Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1408/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 2, art. 59
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 października 2019 r. sygn. akt: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w sprawie umieszczenia B. G. w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku pn. Regionalne Centrum [...] w B na czas nieokreślony - bez jego zgody, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes strony zgodnie z art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z uzasadnienia decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 5 grudnia 2017 r. Sąd Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o potrzebie przyjęcia i umieszczenia B. G. w domu pomocy społecznej bez jego zgody (sygn. akt [...]). Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Rodzinny postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt [...] oddalił apelację od w/w postanowienia.

Realizując postanowienie Sądu, Prezydent Miasta J decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] skierował B. G. do Domu Pomocy Społecznej Regionalnego Centrum [...] w B przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy B orzekł o umieszczeniu B. G. w Domu Pomocy Społecznej w B na czas nieokreślony - bez jego zgody. Jako podstawę materialnoprawną decyzji podano art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, zwaną dalej w skrócie "u.p.s.").

B. G. w dniu 21 listopada 2018 r. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku – w B pod nazwą Regionalne Centrum [...]. W odwołaniu B. G., reprezentowany przez syna J. G., opisał historię swojego życia, trudnych relacji rodzinnych oraz niewłaściwego działania organów państwa. W kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżący zwrócił uwagę na bardzo dużą odległość (ok. 400 km) od domu rodzinnego, co powoduje trudności w kontaktowaniu się z bliskimi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] 2018 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 257/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd wskazał, aby rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło prawidłowość doręczenia decyzji o skierowaniu do placówki, ustaliło, czy rozstrzygnięcie to weszło do obrotu prawnego, a także oceniło prawne skutki wydania decyzji umieszczającej skarżącego w domu pomocy społecznej przed doręczeniem rozstrzygnięcia o skierowaniu. Ponadto Sąd nakazał, aby organy administracji publicznej w dalszym toku postępowania uwzględniły również pozostałe wskazania wyrażone w uzasadnieniu wyroku, w tym konieczność przestrzegania ogólnych zasad pomocy społecznej, wyjaśnienia stronom przyczyn wydania konkretnych rozstrzygnięć, a nade wszystko dołożyły wszelkich możliwych starań, aby skarżący znalazł się w ośrodku, spełniającym wymóg zawarty w art. art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania.

Realizując ww. wytyczne WSA w Krakowie Kolegium zwróciło się do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez:

nadesłanie uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy dotyczących wydania decyzji z dnia [...] 2018r. nr: [...] kierującej B. G. do domu pomocy społecznej, a w szczególności kserokopii potwierdzeń odbioru decyzji oraz wyjaśnienia, czy decyzja ta była skarżona, a jeżeli tak to, jakie rozstrzygnięcia zapadły w tym względzie,

wyjaśnienie przyczyn z powodu, których B. G. został skierowany do Regionalnego Centrum [...] w B a nie do placówki położnej bliżej miejsca zamieszkania np. w województwie [...],

wyjaśnienie, czy po wydaniu decyzji kierującej B. G. do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku - Regionalne Centrum [...] w B występowano o przeniesienie go do domu pomocy społecznej położnego bliżej miejsca zamieszkania, a jeżeli tak to, jakie rozstrzygnięcia zapadły w tym względzie.

