Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 750/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1a, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 11 i art. 134
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 174, 183 i 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1469/13 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/13, oddalił skargę P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] maja 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii A.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący zdał egzamin na prawo jazdy kategorii A w dniu 31 października 2012r. a egzamin na kategorię B zaliczył 28 lutego 2013r. W dniu 4 marca 2013r. do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Ostrowi Mazowieckiej wpłynął wniosek skarżącego o wydanie prawa jazdy kategorii A i B.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], Starosta Ostrowski, działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii A. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca urodził się 11 października 1994r., więc ma ukończone 18 lat, podczas gdy według powołanych przepisów, które weszły w życie z dniem 19 stycznia 2013r., minimalny wiek do ubiegania się o prawo jazdy kategorii A wynosi 24 lata. Organ I instancji wskazał, że dla skutecznego ubiegania się o wydanie prawa jazdy kategorii A przez osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami nie spełniały minimalnego wieku, niezbędne było złożenie wniosku w terminie do 18 stycznia 2013r. włącznie, tj. do ostatniego dnia obowiązywania przepisów zawartych w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, rozpatrując sprawę

w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] maja 2013r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko co do konieczności spełnienia wymogu ukończenia 24 lat w dacie ubiegania się o wydanie prawa jazdy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie niewłaściwej interpretacji przepisów mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego oraz w związku z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa i prawa. W ocenie skarżącego w stanie faktycznym sprawy organy winny zastosować art. 90 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, tj. przepis względniejszy dla strony. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył fragmenty wyroków Trybunału Konstytucyjnego na temat sposobu rozwiązywania kwestii intertemporalnych i zasady niedziałania prawa wstecz. Wskazał na brak przepisu przejściowego w ustawie o kierujących pojazdami, który odbierałby kierowcy uprawnienia nabyte pod rządami starej ustawy.

W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2013 r. ustanowiony dla skarżącego w ramach prawa pomocy pełnomocnik z urzędu podtrzymał skargę. Dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie konstytucyjnych zasad, tj. ochrony praw nabytych, lex retro non agit i równości wobec prawa. Ponadto, przywołując treść art. 134 ust. 1-3 u.k.p., pełnomocnik skarżącego wskazał, że brak jest przepisu, który wprost wskazywałby, że osoby, które zdały egzamin pod rządami starej ustawy i nie złożyły wniosku do czasu wejścia w życie ustawy nowej, tracą prawo do otrzymania prawa jazdy, jeśli w myśl nowej ustawy nie legitymują się odpowiednim wiekiem. W ocenie pełnomocnika skarżącego, wydane w sprawie decyzje są sprzeczne z art. 7 k.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. J. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o kierujących pojazdami, skarżący nie spełnił wymogu określonego w art. 11 ust. 1 pkt 1 u.k.p., tj. nie osiągnął minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. Sąd wskazał, że kwestia nadawania uprawnień do kierowania pojazdami została uregulowana w rozdziale 3 ustawy o kierujących pojazdami, pt. "Wydawanie praw jazdy" oraz wyjaśnił, że zwrot "wydanie prawa jazdy" może występować w dwóch znaczeniach. Może on oznaczać wydanie decyzji administracyjnej, nadającej stronie uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju (o czym stanowią przepisy rozdziału 3 ustawy o kierujących pojazdami), a także może być użyty dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu, potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. W tym drugim przypadku jest to czynność materialno-techniczna a nie decyzja administracyjna. Sąd I instancji zaznaczył, że czynność materialno-techniczna wydania prawa jazdy polega na wydaniu dokumentu osobie, której właściwy organ uprzednio decyzją administracyjną nadał uprawnienia do kierowania pojazdami.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczy kwestii nadania uprawnień a nie wydania dokumentu prawa jazdy jako czynności materialno-technicznej. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.k.p. "wydanie prawa jazdy", jako nadanie decyzją administracyjną uprawnień do kierowania pojazdami, następuje m.in. w stosunku do osoby, która: 1) osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii; 2) uzyskała orzeczenie: a) lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, b) psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (z pewnymi wyłączeniami); 3) odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii; 4) zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii; 5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje co najmniej od 6 miesięcy. Sąd I instancji przyjął, że w świetle tego unormowania procedura nadania uprawnień do kierowania pojazdami wymaga dokonania sprawdzenia i weryfikacji określonych w art. 11 ust. 1 u.k.p. przesłanek, m.in. czy osoba osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii i czy zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii. Zatem niespełnienie choćby jednego z pięciu rodzajów wymagań uniemożliwia wydanie dokumentu. W związku z tym, skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej skarżący nie osiągnął minimalnego wieku do kierowania pojazdami kategorii A, to wobec obowiązującego od dnia 19 stycznia 2013 r. stanu prawnego, pomimo zdanego pozytywnie egzaminu państwowego, nie mógł uzyskać uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. Ani aktualnie obowiązujące przepisy, ani poprzednio obowiązujące – nie nadawały uprawnień do kierowania pojazdami w momencie pozytywnego zdania egzaminu. Wydanie takiego uprawnienia możliwe było dopiero po dokonaniu przez właściwy organ stosownej weryfikacji w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1005). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b tegoż rozporządzenia w celu wydania prawa jazdy (lub pozwolenia) należy przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie spełnienia przesłanek określonych w ustawie odpowiednio do rozpoczęcia szkolenia oraz do wydania prawa jazdy lub pozwolenia. Zatem to na tym etapie weryfikowane jest spełnienie przez osobę ubiegającą się o uzyskanie uprawnienia przesłanki minimalnego wieku z art. 11 ust. 1 pkt. 1 u.k.p. Z tego względu, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu ich wydania. Wyłączenie zasady orzekania według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji możliwe jest tylko wówczas, gdy na takie odstępstwo zezwalają przepisy intertemporalne, a także w sytuacji, kiedy w konkretnej sprawie administracyjnej nie zachodzi skutek bezpośredniego stosowania przepisów nowej ustawy. Jednak żadna z wymienionych powyżej sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ brak jest normy intertemporalnej lub interesu publicznego uzasadniających nadanie skarżącemu prawa jazdy na podstawie poprzednio obowiązujących zasad.

