Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 417/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 185,  art. 170,  art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 90,  art. 91 ust. 2,  art. 92
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Dzielnicy [...] uchwałami z dnia [...] listopada 2015 r. odwołała A. M. z funkcji przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] i dokonała wyboru na tę funkcję W. K.

Rada m. [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], powołując § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady m. [...] Nr LXX/2182/2010 z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.), dalej: "Statut Dzielnicy [...] ", stwierdziła nieważność uchwał z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie odwołania i wyboru przewodniczącego Rady Dzielnicy.

Rada Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. pod przewodnictwem W. K. i na sesji przez niego zwołanej podjęła dziesięć różnych uchwał, głównie personalnych, w tym dotyczących odwołania i powołania Burmistrza Dzielnicy [...] oraz jego zastępców.

Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym stwierdził nieważność uchwały Rady m. [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...]. Miasto [...] na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło skargę, która wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 596/16, prawomocnym od dnia 29 listopada 2016 r. z uwagi na oddalenie w sprawie o sygn. akt II OSK 2429/16 skargi kasacyjnej, została oddalona.

Rada m. [...] dwiema uchwałami z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]oraz [...], powołując § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy [...] , stwierdziła nieważność wskazanych dziesięciu uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Powodem stwierdzenia nieważności była okoliczność, że uchwały z dnia [...] lutego 1016 r. - jak wynika z ich uzasadnienia - zostały podjęte na posiedzeniu Rady Dzielnicy [...], które zwołał i któremu przewodniczył W. K. . W ocenie Rady m. [...] oznacza to, że uchwały te zostały podjęte na posiedzeniu zwołanym i prowadzonym przez osobę do tego nieuprawnioną. Zdaniem Rady m. [...], stwierdzenie uchwałą tej Rady z dnia [...] stycznia 2016 r. nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wywołuje "taki skutek, jakby uchwały te nie zostały nigdy podjęte". Zatem w dniu [...] lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy była A. M. , a nie W. K. .

W tych okolicznościach Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym stwierdził nieważność uchwał Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz [...] (pierwotnie w rozstrzygnięciu nadzorczym podano, że dotyczy ono uchwał z dnia [...] stycznia 2016 r., co jednakże zostało sprostowane w dniu [...] marca 2016 r. poprzez podanie właściwego miesiąca). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że zostało ono oparte na następujących przesłankach.

Po pierwsze, w ocenie Wojewody [...] , mimo przyjęcia kryterium legalności Rada m. [...] nie wskazała, jaki przepis prawa został naruszony poprzez wydanie ww. uchwał przez Radę Dzielnicy [...]. Wojewoda formułując taki zarzut wskazał, że "przypuszczalnie" chodziło o § 17 ust. 2 zdanie pierwsze Statutu Dzielnicy [...] oraz to, że w dniu [...] lutego 2016 r. W. K. nie był przewodniczącym Rady Dzielnicy [...]. W ocenie Wojewody, oznacza to, że podstawą podjęcia przez Radę m. [...] uchwał o charakterze nadzorczym były przedstawione przez ten organ okoliczności faktyczne, co jest niedopuszczalne.

Po drugie, zdaniem Wojewody, Rada m. [...] nie uwzględniła art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej: "u.s.g.", z którego wynika, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, przy czym - jak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego - Wojewoda odniósł to do uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], kwestionując tym samym stanowisko tego organu, że w dniu [...] lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] nie był W. K. .

Obie wskazane okoliczności stanowią, w ocenie Wojewody, podstawę do przyjęcia, że Rada m. [...] podejmując uchwały z dnia [...] lutego 2016 r. naruszyła w istotny sposób art. 92 ust. 1 u.s.g., art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] , przy czym, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, naruszenie przepisów Konstytucji i Statutu odnosi się do podjęcia uchwał bez wskazania wprost podstawy prawnej, czyli przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy [...] .

