Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 568/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę nr XXVI/209/17 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bystra - Sidzina I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie: a) § 26 ust. 1 i ust. 2; b) § 27 ust. 1 lit. a i c; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 11 maja 2017 r. Rada Gminy Bystra-Sidzina podjęła uchwałę nr XXVI/209/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bystra-Sidzina. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 26 ust. 1 a) i ust. 5 oraz w § 27 ust. 1 b) i c).

W uzasadnieniu skarżący Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, nosi bowiem znamiona normy generalnej i abstrakcyjnej, zaś dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Stwierdził również, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych.

Skarżący wskazał, że w § 26 ust. 1 przywołanej powyżej uchwały zawarto zapis, że wyprowadzanie psa na w miejsce publiczne jest możliwe pod określonymi warunkami, przy czym w podpunkcie a) zobowiązano właściciela lub opiekuna psa do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu. O ile nie budzi wątpliwości nałożenie na właścicieli lub opiekunów psów agresywnych obowiązku wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, o tyle zapis dotyczący obowiązku wyprowadzania każdego psa na smyczy przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca bowiem nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, co może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wprawdzie w § 26 Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bystra-Sidzina przewiduje możliwość zwolnienia zwierząt domowych ze smyczy, jednakże dopuszczalne jest to wyłącznie na terenach zielonych oraz mało uczęszczanych oraz tylko wtedy gdy pies jest w kagańcu. Zdaniem skarżącego przy rozpatrywaniu § 26 ust. 1 uchwały należy mieć na względzie treść art. 77 kodeksu wykroczeń, w świetle którego – jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. OSK 1492/12 (przywołując komentarz W. Jankowskiego) - zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia to środki tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Zatem generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (na przykład choroby) może prowadzić do działań niehumanitarnych. Nadto ograniczenie praw właściciela psa czy też nałożenie na niego dodatkowych obowiązków musi uwzględniać zasadę proporcjonalności. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nie uwzględniający różnych specyficznych sytuacji może tę zasadę naruszyć, tym bardziej, że postanowienia Regulaminu czystości w tej kwestii może być uznane jako bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami.

Skarżący Prokurator zakwestionował również § 26 ust. 5 uchwały, który dotyczy obowiązku oznakowania odpowiednimi tabliczkami nieruchomości pilnowanych przez psy. Niewątpliwie obowiązek taki chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością, na jakie może narazić się osoba przebywająca na terenie nieruchomości, na której przebywa pies. Jednakże mając na uwadze powyższy cel jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością, nie można kategorycznie stwierdzić, że uregulowanie takie jest dopuszczalne w treści uchwały. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, do których można także zaliczyć nałożenie na właścicieli psów dodatkowych obowiązków nie może być sprzeczne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący Prokurator zarzucił również wadliwe sformułowanie przepisów § 27 ust 1 pkt b) i c) uchwały, którymi zabroniono wpuszczania psów do piaskownic i placów zabaw dla dzieci oraz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz. W ocenie skarżącego powyższe uregulowanie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia całkowitego zakazu prowadzenia zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób aby ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. II OSK 991/17).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący upoważnienie ustawowe do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami, charakteryzuje się zupełnie odmienną konstrukcją od pozostałych delegacji ustawowych upoważniających radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie wymieniono, w przeciwieństwie do innych punktów, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wskazanych w przepisie, a mianowicie: ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym, formułując zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego, należy przeanalizować dane postanowienie pod kątem celowościowym.

W ocenie organu § 26 ust. 1 lit. a) Regulaminu nie narusza prawa, lecz służy osiągnięciu celów określonych w delegacji ustawowej. Nakładanie obowiązków na właścicieli psów jest zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy, nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14).

