Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 467/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 118
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10  par. 1,  art. 94  par. 2,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego R.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], uchylił w części decyzję z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę autostrady [...] na odcinku [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], której właścicielem jest R.W. oraz ustalił, na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu [...] grudnia 2006 r., odszkodowanie w wysokości [...] zł. Ponadto organ wojewódzki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R.W., wnosząc o jej uchylenie. Odwołanie zawierało zarzuty dotyczące pozbawienia możliwości osobistego uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, wadliwości operatu szacunkowego i nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Ponadto odwołujący odniósł się do raportu oddziaływania na środowisko oraz do kwestii zapłaty za korzystanie z nieruchomości przez okres 12 miesięcy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlegało rygorowi prawnemu zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 w/w ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy, niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Organ podkreślił, że pismami z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] i [...] listopada 2003 r. [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył R.W. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie wyraził on zgody na sprzedaż. Wobec nie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...], stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z dnia [...] listopada 2004 r. wyznaczył stronie termin do dnia [...] grudnia 2004 r. na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy, pismem z dnia [...] czerwca 2005 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność R.W.

Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś dnia [...] października 2006 r. organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Na mocy tego zlecenia rzeczoznawca majątkowy K.K. wykonał operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie tym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami.

Zdaniem organu autor operatu dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004 - 2006, położonych na terenie powiatów: b. oraz z. ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów [...]. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami.

W ocenie organu wykonany w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa, a subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy - zdaniem organu - o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak było zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W.

Organ zauważył też, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości. Z kolei art. 156 ust. 4 tej ustawy stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany także po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W toku niniejszej sprawy upłynął termin ważności operatu szacunkowego, zatem Wojewoda wystąpił o potwierdzenie jego ważności do właściwego rzeczoznawcy majątkowego, który umieścił stosowną klauzulę potwierdzającą ważność operatu na dzień [...] stycznia 2008 r. Pismo w tej sprawie przesłane zostało do Ministra Infrastruktury, który poinformował strony w trybie art. 10 K.p.a. o uzupełnieniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem dowodowym.

Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. strona wniosła zastrzeżenia do klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego, twierdząc, że narusza on przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy III.7 pkt 2.13a i VII.2 pkt 2.1 a, b, zwracając przy tym uwagę, że ceny nieruchomości wzrosły o kilkaset procent. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty nie miały uzasadnienia, ponieważ zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca ocenia rynek nieruchomości i tylko on jest osobą uprawnioną do potwierdzenia lub stwierdzenia niemożliwości potwierdzenia operatu szacunkowego. Natomiast wartość nieruchomości weryfikowana jest na podstawie badań rynku lokalnego, a nie na podstawie doniesień prasowych, z których ponadto wynikało, że wzrost wartości nieruchomości dotyczył działek budowlanych i rolnych, brak jest natomiast informacji o transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi, a zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nieruchomości wyłącznie o takim przeznaczeniu rzeczoznawca majątkowy może brać do porównań nieruchomości wycenianych.

Minister zauważył także, że w odwołaniu strona podniosła, iż została przez organ pierwszej instancji pozbawiona prawa do osobistego uczestnictwa w rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r., a tym samym uniemożliwiono jej złożenie stosownych wniosków. W związku z powyższymi zarzutami strony organ odwoławczy stwierdził, iż rozprawa z [...] czerwca 2007 r. była już dziewiątą z kolei, na których strona prawidłowo powiadomiona nie pojawiła się, pomimo ciągłych zapewnień, iż jest sprawą zainteresowana i chce osobiście uczestniczyć w rozprawie. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformował R.W., że wyznaczony na dzień [...] czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika. Ponadto Wojewoda każdorazowo informował też stronę o przyczynach przedłużającego się postępowania oraz o przewidzianym terminie załatwienia sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] dołożył wszelkich starań aby umożliwić stronie osobiste uczestnictwo w rozprawie administracyjnej. Uwzględnienie ośmiu wniosków o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy jest w ocenie organu odwoławczego aż nad wyraz dużą chęcią do ułatwienia stronie uczestnictwa w rozprawie. W ocenie organu II instancji nie jest przeszkodą trudną do przezwyciężenia, skutkującą odroczeniem rozprawy, przesłanie zawiadomienia o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie, trzykrotnie przedstawiane przez stronę jako powód do odroczenia rozprawy, tym bardziej, iż z żadnego z załączonych do akt sprawy przez stronę zawiadomień nie wynikał fakt obowiązkowego stawiennictwa. Minister podkreślił też, iż zgodnie z art. 94 § 1 Kp.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Organ odwoławczy uznał także, że strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym przed wydaniem decyzji, jednak z możliwości tej nie skorzystała.

Od decyzji Ministra Infrastruktury R.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., podnosząc, że decyzja Wojewody jest wadliwa ponieważ: 1) przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego GDDKiA nie złożył mu pisemnej oferty do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości, 2) organ prowadzący postępowanie nie zapewnił mu czynnego udziału w administracyjnej rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] czerwca 2007 r., która odbyła się w Urzędzie Wojewódzkim czym rażąco naruszył art. 10 § 1 K.p.a., 3) sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania, 4) sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia, co do terminu wydania nieruchomości, 5) w toku postępowania odwoławczego organ II instancji pomimo dołączenia do akt publikacji prasowych dotyczących kilkuset procentowego wzrostu cen nieruchomości, zaniechał w tym zakresie skontrolowania opinii biegłego, 6) organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania, iż operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje, w których strony umowy działały w sytuacji przymusowej oraz transakcje nieruchomości, które w ogóle nie były eksponowane na rynku, 7) organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, że operat z [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 153 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje nieruchomości, które nie były podobne do wywłaszczonej, oraz nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, a powyższy operat nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 21 Konstytucji RP, 8) organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o wysokości odszkodowania za korzystanie z nieruchomości skarżącego przez okres od [...] października 2006 r. do dnia w którym decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. stała się ostateczna, 9) wydano ją w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu autostrady płatnej [...].

Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi podnosząc, że nie otrzymał od Wojewody [...] pism z dnia [...] października 2003 r. i [...] listopada 2004 r., wyznaczających mu termin na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości będących przedmiotem niniejszej sprawy.

W odpowiedzi ma skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie środka zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 766/08 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się pismo Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wyznaczające do dnia [...] grudnia 2004 r. termin do zawarcia przez R.W. umowy cywilnoprawnej z GDDKiA, dotyczącej nabycia własności nieruchomości. Jednakże w materiale dokumentacyjnym nie ma dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu, a dopiero skuteczne doręczenie takiego pisma stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem organ odwoławczy uznał, bez wyjaśnienia tej okoliczności, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien zwrócić się do organu I instancji o nadesłanie brakującego dowodu doręczenia tego zawiadomienia, albo wykazania za pomocą innych dowodów, że pismo to skutecznie zostało doręczone skarżącemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości o powierzchniach znacznie odbiegających od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że rzeczoznawca przyjmując do porównań takie działki, powinien wyjątkowo dokładnie uzasadnić dlaczego pomimo wyraźnej różnicy powierzchni nie miało to wpływu na cenę transakcji. Tym bardziej, gdy rzeczoznawca wskazał w operacie, że w grudniu 2004 r. za nieruchomość o powierzchni [...] ha GDDKiA zapłaciła [...] za m2, a w lipcu 2006 r. za nieruchomość o powierzchni [...] ha [...] zł za m2. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, dlaczego rzeczoznawca nie przyjął do analizy transakcji z 2006 r. Także twierdzenie, że standardy zawodowe pozwalają rzeczoznawcom na dokonywanie wyceny na podstawie transakcji sprzed 2 lat, w sytuacji dynamicznego wzrostu cen nieruchomości na rynku było, zdaniem Sądu, zbyt ogólnikowe, tym bardziej, że znaczna część zarzutów odwołania odnosiła się do operatu szacunkowego. Wprawdzie rzeczoznawca, zgodnie z obowiązującym prawem, potwierdził aktualność operatu na datę zaskarżonej decyzji, jednakże nie sposób nie zauważyć, że w dacie jej wydawania ceny z operatu były faktycznie cenami sprzed ponad 2 lat. Organ odwoławczy nie dostrzegł też, że w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2006 r. w tabeli na stronie 12 w rubryce "Nieruchomość A" z podzielenia ceny transakcyjnej w kwocie [...] zł przez powierzchnię działki [...] ha wynika cena 1 m2 gruntu [...] zł, a nie jak wskazano w tabeli [...] zł. Organ odwoławczy nie zobowiązał biegłego do wyjaśnienia, czy jest to oczywista pomyłka rachunkowa, czy też przyjęto do analizy metodą porównywania parami działkę o nieporównywalnej cenie. Organ odwoławczy poza przytoczeniem przepisów dotyczących zasad ustalania odszkodowania, czy metod wyceny nie odniósł się do zarzutów dotyczących jego wadliwości, a tym samym do zarzutu nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Brak ustosunkowania się organu odwoławczego do powyższych kwestii stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy - ponownie rozpoznając sprawę - winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uzasadnieniu, zwracając szczególną uwagę na to, czy skarżącemu zostało doręczone pismo Wojewody [...] wyznaczające mu termin do zawarcia z GDDKiA umowy cywilnej, a następnie dokonać oceny czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione, podnosząc między innymi, że sprzedaż nieruchomości pod budowę dróg spowodowana jest inwestycjami drogowymi. Jest to rynek specyficzny, ponieważ nabywcą jest zawsze GDDKiA, brak jest zatem konkurencji pomiędzy stronami transakcji. Poza tym sprzedawca nie ma innej realnej możliwości zbycia takiej nieruchomości, która przeznaczona jest w planie zagospodarowania wyłącznie pod inwestycję drogową. Rynek w takiej sytuacji obejmuje transakcje dokonywane na terenie inwestycji z określonym inwestorem. Dlatego też ustawodawca odrębnie unormował sprawę nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że nie miał on zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu oraz udziału w rozprawie administracyjnej. Z zebranego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że organ wyznaczył dziewięć terminów rozpraw administracyjnych, od każdego z nich skarżący wnosił o odroczenie przedkładając krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, lub zaświadczenia o terminach rozpraw przed sądem powszechnym, na których stawiennictwo osobiste skarżącego nie było obowiązkowe. Skarżący nie skorzystał też z możliwości ustanowienia swojego pełnomocnika, o której to możliwości, a nie obowiązku, poinformował go organ. Przed wydaniem decyzji organ zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, doręczył mu także operat szacunkowy. Zatem skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a art. 10 §1 K.p.a. nie został przez organ naruszony.

