Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2456/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skarg K. K. i P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. K. (dalej: "skarżący 1", "wnioskodawca"), reprezentowanego przez R. K., o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Urzędu Wojewódzkiego w S. w części dotyczącej działki nr ew. [...], położonej w miejscowości P., gmina R..

Decyzja organu zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 1989 r., znak: [...], Urząd Wojewódzki w S. zatwierdził plan realizacyjny linii energetycznej 400 kV R.-S.-T.-M. na terenie województwa [...] oraz udzielił Zakładowi Energetycznemu Ł. - Teren (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę linii energetycznej 400 kV na terenie gmin D., K., R., S. w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w miejscowości P., gmina R. Następnie pismem z 20 sierpnia 2018 r., uzupełnionym pismem z 5 marca 2019 r., K.K., reprezentowany przez R.K., wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku GINB decyzją z [...] września 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie GINB podniósł, że organ nadzoru nie prowadzi wówczas postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, jednak istotą tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność oraz czy przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia. Równocześnie GINB wskazał, że jedną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących obarczeniem decyzji kwalifikowaną wadą prawną jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdził, że rażące naruszenie prawa to takie, którego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jednakże z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym bowiem czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. GINB podniósł, że rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. GINB wyjaśnił ponadto, że w przedmiotowej sprawie sporne przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji liniowych. W świetle zaś wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Stąd też zakres weryfikacji kwestionowanego pozwolenia na budowę musi zostać ograniczony nie tylko zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale również zakresem interesu prawnego wnioskodawcy. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie analiza zgromadzonych akt sprawy oraz wydruków z portalu www.geoportal.gov.pl wykazała, że sporna inwestycja polegająca na budowie linii energetycznej 400kV R.-S.-T.-M., przebiega przez działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości P., gmina R., która należy do wnioskodawcy. Powyższe potwierdza treść Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Z tego też względu w ocenie GINB, wnioskodawca posiada interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia Urzędu Wojewódzkiego w S. z 28 lutego 1989 r., w odniesieniu do swojej działki. Ponadto stosownie do art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie zaś z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy GINB stwierdził, że ze znajdującego się w aktach pisma Starostwa Powiatowego w B. z [...] lipca 2019 r., wynika, że właścicielami działki nr ew. [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji byli M. K. i F. K.. Z kolei w zgromadzonych aktach sprawy brak jest dokumentów, potwierdzających prawo inwestora do dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane. W związku z tymi ustaleniami GINB pismem z 2 lipca 2019 r., wystąpił do P. S.A. o przesłanie dokumentu, z którego wynikałoby, że na dzień wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, Zakład Energetyczny Ł.Teren (poprzednik prawny P. S.A.) posiadał, bądź też, że P. S.A. aktualnie posiadają, prawo do dysponowania przedmiotową działką. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z 18 lipca 2019 r., wskazano, że P. S.A., nie są w posiadaniu dokumentu, z którego wynikałoby, że na dzień wydania decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] lutego 1989 r., inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością obejmująca działkę o nr ew. [...] położoną w miejscowości P., gmina R. na cele budowlane. Wyjaśniono również, że dokument taki nie został przekazany P. S.A. przez ich poprzednika prawnego, a nie dysponują oni dokumentami w postaci zgód ówczesnych właścicieli nieruchomości na jej zajęcie na potrzeby budowy linii 400kV R.-M. Poszukiwana w celu odnalezienia przedmiotowych dokumentów prowadzone były przez Spółkę w Archiwum Państwowym w Ł. Oddział w S., w Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w Ł. oraz w Archiwum Urzędu Gminy R., jednak takie dokumenty nie zostały odnalezione. W związku z tym, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zgodzie właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a inwestor nie przedstawił stosownego dokumentu, GINB przyjął, że zgody właściciela w ogóle nie było. Tym samym stwierdził, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r. w części dotyczącej działki wnioskodawcy została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. W swoich rozważaniach organ odwoławczy wskazał również na fakt, że naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 omawianego rozporządzenia należy ocenić z uwzględnieniem skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez to naruszenie. Stwierdził, że nie można pominąć kwestii upływu 30 lat od dnia wydania kontrolowanej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. Zdaniem GINB stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 30 