Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1455/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 122/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 122/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]", na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w pkt I zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Pile do załatwienia wniosku dziennikarza dziennika "[...]" – K. M. z dnia 1 sierpnia 2014 r. oraz stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. K. M. działając jako dziennikarz dziennika "[...]" zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile, na podstawie art. 4 ust. 1 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24), o udzielenie informacji kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku; ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013; ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlopie zdrowotnym, sanatorium, etc.) w roku 2013; ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013; jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.

Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi, w imieniu redaktora naczelnego, o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe. Powyższe podanie wpłynęło do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile w dniu 11 września 2014 r.

Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. zwrócił się do redakcji dziennika "[...]" o podanie czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika [...] albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji oraz o nadesłanie stosownego upoważnienia.

Pismem z dnia 15 września 2014 r. P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile w przedmiocie udzielenia informacji prasowej, zgodnie z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że domaganie się udzielenia informacji przez konkretnego dziennikarza nie przekreśla legitymacji do zaskarżenia bezczynności w tym przedmiocie przez redaktora naczelnego dziennika "[...]". Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że K. M. działał w imieniu własnym. To, że działał on na rzecz dziennika "[...]" wynika wprost z treści pisma z dnia 8 września 2014 r., ale i z treści skargi. Interes prawny w tej sytuacji niewątpliwie ma więc redaktor naczelny dziennika – jako osoba kierująca, na mocy art. 25 ust. 1 ustawy Prawo Prasowe, jego redakcją.

Ponadto, w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. I tak, gdy wniosek będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego, na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem skarga na bezczynność będzie przysługiwać, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela, i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu.

Zdaniem Sądu I instancji Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując bowiem kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy Prawo łowieckie stwierdzono, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m.in. z art. 34 powołanej powyżej ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) i do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje tej ustawy niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy też od prasy.

Powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd I instancji wskazał, że informacje, o udostępnienie których wystąpiono wnioskiem z dnia 8 września 2014 r., co najmniej w części obejmującej informacje dotyczące wydatków, a więc spraw majątkowych (koszty delegacji pracowników), jak i informacje o organach i osobach sprawujących funkcje w Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile (dane o osobie przewodniczącego Zarządu – okresie pełnienia tej funkcji) stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro wniosek dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało rozpatrzeniu przez Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dalej zauważono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymagań formalnych jakie winien spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Także cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja zawarta w jej art. 10 ust. 2, przewidująca że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.

W ocenie Sądu I instancji zaaprobowanie stanowiska przedstawionego w tym zakresie przez organ prowadziłoby do sytuacji, w której występujący o udostępnienie informacji prasowej będącej jednocześnie informacją publiczną dziennikarz byłby traktowany bardziej restrykcyjnie niż osoba dziennikarzem nie będąca, a żądająca udostępnienia informacji wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie nie znajduje zaś oparcia w przepisach ustawy Prawo prasowe, a jednocześnie stoi w sprzeczności z art. 3a tej ustawy. Skoro ustawodawca nie zastosował w tym przepisie konstrukcji odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to oznacza, że regulacje te stosuje się wprost i bez modyfikacji. W konsekwencji prasa która chce otrzymać informację o charakterze informacji publicznej ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jak każda inna osoba działającą na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek z dnia 8 września 2014 r. złożony przez K. M. jako dziennikarza dziennika "[...]" pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot. W konsekwencji Zarząd zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Pile zarówno do dnia złożenia skargi, jak i do dnia wyrokowania nie podjął żadnych z przywołanych powyżej czynności. Jedyną reakcją było wystosowanie do redakcji dziennika "[...]" pisma z dnia 11 września 2013 r., w którym wezwano redakcję do wyjaśnienia czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika [...] albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji oraz o nadesłanie stosownego upoważnienia, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienie powyższego żądania jak i skutków prawnych niezastosowania się do powyższego wezwania. Pismo to, w ocenie Sądu, nie może być uznane za żadną z czynności, do której podjęcia Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Pile był zobowiązany na gruncie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Pile pozostawał w bezczynności.

Sąd, w punkcie II wyroku, stwierdził że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Pile nie pozostawił wniosku z 8 września 2014 r. bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie w stanie bezczynności wynikało z błędnej interpretacji przepisów.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Pile wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że wniosek w trybie prawa prasowego powinien zostać sporządzony przez dziennikarza, dziennikarz ten powinien podlegać rygorom określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe. Być zatem w stosunku pracy lub zajmować się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wnioskodawca ma obowiązek udowodnienia swojego statusu jako dziennikarza. Wskazanie samego numeru legitymacji, gdy organ nie ma możliwości samodzielnej weryfikacji nie może być uznane za uprawdopodobnione statusu dziennikarza.

Dostrzegając brak formalny we wniosku o udzielenie informacji Zarząd Okręgowy wezwał do usunięcia braku. Usunięcie braku ma istotne znaczenie ponieważ wnioskodawca K. M. wskazywał nie swój własny adres, a adres redakcji. W przypadku podania własnego adresu zastosowanie miałaby ustawa o dostępie do informacji publicznej i organ nie musiałby żądać potwierdzenia statusu wnioskodawcy. Natomiast wskazanie we wniosku K. M. adresu redakcji powoduje uzasadnioną konieczność weryfikacji uprawnień wnioskodawcy do występowania w imieniu redakcji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 P.p.s.a. – tj. zobowiązania Zarządu do załatwienia wniosku konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza pozostawał w bezczynności w tym zakresie.

Analizując wskazaną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym po pierwsze uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

We wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. jako jego podstawa wskazany został art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Ustawa ta przewiduje dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy uregulowany w art. 31, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udzielenie lub odmowa powinny nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa.

Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 ustawy Prawo prasowe i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielania prasie informacji.

Stosownie do powołanego przepisu przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy.

Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych.

Prasa to w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską.

Dziennikarzem natomiast jest w myśl art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek mógł zostać rozpoznany w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe konieczne jest wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1. Wnioskodawca powinien stosownym dokumentem wykazać, że jest dziennikarzem. Za udokumentowanie tego faktu nie można uznać złożenia wniosku na papierze firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "[...]" jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które nie zostało złożone.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje również wtedy, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie K. M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe, powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "[...]" i na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika, w żaden sposób nie udokumentował jednak swoich twierdzeń. Uprawnione zatem było działanie organu wzywające do nadesłania kopii legitymacji dziennikarskiej oraz upoważnienia. Brak odpowiedzi uniemożliwił Zarządowi Okręgowemu weryfikację wniosku, pod kątem czy istotnie pochodzi od prasy.

Trzeba podkreślić, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się osób nie będących dziennikarzami na szczególne uprawnienia przyznane prasie.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo stosownego wezwania, wykluczały możliwość uznania, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Pile pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku.

Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.