Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2740/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O. w W. – uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę dwóch budynków wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, wjazdem oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...], przy ul. O. w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ wskazał, że Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r., udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. przeniósł ww. decyzję na G. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w W.

W dniu 25 maja 2011 r., Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. O. w W., złożyła wniosek o wznowienie postępowania powołując się na niezawiniony brak uczestnictwa w postępowaniu. Postanowieniem z [...] czerwca 2011r. organ odmówił wznowienia posłowania, które uchylił Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2011r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. organ wznowił postępowanie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.

Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja z [...] kwietnia 2017 r. została wydana z naruszeniem Kpa, co powoduje konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. We wznowionym postępowaniu, organ wydał bowiem decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r., a więc w sprawie, która nie była objęta wnioskiem Wspólnoty. Wniosek dotyczył bowiem ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Nr [...]. Podobnie, postanowienie o wznowieniu postępowania.

Organ I instancji błędnie zatem określił przedmiot wniosku i w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny wydał rozstrzygnięcie. Organ związany jest żądaniem, które wyznacza normę prawa materialnego lub procesowego.

Wydanie decyzji w powyższej sytuacji, zwłaszcza w zakresie wykazania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 kpa, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Wojewody [...] uchybienie to, ze względów oczywistych, stanowi wystarczającą przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy dodał, że zrealizowanie inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego. Istnieją bowiem podstawy do zbadania przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ I instancji, po wznowieniu postępowania będzie miał zatem obowiązek przeprowadzić postępowanie wg m.in. art. 150 i 151 kpa, a decyzję uzasadnić zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Dalej zwrócił uwagę na art. 146 kpa oraz powołał się orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, że wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego.

Zaznaczył, że należy zbadać przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, które mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej. Konieczne jest zbadanie, czy Wspólnota Mieszkaniowa powinna być stroną postępowania. Jeżeli obiekt nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości bądź uciążliwości, to właściciele lub zarządcy sąsiednich nieruchomości nie mają przymiotu strony. W zależności od indywidualnych cech obiektu, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zostanie wyznaczony obszar oddziaływania. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają zatem interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji.

Ponadto, Wojewoda [...] zauważył, że organ ma obowiązek pouczenia strony o art. 41 § 1 i § 2 Kpa, którego brak narusza art. 9 Kpa i ma wpływ na wynik sprawy, uzasadniający nieskuteczność prawną doręczenia pod dotychczasowym adresem, gdy strona nie powiadomiła o zmianie miejsca zamieszkania. Prezydent [...] prowadząc ww. postępowanie nie dopełnił ww. obowiązku. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda ustalił, że nastąpiła zmiana adresu siedziby Spółki G. Sp. z o.o. Sp. Komandytowo-Akcyjnej (Spółka G. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa została przekształcona uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. - Nr [...]). Zmianie uległ adres do doręczeń pełnomocnika Inwestora.

Prezydent [...] powinien ponownie przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem zasad określonych w art. 7. art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa.

Według organu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji innej niż z art. 138 § 2 k.p.a. naruszyłoby wynikające z art. 15 Kpa uprawnienie strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła G. sp. z o.o. S.K.A., zarzucając, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 138 § 2 Kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia , podczas gdy organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, w związku z czym zasadnym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa;

2. art. 10 Kpa, poprzez niezawiadomienie Spółki o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji oraz nieumożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

3. art. 105 § 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nie miał podstaw do jego zastosowania, a przez rozstrzygniecie o istocie sprawy, o którym mowa w art. 151 § 1 Kpa należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania;

4. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 Kpa, poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem strony, organ nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji bez umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału i zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Bez znaczenia pozostaje, że Spółka czynnie uczestniczyła w postępowaniu na wcześniejszych jego etapach, skoro takiego prawa została pozbawiona na późniejszym etapie postępowania, co uniemożliwiło podjęcie konkretnych czynności procesowych tj. przedstawienia swojego stanowiska, zastrzeżeń oraz wniosków, co ma wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto, według Spółki, po zrealizowaniu inwestycji, uchylenie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualne kolejne merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie jest bezprzedmiotowe, a postępowanie winno ulec umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 Kpa. Skarżąca przytoczyła orzecznictwo wyjaśniając pojęcie bezprzedmiotowości postępowania. Taka sytuacja zaistniała właśnie w tej sprawie, a wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O. w W. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nie może odnieść zamierzonego skutku.

Tym samym nieuzasadniony jest zarzut Wojewody [...], zgodnie z którym Prezydent [...] naruszył art. 151 § 1 Kpa, poprzez umorzenie postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe może także wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania, jeżeli z jakiegokolwiek powodu stanie się ono bezprzedmiotowe. Przez rozstrzygniecie o istocie sprawy, o którym mowa w art. 151 § 1 Kpa należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak i niemerytorycznie w postaci umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt: I SA 1145/99).

Następnie skarżąca wskazała, że organ dopuścił się również naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Na gruncie rozpatrywanej sprawy doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, ponieważ organ podważył pewność stron postępowania, że ich interes w postępowaniu zostanie oceniony całościowo. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 Kpa wskazano, że decyzja Prezydenta [...] nie narusza przepisów postępowania. Aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 KPA, muszą zostać spełnione dwie przesłanki: postępowanie przez organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga więc wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nic można sprawy rozstrzygnąć.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Poddaną kontroli Sądu decyzją Wojewoda [...], w trybie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta [...] umarzającą wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę opisanej inwestycji .

Podkreślić zatem trzeba, że stosownie do art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia zatem wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest wystarczające, bowiem dodatkowo wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim eksponowaną w zaskarżonej decyzji rozbieżność w datach wydania decyzji ostatecznej, od której wznowienia postepowania domagała się Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. O. w W., należało traktować jako oczywistą omyłkę. W sprawie nie wydano bowiem innej decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej inwestycji, niż ta wskazana we wniosku o wznowienie postepowania. Oczywiste jest zatem, że chodziło o decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Skorygowanie ww. błędu niewątpliwie mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Podobnie należało ocenić pozostałe zauważone przez organ odwoławczy uchybienia, w tym brak pouczenia o obowiązku informowania o zmianie adresu, w kontekście zmiany adresu do doręczeń pełnomocnika inwestora, to jest naruszenia art. 41 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 9 Kpa.

Wbrew zatem stanowisku Wojewody [...] nie było żadnych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie.

W świetle przedstawionych na wstępie rozważań, a przede wszystkim zakresu kontroli Sądu, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały natomiast zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a.

Obowiązkiem Wojewody [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem rozpoznanie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O. w W. i wydanie decyzji co do meritum sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).