Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 372/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 834/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 834/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Przytaczając w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktyczne i prawne sprawy, Sąd wskazał, że umową partycypacyjną nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. zawartą pomiędzy N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem P. spółka ta zobowiązała się przekazać Miastu nieodpłatnie grunty powstałe z wydzielenia z własnej działki, niezbędne do poszerzenia ulic: [...] i [...] oraz do budowy planowanych dróg publicznych na terenie działki dewelopera, zgodnie z załącznikiem 1A do umowy. Umowa ta została zmieniona aneksem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., w którym następca prawny N. Sp. z o.o. – N. Sp. z o.o., w celu realizacji inwestycji drogowych i infrastruktury technicznej określonych zmienianą umową, zobowiązał się do dnia 30 czerwca 2008 r. wystąpić z wnioskiem o podział m.in. (§ 3 ust. 3 pkt a) działki nr [...] celem wydzielenia nowych działek niezbędnych do poszerzenia ulic: [...] i [...] oraz do budowy planowanych dróg publicznych na terenie działki inwestora (ul. [...] i plac przy ul. [...]) i zawrzeć z Miastem P. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział co do tych działek wskazanych w ust. 3 pkt a stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale co do tych działek prawomocne umowę, w której zrzeknie się odszkodowania z tytułu przejścia wydzielonych na potrzeby dróg publicznych na własność Miasta (§ 3 ust. 6). Aneksem nr 2 z dnia 29 marca 2011 r. do umowy z dnia 21 czerwca 2004 r. strony tej umowy (obecnie G. Sp. z o.o.) zmieniły umowę w odniesieniu do § 3 ust. 6 w ten sposób, że ustaliły, iż Miasto P. po podpisaniu przedmiotowego aneksu przyjmie ofertę darowizny przenoszącej na jego rzecz własność działek o numerach: [...] (obręb 3, arkusz 12) oraz [...] (obręb 5, arkusz 1), powstałych z podziału działek nr: [...], na których inwestor wykonał zadania wskazane w § 3 pkt 3a.

W decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie drogi obsługującej projektowany zespół biurowo-hotelowy, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na bliżej określonych w tej decyzji działkach, w tym na działkach nr [...], ark. 12, obręb [...]. Natomiast w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przejścia dla pieszych nad ul. [...] oraz budowie ścieżki rowerowej łączącej odcinek ścieżki rowerowej w ul. [...] ze ścieżką rowerową bulwaru [...] w ramach inwestycji polegającej na budowie, przebudowie, rozbudowie i modernizacji układu drogowego z infrastrukturą techniczną ulic: ul. [...] na odcinku ul. [...], ul. [...] na odcinku ul. [...], przewidzianej do realizacji m.in na działkach nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P., na wniosek spółki N. Sp. z o.o. (obecnie: G.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. w rejonie ulic: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] , arkusz mapy 12, działka nr [...] o powierzchni [...] m², na działki nr: [...] o powierzchni [...] m², [...] o powierzchni [...] m², [...] o powierzchni [...] m², [...] powierzchni [...] m², i [...] o powierzchni [...] m². Projekt podziału został zatwierdzony pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek gruntu, które nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zostanie on dla nich zapewniony poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna z dniem 29 lipca 2009 r. W decyzji tej stwierdzono, że działki nr: [...] wydzielane są jako działki gruntu, o których mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowe działki znajdują się na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego oraz nie ma obowiązku sporządzenia takiego planu.

W akcie notarialnym z dnia 28 marca 2011 r. (Rep. [...] ) G. złożyła Miastu P. ofertę darowizny dotyczącą m.in. działek nr [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], wraz ze znajdującą się na nich infrastrukturą. W akcie notarialnym zaznaczono, że z okazanego przy akcie notarialnym Rep. A nr [...] wyrysu z mapy ewidencyjnej z wypisem z rejestru gruntów z dnia 29 grudnia 2010 r. znak [...] wynika, że działki te znajdują się w obrębie ewidencyjnym nr [...], wykazane są pod numerem jednostki rejestrowej [...] i w całości stanowią drogi.

