Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 131/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1 i ust. 2, art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "H." Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1052/16 w sprawie ze skargi "H." Sp. z o.o. w C. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie na rzecz "H." Sp. z o.o. w C. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1052/16, oddalił skargę H. sp. z o.o. z siedzibą w C. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie (Instytucja Pośrednicząca) z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca w konkursie ogłoszonym przez Instytucję Pośredniczącą złożyła w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014 - 2020 projekt pn.: "B.", nr [...].

Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała skarżącą, że złożony przez nią w dniu 31 maja 2016 r. wniosek nie spełnił kryterium administracyjności wskazanego w załączniku nr 1. W związku z powyższym projekt otrzymał ocenę negatywną.

Instytucja Pośrednicząca w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2016 r. nie uwzględniła protestu skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazała, że skarżąca wraz z wnioskiem o dofinansowanie nie złożyła załączników spełniających wymagania zawarte w Regulaminie konkursu nr [...] (zwanego dalej: regulaminem), który w punkcie 2.1.1 ust. 3 przewiduje, że załącznikami, które obligatoryjnie należało przedłożyć na etapie składania wniosku były m.in. załącznik nr 3a tj. "Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 wraz z mapą, na której wskazano lokalizację projektu i obszarów Natura 2000" oraz załącznik nr 3b "Deklaracja organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną". Nabór wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu zgodnie z punktem 2.1 ust. 2 regulaminu trwał od 31 marca 2016 r. do 31 maja 2016 r. Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie w sekcji J "Załączniki" wskazał przy numerach 3a oraz 3b - "tak", co świadczyło o tym, że posiadał wymagane załączniki. Pliki załączone do opublikowanej 31 maja 2016 r. wersji wniosku zawierały puste strony, dlatego wnioskodawca został wezwany na podstawie art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.) o uzupełnienie braków formalnych wniosku o poprawne załączniki. Złożone przez wnioskodawcę w wyniku uzupełnienia braków formalnych wniosku dokumenty zostały "wydane" 13 czerwca 2016 r., a więc po opublikowaniu wniosku o dofinansowanie w Lokalnym Systemie Informatycznym (LSI). Skoro określony dokument był obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o dofinansowanie, to późniejsze wytworzenie takiego dokumentu oznaczało, że w chwili składania wniosku wnioskodawca nie dysponował tym dokumentem.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny oraz bez zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania,

- art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 i 7 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu procedury sprzecznej z regulaminem konkursu, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że projekt nie spełniał kryterium "Poprawność i kompletność wniosku" w fazie oceny administracyjności i wykonalności, gdyż wniosek nie posiadał kompletu załączników spełniających wymagania zawarte w regulaminie konkursu,

- art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 43 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że dokument, który należało obligatoryjnie przedłożyć na etapie składania wniosku o dofinansowanie, a następnie który został przedłożony na skutek wezwania do uzupełniania braków formalnych, musiał powstać nie później niż w dniu, w którym wniosek o dofinansowanie był składany,

- art. 53 ust. 1 i ust 2 pkt 1 w zw. z art. 57 oraz 58 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez nieuwzględnienie protestu i wadliwe sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów i uznanie, że wniosek o dofinansowanie nie spełniał kryterium "Poprawności i kompletności wniosku" w fazie oceny administracyjności i wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Pośrednicząca wniosła o jej oddalenie.

Oddalając skargę Spółki na powyższą decyzję Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na wstępie Sąd przedstawił reguły proceduralne wynikające z dokumentacji konkursowej, w tym postanowienia regulaminu konkursu oraz instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie i stwierdził, że celem oceny dokonanej przez ekspertów Komisji Oceny Projektów w fazie administracyjności i wykonalności jest weryfikacja merytoryczna wykonalności projektu. Ocena, czy uzupełnienie braków formalnych w rozumieniu art. 43 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 wniosku o dofinansowanie lub poprawienie w nim oczywistej omyłki doprowadziło do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, jest dokonywana przez Instytucję Pośredniczącą (pkt 3.7 ust. 3 regulaminu konkursu).

