Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 751/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 883/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zobowiązania do zwrotu dotacji do budżetu województwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019r., sygn. akt I SA/Sz883/18 w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej też: "Kolegium" lub "SKO", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2018r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zobowiązania A. S.A. w P. (dalej też: "strona", "skarżący", "A.") do zwrotu dotacji do budżetu województwa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2018r. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wydał decyzję nr [...], którą ustalił kwotę dotacji w wysokości 74.999,89 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa Zachodniopomorskiego jako środki pobrane nienależnie przez skarżącego wraz z odsetkami od dnia 21 marca 2018r. do dnia zwrotu.

Decyzja została wysłana w dniu 8 czerwca 2018r. na adres strony (ul. [...], P.). Zgodnie z potwierdzeniem odbioru korespondencja podjęta została w dniu 8 czerwca 2018r. przez osobę o nazwisku "K.". Ponadto na potwierdzeniu umieszczono pieczątkę o następującej treści: "B. S.A. ul. [...] P. t. [...], f. [...] NIP: [...]; REGON: [...] KRS [...] Kapitał zakładowy i wpłacony: 750 000 000 PLN". Dołączone potwierdzenie odbioru (tzw. żółty blankiet) nie zawierało żadnych adnotacji operatora publicznego.

W dniu 25 maja 2018r. (data nadania w polskim urzędzie pocztowym) strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 57 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie zostało wniesione po terminie, bowiem termin do jego skutecznego wniesienia upłynął w dniu 22 czerwca 2018r. (piątek).

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2018r. z powodu naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy

Zdaniem WSA doręczenie pisma osobie prawnej jest skuteczne, jeżeli pismo odebrał jej pracownik, poświadczając odbiór własnoręcznym podpisem i pieczątką firmową. WSA podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (potwierdzenia odbioru) wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż na przedmiotowym potwierdzeniu odbioru znalazła się pieczęć innego podmiotu, tj. B., a nie adresata przesyłki, czyli skarżącego. WSA wskazał, że w skardze podniesiono, że decyzja doręczona została osobie nieuprawnionej i niebędącej pracownikiem skarżącego. Ponadto wskazano, że przesyłkę odebrał M. A., który jest pracownikiem innej spółki mającej siedzibę rejestrową pod tym samym adresem, co skarżący. Zdaniem WSA nie potwierdziły tego jednak dane zamieszczone na potwierdzeniu odbioru, na którym obok daty podjęcia widnieje podpis osoby o nazwisku "K.", a nie "M. A.". Niemniej jednak z informacji znanych Sądowi z urzędu (strona internetowa: [...] - oficjalna strona [...]) wynika, że zarówno M. A., jak i osoba o nazwisku K. nie są pracownikami skarżącego, czy też przedstawicielami jego organów. W opinii WSA organ nie wykazał, aby podpis złożony na potwierdzeniu odbioru należał do pracownika skarżącego lub innej osoby upoważnionej do odbioru pism. Sąd i instancji dostrzegł również, że doręczenia dokonano bezsprzecznie pod adresem, na który skierowano przesyłkę, a który to adres jest adresem rejestrowym skarżącego. Jednakże adres ten jest również adresem rejestrowym B. S.A. Podmiot ten jest partnerem głównym [...], zgodnie z informacjami widniejącymi na oficjalnej stronie internetowej skarżącego. Ponadto jak wynika z odpisu KRS skarżącego jedynym jego akcjonariuszem jest Fundacja [...] z siedzibą w P. ul. [...] (KRS [...]). Zdaniem WSA, organ odwoławczy nie uwzględnił w trakcie oceny prawidłowości doręczenia przesyłki, że ww. podmioty są odrębnymi podmiotami, których siedziby rejestrowe mieszczą się pod tym samym adresem. Możliwe jest wprawdzie, że podmioty te mają wspólną komórkę odbioru korespondencji, jednak okoliczność taka nie została przez skarżącego potwierdzona. Na tym etapie sprawy brak jest argumentów za przyjęciem, że istnieją wewnętrzne uregulowania, w oparciu o które korespondencja jest odbierana przez pracowników B. S.A. i przekazywana skarżącemu.

