Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 632/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Powiatu Świeckiego z dnia 28 grudnia 2011r. nr XIII/90/11 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy i harmonogramu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia 28 grudnia 2011 r. Rada Powiatu Świeckiego, na postawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr XIII/90/11 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy i harmonogramu dyżurów w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Świeckiego na 2012 rok (publikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 stycznia 2012 r., poz. 60).

Przedmiotowym aktem Rada Powiatu uregulowała harmonogram dyżurów ogólnodostępnych aptek na terenie Powiatu Świeckiego w 2012 roku, przede wszystkim jednak określiła ich czas pracy.

W § 1 ust. 1 Rada uchwaliła rozkład godzin ogólnodostępnych aptek na terenie powiatu świeckiego w 2012 r. Ustalono, że Apteka "Pod Orłem" w Nowem pełni jako jedyna dyżur nocny.

W § 2 ustalony został harmonogram kolejności dyżurów aptek w Świeciu w soboty, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy w porze nocnej w 2012 r.

W § 3 ustalono godziny dyżuru Apteki "Pod Orłem" ul. Rynek 12 w Nowem:

- od poniedziałku do piątku w godzinach od 20:00 do 8:00,

- w niedzielę i święta oraz w inne dni wolne od pracy przez cała dobę.

Dla Apteki "Pod Orłem" w Świeciu natomiast ustalono dyżury w dni świąteczne oraz od poniedziałku do niedzieli, od 8:00 24:00. Pozostałe apteki Powiatu Świeckiego pełnią dyżury przemiennie, po jednym tygodniu, wg ustalonego harmonogramu, z tym, że dyżury nocne mają odbywać się od poniedziałku do niedzieli, do 24:00.

Pismem z dnia 1 czerwca 2012 r., Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając:

a) naruszenie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.f. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U Nr 197, poz. 1172 z 2011 r. z późn. zm.) i § 6, § 45 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908 z 2002 r.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., polegające na nienależytym ustaleniu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w szczególności na braku zapewnienia dostępności do świadczeń farmaceutycznych mieszkańcom Powiatu Świeckiego w porze nocnej;

b) naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 197, poz. 1172 z 2011 r. z późn. zm.) i § 6, § 45 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U Nr 100, poz. 908 z 2002 r.), poprzez nieprecyzyjne określenie w § 6 skarżonej uchwały daty jej wejścia w życie, w szczególności poprzez umieszczenie zapisu o obowiązywaniu uchwały od początku 2012 r. z jednoczesnym zastrzeżeniem, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Jak podniósł skarżący, przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, dla którego podstawę stanowi art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Stosownie do art. 94 ust. 1 w/w ustawy, "rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, niedziele, święta i dni wolne od pracy".

Prawo farmaceutyczne w art. 94 ust. 1 rozróżnia rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. Do ustalania zwykłego rozkładu czasu pracy ustawodawca nakazuje radzie powiatu wziąć pod uwagę potrzeby ludności, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w tym drugim przypadku, najistotniejsze kryterium stanowi zapewnienie dostępności świadczeń farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia.

Zaskarżona uchwała w ocenie Prokuratora tylko pozornie czyni zadość wskazanemu zadaniu, postawionemu Radzie Powiatu w art. 94 ust. 1 i 2 Prawo farmaceutyczne, bowiem jej § 3 pkt 4 stanowi, że "dyżury nocne, zgodnie z harmonogramem wymienionym w § 2 niniejszej uchwały pełnione będą od poniedziałku do niedzieli do godziny 24:00". Oznacza to, że od godziny 24:00 do rana, do czasu otwarcia aptek, przeważnie o godzinie 8:00, potrzebujący leku nie znajdzie w Świeciu pomocy.

