Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 452/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi KZ jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 216 r. nr [...], wydaną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Podaniem z dnia [...] lutego 2015 r. KZ zwrócił się do Burmistrza Gminy [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką JZ.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Burmistrz [...] odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia. Uznał bowiem, że strona nie spełniała kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), gdyż nie jest możliwe na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności matki ustalenie, od kiedy datuje się jej niepełnosprawność.

Z akt sprawy (orzeczenie o stopniu niepełnoprawności z dnia 8 stycznia 2015 r., nr [...]) wynika, że nie da się ustalić momentu powstania niepełnosprawności JZ, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 grudnia 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydany w sprawie o sygn. K 38/13, w którym uznano, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji i wniósł o pozytywne dla niego załatwienie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium treść uzasadnienia wyroku Trybunału nie stwarza podstaw do odmiennego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który winien odpowiednio znowelizować ustawę o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem wyroku nie było bowiem ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani wykreowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 410/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę KZ, uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]. Sąd wskazał, że z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że skarżący jest synem niepełnosprawnej w stopniu znacznym JZ. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 8 stycznia 2015 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 grudnia 2014 r. Brak jest natomiast ustaleń w zakresie czy KZ w istocie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Sąd podniósł, że z końcowej części art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności (w tym również daty jej powstania) powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu, jest niezbędne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia – orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Kwestia ta straciła jednak na znaczeniu w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że powyższy wyrok zakresowy stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania, którego rozumienie nie jest sporne. Przywołany wyrok TK odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest więc uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy więc uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricto, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. (co do treści w nim ujętej), będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy w tej mierze. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie. W sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy". W ocenie Sądu podkreślić również należy, że derogując w przedstawionym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest zdaniem Sądu szczególnie istotna bo, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. Sąd podał, że powyższe uwagi poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie w kontekście treści sentencji wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału, do których odwołuje się zresztą SKO. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. cytowane zresztą przez SKO. Jak konstatuje Trybunał, "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – "powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Zdaniem Sądu, przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku, a w ocenie Kolegium wyrażonej w skarżonej decyzji jest argumentem przemawiającym za bezzasadnością żądania wnioskodawcy. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to Sąd wskazał, że dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie wyraźnie i wprost przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Sąd podniósł, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek a ustawodawca do chwili obecnej nie podjął skutecznych działań w tej mierze (chociaż miał je podjąć bez zbędnej zwłoki), to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Jak wskazano wyżej, zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Sąd zaznaczył, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji.

Zdaniem Sądu za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do uchylenia decyzji obu instancji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżący nie powinien być bowiem traktowany gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w w/w przepisie warunków, ale tym bardziej gdy – wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności – nie da się ustalić, kiedy ona powstała, a więc nie można wykluczyć, że w tym okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżący wywiązał się ze swej powinności przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności – art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b u.ś.r., zaś z racji braku wskazania w tym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie może ponosić negatywnych konsekwencji orzeczniczych, skoro nie jest to wynikiem jego prawnego zaniechania. W tej sytuacji ciężar przedsięwzięcia czynności procesowych ukierunkowanych na ustalenie daty, a właściwie czasookresu wskazanego w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 zostaje przerzucony na organ administracji publicznej. Nieuczynienie powyższego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). obligujących organy administracji do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd wskazał również, że przyjmując punkt widzenia orzekających w sprawie organów, konsekwentnie – stosownie do wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – powinnością organów było poinformowanie skarżącego o potrzebie przedłożenia uzupełniającej dokumentacji medycznej poświadczającej czasokres powstania niepełnosprawności u jego matki z jednoczesnym pouczeniem, że zaniechanie powyższego będzie implikowało merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W realiach tej konkretnej sprawy konieczne jest także zbadanie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia KZ w celu sprawowania opieki nad matką bądź niepodejmowania zatrudnienia w związku z tym oraz faktu sprawowania rzeczywistej opieki nad nią. Końcowo Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie omawiany wyrok TK może być ewentualną podstawą przyznania świadczenia, lecz przepis ustawy, na którego prawidłową wykładnię wpływ ma sentencja tego wyroku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], Burmistrz [...] ponownie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – JZ.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 1- 1b u.ś.r. oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz [...] podał, że kierując się wskazaniami Sądu, wezwano skarżącego do dostarczenia dokumentacji medycznej jego matki, celem ustalenia daty powstania niepełnosprawności. W dniu 5 stycznia 2016 r. skarżący dostarczył dokumentację medyczną, niemniej z dokumentów nie wynika, aby niepełnosprawność JZ powstała przed dniem 29 sierpnia 1962 r., tj. przed ukończeniem 25 roku życia, ani tym bardziej przed ukończeniem 18 roku życia. To zaś, w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyklucza możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż nie spełnia on przesłanek do uzyskania świadczenia, o które się ubiega.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 1b tej ustawy wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 3 lutego 2015 r. KZ zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką JZ (ur. 1937 r.). JZ legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 8 stycznia 2015 roku, którym zaliczono ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 grudnia 2014 roku. Oznacza to, że nie ma możliwości ustalenia, czy niepełnosprawność matki wnioskodawcy powstała w okresie do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, zatem nie zostały spełnione przesłanki powołanego wyżej przepisu art.17 ust.1b u.ś.r.

