Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 785/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 111,  art. 77 par. 1,  art. 97 par. 1  pkt 4,  art. 75
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a ust. 1 pkt 1i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej DWINB), po rozpoznaniu odwołania M. D. przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – (dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej PINB), z dnia [...] r., nr [...] nakazującą M. D. właścicielowi lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P.[...]-[...] we W., w których prowadzona jest apteka ogólnodostępna ,,P. Z. S." przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tych lokali.

Stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadła zaskarżona do Sądu decyzja przedstawiał się następująco.

PINB w dniu 19 kwietnia 2006 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ doprowadziły do ustalenia, że miało miejsce wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie posadzek, tynków, stolarki okiennej i drzwiowej (wewnętrznej i wejściowej), instalacji elektrycznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej. Nadto dokonano montażu wewnętrznych schodów drewnianych łączących lokale i wykonano nową instalację wentylacyjną. Wyburzono część istniejących ścian ceglanych i wykonano nowy podział pomieszczeń ściankami gipsowo-kartonowymi na ruszcie drewnianym. Organ uznał, że roboty budowane polegające na połączeniu obu lokali użytkowych wewnętrznymi schodami ograniczonymi ścianami, wyburzeniu części istniejących ścian ceglanych oraz wykonaniu nowego podziału pomieszczeń ściankami gipsowo-kartonowymi na ruszcie drewnianym, instalacji elektrycznej i wentylacyjnej wykraczają poza zakres objęty przedłożonymi przez inwestora pozwoleniami i zgłoszeniami.

M. D., inwestor i właściciel objętych inwestycją lokali, przedłożył organowi następujące dokumenty związane z prowadzonymi robotami: decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej, zaświadczenie Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wymiany stolarki okiennej, zaświadczenie z dnia [...] r. nr [...] o przyjęciu zgłoszenia z dnia [...] r. i uzupełnienia z dnia [...] r. o zamiarze remontu lokali użytkowych nr [...] i [...] polegających na wykonaniu prac ogólnobudowlanych w zakresie skucia tynków, wymiany podłóg z wymianą izolacji w stropie, wymiany grzejników centralnego ogrzewania, wymiany białego montażu, wymiany stolarki drzwiowej wewnątrz lokalu, decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji obejmującej przebudowę instalacji gazowej w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. na potrzeby lokali użytkowych nr [...] i[...]; zawiadomienie z dnia [...] r. o rozpoczęciu robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazowej w lokalach użytkowych [...] i [...]. Organ nadzoru budowlanego powziął także informację o wydaniu przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia [...] r. nr [...]o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] i [...] na aptekę wraz z budową schodów zewnętrznych, pochylni dla osób niepełnosprawnych od strony południowej i schodów zewnętrznych od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej wraz z budową i przełożeniem niezbędnych przyłączy infrastruktury technicznej.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny PINB w dniu [...] r. wydał postanowienie, nr[...] , którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót. Przedłożona w ramach realizacji nakazu dokumentacja, w ocenie organu, okazała się niekompletna, co spowodowało wydanie w dniu [...]r. postanowienia nr [...] nakładającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów. Inwestor uzupełnił rzeczoną dokumentację w dniu 9 listopada 2006 r. Wobec powzięcia przez PINB informacji o prowadzeniu robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem, w dniu [...]r. miała miejsce kontrola, w trakcie której potwierdzono wykonanie robót budowlanych. Skutkiem niezastosowania się przez inwestora do zakazu wynikającego z postanowienia PINB, w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nr [...] nakładającą na M.D.obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej robót budowlanych wykonanych w lokalach użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...] – [...] we W. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane odwołaniem A. i M. G. oraz M. i M.G. DWINB decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję organu l instancji i umorzył postępowanie w zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Przyczyną negatywnej weryfikacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego było uchybienie formalne polegające na niewydaniu przez organ I instancji decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia wstrzymania robót.

