Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 517/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W., B.W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 909/15 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 909/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę J.W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 11 sierpnia 2015 r., po uwzględnieniu skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 28 października 2014 r. orzekającą w trybie odwoławczym w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach, przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki hip. nr [...] i działka hip. nr [...], której w obecnej ewidencji gruntów m. Kielce obręb 0016 odpowiada działka nr [...] o pow. 0,1150ha, zabudowana budynkiem gastronomicznym, ujawniona w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach jako własność Gminy Kielce oraz działka nr [...] o pow. 0,0017ha stanowiąca, zgodnie z księgą wieczystą [...][...] /5 własność Województwa Świętokrzyskiego w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zmianami), zwanej dalej "ugn", uchylił w całości decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 28 października 2014 r., stwierdził, że ww. decyzja nie została wydana ani z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej i utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 31 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z 31 lipca 2014 r., Starosta Kielecki orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J.W., I.W., Z.W. opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 28 października 2014 r., uchylił to rozstrzygnięcie argumentując, że organ I instancji nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku WSA w Kielcach z 29 czerwca 2011 r., gdyż z akt sprawy nie wynika kiedy hala widowiskowo - sportowa została wybudowana, a do ustalenia tego organy zostały zobligowane tym wyrokiem.

[...] z o. o. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę na decyzję z 28 października 2014 r. Po zapoznaniu się z jej treścią Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 19 grudnia 2014 r., uwzględnił ją i orzekł o uchyleniu własnej decyzji z 28 października 2014 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 31 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 194/15 uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 19 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja ta narusza art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż nie zostało w niej zawarte żadne twierdzenie odnoszące się do przyczyny autokorekty.

Organ odwoławczy podał, że powyższy wyrok spowodował, że odżywa decyzja z 28 października 2014 r. oraz złożona na nią skarga [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie. Rozpoznając ponownie tę skargę Wojewoda podał, że podstawę prawną niniejszej decyzji stanowi art. 54 § 3 P.p.s.a., w którym została dopuszczona przez ustawodawcę możliwość podjęcia przez organ administracji działania w trybie tzw. "autokontroli". Warunkiem skorzystania z tej instytucji jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie przez organ, że zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazana w treści skargi podstawa prawna są uzasadnione. Powyższy przepis można zastosować tylko wtedy, gdy skarga jest zasadna i zachodzą podstawy do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi.

Organ odwoławczy podał, że podstawą wydania decyzji Starosty Kieleckiego z 31 lipca 2014 r. był art. 136 ust. 3 i nast. ugn. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, iż cel wywłaszczenia od J. i J. małż. W. na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem PWRN w Kielcach z 9 października 1961 r., utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spaw Wewnętrznych z 28 lutego 1962 r., działek nr [...] i [...], położonych w Kielcach przy ul. [...], czyli budowa hali widowiskowo-sportowej oraz związanych z nią urządzeń terenowych, w tym parkingu samochodowego, został do dnia złożenia wniosku o zwrot tj. 4 lipca 2000 r. zrealizowany. Organ podkreślił, że na podstawie wyroku TK z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, z 24.03.2014 r. utracił moc art. 137 ust. 2 ugn w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Za kluczowy dowód mający świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia wskazano znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze nieruchomości z 25 czerwca 1977 r. i z 17 maja 1982 r. pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Natomiast odnośnie części nieruchomości wywłaszczonej zajętej pod drogę publiczną tj. działki nr [...], organ wskazał, iż niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ugn, nieruchomości, która w dacie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Organ odwoławczy przyznał, że wydając decyzję z 28 października 2014 r. pominął fakt wydania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1879/11. Wyrokiem tym NSA oddalił skargi kasacyjne złożone od wyroku WSA w Kielcach z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 297/11, ale nie ulega wątpliwości, iż całkowicie zmienił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z tego wyroku WSA. W ocenie NSA, wskazania WSA w Kielcach obligujące organ do ustalenia nie tylko czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, ale również w jakim okresie to nastąpiło należy uznać za błędne. Zdaniem NSA, przy brakach w ustaleniach faktycznych WSA w Kielcach nie był władny dokonywać oceny zbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia i stosować art. 137 ugn, a zaprezentowane przez ten Sąd stanowisko, iż o zbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie decyduje sam fakt realizacji tego celu, ale również termin w jakim to nastąpiło jest nieprawidłowe. NSA wyraził pogląd, że w sytuacji kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, oznacza to, iż nieruchomość nie stała się zbędna na ten cel. O zbędności można mówić w przypadku kiedy nie zrealizowano celu. Wtedy też konieczne jest zbadanie czy upłynęły terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn.

