Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 31/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4 , art. 52 par 1, par 2 , art. 149 par 1, art. 151, art. 3 par 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 par 1, art. 45 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par 1 pkt 2 , art. 131 par 1 pkt 2, art. 130
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par 5
journal: Dz.U. 2002 nr 108 poz 953
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz  ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. G. i R. G. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie rozpoznania wniosku i wydania dziennika budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] roku J. G. i R. G. (dalej przywoływani jako "Skarżący") reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli skargę na bezczynność Starosty (dalej: "Starosta") w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego wydania dziennika budowy dotyczącego zamierzenia budowlanego określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. (dalej: "Decyzja").

W swoim piśmie Skarżący wnieśli o:

- zobowiązanie Starosty do wydania dziennika budowy dotyczącego zamierzenia budowlanego określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. (znak:[...] w terminie 3 dni,

- zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnili, iż na podstawie art. 45 ust. 1, 4 i 5 prawa budowlanego złożyli wniosek o wydanie dziennika budowy dotyczącego zamierzenia budowlanego określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Termin jego wydania określa § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki (...), zgodnie z którym, winien on zostać opieczętowany i wydany w terminie 3 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna.

Jak wywiedziono dalej, pomimo istnienia zobowiązania do realizacji wniosku i dokonania opisanych wyżej czynności postępowanie w zasadzie nie było prowadzone. Czynności sprowadzały się do analizy okoliczności w jakich wydano decyzję stanowiącą podstawę wniosku.

Pierwotnie sprawa zakończyła się wydaniem w dniu [...] r. decyzji o odmowie wydania dziennika budowy, która w wyniku zaskarżenia została uchylona decyzją Wojewody (dalej: "Wojewoda") z dnia [...]r. Jak wskazał pełnomocnik Skarżących, organ odwoławczy w przedmiotowej decyzji stwierdził brak podstawy prawnej do jej wydania. Pomimo uchylenia decyzji przez Wojewodę, Starosta w dalszym ciągu nie wydał jednak dziennika budowy.

W celu dopełnienia wymogów formalnych Skarżący na podstawie art. 37 k.p.a. wystąpili w dniu [...] r. do Wojewody z ponagleniem wskazując, iż Starosta pozostaje w zwłoce z rozpoznaniem wniosku z dnia [...]r. Wojewoda zaś postanowieniem z dnia [...] r. uznał, że organ niższego stopnia nie dopuścił się bezczynności ponieważ, jak wyjaśniono w uzasadnieniu, podziela stanowisko co do twierdzeń organu I instancji.

Skarżący podkreśłili, że spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Zdaniem obu organów nie jest to decyzja i dlatego nie ma zobowiązania do wydania na jej podstawie dziennika budowy, a co za tym idzie nie ma również bezczynności. W ocenie skarżących stwierdzenie to pozbawione jest podstaw prawnych i faktycznych. Oba organy nie analizują przepisów i wielokrotnie podkreślanych przez Skarżących zasad jakimi należy kierować się zarówno przy ocenie czy doszło do wydania decyzji administracyjnej, jak i przy prowadzeniu postępowania dowodowego. W zasadzie odmowa jest oparta na całkowicie subiektywnym i abstrahującym od przepisów i faktów stanowisku w tym przedmiocie. Ponieważ jak wskazano źródłem problemu jest uznanie przedłożonego dokumentu za decyzję, argumentacja skargi dotyczy tej kwestii.

Pełnomocnik Skarżących powołując się cytowane w skardze orzecznictwo wskazał, iż przedkładany organom administracji dokument jest decyzją administracyjną a stanowisko Starosty powielane przez Wojewodę sprowadza się do kwestii zupełnie nieistotnych z punktu widzenia oceny czy przedłożony dokument, jest decyzją administracyjną. Po pierwsze organ stwierdza, że zaginęła teczka postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie decyzji. Odnaleziono co prawda teczkę, lecz dokumenty w niej znajdujące się nie dotyczą decyzji Skarżących. Skarżący nie są w stanie odnieść się do tej sytuacji, ale nawet jeżeli jest ona zgodna ze stanem faktycznym, to nie ma żadnego znaczenia dla sprawy.

