Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 432/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania K. K. i M. K. od, wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Oleśnicy, decyzji Naczelnika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miasta Oleśnicy z dnia [...] 2021 r. (Nr [...]), w której orzeczono: 1 ustalić opłatę adiacencką K. i M. K. właścicielom nieruchomości położonej w O. obr. L. przy ul. B. oznaczonej w ewidencji gruntów, w dniu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, jako działka nr [...] z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej tj. budowy kanalizacji sanitarnej w ul. B. w wysokości: 2.516,00 zł (słownie: dwa tysiące pięćset szesnaście złotych). 2 Właściciele nie wnieśli świadczeń pieniężnych na rzecz budowy kanalizacji sanitarnej; 3 opłatę adiacencką określoną w pkt 1 należy wnieść w formie jednorazowej wpłaty na konto: Gmina Miasto Oleśnica - Bank Spółdzielczy w Oleśnicy nr 60 9584 0008 20010000 0055 0024, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej ustaleniu stanie się ostateczna z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie. 4 wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w pkt 1 podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została wydana decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty przez wskaźnik wzrostu zmian cen nieruchomości ogłaszany przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako "kpa"), I. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części stanowiącej punkt 1 rozstrzygnięcia; II. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkty 2, 3 i 4 rozstrzygnięcia i w tym zakresie umarza postępowanie pierwszej instancji.

W motywach decyzji wskazano, że oznaczoną na wstępie decyzją z dnia [...] 2021 r., Burmistrz Miasta Oleśnicy ustalił K. K. i J. K. opłatę adiacencką, w wysokości 2516 zł, z tytułu wzrostu wartości opisanej nieruchomości, który został wywołany wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, tj. sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że ze środków budżetu gminy wybudowano sieć kanalizacji sanitarnej w ul. B. w O., wraz z odrzutami przewodów do granic nieruchomości umożliwiając w ten sposób jej podłączenie do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Podano, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej sieci nastąpiło w dniu 8 marca 2018 r., tj. po upływie 14 dni od dnia zgłoszenia zakończenia robót do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy. Zdaniem organu pierwszej instancji, wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej został ustalony zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie. Wobec tego uznano, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na nałożenie tego rodzaju obowiązku pieniężnego.

W odwołaniu K. K. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie odwołujących się, ustalono im opłatę adiacencką "pomimo terminu przedawnienia", gdyż warunki do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone już w marcu 2017 r. Stwierdzili, że organ "mylnie wiąże stworzenie warunków z formalnym zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ustawy - Prawo budowlane", podczas gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że powinien to być dzień "odbioru urządzeń przez inwestora lub zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem przesyłowym a użytkownikiem". Na poparcie swojego stanowiska strony powołały wyroki sądów administracyjnych z lat 2006 - 2012. Podniesiono także, że organ nie rozpatrzył wniosku stron o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Ponadto stwierdzono, że J. K. został pozbawiony przez organ pierwszej instancji prawa czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ jako stronę postępowania organ wskazywał "M. K.", wobec którego wydano także zaskarżoną decyzję. Wyjaśniono, że J. K. wniósł odwołanie od wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia "jedynie z ostrożności procesowej", ale uważa, że "nie jest stroną postępowania". Działając w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, pismem z dnia 13 maja 2021 r., Kolegium wystąpiło do Burmistrza Gminy Oleśnica o zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowej, autorki sporządzonej w tej sprawie wyceny, do szczegółowego wyjaśnienia i podania szczegółowego sposobu wyliczenia "całkowitych zakresów kwotowych w zł", jak i "zakresów kwotowych cech na jednostkę atrybutów" zamieszczonych w tabelach nr 6 i nr 8 oraz konkretnych poprawek kwotowych w tabelach nr 7 i nr 9. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że sporządzenie operatu szacunkowego z dnia 21 listopada 2020 r., w którym uzupełniła punkty28.0FRB

