Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 404/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 435/12 w sprawie ze skargi A. S. i Z. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 435/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.S. i Z.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu – podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] zlokalizowanym w budynku przy ul. W. w J., polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w związku z pismem Z.S. z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego Jelenia Góra dokonał w dniu [...] czerwca 2010 r. kontroli nieruchomości położonej przy ul. W. w J. na okoliczność prowadzonych w zlokalizowanym na jej terenie budynku mieszkalnym samowolnych robót budowlanych. Wizja wykazała, że od połowy kwietnia 2010 r. G. K. prowadził w przyziemiu tego budynku roboty polegające na wykonaniu w pomieszczeniach od strony południowej i zachodniej posadzki betonowej, w wyniku czego wysokość tych pomieszczeń zwiększyła się z [...] m do [...] m. Wykonano ponadto instalację c.o. wraz z montażem grzejników i kotła c.o. w kotłowni. Pozostałe instalacje (wodno-kanalizacyjna, elektryczna i gazowa) pozostawiono bez zmian. Inwestor zrealizował opisane roboty bez uprzedniego uzyskania akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo ustalono, że do ww. budynku dobudowana została w latach 1988-90 przez poprzedniego właściciela lokalu nr [...] – tj. A. S. – parterowa przybudówka o wymiarach [...] x [...] m i wysokości [...] m, która składa się z dwóch pomieszczeń mieszkalnych wyposażonych w instalację elektryczną oraz instalację c.o. zasilaną z kotła dwufunkcyjnego w budynku.

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ l instancji zawiadomił strony w piśmie z dnia [...] października 2010 r. o podjęciu trzech odrębnych postępowań: 1) w sprawie wykonania instalacji c.o. wraz z montażem kotła c.o. w poziomie parteru budynku, 2) w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku i wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej oraz 3) w sprawie dobudowanej do ww. budynku przybudówki mieszkalnej.

Następnie - w ramach postępowania w przedmiocie wykonanych w lokalu nr [...] robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku i wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej - w dniu [...] grudnia 2010 r. organ l instancji dokonał ponownych oględzin przedmiotowego obiektu, w toku których w odniesieniu do poziomu podłoża stwierdzono, że jego stan nie uległ zmianie od czasu wizji z dnia [...] czerwca 2010 r. Dodatkowo ustalono, że w korytarzu i łazience znajduje się wykonana z rur stalowych ze skręcanymi złączkami instalacja gazu z zaślepionym podejściem licznikowym. Jest to stara instalacja, która biegnie z zewnętrznej szafki gazowej przez łazienkę na korytarz i z korytarza na l piętro. Innej instalacji gazowej w poziomie przyziemia nie ma. Instalacja elektryczna została natomiast we wszystkich pomieszczeniach przyziemia wymieniona. Przewody aluminiowe zamieniono na miedziane oraz zwiększono ilość obwodów instalacji i ich zabezpieczeń. Roboty obejmujące instalację elektryczną zostały wykonane na przełomie lipca i sierpnia 2010 r. bez zgody właściwego organu. Z kolei instalacja wodno-kanalizacyjna nie uległa zmianie od marca 2010 r., tj. od czasu zakupu lokalu (według oświadczenia inwestora), wymieniona została jedynie rura przyłącza wodociągowego do pierwszego licznika w budynku oraz licznik wody. W budynku jest jeden licznik główny zużycia wody (w poziomie przyziemia) oraz dwa podliczniki wody G. K.. Wyżej wymieniony posiada też wyjście wodne na ogród, które istniało już w chwili zakupu mieszkania. Takiego wyjścia Państwo S., według wiedzy G. K., nie posiadali nigdy. W. S., która stawiła się na oględzinach, podniosła, po pierwsze, że skoro nie została wpuszczona do pomieszczeń przyziemia, nie mogła faktycznie uczestniczyć w przeprowadzonej wizji; po drugie, że przyłącze wodne zostało przeniesione z łazienki do pomieszczenia kotłowni; i po trzecie, że instalacja elektryczna jest na tarasie, w garażu i przed domem. W odpowiedzi G.K. wyjaśnił, że z łazienki do kotłowni został przeniesiony licznik wody, zaś instalacja elektryczna była na tarasie, w garażu i przed domem już w momencie zakupu mieszkania, tj. w marcu 2010 r. Zgodnie ze zobowiązaniem poczynionym w toku oględzin, w dniu [...] stycznia 2011 r. G. K. przedłożył w inspektoracie powiatowym opinię techniczną wykonanej na parterze przedmiotowego budynku instalacji wodno-kanalizacyjnej zaś w dniu [...] lutego 2011 r. - ocenę stanu instalacji elektrycznych w lokalu nr [...]