Niezasadny, w ocenie Sądu I instancji, był też zarzut, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ o tym jakie elementy powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa stanowi art. 16 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 119 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a regulacja o jakiej mowa w art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie jest obligatoryjnym elementem osnowy decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.W. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 326/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz oddalił wniosek R.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna R.W. posiada usprawiedliwione podstawy, a zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne. Zdaniem NSA, zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji za błędną ocenę Ministra, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte, skoro w aktach brak było zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r., wyznaczającego termin zawarcia umowy do [...] grudnia 2004 r., a skarżący twierdził, że pisma takiego nie otrzymał. Z uwagi na treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, zachowanie warunku, skutecznego wyznaczenia terminu przez Wojewodę do zawarcia umowy miało niewątpliwie wpływ nie tylko na legalność decyzji ostatecznej, lecz przede wszystkim decyzji organu pierwszej instancji.

NSA stwierdził, że przepis art. 135 ustawy P.p.s.a. nakłada na Sąd Administracyjny stosowanie z urzędu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, iż nie jest to tylko uprawnienie Sądu pierwszej instancji, lecz ustawowo nałożony obowiązek. Tak więc w przypadku postępowania instancyjnego, gdy naruszenia prawa tkwią w decyzji pierwszoinstancyjnej niezwykle rzadko będzie zachodzić sytuacja, że naruszenia te zostaną usunięte przez organ odwoławczy, zwłaszcza jeżeli uwzględni się jego uprawnienie przewidziane w art. 138 § 1 K.p.a. W sytuacji gdy naruszenia prawa są tak istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd Administracyjny w takim przypadku winien z urzędu zastosować przepis art. 135 ustawy P.p.s.a. i uchylić zarówno decyzję ostateczną jak i decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie NSA, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a opisane wyżej uchybienie Wojewody winno spowodować uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Argumentację powyższą wzmacnia zasadny zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do wadliwie przeprowadzonej rozprawy, w której nie uczestniczył skarżący.

NSA uznał, że istotną wadliwość stanowi przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej pod nieobecność skarżącego, działającego bez pełnomocnika. Przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. mający zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wprowadza wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca uznając szczególny charakter tego rodzaju spraw nałożył na organ obowiązek wyjaśnienia sprawy w tej formie procesowej. Przeprowadzenie rozprawy ma zatem na celu nie tylko wykonanie obowiązku formalnoprawnego, lecz także winno służyć wyjaśnieniu sprawy. W sprawach wywłaszczeniowych, w których oprócz odjęcia własności organ ustala odszkodowanie zachodzi najczęściej potrzeba wyjaśnienia stronom podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia w tej kwestii oraz wyjaśnienie przy udziale biegłego wątpliwości i ewentualnych sprzeczności w przedstawionym operacie szacunkowym.

