Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 370/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2005-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 39 ust. 1, art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Z wykładni systemowej art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że dotychczasowe przepisy, to regulujące przede wszystkim kwestie proceduralne wyłącznie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. nr 15, poz.139), a nie również akty o charakterze materialno-prawnym obowiązujące w dniu 11 lipca 2003r., w tym m.in. prawo miejscowe.

TEZY

Z wykładni systemowej art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że dotychczasowe przepisy, to regulujące przede wszystkim kwestie proceduralne wyłącznie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. nr 15, poz.139), a nie również akty o charakterze materialno-prawnym obowiązujące w dniu 11 lipca 2003r., w tym m.in. prawo miejscowe.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Teresy J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2004r., Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 553,80 ( pięćset pięćdziesiąt trzy 80/100 zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 370/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2000r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania Marii S., Bronisława S., Grzegorza S., Zyty C. i Teresy J., powołując się na art. 39 ust. 1, art. 40 ust 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2000r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynków mieszkalnych z przyłączami w formie zabudowy szeregowej jednorodzinnej od ul. [...] oraz zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej od strony ul. [...] na działce [...] we W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jakkolwiek część wymienionej działki położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] we W. z dnia [...] 1988r. (Dz. Urz. Woj. Włocł. Nr 13 poz. 135 ze zm.) pod zabudowę mieszkalną ( P72 MN), to większość jej powierzchni znajduje się na obszarze przeznaczonym w tym planie na zieleń parkową ( P 59 ZP), a nadto cała nieruchomość usytuowana jest w granicach strefy pośredniej wewnętrznej ochrony ujęcia wody " [...]" ustalonej decyzją Wojewody W. z dnia [...] 1993r. z obowiązującym na niej zakazem zabudowy, co należało uwzględnić ze względu na treść art. 42 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. obligującego do wzięcia pod uwagę ustaleń wynikających z przepisów szczególnych.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. sygn. II SA/GD 38/01 (s) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę stron, uchylił decyzję SKO we W. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji pozostają w sprzeczności z art. 40 ust 1 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl których w sprawach ustalenia warunków zabudowy orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust 1 ustawy, na podstawie przepisów szczególnych i nie można odmówić ustalenia tychże warunków, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami planu, a w razie jego braku - z przepisami szczególnymi z zastrzeżeniem art. 13 ust 1 ustawy. Skarżący składając wniosek wskazali bowiem, że zamierzają zrealizować inwestycję na działce, której znaczna część położona bezpośrednio przy ul. [...] i [...] znajduje się na terenie o symbolu P 72 MN przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną, zaś plan nie przewiduje na tym obszarze strefy ochronnej ujęcia wody, ani związanych z jej wprowadzeniem ograniczeń a nadto - wbrew stanowisku organu II instancji – także treść art. 42 ust 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o decyzję Wojewody W. z [...] 1993r. ustalającą strefę ochronną dla ujęcia wody "[...]", która to decyzja skierowana nie do indywidualnych właścicieli nieruchomości lecz do organów uchwalających plan zagospodarowania przestrzennego, by odpowiednio kształtowały treść tego planu, jest aktem indywidualnym ( aktem stosowania prawa), a nie przepisem szczególnym będącym źródłem prawa. Szczegółowego wyjaśnienia, zdaniem Sądu, wymagało natomiast, czy zaznaczony przez wnioskodawców na mapie dołączonej do wniosku obszar pod planowaną zabudowę w całości znajduje się na terenie o symbolu P 72 MN przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta W. po raz kolejny decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] odmówił, na podstawie art. 40 ust 1 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. nr 15 poz. 139 ze zm.) oraz art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.)), ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami i przyłączami w formie zabudowy szeregowej od ul. [...] i zabudowy bliźniaczej od ul. [...]j oraz dwóch zjazdów z ul. [...] i ul. [...] na terenie działek nr [...] we W. W uzasadnieniu Prezydent Miasta W. podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją utracił moc z dniem [...] 2003r. na podstawie art. 67 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., w związku z czym zgodnie z art. 40 ust 1 tejże ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na podstawie przepisów szczególnych. Planowana inwestycja byłaby sprzeczna z art. 52 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. 115 poz. 1229 ze zm.) i decyzją Wojewody W. z dnia [...] 1993r. o ustanowieniu dla ujęcia wody [...] strefy ochronnej. Organ zaznaczył także, że zabudowanie przedmiotowego terenu doprowadziłby do sukcesywnej degradacji zasobów wodnych, a w konsekwencji do likwidacji głównego komunalnego ujęcia wody dla miasta W. i konieczności szukania innych źródeł zaopatrzenia w wodę np. poprzez budowę nowego ujęcia wody z Wisły wraz z całą infrastrukturą. Z uzasadnienia wynika również, że zgodnie z art. 67 ust 3 ustawy z 7 lipca 1994r. przed utratą mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1988r. Rada Miejska w dniu [...] 2000r. uchwaliła " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W".

