Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1326/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 17/22 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Elbląg w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Elbląg kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 17/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi C. N. i B. "Ż." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na czynność Prezydenta Miasta Elbląg w przedmiocie odmowy przyznania w 2021 roku dotacji oświatowej, odrzucił skargę w części dotyczącej odmowy przyznania dotacji za okres od stycznia do października 2021 r. oraz za grudzień 2021 r., oraz oddalił skargę w części dotyczącej odmowy przyznania dotacji za listopad 2021 r.

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca - C. N. i B. "Ż." spółka z o.o. w Ł., zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 - w części w jakiej sąd odrzucił skargę w części dotyczącej odmowy przyznania dotacji za grudzień 2021 r. oraz w całości w zakresie pkt 2. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi, lub przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:

1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, iż przedmiotowa skarga dotyczy czynności w postaci wypłaty dotacji w zaniżonej wysokości, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest to skarga na czynność odmowy przyznania dotacji oświatowej Szkole Policealnej O. M. Ża. w E. na wszystkich słuchaczy kierunku opiekun sterylizacji medycznej, w roku 202, a w konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki odrzucenia skargi, albowiem nie została ona wniesiona przedwcześnie, a w przewidzianym przepisami terminie, tj. w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności,

2. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie wyroku z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, tj. pominięcie faktu, że w treści pisma z 2 grudnia 2021 r. organ wskazał wprost, iż dotacja w 2021 r dla słuchaczy kierunku technik sterylizacji medycznej jest nienależna, co winno skutkować uznaniem przez sąd, iż przedmiotem skargi jest czynność w postaci odmowy przyznania dotacji, a nie jej wypłata w zaniżonej wysokości, co z kolei świadczy o tym, iż sąd wydając rozstrzygnięcie nie oparł się na aktach sprawy,

II. naruszenie prawa materialnego tj.:

3. art. 34 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm., dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 47 u.f.z.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, iż wobec określonego w ustawie terminu na dokonanie wypłaty za grudzień 2021 r. skarga ostała złożona przedwcześnie w zakresie grudnia 2021 r., w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie skarżąca zaskarżyła czynność organu w postaci odmowy przyznania dotacji oświatowej dla słuchaczy kierunku technik sterylizacji medycznej w 2021 r., a nie wypłatę dotacji w zaniżonej wysokości,

4. art. 168 ust. 1, ust. 4, 9, 11, 12 ustawy z 1 grudnia 2016 Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że:

a) wpis do ewidencji kierunku prowadzonego w szkole ma wpływ na możliwość przyznania lub odmowy przyznania dotacji szkole, a w konsekwencji, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej skarżąca nie spełniła wymogów do uzyskania wpisu kierunku kształcenia do ewidencji,

b) na dzień złożenia wniosku o dotację skarżąca powinna spełnić wszystkie wymogi rejestracyjne szkoły, w tym wymóg wskazania kierunku kształcenia, na który będzie wypłacona dotacja,

c) wniosek o wypłatę dotacji powinien się mieścić w granicach wynikających ze wpisu do ewidencji w tym kierunków nauczania w szkole, w sytuacji gdy mieścić się on powinien w granicach dotyczących szkoły albowiem uprawnionym do jego złożenia jest organ prowadzący szkołę; mimo iż samo przyznanie, a następnie wypłata dotacji oświatowej to czynności następcze, a celem wniosku składanego do 30 września roku poprzedzającego rok przyznania dotacji jest jedynie wskazanie planowanej liczby słuchaczy w szkole, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż dotacja oświatowa na słuchaczy kierunku technik sterylizacji była nienależna, w sytuacji gdy dotacja przyznawana jest szkole jako takiej, a nie poszczególnym jej kierunkom, a szkoła w dniu składania wniosku o przyznanie jej dotacji była wpisana do ewidencji i wypełniła wszystkie pozostałe przesłanki określone przepisami prawa do uzyskania dotacji oświatowej,

5. Art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 3 i 4 nr XXXIl/666/2017 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Elbląga dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz.U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 8 stycznia 2018 r., poz. 180, dalej: uchwała), poprzez uznanie, że organ prawidłowo odmówił przyznania dotacji w 2021 r na słuchaczy kształcących się na kierunku technik sterylizacji medycznej, podczas gdy spełnione zostały wymagane przepisami prawa przesłanki do otrzymania dotacji, tj. organ prowadzący szkołę złożył w terminie do 30 września 2020 r. wniosek o przyznanie dotacji szkole oraz wprowadził dane do Systemu Informacji Oświatowej, a tym samym brak było podstaw do odmowy przekazania dotacji oświatowej.

