Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1214/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości o nr ew. [...], położonej w [...] pomiędzy ul. [...], a ul. [...], w zakresie w jakim w części graficznej plan ustala dla w/w nieruchomości nieprzekraczalne linie zabudowy, stanowiące przedłużenie ulicy [...], 2. zasądza od Rady [...] na rzecz J. P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada [...] w dniu [...] lutego 2009 r. wydała uchwalę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] . W § 1 tej uchwały napisano, Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), w związku z uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] oraz uchwałą [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2008r. zmieniającą uchwałę nr [...] Rady [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w rejonie ulicy [...], po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P., po uprzednim wezwaniu pismem z dnia 2 marca 2015 r. Rady [...] do usunięcia naruszeń z w/w planu.

J. P. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności części uchwały, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 19 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.). W szczególności, zdaniem skarżącego, plan został sporządzony z naruszeniem zasad jego sporządzania w zakresie w jakim w części rysunkowej planu pozostawił nieprzekraczalną linię zabudowy boczną i wewnątrz terenów oznaczonych na rysunku planu numerami : [...] .

Skarżący wyjaśnił przy tym, że w stosunku do pierwotnego projektu planu w planie nie została zamieszczona droga, która w projekcie była przewidywana na przedłużeniu ulicy P.. Mimo nieprzewidywania przez przedmiotowy plan tej drogi w planie (cześć graficzna) , pozostawiono wkreślone nieprzekraczalne linie zabudowy, co uniemożliwia mu racjonalny podział i zabudowę, zgodnie z wytycznymi planu posiadanej działki. Skarżący podniósł również, że nieprecyzyjnie i niedokładnie określenie linii zabudowy nie są jasne dla przyszłego inwestora i uniemożliwiają uzyskanie pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazał także, że ze względu na naruszenia i błędy w sporządzeniu planu organ znacznie przekroczył władztwo planistyczne, co w sposób rażący ogranicza jego prawo własności i z tego względu wnosi on o stwierdzenie nieważności tego planu w części dot. ustalenia linii zabudowy bocznej – wewnątrz terenów oznaczonych na rysunku planu numerami : [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż termin "nieprzekraczalne linie zabudowy" został zdefiniowany w słowniczku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S., w rejonie ul. [...] – część II (§ 2 pkt 9 uchwały), a nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyraźnie zaznaczone na załączniku graficznym do przedmiotowej uchwały. Podniesiono również, że w przepisach szczególnych miejscowego planu zostały określone wskaźniki zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy dla poszczególnych obszarów. Organ wskazał, że na terenie oznaczonym numerem 10.2 MN powierzchnia działek skarżącego w granicach jednostki terenowej wynosi 22.000 m², powierzchnia w granicach linii zabudowy wynosi 12.000 m², powierzchnia objęta linią zabudowy w tej jednostce terenowej wynosi 54,4%, zaś maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określony w planie wynosi 30%. Z kolei na terenie oznaczonym jako 11.1 MN powierzchnia działek skarżącego w granicach jednostki terenowej wynosi 18.362 m², powierzchnia w granicach linii zabudowy wynosi 9.997 m², powierzchnia objęta linią zabudowy w tej jednostce terenowej wynosi 54,5% zaś maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określony w planie wynosi 30%. Natomiast na terenie oznaczonym jako 11.2 MN powierzchnia działek skarżącego w granicach jednostki terenowej wynosi 23.757 m², powierzchnia w granicach linii zabudowy wynosi 10.010 m², powierzchnia objęta linią zabudowy w tej jednostce terenowej wynosi 42%, zaś maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określony w planie wynosi 20%. Tym samym, zdaniem organu, zarzut skarżącego, jakoby nieprzekraczalne linie zabudowy uniemożliwiały podział działki i jej zabudowę zgodnie z wytycznymi planu, czy nieprecyzyjnie i niedokładnie określono linie zabudowy, które są niejasne dla inwestora i uniemożliwiają uzyskanie pozwolenia na budowę, nie mają odzwierciedlenia w treści planu, gdyż linie zabudowy w planie zostały wyraźnie określone i umożliwiają one skarżącemu zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami szczególnymi dla poszczególnych terenów. Nadto obszar wskazany pod zabudowę, mieszczący się w liniach zabudowy jest większy, niż powierzchnia możliwa do zabudowy wynikająca z ustaleń planu tj. z maksymalnej powierzchni zabudowy. Organ dodał również, że rezygnacja z wyznaczenia przedłużenia ul. [...] w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była skutkiem zgłoszenia w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu uwag, a przebieg linii zabudowy został zachowany, bowiem w treści uwag nie wnoszono o korygowanie linii zabudowy. Z tego też względu zdaniem organu organ nie przekroczył władztwa planistycznego, a tym samym rażąco nie naruszył prawa własności skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1653/15, na skutek skargi J. P. stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] – część II, uchwalonego uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] lutego 2009 r., "w części dotyczącej nieruchomości o nr ew. [...], położonej w [...] pomiędzy ul. [...] , a ul. [...] w zakresie w jakim w części graficznej plan ustala dla w/w nieruchomości nieprzekraczalne linie zabudowy".

