Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1798/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. G. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. G. -reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika- jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Obie te decyzje wydane zostały w sprawie dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. F. w [...].

Wskazaną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, na podstawie art. 40 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał - inwestorom B. G. i B. P. wykonanie niezbędnych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie posesji przy ul. F. w [...]., poprzez

1. wypełnienie materiałem o klasie odporności ogniowej El 60 trzech otworów okiennych i dwóch otworów drzwiowych wykonanych w parterze budynku w ścianie zachodniej oraz dwóch otworów okiennych wykonanych na I piętrze w ścianie zachodniej budynku,

2. rozbiórkę płyty tarasowej w parterze budynku od strony zachodniej

3. rozbiórkę płyty balkonowej na I piętrze od strony zachodniej

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania legalizacyjnego dotyczącego ww. budynku mieszkalnego rozbudowanego samowolnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2008 r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów określonych art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przy piśmie z 30 marca 2009 r. dostarczono wymagane dokumenty. Dokumentację inwentaryzacyjną opracował mgr inż. bud. T. W. Autor inwentaryzacji wskazał, że prace przy budowie, pod względem technicznym zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Jednocześnie wskazano na nieprawidłowość dotyczącą elewacji zachodniej budynku, która znajduje się ok. 2,5 m. od granicy. Ponadto autor inwentaryzacji dodał, że należałoby istniejące w tej elewacji okna zamienić na luksfery.

Dalej, organ wskazał, że przedmiotowy w sprawie obiekt wybudowany z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.), albowiem obiekt ten usytuowany jest w odległości 2,5 m od granicy z działką sąsiednią od strony zachodniej. W ścianie budynku od strony zachodniej znajduje się 5 otworów okiennych oraz 2 otwory drzwiowe. Zgodnie z ww. rozporządzeniem (§12 ust.1), którego przepisy obowiązywały w okresie powstania przedmiotowego budynku, wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania §12 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż naruszało by to postanowienia art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. pogarszało by to warunki użytkowe dla otoczenia - w tym wypadku sąsiedniej działki i możliwości jej zabudowy. I dalej stwierdził, że w myśl ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, sam fakt wybudowania obiektu bez zezwolenia właściwego organu nie daje podstaw do nakazania rozbiórki. Jednak, zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa WSA, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania. Zatem w niniejszej sprawie analizę prawną stanu faktycznego sprawy trzeba wywieść od ustawy Prawo budowlane z 1994 r., aktualnie obowiązującej. Obecnie obowiązujące przepisy zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 6) określa, że budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzna bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1. Natomiast § 271 odsyła do § 232 rozporządzenia odnoszących się do bezpieczeństwa pożarowego. Organ nadzoru budowlanego wskazał dalej, że ponieważ zachodzą przesłanki do zastosowania środków przewidzianych w art. 40 wyżej cytowanej ustawy, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami - orzeczono o nałożeniu obowiązków.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosła w ustawowym terminie B. G. podnosząc, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.) i wywodząc, że w sprawie nie zachodzi potrzeba zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołująca się podniosła także, iż decyzja nie powinna być skierowana do B. P., albowiem nie był on inwestorem, nie poniósł on żadnych kosztów związanych z rozbudową i nadbudową budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z 13 czerwca 2011 r. (wydanej po rozpatrzeniu wskazanego odwołania), stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy podał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że prace polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku wybudowanego na nieruchomości przy ul. F. w [...] wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prace te zostały zakończone przez 1 stycznia 1995 r., a to oznacza, że w niniejszej sprawie właściwym było zastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z uwagi na ww. przepis art. 103, inwestor winien ponieść konsekwencje samowoli budowlanej w niniejszej sprawie według odpowiednich przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a w szczególności art. 37 tejże ustawy. Po przytoczeniu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., organ odwoławczy podał, że organ powiatowy orzekając w I instancji w sprawie dokonał oceny przedmiotowej inwestycji pod względem stanu technicznego i przeznaczenia obiektu, jak też ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te dały podstawę do wyeliminowania konieczności zastosowania w sprawie postanowień art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Stwierdził w efekcie, że w zaistniałej sytuacji należało zastosować art. 40 ww. ustawy, który stanowi, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Organ dodał, że wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku usytuowanej w ostrej granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz.690 ze. zm.), jak i aktami prawnymi to rozporządzenie poprzedzającymi. W przedmiotowej sprawie w celu doprowadzenia budynku -zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej- do stanu zgodnego z prawem, niezbędnym było nałożenie na następców prawnych inwestora obowiązków na podstawie art. 40 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane opisanych w decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z załączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wynika, że B. G. oraz B. P. nabyli przez zasiedzenie z dniem 27 maja 2005 r. w częściach 1/2 własność zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. F. w [...], a tym samym przejęli wszelkie prawa i zobowiązania związane z usytuowanym na niej budynkiem mieszkalnym. Również wypis z rejestru gruntów wskazuje, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są w częściach równych G. G. i B. P.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. złożyła B. G. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędne zastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez przyjęcie że budynek narusza ww. przepis, podczas gdy określone powyższymi przepisami odległości mają na celu wyłącznie ochronę przeciwpożarową i zachowanie ich jest wymagane jedynie przy braku zabezpieczeń sąsiednich budynków oddzieleniem przeciwpożarowym, zaś zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wyłącza wskazane w tym przepisie ograniczenia, tj. pozwala na sytuowanie budynków bez zachowania odległości wskazanych w ww. przepisach;

b) niezastosowanie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że zastosowanie ww. przepisu skutkowałoby koniecznością zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane tj. skutkowałoby pogorszeniem warunków użytkowych sąsiedniej działki nr [...], pomimo że zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia do istniejącego budynku w istniejącej formie nie prowadzi do jakiegokolwiek pogorszenia warunków użytkowych sąsiedniej działki nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. B.;

c) niezastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia, pomimo że w sprawie zachodzą przesłanki nakazujące zastosowanie ww. przepisu, tj. brak zabudowy na sąsiedniej działce nr [...];

d) błędną wykładnię art. 37 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia doprowadziłoby do konieczności zastosowania art. 37 Prawa budowlanego, tj. pogorszenia warunków użytkowych dla sąsiedniej działki nr [...], podczas gdy zarówno z treści art. 37 Prawa budowlanego, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przesłanka stosowania art. 37 Prawa budowlanego, tj. pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia musi mieć charakter niedopuszczalny, tj. uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej działki nr [...];

e) błędne zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie względem budynku przy ul. F., pomimo że ww. budynek został wybudowany zgodnie z przepisami, tj. zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia, wobec czego w sprawie nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestora obowiązku dokonania czynności w trybie art. 40 Prawa budowlanego;

f) błędne zastosowanie art. 40 w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane, poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki części budynku na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, chociaż podstawą nakazu rozbiórki może być wyłącznie art. 37 i wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 37;

2. rażące naruszenie przepisów o postępowaniu, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

-niewyjaśnienie, na czym w ocenie organów administracji polega naruszenie art. 37 Prawa budowlanego wynikające z zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia, tj. jakiekolwiek pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej działki, w tym niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych;

-przyjęcie, że zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia spowodowałoby naruszenie art. 37 Prawa budowlanego, tj. pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej działki, w tym niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, pomimo nieprzeprowadzenia na tę okoliczność postępowania dowodowego, a tym samym z przekroczeniem granic swobodnej oceny materiału dowodowego i naruszeniem zasady prawdy obiektywnej;

b) art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji całości sprawy, tj. podniesionego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu niezastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia;

c) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji zastosowanej podstawy prawnej, tj. niewskazanie, które z pięciu przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w latach 1960- 2011, zostało przez organ II instancji zastosowane.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w sprawie co najmniej przedwcześnie (bo w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe) przyjęto, iż wymaga ona załatwienia w trybie przewidzianym w art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

W tym miejscu przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wydaną w oparciu o art. 40 ww. ustawy i nakazującą wykonanie robót budowlanych wskazanych w jej sentencji celem doprowadzenia budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. F. w [...] do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, oba te orzeczenia nie zostały poprzedzone właściwym postępowaniem wyjaśniającym, na co wskazują ich uzasadnienia, nie odpowiadające wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

-Przede wszystkim podnieść należy, iż w sprawie nie wskazano jednoznacznie, jaki był zakres prowadzonego postępowania.

Dostrzec w tym miejscu należy, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w 2004 r., a w zawiadomieniu o wszczęciu tego postępowania (pismo z 14 września 2004 r.) organ wskazał, że dotyczy ono budynku (jako całości), a nie rozbudowanej i nadbudowanej jego części. Z protokołu oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 5 grudnia 2003 r. wynika, że przedmiotowy w sprawie obiekt został wybudowany w 1957 r., a następnie w latach 1979-1980 został rozbudowany jako budynek parterowy do obecnej powierzchni zabudowy, a w latach 1992-1994 nadbudowany o 1 kondygnację. Z opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku (znajdującej się w dokumentacji złożonej przez B. i Z. G. przy piśmie z 30 marca 2009 r.) wynika natomiast, iż budynek został wybudowany i rozbudowany w latach 1947-1994.