W akcie notarialnym z dnia 31 marca 2011 r. (Rep. [...]) Miasto P. przyjęło darowiznę G. dotyczącą m.in. działek nr [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], wraz ze znajdującą się na nich infrastrukturą – z przeznaczeniem na cele komunikacyjne. Wartość działek nr [...] została określona na kwotę [...] zł., a wartość infrastruktury usytuowanej na tych działkach odpowiednio: [...] zł. dla działki nr [...] zł. dla działki nr [...] i [...] zł. dla działki nr [...].

W toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 1 marca 2012 r., w którym wartość nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] przed podziałem określono na [...]zł, a po podziale na [...]zł; wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału został określony na [...]zł.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. G. przekazała organowi:

1) sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy z dnia 18 kwietnia 2012 r. określający wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed i po podziale; 2) umowę partycypacyjną z dnia 21 czerwca 2004 r. wraz z aneksami z dnia 11 czerwca 2008 r. i z dnia 29 marca 2011 r. z załącznikiem graficznym. Podtrzymała przy tym wniosek o odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej.

W decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. przyjmując, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, ustalił, iż opłata adiacencka stanowi 30% tej kwoty i wynosi [...] zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", oraz uchwałę Rady Miasta Poznania nr XLII/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1716).

Dalej organ przedstawił obszerną ocenę operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 1 marca 2012 r. Uznając sporządzony operat za wiarygodny, ustalił na jego podstawie wartość nieruchomości według stanu przed podziałem na [...] zł., a według stanu po podziale na [...] zł.

Odnosząc się do zgłoszonych w postępowaniu zarzutów strony, organ stwierdził, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej od celu podziału. Organ odwołał się do brzmienia art. 98a ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym powierzchnię nieruchomości objętej podziałem pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie oraz do brzmienia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 171 ze zm.). Podniósł, że w chwili podziału nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem miejscowym, a zatem zobowiązania wynikające z uzgodnień dokonanych pomiędzy właścicielem nieruchomości a Miastem P. nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że działki nr [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne, tak jak i przekazanie ich Miastu P. w drodze darowizny nie może stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Stwierdził, że strona może natomiast złożyć wniosek do Prezydenta Miasta P. o umorzenie wymagalnej należności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Dalej organ podniósł, że podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] był niezbędny wnioskodawcy do realizacji jego przedsięwzięcia inwestycyjnego w celu zapewnienia właściwej obsługi powstającego Centrum Handlowo-Usługowego [[...]] w zakresie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym dróg. Wywiódł, że na podstawie umowy z dnia 21 czerwca 2008 r. [powinno być: 2004 r.] nr [...] wraz z aneksami N. Sp. z o.o. zobowiązała się do realizacji na swój koszt i we własnym zakresie inwestycji określonych w tej umowie, a ponadto do nieodpłatnego przekazania Miastu gruntów niezbędnych do poszerzenia i budowy dróg publicznych znajdujących się na terenie stanowiącym własność tej spółki. Właściciel wydzielił nie tylko części nieruchomości niezbędne pod budowę i przebudowę tych urządzeń, ale również działkę nr [...], która nie była związana z realizowaną własną inwestycją. Przyznał, że przekazanie Miastu działek nr [...] w drodze darowizny wynika z umowy powołanej przez stronę, nie może jednak stanowić podstawy do uznania, że w dniu podziału działki te były przeznaczone pod drogi publiczne.

Odnosząc się załączonych do operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę kopii decyzji lokalizacyjnych organ podniósł, że nie zostały do nich dołączone mapy zasadnicze z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załączniki do decyzji lokalizacyjnych). Organ stwierdził, że na podstawie takich map [będących w posiadaniu organu] ustalił, iż decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w ogóle nie dotyczyła działki nr [...], natomiast dwie pozostałe odnosiły się do niewielkiej części tej działki, stanowiącej jej wschodni skraj. Żadna z tych decyzji nie została dołączona do wniosku o podział nieruchomości, a zatem podział nie nastąpił zgodnie z ich ustaleniami.

