Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3154/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 147 par 1, art. 183, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 424/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego w obrębie ulic: D. – J. - W. w B. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 424/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr XXX/227/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego w obrębie ulic: D.-J. - W. w B., stwierdził nieważność § 9 uchwały oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu I - ZP1 i I -ZP2, orzekł, że zaskarżona uchwała w ww. części nie podlega wykonaniu i zasądził od Gminy na rzecz Wojewody zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Dolnośląski - działając jako organ nadzoru - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego w obrębie ulic: D. - J. - W. w B. w zakresie § 9 uchwały oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu I-ZP1 i I-ZP2. Podstawę zakwestionowania wskazanych zapisów uchwały stanowił zarzut podjęcia tych regulacji z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Ze względu na poczynione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że obszar oznaczony w planie symbolem I-ZP1, dla którego przeznaczenie podstawowe w § 9 uchwały określono jako teren zieleni urządzonej, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. położony jest na obszarze oznaczonym jako MWs - zabudowy wielorodzinnej średniej. Ustalenia przestrzenne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. określają tereny oznaczone symbolem MWs jako tereny zabudowy wielorodzinnej średniej, zaś jako uzupełniające ją przewiduje się tereny zabudowy jednorodzinnej (MN), zabudowę śródmiejską (MS), usługi (U), usługi publiczne (UP), usługi oświaty (UO), usługi zdrowia (UZ), usługi sportu i rekreacji (US), wspólnoty wyznaniowe (UK), a także obsługę komunikacji (KS). Również w wypadku terenów określonych symbolem MWs Studium nie przewiduje dla tego obszaru zieleni urządzonej jako przeznaczenia uzupełniającego.

Zdaniem Wojewody obszar oznaczony w planie symbolem I-ZP2, dla którego przeznaczenie podstawowe w § 9 uchwały określono jako tereny zieleni urządzonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., położony jest częściowo na obszarze oznaczonym symbolem U – usługi oraz częściowo na obszarze oznaczonym jako MWs – zabudowy wielorodzinnej średniej. Ustalenia przestrzenne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. tereny oznaczone symbolem U - usługi określa jako tereny, na których zlokalizowano obiekty i urządzenia przeznaczone do sprzedaży towarów i świadczenia usług. Jako przeznaczenie uzupełniające dla tych terenów Studium ustanawia zabudowę jednorodzinna (MN), zabudowę wielorodzinną niską (MWn), zabudowę wielorodzinną średnią (MWs), zabudowę śródmiejską (MS), zabudowę mieszkaniowo-usługową (M-U), usługi publiczne (UP), usługi oświaty (UO), usługi zdrowia (UZ), usługi sportu i rekreacji (US), wspólnoty wyznaniowe (UK), a także obsługę komunikacji (K). W żadnym wypadku nie przewiduje się terenów zieleni urządzonej jako terenów o przeznaczeniu uzupełniającym. Ponadto teren oznaczony na planie jako 1-ZP2 częściowo położony jest także na obszarze oznaczonym jako MWs, dla którego Studium przewiduje jako przeznaczenie uzupełniające tereny zabudowy jednorodzinnej (MN), zabudowę śródmiejską (MS), usługi (U), usługi publiczne (UP), usługi oświaty (UO), usługi zdrowia (UZ), usługi sportu i rekreacji (US), wspólnoty wyznaniowe (UK), a także obsługę komunikacji (KS). Również w wypadku terenów określonych symbolem MWs Studium nie przewiduje dla tego obszaru zieleni urządzonej jako przeznaczenia uzupełniającego.