i|lf|

tu i sprostowała zapisy w Tabeli nr 6, Tabeli nr 7 i Tabeli nr 9 operatu, stwierdzając że powyższe omyłki pisarskie nie wpływają na wynik obliczeń". Jednocześnie podała, że: "Pozostałe ustalenia, analizy i obliczenia dokonane w operacie szacunkowym z dnia 21 listopada 2020 r., pozostają bez zmian". Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r., Kolegium zawiadomiło strony postępowania o jego zakończeniu i przysługujących im w związku z tym uprawnieniach wynikających z przepisów art. 10 i art. 81 kpa, wyznaczając termin siedmiu dni, w którym mogły z nich skorzystać.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", przez "opłatę adiacencką" należy rozumieć - m.in. - opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 ustawy). W myśl art. 145 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy). Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 ustawy). Biorąc pod uwagę powołane przepisy prawa należy stwierdzić, że ustalenie tego rodzaju opłaty adiacenckiej może nastąpić pod warunkiem, że łącznie wystąpią wymienione niżej przesłanki pozytywne i nie wystąpi przesłanka negatywna. Przesłankami pozytywnymi są: 1) stworzenie warunków do korzystania z wybudowanego technicznej; 2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej; 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy drogi i urządzeń infrastruktury technicznej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast przesłanka negatywna to: 4) wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Analizując pierwszą z wymienionych wyżej przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej trzeba mieć na względzie, że przepisy art. 148b ustawy wskazują, że ustalenia w przedmiocie stworzenia warunków do korzystania z określonego urządzenia infrastruktury technicznej powinny odbywać się na podstawie przepisów mających zastosowanie w przypadku realizacji określonych rodzajowo inwestycji. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że aktem prawnym generalnie regulującym proces budowlany, a więc i budowę sieci kanalizacji sanitarnej, jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.). Zgodnie z przepisami art. 54 ust 1 tej ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14. dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nie można uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w art. 148b ust 1 u.g.n. za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów p.b. pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej element procesu budowlanego, co służy wyeliminowaniu trudności dowodowych/interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z tej drogi. O stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów p.b., a więc - przynajmniej zasadniczo - po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania (wyrok z dnia 28 października 2016 r., I OSK 3064/14, LEX nr 2168072; podkr. Kolegium). Powołany wyrok dotyczy co prawda opłaty adiacenckiej związanej z budową drogi, jednak ustawodawca przewidział te same regulacje prawne zarówno przy opłacie adiacenckiej nieruchomości na skutek budowy drogi, jak i urządzeń infrastruktury technicznej orzecznictwo można zatem z całą pewnością odnosić również do zagadnienia; stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej. W innych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że stworzenie warunków jest nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (wyrok z dnia 19 stycznia 2017 r., I OSK 1845/16, LEX nr 2260783; podkr. Kolegium; zob. też wyroki NSA: z dnia 8 października 2016 r., I OSK 3064/14, LEX nr 2168072; z dnia 6 września 2016 r., I OSK 2717/14, LEX nr 2143010). Nie chodzi zatem o faktyczną możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, co akcentowano w odwołaniu, ale o możliwość korzystania z urządzenia prawidłowo wybudowanego i legalnie dopuszczonego do użytkowania.

W rozpatrywanej sprawie za dzień "stworzenia warunków" do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej przyjęto 8 marca 2018 r., kiedy upłynął termin 14 dni od dnia zgłoszenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy zakończenia robót budowlanych pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej w ul. B. i jej sięgaczach w O.", które nastąpiło w dniu 21 lutego 2018 r. (pismo z dnia [...] 2018 r., [...]). W ramach tej inwestycji, ze środków budżetu gminy O., wybudowano kanalizację sanitarną w drodze, tj. w ulicy B. w O., wraz z odrzutami przewodów do granicy nieruchomości (zob. protokół końcowego odbioru robót budowlanych z dnia [...] 2017 r., pismo Miejskiej Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 2017 r., [...]). W ocenie kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił zatem, że stworzenie warunków do korzystania z przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej, legalnie, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nastąpiło w dniu 8 marca 2018 r. Ten dzień przyjęto zatem jako punkt wyjścia do ustalenia pozostałych przesłanek warunkujących możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej, a także jako rozpoczęcie biegu 3 - letniego terminu pozwalającego na skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w tym zakresie w odwołaniu kolegium wyjaśnia, że przy ustalaniu terminu stworzenia warunków nie chodzi o "faktyczną możliwość korzystania" z konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej, ale o możliwość korzystania z urządzenia legalnie, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy realizacji określonych inwestycji. Kolegium nie neguje, że faktyczna możliwość korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej w ul. B. w O. istniała - jak podnoszono w odwołaniu - wcześniej, ale legalne dopuszczenie jej do użytkowania niewątpliwie nastąpiło dopiero w dniu 8 marca 2018 r. Powołane przez strony orzecznictwo sądowoadministracyjne jest już nieaktualne w tym zakresie. Postępowanie w sprawie ustalenia K. K. i J. K. opłaty adiacenckiej zostało skutecznie wszczęte w dniu 17 listopada 2020 r. (zob. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z dnia 12 listopada 2020 r. [...]), a więc przed upływem trzech lat od dnia stworzenia możliwości podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Wbrew odwołaniu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała zatem przesłanka negatywna, która wykluczałaby możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

