Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 865/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 92  ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Anna Kaczmarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w[...], na podstawie (art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d¹ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.), orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 14.000 zł na Gminę [...] wobec wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w dniu [...] r. w [...] zatrzymano do kontroli autobusu marki[...], a następnie polecono kierowcy przejazd na [...] celem przeprowadzenia czynności kontrolnych. Kontrolę poprzedzono przejazdem nieumundurowanego funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego w autobusie na trasie jego przejazdu od przystanku znajdującego się w [...] do przystanku w [...]) oraz jazdą nieoznakowanego pojazdu służbowego organu kontrolnego za autobusem. Zatrzymany pojazd użytkowany był przez[...], a pojazd wykonywał przewóz regularny w ramach linii "Z" z [...] do [...]. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem nr [...]r. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego orzekający organ ustalił, że przedmiotowa linia ma charakter czasowy (sezonowy), ponieważ prowadzona jest w ramach akcji Gminy [...] polegającej na przewozie mieszkańców [...] do okolicznych kąpielisk. Oprócz linii poddanej kontroli, funkcjonują jeszcze dwie inne linie tego rodzaju prowadzone przez[...], tj.: linia do [...] i do [...]. Organ stwierdził ponadto, że trasa przebiegu linii poddanej kontroli (do [...]) wykracza poza gminę sąsiadującą z Gminą Miasto[...], gdyż przewóz odbywa się przez obszar Gminy [...] (gmina sąsiadująca) oraz obszar Gminy [...] (gmina nie sąsiadująca - przystanek końcowy tej linii znajduje się w miejscowości [...]), przy czym w stronę [...], na każdym przystanku w [...], do przystanku pod nazwą [...], do autobusu może wsiąść

każdy pasażer (co do zasady przystanki są tylko dla wsiadających). Od tego ostatniego przystanku, już poza obszarem [...], nie ma wyznaczonych przystanków na trasie przebiegu linii. Przystanek końcowy znajduje się w [...]. W trasie powrotnej z [...] do [...] autobus zatrzymuje się tylko na przystankach w [...] i są to przystanki tylko dla wysiadających. Powyższe nadzoruje kontroler biletów, który jest w autobusie, a autobus jest wyposażony w odpowiednie tablice informacyjne ("dla wsiadających" i dla "wysiadających"). Organ zwrócił uwagę, że podczas przejazdu w kierunku [...] pojazd przewoził łącznie 5 pasażerów, którzy wsiedli na przystanku w [...]. Z powrotem w kierunku [...] do autobusu wsiadło 110 pasażerów i pasażerowi ci wysiadali kolejno na przystankach na terenie [...], a przejazd poddany kontroli był ostatnim przejazdem w dniu 22.07.2010r. wykonywanym na tej linii. Wskazano, że usługi przewozowe na wskazanej linii są świadczone po uprzednim dokonaniu zakupu przez pasażera biletu jednorazowego u kierowcy lub w punktach sprzedaży na terenie [...], a bilety są kasowane przez obsługę autobusu (kontrolerów) każdorazowo znajdujących się w pojeździe.

Reasumując organ podniósł, iż podczas kontroli nie okazano zezwolenia lub wypisu z zezwolenia uprawniającego [...] do wykonywania przewozów regularnych na ww. linii [...] oraz licencji lub wypisu z licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego osób, co w ocenie organu uprawnia do twierdzenia, że podmiot ten nie był uprawniony do wykonywania takich przewozów, ponieważ przewozy tego rodzaju jako wykraczające poza sferę użyteczności publicznej podlegają reglamentacji usług transportu drogowego, wyrażającej się w obowiązku uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób, przy czym podmiot, który nie uzyskał takiego uprawnienia lub który (z mocy prawa) jest pozbawiony możliwości jego uzyskania, nie może ich wykonywać, a ponieważ mimo wskazanych ograniczeń były one wykonywane przez stronę postępowania, rozstrzygnięto o nałożeniu kary pieniężnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie w szczególności art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1 lit. d) ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji i bez wymaganego zezwolenia. Ponadto strona odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 4 pkt 7 a) ustawy o transporcie drogowym, art. 8 kpa poprzez przyjęcie, iż gminy sąsiednie muszą ze sobą graniczyć oraz niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przywołał stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, dodatkowo wskazując na kopię porozumienia nr [...]r. zawartą pomiędzy Gminą[...], a Gminą [...] na realizację dowozu mieszkańców [...] do kąpieliska wodnego w[...], położonego w gm.`. Ponadto organ odwoławczy potwierdził za organem I instancji, iż jednostka samorządu terytorialnego posiada cechy zarówno podmiotu prawa publicznego jak i podmiotu prawa prywatnego, a gmina jest zobowiązana do wykonywania zadań przez jej organy i jednostki organizacyjne. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gmina może prowadzić działalność gospodarczą, lecz w ocenie organu jest to działalność szczególnego rodzaju, prowadzona w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej i działalność taka prowadzona jest w formie zakładu budżetowego, dlatego powinna mieć cechy "użyteczności publicznej", natomiast inne zadania nie mogą być wykonywane inaczej, niż w formie spółki prawa handlowego i przy spełnieniu określonych warunków w związku z czym za bezpodstawną należy uznać argumentację strony odnośnie cechy "użyteczności publicznej".

