Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 347/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

7 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 284/14 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne badanie psychologiczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 284/14 oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne badanie psychologiczne.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż Starosta D. wszczął postępowanie w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia 14 sierpnia 2013 r. o skierowanie K. W. na badanie psychologiczne z powodu przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), skierował K. W., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, C, D, B+E, C+E, D+E, na kontrolne badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. W. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 ust.1 pkt 4, ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., odwołujący się podniósł, iż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, nie uwzględnił faktu odbycia przez odwołującego szkolenia w dniu 8 stycznia 2013 r., które spowodowało zmniejszenie ilości punktów zawartych w ewidencji o liczbę 6. To oznacza, że w dniu wydania decyzji odwołujący się nie przekroczył ustalonych ustawą 24 punktów karnych, a tym samym nie podlegał obowiązkowi poddania się badaniom psychologicznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, Kolegium zwróciło uwagę na bezzasadność zarzutu strony odnoszącego się do wydania odwołującemu prawa jazdy w dniu 1 lipca 2013 r., ponieważ wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia 14 sierpnia 2013 r. o skierowanie kierowcy na badania psychologiczne wpłynął do Starosty D. w dniu 19 sierpnia 2013 r. Wydając więc odwołującemu, na jego wniosek, prawo jazdy w dniu 1 lipca 2013 r. organ pierwszej instancji nie był świadomy, iż kierowca posiada w ewidencji ilość punktów karnych przekraczających liczbę 24.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podkreśliło, iż do wyłącznej kompetencji Policji należy prowadzenie ewidencji, w tym też usuwanie punktów przyznanych na podstawie ostatecznego wpisu do ewidencji w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchy drogowym. Starosta nie jest organem, który może samodzielnie odliczyć punkty karne z racji odbytego szkolenia. Komendant Wojewódzki Policji w S. pismem z dnia 8 października 2013 r. podtrzymał swój wcześniejszy wniosek z dnia 14 sierpnia 2013 r. Z pisma tego wynika, iż zainteresowany naruszył przepisy ruchu drogowego wielokrotnie (w ilości 5) uzyskując 25 punktów wpisowych do ewidencji kierowcy. W dniu odbycia szkolenia, tj. w dniu 8 stycznia 2013 r. odwołujący już przekroczył górną granicę 24 punktów co oznacza, iż brak było podstaw prawnych do odliczenia w ewidencji 6 punktów zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołującego, iż § 8 ust. 6 omawianego rozporządzenia, jako norma prawna podustawowa jest sprzeczny z delegacją ustawową art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Kolegium stwierdziło, iż faktycznie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym taki pogląd występował. Jednak w aktualnym stanie prawnym ugruntował się pogląd odmienny tj. twierdzący, iż zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż wymieniony akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniem o randze ustawy, co wynika z przytoczonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Kolegium stwierdziło też, że badania psychologiczne, którym odwołujący poddał się w dniu 26 czerwca 2013 r., przeprowadzone były na innej podstawie prawnej, w celu wymiany prawa jazdy i nie stanowiły o kontrolnym ich charakterze.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. K. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze postawił zarzut naruszenia:

- art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b o kierujących pojazdami w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do skierowania skarżącego na kontrolne badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu z powodu przekroczenia przez skarżącego 24 punktów karnych w sytuacji, gdy skarżący odbył szkolenie w [...] Ośrodku Ruchu Drogowego w K., w wyniku którego liczba punktów karnych winna ulec zmniejszeniu o 6 punktów karnych, a w konsekwencji nie przekroczył on granicy 24 punktów karnych;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez:

a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności okoliczności związanych z kwestią nieprawidłowości wpisów zamieszczonych w ewidencji punktów karnych oraz zaniechanie przeprowadzenia wszystkich dowodów istotnych w sprawie i brak ustalenia ilości rzeczywiście przekroczonych przez stronę punktów,

b) pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, dowodu w postaci zaświadczenia z [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K., które zostało przesłane do Komendanta Wojewódzkiego w S. jako organu prowadzącego ewidencję punktów karnych, w wyniku czego organ winien zmniejszyć skarżącemu liczbę punktów karnych o 6,

c) oparcie rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie na wniosku oraz stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., w sytuacji, gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych, bowiem w dniu 8 stycznia 2013 r. odbył szkolenie, w wyniku którego organ prowadzący ewidencję punktów karnych winien zmniejszyć liczbę przypisanych punktów o 6,

d) nieuwzględnienie okoliczności, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, jako akt podustawowy, jest sprzeczny z delegacją ustawową i z unormowaniami art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji odbycie przez skarżącego szkolenia należy uznać za bezwzględnie skuteczne i powodujące obniżenie posiadanej liczby punktów o 6;

e) nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżącemu w dniu 1 lipca 2013 r. zostało wydane nowe prawo jazdy, co świadczy o tym, iż skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych;

- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie podania pełnej podstawy prawnej i faktycznej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, a także zaniechanie dokładnego jej wyjaśnienia i tym samym wytłumaczenia stronie zasadności jej podjęcia;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja Starosty D. naruszyła przepisy prawa materialnego i procesowego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę K. W.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, iż na żadnym z etapów postępowania nie zanegowano faktu odbycia przez skarżącego w dniu 8 stycznia 2013 r. szkolenia, lecz zasadnie stwierdzono, iż nie było podstaw prawnych do pomniejszenia uzyskanych przez skarżącego liczby 25 punków karnych o 6 punktów, z tytułu odbycia tego szkolenia, ponieważ zostało ono przeprowadzone w czasie, w którym liczba 24 punktów została przekroczona. W świetle brzmienia § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, w tych okolicznościach niemożliwe stało się odliczenie 6 punktów.

Stanowisko to jest zgodne z prawem, a zarzuty skargi kwestionujące zgodność z prawem dokonanej wykładni art. 114 ust. 1 pkt 1 oraz niepowołanie w podstawie prawnej art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w powiązaniu z § 6 ust.1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, są niezasadne.

Jak wynika bowiem z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji została ona wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Wskazana ustawa (co wynika z jej art. 139 pkt 3) weszła w życie w zakresie wyżej cytowanego przepisu w dniu 19 stycznia 2013 r. Z akt sprawy wynika zaś, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 19 czerwca 2013 r. a więc pod rządem tej ustawy. Jednakże art. 136 ust. 1 tejże ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, stanowi: "W stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem wejścia w życie ustawy i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym". Przepis art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym daje zatem Policji uprawnienie do przetwarzania danych zgromadzonych na podstawie tego przepisu, a zatem zastosowany w niniejszej sprawie tryb postępowania w zakresie ustalenia ilości tzw. punktów karnych kierowcy, był zgodny z prawem. Niewskazanie zaś powyższego przepisu w podstawie prawnej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy i nie stanowi o jego naruszeniu.

Zdaniem Sądu I instancji Kolegium trafnie wyjaśniło, że informacja uzyskana z prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców, jest dla organu orzekającego w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne wiążąca. Ustawodawca w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, podobnie jak w art. 130 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustanowił obowiązek skierowania kierowcy na badania psychologiczne w przypadku otrzymania 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. W omawianym przepisie nie ma rozróżnienia na punkty ostateczne i tymczasowe. Kwestię usuwania punktów karnych z ewidencji reguluje natomiast art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że "Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów". Ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych kierowców komendant wojewódzki Policji (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Tylko ten organ ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu organowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko on jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli zatem skarżący, w sprawie będącej konsekwencją wpisu w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, kwestionuje te wpisy, uznając, że bezzasadnie przypisano mu punkty za wykroczenie, za które skazanie nie było prawomocne, a ponadto należało wykreślić 6 punktów z tytułu odbytego szkolenia, to przysługiwało mu uprawnienie do wystąpienia do organu Policji prowadzącego ewidencję, o uaktualnienie i skorygowanie tego wpisu. W razie odmowy bądź milczenia organu mógł skorzystać z przewidzianej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli możliwości tej nie wykorzystał, to w postępowaniu dotyczącym skierowania go na badania psychologiczne, kwestionowanie ilości punktów wpisanych do ewidencji, nie może przynieść zamierzonego rezultatu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wbrew wywodom skargi, nie zaistniała sytuacja wskazująca na zebranie przez organ materiału dowodowego w sposób niepełny lub na dowolną jego ocenę. Przeciwnie, wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i rozważone, a zatem nie było podstaw do kwestionowania przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych, które są logiczną konsekwencją należytego wyjaśnienia sprawy.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., iż badania psychologiczne, którym skarżący poddał się w maju 2013 r. w związku z wymianą prawa jazdy miały inny charakter i cel i nie mogły zastąpić kontrolnego badania, o którym stanowi art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami, stosowanym przez właściwy organ, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów o ruchu drogowym przez danego kierowcę. Ich celem jest weryfikacja i bardziej wnikliwa ocena stanu psychicznego kierowcy w aspekcie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 284/14 stał się przedmiotem skargi wniesionej przez K. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyroki zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do skierowania skarżącego na kontrolne badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu z powodu przekroczenia przez skarżącego 24 punktów karnych w sytuacji, gdy skarżący odbył szkolenie w [...] Ośrodku Ruchu Drogowego w K., w wyniku którego liczba punktów karnych winna ulec zmniejszeniu o 6 punktów karnych, a w konsekwencji nie przekroczył on granicy 24 punktów karnych;