Na terenie Powiatu Świeckiego co prawda prowadzi działalność apteka "Pod Orłem" w Nowem, która pełni dyżur nocny. Słusznym jednak w ocenie skarżącego założeniem winno się stać, tak jak ma to miejsce w innych powiatach, że prawo każdego mieszkańca Powiatu Świeckiego do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej będą realizować apteki znajdujące się w największym ośrodku powiatu, gdzie zamieszkuje przeważająca część mieszkańców, znajduje się przyszpitalny ośrodek pomocy doraźnej i całonocna przychodnia oraz do którego dostęp dla mieszkańców miejscowości położonych na peryferiach powiatu jest najdogodniejszy. Całodobowa apteka w Nowem, jak podniosła strona, nie spełnia warunku zapewnienia dostępności do świadczeń farmaceutycznych mieszkańcom Powiatu Świeckiego. Wskazano, że Świecie od Nowego dzieli odległość ponad 40 kilometrów, natomiast dla mieszkańców gmin Pruszcz, Bukowiec, czy Świekatowo, należących do Powiatu Świeckiego, ta odległość jest jeszcze większa.

Ponadto, zastrzeżenia skarżącego wzbudził zapis § 6 przedmiotowej uchwały, stanowiący że: "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 roku, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego."

Nie uległo wątpliwości strony, że uchwała Nr XIII/90/11 Rady Powiatu Świeckiego z dnia 28 grudnia 2011 r. jest aktem prawa miejscowego, adresowanym do ogółu społeczeństwa Powiatu Świeckiego. Podlega zatem publikacji w Dzienniku Urzędowym. Rada w § 2 przedmiotowego aktu reguluje jednak rozkład czasu pracy aptek od dnia 2 stycznia 2012 r., natomiast treść uchwały została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 18 stycznia 2012 r. Niewyjaśniona pozostaje zatem kwestia kiedy uchwała weszła w życie.

Skarżący podniósł, że art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, iż "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy".

"Zasady techniki prawodawczej" natomiast, w § 6 stanowią, że "Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy". W ocenie skarżącego, warunków tych § 6 przedmiotowej uchwały nie spełnia, budząc wątpliwości od kiedy akt obowiązuje.

W związku z powyższym, Prokurator uznał podniesione przez siebie zarzuty za uzasadnione i wniósł jak na wstępie.

Rada Powiatu Świeckiego, w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne nie definiuje pojęcia dostępności świadczeń w porze nocnej. Ustawa nie zawiera przepisu określającego, że dostępność świadczeń aptek powinna obejmować pełną dobę od godz. 0:00 do godz. 24:00. Zawarty w § 2 uchwały Nr XIII/90/11 Rady Powiatu Świeckiego harmonogram dyżurów aptek w porze nocnej, niedziele i święta obejmuje zgodnie z § 3 ust. 4 uchwały czas od godziny zamknięcia apteki zgodnie ze zwykłym rozkładem godzin pracy do godz. 24:00, a więc również godziny nocne. Skoro ustawa nie określa w sposób wyraźny obowiązku zapewnienia świadczeń przez całą dobę, to nie można wywodzić go w drodze wykładni przepisów prawa.

Prawo farmaceutyczne w art. 94 ust. 1 nie zawiera również wprost wyrażonego obowiązku, aby dostęp do świadczeń apteki na terenie powiatu zapewniała apteka znajdująca się w mieście będącym siedzibą powiatu albo w miejscowości położonej centralnie na obszarze powiatu. Jak stwierdził Prokurator Rejonowy w Świeciu, byłoby to słusznym założeniem. Jednak ze słusznego założenia nie można wywodzić obowiązku prawnego, który stanowiłby podstawę do uznania naruszenia prawa przez uchwałę Rady Powiatu Świeckiego.

