Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 971/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. M. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z dnia 22 lutego 2018 r., znak: DOA.7110.429.2018.AFI, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr 332/1/2018, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr 332/1/2018, po rozpatrzeniu wniosku H. M. z dnia 1 marca 2009 r. uzupełnionego pismem z dnia 21 maja 2009 r., Wojewoda Mazowiecki (po podjęciu zawieszonego postępowania) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]" na działce nr ewid. [...] w A., gm. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. M.

Utrzymując w mocy decyzję Wojewody GINB po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

GINB zaznaczyć że wnioskiem z dnia 8 maja 2003 r. A. G. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]" na działce nr ewid. [...] w A., gm. [...]. Do podania załączył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, kopię aktu notarialnego z [...] kwietnia 2003 r., repertorium A nr [...] oraz projekt budowlany wraz z załącznikami. Organ odwoławczy zaznaczył także, że wprawdzie z treści księgi wieczystej wynika, że działka nr ewid. [...] (w dacie wydania weryfikowanej decyzji), stanowiła współwłasność A. G. oraz U. G. na zasadzie małżeńskiej wspólnoty majątkowej, a inwestor nie przedłożył dokumentu, z którego wynika zgoda U. G. na realizację spornej inwestycji, to powyższy brak nie stanowił rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, że inwestor dysponował w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zanim decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Wyjaśnił w związku z tym, że w przypadku gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona, to dopuszczalne jest wykonanie takiej decyzji, jako zgodnej z żądaniem strony. Stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy był tylko inwestor – A. G., zaś decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z jego żądaniem i nie została zaskarżona. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2003 r. było wykonalne już w dniu jego wydania.

Wobec powyższego organ odwoławczy doszedł do przekonania, że Wójt Gminy [...] wydając decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2003 r. nie naruszył rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

GINB nie stwierdził, aby kontrolowane rozwiązania projektowe naruszały rażąco ustalenia ww. decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy.

W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń wymogów ww. decyzji, co do rodzaju zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Z projektu zagospodarowania działki wynika, że planowaną inwestycję zlokalizowano w miejscu oznaczonym kolorem czerwonym na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy oraz, że woda do budynku będzie pochodzić z ujęcia własnego, zaś nieczystości odprowadzane do szamba szczelnego.

GINB podkreślił, że w kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 2003 r. wskazano, że jest ona zgodna z planem miejscowym i decyzją o warunkach zabudowy. Dodatkowo wskazano, że teren planowanej inwestycji przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Zgodnie z Planem Ogólnego Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r, który następnie zmieniono Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w trybie uproszczonym - Uchwała niepublikowana, oraz wg Aktualizacji Planu Ogólnego Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz zmiany miejscowego planu Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. sporna inwestycja została zlokalizowana na rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem A371-MR/MN opisanym jako "tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Adaptacja i uzupełnienie zabudowy".

GINB zaznaczył, że odnośnie zagospodarowania ww. terenu wypowiedział się WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2546/13, oddalającym skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r.

W ocenie GINB analiza rozwiązań projektowych zatwierdzonych kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę nie wskazuje, by rażąco uchybiały one przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Organ odwoławczy ocenił, że w szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia w zakresie odległości w jakiej należy sytuować budynek od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Powołując się na projekt zagospodarowania działki organ odwoławczy wskazał, że elewacja zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ew. [...], elewacja wschodnia z otworami zlokalizowana została w odległości ponad 10 m od działki nr ew. [...], elewacja północna budynku w odległości ponad 25 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja południowa projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości 16,7 m od granicy z działką nr ew. [...].

Zgodnie z § 31 ust. 1 ww. rozporządzenia zachowane zostały również odległości studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, do granicy działki - 5m oraz osi rowu przydrożnego - 7,5 m.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że zgodnie z projektem zagospodarowani działki nr [...], własne ujęcie wody znajduje się w odległości ok. 8 m od działki nr [...] i w odległości ok. 23 m od działki nr [...].

Zachowana zdaniem GINB została także zgodnie z § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych, o których mowa w ust. 1 bowiem w projekcie zagospodarowania działki nr [...] szambo szczelne zostało zlokalizowane w odległości ponad 13 m od projektowanego budynku, a także w odległości 4 m od najbliższej działki nr [...].