Analizując treść art. 134 u.k.p., zawierającego normy intertemporalne, Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidują żadnych wyjątków od warunku osiągnięcia minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami kategorii A, tj. wieku 24 lat. Poza tym przepis art. 134 ust. 3 u.k.p. nie modyfikuje treści art. 8 ust. 1 tej ustawy w zakresie wymogu osiągnięcia minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami kategorii A. Fakt, że ustawodawca uznaje zdany egzamin przez osobę aktualnie nieposiadającą takiego wieku, nie oznacza, że pod rządami nowej ustawy takiej osobie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów możliwe jest wydanie prawa jazdy. Takie stanowisko potwierdza również treść art. 134 ust. 3a u.k.p., który w określonym stanie faktycznym przyznaje osobom niespełniającym wymogu minimalnego wieku 24 lat, wymaganego do kierowania pojazdami kategorii A, możliwość do przystąpienia do części praktycznej egzaminu w zakresie prawa jazdy kategorii A2, dla uzyskania której minimalny wymagany wiek to 18 lat.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad konstytucyjnych, Sąd I instancji stwierdził, że w ogólności brak normy intertemporalnej nie oznacza automatycznie bezpośredniego działania nowych przepisów. W tym zakresie wymagane jest wykazanie wyraźnie ważnego interesu publicznego. Ustawa o kierujących pojazdami, niewątpliwie zaostrzająca cenzusy wieku wymagane do kierowania pojazdami, została wprowadzona do obowiązującego porządku prawnego z uwagi na "ważny" interes publiczny. Sąd I instancji podniósł, że z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że głównym celem ustawy jest m.in. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego przez podniesienie kwalifikacji kierujących pojazdami. W związku z powyższym Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że z uwagi na interes publiczny, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zachodzą podstawy do przyjęcia, że w sprawie będą działały bezpośrednio przepisy nowej ustawy. Z tych względów nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia takich konstytucyjnych zasad jak ochrony praw nabytych, lex retro non agit i równości wobec prawa. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w dacie wydania decyzji administracyjnej ekspektatywa w stosunku do skarżącego nie podlegała ochronie prawnej. Przypomniano, że wniosek skarżącego o wydanie prawa jazdy dotyczył dwóch uprawnień do kierowania pojazdami, tj. kategorii A i B. Skarżący uzyskał pozytywny wynik z egzaminu na kategorię A już w dniu 31 października 2012 r., jednak w tym zakresie nie wnioskował o przekazanie jego wniosku do właściwego organu celem nadania uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. W ten sposób skarżący pozbawił się prawa do wydania mu prawa jazdy na starych zasadach, oczekując na uzyskanie pozytywnego egzaminu na prawo jazdy kategorii B, co nastąpiło w dniu 28 lutego 2013 r., a więc już po dacie wejścia nowych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. J., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § l pkt l lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 u.k.p. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, z uwagi na okoliczność, iż przepisy intertemporalne zawarte w art. 134 u.k.p. nie zawierają zapisu, który pozwalałby nadać prawo jazdy kategorii "A" osobie, która nie ma ukończonych 24 lat, jeśli osoba ta skończyła lat 18 i zdała egzamin jeszcze pod rządami ustawy starej, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza, iż w takim przypadku należy stosować w całości ustawę nową, nawet w zakresie w jakim podwyższa ona do 24 lat wiek umożliwiający uzyskanie prawa jazdy kat. "A", podczas gdy istnienie luki prawnej, która polega na braku uregulowania w przepisach intertemporalnych sytuacji osób, które pod rządami starej ustawy kwalifikowały się do uzyskania prawa jazdy, a po wejściu w życie nowej ustawy nie spełniają już wymogu minimalnego wieku, nie może powodować interpretacji przepisów na niekorzyść skarżącego; Skarżący bowiem pod rządami starej ustawy nabył prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się od organu administracji wydania prawa jazdy i w sytuacji gdy ustawodawca w treści nowej ustawy, w tym w jej przepisach intertemporalnych, wyraźnie tego prawa skarżącemu nie odebrał, to organ odmawiając skarżącemu wydania dokumentu prawa jazdy kategorii "A" naruszył wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli,

