Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1291/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. T.W., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] lutego 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby oraz jej charakter; wskazał, że w 1990 roku przeszedł pozytywnie weryfikację i przyjęto go do Urzędu Ochrony Państwa (dalej "UOP"); był wielokrotnie awansowany na stanowisku służbowym, a także wyróżniany pochwałami oraz nagrodami pieniężnymi; ponadto w 2010 roku otrzymał Srebrny Medal "Za Długoletnią Służbę", a - w 2011 - Brązowy Krzyż Zasługi; Wnioskodawca nadmienił, że nigdy nie był karany, a wykonując obowiązki służbowe kierował się dobrem Ojczyzny; wskazał ponadto, że ma zaświadczenie, potwierdzające pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu - za okres od [...] lipca 1992 r. do [...] listopada 2008 r.,

- decyzją z [...] października 2019 r. odmówiono wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; w następstwie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sąd ten - prawomocnym wyrokiem z 14 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2760/19) - uchylił to orzeczenie,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej "ABW") [...] stycznia 2017 r.; ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej,

- zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" - stanowiącym Informację o przebiegu służby - Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa - o której mowa w art. !3b ustawy zaopatrzeniowej - od [...] sierpnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. - 2 lata; całkowity okres jego służby to 28 lat i 6 miesięcy (od [...] sierpnia 1988 r. do [...] stycznia 2017 r.),

- z pism Szefa ABW - z [...] listopada 2017 r. i [...] października 2018 r. - wynika, że Wnioskodawca wielokrotnie awansował zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym oraz podwyższano mu uposażenie zasadnicze, a także dodatek służbowy; był dwukrotnie wyróżniony nagrodą pieniężną, pochwałą oraz otrzymał podziękowanie, a także odznaczono go w 2010 roku Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę" zaś w 2011 - Brązowym Krzyżem Zasługi; nie ma informacji, dotyczących wszczynania i prowadzenia wobec Wnioskodawcy postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych; z akt osobowych nie wynika ponadto, aby uchylał się on od realizacji zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy; w przekazanych materiałach ABW znajduje się informacja o posiadaniu przez Wnioskodawcę zaświadczenia z [...] stycznia 2017 r. - za okres od [...] lipca 1992 r. do [...] listopada 2008 r. - stwierdzającego podejmował on - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734 ze zm.); uzasadnia to podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0.5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej; powyższe znajduje potwierdzenie w tabeli "Wysługa" Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

- krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

- rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "krótkotrwałość służby", "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek",

- przechodząc do analizy danej sprawy odnotowano, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata; całkowity okres jego służby to 28 lat i 6 miesięcy; dwuletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego; skoro Wnioskodawca pełnił przez taki okres służbę na rzecz totalitarnego państwa to pozwoliło mu dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przezeń zadań oraz ich charakterem,

- Wnioskodawca nie podjął żadnych działań w celu usunięcie go z etatu ówczesnej organizacji państwa totalitarnego, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu transformacji struktur formacji - związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce; pozostając na tym etacie, Wnioskodawca był częścią danej formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści,

- mając to na uwadze w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

- nie kwestionowano rzetelnego wykonywania przez Wnioskodawcę zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia; tym samym spełniona jest w sprawie przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych), pozwala na domniemanie, że Wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym; nie pozostaje to bez znaczenia w kontekście oceny, czy sprawa Wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego wskazanego. przepisu,

- Wnioskodawca nie podjął żadnych działań w celu usunięcie go z etatu Służby Bezpieczeństwa (dalej jako "SB"); kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza - do momentu trasformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce (do 31 lipca 1990 r.); pozostając na danym etacie był częścią formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści przez okres 2 lat,