Za nieracjonalne i nieznajdujące uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa organ uznał argumenty skargi dotyczące zaniechania zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na cechy osobnicze i inne uwarunkowania (na przykład choroby). Organ wskazał, że po pierwsze, nakaz wyprowadzania psów na smyczy nie ma charakteru bezwzględnego, kategorycznego. W § 27 ust. 1 lit. b) Regulaminu przewidziano możliwość zwolnienia psów ze smyczy po spełnieniu określonych warunków. Po drugie, wprowadzone zróżnicowanie obowiązków wobec właścicieli psów zostało sformułowane w oparciu o kryterium obiektywne, w szczególności zaliczenie danej rasy do rasy agresywnej. Wprowadzenie jakichkolwiek innych kryteriów prowadziłoby do nieokreśloności prawa, powodując liczne problemy interpretacyjne, nadto miałyby one charakter nieobiektywny. Kryterium powołane przez skarżącego - stan zdrowia psa, nie tylko nie ma związku z zachowaniem bezpieczeństwa, lecz również prowadzi do niejednoznacznych wniosków. Chory pies może być bowiem agresywny wobec innych ludzi lub wprost przeciwnie - powolny, ospały, łagodny. Wdrożenie postulatu: uwzględnienia różnych specyficznych sytuacji prowadziłby nie tylko do nieprecyzyjności przepisów, lecz również kazuistyki, uniemożliwiając osiągnięcie celów zawartych w delegacji ustawowej. Organ wskazał również, że § 27 ust. 1 lit. a) Regulaminu nie narusza zasady proporcjonalności. Usunięcie zwartego w nim nakazu prowadziłoby do niemożności realizacji celu, jakim jest ochrona przed zagrożeniem ze strony pozbawionych właściwego nadzoru zwierząt oraz uciążliwościami dla ludzi. Ponadto, ustanowiony zakaz nie jest kategoryczny. Zgodnie z zasadą proporcjonalnością w miejscach, w których stopień zagrożenia jest niższy, właściciele mogą zwolnić psy ze smyczy, po spełnieniu wskazanych § 27 ust. 1 lit. b) Regulaminu warunków.

Odnośnie obowiązku oznakowania nieruchomości zawartego w § 26 ust. 5 Regulaminu, organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. II SA/Lu 808/16; z którego wynika, że nakaz zamieszczania tablicy informującej w miejscu widocznym przed wejściem na nieruchomość, na której znajdują się zwierzęta mogące stanowić zagrożenie ma na celu eliminację zagrożenia ze strony zwierząt dla osób obcych wchodzących na nieruchomość. W obu przypadkach mamy do czynienia ze środkiem ochrony przed stwarzanym przez zwierzęta zagrożeniem i uciążliwościami, co wypełnia delegację z art 4 ust 2 pkt 6.

Odnośnie zaskarżonego § 27 ust. 1 pkt b) i c) Regulaminu, organ podniósł, że zakaz wprowadzania psów do sklepów, restauracji i innych obiektów ustanawia sposób ochrony przed zagrożeniami oraz zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w najwyższym, a zarazem uzasadnionym, usprawiedliwionym stopniu eliminując możliwość powstania jakichkolwiek zagrożeń, uciążliwości oraz zanieczyszczeń pochodzących od psów. Tym samym powyższe postanowienie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 808/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 731: dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na podstawie przepisów u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje jednak w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jednak, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą one w szczególności naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

Analiza legalności Regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy Bystra-Sidzina uchwałą z 11 maja 2017 r. musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca, wobec czego stanowienie przez nią aktów prawa miejscowego wymaga oparcia o upoważnienie ustawowe, bądź to ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowe, zawarte w innej ustawie (por. art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g.). Realizacja tego upoważnienia musi uwzględniać zasady prawidłowej legislacji, które szczególnie dotyczą aktów prawa miejscowego, zaliczanych do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Legislacja administracyjna ma bowiem "sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, "Legislacja administracyjna – zagadnienia wprowadzające", w: "Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Podkreślić należy także, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05, OTK-A 2006/10/148), że wymóg określoności regulacji prawnych wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i oznacza obowiązek formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie.

