Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2192/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1306/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1306/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Dnia [...] stycznia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynął wniosek M. S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w T., gmina J. "D.". Wnoszący nadmienił, że majątek "D." został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.), zwanego dalej dekretem.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta J., wskazując na art. 128 ust. 1 w nawiązaniu do art. 129 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) odmówił M. S. ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Organ wskazał, że wnioskodawczyni jest spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości. Starosta zaznaczył, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem wnioskowana nieruchomość stanowiła przedmiot postępowania wszczętego przez męża wnioskodawczym – H. S. o uznanie, że nie podpadała ona pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 512/13, WSA w Poznaniu uchylił oba ww. postanowienia.

Starosta zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu od Z. B., którego spadkobiercą był H. S. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w P. Wydział I Cywilny spadek po H. S. na podstawie testamentu nabyła żona, M. S., obecnie na podstawie małżeństwa zawartego w R. w dniu [...] września 2013 r. M. S.

Starosta ocenił, że ustalenie i wypłacenie odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni zgodnie z wnioskiem nie jest możliwe. Nieruchomość, której dotyczy wniosek, stanowiła łączną całość majątku ziemskiego T., który z uwagi na obszar przekraczający 100 ha przeszedł z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Przepisy dekretu są nadal obowiązującą normą prawną i w świetle aktualnego porządku prawnego nie ma możliwości uchylenia skutków prawnych, jakie one wywołały. W stosunku do nieruchomości toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, czy do nieruchomości pałacowo-parkowej w T. miał zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1999 r. Na skutek cofnięcia skargi przez H. S., na tę decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 października 1999 r. umorzył postępowanie w sprawie.

W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła rażące naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie decyzji z sprzecznej z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 512/13, oraz rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału dowodowego i wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zdaniem strony organ administracyjny jest związany stanowiskiem Sądu, co obligowało do działań mających na celu zgromadzenie dowodów które pozwoliłyby ustalić, co wchodziło w skład dawnego majątku "D.".

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] W., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając zaznaczył, że skoro ówczesny właściciel został pozbawiony prawa własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to wszelkie kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania z tego tytułu również należy odnieść do wskazanego aktu prawnego. Dekret nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadał pozostaje aktem obowiązującym oraz wywołującym skutki prawne. W jego treści jednak nie można odnaleźć przepisów, które poruszałyby kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za nieruchomości podpadające pod działanie dekretu. Skoro akt prawny nie przewidywał w dacie przewłaszczenia jakiejkolwiek formy rekompensaty za przejęcie gruntu i jednocześnie po okresie transformacji ustrojowej regulacja ta nie uległa zmianie, to tym samym ustalanie odszkodowania w oparciu o inny akt prawny byłoby działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nie dokonało się w trybie wywłaszczenia, czy też takiego pozbawienia prawa własności, za które obowiązujące przepisy nakazywałyby wypłacić odszkodowanie, to tym samym brak jest podstawy do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W odniesieniu do zarzutu jakoby Starosta naruszył art. 153 P.p.s.a., Wojewoda stwierdził, że przywołany w odwołaniu fragment uzasadnienia orzeczenia wskazuje na podstawę prawną formy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, którą mają zastosować organy orzekające w sprawie. Nieprawidłowa bowiem, w ocenie Sądu, była forma wydanego uprzednio przez organy rozstrzygnięcia (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). To, że istnieje, w ocenie Sądu, podstawa prawnomaterialna do prowadzenia postępowania nie oznacza jeszcze, że Sąd nakazał ustalić odszkodowanie. Organ I instancji wydając decyzję na podstawie przywołanych wyżej przepisów u.g.n., zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu. Nie można również Staroście zarzucić naruszenia wskazań Sądu co do dalszego postępowania, gdyż ich w rzeczonym orzeczeniu nie było.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewoda wskazał, że zawiadomienie z 16 kwietnia 2014 r. o zakończeniu postępowania, a także o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 22 kwietnia 2014 r. Wobec tego ostatnim dniem siedmiodniowego terminu był dzień 29 kwietnia 2014 r. W aktach sprawy brak jest koperty z datą nadania pisma pełnomocnika; wpłynęło ono do Starostwa Powiatowego w dniu 06 maja 2014 r. Decyzja Starosty została wydana w dniu [...] kwietnia 2014 r. i, zdaniem Wojewody, powinna zostać wydana [...] kwietnia 2014 r., to jest po upływie terminu, który został wyznaczony w zawiadomieniu. Powyższe nie miało jednak, zdaniem Wojewody, wpływu na wynik sprawy, bowiem wnioski Wnioskodawczyni były bezpodstawne, zważywszy na wynik sprawy.

M. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej dokonanej prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 512/13, jednoznacznie przesądzającej o odszkodowaniu za wywłaszczony grunt.

Stanowisko sądu uchylającego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie dotyczyło jedynie formy rozstrzygnięcia, lecz przesądziło, iż odszkodowanie takie się należy. Sąd jednoznacznie określił, iż istnieje podstawa prawna do przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu. Inna sytuacja stanowiłaby pogwałcenie konstytucyjnych praw skarżącej. WSA w Poznaniu po to uchylił wcześniejszą decyzję, aby organ przeprowadził postępowanie dowodowe i wydał decyzję pozytywną. Sąd uznał, iż za odebranie gruntu w ramach wywłaszczenia należy się odszkodowanie, a tym samym za odebranie własności w trybie dekretu należy się odszkodowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1306/14, stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 153 P.p.s.a określa zasady związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.

