Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 704/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2, art. 40, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 70a ust. 2a
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania form doskonalenia nauczycieli oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, znak: [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli w szkołach prowadzonych przez Gminę J., ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie pobieranych przez szkoły wyższe i zakłady kształcenia nauczycieli oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, j.t.) przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Rada Gminy J. w dniu [...] maja 2013 r. podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli w szkołach prowadzonych przez Gminę J., ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie pobieranych przez szkoły wyższe i zakłady kształcenia nauczycieli oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. W treści § 1 przedmiotowej uchwały wskazano podział środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, w § 2 ustalono formy i specjalności kształcenia przy przyznawaniu dofinansowania opłat dla nauczycieli, w § 3 określono maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez szkoły wyższe i zakłady kształcenia nauczycieli w 2013 r., zaś w § 4 określono koszty i opłaty mogące być przedmiotem dofinansowania.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda P. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, które zakończyło się wydaniem w dniu [...] czerwca 2013 r. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

W uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia organ nadzorczy wskazał, że przyjęte przez Radę Gminy J. rozwiązania stanowią przekroczenie granic delegacji ustawowej zawartej w art. 70a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.), a także nie znajdują umocowania w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. Nr 46, poz. 430). Organ zauważył, że art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela formułują właściwość Rady Gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego. Organ nadzorczy wskazał na brak upoważnienia ustawowego do uregulowania przez Radę podziału środków będących przedmiotem zapisów ww. przepisów. Organ zakwestionował legalność § 4 uchwały jako podjętego bez wyraźnego umocowania prawnego, a także § 2 pkt 1 lit. b) uchwały podjętego z przekroczeniem delegacji z § 7 ww. rozporządzenia.

Według Wojewody, uchwała narusza także art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1174 ze zm., dalej: u.o.a.n.), albowiem według § 6 uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą od 1 stycznia 2013 r. Tym samym przewidziano wejście w życie niniejszej uchwały bez publicznego ogłoszenia, co wedle Wojewody stanowi naruszenie powyżej powołanych przepisów. Ponadto w ocenie organu, uchwała wykazuje cechy aktu normatywnego pozwalające uznać ją za akt prawa miejscowego, albowiem zawarte w niej postanowienia cechują się generalnością i abstrakcyjnością, a przewidziana w niej norma nakłada na gminę obowiązek i stwarza uprawnienie po stronie nauczycieli.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Gmina J., zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 u.o.a.n. poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest obowiązkowe;

- art. 70a ust. 2a ustawy Karta Nauczyciela oraz § 6 ust. 2 i § 7 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. poprzez przyjęcie, iż w przepisach prawa brak jest delegacji do stanowienia przez radę gminy zapisów § 1 i § 2 pkt 1 lit. b) przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że materia stanowiąca przedmiot regulacji uchwały, jako określona w § 6 ust. 2 i § 7 przedmiotowego rozporządzenia, dyskwalifikuje ją jako akt prawa miejscowego, albowiem delegacją do wydania aktu prawa miejscowego jest jedynie upoważnienie zawarte w akcie rangi ustawy. Ponadto zdaniem skarżącej, stanowisko organu nadzorczego w zakresie naruszenia art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela jest błędne, gdyż podział środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli dopuszcza art. 70a ust. 2 Karty Nauczyciela, obligujący do uprzedniego uzyskania opinii związków zawodowych zrzeszających nauczycieli, którą to opinię Gmina uzyskała (k. 9). Abstrahując od powyższego, według skarżącej, podstawę prawną § 1 uchwały stanowi § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, co jednocześnie wpływa na legalność § 4 przedmiotowej uchwały. Do skargi załączono uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (k. [...]).

W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując dodatkowo, że obowiązek współdziałania związków zawodowych ograniczony jest do opiniowania jedynie aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczących nieokreślonej grupy osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uregulowania zawartego w art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Na samym początku wskazania wymaga, że zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, j.t., dalej: u.s.g.), o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2013 r. została przekazana Wojewodzie P. w dniu [...] maja 2013 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] czerwca 2013 r.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to oczywiście każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 u.s.g. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

W oparciu o przytoczone powyżej zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy podzielić stanowisko Wojewody P. wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] czerwca 2013 r., że rozwiązania przyjęte w uchwale stanowią przekroczenie granic delegacji ustawowej i nie znajdują umocowania prawnego w obowiązujących aktach prawnych.

Uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2013 r., co wprost z niej wynika, wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 ust. 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 430, dalej: rozporządzenie). Art. 18 ust. 1 u.s.g. przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania stanowiąc, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 18 ust. 2 u.s.g. zawiera katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień gminy. Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych, co oznacza, że organy tego samorządu uprawnione są jedynie do działań, które są wyraźnie przewidziane przez prawo. Podkreślenia bowiem wymaga, że samorząd terytorialny nie został wyposażony w możliwość kreowania żadnych kategorii zadań publicznych o charakterze lokalnym poza tymi, które zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu zadań (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 693/07).

Organ nadzorczy zarzucił przedmiotowej uchwale przekroczenie granic delegacji ustawowej zawartej w art. 70a w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674) oraz, że postanowienia uchwały nie znajdują umocowania prawnego w innych aktach prawnych, tj. cyt. rozporządzenia z 29 marca 2002 r.

W ocenie Sądu, zarzut ten jest zasadny. Z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela wynika, że w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego - w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy J. dokonała procentowego podziału środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli wyodrębnionych w budżecie gminy. Umocowanie do takiego działania Rada upatruje w art. 70a ust. 2a Karty Nauczyciela oraz § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, stanowisko Rady jest nieuzasadnione. Podkreślenia wymaga, że niewątpliwie Gmina J. jako organ prowadzący szkołę jest z mocy art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela uprawniona i zobowiązana do wyodrębnienia w swoim budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego. Przedmiotowa uchwała nie dotyczy jednak wyodrębnienia tych środków w budżecie (z akt sprawy pośrednio wynika, że wyodrębnienie to w budżecie nastąpiło wcześniej), tylko ich podziału w ujęciu procentowym. Skarżąca zresztą sama wskazuje, że nie działała w oparciu o art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, tylko na mocy art. 70a ust. 2a tej ustawy. Zauważenia jednak wymaga, że art. 70a ust. 2a Karty Nauczyciela dotyczący podziału środków, o których mowa w ust. 1, nie jest adresowany do organu prowadzącego, tylko do dyrektorów szkół. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), dyrektor szkoły lub placówki w szczególności dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki. Jak trafnie podniesiono w cytowanym już wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 693/07, wolą ustawodawcy, określoną w art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, było powierzenie radzie gminy dysponowania środkami przeznaczonymi na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i organizację doradztwa metodycznego, które musi przewidzieć w swoim budżecie. Umieszczenie zatem w planach finansowych szkół środków pieniężnych na ten cel, którymi zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty dysponuje dyrektor, jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Stwarza to nieprzewidzianą przepisami prawa sytuację, iż zamiast jednego funduszu na poziomie organu prowadzącego szkoły, powstanie wiele funduszy, którymi dysponować będą dyrektorzy. W podobnym duchu wypowiedział się także Wojewoda Łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 maja 2009 r., Pro-0911/178/09 (Dz. Urz. Łódz. Nr 127, poz. 1270), który zauważył, że art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela formułuje właściwość rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego i brak jest upoważnienia ustawowego do uregulowania przez radę w uchwale kwestii podziału tych środków.

Podstawy do procentowego podziału tych środków nie stanowi także § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2, biorąc pod uwagę wnioski dyrektorów szkół i placówek przygotowane z uwzględnieniem planu, o którym mowa w ust. 1, złożone do dnia 30 listopada danego roku. W przepisie tym jednoznacznie wskazano, co jest przedmiotem takiego planu (§ 2 rozporządzenia), nigdzie jednak nie ma tam mowy o podziale tych środków, a już tym bardziej o procentowym ich podziale. Powyższe stanowi zatem o działaniu organu prowadzącego z przekroczeniem kompetencji ustawowej.

Ma także rację organ nadzorczy w zakresie ustalenia, że Rada Gminy J. uchwalając § 2 pkt 1 lit. b) uchwały naruszyła § 7 cyt. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek, ustala corocznie maksymalną kwotę dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1, oraz specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. We wskazanym już § 2 pkt 1 lit. b) uchwały, w sformułowaniu: "inne, jeżeli dyrektor uzna ich celowość i przydatność dla potrzeb szkoły", Rada nie określiła bowiem specjalności, do czego była zobowiązana, tylko kwestie tę pozostawiła do uznania dyrektora szkoły. Sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut, że organ nadzorczy nie uwzględnił § 5 pkt 2 rozporządzenia nie zasługuje na uwzględnienie. Ze wskazanego przepisu (§ 5) wynika bowiem wprost, że środki, o których mowa w art. 70a ust. 1, 3 i 4 ustawy, są przeznaczane na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem:

- kwalifikacji nauczycieli oraz zgłaszanych przez nauczycieli potrzeb w zakresie ich

uzupełnienia i podnoszenia,

- oceny przydatności form doskonalenia zawodowego w pracy nauczycieli,

- zadań związanych z realizacją polityki oświatowej państwa.

Kwestie powyższe winne być zatem uwzględnione w opracowanym przez dyrektora szkoły wieloletnim planie doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), który to plan jest brany pod uwagę przez organ prowadzący szkołę przy opracowaniu planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Przedstawiona powyżej kolejność działań dyrektorów szkół i organu prowadzącego te szkoły nie daje jednak temu organowi uprawnienia do pozostawienia dyrektorom do ich wyłącznej gestii decydowania, jak to zrobiono w tym przypadku, o wyborze specjalności. Ma więc rację Wojewoda P. gdy twierdzi, że § 7 cyt. rozporządzenia nie daje skarżącej prawa do stanowienia aktów regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę. Sformułowanie zatem przyjęte w § 2 pkt 1 lit. b) uchwały stanowi przekroczenie przyznanej radzie gminy kompetencji.

Skarżąca wskazuje, zgodnie zresztą ze stanowiskiem organu nadzorczego, że § 4 uchwały jest nierozerwalnie związany z jej § 1. Sąd podziela oba stanowiska w tym zakresie, przyznając dalej rację organowi nadzorczemu, że skoro § 1 uchwały został uchwalony z przekroczeniem kompetencji, skutek ten dotyczy także § 4 uchwały.

W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut podniesiony w skardze odnośnie naruszenia przez organ nadzorczy art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) poprzez przyjęcie, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego jej ogłoszenie winno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 przewiduje, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (art. 40 ust. 2) i porządkowym (40 ust. 3). Ustawa ta nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmują jednolite stanowisko odnośnie cech aktów prawa miejscowego. Wskazuje się, że aby taki akt stanowił przepis gminny obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił, musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 i z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06).

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę należy podzielić stanowisko organu nadzorczego, że adresatem przedmiotowej uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony w przedmiotowej szkole aktualnie i w całym okresie obowiązywania tej uchwały. Świadczy to o generalnym charakterze uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, możliwość taka – w odniesieniu do przedmiotowej uchwały - nie powinna budzić wątpliwości.

Trafnie też Wojewoda P. zauważa, powołując się na wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05, OSS 2/206, poz. 44, Wspólnota z dnia 20 grudnia 2012 r., że wymóg konsultacji rady gminy z organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał o charakterze generalnym. Wprawdzie w stanie faktycznym niniejszej sprawy Rada Gminy J. obowiązek konsultacji wywodzi z art. 70a ust. 2a Karta Nauczyciela, co jest w ocenie Sadu niezasadne, to jednak konsultacje takie były wymagane ze względu na treść tej uchwały. Uchwała ta bowiem nakłada na Gminę J. obowiązki, z jej budżetu pochodzi przyznane dofinansowanie i stwarza ona uprawnienia po stronie nauczycieli. Wykazuje ona zatem cechy aktu normatywnego, pozwalające uznać ją za akt prawa miejscowego.

Skoro więc przedmiotową uchwałę można zakwalifikować jako akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, winna ona być ogłoszona w dzienniku urzędowym. Akty takie, zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba ze dany akt normatywny określi termin dłuższy. Kierując się powyższymi regulacjami dojść należy do przekonania, że § 6 uchwały w brzmieniu: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od 1 stycznia 2013 r." narusza w sposób istotny powyższe przepisy.

Ze względów jak wyżej należy stwierdzić, że uchwalona przez Radę Gminy J. uchwała z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], jako sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.g.n., jest nieważna, a zatem organ nadzorczy był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, postępowanie przed organem nadzorczym zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.