2. art. 145 § l pkt l lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 134 u.k.p. oraz w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, ze względu na uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż nie istnieje żaden ważny interes publiczny lub interes prywatny, który nakazywałby stosować starą ustawę, nawet jeśli ustawodawca nie nakazał w konkretnym stanie faktycznym stosować ustawy nowej, podczas gdy interes publiczny nakazujący na gruncie niniejszej sprawy stosować ustawę starą wynika z zasady zaufania obywateli do organów państwa, która to zasada zabrania organom administracji publicznej odmawiania uznania istnienia po stronie obywateli określonych praw, które to prawa obywatele ci nabyli wcześniej; odmowa uznania określonych praw w takim przypadku mogłaby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy, jeśli jednak ustawodawca nie przewidział takiego skutku w treści przepisów intertemporalnych nowej ustawy, brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej, niekorzystnej dla obywateli, interpretacji przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że art. 134 u.k.p. jest jedynym przepisem intertemporalnym, który miał zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Unormowanie to nie reguluje wprost sytuacji prawnej osób, które zdały egzamin na prawo jazdy pod rządami ustawy Prawo o ruchu drogowym i w chwili, gdy osiągnęły pozytywny wynik z egzaminu legitymowały się minimalnym wiekiem koniecznym do otrzymania prawa jazdy, natomiast nie złożyły wniosku przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o kierujących pojazdami, i według przepisów nowej ustawy nie legitymują się już wiekiem wymaganym do otrzymania prawa jazdy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 134 u.k.p. interpretując go rozszerzająco. Przepis art. 134 stanowi bowiem m.in., iż zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy wydane na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym zachowuje ważność pod rządami nowej ustawy, oraz że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Zapisy te jednoznacznie uznają zatem co do zasady ważność czynności dokonanych przez obywateli pod rządami starej ustawy. Jeśli zatem ustawodawca kierując się względami bezpieczeństwa podwyższył minimalny wiek, od którego można otrzymać prawo jazdy kat. "A", a jednocześnie nie wskazał wyraźnie, iż osoby które spełniały wszystkie przesłanki konieczne do otrzymania tego dokumentu pod rządami starej ustawy (w tym zdały wówczas egzamin), tracą to prawo, jeśli nie złożyły wniosku o fizyczne wydanie dokumentu, to brak jest podstaw do takiej niekorzystnej dla obywateli interpretacji przepisów, jakiej dokonał Sąd I instancji.