Ponadto Kolegium zwraca uwagę, że nie może uznać, iż - jak stwierdzono w odwołaniu - wobec J. K. organ pierwszej instancji nie wszczął skutecznie postępowania w tej sprawie i pozbawił go czynnego w nim udziału, gdyż de facto prowadził je - jak sugerują strony - wobec innej osoby, tj. M. K. Po pierwsze, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że J. K. ma na drugie imię M. (zob. wypis z księgi wieczystej nr WR1 E/[...]). Zapewne stąd wynikała pomyłka organu pierwszej instancji, który w istocie posługiwał się w korespondencji ze stroną imieniem "M.", zamiast "J.". Po drugie, co najistotniejsze, począwszy od zawiadomienia J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, korespondencja w tej sprawie kierowana była przez organ pierwszej instancji na adres J. K. za zwrotnymi potwierdzeniami odbioru i skutecznie odbierana pod tym adresem. Gdyby zarówno J. K., czy którakolwiek z osób, które odbierały te pisma - co trzeba podkreślić - jednocześnie zobowiązując się do przekazania ich adresatowi, miała wątpliwości co do tego, kto jest ich adresatem, powinny odmówić przyjęcia pisma, czy zwrócić się w tej sprawie do organu pierwszej instancji. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, bowiem zapewne nikt nie miał wątpliwości, że kierowane one były do J. M. K. Skuteczność doręczenia J. K. pism w tej sprawie podważono dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co czyni zarzuty w tym zakresie niewiarygodnymi.

Przechodząc natomiast do dalszej analizy przesłanek ustawowych pozwalających na nałożenie tego rodzaju obowiązku pieniężnego, należy wyjaśnić, że prawidłowe określenie daty stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej jest także istotne ze względu na fakt, że przesądza, kto jest osobą zobowiązaną do wniesienia tego rodzaju opłaty. W tym przypadku chodzi niewątpliwie o podmiot, który - przynajmniej potencjalnie - uzyskał korzyść majątkową związaną z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a więc właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w dniu, kiedy zostały stworzone .warunki do korzystania z tego urządzenia infrastruktury. W tym właśnie dniu można bowiem formalnie, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, rozpocząć korzystanie z danego urządzenia. Takie stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że właściciel nieruchomości, który nabył jej własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie jest obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem tego urządzenia (art. 144 i 145 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze r zm.); wyrok z dnia 29 maja 2001 r., II SA/Po 336/0, ONSA 2002/3/118. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił prav\7rj

lopisanej na wstępie nieruchomości w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej na podstawie księgi wieczystej nr WR1 [...] nieruchomości przez Sąd Rejonowy w O. i przyjął, że osobą zobowiązaną do wniesienia tej opłaty są K. K. i J. K. Analizując kolejną z przesłanek pozytywnych pozwalających na obciążenie tego rodzaju daniną publiczną, kolegium stwierdza, że - w jego ocenie - sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy wyceny nieruchomości stanowi wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z art 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Istotne jest, że ustalenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych następuje na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), zwanego dalej "rozporządzeniem". Dowód z operatu szacunkowego, w ramach klasyfikacji środków dowodowych, jest traktowany jako opinia biegłego. Ma on w postępowaniach o ustalenie opłaty adiacenckiej charakter obligatoryjny, a zawarte w nim wyliczenia w zakresie wzrostu wartości nieruchomości kształtują treść rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z przepisami art. 152 ust. 2 ustawy, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu - między innymi - podejścia porównawczego. Podejście porównawcze - w myśl przepisów art. 153 ust. 1 ustawy - polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Nieruchomość "podobna" to zaś - zgodnie z założeniem ustawodawcy przyjętym w art. 4 pkt 16 ustawy - nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (wyrok z dnia 21 stycznia 2014 r.t I OSK 1358/12, LEX nr 1501743). Wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 11 operatu). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które wynikają obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Autorka operatu szacunkowego stwierdziła, że z przeprowadzonej analizy wynika, że głównymi cechami wpływającymi na wartość tego rodzaju nieruchomości są: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dojazd do nieruchomości i powierzchnia (s. 14 -15 operatu). W sporządzonym w tej sprawie aneksie do wyceny rzeczoznawca majątkowy przedstawiła sposób wyliczenia zakresu poprawki na jednostkę atrybutu (jako iloraz całkowitego zakresu kwotowego poprawki przez zakres powierzchni nieruchomości, tj. powierzchnia max - powierzchnia min.), jak również zakres kwotowy poprawki - jako iloczyn zakresu poprawki na jednostkę atrybutu i różnicy powierzchni wycenianej nieruchomości z nieruchomością porównywalną (zob. aneks do operatu - uzupełnienie punktu 8.1.2 i punktu 8.2.2). Sprostowała także niektóre zapisy w Tabeli nr 6, Tabeli nr 7 i Tabeli nr 9, które - co należy podkreślić - nie miały wpływu na końcową wartość wyceny. Analizą objęto rynek nieruchomości niezabudowanych w obrębie miasta O., ze szczególnym uwzględnieniem osiedli R. i L., przeznaczonych, podobnie jak nieruchomość wyceniana, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (s. 9 i s.13 operatu). Do określenia wartości tej nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej autorka operatu wyłoniła 6 transakcji mających za przedmiot nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, bez sieci kanalizacji sanitarnej (s. 14 operatu). Do ostatecznych porównań przyjęto z tego zbioru trzy transakcje, mające za przedmiot nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Lokalizację wycenianej nieruchomości określono jako średnia, podobnie jak jej sąsiedztwo i otoczenie, uwzględniono, że posiada dostęp do sieci gazowej oraz wielkość powierzchni działki (s. 18 operatu). Różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi skorygowano za pomocą prawidłowych poprawek kwotowych (zob. Tabela nr 7 na s. 19 operatu). Przy ustaleniu wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca majątkowy wyłoniła 9 transakcji mających za przedmiot nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, wyposażone w sieć kanalizacji sanitarnej (s. 14 operatu). Lokalizację wycenianej nieruchomości określono jako średnia, tak samo jak jej sąsiedztwo i otoczenie, uwzględniono także niekorzystny dojazd do nieruchomości, dostęp do sieci gazowej oraz wielkość powierzchni działki (s. 20 operatu). Różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi uwzględniono za pomocą prawidłowych poprawek kwotowych (tabela nr 9 na s. 22 operatu). Autorka operatu uwzględniła przy tym przepisy § 40 ust. 2 rozporządzenia, które stanowią, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Wyjaśniła bowiem, że w toku inwestycji, z uwagi na stworzenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wykonanie odrzutów przewodów kanalizacyjnych do granicy działki, nie korygowano oszacowanej wartości o odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej" (s. 22 operatu). Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Konieczne jest jednak uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 3140/18, LEX nr 3121921). W ocenie Kolegium, przedstawiony w tej sprawie jako dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałyby go jako wiarygodny dowód w sprawie. W dniu 8 marca 2018 r. obowiązywała także uchwała Nr XXIII/162/2000 Rady Miejskiej O. z dnia 30 czerwca 2000 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu budowy przewodów lub urządzeń kanalizacyjnych w wysokości 40%. Wobec powyższego Kolegium stwierdza, iż w tej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej przewidziane w powołanych wyżej przepisach ustawy. Postępowanie dowodowe zostało przy tym przeprowadzone z poszanowaniem reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Uzasadnione jest zatem orzeczenie o ustaleniu opłaty adiacenkiej w wysokości określonej w punkcie 1 zaskarżonej decyzji. Natomiast przyczynami uchylenia punktów 2, 3 oraz 4 sentencji kontrolowanego rozstrzygnięcia, są wady natury formalnoprawnej. Po pierwsze, przepisy ustawy nie dają podstawy do orzekania, czy właściciele nieruchomości partycypowali w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji, a w sentencji może się znaleźć jedynie w przypadku zaliczenia wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Po drugie, nie ma podstawy prawnej do orzekania w jakiej formie opłata ma zostać uiszczona. Sposób płatności należy wskazać w uzasadnieniu bądź pouczeniu decyzji. Po trzecie, należało wyjaśnić stronom, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a także, iż wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji. Wprowadzenie do osnowy decyzji orzeczenia o obowiązkach bądź skutkach rozstrzygnięcia nieobjętych regulacją ustawy bądź wynikających z mocy samego prawa zaskarżoną decyzję należało uchylić w punktach 2, 3 oraz 4 i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku stron o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, Kolegium zwraca uwagę, że w piśmie z dnia [...] 2020 r. ([...]), które Burmistrz O. skierował do Stron tego postępowania, wyjaśniono, że ustawodawca przewidział wniesienie tego rodzaju opłaty w formie jednorazowej lub rat rocznych płatnych w okresie do 10 lat. Jednocześnie organ zaznaczył, że "brak złożonego wniosku w niniejszej sprawie oznaczał będzie wybór jednorazowej formy zapłaty". W odpowiedzi K. K. stwierdziła, że: "w razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania wnoszę o rozłożenie należności 12 miesięcznych rat" (zob. pismo Strony z dnia 7 grudnia 2020 r.). Wobec powyższego organ pierwszej instancji, zgodnie ze wcześniejszym pouczeniem, wymierzył opłatę adiacencką płatną jednorazowo. Zarzut Stron, że ich wniosek o rozłożenie opłaty na raty nie został rozpatrzony należy uznać za gołosłowny. Jednocześnie Kolegium informuje, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (art. 148 ust. 1 ustawy). Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 148 ust. 2 ustawy). Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty (art. 148 ust. 3 ustawy), na konto Gmina Miasto O. - Bank Spółdzielczy w O. nr 60 9584 0008 2001 0000 0055 0024. Kasa Banku znajduje się również w Urzędzie Miasta O.