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym i niekwestionowania przez żadną ze stron postępowania przez blisko 29 lat, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Organ wskazał, że powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. GINB podniósł także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jednocześnie w ocenie GINB takie inwestycje jak będąca przedmiotem sprawy, korzystają z pewnego uprzywilejowania z uwagi na ich charakter. Służą one bowiem realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb szerszej grupy podmiotów, takiej jak np. osiedle bądź cała miejscowość. Jest to jednocześnie system zależny od ciągłości funkcjonowania jego elementów i każde jego ewentualne przerwanie poprzez demontaż jednego z elementów, pozbawia funkcjonalności całą sieć, a wszystkich jej odbiorców - dostępu do elektryczności. To skutkowałoby natomiast trudnymi do zaakceptowania skutkami społeczno-gospodarczymi, dalece większymi niż te związane z naruszeniem własności wnioskodawcy. Zdaniem organu, nie bez znaczenia dla oceny skutków społeczno-gospodarczych pozostaje również fakt, że jak wynika z działu [...] Księgi Wieczystej nr [...], działka nr ew. [...] obciążona jest służebnością przesyłu, polegającą na swobodnym dostępie do tej działki w rozmiarze celowym i niezbędnym dla prawidłowej eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych zgodnie z umową ustanowienia służebności przesyłu. Z tego względu naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, nie wywołuje w ocenie organu skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. GINB analizując akta niniejszej sprawy wskazał, że na terenie na którym znajduje się działka nr ew. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r. obowiązywała uchwała Gminnej Rady Narodowej w R. z [...] marca 1982 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., R., S. i K. Ponadto w zgromadzonych aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z maja 1988 roku, znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie linii napowietrznej 400kV R.-M.. Analiza fotokopii załączników graficznych do omawianej uchwały w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., wykazała, że akt planistyczny przewidywał lokalizację linii elektroenergetycznych w miejscowości P. Zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r., w części dotyczącej działki nr ew. [...] nie narusza w stopniu rażącym ustaleń uchwały Gminnej Rady Narodowej w R. z [...] marca 1982 r., w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu ani wydanej na tej podstawie decyzji Wojewody [...] z maja 1988 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy GINB zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego jest kontrola w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r. Okoliczność zaś podnoszona przez wnioskodawcę dotycząca braku udziału właścicieli nieruchomości, w tym ówczesnych właścicieli działki nr ew. [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia Wojewody [...] z maja 1988 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji może stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia jej nieważności. Ponadto nie stwierdzono, aby kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, lub załatwionymi milcząco jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Stąd też odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący 1, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 28, art. 79 oraz art. 76 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego, plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów, podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowo organ administracji państwowej. Zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę (ust. 4 omawianego przepisu). Zgodnie zaś z obowiązującymi w latach 1989 -1991 przepisami prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a Prawa budowlanego. W związku z tym w ocenie skarżącego 1, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, gdyż nie uzyskano prawa do dysponowania działką nr ew. [...], zarówno od poprzednich właścicieli, jak i obecnego właściciela. Zdaniem strony skarżącej, wadliwe jest również stwierdzenie GINB, że linia energetyczna wybudowana na podstawie decyzji z [...] lutego 1989 r., posiada swobodny dostęp do działki nr ew. [...] w rozmiarze celowym i niezbędnym dla prawidłowej eksploatacji. Umowa dotycząca służebności przesyłu, na którą powoływał się organ, dotyczy drugiej linii 400 kV przebiegającej nad działką nr ew. [...], gdzie skarżący brał udział w toczącym się procesie dotyczącym wydania decyzji budowlanej oraz był informowany o wszystkich wydawanych decyzjach dotyczących budowy, a także nie wnosił żadnych uwag i zastrzeżeń. W związku z powyższym za wynagrodzeniem ustanowił służebność przesyłu na okres 40 lat. Jednakże poprzedni właściciele przedmiotowej działki nigdy nie wyrazili zgody na przebieg nad ich działką linii 400 kV, jak również nigdy nie byli informowani o żadnych planach dotyczących budowy tej linii. Skarżący 1 podniósł, że w zaskarżonej decyzji, GINB stwierdził fakt naruszenia przepisów prawa, lecz nie dostrzegł jego rażącego naruszenia, mimo że z zebranego materiału dowodowego, jasno wynika brak zgody poprzednich właścicieli na budowę linii 400kV na ich nieruchomości oraz brak planu realizacyjnego, o którym stanowi załącznik do pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła również P. S.A. z siedzibą w K.( dalej: "skarżąca 2"), zaskarżając uzasadnienie decyzji w części, w której organ twierdzi, że:

