Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2268/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, 7, 7a, art. 54, 55, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2895/11 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. P. kwotę 7770 (siedem tysięcy siedemset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2895/11, oddalił skargę P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Lubuski, po rozpoznaniu wniosku P. P., wydał w dniu [...] października 2009 r. decyzję nr [...], w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskującemu pozwolenia na budowę dwóch lokali użytkowych w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego (zabudowy nisz nr 2 i 3). Decyzja wskazywała kategorie obiektu jako XXVIII i VIII oraz nakładała na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.

Pismem z dnia 23 października 2009 r. inwestor powiadomił Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim o terminie rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących zabudowy nisz nr 2 i 3 zgodnie z pozwoleniem.

Zawiadomieniem z dnia 11 maja 2011 r., doręczonym 13 maja 2011 r., inwestor został poinformowany przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o terminie przeprowadzenia kontroli budowy w dniu 23 maja 2011 r.

Z protokołu oględzin budowy z dnia 23 maja 2011 r. wynika, że kontrola ta odbyła się w obecności inwestora. Organ stwierdził zakończenie robót budowlanych i użytkowanie lokali poprzez sprzedaż dań zimnych i używek alkoholowych. Według oświadczenia inwestora użytkowanie nisz nr 2 i 3 nastąpiło w kwietniu 2011 r. Odbywa się w godzinach 12:00–24:00.

Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. doręczonym 22 czerwca 2011 r. inwestor został poinformowany przez Lubuskiego WINB-a o terminie ponownej kontroli budowy w dniu 6 lipca 2011 r.

Zgodnie z treścią protokołu oględzin z dnia 6 lipca 2011 r. ponownie została stwierdzona okoliczność prowadzenia działalności w lokalu gastronomicznym znajdującym się w niszy nr 2 i 3. Rozpoczęcie działalności w kwietniu 2011 r. potwierdził obecny podczas tych czynności inwestor – P. P.. Wykonano i załączono do protokołu dokumentację fotograficzną.

W dniu 29 czerwca 2011 r. inwestor złożył na podstawie art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie zabudowy nisz nr 2 i 3 w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego.

W dniu 26 lipca 2011 r. przeprowadzona została przez Lubuskiego WINB-a obowiązkowa kontrola zakończonej budowy obiektu budowlanego w myśl art. 59a Prawa budowlanego. Z protokołu przeprowadzenia tej czynności z udziałem przedstawiciela inwestora wynika, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane oraz, że w dniu kontroli lokal gastronomiczny był użytkowany.

Lubuski WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wymierzył P. P. karę w kwocie 75 000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej usytuowanego w niszach nr 2 i 3 wiaduktu kolejowego w Gorzowie Wielkopolskim na działce o nr ew. [...] obręb Śródmieście.

Organ uznał, że z czynności oględzin przeprowadzonych w dniach 23 maja i 6 lipca 2011 r. oraz załączonej dokumentacji fotograficznej wynika fakt użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Stwierdzono użytkowanie obiektu o funkcji gastronomicznej poprzez fakt jego otwarcia dla klientów, sprzedaży napojów, obecności pracowników za barem obsługujących klientów.

Podstawą wymierzenia grzywny był art. 57 ust. 7, art. 59f oraz 59g ust. 1 Prawa budowlanego. Przy czym do wysokości zaliczenia kary organ ustalił kategorię obiektu jako XVII wg załącznika do ustawy – Prawo budowlane (budynki handlu, gastronomii i usług).

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że kontrola obowiązkowa przeprowadzona na skutek wniosku inwestora z dnia 29 czerwca 2011 r. o pozwolenie na użytkowanie, wykazała użytkowanie obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej bez wymaganego pozwolenia z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczności tej inwestor nie kwestionował i ją potwierdził. Inwestor jako uczestnik procesu budowlanego jest zobowiązany do zorganizowania procesu budowy, w tym m.in. odbioru robót budowlanych i zgłoszenia obiektu budowanego do użytkowania w myśl art. 18 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Obowiązki związane z zakończeniem budowy zostały określone w art. 54 i 55 wymienionej ustawy.