Skargą kasacyjną SKO domagało się uchylenia wyroku i oddalenie skargi lub ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

SKO zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku art. 45 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w następstwie uznania, iż na organie do którego wpływa odwołanie od podmiotu który potwierdza doręczenie mu skarżonej decyzji, ciąży obowiązek każdorazowego i samoistnego sprawdzenia czy kwitujący odbiór przesyłki w siedzibie spółki jest pracownikiem strony ewentualnie czy posiada upoważnienie do odbioru korespondencji oraz ustalanie istnienia oraz treści obowiązujących pomiędzy spółkami działającymi pod tym samym adresem rejestrowym zasad odbioru i przekazywania korespondencji przychodzącej, podczas gdy z powyższego przepisu wynika, że zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednostek nakłada na kierujących nimi obowiązek podjęcia takich działań organizacyjnych, ażeby wykluczyć możliwość odbioru przesyłek przez osoby nieuprawnione a zatem jeśli podmiot taki zamierza skutecznie podnieść zarzut niezgodnego z prawem doręczenia to nim ciąży obowiązek wykazania na czym owa wywodzona nieprawidłowość miałaby polegać skoro przesyłka zawierająca kwestionowane odwołaniem pismo dotarło do strony postępowania w typowym dla doręczeń terminie (tutaj: w terminie otwartym do wniesienia odwołania),

2) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 - 5 p.p.s.a. co nastąpiło poprzez uznanie, że dane fatycznie ustalone przez sąd na podstawie informacji nie znajdujących się w aktach lecz zawartych na stronie [...] (oficjalna strona [...]) mogą być podstawą przyjęcia, iż sądowi znane są z urzędu personalia przedstawicieli organów i jego pracowników w dacie odbioru przesyłki, podczas gdy, konieczność wglądu w dane aktualizowane na bieżąco przez skarżącego przesądza o braku przedmiotowej wiedzy z urzędu (ale też i z akt postępowania), środek dowodowy w postaci wglądu w komercyjne strony podmiotów skarżących nie jest uzupełniającym dowodem z dokumentów i nie został dopuszczony przez ustawodawcę w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako podstawa ustaleń do reprezentacji spółki oraz personaliów pracowników ,

3) niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę prawną a dalej związane z nią nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do kierunku dalszego postępowania w sprawie:

- poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaleceń nakładających na organ obowiązek weryfikacji wejścia decyzji do obrotu prawnego, w sytuacji gdy takie zdarzenie zostało w postępowaniu sądowoadministracyjnym potwierdzone przez skarżącego oraz opisane przez sąd administracyjny w uzasadnieniu z opisem, iż decyzja Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego wpłynęła do skarżącej w dniu 11 czerwca 2018r. (poniedziałek) za pośrednictwem p. E. C. (pracownik skarżącej), która odebrała ją w poniedziałek 11 czerwca 2018r. od osoby nie będącej pracownikiem A. i posługującej się pieczęcią firmową B., którą to pieczęcią już wcześniej była opatrywana przy odbiorze korespondencja kierowana do A.,

- poprzez nałożenie na organ administracji obowiązku weryfikowania z urzędu, czy osoba o nazwisku "K." była pracownikiem skarżącej, ewentualnie czy osoba ta posiadała upoważnienie do odbioru korespondencji kierowanej do skarżącego oraz ewentualnie istnienia oraz treści obowiązujących pomiędzy spółkami działającymi pod tym samym adresem zasad odbioru i przekazywania korespondencji przychodzącej, podczas gdy obowiązujące przepisy nie dają organom administracji uprawnień ani narzędzi do dokonywania samodzielnych ustaleń w tym zakresie,

4) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjne nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Nieważności postępowania nie stwierdzono. Rozpatrując skargę kasacyjną w granicach skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte nie są zasadne, bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Przedmiotem zaskarżonego wyroku było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2018r., stwierdzające w trybie art. 134 k.p.a uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2018r.

Zatem rozważeniu podlegały tylko kwestie takie, jak: data otrzymania decyzji organu I instancji, data wniesienia odwołania oraz to, czy pomiędzy tymi datami upłynął termin 14 dniowy na wniesienie odwołania określony w art. 129 § 2 p.p.s.a., z uwzględnieniem zasad liczenia terminu wynikających z art. 57 k.p.a.

SKO w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a i ten zarzut jako najdalej idący należało ocenić w pierwszej kolejności. Wskazany przepis określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11), względnie, gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, że Sąd I instancji prawidłowo rozpoznał sprawę w jej granicach, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan sprawy, powołał zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powody, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę są zrozumiałe i zostały prawidłowo wyjaśnione. Brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 45 k.p.a.

Prawidłowo WSA wskazał, że zgodnie z art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. W niniejszej sprawie potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji zawiera, w polu przeznaczonym do potwierdzenia własnoręcznym podpisem odbioru przesyłki/kwoty przekazu, datę (08.06.2018r.) i podpis (K.). Wobec braku jednoznacznego określenia kim była ta osoba w stosunku do adresata przesyłki, WSA z informacji znanych z urzędu (strona internetowa: [...] - oficjalna strona [...]) ustalił, że zarówno M. A., jak i osoba o nazwisku K. nie są pracownikami skarżącego, czy też przedstawicielami jego organów. WSA zasadnie wobec tego wskazał, ze przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien zbadać okoliczności związane z doręczeniem decyzji organu I instancji w trybie art. 45 k.p.a., tj. uwzględniając zasady doręczenia pism w lokalu siedziby skarżącego do rąk osoby uprawnionej do odbioru pisma, przy ewentualnym odpowiednim zastosowaniu regulacji art. 44. Skarżący wprawdzie miał obowiązek takiego zorganizowania odbioru pism, aby odbioru dokonywała osoba upoważniona, a ponadto podjęcie takich działań organizacyjnych, aby wykluczyć możliwość odbioru przesyłek przez osoby nieuprawnione. Na organie odwoławczym jednakże spoczywał obowiązek badania, czy przy doręczeniu pisma doręczyciel dołożył należytej staranności. Doręczyciel bowiem nie został zwolniony z obowiązku sprawdzenia, czy osoba odbierająca pismo jest pracownikiem adresata, a jeżeli nie, to czy ma stosowne pisemne upoważnienie, a ponadto, czy doręczenie następuje w siedzibie adresata oraz czy osoba potwierdzająca odbiór użyła pieczęci adresata. Dopiero w wyniku jednoznacznego stwierdzenia, czy przedmiotowa decyzja weszła do obrotu i wywołała skutek materialno-prawny, w związku z przedmiotowym doręczeniem decyzji, będzie możliwa ocena, czy został zachowany przez skarżącego termin do złożenia odwołania. Zatem zasadnie WSA uchylił wydane postanowienie z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zawierając prawidłową ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie (pkt 1,3 i 4 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżący kasacyjnie w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 - 5 p.p.s.a. poprzez uznanie, że dane fatycznie ustalone przez sąd na podstawie informacji nie znajdujących się w aktach, lecz zawartych na stronie [...] (oficjalna strona [...]) mogą być podstawą przyjęcia, iż sądowi znane są z urzędu personalia przedstawicieli organów i jego pracowników w dacie odbioru przesyłki, podczas gdy, konieczność wglądu w dane aktualizowane na bieżąco przez skarżącego przesądza o braku przedmiotowej wiedzy z urzędu (ale też i z akt postępowania), a środek dowodowy w postaci wglądu w komercyjne strony podmiotów skarżących nie jest uzupełniającym dowodem z dokumentów i nie został dopuszczony przez ustawodawcę w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako podstawa ustaleń do reprezentacji spółki oraz personaliów pracowników. Również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że ze wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy wynika, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny jest więc, ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności ( zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 1309/15 dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nakazanej mu kontroli dokonał w sposób prawidłowy.

Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jedynym rodzajem dowodu, który może przeprowadzić sąd administracyjny jest dowód z dokumentu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem dokumentu będącego jedynym dopuszczalnym środkiem dowodowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym mieści się również dokument ze strony internetowej.

Ustawodawca w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uregulował zasad prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W to miejsce w art. 106 § 5 p.p.s.a. zawarto normę odsyłającą do stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

Z przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 tej ustawy wynika, iż przepisy k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym są stosowane odpowiednio i w tym zakresie dotyczą mocy dokumentów oraz zasad przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Odesłanie zwarte w art. 106 § 5 p.p.s.a. obejmuje art. 227, art. 228 § 2, art. 229 - 231, art. 233 - 245 i 248 - 257 k.p.c.

Należy tez przyjąć, że skoro fakty powszechnie znane mają w określonym procesie stanowić jedną z okoliczności ustalonego stanu faktycznego, to stwierdzenie ich w procesie powinno być podporządkowane ogólnym regułom postępowania dowodowego. A zatem dowód z dokumentu w postaci informacji na stronie internetowej: [...] oficjalna strona [...] jest dokumentem, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wyrok uchylający zaskarżone postanowienie jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.