Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2044/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...], nałożył na Starostę [...] karę w wysokości 17.500 zł (słownie: siedemnaście tysięcy pięćset złotych), za 35 dni zwłoki w wydaniu decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 4 kwietnia 2013 r., Burmistrz [...] reprezentujący Gminę [...], (zwany dalej "inwestorem"), wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej - przedłużenie ul. [...], fragmentu ulic: [...], [...] i [...] w [...] na działkach nr ew. [...], cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. [...], [...], cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. cz. [...], cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), ([...]), cz. [...] ([...], [...]), cz. [...] ([...], [...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...] [...], jak również na działkach przeznaczonych do czasowego zajęcia: nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...], [...]) w obrębie [...], nr ew. cz. [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...] w [...]. Po stwierdzeniu braków wniosku Starosta [...], działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z 12 czerwca 2013 r., wezwał inwestora do ich uzupełnienia. W odpowiedzi na ww. wezwanie, przy piśmie z 14 czerwca 2013 r., inwestor przesłał uzupełniony wniosek oraz wymagane dokumenty. Wobec stwierdzenia, iż wniosek z 4 kwietnia 2013 r., uzupełniony 14 czerwca 2013 r., nie czyni zadość wymaganiom ustalonym we właściwych przepisach przy rozstrzyganiu tego rodzaju spraw, Starosta [...] pismem z 24 lipca 2013 r., wezwał ponownie inwestora, na podstawie art. 64 ust. 2 k.p.a., do jego uzupełnienia. Czyniąc zadość powyższemu wezwaniu, przy piśmie z 1 sierpnia 2013 r., inwestor przesłał uzupełniony wniosek oraz wymagane dokumenty. Po stwierdzeniu kompletności wniosku organ administracji architektoniczno-budowlanej 13 września 2013 r., zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu, poprzez wysłanie odrębnych zawiadomień. Pozostałe zaś strony przedmiotowego postępowania, zawiadomiono obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Starostwa [...], opublikowanym również w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa [...] oraz w tygodniku lokalnym "Tygodnik Regionalny". W dniu [...] grudnia 2013 r. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, wydał decyzję Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej - przedłużenie ul. [...], fragmentu ulic: [...], [...] i [...] w [...] na działkach nr ew. [...], cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. [...], [...], cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. cz. [...], cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), ([...]), cz. [...] ([...], [...]), cz. [...] ([...], [...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...] [...], jak również na działkach przeznaczonych do czasowego zajęcia: nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...], [...]) w obrębie [...], nr ew. cz. [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...] w [...].

Pismem z 5 maja 2014 r., inwestor wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o ukaranie Starosty [...], karą z tytułu przekroczenia ustawowo wyznaczonego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w powyższej sprawie, licząc od dnia wpływu wniosku do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie - trwało 125 (organ omyłkowo wskazał 135) dni. Po odjęciu od tego okresu 90 dni wynikających z terminu określonego w art. 11h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 687, ze zm., zwanej dalej "specustawą") Wojewoda [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do 35 dniowego przekroczenia terminu i nałożył na organ karę pieniężną w wysokości 17.500 zł.

W zażaleniu z 2 czerwca 2015 r., uzupełnionym pismem z 25 kwietnia 2016 r., Starosta [...] zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 11h ust. 3 specustawy, stwierdzając nieuzasadnione nieuwzględnienie przy obliczaniu terminu określonego na wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu oraz terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Starosta [...] argumentował, iż przedmiotowe postępowanie charakteryzowało się dużą zawiłością, wynikającą z faktu znacznej ilości osób biorących w nim udział.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu powołał art. 11 g ust. 1 pkt 1 i art. 11 h specustawy i wskazał, że Wojewoda [...] błędnie ustalił początek biegu 90-dniowego terminu, wskazanego w art. 11a ust. 3 specustawy, przewidzianego na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również nie dokonał odliczenia terminów wynikających z wezwań Starosty [...] z art. 64 k.p.a.

Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji błędnie przyjął dzień 1 sierpnia 2013 r. jako pierwszy dzień biegu 90-dniowego terminu na wydanie decyzji. Termin wskazany w art. 11a ust. 3 specustawy, rozpoczął swój bieg 5 kwietnia 2013 r., tj. od dnia następnego po dniu, w którym do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a. - jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. Rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył się natomiast, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. dnia [...] grudnia 2013 r. Czas reakcji organu po wpływie wniosku jest szczególnie ważny w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w ustawie przewidział termin na wydanie decyzji, mając na uwadze priorytetowość spraw których to postępowanie dotyczy. Biorąc pod uwagę powyższe, postępowanie w sprawie trwało 244 dni, tj. od 5 kwietnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r., a nie jak wskazał organ I instancji od 1 sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. (czyli 125 dni). Jako opóźnienie spowodowane z winy strony, o którym mowa w art. 11 h ust. 3 specustawy, co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji dwukrotnie wzywał inwestora, pismem z [...] czerwca 2013 r., znak: [...], oraz z [...] lipca 2013 r., znak: [...], o uzupełnienia braków wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowe wezwania zostały nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, odpowiednio w dniu 12 czerwca oraz 24 lipca 2013 r., o czym świadczą nadawcze pieczęci pocztowe widniejące na zwrotnych potwierdzeniach odbioru, Powyższe pisma zostały doręczone adresatowi odpowiednio 13 czerwca oraz 25 lipca 2013 r. Odpowiednio 14 czerwca oraz 1 sierpnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęła odpowiedź inwestora na ww. pisma organu. Minister wskazał, że Wojewoda [...], wymierzając karę za nieterminowe wydanie decyzji miał obowiązek zbadać zachowanie Starosty [...], po wpływie do urzędu przedmiotowego wniosku, pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania. W sytuacji gdy organ takie kroki podejmuje, tj. prawidłowo wzywa stronę do usunięcia błędów we wniosku, to opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 90-dniowego terminu na wydanie decyzji, bowiem organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Organ stwierdził, że po odliczeniu od ustawowego terminu 90 dni podlega okres od dnia następującego po dniu nadania ww. wezwań, do dnia usunięcia braków formalnych, tj. odpowiednio od 13 do 14 czerwca 2013 r. (2 dni) oraz od 25 lipca do 1 sierpnia 2013 r. (8 dni), Wyłączeniu podlega zatem okres 10 dni. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej przeprowadzonym przez skarżącego nie miały miejsca, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 11 h ust. 3 spec ustawy drogowej. Po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 244 dni, ustawowych 90 dni przewidzianych na wydanie decyzji oraz 10 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora, otrzymujemy matematyczne wyliczenie, z którego wynika, że decyzja Starosty [...] została wydana z 144-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda [...] z 35-dniową zwłoką. Powyższe powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 72.000 zł, a nie - jak to uczynił organ pierwszej instancji – z wymierzeniem kary w wysokości 17 500 zł (słownie: siedemnaście tysięcy pięćset złotych) za 35 dni zwłoki. Minister wskazał, iż stosownie do treści art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tym samym Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy wydane z naruszeniem prawa postanowienie Wojewody [...], lecz korzystniejsze dla skarżącego.

W skardze na powyższe postanowienie Starosta [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 11h ust. 3 specustawy do terminu, o którym mowa w ust. 1 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący podkreślił, że Wojewoda [...] w odróżnieniu od Ministra prawidłowo ustalił jako dzień wszczęcia postępowania [...] sierpnia 2013 r. Zgodnie z przepisem art. 11d ust. 5 Specustawy Starosta był zobligowany do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcę, właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art 11a ust. 2, wojewodę, na którego obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadomienia pozostałych stron w drodze obwieszczenia. Dnia 13 września 2013 r. (tj. w 44 dniu postępowania) wysłano do stron zawiadomienia, o których mowa w powyższym przepisie. Ponadto Starosta dokonał stosownych obwieszczeń. Pierwsze z zawiadomień zostały skutecznie doręczone 20 września 2013 r. Pierwsze z obwieszczeń zostało umieszczone 19 września 2013 r. Ostatnie z obwieszczeń przestało się ukazywać dnia 21 października 2013 r. Termin 14 dniowy na zapoznanie się z aktami sprawy i wnoszenie zastrzeżeń dla ostatniego z obwieszczeń upłynął w dniu 4 listopada 2013 r. Wskazać zatem należy, że pomiędzy 19 września 2014 r. (data umieszczenia pierwszego z obwieszczeń) do dnia 4 listopada 2013 r. (upływ terminu na składanie zastrzeżeń) tj. przez 46 dni postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu. Reasumując skarżący wskazał, iż Minister niesłusznie uznał, że przedmiotowa decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana z przekroczeniem 90 dniowego terminu. Minister pominął treść przepisu art. 11h ust. 3 specustawy i wliczył do ww. terminu okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Biorąc pod uwagę, iż dniem wszczęcia postępowania był [...] sierpnia 2013 r., decyzję wydano w 125 dniu postępowania. Od tak odliczonego terminu należy odjąć 46 dni kiedy to postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od Starosty [...]. Decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano już w 79 dniu postępowania, zatem brak było podstaw do nałożenia na Starostę [...] kary pieniężnej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nałożenie na Starostę [...] grzywny nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 11h ust. 1 w zw. z ust. 3 Specustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów prawa.

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz specustawy. Sąd rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stwierdza, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w sprawie postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie nakładającego na Starostę [...] karę w wysokości 17.500 zł (słownie: siedemnaście tysięcy pięćset złotych), za 35 dni zwłoki w wydaniu decyzji.

W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej. Jednocześnie należy zauważyć, że jedną z najistotniejszych zasad przyświecających postępowaniu odwoławczemu (zażaleniowemu) w procedurze administracyjnej jest tak zwany zakaz reformationis in peius (pogorszenie sytuacji skazanego w wyniku wyroku zapadłego w postępowaniu odwoławczym) zawarty w art. 139 k.p.a. Oznacza to, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zasada ta daje stronie gwarancję, iż jeżeli wniesie zażalenie to postanowienie organu II instancji nie będzie mniej korzystne niż to, od którego zostało wniesione. Dlatego też, Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i w związku z art. 139 k.p.a., utrzymał w mocy wydane z naruszeniem prawa postanowienie Wojewody [...], lecz korzystniejsze dla skarżącego.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż regulacja art. 11h specustawy drogowej jest co do zasady zbieżna z treścią art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "Prawo budowlane").

