Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 50/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  149 par. 1, art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. C. – zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. K. – pismem nadanym w dniu 28 sierpnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżącego, która przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Skarżący zarzucił Wojewodzie D.: 1) naruszenie prawa procesowego - art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, przejawiający się wykonywaniem czynności procesowych w dużych odstępach czasu, w konsekwencji czego pomimo upływu siedemnastu miesięcy od wywłaszczenia, wobec skarżącego nie została wydana decyzja ustalająca wysokość należnego mu odszkodowania; 2) naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687), przejawiającego się w zwłoce w wydaniu na rzecz skarżącego decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podczas gdy decyzja ta winna być wydana w terminie 60 dni od dnia [...] r. tj. od dnia wydania decyzji ZRID zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w określonym terminie; 2) ocenę czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Na uzasadnienie skargi podano, że Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2014 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na jego rzecz odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu o nr [...] o pow. 2,54 ha, AM-1, obręb [...]. W dniu 25 sierpnia 2014 r. do prowadzonego postępowania zgłosił się pełnomocnik strony, wnosząc jednocześnie o wydanie kserokopii dowodu - operatu szacunkowego. Rzeczony operat strona otrzymała w dniu 8 września 2014 r. W dniu 11 września 2014 r. strona złożyła zarzuty do operatu wskazując na błędy logiczne i niespójność. Tego dnia organ wysłał zawiadomienie do skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując na dzień 20 listopada 2014 r. Dnia 30 września 2014 r. organ zobowiązał biegłego R. K. do ustosunkowania się w terminie 14 dni do zgłoszonych zarzutów. Następnie w dniu 14 października 2014 r. strona przedłożyła organowi dowody w postaci kontroperatu oraz zestawienia transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. W dniu 20 listopada 2014 r. organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy (do dnia 20 stycznia 2015 r.) oraz przekazał wyjaśnienia rzeczoznawcy na zgłoszone zarzuty. Termin rozprawy administracyjnej wyznaczony została na dzień 29 grudnia 2014 r. Następnie w dniu 3 grudnia 2014 r. organ poinformował skarżącego o powzięciu wiadomości, iż w niniejszej sprawie L. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych dokonało oceny operatu sporządzonego przez biegłego R. K.. Organ wystąpił do stowarzyszenia o przekazanie tej oceny. Z uwagi na fakt, iż skarżący o weryfikacji operatu (w niniejszej sprawie) nie miał żadnej wiedzy wystąpił do organu, pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. o podanie, od kogo organ powziął wiadomość i na czyje zlecenie operat poddany został ocenie. W grudniu 2014 r. skarżący otrzymał pismo sporządzone przez dr inż. Z. P., lidera konsorcjum w ramach, którego biegły R. K. sporządził operat w przedmiotowej sprawie. Pismo to diametralnie zmieniało opis cech nieruchomości przyjętych do porównania. Mając na względzie naczelną zasadę indywidualnego charakteru sprawy, skarżący w dniu 18 grudnia 2014 r. wystąpił o zobowiązanie biegłego R. K. do zajęcia stanowiska w zakresie pisma lidera konsorcjum i jednoznacznego określenia opisu cech. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o przełożenie terminu rozprawy do czasu udzielenia odpowiedzi przez biegłego.

Dalej podano, że w dniu 20 stycznia 2015 r. organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując na dzień 20 marca2015 r., jako przyczynę podając konieczność przedstawienia przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. ostatecznego opisu cech nieruchomości. Następnie, w dniu 18 marca 2015 r. organ ponownie zawiadomił o nowym terminie zakończenia sprawy, wskazując na dzień 20 maja 2015 r., tym razem jako przyczynę podając konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Kolejno w dniu 18 marca 2015 r. organ zawiadomił o wyznaczeniu rozprawy na dzień 17 kwietnia 2015 r. oraz dopiero wówczas przekazał rzeczoznawcy pismo skarżącego, a skarżącemu pisma rzeczoznawcy. W dniu 15 kwietnia 2015 r. organ poinformował skarżącego o odroczeniu terminu rozprawy w związku z uzasadnioną niemożnością stawienia się rzeczoznawcy, a nowy termin rozprawy zostanie wyznaczony odrębnym pismem. Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. skarżący złożył do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania.