Fakt, że organ zgubił dokumenty towarzyszące wydaniu decyzji nie ma żadnego znaczenia dla istnienia decyzji administracyjnej. Co więcej organ potwierdza, że w rejestrach organu istnieją zarówno zapisy o wniosku skarżących, jak i wydanej na jego podstawie decyzji. Potwierdza również, że decyzja ta dotyczyła działki nr w ob. M. W ocenie organu brak teczki stanowi powód do kwestionowania, że wniosek taki został złożony. Następnie organ stwierdza, że w jego systemach brak jest informacji o wydaniu decyzji. Wszystkie te okoliczności nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia czy doszło do wydania decyzji. W świetle art. 107 k.p.a. dla istnienia decyzji nie ma żadnego znaczenia to czy istnieje teczka w archiwum organu, ewentualnie czy fakt wydania decyzji został wpisany do wewnętrznych systemów organu. Istotnym jest fakt, że decyzja zawiera wszelkie cechy wymagane prawem, w tym oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Jak wskazał pełnomocnik Skarżących, żaden z tych elementów nie jest przez organ kwestionowany.

W ocenie Skarżących organy nie zauważyły, że zgodnie z przepisami k.p.a., fakt istnienia decyzji nie zależy od jej wpisania do jakiegokolwiek rejestru czy programu wewnętrznego Starostwa, a także czy istnieje teczka w archiwum. Czynności te nie mają dla bytu decyzji jakiegokolwiek znaczenia. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. o nr [...], na którą powołują się Skarżący, została wydana w sprawie, w której rozstrzyga się właśnie w tej właśnie formie. Jest to jednostronne oświadczenie woli wydane w imieniu organu przez - czego organ nie kwestionuje - osobę posiadającej ku temu uprawnienia. Rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnych adresatów.

W odpowiedzi na skargę Starosta oświadczył, iż w jego ocenie nie jest zasadna, bowiem po stronie organu nie występuje bezczynność w zakresie wydania dziennika budowy, bowiem dokument zatytułowany "decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r." nie jest decyzją administracyjną pochodzącą od Starosty. Dokument, na który powołują się skarżący został sporządzony w wyniku przestępstwa.

Wyjaśniono dalej, iż w dniu [...] r. do Starostwa wpłynął wniosek o wydanie dziennika budowy dla inwestycji realizowanej na podstawie decyzji [...] z dnia [...] r. Natomiast przedłożony przy tym wniosku dokument, oznaczony jako decyzja Starosty z [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie M. gmina M., został wydany w wyniku działań podejmowanych przez pana Ł. D. i nie jest aktem administracyjnym.

Jak wywiedziono dalej, z analizy rejestrów i archiwum zakładowego Starosty wynika, że brak jest tam akt sprawy potwierdzających przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania Skarżącym przez Starostę w dniu [...] r. decyzji nr [...] o numerze sprawy [...] Pod takim numerem w archiwum znajdują się akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu Akord IV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: zewnętrzną instalacją wodociągową, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną załącznikową instalacją elektryczną wraz z częściową rozbiórką obiektu gospodarczego na działce nr [...] w obrębie M. gm. M,, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...]r. (tj. inną decyzję).

Starosta opisując swoje stanowisko wyjaśnił też, iż brał pod uwagę fakt zgłoszenia przez siebie do Prokuratury Rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przez swojego byłego pracownika "licznych przestępstw urzędniczych", fakt wszczęcia śledztwa w tej sprawie, ale przede wszystkim opierał się na wyniku sprawdzenia wydziałowego rejestru wniosków i wydanych decyzji, gdzie nie zamieszczono adnotacji o wniosku oraz wydanej decyzji o takiej sygnaturze dla budowy objętej wnioskiem o wydanie dziennika budowy. Również w systemie e-Dok (elektroniczny obieg dokumentów), obsługującym pracę Starostwa nie zarejestrowano wniosku oraz decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie M. gmina M. Ponadto w Rejestrze Wydanych Decyzji i Zgłoszeń prowadzonym na podstawie art. 82 lit. b ustawy Prawo budowlane brak jest informacji o wniosku i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie M. gmina M.