Podkreślono, że według art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, gmina może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej tworząc właśnie spółki prawa handlowego, jednak tylko przy spełnieniu określonych w ustawie warunków. W takim przypadku do spółki komunalnej, jako przedsiębiorcy podejmującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, miałyby zastosowanie wszystkie przepisy ustawy o transporcie drogowym regulujące zasady wykonywania przewozów drogowych osób, w tym także dotyczące obowiązku uzyskania licencji oraz odpowiednich zezwoleń. Zdaniem organu odwoławczego organy Gminy wykonując swoje zadania powinny podejmować działania na podstawie i w granicach prawa, dlatego działając jako organ udzielający zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych, nie powinny one jednoczenie zajmować uprzywilejowanej pozycji w prywatnoprawnej sferze gospodarczej.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że Gmina Miasto [...] zawarła z Gminą [...] porozumienie nr [...] r. w przedmiocie dowozu mieszkańców [...] do kąpieliska znajdującego się na terenie Gminy [...], jednakże obszar Gminy [...] terytorialnie nie sąsiaduje z Gminą Miasta [...] gdyż trasa przebiegu linii komunikacyjnej w ramach wykonywanego przewozu przebiega dodatkowo przez Gminę [...].

Uzupełniająco organ odwoławczy dodał, iż w przypadku jednostek organizacyjnych gminy, nie będących przedsiębiorcami, a wykonujących przewozy osób w ramach lokalnego transportu zbiorowego nie odnoszą się obowiązki określone w art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ustawy o transporcie drogowym, natomiast odpowiednie zastosowanie, tj. uwzględniające przedstawione wyżej aspekty, znajdują przepisy ustawy dotyczące przewozów na potrzeby własne.

W skardze do sądu Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym [Dz.U. z 2007 r. 125, poz. 874 ze zmianami] poprzez przyjęcie, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji w sytuacji, kiedy nie miał takiego obowiązku,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a w szczególności art. 18 ust. 1 lit d¹ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, kiedy nie miał takiego obowiązku,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację, a w szczególności art. 4 pkt 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że gminy "sąsiednie" muszą ze sobą graniczyć,

4. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a w szczególności art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, że działalność skarżącego jako działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego

5. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 11 Kpa w związku z art. 8 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ II instancji zasadności przesłanek.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie wykazał, że MZK w zakresie przewozów na kąpieliska wykonywał zadania w zakresie przekraczającym działalność o charakterze użyteczności publicznej, bowiem stwierdzając, że za zadania użyteczności publicznej nie można uznać wykonywania regularnych przewozów osób nie stanowiących przewozów w ramach komunikacji miejskiej lub podmiejskiej, organ nie uzasadnił, dlaczego przewóz na kąpielisko nie może być traktowany jako komunikacja miejska lub podmiejska, wywodząc to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Skarżąca nie zgadza się także ze stanowiskiem, iż przesłanka zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie może być interpretowana szeroko, gdyż w istocie umożliwiałoby wykonywanie każdego rodzaju usług przewozowych jako użyteczności publicznej. Organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko organu I instancji w istocie w ocenie skarżącej założył, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 istotnie zawęził pojęcie "zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty" do zapewnienia połączeń komunikacyjnych bez dodatkowego celu, jakim jest ich funkcjonalność. Do zapewnienia pełnej funkcjonalności komunikacji miejskiej lub podmiejskiej niezbędne jest, aby łączyła ona poszczególne miejsca w jakimś określonym celu, tj. żeby mieszkańcy mogli korzystać z komunikacji, musi być ona dla nich celowa, tj. łączyć miejsca, które stanowią dla nich istotne ośrodki ich życiowych interesów i dlatego zdaniem skarżącej nie bez przyczyny ustala się linie komunikacji miejskiej i podmiejskiej, łącząc określone osiedla mieszkaniowe z miejscami pracy, szkołami, itd. taką też funkcjonalność zapewnia linia autobusowa, łącząca miasto z kąpieliskiem wodnym.