- w dokumentacji IPN znajduje się podanie Wnioskodawcy - z [...] kwietnia 1988 r.; wskazał tam, że chciałby podjąć pracę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych; dodatkowo odbył on kurs "[...]" w [...] (tak: Arkusz słuchacza z [...] września 1989 r.); w 1989 roku. odbył natomiast przeszkolenie - również w [...] - w wyniku którego uzyskał stopień [...] (tak świadectwo złożenia egzaminu z [...] października 1989 r.); był to okres służby na rzecz totalitarnego państwa; w arkuszu słuchacza, skierowanego na egzamin [...] lub [...] do Wyższej Szkoły Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] (z [...] września 1989 r.), w krótkiej opinii bezpośredniego przełożonego stwierdzono: " [...] na stanowisku [...] Wydziału [...] SB WUSW w [...] rozpoczął pracę z dniem [...] sierpnia 1988 r. Z powierzonych obowiązków na zajmowanym stanowisku wywiązuje się dobrze. Wykazuje dużą pracowitość. Należycie przestrzega zasad ochrony tajemnicy państwowej i służbowej. Za dobrą pracę był wyróżniany nagrodami pieniężnymi [...] "; tym samym Wnioskodawca był zaangażowany w wykonywanie zadań - utożsamiał się z ówczesną organizacją,

- wskazuje to, że Wnioskodawca chciał podnosić umiejętności oraz kwalifikacje zawodowe, a także szkolił się w okresie realizowania zadań w SB, zaś jego przełożeni byli usatysfakcjonowani poziomem realizacji przezeń obowiązków służbowych,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawca zajmował stanowisko merytoryczne w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa, nie wykonywał czynności technicznych; tym samym należał do ścisłego grona współpracowników danego systemu,

- w innej, przekazanej przez IPN dokumentacji - w ankiecie osobowej z [...] marca 1988 r. - widnieje zapis, że Wnioskodawca w latach 1979 - 1983 należał do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej "ZSMP"), a także był członkiem Związku Studentów Polskich (od 1985 roku); ZSMP powstał w 1976 roku i zrzeszało ludzi w wieku 15 do 35 lat, narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej; głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR); ZSMP był masową ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży; działał do 1990 roku pod ideowym kierownictwem PZPR; głównymi jego celami i zadaniami - wynikającymi ze statutu - było mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury; opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną; w całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna; młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR,

- biorąc powyższe pod uwagę ta postawa - związana z pełną identyfikacją z ustrojem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej - nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek,

- w przedmiotowej sprawie - w kontekście charakteru służby Wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego - nie mają znaczenia jego argumenty o otrzymaniu awansów na stanowisku służbowym, pochwał oraz nagród pieniężnych, a także odznaczeń państwowych i resortowych - Srebrny Medal "Za Długoletnią Służbę" oraz Brązowy Krzyż Zasługi - a co za tym idzie sam charakter zadań, realizowanych w jednostkach organizacyjnych UOP oraz ABW i wynikające z niego zaistnienie sytuacji, stanowiących zagrożenie życia i zdrowia,

- reasumując - mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego - zasługi Wnioskodawcy po 12 września 1989 r. - w szczególności otrzymanie odznaczeń państwowych i resortowych (Medalu Srebrnego za Długoletnią Służbę oraz Brązowego Krzyża Zasługi) - ma niewątpliwie znaczenie w kontekście analizy wystąpienia w sprawie szczególnego przypadku; uwzględniono jednak określoną postawę ideologiczną Wnioskodawcy - charakterystyczną dla ustroju państwa totalitarnego, z którym ten ewidentnie się utożsamiał i podejmował działania zwalczające reakcje antysocjalistycznej ideologii.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

- prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię; polegała ona na przyjęciu, że pojęcie "krótkotrwałości" - w przesłance określonej pkt 1 danej jednostki redakcyjnej - należy interpretować w oparciu o wykładnię językową - słownikowe znaczenie pojęcia; winno być ono natomiast interpretowane indywidualnie - w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ - mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych; pominięto też istotną, nową okoliczność w sprawie - Wnioskodawcy skrócono okres służby na rzecz państwa totalitarnego z 2 lat do 1 roku i 3 miesięcy,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wnikliwego, postępowania, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji - w szczególności nie oceniono spełnienia przez Wnioskodawcę kryteriów, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; jednocześnie nie kwestionowano rzetelnego wykonywania przez Wnioskodawcę obowiązków służbowych, w tym z narażeniem zdrowia i życia,

- art. 107 § 3 w, zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. - bez jednoznacznego wytłumaczenia, dlaczego zdaniem organu Wnioskodawca nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., gdy procentowy jej okres to jedynie 4%; nie zadośćuczyniono też obowiązkom, nałożonym na organ w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2760/19.