W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego organ gminy zobowiązany jest do uwzględnienia regulacji Studium i określenia w planie zagospodarowania przestrzennego terenów w taki sposób, aby nie był on sprzeczny z ustaleniami studium. Organy gminy przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane są ustaleniami studium. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości ustaleń studium zależy zatem od woli organu uchwalającego studium. Zdaniem Wojewody, skoro rada może w studium określić przeznaczenie danego terenu, to czyniąc to w konsekwencji ogranicza swobodę w ustaleniu przeznaczenia danego terenu na etapie postępowania planistycznego. Nie można natomiast przyjąć, że odpowiada wymogom prawa plan zagospodarowania przestrzennego określający przeznaczenie określonego terenu w sposób niedający się pogodzić z ustaleniami Studium. Ustalenia Studium uchwalone przez organ stanowiący gminy, mimo, że nie jest on aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organu wykonawczego przy sporządzaniu planu miejscowego. Skoro zatem Rada Miasta B. obszar I-ZP1 chciała określić jako teren zieleni urządzonej, powinna określić to w Studium, dokonując jego zmiany. Również w przypadku obszaru I-ZP2, skoro dla części tego obszaru w Studium przewidziano przeznaczenie jako teren usług, a dla części jako zabudowy wielorodzinnej średniej, w przypadku, gdy Rada przeznaczenie tej części terenu chciała określić jako teren zieleni urządzonej, zobowiązana była do uprzedniej zmiany Studium w tym zakresie. Skoro zmiana studium nie została dokonana, określenie dla obszarów oznaczonych w planie jako I-ZP1 oraz I-ZP2 przeznaczenia - tereny zieleni urządzonej, narusza zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nakazujące nienaruszanie ustaleń studium przez przepisy planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego w obrębie ulic: D. - J. - W. w B. Rada Miasta B. przystąpiła uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Plan został przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2011 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym [...]. W związku z wniesieniem przez Wojewodę Dolnośląskiego skarg na uchwałę Rady Miasta B. ([...]z dnia [...] maja 2011 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem II SA/Wr 448/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, równocześnie stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W piśmie procesowym wskazano naruszenia prawa występujące w uchylonej uchwale podając przy tym, iż zarówno Wojewoda Dolnośląski w postępowaniu nadzorczym jak też WSA we Wrocławiu nie dopatrzyli się naruszenia prawa polegającego na niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium. Zgodnie z treścią wyroku WSA przystąpiono niezwłocznie do usunięcia wskazanych naruszeń prawa w obrębie uchwały, a weryfikacja ustaleń planu miała na celu jedynie wyeliminowanie wskazanych wad prawnych. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego w obrębie ulic D. - J. - W. w B. został ponownie poddany uzgodnieniem i wyłożony do publicznego wglądu, a następnie stwierdzono zgodność planu ze studium. W ocenie Rady Miasta B. ustalenia miejscowego planu są zgodne z ustaleniami Studium, co wynika z analizy sposobu przeznaczenia terenów. W Studium zdefiniowano przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U (usługi), w sposób następujący ,,usługi, przez co rozumie się teren, na którym zlokalizowano obiekty i urządzenia przeznaczone do sprzedaży towarów i świadczenia usług, o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m², wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią, ,,zabudowa wielorodzinna", przez co rozumie się teren, na którym zlokalizowano budynek wielorodzinny (w rozumieniu przepisów odrębnych) lub zespół takich budynków, wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią. Tereny zieleni zawierają się w definicji przyjętej w Studium dla terenów usług oraz zabudowy wielorodzinnej. Plan miejscowy uszczegółowił dyspozycje przestrzenne Studium, rozgraniczając tereny, na których zlokalizowano zabudowę o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym i wielorodzinnym (tereny I-MWn oraz I-MWs), usługowym (tereny I-U1 oraz I-U2), garażowym (tereny obsługi komunikacji I-KS1 oraz I-KS2), a także tereny zieleni urządzonej (I-ZP1 oraz I-ZP2) i komunikacji (ulice I-KDZ oraz I-KDD). Tereny I-ZP1 oraz I-ZP2 są istniejącymi terenami zielonymi, towarzyszącymi zabudowie zlokalizowanej w rejonie ulicy J.. Ich wydzielenie ma za zadanie utrwalenie aktualnego sposobu o tych terenów, a jednocześnie ochronę powierzchni aktywnych biologicznie przed dalszą ekspansją zabudowy.

