Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1066/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. N. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 07 listopada 2011 r. W. N. (zwana dalej: skarżąca) wystąpiła o ustalenie, na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (inwentarskiego) przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] [...] (zwane dalej odpowiednio: inwestycja, działka).

Prezydent Miasta [...] (zwany dalej: Prezydent) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Na skutek odwołania się skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. Natomiast wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1096/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że po podjęciu czynności postępowania uwzględniono wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło w oparciu o analizę, która – zdaniem organu – odpowiada wymogom stawianym jej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej: rozporządzeniem), a uzasadnienie do decyzji przygotowane zostało z poszanowaniem zapisów art. 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Po wtóre podniesiono, że uwzględniono stanowisko WSA i po zasięgnięciu opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (pismo z dnia [...] lipca 2013 r.) ustalono, iż w momencie realizacji wnioskowanego obiektu ok. 1976 r. "działka nr [...], na której wybudowano budynek gospodarczy nie była zlokalizowana na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi zgodnie z art. 66 ust. 1 oraz art. 66 ust. 2 i nie obowiązywały na tym terenie zakazy zawarte w ustawie Prawo wodne z dnia 24.11.1974 r." Organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w oparciu, o którą przygotowano projekt decyzji i rozstrzygnięto w sprawie.

Wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu [...] m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem, gdyż jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu z ul. [...], gdzie znajduje się główny zjazd na nieruchomość (3 x [...] m). Za front przyjęto wschodnią granicę działki od strony ul. [...] - w części styczną z ulicą, w części oddaloną od niej o ok. [...] m. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w wyznaczonym promieniu od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Odwołując się do art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 j.t., zwanej dalej ustawa) organ wskazał, że uwzględniono wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć o zasadności ustalenia warunków zabudowy. Obszar analizowany obejmuje teren o znacznej powierzchni ok. [...] ha. Na osi północ - południe przecina go ul. [...], jego zachodnią część przecina rzeka [...]. Zdecydowaną większość stanowią tereny niezabudowane (ok. [...] % powierzchni). Są to przede wszystkim tereny zielone: lasy i zadrzewienia, rzadziej użytki rolne. [...] ul. [...] a rzeką przeważają łąki z nieznacznym udziałem lasów. Stanowią one naturalne rozlewisko [...] oraz strefę ochrony pośredniej ujęcia wody dla [...].

Organ wskazywał, że wzdłuż ul. [...] rozciąga się wąski pas zabudowy (ok. [...] - [...] m) z każdej strony ulicy. Jest to głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynki są sytuowane w odległości [...] m od ulic. Wyjątkiem jest budynek produkcyjno - magazynowy przy ul. [...] [...] oddalony na ok. [...] m od ul. [...] (położony na północ od terenu inwestycji). Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi [...]% powierzchni działek. Wysokość budynków wynosi z reguły około [...]m do okapu i ok. [...]m do kalenicy przy dachu skośnym oraz ok. [...]m do górnej krawędzi elewacji frontowej przy dachu płaskim. Średnia szerokość elewacji frontowej to [...] m. Występują dachy płaskie i skośne. Cechy obszaru analizowanego udokumentowano materiałem fotograficznym izałączono do akt sprawy.

Organ wywodził, iż na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że nie występuje przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wnoszonych gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Dla zmierzania wykazano niespełnienie warunku kontynuacji w następującym zakresie: linia zabudowy objętego wnioskiem budynku nie kontynuuje linii zabudowy sąsiedniej, jest cofnięta o ok. [...] m za linię zabudowy w jakiej znajdują się budynki mieszkalne położone wzdłuż ul. [...] (sytuowane na uskokowo przebiegającej linii zabudowy w odległości [...] m od ulicy). Ponadto lokalizacja budynku wysuwa się też o ok. [...]m przed linię zabudowy pojedynczego budynku usługowo-produkcyjnego położonego przy ul. [...] nr [...], (wnioskowany budynek zaplanowano w odległości [...]m od frontu działki, a najdalej położony od ul. [...] obiekt sytuowany jest w linii zabudowy w odległości [...] m). Organ podniósł także, że lokalizacja budynku w pasie wyłączonym z zabudowy nie kontynuuje zagospodarowania terenu, gdzie normą jest sytuowanie budynków mieszkalnych w strefie wzdłuż ulicy. Dodano, że planowana szerokość elewacji frontowej budynku ([...] m) o [...] m przekracza wartość średnią, a wskaźnik zabudowy na poziomie [...]% jest znacznie niższy od wartości średniej (o [...]%).

