Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2275/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art.8, art.10 art. 11, art. 77 par 1, art. 78 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9q ust 1 pkt 2-4 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym

SENTENCJA

Warszawa, 23 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] i M. M. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2275/20

UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia [...] i M. M. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej pn.: Budowa przystanku kolejowego SKA "K. P." wraz z budową parkingu typu Park & Ride (ZIT).

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2019 r., uzupełnionym i skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Gmina Miejska K., zwana dalej "inwestorem", wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej pn.: Budowa przystanku kolejowego SKA "K. P." wraz z budową parkingu typu Park & Ride (ZIT). Inwestor wniósł jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] października 2019 r. decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania wnieśli Stowarzyszenie [...] i M. M.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 9o ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej wystąpił uprawniony do tego podmiot, tj. jednostka samorządu terytorialnego - Gmina Miejska K..

Zgodnie z art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla omawianego przedsięwzięcia załączona została mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg rzeczonej inwestycji oraz mapy z projektami podziału nieruchomości. We wniosku określono również zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu oraz wskazano nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy Miejskiej K..

Wnioskodawca przedłożył również wymagane opinie, o których mowa w art. 9o ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować się jako brak zastrzeżeń do wniosku, zgodnie z art. 9o ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Ponadto, inwestor dołączył do wniosku decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach", oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], zmieniającą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy uznał, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W ocenie organu II instancji Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją.

Zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja Wojewody [...] czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 9q ust.1 ustawy o transporcie kolejowym. Organ przypomniał, że zarówno Wojewoda [...] orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwymi do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji kolejowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej decyduje o jej przebiegu oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg inwestycji (linie rozgraniczające teren) oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, bowiem stosownie do przepisu art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym nie można uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób. W toku postępowania w sprawie ( ustalenia lokalizacji linii kolejowej organ administracji nie ma prawa modyfikować przebiegu inwestycji wyznaczonego przez inwestora. Nie może też odmówić wydania decyzji pozytywnej, o ile planowana lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2892/15, z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 762/17, z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 721/16, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1432/19, z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 611/17, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 786/17, z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1534/16, z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1561/16, z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt 1532/15 i z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1899/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Organ przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r, K 4/10 - dotyczącym specustawy drogowej, zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że po pierwsze, drogi są budowane nie w Interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji Inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone.

Po uzyskaniu stanowisk inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów skarżących, organ uznał, że nie mogą być uznane za zasadne zarzuty Stowarzyszenia [...] negujące zasadność wykonania przedmiotowej inwestycji ze względu na jej małe znaczenie dla usprawnienia transportu publicznego.

Niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby ona charakter pozaprawny, co odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o słuszności i racjonalności realizacji danego przedsięwzięcia w zakresie linii kolejowej.

Ustawodawca nie bez przyczyny przewidział w art. 9o ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, ograniczenie podmiotowe kręgu podmiotów, które mogą ubiegać się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej, określając, że wnioskodawcą może być również, obok P. S.A, właściwa jednostka samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Gmina Miejska K.). Ustawodawca nie przewidział również, określając w art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym elementy przedmiotowo istotne wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, konieczności uzasadnienia przez wnioskodawcę celowości inwestycji. Ocena celowości i gospodarczego uzasadnienia ewentualnych inwestycji w zakresie linii kolejowych jest wyłączną kompetencją inwestora, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. To wyłącznie inwestor - w ramach swych ustawowych kompetencji - decyduje o konieczności rozpoczęcia inwestycji w zakresie linii kolejowej. Za nieuzasadnione celowo i gospodarczo podjęcie decyzji w tym zakresie inwestor ponosi odpowiedzialność, określoną w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1311, z późn. zm.) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1012/18, zapadły wprawdzie w odniesieniu do regulacji specustawy drogowej, ale aktualny w pełni w świetle rozwiązań przyjętych w rozdziale 2b ustawy o transporcie kolejowym).

Organ wydający decyzję dotyczącą ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie jest również kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym.

Inwestor w piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r., wskazał, iż budowa przystanku kolejowego SKA "K. P." stanowi jeden z ważnych przystanków Szybkiej Kolei Aglomeracyjnej (SKA), której sprawne wdrożenie jest obecnie jednym z priorytetów rozwoju miasta K.. Przedmiotowa inwestycja wpisuje się w szereg strategicznych dokumentów rozwoju regionu, a lokalizacja przystanku osobowego K. P. była szczegółowo analizowana i konsultowana z mieszkańcami K. i zyskała ich duże poparcie. Wyjaśnił, iż lokalizacja przystanku K. P. na linii kolejowej nr 8 w rejonie ulic M. i R. ma na celu wykształcenie optymalnego i wygodnego węzła przesiadkowego Szybkiej Kolei Aglomeracyjnej, który wraz z innymi przystankami (m.in. wymienioną w odwołaniu stacją PKP B.) przyczyni się do poprawy dostępność komunikacyjnej Miasta K.. Na lokalizację przystanku miało wpływ przeznaczenie i planowane zagospodarowanie terenów przyległych od strony północnej do istniejącej linii kolejowej. Zdaniem inwestora, zapewnienie dogodnej dostępności do przystanku SKA oraz znajdującej się w pobliżu pętli autobusowej "P." w znaczący sposób przyczyni się do poprawy warunków podróży oraz zwiększenia atrakcyjności komunikacji zbiorowej. Efektem tego działania - jak wyjaśnił inwestor - będzie ograniczenie ruchu pojazdów komunikacji indywidualnej, a nie jak wskazuje Stowarzyszenie [...], zwiększenie napływu i zagrożenie parkowaniem na osiedlu P..

Zagrożenie napływu samochodów osobowych do miasta nasili się w przypadku nie wybudowania przedmiotowej inwestycji, ponieważ przy wskazanym zainwestowaniu terenów przyległych nie uniknie się napływu jeszcze większej ilości osób podróżujących transportem indywidualnym, a ze względu na brak parkingów publicznych w tej lokalizacji (oprócz parkingu przy cmentarzu) będzie narastać zagrożenie tzw. "dzikiego" parkowania na osiedlu.

Odnośnie propozycji przeniesienia przedsięwzięcia w stronę B. i osiedla P., inwestor wyjaśnił, iż przy osiedlu P. planowany jest następny przystanek kolejowy SKA, dla którego obecnie rozpoczęto prace projektowe.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia [...] dotyczących negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowiskowo, zwrócił uwagę, że wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., zakończonym ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w postępowaniu w sprawie zmiany tej decyzji. Według art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1.

Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i samej decyzji. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Zastrzeżenia co do skutków środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji strony mogły zgłaszać w toku postępowania środowiskowego. Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko i dlatego nie zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wynika z niej, iż przedmiotowa inwestycja nie generuje hałasu, który powodowałby przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla obiektów podlegających ochronie akustycznej. Wykonana pełna analiza akustyczna oddziaływania planowanych w ramach inwestycji obiektów wykazała brak konieczności stosowania rozwiązań ograniczających emisję hałasu. Ponadto, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono, iż na terenie planowanej inwestycji oraz w jej sąsiedztwie brak jest obszarów o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne.

Co do zarzutu skarżącej dotyczącego tego, iż planowany parking w sąsiedztwie jej działki jest "budowlą nieprzystającą do otoczenia" organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji kolejowej z uwagi na treść art. 9ad ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi, iż w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych, realizowanych w trybie niniejszego rozdziału, nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem art. 9n ust. 2 i art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g, oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2020 r. poz. 802). Tym samym bez znaczenia dla prawidłowości kontrolowanej decyzji czy też wniosku inwestora pozostaje kwestia otoczenia, w jakim ma zostać zrealizowane przedmiotowe przedsięwzięcie.

Odnośnie podnoszonej przez Stowarzyszenie [...] wycinki drzew, inwestor wyjaśnił, że wycinane drzewa stanowią zieleń niezorganizowaną, wyrosłą w większości na terenie kolejowym w wyniku braku pielęgnacji skarp kolejowych. Ze względu na to, że linia kolejowa zlokalizowana jest w nasypie drzewa ze skarp kolejowych powinny zostać usunięte ze względu na bezpieczeństwo transportu kolejowego. Organ zwrócił uwagę na fakt, że za wszystkie wycinane drzewa w ramach inwestycji zostaną dokonane nasadzenia rekompensujące w stosunku 1:1, zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, iż planowana wycinka drzew wpłynie na zmniejszenie powierzchni sekwestracyjnej, ale w skali klimatu miejscowości, regionu czy mikroklimatu, zmiany będą nieodczuwalne, szczególnie w świetle planowanych nasadzeń kompensacyjnych.

