Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 266/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.18, art. 93 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 39, art. 41 ustawy o systemie oświaty
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy K. Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania oraz wysokości i warunków przyznawania dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli szkół i przedszkoli dla których organem prowadzącym jest Gmina K. Z. , w części dotyczącej przepisów §§: 4 ust. 1, 5 ust. 9, 7 ust. 2, 9, 5 ust. 5 zdanie drugie uchwały we fragmencie "po uzyskaniu opinii organizacji związkowych działających w szkole", 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 3, 10, 11 ust. 6, 12 ust. 3 zdanie pierwsze I. stwierdza nieważność zaskarżonych przepisów uchwały; II. zasądza od Gminy K. Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 ( słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005r. Nr 22, poz. 181 ze zm.), Rada Gminy w K. Z. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania oraz wysokości i warunków przyznawania dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli szkół i przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina K. Z.

Pismem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. , w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1, § 5 ust. 9, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 3, § 9, § 10, § 11 ust. 6, § 12 ust. 3 zdanie pierwsze wyżej wskazanej uchwały.

Uzasadniając swe żądanie podał, że:

- § 4 ust. 1; § 5 ust. 9; § 7 ust. 2; § 9 uchwały w sposób istotny naruszają art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.);

- § 5 ust. 5 zdanie drugie uchwały we fragmencie "po uzyskaniu opinii organizacji związkowych działających w szkole" w sposób istotny narusza art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela;

- § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 uchwały w sposób istotny naruszają § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005r. Nr 22, poz. 181);

- § 10 uchwały w sposób istotny narusza art. 179 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz art. 34 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela;

- § 11 ust. 6 uchwały w sposób istotny narusza § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005r. Nr 22, poz. 181);

- § 12 ust. 3 zdanie pierwsze uchwały w sposób istotny narusza art. 39 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W § 4 ust. 1 uchwały przyjęto, że dodatek za wysługę lat przysługuje za okres urlopu dla poratowania zdrowia oraz za dni, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego.

§ 5 ust. 9 uchwały stanowi, że dodatek motywacyjny nie przysługuje dyrektorowi, wicedyrektorowi, nauczycielowi: 1) który przebywał na zwolnieniu lekarskim dłużej niż 33 dni, 2) który przebywa na urlopie dla poratowania zdrowia, 3) który przebywa na urlopie wychowawczym, 4) od pierwszego dnia miesiąca, po miesiącu, w którym zaprzestał pełnienia funkcji dyrektora, wicedyrektora, zaprzestał pełnienia kierowniczego stanowiska.

W § 7 ust. 2 Rada Gminy postanowiła, że dodatek motywacyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel ten zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków, do których jest przypisany ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.

Z kolei § 9 uchwały Rada ustaliła, że dodatek za trudne warunki pracy nie przysługuje w okresach nieobecności w pracy za wyjątkiem okresów:

- urlopu macierzyńskiego;

- urlopu wypoczynkowego;

- choroby trwającej do 33 dni w roku;

- nieobecności w pracy, za czas której przysługuje wynagrodzenie jak za urlop wypoczynkowy.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy są składnikami wynagrodzenia nauczycieli. Tym samym okoliczności, w jakich należy wypłacić nauczycielowi te dodatki są identyczne, jak okoliczności, w jakich wypłaca się wynagrodzenie. Z kolei okoliczności te wynikają z przepisów Karty Nauczyciela oraz Kodeksu pracy.

Na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela Rada posiada kompetencję m.in. do określenia "szczegółowych warunków przyznawania dodatków". Warunki przyznawania dodatków to nic innego, jak przesłanki, jakie trzeba spełnić, by uzyskać prawo do dodatku. Natomiast kwestia, kiedy dodatki jako składnik wynagrodzenia powinny być wypłacone, nie może być regulowana w drodze uchwały Rady. Materię tę normują odpowiednie przepisy Karty Nauczyciela i Kodeksu pracy.

