Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 204/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 621/09 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 621/09 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że powołaną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 16 i art. 19 pkt 10 w związku z art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust 1, 4 - 6, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7, art. 112 ust. 5, art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) ustalił miesięczną opłatę za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej w następujący sposób: R. R. w wysokości 70 % dochodu netto - w okresie od dnia 26 marca 2008 r. (od dnia przyjęcia do placówki) do dnia 30 kwietnia 2008 r. w wysokości 826,74 zł i w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do zmiany sytuacji dochodowej w wysokości 878,52 zł; Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca; obligatoryjnie zwolnił z ponoszenia opłaty żonę M. R.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. orzekł o skierowaniu i umieszczeniu oraz ustaleniu opłaty za pobyt R. R. w Centrum Rehabilitacyjno - Opiekuńczym DPS w Ł.. Obecnie wydanie decyzji jest związane ze zmianą dochodu strony oraz z koniecznością ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej osób zobowiązanych do alimentacji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W myśl definicji zawartej w art. 6 pkt 15 średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej oznacza kwotę rocznych wydatków na działalność domu wynikającą z utrzymania mieszkańców z roku poprzedniego, bez wydatków inwestycyjnych, powiększoną o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej na rok kalendarzowy, podzieloną przez liczbę miejsc w domu i przez dwanaście. Na tej podstawie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w powiatowym domu pomocy społecznej ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 60 ust 2 pkt 2 ustawy). W związku z wejściem w życie w dniu 1 kwietnia 2007 r. ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno - Opiekuńczym DPS w Ł. przy ul. P., wynosi 1.972,00 zł.

W myśl art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: mieszkaniec domu w wysokości nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, małżonek, zstępni przed wstępnymi osoby umieszczanej, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca i osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że Ryszard Robacha otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 1.255,03 zł (netto). Natomiast 70% jego dochodu netto wynosi 878,52 zł i stanowi wnoszoną przez niego opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 w dalszej kolejności opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% tego kryterium, natomiast w przypadku osoby w rodzinie - jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej (art. 103 ust. 2 niniejszej ustawy). Osoby zobowiązane wnoszą ustaloną w umowie opłatę na rachunek bankowy właściwego domu pomocy społecznej.

Z zebranej dokumentacji i z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u żony M. R. jako osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności wynika, że zobowiązana uzyskuje dochód, który po przeliczeniu jest niższy niż 250% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 61 ust 2 pkt 2a wyliczonego zgodnie z art. 8. Tym samym brak jest podstaw do naliczenia od zobowiązanej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Natomiast z zebranej dokumentacji i wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u córki (zstępnej) J. G. - kolejnej osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności wynika, że dochód po przeliczeniu na osobę w jej rodzinie jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2b wyliczonego zgodnie z art. 8. W związku z tym, zdaniem organu I instancji, J. G. winna być zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej w wysokości 1.093,48 zł miesięcznie od dnia 26 marca 2008 r. Ustawa o pomocy społecznej dopuszcza jednakże możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę na jej wniosek, w przypadku gdy występują uzasadnione okoliczności w szczególności długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (art. 64 pkt 2), bądź gdy małżonkowie, zstępni, bądź wstępni utrzymują się z jednego wynagrodzenia (art. 64 pkt 3). Na podstawie zgromadzonego materiału ustalono, że z uwagi na stan zdrowia syna zobowiązanej, wysokie koszty utrzymania oraz wsparcie finansowe studiującej córki, spełnione są przesłanki z art. 64 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego otwarty katalog zdarzeń uzasadniających możliwość zwolnienia na wniosek osoby zainteresowanej częściowo lub całkowicie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe okoliczności oraz złożony wniosek postanowiono częściowo zwolnić J. G. z ponoszenia opłaty za pobyt R. w domu pomocy społecznej do kwoty 546,74 zł miesięcznie. Pomimo częściowego zwolnienia z opłat za pobyt ojca w DPS, zobowiązana złożyła pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na podpisanie przedmiotowej umowy.