W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

Wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji przez wyłączenie przez Sąd stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a oraz 25a ustawy zaopatrzeniowej, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania - w wyznaczonym terminie - orzeczenia o określonej treści.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 23 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby – wobec ustalonego stanu faktycznego - nie zachodziły wskazane tam przesłanki wy łączenia wobec Wnioskodawcy stosowania reguł ogólnych art. 15c, 22a oraz 24a danego aktu. Słuszne są w danym zakresie zarzutu skargi.

Na wstępie trzeba wskazać, że organ administracji, jak i rozpoznający niniejszą sprawę Sąd, byli związani ocenami prawnymi, wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2760/19. Wskazano tam m.in. " [...] łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 28 lat i 6 miesięcy, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 2 lata [...]. Już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że nie sposób przyjąć, że nie mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu art. 8a [...] w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 7% całości służby - na co prawidłowo zwrócił uwagę Skarżący w skardze - nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały. Brak rozważenia przez Ministra ww. okoliczności - stosunku długości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby – także w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", należy uznać za naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.", a dalej: " [...] z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja r. sygn. akt I OSK 1669/19 [...] wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a [...], powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego [...]". W końcowej części uzasadnienia stwierdzono z kolei: "[...] z akt sprawy - czego nie kwestionował Minister wydając zaskarżoną decyzję - jednoznacznie wynikało, że Skarżący pełnił przez 16 lat służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu [...]. Okoliczność ta została udokumentowana stosownym zaświadczeniem. Niezrozumiałym jest więc brak dokonania przez organ administracyjny ocen ww. okoliczności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a [...] " oraz: " [...] o wyjątkowym charakterze służby Skarżącego świadczy ponadto przyznanie mu odznaczenia w postaci Medalu Srebrnego "Za Długoletnią Służbę", który przyznawany jest za wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa. Okoliczności tej Minister nie ocenił w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" [...]" i "[...] Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował z czym wiązało się przyznanie Skarżącemu Brązowego Krzyża Zasługi i nie rozważał czy w związku z tym nie zachodzi w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2020 r., poz. 138) wynika natomiast, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.".

W świetle sformułowanych ocen organ winien był ponownie przeanalizować sprawę w kontekście spełnienia przez Wnioskodawcę przesłanek zastosowania wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak ocenił uprzednio Sąd, Wnioskodawca spełnia warunek krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., określony art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko organu w tej kwestii nie uwzględniało prawidłowo oceny prawnej w tym zakresie. W uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt II SA/Wa 2760/19 podkreślono mianowicie nieznaczny procentowy udział okresu służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w kontekście pełnej jego aktywności zawodowej w służbach mundurowych. Wprost nakazano rozważenie kwestii krótkotrwałości służby wobec przesłanki wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku dla zastosowania wyjątku określonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Mylnie skonstatował też organ, jakoby okres służby Wnioskodawcy nie był krótkotrwały w wymiarze bezwzględnym – o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Równocześnie niesporne było w sprawie spełnienie warunku rzetelnego pełnienia służby po 12 września 1989 r. - przesłanka wskazane art. 8a ust. 1 pkt 2 in principio ustawy zaopatrzeniowej (potwierdzają to m.in. uzyskane odznaczenia). Jak ustalił organ, służba Wnioskodawcy była także pełniona z narażeniem zdrowia i życia, co potwierdzały wprost stosowne dokumenty.

Rolą organu było natomiast rozważenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w myśl art. 8a ust. 1 zdanie wstępne.

Formułując ocenę organ pominął istotne w sprawie okoliczności faktyczne, które jedynie odnotował. Przemawiają zaś one za zastosowaniem wyjątku.

