Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 120/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 52, art. 80 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w W. zarządca masy sanacyjnej M. Sp. z o.o. w O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...].11.2021r. M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o. reprezentowanej przez r. pr. D. C. na decyzję z dnia [...].10.2021r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., umarzającą postępowanie administracyjne, dotyczące robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, wykonanych na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:

W związku wnioskiem P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. znak: [...] z dnia [...].06.2019r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...].07.2019r. dokonał czynności kontrolnych na terenie działek nr geod. [...] i [...] (sortownia śmieci) w S., gm. W.. W wyniku podjętych działań stwierdzono, iż istniejące na tym terenie budynki kubaturowe zrealizowane są zgodnie z udzielonymi pozwoleniami na ich budowę, natomiast utwardzenie terenu działki nr geod. [...]wraz z instalacją odwadniającą wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na terenie działki nr geod. [...] oznaczonym jako drogi dojazdowe i place manewrowe oraz na terenie działki nr geod. [...]w odległości około 10 m od legalnie istniejącego namiotu halowego magazynowego na powierzchni około 1 ha usypane były ogromne ilości odpadów komunalnych. Miejscami, gdzie śmieci było mniej, na działce nr geod. [...]widoczne były fragmenty betonowej pyty. W większości hałdy w znacznym stopniu wykraczały poza teren utwardzony. Według oświadczenia przedstawicielki inwestora – E. R., w marcu 2018 P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. przeprowadził kontrolę zgodności z przepisami sposobu składowania odpadów, a następnie nałożył na Spółkę opłatę 87 tys. zł dziennie za składowanie odpadów bezpośrednio na gruncie. W związku z tym, na przełomie lipca i sierpnia na terenie działki nr geod. [...]wykonana została betonowa płyta wraz z odwodnieniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że wskutek przeprowadzonej inwestycji powstała budowla (składowisko odpadów), która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...].11.2019r. nr [...] (powinno być postanowienie), wydaną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...]w m. S., gm. W. oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...] maja 2020 roku zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie w terminie do dnia [...] lipca 2020 roku - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przepisami szczegółowymi w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...].12.2019r. M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2020r. nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem tego rozstrzygnięcia był przede wszystkim fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana zamiast postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu).

Na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. sprzeciw wniósł M. Sp. z o.o., pozostająca w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o. Wyrokiem z dnia 13.03.2020r. sygn. akt II SA/Bk 127/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję z dnia [...].01.2020r. nr [...] wskazując, iż organ II instancji powinien traktować decyzję z dnia [...].11.2019r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako postanowienie i sam orzec o przedmiocie postępowania. Ponadto wskazał, jakich ustaleń powinien dokonać organ II instancji w tym postępowaniu tj. w oparciu o art. 52 P.b. ustalić właściwy podmiot, na który organ może nałożyć obowiązki związane z legalizacją samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, w celu wykonania w/w wyroku organ II instancji w dniu [...] kwietnia 2020r. wystosował do pełnomocnika strony skarżącej wezwanie. W dniu [...] maja 2020 r. pełnomocnik w odpowiedzi na powyższe wskazał, iż nie posiada informacji na temat okoliczności faktycznych wskazanych w wezwaniu. Na tej podstawie organ II instancji ponowił wezwanie bezpośrednio do inwestora M. Sp. z o.o. W dniu [...] maja 2020 r. Spółka ta zwróciła się o wyznaczenie nowego terminu na przedłożenie stosownych dokumentów i udzielania odpowiedzi na żądane pytania. Termin ten przez organ został przedłużony do dnia [...] sierpnia 2020 r., a następnie do [...] października 2020 r. Jednocześnie w dniu [...] sierpnia 2020 r. organ ponowił swoje wcześniejsze wezwanie do spółki.

