Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 597/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, 2a, 2b
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par.  30
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: par. 45 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020r., poz. 2052 ze zm. dalej jako p.g.k,), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 21 lipca 2021r. (nr GK.6620.21.2020.VI) orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] położonej w obrębie F. w . – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że K. K. w dniu 21 stycznia 2020r. wystąpił do Prezydenta Miasta Legnicy z żądaniem "sprostowania mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] ul. P. w L., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. nr G.V.7424/320/96 zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w skład której wchodzi przedmiotowa działka".

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2020r. Prezydent Miasta Legnicy orzekł o "odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] położonej w obrębie F. miasta L.". Na skutek odwołania wniesionego przez K. K., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr GK-ONG.7221.39.2020.AZ z dnia 19 listopada 2020r. uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Legnicy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINGiK w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien należycie ustalić wszystkie strony postępowania a także zapewnić im czynny udział w postępowaniu, stosownie do zasad określonych Kodeksem postępowania administracyjnego. Powinien także zebrać w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności dokonać analizy materiałów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także szczegółowo uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, stosując zasady wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy zalecił aby analiza materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczyła części, z której wynika zasadność wykazania przebiegu granicy działki nr [...], stosownie do § 36 w związku z § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji za strony postępowania uznał L. K. i K. K. - użytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Następnie decyzją z dnia 15 lutego 2021r. (nr GK.6620.21.2020.VI) orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, między innymi, że: "rzeczywisty interes prawny, istnieje jedynie po stronie właścicieli, czy też użytkowników wieczystych działki [...]. Jej granice zostały prawnie ustalone - wyznaczone w postępowaniu podziałowym (praca geodezyjna nr [...], operat nr [...]), a wnioskodawca wskazuje jako podstawę wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dokumentację stanowiącą w 1996 i w 1997roku podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Nie ma więc konieczności przyznawania statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom działek sąsiednich". Prezydent przedstawił także szczegółowo dokumentację państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego którą poddał analizie rozpoznając wniosek z dnia 21 stycznia 2020r. Uzasadniając odmowę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie objętym ww. wnioskiem, organ wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentami z których wynikałby inny stan prawny przebiegu granic działki nr [...] niż dotychczas ujawniony w ewidencji. Dokumentów, które uzasadniałyby aktualizację ewidencji gruntów i budynków nie przedłożył również wnioskodawca.

Na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, WINGiK decyzją z dnia 5 maja 2021r. uchylił opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Legnicy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ponownie wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udział w postępowaniu - stosownie do zasad określonych Kodeksem postępowania administracyjnego, oraz na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Decyzją z dnia 21 lipca 2021r. (nr GK.6620.21.2020.VI) Prezydent Miasta Legnicy po raz kolejny orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] położonej w obrębie F. w L. Zdaniem organu, wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym jak i w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw do dokonania wnioskowanej aktualizacji graficznej części operatu ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. zarzucił naruszenie przez organ "art. 6, 7, 8, 12, 16, 80, 81a i 107 K.p.a poprzez nierespektowanie zapisów ustawy oraz obrazę prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację stanu faktycznego w zestawieniu ze stanem prawnym sprawy (...)." Strona podniosła, że organ pierwszej instancji wciąż stoi na stanowisku, że załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji z dnia 28 listopada 1996r. nr G. V.7424/320/96 (dalej: decyzja z 1996r.) był nieprawidłowy, a tym samym, uznaje tę decyzję podziałową za błędną. Odwołujący nie zgodził się z organem, że archiwalna analogowa mapa ewidencji gruntów miasta L., obręb nr [...] F., arkusz [...] w skali 1:1000, założona w 1995r. przez P. "G." s.c. nie wnosi żadnych nowych faktów do sprawy. Przedmiotowy dokument stanowi bowiem potwierdzenie zamierzonego przebiegu granicy nowotworzonej wówczas działki [...], co później znalazło potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji podziałowej z 1996r. Nie jest uzasadnione wywodzenie prawidłowości przebiegu granicy na podstawie zgodności powierzchni wydzielonych działek, ponieważ obliczenie może być błędne. W ocenie strony, przeprowadzona w dniu 11 czerwca 2021r. wizja lokalna potwierdziła, że faktyczne użytkowanie jest ograniczone bramą, która jest posadowiona (i była od lat 90- tych ) w taki sposób, że jej położenie pokrywa się z przebiegiem granicy wskazanym na załączniku graficznym decyzji z 1996r. Organ tę okoliczność analizował przez pryzmat "kreowania stosunków własnościowych" a powinien zinterpretować ujawniony stan faktyczny jako potwierdzenie, że w 1995 i w 1996 roku właśnie taki przebieg miała mieć granica obecnej działki [...]. Organ nie dążył zatem do poznania prawdy obiektywnej, lecz za wszelką cenę chciał potwierdzenia swojego stanowiska, czym przedłużał postępowanie i wykonywał wiele czynności zbędnych. Pominął także zarzuty podnoszone w odwołaniach, w szczególności co do tego, że decyzja podziałowa z 1996r. jest decyzją ostateczną i korzysta z przymiotu trwałości decyzji administracyjnej. Odwołujący się wskazał ponadto, że "nie wnosi o ustanowienie nowej granicy przedmiotowej działki, lecz doprowadzenia jej przebiegu do stanu zgodnego z prawem wynikającym z decyzji z 1996r.".