Odwołując się od powyższej decyzji Teresa J. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż nie ma znaczenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc, bowiem w sprawie należy stosować stan prawny z "poprzedniego okresu" (z daty składania wniosku), gdyż nie z jej winy skarga do Sądu złożona pod koniec 2000r. rozpatrzona została dopiero w lutym 2004r. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku jednocześnie zarzuciła, iż decyzja Wojewody o ustanowieniu strefy ochronnej nie może stanowić podstawy do odmowy wydania uwzględniającego wniosek rozstrzygnięcia, bowiem jest aktem niższego rzędu w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała także na okoliczność, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Włocławka uchwalone w 2000r. przewiduje na planowanym pod inwestycję terenie zabudowę jednorodzinną.

W dniu [...] 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało decyzję sygn. [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta W. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż zgodnie z art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że trafnie uznał, iż podstawą rozstrzygnięcia nie może być zatwierdzony uchwałą MRN z [...] 1988r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. Przez przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 85 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć bowiem wszystkie przepisy prawa obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 11 lipca 2003r., a powyższy plan utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003r. W tej sytuacji przy orzekaniu w przedmiocie zabudowy należało kierować się unormowaniami przepisów szczególnych w rozumieniu art. 40 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., którymi są m.in. przepisy działu III ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. 115 poz. 1229 ze zm.) Art. 51 pkt 1, 52 ust 1 i 2 oraz art. 58 ust 1 i art. 92 ust 2 prawa wodnego przewidują możliwość ustanowienia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarski wodnej, w drodze rozporządzenia mającego charakter aktu prawa miejscowego, strefy ochronnej ujęcia wody dzielącej się na teren ochronny bezpośredniej i pośredniej, na której obszarze wprowadzone są zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. Z kolei z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. nr 228, poz. 2259) wynika, że strefy ochronne ujęć wody ustanowione na podstawie Prawa wodnego z 24 października 1974r. (Dz. U. nr 38 poz. 230 ze zm.) stały się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001r. Skoro więc w strefach ochrony (na terenach ochrony pośredniej) utworzonych na podstawie Prawa wodnego z 2001r. przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze rozporządzenia mającego charakter aktu powszechnie obowiązującego na określonym obszarze, obowiązują określone zakazy, nakazy i ograniczenia dotyczące użytkowania gruntów i korzystania z wody, to per analogiae taki sam powszechny charakter mają zakazy, nakazy i ograniczenia we wskazanym zakresie ustanowione w aktach (decyzjach) wydanych na podstawie poprzednio obowiązującego Prawa wodnego z 1974r. Wprowadzony decyzją Wojewody z 1993r. w strefie ochronnej, na terenie ochrony pośredniej wewnętrznej, gdzie położone są działki objęte zamiarem zagospodarowania, zakaz budowy osiedli mieszkaniowych i wykonywania wykopów ziemnych nadal zatem obowiązuje, a strefa ta jest strefą ochronną, o której mowa w przepisach art. 51 pkt 1, art. 52 ust 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, w związku z czym realizacja planowanej przez wnioskodawców inwestycji jest niemożliwa jako sprzeczna z cyt. wyżej przepisami tegoż prawa.

Ustosunkowując się do treści odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji nadto wyjaśniło iż WSA w Gdańsku ocenił legalność decyzji organów I i II instancji z 2000r. według stanu faktycznego i prawnego na dzień ich wydania, natomiast organy orzekające w sprawie obligowane były uwzględnić odmienny stan prawny istniejący w dniu wydawania decyzji.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. Teresa J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i nakazanie wydania decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem. Skarżąca zarzuciła, iż organy obydwu instancji pominęły okoliczność, iż z uwagi na uchwalenie w dniu [...] 2002r. poz. RM W. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. i treść art. 67 ust 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. 1999r. nr 15 poz. 139 ze zm.) plan zagospodarowania przestrzennego miasta obowiązywał do końca 2003r., a zatem jako mający moc wiążącą w dniu 11 lipca 2003r., to jest dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) winien stanowić podstawę orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podniosła także, że WSA w Gdańsku wydając w dniu 18 lutego 2004r. wyrok orzekał w tym samym stanie prawnym co organy I i II instancji ponownie rozpoznając sprawę, w związku z czym podjęte przez nie rozstrzygnięcia nie powinny być negatywne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO stwierdziło, że jakkolwiek uchwalono w 2000r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Włocławka, to nie przystąpiono do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, co stanowiło w myśl art. 67 ust 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. 1999r. nr 15 poz. 139 ze zm.) niezbędny warunek przedłużenia obowiązywania dotychczasowego planu zagospodarowania do końca 2003r. Zatem plan ten utracił moc z dniem 1 stycznia 2003r. i nie obowiązywał w dniu 11 lipca 2003r. W pozostałym zakresie SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami wziął pod uwagę z urzędu badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem stron z dnia [...] 2000r. W dniach [...] i [...] 2000r. Prezydent Miasta W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydały kończące postępowanie rozstrzygnięcia stosując przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. 1999r. nr 15 poz. 139 ze zm.). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu II instancji była decyzją ostateczną. W wyniku zaskarżenia tejże decyzji do sądu administracyjnego i zapadnięcia w dniu 18 lutego 2004r. wyroku uwzględniającego skargę, ponowne postępowanie w sprawie przed organami obydwu instancji toczyło się pod rządami obowiązującego od dnia [...] 2003r. nowego aktu prawnego regulującego m.in. problematykę ustalania warunków zabudowy dla planowanych inwestycji tj. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.).