Ponadto organ podkreślił, że opłata adiacencka ma charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z przepisów ustawy, stąd organ właściwy nie może odstąpić od jej ustalenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. Spółka z o.o. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji wobec braku przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej lub ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, w obszernym uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii ustalenia charakteru zdefiniowanej w art. 98a ust. 1 u.g.n. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wskazał, że z powołanego przepisu wynika, iż ustawodawca nie nałożył na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił temu organowi na ustalenie opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Zatem w tym zakresie organy administracyjne, prezentując pogląd o obligatoryjności decyzji, dokonały błędnej wykładni powołanego przepisu prawa materialnego, a zarzut strony skarżącej okazał się trafny. Wprawdzie organy rozstrzygające o opłacie adiacenckiej odniosły się do stanowiska skarżącej, że opłata adiacencka w tych okolicznościach nie powinna zostać ustalona, prezentując pogląd przeciwny, jednakże trudno uznać za wyczerpujące ustosunkowanie się do wniosków strony stwierdzenie, że zobowiązania wynikające z uzgodnień dokonanych pomiędzy właścicielem nieruchomości a Miastem P. nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że działki nr [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne, tak jak i przekazanie ich Miastu P. w drodze darowizny nie może stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej.

Sąd wskazał, że drugą istotną sporną kwestią jest to, czy przy oszacowaniu wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału, powinny być wyłączone spod wyceny działki nr [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...], które w ocenie strony skarżącej miały zostać przeznaczone pod realizację układu komunikacyjnego.

W ocenie Sądu w obydwu zaskarżonych decyzjach, jakkolwiek obszernie omówiono zgromadzone dowody, a w szczególności operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to pobieżnie zostały przedstawione zagadnienia dotyczące charakteru działek (ich faktycznego przeznaczenia), które powstały w wyniku podziału nieruchomości skarżącej, jak i to, czy w wyniku podjętych przez skarżącą i Miasto P. czynności cywilnoprawnych nie nastąpiły zbliżone skutki do tych, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tyle że nie z mocy samego prawa, lecz z woli stron. Co też w sytuacji, gdy sprawa rozstrzygana jest w ramach uznania administracyjnego, powinno z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozważeniu możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w swych faktycznych i prawnych skutkach byłoby równoważne zastosowaniu art. 98a ust. 3 u.g.n. W kompetencjach organu leży wybór rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem także rezygnacja z ustalenia opłaty.

W ocenie Sądu art. 98a ust. 3 u.g.n. w niniejszej sprawie zastosowania wprost znaleźć nie może, bowiem w wyniku podziału na wniosek właściciela działki nr [...] nie doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie. W ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wskazano, że w wyniku podziału część działek (nr: [...]) została wydzielona pod drogi publiczne. Nie obowiązywał też w dacie podziału plan miejscowy, który określałby takie przeznaczenie dzielonej nieruchomości i wydzielonych działek. Natomiast zgodnie z obowiązującym w dacie podziału studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była w swej przeważającej części położona na terenie zabudowy średniowysokiej o funkcji usługowej, z dopuszczeniem terenów zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi ("[...] "). Przy czym rzeczoznawca majątkowy zwrócił uwagę w operacie szacunkowym z dnia 1 marca 2012 r., że w niewielkim stopniu teren wzdłuż północnej granicy tej działki oznaczony jest w studium symbolem kG oznaczającym ulice główne, a w charakterystyce nieruchomości stwierdził, że: działka nr [...] znajdująca się w północnej części nieruchomości stanowi wąski pas wzdłuż ul. [...] i wykorzystywana jest jako chodnik dla pieszych; działka nr [...] znajduje się we wschodniej części nieruchomości i stanowiąc wąski pas gruntu wzdłuż ul. [...] wykorzystywana jest jako chodnik dla pieszych; działka nr [...] znajdująca się w południowo-wschodniej części nieruchomości stanowi teren niezabudowany o kształcie trójkątnym, wykorzystywany jako ulica.