Skarżąca podnosiła, że ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku tut sądu w sprawie IV SA/Po 512/13 wiązały organy obu instancji i obligowały do podjęcia działań mających na celu zgromadzenie dowodów, które pozwoliłyby ustalić, co wchodziło w skład dawnego majątku "D.", a następnie dokonać wyceny składników majątkowych tego majątku, a w konsekwencji ustalić wysokość odszkodowania i je wypłacić.

Analizując treść wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 512/13, i uzasadnienia sprawy, Sąd I instancji podkreślił, że nie znajdują się w nim podawane przez skarżącą wskazania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, ustalania co wchodziło w skład dawnego majątku, dokonywania wyceny składników majątkowych majątku, ustalania czy wypłaty odszkodowania. Sąd ten orzekając na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w granicach danej sprawy, nie mógł dokonywać wiążącej oceny prawnej w zakresie ustalenia, czy to odszkodowanie w danej sprawie jest należne. Takich rozważań w ogóle Sąd nie prowadził. Nie zawarł w uzasadnieniu żadnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, o czym pisze skarżąca w skardze, nie podał, że organ ma zgromadzić dowody, które pozwoliłyby ustalić, co wchodziło w skład dawnego majątku "D.", prowadzić ustalenia z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych, powoływać biegłego geodetę i rzeczoznawcę majątkowego w celu oszacowania wartości majątku, a w konsekwencji ustalić, wysokość odszkodowania i je wypłacić. Nie można więc uznać, że organy wbrew treści art. 153 P.p.s.a. nie uwzględniły w dalszym toku postępowania wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w tym wyroku. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że wadliwe jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była bowiem ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, a nie odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania i w tym zakresie Sąd był zobowiązany orzekać (art. 134 P.p.s.a.). Zbyt daleko idącą interpretacją byłoby nadanie mocy wiążącej orzeczeniu oceniającemu zasadność wszczęcia czy odmowy wszczęcia postępowania również na merytoryczne rozstrzyganie w kwestii zasadności wniosku. Wszczęcie postępowania następuje w pierwszej fazie zwykłego postępowania administracyjnego i nie wymaga w tym zakresie określonej formy. (art. 60 k.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego nie oznacza, że wniosek rozpoznany będzie pozytywnie. Błędne więc jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym bezprzedmiotowe byłoby zezwalanie na prowadzenie postępowania w sytuacji, gdyby nie mogło się ono zakończyć decyzją pozytywną. Czym innym jest bowiem samo wszczęcie postępowania w zakresie wniosku dopuszczalnego w oparciu o przepisy, a czym innym merytoryczne rozważenie kwestii czy dany wniosek jest zasadny. Sąd oceniając zasadność odmowy wszczęcia postępowania, nie może wyjść poza granicę postępowania i oceniać, czy merytorycznie sam wniosek jest uzasadniony. Nie może również zastępować organów przy podejmowaniu merytorycznych decyzji. Sąd administracyjny w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania orzeczeń reformatoryjnych. Na etapie badania przez organ czy istnieje podstawa do wszczęcia postępowania, nie jest możliwe merytoryczne ocenianie zasadności wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie w sytuacjach wyraźnie określonych w przepisach (art. 61 a k.p.a.). Żadna z tych sytuacji nie wskazuje na możliwość merytorycznej oceny wniosku. Dotyczą one bowiem sytuacji, które nie wymagają dokonywania szczegółowej analizy czy przeprowadzania dowodów i są związane z ustaleniem, czy wniosek w ogóle może być rozpoznany w formie decyzji, czy należy do kognicji organów administracji, czy nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej lub w toku, czy został wniesiony przez uprawnioną osobę. Ocena ta nie dotyczy też tak rozumianego, jak wskazała skarżąca w piśmie z [...] lutego 2014 r., interesu prawnego. Nie można utożsamiać braku interesu prawnego z negatywnym rozpoznaniem wniosku. Uznanie istnienia braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nie jest więc jednoznaczne z pozytywnym rozpoznaniem wniosku.

Stwierdzenie przez Sąd w sprawie IV SA/Po 512/13 braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania nie oznacza, że organy w tej sprawie winny przyznać odszkodowanie, a kwestią sporną jest jedynie jego wysokość. W sprawie IVSA/Po 512/13 sąd orzekał w granicach danej sprawy i uznał, że wadliwe było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, gdyż nie można uznać, że nie istnieje podstawa prawna do złożenia podania o ustalenie odszkodowania. Wbrew temu co pisze skarżąca, nie została pozytywnie rozpoznana przez sąd kwestia, czy skarżącej należy się odszkodowanie.

Skoro Sąd w sprawie IV SA/Po 512/13 orzekał jedynie w kwestii zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, to zarówno organy, jak i sąd orzekający nie mogą uznać, że istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, by ustalać, czy przy istniejącej podstawie prawnej wniosku o przyznanie odszkodowania, wniosek ten jest uzasadniony.

