Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 638/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2021 r., nr [...] w sprawie udostepnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 16 lipca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółka z o.o. z siedzibą w P. kwotę 680,00 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z 16 lipca 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 9 lipca 2021 r. do Burmistrza Miasta wpłynął wniosek Spółki A. o udostępnienie kopii dokumentów, które wykonawca B. była zobowiązana złożyć i złożyła na potwierdzenie spełnienia wymogów, dotyczących systemu nawierzchni z trawy syntetycznej tj.

a) autoryzacja producenta nawierzchni wystawiona (w oryginale) na wykonawcę z określeniem miejsca wykonywania prac (miejsce wybudowania, nazwa inwestycji) wraz z potwierdzeniem gwarancji udzielonej przez producenta;

b) karta techniczna nawierzchni z trawy syntetycznej poświadczona przez producenta (w oryginale) z określeniem miejsca wykonywania prac (miejsce wbudowania, nazwa inwestycji);

c) karta techniczna maty amortyzującej potwierdzająca wymagane minimalne parametry potwierdzona przez producenta;

d) karta techniczna wypełnienia korkowego (naturalnego) potwierdzająca wymagane minimalne parametry potwierdzona przez producenta;

e) atest PZH dla trawy i maty amortyzującej i wypełnienia;

f) raport z badań przeprowadzonych przez uprawnione laboratorium np. Labosport lub ISA-Sport lub Sports Labs Ltd , Ercat, dotyczący oferowanego systemu nawierzchni (trawa, zasyp, mata), potwierdzający zgodność jej parametrów z FIFA Ouality Programme for Football Turf (dostępny na www.FlFA.com) Podręcznik 2015 oraz potwierdzający wymagane wszystkie minimalne parametry oferowanego systemu trawy syntetycznej, wypełnienia naturalnego oraz maty amortyzującej dla poziomu FIFA Ouality PRO;

g) certyfikat uzyskany dla poziomu FIFA Quality PRO;

h) aktualny certyfikat FIFA Preferred Producer lub aktualny certyfikat FIFA Licencee wystawiony dla producenta trawy;

i) badanie przeprowadzone przez niezależne laboratorium potwierdzające niepalność

systemu (trawa + wypełnienie naturalne) na poziomie Bfl;

j) raport wykonany przez niezależne laboratorium zgodności z normą EN 71-3 kategoria III na zawartość metali ciężkich dla wypełnienia,

k) raport wykonany przez niezależne laboratorium potwierdzający gęstość nasypową oraz wartość współczynnika ścieralności;

l) próbki:

• próbkę oferowanej nawierzchni o wymiarach min.25x15cm z metryką producenta,

• próbkę oferowanego wypełnienia (min. 5 gr) z określeniem nazwy i rodzaju;

• próbka maty amortyzującej z nazwą produktu (wymiary 25cmx20 cm).

Na podstawie art 18 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) Burmistrz odmówił udostępnienia wnioskowanego zakresu informacji publicznej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, a zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913), jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5.

W świetle art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tajemnica przedsiębiorstwa oznacza "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".