Pozostałą część opłaty, stanowiącą różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca i osoby zobowiązane do alimentacji, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 3 gmina ta wnosi także zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku niewywiązywania się mieszkańca oraz osób zobowiązanych do alimentacji z obowiązku wnoszenia opłaty. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Stosownie do art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ ustalił, że w przypadku R. R., w okresie od dnia 26 marca do dnia 30 kwietnia 2008 r. Miasto Ł. zastępczo wniesie opłatę za osobę zobowiązaną, która łącznie z opłatą Miasta Ł. wynosi 1.145,26 zł miesięcznie, a od dnia 1 maja 2008 r. - 1.093,48 zł.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. J.G. wniosła o jej uchylenie w części rozstrzygającej o obowiązku ponoszenia przez nią wskazanej opłaty i orzeczenie o zwolnieniu jej w całości z tej opłaty. J. G. podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się rozstrzygnięcie złożonego przez nią wniosku o zwolnienie jej w całości od ponoszenia opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej, choć wcześniej nie otrzymała żadnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji niedostatecznie rozważył i nie uwzględnił jej szczególnie trudnej sytuacji. Wyjaśniła, że utrzymanie rodziny spoczywa na jej mężu, który ponosi wszelkie koszty spłaty zaciągniętych zobowiązań. Koszty te wynoszą 11.000,00 zł miesięcznie. Syn skarżącej jest dzieckiem chorym i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Córka zaś kontynuuje naukę i również wymaga dalszego utrzymania. W związku z ponoszonymi kosztami rodzinie jej liczącej 4 osoby pozostaje faktycznie niewielka kwota, która nie przekracza kryterium określonego w art. 64 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do wnoszenia opłat oprócz, mieszkańca DPS zobowiązani są: żona M. R., z tym że brak jest podstaw do naliczenia od niej odpłatności za pobyt jej męża w domu pomocy społecznej. Drugą osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności jest córka R. R. – J. G.. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego u J. G. ustalono, że dochód na osobę w rodzinie, określony w art. 61 ust. 1 pkt 2b i wyliczony zgodnie z art. 8 przesądza, że J. G. winna być zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 1.093,48 zł. Mając jednak na uwadze art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji uznał, że stan zdrowia syna zobowiązanej, wysokie koszty utrzymania oraz wsparcie finansowe studiującej córki uzasadniają zwolnienie J. G. z obowiązku ponoszenia opłaty częściowo do kwoty 546,74 zł. Pomimo częściowego zwolnienia z opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej, J. G. złożyła pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na podpisanie umowy w przedmiocie opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, że w tej sytuacji stanowisko organu pierwszej instancji jest uzasadnione, podkreślając równocześnie, że część opłaty za osobę zobowiązaną musi wnosić zastępczo Miasto Ł., co stanowi dodatkowe obciążenie dla budżetu gminy.

J. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. w części rozstrzygającej o obowiązku ponoszenia przez nią opłaty za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności faktycznych, brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto niedokonanie przez organ drugiej instancji kontroli sformułowania osnowy decyzji organu pierwszej instancji, która powoduje, że trzeba domyślać się jej treści.

J. G. podniosła, że jedynie częściowe zwolnienie jej od opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej wynika z zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i wszechstronnej oceny wszystkich dowodów. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika jedynie, że wzięto pod uwagę fakt złego stanu zdrowia syna skarżącej, okoliczność wysokich kosztów utrzymania oraz konieczność ponoszenia wydatków na wsparcie studiującej córki. Organ pierwszej instancji nie wskazał przy tym dokładnie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia (przedstawionego w uzasadnieniu decyzji), a poza tym nie zostały ustalone bądź w sposób prawidłowy ocenione przez organy obu instancji wszystkie okoliczności, na które skarżąca wskazywała w toku postępowania. Organy nie wyjaśniły, co miały na myśli pod pojęciem "wysokich kosztów utrzymania", a zwłaszcza, czy chodziło o fakt, że jedynie mąż utrzymuje całą rodzinę z dochodów z działalności gospodarczej i że ta działalność generuje wysokie koszty uzyskania przychodów. Organy nie przedstawiły też żadnej kalkulacji, w oparciu o którą ustaliły, że dochody rodziny skarżącej przekraczają 250%, co byłoby szczególnie uzasadnione z uwagi na jej sytuację (fakt wyłącznego utrzymania przez męża i ponoszenie przez niego znacznych kosztów działalności). Uzasadnienia obu decyzji wskazują nadto, iż nie wzięto pod uwagę i nie oceniono okoliczności, że to jedynie mąż utrzymuje skarżącą i dwójkę dzieci, co miałoby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro odrębny ustęp 3 przepisu art. 64 powołanej ustawy przewiduje osobną podstawę do zwolnienia z opłat zobowiązanego w takiej sytuacji. Nieuwzględnienie tej okoliczności zdaje się potwierdzać decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która jako jedną ze swoich podstaw prawnych wskazuje wyłącznie art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jako odnoszący się do kwestii zwolnienia od opłat. Organ drugiej instancji w ogóle pozostawił poza zakresem swojej uwagi i oceny załączone do odwołania umowy kredytowe i fakturę wskazujące na znaczące zobowiązania finansowe działalności gospodarczej męża skarżącej, a także oświadczenia przez nią składane w tym przedmiocie.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja w swojej osnowie w ogóle nie zawiera rozstrzygnięcia jej wniosku o zwolnienie w całości od opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Co więcej, w części stanowiącej powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięć, brak jest art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2008 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej podkreślając, że przepisy te wymieniają enumeratywnie podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a także określają kolejność zobowiązanych do jej uiszczania. Sąd wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z treści tego ostatniego przepisu, zdaniem Sądu, wynika, że obowiązku ponoszenia przez ww. osoby opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie. Potwierdza to również treść powołanego art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto z treści tego ostatniego przepisu wynika, że obowiązki małżonka oraz krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Tym samym dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności. Wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego u osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Sąd zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w okolicznościach przykładowo wymienionych w tym przepisie. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy, a orzeczenie o zwolnieniu z odpłatności zależne jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Tego rodzaju decyzję organ administracji winien także uzasadnić w sposób pozwalający poznać tok rozumowania oraz kryteria podjęcia danej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, chociaż w osnowie decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano skarżącej J. G. jako osoby zobowiązanej do zwrotu na rzecz gminy poniesionych przez nią opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej, to w uzasadnieniu tej decyzji wskazano ją jako osobę, w stosunku do której przysługuje Gminie Ł. prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Jednakże ani z decyzji organu pierwszej instancji, ani z decyzji SKO nie wynika, jaki jest zakres jej odpowiedzialności względem Gminy Miasto Ł. z tego tytułu, a więc do zwrotu jakich kwot jest zobowiązana. Z uzasadnień rozstrzygnięć organów administracji obu instancji nie wynika także, na jakiej podstawie ustalono, że dochód na osobę w rodzinie J. G. jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podano, że z uwagi na stan zdrowia syna skarżącej, wysokie koszty utrzymania oraz wsparcie finansowe studiującej córki - jednakże bez bliższego sprecyzowania tych okoliczności i ich pogłębionej analizy - uznano za uzasadniony wniosek o zwolnienie z opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej i zwolniono ją z tego obowiązku częściowo do kwoty 546,74 zł miesięcznie. Zawartego w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącej z opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej również nie sposób zaakceptować. Analiza uzasadnienia decyzji nie pozwala na stwierdzenie, jakimi kryteriami kierował się organ zwalniając skarżącą z tych opłat do tej właśnie kwoty, ani dlaczego nie uwzględnił jej wniosku w całości. Poza tym w ten oto sposób organ administracji wypowiedział się merytorycznie w motywach decyzji o czymś, co nie zostało rozstrzygnięte w jej sentencji. Wskazane wady świadczą o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czynią wydane w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia dowolnymi i uniemożliwiają ustosunkowanie się do zarzutów skargi kwestionujących dokonaną przez organy administracji ocenę sytuacji rodzinnej skarżącej w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o zwolnienie z opłat. Ponadto nie do przyjęcia jest sytuacja, w której uzasadnienie decyzji zawiera - tak jak w rozpatrywanej sprawie - wypowiedź merytoryczną o czymś, co nie zostało rozstrzygnięte w jej sentencji. Takie określenie obowiązku skarżącej nie daje możliwości prowadzenia w stosunku do niej egzekucji, gdyż nie może stanowić podstawy prawnej nałożonego obowiązku.