1. ze względu na brak znajdowania się w aktach sprawy oraz brak przedstawienia w przedmiotowym postępowaniu przez skarżącego dokumentu zawierającego zgodę właścicieli działki o nr ewid. [...] w m. P., gmina R. M. i F.K. na cele budowlane linii 400 kV R. S. –T. M.. przyjmować należy, że zgody takiej w ogóle nie udzielono na potrzeby przeprowadzenia przez teren tej nieruchomości w/w linii elektroenergetycznej na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...];

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr. 38 poz. 229) i § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) poprzez błędne przyjęcie, że podstawą ustalenia, że zgoda na dysponowanie nieruchomości ą - działką nr ewid. [...] w m. P., gmina R. na cele budowlane linii 400 kV R.S. T. M., nie została udzielona przez jej ówczesnych właścicieli M.i F. K., jest brak zalegania w aktach sprawy dokumentu zawierającego taką zgodę oraz brak przedstawienia takiej zgody, podczas gdy oceny jej udzielenia w okresie poprzedzającym wydanie przez Urząd Wojewódzki w S.w dniu [...] lutego 1989 r. decyzji w sprawie znak: [...] i jej istnienia na ten dzień, winno się dokonywać przez pryzmat obowiązującej wówczas ustawy stanowiącej podstawę jej wydania - prawa budowlanego z 1974 r., który jako obligatoryjną przesłankę uzyskania pozwolenia na budowę przewidywał wykazanie (udowodnienie) przez podmiot, który ubiega się o nie, prawa do dysponowania nieruchomością.

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 7, 8, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016. 23 ze. zm.), dalej jako k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący bowiem z ograniczeniem się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie zgody M. i F. K. na wybudowanie na ich gruncie linii 400 kV R.-S.-T.-M., wyłącznie na podstawie dowodów przedstawionych przez skarżącą i zaniechanie zebrania innych dowodów, które świadczyłyby w sposób nie budzący wątpliwości, że zgoda taka nie została udzielona; Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zgromadził materiału dowodowego potwierdzającego brak dysponowania przez poprzednika prawnego skarżącej, nieruchomością działką nr [...] w m. P., gmina R.na cele budowlane linii 400 kV, a jedynie wywiedzenie na podstawie oświadczeń i dokumentów przedstawionych przez skarżącą, że zgody takiej nie było, w sytuacji, gdy fakt wydania decyzji z dnia [...] lutego 1989 r. przez Urząd Wojewódzki w S. w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r. świadczy odwrotnie, że podmiot ubiegający się o jej wydanie (Zakład Energetyczny Ł. — Teren w Ł.) wykazał (udowodnił) prawo do dysponowania nieruchomością, co winno przy braku przeciwdowodu, usprawiedliwiać przyjęcie, że zgoda taka przez M. i F. K. była udzielona, natomiast aktualny jej brak (niemożność odnalezienia) nie dowodzi, że jej w ogóle nie było.