Z uzyskanych przez organ informacji wynika ponadto, że właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego również nie otrzymał od Starosty decyzji z [...] r. nr [...] znak sprawy [...].

Powyższe ustalenia doprowadziły organ do konkluzji, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie M. stanowi czynność prawną nieistniejącą czyli tzw. nieakt. Została bowiem wydana z pominięciem procedury i stwarza jedynie pozory czynności prawnej. Do elementów konstytutywnych czynności prawnej nieistniejącej, w tym również, czynności stosowania prawa należy zaistnienie zdarzenia faktycznego stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który podjął daną czynność.

Końcowo organ oświadczył, iż w związku z brakiem możliwości potwierdzenia istnienia decyzji, na którą powołują się wnioskodawcy organ zobowiązany był do odmowy wydania dziennika budowy, co uczynił niezwłocznie, zgodnie z dołączonymi do odpowiedzi aktami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z póżn. zm., dalej: "p.p.s.a."), doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 p.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega bowiem na tym, że sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności (zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem).

Z treści skargi wynika, że Skarżący domagają się stwierdzenia bezczynności organu polegającej na braku rozpoznania wniosku o wydanie dziennika budowy dotyczącego zamierzenia budowlanego określonego w przedkładanej przez wnioskodawców decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczekują też zobowiązania Starosty do wydania dziennika budowy dotyczącego zamierzenia budowlanego określonego w owej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wydanie dziennika budowy jest indywidualną, władczą czynnością o charakterze publicznoprawnym, która dotyczy obowiązku inwestora wynikającego z przepisu art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dziennika budowy, a więc jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz: postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2007 r. , sygn. akt II OW 58/07 publ. CBOSA).

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, Skarżący wyczerpali przysługujące im w trybie administracyjnym środki zaskarżenia, co daje podstawy do merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność.

Zgodnie z art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. - dalej: "Prawo budowalne), w kształcie obowiązującym od 19 września 2020 r., przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor występuje do właściwego organu w celu: ostemplowania przedłożonego dziennika budowy albo wydania i ostemplowania dziennika budowy.

Stosownie zaś do §5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 963), po opieczętowaniu dziennika budowy organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia:

1) w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna albo

2) w którym inwestor nabył prawo do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia.

Bezspornie Skarżący w dniu [...] roku wystąpili do Starosty z wnioskiem o wydanie zarejestrowanego dziennika budowy. Jak wynika z treści wniosku dołączono do niego: czysty druk dziennika, kopię decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej.

Po wpłynięciu wniosku, decyzją z dnia [...] roku, Starosta odmówił wydania dziennika budowy, co wyjaśniono w szczególności stwierdzeniem braku dowodu, iż kiedykolwiek został złożony przez Skarżących wniosek o pozwolenie na budowę której dotyczy wniosek. Nie stwierdzono też wydania decyzji na którą powołują się wnioskodawcy ani w zasobach archiwalnych Starosty ani też u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. W konsekwencji organ administracji doszedł do przekonania, że zamierzenie budowalne nigdy nie uzyskało pozwolenia na budowę Starosty a przedstawiony w kopii dokument datowany na [...] roku pt. "decyzja o pozwoleniu na budowę" nie jest decyzją administracyjna wydaną przez Starostę. Co więcej jak ustalił organ, w toku postępowania wyjaśniającego pracownicy Starostwa dokonali oględzin nieruchomości i stwierdzili, że inwestycja dla której wnioskodawcy domagają się wydania dziennika budowy jest w całości zakończona, a budynek jest użytkowany.

W tej sytuacji, w związku z brakiem możliwości potwierdzenia wydania decyzji przez Starostę na którą powołują się wnioskodawcy, organ uznał, iż zobowiązany jest do odmowy wydania dziennika budowy co uczynił wydając decyzję administracyjną.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w trybie odwoławczym. Organ administracji wyższego stopnia na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie organu I instancji w sprawie wydania dziennika budowy.

Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej decyzji, organ odwoławczy uznał w szczególności, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego wydanie dziennika budowy nie ma formy aktu administracyjnego stanowiącego rozstrzygnięcie sprawy administracyjne, lecz jest czynnością materialno-techniczną.