Według Sądu nie można pominąć faktu, że już w umowie z dnia 21 czerwca 2004 r. zawartej pomiędzy poprzednikiem prawnym skarżącej a Miastem P. spółka ta zobowiązała się przekazać Miastu P. nieodpłatnie grunty powstałe z wydzielenia z własnej działki, niezbędne do poszerzenia ulic: [...] oraz do budowy planowanych dróg publicznych na terenie działki dewelopera. Umowa ta została następnie zmieniona aneksem nr [...] z dnia 11 czerwca 2008 r. w ten sposób, że następca prawny dewelopera zobowiązał się do dnia 30 czerwca 2008 r. wystąpić z wnioskiem o podział m.in. działki nr [...] (§ 3 ust. 3 pkt a) celem wydzielenia nowych działek niezbędnych do poszerzenia ulic: [...] i [...] oraz do budowy planowanych dróg publicznych na terenie działki inwestora i zawrzeć z Miastem P. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział co do tych działek wskazanych w ust. 3 pkt a stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale co do tych działek prawomocne, umowę, w której zrzeknie się odszkodowania z tytułu przejścia wydzielonych na potrzeby dróg publicznych na własność Miasta (§ 3 ust. 6). Zatem w tym momencie Miasto P. dopuszczało możliwość, a nawet celowość, wydzielenia działek pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie, które to działki przeszłyby z mocy prawa na własność Miasta, tylko w takim przypadku bowiem mogłaby wystąpić konieczność ustalenia odszkodowania, którego ewentualnie mógłby się zrzec dotychczasowy właściciel. Ostatecznie decyzja podziałowa z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzenia wydzielenia działek o takim przeznaczeniu nie zawierała ani nie odsyłała do planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które wskazywałyby na takie przeznaczenie nowopowstałych działek gruntu. Jednakże aneksem nr 2 z dnia 29 marca 2011 r. do przedmiotowej umowy partycypacyjnej strony tej umowy zmieniły ją w odniesieniu do § 3 ust. 6 w ten sposób, że ustaliły, iż Miasto po podpisaniu przedmiotowego aneksu przyjmie ofertę darowizny przenoszącej na jego rzecz własność m.in. działek o nr: [...] oraz działek nr [...], powstałych z podziału działek nr: [...], na których inwestor wykonał zadania wskazane w § 3 pkt 3a. Nastąpiło to poprzez przyjęcie oferty strony skarżącej (złożonej w formie aktu notarialnego z dnia 28 marca 2011 r. Rep. [...], w którym stwierdzono, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działki objęte ofertą w całości stanowią drogi) i złożenie przez Miasto P. oświadczenia woli w akcie notarialnym z dnia 31 marca 2011 r. (Rep. [...]), w którym wprost określono, że darowizna m.in. działek nr [...] wraz ze znajdującą się na nich infrastrukturą jest przyjęta z przeznaczeniem na cele komunikacyjne.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, wskazują, że pomimo braku typowego wydzielenia w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. działek gruntu pod drogi publiczne, sytuacja Miasta P. i strony skarżącej jest analogiczna do sytuacji, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Z tą różnicą, że w tej sprawie wydzielone z nieruchomości nr [...] działki nr [...],[...] przeznaczone i faktycznie wykorzystywane na cele komunikacyjne przeszły na własność gminy wskutek dokonania czynności cywilnoprawnych i nabycia przez Miasto przedmiotowych działek w drodze darowizny,a nie w drodze administracyjnej – z mocy prawa i za odszkodowaniem, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Sąd zwrócił uwagę, że podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, jednak nie sposób uznać, iż podział nieruchomości leżał wyłącznie w jego interesie, skoro właściciel wypełniał zobowiązania przyjęte w umowie partycypacyjnej i aneksach do tej umowy. Wniosku takiego nie zmienia to, że w wyniku podziału wydzielone zostały nie tylko części nieruchomości niezbędne pod budowę i przebudowę urządzeń infrastruktury drogowej, ale również działka nr [...], która – jak na to zwrócił uwagę organ I instancji – nie była związana z realizowaną inwestycją. Ze swej istoty przepisy art. 98a ust. 1 i 3 u.g.n. znajdują zastosowanie właśnie do sytuacji, w której w wyniku podziału na wniosek właściciela nieruchomości doszło do wydzielenia działek o różnym charakterze, wśród których część działek została wydzielona pod drogi publiczne. Zastrzeżenia Sądu co do prawidłowości należytego ustalenia i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dania temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, odnosiły się przede wszystkim do kwestii ustalenia przedmiotowej opłaty w stosunku do tej części nieruchomości - działek nr [...]. To właśnie w odniesieniu do tych działek strona skarżąca nie będzie bezpośrednim beneficjentem podziału nieruchomości stanowiącej działkę [...].