2) art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy kierujących pojazdami w zw. z art. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. § 5 § 1 k.p.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż do liczby 24 punktów karnych wlicza się zarówno punkty ostateczne jak i punkty tymczasowe, podczas gdy w ocenie skarżącego, z uwagi na obowiązującą zasadę domniemania niewinności, do chwili skazania wyrokiem przez sąd karny wlicza się tylko punkty ostateczne, a w konsekwencji w chwili odbycia przez skarżącego szkolenia w dniu 8 stycznia 2013 r. posiadał on 19 punktów karnych, a w istocie - po odjęciu 6 punktów z tytułu odbytego szkolenia - 13 punktów karnych wpisanych na podstawie wpisu ostatecznego;

3) § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten - jako akt podustawowy - jest sprzeczny z delegacją ustawową i z unormowaniami art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, a w konsekwencji odbycie przez skarżącego szkolenia należy uznać za bezwzględnie skuteczne i powodujące obniżenie posiadanej liczby punktów o 6.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, pomimo naruszenia przez organy administracji art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, polegającego na uznaniu, iż skarżący przekroczył limit 24 punktów karnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i uznanie, iż organy administracji nie są uprawnione do weryfikacji ewidencji punktów karnych, pomimo naruszenia przez organy administracji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z kwestią nieprawidłowości wpisów zamieszczonych w ewidencji punktów karnych oraz oparcie rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie na wniosku oraz stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w sytuacji, gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych, albowiem w dniu 8 stycznia 2013 r. odbył szkolenie, w wyniku którego organ prowadzący ewidencję punktów karnych winien zmniejszyć przypisanych liczbę punktów o 6, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 134 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności w sprawie zaszła potrzeba przesłuchania przez organy administracji świadka A. K. na okoliczność, iż skarżący uzyskał od funkcjonariuszy Policji informację, że nie przekroczył granicy 24 punktów karnych, przez co został wprowadzony przez funkcjonariuszy Policji w błąd co do rzeczywistej ilości posiadanych przez niego punktów karnych, a także odnośnie ich usunięcia z ewidencji kierowców, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 134 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżącemu w dniu 1 lipca 2013 r. zostało wydane nowe prawo jazdy, co świadczy o tym, iż skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych, a także okoliczności, iż w maju 2013 r. miał przeprowadzone badania psychologiczne w celu wydania nowego prawa jazdy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organy administracji § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej a które to podstawa okazała się nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem to te przepisy określają kierunek i zakreślają granice prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skarżący, jako najdalej idący zarzut naruszenie prawa materialnego, zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), w sytuacji gdy przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wyżej wskazany przepis powinien prowadzić do obniżenia posiadanych przez skarżącego kasacyjnie punktów karnych, co czyniłoby bezpodstawnym kierowanie go na kontrolne badania psychologiczne.

Istota jednak zagadnienia, z uwagi na kolejne zarzuty naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, sprowadzała się do kwestii, czy organ orzekający w sprawach wydania prawa jazdy, a z tego względu również o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem przez kierowcę limitu 24 punktów karnych, ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, jest lub nie jest uprawniony by samodzielnie, w toku prowadzonego ww. postępowania administracyjnego, uwzględniać – niezależnie od treści wpisu istniejącego w ewidencji - skutki odbycia przez kierowcę szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Udzielenie bowiem odpowiedzi na to pytanie przesądzało w rozpatrywanej sprawie o zasadności ww. zarzutów kasacyjnych.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, która to ustawa na mocy przepisu przejściowego (art. 136 ust. 1) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami miała w tym przypadku zastosowanie, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do ewidencji. Natomiast, na zasadzie art. 130 ust. 4 ww. ustawy, Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia:

1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wskazano, że ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Osoba zainteresowana ma przy tym prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez nią naruszeniom. Informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo – w miarę możliwości technicznych – w innej jednostce Policji (§ 9). Poza tym, informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w (§ 10).

Z kolei, zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Analiza treści powyższych regulacji prawnych prowadzi więc do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. On tylko również ma kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 omawianej ustawy. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że – zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 127/13, z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 413/11, z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 73/11, z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt 1721/10, z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1456/09, z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1451/09 i postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1413/11) – wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych więc, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji.

Uprawnionym zatem jest pogląd, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te - po myśli art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym - wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem silnikowym, a który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył liczbę punktów 24 otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 niniejszej ustawy. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany w drodze decyzji przez organ, jeżeli przekroczył liczbę punktów 24 otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.

Nie jest możliwe przyjęcie poglądu odmiennego reprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, że organ orzekający w sprawie kierowania na kontrolne badania psychologiczne jest władny samodzielnie ustalać liczbę punków karnych (tym samym kwestionować ustalenia organu policyjnego) uzyskanych przez kierowcę, przy uwzględnieniu przy tym odbytego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Stanowisko takie mogłoby bowiem skutkować tym, że po pierwsze, nie było by żadnej pewności, ile punktów karnych zostało danemu kierowcy przyznane. Inna ich ilość wynikałaby z wpisów zawartych w ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, a inna - byłaby przyjmowana jako fakt w prowadzonym przez dany organ postępowaniu administracyjnym. Po drugie, taki stan rzeczy prowadziłby praktycznie do obejścia przepisów prawa, gdyż organ niebędący komendantem wojewódzkim Policji, prowadząc własne postępowanie dowodowe na okoliczność ilości naliczonych kierowcy punktów karnych, w ten sposób w rzeczywistości decydowałby o ich ilości. W rezultacie ewidencja policyjna stawałaby się całkowicie zbędną. Po trzecie, w ten sposób inny organ administracyjny, uznając, że stan faktyczny jest odmienny, niż wynika to z zapisów istniejących w ewidencji, niejako "poprawiałby" zawarte w niej dane. Taka zaś sytuacja powodowałaby, że to nie sąd administracyjny sprawowałby kontrolę administracji publicznej, a kontrolę tę sprawowałby de facto inny organ administracyjny, choć takich uprawnień nie posiada.

Mając powyższe na uwadze, jako całkowicie chybione jawi się powoływanie przez stronę skarżącą na niewłaściwe zastosowanie art. 8 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego, albowiem Sąd I instancji tych przepisów nie stosował.

Strona skarżąca eksponując fakt odbytego szkolenia w dniu 8 stycznia 2013 r. zdaje się nie dostrzegać, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, miał zastosowanie tylko w postępowaniu przed organem policyjnym prowadzącym ewidencję. Powyższe czyniło więc automatycznie niezasadnym zarzut kasacyjny zarzucający Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie obrazę ww. przepisu poprzez jego zastosowanie. Rozstrzygnięcie o tym, czy przepis § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w tym sensie, że nie wykracza poza delegację ustawową, czy też jest bardziej restrykcyjny niż przepis ustawowy (art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym) mogłoby być przedmiotem rozważań, ale w innym, odrębnym postępowaniu – patrz wyrok NSA z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3206/14 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zatem stwierdzić, że oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie skierowania skarżącego kasacyjnie na badania psychologiczne z zakresu psychologii transportu w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., złożonym w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, odpowiadało prawu.

Wobec tego Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z wymienionymi powyżej przepisami prawa materialnego oraz art. 6 – 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała informacja od Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o liczbie punktów karnych uzyskanych przez skarżącego kasacyjnie. Zwrócić należy uwagę, iż na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji uzyskał od ww. Komendanta wiążące stanowisko (pismo z dnia 8 października 2013 r.), co do ilości punktów posiadanych przez K. W. i wpływu na ich obniżenie z powodu odbytego przez zainteresowanego szkolenia w dniu 8 stycznia 2013 r. Nie można zatem czynić Sądowi I instancji skutecznego zarzutu, iż zaaprobował wydanie przez organ decyzji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w stopniu dającym podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku prawidłowego oddalenia skargi przez Sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a., niezależnie od braku merytorycznych postaw do uwzględnienia tego zarzutu wskazać należy, że przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjnych (dwa paragrafy), których autor skargi kasacyjnej nie wskazał, co czyni dodatkowo niemożliwym odniesienie się do tak przedstawionego zarzutu.

Na uznanie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez sąd tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; powołane orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 141 § 4 p.p.s.a. może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 Nr 3, poz. 39). Skarżony kasacyjnie wyrok nie jest obciążony żadną wadą konstrukcyjną uzasadnienia. Rozważania prawne Sądu I instancji w pełni odpowiadają przyjętej przezeń ocenie i pozwalają zrozumieć pogląd Sądu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.