Argumentację na poparcie wskazanych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

Postanowieniem z 29 lipca 2022 r., sygn. akt I GZ 253/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na postanowienie zawarte w punkcie 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 17/22 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Elbląg w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej.

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten określa zakres ustawowego obowiązku uzasadnienia z urzędu wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis szczególny umożliwia ograniczenie zakresu uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, NSA w rozpoznawanej sprawie ograniczył rozważania do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

3. Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęte jest rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonego wyroku, w którym sąd pierwszej instancji oddalił skargę na czynność Prezydenta Miasta Elbląg w części dotyczącej odmowy przyznania dotacji skarżącej spółce za listopad roku 2021. Zawarte w tym wyroku postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi (punkt 1 wyroku WSA) zostało bowiem poddane ocenie NSA w odrębnym postępowaniu, zakończonym postanowieniem z 29 lipca 2022 r., sygn. akt I GZ 253/22, którym NSA oddalił zażalenie skarżącej spółki.

4. W tym stanie rzeczy za adekwatne wzorce kontroli kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie uznać należy te przepisy, które wskazane zostały w zarzutach skargi kasacyjnej odnoszących się do rozstrzygnięcia WSA o oddaleniu skargi w części dotyczącej odmowy przyznania dotacji za miesiąc listopad 2021 r. - punkt 2 wyroku WSA. W tym zakresie autorka skargi kasacyjnej sformułowała zarzuty ujęte w punktach II.4 a-c i II.5 petitum skargi kasacyjnej.

5. Odnosząc się do wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32 tej ustawy, są przekazywane pod warunkiem, że: 1) właściwy organ prowadzący przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1; 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32.

6. Jak natomiast wynika z przepisu art. 168 ust. 1 ustawy - Prawo światowe, osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. W art. 168 ust. 4 tej ustawy określone zostały elementy zgłoszenia do tej ewidencji, natomiast w ust. 9 zawarto normę proceduralną dotyczącą terminu dokonywania wpisu i doręczania zaświadczenia o wpisie - o treści określonej w ust. 11 tego artykułu. W art. 168 ust. 12 tej ustawy określono prawne przeszkody dokonania wpisu do omawianej ewidencji, których wystąpienie stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie wpisu.

7. Przytoczenie wskazanych wyżej regulacji prawnych było niezbędne wobec treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ich świetle jest bowiem oczywiste, że organ administracji publicznej wskazanych przepisów ustawy - Prawo oświatowe nie stosował, stąd też nie mógł ich naruszyć ani ten organ, ani także WSA. W tym zakresie sąd pierwszej instancji wyraził trafny pogląd, że warunki przekazania dotacji wynikają z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. oraz regulacji zawartych w uchwale nr XXXII/666/2017 Rady Miejskiej w Elblągu z 28 grudnia 2017 r., co obejmuje przekazanie organowi dotującemu przez organ prowadzący do 30 września roku bazowego (poprzedzającego rok budżetowy) informacji o planowanej liczbie uczniów oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września (roku bazowego).

8. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. - w zakresie powiązanym przez autorkę skargi kasacyjnej z naruszeniem przepisów ustawy Prawo oświatowe - ujmując je jako przepisy dopełniające sformułowany wzorzec kontroli kasacyjnej, pomimo tego, że to przepisy u.f.z.o. stanowiły materialnoprawną podstawę kwestionowanej czynności. Jakkolwiek więc zarzut naruszenia przepisów art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. nie został w pełni sformułowany prawidłowo, to kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut, uznając za możliwe jego dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy czym jego związek z kolejnym zarzutem - naruszenia art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 3 i 4 nr XXXIl/666/2017 Rady Miejskiej w Elblągu, uzasadnia łączne odniesienie się do tych zarzutów.

9. Trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, że przepis art. 33 ust. 1 u.f.z.o. należy interpretować łącznie z regulacjami dotyczącymi wpisu do ewidencji szkół i placówek (art. 168 Prawa oświatowego), bowiem o dotację może ubiegać się tylko podmiot wpisany do tej ewidencji, przy czym "wniosek o wypłatę dotacji powinien mieścić się w granicach wpisu do ewidencji, co obejmuje m. in. określenie nazw zawodów, w których szkoła będzie kształcić" (pkt 2 ust. 4 art. 168 Prawa oświatowego). Prawidłowo w konsekwencji uznał WSA, że skoro składając wniosek o przyznanie dotacji na 2021 r. skarżąca kasacyjnie spółka "nie posiadała wpisu obejmującego sporny kierunek", zasadna była odmowa przyznania dotacji w części dotyczącej tego zakresu kształcenia.

