Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 648/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 3a, 29 ust. 2 pkt 1c, art.148, art.149 b, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 marca 2017r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M.K. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 07.03.2017, znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 263) w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2016, poz. 290, ze zm.), uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia 14.09.2015, znak [...], którą nałożono na M. N. oraz J. A. obowiązek dokonania rozbiórki drogi utwardzonej płytami ażurowymi na podsypce żwirowej wraz z obrzeżami i korytami ściekowymi, zlokalizowanej na działkach [...] [...], [...] w miejscowości K. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Impulsem do wszczęcia postępowania było pismo M. K. działającego przez pełnomocnika K. K. (k. 1-3 akt PINB). W dniu [...] lutego 2014 r. organ przeprowadził kontrolę, w toku której ustalono, że na dz. ewid. [...], [...] w K. zrealizowany został zjazd z drogi publicznej - ul. [...]. Szerokość zjazdu 5,30 m. Zjazd utwardzony płytami ażurowymi betonowymi na podbudowie żwirowej ograniczony z obu stron obrzeżami betonowymi. Pod zjazdem wykonany przepust z rur betonowych ( 40. Przedłużeniem zjazdu jest droga dojazdowa do budynku mieszkalnego. Droga wykonana z płyt ażurowych betonowych na podbudowie żwirowej ograniczona z prawej strony częściowo obrzeżem betonowym a częściowo ogrodzeniem działki przy ul. [...] Lewa strona drogi ograniczona korytkami betonowymi ściekowymi (...). W toku kontroli sporządzono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną (k. 7-10 akt PINB). Do akt postępowania włączono kopie potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do użytku (k. 12-20 akt PINB), wypisy z rejestru gruntów dla działek nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. (k. 27-32 akt PINB). W dniu 9 lipca 2014 r. w siedzibie PINB w Nowym Targu K. K. przedłożył mapę podziału działek, wykaz zmian gruntowych oraz dwa potwierdzone notarialnie oświadczenia (k. 33-42 akt PINB).

Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2014 r. znak: [...] organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia drogi żwirowej płytami ażurowymi zlokalizowanej na dz. ewid. nr [...] położonych w m. K. (k. 43 akt PINB).

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 24 listopada 2014 r. znak: [...] PINB w Nowym Targu w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane polegające na remoncie drogi służebności gruntowej (utwardzenie drogi płytami ażurowymi na podsypce żwirowej wraz z obrzeżami i korytkami ściekowymi) po dz. ewid. nr [...] [...] [...] i nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną (k. 49 akt PINB). W dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynęła ekspertyza techniczna sposobu wykonania robót budowlanych (k. 59-57 akt PINB).

Adnotacją urzędową z dnia 20 kwietnia 2015 r. stwierdzono inną klasyfikację robót budowlanych z remontu na budowę drogi dojazdowej (k. 60 akt PINB). Następnie zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2015 r. znak: [...] organ I instancji poinformował o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi dojazdowej w pasie gruntu będącego służebnością przejazdu przechodu, zlokalizowanej w m. K. po dz. ewid. nr [...], [...], [...], stanowiących własność M. K. i Gminy Czorsztyn, zrealizowanej przez M. N. (k. 61 akt PINB). Postanowieniem nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. znak: [...] w oparciu o art. 48 ust. 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ I instancji wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie drogi dojazdowej zlokalizowanej na działkach ewid. nr [...], [...] [...] oraz nałożył na E. A. i M. N. obowiązek przedłożenia zgodnie z art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (dalej u.p.b.) dokumentów wymaganych do legalizacji (k. 69 akt PINB).