W międzyczasie rozpatrując przedmiotową sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w dniu [...].02.2020r. wydał kolejne rozstrzygnięcie w tym samym przedmiocie tj. postanowienie nr [...] wstrzymujące M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...]w m. S., gm. W. oraz zobowiązujące inwestora do przedłożenia w terminie do [...] maja 2020 roku zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie w terminie do dnia [...] lipca 2020 roku - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przepisami szczegółowymi w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie zostało wysłane do pełnomocnika Spółki, jednakże zostało zwrócone z adnotacją "adresat nieznany". W związku z powyższym, organ pierwszej instancji pozostawił korespondencję w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Zobowiązana Spółka nie przedłożyła dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...].02.2020r. nr [...] w wyznaczonych terminach, dlatego decyzją z dnia [...].10.2020r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020r.), organ pierwszej instancji nakazał M. Sp. z o.o. rozbiórkę betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W.

O wydaniu postanowienia z dnia [...].02.2020 r. oraz nakazu rozbiórki (z uwagi a niewykonanie nałożonych obowiązków) dowiedział się P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (decyzja o nakazie rozbiórki została do niego zaskarżona) i w związku z tym w dniu [...] października 2020 r. wydał postanowienie nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...].12.2019r. (zatytułowanego jako odwołanie) M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o. reprezentowanej przez r. pr. D. C. na postanowienie z dnia [...].11.2019r. (zatytułowane jako decyzja) nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wstrzymujące M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, znajdującego się na działce nr geod. [...]w m. S., gm. W. oraz zobowiązujące inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów, uchylił zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że postanowienie to było wykonaniem wytycznych z wyroku z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 127/20.

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2020 r. PWINB z podniósł, że zaskarżona decyzja (będąca postanowieniem zgodnie z wyrokiem z dnia 13.03.2020r. sygn. akt II SA/Bk 127/20 WSA w Białymstoku) nie może pozostać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu, bowiem w czasie trwania niniejszego postępowania zażaleniowego skutki rodziło postanowienie z dnia [...].02.2020r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o tożsamej treści, jak zaskarżone postanowienie (nazwane decyzją). Ponieważ właściciel przedmiotowego utwardzenia, nie wykonał nałożonych obowiązków, organ pierwszej instancji nakazał mu rozbiórkę, kończąc postępowanie administracyjne. Organ II instancji podkreślił, że skoro właściciel utwardzenia nie skorzystał z możliwości legalizacji i postępowanie zostało zakończone, istnienie zaskarżonego postanowienia jest nieuzasadnione albowiem nie może już ono rodzić skutków prawnych, a w obrocie prawnym pozostaje drugie postanowienie w tej samej sprawie. Tutejszy organ wykorzystał fakt wniesienia przez właściciela utwardzenia zażalenia w celu uchylenia rozstrzygnięcia, które obecnie stało się zbędne.

Postanowienie to zostało zaskarżone do WSA w Bialymstoku, który w dniu 2 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 883/20 uchylił zaskarżone postanowienie z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z uwagi na nieprawidłowe doręczenie drugiego postanowienia w tym samym przedmiocie tj. postanowienia z [...].02.2020r. nr [...] wstrzymujące M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...]w m. S., gm. W. oraz zobowiązujące inwestora do przedłożenia, nie można uznać ją za skuteczną wobec strony, gdyż postanowienie sporządzone, ale nie doręczone nie można uznać za takie, które weszło do obrotu prawnego i może wywołać skutki prawne. Organ II instancji był zobowiązany ocenić powyższe okoliczności i wydać rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W celu ustalenia inwestora w niniejszej sprawie w dniu [...].02.2021 r. organ II instancji przesłuchał w charakterze świadka Pana J. S. prezesa zarządu S. Sp. z o.o. w O., komplementariusza Spółki S. Sp. z o.o. Sp. k. w O. Świadek zeznał, że inwestorem betonowego utwardzenia była C. Sp. z o. o. w B., która uzyskała pozwolenie na jego budowę. C. Sp. z o. o. w B. nie miała pieniędzy na wykonanie utwardzenia, więc Spółki S. Sp. z o.o. Sp. k. w O. opłaciła fakturę za wykonane roboty budowlane, natomiast inwestorem nie była, bo nie zlecała tej inwestycji. C. Sp. z o.o. w B. nie jest już właścicielem terenu i nie ma innego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Obecnym właścicielem utwardzenia jest M. Sp. z o. o. w O., pozostająca w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o. w W., natomiast S. Sp. z o.o. Sp. k. w O. jest użytkownikiem wieczystym terenu.