Przepis art. 80 Kodeksu pracy wyraźnie stanowi, że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. W prawie pracy występują sytuacje, w których mimo niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia. Ryzyko gospodarcze oraz socjalne w stosunkach pracy obciąża pracodawcę, co powoduje, że w owych sytuacjach, mimo iż pracownik nie świadczył pracy, pracodawca jest obowiązany do wypłacenia mu wynagrodzenia jak za pracę wykonaną. Nieświadczenie pracy, mimo gotowości do niej pracownika (zdolności do świadczenia pracy), może być wywołane przyczynami leżącymi po stronie pracodawcy: przestój, którego powodem jest brak surowca, brak narzędzi, brak właściwej organizacji procesu pracy, niesprawność sprzętu, ryzyko gospodarcze pracodawcy; warunki pracy nie odpowiadające przepisom bezpieczeństwa i higieny pracy i stwarzające zagrożenie dla życia bądź zdrowia pracownika lub innych osób - jest to ryzyko socjalne pracodawcy. Do ryzyka socjalnego pracodawcy zalicza się też przewidziane prawem zdarzenia, w których pracownik jest zwolniony od świadczenia pracy na rzecz pracodawcy, a pracodawca jest obowiązany wypłacić mu za ten czas wynagrodzenie. Pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia za urlop wypoczynkowy, za czas zwolnień od pracy udzielonych w różnych przewidzianych prawem okolicznościach, np. na poszukiwanie pracy w okresie wypowiedzenia, w celu odbycia obowiązkowych badań lekarskich, za okres dni wolnych w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, które nie ukończyło 14 lat, za 33 dni niezdolności do pracy w roku kalendarzowym, za czas niezdolności pracownika do pracy wskutek wypadku w drodze do pracy lub z pracy albo choroby przypadającej w czasie ciąży, pracownik zachowuje prawo do 100 % wynagrodzenia.

Nadto kwestia uprawnienia do otrzymywania dodatku za wysługę lat w trakcie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia oraz za okresy, za które przysługuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego zostały uregulowane przez Ustawodawcę w art. 73 ust. 5 Karty Nauczyciela, stanowiącym: "Nauczyciel w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia zachowuje prawo do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatków socjalnych, o których mowa w art. 54" oraz przepisach Kodeksu pracy i ustawy z dnia 13 października 1998r. system ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

W § 5 ust. 5 zdanie drugie Rada Gminy postanowiła, że wysokość dodatku motywacyjnego dla dyrektorów ustala Wójt Gminy Kamieniec Ząbkowicki. Dla wicedyrektorów, nauczycieli i nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze ustala dyrektor, po uzyskaniu opinii organizacji związkowych działających w szkole.

§ 12 ust. 3 zdanie pierwsze uchwały mówi, że nagrody z funduszu mają charakter uznaniowy i podlegają zaopiniowaniu przez organizacje związkowe działające w szkole.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy organ prowadzący szkołę (w tym przypadku rada gminy) ustala w drodze regulaminu m.in. wysokość i szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Mając na uwadze powołany art. 7 Konstytucji RP należy uznać, iż rada gminy nie może, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przekazać ustawowo przyznanych kompetencji innemu organowi czy podmiotowi, w zakresie określonym w art. 30 ust. 6 ustawy.

Delegacja kompetencji na dyrektora szkoły oraz współdziałające z nim zakładowe związki zawodowe w przedmiocie ustalenia szczegółowego regulaminu określającego zasady i kryteria przyznawania dodatku motywacyjnego jest w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalna.

Kompetencja rady gminy wynikająca z art. 30 ust. 6 tej ustawy ma dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród. Ponownie należy podkreślić wagę i rolę art. 7 Konstytucji RP w prawotwórczej działalności organów władzy publicznej, która nakazuje tymże podmiotom działanie w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Rada nie może uszczuplać ustawowych kompetencji organów szkoły oraz gminy kosztem organizacji związkowych. Dodatkowo należy uwzględnić prawo pracownika do ochrony tajemnicy wynagrodzenia, jego składników i wysokości.

Organy szkoły normuje ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) powołując zasadniczo dwie grupy organów. Pierwsza grupa to organy obligatoryjne, do których zaliczamy Dyrektora, Radę Pedagogiczną oraz Samorząd Uczniowski. Druga zaś grupa organów to organy fakultatywne. Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty, stanowiąc dodatkowo w art. 60, że w Statucie można wskazać dodatkowe kompetencje organów. Nie oznacza to jednak, iż można modyfikować rozwiązania przyjęte w ustawie.