Następnie skarżący wskazał, że pismem z dnia 13 maja 2015 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 lipca 2015 r., wskazując jako przyczynę konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wezwał skarżącego na rozprawę wyznaczoną na dzień 5 czerwca 2015 r. oraz doręczył skarżącemu stanowisko rzeczoznawcy majątkowego z dnia 7 kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione. Kolejno, pismem z dnia 20 lipca 2015 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 września 2015 r. jako przyczynę podając konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, bowiem dotychczasowy uznany został przez organ za wadliwy. Skoro biegły wyznaczony przez organ nie był w stanie sporządzić poprawnego operatu, skarżący zlecił sporządzenie kolejnego kontroperatu uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu. W dniu 28 sierpnia 2015 r. skarżący złożył jako dowód drugi kontroperat.

Zdaniem skarżącego powyższy stan faktyczny, jednoznacznie wskazuje, iż podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. stanowiącego zasadę szybkości postępowania. Skarżący zauważył, że decyzja ZRID wydana została przez Wojewodę D. dnia [...] r. Tak więc skoro decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, to decyzja ustalająca wysokość odszkodowania na rzecz skarżącego powinna być wydana najpóźniej do dnia 26 kwietnia 2014 r. Organ natomiast wszczął postępowanie odszkodowawcze dopiero w dniu 21 lipca 2014 r. Czynności organu podejmowane są w dużych odstępach czasu i nie zmierzają bezpośrednio do załatwienia sprawy. I tak, skarżący wskazał, że w okresie od dnia: 1) 11 września 2014 r. do 20 listopada 2014 r. organ podjął tylko jedną czynność (pismo z dnia 30 września 2014 r.); 2) 20 listopada 2014 r. do 20 stycznia 2015 r. organ ograniczył się do sporządzenia wezwania na rozprawę, wystąpienia do L. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o przekazanie oceny operatu szacunkowego oraz przekazania skarżącemu pisma rzeczoznawcy majątkowego; 3) 20 stycznia 2015 r. do 20 marca 2015 r. organ nie podjął żadnej czynności, dopiero pismem z dnia 18 marca 2015 r. wezwał skarżącego na rozprawę i doręczył skarżącemu stanowisko biegłego; 4) 20 marca 2015 r. do 20 maja 2015 r. organ poinformował jedynie skarżącego o odroczeniu terminu rozprawy (pismo z dnia 15 kwietnia 2015 r.) oraz wyznaczeniu nowego terminu rozprawy i doręczeniu skarżącemu stanowiska biegłego rzeczoznawcy (pismo z dnia 13 maja 2015 r.); 5) 20 maja 2015 r. do 20 lipca 2015 r. organ ograniczył się do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (w dniu 05 czerwca 2015 r.); 6) od 20 lipca 2015 r. do dnia sporządzenia skargi organ nie podjął żadnej czynności w sprawie.

Następnie skarżący dodał, że w jego ocenie niezrozumiałe jest wyznaczenie biegłemu tak długich terminów do zajęcia stanowiska odnośnie do poszczególnych zarzutów (każdorazowo termin ten wynosił 14 dni). Przyjęta przez organ metodyka pracy polegająca na przekazywaniu pism pomiędzy skarżącym a biegłym, jest w ocenie skarżącego nieefektywna. Trzeba też zauważyć, że organ wielokrotnie doręczał skarżącemu stanowiska sporządzane przez biegłego z dużym opóźnieniem, a przecież treść obowiązku płynącego z art 35 § 1 k.p,a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań. I tak: 1) pismo biegłego z dnia 21 października 2014 r. organ doręczył skarżącemu dopiero w dniu 27 listopada 2014 r.; 2) pismo biegłego z dnia 10 grudnia 2014 r. organ doręczył skarżącemu dopiero w dniu 23 marca 2015 r.; 3) pismo biegłego z dnia 7 kwietnia 2015 r. organ doręczył skarżącemu dopiero w dniu 18 maja 2015 r.