Organ uznał zatem, że wykazano, iż inwestycja nie spełnia warunków kontynuacji. Kolejno wskazał, iż przeanalizowano także konsekwencje przestrzenne wprowadzenia inwestycji w zastany stan. Podkreślono, że przepisy rozporządzenia dopuszczają ustalenie wymagań na innych zasadach, wymaga to jednak uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań. Zdaniem organu kluczowe w sprawie jest zbadanie predyspozycji terenu dla wprowadzania zabudowy (w formie już zrealizowanej). Zasadnicza kwestia dotyczy lokalizacji obiektu na linii zabudowy, przewidzianej przez inwestora daleko za pasem zabudowy wzdłuż ul. [...].

Organ przytoczył regulację § 4 rozporządzenia i wskazał, że ponieważ zamierzenie (przewidziane do legalizacji) znajduje się daleko poza pasem, w którym znajduje się większość zabudowy wzdłuż ul. [...], a jednocześnie przed jedynym najdalej oddalonym obiektem pod nr [...] - nie mają zastosowania przepisy § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Wnioskowana linia zabudowy przebiega w odległości 38 m od ulicy a linia najdalej cofniętego pojedynczego budynku przebiega w odległości 54 m daleko za strefą w której położony jest wnioskowany budynek. Dlatego, w ocenie organu, wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji może nastąpić w oparciu o § 4 ust 4 rozporządzenia, a szerokości elewacji frontowej przekraczającej wartości średnie w oparciu o § 6 ust 2 rozporządzenia, wyłącznie jeżeli potwierdziłaby to sporządzona analiza urbanistyczna.

Odnosząc się do sposobu wyznaczania linii zabudowy organy wywodził, odwołując się do art. 60 ust. 4 ustawy, § 4 ust. 1-4 i § 9 rozporządzenia w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) §3 ust. 1 oraz orzecznictwa, że rozróżnia się dwie linie zabudowy: obowiązująca (wskazaną wprost w § 4 ust. 1-4 w przytoczonym rozporządzeniu) i maksymalną nieprzekraczalną. Wskazano, że w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zarówno termin, jak i sposób lokalizacji obiektów względem obu linii (obowiązującej i nieprzekraczalnej) zostały wyjaśnione wyłącznie w formie graficznej. Z normy wynika, iż na linii obowiązującej (oznaczanej jako linia ciągła z naniesionymi na nią w odstępach pełnymi trójkątami) obiekty (schematycznie przedstawione w formie prostokątów bez wypełnień) sytuowane są stycznie do tej linii. Natomiast w przypadku linii nieprzekraczalnej (oznaczanej jako linia ciągła z naniesionymi na nią w odstępach trójkątami bez wypełnień) mogą być od niej oddalone lub sytuowane stycznie do niej.

W ocenie organu wyznaczenie linii zabudowy obowiązującej, poprzez zdefiniowanie jej konkretnego przebiegu, wskazuje na ewidentne ograniczenia w kształtowaniu zabudowy i wymaga lokalizacji obiektu na linii (a nie w szeroko ograniczonym polu). Zdaniem organu brak respektowania sytuowania obiektów na linii obowiązującej, może skutkować całkowitą dowolnością w kształtowaniu obiektów na działce za linią i efektem przestrzennym nie do przewidzenia. Lokalizacja obiektów na linii zabudowy obowiązującej jest istotna dla kształtowania porządku urbanistycznego. Jako jeden z elementów mających wpływ na zagospodarowanie posesji pozwala w kontrolowany sposób rozmieszczać obiekty względem linii zabudowy sąsiednich obiektów.

Kolejno, odnosząc się do zasad stojących u podstaw rozstrzygnięcia, podniesiono, że zdaniem przygotowującego analizę i projekt decyzji każdorazowo należy preferować funkcję oraz formę dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu. Ewentualne odstępstwa (przed ich dopuszczaniem) należy szczegółowo zbadać, a w przypadku potwierdzenia predyspozycji terenu pod nową funkcję, uzasadnić. Wyklucza się zaś automatyczne dopuszczanie dowolnej funkcji i formy zabudowy nawiązującej choćby do pojedynczych sąsiednich obiektów. Nieuprawnione jest także wprowadzenie zabudowy, która kontynuuje zaledwie część parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Według organu w sprawie mamy do czynienia z całkowicie przypadkową lokalizacją budynku za pasem zabudowy wzdłuż ul. [...], a w strefie naturalnego rozlewiska [...]. Ustalenie wymagań zgodnie z żądaniem strony doprowadziłoby, w ocenie organu, do usankcjonowania rozpraszania strefy zabudowy w kierunku rzeki, w żaden sposób nie nawiązujące do zabudowy kształtowej wzdłuż ul. [...]. Ponieważ obszar analizowany wykazuje się uporządkowaniem pod względem kształtowania zabudowy, z wyraźnie wyodrębnionymi strefami z zabudową i bez zabudowy, zdaniem organu, ten stan rzeczy należy utrzymać i nie dopuszczać realizacji zabudowy wyłącznie na zasadach odstępstw.

Dodano, że stosownie do opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] działka obecnie znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia powodzią. Jest to kolejna okoliczność przemawiająca za nie dopuszczeniem inwestycji na innych specjalnych zasadach.

Odwołanie od decyzji wniosła skarżąca, która podniosła iż nie istnieje jedna linia zabudowy a określanie jej przez organ mianem skokowej linii zabudowy nie wyklucza usytuowania wnioskowanego budynku. Zdaniem Skarżącej organ winien oznaczyć linię zabudowy na podstawie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie: art. 7, art. 77 §1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie. Organ opisał szczegółowo procedurę ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określoną w rozporządzeniu, przywołując w szczególności § 3 ust. 1, ust. 2, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia. Następnie organ wskazał, że podziela pogląd wyrażany orzecznictwie, że analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Podkreślono również, że wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową jak i część graficzną, a zatem logiczne jest, iż także sama analiza, która legła u ich podstaw, powinna obejmować obie te części.

Kolejno organ przytoczył regulację § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Wreszcie podniesiono, że w świetle przytoczonych regulacji prawnych załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji i muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną.

W odniesieniu do wyżej przedstawionych rozważań organ stwierdził, że postępowanie organu I instancji pozostaje w zgodzie z przedstawionymi wyżej przepisami.

Zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom Skarżącej, zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazała bowiem, iż wnioskowana zabudowa kontynuuje tylko niektóre parametry istniejącej zabudowy. Wbrew twierdzeniom Skarżącej nie ma podstaw do tego, by w inny sposób określić linię zabudowy i określić w inny sposób obowiązującą linię zabudowy. Organ skonstatował, że w związku z powyższym nie został spełniony warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, a to z uwagi na fakt, iż wnioskowana zabudowa nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń będących podstawą wydania decyzji odmownej ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowa zabudowa nie spełnia jednak łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy. Wnioskowany obiekt nie kontynuuje bowiem istniejącej linii zabudowy z uwagi na fakt, iż w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wywodził, że w sporządzonej analizie rozważono dopuszczalność usytuowania budynku w nowej linii zabudowy, jednakże wykluczono taką możliwość. W ocenie Kolegium spełnione zostały wytyczne zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1096/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca zaskarżając ją w całości oraz zaskarżając poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2013 r. Zaskarżonym decyzjom obu instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77, 80 Kpa i § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1,2, 3 i 4 rozporządzenia poprzez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej. W ocenie skarżącej Kolegium w całości zaaprobowało stanowisko Prezydenta nie uzasadniając swojego stanowiska. Z tego też względu skarżąca kierowała zarzuty głównie w stosunku do decyzji organu I instancji. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazał, że prawidłowość analizy budzi poważne wątpliwości. Już bowiem z samej tej analizy wynika, iż na obszarze analizowanym istnieje jakkolwiek linia zabudowy - budynki mieszkalne od ulicy [...] nie tworzą jakiejkolwiek linii zabudowy (organ I instancji brak linii zabudowy nazwał "skokową" linią zabudowy). Skarżąca podniosła również, że także zupełne inne rezultaty dała analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części budynku warsztatowo - biurowego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] [...] - a więc na sąsiedniej nieruchomości. W tej analizie stwierdzono: "Brak jednolitej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] między innymi na ukształtowanie terenu (skarpy)". Skarżąca podkreśliła, że w oparciu o tą analizę, Prezydent decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., ustalił warunki zabudowy, określając linię zabudowy zgodną z linią elewacji frontowej budynku. Ponadto zdaniem skarżącej tylko pobieżny oględziny mapy pozwalają ustalić, iż na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] zlokalizowane są budynki jeszcze bardziej cofnięte w tył działki niż budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