W tak kształtującym się stanie sprawy PINB w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokali [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W., a następnie w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] wstrzymujące użytkowanie apteki "P. Z. S." oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, wyznaczając w tym względzie termin do dnia 30 listopada 2007 r. Inwestor na skutek ww. postanowienia wskazał na złożenie żądanych dokumentów jeszcze przed wydaniem nakazu, jednakże stanowisko to nie zostało zaakceptowane przez organ decyzyjny, który w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] nakazującą M. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...]we W. DWINB rozpoznając odwołanie jakie złożono od powyższej decyzji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...]uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia jako powód uchylenia decyzji podano niedostateczne potwierdzenie w materiale dowodowym dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Następnie przystępując po raz kolejny do wyjaśnienia sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 30 września 2008 r. postanowieniem nr [...] nałożył na M. D. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokali nr [...] i[...]. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia podano, że przedłożone dotychczas opracowania zostały sporządzone przez osoby nie posiadające stosownych uprawnień. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane zażaleniem M. D., które spowodowało wydanie przez DWINB postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji. W motywach postanowienia organu II instancji wskazano na braki w materiale dowodowym sprawy potwierdzające zmianę sposobu użytkowania. PINB przystępując do ponownego rozpoznania sprawy w dniu [...] r. wydał kolejne postanowienie, nr [...] zawierające nakaz oparty o treść art. 81c Prawa budowlanego, natomiast DWINB rozpoznając zażalenie wyeliminował je z obrotu prawnego postanowieniem z dnia [...] r. nr[...]. Na postanowienie organu II instancji została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalona wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 417/09).

Następny akt administracyjny wydany przez organy administracji budowlanej to decyzja PINB z dnia [...] r. nr[...], która to zawierała nakaz skierowany do M. D. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P.[...] – [...] we W. (zgodnego z dokumentacją budowlaną obiektu przechowywaną przez właścicieli lub zarządcę obiektu budowlanego). Wskazane rozstrzygnięcie na skutek odwołania M. D. zostało uchylone przez DWINB decyzją z dnia [...] r. nr[...] . Również i tym razem organ II instancji dopatrzył się uchybień procesowych polegających na niedysponowaniu przez organ decyzyjny kompletem akt administracyjnych w chwili podejmowania rozstrzygnięcia.

PINB dla miasta W. w dniu [...] r. dokonał oględzin lokali objętych postępowaniem, zaś w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] nakazującą M. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. DWINB po rozpoznaniu odwołania M. D., w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego. M. D. nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem i wywiódł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ten zaś wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 180/11) skargę oddalił. Skarga kasacyjna na wyrok sądu administracyjnego I instancji została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który to wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 1715/11) skargę oddalił.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z korespondencji prowadzonej między DWINB i PINB w ramach skarg na bezczynność organu I instancji, miało też miejsce prowadzenie czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...]r., nr[...] . Jakkolwiek w aktach sprawy brak oryginałów czy kopii kompletnej dokumentacji dotyczącej postępowania egzekucyjnego z przywołanej już korespondencji wynika, że PINB dla miasta W. w dniu [...] r. skierował do M. D. upomnienie nr [...] i wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...]r., nr[...] . Następnie w dniu 31 sierpnia 2011 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy należności o charakterze niepieniężnym nr [...] oraz wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 8 000zł. Rozstrzygnięcie dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało oprotestowane zażaleniem M. D., po którego rozpoznaniu DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji.

PINB dla miasta W. rozpoznając zarzuty M. D. na prowadzone postępowanie egzekucyjne w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym uznał je za nieuzasadnione. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie złożone na powyższe rozstrzygnięcie wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Wobec wniesienia skargi na ww. rozstrzygnięcie organu II instancji, postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Wr 210/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę.

Zobowiązany M. D. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o wykonaniu obowiązku zawartego w ostatecznej decyzji. W dniu 28 marca 2012 r. przeprowadzono kontrolę w przedmiotowym budynku, w trakcie której stwierdzono wykonanie obowiązku. Kolejnym działaniem w sprawie było wydanie przez PINB dla miasta W. postanowienia z dnia [...] r., nr[...], którym umorzono grzywnę w celu przymuszenia.

Pismem z dnia 11 maja 2012 r. D. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we W. wystąpił do PINB z zapytaniem czy w świetle Prawa budowlanego w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. może być prowadzona apteka. Prowadzenie apteki potwierdzono notatką służbową z dnia [...] r. sporządzoną przez inspektora farmaceutycznego. Powziąwszy wiedzę o możliwości naruszenia przepisów Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...]r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...]we W. z gabinetów rehabilitacyjnych dawnego ZOZ-u na aptekę ogólnodostępną i wyznaczył oględziny na dzień [...] r. W protokole oględzin nr [...] datowanym na [...] r., odnotowano, że w dniu oględzin apteka była czynna, w sali sprzedaży znajdował się pracownik obsługujący klientów. W trakcie postępowania M.D. złożył wniosek o jego zawieszenie, który został rozpoznany postanowieniem PINB z dnia [...] r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Uzasadniając nieuwzględnienie wniosku strony organ wskazał, że nie dopatrzył się przesłanek, które uzasadniałyby zawieszenie postępowania.