Dalej w odpowiedzi na skargę wskazano, iż biorąc pod uwagę stopień generalizacji informacji zawartych w Studium (opracowanym w skali 1:10 000), logiczną konsekwencją sporządzenia planu miejscowego w skali 1:1000 jest konieczność doprecyzowania dyspozycji przestrzennych dla poszczególnych terenów (w granicach dopuszczonych w Studium). Przeznaczenie poszczególnych terenów, wydzielonych na rysunku planu, odpowiada przeznaczeniu terenu określonemu w Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 20 ust. 1 ustawy stanowi zakaz podejmowania rozstrzygnięć w planie miejscowym, które naruszają ustalenia studium. Jednak studium określa pewne kierunki rozwojowe, założenia o znacznym stopniu ogólności. Niedopuszczalna sprzeczność musi zatem dotyczyć istoty kierunku przyjętego w studium. Odstępstwo nieistotne, pozorne albo sformułowania precyzujące założenia studium albo w ogóle nie naruszają ustaleń studium, albo nie wywołują skutku nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko Wojewody, że unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale w § 9 oraz w załączniku nr 1 w zakresie terenu I-ZP1 i I-ZP2 podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób jednoznaczny statuuje zasadę, w myśl której ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro zatem w § 9 zaskarżonej uchwały, określono dla terenów oznaczonych symbolami I-ZP1 i I-ZP2 przeznaczenie podstawowe terenu, stanowiąc, że jest to: teren zieleni urządzonej, przez co rozumie teren, na którym zlokalizowano zaplanowane i urządzone zespoły zieleni o charakterze rekreacyjnym lub ochronnym, takie jak parki, zieleńce, skwery i zespoły zieleni izolacyjnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, należy odnieść się do charakteru tego terenu jako został zamieszczony w Studium. Konfrontacja zaskarżonej uchwały ze Studium prowadzi do ustalenia, iż tereny opisane w planie jako I-ZP1 i I-ZP2 w Studium przewidziane były jako MWs - zabudowy wielorodzinnej średniej t.j. przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy wielorodzinnej średniej, zaś jako uzupełniające ją przewiduje się tereny zabudowy jednorodzinnej (MN), zabudowę śródmiejską (MS), usługi (U), usługi publiczne (UP), usługi oświaty (UO), usługi zdrowia (UZ), usługi sportu i rekreacji (US), wspólnoty wyznaniowe (UK), a także obsługę komunikacji (KS) oraz U – usługi określane jako tereny, na których zlokalizowano obiekty i urządzenia przeznaczone do sprzedaży towarów i świadczenia usług, z przeznaczeniem uzupełniającym dla tych terenów zabudową jednorodzinną (MN), zabudową wielorodzinną niską (MWn), zabudową wielorodzinną średnią (MWs), zabudową śródmiejską (MS), zabudową mieszkaniowo-usługową (M-U), usługami publicznymi (UP), usługami oświaty (UO), usługami zdrowia (UZ), usługami sportu i rekreacji (US), wspólnoty wyznaniowe (UK), a także obsługę komunikacji (K).

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Rady Miasta B., że studium jest w założeniu aktem elastycznym, niemniej jednak zasadą jest, iż to władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, a stopień szczegółowości studium zależy od woli organu sporządzającego studium. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje co prawda konkretyzacja podstawowych ustaleń w zakresie polityki przestrzennej zawartych w studium i następuje ich konkretyzują, jednak pomiędzy Studium i planem nie może dochodzić do istotnych rozbieżności. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie unormowania zawarte w § 9 zaskarżonej uchwały wskazują, że tereny przewidziane jako zabudowa wielorodzinna średnia i usługi na etapie planu zagospodarowania przestrzennego zakwalifikowane zostały jako tereny zieleni urządzonej. W ocenie Sądu pomiędzy Studium a planem zagospodarowania przestrzennego doszło do istotnej sprzeczności. Jeżeli, obojętnie z jakiej przyczyny, przeznaczenie określonego terenu przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie odpowiada założeniom przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ gminy może je zmienić i określić nowe. Nie może jednak zmieniać go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego zmienienia studium, bo wówczas - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku - dochodzi do naruszenia zasady zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zgodził się zatem z organem nadzoru, że w niniejszej sprawie - z powodu braku zgodnej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w § 9 zaskarżonej uchwały oraz w załączniku nr 1 w zakresie terenu I-ZP1 i I-ZP2 - doszło do naruszenia ustaleń studium, co uzasadnia orzeczenie nieważności § 9 uchwały i ww. elementów załącznika nr 1 jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, przyjmując iż pozostaje ono bez wpływu na zasadność zarzutów organu nadzoru. Istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na wcześniejszą uchwałę planistyczną stwierdził jej nieważność. Faktycznie przyczyną eliminacji poprzedniej uchwały były inne okoliczności niż sprzeczność zapisów w zakresie przeznaczenia terenów przewidzianych w Studium jako usługowe i zabudowy wielorodzinnej średniej na tereny zieleni urządzonej. Poprzednia uchwała została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem badając legalność nowej uchwały dotyczącej tego samego terenu brak jest podstaw do uznania, jak zdaje się przyjmować skarżący, że w niniejszym przypadku doszło do związania, o jakim mowa w art. 171 p.p.s.a. Miało bowiem miejsce kolejne już procedowanie gminnego prawodawcy nad innym w istocie aktem prawa miejscowego. Nie można więc skutecznie podnosić, że po usunięciu wskazanych naruszeń prawa w obrębie uchwały przeprowadzono weryfikację ustaleń planu mających na celu jedynie wyeliminowanie wskazanych wad prawnych. Zaskarżona obecnie uchwała podlegać musi ocenie na gruncie obowiązujących przepisów i każda istotna nieprawidłowość wiązać się będzie na zastosowaniu prawem przewidzianych skutków.