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] organ stopnia powiatowego umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, uznając je z uwagi na poprawność ww. robót za bezprzedmiotowe. W wyniku wniesienia środka zaskarżenia wydano decyzję organu II instancji nr [...] z dnia [...] września 2011 r., na skutek naruszenia przez organ stopnia powiatowego art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika strony o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...]stycznia 2011 r. oględzin. W związku z tym organ l instancji ponowił w dniu [...] listopada 2011 r. dowód z oględzin nieruchomości. W toku czynności ustalono, że: wysokość korytarza i pozostałych pomieszczeń wynosi od [...]m do [...]m (w trzech pomieszczeniach od strony południowej wykonano podłogi z paneli drewnopodobnych, a w pomieszczeniach korytarza, kuchni i łazienki położono ceramiczne płytki podłogowe), w korytarzu w odległości 50 cm od zaślepionego podejścia licznikowego na gaz znajduje się zabezpieczenie, w pozostałej części stan instalacji niezmieniony od czasu wizji z dnia [...] grudnia 2010 r., w zakresie instalacji gazowej - stan niezmieniony od czasu wizji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz że instalacja wodno-kanalizacyjna w pomieszczeniach kuchni i łazienki zakryta została kaflami. Ponadto stwierdzono, że na podłodze w korytarzu przy ścianie do łazienki ustawiona jest w odległości 154 cm od zamkniętego podejścia do licznika gazowego oraz 95 cm od zabezpieczenia szafka rozdzielacza c.o.; w pomieszczeniu kotłowni znajdują się liczniki, podliczniki, licznik główny wody oraz kocioł gazowy (zamontowany na ścianie, podłączony do przewodu kominowego, podłączenia gazu brak). Kotłownia wyposażona jest w kratkę wentylacyjną (brak jednak nawiewu) oraz czynną energię elektryczną. Nie stwierdzono, aby wykonanie przedmiotowych robót budowlanych spowodowało pęknięcia zewnętrznych ścian nośnych ani ścian działowych.

