Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1302/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: par. 46, par. 2 ust. 1 pkt 3 i 4, par. 38 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39.
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 14/15 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II GSK 1302/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi E. W. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 3 listopada 2014r. (dalej: Dyrektor ARiMR ), wydanej w przedmiocie ustalenia obranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wieluniu ( dalej: Kierownik ARiMR) z dnia 10 lipca 2014r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że:

W dniu 16 maja 2011r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 roku, do pakietu 8.2.1 międzyplon ozimy do powierzchni 48,72 ha oraz do pakietu 8.3.1 międzyplon ścierniskowy do powierzchni 40,99 ha.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2011r. Kierownik ARiMR przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w wysokości 36 858,40 zł, w tym do pakietu 8.2.1. w wysokości 20.462,40 zł, do pakietu 8.3.1 w wysokości 16 396,00 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane w dniu 27 grudnia 2011r. na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego.

W dniu 14 maja 2012r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, do pakietu 8.2.1 międzyplon ozimy do powierzchni 42,51 ha oraz do pakietu 8.3.1 międzyplon ścierniskowy do powierzchni 48,72 ha.

Decyzją z 18 lutego 2013r. Kierownik ARiMR przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 35 301,00 zł, w tym do pakietu 8.2.1 w wysokości 35 301,00 zł, do pakietu 8.3.1 w wysokości 19 488,00 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane w dniu 28 marca 2013 r. na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego.

W dniu 30 kwietnia 2013r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 roku, do pakietu 8.2.1 międzyplon ozimy do powierzchni 40,99 ha oraz do pakietu 8.3.1 międzyplon ścierniskowy do powierzchni 40,89 ha.

Decyzją z dnia 23 października 2013r. Kierownik ARiMR przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 26 771,04 zł, w tym do pakietu 8.2.1 w wysokości 13 722,64 zł, do pakietu 8.3.1 w wysokości 12 998,40 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane w dniu 28 marca 2013 r. na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego.

Zawiadomieniem dnia 7 maja 2014r. Kierownik ARiMR wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości wynikających z art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L.2011.25.8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. Kierownik ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, w łącznej wysokości 14 431,88 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi, decyzją z dnia 3 listopada 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał, że zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielony jest okolicznością którą Skarżąca nie kwestionuje, przyznając w odwołaniu, że częściowa likwidacja trwałych użytków zielonych podyktowana była ich renowacją.

W ocenie organu Skarżąca likwidując uprawę, która występowała w jej gospodarstwie określoną w planie rolnośrodowiskowym jako trwałe użytki zielone, naruszyła reguły i wymogi, jakim poddała się w ramach realizacji 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego, stosownie do brzmienia § 2 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 33 poz. 262 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r.),

Podkreślił, iż rolnik nie może modyfikować podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są sprecyzowane w § 5 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Natomiast z treści powyższego przepisu nie wynika możliwość zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych.

Przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. wprowadza sankcje związane z nieprzestrzeganiem przez rolnika obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, w postaci zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Bezspornym jest natomiast, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych, co spowodowało pomniejszenie o 20% przysługującej Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, zgodnie z brzmieniem § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r.). Pomniejszenie płatności nastąpiło na podstawie decyzji Kierownika ARiMR z dnia 23 października 2013r., od której Skarżąca nie złożyła odwołania. Decyzja stała się ostateczna z dniem 8 listopada 2013r.

Wskazał również, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi % wartości, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności.

Uznał, iż w myśl powyższego przepisu w przypadku niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, kwota do zwrotu winna stanowić 20% przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej w latach poprzednich (2011 i 2012), ponieważ poprzedzały rok 2013, w którym stwierdzono nieprawidłowość.

Organ jednocześnie podkreślił, że w nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ze względu na nieprzekroczenie kwoty 100 euro.

Nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Płatności rolnośrodowiskowe przekazane na rachunek bankowy Skarżącej nie wynikały bowiem z pomyłki ARiMR. Kierownik ARiMR nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że Skarżąca zamierza zlikwidować trwały użytek zielony.

W opinii Dyrektora ARiMR nie znajdują również zastosowania przepisy wyznaczające okres przedawnienia roszczeń, o zwrot nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Stwierdził, że wynikający z przepisu art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L.1995.312.1), trzyletni okres przedawnienia nie upłynął, ponieważ wypłata nienależnie pobranych płatności rolno środowiskowych za rok 2011 nastąpiła w dniu 27 grudnia 2011 r., a za rok 2012 w dniu 28 marca 2013r. Płatność rolnośrodowiskowa jest objęta Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013, co w oznacza, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, czyli w tym przypadku zgodnie z deklaracją zamykającą program wysłaną do Komisji Europejskiej nie wcześniej niż od dnia 15 marca 2016 r.

