Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 51/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24 ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy od września 2005 r. do grudnia 2007 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego A.R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych:

1) na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 300, dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 143 395,53 zł, w tym na:

- ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2006r. do kwietnia 2006r., od czerwca 2006r. do stycznia 2007r. i od października 2007r. do grudnia 2007r. w łącznej kwocie 142 113,63 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2007r. w łącznej kwocie 1.130,65 zł,

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wrzesień 2005r., wrzesień 2007r. w łącznej kwocie 151,25 zł,

2) na podstawie art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem składek w łącznej kwocie 13.715,02 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2006r. do kwietnia 2006r., od czerwca 2006r. do stycznia 2007r., od października 2007r. do grudnia 2007r. w łącznej kwocie 13.210,81 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2007r. w łącznej kwocie 426,65 zł,

- Fundusz Pracy za wrzesień 2005r., wrzesień 2007r. w łącznej kwocie 77,56zł.

Jak wynika z akt sprawy, A. R. (dalej: wnioskodawca/skarżący) w dniu 15 lipca 2019r. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie całości zaległych składek. Prośbę swą uzasadnił brakiem majątku ruchomego i nieruchomości, które pozwoliłyby na uregulowanie zaległości. Wskazał, że nie posiada żadnych oszczędności ani praw majątkowych, które mogłyby zostać spieniężone. Poinformował, że jest na utrzymaniu żony, gdyż stan zdrowia nie pozwala na podjęcie zatrudnienia. Utrzymuje się ze zbierania surowców wtórnych. Wskazał również, że od 25 lat jest pod stałą opieką lekarską z powodu wielu przewlekłych chorób. Poinformował, że był kilkakrotnie hospitalizowany. Działalność gospodarczą zarejestrował 10 października 2000r. pod nazwą A., jako firmę jednoosobową. W okresie 2005-2007 popadł w bardzo duże kłopoty finansowe uniemożliwiające wypełnianie obowiązków wobec Urzędu Skarbowego, ZUS jak i innych wierzycieli. Wnioskodawca wyjaśnił, że przysługują mu wierzytelności od kontrahentów na kwotę 859.424,28 zł, które nie zostały wyegzekwowane. Wnioskodawca posiadał ponadto zaległości wobec Urzędu Skarbowego, które zostały umorzone z dniem 9 grudnia 2015r. Według wnioskodawcy zaistniała sytuacja jest od niego niezależna

Organ w toku postępowania ustalił, że Wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą do 31 stycznia 2009r. W powyższym okresie nie wywiązał się z obowiązku opłacania składek za ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia należności oraz zawieszenia biegu terminu ich przedawnienia ZUS wyjaśnił, że w stosunku do zaległości wnioskodawcy, wszczęcie postępowania egzekucyjnego z dnia 22 maja 2006r. oraz podejmowane czynności egzekucyjne w kolejnych okresach spowodowały, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i trwał do 20 września 2017r. tj. do dnia wydania postanowienia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Zauważył, że w dniu 5 stycznia 2015r. Wnioskodawca złożył wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012r., poz. 1551, dalej: ustawa abolicyjna). Zgodnie z art. 1 ust 15 w/w ustawy, bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji. W świetle powyższego bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności powstałych na koncie wnioskodawcy uległ zawieszeniu od daty wpływu wniosku tj. 5 stycznia 2015r. do dnia uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia składek tj. do 4 maja 2016r.

ZUS wskazał również, że zaległości figurujące na koncie wnioskodawcy za wrzesień 2005r., styczeń 2006r., wrzesień 2007r. i październik 2007r. uległy przedawnieniu. Jednakże ze względu na fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości wnioskodawcy, nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki.

Odnośnie sytuacji osobistej i majątkowej wnioskodawcy ZUS ustalił, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną i jest na jej utrzymaniu. Żona wnioskodawcy osiąga dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego w wysokości 1 449,97 zł brutto tj. 1 217,47 zł netto. Gospodarstwo domowe wnioskodawcy ponosi miesięczne koszty związane z utrzymaniem (czynsz) oraz z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 150,00 zł. Na ochronę zdrowia wnioskodawca przeznacza kwotę 300 zł. Jest właścicielem nieruchomości (wspólność ustawowa małżeńska) położonych w miejscowości [...] o nr KW: [...] o pow. 0,5676 ha (grunty orne) i [...] o pow. 0,1891 ha (pastwiska trwałe). Nie jest natomiast właścicielem ruchomości.

Analizując wystąpienie przesłanek umorzenia należności, ZUS stwierdził, że nie zachodzą wobec wnioskodawcy przesłanki całkowitej nieściągalności, wynikające z art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 4b u.s.u.s. Odnośnie do przesłanki całkowitej nieściągalności wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. ZUS wskazał, że możliwość zastosowanie tego przepisu istnieje, gdy oprócz zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej zostanie stwierdzony brak majątku, z którego można egzekwować należności, brak małżonka, brak następców prawnych oraz brak możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej.

W dalszej kolejności ZUS wyjaśnił, że działając w oparciu o art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1438 ze zm., dalej: p.e.a.), Dyrektor ZUS Oddział w [...] wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące nieopłacone składki. Tytuły wykonawcze zostały skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], który postanowieniem z dnia 20 września 2017r. umorzył wobec Wnioskodawcy prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną bez zasiłku, utrzymuje się z prac dorywczych w tym zbierania surowców wtórnych oraz pomocy rodziny. Ruchomości ani innych składników majątkowych podległych egzekucji administracyjnej w prowadzonym postępowaniu nie ujawniono.

Według ZUS, przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W trakcie prowadzonego postępowania organ natomiast ustalił, że Wnioskodawca posiada majątek nieruchomy. W ocenie ZUS istnieje zatem możliwość dochodzenia należności z przedmiotu zabezpieczenia, tj. z nieruchomości o nr KW [...], na których Zakład dokonał zabezpieczenia w postaci wpisu hipoteki. Nie można też jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Mając na względzie powyższe ZUS uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 u.s.u.s. Z tych względów nie jest możliwe uwzględnienie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Odnosząc się do przesłanek umorzenia należności, pomimo braku całkowitej nieściągalności, wynikających z art. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia ZUS wskazał, że po opłaceniu wydatków w łącznej kwocie 450 zł (czynsz, opłaty eksploatacyjne i koszty związane z leczeniem) do dyspozycji zobowiązanego oraz jego żony pozostaje kwota ok. 767,47 zł, z której dwuosobowe gospodarstwo domowe zaspokaja pozostałe potrzeby życiowe. W ocenie Zakładu zadeklarowany przez Wnioskodawcę stan materialny może uniemożliwiać zaspokojenie potrzeb życiowych tj. żywność, środki czystości itp. Jednakże w toku postępowania wnioskodawca nie przedstawił dokumentów wskazujących na trudności w terminowym wywiązywaniu się z podstawowych i bieżących opłat. W związku z powyższym można domniemywać, że realizacja tych opłat odbywa się płynnie, co nie potwierdza trwałego lub wyjątkowego charakteru występujących trudności. Według ZUS nie można więc jednoznacznie stwierdzić, że opłacenie zaległości składkowych w dogodnych ratach, pozbawiłoby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Ponadto ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Nie można uznać, że opłaty np. za gaz i energię są to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki. Są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. ZUS wziął również pod uwagę, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej. Nie udowodnił więc, że w związku z trudną sytuacją podjął działania w celu uzyskania dodatkowego wsparcia finansowego. W związku z brakiem wsparcia z pomocy społecznej należy w ocenie ZUS przypuszczać, że wskazywane przez wnioskodawcę trudności finansowe nie mają charakteru trwałego. Ponadto, od momentu zamknięcia działalności gospodarczej wnioskodawca nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczenia. To prowadzi zdaniem ZUS do wniosku, że nie podjął on wszelkich starań do poprawy swojej sytuacji materialnej oraz nie był zainteresowany nawet stopniową spłatą należności. Zakład nie posiada przy tym żadnych informacji, by wówczas wnioskodawca posiadał przeciwskazania do podjęcia pracy zarobkowej.

Odnośnie sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy ZUS, nie negując problemów ze zdrowiem uznał, że nie przedstawił on żadnego dokumentu stwierdzającego całkowitą i trwałą niezdolność do pracy orzeczoną na stałe, która świadczyłaby o trwałym wykluczeniu z rynku pracy. W związku z powyższym ZUS stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zastosowania nie ma według Zakładu również przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

A. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata K. S., zaskarżył decyzję ZUS w całości, wnosząc o jej uchylenie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że składki zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, jednak po okresie przedawnienia można je egzekwować tylko z przedmiotu zabezpieczenia, podczas gdy zgodnie prawidłową wykładnią nie można egzekwować składek na ubezpieczenie społeczne, zabezpieczonych hipoteką po okresie ich przedawnienia, ponieważ powodowałoby to dożywotnią odpowiedzialność właścicieli nieruchomości za zobowiązania.

W uzasadnieniu Skarżący powołał się na ugruntowany pogląd, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest przepisem niekonstytucyjnym. Jest tożsamy w swej treści z art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013r. sygn. akt SK 40/12 (Dz.U. z 2013r. poz. 1313; OTK-A 2013/7/97), został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Zdaniem skarżącego, stosując wykładnię prokonstytucyjną należy więc uznać za niekonstytucyjny przepis, który formalnie nie był badany przez Trybunał Konstytucyjny, ale którego norma jest zbieżna z zakwestionowanym przepisem innej ustawy. Skarżący podniósł więc, że mając na uwadze poglądy doktryny i orzecznictwa należy uznać, że składki na ubezpieczenie społeczne, których umorzenia domaga się Skarżący, mimo ich zabezpieczenia w postaci hipoteki, uległy przedawnieniu i nie ma możliwości ich egzekwowania. W związku z powyższym, postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, o jakich mowa w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Nie można orzekać o należnościach, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W związku z tym, że składki, o których mowa w zaskarżonej decyzji uległy przedawnieniu, organ nie mógł odmówić ich umorzenia, lecz powinien stwierdzić, że postępowanie w kwestii umorzenia jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi argumentując, że ponowna analiza dokumentacji potwierdza prawidłowość stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem za błędne stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do możliwości zastosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w odniesieniu do należności, które uległy przedawnieniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS wskazał, że zaległości za następujące okresy: wrzesień 2005r., styczeń 2006r., wrzesień 2007r. i październik 2007r. uległy przedawnieniu. Jednak ze względu na fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości Skarżącego, nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki. W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne, aczkolwiek o tyle zrozumiałe, że jak podkreślił pełnomocnik organu na rozprawie, zgodnie z regułą generalną z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 256, dalej: k.p.a.), organ pozostaje związany treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym także tych co do których wykładni, w innych sprawach, sądy formułowały zastrzeżenia konstytucyjne. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem do działania na podstawie i w granicach prawa. Organy administracji publicznej, w przeciwieństwie do sądów, nie są uprawnione do badania konstytucyjności stosowanych przepisów prawa.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Sąd w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko zajęte w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, które odnoszą się do konieczności uwzględnienia przy wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 (Dz.U. z 2013r., poz. 1313) zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., stanowił: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki." Obecnie (tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, (Dz.U. nr 169, poz. 1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu." Zdaniem Trybunału, przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie widzi powodu do tego, aby akurat to właściciele nieruchomości mieli dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe. Nie do obrony jest np. teza, że są to podmioty szczególnie zamożne, wobec czego nie ma powodu do przyznawania im dobrodziejstwa przedawnienia. Ich ogólna sytuacja finansowa może być gorsza niż podmiotów, których należności są zabezpieczone np. gwarancją bankową, czy zajęciem wierzytelności na rachunkach bankowych i wygasają po upływie ustawowych terminów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w powyższym brzmieniu powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i wydrążoną z treści, co jest bezwzględnie niedopuszczalne. Trybunał stwierdził, że wprawdzie ustawodawca dysponuje dużym marginesem swobody decyzyjnej określania zasad i terminów przedawnienia należności podatkowych, jednak granice dla działań prawodawczych wyznaczają zasady, wartości i normy konstytucyjne, które zabraniają tworzenia instytucji pozornych, niesprawiedliwych, nadmiernie ograniczających prawa podatnika oraz podważających jego zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Warunków tych nie spełniałoby rozszerzenie zasad przewidzianych w zaskarżonym przepisie na wszystkie należności, które w toku kontroli podatkowej zostały zabezpieczone w jakikolwiek sposób. Taka operacja nie doprowadziłaby bowiem do zrównania sytuacji wszystkich podatników (w dalszym ciągu przedawniałyby się zobowiązania podatkowe osób nieposiadających żadnego majątku), z których część byłaby "dożywotnimi" dłużnikami państwa.

Oczywistość niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez Sąd także przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Przepis ten jest zbieżny w swej treści z zakwestionowanym art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej a zatem jest objęty takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności, jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w wyżej powołanym wyroku Trybunału i nie zmienia tego fakt, że obydwa przepisy traktują o różnych należnościach publicznoprawnych. Chodzi tutaj o zachowanie gwarancji stron w zakresie równego traktowania oraz pewności co do ich sytuacji prawnej, a nie charakter zobowiązania publicznoprawnego.

Słuszność tego poglądu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale także jego wykładnię systemową i celowościową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2706/17). Zarazem wskazuje się, że ramach takiej wykładni konieczne jest także zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 1874/17).

Uwzględniając zatem stanowisko przedstawione w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmowany jest pogląd, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia takich należności biegnie na zasadach ogólnych. Zatem przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że należności zabezpieczone hipoteką nie uległy przedawnieniu, a w konsekwencji, że dopuszczalne jest nadal prowadzenie egzekucji z nieruchomości objętej hipoteką (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II GSK 2706/17, a także wyrok tut. Sądu z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 695/19 WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1344/18, z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1244/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2019 r. I SA/Op 367/18 wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lipca 2018 r. I SA/Ke 200/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r., I SA/Kr 339/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2017 r. III SA/Łd 160/17).

Mając na względzie powyższe stwierdzić przychodzi, że ZUS przyjął błędną interpretację art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którą, nadal istnieje możliwość dochodzenia należności, wobec których upłynął termin przedawnienia. Stanowi to o naruszeniu prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Należy zaś wskazać, że wskutek stwierdzonego przez organ upływu terminu przedawnienia wskazanych powyżej należności składkowych, zobowiązanie Płatnika z tego tytułu wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia pozostałych należności należy stwierdzić, że informacje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniają w sposób nie budzący wątpliwości tego, czy w odniesieniu do zaległości za wszystkie okresy składkowe nie nastąpiło przedawnienie należności oraz w jakich przedziałach czasowych nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS zawarł ogólnikowe stwierdzenie, że w stosunku do zaległości skarżącego wszczęcie postępowania egzekucyjnego w dniu 22 maja 2006r. oraz podejmowanie czynności egzekucyjnych spowodowało, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i trwał do 20 września 2017r. tj. do dnia wydania postanowienia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to dotyczyło umorzenia postępowania egzekucyjnego. ZUS podał również, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony w stosunku do wszystkich należności Skarżącego w okresie od 5 stycznia 2015r. do 4 maja 2016r., kiedy toczyło się postępowanie w sprawie umorzenia należności w trybie przewidzianym przez ustawę abolicyjną.

Odnośnie do okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, spowodowanego toczącym się postępowaniem egzekucyjnym wskazać należy, że organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił jedynie zbiorczą datę, w której miało dojść do zawieszenia biegu przedawnienia należności. Jednak informacja ta nie wyjaśnia, kiedy wystąpił skutek zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności za kolejne okresy składkowe. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zatem zawieszenie biegu przedawnienia następuje odrębnie w stosunku do każdej zaległości za poszczególne okresy składkowe, w stosunku do których wystawiono tytuły wykonawcze i następnie prowadzono egzekucję. ZUS w uzasadnieniu decyzji wskazał zbiorczą datę, od której nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia, tj. dzień 22 maja 2006r. Ta data nie może stanowić o zawieszeniu biegu przedawnienia tych należności, których termin wymagalności przypadał po dniu 22 maja 2006r. Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. W ocenie Sądu taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 p.e.a.

W związku z powyższym organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien wskazać odrębnie, w stosunku do każdej z egzekwowanych należności, w jakim przedziale czasu (początek i koniec tego okresu) bieg terminu przedawnienia był zawieszony. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości nie jest wystarczające, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W konsekwencji również podjęcie czynności zmierzających do wyegzekwowania należności, powodujących zawieszenie biegu przedawnienia odbywało się sukcesywnie a nie w jednej dacie w stosunku do wszystkich należności. Organ powinien również wskazać precyzyjnie daty końcowe zawieszenia biegu przedawnienia w związku z zakończeniem postępowania egzekucyjnego. W aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia 20 września 2017r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, jednakże w jego sentencji zostały przedstawione numery tytułów wykonawczych bez ich powiązania z okresami składkowymi, za które dochodzone były egzekwowane należności. W związku z powyższym organ w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać daty końcowe zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności, tak aby nie było w tym zakresie wątpliwości. W konsekwencji powyższych ustaleń organ winien wskazać, które należności z tytułu składek są nadal wymagalne na dzień wydania decyzji i nie uległy przedawnieniu. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób skonsolidowany, czytelny i jasny dla strony. Skarżący powinien bowiem mieć pełną informację, które należności składkowe uległy przedawnieniu, a które są nadal wymagalne. Konieczne jest wyjaśnienie, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia - z precyzyjnym wskazaniem podstawy prawnej takiego stanu.

Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany.

Organ w ramach ustaleń dotyczących wymagalności dochodzonych składek winien wziąć pod uwagę zmieniające się unormowania dotyczące terminu przedawnienia dochodzonych należności. Począwszy bowiem od dnia 1 stycznia 2003 r. termin przedawnienia należności został wydłużony od lat pięciu do dziesięciu lat na mocy art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Pięcioletni termin przedawnienia należności wprowadzono ponownie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Zgodnie z art. 27 tej ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (a więc tak, jak w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. (ust. 1), a jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

W postępowaniu w sprawie umorzenia Zakład, stosownie do odesłania zawartego w art. 31 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych Skarżącego istnieją na dzień wydania decyzji, a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia. Z uwagi na brak należytego wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem Sąd stwierdził naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W powiązaniu z wcześniej omówionym naruszeniem prawa materialnego, polegającym na dokonaniu błędnej wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona.

Sąd nie odnosił się do kwestii ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania, a także z powodu przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji wobec tych należności, co do których ZUS stwierdził, że upłynął termin ich przedawnienia.

Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) należne zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800).