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego, gdyż ustalone w planie nieprzekraczalne linie zabudowy uniemożliwiają wybudowanie na jednej z działek budowlanych, których skarżący jest właścicielem, budynku mieszkalnego. Ponadto Sąd ten przyjął, że ustalając te linie zabudowy Rada [...] nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Uzasadniając to stanowisko Sąd stwierdził, że zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy ustaloną w § 2 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego, jest to wyznaczona na rysunku planu linia określająca najmniejszą dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczającej, rozumianej zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej wskazał, że działki, których właścicielem jest skarżący, znajdują się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 10.2 MN, 11.1 MN i 11.2 MN, przy czym teren oznaczony symbolem 10.2 MN jest od pozostałych dwóch terenów oddzielony ulicą oznaczoną symbolem 17 KD-D. W tych okolicznościach stwierdził, że "skoro zgodnie ze zdefiniowaną w Planie nieprzekraczalną linią zabudowy ma ona określać najmniejszą dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczających a linie te to linie oddzielające poszczególne obszary planistyczne to brak było podstaw do ustalenia wskazanych linii rozgraniczających w szczególności w poprzek wskazanych obszarów planistycznych. Ustalenie tych linii miało uzasadnienie w momencie gdy w projekcie planu w poprzek obszaru o nr 10.2 MN, 11.1 MN i 11.2 MN planowany był przebieg drogi (byłyby to bowiem wówczas odrębne obszary planistyczne rozgraniczone liniami rozgraniczającymi). Skoro jednak jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz ze skargi zrezygnowano z przebiegu tej drogi, to tym samym pozostawienie nieprzekraczalnych linii zabudowy przebiegających przez środek poszczególnych obszarów o nr 10.2 MN, 11.2 MN i 11.2 MN nie znajduje żadnego uzasadnienia planistycznego i pozostaje w sprzeczności z definicją zawartą w § 2 pkt 9 Planu, co oznacza, iż doszło do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego poprzez określenie w części graficznej Planu przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy przez działki skarżącego".

W skardze kasacyjnej Rada [...] zarzuciła w szczególności naruszenie:

- art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wyrysowanie "bocznej" nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 11.1 MN, wyznaczonej od linii rozgraniczającej od terenu oznaczonego symbolem 11.2 MN, narusza interes prawny skarżącego i w konsekwencji narusza jego prawo własności poprzez przekroczenie władztwa planistycznego,

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wyrysowanie "bocznej" nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 11.1 MN, wyznaczonej od linii rozgraniczającej od terenu oznaczonego symbolem 11.2 MN, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie nieważności części zaskarżonego planu miejscowego.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 11.1 MN od strony linii rozgraniczającej ten teren od terenu oznaczonego symbolem 11.2 MN nie narusza definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w § 2 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego oraz nie ogranicza skarżącego w zakresie wykonywania prawa własności do działki nr [...].

Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie uważa, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne z rozstrzygnięciem, gdyż stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w zakresie obejmującym wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy na terenie wskazanym w wyroku, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu jedynie w odniesieniu do nieprzekraczalnych linii zabudowy przebiegających równolegle do planowanej, ale usuniętej z projektu planu, drogi.

Podniesiono, że ustalenie, iż skarżący jest właścicielem działki nr [...], gdy w rzeczywistości jest on właścicielem działek o innym oznaczeniu, które powstały z podziału tej działki, powoduje, że wyrok jest niewykonalny.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 960/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1653/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem, polegająca na tym, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie wszystkich nieprzekraczalnych linii zabudowy, znajdujących się na terenie planu obejmującym działkę nr [...], gdy tymczasem w uzasadnieniu przedstawiono podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego jedynie w odniesieniu do nieprzekraczalnych linii zabudowy, które były związane z planowaną, ale usuniętą na skutek uwzględnienia uwagi, drogą publiczną, stanowiącą przedłużenie ul. [...]. W ocenie NSA, gdy Sąd pierwszej instancji pisze o liniach "rozgraniczających (...) w poprzek wskazanych obszarów planistycznych", to ma na myśli nieprzekraczalne linie zabudowy prostopadłe do ul. [...] i równoległe do planowanej, ale usuniętej z projektu planu na skutek uwzględnienia uwagi, drogi publicznej, stanowiącej przedłużenie ul. [...], przy czym nie wszystkie tak położone linie, lecz tylko te, które zostały wyznaczone ze względu na tę planowaną drogę, czyli najbliżej w stosunku do tej drogi położone.

W ocenie NSA zostało przekroczone władztwo planistyczne w ten sposób, że w zaskarżonym planie miejscowym określono nieprzekraczalne linie zabudowy, które według zamysłu normodawcy były związane z projektowaną drogą publiczną (drogą stanowiącą przedłużenie ul. [...]), mimo że tej drogi ostatecznie w planie nie umieszczono. W takiej sytuacji odpadła bowiem przesłanka (uzasadnienie) ograniczenia prawa własności nieruchomości poprzez określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy. W ocenie NSA niektóre linii rozgraniczających nie odpowiadają definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w § 2 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego. Dotyczy to w szczególności nieprzekraczalnych linii zabudowy, znajdujących się niejako wewnątrz terenu oznaczonego symbolem 10.2 MN, czyli druga i trzecia nieprzekraczalna linia zabudowy licząc od ul. [...], które nie określają najmniejszej dopuszczalnej odległości od linii rozgraniczającej, chyba że uznać, iż linia druga określa taką odległość od linii rozgraniczający ten teren od terenu oznaczonego symbolem 17 KD-D, zaś linia trzecia odległość od linii rozgraniczającej ten teren od ul. [...]. W ocenie NSA, nie stanowi to jednak podstawy do uznania, iż w tym zakresie zaskarżony plan miejscowy narusza w istotnym stopniu jakieś przepisy prawa. Jest to ewentualnie wewnętrzna sprzeczność aktu normatywnego, która nie powoduje jego dysfunkcjonalności lub niedookreśloności prawa i może być usunięta w drodze wykładni.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów prawa, pozostających w związku z twierdzeniem, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w zakresie wszystkich nieprzekraczalnych linii zabudowy znajdujących się na terenie obejmującym działkę nr [...], mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 u.p.z.p.

NSA wyraził pogląd, że określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zawsze narusza jego interes prawny.

Sąd pierwszej instancji był uprawniony odnieść się w zaskarżonym wyroku do działki nr [...], a nie działek, które powstały w wyniku podziału. Ta działka była bowiem uwzględniana podczas uchwalania zaskarżonego planu i w związku z tym może stanowić punkt odniesienia przy wykonaniu zaskarżonego wyroku.