Organ stwierdził również, że zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych nie było spowodowane wystąpieniem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, ale było wynikiem świadomego działania Skarżącej. W związku z powyższym dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było podstaw do zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności zgodnie z brzmieniem art. 47 ust. Rozporządzenia Komisji Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L.368.2006.15), oraz § 45 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR z dnia 10 lipca 2014r.

Wskazał, iż do rozpoznania sprawy miały zastosowanie przepisy rozporządzenia UE nr 65/2011, zgodnie z art. 43 rozporządzenia Delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181.48),

Zdaniem Sądu, rozporządzenie nr. 65/2011, skierowane jest do Państw członkowskich i wprowadza jedynie ogólne zasady kontroli.

Odzyskiwanie nienależnych płatności reguluje art. 5 tego rozporządzenia. Wypływa z niego zasada zwrotu nienależnie pobranej płatności przez beneficjenta (rolnika).

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono określonych w art. 18 ust. 1 pkt a i b obowiązków i kryteriów. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis art. 18 ust. 2 stanowi, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Sądu, na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię.

Natomiast przepisami krajowym regulujących kwestie związane z odzyskiwaniem pobranych należności są przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r które znajdują zastosowanie zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie, na podstawie § 46 tego rozporządzenia.

Przepisy tego rozporządzenia, jak też rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje dotyczące zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te mają zastosowanie na podstawie różnych przesłanek i w zależności od ziszczenia się okoliczności faktycznych, wskazanych w przepisach.

Zdaniem Sądu I instancji jako, że przedmiotem sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji winny rozważać tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, określonej w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r

Organy natomiast nie ustalały kwoty nienależnie pobranej płatności w oparciu o ww. przepis, a w oparciu o § 38 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. dotyczącego zmniejszeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Przyczyną zastosowania sankcji w wysokości 20%, o której mowa § 38 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r, były ustalenia organów dotyczące zmniejszenia w 2013r. o 2,94 ha powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie rolnym Skarżącej, za którą otrzymała w 2011 i 2012 r. płatność w ramach programu rolnośrodowiskowego.

W ocenie Sądu I instancji, w § 38 ust. 6 ustawodawca przewidział sankcję administracyjną, skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych.

Zdaniem Sądu, organ zastosował nieuprawnioną, rozszerzającą wykładnię § 38 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r uznając, że w myśl art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych kwota do zwrotu winna stanowić 20% przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej w latach poprzednich, w omawianym przypadku za rok 2011 i 2012, ponieważ poprzedzały rok 2013, w którym stwierdzono nieprawidłowość.

Niewątpliwie bowiem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową, także za lata wcześniejsze. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, zdanie ostatnie organy nieprawidłowo zażądały zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012 w trybie art. 38 ust. 6 rozporządzenia, który przewiduje przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej jedynie w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Zasadna zatem była więc decyzja wydana w oparciu o § 38 ust. 6 , dotycząca zmniejszenia płatności na rok 2013.

Zdaniem Sądu, ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, nie przesądza o analogicznym stosowaniu przepisów dotyczących wysokości sankcji z tytułu zmniejszeń do kwestii ustalania wysokości zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Nie można bowiem intepretować tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia nr 65/2011.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor ARiMR wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.):

1 naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, w sytuacji nawet gdyby organy zastosowały błędny przepis to i tak stwierdzone przez sąd naruszenie prawa materialnego, nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem już z treści uzasadnienia wynika, że w przypadku niezachowania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo płatność podlega zwróceniu za lata poprzednie. Tym samym treść rozstrzygnięcia odpowiada prawu i istnieje obowiązek zwrotu płatności za lata poprzednie, wobec czego skarga winna zostać oddalona,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

1. naruszenie art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że przepis ten w związku z § 38 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. nie przewiduje możliwości odzyskania kwoty nienależnie pobranych płatności za poprzednie lata (tj. 2011 i 2012 rok), w przypadku niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, gdy w trzecim roku realizacji programu została nałożona sankcja w wysokości 20 % przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r, w sytuacji gdy art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 stanowi samodzielną podstawę odzyskania płatności za lata poprzednie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Komisji nr 65/2011 tj. spełnienia wymogów lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt, oraz

2. art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011 jest skierowany do Państwa Członkowskiego i należy go interpretować łącznie z art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia w zakresie w jakim Sąd uznał, że jedynie w przepisach krajowych mogą zostać określone przesłanki zwrotu przyznanej płatności w przypadku niespełnienia przez producenta rolnego wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013r., załączniku nr 2 do tego rozporządzenia, w sytuacji gdy właśnie art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr. 65/2011 nakazuje zwrot płatności za lata ubiegłe w razie stwierdzenia niespełnienia tych wymogów i kryteriów, przy czym przepis ten w tym zakresie nie jest skierowany do Państwa Członkowskiego tylko stanowi o tym, że jeśli wystąpi niespełnienie wymogów lub kryteriów określonych w przepisach krajowych to w tej części należy odzyskać płatność równą zastosowanemu zmniejszeniu w roku stwierdzenia nieprawidłowości również za lata poprzednie,

3. naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowił jedną z podstaw zwrotu pomocy przyznanej za lata poprzedzające stwierdzenie nieprawidłowości polegającej na niezachowaniu w gospodarstwie trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej i występujących w gospodarstwie rolnika, w sytuacji gdy podstawą zwrotu jest art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011, a przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. określa jedynie wysokość sankcji nałożonej w roku stwierdzenia nieprawidłowości, która stanowi zmniejszenie i jako taka powinna zostać odzyskana za lata ubiegłe na podstawie art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji UE 65/2011,

4. § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji, gdy ten przepis nie odnosi się do zwrotu płatności za poprzednie lata w przypadku niespełnienia poszczególnych wymogów danego pakietu i wariantu, lecz dotyczy niespełnienia warunków przyznania płatności określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r, jak również sytuacji niespełnienia żadnego z wymogów danego pakietu i wariantu, zaś w przypadku naruszenia któregoś z wymogów w danym roku zastosowanie ma, w odniesieniu do tego roku, zmniejszenie wynikające z § 38 rozporządzenia i załącznika nr 7 do tego rozporządzenia, natomiast w przypadku lat poprzednich do zmniejszeń zastosowanie ma art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Istota zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, określonych w skardze kasacyjnej, sprowadza się w zasadzie do prawidłowego określenia podstawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych Skarżącej za lata 2011-2012 i w związku z tym wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011, § 38 ust. 6 i § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r.. Wobec tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadnym jest ich łączne rozpoznanie.

Zaznaczyć należy, iż postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012. Zostało ono wszczęte przez Kierownika ARiMR na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2013 Skarżąca, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zachowała trwałych użytków zielonych.

Postępowanie powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji. I Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 nr 98 poz. 634 ze zm.).

Postępowanie, określone w art. 29 ust. 1 w/w ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Nienależne pobranie środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, ma miejsce wówczas, m.in. w sytuacji pomoc zostaje przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

W sprawie jak wskazał zasadnie Sąd I instancji, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Nie miał natomiast zastosowania przepis § 46 tego aktu, który odsyła do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.).

Przepis § 46 tego rozporządzenia przewiduje zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia jedynie do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 7 maja 2014r., a więc w okresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm.). Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. W przypadku przedmiotowej sprawy Pakietu 8. Ochrona wód i gleb.

Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe Skarżąca zobowiązana była do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonym w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W trakcie kontroli wniosku o przyznanie pomocy na rok 2013 stwierdzono jednak nieprawidłowość, polegającą na zmniejszeniu powierzchni trwałych użytków zielonych w trakcie trwania 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Podkreślić należy natomiast, że wywiązanie się przez Skarżącą obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Podkreślić należy jednak, że powyższe regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych.

Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.Dz.U. 2013 poz. 173 ze zm.). W art. 1 pkt 2 w.w ustawy wyraźnie stanowi się, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r, które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r., przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013 r.

Zgodnie z § 38 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni:

1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu, lub

2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany przepis stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono.

Podkreślić należy, że samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia nie może być przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, z uwagi na to, iż stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r, który to przepis, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji nie został poddany analizie.

Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego.

W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Natomiast sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. stosowana jest jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie Skarżącej wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, a więc, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot za lata 2011-1012, podlegać powinna analizie w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r, co zasadnie zarzucił Sąd I instancji.

Nieskuteczność przedstawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego w konsekwencji czynią bezzasadnym zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który postrzegać należy jako pochodny wobec wcześniejszych zarzutów. Skoro bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w konsekwencji za bezskuteczny uznać należy zarzut naruszenia ww. przepisów, które stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Nie sposób również, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, twierdzić, iż nawet gdyby przyjąć, że organy zastosowały błędny przepis to i tak stwierdzone naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wobec nie zachowania wymogów w postaci występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, płatności będą podlegać zwrotowi za lata poprzednie, jednak do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia według jakich zasad zwrot ten ma nastąpić, co determinuje ustalenie kwoty płatności do zwrotu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.