Po zwrocie akt do organu, przez WSA w Białymstoku, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. zwrócił akta do organu I instancji wskazując na wyrok WSA z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 883/20 oraz fakt wydania przez organ II instancji decyzji w dniu [...] marca 2021 r. nr [...], w której uchylono decyzję z dnia [...].10.2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakazującą M. Sp. z o.o. w O. rozbiórkę betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Spółka nie otrzymała postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. wstrzymującego roboty budowlane, wskutek czego nie miał wiedzy o ciążących obowiązkach legalizacyjnych, a niewypełnienie tych obowiązków skutkowało nieprawidłowym nakazaniem rozbiórki utwardzenia. Organ II instancji nakazał przy tym ustalenie podmiotów zobowiązanych z art. 52 P.b. oraz do wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 13.03.2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 127/20 oraz w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 883/20.

Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...].06.2021 r. nr [...] wystąpił z zapytaniem do Starostwa Powiatowego w B., czy na przedmiotowe utwardzenie udzielone zostało pozwolenie na budowę. Pismem z dnia [...].06.2021r. nr [...] Starostwo Powiatowe poinformowało, że udzieliło PPUH "C." Sp. z o. o. w B. pozwoleń na realizację na działkach nr geod. [...], [...]: hali technologicznej z częścią biurowo-socjalną wraz z infrastrukturą techniczną, namiotu halowego wraz z zewnętrzną kanalizacją deszczową oraz zjazdu. Ponadto, na rzecz Sp. z o.o. sp. k. w W. zostało wydane pozwolenie na budowę na ww. działkach bioreaktorów. Następnie, organ pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie winno być prowadzone w stosunku do S. Sp. z o.o. Sp. k.w O., która sfinansowała wykonanie utwardzenia, co oznacza, że jest inwestorem w tej sprawie. Dlatego, pismem z dnia [...].10.2021r. nr [...] organ zawiadomił S. Sp. z o.o. Sp. k. w O. o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W.

Następnie decyzję z dnia [...].10.2021r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne, dotyczące robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, wykonanych na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W.

W dniu [...].11.2021 r. (data stempla pocztowego) M. Sp. z o. o. w O., pozostająca w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o. w W. (od 6 czerwca 2021 r. zmieniła się nazwa spółki), reprezentowanej przez r. pr. D. C., wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania na decyzję z dnia [...].10.2021r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., umarzającą postępowanie administracyjne, dotyczące robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, wykonanych na działce nr geod. [...]w m. S., gm. W., utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę przedmiotowego utwardzenia nie zostało wydane, dlatego wymagało ono przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego. Jednakże, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że postępowanie to powinno być prowadzone w stosunku do inwestora, którym w niniejszej sprawie jest S. Sp. z o.o. Sp. k. w O., nie zaś M. Sp. z o. o. sp. k. w O.. W zaistniałej sytuacji postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do niewłaściwego podmiotu, tj. do M. Sp. z o. o. sp. k. w O. należało umorzyć. Zgodnie bowiem z przepisem art. 52 Prawa budowlanego, obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Na konieczność prawidłowego ustalenia inwestora wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 127/20, treścią którego organy nadzoru budowlanego były związane w niniejszej sprawie. Zdaniem organu II instancji najważniejszą cechą inwestora jest to, że finansuje on budowę, dlatego należało podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, iż za inwestora w niniejszej sprawie należało uznać S. Sp. z o.o. Sp. k. w O., ponieważ według oświadczenia prezesa tej spółki, opłaciła ona fakturę za wykonanie przedmiotowego utwardzenia.

Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy podkreślił, że po umorzeniu postępowania, postanowienie z dnia [...].11.2019r. (nazwane decyzją) nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązki legalizacyjne na skarżącą spółkę nie będzie rodzić żadnych skutków prawnych. Zatem, niezrozumiały jest fakt zaskarżenia korzystnej dla odwołującej się spółki decyzji, umarzającej postępowanie administracyjne, które mogło spowodować dotkliwe dla spółki konsekwencje finansowe.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowe stało się postępowanie administracyjne prowadzone wobec M. Sp. z o. o. sp. k. w O., ponieważ poczynione ustalenia wykazały, że to inny podmiot był inwestorem w tej sprawie. Postępowanie w stosunku do inwestora zostało wszczęte w dniu [...].10.2021 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł K. Sp. z o.o. (wcześniej K. Sp. z o. o.) zarządca masy sanacyjnej M. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. D. C..

Zaskarżonej decyzji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:

1. art. 7 KPA w zw. z art. 77 § KPA w zw. z art. 80 KPA poprzez ich niezastosowanie polegające na odstąpieniu skutków prawnych prawomocnych wyroków WSA w Białymstoku z 13 marca 2020 roku, sygn. akt II SA/Bk 127/20 i z 2 lutego 2021 roku, sygn. akt II SA/Bk 833/20, oraz ich wpływu na ustalenie organu właściwego instancyjnie do podejmowania rozstrzygnięć w tej sprawie; zastosowanie tych przepisów wykluczyłoby dopuszczalność przekazania przez PWINB "akt sprawy pierwszej instancji' do PINB, kontynuowania tego postępowania przez PINB, wydania decyzji PINB, a następnie jej utrzymania w mocy na podstawie zaskarżonej decyzji,

2. art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 19 KPA poprzez ich błędną wykładnię polegającą na faktycznym "przekazaniu" przez PWINB właściwości instancyjnej do kontynuowania postępowania administracyjnego w tej sprawie i zaakceptowaniu tego stanu rzeczy przez PINB; prawidłowe zastosowanie tych przepisów stanęłoby na przeszkodzie możliwości rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania przez PINB, skoro w następstwie wyroku WSA w Białymstoku z 2 lutego 2021 roku, sygn. akt II SA/Bk 833/20, postępowanie to powróciło do etapu postępowania odwoławczego, prowadzonego przez PWINB po wydaniu postanowienia PINB z [...] listopada 2019 roku, znak [...],

3. art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8 § 1 KPA w zw. z art. 11 KPA poprzez ich niezastosowanie polegające na całkowitym zignorowaniu - w ślad za PINB - prezentowanej w toku postępowania argumentacji dotyczącej właściwości instancyjnej do podejmowania rozstrzygnięć w tej sprawie i wskazującej na konsekwencję wyroku WSA w Białymstoku z 2 lutego 2021 roku, sygn. akt II SA/Bk 833/20, w postaci powrotu postępowania administracyjnego w tej sprawie do etapu postępowania odwoławczego, prowadzonego przez PWINB po wydaniu postanowienia PINB z [...] listopada 2019 roku, znak [...]; zastosowanie powyższych przepisów spowodowałoby, że PWINB i PINB musieliby przynajmniej odnieść się do okoliczności mających kluczowe znaczenie dla tej sprawy, w tym właściwości instancyjnej PWINB do kontynuowania postępowania, co wykluczyłoby możliwość uznania PINB za organ właściwy do umorzenia postępowania w stosunku do M..

