Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 741/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134 par. 1, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia 13 kwietnia 2011 r. Nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2009 roku Wójt Gminy O., na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił A. i H. P. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kaczek (o obsadzie zwierząt poniżej 40 DJP) w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym na działce nr [...] w B. z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2009 roku uchyliło powyższą decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy O.

Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 maja 2010 roku (sygn. akt II SA/Po 754/09) skargę oddalił wskazując, iż powołane przez Wójta Gminy O. przepisy prawa budowlanego oraz prawa cywilnego nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 3 września 2010 roku Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chów kaczek) w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym o łącznej obsadzie drobiu poniżej 40 DJP, na terenie położonym w B. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które w decyzji z dnia [...] 2010 r. stwierdziło, że w rozstrzygnięciu organu I instancji niewłaściwie określono strony postępowania i nie poinformowano o toczącym się postępowaniu wszystkich stron.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chów kaczek) w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym o łącznej obsadzie drobiu poniżej 40 DJP, na terenie położonym w B. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 25 stycznia 2011 roku A. i H. małż. P., rozszerzyli dotychczasowy swój wniosek o działki nr [...]i nr [...].

W ocenie organu, pomimo rozszerzenia wniosku wszelkie dotychczasowe uzgodnienia dokonane w związku z prowadzonym postępowaniem zachowują swoją aktualność z uwagi na fakt, że dokonane uzgodnienia obejmowały swym zakresem działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] czyli również działki, o które rozszerzono wniosek.

Dalej organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Ponadto teren przeznaczony na zabudowę nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji i posiada on dostęp do drogi publicznej.

Wobec braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony organów i instytucji, z którymi dokonano uzgodnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy uznał, że przedmiotowa decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Ponadto organ ustalił, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przekracza średnią gospodarstwa rolnego na terenie gminy O., a tym samym, w świetle art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez strony postępowania Wójt wyjaśnił, iż w decyzji określił szereg obostrzeń dotyczące możliwości funkcjonowania nowoprojektowanej inwestycji, które mają zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Ponadto zobowiązano inwestora do zaprojektowania rozwiązań ograniczających prognozowane uciążliwości do poziomów wymaganych obowiązującymi przepisami prawa oraz do zaprojektowania od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowej strefy zieleni izolacyjnej zimozielonej.

Odwołania od decyzji Wójt Gminy O. z dnia 14 kwietnia 2011 r. wnieśli W. i T. J., A. i M.G., M. i B.G. oraz S. J..

Odwołujący zarzucili, iż Wójt Gminy O. nie uwiarygodnił powierzchni gospodarstwa rolnego inwestorów, a samo stwierdzenie, iż wielkość gospodarstwa przekracza średnią gospodarstwa rolnego na terenie gminy O. bez określenia wartości powierzchni gospodarstwa inwestorów nie jest wystarczające dla uwiarygodnienia takiego stanu rzeczy. Zdaniem odwołujących określenie powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową oraz podanie wartości średniego gospodarstwa w gminie winno znaleźć odniesienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji gdyż ma to znaczenie z uwagi na zwolnienia z części analizy w zakresie wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odwołaniach podniesiono także, iż w sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjnego rozważenia wymaga zagadnienie, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest funkcjonalnie związana i jak ta powierzchnia ma się do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Ponadto zarzucono, że uzgodnienia, na które powołuje się organ I instancji, zostały dokonane w oparciu o pierwotny wniosek inwestora i w związku z tym dotyczą innego terenu.

Zdaniem wnoszących odwołania, uzgodnienie co do dostępu terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, do drogi publicznej zostało dokonane przez niewłaściwy organ – Starostę K.. Organem właściwym do dokonania uzgodnienia w zakresie wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zarządca drogi powiatowej w tym przypadku Zarząd Powiatu K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2011 r., nr utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy O..