Powyższe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone przez strony do sądu administracyjnego, jest zatem aktualnie ostateczne i prawomocne.

W dalszym toku czynności, pełnomocnik skarżących, pismem z [...] roku, które wpłynęło do Starosty w dniu [...] roku, wniósł ponaglenie do Wojewody domagając się w szczególności zobowiązania Starosty do wydania w określonym terminie dziennika budowy. Pismem z daty wniesienia ponaglenia Starosta poinformował Skarżących o odmowie wydania dziennika budowy obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Natomiast Wojewoda po rozpatrzeniu ponaglenia, postanowieniem z dnia [...] roku, nie stwierdził bezczynności Starosty. Uznano, iż załatwienie wniosku stron nastąpiło pismem Starosty z [...] roku, w którym to piśmie obszernie wyjaśniono podstawy odmowy wydania dziennika.

Przechodząc do oceny zasadności skargi na bezczynność Starosty należy dostrzec, iż o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia on, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Konsekwencją takiego rozumienia pojęcia bezczynności jest rozwiązanie przyjęte w art. 149 § 1 p.p.s.a., według którego, w razie uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej Sąd zobowiązuje organ administracji do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania tego rodzaju skarg, polegającą na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany.

Dokonując tak zakreślonej kontroli, Sąd zważył, iż co do zasady wniesienie wniosku o wydanie dziennika budowy inicjuje postępowanie, które po stwierdzeniu spełnienia wymogów postawionych przez prawodawcę, w szczególności po potwierdzeniu istnienia wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, kończy się wydaniem opieczętowanego dziennika inwestorowi w ciągu 3 dni. W realiach niniejszej sprawy organ administracji I instancji uznając, iż brak jest stosownej wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, dającej podstawy do wydania dziennika budowy, wydał odmowną decyzję administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcie zostało po jego zaskarżeniu odwołaniem wprawdzie uchylone przez organ II instancji, niemniej jednak, co pomija pełnomocnik Skarżących w skardze, Wojewoda opierając się na art. 131 § 1 pkt 2 k.p.a. obok uchylenia zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia Starosty orzekł także o: "umorzeniu w całości postępowania organu I instancji w sprawie wydania dziennika budowy".

Jakkolwiek z uzasadnienia decyzji Wojewody nie sposób odczytać z jakiej przyczyny postępowanie "w sprawie wydania dziennika budowy" powinno było definitywnie się zakończyć jego umorzeniem, to nie można pomijać, że decyzja o takim właśnie rozstrzygnięciu nie została zaskarżona przez żadną ze stron. Stała się zatem ostateczna i podlega wykonaniu zgodnie z jej sentencją.

Decyzja Wojewody była zatem wiążąca w szczególności dla Starosty, który w dalszym toku swoich czynności zobowiązany był stosować powyższe rozstrzygniecie i uznawać, iż doszło przez Wojewodą do skutecznego umorzenia "w całości postępowania organu I instancji w sprawie wydania dziennika budowy". Konsekwencją funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody, do czasu jej ewentualnego wzruszenia lub zmiany, już od daty jej wejścia do obrotu prawnego nie może być mowy o bezczynności Starosty.

W ocenie Sądu, nawet gdyby wbrew jednoznacznej treści sentencji opisanej powyżej decyzji organu odwoławczego przyjąć, jak zdaje się przyjmować pełnomocnik Skarżących, iż Wojewoda zmierzał nie tyle do "umorzenia w całości postępowania organu I instancji w sprawie wydania dziennika budowy" lecz jedynie miał w zamiarze umorzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji odmownej", co skutkowałoby obowiązkiem dalszego załatwiania przez Starostę wniosku z [...] roku, i tak brak byłoby podstaw do przyjęcia, że wnioskodawcy okazali (dysponują) "wykonalną" decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wprawdzie k.p.a. nie zawiera sformułowanej wprost definicji decyzji wykonalnej, niemniej jednak na podstawie art. 130 tegoż kodeksu można określić decyzję wykonalną jako taką, która może być realizowana (wykonywana) po jej wydaniu. Można na powyższej podstawie przyjąć, iż decyzja jest wykonalną w przypadku gdy jest ona ostateczna lub też gdy decyzji I instancyjnej nadano nadany rygor natychmiastowej wykonalności, względnie gdy taki rygor wynika z ustawy. Należy jednocześnie dostrzegać, iż nawet ostateczna decyzja może nie być wykonalna w szczególnych sytuacjach np. gdy jej wykonalność została wstrzymana. Ponadto nawet ostateczna decyzja może być również wzruszona lub zmieniona w trybach nadzwyczajnych.