Miasto [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciło naruszenie:

- art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g, polegające na tym, że Wojewoda [...] w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego nie uzasadnił wszczęcia tego postępowania oraz nie przedstawił zarzutów wobec - objętych postępowaniem - uchwał Rady m. [...] , a także na tym, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy,

- art. 7 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a." przez to, że Wojewoda nie zawiesił z urzędu postępowania nadzorczego do chwili uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lutego 2016 r.,

- art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 85 u.s.g. polegające na przyjęciu, że niewskazanie naruszonego przepisu prawa jest istotnym naruszeniem prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1090/16, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd przyjął, iż fakt, że Rada m. [...] nie wskazała przepisu prawa, który został naruszony przy podejmowaniu przez Radę Dzielnicy [...] uchwał z dnia [...] lutego 2016 r., nie stanowił istotnego naruszenia prawa, gdyż mimo tego Wojewoda w oparciu o szczegółowo przytoczony w uchwałach z dnia [...] lutego 2016r. stan faktyczny był w stanie ustalić, o jaki przepis chodzi. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do drugiej okoliczności będącej podstawą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 82/17, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich przyczyn podjęcia zaskarżonego przed nim rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyjaśnił, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż jedną z przyczyn jego podjęcia było nieuwzględnienie przez Radę m. [...] art. 92 ust. 1 u.s.g, który stanowi, że stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Dotyczy on więc - jak wskazał - istotnego w sprawie problemu ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

NSA zaznaczył, że ten sam problem związany jest z art. 91 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, może wstrzymać ich wykonanie. Sąd kasacyjny uznał, że drugi z powołanych przepisów ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż Miasto [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznało, iż Wojewoda [...] wszczynając postępowanie nadzorcze w odniesieniu do uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016r., w dniu [...] lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie tej uchwały. Rozważenie ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. jest zaś - jak wskazał NSA - istotne w rozpoznawanej sprawie z tego powodu, że takie wstrzymanie mogłoby oznaczać, że doszło do przywrócenia obowiązywania uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odwołaniu A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy i powołaniu na tę funkcję W. K. .

Jeżeli taki skutek miałby miejsce już w dniu [...] lutego 2016 r., to odpadłby zasadniczy argument uchwał Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2016 r., mianowicie ten, że posiedzenie Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. zostało zwołane i było prowadzone przez osobę do tego nieuprawnioną. To z kolei mogłoby mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego tych uchwał.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pomijając fakt, że jednym z powodów podjęcia zaskarżonego przed nim rozstrzygnięcia nadzorczego było nieuwzględnienie przez Radę m. [...] art. 92 ust. 1 u.s.g., nie rozważył tych istotnych kwestii, w tym także w kontekście ewentualnego zastosowania art. 91 ust. 2 u.s.g. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach, gdyż poprzestał na jednym jej aspekcie, a pominął inny równie istotny, przy czym pomijając jeden z istotnych aspektów sprawy nie przedstawił też w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia pełnej jego prawnej podstawy.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji przede wszystkim powinien dokonać wykładni art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 u.s.g. w celu ustalenia, czy przepisy te mają zastosowanie także w takiej sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczy uchwał Rady m. [...] o charakterze nadzorczym. W ocenie NSA, przeprowadzając wykładnię tych przepisów Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy ich literalne rozumienie nie ogranicza nadmiernie, konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego, a więc także Miastu [...], sądowej kontroli ich samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Za nieistotne NSA uznał uchybienie polegające na niewskazaniu w uchwałach Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2016 r. § 17 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...], który to przepis Rada Dzielnicy [...] naruszyła podejmując uchwały z dnia [...] lutego 2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 585/17 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd omówił art. 190 p.p.s.a. Następnie zacytował art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zarysował kwestie nadzoru nad samorządem terytorialnym, przytaczając przy tym, dotyczące nadzoru, niektóre przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym dotyczące wstrzymania wykonania uchwał, co do których podjęto rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazał też na ograniczenia nadzoru, stwierdzając, że przejawiają się one w ścisłej reglamentacji zarówno samych organów nadzorczych, jak i środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności. W związku z powyższym stwierdził, że organ nadzoru musi ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru.

