Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1855/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Wójt Gminy L. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), po rozpatrzeniu wniosku inwestora H. K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego artykułów do produkcji rolnej o część magazynowo-gospodarczą na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] we wsi L., wraz z przyłączami i instalacjami wodno-kanalizacyjnymi bez instalacji gazowych i elektrycznych wewnętrznych i ich przyłączy.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z wnioskiem S. M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy L.

W uzasadnieniu organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania jest złożone przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

Organ zauważył, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. Stwierdził, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających m.in. regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ wskazał, iż ograniczenia w swobodnym korzystaniu lub zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa, natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Wówczas istnieje bowiem jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Wojewoda zauważył, że S. M. nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Dodał, iż Wójt Gminy L. ustalał krąg stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a., bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wszedł w życie w 2003 r., a w oparciu o obowiązujące w 2002 r. przepisy stwierdził, iż wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie dotyczy interesu prawnego S. M.

Wojewoda wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, zatem obowiązkiem organu było ponowne ustalenie stron w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. Zwrócił uwagę na okoliczność, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na rozbudowę oraz nie wskazał, w jaki sposób budowa ograniczy zagospodarowanie jego nieruchomości. Stwierdził także, iż nieruchomości te oddzielone są działkami nr ewid. [...] i [...]. W ocenie organu, skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nie wykazał posiadania interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisów prawa.

Ponadto organ pierwszej instancji dodał, że w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, aby wnioskodawca był właścicielem działki nr [...]. Jednocześnie stwierdził, iż nawet w przypadku przyjęcia, iż jest on właścicielem działki nr ewid. [...], to z uwagi na brak naruszenia przez inwestora przepisów prawa materialnego oraz ze względu na odległości dzielące obie nieruchomości, nie naruszono interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Wojewody, inwestycja na działce nr ewid. [...] nie oddziałuje na nieruchomość nr ewid. [...], a więc nie ograniczy swobodnego korzystania bądź zagospodarowania tej działki.

Organ podał, iż bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest zarzut skarżącego dotyczący hałasu i nieprzyjemnego zapachu, związany z funkcjonowaniem fabryki kosmetyków na działce nr ewid. [...], ponieważ argumenty te mogą być brane pod uwagę w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczo-magazynowego. Wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek magazynowo-gospodarczy, nie zaś obiekt związany z wytwarzaniem kosmetyków.

W ocenie organu, na ustalenie stron postępowania nie ma również wpływu powoływanie się przez skarżącego na odległości dzielące działkę nr [...] z nieruchomością nr [...], dzierżawioną przez inwestora, gdyż badana jest wyłącznie inwestycja realizowana na działce nr [...]. W odniesieniu do twierdzenia skarżącego, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Wojewoda stwierdził, iż okoliczności te organ bierze pod uwagę, orzekając w sprawie merytorycznie, natomiast w pierwszej kolejności jest on zobowiązany do zbadania przymiotu strony.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie, jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać na wstępie, czy pochodzi on od strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, dotyczącą braku legitymacji skarżącego do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, iż skarżący wywodzi swój interes prawny z tytułu prawa własności działki budowlanej nr ewid. [...] w L., która nie sąsiaduje z nieruchomością inwestora.

Organ wyjaśnił, iż stosownie do przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m. w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 75 m. od granicy z działką nr ewid. [...], a zatem nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym na podstawie § 12 ww. rozporządzenia.

Organ zauważył również, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczenia dostępu skarżącego do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej. Projektowany obiekt nie pozbawia działki nr ewid. [...] dostępu do światła słonecznego oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów usytuowanych na działce skarżącego. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również prawa własności skarżącego do działki nr ewid. [...] oraz nie utrudnia korzystania z niej przez osoby uprawnione. W ocenie organu, przedmiotowa inwestycja nie wpływa na możliwość zagospodarowania oraz korzystania z działki nr [...].

