Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 985/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 1, par. 3-9  Dz.U. Nr 0 z 2019r., poz. 1065, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, par 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] przy ul. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty [...] przy ul. [...] w P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. na podstawie art. 59, art. 60 i art. 60 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] (znak [...]) z dnia [...] czerwca 2019r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i funkcją usługową w parterze, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] [...], [...], [...], ark. [...], obręb J., położonych w P. przy ul. [...]

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018r. Spółka A. w T. P. (aktualnie Spółka B.., poprzednio Spółka C..) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], ark. [...], obręb J., położonych w P. przy ul. [...].

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że według skarżącej, przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2019r., doszło do naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Odwołująca się Wspólnota zarzuciła błędne określenie obszaru analizowanego, jako tzw. dobrego sąsiedztwa i brak kontynuacji parametrów zabudowy dotyczących:

1. głębokości zabudowy

2. wysokości zabudowy w głębi terenu oraz w granicy południowej,

3. powierzchni lokali handlowo-usługowych,

4. ochrony środowiska

5. infrastruktury technicznej.

Nadto Wspólnota zarzuciła, że zaprojektowana głębokość zabudowy budynkiem mieszkalno-usługowym na 21 m od obowiązującej linii zabudowy nie znajduje tzw. "dobrego sąsiedztwa". W analizowanym terenie nie ma podstaw do ustalenia zabudowy w głębi terenu do wysokości 14 m. Projektowana inwestycja przewiduje funkcję usługowo-handlową w parterze na znacznie większej powierzchni ([...] m˛), co nie nawiązuje do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Zaskarżona decyzja nie precyzuje także realizacji dojazdu kołowego na tył nieruchomości – wjazd o szerokości 6 m nie wystarczy do obsługi parkingów podziemnych oraz jednocześnie wjazdu wozu straży pożarnej, a dwa wjazdy dopuszczone w decyzji nie mają potwierdzenia w obszarze analizowanym. Dopuszczenie dwóch wjazdów o łącznej szerokości około 11 m wyłączy dwa miejsca parkingowe w ul. [...], co pogarsza obecny potencjał parkowania. Nadto Wspólnota podniosła, że niedopuszczalne jest przewidywanie w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności dokonywania uzgodnień dla nowego wjazdu po dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2019r. (Nr [...]) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945, zwaną dalej: "ustawą") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia warunków określonych w powyższym przepisie oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego.

Kolegium wskazało, że w części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do decyzji (karta 227-243 akt), obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Część pisemna analizy, załączonej do akt sprawy, zawiera wszystkie wymagane informacje. Skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna to zabudowa w obszarze analizowanym była wystarczająca pod kątem możliwości ustalenia parametrów dla nowo ustalanych warunków zabudowy. Organ I instancji wnikliwie zbadał sprawę średnich parametrów istniejącej zabudowy, pod kątem ewentualnej zgody na parametry zabudowy zaproponowane przez wnioskodawcę i w sposób uprawniony prawem taką zgodę wyraził.

Kolegium przyjęło tę analizę oraz wyniki analizy za miarodajne. Dokumentacja fotograficzna i charakter zabudowy śródmiejskiej wykluczają możliwość wydania w tej sprawie decyzji odmownej. W decyzji zaakceptowano parametry podane przez wnioskodawcę po zmianach treści wniosku. Zmiana wynikała z konieczności dostosowania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. To samo dotyczy sposobu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut braku zabezpieczenia przeciwpożarowego, kwestii dojazdu do zabudowy w głębi działek, braku wiarygodnych ustaleń w zakresie zabezpieczania odprowadzania wód opadowych oraz braku zapisów dotyczących ochrony przyrody, w szczególności brak ochrony ptaków.

Kwestia dojazdu do planowanej zabudowy w głębi dotyczy terenu inwestora i sam inwestor będzie rozwiązywał te sprawy na etapie opracowania projektu budowlanego.

Podobnie, na etapie opracowania projektu budowlanego będą rozstrzygane sprawy odprowadzenia wód opadowych i wypełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej, gdyż projekt budowlany musi być zaopiniowany przez właściwe służby w tych sprawach.

W sprawach dotyczących ochrony ptaków należy wyraźnie wskazać, że organ administracji budowlanej posiada uprawnienia do nałożenia na inwestora obowiązku zawieszenia odpowiedniej ilości budek lęgowych, o ile uzna on to za celowe i uzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję SKO z [...] sierpnia 2019r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 15 oraz art. 127 k.p.a. poprzez uchybienie zasady dwuinstancyjności, polegające na ograniczeniu się organu II instancji wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, pomimo obowiązku merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie;

b) art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, dowodów i zarzutów skarżącego podniesionych w treści odwołania;

c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób wadliwy,

d) art. 138 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta nie powinna się ostać, albowiem wydana została z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego;

2. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne określenie wskaźników wysokości części budynku położonej w głębi terenu powyżej maksymalnych wysokości budynków położonych w głębi działek (oficynowych) w obszarze analizowanym, wskaźników wysokości budynku w części położonej od strony ul. [...] w pasie o głębokości 21 m znacznie powyżej średniego wskaźnika głębokości zabudowy frontowej działek w obszarze analizowanym, parametrów technicznych planowanej inwestycji oraz wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (62 %) powyżej średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego;

b) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w sposób nieprawidłowy poprzez niepodanie w analizie głębokości zabudowy frontowej, wysokości zabudowy w głębi terenu - oficynie i niezałączenie do decyzji wyników tej analizy.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota rozwinęła argumentację podniesionych zarzutów. Wskazała, że organ I instancji dopuścił zabudowę w oficynie planowanej zabudowy do wysokości 14,5 m oraz 17,4 m na części powierzchni zabudowy, które to wartości istotnie przekraczają średnią wysokość zabudowy oficynowej. Budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją tymczasem nie przekraczają odpowiednio 10,5 m i 13,5 m.

