Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 67/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Andrzej Kisielewicz NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1396/06 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 16 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od T. P. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 16 maja 2006 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że P. Sp. z o. o. z siedzibą w G. złożyła wniosek do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o wydanie decyzji, w trybie art. 28 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) - zwanej dalej prawem telekomunikacyjnym, w sprawie zmiany warunków umowy o połączenie sieci zawartej pomiędzy wnioskującą a T. P. S.A. w dniu 27 października 2003 r. Zmiana warunków umowy miała dotyczyć rozszerzenia umowy o połączeniu sieci o usługę połączeń lokalnych i strefowych poprzez prefiks [...]. W toku postępowania T. P. S.A. poinformowała organ je prowadzący, że w dniu 31 maja 2005 r. złożyła oświadczenie o odstąpieniu od umowy o połączeniu sieci zawartej pomiędzy stronami i domagała się umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W reakcji na to pismo spółka P. wykazywała, że umowa dalej wiąże strony, oraz że nie otrzymała od TP S.A. pisma o odstąpieniu od tej umowy.

W tym stanie faktycznym Prezes URTiP postanowieniem z dnia 21 lipca 2005 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 123 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany warunków umowy o połączeniu sieci oraz wezwał P. do wystąpienia do właściwego sądu w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o ustalenie obowiązywania przedmiotowej umowy.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektroniczne, rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez TP S.A., postanowieniem z dnia 16 maja 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach postanowienia organ stwierdził, iż uprawnienia wynikające z prawa telekomunikacyjnego nie dają mu podstawy do rozstrzygania sporu cywilnoprawnego, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie a dotyczącego ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego łączącego strony w postaci umowy o połączeniu sieci. Zdaniem organu w tej materii właściwy jest sąd powszechny, dlatego też, zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając że jest to zagadnienie wstępne i stanowi podstawę do zawieszenia postępowania

Oddalając skargę T. P. S.A. na powyższe postanowienie Sąd I instancji wskazał wpierw, iż zakres działania Prezesa UKE jest określony w art. 192 prawa telekomunikacyjnego, zaś jego kompetencje wynikają z poszczególnych przepisów w tym również z art. 28 ust. 4, art. 28 ust. 8 i art. 29 prawa telekomunikacyjnego. Część kompetencji dotyczy stosunków cywilnoprawnych gdzie pierwszoplanową rolę odgrywa wola stron. Działanie organu w takich przypadkach jest wtórne, wkracza on, bowiem ze swoimi uprawnieniami dopiero w sytuacjach przewidzianych w przepisach prawa materialnego i tylko w ramach kompetencji wyraźnie tam wskazanych. Uprawnienia te należy traktować jako wyjątek i interpretować w sposób wąski. Dalej Sąd wywodził, że żaden przepis prawa telekomunikacyjnego nie daje podstaw do rozstrzygania sporu cywilnoprawnego, jakim jest spór stron dotyczący istnienia lub braku stosunku prawnego łączącego strony w postaci umowy o połączenie sieci.

Sąd uznał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko strony skarżącej, iż organ mógł na podstawie art. 28 ust. 8 prawa telekomunikacyjnego rozwiązać samodzielnie ten spór. Według Sądu organ posiada uprawnienia do rozwiązanie sporu, ale tylko i wyłącznie w ramach przyznanych mu ustawowych kompetencji, a takich mu art. 28 ust. 8 prawa telekomunikacyjnego nie przyznaje.

Również art. 27 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego nie daje podstaw Prezesowi UKE do ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku cywilnoprawnego. W konkluzji Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia dotyczące istnienia lub braku stosunku prawnego łączącego strony w postaci umowy o połączenie sieci stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., co obligowało Prezesa UKE do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu.

T. P. S.A. w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 192 ust.1 pkt 6 prawa telekomunikacyjnego, art. 28 ust. 8 tej ustawy oraz jej art. 28 ust. 4 poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż w zakresie kompetencji Prezesa UKE działającego w sprawie o wydanie decyzji o dostępie telekomunikacyjnym określającej warunki współpracy w zakresie połączenia sieci pomiędzy TP S.A. i P. Sp. z o.o. nie leży ustalenie co do istnienia umowy pomiędzy TP i P. Sp. z o.o.