Upoważnienie do wydania zakwestionowanej uchwały wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r., poz. 2010; dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Wskazany w tym przepisie teren gminy koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 u.s.g. w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu, przy czym prawodawca lokalny powinien precyzować w akcie prawa miejscowego atrybuty terenu (kategorie terenu), z którym wiąże określone obowiązki podmiotów prawa. Korzystając z analizowanego upoważnienia prawotwórczego, prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg nieprzekraczania granicy upoważnienia ustawowego, a także wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości, w tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku ze zwierzęciem (wolność poruszania się). Konieczne jest również uwzględnienie zasad wyrażonych w art. 31 Konstytucji RP, który stanowi: "1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził nieważność § 26 ust. 1 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiącego Regulamin utrzymania i czystości i porządku na terenie Gminy Bystra-Sidzina (dalej: Regulamin). Przepis § 26 ust. 1 określa warunki wyprowadzania psa w miejsce publiczne. Wynika z niego, że właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu (lit. a), a nadto, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli jego zachowania (lit. b).

Po pierwsze, przepisy te zostały sformułowane w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Przepis § 26 ust. 1 wprowadza pojęcie "miejsca publicznego", które znaczeniowo nie pokrywa się z pojęciem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" znajdującym się w upoważnieniu ustawowym. Pojęcie "miejsca publicznego" jest pojęciem prawnym. Zastosowane zostało np. w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020 poz. 1333) w odniesieniu do obowiązku zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanego budowy "obiektów małej architektury w miejscach publicznych". Wprowadzenie takiego pojęcia w treść Regulaminu nie może jednak zostać zaaprobowane. Nie daje bowiem adresatowi normy wystarczającej pewności, jakiego rodzaju miejsc tak sformułowany nakaz dotyczy. Nie określono bowiem żadnych atrybutów tych miejsc.

Po drugie, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że generalny nakaz trzymania zwierząt na uwięzi, bez uwzględniania ich cech osobniczych, fizjologii nie jest zgodny z zasadą humanitarnego traktowania zwierząt. Tymczasem korzystanie z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c. musi uwzględniać zasadę humanitarnego traktowania zwierząt, wyrażoną w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o ochronie zwierząt, z której wynika, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie się zatem traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Norma zawarta w § 26 ust. 1 lit. a Regulaminu w zakresie, w jakim wyraża generalny nakaz wyprowadzania psa na uwięzi ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, które uwzględniałyby specyficzne cechy biologiczne zwierząt, ich wiek, stan zdrowia, fizjologię.

Zagrożenie niehumanitarnym traktowaniem zwierząt jest tym wyższe, że w § 26 ust. 1 lit. b Regulaminu wadliwie sformułowano warunki zwolnienia psa ze smyczy. Zauważyć należy, że kwestia puszczania (zwalniania z uwięzi) psów została już uregulowana w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, które zabraniają puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, z wyłączeniem terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem zakwestionowany przepis wyłącza możliwość zwolnienia psa ze smyczy bez kagańca, co należy ocenić jako ingerencję nieproporcjonalną.

Ponadto § 26 ust. 1 lit. b posługuje się również pojęciem nieostrym "miejsca mało uczęszczanego". Tak sformułowane pojęcie może być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. To samo miejsce może być "mało uczęszczane" w zależności od pory dnia czy roku. Nie można jednoznacznie ustalić, w jakich okolicznościach miejsce "mało uczęszczane" przestaje takim być. Sformułowanie to, paradoksalnie, wyklucza również miejsca, w których osoby utrzymujące zwierzęta domowe, zwyczajowo je wyprowadzają. Odwiedzanie określonego miejsca przez grupę ludzi nawet w różnym czasie powoduje, że przestaje być ono "mało uczęszczane".

Niewłaściwie również, z naruszeniem regulacji ustawowej określono warunki zwolnienia psa, zobowiązując jego opiekuna do "bezpośredniej kontroli". Tymczasem przywołany już art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zakazuje tylko puszczania psów bez możliwości ich kontroli. Obowiązek bezpośredniej kontroli stoi w sprzeczności ze zwolnieniem psa, które polega właśnie na puszczeniu zwierzęcia w taki sposób, że opiekun sprawuje nad nim kontrolę niebezpośrednią, np. obserwując go, mając z nim kontakt głosowy. Dodatkowo kwestii tej dotyka art. 77 Kodeksu wykroczeń regulujący odpowiedzialność osób trzymających zwierzęta, który stanowi: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (art. 77 §1), a także stanowi: "Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany" (art. 77 §2). Jak wskazano w skardze, zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia to środki tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Zakwestionowany przepis nie pozwala na uwzględnienie tych cech i warunków.