Poza tym wskazano, że nieuzasadnione jest stanowisko, iż gmina prowadzi działalność wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej tylko z tego powodu, że trasa przebiegu linii komunikacyjnej biegnie dodatkowo przez Gminę [...], ponieważ przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie obowiązywał w okresie objętym kontrolą organu. Zatem definicja z tejże ustawy nie mogła stanowić podstawy do twierdzenia, że stanowisko organu I instancji było właściwe, ponieważ cytowany przepis obowiązujący aktualnie wyraźnie wskazuje, że nie ma podstaw do takiego ograniczenia możliwości zawarcia porozumienia między gminami, które sąsiadują w sposób, w jaki zostało to uczynione w tej sprawie.

Za bezzasadne w ocenie skarżącej należy uznać sugestie, że poprzez wykonywanie spornych przewozów zajmuje ona uprzywilejowaną pozycję w prywatnoprawnej sferze gospodarczej, bowiem [...] jest zakładem budżetowym, jednostką organizacyjną Gminy[...] , a status prawny [...] wskazuje na to, że przewoźnik ten nie jest przedsiębiorcą. W konsekwencji strona stwierdziła, że do [...] nie mają zastosowania przepisy dotyczące uzyskiwania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, a wobec faktu, że skarżąca nie jest przedsiębiorcą, nie miała ona obowiązku uzyskiwania zezwolenia na transport osób.

Podkreślono, mimo że organ odwoławczy powołał się na swoje uprawnienie do kontrolowania przepisów prawa, że nie ma w obowiązujących przepisach regulacji prawnych, które dają organowi odwoławczemu uprawnienie do kwestionowania zasadności wykonywania zadań własnych przez Gminę w formie zakładu budżetowego.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż działalność prowadzona przez Gminę i organizowanie dojazdu do kąpielisk w gminach sąsiednich dla mieszkańców [...] nie ma cech "użyteczności publicznej", bowiem z niewiadomych przyczyn organ uznał, że ma uprawnienie do stwierdzenia, że organizowanie dojazdów na kąpieliska nie stanowi zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej i w konsekwencji organ odwoławczy uznał to za podstawę do stwierdzenia, że jest zasadne objęcie skarżącej obowiązkiem posiadania licencji i zezwolenia na przewóz.

Podniesiono też, że organ odwoławczy nie wykazał, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym - wskazał jedynie na daleko posuniętą wykładnię zawężającą przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o samorządzie gminnym w zakresie związanym w wykonywaniem zadań własnych gminy w sprawach lokalnego transportu drogowego, zgodnie bowiem z art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej działalność wykraczająca poza zadania użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. W ocenie skarżącej istotą tego przepisu jest wyłączenie możliwości wykonywania zadań nieużytecznych publicznie, przez działalność zakładów budżetowych, lecz strona nie wykonuje takich zadań, dlatego stanowisko przeciwne prezentowane przez organ nie wynika z przepisów prawa, a jedynie z nieudolnej ich wykładni, sprzecznej z ratio legis ustawodawcy.

Zdaniem strony skarżącej, nawet po powierzchownej analizie przepisów prawnych oraz dokumentacji związanej z uruchomieniem dowozu mieszkańców [...] do kąpielisk wodnych w sąsiednich gminach, nie może być wątpliwości, że działalność ta może być wykonywana przez zakład budżetowy i nie podlegała w związku z tym ustawie o transporcie drogowym w zakresie obowiązku uzyskania zezwolenia, a ponadto podkreślenia wymaga fakt, że organ nie ma uprawnienia w trybie zaskarżonej decyzji administracyjnej do zakwestionowania uchwał Rady Miasta [...], oraz rad gmin, z którymi Gmina Miasta [...] podpisała porozumienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia.

W ocenie Sądu, organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli [...] wykonywał przewóz regularny na linii [...] w ramach lokalnego transportu zbiorowego, wykraczającego poza gminę sąsiadującą z Gminą [...] bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia.

