Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2340/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 126/21 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Sz 126/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. A. na decyzję Wojewody [...] z [...] 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Ostateczną decyzją z [...] października 2019 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w rejonie ul. [...] w S. Wnioskiem z [...] marca 2020 r., zmodyfikowanym pismem z [...] kwietnia 2020 r., M. A. wystąpił do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując jako podstawy wznowieniowe art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. Prezydent wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne. Następnie, działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzją z [...] sierpnia 2020 r. umorzył wznowione postępowanie. Opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. A., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że skarżący jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] miasta S.. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...], zaś działki nr [...] i [...] w stosunku do działki nr [...] oddzielone są działką nr [...]. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu na działce nr [...], od strony granicy z działką nr [...] zaprojektowano budynek [...], budynek [...], budynek [...], [...] parkingi oddzielone od siebie miejscem gromadzenia odpadów stałych (jeden parking składa się z [...] miejsc postojowych, w tym jednego dla osoby niepełnosprawnej, drugi parking składa się z [...] miejsc postojowych w tym jednego dla osoby niepełnosprawnej). Budynki zlokalizowane są w odległości [...] m, zaś parkingi i miejsce do gromadzenia odpadów stałych w odległości [...] m od granicy z działką nr [...]. W stosunku do znajdujących się na działce nr [...] zabudowań projektowane na działce nr [...] budynki, parkingi i miejsce do gromadzenia odpadów stałych zlokalizowane zostały w odległości co najmniej [...] m. Usytuowanie powyższych obiektów nastąpiło z zachowaniem wymagań określonych w § 12, § 19 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej "war.tech". W sprawie nie można mówić o zjawisku przesłaniania, jak i naruszenia norm określających minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń oraz norm regulujących odległości między zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§13, § 60 i § 271 war.tech.).

