Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 823/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 235 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1081/14 w sprawie ze skargi G. F., W. F. i Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2014 r. sygn. II SA/Kr 1081/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. F., W. F. i G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 12 marca 2013 r. G. F. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], którą Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu w stosunku do składającej wniosek jednorazowej opłaty (8473,45 zł) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] o pow. 0,0881 ha spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia udziału w tej nieruchomości. Wnioskodawczyni zarzuciła powyższej decyzji wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.), dalej: k.p.a., albowiem utrzymywała ona w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji wydane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), uznanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08 za niezgodny z Konstytucją.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności żądanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, że przedstawiona we wniosku wadliwość decyzji nie należy do katalogu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, stanowić może ona natomiast podstawę do wznowienia postępowania. Oba tryby, jak podało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, są trybami autonomicznymi i przesłanka zawarta w jednym z trybów nadzwyczajnych nie może stanowić przesłanki do orzekania w innym trybie nadzwyczajnym. W tych warunkach organ uznał, że w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.

G. F. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r., w którym powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazała, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustaleniu w stosunku do E. L. (krewnej wnioskodawczyni) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [...]) z powodu braku podstaw do przyjęcia, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości ww. działki. Zdaniem skarżącej powyższe rozstrzygnięcie dowodzi, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekająca o ustaleniu renty planistycznej, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w wyniku rozpoznania powyższego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Decyzja ta - na skutek złożonej przez wnioskodawczyni skargi – została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Kr 1375/13 z tego powodu, że w jej wydaniu brak udział członek Kolegium, który uczestniczył w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., a więc zaskarżona decyzja była dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., rozpoznając po raz kolejny wniosek G. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można traktować jako okoliczności stanowiącej przesłankę umożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji. Taką możliwość wyklucza przepis art. 145a § 1 k.p.a., który oparcie decyzji na akcie normatywnym (ustawie) uznanym za niezgodny z Konstytucją uznaje za podstawę wznowienia postępowania. Nawiązując do przedłożonej przez wnioskodawczynię decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2012 r., organ wskazał, że dowód ten nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dacie wydania decyzji lecz nieznanych organowi stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Oddalając skargę Z. F., W. F. i G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszym rzędzie wskazał, że w stosunku do każdego ze skarżących - współwłaścicieli zbywanej nieruchomości wydane zostały odrębne decyzje o wymierzeniu tzw. renty planistycznej, które następnie były kwestionowane w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Rozpatrywana sprawa dotyczyła interesu prawnego G. F., w związku z czym nie odnosiła się do sytuacji prawnej pozostałych skarżących. Powodowało to, że wymienione osoby, nie mając interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, nie mogły wnieść skutecznie skargi i z tego powodu należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ich skargę w tym zakresie oddalić.

W odniesieniu do skargi G. F., Sąd I instancji wskazał, że jej niezasadność wynikała z faktu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja w przedmiocie renty planistycznej nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, albowiem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jakby od początku nie została ona wydana. Organ prawidłowo przyjął, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż w roku 2010 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niezgodny z Konstytucją, nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą stwierdzenie nieważności wydanego w 2008 r. w oparciu o ten przepis rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Takim przepisem jest art. 145a k.p.a. przewidujący możliwość żądania wznowienia postępowania. W świetle powyższego wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. z powodu oparcia tego rozstrzygnięcia o przepis prawa zakwestionowany przez Trybunał nie znajdował podstaw do uwzględnienia.

W ocenie Sądu I instancji również wskazanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., że wyszły na jaw nowe dowody nieznane organowi, które mają uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dacie wydania decyzji, lecz nieznanych organowi stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, sformułowaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem nawet, gdyby istotnie taka podstawa wystąpiła, to nie mogłaby ona stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ustosunkowując się zaś do zarzutu zaniechania przez organ administracyjny wznowienia postępowania pomimo ujawnienia nowych okoliczności w postaci nowego dowodu tj. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w stosunku do E. L., Sąd wyjaśnił, że przedmiotem rozpatrzenia był wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie zaś wniosek o wznowienie postępowania. Przyjąć zatem należało, że podnoszone okoliczności nie miały wpływu na prawidłowość podjętej przez organ w dniu [...] maja 2014 r. decyzji. Na marginesie Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że organ zasadnie nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, gdyż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2012 r. nie mogła być uznana za dowód istniejący w dacie wydania w odniesieniu do skarżącej decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej, skoro decyzja ta zapadła kilka lat wcześniej niż wskazywana jako nowy dowód decyzja Prezydenta Miasta Krakowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. F., zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 235 § 1 k.p.a. wskutek nieuchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r., pomimo że decyzja ta naruszała art. 235 § 1 w zw. z art. 9, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez: niepodjęcie przez organ właściwych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, a w konsekwencji – przyjęcie prawidłowego trybu załatwienia sprawy; zaniechanie rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania pomimo bezpośredniego wniosku strony; rozstrzygnięcie sprawy o wznowienie postępowania decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że nie sposób odmówić słuszności wywodom Sądu odnośnie do niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie okoliczności stanowiących podstawę wznowieniową, niemniej w sprawie znajdował zastosowanie art. 235 § 1 k.p.a., który nakładał na organ obowiązek zastosowania właściwego trybu nadzwyczajnego, odpowiadającego przedmiotowi żądania. Organ powinien, stosując się do art. 9 k.p.a., zwrócić się do strony, udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania jej żądania. Tym bardziej, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wprost zażądała wznowienia postępowania z powodu wykrycia nowych dowodów, wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia w sprawie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) łączony z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez organy orzekające obowiązku, jaki kreuje względem nich art. 235 § 1 k.p.a. interpretowany przez pryzmat zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Wnosząca skargę kasacyjną prezentuje stanowisko, zgodnie z którym art. 235 § 1 k.p.a. stwierdzający, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany powinien skutkować rozpoznaniem zgłoszonego przez skarżącą żądania jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., żądanie to nie powinno natomiast podlegać rozpoznaniu w toku postępowania nieważnościowego. Powyższe zapatrywanie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jednakże za nieuprawnione, albowiem wskazywany przepis art. 235 § 1 k.p.a. nie mógł stanowić w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie podstawy normatywnej dokonania kwalifikacji procesowej skierowanego do organu żądania. W szczególności nie mógł prowadzić do zmiany charakteru prawnego żądania - z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.) na podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 148 § 1 k.p.a.).

Należy przypomnieć, że powołany przez wnoszącą skargę kasacyjną przepis (art. 235 § 1 k.p.a.) jest regulacją będącą częścią Rozdziału 2 Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego ("Skargi i wnioski"). Formułując zarzut naruszenia ww. przepisu, skarżąca zdaje się nie dostrzegać wniosków, jakie powinny zostać wyciągnięte z tegoż faktu. Ustawodawca regulując w kodeksie postępowania administracyjnego tak przebieg postępowania jurysdykcyjnego, jak i postępowanie w przedmiocie skarg i wniosków, dostrzegł potrzebę określenia wzajemnych powiązań funkcjonalnych, które pomiędzy tymi postępowaniami zachodzą przez to, że pismo kierowane do organu, ze względu na swoją treść, może stanowić tak skargę na nienależyte wykonywanie przez organ jego zadań, w tym naruszenie praworządności (art. 227 k.p.a.), jak i pismo procesowe, które, zawierając w sobie określone żądanie, powinno zostać rozpoznane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Działu II kodeksu. Temu służą przepisy art. 233-235 k.p.a., które w zależności od fazy, w jakiej znajduje się to postępowanie (nie zostało wszczęte/toczy się/zostało zakończone) nakładają na organ obowiązek rozpatrzenia pisma procesowego w toku postępowania administracyjnego. Ścisłe rozgraniczenie drogi postępowania skargowego i jurysdykcyjnego wymaga od organu właściwej analizy przedmiotu skargi poprzez ocenienie, czy treść pisma w pełnym zakresie pozostaje skargą, czy też może zostać zakwalifikowane jako żądanie podjęcia przez organ czynności procesowej mieszczącej się w zakresie postępowania ogólnoadministracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązki jakie na organ administracji publicznej nakłada art. 235 § 1 k.p.a. mają niejako charakter jednokierunkowy, albowiem sprowadzają się do wymogu stwierdzenia, czy wniesiona skarga nie wyczerpuje znamion właściwych czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego. Wskazany przepis art. 235 § 1 k.p.a. nie stanowi natomiast podstawy prawnej do rozstrzygania w jakim trybie nadzwyczajnym powinno zostać rozpoznane pismo nie będące skargą, zawierające żądanie procesowe zgłoszone w ramach postępowania. Nadanie tego rodzaju skuteczności art. 235 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że na niewłaściwe zastosowanie przez organ ww. przepisu może się, co do zasady, powołać wyłącznie ten podmiot, który w postępowaniu skargowym wystąpił ze skargą, która powinna prowadzić, ze względu na swoją treść, do podjęcia przez organ odpowiedniego działania o charakterze procesowym – wszczęcia jednego z postępowań nadzwyczajnych mających na celu wzruszenie wydanej decyzji ostatecznej. Odwołać się do art. 235 § 1 k.p.a. nie może natomiast podmiot, który skierował do organu pismo procesowe, w którego treści zostało zawarte jednoznaczne żądanie wzruszenia decyzji poprzez uruchomienie ściśle wskazanego postępowania nadzwyczajnego wraz z powołaniem się na podstawę prawną określającą rodzaj wadliwości i skutki prawne jej wystąpienia. Wzgląd na powyższe jest o tyle istotny, że w rozpoznawanej sprawie niespornym pozostaje, że pismo z dnia 12 marca 2013 r., w którym skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., którą Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu w stosunku do składającej wniosek jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie stanowiło skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a., a zatem względem niego nie mogły znaleźć zastosowania także inne przepisy Rozdziału 2 Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, w tym powołany jako podstawa skargi kasacyjnej art. 235 § 1 k.p.a. Treść pisma nie budziła jakichkolwiek wątpliwości odnośnie do intencji skarżącej, wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uwzględniając, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było poprzedzone prowadzonym na wniosek skarżącej postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania, a zgłoszony wniosek mógł być rozumiany jako następstwo wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. umarzającej wznowione postępowanie, organ nadzoru nie miał podstaw, by żądanie sformułowane przez skarżącą postrzegać inaczej aniżeli wynikało to z jednoznacznie wyrażonej woli przeprowadzenia weryfikacji decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. pod kątem istnienia w niej wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca nie odstąpiła od formułowania zarzutu, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzupełniła nawet swój zarzut o kolejną przesłankę stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), stąd organ nadzoru nie miał powodów, by uznać, że wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 2 k.p.a.), albowiem wnioskodawczyni nie jest już zainteresowany dalszym jego (w tym trybie) prowadzeniem.