Organ wskazał także na wysokie koszty prowadzenia całodobowej apteki, co powoduje, że mimo wcześniejszych prób oraz przygotowanych na ten cel pomieszczeń na terenie dzierżawionym przez Nowy Szpital sp. z o.o., do tej pory nie znaleziono podmiotu chętnego do otwarcia takiej apteki. Obecnie obowiązujące Prawo farmaceutyczne wymaga, aby w lokalu apteki był stale obecny magister farmacji, co powoduje duże koszty w sferze wynagrodzeń wypłacanych przez aptekę. Przyjęta przez Radę Powiatu Świeckiego uchwała stanowi kompromis między oczekiwaniami środowiska aptekarzy, a postulatem zapewnienia jak najszerszego dostępu do leków i wyrobów medycznych. W ocenach aptekarzy, formułowanych na etapie konsultowania projektu uchwały, nałożenie na nich obowiązku pełnienia dyżurów nocnych przez całą noc spowoduje zamknięcie wielu dotychczas działających aptek z powodu nieopłacalności ich prowadzenia. A to z kolei w sposób rzeczywisty ograniczy dostęp do leków. Dotychczasowe doświadczenia aptekarzy prezentowane w konsultacjach dowodzą również, że w porze nocnej sprzedaż leków jest niezwykle rzadka, a najczęściej kupowane są środki antykoncepcyjne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, organ wyraził przekonanie, że chociaż konstrukcja § 6 zaskarżonej uchwały jest bardziej skomplikowana niż przewidują to przykładowe wzory zawarte w § 45 rozporządzenia, to w swej istocie nie narusza ona przepisów prawa. Zgodnie z wolą Rady Powiatu Świeckiego uchwała miała wejść życie z dniem 1 stycznia 2012 r., przy czym pierwotnie planowano podjęcie uchwały na wcześniejszej sesji Rady Powiatu niż 28 grudnia 2011 r. Ze względu na nieznany termin ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, na który Rada Powiatu nie ma wpływu, w przepisie o wejściu w życie aktu prawnego wprowadzone zostało dodatkowo postanowienie, że uchwała wchodzi w życie nie wcześniej niż 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W ten sposób Rada Powiatu Świeckiego chciała zabezpieczyć się przed sytuacją, kiedy uchwała będzie ogłoszona w okresie krótszym niż 14 dni przed 1 stycznia 2012 r. albo po tej dacie. W takiej sytuacji uchwała miała wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Ewentualne ogłoszenie uchwały po dniu 1 stycznia 2012 r. bez dodatkowego postanowienia o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego powodowałoby jej sprzeczność z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) poprzez postanowienie o wejściu aktu normatywnego w życie przed dniem jego ogłoszenia.

Niezależnie od przekonania o niebudzącym wątpliwości określeniu terminu wejścia w życie uchwały, organ podniósł, że ewentualna sprzeczność § 6 uchwały Rady Powiatu Świeckiego z obowiązującymi przepisami nie będzie powodowała nieważności całego aktu, lecz jedynie jego części - § 6. W jego miejsce będzie obowiązywał art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co spowoduje taki sam skutek jak dotychczas, to znaczy, że uchwała weszłaby w życie 14 dni od jej ogłoszenia, czyli 2 lutego 2012 r.

Biorąc zatem pod uwagę argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu Świeckiego wniosła jak wyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała Rady Powiatu Świeckiego z dnia 28 grudnia 2011 r., nr XIII/90/11 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy i harmonogramu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Świeckiego na 2012 rok (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. 2012.60) jest niezgodna z prawem.

Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Wójtów, Burmistrzów Gmin z terenu Powiatu Świeckiego oraz Samorządu Aptekarskiego Kujawsko-Pomorskiej Izby Aptekarskiej w Bydgoszczy.

W § 1 ust. 1 uchwalono rozkład godzin ogólnodostępnych aptek na terenie Powiatu Świeckiego w 2012 r. Jedyna apteka pełniąca dyżur nocny jest Apteka "Pod Orłem" w Nowem, czynna od poniedziałku do piątku - 8:00 - 18:00, w sobotę - 8:00 - 13:00 (czynna dwie soboty w miesiącu - naprzemiennie z Apteką "Pod Łabędziem" w Nowem). Apteka pełni dyżur nocny.

W § 2 ustalony został harmonogram kolejności dyżurów aptek w Świeciu w soboty, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy w porze nocnej w 2012 r.

W §3 ustalono godziny dyżuru Apteki "Pod Orłem" ul. Rynek 12 w Nowem:

- od poniedziałku do piątku w godzinach od 20:00 do 8:00,

- w niedzielę i święta oraz w inne dni wolne od pracy przez cała dobę.