Nie bez znaczenia jest więc przedmiot tej sprawy, granice danej sprawy. Wyinterpretowywanie ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania na podstawie wyjętych z kontekstu całego uzasadnienia poszczególnych zdań nie jest uzasadnione, prowadzi bowiem do wypaczenia instytucji związania oceną prawną z art. 153 P.p.s.a. Sformułowanie przytoczone w skardze ze str. 6 uzasadnienia wyroku w sprawie IVSA/Po 512/13, zgodnie z którym "samoistną podstawę do przyznania odszkodowania stanowi bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 128 ust. 1 ugn", oderwane od kontekstu rozpoznawanej przez ten sąd sprawy i z podkreśleniem słów "przyznanie odszkodowania" mogłoby wprowadzać w błąd co do granic oceny prawnej, a tym samym związania tą oceną organów i sądu. Mogłoby również prowadzić do wyprowadzenia błędnego stanowiska, zgodnie z którym "za wadliwe należy uznać decyzje o odmowie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym również w trybie dekretu z 1944r.", które cytowała skarżąca jako pojawiające się w wyroku tut. Sądu w sprawie IVSA/Po 551/14. Podkreślane przez skarżącą sformułowanie ze str. 6 uzasadnienia wyroku w sprawie IVSA/Po 512/13 nie może być jednak interpretowane w oderwaniu od granic rozpoznawanej w niej sprawy. Nie można pomijać faktu, że w tej sprawie Sąd oceniał, czy właściwe było uznanie przez organy, że brak jest podstawy prawnej do przyznania odszkodowania, czy brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W żadnym miejscu uzasadnienia Sąd nie wskazał, że żądanie przyznania odszkodowania jest merytorycznie zasadne, nie było to, co należy podkreślić, przedmiotem rozpoznania Sądu. Co istotne we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nie wskazał, że organy winny uznać żądanie wypłaty odszkodowania za zasadne i prowadzić postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia jego wysokości. Na zakończenie uzasadnienia Sąd nie użył sformułowania takiego jak w sprawie IVSA/Po 551/14, że "wadliwe są decyzje o odmowie ustalenia odszkodowania", podał natomiast, że "obowiązujące przepisy umożliwiają dochodzenie w trybie administracyjnym odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym również w trybie dekretu z 1944 r.". Ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu nie obejmowała możliwości przyznania tego odszkodowania, nie przesądzała, że kwestię przyznania odszkodowania Sąd ten rozstrzygnął pozytywnie i w tym zakresie organy i sąd są tą oceną w myśl art. 153 P.p.s.a. związane.

Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po 512/13 dotyczyła braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie i w tym zakresie wiązała organy i sąd. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a nie mogła być w tym zakresie podważona. Wyrok w sprawie IVSA/Po 512/13 uchylający decyzje organów nie był zaskarżonymi decyzjami podważony, sprawa została rozpoznana merytorycznie, bez badania już przesądzonej kwestii braku podstaw do składania wniosku o odszkodowanie. (art. 170 P.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zasadności zaskarżonych decyzji, Sąd I instancji nadmienił, że dekret z 1944 r. przewidywał przejście na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek odszkodowania nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit b- e tego dekretu. Jak wskazano w tym przepisie wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu z 1944 r.

Do dnia 5 kwietnia 1958 r. obowiązywał przepis art. 17 dekretu z 1944 r., zgodnie z którym wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2, część pierwsza, lit. e mogli, otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem powiatu, w którym znajdował się majątek wywłaszczony w ramach dekretu z 1944 r., a jeśli z tego prawa nie skorzystali mogło być im wypłacane zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Z dniem [...] kwietnia 1958 r. uznano za wygasłe uprawnienia byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości ziemskich przejętych na własność Państwa do otrzymania gospodarstw rolnych wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e) w myśl art. 17 dekretu, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Utrata powyższych uprawnień nie dotyczyła osób, które zostały do dnia [...] kwietnia 1958 r. wprowadzone w posiadanie gospodarstw rolnych.

W przedmiotowej sprawie nie ustalono, czy ojciec spadkodawcy skarżącej, otrzymał w terminie do dnia [...] kwietnia 1958 r. takie "zastępcze" gospodarstwo rolne, jednakże okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 1944 r. następowało bowiem bez odszkodowania, co wprost wynikało ze zd. 2 art. 2 ust. 1 dekretu. Dekret z 1944 r. nie został derogowany. Dekret ten nigdy nie był zmieniony poprzez dodanie do niego przepisów o wypłacaniu odszkodowania właścicielom przejętych przez Państwo nieruchomości. Nie wprowadzono również żadnego przepisu w odrębnych ustawach, które by wprost takie odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na podstawie tego dekretu przewidywało. Poprzednie obowiązujące akty prawne o gospodarce nieruchomościami – ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1986 r. Nr 90, poz. 99), ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) także nie przewidywały wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości w trybie wspomnianego wyżej dekretu.

Problem do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej sprowadzał się zatem do ustalenia, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że również na gruncie obecnie obowiązującej u.g.n. nie ma podstawy prawnej do pozytywnego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość w T., czy też, jak wskazywała skarżąca, żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie dekretu o reformie rolnej jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów, tj. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Okoliczność, że skarżąca mogła wystąpić z takim wnioskiem została już w niniejszym postępowaniu przesądzono, na co wskazano powyżej.