Skargę na ostateczną decyzję złożyli, działając za pomocą zawodowego pełnomocnika, zobowiązani wnosząc o: I uchylenie zaskarżonej w pkt I decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, za zasądzeniem na rzecz skarżących kosztów procesu. W motywach skargi podniesiono, że organ prawidłowo ustalił, że w kwietniu 2017 r. strony zawarły umowę z MGK w O., jednakże - wbrew ustaleniom organu - warunki do korzystania z sieci zostały stworzone już w marcu 2017 r., co potwierdzają przedłożone w toku postępowania administracyjnego faktury za odbiór ścieków. Faktura wystawiona w maju 2017 r. obejmuje okres od dnia 30 marca 2017 r. do dnia 23 maja 2017 r. Zatem ze zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego dokumentacji wynika, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne stworzyło warunki do korzystania z sieci co najmniej od 30 marca 2017 r. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. Tym samym naruszył art. 7, 77 oraz 80 KPA, gdyż nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, co miało doniosłe znaczenie dla niniejszej sprawy. Organ II instancji zaniechał wyjaśnienia, czy rzeczywiście stronie zostały stworzone warunki do korzystania z sieci kanalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mylnie wiąże "stworzenie warunków" z formalnym zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem orzecznictwo sądowoadministracyjne łączy "stworzenie warunków" do korzystania z sieci przede wszystkim z odbiorem urządzeń przez inwestora lub z zawarciem umowy pomiędzy przedsiębiorstwem przesyłowym a użytkownikiem. Należy w tym miejscu powołać następujące wyroki: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012 r. w sprawie II SA/Lu 602/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2010 r. w sprawie II SA/Sz 900/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2011 r. w sprawie I OSK 680/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2007 r. w sprawie I OSK 1315/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.02.2006 r., I OSK 408/05. Istotny w niniejszej sprawie jest fakt, że przedsiębiorstwo przesyłowe nie tylko zawarło ze stronami umowę o korzystanie z urządzeń, ale rzeczywiście tę umowę wykonywało, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej faktury. Strony nie miały przy tym świadomości, że urządzenia przesyłowe nie zostały odebrane przez właściwy organ zgodnie z prawem budowlanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r. w sprawie I OSK 3064/14. Warto raz jeszcze powołać tezę tego wyroku: "Nie można uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w art. 148b ust l u.g.n. za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów p. b. pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej element procesu budowlanego, co służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z tej drogi". Otóż w niniejszej sprawie nie istnieją żadne trudności dowodowe w zakresie ustalenia daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z instalacji. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się bowiem umowa podpisana z przedsiębiorstwem przesyłowym oraz faktury za realizację usługi. Nie ma zatem żadnych trudności dowodowych zgłaszanych przez NSA w sprawie I OSK 3064/14. Ponadto należy uznać, że art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła do odpowiednich przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przykładowo zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług'. Warunki do korzystania z sieci zostały zatem stworzone w chwili zawarcia umowy na podstawie art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy należało zatem uznać, że stworzenie warunków do korzystania z sieci nastąpiło w dniu odbioru inwestycji; ewentualnie w chwili zawarcia umowy, lub dnia 30 marca 2017 r., czyli w dniu rozpoczęcia korzystania z usług. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że postępowania administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po upływie terminu przedawnienia opłaty adiacenckiej i jako takie podlegało umorzeniu. Poza tym organ nie uwzględnił wniosku strony o rozłożenie opłaty na raty. Strony skarżące podnoszą, że organ pozbawił J. K. prawa do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. J. K. nie został bowiem powiadomiony o wszczęciu postępowania, nie został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Jako strona postępowania został wskazany M. K. J. K. w związku z tym nie ustosunkował się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani nie wypowiedział się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji. Ostatecznie decyzja została wydana wobec M. K. Tym samym oba organy naruszyły w sposób rażący art. 10 KPA.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