Kolejno skarżący wskazał, że organ nie zareagował na pismo skarżącego z dnia 8 grudnia 2014 r., stanowiące wniosek o podanie informacji, od kogo organ powziął wiadomość o dokonaniu przez L. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem oraz na czyje zlecenie operat szacunkowy sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania przez biegłego R. K. został poddany ocenie. Takie zaniechanie organu jest niedopuszczalne, bowiem jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Po 115/13): "Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie reaguje właściwie na pisma składane w toku postępowania i nie ma znaczenia przy tym to, czy organ dane pismo traktuje jako istotne czy mniej istotne dla sprawy. Brak należytej reakcji Kolegium na złożony wniosek narusza istotnie zasadę zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej określoną w art. 12 k.p.a.". Organ wyjaśnił tę kwestię dopiero po złożeniu przez skarżącego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, na rozprawie w dniu 5 czerwca 2015 r. Jak się wówczas okazało informacją, którą pozyskał organ w ww. zakresie była nieprawdziwa, tzn. na L. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych nie dokonało oceny operatu sporządzonego w przedmiotowym postępowaniu. Działanie organu polegające na zwróceniu się do ww. stowarzyszenia było zatem niecelowe i nieistotne dla sprawy. Przytoczono również tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SAB/Wa 79/11).

W końcowej części skargi podano, że skarżący został wywłaszczony z nieruchomości przeszło osiemnaście miesięcy temu i nawet po tak długim okresie nie ma widoków na zakończenie sprawy. W ocenie skarżącego organ utracił z pola widzenia konstatację, iż "szybkość", tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do fundamentalnych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa. W tym konkretnym przypadku zdaniem skarżącego nie tylko oddala, lecz udaremnia realizację nakazu prawa, stąd skarga stanowiąca ostateczny instrument w poszukiwaniu ochrony prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.

Omawiając przebieg postępowania Wojewoda zwrócił uwagę, że zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2014 r., poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (znak [...]) w przedmiotowej sprawie. Skarżący odebrał zawiadomienie w dniu 28 lipca 2014 r. wraz z kserokopią wyciągu z operatu szacunkowego i nie wniósł żadnych pytań, wniosków ani uwag. Inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odebrał zawiadomienie 25 lipca 2014 r. i również nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień procesowych. W dalszym etapie postępowania, podczas projektu sporządzania decyzji, ustalono, że przedmiotowa nieruchomość obciążona jest hipoteką na rzecz Banku [...] w L., Oddział w G.. W związku z tym organ zwrócił się pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. do wierzyciela hipotecznego o podanie wysokości kwoty wierzytelności wraz z odsetkami. Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. bank poinformował organ i inwestora, że "zezwolenie na wykreślenie hipoteki zostało wydane klientowi". Na tym etapie postępowania organ mógłby je zakończyć i na początku września 2014 r. wydać decyzję ustalającą odszkodowanie, gdyby nie zgłoszenie się do postępowania pełnomocnika - radcy prawnego M. K. (pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r.), w którym wniósł o wydanie operatu szacunkowego. Warto zwrócić uwagę, że pełnomocnik w tymże piśmie napisał iż "skomplikowana materia zagadnienia objętego ww. operatem wymaga wnikliwej analizy obejmującej, między innymi konsultacje branżowe". W związku z tym Wojewoda D., w piśmie z dnia 3 września 2014 r. przekazującym operat pełnomocnikowi, wyznaczył 14-dniowy termin do złożenia ewentualnych uwag do operatu. Ponieważ pełnomocnik skarżącego odebrał to pismo 8 września 2014 r., okazało się, że zakreślony przez organ termin do wniesienia uwag przekraczał termin załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 Kpa. W związku z tym, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 36 § 1 Kpa, organ musiał wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy i podać przyczynę niedotrzymania terminu z art. 35 § 3 Kpa, co nastąpiło zawiadomieniem z dnia 11 września 2014 r. (nowy termin załatwienia sprawy ustalono na 20 listopada 2014 r.). Pismo pełnomocnika z dnia 11 września 2014 r. zostało przekazane rzeczoznawcy majątkowemu R. K. przez organ pismem z dnia 30 września 2014 r. Pismem z dnia 1 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wezwanie na nią rzeczoznawcy.