Sąd podkreślił, że decyzja administracyjna jest aktem organu administracji składającym się z osnowy i uzasadnienia, które stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Dla strony, a także sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, zarówno osnowa decyzji, jak i jej uzasadnienie są jednakowo ważne. Przy czym zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Powinno ono zatem zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów i ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle mających w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Brak prawidłowego uzasadnienia, a zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia, bowiem w przypadku jej zaskarżenia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd zalecił wyeliminować ww. błędy, poczynić ustalenia co do okoliczności faktycznych oraz wskazać podstawę tych ustaleń, a następnie dokonać ich subsumcji pod właściwe normy prawa materialnego, zaś wydane w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie uzasadnić w sposób właściwy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł., reprezentowane przez adwokata.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej powoływanej: "P.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny błędnie uchylił decyzje zgodne z prawem, pomijając fakt, że nakładała ona jedynie obowiązki związane z ustaleniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na osoby i organy wymienione w jej osnowie,

b) art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię, bowiem obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wynika wprost z ustawy, a nie z decyzji administracyjnej,

c) art. 61 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, bowiem ustalenie wysokości odpłatności za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszonej przez zstępnego ma miejsce w drodze umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej;

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej: "P.p.s.a.", w związku z art. 7 , 9, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3, oraz 138 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem prawidłowo i wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, dokonano jego prawidłowej oceny i wydano decyzję zgodną z obowiązującym prawem, uzasadniono podjęte rozstrzygnięcie oraz pouczono o określonych obowiązkach wynikających wprost z norm prawa i skutkach określonego zachowania,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, wewnętrznie sprzecznej, wywołującej skutek w postaci wadliwych wskazań co do dalszego postępowania organów administracji, jak i brak wykazania, że ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy,

c) art. 152 P.p.s.a. przez brak wskazania w sentencji, bądź w uzasadnieniu, czy decyzja uchylona podlega wykonaniu, czy też nie, a jeżeli tak, to w jakim zakresie,

d) art. 134 P.p.s.a. przez wykroczenie poza przedmiot prowadzonego postępowania, bowiem odrębnym jest wydanie decyzji administracyjnej od zawarcia umowy.

Wskazując na te zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W przekonaniu skarżącego organu, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7 , 9, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 K.p.a., gdy tymczasem decyzja ostateczna przepisy te realizowała. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustalono miesięczną odpłatność za pobyt R. R., określając w osnowie decyzji osoby i organy zobowiązane do ponoszenia tej odpłatności. W uzasadnieniu orzeczenia, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., wskazano fakty uznane przez organ za udowodnione, w tym przypadku określono wysokość odpłatności jaką ponosić ma mieszkaniec domu pomocy społecznej; zwolniono z ponoszenia opłat żonę R. R., z uwagi na niski dochód; ustalono zaś odpłatność Gminy Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca. Przedstawiono również uzasadnienie prawne, wyjaśniając podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Według art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zstępni mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszą opłatę zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ustalenie przedmiotowej opłaty w drodze umowy jest obligatoryjne, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty, a w konsekwencji przedwczesne jest rozpatrywanie kwestii zwolnienia z jej ponoszenia. Niezasadne jest zatem, zdaniem Kolegium, przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi konieczności ustalenia obowiązku J. G. odpłatności za pobyt ojca R. R. w domu pomocy społecznej. Przebieg działań związanych z zawarciem umowy, której podpisania odmówiła J. G., omówiono uzasadniając wysokość opłaty wnoszonej zastępczo przez Gminę Ł..

Zdaniem Kolegium, Sąd pierwszej instancji, mimo że skupia swe rozważania na naruszeniach zasad postępowania, dokonuje w istocie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 2, jak i art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez utożsamienie decyzji o ustaleniu odpłatności R. R. oraz Gminy Miejskiej Ł., w sytuacji braku umowy ze zstępnym na ponoszenie kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej, z ustaleniem odpłatności córki J. G.. Tymczasem decyzja nie mogła rozstrzygać o odpłatności strony skarżącej i nie rozstrzygała o tym, bowiem w miejsce strony skarżącej odpłatności dokonuje Gmina Miejska Ł. Skarżąca J. G., mimo obowiązku ustawowego, na dzień dzisiejszy opłat nie ponosi, bowiem nie zawarła stosownej umowy w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji tę zasadniczą kwestię pomija w swych rozważaniach bezpodstawnie przyjmując, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca rozstrzygają o prawach i obowiązkach strony skarżącej nie zważając, że obowiązki te wynikają wprost z ustawy. Odróżnić przy tym należy zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty od zawarcia stosownej umowy, bowiem zwolnienie w tym przypadku w odniesieniu do strony skarżącej nie może mieć miejsca.

