Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 250/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. w W na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę B., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Wskutek wniesionego przez Przedsiębiorstwo P. S.A odwołania z dnia 18 kwietnia 2006 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] w W. utrzymała w mocy ww. decyzję. Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 36/07, w Warszawie uchylona została decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006r. nr [...] oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że organ wydający rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji nieruchomości położonej w B. nie ustalił jej stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie 27 maja 1990 r.

Wojewoda [...], powołując się na art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej B., w obrębie B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], prowadzoną przez Wydział V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że badając stan wieczysto- księgowy i ewidencyjny wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. ustalono, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie miała założonej księgi wieczystej ani Zbioru Dokumentów i nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Zostało to potwierdzone pismami Starosty O. W związku z powyższym dla ww. nieruchomości, 30 czerwca 1999 r. założona została księga wieczysta nr [...]. Aktualnie w księdze wieczystej nr [...] ujawniona została m.in. działka ewidencyjna nr [...]. W dziale II ww. księgi wieczystej prawo własności wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] o zasiedzeniu nieruchomości z dniem 31 grudnia 1985 r. Starostwo Powiatowe w O. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] poinformowało, że w aktach znajdujących się w Starostwie nie odnaleziono żadnego dokumentu, który mógłby potwierdzić prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości tj. dz. Nr [...] położonej w B. Również P. poinformowało, iż nie odnaleziono dokumentów potwierdzających prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż w okresie do 27 maja 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskiwały tytułu prawny do nieruchomości w postaci zarządu w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało ujawnione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu na rzecz P. bądź jej poprzedników prawnych. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. w myśl obowiązujących przepisów nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego to w ocenie Wojewody stwierdzić należy, iż była wówczas zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym, w ocenie Wojewody [...] działka ewidencyjna m [...] położona w B., spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepis wprowadzające (..) i z mocy prawa stała się własnością Gminy B.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...], wniosły P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. odwołania pełnomocnik P. S.A. wskazał, iż nabycie tytułu prawnego do nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 4 Rozporządzenia o PKP, z mocy prawa. Przedmiotowe nieruchomości były w posiadaniu poprzedników prawnych P. S.A od 1919 r., nigdy nie zostały przekazane w posiadanie jakiejkolwiek innej jednostce organizacyjnej. P. S.A. powołało się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, zgodnie z którym: " tytuł prawny do władania przez PKP "gruntem kolejowym" mógł powstać na długo przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego powoływanie się na przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. stanowiący na jakich podstawach państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd, jest nieprzekonywujące". Ponadto w odwołaniu wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05, zgodnie z którym: "powszechnie też przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej jednostki organizacyjnej". W ocenie P. S.A. należy przyjąć, że możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wskazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Dlatego zatem w ocenie P. S.A. niezależnie od tego, czy P. S.A. legitymuje się obecnie dokumentami wskazującymi przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P.

Rozpatrując odwołanie oraz akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdza, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym należy również podkreślić, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego (państwowego) istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do podmiotów wskazanych w ww. przepisie. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tejże.

W przedmiotowej sprawie tytuł prawny Skarbu Państwa do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną nie jest kwestionowany. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1999 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. stwierdził, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 31 grudnia 1985 r. prawo własności nieruchomości położonej w B. składającej się z m.in. działki nr[...]. W księdze wieczystej nr [...], jako właściciel wpisany pozostaje Skarb Państwa, a jako podstawę wpisu wskazano ww. postanowienie o zasiedzeniu.

Dla ustalenia, czy działka objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...], należała - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) - do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędnym pozostaje wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do ", ujętym w tym przepisie. Tak więc, termin "należenia mienia" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe (państwowe) zarządzane w ten sposób należało zatem do terenowego organu administracji państwowej. W sytuacji, gdy w myśl art. 6 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990r., terenowy organ administracji państwowej sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należy przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11). Tym samym, wyłącznie faktyczne władanie sporną nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe "P." nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jej komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do postanowień art. 38 ust. 2 tejże, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ww. ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (vide wyrok WSA z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1499/10). W sytuacji, gdy podmiot, który uważa, iż mienie nie podlega komunalizacji, nie posiada aktu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do posiadanego mienia, nie może skutecznie przeszkodzić komunalizacji tylko przez sam fakt korzystania z mienia (vide wyrok NSA z dnia 30 września 2010r., sygn. akt I OSK 1528/09). Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu (vide wyrok WSA z dnia 25 listopada 2011 r" sygn. akt I SA/Wa 1042/11).

W trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działka objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], zostałaby oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Okoliczność ta jest bezsporna. W piśmie z dnia 17 lutego 2011 r. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. P. Spółka Akcyjna wskazuje, iż w zasobach Spółki nie odnaleziono dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie P. S.A. poinformowało, iż nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej [...], a zgodnie z ewidencją środków trwałych P. linia ta została wybudowana w 1938 r. Okoliczność ta, w ocenie P. S.A. wskazuje zatem, że co najmniej od tego momentu grunt ten znajduje się w zarządzie kolei i do chwili obecnej służy celom przez nią realizowanym. W piśmie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] wskazano, że w zasobie archiwalnym Urzędu Miejskiego w B. brak jest dokumentów potwierdzających prawo zarządu dla opisanej nieruchomości. Podobnie Starostwo Powiatowe w O. w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], wskazało, iż w aktach znajdujących się Starostwie nie odnaleziono żadnego dokumentu, który mógłby potwierdzić prawo zarządu P. do nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...].

Trudno przy tym zgodzić się z argumentem podniesionym w odwołaniu w świetle którego prawo zarządu powstało z mocy prawa na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Należy podkreślić, że przepisy ww. rozporządzenia Prezydenta RP oraz żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Podkreślenia wymaga, iż skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem.

Organ wyjaśniał, że przywoływane przez Spółkę stanowisko sądów administracyjnych wskazujące na możliwość wywodzenia przez przedsiębiorstwo państwowe P. S.A. tytułu prawnego do mienia służącego faktycznie temu przedsiębiorstwu z aktów regulujących status prawny P. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10), zostało w późniejszych wyrokach tegoż Sądu uznane za odosobnione i nie zasługujące na aprobatę i taka linia orzecznicza jest nadal w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymywana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został natomiast ugruntowany pogląd, iż akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (vide np.: wyrok NSA z dnia 1 września 2008r. ,sygn. akt IOSK 1947/06, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt. I OSK 1457/06, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1941/11, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2504/12, wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 592/13).

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dokonanej na podstawie analizy akt sprawy, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że Przedsiębiorstwu Państwowemu "P." nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni, przewidziany przepisami prawa, tytuł prawny do nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka ewidencyjne nr[...]. Władanie przez przedsiębiorstwo państwowe P. w tym dniu przedmiotową nieruchomością miało jedynie charakter faktyczny. W konsekwencji należy przyjąć, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające komunalizację z mocy ustawy - Przepisy wprowadzające (...), w tym w szczególności z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), w świetle którego, komunalizacji nie podlega mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, przede wszystkim dlatego, że Przedsiębiorstwo Państwowe "P." do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 374/08), zaś wykonywane przez P. zadania nie należą do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów (wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 760/07). Fakt funkcjonowania na nieruchomości linii kolejowej sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Nie istnieje żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty P. (vide wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1503/11). Dlatego też chociaż na działce nr [...] znajduje się infrastruktura kolejowa pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie jakie winno zapaść w niniejszej sprawie.

W ocenie Komisji wszystkie podmioty, które mogły dysponować dokumentami dotyczącymi praw do objętych decyzją komunalizacyjną nieruchomości zajęły stanowisko w sprawie i nadesłały wszystkie posiadane dokumenty, dlatego brak było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...].

Zdaniem skarżącego ww. decyzja narusza przepisy prawa materialnego, poprzez:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.90.32.191 - ustawa komunalizacyjna) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g..) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunałizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia, polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

- błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego,

- błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji P."). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

- błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. (dalej: ustawa o P.), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę. będącą podstawą przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

- błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez P. prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał, Przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to:

- art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej - w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie Rozporządzenia o P. linie kolejowe były w zarządzie Ministra Komunikacji, czy też czy grunty "pozostawały w dyspozycji" P. w dniu wejścia w życie ustawy o P. oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 u.g.g. i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do P. na mocy art. 6 u.g.g., jak również błędnej wykładni Rozporządzenia o P. i ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez P. zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania.

- art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez P. tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszym rzędzie odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 podkreślił, że: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowi art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przepis stanowi, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Podkreślić również należy, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. Natomiast przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 27 maja 1990r. stanowiła własność ogólnonarodową - państwową i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z przedłożonych dokumentów.

Wojewoda [...] badając stan wieczysto- księgowy i ewidencyjny wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w obrębie B. nie miała założonej księgi wieczystej ani Zbioru Dokumentów i nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Zostało to potwierdzone pismami Starosty O. W związku z powyższym dla ww. nieruchomości dnia [...] czerwca 1999 r. założona została księga wieczysta nr [...]. Aktualnie w księdze wieczystej nr [...] ujawniona została m.in. działka ewidencyjna nr[...]. W dziale II ww. księgi wieczystej prawo własności wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] o zasiedzeniu nieruchomości z dniem [...] grudnia 1985 r. Starostwo Powiatowe w O. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] poinformowało, że w aktach znajdujących się w Starostwie nie odnaleziono żadnego dokumentu, który mógłby potwierdzić prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości tj. dz. Nr [...] położonej w B. Również P. poinformowało, iż nie odnaleziono dokumentów potwierdzających prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości. Należy przy tym wskazać, iż w okresie do 27 maja 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskiwały tytułu prawny do nieruchomości w postaci zarządu w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało ujawnione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu na rzecz P. bądź jej poprzedników prawnych. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. w myśl obowiązujących przepisów nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego to była wówczas zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym, działka ewidencyjna m [...] położona w B., spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepis wprowadzające (..) i z mocy prawa stała się własnością Gminy B.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. Nr 2, poz. 27).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1282/13 stwierdził, że: "Z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu wynika, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Dlatego brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste danej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego bez potrzeby wykazywania tej kwestii środkami dowodowymi. Bowiem to właśnie inny podmiot winien wykazać się służącym mu prawem dla usunięcia tego skutku występującego z mocy prawa. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymował się on odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P.", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia P., stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie P. jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Należy jednak zauważyć, że zapisy te nie mogą dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym P. dysponowały i go używały (...) jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (...) rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących P. nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu P. do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać się godzi, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela ten pogląd i uznaje za własny.

Organ prawidłowo zatem przyjął, że w dniu 27 maja 1990 r. P. S.A. z siedzibą w W. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości (czego nie kwestionuje również skarżący), w konsekwencji w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. W ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono m.in. pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty kreujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki z dnia: z 1.09.2006r., sygn. akt I OSK 1947/06, 15.10.2007r., sygn. akt I OSK 1456/06, z 20.02.2008r., sygn. akt I OSK 187/07, 18.04.2013r., sygn. akt I OSK 1941/11, 8.05.2014r., sygn. akt I OSK 2504/12, 22.10.2014r" sygn. akt I OSK 592/13).

Odnosząc się do art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) należy przyjąć, że uwłaszczenie, dokonywane w oparciu o te przepisy, może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ww. ustawy, własność ogólnonarodową (państwową). Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie uwłaszczenia, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990r.

Przedstawiona wykładnia oraz cytowane orzecznictwo zawiera wyczerpującą odpowiedź na zarzuty skargi, które stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem organu. Polemikę dotyczącą odmiennej wykładni przepisów od tej przyjętej przez organ i utrwaloną linią orzeczniczą.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.