Każdorazowo przed wydaniem dziennika budowy organ administracji jest zobligowany do weryfikacji wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro okazywany przez Skarżących w formie kopii dokument, nie był ani opatrzony klauzulą ostateczności (względnie wnioskodawcy nie przedłożyli zaświadczenia o takim jej statusie), Starosta prawidło podjął się jego zbadania w oparciu o posiadane akta. Skoro zaś dokumenty jakimi dysponował nie dawały podstaw do przyjęcia, iż przedkładany przez Skarżących jako pozwolenie na budowę dokument jest wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie Mielenko, organ administracji nie miał podstaw do wydania dziennika budowy dla takiej inwestycji.

Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika Skarżących co do charakteru przedkładanego dokumentu w oparciu o jego "fizyczne cechy", nie sposób nie dostrzegać, że dla potwierdzenia ostateczności decyzji kluczowe znacznie ma nie tylko faktyczne istnienie owego dokumentu ale także potwierdzenie jego prawidłowego doręczenia wszystkim stronom. Ustalenie daty prawidłowego doręczania decyzji jest bowiem niezbędnym elementem weryfikacji upływu terminu na zaskarżenie decyzji a w konsekwencji jej ostateczności.

Skoro organ nie dysponował dokumentacją potwierdzającą istnienie w obrocie prawnym wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wnioskodawcy takiej decyzji też nie okazali dowodów na powyższe, zasadnym było odmówienie wydania dziennika budowy. Nawet gdyby uwzględnić przyjmowany przez Skarżących wyłącznie kasacyjny charter decyzji Wojewody, co nie jest zdaniem Sądu zasadnym z opisanych wyżej przyczyn, stosowna czynność która nalazłoby uznać za kończącą postępowanie organu administracji została dokonana przez Starostę w dniu [...] roku. W tej dacie wystosował on bowiem pismo ( sygn. [...]) odmawiające wydania dziennika budowy. Jeśli Skarżący zmierzali do zakwestionowania takiego działania Starosty, powinni byli zaskarżyć powyższą czynność Starosty, która miała na celu zakończenie postępowania dotyczącego wydania dziennika budowy.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd stwierdza, iż żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie dowodzi aby na którymkolwiek etapie postępowania przed organami administracji Skarżący okazali oryginał dokumentu mającego być decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie M. Również tak opisywany dokument przedłożony przez pełnomocnika skarżących Sądowi wraz ze skargą, miał formę: odpisu notarialnie poświadczonego z datą [...] roku. Lecz okazano go jedynie z formie fotokopii potwierdzonej przez radcę prawnego "za zgodność z oryginałem" z datą [...] roku. Dokument ten nie jest opatrzony klauzulą ostateczności i nie jest powiązany z innym dokumentem (np. zaświadczeniem) potwierdzającym jego ostateczność. Zatem także aktualnie nie dowiedziono istnienia w obrocie prawnym wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, która dawałaby podstawy do wydania dziennika budowy.

Końcowo Sąd wskazuje, że postępowanie inicjowane skargą na bezczynność organu administracji ma służyć wyłącznie usuwaniu bezczynności organów administracji publicznej, a nie kontrolowaniu kwestii, które dotyczą merytorycznej prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć. Tym samym w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła być kontrolowana czynność materialno-techniczna w postaci przesłania Skarżącym pisma o odmowie wydania dziennika budowy ani też poprzedzająca je decyzja Wojewody.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzając, że Starosta w sprawie wniosku skarżących nie dopuścił się bezczynności, orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu wniesionej skargi.