Kolegium wskazało, że o stopniu niepełnosprawności, jak również dacie powstania niepełnosprawności orzekają zespoły lekarzy uprawnionych do orzekania o niepełnosprawności na podstawie art. 6 i art. 6b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Kolegium podało, że w opisywanej sprawie uprawniony zespół lekarzy orzeczników stwierdził na podstawie analizy dokumentów oraz przeprowadzonych badań, że matka wnioskodawcy kwalifikuje się do znacznego stopnia niepełnosprawności, lecz brak jest możliwości ustalenia daty jej powstania. Wobec powyższego ustalenie tej daty jest również niemożliwe przez organ administracyjny na podstawie załączonych dokumentów, tym bardziej że są one w większości nieczytelne. Niemniej jednak zauważyć należy, że dokumenty załączone przez wnioskodawcę do akt sprawy oraz dołączone do odwołania dotyczą okresu nie wcześniejszego niż 1960 r., kiedy to matka wnioskodawczyni miała już 23 lata, zatem na ich podstawie nie sposób uznać, że matka wnioskodawcy była osobą niepełnosprawną przed ukończeniem 18 roku życia. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że jego matka zakończyła naukę w 1950 r. (a więc w wieku 13 lat), zatem nie ma do niej zastosowania przepis dotyczący powstania niepełnosprawności do 25 roku życia. W ocenie Kolegium należy również podkreślić, że sam fakt korzystania z porad lekarskich "w latach 60." nie oznacza, iż matka wnioskodawcy była już wówczas osobą niepełnosprawną.

Zdaniem organu odwoławczego należy więc przyjąć, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem stwierdzenie w orzeczeniu o niepełnosprawności braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki wnioskodawcy oraz brak dalszych dowodów mogących podważyć to ustalenie nie pozwala na przyznanie świadczenia. Organ uznał za bezsporną okoliczność sprawowania przez wnioskodawcę - KZ opieki nad swoją matką, która została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, lecz brak jest obecnie konkretnych rozwiązań ustawodawczych, które pozwalałyby na przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, co do której daty niepełnosprawności nie udowodniono, iż powstała przed 18 rokiem życia.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, KZ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wskazanie organowi rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie "przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a." oraz przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Skarżący wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. (II SA/Rz 410/15) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżący nie powinien być traktowany gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdy niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w ww. przepisie warunków, ale tym bardziej gdy wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić, kiedy ona powstała, a więc nie można wykluczyć, że w tym okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżący zdaniem Sądu wywiązał się ze swej powinności przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności, zaś z racji braku wskazania w tym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie może ponosić negatywnych konsekwencji orzeczniczych. W tej sytuacji ciężar przedsięwzięcia czynności procesowych ukierunkowanych na ustalenie daty, a właściwie czasookresu wskazanego w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 zostaje przerzucony na organ administracji publicznej.