Nadto NSA wskazał, że konieczne jest rozważenie, czy takie rozstrzygnięcie nie spowoduje dysfunkcjonalności lub niedookreśloności pozostałych przepisów tego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

II. Skarga jest zasadna.

III. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

IV. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji, jej ograniczenie powinno jednak spełniać standard wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

V. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

VI. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy posiada wydany w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 960/16 oraz zawarta w nim ocena prawa.

Stosownie bowiem do art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna o wiążącym charakterze dokonywana jest w uzasadnieniu orzeczenia. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. A. Kabat, t. 6 w: Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX i powołane tam orzecznictwo). Związanie Sądu oraz organu oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie w sprawie. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których także strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, nie mogą być następnie powtórnie oceniane (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 961/09, publ. LEX nr 746364).

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny, ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191).

Takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiły.

VII. W wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. NSA przesądził, że zostało przekroczone władztwo planistyczne w ten sposób, że w zaskarżonym planie miejscowym określono nieprzekraczalne linie zabudowy, które według zamysłu normodawcy były związane z projektowaną drogą publiczną (drogą stanowiącą przedłużenie ul. [...]j), mimo że tej drogi ostatecznie w planie nie umieszczono. W takiej sytuacji – w ocenie NSA - odpadła bowiem przesłanka (uzasadnienie) ograniczenia prawa własności nieruchomości poprzez określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Inaczej mówiąc, w tej sytuacji ograniczenie prawa własności nie było konieczne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co uzasadnia tezę o nadużyciu w tym zakresie władztwa planistycznego. Nie odnosi się to jednak do innych nieprzekraczalnych linii zabudowy, które zostały wyznaczone z innych powodów niż planowana droga na przedłużeniu ul. [...]. W szczególności chodzi o nieprzekraczalne linie zabudowy położone równolegle do ul. [...], a więc prostopadle do tej planowanej drogi publicznej. NSA wywodził, że faktem jest, że niektóre z tych linii nie odpowiadają definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w § 2 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego. Dotyczy to w szczególności nieprzekraczalnych linii zabudowy, znajdujących się niejako wewnątrz terenu oznaczonego symbolem 10.2 MN, czyli druga i trzecia nieprzekraczalna linia zabudowy, licząc od ul. [...], które nie określają najmniejszej dopuszczalnej odległości od linii rozgraniczającej, chyba że uznać, iż linia druga określa taką odległość od linii rozgraniczający ten teren od terenu oznaczonego symbolem 17 KD-D, zaś linia trzecia odległość od linii rozgraniczającej ten teren od ul. [...]. W ocenie NSA, nie stanowi to jednak podstawy do uznania, iż w tym zakresie zaskarżony plan miejscowy narusza w istotnym stopniu przepisy prawa. Jest to ewentualnie wewnętrzna sprzeczność aktu normatywnego, która nie powoduje jego dysfunkcjonalności lub niedookreśloności prawa i może być usunięta w drodze wykładni.

NSA uznał, że zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów prawa, pozostających w związku z twierdzeniem, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, w zakresie wszystkich nieprzekraczalnych linii zabudowy, znajdujących się na terenie, obejmującym działkę nr [...], mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 u.p.z.p.

W ocenie NSA nie są natomiast zasadne podstawy kasacyjne, w których twierdzi się, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, bowiem określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zawsze narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Nie przesądza to jednakże o zasadności jego skargi, gdyż to naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem. W razie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę w sprawie planu miejscowego skarga na taką uchwałę może być uznana za zasadą, jeżeli to naruszenie nie jest zgodne z prawem.