W myśl przepisu przejściowego tejże ustawy – art. 85 ust 1 – do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie należy stosować przepisy dotychczasowe.

A contrario zatem przepisy dotychczasowe , czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. 1999r. nr 15 poz. 139 ze zm.) nie mają zastosowania do spraw wszczętych przed dniem 11 lipca 2003r. i już zakończonych decyzją ostateczną przed tą datą.

Bezsprzecznie w świetle treści cyt. przepisu przejściowego, przeszkodą do zastosowania starej ustawy na etapie ponownego rozpatrywania sprawy było wydanie przez SKO we W. w dniu [...] 2000r. wymienionej wyżej, kończącej postępowanie decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Wbrew bowiem poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2005r., fakt wzruszenia w trybie nadzwyczajnym (uchylenia) w postępowaniu sądowo – administracyjnej decyzji z dnia [...] 2000r. nie uzasadnia przyjęcia, że powyższa kończąca postępowanie administracyjne decyzja ostateczna w rozumieniu art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. nie zapadła.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ustawodawca w art. 85 ust 1 nie uściślił, iż wymieniona w nim kończąca postępowanie decyzja ostateczna, to tylko decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym, o ile takowe się toczyło.

W następstwie niewłaściwej interpretacji przepisu art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponownie rozpatrując sprawę dot. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą i uczestników postępowania inwestycji organy I i II instancji wadliwie, zamiast przepisami tejże ustawy kierowały się unormowaniami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. wydając na ich podstawie w niniejszej sprawie decyzje administracyjne. Nie budzi wątpliwości, iż regulacje przewidziane w ustawie z dnia 27 marca 2003r. wprowadzają nowe rozwiązania w zakresie ustalania warunków zabudowy dla projektowanych inwestycji, odmienne od zawartych w przepisach dotychczasowych.

Sąd nie podziela także prezentowanego przez SKO we W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, iż przez przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. należy rozumieć wszelkie przepisy prawa obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy, w tym m.in. przepisy aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego m. W.

Z wykładni systemowej art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że dotychczasowe przepisy, to regulujące przede wszystkim kwestie proceduralne wyłącznie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. nr 15, poz.139), a nie również akty o charakterze materialno-prawnym obowiązujące w dniu 11 lipca 2003r., w tym m.in. prawo miejscowe. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywody w kwestii daty końcowej obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1988r. uznać należy zatem za zbędne. Ewentualne rozważania co do mocy obowiązującej wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stają się poza tym bezprzedmiotowe w świetle treści art. 87 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. definitywnie utraciły aktualność dniem z 31 grudnia 2003r.

Ustosunkowując się do podnoszonego w skardze zarzutu stwierdzić należy, że organy obydwu instancji trafnie przyjęły, iż plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. W., który przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003r. nie może stanowić podstawy orzekania w prowadzonym ponownie w przedmiotowej sprawie postępowaniu administracyjnym. Podstawą taką nie mogłoby być także uchwalone przez Radę Miejską W. w dniu [...] 2000r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.".

Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela nadto zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę wywody dotyczące zakresu kontroli sądowej zaskarżonego aktu (sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania) oraz obowiązku organów administracji stosowania przepisów prawa materialnego aktualnych w chwili podejmowania decyzji, a także, iż moc wiążąca wyroku sądowego rozciąga się na akty wydane w tożsamym co wyrok stanie faktycznym i prawnym.

Uznając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2004r. podjęte zostały z naruszeniem art. 85 ust 1 ustawy o planie i zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt lit a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. 153 poz. 1270) o ich uchyleniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 cyt. ustawy.