Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1820/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: Art. 129
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2021 r. sygn. akt: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego J. C. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2021r., znak: [...], o odmowie przyznania J. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na M. C., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2021 r., znak: [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na M. C.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ po przytoczeniu treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, iż w dniu 8.02.2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M. C., która legitymuje się orzeczeniem z adnotacją "niezdolna do samodzielnej egzystencji od 01.08.1997 r.", zatem niepełnosprawność istnieje od 51-go roku życia. Organ nie kwestionował faktu sprawowania stałej opieki nad matką, ani też kwestii sprawowania opieki przez inne osoby w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jednak odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad M. C. z uwagi na fakt, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia.

Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw., z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez syna dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wójta Gminy dnia [...] 2021 r. znak: [...] i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; zwanej dalej "ustawą").

W dniu 8 lutego 2021 r. skarżący J. C. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. C., ur. [...] 1946 r. Z przedłożonej kserokopii wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 6.08.1998r., zn. [...] wynika, że M. C. została uznana za niedolną do samodzielnej egzystencji oraz niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym na stałe. Ponadto w aktach sprawy zalega także Wypis z treści Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 20.08.1997r. o uznaniu M. C. za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1.08.1997r. oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1.08.1997r. Legitymowanie się powyższym orzeczeniem równoznaczne jest ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

Organ powołał treść przepisu art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że zaskarżoną wyżej opisaną decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., znak: [...], organ l instancji orzekł o odmowie przyznania J. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad matką M. C.

Podstawę odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w pierwszej instancji stanowił m.in. przepis art. 17 ust. 1b ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe stanowisko organu jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że powołany wyżej przepis stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. K 38/13 (Dz. U. z 23 października 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Organ odwoławczy wskazał, iż obszerną wykładnię odnoszącą się do niekonstytucyjnego przepisu art. 17 ust. 1b ustawy zawarł w poprzedniej decyzji kasatoryjnej z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...]. Organ odwoławczy podzielił ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ l instancji jest związany na mocy art. 138 § 2a k.p.a. wykładnią zaprezentowaną przez Kolegium, albowiem zgodnie z tym przepisem prawa jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Zatem uwzględniając wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b ustawy zawartą w decyzji z dnia 30 czerwca 2021r., znak: [...], organ odwoławczy wskazał, że okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. M. C., powstała w wieku późniejszym, niż wymaga tego wskazany powyżej przepis, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie ustaleniu podlega także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Skarżący oświadczył, że musiał zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Rozpoznając ponownie sprawę organ l instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności zaś w dniu 16.07.2021 r. wywiad środowiskowy, z którego m.in. wynika, iż skarżący mieszka wraz żoną, czwórką dzieci i matką M. C. Rodzina prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W/w nie pracuje, ponieważ opieka nad matką M. uniemożliwia mu podjęcie pracy. Skarżący oświadczył również, że musiał zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż była to dla niego konieczność, aby opiekować się matką. Z uwagi na stan zdrowia wymaga ona całodobowej opieki, dlatego też opiekuje się matką bez ograniczeń czasowych. Twierdzi, że opieka ta uniemożliwia mu podjęcie pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy na gospodarstwie rolnym.

M. C. jest osobą leżącą, wymaga pomocy w higienie osobistej w korzystaniu z toalety, w ubieraniu i zaspokajaniu podstawowych potrzeb, robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, praniu i sprzątaniu. Z uwagi na to, że sama nie jest w stanie tego robić, we wszystkim pomaga jej syn J. Ponadto jest on w kontakcie z lekarzem, wykupuje leki oraz je podaje.

Specjalista Pracy Socjalnej przeprowadzający wywiad ustalił także, że skarżący ma siostrę I. B., jednak nie utrzymują ze sobą kontaktu i nie zna adresu jej pobytu. Kontaktu z córką nie utrzymuje również M. C.

W ocenie organu odwoławczego w realiach przedmiotowej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego, a koniecznością stałej opieki nad osobą wymagającą opieki. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że M. C., tj. osoba wymagająca opieki, ze względu na liczne schorzenia, podeszły wiek i niepełnosprawność wymaga opieki i pomocy osób drugich, to zakres sprawowanej przez skarżącego opieki - w ocenie Kolegium - nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał go do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż M. C. od sierpnia 1997 r. legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jak i niezdolności do samodzielnej egzystencji, a jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy zawartego w części III wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zatytułowanej "Oświadczenie wnioskodawcy o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym przez rolnika, małżonka rolnika lub domownika rolnika" dopiero z dniem 1.01.2020 r. skarżący zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym. A zatem z powyższego bezspornie wynika, iż wykonywanie przez stronę pracy w gospodarstwie rolnym nie kolidowało ze sprawowaniem całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy nie wynika również, aby nastąpiło znaczne pogorszenie stanu zdrowia M. C. (brak chociażby jakiejkolwiek dokumentacji medycznej potwierdzającej taki stan). Nadto wskazać należy, iż do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych w wywiadzie środowiskowym niewątpliwie można zaliczyć pomoc w utrzymaniu higieny ciała, korzystaniu z toalety czy zaspokajanie podstawowych potrzeb. Natomiast takie czynności jak: robienie zakupów, przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, zapewnienie opieki medycznej, wykupywanie leków, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego.

W ocenie organu nie można przyjąć, iż skarżący stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, a tym samym uznać należy, iż nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która jak już wcześniej wspomniano ma być trwała.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego J. C., który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu l instancji.

Skarżący podniósł, że jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką M. C. Niepełnosprawność M. C. nie jest kwestią sporną. Wątpliwości organu nie budzi również okoliczności sprawowania opieki przez skarżącego nad osobą niepełnosprawną oraz to, że skarżący należy do kategorii osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem matki.

Zasadniczym zarzutem stawianym w skardze jest naruszenie przez organ w decyzji art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegający na błędnej wykładni ww. przepisu. W przypadku skarżącego fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne - był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Ponadto organy l i II instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oceniły zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez niego opieki nad matką. Co ważne, czego organy nie wzięły pod uwagę, skarżący całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Co należy podkreślić organ II instancji nie kwestionuje opieki nad matką, jednakże lakonicznie podnosi, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi. Po pierwsze skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości aktywności zawodowej. Opiekuje się matką o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ pomijając celowościową wykładnię ww. przepisu uznał, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem w tym zakresie. Jak sam organ pierwszej instancji ustalił, czego organ II instancji nie kwestionuje, opiekę wypełnia nad osobą niepełnosprawną skarżący, a w opiece nad osobą niepełnosprawną nie pomaga nikt inny. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji w ocenie skarżącego i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały.

Mając na uwadze powyższe organ pierwszej i drugiej instancji nie ustrzegł się również od naruszeń o charakterze procesowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako zasadny uznało zarzut podnoszony w odwołaniu od decyzji, a dotyczący naruszenia przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co czyni bezprzedmiotowym powoływanie ww. zarzutu w skardze.

Skarżący podkreślił, że zastosowanie przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu J. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. C.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącego M. C. orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 6.08.1998r., zn. [...] została uznana za niedolną do samodzielnej egzystencji oraz niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym na stałe. Z kolei z Wypisu z treści Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 20.08.1997r. wynika, że M. C. została uznana za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1.08.1997r. oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1.08.1997r. Legitymowanie się powyższym orzeczeniem równoznaczne jest ze znacznym stopniem niepełnosprawności. M. C. mieszka ze skarżącym i jego rodziną – żoną i czworgiem dzieci. Skarżący sprawuje opiekę nad matką. M. C. ma również córkę, z którą nie utrzymuje kontaktu.

Skarżący złożył oświadczenie, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 stycznia 2020 r. M. C. jest osobą leżącą, wymaga pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, w korzystaniu z toalety, ubieraniu, zaspokajaniu podstawowych potrzeb, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, praniu, sprzątaniu.

Przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jego matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Pozytywne stanowisko w tej kwestii zaprezentował organ odwoławczy, natomiast negatywne – organ I instancji orzekający po raz pierwszy w niniejszej sprawie.

Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu skarga nie jest jednak uzasadniona, a wbrew twierdzeniom skarżącego stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej.

W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy.

Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżący nie spełnia jednak warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby sprawowanie przez skarżącego opieki nad matką wykluczało w pełni możliwość wykonywania przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym, które, co należy podkreślić, ma charakter rodzinny.

Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącego już od 1997 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, natomiast skarżący oświadczył, że zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym dopiero od 1 stycznia 2020 r. Z akt sprawy nie wynika, by w tym czasie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia M. C. Skarżący nie podnosił także, aby we wcześniejszym okresie czasu inna osoba czy osoby sprawowały opiekę nad M. C.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką polega w szczególności na przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, praniu, sprzątaniu. W ocenie Sądu, powyższe czynności to zwykłe czynności dnia codziennego. Do czynności ekstraordynaryjnych należą czynności pielęgnacyjne wykonywane w związku z tym, że M. C. jest osobą leżącą. Wykonywanie tych czynności z pewnością nie zajmuje skarżącemu całego dnia i nie uniemożliwia wykonywania tak specyficznej pracy, jak praca we własnym gospodarstwie rolnym. Skarżący może bowiem dostosować godziny pracy do koniczności wykonywania czynności opiekuńczych.

Podkreślić należy, że systemowo świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".

System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką a rezygnacją przez niego z pracy w gospodarstwie rolnym nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Przede wszystkim rezygnacja z pracy nastąpiła 23 lata po powstaniu stanu uniemożliwiającego M. C. samodzielną egzystencję. Należy również podnieść, że skarżący twierdzi, że zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym w styczniu. Faktem powszechnie znanym jest, że zajęć w gospodarstwie rolnym o tej porze roku jest znacznie mniej, niż wiosną, latem czy jesienią. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach nie sposób powiązać rezygnacji przez skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym z faktem sprawowania opieki nad matką.

Nadto należy podnieść, że M. C. ma jeszcze jedno dziecko (córkę) zobowiązane do alimentacji względem niej na równi ze skarżącym. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2).

Niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach.

Ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni.

W realiach niniejszej sprawy – jak wyżej wskazano - do alimentacji wobec M. C. zobowiązanych jest dwoje jej dzieci – skarżący oraz córka I. B. Fakt, że córka nie interesuje się matką, nie zwalnia jej z realizacji obowiązku alimentacyjnego.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w opisanym stanie faktycznym przyznanie skarżącemu świadczenia byłoby niezgodne z przepisami prawa, jak również przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na wszystkich dzieciach M. C.

Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie została oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.