Sąd I instancji przypomniał, że na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku oraz precyzyjnego stosowania się do zasad konkursu i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie regulamin dokładnie precyzował (podrozdział 2.1.1.), jakie dokumenty muszą być zgromadzone, aby projekt został poddany ocenie.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro w regulaminie wyszczególniono, które kategorie dokumentów są obowiązkowe i muszą być złożone wraz z wnioskiem, to nie ulega wątpliwości, że sporne dokumenty (załączniki nr 3a i 3b) musiały zostać wytworzone przed upływem terminu do składania wniosków. Trudno uznać bowiem za logiczny wniosek, że instytucja organizująca konkurs mogłaby wymagać od wnioskodawców dokumentów nieistniejących w chwili składania wniosku, a z kolei wnioskodawcy zobowiązani byliby do wskazywania, że znajdują się w posiadaniu dokumentów, których jeszcze nie wytworzono. W tej sprawie etap składania wniosków, czyli nabór wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu zgodnie z punktem 2.1 ust. 2 regulaminu trwał od 31 marca 2016 r. do 31 maja 2016 r. Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie w sekcji J "Załączniki" wskazał przy numerach 3a oraz 3b - "tak", co świadczyło o tym, że posiadał wymagane załączniki. Pliki załączone do opublikowanej 31 maja 2016 r. wersji wniosku zawierały jednak puste strony, dlatego wnioskodawca został wezwany w ramach procedury uzupełnienia braków formalnych o uzupełnienie wniosku o poprawne załączniki. Złożone przez wnioskodawcę dokumenty zostały wydane 13 czerwca 2016 r., a więc po opublikowaniu wniosku o dofinansowanie w LSI.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym skoro określony dokument był obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o dofinansowanie, to późniejsze wytworzenie takiego dokumentu oznaczało, że w chwili składania wniosku wnioskodawca nie dysponował tym dokumentem, a zatem niewątpliwie wniosek nie zawierał wszystkich wymaganych elementów.

Zdaniem Sądu I instancji, uwzględnienie przez organ załączników wytworzonych po dacie 31 maja 2016 r. spowodowałoby naruszenie zasady równego traktowania wszystkich uczestników tego konkursu poprzez wydłużanie czasu do kompletnego złożenia wniosku za pomocą trybu z art. 43 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, do czego sprowadzałoby się przyjęcie argumentacji skarżącej za trafną. Organ w tej sprawie właściwie zastosował instytucję uzupełnienia braków formalnych na podstawie art. 43 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w odniesieniu do dokumentów, które były obowiązkowe na etapie składania wniosku zważywszy, że wnioskodawca w odpowiednich rubrykach zakreślił "tak", podając tym samym, że znajduje się na czas złożenia wniosku w posiadaniu załączników 3a i 3b. Czym innym jest bowiem prawidłowość formalna wniosku, a czym innym spełnienie przez projekt wymaganych kryteriów, a zatem nic nie sprzeciwia się uznaniu wniosku za poprawny formalnie, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie po uzupełnieniu braków, a następnie dokonanie negatywnej oceny na etapie weryfikowania poprawności i kompletności wniosku po ustaleniu, że załączniki zostały wytworzone po upływie czasu do składania wniosków.

Sąd I instancji nie podzielił odmiennego poglądu w omawianym zakresie wyrażonego w wyrokach WSA w Szczecinie z 12 października 2016 r., sygn. akt: I SA/Sz 974/16 i I SA/Sz 975/16.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 oraz w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez dokonanie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego przez spółkę rozstrzygnięcia Instytucji Pośredniczącej w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów w sposób wadliwy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że wyboru projektów do dofinansowania dokonano w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny oraz bez zapewnia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię pkt. 2.1.1. ust. 1 i ust. 3 lit. c ppkt 1 i 2 oraz pkt 3.7 ust. 1, 2 lit. a, 3, 4 regulaminu konkursu w zw. z art. 41 ust. 1 i z art. 41 ust. 2 pkt 4 i 7 oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że skoro określony dokument był obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o dofinansowanie, to późniejsze wytworzenie takiego dokumentu po upływie terminu do składania wniosku oznacza, że wniosek o dofinansowanie nie jest poprawny i kompletny, albowiem nie zawiera wszystkich wymaganych elementów,

