Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1915/87
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1988-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz. 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Teza: Realizacja obowiązku rolniczego wykorzystania gruntów /art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79/ nie jest uzależniona od tego, czy ich właściciel otrzymywał lub otrzymuje od Państwa pomoc finansową i techniczną na powyższy cel.

TEZY

Realizacja obowiązku rolniczego wykorzystania gruntów /art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79/ nie jest uzależniona od tego, czy ich właściciel otrzymywał lub otrzymuje od Państwa pomoc finansową i techniczną na powyższy cel.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Kryspina B. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Skierniewicach z dnia 28 sierpnia 1987 r. w przedmiocie nakazania uiszczenia opłaty z tytułu odłogowania gruntów rolnych.


UZASADNIENIE

Kryspin B. kupił w dniu 5 listopada 1981 r. /data aktu notarialnego/ grunty Państwowego Funduszu Ziemi o powierzchni 25,27 ha, położone we wsi K. gmina B. Wartość nabywanych gruntów określono na 217.402 zł i zastosowano 50 procent obniżkę ceny ze względu na to, że były to grunty zaniedbane i podmokłe. Dlatego ostatecznie ustalono cenę na 108. 701 zł. Należność tę zabezpieczono na hipotece i rozłożono na 20 półrocznych rat, począwszy od 1985 r. Obniżka ceny o 50 procent oraz zwolnienie z jednorazowej wpłaty należności przy zawarciu umowy sprzedaży podyktowane były niską oceną jakości gruntów, a zwłaszcza nadmiernego ich nawilgocenia. Kryspin B. przy kupnie gruntów oświadczył, że ma sprzęt mechaniczny do uprawy /ciągnik i maszyny towarzyszące/. Grunty zostały kupione bez zabudowań.

W 1982 r. Kryspin B. począł czynić starania o przydział na nowy ciągnik oraz kupno z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi budynku mieszkalnego i budynków inwentarskich. Po paru latach kupił siedlisko, w a 1985 r. zakupił z przydziału nowy ciągnik MTZ-82 /poprzednio miał 9-letni ciągnik Ursus C-330/.

Dnia 6 września 1983 r. przedstawiciele Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Skierniewicach oraz Urzędu Gminnego w B. przeprowadzili lustrację gospodarstwa Kryspina B. Stwierdzono, że zbiór żyta z areału zasianego jesienią 1982 r. dał plony 4,4 q z ha, a pozostałego obszaru około 2,5 q z ha, wobec czego Kryspin B. na tym obszarze do zbioru nie przystąpił, twierdząc, że mu się to nie opłaca; zbioru dokonała Spółdzielnia Kółek Rolniczych na zlecenie Naczelnika Gminy. Kryspin B. oświadczył, że wysiał na 1 ha około 200 kg żyta. W dniu lustracji, a więc 6 września 1983 r., stwierdzono, że nie została zebrana słoma z pól po sprzęcie kombajnem, jak również nie przeprowadzono żadnych zabiegów uprawowych. Wobec tego komisja dokonująca lustracji zaleciła Naczelnikowi Gminy wydanie decyzji zobowiązującej Kryspina B. do zagospodarowania 17 ha gruntów położonych w K. Taka decyzja została wydana i po jej zaskarżonemu utrzymana w mocy przez organ II instancji.

Decyzję organu II instancji Kryspin B. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 5 kwietnia 1984 r. II SA 132/84 uchylił.

W wyniku olejnej kontroli rolniczego wykorzystania gruntów /art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79/ Naczelnik Gminy w B. stwierdził, że grunty we wsi K. będące własnością Kryspina B. leżą odłogiem pomimo wcześniejszych pisemnych upomnień. W tej sytuacji Naczelnik Gminy w B., decyzją z dnia 10 lipca 1987 r. nr GRŻH 7091/2/87 wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, nakazał Kryspinowi B. uiszczenie jednorazowo na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych kwoty w wysokości 5 procent opłaty rocznej, co wynosiło 181.400 zł.

Od decyzji Naczelnika Kryspin B. odwołał się do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Skierniewicach. W odwołaniu zwrócił uwagę, że grunty odłoguje z powodu podtopienia wynikającego z nie uregulowanych stosunków wodnych. W związku z tym prosił o zastosowanie art. 42 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie obiecał, że prace agrotechniczne będą wznowione, całość odłogującego gruntu "zatrawiona", a zbiory siana wykorzystane będą do hodowli bydła rzeźnego.