Zdaniem Wojewody, uwagę zwraca fakt, że pełnomocnik nie czekał na odpowiedź rzeczoznawcy, nie podniósł żadnych nowych twierdzeń, nie przytoczył żadnych dowodów, nie wniósł żadnych dodatkowych uwag do operatu szacunkowego. Dokonał zatem zdublowania czynności procesowych - wnosząc raz uwagi na piśmie, a następnie żądając rozpatrzenia tych samych uwag na rozprawie. Pismem z dnia 14 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie jako dowodów: kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych L. M. i W. R. w dniu 10 października 2014 r. oraz zestawienia transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z obszaru powiatu. Dalej pełnomocnik wnosił o przekazanie wyciągu z kontroperatu i zestawienia rzeczoznawcy majątkowemu R. K. oraz "zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat w niniejszej sprawie do skorygowania, względnie sporządzenia nowego operatu na okoliczność wyceny wywłaszczonych gruntów". Ponadto pełnomocnik skarżącego ponowił wniosek o przeprowadzenie rozprawy i wezwanie na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego.

Następnie Wojewoda wskazał, że w dniu 21 października 2014 r. rzeczoznawca majątkowy R. K. złożył w siedzibie organu odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 30 września 2014 r. Po dokonaniu szeregu czynności materialno-technicznych niezbędnych dla przygotowania rozprawy, organ skierował do stron postępowania wezwanie na rozprawę z dnia 20 listopada 2014 r., do którego załączył dla rzeczoznawcy majątkowego R. K. kopie pism pełnomocnika skarżącego z dnia 1 i 14 października 2014 r., celem przygotowania się do odpowiedzi na uwagi w nich zawarte na rozprawie zaplanowanej na dzień 29 grudnia 2014 r. Równocześnie w dniu 20 listopada 2014 r. organ zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy - 20 stycznia 2015 r. - oraz wskazał jako przyczynę niedotrzymania terminu kodeksowego załatwienia sprawy konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o którą wniósł pełnomocnik skarżącego. Wraz z tym zawiadomieniem stronom przekazano kserokopię odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego R. K. z dnia 21 października 2014 r.

Na przełomie listopada i grudnia 2014 r. organ powziął wiadomość, że operat rzeczoznawcy majątkowego R. K. jest przedmiotem oceny przez komisję rzeczoznawców majątkowych z L. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Mając na uwadze, że ewentualna negatywna ocena operatu wpłynęłaby zasadniczo na bieg postępowania, organ wystąpił do stowarzyszenia o przekazanie tej oceny (pismem z dnia 3 grudnia 2014 r., skierowanym także do stron). W dniu 4 grudnia 2014 r. do organu wpłynęło pismo Banku [...] w L., w którym bank poinformował o całkowitej spłacie kredytu przez skarżącego i wykreśleniu hipoteki z księgi wieczystej. Bank nie zgłosił żadnych roszczeń w toczącej się sprawie. W dniu 8 grudnia 2014 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym wnosił o podanie przez organ informacji, od kogo organ powziął wiadomość o dokonaniu oceny operatu przez stowarzyszenie i na czyje zlecenie operat szacunkowy został poddany wycenie. Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r, rzeczoznawca majątkowy R. K. odpowiedział na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 14 października 2014 r.

W ocenie organu, z uwagi na ekonomikę procesową i kumulację czynności na rozprawie, o którą wniósł pełnomocnik skarżącego, obydwie kwestie powinny być rozważone na zaplonowanej na 29 grudnia 2014 r. rozprawie. Tym bardziej, że okazało się, iż ocena dokonana przez komisję L. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych dotyczyła innego operatu szacunkowego, będącego środkiem dowodowym w równoległym postępowaniu, o bardzo podobnym znaku ([...]), dotyczącym także wywłaszczenia, w którym pełnomocnikiem był również radca prawny M. K., co było zapewne przyczyną pomyłki rzeczoznawcy majątkowego R. K., który błędnie poinformował organ o ocenie zamówionej przez pełnomocnika Skarżącego.

Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego informował organ o piśmie, jakie otrzymał od Z. P. - lidera konsorcjum rzeczoznawców realizujących operaty na inwestycje [...] oraz wniósł o zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego R. K. do zajęcia stanowiska w zakresie pisma lidera konsorcjum dotyczącego opisu cech, jednoznacznego określenia czy podtrzymuje swoją wcześniejszą opinię czy też przychyla się do opisu przedstawionego w piśmie lidera konsorcjum oraz do przedłożenia pełnomocnictwa dającego liderowi konsorcjum –Z.P. umocowanie do zajmowania stanowiska w jego imieniu. W dniu 22 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o "odroczenie rozprawy administracyjnej zaplanowanej w niniejszej sprawie do czasu przedstawienia przez rzeczoznawcę majątkowego ostatecznego opisu cech nieruchomości". W opinii organu przedmiotowa kwestia powinna być rozpatrzona na rozprawie, łącznie z wszystkimi innymi zagadnieniami, jakie pojawiły się w dotychczasowym postępowaniu. Niemniej organ przychylił się do wniosku strony, m. in. z tego względu, że o rozprawę wnioskował pełnomocnik skarżącego. Z uwagi na zbliżający się termin rozprawy, zdecydowano się na powiadomienie stron telefonicznie w dniu 23 grudnia 2014 r. (z ww. czynności sporządzono notatkę służbową - w aktach sprawy).

W dniu 15 stycznia 2015 r., około godz. 12.30, pełnomocnik skarżącego w siedzibie organu poinformował ustnie pracownika prowadzącego postępowanie, w obecności 2 innych pracowników i rzeczoznawcy majątkowej E. C., że w związku ze spodziewaną odpowiedzią rzeczoznawcy majątkowego R. K. w najbliższym czasie, tj. w ostatnich dniach stycznia 2015 r., wniesie pismo o przeprowadzenie rozprawy lub o wydanie decyzji (w celu utrwalenia tej okoliczności pracownik prowadzący postępowanie sporządził notatkę służbową - w aktach sprawy). W związku z informacją, jaką organ otrzymał 15 stycznia 2015 r. od pełnomocnika skarżącego i zbliżaniem się terminu załatwienia sprawy, zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2015 r. organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy - 20 marca 2015 r., a jako przyczynę wskazał konieczność przedstawienia przez rzeczoznawcę majątkowego ostatecznego opisu cech nieruchomości, rozumianą jako przesłankę warunkującą przeprowadzenie (lub nie) rozprawy administracyjnej. Do organu nie wpłynęło pismo ani od pełnomocnika skarżącego, ani od rzeczoznawcy majątkowego R. K..

W dniu 18 marca 2015 r. Wojewoda D. wystosował do stron postępowania wezwanie na rozprawę, którą zaplanowano na dzień 17 kwietnia 2015 r. Ponadto do wezwania rzeczoznawcy załączono kopię pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 18 grudnia 2014 r., a pełnomocnikowi kopie pism rzeczoznawcy majątkowego z dnia 21 października i 10 grudnia 2014 r., w celu przygotowania się do rozprawy. W tym samym dniu organ skierował do stron zawiadomienie wskazujące nowy termin załatwienia sprawy - 20 maja 2015 r. W toku postępowania nie ma konieczności, a czasami wręcz fizycznej możliwości przekazania stronom poszczególnych pism czy informacji w formie pisemnej. Stąd, skoro została wyznaczona rozprawa (środek służący koncentracji czynności procesowych), to wszystkie zagadnienia postępowania winny być rozpatrzone na rozprawie.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 18 grudnia 2014 r., w którym szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich pytań pełnomocnika. W dniu 14 kwietnia 2015 r. pracownik prowadzący postępowanie otrzymał e-mail od rzeczoznawcy majątkowego, informujący o skierowaniu na operację i związaną z tym hospitalizacją począwszy od 15 kwietnia 2015 r. W związku z tym, w dniu 15 kwietnia 2015 r., pracownik prowadzący postępowanie zadzwonił do stron, informując o odroczeniu rozprawy (czynności utrwalone notatka służbową - w aktach sprawy). Następnie zawiadomieniem z 15 kwietnia 2015 r. w formie pisemnej wszystkim stronom przekazano informację o odroczeniu rozprawy, a ponadto zawiadomiono, że nowy termin rozprawy administracyjnej zostanie wyznaczony w odrębnym piśmie - co wynikało z niepewności odnośnie do przebiegu rekonwalescencji rzeczoznawcy majątkowego.

