Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 70/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1, art. 30c ust. 1-3, ust. 5 pkt 2, art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 roku sprawy ze skargi A Spółka Jawna na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 1. stwierdza, że ocena projektu zawarta w zaskarżonej uchwale została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]; 2. zasądza od organu - Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej - A Spółka Jawna kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r., nr 84, poz. 712 ze zm.) i uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w sprawie: przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, zmienionej uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, Zarząd Województwa [...] oddalił wniesiony przez A Spółka Jawna z siedzibą w Ł. protest od etapu oceny formalnej projektu nr: [...] pn.: "[...]", złożonego w konkursie dla naboru nr: [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013.

W uzasadnieniu Zarząd Województwa [...] podniósł, iż wnioski o dofinansowanie projektu złożone z zachowaniem warunków określonych w § 11 i § 12 Regulaminu Konkursu, podlegają ocenie w zakresie spełnienia kryteriów oceny formalnej, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO W[...]. Wniosek strony o dofinansowanie projektu został pozytywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami dopuszczającymi i podlegał ocenie formalnej w zakresie spełnienia kryteriów administracyjnych. W związku z wystąpieniem braków/błędów we wniosku Instytucja Pośrednicząca II stopnia w dniu 9 czerwca 2010r. skierowała do wnioskodawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej informację, z wezwaniem do uzupełnienia/poprawy dokumentacji aplikacyjnej. W wezwaniu tym wnioskodawca został poinformowany o sposobie obliczania terminu złożenia uzupełnień oraz konsekwencjach jego przekroczenia następująco: "Uzupełniony i/lub poprawiony kompletny wniosek należy złożyć w Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w terminie 10 dni roboczych (od poniedziałku do piątku) od dnia otrzymania niniejszego pisma. Bieg terminu rozpoczyna się następnego dnia roboczego po dniu doręczenia niniejszego wezwania i upływa 10 dnia roboczego o godz. 16.00. Za datę doręczenia pisma uważa się datę przesłania pisma faksem lub e-mailem z potwierdzeniem jego nadania (raport przesłania faksu lub e-maila). Wniosek o dofinansowanie projektu nieuzupełniony/niepoprawiony w wyznaczonym terminie nie podlega dalszej procedurze oceny projektów". Zwrócono się również do wnioskodawcy o niezwłoczne potwierdzenie otrzymania tego wezwania poprzez odesłanie jego pierwszej strony za pośrednictwem faksu z adnotacją "otrzymałem", datą i podpisem.

Zgodnie z § 14 pkt 8 Regulaminu Konkursu, wezwanie do usunięcia braków we wniosku przekazywane jest za potwierdzeniem odbioru, za pośrednictwem poczty elektronicznej, faksu lub poczty. W przypadku przekazania wezwania do uzupełnienia pocztą elektroniczną, wezwanie uważa się za doręczone w dniu nadania e-maila, a w przypadku faksu potwierdzenia jego nadania. W przypadku, gdy wnioskodawca nie potwierdzi odbioru wiadomości w terminie 2 dni, w celu uzyskania zapewnienia, iż wezwanie zostało doręczone, zostanie on poinformowany telefonicznie o braku potwierdzenia otrzymania wezwania (§ 14 pkt 9 Regulaminu Konkursu). Wnioskodawca/Beneficjent zobowiązany jest do dostarczenia uzupełnienia wniosku w terminie 10 dni roboczych od daty otrzymania wezwania (termin ten liczy się od następnego dnia roboczego po dniu wysłania wezwania do uzupełnienia (§ 14 pkt 10 Regulaminu Konkursu). Wobec powyższego w opinii organu, początek biegu terminu do uzupełnienia braków wniosku rozpoczyna się od daty doręczenia faksu lub e-maila udokumentowanego przez potwierdzenie jego nadania (termin ten liczy się od następnego dnia roboczego po dniu wysłania wezwania do uzupełnienia), nie zaś od daty odesłania przez wnioskodawcę adnotacji o jego otrzymaniu. Brak potwierdzenia odbioru wiadomości w terminie 2 dni roboczych, skutkuje co najwyżej potrzebą ewentualnego, telefonicznego powiadomienia wnioskodawcy. Organ podkreślił, że przystępując do konkursu zgodnie z § 3 Regulaminu Konkursu, wnioskodawca akceptuje jego warunki i zobowiązuje się do stosowania Zasad IZ, IP II stanowiących system realizacji RPO WŁ oraz Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego. Wnioskodawca złożył uzupełnioną dokumentację w dniu 28 czerwca 2010r., tj. po wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 23 czerwca 2010r. Zgodnie z Regulaminem Konkursu (§ 14 pkt 12) w przypadku, gdy w wyznaczonym terminie wnioskodawca nie dokona uzupełnienia lub poprawy, wniosek nie zostanie dostarczony w wymaganej formie, nie podlega on dalszej ocenie.