Wskazano przy tym, iż aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa musi spełniać warunki poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga wiec podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji. Zatem tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, które są związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wówczas, gdy jest ona poufna. Aby można mówić o skutecznym zastrzeżeniu danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, muszą być spełnione dwa warunki tj. po pierwsze sam przedsiębiorca musi podejmować działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności oraz po drugie muszą to być działania usystematyzowane, które obiektywnie dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż aby dana informacja podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać dwie przesłanki: formalną oraz materialną. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast przesłanka materialna sprowadza się do tego, iż aby dane informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze sowiej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające chociażby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Pismami z dnia 16 czerwca 2021 r. oraz 24 czerwca 2021 r. wykonawca B. zastrzegła poufność pokazywanej dokumentacji i wskazała na objęcie informacji w nich zawartych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Wykonawca B. wskazał, iż informacje zawarte w przekazanej dokumentacji (stanowiącej przedmiot wniosku o udostępnienie) stanowią szczególną wiedzę wykonawcy tzw. know-how i nie są powszechnie dostępne. Wykonawca wskazał, iż jego celem jest, aby inne podmioty konkurencyjne nie uzyskały informacji na temat oferowanych rozwiązań i parametrów technicznych, w tym w szczególności na temat zastosowanych rozwiązań, właściwości oferowanego produktu, posiadanych funkcjonalności, wprowadzonych modyfikacji, przeznaczenia i zakresu wybranych elementów produktu. Wykonawca wskazał jednocześnie, iż zaoferował produkt, który spełnia wymagania postawione przez zamawiającego, ale przede wszystkim zaoferował produkt, który w oparciu o konkretne rozwiązania, znane jedynie wykonawcy, został zmodyfikowany na potrzeby zamawiającego. Oferowany produkt jest produktem, który od wielu lat jest rozwijany i modyfikowany, a zatem jest produktem posiadającym wartość gospodarczą w postaci know -how związaną ze sposobami udoskonalania produktu. Ponadto nie jest to tzw. "produkt z półki", co odróżnia go od innych popularnych produktów tego rodzaju. Nadto wykonawca wskazał, iż w sytuacji udostępnienia informacji o parametrach oferowanego produktu potencjalni konkurencji mogliby uzyskać wiedzę na temat zastosowanych rozwiązań technicznych, funkcjonalnych, co naraziłoby wykonawcę na poniesienie szkody związanej z uzyskaniem przewagi konkurencyjnej przez te podmioty. Wykonawca wskazał, iż informacje zawarte w dokumentacji posiadają wartość gospodarczą oraz mają charakter techniczny, technologiczny i organizacyjny dla wykonawcy.

Dokonując oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem spełnienia przesłanek uznania określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa organ I instancji uznał je za spełnione. Biorąc pod uwagę przesłankę formalną, B. podjęła niezbędne działania zmierzające do ochrony informacji w celu zachowania ich poufności. B. wraz z przekazaniem dokumentacji zastrzegła, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazała, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Natomiast odnosząc się do przesłanki materialnej wskazano, iż udostępnienie żądanej informacji mogłoby spowodować ujawnienie informacji posiadającej wartość gospodarczą co mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Ujawnienie informacji mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję B. na rynku firm świadczących usługi o podobnym charakterze, a także obniżyć jej siłę na tym rynku. Powyższe w znacznym stopniu może wpływać na zdolność zarabiania pieniędzy w ramach usług świadczonych przez Spółkę.

Podsumowując, w świetle powyższego zdaniem organu I instancji nie ulega wątpliwości, iż informacje zawarte w żądanych dokumentach wypełniają materialny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Podkreślono, że są to informacje co do których B. podjęła działania mające na celu ochronę ich poufności. Tym samym są one tajemnicą przedsiębiorstwa, ze względu na którą jawność postępowania i prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu.

Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji dodając, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu I instancji w związku z kwestionowaniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Zdaniem Kolegium zaistniały podstawy odmowy udostępnienia żądanych danych. Niewątpliwie treść ofert - szczegóły przyjętych rozwiązań technologicznych związanych z wykonaniem zamówienia, co do którego udzielone miałyby być informacje jednego z oferentów - stanowi wartość gospodarczą pozwalającą na uzyskanie korzyści przez innego przedsiębiorcę z zapoznania się z ich szczegółami, danymi wrażliwymi mając na uwadze profil działalności obu ww. firm. Dokumenty te i dane mogą też mieć znaczenie w sporze wnioskodawcy związanym z kwestionowaniem zamówienia publicznego, do czego odniósł się Burmistrz Miasta.

Nie sposób w związku z powyższym, przyjąć, aby działanie Spółki, jako wnioskodawcy miało miejsce w związku z interesem publicznym. Profil tej firmy wskazuje, że uzyskanie objętych wnioskiem informacji może mieć wartość gospodarczą dla tej strony, w związku z zamówieniem publicznym udzielonym innemu podmiotowi.