W dniu 15 kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo Banku [...] w L., w którym podano, że Bank nie zgłasza żadnych roszczeń w toczącej się sprawie i swój udział w rozprawie uważa za zbyteczny. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie jako dowodu kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych L. M. i W. R.. Po ustaleniu stanu zdrowia rzeczoznawcy majątkowego, Wojewoda D. wystosował do stron postępowania wezwanie z dnia 13 maja 2015 r. na rozprawę, którą zaplanowano na dzień 5 czerwca 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 13 maja 2015 r. organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy - 20 lipca 2015 r., a jako przyczynę wskazał konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Nadto w dniu 13 maja 2015 r. organ wystosował do rzeczoznawcy majątkowego R. K. pismo z zapytaniem czy operat szacunkowy sporządzony w dniu 22 maja 2014 r. nadal zachowuje swoją aktualność. W dniu 19 maja 2015 r. rzeczoznawca dostarczył organowi kserokopię Karty informacyjnej, która potwierdza przyjęcie do szpitala, przeprowadzenie operacji w dniu 17 kwietnia 2015 r. i skierowanie do dalszego leczenia ambulatoryjnego. W dniu 19 maja 2015 r. wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału ds. Odszkodowań Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie zażalenia skarżącego na przewlekłe prowadzenie sprawy.

Pismem z dnia 25 maja 2015 r. rzeczoznawca majątkowy R. K. nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego z dnia 22 maja 2014 r. W dniu 29 maja 2015 r. do pracownika prowadzącego sprawę zadzwonił pełnomocnik skarżącego, sugerując odroczenie rozprawy administracyjnej (z rozmowy sporządzono notatkę służbową -w aktach sprawy). Pismem z dnia 3 czerwca 2015 r. Wojewoda odpowiedział na ww. pismo z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju.

W dniu 5 czerwca 2015 r. pracownik prowadzący postępowanie wszczął procedurę sporządzania nowego operatu szacunkowego (e-mail do pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie zamówień operatów szacunkowych - w aktach sprawy). Również 5 czerwca 2015 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której wyjaśniono wszystkie wątpliwości, pytania i zagadnienia podnoszone przez pełnomocnika Skarżącego. Uwagę zwraca – zdaniem organu – fakt, że pomimo prawidłowego wezwania inwestor nie był zainteresowany przedmiotem rozprawy, a pełnomocnik skarżącego skierował na rozprawę pełnomocnika substytucyjnego.

Zawiadomieniem z dnia 20 lipca 2015 r. Wojewoda D. poinformował strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy - 20 września 2015 r. - oraz wskazał jako przyczynę niedotrzymania terminu załatwienia sprawy konieczność sporządzenia operatu szacunkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] r. (data wpływu do DUW 29 lipca 2015 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał zażalenie skarżącego z dnia 24 kwietnia 2015 r. za nieuzasadnione.

Zdaniem Wojewody, z przedstawionego przebiegu postępowania administracyjnego i czynności podejmowanych przez organ wynika, że w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. w dniu 22 maja 2014 r. Następnie był on, wraz z całą serią kilkuset operatów dla inwestycji drogi ekspresowej [...], dostarczony do organu, analizowany i protokolarnie przyjęty. Wedle organu, sporządzony operat szacunkowy był poprawny i organ nigdy nie uznał go za wadliwy. Jednak w związku z tym, że w toku postępowania rzeczoznawca nie potwierdził aktualności tego operatu szacunkowego, organ musiał wszcząć procedurę sporządzania nowego operatu szacunkowego, do czego przystąpiono w dniu 5 czerwca 2015 r. W pierwszym przetargu na sporządzenie operatu nie wpłynęła żadna oferta. W związku ponowiono procedurę przetargową, a przetarg będzie najprawdopodobniej rozstrzygnięty, gdyż w dniu otwarcia ofert, tj. 15 września 2015 r. stwierdzono złożenie jednej oferty.

Dalej podano, że "specustawa" obliguje wojewodę, jako organ właściwy w tej kategorii sprawach, do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości, w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Wymaga podkreślenia, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalnia właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu, opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania jest prowadzone przez Wojewodę D. z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 Kpa) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że w toku postępowania organ dochował wymogów art. 36 Kpa tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Organ z inicjatywy pełnomocnika skarżącego podejmował czynności procesowe, wymagające określonego czasu, w wyniku których niemożliwe było dotrzymanie ustawowych terminów i które były bezpośrednią przyczyną wyznaczania przez organ nowych terminów załatwienia sprawy. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, na którą wskazuje skarżący jest wynikiem działań/zaniechań Wojewody D.. To powoduje, że skarga jest niezasadna i powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z przepisem art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), sprawa ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do przepisu art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do rozpoznania skargi należy powiedzieć, że Sąd w składzie wyznaczonym do rozpoznania sprawy uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powiedzieć przy tym należy, iż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zatem stwierdzić można, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Uwzględniając takie rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie prowadził w sposób przewlekły postępowania administracyjnego objętego skargą.

