Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2434/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. nr [...]

o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] grudnia 2017 r. nr [...] zatwierdzono inwestorowi V. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. ew.

nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] W. i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

2.2. Pismem z 17 września 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. (dalej: strona skarżąca) wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) o stwierdzenie nieważności

ww. decyzji PINB z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że sporna inwestycja została zrealizowana w kontekście decyzji Prezydenta [...] W. z [...] sierpnia 1999 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej określono jej ważność do 31 grudnia 2000 r. Strona skarżąca podniosła zatem, że przy wydaniu spornej decyzji PINB nie dopełniono obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.). W ocenie strony skarżącej naruszono również wymóg legitymowania się przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy, przewidziany w art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. W związku z tym w jego ocenie sporna decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi uzasadnienie dla stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.).

2.3. Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, wskazując jako podstawę prawną art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b.

2.3.1. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z akt sprawy, w tym czynności kontrolnych przeprowadzonych 16 października 2017 r. wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym usytuowany na terenie działki ewid. nr [...]

i [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. realizowany jest niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym. W trakcie czynności stwierdzono, że kondygnacja garażowa podziemna wykonywana jest

po obrysie działki z posadowieniem ok. 1 m niżej, a także, że nastąpiła zmiana konstrukcji, kubatury kondygnacji garażowej i parteru. Inwestycja realizowana jest

w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] lipca 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowo-mieszkalnego z garażem podziemnym, przyłączami inżynieryjnymi: sieci, c.o., wodno-kanalizacyjnym i energetycznym oraz zagospodarowaniem terenu na działce ewid. nr [...], części działki ewid. nr [...] (dotyczy budowy drogi dojazdowej i przyłączy) oraz działki ewid. nr [...] i [...] (dotyczy budowy przyłącza c.o.) z obrębu [...] przy ul. [...] w W., zmienionej decyzją Prezydenta [...] W.

nr [...] z [...] czerwca 2007 r., przeniesionej decyzjami Prezydenta [...] W. nr [...] z [...] lutego 2016 r. oraz nr [...] z [...] maja 2017 r.

2.3.2. Zdaniem [...]WINB, PINB prawidłowo wskazał na realizację opisanej inwestycji

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu

na budowę i dokumentacji projektowej, tj. w zakresie projektu zagospodarowania działki (inne usytuowanie budynku względem granic działki – kondygnacja garażowa podziemna wykonywana po obrysie działki) oraz zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (zwiększono kubaturę – kondygnacji garażowej

i parterowej poprzez posadowienie kondygnacji garażowej podziemnej ok. 1 m niżej). Ustaleń powyższych nie kwestionował również sam inwestor. Opisane wyżej zmiany uzasadniały wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50-51 p.b. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego obligowało organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, co też miało miejsce w niniejszej sprawie w drodze postanowienia PINB

nr [...] z [...] października 2017 r. oraz decyzji nr [...] z [...] listopada 2017 r. Kolejnym etapem postępowania było sprawdzenie przedłożonej dokumentacji. W ocenie [...]WINB dokonano prawidłowej oceny przedłożonego projektu budowlanego. Projekt budowlany zamienny spełniał bowiem wymogi pozwalające na jego zatwierdzenie. Rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich ani warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i czynią zadość warunkom określonym

w przepisach techniczno-budowlanych. Ponadto projekt ten sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa. Projektant i sprawdzający złożyli oświadczenia, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Poszczególne części dokumentacji zamiennej zostały wykonane i opatrzone podpisami przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. (art. 35 ust. 1 pkt 3-4 p.b.

w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.). Przedłożony projekt budowlany zamienny jest kompletny w części opisowej i rysunkowej, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. Zasadnie więc decyzją nr [...] z [...] grudnia

2017 r. zatwierdzono ww. projekt oraz udzielono zezwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w inwestycji.