GINB podkreślił, że nałożenie kary nie jest uzależnione od uznania organu. Przepisy nie przewidują też miarkowania tej kary. Na jej wysokość nie wpływa kwestia winy czy fakt, że w dacie obowiązkowej kontroli lokal spełniał wymogi niezbędne do wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Bezspornym dla organu była okoliczność, iż lokal o funkcji gastronomicznej powstał po zabudowie nisz wiaduktu kolejowego. Zatem zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane został zakwalifikowany jako kategoria XVII i według niej została wyliczona wysokość kary.

P. P. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzucił w niej zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

– art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, pomimo faktu, iż skarżący nie jest władny użytkować obiekt w rozumieniu art. 5 ust. 2 tej ustawy,

– art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie nie nastąpiło wzniesienie obiektu budowlanego,

– art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez wymierzenie kary przy braku dowodów wskazujących na przystąpienie przez skarżącego do nielegalnego użytkowania obiektu,

– art. 61 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego bez uprzedniego wszczęcia postępowania z urzędu,

– art. 59f Prawa budowlanego przez błędnie przyjęty współczynnik kategorii obiektu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie przeprowadził ustaleń odnośnie charakteru władztwa przysługującego mu do obiektu będącego przedmiotem kontroli. Organ nie ustalił tytułu prawnego jaki mu przysługuje do obiektu. Podniósł, że ma umowę najmu z PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie. Podawał tę okoliczność w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem jako najemca nie użytkuje obiektu w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zarzucił organowi błędne ustalenie co od faktu wzniesienia obiektu w rozumieniu art. 55 Prawa budowlanego. Jego czynności faktyczne dotyczyły przebudowy wiaduktu kolejowego i jako takie nie powiększyły substancji obiektu przez odbudowę, nadbudowę, rozbudowę.

Zarzucił bezkrytyczne przyjęcie jego oświadczenia o użytkowaniu lokalu w warunkach, gdy podpisał protokół z kontroli bez czytania jego treści. Podniósł brak innych ustaleń organu w tym zakresie. Zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji w oparciu o protokoły oględzin z dnia 23 maja i 6 lipca 2011 r. czyli czynności dowodowe przeprowadzone bez wszczęcia postępowania administracyjnego. Podniósł różnicę w ustaleniach organu II instancji w odniesieniu do ustaleń organu I instancji. Było nią powoływanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na protokół kontroli z 27 lipca 2011 r. Wywiódł, że nastąpiło naruszenie art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej i orzekanie w sprawie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Kwestionując zastosowaną kategorię obiektu wskazał, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt był zaliczany do kategorii XVIII i VIII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej podniósł, że zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. odnosi się do niedopuszczalnego, zdaniem skarżącego, prowadzenia postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Zarzut nie uwzględnia jednak faktu, iż oba postanowienia, tj. organu odwoławczego i organu I instancji zapadły po wszczęciu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zatem były to orzeczenia wpadkowe w postępowaniu administracyjnym dotyczącym właśnie przedmiotu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd zaznaczył, że kontrole organu nadzoru budowlanego przeprowadzone w dniach 23 maja i 6 lipca 2011 r. tj. w dniach poprzedzających kontrolę obowiązkową z dnia 26 lipca 2011 r. wymuszoną wnioskiem skarżącego, odbyły się w oparciu o umocowanie ustawowe do działania organu w myśl art. 81 ust. 4, 81a ust. 1 i ust. 2, 81c ust. 1, 82 ust. 3 pkt 3a i 83 ust. 3 oraz 84 ust. 1 pkt 1 i 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący jako inwestor w dniu 23 października 2009 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Organ ten w ramach swoich uprawnień był władny dokonywać kontroli budowy, przy czym prawidłowo informował inwestora o terminie oględzin budowy. W samej czynności inwestor uczestniczył. Było to zarówno 23 maja jak i 6 lipca 2011 r. Protokoły z tych oględzin stanowią podstawę do rozstrzygnięć organu w myśl art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Zatem zarzut przeprowadzenia niedopuszczalnych czynności przez organ w przedmiotowej sprawie jest nieuprawniony. Nie można tych protokołów jako dowodów w sprawie zakwestionować. W każdym z protokołów znajduje się potwierdzenie okoliczności, iż w obiekcie budowlanym prowadzona jest działalność gastronomiczna. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że organ nie ustalił, bądź nieprawidłowo ustalił fakt użytkowania lokalu bez stosownego pozwolenia.

