Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 617/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia 3 marca 2014 r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącej K. L. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 3 marca 2014 r., nr [...], negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (Kw [...]), której właścicielem są K. i M. L.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2012 r. K. L. i M. L. zwrócili się do Wójta Gminy P. o dokonanie podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb Ł., gmina P., celem wydzielenia działek budowlanych.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2012 r. Wójt Gminy P. negatywnie zaopiniował proponowany wstępny projekt podział działki nr [...] z powodu jego niezgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wskutek złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na brak wykazania w sposób bezsporny, niezgodności proponowanego podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r., nr [...], Wójt Gminy negatywnie zaopiniował proponowany wstępny projekt podział działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Ł., jako niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wstępny projekt podziału nie uwzględnia rezerwy terenu na poszerzenie pasa drogi dojazdowej do projektowanych i istniejących działek do ustalonych w planie parametrów, jak również nie uwzględnia rezerwy terenu na plac manewrowy dla samochodów ciężarowych, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie złożyli wnioskodawcy, żądając jego uchylenia. Wskazali, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pominięto utrwalone w tej mierze orzecznictwo sądowe. Powołali się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1996 r. w zakresie braku uzależnienia podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę ulic, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem uzależnienie podziału nieruchomości od tego, by projekt podziału zawierał wydzielenie dodatkowej drogi kosztem ograniczenia powierzchni działki skarżących, w sytuacji gdy nieruchomość mająca ulegać podziałowi, jak i projektowane nowe działki gruntu posiadają i będą posiadać dostęp do drogi publicznej narusza art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Negatywna przesłanka z art. 93 ust. 3 jak twierdzą, zachodzi tylko wówczas, gdy projektowane do podziału nieruchomości nie posiadają dostępu do drogi publicznej, natomiast nie ma zastosowania, gdy projektowane działki dostęp taki już mają, a organ opiniujący uważa, że dotychczasowa istniejąca i używana droga wewnętrzna powinna zostać poszerzona. Organ usiłuje fakt ten obejść, odwołując się pośrednio do art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, stawiając twierdzenie jakoby podział miał być niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ustawowe kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości - możliwość zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek gruntu, polega na ocenie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z dokumentami planistycznymi i odnosi się tylko do tego, co wynika z tych dokumentów dla przeznaczenia dzielonej nieruchomości oraz sposobów jej zagospodarowania i warunków zabudowy, tak by zatwierdzenie podziału nieruchomości nie zniweczyło określonych w tych dokumentach możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, co wynika z art. 93 ust. 2 ustawy. Przepis ten nie wskazuje, by zgodność z ustaleniami planu miejscowego miała powodować konieczność poszerzenia już istniejącego i zgodnego z przepisami dostępu do drogi publicznej. Wójt gminy wprowadził nowy, pozaprawny warunek uzgadniania projektu podziału nieruchomości z inspektorem do spraw dróg Urzędu Gminy, a zatem tego projektu z samym sobą. Dodatkowo wskazano, że w myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg w gminach jest wójt, a nie inspektor ds. dróg. Według skarżących dostęp do drogi publicznej może być realizowany również poprzez drogę wewnętrzną prowadzącą do drogi publicznej, a stanowiącą własność jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto wskazano, że dotychczasowa działka nr [...] ma być wprawdzie podzielona na 4 działki, lecz działka nr [...] podlegać będzie połączeniu ze stanowiącą własność skarżących działką nr [...] i stanowić w przyszłości jedną nieruchomość. Działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez wydzielony pas gruntu stanowiący własność Skarbu Państwa, do ulicy T. i nie jest w ogóle niezbędne korzystanie przez właścicieli tej działki dla celów komunikacyjnych z drogi wewnętrznej - ulicy Z. Działka nr [...] i nowo wydzielona działka [...] przylegają do głównej ulicy Z., a zatem mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, bez konieczności korzystania z drogi wewnętrznej. Również działka nr [...] oraz podlegająca włączeniu do niej działka nr [...] mają dostęp do drogi publicznej ulicy T. Z dotychczasowej drogi wewnętrznej korzystać musieliby właściciele tylko działek: [...]-[...]. Tym samym szerokość drogi wewnętrznej jest wystarczająca.

Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy. Uzasadniając rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774), w tym w szczególności art. 93, organ wyjaśnił, że teren określony we wstępnym projekcie podziału jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy - część wyżynna, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 10.08.2005r. nr XXXII/178/2005 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 88, poz. 1814 z dnia 20 września 2005 r., ze zm.). Z treści planu wynika, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest w terenie opisanym symbolem MU, dla którego w planie wyznaczono przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowo-usługowa.

Z przedstawionego projektu podziału działki nr [...] wynika zaś, że w następstwie podziału powstaną 4 działki budowlane. Droga, do której przylega działka nr [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu obowiązujących przepisów, jest to droga wewnętrzna, składająca się z dwóch wąskich działek gruntu - nr [...] i nr [...], których właścicielem jest gmina. Działki te użytkowane są jako dojazdy do przylegających działek.

Organ powołał się na postanowienia § 76 planu miejscowego, określające zasady organizacji dojazdów w obrębie terenów zabudowy. Przepis § 76 planu stanowi:

1. Ustala się zasady organizacji dojazdów w obrębie terenów do zabudowy.

2. Dojazdy jak w ust. 1 określone są na rysunku strzałkami.

3. Realizujący zabudowę na terenie, przez który prowadzi oznaczony na rysunku dojazd, zobowiązany jest do utworzenia odpowiedniej rezerwy terenu na jego realizację.

4. Oznaczone dojazdy mogą ulegać korektom bez ograniczenia ich funkcji i za zgodą zainteresowanych stron.

5. W sprawach jak w ust. 4 strony zobowiązane są wzajemnie do współdziałania. Ustalenia §14 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

6. Dojazdy pozostają własnością właściciela lub współwłaściciela terenu, jeżeli Wójt w porozumieniu z zainteresowanymi nie postanowią inaczej".

Według organu z analizy miejscowego planu wynika, że na rysunku planu, w miejscu istniejącej drogi wewnętrznej, został strzałką oznaczony dojazd. Istniejąca droga wewnętrzna (dz. nr [...] i [...]) posiada obecnie szerokość pasa drogowego ok. 7,0 m. W sąsiedztwie tej drogi wewnętrznej (fragment ulicy Z.), do której przylega działka nr [...] objęta planowanym podziałem, obecnie znajduje się 7 wydzielonych ewidencyjnie działek. W związku z planowanym podziałem przedmiotowej nieruchomości powstanie zatem zespół zabudowy przylegający do istniejącej drogi i składający się z więcej niż 7 działek. W takim przypadku ma zastosowanie § 14 ust. 1 planu, w którym ustalono, że drogi dojazdowe o szerokości pasa drogowego minimum 10 m z placem manewrowym dla samochodów ciężarowych; dla zespołów do 7 działek zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się ciągi pieszo-jezdne o minimalnej szerokości pasa drogowego 5 m, z obowiązkiem wykonania placu manewrowego o wymiarach 10 x 10 m w przypadku wydzielania powyżej 3 działek.

Przedstawiony we wniosku wstępny projekt podziału nr [...] nie spełnia przywołanych wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie uwzględnia wydzielenia rezerwy terenu na poszerzenie pasa drogi dojazdowej do projektowanych i istniejących działek do ustalonych w planie parametrów, jak również nie uwzględnia rezerwy terenu na plac manewrowy dla samochodów ciężarowych. W tej sytuacji organ uznał, że zaproponowany podział jest niedopuszczalny.

W skardze na powyższe postanowienie K. L. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zarzuca organowi:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - przepisów art. 93 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uzależnienie zgody na podział nieruchomości skarżącej od tego, by projekt podziału zawierał wydzielenie dodatkowej drogi kosztem ograniczenia powierzchni ich dotychczasowej działki oraz poprzez uznanie, że projektowany podział jest sprzeczny z planem miejscowym, a wydzielone działki nie miałyby należytego dostępu do drogi publicznej oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez uznanie, że gmina może samodzielnie wprowadzać dodatkowe kryteria, jakie musi spełniać droga wewnętrzna, w tym zwłaszcza co do szerokość i ilość działek korzystających z takiej drogi;

2. inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie należycie tego czy: dotychczasowa działka skarżących nr [...] ma inny dostęp do drogi publicznej niż poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...] i [...]) oraz niewyjaśnienie tego czy projektowana do wydzielenia działka nr [...] ma być samodzielną działką budowlaną, czy też ma być połączona z działką siedliskową skarżących nr [...] celem zwiększenia funkcjonalności tej działki oraz pominięcie tego, że na projektowanej działce znajdują się instancje i urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne [...], a zatem w konsekwencji niewyjaśnienie czy rzeczywistym ostatecznym skutkiem podziału nieruchomości będzie powstanie trzech czy czterech nowych działek budowlanych oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie sprawy w kontekście art. 93 ust. 1 u.g.n., a rozważanie w kontekście dostępu do drogi publicznej, a więc co do innego kryterium prawnego dopuszczalności podziału nieruchomości (art. 93 ust. 3 u.g.n).

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi starano się wyjaśnić, że pomimo zakładanego w projekcie podziału działki nr [...] na cztery działki w rzeczywistości powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie miała po wydzieleniu stanowić samodzielnej działki, ale zakładano jej połączenie z siedliskową działką skarżących o nr [...]. Doprowadziłoby to w skutek podziału do powstania trzech działek, co nie jest obojętne dla oceny ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie. Istniejąca już działka siedliskowa skarżących nr [...] ma dostęp do drogi publicznej od strony wschodniej do ulicy T. poprzez wydzielony pas gruntu i po ewentualnym powiększeniu jej o działkę nr [...], dostęp tenże nadal pozostanie i nie będzie koniecznym korzystanie z drogi wewnętrznej, prowadzącej do ulicy Z., czyli drogą okrężną. Tym samym z dotychczasowej drogi wewnętrznej, po podziale nieruchomości skarżących korzystać musieliby tylko właściciele dwóch nowoutworzonych działek, a to działki nr [...] i [...]. Nowa działka nr [...] miałaby natomiast bezpośredni dostęp do ulicy Z. od strony zachodniej (taki dostęp ma zresztą obecna cała działka nr [...]), bez konieczności korzystania z drogi wewnętrznej, zaś jak to zostało wyżej podniesione działka nr [...] podlegałaby przyłączeniu do działki nr [...], która ma dojazd do ulicy T. Skarżąca wywiodła z tego, że wyłącznie z drogi wewnętrznej musieliby faktycznie korzystać właściciele tylko 6 działek, a to właściciele nowoprojektowanych działek nr [...] i [...] oraz właściciele działek o nr: [..]-[...] i następnej. Dotychczasowa działka nr [...], będąca własnością innej osoby, jak i nowoprojektowana działka nr [..], mają bowiem bezpośrednio dostęp do ulicy Z., a dostęp do drogi publicznej - ulicy T. ma działka nr [..] wraz z przyłączoną do niej działką nr [...].

Według skarżącej droga wewnętrzna nie musi być od nowa przy podziale nieruchomości skarżącej projektowana i wydzielana w sytuacji, gdy już istnieje. Nie ma też konieczności jej powiększania kosztem działki skarżącej, skoro po podziale z drogi wewnętrznej korzystaliby właściciele tylko 6 działek.

Skarżąca twierdzi że projekt podziału spełnia kryteria z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. skoro trzy nowoprojektowane działki mają charakter działek budowlanych, zaś działka nr [...] wydzielona ma być w celu jej przyłączenia do działki [...], dla jej powiększenia.

Wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji projekt podziału jest zatem zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zastosowanie art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako podstawy odmowy wyrażenia zgody na podział, było przez organy obu instancji błędne. Wszystkie projektowane działki miałyby odpowiedni dostęp do drogi publicznej realizowany albo bezpośrednio albo poprzez istniejącą już prawnie drogę wewnętrzną i nie ma potrzeby powiększania szerokości tej drogi wewnętrznej.

