Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3289/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 374/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 374/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.

z 14 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz strony skarżącej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Minister Gospodarki, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, zainicjowanego wnioskiem z 1992 r, odmówił stwierdzenia nieważności: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] stycznia 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...] pow. warszawski; orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. zatwierdzającego protokół zdawczo odbiorczy ww. przedsiębiorstwa. Decyzja ta skierowana została do 396 stron (wśród 273 pozycji rozdzielnika decyzji 123 pozycje obejmowały po dwie strony postępowania).

Spółka [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej powoływana również jako skarżąca) pismem z 14 lutego 2014 r. wniosła do Ministra Gospodarki o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wniosek ten, pomimo że wpłynął do siedziby organu 19 lutego 2014 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany, a strony poinformowane zostały jedynie (pismem z 5 maja 2014 r.) o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na 30 września 2014 r. Bezskuteczne też okazało się wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, złożone przez skarżącą 13 maja 2014 r.

2 czerwca 2014 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki przy rozpatrywaniu ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż Ministra z [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 35 i 36 K.p.a., poprzez przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Spółka podkreśliła, że w sprawie zgromadzony został niezbędny materiał dowodowy umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia, a jednym z głównych powodów tak długotrwale prowadzonego postępowania nadzorczego (22 lata) jest nieuprawnione traktowanie jako jego stron, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wszystkich aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości powstałych z dawnej nieruchomości "Dobra ziemskie kolonie we wsi P., ozn. lit. A.B.C", należącej do spółki przed jej nacjonalizacją. Tymczasem orzeczenia, których eliminacji w trybie stwierdzenia nieważności się domaga, nie rozstrzygały o nabyciu praw rzeczowych przez te podmioty, a więc wzruszenie tych orzeczeń nie wpłynie na ich sytuację prawną. Skarżąca odwołała się przy tym do poglądów wyrażanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 7 października 2013 r. sygn. akt

I SA/Wa 1695/12, 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 951/13, 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1588/13 i 12 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1821/13 – wydanych na tle rozpoznawanych spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntów nieruchomości warszawskich oraz orzeczeń o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – gdzie wywodzono, że aktualni właściciele nieruchomości (użytkownicy wieczyści) nie mają interesu prawnego legitymującego ich do udziału w postępowaniach nadzorczym w charakterze strony, gdyż wynik tych postępowań w żaden sposób nie ingeruje w ich prawa do gruntu, które chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Gospodarki do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej merytorycznie jej wniosek z 14 lutego 2014 r., stwierdzenie, że bezczynność przy jego rozpoznawaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że z uwagi na uzyskaną w toku postępowania informację o zgonie jednego z uczestników postępowania – A. J. zaistniała konieczność ustalenia jego następców prawnych. Przy czym w toku ustalania tych następców, 15 maja 2014 r., pozyskano informację o zbyciu przez ww. lokalu mieszkalnego w budynku posadowionym na gruncie objętym kontrolowanymi w postępowaniu nadzorczym orzeczeniami i związanego z tym lokalem udziału w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu, co z kolei prowadziło do konieczności ustalenia osób aktualnie dysponujących tymi prawami. Odnosząc się zaś do kwestii udziału tego rodzaju podmiotów w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, organ odwołał się m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 409/12, gdzie odmiennie niż w przywołanych w skardze wyrokach wywodzono, że aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości są stronami postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzje nacjonalizacyjne, gdyż ewentualne ich wzruszenie może prowadzić do pozbawienia ich prawa własności (użytkowania wieczystego).

18 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, gdyż Minister Gospodarki, co najmniej od [...] marca 2014 r. do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności.

Sąd I instancji stwierdził, że Minister Gospodarki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakończonej jego własną decyzją z [...] stycznia 2014 r., pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją wpłynął bowiem do organu 19 lutego 2014 r. i od tego momentu rozpoczął bieg przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. miesięczny termin na jego rozpoznanie. Zatem postępowanie wywołane tym wnioskiem winno ulec zakończeniu najpóźniej [...] marca 20014 r. Tymczasem do chwili obecnej sprawa oceny legalności orzeczeń nacjonalizacyjnych dotyczących [...] oraz zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem występującym pod firmą [...], w ponownie prowadzonym postępowaniu nie została załatwiona merytorycznym rozstrzygnięciem. Wprawdzie w toku prowadzonego postępowania organ wyznaczył stronom dodatkowy termin jego zakończenia, jednakże uczynił to dopiero niemal półtora miesiąca po upływie terminu wyznaczonego ww. przepisem. W ocenie Sądu I instancji taki sposób stosowania instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 K.p.a., nie może uwolnić organu od zarzutu zwłoki w załatwieniu sprawy. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie.