Kontrolowana decyzja została w ocenie GINB wydana zgodnie z § 14 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem posiadała dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działek nr [...] i [...]. Organ wyjaśnił, że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Definicji takiej, na dzień wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie zawierał ani art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), ani też art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 poz. 836 ze zm.), jak również § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego GINB wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy odnieść do języka potocznego i rozumieć jako możliwość swobodnego wjazdu i wyjazdu z nieruchomości, z budynku lub innego

obiektu na drogę publiczną, przy uwzględnieniu konkretnych, miejscowych warunków, przy czym chodzi tu właśnie o "dostęp" co z pewnością obejmuje nie tylko parametry techniczne ale przede wszystkim funkcję dostępu.

Dalej GINB wyjaśnił, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę dojazdową, co wynika z aktu notarialnego z [...] kwietnia 2003 r., repertorium A nr [...] i stanowiła w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę współwłasność A. G., Urszuli G., J. B. i G. J.

Również działka nr [...] stanowi drogę, gdyż wynika to z wypisu z rejestru gruntów oraz mapy geodezyjnej gm. [...], a potwierdza załączone przez skarżącą pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 listopada 2016 r. Na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 157/C/13 z dnia 18 kwietnia 2013 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa prawo własności do przedmiotowej działki i ujawniła je w księdze wieczystej.

Organ odwoławczy ocenił także, że nawet jeśli działka nr [...] stanowiłaby rów to i tak nie byłoby podstawy do uznania, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem możliwy był za pośrednictwem tej działki dostęp do drogi publicznej, a planowana inwestycja nie wymagała zasypywania rowu melioracyjnego, gdyż drogę do nieruchomości można było zrealizować bez jego trwałego przegrodzenia poprzez budowę np. przepustu.

Organ odwoławczy stwierdził w efekcie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 9 maja 2003 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i c i pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności ww. decyzji, organ odwoławczy podkreślił, że o jej niewykonalności nie świadczy brak ostateczności decyzji o warunkach zabudowy, na dzień wydania kontrolowanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r., ani podnoszona przez skarżącą kwestia braku dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych GINB zaznaczył, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. nie przewidywała ingerencji w naturalny spływ wód opadowych z działki nr ewid. [...] na działkę sąsiednią o nr ewid. [...], należącą do H. M.

W kwestii dowodów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB wskazał, że analiza tych dokumentów, z których część powstała po dacie wydania kwestionowanej decyzji, wykracza poza zakres weryfikacji w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Poza tym tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest i nie może stanowić swego rodzaju trzeciej instancji dla merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym.

W skardze na powyższą decyzję GINB skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 14 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 107 § 6 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a.

Skarżąca z powołaniem na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem "przygotowała ją stronnicza i niekompetentna, czasem agresywna, być może chora p. A. F.", o wyłączenie której skarżąca wniosła w dniu 18 lutego 2019 r. Wniosku o wyłączenie nie rozpoznano, a 4 dni później p. F. wydała zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącej zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem bardzo wielu przepisów k.p.a., mimo że materiał dowodowy był niepełny, w tarkcie gromadzenia w tym odzyskiwania dokumentów - dowodów, których nie przesłał w całości Wojewoda Mazowiecki.

Skarżąca wniosła o "rozpoznanie przez GUNB szeregu moich wniosków dowodowych złożonych w 2017 r., 2018 r. i 2019 r. w tym o dołączenie do akt GUNB szeregu innych spraw na okoliczność naruszenia art. 156 § 1 pkt 6". Ponadto wniosła o "odwołanie niekompetentnego, stronniczego p. R. O. ze stanowiska koordynatora Departamentu GUNB Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej i odwołanie niekompetentnej p. A. F.".

Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 15 k.p.a bowiem jest powieleniem uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego. Skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] nie ma legalnego dostępu do drogi publicznej, a z części działki gminnej nr [...] inwestorzy, zrobili sobie część swojej własnej prywatnej drogi wewnętrznej z działki nr [...] do drogi publicznej w A.".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie.