W dniu 8 września 2010r. A Spółka Jawna z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...].

W skardze tej skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 14 pkt 9 Regulaminu Konkursu oraz § 14 pkt 12 Regulaminu Konkursu poprzez:

1. nieuwzględnienie protestu i zaakceptowanie błędnego stanowiska zajętego w informacji z dnia [...] o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu, a w konsekwencji tego niezastosowanie § 14 pkt 9 Regulaminu Konkursu na skutek przyjęcia, że spółka uchybiła terminowi do uzupełnienia braków wniosku, podczas gdy mimo braku otrzymania przez organ w dniach od 9 do 16 czerwca 2010r. zwrotnego potwierdzenia otrzymania wiadomości e-mail zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków, organ nie skontaktował się z nią telefonicznie, do czego był zobowiązany, a nie jedynie uprawniony;

2. wadliwe odrzucenie protestu w sytuacji, gdy Regulamin Konkursu nie przewiduje odrzucenia wniosku w razie ewentualnego jego nieuzupełnienia lub niepoprawienia w wyznaczonym terminie i stanowi jedynie o tym, iż taki wniosek nie podlega dalszej ocenie, co potwierdza informacja z dnia [...]

Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi w całości i zasądzenie na jej rzecz od Zarządu Województwa [...] kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła, iż zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych własnych wniosków ani nie wskazuje poważnych "powodów" odmowy uwzględnienia protestu. Stanowi jedynie powtórzenie nieprawidłowej, jej zdaniem, argumentacji zawartej w informacji o odrzuceniu wniosku. Ocena dokonana przez Zarząd Województwa nie uwzględnia twierdzeń i zarzutów protestu ani nie podejmuje z nimi żadnej rzeczowej polemiki. Informacja z dnia [...] zawiera uchybienia formalne, które nie zostały dostrzeżone przez Zarząd Województwa. Błędne było odrzucenie wniosku o dofinansowanie, gdyż Regulamin przewiduje jedynie możliwość pozostawienia wniosku bez dalszej oceny w wypadku jego nieuzupełnienia. Nałożony na Instytucję Pośredniczącą obowiązek przewidziany w § 14 pkt 9 Regulaminu został naruszony już w trakcie biegu terminu, o którym mowa w jego § 14 pkt 10. W konsekwencji tego jego bieg powinien ulec co najmniej zawieszeniu, ewentualnie wstrzymaniu do czasu dopełnienia przez Instytucję Pośredniczącą obowiązku. Zważywszy jednak na to, iż obowiązek z § 14 pkt 9 Regulaminu Konkursu nigdy nie został przez Instytucje Pośredniczącą wykonany, to skoro uzupełniona dokumentacja została złożona w dniu 28 czerwca 2010r., to zasadne wydaje się przyjęcie fikcji prawnej, iż wniosek został on uzupełniony w terminie.

W piśmie z dnia 23 września 2010r. Zarząd Województwa [...] wniósł o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 1 § 1 w związku z § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, Zarząd Województwa [...] podniósł, iż wymóg złożenia wraz ze skargą kompletnej dokumentacji ciąży wyłącznie na stronie skarżącej. Skarga powinna zawierać kompletną dokumentację umożliwiająca sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy, a także informację o brakach wniosku ustalonych w trakcie procedury oceny projektu. Fakt otrzymania pisma zawierającego informację o brakach wraz z wezwaniem do ich usunięcia i uzupełnienia oraz data jego otrzymania mają istotne znaczenie, gdyż decydują o zachowaniu bądź nie terminu do uzupełnienia wniosku. Niezłożenie tego pisma powoduje, iż skarga jest niekompletna.

Uzasadniając wiosek o ewentualne oddalenie skargi, Zarząd Województwa [...] podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podniósł nadto, iż w dniu 16 czerwca 2010r. wpłynęło potwierdzenie przez wnioskodawcę otrzymania wezwania z dnia 9 czerwca 2010r. i bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest okoliczność, że dopiero w dniu 16 czerwca 2010r. na serwerach poczty odnalazł korespondencje z informacją o brakach wraz z wezwaniem do ich usunięcia i uzupełnienia. W związku z niepotwierdzeniem przez wnioskodawcę otrzymania pisma w terminie 2 dni roboczych pracownik Instytucji Pośredniczącej II stopnia w dniu 15 czerwca 2010r. skontaktował się na numer podany we wniosku z wnioskodawcą.

Do pisma tego Zarząd Województwa [...] załączył szczegółowy wykaz połączeń oraz informację z dnia 9 czerwca 2010r.

Postanowieniem z dnia 8 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2, art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postępowanie zostało podjęte w dniu 24 stycznia 2012 roku w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy, orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji RP). ale również stanowienie przez administrację publiczną prawa. Po myśli § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach

Weryfikacja projektów, zgłaszanych w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych została poddana kontroli sądu administracyjnego w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą".

Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zgodność z konstytucją niektórych z rozwiązań, przyjętych przez ustawodawcę w tej ustawie. Przede wszystkim należy rozważyć zatem zarzuty i argumenty każdej ze stron, odnoszące się do regulacji, które nie były przedmiotem badania Trybunału.

Nie jest trafny najdalej idący wniosek instytucji zarządzającej o pozostawienie skargi bez rozpoznania z uwagi na jej niekompletność. Taką formę rozstrzygnięcia przewiduje art. 30 c ust. 5 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przy czym ustawodawca wprost nie definiuje pojęcia skargi kompletnej, należy je wywieźć z treści art. 30c ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że wnioskodawca może wnieść skargę (...) wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 (informacji o wynikach procedury odwoławczej). Z tego przepisu należy wywieźć, co ustawodawca rozumie przez skargę kompletną i odnosić definicję wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi Jednoznaczne określenie, które dokumenty składają się na "kompletną dokumentację w sprawie" wyklucza tezę, że jest to wyliczenie przykładowe i wymóg kompletności odnosi się również do innych dokumentów nie wymienionych wprost w tym przepisie. Z analizy akt sprawy tymczasem wynika, że skarżąca spółka nie załączyła do złożonej w sądzie skargi skierowanego do niej wezwania do usunięcia braków wniosku o dofinansowanie oraz wydruku z e-maila z dnia 9 czerwca 2010r., do którego pismo to stanowiło załącznik. Dokumenty te zostały złożone dopiero przez Zarząd Województwa wraz z pismem z dnia 23 września 2009r. W związku z tym, że dokumenty te nie należą do kategorii wymienionej w art. 30 c ust. 2 ustawy, nie stanowią elementów skargi kompletnej. Wniosek o pozostawienie skargi bez rozpoznania jako niekompletnej nie znajduje zatem uzasadnionej podstawy prawnej.

Nie jest też zasadne, zgłoszone na rozprawie w dniu 9 marca 2012 roku żądanie skarżącej spółki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustawodawca sformułował w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Tak też należy interpretować regulacje dotyczące treści orzeczenia sądu administracyjnego. Na podstawie art. 30 c ust.3 ustawy w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Jak wynika z przytoczonej regulacji (pkt 1 ), każde naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny projektu stanowi bezwarunkową podstawę do uwzględnienia skargi, niezależnie od stopnia tego uchybienia. Jest to regulacja odmienna od rozwiązań przyjętych w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w której konsekwencje naruszenia prawa materialnego i procesowego są uregulowane odmiennie, nadto ustawodawca wymaga określonego stopnia naruszenia dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

Należy przyjąć, że ustawodawca w ustawie szczególnej w sposób kompletny wymienił katalog możliwych rozstrzygnięć sądu, skutkujących wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia wydanego przez organ (instytucję zarządzającą) w toku postępowania konkursowego. W ramach możliwych rozstrzygnięć ustawodawca nie przewidział stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej. Nie ma podstaw, wobec kompletności tego uregulowania, do stosowania przepisów p.p.s.a. w tym zakresie. Treść art. 30 c ust.3 ustawy nie pozwala na wniosek, że kwestie możliwych orzeczeń sądu nie zostały w ustawie uregulowane, a tylko wówczas ustawodawca zezwala na odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. Na marginesie jedynie należy wskazać, ze przepis art. 30 c ust.3 ustawy nie był poddany ocenie Trybunału.

Nawet gdyby ten pogląd uznać za nietrafny, to orzekanie na podstawie przepisów, co do których obalono domniemanie ich zgodności z Konstytucją, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności skarżonego aktu.

Niezależnie od powyższych uwag skargę należy uznać za uzasadnioną.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011r. w sprawie o sygn. akt P 1/11 (Dz.U. nr 279, poz. 1 1644) uznał przepis art. 30 c ust. 1 za niezgodny z art. 87 Konstytucji w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych, przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Za niezgodne z art. 87 Konstytucji uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie wyrokiem Trybunału wymienione wyżej przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Jak bowiem podniesiono, realizacja wyroku będzie wymagała systemowej interwencji ustawodawcy, polegającej na unormowaniu w aktach powszechnie obowiązującego prawa tych wszystkich dotychczasowych elementów systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych. W praktyce oznacza to możliwość utrzymania – w drodze wyjątku –dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego oraz rozważania, zawarte jego motywach rodzi się wątpliwość co do konieczności i możliwości dokonania oceny zgodności z prawem przeprowadzonej procedury oceny projektu skarżącego według wzorca sformułowanego w akcie usytuowanym poza systemem źródeł prawa. Zdaniem Sądu, zakwestionowanie konstytucyjności uregulowań, określających prawa i obowiązki wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego, podważa sens sądowej kontroli procedury konkursowej, nakładając obowiązek dokonywania jej oceny w odniesieniu do regulacji niemającej charakteru normatywnego. Godzi się bowiem podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą oceny projektu wnioskodawcy. Ocena ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Poza sporem jest, że wzorzec kontroli działań organów administracji sprawowanej przez sądy administracyjne oparty jest wyłącznie na źródłach prawa, stanowionego zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja zawiera zamknięty katalog przepisów prawa powszechnie obowiązującego, źródeł prawa obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji aktami prawa powszechnie obowiązującego są ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego, prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeżeli wynika to z umowy międzynarodowej podpisanej przez Polskę.

Sąd administracyjny zatem, kontrolując legalność aktu administracji i jej czynności, zobligowany jest do poruszania się w tak zakreślonym kręgu źródeł prawa. Innymi słowy, kwestionowany przez stronę skarżącą akt lub czynność może poddać kontroli zgodności jedynie ze wskazanymi wyżej aktami prawnymi. Sąd administracyjny nie ma legitymacji do badania, czy zaskarżony akt, czynność jest zgodny z regulacjami o innym charakterze, to jest takimi, które nie mieszczą się w katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa.

Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny zapisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zmienia powyższego wniosku. Jednocześnie bowiem wyrok Trybunału obalił domniemanie konstytucyjności powyższych rozwiązań. Odroczenie utraty mocy obowiązującej nie sytuuje zaś owych uregulowań (regulaminów, zarządzań, instrukcji etc.) w systemie źródeł prawa. Tym samym więc brak jest wzorca, w oparciu o który sąd administracyjny władny byłby dokonać kontroli. W istocie więc, zaakceptowanie stanowiska, iż w okresie obowiązywania regulacji, których konstytucyjność została zakwestionowania, sądy administracyjne obowiązane są do jej stosowania, prowadziłaby do swoistej "legalizacji" procedur, pozbawionych oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Stanowisko to znajduje poparcie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjmuje, że przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania, a sądy powinny w okresie "odroczenia" odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją. Dotyczy to w szczególności stosowania prawa rangi podustawowej.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten, adresowany do wszystkich sędziów daje uprawnienie przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy do badania, czy przepis niższej rangi niż ustawa, który w tej sprawie ma zastosowanie, jest zgodny z Konstytucją i ustawą ((por. uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2076/10 Lex nr 990219 i cytowane tam przeczenia).

Orzecznictwo to, ukształtowane w szczególności na gruncie problematyki konstytucyjności rozporządzeń, znajduje w ocenie sądu pełne odniesienie w sprawie, w której organy orzekały na podstawie przepisów usytuowanych jeszcze niżej w hierarchii aktów, gdyż nie mieszczących się w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa.

W sprawach z zakresu realizacji regionalnych programów operacyjnych, z racji szczątkowej jedynie regulacji ustawowej, kontrola ta w całości opierałaby się zatem na uregulowaniach, określonych w systemach realizacji, nie mających charakteru normatywnego. Dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma stwierdzenie niekonstytucyjności art. 5 ust. 11 ustawy, który dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Taką rangę ma też Regulaminu konkursu nr [...], ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Oś Priorytetowa III: Gospodarka, Innowacyjność, Przedsiębiorczość. Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw. Stanowi on w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięć instytucji zarządzającej. Zatem zaskarżone w niniejszej sprawie oddalenie protestu ma swe umocowanie w akcie nie stanowiącym wzorca prawa. Z tego już tylko względu nie powinien podlegać ocenie w postępowaniu sądowym.

Zaprezentowana powyżej argumentacja uzasadnia twierdzenie, że w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej, w sytuacji, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tej normy prawnej.

Niezależnie od powyższej konstatacji, analiza uregulowań zawartych w § 14 Regulaminu konkursu nr [...] prowadzi do wniosku, że są one wadliwe, gdyż nie zapewniają uczestnikom konkursu ochrony ich praw procesowych w stopniu umożliwiający niezakłócony dostęp do kolejnych procedur konkursowych.

W § 11 - 12 Regulaminu wskazano, iż wniosek podlega ocenie formalnej i merytorycznej na podstawie kryteriów wyboru projektów w ramach RPO W[...], zatwierdzonych uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 z dnia [...] zamieszczonych na stronach internetowych [...] (pkt 1).

Wezwanie do usunięcia braków we wniosku przekazywane jest za potwierdzeniem odbioru za pośrednictwem poczty elektronicznej, faksu lub poczty. W przypadku przekazania wezwania do uzupełnienia pocztą elektroniczną wezwanie uważa się za doręczone w dniu nadania e-maila. (§ 14 pkt 8)

W przypadku gdy Beneficjent nie potwierdzi odbioru wiadomości w terminie 2 dni, zostanie poinformowany telefonicznie o braku potwierdzenia otrzymania wezwania. (§ 14 pkt 9)

Beneficjent zobowiązany jest do dostarczenia uzupełnienia wniosku w terminie 10 dni roboczych od daty otrzymania wezwania. (§ 14 pkt 10)

W przypadku gdy w wyznaczonym terminie Beneficjent nie dokona uzupełnienia lub poprawy lub wniosek nie zostanie dostarczony w wymaganej formie, nie podlega on dalszej ocenie (§ 14 pkt 12).

Jakkolwiek więc instytucja zarządzająca dysponuje szerokim wachlarzem możliwości doręczeń dokonywanych dla wnioskodawcy, wydaje się oczywiste, iż w każdym wypadku obowiązana jest wykazać jego skuteczność. W przypadku każdego rodzaju doręczenia, wymagane jest przy tym potwierdzenie odbioru przesyłki z tym, że w przypadku doręczenia mailem regulamin przyjmuje, że dowodem tym jest potwierdzenie jego nadania. W ocenie sądu taka procedura jest wadliwa. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie takiego rozwiązania. Nadanie wiadomości drogą elektroniczną nie jest tożsame z jej dotarciem do adresata. W przypadku przesyłki wysłanej tradycyjną drogą pocztową dowodem doręczenia jest zwrotne poświadczenie odbioru podpisane przez adresata lub co najmniej udokumentowane prawidłowo doręczenie awizowane. W ocenie sądu potwierdzenie doręczenia winno w każdym z przewidzianych w regulaminie sposobów oznaczać udokumentowanie tego samego momentu – dotarcia przesyłki do adresata w sposób umożliwiający powzięcie wiadomości o istnieniu przesyłki i możliwość zapoznania się z jej treścią. Zrównanie momentu wysłania wiadomości pocztą elektroniczną czy też dotarcia na serwer odbiorcy z jej doręczeniem adresatowi jest rozwiązaniem wadliwym, które nie dokumentuje w sposób bezsporny doręczenia wezwania. Takie rozwiązanie przyjęte w regulaminie powoduje, że nie da się wykluczyć, że adresat wiadomości jej nie otrzyma z przyczyn niezależnych od siebie, nie będzie miał świadomości, że wysłano do niego wezwanie, którego skutki mają elementarne znaczenie dla losów złożonej aplikacji. Zdaniem Sądu, zapisy § 14 pkt 8 regulaminu określają pojęcia wzajemnie się wykluczające. Potwierdzenie odbioru z istoty swej jest czymś różnym od potwierdzenia nadania. Pierwsze sugeruje bowiem działanie odbiorcy (potwierdzającego odbiór), drugie zaś nadawcy (potwierdzającego fakt nadania przesyłki). Stąd też, w sytuacji, gdy odbiorca kwestionuje skuteczność doręczenia przesyłki za pośrednictwem maila, zaś nadawca dysponuje jedynie dowodem jego nadania, brak jest podstaw uznania dokonanego doręczenia za skuteczne, bowiem nadanie maila nie dowodzi otrzymania przesyłki przez adresata. Takie rozwiązania nie są też znane w żadnej z procedur – ani administracyjnej, ani sądowoadministracyjnej, cywilnej czy też karnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że regulamin nie zawiera rozwiązań pozwalających skutecznie udokumentować doręczenie przesyłki mailowej.

Nie dochowano zatem tą regulacją standardów przyzwoitej legislacji, zasady przejrzystości oceny projektów, zasady równego traktowania uczestników konkursu – niezależnie od zastosowanego trybu powiadomień i wezwań.

Tymczasem na kanwie tych regulacji instytucja zarządzająca przyjmuje, że doręczyła skarżącej spółce wezwanie do usunięcia braków wniosku w dniu 9 czerwca 2010 roku, a termin do uzupełnienia wniosku upłynął bezskutecznie w dniu 23 czerwca. Jednakże uwzględniając wcześniejsze zastrzeżenia co do rozwiązań regulaminowych zasadny jest zarzut skarżącej spółki o nieudokumentowaniu doręczenia wezwania do usunięcia braków wniosku w przyjętym przez organ terminie. Ustalenia faktyczne organu winny być odmienne. Zasadny wydaje się wniosek skarżącej spółki, że datą pewną przekazania jej wezwania do usunięcia braków wniosku jest data 16 czerwca 2010 roku, w którym to dniu potwierdziła otrzymanie wezwania do uzupełnienia wniosku. W takim stanie faktycznym złożenie uzupełnionego wniosku w dniu 28 czerwca 2010 roku oznaczałoby, że spółka zachowała termin 10 dni roboczych, o którym stanowi § 14 pkt 10 regulaminu.

Trafne są również zarzuty skargi co do niewypełnienia przez instytucję zarządzającą obowiązków wynikających z § 14 pkt 9 regulaminu. Ten przepis przewiduje, że w razie niepotwierdzenia przez uczestnika konkursu otrzymania wezwania w terminie dwóch dni, (..) zostanie on telefonicznie powiadomiony o braku potwierdzenia otrzymania wezwania. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że ta regulacja nakłada na organ obowiązek telefonicznego i niezwłocznego potwierdzenia, że wezwanie dotarło. Taki sens regulacji wynika z jej brzmienia – autor regulaminu użył sformułowania, że wnioskodawca "zostanie poinformowany", co wskazuje na konieczność dokonania tej czynności przez adresata normy. Za taką interpretacją przemawia też konieczność sprawnego przeprowadzenia procedury konkursowej, czemu winno sprzyjać czuwanie organu nad prawidłowością obiegu dokumentacji. Z cała pewnością przytoczona regulacja, wbrew stanowisku organu, nie jest jedynie uprawnieniem organu do telefonicznego sprawdzenia, czy wiadomość istotna dla uczestnika do niego dotarła. Takie uprawnienie nie wymagałoby bowiem żadnej regulacji. Omawiany przepis nie precyzuje wprawdzie, w jakim terminie organ winien upewnić się telefonicznie o dotarciu wezwania do wnioskodawcy, wydaje się jednak, że określony czas dwóch dni jest wskazówką dla organu, że niezwłocznie po jego upływie należy taki telefon wykonać. Tym bardziej, że regulamin nie przewiduje ani przedłużenia, ani przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej.

Skarżący nie może ponosić ujemnych skutków zaniedbań organu ani wadliwych regulacji regulaminowych. Tymczasem w niniejszej sprawie tak się stało. Organ, posiłkując się wadliwymi regulacjami regulaminowymi ustalił datę doręczenia wezwania do usunięcia braków wniosku i stwierdził złożenie uzupełnionej dokumentacji z opóźnieniem. Ponadto obowiązek telefonicznego potwierdzenia doręczenia wykonano dopiero po upływie sześciu dni i nie udokumentowano treści rozmowy chociażby notatką służbową. Z wydruku na karcie 195 akt sądowych wynika jedynie, że połączenie telefoniczne z numerem wnioskodawcy w dniu 15 czerwca 2010 roku trwało 182 sekundy. Organ nie wykazał, aby była to rozmowa z osobą uprawnioną i jaka była jej treść.

Reasumując przyjęta w § 14 regulaminu konkursu procedura nie jest wystarczająco przejrzysta i nie zabezpiecza przed zarzutami o niewłaściwym obliczaniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W ocenie sądu nie uruchomiono takich procedur, które w sposób oczywisty pozwalałyby na zweryfikowanie zarzutu skarżących o nieotrzymaniu wiadomości we wskazanym przez organ terminie. Tymczasem skoro procedura naboru, przyjmowania wniosków, poddawania ich dwuetapowej ocenie zmierza do zapewnienia przejrzystości, czytelności dokonywanych wyborów, winna ona również umożliwić weryfikację wszelkich zarzutów.

Brak było zatem podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec powyższego niezasadne jest również oddalenie protestu skarżących uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa dnia [...], zaskarżoną do sądu. Trafny jest zarzut, że organ zastosował błędną formę rozstrzygnięcia odrzucając wniosek, ale to uchybienie nie ma akurat żadnego wpływu na wynik postępowania. Zasadnie też podnosi skarżąca spółka, że pomimo obszerności uzasadnienia uchwały, w istocie nie odniesiono się do zarzutów i argumentów podnoszonych w toku procedury odwoławczej przez spółkę.

Wniosków powyższych nie podważa też zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału stwierdzenie, że gdyby rozwiązania dotyczące terminów składania uzupełnień zawarte wyły w konstytucyjnym źródle prawa, skarżący uzyskałby ujemną ocenę. Sąd rozpoznający skargę jest związany jedynie wyrokiem w przedmiocie zgodności normy prawnej z wzorcem kontroli. Moc powszechnie obowiązującą należy przypisywać wyłącznie sentencjom tych orzeczeń, a nie tezom formułowanym w uzasadnieniach.

Odnosząc się do argumentu, że skarżącemu znane były procedury konkursowe i przystąpienie do konkursu jest wyrazem ich akceptacji, jest on w ocenie sądu nie do przyjęcia. Po pierwsze przystąpienie beneficjenta do konkursu nie przesądza o prawidłowości procedur, nie oznacza zgody na ich bezkrytyczną akceptację, po drugie nie wyłącza możliwości ich podważania w toku postępowania sądowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdzono, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej Spółki zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania.

W związku natomiast z treścią wyrażonych wyżej poglądów prawnych, formułowanie wytycznych dla organu nastręcza problemy logicznej natury. Przyjęcie bowiem, iż procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł obowiązującego prawa, z natury rzeczy nie pozwoli na uznanie, dokonanej w ramach tych procedur oceny projektów, za zgodne z prawem. Obowiązywanie niekonstytucyjnych regulacji, związane z odroczeniem daty utraty ich mocy, obliguje wszakże organy do ich stosowania, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. W takiej sytuacji dalsze działanie organu zależeć będzie zapewne od tego, czy konkurs został rozstrzygnięty i czy organ dysponuje rezerwą finansową, która czyniłaby zasadnym ewentualne rozpatrzenie uzupełnienia wniosku skarżącej spółki.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji.

A.D.