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z pkt 3.3 ust. 2 regulaminu konkursu oraz w zw. z kryterium 2.1. "Poprawność i kompletność wniosku" wskazanym w załączniku nr 1 do Uchwały nr 31/16 KM RPO WZ 2014-2020 z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie zmiany Uchwały nr 28/15 KM RPO WZ z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie przyjęcia kryteriów wyboru projektów dla działania 2.10 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że ocena wniosku o dofinansowanie w fazie administracyjności i wykonalności pod względem spełniania kryterium 2.1 "Poprawność i kompletność wniosku" obejmuje weryfikację daty wytworzenia dokumentu, który w fazie dopuszczalności został uznany za formalnie poprawny i owa weryfikacja daty sporządzenia dokumentu stanowi ocenę pod względem spełniania kryterium 2.1 "Poprawność i kompletność wniosku" i jest zgodna z celami oceny w fazie administracyjności i wykonalności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytucja Pośrednicząca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie jest niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji instytucja pośrednicząca w pełni zasadnie - w świetle przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz postanowień Regulaminu konkursu nr [...] - stwierdziła, że projekt o dofinansowanie którego zabiegała skarżąca spółka nie spełnia kryterium 2.1 "Poprawność i kompletność wniosku" (w ramach oceny administracyjności i wykonalności wniosków o dofinansowanie) z tego powodu, że załączniki do złożenia których w trybie art. 43 ust. 1 przywołanej ustawy w związku z pkt 3.7 ust. 1 Regulaminu - a więc w trybie uzupełnienia braków formalnych wniosku - wezwana została spółka, pochodzą z daty późniejszej niż ostatni dzień terminu składania wniosków w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Kwestionując prawidłowość i zasadność tego stanowiska, skarżąca kasacyjnie spółka podnosiła natomiast - jak wynika to z zarzutów kasacyjnych oraz argumentacji prezentowanej w ich uzasadnieniu - że, ani ustawa z dnia 11 lipca 2014 r., ani też postanowienia Regulaminu konkursu nie przewidują kryterium oceny wniosku o dofinansowanie, na które powołała się instytucja pośrednicząca oraz Sąd I instancji, a mianowicie kryterium daty (terminu) wytworzenia dokumentów stanowiących (obligatoryjne) załączniki wniosku o dofinansowanie - zwłaszcza, że załączniki te, w sytuacji niezłożenia ich wraz z wnioskiem, podlegają trybowi uzupełnienia braków formalnych wniosku, o którym mowa w art. 43 ust. 1 przywołanej ustawy w związku z pkt 3.7 ust. 1 Regulaminu konkursu. Tym samym - zdaniem spółki - Sąd I instancji doprowadził do zaakceptowania, jako prawidłowej, negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie, co nie jest jednak do pogodzenia z zasadą przejrzystości, rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równości traktowania wnioskodawców.

Z powyższego wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w niekwestionowanych okolicznościach jej stanu faktycznego, odnosi się do oceny prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 7, art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz wskazanych w skardze kasacyjnej postanowień Regulaminu konkursu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia aby rozpoznać je łącznie, skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowane przez ten Sąd rozstrzygnięcie Instytucji Pośredniczącej w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności, nie jest niezgodne z prawem.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu został złożony przez skarżącą spółkę w dniu 31 maja 2016 r. Następnie pismem z dnia 10 czerwca 2016 r., Instytucja Pośrednicząca wezwała stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie obowiązkowych załączników 3a oraz 3b. Wymieniony brak formalny skarżąca spółka uzupełniła w wyznaczonym terminie - jest to bezsporne w sprawie - co skutkowało tym, że na etapie oceny formalnej wniosek ten uznany został za poprawny i skierowany do etapu oceny merytorycznej poprawności, na którym uznano, iż nie spełnia on kryterium 2.1 "Poprawność i kompletność wniosku" (w ramach oceny administracyjności i wykonalności wniosków o dofinansowanie) z tego powodu, że - jak przyjęto - załączniki podlegające uzupełnieniu w trybie przewidzianym w pkt 3.7 ust. 1 Regulaminu konkursu powinny zostać wydane nie później niż z dniem złożenia wniosku o dofinansowanie tj. najpóźniej w dniu 31 maja 2016 r.

Kontrola prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który przedstawione podejście Instytucji Pośredniczącej do wskazanej kwestii spornej uznał za zgodne z prawem, wymaga przypomnienia zasad realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 wynikających z przywoływanej już powyżej ustawy oraz Regulaminu konkursu nr [...]. W oparciu o wymienione regulacje toczyło się bowiem postępowanie w ogłoszonym przez Instytucję Pośredniczącą konkursie, w którym skarżąca spółka złożyła projekt pn.: "B.".