Sąd podniósł, że "dokonując kontroli legalności danego aktu i dochodząc do wniosku, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, organ nadzoru (...) powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy doszło do naruszenia prawa i wskazać, jakie przepisy, jego zdaniem, zostały naruszone, a także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa". Powinno to nastąpić - jak wskazał Sąd - "na podstawie precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności poprzez ustalenie chronologicznego ciągu zdarzeń faktycznych i prawnych związanych z podjętą przez Radę m. [...] uchwałą". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] tego obowiązku nie wykonał, gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał, w jaki sposób konkretne przepisy zostały zaskarżoną uchwałą naruszone, a przede wszystkim nie dokonał oceny stopnia tego naruszenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda ograniczył się wyłącznie do wskazania przepisów, które jego zdaniem zostały w sposób istotny naruszone. Skutkuje to naruszeniem art. 91 ust. 3 u.s.g. i jest to naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ingerencja organu nadzoru "w decyzje podejmowane przez organy samorządu terytorialnego powinna następować wyjątkowo, w celu "naprawy" sytuacji, a nie poprzez pojedyncze rozstrzygnięcia nadzorcze, które powodują pogłębienie sytuacji kryzysowej".

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie art. 190 w zw. z art. 134 § 1, art. 148 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie wykładni art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 u.s.g. w celu ustalenia - zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 82/17 - czy przepisy te mają zastosowanie także w takiej sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwał Rady m. [...] o charakterze nadzorczym, w kontekście wstrzymania wykonania nadzorowanej uchwały oraz poprzez niedokonanie weryfikacji skutków, jakie wywołało zastosowanie art. 92 ust. 1 u.s.g. na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., jak również poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu i uznanie, że skarżący kasacyjnie organ nieprawidłowo określił stan faktyczny i prawny sprawy.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że organ nadzoru nie zrealizował obowiązku ustalenia naruszenia prawa i wskazania konkretnych naruszonych przepisów, jak i oceny stopnia tego naruszenia.

Zarzucono także naruszenie art. 85, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 3 i art. 92 ust. 1 u.s.g. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż błędnie przyjął, że Wojewoda nie zrealizował obowiązku ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa i wskazania, jakie przepisy zostały naruszone, poprzez nieuwzględnienie regulacji wstrzymania wykonania uchwał Rady m. [...] i nieodniesienie się do skutków wynikających z art. 92 ust. 1 u.s.g.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie albo o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3094/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 585/17 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA uznał za trafne zarzuty naruszenia art. 190 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 u.s.g. sprowadzające się do stanowiska, według którego Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 82/17.

Wydając ten wyrok NSA dokonał oceny prawnej istotnych okoliczności sprawy. Tymi istotnymi okolicznościami sprawy, zdaniem NSA, było po pierwsze to, że jedną z przesłanek zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego było nieuwzględnienie przez Radę m. [...] art. 92 ust. 1 u.s.g., po drugie to, że Miasto [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznało, iż Wojewoda [...], wszczynając postępowanie nadzorcze w odniesieniu do uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w dniu [...] lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 2 u.s.g. W tych okolicznościach NSA uznał, że konieczne było rozważenie ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W ocenie NSA, było to konieczne, gdyż wstrzymanie wykonania tej uchwały mogłoby oznaczać, że doszło do przywrócenia obowiązywania uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odwołaniu A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady i powołaniu na tę funkcję W. K. , co z kolei mogłoby oznaczać, że już w dniu [...] lutego 2016 r. W. K. był "z powrotem" Przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] . Takie zaś stwierdzenie powodowałoby, że odpadłby zasadniczy argument uchwał Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2016 r., mianowicie ten, że posiedzenie Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. zostało zwołane i było prowadzone przez osobę do tego nieuprawnioną. To z kolei mogłoby mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego tych uchwał.