Co do twierdzeń Rady Miasta, że w studium jako funkcję uzupełniającą zarówno dla terenów usług jak też zabudowy wielorodzinnej średniej przewidziano zieleń i z tego powodu możliwe jest uznanie, że tereny zielone zawierają się w kategorii terenów przeznaczonych pod usługi czy zabudowę wielorodzinną średnią Sąd uznał, że nie znajdują one uzasadnienia. Sąd dostrzegł rozbieżności pomiędzy organem nadzoru a Radą Miasta co do wskazania zieleni w Studium przy terenach zakwalifikowanych jako usługi i zabudowa wielorodzinna średnia. Analiza Studium dostępnego na oficjalnych stronach internetowych Rady Miasta B. faktycznie pozwala na uznanie, że przy terenach usług jak też zabudowy wielorodzinnej średniej wskazano urządzenia towarzyszące oraz zieleń. Nie można jednak utożsamiać dopuszczenia zieleni w Studium w przypadku wskazanych kategorii zagospodarowania z odrębną kategorią przewidzianą zarówno w Studium jak też w planie zagospodarowania przestrzennego jaką jest niewątpliwie zieleń urządzona I-ZP2 i I-ZP2. Czym innym jest uzupełnienie podstawowej funkcji zagospodarowaniem przewidzianym w Studium i inaczej należy traktować zmianę terenu przeznaczonego w Studium pod innego rodzaju zagospodarowanie w planie zagospodarowania przestrzennego. Zieleń urządzona precyzyjnie zdefiniowana w planie przekracza bowiem kategorię zieleni jako uzupełniającej podstawową funkcję wskazaną w planie.

Skargą kasacyjną Rada Miasta B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie to jest art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza brak możliwości konkretyzacji przeznaczenia terenu oraz przeznaczenia podobnego, pokrewnego lub zbliżonego do wynikającego z opracowania studium, oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych w planie symbolami I-ZP1 i I-ZP2 w sposób istotny narusza ustalenia studium,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium wymagała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia dla terenów oznaczonych w planie zagospodarowania symbolami I-ZP1 i I-ZP 2, podczas gdy odmienność postanowień planu zagospodarowania przestrzennego od ustaleń studium nie nosiła cech sprzeczności z prawem oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych dla których Sąd Administracyjny uznał, że uzupełniające funkcje przeznaczenia terenu przewidziane w studium, mimo iż zgodne z planem, nie pozwalają na uznanie zgodności planu z ustaleniami studium.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego, zasądzenie na rzecz Rady kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy także pod nieobecność strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ww. ustawy, uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. W art. 17 ustawy o planowaniu szczegółowo określono procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie tej procedury służy ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ścisłe przestrzeganie procedury planistycznej zostało przez ustawodawcę obwarowane sankcją nieważności. Natomiast przepis art. 15 ust. 1 ustawy zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych a zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami studium.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, wyrażona w ww. przepisach zasada zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego, jednak wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium. Przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego planu ze studium wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11).

Mając powyższe na uwadze nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta B., iż w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro Rada Miasta B. w uchwalonym przez siebie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., na terenach istotnych dla rozstrzygnięcia przewidziała zabudowę wielorodzinną średnią (MWs) t.j. przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy wielorodzinnej średniej, zaś jako uzupełniające ją przewidziała tereny zabudowy jednorodzinnej (MN), zabudowę śródmiejską (MS), usługi (U), usługi publiczne (UP), usługi oświaty (UO), usługi zdrowia (UZ), usługi sportu i rekreacji (US), wspólnoty wyznaniowe (UK), a także obsługę komunikacji (KS) oraz U - usługi określane jako tereny, na których zlokalizowano obiekty i urządzenia przeznaczone do sprzedaży towarów i świadczenia usług, z przeznaczeniem uzupełniającym dla tych terenów zabudową jednorodzinną (MN), zabudową wielorodzinną niską (MWn), zabudową wielorodzinną średnią (MWs), zabudową śródmiejską (MS), zabudową mieszkaniowo-usługową (M-U), usługami publicznymi (UP), usługami oświaty (UO), usługami zdrowia (UZ), usługami sportu i rekreacji (US), wspólnoty wyznaniowe (UK), a także obsługę komunikacji (K), a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego w obrębie ulic: D.-J. - W. w B. (uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r.) w § 9 oraz w załączniku nr 1 tereny te oznaczyła symbolami I-ZP1 i I-ZP2 czyli jako tereny o przeznaczeniu podstawowym - zieleń urządzona, przez co należy rozumieć teren, na którym zlokalizowano zaplanowane i urządzone zespoły zieleni o charakterze rekreacyjnym lub ochronnym, takie jak: parki, zieleńce, skwery i zespoły zieleni izolacyjnej, wraz z urządzeniami towarzyszącymi, na których to terenach wprowadzono zakaz wznoszenia budynków, to słusznie Sąd I instancji uznał, iż w sprawie ma miejsce istotna rozbieżność ustaleń planu i studium uzasadniająca stwierdzenie nieważności § 9 oraz załącznika nr 1 ww. uchwały.

Nie można zgodzić się przy tym ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że zaskarżona uchwała przewidując dla terenów oznaczonych symbolami I-ZP1 i I-ZP2 funkcję zieleni urządzonej nie popadła w istotną sprzeczność ze studium bowiem tereny zielone są wymienione jako funkcja uzupełniająca zarówno w definicji "usług" jak i definicji "zabudowy wielorodzinnej" oraz że w planie skonkretyzowano przeznaczenie terenu mieszcząc się w ramach zakreślonych w studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. bardzo precyzyjnie określa przeznaczenie spornego terenu, wskazując przy tym na przeznaczenie uzupełniające lub równorzędne, do którego nie zalicza się zieleni urządzonej. Zieleń występuje tu jedynie jako uzupełniający element zagospodarowania (a nie przeznaczenia) przedmiotowego terenu przy ustaleniu podstawowej funkcji (zabudowa wielorodzinna średnia oraz usługi), ewentualnie innej wskazanej jako równorzędna lub uzupełniająca. Nie można utożsamiać dopuszczenia zieleni w studium z odrębną funkcją uzupełniającą czy równorzędną, jaką stała się zieleń urządzona w planie. Zieleń urządzona precyzyjnie zdefiniowana w zaskarżonej uchwale wykracza bowiem poza kategorię zieleni jako elementu zagospodarowania terenu, uzupełniającego podstawową funkcję wskazaną w studium.

Z powyższych względów uznać należało, iż słusznie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do istotnej rozbieżności pomiędzy ustaleniami zawartymi w § 9 przedmiotowej uchwały oraz w jej załączniku nr 1 z zapisami wiążącego przy jej sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji zasadnie zaskarżonym wyrokiem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały we wskazanej powyżej części. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również uznać należy zatem za nietrafny.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, co powinno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, zawiera natomiast wszelkie elementy określone w omawianym przepisie i możliwa była w związku z tym jego kontrola instancyjna.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.