Podstawy prawnej w możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość skarżąca upatrywała w treści art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jak już bowiem wyżej wspomniano, ani nadal nie derogowany, choć obecnie już nie stosowany do przejmowania nieruchomości przez Państwo, dekret z 1944 r., ani też jakikolwiek inny przepis obowiązującego obecnie prawa, wprost nie przewidują możliwości wnoszenia o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na cele reformy rolnej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżącej i w tym zakresie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku w sprawie IVSA/Po 512/13 tylko o tyle, że wskazanie tych przepisów jako podstawy prawnej do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obliguje organy administracji do merytorycznego rozpoznania wniosku, co nie jest równoznaczne z pozytywnym jego rozstrzygnięciem. Organy administracji nie mogą przy wskazaniu takiej podstawy prawnej z u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości przejętych w drodze dekretu o reformie rolnej odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej.

Czym innym jest jednak istnienie podstawy prawnej do złożenia wniosku, a czym innym istnienie podstawy uzasadniającej pozytywne rozpoznanie takiego wniosku. Uznając bowiem istnienie podstawy prawnej do możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w postępowaniu administracyjnym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie znajduje podstaw twierdzenie, że przepisy u.g.n. dają możliwość ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze dekretu o reformie rolnej.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. koniecznym było ustalenie nie tylko to, czy doszło do wywłaszczenia bez odszkodowania ale przede wszystkim to, czy obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania w sytuacjach, gdy nieruchomość została przejęta w drodze dekretu z 1944 r. Takich przepisów nie ma ani w dekrecie z 1944 r., ani w innych ustawach. Podstawy prawnej do ustalenia tego odszkodowania poszukiwać należało więc jedynie w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepisem tym nie jest art. 128 ust. 1 u.g.n., przewiduje on bowiem w połączeniu z treścią art. 129 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie za jednoczesnym odszkodowaniem. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), czyli co do zasady dotyczy zdarzeń prawnych, które miały miejsce od daty jej wejścia w życie. Nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy, ale w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06).

Zdarzeniem prawnym w przedmiotowej sprawie było wywłaszczenie w trybie dekretu o reformie rolnej bez odszkodowania i było ono ograniczone czasowo, zostało zakończone przed wejściem w życie u.g.n. Trwają nadal jego skutki, a ustawodawca w u.g.n. nie pominął przepisów intertemporalnych, nie uregulował jedynie możliwości wypłaty odszkodowania osobom wywłaszczonym przed wielu laty, i nie przewidział żadnej rekompensaty, w tym możliwości domagania się zwrotu nieruchomości osobom, których nieruchomości zostały przejęte ma mocy dekretu z 1944 r. W dziale VII u.g.n znajdują się przepisy przejściowe, które regulują m.in. zakres stosowania tej ustawy do stanów faktycznych mających miejsce przed jej wprowadzeniem w życie. Regulują m.in. kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie enumeratywnie wymienionych aktów prawnych. Dekret z 1944 r. jest tam również wskazany. W art. 216a pkt 1 u.g.n. podano, że przepisu art. 34 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.).

Skoro dekret z 1944 r. pojawia się w jednym z przepisów intertemporalnych, potwierdza to fakt, że brak wskazania sytuacji związanych ze stosowaniem dekretu o reformie rolnej w innych przepisach przejściowych nie było zaniechaniem ustawodawcy.

Zgodnie z art. 216 u.g.n.:

1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego.

2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Przepis ten odnoszący się jedynie do sytuacji dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowanych w rozdziale 6 działu III u.g.n.(a więc nie obejmujący wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania) enumeratywnie wymienia akty prawne na podstawie, których dokonano wywłaszczenia. W tym zamkniętym katalogu aktów prawnych nie ma dekretu z 1944 r. Pominięcie sytuacji, które miały miejsce na mocy tego dekretu, w art. 216 ug.n. było przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 24 października 2001 r. (SK 22/01) stwierdził, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz. 6) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W obszernym uzasadnieniu TK zbadał zgodność z przepisami Konstytucji pominięcie dekretu z 1944 r. w art. 216 u.g.n. I choć art. 216 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej w niniejszej sprawie rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału mają znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Trybunał bowiem odniósł się do samego dekretu z 1944 r., kwestii podważania jego mocy prawnej. Przedstawił również dlaczego nie można, powołując się na zasadę równości, badać jednej ogólnej cechy, jaką jest wywłaszczenie bez odszkodowania.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. wskazywała jedynie na tę jedną cechę, uzasadniając swoje twierdzenia, co zasadne nie było. W ocenie Trybunału "zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/97, OTK w 1988, s. 14). Punktem wyjścia dla orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być najpierw ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę dla zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości. Nie zawsze jednak odmienność potraktowania sytuacji podobnych jest konstytucyjnie niedopuszczalna, bo mogą zachodzić przypadki, gdy odmienność tego potraktowania będzie usprawiedliwiona."