Zatem, bezspornym w sprawie jest, iż ww. obiekt budowlany -objęty wydanymi w sprawie decyzjami- został rozbudowany i nadbudowany w ramach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. W sprawie nie wyjaśniono jednak, czy wyłącznie prace polegające na rozbudowie i nadbudowie ww. obiektu wykonano w warunkach samowoli budowlanej, czy też obiekt ten od początku realizowany był bez pozwolenia właściwego organu. W aktach administracyjnych przekazanych do Sądy znajdują się dokumenty z lat 50 i 80 poprzedniego wieku, które ten aspekt sprawy mogą wyjaśniać, a które zupełnie nie zostały przez organy obu instancji w sprawie wzięte pod uwagę. Trzeba też zaznaczyć, że w aktach administracyjnych brak jest pozwolenia na budowę spornego w sprawie obiektu. Wskazać przy tym należy, że wadliwym jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego tylko co do części budynku, w sytuacji gdy budynek ten od początku realizowany był w warunkach samowoli budowlanej. Z treści decyzji wydanych w sprawie wynika natomiast, iż organy nadzoru budowlanego nie zajmowały się spornym obiektem jako całością, a tylko częścią rozbudowaną i nadbudowaną, przy czym w żadnym miejscu wydanych decyzji nie przedstawiły stanu obiektu sprzed i po tych pracach (z uzasadnień decyzji nie wynika w jaki sposób przebiegała rozbudowa, nie opisano żadnych dowodów na tę okoliczność, nie odniesiono się do protokołu z oględzin).

-Następnie, zauważyć trzeba, że chociaż zasadnie w obu instancjach organy wskazały na konieczność rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., to jednak przepisów tych nie zastosowały w sposób prawidłowy.

Rozwijając powyższe stwierdzić należy, iż bezspornym w sprawie jest, że prace budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., z którym to dniem weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. To zaś oznacza, że postępowanie w sprawie należało przeprowadzić w oparciu o przepisy dotychczasowe. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych wynikający z ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 tej ustawy). Przy czym zauważenia wymaga, iż wydanie decyzji o rozbiórce jest obowiązkowe w razie stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy.

Zgodnie z jego treścią, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Nadto, w świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu zrealizowanego samowolnie, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust. 1.

W sytuacji nieustalenia w postępowaniu dowodowym przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, a także - w przypadku nie skorzystania z art. 37 ust. 2, organ (w razie konieczności) przeprowadza postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uznał, że zachodzi konieczność doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i orzekł w oparciu o ww. art. 40. W uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2011 r. organ ten nie dokonał jednak żadnej analizy sprawy w kontekście ww. art. 37 ust. 1. Dostrzec w tym miejscu trzeba, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zajmował się sprawą po raz kolejny – tj. orzekał ponownie w sprawie na skutek decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z [...] sierpnia 2009 r., którą [...]WINB uchylił poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji wydane także na podstawie ww. art. 40. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2009 r. było m.in. nie dokonanie oceny stanu sprawy w kontekście art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Po decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, akta sprawy zostały uzupełnione o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość położoną przy ul. F. w [...], ale żadnej oceny w tym zakresie na etapie I instancji (pomimo wskazań organu odwoławczego) nie dokonano. Organ I instancji bez wykluczenia przesłanek nakazujących obligatoryjnie orzec o rozbiórce (art. 37 ust. 1), zastosował art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Uzasadnienie decyzji tego organu całkowicie pomija analizę sprawy w świetle przywołanego powyżej art. 37. Oceny sprawy w tym zakresie nie dokonał również organ odwoławczy. Przy czym Sąd dostrzega, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2011 r. [...]WINB wskazał, że w sprawie najpierw należało wykluczyć zastosowanie art. 37 ust. 1, a co więcej - organ ten podał, że organ I instancji dokonał oceny przedmiotowej inwestycji pod względem stanu technicznego i przeznaczenia obiektu, jak też ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stwierdzenie organu odwoławczego nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w uzasadnieniu decyzji I instancji (w której to brak jest oceny na jaką to powołał się organ odwoławczy) i jest całkowicie niezrozumiałe.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że orzekając w niniejszej sprawie organy co najmniej przedwcześnie zastosowały art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., z którego to wprost wynika, iż znajduje on zastosowanie jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych w pierwszym rzędzie winien więc dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie -dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek- winien zbadać, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenia inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. Takiego postępowania wyjaśniającego w obu instancjach w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło, a bez analizy sprawy w tym zakresie nie było możliwe wydanie prawidłowego orzeczenia na podstawie art. 40.

Sprawa w ww. zakresie wymaga bezwzględnie uzupełnienia. Jednocześnie Sąd w tym miejscu zaznacza, iż analizując sprawę w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy wziąć pod uwagę obecny stan prawny i faktyczny, w tym obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonując takiej oceny Sąd ma na względzie, że w odniesieniu do przesłanek określonych w punktach 1 i 2 art. 37 ust. 1 ustawy ustawodawca posługuje się czasem teraźniejszym. Sąd ma też na względzie cel unormowania zawartego w art. 37, którym jest doprowadzenie do rozbiórki samowolnie wybudowanego, naruszającego chronione przez ustawodawcę dobra w postaci ładu przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia, właściwych warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia (bezprzedmiotowa byłaby ochrona dóbr, których naruszenie w dniu wydania decyzji nie zachodzi). Dlatego też w ocenie Sądu, badanie wystąpienia tychże przesłanek winno mieć miejsce wg stanu na dzień orzekania przez organ w przedmiocie rozbiórki (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 234/2009, z 23 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1648/08 – dostępne na stronie internetowej NSA, z 6 listopada 2007 r. II OSK 1454/06 - Lex 425375).