b) 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy, w szczególności z jakich powodów Wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...], jakie argumenty przytacza na tę okoliczność, a nadto nieprzytoczenie dlaczego Organ uznał, że w obliczu istnienia w/w decyzji i jej wydania na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. uznał, że poprzednik prawny skarżącej nie dysponował zgodą właścicieli działki nr [...] w m. P., gmina R. na cele budowlane linii 400 kV, podczas gdy obowiązek przedłożenia takiej zgody do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę stanowił warunek sine qua non jej wydania przez organ administracji publicznej; a contario bez przedłożenia takiej zgody, decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostałaby uzyskana.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że nie kwestionując prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zgadza się z tą częścią uzasadnienia przedmiotowej decyzji, w której organ twierdzi, że z powodu braku znajdowania się w aktach sprawy oraz braku przedstawienia w postępowaniu przez skarżącą dokumentu zawierającego zgodę właścicieli działki o nr ewid. [...] w m. P., gmina R. – M.i F. K. na cele budowlane linii 400 kV R. – S. –T. – M., przyjmować należy, że zgody takiej w ogóle nie udzielono na potrzeby przeprowadzenia przez teren tej nieruchomości w/w linii elektroenergetycznej na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...].

W ocenie skarżącej, zaskarżenie uzasadnienia przedmiotowej decyzji w naprowadzonym wyżej zakresie jest konieczne nie tylko z uwagi na zawarte w nim błędne twierdzenia, ale również z uwagi na jego funkcję zewnętrzną, tj. możliwy wpływ na postępowania w innych sprawach już toczących się lub tych, które dopiero w następstwie wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru zostaną wszczęte przez skarżącego. Skarżąca wskazała na liczne postępowania wszczęte z inicjatywy skarżącego, podkreślając jednocześnie, że możliwość zaskarżenia jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej (jego poszczególnych części) została zaaprobowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 1998 r., sygn. I SA 1896/97, LEX nr 44519 oraz m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r" sygn. II SA/Po 890/18, LEX nr 2629726.

Skarżąca 2 wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a, podkreślając, że zgodnie z tym przepisem, wydanie pozwolenia na budowę wymagało uprzedniego wykazania przed organem administracji prawa do dysponowania nieruchomością, na której miały być przeprowadzone roboty budowlane. Tytułem takim mogła być nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale także uprawnienie wynikające z użytkowania, czy ze stosunku obligacyjnego (najem, dzierżawa). Natomiast w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r., a wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ administracji publicznej właściwy do wydania pozwolenia na budowę, nie musi badać tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Wystarczy bowiem, że inwestor złoży przy wniosku o wydanie mu pozwolenia na budowę oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem skarżącej, z powyższego wynika, że właściwy organ administracji przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę zobligowany był zbadać, czy inwestor rzeczywiście dysponuje prawem do nieruchomości, które na niej zamierza zrealizować swoje cele inwestycyjne, a zatem Urząd Wojewódzki w S. wydając w dniu 28 lutego 1989 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 października 1974 r. Prawo budowlane - decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, miał pewność, że prawo do zajęcia nieruchomości M. i F. K. w celu umieszczenia na niej urządzeń energetycznych przysługiwało Zakładowi Energetycznemu Ł. - Teren w Ł. (poprzednikowi prawnemu P. S.A.). Zdaniem skarżącej, przekonanie to - w świetle znanych i przedstawionych dowodów, wynikało najpewniej ze stosunku obligacyjnego nawiązanego z ówczesnymi właścicielami nieruchomości, którzy wiedząc o realizacji inwestycji, nie sprzeciwiali się jej, ani wprost do inwestora lub podmiotów przy pomocy których ją wykonywał, ani poprzez skorzystanie z przysługujących im środków odwoławczych. Natomiast już po wybudowaniu linii, do chwili swojej śmierci i przekazania nieruchomości swojemu synowi – K.K. nie negowali istnienia linii na ich gruncie i jej eksploatacji. Brak w tym zakresie dowodów twierdzących, że było inaczej. Okoliczność, że aktualnie P. S.A. - następca podmiotu realizującego budowę linii 400 kV nie są w stanie wylegitymować się zgodą (okazać ją na papierze) M. i F. K. na jej wybudowanie na ich gruncie, nie oznacza, że zgody takiej w ogóle nie było i że zgoda taka na piśmie nie została przez M. i F. K. udzielona. Potwierdzeniem, w zasadzie bez możliwości podważenia, że zgoda na dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne linii 400 kV była udzielona, świadczy wydanie przez Urząd Wojewódzki w S.w dniu [...] lutego 1989 r. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, gdyby zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane na spornej działce, nie została udzielona przez ich właścicieli, to decyzja ta nie zostałaby wydana, bowiem zabraniały tego obowiązujące wówczas przepisy. W ocenie skarżącej właśnie wydanie w/w decyzji, istnienie jej w obrocie prawnym jest dowodem bezsprzecznie potwierdzającym, że zgoda na wybudowanie na ich działce linii przesyłowej przez M. i F. K. została wyrażona. Skarżąca zauważyła również, że P. S.A. nie były podmiotem wnioskującym do Urzędu Wojewódzkiego w S. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę linii 400 kV R. – S.- T.M. Skarżąca nie była stroną postępowania i to nie do niej decyzja z dnia 28 lutego 1989 r. została skierowana. Podmiotem tym był Zakład Energetyczny Ł. - Teren w Ł., którego skarżąca jest jego następcą prawnym. W związku z tym skarżąca, nie jest podmiotem zobowiązanym do zebrania dokumentacji budowlanej i nie można jej obarczać skutkami niekompletności dokumentacji. Ponadto skarżąca podniosła, że prawo dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne może wynikać ze stosunku obligacyjnego między inwestorem, a właścicielem nieruchomości. O istnieniu takiego stosunku może świadczyć na przykład to, że właściciel nieruchomości po doręczeniu mu decyzji o pozwoleniu na wybudowane urządzeń przesyłowych na jego gruncie, nie kwestionował przesłanek, które leżały u podstaw jej wydania i nie wnosił od niej dostępnych środków zaskarżenia, zaś jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, okoliczności tej nie zbadał. Nie ustalił, w jakiej dacie decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] lutego 1989 r. stała się ostateczna, czy wnoszone były od niej środki odwoławcze, czy wnosili je ówcześni właściciele działki i czy decyzja ta była im doręczona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał zebrania materiału dowodowego, który potwierdziłby w sposób pewny, że prawo do dysponowania nieruchomością nie przysługiwało inwestorowi. Oparcie się wyłącznie na samym braku przedłożenia przez skarżącą, dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością dla uzasadnienia twierdzenia, że prawo takie nie zostało pozyskane od ówczesnych właścicieli działki, jest niewystarczające.