Odnośnie obaw M. M., jako właścicielki posesji sąsiadującej z planowanym parkingiem, iż będzie narażona na nieuprawnione parkowanie na jej działce i tarasowanie wjazdu przez samochody korzystające z przystanku kolejowego organ wyjaśnił, iż w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji kolejowej ocenia jedynie zgodność z prawem przedstawionej przez inwestora koncepcji lokalizacji inwestycji, a nie zajmuje się zdarzeniami faktycznymi przyszłymi i niepewnymi związanymi z obawami skarżącej w zakresie nielegalnego korzystania z jej działki (parkowania na jej terenie), czy też tarasowania wyjazdu z niej. Jeżeli takie zdarzenia rzeczywiście w przyszłości będą miały miejsce I będą odbywać się w sposób nielegalny, to skarżąca powinna powiadomić o tym fakcie organy powołane do ścigania przestępstw, czy też wykroczeń.

Co więcej, jak wyjaśnił inwestor w piśmie z dnia 11 marca 2020 r. to brak budowy parkingów przy planowanym przystanku kolejowym, spowodowałby tzw. "dzikie parkowanie" na terenach sąsiadujących z przystankiem.

Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącej, że powierzchnia działki, na której zaprojektowano parking typu Park & Ride jest za mała i ma złe położenie na nasypie kolejowym, że zagraża bezpieczeństwu i tego typu inwestycja nie powinna znaleźć się w tym miejscu.

Interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości.

Z akta sprawy wynika, iż M. M. jest współwłaścicielką działki nr [...], z obrębu [...] w K.. W pkt VII decyzji Wojewody [...] nieruchomość ta została ograniczona, na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie kolejowym, w korzystaniu w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia inwestycji kolejowej, w związku z koniecznością demontażu istniejącego kabla energetycznego.

Parking południowy położony jest w sąsiedztwie działki odwołującej się, na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), zlokalizowany jest na terenie płaskim, pomiędzy ulicą [...] i skarpą przy terenie kolejowym bez naruszenia ww. skarpy (linia kolejowa biegnie w wykopie), dlatego - jak wyjaśnił inwestor w ww. piśmie z dnia 11 marca 2020 r. - nieprawdą jest, że omawiany parking zlokalizowany jest na nasypie kolejowym. Na przedmiotowej działce nr [...] zaprojektowano parking dla ok. 50 samochodów osobowych wraz z układem komunikacyjnym (w tym chodnikami i ciągiem pieszo-rowerowym), który został uzgodniony przez Zarząd Dróg Miasta K.. Pozostały teren działki (nieutwardzony) został zagospodarowany poprzez wprowadzenie zieleni (drzew i krzewów), w ramach rekompensaty przyrodniczej, co czyni ten teren bardziej przyjaznym dla otoczenia.

Z akt sprawy, w tym wyjaśnień przedstawionych przez inwestora wynika, iż budowa parkingu na ww. działce nie narusza granic działki skarżącej nr [...]. Inwestor wyjaśnił również, iż projektowany parking został odwodniony, poprzez zaprojektowanie kanalizacji deszczowej zbierającej wody z układu komunikacyjnego podłączonej do istniejącego kolektora kanalizacji deszczowej w ulicy [...]. Dodatkowo przed włączeniem projektowanej kanalizacji do kanalizacji miejskiej zaprojektowany został zbiornik retencyjny zbierający nagły napływ wody np. podczas ulewnych deszczów.

W świetle powyższego, Minister podzielił stanowisko inwestora, że powierzchnia działki, na której zlokalizowano parking sąsiadujący z działką odwołującej się, jest wystarczająca dla przedmiotowej inwestycji, ma odpowiedne położenie w związku z celem któremu ma służyć, poprzez dobre skomunikowanie z układem istniejącej komunikacji drogowej oraz z projektowanym przystankiem SKA oraz nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa terenów sąsiadujących (w tym budynku skarżącej), nie przyczynia się do braku możliwości ewakuacji dla ludzi pracujących w budynku.

Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 kpa, poprzez preferowanie "słusznego interesu inwestora kosztem słusznego interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej".

Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, jak ma to miejsce w sprawach m.in. z zakresu ustawy o transporcie kolejowym, której przepisy mają na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji, przyspieszenie i usprawnienie procesów planowania, przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji. Niewątpliwie własność podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę. Za taką wartość, która powinna być w sposób szczególny uwzględniana, ustawodawca przyjął "cel publiczny".

Odnośnie zarzutu lokalizacji przedmiotowego parkingu w odległości mniejszej niż 12 m od linii kolejowej organ ocenił, iż skarżąca nie ma interesu prawnego do podnoszenia tego zarzutu, bowiem rzeczony parking nie został zaprojektowany na jej działce, ale na działce sąsiedniej będącej własnością inwestora. Podnoszenie zarzutów w kontekście nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów może leżeć wprawdzie w interesie skarżącej. Interes ten jednak, jako niemający charakteru pochodnego z prawem własności nieruchomości (w tym przypadku prawo chronione, z którego wywodzony jest interes prawny), ma wyłącznie charakter faktyczny.

Niezależnie od powyższego, organ zauważył, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym "Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego". Ust. 2 zaś stanowi, że "Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Zgodnie z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, przepisu ust. 2 nie stosuje się do budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Sporny obiekt budowlany takim celom będzie służył.

Jak wyjaśnił inwestor, parkingi budowane w systemie "Park & Ride" są integralną częścią wnioskowanej inwestycji kolejowej i należy je traktować jako infrastrukturę kolejową przeznaczoną do obsługi przewozu osób i rzeczy.

Planowana inwestycja, jak zostało opisane we wniosku, polega na budowie przystanku kolejowego "K. P." na istniejącej linii kolejowej nr [...], który będzie stanowić jeden z przystanków Szybkiej Kolei Aglomeracyjnej (SKA). Budowa przystanku Szybkiej Kolei Aglomeracyjnej ma za zadanie wspierać komunikację miejską, wobec czego ma pełnić funkcję węzła przesiadkowego z transportu indywidualnego, napływającego do miasta, na transport zbiorowy - w tym przypadku na kolej aglomeracyjną. Aby system mógł sprawnie funkcjonować - jak wskazał inwestor - niezbędna jest budowa infrastruktury towarzyszącej, w tym również parkingów typu "Park & Ride" dla samochodów osobowych.

Inwestor wskazał, iż funkcjonowanie przystanku kolei aglomeracyjnej jest uzależnione od budowy ww. parkingów, ponieważ ich niewybudowanie skutkować będzie brakiem zainteresowania zbiorową komunikacją kolejową, co w konsekwencji spowoduje bezcelowość inwestycji.

Organ podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej, jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego. Decyzja Wojewody [...] jedynie ustaliła lokalizację przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta zawiera określenie terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych, jednak nie wskazuje szczegółowych rozwiązań technicznych realizacji planowanej inwestycji. Oceny warunków techniczno-budowlanych dokonują w odrębnym postępowaniu organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego, zawierającego rozwiązania techniczne realizacji inwestycji, sporządzonego przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i stosowne uprawnienia.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest jednym z elementów projektu budowlanego przekładanego przez inwestora na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustawodawca nie przewidział natomiast, określając w art. 9o ust, 3 ustawy o transporcie kolejowym, elementy wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, konieczności określenia obszaru oddziaływania. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji linii kolejowej kognicja organów orzekających jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W świetle powyżej argumentacji, nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż decyzja Wojewody [...] narusza jej interes prawny. Natomiast interes faktyczny skarżącej, na który również powołuje się w odwołaniu - wbrew jej błędnemu przekonaniu - nie podlega ochronie prawnej i nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej.

Zawarty w art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich, należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. W kontekście normy z art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, nie wystarczy uznanie, że strona czuje się nieusatysfakcjonowana proponowanym rozwiązaniem lokalizacyjnym. Konieczne jest wykazanie, iż rozwiązanie takie narusza tak dalece chroniony prawem jej interes, że nie jest możliwe do zaakceptowania w ramach reguł praworządności.