Inwestor poprowadził działalność gastronomiczną od kwietnia 2011 r. Oświadczenia inwestora potwierdzają przedstawiciele organu nadzoru budowlanego dokonujący oględzin obiektu i sporządzający ww. protokoły z tych czynności. Dodatkowo potwierdza to dokumentacja fotograficzna lokalu. Jest na niej uwidoczniony lokal gastronomiczny z wystrojem, obsługą i klientami przy barze. W ocenie Sądu są to dowody, które nie budzą wątpliwości co do faktu użytkowania lokalu i co do funkcji lokalu, z którą prawidłowo organ powiązał kategorię budowli wskazaną w załączniku do Prawa budowlanego i konieczną do ustalenia wysokości nałożonej kary. Czynności te organ przeprowadził prawidłowo zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można też w sprawie stwierdzić, iż brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania wpadkowego dotyczącego nałożenia kary w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie był w tym konkretnym przypadku naruszeniem przepisu postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inwestor nie był ani pozbawiony prawa do udziału w czynnościach, ani też nie przeprowadzono żadnych czynności bez jego osobistego udziału lub udziału jego przedstawiciela.

Sąd wskazał dalej, że czynności budowlane przeprowadzone przez inwestora dotyczą zabudowy dwóch nisz wiaduktu kolejowego, które były pustą przestrzenią. Przestrzeń ta została zabudowana przez inwestora. Z treści decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę wynika fakt, iż jest to zabudowa dwóch nisz wiaduktu kolejowego polegająca na wybudowaniu lokali użytkowych. Okoliczność, że w decyzji tej dodatkowo wskazano, że ww. czynności wykonywane są w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego nie zmienia istoty rzeczy. Opisowy charakter tej definicji nie zmienia istoty czynności polegającej na zabudowie nisz, tj. wybudowaniu lokali użytkowych. Zabudowanie pustej przestrzeni jest powiększeniem zabudowanej powierzchni, czyli nie jest to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a, tylko czynność z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Mieści się zatem w pojęciu "wzniesienie obiektu" używanego w art. 55 Prawa budowlanego i zdefiniowanego w art. 5 ust. 2 tegoż prawa. Nie doszło zatem do naruszenia powyższych przepisów przez niewłaściwe ich zastosowanie.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący braku podstaw do uznania, iż P. P. użytkuje obiekt budowlany w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący jest inwestorem w przedmiotowej sprawie i to z jego woli i inicjatywy zostały wybudowane lokale użytkowe. To on występował o pozwolenie budowlane legitymując się prawem zależnym do nieruchomości. Jego uprawnienie do nieruchomości na cele budowlane potwierdzone było zgodą właściciela nieruchomości, co wynika z treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zatem jako inwestor był on zgodnie z treścią art. 18 Prawa budowlanego organizatorem procesu budowy. Proces ten powinien zakończyć się zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego odbiorem robót budowlanych i uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W myśl art. 54 i 55 ww. ustawy użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę może nastąpić albo po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy albo po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w zależności od charakteru i kategorii obiektu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie wymagane było pozwolenie na użytkowanie z uwagi na charakter gastronomiczny obiektu. Wynika to z zakwalifikowania obiektu zgodnie z treścią załącznika do ustawy Prawo budowlane – do kategorii XVII. Stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest inwestor – w myśl. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W sprawie zastosowano prawidłową kwalifikację. Organ zastosował ją zgodnie z funkcją obiektu. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany kwalifikował obiekt do dwóch kategorii, tj. do kategorii XXVIII (obiekty kolejowe, wiadukty itp.) oraz do kategorii VIII (inne budowle) wobec stwierdzenia w tej decyzji okoliczności wybudowania lokali użytkowych bez wskazania ich funkcji.

