Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 246/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76, art, 77, art. 81 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 12 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: art. 171 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 144/10 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 144/10, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w T. z dnia 24 listopada 2009 r., nr XLV/425/2009 w przedmiocie regulaminu organizacyjnego w części dotyczącej zapisu § 11 ust. 2 oraz zapisu § 16 ust. 2 – zd. pierwsze oraz określił, że zaskarżona uchwała w wyżej wymienionym zakresie nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 24 listopada 2009 r. Rada Powiatu w T. podjęła uchwałę nr XLV/425/2009 w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w T.

Wojewoda Śląski w dniu 28 stycznia 2010 r. zaskarżył tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w częściach określonych w:

-§ 11 ust. 2 Regulaminu, jako niezgodnego z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458) oraz w zw. z treścią załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. nr 50, poz. 398);

-§ 16 ust. 2 zd. pierwsze Regulaminu, jako niezgodnego z art. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części zauważył, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono dwa zapisy uchwały rady powiatu w przedmiocie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego

Jak wskazał Sąd, starostwo jest aparatem pomocniczym samego powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, służącym obsłudze organów powiatu i jako takie nie ma odrębnego bytu. Starostwo to struktura pracownicza, której jedynym zadaniem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organów powiatu. Dlatego też ustawodawca uznał, że wystarczającą podstawą jego funkcjonowania będzie regulamin organizacyjny. Kompetencja do działania organu stanowiącego w tej sprawie wynika z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a regulamin organizacyjny jest aktem normatywnym o charakterze ustrojowo - organizacyjnym, w którym jednostka samorządu terytorialnego, działając poprzez swoje organy ma swobodę w zakresie określania jego treści, ograniczoną jednak postanowieniami norm prawnych, zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących.

Zdaniem Sądu, trafnie wskazano w skardze, że regulamin organizacyjny starostwa powiatowego winien zawierać w szczególności określenie zadań danego urzędu, strukturę urzędu, zakres czynności wydziałów, podział zagadnień nadzoru nad poszczególnymi wydziałami pomiędzy kierownikiem urzędu, jego zastępcę (zastępców) oraz ewentualnie innych członków zarządu, obieg informacji w urzędzie i zasady ich przetwarzania, a także postanowienia odnoszące się do form współpracy z innymi urzędami czy instytucjami. Jego treść winna korespondować m.in. z ustawą o samorządzie powiatowym, jak również z ustawą o pracownikach samorządowych. Analiza § 11 ust. 2 regulaminu organizacyjnego prowadzi do wniosku, że pozostają one w sprzeczności z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. We wskazanym przepisie zawarto regulację, zgodnie, z którą starosta, wicestarosta, członek zarządu oraz sekretarz lub skarbnik mogą jednocześnie kierować pracą Wydziału. W ocenie Sądu rozwiązanie takie nie jest dopuszczalne na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych. Jej przepisy przewidują, że w starostwie powiatowym starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu zatrudniani są na podstawie wyboru (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy), skarbnik powiatu na podstawie powołania (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy), a pozostali pracownicy (w tym naczelnicy wydziałów) - na podstawie umowy o pracę (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy).

W ocenie Sądu nie sposób podzielić stanowiska Powiatu T. zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, albowiem ustalony w art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym, zakres zadań zarządu powiatu, do którego należy - przygotowywanie projektów uchwał rady, wykonywanie uchwał rady, gospodarowanie mieniem powiatu, wykonywanie budżetu powiatu, jak też i zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu – wskazuje jednoznacznie na to, że ustawodawca przypisał zarządowi powiatu typowe funkcje wykonawcze. Oczywistym jest, że potrzeba sprawnego wypełniania tych funkcji wyklucza – zdaniem Sądu - możliwość powierzania członkom zarządu stanowiska kierownika określonej komórki organizacyjnej starostwa powiatowego (naczelnika wydziału). Nadto zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.