Co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zdaniem Kolegium, zastosowanie tego przepisu ma miejsce wtedy, gdy mogło mieć miejsce, zważywszy uchybienia proceduralne, inne rozstrzygnięcie w sprawie. W tym przypadku inne rozstrzygnięcie nie może mieć miejsca, bowiem zaskarżona decyzja, dotyczy ustalenia odpłatności za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej, określa podmioty zobowiązane do realizacji tej odpłatności, nie może jednak określać wysokości odpłatności przez skarżącą z uwagi na to, że tę odpłatność określa się w umowie cywilnoprawnej. Natomiast w sytuacji, gdy - jak w rozpatrywanym przypadku - osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 odmówią podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo oraz osoba określona do zwrotu należności. Wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem u osoby zobowiązanej do zwrotu należności wywiadu środowiskowego. Jest to jednak postępowanie i decyzja następcza wobec decyzji zaskarżonej przez J. G.

Zdaniem Kolegium, uzasadnienie zaskarżonego wyroku oparte zostało na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w decyzji administracyjnej ustalono wysokość odpłatności skarżącej J. G., za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, obciążając ją tą opłatą.

Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynności nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Niewątpliwie sąd w tym przypadku uwzględnił skargę, jednakże w żaden sposób, ani w sentencji, ani też w uzasadnieniu wyroku nie wypowiedział się, czy decyzja zaskarżona podlega wykonaniu, czy też nie.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę administracyjną o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, niezgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., przedmiotem swoich rozważań uczynił ustalenie odpłatności skarżącej, córki mieszkańca domu pomocy społecznej, która to odpłatność ustalana może być wyłącznie w drodze umowy.

J. G. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych. W niniejszej sprawie jednak istota zagadnienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia dotyczy prawa materialnego, bowiem skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość sądowej kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zarzucając błędną wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rezultatem której była wadliwa ocena prawna zaskarżonej decyzji przez ten Sąd, zarówno pod względem treści rozstrzygnięcia, jak i pod kątem trybu postępowania organów administracji orzekających w sprawie. Błędna wykładnia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej skutkowała - zdaniem skarżącego Kolegium - wadliwym uznaniem, że w zaskarżonej decyzji ustalono wysokość odpłatności skarżącej J. G. za pobyt ojca w domu pomocy społecznej bez stosownego orzeczenia o obciążeniu jej tą opłatą w osnowie decyzji, gdy tymczasem z powołanych przepisów wynika, że odpłatność, do której ponoszenia zobowiązani są małżonek, zstępni oraz wstępni osoby skierowanej, określa się w umowie cywilnoprawnej, o której mowa w art. 103 § 2 ustawy.

Powyższy zarzut jest chybiony już choćby z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wyraził przypisanego mu przez Kolegium poglądu, iż obciążenie małżonka, zstępnych oraz wstępnych opłatą za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz wysokość ich odpłatności, ustala się w decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten wskazał wyraźnie, iż z treści art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że obowiązku ponoszenia przez ww. osoby opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie. Sąd pierwszej instancji za wadę zaskarżonej decyzji uznał natomiast wskazanie J. G. w uzasadnieniu decyzji jako osoby zobowiązanej do zwrotu na rzecz gminy poniesionych przez nią opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej, mimo braku rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w osnowie decyzji.