-Przechodząc do dalszej oceny sprawy podnieść trzeba, iż zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. będzie uzasadnione o ile przy realizacji obiektu naruszono przepisy obowiązujące w tej dacie. Należy więc przed zastosowaniem tej regulacji prawnej -w sposób jednoznaczny- wyjaśnić jaki stan prawny obowiązywał w dacie realizacji samowoli budowlanej i jakie przepisy wówczas obowiązujące zostały naruszone. Przy czym wyraźnego zaznaczenia wymaga, iż stosując art. 40 i nakładając w oparciu o ten przepis obowiązki, organ winien kierować się obecnie obowiązującym stanem prawnym, albowiem przepis ten służy doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc teraz obowiązującym.

Organy nadzoru budowlanego stosując w niniejszej sprawie omawiany przepis ani nie wyjaśniły jaki przepis został przy realizacji inwestycji naruszony, ani w oparciu o jaki przepis nakładają określone (w sentencji decyzji I instancji) obowiązki. Uzasadnienia obu decyzji w tym zakresie są pozbawione prawidłowej argumentacji (tak w kontekście okoliczności faktycznych jak i prawnych). Nie wynika z nich jaki stan prawny obowiązywał w dacie rozbudowy i nadbudowy obiektu oraz jakie dokładnie przepisy zostały przy tej inwestycji naruszone. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż główny problem w sprawie sprowadza się do usytuowania obiektu w odległości ok. 2,5 od granicy działki sąsiedniej, ścianą z otworami drzwiowymi i okiennymi, balkonem oraz tarasem (elewacja zachodnia budynku). Nie ustalono jednak kiedy budynek usytuowany został w takim oddaleniu od granicy działki sąsiedniej, jak wówczas przebiegała granica, jaki charakter wówczas miała nieruchomość sąsiednia i jakie przepisy wtedy obowiązywały. Zdawkowe przywołanie przez organ I instancji przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.), nie stanowi o prawidłowym postępowaniu tego organu. Wskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na kilka reżimów prawnych także nie świadczy o prawidłowym wyjaśnieniu zaistniałego problemu i zasadności zastosowania art. 40 ww. ustawy. Nadto, Sąd zauważa, iż stosując art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organy nie zbadały w sprawie, czy inwestycja w obecnym kształcie nie narusza innych przepisów poza przepisami regulującymi warunki techniczno-budowlane. Wskazany przepis ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, a to oznacza, że przy jego stosowaniu organ nie może pominąć także innych przepisów, w tym prawa miejscowego.

-Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wadliwe w stopniu wymagającym ich uchylenia.

W ocenie Sądu, decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla końcowego wyniku sprawy, a dotyczących spełnienia wymagań dopuszczających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej (której to zakresu w sposób bezsporny nie ustalono). Organy obu instancji orzekając w sprawie nie przeprowadziły postępowania dowodowego pozwalającego na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak i z art. 40 tej ustawy. W tych okolicznościach przedwcześnie uznały, iż zastosowanie postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku jest dopuszczalne i możliwe. To wszystko powoduje, że sprawa wymaga pewnego usystematyzowania, a tym samym i ponownego rozpatrzenia.

Niezależnie od wskazanych powyżej zarzutów podnieść także trzeba, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w sprawie jako organ odwoławczy naruszył w stopniu istotnym art. 15 k.p.a.

Obowiązany był rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. To zaś oznacza, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł ograniczyć swojego działania w sprawie jedynie do kontroli decyzji I instancji i do podzielenia w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ustaleń przez ten organ poczynionych. Takie działanie stanowi naruszenie ww. art. 15 i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na podstawie wskazanego przepisu organ ten obowiązany był przeprowadzić ponownie kompleksową analizę sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje zaś na to, iż z obowiązku tego organ się nie wywiązał. Nie tylko nie dokonał pełnej analizy sprawy, ale także nie uwzględnił i nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu.

Orzekając ponownie organ stopnia podstawowego winien ustalić zakres samowoli budowlanej, a następnie dokonać oceny sprawy w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku wskazany organ winien więc w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ww. ustawy z 1974 r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki, a dopiero następnie po wykluczeniu tychże przesłanek powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40. Ustalenia w tym zakresie wszechstronnie poczynione (dotyczące również wskazanego art. 40), winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.

Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. O zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.