Kolegium wskazało, iż z wyjaśnień H. P., złożonych w toku postępowania odwoławczego, wynika że obecnie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 11 ha, gdyż w lipcu 2010 r. część gospodarstwa o powierzchni 10,66 ha darował synowi P. P. Natomiast z ustaleń organu I instancji wynika, że średnia gospodarstwa rolnego w gminie O. wynosi 5,35 ha. Wobec powyższego Wójt był uprawniony do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja ma niewątpliwie rolniczy charakter i będzie realizowana w istniejącym gospodarstwie rolnym w zabudowie zagrodowej. Kolegium stwierdziło, iż spełnione zostały pozostałem warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5, a zapadłe w sprawie uzgodnienia, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniach, dotyczą terenu inwestycji.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowana inwestycja o łącznej obsadzie poniżej 40 DJP, nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie wpływu inwestycji na środowisko.

Dla zabezpieczenia interesów osób trzecich wystarczające jest zatem wprowadzenie stosownych zapisów w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tego typu warunki wprowadzono w zaskarżonej decyzji, która zobowiązuje inwestora do urządzenia strefy zieleni izolacyjnej w celu ochrony istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz do uwzględnienia w projekcie budowlanym zabezpieczeń chroniących zabudowę mieszkaniowa przed uciążliwościami wynikającymi z funkcjonowania budynku inwentarskiego. Szczegółowa ocena czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem postępowania związanego z udzieleniem pozwolenia na budowę.

Kolegium jako niezasadny uznało zarzut nieuznania za strony postępowania osób, które prowadzą działalność gospodarczą i dla których realizacja budynku inwentarskiego może mieć określone skutki gospodarcze. Osoby te w żaden sposób nie udokumentowały, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych dla celów prowadzonej działalności gospodarczej.

Organ podniósł także, iż nieuprawniony jest zarzut dotyczący nieustalenia spadkobierców po zmarłych: J. U. i J. B. gdyż w aktach sprawy znajdują się oświadczenia spadkobierców, że nie wnoszą żadnych zastrzeżeń do inwestycji planowanej przez A. i H. P..

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stała się przedmiotem skargi A. i M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy O. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach według norm przepisanych zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7, 77 § 1 k..pa. i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego, co przełożyło się na treść zaskarżonej decyzji;

- naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania o słuszności wydanego rozstrzygnięcia,

- naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W ocenie skarżących Kolegium nie rozpatrzyło dogłębnie zarzutu, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa jedną działkę to jest działkę o nr [...] natomiast pismo inwestorów z dnia 28 stycznia 2011 r. nie może stanowić o wniosku i tym samym zapadłe uzgodnienia dotyczą terenu inwestycji poza określonym we wniosku inwestorów.

Skarżący podnieśli także, iż organy nie wyjaśniły należycie jaką jest rzeczywista powierzchnia gospodarstwa należącego do wnioskodawców. Inwestor powinien uprawdopodobnić wielkość powierzchni gospodarstwa, a organ I Instancji powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać powierzchnię gospodarstwa rolnego, która stanowiła podstawę zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia decyzji nie wynika zaś jaką powierzchnię ma gospodarstwo rolne inwestorów. Ponadto w ocenie skarżących organy obu instancji nie wyjaśniły, czy faktycznie zamierzona inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej.

Według skarżących organy nie ustaliły prawidłowo spadkobierców po zmarłych J. U. i J. B.. Nie przedstawiono bowiem do akt sprawy dokumentów, z których wynikałoby, że K. U., W. U., D. B., K. B. i M.K. nabyli prawa do spadku po wyżej wskazanych. W ocenie skarżących, złożone do akt sprawy oświadczenia, nie są wystarczające do uznania, iż osoby te są spadkobiercami zmarłych J. U. i J. B.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z a art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym wniosek ten powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem.

W niniejszej sprawie inwestor w pierwotnym wniosku wskazał, iż dotyczy on działki nr [...], na której to działce jak wynikało zarówno z części tekstowej wniosku, jak i załącznika graficznego znajdować się miała cała planowana zabudowa. Następnie w toku postępowania inwestor wniosek swój formalnie rozszerzył także na działki nr [...] i nr [...].

Pomimo formalnego rozszerzenia granic terenu objętego wnioskiem, co jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. co do zasady było prawnie dopuszczalne, wnioskodawca w jakimkolwiek zakresie nie zmodyfikował wniosku, w tym w szczególności nie wskazał, by także na działkach nr [...] i nr [...] planowana była jakakolwiek zabudowa bądź zmiana sposobu zagospodarowania terenu.

W tym stanie rzeczy pomimo formalnego objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działek nr [...] i nr [...] brak było w ocenie Sądu przesłanek dla objęcia tychże nieruchomości decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, albowiem, jak wynika zarówno z treści wniosku, jak i z treści decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku inwentarskiego i załącznika graficznego do tej decyzji określenie zabudowy nastąpiło wyłącznie w stosunku do działki nr [...], zaś w stosunku do działek nr [...] i nr [...] nie podjęto jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących ich zabudowy, bądź zagospodarowania.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ winien postępowanie odnośnie ustalenia zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w przypadku, gdy brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pomimo formalnego objęcia tychże działek wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, inwestor faktycznie nie domagał się od organu ustalenia warunków zabudowy bądź zagospodarowania tychże działek, czyli de facto nie złożył nigdy wniosku.

W ocenie Sądu rozszerzanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działki gruntu nie objęte jakimkolwiek zamierzeniem inwestycyjnym, a jedynie sąsiadujące z działką, na której faktycznie planowana jest zabudowa uznać należy za obejście prawa, albowiem skutkować ono może – jak w niniejszej sprawie – pozornym spełnieniem warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, względnie nieuprawnionym powiększeniem minimalnego obszaru analizowanego.

W tym też zakresie zaskarżona decyzja, oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły z obrazą art. 105 § 1 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż wobec wyzbycia się przez wnioskodawców własności działek nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz P. P. doszło do sytuacji, w której wnioskodawcy domagając się ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] nie posiadającej dostępu do drogi publicznej nie legitymowali się jednocześnie jakimkolwiek (rzeczowym, bądź obligacyjnym) tytułem prawnym do działek nr [...] lub [...], jedynie poprzez które działka nr [...] uzyskać może dostęp do drogi publicznej. Zagadnienie to pojawiło się dopiero w toku postępowania, albowiem składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy H. i A. P. byli właścicielami wszystkich wskazanych powyżej działek gruntu i co za tym idzie objęta pierwotnym wnioskiem działka nr [...] niewątpliwie posiadała dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem innych działek należących do inwestora.

Powyższa okoliczność nie została jednakże w żaden sposób wyjaśniona przez organy, które przed wydaniem decyzji będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie wezwały inwestora do wykazania, że objęta wnioskiem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności mogło zaś mieć, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono 5 warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ust. 1 pkt 1 tegoż artykułu wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jednocześnie zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów ust. 1 pkt 1 (czyli powołanych powyżej przepisów dotyczących zasady tzw. dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że jeżeli w sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brzmienie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje w sposób jednoznaczny, iż przywilej w nim określony, a wyrażający się z rezygnacji przez ustawodawcę, z stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa dotyczy jedynie sytuacji, w której planowana inwestycja stanowić będzie element już istniejącej zabudowy zagrodowej, względnie gdy planowana inwestycja stanowi realizację nowej samodzielnej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przy tym definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", zaś pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe wynika z faktu, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 z późn. zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika przy tym, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu prowadzonym na postępowaniu odrębnej ustawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, iż także z brzmienia § 3 powyższego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o". zaś zgodnie z

Powyższy pogląd prawny jest przy tym powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym na przykład w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1118/06, czy też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 504/10.

Skoro zaś w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia, przede wszystkim w oparciu o zasady wykładni językowej.

Zgodnie zaś z definicją słownikową, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220).

Tym samym pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 oraz wyroki wskazane powyżej).