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, że skoro wniosek strony z dnia 21 stycznia 2020r. zawierał żądanie "sprostowania mapy ewidencyjnej dla działki [...] ul. P. w L. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. (...)", to przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Legnicy na wniosek strony była aktualizacja danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie F. w L. WINGiK szeroko omówił znajdujące w sprawie przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 75, art. art. 107 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego. W tym względzie organ wskazał na przepisy art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 2 pkt 1 , art. 23 ust. 3, art. 24 ust.2a pkt1, ust. 2 b, ust. 2 c, ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) oraz § 16, § 17, § 26, § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r., poz. 1390) - dalej rozporządzenie w sprawie e.g.i.b., wyjaśniając, że rozporządzenie to weszło w życie z dniem 31 lipca 2021r. i zastąpiło dotychczasowe przepisy wykonawcze tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019r., poz. 393).

Analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację, organ odwoławczy ustalił, że na terenie miasta L., w obrębie F., w latach 1993-1996 realizowana była praca geodezyjna (operat [...]) obejmująca opracowanie mapy zasadniczej o pełnej treści w skali 1:500 oraz odnowienie operatu ewidencji gruntów. W ramach tejże pracy nastąpiła m.in. zmiana numeracji działek i tak, działka nr [...] otrzymała numer [...], co potwierdza protokół ogłoszenia wyników pomiarów stanu władania sporządzony w dniach 8-10 listopada 1995r. (materiał zasobu [...]). W 1996 roku nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] podlegała kolejnym podziałom, w wyniku których powstały działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W dalszej kolejności działka nr [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. nr G.V.7424/320/96, została podzielona na działki nr [...],[...] i [...]. Operat techniczny z tegoż podziału zaewidencjonowany został w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...]. Operat ten zawiera m.in. protokół graniczny z dnia 3 grudnia 1996r., z którego wynika, że wznowiono granice działek: nr [...], szkic polowy nr 1 z października 1996r., na którym wskazano przebieg granic nowo wydzielanych działek a także kopię decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. nr G.V.7424/320/96 wraz załącznikiem graficznym - projektem podziału nieruchomości, sporządzonym przez geodetę uprawnionego R. K. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy podział nie został ujawniony w operacie ewidencji gruntów obrębu L. F. z uwagi na trwającą pracę geodezyjną - odnowienie operatu ewidencji gruntów i budynków (operat [...]), Prezydent Miasta Legnica decyzją z dnia 5 maja 1997r. nr G.IV.7410/41/97 orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmian w operacie ewidencji gruntów poprzez wpisanie w miejsce działki nr [...] o powierzchni 1,6690 ha działek: nr [...] o pow. 0,1066 ha, nr [...] o pow. 0,2450 ha i nr [...] o pow. 1, 3174 ha. Działki te stanowią odpowiednio działki nr [...], nr [...] i nr [...], powstałe z podziału działki nr [...]. Zatem działka nr [...] otrzymała nowy numer [...] i obejmuje powierzchnię 0,2450 ha. WINGiK stwierdził także, że w dniu 3 stycznia 2003r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęto dokumentację sporządzoną w ramach pracy geodezyjnej obejmującej wykonanie numerycznej mapy ewidencyjnej gruntów i budynków miasta L. (operat [...]). Z treści sprawozdania zawartego w tymże operacie wynika, że granice działek opracowano na podstawie istniejących wykazów współrzędnych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Sporządzona w ramach tejże pracy geodezyjnej numeryczna mapa ewidencyjna zastąpiła dotychczasową analogową mapę ewidencyjną.

Porównując przebieg granicy działki nr [...], na odcinku który jest przedmiotem wniosku wykazanym na mapie analogowej, z przebiegiem granicy wykazanym na mapie numerycznej, organ odwoławczy dostrzegł brak zgodności. Za istotny uznał również fakt, że w ramach pracy geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]) dotyczącej podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...] sporządzony został projekt podziału nieruchomości opracowany na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej, na której sporny odcinek granicy łączącej działkę nr [...] z działką nr [...] miał odmienny przebieg aniżeli na projekcie podziału stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. Projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] sporządzony został wykonawcę: B. "G." s.c. mgr inż. A. O. został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 29 grudnia 2011 r. nr G.6831.102.201 lV i ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wydzielona w ten sposób działka nr [...] stanowiła przedmiot obrotu cywilnego, co potwierdza akt notarialny nr rep. [...] z dnia 30 grudnia 2011r. umowy sprzedaży i przejęcia długu. W § 1 tegoż aktu notarialnego, jako podstawa wydzielenia działki nr [...] przywołana została decyzja Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 29 grudnia 2011r. nr G.6831.102.201 l.V.

Organ odwoławczy stwierdził również, że według notatki służbowej z dnia 14 kwietnia 2020 r. i jej załączników, analiza dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym przeprowadzona przez organ I instancji, wykazała zgodność wartości współrzędnych punktów granicznych nr [...],[...],[...] (numeracja na szkicu polowym nr 1 z października 1996r. - operat [...]) obliczonych w ramach pracy geodezyjnej związanej z wydzieleniem działki nr [...] z wartościami współrzędnych tychże punktów w aktualnej bazie ewidencji gruntów i budynków, przy uwzględnieniu przeliczenia tychże współrzędnych do aktualnie obowiązującego układu odniesienia. Ponadto organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 11 czerwca 2021 r. oględziny na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb L. F., podczas których stwierdzono, że: " zasięg użytkowania działki [...] nie pokrywa się z granicą przebiegającą od punktu granicznego nr [...] do punktu granicznego nr [...] wykazanym w ewidencji gruntów i budynków. Faktyczne użytkowanie jest ograniczone bramą, która jest posadowiona na działce nr [...] i w przybliżeniu jej położenie pokrywa się z przebiegiem granicy wykazanym na złączniku graficznym do decyzji nr G. V. 7424/320/96 z dnia 28.11.1996r. "

Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz 79a K.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz poinformował o nie wykazaniu przesłanek zależnych od stron, wyznaczając termin 7 dni od dnia otrzymania ww. pisma, na przedłożenie dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie objętym wnioskiem strony (pismo z dnia 8 września 2021r ).