10. Oceny tej w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. Nie zakwestionowano bowiem stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie znaczenia treści wpisu do ewidencji szkół i placówek (art. 168 Prawa oświatowego) z punktu widzenia przesłanek udzielanie dotacji na ucznia w przypadku szkół niepublicznych. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, niezrozumiałe jest przyjęcie przez WSA, że dotacja przyznawana jest szkole tylko w zakresie w zakresie wyznaczonym treścią zapisów ewidencji szkół i placówek, z której wynika, na jakich kierunkach szkoła ma prawo kształcić. Ponadto, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, szkoła może rozpocząć kształcenie w styczniu lub we wrześniu, a skoro tak, to niezasadne jest pozbawianie jej prawa do uzyskania dotacji na sporny kierunek, jeśli szkoła ma prawo rozpocząć kształcenie od semestru letniego.

11. Powyższa argumentacja nie zasługuje na aprobatę, gdyż w ogóle nie odnosi się do istoty omawianego zagadnienia. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował bowiem uprawnienia skarżącej do rozpoczęcia od semestru letniego kształcenia na kierunku technik sterylizacji medycznej. WSA uznał, że o dotację może ubiegać się podmiot, który jest wpisany do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego i "wniosek o wypłatę dotacji powinien mieścić się w granicach wpisu do ewidencji, co obejmuje m. in. określenie nazw zawodów, w których szkoła będzie kształcić". Oznacza to, że uzyskanie omawianej dotacji przez skarżącą spółkę wymagało, między innymi, spełnienia warunku ujęcia w tej ewidencji zawodu technik sterylizacji medycznej, w którym zamierzała kształcić szkoła prowadząca już kształcenie zawodowe, jednakże nie w zakresie tego zawodu. Określenie zawodów objętych kształceniem zawodowym ma nie tylko znaczenie formalne, stanowiąc obligatoryjny element wpisu do tej ewidencji, gdyż jest także warunkiem legalnego prowadzenia kształcenia w zakresie tych zawodów, co wynika z regulowanego charakteru działalności gospodarczej związanej z kształceniem w szkołach i placówkach niepublicznych. Zakładanie szkół i placówek niepublicznych możliwe jest wyłącznie po uzyskaniu wpisu do ewidencji, a co więcej, także legalne prowadzenie szkół i placówek niepublicznych wymaga spełnienia warunku w postaci wpisu do ewidencji, który - co nie wymaga rozwinięcia - powinien odpowiadać prawu, a więc musi również pozostawać w zgodności ze stanem rzeczywistym (art. 168 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa oświatowego).

12. Biorąc pod uwagę powyższy kierunek interpretacji wskazanych wzorców normatywnych, nie można podzielić poglądu autorki skargi kasacyjnej, że wpis do ewidencji "kierunku prowadzonego w szkole" nie ma wpływu na "możliwość przyznania dotacji szkole". Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby wniosek o wypłatę dotacji "powinien się mieścić w granicach dotyczących szkoły", jak też, że WSA błędnie przyjął, że "dotacja oświatowa na słuchaczy kierunku technik sterylizacji była nienależna, w sytuacji gdy dotacja przyznawana jest szkole jako takiej, a nie poszczególnym jej kierunkom, a szkoła w dniu składania wniosku o przyznanie jej dotacji była wpisana do ewidencji i wypełniła wszystkie pozostałe przesłanki określone przepisami prawa do uzyskania dotacji oświatowej". Akceptacja tej tezy prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, że już sam fakt uzyskaniu wpisu do właściwej ewidencji pozwala na ubieganie się o dotację oświatową, niezależnie od treści wpisu do tej ewidencji, który - co jeszcze raz należy podkreślić - określa zakres dozwolonej działalności regulowanej, o czym była mowa wyżej. Ponadto pogląd skarżącej kasacyjnie stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowo określonym obowiązkiem zgłoszenia w ciągu 14 dni zmian w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji, do którego to obowiązku przepisy art. 168 ust. 4-12 stosowane są odpowiednio (art. 168 ust. 13 Prawa oświatowego). Z tych powodów uznać należy, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 3 i 4 nr XXXIl/666/2017 Rady Miejskiej w Elblągu z 28 grudnia 2017 r. w zakresie wskazanym w zarzutach skargi kasacyjnej.

13. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).