Przy piśmie z dnia 31 lipca 2015 r. wpłynęła dokumentacja techniczna utwardzenia terenu (k. 80-86 akt PINB), następnie w dniu 28 sierpnia 2015 r. wpłynęło zaświadczenie Wójta Gminy Czorsztyn z dnia 24 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym stwierdzono, że utwardzenie drogi dojazdowej po działkach nr ewid.[...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czorsztyn zatwierdzonego uchwałą nr XVII/147/2012 Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 15 czerwca 2012 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2012 r. póz. 3584). Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. pełnomocnik J. A. , r. pr. K. T., podała, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyprowadza z przysługującej inwestorom służebności przechodu i przejazdu (k. 97-111 akt PINB). W dniu 14 września 2015 r. PINB w Nowym Targu wydał, w oparciu o art. 48 ust. 1 u.p.b., decyzję nr [...] znak: [...], którą nałożono na M. N. oraz J. A. obowiązek dokonania rozbiórki drogi utwardzonej płytami ażurowymi na podsypce żwirowej wraz z obrzeżami i korytami ściekowymi, zlokalizowanej na działkach [...], [...], [...] w miejscowości K..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. A. i M. N.. Na skutek tego odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu i morzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 26 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), stanowiący, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (tj. ustawy – Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie organu odwoławczego doszło w ten sposób do zmiany treści przepisu będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Dalej Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ułożenie płyt ażurowych z podsypką wraz z obrzeżami i korytkami ściekowymi nie może zostać uznane za budowę drogi w rozumieniu Prawa budowlanego. Definicja drogi została zamieszczona w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 460) w art. 4 pkt 2. Pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast warunki techniczne jakie ma spełniać budowla, aby mogła by być nazwana "drogą" zawarte zostały w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Utwardzenie terenu wykonane w pasie służebności gruntowej nie spełnia wymagań jakie przewidziane zostały dla dróg. Wykonane roboty budowlane uznać należy za utwardzenie terenu. W ocenie organu odwoławczego PINB w Nowym Targu nieprawidłowo ustalił, że na działkach nr [...] [...], [...] w K. powstała droga. W opinii organu odwoławczego w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło jedynie do utwardzenia terenu. Wskazano przy tym, że działki nr [...], [...] [...] w K. zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn przyjętego Uchwałą nr XVII/147/2012 Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 15 czerwca 2012 r. (Dz. Woj. Małopolskiego z 2012 r. poz. 3584) położone są w terenie oznaczonym 12.2.MN/MT przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pensjonatową, rekreacji indywidualnej, z dopuszczeniem lokalizowania m.in. infrastruktury technicznej i dróg wewnętrznych. W ocenie organu II instancji świadczy to o budowlanym charakterze ww. nieruchomości. W czasie orzekania przez organ I instancji na utwardzenie terenu działki budowlanej wymagane było zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 5 u.p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dokonanie zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno - budowlanego. W przypadku uchybienia temu obowiązkowi, prowadzona była procedura legalizacyjna. Organ ustalił, że roboty budowlane zrealizowane przez M. N. oraz J. A. , polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu rozpoczęto i zakończono pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., póz. 290 z późn. zm.). Mając więc na uwadze powyższe ustalenia stanu faktycznego, [...]WINB w [...] zaprezentował stanowisko, że PINB w Nowym Targu na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie wdrożył prawidłowego trybu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, co wynikało z błędnego określenia przedmiotu postępowania. Z uwagi jednak na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 i 49b u.p.b., na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców zniesiony został obowiązek dokonania zgłoszenia na ww. roboty budowlane. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte w dniu 27 kwietnia 2015 r. (vide zawiadomienie k. 61 akt PINB) przed terminem określonym w art. 35 ww. ustawy, cyt.: Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. (...), należałoby w niniejszej sprawie zastosować przepisy art. 49b u.p.b. w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji. Zatem badanie możliwości legalizacyjnych przeprowadza się w oparciu o zapisy art. 48 i 49b u.p.b., nawiązujące w swej treści do art. 29 i art. 30 u.p.b. W związku z powyższym [...]WINB w [...] ocenił, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 lub 49b u.p.b. w zmienionym brzmieniu obejmuje również zakres kwalifikacji obiektów na mocy art. 29 i art. 30 u.p.b. w brzmieniu po nowelizacji. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 lub 49b u.p.b zgodnie ze zmianami u.p.b. wprowadzonych ww. ustawą z 16 grudnia 2016 r. wyłącza możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej w stosunku do utwardzenia terenu na działach budowlanych, których budowa na mocy wprowadzonego art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także z obowiązku dokonania do właściwego organu architektoniczno-budowlanego zgłoszenia zgodnie z art. 30 u.p.b. [...]WINB stwierdził ponadto, iż utwardzenie terenu nie należy do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, a działki nr [...], [...] i [...] w K. nie leżą w obszarze Natura 2000. Po analizie całości materiału dowodowego [...]WINB w [...] uznał, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż nie istnieje podstawa prawna prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 lub 49b u.p.b. Organ odwoławczy stwierdził także, że – wbrew stanowisku zajętemu przez organ I instancji – ustanowiona służebność, o ustalonym w sposób jednoznaczny przebiegu, jest w realiach niniejszego postępowania, podstawą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnośnie natomiast błędnego doręczenia decyzji pełnomocnikowi r. pr. Ł. K. wskazano, że zalegające w aktach pełnomocnictwo mocowało do reprezentacji w sprawie prac wykonanych przy drodze dojazdowej zlokalizowanej na działach nr [...] i nr [...] położonych w K. przy ul [...] (...). Nie można więc stwierdzić, że doręczenie to było nieprawidłowe. Natomiast przesyłka zawierająca decyzję skierowana do J. A. błędnie została doręczona bezpośrednio do strony zamiast do jej pełnomocnika. Nie wywołało to jednak negatywnych konsekwencji dla strony bowiem odwołanie zostało wniesione w terminie i w wyniku jego rozpoznania została uchylona decyzja organu I instancji.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) wskutek błędnego przyjęcia, że roboty budowlane prowadzone na dz. ew. nr [...], [...], [...] nie stanowiły budowy drogi wewnętrznej, podczas gdy z materiałów zebranych w postępowaniu jednoznacznie wynika taki charakter przeprowadzonych przez inwestorów robót budowlanych; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu przepisu art. 28 ust. 1 p.b., który uzależnia rozpoczęcie robót budowlanych polegających na budowie drogi od uzyskania pozwolenia na budowę; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej również jako k.p.a.), co skutkowało uchyleniem w całości decyzji organu l instancji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych organ II instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji; 4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji w każdym stadium postępowania, w tym poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 5) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (w szczególności z pominięciem ustaleń wynikających z protokołu kontroli z dnia 13 lutego 2014 r. przeprowadzonej przez pracownika PINB w Nowym Targu oraz danych z ewidencji gruntu), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnych ustaleń, że doszło do utwardzenia terenów budowlanych, a nie budowy drogi; 6) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych; 7) naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania dowodów, na których organ II instancji stwierdził, że przeprowadzone przez inwestorów roboty budowlane miały charakter utwardzenia drogi, a nie budowy drogi; 8) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co budzi uzasadnione obawy co do intencjonalnego przedłużenia postępowania organu II instancji w celu zakończenia postępowania dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców; 9) naruszeniu przepisu prawa materialnego polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pierwszej instancji pomimo, że w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację uzasadniającą sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2017 r. odpowiedź na skargę złożyła także uczestniczka J. A. , wnosząc o oddalenie skargi. W ocenie uczestniczki zarzuty skargi są bezzasadne. Uczestniczka wskazała, że poprzez sporne utwardzenie doszło do remontu/przebudowy urządzenia budowlanego (przejazdu) w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a nie do budowy drogi, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dalej uczestniczka zwróciła uwagę na art. 29 ust. 2 pkt 1c Prawa budowlanego, zgodnie z którym remont i przebudowa urządzeń budowlanych nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani też uprzedniego dokonania zgłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą przesłanki do pozbawienia jej mocy wiążącej, choć zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W ocenie Sądu zasadne było także uchylenie decyzji organu I instancji.

