Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3487/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2567/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 23 lipca 2018 r. nr 1332/18 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2567/18 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB) z dnia 23 lipca 2018 r., nr 1332/18 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ze względu na otrzymane zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] przy ul. [...]. Po dokonaniu oględzin w dniu 3 lutego 2016 r., przedstawiciel PINB stwierdził, że na dachu budynku postawiono trzy antenowe konstrukcje wsporcze wraz z antenami oraz dwie szafy (abonencką i tzw. szafę podtrzymania bateryjnego). Konstrukcje te ustawione zostały bezpośrednio na dachu. Obecny przy oględzinach przedstawiciel skarżącej oświadczył, że urządzenia te ustawiono pod koniec roku 2015 na podstawie dokumentacji technicznej opracowanej przez uprawnione osoby.

PINB postanowieniem z dnia 6 marca 2017 r. nr IIIOT/104/2017 na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej jako ustawa), postanowił wstrzymać roboty budowlane, zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich i nakazał dostarczyć w terminie trzech miesięcy cztery egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wskazał, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą polegały na budowie od podstaw obiektu budowlanego, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, tym samym wykonywane prace wymagały uprzedniego uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Pozwolenia na budowę skarżąca nie uzyskała, a tym samym dopuściła się samowoli budowlanej. Z tego powodu organ I instancji nałożył na spółkę obowiązek zalegalizowania ww. samowoli budowlanej.

MWINB postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr 858/17 utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1363/17 oddalił skargę na powyższe postanowienie MWINB.

W dniu 10 sierpnia 2017 r. skarżąca przedłożyła żądane dokumenty (uzupełnione następnie w dniach 8 września 2017 r., 10 listopada 2017 r. oraz 2 lutego 2018 r.) w tym: 4 egzemplarze projektu budowlanego ww. inwestycji wraz z oceną techniczną i projektem zagospodarowania terenu, zaświadczenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanego o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr 142/18 na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy, ustalił dla skarżącej, za samowolną budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na dachu budynku mieszkalnego na terenie części działki o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł.

Organ I instancji - ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, że wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało wyłącznie zgłoszenia w myśl art. 29 ust 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy podniósł, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą polegały na budowie obiektu tj. stacji bazowej telefonii komórkowej od podstaw, w miejscu w którym uprzednio nie były zamontowane żadne jej elementy. Tak więc zrealizowanie przedmiotowego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

MWINB postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. nr 1332/18 utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonanych w ramach przedmiotowej inwestycji budowlanej robót budowlanych nie można zakwalifikować, jak chce skarżąca jako "instalacji urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej", lecz jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedmiotowej inwestycji nie można bowiem uznać ani za zwolnionej z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani za podlegającej jedynie obowiązkowi zgłoszenia (w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy). Już sam fakt, iż przedsięwzięcie inwestycyjne polegało na zamontowaniu na stałe trzech konstrukcji wsporczych, a następnie na zainstalowaniu na nich anten jako urządzeń telekomunikacyjnych oraz zamontowaniu pozostałego sprzętu pozwalającego na sprawne i właściwe korzystanie z tak wykonanej stacji telefonii komórkowej jest wystarczający do przyjęcia, że na to zamierzenie skarżąca powinna uzyskać pozwolenie na budowę. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z tym budynkiem, lecz stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych (konstrukcji wsporczych) i anten, który tworzy samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową (składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku). Celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem, bowiem obiekt ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tej stacji. Z kolei nowelizacja przepisów Prawa budowlanego przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez zmianę przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy (który po dokonanej zmianie brzmi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych") doprecyzowała jedynie rodzaj urządzeń, jakie można zainstalować na budynku bez pozwolenia na budowę, przy czym nie został natomiast zmieniony zakres pojęcia "urządzenia". Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że do powstałej w warunkach samowoli budowlanej stacji bazowej telefonii komórkowej zastosowanie znajdują przepisy art. 48 i nast. ustawy, które prawidłowo zastosował organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniesionej przez [...] Sp. z o.o. skargi uznał, że podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy wybudowana przez skarżącą stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę. A zatem, czy przedmiotowa stacja bazowa o łącznej wysokości 2,94 m jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, czy też jest, jak z kolei twierdzi skarżąca, jedynie urządzeniem instalowanym na obiekcie budowalnym (art. 3 pkt 9 ustawy).

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca uważa, że wskazane antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne są jedynie urządzeniem, którego instalowanie na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, ani też dokonania zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z uwagi na fakt, że wysokość całego urządzenia nie przekracza 3 metrów. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

W tym kontekście Sąd wskazał, że dostrzega istnienie rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast po dokonaniu interpretacji przepisów za zasadne uznał opinie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego oraz poprzedzającym je postanowieniu PINB.

Zdaniem Sądu argumentacja skarżącej skupia się na wskazaniu w art. 3 pkt 3 ustawy, że budowlami są wolno stojące maszty antenowe oraz na dosłownym brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Jednak w opinii Sądu językowa wykładnia wskazanych przepisów uzupełniona o elementy wykładni systemowej polegającej na zestawieniu obu powołanych przepisów jest niewystarczająca.

Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "instalowania" nie jest precyzyjnie zdefiniowane ani dookreślane w ustawie Prawo budowlane. Ustalając znaczenie słowa "instalowanie" należy zatem wziąć pod uwagę inne przepisy ustawy. W szczególności kluczową rolę odgrywa definicja legalna "urządzeń budowlanych" wyrażona w art. 3 pkt 9 ustawy. Wskazana definicja legalna wyjaśnia, że jeśli chodzi o cechę urządzeń budowlanych to chodzi w tym przypadku o przyłącza i urządzenia instalacyjne służące m.in. oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. A zatem "instalowanie urządzeń" będzie dotyczyło takich konstrukcji lub trwałych struktur technicznych, które są montowane (konstruowane, podłączane) ze względu na to, że zapewniają możliwość użytkowania obiektu budowlanego, na którym są lokowane i jednocześnie służą użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W przedmiotowej sprawie instalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w sposób oczywisty nie odpowiada cechom "urządzenia" wskazanym w ustawie. Metalowe bębny i skrzynki stacji bazowej nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania przedmiotowego budynku. Bez stacji bazowej na dachu budynek był i nadal może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że tak dokonana wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że zasadnie organy nadzoru budowlanego odrzuciły argumentację skarżącej opartą na art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy.

Zdaniem Sądu, wykładnia celowościowa powyższych przepisów podważa stanowisko skarżącej, ponieważ prowadzi do wniosku, że odnosiły się one do postawienia na obiekcie budowlanym na przykład masztów lub anten służących mieszkańcom lub użytkownikom do odbierania sygnałów elektronicznych przekazywanych drogą powietrzną (telewizja, radio, Internet), co niewątpliwie służy użytkowaniu budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Podobnie należy ocenić instalowanie urządzeń odbiorczych i nadawczych, jeśli użytkownikowi obiektu budowlanego służą do wykonywania zwykłych dla niego czynności bądź zadań.

Powyższa wykładnia celowościowa art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy znajduje, zdaniem Sądu, doprecyzowanie w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy. Drugi z wymienionych przepisów zastrzega, że brak wymogu pozwolenia na budowę nie oznacza dowolności w lokalizowaniu urządzeń radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Ograniczona jest bowiem (do trzech metrów) wysokość takich obiektów. Urządzenia wyższe nadal nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale niezbędne jest dokonanie przez ich właściciela zgłoszenia zamiaru realizacji takiego przedsięwzięcia i przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Nie zmienia to, w ocenie Sądu, zasady, że konstrukcje lub rozwiązania techniczne nie przekraczające wysokości 3 m nie wymagają dokonania zgłoszenia, pod warunkiem, że są urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, że realizacja obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej samej zasady jest również instytucja zgłoszenia zamiaru prowadzenia określonych robót budowlanych przewidziana w art. 30 tej ustawy. Przepisem szczególnym jest także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Przepis ten określa bowiem "wyjątek od wyjątku", a mianowicie wskazuje, w jakich przypadkach nie ma obowiązku dokonywania zgłoszenia.

Sąd wskazał, że nie ma wątpliwości, że ww. przepisy mają charakter wyjątków w związku z tym przyjmuje się, że nie można interpretować ich w drodze wykładni rozszerzającej. Dopuszczalna jest jedynie ścisła bądź zwężająca wykładnia wskazanych przepisów. Tymczasem, stanowisko skarżącej polega ewidentnie na przyjęciu wyniku wykładni rozszerzającej. Skarżąca żąda bowiem uznania instalacji radiokomunikacyjnej za urządzenie zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stanowisko to oznacza niedokonanie wykładni systemowej art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy, a przez to zignorowanie wąskiego zakresu zastosowania wymienionych przepisów.

Zdaniem Sądu przedmiotowa stacja bazowa telefonii jest samodzielną konstrukcją o szczególnych, autonomicznych celach i funkcjach. Jej związanie z budynkiem, na którym została umieszczona, ogranicza się jedynie do faktu położenia omawianej stacji bazowej. Nie służy ona bowiem mieszkańcom danego budynku, ale wszystkim użytkownikom korzystającym z sieci telefonii komórkowej prowadzonej przez skarżącą (i spółki z nią powiązane). Co więcej składnikiem całości urządzeń są umieszczonych na dachu ww. budynku jest własny nośnik - konstrukcja wsporcza. Tymczasem, zdaniem Sądu, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych dotyczy jedynie takich rozwiązań technicznych, dla których sam obiekt stanowi "nośnik" danego urządzenia. Nie może więc budzić wątpliwości teza, według której umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku wymaga pozwolenia na budowę. Nie stosuje się zatem ani art. 29 ust. 2 pkt 15, ani także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro do instalacji zrealizowanej przez skarżącą nie mają zastosowania przepisy zwalniające z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, według których zrealizowane przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę, jest w pełni uzasadnione. A zatem organy nie naruszyły art. 49 ust. 1 i 2 ustawy, art. 8 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, ani przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego.

W ramach naruszenia prawa procesowego wskazała następujące przepisy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z wymienionymi w dalszej treści skargi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 19 a lit. e w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy, w szczególności poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w związku z nieuprawnionym prowadzeniem postępowaniem w oparciu o art. 48 ustawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji przeprowadziły w sposób wystarczający postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, w wyniku czego WSA zaakceptował, iż organy administracji obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.;

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu za prawidłowe działanie organu w sytuacji, gdy z powodów błędnych ustaleń poczynionych przez organy postępowanie doprowadziło do nakazaniu rozbiórki urządzeń posadowionych na istniejącym obiekcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchylił ich orzeczeń;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do interpretacji przepisów prawa budowlanego, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

W ramach naruszenia prawa materialnego wskazała następujące przepisy:

- błędna wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez spółkę polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m. WSA przyjął więc wadliwie, że instalacja urządzeń o wysokości poniżej 3 m. na istniejącym obiekcie budowlanym, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie, wymagała uzyskania dodatkowych pozwoleń, gdyż w ocenie WSA działania których dotyczy sprawa nie znajdują się w kręgu działań objętych dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy;

- art. 3 pkt 3 ustawy, art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, a także § 3 pkt 2 i 9 poprzez błędne utożsamienie urządzeń o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 z pojęciem urządzeń budowlanych, gdyż ustawa Prawo budowlane nie wymaga aby urządzenia o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę;

- art. 48 ust. 1-3 ustawy poprzez zastosowanie, czyli prowadzenie postępowania w oparciu o ten przepis w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nie jest obiekt budowlany, a postępowanie dotyczy instalowania urządzenia na istniejącym obiekcie i nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia jak również nie dostrzeżenie, że roboty prowadzone przez Spółkę nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie wymagały uprzedniego zgłoszenia budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że kwestia oceny prawidłowego zdefiniowania obiektu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie legalizacyjne oraz wdrożenia właściwego trybu postępowania, było już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1363/17 przesądził, że sporny obiekt stanowi stację bazową telefonii komórkowej, którą należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Na umieszczenie której na dachu budynku wymagane było pozwolenia na budowę. Jednocześnie przesądził, że w sprawie nie znajdują zastosowania ani art. 29 ust. 2 pkt 15, ani także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy. W tej sytuacji mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. zgodnie, z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zawarte w art. 153 p.p.s.a. unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany był zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

W tej sytuacji nie było możliwe kwestionowanie na tym etapie postępowania legalizacyjnego zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych przez skarżącą kasacyjnie robót budowlanych jako samowoli budowlanej, jak również kwestionowanie podstawy prawnej jej legalizacji. Pomimo, że co do zasady rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, organ nie może ograniczać się do skontrolowania wymiaru opłaty pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia; kwestia wysokości jest tylko jedną z okoliczności podlegających badaniu przez organ, który ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa, zatem nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale również uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1812/07; 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1193/14; 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1089/15).

Tym niemniej prawidłowo Sąd I instancji zajął stanowisko zgodne z wcześniejszym orzeczeniem z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1363/17 wskazując na brak podstaw do uznania wykonanych przez skarżącą robót, jako instalowania urządzeń na obiekcie budowlanym, które ze względu na wysokość instalowanego urządzenia zwolniona była z obowiązku dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy).

Chybione są zarzuty kasacyjne naruszania przepisów postępowania, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, a o naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a można by mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza swoje kompetencje przez sąd i zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia powyższego uregulowania.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone zasady wynikające z powołanych w zarzucie przepisów k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia. Należy zauważyć, że realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obowiązek organu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do kwestii stanu faktycznego sprawy skierowany jest na podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nie może być rozumiane jako zautomatyzowana konieczność wyprowadzania wniosków zbieżnych ze stanowiskiem strony w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie daje ku temu podstaw.

Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie przewidziane w tym przepisie elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. O wadliwości uzasadnienia wyroku można by mówić wtedy, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie przyczyn, dla których sąd uznał zaskarżone działanie organu za zgodne lub niezgodne z prawem. Tymczasem z treści uzasadnienia wprost wynika, czym kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie. Z kolei wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, iż uzasadnienie winno pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie, co też miało miejsce, bowiem Sąd I instancji wskazał przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz dokonał ich wykładni w sposób nie budzący wątpliwości.

Z uwagi na poczynione na wstępie rozważania niezasadne są również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego wskazujące na błędną w ocenie skarżącej kasacyjnie kwalifikację spornej stacji bazowej telefonii komórkowej i zastosowanej w sprawie procedury legalizacyjnej (art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 48 ust. 1- 3 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym stacja bazowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli, na budowę której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przyjęte w sprawie stanowisko ma oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki NSA: z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1049/20; z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3991/19; z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1389/16, z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1685/17, 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1429/14, z dnia 15 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 596/17, z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 848/16, CBOIS). Bez znaczenia w sprawie pozostaje zatem kwestia wysokości konstrukcji wsporczej oraz masztu, gdyż art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy znajduje zastosowanie do instalowania urządzeń, a nie budowy stacji bazowej, które jest pojęciem szerszym i obejmuje całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.