Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 895/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędzia WSA Cz. Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA E. Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] [...].


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem pomieszczenia sklepu spożywczego położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. A 8 w B..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 23 marca 2004r. kontroli przedmiotowej nieruchomości ustalono, iż w pomieszczeniu magazynowym sklepu spożywczego wyłożono podłogę płytkami ceramicznymi oraz zamontowano panele na ścianach, zaś w pomieszczeniu sklepu spożywczego wymieniono oświetlenie i zamontowano panele na ścianach oraz dwie umywalki, zlew, miskę ustępową i baterię. Stwierdził, iż zamontowane urządzenia zostały podłączone do istniejącej po byłym sklepie A przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, iż umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji i uznanie powyższych robót za bieżącą konserwację nie podlegającą reglamentacji prawa budowlanego jest zasadne. Uznał on, iż charakter wykonanych przez J. J. robót budowlanych nie pozwala na ich zaliczenie do robót, których wykonanie w myśl powołanej ustawy wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wyjaśnił, iż w konsekwencji poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego pozostaje sprawa posiadania przez J. J. prawa własności do pomieszczenia sklepu, a roszczeń związanych z ewentualnym naruszeniem tego prawa strona odwołująca się - B. G. może dochodzić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Także poruszona przez nią sprawa rozbiórki piekarni nie jest, według organu odwoławczego, związana z pomieszczeniami sklepu, w konsekwencji nie może być przedmiotem rozważań organu odwoławczego.

W skardze od powyższego rozstrzygnięcia B. G. zakwestionowała uznanie spornych robót za konserwację, roboty budowlane wykonano bowiem w pomieszczeniu, w którym znajdowała się umywalka i to w przedsionku, a z pomieszczenia tego zrobiono bez zgody pozostałych współwłaścicieli dwa odrębne lokale poprzez postawienie ścianek działowych. Jedno z tych pomieszczeń stało się zapleczem sklepowym, w drugim zaś zrobiono WC, zamontowano muszlę klozetową, zrobiono odpływ, doprowadzono wodę i zamontowano drzwi, a podłogę wyłożono płytkami, ściany zaś panelami. "Przykrycie" panelami zawilgoconych ścian w pierwszym pomieszczeniu doprowadzi do tego, iż ściany te będą jeszcze bardziej "kruszeć". W przedsionku inwestor zamontował zlew dwukomorowy, a w sklepie w celu zamontowania umywalki, doprowadzenia wody i wykonania odpływu "kuto" ściany. Zdaniem B. G., konserwacja to naprawa tego co już istnieje, "a nie tworzenie zupełnie nowo tworzonych pomieszczeń". Nie godząc się z poglądem organu odwoławczego, wedle którego praw własności skarżąca może dochodzić w postępowaniu cywilnym, podkreśliła, iż postępowanie sądowe toczy się, roboty budowlane są nadal wykonywane, a inwestor "kpi z wszystkich przepisów". W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, tylko PINB może powstrzymać samowolę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez B. G. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem pomieszczenia sklepu spożywczego w budynku wielorodzinnym przy ul. A 8 w B., Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane decyzje zostały bowiem podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. bez rozważenia kwestii czy w spornym budynku i lokalu istniały przyłącza, do których podłączono nowe urządzenia sanitarne, czy też zostały one wykonane dopiero w celu podłączenia tychże urządzeń. Okoliczności tej nie sposób ustalić ani na podstawie uzasadnienia zaskażonych decyzji, ani też na podstawie załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych. Akta te wręcz zdają się dowodzić, iż okoliczność powyższa nie była przedmiotem analiz organów administracji publicznej obu instancji, mimo że w toku postępowania administracyjnego skarżąca B. G. wskazywała na tą okoliczność, chociażby w swoim oświadczeniu zawartym w protokole oględzin spornej nieruchomości z dnia 23 marca 2004r., a następnie w odwołaniu od decyzji z dnia [...] Nr [...]., stwierdzając, iż "odpływ do miski ustępowej jest nowo wykonany przez szczytową ścianę południową do kanalizacji burzowej biegnącej przez działkę pani J. M." czy "przeniósł do sklepu kując ściany aby doprowadzić wodę i zrobić odpływ". Ustalenia organów co do powyższej kwestii sprowadzają się wyłącznie do stwierdzenia, iż przyłącza istniały. Stwierdzenie to nie zostało jednakże poparte żadnym dokumentem. W aktach brak jest dokumentcji architektoniczno – budowlanej spornego budynku, zaś załączony do protokołu szkic lokalu jest nieprecyzyjny, przede wszystkim dlatego, że szkic ten ograniczono wyłącznie do wskazania usytuowania nowo montowanych urządzeń sanitarnych bez wskazania sposobu ich podłączenia do rzekomo istniejącej już instalacji. Na jego podstawie nie sposób wskazać, jakie roboty budowlane wykonano by podłączyć nowe urządzenia do kanalizacji. Okoliczność tą, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pozwoliłoby ustalić porównanie dokumentacji technicznej budowy budynku i stanu rzeczywistego budynku przed wykonaniem kwestionowanych przez B. G. robót. Organy obu instancji nie odniosły się także do podnoszonej przez skarżącą kwestii wykonania nowych ścianek w spornym lokalu w sytuacji, gdy w świetle prawa budowlanego wykonanie tych ścianek przekracza pojęcie remontu, mieści się natomiast w pojęciu budowa.

Uchylając się od rozważenia powyższych kwestii organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 z póż. zm.), zwanej dalej k.p.a.

Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).

Powyższe naruszenie nie pozostaje bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Brak ustaleń faktycznych uniemożliwia ocenę sprawy, trudno jest bowiem, z uwagi na braki postępownaia dowodowego i wyjaśniającego, ocenić, czy wykonane roboty stanowią bieżącą konserwację i nie podlegają regulacji prawa budowlanego, czy też może są to już roboty remontowe wymagające stosownego zezwolenia organu nadzoru budowlanego. W konsekwencji więc nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy umorzenie postępowania administracyjnego jest zasadne. Jak bowiem stanowi art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Zawarta w powołanym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Beck 2000, s. 428 i n. czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 578 oraz wyrok NSA z 9 marca 2000r., IV S.A. 12/98, LEX nr 77609). Do tych elementów zalicza się brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, skutkujące tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty(por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139, wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 57). Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie w pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr. 2, poz. 67 z glosą H. Starczewskiego, GAP 1988, nr. 9, s. 44, wyrok NSA z 26 września 2001r., V S.A. 381/01, LEX nr 78917). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820).

Sąd podziela wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, wedle którego "nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącego formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych" (np. wyrok NSA z 12 października 1987, IV SA 334/87, GAP 1988, nr. 21, s. 43).

Na marginesie powyższych rozważań zauważyć również trzeba, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Umarzając postępowanie w sprawie wykonania na nieruchomości w B. przy ul. A 8 robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego nie wykazał, dlaczego wykonane roboty, w jego ocenie, stanowią bieżącą konserwację, nie mieszczą się zaś w pojęciu remontu. A przecież w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego określono pojęcie remontu, wyraźnie je odgraniczając od "bieżącej konserwacji", która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie określono wprawdzie w tym przepisie, co należy rozumieć pod pojęciem "bieżącej konserwacji", co z kolei rodzi trudności we wskazaniu granicy między "bieżącą konserwacją" a "remontem", niemniej jednak z etymologicznego punktu widzenia, jak słusznie przyjęto w orzecznictwie sądowym, różnica znaczeniowa tych wyrażeń winna chyba wynikać z zakresu i częstotliwości wykonywanych robót budowlanych. Bieżącą konserwacją są chyba roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem (por. wyrok NSA z dnia 24 września 1999r., IV SA 1530/97, LEX nr 47837). Stanowisko organu co do tej kwestii winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu prawnym decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji, jak również treść tego przepisu. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien, wyjaśnić zasadność umorzenia postępowania w sprawie w świetle zebranego materiału dowodowego, jak również wskazać te okoliczności sprawy przesądzające o podjęciu tego rozstrzygnięcia. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętej decyzji. Wskazany obowiązek wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r., SA/Po 1122/83, GAP 1986r, nr 4, s. 45).

Analiza zaskarżonej decyzji dowodzi, iż nie spełnia ona wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu tym nie tylko nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, tj. przepisu art. 105 § 1 k.p.a., ale nawet nie przytoczono treści tego przepisu, nie wskazano przyczyn, z powodu których wiarę dano inwestorowi co do okoliczności faktycznych sprawy, nie zaś skarżącej, ograniczono się do stwierdzenia, iż sporne roboty mają charakter bieżącej konserwacji i jako takie nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył przepis art. 81 k.p.a., stosownie do postanowień powołanego przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżącej do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżąca o poczynionych przez organ odwoławczy ustaleniach dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skoro zatem w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub części organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę (wyrok NSA z 10 listopada 1981r., SA/Kr 173/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 111). Celem rozprawy jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwia organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie występują strony o spornych interesach, z jednej strony mamy bowiem inwestora, z drugiej zaś skarżącą domagającą się merytorycznego rozpoznania sprawy legalności wykonanych przez inwestora robót.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 10, art. 81, art. 89, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rację przyznać natomiast należy organowi, iż wszelkie roszczenia dotyczące naruszenia prawa własności skarżącej mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne.

Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] doszło do naruszenia przepisów procesowych, decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.