Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1435/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 136 ust. 3, art 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 900/17 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 25 lipca 2017 r. nr GN-V.7534.2.51.2017 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 25 lipca 2017 r., nr GN-V.7534.2.51.2017, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 900/17, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyła H. S. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302):

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania, polegającej na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana i tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji, kiedy poprawna ocena materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia takiego stanowiska;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 - dalej jako "u.g.n.") poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwy, w sytuacji kiedy przedmiotowa nieruchomość winna zostać zwrócona Wnioskodawcom.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie zniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są stosowane przez sądy administracyjne. Zarzucając wadliwość działania organów administracji niedostrzeżoną przez sąd pierwszej instancji należy powiązać te przepisy z przepisami p.p.s.a., czego nie uczyniono. Jednakowoż mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, należało przyjąć że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów, nawet jeżeli nie zostały one powiązane z przepisami p.p.s.a.

Przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wnioskowanie dotyczące okoliczności faktycznych powinno być oparte na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej (wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 855/18). Nie jest przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób niezgodny z oczekiwaniami strony, jeżeli materiał dowodowy wskazuje na trafność ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2021 r., II OSK 3085/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w sprawie oceniając zgromadzony materiał dowodowy nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Wskazały one okoliczności uzasadniające ocenę, że sporna nieruchomość znajduje się w otoczeniu budynków osiedlowych i bez wątpienia jest ona wykorzystywana przez mieszkańców osiedla zarówno jako tereny zielone służące wypoczynkowi, jak i jako utwardzone boisko. Ustalono również, że boisko istnieje od czasu realizacji osiedla, a trawę na bieżąco kosi i teren sprząta administracja tego osiedla.

Sąd I instancji akceptując dokonaną przez organy ocenę zebranego materiału dowodowego nie naruszył zatem art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Ustalając sens powyższych przepisów, należy uwzględnić ich ratio legis w powiązaniu z ogólnymi celami instytucji wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości oraz całym porządkiem prawnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Nienależyte wykorzystanie nieruchomości pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, bo m.in. nie pozwala mówić o jego niezbędności. Wskazuje się też, że instytucja zwrotu nieruchomości, w swoim założeniu, stanowi jedną z ustawowych gwarancji, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (por. J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; Samorząd Terytorialny z 2008 r. nr 1-2 str. 139; wyroki NSA: z 28 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 481/10; z 25 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 777/10 ).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 1191/21). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 49/15). Sytuacja taka zachodzi również w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 3 grudnia 1974 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a zatem na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów.

Wskazać również należy, że obowiązki, o jakich mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., przestają ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2455/17).

Objęta wnioskiem o zwrot część nieruchomości miała zostać zagospodarowana pod ogólnodostępny parking w ramach budowy osiedla mieszkaniowego im. B. Prusa.

Na dołączonych do akt sprawy ortofotomapach (zdjęcia lotnicze z lat: 2003, 2005, 2008, 2009, 2013, 2014, dostępne na stronie internetowej http://geoportal2.lublin.eu) uwidoczniony jest stan zagospodarowania przedmiotowego terenu w poszczególnych latach. Teren ten uwidoczniony jest jako obszar zielony, ogólnodostępny, poprzecinany ciągami pieszymi i użytkowany częściowo jako boisko. Sposób korzystania z tego terenu nie zmieniał się na przestrzeni tych lat.

Należy wskazać w tym miejscu, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła ani ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia, ani ustaleń dotyczących czasu realizacji tego celu. Skupiła się natomiast na polemizowaniu ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazując, że zdaniem Sądu przypuszczalnie każda nieruchomość położona w obrębie takiego osiedla spełnia cel wywłaszczenia, o ile jest wykorzystywana przez mieszkańców tego osiedla nawet w minimalnym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest ocena Sądu I instancji, że niezrealizowanie pojedynczych mniejszych inwestycji w ramach zrealizowanego kilkutysięcznego osiedla mieszkaniowego, nie świadczy o zbędności inwestycji na cel wywłaszczenia, jakim jest budowa tego osiedla. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że niezrealizowanie ogólnodostępnego parkingu, na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w jego miejsce zagospodarowanie tej działki jako utwardzony teren zielony, w części wykorzystywany od kilkunastu lat jako boisko, a także służący swobodnemu przemieszczaniu się mieszkańców, a więc wypoczynkowi mieszkańców, stanowi realizację celu wywłaszczenia, to jest budowy osiedla mieszkaniowego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że tereny zielone, wypełniające przestrzeń pomiędzy innymi obiektami takiego osiedla, w szczególności, gdy są wykorzystywane przez tych mieszkańców w celowy sposób, nawet jeśli nie są wyposażone w elementy techniczne, stanowią część takiego osiedla. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że to, co dają tereny zielone w osiedlach mieszkaniowych, to wartości estetyczne i zdrowotne, zapewniające minimalne standardy odpoczynku.

Należy również podkreślić, że w toku postępowania ustalono, że objęty wnioskiem o zwrot teren był od co najmniej 2003 r. wykorzystywany jako teren zielony, w części wykorzystywany jako boisko osiedlowe. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że realizacja celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. czyni zbędnym dokonywanie ustaleń dotyczących terminu, w którym nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia.

Skoro z zebranego w sprawie materiału dowodowego, którego sposób oceny nie został podważony przez stronę skarżącą kasacyjnie, wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a przy tym termin realizacji tego celu pozostaje bez znaczenia, to uzasadniona była konstatacja, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.