Trafnie organ nadzoru zauważył, że powierzenie poszczególnym członkom zarządu funkcji kierowników określonych komórek organizacyjnych doprowadziłoby do sytuacji, że z jednej strony członek zarządu pozostawałby w stosunku podległości służbowej wobec starosty jako kierownika starostwa i zwierzchnika służbowego, z drugiej jako członek organu wykonawczego, którego praca oparta jest o zasadę kolegialności zarządzania powiatem, uczestniczyłby w sprawowaniu nadzoru nad pracą wydziału, którym kieruje.

Sąd uznał, iż przeciwko łączeniu stanowiska kierownika komórki organizacyjnej -naczelnika wydziału z funkcją członka zarządu powiatu przemawia także analiza przepisów dotyczących minimalnych wymagań kwalifikacyjnych niezbędnych do wykonywania pracy na tych stanowiskach. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych dla stanowisk starosty oraz pozostałych członków zarządu powiatu nie przewidziano żadnych minimalnych wymagań kwalifikacyjnych, podczas gdy od osób zatrudnionych na stanowisku naczelnika (kierownika, dyrektora) wydziału (biura, departamentu) wymaga się wykształcenia wyższego odpowiedniej specjalności umożliwiającego wykonywanie zadań na stanowisku, a także spełnienia wymagań określonych w ustawie stosownie do opisu stanowiska oraz pięcioletniego stażu pracy.

Sąd zaakcentował, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiska naczelników wydziałów, co do zasady obsadzane są w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Wyjątki, w których można odstąpić od takiego naboru ustawodawca przewidział w sposób wyraźny i nie mogą one być rozszerzane w drodze regulaminu organizacyjnego. Analiza materiałów sprawy prowadzi do wniosku, że rozwiązanie przewidziane w § 11 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego, uchwalonego przez Radę Powiatu w T. zakłada, że kierować pracami wydziału, a więc zajmować stanowiska kierowników komórek organizacyjnych, mogą członkowie zarządu, z którymi stosunek pracy nawiązuje się przecież na podstawie wyboru, w konsekwencji wyboru dokonanego przez organ stanowiący.

Zdaniem Sądu, stanowisko Powiatu T. prowadzi do wniosku, że np. w przypadku, kiedy to Starosta zamierzał by zostać kierownikiem danej komórki organizacyjnej starostwa, to musiałby uczestniczyć w otwartym konkursie organizowanym i rozstrzyganym przez samego siebie jako członka zarządu, bądź też innych podległych mu pracowników samorządowych.

Za sprzeczny z prawem Sąd uznał także przepis § 16 ust. 2 zd. pierwsze Regulaminu organizacyjnego, w myśl, którego "naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów jest jednocześnie Głównym Księgowym Starostwa." Zgodnie z art. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym "głównym księgowym budżetu powiatu" jest skarbnik powiatu, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że kompetencji tych nie można przenosić na inne stanowisko urzędnicze w strukturze organizacyjnej starostwa powiatowego.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że w art. 12 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym jest mowa o głównym księgowym budżetu powiatu, którym jest zarazem skarbnik powiatu, zaś kwestionowany zapis dotyczy natomiast innych kompetencji, niż główny księgowy budżetu powiatu, mianowicie głównego księgowego starostwa powiatowego jako jednostki budżetowej z określeniem jego kompetencji jak w dalszej części § 16 uchwały. Analiza przepisów uchwały wprost i jednoznacznie przeczy tezie stawianej przez pełnomocnika Powiatu T. , że zapis ten dotyczy innych kompetencji niż "główny księgowy budżetu powiatu", albowiem wszystkie kompetencje przypisane "głównemu księgowemu starostwa" w § 16 pkt 2 ppkt. 1-4 oraz pkt. 3 ppkt 1- 2 są identyczne jak kompetencje Skarbnika (jako głównego księgowego budżetu powiatu) wymienione w § 13 pkt 1 ppkt. 1- 4 i pkt 2 ppkt. 1- 2.

Sąd uznał, iż takie działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu proklamowaną w art. 7 Konstytucji RP, wedle, której organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa.

Sąd w konsekwencji powyższych ustaleń w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku Rada Powiatu w T. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:

I. naruszeniu prawa materialnego:

art. 171 Konstytucji RP w zw. z art. 76 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na braku zakwestionowania przez Sąd uprawnienia wojewody do wkraczania w treść Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w T. w zakresie dotyczącym przepisów prawa pracy w tym organizacji i porządku pracy u pracodawcy, jakim jest Starostwo Powiatowe;

- art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną jego wykładnię, w której sąd uznał, że uprawnienia zarządu jako organu kolegialnego wymienione w tym przepisie wykluczają w zasadzie możliwość powierzenia członkom zarządu stanowiska kierownika komórki organizacyjnej starostwa powiatowego (naczelnika wydziału);

- art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyklucza możliwość nadzorowania wydziału starostwa przez członka zarządu powiatu, gdyż jest to kompetencja zastrzeżona tym przepisem jest jedynie dla starosty;

-art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, gdyż zaskarżony § 11 ust.2 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa uchwalonego przez Radę Powiatu w T. nie stanowi o zatrudnieniu członków zarządu powiatu na stanowiskach naczelników (kierowników wydziałów);

-art. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do oceny kompetencji przypisanych głównemu księgowemu starostwa;

II. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach w tym zakresie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pierwszoplanowym uchybieniem, jakie należy zarzucić skarżonemu wyrokowi jest brak podjęcia w nim analizy uprawnienia wojewody do wkraczania w kwestie dotyczące organizacji i porządku pracy wewnątrz starostwa powiatowego jako pracodawcy. Sąd nie dokonał należytego rozróżnienia między organizacją pracy wewnątrz starostwa powiatowego, a działalnością powiatu polegającą na wykonywaniu zadań własnych powiatu lub zleconych powiatowi. Jednie ta ostatnia sfera podlega nadzorowi wojewody sprawowanemu z punktu widzenia zgodności z prawem tej działalności.

Skoro uprawnienia wojewody wynikające z przepisu art. 81 ust.1 zd. 2 in fine ustawy o samorządzie powiatowym do składania skarg do sądu administracyjnego na uchwały organów m.in. powiatu stanowią formę "przedłużenia" kompetencji nadzorczych wojewody, to przedmiotem skargi może być jedynie taki akt organu powiatu, który dotyczy wykonywania zadań przez powiat. Starostwo natomiast, jak przyjął sąd, funkcjonuje jedynie jako struktura pracownicza służąca w celu sprawnego wykonywania zadań powiatu. Zatem jedynie wydanie rozstrzygnięcia, w którym sąd wyjaśniłby, że kwestionowane przepisy § 11 ust.2 i § 16 ust. 2 regulaminu organizacyjnego starostwa uniemożliwią sprawną realizację zadań powiatu mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi wojewody. Takiego jednak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku sąd nie przedstawił.

Błędnie Sąd dokonał wykładni art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym uznając, że uprawnienia zarządu jako organu kolegialnego wymienione w tym przepisie wykluczają w zasadzie możliwość powierzenia członkom zarządu stanowiska kierownika komórki organizacyjnej starostwa powiatowego (naczelnika wydziału). Przepis ten dotyczy organu wykonawczego powiatu o charakterze kolegialnym, jakim jest zarząd powiatu. Sąd oraz wojewoda przyjęli, że wyklucza ten przepis możliwość powierzenia poszczególnym członkom zarządu powiatu stanowiska kierownika komórki organizacyjnej, co w żaden sposób nie wynika z jego treści. Nadto sąd nie dokonał przez pryzmat statutu powiatu oceny tego, czy możliwość takiego powierzenia byłaby sprzeczna z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy zarządu powiatu (art. 32 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym).

Nie bez znaczenia jest okoliczność, że zaskarżony przez wojewodę § 11 ust. 2 uchwały rady powiatu nie stanowi wiążącego rozwiązania w zakresie powierzenia osobom w nim wskazanym funkcji naczelnika wydziału. Dopuszcza on jedynie możliwość kierowania wydziałem. Stanowi zatem możliwe do przyjęcia rozwiązanie, którego szczegóły zapewne byłyby doprecyzowane w zakresie obowiązków pracowników starostwa, jakimi są poszczególni członkowie zarządu powiatu oraz sekretarz i skarbnik powiatu. W istocie rzeczy sąd uznał, że kierowanie wydziałem to atrybut tylko naczelnika (kierownika) wydziału, a nie osoby zarządzającej powiatem jako osobą prawną. Niezrozumiałe jest kwestionowanie przez sąd kompetencji członka zarządu powiatu do kierowania wydziałem w sytuacji, gdy posiada on kompetencje do kierowania całym powiatem, czego wyrazem jest powierzenie tej funkcji konkretnej osobie przez radę powiatu.

Podobnie błędnie Sąd zinterpretował przepis art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który dotyczy zwierzchnictwa służbowego starosty nad pracownikami, nie zaś nadzoru nad pracą wydziału. Kompetencja starosty z art. 35 ust. 2 dotyczy kwestii związanych z rolą starosty jako osoby działającej w imieniu pracodawcy (starostwa powiatowego) i jest czym innym niż nadzór nad pracą wydziału rozumianego jako zespół osób wykonujących zadania powiatu przypisane wydziałowi. W praktyce samorządowej i tak każdy członek zarządu powiatu odpowiada za pracę konkretnie przydzielonych mu wydziałów, co wynika z organizacji wewnętrznej i trybu pracy zarządu.

Wobec tego, że zakwestionowany § 11 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego starostwa nie stanowił o możliwości powierzenia kierowania wydziałem w drodze zatrudnienia na stanowisku kierowniczym naczelnika (kierownika) wydziału należy uznać, że sąd niewłaściwie zastosował ten przepis do oceny zgodności z prawem tego paragrafu uchwały rady powiatu. Nie przesądzono tą regulacją organu stanowiącego o formie powierzenia obowiązków z zakresu kierownictwa wydziałami jak i o zakresie kompetencji tych osób jako kierujących wydziałami. Ta materia zostałaby zapewne określona stosownym zakresem powierzonych obowiązków. Przy czym powierzenie tych obowiązków musiałoby uwzględniać stosowne ograniczenia wynikające z przepisów prawa, a dotyczące zatrudniania i zajmowania stanowisk przez członków zarządu powiatu, którzy jednocześnie sprawują mandat radnego powiatowego oraz wymagania kwalifikacyjne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach o ile w grę miałoby wchodzić zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. W sposób nieuprawniony skarżący powiązał możliwość kierowania pracą wydziału, jaką daje konkretnym osobom kwestionowany przez niego § 11 ust. 2 uchwały tylko z zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Powołane przez skarżącego przepisy nie ograniczają możliwości kierowania wydziałem jedynie do osób mających zawartą umowę o pracę, a już na pewno nie wykluczają możliwości powierzenia takiego kierowania bądź pewnych uprawnień z zakresu kierowania wymienionym w § 11 ust. 2 uchwały osobom. W jaki sposób to się odbędzie stanowi materię zastrzeżoną dla starosty jako organizującego pracę starostwa powiatowego zgodnie z art. 34 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Podobnie w kwestii zarzutów podniesionych przez skarżącego pod adresem § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu trzeba wskazać, że w art. 12 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym jest mowa o głównym księgowym budżetu powiatu, którym jest skarbnik powiatu. Kwestionowany zapis regulaminu organizacyjnego natomiast dotyczy głównego księgowego starostwa jako jednostki, której budżet jest częścią budżetu powiatu. Wobec braku odmiennego uregulowania w przepisach prawa kompetencji głównego księgowego starostwa nie można wykluczyć określenia tych kompetencji w sposób podobny jak w przypadku głównego księgowego budżetu powiatu.

W ocenie składającego skargę kasacyjną Sąd w sposób arbitralny uzasadnił zapadłe rozstrzygnięcie w zasadzie powielając argumenty i ocenę prawną przedstawioną w skardze wojewody, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odniesienia się od argumentów zamieszczonych w odpowiedzi na skargę złożonej przez powiat. Podobnie w kwestii uprawnienia do kierowania wydziałem przyznanego w § 11 ust. 2 regulaminu organizacyjnego starostwa dla sekretarza i skarbnika powiatu sąd nie zawarł wyjaśnienia oceny prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie (cały § 11 ust. 2 został zakwestionowany przez sąd), co utrudnia organowi administracji polemikę w skardze kasacyjnej.