Stwierdzona przez organ funkcja gastronomiczna wybudowanych lokali oraz projekt zamienny z dnia 22 października 2010 r. dotyczący podłączenia instalacji gazowej dla potrzeb lokalu usługowego nie budzą w sprawie wątpliwości i nie można się w tych okolicznościach dopatrzeć braku należytego ustalenia stanu faktycznego co do charakteru użytkowanego lokalu.

Ustalenia organu co do funkcji, charakteru, kategorii obiektu budowlanego są prawidłowe. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 57 ust. 7 oraz przepisu art. 59 f Prawa budowlanego.

Z tych względów Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

P. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe wymierzenie skarżącemu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo iż nie jest on władny użytkować obiekt w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane;

2) art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe wymierzenie skarżącemu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo iż nie miało miejsca wzniesienie obiektu budowlanego;

3) naruszenie art. 59f ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe dokonanie wyliczenia wysokości kary w oparciu o błędnie przyjęty współczynnik kategorii obiektu, tj. poprzez przyjęcie, iż obiekt zalicza się do XVII kategorii obiektów budowlanych, o której mowa w załączniku do ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów art. 54, 55, 57 i 59f ustawy – Prawo budowlane jest nieprawidłowa i niedopuszczalna, bowiem w istocie prowadzi do wykładni rozszerzającej tych przepisów dokonanej na niekorzyść obywatela (inwestora).

Sąd błędnie zinterpretował art. 57 Prawa budowlanego uznając, że każdy inwestor, niezależnie od rodzaju władztwa przysługującego mu do obiektu budowlanego może być obciążony karą za nielegalne użytkowanie obiektu. Sąd poprzestał na ustaleniu, iż skarżący jest inwestorem i wyłącznie z tego faktu wywiódł wniosek o dopuszczalności ukarania skarżącego. Forma władztwa przysługującego skarżącemu do obiektu jest bezsporna i niekwestionowana w sprawie. Skarżący włada obiektem na podstawie stosunku zobowiązanego, a mianowicie na podstawie umowy najmu. Wobec powyższego skarżący nie użytkuje obiektu w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a zatem na skutek wymierzenia mu kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane doszło do naruszenia tego przepisu.

Skarżący podkreślił, że dokonał przebudowy obiektu, a tego typu prace, zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 6 kwietnia 2006 r., II OSK 1441/05, nie mogą zostać uznane za tożsame z pojęciem wzniesienia obiektu. Wobec tego organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wymierzenia skarżącemu kary.

Zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2514/11, "uchybienie przez inwestora obowiązkom określonym w art. 54 Prawa budowlanego (konieczność dokonania skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy) oraz art. 55 Prawa budowlanego (uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacjach przewidzianych prawem) nie powoduje obligatoryjnego wymierzenia kary w oparciu o art. 57 pkt f/ Prawa budowlanego, jeżeli wykonywane są wszelkiego typu roboty budowlane, zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, w tym przebudowa, bądź remont obiektu" oraz "pojęcie robót budowlanych w postaci przebudowy oraz niezdefiniowane w Prawie budowlanym pojęcie zabudowa nie mieszczą się w kategorii budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego".

Skarżący wskazał również, że Sąd błędnie zinterpretował przepis art. 57f Prawa budowlanego uznając, że organy prawidłowo zakwalifikowały obiekt przebudowany przez skarżącego jako zaliczający się do XVII kategorii obiektów budowlanych. Przedmiotowy obiekt został przez Wojewodę Lubuskiego w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zaliczony do kategorii XXVIII i VIII i tym samym organy nie miały możliwości prawnej do ustalenia innej kategorii tego obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Jako zasadny należało uznać zarzut dotyczący wykładni i zastosowania w sprawie przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 Prawa budowlanego, stanowiących podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki nie została bowiem poprzedzona dokonaniem właściwej wykładni wymienionych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego, warunkujące zastosowanie omawianej sankcji, będzie miało miejsce w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie.

W konkretnej sprawie wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wyłącznie skutkiem naruszenia przez inwestora obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55).

Zauważyć należy, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie sankcjonuje każdego nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych, lecz dotyczy wyłącznie przypadków niewywiązywania się przez inwestora z obowiązków określonych w przepisach art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Konieczne jest zatem, aby organy nadzoru budowlanego orzekając w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu każdorazowo wskazały podstawę prawną stosowanej sankcji poprzez wyraźne stwierdzenie, który z obowiązków przewidzianych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego naruszony został przez inwestora.

