Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1441/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1725/12 w sprawie ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1725/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P., G. B., A. R., M. Z. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr 23 z obrębu 5-03-04 – część i nr 33 z obrębu 5-03-03 – część stanowiące część drogi publicznej – ulicy [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J. T. Z. w dniu 24 lipca 1947 r. i w dniu 29 września 1948 r. wystąpił z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej nr hip. [...], położonej w W. przy ul. [...] w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Do wniosku załączono zaświadczenie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 1947 r., z którego wynika, że wnioskodawca był właścicielem wskazanej nieruchomości.

Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1948 r. nr [...] odmówił dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, stwierdzając jednocześnie, iż wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. T. Z. z dnia 10 listopada 1948 r., uchyliło powołane wyżej orzeczenie w części dotyczącej skomunalizowanego gruntu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy.

Natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], uchylił ww. orzeczenie administracyjne w części obejmującej grunt stanowiący własność Skarbu Państwa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił następcom prawnym byłego właściciela nieruchomości, tj. G. B., E. D., M. P., A. R. i M. Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że obecnie dawną nieruchomość hipoteczną stanowią działki ew. z obrębu 5-03-04: nr 3, 4, 32 (oddane w użytkowanie wieczyste następcy prawnemu byłego właściciela), nr 6/1 i 6/2 (oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie), nr 8 (teren Szkoły Podstawowej nr [...]), nr 24/14 (oddana w użytkowanie wieczyste spadkobiercom byłego właściciela), nr 23 stanowiąca własność [...] (ul. [...]), nr 25 (oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] S.A.) oraz działki ew. z obrębu 5-03-03: nr 29/1 (oddana w użytkowanie wieczyste spadkobiercom byłego właściciela) i nr 33 stanowiąca własność [...] (ul. [...]. Organ podał, że w skład działek ew. nr 23 i 33 stanowiących drogę publiczną – ul. [...], wchodzi grunt nieruchomości hip. nr [...] o łącznej powierzchni 2236 m2. Działki te nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem przedmiotowe działki stanowią część drogi publicznej, stanowią przestrzeń ogólnodostępną, służącą ogółowi mieszkańców oraz zapewniają ład komunikacyjny. Ponadto, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), do celów publicznych należy m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu. Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma z kolei charakter bezwzględny, jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Wobec powyższego organ uznał, że brak było podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działki nr 23 i nr 33 wobec niespełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu.

Po rozpatrzeniu odwołania M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualne zagospodarowanie przedmiotowych działek pod drogę (ul. [...]), nie pozwala w żadnym razie na pogodzenie korzystania z tego gruntu przez następców prawnych byłego właściciela z jednoczesną ogólnodostępnością tych nieruchomości i przeznaczeniem ich do użytku publicznego. Faktyczne przeznaczenie gruntu pod drogę – ulicę [...] uniemożliwia więc, zdaniem organu, uwzględnienie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Zaznaczono ponadto, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady [...] z dnia 10 października 2006 r. nr [...]) grunt położony pod ulicą [...] przeznaczony jest jako obszar dróg publicznych.

Zdaniem organu, kwestia ewentualnego przyznania nieruchomości zastępczej, zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu, stanowi odrębną sprawę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z., wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Decyzji tej zarzucili naruszenie art. 7 ust. 2 i ust. 4 dekretu oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3, a także art. 10 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. P., G. B., A. R., M. Z. i E. D.

Sąd wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Sąd zaznaczył, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, co wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 85 i innych orzeczeń tego Sądu i sądów administracyjnych. Poglądy te Sąd pierwszej instancji podzielił.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie działki nr 23 i 33, wchodzące w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącej pierwotnie własność J. T. Z., obecnie stanowią drogę – ul. [...], co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. informacji z rejestru gruntów dla tych działek, czy odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości. Właścicielem działek jest [...], działki pozostają w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W., przy czym ul. [...] jest jedną z głównych arterii [...], który to fakt jest powszechnie znany i nie wymaga dowodu.

Skoro zatem w świetle obowiązujących przepisów obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następców prawnych J. T. Z. Tym samym wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji, odmawiające z tego względu ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących część działek nr 23 i 33 – w ocenie Sądu – odpowiadają prawu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd wskazał, że dopiero wykazanie, iż naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. uznany został za bezzasadny.

