Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2177/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 3, art. 39
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1449/19 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r. nr SKO.4110/184/2019 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1449/19 oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r. nr SKO.4110/184/2019 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły:

1. art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ właściwie ustalił stan faktyczny, a wydane rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego, w sytuacji w której celem przyznania zasiłku celowego jest zapewnienie niezbędnej potrzeby bytowej;

2. art. 2 u.p.s. w związku z art. 3 u.p.s. przez błędną wykładnię i wskazanie jedynie, że pomoc społeczna nie jest instytucją, która ma zastępować własne starania obywateli w samodzielnym utrzymaniu, przy jednoczesnym pominięciu w zupełności obowiązku dopasowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy;

3. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez naruszenie zasady obiektywizmu i rzetelnego rozpatrzenia sprawy, nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnego z rzeczywistością, co objawiało się w szczególności wydaniem orzeczenia nieuwzględniającego dotychczas udzielonej pomocy oraz jego skutków dla skarżącej;

4. art. 8 § 1 i 2 w związku z art. 140 K.p.a., gdyż w świetle wyżej wskazanych naruszeń, prowadzenie postępowania przez organy administracji nie pogłębia zaufania uczestniczki postępowania do administracji publicznej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ nie zostały uiszczone w całości ani w części. Złożono także wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że H. S. nie jest w stanie ponieść kosztów związanych z zakupem żywności zgodnej z narzuconą jej przez lekarzy prowadzących od wielu lat dietą, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jej organizmu. Pomijają to organy i Sąd I instancji, powołując się na uznaniowość organu wydającego decyzję i uzupełniający charakter przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej. Przytaczając treść powołanych w zarzutach przepisów u.p.s., wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że istotą ustawy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb, a także umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy ustawy znajdują zastosowanie w sytuacjach, w których zostały zagrożone podstawowe warunki egzystencji człowieka lub też jakość życia obniżyła się poniżej społecznie akceptowanego minimum. W normowaniu potrzeb pojawia się pojęcie prawnie niedookreślone, szacunkowe. Niezbędna potrzeba może być rozumiana jako usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia, uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, 2017). Wnosząca skargę kasacyjną nie pracuje, posiada stwierdzoną zaświadczeniem lekarskim konieczność bezterminowego stosowania diety bezglutenowej i niskobiałkowej, a więc posiada usprawiedliwioną potrzebę zachowania stanu zdrowia leczonego zastosowaną dietą od ponad 3 lat, która zasługuje na ochronę, w tym na zaspokojenie jej w minimalnej wysokości. Przyznany zasiłek celowy na zakup posiłku w wysokości 93 zł nie spełnia wskazanych wymogów stosownie do zasad doświadczenia życiowego, przy uwzględnieniu wydatków związanych z zakupem żywności specjalistycznej. Samodzielny zakup posiłku stoi w sprzeczności z ideą przyznania zasiłku celowego, w tym wypadku na zakup żywności. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że utrzymuje się z zasiłku stałego z MOPS w kwocie 629,37 zł oraz połowy dodatku mieszkaniowego w wysokości 70,11 zł, przy stałych kosztach utrzymania w kwocie 517 zł oraz wydatkach związanych z opłaceniem prądu i gazu, co oznacza, że nie jest w stanie ponosić kosztów wyżywienia specjalistycznego. Z uwagi na wiek oraz stan zdrowia i specjalistyczne leczenie, nie może podjąć stałego zatrudnienia. Jak wskazał pracownik socjalny, "dominującym problemem (...) jest bardzo trudna sytuacja zdrowotna (...). Miesięczne wydatki na leczenie i dietę wynoszą około 800,00 zł". Wnosząca skargę kasacyjną nie jest w stanie zapewnić sobie nawet jednego posiłku dziennie za kwotę 93 zł. Wcześniej otrzymywała zasiłek w wysokości 300 zł, która również nie była wystarczająca na zaspokojenie opisanych potrzeb żywieniowych, a sytuacja zdrowotna ulega systematycznemu pogorszeniu. Jedynie stosowanie się do zaleceń lekarskich umożliwi zatrzymanie czy ograniczenie postępu chorób. Organ wydający decyzję o przyznaniu świadczenia powinien rozważyć, czy przyznanie świadczenia w określonej formie nie zniweczy skutków wcześniej udzielonej pomocy.

