Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 269/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowanie wniosku 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego aktu; 2. zasądza od [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. Fundacja [...] (dalej "skarżąca/Fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na uchwałę Rady Gminy P. (dalej także "Rady") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zaopiniowania wniosku o zezwolenie na utworzenie i prowadzenie [...], wydaną na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2016 r., poz.446), dalej także "u.s.g.", w związku z art.75 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2015 r., poz.1651 z późn.zm.), dalej także "zaskarżoną uchwałę".

Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

Wniesienie przez Fundację w/w skargi do Sądu poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, dokonanym przez skarżącą pismem z dnia 29 września 2016 r., które to pismo wpłynęło do Rady w dniu 24 października 2016 r.

II. Okoliczności wydania i treść w/w uchwały przedstawiają się następująco:

1. Pismem z dnia 18 lipca 2016 r., który wpłynął do Rady w dniu 22 lipca 2016 r., skarżąca Fundacja wniosła do Rady o wydanie opinii w przedmiocie utworzenia i prowadzenia przez podmiot wnioskujący [...] na terenie własnej nieruchomości, położonej w K., która to opinia jest w świetle art.75 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, niezbędna do złożenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosku o wydanie zezwolenia we wskazanym wcześniej przedmiocie.

Uzasadniając w/w żądanie, skarżąca Fundacja podniosła w szczególności, iż zachodzi potrzeba zorganizowania na terenie Gminy [...] a Fundacja posiada w zakresie opieki nad zwierzętami stosowne doświadczenie, wykwalifikowaną kadrę oraz niezbędną infrastrukturę. Uzasadnienie operuje w tym kontekście zasadniczymi, szczegółowymi danymi a ponadto do wniosku załączono mapkę poglądową (ortofotomapę) nieruchomości, na której Fundacja ma zamiar prowadzić planowany ośrodek, zaopatrzoną w stosowną legendę.

2. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2016 r. Rada zaopiniowała złożony wniosek negatywnie, uzasadniając zajęte stanowisko tym, iż "planowana inwestycja będzie kolidować z interesem mieszkańców wsi K. Położenie [...] w zamieszkałej części wsi skutkowało będzie uciążliwością dla sąsiednich nieruchomości.".

III. Kwestionując w skardze legalność zaskarżonej uchwały, Fundacja podniosła, iż uchwała ta błędnie i bezpodstawnie uznaje, iż [...], który miałby się znajdować w miejscowości K., stanowiłby uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości. Skarżąca podniosła w tym kontekście, co następuje:

W okolicy często zdarzają się sytuacje potrąceń dzikich zwierząt, którym skarżąca byłaby w stanie udzielić opieki weterynaryjnej - na stałe [...] w K. pracuje dwóch lekarzy weterynarii.

Skarżąca ma doświadczenie w opiece nad zwierzętami dzikimi, zajmowała się już czterema [...] oraz [...], które znajdowały się w schronisku z chwilą jego przejęcia przez skarżącą od poprzedniego właściciela. Na terenie schroniska pozostało kilka klatek o powierzchni kilkudziesięciu metrów kwadratowych, w których można byłoby przetrzymywać zwierzęta. Docelowo w ośrodku miałoby przebywać [...] dzikich zwierząt. Pomoc zwierzętom jest wpisana w cele statutowe skarżącej.

Do wniosku o wydanie uchwały dołączono mapkę poglądową, ukazującą usytuowanie planowanego ośrodka oraz wielkość terenu należącego do wnioskującej - aż ponad [...] hektarów. Z mapki tej wynika bezspornie, że w/w ośrodek położony byłby w samym środku posiadanych przez Fundację nieruchomości, przy czym odległość do najbliższych zabudowań wynosiłaby 300 metrów.

Na terenie nieruchomości skarżąca prowadzi [...] któremu Powiatowy Lekarz Weterynarii nadał weterynaryjny numer identyfikacyjny decyzją z dnia [...] marca 2016 r.