I tak, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a stosownie do art. 37 ust. 5 tej ustawy, może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Przypomnienia wymaga również, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, że jak wynika z art. 41 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy, właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzania postępowania konkursowego na podstawie określonego przez siebie regulaminu, który między innymi określać powinien termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu jak i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4), kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy (pkt 10).

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że adresowane na jej gruncie do właściwej instytucji - w rozpatrywanej sprawie do Instytucji Pośredniczącej - obowiązki mają bezwzględnie obowiązujący charakter, co w zakresie odnoszącym się do regulaminu, o którym mowa w art. 41 przywołanej ustawy uzasadnia również twierdzenie, że jego postanowienia mają wiążący charakter zarówno w odniesieniu do podmiotów przystępujących do postępowania konkursowego z zamiarem ubiegania się o dofinansowanie zgłaszanych projektów, jak i w takim samym stopniu - co należy podkreślić - w odniesieniu do Instytucji Pośredniczącej przeprowadzającej postępowanie konkursowe w sprawie wyboru projektów do dofinansowania, o czym w kontekście konsekwencji wynikających z pkt 4 i pkt 7 ust. 2 art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. będzie jeszcze mowa dalej.

Ponadto, co również wymaga przypomnienia, z art. 43 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy wynika, że w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, a ponadto, że uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji.

Z postanowień Regulaminu konkursu - w zakresie odnoszącym się do istoty spornego w sprawie zagadnienia - wynika natomiast, że załączniki do wniosku o dofinansowanie stanowią jego integralną część i co do zasady wnioskodawca zobowiązany jest załączyć wszystkie dokumenty, które posiada do wniosku o dofinansowanie (pkt 2.1.1 ust. 1).

Jednocześnie, Regulamin konkursu przewiduje podział załączników na załączniki: obowiązkowe, które obligatoryjnie należy przedłożyć na etapie składania wniosku o dofinansowanie (pkt 2.1.1 ust. 3); obowiązkowe, które mogą zostać uzupełnione na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowanie (pkt 2.1.1 ust. 4) oraz nieobowiązkowe (pkt 2.1.1 ust. 5). Do grupy załączników obowiązkowych, które należy przedłożyć na etapie składania wniosku o dofinansowanie należą m.in. załączniki nr 3. - Dokumenty dotyczące oddziaływania projektu na środowisko, w tym: zał. 3a. Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 wraz z mapą, na której wskazano lokalizację projektu i obszarów Natura 2000 (wg wzoru) i zał. 3b. Deklaracja organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną (wg wzoru). Co w tym kontekście istotne, odwołując się do art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., pkt 3.7 ust. 1 Regulaminu konkursu stanowi, że w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek, instytucja organizująca konkurs (pośrednicząca) wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do dalszej oceny. Za braki formalne w rozumieniu art. 43 przywołanej ustawy uznaje się przy tym w szczególności: złożenie niekompletnego wniosku tzn. niezawierającego wszystkich obligatoryjnych załączników (dotyczących bezwzględnie wszystkich wnioskodawców oraz wszystkich typów i rodzajów projektów w ramach danego konkursu). Z omawianych postanowień regulaminowych wynika również, że uzupełnienie braków formalnych w wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji, a ocena czy uzupełnienie wniosku o dofinansowanie lub poprawienie w nim oczywistej omyłki doprowadziło do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie jest dokonywana przez instytucję organizującą konkurs pośredniczącą (pkt 3.7 ust. 3 Regulaminu konkursu).

Uwzględniając treść oraz konsekwencje wynikające z przywołanych regulacji prawnych oraz stanowczo podkreślając w tej mierze, że Regulamin konkursu - jako dokument systemu realizacji - nie dość, że nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi, to również nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji - podzielającego trafność oceny Instytucji Pośredniczącej, iż wniosek skarżącej spółki nie spełniał na etapie oceny w fazie administracyjności i wykonalności kryterium "Poprawność i kompletność wniosku", albowiem załączniki 3a i 3b, do złożenia których w trybie uzupełnienia braków formalnych wniosku wezwana została spółka zostały wydane w dniu 13 czerwca 2016 r., tj. po dacie zakończenia naboru wniosków o dofinansowanie (które nastąpiło w dniu 31 maja 2016 r.) - nie jest jednak prawidłowe.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przy tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny - co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. w tym względzie wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10 oraz z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów.