W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia podał, że podczas przeprowadzanej kontroli stwierdzono zakończenie robót budowlanych związanych z zabudową niszy wiaduktu kolejowego oraz użytkowanie lokalu o funkcji gastronomicznej z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego.

Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazał, że podczas kontroli obowiązkowej stwierdzono użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, tj. z naruszeniem art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z kolei w zaskarżonym wyroku Sąd, akceptując rozstrzygnięcie o nałożeniu grzywny w kwocie 75 tys. zł przyjął, że czynności budowlane przeprowadzone przez inwestora polegały na zabudowie dwóch nisz wiaduktu kolejowego, tj. wybudowaniu lokalu użytkowego. Według Sądu nie była istotna okoliczność wskazana w decyzji, że roboty budowlane wykonane zostały w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego zabudowanie pustej przestrzeni było powiększeniem zabudowanej powierzchni, czyli nie była to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że wykonanie przedmiotowego obiektu mieści się w pojęciu "wzniesienia obiektu" w rozumieniu art. 55 Prawa budowlanego, co skutkowało obowiązkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na jego użytkowanie. Strona skarżąca kwestionując stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku wskazała, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę, a więc przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie miał w sprawie zastosowania, co znajduje potwierdzenie w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w innej sprawie o identycznym stanie faktycznym (sygn. akt VII SA/Wa 2514/11).

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że w ramach wykładni art. 54 i 55 Prawa budowlanego problematyczna stała się kwestia, czy użyte w tych przepisach pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" obejmuje prace budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego.

W obu przepisach obowiązek inwestora polegający na zawiadomieniu o zakończeniu budowy bądź uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie odnoszony jest do obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. W związku z niezdefiniowaniem pojęcia "wzniesienie" zakres przedmiotowy obu unormowań jest różnie określany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem są odmienne rozstrzygnięcia przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie oraz w sprawie powołanej przez skarżącego w skardze kasacyjnej.

Również w piśmiennictwie wypowiedziane zostały w tym przedmiocie różne poglądy.

Według jednego stanowiska art. 54 Prawa budowlanego ustanawia zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, ale nie o zakończeniu innych robót budowlanych. To więc oznacza, że ustanowiona nim regulacja nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany czy wyremontowany, nawet wówczas, gdy wymagało to pozwolenia na budowę (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 564).

Zgodnie z drugim stanowiskiem należy przyjąć, że art. 54 Prawa budowlanego dotyczy wszystkich robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie tylko budowy i to takiej, w wyniku której dochodzi do wzniesienia obiektu budowlanego (zob. Prawo Budowlane, Komentarz pod red. A.Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 504-506).

Z przytoczonych uwag wynika, że w zależności od przyjętych reguł wykładni, pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" jest określane w sposób wąski przez odniesienie do pojęcia "budowy" bądź jego znaczenie jest rozszerzane na wszystkie roboty budowlane, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę.

Niewątpliwie wykładnia przepisów art. 54 i 55 musi być dokonywana przy uwzględnieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Sankcyjny charakter wymienionego przepisu rzutuje bowiem na preferencje stosowanych dyrektyw wykładni.

Zaznaczyć należy, że o ile użyte w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" nie zostało zdefiniowane, to obowiązek inwestora został skonkretyzowany przy użyciu sformułowania, które odnosi się do pojęcia "budowy" - określonego wyraźnie w ustawie.

Przepis art. 54 statuuje zasadę, zgodnie z którą do użytkowania obiektu budowlanego, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy.

Zastosowanie sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zatem dopuszczalne gdy inwestor przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia o "zakończeniu budowy". Zgodnie z art. 3 pkt 6, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie – należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Sposób w jaki sformułowany został warunek legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest kompatybilny z pojęciem "wzniesienie obiektu budowlanego".

Można bowiem mówić o "zakończeniu budowy" tylko w odniesieniu do obiektu budowlanego, który powstał w efekcie wykonania prac budowlanych polegających na budowie, tj. wykonaniu obiektu budowlanego, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie.