Uzasadniając pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skarżący nie neguje okoliczności, iż rzeczywiście istnieje interes publiczny, który polega na zwiększeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednakże należy wskazać, iż zasada bezpieczeństwa pozostaje w tym zakresie w konflikcie z zasadą zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Art. 8 k.p.a. stanowi bowiem, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Niewątpliwie zaś osoba, która zdała egzamin na prawo jazdy i pod rządami starej ustawy nabyła prawo do potwierdzenia jej uprawnień do kierowania pojazdami w drodze decyzji administracyjnej, nawet jeśli nie składa od razu wniosku o wydanie stosownego dokumentu, pozostaje w zaufaniu do organów państwa, iż prawo to nie zostało jej odebrane, jeśli w nowej ustawie brak jest przepisu, który wyraźnie to prawo by jej odejmował. Wskazał, że celowo odwlekał złożenie wniosku, gdyż wystąpienie jednym wnioskiem o wydanie prawa jazdy co do obydwu kategorii zmniejsza koszty po stronie wnioskodawcy a także zmniejsza czynności po stronie organu administracji. Za niezasadny skarżący uznał również argument Sądu I instancji, że powinien być świadomy zbliżającej się zmiany prawnej, skoro przepisy intertemporalne nowej ustawy nie są całkowicie jasne, precyzyjne i wyczerpujące, a ponadto doczekały się różnej interpretacji nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia przepisów postępowania z oddaleniem skargi przez sąd I instancji, a w istocie z jej nieuwzględnieniem poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 u.k.p. i ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia tych przepisów podniesiony jest w obu punktach skargi kasacyjnej. Aby ocenić zasadność tego zarzutu należy odnieść się do ustalonego (i niekwestionowanego) stanu faktycznego sprawy, a następnie ocenić prawidłowość zastosowanych przepisów.

Decydujące znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie kiedy (pod rządami których przepisów) P. J. złożył wniosek wszczynający postępowanie administracyjne. Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że skarżący uzyskał pozytywny wynik z egzaminu na prawo jazdy kategorii A w dniu 31 października 2012r., ale z wnioskiem o wydanie prawa jazdy wystąpił dopiero w dniu 4 marca 2013r., po zdaniu w dniu 28 lutego 2012r. egzaminu na prawo jazdy kategorii B - łącznie w zakresie obu kategorii.

Ustawa o kierujących pojazdami weszła w życie (z pewnymi wyjątkami) w dniu 19 stycznia 2013 r., to jest po upływie prawie dwóch lat od daty jej ogłoszenia( Dz. U. z dnia 10 lutego 2011r., Nr 30, poz.151). Ustawa ta w art. 125 pkt 10 lit. b uchyliła rozdział 1 działu IV ustawy Prawo o ruchu drogowym regulujący dotychczas uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wprowadziła własne unormowania dotyczące tych uprawnień, ustanawiając w tym zakresie nowe rozwiązania lub zmieniając częściowo zasady przewidziane w przepisach dotychczasowych.

Wniosek o wydanie prawa jazdy został zatem złożony już w okresie obowiązywania tej nowej ustawy.

W myśl art. 4 ust.1 pkt 1a ustawy o kierujących pojazdami podstawowym dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnień do kierowania pojazdem jest prawo jazdy. Dokument ten wydawany jest przez starostę na wniosek osoby zainteresowanej (art.10 ust.1u.p.k.). Ustawa o kierujących pojazdami nie określa wprost formy procesowej, w jakiej następuje nadanie stronie uprawnienia do kierowania pojazdem. Kompetencje te przyznaje jednak organowi administracji publicznej, nakładając na niego obowiązek zbadania, czy zainteresowany spełnia wszystkie określone przepisami prawa wymogi niezbędne dla uzyskania uprawnień. Organ weryfikując otrzymany wniosek, musi działać w sposób typowy dla procesu decyzyjnego, to jest władczo i jednostronnie rozstrzygnąć, czy dana osoba może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami danej kategorii prawa jazdy. Oznacza to, że nadal aktualny jest, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przyznanie stronie prawa jazdy, to jest uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju, jest decyzją administracyjną (por. np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 972/05 (dostępny pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Formę decyzji administracyjnej ma również rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania tych uprawnień.