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA w zw. z art. 135 PPSA w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 KPA stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB,

2. alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 135 PPSA uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB,

3. alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

4. w każdym przypadku na podstawie art. 200 PPSA zasądzenie na rzecz K. zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, iż w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę przedmiotowego utwardzenia nie zostało wydane, dlatego wymagało ono przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego. Postępowanie to powinno być prowadzone w stosunku do inwestora, którym w niniejszej sprawie jest S. Sp. z o.o. Sp. k. w O., nie zaś M. Sp. z o. o. sp. k. w O.. W zaistniałej sytuacji postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do niewłaściwego podmiotu, tj. do M. Sp. z o. o. sp. k. w O. należało umorzyć. Na konieczność prawidłowego ustalenia inwestora wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 127/20, treścią którego organy nadzoru budowlanego są związane w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja jest niewątpliwie korzystna dla skarżącej spółki, zaś zgodnie z art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Nie ulega wątpliwości, iż treść zaskarżonego rozstrzygnięcia jest korzystna dla skarżącej spółki, gdyż postanowienie tutejszego organu uchyla nakaz wstrzymania robót budowlanych oraz nakaz przedłożenia szeregu dokumentów.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2022 r. skarżąca spółka podtrzymała swoje argumenty ze skargi oraz wskazała, że samo uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius (k. 32-36).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a, sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a argumenty podniesione w skardze nie zdołały skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że co do zasady strona skarżąca nie kwestionowała prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji organu I instancji umarzającej postępowania w stosunku do skarżącej spółki, jednakże wszystkie trzy zarzuty sprowadzały się zakwestionowania prawidłowości stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zdaniem strony skarżącej de facto sprowadzały się do tego, że rozstrzygnięcie w I instancji zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a nie organ II instancji, któremu na skutek uchylania orzeczeń przez WSA w Białymstoku, sprawa dotycząca wstrzymania wykonania robót budowlanych była dwukrotnie przekazana do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona zatem została w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2021 r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333, dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...].11.2021r. M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].10.2021r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne, dotyczące robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, wykonanych na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W.

Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie organu I instancji w niniejszej sprawie miało charakter formalny, dotyczy bowiem umorzenia postępowania administracyjnego. Zwrócić należy zatem uwagę, że organ administracji powinien ex officio badać, czy postępowanie dotknięte jest wadą skutkującą jego umorzeniem. W razie stwierdzenia takiej wady, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2356/16, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). W przepisie art. 105 § 1 k.p.a. ustawodawca nie sformułował enumeratywnego katalogu przesłanek umorzenia postępowania, tj. expressis verbis nie wymienił przeszkód, jakie wywołują tego rodzaju skutek procesowy. Przepis ten konstruuje ogólną przesłankę określaną jako "jakakolwiek bezprzedmiotowość" postępowania (m.in. wyrok WSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 15/17, CBOSA; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, CBOSA).

Wyjaśnić należy zatem, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w toczącym się postępowaniu zabraknie jednego z niezbędnych dla sprawy administracyjnej elementów, jakie wymienione zostały w art. 1 pkt 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem, co do zasady, występowanie: organu, przed którym toczy się postępowanie, przynajmniej jednego podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania, normy prawnej stanowiącej podstawę władczego działania organu (w formie decyzji administracyjnej) oraz źródła praw lub obowiązków strony postępowania, stanu faktycznego, regulowanego wskazaną wyżej normą prawną. Brak lub nieusuwalna wadliwość któregoś z powyższych elementów czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Wskazać należy również, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku (m.in. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2013 r., II SA/Kr 461/13; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, CBOSA).

W realiach niniejsze sprawy podkreślenia wymaga, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym kontrola sądu administracyjnego, chociaż nie jest determinowana treścią sformułowanych w skardze zarzutów, to zawężona jest do granic sprawy administracyjnej. W związku z powyższym Sąd również z urzędu zobowiązany był ocenić prawidłowość wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowania w sprawie dotyczące robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, wykonanych na działce nr geod. [...]w m. S., gm. W., co wymaga podkreślenia w stosunku do M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o., mimo braku zarzutów co do meritum sprawy

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło bowiem ustalenia legalności robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą. Okolicznością faktyczną o kluczowym znaczeniu w przedmiotowej sprawie było zatem min. ustalenie podmiotu, w stosunku do które należało prowadzić to postępowanie.

Organy obu instancji stanęły w przedmiotowej sprawie na stanowisku, że wykonanie robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą wymagało uzyskania pozwolenia, którego strona skarżąca jako inwestor nie posiadał, a zatem należało wdrożyć postępowanie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm. dalej P.b.).

Wyjaśnić przy tym należy, że z uwagi na wszczęcie kontrolowanego postępowania w czerwcu 2019 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), która weszła w życie dnia 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (tj. P.b. Dz.U.2020.1333).

Wedle art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b., które normują m.in. katalog budów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy P.b. rozróżniają w tym względzie postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 P.b. oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 P.b. Są to odrębne tryby postępowania, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania nielegalnych robót, albo jako wykonanych w części obiektu budowlanego i integralnie połączonych z legalnie wybudowanym obiektem, albo jako niestanowiących takiego połączenia. Podkreślić przy tym wypada, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., umożliwiającego dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, gdyż w dniu 28 listopada 2019 r zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie (zwane decyzją) wstrzymujące roboty budowlane oraz nakazujące wykonanie określonych obowiązków. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu - na dzień wydania zaskarżonego postanowienia - jeżeli budowa (obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wyłącznie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów (art. 48 ust. 3 powołanej ustawy). W momencie spełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, organ nadzoru budowalnego wszczyna kolejne postępowanie, mające na celu sprawdzenie kompletności i prawidłowości dokumentów legalizacyjnych, które może prowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub w przypadku gdy budowa została już zakończona wyłącznie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 powołanej ustawy). Obie te decyzje kończą proces legalizacyjny w sposób pozytywny, czyli legalizują samowolę budowlaną.

W przedmiotowej sprawie należy jednak zauważyć, że stan faktyczny sprawy o tyle został skomplikowany na przestrzeni prowadzonego postępowania legalizacyjnego, że w sprawie oprócz wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2019r. (zatytułowane jako decyzja) zostało wydane drugiego postanowienia tego samego organu z dnia [...] lutego 2020 r., zarówno w stosunku do tego samego podmiotu, jak i w tym samym przedmiocie tj. wstrzymania robót budowlanych inwestorowi M. Sp. z o.o. związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W. oraz zobowiązania inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów. Sytuacja taka zaistniała bowiem jeszcze zanim został rozpoznany sprzeciw M. Sp. z o.o. pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o., od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2020r. nr [...], gdzie wyrokiem z dnia 13.03.2020r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 127/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję z dnia [...].01.2020r. wskazując, iż organ II instancji powinien traktować decyzję z dnia [...].11.2019r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako postanowienie, ale jednocześnie nakazał organowi II instancji dokonać pewnych ustaleń. Organ II instancji podjął nieskuteczną próbę wykonania wytycznych Sądu, ale w dniu [...] października 2020 r. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020r.), organ pierwszej instancji nakazał M. Sp. z o.o. rozbiórkę betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...]w m. S., gm. W., z powodu niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 7 lutego 2020r (czyli drugim postanowieniem tej samej treści i w stosunku do tego samego podmiotu).

Drugiego postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych tj. postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. również zostało zaskarżone do WSA w Białymstoku, który w dniu 2 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 883/20 uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z uwagi na nieprawidłowe doręczenie drugiego postanowienia w tym samym przedmiocie tj. postanowienia z [...].02.2020r. nr [...] wstrzymujące M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu oraz zobowiązujące inwestora do przedłożenia, nie można uznać je za skuteczne wobec strony, a tym samym nie może wywołać skutków prawnych.

Skutkiem powyższe orzeczenia było wydanie przez organ II instancji decyzji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], w której uchylono decyzję z dnia [...].10.2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakazującą M. Sp. z o.o. w O. rozbiórkę betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. zwrócił akta do organu I instancji wskazując ponadto na wyrok WSA z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 883/20. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Spółka nie otrzymała postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. wstrzymującego roboty budowlane, wskutek czego nie miał wiedzy o ciążących obowiązkach legalizacyjnych, a niewypełnienie tych obowiązków skutkowało nieprawidłowym nakazaniem rozbiórki utwardzenia. Organ II instancji nakazał przy tym ustalenie podmiotów zobowiązanych z art. 52 P.b. oraz do wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 13.03.2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 127/20 oraz w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 883/20.