W ocenie skarżących nie było podstaw do nałożenia na nich opłaty adiacenckiej, gdyż żądanie uiszczenia określonej opłaty z tytułu zrealizowanej inwestycji zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu, wskazanego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inaczej mówiąc "pomimo terminu przedawnienia", gdyż warunki do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone już w marcu 2017 r.

W związku z tym w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do art. 144 ust. 1 u.g.n. podstawą zaś ustalenia opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie był art. 144, art. 145, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n., ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. W istocie więc, aby doszło do ustalenia wspomnianej opłaty potrzebne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków: wybudowania drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z niej. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji koncentrowała się na kwestii, który moment należy uznać za stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Dalej zwrócić należy uwagę, że w sprawie właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dnia 26 XI 2012 r. Zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej, wbrew stanowisku strony skarżącej, jest ustalenie kiedy na podstawie i w granicach prawa nastąpiła legalna (po uzyskaniu zgodnej z prawem budowlanym, a nie umowy z odbiorcą nieczystości) możliwość korzystania z inwestycji. W art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z 2022 r. poz. 88.) wskazano, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wobec faktu, iż regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tylko o stworzeniu możliwości korzystania z "wybudowanej drogi" a istota opłaty adiacenckiej polega na partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury, to w świetle przywołanego przepisu Prawa budowlanego kwalifikuje się jako przesłanka nałożenia tej opłaty.

Jak wynika z poczynionych ustaleń prawne warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powstały 8 marca 2018 r., tj. Po 14 dniach od zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy o zakończeniu realizacji inwestycji i braku sprzeciwu w jej użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem.

Powołany art. 145 ust. 1 u.g.n. uzależnia nałożenie opłaty adiacenckiej od spełnienia dodatkowego warunku, a mianowicie: stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. Z tego punktu widzenia nieodzowne jest sięgnięcie do regulacji Prawa budowlanego, które odnoszą się do zagadnień dotyczących zakończenia procesu budowlanego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub też zgłoszenie takiego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczym warunkiem przystąpienia do użytkowania. Reasumując, nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy), w kontrolowanym przypadku sieci sanitarnej. Podnoszona przez skarżących okoliczność istnienia możliwości korzystania z kanalizacji przed jej formalnym (legalnym) oddaniem do użytku nie przeczy możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu jej wybudowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, który skład orzekający podziela, według którego momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej, tak jak w niniejszej sprawie, z wybudowanej infrastruktury technicznej), jest data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania infrastruktury, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego (podobnie m.in. w wyrokach NSA: z 18 stycznia 2011 r., I OSK 398/10; z 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10; z 18 listopada 2014 r., I OSK 691/13; a także wyrokach WSA: z 28 października 2009 r., II SA/Go 664/09; z 20 września 2012 r., IV SA/Po 543/12; z 11 października 2012 r., IV SA/Po 568/12; z 10 kwietnia 2013 r., II SA/Sz 1333/12; z 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1573/14; z 26 marca 2015 r., I SA/Wa 1893/14 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Odnośnie do zarzutu nierozłożenia żądania kwoty na raty organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawa przewiduje możliwość wniesienia opłaty adiacenckiej jednorazowej albo ratalnie, ale dopuszcza raty roczne w okresie do 10 lat, a K. K. wniosła o rozłożenie należności na 12 miesięcznych rat, działając zatem zgodnie z prawem i na podstawie prawa organ nie miał możliwości uwzględnić wniosku.

Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa skarga podlega oddaleniu.