Dopiero zatem ustalenie przez organy administracji, iż planowana inwestycja stanowić będzie element istniejącej zabudowy zagrodowej, względnie, iż stanowi samodzielną zabudowę zagrodową (nową zagrodę) mogłoby stanowić przesłankę dla stwierdzenia, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Takowych samodzielnych ustaleń organy obu instancji orzekające w sprawie nie poczyniły, apriorycznie przyjmując, że planowana inwestycja polega na budowie budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym. Wbrew wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącym zawartości uzasadnienia decyzji organy obu instancji nie uzasadniły przy tym z jakich powodów zabudowę planowaną przez inwestora uznają za zabudowę zagrodową.

Takie założenie budzi przy tym istotne wątpliwości, w sytuacji gdy jak wynika zarówno z samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i z graficznego załącznika do analizy architektoniczno-budowlanej, planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce gruntu innej niż ta na której zlokalizowana jest istniejąca zabudowa zagrodowa i poza obrębem podwórza utworzonego przez tą zabudowę i w odległości kilkudziesięciu metrów od istniejącej zabudowy zagrodowej, a sama nie stanowi nowej, odrębnej zagrody (nowej zabudowy zagrodowej), a jedynie zupełnie samodzielny i nie powiązany funkcjonalnie z istniejącą zabudową zagrodową na działce nr [...] budynek o znacznych rozmiarach, przeznaczony wg oświadczenia inwestora do jednoczesnego chowu około 9500 kaczek, a więc o produkcyjności zbliżonej raczej do przemysłowej, niż kojarzącej się z tradycyjnym postrzeganiem zagrody jako otoczenia domu wiejskiego.

W ocenie Sądu nie sposób przy tym utożsamiać z zabudową zagrodową o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdej nowej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy gospodarstwa rolnego o określonych parametrach.

Podkreślić należy, iż o tym czy planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, czy tez charakteru takowego nie posiada nie przesądził również prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 7 maja 2010 r., sygn. II SA/Po 754/09. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia wskazano bowiem jedynie, że według art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymogu z pkt 1 powyższego wyliczenia, tj. kwestii tzw. dobrego sąsiedztwa, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, gdy obszar gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie oraz, że nie można przychylić się do poglądu, iż rozczłonkowanie gospodarstwa na kilka odrębnych działek dyskwalifikuje je z powyższego wyłączenia. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem bynajmniej by ustawodawca chciał objąć jego zakresem jedynie te spośród działek rolnych, które stanowią pewien zwarty kompleks gospodarczy. Istotną rolę odgrywa tylko porównanie obszarów konkretnego gospodarstwa z średnią w Gminie. Sąd orzekający poprzednio w niniejszej sprawie przesądził zatem jedynie o sposobie obliczania wielkości gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową uprawniającego do skorzystania z przywileju określonego w art. 61 ust. 4 oraz podzielił wyrażane w doktrynie stanowisko, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2009, s. 506).

Z faktu, iż zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, nie wynika jednakże, iż nowa zabudowa objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, a korzystająca z przywileju określonego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może mieć charakter dowolny. Ze względu na potrzebę ochrony ładu przestrzennego szczególny przywilej, jakim jest zwolnienie od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości, nie może być interpretowany rozszerzająco i w sposób, który doprowadzić może do obejścia przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne.

Reasumując wskazać należy, iż orzekające w sprawie organy obu instancji nie zbadały, czy faktycznie zamierzona inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej, przez co dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uniemożliwia w tym zakresie sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji.

Kolejnym uchybieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było co najmniej przedwczesne stwierdzenie, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie wpływu inwestycji na środowisko.

W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z a art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Takimi przepisami odrębnymi są między innymi przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zmianami).

Zgodnie z art. 71 ust. 2 uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Art. 71 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 60 tej samej ustawy Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć określa w drodze rozporządzenia: rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.

Wydane na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 z 2010 r. poz. 1397) weszło w życie 15 listopada 2010 r., co za tym idzie znajdowało ono zastosowanie w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym.

W rozporządzeniu tym prawodawca wskazał w § 2 katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz w § 3 katalog przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W szczególności w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). W myśl § 2 ust. 2 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, względnie jeżeli spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 tegoż rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów i hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).

W § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono się chów i hodowlę zwierząt w liczbie nie niniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od określonych terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oraz wobec treści podania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do hodowli kaczek om określonych przez wnioskodawcę wymiarach (120 x 18 metrów, powierzchnia zabudowy około 2200 m2) o obsadzie do 40 DJP (dużych jednostek produkcyjnych) i podnoszonych przez skarżących zarzutów, istotnym zagadnieniem w sprawie jawi się ustalenie, czy przedmiotowy budynek jest faktycznie budynkiem umożliwiającym zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa chów jedynie do 40 dużych jednostek produkcyjnych kaczek, czy też umożliwia zwiększenie obsady ponad ten limit.

Zauważyć bowiem należy, iż nie sposób przy kwalifikowaniu przedsięwzięć do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko opierać się wyłącznie na oświadczeniu osoby zainteresowanej w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy co do wielkości produkcji zwierzęcej w planowanym obiekcie, przy jednoczesnym pominięciu faktycznych parametrów obiektu.

Ocena czy dana inwestycja zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko winna mieć bowiem charakter zobiektywizowany i wynikać nie tylko z twierdzeń strony, lecz także z parametrów zabudowy, którą strona chce zrealizować.

Odmienna wykładnia powyższych przepisów byłaby sprzeczna z celem ustanowienia tychże przepisów jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, a nadto rodziłaby niebezpieczeństwo nadużyć po stronie inwestora, który dla uproszczenia procedury uzyskania warunków zabudowy mógłby zawsze, niezależnie od faktycznych parametrów tej zabudowy, deklarować taką wielkość chowu lub hodowli zwierząt, która nie przekraczała by parametrów rodzących obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższe niebezpieczeństwo jest przy tym szczególnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, gdyż jak wynika z pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatura w K. z dnia 20 marca 2009 r. (k. 54 akt administracyjnych) wielkość planowanej inwestycji (która w zaskarżonej decyzji nie zmieniła się) w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów umożliwiała chów kaczek o obsadzie przekraczającej 40 DJP, bowiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.) wnioskowana wielkość budynku umożliwiała chów kaczek powyżej 8 tygodnia życia w ilości 11 000 sztuk, co odpowiada 44 DJP.

W związku z faktem, iż wskazane powyżej rozporządzenie z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich utraciło moc z dniem 30 czerwca 2010 r. (art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt), z przyczyn oczywistych nie mogło ono znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, to jednak zauważyć należy, iż aktualnie (oraz na czas orzekania w sprawie przez organy administracji) zagadnienia związane ze sposobem postępowania przy utrzymywaniu poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich regulowały rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 334 ze zm.) oraz z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 116, poz. 778) w oparciu o które to akty prawne i ewentualnie niezbędną wiedzę specjalistyczną, a nie jedynie w oparciu o kwestionowane przez pozostałe strony oświadczenie inwestora, organy procedujące w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winny obiektywnie ocenić, czy planowana inwestycja nie spełnia kryteriów dla uznania jej za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy tez kryteria takowe spełnia.

Również w tym zakresie w postępowaniu organów administracji dopatrzeć się zatem zdaniem Sądu można naruszenia przepisów postępowania nakładających na organy obowiązek postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, to jest wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 k.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie organy wymaganiom tym nie sprostały.

Za niezasadne uznać natomiast należy, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia stron postępowania - następców prawnych zmarłych stron postępowania - oraz braków dotyczących ustalenia powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci wypisów z rejestru gruntów i kartoteki budynków i lokali (k. 305 akt) wynika bowiem w sposób jednoznaczny wielkość gruntów rolnych, których właścicielem nam terenie gminy O. jest H. P.. W aktach sprawy znajduje się także dokument w postaci informacji z Wydziału Podatkowego Urzędu Gminy w O. - potwierdzający jaka była średnia wielkość gospodarstwa rolnego położonego w gminie O. na dzień 2 marca 2011 r. (k. 304 akt). Organ w sposób prawidłowy ustalił nadto następców prawnych J. U. i J. B. i zapewnił im możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu.

Reasumując, uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przez organy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącym zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi wynoszący 500 zł.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).