2.3.3. [...]WINB nie dopatrzył się w badanej decyzji kwalifikowanej wady prawnej wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności

ze względu na rażące naruszenie prawa lub wydanie decyzji bez podstawy prawnej. [...]WINB nie podzielił argumentacji wniosku dot. niedopełnienia przez PINB obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ podał, że pierwotna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę opisywanego na wstępie budynku (decyzja Burmistrza Gminy W. nr [...]

z dnia [...] lipca 2000 r.) została wydana w okresie ważności obowiązywania decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji (decyzja obowiązywała

do 31 grudnia 2000 r.), zaś zarówno w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jak i w chwili obecnej na terenie działek ewid. nr [...] i [...] nie obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor więc w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego legitymował się decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która wydana została w oparciu o obowiązującą i ważną na tamten czas decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. [...]WINB podkreślił, że utrata ważności decyzji

o warunkach zabudowy nie może wpłynąć negatywnie na uprawnienia wynikające z tej decyzji, które zostały wykonane w okresie jej ważności. Niezależnie od powyższego, [...]WINB podkreślił, że argumentacja wniosku odnosi się do zagadnienia związanego

z wykładnią oraz interpretacją art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., które nie mogą być podstawą dla stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa w badanej sprawie, gdyż

do "rażącego naruszenia prawa" dochodzi, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a treść przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

2.3.4. [...]WINB stwierdził ponadto, że zatwierdzony sporną decyzją PINB projekt zamienny nie narusza ustaleń decyzji nr [...] o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. W wymienionej decyzji wskazano m.in., że planowana inwestycja tj. budynek biurowo-mieszkalny zaliczany jest do budynków średniowysokich, zaś na terenie na którym jest położony preferuje się utrzymanie

i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności oraz usługowych II i III stopnia obsługi. Budynek winien mieć zapewnione zapotrzebowanie na wodę (z wodociągu miejskiego), energię elektryczną (z sieci miejskiej) oraz odprowadzanie ścieków (do kanalizacji miejskiej). Inwestor korzystający z ww. obiektu obowiązany jest zabezpieczyć ten obiekt przed zagrożeniem pożarowym, zaś wjazd na teren winien odbywać się od ul. [...]. Ponadto miejsca parkingowe dla samochodów osobowych należy zapewnić na terenie własnym. [...]WINB podniósł,

iż z opisu technicznego (pkt 4) dokumentacji zamiennej (zgodnie z warunkami ww. decyzji) obiekt projektowany jest jako budynek mieszkalny wielorodzinny

o 7 kondygnacjach nadziemnych (parter i 6 pięter) oraz 1 kondygnacji podziemnej mieszczącej garaż dla samochodów oraz część pomieszczeń technicznych. Budynek średniowysoki o wysokości 25 m. Ściany z otworami okiennymi zaprojektowane zostały w minimalnej odległości 4 m a ściany bez otworów okiennych w odległości 3 m od granic działki. Powyższe potwierdza analiza projektu zagospodarowania działki. Loggie, tarasy, schody zewnętrzne itp. zachowują minimalną odległość 1,5 m od działek sąsiednich. Projektowany budynek posiada zjazd na działkę z ul. [...].

W garażu zaprojektowanych zostało 21 miejsc parkingowych standardowych oraz

10 miejsc w systemie półautomatycznych palet parkingowych przesuwnych poprzecznie (łącznie 31 miejsc). Parametry wymaganej dla budynku drogi pożarowej spełnia

ul. [...] (rozwiązanie uzgodnione z Państwową Strażą Pożąrną). Ponadto

w ramach poprzednich prac budowlanych na terenie inwestycji wykonane zostały wszystkie niezbędne przyłącza mediów z sieci miejskich, w tym przyłącze wodociągowe, kanalizacji sanitarnej oraz elektroenergetyczne, co zostało potwierdzone protokołami odbioru. Powyższe rozwiązania projektowe pozostają w zgodzie

z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

2.3.5. [...]WINB uznał zatem, że badana decyzja nie zawiera wad, o których mowa

w art. 156 § 1 k.p.a., tj. została wydana przez właściwy organ, posiada podstawę prawną i nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją ani sprawy załatwionej w sposób milczący, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, jest wykonalna, jej wykonanie

nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

2.4. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona skarżąca, która wniosła

o uchylenie decyzji [...]WINB w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności decyzji PINB ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 51 ust. 4 p.b. – poprzez wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji, dla której zarówno w chwili wszczęcia postępowania jak i w chwili jego zakończenia brak było ważnej i wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy.

2.5. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy ww. decyzję [...]WINB z [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

2.5.1. W uzasadnieniu swojej decyzji GINB podniósł, że podstawę prawną badanej

w trybie nadzwyczajnym decyzji PINB z [...] grudnia 2017 r. stanowi art. 51 ust. 4 w zw.

z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., Stosownie do art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji

o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza przyjętych w projekcie zamiennym rozwiązań wykazała, że nie naruszają one rażąco ustaleń decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z [...] sierpnia 1999 r.