W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne WINGiK stwierdził, że wniosek K. K. zawierający żądanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany przebiegu granicy działki nr [...] w taki sposób, by odpowiadała stanowi ujawnionemu w projekcie podziału nieruchomości, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanych na wstępie przepisów prawa regulujących kwestie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Organ wyjaśnił, że zarówno przepisy ustawy p.g.k jak i rozporządzenia e.g.i.b nie dopuszczają wydania rozstrzygnięcia, na mocy którego nastąpiłaby zmiana zasięgu prawa własności. A z taką sytuacją – zdaniem organu - mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W obrocie prawnym pozostają bowiem decyzje Prezydenta Miasta Legnicy - z dnia 28 listopada 1996r. nr G.V.7424/320/96. i z dnia 29 grudnia 2011r. nr G.6831.102.201 l.V, których załączniki graficzne w postaci projektu podziału nieruchomości zawierają odmienny przebieg granicy łączącej działkę nr [...] z działką nr [...] (poprzednio działka nr [...]). Ponadto obecny właściciel działki nr [...] nabył ją w granicach wynikających z podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 29 grudnia 2011 r. nr G.6831.102.201 l.V, co potwierdzają zapisy aktu notarialnego nr rep. [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. Tak więc, według organu, zaistniał nieodwracalny stan prawny, który powoduje, że żądanie wniesione przez stronę we wniosku z dnia 21 stycznia 2020r. nie jest możliwe do zrealizowania w ramach postępowania w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, lecz stanowi roszczenie odnośnie ustalenia zasięgu przysługującego prawa własności do nieruchomości.

Odwołując się do obowiązującej linii orzeczniczej WINGiK wskazał, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno-deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną (tak WSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2021r. sygn. akt. III SA/Kr 219/21). Tym samym kwestionowanie powierzchni i przebiegu granic nieruchomości nie może mieć miejsca w postępowaniu administracyjnym. Organ przywołał także stanowisko NSA który wskazał, że: "Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych przyjąć należy, że obejmuje ona dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313). (...) Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno - deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów" (wyrok z dnia 12 lutego 2020r. sygn. I OSK 3651/18).

Odnosząc się do zarzutów odwołania w których wskazano na faktyczne dokonanie przez Prezydenta oceny prawidłowości decyzji podziałowej, organ uznał je za uzasadnione wyjaśniając, że organ I instancji nie posiada kompetencji do oceny decyzji przekazanych przez inne organy administracji, lecz jedynie dokonuje aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie wypływającym z danych zawartych w tych dokumentach. Ponadto argumentowanie prawidłowości przebiegu granicy nieruchomości na podstawie zgodności powierzchni stanowi zbytnie uproszczenie, bowiem powierzchnia nieruchomości jest pochodną ustalonego zasięgu prawa własności a nie odwrotnie. Za słuszny uznał także zarzut dotyczący stanowiska organu I instancji, że dane zawarte na ewidencyjnej mapie analogowej nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Tymczasem potwierdzają one, że aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia przebiegu granic działki [...] dokonano zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. Za nieuzasadniony uznał natomiast zarzut, że pomimo ustaleń dokonanych podczas wizji w terenie w dniu 14 kwietnia 2020r. wskazujących na inny stan użytkowania gruntu aniżeli wynika to z aktualnej mapy ewidencyjnej, organ I instancji odmówił aktualizacji ewidencji gruntów w żądanym zakresie. W tym względzie organ II instancji wyjaśnił, że stan użytkowania nie może być podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy istnieje w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacja potwierdzająca inny przebieg granic a także istnieją inne dokumenty zatwierdzające odmienny przebieg granic danej działki. Również zarzut zawierający stwierdzenie, że "(...) organ nie dąży do poznania prawdy obiektywnej (...)" uznano za nieuzasadniony, gdyż organ pierwszej instancji podjął wszelkie działania mające na celu rozpoznanie wniosku Strony tj. zgromadził dokumentację mającą znaczenie dla przedmiotowej sprawy oraz przeprowadził wizję terenową na gruncie.