Ustalono również godziny dyżuru Apteki "Pod Orłem", ul. Ks. Grzymisława 4, Świecie w dni świąteczne od 8:00 - 24:00 (w pozostałe dni apteka jest otwarta od poniedziałku do niedzieli w godzinach od 8::00 - 24:00).

Apteki o których mowa w § 2 niniejszej uchwały pełnią dyżury przemiennie po jednym tygodniu (tryb dyżurowy łączony jest z normalnym dziennym trybem pracy).

Pozostałe apteki z siedzibą w Świeciu w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w 2012 roku pełnią dyżury przemiennie po jednym tygodniu wg ustalonego harmonogramu, z tym, że dyżury nocne będą odbywać się od poniedziałku do niedzieli, do 24:00.

W ocenie Sądu powyższe unormowania uchwały pozostają w wyraźnej sprzeczności z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, który to przepis stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Ustawa zawiera wyraźne upoważnienie dla rady powiatu do rozkładu godzin pracy aptek, a nie harmonogramu dyżurów. W związku z powyższym w § 2 zaskarżonej uchwały ustalono harmonogram kolejności dyżurów aptek z siedzibą w Świeciu w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w 2012 roku z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Ustalony rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie Świeckim nie spełnia ustawowego zapewnienia mieszkańcom dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Kryterium dostępności świadczeń nie zapewnia w ocenie Sądu nałożenie na apteki obowiązku pełnienia dyżurów nocnych od poniedziałku do niedzieli, do 24:00, ponieważ z całego Powiatu Świeckiego tylko jedna apteka, w Nowem, pełni dyżury całodobowo. W tym miejscu należy podkreślić, że skoro Rada Powiatu zaskarżoną uchwałą ustaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Świeckiego, to powinna w ramach oceny zapewnienia ludności z tego terenu dostępności do aptek, uwzględnić lokalizację tych aptek na całym terenie powiatu, który swoim zasięgiem obejmuje nie tylko gminę miejsko-wiejską Nowe z Apteką "Pod Orłem", która jako jedyna spełnia wymagania art. 94 ust. 1 ustawy. Nie można z powyższego względu uznać, że dostępność świadczeń jest spełniona w stosunku do pozostałego terenu Powiatu Świeckiego, który swoim zasięgiem jeszcze obejmuje gminę miejsko-wiejską Świecie oraz gminy wiejskie: Bukowiec, Dragacz, Drzycim, Jeżewo, Lniano, Osie, Pruszcz, Świekatowo, Warlubie. Ma rację strona skarżąca, że położenie niektórych gmin jest znacznie oddalone, nawet o kilkadziesiąt km od jedynej apteki w powiecie zapewniającej całodobową dostępność dla mieszkańców. W związku z powyższym ustalony w zaskarżonej uchwale rozkład godzin aptek narusza art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko odnośnie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. W rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zarazem zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10 NSA stwierdził, że z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W wyroku powyższym powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych podzielających powyższy pogląd (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Analiza art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia.

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie mają wpływu na wynik sprawy protesty właścicieli aptek przeciwko pracy aptek przez całą dobę, z uwagi na nieopłacalność ich prowadzenia.

W celu wyjaśnienia pojęcia "pory nocnej", które nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo farmaceutyczne, w ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby sięgnąć do regulacji systemowych, a dokładnie do ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 Nr 21, poz.94), który reguluje pracę w porze nocnej. W art. 1517 § 1 tej ustawy pora nocna obejmuje 8 godzin między godzinami 21:00, a 7:00.

W związku z powyższym, ustalony dyżur Apteki "Pod Orłem" w Nowem od 20: 00 do 8:00 od poniedziałku do piątku oraz w niedzielę i święta, a także w inne dni wolne od pracy przez całą dobę jako jedynej, spełnia wymagania ustawowe art. 94 ust. 1 dostosowania tej apteki do potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Natomiast Apteka "Pod Orłem" w Świeciu zapewniając otwarcie we wszystkie dni, w tym święta, od 8:00 do 24:00, spełnia wymagania pracy w porze nocnej przez okres 3 godzin. Pozostałe apteki w czasie tygodniowych dyżurów również zapewniają ich pracę w porze nocnej przez pierwsze 3 godziny.