NSA zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, że skarżący był prawidłowo wzywany na kolejne rozprawy odbywające się w sprawie, także na tę wyznaczoną na dzień [...] czerwca 2007 r. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wyznaczał aż dziewięć terminów rozpraw, na które skarżący nie stawiał się, za każdym razem przedstawiając bądź to krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, bądź też wskazując na zbieg tych terminów z datami wyznaczenia rozpraw w innych postępowaniach, w których R.W. brał udział, w sprawach toczących się przed sądami powszechnymi. Za każdym razem strona twierdziła, że jest żywotnie zainteresowana sprawą i wyrażała chęć uczestnictwa w rozprawach, co powodowało odraczanie rozpraw w kolejnych terminach. Powtarzalność sytuacji może wprawdzie wskazywać na to, iż strona nie dążyła do szybkiego rozpoznania sprawy, jednakże w świetle pisma skarżącego z dnia [...] maja 2007 r., także jego nieobecność na rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r. należało uznać za usprawiedliwioną zaś podany powód - termin rozprawy w sprawie karnej - jako przeszkodę trudną do przezwyciężenia w rozumieniu art. 94 § 2 K.p.a. Jeśliby nawet uznać, że skarżący mógł przezwyciężyć tę przeszkodę - to organ ze względu na specyfikę sprawy winien rozważyć, czy nie zachodzi inna ważna przyczyna nakazująca przeprowadzenie rozprawy. Wobec licznych zarzutów strony w odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego (co zasadnie podniósł również Sąd pierwszej instancji) zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem strony, gdyż udział w niej tylko przedstawiciela inwestora i rzeczoznawcy uniemożliwił osiągnięcie celu rozprawy, a więc wyjaśnienia wątpliwości, co do przyjętej wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

Zdaniem NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionującego podstawy faktyczne przyjętego operatu (rozbieżność w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w cenach, błędy rachunkowe) jednakże tego rodzaju mankamenty operatu mogły być wyjaśnione nie w drodze postępowania instancyjnego przed organem drugiej instancji, lecz z udziałem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i w formie, o której stanowi przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. Powyższe również przemawiało za koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy art. 118 ust. 1 u.g.n., art. 10 § 1, art. 94 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego z uwagi na niepełne ustalenie stanu faktycznego i niedostrzeżone w tej materii błędy organów przez WSA Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się w pełni do kwestii prawidłowości stosowania prawa materialnego. Jednakże niektóre z zarzutów w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych mogły podlegać ocenie. Jako niezasadny uznał Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nakazywał ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ustalająca odszkodowanie winna więc uwzględniać powyższe wartości, które wynikają także z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Nie oznacza to jednakże obowiązku zamieszczenia takiego stwierdzenia w rozstrzygnięciu, tzn. w osnowie decyzji. Wystarczy więc, aby wynikało to z operatu szacunkowego i uzasadnienia decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. NSA zgodził się z twierdzeniem kasatora, że przepis ten nakładał na organ obowiązek określenia terminu wydania nieruchomości. Decyzja Wojewody nie zawierała wprawdzie tego elementu, lecz zasadnie Sąd przyjął, iż w sytuacji gdy już wcześniej została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości (w trybie art. 17 ust. 1 specustawy) to brak było przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a nie zamieszczenie takiego rozstrzygnięcia nie naruszało prawa.

Zdaniem NSA, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości przedwczesnym była by ocena prawidłowości stosowania przepisów art. 134 ust. 1 - 4, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., co będzie dopiero możliwe po ustosunkowaniu się przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń skarżącego do operatu oraz zastrzeżeń podniesionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Rację ma skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury błędnie przyjęli, że w niniejszej sprawie zostało prawidłowo wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. W aktach sprawy brak bowiem dowodu doręczenia R.W. pism Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...] i z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] wyznaczających właścicielowi działek nr [...] i [...] termin do zawarcia umowy, a skarżący twierdzi, że pism tych nie otrzymał. Sąd zauważa, że na gruncie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (wedle stanu prawnego obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006 r.) – zwanej dalej specustawą - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek GDDKiA następowało po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy o nabycie nieruchomości przeznaczonej na cele budowy drogi, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi gruntu. W sytuacji, gdy akta sprawy nie potwierdzają aby pisma wyznaczające termin do zawarcia umowy zostały doręczone właścicielowi gruntu, za wadliwe należało uznać stanowisko organów, dotyczące zachowania wymogu z art. 15 ust. 1 specustawy, a co za tym idzie uznanie, że doszło do skutecznego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Należy również zgodzić się ze skarżącym, że organy wadliwie przyjęły, iż GDDKiA złożył R.W. ofertę nabycia działki nr [...], skoro w aktach sprawy brak dowodu doręczenia pisma inwestora z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], a skarżący twierdzi, że takiej oferty nie otrzymał.

Brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia tego zagadnienia świadczy o istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.

Za zasadny należało uznać zarzut skarżącego dotyczący pozbawienia go udziału w rozprawie wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. na godz. 12.00 w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. (doręczonym organowi w dniu rozprawy) wniósł o odroczenie rozprawy. W piśmie tym skarżący poinformował organ o zamiarze wzięcia czynnego w niej udziału oraz o niemożności wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej uzasadniając to chorobą (na co przedłożył kopię zaświadczenia lekarskiego). W tej sytuacji brak analizy powodów nieobecności skarżącego na rozprawie i brak rozważenia wyznaczenia następnego terminu rozprawy (z adnotacji dokonanej na wniosku wynika, że wniosek o odroczenie dotarł do osoby kierującej rozprawą w dniu [...] czerwca 2007 r.) aby umożliwić udział skarżącego w postępowaniu należało uznać za działanie z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższego organ winien rozważyć - zakładając, że skarżący mógł przezwyciężyć wskazywaną wyżej przeszkodę - czy ze względu na specyfikę sprawy nie zachodzi inna ważna przyczyna nakazująca przeprowadzenie rozprawy z udziałem wywłaszczanego. Wobec licznych zarzutów strony skierowanych przeciwko treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę K.K. przeprowadzenie rozprawy tylko z udziałem przedstawiciela inwestora uniemożliwiało osiągnięcie celu rozprawy, tj. wyjaśnienia wątpliwości, odnoszących się do prawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości.

Trafne są także zarzuty skargi, co do tego, że Minister Infrastruktury nie odniósł się do zarzutów opisanych szczegółowo w odwołaniu i piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., a dotyczących sporządzenia wyceny z naruszeniem art. 18 ust. 1 specustawy (brak uwzględnienia stanu nieruchomości z właściwej daty), art. 151 u.g.n. (brak przyjęcia do porównań nieruchomości z tzw. wolnego rynku), art. 153 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. (przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do wycenianej i brak analizy w operacie zmian poziomu cen wskutek upływu czasu przy wzroście cen), art. 175 ust. 1 u.g.n. (niestaranne wykonanie operatu wynikające z oceny stanu nieruchomości na dzień jej faktycznych oględzin).

Organ nie dostrzegł także występujących w operacie szacunkowym rozbieżności dotyczących danych powierzchniowych Nieruchomości A opisanych na str. 10 i 12 (tabela nr 1) operatu oraz wynikających stąd niejasności, co do przyjętej do porównań ceny 1 m2 tego gruntu.

Należy jednak wskazać, że wyjaśnienie podniesionych wyżej kwestii dotyczących wadliwości operatu szacunkowego nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym, lecz z udziałem strony przed organem pierwszej instancji, z zastosowaniem instytucji rozprawy, o której mowa w art. 118 ust. 1 u.g.n.

Wobec powyższego należało uznać, że brak umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w rozprawie gdzie strona mogła by mieć kontakt z biegłym i przedstawić mu swe zastrzeżenia, co do treści operatu świadczy o naruszeniu przez Wojewodę [...] i Ministra Infrastruktury przepisów art. 118 ust. 1 u.g.n. oraz art. 10 § 1 K.p.a., uzasadniającym uchylenie decyzji organów obu instancji.

Sąd uznał natomiast za niezasadne zarzuty R.W. sformułowane w pkt: 1) – odnoszące się do działki nr [...], 12) i 13) uzasadnienia skargi podzielając argumentację przedstawioną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 766/08. Za bezpodstawne należało uznać również zarzuty sformułowane w pkt 3) i 4) uzasadnienia skargi, co wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 326/09.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wyjaśni, czy skarżący otrzymał od GDDKiA ofertę nabycia działki nr [...], a także dokona oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody i przepis art. 15 ust. 1 specustawy, wedle jego brzmienia obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006 r. (art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie dalsze czynności procesowe.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.