Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 656/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 10,  art. 4 ust. 1,  art. 3,  art. 24 ust. 1 i 3,  art. 18 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Usług Motoryzacyjnych S we W. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części S. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), odrzuciła zarzut Spółdzielni Usług Motoryzacyjnych S we W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części S. we W.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projekt planu został sporządzony na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części S. we W. Podnosząc, iż skarżąca Spółdzielnia nie składała wniosku do wyżej wymienionego planu, stwierdzono, że zarzut wniesiony przez Spółdzielnię Usług Motoryzacyjnych S dotyczy nieuwzględnienia usług motoryzacyjnych w przeznaczeniu terenu UC-2, a w szczególności na znajdującej się w granicach obszaru objętego opracowaniem planu działce [...] obręb Z., użytkowanej wieczyście przez S. Podkreślając, że przedmiotem cytowanej uchwały Rady Miejskiej W. o przystąpieniu do sporządzenia planu jest między innymi określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, wywiedziono, iż ustalenia planu zmierzające do utrzymania obiektów dysharmonizujących, o funkcji usługowej o pewnej uciążliwości, w strukturze zabudowy krajobrazowej, willowej byłyby sprzeczne z wytycznymi konserwatorskimi do planu, opartymi na przepisach ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), wynikającymi z sąsiedztwa obszaru Ogrodu Roślin Leczniczych Akademii Medycznej, wpisanego do rejestru zabytków oraz wytycznymi ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", zakazującymi lokalizacji działalności związanej z transportem, w tym stacji obsługi samochodów.

Stwierdzono także, że istnienie w obrębie terenu objętego opracowaniem wszelkich obiektów o charakterze warsztatowym, a więc wyraźnie kolidujących z formą zabudowy krajobrazowej, willowej jest konfliktem przestrzennym, którego nie można złagodzić ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano ponadto, że działka w znacznej części znajduje się w strefie ochrony obwałowań rzeki O., na której obowiązują przepisy szczególne - Prawo wodne, ograniczające możliwość zabudowy.

W konsekwencji stwierdzono, że przyjęcie przez Radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z likwidacją istniejącego zakładu, gdyż stosownie do art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania.

Przyznając, że kwestionowane ustalenia projektu planu naruszają wprawdzie interes prawny składającego zarzut, stwierdzono, iż są one zgodne z prawem i nie przekraczają granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Spółdzielnia Usług Motoryzacyjnych S we W. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

Strona skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając pomijanie i nie respektowanie przez Gminę wcześniejszych ustaleń władz W. w sprawie zagospodarowania nieruchomości przy ul. K. [...] oraz zmienność koncepcji w powyższej sprawie, a w rezultacie przyjęcie kwestionowanych ustaleń w aktualnym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż budowa zakładu usługowo-handlowego branży motoryzacyjnej przy ul. K. [...] we W. została rozpoczęta w 1971 r. i była konsekwencją władz miejskich lokalizujących stacje obsługi samochodów w tym miejscu. Podkreślono, że przez wiele lat lokalizacja ta nie była przez nikogo kwestionowana i dopiero w ostatnim dziesięcioleciu skarżący otrzymał informację, że użytkowany teren przeznaczony jest pod oczyszczalnię ścieków. Skarżąca Spółdzielnia wskazała, że obecnie na tym obszarze przewidziano usługi z zakresu gastronomii, turystyki, sportu i rekreacji. Dodała, iż władze miejskie nie powinny zmieniać co jakiś czas swoich pomysłów, ponieważ niewątpliwie narusza to stabilność gospodarczą i społeczną działających w mieście podmiotów gospodarczych oraz instytucji społecznych. Podkreślono, że przedmiotowa stacja obsługi samochodów prowadzi działalność usługową od 31 lat i przez cały ten okres nie stanowiła zagrożenia dla "stanowiska naturalnego", nie była uciążliwa dla otoczenia i od nikogo nie wpłynęła na jej działalność żadna skarga. Podniesiono, że świadczone usługi motoryzacyjne odnoszą się wyłącznie do samochodów osobowych i w większości obejmują diagnostykę, kontrolę oraz przeglądy rejestracyjne, wykonywane na specjalistycznych urządzeniach, bez hałasu i zanieczyszczania środowiska. Z usługami tymi związana jest sprzedaż samochodów nie różniąca się wiele od sprzedaży innych przedmiotów. Wskazano, iż skarżąca Spółdzielnia i spółka pracownicza B poniosły olbrzymie wydatki finansowe na budowę i modernizację przedmiotowej stacji oraz włożyły wiele wysiłku w utrwalenie dobrej opinii o jakości wykonywanych usług. Podkreślono, że Rada Osiedla Z., Z., S., podzielając stanowisko Spółdzielni, zaopiniowała negatywnie nową koncepcję zagospodarowania tego terenu, jednakże opinia ta została pominięta przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podnosząc w szczególności, iż projekt planu został opracowany zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wrocław", zaś przy jego opracowaniu spełniono wszystkie wymogi proceduralne.

