Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1104/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2021r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarźoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 50a pkt 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.) nakazał M. Z. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. poziomych przedstawionych na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. 31 przy ul. [...] w Zakopanem.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 3 października 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. 31 przy ul. [...] w Zakopanem - realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ ustalił, że na ww. działce ma miejsce budowa obiektu budowlanego z bloczków betonowych, stan zaawansowania obejmuje ściany wznoszone na poziomie terenu, na fundamencie betonowym. Istniejący drewniany budynek mieszkalny nr [...] został niemal w całości rozebrany, pozostała ściana zewnętrzna od ul. [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia 14 października 2019 r. organ na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. 31 przy ul. [...] w Zakopanem oraz nałożył na inwestora M. Z. obowiązek dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, w tym projektu budowlanego - w terminie do dnia 30 stycznia 2020 r. Strony nie wniosły zażalenia na wydane postanowienie, przy czym zobowiązana mimo podwójnego awizowania nie odebrała przesyłki poleconej zawierającej ww. postanowienie. Wydanie postanowienia poprzedziło ustalenie, że zapisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na legalizację. Jednak procedura legalizacyjna nie może być zastosowana w sytuacji, gdy inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych, nadal je kontynuuje. Regulacja zamieszczona w art 50a Prawa budowlanego przewiduje w takiej sytuacji nakaz rozbiórki. Taka sytuacja miała też miejsce w niniejszej sprawie.

Organ przedstawił pisma jakie wpłynęły do PINB, a w których sygnalizowano dalsze prowadzenie robót budowalnych. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2019 r. ustalono, że budynek znajduje się w stanie surowym. Wykonane zostały ściany zewnętrzne i wewnętrzne, stropy, klatka schodowa, więźba dachowa, brak pokrycia dachowego. Do wschodniego otwarcia dachowego przylega napowietrzny kabel elektroenergetyczny niskiego napięcia. W wyniku kontroli z dnia 19 maja 2020 r. stwierdzono, że w dniu kontroli zakładano pokrycie dachowe z blachy trapezowej. Pokryto zachodnią i północną część dachu. W dniu 4 czerwca 2020 r. przeprowadzono kolejne oględziny w trakcie których stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] obr. 31 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą stanowiący jedną całość. Budynek składa się z części murowanej "południowej" zrealizowanej w 2019 r., części murowanej "północnej" i części gospodarczej "zachodniej". Budynek składa się z trzech kondygnacji nadziemnych (przy czym kondygnacja najwyższa znajduje się w kubaturze dachu dwuspadowego) oraz z niewielkiej kondygnacji piwnicy. Budynek posiada ściany murowane wykonane z betonu komórkowego, stropy żelbetowe, więźba dachowa jest drewniana, dach pokryty jest blachą trapezową. Budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Wymiary zewnętrzne budynku oraz jego usytuowanie na działce padano na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu.

Organ wskazał również, że pismem z dnia 6 lutego 2020 r. M. Z. zwróciła się z prośbą o udostępnienie kopii postanowienia z dnia 14 października

2019 r. oraz o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na to postanowienie, a następnie pismem z dnia 18 lutego 2020 r. wycofała prośbę o przywrócenie tego terminu. Pismem z dnia 18 lutego 2020 r. M. Z. zwróciła się z prośbą o zmianę terminu dostarczenia wymaganych prawem dokumentów wyznaczonego w postanowieniu nr [...] i ustalenie nowego terminu do dnia 30 września 2020 r. Pismem z dnia 13 lutego 2020 r. organ przekazał M. Z. kopię postanowienia nr [...] z dnia 14 października 2019 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Pismem z dnia 21 lutego 2020 r. M. Z. zawiadomiła, że przystępuje do zabezpieczenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającego na pokryciu dachu blachą w celu ochrony pomieszczeń w których będzie mieszkać z dziećmi po powrocie z Interwencji Kryzysowej. Wyjaśniła, że dnia 8 marca 2020 r. musi wraz z dziećmi opuścić ośrodek Interwencji Kryzysowej i że nie jest w stanie wynająć innego lokalu.