Tymczasem skarżąca powołuje się jedynie na interes subiektywny związany z jej obawami związanymi z koniecznością przyszłego sąsiedztwa z parkingiem planowanym na działce obok. Tak sformułowany interes faktyczny skarżącej jest analogiczny z interesem każdej innej osoby, na której funkcjonowanie w życiu codziennym będzie miała wpływ przedmiotowa inwestycja. W praktyce nie istnieją przedsięwzięcia niemające żadnego wpływu na otoczenie. Interes faktyczny, który można nawet racjonalnie uzasadnić, nie stanowi podstawy skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracji.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa, a zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie.

Stowarzyszenie [...] oraz M. M. wnieśli skargi na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- art 9q ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez zbyt lakoniczne i nieprecyzyjne określenie warunków technicznych realizacji inwestycji, który to brak precyzji powodować będzie na naruszeniu interesów osób trzecich poprzez przesądzenie o lokalizacji zamierzenia budowalnego jednocześnie bez określenia wymogów technicznych jego realizacji tak aby oddziaływanie na budynki przeznaczone na pobyt stały ludzi jak i budynki mieszkalne rzeczywiście nie przekraczał dopuszczalnych norm;

- art. 9q ust 1 pkt 3 poprzez wydanie decyzji o lokalizacji linii kolejowej której zakres różni się od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] kwietnia 2019 roku znak: [...] zmieniającej uprzednią decyzję m. in. w zakresie oddziaływania dźwięku i hałasu na okoliczne budynki przeznaczone na pobyt stały ludzi jak i budynki mieszkalne z uwzględnieniem planowanej wycinki większości zadrzewienia stanowiącego zieleń izolującą linie kolejowa od terenów zamieszkałych;

- 9q ust. 1 pkt 6 poprzez brak precyzyjnego określenia zakresu zajęcia nieruchomości sąsiednich oraz czasu na który maja zostać zajęte zwłaszcza w przypadku zajęcia na czas realizacji inwestycji poprzez brak wyznaczenia granicznej cezury czasowej;

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i błędnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w toku rozpoznawania odwołania od decyzji wojewody w tym pominięcie prawidłowości rozwiązań i oparcie się wyłącznie na uzgodnieniach Zarządu Dróg Miasta K. co do natężenia ruchu pomijając iż jest on jednostką organizacyjna inwestora czyli Gminy Miejskiej K.. Tym samym brak analizy prawidłowości takich założeń przez organy które wydały decyzje o lokalizacji linii kolejowej - czego dowodem jest tylko napomknięcie o dokonaniu uzgodnień w treści obu decyzji - stanowi naruszenie istoty postępowania mającego ustalić faktycznie czy przedmiotowa inwestycja także pod względem drogowo komunikacyjnym i z uwzględnieniem nowego o wiele większego ruchu drogowego nie będzie kolidować z istniejącym w tym obszarze ruchem drogowy, nie będzie negatywnie wpływać na otoczenie i środowisko.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organom administracji publicznej do ponownego rozpoznania, a M. M. wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi M. M. podniosła, że decyzja w sposób niewystarczający określa warunki techniczne realizacji inwestycji tak aby zapewnić ochronę praw skarżącej zwłaszcza w zakresie korzystania z budynku [...]. Decyzje winny nakładać na inwestora obowiązek zastosowania konkretnych rozwiązań umożliwiających ciągły dojazd i korzystanie z budynku przy ul. [...] oraz nieprzerwany dostęp do mediów. Ponadto konieczne jest zapewnienie rozwiązań uwzględniających wycinkę dotychczasowej zieleni izolującej stanowiącej naturalną barierę przed hałasem wywołanym ruchem kolejowym. Co więcej konieczne jest dokładne określenie zakresu i czasu w jakim skarżąca będzie musiała znosić ograniczenia w korzystaniu z własnej nieruchomości.