Na powyższe wskazuje też odpowiedz na odwołanie udzielona przez Burmistrza pismem z dnia 6 sierpnia 202lr., nr [..], w którym podniesiono, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy dokumentacji zgromadzonej w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. Modernizacja boiska piłkarskiego [..]. W związku z tym postępowaniem, jak wyjaśniono złożono odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej.

Końcowo Kolegium podkreśla zatem, nawiązując do argumentacji Spółki wywiedzionej w odwołaniu przez jej pełnomocnika, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może służyć do udzielania informacji dotyczących własnej działalności. Z powyższego wynika, iż wniosek Spółki (wnioskodawcy) nie ma na celu działania w interesie publicznym.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 18 ustawy z 11 września 2019 roku Prawo zamówień publicznych,

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 ust. 1, art. 2, art.3, art. 4, art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j.), art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1999 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez bezzasadne uznanie, że skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej A. dotyczy dokumentacji zgromadzonej w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz, że w związku z tym postępowaniem złożono odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej, to działanie wnioskodawcy nie ma miejsca w związku z interesem publicznym, tylko dotyczy własnej działalności wnioskodawcy, a zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do udzielenia wnioskowanych informacji;

3) art, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebraniu całego materiału dowodowego i jego niewszechstronnym i niewyczerpującym rozważaniu,

4) art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ponownego zbadania i przeanalizowania całości sprawy, przejawiające się biernym powieleniem błędnych ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, co pozbawiło skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania;

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W skardze zawarto szeroką argumentację dotycząca kwestii jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i prawa uczestników tego postępowania do poznania treści konkurencyjnych ofert. Podkreśliła Spółka, że przysługuje jej uprawnienie do domagania się ujawnienia dokumentów złożonych w postępowaniu o zamówienie publiczne przez innego wykonawcę (tu: B.), i to w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przywołaną powyżej zasadą jawności postępowania publicznego wyrażoną w art. 18 Prawo zamówień publicznych. Ograniczenia tego prawa może odbyć się jedynie w razie wykazania przez danego wykonawcę, że przekazane informacje stanowią tajemnicę jego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W niniejszej sprawie, ani wykonawca B., ani też organ I instancji nie wykazali, że zaistniały przesłanki pozwalające na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa i odmowę udostępnienia informacji. Również organ II instancji nie zbadał tych przesłanek. SKO wydając zaskarżoną decyzję jedynie w sposób bardzo ogólnikowy powieliło niesłuszne stanowisko organu I instancji o rzekomym prawidłowym zastrzeżeniu tej tajemnicy przez B.

Za całkowicie niezasadne uznaje skarżąca twierdzenie organu II instancji, jakoby treść oferty stanowiła wartość gospodarczą pozwalającą na uzyskanie korzyści przez innego przedsiębiorcę z zapoznania się z ich szczegółami oraz jakoby są to dane wrażliwe (mając na uwadze profil działalności obydwu firm) i nie powinny być udostępnione wnioskodawcy. Skoro SKO w ogóle nie zbadało dokumentów, których ujawnienia domaga się skarżąca, jak również nie poddało ich żadnej analizie, to już choćby z tej przyczyny stanowisko organu odwoławczego jest całkowicie niesłuszne.

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy jest przy tym okoliczność, że w związku z przedmiotowym postępowaniem publicznym na modernizację boiska piłkarskiego [..] wniesiono odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO). Odwołanie to ostało wniesione nie przez skarżącą, ale przez B. na decyzję zamawiającego - Burmistrza Miasta o odrzuceniu oferty B. i unieważnieniu postępowania. Skarżąca przystąpiła do tego postępowania po stronie zamawiającego. W związku z tym jednak, że zamawiający uwzględnił część zarzutów B., a w pozostałym zakresie B. cofnęła odwołanie, to KIO w dniu 9.08.2021 roku umorzyło postępowanie (sygn. akt [..]). Oznacza to, że wszczęcie, prowadzenie czy zakończenie postępowania odwoławczego przed KIO nie ma jakiegokolwiek znaczenia ani wpływu na wniosek skarżącej w niniejszej sprawie. Są to dwie odrębne sprawy, które nie są ze sobą powiązane. Wbrew twierdzeniom SKO skarżąca nie jest "w sporze" związanym z kwestionowaniem zamówienia publicznego - gdyż zamówienie to zakwestionowała B., a nie C.

W przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji oraz organ II instancji nie poczyniły samodzielnie żadnych ustaleń. Organ I instancji w całości oparł się jedynie na oświadczeniu B. co do tego, że wymienione dokumenty stanowią jej tajemnicę (pisma z 16 i 24.06.2021 roku). Takie działanie organu I instancji oraz organu II instancji należy ocenić jako jedynie pozorne prowadzenie postępowania dowodowego lub - de facto -zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Treść decyzji organu I instancji sprowadza się głównie do powołania przepisów, orzecznictwa i poglądów doktryny dotyczących definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, natomiast nie zawiera jakichkolwiek ustaleń organu odnośnie do faktycznego zbadania przesłanek, które uzasadniałyby odmowę udostępnienia informacji. Podobnie, treść zaskarżonej decyzji zawiera jedynie lakoniczne powielenie decyzji organu I instancji, bez jakiekolwiek odniesienia się do rzeczywistego zaistnienia wskazanych przesłanek.

Tymczasem zdaniem skarżącej nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.10.2019 roku, sygn. akt IV SAB/Po 204/19, LEX nr 2732061).

Nadto nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej, (tak wyrok NSA z dnia 17.01.2020 roku, sygn. akt I OSK 3514/18, LEX nr 2777300). Określone obowiązki leżą jednak przede wszystkim po stronie organu. Wskazując na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę wyłączenia dostępu do informacji publicznej, organ (zarówno I instancji, jak i II instancji) powinien oceniać zaistnienie w sprawie podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, badając każdorazowo zarówno formalny, jak i materialny element tajemnicy przedsiębiorcy, (tak wyrok NSA z dnia 17.01.2020 roku, sygn. akt I OSK 1489/18, LEX nr 2785241).

W ocenie skarżącej istotne jest dokonanie analizy treści żądanych dokumentów, czego organy nie uczyniły. Zdaniem skarżącej dokumenty te nie zawierają informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa B., w szczególności w zakresie technologii czy techniki. Tego typu dokumenty są powszechnie udostępniane innym wykonawcom w toku postępowań przetargowych. Dokumenty te zwłaszcza nie odnoszą się do kwestii związanych z informacjami z zakresu innowacyjności czy innymi podobnymi mogącymi mieć charakter nowości rynkowych czy mogących wpłynąć na konkurencyjność. B. nie jest producentem, nie posiada know - how, korzysta z zasobów podmiotów trzecich, a zatem w ocenie skarżącej ujawnienie żądanych dokumentów nie może w żaden sposób zaszkodzić interesom tej spółki. Tych kwestii jednak organy w ogóle nie zbadały, ograniczając się całkowicie - i jedynie - do (przytoczenia w treści uzasadnienia decyzji) gołosłownych zapewnień złożonych przez tego wykonawcę.

Skarżąca wskazała, że gdyby organy pokusiły się o zbadanie przedmiotowych dokumentów, to doszłyby do wniosku, iż nie jest prawdziwe stwierdzenie B., jakoby były one przygotowane ściśle pod kątem tego jednego postępowania przetargowego, ani, że zaoferowany produkt został rzekomo zmodyfikowany na potrzeby zamawiającego w tym postępowaniu.

Powyższe dowodzi, że organy obu instancji nie rozważyły w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego, w tym w szczególności zaniechały zbadania przesłanek dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa B. i przez to bezzasadnie odmówiły udostępnienia wnioskowanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji i osób. Realizacji tego prawa służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. 2020, poz. 2176), dalej: u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy (o których będzie mowa niżej). Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało prawnie zdefiniowane, jednak art. 6 u.d.i.p. wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "informacją publiczną" jest - co do zasady - każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem).