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa UKE przepisów prawa procesowego, tj.: art. 27 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie: "rozstrzyganie kwestii spornych lub określanie warunków współpracy" wyczerpuje zakres kompetencji Prezesa UKE do rozstrzygania sporów między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz, że obejmuje wyłącznie te części umowy dotyczącej warunków zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, co do których strony nie doszły do porozumienia w wyniku negocjacji jakie prowadziły między sobą i nie obejmuje innych okoliczności, które między stronami są sporne;

3) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przez jego zastosowanie mimo, iż rozstrzygnięcie czy umowy o połączeniu sieci między P. Sp. z o.o. a TP S.A. wygasły czy też nie – nie stanowi "zagadnienia wstępnego" i może być samodzielnie rozpoznane przez Prezesa UKE w ramach jego kompetencji;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ a następnie Sąd prawidłowo ustaliły, iż organ nie posiada kompetencji aby w ramach postępowania o zmianę umowy zapewniającej dostęp telekomunikacyjny rozstrzygnąć powstały między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi spór dotyczący ustalenia czy podlegająca zmianie umowa o połączeniu sieci wiąże strony czy też nie. W ocenie strony skarżącej przywołane u podstaw skargi przepisy prawa materialnego wskazują, iż rozstrzygnięcie tego sporu leży w gestii Prezesa UKE, a tym samym nie jest to zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tezę tę obszernie wykazywano w uzasadnieniu poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Strona skarżąca oparła ją na poglądzie, że do kompetencji Prezesa UKE prowadzącego postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, należy rozstrzygnięcie sporu pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej czy umowa ta wiąże strony, czy też doszło do jej skutecznego wypowiedzenia. Kasator tezę tę wywodzi przede wszystkim z proponowanej przez niego wykładni przepisów prawa materialnego przytoczonych w skardze kasacyjnej wykazując, że ustalenie czy umowa wiąże strony czy też nie jest elementem ustaleń faktycznych, a zatem ustaleń własnych organu. Przy takiej argumentacji skargi kasacyjnej, mimo, iż została ona oparta na obydwu ustawowych podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., rozważania nad trafnością postawionych zarzutów należy rozpocząć od odniesienia się do naruszenia przepisów prawa materialnego .

Prawo telekomunikacyjne regulując w dziale II rozdziale 2 dostęp telekomunikacyjny przyjęło, że o dostępie telekomunikacyjnym będą rozstrzygały umowy cywilnoprawne zawierane pomiędzy operatorem publicznej sieci telekomunikacyjnej a innym przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, lub podmiotem, o którym mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 7 i 8. Stosownie do tej zasady nałożono na operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej obowiązek prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług. Jednocześnie prawo telekomunikacyjne wprowadziło instrumenty prawne umożliwiające Prezesowi UKE ingerencję w sytuacji, gdy operator publicznej sieci telekomunikacyjnej nie wywiązuje się z obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 tej ustawy. I tak, stosownie do art. 27 ust. 1 omawianej ustawy Prezes UKE może w drodze postanowienia określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie umowy, nie dłuższy niż 90 dni. Innym przejawem władczej ingerencji Prezesa UKE jest wydanie decyzji o dostępie telekomunikacyjnym w oparciu o art. 28 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego. Decyzja, o której mowa w tym przepisie może być wydana na wniosek każdej ze stron w sytuacji, gdy nie podjęto negocjacji, lub podmiot do tego zobowiązany odmówił dostępu telekomunikacyjnego albo niezawarto umowy w terminie, o którym mowa w art. 27 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego. Istotnym jest jeszcze to, że stosownie do art. 27 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego, wniosek o wydanie decyzji złożony na podstawie art. 27 ust. 2 powinien zawierać projekt umowy o dostępie telekomunikacyjnym, zawierający stanowiska stron w zakresie określonym ustawą, z zaznaczeniem tych części umowy, co, do których strony nie doszły do porozumienia.

W świetle dotychczasowych wywodów należy stwierdzić, iż Prezes UKE może wydać decyzję o dostępie telekomunikacyjnym wówczas, gdy strony nie zawarły umowy o dostępie telekomunikacyjnym, lub, gdy pomiędzy stronami umowy nie doszło do porozumienia w pewnym, określonym we wniosku zakresie. W takich sytuacjach decyzja o dostępie telekomunikacyjnym zastępuje umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją (art. 28 ust. 4 prawa telekomunikacyjnego). Wydanie decyzji o dostępie telekomunikacyjnym przez uprawniony podmiot nie oznacza, iż strony nie mogą dalej negocjować warunków umowy, a w przypadku jej zawarcia, decyzja o dostępie telekomunikacyjnym wygasa z mocy prawa w części objętej umową zgodnie z art. 28 ust. 5 prawa telekomunikacyjnego .