W związku z taką prawną oceną istotnych okoliczności sprawy i kolejnym faktem, mianowicie tym, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1090/16, do tych okoliczności się nie odniósł, NSA stwierdził, iż Sąd ten powinien podczas ponownego rozpoznania sprawy do tych okoliczności się odnieść, przede wszystkim przez dokonanie wykładni art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 u.s.g., w celu ustalenia, czy te przepisy mają zastosowanie także w takiej sprawie jak rozpoznawana, czyli w sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwał Rady m. [...] także o nadzorczym charakterze. Mimo tego Sąd pierwszej instancji w obecnie zaskarżonym wyroku nie dokonał wykładni powołanych przepisów i nie ocenił, czy miały one w sprawie zastosowanie.

Uznając, że przedstawiona podstawa kasacyjna jest zasadna NSA miał na uwadze, że art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy on po pierwsze, zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, po drugie, obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania. Nie można bowiem przyjąć, że sąd pierwszej instancji nie byłby związany oceną prawną dokonaną przez sąd drugiej instancji, polegającą na stwierdzeniu, że określony przepis ma albo nie ma zastosowania do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Mając to na uwadze NSA rozpoznający sprawę zauważa, że NSA wydając poprzedni wyrok w rozpoznawanej sprawie uznał, iż niewłaściwie zostały zastosowane przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii. Powołany w podstawach kasacyjnych art. 190 p.p.s.a. został zatem przez Sąd pierwszej instancji naruszony w ten sposób, że Sąd ten nie zastosował się do prawnej oceny Sądu drugiej instancji niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania. Z kolei naruszenie powołanych w podstawach kasacyjnych art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 u.s.g. polegało na tym, że ta ocena co do niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania wiązała się z wykładnią i zastosowaniem w sprawie tych przepisów prawa materialnego.

Uwzględniając skargę kasacyjną NSA uznał, że sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana, gdyż nadal nie jest znane stanowisko tego Sądu co do wykładni i zastosowania art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 u.s.g. NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Nie można bowiem uznać, że istota sprawy została dostatecznie rozpoznana skoro Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zagadnienia, od którego w istocie zależy rozstrzygnięcie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd działał w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3094/17. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, publ. CBOSA).

Jak wskazał Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3094/17, art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy on po pierwsze, zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, po drugie, obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania. Nie można bowiem przyjąć, że sąd pierwszej instancji nie byłby związany oceną prawną dokonaną przez sąd drugiej instancji, polegającą na stwierdzeniu, że określony przepis ma albo nie ma zastosowania do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Mając to na uwadze NSA rozpoznający sprawę zauważył, że NSA wydając poprzedni wyrok w rozpoznawanej sprawie (z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 82/17) uznał, iż niewłaściwie zostały zastosowane przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii.

Sąd kasacyjny w ww. wyroku zaznaczył, że wydając wyrok z dnia 8 marca 2018r. sygn. akt II OSK 82/17 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie, że jedną z przesłanek zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. było nieuwzględnienie przez Radę m. [...] art. 92 ust. 1 u.s.g. (który to przepis dotyczy istotnego problemu ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.), a ponadto, że Miasto [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznało, iż Wojewoda [...], wszczynając postępowanie nadzorcze w odniesieniu do uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016r., w dniu [...] lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 2 u.s.g. W tych okolicznościach NSA uznał, że konieczne było rozważenie ewentualnego wstrzymania przez Wojewodę [...] wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Wstrzymanie wykonania tej uchwały mogłoby oznaczać, że doszło do przywrócenia obowiązywania uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odwołaniu A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady i powołaniu na tę funkcję W. K. , co z kolei mogłoby oznaczać, że już [...] lutego 2016 r. W. K. był "z powrotem" Przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] . Takie zaś stwierdzenie powodowałoby, że odpadłby zasadniczy argument uchwał Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2016 r., mianowicie ten, że posiedzenie Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. zostało zwołane i było prowadzone przez osobę do tego nieuprawnioną. To z kolei mogłoby mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., które dotyczyło ww. uchwał.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 90 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt obowiązany jest do przedłożenia uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś aktów ustanawiających przepisy porządkowe w ciągu 2 dni od ich ustanowienia). Natomiast stosownie do art. 91 ust. 2 u.s.g. organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie, przy czym ww. przepisu nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