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Złożony w niniejszej sprawie wniosek o udostepnienie informacji dotyczy bowiem danych technicznych i użytkowych nawierzchni z trawy syntetycznej, do której to wykonania wykonawca B. złożyła w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego dotyczącego modernizacji boiska piłkarskiego [..]. Niesporne jest, że organ I instancji jest w posiadaniu załączników do oferty złożonej przez wykonawcę, której wniosek dotyczy, a żądana informacja jest informacją publiczną. Powyższego faktu nie kwestionują też strony niniejszego postępowania. Kolegium bezpodstawnie podniosło w swoim uzasadnieniu, że strona wnioskująca nie ma na celu działania w interesie publicznym. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezpodstawne jest wymaganie od strony ubiegającej się o udzielenie informacji publicznej działania w interesie publicznym, co sugeruje Kolegium w swojej decyzji. Przesłanka ta pojawia się w momencie, gdy podmiot ubiega się o udostępnienie informacji przetworzonej wówczas przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sporna w sprawie jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci danych technicznych nawierzchni zaproponowanej przez wykonawcę do wykorzystania podczas modernizacji nawierzchni boiska. Udostępnienia części złożonej oferty w postaci załączników odmówiono zaskarżonymi decyzjami z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta, a następnie Kolegium, odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, powołało się na tajemnicę przedsiębiorcy – oferenta w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w postaci danych technicznych i użytkowych nawierzchni z trawy syntetycznej.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 z późn. zm.), dalej: u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) braku ujawnienia, b) posiadania wartości gospodarczej, c) podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności.

W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto (...) musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa." (LEX nr 1456979).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji wskazano, że wykonawca podjął takie działania albowiem w skierowanym do organu I instancji piśmie z 16 czerwca 2021 r. oraz z 24 czerwca 2021 r. zastrzegł poufność przekazywanej dokumentacji i wskazał na objęcie informacji w niej zawartej tajemnicą przedsiębiorstwa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie sposób wywnioskować jakie argumenty skłoniły organ do podzielenia stanowiska organu I instancji, że wykonawca poczynił kroki celem zaufania poufności danych o wartościach użytkowych i technologicznych trawy syntetycznej. Tymczasem we wspomnianych pismach wykonawca wskazuje na okoliczność, że zaoferowany przez wykonawcę produkt został zmodyfikowany w oparciu o konkretne rozwiązania, znane jedynie wykonawcy. Oferowany produkt jest od wielu lat modyfikowany i rozwijany. Jednak w aktach brak jest dokumentów potwierdzających te okoliczności, np. zamówienie wykonawcy do producenta, umowa miedzy tymi podmiotami, jakiekolwiek dokumenty z których wynikałoby, że na potrzeby tej konkretnej oferty stworzona została trawa syntetyczna o niepowtarzalnych, wyjątkowych walorach technologicznych i użytkowych. Co powoduje, że jako produkt zasługuje na objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa. Oparcie się jedynie na oświadczeniu wykonawcy powoduje, że to wykonawca jest decydentem co jest tajemnicą przedsiębiorcy, a decyzja w tym zakresie przysługuje orzekającym organom.

W wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma bowiem charakter wyjątku od zasady."

Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone.

W wyżej wymienionym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności)."

W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez organ I instancji i Kolegium rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że utajnione załączniki oferty złożonej przez wykonawcę w części żądanej przez stronę skarżącą zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

W ww. wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku zawartej umowy koncesji na roboty budowlane polega. W ww. wyroku Sąd ten wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć.

Ponadto warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności.

Tego jednak w sprawie w ocenie Sądu nie wykazano, co narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Nie wynika z uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć czy istotnie wykonawca jest jednocześnie producentem trawy syntetycznej, czy ta trawa pod modernizacje boiska w C. posiada jakieś szczególne cechy, których inne nawierzchnie wykorzystywane na podobnych boiskach nie posiadają, kto jest producentem tej trawy, czy wykonawca dla każdego wykonywanego boiska produkuje czy zamawia trawę o specjalnych cechach. Na stronie internetowej wykonawcy podana jest informacja, że firma zajmuje się montażem nawierzchni z trawy syntetycznej, nigdzie tam nie pojawia się informacja, że jest także producentem nawierzchni. Tym bardziej niewiarygodna jest decyzja odmowna skoro firma wykorzystała do złożenia oferty produkt, którego nie produkuje.