Znajduje to swoje potwierdzenie w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., z którego wynika, że regulamin konkursu, o charakterze wiążącym zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym, powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego.

Z przedstawionego punktu widzenia, gdy skonfrontować treść przywołanej regulacji prawnej oraz wynikające z niej konsekwencje z treścią Regulaminu konkursu nr [...] w zakresie, w jakim jego postanowienia regulowały materię, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., za uzasadnione uznać należy stanowisko skarżącej spółki, że wymieniony regulamin (ani też żaden z innych aktów i dokumentów konkursowych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie) nie ustanawia żadnych wyraźnych postanowień stanowiących podstawę formułowania wniosku odnośnie do, po pierwsze, istnienia adresowanego do wnioskodawcy obowiązku posiadania załączników wniosku o dofinansowanie pochodzących z daty nie późniejszej niż data zamknięcia naboru wniosków, tj. 31 maja 2016 r., a w konsekwencji, po drugie, odnośnie do istnienia uprawnienia instytucji pośredniczącej do dokonywania oceny projektu przy zastosowaniu kryterium legitymowania się przez wnioskodawcę dokumentami, które jako obligatoryjne załączniki wniosku o dofinansowanie, pochodzą z daty nie późniejszą niż data zamknięcia naboru wniosków, tj. 31 maja 2016 r. Nota bene, co w analizowanym kontekście wymaga podkreślenia, również Sąd I instancji nie wskazuje na żadne normatywne źródło istnienia wskazanego powyżej obowiązku wnioskodawcy i skorelowanego z nim uprawnienia Instytucji Pośredniczącej odwołując się w tej mierze - w ślad za stanowiskiem prezentowanym w kontrolowanym rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie - do argumentu z rezultatu wykładni Regulaminu konkursu. Argument ten, w świetle przedstawionych powyżej uwag odnoszących się do wymogów i standardów, którym czynić powinny zadość postanowienia regulaminowe dotyczące "określenia kryteriów wyboru projektu wraz z podaniem ich znaczenia", uznać należy jednak za niewystarczający, a przez to i nietrafny zwłaszcza, gdy w tym właśnie kontekście - a mianowicie "podania znaczenia kryteriów wyboru projektów" - podkreślić, że nie dość, że z postanowień przedmiotowego Regulaminu konkursu nie wynika, aby zawierał on jakąkolwiek wypowiedź o wiążącym charakterze odnośnie do znaczenia omawianego kryterium oceny projektu, co z całą pewnością stanowi konsekwencję tego, że jak powyżej już to wskazano, istnienia tego spornego w sprawie kryterium oceny Regulamin konkursu po prostu nie ustanawia, to ponadto, ani Sąd I instancji, ani też Instytucja Pośrednicząca nie podważają tego, że uzupełnienie przez skarżącą spółkę, na wezwanie organu, braków formalnych wniosku o dofinansowanie poprzez złożenie załączników 3a i 3b nie skutkowało istotną modyfikacją tego wniosku, a w tym względzie i tego, że wymienione załączniki, to jest "Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 wraz z mapą, na której wskazano lokalizację projektu i obszarów Natura 2000" oraz "Deklaracja organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną", miały wyłącznie charakter deklaratywny. Rysujące się na tym tle wnioski stanowią podstawę formułowania argumentu, który wspiera powyżej już przedstawiona argumentację nakazującą przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zaakceptował - jako zgodną z prawem - sytuację polegającą na odwołaniu się przez Instytucję Pośredniczącą do kryterium oceny projektu, które wyraźnie nie zostało przewidziane w Regulaminie konkursu i którego znaczenie również nie zostało w regulaminie tym przedstawione i opisane.

Podejście Sądu I instancji do omawianej kwestii spornej nie jest prawidłowe również i dlatego, że w świetle powyżej przedstawionych uwag i argumentów skutkuje akceptacją stanowiska niweczącego funkcje, a tym samym i istotę instytucji procesowej, po której mowa w art. 43 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020. Z treści przywołanego przepisu nie wynika, aby na gruncie ustawy z dnia 11 lipca