Skarżąca na terenie nieruchomości posiada także inne zwierzęta, w tym konie oraz zwierzęta gospodarskie. Pastwiska dla koni usytułowane są znacznie bliżej sąsiednich zabudowań i ani schronisko dla bezdomnych zwierząt liczące obecnie [...] psów, ani fakt wypasu koni mieszkańcom wsi K. nie przeszkadza.

Schronisko jest pod stałym nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii, a wyniki przeprowadzanych kontroli są zawsze pozytywne. Nie jest zatem zrozumiałe, w jaki sposób uciążliwy miałby być ośrodek, który znajdowałby się dwa razy dalej od zabudowań niż schronisko i trzy razy dalej niż pastwiska dla koni. Tego rodzaju działalność jest ze wszech miar potrzebna, biorąc pod uwagę bliskość lasów na terenie gminy oraz fakt, iż na terenie gminy nie ma żadnej jednostki świadczącej pomoc rannym zwierzętom dzikim.

Do sąsiadów nie docierałby żaden zapach, ani hałas, niemożliwa byłaby także ucieczka zwierząt z uwagi na podwójne ogrodzenie.

IV. Przy piśmie z dnia 26 stycznia 2017 r. Rada przedłożyła odpowiedź na wniesioną skargę, wnosząc o jej oddalenie. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ wskazał, co następuje: (-) w zaskarżonej uchwale w wyczerpujący sposób wyjaśniono przyczyny odmownego zaopiniowania wniosku, (-) skarżąca nie wykazała, na czym miałoby polegać zarzucane uchwale naruszenie prawa, (-) zajęcie przez Radę negatywnego stanowisko co do planów skarżącej, mieszczące się całkowicie w jej kompetencjach, nie wywołuje żadnych negatywnych skutków po stronie skarżącej, a to z racji niewiążącego charakteru wydanej opinii (stanowisko Rady nie wiąże zatem organu właściwego w zakresie wydania zezwolenia na utworzenie i prowadzenie planowanego przez skarżącą ośrodka, tj. GDOŚ, stanowiąc w istocie wyłącznie formalny załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V. Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała została wydana w sprzeczności z art.75 ust.2 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art.7 Konstytucji RP, zobowiązującym organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Sprzeczność ta polega na uzasadnieniu przez Radę negatywnej opinii na temat planowanego przez skarżącą utworzenia i prowadzenia [...] w sposób, który de facto nie wyjaśnia skonkretyzowanych przesłanek, prowadzących organ do zajęcia w/w stanowiska i nie daje rękojmi, iż przedłożona Radzie sprawa została oceniona przez ten organ w sposób dostatecznie wyczerpujący. Uchybienie to uniemożliwia w konsekwencji stwierdzenie, czy opinia Rady nie ma charakteru dowolnego.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków:

1. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało skargą skarżącej Fundacji, wniesioną na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g". W myśl tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca dochowała podstawowego wymogu formalnego, warunkującego dopuszczalność wniesienia tego środka zaskarżenia, tj. pismem datowanym na 29 września 2016 r. (które wpłynęło do organu w dniu 24 października 2016 r.) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Bezskuteczność tego wezwania (tj. nie tylko jego nieuwzględnienie przez Radę, ale także nieustosunkowanie się do niego przez organ uchwałodawczy) uprawniała zatem skarżącą do wniesienia skargi do Sądu w sześćdziesięciodniowym terminie przewidzianym w art.53 § 2 p.p.s.a. Warunki te zostały w sprawie dochowane.

2. Dopuszczalność wdania się przez sąd administracyjny w merytoryczną kontrolę legalności aktu zaskarżonego w trybie art.101 u.s.g. jest uzależniona od wykazania, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszyła interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej skargę. Ewentualne niestwierdzenie takiego naruszenia, tj. ustalenie iż interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej skargę nie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, będącym przedmiotem zaskarżenia, obliguje sąd administracyjny do odrzucenia skargi na zasadzie art.58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sytuacja taka nie wystąpiła jednakże w rozpatrywanej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała Rady, podjęta po rozpatrzeniu przez organ uchwałodawczy Gminy wniosku Fundacji o zaopiniowanie planowanego przez ten podmiot utworzenia i prowadzenia ośrodka rehabilitacji zwierząt i ostatecznie opiniująca te plany negatywnie, narusza interes prawny skarżącej w sposób bezpośredni.

