Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1387/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lipca 2029 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) §1 -Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla "Firma C warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego z miejscami postojowymi, komunikacja wewnętrzną i pylonem reklamowym na działkach nr [...], [...] obr. 44 Krowodrza przy ul. Krowoderskich Zuchów w Krakowie.

Integralną część decyzji stanowią załączniki:

Nr 1 — warunki zabudowy i zagospodarowania terenu;

Nr 2 — część graficzna warunków zabudowy,

Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej;

Nr 4 — część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Organ administracji podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia:

1. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31.05.2019 r. znak: [...] w zakresie ustalonym w art. 877 pkt l ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze tj. w odniesieniu do terenów, na których wyznaczono powierzchnie ograniczające przeszkody (dot. Lotniska Kraków-Balice);

2. Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 21.03.2017 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

Ponadto na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64a u.p.z.p. uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa Małopolskiego i Ministra Środowiska uznano za dokonane. Na tej samej podstawie za dokonane uznano uzgodnienie Ministra Obrony Narodowej i Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W toku postępowania uzyskano następujące opinie:

1. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 4 kwietnia 2018 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska;

2. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak: [...] [...] w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3. Opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 18 kwietnia 2018 r. znak: [...] w zakresie ochrony powietrza;

4. Uchwałą Rady Dzielnicy Miasta Krakowa z dnia 3 kwietnia 2019 r. Nr 23/Z/2019.

Ponadto uwzględniono opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 18 października 2018 r. znak [...] uzyskaną w postępowaniu Nr [...] r. a dotyczącą działek nr [...] i [...] obr. 44 Krowodrza.

Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W załączniku nr 1 zapisano, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Są to m.in. działki nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.44 Krowodrza. W związku z powyższym możliwe było przeprowadzenie na wyznaczonym obszarze następującej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta Krakowa. Nadto w załączniku tym ustalono:

1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

-linię zabudowy wyznaczono od strony ul. Krowoderskich Zuchów jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na dz. dz. [...] obr.44 Krowodrza w odległości 19 m od granicy działki drogowe – na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) ; od strony ul. Wybickiego, ze względów urbanistycznych, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na dz. dz. [...] obr. 44 w odległości 10 m równolegle do przebiegu ul. [...] – na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia.

-wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki [...] wyznaczono na poziomie 28%-+-1% z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu działek jw. ustalono w wysokości min. 20%.

-szerokość elewacji frontowej od strony ul. Krowoderskich Zuchów ustalono na 68 m z tolerancją do minus 2 m; od strony ul. Wybickiego na 36m±2m, szerokość pylonu reklamowego ustalono na 2m+-0.5m; szerokości te wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia.

-wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wyznaczono na 7 m z tolerancją do +1 m (od 7m do 8 m), wysokość pylonu reklamowego od 6 m do 7 m.

-ustalono dach płaski o wykształconej attyce.

Nadto określono warunki ochrony zdrowia ludzi, środowisk, przyrody i krajobrazu, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki zagospodarowania przestrzennego wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody , o których mowa w przepisach ochrony przyrody, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz inne warunki w zakresie komunikacji.

Ustalono, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych jakimi są ul. Wybickiego oraz ul. Krowoderskich Zuchów, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia; obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej ul. Krowoderskich Zuchów odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd prowadzący do terenu inwestycji. Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Ponadto w bilansie miejsc postojowych nakazano uwzględnienie dodatkowych ogólnodostępnych miejsc postojowych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółka Akcyjna [...], współwłaścicielka działki nr [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. art. 54 punkt 2a-d, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wzięcie do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni działki nr [...], stanowiącej utwardzony i urządzony szlak drogowy, jak również współwłasność odwołującego się;

2. art. 54 punkt 2 c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez brak wystarczającego określenia obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 2 pkt 14 ustawy, poprzez przyjęcie, że planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego;

3. § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy w nieprawidłowy sposób ;

4. art. 53 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5. art. 6, 7, 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co ostatecznie skutkuje naruszeniem zaufania obywateli do aparatu państwowego;

6. art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 62 a ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy - poprzez brak nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, pomimo zaistnienia przesłanek;

7. art. 28 kpa w z. z art. 140 i 144 kc poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu przed organem I instancji jako strony wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nr [...], położonej na północ od granicy nieruchomości objętej wnioskiem (brak zawiadomień na aktualne adresy dla wszystkich poszczególnych właścicieli/współwłaścicieli), a także art. 28 kpa w zw. z art. 61 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie;

8. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 kc poprzez ich niezastosowanie.

Decyzją z dnia 14 października 2019 r. ([...]) na podstawie art. 59 ,61, 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W analizie wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji tj. działek nr [...] i [...] sumarycznie, który wynosi 105 m, jego trzykrotność wynosi 315 m. W granicach obszaru analizowanego, w oparciu o układ komunikacyjny ulic głównych: tj. Józefa Wybickiego i Krowoderskich Zuchów oraz ulic wewnętrznych znalazły się działki i budynki tworzące charakterystyczne całości, tereny zabudowane mieszkaniowo, a po stronie południowej ul. Wybickiego głównie usługowe.

Inwestycja obejmuje budowę budynku handlowo - usługowego w miejscu spalonego obiekty handlowego ([...]). Osiedla wokół działki składają się z budynków mieszkalnych wielorodzinnych o dużych formach, szerokości elewacji, dużym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej. Na północ od projektowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o układzie równoległym do ulicy Wybickiego. Budynki jednorodzinne z usługami po zachodniej stronie (w zwartej zabudowie mieszkaniowej są niższe, posiadają spadzisty dach. W kierunku zachodnim występuje zabudowa wielorodzinna i zabudowa usługowa w formie kiosków i pawilonów, lokowana na rzutach małych figur (budynki parterowe) oraz dużych wielokondygnacyjnych budynków ( przychodnia lekarska na dz. nr [...] oraz szkoła na dz. nr [...]) lub parterowych lecz i większych powierzchnia zabudowy (budynek [...] na dz. nr [...]). Po północno - zachodniej stronie obszaru analizowanego występuje wysoka zabudowa mieszkaniowa o spadzistych dachach. Dla terenu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie na wschód od terenu inwestycji uchwalono MPZP "Linia Tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej Zachód".

Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W związku z obsługą komunikacyjną planowanej inwestycji poprzez teren objęty ustaleniami ww. planu uzyskano opinię ZIKiT z dnia 18 października 2018 r. znak [...] potwierdzającą dostępność do drogi publicznej w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W opinii tej stwierdzono, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od ulicy Krowoderskich Zuchów umożliwia wyprowadzenie ruchu pojazdów we wszystkich możliwych relacjach, włączając w to możliwość kontynuacji jazdy we wszystkich kierunkach z ul. Wybickiego, natomiast realizacja zjazdu z ul. Wybickiego będzie możliwa tylko na relacje skrętne w prawo. Dodatkowo ZIKiT poinformował, że działka nr [...] obr. Krowodrza wchodzi w całości w zakres istniejącego pasa drogowego drogi publicznej ulicy Krowoderskich Zuchów.

Jeśli chodzi o parametry urbanistyczne, to w przedmiotowej sprawie w analizie podano, że z uwagi na charakter zabudowy mieszkaniowej osiedlowej linie zabudowy przebiegają w sposób różnorodny i posiadają charakter linii nieprzekraczalnych. W związku z tym, że analiza wykazała, iż linia zabudowy wzdłuż ulicy Krowoderskich Zuchów przebiega tworząc uskok, to zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Od strony ul. Wybickiego wyznaczona ze względów urbanistycznych linia zabudowy powinna kontynuować linię zabudowy na działce [...] i posiadać kierunek równoległy do krawędzi ul. Józefa Wybickiego, w odległości 10 m od granicy tej działki drogowej. Linia ta powtarza przebieg linii zabudowy także na dz. [...] i [...].

Jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki to wyznaczono go na poziomie od 28% +/- 1%. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 ww. aktu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tak właśnie jest w przedmiotowej sprawie: średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 26% niezależnie od funkcji, a co do zabudowy usługowej 28%, dlatego mimo wniosku inwestora na poziomie 30% wyznaczono wskaźnik na poziomie 28 % +-1% czyli nieznacznie odbiegający od średniego wskaźnika w obszarze badanego dla funkcji usługowej, przy czym udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w wysokości min. 20%. Dlatego ustalenie powyższego wskaźnika należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z wniosku powierzchnia zabudowy planowanego obiektu o jaką wnosił inwestor miała wynosić w przybliżeniu 2194 m2, dlatego nie jest prawidłowym założenie odwołującego się, że ma nastąpić budowa obiektu o powierzchni zabudowy 2500 m2. Teren inwestycji obejmuje dwie działki: nr [...] oraz [...], dlatego nie można uważać za błąd określanie wskaźników dla obu tych działek.

Szerokości elewacji frontowej określono go na 68 m z tolerancją do minus 2 m od strony ul. Krowoderskich Zuchów i od ul. Wybickiego 36 m plus minus 2 m. W analizie wyjaśniono, że na działce [...] jest zlokalizowany budynek, którego szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 68 m. Jest to szerokość dopuszczalna, pod warunkiem zastosowania jej jako łącznej szerokości dla rozczłonkowanej elewacji frontowej od ulicy Krowoderskich Zuchów. Mając powyższe na uwadze odstąpiono od ustalania tego parametru na podstawie średnich wielkości, a wyznaczono ją jako kontynuację szerokości na działce [...] od strony ul. Krowoderskich Zuchów. Od strony ul. Wybickiego większość budynków jest zwrócona w stronę ulicy krótszą elewacją z wyjątkiem budynku na działce nr [...], który jest obiektem o zbliżonym gabarycie do planowanego i tej samej funkcji.

Budynki położone w obszarze analizowanym dla zabudowy usługowej mają średnią wysokość 7 m i taka została ustalona.

Prawidłowe są również ustalenia dachu płaskiego dla przedmiotowej inwestycji. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie na bardzo wielu budynkach, co obrazuje tabela znajdująca się na k. 181 akt sprawy.

Wbrew zarzutom odwołania strony zostały prawidłowo oznaczone. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w osobach M. G. oraz S. R. reprezentowali w postępowaniu współwłaścicieli działki [...]. Żaden ze współwłaścicieli działki nr [...] nie wnosił odwołania i nie wykazywał swojego indywidualnego interesu w sprawie.

Zgodnie z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak [...] przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania i zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na powyższą decyzję [...] Spółka Akcyjna [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7,8,77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie ustalenia sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie, w szczególności na działkę nr [...] i działkę skarżącego o nr [...]. Pozostały zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, że do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy organy wzięły pod uwagę powierzchnię działki nr [...] (droga), a ponadto w całości i bez zgody skarżącej, pomimo, iż stanowi ona współwłasność dwóch podmiotów w tym Skarżącego. Zdaniem skarżącej jest to działanie nieprawidłowe i naruszające jej prawo, jako współwłaścicielki działki nr [...]. Na działce tej istnieje od lat zorganizowany i utwardzony betonem szlak drogowy do drogi publicznej, wykorzystywany do komunikacji nieruchomości, objętej wnioskiem i nieruchomości skarżącej - działki nr [...].

Zdaniem strony skarżącej przy założeniu budowy obiektu o powierzchni zabudowy 2500 m2 dla samej działki [...] (6000 m2) wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie: 41,67%, a przy założeniu budowy obiektu o powierzchni zabudowy 2500m2 dla działek [...] i [...] wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie: 34,29% - niższą wartość wskazano w obliczeniach na stronie 6-7 załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji. Według warunków zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono na poziomie 24-27%, co daje w przypadku działki [...] od 1440 m2 do 1620 m 2 powierzchni zabudowy, a w przypadku obu działek [...] i [...] od 1753,44 m2 do 1972,62 m2 powierzchni zabudowy.