Organ II instancji podjął postępowanie dla ustalenia, czy odłogi na gruntach Kryspina B. są skutkiem podtopień wynikających z nie uregulowanych stosunków wodnych lub innych okoliczności niezależnych od właściciela gruntów, czy też spowodowane są brakiem rolniczego użytkowania gruntów. Wykorzystano dokumenty Urzędu Gminy w B. wraz z danymi z ewidencji gruntów, ustalenia Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Skierniewicach, a specjalna komisja powołana przez ten wydział dokonała w dniu 11 czerwca 1987 r., z udziałem rolników e wsi K., wizji lokalnej na gruntach Kryspina B. i innych rolników. Zwrócono się też do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Skierniewicach o wydanie przez gleboznawcę specjalistycznej opinii.

W wyniku tych wszystkich czynności ustalono, że 71 procent gruntów odłogujących jest w IV klasie bonitacyjnej, reszta w V. Grunty mogą być podmokłe. Nadają się szczególnie pod uprawę roślin pastewnych, okopowych i zbóż jarych. Mogą również stanowić użytek zielony. Grunty sąsiednie, stanowiące własność innych rolników, są w pełni rolniczo użytkowane. Rolnicy stwierdzili, że wszystkie grunty są okresowo podmokłe i wymagają melioracji. Jednakże przy stosowaniu specjalnych zabiegów agrotechnicznych i odpowiedniej uprawie uzyskują plony rzędu 15 do 20 q zbóż z ha. Rolnicy stwierdzili, że takich specjalnych zabiegów /jak bruzdy spływowe, orka "w zagonki"/ Kryspin B. nie stosuje. Komisja stwierdziła, że w 1986 r. wartość sprzedanej produkcji z 1 ha wyniosła w wsi K. przeciętnie 53,5 tys. zł, a u Kryspina B. - 4 tys. zł.

Zdaniem Komisji, do właściciela - zgodnie z prawem wodnym - należy konserwowanie niedrożnych rowów odwodnieniowych. Najkorzystniejsze byłoby w obecnej sytuacji założenie na odłogujących gruntach trwałych użytków zielonych. Wymaga to jednak wykonania zabiegów agrotechnicznych /odchwaszczenia, nawożenia mineralnego oraz wysiewu mieszanki szlachetnych traw i motylkowych/. Uznano, że Kryspin B. nie ma koncepcji wykorzystania posiadanych gruntów. Wielokrotnie organ administracji stosował upomnienia i wyznaczał terminy zagospodarowania odłogujących gruntów, przedłużane na prośby zainteresowanego; wszystki bez rezultatu. W sumie organ II instancji uznał, że odłogowanie gruntów było zawinione przez Kryspina B., gdyż wynikało z jego braku zainteresowania rolniczym ich użytkowaniem,. Dlatego też organ II instancji decyzję Naczelnika Gminy w B. uznał za słuszną i zgodną z prawem.