Organ rozstrzygając w kwestii przyznania lub odmowy przyznania uprawnień do kierowania pojazdami konkretyzuje na przyszłość sytuację prawną jednostki, zatem jego decyzje mają charakter prawnokształtujący. Źródłem nabycia przez stronę uprawnień jest wyłącznie konstytutywna decyzja właściwego starosty, który przy jej wydawaniu zobowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny występujący w dniu orzekania. Taki sposób procedowania zgodny jest z konstytucyjną zasadą praworządności, w myśl której organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Podobną regulację w postępowaniu administracyjnym zawiera art. 6 k.p.a. Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), które obowiązują w dniu wydania decyzji.

Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepis prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania decyzji, można odstąpić, gdy przepisy przejściowe tak stanowią. Powołana ustawa o kierujących pojazdami takich wyjątków od reguły stosowania przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji nie wprowadziła, co oznacza, że zasady tej także w omawianej kategorii spraw nie zniosła.

W art. 11 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca określił warunki, które spełnić musi osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy, różnicując je w zależności od kategorii prawa jazdy. P. J. ubiegał się o przyznanie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, zatem dla weryfikacji jego wniosku decydujące znaczenie miały rozwiązania wprowadzone w art. 11 ust. 1 ustawy. Wynika z nich, że w przypadku osoby zainteresowanej uzyskaniem takiego prawa jazdy nie wystarczy jedynie odbycie stosownego szkolenia oraz zdanie egzaminu państwowego. Niezbędne jest spełnienie jeszcze pozostałych warunków, w tym osiągnięcie określonego wieku. Skoro weryfikacja wniosku osoby zainteresowanej następuje w dniu rozstrzygnięcia takiego żądania, a ponadto prawo jazdy wydawane jest wyłącznie osobie, która osiągnęła minimalny wiek do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii, to także spełnienie warunku przewidzianego w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami należy oceniać na dzień wydania decyzji. Przyznanie uprawnienia do kierowania pojazdami jest dopuszczalne, gdy postępowanie weryfikacyjne wykaże, że wnioskodawca w dniu rozpatrywania jego wniosku spełnia wszystkie warunki do nadania mu prawa jazdy określonej kategorii. Minimalny wiek do kierowania określonymi pojazdami ustawodawca określił w art. 8, wyznaczając stosowny próg wiekowy zależny od kategorii wnioskowanego i ewentualnie posiadanego dotychczas prawa jazdy. W przypadku osób, które, tak jak skarżący, ubiegają się o prawo jazdy kategorii A, a nie są między innymi żołnierzami czy funkcjonariuszami innych służb mundurowych oraz wcześniej przez co najmniej 2 lata nie posiadały prawa jazdy kategorii A2, minimalny wiek został określony w art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami, tj. 24 lata.

Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 134 u.k.p. poprzez uznanie, że skoro przepisy intertemporalne nie zawierają zapisu, który umożliwiałby osobie ze zdanym egzaminem pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów uzyskać prawo jazdy kategorii A, mimo nieukończenia przez nią 24 lat, to należy stosować do niej ustawę nową. W ocenie skarżącego kasacyjnie luka prawna nie może być zatem interpretowana na niekorzyść skarżącego, który pod rządami dotychczasowych przepisów nabył prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się wydania prawa jazdy, a ponieważ w przepisach intertemporalnych ustawodawca nie odebrał mu tego prawa, odmowa wydania prawa jazdy narusza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że nie istnieje żaden ważny interes publiczny lub prywatny nakazujący stosowanie ustawy poprzednio obowiązującej, podczas gdy interes publiczny nakazujący jej stosowanie wynika z zasady zaufania obywateli do organów państwa, która zabrania organom administracji publicznej odmawiania uznania istnienia po stronie obywateli określonych praw, które to prawa obywatele ci nabyli wcześniej.