Uwzględniając powyższe, Wojewoda stwierdził, że wyrażone w decyzji z 28 października 2014 r. wskazania odnośnie dalszego prowadzenia postępowania przez Starostę należy uznać za niewłaściwe. Przede wszystkim w niniejszej sprawie organy nie mają obowiązku badania terminu wskazanego w art. 137 ust. 1 ugn. Zgodnie ze wskazaniami NSA, nie istnieje również potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, w tym w szczególności przeglądu akt sprawy dotyczącego zwrotu działki sąsiedniej, analizy protokołu z przesłuchania świadka, na okoliczność badania terminu rozpoczęcia budowy hali widowiskowo-sportowej. Zgromadzone akta sprawy, a w szczególności zdjęcia lotnicze, dowodzą że cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany i są wystarczające.

Dalej organ II instancji wskazał, że stosownie do danych mu możliwości uwzględnienia skargi, skorzystał z uprawnień autokontrolnych. Podkreślił, że skarżący wnosił do WSA o uchylenie decyzji z 28 października 2014 r. i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Dlatego działając w trybie autokontroli uchylił tę decyzję i rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji z 31 lipca 2014 r. utrzymał w mocy tę decyzję, a zatem podjęte na nowo rozstrzygnięcie jest w pełni zgodne z oczekiwaniem strony skarżącej.

Organ odwoławczy wskazał, że wszelkie zarzuty zawarte w skardze są zasadne. Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. poprzez pominięcie faktu wydania w niniejszej sprawie wyroku NSA sygn. I OSK 1879/11, jest słuszny. Fakt ten jest przyczyną zastosowania trybu autokontroli. Błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie powyższego wyroku NSA skutkowało niewłaściwą wykładnią art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn w przedmiocie terminu realizacji celu wywłaszczenia, co także stanowiło zarzut w skardze. Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 137 ust. 1 ugn oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego także jest w pełni słuszny, albowiem zebrane przez organ I instancji dowody w zupełności wystarczają do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Nie ma żadnej konieczności dokonywania ustaleń w celu określenia daty, w której rozpoczęto realizację celu, z uwagi na fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot nieruchomości. Bez znaczenia dla sprawy jest również dokonywanie analizy dokumentacji sprawy zwrotu działki sąsiedniej z uwagi na kluczowy dowód świadczący o realizacji celu wywłaszczenia, jakim są znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze, co także zostało właściwie w skardze wskazane. Również wytyczne organu odnośnie faktu, iż nieuwzględnienie wniosku dowodowego w postaci przesłuchania świadka winno zostać poparte powodami, dla których organ podjął taką decyzję, należy uznać za błędne. Wojewoda podzielił wskazania skarżącego, iż w sprawie nie zachodzi konieczność przesłuchiwania świadka, z uwagi na brak potrzeby dokonywania ustaleń co do terminów zrealizowanych inwestycji, co również wynika z wiążących zaleceń NSA.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienia zostały spowodowane omyłkowym pominięciem podczas rozpatrywania odwołania J.W. od decyzji z 31 lipca 2014 r., wyroku NSA sygn. akt I OSK 1879/11.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję J.W., domagając się jej uchylenia, zarzucił naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż:

a. organ błędnie wskazał, że działanie uzasadniające autokorektę decyzji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa,

b. organ podzielając zarzuty przedstawione w skardze przez spółkę [...], tym samym uznał, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 137 ust. 1 ugn oraz art. 153 P.p.s.a.,

2. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1879/11 rozstrzygnął o stanie faktycznym sprawy i zmienił zakres ustaleń niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy wskazany w wyroku WSA w Kielcach z 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 78/07 zgodnie z którym zbadania wymaga czy nieruchomość wokół Hali Widowiskowo - Sportowej, objęta wnioskiem o zwrot, była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona na parking,

3. art. 77 § 1 kpa, gdyż organ nie uznaje za zasadne zebranie całego materiału dowodowego, nie wyjaśniając czy parking mieścił się w zakresie celu, na który nieruchomość została wywłaszczona.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. i jest to już druga decyzja Wojewody Świętokrzyskiego wydana w tym trybie. Pierwsza decyzja tego organu, uchylająca na skutek uwzględnienia skargi [...] decyzję Starosty Kieleckiego z 31 lipca 2014 r., została uchylona wyrokiem WSA w Kielcach z 16 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Ke 194/14 z tego powodu, że nie zawierała rozstrzygnięcia, czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, a więc elementu, który stosownie do unormowania art. 54 § 3 P.p.s.a. jest elementem obligatoryjnym decyzji wydanej w tym trybie. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w związku z uchyleniem decyzji autokontrolnej odżywa zaskarżona decyzja jak i skarga wniesiona do sądu administracyjnego. Ponieważ skarga Spółki [...] wpłynęła przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), w sprawie ma zastosowanie poprzednie brzmienie art. 54 § 3 P.p.s.a., którego treść nie zawiera takich regulacji, które wykluczałyby wydanie przez organ odwoławczy dwóch decyzji autokontrolnych. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że wydanie takiej drugiej decyzji na podstawie art. 54 § 1 P.p.s.a. było dopuszczalne. Decyzją tą Wojewoda Świętokrzyski w całości uwzględnił skargę złożoną przez Spółkę [...] od swojej decyzji z 28 października 2014 r., uchylającej decyzję Starosty Kieleckiego z 31 lipca 2014 r., odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Aktualnie wydana w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że powodem odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było ustalenie przez organy, że został na niej zrealizowany parking, stanowiący infrastrukturę obiektu o nazwie Hala Widowisko –Sportowa i że został on wykonany jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot. Dodatkowo odnośnie gruntu o powierzchni 17 m2 oznaczonego jako działka nr [...], wskazano, że na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 19.11.2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został on zajęty pod budowę węzła drogowego, co także uniemożliwia jego zwrot.

Sąd podał również, iż sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wówczas jednak spór dotyczył głównie tego, kiedy parking został zrealizowany. Spadkobiercy właścicieli twierdzili, że było to nie wcześniej niż pod koniec lat 70 –tych, zaś Gmina Kielce oraz Spółka [...], która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy z 1999 r., że infrastruktura w postaci parkingu została wybudowana w latach 60-tych ub. wieku. W związku z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z 6 marca 2013 r., sygn. I OSK 1879/11, oddalającym skargi od wyroku WSA w Kielcach z 29 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Ke 297/11 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, kwestia, kiedy parking został zrealizowany: czy w latach 60-tych czy też 70 – tych ub. wieku przestała być istotna. Niesporne między stronami jest, że do jego realizacji doszło przed złożeniem wniosku o zwrot.

Zawarty w skardze zarzut, iż dopiero w latach 90-tych doszło do zmiany w zapisach w księdze wieczystej, w związku z czym w okresie budowy hali widowiskowo - sportowej oraz parkingu zdaniem autora skargi własność terenu nadal przysługiwała Państwu Wilczyńskim jest bezzasadny. Po pierwsze wpis prawa własności do księgi wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego, a więc nie tworzy prawa, a po drugie nieruchomość wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przechodziła na własność Skarbu Państwa z chwilą gdy decyzja wywłaszczeniowa stawała się ostateczna.

Ponadto Sąd wskazał, iż autor skargi zarzuca, że organy nie wykonały wytycznych WSA w Kielcach z 6 czerwca 2007 r. w sprawie II SA/Ke 78/07, a mianowicie, że nie ustaliły, czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona na parking. Kwestionuje także ustalenia dokonane w oparciu o kopię opisu technicznego do projektu urbanistycznego hali wraz z załącznikiem graficznym, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona na budowę infrastruktury hali widowiskowej, podnosząc, że obecnie mimo funkcjonowania hali nie istnieje potrzeba korzystania z parkingu o pow. 1750 m2 . W związku z tym Sąd I instancji zauważył, że mimo czynionych przez organy starań nie udało się odnaleźć decyzji lokalizacyjnej, natomiast znajduje się w aktach adm. zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr 27/61 z 16 maja 1961 r., o który mowa w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Sądu po przeszło 50 latach, w sytuacji gdy nie zachowały się oryginały dokumentów, organy władne są dokonywać ustaleń w oparciu o wszelkie dostępne dowody. Znajdujący się w aktach sprawy opis techniczny do projektu urbanistycznego hali w sposób jednoznaczny określa, że inwestycja obejmowała nie tylko budowę samego budynku hali ale także jego infrastruktury w postaci placu rozładunkowego o pow. 2800m 2, a od strony toru kolejowego parkingu samochodowego o pow. 1750 m2 i w nawiązaniu do parkingu podjazdu do zaplecza budynku i transformatorni. Okoliczność, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany parking nie jest kwestionowana. Bez znaczenie w ocenie Sądu jest to, kto faktycznie parking ten budował. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że był on realizowany w ramach budowy hali widowiskowo – sportowej, a więc budynku tego obiektu i towarzyszącej mu infrastruktury. Znajdujące się w aktach mapy jednoznacznie wskazują, że od początku sam budynek hali widowiskowo – sportowej miał się znajdować w tym miejscu, w którym został wybudowany. Skoro zaś nie tylko skarżący ale też i właściciele sąsiednich nieruchomości zostali wywłaszczeni w związku z budową hali widowiskowo - sportowej, świadczy to o tym, że od początku inwestycja obejmowała nie tylko samą halę ale też niezbędną jej infrastrukturę. Ponadto Sąd stwierdził, że po wyroku w sprawie o sygn. II SA/Ke 78/07 został wydany przez WSA w Kielcach kolejny wyrok, z 29 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Ke 297/11, w uzasadnieniu którego Sąd ten stwierdził między innymi, że budowa parkingu nie była oddzielną inwestycją, lecz stanowiła jej część w ramach realizacji tak zwanej infrastruktury.

Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest okoliczność, że aktualnie część tego parkingu, który znajdował się na wywłaszczonej od poprzedników prawnych nieruchomości, została zlikwidowana, a w to miejsce powstał lokal gastronomiczny. W sytuacji bowiem, gdy cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany, późniejsze inne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości nie daje podstaw do jej zwrotu. Pomijając utrwalone odnośnie do tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych (przywołane między innymi w zaskarżonej decyzji), dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że problemem tym zajmował się także Trybunał Konstytucyjny, który w swoim wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 wskazał, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, który uchylił swoją poprzednią decyzję i utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego, odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie narusza prawa, a podnoszone w skardze zarzuty są nieuzasadnione. W tym miejscu Sąd wskazał również, że ze skargi zdaje się wynikać, że jej autor kwestionuje także ten element zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy stwierdził, że jego decyzja (z 28 października 2014 r.) nie została wydana ani z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej, co by znaczyło, że skarżący uważa, iż decyzja ta, tj. uchylająca niekorzystną dla niego decyzję organu I instancji rażąco naruszała prawo. Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji przyczyny, z powodu których rozpoznając po raz pierwszy odwołanie J.W. Wojewoda uznał to odwołanie za uzasadnione, w związku z czym uchylił decyzję organu I instancji, pozwalają na stwierdzenie, że ta decyzja kasatoryjna nie naruszała prawa w stopniu rażącym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.W., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi chociaż postępowanie administracyjne było dotknięte wadami postępowania, czyli:

a) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1879/11 rozstrzygnął o stanie faktycznym sprawy i zmienił zakres ustaleń niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy wskazany w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 78/07, zgodnie z którym zbadania wymaga czy nieruchomość wokół Hali Widowiskowo-Sportowej, obieta wnioskiem o zwrot, była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona na parking,

b) art. 77 § 1 kpa, gdyż w sprawie nie zebrano całego materiału dowodowego, nie wyjaśniając czy parking mieścił się w zakresie celu, na który nieruchomość została wywłaszczona;

2) art. 153 P.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w skarżonym wyroku dokonał zmiany wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tegoż Sądu z dnia 6 czerwca 2007 r.;

3) art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż błędnie wskazano, że działanie uzasadniające autokorektę decyzji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, iż autokorekta czyniła koniecznym podzielenie zarzutów przedstawionych w skardze [...] Spółka z o.o., a tym samym uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 137 ust. 1 ugn oraz art. 153 ppsa. (rażące naruszenie prawa).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku dokonuje wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na jakich oparta została skarga kasacyjna. Na podstawy skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie składają się trzy zarzuty procesowe, do których Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się według kolejności wynikającej ze skargi kasacyjnej.

Zarzut opisany w pkt. 1, w skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Z akt sprawy wynika, że nie udało się odnaleźć decyzji lokalizacyjnej. W takiej sytuacji cel wywłaszczenia należało ustalić w oparciu o inne dostępne dowody. Należy do nich znajdujący się na k. 30 akt administracyjnych opis techniczny projektu urbanistycznego, z którego wynika że pod zabudowę hali i urządzenia terenowe związane z halą przewidziano dwa rzędy działek miedzy ulicą [...]. O strony toru kolejowego przewidziano parking samochodowy o powierzchni 1750 m. W nawiązaniu do parkingu przewidziano również podjazd do zaplecza budynku i transformatorni.

W sprawie bezsporne jest, że parking został wybudowany jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013r. I OSK 1879/11 ma istotne znaczenie z punktu widzenia potrzeby dokonywania określonych ustaleń faktycznych. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie sygn. II SA/Ke 78/07 stanowisko, iż o zbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie decyduje sam fakt realizacji tego celu, ale również termin w jakim to nastąpiło, ocenił jako nieprawidłowe. Tym samym w sposób wiążący przesądził o tym iż nie zachodzi potrzeba dokonywania ustaleń dotyczących terminu w jakim parking został wybudowany. Wytyczne zawarte w wyroku Sądu I instancji z dnia 6 czerwca 2007r. odnośnie obowiązku ustalenia, czy w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami parking został zrealizowany straciły swoją aktualność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanej w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 marca 2013r. I OSK 1879/11 " w sytuacji kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, oznacza to, iż nieruchomość nie stała się zbędna na ten cel. O zbędności można mówić w przypadku kiedy nie zrealizowano celu. Wtedy też konieczne jest zbadanie czy upłynęły terminy wskazane w powołanym art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2. Jeżeli terminy te nie upłynęły to nie ma przesłanki "zbędności", o "zbędności" można mówić w przypadku upływu tych terminów. Podkreślić należy, iż wywłaszczenie w niniejszej sprawie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot nieruchomości. Zarówno ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w art. 34 ust. 1, jak i ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 69 ust. 1 przewidywały, że wywłaszczona nieruchomość lub jej część, podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże ustawy te nie określały jakichkolwiek terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Przyjmowało się jednak, że zbędność należy pojmować tak w znaczeniu prawnym, jak i faktycznym ".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zostało udowodnione, że budowa parkingu pozostawała w ścisłym związku z budową Hali Widowiskowo – Sportowej, a więc celem wywłaszczenia. W przypadku realizacji takiej inwestycji jak hala Widowiskowo – Sportowa o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkiem samej hali, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla jej funkcjonowania. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa właściwego obiektu zagospodarowanie terenu, w tym np. wybudowanie dojazdu, parkingu, czy pozostawienie terenów zielonych. Budowa parkingu nie była oddzielną inwestycją, lecz stanowiła jej część w ramach realizacji infrastruktury hali.