Wobec ustalenia, że mimo wstrzymania M. Z. (inwestor i właściciel nieruchomości) kontynuowała roboty budowlane organ orzekł w trybie art. 50a ust. 1 o nakazie rozbiórki.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. Z., wskazując, że prowadzone roboty budowlane miały na celu zabezpieczenie budynku. Odwołująca się zaakcentowała swoją trudną sytuację osobistą i majątkową.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 27 lipca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że katalog określony w art. 29 prawa budowlanego enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mieści się w tym wyliczeniu. W pozyskanych przez organ I instancji dokumentach ze Starostwa Powiatowego znajduje się pismo Urzędu Miasta w Zakopanem z dnia 12 czerwca 2019 r., znak: [...] wyrażające zgodę na remont istniejącego obiektu budowalnego w pasie drogowym drogi gminnej nr [...], ul. [...] pod warunkiem zachowania dotychczasowych parametrów (pow. zabudowy, kubatury, formy architektonicznej) w tym odległości od pasa drogowego drogi publicznej. Zgłoszenie dokonane w Starostwie Tatrzańskim (przyjęte 23 lipca 2019 r.) obejmowało prace remontowe takie jak: izolacje (folia dachowa), remont istniejącej podmurówki z betonu, wymiana pojedynczych uszkodzeń konstrukcji dachu z zachowaniem parametrów technicznych dotychczasowych, wymiana pokrycia dachowego z eternitu na blachę.

Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 13 sierpnia 2019 r. zakres ww. prac został znacznie przekroczony przede wszystkim poprzez rozbiórkę zdecydowanej większości obiektu i wytworzenie ścian na poziomie terenu na fundamencie betonowym. W trakcie kontroli ustalono, że ma miejsce budowa obiektu budowlanego z bloczków betonowych stanowiona na fundamencie betowym, budynek drewniany mieszczący się na ww. działce został niemal w całości rozebrany poza ścianą wewnętrzną od ul. [...].

W ocenie organu powyższe okoliczności przesądziły, iż organ nadzoru budowlanego stwierdzając realizację przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu miejscowego "Zwijacze, Króle, Harenda" dla rejonu w którym znajduje się przedmiotowy budynek PINB uznał budowa jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także że nie narusza przepisów w tym architektoniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia 14 października 2019 r. nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. 3 przy ul. [...] w Z., jednocześnie nakładając na inwestora M. Z. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych określonych w ww. postanowieniu w terminie do 30 stycznia 2020 r.

Procedura legalizacyjna jednak nie może mieć zastosowania w sytuacji gdy pomimo wstrzymania robót budowlanych nadal są one kontynuowane. Stanowi o tym art. 50a prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten ma charakter bezwzględny. W niniejszym postępowaniu nie ma wątpliwości że wykonywane były roboty budowlane po ich wcześniejszym wstrzymaniu o czym świadczy materiał dowodowy zebrany i omówiony w decyzji organu I instancji (w tym kontrole przeprowadzone w dniach: 13 sierpnia 2019 r., 27 listopada 2019 r., 19 maja

2020 r., 4 czerwca 2020 r.).

Powyższe dało podstawę do stwierdzenia, że inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane przy przedmiotowym budynku wbrew wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.

Organ II instancji wyjaśnił jeszcze, że w uwagi na fakt, że w czasie kontroli z dnia 13 sierpnia 2019 r. przedmiot zgłoszenia robót został rozebrany i zostały wykonane fundamenty oraz ściany, organ I instancji zasadnie przedmiotem postępowania objął całość budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zacytował przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 802/16 gdzie wskazano, że "o ile zakres nakazu rozbiórki i dalszych konsekwencji z tym związanych w pkt 1 i 2 art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) jest różny, to w odniesieniu do pierwszej z wyżej wymienionych regulacji, jeżeli przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, była rozbiórka obiektu budowlanego (w całości), to nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 50a pkt 1 będzie również dotyczył całego obiektu budowlanego".

MWINB wskazał, że nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy MWINB podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Odnosząc się do pozostałych uwag podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że sytuacja materialna oraz bytowa skarżącej nie może być brana pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego w kontekście rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła M. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na uznaniu, że wykonywała roboty budowlane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, podczas gdy wykonywane czynności miały na celu jedynie zabezpieczenie obiektu budowlanego;

b) naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że skarżąca nie dostosowała się do nakazów postanowienia o wstrzymaniu wykonania budowy z dnia 14 października 2019 r., w sytuacji, gdy wskazane postanowienie nie zostało jej skutecznie doręczone, a wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia został cofnięty na skutek wprowadzenia w błąd przez pracownika PINB w Zakopanem;

c) naruszenie art. 30 § 5 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania, w sytuacji, gdy niektóre z dzieci skarżącej w osobach: B. i Z. są niepełnoletnie i istniała potrzeba zbadania, czy nie zachodzi potrzeba ustanowienia kuratora dla nich;

d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jako przepisu postępowania administracyjnego, które to naruszenie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji niezgodnej z prawem, w sytuacji, gdy organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji w całości, ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. 31 przy ul. [...] w Zakopanem, w sytuacji, podczas gdy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o wstrzymaniu robot budowlanych z dnia 14 października 2019 r. nie zostało doręczone skarżącej, a zatem skarżąca nie wiedziała o wstrzymaniu robot budowlanych;

b) naruszenie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. 31 przy ul. [...] w Zakopanem, w sytuacji, gdy nie wykonywała robot budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robot budowlanych nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 14 października 2019 r. nr [...];

c) naruszenie art. 50a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego podczas gdy ewentualne wykonywanie robot budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robot budowlanych nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 14 października 2019 r. nr [...], dotyczyło jedynie nowej części budynku, w stosunku do której było wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.