Mając na uwadze dokonane ustalenia, po zawiadomieniu stron o zamiarze wydania w sprawie rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] organ l instancji umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i Z.S. . Odwołujący się zażądali zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia "przez nałożenie kary finansowej na G. K. za nielegalną budowę polegającą na obniżeniu podłóg w przyziemiu tego budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodnokanalizacyjnej", ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Podkreślono, że przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wykazało, w uznaniu organu l instancji, naruszeń obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych uzasadniających ingerencję służb nadzoru budowlanego mającą na celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanym przypadku ustalono w oparciu o dokonane w toku oględzin ustalenia oraz przedłożone przez stronę opracowania techniczne, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Następnie wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w kwietniu 2010 r. inwestor podjął w obrębie zakupionego w marcu lokalu nr [...] roboty budowlane dotyczące posadzek w pomieszczeniach mieszkalnych przyziemia, mające na celu poprawienie izolacji termicznej budynku, wymianę elementów zużytych oraz poprawienie estetyki pomieszczeń. W wyniku prac dokonano obniżenia poziomu posadzek, a także roboty dotyczące istniejących w budynku instalacji: elektrycznej (wymiana przewodów aluminiowych na miedziane oraz zwiększenie ilości obwodów instalacji i ich zabezpieczeń) oraz wodno-kanalizacyjnej (wymiana rury przyłącza wodociągowego do pierwszego licznika w budynku oraz liczników wody z jednoczesną zmianą ich lokalizacji). Zaznaczono przy tym, że wyposażenie budynku w instalację elektryczną oraz instalację wodno-kanalizacyjną potwierdza inwentaryzacja budowlana sporządzona w związku z legalizacją w 1993 r. dokonanej przez A. S. samowolnej rozbudowy tego budynku. W ocenie organu II instancji roboty te prowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu – jednak nie parametrów charakterystycznych – co oznacza, że zakres tychże robót wypełnia znamiona przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Następnie stwierdzono, że jest oczywiste, iż roboty wykonane przez G. K., będąc robotami, o których mowa w art. 28 Prawa budowlanego, wymagały uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie prawem przewidzianej. Ingerencja organów nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej przybiera postać określonej przepisami prawa budowlanego, adekwatnej do danego przypadku, procedury naprawczej. Procedurą naprawczą właściwą w niniejszej sprawie, jak słusznie przyjął organ l instancji, jest ta, o której mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane - przewidziana dla robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, jeżeli samowolne roboty są w trakcie realizacji, organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, a które traci ważność po upływie 2 miesięcy do dnia doręczenia, chyba że w tym czasie zostanie wydana merytoryczna decyzja. Jeżeli natomiast roboty zostały zakończone, to zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. W przypadku braku możliwości naprawy organ winien nakazać w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy - w zależności od charakteru i zaawansowania robót - zaniechanie prowadzenia dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeżeli natomiast istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wzmiankowanej ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu, że sporna inwestycja została zakończona, organ stopnia powiatowego słusznie pominął etap wstrzymania robót budowlanych i przeszedł do kolejnych określonych wzmiankowaną procedurą czynności. Ustalił mianowicie w oparciu o wyniki przeprowadzonych kilkukrotnie w toku postępowania wyjaśniającego oględzin oraz przedłożonej przez stronę dokumentacji technicznej, że przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nie ma tym samym podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków mających na celu doprowadzenie tejże inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe zaś oznacza, że brak jest przesłanek uzasadniających wydanie w sprawie decyzji merytorycznej, czy to decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1, czy też decyzji, o której mowa wart. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Wyrażone stanowisko organu l instancji uznać należało, w ocenie organu odwoławczego, za w pełni uprawnione, w świetle bowiem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza sporządzonej przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami dokumentacji technicznej dotyczącej spornych robót budowlanych, prawidłowość wykonanych robót pozostaje bezsporna.