Dla uzasadnienia prawidłowości przyjętego przez Sąd w tej sprawie stanowiska w pierwszym rzędzie odwołać należy się do unormowań zawartych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym jak i ustawy o gospodarce komunalnej, które umożliwiają wykonywanie zadań gminy, w tym w postaci zbiorowego transportu, w formie zakładu budżetowego. Analiza treści zawartych w tych aktach prawnych przepisów jednoznacznie prowadzi do wniosku, że nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy wykonywanie transportu drogowego na podstawie stosownej licencji przez zakład budżetowy, z wynikającą z przepisów ustawy o transporcie drogowym zasadą udzielania takiej licencji przedsiębiorcom. Należy bowiem zauważyć, że pojęcie przedsiębiorcy jest pojęciem "interdyscyplinarnym", bo występującym zarówno w obszarze prawa publicznego, jak i prawa prywatnego, a zarazem bazującym w istotnej mierze na konstrukcjach typowo cywilistycznych (takich jak "osoba fizyczna", "osoba prawna", "jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej" itd.). Dlatego też w każdym przypadku konieczności zastosowania (a więc i wykładni) tego pojęcia – i to bez względu na to, do której konkretnie spośród co najmniej kilku występujących w aktach normatywnym definicji tego pojęcia by się odwołać - nie można abstrahować od uwzględnienia również aspektów prywatnoprawnych.

W tym kontekście istotne jest spostrzeżenie, że komunalny zakład budżetowy w obrocie prawnym posiada status tzw. statio municipii, czyli gminnej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, której kierownik działa zwykle jednoosobowo - na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - w zakresie właściwości tej jednostki zastępując gminę. Stationes municipii działają bowiem w obrocie cywilnoprawnym i w procesie "w zastępstwie gminy" (zob. G. Bieniek, H. Pietrzkowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 186).

W związku z powyższym zasadne jest stwierdzenie, że zakład budżetowy gminy wykonuje działalność gospodarczą wprawdzie jako wyodrębniona jednostka organizacyjna, jednakże w zakresie osobowości i zdolności prawnej nie cechuje się autonomią, lecz czerpie z podmiotowości macierzystej osoby prawnej, jaką jest gmina, stanowiąc zarazem jej cząstkową emanację. Innymi słowy, jednostka ta (zakład) reprezentując siebie (w sensie potocznym) reprezentuje zarazem cząstkę gminy jako macierzystej osoby prawnej, w ramach której doszło do wyodrębnienia struktury danego zakładu - aktywność tej jednostki w obrocie prawnym jest wyrazem cząstkowej realizacji przez nią podmiotowości gminy. W tym kontekście niezasadne jest stwierdzenie, że zakład budżetowy gminy prowadzi działalność gospodarczą nie we "własnym", lecz "cudzym" imieniu, skoro zakład ów, z punktu widzenia prawnej podmiotowości, nie stanowi odrębnego od gminy bytu (podmiotu) prawnego, lecz zawiera się w obrębie jej struktury.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że gmina jest osobą prawną, która może prowadzić działalność gospodarczą, i wówczas będzie jej przysługiwać również przymiot, szeroko rozumianego, przedsiębiorcy. Co do zasady nie ma przy tym przeszkód, aby gmina prowadziła działalność gospodarczą przez wyodrębniony zakład budżetowy (i w zakresie tego wyodrębnienia). Co więcej, w doktrynie wskazuje się wręcz, że przez wzgląd na ustawowe założenie o samofinansowaniu się zakładu budżetowego (art. 15 ust. 1 u.f.p.), w tej formie nie powinna być prowadzona działalność komunalna, której nie można zaliczyć do działalności gospodarczej (zob. P. Zaborniak, Granice działalności gospodarczej podmiotów komunalnych, Przemyśl 2004, s. 147).

Należy zwrócić uwagę na to, że w myśl art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Przepis ten oparty jest na konstrukcji negatywnej, co oznacza, że określa on wyłącznie, w jakiej formie nie może być prowadzona działalność wykraczająca poza sferę użyteczności publicznej. Z brzmienia tego przepisu wynika a contrario, że do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą wykorzystywać i tworzyć wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, w tym zarówno formy przewidziane przepisami ustawy o finansach publicznych, jak i inne (Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.97.9.43), [w:] C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2002.).

Wykorzystywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zakładów budżetowych jest uzasadnione zwłaszcza w tych dziedzinach, gdzie przychody z prowadzonej działalności pokrywają w dużym stopniu koszty tejże działalności, choć równocześnie nie mogą być ze względów społecznych maksymalizowane i muszą być uzupełniane (w celu pokrycia kosztów działalności) dotacjami z budżetu. Chodzi tu o takie m.in. dziedziny działalności, jak prowadzenie lokalnego transportu zbiorowego (C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2001, s. 299). Muszą to być przy tym wyłącznie dziedziny o charakterze użyteczności publicznej, a więc związane ze świadczeniem usług użyteczności publicznej.