Odnosząc się do podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów naruszenia przez inwestora stosunków wodnych, przebudowy istniejącej infrastruktury wodnej, doprowadzenia do niedrożności rowu melioracyjnego znajdującego się na działce inwestycyjnej nr [...] organ wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym w wyniku realizacji inwestycji warunki gruntowo - wodne nie zostaną naruszone i nie ulegną pogorszeniu, naturalny spływ wód nie zostanie zakłócony, tereny sąsiednie nie będą zalewane. Woda z powierzchni utwardzonych i z dachów będzie odprowadzona do projektowanej kanalizacji deszczowej. Istniejące na terenie inwestycji rowy melioracyjne oraz zbiornik wody nie ulegną przekształceniu, zaś zapewnia się do nich dostęp w celu konserwacji. Spełniony zatem jest warunek wynikający z § 29 war.tech. Dla inwestycji przewidziano realizację kanalizacji deszczowej, stosownie do postanowień § 28 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, różnica rzędnych terenu pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] wynosi [...] do [...] (w sąsiedztwie działki nr [...]) i [...] do [...] ( w sąsiedztwie działki nr [...]). W miejscu lokalizacji parkingów i miejsca do gromadzenia odpadów stałych teren zostanie ukształtowany ze spadkiem 2% w stronę przeciwną od granicy z działką nr [...]. Jednocześnie, jak wynika z akt kwestionowana zmiana sposobu użytkowania działki nr [...] mająca polegać na zasypaniu zbiornika wodnego oraz podniesieniu rzędnych terenu, była przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wszelkie potencjalne zakłócenie stosunków wodnych leży w gestii regulacji objętych ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Postępowanie w powyższym zakresie, jak wynika z akt postępowania, prowadzone jest przed stosownymi organami. Jak wyjaśnił organ, subiektywne przyjęcie przez wnioskodawcę, że realizacja inwestycji powoduje zakłócenie stosunków wodnych nie może stanowić podstawy do zaliczenia działki nr [...] do obszaru oddziaływania inwestycji. W konsekwencji organ uznał, że wnioskodawca nie posiada statusu strony, a zatem i legitymacji procesowej do skutecznego żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę M. A. (dalej też powoływany jako "skarżący) wyjaśnił, że krąg stron postępowania w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud." Rozważenia wymagała zatem okoliczność, czy nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania mającego powstać obiektu. Mając na względzie definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu" zawartą w art. 3 ust. 20 p.bud. oraz przepisy przejściowe dotyczące tej regulacji, Sąd przyjął, że chodziło o "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji architektoniczno-budowlanej, wobec treści projektu budowalnego podlegającego ich ocenie, miały podstawy do uznania, że wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące: naruszenia stosunków wodnych, zamiany urządzeń wodnych, zmiany zagospodarowania terenu poprzez jego podwyższenie, przebudowy rowu melioracyjnego oraz przebudowy, przeniesienie i zmianę parametrów zbiornika wodnego, jako nie znajdujące potwierdzania w treści zatwierdzanego projektu, nie uzasadniają przyjęcia, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu którego dotyczy pozwolenie na budowę. Z projektu budowalnego wynika bowiem, że w wyniku realizacji inwestycji warunki gruntowo-wodne nie zostaną naruszone i nie ulegną pogorszeniu, naturalny spływ wód nie zostanie zakłócony, a woda z powierzchni utwardzonych i z dachów zostanie odprowadzona do projektowanej kanalizacji deszczowej. Treść projektu nie daje też podstaw do twierdzenia, aby zamierzonym efektem inwestycji była zmiana istniejących na terenie inwestycji rowów melioracyjnych oraz zbiornika wodnego. Uzasadniony był więc wniosek, że realizacja wynikającej z projektu budowalnego inwestycji na podstawie badanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie będzie skutkować takim negatywnym oddziaływaniu na działkę wnioskodawcy, które uzasadniałoby włączenie jej do obszaru oddziaływania w rozumieniu ustawy. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń i w istocie ograniczył się do opisania istniejącego stanu i potencjalnie negatywnych skutków zabudowania sąsiednich gruntów oraz okazał kopie decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że problemy związane z zalewaniem nieruchomości skarżącego, wedle jego twierdzeń, istniały już przed wydaniem pozwolenia na budowę i sam skarżący wiąże je przede wszystkim ze stanem sąsiedniej nieruchomości przed jej zabudową (częściowa niedrożność rowu melioracyjnego, nawieziona ziemia), a także z rolą jaką rów melioracyjny pełni z uwagi na odprowadzanie wód opadowych z innych, nie sąsiadujących z jego nieruchomością terenów. Powyższe okoliczności mogą jednak podlegać ocenie w trybie właściwym dla weryfikacji naruszenia stosunków wodnych. Brak jest podstaw do uznania, aby okoliczności dotyczące naruszenia stosunków wodnych z powodu podniesienia rzędnych terenu czy częściowego zasypania zbiornika wodnego mogły być weryfikowane w innych postępowaniach niż wyraźnie przewidziane przez ustawodawcę w ustawie Prawo wodne. Rozstrzygnięcie zapadłe w takim postępowaniu mogłoby mieć znacznie dla prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyby rozwiązania przyjęte w projekcie budowalnym uniemożliwiały realizację podlegającej wykonaniu decyzji wydanej w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Powyższego w badanej sprawie nie sposób było się dopatrzyć.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z prawem nie dopatrzyły się u skarżącego statusu strony, co zgodnie z prawidłowo przywołanymi przez nie przepisami dawało podstawy do umorzenia wznowionego postępowania.

W skardze kasacyjnej M. A. zarzucił powyższemu wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.bud., przez uznanie, że prawidłowo wydano decyzję z pominięciem M. A. i odmówiono mu przymiotu strony, pomimo że przed organem toczyły się postępowania dotyczące naruszenia stosunków i urządzeń wodnych oraz zmiany zagospodarowania terenu poprzez jego znaczne podwyższenie, co świadczy o tym, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego;

b) § 6 pkt 8, 9 i 10 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S. w ten sposób, że uznano, iż w decyzji z [...] października 2019 r. uwzględniono istotne dla sprawy okoliczności i nie zezwolono na pogarszanie stosunków gruntowo-wodnych, a planowane roboty budowlane ich nie zmienią;

c) art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9 p.bud. w zw. z § 14 war.tech. poprzez uznanie, że pas techniczny i droga dojazdowa do rowu melioracyjnego i zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...] są wystarczające, co narusza interes prawny skarżącego w postaci ochrony jego nieruchomości;

d) art. 234 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze), dalej "p.wod." poprzez uznanie, że skutki decyzji z [...] października 2019 r. nie doprowadzą do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych oraz poprzez uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania, ponieważ toczy się postępowania o naruszenie stosunków wodnych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 "pkt a i lit. c" p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia;

b) art. 105 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowo umorzono wznowione postępowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na działce nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] (aktualnie nr [...]) stanowiącą własność M. A., znajduje się odkryty rów melioracyjny, do którego odprowadzana jest woda z kanału znajdującego się na działce nr [...], ale również z rowu na działce nr [...], na której znajdują się [...]. Do kanału na działce nr [...] spływa również woda opadowa z sąsiedniej Gminy [...]. Planowana inwestycja doprowadzi do zmiany stosunków wodnych i przebudowy istniejącej infrastruktury wodnej. Rów na działce nr [...] jest niedrożny, zaniedbany i zarośnięty. W rowie znajduje się kabel energetyczny średniego napięcia, który nie został prawidłowo przeciągnięty pod rowem. W rezultacie dochodzi do zalewania działki skarżącego przez wodę wylewającą się z rowu na działce nr [...]. Skarżący jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Natomiast R. [...] wszczęły postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] poprzez nawiezienie ziemi. Prezydent Miasta S. miał więc wiedzę o istniejącym problemie naruszenia stosunków wodnych i zmianie sposobu użytkowania gruntu, a mimo to, ani R. [...] ani skarżący nie zostali uznani za strony postępowania.

Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że działka M. A. przylega bezpośrednio do działki nr [...] i jest z nią funkcjonalnie powiązana z uwagi na istniejące urządzenie wodne. Już przed realizacją planowanej inwestycji działania inwestora na gruncie wpływały i wpływają na działkę skarżącego. Dalsza zabudowa gruntu na terenie zalewowym, bez uwzględnienia infrastruktury umożliwiającej konserwację rowu, doprowadzi jedynie do pogorszenia sytuacji. Odpowiednie rozwiązania powinny więc być uwzględnione w pozwoleniu na budowę. Podniesiono, że zatwierdzony projekt budowlany zakłada przebudowę terenu retencyjnego na działce nr [...]. Planowane budynki będą posadowione na terenie, który dotychczas stanowił obszar zalewowy, na który rozlewała się woda w sytuacji, kiedy rów nie mógł już przyjąć wody. W projekcie budowlanym nie zachowano odpowiedniego pasa technicznego oraz drogi dojazdowej do rowu, która umożliwiałaby jego konserwację. W tym kontekście przywołano § 14 ust. 1 war.tech.

Na koniec skarżący kasacyjnie podkreślił, że problem zalewania jego nieruchomości istnieje od lat i jest związany z uszkodzeniem dotychczasowego drenażu melioracyjnego, ale nasilił się po nawiezieniu ziemi przez inwestora. Wskazany przez Wojewodę spadek gruntu w kierunku przeciwnym do działki skarżącego nie rozwiązuje problemu, ponieważ problemem jest nie tylko przesiąkalność gruntu w okolicy, ale też okoliczność, że przez rów na działce nr [...] przepływa również woda z Gminy [...]. W konsekwencji, na skutek podwyższenia, utwardzenia i zagęszczenia gruntu na działce inwestora, na nieruchomości skarżącego zbierać się będzie woda opadowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak z uwagi na to, że zarzuty procesowe i materialne pozostają ze sobą w związku - zmierzając do wykazania, że skarżącemu, jako właścicielowi działki nr [...], przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2019 r., którą Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, m.in. n działce nr [...] położoną w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] - zostaną one ocenione łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Wojewoda [...] w decyzji z [...] grudnia 2020 r., jak i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonali prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.bud. dochodząc do wniosku, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w którym zapadła decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] października 2019 r., a w związku z tym prawidłowo, orzekające w sprawie organy jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że z tego powodu skarżący nie posiada również legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją.

Przepis art. 28 ust. 2 p.bud., stanowiący lex specialis w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 28 K.p.a., zawęża krąg stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych wieczyści lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dacie wydawania decyzji przez organ II instancji legalną definicję obszaru oddziaływania obiektu zawierał art. 3 pkt 20 p.bud., zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. W art. 26 ustawodawca przewidział jednak, że w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast w art. 27 ust. 1 określił, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26; 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana [...] października 2019 r. W konsekwencji, przepis art. 3 pkt 20 p.bud. ma zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do [...] września 2020 r. Przepis ten stanowił wówczas, że pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. (por. np. wyr. NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 783/16). Zgodnie z tym przepisem: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do w/w art. 3 pkt 20 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższe oznacza, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu nadzwyczajnym, do którego należy postępowanie o wznowienie postępowania mającego za przedmiot ocenę legalności tego pozwolenia, determinowany jest zasadniczo zakresem oddziaływania zamierzenia budowlanego. Może się też tak zdarzyć, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 421/14 oraz z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 797/10 - publ. w CBOSA). Może to na przykład wynikać z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, CBOSA). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się bowiem, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego (zob. wyr. NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1443/19). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 z 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17).

Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud. następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Nie chodzi tu przy tym o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający, na skutek obowiązywania określonych przepisów, jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA: z 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 403/21; z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1655/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że M. A. wywodzi swój interes prawny z prawa własności do działki nr [...] w powiązaniu z normami regulującymi stosunki wodne na przedmiotowym terenie, mianowicie zapisami uchwały Rady Miasta S. z dnia [..] kwietnia 2012 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S. oraz art. 234 ust. 1 i 3 p.wod., a nadto w powiązaniu z § 14 ust. 1 war.tech. przewidującym, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Skarżący kasacyjnie podnosi, że z niedrożnego, zaniedbanego rowu melioracyjnego znajdującego się na działce inwestora nr [...] – do którego odprowadzana jest woda z kanału znajdującego na działce skarżącego, a nadto z rowu na działce nr [...], na której znajdują się ogrody [...] – dochodzi do zalewania działki skarżącego przy każdym większym deszczu. Zastój wody powoduje zawilgocenie fundamentów i piwnic domu mieszkalnego. Zalewane jest także gospodarstwo ogrodnicze skarżącego, piece grzewcze w budynku mieszkalnym i maszyny. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że jego działka jest funkcjonalnie powiązana z działką inwestora poprzez istniejące urządzenie wodne. Jego zdaniem dalsza zabudowa gruntu na terenie zalewowym, bez uwzględnienia infrastruktury umożliwiającej konserwację rowu, doprowadzi do pogorszenia sytuacji. Zatwierdzony projekt budowlany zakłada przebudowę i zmianę parametrów terenu retencyjnego (rozumianego nie tylko jako oczko wodne przy rowie). Poprzez nawiezienie ziemi inwestor nie tylko zmienił ukształtowanie terenu, ale częściowo również zasypał teren, na który rozlewała się woda w przypadku deszczów nawalnych.

Odnosząc się do powyższych okoliczności wyjaśnić trzeba, że uznanie właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania w niniejszej sprawie byłoby możliwe tylko gdyby istniał przepis, z którego wynikałoby ograniczenie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Sam skarżący nie wskazuje, aby projektowana inwestycja powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości podnosi natomiast, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany stosunków wodnych i przebudowy istniejącej infrastruktury wodnej powodując zalewanie jego nieruchomości. Skarżący wskazał, że jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji - w 2017r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania mającego na celu nakazanie właścicielowi działki nr [...] przywrócenie prawidłowego stanu rowu melioracyjnego w celu przywrócenia jego drożności. Nie negując twierdzeń skarżącego, co do stanu technicznego rowu melioracyjnego znajdującego się na działce inwestora i związanego z tym problemu odprowadzania wód opadowych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można z tej okoliczności wywodzić istnienia interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art.28 ust. 2 p.bud., w niniejszym postępowaniu.

Z projektu budowlanego wynika, że na skutek realizacji inwestycji warunki gruntowo-wodne nie zostaną naruszone. W miejscu lokalizacji parkingów i miejsca do gromadzenia odpadów stałych projekt przewiduje ukształtowanie terenu ze spadkiem 2% w stronę przeciwną do granicy z działką nr [...]. Nie było w sprawie sporne, że projektowane budynki ze względu na ich położenie i parametry nie naruszają warunków technicznych. Realizacja spornej inwestycji nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących i potencjalnych). W postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę oceniane jest zamierzenie budowlane opisane w projekcie budowlanym, nie zaś to i jak w rzeczywistości zostanie zrealizowane. Ewentualne naruszenia warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W konsekwencji, punktem odniesienia przy ocenie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, jest zamierzenie opisane w projekcie budowlanym, nie zaś ewentualne negatywne skutki powstałe w razie naruszenia warunków pozwolenia na budowę.

Przepis art. 234 p.wod. nie należy do przepisów odrębnych do których odsyła art. 3 pkt 20 p.bud. Rów melioracyjny, na który wskazuje autor skargi kasacyjnej znajduje się w całości na nieruchomości inwestora. Problem naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] pojawił się jeszcze przed wydaniem decyzji z [...] października 2019 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Zagadnienie zmiany stosunków wodnych w związku z wykonywaniem robót budowlanych należy do właściwych organów nadzoru budowlanego, a nie do organów architektoniczno-budowlanych. Jeżeli natomiast zmiana nie ma związku z takimi robotami, właściwy jest inny organ, określony w art. 234 p.wod. (por. wyrok NSA z 19 maja 2015 r., sygn. 2524/13). Przepis art. 234 p.wod. nie stanowi więc źródła interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy skarżący zainicjował już w 2017r. odrębne postępowanie przed właściwymi organami w sprawie nakazania spółce [...] przywrócenia prawidłowego stanu rowu melioracyjnego na działce nr [...], co zabezpiecza poszanowanie jego interesu prawnego związanego z ochroną przed zalewaniem nieruchomości na skutek niedrożności rowu melioracyjnego. Interes prawny skarżącego nie wynika także z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów uchwały w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S., ponieważ nie zostało w sprawie wykazane, że rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji prowadzą do pogorszenia stosunków gruntowo-wodnych na jego nieruchomości.

Zgodzić się należy z poglądem Sądu pierwszej instancji, że treść projektu budowlanego nie daje podstaw do twierdzenia, aby efektem inwestycji będzie zmiana istniejących na jej terenie rowów melioracyjnych oraz zbiornika wodnego. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń i w istocie ograniczył się do opisania istniejącego stanu i potencjalnie negatywnych skutków zabudowania sąsiednich gruntów. Słusznie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że problemy związane z zalewaniem nieruchomości skarżącego, jak sam to twierdził, istniały już przed wydaniem pozwolenia na budowę i sam skarżący wiąże je przede wszystkim ze stanem sąsiedniej nieruchomości przed jej zabudową (częściowa niedrożność rowu melioracyjnego, nawieziona ziemia), a także z rolą jaką rów melioracyjny pełni z uwagi na odprowadzanie wód opadowych z innych, nie sąsiadujących z jego nieruchomością terenów. Powyższe okoliczności mogą jednak podlegać ocenie w trybie właściwym dla weryfikacji naruszenia stosunków wodnych, nie dają jednak skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 p.p.s.a.