Organ I instancji wykonując wytyczne ustalił, że PPUH "C." Sp. z o. o. w B. posiadała pozwolenia na realizację na działkach nr geod. [...], [...]: hali technologicznej z częścią biurowo-socjalną wraz z infrastrukturą techniczną, namiotu halowego wraz z zewnętrzną kanalizacją deszczową oraz zjazdu. Ponadto, na rzecz P. Sp. z o.o. sp. k. w W. zostało wydane pozwolenie na budowę na ww. działkach bioreaktorów. Ustalono także, że postępowanie winno być prowadzone w stosunku do S. Sp. z o.o. Sp. k.w O., która sfinansowała wykonanie utwardzenia, co oznacza, że jest inwestorem w tej sprawie. Dlatego, pismem z dnia [...].10.2021r. nr [...] organ zawiadomił S. Sp. z o.o. Sp. k. w O. o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...]w m. S., gm. W., a jednocześnie wydał zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzję z dnia [...] października 2021 r. umarzającą postępowania w stosunku do M. Sp. z o.o. Sp. k. w O..

W ocenie Sądu podjęte w sprawie czynności procesowe, jak również wydane rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w stosunku do skarżącej spółki jest prawidłowe. Zwrócić bowiem należy uwagę, że skoro postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., kierowane jest w większości przypadków do inwestora robót budowlanych lub jego następców prawnych (w orzecznictwie wskazuje się, że jakkolwiek z treści art. 48 P.b. nie wynika wprost, na jaki podmiot organ nadzoru budowlanego może nałożyć wymienione w tym przepisie obowiązki, związane z legalizacją samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, to w tym zakresie należy odwołać się do brzmienia art. 52 P.b.). Stosownie do którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b. Przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków, nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., II SA/Kr 848/17, Lex nr 2388432), a na mocy art. 7 k.p.a. organ zobligowane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym należyte ustalenie podmiotu, do którego owe postanowienie powinno zostać skierowane. Powyższe w przedmiotowej sprawie zostało ustalone, co skutkowało wszczęciem postępowania w dniu [...].10.2021r. nr [...] w stosunku do S. Sp. z o.o. Sp. k. w O. oraz umorzeniem postępowania przedmiotowego w stosunku do M. Sp. z o.o. Sp. k. w O..

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej szeroko opisane w skardze, ale faktycznie sprowadzające się do wskazania niewłaściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a konieczności rozpoznania sprawy przez organ II instancji, zarówno w zakresie postępowania prowadzonego w stosunku do postanowienia o wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. z dnia 28.11.2019 r., jak i postanowienia z dnia [...].02.2020 r. w tym samym zakresie. Zdaniem strony na skutek uchylania orzeczeń przez WSA w Białymstoku sprawa dotycząca wstrzymania wykonania robót budowlanych była dwukrotnie przekazana do ponownego rozpoznania i to organ II instancji powinien ją rozpoznać.

Umknęło jednakże stronie skarżącej, iż co do wszystkich decyzji czy postanowień wydawanych w niniejszej sprawie nadal mamy do czynienia z postępowaniem legalizacyjnym samowolę budowlaną. W polu widzenia należy mieć zatem charakter postanowień wydanych przez organ pierwszej instancji w dniu [...].11.2019 r. i [...].02.2020 r., ponieważ postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym w ramach prowadzonego postępowania. W oparciu o przedmiotowe rozstrzygnięcie nie rozstrzyga się o losach prowadzonego postępowania, a jedynie nakazuje się wstrzymanie z dalszymi pracami budowlanymi. Rozstrzygnięcie w tym zakresie umożliwia następnie inwestorowi uruchomienie postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego, względnie będzie wymuszało na organie nadzoru budowlanego uruchomienie innego postępowania, a mianowicie zmierzającego do wydania nakazu rozbiórki, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia [...].10.2020 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcia z dnia [...].11.2019 r. i [...].02.2020 r. były dopiero elementami wstępnymi dla dalszych działań we wskazanym zakresie. Wydanie zatem nawet nieprawidłowej decyzji z dnia [...].10.2020 r. nakazującej M. Sp. z o.o. w O. rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, na skutek niedoręczone skutecznie postanowienia z dnia [...].02.2020 r. musiało skutkować uchyleniem tego orzeczenie przez organ II instancji (decyzja z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]). Powyższe jednakże skutkowało również tym, że postępowanie legalizacyjne przeszło do dalszego etapu postępowania legalizacyjnego. Decyzja nakazująca rozbiórkę skonsumowała bowiem oba postępowania wpadkowe o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które toczyły się w ramach postępowania legalizacyjnego.

Podsumowując należy zatem podkreślić, że postępowanie mające na celu dokonanie legalizacji samowoli budowalnej przebiegało dwuetapowo. W przedmiotowym postępowaniu, wszczętym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., mieliśmy do czynienia zarówno z pierwszym etapem, w którym organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów, jak też jego drugim etapie czyli w niniejszej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę (podobnie NSA w wyroku z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1565/20). Wydane zatem wcześniejsze postanowienia (w zakresie wstrzymania robót budowlanych) nie wywołują na obecnym etapie już żadnych skutków prawnych, skoro postępowanie przeszło na dalszy etap.

Fakt uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę zakończył postępowanie legalizacyjne, a okoliczność uchylenia tej decyzji przez organ II instancji w dniu [...] marca 2021 r. uzasadniała przekazanie całości sprawy do organu I instancji, z zaleceniem również ustalenie podmiotów zobowiązanych z art. 52 P.b., w tym wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 13.03.2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 127/20 oraz w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 883/20. Faktyczną zatem podstawą do przekazania sprawy organowi I instancji była decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., a jedynie technicznie przekazanie nastąpiło pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. W przedmiotowym stanie faktycznym brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że organ I instancji był niewłaściwy w sprawie prowadzonego postępowanie legalizacyjnego, w sytuacji kiedy drugi etap tego postępowania – decyzja nakazująca rozbiórkę, skonsumowała wcześniejszy etap postępowania w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i wykonania nałożonych obowiązków. W tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji umorzenia całości postępowania administracyjnego w zakresie legalizacji przedmiotowych robót budowlanych. Należy bowiem podkreślić, że organem nadzoru budowlanego, o którym mowa w art. 48, jest w pierwszej instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, w drugiej zaś instancji wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, co wprost wynika z treści art. 80 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 P.b.

Należy końcowo podkreślić, że wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.) Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), co zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Taka sytuacja zachodzi w sytuacji ustalenia, że inwestorem w rozumieniu art. 52 P.b. jest inny podmiot, niż ten w stosunku do którego toczy się postępowania legalizacyjne.

W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu. Ponieważ właściwe organy wyjaśniły sprawę w pełnym zakresie oraz dokonały właściwej oceny poczynionych ustaleń, Sąd uznał, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie naruszają również art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej przeprowadzone postępowanie nie naruszyło przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zakresie właściwości, co wynika wprost z treści art. 80 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 P.b. Ponadto organy przeprowadziły postępowanie, podejmując wszelkie czynności prowadzące do zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, w tym zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 13.03.2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 127/20 oraz w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 883/20. Następnie zgromadzony materiał został wykorzystany do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia kwestionowanych decyzji, odpowiadających wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd również podziela poglądy organu odwoławczego, że w przypadku wydania rozstrzygnięcia pożądanego przez stronę skarżącą w skardze (stwierdzenie nieważności czy też uchylenie decyzji) doszłoby do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia niewątpliwie wywołałoby dla strony skarżącej niekorzystne skutki. Uchylenie zaskarżonej decyzji umarzającej w całości postępowania w stosunku do strony skarżącej mogłoby spowodować negatywne dla strony konsekwencje, gdyż w dalszym ciągu postępowanie to byłoby w toku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.