2014 r. ustawodawca dokonał zasadniczej modyfikacji - z wyjątkiem ust. 2 - znanej procedurom administracyjnym i sądowym instytucji uzupełnienia braków formalnych pisma (wniosku), co oznacza, że jej znaczenie nie może pomijać celów, dla których również na gruncie przywołanej ustawy instytucja ta została ustanowiona. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że jej refleks, w korespondencji do treści art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy, wyraźnie odzwierciedlony został w przywoływanych już postanowieniach pkt 3.7 ust. 1 - 3 Regulaminu konkursu. Skoro przywołana regulacja ustawowa oraz regulacja regulaminowa ustanawia, w zakresie nią określonym, dopuszczalność uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie na wezwanie instytucji pośredniczącej, a z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że wniosek o dofinansowanie projektu skarżąca spółka uzupełniała w wyznaczonym terminie o brakujące załączniki nr 3a i 3b - ich złożenie w omawianym trybie podlegało wymienionym unormowaniom - co nie skutkowało jednocześnie oceną odnośnie do istotnej modyfikacji wniosku, to w związku z tym za uzasadnione uznać należy stanowisko, że - uwzględniając wszystkie konsekwencje wiążące się z istotą instytucji wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma (wniosku) - wniosek spółki o dofinansowanie projektu nie dość, ze został złożony w terminie, to również wraz z wymaganymi załącznikami tego wniosku. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do powyżej już przywołanych argumentów, w świetle których podważyć należało stanowisko Sądu I instancji odnośnie do istnienia regulaminowego kryterium oceny projektów dotyczącego wymogu pochodzenia dokumentów z daty nie późniejszej, niż data zamknięcia naboru wniosków, tj. 31 maja 2016 r. Potwierdzeniem tego wnioskowania jest również i to, że ze stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie wynika, iż sama Instytucja Pośrednicząca uznała, że skarżąca spółka bez naruszenia obowiązujących w tym zakresie wymogów uczyniła zadość wezwaniu organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czego konsekwencję było to, że wniosek ten skierowany został do etapu oceny merytorycznej.

W tej omawianej i niekwestionowanej w rozpatrywanej sprawie sytuacji, za podważające cele oraz istotę instytucji, o której mowa w art. 43 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, uznać należy to, że odwołując się - jak powyżej już to wyjaśniono - do niewynikającego z Regulaminu konkursu kryterium oceny projektów, Instytucja Pośrednicząca na etapie oceny w fazie administracyjności i wykonalności spełniania przez projekt kryterium "Poprawność i kompletność wniosku", doprowadziła w istocie rzeczy do podważenia własnego stanowiska, a mianowicie, że na jej wezwanie z dnia 10 czerwca 2016 r. doszło do skutecznego i zgodnego z Regulaminem konkursu uzupełnienia przez spółkę braków formalnych wniosku o dofinansowanie projektu. Wobec tego więc - co skądinąd słusznie podkreśla również Sąd I instancji w ślad za Instytucją Pośredniczącą - że, czym innym jest ocena formalna dopuszczalności wniosku a czym innym jego ocena merytoryczna dokonywana w oparciu o konkretne kryterium oceny, w tym przypadku "Poprawność i kompletność wniosku", to jednak nie do zaakceptowania jest sytuacja taka jak w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie sytuacja, która wyraża się w istocie rzeczy w zredukowaniu, wręcz zniesieniu istoty, znaczenia oraz funkcji w postępowaniu konkursowym instytucji, o której mowa w art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. oraz w postanowieniach pkt 3.7 ust. 1 - 3 Regulaminu konkursu. Nie inaczej bowiem ocenić należy sytuację, gdy - co ponownie należy podkreślić - w rezultacie odwołania się przez Instytucję Pośredniczącą do niewynikającego z Regulaminu konkursu kryterium oceny projektu dochodzi do podważenia wcześniej już potwierdzonej przez tę instytucję okoliczności doniosłej prawnie, a mianowicie, że wniosek o dofinansowanie projektu został skutecznie wniesiony i jest kompletny, albowiem wnioskodawca zgodnie z obowiązującymi wymogami, a co za tym idzie i skutecznie, uczynił zadość wezwaniu organu do usunięcia braków formalnych tego wniosku. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono bowiem uchybienia terminu uzupełnienia braków formalnych wniosku, ani uchybienia warunkom merytorycznym wymienionych powyżej załączników, ani też tego, że dokonane przez skarżącą spółkę uzupełnienie braków formalnych wniosku skutkuje jego istotną modyfikacją.

W związku z powyższym, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi spółki na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić argumenty i uwagi zawarte w uzasadnieniu prezentowanej oceny prawnej.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.