Zdaniem organu naruszenie interesu prawnego nie może mieć miejsca, ponieważ ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ograniczają możliwości użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób.

W piśmie do tut. Sądu z dnia 2 lutego 2006 r. skarżąca Spółdzielnia, polemizując ze stanowiskiem Rady , zaprzeczyła, jakoby nie składała wniosków do planu zagospodarowania podnosząc, że "interwencja taka była zgłaszana niezwłocznie po powiadomieniu Rady Osiedlowej o projekcie planu".

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółdzielni oświadczył, że swoje uwagi do projektu planu strona skarżąca zgłaszała Radzie Osiedla, lecz nie zostały złożone żadne formalne wnioski, a swoją dezaprobatę wyraziła składając zarzut do projektu planu.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 343/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołując się na przepis art.151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - oddalił skargę Spółdzielni Usług Motoryzacyjnych S we W. na opisaną wyżej uchwałę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że kontrola sądu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oznacza ocenę prawidłowości zachowania procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. Nr 80, poz. 717), ewentualnie kwestionowanie uzasadnienia uchwały, jeżeli jest niepełne. Zaznaczył, iż sąd bada też czy ustalenia planu nie naruszają w sposób rażący obowiązujących ustaw, nie jest natomiast władny ingerować w treść merytoryczną planu, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze. Sąd podkreślił, iż gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada uprawnienia planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, a zatem rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest władna je odrzucić i w takim wypadku ciąży na niej obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązującego prawa, spełnione bowiem zostały wymogi zakreślone art. 24 ust 3 w/w.

Sąd wskazał, iż nie jest uprawniony do rozważań na temat zasadności odrzucenia zarzutów ani do oceny celowości czy też słuszności działania organów administracyjnych i zasadniczo nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych, nie mniej jednak zaznaczył, iż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że strona skarżąca będzie mogła bez przeszkód kontynuować działalność gospodarczą, gdyż mimo zmiany przeznaczenia działki, nie zostały w planie ustalone zasady jej tymczasowego zagospodarowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na jednolitą w tej kwestii linię orzecznictwa, stanął na stanowisku, iż rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, jeżeli jest to zgodne z prawem, którego granice wyznacza przysługujące gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwo planistyczne.

Zatem zdaniem Sądu, Rada Gminy, kierując się zasadami określonymi w cyt. wyżej ustawie jest uprawniona czynić ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa.

Skoro zatem gmina, zgodnie z przyznanym jej przez ustawodawcę władztwem planistycznym, jest władna zmienić dotychczasowe przeznaczenie terenu, to nie można w ocenie Sadu czynić jej zarzutu, że z tego uprawnienia skorzystała.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia Usług Motoryzacyjnych S, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 113 § 1 p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.s.a. przez:

a) nie wyjaśnienie i nie odniesienie się do zarzutów skarżącego podniesionych na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentacji Gminy, na okoliczność, iż niektóre założenia planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane są wyłącznie w interesie zagranicznych przedsiębiorców dążących do przejęcia terenów i budowy supermarketów w obszarze na którym brak jest wolnych przestrzeni dla tego rodzaju przedsięwzięć, z oczywistym naruszeniem prawa i interesów aktualnych użytkowników;

b) nie wyjaśnienie sprzeczności istniejącej między zapisem ustępu 5 pkt. 1-2 odpowiedzi prezydenta W. na skargę z dnia 21 czerwca 2004 r. a zapisem § 19 ust. 1 pkt 1-2projektu uchwały Rady Miejskiej W. w przedmiocie przeznaczenia terenu o symbolu UC-2 w zakresie usług podstawowych i usług uzupełniających, który to zakres ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie,

c/ nie wyjaśnienie, dlaczego Rada Miejska W. pominęła treść pisma Rady Osiedla Z., Z., S. z dnia 19.04.2003 r. negatywnie opiniującego szereg założeń przedłożonego jej planu zagospodarowania północnej części S., w tym przeznaczenie w/w terenu o symbolu UC-2, użytkowanego przez skarżącą Spółdzielnię.

