Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 783/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust.2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 32 i 64 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 106 par 3, 141 par 4, art. 134 par 1, art. 145 par. 1 pkt 1 a, c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 1568/11 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1568/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej na działkach o numerach ew. [...] i [...], położonych w miejscowości P. w gminie S. w granicach Gowidlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W uzasadnieniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przedmiotowe działki zaś w całości znajdują się w stumetrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego zaznaczonego na mapie ewidencyjnej jako nieużytek nr [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. N., który wskazał, że postanowienie wydane zostało na podstawie rozporządzenia Wojewody Pomorskiego, który to akt zdaniem żalącego się, stanowi prawo lokalne i nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązków na obywateli. Ponadto w zażaleniu podniesiono, że zbiornik wodny, wskazany przez organ ochrony środowiska w zasadzie stanowi zarastający staw lub oczko wodne.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organu centralnego wskazano, że wprawdzie w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, rozporządzenie nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim było aktem obowiązującym to jednak, w dacie orzekania przez organ odwoławczy stan prawny uległ zmianie, bowiem ww. rozporządzenie Wojewody Pomorskiego utraciło moc i konieczne było uchylenie postanowienia organu I instancji oraz orzeczenie, co do istoty sprawy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał w uzasadnieniu swojego postanowienia, że na przedmiotowym terenie obowiązuje Uchwała nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455) i akt ten jest prawem obowiązującym na terenie województwa, zaś wydany został w wyniku delegacji ustawowej tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W § 5 pkt 8 ww. Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego, zamieszczono zakaz lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zakaz ten jest tożsamy z regulacją zawartą wcześniej w § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

Organ centralny stwierdził, że zakaz dotyczący lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej - ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ obie planowane do zainwestowania działki położone są w 100 metrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Organ centralny stwierdził, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku letniskowego, a zatem nie może zostać zaklasyfikowana jako obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organ dodatkowo wskazał, że w sprawie niniejszej nie miały zastosowania wyłączenia od zakazów zabudowy w 100 metrowej strefie od zbiornika wodnego, określone w § 7 ust. 3 pkt 2, 3, 4, 5 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. Podkreślono, że działki planowane do zainwestowania nie znajdują się na terenie zwartej zabudowy a ponadto planowana inwestycja ma stanowić budynek letniskowy nie zaś zabudowę mieszkaniową. Planowana inwestycja nie może być również sklasyfikowana jako zabudowa siedliskowa.

W tej sytuacji organ ochrony środowiska uznał, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lipca 2011 r. wniósł M. N. , zarzucając, że przy wydaniu postanowienia organ naruszył art. 10 k.p.a., nie informując skarżącego o zmianie podstawy prawnej orzeczenia. Skarżący poddał jednocześnie w wątpliwość to, czy organ odwoławczy mógł orzekać, co do istoty sprawy.

Ponadto skarżący podniósł, że organ centralny naruszył przepisy prawa materialnego, tj. § 5 pkt 8 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że znajdujące się w pobliżu działek skarżącego oczko wodne stanowi zbiornika wodny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do zmiany stanu prawnego w sprawie, podnosząc, że organ II instancji zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji, wydane w okresie, gdy obowiązywało jeszcze rozporządzenie nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim i orzekł co do istoty sprawy. Organ odwoławczy musi bowiem rozpatrywać sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania orzeczenia ostatecznego, a w dacie wydawania orzeczenia przez organ odwoławczy na przedmiotowym terenie obowiązywała (od dnia 17 czerwca 2010r.) Uchwała nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455). Sąd ten wskazał, że jak prawidłowo stwierdził organ II instancji, akt ten jest prawem obowiązującym na terenie województwa pomorskiego, zaś wydany został w wyniku delegacji ustawowej tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.

Sąd I instancji stwierdził, że zmiana przez organ odwoławczy podstawy prawnej orzeczenia, nie stanowiła naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Za powyższym stanowiskiem Sądu I instancji przemawiać miałoby w szczególności to, że zakazy dotyczące lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych są jednakowe w regulacjach obowiązujących w dacie wydania orzeczenia przez organ I instancji i przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji podniósł, że organ centralny prawidłowo uznał, że zakaz dotyczący lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej - ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ obie planowane do zainwestowania działki położone są w 100 metrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak też z ortofotomap oraz map topograficznych dostępnych na stronie "Geoportal.gov.pl".