W uzasadnieniu przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek większość podniesionych w niej zarzutów nie jest trafna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpocząć należy od zarzutów nietrafnych, które nie znalazły uznania w oczach sądu.

1/ Nie ma miejsca błędna ocena robót wykonanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu. Przypomnienia wymaga, że protokół kontroli z 13.08.2019r. /k.18 akt [...] dokumentował wznoszenie ścian z bloczków betonowych w miejsce niemal w całości rozebranego budynku przy ul. [...] nr [...]. Tymczasem w zgłoszeniu wskazano na remont polegający na wymianie pokrycia dachowego, uzupełnieniu ubytków i pęknięć, dociepleniu zewnętrzny ścian. W dniu 3.10.2019r. pracownicy firma A wykonali zdjęcia, na których widać ściany w całości lub w części, wykonane z bloczków betonowych z otworami okiennymi i drzwiowymi i fragmenty więźby dachowej /k.24-26 akt PINB/. W takim stanie budowy wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 14.10.2019r. W późniejszym czasie przeprowadzono kolejne kontrole, które ujawniły dalsze prace w budynku. W protokole kontroli z 27.11.2019r. /k.63/ wskazano, że pomimo wstrzymania robót budowlanych, w dniu kontroli roboty są kontynuowane. Budynek znajduje się w stanie surowym, wykonane są ściany zewnętrzne i wewnętrzne, stropy, klatka schodowa, więźba dachowa. W kolejnym protokole kontroli z dnia 19.05.2020 /k.83 akt PINB/ ujawniono dalsze prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu pokrycia dachowego z blachy trapezowej. Ostatnia kontrola miała miejsce w dniu 4.06.2020r., w trakcie której stwierdzono, że trzykondygnacyjny budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym /k.111 akt PINB/. Zatem od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, gdzie jedynie były wykonane w całości lub w części ściany i fragmenty więźby dachowej, doprowadzono budowę do stanu surowego zamkniętego, a zatem wykonano cały szereg prac, doprowadzających budynek do całkowicie innej postaci, innego stanu. Jest oczywistym i udowodnionym w sprawie, że prace te zostały wykonane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Nie może być też mowy o tym, że były to prace "zabezpieczające" budowę. Prace zabezpieczające można zobaczyć na zdjęciach /k. 62 akt PINB/, gdzie przykryto więźbę folią. Natomiast nie jest takimi pracami wykonanie ścian działowych, wzniesienie do 3 kondygnacji ścian zewnętrznych czy wykonanie dachu z pokryciem.

2/ Nie można zgodzić się ze skarżącą, że postanowienie o wstrzymaniu nie zostało jej skutecznie doręczone. Jak wynika z akt, pod adresem ul. [...] doręczono skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania ( odebrał dorosły domownik I. Z. – k. 17 akt PINB). Skarżąca nie poinformowała PINB o ewentualnej zmianie adresu, więc postanowienie o wstrzymaniu robót doręczono jej na ten sam adres /k.39/, lecz przesyłka nie została podjęta w terminie. Należy wobec tego uznać ją za prawidłowo doręczoną w rozumieniu art. 44 k.p.a. Dodać należy, że w dniu 6.02.2020r. ( prezentata) skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, jednak następnie w dniu 18 lutego 2020r. ten wniosek cofnęła /k.72-73/.

Zauważenia wymaga, iż nie jest wiarygodne wskazanie w skardze, że przyczyną cofnięcia wniosku było wprowadzenie w błąd przez pracownika PINB. Jest to twierdzenie gołosłowne, a skarżąca nie podaje żadnych dowodów na stwierdzenie tej okoliczności.

Należy dodać, że z wniosku o przywrócenie terminu wynika, iż skarżąca wiedziała, iż postanowienie, którego podała datę i numer, dotyczy wstrzymania robót. Jednak dalej kontynuowała prace, polegające między innymi na wykonaniu pokrycia dachowego. Z tych przyczyn jej twierdzenia w tym względzie są całkowicie niewiarygodne.

3/ Co się tyczy zarzutu niezbadania, czy zachodzi potrzeba ustanowienia dla niepełnoletnich dzieci kuratora, wskazać trzeba, że zarzut ten jest bezzasadny. W niniejszym postępowaniu niepełnoletnie dzieci reprezentuje przedstawiciel ustawowy M. Z., wobec faktu śmierci Z. Z. /k.77/. Wszystkie osoby – współwłaścicieli nieruchomości łączy wspólny interes faktyczny i prawny w odniesieniu do organu nadzoru. Nie występuje zatem sprzeczność interesów pomiędzy matką – przedstawicielem ustawowym a małoletnimi dziećmi. Nie zachodzi zatem sytuacja z art. 98 i 99 k.r.o.

Jak chodzi o powołane w skardze kwestie związane z zarządem spadkiem nie objętym, to w niniejszej sprawie spadek po Z. Z. jest objęty, o czym świadczy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku /k.77 akt PINB/.

4/ Jak chodzi o zarzut niezawiadomienia wszystkich stron postępowania, dla wykazania jego bezzasadności, należy przytoczyć wyrok NSA z 24 listopada 2020r. II OSK 1584/18: "Tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać". Tak więc skarżąca nie może podnosić tego zarzutu w miejsce osoby, której on ewentualnie dotyczy.

Przejść obecnie należy do zarzutu, który został przez Sąd oceniony jako trafny, co powoduje, iż w tym obszarze sprawa wymaga ponownego rozpoznania. Dotyczy on oceny prawidłowości wydania nakazu rozbiórki w odniesieniu do całego budynku. Aby to unaocznić, należy rozpocząć od tego, że skarżąca, dokonując zgłoszenia de facto robót w zakresie pokrycia dachowego i ocieplenia budynku, a następnie budując nowe ściany i dach, dopuściła się samowoli budowlanej z art. 48 p.b. Wskazuje na to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. II OSK 3619/18 LEX nr 3247355: "Jeżeli strona zgłosiła wykonanie robót budowlanych objętych w rzeczywistości obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 p.b.". Jeśli taka sytuacja prowadzi do uznania samowoli, to tym bardziej nieobjęcie zgłoszeniem wykonanych robót, wymagających pozwolenia na budowę.

Art. 48 w wariancie obowiązującym w chwili działania organów brzmiał następująco:

Art. 48. 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Konsekwencje prowadzenia robót pomimo wstrzymania przewiduje art. 50a p.b.:

Art. 50a.

Organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem:

1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części;

2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Wykładnia tego przepisu jest rygorystyczna, co wskazuje NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 1498/19, LEX nr 3047216: "W związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a p.b., obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tak ukształtowane aksjologiczne uzasadnienie wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego art. 50a p.b. ma determinujący wpływ na wykładnię tego przepisu. Kategoryczne sformułowanie art. 50a p.b. oznacza, iż organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania decyzji na podstawie tego przepisu za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu".

Kapitalne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, w jakim zakresie należy wykonać rozbiórkę. Wyjaśnia to wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. II OSK 802/16, LEX nr 2433866: "O ile zakres nakazu rozbiórki i dalszych konsekwencji z tym związanych w pkt 1 i 2 art. 50a p.b. jest różny, to w odniesieniu do pierwszej z ww. regulacji, jeżeli przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ust. 1 p.b., była rozbiórka obiektu budowlanego (w całości), to nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 50a pkt 1 p.b. będzie również dotyczył całego obiektu budowlanego". Zatem w art. 50a pkt 1 nie chodzi tylko o prace wykonane po postanowieniu o wstrzymaniu, ale wszystkie objęte art. 48 p.b. jako samowola.