W odpowiedzi na każdą z powyższych skarg, GINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawy skarżącego 1 i skarżącej 2 (o sygn. akt VII SA/Wa 2456/19 oraz VII SA/Wa 2457/19) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VII SA/Wa 2456/19, ponieważ dotyczyły tej samej decyzji i mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, obie skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, jest decyzja GINB z [...] września 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina R.

W ocenie Sądu decyzja ta jest zasadna i została wydana zgodnie z prawem.

Tytułem, przypomnienia, należy wskazać, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym powyższa decyzja została wydana, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jest on wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu, na którą powoływał się również skarżący 1, jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa, nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności ( wyrok NSA z 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07, LEX nr 514020, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07, LEX nr 495952 ). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące", może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). Podkreślić też należy, że rażące naruszenie prawa, to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy, zasadnie stwierdził, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r., została wydana z naruszeniem prawa.

Stosownie do treści przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z kolei zgodnie z treścią § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania decyzji przez Urząd Wojewódzki w S., właścicielami spornej działki, byli M. i F.K., natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentów, potwierdzających prawo inwestora do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane oraz zgodę właścicieli na realizację na ich działce przedmiotowej inwestycji.

W tym miejscu, podkreślić należy, że wbrew zarzutom skarżącej 2, organ nie naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego, podjęto bowiem wszystkie konieczne czynności mające na celu udokumentowanie dysponowania przez inwestora przedmiotową działką na cele budowlane, co nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Skarżąca 2, nie wskazała w skardze, jaki materiał dowodowy i w jaki sposób, organ miałby zgromadzić dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Organ wbrew zarzutowi podniesionemu, przez skarżącą 2, nie naruszył także art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a.. Z uzasadnienia skarżonej decyzji, jasno bowiem wynika, jaka była podstawa prawna i argumentacja skarżącego 1, odnosząca się do kwestionowanej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. Ponadto organ wyjaśnił także, dlaczego przyjął brak zgody właścicieli działki na inwestycję a tym samym brak dokumentów, potwierdzających prawo inwestora do dysponowania działką na cele budowlane.