2. naruszenie art. 141 § 4 p.s.a. przez:

a) całkowite pominięcie i nie odniesienie się do zarzutów Spółdzielni przedstawionych zarówno w skardze jak i piśmie przygotowawczym z dnia 2 lutego 2006 r. szczególnie odnośnie nie honorowania przez obecne władze miejskie wcześniejszej decyzji władz m. W. w sprawie zagospodarowania nieruchomości przy ul. K. [...] we W., w tym uchwały Rady Narodowej m. W. nr [...] przekazującej tę nieruchomość pod działalność usługową z zakresu motoryzacji,

b) pominięcie i nie odniesienie się do zarzutów Spółdzielni w powyższych pismach odnośnie świadomego wyolbrzymiania przez stronę przeciwną rzekomej szkodliwości w działalności skarżącego wobec środowiska, w celu całkowitego uniemożliwienia skarżącemu prowadzenia tej działalności a w rezultacie do doprowadzenia do rezygnacji z użytkowania tego terenu.

Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie dodatkowo uznając za chybiony zarzut nie przeprowadzenia dowodu przez sąd z uwagi na to, że sąd przeprowadza dowody tylko wówczas gdy, w jego ocenie jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmienionego przedłużenia postępowania. W odniesieniu do zarzucanego uchybienia nie ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, Rada podniosła, że nie może on odnieść zamierzonego skutku, gdyż skarżący nie wykazał, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazała na brak merytorycznego charakteru zarzutów skargi, które w świetle przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie podlegają weryfikacji przez sąd.

Wyrokiem z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II OSK 855/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż stosownie do treści art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny jest zobowiązany z urzędu wszechstronnie zbadać sprawę, a nie tylko zarzuty podniesione w skardze, a w razie wątpliwości wyjaśnić istotne okoliczności faktyczne sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności.

Podniósł, że Sąd I instancji nie dokonał analizy uzasadnienia uchwały i nie odniósł się do argumentów, które powołała Rada. Otóż Rada powoływała się na wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Utrzymanie w projekcie planu dotychczasowego przeznaczenia działki skarżącej jako terenu usług motoryzacyjnych w zakresie obsługi i napraw samochodów osobowych byłoby według Rady sprzeczne z wytycznymi do planu konserwatora zabytków, a także wskazaniami Studium. Sąd II instancji zauważył przy tym, iż w aktach sprawy brak jest tych dokumentów, a z uzasadnienia wyroku nie wynika by Sąd rozważał wskazane przez Radę argumenty. Sąd przypomniał, iż procedura planistyczna została określona w art. 18 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z ust. 2 a tego artykułu ustalenia projektu planu muszą być spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium, co oznacza zgodność ustaleń planu ze Studium, w tym w zakresie przeznaczenia terenu. Zaznaczył, iż projekt planu podlega uzgodnieniu z organami właściwymi na podstawie przepisów szczególnych (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ww. ustawy) i takim organem jest m.in. Wojewódzki Konserwator Zabytków (art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury). Dodał, iż wskazania konserwatora zabytków są wiążące dla organu planistycznego, bowiem nie uwzględnianie wytycznych prowadzi do nie uzgodnienia projektu planu, a bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu (zob. uchwała 7 sędziów NSA OPS 8/2002).

Sąd podkreślił, iż naruszenie procedury planistycznej oraz wadliwość uzasadnienia uchwały prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, iż dopiero analiza wytycznych do planu konserwatora zabytków jak również wskazań Studium dla kwestionowanego terenu, pozwoli ocenić prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej uchwały i zająć stanowisko czy gmina dokonując ustaleń w projekcie planu w zakresie przeznaczenia działki skarżącej nie nadużyła swoich uprawnień planistycznych określanych w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie jako tzw. władztwo planistyczne.