W okolicznościach niniejszej sprawy w ramach celu wywłaszczenia jakim była budowa Hali Widowiskowo – Sportowej, parking ( i nie tylko ) był przewidziany od samego początku, a jego powierzchnia była ściśle określona. Chociaż nie odnaleziono decyzji lokalizacyjnej istnieją dowody potwierdzające, że w ramach budowy hali mieściła się także m. in. budowa parkingu. Należą do nich kopie części opisu technicznego do projektu urbanistycznego hali wraz z załącznikiem graficznym.

Nie został naruszony także art. 153 P.p.s.a. Przede wszystkim w zaskarżonym obecnie wyroku Sąd I instancji nie dokonał żadnych wskazań, gdyż te byłyby konieczne gdyby skarga została uwzględniona. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena Sądu I instancji nie narusza art. 153 P.p.s.a.

Jak stwierdzono to wcześniej wobec wiążącego w sprawie stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2011r. I OSK 1879/11 ustalenia w zakresie terminów wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stały się bezprzedmiotowe.

Pozostałe wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 207r. II Sa/Ke 78/07 zostały zrealizowane. Akta administracyjne sprawy jednoznacznie wskazują że Starosta Kielecki podjął działania w celu odszukania decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikami oraz wszelkich innych dokumentów mogących pomóc w ustaleniu, czy nieruchomość była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona pod parking. W ich wyniku uzyskano informację, że ze względu na znaczny upływ czasu w zasobach archiwalnym nie ma takiej decyzji. Jednak wskutek czynności podjętych przez organ po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2007r. II SA/Ke 78/07 uzyskane zostały dowody pozwalające ustalić, że budowa parkingu była elementem infrastruktury związanej z Halą Widowiskowo – Sportową, budowa której stanowiła powód wywłaszczenia. Okoliczność, iż ustalenia że wywłaszczona nieruchomość była też przeznaczona na budowę parkingu wynikają z innych niż decyzja lokalizacyjna dowodów nie oznacza, że wytyczne Sądu nie zostały wykonane. W przeciwnym wypadku związane z upływem znacznego czasu braki w zakresie określonej dokumentacji uniemożliwiałyby w ogóle rozstrzygnięcie sprawy. Istota wskazań zawartych w wyroku uwzględniającym skargę sprowadza się do konieczności poczynienia przez organ ustaleń wskazanych przez Sąd w oparciu o wszelkie dowody, a nie tylko wymienione w uzasadnieniu wyroku. Te oczywiście muszą być poszukiwane pierwszej kolejności , co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Ostatni zarzut skargi kasacyjne tj zarzut naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a. jest również nietrafny. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z brzmienia art. 54 § 3 P.p.s.a. wymieniony przepis jest kierowany do organu i stanowi o jego uprawnieniu do uwzględnienia skargi. To organ uwzględniając skargę ocenia czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji dokonanie niewłaściwej kontroli w zakresie pkt. 2 zaskarżonej decyzji, to winna ( zasada związania granicami skargi kasacyjnej – art. 183 § 1 P.p.s.a. ) powiązać wymieniony przepis ( art. 54 § 3 P.p.s.a. ) z innym konkretnym przepisem P.p.s.a., który w ten sposób naruszył Sąd I instancji. Sąd ten nie mógł naruszyć bowiem wyłącznie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie nakłada na Sąd żadnego obowiązku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.