Do zadań Dyrektora w świetle art. 39 ust. 3 należy m.in. pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Z kolei art. 41 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi, że rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:

1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym zwłaszcza tygodniowy rozkład zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych;

2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki;

3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;

4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje Dyrektor. W szczególności podejmuje on decyzje w sprawie przyznawania nagród nauczycielom, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej. Jest to jego ustawowa prerogatywa i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego jest uszczupleniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Ustawa nie przewiduje bowiem współdziałania tychże podmiotów w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego.

Należy także podkreślić, iż zakres indywidualnej ochrony pracownika przez działające w zakładzie pracy związki zawodowe określają przepisy kodeksu pracy, ustawa o związkach zawodowych oraz ustawa Karta Nauczyciela. Tylko w tym zakresie związki zawodowe mają przyznane uprawnienia do indywidualnej ochrony pracownika.

Art. 26 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) ustanawia zakres działania związku zawodowego, do którego należy:

1) zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy,

2) zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników,

3) sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,

4) kierowanie działalnością społecznej inspekcji pracy i współdziałanie z państwową inspekcją pracy,

5) zajmowanie się warunkami życia emerytów i rencistów.

Zgodnie z art. 23² ust. 1 Kodeksu pracy, "jeżeli przepisy prawa pracy przewidują współdziałanie pracodawcy z zakładową organizacją związkową w indywidualnych sprawach ze stosunku pracy, pracodawca ma obowiązek współdziałać w takich sprawach z zakładową organizacją związkową reprezentującą pracownika z tytułu jego członkostwa w związku zawodowym albo wyrażenia zgody na obronę praw pracownika nie zrzeszonego w związku - zgodnie z ustawą o związkach zawodowych". Art. 7 ustawy o związkach zawodowych natomiast stanowi: "1.W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. 2. W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy."

Nie budzi wątpliwości, iż związek zawodowy może bronić praw poszczególnych pracowników, ale tylko przy ich akceptacji. Już zatem z powołanych przepisów wynika, iż indywidualna obrona pracowników może mieć miejsce tylko po wyrażeniu zgody przez nauczyciela niezrzeszonego w związku zawodowym.

Zdaniem organu nadzoru opinie w indywidualnych sprawach w zakresie wynagrodzeń, wyróżnień i awansów mogą mieć miejsce tylko wtedy gdy ustawa tak stanowi. Przykładem jest art. 6a ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym: "Organy, o których mowa w ust. 6, dokonują oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio".

Opiniowanie określonych składników wynagrodzenia prowadzi także do naruszenia dóbr osobistych, o których mowa w art. 23 Kodeksu cywilnego, w wyniku stworzenia możliwości zapoznania się przez związki zawodowe z elementami wynagrodzenia i ich wysokością. Trafnie w tym zakresie wyrokował Sąd Najwyższy: "Zawarte w art. 8, 23 ust. 1 i art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234) uprawnienie do kontrolowania przez związki zawodowe przestrzegania prawa pracy oznacza także uprawnienie do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników; nie oznacza natomiast uprawnienia do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego" (uchwała SN z dnia 16 lipca 1993r., I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2). W dalszym uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreśla: "W każdym bądź razie "informacja o zasadach wynagradzania" może być jedynie pośrednim źródłem wiedzy o zarobkach indywidualnych pracowników, tzn. takim, który adresatowi tej informacji umożliwi uzyskanie niezbędnych danych o strukturze i globalnej wysokości (niekiedy tylko przeciętnej) wynagrodzenia poszczególnych pracowników. Dopóty można mówić o "informacji o zasadach wynagradzania", dopóki nie pozwala ona na indywidualizację informacji, tzn. przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę poszczególnym, personalnie określonym pracownikom. Jeżeli tak rozumieć " informację o zasadach wynagradzania" (art. 28 ustawy związkowej), to oczywiste staje się, że jest ona w pełni wystarczająca do prowadzenia działalności związkowej w zakresie ochrony interesów grupowych. Tak rozumiana informacja o wynagrodzeniach pracowniczych jest także wystarczająca do ochrony interesów indywidualnych w ustalonym w statucie związku zawodowego podmiotowym i terytorialnym zakresie jego działania. Inaczej mówiąc, informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego, indywidualnie określonego pracownika nie jest niezbędna do prowadzenia działalności związkowej ani w zakresie ochrony interesów grupowych, ani indywidualnych; wystarczająca więc jest w tym przedmiocie "informacja o zasadach wynagradzania" w wyżej podanym znaczeniu".