Wychodząc poza granice skargi Sąd stwierdził nieważność § 26 ust. 2 Regulaminu, który po stwierdzeniu nieważności ust. 1 stał się normą pustą. Nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie warunków określonych w ustępie 1 do innych zwierząt mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Na marginesie Sąd zauważa, że błędnie przywołano w treści przepisu jednostkę redakcyjną poprzedzającego przepisu jako punkt, podczas gdy powinna być ona określona jako ustęp.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego Prokuratora co do § 26 ust. 5 Regulaminu, uznając, że nie narusza on prawa w istotnym stopniu, a tym samym nie zasługuje na stwierdzenie nieważności. Rada Gminy Bystra-Sidzina określiła w nim obowiązek oznakowania odpowiednimi tablicami oraz zabezpieczenia nieruchomości przed zagrożeniem ataku psa na osoby wchodzące na nieruchomość, w odniesieniu do nieruchomości pilnowanych przez psy, w szczególności psy niebezpieczne. Tak sformułowany przepis mieści się w upoważnieniu ustawowym i realizuje cel w nim wyrażony. Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 532/20, orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym tego rodzaju nakaz należy ocenić "zarówno za konieczny, jak i uzasadniony, z punktu widzenia celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem dla ludzi ze strony groźnych zwierząt. O ile jest oczywiste, że na teren prywatnej posesji nikt nie ma prawa wchodzić bez zgody jej właściciela, o tyle tego rodzaju informacja może być skuteczna dla zabezpieczenia osób, przed przypadkowym wypuszczeniem groźnego zwierzęcia z terenu prywatnej posesji na teren przeznaczony do wspólnego użytku". Jak zauważył Sąd w przywołanym orzeczeniu, stosowna informacja o groźnym zwierzęciu, może powodować zwiększony nadzór opiekunów dziecka, celem uniknięcia niepożądanej sytuacji, a także zwiększać uwagę osób, w tym przechodniów, doręczycieli, umożliwiając uniknięcie sytuacji zagrażającej poczuciu bezpieczeństwa, czy też zdrowiu. Sąd zauważa również, że obowiązek ten nie jest nadmierny w stosunku do chronionego dobra, w szczególności nie wiąże się z obciążeniem wysokimi kosztami, które miałby ponieść adresat normy.

Sąd podzielił w części zarzuty skargi dotyczące § 27 ust. 1 Regulaminu. Skarżący Prokurator żądał stwierdzenia nieważności tego przepisu w zakresie lit. b i c Regulaminu. Przywołany § 27 ust. 1 stanowi następujące zakazy: pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz (lit. a), wpuszczania psów do piaskownic i placów zabaw dla dzieci (lit. b), wprowadzanie psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (lit. c).

Zakaz określony w § 26 ust. 1 lit. a istotnie narusza prawo, w związku z czym Sąd, wychodząc poza granice skargi, stwierdził jego nieważność. W ocenie Sądu sformułowany tam zakaz pozostawiania psa bez dozoru jest niejasny i nieprecyzyjny. Dozór jest pojęciem utożsamianym w języku potocznym z pilnowaniem, czuwaniem, zabezpieczaniem. Zakaz pozostawiania psa bez dozoru nie wskazuje na jednoznaczny obowiązek, który dałby się wyegzekwować. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść nie mieści się również w upoważnieniu ustawowym. Dotyka również materii uregulowanej w przywołanym już art. 77 Kodeksu wykroczeń.