W dalszej części uzasadnienia decyzji podano, że w zakresie instalacji elektrycznej po dokonanych oględzinach połączeń kabli, zewnętrznego stanu zabezpieczeń, stanu technicznego kabli, przewodów, gniazd, tablic i urządzeń, stwierdzono, że instalacja elektryczna w budynku wykonana została zgodnie z normą PN-IEC 60364-1:2000, osprzęt rozmieszczono w kuchni i łazience z zachowaniem wymaganych stref, uznając w konsekwencji, że instalacja i urządzenia nadają się do eksploatacji. W odniesieniu do instalacji wodno-kanalizacyjnej osoba sporządzająca opinię oceniła, że znajdująca się w obrębie lokalu instalacja wodno-kanalizacyjna wraz z towarzyszącymi urządzeniami wykonana została zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru instalacji sanitarnych, wskazując m. in., że instalacja wodna jest szczelna, instalacja kanalizacyjna szczelna i drożna, a wykorzystane materiały dopuszczone są do stosowania w UE. Natomiast, co do robót obejmujących obniżenie poziomu posadzki technik budowlany po dokonanym przeglądzie robót w dniach od [...] do [...] czerwca 2010 r. uznał, że roboty te przeprowadzone zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, nie powodując zagrożenia jego konstrukcji (wykonane roboty nie naruszyły ani ław fundamentowych, ani ścian budynku) oraz, że roboty zostały pod względem technologicznym i jakościowym wykonane dobrze z punktu widzenia celu, jakiemu mają służyć. Wykorzystane materiały są dopuszczone do stosowania i nie stanowią zagrożenia dla zdrowia i środowiska, a poziom podłogi nie znajduje się poniżej poziomu terenu przy budynku, co oznacza spełnienie wymagań § 73 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo zauważono, że również przeprowadzone przez organ l instancji w dniu [...] listopada 2011 r. oględziny nie wykazały, aby sporne roboty budowlane spowodowały pęknięcia ścian nośnych czy działowych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził ponadto, że o procedurze mającej zastosowanie w danej sprawie administracyjnej z zakresu prawa budowlanego decyduje kwalifikacja prawna przedmiotu postępowania. Będące przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane wykonane w przyziemiu budynku w ocenie organu odwoławczego, słusznie zakwalifikowane zostały przez organ l instancji, jako roboty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, inne jednak niż budowa obiektu budowlanego. Taka kwalifikacja przesądziła w dalszej kolejności o właściwości procedury naprawczej określonej przepisami art. 50 i nast. ustawy Prawo budowlane. Procedura ta polega na weryfikacji wykonanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych pod kątem poprawności ich realizacji, a jej celem jest doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z przepisami - o ile taka potrzeba zaistnieje. l to jest jedyna "sankcja", jaką omawiana procedura przewiduje. Żadna kara finansowa - zastosowania której strona skarżąca się domaga - nie została przez ustawodawcę w ramach procedury, o której mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ustanowiona. Po drugie, organ nadzoru budowlanego może uznać zrealizowane samowolnie roboty budowlane za nieprawidłowe tylko wówczas, gdy naruszają one wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest władny nałożyć na stronę obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszym przypadku przedłożone do akt sprawy, a dotyczące spornych robót opracowania specjalistyczne żadnych nieprawidłowości tychże robót nie wykazały. Dalej wyjaśniono, że strona zobowiązana do przedstawienia stosownych opracowań technicznych może zlecić ich sporządzenie wybranym przez siebie specjalistom. Jeżeli osoby te legitymują się wymaganymi uprawnieniami, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do kwestionowania wykonanych przez nie opracowań, które będąc integralną częścią zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji, stanowią dowód w sprawie. Ich bezpodstawne kwestionowanie jest nieuprawnione. Organ nie może bowiem opierać swoich rozstrzygnięć na opiniach osób wprawdzie szczególnie w sprawie zainteresowanych, jak współwłaściciele obiektu, ale niedysponujących ani stosowną wiedzą specjalistyczną, ani też wymaganymi uprawnieniami. Na poparcie swoich zarzutów odwołujący się nie przedstawili żadnego specjalistycznego, wiarygodnego opracowania, któremu można byłoby przyznać wartość dowodową. W zaistniałych zaś w rozpatrywanej sprawie okolicznościach organ nie miał podstaw do kwestionowania opinii sporządzonych przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami. Dalej podkreślono, że sporządzona na potrzeby postępowania ocena techniczna z dnia [...] lipca 2010 r. przedstawia zakres wykonanych w przyziemiu budynku robót - ustalony w oparciu o dokonane oględziny obejmujące również odkrywki - w sposób szczegółowy, z uwzględnieniem zastosowanych materiałów. W związku z powyższym ponowne "ustalanie, jakie faktycznie prace, związane z obniżeniem poziomu posadzek, zostały wykonane", jest, w ocenie organu, zbędne i niecelowe.

Za bezzasadne uznano żądanie strony przeprowadzenia dowodu z oględzin zlokalizowanego na posesji garażu. Przypomniano, że postępowanie wszczęte zostało w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...]. A zatem, jeżeli nawet w garażu jakiekolwiek roboty zostały wykonane, to nie stanowiły one przedmiotu zainteresowania organu l instancji w ramach niniejszego postępowania, jako że wykraczają one poza jego zakres. Analogicznie niezasadny jest zarzut strony pominięcia przez organ l instancji kwestii kominów w budynku. Prawidłowo, w ocenie organu odwoławczego, organ l instancji się nie zajął kominami, bowiem kominy te, jako część budynku w zakresie przedmiotowym niniejszego postępowania się nie mieszczą. Nadto strona nie sprecyzowała właściwie, w jakim ujęciu organ winien się tymi kominami zająć. Odnośnie do wykonania w poziomie parteru przedmiotowego budynku instalacji c.o. wraz z montażem kotła c.o. przypomniano, że w tym przedmiocie wszczęte zostało przez organ l instancji odrębne postępowanie. Podsumowując, organ odwoławczy uznał podtrzymanie stanowiska organu l instancji za uzasadnione.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A.S. i Z.S..