Uwzględniając powyższe rozważania nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji drogowej, iż gmina jako zobowiązana do zapewnienia transportu lokalnego zbiorowego, chcąc by konkretny komunalny zakład budżetowy prowadził taką działalność, musi przekształcić go w spółkę prawa handlowego. Stanowisko, zgodnie z którym zakład budżetowy może prowadzić wskazaną powyżej działalność znajduje potwierdzenie również w wykładni historycznej. Otóż w myśl postanowień art. 14 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Zatem aktualnie ustawodawca wprost przypisał możliwość wykonywania tego rodzaju działalności przez samorządowe zakłady komunalne.

Z drugiej jednak strony, jeżeli ma miejsce wykonywanie działalności gospodarczej, polegającej na przewozie regularnym w ramach lokalnego transportu zbiorowego, wykraczającego poza gminę sąsiadującą, nie sposób uznać jakichkolwiek okoliczności powodujących wyłączenie gminnego przewoźnika z ogólnego reżimu prawnego kształtującego obowiązki przedsiębiorców wykonujących ten rodzaj działalności. Fakt, że Gmina prowadzi zarobkową działalność gospodarczą polegającą na transporcie osób, w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia, iż nie ciąży na niej obowiązek uzyskania stosownych licencji i zezwoleń, gdyż na takim podmiocie ciążą te same obowiązki jak na przedsiębiorcach świadczących usługi transportowe.

Gmina jako osoba prawna może więc przez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) prowadzić działalność gospodarczą na ogólnych zasadach, lecz w tym zakresie musi respektować wszystkie unormowania obowiązujące przedsiębiorców, w tym także dotyczące wymogów prowadzenia działalności w zakresie świadczenia usług transportu osób. Nie może być tak, że w przypadku obowiązków gmina klasyfikuje siebie jako stronę uprzywilejowaną, której nie dotyczy reżim przewidziany dla przedsiębiorców (zwolniona z posiadania licencji i zezwolenia), a w sferze uprawnień dokonuje ich rozszerzającej interpretacji, obejmując nimi także te, których uzyskanie przez zwykłych przedsiębiorców wymaga spełnienia dodatkowych warunków.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że przepis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w art. 4 ust. 1 pkt 4 definiuje komunikację miejską jako gminne przewozy pasażerskie wykonywane w granicach administracyjnych miast albo miasta i gminy, miast albo miast i gmin sąsiadujących, jeżeli zostało zawarte porozumienie lub został utworzony związek międzygminny w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego. Gmina Miasta [...] zawarła z Gminą [...] porozumienie nr [...] r. w przedmiocie dowozu mieszkańców [...] do kąpieliska znajdującego się na terenie Gminy [...], jednakże obszar Gminy [...] terytorialnie nie sąsiaduje z Gminą Miasta [...], gdyż trasa przebiegu linii komunikacyjnej w ramach wykonywanego przewozu przebiega dodatkowo przez Gminę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozumienia pojęcia "gminy sąsiadującej". Dokonana wykładnia tego pojęcia skłania się w kierunku ścisłego jego rozumienia, co znajduje odzwierciedlenie w brzmieniu tego przepisu. Wbrew temu co podniesiono w skardze określenie "sąsiedni" należy odczytywać jako synonim określenia "przyległy". Pojęcie to odnosi się zatem jedynie do gminy faktycznie sąsiadującej, czyli mającej wspólną granicę. Zgodnie ze Słownikiem wyrazów bliskoznacznych, pod red. S. Skorupki, Warszawa 1968, s. 193, wyrażenie "sąsiadować" oznacza: "graniczyć", "przylegać". Dokonywane przez stronę skarżącą przeróżne wybiegi interpretacyjne pozwalające na różnorodne rozumienie sformułowania "sąsiadować" w kontekście jasnej treści cyt. wyżej przepisu, wskazującego na kwestię bezpośredniości sąsiadowania gmin na podstawie wspólnej granicy administracyjnej, są w całości bezzasadne. W związku z powyższym nie można uznać za spełnione przesłanek pozwalających zakwalifikować wykonywane przedmiotowych przewozów w ramach komunikacji miejskiej.

Organy Inspekcji Transportu Drogowego wyczerpująco zbadały więc wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy te nie dopuściły się – według Sądu – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się nie tylko na materiale zgromadzonym w toku kontroli na drodze oraz zeznaniach przesłuchanych świadków, ale także na wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez stronę skarżącą, dokonując ich wszechstronnej oceny w kontekście całego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w spornych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).