Nie zostały również prawidłowo sformułowane wyłączenia z zakazu pozostawiania psa bez dozoru. Pozostają one zarówno w sprzeczności z wymogami prawidłowej legislacji ze względu na posłużenie się pojęciami nieprecyzyjnymi ("pies należycie uwiązany", "pomieszczenie zamknięte"), ale przede wszystkim mogą legitymizować działania niehumanitarne względem zwierząt, nieproporcjonalne, które nie realizują celu upoważnienia, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Sąd dopatrzył się również istotnego naruszenia prawa w § 27 ust. 1 lit. c Regulaminu, który wprowadził szeroki katalog obiektów objętych zakazem wprowadzania psów, obejmujący sklepy, zakłady produkcji spożywczej, zakłady usługowe, lokale gastronomiczne, apteki, szpitale, obiekty użyteczności publicznej oraz inne obiekty, których administracje wprowadziły ten zakaz. W § 27 ust. 2 Regulaminu dopuszczono tylko jedno wyłączenie z tego zakazu, które dotyczy psów przewodników osób niewidomych.

Powyższy przepis należy ocenić negatywnie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w ocenie Rady Gminy ustanawia on sposób ochrony przed zagrożeniami oraz zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w najwyższym, a zarazem uzasadnionym, usprawiedliwionym stopniu, eliminując możliwość powstania jakichkolwiek zagrożeń, uciążliwości oraz zanieczyszczeń pochodzących od psów. Stanowiska tego nie sposób podzielić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie wszystkie kategorie wymienionych obiektów mieszczą się w pojęciu terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie można także w sposób racjonalny wyjaśnić, dlaczego te, a nie inne obiekty zostały w tym przepisie wskazane, skoro zostały nim objęte także te obiekty, w których mogą być świadczone usługi na rzecz zwierząt (np. zakłady usługowe). Już zatem prima facie widoczne jest, że ustanowiony zakaz jest zbyt daleko idący, nieproporcjonalnie ingeruje w wolność osób utrzymujących psy, jak też w prawo własności właścicieli wymienionych obiektów, jak też w wolność działalności gospodarczej.

Odnosząc się tylko do najszerszej kategorii wymienionej w katalogu "obiektów użyteczności publicznej" Sąd wskazuje, że przepisy prawa w zasadzie nie definiują, tego czym są podobne do obiektów użyteczności publicznej: miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Na potrzeby prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiuje budynek użyteczności publicznej jako budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. Wobec powyższego trzeba dostrzec, że z treści kontrolowanego przepisu wynika zakaz wprowadzania psów do wszystkich ww. obiektów użyteczności publicznej Obowiązek ten obejmuje zatem m.in. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczanie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. To samo – odpowiednio – dotyczy obiektów drogowych, parków i obszarów zieleni mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem Sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej. Sformułowane wyłączenie w § 27 ust. 2 Regulaminu należy uznać za zbyt wąskie. Pomija bowiem inne, niż niewidome, osoby o specjalnych potrzebach, w tym osoby niedowidzące, niepełnosprawne ruchowo. Pomijają też osoby z psami służbowymi.

Sąd nie dopatrzył się natomiast istotnego naruszenia prawa w treści § 27 ust. 1 lit. b Regulaminu, w którym zabroniono wpuszczania psów do piaskownic i placów zabaw dla dzieci. W ocenie Sądu tak sformułowany zakaz mieści się w upoważnieniu ustawowym, jest wystarczająco dookreślony i precyzyjny, a nadto nie ingeruje nadmiernie w prawa opiekunów zwierząt. Nie zakazuje im bowiem wchodzenia na teren tych obiektów, tylko wpuszczania tam zwierząt. Jest to zakaz proporcjonalny, uwzględniający racjonalne wymogi związane z koniecznością zapewnienia odpowiednich warunków higienicznych i sanitarnych tych miejsc, z których korzystają przeważnie dzieci.

Mając na uwadze powyższe, dostrzegając istotne naruszenie prawa w przepisach § 26 ust. 1 i 2 oraz § 27 ust. 1 lit. a i c Sąd stwierdził nieważność uchwały w tym zakresie, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił – jak w punkcie II sentencji wyroku.