Podniesiono nadto, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z uchwałą nr CVIII/1458/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej Zachód" w Krakowie, działka nr [...] położona jest na obszarze 1ZP- tereny urządzonej zieleni publicznej. Sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Wymóg ten jest spełniony dopiero wtedy, gdy na daną nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Co więcej aby Inwestor pozyskał prawo do korzystania z pośredniego dostępu poprzez działkę [...] do ul. Krowoderskich Zuchów, musiałby uzyskać zgodę właścicieli działki nr [...], czego nie uczynił. Dostęp od ul. Wybickiego nie istnieje, teren inwestycji oddzielony jest od tej drogi trawnikiem, nie ma zjazdu.

Zastrzeżenia strony skarżącej budzi również ustalenie parametrów urbanistycznych. Wskazano, że organy obu instancji, ustalając wysokość obiektu wzięły pod uwagę parametry zabudowy tylko niektórych działek znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, co więcej na drugim planie w stosunku do dróg, za innymi budynkami, pomijając budynki znajdujące się na pierwszym planie, bezpośrednio przy drogach. Tym samym zignorowano fakt, iż w obszarze analizowanym parametry są dalece zróżnicowane i wahają się od 14 m (dz. [...]) do [...] (dz. [...]). Analizowany obszar zabudowy nie jest jednorodny, w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji znajdują się zarówno budynki parterowe, jak również budynki wielokondygnacyjne np. budynek Urzędu Skarbowego o wysokości 12 pięter (30m), budynek tzw. [...] 36 m, sąsiadujące bloki z ul. [...] i [...] 30m - wszystko po tej samej stronie drogi. Zaproponowana wielkość jest niższa niż średnia zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym, która powinna być określona na 47,3 m. Taki dobór nieruchomości do wyznaczania wysokości prowadzi w efekcie do pełnej dowolności organów administracyjnych w kształtowaniu parametrów nowej zabudowy, pomimo istnienia precyzyjnych przepisów w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) ) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Cytowany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Jego stosowanie jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). O ile w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p., co do zasady brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

W wyznaczonym w sprawie obszarze analizy znajdują się budynki usługowe i handlowe stanowiące naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowych osiedla, a wśród nich są obiekty o zbliżonych do opisanych we wniosku parametrach. Po stwierdzeniu tego faktu należało, tak jak uczynił to organ, przystąpić do określenia warunków i parametrów dla nowej zabudowy.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej – rozporządzenie). Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizy został wyznaczony przy uwzględnieniu szerokości frontu wskazanego przez inwestora terenu inwestycji, składającego się z działek [...] i [...]. Wbrew zarzutowi skargi nie jest to uchybienie. Określenie terenu przyszłej inwestycji należy do inwestora, a z żadnej normy nie wynika zakaz objęcia nim działki niestanowiącej własności inwestora. Nie było żadnych przeszkód dla wskazania działki [...] (stanowiącej zresztą współwłasność inwestora i strony skarżącej) jako objętej terenem inwestycji.

Zgodnie zaś z § 4 ust.1 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie podstawy wyznaczenia linii zabudowy zostały szczegółowo wyjaśnione: od ul. Krowoderskich Zuchów, wobec faktu, że usytuowane przy niej budynki nie są położone równolegle (tworzą uskoki), przyjęto rozwiązanie z § 4 ust. 3. Od ul. J. Wybickiego zaś możliwe było ustalenie linii zabudowy według zasady określonej w ust. 1 § 4.

Prawidłowo został w sprawie ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest, że wskaźnik ten ustala się jako średnią powierzchnię zabudowy z obszaru analizy, ale w ust. 2 dopuszcza się wyjątek, o ile wynika on z analizy. W rozpoznawanej sprawie zastosowano wyjątek, ale jego wynik tylko nieznacznie odbiega od wyniku zasady, a nadto został należycie umotywowany. Podkreślić przy tym należy, że przedstawiane przez inwestora we wniosku oczekiwania co do wskaźników i parametrów zabudowy, nie są dla organu wiążące. Stąd też bez znaczenia pozostaje to, jaką powierzchnię przyszłej zabudowy wnioskodawca określił we wniosku. W wyniku ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy będzie mógł realizować tylko taki obiekt, który wskaźnikowi temu będzie odpowiadał. Nieporozumieniem jest twierdzenie, że ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy odnosi się także do działki drogowej nr [...]. W załączniku nr 1 do decyzji zapisano bowiem, że wskaźnik powierzchni zabudowy ustala się dla działki nr [...].

Wysokość obiektu ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, który również dopuszcza wyjątek od zasad określonych w ust. 1 i 3, o ile wynika on z analizy. Ze szczegółowego zaś opisu stanu istniejącego wynika, że właśnie w pobliżu planowanego obiektu znajdują się obiekty handlowe o podobnej wysokości. Zważywszy zaś na funkcję planowanego obiektu i ustalona powierzchnię zabudowy, nawiązanie do wysokości innych obiektów usługowych (np. Urzędu Skarbowego) byłoby zabiegiem oczywiście chybionym.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego co do tego, że także pozostałe wskaźniki ustalone zostały prawidłowo. Generalnie stwierdzić należy, że ustalając parametry zabudowy organ uwzględnił specyfikę planowanego obiektu z jednej strony, a z drugiej jego uzupełniająca, w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, funkcję.

Ustosunkowanie się do zarzutu związanego z brakiem połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną tj. ul. Krowoderskich Zuchów, wymaga oceny czy inwestor uprawniony jest do korzystania z działki drogowej [...] oraz czy jest uprawniony do korzystania z jej połączenia z ulicą Krowoderskich Zuchów poprzez działkę nr [...]. Inwestor jest współwłaścicielem działki [...], bez względu zatem na to, czy drugi współwłaściciel wyraża na to zgodę, ma prawo z nieruchomości korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z art. 206 kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , w którym jej przeznaczenie ustalono jako 1ZP – teren zieleni urządzonej. Jednocześnie jednak działka ta w ewidencji gruntów oznaczona jest znakiem "dr" i - jak wynika z pisma ZIKiT z dnia 18 października 2018 r. znak [...] - znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu uznać, że ustalenia w/w planu stanowią prawną przeszkodę w korzystaniu z fragmentu działki nr [...], który od wielu lat faktycznie służył i nadal służy jako powszechnie dostępny i utwardzony wjazd na działki nr [...] i [...]. W każdym zaś razie na etapie ustalania warunków zabudowy takie zabezpieczenie dostępu do drobi publicznej uznać należy za wystarczające.

Nie ma racji strona skarżąca zarzucając naruszenie przepisów o ochronie środowiska. Do wyjaśnień organu w tej mierze dodać można, że kwalifikowanie obiektów do kategorii wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71-aktualne dla rozpoznawanej sprawy). Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 54 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a)0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 1-5 , 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b)2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a).

Z całą pewnością planowany obiekt handlowy, przy uwzględnieniu ustalonych wskaźników powierzchni zabudowy i wysokości nie osiągnie powierzchni użytkowej o takiej wielkości. Co za tym idzie, obiekt ten nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z oddziaływaniem na środowisko, przewidzianej ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zarzut braku udziału w postępowaniu wszystkich osób zainteresowanych w ogóle nie podlega badaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut taki może skutecznie podnosić tylko ten podmiot, którego prawa zostały naruszone przez pominięcie jego udziału w postępowaniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1259/17 - LEX nr 2676862 "prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym".

W rozpoznawanej sprawie organy poczyniły wszystkie niezbędne ustalenia, a zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy jest oczywiście nieuzasadniony.

Są nie stwierdził innych uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.