Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 470/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie sądowe
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 3, art. 35 par. 3, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 61apar. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1 a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 74/17 w sprawie ze skargi I. W. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz I. W. kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 74/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. W. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: WWINB) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB, na podstawie art. 61a § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 , poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.) po rozpatrzeniu podania I. W. z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania" budynku mieszkalnego w K., przy ul. Z., na dz. nr [...]", odmówił wszczęcia postępowania.

Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie wniosła skarżąca podaniem z dnia 5 czerwca 2017 r. W dniu 9 czerwca 2017 r. zażalenie to wpłynęło do WWINB.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. WWINB zwrócił się do PINB o niezwłoczne przekazanie całości akt sprawy organu I instancji. Organ podkreślił także, iż do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 36 § 2 K.p.a., WWINB poinformował strony postępowania, iż z przyczyn niezależnych od organu, zażalenie zostanie rozpatrzone po przesłaniu przez organ powiatowy całości akt sprawy w terminie nie później niż do dnia 10 sierpnia 2017 r.

Kolejno – w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r. – WWINB, na podstawie art. 36 § K.p.a., zawiadomił strony postępowania o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia tj. nie później niż do dnia 18 września 2017 r. W uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał, że z uwagi na skomplikowany stan prawny sprawy konieczne było zawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazanie nowego terminu jej załatwienia.

W piśmie z dnia 14 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem WWINB, ponaglenie "na bezczynność WWINB" na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 3 K.p.a., w związku z art. 35 § 3 K.p.a., wnosząc o wskazanie, że organ rozpatrujący sprawę (WWINB) dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę (WWINB) do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości oraz pociągnięcie do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa pracownika organu (WWINB), który nie załatwił sprawy w terminie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) odmówił wyznaczenia WWINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ponieważ w przedmiotowej sprawie organ, na którego bezczynność złożona została skarga, zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a. zawiadomił strony o niezałatwieniu w terminie sprawy, podając przyczynę zwłoki oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy, należało odmówić wyznaczenia WWINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy.

Odnosząc się do ponaglenia skarżącej, wskazano, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 czerwca 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Kolejno, postanowieniem nr [...] WWINB z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej z dnia 5 czerwca 2017 r. na postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2017 r., odmawiającego wszczęcia postępowania, organ odwoławczy utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W dniu 20 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga na bezczynność WWINB w załatwieniu zażalenia skarżącej z dnia 5 czerwca 2017 r. Skarżąca wniosła o wydanie stosownego orzeczenia przez WWINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.; uwzględnienie skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie WWINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez WWINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.); stwierdzenie, że WWINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.); stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a P.p.s.a.); przyznanie od WWINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.) oraz zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym w ustawowym terminie jednego miesiąca, ani też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Uzasadniając żądania i zarzuty skargi skarżąca stwierdziła, że nawet skomplikowany stan sprawy nie uprawnia do załatwienia sprawy w okresie dłuższym niż dwa miesiące, a ponadto okoliczność ta nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym), w którym obowiązuje bezwzględny (ustawowy) termin jednego miesiąca. Skarżąca wskazała, że WWINB w piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r. przekazał ponaglenie do GINB wskazując kolejny - odległy termin 31 września 2017 r. z uwagi na okres urlopowy. Tymczasem sądy administracyjne wielokrotnie wyjaśniały, że uzasadnienia dla bezczynności nie mogą stanowić okoliczności związane z okresem urlopowym. Zdaniem skarżącej, brak możliwości załatwiania spraw podlegających właściwości organu w okresie wakacyjnym z uwagi na urlopy pracownicze świadczy jedynie o nieprawidłowościach w sposobie organizacji pracy urzędu, czego konsekwencji nie może ponosić obywatel.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze WWINB stwierdził, że nie są one niezasadne. W ocenie organu stan faktyczny i prawny sprawy był skomplikowany, a czas trwania postępowania zażaleniowego przy swojej zawiłości nie przekroczył rozsądnych granic.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 74/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), że dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd stwierdził, że przywołując w uzasadnieniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uwzględniał ich brzmienie obowiązujące w czasie wniesienia wniosku, czyli przez zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

Art. 52 § 1 P.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie przewidzianym w art. 37 K.p.a. Przy tym okoliczność nieuwzględnienia zażalenia nie ma wpływu na rozpoznanie skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Istotny jest fakt wyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca w piśmie z dnia 14 sierpnia 2017 r. wniosła do organu ponaglenie, które – w okolicznościach sprawy i wziąwszy pod uwagę odformalizowanie procedury administracyjnej – należy uznać za zażalenie na bezczynność WWINB w przedmiocie rozpoznania zażalenia z dnia 5 czerwca 2017 r.

Czynności procesowe organu podporządkowane są przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania sprawy, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 K.p.a. zasady ogólnej szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 K.p.a.). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty o dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Artykuł 36 § 1 K.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2).

Sąd stwierdził, że powyższe przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 K.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Odnosząc się do poglądów doktryny i orzecznictwa Sąd za trafny uznał pogląd T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności. Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Dalej Sąd wskazał, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej w przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd odwołał się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), według którego skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność WWINB nie zaistniała.

Po wpłynięciu zażalenia do organu II instancji (dnia 9 czerwca 2017 r.) organ ten w terminie do załatwienia sprawy zmuszony był zwrócić się do organu I instancji o przekazanie akt sprawy. Z tego też względu jednocześnie, stosownie do treści art. 36 § 2 K.p.a., poinformował strony postępowania, iż z przyczyn niezależnych od organu, zażalenie zostanie rozpatrzone po przesłaniu przez organ powiatowy całości akt sprawy w terminie nie później niż do dnia 10 sierpnia 2017 r. (pismo z dnia 29 czerwca 2017 r.).

Następnie z uwagi na skomplikowany stan prawny sprawy, w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r. ponownie zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia tj. nie później niż do dnia 18 września 2017 r.

Sąd stwierdził, że organ sukcesywnie podejmował czynności w sprawie, a w związku z przedłużającym się postępowaniem realizował wynikający z art. 36 K.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przy tym przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wprawdzie w dniu wniesienia rozpoznawanej przez Sąd skargi, to jest w dniu 11 września 2017 r., nie było jeszcze wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne, ale też nie upłynął termin do jego wydania, a organ podejmował czynności w celu wyjaśnienia treści żądania skarżącej.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, sprawa miała też skomplikowany charakter, w tym sensie, że skarżąca inicjuje postępowania mające na celu kwestionowanie prawidłowości budowy budynku, w szczególności wszczynając postępowania w trybach nadzwyczajnych (nieważnościowym, wznowieniowym), ale też postępowania zwykłe, których przedmiotem jest badanie legalności budowy i użytkowania budynku. Mnogość i jednoczesność toczących się postępowań, włącznie z zainicjowanymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi mogła, zdaniem sądu, nastręczać istotne trudności dla organu w ustaleniu zakresów tych postępowań, co miało istotne znaczenie z punktu widzenia powagi rzeczy osadzonej oraz ewentualnych przesłanek zawieszenia postępowań, umorzenia postępowań, czy też odmowy wszczęcia postepowań.

Sąd podzielił pogląd wskazany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyrok z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 70/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie.

Mając na względzie powołane okoliczności faktyczne, Sąd uznał, że nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności dotyczącej rozpatrzenia zażalenia strony z dnia 5 czerwca 2017 r. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie bowiem wynikało, że w dniu [...] września 2017 r., na skutek rozpatrzenia zażalenia, organ wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 2 czerwca 2017 r. Odnosząc zaś tę datę do dnia zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego (11 września 2017 r.), zdaniem Sądu, stwierdzić należało, że skarga jest niezasadna, gdyż w momencie jej wniesienia organ nie pozostawał bezczynny, albowiem wydając postanowienie z dnia 18 września 2017 r. organ dochował terminu zakończenia sprawy określonego właśnie na dzień 18 września 2017 r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła I. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku rzetelnie stanu faktycznego,

2) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji,

3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe zbadanie i dokonanie oceny działania organu administracji,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w tej skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. W. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z kolei z art. 35 § 3 K.p.a. wynika, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Oddalenie skargi na bezczynność organu administracji może nastąpić wówczas gdy Sąd stwierdzi, że bezczynność nie miała miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności. Zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 9 czerwca 2017 r. Organ odwoławczy z niezrozumiałych powodów dopiero po dwudziestu dniach (29 czerwca 2017 r.) zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie akt sprawy, które uznał za niezbędne do rozpoznania zażalenia. Przez dwadzieścia dni od wpłynięcia zażalenia nie podejmowano więc żadnych czynności. Akta sprawy od organu I instancji WWINB otrzymał w dniu 6 lipca 2017 r. Po otrzymaniu akt WWINB ponownie nie podejmował żądnych czynności w sprawie. Nie można za takie czynności uznać informowania osoby składającej zażalenie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywaniu nowych terminów załatwienia sprawy. Zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu powinno być wynikiem podejmowania przez organ odwoławczy działań niezbędnych do rozpoznania sprawy nie zaś czynnością samą w sobie uzasadniającą niezałatwienie sprawy w terminie.

Nie można zgodzić się z poglądem, że przyczyną uzasadniającą rozpoznanie zażalenia po terminie mógł być skomplikowany charakter sprawy. Rozpoznanie zażalenia nastąpiło poprzez wydanie przez WINB postanowienia z dnia [...] września 2017 r., to jest po ponad dwóch miesiącach od otrzymania akt od organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia organ odwoławczy zauważył, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., wydawane jest w sytuacji, gdy oczywistym jest, że zachodzi przeszkoda do jego wszczęcia. Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania organ I instancji wskazał okoliczność, że toczy się już inne postępowanie zainicjowane przez Irenę Wachtę, które jeszcze nie zostało zakończone, a w konsekwencji nie może być wszczęte kolejne postępowanie w tym samym przedmiocie. WWINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. WWINB nie przeprowadzał przy tym żadnych dodatkowych czynności dowodowych. W ocenie NSA, brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy aż przez ponad dwa miesiące musiał analizować akta sprawy, by rozstrzygnąć zażalenie na postanowienie organu I instancji.

Zdaniem NSA, przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie organu I instancji organ odwoławczy dopuścił się bezczynności. Najpierw z niezrozumiałych przyczyn dopiero po dwudziestu dniach zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie akt, a następnie bez uzasadnionych powodów rozpoznał zażalenie dopiero po ponad dwóch miesiącach. W niniejszej sprawie nie było tym samym podstaw do oddalenia skargi na bezczynność.

Jednocześnie należy podkreślić, że w związku z rozpoznaniem przez organ odwoławczy zażalenia po wpłynięciu skargi ale przed wydaniem wyroku, Sąd I instancji nie mógł zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd I instancji stwierdzając, że organ administracji pozostawał w bezczynności powinien postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Umorzenie powinno zostać dokonane wyrokiem. W tym przypadku odpowiednie zastosowanie będzie miał art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie jest konieczne, gdyż nie stała się bezprzedmiotowa kwestia oceny, czy miała miejsce bezczynność organu administracji oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zaś możliwe rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny jednej sprawy częściowo postanowieniem a częściowo wyrokiem. Umorzenie postępowania sądowego w takiej sytuacji oznacza jednocześnie uznanie, przez sąd administracyjny, że organ administracji dopuścił się bezczynności.

Orzekając o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) sąd administracyjny powinien zatem orzec, czy bezczynność ta miała miejsce oraz czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie NSA, w niniejszej sprawie aczkolwiek bezczynność organu odwoławczego miała miejsce, to jednak nie można uznać, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w którym to przepisie określona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że: "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10).

Uogólniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie.

Odnosząc powyższe kryteria do instytucji bezczynności organu administracji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy:

– termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący, a zarazem

– znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ.

Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy, w ocenie NSA, może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W ocenie NSA, przekroczenia terminu przewidzianego na rozpoznanie środka odwoławczego w niniejszej sprawie nie można uznać za przekroczenie rażące w ww. rozumieniu tego pojęcia, a w konsekwencji nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i samodzielnie rozpoznał skargę.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wobec wydania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] września 2017 r. nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postępowanie sądowe w tym zakresie umorzył. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego były natomiast podstawy do uznania, że ww. organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. był sam w sobie wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a w konsekwencji dokonywanie oceny zasadności pozostałych zarzutów było niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.