Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 148/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 775/08 w sprawie ze skargi R. R. na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 25 października 2007 r. nr XIV/124/2007 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy Gietrzwałd nr XIV/124/07 z 25 października 2007r. 2. zasądza od Rady Gminy Gietrzwałd na rzecz skarżącego R. R. 1.004 (tysiąc cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. R. na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z 25 października 2007 r. nr XIV/124/2007 w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych.

Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżoną uchwałą zaliczono do kategorii dróg gminnych działkę nr [...] o powierzchni 514 m2, położoną w S., której współwłaścicielami są skarżący oraz inne osoby.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący twierdził, iż działka nr [...] nie może być zaliczona do dróg gminnych, gdyż jest drogą wewnętrzną stanowiącą własność osób fizycznych oraz dlatego, że nie spełnia parametrów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżący podnosił też, jak wynika z tego uzasadnienia, że działka nr [...] nie jest potrzebna do zapewnienia dojazdu do drogi publicznej dla sąsiedniej działki nr [...] , która w jego ocenie ma zapewniony taki dojazd przez inną nieruchomość. Podnosił także, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, że działka nr [...] nie jest przeznaczona na cele publiczne oraz że jej współwłaściciele nie zgadzają się na jej wywłaszczenie lub wykup, co, jego zdaniem, musi poprzedzać podjęcie uchwały o zaliczeniu jej do dróg publicznych.

Z kolei stanowisko Rady Gminy Gietrzwałd, jak przedstawił je Sąd pierwszej instancji, sprowadza się do twierdzenia, że działka nr [...], będąca swego czasu drogą wewnętrzną, utraciła taki charakter na rzecz drogi gminnej po przeznaczeniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dojazd także do działki nr [...], a nie tylko do osiedla mieszkaniowego. Fakt ten pozwala na zaliczenie jej do dróg gminnych, co z kolei może prowadzić do jej wykupu lub wszczęcia postępowania w sprawie jej wywłaszczenia.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że Rada Gminy wykazała, iż działka nr [...] jest przeznaczona na cel publiczny o znaczeniu lokalnym. Takie przeznaczenie tej działki wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 29 lipca 1999 r. nr VIII/85/99, z których wynika, że teren, na którym powstała działka nr [...], miał stanowić dojazd do terenów zabudowy, zarówno jednorodzinnej, jak i nieuciążliwego zakładu produkcyjno-usługowego. Takie przeznaczenie działki sprawia, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że znajdująca się na niej droga nie ma charakteru drogi wewnętrznej, gdyż jest ogólnie dostępna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki na cel publiczny umożliwi jej wywłaszczenie, jeżeli współwłaściciele nie zgodzą się na jej wykup.

Sąd pierwszej instancji ocenił także, że zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie stoi na przeszkodzie niespełnianie przez nią warunków technicznych. W tym zakresie Sąd ten odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżący R. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych miało polegać na przyjęciu, że budowla znajdująca się na działce nr [...] stanowi drogę w rozumieniu tego przepisu, zaś art. 7 ust. 1 powołanej ustawy na przyjęciu, że działka ta jest drogą i może zostać w drodze uchwały zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Uzasadniając te zarzuty podkreślano, że działka nr [...] nie jest drogą w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, czyli wydzielonym pasem terenu składającym się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów i torowiska pojazdów szynowych oraz, że nie stanowi całości techniczno-użytkowej, jak wymaga tego art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Podniesiono też, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną, co uniemożliwiało zaliczenie jej do dróg gminnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że nie przeprowadzono z urzędu dowodów na okoliczność, że budowla znajdująca się na działce nr [...] stanowi drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 powołanej ustawy, polegające na przyjęciu na podstawie akt sprawy, że poczynione przez organ administracji ustalenia są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Gminy Gietrzwałd zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.).

Z niekwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że działka nr [...], która mocą zaskarżonej uchwały została zaliczona do dróg gminnych, nie jest własnością Gminy Gietrzwałd tylko kilkunastu osób fizycznych. Okoliczność ta, jak powiedziano, nie jest kwestionowana a nadto wynika ona z tego, jak zaskarżona uchwała była zmieniana. Otóż w pierwotnym jej brzmieniu (Dz.U. Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr 181, poz. 2335) stanowiono, że zalicza się do dróg gminnych wskazane w niej dwie działki (w tym działkę nr [...]), "stanowiące własność gminy" i ten fragment przepisu został usunięty uchwałą Rady Gminy Gietrzwałd z 6 marca 2008 r. nr XVIII/165/08 (Dz.U. Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr 66, poz. 1299).

W związku z tym, że działka nr [...] nie jest własnością Gminy Gietrzwałd należy się w pierwszej kolejności zastanowić, czy może być na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zaliczona do dróg gminnych droga, która nie jest własnością gminy. Powołany przepis stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z jego dosłownego brzmienia wynika, że uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. Skoro bowiem przepis mówi o zaliczeniu określonego przedmiotu do pewnej kategorii, to jest oczywiste, że przedmiot ten musi spełniać kryteria definiujące tą kategorię. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną.

Z art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika ogólna definicja drogi publicznej. Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (w art. 140 k.c. stanowi się, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa). Wszelkie wątpliwości rozwiewają zaś dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, mianowicie art. 2 ust. 1, z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2 tej ustawy, który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych.

W ocenie Sądu z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że kolejność postępowania związanego z procesem powstawania dróg publicznych powinna być inna niż przyjmuje to Rada Gminy Gietrzwałd i Sąd pierwszej instancji. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zasadny.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej to w okolicznościach sprawy nie są one trafne. Skoro nie został spełniony podstawowy prawny warunek uznania nieruchomości za drogę gminną, to nie miały znaczenia kwestie związane z warunkami technicznymi drogi. Ponadto zauważyć należy, że definicja drogi, na którą powołuje się skarżący, pochodzi z ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U, nr 108 z 2005 r., poz. 908 ze zm.), a więc ma inne zastosowanie. Zauważyć też należy, że powołany przez skarżącego art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) daje jedynie możliwość przeprowadzenia przed sądem administracyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów.

Uznając zatem zarzut skargi kasacyjnej za zasadny oraz wobec tego, że zasadny okazał się jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Rozpoznając skargę Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części (§ 1 pkt 2), która dotyczy działki nr [...], przyjmując, ze wskazanych już powodów, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego Sąd na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) stwierdził jej nieważność, mimo że od jej podjęcia upłynął rok.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku oddalającego skargę i następnie uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu, który wydał zaskarżony akt, na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania, na które złożyły się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie radcy prawnego w pierwszej instancji (240 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w pierwszej instancji (17 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) wynagrodzenie radcy prawnego w drugiej instancji, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji i nie stawił się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa dla radcy prawnego w drugiej instancji (17 zł).