Zdaniem Sądu I instancji stwierdzona bezczynność nie była jednak, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowego i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Sąd wskazał, że zasadnicza przyczyna zwłoki przy ponownym rozpoznaniu sprawy (jak też prowadzenia postepowania nadzorczego przez okres 22 lat) spowodowana jest wielością podmiotów w nim uczestniczących, które organ uznawał za strony. Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy organ skierował swoje rozstrzygnięcie bowiem do 396 podmiotów, z których większość stanowią aktualni właściciele lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach przejętych przez Państwo w ramach nacjonalizacji ww. przedsiębiorstwa i użytkownicy wieczyści tych gruntów. To z kolei powodowało, że kierując się dyspozycją normy prawnej z art. 10 § 1 K.p.a., organ w toku postępowania dążył do zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, co w sposób oczywisty przekładać się musiało na okres jego prowadzenia.

Wprawdzie udział tak szerokiego kręgu podmiotów w sprawie, był zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie błędny, jednakże wobec istniejących w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do statusu tego typu osób w postępowaniach nadzorczych, mających za przedmiot akty nacjonalizacyjne wydane w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), nie sposób zarzucić organowi, że stosując się do jednego z tych poglądów (wskazującego na przynależny tego rodzaju podmiotom przymiot strony), w sposób rażący naruszył normy postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzorczym w sprawie o stwierdzenie nieważności aktów nacjonalizacyjnych, a zwłaszcza zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem (które ze swej istoty nie wywoływało skutku prawnorzeczowego) podmiotów, którzy w zaufaniu do treści księgi wieczystej uzyskali prawa do nieruchomości od podmiotów w tych księgach ujawnionych, nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 28 K.p.a., który to przepis przyznaje przymiot strony wyłącznie tym podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Ten interes prawny zaś, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, musi być realny, aktualny i znajdować oparcie w normach prawa materialnego. Takim natomiast, w ocenie Sądu I instancji, legitymują się w niniejszej sprawie wyłącznie Spółka, do której należały znacjonalizowane nieruchomości, działający poprzez swoje statio fisci Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego, która prawa do nieruchomości uzyskała w drodze komunalizacji.

Nie mają go zaś pozostałe podmioty, mimo że legitymują się obecnie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, gdyby nawet w postępowaniu nieważnościowym doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanych orzeczeń nacjonalizacyjnych, to takie rozstrzygniecie sprawy, mimo że wywoła skutek prawnorzeczowy względem Skarbu Państwa, nie doprowadzi automatycznie do restytucji na rzecz przedsiębiorstwa (a w zasadzie skarżącej) utraconej własności. Chronione bowiem rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa podmiotowe obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w efekcie podjętej w takim postępowaniu korzystnej dla dawnych właścicieli decyzji, nie zostaną wzruszone ani w jakikolwiek sposób ograniczone. W szczególności wydanie takiej decyzji nie będzie prowadziło do unieważnienia zawartych przez nich umów cywilnoprawnych o przeniesieniu własności, ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego czy jego zbyciu. Wprawdzie podstawową przesłanką przeniesienia własności nieruchomości jest przysługiwanie zbywcy uprawnienia do rozporządzania własnością tej nieruchomości, to zdaniem Sądu I instancji, przesłanka ta warunkuje jedynie skuteczność przeniesienia własności, a nie ważność umowy o przeniesienie własności, która zależy od zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron, niesprzeczności jej treści z ustawą lub zasadami współżycia społecznego, zachowania wymaganej dla niej formy oraz nieistnienia wad oświadczeń woli (por. wyroki Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1996 r., sygn. akt I CKN 27/96, OSNC 1997/4/43 oraz z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt II CKN 96/98, OSNC 1999/5/98). Tym bardziej tego rodzaju skutków nie wywoła rozstrzygnięcie negatywne.

Skoro zatem, niezależnie od tego jakiej treści zostanie podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze, przynależne aktualnie jednostkom prawa do nieruchomości objętej w przeszłości aktami nacjonalizacyjnymi są niezagrożone, to traktowanie takich jednostek jako stron postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu I instancji, nieuprawnione. Ponadto dopuszczenie ich do postępowania w sprawie musi budzić także wątpliwości z perspektywy art. 2 Konstytucji RP. Prowadzenie bowiem postępowań z wszystkimi właścicielami gruntów (użytkownikami wieczystymi) i właścicielami budynków wybudowanych na tych gruntach wiele lat po ich nacjonalizacji, czy też właścicieli znajdujących się w nich lokali, a więc jednostek niemających jakiegokolwiek związku ze sprawą i powiązana z tym konieczność ustalania każdorazowo aktualnego stanu prawnego tych nieruchomości, prowadzi – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – do odsunięcia w czasie na wiele lat możliwość weryfikacji legalności takich aktów i ewentualnego naprawienia szkody wyrządzonej pierwotnym właścicielom nieruchomości jeśliby okazało się w efekcie tegoż postępowania, że zostały one przez Państwo przejęte bezprawnie. W skrajnych zaś przypadkach możliwość zakończenia w takich warunkach postępowania nadzorczego byłaby wręcz czysto iluzoryczna, a to z uwagi na zmiany w stosunkach właścicielskich następujące w toku postępowania, zgony, konieczność oczekiwania na przeprowadzenie postępowań spadkowych itp.

Uwzględniając powyższe, Sąd ocenił, że przy ograniczeniu kręgu podmiotowego, realnym terminem zakończenia przez organ prowadzonego obecnie postępowania nadzorczego jest termin miesięczny, którego bieg rozpocznie się od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem.

Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że choć kwestia legitymacji stron postępowania związana jest z materialnoprawnym aspektem sprawy administracyjnej, ocenianym co do zasady w ramach rozpoznania skargi na akt kończący postępowanie, to konieczność zapewnienia jednostce efektywnej ochrony przed zwłoką w załatwianiu sprawy – a temu celowi służy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – wymagała także sformułowania przez Sąd w tej materii wiążącej organ oceny prawnej.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 i art. 36 § 1 K.p.a., oraz art. 28 K.p.a., polegające na uznaniu, iż Minister Gospodarki pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 14 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], podczas gdy w niniejszej sprawie wobec podjęcia przez organ czynności niezbędnych do ustalenia aktualnego kręgu podmiotowego w celu zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom toczącego się postępowania oraz wyznaczenia - na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. – zawiadomieniem z 5 maja 2014 r., znak: DP-II-461-443-92-AZ/14 nowego terminu rozpatrzenia sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności Ministra Gospodarki w rozpoznaniu ww. wniosku;

2) art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że Minister Gospodarki pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku skarżącej spółki w następstwie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 K.p.a. i przyjęcie, że aktualni właściciele lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach przejętych przez Państwo w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstwa skarżącej spółki i użytkownicy wieczyści tych gruntów nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, podczas gdy powyższa kwestia nie mogła mieć wpływu na ustalenie, czy Minister Gospodarki pozostaje w bezczynności, gdyż meritum sprawy nie może być oceniane w postępowaniu w przedmiocie bezczynności organu;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. i z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na przekroczeniu przez Sąd I instancji granic niniejszej sprawy na bezczynność Ministra Gospodarki, poprzez zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną i wskazania, które dotyczą meritum sprawy prowadzonej przed Ministrem Gospodarki, a które wbrew odmiennemu twierdzeniu Sądu I instancji w tym zakresie nie mogą być wiążące dla Ministra Gospodarki w toku postępowania z ww. wniosku skarżącej, ponieważ Sąd I instancji odniósł się nie tylko do oceny, czy Minister Gospodarki pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale przedmiotem kontroli uczynił również kwestie badania istnienia interesu prawnego podmiotów (osób), które organ uznał za strony przedmiotowego postępowania administracyjnego;

4) art. 33 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że podmioty uznane przez Ministra Gospodarki za strony postępowania z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są uczestnikami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy strony postępowania administracyjnego, z mocy samego prawa na podstawie ww. przepisu stały się uczestnikami przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, co z kolei uzasadnia zgłoszenie na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 12 P.p.s.a. – z ostrożności procesowej (z uwagi na to, iż zarzut pozbawienia możności obrony swoich praw nie dotyczy skarżącego kasacyjnie) – zarzutu nieważności przedmiotowego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Minister Gospodarki nieprawidłowo ustalił zbyt szeroki krąg stron niniejszego postępowania nadzorczego, przyjmując, że na gruncie art. 28 K.p.a. przymiot strony przysługiwał również aktualnym właścicielom lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach przejętych przez Państwo w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstwa skarżącej spółki i użytkownikom wieczystym tych gruntów, podczas gdy powyższe ustalenia Ministra Gospodarki winny być uznane za prawidłowe.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji niewłaściwe zastosował przepis art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 K.p.a. uznając, że Minister Gospodarki pozostawał w dacie orzekania w bezczynności i zobowiązując go do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Minister Gospodarki w toku niniejszego postępowania podejmował bowiem czynności, których przeprowadzenie było niezbędne do zgodnego z prawem zakończenia tegoż postępowania (co uzasadniało niewliczanie do terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., czasu dokonywania przez organ tychże czynności), a tym samym uzasadniające wyznaczenie – na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. – nowego terminu załatwienia tej sprawy.

Organ bez zbędnej zwłoki podejmował czynności związane z ustalaniem aktualnych stron postępowania oraz czynności zmierzające do zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, a tym samym konieczne do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji, tylko teoretycznie oddzielił kwestię związaną z ustalaniem istnienia interesu prawnego stron niniejszego postępowania administracyjnego od samej bezczynności i powiązania jej z badaniem ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez organ przy stwierdzonej bezczynności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyczyną stwierdzenia przez Sąd I instancji bezczynności Ministra Gospodarki było ustalenie, że podmioty – będące aktualnymi właścicielami lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach przejętych przez Państwo w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstwa skarżącej spółki i użytkownicy wieczyści tych gruntów, uznane przez Ministra Gospodarki za strony postępowania nadzorczego, nie posiadają tegoż przymiotu.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył również, że skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazywała na przewlekłość postępowania z uwagi na ustalenie nieprawidłowego, zbyt szerokiego kręgu stron tegoż postępowania, a nie na bezczynność Ministra Gospodarki w tej sprawie. Powyższe zdaniem organu czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący kasacyjnie stwierdził, że rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie niewątpliwie Sąd I instancji naruszył przepisy art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem przekroczył granice przedmiotowej sprawy na bezczynność Ministra Gospodarki, poprzez zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną i wskazania, które dotyczą meritum sprawy prowadzonej przed Ministrem Gospodarki. Zatem, Sąd I instancji odniósł się nie tylko do oceny, czy Minister Gospodarki pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale przedmiotem kontroli uczynił również meritum sprawy prowadzonej przez Ministra Gospodarki w ramach postępowania nieważnościowego. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie mógł dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji, tym bardziej, że ocena prawna w tym zakresie – mimo odmiennego stanowiska Sądu I instancji – nie może wiązać ani organu ani sądu.

Mając powyższe na względzie oraz fakt, iż badanie istnienia interesu prawnego po stronie aktualnych właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości (uznanych przez organ za strony prowadzonego przez Ministra Gospodarki postępowania nieważnościowego) miało miejsce w sprawie w przedmiocie bezczynności Ministra Gospodarki, której rozpoznanie odbyło się bez udziału stron postępowania administracyjnego, którego ta bezczynność dotyczyła, skarżący kasacyjnie – z ostrożności procesowej – na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 12 P.p.s.a. zgłosił zarzut nieważności niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie, w postępowaniu administracyjnym z wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy bierze udział – poza skarżącą – jeszcze ponad 270 innych stron (w tym Burmistrz Miasta Marki), którym została doręczona decyzja Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r. będąca przedmiotem tegoż postępowania. W związku z powyższym, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Ministra Gospodarki w tym postępowaniu, w ocenie organu, na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a., z mocy samego prawa wszystkie te strony stały się uczestnikami niniejszego postępowania na prawach strony.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że uczestnicy, o których mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a., biorą udział postępowaniu od momentu wszczęcia tego postępowania, zatem krąg tych uczestników powinien być ustalony przez Sąd I instancji, który miał obowiązek takiego prowadzenia postępowania, by osoby mające status uczestników z mocy prawa mogły korzystać z wszelkich zagwarantowanych im uprawnień procesowych, tj. powinien doręczyć im odpisy odpowiedzi na skargi przekazane przez organ w odpowiedniej ilości egzemplarzy oraz zawiadomić o terminie rozprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji obowiązki te wykonał wyłącznie w stosunku do skarżącej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazane uchybienia ze strony Sądu I instancji w tym zakresie uzasadniały podniesienie zarzutu nieważności postępowania, albowiem niewątpliwie pozbawiły uczestników postępowania możliwości obrony ich praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 12 P.p.s.a.). Powyższe jest tym bardziej zasadne jeśli się weźmie pod uwagę fakt, że w toku niniejszej sprawy badanie istnienia interesu prawnego tych stron, które odbyło się bez ich udziału, miało na celu odebranie im przymiotu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ocenie organu, nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko Sądu I instancji, iż Minister Gospodarki błędnie ustalił zbyt szeroki krąg stron niniejszego postępowania, przyjmując, iż na gruncie art. 28 K.p.a. przymiot strony przysługiwał również aktualnym właścicielom lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach przejętych przez Państwo w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstwa skarżącej spółki oraz użytkownikom wieczystym tych gruntów.

W ocenie skarżącego kasacyjnie niezasadne jest także stanowisko Sądu I instancji, iż stronami postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, są wyłącznie strony postępowania zwykłego (nacjonalizacyjnego), czyli przedsiębiorca oraz Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego, która prawa do nieruchomości uzyskała w drodze komunalizacji. W sytuacji bowiem dokonania przez Skarb Państwa obrotu cywilnoprawnego nieruchomością będącą przedmiotem postępowania, w jego prawa wstępują aktualni nabywcy oraz użytkownicy wieczyści tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż do chwili orzekania przez Sąd I instancji, sądy administracyjne nie kwestionowały ustaleń Ministra Gospodarki w zakresie przywołania do postępowań nieważnościowych aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych znacjonalizowanego mienia.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że choć nie można zrównać pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. z pojęciem bezpośredniości interesu prawnego, co kreuje przymiot strony postępowania to jednak należy zauważyć, że interes prawny w postępowaniu nieważnościowym wiąże się ze skutkami prawnymi wynikającymi z faktu, czy nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania została nabyta przez aktualnego właściciela/użytkownika wieczystego w dobrej czy w złej wierze. Ochrona prawna przysługuje bowiem po spełnieniu warunków, określonych w art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Tym samym właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje każdorazowo bezwarunkowa ochrona jego prawa, a jedynie po wykazaniu przez niego, że zostały spełnione określone warunki zakreślone przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie można więc stwierdzić, że po stronie właściciela/użytkownika wieczystego brak jest bezpośredniego interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji nacjonalizacyjnych, gdyż rozstrzygniecie w tej kwestii może prowadzić w konsekwencji do pozbawienia go prawa własności/użytkowania wieczystego nieruchomości.

Pismem z 10 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Na wstępie podkreśliła, że postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizujących majątek spółki [...] S.A. z siedzibą w W. toczy się już ponad 22 lata. Zdaniem skarżącej tak długotrwale prowadzone postępowanie godzi w fundamenty demokratycznego państwa prawa i podważa zaufanie obywateli do systemu prawnego oraz instytucji państwowych.

Skarżąca podkreśliła, że sprawa nadal nie została zakończona, a biorąc pod uwagę liczbę stron postępowania (396 podmiotów) i związane z tym liczne zmiany w stosunkach właścicielskich następujące w toku postępowania (zgony, konieczność oczekiwania na zakończenie postępowań spadkowych itp.) nie można wykluczyć, że zakończenie przedmiotowego postępowania zajmie kolejne dwie dekady, a być może postępowanie to nigdy nie ostanie zakończone, i to ze względów proceduralnych. W tej sytuacji możliwość naprawienia szkody wyrządzonej pierwotnym właścicielom nieruchomości będzie czysto iluzoryczna, co jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Podkreśliła, że na problem prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z 10 grudnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 951/13 Sąd stwierdził, że prowadzenie postępowania ze zbytecznym udziałem dużej liczby właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie nadzorczej, przez co często dochodzi do przekraczania maksymalnych terminów ustawowych rozpoznania sprawy przez organy administracyjne. Tym samym naruszana jest zasada praworządności przewidziana w art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. Rażąco długi okres rozpoznania sprawy przez organy administracji (nawet wynikający ze skomplikowanych procedur administracyjnych) świadczy o niewydolności państwa, co stanowi naruszenie praw obywatela do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 EKPCz.

Skarżąca wskazała, że przepis art. 28 K.p.a. przyznaje przymiot strony wyłącznie tym podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes ten musi mieć jednak realny i aktualny charakter oraz powinien znajdować oparcie w normach prawa materialnego. Takim interesem w niniejszym postępowaniu odznaczają się wyłącznie, spółka [...] S.A., Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego, która nabyła nieruchomość drogą komunalizacji. To wyłącznie powyższych podmiotów powinny dotyczyć ewentualne rozliczenia, jakie mogłyby nastąpić w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizujących majątek spółki. W takiej sytuacji nie doszłoby bowiem do restytucji utraconej własności, a wyłącznie wypłaty odszkodowania za upaństwowione mienie.

Skarżąca podkreśliła również, że w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym stronami postępowania są te same strony, co w postępowaniu zwykłym. Skoro zaś w postępowaniu zwykłym jedyną stroną postępowania była spółka [...] S.A., to w postępowaniu nadzwyczajnym stroną również powinna być spółka oraz wyłącznie te podmioty, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy niniejsze postępowanie (Skarb Państwa i jednostka samorządu terytorialnego).

Zdaniem skarżącej wzywanie do przedmiotowego postępowania aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych znacjonalizowanej nieruchomości jest nieuprawnione, ponieważ prawa tych podmiotów – nabyte w drodze obrotu cywilnoprawnego – są należycie chronione i nie podlegają wzruszeniu.

Stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych nie spowoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw ich obowiązywania. W związku z powyższym wynik przedmiotowego postępowania nie będzie rzutował bezpośrednio na prawa i obowiązki obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości. Właściciele ci i użytkownicy wieczyści zawsze mogą podnieść zarzut rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie ma potrzeby angażowania ich na tym etapie postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że akty notarialne, na podstawie których osoby te nabyły prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości są niewzruszalne. Ustanowienie użytkowania wieczystego lub prawa własności nie było ani przedmiotem zaskarżonych decyzji ani też wynikiem ich wydania lub wykonania. Prawa te powstały niezależnie od zakresu i skutków przedmiotowych decyzji. Nieruchomość, należąca uprzednio do spółki, została rozdysponowana zarówno w drodze obrotu cywilnoprawnego, jak i publicznoprawnego. Prawa te powstały niezależnie od zakresu i skutków zaskarżonych decyzji, które nie zawierały żadnych rozstrzygnięć dotyczących konieczności ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego lub prawa własności.

Zdaniem skarżącej aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, którzy nabyli prawa do przedmiotowej nieruchomości wiele lat po wydaniu decyzji nacjonalizacyjnych nie mają żadnego wpływu na to, czy decyzje te, podjęte ponad pół wieku temu, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącej włączanie obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych niepotrzebnie wywołuje u tych osób obawę o utratę nabytych przez nie nieruchomości, ponieważ osoby te i tak są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skarżąca zwróciła uwagę, że ochronę praw nabytych w drodze użytkowania wieczystego potwierdził Sąd Najwyższy. W uchwale składu siedmiu sędziów z 11 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10, Sąd stwierdził, że: "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości".

Skarżąca podniosła również, że rola sądu w rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu administracji nie polega jedynie na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na ustaleniu i wyjaśnieniu przyczyn bezczynności. Co więcej, Sąd władny jest także formułować wiążące organ oceny prawne wobec okoliczności związanych z bezczynnością i usunięciem stanu jej trwania.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie nakazał organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści, zatem Sąd I instancji w żadnej mierze nie przekroczył swoich uprawnień. Ponadto podkreśliła, że mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy Sąd był wręcz zobowiązany do dokonania pogłębionej analizy przyczyn tak długotrwale prowadzonego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach naruszeń prawa przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była bezczynność Ministra Gospodarki w zakresie rozpoznania złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] stycznia 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...] pow. warszawski; orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. zatwierdzającego protokół zdawczo odbiorczy ww. przedsiębiorstwa.

Ocenę przedstawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy analizą normy prawnej będącej podstawą orzekania w sprawie.

I tak zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile przy tym nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba to, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (por. R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63).

Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż wobec nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zachodzi konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Bezczynność organu zachodzi zatem wtedy, gdy w prawnie określonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w jej podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy sądowej ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia).

Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którym ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 K.p.a. stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Podkreślenia wymaga, że również zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw, określonych w art. 35 i 36 K.p.a. (art. 6 K.p.a.). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Jak podkreśla się w doktrynie, urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (por. Z. Janowicz. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." W. Pr. PWN 1999. uw. 1 do art. 12).

Do działań organów administracji publicznej odnieść również należy zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. Obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r.

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Inaczej mówiąc w sprawie skarg na bezczynność sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy wystąpiła bezczynność oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena czy organ pozostaje bezczynny dokonywana jest przez sąd rozstrzygający w zakresie skargi na bezczynność na datę orzekania.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy uznać należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że Minister Gospodarki pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, za prawidłową, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej, a zwłaszcza naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3, 5 i art. 36 § 1 K.p.a., nieuprawnionymi.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r. wpłynął do organu 19 lutego 2014 r. i jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji od tego momentu rozpoczął biec przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. miesięczny termin na jego rozpoznanie. Czynności organu mające na celu ustalenie kręgu stron postępowania zakończyły się 1 lipca 2014 r., tj. w dacie odebrania przez D. S. zawiadomienia o toczącym się postępowaniu z wniosku [...] S.A. z siedzibą w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] stycznia 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...] pow. warszawski; orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. zatwierdzającego protokół zdawczo odbiorczy ww. przedsiębiorstwa. Na powyższą okoliczność wskazał organ w odpowiedzi na skargę wniesioną na bezczynność Ministra Gospodarki, która została sporządzona 8 lipca 2014 r. Pomimo zawartej w tym piśmie procesowym deklaracji o podjęciu czynności zmierzających do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, w dacie gdy orzekał Sąd pierwszej instancji, tj. 18 września 2014 r. decyzja ostateczna nie została jednak wydana. Oznacza to, że pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z omówionych powyżej regulacji prawnych, organ nie zakończył sprawy wydaniem stosownego aktu, co niewątpliwie przesądza o jego bezczynności. W tych okolicznościach zasadnym było – w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązanie Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie z 14 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, dla dokonania oceny czy organ pozostaje w bezczynności, nie było natomiast niezbędnym dokonywanie oceny interesu prawnego osób, którym zdaniem organu przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Podkreślenia wymaga, że bezczynność w sprawie niniejszej dotyczy jedynie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dla którego rozpoznania w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji nie zachodziły żadne przeszkody. Jak wskazano bowiem powyżej w tej dacie krąg stron postępowania był już ustalony. I tylko na ocenie tych okoliczności powinien skupić się Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie, gdyż to one przesądzały o bezczynności organu w ostatecznym zakończeniu postępowania nadzorczego. Dalsze rozważania Sądu co do legitymacji stron niniejszego postępowania, na tym jego etapie były zbędne. I w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, co jednak pozostawało bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego orzeczenia. Konieczność badania interesu prawnego poszczególnych stron postępowania może pojawić się natomiast w sytuacji, gdy którakolwiek z nich złoży środek zaskarżenia od ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Gospodarki. Ta kwestia może jednak być ewentualnie rozstrzygana dopiero w ramach innego postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia art. 28 K.p.a., uznać należy za przedwczesne.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.