Pomimo, że część zarzutów odwołania okazała się słuszna, WINGiK stwierdził, że okoliczność ta nie miała wpływu na prawidłowość dokonanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Przedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków było bowiem postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów we wnioskowanym zakresie mogła nastąpić wyłącznie po przedstawieniu dokumentów mogących stanowić podstawę aktualizacji, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy p.g.k oraz § 30 rozporządzenia e.g.i.b. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, uwzględnienie wniosku inicjującego postępowanie mogło doprowadzić do zmian własnościowych poszczególnych nieruchomości, do czego organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków nie jest właściwy. Strona postępowania nie wskazała na zdarzenie prawne, które stanowiłoby podstawę do dokonania wpisu w ewidencji jak również nie przedłożyła żadnych dokumentów, które w świetle przepisów ww. ustawy, mogły stanowić podstawę wpisów w tym zakresie. Wskazywana przez odwołującego się decyzja Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. jest bowiem dokumentem odnoszącym się do stanu historycznego a nie aktualnego. Jak wykazano wcześniej, po roku 1996 realizowane były kolejne prace geodezyjne, których wyniki ujawnione zostały w ewidencji gruntów i budynków i które stanowiły podstawę dalszych czynności prawnych. Organ II instancji podkreślił także, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Zmian w stanie prawnym ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się bowiem jedynie na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Zatem w pełni uzasadniona jest odmowa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie o jaki wnioskował podmiot odwołujący się.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł K. K. zarzucając organowi: 1/ nierespektowanie zapisów ustawy oraz obrazę prawa materialnego poprzez wadliwą interpretacją stanu faktycznego w zestawieniu ze stanem prawnym sprawy; 2/ błędne przyjęcie przez organ II instancji, że wniosek skarżącego dotyczył zmiany przebiegu granicy działki [...], a tym samym nastąpiłaby zmiana zasięgu prawa własności; 3/ wadliwe uzasadnienie decyzji, które nie zawiera pełnego objaśnienia i wskazania podstawy prawnej w oparciu o ustalony stan faktyczny, na której oparto rozstrzygnięcie; 4/ niedopełnienie obowiązku dokonania zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i tym samym nie wskazania podstawy prawnej, w zakresie której prowadzono postępowania administracyjne; 5/ niezrozumiałe przyjęcie, że stan prawny sprawy nie może być zmieniony w toku postępowania administracyjnego oraz wskazanie nieznanego prawu sposobu prawnego rozwiązania zaistniałego problemu jako "roszczenia odnośnie ustalenia zasięgu przysługującego prawa własności do nieruchomości" - nowy wątek sprawy podniesiony przez organ II instancji; 6/ brak odniesienia do zarzutu o trwałości decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Legnicy nr G.V.7424/320/96 z dnia 28 listopada 1996 r. wraz z załącznikiem graficznym; 7/ brak formalny obligatoryjnego elementu aktu administracyjnego wymaganego zgodnie z art. 124 k.p.a., a mianowicie oznaczenia strony tj. wskazania adresata decyzji; 8/ naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez organ I i II instancji poprzez zaniechanie poznania i przyjęcia w toku postępowania prawdy obiektywnej wynikającej z dokumentów; 9/ rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji i rozstrzygnięcie w sprawie; 10/ naruszenie przepisów prawa administracyjnego przejawiające się nienależytym i niepełnym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu twierdzeń niezgodnych ze stanem faktycznym i ogólnikowych twierdzeń, jak również brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że wprowadzone zmiany w operacie ewidencji gruntów były wadliwe a organ był zobligowany do usunięcia wadliwych czynności materialno-technicznych popełnionych już w 1996 r. tj. podczas nanoszenia przebiegu granicy działki o obecnym numerze [...]. Zdaniem strony, organ II instancji błędnie założył, że wniosek dotyczył zmiany przebiegu granicy działki [...]. Dotyczył on bowiem błędnego wpisu z 1996 r. który należało sprostować - zaktualizować - celem usunięcia nieprawidłowości. Wpis ten w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem, dopuszczalne jest dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek. W sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że wpis do ewidencji okazał się dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu. Organ I instancji mógł to ustalić na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji podziałowej z 1996 r. Nadto nieprawidłowy wpis przebiegu granicy został potwierdzony przez organ I instancji w protokole z dnia 11 czerwca 2021 r. Zastana sytuacja ujawniła, że rejestr nie jest utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Według skarżącego, organy nie uszanowały zasady trwałości decyzji ostatecznej i domniemania prawidłowości z którego korzysta także decyzja podziałowa z 1996 r. Tym samym, w chwili obecnej, mapa ewidencyjna winna być zgodna z tą decyzją podziałową. Co do decyzji podziałowej z 2011 r. – na którą powołał się po raz pierwszy organ II instancji – skarżący stwierdził, że nie była mu ona znana i że go nie wiąże. Skoro jednak organ II instancji dostrzegł dwie decyzje administracyjne, na mocy których prawo do części działki roszczą sobie dwa podmioty, to według skarżącego, nie był on władny ocenić któremu z nich przyznać rację. W realiach niniejszej sprawy pierwszą, ostateczną i prawomocną decyzją była decyzja podziałowa z 1996 roku - która nie została prawidłowo wykonana przez organ I instancji poprzez naniesienie zapisu w ewidencji. Stąd też kolejna decyzja została wydana wadliwie i to w stosunku do niej organ powinien wszcząć z urzędu stosowne postępowanie. Nie jest prawdą twierdzenie, że stan prawny wykazany w ewidencji nie może zostać zmieniony poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Każda czynność dokonywana po 1996 r. dotycząca działki sąsiedniej do działki o obecnym numerze [...], była dotknięta wadą z uwagi na to, że działania prowadzone były w oparciu o błąd w zasobach geodezyjnych wynikający z niezgodnego z prawem naniesienia granic działki nr [...].

Skarżący zwrócił również uwagę, że brakująca część działki nr [...] (w związku ze zmianą przebiegu granicy) jest dla niego bardzo istotna, gdyż jest to jedyna możliwość dojazdu do jego działek tj. nr [...] i nr [...]. Natomiast dla właściciela sąsiedniej działki jest to jedynie część gruntu nie mająca większego funkcjonalnego znaczenia dla całości nieruchomości. Protokół z wizji lokalnej z dnia 11 czerwca 2021 r. potwierdził, że brama wjazdowa i część ogrodzenia urządzone są zgodne z przebiegiem granicy działki wynikającego z załącznika graficznego do decyzji podziałowej z 1996 roku (stan sprzed około 30 lat). Wolą ówczesnego użytkownika wieczystego tj. Z. "M." granicą działki [...] miało być bowiem przedłużenie drogi wewnętrznej wówczas funkcjonującej pod nazwą ulica E. Jednak, gdy Syndyk sprzedał nieruchomość, własność, m.in. drogi wewnętrznej, przeszła na rzecz prywatnego właściciela. Stąd wjazd na teren dzisiejszej działki nr [...] był projektowany od drogi wewnętrznej, a przebieg granicy ww. działki był zgodny z przebiegiem drogi wewnętrznej. Dlatego też umiejscowiono bramę wjazdową (w latach 90-tych XX w.), o której mowa w protokole z wizji lokalnej z dnia 11 czerwca 2021 r., zgodnie z ww. przebiegiem.

Zdaniem skarżącego niedopuszczalne było (i jest) pozostawienie takiego stanu dokumentacji podziałowej, która narusza jego prawo własności oraz przyjęcie a priori twierdzenia o wadliwości załącznika graficznego do decyzji podziałowej, jak to zrobił organ I instancji. Należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji administracyjnej następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie. W sprawie podziałowej z 1996 r. w pierwszej kolejności został określony na wizji zakres terenu do podziału a następnie wykonano stosowną mapę podziałową, zgodnie z wolą stron w interesie których ten podział następował. Na takiej podstawie został złożony stosowny wniosek do urzędu, którego integralną częścią był załącznik graficzny - mapa. Całość postępowania podziałowego została zaakceptowana wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, organ pominą te istotne okoliczności i nie ustalił w sposób wnikliwy prawdy obiektywnej naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Działanie organów narusza także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody prawne i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ obszernie odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi wskazując na ich niezasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że zobowiązany jest zbadać, czy orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa. Zakres kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 dalej jako "p.p.s.a"). Zgodnie z jej art. 134 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Z art. 145 p.p.s.a wynika natomiast, że sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji albo postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd zgodnie z przedstawionymi kryteriami wykazała, że nie narusza ona prawa w sposób o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach. Tym samym brak było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (także jako WINGiK) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 21 lipca 2021 r. orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] położonej w obrębie F., w L.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o "sprostowanie mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] ul. P. w L., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 listopada 1996r. nr G.V.7424/320/96 zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w skład której wchodzi przedmiotowa działka". Z treści tego wniosku, jak też pozostałych pism wnoszonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący domagał się zaktualizowania danych zawartych w ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...] poprzez sprostowanie błędnie wprowadzonego przebiegu granicy tej działki w sposób zgodny z decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta Legnicy w dniu 28 listopada 1996 r zatwierdzającą projekt podziału w wyniku którego powstała ta działka. Taki zakres żądania potwierdzony został również w skardze, w której wprost wskazano, że "wniosek dotyczył błędnego wpisu z 1996 r. który należało sprostować – zaktualizować – celem usunięcia nieprawidłowości, ponieważ w sposób oczywisty nie odpowiadał on stanowi faktycznemu (...)". Skarżący podnosi także, że w ramach obowiązku aktualizacji ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych ale także usunięcie lub sprostowanie wadliwego wpisu. W związku z powyższym uznać należy, że organy trafnie zakwalifikowały żądanie skarżącego jako wniosek o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] i prawidłowo wszczęły w takim przedmiocie postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kwestionuje widniejący aktualnie w ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] na odcinku od strony wjazdu z ul. P. i domaga się jego zmiany zgodnie z decyzją podziałową z 1996 r.

Wskazać zatem należy, że podstawę wprowadzania wpisów w ewidencji gruntów i budynków stanowią regulacje ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2020 r., poz. 7276 ze zm. dalej: p.g.k.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą, starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.k. rozporządzenie, przy czym w dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków a od dnia 31 lipca 2021 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 – dalej rozporządzenie e.g.i.b).

W art. 20 p.g.k ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – oprócz właścicieli innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.

Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 p.g.k. W myśl art. 24 ust. 2a p.g.k aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się: I - z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a/ przepisów prawa; b/ dokumentów o których mowa w art. 23 ust. 1 -4; c/ materiałów zasobu; d/ wykrycia błędnych informacji; II - na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub decyzji administracyjnej. W drodze czynności materialno-technicznej dokonywana jest na podstawie: a) przepisów prawa; b) wpisów w księgach wieczystych; c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu; d) ostatecznych decyzji administracyjnych; e) aktów notarialnych; ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; g) wpisów w innych rejestrach publicznych; h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k.). W drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (24 ust. 2b pkt 2 ww. ustawy). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2 c p.g.k.).

Przywołane przepisy wskazują, że istotą ewidencji gruntów - zgodnie z jej nazwą – jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynków. W orzecznictwie podkreśla się techniczno-deklaratoryjną funkcję ewidencji gruntów i budynków i jej informacyjny charakter. Wpis w ewidencji gruntów nie kreuje bowiem stanu prawnego (np. nie przyznaje prawa własności) lecz jedynie potwierdza istniejący stan prawny. Ewidencja gruntów nie ma charakteru prawotwórczego - nie tworzy nowego stanu prawnego choćby był on zgodny z życzeniem wnioskodawcy, lecz jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. I OSK 1718/15, CBOSA). W konsekwencji rolą ewidencji gruntów i prowadzących je organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych a więc tego, komu przysługuje prawo własności a także jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia.