W ocenie Sądu nie zostało też wyjaśnione jakie ustalenia zawiera projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w odniesieniu do terenu na którym znajduje się działka skarżącej. Sąd podkreślił, że ani zaskarżona uchwała, ani uzasadnienie wyroku nie przywołują tych ustaleń, zaś w aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z planu. Sąd wskazał, iż na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strona skarżąca okazała tekst projektu planu, z którego wynika, że dla obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem UC - 2, na którym położona jest działka skarżącej przewiduje się jako przeznaczenie podstawowe usługi komercyjne z zakresu handlu, turystyki, gastronomii i kultury (§ 19), zaś w odpowiedzi na skargę Rada jako przeznaczenie podstawowe wskazała usługi komercyjne z zakresu turystyki, gastronomii i kultury. Ta istotna rozbieżność wymagała, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienia w toku postępowania sądowego zwłaszcza, że domagała się tego skarżąca na rozprawie.

Sąd II instancji zauważył, iż jednym z argumentów przytoczonych przez Radę jest negatywne oddziaływanie usług motoryzacyjnych na sąsiadujący z tym terenem Ogród Roślin Leczniczych Akademii Medycznej - wpisany do rejestru zabytków, co może wskazywać, że Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie projekt planu, który nie przewiduje ustalenia dopuszczającego na tym terenie komercyjnych usług z zakresu handlu.

W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia do zarzutów skarżącego jak również do argumentów przytoczonych przez Radę prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, a zwłaszcza art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są uzasadnione, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.s.a., przez nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentacji na okoliczność, że założenia planu są wyłącznie "w interesie zagranicznych przedsiębiorców z oczywistym naruszeniem interesów aktualnych użytkowników", Sąd II instancji uznał go za bezzasadny. Powołując się na brzmienie przepisu art. 106 § 3 ppsa podkreślił, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów z urzędu lub na wniosek stron jest uprawnieniem sądu, a nie obowiązkiem, zaś sąd przeprowadza dowód jeżeli uzna, że zaistnieje konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w przedmiotowej sprawie takiej konieczności, gdyż okoliczności jakie miały być wykazane dowodem nie mają charakteru merytorycznego i nie podlegają kontroli sądu.

W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2007 r. strona skarżąca podniosła w szczególności, iż Rada Miejska W. uchwałą Nr [...] z [...] przyjęła nową treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., uchylając w całości dotychczasowe Studium z 30 stycznia 1998 r. Zdaniem skarżącej prowadzony przez skarżącą serwis samochodowy na przedmiotowej działce w niczym nie narusza ustaleń uchwalonego Studium, stąd w Jej ocenie nie ma żadnych podstaw do likwidacji tego serwisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając ponownie sprawę, w granicach kompetencji wynikających z przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269/ i art. 3 § 2 pkt.5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, mając przy tym na uwadze przepis art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doszedł do następujących ustaleń i wniosków:

Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej". Jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego związane zasadą praworządności "działają na podstawie i w granicach prawa".

Wskazać należy, że stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) a której to przepisy zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) mają w niniejszej sprawie zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy.

Jednakże dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie.

W myśl bowiem art. 3 ustawy powołanej wyżej o zagospodarowaniu przestrzennym: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: - po pierwsze, prawo jednostki, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, - po drugie, prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Środkiem prawnym mającym na celu ochronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut.

Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zarzut jako środek obrony jednostki, którego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności. Obowiązek ten wynika z art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "O uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne".

Uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zawierać merytoryczne uzasadnienie przyczyn ingerencji w dotychczasowy sposób przeznaczenia nieruchomości. Musi być ona szczegółowo wywiedziona, a to z uwagi na niezbędność poszanowania reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które chronią jednostkę przed władczą ingerencją władz publicznych. Niezbędność ta wynika także z art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje jednostce prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

Dodać przy tym należy, że rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ samorządu terytorialnego obowiązany jest ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, ale także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

Istotne jest przy tym, że cyt. wyżej przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się słowem "zarzut" w liczbie pojedynczej, co wymaga od organu faktycznego i prawnego uzasadnienia uchwały, konstruując uchwałę o odrzuceniu zarzutu na wzór decyzji administracyjnej. Uchwała taka odnosi się do indywidualnego adresata i skoro tak została skonstruowana legitymacja wobec zarzutów, dotyczy jego indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień.

Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawić sytuację faktyczną wnoszonego zarzutu a więc tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu.

Uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawić związek tej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczają interes lub uprawnienie danej osobie i wyjaśniać na tle tych norm, dlaczego postanowiono nie uwzględnić zarzutu. Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia obliguje radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do pewnego postępowania dowodowego czy wyjaśniającego.

Stwierdzić zatem należy, że w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu, istotna jest ocena tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomością gruntową przez właściciela.

Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż nie można uznać za zgodne z prawem rozpoznanie i załatwienie zarzutu wniesionego przez stronę skarżącą, stąd przyjąć należy, że w sprawie będącej przedmiotem skargi art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym został rażąco naruszony.

Jak wynika z lektury akt sprawy zarzut skarżącej Spółdzielni dotyczył przyjęcia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego postanowień, z których wynikało, iż teren na którym znajduje się działka skarżącej przeznaczono jedynie na usługi z zakresu gastronomii, turystki, sportu i rekreacji /symbol UC-2 /. Strona prowadząca na tym terenie działalność - zakład usługowo – handlowy branży motoryzacyjnej domagała się w związku z tym uzupełnienia przeznaczenia terenu działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym - pod usługi z zakresu obsługi i naprawy samochodów osobowych.

Skarżąca podnosiła przy tym, iż prowadzona przez stronę powyższa działalność nie stanowi zagrożenia dla środowiska i nie jest uciążliwa dla okolicznych mieszkańców, z tej to przede wszystkim przyczyny, że obiekt zlokalizowany jest w znacznej odległości od budynków mieszkalnych.

Składając 9 października 2003 r. przedmiotowy zarzut, skarżąca powołała się na pismo – opinię Rady Osiedla Z. – Z. – S. z dnia 19 kwietnia 2003 r., Nr [...]. W piśmie tym skierowanym do Biura Rozwoju W., Rada Osiedla nie wyrażając zgody na zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem UC-2 i likwidację placówki B, przekazała równocześnie do organu kopię pisma Prezesa Zarządu B w tej materii.

Obowiązkiem zatem Rady Gminy rozpatrującej zarzut strony skarżącej było szczegółowe odniesienie się do powyższych kwestii. W uzasadnieniu zaś zaskarżonej uchwały, Rada jedynie kategorycznie stwierdziła, że strona wnosząca zarzut nie składała wniosku do projektu planu, pomijając przy tym tak stanowisko Rady Osiedla zawarte w/w piśmie , jak i stanowisko Prezesa Zarządu B. Uchybienie to jest o tyle istotne, że skarżąca we wniesionym zarzucie podnosiła , iż w Spółce B prowadzącej na działce skarżącej działalność w określonym wyżej zakresie, strona skarżąca jest większościowym udziałowcem.

Powyższe okoliczności wskazywać mogłyby, że strona skarżąca, wprawdzie nie składała bezpośrednio do organu wniosku do przedmiotowego projektu planu, niemniej jednak można by przyjąć, że wniosek w tej mierze składała za pośrednictwem Rady Osiedla Z. – Z. – S., a która to Rada wniosek ten przekazała organowi wraz z pismem swym z dnia 19 kwietnia 2003 r. W tej sytuacji, Rada zaniechając wyjaśnienia tej kwestii, nie miała dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że strona nie składała wniosku do projektu planu.

Nadto, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest stwierdzenia, jakie ustalenia zawierał projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w odniesieniu do terenu na którym znajduje się działka skarżącej.

Z przedłożonego zaś na żądanie Sądu wyrysu i wypisu projektu przedmiotowego planu /§ 19/ wynika, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UC-2 ustalono następujące przeznaczenie:

1/ podstawowe - usługi komercyjne z zakresu handlu, turystki, gastronomii i kultury,

2/ uzupełniające - usługi z zakresu handlu detalicznego, sportu, rekreacji lub wypoczynku.

Porównując powyższy zapis w projekcie planu z zapisem na który powołuje się Rada w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, iż zapisy te są różne w zakresie podstawowego przeznaczenia tegoż terenu, gdy nadto Sąd nie był w stanie w oparciu o akta sprawy wyjaśnić jaka faktycznie wersja projektu planu została wyłożona do publicznego wglądu /jakie były faktyczne ustalenia co do przeznaczenia działki skarżącej strony/, a tym samym, czy była to wersja projektu planu o której stanowi art.18 ust.2 pkt.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając odrzucenie zarzutu, a tym samym przyjmując potrzebę eliminacji działalności prowadzonej przez skarżącą na przedmiotowej działce, Rada stwierdziła, iż ustalenia planu zmierzające do utrzymania tego typu obiektów byłyby sprzeczne z wytycznymi konserwatorskimi do planu, opartymi na przepisach ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), wynikającymi z sąsiedztwa obszaru Ogrodu Roślin Leczniczych Akademii Medycznej, wpisanego do rejestru zabytków, nie wskazując jednak przy tym bliższych danych owych wytycznych.