Wskazano nadto, że pojęcie drogi wewnętrznej publicznej definiuje art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten nie wprowadza takich kryteriów, na jakie powołują się w uzasadnieniach postanowień organy administracyjne obu instancji, w tym tak co do jej szerokości, jak i obciążenia ruchem drogowym. Rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy dana nieruchomość może być wykorzystana jako droga wewnętrzna, ma to, czy posiada ona właściwości niezbędne do pełnienia takiego charakteru, tj. czy podstawowe parametry tej nieruchomości umożliwiają odbywanie się ruchu pojazdów. Charakter tego rodzaju ciągu komunikacyjnego, przeznaczonego do obsługi ruchu drogowego o ograniczonym zasięgu i intensywności, przemawia za uznaniem, że nie musi on spełniać wszystkich paramentów technicznych wymaganych dla dróg publicznych. W oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa droga wewnętrzna spełnia niezbędne kryteria, a przede wszystkim posiada odpowiedni kształt i szerokość. Tym samy służy może dalej, także po podziale nieruchomości skarżących, do dojazdu do wszystkich wskazanych działek do drogi publicznej - ulicy Z. Dotyczy to także tzw. dojazdów wymienionych w § 76 planu miejscowego, które w rzeczywistości są drogami wewnętrznymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P., stanowiącej własność skarżącej K. L. i M. L. Organy uznały, że projekt podziału zaproponowany przez właścicieli jest niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie przewiduje rezerwy terenu na poszerzenie dróg dojazdowych i miejsca na plac manewrowy. Skarżąca przedłożyła projekt podziału należącej do niej M. L. działki nr [...] na cztery działki o nr [...]-[...]. Jak wyjaśniali właściciele w toku postępowania administracyjnego działka nr [...] ma zostać wyodrębniona celem późniejszego jej dołączenia do działki nr [...], również stanowiącej ich własność.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanych w skardze postanowień są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., a w szczególności art. 93. Przepis ten stanowi:

1. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

2. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

2a. Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95.

3. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

3a. Warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.

3b. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

4. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.

5. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Z treści przywołanych przepisów wynika przede wszystkim, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dopuszczalny jest bowiem tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1297/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodność z ustaleniami planu, jako podstawowy warunek dopuszczalności podziału nieruchomości, dotyczy zarówno przeznaczenia w planie miejscowym terenu, w obrębie którego położona jest dzielona nieruchomość, jak i możliwości zagospodarowania wszystkich działek gruntu, powstałych w wyniku podziału nieruchomości w sposób zgodny z jego postanowieniami. Ustalając możliwość dokonania podziału nieruchomości, organ zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności do ustalenia, jakie jest przeznaczenie dzielonej nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych w wyniku podziału działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości wskazanym w tym planie.

Organ administracji w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji norm sformułowanych w treści planu miejscowego, tj. czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 923/10, LEX nr 864335). Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Przepisy u.g.n. wskazują jednoznacznie, że podział nieruchomości uznawany jest przez ustawodawcę jako jeden z instrumentów realizacji norm planistycznych zawartych w planie miejscowym, a w każdym razie, że poza przypadkami wymienionymi w treści art. 94 podział nieruchomości nie może uniemożliwiać realizacji tych norm.

Wyjaśnić należy, że podział, do którego dąży skarżąca, jest podziałem geodezyjnym nieruchomości, który polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (np. gdy z jednej działki tworzone są dwie), w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę lub działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości. Podczas takiego podziału następuje wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej niż dotychczas liczby działek ewidencyjnych gruntu - bez zmiany właściciela, ale dające możliwość w przyszłości zbycia wydzielonych działek innym właścicielom. Podział geodezyjny służy więc dokonaniu w przyszłości prawnego podziału nieruchomości, w wyniku czego powstaną nowe nieruchomości. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie.

Zdaniem sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie, z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie wyjaśniły wszystkich kluczowych dla oceny zgodności projektu podziału z planem miejscowym okoliczności, przez co mogło dojść do naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 93 ust. 1 u.g.n.