Reasumując trzeba stwierdzić, iż wprowadzanie obowiązku współdziałania w zakresie przyznawania indywidualnych składników wynagrodzenia nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie, godzi w uprawnienia pracodawcy oraz prawa pracownika. Należy stwierdzić, że niedopuszczalne jest wprowadzanie wymogu opiniowania przez zakładowe organizacje związkowe zrzeszające nauczycieli. Jak wskazano wyżej, tryb ustalania wysokości i przyznawania elementów wynagrodzenia musi być zgodny z przepisami prawa, a obowiązek uzyskania opinii organizacji związkowych w poruszanych kwestiach nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

W § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 Rada Gminy postanowiła, że dodatek za uciążliwe warunki pracy przyznaje się nauczycielowi za prowadzenie: 1) zajęć w klasach lub grupach przedszkolnych integracyjnych z dziećmi upośledzonymi w stopniu lekkim lub umiarkowanym pod warunkiem, że zajęcia dydaktyczne prowadzone są według odrębnego programu nauczania obowiązującego w tego typu szkole specjalnej, 3) w oddziałach integracyjnych liczących 20 uczestników, w których jest od 3 do 6 uczniów wymienionych w pkt 1 i 2.

W § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005r. Nr 22, poz. 181) zdefiniowano co należy rozumieć przez pracę w uciążliwych warunkach. Definicja ta nie może być modyfikowana uchwałą rady gminy. § 9 rozporządzenia stanowi, że za pracę wykonywaną w warunkach uciążliwych uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć w trudnych warunkach:

1) wymienionych w § 8 pkt 4-16 z dziećmi i młodzieżą, których stan zdrowia z powodu stanów chorobowych, wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz.U. Nr 17, poz. 162), uzasadnia konieczność sprawowania stałej opieki lub udzielania pomocy, oraz z dziećmi i młodzieżą powyżej 16 roku życia, u których wystąpiło naruszenie sprawności organizmu z przyczyn, o których mowa w § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. Nr 139, poz. 1328);

2) z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi w stopniu lekkim, wśród których znajduje się co najmniej jedno dziecko ze stanem chorobowym, wymienionym w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia oraz w § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności;

3) z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi w stopniu lekkim, wśród których znajduje się co najmniej jedno dziecko upośledzone umysłowo w stopniu umiarkowanym lub znacznym, pod warunkiem, że zajęcia dydaktyczne z tym dzieckiem prowadzone są według odrębnego programu nauczania obowiązującego w danego typu szkole specjalnej, a zajęcia wychowawcze - według odrębnego programu wychowawczego opracowanego przez wychowawcę;

4) z nieletnimi przebywającymi w zakładach poprawczych o wzmożonym nadzorze wychowawczym, dla wielokrotnych uciekinierów, z zaburzeniami psychicznymi lub innymi zaburzeniami osobowości, uzależnionymi od środków odurzających lub psychotropowych, nosicielami wirusa HIV oraz przebywającymi w schroniskach interwencyjnych.

Zgodnie z treścią § 9 pkt 3 rozporządzenia warunkiem uznania pracy za pracę w warunkach uciążliwych jest prowadzenie zajęć z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi w stopniu lekkim, pod warunkiem, że wśród tych dzieci co najmniej jedno jest upośledzone umysłowo w stopniu umiarkowanym lub znacznym. Natomiast przepis § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały wprowadzając zapis o prowadzeniu zajęć integracyjnych "z dziećmi upośledzonymi w stopniu lekkim lub umiarkowanym" modyfikuje przepis rozporządzenia, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Z kolei § 8 ust. 2 pkt 3 uchwały wprowadza bez upoważnienia ustawowego dodatkowe kryterium przyznania dodatku za uciążliwe warunki pracy nie przewidziane w przepisach § 9 rozporządzenia, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

W § 11 ust. 6 Rada Gminy uchwaliła, że nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizowali planowane zajęcia opiekuńcze i wychowawcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje wynagrodzenie za każdą faktycznie zrealizowaną godzinę zajęć, obliczane jak za godzinę ponadwymiarową.