W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy regulacji ustaw wymienionych enumeratywnie w art. 216 u.g.n. (wywłaszczeniowych) i regulacji dekretu z 1944 r. właśnie pod kątem konstytucyjnej zasady równości. Nie kwestionował, że i na mocy dekretu z 1944 r. doszło do "odjęcia" własności. Uznał jednak, że ujęcie funkcji, charakteru i zakresu regulacji tych aktów nie wykazuje cechy "podobieństwa" w rozumieniu określonym w pkt. 3 niniejszego uzasadnienia. Funkcje dekretu o przeprowadzeniu reformy należy bowiem postrzegać przede wszystkim w wymiarze makrospołecznym, bo stanowił on jeden z podstawowych instrumentów likwidowania dawnego społeczno-gospodarczego ustroju Rzeczypospolitej i wprowadzania systemu opartego m.in. na negacji ekonomicznej roli własności prywatnej. Dekret miał więc charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju. Ogólne oceny charakteru i roli dekretu z 1944 r. trzeba pozostawić politykom i historykom, a zwłaszcza – na co zwrócono już uwagę w uchwale TK z 16 kwietnia 1996 r. (jw., s. 127) – "współczesnemu, demokratycznemu ustawodawcy". Trybunał Konstytucyjny ogranicza się tylko do stwierdzenia, że ów charakter i rola dekretu z 1944 r. był diametralnie odmienny od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ustawy z 1997 r. Ustawy te dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze. Nie można wprawdzie negować elementu nacjonalizacyjnego, który był widoczny w tych ustawach, ale taka "nacjonalizacja przy okazji" była widoczna także w wielu innych ustawach z tego okresu, by wskazać choćby art. 1063 k.c., niedawno uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Tak samo nie można twierdzić, że skoro tak dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i ustawy, wymienione w art. 216 pozwalały na odjęcie własności, to spełniona jest przesłanka ich "podobieństwa". Jest to bowiem zbyt wysoki stopień abstrakcji i prowadziłby do wniosku, że wszelkie ustawy, które dopuszczają odjęcie własności nieruchomości, musiałyby być objęte zakresem art. 216. Zasada równości i – wynikająca z niej – koncepcja cech relewantnych (podobieństwa regulowanych sytuacji) wymaga porównań o bardziej szczegółowym charakterze.

Zdaniem Sądu I instancji skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich; ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka "podobieństwa" sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ustawy z 1997 r. (a także ustawą z 25 czerwca 1948 r.).

Brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych – z jednej strony dekretem z 1944 r., a – z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym, wykluczenie – przez art. 216 ustawy z 1997 r. – odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji odmiennych.

Sąd I instancji podkreślił nadto, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2011 r., SK 9/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, m.in., że przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 dział III, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może dodawać art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy.

Sąd Wojewódzki nie kwestionował faktu, że wywłaszczeniem jest wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną. Przejęcie nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej również takim wywłaszczeniem było i to bez odszkodowania. Ustalenie to nie jest jednak wystarczające do uznania, że podmioty wywłaszczone w trybie dekretu z 1944 r. winny być w świetle obowiązujących przepisów prawa traktowane identycznie jak podmioty wywłaszczone w trybie innych ustaw. Dokładnie to przeanalizował Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01). Sądy nie tworzą przepisów prawa, a je stosują. W przypadku braku regulacji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli, i ich następców prawnych, których nieruchomości zostały przejęte w drodze reformy rolnej Sąd nie może wchodzić w kompetencje ustawodawcy. Podkreślić należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, tj. jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nie można uznać, że odszkodowanie w trybie u.g.n. jest należne tylko i wyłącznie z tego powodu, iż odjęcie prawa własności nastąpiło na mocy aktów prawnych, które nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obowiązującym systemie prawnym. W tym miejscu Sąd I instancji wskazał na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004r. (IVCK 188/03), które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym "Sąd nie ma kompetencji do uznania bezprawności, jako niezgodnych z Konstytucją, przepisów dekretu o reformie rolnej. Przepisy tego dekretu były już przedmiotem orzeczeń Trybunału, który rozpoznawał także skargę o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP (....).To, że Trybunał postanowieniem z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK 2001/8/266), umorzył postępowanie w tym przedmiocie z powodu utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu, nie oznacza przejścia na sąd kompetencji do orzekania o niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Mimo bowiem, iż omawiany przepis miał charakter jednorazowej regulacji prawnej i w tym znaczeniu utracił moc prawną, tak że nie może mieć obecnie zastosowania do żadnego wywłaszczania nieruchomości, to jednak nadal pozostają w mocy jego skutki oraz jego regulacja pozbawiająca właścicieli przejętych majątków odszkodowania. To właśnie ta regulacja nie pozwala także obecnie na zasądzenie odszkodowania za przejęte na cele reformy rolnej majątki, bowiem przepis dekretu wyraźnie wyłączył taką możliwość a nie został on uznany za sprzeczny z Konstytucją, zmieniony ani uchylony. Przepis ten zatem nadal jest stosowany przez sądy w sprawach o roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli przejętych majątków, a skoro tak, to stosują się do niego wszelkie omówione wyżej zasady badania jego zgodności z Konstytucją i wynikający z nich zakaz stwierdzania przez sąd jego niekonstytucyjności i zakaz odmowy zastosowania przepisu z tego powodu. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji. Jednakże, zdaniem Sądu Najwyższego, taka potrzeba nie zachodzi. Pomijając bowiem to, że Trybunał stwierdził już raz brak podstaw do wydania orzeczenia w tym przedmiocie, podzielić też trzeba stanowisko Sądu Najwyższego, zajęte w już przytoczonym wyroku z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02, iż brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności omawianego przepisu, co zaznaczył także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 28 listopada 2001 r. Choć bowiem można mieć wątpliwości, czy omawiany dekret był aktem normatywnym suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to jednak niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków, jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych, trwałych stosunków prawnych. Złożoność problemów prawnych związanych ze stanem faktycznym ukształtowanym przez dekret uniemożliwia, bez pozytywnej ingerencji obecnego ustawodawcy, zmianę lub odwrócenie skutków dekretu, które sięgają bardzo głęboko w sferę dzisiejszych stosunków własnościowych i praw nabytych na jego podstawie. Wypłata zaś pełnych odszkodowań na tak dużą skalę przekracza możliwości Państwa, a jednocześnie brak ustaw, które regulowałyby to zagadnienie, sprawia, że każde stanowisko Sądów zajęte w indywidualnych sprawach w przedmiocie wysokości należnych kwot musiałoby być uznane za dowolne i niemające żadnej podstawy prawnej.