Omówione regulacje prawne mają zastosowanie również do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym, o czym stanowi art. 30 prawa telekomunikacyjnego. Oczywiście zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 27 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 30 tej ustawy elementem stanu faktycznego jest ustalenie, czy strony zawarły umowę o dostępie telekomunikacyjnym. Skoro, bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego ma być zmiana umowy o dostępie telekomunikacyjnym, to wpierw należy ustalić, czy taka umowa pomiędzy stronami została zawarta, a następnie dopiero, w jakim zakresie strony nie doszły do porozumienia, co do zmiany umowy. Jednakże ta konstatacja nie może prowadzić do nieuprawnionego wniosku, że w sytuacji sporu pomiędzy stronami dotyczącego ustalenia istnienia lub braku stosunku prawnego łączącego strony w postaci umowy o dostępie telekomunikacyjnym, do rozstrzygnięcia tego sporu uprawniony jest Prezes UKE. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, nie wynika to z art. 192 ust.1 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 4 i 8 prawa telekomunikacyjnego. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że do zakresu działania Prezesa UKE należy w szczególności rozstrzyganie sporów między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w zakresie właściwości Prezesa UKE. Z kolei w myśl cytowanego już uprzednio art. 28 ust. 4 komentowanej ustawy decyzja o dostępie telekomunikacyjnym zastępuje umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 8 prawa telekomunikacyjnego, w zakresie interesującym dla rozpoznawanej sprawy, Prezes UKE wydaje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym obejmującą wszystkie niezbędne ustalenia do zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego. Pojęcie "niezbędnych ustaleń", o których mowa w tym przepisie odnosi się do takich ustaleń, które zapewnią dostęp telekomunikacyjny. Skoro decyzja o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją zastępuje umowę, to komentowane pojecie należy odnieść do art. 31 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, określającego niezbędne elementy tej umowy. Natomiast przywołane w skardze kasacyjnej przepisy, w tym tak eksponowany art. 28 ust. 8 prawa telekomunikacyjnego nie daje postaw do zaliczenia do "niezbędnych ustaleń" rozstrzygnięcia przez Prezesa UKE sporu cywilnoprawnego, jakim jest spór stron dotyczący istnienia lub braku istnienia stosunku prawnego je łączącego .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładając omówione przepisy prawidłowo odczytał treść norm prawnych w nich zawartych, a to czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 192 ust.1 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 4 i 8 prawa telekomunikacyjnego.

W obrębie drugiej ustawowej podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut wskazała na dwa argumenty. Pierwszy stanowił konsekwencje poglądu, że w oparciu o przepisu prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE posiada kompetencje do rozstrzygnięcia sporu o ustalenie czy odstąpienie od umowy było skuteczne. Tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn już wcześniej wskazanych nie podziela.

Natomiast drugi argument odnosił się treści normy prawnej zawartej w art. 189 k.p.c. W oparciu o poglądy doktryny i orzecznictwa kasator wywodził, że sąd powszechny będzie orzekał merytorycznie w sprawie o ustalenie tylko o ile ustali, że powód posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenie i że interes ten nie może być zaspokojony w innym postępowaniu. Nie wkraczając w kompetencje sądu powszechnego należy jedynie stwierdzić, że i ten wywód w istocie opiera się na niepodzielonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądzie, iż to Prezes UKE jest organem uprawnionym do ustalenie, czy doszło do skutecznego odstąpienie od umowy o dostępie telekomunikacyjnym.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a podniesiono także zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego. Kasator uznał, że ten przepis jest przepisem proceduralnym, a tym samym nie można z niego wywodzić bezpośrednio kompetencji organu. Tymczasem w ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając kluczową kwestię – kompetencji organu oparł swą argumentację na art. 27 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu wpierw należy zauważyć, że przepis art. 27 ust. 2 ma charakter mieszany. Zawiera on, bowiem zarówno przesłanki materialnoprawne jak i proceduralne. Niezależnie jednak od tego nie znajduje oparcia w treści uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia twierdzenie, iż Sąd I instancji kompetencje Prezesa UKE wywiódł z tego przepisu. Sąd stwierdził, bowiem, że zakres działania Prezesa UKE został określony w art. 192 prawa telekomunikacyjnego, zaś jego kompetencje wynikają z poszczególnych przepisów, w tym art. 28 ust. 4 i 8 i art. 29 prawa telekomunikacyjnego. W dalszej części uzasadnienia tego zarzutu strona skarżąca podała jeszcze, że przepis ten został błędnie zinterpretowany w zakresie dotyczącym "kwestii spornych", o których w nim mowa. Zauważyć, zatem należy, że Sąd I instancji analizując treść art. 27 prawa telekomunikacyjnego (a nie tylko ust. 2 tego przepisu) stwierdził, że Prezes UKE ma możliwość oddziaływania na stosunki prawne łączące strony, poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej kwestie sporne lub określającej warunki współpracy. Dalej Sąd podał, że za kwestie sporne uznaje się te części umowy dotyczące warunków zapewnienia dostępu, co, do których strony nie doszły do porozumienia w wyniku negocjacji, jakie prowadziły między sobą. Ta wykładnia jest poprawna, a to, że również w innych sytuacjach Prezes UKE jest uprawniony do władczej ingerencji, (np. niepodjęcia negocjacji w ogóle, czy też nie zakończenia ich w zakreślonym w postanowieniu terminie) nie ma w sprawie znaczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach zakreślonych skargą kasacyjną nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i 205 § 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).