Przepis § 10 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy stanowi, że nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarową.

W § 11 ust. 6 Rada Gminy wprowadziła dodatkowe kryterium przyznania wynagrodzenia za realizowanie zajęć w dniach wolnych od pracy, nie mające oparcia w obowiązujących przepisach, a mianowicie ustaliła, że wynagrodzenie to przysługuje za realizację planowanych zajęć opiekuńczych i wychowawczych. Z treści przepisu uchwały wynika, że realizacja zajęć nieplanowanych pozbawia nauczyciela prawa do wynagrodzenia, co jest niezgodne z treścią § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K. Z. wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej zasądzenia kosztów postępowania. Strona przeciwna uznała zasadność zarzutów podniesionych w skardze dodając, że słuszność stanowiska, jakie w sprawie zajmuje skarżący, potwierdza także niedawno opublikowane orzecznictwo sądów administracyjnych (w szczególności zaś wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 313/05, Dz.Urz. Dolno 2007/4/31; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 379/05, Dz.Urz. Dolno 007/4/33).

Natomiast w odniesieniu do żądania zasądzenia kosztów postępowania strona przeciwna podniosła, że w terminie ustawowym skarżący mógł zakwestionować sporną uchwałę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, bez potrzeby kierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, czego nie uczynił. W tej sytuacji żądanie przyznania kosztów postępowania wydaje się nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz., 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała Rady Gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko, wtedy gdy są one niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa, samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.

W myśl art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru.

Z powyższego wynika, że każda uchwała rady miejskiej dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi gminnemu. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii, aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja częściowo reguluje tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą w tym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 – akty prawa miejscowego skarżonego przez gminę – dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie – akty wykonawcze (ust. 2) i akty porządkowe (ust. 3).

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnień ustawowych zawartych w art. 30 ust. 6 oraz art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia skargi istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze Rady stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowanej uchwały.

Przede wszystkim wskazać należy, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie można też w normatywnym akcie wykonawczym powtarzać, czy modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej.

Zatem w całości należy przyjąć argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi co do tego, iż § 4 ust. 1, § 5 ust. 9, § 7 ust. 2 § 9 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), gdyż w kompetencji wskazanego przepisu prawa nie mieści się, w ramach ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków, uprawnienie do określenia tego kiedy dodatki jako składniki wynagrodzenia winny być wypłacane lub kiedy nie przysługują. Rada nie może określić tej kwestii w formie uchwały, ponieważ tę materię regulują przepisy rangi ustawowej.

Po myśli art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela dodatki za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy są składnikami wynagrodzenia nauczycieli. Tak więc, wypłata owych dodatków następuje w tych samych okolicznościach, jak te, w których wypłaca się nauczycielowi wynagrodzenie i które wynikają z przepisów Karta Nauczyciela, a także Kodeks pracy.

Jak wcześniej wskazano Rada m.in. określa szczegółowe warunki przyznawania dodatków, a więc przesłanki, jakie należy spełnić aby uzyskać prawo do dodatku. Nie może w drodze uchwały regulować tego, kiedy dodatki jako składnik wynagrodzenia winny zostać wypłacane, na poparcie czego wystarczy przywołać choćby art. 80 Kodeksu pracy, czy art. 73 ust. 5 Karty Nauczyciela.

Zgodzić się również trzeba ze skarżącym, gdy twierdzi, że § 5 ust. 5 zdanie drugie uchwały we fragmencie "po uzyskaniu opinii organizacji związkowych działających w szkole" oraz § 12 ust. 3 zdanie pierwsze uchwały w sposób istotny naruszają prawo.

Wobec brzmienia powoływanego już wcześniej art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę (w rozważanym przypadku rada gminy) ustala w drodze regulaminu m.in. wysokość i szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Wynikająca z tego przepisu kompetencja ma stosunkowo szeroki zakres, jednakże nie oznacza ona dowolności w kwestii ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród.

Rada gminy nie może też, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przekazać ustawowo przyznanych kompetencji innemu organowi czy podmiotowi, w zakresie określonym w tym przepisie.