Zgodnie z art. 11 h ust. 1 specustawy, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90-dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie z art. 11h ust. 3 specustawy do terminu, o którym mowa w ust. 1, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy, Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 3 specustawy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1.

W niniejszej sprawie, termin wynikający w ww. art. 11a ust. 3 specustawy rozpoczął swój bieg w dniu 5 kwietnia 2013 r., tj. od dnia następnego po dniu, w którym do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a. - jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. Rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył się natomiast, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...] grudnia 2013 r.

Sąd podkreśla, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, zapadłym na gruncie art. 35 ust. 6, 7 i 8 Prawa budowlanego, stanowiącego analogię do art. 11a ust. 3 specustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1754/08 CBOIS, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 305/08, wyrok z 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14 CBOIS), ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w określonym w ustawie terminie od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji. Oczywistym jest zatem, że za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę, nie zaś datę wszczęcia postępowania, jak argumentował organ I instancji. Nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego czy wniosek ten był kompletny czy też nie. Podkreślić należy, że czas reakcji organu po wpływie wniosku jest szczególnie ważny w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w ustawie przewidział termin na wydanie decyzji, mając na uwadze priorytetowość spraw których to postępowanie dotyczy. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby doprowadzić do swoistego paraliżu postępowania, spowodowanego przeświadczeniem organu, iż dopóki wniosek inwestora zawiera błędy, to termin 90-dniowy nie biegnie i tym samym organ nie naraża się na ewentualną karę za przekroczenie ww. terminu.

Podkreślić również trzeba, iż k.p.a. nie wskazuje terminu, w jakim organ do którego wpływa wniosek inicjujący postępowanie jest zobowiązany zareagować w przypadku stwierdzenia błędów podania. Tym bardziej zatem oczywistym jest, że przewidziany w specustawie drogowej termin 90 dni winien być liczony od dnia złożenia przez inwestora wniosku. Tylko wówczas inwestor zyskuje gwarancję niezwłocznego podjęcia przez właściwy organ prowadzący postępowanie działań w sprawie.

Poza powyższym wskazać, należy, że celem każdego postępowania administracyjnego jest to, aby wniosek był załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo określił okres, w którym trwało postępowanie w niniejszej sprawie o którym mowa w art. 11a ust. 3 specustawy. W kontrolowanej sprawie trwało ono 244 dni, tj. od 5 kwietnia 2013 r. – dnia następnego po wpływie wniosku do [...] grudnia 2013 r. – dnia wydania decyzji przez Starostę [...], a nie jak wskazał organ I instancji od 1 sierpnia 2013 r. – dnia wszczęcia postępowania przez organ, do [...] grudnia 2013 r. (czyli 125 dni). Zgodzić należy się z Ministrem, że poza wskazanym w okresie okresem 90 dni, w sprawie należało odliczyć również okres od dnia następującego po dniu nadania wezwań o uzupełnienie wniosku, do dnia usunięcia braków formalnych, tj. odpowiednio od 13 do 14 czerwca 2013 r. (2 dni) oraz od 25 lipca 2013 r. do 1 sierpnia 2013 r. (8 dni), Wyłączeniu podlega zatem dodatkowo okres 10 dni. Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się z Ministrem infrastruktury i Budownictwa, że decyzja Starosty [...] została wydana z 144-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda [...] z 35-dniową zwłoką. Powyższe powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 72,000 zł, a nie - jak to uczynił organ pierwszej instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 17 500 zł.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że do 90-dniowego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd wskazuje, że do czynności podlegających odliczeniu od ustawowego biegu terminu postępowania nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2041/14, oraz z 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15 i z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1969/15, CBOIS). Nie stanowi ich również czas postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczony na zawiadomienia strony w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Nie można także do nich zaliczyć terminów, jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania, czyli związanych z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, o przeprowadzeniu dowodu, łącznie z udziałem w jego przeprowadzeniu, czy też zawiadamianiem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań łącznie z czasem wyznaczonym, na takie zapoznanie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12, oraz wyroki NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2160/14, sygn. akt II OSK 2162/14, sygn. akt II OSK 48/15, sygn. akt II OSK 60/15, sygn. akt II OSK 1842/15, CBOIS).

Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] uznał za konieczne utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] orzekającego o wymierzenie Staroście [...] kary pieniężnej w wysokości 17.500 zł za 35 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] orzekającej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej - przedłużenie ul. [...], fragmentu ulic: [...], [...] i [...] w [...] na działkach nr ew. [...], cz. [...]([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. [...], [...], cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...], nr ew. cz. [...], cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), ([...]), cz. [...] ([...], [...]), cz. [...] ([...], [...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...]) w obrębie [...] [...], jak również na działkach przeznaczonych do czasowego zajęcia: nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] cz. [...] ([...]), cz. [...] ([...], [...]) w obrębie [...], nr ew. cz. [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...] w [...], znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.