Sąd dalej wywodził, że adresatem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, jest właściciel nieruchomości, jednak możliwość jej ustalenia zależy od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W niniejszej sprawie beneficjentem podziału nieruchomości było przede wszystkim Miasto P., skoro wydzielenie działek nr [...], przeznaczonych na cele komunikacyjne i tak wykorzystywanych, stanowiło etap poprzedzający przeniesienie własności przedmiotowych działek w drodze darowizny na rzecz Miasta, w wykonaniu umowy partycypacyjnej (wraz z aneksami) łączącej właściciela i gminę. Natomiast w razie nabycia tych działek przez Miasto w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. ich powierzchnia nie byłaby uwzględniona przy określeniu wzrostu wartości nieruchomości. Co więcej, właścicielowi w takiej sytuacji co do zasady przysługiwałoby odszkodowanie za te działki, które z mocy prawa przeszłyby na własność gminy.

W ocenie Sądu odmienne traktowanie – w takiej samej sytuacji faktycznej – właściciela, z którego nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne, które przechodzą z mocy prawa na własność gminy za odszkodowaniem w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i właściciela, co do którego nieruchomości nastąpił podział w trybie art. 97 ust. 1 u.g.n., a gmina w drodze cywilnoprawnej nieodpłatnie nabyła z przeznaczeniem na cele komunikacyjne działki faktycznie wykorzystywane na takie cele (stanowiące ogólnie dostępne chodniki i ulicę), naruszałoby zasadę równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sytuacja prawna gminy i strony skarżącej jest w niniejszej sprawie analogiczna do tej, gdyby w wyniku podziału nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. W pierwszym przypadku działki (ich powierzchnia), które przeszły na własność gminy w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., są przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z art. 98a ust. 1 u.g.n. pomijane przy wycenie nieruchomości (przed i po podziale) objętej podziałem zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. Co też ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła, jak i bezpośredni wpływ na samą wysokość opłaty. Natomiast w drugim przypadku, gdy przejście na rzecz gminy własności działek wydzielonych wprawdzie na wniosek właściciela, ale w wykonaniu zobowiązań wynikających z umowy zawartej z gminą i w swej istocie przeznaczonych pod drogi (na publiczne cele komunikacyjne) następuje w drodze czynności cywilnoprawnych, a w szczególności w formie darowizny, właściciel nieruchomości nie będzie mógł skorzystać z rozwiązania wskazanego w ostatnim z przywołanych przepisów. W konsekwencji poza uczynieniem na rzecz gminy darowizny tak wydzielonych i scharakteryzowanych działek właściciel będzie obciążony daniną publiczną nałożoną w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w stosunku do tych działek, mimo że w razie nabycia własności takich działek w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. co do zasady to właścicielowi nieruchomości należałoby się odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne.

Sąd wywiódł, że organ powinien, posiłkując się rozwiązaniem, o którym mowa w art. 98a ust. 3 u.g.n., wszechstronnie rozważyć – i uzasadnić to w decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej – możliwość rezygnacji z uprawnienia do ustalenia przedmiotowej opłaty w odniesieniu do działek nr [...], równoznacznej z pominięciem ich powierzchni przy ustalaniu wartości nieruchomości przed i po podziale (wzrostu tej wartości), jak i wskazać powody, dla których organ w ramach uznania administracyjnego ustalił przedmiotową opłatę w stosunku do wszystkich działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Brak przedstawienia w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej odpowiednich rozważań w tym zakresie, wyczerpującego przedstawienia stanowiska organu, stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa.