Sama procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter – przepisy wyraźnie precyzują kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również - co trafnie podnosi skarżący – usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych. Możliwość taką przewiduje przywołany wcześniej art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. d p.g.k zgodnie z którym, informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Według § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2001 r. aktualizacja operatu ewidencji gruntów następowała poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu wyeliminowania danych błędnych. Przepis ten nie obowiązywał już jednak na dzień orzekania organu odwoławczego gdyż został uchylony rozporządzeniem z 2021r. Nadal obowiązujący pozostał natomiast przepis art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. d ustawy, odnoszący się do błędnych informacji.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencji nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowo konieczność dokonania aktualizacji powinna być jednak przez wnioskodawcę udokumentowana. Brak wymaganej prawem dokumentacji prowadzić zaś musi do odmowy wprowadzenia zmian w operacie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagając się sprostowania istniejącego obecnie w ewidencji przebiegu granicy działki nr [...] od strony działki nr [...] nie uzasadnił swojego żądania dokumentami źródłowymi potwierdzającymi zaistnienie nowego zdarzenia prawnego ustalającego w sposób odmienny, niż obecnie uwidoczniony w ewidencji, przebieg tej granicy. Nie było zatem możliwe zaktualizowania ewidencji (zastąpienia dotychczasowego przebiegu granicy) zgodnie z wnioskiem strony w oparciu o dokumenty źródłowe. Mając jednak na uwadze, że skarżący odwoływał się do archiwalnej dokumentacji, tj. do decyzji podziałowej z 1996r. domagając się wprowadzenia granicy zgodnie z załącznikiem do tej decyzji (poprzez sprostowania błędnego wpisu), rozważania wymagało, czy podstawę dla dokonania aktualizacji mógł stanowić przywołany wcześniej przepis art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. d p.g.k. który dotyczy aktualizacji ewidencji w przypadku wykrycia błędnych informacji. Aktualizacja w powyższym trybie dokonywana jest jednak przez organ z urzędu a nie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wniosek taki mógłby bowiem stanowić dla organu sygnał dla wszczęcia postępowania z urzędu, co jednak należy do uznania organu administracyjnego. Przy ocenie, czy organ odnosząc się do takiego sygnału działał w granicach tego uznania, należy kolei mieć na uwadze, że możliwość aktualizacji ewidencji gruntów i budynków celem wyeliminowania błędnych danych, w dużej mierze zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a więc nie tylko od rodzaju i charakteru błędnej informacji, ale również od rodzaju danych zgromadzonych w bazie oraz od zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Dlatego przy ocenie, czy możliwa jest aktualizacja jakiej żąda skarżący – celem wyeliminowania błędnych (jak twierdzi) danych – istotne są okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w tym konkretnym przypadku. Chodzi więc nie tylko o to, jakich danych ewidencyjnych dotyczy informacja traktowana jako błędna ale również (a czasami przede wszystkim), o dokumenty które stanowiły podstawę wpisu do bazy danych. Stąd też aktualizacja, która najczęściej dokonywana jest w związku z nowymi zdarzeniami prawnymi, które uzasadniają dokonanie nowych wpisów, może również polegać na dokonaniu nowego wpisu celem wyeliminowania danych błędnych. Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez korygowanie błędów jest możliwe o ile pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] w sposób postulowany przez skarżącego (tak aby odpowiadała ona stanowi wynikającemu z podziału zatwierdzonego decyzją z 1996 r.) byłoby nieprawidłowe (zatem nie było podstaw do wszczęcia w tym zakresie postępowania z urzędu). Niewątpliwie granica działki nr [...] wynikająca z ww. decyzji, na odcinku wskazanym przez skarżącego, przebiegła inaczej niż obecnie. Jednak przy ocenie możliwości jej aktualizacji - na zasadzie skorygowania błędu (jak domaga się tego skarżący) - nie można pomijać istotnych okoliczności faktycznych i prawnych ujawnionych w ewidencji i rzutujących na jej obecny przebieg. Kluczowe znaczenie mają tu zdarzenia prawne które nastąpiły po decyzji z 1996r. i w oparciu o dokumentację geodezyjną oraz inne materiały przyjęte do zasobu, znalazły swoje odzwierciedlenie w ewidencji.

Przypomnieć zatem należy, że wspomnianą decyzją z dnia 28 listopada 1996r. zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...]. Ponieważ podział ten nie został ujawniony w ewidencji gruntów ze względu na trwające wówczas prace modernizacyjne – dla zachowania zgodności zapisów w operacie ze stanem faktycznym - Prezydent Miasta Legnicy, decyzją z dnia 5 maja 1997 r. wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów w wyniku których działki nr [...], nr [...] i nr [...] uzyskały odpowiednio numery: [...],[...] i [...] przy niezmienionej powierzchni. Tym samym, działka nr [...] oznaczona została nr [...]. Na podstawie załącznika graficznego do decyzji z 1996r. stwierdzić też można, że nowo wydzielona działka nr [...] (wówczas [...]) graniczyła, między innymi, z działką nr [...] (wówczas nr [...]) a odcinek granicy między tymi działkami objęty aktualnie wnioskiem skarżącego, stanowił wówczas przedłużenie granicy sąsiadującej z ul. P. Z akt wynika także, że decyzją z dnia 22 maja 1997 r. Prezydent Miasta Legnicy zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Na skutek tej decyzji przebieg spornego odcinka granicy nie uległ zmianie ale zmianie ulegała numeracja i powierzchnia działki graniczącej z działką nr [...] - dawnej działki nr [...] - która po tym podziale oznaczona została jako działka nr [...]. W dniu 30 lipca 1997 r. skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...]. Jak wyjaśnił organ odwoławczy - w styczniu 2003 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęto dokumentację sporządzoną w ramach pracy geodezyjnej obejmującej wykonanie numerycznej mapy ewidencyjnej gruntów i budynków miasta L. Z treści sprawozdania zawartego w tym operacie wynika, że granice działek opracowano na podstawie wykazów współrzędnych znajdujących się państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Według ustaleń organu odwoławczego, widniejący na nowej mapie numerycznej przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie był tożsamy, na spornym odcinku, z przebiegiem tej granicy na mapie analogowej (zastąpionej przez mapę numeryczną). Kolejnym istotnym zdarzeniem, było opracowanie na nowej mapie numerycznej projektu podziału nieruchomości działki nr [...] (graniczącej z działką nr [...]) na działki nr [...] i nr [...]. Projekt ten został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 29 grudnia 2011 r. (nr G.6831.102.2011.V) i ujawniony w operacie ewidencji gruntów. Z załącznika graficznego zatwierdzonego ww. decyzją wynika, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] na odcinku którego dotyczy wniosek skarżącego, ma innym przebieg niż na załączniku graficznym do decyzji podziałowej z 1996 r. Obecnie nie stanowi już przedłużenia linii ul. P. lecz została przesunięta powyżej tej linii. Część terenu działki nr [...] objęta dawnej tym odcinkiem granicy, weszła natomiast w obręb działki nr [...]. W takich granicach działka nr [...] stała się następnie przedmiotem obrotu prawnego na mocy umowy sprzedaży i przejęcia długu z dnia 30 grudnia 2011 r. zawartej w formie aktu notarialnego.

W świetle opisanych wyżej zdarzeń należy zgodzić się organem odwoławczym, że w zaistniałym stanie prawnym, uwzględnienie żądania przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działką [...] i obecną działką nr [...] wynikającego z decyzji podziałowej z 1996 r., spowodowałoby samoistną ingerencję organu ewidencyjnego w prawo własności obu działek i kreującą nowy stan prawny. Po wejściu do obrotu prawnego decyzji podziałowej z 2011 r., akceptującej inny przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] i po dokonaniu obrotu prawnego działką nr [...] (powstałą w wyniku podziału z 2011r.) zaistniał bowiem nowy w stosunku do stanu prawnego wykreowanego decyzją z 1996r., stan prawny, który został uwidoczniony w ewidencji gruntów (w oparciu o powyższe dokumenty źródłowe). W takiej sytuacji dokonanie zmiany w ewidencji gruntów, polegające na korygowaniu błędu przez wprowadzenie przebiegu granicy wynikającej z dokumentacji archiwalnej (z 1996r.), nie byłoby zgodne z istniejącym stanem prawnym. Takie działanie tworzyłoby bowiem nowy stan prawny a nie odtwarzałoby stanu prawnego wynikającego z aktualnej dokumentacji źródłowej. Tymczasem - jak już to podkreślono - organy prowadzące ewidencję gruntów nie mają kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze prawotwórczymi, w tym do rozstrzygania w kwestii zasięgu prawa własności. Obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, nie może być też postrzegany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza, jeżeli jak w niniejszej sprawie, miałoby to skutkować de facto ustalaniem stanu własności. W orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazuje się, że aktualizacja ewidencji poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko błędów oczywistych, czyli takich które można dostrzec z łatwością bez konieczności prowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego (por. NSA w wyroku dnia 24 maja 2019 r., I OSK 1951/17, CBOSA). Organ ewidencyjny nie może zatem uwzględnić wniosku podmiotu, który żąda wprowadzenia zmian przebiegu granicy działek ewidencyjnych które są sporne i nie wynikają wprost z dokumentów mogących stanowić podstawę aktualizacji. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji a merytorycznym ustalaniem przez organy ewidencyjne przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami. Nie jest to rola organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, które rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (tak NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 1998 r. II SA 123/97, LEX nr 41277). Z tego też względu WINGiK stwierdzając, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie ostateczne decyzje podziałowe (z 1996 r. i z 2011 r.) których załączniki graficzne w postaci projektu podziału zawierają odmienny przebieg granicy między działkami [...] i [...], nie mógł – jak słusznie zauważył skarżący – dokonać oceny, któremu z adresatów tych decyzji roszczących sobie prawo do własności części działki przyznać rację. Jednocześnie jednak, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ ewidencyjny nie miał także uprawnienia do oceny, że to decyzja z 2011 r. jest decyzją wadliwą i do wszczęcia z urzędu "stosownego postępowania". Ocena legalności ostatecznej decyzji podziałowej i podejmowanie względem niej czynności procesowych zmierzających do jej zmiany lub wyeliminowania z obrotu prawnego, nie obejmuje postępowania rejestrowego i nie miesi się w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów określonych przepisami p.g.k. Zakres działania tych organów określony ustawą, nie uprawnia ich do prowadzenia postępowań nadzwyczajnych względem decyzji podziałowych lub do rozstrzygania sporów natury cywilnoprawnej dotyczących przebiegu granicy działki ewidencyjnej. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że przebieg granicy widniejący w ewidencji gruntów powinien być inny, a jedynym prawidłowym aktem określającym przebieg tej granicy jest decyzja z 1996 r., to może podjąć starania zmierzające do uzyskania korzystnych dla siebie rozstrzygnięć o charakterze administracyjnoprawnym czy też cywilnoprawnym, poprzez inicjowanie odpowiednich postępowań administracyjnych lub sądowych. Dopiero akty uzyskane na skutek tych postępowań – w zależności od ich wyniku – mogłyby stanowić (jako nowe zdarzenia prawne) podstawę wpisu do ewidencji prowadzącego do zmiany przebiegu granicy na spornym odcinku.