Wyjaśniając tę kwestię w pierwszej kolejności należy wskazać, że projektowane do wydzielenia działki położone są na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P.– część wyżynna, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr XXXII/178/2005 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 88, poz. 1814 z dnia 20 września 2005 r., ze zm.). Z treści planu miejscowego oraz jego części graficznej wynika, że podlegająca podziałowi działka nr [...] położona jest na terenie opisanym symbolem MU, dla którego w planie ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, oraz na terenie oznaczonym symbolem MR oznaczającym funkcję zabudowy mieszanej miejscowości rolniczych. Zatem działka nr [...] położona jest w obrębie dwóch jednostek planistycznych o różnym przeznaczeniu, wbrew ustaleniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Projekt podziału w wersji graficznej potwierdza, że projektowane po podziale działki nr [...]-[...] zlokalizowane byłyby w obrębie jednostki oznaczonej MU, a działka nr [...] w obrębie sąsiedniej jednostki MR.

W sytuacji takiego "mieszanego" przeznaczenia danej nieruchomości, przy jej podziale organ dokonujący oceny jego zgodności z planem miejscowym, zobowiązany był uwzględnić niezbędne postanowienia planu dotyczące dwóch jednostek planistycznych, co w ogóle nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Z planu obowiązującego dla dzielonej działki wynika zaś, że dla terenów oznaczonych symbolem MR (§ 63 planu), jak i dla terenów oznaczonych symbolem MU (§ 68 planu) określone zostały odrębne parametry m.in. w zakresie wielkości działek i zasad podziału. Kwestia ta pozostała całkowicie poza zakresem analizy rozstrzygających organów pomimo tego, że wnioskodawcy, chociaż nie we wniosku ale w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie akcentowali przeznaczenie działki nr [...] jako uzupełnienie zagospodarowania należącej do nich działki nr [..], również położonej w strefie zabudowy mieszanej miejscowości rolniczych (MR). Kwestię dopuszczalności takiego rozwiązania należało zatem zbadać w świetle postanowień § 63 planu odnoszących się do strefy MR, w tym w szczególności do pkt 5, według którego podstawą wydzielenia działek dla zabudowy uzupełniającej są obowiązujące zasady, jak dla zabudowy projektowanej, stosowanie do zakładanej funkcji, przyjmując wielkość działek oraz ilość miejsc postojowych w oparciu o § 61, 64, 68, 69 i 71.

Zwrócić należy uwagę również na brak prawidłowej weryfikacji projektowanych powierzchni nowo wydzielonych działek. Z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o przeprowadzenie podziału wynika tylko, że działka nr [...] podlegająca podziałowi ma powierzchnię 3.200 m2. Z projektu podziału nie wynika natomiast jakie dokładnie są powierzchnie nowo projektowanych działek o nr [...]-[...] i czy spełniają one wymogi powierzchni przewidziane w § 68 ust. 2 planu, który ustalił minimalną wielkość działek dla nowej zabudowy mieszkaniowo-usługowej w jednostce MU: 1000m2 z usługą połączoną z budynkiem mieszkalnym i 1500m2 z usługami w oddzielnym budynku, a dla wydzielonej zabudowy usługowej, jak w ust. 7, wielkość działki ustala się według § 69 ust. 2. Zakres tolerancji wielkości działek ustala się w wysokości 10%.

Z projektu podziału nie wynika również wielkość działki nr [...]. Wynika z niego wyłącznie tyle, że działka ta jest znacznie mniejsza od pozostałych trzech działek projektowanych po podziale. Organy nie wyjaśniły, czy w świetle postanowień planu odnoszących się do jednostki planistycznej oznaczonej symbolem MR (§ 63 planu) dopuszczalne jest wydzielenie takiej działki w celu uzupełnienia sąsiedniej zabudowy zagrodowej położonej w planie w tej samej strefie MR. Wówczas bowiem należało zbadać spełnienie warunków z § 63 planu, w tym określonego w pkt 3 ograniczenia procentowego funkcji nierolniczej na tych terenach oraz z pkt 5, czego w niniejszej sprawie także nie uczyniono.

Nadto wyjaśnić należy, że w świetle art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Ustawa nie wymaga, aby wydzielone działki przylegały bezpośrednio do drogi publicznej, wskazując w art. 93 ust. 3, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Alternatywnym sposobem zapewnienia dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej może być także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Ustawodawca przewidział zasadniczo dwie sytuacje, w których uznaje, że nieruchomości (wydzielane działki) mają zapewniony dostęp do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, jeśli działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej drogi na drogę publiczną, oraz dostęp pośredni - realizowany przez wydzielenie z dzielonej nieruchomości działki stanowiącej drogę wewnętrzną, wraz z ustanowieniem na tej działce odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu lub z jednoczesnym zbyciem wraz ze zbyciem wydzielanych działek udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną albo - jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem - ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. W wyroku z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 1254/11, LEX nr 1145861) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że brzmienie art. 93 ust. 3 wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zd. 1), następnie, na co wskazuje zd. 2 (po średniku), wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych.