Analiza dwunastu załączników do oferty wykonawcy, których udostępnienia odmówiono z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazuje, że dotyczą one różnych kwestii związanych z technologią wykonania trawy syntetycznej, jej właściwościami technologicznymi i użytkowymi, a także uzyskanych certyfikatów, co do których z obiektywnego punktu widzenia trudno przyjąć, że będą stanowiły przedmiot czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.z.n.k. Globalne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wymienionych w 12 punktach załączników do oferty mających stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, bez przeprowadzenia testu proporcjonalności i wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a, którego przepisy, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu prawa.

Ponadto umknęło orzekającym organom, że ze strony wykonawcy nie wystarczy samo powołanie się na mechanizmy mające dowodzić podjęcia przez niego kroków celem zagwarantowania poufności danych uznanych przez niego za tajemnice przedsiębiorstwa. Organy winny także dokonać oceny czy nie można wskazanych metod uznać za powszechne mechanizmy funkcjonujące w wielu instytucjach państwowych i samorządowych, a także podmiotach prywatnych. Trudno zatem przyjąć, że podjęcie powszechnej aktywności celem ochrony danych traktowanych przez wykonawcę za poufne dane przedsiębiorstwa może dowodzić, że należy je traktować jako tajemnice przedsiębiorcy nie podlegające udostępnieniu.

Dostrzega Sąd, że zamawiający wykonanie nawierzchni na amatorskim boisku sportowym zazwyczaj nie określają nadzwyczajnych parametrów dla nawierzchni trawiastej, którą ma takie boisko posiadać. Nie jest to jakiś szczególny rodzaj trawy syntetycznej czy o wyjątkowych parametrach technicznych. Nie sposób naleźć tutaj podstaw do odmowy udostępnienia ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa, zwłaszcza, gdy wykonawca nie jest jednocześnie producentem takiej trawy, a jedynie ją montuje. Boiska sportowe powstające w wielu miejscowościach kraju mają dosyć uniwersalny kształt, wygląd i zasady korzystania, zatem wyjątkowość i unikalność nawierzchni trawiastej z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy wymagałaby wykazania, że dla tego konkretnego zamówienia dokonał modyfikacji technologicznej tej nawierzchni. Przy czym podkreśla Sąd, że objęcie informacji publicznej ochroną prawa autorskiego nie mieści się w zakresie żadnej z przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej zawartych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., oznacza to, że wykonanie trawy w unikalnej koncepcji technologiczno-użytkowej przez podwykonawców lub na zamówienie B. nie pozwala na odmowę udostępnienia tych danych. Warunkiem koniecznym do uznania określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy jest posiadanie przynajmniej minimalnej wartość gospodarczej, nie dostrzega Sąd takiej wartości w wymienionych w decyzji organu I instancji załącznikach do złożonej przez wykonawcę oferty w toku zamówienia publicznego. Nie zostało wykazane, że informacje te posiadają istotną wartość gospodarczą dla wykonawcy, gdyż stanowią dorobek jego działalności jako przedsiębiorcy, zawierający oryginalne i indywidualne rozwiązania w zakresie technologii oraz użytkowości nawierzchni z trawy syntetycznej. Zwłaszcza, że jak już wcześniej podkreślono, w wielu polskich miastach w podobne nawierzchnie wyposażane są boiska sportowe.

W świetle powyższego, odmowa udostępnienia załączników do omawianej oferty z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w ocenie Sądu należycie uzasadniona i przekonująca, który to element decyzji ma także istotne znaczenie z punktu widzenia zasady zaufania ustanowionej w art. 8 k.p.a., a także – co już wyżej wykazano - nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., którego przepisy, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu prawa.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa, które to naruszenie powodowało konieczność jej uchylenia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącej Spółki mając na względzie to, co wskazano wyżej odnośnie meritum, a stanowisko swoje w tym względzie uzasadnić zgodnie w wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.