Kwestionując ujawniony obecnie w ewidencji przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] i chcąc skorzystać z możliwości jakie dają przepisy p.g.k oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, skarżący powinien przedłożyć odpowiednie dokumenty które w świetle art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k oraz § 30 rozporządzenia mogłyby stanowić podstawę aktualizacji przebiegu spornego odcinka granicy. Organy prawidłowo ustaliły jednak, że skarżący takich dokumentów nie przedstawił tylko powoływał się na decyzję podziałową z 1996 r. Tym samym nie dążył on do zaktualizowania danych w ewidencji w oparciu o nowe zdarzenia, które uzasadniałaby wprowadzenie żądanych zamian, lecz do wprowadzenia danych w oparciu o dokumentację archiwalną. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że skoro zgodnie z art. 22 ust. 2 p.g.k. na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów jedynie zmiany nieaktualnych już danych objętych tą ewidencją wynikające z nowych zdarzeń prawnych, to tym samym niedopuszczalne jest weryfikowanie tych wpisów na podstawie powtórnej oceny wyłącznie archiwalnej dokumentacji (por. wyrok z dnia 17 lutego 2022. II SA/Łd 863/21 CBOSA). Skoro skarżący nie przedłożył stosownej dokumentacji określonej w art. 24 ust. 2 b pkt 1 p.g.k. i § 30 rozporządzenia to uwzględnienie jego żądania nie było możliwe.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu mogącym wpłynąć na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że uwzględnienie wniosku skarżącego nie jest możliwe, gdyż nie przedłożył on dokumentacji (wskazanej w przywołanych przepisach ustawy i rozporządzenia) uprawniającej do wprowadzenia zmiany w zakresie przebiegu granicy działki. W sprawie nie istniały także podstawy do dokonania aktualizacji celem wyeliminowania błędnych danych (po wszczęciu postępowania z urzędu), gdyż skutkowałoby to rozstrzygnięciem w kwestii własności sąsiadujących działek do czego organy ewidencyjne nie mają prawa.

W tym kontekście niezasadne okazały się zarzuty skargi. Organ prawidłowo ocenił, że pomimo, iż żądanie zostało określone przez skarżącego jako sprostowanie błędnego wpisu w zakresie przebiegu granicy działki nr [...], to w istocie dotyczy ono zmiany zasięgu prawa własności co do działek nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym oceniając żądanie skarżącego - z przyczyn wcześniej omówionych - organ nie naruszył przepisów p.g.k. Sąd nie dostrzegł także zarzucanego naruszenia przepisów prawa procesowego. Wbrew twierdzeniem skarżącego, organ odwoławczy przed wydaniem decyzji zawiadomił strony o fakcie prowadzenia postępowania związanego z rozpatrywaniem odwołania od decyzji w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]. Tym samym skarżący informowany był toczącym się postepowaniu i o jego przedmiocie. Nadto organ poinformował go o gotowości decyzyjnej i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się w sprawie. Organ odwoławczy pouczył również skarżącego o treści § 30 rozporządzenia e.g.i.b wskazując, że strona nie złożyła żadnego z dokumentów określonych tym przepisem, co może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z jej żądaniem (zawiadomienie z dnia 8 września 2021 r.). Również w aktach organu I instancji znajduje się zawiadomienie z dnia 13 stycznia 2021 r. informujące strony o toczącym się postępowaniu, o jego przedmiocie oraz o zebraniu materiału dowodowego i o uprawnieniach wynikających art. 10 § 1 k.p.a. i gotowości decyzyjnej. Także ten organ informował skarżącego, że nie złożył on żadnego z dokumentów mogącego stanowić podstawę do zmian danych w ewidencji , co może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Za nieuzasadnione należy także uznać zarzuty kwestionujące prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wszystkie istotne elementy zawiera. Organ szeroko opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz przedstawił zgromadzone w postępowaniu materiały dowodowe które zostały uwzględnione przy orzekaniu, obszernie przedstawił podstawy materialnoprawne podjętego rozstrzygnięcia oraz ich wykładnię, odniósł kluczowe ustalenia faktyczne do obowiązujących regulacji i przedstawił wynikające z tego wnioski przywołując na ich poparcie tezy orzecznictwa, wyjaśnił także przyczyny które uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżącego. Organ odniósł się również do zarzutów odwołania wyjaśniając które uznaje za uzasadnione a które i z jakich względów za nieuzasadnione. Fakt, że skarżący nie zgadza się z argumentacją organu nie świadczy o wadliwości uzasadnienia decyzji. Zauważyć także należy, że nawet jeżeli w pewnych kwestiach rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji mają charakter ogólny, czy też skrótowy, nie stanowi to naruszenia prawa a już tym bardziej naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Nie stanowiło także naruszenia prawa podniesienia przez organ odwoławczy kwestii istnienia w obrocie prawnym także decyzji podziałowej z 2011 r. jako okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Wręcz przeciwnie, zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy ma zatem prawo i obowiązek uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy, wynikające z materiału dowodowego istotne okoliczności faktyczne i prawne – także te które zostały pominięte przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie stworzył "nowego wątku sprawy" - nie oparł się na nowym dowodzie - lecz podjął rozstrzygnięcie po uwzględnieniu i ocenie wszystkich dotychczas zebranych w sprawie dowodów. Organ nie naruszył także zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wojewoda wyraźnie wskazał, że organy ewidencyjne nie mogą ingerować i oceniać ostatecznych decyzji stanowiących podstawę wpisu. Skoro stwierdzone zostało, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje ostateczne odmiennie regulujące przebieg granicy to ocena, która z nich jest prawidłowa i zgodna z prawem, nie należy do organu ewidencyjnego. Dokonanie wpisu zgodnego z żądaniem skarżącego w istocie wymuszałoby taką ocenę przez ingerencję w ostateczną decyzję z 2011 r. Tymczasem kwestia ta, powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu przez właściwy do tego organ.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.