Mianowicie - co nie jest kwestionowane w judykaturze - pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia (miało to miejsce w przypadku Wnioskodawcy), nie stanowi niezbędnej przesłanki zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Użycie przez prawodawcę sformułowania "w szczególności" oznacza, że dany warunek nie jest niezbędny, lecz przykładowy. Mając na uwadze cele wprowadzenia danej, szczególnej regulacji, nie budzi wątpliwości, że pełnienie służby z narażeniem życia lub zdrowia – choć, jak odnotowano w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Wa 2760/19, opisuje samą rzetelność służby - należy kwalifikować jako jeden ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w myśl brzmienia zdania wstępnego art. 8a ust. 1. Analogiczne stanowisko wyrażano w szeregu prawomocnych orzeczeń sądowych (tak np. o sygn. akt II SA/Wa 74/20, 202/20 i 444/20). W tej sytuacji powtarzanie przemawiającej za tym argumentacji byłoby bezcelowe. Znana jest ona organowi zaś dla Wnioskodawcy jest dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej "CBOSA").

Oceniając wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku -warunkującego zastosowanie wyjątku - pominął organ także kwestie pełnienia przez Wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa bardzo krótko. W judykaturze przyjęto, że także kilkuletnie pełnienie służby może być kwalifikowany jako krótkotrwałe. Z tej perspektywy pełnienie jej przez 2 lata winno być (wbrew twierdzeniom organu) kwalifikowane jako bardzo krótkie (analogicznie prawomocne orzeczenia o sygn. akt II SA/Wa 38/20, 2833/19 i 2789/19 – dostępne w CBOSA). Wnioskodawca podnosił również w skardze, że wedle nowego orzeczenia Dyrektora Zakładu Emerytalno-rentowego z [...] sierpnia 2020 r., przyjęto jeszcze krótszy niż dwu letni okres służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa. Nie wynika z treści uzasadnienia skarżonego aktu, czy okoliczność ta była znana orzekającemu w tej sprawie organowi. Można zeń wnosić tylko, że nie była rozważana. Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w danej sprawie. Już okres dwóch lat kwalifikować wypada jako nadzwyczaj krótki.

Organ - oceniając okres pełnienia przez Wnioskodawcę służby przed 31 lipca 1990 r. – wskazał, że z zachowanych materiałów nie wynika, aby zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie stosowanie reguł ogólnych. Odnotowano mianowicie, że funkcjonariusz był pozytywnie oceniany przez przełożonych - doskonalił się zawodowo, zaś służbę w komórce wykonującej stricte zadania SB pełnił bez zastrzeżeń. Zdaniem organu, nie ujawniono dokumentów źródłowych, z których wynikałoby, że warunki pełnienia służby czy postawa Wnioskodawcy w danym okresie mogłaby być kwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie jednak nie sposób uznać, aby jedynie wystąpienie kumulatywnie szeregu szczególnych przesłanek mogło stanowić o zastosowaniu danego wyjątku. Nie wynika to także z samego brzmienia - mającego w sprawie zastosowanie - przepisu. Podstawą dla takiego jego wyłożenia nie może być też zastosowanie wykładni celowościowej bądź systemowej, w kontekście przyjęcia kompleksu regulacji ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku".

W takiej sytuacji należy skonstatować, że organ – faktycznie nie kwestionując wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku zastosowania wyjątku, wskazanego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w postaci zasług na etapie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego, w tym z narażeniem życia lub zdrowia oraz niezmiernie (w ujęciu proporcjonalnym i bezwzględnym) krótkiej służby na rzecz państwa totalitarnego - odmówił zastosowania względem Wnioskodawcy wyłączenia reguł ogólnych, dotyczących obniżenia uposażenia. Prowadziło to do naruszenia danej reguły prawa materialnego.

Wprawdzie decyzja w przedmiocie wyłączenie reguł ogólnych ma - w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - charakter uznaniowy - tak sformułowanie "może wyłączyć" w zdaniu wstępnym. Wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza więc o konieczności zastosowanie wobec Wnioskodawcy danej regulacji. Organ jest jednak obowiązany wskazać, dlaczego w ustalonych realiach wyjątku tego nie zastosowano (tak reguła ogólna art. 7 in fine K.p.a. – obowiązek równoważenia interesu publicznego i słusznego strony).

W rozpoznawanej sprawie jedyną przewołaną przez organ przesłanką negatywną były dokumenty, sporządzane na etapie pełnienie przez Wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego. Wynika z nich, że dobrze wykonywał powierzone zadania, a co do jego postawy ideowej ówcześni przełożeni nie mieli zastrzeżeń. Przynależał też do organizacji młodzieżowej (ZSMP), której zdaniem była indoktrynacja w duchu marsizmu-leninizmu. Przywołane jednak przez organ okoliczności nie mogą stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Takie rozumienie danej regulacji prowadziłoby bowiem wprost do wniosku, że z przewidzianego ustawowo przywileju (wyłączenie reguł ogólnych) mógłby korzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania itp. bądź niedbale wykonywały swoje obowiązki, pobierając z tego tytułu uposażenie. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji, wprowadzonych Nowelą z 2016 roku. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że - gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z opozycją demokratyczną - reguły dotyczące obniżenie uposażenia generalnie nie znajdują zastosowania (tak art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 5 i art. 13c pkt 2 danej ustawy). Przyznane organowi administracji uprawnienie do wyłączania reguł ogólnych dotyczy więc wyłącznie pozostałych osób. Nie sposób zaś zakładać, aby - z woli prawodawcy – wyjątek mógł dotyczyć tylko tych, którzy pełnili obowiązki nierzetelnie bądź z przyczyn merkantylnych.

Nie zasługuje wprawdzie na uznanie czy aprobatę zaangażowanie – choćby ideowe – w realizacje zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego. Dał temu zresztą wyraz prawodawca, ograniczając przywileje emerytalne osób, które to czyniły. Z jego woli reguły te nie mają jednak znaleźć zastosowania do osób, które - w zmienionej rzeczywistości politycznej - dopuszczono do dalszą służby, podjęły ją i pełniły z pełnym zaangażowaniem, przyczyniając się np. istotnie do ochrony bezpieczeństwa publicznego, nierzadko z narażeniem życia lub zdrowia. W przypadku Wnioskodawcy wystąpienie takich okoliczności nie było nawet sporne.

Wobec powyższych uwarunkowań – pomimo, że decyzja o włączeniu reguł ogólnych ma charakter uznaniowy - obowiązkiem organu było wydanie orzeczenia pozytywnego dla Wnioskodawcy, w związku z treścią art. 7 K.p.a. in fine. Orzeczenie w tej sprawie nie może być rozumiane jako dowolne. W sprawie wystąpiły zaś opisane przepisem przesłanki zastosowania wyjątku, a nie ujawniono okoliczności, które by mogły przeciw temu przemawiać. W szczególności nie mogą być nimi postawa ideologiczna czy zaangażowana służba Wnioskodawcy w okresie przed 31 lipca 1990 r.. Mogłoby być natomiast taką przesłanką wykazanie jego zaangażowania w konkretne działania, które - z perspektywy powszechnie akceptowanego systemu norm etycznych - było rażąco naganne, a równocześnie wykraczało poza pełnienie wyłącznie służby na rzecz państwa totalitarnego. Tylko do osób pełniących daną służbę skierowany jest bowiem wyjątek, przewidziany art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Chybione są natomiast zarzuty skargi, gdzie dotyczą one naruszenia przepisów postępowania w kwestii właściwego wyjaśnienia sprawy, co do jej istotnych okoliczności, a miałoby to wpływ na treść uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne w kwestii istotnych zdarzeń lub treści dokumentów nie są sporne. Różnica stanowisk stron sprowadza się do oceny, czy - wobec ustalonych faktów - należy uznać, że sprawa Wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Nie uwzględniono żądania Wnioskodawcy zmiany zaskarżonej decyzji w drodze orzeczenia Sądu. Sądom administracyjnym nie przyznano bowiem takiej kompetencji - poza przypadkiem wskazanym art. 145a § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w danej sprawie nie wystąpił. Nie uwzględniono też wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji o określonej treści we wskazanym terminie. Sąd ma kompetencję w danym zakresie wyłącznie wobec orzeczeń innych, niż o charakterze uznaniowym - tak art. 145a § 1 in fine ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 8a ust. 1 zdanie wstępne ustawy zaopatrzeniowej użyto natomiast sformułowania "może". Niemniej - orzekając w sprawie - organ administracji będzie związany wytycznymi i oceną prawną, sformułowanymi w niniejszym uzasadnieniu (tak art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.