Delegacja kompetencji na dyrektora szkoły oraz współdziałające z nim zakładowe związki zawodowe w przedmiocie ustalenia szczegółowego regulaminu określającego zasady i kryteria przyznawania dodatku motywacyjnego jest w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalna.

Natomiast ustalony zapis uchwały, dotyczący roli opiniodawczej organizacji związkowych działających w szkole, narusza ustawowo ustalony w niej porządek kompetencyjny w zakresie dotyczącym jej dyrektora - art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Według tego przepisu do zadań dyrektora szkoły należy pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Przepis ten nie przewiduje prawnej możliwości poszerzenia form współdziałania dyrektora z innymi podmiotami, w tym również z organizacjami związków zawodowych. Rada Miejska nie została również upoważniona ustawowo aby w trybie uchwały takie współdziałanie poszerzyć.

Nadto wskazać należy, iż ustawa o systemie oświaty w art. 41 ust. 2, w sytuacjach w nim przewidzianych, rolę opiniodawczą powierza radzie pedagogicznej.

Jako istotne naruszenie prawa należy również zakwalifikować to, że w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały wprowadzono zapis dotyczący prowadzenia zajęć integracyjnych "z dziećmi upośledzonymi w stopniu lekkim lub umiarkowanym" modyfikujący przepis § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005r. Nr 22, poz. 181), gdyż stosownie do jego treści warunkiem uznania pracy za pracę w warunkach uciążliwych jest prowadzenie zajęć z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi w stopniu lekkim, pod warunkiem, że wśród tych dzieci co najmniej jedno jest upośledzone umysłowo w stopniu umiarkowanym lub znacznym.

Natomiast § 8 ust. 2 pkt 3 uchwały wprowadza bez upoważnienia ustawowego dodatkowe kryterium przyznania dodatku za uciążliwe warunki pracy nie przewidziane w przepisach § 9 rozporządzenia, co niewątpliwie również trzeba ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Istotne naruszenie prawa stanowi także to, że regulacja § 10 zaskarżonej uchwały wkracza w materię art. 179 § 4 Kodeksu pracy dotyczącego warunków pracy m.in. kobiety w ciąży, który stanowi, że w razie gdy zmiana warunków pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku pracy, skrócenie czasu pracy lub przeniesienie pracownicy do innej pracy powoduje obniżenie wynagrodzenia, pracownicy przysługuje dodatek wyrównawczy, a także w materię normowaną art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela, traktującego o tym, że nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy.

Zarzuty skierowane pod adresem § 11 ust. 6 badanej uchwały też znajdują pełne uzasadnienie, ponieważ Rada Gminy wprowadziła dodatkowe kryterium przyznania wynagrodzenia za realizowanie zajęć w dniach wolnych od pracy, nie mające oparcia w obowiązujących przepisach, tzn. ustaliła, że wynagrodzenie to przysługuje za realizację planowanych zajęć opiekuńczych i wychowawczych. Z kwestionowanego zapisu wynika, że realizacja zajęć nieplanowanych pozbawia nauczyciela prawa do wynagrodzenia, co jest niezgodne z treścią § 10 przywoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.

Otóż, jeśli idzie o zajęcia dydaktyczne, opiekuńcze lub wychowawcze wykonywane w dniu wolnym od pracy to kwestię tę jednoznacznie reguluje art. 30 ust.1 Karty Nauczyciela stanowiąc w pkt 3, że wynagrodzenie nauczycieli składa się z wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godzin doraźnych zastępstw – jak również § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, który stanowi, że zajęcia w dniu wolnym od pracy nauczyciele otrzymują inny dzień wolny, a jeżeli nie otrzymają dnia wolnego – to przysługuje wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczoną jak za godzinę ponadnormatywną.

Zatem kwestia ta znajduje pełne uregulowanie ustawowe, jak i wykonawcze i w tym zakresie ustawa nie odsyła do uszczegółowienia normatywnego w akcie prawa miejscowego. Art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela nie zawiera w tym zakresie szczegółowego upoważnienia.

Wobec powyższego wskazać trzeba, że postanowienie § 11 ust. 6 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z przytoczoną regulacją wyżej wskazanego rozporządzenia, która wyraźnie określa, że wynagrodzenie za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze realizowane w dni wolne od pracy przysługuje za każdą godzinę pracy.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.