Kryspin B. zaskarżył decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami nr G.V.7419/28/87 z dnia 28 sierpnia 1987 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. zarzucił, że w toku postępowania nie dołożono starań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrano niekompletne dowody, nie uwzględniając interesu społecznego oraz słusznego interesu strony /naruszenie art. 7 i 77 Kpa/. Ponadto skarga zarzuca rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/. Skarżący wskazał, że wykonanie zabiegów agrotechnicznych zlecał Spółdzielni Usług Rolniczych w B. w kwietniu 1987 r., Spółdzielnia jednak zabiegów nie wykonała ze względu na nadmierną wilgotność gleby. W zakończeniu skargi Kryspin B. stwierdził, że "pozbawiony jest wsparcia finansowego i sprzętu", a "pracując fizycznie ponad ludzką miarę doczekał się zawału serca", przy czym organy administracji "zmuszają go do pracy fizycznej na roli". Wysunął też sugestię "odkupienia gospodarstwa rolnego po cenach państwowych" oraz zwrotu "poniesionych strat materialnych". Przy kupnie gospodarstwa w 1981 r. sprzedający nie zorientował go, że gospodarstwo to "posiada wady ukryte" /niedrożny rów melioracyjny, powodujący na wiosnę zatopienie terenu, oraz doprowadzenie gleby przez poprzednich właścicieli do katastrofalnego stanu/.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśniono, że nikt nie zmuszał Kryspina B. do kupna ponad 25 ha gospodarstwa. Skoro jednak jest jego właścicielem, to zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/ jest zobowiązany do rolniczego wykorzystania swoich gruntów. Przepisy prawa nie stwarzają możliwości ani tym bardziej nie zobowiązują organów administracji do odkupienia gospodarstwa rolnego w momencie, gdy jego właściciel nie chce lub nie może go prowadzić. Przepisy nie mówią też o możliwości rekompensowania strat materialnych przez Państwo właścicielowi, który poniósł te straty przy próbach rolniczego wykorzystania swoich gruntów. Przypomniano, że jest możliwość sprzedaży gospodarstwa w obrocie cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 179 Kc można też nieodpłatnie zrzec się gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, pod warunkiem jednak zgody na przejęcie, wyrażonej przez Naczelnika Gminy.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo organowi administracji, że przy wizji lokalnej, która odbyła się w dniu 11 czerwca 1987 r., nie uczestniczył skarżący, przez co naruszony został art. 79 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nikt nie zmuszał skarżącego do kupna gospodarstwa rolnego, i to o obszarze ponad 25 ha. Widocznie uważał on, że może to być dobry interes, zwłaszcza gdy te wyraźnie podmokłe grunty zostaną zgodnie z miejscowymi planami melioracji odwodnione. Ponieważ są to bardzo rzadko spotykane w województwie skierniewickim grunty przeważnie IV klasy /reszta jest klasy V/, ich cena zapewne gwałtownie wzrośnie. Poza sporem jest, że obecnie są to grunty zaniedbane i podmokłe, co mógł przy kupnie stwierdzić skarżący, będący przecież doświadczonym rolnikiem. Właśnie z powodu zaniedbania i podmokłości tych gruntów zastosowano przy sprzedaży 50 procent obniżkę ich ceny. Ostateczną cenę ustalono rzeczywiście wyjątkowo niską - 108.701 zł i zrezygnowano z jednorazowej jej wpłaty w momencie sprzedaży w 1981 r., rozkładając spłatę należności aż na 20 półrocznych rat, płatnych począwszy od 1985 r. Nie jest więc zrozumiały zarzut zawarty w skardze, że przy kupnie gospodarstwa w 1981 r. sprzedający je organ nie zorientował skarżącego, że gospodarstwo "posiada wady ukryte". zarzut ten jest chybiony także prawnie, gdyż przedmiotem sporu są opłaty z tytułu odłogowania gruntów rolnych /sprawa administracyjna/, a nie spór cywilnoprawny, związany z umową kupna nieruchomości rolnych.

Zupełnie niezrozumiała jest również wysunięta w skardze sugestia o zwrocie skarżącemu przez Państwo "poniesionych start materialnych". Przecież skarżący jest właścicielem i jego obciążają koszty rolniczego wykorzystywania gruntów. Zresztą roszczenia majątkowe wynikające z zawartych umów, jako klasyczne sprawy cywilne, nie należą do kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie wiążą się z rozpatrywaną sprawą.

Podobnie należy ustosunkować się do zawartej w skardze sugestii "odkupienia gospodarstwa rolnego po cenach państwowych". Ta kwestia nie wchodzi w zakres rozpoznawanej sprawy.

Sprawa dotyczy obowiązku rolniczego wykorzystania gruntów, który obciąża każdego ich właściciela /art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79/. Jest to obowiązek administracyjny, związany z realizacją celu publicznego, jakim jest ochrona gruntów rolnych. Powstrzymywanie się od wykonywania obowiązku rolniczego wykorzystania gruntów godzi w interesy ogólnospołeczne, których ochronie służy ta ustawa. Realizacja takiego obowiązku przez właściciela gruntu rolnego nie jest uzależniona od tego, czy właściciel otrzymał lub otrzymuje od Państwa odpowiednią pomoc finansową i sprzęt, czy na koszt Państwa zmeliorowano mu podmokłe grunty itp. Tak więc art. 23 ust. 1 powyższej ustawy nie jest powiązany konstrukcyjnie z jakimiś paternalistycznymi obowiązkami Państwa wobec nieruchomości rolnych stanowiących własność rolników. Byłaby to zresztą ingerencja w prawo własności, którego charakterystyczną cechą jest sfera wyłączności chronionej przed działalnością innych podmiotów, jeśli do tego nie upoważniają ich wyraźne przepisy ustawowe. Nie można więc podzielić sugestii Kryspina B., że realizacja przez niego obowiązku wynikającego z art. 23 ust. 1 omawianej ustawy zależy prawnie od tego, czy otrzyma on od Państwa specjalne wsparcie finansowe i sprzęt oraz czy Spółdzielnia Usług Rolniczych w B. będzie chciała u niego wykonywać zabiegi agrotechniczne na podmokłych, zaniedbanych gruntach. Trzeba podkreślić, że rolnicy sąsiadujący z Kryspinem B. uprawiają swoje, także podmokłe, grunty za pomocą własnego lekkiego sprzętu konnego oraz stosują odpowiednie zabiegi /bruzdy spływowe, orka "w zagonki" itp./

Skarżący kupił w 1981 r. aż 25 ha zaniedbanych podmokłych gruntów za bardzo niską cenę, z kilkuletnią karencją jej spłaty i rozłożeniem na 20 półrocznych rat. Na tę niską cenę, spłaconą w ratach, nakładają się jeszcze korzystne dla spłacającego procesy inflacyjne, trudno więc zgodzić się z tym, że egzekwując obowiązek określony w art. 23 ust. 1 powyższej ustawy i nie udzielając stosownej pomocy finansowej i technicznej skarżącemu - organy administracji "zmuszają go do pracy fizycznej na roli" a on "pracując fizycznie ponad ludzką miarę doczekał się zawału serca".

Pozostają jeszcze zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia przez organy administracji art. 42 omawianej ustawy, niepełnego zebrania dowodów i braku starań o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego /art. 7 i 77 Kpa/ oraz zgłoszony na rozprawie zarzut, że skarżący nie uczestniczył w wizji lokalnej specjalnej komisji /art. 79 Kpa/.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że nie dołożono starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego . Naczelnik Gminy dokonywał przez kolejne lata stałych kontroli rolniczego wykorzystania gruntów przez skarżącego. Formułowane były w tej sprawie liczne pisma i upomnienia, nim Naczelnik wydał decyzję. Z kolei organ II instancji, rozpatrując odwołanie, wykorzystał dokumenty Urzędu Gminy w B., dane z ewidencji gruntów, ustalenia Urzędu Wojewódzkiego dokonane w związku z rozpatrywaniem skargi Kryspina B. na temat braków w melioracji gruntów wsi K., ustalenia specjalnie powołanej przez ten organ komisji i opinię gleboznawcy. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 należy uznać za chybiony.

Podniesiony też został zarzut, że skarżący nie uczestniczył w wizji lokalnej specjalnej komisji w dniu 11 czerwca 1987 r. Rzeczywiście z protokołu tej komisji wynika, że Kryspin B. nie uczestniczył w jej pracach. Jednakże komisja ta raz jeszcze wyjaśniła fakty związane z odłogowaniem gruntów, co było już przedmiotem wielu pism, interwencji i pisemnych upomnień organów administracji oraz wcześniejszych wyjaśnień skarżącego, łącznie z jego obietnicą rolniczego zagospodarowania odłogów. Skarżący nie wykazał ani w skardze, ani w trakcie rozprawy sądowej, w której uczestniczył wraz ze swoim pełnomocnikiem, że to uchybienie, wbrew dotychczasowym ustaleniom, mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Pozostał jeszcze zarzut "rażącego naruszenia art. 42" omawianej ustawy. Należy domyślać się, że chodzi tu o ust. 6 tego artykułu, w którym mówi się, że nie stosuje się kar za odłogowanie gruntów, jeśli jest ono wynikiem "podtopień gruntów wynikających z nieuregulowania stosunków wodnych oraz innych okoliczności niezależnych od właściciela". Tej właśnie kwestii dotyczyło postępowanie dowodowe w toku instancji. Zgromadzono liczne dowody wskazujące na to, że art. 42 ust. 6 tej ustawy nie ma zastosowania w sprawie. Była już o tym mowa we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia,. Sąd więc nie dopatrzył się naruszenia podanego przepisu. Także dokonana przez organ administracji ocena całokształtu materiału dowodowego mieści się w ramach art. 80 Kpa.

Skarżący już po złożeniu odwołania od decyzji Naczelnika Gminy przedstawi zaświadczenie lekarskie o swojej niezdolności do pracy fizycznej. Nie występował jednak dotychczas z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa za świadczenia rentowe. Przez kilka lat poprzedzających wydanie decyzji, nakładającej na Kryspina B. opłatę z tytułu odłogowania gruntów rolnych, rozumiejąc jego trudną sytuację, poprzestano w zasadzie na upomnieniach i nie stosowano form przymusu przewidzianych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także na wniosek skarżącego, który zobowiąże się do likwidacji odłogów w terminie 3 miesięcy, Naczelnik może zawiesić obowiązek uiszczenia opłaty za 1 rok, a jeśli Kryspin B. zlikwiduje odłogi w tym terminie, Naczelnik może opłatę umorzyć /art. 42 ust. 3 i 4 tej ustawy/. Są też możliwości pewnych umorzeń w postępowaniu egzekucyjnym.

W sumie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję i dlatego na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.