Najdalej idąca głębokość budynku położonego w analizowanym obszarze kończy się na 14 m, a tylko środkowy fragment budynku kończy się na 21 m, zatem taki stan narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskaźnik wysokości zabudowy części budynku w głębi działki nie był przedmiotem analizy. Parametry zabudowy określone w decyzji nie znajdują oparcia w żadnej zabudowie położonej na obszarze objętym analizą.

Dalej Wspólnota powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zarzuciła przyjęcie w decyzji określenia parametrów zabudowy poprzez wskazanie ich wartości maksymalnych, co skutkuje zlokalizowaniem zabudowy znaczenie odbiegającej od tej, która znajduje się na obszarze analizowanym oraz uniemożliwiającym ich zmianę.

Dalej Wspólnota zarzuciła, że wyniki analizy w części tekstowej zostały przygotowane niezwykle skrótowo i lapidarnie, punktowo, bez jakiegokolwiek opisu przeprowadzonej analizy, która doprowadziła do konkretnych wniosków, sprowadzając się do stwierdzenia, że istnieje możliwość wykonania inwestycji zgodnie z przepisami rozporządzenia. Zdaniem skarżącej wyniki analizy powinny być wyznaczone według zasad zawartych w § 4 - § 7 rozporządzenia i odstępstwa od średnich parametrów winny być uzasadnione. Pominięto w wynikach analizy parametry takie jak głębokość zabudowy frontowej, czy wysokość zabudowy w głębi terenu – oficynie, które zostały określone bez uzasadnienia.

Wspólnota podnosiła, że w decyzji wskazano, iż obsługa komunikacyjna przewidziana została wyłącznie jednym nowoprojektowanym zjazdem, przy czym decyzja nie rozstrzyga, czy jeden zjazd będzie wystarczający dla skomunikowania dwukondygnacyjnej hali garażowej oraz zapewnienia drogi pożarowej. Podobnie dopuszczenie w decyzji w zakresie wód opadowych i roztopowych jako alternatywy, a nie obowiązku możliwości realizacji szczelnego zbiornika retencyjnego z odpływem do kanału ogólnospławnego w ocenie skarżącej jest niewystarczające. Realizacja w ramach planowanej inwestycji takiego szczelnego zbiornika retencyjnego winno być obowiązkowe.

Wspólnota zarzuciła, że Kolegium nie ustosunkowało się do przywołanej ekspertyzy dotyczącej niewykluczonego gniazdowania na terenie inwestycyjnym gatunków ptaków chronionych, niewystarczające jest jedynie stwierdzenie przez organ obowiązku zawieszenia budek lęgowych o ile uzna to za celowe i uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i odwołało się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W świetle powyższych przepisów Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019r. (Nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2019r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i funkcją usługową w parterze przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J., położonych w P..

W pierwszej kolejności Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że w ramach kontroli przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej obu instancji dokonał jego oceny pod względem merytorycznym, ale i formalnym w zakresie prawidłowego zastosowania przepisów postępowania, w szczególności w kwestii dotyczącej zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. [...] w P.. Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z urzędu wiadome jest, że w podobnej sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po [...] ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2019r. (Nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Sąd wyrokiem z [...] sierpnia 2020r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd motywował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2020r. rozpoznało odwołanie Wspólnoty wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ administracji I instancji z uwagi na liczbę uczestników postępowania przekraczającą 20 dokonał zgodnie z art. 49a k.p.a. zawiadomienia stron o czynnościach w sprawie, w tym o wydanym rozstrzygnięciu, w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. i w Biuletynie Informacji Publicznej, nadto pouczył o treści art. 49 § 2 k.p.a. i art. 49b k.p.a.

Obwieszczenie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] czerwca 2019r. zostało dokonane na podstawie art. 49a k.p.a. dnia [...] czerwca 2019r. (k. 297 akt adm. I inst.). W dniu [...] czerwca 2019r. Wspólnota wystąpiła z wnioskiem o wydanie kopii decyzji o warunkach zabudowy nr [...], która została przez Wspólnotę odebrana w dniu [...] czerwca 2019r. (k. 307 akt adm. I inst.).

Zgodnie z treścią art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2).

Poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 (art. 49a k.p.a.). W przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie (art. 49b § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania przez Wspólnotę, jak - co do zasady - wszystkich pozostałych uczestników postępowania, należy liczyć od dnia upływu 14 dniowego terminu liczonego od dnia publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji, tj. od [...] czerwca 2019r., a nie od dnia faktycznego odbioru przez Wspólnotę odpisu decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] czerwca 2019r., tj. od [...] czerwca 2019r. Zatem ostatnim możliwym dniem wniesienia odwołania dla Wspólnoty był [...] lipca 2019r. W tym też dniu Wspólnota złożyła odwołanie, zatem w terminie (k. 1-6 akt adm. II instancji).