W pierwszej kolejności - z uwagi na to, że zasadniczym zarzutem skargi, wynikającym z jej uzasadnienia, skarżąca uczyniła fakt nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu - należy wyjaśnić, że art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu.

Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast odmowa wyłączenia pracownika lub wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinny nastąpić w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1990 r., sygn. SA/Po1555/89, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika strona może kwestionować wyłącznie na mocy art. 142 k.p.a. w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a następnie ewentualnie w trybie skargowym przed sądem administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1911/12 orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W niniejszej sprawie wniosek o wyłączenie pracownika, który jak wynika z treści skargi skarżąca zawarła w piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. (brak wniosku o wyłączenie w aktach sprawy) dotyczył organu odwoławczego, a zatem rozstrzygnięcie takiego wniosku można kwestionować nie w odwołaniu (które nie przysługuje od decyzji wydanych w II instancji), lecz w skardze do sądu administracyjnego. Skarżąca jednak nie zarzuca, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę, która powinna być wyłączona od rozpoznania sprawy, co stanowiłoby podstawę wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz jedynie kwestionuje brak rozpoznania wniosku w odrębnym postanowieniu oraz nieodniesienie się do istoty wniosku również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że o ile rację ma skarżąca, że wniosek o wyłączenie pracownika nie został rozpoznany, co przyznaje również organ w odpowiedzi na skargę, to decyzja ta nie została wydana przez pracownika, którego skarżąca wymienia w skardze i którego jak twierdzi wskazała we wniosku o wyłączenie. Skarżąca domagała się bowiem wyłączenia pracowników Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego – A. F. i R. O., podczas gdy decyzję z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podpisała zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej – M. P.

Zarzut podniesiony w skardze nie mógł zatem odnieść skutku z tego względu, że uchybienie powyższe (nierozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika) nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie sposób tym bardziej dopatrzyć się w omawianej sytuacji naruszenia prawa, które mogłoby skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi, należy przypomnieć, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżącej, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy decyzja z dnia [...] maja 2003 r. o pozwoleniu na budowę jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad, a ocena ta - zdaniem Sądu - jest prawidłowa. Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego, a prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji dokonanej analizy - prawidłowo zaś przyjęły, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie decyzji Wójta Gminy [...], czemu dały wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Istotne jest przy tym że, wtoku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad uregulowanych w ww. art. 156 k.p.a.

W ocenie skarżącej, co wynika z uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wydania decyzji bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona przede wszystkim wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej. Natomiast naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się bowiem, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a ponadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Badając, czy w sprawie zaistniała wskazana wada z art. 156 § 1 pkt 2, GINB wykazał, że przepisy prawa umożliwiały jej wydanie. Wziął przy tym pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji Wójta, jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją i dokonał pełnej w tym zakresie oceny. W konsekwencji, rozważania organu dokonane w kontekście ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd traktuje za własne.

W tym też kontekście Sąd zauważa, że badana decyzja stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), została wydana na wniosek z dnia 8 maja 2003 r. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w A. gm. [...]. Do tego wniosku, wskazującego jako inwestora A. G. załączono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja z dnia [...] maja 2003 r.) oraz kopię aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Rep. A nr [...]. Analizując powyższe GINB zwrócił uwagę, że inwestor nie przedłożył dokumentu, z którego wynikałaby zgoda jego żony U. G. na realizację inwestycji, słusznie jednak uznał, że decyzja nie narusza w kontrolowanym zakresie w sposób rażący wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Analizując sprawę, Sąd dostrzega, że badana decyzja musiała być poprzedzona dokonaniem sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania), w tym w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c), a jak stanowił art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Badając kwestionowaną decyzję w tym kontekście, prawidłowo GINB zauważył, że decyzja ta została poprzedzona decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. ustalającą warunki zabudowy. Prawidłowo przy tym przyjął, że choć decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie była ostateczna w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, to jednak okoliczność ta nie stanowi wady kwalifikowanej w sytuacji, gdy akt ten stał się ostateczny, uzyskał ten walor, bo nie był kwestionowany. Ocenę organu, że kwestionowana decyzja oparta na warunkach zabudowy, nie naruszała rażąco ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], Sąd uznaje za właściwą.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że kwestia ważności ww. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy została przesądzona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 2546/13.

W kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, GINB prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., w brzmieniu wówczas obowiązującym). Sąd zauważa, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej 4 m bądź 3 m (w zależności od sposobu usytuowania ściany budynku, jak również od tego, czy umieszczono w niej otwory okienne lub drzwiowe). W ocenie Sądu GINB dokonał prawidłowej analizy projektu zagospodarowania działki w kontekście powyższej regulacji stwierdzając, że elewacja zachodnia z otworami okiennymi spornego budynku mieszkalnego zlokalizowana została w odległości 4 m od granicy działki skarżącej, czego nie zakwestionowano w skardze. Również usytuowanie ujęcia wody, jak i szamba szczelnego od granicy działki skarżącej nr ewid. [...] spełnia wymagania § 31 ust 1 pkt 3 i § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do zarzutu, że działka inwestora nr ewid. [...] nigdy nie miała legalnego dostępu do "rzeczywistej" drogi publicznej, bowiem gminna działka nr ewid. [...] nigdy nie była drogą, należy wyjaśnić, że w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku od drogi publicznej. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, tym niemniej warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony tylko wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. Podkreślić należy, że przepisy prawa budowlanego, ani przepisy warunków technicznych nie określają wprost, z czego ma wynikać informacja zapewniająca, że dana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej.

W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów oraz mapy geodezyjnej gm. [...], z których wynika, że aktualnie działka nr [...] stanowi drogę i jest własnością Gminy [...]. Z kolei z pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia 16 listopada 2016 r. dostarczonego zresztą do organu przez skarżącą wynika, że działka nr [...] od momentu założenia operatu ewidencji gruntów i budynków oznaczana była jako działka drogowa. W operacie założenia ewidencji gruntów działka nr [...] miała pierwotnie numer [...] i opisana została jako droga. W rejestrze gruntów z 1968 r. odnośnie działki nr [...] pojawił się zapis "tereny komunikacyjne - drogi", a jako władającego gruntem wpisano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. W 1982 r. w operacie kontroli ewidencji gruntów działka nr [...] otrzymała nr [...].

Faktu, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] pozostawała we władaniu Gminy [...] zdaje się nie kwestionować sama skarżąca. Jeśli zatem Wójt Gminy [...] dopuścił możliwość skomunikowania działki inwestora z drogą publiczną za pośrednictwem działki nr [...], to trudno mówić, że dostęp ten był nielegalny bo Wójt "nie miał takiego prawa zgody".

Tym samym zgodzić się należy się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie nie doszło przy wydawaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] maja 2003 r. o pozwoleniu na budowę do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dokumentacja projektowa, jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie przewidywała też zmiany ukształtowania terenu oraz nie przewidywała zmiany spływu wód powierzchniowych (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) na działkę sąsiednią należącą do skarżącej.

Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB zawiera wyczerpującą analizę, uzasadniającą podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie (o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r.). Sąd nie stwierdził, aby organ wydając to orzeczenie naruszył przepisy postępowania poprzez dokonanie wadliwych ustaleń, czy też art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wobec treści pism skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego i formułowanych tam wniosków Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma jedynie obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w tym przepisie, nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 - Lex nr 1336326).

Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, nie może także prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stąd też postawiony w skardze zarzut niepełności materiału dowodowego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, nie mógł być uwzględniony, zwłaszcza jeśli dowody te pochodzą z 2018 r. tj. z daty po wydaniu kwestionowanej decyzji, albo wykraczają poza zakres weryfikacji w niniejszym postępowaniu (dotyczą podniesienia terenu na działce inwestycyjnej, czy też wycięcia drzew na działce skarżącej).

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania bowiem organ przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Skarżąca, co wynika z akt sprawy była również informowana o wszelkich czynnościach organu i zapoznawała się w czytelni GUNB z treścią akt, co znajduje potwierdzenie w skardze.

Z tych też powodów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

#