Ponadto, zasiłek celowy powinien być przyznawany w korelacji z ustalonymi okolicznościami konkretnej sprawy, w tym z indywidualną sytuacją strony i ogólną sytuacją pozostałych potrzebujących, jednocześnie uwzględniającą cele i zadania pomocy społecznej - stosownie do wskazań zawartych w art. 2 pkt 1 u.p.s. czy art. 3 pkt 1 u.p.s. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie zostały pominięte okoliczności ustalone w środowiskowym wywiadzie rodzinnym, w tym jej aktualny stan zdrowia. Organy oparły swoje ustalenia jedynie na wynikającym z powołanych w rozstrzygnięciach przepisach uprawnieniu do miarkowania stopnia pomocy społecznej, w żaden sposób nie uwzględniając indywidualnej sytuacji bytowej wnoszącej skargę kasacyjną. Oznacza to, że ustalenia organów rozpatrujących niniejszą sprawę naruszają zasadę obiektywizmu i rzetelnego rozpatrzenia sprawy, nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a ponadto nie przyczyniają się do pogłębiania zaufania uczestników postępowania do administracji publicznej.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 18 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2177/20 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż H. S. w dniu 17 września 2019 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rzeszowie z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków, żywności dietetycznej (dieta bezglutenowa i niskobiałkowa), środków czystości i higieny oraz odzieży jesienno- zimowej.

Prezydent Miasta Rzeszowa w szeregu decyzji z 3 października 2019 r. przyznał zasiłki celowe: na zakup obuwia jesienno- zimowego w kwocie 70 zł, na zakup leków w kwocie 350 zł, na zakup odzieży jesienno- zimowej w kwocie 70 zł, na zakup środków czystości i higieny w kwocie 30 zł, a także zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr PŚD-R3.5011.16125.2019.06409 na zakup posiłku na okres od 1 do 31 października 2019 r. w kwocie 93 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji z 3 października 2019 r. nr PŚD-R3.5011.16125.2019.06409, decyzją z 26 listopada 2019 r. nr SKO.4110/184/2019 utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję oddalił skargę, uznając że stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo, podstawa prawna kwestionowanej decyzji została zrekonstruowana prawidłowo, a wywiedzione na jej podstawie skutki prawne są adekwatne do poczynionych ustaleń. Jak podkreślił Sąd I instancji, decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomimo ustalenia okoliczności z art. 39 ust. 1 u.p.s., może zasiłku odmówić lub przyznać go w mniejszym niż wnioskowanym zakresie. Przy ocenie legalności decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, sąd weryfikuje jedynie, czy organ właściwie ustalił i rozważył stan faktyczny, czy wydane rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego, to jest wyraża jeden z wariantów przewidzianych w dyspozycji normy uznaniowej, i czy należycie sparametryzowano interes społeczny z interesem indywidualnym w rozumieniu art. 7 K.p.a. Sąd zaaprobował pogląd wyrażony przez organy orzekające w sprawie, że zgodnie z art. 3 u.p.s. pomoc społeczna, mając charakter subsydiarny, nie może służyć jako stałe i jedyne źródło dochodów, jeżeli istnieje możliwość i potencjał do osiągnięcia ich, przynajmniej w części, samodzielnie. Zasoby finansowe państwa nie są nieograniczone, w związku z czym organy pomocy społecznej mają obowiązek dostosować rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Sąd I instancji wskazał, że skarżąca utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej, jednocześnie nie jest osobą niepełnosprawną i niezdolną do pracy. W sprawie skarżąca kwestionuje przyznaną wysokość zasiłku celowego na zakup posiłku podając, że jest to kwota niewystarczająca na zakup produktów bezglutenowych, które są niezbędne do utrzymania diety koniecznej z uwagi na jej stan zdrowia. Sąd zgodził się jednak ze stanowiskiem organów administracyjnych, że pomoc udzielana skarżącej co miesiąc jest znaczna i że miarkowanie zasiłku celowego na zakup posiłku (diety bezglutenowej) i przyznanie go nie we wnioskowanej wysokości 300 zł, a w kwocie 93 zł miesięcznie, jest uzasadnione, jeśli weźmie się pod uwagę możliwości pomocy społecznej, która nie może być obojętna na potrzeby innych beneficjentów. Sąd podkreślił, że w sprawie nie ma znaczenia, że skarżąca wcześniej uzyskiwała zasiłek celowy w wysokości 300 złotych. Skarżąca nie może liczyć, że pomoc społeczna będzie ją utrzymywać w sposób stały. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że skarżąca posiada dwoje dzieci, które wobec niej mają obowiązki alimentacyjne. Fakt, że skarżąca nie utrzymuje z nimi kontaktów, jest bez znaczenia z perspektywy oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autorka oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i w związku z tym zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo tego, że dwa z czterech punktów skargi kasacyjnej, dotyczą naruszenia prawa materialnego (pkt 1 – art. 39 u.p.s. i pkt 2 – art. 2 i 3 u.p.s.).