Skarżący stwierdzili, że wnioskowali o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy wykonane roboty ziemne zagrażają konstrukcji budynku. Nadto wnioskowali o ponowne oględziny pomieszczeń, w których jest instalacja elektryczna, z uwagi na to, że urządzenie pomiarowe dotyczące instalacji elektrycznej znajdowało się w pomieszczeniu garażu. Garaż natomiast jest połączony z pomieszczeniami przyziemia, lecz znajduje się poza obrębem budynku i poza obrębem pomieszczeń przyziemia. W związku z tym, że w pomieszczeniach przyziemia, które były przedmiotem oględzin, znajdowała się tylko część instalacji elektrycznej, to organ nie mógł stwierdzić, iż została ona faktycznie w całości wybudowana, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skarżący podnieśli, że organ l Instancji w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał stronę do przedłożenia opinii wykonanej na zlecenie strony, zakreślając siedemnastodniowy termin. Organ tym pismem oddalił wnioski o przeprowadzenie oględzin pomieszczenia, w którym, według oceny technicznej, miało się znajdować urządzenie pomiarowe instalacji elektrycznej. Organ oddalił też wniosek o przeprowadzenie oględzin kominów, w związku z faktem montażu kotła c.o., a nie tylko w związku z jego powieszeniem. W związku z tym ponowiony został wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, na okoliczność oceny stanu robót wykonanych przez inwestora. Organowi wiadomym było z urzędu, że w toku wykonywania robót polegających na obniżeniu podłóg, wybrano takie ilości mas ziemi, które, z uwagi na specyficzne położenie budynku na zboczu, o znacznym nachyleniu, mogło wpłynąć na konstrukcję budynku i na jego stabilność. Wniosek ten tym bardziej był zasadny, gdyż wykonujący ocenę techniczną nie dołączył do niej dokumentu, z którego wynikałoby, na jakiej wysokości znajduje się poziom terenu.

Zdaniem skarżących w postępowaniu administracyjnym w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się z chwilą doręczenia żądania strony. Skoro żądanie strony zostało doręczone w dniu 27 maja 2010 r., to w tym dniu zostało wszczęte postępowanie, a nie w dniu 25 października 2010 r.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie wydania postanowień o wstrzymaniu wykonywania robót polegających na skuciu posadzek cementowych w pomieszczeniach przyziemia, wybieraniu ziemi na poziomie przyziemia, obniżeniu poziomu podłóg, wykonaniu instalacji elektrycznej, wodociągowo-kanalizacyjnej, gazowej. Nadto wskazali na błędne zakwalifikowanie robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg zamiast na demontażu wylewek cementowych i wybieraniu z pomieszczeń przyziemia ziemi. Wobec tego skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. przez oddalenie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy konstrukcja budynku jest nienaruszona oraz oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z oględzin pomieszczenia, w którym znajdowało się urządzenie pomiarowe instalacji elektrycznej. Wnioski te tym bardziej były uzasadnione, gdyż z uwagi na zakres wykonanych robót ziemnych przez inwestora, z uwagi na położenie budynku na stromym górskim zboczu i znacznym nachyleniu terenu, w sprawie wymagane były wiadomości specjalne.

Skarżący podnieśli też zarzut naruszenia art. 62 K.p.a., poprzez wyłączenie do odrębnego postępowania kwestii robót obejmujących budowę instalacji centralnego ogrzewania i montażu kotła, mimo że sprawy te wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Tymczasem wydanie decyzji dotyczącej montażu kotła c.o. gazowego ma ścisły związek z wysokością pomieszczeń przyziemia i z przewodami kominowymi, co do których postępowanie nie zostało z urzędu wszczęte, jak też nie zostało wszczęte postępowanie co do instalacji wentylacyjnej w związku z montażem tego kotła.

Nadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącym wzięcia udziału w czynności oględzin pomieszczenia, w którym znajduje się urządzenie pomiarowe instalacji elektrycznej i w konsekwencji przyjęcie, że instalacja ta została w całości wykonana, mimo że strona nie mogła się do niej w całości odnieść. Dalej podniesiono, że doszło do zaniechania podjęcia przez nadzór postępowania z urzędu w sprawie zmiany przeznaczenia pomieszczeń przyziemia z gospodarczego na mieszkalne.

Skarżący stwierdzili, że organ poprzez swoje zaniechania naruszył rażąco przepisy prawa budowlanego, zezwalając inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych o znacznej uciążliwości i zagrażających życiu i zdrowiu strony - mieszkańcom tego budynku, czego dowodem była konieczność wezwania przez skarżących w dniu [...] maja 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. pogotowia ratunkowego i Policji. Poziom hałasu był tak wysoki, że przekraczał wszelkie normy jego dopuszczalności i spowodował trwałe pogorszenie stanu zdrowia osoby po przebytym udarze mózgu. W dniu [...] maja 2010 r. organowi nie był znany ostateczny cel podjętych robót budowlanych przez właściciela lokalu nr [...], dlatego też winien go ustalić na podstawie zastanego stanu faktycznego i w oparciu o ten stan podejmować decyzje. Pierwszą z nich było wstrzymanie robót, a następną powołanie biegłego lub nakazanie jego powołania przez inwestora, a nie żądanie, aby to strona wykonała opinię dotycząca stabilności konstrukcji budynku.

Skarżący wskazali, że z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia instalacji nie można było z przedmiotowego postępowania wyłączyć kotła gazowego, ponieważ może on być uznany zarówno za część instalacji gazowej (ze względu na źródło podgrzewania wody), instalacji c.o. (z uwagi na udział kotła w doprowadzeniu ciepłej wody do odbiorników) lub instalacji wodnej i kanalizacyjnej (doprowadzenie do kotła, jako do odbiornika, zimnej wody). Mając na uwadze powyższe Sąd winien, zdaniem skarżących, mieć na uwadze, że z pierwszeństwa w rozstrzygnięciu korzystała sprawa robót ziemnych i skucia cementowych posadzek, która, mimo wniosku skarżących, nie została wszczęta. W jej miejsce została wszczęta sprawa obniżenia podłóg, która winna być podjęta w dalszej kolejności.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wskazali jeszcze, że organ zaniechał oceny skutków wybierania ziemi spod podłogi, a zatem nie mógł wydać decyzji umarzającej postępowania, albowiem wydanie takiej decyzji było przedwczesne i naruszało art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 435/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, iż przedmiotowa inwestycja wymagała, co najmniej zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego strony postępowania także nie kwestionują. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego).

W myśl art. 50a ustawy Prawo budowlane właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Natomiast na mocy przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6).

Wykładnia przytoczonych dotychczas przepisów prawa zarówno z zakresu postępowania administracyjnego, jak i prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej obecnie sprawie prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych i zasadnie stwierdziły, że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie kwalifikują się do takich, które skutkowałyby wydaniem nakazu rozbiórki czy przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji słusznie przyjęły, że skoro inwestycja została zakończona i – co zostało udowodnione za pomocą opinii biegłych – nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, to nie było podstaw do nakładania na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ani tym bardziej decyzji o nakazie rozbiórki wykonanych robót. W tym stanie rzeczy prawidłowo zastosowano w sprawie art. 105 § 1 K.p.a., który nakazuje umorzenie postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro w niniejszej sprawie organ nie mógł wydać decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to trudno mówić o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Prawidłowo również organy obu instancji sformułowały uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, choć decyzję I instancji można było rozszerzyć o omówienie zastosowanych przepisów prawa materialnego, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, z przedłożonych akt administracyjnych organów obu instancji wynika, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy w postaci ocen technicznych wykonanych robót, sporządzonych przez osoby uprawnione. Z opinii tych wynika, że roboty wykonano bez uchybień z punktu widzenia wiedzy technicznej. Z tych względów – w ocenie Sądu – zasadnie organ nie przeprowadzał wnioskowanego przez skarżących dodatkowego dowodu z opinii kolejnego biegłego.

Zdaniem Sądu, nie można mówić o naruszeniu art. 84 § 1 K.p.a., który nakazuje zasięgnięcia opinii biegłego, gdy w sprawie konieczne są wiadomości specjalne. Opinii takich organ w niniejszej sprawie zasięgnął i wartość dowodową tych dokumentów ocenił, a okoliczność, że opinie te nie odpowiadają subiektywnemu przekonaniu skarżących, co do wykonanych robót budowlanych, nie może być uznana za mającą wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do kwestii zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, po analizie akt administracyjnych Sąd I instancji doszedł do przekonania, że nie doszło w sprawie do uchybienia art. 10 K.p.a. Początkowe zaniedbania w tym zakresie były przez organ sanowane, po tym gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] maja 2011 r. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podniesiona w skardze okoliczność, że strona nie wzięła udziału w oględzinach licznika na instalacji elektrycznej nie może być uznana za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ kwestia prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej była przedmiotem odrębnej opinii biegłego, który stwierdził prawidłowość wykonania tejże instalacji. Ponadto fakt, czy licznik znajduje się w tym czy w innym miejscu, w realiach sprawy, nie miał wpływu na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Dowód z oględzin w postępowaniu nie miał charakteru przesądzającego rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze dotyczących wybierania ziemi spod podłóg w przyziemiu budynku, zdaniem Sądu, należy zauważyć, że kwestia była przedmiotem analizy organu I instancji, który nie stwierdził zagrożenia dla konstrukcji nośnej całego budynku. W tym stanie rzeczy zarzut pominięcia tej okoliczności w postępowaniu okazał się nietrafny.

