Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 437/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Koszty sądowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Gminy Miasto Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. AK.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 15 listopada 2018 r. znak: [...], skierowanym do B. S. i J. S. - użytkowników wieczystych udziału 2/62 części gruntu położonego w Ł., przy ul. A (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni 1980 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 134/68 w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], na podstawie art. 77 i 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm. dalej jako u.g.n.) wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i ustalił nową wysokości opłaty rocznej. Nowa opłata roczna została ustalona w wysokości 87,94 zł i miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2019 r., przy czym w roku 2019 płatność ustalono na kwotę 11,00 zł; w 2020 r. - 49,47 zł, w 2021 r. i w latach następnych - 87,94 zł. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że dotychczasowa wartość gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym uległa zmianie i zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wynosi 272 600 zł. natomiast opłata roczna wynosi iloczyn 1% wartości gruntu oraz przypadającego w niej udziału (2/62).

Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. B. i J.S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Jednocześnie podniesiono, że wartość nieruchomości jest rażąco zawyżona, gdyż droga ma charakter drogi wewnętrznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowanego w Ł., w obrębie [...], oznaczonym jako działka nr 134/68, na podstawie art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a i ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2018. 2204 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów(Dz.U.2019.270) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2018. 1716 ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że Prezydent Miasta Ł. – jako właściciel nieruchomości skorzystał z możliwości zmiany umownej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, przewidzianej prawem, tj. art. 71 ust. 1 i 4, art., art. 77 ust. 1 u.g.n. Nadto aktualizacji dokonano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika, że aktualna wartość nieruchomości wynosi 272600 zł. Oszacowanie wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostało dokonane stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 z późniejszymi zmianami), stosując podejście porównawcze (art. 28 ust. 1) i stosując ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności. Wartości nieruchomości określa się według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Art. 154 u.g.n. pozostawia rzeczoznawcy możliwość wybory metody, tym samym wybrana przez niego metoda korygowania ceny średniej, jest dopuszczalna. Nadto uznano, że operat sporządzony jest w sposób jasny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś samą wartość gruntu nie można uznać za zawyżoną. Organ stwierdził, iż rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości uwzględnił wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, które mają wpływ zarówno na podwyższenie jej wartości jak i obniżenie, zastosowany operat szacunkowy nie zawiera wad, które dyskwalifikowałaby go jako skuteczny dowód dający podstawę do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Natomiast wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła uprawnia właściciela do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej.

Następnie organ przytoczył treść art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, bowiem jak ustalono działka nr 134/68 jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Organ zaznaczył również, że w dniu 13 lutego 2019 roku weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i przytoczył jej art. 4.

Wobec brzmienia powyższego przepisu Kolegium ustaliło, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały wydane w dniu 15 listopada 2018 roku. Natomiast weryfikacja okresu doręczeń tych wypowiedzeń możliwa jest jedynie w odniesieniu do osób składających wniosek do Kolegium.

SKO podniosło, że nie miało możliwości skutecznie zweryfikować czy wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 roku a przed 1 stycznia 2019 roku. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z 21.4.1994 r.(III CZP 36/94, OSNCPiUS 1994, Nr 11, poz. 209) organ wskazał, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny, przy wyłącznie posiłkowym stosowaniu przepisów KPA. Stąd też strony zobowiązane są przedstawiać twierdzenia i fakty, z których wywodzą dla siebie określone skutki prawne. Nieprzedstawienie przez dotychczasowego właściciela gruntu wszystkich zwrotnych potwierdzeń doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, pozwala Kolegium na przyjęcie stanowiska, że nie wszystkie wypowiedzenia mogły zostać doręczone do 31 grudnia 2018 roku.

Organ uznał zatem, że postępowanie należy umorzyć, gdyż wobec zobowiązania Kolegium właściciel gruntu nie przedstawił dowodów na to, że wszystkie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone w okresie do 31 grudnia 2018 roku. Jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Opłata zatem w wyniku umorzenia niniejszego postępowania pozostaje na dotychczasowym poziomie dla użytkownika wieczystego.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Ł., zarzucając naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa, użytkowania wieczystego, gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.;

- art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa

użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt jest objęty działaniem ww. ustawy, podczas gdy przedmiotowa działka nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym;

- art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości, opłaty przed dniem 1stycznia 2019 r.;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztami postępowania w sprawie.

Skarżący wskazał, że przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, ponieważ działa nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym. Zarzucił organowi także błędne zastosowanie art. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zamiast art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty przed dniem 1 stycznia 2019 r., naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że wbrew twierdzeniom skarżącego rozstrzygnięcie oparto

na zgromadzonych w sprawie dowodach oraz na treści ksiąg wieczystych. Organ podkreślił , że stan faktyczny zaistniały w sprawie na którą powołuje się skarżący, tj. sprawy [...] był odmienny od stanu faktycznego w niniejszej sprawie, gdyż tamtej sprawie nieruchomość była drogą powszechnie dostępną. Zaś w niniejszej sprawie działka nr 134/68 w obrębie [...] jest drogą wewnętrzną, służącą wyłącznie współużytkownikom wieczystym, zamkniętą z obu stron bramami i stanowi wyłączą drogę dostępu do budynków współużytkowników wieczystych, znajdują się na niej urządzenia infrastruktury technicznej, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest nietrafny. W niniejszej sprawie trudno jest oddzielić nieruchomości przyległe do drogi, co do których związane jest prawo współużytkowania wieczystego drogi wewnętrznej. Wobec czego funkcjonalnie działki te są ze sobą powiązane. W ocenie Kolegium nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr 134/68 może stanowić grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, co wynika bezpośrednio z treści Księgi Wieczystej, a zatem zastosowanie do niej będzie miała ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wynika to z brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, gdyż poza budynkami mieszkalnym grunty te mogą być zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ponadto W ocenie Kolegium momentem, który należy wskazywać jak wszczęcie postępowania jest złożenia oświadczenia użytkownikowi wieczystemu. Czyli pierwszej czynności wykonywanej na zewnątrz mającej w swoim celu dokonanie skutku w postaci zmiany opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, w ramach kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 1451 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). .

Skarga jest zasadna. Spór sprowadza się w istocie do wyjaśnienia, czy przekształcenie w prawo własności w trybie powołanej niżej ustawy obejmuje także prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, która będąc odrębną nieruchomością, stanowi drogę, służącą do komunikacji między sąsiadującymi z nią działkami zabudowanymi.

Przepis art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stanowi:

1. Z dniem 1 stycznia 2019r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

2. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Treść powyższego zapisu ustawowego (pkt3) jest jasna. Wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, by podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 cytowanego artykułu, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne.

A contrario, jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego, na co trafnie zwróciła uwadze w skardze strona skarżąca.

Nie ma sporu co do tego, że droga może być jednym z obiektów, o których mowa w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 4 września 2018 r., pod warunkiem że stanowi element nieruchomości zabudowanej. Skoro tak, to sporna działka niebędąca zabudowana budynkiem mieszkalnym nie podlega przekształceniu w opisanym wyżej trybie. Tak więc nie ma do niej zastosowania także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Dlatego też uznać należało, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 2 punkt 3 cytowanej ustawy przyjmując, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności.

W tej sytuacji rozważania organu w przedmiocie spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stały się bezprzedmiotowe, co oznacza, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania z powodów, o których mowa w powyższym przepisie i winien rozpatrzeć sprawę wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza art. 79 ust. 3 tej ustawy.

Organ uwzględni powyższe wywody przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), należało orzec jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc