Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1853/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 zd. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1159/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił H. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 24 lutego 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 24 lutego 2020 r.), Starosta Krakowski (dalej Starosta), na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej ugn) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0387 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz H. L.

W uzasadnieniu Starosta podał, że postępowanie wszczęto na wniosek H. L. Wojewoda Małopolski, po potwierdzeniu, że objęta wnioskiem o zwrot działka stanowi własność Gminy Kraków, postanowieniem z 19 lutego 2019 r. (nr [...]), sprostowanym postanowieniem z 20 maja 2019 r., wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Starosta ustalił, że część parceli l. kat. [...] gm. kat. [...], o pow. 0,0464 ha została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 6 kwietnia 1959 r. (nr Sa-V-1/48/58, dalej orzeczenie z 6 kwietnia 1959 r.) o wywłaszczeniu, wydanym w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z "1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm." [winno być "z 1958 r. nr 17 poz. 70, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.]) na cele realizacji narodowych planów gospodarczych w zakresie budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] i [...] b. gm. kat. [...]. Parcela katastralna l. kat. [...] gm. kat. [...], w dacie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa stanowiła własność W. i J. S.

Parcela katastralna l. kat. [...] po dokonanym wywłaszczeniu zmieniła powierzchnię i została podzielona na działki: nr [...] i [...]. Działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Działka nr [...] została odłączona do KW nr [...] ([...]) i zmieniła oznaczenie na nr [...]. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], odłączono z księgi wieczystej [...] działkę nr [...], która zgodnie z wykazem zmian gruntowych z 31 lipca 1997 r. nr ks. rob. [...] zmieniła oznaczenie na nr [...]. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] wydanego dnia [...] stycznia 2019 r. przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozytura w Krakowie stwierdzono, że jest nią objęta działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], a jej właścicielem jest Gmina Miejska Kraków.

Organ wskazał, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnego dokumentu wskazującego na jej uprawnienie do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, tj. nie wykazała, że jest spadkobierczynią poprzednich właścicieli nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła H. L., wskazując, że jest spadkobiercą zmarłego męża A. L. Matka A. L. – A. L.2 była spadkobiercą W. S., który to spadek w drodze darowizny przekazała następnie A. L. Odwołująca się wskazała "po 3 letnim postępowaniu spadkowym, trwającym od 2005 roku, Sąd Rejonowy [...] wydał postanowienie z dnia 14 października 2008 r. o nabyciu spadku po J. S., przez H. L. przez zasiedzenie (sygn. akt II Ns [...])".

Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) decyzją z 8 lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 8 lipca 2020 r.), na podstawie art. 142 ust. 1 i 2 ugn, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) utrzymał decyzję z 24 lutego 2020 r. w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że przedmiotem postępowania jest kwestia zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...].

Art. 136 ust. 3 ugn w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Zgodnie z tym przepisem, legitymację posiada przede wszystkim poprzedni właściciel nieruchomości. W wypadku śmierci poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, legitymację procesową w sprawie o zwrot nieruchomości posiada jego spadkobierca tj. osoba, która nabyła spadek stosownie do obowiązujących przepisów prawa cywilnego (art. 922 i nast. Kodeksu cywilnego).

Tym samym legitymację procesową w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości posiadają poprzedni właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy lub też osoby, które nabyły spadek lub udział w spadku. Prawną formą udokumentowania spadkobrania po poprzednim właścicielu jest przedstawienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialnego [aktu] poświadczenia dziedziczenia.

W przedmiotowej sprawie, wywłaszczona część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowiła współwłasność: W. S. i J. S., po połowie. Czynną legitymację procesową posiadają spadkobiercy ww. osób.

H. L., występująca pismem z 10 grudnia 2018 r. (uzupełnionym pismami z: 29 maja 2019 r. i 19 grudnia 2019 r.) m.in. o zwrot działki nr [...] (stanowiącej część wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]) nie wykazała się dokumentem (postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia), że objęła spadek po W. S. lub J. S.

Wojewoda nadmienił, że w celu potwierdzenia posiadania legitymacji do wniesienia żądania zwrotu przedmiotowych nieruchomości, pismem z 4 grudnia 2019 r. znak [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Krakowie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie w 21-dniowym terminie postanowienia spadkowego lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. osobach, w celu wykazania swej czynnej legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego wnioskodawczyni nie przedłożyła organowi wymaganych dokumentów, a więc nie udowodniła posiadania prawa do występowania z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że dostarczone do akt sprawy kopie: aktu notarialnego [...] z [...] stycznia 1927 r. (umowa kupna przez W. S. przedmiotowej parceli), wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], odpis zwykły księgi wieczystej [...] (obejmującej ww. działkę), orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 6 kwietnia 1959 r. znak [...], nie stanowią dokumentów potwierdzających czynną legitymację procesową H. L. w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Dostarczone organowi I instancji przez wnioskodawczynię, przy piśmie z 16 grudnia 2019 r. kopie: postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z [...] lutego 2002 r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. L., oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z [...] października 2008 r. sygn. akt VI Ns [...] o zasiedzeniu udziału 1/2 części w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], poł. przy ul. [...] [...] w Krakowie, obj. KW nr [...], należącego do J. S. i oddalającego wniosek w pozostałej części - również nie potwierdzają czynnej legitymacji procesowej w sprawie o zwrot działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...].

Oceny tej nie zmieniają zamieszczone w odwołaniu dodatkowe dokumenty: akt notarialny Rep. [...] z [...] czerwca 1967 r. o ustanowieniu przez W. S. testamentu na rzecz A. L.2; akt notarialny Rep. A. II nr [...] z [...] listopada 1983 r. którym A. L.2 daruje synowi A. L. swój udział stanowiący własność 1/2 część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Krakowie-[...], dzielnicy administracyjnej [...], obręb [...]; odpis skróconego aktu zgonu A. L.; odpis skróconego aktu małżeństwa wnioskodawczyni i A. L. nie potwierdzają nabycia przez H. L. praw spadkowych po J. S. i W. S.

Wojewoda wskazał, że H. L. nie wykazała objęcia spadku po byłych współwłaścicielach obecnej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków (powstałej z parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]). Przesłana dokumentacja nie zawiera postanowienia o nabyciu spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia w których to dokumentach ustalonoby osoby obejmujące spadek po zmarłych wywłaszczonych właścicielach. Nie wykazano postanowieniem właściwego sądu objęcia spadku po W. S. przez obdarowaną testamentem notarialnym A. L.2 ani objęcia spadku po A. L.2 przez jej syna A. L.

O takie dokumenty Starosta wielokrotnie występował do wnioskodawczyni zarówno w rozmowach telefonicznych i w pismem z 4 grudnia 2019 r. znak [...].

Starosta ustalił, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. S. z domu S. umorzono postanowieniem z 28 października 2008 r. na skutek cofnięcia wniosku. We wskazanym przez wnioskodawczynię prawomocnym postanowieniu Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie z [...] października 2008 r. sygn. akt VI Ns [...]: 1. stwierdził, że H. L. z dniem 26 czerwca 2008 r. nabyła przez zasiedzenie udział 1/2 części, należący do J. S. ze S., córki A. i K., w nieruchomości stanowiącej działkę numer [...] położoną przy ulicy [...] [...] w Krakowie o powierzchni 430 m kw., objętą księgą wieczystą Sądu Rejonowego dla Krakowa [...] w Krakowie, Wydział Ksiąg Wieczystych KW numer [...]; 2. oddalił wniosek w pozostałej części; 3-5. ustalił koszty związane z ww. postępowaniem procesowym. Ww. postanowienie nie jest postanowieniem ustalającym objęcie przez H. L. spadku po J. S. w części obejmującej obecną działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Konsekwencją niewykazania czynnej legitymacji procesowej wnioskodawcy w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest konieczność wydania decyzji odmownej przy jednoczesnym braku podstaw do badania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne ewentualnego spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia.

Na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła H. L. Skarżąca wskazała, że decyzje wydane przez Wojewodę Małopolskiego i Starostę Krakowskiego są niezgodne z wnioskiem strony z 10 grudnia 2018 r., art. 35 § 1, 3 kpa oraz z art. 8 pkt 1, art. 21 pkt 1, art. 64 pkt 1 i 2 oraz art.77 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w nawiązaniu do art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powołując powyższe przepisy, skarżąca wniosła "o roszczenie odszkodowawcze za działki ([...], [...] przy ul. [...] [...] obr. [...] [...]) w kwestii ich przejęcia, braku możliwości ich odzyskania, oraz pozbawienia korzystania z rzeczy w przyszłości".

Skarżąca wskazała, że postępowanie było prowadzone przewlekle i jego przedmiotem uczyniono zwrot jedynie działki nr [...] (blok), a pominięto działkę nr [...] (teren wokół bloku). Jej zdaniem półtoraroczny tryb prowadzonego postępowania odwoławczego miał na celu pozbawienie jej prawa do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości po dniu 8 lipca 2020 r. (tj. wprowadzenia kolejnej niekorzystnej zmiany przepisów dla właścicieli i spadkobierców.).

Skarżąca wyjaśniła, że małżeństwo J. i W. S. było bezdzietne, nie posiadało też rodzin. W dniu wywłaszczenia byli ludźmi w podeszłym wieku; bezskutecznie odwoływali się od decyzji wywłaszczeniowej. J. S. zmarła w dniu [...] 1960 r., a więc w następnym roku po wywłaszczeniu. Jednak w dokumentacji urzędowej J. S. figuruje dalej jako właściciel. Ustawowo po śmierci żony cały spadek odziedziczył mąż W. S., który zmarł w 1971 r. Przed swą śmiercią, w 1967 roku W. S. "zapisał notarialnie całość spadku" A. L.2. A. L.2 w roku 1983 "darowała spadek" swemu synowi A. L., który zmarł w 2001 r. Skarżąca jako małżonka A. L. odziedziczyła spadek wraz z dwójką dzieci (postanowienie Sądu z [...] lutego 2002 r. sygn. akt I Ns [...]). Skarżąca jest pełnomocnikiem dzieci w tej sprawie.

Skarżąca podniosła, że jako obecny właściciel i spadkobierca działki po J. i W. S. przy ul. [...], działki [...] obr. [...] [...], działki pozostałej im po wywłaszczeniu, jest również uprawniona do żądania zwrotu drugiej połowy działki przy ul. [...], odjętej dekretem Bieruta w 1959 r. W ocenie skarżącej w toku postępowania zostało przez nią wykazane prawo własności do działki [...], obręb [...] [...], a to i kolei daje jej prawo do żądania zwrotu działki wywłaszczonej (podzielonej obecnie na działki [...] - blok i [...] - teren wokół bloku).

Skarżąca wniosła o korzystne rozpatrzenie jej wniosku w trybie odwoławczym i odszkodowawczym w sprawie wywłaszczonej nieruchomości, a gdyby okazało się to niemożliwe to zażądała uchylenia decyzji wywłaszczeniowej z 6 kwietnia 1959 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr [...] na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([Dz. U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284], dalej ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że jedynymi podmiotami uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są: jej poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Przepis nie przewiduje w tym zakresie żadnych szerszych uregulowań, jak również nie posługuje się zwrotem niedookreślonym "w szczególności", który zwykle pozwala na szerszą wykładnię danego zagadnienia określonego w ustawie. W tym przypadku o zwrot nieruchomości wystąpiła skarżąca, powołując się na swą podmiotowość spadkobiercy, zatem to ta okoliczność musiała zostać zbadana i zweryfikowana przez organy w toku prowadzonych postępowań.

Stosownie do modelu postępowania administracyjnego, to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten musi być realizowany w sposób rzetelny i dokładny, by możliwe stało się wyjaśnienie w danej sprawie wszystkich istotnych okoliczności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że nie jest to zasada bezwzględna. Ten brak bezwzględności objawia się w tym sensie, że obowiązki dowodowe organu administracji publicznej trwają jedynie do pewnego momentu - do etapu, kiedy wyjaśnione zostaną dostatecznie wszystkie istotne okoliczności sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie końcowego aktu administracyjnego. Jeżeli dana okoliczność, mimo wyczerpania wszelkich środków dowodowych przez organ, nie została wyjaśniona bądź zdaniem strony winna ona zostać wykazana w oparciu o inne materiały dowodowe, to wówczas ciężar dowodzenia w sprawie zaczyna spoczywać na konkretnej stronie, która pragnie wykazać ściśle określone fakty lub okoliczności. Zasada określona w art. 7 kpa nie stanowi źródła obowiązku organu badania wszystkich okoliczności sprawy, które w jakikolwiek sposób potencjalnie mogą oddziaływać na wynik postępowania (wyrok NSA z 19.9.2018 r. II OSK 65/18 Lex 2581402).

W przypadku tak indywidualnej okoliczności, jaką jest bycie spadkobiercą danej osoby, to strona, skoro powołuje się na swój status spadkobiercy, winna przedłożyć organowi nawet bez wystosowywania przezeń jakiegokolwiek wezwania, stosowne dokumenty potwierdzające tę okoliczność (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia [art. 1027 kc]). W sposób naturalny to spadkobierca w pierwszej kolejności dysponuje takimi dokumentami i z oczywistych powodów winien on być najbardziej zainteresowany, by swój status w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzić. Organy również nie zaniechały w tym zakresie inicjatywy dowodowej i podjęły działania celem ustalenia statusu osoby występującej o zwrot nieruchomości. Nie można organom postawić zarzutu, że zaniechały badania tej kluczowej kwestii. M.in. zwrócono się do Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z pytaniem, czy Sąd procedował stwierdzenie nabycia spadku po J. S.. Z odpowiedzi wynikało, że prowadzone w 2008 r. postępowanie umorzono z powodu cofnięcia wniosku.

W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku sąd wymienia spadkodawcę oraz wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wysokość ich udziałów (art. 677 [§ 1 zd. 2] kpc). Analogiczne zapisy znajdują się także w akcie poświadczenia dziedziczenia (art. 95f § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie). Są to zatem dowody podstawowe i jedyne (wyłączność dowodowa) pozwalające stwierdzić, czy dany podmiot ma status spadkobiercy (wyrok WSA w Rzeszowie z 29.8.2017 r. II SA/Rz 398/17 Lex 2361530). Skarżąca, mimo wezwania organu, takiego dowodu nie przedstawiła.

W niniejszej sprawie nie sposób pominąć faktu, że sama skarżąca w skardze wskazała pośrednio, że nie jest spadkobiercą poprzednich właścicieli działki będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewne z tego powodu nie była w stanie przedłożyć wymaganych dokumentów. Właścicielami działki obecnie oznaczonej nr ewid. [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie do momentu jej wywłaszczenia orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 6 kwietnia 1959 r. byli małżonkowie J. i W. S. (po 1/2). Po śmierci J. S. w dniu [...] 1960 r. jej jedynym spadkobiercą został mąż W. S. Małżeństwo pozostawało bezdzietne i w 1967 r. W. S. sporządził testament notarialny na rzecz A. L.2 (matka męża skarżącej). Następnie w drodze dalszych czynności cywilnoprawnych następcą prawnym A. L.2 został jej syn A. L. (mąż skarżącej) a po jego śmierci spadek w drodze dziedziczenia nabyli skarżąca i jej dzieci. Z tego tytułu skarżąca wywodzi swe uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Okoliczności te winny być zweryfikowane przedłożeniem postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S., J. S. i ewentualnie po A. L.2. Art. 136 ust. 3 ugn określa ściśłe ramy podmiotowe do ubiegania się o zwrot nieruchomości i nie wskazuje, że obejmują one następców prawnych (pojęcie szersze), lecz określa wprost, że mogą to być jedynie spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości (pojęcie zawężające następstwo prawne).

W okresie od 1 stycznia 1998 r. do 15 lutego 2000 r. na gruncie m. in. art. 136 ugn uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był poprzedni właściciel oraz jego następca prawny. Nowelizacja tego przepisu dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw w miejsce następców prawnych wprowadziła spadkobierców, jako jedynie uprawnionych oprócz poprzedniego właściciela. Krąg podmiotów legitymowanych do zwrotu nieruchomości został wyraźnie ograniczony i w związku z tym nie budzi wątpliwości pogląd, że uprawnienie to nie może zostać przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej (wyrok NSA z 27.4.2007 r. I OSK 844/06 Lex 329149). Skoro wolą ustawodawcy krąg ten został ograniczony, to niedopuszczalne jest prezentowanie przez Sąd w tym obszarze wykładni rozszerzającej, gdyż de facto prowadziłoby to do obejścia legislacyjnych zmian, jakie zostały w tym przepisie dokonane już przed wieloma laty.

Prawo do spadku winno być przez spadkobierców udokumentowane. Zgodnie z art. 925 kc spadek nabywa się z chwilą otwarcia spadku, jednak spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia dopiero stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1025-1028 kc). Ustalenie kręgu spadkobierców byłego właściciela na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia (P. Czechowski red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, art. 136 pkt 78, LEX/el). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, winno być wykazane wg przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (wyrok NSA z 9.10.2014 r. I OSK "432/14" [winno być "432/13"] Lex 1587488). Z tego ponownie wynika, że jedynym miarodajnym dowodem mogącym potwierdzić fakt bycia spadkobiercą - w tym przypadku J. [S.] i W. S. - jest legitymowanie się przez stronę postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia.

W tym kontekście Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez podmiot nieuprawniony czynnie, nie podlega swego rodzaju konwalidacji w toku postępowania i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, lecz implikuje konieczność wydania negatywnego orzeczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku z 22.1.2009 r. II SA/Bk 736/08 Lex 477382; wyrok NSA z 24.9.2009 r. I OSK 1385/08, ONSAiWSA 2011/1/9; wyrok WSA w Szczecinie z 9.8.2018 r. II SA/Sz 646/18 Lex 2551737). Nie jest to brak formalny podania w rozumieniu art. 64 § 2 kpa.

Trafne jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące na zbędność badania, czy w sprawie zostały spełnione pozostałe niezbędne przesłanki do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Pierwotną okolicznością, w ogóle pozwalającą na analizę pozostałych zagadnień dotyczących wydania takiej decyzji, jest ustalenie, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił podmiot legitymowany prawnie (legitymacja czynna). Negatywne ustalenia w tym zakresie, wykluczają możliwość dalszej merytorycznej analizy sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd wskazuje, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w ramach niniejszego postępowania była tylko, jak wskazywano już powyżej, legalność wydania konkretnego aktu administracyjnego (decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 lipca 2020 r.). W toku takiego postępowania Sąd zatem bada jedynie okoliczności dotyczące prawidłowości wydania takiej decyzji. Zgodnie z modelem postępowania przed sądem administracyjnym, okoliczność długotrwałego prowadzenia danego postępowania (bezczynność lub przewlekłość) może być przedmiotem odrębnej skargi strony inicjującej proces badania przez Sąd jedynie kwestii dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, ale tylko w kontekście zachowania odpowiednich terminów procesowych regulujących termin załatwienia sprawy. Postępowania w sprawie kontroli aktu administracyjnego stanowią kategorię całkowitą odrębną od kontroli bezczynności lub przewlekłości postępowania i niedopuszczalne jest wzajemne "mieszanie" tych trybów kontroli, lecz konieczne jest wniesienie przez stronę odrębnej skargi.

W kwestii zarzutu skarżącej, że organy nie orzekły o całości żądania, tj. pominęły działkę nr ewid. [...], Sąd wskazuje, że jak wynika z pisma Prezydenta Miasta Krakowa z 9 stycznia 2019 r. znak [...] działka ta jest przedmiotem odrębnego postępowania, w ramach którego strony również dysponują odpowiednimi instrumentami procesowymi przydanymi im do kwestionowania wydanych rozstrzygnięć. W zakresie odszkodowania, które również w późniejszym czasie stanowiło przedmiot podania skarżącej, Sąd zaznacza, że art. 136 ugn nie przewiduje możliwości wszczęcia procedury odszkodowawczej w sytuacji braku podstaw prawnych do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przeciwnie - w przypadku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, tj. zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to na poprzednim właścicielu lub jego spadkobiercy spoczywa obowiązek zwrotu odszkodowania uzyskanego w momencie wywłaszczenia tej nieruchomości (art. 136 ust. 3 zd. 3 ugn). W niniejszej sprawie organy nie miały prawnej możliwości wydania decyzji o zwrocie nieruchomości z powodów przedstawionych powyżej, a zatem kwestia zwrotu odszkodowania pozostawała poza zakresem procedowania.

Sąd dostrzegł naruszenie przez Wojewodę art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszenia swoich żądań. W przypadku tego uchybienia, by w ogóle mogło być ono rozważane przez Sąd pod kątem istotnego wpływu na wynik sprawy, konieczne jest wykazanie przez stronę konkretnych okoliczności i czynności procesowych, których nie mogła ona dokonać na skutek zaniechania przez organ wystosowania takiego zawiadomienia. To strona winna w tym zakresie wykazać związek przyczynowy między tym naruszeniem a potencjalnym wynikiem sprawy. W tym przypadku skarżąca w ogóle tej kwestii we wniesionej skardze na podniosła.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 ugn. Również inne przepisy, w tym proceduralne, nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi (k. 192, 265-278 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła H. L., reprezentowana przez adw. R. U., zaskarżając wyrok II SA/Kr 1853/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa przez oddalenie skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie został wyczerpująco zebrany cały materiał dowodowy i nie ustalono, czy skarżąca jest spadkobiercą W. S., J. S., A. L.2 i A. L., a zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 77 kpa). Uchybienie to skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast uwzględnieniem jej w sytuacji, gdy nie zostało nawet ustalone, czy skarżąca uprawniona była do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli Sąd uznałby prawidłowo, że organy administracji nie dopełniły swych obowiązków co do gromadzenia materiału dowodowego, to musiałby uwzględnić skargę;

2. art. 125 § 1 pkt 1 ppsa przez brak uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącej o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, gdy wniosek ten był w pełni uzasadniony. Uchybienie to skutkowało wydaniem wyroku przed rozstrzygnięciem przez Sąd powszechny spraw spadkowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli skarżąca w sprawach tych potwierdzi, że jest spadkobiercą W. S., J. S., A. L. i A. L.2, to potwierdzi ona, że odmowa zwrotu jej nieruchomości była nieuzasadniona.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zrzekł się rozprawy; wniósł o zasądzenia na rzecz pełnomocnika skarżącej z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych, bowiem nie zostały one przez skarżącą uiszczone w całości ani w części (k. 306-310 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty wyłącznie z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Oba poniesione zarzuty okazały się niezasadne.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów o różnej treści normatywnej. Z uzasadnienia zarzutu 1 wynika, że jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazuje § 1 art. 77 kpa (s. 5 akapit 2 skargi kasacyjnej), i w tym zakresie zarzut ów został rozpatrzony.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Obowiązek przedstawienia w postępowaniu o zwrot nieruchomości odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź wypisu zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc) po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 ugn) spoczywa na wnioskującym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli wnioskujący nie jest poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 865, nb 29). Tylko bowiem spadkobierca przedkładający w postępowaniu o zwrot nieruchomości odpis prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź wypis zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia jest "legitymującym się" koniecznym dokumentem. Ustalenie kręgu spadkobierców byłego właściciela na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia (P. Wojciechowski w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 680, uw. 78 do art. 136).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że krąg podmiotów, uprawnionych do zwrotu nieruchomości, został ograniczony przez ustawodawcę tylko do poprzednich właścicieli oraz do ich spadkobierców. Roszczenie o zwrot jest szczególnym prawem podmiotowym (uprawnieniem), ściśle powiązanym z dokonanym uprzednio wywłaszczenie. Ustawodawca, stanowiąc prawo podmiotowe, ma swobodę w jego kształtowaniu i wprost przyznał je tylko poprzednim właścicielom oraz ich spadkobiercom, a nie następcom prawnym. Stąd też należy dać przewagę wykładni literalnej (E. Mzyk w: red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 493, uw. 5 do art. 136; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 801-802, uw. 5).

W wyroku z 16.1.2002 r. I SA 142/00, ONSA 2003/2/64) NSA wskazał, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, winno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 kpa w zw. z art. 1025 § 2 kc).

Z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku do Sądu powszechnego może w szczególności wystąpić osoba, która uważa, że jest spadkobiercą właściciela nieruchomości. Z wnioskiem takim nie może wystąpić organ administracji publicznej, prowadzący sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta pismem z 4 grudnia 2019 r. nr [...], prawidłowo doręczonym skarżącej do rąk własnych dnia 16 grudnia 2019 r., prawidłowo wezwał skarżącą (występującą w imieniu własnym i jako pełnomocnik A. L.3 i P. L., do uzupełnienia braków wniosku przez wykazanie w terminie 21 dni za pomocą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po poprzednich współwłaścicielach (W. S. i J. S.) posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu (pismo i zwrotka w błędnie nieponumerowanych aktach Starosty). Wezwanie z 4 grudnia 2019 r. stanowi prawidłową realizację obowiązku udzielania informacji stronom (art. 9 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 109-113, nb 1-5). Pismem z 27 grudnia 2019 r. Starosta zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie o informację, czy toczy się lub toczyło postępowanie spadkowe po J. S. ze S., c. A. i K. Pismem z 14 lutego 2020 r. sygn. akt VI Ns [...] Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie wskazał, że postanowieniem z 28 października 2008 r. Sąd umorzył postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. S. z domu S., zmarłej [...] 1960 r. w Krakowie, na skutek cofnięcia wniosku (oba pisma i zwrotka w błędnie nieponumerowanych aktach Starosty). Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. nie wpłynęło do organów aż do wydania zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, który stanowi, że "Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: 1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania [...] sądowego [...]. Wniosek o zawieszenie postępowania złożył pełnomocnik skarżącej pismem z 25 kwietnia 2021 r., załaczjąc kopię wniosku skarżącej do Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie o "wyznaczenie adwokata z urzędu do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po: W. S., J. S., A. L.2, A. L." (k. 180-183 akt sądowych). Aż do dnia wydania wyroku I instancji (dnia 9 czerwca 2021 r.) nie wpłynął do Sądu dowód, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po nawet jednej z tych osób wszczęto przed Sądem Rejonowym. W dniu wyrokowania przez Sąd I instancji nie zachodziła zatem przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania w kontrolowanej sprawie, skoro postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku nie toczyło się ("toczącego się postępowania" - verba legis). Odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po którejkolwiek z tych osób nie został załączony do skargi kasacyjnej ani nie wpłynął do akt do dnia wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy i o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie odrębnego wniosku i stosownego oświadczenia, złożonego Sądowi I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).