Ponadto Sąd dostrzegł uchybienia w ustaleniach faktycznych dotyczących przeznaczenia nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] i nowopowstałych działek nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy określając przeznaczenie nieruchomości i poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] oparł się na zapisach obowiązującego studium, ograniczył się przy tym do zasygnalizowania, że w niewielkim stopniu teren dzielonej nieruchomości wzdłuż północnej granicy oznaczony jest [w studium] symbolem kG oznaczającym ulice główne. Analizując rynek nieruchomości nie przedstawił jednak żadnych danych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi, nie uwzględnił faktu, że zostały wydane co najmniej dwie decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które stanowią jeden z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nawet, jeżeli decyzje lokalizacyjne Prezydenta Miasta P. ipca z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] tylko w niewielkim stopniu, jak utrzymują to organy orzekające w sprawie, dotyczyły nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], to mimo wszystko wraz z zapisami studium powinny były zostać uwzględnione przy ustaleniu przeznaczenia odpowiedniej części działki nr [...], jak również powinny być wzięte pod uwagę przy ustaleniu przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Organ nie odniósł się do tych okoliczności przy ocenie sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego, poprzestając na nieuprawnionym stwierdzeniu, że nie wydano dla dzielonej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy niewątpliwie zostały wydane dwie decyzje lokalizacyjne, które w części obejmowały właśnie działkę nr [...]. Nie uczynił tego pomimo sygnalizowania organowi tej kwestii przez stronę, która ponadto przedstawiła w postępowaniu operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie (w operacie tym w odniesieniu do działki [...] stwierdzono, że aktualnie wykorzystywana jest jako ciąg dla pieszych, a objęta była zapisami studium jako teren przeznaczony pod ulice główne, natomiast działka nr [...] zgodnie z tym studium w części północnej przeznaczona jest pod drogę główną, z kolei działka nr [...] obecnie wykorzystywana jest jako chodnik).

Sąd podniósł, że przed wydaniem decyzji organ zaniechał pozyskania i zapoznania się ze stanowiskiem rzeczoznawcy, który sporządził operat na zlecenie organu, odnoszącego się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 kwietnia 2012 r. z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz pełnomocnika strony skarżącej organ udzielił stronie siedmiodniowego terminu na przedstawienie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony, nie sygnalizował przy tym potrzeby zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; stwierdził że do treści pisma złożonego przez stronę w toku rozprawy biegły ustosunkuje się w drodze pisemnej. Na rozprawie tej rzeczoznawca nie przedstawił swojego stanowiska dotyczącego zarzutów strony, a w aktach brak jakiegokolwiek śladu pozwalającego na uznanie, że uczynił to w późniejszym terminie pisemnie. W takiej sytuacji Sąd wywiódł, że organ I instancji w tym zakresie naruszył zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz uprawnienia procesowe strony wynikające z art. 81 i art. 10 § 1 kpa. W tych warunkach strona nie miała możności ostatecznego wypowiedzenia się w postępowaniu przed organem I instancji co do operatu szacunkowego, skoro organ nie uzyskał i nie przedstawił jej stanowiska rzeczoznawcy odnoszącego się do zarzutów strony popartych przedstawioną przez stronę ekspertyzą dotyczącą rynku nieruchomości z dnia 11 kwietnia 2012 r. i następnie operatem szacunkowym z dnia 18 kwietnia 2012 r. Z kolei organ II instancji nie usunął tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), jak i nie umożliwił stronie zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że skoro skarżąca sformułowała zarzuty do operatu, to kwestie te powinien organ orzekający wyjaśnić czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia pisemnego stanowiska wobec zarzutów strony lub odpowiedniego aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Organ I instancji podczas rozprawy administracyjnej dostrzegł potrzebę uzyskania tego rodzaju uzupełniającego dowodu, jednakże bezpodstawnie odstąpił od pozyskania stanowiska rzeczoznawcy dotyczącego zarzutów strony podniesionych przeciwko operatowi szacunkowemu.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. w zakresie określenia terminu do ustalenia opłaty adiacenkiej , uznając, że w niniejszej sprawie trzyletni termin, o którym mowa w tym przepisie został zachowany. Sad powołał się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, gdzie stwierdzono, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustalenia opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Sąd podzielił ten pogląd z uwagi na brzmienie powołanego przepisu i jego porównanie z odmiennym brzmieniem przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczącego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09). W przekonaniu Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, należy uznać, że w sytuacji, w której nastąpiło wniesienia odwołania od decyzji I instancji, termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem nastąpiło sporządzenie (i wysłanie) decyzji przez organ odwoławczy, a nie jej doręczenie.

Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 29 lipca 2009 r. Wobec tego trzyletni termin do ustalenia przedmiotowej opłaty upływał z dniem 29 lipca 2011 r. ( powinno być : 2012 r.). Decyzja organu odwoławczego została w niniejszej sprawie wydana w dniu [...] lipca 2011 r.( powinno być 2012 r.), a zatem przed upływem powyższego terminu. Również przed jego upływem została wysłana do strony, co nastąpiło w dniu 24 lipca 2012 r. (data stempla pocztowego), zatem organ zmieścił się w ustawowym trzyletnim terminie do wydania decyzji. Zdaniem Sądu data doręczenia stronie zaskarżonej decyzji nie ma w tych warunkach doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia tego aspektu sprawy.

Konkludując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do ustalenia opłaty adiacenckiej niezgodnie z obowiązującą procedurą i przepisami prawa materialnego, co z uwagi na rodzaj stwierdzonych uchybień uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Spółka z o.o. z siedzibą w W.. Skarżąca kasacyjnie Spółka zaskarżyła kwestionowane orzeczenie w części, tj. w zakresie pkt I i III, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 a ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA, że o zachowaniu trzyletniego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej decyduje data wysłania ostatecznej decyzji do strony, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż decyduje data doręczenia stronie ostatecznej decyzji, co w konsekwencji doprowadziłoby do wyrażenia przez Sąd odmiennej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 110 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że opłatę adiacencką ustalono w dacie wysłania decyzji SKO do strony, podczas gdy właściwe zastosowanie art. 110 k.p.a. doprowadziłoby Sąd do wniosku, że opłatę ustalono w dacie doręczenia decyzji SKO stronie, co w konsekwencji doprowadziłoby do wyrażenia przez Sąd odmiennej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie, w związku z uznaniem ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do skarżącej za dopuszczalne, pomimo upływu trzech lat od kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do wyrażenia przez Sąd odmiennej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo tego, że w związku z upływem trzyletniego terminu prawa materialnego sprawa była bezprzedmiotowa, a zatem uchyleniu powinna ulec również decyzja organu pierwszej instancji ustalająca opłatę, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zawierające błędną wykładnię art.98 a ust.1 u.g.n. oraz zawierające błędną ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania, w związku z nieumieszczeniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi brak doręczenia stronie ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie określonym w art. 98a ust. 1 u.g.n. czyni ustalenie opłaty adiacenckiej niedopuszczalnym, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zbadać dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania w sprawie i w razie stwierdzenia przekroczenia ww. terminu powinien postępowanie umorzyć, a zamiast tego zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazań co

do dalszego postępowania, które nakazują wiązać ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie z faktem wysłania decyzji ostatecznej do strony, oraz nie wykluczają dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej wskutek ponownego rozpoznania sprawy przez SKO, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania, zaś w każdym wypadku o uchylenie w całości także decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2012 r. oraz zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, z których wynikać będzie, iż zachowanie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., wymaga doręczenia ostatecznej decyzji stronie, a w razie stwierdzenia przekroczenia tego terminu przez organ w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, a postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone w całości; ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rozwijając przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, skarżąca Spółka przedstawiła argumenty przemawiające za uznaniem, że datą decydującą z punktu widzenia trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. jest data doręczenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a nie data jej wysłania.

Ponadto dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a.i c. p.p.s.a. w skardze kasacyjnej podniesiono, że ustalenie opłaty adiacenckiej nie będzie możliwie w ponownym postępowaniu administracyjnym w związku z upływem terminu prawa materialnego, w związku z czym SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinno wydać decyzję o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie może być uznane za prawidłowe w zakresie, w jakim formułuje błędne wskazania i ocenę prawną sprawy w zakresie upływu terminu prawa materialnego i dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że gdyby wskazania i ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stała się wiążąca, to mogłoby doprowadzić do błędnego ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, pomimo upływu terminu prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.".

Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna G. Sp. z o.o. powołuje się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Jednakże wszystkie podniesione zarzuty sprowadzają się do rozstrzygnięcia kluczowej kwestii, czy został zachowany trzyletni termin, o którym mowa w art.98 a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Według autora skargi kasacyjnej o zachowaniu trzyletniego terminu, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie, decyduje data doręczenia stronie ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Natomiast Sąd pierwszej instancji wywiódł, że trzyletni termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem nastąpiło sporządzenie ( i wysłanie) decyzji przez organ odwoławczy, a nie jej doręczenie.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13, publ.ONSAiWSA z 2014 r., nr 2, poz.18. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając w uzasadnieniu uchwały motywy, które przemawiają za przyjęciem takiego stanowiska zwrócił uwagę, że data wydania decyzji (dzień wydania decyzji) jest istotnym elementem decyzji, wymienionym w art. 107 § 1 k.p.a. Data wydania decyzji jest miarodajna dla oceny jej zgodności z prawem. To, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany (art. 110 k.p.a.), oznacza tyle tylko, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie nie można mówić, że nastąpiło wydanie decyzji wywołującej skutki procesowe. O ile, w przypadku decyzji ustalającej opłatę adiacencką, wydanej przez organ pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że taka decyzja staje się ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania, o tyle są wątpliwości co do tego, z jakim dniem staje się ostateczna decyzja organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia ostateczności decyzji organu odwoławczego zależy wprawdzie od doręczenia tej decyzji stronie, ale nie oznacza to, że dniem, z którym decyzja organu odwoławczego jest ostateczna, jest dzień, w którym decyzja ta została doręczona stronie, albowiem decyzja organu odwoławczego jest ostateczna dlatego, że nie służy od niej odwołanie, a nie dlatego, że została doręczona stronie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wywiódł, że skoro ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ma nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu pierwszej instancji, termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem, decyzja zostanie wydana, doręczona stronie i upłynie termin do wniesienia odwołania od tej decyzji, natomiast w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego wydaną na skutek wniesionego odwołania, termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja organu odwoławczego zostanie wydana, chociażby doręczenie tej decyzji nastąpiło po upływie terminu. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem to, że o ile datę ostateczności decyzji organu pierwszej instancji wyznacza dzień, w którym upłynął termin do wniesienia odwołania, o tyle datę ostateczności decyzji organu odwoławczego wyznacza dzień wydania decyzji, pod warunkiem, że decyzja ta została doręczona stronie. Przyjęcie stanowiska, że decyzja organu odwoławczego, kończąca postępowanie w sprawie powinna być doręczona stronie przed upływem terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznaczałoby, że organ odwoławczy wydając decyzję w sprawie powinien uwzględnić nie tylko stan rzeczy w dacie wydania decyzji, ale także okoliczność, kiedy decyzja ta zostanie doręczona stronie, a więc okoliczność powstałą po wydaniu decyzji. Prowadziłoby to do nieracjonalnego wniosku, że organ odwoławczy nie może orzekać w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej i wydać decyzji w tej sprawie, z tego tylko powodu, że termin przedawnienia może upłynąć po wydaniu decyzji, a przed dniem doręczenia tej decyzji stronie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyżej powołanej uchwale i dlatego nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wystąpienie z pytaniem prawnym w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Wymaga podkreślenia, że ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowną uchwałą takiego samego składu NSA.

Mając na względzie i podzielając stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13, uznać należy, że prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące sposobu obliczania terminu przedawnienia nie może być uwzględnione.

Z bezspornych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] lipca 2009 r. stała się ostateczna w dniu 29 lipca 2009 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalająca opłatą adiacencką została wydana w dniu [...] lipca 2012 r. Trzyletni termin, o którym mowa w art.98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynął w dniu 29 lipca 2012 r., a zatem po wydaniu w dniu [...] lipca 2012 r. decyzji przez organ odwoławczy. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wywiódł, że trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej został przez organ odwoławczy zachowany.

Zauważyć należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały przez jej autora powiązane z błędną wykładnią art.98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkującą przyjęciem, że zaskarżona decyzja wydana została pomimo upływu terminu przedawnienia. Sąd pierwszej instancji dokonał jednak prawidłowej wykładni art.98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i trafnie ocenił, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie uchybił trzyletniemu terminowi, o którym mowa w tym przepisie. Nie można pominąć, że Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji mając na względzie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Zatem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ponadto zakresem zaskarżenia.

Jednakże przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie nastąpił upływ trzyletniego terminu określonego w art.98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie materialnoprawny charakter tego terminu oraz stanowisko wyrażone w wyżej powołanej uchwale NSA z 25 listopada 2013 r. Skoro na mocy zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku uchylona została decyzja organu odwoławczego, to ponownie rozpoznając odwołanie organ powinien, uwzględniając powyższe, rozważyć wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art.138 §1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.