Organy orzekając o rozbiórce, nakazały rozebrać cały budynek. Tymczasem ze zdjęć zamieszczonych przy protokołach kontroli wynika, że w pewnych zakresach dobudowano nowe części do już istniejących. I tak na k. 7, 17 i 18 akt [...] widać pierwotny stan budynku, a w nim obok części drewnianej – część murowaną. Część ta została zachowana, co można dostrzec na zdjęciach k.36, 62,82 verte, 107, 107 verte, [...], [...] akt PINB. Podobnie przeciwległa ściana budynku, po części drewniana, a w części z pustaków /k.6 akt [...] została zachowana, co jest widoczne na zdjęciach k. 17, 18 akt [...], k. 81, 105, 106 verte, [...] akt PINB. Jak wynika z tych zdjęć, przy budowie nowych części zostały wykorzystane części starego budynku, co do których nie ustalono, że zostały wybudowane samowolnie. Rodzi to pewne konsekwencje. Gdyby bowiem założyć, że części starego budynku nie stanowią samowoli, to rozbiórce w oparciu o art. 48, a w konsekwencji – art. 50 a pkt 1 podlegałyby teoretycznie tylko części budynku objęte samowolą. "Z art. 48 ust. 1 p.b. wynika, iż nakaz rozbiórki może być skierowany jedynie do obiektu wzniesionego bez pozwolenia (zgłoszenia, mimo sprzeciwu) lub do takiej części obiektu, która została wykonana bez pozwolenia (zgłoszenia, mimo sprzeciwu). Właściwy organ nie może zatem na podstawie powyższego przepisu orzec o rozbiórce całego obiektu, jeżeli jedynie jego część została wykonana z naruszeniem tego przepisu" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2018 r. II SA/Go 80/18, LEX nr 2510418). Także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. VII SA/Wa 2105/15, LEX nr 2113910 wskazał, że " Rozbiórka obiektu budowlanego winna obejmować tylko tę jego część, która narusza obowiązujące przepisy. Zakres rozbiórki musi zostać zatem określony w sposób adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej, a także celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zakres nakazu rozbiórki nie może też przekraczać zakresu faktycznej samowoli budowlanej. Przyjęcie braku możliwości legalizacji obiektu musi być zatem poprzedzone wszechstronnym, rzetelnym i nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy".

Mając powyższe na uwadze, przed orzeczeniem rozbiórki, organy winny były ocenić, czy jest możliwe wykonanie technicznie rozbiórki tak, aby pozostawić "stare" części budynku. Jeśli tak, nakaz rozbiórki winien objąć tylko nowo wybudowane części (zakładając, że "stare" nie są samowolą). Tego organy nie uczyniły, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 50 a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. co spowodowało konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit,. a i c p.p.s.a.

Dokonując oceny, czy jest możliwa rozbiórka części budynku, należy wziąć pod uwagę techniczną możliwość rozbiórki. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. II OSK 1413/15, LEX nr 2271238: " Każda decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie. Nakaz rozbiórki może bowiem obejmować cały obiekt lub jego część, jednakże nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego". NSA w wyroku z dnia 14 marca 2019 r. II OSK 1117/17, LEX nr 2647384 wskazał, że "Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości".

Podobnie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 382/14, LEX nr 1495392 naprowadził, że "Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Użyte bowiem w art. 48 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego". I wreszcie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 września 2018 r. VIII SA/Wa 365/18, LEX nr 2554314 wskazał, że "Nakaz rozbiórki można skierować wobec obiektu budowlanego jako całości, jak i jego części. Jednak nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku tylko wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części".

Organy zatem ustalą, czy da się rozebrać część nadbudowaną i rozbudowaną, pozostawiając części "stare" bez ingerencji w nie. Jeśli tak, należy orzec o rozbiórce nowych części budynku. Jeśli nie –wówczas organ rozważy, czy może zapaść orzeczenie o rozbiórce całości. Sądowi znane są orzeczenia sadów administracyjnych wskazujące, iż w sytuacji, gdy nie da się rozebrać części bez naruszenia całości - najczęściej przechodzi się w tryb postępowania naprawczego. Przykładem niech będzie wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 3089/15, LEX nr 2411203, w którym sąd ten powiedział między innymi, że "W przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 p.b.; jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 p.b.".

Jednak w niniejszym przypadku sytuacja jest inna, gdyż nie mamy do czynienia z prostym zastosowaniem art. 48 p.b. i zaprezentowanej tezie stoi na przeszkodzie art.50a p.b. i jego restrykcyjna wykładnia. Postępowanie toczy się bowiem aktualnie ze względu na fakt kontynuowania robót po ich wstrzymaniu, który to tryb jest bardziej nakierowany na dolegliwość dla inwestora, niż sam przepis art. 48 p.b. przewidujący legalizację. Z tego względu na wypadek uznania, że nie można rozebrać wyłącznie nowo wybudowanych części budynku, koniecznym będzie, ale dopiero wówczas, rozważenie dalszych kroków, w tym ewentualne nakazanie rozbiórki całości.

Końcowo należy zaznaczyć, że w świetle kategorycznych przepisów p.b., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. Brzmienie przepisów normujących kwestie samowoli budowlanej nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, a więc organ nie może brać pod uwagę sytuacji finansowej, rodzinnej lub sąsiedzkiej inwestora (tak wyrok WSA w Opolu z dnia 23 marca 2021 r. II SA/Op 13/21, LEX nr 3168055).

Z wymienionych względów, na podstawie wskazanych przepisów orzeczono jak w sentencji.