W dniu 7 października 2019 r. OPS w J przesłał żądane dokumenty. Jednocześnie wyjaśniono, że decyzja kierująca B. G. do domu pomocy społecznej nie została zaskarżona. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017r. sygn. akt [...] stwierdził potrzebę przyjęcia i umieszczenia B. G. bez jego zgody w domu pomocy społecznej. Dyrektor wyjaśnił, że konieczność wystąpienia z takim wnioskiem do Sądu spowodowana była brakiem właściwej opieki ze strony rodziny (synów) oraz braku odpowiednich warunków mieszkaniowych (zbieractwo) do świadczenia usług opiekuńczych. Ze względu na podeszły wiek, jak i schorzenia, brak współpracy rodziny z Ośrodkiem, która nie wyraziła zgody na świadczenie usług opiekuńczych oraz obawy o jego życie i zdrowie pojawiła się konieczność umieszczenia B. G. w domu pomocy społecznej. B. G. został skierowany do Regionalnego Centrum Rehabilitacji i Pomocy Społecznej w B, gdyż w województwie śląskim nie było placówki położonej bliżej miejsca zamieszkania, a okres oczekiwania przekraczał 3 miesiące. Jednocześnie mając na uwadze warunki, w których B. G. mieszkał, organ nie mógł zwlekać z faktycznym umieszczeniemgo w DPS. Wyjaśniono również, że po wydaniu decyzji kierującej do domu pomocy społecznej zarówno zainteresowany, jak i jego rodzina nie występowali o przeniesienie do innego domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdziło, że organy pomocowe prawidłowo zrealizowały treść postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 5 grudnia 2017r. sygn. akt [...], w którym orzeczono o potrzebie przyjęcia i umieszczenia B. G. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Orzeczenie sądu powszechnego, stosownie do art. 365 § 1 K.p.c, wiąże bowiem nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz organy, w tym organy administracji publicznej. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. jest zatem związany zarówno Prezydent Miasta J orzekający o skierowaniu do domu pomocy społecznej, jak również Wójt Gminy B orzekający o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Obowiązkiem organu pomocowego było wykonanie powołanego postanowienia, a rola organu w tej sprawie sprowadza się tylko do wydania decyzji wskazującej konkretny dom pomocy społecznej, w którym ma być umieszczona osoba objęta postanowieniem sądu powszechnego. Taki właśnie charakter ma decyzja wydana przez organ I instancji, co jest zgodne z art. 59 ust. 2 u.p.s.

W odniesieniu do wiążących wskazań zawartych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 257/19 wyjaśniono, że decyzja z dnia 23 października 2018 r. znak: [...] kierująca B. G. do DPS została nadana adresatowi przesyłki B. G. w dniu 25 października 2018 r. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta została doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego w oparciu o przepis art. 44 k.p.a. Powołany przepis nie uzależnia skuteczności doręczenia przesyłki od umieszczenia na niej jakichkolwiek adnotacji, a jedynie od zachowania trybu przewidzianego w tym przepisie, w tym podwójnego awizowania przesyłki pod prawidłowym adresem. W rozpoznawanej sprawie tryb ten został zachowany, ponieważ przesyłka pocztowa została awizowana dwukrotnie, tj. w dniu 26.10.2018 r. oraz w dniu 05.11.2018 r. Zatem, biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, należało przyjąć, że doręczenie kwestionowanej decyzji nastąpiło w dniu 13.11.2018 r.

Dalej SKO podniosło, że jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, Wójt Gminy B wydając decyzję w dniu [...] 2018 r. nie dysponował rozstrzygnięciem o skierowaniu go do domu pomocy społecznej, które pozostawałoby w obrocie prawnym i było wykonalne, niemniej jednak Kolegium w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego opiera się na stanie faktycznym aktualnym na dzień rozstrzygania sprawy. Skoro, jak już wyżej opisano, decyzja kierująca B. G. do domu pomocy społecznej weszła do obrotu prawnego, to nie ma potrzeby uchylania decyzji w sprawie umieszczenia go w Domu Pomocy Społecznej Regionalnego Centrum [...] w B. B. G. został faktycznie umieszczony w DPS w dniu 21 listopada 2018 r., a zatem już po dacie kiedy decyzja kierująca została doręczona w trybie doręczenia zastępczego (weszła do obrotu prawnego).

