarta w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 listopada 2019 r. wiąże każdy sąd w Polsce, a także każdy organ władzy państwowej;

b) wyrok TSUE wyznacza jednoznaczny i precyzyjny standard oceny niezawisłości i bezstronności sądu, jaki obowiązuje we wszystkich krajach Unii Europejskiej, w tym w Polsce;

c) każdy sąd w Polsce, w tym Sąd Najwyższy, ma obowiązek z urzędu badać czy standard przewidziany w wyroku TSUE jest zapewniony w rozpoznawanej sprawie;

d) wykonując ten obowiązek Sąd Najwyższy stwierdził, że KRS w obecnym składzie nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej;

e) Sąd Najwyższy uznaje, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, a przez to nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego;

f) Polska, przystępując do Unii Europejskiej, zgodziła się na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym (co zostało przypomniane w pkt 157 wyroku TSUE);

g) prymat prawa Unii skutkuje tym, że każdy organ państwa członkowskiego ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność norm prawa Unii (pkt 158 wyroku TSUE), aż do pomijania niezgodnych przepisów prawa krajowego (pkt 160).

h) dlatego Sąd Najwyższy z pominięciem Izby Dyscyplinarnej rozpoznał merytorycznie sprawę powoda.

23. Sposób powoływania sędziów sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego w oparciu o aktualnie obowiązujące w prawie polskim reguły, a także wynikające stąd ukształtowanie składów sądów, może mieć kluczowe znaczenie nie tylko dla oceny statusu sędziego powołanego z udziałem wskazanego organu, ale także dla oceny skutków orzeczniczej działalności tak obsadzonych sądów.

W orzecznictwie podnoszono już, że dylemat przed jakim stają sędziowie dotyczy tego, czy sędzia legitymowany konstytucyjnie i sąd krajowy prawidłowo umocowany ma ograniczyć się do podporządkowania literze ustaw kształtowanej wolą i siłą decydenta (władzy wykonawczej i ustawodawczej) w imię pewności prawa, dla zachowania własnego spokoju i bezpieczeństwa, czy też, w imię ochrony wyższych dóbr jego obowiązkiem jest sprzeciw i odmowa podporządkowaniu się jawnym naruszeniom (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7.10.2019 r., sygn. akt I ACa 649/19). Podstawę tego sprzeciwu, co podkreślam, stanowią nie tylko przepisy Konstytucji RP ale także Konwencja w rozumieniu nadanym jej orzecznictwem ETPCz oraz prawo UE, w szczególności Karta Praw Podstawowych, wykładane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W przytoczonych wcześniej okolicznościach, biorąc pod uwagę formalny brak potwierdzenia braku wadliwości powołania sędziego zasiadającego w składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wciąż zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy mamy w takim wypadku do czynienia ze składem sądu, w którym uczestniczy osoba uprawniona w rozumieniu art. 271 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie czy skład taki jest sądem niezawisłym, bezstronnym i ustanowionym ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE.

W orzecznictwie TSUE wskazano, że w przypadku wątpliwości co do prawidłowości składu orzekającego w pierwszej instancji, zarzut oparty na nieprawidłowym składzie orzekającym, jako dotyczący bezwzględnej przeszkody procesowej, winien być badany przez sąd odwoławczy z urzędu (wyrok TSUE z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in, C-341/06 P i C-342/06). Na gruncie prawa krajowego należy wskazać w tym kontekście na treść art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Okoliczność, że w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona jest także podstawą do wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga o wznowienie postępowania (art. 271 pkt 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że nieważność postępowania zachodzi w każdym wypadku, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (uchwała SN z 18.12.1969 r., III CZP 119/68), przy czym w pojęciu "skład sądu" musi się mieścić i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia. Przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego były m.in. oceny dotyczące udziału w składach orzekających sędziów delegowanych. W przypadku naruszenia przepisów ustawowych co do uprawnienia sędziego delegowanego do udziału w składzie oznaczonego sądu jednoznacznie przyjmowano skutek nieważności postępowania (wyrok SN z 14.04.2004 r., III SK 26/04; postanowienie SN z 19.12.1979 r., IV CR 435/79). Zasadne jest zatem stwierdzenie, że skład sądu jest niewłaściwy w każdym wypadku, gdy pozostaje w sprzeczności z przepisem ustawy, a pojęcie "składu sądu" mieści w sobie także właściwą obsadę osobową.

24. Akceptując argumentację przedstawioną w ustnych motywach wyroku Sądu Najwyższego z 05.12.2019 r. w sprawie o sygn. akt III PO (a dla rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych znaczenie mogą mieć tezy z pkt. a) – d) oraz f) – g) nie przekonuje mnie zarazem stanowisko wyrażone w wydanym jednoosobowo postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.11.2019 r. w sprawie o sygn. akt I OZ 550/19. Istota tego stanowiska sprowadza się do stwierdzenia, że: "skoro kandydat na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego został powołany przez Prezydenta RP do pełnienia urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być osobą nieuprawnioną, o której mowa w art. 271 pkt 1 p.p.s.a.". Postanowienie to, pomimo że wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc niewątpliwie sąd stosujący prawo europejskie, już po upublicznieniu motywów wyroku TSUE z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 w najmniejszym stopniu nie odnosi się do tez wskazanych w wyroku TSUE.

25. Jednocześnie z całą mocą podkreślam, że aktualny sposób powoływania sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i sędziów sądów administracyjnych w wielu aspektach proceduralnych (innych niż opiniowanie przez KRS) różni się od procedury powoływania sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów wojskowych. Z tej przyczyny dotyczące tej materii orzeczenia Sądu Najwyższego nie mają i nie będą miały automatycznego przełożenia na wyjaśnienia wątpliwości co do statusu prawnego niektórych sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych. W celu usunięcia przedstawionych wątpliwości konieczna będzie natomiast stanowcza wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu, którego wynik będzie wiązał inne składy rozstrzygające.

26. Ponieważ taka wypowiedź wciąż nie istnieje, moje aktualne wątpliwości co do prawidłowości obsady sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w kontekście tego, czy nie zachodzi w niej okoliczność skutkująca nieważnością postępowania i dająca podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 271 pkt 1 p.p.s.a., nie zostały usunięte.

27. Okoliczność ta spowodowała zgłoszenie niniejszego zdania odrębnego na podstawie art. 137 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.