Jak wskazuje się w judykaturze – ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. (...) Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z [...] lutego 2017 r., II OPS [...], ONSAiWSA [...]/56, LEX nr 2231046). Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Taki sposób doręczenia powoduje, że - inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio - przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Strony zawiadamiane w powyższym trybie o fakcie wydania decyzji przez organ mogą zapoznać się z jej treścią najwcześniej w dniu publicznego ogłoszenia tej decyzji i od tego terminu rozważyć wniesienie od niej środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z [...] października 2017 r., sygn. II OSK [...], dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na mocy art. 49 § 2 zd. 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania w zawiadomieniu dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP. Dzień wskazany w zawiadomieniu jako dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej jest dniem, od którego liczy się 14-dniowy termin uznania zawiadomienia za dokonane. Dla rozpoczęcia biegu terminu zawiadomienia zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym zawiadomienie zostało obwieszczone, ogłoszone lub udostępnione w BIP, wskazany w zawiadomieniu, tj. w niniejszej sprawie od [...] czerwca 2019r.

Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] czerwca 2012r. (sygn. akt II OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który także zachowuje aktualność na gruncie aktualnego brzmienia k.p.a., zgodnie z którym jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 49 k.p.a. w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty - patrz podobnie: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt II OSK [...], publikowany w zbiorze LEX nr 1070376, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK [...], z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można tym samym podzielić wykładni przepisu art. 49 k.p.a. pomijającej przede wszystkim wykładnię językową tej normy prawa. Zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i systemowa nie dają jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej, pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" zamieszczony w art. 49 k.p.a. należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić.

Dodany do kodeksu postępowania administracyjnego w wyniku noweli z [...] kwietnia 2017 r. art. 49b w przepisie § 1 ustanawia dodatkowe gwarancje procesowe dla strony postępowania w przypadku, gdy przedmiotem publicznego zawiadomienia jest wydanie decyzji bądź zaskarżalnego zażaleniem postanowienia. W takim przypadku, niezależnie od tego, czy zawiadomienie polega wyłącznie na informacji o wydaniu decyzji bądź postanowienia, czy na udostępnieniu ich treści w Biuletynie Informacji Publicznej, obowiązkiem organu jest wydanie stronie na jej wniosek ich odpisów. Należy zwrócić uwagę, że przepis posługuje się czasownikiem "udostępnia", nie zaś "doręcza". Skutek doręczenia następuje bowiem w myśl przepisu art. 49 § 2 zdanie 2 k.p.a. z upływem 14 dni od dnia opublikowania zawiadomienia. Udostępnienie w tym trybie ma charakter wyłącznie informacyjny (w szczególności nie otwiera terminu do zaskarżenia decyzji bądź postanowienia) i musi nastąpić w terminie trzech dni od dnia zgłoszenia organowi żądania. Odformalizowanie udostępnienia przejawiające się w dokonaniu go w sposób określony we wniosku ma służyć przyspieszeniu uzyskania przez stronę treści rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech red., K. Z. red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 49b, publ. WKP 2019, e-lex).

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 49a k.p.a. odwołanie Wspólnoty zostało złożone w terminie, co skutkowało koniecznością merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.), jak w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z [...].12.2012 r., II OSK [...], Lex nr 1367308, wyrok NSA z [...].10.2010 r., II OSK [...], Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany a nie do osób trzecich.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.

Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa jest przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji, dokument ten bowiem stanowi nieodzowny elementem decyzji o warunkach zabudowy i bez niego decyzja jest niepełna i obarczona brakiem, skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK [...] (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.

W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.).

Nadto zwrócić należy uwagę na to, że w postępowaniu zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (§3 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 3). Ponadto dopuszcza stosowanie w części graficznej oznaczeń uzupełniających (ust. 4) i wprowadza wymóg zamieszczenia w niej objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 5).

Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Z treści tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji oraz teren analizowany. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą bowiem organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 327707 i z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa [...], LEX nr 424613).

Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkującą kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się załączona do decyzji organu I instancji kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 określająca linie rozgraniczające teren inwestycji (k. 299 akt adm. I inst.) oraz mapy zasadniczej w skali 1:500 z wyznaczonym terenem analizowanym stanowiąca część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 302 akt adm. I inst.), której prawidłowość nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Kopia mapy zasadniczej załączona do decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej spawie, jako jej integralna część, jest czytelna i posiada wymagane potwierdzenie aktualności oraz włączenia do zasobu geodezyjno-kartograficznego (§ 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Dz.U. z 2013r., poz. 1183), który przewiduje udostępniane kopie materiału zasobu, w tym kopie dokumentów, które wchodzą w skład operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu. Kopia mapy posiada poświadczenie identyfikatora ewidencyjnego materiału zasobu, co stanowi, że mapy te można wykorzystać jako załącznik do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

Z mapy załączonej do decyzji organu I instancji wynika, że pozwala ona na określenie funkcji, cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanych w celu ustalenia funkcji, cech i parametrów zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie została przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w minimalnej odległości 50 m od granic terenu inwestycyjnego, z uwagi na okoliczność, że trzykrotna szerokości frontowa działki inwestycyjnej wynosi 16,5 m (3 x 16,5 m = 49,5 m). Przy czym jako front działki zasadnie organy przyjęły część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, tj. od ul. [...]. W części tekstowej analizy organ I instancji prawidłowo wskazał wszystkie zabudowane działki określając panującą na nich funkcję zabudowy, następnie cechy i parametry zabudowy.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że wyznaczony obszar jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Z części graficznej analizy wynika, że zasadnie przyjęły organy obu instancji, że na obszarze analizowanym i w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w zwartej zabudowie pierzejowej, partery budynków przeznaczone są na nieuciążliwą działalność handlową i drobne usługi. Na obszarze analizowanym znajdują się także budynki o funkcji handlowej oraz usług oświatowych. Projektowana zabudowa polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze kontynuuje funkcję zabudowy zastaną na obszarze analizowanym.

Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym zwłaszcza w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...]). Nie ma więc znaczenia argument podnoszony przez skarżącą Wspólnotę, że wszystkie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi posiadają lokale usługowo-handlowe tylko w parterze od strony ulic, a nie w budynkach oficynowych. W ocenie Sądu funkcja wnioskowanego obiektu - budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i funkcją usługową nawet w całym parterze obiektu łącznie z częściami w oficynach - stanowi w oczywisty sposób kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Planowana inwestycja to nie obiekty tożsame z już istniejącymi, jednak ich realizacja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi tu oczywista sprzeczność z dotychczasową funkcją występującą na terenie analizowanym. W przedmiotowej sprawie Sąd nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze z uwagi na zróżnicowanie powierzchni usług i handlu. Podkreślić bowiem należy, że warunki zabudowy określają, czy projektowana inwestycja jest możliwa do zaakceptowania na danym terenie z punktu widzenia kontynuacji funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy, co nie oznacza że musi być identyczna w zakresie każdego z analizowanych cech i parametrów. Chybiony jest zatem zarzut Wspólnoty, że inwestycja z uwagi na zaprojektowanie usług nawet w całym parterze, a nie tylko w tej części budynku, która przylega do ul. [...], nie kontynuuje funkcji cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym oraz nie spełnia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa".

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy winny stanowić załącznik do decyzji, dokument ten bowiem stanowi nieodzowny elementem decyzji o warunkach zabudowy i bez niego decyzja jest niepełna i obarczona brakiem, skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Takie wyniki analizy w części tekstowej zostały sporządzone i dołączone do decyzji organu I instancji (k. 300 akt adm. I inst.), zatem chybiony jest zarzut Wspólnoty, że wymagane wyniki analizy nie zostały wykonane. Co więcej, skarżąca popada w sprzeczność z powyższym zarzutem, gdy w dalszej części skargi zarzuca, że wyniki analizy zostały sporządzone w sposób zbyt lakoniczny, bez wskazania przeprowadzonej analizy cech i parametrów zabudowy. Wskazać należy skarżącej, że pełną analizę funkcji, cech i parametrów stanowi dokument, o którym wskazano powyżej, czyli analiza zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w części tekstowej i graficznej znajdując się w aktach sprawy (k. 228 – 243 akt adm. I inst.), w oparciu o którą sporządza się rzeczone wyniki analizy, które z istoty rzeczy są wyrazem ostatecznych ustaleń organu w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy nowej zabudowy. Szerszego uzasadnienia i wyjaśnienia przyjętych ustaleń w wynikach analizy należy właśnie poszukiwać w części tekstowej i graficznej analizy znajdującej się w zebranym materiale dowodowym, co zostało w niniejszej sprawie wykonane.

Spełnione winny być nadto wymagania w zakresie kontynuacji cech i parametrów zabudowy, a to o jakie cechy i parametry chodzi określa treść art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (§ 1, § 4 - § 8), gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał ustalenia nowej zabudowy dotyczące:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podkreślić zatem należy, że wśród cech i parametrów zabudowy jakie wprost wskazuje ustawa i rozporządzenie nie ma parametru odnoszącego się do głębokości zabudowy licząc od linii frontowej działki. Bezpodstawnie zatem zarzuca skarżąca Wspólnota, że organ I instancji nie określił jaki jest parametr zabudowy w głąb działki od linii frontowej na terenie analizowanym i w konsekwencji – jaki jest parametr dopuszczalnej zabudowy w głąb działki inwestycyjnej. Cechy i parametry zabudowy określa wskazane powyżej rozporządzenie. Przy czym wskazać należy, że analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy powinna określać w sposób jasny i konkretny, np. w formie tabeli, wskazane w od § 4 do § 8 rozporządzenia parametry występujące na wszystkich zabudowanych działkach, na terenie analizowanym by wskazać parametry średnie zgodnie z wymogami rozporządzeniem. Parametry dla nowej zabudowy wyznacza się bowiem co do zasady w oparciu o wartości średnie z dopuszczalnymi odstępstwami. W ocenie Sądu takie zastawienie w części tekstowej analizy zostało sporządzone, które można zweryfikować w oparciu o część graficzną analizy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje dodatkowo, że w świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym bardziej § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie ma wątpliwości, że chodzi o gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach, i które powinny być jednoznacznie określone w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i że gabarytów tych nie można domniemywać. Ów wymóg jest spełniony nie tylko wówczas, gdy przedmiotowe gabaryty zostaną wskazane expressis verbis, wystarczy również ich wskazanie pośrednie (wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. o sygn. akt II SA/Po [...] (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które w pełni podziela, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa (planowana) zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Jeśli przyjmiemy definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Jak zauważył Sąd w powołanym wyroku ustawodawca nie wymaga, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić.

W punkcie II.1.4 lit a) decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydent wskazał parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla części budynku położonego od strony ul. [...] w pasie o głębokości do 21 m licząc od obowiązującej linii zabudowy, który w ocenie Sądu, miał służyć precyzyjnemu określeniu wysokości tej części budynku od strony ul. [...], z uwagi na szczególny i specyficzny kształt projektowanej zabudowy. Jakkolwiek mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, iż na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gabaryty planowanego budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Odstępstwo to musi być jednak odpowiednio uzasadnione w odniesieniu do funkcji lub cech zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich). W związku z tym organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zabrakło szczegółowego uzasadniania organu dla przyjętego rozstrzygnięcia w punkcie II.1.4 lit a) decyzji z [...] czerwca 2019r. w kontekście kontynuacji właśnie rzeczonych gabarytów projektowanej inwestycji, co jak odczytuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę było intencją skarżącej. Sąd nie kwestionuje zasadności przyjętego przez organ rozstrzygnięcia, jednak wymaga ono z uwagi na szczególny charakter projektowanej zabudowy szerszego wyjaśnienia. Przy czym wskazać należy skarżącej, że rozstrzygnięcie w sprawie o warunki zabudowy dla danej inwestycji wydaje organ administracji urbanistycznej w oparciu o cały zabrany materiał dowodowy w sprawie. Wobec powyższego, zwłaszcza że organ odwoławczy także nie wypowiedział się w tej kwestii mimo zarzutu odwołania, SKO w trybie art. 136 § 1 k.p.a. samodzielnie lub zleci to organowi I instancji i dokonana stosownych wyjaśnień odnoszących się do spełnienia warunku kontynuacji gabarytów budynku w tej części projektowanej zabudowy – budynku od strony ul. [...].

W ocenie Sądu cechy i parametry zabudowy w zakresie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu zostały przez organ I instancji ustalone prawidłowo (§ 4 - § 8 rozporządzenia). Przy czym podkreślić należy, że sporne parametry dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości elewacji frontowej oraz części budynku położonej w oficynie organ wyznaczył nie w oparciu o dopuszczalne parametry maksymalne jakie występują na obszarze analizowanym, ale w oparciu o parametry średnie i jako kontynuację parametrów zabudowy sąsiedniej. W szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy organ przyjął dla projektowanej inwestycji średni wskaźnik (60 %), gdy na obszarze analizowanym organ ustalił maksymalny wskaźnik 92 %. Inwestor po modyfikacji wniosku zaakceptował dla nowej zabudowy średni wskaźnik powierzchni zabudowy występujący na obszarze analizowanym (60 %), gdy z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy niż średni dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej co do błędnego ustalenia dla nowej zabudowy wskaźnika powierzchni zabudowy na 62 %, jest to bowiem wskaźnik nieznacznie przekraczający średni wskaźnik i mieszczący się w maksymalnym wskaźniku powierzchni zabudowy 92 % występującym na terenie analizowanym (ul. [...]), co jest zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Dalej, odnośnie spornej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczonej dla nowej zabudowy podkreślić należy, że jak wynika z treści rozporządzenia § 7 ust. 1 rozporządzenia parametr ten dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czyli znajdującej się od frontu działki (tj. od strony drogi, z której znajduje się główny wjazd na działkę inwestycyjną – ul. [...] w niniejszej sprawie) i wyznacza się go dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jako "działki sąsiednie" należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy, które znajdują się w granicach analizowanego obszaru. Użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "działka sąsiednia" ma zarazem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo (wyrok NSA z dnia [...] maja 2019 roku, sygn. akt II OSK [...]; wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Ke [...]; wyrok WSA w Opolu z dnia [...] lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Op [...]; wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2017 roku, sygn. akt II SA/Po [...]; jeszcze ściślej wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lipca 2016 roku, sygn. akt II SA/Po [...], gdzie działka sąsiednia "oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy").

W niniejszej sprawie organy zasadnie przyjęły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy wyznaczonej przez ten parametr określony dla budynku sąsiedniego (ul. [...]), zatem budynku należącego do skarżącej Wspólnoty, co oznacza, że nowa zabudowa nawiązuje do istniejącej zabudowy i nie przewyższa budynku skarżącej. Nadto z § 7 ust. 4 rozporządzenia wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli to wynika z analizy sporządzonej w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ten przepis, stanowiący też odstępstwo od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, w ocenie Sądu, organ zasadnie zastosował dla określenia wysokości górnej krawędzi projektowanego budynku w jego części oficynowej. W tym zakresie organ przeanalizował parametr odnoszący się do wysokości górnej krawędzi budynków w podwórzach występujący na obszarze analizowanym. Przy czym podkreślić należy, że organ zasadnie ocenił ten parametr na całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach sąsiednich z działkami inwestycyjnymi jak tego domagała się skarżąca. W ramach tej analizy organ ustalił, że wysokości budynków lub ich części oficynowych na terenie analizowanym wynoszą od 13 do 14 m (ul. [...] – [...]), ok 16 m ( ul. [...] - K.), zatem słusznie przyjęły organy, że dopuszczalna jest nowa zabudowa w części oficynowej o wysokości maksymalne 14 m (licząc od istniejącego poziomu terenu), a w najwyższym punkcie dachu do 14,5 m, co wynika z wartości tego parametru zabudowy w oficynach zlokalizowanej na obszarze analizowanym.

Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej odnoszące się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (20,5 m w najwyższym punkcie dachu) oraz wysokości części oficynowej projektowanego budynku do 14,5 m w najwyższym punkcie dachu, skoro takie wartości tego parametru stanowią przedłużenie górnej krawędzi budynku sąsiedniego (skarżącej) oraz wynikają z analizy istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym.