Powyższa ocena prawa NSA zobowiązuje WSA do stwierdzenia nieważności miejscowego planu, w części dotyczącej nieruchomości o nr ew. [...], położonej w [...] pomiędzy ul. [...], a ul. [...], w węższym zakresie, niż uczynił to WSA w wyroku z dnia 26 października 2015 r., tj. w zakresie, w jakim w części graficznej zaskarżony plan ustala dla ww. nieruchomości nieprzekraczalne linie zabudowy, stanowiące przedłużenie ulicy [...].

Wątpliwości dotyczące pozostałych linii rozgraniczających mogą być usunięte w drodze wykładni, jak wskazał NSA w wydanym w tej sprawie wyroku.

Dodatkowo należy nadmienić, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy w orzecznictwie wyrażany był pogląd o braku podstaw do określenia linii rozgraniczających drogi wewnętrzne. W wyroku z 28 stycznia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1997/10, CBOSA), wskazano, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych.

Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., relewantnym dla oceny zaskarżonego planu z [...] lutego 2009 r. Nr [...], wskazano że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisu tego literalnie wynika, iż warunkiem wprowadzenia dla miejscowego planu linii rozgraniczających, jest określenie w nim terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Taki warunek, w odniesieniu do linii rozgraniczeniowych na przedmiotowej działce, stanowiących przedłużenie ul. [...], której to plan nie przewidział, nie ziścił się.

NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. wypowiedział się również na temat oznaczenia działki, stanowiącej własność skarżącego przesądzając, że skoro działka nr [...] została, jak wynika ze znajdującej się w aktach kopii decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2015 r., podzielona dopiero po uchwaleniu zaskarżonego planu, Sąd pierwszej instancji był uprawniony odnieść się w zaskarżonym wyroku do tej działki, a nie działek, które powstały w wyniku podziału. Ta działka była bowiem uwzględniana podczas uchwalania zaskarżonego planu i w związku z tym może stanowić punkt odniesienia przy wykonaniu zaskarżonego wyroku. Konsekwentnie zatem WSA w wyroku z dnia 2 lipca 2018 r. wskazał w sentencji na działkę nr [...].

VIII. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Jednym z przejawów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jest naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., które miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

IX. Kwestie związane z uwarunkowaniami prawnymi decydującymi o możliwości zabudowy przedmiotowej działki nie podlegają kognicji Sądu w rozpatrywanej sprawie.

X. Pozostawienie w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w cząstkowym brzmieniu, w niektórych przypadkach może wywołać znaczne wątpliwości interpretacyjne, przy wydawaniu decyzji i innych aktów, opartych o brzmienie planu, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Powodowałoby to, że plan w takim kształcie pozbawiony zostałby swoich funkcji i podważeniu uległby jego normatywne znaczenie, przejawiające się w stworzeniu podstaw prawnych dla ustaleniu statusu prawnego podmiotów administrowanych, co mogłoby zagrażać nie tylko zasadzie praworządności, ale przede wszystkim pewności prawa, jak i zasadzie równości, bowiem brak byłoby jednolitych i pewnych kryteriów udzielania pozwoleń budowlanych dla poszczególnych inwestorów. Biorąc pod uwagę, że – jak podkreśla się w literaturze - zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania gminy, która go ustanowiła oznacza, że jest on prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez niego sytuacji (por. B. Dolnicki, Samorząd Terytorialny, Zakamycze 2003, s.184).

Sąd zbadał, czy wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej jego części i uznał, że możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie, w rozumieniu niewykonalności planu.

W przypadku zaistnienia potrzeby dokonania stosownych korekt, gmina podejmie uchwałę, zgodnie z wymogami przewidzianymi w u.p.z.p.

XI. Z przedstawionych względów Sąd za zasadne uznał stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przedstawione w uzasadnieniu argumenty przemówiły za orzeczeniem na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności planu w części, z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 P.p.s.a., uwzględniając fakt korzystania przez skarżącego z pomocy prawnej (radcy prawnego) i biorąc pod uwagę aktualne w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat, wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), zawarte w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego aktu.