Ponadto Sąd ten stwierdził, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku letniskowego, a zatem nie może zostać zaklasyfikowana jako obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu II instancji, że w sprawie niniejszej nie miały zastosowania wyłączenia od zakazów zabudowy w 100 metrowej strefie od zbiornika wodnego określone w § 7 ust. 3 pkt 2, 3, 4, 5 ww. uchwały sejmiku, albowiem przedmiotowe działki, planowane do zainwestowania nie znajdują się na terenie zwartej zabudowy, a ponadto planowana inwestycja ma stanowić budynek letniskowy nie zaś zabudowę mieszkaniową. Badana inwestycja nie może być również uznana za zabudowę siedliskową.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. N., wskazując, że zaskarża wyrok w całości, zarzucił mu:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako: "p.p.s.a.", polegające na:

1. Naruszeniu § 5 pkt 8 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r., nr 1161/XL VIII 10, w związku z art. 24 ust. 1 pkt 8 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędną jego wykładnię, polegającym na uznaniu, że znajdujące się w pobliżu działek skarżącego oczko wodne stanowi zbiornik wodny w rozumieniu ww. aktów prawnych,

2. Naruszeniu art. 32 Konstytucji R.P. (zasady równości wobec prawa), poprzez brak uwzględnienia faktu, iż w najbliższym sąsiedztwie istnieje regularna zabudowa, składająca się z zabudowań, na które uzyskano uzgodnienia o warunkach zabudowy,

3. Naruszeniu art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P., poprzez brak uwzględnienia, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2, p.p.s.a., tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia naruszeń przez organ prawa materialnego, o których mowa w pkt I zarzutów,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze,

c) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, tej ustawy, poprzez oddalenie skargi, chociaż postępowanie administracyjne organu II instancji dotknięte było wadami, tj. naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,

d) art. 106 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1tej ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie faktu istnienia w pobliżu nieruchomości skarżącego zwartej zabudowy w pasie nieprzekraczającym 100 metrów od linii brzegowej rzekomego zbiornika wodnego oraz niewykazaniu cech indywidualizujących ten obiekt,

e) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, tej ustawy, polegającego na oddaleniu skargi w sytuacji niedostrzeżenia przez Sąd, że organ naruszył art. 7, 9, 10 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy

f) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku i rozstrzygnięciu:

- bez odniesienia do zarzutu skarżącego o naruszeniu § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr 1161/XLVII/10, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.Urz. Woj.Pom. Nr 80 poz. 1455), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu przyczyn, z jakich Sąd przychylił się do twierdzenia organu, iż podmokły teren, w pobliżu którego znajdują się działki Skarżącego jest zbiornikiem wodnym,

- bez odniesienia do zarzutu skarżącego o istnieniu w sąsiedztwie regularnej zabudowy, składającej się z zabudowań, na które uzyskano uzgodnienia o warunkach zabudowy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że w niniejszej sprawie przyjęto, iż zbiornikiem wodnym podlegającym ochronie jest oznaczone jako nieużytek wysychające, zamulone i zarośnięte oczko wodne, nad którym znajdują się budynki mieszkalno-letniskowe, usytuowane na sąsiadujących działkach, które nie pełni istotnej roli w ramach parku krajobrazowego.

Uzasadniając zarzuty wskazane na wstępie skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że Sąd powinien był, jak wnioskował o to skarżący, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów uzyskanych od właściwych organów dotyczących istniejących zabudowań na sąsiednich działkach, dokumentacji fotograficznej lub audio-video obrazu oczka, a także z pozyskanych ekspertyz.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w wydanym postanowieniu zakwalifikował zbiornik wodny zlokalizowany w pobliżu działki skarżącego, jako inny zbiornik wodny w rozumieniu przepisów § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z uwzględnieniem dotychczasowego stanowiska, jak i stanowiska Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska, działającego z upoważnienia Ministra Środowiska, wyrażonego w odpowiedzi na interpelację poselską.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P., organ II instancji wskazał, że ograniczenie prawa własności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynika z przepisu rangi ustawowej, gdyż podstawą funkcjonowania tego ograniczenia jest art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie środek zaskarżenia został oparty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, przy czym skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego. Początkowym rozważaniom należy poddać jednak zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisu: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia naruszeń przez organ prawa materialnego, o których mowa w pkt I zarzutów oraz naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, to należy wyjaśnić, że po pierwsze, nie można skutecznie kwestionować prawidłowości podjętych czynności procesowych, poprzez stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Po wtóre, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność faktu istnienia w pobliżu nieruchomości skarżącego zwartej zabudowy.

Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, nie można uznać by Sąd pierwszoinstancyjny obowiązany był do przeprowadzenia dowodu na okoliczność faktu istnienia zwartej zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego. Należy stwierdzić, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a ponadto, sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją lub postanowieniem. Celem bowiem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz wyłącznie ocena, prawidłowości dokonanych ustaleń przez organ. Znajdujące się w aktach administracyjnych mapy w sposób wystarczająco jasny uwidaczniały charakter zabudowy w pobliżu nieruchomości strony. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, odniósł się do zarzutu skarżącej w zakresie problemu istnienia w jej sąsiedztwie zwartej zabudowy, przytaczając stanowisko organu, iż nie można uznać faktu istnienia takiej zabudowy. Trzeba jednak tu podkreślić, że ta okoliczność faktyczna miała w sprawie drugorzędne znaczenie, albowiem warunkiem koniecznym do uznania, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych nie dotyczy strony, była konieczność istnienia na analizowanym obszarze, uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej, co wynika z § 7 ust. 3 pkt 1 omawianej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. W sprawie zaś bezspornym było, że planowana inwestycja ma stanowić budynek letniskowy, nie zaś zabudowę mieszkaniową. Na okoliczność tą, jako wykluczającą możliwość udzielenia warunków zabudowy, powołał się organ odwoławczy, które to stanowisko zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, tej ustawy, poprzez oddalenie skargi, chociaż postępowanie administracyjne organu II instancji dotknięte było wadami, tj. naruszenia art. 7, 9, 10, i 77 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy został bowiem wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i oceniony. Trzeba podkreślić, że w omawianej sprawie, nie tyle okoliczności faktyczne są sporne, ile ich kwalifikacja prawna.

Odnosząc się do zarzucanej zmiany podstawy prawnej orzeczenia, która w ocenie skarżącego stanowiła naruszenie art. 10 k.p.a., należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, oznacza prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaki wpływ podnoszona przez niego okoliczność miała na prawo strony do obrony, którego istotą jest w świetle treści art. 10 § 1 k.p.a., uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto trzeba dodać, że nie można odmówić organowi odwoławczemu uprawnienia do oparcia rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej, niż uczynił to organ pierwszoinstancyjny. W takiej sytuacji, wbrew stanowisku skarżącego (prezentowanemu przed Sądem I instancji), nie zachodzi konieczność uchylenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia do ponownego rozpatrzenia, albowiem nie miałoby to oparcia w przepisie 138 k.p.a.

Należy wreszcie zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zachodzi taka sytuacja, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zakazy dotyczące lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych są jednakowe w regulacjach obowiązujących w dacie wydania orzeczenia przez organ I instancji i przez organ odwoławczy. Oznacza to w istocie, że ocena okoliczności faktycznych i ich znaczenia w świetle treści wskazanych regulacji prawnych, nie mogła ulec zmianie poprzez zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2011 r.

Brak jest również warunków do czynienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia z jakich przyczyn uznał, że omawiany podmokły teren jest zbiornikiem wodnym. Sąd pierwszoinstancyjny wyjaśnił, że o fakcie istnienia takiego zbiornika świadczy załącznik graficzny do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ortofotomapa oraz mapy topograficzne, dostępne na stronie "Geoportal.gov.pl".

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że również nie zasługują one na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji przede wszystkim dokonanie błędnej wykładni przepisu § 5 pkt 8 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r., oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody, w zakresie rozumienia pojęcia: "inne zbiorniki wodne", poprzez wadliwe przyjęcie, że pojęcie to obejmuje - znajdujące się w pobliżu jego nieruchomości - oczko wodne. Przepis § 5 pkt 8 ww. uchwały sejmiku, wprowadził na terenie należącym do strony, położonym w Gowidlińskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przepis ten został zastosowany w związku z przepisem art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, wskazującym możliwość wprowadzenia omawianego zakazu, na obszarach chronionego krajobrazu, z której to możliwości przy wydaniu na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, skorzystał Sejmik Województwa Pomorskiego. W konsekwencji należało odnieść się do przedstawionego zarzutu rozumienia pojęcia "inne zbiorniki wodne".