Ustawodawca posłużył się pojęciem pora nocna, a nie część pory nocnej. Z tego względu dostępność aptek powinna być zapewniona w całej porze nocnej - od 21:00 do 7:00.

W ocenie Sądu określenie granic pory nocnej nie ma istotnego znaczenia z punku rozpoznawanej sprawy i celu, który zamierzał odnieść ustawodawca poprzez regulację art. 94 ust. 1 omawianej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "również w porze nocnej" należy postrzegać, że celem jest zapewnienie dostępności przez cały czas, a więc całodobowo. Dostępność powinna być całodobowa. Tylko wówczas, powstanie stan najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.

W związku z tym, za chybione należało uznać stanowisko wyrażone w udzielonej odpowiedzi, że w minionych latach właściciele aptek ostro protestowali przeciwko nałożeniu na nich obowiązku pełnienia dyżurów przez całą noc. Nie ma wpływu na wynik sprawy również zainteresowanie ludności funkcjonowaniem apteki w Powiecie w porze nocnej i dni wolne od pracy. Nie może to uzasadniać rezygnacji z ustalenia, w tym zakresie, rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Regulacje zaskarżonej uchwały stanowią naruszenie ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej. Organ winien mieć na uwadze to, że pomoc medyczna, także w porze nocnej, świadczona jest również przez lekarzy prowadzących indywidualne praktyki, którzy nie dysponują zapasem leków. Zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej i dni wolne od pracy musi uwzględniać również i takie przypadki.

Z realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej nie mogą zwalniać warunki pracy konkretnej apteki, w tym trudności w organizacji pracy w porze nocnej i dni wolne od pracy. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, nakładając na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego, obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez uprawnione osoby (farmaceutów), w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 Prawa farmaceutycznego oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 Prawa farmaceutycznego), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Dodać należy, że prowadzenie działalności gospodarczej zazwyczaj wiąże się z ponoszeniem kosztów, co powinno, ale nie musi mieć związku z uzyskiwaniem zysku. Z tych powodów wywody odnoszące się do narzucenia, poprzez ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, obowiązku prowadzenia nierentownej działalności, należało uznać za nietrafne.

W wyżej przytaczanym już wyroku, NSA stwierdził, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

Zasługuje na uwzględnienie również drugi zarzut skargi. W § 6 zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 roku, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego."

W tym miejscu należy podzielić stanowisko doktryny - Grzegorz Wierczyński Komentarz do art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Lex, zgodnie z którym, obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Ustawa przewiduje dwa wyjątki, kiedy można wyznaczyć krótszy niż 14-dniowy okres vacatio legis. Pierwszy został sformułowany w ust. 2 komentowanego artykułu, a drugi w art. 5. Zgodnie z tym pierwszym przepisem akty normatywne powszechnie obowiązujące mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni "w uzasadnionych przypadkach". Z tak ogólnej zasady można wyprowadzić dwa obowiązki:

- jeśli prawodawca skraca okres vacatio legis danego aktu, ma obowiązek uzasadnić to rozwiązanie,

- uzasadnienie to powinno wskazywać przyczyny, które w sposób intersubiektywnie weryfikowalny przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania.

Szczególnym przypadkiem jest wprowadzenie danego aktu w życie bez okresu vacatio legis, a więc z dniem ogłoszenia. Komentowany przepis wymaga, by rozwiązanie takie stosować tylko w przypadku, gdy:

- ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego, a jednocześnie

- zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Ponieważ akty normatywne wchodzą w życie z początkiem dnia, a dzienniki, w których są ogłaszane nigdy nie ukazują się w tym momencie, wyznaczanie daty wejścia w życie na dzień ogłoszenia oznacza w praktyce nadanie danemu aktowi mocy obowiązującej przed chwilą jego ogłoszenia, co jest sprzeczne z art. 88 ust. 1 Konstytucji.

W przedmiotowej sprawie organ w wyznaczył termin wejścia w życie aktu przed dniem jego ogłoszenia, co tym bardziej narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

W świetle powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdził nieważność tej uchwały w całości .