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

2.5.2. GINB zauważył, że zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy, inwestycja miała polegać na budowie budynku biurowo-mieszkalnego średniowysokiego

z garażem podziemnym, który nie będzie wywierał negatywnego wpływu

na środowisko. Inwestycja miała realizować pełne potrzeby parkingowe dla samochodów osobowych na działkach własnych. Inwestor miał zapewnić przyłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej, do istniejącej kanalizacji sanitarnej, do miejskiej sieci energetycznej i do wodociągu miejskiego, a wjazd na teren inwestycji miał być zlokalizowany od ul. [...]. Decyzja zobowiązywała inwestora

do zabezpieczenia terenu i obiektu przez zagrożeniem pożarowym. Jak wynika

z projektu budowlanego zamiennego, warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały spełnione. "Obiekt zaprojektowano jako budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu kondygnacjach nadziemnych oraz jednej kondygnacji podziemnej mieszczącej garaż dla samochodów oraz część pomieszczeń technicznych". Projekt zakładał, że będzie to budynek średnio-wysoki o wysokości

25 m. Ściany z otworami okiennymi zostały zaprojektowane w minimalnej odległości

4 m, a ściany bez otworów okiennych w odległości 3 m od granic działki. Loggie, tarasy, schody zewnętrzne itp., zachowują minimalną odległość 1,5 m od działek sąsiednich. Projektowany budynek posiada zjazd na działkę z ul. [...] poprzez działkę

nr ew. [...] oraz odpowiednie przyłączenia do mediów.

2.5.3. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego rzekomego upływu ważności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której udzielono

w kontrolowanej decyzji pozwolenia na wznowienie robót, stwierdzono, że art. 32 ust. 4 p.b. nie stosuje się w postępowaniu naprawczym. Przepis ten reguluje jedynie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, co więcej art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. również do niego nie odsyła (mowa w nim bowiem wyłącznie o przepisach dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego). W ocenie GINB, nie oznacza to oczywiście, że kwestia zgodności inwestycji zrealizowanej z istotnym odstępstwem z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego jest w postępowaniu naprawczym irrelewantna. Dokonuje się jej jednak na podstawie dotychczasowego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – czy to w formie pianu miejscowego, czy też decyzji

o warunkach zabudowy, tak długo, jak zachowują one aktualność. W niniejszej sprawie zaś "Skarżąca nie twierdzi, a GINB nie znajduje powodów do kwestionowania aktualności decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z [...] sierpnia 1999 r."

2.5.4. Niezależnie od tego GINB wyjaśnił, że sformułowanie "okres ważności decyzji", zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu,

w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. W przypadku gdy wniosek

o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę złożony został po "okresie ważności decyzji" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ architektoniczno-budowlany zobligowany jest odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. GINB uznał ponadto, że jeżeli

w niezakończonym procesie inwestycyjnym, którego źródłem w zakresie zagospodarowania przestrzeni i wydania pozwolenia na budowę była decyzja

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dochodzi do zmian na podstawie art. 36 a ust. 1 p.b., to punktem odniesienia dla oceny tych zmian pozostaje ta właśnie decyzja, a nie ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego wynika z tego, że wskazany w decyzji o warunkach zabudowy okres ważności do 31 grudnia 2000 r. oznaczał, że w tym terminie należało wystąpić

z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co miało w miejsce w rozpatrywanym przypadku. Tak długo zaś, jak jej ustalenia zachowywały aktualność, mogły stać się również podstawą do określenia zakresu i zgodności z przepisami projektu budowlanego zamiennego.

2.5.5. GINB przeprowadził również szczegółową analizę spornej decyzji PINB wskazując, że jak wynika z projektu budowlanego zamiennego (Rzut parteru – nr rys. A/3, s. 142, Elewacja północna i wschodnia - nr rys. A/16, s. 155, Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. A/1, s. 120), znajdujące się we wschodniej części budynku drzwi do klatki schodowej (oznaczone symbolem DZ1) zostały usytuowane

w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki, co jest niezgodne z wymaganiami określonymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wedle informacji zawartych w projekcie zamiennym, ww. drzwi na parterze mają klasę odporności ogniowej EI60, a ściana na której się znajdują jest bez otworów okiennych i posiada ocieplenie z wełny mineralnej REI 120. Zgodnie zaś z § 232 ust. 6 ww. rozporządenia, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż: dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego R E I 240, R E I 120, R E l 60, dla otworu w ścianie będącej obudową drogi ewakuacyjnej E I 120, E I 60, E I 30. Zastosowane drzwi o klasie odporności ogniowej EI60 i ocieplenie z wełny mineralnej REI 120 zostały wymienione w § 232 ust 6 rozporządzenia jako dopuszczalne w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Rozwiązanie takie zostało również pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia, szczególnie w stopniu rażącym, wymagań § 12 ust 1 ww. rozporządzenia. Ponadto GINB uznał, że sporna inwestycja nie narusza rażąco innych przepisów tego rozporządzenia, tj. § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych

na pobyt ludzi), co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy analizy sporządzone przy pomocy programu Revit.

2.5.6. GINB wskazał dodatkowo, że w niniejszej sprawie parametry projektowanej inwestycji nie naruszają ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, czego autor odwołania nie podważa. Dotyczy to zwłaszcza wysokości obiektu – decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała budowę obiektu średnio-wysokiego, a nie wysokościowego. Zgodnie z § 8 pkt 2 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, budynki średniowysokie (SW) to budynki mierzące ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie, zaś budynki powyżej 55 m nad poziomem terenu to budynki wysokościowe (WW). Budowa budynku wysokościowego byłaby niezgodna z decyzją Prezydenta [...] W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z [...] sierpnia 1999 r., nr [...], stanowiącą podstawę do wydania pozwolenia na budowę Burmistrza Gminy W. z [...] lipca 2000 r. nr [...], a później

do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przez PINB w spornej decyzji

z [...] grudnia 2017 r..

3. Pismem z 2 listopada 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

i art. 51 ust. 4 p.b. – poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki nieważności fecyzji PINB w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla Inwestycji, podczas gdy zarówno w chwili wszczęcia postępowania, jak i w chwili jego zakończenia powołanym rozstrzygnięciem, brak było ważnej i wymaganej przepisami decyzji

o warunkach zabudowy, w oparciu o którą decyzja PINB mogłaby być wydana,

2) arr. 138 § i pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji [...]WINB.

4. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.

6. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja GINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

6.1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest

w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się

na żądanie strony lub z urzędu.

6.2. We wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w rozpatrywanej skardze podniesiono, że decyzja PINB z [...] grudnia 2017 r. nr [...] miała zostać wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 51 ust. 4 p.b. – poprzez wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji, dla której zarówno

w chwili wszczęcia postępowania jak i w chwili jego zakończenia brak było ważnej

i wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy. Należy zatem wskazać,

że zgodnie z:

– art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.: pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania

na środowisko;

– art. 51 ust. 4 p.b.: Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (przepis ten przewiduje obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian) i wydaje decyzję

w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – ozatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie.

6.3. Sąd wskazuje ponadto, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega

na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252). Ponadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591). Dlatego też o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia bądź niezgadzanie się

z jego treścią czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy

do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1822/21, LEX nr 3282335).

7. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji, a zatem również do weryfikacji zasadności zarzutów skargi, Sąd stwierdził, co następuje.

7.1. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.: pozwolenie

na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie

w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się,

że sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą,

a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor, jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Okres ważności w tym przypadku wynika zatem z decyzji prawodawcy, nie zaś z woli organu administracji publicznej wydającego decyzję o warunkach zabudowy w poprzednio obowiązującym porządku prawnym, który limitował czas obowiązywania takiej decyzji (wyrok NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2651/19, LEX nr 3117362, wyrok NSA z 12 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1767/07, LEX nr 537716). Gdyby zatem sporne postepowanie administracyjne zakończone decyzją PINB z [...] grudnia 2017 r. nr [...] miało za swój przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę, to jeżeli wniosek o jego udzielenie zostałby złożony po upływie ważności Prezydenta [...] W. z [...] sierpnia 1999 r. znak: [...], czyli po 31 grudnia 2000 r., to decyzja ta byłaby dotknięta wadą naruszenia. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.

7.2. Wnioskiem o stwierdzenie nieważności strona skarżąca objęła jednak nie decyzję o pozwoleniu na budowę (tj. decyzję Burmistrza Gminy W.

nr [...] z [...] lipca 2000 r.), lecz decyzję PINB zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

7.3. Należy zatem mieć na uwadze, że "decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych legalizuje roboty wykonane z naruszeniem prawa, a także stanowi podstawę dla kontynuowania robót w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany zamienny" (K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Warszawa 2012). "Decyzja

o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót zastępuje uchylone wcześniej pozwolenie na budowę" (M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013). W literaturze podkreśla się również, że przed wydaniem tego typu decyzji "projekt budowlany zamienny podlega weryfikacji organu, jaką przepisy prawa przewidują dla projektów przedkładanych

w toku postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, na co jednoznacznie wskazuje odesłanie zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b." (A. Fronczak, Postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, Kw.Pr.Pub. 2013, nr 3, s. 7-33). W związku z tym, projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b., mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., w tym – (o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw) w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

w przypadku braku planu oraz przepisami, w tym: techniczno-budowlanymi (por. wyroki NSA z 18.11.2020 r., II OSK 1289/18, LEX nr 3157394 oraz z 14.12.2017 r., II OSK 666/16, LEX nr 2449196; wyroki WSA: w Białymstoku z 20.02.2020 r., II SA/Bk 862/19, LEX nr 2958364, w Krakowie z 1.08.2018 r., II SA/Kr 551/18, LEX nr 2538023, w Gorzowie Wielkopolskim z 2.06.2015 r., II SA/Go 248/15, LEX nr 1730588, w Warszawie z 21.09.2017 r., VIII SA/Wa 28/17, LEX nr 2393232 oraz z z 18.05.2011 r., VII SA/Wa 337/11, LEX nr 996779).

7.4. Zasadniczy spór między stronami kontrolowanego postępowania dotyczy oceny, czy skoro decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 1999 r. znak: [...] wskazywała datę 31 grudnia 2000 r. jako termin końcowy swojej ważności, to czy decyzja ta może być wzorcem kontroli zgodności projektu budowlanego zamiennego z (wynikającymi z niej) warunkami zabudowy

i zagospodarowania terenu w postępowaniu naprawczym wszczętym po terminie jej ważności. W ocenie Sądu, odpowiedź na powyższe pytanie powinna być pozytywna. Jeżeli bowiem w niezakończonym procesie inwestycyjnym, którego źródłem w zakresie zagospodarowania przestrzeni i wydania pozwolenia na budowę była decyzja

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dochodzi do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to punktem odniesienia dla oceny tych zmian pozostaje ta właśnie decyzja (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 456/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli w takiej sytuacji zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym będą mieściły się w granicach decyzji o warunkach zabudowy,

to podstawą działań organu administracji architektoniczno-budowlanej, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., powinna być właśnie ta decyzja (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 461/07 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to przede wszystkim z tego, że wskazany w decyzji o warunkach zabudowy termin ważności,

to termin, w którym inwestor powinien złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Upływ tego terminu nie skutkował i nie skutkuje eliminacją decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Decyzja ta pozostała zatem

w obrocie prawnym i organ nadzoru budowlanego miał możliwość dokonania oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z wymogami zawartymi w tej decyzji (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 208/15 oraz WSA w Poznaniu

z 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 230/18 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7.5. Należało zatem się zgodzić z organami obu instancji, że wydając decyzję z [...] grudnia 2017 r. nr [...], PINB nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 51 ust. 4 p.b. Sąd zgadza się również

z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...]WINB oceną,

że zatwierdzony sporną decyzją PINB projekt zamienny nie narusza ustaleń decyzji

nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta nie wygasła (wskazany termin jej ważności zakreślał jedynie datę końcową złożenia wniosku o pozwolenie na budowę), więc istniała możliwość dokonania oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z wymogami zawartymi w tej decyzji. W ocenie Sądu, należy również zgodzić się z organami, że (czego nie kwestionuje się

w rozpatrywanej skardze), że sporna decyzja PINB z [...] grudnia 2017 r.

nr [...] nie została dotknięta również innymi wadami, które w świetle art. 156

§ 1 k.p.a. skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. Nie doszło zatem do podnoszonego w skardze naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 51 ust. 4 p.b., zaś utrzymując w mocy decyzję [...]WINB, GINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji odpowiadała prawu.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.