Skarżąca wskazała, że podstawę ustalenia linii zabudowy stanowi § 4 rozporządzenia. W orzecznictwie zaś podkreśla się, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia zawiera upoważnienie do innego niż podane w § 4 ust. 1-3 sposobu wyznaczenia linii zabudowy i należy przyjąć takie rozumienie tego przepisu, zgodnie z którym na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczne-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy nie było możliwe na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organy obu instancji winny ustalić, czy wobec braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy w obszarze analizowanym w oparciu o § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia - co wynika z analizy dla nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], istnieją przesłanki do wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie skarżącego takie przesłanki istnieją. Skarżąca wskazała, że kształt działki, której dotyczy wniosek jest nietypowy - w istocie znajduje się ona w dużym oddaleniu od ulicy [...] - jej główna część jest oddzielona od ulicy działką nr [...] (ul. [...] [...] w [...]). Tak więc brak jest możliwości lokalizacji budynku we frontowej części działki. Jednocześnie brak jest podstaw, w ocenie skarżącej, do stwierdzenia, iż lokalizacja budynków na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] w tylnej części działki narusza zasadę ładu przestrzennego, gdyż także w tylnej części sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] znajdują się budynki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa)). Zgodnie z art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do treści art. 170 Ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. Ponadto, zgodnie z art. 153 tej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd uwzględnił skargę, gdyż w szczególności organy obu instancji naruszyły art. 153 Ppsa, przez co decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz w zw. z art. 135 Ppsa również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2013 r. podlegały uchyleniu.

Rozważając zatem niniejszą sprawę na tle przepisu art. 153 Ppsa należy zauważyć, że obejmuje on sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny prawnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia na tle kontrolowanej obecnie sprawy. Z przepisu tego wynika zaś bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (LEX nr 1081014), a sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSA WSA z 2013 r. Nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 Ppsa, są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 278/14, LEX nr 1534079)

W kontekście przedstawionych rozważań wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej, a z racji utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, również decyzji organu II instancji, upatrywana w naruszeniu art. 153 Ppsa, wynika z pominięcia przez organy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanym wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1096/12. Wymaga podkreślenia, że ani stan faktyczny sprawy, ani stan prawny będący przedmiotem rozważań sądu nie uległ zmianie tak istotnej, by organ mógł być zwolniony z obowiązku przepisem tym określonego.

W przywołanym wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 lutego 2013 r., wskazano, że zasadnicze znaczenie ma dla ustalenia warunków zabudowy wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Sąd wskazał w tej mierze, że zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54).

Sąd wywodził, że rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Podkreślono, że stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4).

W świetle przytoczonych przepisów, w ocenie sądu, nie budziło zatem wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności jednak zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Na tle powyższych rozważań sąd podniósł, iż w niniejszej sprawie jedną z przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy było jak wspomniano wcześniej uznanie przez organ, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy będącej podstawą do wyznaczenia linii zabudowy.

W ocenie zaś Sądu oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez szerszej analizy warunków proponowanego usytuowania budynku i specyfiki ukształtowania przedmiotowej nieruchomości nie mogło być uznane za wystarczające w świetle opisanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyraźnie możliwość wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy, jeżeli to wynika z analizy. W analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy nie rozważono natomiast w ogóle dopuszczalności usytuowania budynku w nowej linii zabudowy. Bezkrytyczne przyjęcie takiego niepełnego opracowania za podstawę decyzji, w sytuacji, gdy skarżący w istocie wnioskowali o usytuowanie obiektu właśnie w nowej linii, naruszało – zdaniem sądu - § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Sąd podkreślił, że z załącznika do decyzji wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa. Ponadto wskazał, że w analizie urbanistycznej wskazano, iż "budynki w południowej części terenu analizy tworzą jednolitą linię zabudowy w odległości [...] m od frontowych granic działek. W północnej części analizy linia zabudowy nie jest już tak regularna, tworzy uskoki od [...] do [...] m od frontowej granicy działki." Reasumując sąd stwierdził, że jak wynika z analizy i uzasadnienia decyzji organu I instancji organ nie uznał, że został spełniony warunek ustalenia linii zabudowy, ponieważ budynek przeznaczony do legalizacji znajduje się w drugim szeregu zabudowy od ulicy. W analizowanym obszarze brak jest tak sytuowanej zabudowy i tym samym nie kontynuuje on żadnej istniejącej linii zabudowy.

Zdaniem sądu zauważyć należy, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy.

Odnosząc się do niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym tj. zgodność inwestycji z przepisami szczególnymi sąd wskazał z kolei, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego, a nie mającego powstać obecnie, stąd też odwoływanie się przez organ do obecnie obowiązującej regulacji Prawa wodnego jest bezzasadne. Zdaniem sądu przy ocenie samowoli budowlanej i prowadzeniu postępowania legalizacyjnego organy obowiązane są wziąć pod uwagę treść przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego budynku, w tym – oprócz przepisów Prawa budowlanego – także przepisy Prawa wodnego, a nie do przepisów obecnie obowiązujących. Podkreślono, że ustawodawca zmieniając przepisy art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poszedł bowiem w kierunku możliwej ochrony również obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie, jeżeli jest tylko prawna możliwość doprowadzenia do ich legalizacji.

W wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego sprawę sąd wskazał, że organ ten, po przeprowadzeniu postępowania, wyda stosowną decyzję mając przy tym na uwadze stanowisko zawarte w wyroku. Zdaniem sądu organ ten przede wszystkim winien pamiętać, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza natomiast konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a niezgodność z przepisami szczególnymi w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla samowoli budowlanej winna być oceniana w świetle przepisów obowiązujących w dniu realizacji inwestycji.

Na tle powyższego sąd orzekający w niniejszym postępowaniu stwierdza, że organ I instancji odstąpił od wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Organ ten bowiem wyraźnie wskazał, że w orzecznictwie prezentowane są dwie grupy poglądów dotyczące wyznaczania linii zabudowy i opowiedział się za poglądem odmiennym, aniżeli prezentowany powyżej przez sąd orzekający w sprawie a dotyczący wyznaczenia linii zabudowy (str. 6 decyzji organu I instancji). W ocenie organu na uwzględnienie zasługuje "pogląd dominujący". Tymczasem, na co wskazano na początku uzasadnienia, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie musi zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez ten organ w toku ponownego rozstrzygania do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku wydanym w danej sprawie narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Oceniając poglądy organu I instancji, a podzielone przez organ odwoławczy, dotyczące wyznaczenia w niniejszej sprawie linii zabudowy, przez pryzmat wskazań sądu w sprawie IV SA/Po 1096/12 wskazać należy, iż sąd w składzie niniejszym poglądy tego sądu podziela, abstrahując nawet od związania niniejszego sądu tym wyrokiem, wynikającym z art. 170 i 153 Ppsa.

W doktrynie podnosi się w tej mierze (Alicja Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [w:]Alicja Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz. LEX/el., 2011), że "W orzecznictwie administracyjnym, poza określeniem "obowiązująca linia zabudowy" zastosowanym w omawianym rozporządzeniu, pojawia się ponadto "nieprzekraczalna linia zabudowy". Otóż takie nazewnictwo wynika, jak się wydaje, z niezrozumienia istoty pojęcia linii zabudowy, która powinna być, stosownie do określonej ustawowo woli normodawcy w celu zachowania ładu przestrzennego, ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Również nie budzące wątpliwości wydaje się, że ustalonej linii zabudowy decyzją o warunkach zabudowy co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej, jednakże usytuowanie obiektu "za tą linią", w głąb działki inwestora, jest już bardzo często uzależnione od szeregu okoliczności, np. zapewnienia wymaganych odległości od obiektów na działkach sąsiednich. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy w szczególności treść § rozporządzenia, a także ogólna zasada, iż muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określających odległość od drogi publicznej. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej.

Z problematyką dotyczącą ustalania w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy linii zabudowy, jako elementu koniecznego takiej decyzji, wiążą się sytuacje, kiedy mamy do czynienia z dość wąskimi, ale jednocześnie o znacznej długości działkami, zaś inwestor, mając już zabudowaną działkę od frontu (od strony drogi publicznej), ze względu na uzasadniony interes faktyczny zamierza zabudować także część działki położoną w głębi, znajdującą się poza wybudowanym na niej wcześniej budynkiem. Dotyczy to także takich przypadków, gdy właściciel działki zabudowanej od strony drogi publicznej zbywa tę jej część, która pozostaje niezabudowana, leżącą w głębi, z jednoczesnym zbyciem fragmentu działki łączącego tę zbytą część z drogą publiczną (zapewniając nabywcy dostęp do drogi publicznej), względnie w inny sposób zostaje zapewniony dostęp do drogi publicznej dla działki położonej w głębi, np. poprzez ustanowienie służebności. Pojawia się w orzecznictwie administracyjnym pogląd, iż ustalenie linii zabudowy dla nowej zabudowy po licu budynku już istniejącego od strony drogi publicznej faktyczne prowadzi do niemożności uwzględnienia wniosku inwestora przedstawiającego nowe zamierzenie budowlane jako realizację obiektu w głębi terenu (działki), na tyłach obiektu wybudowanego wcześniej.

Takie stanowisko absolutnie nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą ochrony własności, odnoszącą się również do prawa użytkowania wieczystego, ani też z określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej zasadą, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, oczywiście zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu – z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem, że nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), podczas gdy od strony drogi publicznej teren jest już zabudowany, konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, a więc powołujące się na to, że ich interes dozna uszczerbku. Osoby trzecie muszą wykazać, że chronią je wskazane normy prawa materialnego (oznacza to, iż konieczne jest wykazanie przez te osoby, że realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego naruszy ich chroniony prawem interes, a nie jest wystarczające powołanie się na ogólne normy prawa publicznego). Bardzo często organy załatwiające sprawy o ustalenie warunków zabudowy pod ochronę biorą osoby trzecie w ogóle nie wskazujące, w jaki sposób inwestycja budowlana objęta wnioskiem mogłaby godzić w interes prawny lub ten interes prawny ograniczać, lecz twierdzą jedynie, że wnioskowane zamierzenie jest niezgodne z normami prawa publicznego. Takie stanowisko nie powinno w żadnym wypadku być przedkładane ponad słuszny interes wnioskodawcy.

Ma tu zastosowanie art. 7 k.p.a. w zakresie, w jakim stanowi, iż organ administracji publicznej, załatwiając sprawę, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes strony. Obowiązkiem organu jest więc wzięcie pod uwagę każdego interesu społecznego, bowiem każdy interes społeczny jest z woli ustawodawcy uznawany za słuszny. Interes społeczny ma być przy tym równoważony ze "słusznym" interesem stron, a więc takim interesem, który ze względów obiektywnych można potraktować jako usprawiedliwiony. Skoro zatem wnioskodawca, zwłaszcza taki, który ma prawo do danego terenu, zamierza go zabudować, zaś inne osoby temu się sprzeciwiają, nie podnosząc żadnych usprawiedliwionych okoliczności, dla których żądanie wnioskodawcy nie powinno być pozytywnie załatwione, lecz powołują się tylko na kwestie wynikające z prawa publicznego, nie mogą doznać ochrony w rozumieniu art. 7 k.p.a. Ten problem jest jednak w małym stopniu rozumiany i doceniany w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i praktycznie prawie każde zastrzeżenie, nawet bardzo ogólnie podanie osób, które są sąsiadami inwestora, traktuje się jako przeważające nad interesem wnioskodawcy. [...]. Na tle ustalania linii zabudowy należy pamiętać, iż dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy". Wszelkie zabiegi czynione na ten temat przez "profesjonalistów", a więc urbanistów i architektów", nie mają oparcia ustawowego, lecz są wynikiem "nadinterpretacji", twórczych zabiegów nie będących prawnikami osób, które nie biorą pod uwagę norm prawa obowiązujących w jego systemie."

Poza naruszeniem art. 153 organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania - art. 7, art., 15, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, na co zwróciła uwagę skarżąca, że organ odwoławczy bezkrytycznie i bez przeprowadzenia postępowania w sprawie, podzielił w całości poglądy organu I instancji, nie uzasadniając w sposób odpowiadający standardom postępowania administracyjnego, swojego stanowiska. Przeważając część uzasadnienia decyzji organu II instancji to rozważania natury ogólnej, a jedynie małą część to konstatacje niepoparte własną analizą. Albo zatem organ nie przeprowadził należycie postepowania odwoławczego, albo też nieprawidłowo sporządził uzasadnienie decyzji, bądź też miały miejsce obie okoliczności. Tymczasem stanowczego podkreślenia wymaga, że "możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji" (wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r.,P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564; Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2015). Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zatem to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie. Takich cech orzeczeniu organu II instancji przypisać nie można.

Z przedstawionych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organy dostosują się do wskazań i oceny prawnej zawartych w prawomocnym wyroku sądu z dnia 27 lutego 2013 r. oraz wyroku niniejszym wydanym w warunkach art. 153 Ppsa.