W niniejszej sprawie sporna, a zarazem kluczowa jest kwalifikacja przedmiotowych robót tudzież ich rezultatu z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr. bud.). W tej mierze w toku postępowania zarysowały się trzy stanowiska: 1) stanowisko organu I instancji i skarżącego, że chodzi o drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a pr.bud., na budowę której wymagane jest pozwolenie (zaś w razie jego braku ma zastosowanie art. 48 pr.bud.); 2) stanowisko uczestniczki, że doszło do remontu względnie przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego (przejazdu), które po myśli art. 29 ust. 2 pkt 1c pr.bud. nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a w konsekwencji nie można też mówić o samowoli budowlanej w jakiejkolwiek postaci; 3) stanowisko organu odwoławczego, że odnośne roboty stanowią utwardzenie działki budowlanej, które ongiś wprawdzie było objęte obowiązkiem zgłoszenia, ale obecnie zgłoszenia już nie wymaga; skoro zaś przepis przejściowy nakazuje do spraw będących w toku stosować prawo "nowe", postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu stanowiska te, każde z innych przyczyn, budzą wątpliwości i nie mogą być bez zastrzeżeń zaakceptowane.

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organu I instancji i skarżącego – nie doszło do samowolnego wybudowania drogi jako obiektu liniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 i 3a pr.bud. Skoro w prawie budowlanym nie ma legalnej definicji drogi, przyjąć należy, że na potrzeby tego aktu prawnego ustawodawca posłużył się terminem "droga" w takim samym jak w innych aktach prawnych znaczeniu. Organ II instancji słusznie przyjął, że najbardziej miarodajnym aktem normatywnym dla ustalenia znaczenia tego terminu jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), jak i wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 pr.bud. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124). W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 1 ustawodawca sformułował ponadto definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a pr.bud.) należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Owe "inne" drogi różnią się jednak od dróg publicznych przede wszystkim statusem prawnym, nie zaś właściwościami natury technicznej. Zatem wspomniane właściwości, opisane w ustawie o drogach publicznych i powołanym rozporządzeniu, można w dużej mierze odnosić do ogółu dróg. A przedmiot poddawany ocenie w niniejszym postępowaniu ich nie spełnia. W szczególności nie towarzyszą mu odnośne urządzenia techniczne; poza tym budowa drogi nierozerwalnie wiąże się choćby z korytowaniem, którego w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Stanowiska uczestniczki, że doszło do remontu względnie przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego, nie można – w ocenie Sądu – a limine odrzucić, niemniej jednak jego zasadność jest uwarunkowana istnieniem uprzednio – przed wykonaniem spornych robót – utwardzenia gruntu, choćby wykonanego przy pomocy innych materiałów. Zebrane dowody nie pozwalają na zweryfikowanie – ani pozytywne, ani negatywne – tego warunku; nie poczyniono bowiem miarodajnych ustaleń co do stanu powierzchni przed ułożeniem płyt ażurowych. Już w tym miejscu należy zatem skonstatować naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Niemniej jednak art. 29 ust. 2 pkt 1c pr.bud. w obecnym brzmieniu (traktującym o remoncie i przebudowie urządzeń budowalnych) obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r. (został dodany przez ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 1 pr.bud. odnosił się do remontu istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zaś art. 30 ust. 1 pkt 2 pr. bud. stanowił, że wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowe roboty miały miejsce przed dniem 28 czerwca 2015 r., zatem powinny być oceniane przez pryzmat wspomnianego art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w ówczesnym brzemieniu. Oznacza to, że – przy założeniu ich kwalifikacji jako remont istniejącego urządzenia budowlanego – wymagały zgłoszenia właściwemu organowi.

Stanowisko organu II instancji kwalifikujące odnośne roboty jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej można by – w razie wykluczenia remontu względnie przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego – uznać za trafne (dotyczy to także kwalifikacji działek jako działek budowlanych), jednak dalszych wniosków z niego wyprowadzanych niepodobna już zaakceptować. Utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, które też bywa uznawane za swego rodzaju urządzenie budowlane, wymagało – od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 28 czerwca 2015 r. – zgłoszenia właściwemu organowi (przed dniem 11 lipca 2003 r. wymagało pozwolenia na budowę, a obecnie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia). Gdy zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia, nie podlegało i nie podlega procedurze z art. 148 ani art. 149b pr.bud., lecz procedurze z art. 50 – 51 pr.bud. (utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymienione jest w art. 29 ust. 2 pr.bud. pośród przypadków prowadzenia robót budowlanych, a nie w art. 29 ust. 1 pr.bud. pośród przypadków budowy). Z tego też względu wskazany przez organ II instancji przepis przejściowy (art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), który jest zrelatywizowany do art. 148 i 149b pr. bud., nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania i nie może przesądzić o bezprzedmiotowości postępowania. Sprawa niniejsza mieści się w regule z art. 26 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie poczynić ustalenia co do stanu przedmiotowej powierzchni przed ułożeniem płyt ażurowych i przeprowadzić postępowanie naprawcze z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej.