Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 853/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51, art. 71 i art. 71a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. W.- B. i M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. nr 130/11 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej PINB) działając w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego z garażem na budynek jednorodzinny z warsztatem mechaniki pojazdowej, z jednym stanowiskiem pracy, na nieruchomości przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 14 marca 2012 r. D. W. – B., M. B., W. B. i S. B. wystąpili do PINB o wszczęcie postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania przez R. L. budynku położonego na działce nr 1 przy ul. [...]w K. PINB w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalił, że Wydział Budownictwa Urzędu Miasta w K. pismem z dnia [...] r., nr [...], zawiadomił, iż nie wnosi sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania części parteru budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w K. na stację autodiagnostyki komputerowej oraz podwozi. W związku z tym organ uznał, że nie można zgodzić się z zarzutami skarżących, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła samorzutnie i bezprawnie. Dodał ponadto, że nieruchomość skarżących nie sąsiaduje z nieruchomością R. L., bowiem oddziela je od siebie ul. [...]. W związku z tym brak jest po stronie wnioskodawców interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Sprawy sygnalizowane w piśmie z dnia 14.03.2012 r. dotyczące parkowania licznych pojazdów w obrębie przedmiotowej działki oraz sąsiadującej z nią drogi osiedlowej nie należą z kolei do właściwości organu nadzoru budowlanego.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli D. W. – B., M. B., W. B. i S. B., właściciele dwóch budynków przy ul. [...]. W zażaleniu domagali się uchylenia postanowienia PINB i przekazania temu organowi ich wniosku celem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania budynku przy ul. [...], jako warsztatu mechaniki pojazdowej. W budynku tym bowiem "na wielką skalę prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na naprawie i konserwacji pojazdów samochodowych". Uzasadniając to żądanie wnoszący zażalenie podali, że w ich ocenie postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, ani też z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji ustalenie statusu stron w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego winno nastąpić nie na podstawie Prawa budowlanego lecz art. 28 k.p.a. Podali, że we wniosku o wszczęcie postępowania wskazali, iż przeznaczenie na warsztat samochodowy znajdującego się w sąsiedztwie obiektu budowlanego jest niezgodne z planem miejscowym, a prowadzone w tym warsztacie liczne naprawy samochodów oddziaływają niekorzystnie na ich prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej ich miejsce zamieszkania. Wnoszący zażalenie wskazali, że PINB pozostaje w błędzie stwierdzając, iż do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] doszło w sposób legalny. Zgłoszenie zmiany przeznaczenia części tego budynku dotyczyło bowiem prowadzenia w nim stacji autodiagnostyki komputerowej, a faktycznie w warsztacie prowadzi się prace z zakresu napraw i konserwacji pojazdów samochodowych. Taki rodzaj działalności wynika także z wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej R.P., z którego wynika ( zgodnie z deklaracją przedsiębiorcy), że przedmiotem działalności R. L. jest tylko i wyłącznie "konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych". Oceniając zgodność sposobu użytkowania obiektu PINB winien zatem rozważyć różnicę między autodiagnostyka pojazdów, a ich naprawa i konserwacją.

Właściciele nieruchomości przy ul. [...] wskazali także, że organ I instancji niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego uznał, że jest niewłaściwy do prowadzenia sprawy dotyczącej naruszenia przepisów o ochronie środowiska. W przypadku gdy część wniosku nie dotyczyła jego właściwości miał on bowiem wynikający z art. 66 § 1 k.p.a. obowiązek wskazania wnioskodawcom organu właściwego do załatwienia tej części wniosku oraz poinformować ich o treści art. 66 § 2 k.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej orzeczenia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że po otrzymaniu wniosku z dnia [...] r. PINB przeprowadził oględziny budynku przy ul. [...] w K. ustalając, że na parterze tego budynku jest prowadzony warsztat samochodowy. W trakcie tych oględzin właściciel warsztatu przedłożył przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie robót budowlanych polegających na montażu podnośnika dwukolumnowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego z funkcji garażowej na stację autodiagnostyki komputerowej i podwozi. W tej sytuacji organ w oparciu o art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

Po zapoznaniu się z zarzutami zażalenia WINB uznał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była zasadna. PINB prawidłowo uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż budynek przy ul. [...] nie graniczy z działką skarżących, bowiem rozdziela je ulica [...]. Sposób użytkowania przedmiotowego budynku nie wpływa więc w żaden sposób na interes prawny skarżących, gdyż nie oddziaływuje on na ich działkę " i tym samym nie powoduje u nich powstania żadnych praw czy też obowiązków". Zdaniem WINB wnoszący zażalenie mają tylko interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji procesowej, bowiem są oni zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, ale nie mogą go oprzeć na przepisach prawa.

Po analizie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr 33, poz. 904) WINB powziął jednakowoż wątpliwość co do zgodności prowadzenia przez R. L. stacji autodiagnostyki pojazdowej z przepisami planu miejscowego, który zakazuje na przedmiotowym terenie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych. Zgodnie zaś z § 3 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego, rolniczego lub środków transportu, inne niż wymienione w pkt 17-19 i 46, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. Mając na uwadze te ustalenia organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania polegająca na zrealizowaniu spornej stacji autodiagnostyki komputerowej i podwozi, która nie jest stacją kontroli pojazdów, jest niezgodna z planem miejscowym. Organ wskazał ponadto, że prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.(dalej P.b.). Przepis ten przewiduje bowiem ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 tej ustawy, które dotyczą prowadzonych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do takich przepisów należy zaliczyć także przepisy prawa miejscowego zawarte m.in. w planach miejscowych. W tym stanie rzeczy WINB nakazał organowi I instancji rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 51 ust. 1 P.b. w sprawie przedmiotowej stacji autodiagnostyki komputerowej i podwozi.

Skargę na to postanowienie wnieśli D. W. –B. i M. B. domagając się jego uchylenia łącznie z poprzedzającym je postanowieniem PINB. Zarzucili wydanie postanowień organów obu instancji z naruszeniem art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu wskazali, że w ich ocenie błędny jest pogląd organów, co do tego, że nie mieli oni przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w K.. Posiadanie przez nich interesu prawnego dającego im legitymację strony w tym postępowaniu wywiedli oni z przepisów art. 140 i art. 144 k.c. Wskazali, że w ramach prowadzonej przez R. L. działalności gospodarczej wykonuje on konserwację i naprawy pojazdów samochodowych. Działalność ta oddziaływuje na ich nieruchomość chociażby przez emisję zanieczyszczeń i hałasu. Obszar ul. [...] i ul.[...] zgodnie z planem miejscowym przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową, z zakazem lokowania na tym terenie przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, a prowadzenie warsztatu samochodowego jest takim przedsięwzięciem. W ocenie skarżących o przymiocie strony w postępowaniu w sprawie bezprawnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przesądza nie to, iż określona osoba jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, ale to, że osoba ta jest właścicielem terenu, na który oddziaływuje dokonana zmiana użytkowania budynku.

Dodatkowo skarżący podnieśli także zarzut braku odniesienia się przez WINB do podniesionego przez nich w zażaleniu zarzutu naruszenia przez PINB przepisu art. 66 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Odnosząc się do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 28 k.p.a. stwierdził, że przedmiotowa działalność gospodarcza jest prowadzona w jednostanowiskowym niewielkim garażu umieszczonym w domu jednorodzinnym, a także to, iż działka na której jest prowadzona ta dzialalnośc nie graniczy w żaden sposób z działką skarżących. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że sporny garaż w żaden sposób nie oddziaływuje na działkę skarżących i tym samym na ich prawa, bądź obowiązki, a zatem nie przysługiwała im w omawianej sprawie legitymacja procesowa. WINB dodał, że podniesiona przez skarżących kwestia parkowania samochodów na ul. [...] nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Uczestnicy postępowania W. B. i S. B. w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2012 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia podzielając w całości argumenty zawarte w skardze. Podnieśli także, ze doręczona im odpowiedź na skargę zawiera błędy formalne oraz w sposób nieprawdziwy przedstawia rzeczywisty zakres zainicjowanego przez nich postępowania. Organ wskazał bowiem błędnie, że to oni wnieśli skargę do WSA w Gliwicach, gdy w rzeczywistości wnieśli ją ich syn i synowa. Uczestnicy nie zgodzili się także ze stwierdzeniami zawartymi w skierowanej do Sądu odpowiedzi WINB dotyczącymi niewielkiego rozmiaru garażu oraz jego nieoddziaływania na działkę skarżących. Organ pominął bowiem fakt bezprawnej zmiany sposobu użytkowania tego garażu na warsztat mechaniki samochodowej, który bezpośrednio przez emisję hałasu i zanieczyszczeń oddziaływuje na nieruchomość skarżących i uczestników postępowania. W. B. i S. B. wskazali także, że niezrozumiałe dla nich było zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu dotyczące samochodów parkujących na ul. [...]. W skardze nie było to bowiem kwestionowane, a jedynie na marginesie zaznaczono, że organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 66 § 1 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2013 r. sporządzonym przez pełnomocnika skarżących oraz uczestników postępowania, radcę prawnego G. M., podtrzymane zostały dotychczasowe twierdzenia i wnioski skarżących i uczestników postępowania. W ocenie pełnomocnika orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły przepisy art. 6, art. 8, art. 11, art. 28 i art. 61a k.p.a. Organy te błędnie bowiem uznały, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego pochodzi od podmiotów, którym nie przysługiwał przymiot stron postępowania. Skutkiem tego błędu była zaś odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Co więcej wbrew zasadom: praworządności, pogłębiana zaufania do organów państwa i przekonywania organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i przekonywujący dlaczego odmówiły uznania skarżących za strony postępowania. Następnie pełnomocnik skarżących i uczestników postępowania wskazał, że o ile podmiot dokonujący zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jest wyłącznie stroną postępowania toczącego się w trybie art. 71 P.b., o tyle nie powinno budzić wątpliwości, iż odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku postępowania toczącego się w trybie art. 71a tej ustawy. W tym drugim postępowaniu, jeżeli w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ulega ograniczeniu sposób korzystania właściciela sąsiedniej nieruchomości z przysługującego mu prawa własności ma on status strony postępowania. Stosownie bowiem do art. 140 k.c. ustalającego treść prawa własności, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z przepisu tego wynika zatem interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak określająca sposób korzystania z niej, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Bez wątpienia samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na stację naprawy samochodów powoduje emisje hałasu i dymu, co oddziaływuje na nieruchomość skarżących położoną w sąsiedztwie. Organy przy tym nie negują, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, utrzymują jednak, że nieruchomość skarżących położona naprzeciwko stacji napraw po drugiej stronie ulicy nie może być nieruchomością sąsiednią, gdyż nie graniczy bezpośrednio z tą stacją. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się tymczasem, że nieruchomością sąsiednią jest każda nieruchomość znajdująca się w zasięgu immisji. Przez immisje rozumie się natomiast oddziaływania, które nie polegają na wtargnięciu naruszającego na cudzą nieruchomość. lecz wynikają z działalności prowadzonej na własnej nieruchomości.

Pełnomocnik skarżących oraz uczestników postępowania zakwestionował także stanowisko organu odwoławczego, że interes prawny oparty jest wyłącznie na normach prawa administracyjnego. Wskazał , że interes prawny o jakim jest mowa w art. 28 k.p.a. można także wywieść z przepisów art. 140 i art. 144 k.c. Dodatkowo zauważył także, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61 a k.p.a. może mieć miejsce, gdy wnioskodawca nie wskazuje na swój interes prawny, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. Powołując się na tezę wyroku NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11, wskazał, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga dokonania szeregu ustaleń (np. zasięgu oddziaływania nieruchomości, na której znajduje się warsztat naprawy pojazdów) zastosowanie art. 61a k.p.a. nie powinno mieć miejsca. Zauważył w tej kwestii, że z uwagi na krótki okres obowiązywania tego przepisu w toku jego wykładni należy odwoływać się do orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 157 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także z naruszeniem przepisów prawa materialnego w szczególności zaś unormowania zawartego w art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.

W kontrolowanej sprawie na obie te przesłanki powołał się organ I instancji wskazując, że skarżący, a także uczestnicy postępowania sądowego nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w K. z uwagi na to, że ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem nieruchomości, na której znajduje się obiekt użytkowany jako warsztat lecz leżą po drugiej stronie ul. [...]. Organ ten uznał także, że w sprawie zaistniała również druga z przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, bowiem właściciel nieruchomości przy ul. [...]w K. dokonał w wymaganej formie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należącego do niego garażu na jednostanowiskową stację autodiagnostyki i podwozi.

Odnosząc się do ostatnio wskazanej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" zaznaczyć trzeba, że organ winien się nią posługiwać z dużą ostrożnością. W doktrynie podkreśla się, że oparcie odmowy wszczęcia postępowania na tej bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. Lex/el. 2012). Wątpliwości Takie uzasadnione wątpliwości budzi oparcie się organu odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z powołaniem się inwestora na dokonane przez niego zgłoszenie.

Podzielić należy zatem, aczkolwiek z modyfikacjami, stanowisko organ II instancji negujące, jako co najmniej za przedwczesny pogląd PINB co do zaistnienia w sprawie drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania. Zdaniem WINB z uwagi na charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez R. L. na działce nr 1 oraz wynikający z planu miejscowego zakaz lokalizacji na terenie tej działki, wchodzącej w skład terenów oznaczonych w planie symbolem MM, przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organ I instancji winien bowiem rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 51 ust. 1 P.b. W sprawie mogła bowiem wystąpić przesłanka określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W ocenie Sądu organ I instancji winien jednak także rozważyć, czy w sprawie nie zaistniała inna przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania przewidziana w art. 71a P.b. W sprawie mogło bowiem dojść do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do dokonanego zgłoszenia.

W podsumowaniu tej części rozważań wskazać należy, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o przesłankę wystąpienia "innych przyczyn", co częściowo dostrzegł organ II instancji. W szczególności przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nie mogło stanowić przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia dokonanego przez inwestora. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że organ architektoniczno-budowlany nie wniesie sprzeciwu mimo istotnych braków formalnych czy prawnomaterialnych zgłoszenia, albo będzie miało miejsce zgłoszenie zmierzające do "zalegalizowania" dokonanej wcześniej zmiany sposobu użytkowania. Może także wreszcie mieć miejsce dalej idąca zmiana sposobu użytkowania obiektu w stosunku do dokonanego zgaszenia Organy nadzoru budowlanego winny w takich przypadkach w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych podjąć działania określone bądź to w art. 71a P.b. bądź też w art. 49b lub jak wskazał WINB w art. 50 i art. 51 tej ustawy. Skład orzekający w całej rozciągłości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1294/09 i z dnia 28 stycznia 2011 r., II OSK 178/10 (dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), że zgłoszenie stanowi oświadczenie inwestora o zamiarze skorzystania z prawa do zabudowy i "skuteczność takiego zgłoszenia rozpatrywana w sferze prawa publicznego ograniczana jest uprawnieniami, które z prawa publicznego wynikają.(...) Nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodne z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego".

Skład orzekający nie podzielił również poglądu organów obu instancji, że skarżący wnioskujący o wszczęcie postępowania w kontrolowanej sprawie nie posiadali przymiotu strony tego postępowania. W związku z licznymi przypadkami nieprawidłowego stosowania przepisu art. 61 a k.p.a. przytoczyć należy uzasadnienie do projektu ustawy z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18 ), którą wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ten przepis. W uzasadnieniu tym wskazano, że celem tego przepisu "jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Obecnie jedynie art. 157 § 3 Kodeksu określa formę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - stanowiąc, że jest to decyzja. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w tej formie - decyzji - powinna następować odmowa wszczęcia postępowania w każdej sprawie. W decyzji tej należy badać jedynie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w danej sprawie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu. W związku z powyższym wydaje się, że właściwszą formą rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Takie rozwiązanie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania). Nie naruszy to praw osób występujących z żądaniem wszczęcia postępowania, ponieważ od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie przysługiwać im środek zaskarżenia w postaci zażalenia (w przypadku ministrów i SKO - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). (...) Ażeby ujednolicić przepisy Kodeksu w tym zakresie konieczne stało się uchylenie § 3 w art. 157 Kodeksu. Analogiczne rozwiązanie znajduje się w Ordynacji podatkowej".

Przepis art. 61a k.p.a. ma zatem z założenia służyć wyraźniejszemu niż dotychczas, rozróżnieniu wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej.