Na koniec podkreślono, że zarówno mieszkaniec domu, jak i jego rodzina nie skarżyli decyzji kierującej do domu pomocy społecznej, jak również nie występowano o przeniesie go do innego domu pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. G. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) obrazę przepisów procesowych , a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a. i t. 77 § 1 przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności nie zbadanie podstaw skierowania B. G. do Domu Pomocy Społecznej Regionalnego Centrum [...] w B bez uzyskania pozytywnej opinii Komisji Kwalifikacyjnej z pominięciem wskazania (art. 54 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), że powinien to być Dom Pomocy położony najbliżej miejsca zamieszkania podopiecznego oraz nie doręczenie uprawnionemu decyzji Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J z dnia 23 października 2018r. o skierowaniu B. G. do Domu Pomocy Społecznej Regionalnego [...] w B ([...]);

b) art. 107 § 3 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w zgodzie ze słusznym interesem strony w szczególności tych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 maja 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 257/19) w szczególności przez nie dołożenie starań, aby skarżący znalazł się w ośrodku, spełniającym wymóg zawarty w art. 54 ust. 2 u.p.s. to jest zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 1 i ust. 7 u.p.s. w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964) przez ich niezastosowanie.

Skarżący wniósł o: uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; uchylenie decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2018r. ([]...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J z dnia 23 października 2018 r. o skierowaniu B. G. do Domu Pomocy Społecznej [...] w B ([...]).

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r. Niewątpliwie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. Sąd Rejonowy orzekł o przyjęciu i umieszczeniu B. G. w domu pomocy społecznej bez jego zgody (okoliczność niesporna). Natomiast zarzuty skarżącego dotyczą umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w B - to jest ok. 400 km od jego miejsca zamieszkania (oraz miejsca zamieszkania jego krewnych). Skarżący podważa też skuteczność doręczenia zarówno decyzji Kierownika OPS w B jak i poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora OPS w J. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 stycznia 2014 r. stosownie do art. 54 u.p.s. skierowanie do domu pomocy społecznej nie jest jednoznaczne z umieszczeniem osoby w tej placówce. W niniejszej sprawie wydano dwie decyzje - o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej (decyzja z [...] 2018 r.) oraz o umieszczeniu w Domu Pomocy Społecznej w B (decyzja z [...] 2018 r.). Pierwsza z nich nie została stronie prawidłowo doręczona. W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że skuteczność doręczenia dokonana w trybie art. 44 k.p.a. zależy od zawiadomienia adresata pisma o jego złożeniu w placówce pocztowej (wyrok SN z 22.2.2001r., III RN 70/00, OSNAPiUS 2001, Nr 19 poz. 547). W wyroku z 10 czerwca 1986 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że nie odpowiada wymaganiom prawnym umieszczanie zawiadomienia o przesyłce pocztowej na drzwiach mieszkania adresata i pozostawienie jej w prywatnej skrzynce pocztowej. Przyjmuje się też (wyrok NSA z 7.10.2989r., SA/Wr 934/91 - niepublikowany), że nie ma podstaw do przywiązywania materialnoprawnych skutków do samego doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a., gdy adresat wezwania nie dopełnił czynności wymienionych w wezwaniu, a przepisy wymagają zbadania również innych okoliczności sprawy. Przepis art. 44 stanowi wyłącznie o skutkach procesowych. Skutki materialnoprawne powstają z zasady dopiero po zapoznaniu się z treścią pisma przez adresata (tak; Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2009, s. 247). Strona nie miała wcześniej możliwości odwołania się od niej. Nie pouczono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz uniemożliwiono stronie czynny udział w toku postępowania. Zwrócono uwagę zarówno na podeszły wiek podopiecznego domu pomocy społecznej, jak i jego psychiczną niepełnosprawność. Organ wręcz powołuje się na przepisy ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (art. 38 ust. 1 ustawy). Organ, wiedząc o tych wyjątkowych okolicznościach, biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. nie powinien opierać się tylko na próbie usprawiedliwienia skuteczności doręczenia zastępczego decyzji o tak ważkich skutkach dla skarżącego. Uszło uwadze organu, że w przypadku wątpliwości odnośnie stanu psychicznego strony i ustaleniu, czy rzeczywiście strona miała miejsce zamieszkania w miejscu doręczenia jej awizo, nie powinien ustanowić dla niej reprezentanta dla prowadzenia jej spraw i w tym celu ewentualnie zawiesić postępowania. Właściwe wczytanie się w uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 maja 2019 r. nie pozostawia wątpliwości odnośnie konieczności właściwego, zgodnego z interesem strony, zajęcia się tą sprawą przez organa pomocowe. Decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B z dnia 5 listopada 2018 r. ([...]), o której strona wniosła odwołanie do SKO, niewątpliwie nie została prawidłowo doręczona i wbrew stanowisku organu nie mogła wejść do obrotu prawnego, gdyż nawet nie próbowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalić, kiedy i w jakim trybie doręczono ją podopiecznemu. Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Ustawodawca dopuszcza inne rozwiązanie, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy, z zastrzeżeniem uzyskania zgody wnioskodawcy - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 2 u.p.s. wymagana jest zgoda na odstąpienie od przesłanki zlokalizowania domu pomocy społecznej jak najbliżej miejsca zamieszkania (z zastrzeżeniem ust. 2a). Rozpoznanie wniosku o umieszczenie osoby w DPS wymaga dokładnego zbadania, a następnie wykazania w uzasadnieniu decyzji, okoliczności faktycznych, wskazanych w art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., tj. zakresu świadczonych usług odpowiadających indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności (tak wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Ol 102/18). Właśnie brak poczucia bezpieczeństwa, znaczne oddalenie od dotychczasowego miejsca zamieszkania i brak kontaktu z najbliższą rodziną stanowią dla podopiecznego znaczną i niczym nieuzasadnioną dolegliwość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m. in. kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W myśl art. 54 ust. 2 osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 54 ust. 2a ustawy, w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące.

Ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwuetapowe postępowanie administracyjne w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). Na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie – decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 ustawy). Dodatkowo, jeżeli – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – dana osoba nie zgadza się na umieszczenie w domu pomocy społecznej, niezbędne jest prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego o potrzebie przyjęcia i umieszczenia tej osoby w domu pomocy społecznej bez jego zgody.

Dwuetapowość postępowania administracyjnego powoduje, że co do zasady w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu zainteresowanego w domu opieki społecznej nie jest badana kwestia prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający jest związany decyzją organu kierującego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 318/19). Podobnie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże strony, sąd, który je wydał oraz inne organy państwowe, także organy administracji publicznej. Oznacza to, że obowiązkiem organu pomocowego jest wykonanie powołanego postanowienia, gdyż organ ten jest związany tym postanowieniem. Rola organu sprowadza się tylko do wydania decyzji wskazującej konkretny dom pomocy społecznej, w którym ma być umieszczona osoba objęta postanowieniem sądu powszechnego (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 11 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1613/16 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r., I SA/Wa 2268/10).

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało ostatnie z rozstrzygnięć, wydanych w procesie przyjęcia skarżącego do domu pomocy społecznej – decyzja o umieszczeniu w konkretnej placówce, wydana na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy. Organy orzekające w tym przedmiocie są związane zarówno orzeczeniem sądu powszechnego o konieczności przyjęcia skarżącego do takiego domu, jak i gminy właściwej ze względu na miejsce pobytu skarżącego o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

O ile jednak w sprawie nie budzi wątpliwości związanie organów pomocy społecznej postanowieniem sądu opiekuńczego, to nadal nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej z pominięciem zasady wynikającej z ust. 2 art. 54 ustawy o pomocy społecznej, nakazującej umieszczenie w ośrodku pobliskim miejscu dotychczasowego zamieszkania.

Oceniając skutki procesowe sposobu doręczenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...], należy przyjąć, że weszła do obrotu prawnego w dniu 13 listopada 2018 r., na skutek doręczania w trybie art. 44 k.p.a., powtórne awizo w dacie 5 listopada 2018r. pierwsze 26 października 2018 r., co potwierdzają akta sprawy przesłane przez Ośrodek Pomocy Społecznej zawierające potwierdzoną kopię awizo (brak nr karty akt). Oznacza to, że decyzja Wójta Gminy z daty [...] 2018r. wprawdzie wydana została przedwcześnie, jednakże na dzień wydania decyzji poddanej kontroli sądowo administracyjnej w niniejszym postepowaniu, weszła do obrotu prawnego, ze względu na nie wniesienie w stosunku do niej środka zaskarżenia. W tych okolicznościach należy też przyjąć, że na dzień 21 października 2019r. – to jest wydania przez SKO zaskarżonej decyzji, że była ostateczna i organ był nią związany.

Jednakże ocena materiału dowodowego zgodnie z ustalonym w dacie wydawania decyzji odwoławczej stanem prawnym oraz stanem faktycznym sprawy wymagała ponownego ustalenia kryterium wynikającego z ust. 2 art. 54 ustawy o pomocy społecznej, nakazującego kierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej.

Skarżący zamieszkiwał w J, mieście należącym do aglomeracji [...], a skierowany i umieszczony został w placówce w B, miejscowości położonej we wschodniej części województwa [...]. Obie miejscowości dzieli niemal 200 km, najkrótszy czas przejazdu samochodem wynosi ponad 2 godziny (w jedną stronę). Z całą pewnością placówka w B nie jest zatem położona blisko miejsca zamieszkiwania osoby kierowanej. Wojewódzki Sad Administracyjny wskazał na znajdujące się w pobliżu miejsca zamieszkania skarżącego domy pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku zarówno w samym w samym J jak i w innych miastach aglomeracji (m. in. B - B, B, B, C, C, C - D, Cz, G, K, R, R, R, S, Sz, Ś, U, Z, Ż, Ż).

Wprawdzie organ odwoławczy wskazał na brak wolnych miejsc w tych domach, jednakże twierdzenie to nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem nie jest w ogóle wiadomym w jaki sposób doszło do takiego ustalenia, a tym samym nie jest też możliwe stwierdzenie, czy organ wykonał wiążące go w myśl art 153 p.p.s.a. wskazania tut. Sądu. Należy przypomnieć, że w ocenie Sądu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2019r. taki obowiązek ciążył nie tylko na Prezydencie Miasta, którego decyzja nie podlega kontroli w niniejszej sprawie, ale i na Wójcie Gminy oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Organy te winny były odnieść się do zarzutów, dotyczących odległości placówki od miejsca zamieszkania, a organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę powinien wskazać, jakie konkretne działania dotyczące ustalenia wolnych miejsc w wymienionych placówkach zostały podjęte przed wydaniem decyzji.

Dodatkowo należy zauważyć, że skoro pomoc społeczna ma za zadanie umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) i wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Wobec tego organy, orzekające w przedmiocie umieszczenia w konkretnej placówce powinny – nawet bez zastrzeżeń strony – we własnym zakresie przeanalizować, czy przeniesienie osoby w podeszłym wieku na odległość, znacząco utrudniającą kontakt z rodziną i nie pozwalającą liczyć na pilne, szybkie wsparcie ze strony tej rodziny jest działaniem właściwym, odpowiadającym zadaniom i celom pomocy społecznej. Decyzja o skierowaniu jest co prawda dla organu umieszczającego wiążąca, ale – jak w przypadku każdej decyzji administracyjnej – może być w każdym czasie zmieniona ze względu na interes społeczny czy słuszny interes strony (art. 154 § 1 k.p.a.). Z podobnych względów organy pomocowe – tak kierujące, jak i umieszczające – miały w sprawie obowiązek ze sobą współpracować (art. 7b k.p.a.).

Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni konieczność przestrzegania ogólnych zasad pomocy społecznej, wyjaśnienia stronom przyczyn wydania konkretnych rozstrzygnięć, a nade wszystko dołożą wszelkich możliwych starań, aby skarżący znalazł się w ośrodku, spełniającym wymóg zawarty w art. art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302).