Natomiast, w ocenie Sądu nieuzasadnione zostało przez organy oraz nie wynika z treści analizy przyjęte w decyzji organu I instancji (punkt II.1.4 lit b) zd. 2) ustalenie, że dopuszczalne jest miejscowe przewyższenie budynku do wysokości 17 m (maks. 17,5 m w najwyższym punkcie dachu) na powierzchni stanowiącej maks. 24 % powierzchni zabudowy całego budynku, przy czym należy je wycofać względem granic terenu objętego wnioskiem i elewacji budynku o minimum 3 m. Z analizy parametrów zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym nie wynika, że zabudowa o takich parametrach znajduje się w częściach oficynowych działek, a nadto w treści analizy urbanista wskazał, że maksymalna wysokość istniejącej zabudowy tego rodzaju w podwórzach wynosi 16 m (ul. [...]), k. 5 części tekstowej ananlizy.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę w tym zakresie oceni, zatem zasadność przyjętego parametru w punkcie II.1.4 lit b) zd. 2 decyzji organu I instancji, pomimo korekty wniosku inwestora w tym zakresie z [...] kwietnia 2019r. (k. 247 verte akt adm. I inst.), w świetle ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej analizy i szczegółowo uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie, czy taki parametr wynika z analizy zabudowy na terenie analizowanym.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów Wspólnoty co do błędnego ustalenia przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy poprzez wskazanie ich maksymalnych wartości, zamiast wskazania określonego przedziału wartości parametrów, to w ocenie Sądu zarzut ten okazał się niezasadny. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy oczywistym dla Sądu jest, że inwestor dąży do uzyskania jak największych możliwych parametrów nowej zabudowy, wskazanie maksymalnych dopuszczalnych wskaźników w decyzji nie stanowi uchybienia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Sądowi znane jest stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych przytoczone przez skarżącą, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać parametry w przedziale "od - do" albo "od min. do maks." wynikającym z analizy cech i parametrów istniejącej zabudowy. Stanowisko to ma jednak zastosowanie, w okolicznościach sprawy wymagających określenia przemiału parametrów, by nowa zabudowa nie odbiegała także od parametrów minimalnych zastanej zabudowy na obszarze analizowanym, co teoretycznie jest możliwe, gdy organ ustala wskaźniki na jedynym określonym poziomie maksymalnym bez wskazania tzw. widełek. Nowa zabudowa nie może bowiem odbiegać od wskaźników istniejącej zabudowy nie tylko w zakresie zmierzającym do zwiększenia parametrów zabudowy wykraczających poza poziom istniejący na obszarze analizowanym, ale także znacząco poniżej średnich wskaźników. W przedmiotowej sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze brak przesłanek do przyjęcia, że intencją inwestora jest projektowanie zabudowy o parametrach mniejszych niż minimalne występujące na obszarze analizowanym. Zatem dopuszczalne jest wskazanie w decyzji organu I instancji maksymalnych wskaźników poszczególnych parametrów wyznaczonych dla nowej zabudowy.

Z treści przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organy ustaliły, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołów urbanistyczno-architektonicznych najstarszych dzielnic miasta P., wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzja z [...] października 1983r., co potwierdził następnie Miejski Konserwator Zabytków w P. pismem z [...] stycznia 2019r. Zasadnie organ I instancji zwrócił się do konserwatora zabytków o uzgodnienie projektowanego zamierzenia. W odpowiedzi Miejski Konserwator Zabytków pismem z [...] października 2018r. uzgodnił projektowaną inwestycję wskazując określone wskazania konserwatorskie dla powyższej inwestycji (k. 207 akt adm. I inst.), w tym:

. dopuszczono budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym jednokondygnacyjnym,

. wysokość projektowanego budynku od ul. [...] nie powinna przekraczać wysokości kalenicy budynku przy ul. [...] (6 kondygnacji nadziemnych), przy czym ostatnia kondygnacja budynku powinna być wycofana o 1,5 m.

Tymczasem w decyzji organu I instancji uwzględniono wskazania Konserwatora Zabytków, ale w sposób wybiórczy (punkt III.2 tiret drugie decyzji organu I instancji) organ dopuścił garaż podziemny dwukondygnacyjny, zamiast jednokondygnacyjnego oraz w puncie III.2 tiret trzecie pominął wskazanie o wycofaniu o 1,5 m ostatniej kondygnacji budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uzgodnienie nie zostało dokonane przez organ uzgadniający w terminie 14 dni. Zatem zgodnie z treścią art. 106 k.p.a., który ma zastosowanie do powyższego uzgodnienia, organ przyjął, że uzgodnienie zostało dokonane milcząco. Organ popada jednak w sprzeczność, skoro w punkcie III decyzji organ uwzględnia w większości wskazania Konserwatora wyrażone w piśmie z [...] października 2018r Zatem skoro tak, to organ powinien wskazania konserwatora jako organu uzgadniającego, uwzględnić w całości, a ewentualne zmiany co do tych wskazań powinny być poparte stosowną akceptacją Konserwatora, czy uzupełnieniem uzgodnienia na skutek wniosku inwestora o taką zmianę.

Nawet jeżeli przyjąć, że skoro Konserwator Zabytków w terminie nie uzgodnił projektu przedmiotowej decyzji i organ I instancji nie był związany wniesionym po terminie uzgodnieniem, a było ono w swojej treści sprzeczne z wnioskiem inwestora, który wskazał, że po ustnych ustaleniach Konserwator wyraża zgodę na zmianę co do dwóch kondygnacji parkingu podziemnego i brak odsunięcia o 1,5 m ostatniej kondygnacji budynku od strony ul. [...], to w świetle tych rozbieżności, Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - stoi na stanowisku, że organ winien przynajmniej zwrócić się do Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie i ewentualnie potwierdzenie zmiany zawnioskowanej przez inwestora.

Z akt sprawy tymczasem nie wynika, by Konserwator Zabytków wyraził zgodę, czy uzgodnił modyfikację wniosku o warunki zabudowy lub zaktualizował wydane uzgodnienie w zakresie zaprojektowania garażu podziemnego dwukondygnacyjnego zamiast jednokondygnacyjnego, czy odejściu od wskazania dotyczącego wycofania ostatniej kondygnacji budynku od strony ul. [...] o 1,5 m. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z [...] marca 2019r. (k. 218 akt adm. I inst.), że zaktualizowane zostało uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków w powyższym zakresie, ale takie zaktualizowane uzgodnienie wydane przez organ uzgadniający nie zostało do akt sprawy złożone. Organ I instancji w istocie w oparciu o oświadczenie inwestora zmodyfikował wskazania Konserwatora Zabytów co do projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wady tej nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu, uchybienie to usunąć może organ odwoławczy, którego rolą będzie: bądź wezwanie inwestora do przedłożenia zaktualizowanego uzgodnienia Miejscowego Konserwatora Zabytków, na które powoływał się inwestor, bądź gdy takiego zaktualizowanego uzgodnienia Konserwator Zabytków nie wydał to zwrócenie się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie zmodyfikowanego wniosku o wydanie warunków zabudowy o garaż podziemny dwukondygnacyjny i odstąpienie od wycofania ostatniej kondygnacji od frontu działki ul. [...] o 1,5 m. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy organ wprawdzie po terminie, ale przedłożył uzgodnienia dla projektowanej inwestycji z określonymi zastrzeżeniami, a organ I instancji w decyzji w istocie uwzględnił te uzgodnienia z modyfikacjami wynikającymi z wniosku inwestora, to nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdy nie jest prawidłowo spełniony warunek wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Kolejną kwestią, która zadecydowała o uchyleniu zaskarżonej decyzji było zagadnienie dotyczące ustalenia miejsc postojowych i parkingowych. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że na zasadzie wyjątku, dopuszczalne jest uwzględnienie warunków technicznych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jedynie w zakresie tych przepisów, które zawierają wyraźne odesłanie do decyzji lokalizacyjnych. Chodzi tu o przepis § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065) w zakresie dotyczącym zapewnienia stanowisk postojowych. Wymóg określenia tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - materię tą reguluje właśnie przepis § 18 ust. 1 i 2 warunków technicznych, zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1) oraz liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Przyjmuje się zatem, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać zasady i sposób zapewnienia miejsc postojowych, ale nie konkretną ilość i parametry stanowisk postojowych, które ustalane są na dalszym etapie procesu budowanego – zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem to dopiero w projekcie budowlanych inwestycja zostanie skonkretyzowana i dokładnie określone spełnienie wszelkich parametrów wynikających z przepisów technicznych.

Z treści wniosku o wydanie warunków zabudowy wynika, że inwestor projektuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z garażem podziemnym i funkcją usługową w parterze. W piśmie z [...] września 2018r. (k. 33 akt I inst.) sprecyzował, że powierzchnia użytkowa usług wynosić będzie około 50 m˛ i brak powierzchni użytkowej handlu.

W punkcie IV.1.2 decyzji organ I instancji przyjął – ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych w ten sposób, że należy je w całości zabezpieczyć na terenie inwestycji w ilości:

a) jednego miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny,

b) dla obiektów usługowych, biurowych – min. 1 miejsce postojowe na każde 100 m˛ powierzchni użytkowej,

c) dla obiektów o powierzchni do 100 m˛ mieszczących: drobne usługi, rzemiosło, handel lub gastronomię – nie ustala się miejsc postojowych.

Zestawienie ustaleń organu w decyzji z wnioskiem inwestora budzi uzasadnione wątpliwości. Po pierwsze, inwestor nie rozróżnił różnego rodzaju usług, wskazał tylko usługi o powierzchni użytkowej około 50 m˛ oraz że nie ustala powierzchni użytkowej handlu, gdy organ w decyzji odnosi się do drobnego handlu, co jest w istocie sprzeczne w wnioskiem inwestora. W tym zakresie organ w sposób nieuprawny wyszedł poza zakres wniosku inwestora o warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji. W aktach sprawy Sąd nie doszukał się modyfikacji wniosku w tym zakresie. Po drugie, organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił w oparciu o jakie przesłanki określił powierzchnie usług powyżej 100 m˛ i poniżej 100 m˛, skoro intencją inwestora są powierzchnie usług około 50 m˛. Ustalenia przyjęte przez organ w istocie prowadzą do braku obowiązku, a przynajmniej istotnych wątpliwości co do wyznaczenia jakichkolwiek miejsc postojowych dla funkcji usługowej, jeżeli taka zostanie zaprojektowana w przyszłym projekcie budowlanym. W ocenie Sądu, prowadzi to do obejścia prawa § 18 ust. 1 warunków technicznych w zakresie obowiązku zapewnienia stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników przebywających okresowo. Powyższe uchybienie stanowiło także podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowiącym, że projektowane uzbrojenie terenu (tu zapewnienie stanowisk postojowych) jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia.

Rolą organu ponowienie rozpatrującego sprawę będzie sprecyzowanie z inwestorem wyraźnego rozróżnienia przyjętych rodzajów usług (biurowych, rzemiosła, handlu lub gastronomi), w tym co do dopuszczenia handlu – rozstrzygnięcie organów administracji nie może wykraczać poza żądanie zawarte we wniosku i jego dalszych zmianach - a następnie określenie sposobu ustalenia stanowisk postojowych, tak by były one także zapewnione dla funkcji usługowej, a nie tylko mieszkalnej. Podkreślić bowiem należy, że inwestor opisał projektowaną inwestycję także jako usługową w parterze, co może oznaczać sumarycznie znaczną powierzchnię o tej funkcji, nawet jeżeli poszczególne lokale nie będą przekraczały 50 m˛, co istotnie wpływa na sytuację parkingową na tym obszarze analizowanym stanowiącym centrum miasta i ścisłą zabudowę. Przede wszystkim jednak prowadzi do obejścia obowiązku zapewnienia stanowisk postojowych, wynikającego z warunków technicznych, także dla innych funkcji niż tylko mieszkaniowa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących konieczności ustalenia na etapie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dwóch zjazdów z ul. [...], uwzględnienia drogi pożarowej, nakazania obowiązku wybudowania zbiornika retencyjnego dla wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej, to podkreślić należy, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jak to wskazano już powyżej - organ ustalający warunki zabudowy co do zasady nie bada zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanym, w tym zawartymi w powyższym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Kwestionowane przez skarżącą zagadnienia będą przedmiotem ustaleń i oceny na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – projektu budowanego. Zostały jednak zasadnie wskazane w decyzji o warunkach zabudowy w związku z obowiązkiem uzgodnienia wniosku o warunki zabudowy ze wskazanymi organami szczególnymi zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Z tego względu przepisy warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z [...] października 2016 r., II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny jest także zarzut braku zapisów dotyczących ochrony przyrody, w szczególności braku ochrony ptaków. Przedmiotowa inwestycja w zakresie projektowanej funkcji cech i parametrów na obecnym etapie warunków zabudowy nie wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego, w którym wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie wymaga także uzgodnienia z właściwym organem uzgadniającym inwestycję z zakresu ochrony przyrody – inwestycja nie znajduje się na terenie obszarów parków i jego otuliny, czy obszarów objętych ochroną przyrodniczą, jak [...] i obszar chronionego krajobrazu (art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 u.p.z.p.). Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na czym polega ochrona przyrody w rozumieniu ustawy – na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu i odnawianiu zasobów, tworów oraz składników przyrody. Zatem motywem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie może być troska o zachowanie przyrody, gdy planowana inwestycja nie może mieć według organów znaczącego negatywnego wpływu na określone nawet nie chronione gatunki ptaków lub ich siedliska i warunki żerowania. Zasadnie wskazuje organ odwoławczy, że jeżeli zajdzie taka potrzeba podjęte zostaną środki w celu ochrony lęgowisk ptaków, przy czym wskazać należy, że załączona do odwołania opinia ornitologiczna z [...] czerwca 2019r. we wnioskach wskazuje, że najprawdopodobniej kontrolowany budynek nie stanowi miejsca gniazdowania ptaków, ale jedynie nie można wykluczyć gniazdowania pojedynczych par wróbli.

Wobec powyższego, ponieważ związany dostrzeżonym brakiem zakres sprawy – wymagający uzupełnienia - nie sięga tak daleko, jak to określono w art. 138 § 2 k.p.a., to braki te mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśni dostrzeżone wątpliwości, ewentualnie w porozumieniu z inwestorem skoryguje poszczególne elementy wniosku inwestora, uzyska stanowisko Konserwatora Zabytków, a następnie dokona ponownej oceny i weryfikacji zakwestionowanych parametrów przyjętych dla nowej zabudowy. Następnie szczegółowo i wyczerpująco uzasadni przyjęte stanowisko w zakwestionowanym przez Sąd zakresie.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w części dotyczącej dostrzeżonych uchybień, o czym było powyżej. W sprawie zgromadzony jest materiał dowodowy, który umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dostrzeżone braki mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocena wniosków z niej płynących, nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z [...] listopada 2011 r., II OSK [...], OSP [...]/41, s. 281; wyr. NSA z [...] grudnia 2017r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO w P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu, wyjaśni wątpliwości i usunie dostrzeżone uchybienia. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy wskaże w uzasadnieniu wszystkie motywy rozstrzygnięcia - swoje ustalenia i rozważania szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.).

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 25 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w związku z liczbą 63 uczestników postępowania sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z treści art. 15 zzs? § 2 powyższej ustawy wynika, że przepis ten odnosi się do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego także § 3 powyższego artykułu odnosi się nie tylko do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Stosowanie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną (pkt 15 załącznika do rozporządzenia). Zgodnie z Zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w WSA w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Poznania obszarem zaliczonym do strefy czerwonej na podstawie art. 20 § 1 p.p.s.a. oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020r. zarządzono odwołanie rozprawy we wszystkich sprawach, sprawy wyznaczone do rozpoznania na rozprawie lub zakwalifikowane do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym (§ 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia Prezesa WSA w Poznaniu).

W tym stanie, w przedmiotowej sprawie, w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli skarżącej i organu oraz 63 uczestników postępowania, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania, przy czym nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodnicząca Wydziału IV zarządzeniem z [...] października 2020r. zarządziła przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów (k. 649, 650 akt sąd.). Jednocześnie strony zostały zawiadomione o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego i przed jego wyznaczeniem umożliwiono stronom wypowiedzenie się na piśmie w sprawie oraz zgłoszenie twierdzeń i wniosków jakie strona mogłaby zgłosić na rozprawie.

Zarządzenie powyższe jest niezaskarżalne, a wystąpienie strony o skierowanie sprawy na rozprawę nie ma charakteru wiążącego dla Sądu, zwłaszcza gdy strona podnosi jedynie chęć uczestniczenia w rozprawie i jej obserwowania.