W ocenie Sądu, wbrew opinii skarżących, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 62 K.p.a., który stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – uprawnione było dokonane przez organ I instancji "rozdzielenie" postępowania na trzy sprawy administracyjne (instalacja centralnego ogrzewania z kotłem, roboty będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz kwestia dobudówki mieszkalnej), albowiem okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie były różne i w sposób istotny mogły rzutować na przebieg poszczególnych postępowań. Nie było zatem – zdaniem Sądu – uchybieniem nieprowadzenie jednego postępowania w sprawie trzech tzw. samowoli budowlanych.

Niezasadny okazał się również, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 61 § 3 K.p.a. poprzez podanie, że postępowanie wszczęto w dniu 25 października 2010 r., a nie w dniu 27 maja 2010 r. W ocenie Sądu, pismo zawiadamiające wnioskodawców (obecnie: skarżących) o wszczęciu postępowań w sygnalizowanych przez nich sprawach, wystosowane przez organ I instancji w dniu 25 października 2010 r. ma charakter informacyjny i nie przesądza o dacie wszczęcia postępowania. Nadto sama data wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie ma kluczowego znaczenia dla wyniku postępowania.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego, jak i przepisy K.p.a., zaś zarzuty skarżących okazały się niezasadne, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wnieśli A. i Z.S. , podnosząc zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Sąd właściwej i dogłębnej kontroli legalności działalności organu administracji i nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający i budzi wątpliwości, zaś po jego uzupełnieniu może okazać się, że organy administracji wydające decyzje popełniły błąd umarzając postępowanie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, opinie biegłych, które ostatecznie przesądziły o umorzeniu postępowania nie dają podstaw do uznania, że prace wykonywane przez inwestora dają gwarancje tego, że nie spowodują zagrożenia stabilności konstrukcji budynku. Dotyczy to prac wykonanych w przyziemiu budynku polegających na skuciu posadzki, usunięciu istniejącego podłoża i wszelkich prac związanych z położeniem nowej posadzki. Zakres tych prac był znaczny i ocena prawidłowości ich wykonania wymaga wszechstronnego i dokładnego sprawdzenia, czy nośność podłoża po wykonaniu tych prac nie uległa zmniejszeniu, przez co stabilność budynku nie uległa osłabieniu.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że nie mają dostępu do wszystkich pomieszczeń, w których wykonywane były prace oraz, że nie mogli i nie mogą z tych powodów zlecić wykonania opinii wymagającej dokonania odkrywek. Zdaniem skarżących kasacyjnie opinia sporządzona w sprawie przez biegłego G. K., co do konstrukcji budynku nie jest wystarczająca. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że nie uczestniczyli w jego czynnościach polegających na dokonywaniu odkrywek oraz nie byli zawiadomieni o terminie tego badania. Sama opinia nie zawiera obliczeń bezpośrednio dotyczących wykazania, że nośność podłoża jest wystarczająca i do których skarżący kasacyjnie mogliby się odnieść. Organ administracji powinien albo zażądać uzupełnienia opinii o wyliczenia albo zlecić wykonanie dodatkowej opinii, która w sposób wyczerpujący wykazałaby, czy stan graniczny podłoża nie uległ zmniejszeniu w stosunku do poziomu obowiązującego w czasie, gdy budynek został zbudowany. Skarżący kasacyjnie stwierdzili również, że powinni mieć możliwość uczestniczenia w pracach odkrywkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A.S. i Z.S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., które to naruszenie, zdaniem skarżących kasacyjnie, polegać ma na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wydanej przez organ administracji decyzji z naruszeniem wymogu dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz wymogu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Nie zawiera on kryteriów, jakimi organ administracji powinien się kierować przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. Zasadnym jest, zdaniem Sądu, sięgnięcie do kryteriów oceny wypracowanych w tym przedmiocie przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego.

W wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 150/96 (baza LEX nr 30848) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności".

Przytoczyć też należy poglądy orzecznictwa wyrażone w odniesieniu do art. 233 § 1 K.p.c. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu cywilnym podobnie jak art. 80 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

W wyroku z dnia 20 marca 1980 roku, sygn. akt II URN 175/79 (OSNC 1980/10/200) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "zastrzeżona dla sądu swobodna ocena dowodów nie opiera się na ilościowym porównaniu przedstawionych przez świadków i biegłych spostrzeżeń oraz wniosków, lecz na odpowiadającemu zasadom logiki powiązaniu ujawnionych w postępowaniu dowodowym okoliczności w całość zgodną z doświadczeniem życiowym".

Przytoczone wyżej poglądy odnośnie do rozumienia zasady swobodnej oceny dowodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Organ administracji, dokonując oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, powinien kierować się zasadami logiki i doświadczeniem życiowym.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stwierdzić należy, że dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. Dokonując oceny materiału dowodowego organy administracji nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Brak jest w szczególności podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej opinii sporządzonych przez biegłych, które zostały dopuszczone, jako dowody w sprawie. Opinie te sporządzone zostały przez osoby posiadające wiedzą i doświadczenie niezbędne do ich wydania. Zawarte w nich wnioski znajdują umocowanie w przeprowadzonych przez biegłych analizach.

Przepisy K.p.a. nie zawierają wymogu umożliwienia stronom postępowania uczestnictwa w czynnościach biegłego, które podejmowane są w celu sporządzenia opinii. Organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne nie mają więc obowiązku powiadamiania stron tego postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez biegłego oględzin oraz innych czynności przez tego biegłego wykonywanych. Dopiero po sporządzeniu opinii strony mogą wnosić do tej opinii uwagi oraz wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie uczestniczyli w czynnościach biegłego G. K. nie może więc stanowić podstawy do kwestionowania prawidłowości sporządzonej przez tego biegłego opinii. Także niewskazanie przez tego biegłego w opinii wyliczeń, które jak twierdzą skarżący kasacyjnie, miałyby wykazać, że nośność podłoża jest wystarczająca nie może stanowić podstawy do podważania przydatności dowodowej tej opinii. Autor opinii posiada uprawnienia w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej. W sporządzonej opinii wskazał, jakie roboty budowlane inwestor wykonał, jakich materiałów użył, aby roboty te wykonać oraz wskazał parametry tych robót. Biegły stwierdził też, że wykonane prace nie naruszyły ani ław fundamentowych, ani ścian budynku. Stwierdził przy tym, że spełniają one wymagania PN-81/B-03020 Grunty budowlane - Posadowienie bezpośrednie budowli - Obliczenia statyczne i projektowane, Punkt 2.2.2. Skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko biegłego nie uprawdopodobnili, że stanowisko to jest błędne. Jeśli skarżący kasacyjnie uważali, że stanowisko biegłego budzi wątpliwości, to nic nie stało na przeszkodzie w przedstawieniu własnej opinii sporządzonej przez osobą posiadającą wiedzę architektoniczną oraz konstrukcyjno-inżynieryjną sporządzoną w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zawierającą postulowane przez skarżących kasacyjnie wyliczenia. Wówczas organ administracji mógłby odnieść się do tego rodzaju dokumentu i ewentualnie zażądać od biegłego uzupełnienia opinii lub dopuścić dowód z kolejnej opinii. Podnoszone przez skarżących kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego argumenty same w sobie nie dawały natomiast podstaw do uzupełniania przez organy administracji materiału dowodowego poprzez uzupełnienie sporządzonej już opinii lub dopuszczenie dowodu z kolejnej opinii biegłego. Brak jest tym samym podstaw, że organy administracji w toku postępowania naruszyły art. 75 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a.

Stan faktyczny w sprawie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalony został prawidłowo. Podstawą ustaleń faktycznych były nie tylko opinie biegłych, ale również wyniki oględzin, dokumentacja fotograficzna. Nie znajduje tym samym uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.

W sytuacji, gdy organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz prawidłowych ustaleń faktycznych nie było podstaw do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi. Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.