Przy określeniu katalogu robót budowlanych objętych regulacją art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" należy interpretować z zachowaniem dyrektyw językowych.

Wobec braku definicji legalnej tego zwrotu i niejednoznacznego określenia go w języku prawniczym, konieczne jest odwołanie się do języka powszechnego.

Według Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo PWN, Warszawa 2005) synonimem wyrazu "wznosić (budowlę)" jest wyraz "budować". Z kolei w Słowniku języka polskiego (Wydawnictwo PWN, Warszawa 1981, s. 876) wśród wyrazów związanych znaczeniowo z wyrazem "wznosić" podane są m.in. sformułowania "wznieść dom", "być wzniesionym, wybudowanym".

Znaczenie literalne pojęcia "wzniesienie" oraz związek ze zwrotem "zakończenie budowy" przemawia za taką interpretacją art. 54 Prawa budowlanego, według której obowiązek zawiadomienia dotyczy nie zakończenia wszystkich robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lecz wyłącznie tych, które polegają na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

O ile samo pojęcie "wzniesienie" mogłoby być odnoszone do katalogu robót budowlanych określonego w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, to sformułowanie "zakończenie budowy" wprowadza ograniczenie wynikające ze związania definicją legalną pojęcia "budowa". Trudno bowiem przyjąć, że w kontekście art. 54 zwrot "zakończenie budowy" jest równoznaczny z "zakończeniem robót budowlanych".

Zgodnie z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego pojęcie "roboty budowlane" ma szerszy zakres, gdyż oprócz budowy obejmuje działania polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudowę stanowi natomiast wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (...).

Jak wskazuje się w literaturze, efektem budowy (wykonania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Usunięcie z wersji pierwotnej definicji budowy elementów w postaci "przebudowy" i "modernizacji" wynikało z odmiennego charakteru tych działań, w efekcie których nie powstaje znacząca, nowa substancja budowlana.

Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest bowiem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez zmianę np. parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy" (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, s. 56-57).

Reasumując, trzeba wskazać, że przy wykładni przepisu art. 54 Prawa budowlanego, wobec braku definicji legalnej pojęcia "wzniesienie" obiektu budowlanego oraz braku definicji akceptowanej jednoznacznie w orzecznictwie i doktrynie, należy odwołać się do jego znaczenia potocznego. Natomiast użyte w tym przepisie sformułowanie "zakończenie budowy" należy interpretować przy uwzględnieniu legalnej definicji "budowy" zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Uwzględnienie z kolei związku pomiędzy tymi pojęciami przemawia za wąskim rozumieniem omawianego przepisu, ograniczającym jego zastosowanie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i polegających na budowie, tj. wykonaniu obiektu budowlanego, a także nadbudowie, rozbudowie, odbudowie obiektu budowlanego. Warto w tym miejscu wskazać, że w pierwotnym brzmieniu art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego przewidywał obowiązek inwestora polegający na zawiadomieniu właściwego organu o "zakończeniu robót budowlanych" objętych obowiązkiem zgłoszenia.

Rozróżnienie zdefiniowanych w ustawie pojęć "budowa" i "roboty budowlane" musi być konsekwentne, co oznacza, że nie jest możliwe wyprowadzenie z art. 54 Prawa budowlanego obowiązku inwestora, który miałby wbrew literalnemu brzmieniu przepisu polegać nie tylko na zawiadomieniu o zakończeniu budowy, ale też o zakończeniu innych robót budowlanych, zwłaszcza przebudowy.

Taki kierunek interpretacji omawianego przepisu przyjęty został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uzasadnieniu stwierdzono, że użyty w przepisach art. 54 i 55 pkt 1 Prawa budowlanego wyraz "wzniesienie" jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 wym. ustawy (por. wyroki NSA z 25 września 2009 r., II OSK 1487/08 i z 10 lutego 2011 r., II OSK 308/10).

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 1441/05), w którym zaakceptowano pogląd, że sam fakt zaliczenia obiektu do kategorii obiektów wskazanych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego nie przesądza obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jeżeli sprawa dotyczy przypadku wykonania robót budowlanych niemających charakteru budowy. W uzasadnieniu tego wyroku zaznaczono, że pojęcie "wzniesienie obiektu" nie jest tożsame z pojęciem wykonania remontu lub przebudowy obiektu, skoro w wyniku tych robót nie zostaje powiększona substancja obiektu.