Sąd I instancji wskazał, że poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostają roszczenia następców prawnych dawnego właściciela, o których stanowi przepis art. 7 ust. 4 dekretu, a więc roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1725/12, skargę kasacyjną wnieśli M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2011 r. nr [...], ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z oświadczeń M. P. oraz G. B. (oba oświadczenia z dnia 13 maja 2013 r.) na okoliczność treści ustnych zasadniczych powodów rozstrzygnięcia – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. – na posiedzeniu w dniu 15 maja 2013 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z następującymi przepisami prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1–4, 6 ust. 2 i 3, 6a ust. 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

– wskutek uznania za prawidłowe zastosowania tych przepisów przez organ I i II instancji wobec przyjęcia, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia 10 października 2006 r.) przesądza, że grunt położony pod ul. [...] jest przeznaczony na cel dróg i ulic publicznych, mimo że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a dla przedmiotowego obszaru nie istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

– wskutek uznania za prawidłowe zastosowania tych przepisów przez organ I i II instancji poprzez przyjęcie, że ul. [...] stanowi drogę publiczną w świetle obowiązujących przepisów, mimo braku podjęcia stosownej uchwały (brak ustalenia takiego faktu) przez właściwy organ samorządu terytorialnego określonego stopnia, w tym określenia przebiegu drogi po zasięgnięciu stosownych opinii;

2) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na zasadzie art. 135 p.p.s.a. wskutek uznania, że prawidłowa jest wykładnia tego przepisu zastosowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z dnia 25 czerwca 2012 r. oraz przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] października 2011 r. polegająca na przyjęciu, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną i wynikający z tego zakaz przeniesienia własności tej nieruchomości na podmioty inne niż opisane w ustawie jest równoznaczny z zakazem ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz takich innych osób, a w konsekwencji zastosowanie tego przepisu poprzez oddalenie wniosku o przyznanie tego prawa;

3) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wskutek uznania, że prawidłowa jest wykładania tego przepisu zastosowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji oraz przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] października 2011 r. polegająca na przyjęciu, że skoro grunt nieruchomości hip. nr [...] o łącznej powierzchni 2236 m2 wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr 23 i 33, stanowiących drogę publiczną – ulicę [...], to brak jest możliwości ustanowienia w tej części prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej na rzecz spadkobierców danego właściciela, a w konsekwencji zastosowanie tego przepisu poprzez oddalenie wniosku o przyznanie tego prawa mimo spełnienia ustawowych (dekretowych) przesłanek zobowiązujących organ do ustanowienia takiego prawa na wniosek uprawnionych osób;

4) naruszenie art. 7 ust. 4 powołanego dekretu poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organy II i I instancji powołanego przepisu poprzez nie zaoferowanie skarżącym tzw. działki zastępczej,

co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, wobec uznania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z następującymi przepisami postępowania administracyjnego (k.p.a.):

1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku wszechstronnego rozważenia przez organ II instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, a mianowicie na jakiej podstawie organ administracyjny, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęły, że ulica [...] jest drogą publiczną (brak ustalenia podjęcia stosownej uchwały przez właściwy organ samorządu terytorialnego określonego stopnia, w tym określenia przebiegu drogi po zasięgnięciu stosownych opinii), czy przedmiotowe działki ewidencyjne w całości położone są w pasie jezdnym drogi, a jeżeli tak to w czyim zarządzie pozostaje oraz brak ustalenia czy istnieje możliwość przyznania wnioskodawcom działki zastępczej wobec wydania odmownej decyzji;

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo nierozpoznania i nieustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutu odwołania naruszenia przez organ I instancji – Prezydenta [...] art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie wnioskodawców o tym, że został zgromadzony materiał dowodowy w zakresie wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie a tym samym uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i materiałów, jak też co do zgłoszonych żądań,

co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, wobec uznania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, tj. niewystarczające podanie podstawy prawnej i jej uzasadnienia oraz podstawy faktycznej, a także nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w konsekwencji czego zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej, a to:

– brak odniesienia się do zarzutu, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia 10 października 2006 r.) nie przesądza, że przedmiotowy grunt został przeznaczony pod drogę publiczną wobec faktu, że dokument ten nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jednocześnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru;

– brak odniesienia się do zarzutu, że droga może zostać uznana za publiczną wyłącznie na podstawie stosownej uchwały podjętej przez właściwy organ samorządu terytorialnego określonego stopnia, w tym określenia przebiegu drogi po zasięgnięciu stosownych opinii (art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4, art. 6 ust. 2 i 3, art. 6a ust. 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych);

– brak uzasadnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostają roszczenia następców prawnych dawnego właściciela, o których stanowi przepis art. 7 ust. 4 dekretu, a więc roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 139 § 3 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie, a to sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku sprzecznego z ustnymi zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia, w ten sposób, że w pisemnym uzasadnieniu na str. 7 został wyrażony pogląd, iż poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostają natomiast roszczenia następców prawnych dawnego właściciela, o których stanowi przepis art. 7 ust. 4 dekretu, a więc roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej. Innymi słowy, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku, podczas gdy w ustnych powodach rozstrzygnięcia wyrażono pogląd, że skoro organ administracyjny w zaskarżonej decyzji odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, to badał z urzędu przesłanki przyznania skarżącym, a wnioskodawcom w postępowaniu administracyjnym działki zastępczej, o której mowa w art. 7 ust. 4 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a ponadto, w uzasadnieniu pisemnym nie znalazł się następujący pogląd wyrażony w ustnych powodach rozstrzygnięcia: w takim przypadku – wobec odmownej decyzji – skarżącym, a wnioskodawcom w postępowaniu administracyjnym przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania w drodze postępowania cywilnego (por. oświadczenia skarżących M. P. i G. B.);

co ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem definiuje przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji administracyjnych i powagę rzeczy osądzonej (res iudicata), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co w konsekwencji będzie miało wpływ na możliwość złożenia przez skarżących – a wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym - wniosku na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4, 6 ust. 2 i 3, 6a ust. 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, jako faktu powszechnie znanego nie wymagającego dowodu, że ul. [...] jest jedną z głównych arterii [...], a w konsekwencji, że stanowi ona drogę publiczną mimo braku stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego;

2) art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że fakt ujęcia nieruchomości jako przeznaczonej pod drogę publiczną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przesądza o takim charakterze drogi (nieruchomości) mimo braku dla przedmiotowego obszaru obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, że z faktu, iż drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy wynika zakaz ustanawiania prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych pod takimi drogami;

4) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie poprzez uznanie, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną i wyłączenie jej przez to z powszechnego obrotu wyłącza możliwość ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, a także, że spełnienie przesłanek opisanych w art. 7 ust. 2 dekretu, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty, podnosząc m.in., że nieprawidłowe jest ustalenie, iż przedmiotowy grunt stanowi w całości działki położone w pasie ul. [...].

Wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów, że bez znaczenia pozostaje akcentowana przez SKO w Warszawie okoliczność, iż zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia 10 października 2006 r.) grunt położony pod ul. [...] jest przeznaczony właśnie na cel dróg i ulic publicznych. Podano, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 5) studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4, art. 6 ust. 2 i 3, art. 6a ust. 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie (a w istocie jego brakiem) ul. [...] nie może zostać uznana za drogę publiczną w świetle obowiązujących przepisów, gdyż wymaga to podjęcia stosownej uchwały przez właściwy organ samorządu terytorialnego określonego stopnia, w tym określenia przebiegu drogi po zasięgnięciu stosownych opinii.

Podniesiono, że przedmiotowa nieruchomości (działki nr 23 i 33) nie jest objęta żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, mającym moc powszechnie obowiązującą. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że skoro w orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowanie wieczystego gruntu nawet w przypadku, jeżeli dana nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona na cele użyteczności publicznej, to tym bardziej w przypadku braku takiego planu nie powinno dochodzić do wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W sprawie doszło więc do uchybienia art. 7 ust. 2 dekretu. Podkreślono w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że dekret jest ustawą planistyczną, a nie ma charakteru nacjonalizacyjnego (czy wywłaszczeniowego).

Końcowo wskazano na konieczność badania sprawy przez organ administracyjny w oparciu o art. 7 ust. 4 dekretu – możliwości przyznania działki zastępczej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jakie zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. W takiej sytuacji kontrola instancyjna sprawowana w postępowaniu kasacyjnym mogła być przeprowadzona wyłącznie w granicach wynikających z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Taki charakter mają jedynie zarzuty przedstawione w uzasadnieniu wyroku jako pkt III skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne zawarte w pkt I, które dotyczą naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami prawa materialnego, stanowią w istocie rozszerzone o wskazane normy p.p.s.a. ujęcie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarówno art. 151, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, które należą do przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny nie stanowią samodzielnej podstawy kasacyjnej, zarzut naruszenia tych norm, powiązany z zarzucanym naruszeniem przepisów prawa materialnego, został więc rozpoznany w ramach podstawy zaskarżenia, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii proceduralnych należało rozważyć zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Tymczasem, zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy przedstawiony został w celu wykazania rozbieżności między treścią pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku a podanymi ustnie na rozprawie powodami rozstrzygnięcia. Z oczywistych więc względów nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., warunkujące przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wobec zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji nawiązującej do granic powagi rzeczy osądzonej wyroku podnieść należy, zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy. Jej konsekwencją procesową jest wyłączenie możliwości procesowego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 15 marca 2002 r., II CKN 1415/00). Jednakże z uwagi na specyfikę rozstrzygnięć sądów administracyjnych i istotę sądowej kontroli administracji publicznej, jaką jest ocena prawna wyrażona w orzeczeniu, powaga rzeczy osądzonej obejmuje w tych sprawach zarówno sentencję, jak i uzasadnienie wyroku, z którego treści wynikają granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej. Miarodajna w tym względzie jest oczywiście treść pisemnych motywów orzeczenia, nie zaś ustne powody rozstrzygnięcia podane w trybie przewidzianym w art. 139 § 3 zdanie drugie p.p.s.a. Chociaż motywy te nie powinny pozostawać w sprzeczności ze sporządzonym w sprawie pisemnym uzasadnieniem, to zasięg obowiązywania skuteczności wyroku i jego wykładnia nie są uzależnione od treści ustnie podanych powodów rozstrzygnięcia (por. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 18 września 1974 r., II PZ 43/73, OSP 1975, nr 6, poz. 141). Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 139 § 3 p.p.s.a. Nawet jeżeli sugerowana przez stronę rozbieżność treści ustnych i pisemnych motywów wyroku zostałaby wykazana, tego rodzaju zarzut nie mógłby być skuteczny.

Zauważyć przy tym trzeba, że tożsamość spraw, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., do którego to przepisu odwołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosi się do treści rozstrzygnięć zawartych w obu decyzjach, a nie do wyroków sądów administracyjnych.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku. Pisemne motywy zaskarżonego orzeczenia zawierają wszystkie niezbędne elementy przewidziane w powołanej normie, zarówno podstawa faktyczna, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia zostały wystarczająco przejrzyście i przekonująco przedstawione. Sąd pierwszej instancji odniósł się do istotnych w sprawie zarzutów. Motywy pisemne rozstrzygnięcia umożliwiają jego pełną kontrolę kasacyjną.

Nie mogły być także uznane za usprawiedliwione pozostałe zarzuty procesowe odnoszące się do naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom, w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją stan faktyczny sprawy został w sposób wszechstronny wyjaśniony. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność związana z faktem, że część dawnej nieruchomości warszawskiej nr hip. [...] obecnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr 23 z obrębu 5-03-04, i część działki ewidencyjnej nr 33 z obrębu 5-03-03 stanowi część drogi publicznej – ulicy [...] o powierzchni łącznej 2236 m2, w postępowaniu administracyjnym nie była przez wnioskodawców kwestionowana. Przeciwnie, okoliczność ta wynika z przedstawionej w sprawie mapy sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. K., skarżący powoływali tę okoliczność m.in. w treści pełnomocnictwa czy w złożonym do akt zawezwaniu do próby ugodowej. Ponadto, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znajdujące się w aktach dokumenty, m.in. odpisy z ksiąg wieczystych, mapy, informacje z rejestru gruntów potwierdzają, że działki nr 23 i nr 33 stanowią obecnie drogę publiczną – ulicę [...], której właścicielem jest Miasto [...] i która pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. Zauważyć przy tym należy, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie może być ograniczone tylko do pasa jezdnego drogi, jak sugerowano w skardze kasacyjnej.

W tym miejscu, odnosząc się do dalszych zarzutów procesowych, zauważyć należy, że znowelizowany z dniem 11 kwietnia 2011 r. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Strony postępowania administracyjnego powinny więc również brać udział w wyjaśnianiu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Inicjatywa w tym względzie jest konieczna, jeżeli zdaniem strony celowe jest przeprowadzanie określonego postępowania dowodowego, zaś organ rozpatrujący sprawę takiej potrzeby nie dostrzega. Skarżący co do omawianych obecnie kwestii nie zgłaszali wniosków dowodowych, okoliczności te – jak wcześniej podniesiono – były w sprawie bezsporne. Ponadto, obecnie nie wykazano, aby ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego wyroku, które Sąd pierwszej instancji przyjął za organem odwoławczym, były dokonane nieprawidłowo. W tej sytuacji zarzut dotyczący uchybień w postępowaniu dowodowym nie mógł być skuteczny.

W sprawie niniejszej, z przyczyn, które przedstawione zostaną w części uzasadnienia odnoszącej się do zarzutów materialnoprawnych nie istniała potrzeba dokonywania ustaleń co do możliwości przyznania działki zastępczej.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Prezydenta [...] art. 10 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, jaką wyrażono w tej kwestii w zaskarżonym wyroku. Tylko przedstawienie jakie konkretnie czynności procesowe czy dowody nie mogły być wskutek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przeprowadzone i wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy pozwalałoby uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. za skuteczny.

W sprawie nie zostały też naruszone przepisy materialnoprawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak podniesiono w zaskarżonym wyroku powołany przepis formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego – złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Sąd słusznie stwierdził, że powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie wskazanych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Podzielić należy pogląd, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza od przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do treści art. 2a ustawy o drogach publicznych i zasadnie uznał, że z normy zawartej w tym przepisie wynika, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w tym przepisie wymienione. W konsekwencji przedstawionych wywodów, odwołujących się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji przyjął, że niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W pełni podzielając powyższe stanowisko odnotować należy, że pogląd tego rodzaju utrwalony jest nie tylko w orzecznictwie dotyczącym rozstrzygnięcia wniosków dekretowych (np. wyrok NSA z 10 maja 2013 r., I OSK 2391/11), ale także w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (np. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08) czy w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, która w zakresie, w jakim wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa nieruchomość stanowi obecnie drogę publiczną ograniczona być musi do rozstrzygnięcia, że zaskarżona decyzja, która spowodowała nieodwracalne skutki prawne wydana została z naruszeniem prawa (tak wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2246/12).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązano do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, w której przyjęto: "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". Formułując taką tezę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu tej uchwały, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej nie wykluczało automatycznie możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu. Sąd wskazał na konieczność dokonywania w takich przypadkach ustaleń i oceny czy cele użyteczności publicznej, określone przez funkcję, jaka na danym obszarze mogła być realizowana, której konkretyzacja winna następować w planie zagospodarowania, bądź też w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana, pozwalają na uwzględnienie wniosku dekretowego.

Nie pozostaje w sprzeczności z powyższą uchwałą powszechny w orzecznictwie pogląd, że przeznaczenie danego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną wyłącza możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego. Również w sytuacji braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, z uwagi na powołane wcześniej regulacje ustawowe wyłączające tego rodzaju nieruchomości z powszechnego obrotu, wyklucza możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do takiego gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w sprawie niniejszej art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd ocenił charakter studium odmiennie niż wskazano w ustawie.

Zarzuty dotyczące naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie mają ścisły związek z ocenionymi wcześniej jako nieuzasadnione zarzutami dotyczącymi ustaleń faktycznych, w wyniku których przyjęto, że dawna nieruchomość warszawska obecnie jest częściowo zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...]. Również więc te zarzuty nie mogły być uwzględnione.

W rozpoznawanej sprawie nie został naruszony art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Słusznie bowiem uznano, że poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostają roszczenia następców prawnych dawnego właściciela, o których stanowi ten przepis. Rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, gdyż jest to odrębne zagadnienie, które może być rozważane dopiero po wydaniu przez właściwy organ ostatecznej decyzji administracyjnej uwzględnienia wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Takie stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 967/10 i z 9 listopada 2011 r., I OSK 1874/10, skład orzekający w sprawie niniejszej podziela.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.