Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2930/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 oraz art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 141/18 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 141/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (oczywista omyłka w wyroku co do numeru decyzji, prawidłowo należało wskazać "[...]") Wójt Gminy [...] ustalił E.P. opłatę w wysokości 6.420 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału 1/17 części działki nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha i udziału 1/17 części działki nr [...], obręb wieś [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyroku przytoczono dalej, że opłata planistyczna dla działki nr [...] wyliczona została na kwotę 2.850 zł, natomiast dla udziału 1/17 części w działce nr [...] wyliczona została na kwotę 400 zł, a dla działki nr [...] na kwotę 2.770 zł oraz dla udziału 1/17 części w działce nr [...] na kwotę 400 zł. Przywołując przebieg postępowania w sprawie wskazano, że w dniu 17 października 2016 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], mającego wpływ na zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, wpłynął do organu I instancji wypis aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie którego nastąpiło zbycie przedmiotowych nieruchomości. Jako dowód w sprawie dopuszczono m. in. wypis i wyrys obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oraz z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który wygasł, a ponadto roboczy wypis z ewidencji gruntów oraz roboczą mapę ewidencyjną oraz operaty szacunkowe sporządzone dla przedmiotowych nieruchomości. Sporządzono mapę ewidencyjną z naniesionym wyrysem z planu, pozwalającą na prawidłowe określenie granic nowopowstałych nieruchomości.

Organ gminy naprowadzał, że w okresie do 17 października 2014 r. występowała tzw. luka planistyczna, czyli okres bez planu zagospodarowania przestrzennego, precyzując jednocześnie przeznaczenie i wykorzystanie przedmiotowych działek według planów miejscowych oraz w okresie luki planistycznej. Zgodnie z Planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr 163/92 z dnia 27 lipca 1992 r. nieruchomości objęte postępowaniem przeznaczone były pod uprawy polowe (RP) do dnia 31 grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] Nr 362/14 z dnia 29 września 2014 r. nieruchomości przedmiotowe oznaczone zostały symbolem MN7 - tereny zabudowy jednorodzinnej – od dnia 17 października 2014 r. Dodano, że zgodnie z zapisem ewidencji gruntów oraz wnoszonymi opłatami od podatku od nieruchomości przedmiotowa nieruchomość w okresie tzw. luki planistycznej, tj. w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 16 października 2014 r. wykorzystywana była jako tereny rolne. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i stan prawny organ gminy ustalił, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed uchwaleniem planu miejscowego nieruchomość związana była wyłącznie z produkcją rolną, natomiast w planie podstawowe jej przeznaczenie zostało zmienione, umożliwiając lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Dla działki macierzystej [...], a następnie dla działek nr [...] i nr [...] oraz udziałów 1/17 części do działki [...], strona nie starała się o warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...], była wydana na innego właściciela.

Następnie oceniono, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek uchwalenia planu. Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, ustalony na podstawie zgromadzonych dowodów, potwierdziło jej uprzednie rolnicze wykorzystywanie oraz brak jednocześnie danych o innym sposobie wykorzystywania. Po wprowadzeniu miejscowego planu przeznaczenie podstawowe zmieniono, umożliwiając lokalizację zabudowy mieszkaniowej.

Sąd przywołał stanowisko organu gminy, wedle którego powyższe wskazywało, że konsekwencją brzmienia art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, Upzp) była konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu (wg planu, który wygasł, wg faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i wg aktualnego planu). Wójt dokonał opisu sposobu wyceny poszczególnych działek przez rzeczoznawcę, z uwzględnieniem luki planistycznej, zastosowanego podejścia i metody wyceny, analizy rynku i przyjętych do porównania nieruchomości. Podsumowując, organ I instancji wskazał, że uchwalenie miejscowego planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego. Przy szacowaniu wartości nieruchomości nie brano pod uwagę nakładów właściciela, gdyż wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie ustalenia wysokości opłaty Wójt podał, że stosownie do § 18 pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2014 r., Nr 362/14, w sprawie uchwalenia planu miejscowego, procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 10%, co stanowi 6.420 zł.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że od decyzji Wójta odwołanie wniosła E.P., kwestionując ustalenia operatu szacunkowego oraz nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości przed dniem 17 października 2014 r.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania SKO w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, K.p.a.) oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11, art. 87 ust. 1, ust. 3, ust. 3a Upzp, art. 4 pkt 6, pkt 6a, pkt 8, pkt 16, art. 7, art. 150 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, 3 i 4, art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, Ugn) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając że nie narusza ona prawa materialnego, jak również nie stoi w sprzeczności w procedurą, zaś zawarte w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Kolegium ocena operatu szacunkowego pod kątem obowiązującego stanu prawnego, została przeprowadzona w prawidłowy sposób przez organ I instancji, który ustalił wysokość opłaty planistycznej z uwzględnieniem stawki procentowej, o której mowa w § 18 pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z 29 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

Następnie Kolegium wskazało, że operat będący podstawą wydanego w sprawie orzeczenia, sporządzony został prawidłowo i obiektywnie oceniony przez organ, natomiast wykonana wycena przedmiotowej nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów Ugn, Upzp oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., rozp. RM z 2004), jest prawidłowa i w związku z tym mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją SKO w [...] skargę do WSA we Wrocławiu na tę decyzję wniosła E.P..

Skarżąca zarzuciła organom administracji publicznej orzekającym w sprawie szereg naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]; 2) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa), przy jednoczesnym zrzeczeniu się rozprawy; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania; 4) na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 Ppsa wniesiono o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji przez organ, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku na podstawie art. 61 § 3 Ppsa o wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd; 5) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na podstawie art. 106 § 3 Ppsa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podał m. in., że za rażąco nieprawidłowe należy przyjąć wyliczenie wartości nieruchomości z okresu luki planistycznej, ponieważ biegły do zbadania przyjął transakcje w okresie od 7 stycznia 2009 r. (najwcześniejsza transakcja) do 5 lipca 2013 r. (najpóźniejsza transakcja). Za nieprawidłowe uznał również przyjęcie przez biegłego w operatach szacunkowych do porównania transakcji nieruchomościami o powierzchni poniżej 0,7921 ha.

W ocenie skarżącej organy nieprawidłowo przyjęły, że fakt zapisania w ewidencji gruntów rolnego wykorzystania nieruchomości, a także odprowadzanie podatku rolnego od nieruchomości stanowi wystarczający dowód na jednoznaczne przyjęcie, że działki te stanowiły nieruchomości rolne.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r. WSA we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Wbrew zarzutom skargi rzeczoznawca w operacie posiłkował się transakcjami z okresu ostatnich dwóch lat. Zdaniem tegoż sądu kwestie wyboru transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leżą w gestii autora operatu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że rzeczoznawca wskazał szereg cech przyjętych do porównania działek poprzez podanie daty transakcji, położenia nieruchomości ceny za m² i powierzchni działki. Wskazuje, że w operacie zawarto dostateczny opis przyjętych do porównania nieruchomości, a żaden przepis nie nakłada na rzeczoznawcę obowiązku podania numerów ksiąg wieczystych i repertoriów aktów notarialnych. Poza tym zamieszczenie w operacie szacunkowym tego typu informacji nie miałoby żadnego wpływu na ocenę sposobu rozumowania oraz dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń. Ponadto takie działanie mogłoby narazić rzeczoznawcę na ponoszenie odpowiedzialności z tytułu ujawnienia danych osobowych, które są chronione. Kluczowe – w ocenie tegoż sądu – dla procesu szacowania są informacje na temat cen uzyskanych za wskazane nieruchomości, do których skarżąca jako osoba trzecia i tak nie miałaby dostępu, nawet znając numer repertorium aktu notarialnego.

W przekonaniu sądu wojewódzkiego istotna jest okoliczność, że skarżąca nie uzyskała decyzji wydanej w tym przedmiocie dla własnej działki nr [...], a z argumentacji przedstawionej w skardze wynika, że nie korzystała z przysługujących jej środków prawnych dla zwalczenia bezczynności Wójta Gminy [...] po wydaniu przez SKO w [...] postanowienia w trybie art. 37 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.P., zastępowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 Upzp poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że:

a. w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości,

b. wycena przedmiotowych nieruchomości dokonana przez biegłego na podstawie

przyjęcia do porównania transakcji przeprowadzonych w znacznym odstępie czasu

przed datą sprzedaży nieruchomości stanowi ustalenie ceny "na dzień sprzedaży"

nieruchomości, podczas gdy biegły ustalając wartość nieruchomości w pkt 8.2 i 8.3

operatu szacunkowego przyjął do porównania transakcje nieruchomościami mające

miejsce 6 lat przed datą sprzedaży nieruchomości,

2) § 4 ust. 4 rozp. RM z 2004 oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji:

a. uznanie za "nieruchomości podobne" nieruchomości znacząco mniejsze od nieruchomości wycenianej, które nie stanowiły nieruchomości podobnych w stosunku do nieruchomości wycenianej,

b. uznanie za prawidłową opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, pomimo że opinia ta nie zawierała wyjaśnienia, czy upływ czasu pomiędzy porównywanymi transakcjami miał wpływ na wycenę przedmiotowych nieruchomości,

3) § 50 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozp. RM z 2004 poprzez błędną wykładnię i uznanie za prawidłową opinię biegłego, która nie zawierała właściwego uzasadnienia dla przyjęcia do porównania nieruchomości wskazanych w pkt 8.1, 8.2 oraz 8.3 operatu szacunkowego, w szczególności nie zawierała dokładnego przeznaczenia tych nieruchomości w mpzp, nie określała ich dokładnej lokalizacji, a także cech podobnych względem położenia i wielkości porównywanych nieruchomości z nieruchomością wycenianą a także zawierała nieprawidłowy opis wycenianej nieruchomości oraz nieprawidłowe ustalenie jej stanu,

4) art. 154 ust. 1 i 2 Ugn w zw. z art. 37 ust. 1 Upzp, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis art. 37 ust. 1 Upzp wyklucza dokonywanie wyceny nieruchomości w sposób wskazany w art. 154 ust. 1, a więc z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości i w konsekwencji tego uznania za zasadne przez sąd pierwszej instancji nieuwzględnienia w opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego przeznaczenia i funkcji nieruchomości określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obowiązującym dla przedmiotowych nieruchomości przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości na dzień 17 października 2014 r.;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu II instancji, który winien był uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 "k.p.k." (oczywista omyłka, chodziło zapewne o "K.p.a." – uwaga Sądu), w związku z naruszeniem przez organ I i II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką, a także niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez:

a. nieprawidłowe przyjęcie, że działka [...] położona we wsi [...] przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed dniem 17 października 2014 r., była nieruchomością wykorzystywaną rolniczo, podczas gdy nieruchomość ta mogła być faktycznie wykorzystana pod zabudowę,

b. nieprawidłowe przyjęcie za podstawę orzeczenia operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego rzeczoznawcę, które zawierały rażące błędy, sporządzone zostały w sposób sprzeczny z przepisami i które w sposób nieprawidłowy określają stan i wartość nieruchomości zarówno w okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, w okresie "luki planistycznej", jak i po uchwaleniu obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez:

przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami sprzed ponad 6 lat przed

datą wyceny w pkt 8.2 oraz 8.3 operatów szacunkowych, co skutkowało

dokonaniem przez organ nieprawidłowego wyliczenia wysokości renty

planistycznej, gdyż wartość nieruchomości nie została wyliczona "na dzień jej

sprzedaży",

nieuwzględnienie przy wycenie w pkt 8.1 operatu szacunkowego znaczącej

wielkości wycenianej nieruchomości nr [...] (tj. [...] ha) i przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami o znacząco mniejszych powierzchniach, spośród których największa ma powierzchnię [...] ha, a które to nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu przez biegłego, że wielkość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę ma znaczenie dla ustalenia wartości tej nieruchomości,

niewyznaczenie trendu czasowego i niewyjaśnienie przez biegłego powodów

odstąpienia od jego wyznaczania, co skutkuje w dalszej kolejności

naruszeniem art. 153 ust. 1 Ugn,

niewzięcie pod uwagę przez biegłego przebiegu przez wycenianą

nieruchomość linii średniego napięcia, co skutkowało zawyżeniem ceny

nieruchomości w pasie ochronnym o szerokości 20 metrów dla linii średniego

napięcia przechodzącej przez wycenianą nieruchomość, gdyż nieruchomość ta

w tym pasie nie mogła zostać uznana za przeznaczoną pod zabudowę z uwagi

na istniejący zakaz dokonywania zabudowy w pasie ochronnym linii średniego

napięcia,

- niewskazanie przez biegłego, czy wartości transakcji przyjętych do porównań zostały przyjęte w kwotach brutto, czy netto, a także nie wskazanie, czy wyliczona wartość wycenianej nieruchomości stanowi kwotę brutto, czy netto,

- nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność użytkowania nieruchomości w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo istniejących wątpliwości, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu i przeznaczenia nieruchomości przed datą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- oparcie orzeczenia na dokumentach oznaczonych jako "wydruk z rejestru gruntów", "wypis z planu zagospodarowania przestrzennego" oraz "wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego", które jednak nie zostały podpisane przez żadną upoważnioną do tego osobę, a zatem nie mogą stanowić dowodu z dokumentu, a stanowią co najwyżej roboczą formę tych dokumentów,

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi – na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do rozpoznania WSA we Wrocławiu na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa. Jednocześnie – na podstawie art. 182 § 2 Ppsa – skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpraw, zaś na podstawie art. 203 Ppsa wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje.