Odmiennej oceny nie uzasadnia wzgląd na potrzebę nadawania art. 235 § 1 k.p.a. wykładni zgodnej z art. 9 k.p.a. Jeżeli bowiem obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego odnosić do postępowania ogólnoskargowego, to mogłoby to przekładać się jedynie na to, że organ, do którego została skierowana skarga, mając wątpliwości odnośnie do jej przedmiotu, w szczególności zaś do tego, czy zawarte w niej żądanie powinno - według intencji strony - zostać rozpoznane w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, powinien wezwać stronę do sprecyzowania swojego wniosku. Pogląd, który zdaje się podzielać skarżąca, polegający na uznaniu, że w sytuacji, gdy skarga nie jest dostatecznie jasno sprecyzowana, organ powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej treści żądania strony, jest w sposób oczywisty zgodny z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (po. wyroku NSA z dnia 4 czerwca 1992 r. sygn. IV SA 1378/91), niemniej powinien być odnoszony wyłącznie do przypadków adekwatnych do treści art. 235 § 1 k.p.a.

W postępowaniu administracyjnym za obowiązującą należy uznać zasadę, iż organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Tę zasadę ogólną należy również odnosić do podstawy prawnej wyznaczającej tryb postępowania, które ma zostać wszczęte w następstwie złożonego przez stronę wniosku. Nie może być ona jednak w tym przypadku rozumiana w sposób, który sprowadza rolę strony (wnioskodawcy) do przedmiotu, a nie podmiotu postępowania. Wymóg przestrzegania zasady dyspozycyjności nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w żądanym przez stronę trybie, jeżeli we wniosku domaga się ona w sposób skonkretyzowany tego rodzaju weryfikacji decyzji. Organ administracji nie może zatem odmówić wszczęcia postępowania w trybie, który pomijałby stanowczo wyrażoną wolę strony, pomimo wiedzy, że jej żądanie jest bezzasadne czy to z przyczyn formalnych, czy też merytorycznych (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEIS 1998, z. 1, s. 6).

Podstawy złożonej skargi kasacyjnej ograniczone zostały wyłącznie do kwestii prawidłowości wyboru trybu, w jakim pismo z dnia 12 marca 2013 r. powinno było zostać rozpoznane, nie zawierały natomiast żadnych zarzutów odnoszących się do merytorycznego stanowiska Sądu I instancji, a więc zagadnienia dotyczącego sposobu rozumienia rażącego naruszenia prawa. Twierdzenie, iż kwalifikowana wada decyzji wynikała z wydania skrajnie różnych decyzji w takim samym stanie faktycznym w stosunku do różnych współwłaścicieli jednej nieruchomości nie zostało bowiem powiązane w skardze kasacyjnej z jakimkolwiek przepisem, który opisaną sytuację mógłby objąć zakresem swojego zastosowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, odnieść się musiał do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego podniesionych w skardze kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 3 k.p.a.) wyłącznie w świetle wcześniej poczynionych wniosków. Uznanie, że nie zostało podważone podstawowe ustalenie poczynione w kontrolowanej sprawie, zgodnie z którym organ, uwzględniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., prowadził postępowanie, o którym mowa w Rozdziale 13 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego, każe przyjąć, że wskazanym przepisom dotyczącym wznowienia postępowania zamieszczonym w Rozdziale 12 Sąd I instancji nie mógł w żaden sposób uchybić, albowiem nie podlegały one zastosowaniu. Zamieszczona w skardze kasacyjnej konstrukcja "rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji" byłaby uprawniona wyłącznie w takim przypadku, gdyby we wszczętym postępowaniu w sprawie wznowienia, zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i 2 k.p.a., organ wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ ustalony w sprawie stan faktyczny w żaden sposób takiej sytuacji nie odpowiadał, ww. twierdzenie autora skargi kasacyjnej może być traktowane jedynie jako wyraz jego dowolnego poglądu na sprawę.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.