Posługiwanie się standardami prawnymi państwa demokratycznego do generalnej oceny zdarzeń z okresu zakończenia drugiej wojny światowej i okresu powojennego, cechujących się ogromnymi zniszczeniami oraz związanymi ze zmianą granic problemami migracyjnymi, nie dałoby się usprawiedliwić nawet godziwymi celami w postaci ustanowienia rekompensaty dla warstwy właścicieli ziemskich, która poniosła wysokie straty w okresie powojennej zmiany ustroju. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie ma racjonalnych podstaw do kwestionowania obecnie konstytucyjności omawianego przepisu dekretu o reformie rolnej i wystąpienia w związku z tym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. Nie ma też podstaw do zasądzenia odszkodowania za majątek przejęty na cele reformy rolnej, skoro jej przepisy przewidywały przejęcie ziemi bez odszkodowania, a nie wydano żadnych ustaw, które zmieniałyby tę regulację i dawały podstawy do wypłaty rekompensaty w całości lub części. Podstawą taką nie mogą być stosowane bezpośrednio przepisy Konstytucji RP, w tym jej art. 21 (ani art. 99 nieobowiązującej Konstytucji marcowej). Przewidziana w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada bezpośredniego stosowania jej przepisów nie ma bowiem zastosowania, gdy przepis ustawy, nieuznany za sprzeczny z Konstytucją, wyraźnie inaczej reguluje dany stosunek prawny oraz gdy przepis konstytucyjny został ujęty na tyle ogólnie, że nawet wraz z innymi przepisami Konstytucji nie wystarcza do skonstruowania normy, która mógłby służyć za podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowej. Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do art. 2 dekretu o reformie rolnej oraz art. 21 Konstytucji RP."

Sąd I instancji zaznaczył, iż w wyroku z 24 października 2003 r. (III CK 36/02, Lex nr 151604) Sąd Najwyższy stwierdził, że przejęcie nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej w zgodzie z ówczesnymi przepisami nie było nieważne ze względu na charakter aktu normatywnego stanowiącego podstawę tej reformy. Podstawą roszczeń zgłaszanych w związku z prawidłowym stosowaniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może być zatem nowa ustawa. Stanowisko to Sąd Wojewódzki w całości podzielił.

Sądy administracyjne również w swoich orzeczeniach nie zajmowały stanowiska uzasadniającego ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie dekretu o reformie rolnej. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych analizie poddawano zasadność przejęcia w trybie dekretu z 1944 r. całości nieruchomości (w tym lasów, parków, dworków, itp.), podczas, gdy dekret przewidywał jedynie przejęcie nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej, co skutkuje koniecznością jego ścisłej wykładni, a nie interpretacji rozszerzającej.

Orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie również do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, nie mogą być przyjmowane wprost bez uwzględniania stanów faktycznych na kanwie, których zapadły. Analiza tych orzeczeń wskazuje, że sądy stanowisko to oparły nie tylko na ustaleniu, że doszło do wywłaszczenia, a Konstytucja i przepis art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem. W przypadku np. nieruchomości przejętych w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), ustalono, że ustawa ta przewidywała odszkodowanie. Sądu ustalały, że z uwagi na fakt, że za wywłaszczoną nieruchomość nie ustalono odszkodowania na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców, choć przepisy przewidywały wypłatę tego odszkodowania, oznacza to, iż złożenie pod rządami u.g.n. wniosku o ustalenie odszkodowania przez spadkobierców nieruchomości, nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego przed wejściem w życie u.g.n. W konsekwencji – ze względu na treść art. 233 obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – który stanowi, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów – nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia w kwestii przedmiotowego odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis stanowi bowiem, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Dekret z 1944 r. nie przewidywał odszkodowania. Swoista "rekompensata" przewidziana do 5 kwietnia 1958 r. w art. 17 tego dekretu miała charakter fakultatywny, nie stanowiła nawet symbolicznego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Tym samym nie można uznać, że złożenie przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2013 r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość w T. jest kontynuacją postępowania wszczętego przed wejściem w życie u.g.n. Jest to nowy wniosek, a żadne przepisy intertemporalne u.g.n. nie przewidują obecnie ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze reformy rolnej, przy czym jak wyżej wskazano nie jest to zaniechanie ustawodawcze. Nie ma też żadnego innego przepisu, który przewidywałby ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte ma mocy tego dekretu. Z tych względów nie ma podstaw by stosować w niniejszej sprawie art. 233 u.g.n., czy też dokonywać interpretacji art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n. w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszelkich wywłaszczeń bez odszkodowania, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, tylko z tego względu, że nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obecnie obowiązującym systemie prawnym.

Generalną zasadą wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.g.n. jest gwarancja, że wywłaszczenie własności nieruchomości może nastąpić jedynie za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Sąd nie ma wątpliwości co do zgodności tej normy z konstytucyjnymi zasadami wyrażonymi w art. 64 Konstytucji (ochrona własności), w art. 21 ust. 2 Konstytucji (gwarantującym prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia i zapewniającym ochronę własności i prawa dziedziczenia), art. 2 Konstytucji (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej), art. 7 Konstytucji (działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), art. 23 (podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne), art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazującym na ograniczone w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazującym, iż wszyscy są wobec prawa równi, preambułą Konstytucji, art. 46 Konstytucji (dotyczącego przepadku rzeczy) oraz przepisem art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175).

Nie narusza powyższych norm również i przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 129 ust. 1 u.g.n. polegającej na ustaleniu odszkodowania już w decyzji wywłaszczeniowej i umożliwia wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu po uprzednim pozbawieniu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania z tym jednak zastrzeżeniem, że obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu każdemu uprzednio pozbawionemu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nie narusza żadnej z ww. norm konstytucyjnych, nie wprowadza dyskryminacji, chroni własność, gwarantuje odszkodowanie, urzeczywistnia zasady demokratycznego państwa, sprawiedliwości społecznej, zakreśla granice działania organów. Wprowadzenie zastrzeżenia, że może to nastąpić wówczas gdy obowiązujące przepisy takie odszkodowanie przewidują jest oczywistą konsekwencją uznania, że wywłaszczenie winno następować jednocześnie z ustaleniem odszkodowania, a wydanie odrębnej decyzji jest wyjątkiem, który w ramach porządku prawa stanowionego winien znaleźć podstawę prawną w obowiązujących przepisach.

M. S. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt: IV SA/Po 1306/14.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

‒ art 151 P.p.s.a, art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. oraz art 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie się przez Sąd orzekający do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Poznania w sprawie IV SA/PO 512/13,

‒ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 128 ust 1 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Odstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie,

‒ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 , art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 litera e) dekretu PKWN w zw. art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. art. 2 , art.7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie.

‒ art. 151 P.p.s.a. w zw. art 153 P.p.s.a., art 170 P.p.s.a., art. 141 pkt 4 P.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd orzekający do wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu w sprawie IV Sa/Po 512/13 i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia sporządzonego w sprawie oraz zawarcie w nim twierdzeń wprost sprzecznych z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu w sprawie IV SA/PO 512/13.

‒ art. 151 P.p.s.a. i art. 141 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 , art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 i w tym w szczególności litera e), dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 17) w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie oraz nierozważenie czy taka interpretacja jest zgodna z nomami Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowiek i Podstawowych Wolności,

‒ art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. poprzez ponowne rozstrzygnięcie kwestii, przesądzonych już w sprawie IV Sa/Po 512/13.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku sygn. akt IV SA/Po 1306/14 w sposób całkowicie dowolny, wewnętrznie sprzeczny, zakwestionował ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w sprawie IV SA/PO 512/13.

Z treści zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia wynika, iż na str. 10 tegoż uzasadnienia Sąd kwestionuje stanowisko Sądu w sprawie IV SA/Po 512/13, całkowicie wypaczając rzeczywisty sens wydanego rozstrzygnięcia, przypisując znaczenie wydanemu orzeczeniu nie takie, jakie Sąd ten chciał uzyskać, wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie, lecz przypisując rozumienie powyższego takie, jakie Sąd w zaskarżonym orzeczeniu chciał mieć.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż Sąd orzekający bezzasadnie uznał i zarzucił jej (na str. 11 uzasadnienia), iż wyinterpretowanie ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania na podstawie wyjętych z kontekstu całego uzasadnienia poszczególnych zdań nie jest uzasadnione, prowadzi bowiem do wypaczenia instytucji związania oceną prawną z art. 153 P.p.s.a Zdaniem bowiem skarżącej cała treść sporządzonego uzasadnienia czytanego w całości czy w poszczególnych fragmentach jednoznacznie przesądza o tym, iż Sąd w tej sprawie miał na tyle cywilnej odwagi, iż uznał że skarżącej należy się odszkodowanie za odebrany grunt. Gdyby tak nie było, nie odwoływałby się do Konstytucji czy też Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że naruszył on wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku tegoż Sądu w sprawie sygn. akt IV SA/Po 512/13. Stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Unormowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne, tylekroć będą one związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie administracyjnym. Może on być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze środków prawnych nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97). Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on kwestionować oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, wydanego w danej sprawie, ani też formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej stanowiskiem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Jednocześnie, zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 512/13, została sformułowana następująca ocena prawna: "Uznając, że przedmiotowy wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa stanowi odrębną sprawę od postępowania w przedmiocie ustalenia podpadania pod działanie dekretu z 1944 r. (roszczenie o zapłatę jest odrębnym roszczeniem i dalej idącym od roszczenia o ustalenie), a więc w sprawie nie występuje powaga rzeczy osądzonej, należało rozważyć, czy zasadnym jest ustalenie organów administracyjnych, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z 1944 r., który jak słusznie wskazały organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie zawiera przepisu przewidującego orzekanie o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości".