Jak wynika z przytoczonego przez strony i wynikającego niespornie z akt administracyjnych zgromadzonych przez Wojewodę przebiegu postępowania, główna aktywność organu nakierowana była na uzyskanie dowodu w postaci operatu szacunkowego, zawierającego wycenę nieruchomości, za którą ma być ustalone odszkodowanie. Ten środek dowodowy posłuży za podstawę poczynienia ustaleń faktycznych w decyzji kończącej postępowanie. Jako uzasadnione należało uznać przy tym prowadzenie korespondencji między rzeczoznawcą, organem a pełnomocnikiem skarżącego, w sytuacji gdy ten ostatni kwestionował ustalenia rzeczoznawcy. Nie jest przy tym trafny zarzut skarżącego, że organ zwlekał z przesyłaniem mu kolejnych pism rzeczoznawcy. Trzeba bowiem zauważyć, że zadaniem organu jest załatwienie sprawy administracyjnej, a niekoniecznie swoiste "mediowanie" pomiędzy pełnomocnikiem skarżącego a rzeczoznawcą. Za uzasadnione w realiach postępowania Sąd uznał także postanowienie o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, albowiem wyjaśnienie rozpatrywanej przez organ sprawy wymagać może udziału biegłego i stron w rozprawie prowadzonej przez pracownika organu. Przesuwanie terminu wyznaczonej rozprawy okazało się natomiast konieczne z uwagi na przyczyny nieleżące po stronie organu (choroba rzeczoznawcy). Opóźnienia w załatwieniu sprawy wynikające z tego faktu nie mogą obciążać organu.

Następnie Sąd ocenił, że czynności urzędowe utrwalone w materiale dowodowym nie miały charakteru pozornego czy jawnie zbędnego w świetle tego, jak zwykle prezentują się akta administracyjne podobnych do ocenianej spraw. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącego, że w którymkolwiek okresie w trakcie postępowania organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu trzeba wziąć pod uwagę art. 35 § 5 k.p.a. i stwierdzić, że skoro do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, to za takie terminy należy uznać terminy do przygotowywania pism kierowanych do uczestników postępowania. Nadto terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się Wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Dalej, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień wynikłych z przyczyn niezależnych od organu, a za takie należałoby uznać wszystkie okresy pomiędzy doręczaniem kolejnych pism uczestnikom. Terminy doręczeń dokonywanych za pośrednictwem poczty pozostają poza kontrolą organu i czasu ich dokonywania nie można wliczać do terminu załatwienia sprawy. Do tego rodzaju przyczyn należałoby też zaliczyć opóźnienia wynikłe z choroby rzeczoznawcy majątkowego.

Niezależnie od powyższego skład Sądu rozpoznający skargę oczywiście dostrzegł – analizując akta administracyjne przedłożone przez organ – że w postępowaniu przed Wojewodą dochodziło do kilkukrotnego przedłużania terminu zakończenia sprawy z przyczyn związanych z operatem szacunkowym. To wszystko, oczywiście spowodowało, iż decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości nie została wydana w terminie 60 dni, o którym mowa w art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.). Zdaniem Sądu wyjątkowo kontradyktoryjny charakter postępowania w sprawach tego rodzaju skutkuje tym, że organ istotnie może mieć pewne trudności z zapanowaniem nad czynnościami biegłego i stron postępowania, co najczęściej skutkuje właśnie przedłużaniem terminu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Jednakże działania organu w niniejszej sprawie – o czym już była mowa – nie sposób było uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ postępowanie prowadzone jest długo, lecz z uzasadnionych względów, gdyż stale organ dokonywał potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Uwzględniając również stopień zawiłości sprawy i postawę samej strony skarżącej, nie można było organowi administracji skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, względnie zarzutu prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w całości, o czym na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono w sentencji wyroku.