Skarżący podniósł, że wbrew wskazaniom Sądu zawartych w uzasadnieniu powyższego orzeczenia, organ administracji nie podjął w zasadzie żadnych innych czynności zmierzających do ustalenia daty powstania niepełnosprawności oprócz wezwania skarżącego do przedłożenia dokumentacji medycznej. Przede wszystkim organ samodzielnie dokonał oceny powstania niepełnosprawności chociaż winno to się odbyć (zgodnie z zaleceniem Sądu) w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. w orzeczeniu powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W tej sytuacji wobec przedstawienia przez skarżącego nowych dowodów świadczących o dacie powstania niepełnosprawności organ winien przekazać nową dokumentację medyczną powiatowemu zespołowi, a ten wznowić postępowanie z urzędu. Skarżący wskazał, że nie może przecież ponosić negatywnych skutków "niemożności" odczytania przez organ treści przedstawionej dokumentacji medycznej oraz ewentualnego błędu w ocenie merytorycznej tejże dokumentacji. Organ nie posiada bowiem w tym zakresie stosownej wiedzy i kompetencji. Ponadto z faktu, że przedstawiona dokumentacja zdaniem organu dotyczy okresu nie wcześniejszego niż 1960 r. nie można wywodzić faktu, że przed tą datą matka skarżącego nie była osobą niepełnosprawną. Skoro organ nie potrafi odczytać dokumentacji medycznej to trudno znaleźć uzasadnienie dla jednoznacznego stanowiska organu "że sam fakt korzystania z porad lekarskich nie oznacza, iż matka wnioskodawcy była już wówczas osobą niepełnosprawną". Skąd organ powziął takie wiadomości, że "to tylko porady" niepozostające w związku z niepełnosprawnością pozostaje kwestią niewyjaśnioną.

Zdaniem skarżącego zauważyć również należy, że Sąd w zdaniu kończącym uzasadnienie wyroku stwierdził, że nie omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego może być ewentualną podstawą przyznania świadczenia, lecz przepis ustawy, na którego prawidłową wykładnię wpływ ma sentencja tego wyroku. Podzielając stanowisko sądownictwa administracyjnego podnieść zatem należy, że faktem jest, iż wejście w życie wyroku Trybunału, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa. Poważnym błędem jest jednak twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, tj. zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Organ orzekający ponownie rozpoznając sprawę powinien zatem uwzględnić wskazówki interpretacyjne Sądu dotyczące wyroku Trybunału, zawarte w uzasadnieniu, a następnie dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten w ustępie 1b został uznany za niekonstytucyjny. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące prawo skarżącego do świadczenia z tytułu sprawowania opieki nad swoją matką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, Dz.U.2014/1443, Dz.U.2014/1459). Tym samym organy błędnie ustaliły zakres i treść obowiązywania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięć.

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu poddanym ocenie przez Trybunał stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W punkcie 2. powyższego wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której "osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych".

W praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi jednak brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z dnia 21 października 2014 r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości te są rozstrzygane w kierunku uznania, że powyższy wyrok TK z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę.

Powyższe stanowisko zostało przyjęte m.in. w wyrokach: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15 i WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14).

Przykładowo WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 513/16) podkreślił, że: "Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie zakresu w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia".

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane wyżej stanowisko zyskało aprobatę.

Przykładowo w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 923/16) NSA uznał, że "zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że orzeczenie to weszło w życie z chwilą publikacji w Dzienniku Ustaw. Dla określenia treści i skutków sentencji wyroku nie ma znaczenia odwoływanie się do uzasadnienia. "Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia".

Wobec powyższego należy uznać, że pominięcie przez organy orzekające w sprawie derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownych w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na przesłance wieku powstania niepełnoprawności (nieustalonego bliżej przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności) stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać (wadliwe ustalenie zakresu i treści obowiązywania podstawy materialnoprawnej sprawy) bezpośrednio wpłynęła na treść wydanych rozstrzygnięć. W konsekwencji prawidłowo zrekonstruowana podstawa normatywna w zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zawiera już kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie można także nie zauważyć, że organy orzekające w sprawie w zakresie formułowania oceny prawnej co do braku modyfikacji treści normatywnej w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) naruszyły obowiązek wynikający z art. 153 p.p.s.a. Powyższa ocena jest bowiem sprzeczna z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 16 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 410/15).

Wobec powyższego Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż stan faktyczny – w kwestionowanym zakresie – został ustalony przez organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący. W świetle zmodyfikowanej przez orzeczenie trybunalskie treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały ustalone i rozpatrzone.

Ponownie orzekając w sprawie właściwe organy zastosują się do ostatecznie sformułowanej oceny prawnej Sądu i dokonają prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego (art. 153 p.p.s.a.). Organy wypowiedzą się także co do pozostałych przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem w kontrolowanych decyzjach nie dokonano weryfikacji zasadności żądania skarżącego w świetle wszystkich przepisów wchodzących w skład podstawy materialnoprawnej żądanego świadczenia. W szczególności konieczne jest odniesienie się do przesłanek pozytywnych i negatywnych z art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, orzeczono jak w sentencji.