Rada w wykonaniu zarządzenia Sądu o nadesłanie w/w wytycznych Konserwatora, przedłożyła jedynie:

- pismo D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 2 lipca 2002 r., Nr [...], skierowane do Zarządu Miasta W. w związku z wystąpieniem z dnia 24 maja 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części S. we W., z którego to jednakże nie wynikają w ocenie Sądu określone obostrzenia względem działki skarżącej, a które powołuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały,

- pismo D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 16 kwietnia 2003 r., Nr [...], w którym to powołując się na przepis art.18 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ ten pozytywnie opiniuje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części S. we W.,

- pismo D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 13 czerwca 2003 r., Nr [...], w którym to powołując się na przepis art.18 ust. 2 pkt.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, organ ten uzgadnia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części S. we W.

Nie można w tej sytuacji przyjąć, by organ gminy w pełni rozpoznał zarzut oceniając chronione ustawą uprawniana strony skarżącej , tym bardziej, że nie ma prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym.

Nie można również uznać za takie uzasadnienie o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – powołanie się jedynie ogólnie na wytyczne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", o zakazie lokalizacji działalności związanej z transportem, w tym stacji obsługi samochodów, gdy zaś niewątpliwe jest w sprawie, że na przedmiotowej działce skarżącego prowadzona jest aktualnie określona działalność.

Powołanie się w tej sytuacji jedynie ogólnie na powyższy zapis "Studium ..." , gdy zaś z zapisu tego można by wywieść, że dotyczy on tylko przyszłych inwestycji, wskazywać mogłoby na nadużycie uprawnień planistycznych.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż ustawowy obowiązek uzasadnienia uchwały jest bowiem szczególnie ważny wówczas, gdy rada odrzuca wniesiony zarzut. Chodzi bowiem o to, aby rada rozpatrując zarzut, wyjaśniła wszystkie okoliczności sprawy, aby można było jednoznacznie ocenić, czy w danym wypadku rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Mając na względzie interesy ogółu społeczności lokalnej rada nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych. Co więcej, ustawodawca, zobowiązując radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, miał na celu nie tylko niebudzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, ale także przekonanie wnoszącego zarzut o zgodności projektowanego rozwiązania z prawem" (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r., IV SA 2120/99, ONSA 2001/4/166).

Również nie jest przekonywująca argumentacja organu odrzucająca zarzut z tej przyczyny, że ,, cyt. " ... działka w znacznej części znajduje się w strefie ochrony obwałowań rzeki Odry, na której obowiązują przepisy szczególne - Prawo wodne, ograniczające możliwość zabudowy ...".

Skoro bowiem na przedmiotowej działce obiekt, w którym strona skarżąca prowadzi działalność istnieje, gdy nadto z akt sprawy nie wynika, że obiekt ten wybudowano wbrew prawu, w tym Prawu wodnemu, to stanowisko Rady w tym względzie z powołaniem się jedynie na powyższą argumentację nie może się ostać.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymagania art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przy ponownym rozpatrywaniu zarzutu strony skarżącej należy mieć na uwadze zapisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) w szczególności w odniesieniu do prawa własności. Według art. 64 ust. 1 Konstytucji , każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych, zaś z ust. 2 tego przepisu jednoznacznie wynika, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Nie można mówić o lepszym bądź gorszym prawie własności.

Nadto Rada rozpoznając ponownie sprawę winna mieć na względzie podniesioną przez stronę skarżącą okoliczność, iż w dniu [...] podjęta została przez Radę Miejską W. uchwała Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Stąd Rada rozpoznając ponownie wniesiony przez skarżącą Spółdzielnię zarzut, winna rozpatrywać go w odniesieniu do obowiązujących ustaleń Studium.

Dotąd powiedziane powoduje, że wobec rażącego naruszenia art. 24 ust. 3 w związku z art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.