Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 381/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 239, art. 240 ust.2 w zw. z art. 233
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art.148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. K. reprezentowanej przez Przewodniczącą R. K. na uchwałę Regionalna Izba Obrachunkowa z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] R. K. z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy K. na rok 2021 oraz ustalenia budżetu Gminy K. na 2021 r. w części dotkniętej nieważnością uchyla zaskarżoną uchwałę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

R. K. wniosła skargę do sądu na uchwałę Regionalna Izba Obrachunkowa z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] R. K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy K. na rok 2021 oraz ustalenia budżetu Gminy K. na 2021 r. w części dotkniętej nieważnością.

R. K. ww. uchwałą ustaliła budżet Gminy K. na rok 2021, realizując obowiązek wynikający z art. 239 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305); dalej: "u.o.f.p.". Budżet został uchwalony z uwzględnieniem przegłosowanych wcześniej przez organ stanowiący, 26 merytorycznych poprawek, polegających na przesunięciach kwot pomiędzy działami budżetu, w tym między różnymi zadaniami inwestycyjnymi i z zadań bieżących z przeznaczeniem na zadania inwestycyjne, z utrzymaniem równowagi budżetowej (art. 240 ust. 2 u.o.f.p.). Rada Gminy dokonała m.in. zmian polegających na zmniejszeniu planowanych wydatków w niżej wymienionych podziałach klasyfikacji budżetowej:

1) w dziale 710 rozdziale 71035 wydatki bieżące na realizację statutowych zadań jednostek budżetowych o kwotę [...]zł,

2) w dziale 900 rozdziale 90003 wydatki na realizację statutowych zadań jednostek budżetowych o kwotę [...]zł,

3) w dziale 900 rozdziale 90001 wydatki majątkowe na inwestycje i zakupy inwestycyjne o kwotę [...]zł,

4) w dziale 900 rozdziale 90095 wydatki majątkowe na inwestycje i zakupy inwestycyjne o kwotę [...]zł

W dniu [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy K. złożyła skargę na powyższą uchwałę budżetową do Regionalna Izba Obrachunkowa, wnosząc o uchylenie niektórych zmian w budżecie wprowadzonych wnioskami radnych, podnosząc m.in., że w związku z nieuchwaleniem budżetu na rok 2021 do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, podstawą gospodarki finansowej Gminy od [...] stycznia 2021 r. był projekt budżetu, na podstawie którego zostały zaciągnięte zobowiązania. Podejmując uchwałę budżetową, organ stanowiący dokonał zmian w stosunku do złożonego przez organ wykonawczy projektu, w tym zmian polegających na zmniejszeniu planowanych wydatków bieżących na realizację statutowych zadań jednostki w dziale 710 rozdziale 71035 (cmentarze) oraz dziale 900 rozdziale 90003 (oczyszczanie miast i wsi) o kwoty, odpowiednio: [...] zł i [...] zł, a także w dziale 900 rozdziale 90001 i 90095 na wydatki majątkowe na inwestycje i zakupy inwestycyjne o kwoty, odpowiednio: [...] zł i [...] zł.

Na skutek dokonanych zmian nie zabezpieczono środków niezbędnych do realizacji zawartych umów: umowy z dnia [...] grudnia 2020 r. na świadczenie usług odbioru, transportu oraz zagospodarowania odpadów komunalnych z budynku Urzędu Gminy K. oraz obiektów na terenie Gminy oraz umów z dnia [...] i [...] stycznia 2021 r. na wykonanie projektu w zakresie przebudowy sieci wodociągowej i wykonanie zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej na działce ewid. nr [...], obręb M..

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały Nr [...] R. K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy K. na rok 2021, Kolegium określiło nieprawidłowości w podjętej przez organ stanowiący uchwale budżetowej, wzywając jednocześnie do naprawienia nieprawidłowości w terminie do dnia [...] lutego 2021 r. Jako sposób usunięcia nieprawidłowości, Kolegium wskazało na konieczność uwzględnienia niezbędnych kwot na zabezpieczenie zobowiązań, z zachowaniem równowagi budżetowej.

Rada Gminy w wyznaczonym terminie nie usunęła wskazanych nieprawidłowości, a w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. ustosunkowała się do podniesionych zarzutów. Wyjaśniła m.in., że ustalenie wydatków na realizację umowy na świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych nastąpiło z uwzględnieniem wartości zawartej w latach 2019-2020 umowy, a do analizy przyjęto wartość zaniżoną o [...] zł, na skutek nierzetelnej informacji zamieszczonej w BIP. Stwierdzono, że kolejne miesiące pozwolą na dokładniejszą ocenę założonych kosztów i dokonanie stosownej korekty. Odnośnie do umów na wykonanie projektu w zakresie przebudowy sieci wodociągowej i wykonanie zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, wskazano, że podstawą dokonywania takich wydatków powinien być plan wynikający z uchwały budżetowej, a do czasu jego uchwalenia organ wykonawczy podejmuje zobowiązanie na własne ryzyko. Organ stanowiący natomiast może dokonywać zmian w projekcie budżetu, zgodnie z art. 240 ust. 2 u.o.f.p. Ponadto, przedmiotowe umowy zostały ujawnione dopiero [...] lutego 2021 r. i Rada Gminy, zmniejszając wydatki, nie wiedziała o ich zawarciu, a zadania na które zostały zawarte są od dwóch lat nieakceptowane przez Radę Gminy.

W dniu [...] marca 2021 r. uchwałą nr [...] Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziło nieważność § 2 uchwały Nr [...] R. K. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy K. na rok 2021 oraz załącznika nr [...] do tej uchwały, jednocześnie ustaliło budżet Gminy K. na rok 2021 w części dotkniętej nieważnością, zwiększając plan i wydatki w poszczególnych działach i rozdziałach, zmniejszając jednocześnie w celu zachowania równowagi budżetowej o tę samą kwotę wydatki na realizację zadania polegającego na budowie oświetlenia, gdyż zmniejszona kwota jest wystarczająca na realizację przedmiotowego zadania, zgodnie z wolą Rady Gminy.

Kolegium Izby stwierdziło, że uchwała budżetowa została podjęta z naruszeniem przepisów art. 211 ust. 1 w zw. z art. 240 ust. 1 u.o.f.p. Przepisy te są realizacją zasady ciągłości prowadzenia publicznej gospodarki finansowej i niedopuszczalny jest - według Kolegium - stan, w którym wystąpi brak podstawy prawnej do realizacji dochodów i wydatków w trakcie roku budżetowego, a operacje finansowe dokonane do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, na podstawie projektu uchwały budżetowej, podlegają zarachowaniu na rzecz postanowień zawartych w uchwale budżetowej. Organ stanowiący natomiast może dokonywać zmian w treści przedłożonej mu do uchwalenia uchwały budżetowej, ale przy uwzględnieniu wydatków koniecznych na realizację zawartych umów.

Nadto, w ocenie Kolegium Izby, nie można pozostawić w obrocie prawnym uchwały niezabezpieczającej planu wydatków na pokrycie zaciągniętych zobowiązań w wysokości [...] zł.

W skardze na powyższą uchwałę Rada Gminy zarzuciła naruszenie:

- art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) poprzez przeprowadzenie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy nie była ona dotknięta nieprawidłowościami uzasadniającymi takie rozstrzygnięcie;

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 r. poz. 713 ze zm.); dalej: "u.o.s.g.", poprzez uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, podczas gdy uchwała nie jest dotknięta taka wadą;

- art. 240 ust. 2 w zw. z art. 233 u.o.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może, bez zgody zarządu tej jednostki, wprowadzić zmian w projekcie uchwały budżetowej, gdy zmiany te nie prowadzą do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ustaliła budżet Gminy na rok bieżący, spełniając obowiązek wynikający z art. 239 u.o.f.p. Budżet został uchwalony z uwzględnieniem przegłosowanych wcześniej 26 merytorycznych poprawek, polegających na przesunięciach kwot pomiędzy działami budżetu, w tym między różnymi zadaniami inwestycyjnymi i z zadań bieżących z przeznaczeniem na zadania inwestycyjne, z utrzymaniem równowagi budżetowej, z zachowaniem przepisów art. 240 ust. 2 u.o.f.p. Dopiero ze skargi Wójta Gminy K. na uchwałę budżetową do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej można było dowiedzieć się o szczegółach wcześniej zaciągniętych zobowiązań (zawarte umowy nie były uwidocznione w Rejestrze Umów, do czego organ wykonawczy był zobowiązany na podstawie uchwały nr [...] R. K. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta gminy K. dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenie elektronicznego Centralnego Rejestru Umów i Zleceń zawieranych przez gminę K. ), czyli o zawarciu umów w okresie od [...] stycznia 2021 r. do dnia uchwalenia budżetu.

Skarżąca podkreśliła, że sposób zawarcia powyższych umów, to znaczy określenie tytułu lub przedmiotu zamówienia w Rejestrze Umów, również nie wskazywał jednoznacznie, że akurat na te zadania zostały zapisane limity wydatków w projekcie budżetu na rok 2021, przedłożonym Radzie Gminy przez Wójta [...]. Sformułowanie umów w sposób odmienny od nazw zadań zaplanowanych w budżecie uniemożliwiało weryfikację, czy na realizację zaciąganych zobowiązań zabezpieczone zostały środki budżetowe.

Nadto skarżąca zaświadczyła, iż Wójt [...] nie poinformowała o zaciąganych zobowiązaniach podczas posiedzeń komisji [...] stycznia 2021 r. jak też na sesji Rady w dniu [...] stycznia 2021 r.

Skarżąca wskazała, iż nie dokonała wskazanych w uchwale Kolegium z dnia [...] lutego 2021 r. korekt rzekomych nieprawidłowości, gdyż stoi na stanowisku, że korzystając z uprawnień nadanych ustawowo, jako organ stanowiący, nie dopuściła się ich naruszenia. Ponadto, radni Gminy nie podzielili zawartego w uchwale Kolegium poglądu, z którego wynika daleko idące wkroczenie w ustawowo nadaną kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą z art. 240 ust. 2 u.o.f.p.

W ocenie skarżącej, zasada wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.o.s.g., tj. że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie budżetu gminy, może ulec ograniczeniu tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawę. Przepisem wprowadzającym wyjątek od tej zasady jest art. 240 ust. 2 u.o.f.p., który stojąc na straży przestrzegania zasady zrównoważonego budżetu, zakazuje dokonywania zmian w zakresie projektu uchwały budżetowej, ale jedynie w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego.

Skarżąca podniosła także, że wykładnia przedstawiona w zaskarżonej uchwale Kolegium jest, nie tylko rażąco niezgodna z literalną wykładnią art. 240 ust. 2 u.o.f.p., ale w sposób nieuprawniony sprowadza kompetencje organu stanowiącego do przyjęcia bądź odrzucenia w całości projektu przygotowanego przez organ wykonawczy, bez możliwości konstruktywnego współtworzenia budżetu z ograniczeniami wynikającymi z tego przepisu.

Nadto, skarżąca nie zgodziła się z tezą wywiedzioną z uzasadnienia zaskarżanej uchwały o uwzględnianiu zobowiązań zaciągniętych przez organ wykonawczy w okresie od [...] stycznia 2021 r. do dnia uchwalenia budżetu na dany rok budżetowy. Wskazała, że - zgodnie z art. art. 60 ust. 2 pkt 1 u.o.s.g. - organowi wykonawczemu przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej (uchwale, a nie obowiązującym jego projekcie) kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy. Wobec tego, podejmując nowe zobowiązania (niebędące zadaniami kontynuowanymi z poprzednich lat budżetowych), tylko na podstawie projektu budżetu na rok 2021, w trybie art. 240 ust. 1 u.o.f.p., Wójt Gminy podjęła je na własną odpowiedzialność, ponosząc ryzyko braku ostatecznego zabezpieczenia środków budżetowych, z ryzykiem przekroczenia uprawnień do zaciągania zobowiązań, obciążając ponadto budżet potencjalnymi kosztami w postaci odszkodowań na rzecz wykonawców umów.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Kolegium, że art. 261 u.o.f.p. nie dotyczy organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie - zgodnie z literalną interpretacja przepisu - wyłącznie kierowników jednostek budżetowych.

W konsekwencji skarżąca wskazała, że uchwalenie budżetu Gminy na rok 2021 odbyło się w sposób legalny, z zachowaniem przepisów prawa materialnego. Skoro zatem nie doszło do uchwalenia budżetu z nieprawidłowościami, zastosowanie przez organ nadzoru przepisów art. 12 u.o.r.i.o. zostało poparte nieprawidłową wykładnią prawa i nieuzasadnione. A, wobec braku nieprawidłowości w uchwale, brak było podstaw do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skarżąca dodała, iż w wyniku zastosowania rozstrzygnięcia nadzorczego, w przypadku takim jak w sprawie, pod pozorem zaistnienia nieprawidłowości wynikających z konfliktu kompetencyjnego, dochodzi do niebezpiecznego precedensu, w którym organ nadzoru rości sobie - choć nadane ustawowo - wątpliwe jednak, w kontekście zasady niezależności statutowej i finansowej samorządu, prawo do stanowienia budżetu. Regionalne izby obrachunkowe nie posiadają kompetencji i narzędzi technicznych do ustalania kwot limitów na wybrane zadania, nie gromadzą informacji, nie zbierają ofert, nie szacują kosztorysów, itp. W ocenie skarżącej, takie działania wykraczają poza uprawnienia organu nadzoru wynikające z art. 12 ust. 3 u.o.r.i.o., gdyż powinny ograniczać się do samodzielnego ustalenia kwot przyjętych w uchwale.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Do pisma z dnia [...] maja 2021 r. R. K. przekazała: uchwałę nr [...] w sprawie zajęcia (dodatkowego) stanowiska do swojej skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uchwałę nr [...] Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie wydania opinii o projekcie uchwały budżetowej Gminy K. na 2021 r., uchwałę nr [...] w sprawie wydania opinii o projekcie uchwały w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy finansowej Gminy K. oraz pismo przewodniczącej wspólnego posiedzenia KRGiF i Komisji Ds. Społecznych, radnej D. O. o pilne przedłożenie autopoprawki.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że konsekwencją prawną prowadzenia przez organ wykonawczy gospodarki finansowej w oparciu o projekt uchwały budżetowej - zgodnie z art. 240 pkt 1 u.o.f.p. - jest ograniczenie uprawnień organu stanowiącego w zakresie wprowadzania zmian w projekcie, jakie przypisywane są temu organowi na podstawie art. 233 pkt 1 u.o.f.p. Z uprawnień tych wykluczone muszą być zmiany w zakresie, w jakim projektowany budżet został wykonany w drodze wydatkowania środków lub zaciągniętych zobowiązań

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., w wyniku kontroli, sąd - uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - uchyla ten akt.

Podstawą do wyeliminowania przez organ nadzoru z obrotu prawnego aktu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.o.s.g. zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie także z art. 91 ust. 4 u.o.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.o.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

W tej sprawie kontroli sądowej została poddana uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia budżetu Gminy K. na rok 2021 oraz ustalenia budżetu Gminy K. na rok 2021 r. w części dotkniętej nieważnością.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie wskazanego kryterium, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Rada Gminy była uprawniona do uchwalenia budżetu w innym kształcie niż zaproponowany przez Wójta Gminy w projekcie uchwały budżetowej, przedstawionym w trybie art. 233 pkt 1 u.o.f.p.

Materia dotycząca opracowywania i uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w rozdziale 3 działu V u.o.f.p. oraz w u.o.s.g.

Zgodnie z art. 233 u.o.f.p., inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały:

1) budżetowej,

2) o prowizorium budżetowym,

3) o zmianie uchwały budżetowej

- przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie zaś do art. 240 ust. 2 u.o.f.p., bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Przywołane przepisy rozdzielają w wyraźny sposób kompetencje organu stanowiącego i organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz w zakresie podjęcia uchwały budżetowej. Niewątpliwe, na gruncie przywołanych przepisów, o ile wyłączną kompetencję w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej należy przypisać organowi wykonawczemu jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, to uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawie budżetu należy, jak słusznie podnosi to skarżąca, do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego tej jednostki. Znajduje to potwierdzenie w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.o.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalanie budżetu gminy.

Problematyczne jest natomiast wytyczenie zakresu kompetencji obu tych organów (w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz w zakresie uchwalania), w sytuacji takiej, jaka zaistniała w tej sprawie, tj. gdy Rada Gminy, podejmując uchwałę budżetową, dokonała kilku zmian (przesunięć kwot między działami budżetu, nie zwiększając jednak deficytu budżetowego gminy), w stosunku do złożonego przez organ wykonawczy projektu, na skutek czego nie zabezpieczono środków niezbędnych na realizację wszystkich, zawartych na podstawie projektu budżetu, umów. Przy czym, chodzi tu o sytuację, w której w związku z nieuchwaleniem budżetu na 2021 r. do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, podstawą gospodarki finansowej Gminy od [...] stycznia 2021 r. był projekt budżetu.

Skład orzekający w sprawie podziela wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 163/13 stanowisko, że - co do zasady - inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przysługującą organowi wykonawczemu inicjatywę uchwałodawczą rozumieć należy bowiem jedynie jako prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad. Powyższe nie oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Inicjatywa uchwałodawcza - co do zasady - nie wiąże bowiem organu stanowiącego, w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Z tego względu, w orzecznictwie sądowym sygnalizowano jeszcze na gruncie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), że należy odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 183 ust. 2 (odpowiednik art. 240 ust. 2 obowiązującej aktualnie u.o.f.p.), od dokonywania zmian w przedmiocie nieobjętym inicjatywą organu wykonawczego. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi bowiem niewątpliwie istotne naruszenie prawa.

Według sądu, w przypadku, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie, organ stanowiący mógł dokonać zmian w projekcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z zachowaniem wymogów określonych w art. 240 ust. 2 u.o.f.p., tj. pod warunkiem, iż w wyniku tych zmian nie wzrośnie deficyt jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem odmówić organowi stanowiącemu prawnej możliwości wpływania na treść podejmowanej przez ten organ uchwały budżetowej.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że - z uwagi na brzmienie art. 240 ust. 2 u.o.f.p. - nie ma podstaw do formułowania tezy, iż podejmując uchwałę budżetową organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt w całości lub też w całości go odrzucić. Wykładnia literalna art. 240 ust. 2 u.o.f.p. wskazuje, że organ stanowiący nie może bez zgody organu wykonawczego wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej tylko takich zmian, które powodowałyby zmniejszenie dochodów budżetu lub zwiększenie jego wydatków, o ile w każdym z tych przypadków prowadziłyby one jednocześnie do zwiększenia deficytu. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wymienia w cyt. przepisie przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, to należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych sytuacjach, nieobjętych dyspozycją wymienionego art. 240 ust. 2 u.o.f.p., organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskiem organu wykonawczego. Organ stanowiący może zatem ustalić dochody i wydatki budżetu w innej wysokości, niż to przewiduje projekt organu wykonawczego, może dokonać przesunięć wydatków na poszczególne zadania, czy też wykreować nowe zadania nieujęte w przedłożonym projekcie (patrz: C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2003, s. 366). Ciąży na nim przy tym obowiązek zagwarantowania środków na realizację zadań jednostki samorządu terytorialnego i zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami zadań lub zadań przyjętych na podstawie porozumień z administracją rządową bądź innymi jednostkami samorządu terytorialnego, ale również zabezpieczenia środków na obsługę deficytu i pokrycie wcześniej zaciągniętych zobowiązań. I tak, w tej sprawie, doszło do niezabezpieczenia przez Radę Gminy środków finansowych na realizację zawartej w dniu [...] grudnia 2020 r. umowy na świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych, tj. umowy zawartej nie na podstawie projektu budżetu, ale na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale budżetowej roku poprzedniego. Jednak - jak już podkreślono - możliwości odmiennego ukształtowania przez organ stanowiący budżetu w stosunku do projektu organu wykonawczego zostały ograniczone przez brzmienie art. 240 ust. 2 u.o.f.p. i to właśnie ten przepis stanowi dla organu wykonawczego gwarancję, iż na skutek poprawek wprowadzonych przez organ stanowiący nie wystąpi sytuacja, w której doszłoby do zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do założeń organu wykonawczego. W sprawie do takiego zwiększenia deficytu nie doszło.

W ocenie sądu, organ nadzoru nie wykazał także, aby dokonane zmiany w zakresie wskazanych wydatków skutkowały brakiem możliwości wypełniania przez organ wykonawczy gminy obowiązkowych zadań. W takiej zaś sytuacji nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Gminy, poprzez podjęcie uchwały budżetowej w zmodyfikowanym kształcie w stosunku do projektu przedstawionego przez Wójta Gminy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium nie wskazało merytorycznych zarzutów dotyczących zasadności jej podjęcia. Kolegium, tylko ogólnie, wskazało, że organ stanowiący powinien mieć na uwadze umowy zawarte na mocy obowiązujących przepisów oraz ich wpływ na sytuację finansową gminy. Twierdzeń tych nie poparło jednakże przekonywującą analizą ekonomiczną, czy powołaniem konkretnych wskaźników finansowych, bądź innych danych. A, jedynie ustalenie przez organ nadzoru w sposób niebudzący wątpliwości, że na skutek zmniejszenia danej kategorii wydatków, Gmina nie będzie w stanie realizować obowiązkowych zadań własnych lub zadań jej zleconych, czyniłoby zasadnym zarzut istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej.

Sąd nie podziela także argumentacji Kolegium, że uchwała budżetowa Gminy powinna uwzględniać wszystkie wydatki konieczne na realizację zawartych umów, w tym na podstawie projektu budżetu. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, tj.: wieloletni spór między Radą Gminy a Wójtem; brak porozumienia między organami gminy; fakt, że wydatki, na które Wójt zaciągnęła zobowiązanie, od dwóch lat były nieakceptowane i odrzucane przez radnych, to Wójt zobowiązana była do zachowania szczególnej rozwagi i ostrożności przy zaciąganiu nowych zobowiązań. Także, następujące okoliczności: brak rzetelnej informacji o wartości umowy na świadczenie usług odbioru, transportu oraz zagospodarowania odpadów komunalnych w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy; brak uwidocznienia (do czego organ wykonawczy był zobowiązany na podstawie uchwały z dnia [...] r. nr [...] R. K.) zawartych przez Wójta umów w Centralnym Rejestrze Umów (uwidocznienie umów nastąpiło dopiero [...] lutego 2021 r.); nieprecyzyjne określenie przedmiotu zamówienia i związane z tym trudności w odczytaniu, że akurat na te konkretne zadania zostały zapisane limity wydatków w projekcie budżetu; brak autopoprawki organu wykonawczego w związku z uwagami zawartymi w opinii do projektu budżetu Gminy K. na rok 2021 (uchwała nr [...] Składu Orzekającego RIO w S. z dnia [...] grudnia 2020 r.); wezwanie radnej; złożenie autopoprawki dopiero [...] stycznia 2021 r., tj. w dniu podjęcia uchwały przez Radę, miały istotny wpływ na kształt uchwały budżetowej uchwalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

W ww. kontekście oraz wobec tego, że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych po uchwaleniu budżetu, Rada Gminy w zakresie posiadanych uprawnień jest władna dokonywać stosownych korekt, także i po stronie wydatków, należało ocenić, że skarga Rady Gminy zasługiwała na uwzględnienie.

W tej sytuacji, należało ocenić, że zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium narusza przepisy art. 240 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 233 u.f.p., poprzez błędną ich wykładnię. W konsekwencji, należało ocenić, że nie zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania przez Kolegium przepisu art. 12 u.o.r.i.o.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 p.p.s.a.