Nie można zgodzić się z zarzutem autora skargi kasacyjnej, że skoro brak jest definicji pojęcia innego zbiornika wodnego, to do jego interpretacji nie jest wystarczająca dyrektywa języka potocznego, zachodzi natomiast konieczność sięgania do dyrektyw wykładni pozajęzykowych. Trzeba stwierdzić, że według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa, podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy zawodzi, prowadząc do wyników nienadających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, należy sięgać do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, na fakt, że interpretowany przepis zawiera zakaz określonego działania, a więc wprowadza wyjątek od ogólnej reguły – możliwości uzgodnienia warunków zabudowy. Normę zawierającą wszelkie wyjątki w prawie należy interpretować ściśle, a więc ani rozszerzająco ani zawężająco. Najbardziej zaś przydatną do tego regułą wykładni jest wykładnia językowa. Wykładnia literalna jest bowiem związana z ostrożnym i sceptycznym podejściem do tych dyrektyw wykładni, które mogą służyć zawężeniu lub rozszerzeniu zakresu podmiotowego lub przedmiotowego normy prawnej zawartej w interpretowanym przepisie. Pełne respektowanie granic językowych wykładni, zapobiega wykładni contra legem.

Dlatego też interpretacja § 5 pkt 8 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r., oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, winna dokonywać się według znaczenia pojęcia "inne zbiorniki wodne", w języku potocznym. Wynik przeprowadzenia wykładni omawianego pojęcia według powyższej reguły, prowadzi do wniosku, że występowanie na analizowanym obszarze wody (oczka wodnego, jak wskazuje skarżący kasacyjnie), które to zjawisko rzecz jasna powstało bez ingerencji człowieka i nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (okoliczności niesporne), należy zakwalifikować jako występowanie innego zbiornika wodnego w rozumieniu omawianych przepisów.

W świetle wywodów autora skargi kasacyjnej nie można uznać, że wynik zastosowania wykładni literalnej, nie da się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować analizowana norma. Jak wywodzi skarżący kasacyjnie, ratio legis przytoczonej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego jest ochrona zbiorników wodnych, znajdujących się na terenach parków krajobrazowych. Podnosił też, że według zamysłu prawodawcy, wartość danego obiektu hydrograficznego zależy od uwarunkowań przyrodniczych, wartości ekosystemu obiektu, zbiorowisk roślinnych występujących na jego obrzeżach, gatunków zwierząt z nim związanych i terenów do niego przyległych.

Odnosząc się do powyższych wywodów, należy stwierdzić, że gdyby intencją prawodawcy było dokonanie rozróżnienia zbiorników wodnych, występujących na terenie omawianego obszaru, na chronione i niechronione, to z pewnością wprowadziłby taką regulację. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, jakie to konkretne, wymierne kryteria miałyby zadecydować o sposobie podanego przez niego wartościowania danego ekosystemu i uznania wskutek dokonania takiej oceny, że analizowany zbiornik wodny spełnia bądź nie spełnia kryteriów przemawiających za jego ochroną. Jasnym i nie budzącym natomiast wątpliwości kryterium, które wynika ze wskazanych regulacji jest przyjęcie ochrony wszystkich zbiorników wodnych na ściśle określonym obszarze, tj. terenie Gowidlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 32 Konstytucji R.P., poprzez brak uwzględnienia faktu, iż w najbliższym sąsiedztwie istnieje regularna zabudowa, składająca się z zabudowań, na które uzyskano uzgodnienia o warunkach zabudowy. Nie można bowiem czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa w sytuacji gdy ten działa w zgodzie z prawem, choćby rzeczywiście w odniesieniu do innych zapadły rozstrzygnięcia prawo to naruszające. Równość wobec prawa nie może być rozumiana jako obowiązek orzekania niezgodnie z prawem tylko na tej zasadzie, że takie orzeczenia zapadły w stosunku do innych podmiotów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia naruszeniu art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P., poprzez brak uwzględnienia, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody, jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji R.P., ograniczających własność. Z jej przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 wynika możliwość ograniczenia prawa własności poprzez omówiony wyżej zakaz zabudowy. Uchwała sejmiku, wydana na mocy art. art. 23 ust. 2 tej ustawy, stanowi akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P., jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, który wykonuje ustawę, a więc m.in. te jej postanowienia, które dopuszczają ograniczenia prawa własności polegające na wprowadzeniu przesłanek zakazujących zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.