Z przedstawionych względów jako nieprzekonującą należało uznać argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1124/06).

Przyjęcie, że regulacja art. 54 i 55 Prawa budowlanego dotyczy wszelkich robót budowlanych (art. 3 pkt 7) a nie tylko polegających na "wzniesieniu" obiektu budowlanego, skutkowałaby rozszerzeniem obowiązków inwestora w zakresie dokonywania zawiadomienia bądź uzyskiwania pozwolenia przed przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych. Tymczasem według powszechnie obowiązujących reguł wykładni prawa, zasadniczo nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca obowiązków, sankcji, przepisów nakładających na obywateli obciążenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. TNOiK, Toruń 2010, s. 87, 193-194).

W rozważanej sytuacji, mimo istnienia pewnych argumentów natury celowościowej, nie do zaakceptowania byłoby przyjęcie takiej wykładni art. 54 i 55 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, która w efekcie prowadziłaby do rozszerzenia zakresu stosowania sankcji w postaci kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego.

Wobec powyższego zgodzić się należało z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że w przypadku wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, lecz polegających wyłącznie na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego, nie jest dopuszczalne zastosowanie kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania.

W konsekwencji takiego rozumienia przepisów art. 54 i 55 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ważne jest, aby organy nadzoru budowlanego każdorazowo dokonały wnikliwych ustaleń co do charakteru wykonanych robót budowlanych, niezależnie od ich oznaczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, podając różne podstawy prawne podjętych rozstrzygnięć, nie wyjaśniły okoliczności istotnych z punktu widzenia zakwalifikowania wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Było to konieczne zważywszy, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organ wskazał, że dotyczy to dwóch lokali użytkowych w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego (zabudowa nisz nr 2 i 3), przy czym załącznikiem do decyzji był projekt budowlany pn.: "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania nisz nr 2 i 3 pod estakadą kolejową na lokal użytkowy o funkcji gastronomicznej (...)". Również w uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Z kolei w treści decyzji nałożony został na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu o "zakończeniu budowy" co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Niespójność wskazanych zapisów w treści decyzji powinna być zweryfikowana w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, czego organy nadzoru nie uczyniły. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do zastępowania organów orzekających w sprawie poprzez wykazywanie, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły przebudowy obiektu budowlanego, lecz polegały na wybudowaniu lokali użytkowych (zabudowie nisz wiaduktu kolejowego). Rzeczą organu nadzoru budowlanego było wyjaśnienie i wykazanie przesłanek wymierzonej kary pieniężnej. W szczególności z wydanych decyzji powinno wynikać wyraźnie, czy inwestor miał obowiązek dokonania zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, czy uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że w przypadku, w którym organ administracji orzeka o tak dolegliwej karze jak w niniejszej sprawie, w uzasadnieniu decyzji wykazane być powinno w sposób niebudzący wątpliwości, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnia interes społeczny i słuszny interes strony, zgodnie z art. 7 k.p.a.

Uwzględnienie zarzutu kasacyjnego w powyższym zakresie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również skargę, orzekając o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Odnosząc się końcowo do treści skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że niezasadny okazał się zarzut co do braku po stronie organu nadzoru budowlanego uprawnienia do ustalenia innej kategorii obiektu budowlanego niż tej, która określona została w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec braku uzasadnienia tego zarzutu wystarczy wskazać, iż skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 602/10, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią i może określić ją na podstawie własnych ustaleń. Jako nietrafny należało też uznać zarzut dotyczący określenia skarżącego, jako adresata nałożonej kary. Zgodzić się bowiem należało, że z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżący jako inwestor jest podmiotem, wobec którego mogła być zastosowana sankcja w postaci kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Odrębnym natomiast zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie stała się zasadność wymierzonej kary, co będzie podlegało ponownemu rozpoznaniu przez organ nadzoru budowlanego.

Z tych względów orzeczono jak w pkt. I sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.