Z powołanych przepisów wynika, że wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy może nastąpić w wyniku postanowienia organu nadzoru, w związku z rozpoczęciem postępowania w trybie art. 91 ust. 2 u.s.g. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) jest warunkiem zastosowania tego środka. Samo wstrzymanie następuje z urzędu i ma charakter fakultatywny - jego zastosowanie zależy od uznania organu nadzoru.

Przesłanką merytoryczną wstrzymania wykonania kontrolowanego aktu jest prawdopodobieństwo jego istotnej niezgodności z prawem. W kontekście zasady praworządności wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy wymaga po stronie organu nadzoru co najmniej przeświadczenia, że akt ten jest prawdopodobnie dotknięty wadą, która umożliwi stwierdzenie jego nieważności. Wstrzymanie wykonania powinno zatem dotyczyć tych aktów, które, po wstępnej analizie, godzą w porządek prawny i mogą - pozostawione w obrocie - doprowadzić do negatywnych skutków. Wstrzymać wykonanie nadzorowanego aktu można niezwłocznie, lecz nie tylko w dniu jego doręczenia, czyli w momencie wszczęcia postępowania, ale również później - już w jego toku, jeżeli istnieje po temu uzasadnienie.

W piśmiennictwie podkreśla się, że konsekwencją wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia) organu samorządu gminnego będzie niedopuszczalność podejmowania na tej podstawie jakichkolwiek działań (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, 2010 r., s. 883). Wstrzymanie wykonania aktu oznacza, że w okresie wstrzymania nie wywołuje on skutków prawnych, nie może też stanowić podstawy żadnych czynności prawnych. Pozostaje on w mocy do momentu stwierdzenia jego nieważności lub wyeliminowania go z obrotu prawnego w inny sposób. Znajduje się jednak w stanie "zawieszenia", co ma chronić porządek prawny przed wykonywaniem aktów potencjalnie nielegalnych (por. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z Niewiadomskiego, 2011 r., s. 758).

Wstrzymanie wykonania uchwały (zarządzenia) organu gminy może również nastąpić ex lege na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g., bez żadnych dodatkowych czynności organu nadzoru. Jest to konsekwencja stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w tym przedmiocie wstrzymuje ich wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest aktem prawomocnym, jako że przymiot prawomocności uzyskuje dopiero z upływem terminu wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.).

Jak każdy akt administracyjny, nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze objęte będzie domniemaniem ważności, które może zostać wzruszone orzeczeniem sądu administracyjnego. Uzyskanie przez rozstrzygnięcie nadzorcze waloru prawomocności powoduje wywołanie skutku prawnego polegającego na włączeniu do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Stwierdzenie tego skutku następuje w wyniku podjęcia aktu deklaratoryjnego, ale skutek ten zostaje odłożony w czasie, bowiem do chwili uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące. Dopiero upływ terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie skargi lub odrzucenie skargi przez sąd czynią rozstrzygnięcie skutecznym. Jego uprawomocnienie się sprawia, że z obrotu prawnego eliminowana jest, ze skutkiem ex tunc, zakwestionowana uchwała (zarządzenie) organu gminy (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w:] Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, s. 92).

Stan wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia) trwa więc aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. W pierwszej z tych sytuacji, usunięcie z obrotu prawnego uchwały z mocą ex tunc "konsumuje" akt jej wstrzymania przez organ nadzoru, w drugiej zaś - uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, 2010, s. 889).