Z powyższego jednak wynika, że stanowisko Sądu co do tej kwestii zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku cechuje pewna niekonsekwencja. Z jednej strony bowiem Sąd twierdzi, że obowiązek zstępnych w zakresie ponoszenia opłat konkretyzuje się nie w decyzji administracyjnej, ale w umowie zawieranej w trybie przewidzianym w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z drugiej zaś strony Sąd akceptuje ustalenie przez organ administracji w zaskarżonej decyzji opłaty, do ponoszenia której zobowiązana jest J. G., zarzucając jedynie brak wskazania w osnowie decyzji obowiązku zwrotu przez nią opłat poniesionych przez gminę. Sąd wydaje się przy tym nie dostrzegać, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium, nie orzeczono o zwrocie na rzecz Gminy Ł. wniesionych przez Gminę opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej, do ponoszenia których zobowiązana była J. G. (choć jako podstawę prawną decyzji powołano także art. 104 ustawy o pomocy społecznej), ale o ustaleniu miesięcznej opłaty za ten pobyt w okresie od 26 marca 2008 r. do 30 kwietnia 2008 r. oraz od 1 maja 2008 r. na dalszy okres (wskazując m. in. na art. 59 ust. 1 i 2 powołanej ustawy).

Istota niniejszej sprawy tkwi zatem w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących ustalanie opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W szczególności, w kontekście rozpoznawanej sprawy, wymaga rozważenia kwestia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenia zakresu ich zobowiązań. Przy czym analiza tego zagadnienia musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie przepisów, na których oparto zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję, ale również cały kontekst uregulowań prawnych w tym zakresie.

Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54 – 66). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, należy rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (bądź osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej, czy też wyłącznie w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100 – 109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104.

Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, kiedy gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Trzeba jednak mieć na względzie, że decyzja, o której mowa wart. 104 ust. 3, jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega zaś na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej - decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Trzeba również zauważyć, że stosunek prawny nawiązywany pomiędzy małżonkiem mieszkańca domu pomocy społecznej, zstępnymi i wstępnymi, zobligowanymi do ponoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ma charakter kombinowany, po części bowiem ustalany jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1, a po części umową cywilnoprawną zawieraną w trybie art. 103 ust. 2 określającą wysokość opłaty wnoszonej przez ww. osoby.

Wbrew jednak stanowisku Sąd pierwszej instancji jak i skarżącego kasacyjnie Kolegium umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b.

W rozważaniach w tym zakresie nie można pominąć także względów celowościowych. Przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz o jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna przewidziana w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, gdyż - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - wymienione tam osoby mogą się uchylać od zawarcia umowy. Przenosiłoby to automatycznie ciężar ponoszenia odpłatności również i w tej części na gminę, która – niezależnie od przypadającego na nią "własnego" udziału w ponoszeniu odpłatności zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 - dopiero w drodze egzekucji administracyjnej mogłaby dochodzić zwrotu opłat poniesionych zastępczo za małżonka, zstępnych albo wstępnych (a więc osoby z kręgu zobowiązanych do alimentacji), niewywiązujących się z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby im bliskiej w domu pomocy społecznej.

W przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że mimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaprezentował odmienne rozumienie przepisów ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, to jednak rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Zasadnie bowiem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodzić się trzeba z oceną Sądu, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której o obowiązku J. G. ponoszenia opłat za pobyt R. R. w domu pomocy społecznej oraz o częściowym zwolnieniu jej z tych opłat można było przesądzić w uzasadnieniu decyzji, bez rozstrzygnięcia o tych sprawach w osnowie decyzji. W pełni zasadna jest także ocena, że z uzasadnienia podjętych w taki sposób rozstrzygnięć nie wynika, ani na jakiej podstawie organy administracji ustaliły dochód na osobę w rodzinie J. G., ani też że podane przez zainteresowaną okoliczności uzasadniają w częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. Wskazane wady świadczą o tym, że rozstrzygnięcie Kolegium jak i organu pierwszej instancji w tej kwestii uznać należało za dowolne. W pełni uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W tej sytuacji niezasadne okazują się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do prawa materialnego.

Jeśli chodzi natomiast o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy zaznaczyć, że warunkiem skuteczności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykazanie, a co najmniej uprawdopodobnienie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle brzmienia art. 174 pkt 2 jest to element konstytuujący podstawę kasacyjną, co oznacza, że jego brak czyni zarzut podniesiony w ramach tej podstawy bezskutecznym. W tym przypadku odnosi się to do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenia przepisów postępowania. Ani bowiem w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie zawarto nawet wzmianki o wpływie zarzucanych naruszeń na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z tej przyczyny podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie mogły być rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.