Analizując argumentację organów obu instancji w zakresie oceny, czy wniosek z dnia 14 marca 2012 r. złożony przez skarżących oraz uczestników postępowania pochodzi od strony, wyjaśnić w pierwszej kolejności należało kierując się normą wynikającą z art. 28 k.p.a. czy skarżący mieli interes prawny w domaganiu się wszczęcia opisanego wyżej postępowania. Postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51, a także postępowanie w trybie art. 71a P.b. organ nadzoru budowlanego może wszcząć zarówno na żądanie strony postępowania, określonej zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a., jak również z urzędu, celem zbadania i ewentualnego w miarę potrzeby doprowadzenia do zgodności z planem miejscowym sposobu użytkowania obiektu położonego w sąsiedztwie wnioskodawców.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją żądania czynności organu ze względu na interes prawny wywodzony z prawa własności przysługującego skarżącym, a także ich rodzicom (teściom) do nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi (w zabudowie szeregowej). Zasadnie podnosi pełnomocnik skarżących i uczestników, że na wstępnym etapie postępowania brak było podstaw do przyjęcia, że położenie nieruchomości skarżących naprzeciwko "stacji autodiagnostyki komputerowej i podwozi", lecz po przeciwnej stronie ul. [...] pociągało za sobą brak po ich interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia na ich wniosek postępowania w przedmiotowej sprawie. Organy błędnie bowiem przyjęły, że stroną postępowania w sprawie samowolnej, czy jak to określili skarżący "bezprawnej" zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest jedynie inwestor oraz bezpośredni sąsiedzi. Powszechnie w orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 144 k.c., a w ślad za nim także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sąsiednia nieruchomość to nie tylko nieruchomość granicząca fizycznie z nieruchomością, na której znajduje się źródło zakłóceń, ale każda nieruchomość narażona na szkodliwe wpływy ( por. E. Skowrońska-Bocian, art. 144 k.c. w: Kodeks cywilny. Komentarz. Red. K. Pietrzykowski, Warszawa 1999 s. 378). Zgodzić się należy także ze stanowiskiem skarżących, że pozbawienie ich przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. [...] mogło mieć miejsce dopiero po wykluczeniu, w wyniku poczynionych ustaleń faktycznych, wykraczającego poza dopuszczalne przepisami normy oddziaływania prowadzonej na tej nieruchomości działalności na sposób korzystania z przysługującego im prawa podmiotowego.

Wreszcie nie można zgodzić się ze stanowiskiem WINB, że interes prawny o jakim jest mowa w art. 28 k.p.a. może być jedynie oparty o normy wynikające z prawa materialnego administracyjnego. W ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11, ONSAiWSA 2012/2/17), rozważając kwestię interesu prawnego zwrócić należy w pierwszym rzędzie uwagę na przepisy Konstytucji R.P., a w szczególności na art. 21, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Artykuł 64 Konstytucji stanowi z kolei, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Z ochrony prawa własności należy wyprowadzić prawo właściciela domagania się przeciwdziałania naruszaniu jego własności. W ślad za tą uchwałą wskazać także przyjdzie, że z kololei z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego dla wykładni przepisów prawa dających umocowanie dla rozważenia kwestii interesu prawnego podstawowe znaczenie ma również prawo do procesu. "Kwestia bycia stroną postępowania administracyjnego bowiem wiąże się z prawem do udziału w procesie przez przedstawianie i obronę swoich racji. W demokratycznym państwie prawnym jednostka wnosząca o udzielenie ochrony prawnej nie może zostać pozbawiona prawa do procesu, a zatem do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania udzielenia jej ochrony prawnej w drodze postępowania organów państwa regulowanego przepisami powszechnie obowiązującymi" ( tamże).

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie organu II instancji, jak i poprzedzające go postanowienie PINB zapadły z obrazą przepisu art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 71 i art. 71a P.b. W świetle przedstawionych rozważań brak było bowiem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z powołaniem się na brak interesu prawnego skarżących czy też jak to miało miejsce w przypadku postanowienia organu I instancji także z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia zgłoszonego przez nich żądania.

Wskazówki dotyczące dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z rozważań Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien zatem wszcząć postępowanie w przedmiotowej sprawie. W ramach tego postępowania dokona on pełnych ustaleń faktycznych dotyczących zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego posadowionego na działce nr 1 z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz zgodności aktualnego sposobu użytkowania obiektu z dokonanym przez właściciela tej działki zgłoszeniem zmiany jego sposobu użytkowania. W oparciu o ustalenia dotyczące oddziaływania prowadzonej na przedmiotowej działce działalności organ ten rozważy także posiadanie przez skarżących interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących, o jakim mowa w art. 209 i unormowaniem wynikającym z art. 210 p.p.s.a .