W dalszej części Sąd wskazał, iż "powyższe w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie przesądza jednak o tym, iż brak jest podstawy prawnej do przyznania odszkodowania. Zdaniem Sądu samoistną podstawę do przyznania odszkodowania stanowi bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest bowiem okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie u.g.n."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 512/13 dotyczyło ustalenia, czy organy administracji mogą odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w drodze reformy rolnej z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej. Jak wskazał ten Sąd na zakończenie uzasadnienia "...Mając powyższe na uwadze uwzględniając fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy, z poszanowaniem norm konstytucyjnych przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem, uznać należy za wadliwe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania." W takich sytuacjach organy administracji nie mogą na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiać wszczęcia postępowania, a winny taki wniosek rozpoznać merytorycznie. Skoro ww. przepisy u.g.n. przewidują możliwość rozstrzygania na drodze administracyjnej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość odrębną decyzją, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania. Czym innym jest jednak istnienie podstawy prawnej do złożenia wniosku, a czym innym istnienie podstawy uzasadniającej pozytywne rozpoznanie takiego wniosku.

Stosownie do przedstawionego poglądu prawnego Starosta J. zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu od Z. S.

Zarówno zatem orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji, zastosowały się do poglądu prawnego wyrażonego w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu w sprawie sygn. akt IV SA/Po 512/13. Rację ma przy tym Sąd Wojewódzki, wskazując na granice sprawy sądowoadministracyjnej, w której orzekał ten Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 512/13. Kontrolą w tej sprawie objęto bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odszkodowawczego. Poglądy prawne Sądu wyrażone w sprawie IV SA/Po 512/13 należy zatem odnosić do tak ukształtowanego przedmiotu postępowania.

W związku z powyższym trzeba też podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zauważyć przy tym należy, że przepis ten jest tożsamy z przepisem art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a zatem przy jego interpretacji pomocny może być również dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego. Powszechnie przy tym, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu wiążący charakter ma generalnie sentencja wyroku. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia wyraża się bowiem w dwóch aspektach: pierwszy odnosi się do samego faktu istnienia takiego orzeczenia a drugi, przejawia się w mocy wiążącej rozstrzygnięcia zawartego w jego treści. Zgodnie też z dominującym poglądem judykatury, wynikający z mocy wiążącej stan związania ograniczony jest zatem do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Przedmiotem prawomocności materialnej jest ostateczny rezultat rozstrzygnięcia a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Jedynie w szczególnych przypadkach doniosłe dla ustalenia granic mocy wiążącej danego wyroku mogą być motywy rozstrzygnięcia (vide: wyrok SN z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV CSK 726/14, Lex nr 1827141). W ocenie NSA stan związania wynikający z mocy wiążącej prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r. wydanego w sprawie sygn. akt IV SA/Po 512/13 nie budzi wątpliwości.

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151, art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. należy uznać za niezasadne.

Nie są to też skuteczne zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. oraz art. 233 u.g.n. Wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji, a następnie ich zastosowanie w ustalonych okolicznościach sprawy są prawidłowe. Podkreślić należy, że co do zasady przepis art. 129 ust. 5 może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy. Przepis art. 129 ust. 5 przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu m. in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Należy zgodzić się także z tezą, że przytoczony przepis nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Nie było kwestionowane, że do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Trafnie zauważono, że akt ten nie utracił mocy obowiązującej, jednak nie zawiera w obowiązującym zakresie regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Takiej podstawy nie można także wyprowadzić z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z jej art. 128 ust. 1. Niewątpliwie przepis ten ma generalny charakter i zawiera ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. Wskazując na ten przepis, nie można jednak pominąć tego fragmentu, który na gruncie u.g.n. łączy obowiązek odszkodowania z wywłaszczeniem. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek, który winien być uwzględniony w procesie wykładni, gdyż ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy zwrócić uwagę na definicję legalną wywłaszczenia, jaką zawiera art. 112 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W myśl art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w pkt b, c, d, e części pierwszej art. 2 przechodzą niezwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa. Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n., ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy podkreślić, że ten ostatni przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. W przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego.

Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe, odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 u.g.n., albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nadto, aby naruszone zostały wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP, czy też w sprawie istniały wątpliwości mogące uzasadniać wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co w niczym nie ogranicza praw strony w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy i pozwala poznać zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny przyjęty przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie uzasadnia natomiast odmienna ocena prawna tego stanu faktycznego, czy też i odmienna wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów prawa.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.