Warto również powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt: II GSK 826/13 (publ. CBOSA), w którym stwierdzono, że "ze względu na ukształtowaną przepisami ustawowymi konstrukcję prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, wstrzymanie wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego jawi się jako swoista gwarancja skuteczności nadzoru. (...) konstrukcja prawomocności (ostateczności) rozstrzygnięcia organu nadzoru musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego przez włączenie do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, a tym samym jego moc jest niejako "zawieszona w czasie". Dopiero upływ terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym. W zależności od rodzaju i treści rozstrzygnięcia nadzorczego, jego uprawomocnienie się sprawia, że z obrotu prawnego eliminowana jest, ze skutkiem ex tunc, zakwestionowana uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (instytucja stwierdzenia nieważności uchwały). Skutkiem prawnym wstrzymania mocy uchwały jest niedopuszczalność podejmowania na jej podstawie działań" (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej [w:] Państwo i Prawo 2002 r., nr 9, s.15)".

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że z materiału aktowego wynika, iż Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], mocą którego stwierdził nieważność uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] listopada 2015 r.: (1) w sprawie odwołania A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] m. [...], (2) w sprawie wyboru W. K. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] m. [...]. Skutkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego było wstrzymanie wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

Ponadto, Wojewoda [...] wszczynając postępowanie nadzorcze w odniesieniu do ww. uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w dniu [...] lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 2 u.s.g. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...] lutego 2016 r. zostało złożone do akt sprawy za pismem pełnomocnika Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.).

Wstrzymanie wykonania ww. uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. przez Wojewodę [...] w dniu [...] lutego 2016 r. oznaczało, że od tej daty uchwała ta nie wywoływała skutków prawnych.

Na tę okoliczność zwróciło uwagę Miasto [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1090/16 wskazując, iż " (...) doszło do daleko idących konsekwencji polegających na zmianie osoby Przewodniczącego Rady Dzielnicy automatycznie, jedynie w wyniku wydania zarządzenia nadzorczego przez Wojewodę [...] . Tak więc od dnia powzięcia w dniu [...] stycznia 2016 r. przez Radę m. [...] uchwały nr [...] od dnia [...] lutego 2016 r. kiedy Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze wstrzymując wykonanie ww. uchwały Rady Miasta, Przewodniczącą Rady Dzielnicy [...] m. [...] była p. A. M. . Natomiast począwszy od dnia [...] lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] m. [...] stawał się p. W. K. ".

W ocenie Sądu wstrzymanie wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. w istocie spowodowało przywrócenie obowiązywania uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odwołaniu A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] i wyborze na tę funkcję W. K. . W konsekwencji odpadł zasadniczy argument uchwał Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał podjętych przez Radę Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., a mianowicie, że posiedzenie Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. zostało zwołane i było prowadzone przez osobę do tego nieuprawnioną.

Powyższe ma znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., dotyczącego ww. uchwał Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2016r. Jednym z powodów podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było nieuwzględnienie przez Radę m. [...] skutków prawnych wynikających z art. 91 ust. 2 oraz art. 92 ust. 1 u.s.g., a dotyczących wstrzymania wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że przepisy art. 91 ust. 2 oraz 92 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania w sprawie, w której postępowanie nadzorcze wszczęte przez Wojewodę i zakończone wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności dotyczy uchwały Rady m. [...] o charakterze nadzorczym. W konsekwencji nie można przyjąć, że istniały przesłanki do nieuwzględnienia przez Radę m. [...] skutków prawnych wynikających z zastosowania przez Wojewodę środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania uchwały (nadzorczej) tej jednostki samorządowej.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, nadzór sprawowany jest nad "działalnością gminną", bez względu na charakter prawny i treść aktów podejmowanych przez organy gminy w ramach tej działalności (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, 2010 r., s. 874). Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02 (publ. OTK-A 2003/9/100) uznał, że wojewoda ma kompetencję do stwierdzenia nieważności każdej uchwały, nawet jeśli odnosi się ona do sfery majątkowej działalności jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Trybunału, skoro ustawodawca nie przewidział ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru, to organ nadzoru jest uprawniony orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem.

