Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1627/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 441/15 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 1627/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 441/15 po rozpoznaniu skargi P. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania - zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku P. P. z dnia [...] października 2013 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego oraz stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. P. P. wystąpił z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za grunt wydzielony pod drogę - ulicę [...] o pow. [...] m2 oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka ta stała się własnością [...]w dniu [...] czerwca 2012 r.

W dniu [...] października 2013 r. zostały przeprowadzone z P. P. rokowania w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za powyższą nieruchomość, które zakończyły się wynikiem negatywnym. W dniu [...] marca 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w toku której strona zapoznała się z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu [...] stycznia 2014 r.

W skutek wniesionego przez P. P. zażalenia na bezczynność Prezydenta [...] , w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie, w którym uznał przedmiotowe zażalenie za nieuzasadnione.

W toku postepowania organ przeprowadził na wniosek strony dowód z dokumentu – opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego J. Ł. - operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie, w którym uznał za nieuzasadnione zażalenie wniesione przez P. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie ustalenia odszkodowania.

Nowy termin rozstrzygnięcia sprawy został wyznaczony na dzień [...] stycznia 2016 r.

W dniu [...] września 2015 r. P.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2013 r. o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie jest w bezczynności oraz nadmienił, że sprawy administracyjne rozpatrywane są przez Prezydenta [...] sukcesywnie według daty wpływu wniosku, kolejności zgromadzonego materiału dowodowego oraz środków finansowych zarezerwowanych w budżecie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że wniosek o ustalenie odszkodowania został wniesiony w dniu [...] października 2013 r. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] stycznia 2014 r., natomiast w dniu [...] marca 2014 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Z informacji z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że do tej daty organ nie wydał decyzji w sprawie, a mając na uwadze upływ okresu, dla którego operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2014 r. mógł być wykorzystany na potrzeby postępowania organ zlecił opracowanie nowej opinii. Nowy operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] lutego 2016 r.

W orzeczeniu wskazano, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. WSA podkreślił, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako P.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne, a więc organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie i do dnia orzekania przez Sąd decyzja nie została wydana, co oznacza, że Prezydent [...] pozostaje bezczynny.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że postępowanie Prezydenta pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości, wyrażoną w art. 12 kpa. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie Sąd uznał za uzasadniony.

Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a.. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, termin jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi, jest po pierwsze terminem, któremu organ jest w stanie podołać (sprawa nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, sprowadza się w głównej mierze do dokonania wyceny nieruchomości, przy czym kolejny operat szacunkowy został w sprawie sporządzony). Sąd stwierdził, że w świetle art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego, aby zakończyć postępowanie administracyjnej w niniejszej sprawie.

Według WSA w Warszawie stwierdzona bezczynność rażąco narusza prawo, ponieważ od chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji do dnia wyrokowania o bezczynności organu w tej sprawie upłynęło ponad 2 lata. Tak długi czas niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach kpa, a podniesione przez Prezydenta w odpowiedzi na skargę argumenty o rozpoznawaniu spraw według kolejności wpływu i możliwości finansowych organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia i przesądzać o tym, że organ nie pozostawał w bezczynności. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie, mających na celu jej załatwienie, przesądza o bezczynności organu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezydent [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zarzucił on WSA w Warszawie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej wskazano, że organ od dnia złożenia wniosku podejmował czynności faktyczne i prawne, mające na celu rozpatrzenie wniosku, a wnioskodawca był na bieżąco informowany o przebiegu postępowania i przewidywanym terminie jego zakończenia. Podkreślono, iż właściwość rzeczowa Prezydenta [...] obejmuje nie tylko rozpatrywanie spraw w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz również m.in. na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz dekretu [...]. Skala roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli do Prezydenta [...] jest ogromna, a środki finansowe ograniczone. Organ, prowadząc postępowanie, stara się wykorzystać wszelkie rozwiązania mogące usprawnić i przyspieszyć rozpatrywanie spraw administracyjnych. Ze względu na brak wystarczających środków finansowych w ostatnich trzech latach nastąpiło znaczne spiętrzenie spraw, w których został już zgromadzony kompletny materiał dowodowy i opracowane projekty decyzji. Opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane jest brakiem środków finansowych na wypłatę odszkodowań. Powyższych okoliczności nie uwzględnił w swoim orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Wyjaśniono, że organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, tym bardziej mającej postać rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Okoliczności sprawy, którą rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, tj. przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu administracyjnego nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

W dniu 10 sierpnia 2016 r. skarżący poinformował Sąd, że w dniu [...] lipca 2016 r. została wydana przez Prezydenta [...] decyzja w jego sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarżący sformułował zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, podejmował on czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Sąd I instancji trafnie przyjął, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 K.p.a. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Wskazać również należy, że z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że P. P. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w dniu [...] października 2013 r., Następnie po przeprowadzaniu czynności dowodowych został on poinformowany pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. o załatwieniu sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. (warto dodać, że operat szacunkowy zawierający wycenę spornej nieruchomości sporządzono już w dniu [...] stycznia 2014 r.) Następnie zaś pismem z dnia 1 lipca 2014 r. poinformowano właściciela nieruchomości, że w sprawie zebrano już wszystkie niezbędne dowody konieczne dla wydania orzeczenia, ale że decyzja zostanie wydana do dnia [...] stycznia 2015 r. Następnie pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. ponownie poinformowano P. P., że rozpoznanie sprawy nastąpi nie później niż do dnia 30 lipca 2015 r.

Tak więc nie budzi wątpliwości, że organ od lipca 2014 r. dysponował dowodami pozwalającymi mu na podjęcie rozstrzygnięcia, mimo to, że ponad rok decyzja w sprawie nie została wydana, a jedynymi czynnościami organu w sprawie były pisma kierowane do strony, informujące ją o kolejnych terminach załatwienia jej wniosku.

Prawidłowo, w świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, iż nie tylko, że bezczynność wystąpiła, ale i miała charakter rażący, organ bowiem nie dokonywał w tym zakresie żadnych czynności poza ww. pismami kierowanymi do strony w celu poinformowania jej o kolejnych terminach załatwienia sprawy, przy czym żadnego z tych terminów organ nie dotrzymał i jak wynika z pisma Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. decyzja w sprawie została podjęta dopiero w dniu [...] lipca 2016 r.

Uznać zatem należy, że nic nie stało na przeszkodzie, aby organ, kierując się zasadami wszechstronności wyjaśnienia sprawy oraz szybkości postępowania rozpoznał wniosek skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie ustawowym. Takie działanie organu nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 K.p.a. i art. 35 K.p.a., bowiem organ jest obowiązany załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Wprawdzie przepis art. 36 K.p.a. nie stwarza ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody, czy też zwolnienia organu z obowiązku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie co najmniej od lipca 2014 r. istniały dowody pozwalające na wydanie decyzji. W tym wypadku za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Sąd I instancji słusznie uznał, że zwłoka w załatwieniu sprawy została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył należytych starań, aby w załatwić sprawę w ustawowych terminach. Wskazać nadto należy, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności postępowania.

Mając na względzie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności, naruszając przepis art. 35 § 3 K.p.a.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.