Odnotować przy tym jednoznacznie należy, iż samo naruszenie uchwałą lub zarządzeniem interesu prawnego osoby wnoszącej skargę nie oznacza automatycznie powstania obowiązku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Obowiązek taki powstanie dopiero wtedy, gdy w toku kontroli legalności uchwały lub zarządzenia sąd administracyjny stwierdzi jednoczesne naruszenie przez organ przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 64/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 1627/2006 dostępny w CBOSA). Tym samym wykazanie przez podmiot wnoszący skargę w trybie art.101 ust.1 u.s.g. naruszenia jego interesu prawnego upoważnia dopiero sąd administracyjny do merytorycznego zbadania legalności tego aktu.

3. Przechodząc do analizy zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011r., sygn. akt IV SA/Po 1044 i w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bk 227/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady została wydana na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 u.s.g. i art.75 ust.2 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do pierwszego z przywołanych przepisów, mającego charakter generalnej normy kompetencyjnej, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei z drugiego z przywołanych przepisów wynika umocowanie rady gminy do wydawania opinii w przedmiocie [...] ("Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek, który zawiera (...) opinię właściwej miejscowo rady gminy.").

Opinii wydanej na w/w podstawie nie sposób przypisać cech aktu prawa miejscowego. W myśl art. 87 Konstytucji akty prawa miejscowego stanowią bowiem źródło prawa powszechnie obowiązującego, a zakres ich obowiązywania jest ograniczony do obszaru działania organów, które je wydały. Jako akty prawa powszechnie obowiązującego są one generalne i abstrakcyjne i mogą być podstawą decyzji administracyjnych oraz określonych roszczeń cywilnoprawnych. Żaden przepis prawny nie zawiera jednak definicji aktu prawa miejscowego, pojęcie to jest więc dookreślane w doktrynie prawa i orzecznictwie. Na ich gruncie przyjęto, że akt prawa miejscowego musi być adresowany do nieokreślonego z góry kręgu osób, niezależnie od tego, jakiej liczby adresatów będzie faktycznie dotyczył.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowi akt indywidualny, skierowany bezpośrednio do skarżącej Fundacji. Zaskarżoną uchwałę należy zatem zaliczyć do kategorii wymienionej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. do aktów organu samorządu terytorialnego, podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art.75 ustawy o ochronie przyrody" LEX): "W celu ułatwienia prowadzenia postępowania administracyjnego w art. 75 ust. 2 u.o.p. określono, jakie wymagania formalne powinien spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie ośrodka rehabilitacji zwierząt. Generalnie nie budzą one poważniejszych wątpliwości, w związku z czym nie będą stanowiły przedmiotu komentarza poza jednym określonym w art. 75 ust. 2 pkt 7 u.o.p., tj. zawarciem we wniosku opinii właściwej miejscowo rady gminy. Rozwiązanie to wydaje się pozbawione logiki. Wniosek nie może bowiem zawierać opinii rady gminy, może ona być co najwyżej do niego dołączona. Błąd ten ma jednak tylko charakter redakcyjny i jest łatwy do usunięcia. Zastanowienia wymaga natomiast tryb, w którym wypowiadać się będzie rada gminy. Skoro opinia ma być wypowiedziana jeszcze przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania, to należy stwierdzić, że nie będzie ona podejmowana w trybie art. 106 k.p.a. w ramach współdziałania między organami administracji. Będzie zatem miała charakter samoistny. W takim zaś przypadku należy stwierdzić, że uchwała rady gminy podejmowana będzie na zasadach ogólnych, określonych w ustawie o samorządzie gminnym, a jako podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej będzie mogła stanowić przedmiot zaskarżenia w trybie określonym w art. 101 u.s.g. Tryb wypowiadania opinii nie zmienia jednak jej znaczenia, tak jak w innych przypadkach nie ma ona charakteru wiążącego, organ administracji może podjąć odmienne rozstrzygnięcie.".