W złożonej odpowiedzi na skargi kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Przepis art. 171 Konstytucji RP stanowi w ust. 1 iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, ust. 2 tego artykułu wymienia organy nadzoru, natomiast w ust. 3 przewidziano, iż Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli ten organ rażąco narusza Konstytucje lub ustawy. Składająca skargę kasacyjną Rada Powiatu nie raczyła powołać się na naruszenie któregoś z tych trzech ustępów, naruszonego, według niej, art. 171 Konstytucji. W tej sytuacji uznać należy, iż zarzutem objęty jest cały ten artykuł. Można jednak w sposób oczywisty stwierdzić, iż żaden z tych przepisów nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Wojewoda składający skargę jest organem nadzoru w rozumieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji, wyposażonym w prawo zaskarżania uchwał organów powiatu do sądu administracyjnego – art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W art. 76 i 77 tej ostatniej ustawy wojewoda jest wskazany jako jeden z organów nadzoru, a ów nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium legalności. Żaden z tych przepisów nie został naruszony przez zaskarżony wyrok. Przy czym za całkowicie bezzasadne należy uznać stanowisko Rady Powiatu, iż regulamin organizacyjny starostwa jest wyłączony spod zakresu nadzoru wojewody. Pełny zakres działalności organów samorządu powiatowego podlega nadzorowi ze strony organów wskazanych w art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Całkowicie sprzeczne z określonymi w art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zadaniem zarządu powiatu polegającym na zatrudnianiu i zwalnianiu kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, byłoby zatrudniane na tych stanowiskach członków zarządu oraz sekretarza i skarbnika powiatu. Nie można jednocześnie występować w roli organu zatrudniającego czy zwalniającego owego kierownika i pełnić funkcję tego właśnie kierownika. W odniesieniu zaś do starosty, czy wicestrosty, który z tej racji może starostę zastępować nie można być zwierzchnikiem służbowym kierownika (naczelnika), a jednocześnie pełnić rolę swojego podwładnego, jako ów kierownik czy naczelnik wydziału. W tej mierze należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Dodać można, iż rozwiązanie przyjęte w § 11 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w T. z 24 listopada 2009 r. jest całkowicie sprzeczne z przepisem art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w myśl, którego "nabór na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze jest wolny i konkurencyjny". Przewidziana w § 11 ust. 2 uchwały możliwość sprawowania przez wymienione w nim osoby funkcji kierownikowi wydziałów, rażąco podważałoby tą regulacje ustawowa, czyniąc konkurencyjność i wolność naboru całkowitą fikcją wobec faktu, iż to właśnie zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Zgodnie z art. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy powoływanie i odwoływanie na wniosek starosty skarbnika powiatu, który jest jednocześnie głównym księgowym budżetu powiatu. Podzielić należy w całości stanowisko Sądu I instancji, iż analiza kompetencji głównego księgowego budżetu powiatu i głównego księgowego starostwa powiatu określonych w § 16 pkt 2 ppkt 1 -4 oraz pkt 3 ppkt 1-2 i w § 13 pkt 1 ppkt 1-4 i pkt 2 ppkt 1-2, prowadzi do wniosku, iż są one identyczne. Tak więc § 16 ust. 2 Regulaminu przewidujący, iż Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów jest jednocześnie Głównym Księgowym Starostwa prowadziłoby do tego, aby funkcję tą pełnił skarbnik powiatu, który, o czym był już mowa, jest powoływany przez radę powiatu na wniosek starosty (art. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym), a nie osobą zatrudnianą przez zarząd powiatu – art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Stanowisko składającej skargę kasacyjną dotyczące tego, iż należy odróżnić od siebie głównego księgowego budżetu powiatu i głównego księgowego starostwa nie zasługuje w żadnej mierze na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.