Odnośnie do wyżej wspomnianych braków, istotny jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1188/10, LEX nr 1068964 ), zgodnie z którym w sytuacji, gdy w sprawie ocenie ma zostać poddana okoliczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez osobę, która nie jest jej właścicielem, szczególnie istotne znaczenie należy nadać istocie prawa własności. Inaczej mówiąc, osoba, która korzysta z cudzej własności musi wykazać, iż w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę, rzeczywiście dysponowała zgodą właściciela nieruchomości. W związku z tym, iż w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zgodzie właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, (...), to nie ma innej możliwości jak tylko przyjąć, iż zgody właściciela w ogóle nie było.

Akceptując w pełni powyższy pogląd, Sąd uznaje za niezasadny podniesiony w skardze skarżącej 2 zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Organ prawidłowo przyjął bowiem brak zgody właścicieli działki inwestycyjnej oraz wykazania przez inwestora, prawa do dysponowania nieruchomością. W konsekwencji, zasadnie uznał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r" została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego. Obydwa wskazane przepisy są jasne i nie stwarzają wątpliwości interpretacyjnych. W świetle powyższych regulacji, nie budzi wątpliwości, że w myśl przepisów obowiązujących w dacie wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, inwestor występując o pozwolenie na budowę, musiał wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co w rozpatrywanej sprawie oznaczało dokument zawierający zgodę właścicieli działki. Doszło zatem do naruszenia prawa.

Odnosząc się do skargi skarżącego 1, wskazać należy, że niezasadny jest podnoszony przez skarżącego zarzut braku wymaganej zgody właścicieli działki inwestycyjnej. Brak tej zgody, został bowiem przez organ potwierdzony. Jest on zatem zbieżny z postawionym przez skarżącego zarzutem naruszenia art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229).

Natomiast podniesione przez skarżącego 1, kwestie związane z brakiem udziału ówczesnych właścicieli nieruchomości inwestycyjnej w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...] z maja 1988 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jak słusznie wskazał organ, mogą stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To samo dotyczy podnoszonego w skardze braku udziału poprzednich właścicieli w wydaniu kwestionowanej decyzji Urzędu Miejskiego w S. z 1989 r. Odnośnie do tej ostatniej decyzji, wskazać należy, że zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Wady zwalczane w trybie wznowienia nie mogą być skuteczne w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. Zatem zarzut ten podniesiony w postępowaniu nieważnościowym nie mógł wywołać oczekiwanego skutku.

Wbrew argumentacji przedstawionej przez skarżącego 1, należy zdaniem Sądu w pełni zgodzić się z organem, że mimo wydania w dniu [...] lutego 1989 r. przez Urząd Wojewódzki w S. decyzji z naruszeniem prawa, nie miało ono charakteru rażącego.

Nie wywołało ono bowiem skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację organu odwoławczego, który wskazał na upływ ponad 30 lat od daty wydania decyzji, niekwestionowanie jej w tym czasie przez żadną ze stron oraz to, że przedmiotowa inwestycja służy realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb - takich jak dostęp do elektryczności - szerszej grupy podmiotów, takiej jak np. osiedle bądź cała miejscowość. Trafnie organ wskazał również, że stanowi ona system zależny od ciągłości funkcjonowania jego elementów i każde jego ewentualne przerwanie - poprzez demontaż jednego z elementów - pozbawia funkcjonalności całą sieć, a wszystkich jej odbiorców - dostępu do dobra publicznego, np. elektryczności. Swoją argumentację GINB poparł orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego i słusznie podsumował, że w analizowanej sprawie, naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, a zatem nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie tego naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto organ wskazał również na zgodność inwestycji z obowiązującymi w dacie jej wydania regulacjami planistycznymi. Wskazał także, że w sprawie brak jest innych podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.