Istotnym jest, że określony w art. 93 ust. 3 u.g.n. warunek dostępu do drogi publicznej nie jest tożsamy i równoznaczny z właściwym dojazdem, o którym stanowią postanowienia § 14 i § 76 planu miejscowego. Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, zaliczonej do kategorii dróg gminnych, ulicy Z. Wskutek projektowanego podziału dostęp bezpośredni do tej drogi publicznej zachowałaby działka nr [...]. Natomiast działki nr [...]-[...] położone są wzdłuż bocznej odnogi ulicy Z., określonej na załączniku graficznym do planu mianem dojazdu do terenów zabudowy (oznaczenie strzałką). Odnogę tę stanowią dwie wąskie działki będące własnością Gminy, o numerach [...] i [...], realizujące obsługę komunikacyjną przyległych do nich terenów zabudowanych. Wynika z tego, że działki projektowane do podziału mają pośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy Z. poprzez gminną drogę wewnętrzną, bez potrzeby wydzielania drogi wewnętrznej z działek objętych podziałem. W tych okolicznościach faktycznych nie będzie potrzeby wydzielania z działek podlegających podziałowi drogi wewnętrznej, albowiem droga taka już istnieje i pomimo braku formalnego charakteru drogi publicznej jako droga wewnętrzna gminna jest powszechnie użytkowana jako dojazd do działek zabudowanych.

Analizując postanowienia planu w zakresie warunków technicznych przewidzianych dla dróg dojazdowych do nieruchomości zabudowanych (§ 14 i § 76 planu) sąd doszedł do przekonania, że organy przedwcześnie orzekły o sprzeczności projektu podziału z ustaleniami planu w tym zakresie. Niejako mechanicznie zastosowano do przedłożonego projektu dyspozycję § 14 ust. 2 tired czwarty, stanowiący wymóg szerokości pasa drogowego drogi dojazdowej minimum 10 m z placem manewrowym dla samochodów ciężarowych przyjmując, że działki gminne o nr [...] i [...] będą stanowiły po podziale obsługę komunikacyjną dla 7 działek, co determinuje konieczność utworzenia przy podziale odpowiedniej rezerwy terenu na realizację prawidłowego technicznie dojazdu (§ 76 ust. 3 planu). Tymczasem nieuwzględniono położenia działki o nr [...], która po połączeniu z działką nr [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej – ulicy T. Wówczas droga wewnętrzna obsługiwałaby jednak, jak zauważa się w skardze, w wcześniej w zażaleniu, tylko 6 działek, co nie obligowałoby do spełnienia parametrów oznaczonych w § 14 ust. 2 tired czwarty planu, przyjętych jako obowiązujące przez organy. Niemniej jednak wyjaśnienia wymagało, czy przedmiotowa droga wewnętrzna realizuje tylko dostęp do drogi publicznej, jak wynikałoby z twierdzeń skarżącej, czy też obsługę komunikacyjną – drogę dojazdową do działek istniejących i działek po wydzieleniu, jak wynikałoby to z § 14 ust. 2 tired 4 i 5 uchwały o planie.

Podsumowując wskazać należy, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na ocenę zgodności projektu podziału działki nr [...], dlatego też negatywną opinię projektu podziału należało uznać za przedwczesną, a więc w konsekwencji dokonaną z naruszeniem art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy uwagę również na niedostatki uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, które nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienia jako naruszające przepisy postępowania w stopniu istnienie wpływającym na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił postanowienia organów obu instancji.

Następstwem tego będzie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ administracji, który z mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązany będą respektować i wdrożyć stanowisko oraz ocenę prawną wyrażone przez sąd w niniejszym wyroku.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy ustalając, że zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata wraz z wydatkiem w postaci opłaty od pełnomocnictwa procesowego, w wysokości 597 zł.