Strona skarżąca obszernie rozwijając sformułowane podstawy kasacyjne, wskazuje, że organ I instancji określił wartość renty planistycznej w ten sposób, że od wartości nieruchomości wyliczonej w pkt 8.1 operatu szacunkowego (tj. wartości nieruchomości po wejściu w życie mpzp) odjął wartość nieruchomość wyliczonej w pkt 8.2 oraz 8.3 operatów szacunkowych (czyli z okresu luki planistycznej oraz z okresu obowiązywania poprzedniego mpzp). Nieprawidłowe wyliczenie wartości nieruchomości w pkt 8.2 oraz 8.3 ma zatem istotne znaczenie dla prawidłowości wykonanych przez biegłego obliczeń i wartości renty planistycznej obliczonej przez organ. Nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości z okresu luki planistycznej oraz z okresu obowiązywania poprzedniego mpzp ma bezpośredni wpływ na wyliczenie przez organ wysokości renty planistycznej.

W odpowiedzi SKO w [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Jednocześnie przychylono się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Analizując operaty szacunkowe, sporządzone odrębnie dla każdej z nieruchomości, Kolegium uznaje, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, spełniają one wymogi formalne, określone w przywołanym w decyzji Kolegium rozp. RM z 2004.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym oraz przy podobnych zarzutach skargi kasacyjnej orzekał już m. in. w wyrokach z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 953-959/18 czy z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 409-414/18. W niniejszej sprawie skład orzekający w pełni podziela poglądy i oceny tam wyrażone. W związku z powyższym, uzasadnienie wyroku w zakresie ustosunkowania się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, będzie w dużej części powtórzeniem wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w cytowanych orzeczeniach.

B. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa procesowego wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie administracyjnej doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką, a także niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd wojewódzki trafnie ocenił, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało wymaganego od strony formalnej oceny operatu. Przy tym ustalając stan nieruchomości według "sposobu korzystania", które wynikają z zapisów ewidencji gruntów i był jednoznaczny, brak było jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, aby przesłuchiwać skarżącą. Trudno też wskazać jak brak podpisanych wyrysów z planu i wydruku z rejestru gruntów, skoro te dane nie są w ogóle sporne, miał wpływ na wynik sprawy.

Organ I instancji, a przedtem rzeczoznawca, ustalił w sposób prawidłowy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości jako okoliczność mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie opłatą planistyczną, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji ustawodawca nie zdefiniował, jak na gruncie omawianych przepisów należy rozumieć pojęcie faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Organy obu instancji przyjęły, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele rolne. Okoliczność tę organ I instancji ustalił na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, z której wynika, że działki obejmowały grunty wykorzystywane jako tereny rolne - użytki oznaczone kl. RV oraz PsIV odnośnie działki nr [...] oraz kl. PsIV, PsV, RIVa, RV odnośnie działki nr [...], oraz RV odnośnie do działki nr [...]. Potwierdza to wypis roboczy z ewidencji gruntów oraz zaświadczenie dotyczące podatku od nieruchomości.

Sąd w składzie orzekającym uznaje za prawidłowe stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 1146/13 (powołane również przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku), zgodnie z którym przez faktyczny sposób wykorzystywanie nieruchomości w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA w w/w wyrokach z 13 grudnia 2018 r. oraz 19 marca 2019 r., zgodnie z którym ustalając wartość nieruchomości - a nie jej cenę - rzeczoznawca musi jako zasadę przyjmować ceny netto. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, jako podstawę wyceny stosuje ceny transakcyjne niezawierające podatku od towarów i usług. Brak wzmianki o tym fakcie nie ma wpływu na prawidłowość operatu szacunkowego, zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku. Ponadto sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu braku uwzględnienia przebiegającej przez działkę linii energetycznej wskazując, że ani z operatów szacunkowych, ani z innych dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby jakakolwiek linia energetyczna przebiegała przez działki nr [...] i nr [...]. Nie wynika również, aby na działce posadowiony był słup energetyczny i wyznaczone strefy ochronne. Ustalenia powyższe nie zostały podważone i nie wskazano jakichkolwiek środków dowodowych na ich podważenie.

C. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 Upzp. W świetle ww. art. 37 ust. 1 Upzp wzrost wartości całej nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała ta druga sytuacja, a więc doszło do określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Zdaniem Sądu trudno mówić o błędnej wykładni art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 Upzp skoro wzrost wartości został ustalony przez porównanie wartości nieruchomości według stanów wskazanych w art. 37 ust. 1 Upzp i w oparciu o opinię biegłego, a z treści tych przepisów, jak zresztą żadnych innych nie wynika zakaz przyjęcia do porównania transakcji przeprowadzonych w znacznym odstępie czasu przed datą sprzedaży nieruchomości. Przy tym kluczowe dla określenia wartości nieruchomości w pkt 8.2 i 8.3 operatu były transakcje o cenie minimalnej i maksymalnej z 2013 r. W związku z tym nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 36 ust. 4 Upzp.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozp. RM z 2004 oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn. W świetle § 4 rozp. RM z 2004 przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jak słusznie ocenił to NSA w powołanych wcześniej wyrokach z 13 grudnia 2018 r. oraz 19 marca 2019 r. wydanych w tożsamym stanie faktycznym i prawnym kwestia nieruchomości przyjętych do porównania i relacji ich do powierzchni nieruchomości porównywanej w żadnym razie nie może być oceniana jako błędna wykładnia art. 4 pkt 16 Ugn. W myśl tego przepisu, przez nieruchomość podobną – należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 Ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

W uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. Jeżeli więc w procesie wyceny okaże się, że powierzchnia ma wpływ na cenę i biegły wykaże zależność, która pozwala ustalić jak ta cecha i jej zróżnicowanie wpływa na cenę, to nieruchomości o różnych powierzchniach są porównywalne, a więc podobne w świetle definicji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z prawidłowej wykładni powołanych przepisów nie wynika zatem zakaz przyjęcia do porównań nieruchomości różniących się powierzchniami (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2879/15, LEX nr 233440).

Nie naruszono zatem prawa poprzez uznanie za prawidłową opinii, która nie zawierać ma wyjaśnienia czy upływ czasu miał wpływ na wycenę. Z analizy rynku nie wynikało bowiem w żaden sposób, że upływ czasu w badanym segmencie rynku miał wpływ na wartość.

E. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia postanowień § 50 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozp. RM z 2004 poprzez błędną wykładnię i uznanie za prawidłową opinię biegłego, która nie zawierała właściwego uzasadnienia dla przyjęcia do porównania nieruchomości wskazanych w pkt 8.1, 8.2 oraz 8.3 operatu szacunkowego.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia § 50 rozp. RM z 2004, ponieważ przepis ten nie obowiązuje od 26 sierpnia 2011 r. Stosownie zaś do § 56 ust. 1 pkt 9 tegoż rozporządzenia wymaga się, aby w operacie szacunkowym przedstawić obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Przedmiotowy operat zawiera szczegółowe uzasadnienie wyniku wyceny, natomiast kwestia oceny czy jest ona merytorycznie właściwa, czy też nie, nie ma żadnego związku z wykładnią § 56 ust. 1 pkt 9 rozp RM z 2004. Wskazać również należy, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 Ugn (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., II OSK 2494/16, LEX nr 2590707).

F. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 154 ust. 1 i 2 Ugn w zw. z art. 37 ust. 1 Upzp, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis art. 37 ust. 1 Upzp wyklucza dokonywanie wyceny nieruchomości w sposób wskazany w art. 154 ust. 1 Ugn. Skład orzekający Sądu w pełni podziela pogląd i ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uprzednio zapadłych wyrokach z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 409-414/18, który uznał, że w świetle art. 37 ust. 1 Upzp przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki byłby rzeczywisty status nieruchomości. Sposób rozumienia art. 37 ust. 1 Upzp prezentowany przez skarżącą prowadziłby w istocie do wypaczenia instytucji ulepszenia planistycznego. Skarżąca zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 Upzp, jako przepis szczególny. Tym samym wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 Ugn – nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni powyższych przepisów i zasadnie uznał, że przepis art. 37 ust. 1 Upzp wyklucza dokonywanie wyceny nieruchomości w sposób wskazany w art. 154 ust. 1 Ugn.

G. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

H. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.