Warto również powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05 (publ. LEX nr 186661), zgodnie z którym "(...) z art. 91 ust. 1 u.s..g. nie sposób wyprowadzić wniosku, iż jakieś akty organu gminy są wyłączone spod nadzoru wojewody. Nadzór wojewody obejmuje zarówno akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. Nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu".

Konsekwencją stwierdzenia nieważności aktu organu gminy jest wstrzymanie wykonania tego aktu z mocy prawa (art. 92 ust. 1 u.s.g.). Z kolei wszczynając postępowanie nadzorcze Wojewoda może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 91 ust. 2 u.s.g. i wstrzymać wykonanie aktu będącego przedmiotem tego postępowania. Brak jest podstaw by uznać, że uprawnienie Wojewody dotyczące zastosowania omawianego środka ochrony tymczasowej doznaje wyłączenia w stosunku do uchwał Rady m. [...] o charakterze nadzorczym czy to ze względu na status dzielnic Miasta [...], które są jednostkami pomocniczymi jednostki samorządu terytorialnego, czy też ze względu na to, że - jak podnosi strona skarżąca - są one aktami kierownictwa wewnętrznego, adresowanymi do części składowych m. [...] Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w opinii [...] A. J. z dnia [...] maja 2018 r., popieranym przez stronę skarżącą, iż zastosowanie art. 92 ust. 1 u.s.g. wobec uchwał nadzorczych Rady m. [...] pozostaje w sprzeczności z domniemaniem racjonalności działania ustawodawcy. Powołany wyżej przepis, jak i pozostałe regulacje ustawy o samorządzie gminnym (za wyjątkiem art. 91 ust. 2a u.s.g.), nie przewidują wyłączeń zastosowania przez wojewodę instytucji wstrzymania wykonalności uchwał (zarządzeń) organu samorządu gminnego. Przepisy art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 u.s.g. formułują uniwersalne zasady, które mają zastosowanie do wszystkich aktów organów samorządu gminnego mających charakter władczy i rozstrzygający, a do takich należą również uchwały Rady m. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał podjętych przez Radę Dzielnicy m. [...]. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że literalne rozumienie powołanych przepisów prowadzi do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnie zagwarantowanej Miastu [...] sądowej kontroli samodzielności tej jednostki samorządowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku argumentacja strony skarżącej wskazująca na personalny charakter kwestionowanych uchwał oraz "chaos prawny" spowodowany poprzez zastosowanie przez Wojewodę [...] art. 92 ust. 1 u.s.g. do uchwał nadzorczych Rady m. [...] stwierdzających nieważność szeregu uchwał Rady Dzielnicy [...] . Celem wstrzymania wykonania uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] była właśnie ochrona porządku prawnego w sytuacji podjęcia przez Radę m. [...] aktu potencjalnie niezgodnego z prawem.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 596/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2429/16 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zyskało walor prawomocności, a w konsekwencji, wobec stwierdzenia nieważności, z obrotu prawnego wyeliminowana została - ze skutkiem ex tunc - uchwała Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...]. Zastosowanie znajduje tu zatem sankcja materialna w postaci bezskuteczności ww. uchwały od samego początku. Uchwałę tę należy zatem potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, niepubl.). Powyższy przepis statuuje związanie stron postępowania administracyjnego, sądu administracyjnego, innych sądów oraz pozostałych organów państwa i innych podmiotów stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w tymże orzeczeniu.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie może zatem pominąć stanu faktycznego i prawnego utworzonego prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2429/16. Oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 596/16 oznacza, że uchwała Rady m. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. była wadliwa i prawnie bezskuteczna od samego początku. To z kolei oznacza, że za niezgodne z prawem należy uznać uchwały Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzające nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. z tego mianowicie powodu, że uchwały te zostały podjęte na posiedzeniu Rady Dzielnicy zwołanym przez osobę nieuprawnioną - W. K. .

Konkludując stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.