Odnośnie konieczności uwzględnienia w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (a więc nie tylko stron postępowania administracyjnego, ale również np. właścicieli nieruchomości położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji), wskazano, iż podobny wymóg wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzja w sposób odpowiedni winna określać warunki techniczne i gwarantować odpowiednią ochronę przed hałasem już na tym etapie nakładając na inwestora konieczność spełnienia konkretnych norm tak aby w toku postępowania dotyczącego uzyskania decyzji pozwoleniu na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego możliwa było realna weryfikacja czy projektowane rozwiązania zapewnią odpowiednią ochronę okolicznym mieszkańcom i właścicielom sąsiednich nieruchomości. Jeśli wskutek zlokalizowania linii kolejowej w sąsiedztwie budynków i budowli, znajdą się one w odległości mniejszej niż wynikające z art. 53 u.t.k., to możliwość prawidłowego korzystania z tych budynków i budowli będzie w sposób istotny ograniczona, co może przynosić dla inwestora konsekwencje, o których mowa w art. 9t ust. 2 u.t.k

Zakres planowanej inwestycji, określony we wniosku inwestora, powinien być w toku postępowania skonfrontowany z oczekiwaniami osób trzecich, tj. osób, na które decyzja w bezpośredni lub pośredni sposób będzie oddziaływać.

Cytowane przez organ odwoławczy stanowisko, iż przepisy specustawy kolejowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji kolejowej, należy podzielić odnośnie do wyboru przez inwestora najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych bądź technicznych dotyczących budowy linii kolejowej. Jednakże, nie zwalnia to organów od dokonania oceny prawidłowości kwestionowanego przez stronę zakresu ograniczania prawa z korzystania przez uprawnione osoby z ich nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją kolejową.

Czym innym jest kwestia oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań zaproponowanych przez inwestora, a czym innym kwestia oceny, czy lokalizacja inwestycji celu publicznego nie powoduje naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. Konstytucji RP), czy zasady dokonywania wywłaszczeń wyłącznie na cele publiczne art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Jeśli wydanie decyzji ustalenia lokalizacji linii kolejowej byłoby w ewidentnej kolizji z tymi zasadami, Wojewoda [...] a w postępowaniu odwoławczym Minister Rozwoju powinien odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej, stosując prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa lub określić w taki sposób wymogi techniczne i sposoby ochrony praw właścicieli nieruchomości sąsiednich aby zagwarantować najlepsze wyważenie interesów inwestora jak i pozostałych stron postępowania,

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nie narusza przepisów prawa.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym zawarte w rozdziale 2b Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, zwana dalej ustawą.

Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 9o ust. 3 ustawy. Także wydana przez Wojewodę [...] decyzja o ustaleniu lokalizacji planowanego przedsięwzięcia zawiera wszystkie wymagane przez przepisy prawa elementy wskazane w art. 9q ust.1 ustawy, a w szczególności wskazuje warunki i wymagania, które muszą być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

W ocenie sądu żaden z tożsamych zarzutów podniesionych w skargach złożonych przez Stowarzyszenie oraz M. M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 9q ust. 1 pkt 2 ustawy decyzja taka musi zawierać warunki techniczne realizacji inwestycji. Skarżący zarzucają, że decyzja oceniona przez organ odwoławczy jako zgodna z prawem nie spełnia w rzeczywistości tego wymogu, ponieważ zbyt ogólnie odnosi się do warunków technicznych. Zdaniem skarżących warunki powinny zostać określone szczegółowo, by zapewnić ochronę interesów osób trzecich począwszy od tego etapu postępowania inwestycyjnego. Skarżący nie mają racji. Postępowanie dotyczące lokalizacji inwestycji jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, którego istotą jest określenie czy wskazana we wniosku inwestycja może być realizowana zgodnie z przepisami prawa oraz określenie terenu na którym umiejscowione zostaną planowane obiekty i urządzenia. Z racji takiego charakteru decyzja nie określa szczegółowych rozwiązań dotyczących realizacji inwestycji, a w sposób ogólny i wystarczający dla tego etapu postępowania określa co będzie przedmiotem planowanej inwestycji (jakie obiekty i urządzenia będą realizowane). Skonkretyzowane rozwiązania techniczne mogą być analizowane i oceniane przez organ dopiero na późniejszym etapie, a więc w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie opracowanego przez inwestora projektu budowlanego. Decyzja wydana przez organ I instancji w wystarczający sposób określa warunki techniczne inwestycji, a określenie planowanego zamierzenia pozwala na ocenę zgodności tego zamierzenia z poprzedzającą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydaną przez właściwy organ. Organ odwoławczy zasadnie twierdzi, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zakres planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodny z decyzją środowiskową. Decyzja o lokalizacji inwestycji zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 9q ust. 1 pkt 3 ustawy, w ramach wskazania warunków wynikających z prawnie chronionych potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury, uwzględnia obowiązek przestrzegania warunków przewidzianych w decyzji środowiskowej. Organ prawidłowo uznał, że podnoszone w skargach kwestie oddziaływania inwestycji na środowisko w związku z oddziaływaniem akustycznym i zaplanowaną wycinką drzew, zostały ocenione przez właściwy organ w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej, a ocena ta miała dla organu wydającego decyzję lokalizacyjną charakter wiążący. Właściwy organ uznał, że inwestycja nie będzie generować hałasu, który powodowałby przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla obiektów podlegających ochronie akustycznej, a wycinka drzew nie spowoduje zmian odczuwalnych w skali klimatu miejscowości, regionu czy mikroklimatu.