Żaden ze wskazanych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Powołany art. 134 ustawy o kierujących pojazdami, oprócz regulacji związanych ze szkoleniem osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy prowadzonym w dniu wejścia ustawy, zakresem obowiązywania wydanych zaświadczeń o ukończeniu szkolenia i skutkami uzyskania wyniku pozytywnego z części teoretycznej egzaminu, w ustępie 3. odnosi się do złożonego z wynikiem pozytywnym egzaminu. Stanowi on, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Oznacza to, w odniesieniu do osób , które zdały egzamin państwowy wyłącznie tyle, że ustawodawca uznaje skuteczność tego egzaminu. Nie oznacza natomiast przyznania żadnych innych, dodatkowych przywilejów, w tym odstąpienia od wymogu zachowania aktualnego progu wiekowego. Zatem, jeżeli osoba, która przed dniem wejścia w życie ustawy, spełniając wymóg posiadania wówczas obowiązującego minimalnego wieku do kierowania pojazdami danej kategorii, zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy, to taki egzamin jest nadal ważny, gdyż egzamin ten uważa się za spełniający wymagania określone w obowiązującej aktualnie ustawie.

Skoro P. J. w okresie poprzednio obowiązujących przepisów zdał jedynie egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii A, to z tego tytułu nie nabył jeszcze żadnego prawa do kierowania pojazdami ani tym bardziej, jak chce skarżący, innego prawa podmiotowego uprawniającego go do domagania się wydania prawa jazdy. Decyzje w przedmiocie prawa jazdy wydawane są wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej, a w rozpoznawanej sprawie wniosek ten złożony został dopiero po wejściu w życie ustawy o kierujących pojazdami. Zdanie egzaminu - zarówno w aktualnym stanie prawnym, jak i przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami - stanowi tylko jeden z warunków, które musi spełnić wnioskodawca. Organ właściwy do wydania prawa jazdy zobowiązany jest przeprowadzić na żądanie wnioskodawcy stosowne postępowania weryfikacyjne, które nie ogranicza się tylko do ustalenia, czy osoba zainteresowana zdała wymagany egzamin państwowy. Badaniu podlegają również inne kryteria, warunkujące nabycie uprawnień, co słusznie podkreślił w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Nie istnieje zatem żadna luka prawna, na istnienie której powołuje się skarżący kasacyjnie, gdyż ustawa o kierujących pojazdami zawiera rozwiązania umożliwiające organom administracji publicznej prawidłowe jej stosowanie. O takiej właśnie intencji ustawodawcy świadczy także uzasadnienie projektu tej ustawy (druk Vl 2879), z którego wynika, że podwyższenie minimalnego wieku dla kierowania pojazdami kategorii A oraz brak jakichkolwiek odstępstw od ustalonego progu wiekowego stanowi świadomy zamysł projektodawcy. Ustalono bowiem, że najliczniejszą grupą kierowców uczestniczących w wypadkach to osoby w wieku 18-24 lata, posiadające prawo jazdy krócej niż 2 lata. Liczba takich sprawców wypadków wskazuje stałą tendencję wzrostową i w okresie ostatnich 10 lat wzrosła o 10 %. Głównym celem ustawy o kierujących pojazdami była poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, co zamierzano osiągnąć nie tylko przez zmianę procesu szkolenia i egzaminowania kandydatów na kierowców, ale także, między innymi, przez podwyższenie progu wiekowego osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii A.

Przywołując powyższe stanowisko Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że z uwagi na interes publiczny, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zachodziły podstawy do przyjęcia, iż w sprawie będą działały przepisy nowej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela.

Regulacje wprowadzone ustawą o kierujących pojazdami nie mogą być traktowane w kategoriach rozwiązań zaskakujących osoby zamierzające ubiegać się o przyznanie im prawa jazdy. Omawiana ustawa weszła w życie dopiero po prawie 2 latach od jej ogłoszenia. Tak długie vacatio legis przepisów zapewniło należytą ochronę interesu prywatnego obywateli, ponieważ w okresie tym możliwe było rozpoznanie sytuacji prawnej istniejącej przed i po zmianie przepisów. Przy czym sam skarżący kasacyjnie wskazał że zwłoka w złożeniu wniosku wynikała jedynie z chęci obniżenia kosztów związanych z ewentualnym wydaniem dwóch dokumentów. Nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa. Gdyby ustawodawca nie zamierzał stosować limitu wiekowego do osób, które zdały egzamin pod rządami dotychczasowych przepisów, to niewątpliwie wskazałby wprost, że minimalny wiek nie dotyczy tej grupy kandydatów na kierowców.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015r., sygn. akt I OSK 2961/12 oraz z dnia 26 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 513/14 i I OSK 514/14 (dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 P.p.s.a.