Z przytoczonych wyżej wywodów wynika, iż formie działania rady gminy, o której mowa w art.75 ust.2 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, należy przypisać charakter opinii, wyrażanej przez w/w organ na użytek postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na [...], do którego przeprowadzenia właściwy jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Przyjąć przy tym należy, uwzględniając w tym kontekście utrwalone stanowisko orzecznictwa i nauki prawa na temat istoty prawnej instytucji opinii organu publicznego, formułowanej na potrzeby postępowania prowadzonego przez inny organ, iż opinia taka nie ma dla organu prowadzącego postępowanie główne charakteru wiążącego. "Opinia w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne – dla tego organu opinia wydana w trybie komentowanego przepisu stanowi element materiału dowodowego. Jak stwierdzono w orzecznictwie, opinia udzielona w trybie komentowanego przepisu, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie (teza druga uchwały składu pięciu sędziów NSA z 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152; teza pierwsza wyroku NSA z 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 120; wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r., II SA 1001/99, LEX nr 46805) - por. Piotr Marek Przybysz "Komentarz do art.106 Kodeksu postępowania administracyjnego" stan prawny na 5 czerwca 2017 r. LEX).

Bezspornie okoliczność, iż opinia wyrażana przez organ publiczny na potrzeby postępowania administracyjnego, prowadzonego przez inny organ, nie ma co do zasady charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu głównego, powoduje konieczność ustalenia zakresu kontroli sądowej uchwał rad gmin, o których mowa w art.75 ust.2 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Odnotować w tym kontekście należy w szczególności ewentualność wywodzenia, iż o ile sama dopuszczalność kontrolowania uchwał w/w typu w trybie uregulowanym w art.101 u.s.g. nie może być kwestionowana, o tyle zakres tej kontroli winien ograniczyć się, właśnie z uwagi na niewiążący charakter merytorycznego wymiaru uchwały, tylko i wyłącznie do kwestii ściśle formalnych (tj. w szczególności do oceny dochowania przez radę właściwych dla podejmowania uchwał wymogów proceduralnych, wynikających z przepisów u.s.g. oraz statutu gminy). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej podejście takie uznać należy jednak za zbyt daleko idące i mogące prowadzić do sankcjonowania dowolności w opiniowaniu przez rady gminy planów tworzenia i prowadzenia przez podmioty prawa przedsięwzięć w postaci ośrodków rehabilitacji zwierząt, zważywszy przy tym w szczególności na fakt, iż żadne materialnoprawne przesłanki do wydania negatywnej opinii nie zostały przez ustawodawcę wskazane. O ile bowiem bezspornie uchwała opiniująca rady gminy nie wiąże Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, orzekającego w przedmiocie udzielenia zainteresowanemu podmiotowi stosownego pozwolenia (z art.75 ust.4 ustawy o ochronie przyrody wynika bowiem, że przedmiotem samodzielnej oceny GDOŚ we w/w postępowaniu administracyjnym jest okoliczność, czy planowany ośrodek spełniałby warunki leczenia i rehabilitacji zwierząt odpowiadających potrzebom biologicznym danego gatunku), o tyle w ocenie Sądu nie można wykluczyć, zwłaszcza w sprawach o niejednoznacznym stanie faktycznym, że negatywne stanowisko rady gminy może być jednak brane pod uwagę przez GDOŚ przy orzekaniu w przedmiocie udzielania zezwolenia.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej kontrola legalności w trybie art.101 u.s.g. uchwały opiniującej, o której mowa w art.75 ust.2 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, winna objąć również (tj. obok kontroli formalnej) kontrolę merytorycznej treści uchwały pod tym kątem, czy uchwała ta nie nosi oczywistych znamion dowolności.

O ile bowiem nie można kwestionować umocowania rady do formułowania negatywnych opinii w kwestii tworzenia i prowadzenia na terenie gminy [...], o tyle zbyt daleko idącym byłoby akceptowanie tego rodzaju opinii, popartych wyłącznie szczątkowym, czy też budzącym poważne wątpliwości co do jego wiarygodności uzasadnieniem. Jednoznacznie stwierdzić należy, iż rada posiada niekwestionowane upoważnienie do wydania negatywnej opinii w oparciu o odmienną od przyjętej przez wnioskodawcę ocenę stanu faktycznego sprawy, dysponując w tym zakresie dużym marginesem uznaniowości, w którą to kompetencję kontrola sądowa nie powinna co do zasady wkraczać. Jednakże oczywistym wykroczeniem poza granice takiego upoważnienia, nieakceptowanym w świetle art.7 Konstytucji RP, który to przepis obliguje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, byłoby wydanie negatywnej opinii w sytuacji, w której z jej uzasadnienia bezspornie wynika, że: (-) wydanie opinii nie zostało poprzedzone dokonaniem przez organ podstawowej analizy argumentacji wniosku, czy też że analiza taka miała wyłącznie charakter pozorny, (-) opinia abstrahuje od stanu faktycznego sprawy, (-) opinia powołuje się w uzasadnieniu na bardzo ogólnie sformułowane przeszkody do pozytywnego zaopiniowania wniosku, których występowanie budzi w świetle zgromadzonej dokumentacji daleko idące wątpliwości.

4. Odnosząc w/w uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że negatywne stanowisko Rady zostało oparte na prawidłowo przeprowadzonej analizie stanu faktycznego sprawy. Z w/w uzasadnienia wynika, że Rada dostrzegła przeszkodę do pozytywnego zaopiniowania planów skarżącej Fundacji (kolizja z interesem mieszkańców wsi K., mająca wynikać z faktu, iż zlokalizowanie planowanego ośrodka w zamieszkałej części wsi będzie stanowiło uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich), nie konkretyzując spodziewanych uciążliwości i nie czyniąc podstawowych ustaleń na okoliczność w szczególności: powierzchni terenu, na którym planowany ośrodek miałby być posadowiony, odległości tego terenu w stosunku do nieruchomości sąsiednich, czy też rozmiaru planowanej działalności (możliwych do poczynienia w oparciu chociażby o dołączoną do wniosku dokumentację).

W sytuacji w której: (-) skarżąca dysponuje terenem o powierzchni ponad [...] ha, na którym prowadzi schronisko dla zwierząt, (-) deklaruje posadowienie planowanego ośrodka w centrum w/w nieruchomości, (-) odległość ośrodka od najbliższych zabudowań miałaby wynosić 300 metrów, obowiązkiem organu było rozważenie, czy powyższe okoliczności nie będą stanowiły skutecznego zabezpieczenia przed negatywnym oddziaływaniem ośrodka. Z racji lakoniczności uzasadnienia kontrolowanej uchwały, niepowołania się w jej treści na skonkretyzowane uwarunkowania faktyczne, dotyczące położenia i charakteru zarówno terenu lokalizacji planowanego ośrodka, jak i jego otoczenia (poza ogólnym stwierdzeniem, że teren ten jest położony w zamieszkałej części wsi), a ponadto z racji nieodniesienia się do argumentacji wniosku skarżącej, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta w warunkach nie dających rękojmi, iż jest to akt mieszczący się w przewidzianych prawem granicach swobody organu.

Zastrzec jednakże należy wyraźnie, że w/w stanowisko Sądu, kwestionujące wywiązanie się przez Radę z obowiązku dostatecznego rozpatrzenia stanu faktycznego, koniecznego do wydania opinii w przedmiocie utworzenia i prowadzenia przez skarżącą Fundację [...], nie może być w żadnym zakresie utożsamiane z wyrażaniem przez Sąd oceny, że opinia Rady winna być dla Fundacji pozytywna. Kwestia ta winna być ostatecznie przesądzona przez Radę w ponownie podjętej uchwale, która winna spełniać stosowne wymogi, wymienione wcześniej.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził nieważności zarządzenia, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Sąd zauważa zatem, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały ([...] sierpnia 2016 r.) do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął rok.

6. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku ponownie przeprowadzi postępowanie w przedmiocie wydania uchwały opiniującej utworzenie i prowadzenie przez Radę [...], uwzględniając oceny poczynione powyżej.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).