Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 752/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 42 w zw. z art. 13 ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie wieloletniego program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] Rada Miasta S. dokonała zmiany własnej uchwały z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, poprzez zmianę brzmienia § 3 dotyczącego terminu jej wejścia w życie i uznanie, iż nie podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P., lecz wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Jak wynika z zapisów protokołu sesji Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2005r. powodem zmiany pierwotnego zapisu zawartego w uchwale Nr [...] było stwierdzenie, iż "w naszym województwie uznano, że nie należy tej uchwały publikować; organ nadzorczy uznał, że nie jest to akt prawa miejscowego i należy dostosować uchwałę do wymogów organu nadzoru".

Nie godząc się z tym stanowiskiem Prokurator Okręgowy w S. wywiódł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, której zarzucił rażące naruszenie art. 14 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, która obejmuje w szczególności: analizę potrzeb oraz plan remontów, planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach, zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu - zawiera przepisy prawa miejscowego, powszechnie obowiązujące na obszarze gminy. Zdaniem skarżącego przyjęte w tym programie założenia mogą wpływać i kształtować sytuację prawną mieszkańców gminy w przyszłości. Skoro zaś przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to w konsekwencji winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Nadto skarżący podniósł, że kwestionowana uchwała została podjęta przez Radę, której skład jest niezgodny z art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego, w skład rady w gminach do 20 tys. mieszkańców wchodzi piętnastu radnych i tylu właśnie radnych winno być w Radzie Miasta S. Tymczasem uchwałą z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] Rada Miasta S. postanowiła o wygaszeniu mandatu radnego M. A. Rozpoznający skargę zainteresowanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/BK 43/04 stwierdził nieważność tej uchwały. Natomiast Wojewoda P. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. ogłosił wybory uzupełniające do Rady Miasta w S., które odbyły się [...] marca 2004r. i mandat radnego M. A. objęła inna osoba. Skarga kasacyjna skierowana przez Gminę Miasta S. nie została dotychczas rozpoznana przez NSA. Powyższe zdaniem skarżącego spowodowało, iż liczba radnych posiadających obecnie mandat wynosi 16 osób, a więc uchwały podejmowane są w składzie przekraczającym ilość ustawową.

Wskazując na powyższe Prokurator Okręgowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w spawie i wniosła o jej oddalenie. Rada podkreśliła, iż przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji aktu prawa miejscowego, ani też nie ustanawiają zasad publikacji uchwał samorządów. Z treści zaś art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wynika, iż akty prawa miejscowego wydaje się w zamiarze ściśle określonym, dotyczącym wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminnym czy zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie ustawowe "zasady" a pojęcie "program" są różne. Stąd w ocenie Rady program nie stanowi aktu prawa miejscowego, ponieważ realizuje politykę mieszkaniową, a jego treść z założenia ma znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Natomiast uchwały są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady. Oznacza to, że każda uchwała podjęta jest zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (art. 14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie podzielając zarzutów skargi, wyrokiem z dnia 2 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Bk 681/05 orzekł o jej oddaleniu.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Sąd nie jest kompetentny do wypowiadania się w kwestii ukształtowania liczebnego składu rady gminy, albowiem ten kreowany jest w drodze wyborów (w danym przypadku - w drodze wyborów uzupełniających). Stąd rozwiązania zaistniałego stanu rzeczy poszukiwać należy na gruncie przepisów ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), natomiast rozstrzyganie o ważności wyborów, w tym także o ważności wyboru uzupełniającego radnego należy, zgodnie z ordynacją, do kognicji sądu okręgowego.

Gdy zaś chodzi o podjęcie zaskarżonej uchwały (a także uchwały pierwotnej, zmienionej zaskarżoną uchwałą), uznano, iż została ona podjęta z zachowaniem reguł art. 17 oraz 14 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jak wynika z przedstawionych list obecności na obradach Rady Miasta S.: w dniu [...] grudnia 2004r. w posiedzeniu uczestniczyło 15 radnych, zaś w dniu [...] stycznia 2005r. - 14 radnych. Stąd uchwała zmieniająca z dnia [...] stycznia 2005r. (a także uchwała pierwotna z dnia [...] grudnia 2004r.) zostały podjęte przy zachowaniu, wymaganych przepisem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym wielkości co do quorum oraz większości głosów.

Odnośnie charakteru prawnego uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stwierdzono, iż nie można uznać jej za akt prawa miejscowego. Przepisy art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego z 21 czerwca 2001r. (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) regulują dwa rodzaje dokumentów dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy: wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. O ile zasady wynajmowania lokali, będące w istocie elementem zasad zarządu mieniem gminy, zakwalifikować należy do aktów prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), o tyle wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym nie ma takiego charakteru, o czym przesądza treść i charakter prawny postanowień zawartych w tym dokumencie. Treścią programu są bowiem zapisy mające charakter prognoz, analiz, planów i zasad polityki, jaką mają prowadzić organy wykonawcze, nie mają natomiast charakteru normatywnego. Podkreślono, iż akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Takich cech wymaganych do uznania za normy prawne nie posiadają natomiast postanowienia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta S. na lata 2005 - 2009". W szczególności takiego charakteru nie mają również "zasady polityki czynszowej" określone w uchwale programowej, gdyż organ wykonawczy gminy w oparciu o nie - na podstawie art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...) - ustala stawki czynszu i dopiero ten akt organu wykonawczego jest aktem prawa miejscowego, albowiem stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości czynszu w umowach najmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż skoro zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to nie ma obowiązku jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, zgodnie z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Od powyższego wyroku Prokurator Okręgowy w S. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając skarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 14 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu iż uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] podjęta została z zachowaniem tych przepisów, podczas, gdy w rzeczywistości została ona podjęta przez Radę Miasta S. w składzie przekraczającym liczbę radnych przewidzianą w ustawie dla gmin tej wielkości,

- art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy treść tej uchwały wraz z załącznikiem A wskazuje, iż zawiera ona normy o charakterze generalno - abstrakcyjnym i znajduje zastosowanie do adresatów znajdujących się na terytorium gminy,

- art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P., co jest konsekwencją nieuznania tej uchwały za akt prawa miejscowego, podczas gdy treść wskazanej uchwały wraz z załącznikiem A wskazuje, iż jest ona aktem prawa miejscowego i tym samym podlega obowiązkowi publikacji.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa Prokurator Okręgowy w S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] zmieniającej uchwałę z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w kwestii liczebnego składu rady gminy wypowiedział się w piśmie z dnia [...] grudnia 2004r. Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej stwierdzając, że wybór radnej był przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w związku z czym mandat posiada nowo wybrana radna przy zachowaniu mandatu radnego przez M. A. Burmistrz podniósł także, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis ten dotyczy zasad zarządu mieniem gminy, a nie ustalania programów działania. Natomiast art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) wskazuje, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować między innymi zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. To sformułowanie w żaden sposób nie przesądza o tym, że program jako całość stanowi prawo miejscowe. Program określa bowiem treści, które z założenia mają znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 669/06 orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Sąd drugoinstancyjny podkreślił, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za trafne. W szczególności Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 14 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do treści art. 14 cytowanej ustawy - uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, iż zarówno kwestia zwykłej większości głosów, jak i obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady może być zmieniona przez przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ustawowy zaś skład rady określa się na podstawie art. 17 cytowanej ustawy, który z kolei wiąże liczbę radnych z zaludnieniem gminy. Stąd w konkretnej sprawie liczba radnych w Radzie Miasta S. powinna wynosić 15 radnych, podczas gdy faktycznie wynosiła 16 osób. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd wyrażony w tej mierze przez Sąd I instancji stwierdził, iż omawiane przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają skutków prawnych działania rady w składzie przekraczającym wielkość ustawową.

Odnosząc się natomiast do kwestii wpływu ponadustawowego składu Rady Miasta S. na ważność zaskarżonej uchwały (a także uchwały pierwotnej zmienionej zaskarżoną uchwałą) przyjęto, iż zarówno uchwała zmieniająca jak i pierwotna zostały podjęte przy zachowaniu wymogów określonych w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, zarówno co do quorum jak i większości głosów. Powyższe znajduje potwierdzenie w przedstawionych listach obecności na obradach Rady Miasta, z których jednoznacznie wynika, iż w dniu [...] grudnia 2004r. rzeczywisty skład Rady wynosił 15 radnych, a w dniu [...] stycznia 2005r. - 14 radnych.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, iż zawarte w załączniku do uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2004r. "zasady polityki czynszowej" nie mają charakteru prawa miejscowego, gdyż dopiero w oparciu o nie, organ wykonawczy gminy będzie ustalał stawki czynszu. Przede wszystkim podkreślono, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Stąd w przypadku uznania, że przedmiotowa uchwała zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym przesądza, iż jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z artykułem 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust 1 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Dlatego też zdaniem Sądu w postępowaniu pierszoinstanyjnym należało ocenić między innymi treść rozdziału IV Programu oraz załącznika A i rozważyć, czy uregulowania tam zawarte nie posiadają cech wymaganych do uznania ich za normy prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważeń podnieść należy, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Konsekwencją powyższego, jest również to, iż Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z 22 marca 1999r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna, o której mowa w powołanym wyżej przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu związany jest ustaleniami prawnymi i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 669/06. W tej sytuacji, jako że zarzuty dotyczące naruszenia art. 14 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jest podjęcia zaskarżonej uchwały w składzie rady niezgodnym z tymi przepisami (przekraczającym liczbę radnych przewidzianych w ustawie dla gmin tej wielkości) zostały przesądzone w wyżej omawianym wyroku, Sąd nie powracał już do tych kwestii.

Natomiast istota niniejszego rozpoznania sprawy sprowadzała się do oceny, czy uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy S. jest aktem prawa miejscowego i stosownie do treści art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P.

Przede wszystkim wskazać należy, iż dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane są takie cechy jak generalność i abstrakcyjność, a w konsekwencji kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przy czym zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powołanym wyżej wyroku dla uznania danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest stwierdzenie, iż uchwała ta zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

W tym stanie rzeczy dokonując ponownej analizy treści uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2004r. wraz z załącznikiem uznać należy, iż zawartym postanowieniom rozdziału IV wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy - "zasady polityki czynszowej" - dotyczącym zasobów mieszkaniowych Gminy Miasta S, nie sposób odmówić cech wymaganych do uznania ich za normy prawne. W szczególności w § 8 powołanego programu wskazano, iż stawki czynszowe ustala Burmistrz Miasta S. z uwzględnieniem zasad zawartych w tym programie. Z kolei w § 9 znalazło się uregulowanie stanowiące, iż przy ustalaniu wysokości czynszu należy uwzględniać czynniki podwyższające lub obniżające, zmieniające wysokość w stosunku do stawki bazowej w sposób określony w załączniku A. Przedmiotowy załącznik zawiera dane dotyczące szczegółowego sposobu ustalania wysokości czynszu.

Przytoczona treść rozdziału IV Programu – "zasady polityki czynszowej" oraz sposób ich zredagowania wskazują zatem, iż Burmistrz Miasta S. jest zobowiązany do przestrzegania znajdujących się tam uregulowań, dotyczących sposobu ustalania wysokości czynszu w zasobach komunalnych gminy. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem skarżącego, iż ma to oczywiste przełożenie na interesy mieszkańców Miasta S., którzy w takich zasobach komunalnych zamieszkują. Konsekwencją takiego stanu jest stwierdzenie, iż normy zawarte w tym rozdziale mają charakter abstrakcyjny i generalny. Przede wszystkim adresaci tych norm (mieszkańcy S. korzystający z zasobów komunalnych) określeni są jedynie poprzez wskazanie ich cech, a nie poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Ponadto dyspozycja normy określająca zachowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji.

W tych uwarunkowaniach zapisy programu nie mogą być utożsamiane jedynie z prognozami, analizami, planami, czy też zasadami polityki, jaką mają prowadzić organy wykonawcze, w tym wypadku Burmistrz Miasta S. Omawiany program wbrew twierdzeniom Rady konkretyzuje uprawnienia oraz obowiązku podmiotów zewnętrznych. Przy ustalaniu wysokości stawek czynszowych Burmistrz nie może wykroczyć poza uregulowania zawarte w rozdziale IV i załączniku A do programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W efekcie powyższe uregulowania mają także bezpośrednie przełożenie na obowiązki mieszkańców gminy.

Z przedstawionych powyżej powodów uznać należy, iż uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym winien być publikowany w sposób określony w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. A zatem Rada Miasta S. przy wydawaniu uchwały z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] dopuściła się naruszenia przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było natomiast stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 wyżej cytowanej ustawy.

Zarządzenie

Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć stronie skarżącej i organowi administracji z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej.

08.01.2007r.