W odniesieniu do zarzutów dotyczących ewentualnych uciążliwości inwestycji związanych z nadmiernym hałasem i emisją substancji chemicznych organ stwierdził, że pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Podkreślił, iż praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony, gdyż interes faktyczny nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponadto organ dodał, że zaprojektowany obiekt nie ma charakteru produkcyjnego, ale magazynowy, zatem zarzuty dotyczące emisji substancji chemicznych należy uznać za nieuzasadnione. Poinformował także, iż w przypadku realizacji inwestycji w sposób niezgodny z warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę, właściwe w sprawie są organy nadzoru budowlanego, nie zaś organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. M., zarzucając naruszenie art. 65 i art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, art. 7, 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a., a także § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżącego, budowa zakładu przemysłowego produkcji kosmetyków wbrew jednoznacznym zapisom planu zagospodarowania przestrzennego (ziemia rolna z prawem zabudowy siedliskowej przez rolnika) rażąco narusza prawo własności właścicieli pobliskich nieruchomości. Skarżący zarzucił, że decyzja Wójta Gminy L. dotyczy w rzeczywistości budowy zakładu przemysłowego produkcji kosmetyków [...]. Podkreślił, iż nie ma znaczenia, jak planowana inwestycja została nazwana, lecz organ powinien zbadać oddziaływanie obiektu zgodnie z jego charakterystyką zawartą w projekcie i całości akt sprawy.

Skarżący stwierdził, że budowa zakładu przemysłowego produkcji kosmetyków, w którym przetwarza się chemikalia i substancje niebezpieczne wymaga spełnienia wielu warunków zawartych w przepisach szczególnych. Dodał, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono postępowania w zakresie wydania decyzji środowiskowej, która powinna określić strefę oddziaływania obiektu.

W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż jest on właścicielem pobliskiej nieruchomości, zabudowanej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego domem jednorodzinnym, natomiast fabryka kosmetyków zbudowana w środku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest niezwykle uciążliwa dla otoczenia oraz stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia. Skarżący wskazał, iż uciążliwość funkcjonowania fabryki chemicznej polega na hałasie, zapachu chemikaliów oraz ich szkodliwości dla ludzi oraz środowiska naturalnego, a także na poruszaniu się tirów po uliczce o szerokości 3 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek S. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego artykułów do produkcji rolnej o część magazynowo-gospodarczą na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] we wsi L., wraz z przyłączami i instalacjami wodno-kanalizacyjnymi bez instalacji gazowych i elektrycznych wewnętrznych i ich przyłączy.

Należy wskazać, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte przez organ z urzędu lub na wniosek strony. W przypadku wniesienia przez określony podmiot wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest zbadanie przymiotu strony, a w przypadku ustalenia, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania, organ obowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.

Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powinien więc wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego naruszenie wpływa na jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem jest wykazanie, że powołany przez skarżącego przepis rzeczywiście został przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość usytuowana jest w obszarze oddziaływania inwestycji.

Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających m.in. regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Ograniczenia w swobodnym korzystaniu lub zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Przepisem takim jest m.in. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m. w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Podkreślić należy, iż przedmiotem wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności była decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], dotycząca pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego artykułów do produkcji rolnej o część magazynowo-gospodarczą na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] we wsi L., wraz z przyłączami i instalacjami wodno-kanalizacyjnymi bez instalacji gazowych i elektrycznych wewnętrznych i ich przyłączy. Niniejsze postępowanie dotyczy więc budynku magazynowo-gospodarczego, nie zaś obiektu związanego z wytwarzaniem kosmetyków.

Jak wynika z akt sprawy, inwestycja określona w ww. decyzji Wójta Gminy L. została zaprojektowana na działce nr ewid. [...] w odległości ok. 75 m. od granicy z działką nr ewid. [...], a nieruchomości te oddzielone są działkami nr ewid. [...] i [...]. Nieruchomość nr ewid. [...] nie znajduje się zatem w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym na podstawie § 12 ww. rozporządzenia. Ponadto, jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, inwestycja ta nie powoduje ograniczenia dostępu skarżącego do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej. Projektowany obiekt nie pozbawia działki nr ewid. [...] dostępu do światła słonecznego oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów usytuowanych na działce skarżącego. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również prawa własności skarżącego do działki nr ewid. [...] oraz nie utrudnia korzystania z niej.

Stwierdzić zatem należy, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2002 r. Powyższe musiało zaś skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W odniesieniu do argumentów zawartych w skardze należy zauważyć, iż są one podnoszone nie wobec inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego artykułów do produkcji rolnej o część magazynowo-gospodarczą - o którym mowa w decyzji kwestionowanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - lecz innego obiektu, tj. zakładu przemysłowego produkcji kosmetyków. Zarzut dotyczący hałasu, nieprzyjemnego zapachu oraz pozostałych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem fabryki kosmetyków na działce nr ewid. [...] może zostać podniesiony przez skarżącego przed właściwym organem nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczo-magazynowego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.