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest zatem podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Wskazać też trzeba, że w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc przepisu umożliwiającego Sądowi uchylenie zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 P.p.s.a.

W związku z tym zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest zwrócenie uwagi, że autorka skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Nie jest kwestionowane bowiem, że skarżąca ma 67 lat, mieszka w dwupokojowym mieszkaniu komunalnym. Mieszkanie zajmuje z T. P., który wedle oświadczenia skarżącej jest osobą obcą, prowadzącą odrębne gospodarstwo domowe; odmówił on pracownikowi socjalnemu przeprowadzającemu wywiad środowiskowy złożenia stosownego oświadczenia. Skarżąca utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 629,37 zł, pobiera dodatek mieszkaniowy w wysokości 70,11 zł. Skarżąca nie pracuje i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżąca leczy się z powodu przewlekłej choroby [...], nieokreślonej [...] i pozostaje pod kontrolą lekarską w poradni [...]. Posiada rodzinę, z którą wprawdzie nie utrzymuje kontaktu, ale która jest zobowiązana do alimentacji skarżącej, w sytuacji gdyby znajdowała się w niedostatku.

Nie jest sporne również w sprawie, że skarżąca otrzymała na podstawie decyzji wydanych 3 października 2019 r.:

1) zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup obuwia jesienno- zimowego w kwocie 70 zł – decyzja nr PŚD-R3.5011.16124.2019.06409;

2) zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków w kwocie 350 zł - decyzja nr PŚD-R3.5011.16122.2019.06409;

3) zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup odzieży jesienno-zimowej w kwocie 70 zł decyzja nr PŚD-R3.5011.16123.2019.06409;

4) zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup środków czystości i higieny w kwocie 30 zł - decyzja nr PŚD-R3.5011.16126.2019.06409;

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Autorka skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 140 oraz art. 8 § 1 i 2 w związku z art. 140 K.p.a., w argumentacji towarzyszącej tym zarzutom wskazała na nieuwzględnienie dotychczas udzielonej skarżącej pomocy oraz skutków takiej decyzji dla skarżącej, a także na uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania uczestniczki postępowania do administracji publicznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje wysokość zasiłku celowego na zakup posiłku podając, że jest to kwota niewystarczająca na zakup produktów bezglutenowych, które są niezbędne do utrzymania diety z uwagi na jej stan zdrowia.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że organy nie wyjaśniły, jakie okoliczności zaważyły na przyznaniu skarżącej zasiłku celowego we wskazanej wysokości. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb, tym bardziej, co wskazano wyżej, że skarżąca kasacyjnie otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jej rzecz decyzji. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ musi także wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe. Powszechnie przecież jest wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (zob. wyroki NSA z: 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06; 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07; 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 698/16). Przy czym wskazać trzeba, że przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 698/16).

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy i rozstrzygając prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącej kasacyjne zasadność przesłanek, którymi się kierowały.

Przypomnienia przy tym wymaga, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Świadczy o tym treść art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza zatem automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Wybór rozstrzygnięcia powinien zaś być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. Wymogi te w niniejszej sprawie zostały dopełnione.

Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak to wynika z art. 3 ust. 1 u.p.s. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. wyrok NSA z 9 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2224/15). Rację należy więc przyznać organom i Sądowi I instancji, że w sprawie należało wziąć pod uwagę także te okoliczności, które wskazują, że skarżąca nie dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynikałoby że nie może pracować nawet w warunkach przystosowanych do jej stanu zdrowia, co oznacza, że skarżąca nie została wyeliminowana z rynku pracy właśnie ze względu na stan zdrowia, a także że posiada dzieci i w razie pozostawania w niedostatku może starać się o przyznanie od nich alimentów, które pozwalałyby zapewnić jej utrzymanie. Nie może mieć też znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że skarżąca wcześniej uzyskiwała zasiłek celowy w wysokości 300 zł.

W skardze kasacyjnej nie wykazano poza tym, że wskazywane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga bowiem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 140 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 39 u.p.s., który autorka skargi kasacyjnej uzasadniła przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, a decyzja mieści się w ramach uznania administracyjnego, wyjaśnienia wymaga, że w rzeczywistości zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 2 u.p.s. konieczne jest dodatkowo wskazanie, że składa się on z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

Nie mogły więc przynieść spodziewanego skutku także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.