Wobec potwierdzonego faktu zmiany sposobu użytkowania PINB w dniu [...] r. wydał w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego postanowienie nr[...] , którym nakazał M. D. właścicielowi lokali użytkowych [...] i [...] przy ul. P. [...] –[...] we W., w których prowadzona jest apteka ogólnodostępna ,,P. Z.S." wstrzymanie użytkowania ww. lokali oraz przedłożenie PINB dla miasta W. w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów:

- opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonana została zmiana sposobu użytkowania,

- zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi,

- oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. jako apteki ogólnodostępnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy – w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- ekspertyzy technicznej potwierdzającej możliwość użytkowania ww. lokali jako apteki ogólnodostępnej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,

- pozwolenia, uzgodnienia, opinie wymagane odrębnymi przepisami (Miejskiego Konserwatora Zabytków, Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej, Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej).

W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał ustalony stan faktyczny w trakcie oględzin z dnia [...] r. oraz wskazał, że podjęcie w przedmiotowych lokalach działalności apteki ogólnodostępnej spowodowało zmianę warunków zapewnienia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz zmianę wielkości obciążeń. Podano także, że w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. PINB uznał, że zgłoszenia M. D. z dnia [...] r. nie można uznać za czyniące zadość wymaganiom, o których mowa w przepisach, z uwagi na to, że zawierało nierzetelne informacje, niezgodne ze stanem faktycznym.

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. przeprowadził kontrolę w budynku przy ul. P. [...] –[...] we W. i w sporządzonym na tą okoliczność protokole kontroli nr [...] odnotowano, że w dniu kontroli apteka ,,P.Z. S." była czynna, obsługiwani byli klienci, wydawano im leki. W załączeniu protokołu znajduje się faktura VAT nr [...] potwierdzająca zakup leków w dniu [...] r.

PINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał M. D. właścicielowi lokali użytkowych [...] i [...] przy ul. P. [...]-[...] we W., w których prowadzona jest apteka ogólnodostępna ,,P. Z. S." przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy tok postępowania związanego ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. Przywołano szczegółowo poczynione przez organy czynności i wydane rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym egzekucją administracyjną. Następnie wskazano na informację D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o prowadzeniu apteki ogólnodostępnej w lokalach dawnego ZOZ-u, oraz skargi M. G. dotyczące niezgodnej z prawem działalności apteki. Jak wskazał PINB, w związku z informacjami i ustaleniami oględzin wszczęto nowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych. Zdaniem organu podjęcie przez M.D. w lokalach użytkowych działalności apteki ogólnodostępnej spowodowało zmianę wielkości i układu obciążeń oraz zmianę warunków zapewnienia dostępności dla osób niepełnosprawnych. W celu zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania wydano postanowienie nakazujące wstrzymanie użytkowania lokali oraz nakazujące przedłożenie określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Stosowane do dyspozycji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jako przyczynę wydanego w decyzji nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. P.[...]-[...] we W. organ nadzoru budowlanego I instancji podał niezastosowanie się przez M.D. do obowiązku wstrzymania ich użytkowania nałożonego postanowieniem nr[...], co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu [...]r.

W terminie przewidzianym na skuteczne oprotestowanie wydanego rozstrzygnięcia M. D. złożył odwołanie, w którym zażądał stwierdzenia nieważności decyzji PINB ewentualnie jej uchylenia i umorzenia postępowania. DWINB rozpoznał wniesiony środek odwoławczy i w dniu [...]r. wydał decyzję nr[...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji oceniono argumentację odwołania jako polemikę z ustaleniami, że zmiana przeznaczenia pomieszczeń lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. z funkcji gabinetów rehabilitacyjnych na aptekę ogólnodostępną stanowi zmianę sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Zdaniem organu, o tym, że prowadzona w ww. pomieszczeniach apteka ogólnodostępna ,,P. Z. S." stanowi zmianę sposobu użytkowania przesądziło postępowanie zakończone decyzją DWINB z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] r., nr [...] nakazującą M.D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. Jak wskazał organ decyzyjny ustalenia organów potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. oddalając skargę M.D. oraz Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. W ocenie DWINB w zaistniałych okolicznościach ponowne rozważanie czy apteka prowadzona w lokalach użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W., stanowi zmianę sposobu użytkowania tych lokali jest zbędne. Stan prawny co do kwalifikacji zmiany sposobu użytkowania nie uległ zmianie, zatem nie można przyjąć odmiennego poglądu, co do tego, czy apteka prowadzona w lokalach 1a i 2a stanowi zmianę sposobu użytkowania tych lokali niż uczyniono to w już zakończonym postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że M. D. nie zastosował się do postanowienia z dnia [...]r., nr [...] użytkując w dalszym ciągu pomieszczenia jako aptekę, co znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli z dnia [...]r.. Zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak uznał organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych sprawy, PINB dla miasta W. zobowiązany był nakazać M. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. ze względu na niezastosowanie się do postanowienia. Analizując z kolei dokonane przez M. D. w dniu [...]r. zgłoszenie w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. zmiany sposobu użytkowania lokalach użytkowych nr[...]i [...]w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. po byłym ZOZ-ie na aptekę ogólnodostępną uznano, że nie było no skuteczne. Kontrola dokonana przez inspektora farmaceutycznego w dniu 24 kwietnia 2012 r. wykazała, że apteka była w tym dniu użytkowana. Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Niepowstrzymanie się przez M. D. od użytkowania lokali przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia czyni dokonane zgłoszenie nieskutecznym.

W dniu 23 sierpnia 2013 r. DWINB wydał także postanowienie nr[...] , którym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] nakazującej M.D. właścicielowi lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] we W., w których prowadzona jest apteka ogólnodostępna ,,P. Z.S." przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tych lokali. Organ przyjął, że złożony łącznie z odwołaniem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien zostać rozpoznany, w związku z czym wydał postanowienie, niemniej jednak w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że DWINB orzekł już w sprawie jako organ odwoławczy, co skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wydanie decyzji przez DWINB w trybie odwoławczym nie zakończyło postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, bowiem M.G. pismem z dnia [...] r. złożył w PINB dla miasta W. wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie sentencji poprzez ujęcie w niej wszystkich aspektów zaistniałej zmiany sposobu użytkowania, o których mowa w uzasadnieniu. Z kolei M. D. pismem z dnia [...]r. wnioskował o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji DWINB z dnia [...] r., nr[...] ,,w zakresie jej wykonania, a przede wszystkim wykładni pojęcia ,,poprzedni" sposób użytkowania w kontekście obecnie wygenerowanych przez aptekę obciążeń bądź zmian ich rozkładu, aktualnie wytworzonych warunków bezpieczeństwa pożarowego, względnie innych zmian sposobu użytkowania w pomieszczeniach [...] i [...] przy ul. P. [...]-[...] we W. PINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 111 § 1a i 1b k.p.a. odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...]r., nr[...], natomiast DWINB postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] opartym na art. 113 § 2 k.p.a. odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji DWINB z dnia [...] r., nr[...]. M. G. po otrzymaniu postanowienia PINB z dnia [...] r., nr [...] pismem z dnia [...] r. wniósł odwołanie od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...]r., nr[...], z kolei M. D. pismem z dnia [...] r. złożył do DWINB wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji DWINB z dnia [...] r., nr[...].

Wobec wywiedzenia przez M.D. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję DWINB z dnia z dnia [...] r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr[...], organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego wydał dwa kolejne rozstrzygnięcia, a mianowicie: w dniu [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie z odwołania M. G. od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...] do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie ze skargi M.D. na decyzję DWINB z dnia [...] r., nr[...] , zaś odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w dniu [...]r. wydał postanowienie nr [...] wstrzymujące wykonanie własnej decyzji z dnia [...] r., nr[...].

Skarga M.D. na decyzję DWINB z dnia z dnia [...] r., nr [...] oparta została na następujących zarzutach;

- naruszeniu art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. polegającym na prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego w tych samych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną i prawomocną, mianowicie decyzją DWINB nr [...] z dnia [...]r., nad którą tutejszy Sąd procedował pod sygnaturą akt: II SA/Wr/180/11, wydaną w odwołaniu od decyzji PINB dla Miasta W. nr [...] z dnia [...] r.,

- naruszeniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. polegającym na wydaniu skarżonej decyzji pomimo świadomości trwałej jej niewykonalności już w dniu wydania, na skutek wykonania w postępowaniu egzekucyjnym tożsamego obowiązku określonego w decyzji nr[...] , co potwierdza postanowienie PINB dla Miasta W. nr [...] z dnia [...] r.,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegającym na odmowie uznania przez organ nadzoru budowlanego rzetelności dowodu z opinii architekt mgr inż. A.B. bez merytorycznego uzasadnienia, które zastąpiono atakami na osobę Pani architekt i podważaniem jej wiarygodności i kompetencji,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na wydaniu rozstrzygnięcia z pominięciem przedkładanych opinii i stanowisk w tym organów administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydenta W.), potwierdzających brak zmiany sposobu użytkowania w lokalach aptecznych, pozwalających się inaczej sformułować, jako spełnienie przez te lokale wszelkich wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym techniczno - budowlanych,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., polegającym na podjęciu rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o stanowisko jednego organu (nadzoru budowlanego), przy jednoczesnym całkowitym pominięciu przedłożonych przez skarżącego opinii biegłych oraz zajętych na ich podstawie stanowisk pozostałych organów, w tym uczestniczącego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydenta W.),

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., polegającym na nieuwzględnieniu stanowiska strony, gdy tymczasem niemożliwe było jej prawidłowe rozpoznanie i uwzględnienie, wobec pominięcia przez organy nadzoru budowlanego opinii biegłego w okolicznościach sprawy dla wyjaśnienia licznych wątpliwości jej stanu faktycznego niezbędnej, zwłaszcza wobec brzmienia art. 7 k.p.a. ograniczającego w tym przypadku fakultatywność stosowania art. 84 § 1 k.p.a.,

- mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 75 k.p.a. polegającym na nieuwzględnieniu stanowiska strony i oparciu skarżonego rozstrzygnięcia na obecnych w aktach sprawy quasi ekspertyzach inż. B., sporządzanych na zlecenie osób osobiście zainteresowanych w niekorzystnym dla skarżącego załatwieniu sprawy, gdy tymczasem wartość tych ekspertyz, oceniana może być w kategoriach, ważkich wprawdzie, ale wyłącznie z subiektywnego punktu widzenia, klarowności i przejrzystości stanowisk stron prezentowanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 71 a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2001 Nr 126 poz. 138 późn. zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., polegającym na uznaniu apteki za placówkę handlową, a nie jak powinno być, placówkę ochrony zdrowia publicznego, podczas gdy żaden z przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego lub innych przepisów prawa materialnego, dających kwalifikować się jako źródło powszechnie obowiązującego prawa, nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do przyjęcia definicji apteki odmiennej od ustawowej definicji, którą związane są organy państwowe, zobowiązane z mocy art. 7 k.p.a. do stania na "straży praworządności", opartej na fundamencie wykładni literalnej, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, definiującej aptekę zupełnie i bez luk,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 86 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z pkt. 3.2 Polskiej Normy [...] przyjmującej w tablicy nr [...] pkt. A Lp. 8 wartość charakterystycznych obciążeń technologicznych równomiernie obciążonych dla sklepów na poziomie 5,0 KN/m2, gdy tymczasem apteka, jako placówka ochrony zdrowia publicznego w której uprawnione osoby świadczą usługi farmaceutyczne nie może zostać uznana za placówkę handlową, stąd nie kwalifikuje się do żadnej z grup określonych we wskazanej tablicy,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 71 a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z pkt. 2.1 [...] polegającym na ich niezastosowaniu i nieustaleniu indywidualnie dla lokali aptecznych, mieszczących się w pomieszczeniach budynku usytuowanego we W. przy ul. P.[...] –[...], zgodnie z przeznaczeniem budowli i danymi technologicznymi, charakterystycznych wartości zmiennych obciążeń technologicznych i montażowych,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z [...] polegającym na przyjęciu wprost, podanych w normie wartości obciążeń, gdy analiza tej normy jako przepisu techniczno-budowlanego w całym jego regulacyjnym kontekście, prowadzi do wniosku, że dla aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego, wartości zmiennych obciążeń technologicznych i montażowych, winny być ustalone indywidualnie, zgodnie z przeznaczeniem budowli i charakterystycznymi danymi technologicznymi,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7la w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, polegającym na uznaniu, że zmiana sposobu użytkowania polegać może na przyjęciu przez organy nadzoru budowlanego za Polską Normą ([...]) w tym konkretnym przypadku stanowiącą tzw. przepis techniczno- budowlany, że zmiana układu obciążeń i co za tym idzie tzw. zmiana sposobu użytkowania, przyjmuje charakter wyłącznie abstrakcyjny i nie dotyczy rzeczywistych obciążeń przenoszonych przez stropy w lokalach budynku mieszczącego się we W. przy ul. P.[...]-[...], których w toku sprawy nie ustalono,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 4 Prawa budowlanego, polegającym na nieprzyjęciu do wiadomości przez nadzór budowlany stanowiska Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., co doprowadziło do niewłaściwej oceny postępowania inwestora i tym samym uznania jego postępowania podczas dokonywania zgłoszenia organom architektoniczno-budowlanym za "fikcyjne, pozorujące i wprowadzające w błąd organy", oceny na którą wpływ miało podjęcie przez skarżącego działalności aptecznej w lokalach [...] i [...] w budynku przy ul. P. [...]-[...] po wykonaniu decyzji DWINB nr [...]bez prawidłowego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania organowi administracji architektoniczno-budowlanej (Wydziałowi Architektury i Budownictwa - Prezydentowi W.), oraz bez wyczekania upływu 30 dni liczonych od dnia doręczenia tegoż zgłoszenia Prezydentowi W. w okresie których, mógł on zgłosić sprzeciw wobec wprowadzanej zmiany, gdy tymczasem organ ten stwierdził brak zmiany sposobu użytkowania w rozstrzyganym przypadku a co za tym idzie, potwierdził niezasadność obliczania biegu terminów dla tego rodzaju niepotrzebnych zgłoszeń,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, polegającym na przyjęciu przez nadzór budowlany, że dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdy dla zrealizowania dyspozycji tego przepisu istnieć musi zmiana sposobu użytkowania, której właściwy do przyjęcia tego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej w ogóle nie stwierdza,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 3, 4 i 5 Prawa budowlanego polegającym na przyjęciu jako dowód naruszenia wymagań technicznych w odnośnych pomieszczeniach, żądań postawionych skarżącemu w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...] r. (znak sprawy:[...] ), których realizacja zwłaszcza w odniesieniu do naruszonych punktów, mająca doprowadzić do przedłożenia nadzorowi budowlanemu wymaganych przez niego dokumentów nie jest realna, ze względu na niezmiennie prezentowane stanowisko Prezydenta W. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, że zmiana sposobu użytkowania w lokalach aptecznych nie dokonała się i tym samym nie podlega żadnym zgłoszeniom,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 71 a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane polegającym na uznaniu przez organy nadzoru budowlanego, że w lokalach przedmiotowego budynku na niekorzyść zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powodujące w ocenie tych organów tzw. zmianę sposobu użytkowania, gdy tymczasem stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej wyrażone w piśmie z dnia [...]r. oraz decyzja tegoż Komendanta PSP we W. z dnia [...]r. (nr[...]) nie potwierdzają naruszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego, a w konsekwencji zmian warunków użytkowania w tym zakresie,

- mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane polegającym na uznaniu przez organy nadzoru budowlanego, że zmiana sposobu użytkowania polegała na zmianie warunków higieniczno-sanitarnych w lokalach mieszczących się w budynku przy ul. P. [...]-[...], gdy tymczasem faktem jest funkcjonowanie od lat w tym samym budynku wspólnego wejścia i klatki schodowej, dzielonych przez przedmiotowe lokale z sąsiadującą z nimi przychodnią zdrowia, przez co bezzasadne jest uznanie, że to apteka wygenerowała ruch chorych dla obsługi tej placówki, gdy jednocześnie niezaistnienie zmian warunków higieniczno-sanitarnych potwierdzone jest stanowiskiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., wyrażonym w piśmie znak: [...] z dnia [...] r.

Skarżący wniósł nadto o dopuszczenie dowodów z akt prowadzonej w tutejszym Sądzie sprawy o sygnaturze: II SA/Wr 180/11 oraz zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi dowodów z dokumentów. Uzasadniając zarzuty skargi szeroko opisano okoliczności i dowody potwierdzające w ocenie autora skargi zarzuty w stosunku do skarżonego aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę DWINB w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wnioski w niej zawarte wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji względnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Nadto Sąd dopuścił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 -zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesiono.

Prawidłowość zaskarżonego aktu administracyjnego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym poddać należy analizie przez pryzmat zdarzeń o doniosłości prawnej jakie zaistniały po wydaniu przez PINB dla miasta W. decyzji z dnia [...] r., nr[...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, uczestnicy postępowania podejmowali działania ukierunkowane na zmianę kształtu zapadłego na poziomie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego aktu administracyjnego, wykorzystując w tym celu instrumenty przewidziane w przepisach procedury administracyjnej. Właściciel lokali użytkowych objętych postępowaniem M.D., poza klasycznym środkiem zaskarżenia decyzji organu I instancji w postaci odwołania, złożył wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji organu II instancji, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB oraz wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji DWINB. Uczestnik postępowania M.G. skierował do PINB dla miasta W. wniosek o uzupełnienie decyzji PINB z dnia [...] r., nr[...] , wniosek o uzupełnienie decyzji DWINB z dnia [...] r., nr[...], a także odwołanie od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr[...] .

Ponieważ rozpoznanie składanych w trakcie postępowania wniosków związane było nie tylko z koniecznością wydania stosownych aktów administracyjnych, ale także posiadało pewną rozpiętość na osi czasu, nie pozostało ono bez wpływu na poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia DWINB jakie przybrało formę decyzji z dnia [...] r., nr[...]. Działania organów zainicjowane wnioskami stron podejmowane w ramach rozstrzygnięć międzyinstancyjnych zakłóciły poczynania organu odwoławczego na tyle, że nie sprostał on regułom procesowym związanym z prawidłowym odniesieniem się do kierowanych do niego środków odwoławczych. Otóż w czasie rozpoznawania przez DWINB odwołania M. D. od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr[...], organ I instancji procedował w zakresie wniosku M.G. o uzupełnienie decyzji PINB z dnia [...] r., nr[...]. Po merytorycznym rozpoznaniu przez organ II instancji odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej M. D., zostało mu przekazane do rozpatrzenia odwołanie M. G. - również złożone z zachowaniem terminu przewidzianego w przepisach procesowych na oprotestowanie wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Jednoznaczny pogląd w tym względzie prezentuje jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych prezentowana chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 261/11), gdzie wskazano, że ,,wykładnia przepisu art. 111 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że tylko żądanie uzupełnienia decyzji wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji powoduje przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania" - (LEX nr 1094749).

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, jak się okazuje naruszona przez DWINB, że wniesienie odwołania od decyzji I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2003 r., (sygn. akt IV SA 3643/2002),- (patrz komputerowa baza orzeczeń LexPolonica nr 366883). Natomiast w przypadku wydania przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nie rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nie rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań kończy postępowanie odwoławcze. W takim przypadku wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie decyzja organu odwoławczego wydana bez uwzględnienia wszystkich podnoszonych w odwołaniach zarzutów narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., a także w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powyższą zasadą na organie II instancji, rozpoznającym odwołanie, spoczywa ciężar dwukrotnego rozpatrywania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego. Przy czym jego zadaniem jest zarówno kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i rozpatrzenie wszystkich żądań stron i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Przywołać w tym miejscu należy pogląd prawny zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r., (sygn. akt I SA/Łd 112/98), aprobowany przez skład orzekający, zgodnie z którym ,,organ odwoławczy, który wydaje decyzję w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego tylko przez jedną ze stron pozbawia inne odwołujące się strony możliwości dochodzenia swoich słusznych interesów - por. (Lex Polonica Nr 338006).

Oczywiście Sąd zdaje sobie sprawę, że organ odwoławczy nie pominął świadomie złożonego przez stronę odwołania przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz sytuacja ta wynikła niejako ,,poza wiedzą organu", niemniej jednak niedopuszczalne jest funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu administracyjnego obarczonego tak istotnym mankamentem procesowym.

Rolą DWINB pozostanie zatem łączne rozpoznanie odwołań złożonych od rozstrzygnięcia PINB dla miasta W. z uwzględnieniem wszelkich żądań i twierdzeń podnoszonych przez autorów wywiedzionych środków odwoławczych. Jako, że sprawa ponownie trafi do organu odwoławczego, który zweryfikuje na nowo prawidłowość decyzji PINB dla miasta W., Sąd nie wypowiada się co do merytorycznej prawidłowości wydanej decyzji DWINB oraz zarzutów skargi, skoro organ administracyjny podejmując ponowne rozstrzygnięcie zobowiązany jest uwzględnić aktualny stan sprawy wykorzystując możliwości i środki dowodowe przewidziane w przepisach k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie łącznie rozpatrzyć wszystkie odwołania wniesione w sprawie i zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 k.p.a. wydać jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnął w punkcie trzecim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a.

.