Brak szczegółowych warunków technicznych w decyzji o lokalizacji inwestycji dotyczącej linii kolejowej nie oznacza również braku możliwości uwzględnienia interesu osób trzecich w związku z wydaniem pozytywnej dla inwestora decyzji. Według art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy elementem koniecznym decyzji są wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i ten element został w decyzji zawarty.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jednak w zakresie właściwym dla tego postępowania. Wymagania te muszą zawierać ogólne, podstawowe informacje o działaniach jakie musi przedsięwziąć lub uwzględnić inwestor chcąc realizować planowane przedsięwzięcie, dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - pozwoleniu na budowę. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, tak więc stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający właśnie m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

W niniejszej sprawie organ I instancji w punkcie IV decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ustalił, że w projektowaniu inwestycji i pracach związanych z jej realizacją należy uwzględnić interesy osób trzecich, a w szczególności zapewnić dostęp do drogi publicznej, dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracji, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Co do działek zajętych czasowo organ wskazał, że należy przywrócić je do stanu pierwotnego lub zagospodarować w sposób uzgodniony z właścicielami lub użytkownikami.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania z uwagi na niewystarczające postępowanie wyjaśniające i pominięcie przez organ potrzeby oceny prawidłowości przyjętych we wniosku rozwiązań oraz oparcie się wyłącznie na uzgodnieniach Zarządu Dróg Miasta K. co do natężenia ruchu. Zdaniem skarżących uniemożliwiło to wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie będzie kolidować z istniejącym ruchem drogowym.

Uwzględnienie opinii wyrażonej przez Zarząd Dróg Miasta K. nie stanowi o naruszeniu obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 4 lit i ustawy inwestor ma obowiązek wystąpić do właściwego zarządcy drogi publicznej (w odniesieniu do drogi publicznej, która krzyżuje się z linią kolejową) o opinię i dołączyć ją do wniosku. Opinia właściwego zarządcy drogi pozwala uzyskać stanowisko co do możliwości realizacji planowanej inwestycji z punktu widzenia obowiązujących przepisów. To do właściwego zarządcy drogi należą sprawy z zakresu ochrony dróg, w tym przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu. Pozytywne stanowisko zarządcy drogi wskazuje na brak przeszkód do realizacji inwestycji i nie powoduje konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ustawodawca w art. 9o ust. 1 ustawy przewidując możliwość złożenia wniosku przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nie wyłączył jednocześnie konieczności dołączenia do wniosku opinii właściwego zarządcy drogi publicznej, także w przypadku, gdy opinia pochodzić ma od jednostki organizacyjnej inwestora.

Organ słusznie zauważył, że do jego kompetencji nie należy ocena celowości, ani słuszności planowanej do realizacji inwestycji.

Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez brak precyzyjnego określenia zakresu oraz okresu zajęcia nieruchomości. W pkt VII decyzji organu I instancji wskazano działki, których dotyczy ograniczenie sposobu korzystania, określono na czym może polegać to ograniczenie, a także ustalono zakres terytorialny ograniczenia poprzez wskazanie, że obejmuje obszar określony w załączniku nr 1 do decyzji (oznaczony wypełnieniem koloru różowego). Z ww. przepisu ustawy nie wynika obowiązek określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, co jest zrozumiałe z tych względów, że ograniczenie nie dotyczy tylko sytuacji związanych z realizacją inwestycji, ale także późniejszych prac związanych z konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, choć stanowi ingerencję w prawo własności, następuje na podstawie przepisów ustawy, w interesie publicznym i nie powoduje naruszenia istoty prawa własności.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi.