Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 326/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 61 uts. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 238/19 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Zaskarżonym wyrokiem z 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 238/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach:

1.2. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym i naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...][...][...][...] obr. [...] P., wraz z wjazdem na działkach nr [...][...] obr. jw., budową drogi wewnętrznej (dojazdowej) i ciągu pieszego na działkach nr [...] (część), [...][...][...][...] obr. jw., oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] [...] [...] (część), [...] (część), [...][...][...][...][...][...][...][...][...] (część) [...] (część), [...][...][...][...][...]obr. [...], przy ul. [...]" oraz umorzył postępowanie w zakresie infrastruktury technicznej na części działek nr [...][...][...][...][...] obr. [...] objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "III [...] (wraz ze zmianą)".

1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; zwanej dalej: upzp), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzenie), w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa), w pkt I uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr l pkt II. l lit. a zdanie pierwsze od słów "Wyznacza się" do słów "na załączniku graficznym nr 2 i 4 do niniejszej decyzji" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: "Wyznacza się linię nowej zabudowy tj. linię ustaloną przez organ administracyjny zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w odległości od 5 m do 8,5 m od granicy z działkami drogowymi nr [...][...][...]obr. [...] ulicy [...], jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...] obr. [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i 4 do niniejszej decyzji". W pkt II w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

1.4. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz J. T.

Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie:

- art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 61 § 4 Kpa w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania części podmiotów będących stronami w sprawie, niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w całym postępowaniu pierwszoinstancyjnym i przyjęcie, że zawiadomienie o sprawie i umożliwienie ustosunkowania się do sprawy dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego sanuje konsekwentne pomijanie stron we wcześniejszych stadiach postępowania;

- art. 138 § 2 i 2b Kpa w zw. z art. 136 § 2 i § 3 Kpa w zw. z art. 15 Kpa oraz art. 139 Kpa poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz ze względu na naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez wyznaczenie linii zabudowy pogarszającej sytuację faktyczną i prawną strony odwołującej się od decyzji organu I instancji;

- art. 60 ust. 4 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia poprzez samodzielne uzupełnienie przez organ II instancji uzasadnienia analizy oraz samodzielne sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej w zakresie części wskaźników urbanistycznych bez wymaganego udziału urbanisty spełniającego ustawowe wymagania;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 2 pkt 1 upzp w zw. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w sposób naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego, poprzez dopuszczenie zwiększenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze zabudowanym aż od 30% do 34% w sytuacji, gdy działki bezpośrednio sąsiadujące posiadające wysoką zabudowę mają niski wskaźnik zabudowy, średnio 20% (dz. nr [...]- 19%, nr [...] - 23%, a działki starego R. - ok. 20%) i niekonsekwentne uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na odmowie zastosowania wskaźnika zabudowy z sąsiadujących nieruchomości w sytuacji, gdy dla wyznaczenia szerokości elewacji frontowych sąsiadujące nieruchomości mają decydujące znaczenie;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, w szczególności wyznaczenie szerokości w sposób sprzeczny z przepisami prawa (wyznaczenie dwóch szerokości minimalnej i maksymalnej o dużej rozpiętości), w znacznym stopniu odbiegającej od średniej z całego obszaru, niekonsekwentne działanie polegające na uwzględnianiu budynków po północnej stronie ul. [...] w sytuacji, gdy do wyliczenia wskaźnika zabudowy te budynki były pomijane i uwzględnianie wyłącznie szerokości elewacji frontowych na sąsiadujących nieruchomościach, co służyło jedynie uwzględnieniu za wszelką cenę wniosku inwestora kosztem właścicieli nieruchomości sąsiednich,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, w szczególności poprzez bezzasadne odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia (15 m gdy dach jest płaski), który byłby właściwy z uwagi na niewielką wielkość terenu inwestycji, a przy tym nieuwzględnienie właściwej średniej dla wysokości do okapu lub attyki bardziej miarodajnej dla inwestycji z dachem płaskim niż wysokość do kalenicy właściwej dla inwestycji z dachem spadzistym.

1.5. Z kolei J. T. zarzucił naruszenie:

- art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 61 § 4 Kpa ze względu na niezawiadomienie wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., a to K. M. i skierowanie decyzji organu I i II instancji do D. i W. K., którzy z dniem 19.01.2018 r. utracili status stron w sprawie w związku z brakiem tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] obr. [...];

- art. 138 § 2 Kpa poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, choć naruszenie takie zaistniało co do art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 61 § 4 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie brania udziału w postępowaniu — podczas gdy warunki obsługi komunikacyjnej - z uwzględnieniem umowy między inwestorem a Gminą Miejską Kraków - ZIKiT z dnia 25.05.2009 r., ingerują w prawo własności ograniczając możliwość korzystania z dz. nr [...];

- art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do legitymacji do działania w sprawie w odniesieniu do działki nr [...]obr. [...] oraz braku ustalenia, czy faktycznie dz. nr [...] jest niezabudowana i czy nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej przy uwzględnieniu art. 6 ustawy o własności lokali.

1.6. Obie w/w skargi, Sąd na rozprawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnatura II SA/Kr 238/19.

1.7. W odpowiedzi na skargi, Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

1.8. Powołanym na wstępie wyrokiem z 31 maja 2019 r. Sąd I instancji powyższe skargi uwzględnił stwierdzając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, podlegają uchyleniu z powodu istotnych wad analizy urbanistycznej. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że wyznaczony obszar analizowany nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ani w treści analizy urbanistycznej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a jego granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Co do sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, Sąd rozpoznający sprawę prezentuje pogląd, że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu, obszar analizowany wyznacza się "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z przepisem ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z opisanej w § 2 metody wyznaczania obszaru analizy wcale nie wynika, aby odległość tam wymieniana miała być mierzona od terenu inwestycji (powstać by zresztą musiało pytanie, o który punkt terenu chodzi: jego centrum czy też może granice?). Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Uwzględniając rację tego poglądu w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że wyznaczony obszar analizy został znacznie poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego", a z analizy w ogóle nie wynika, dlaczego urbanista takie jego wyznaczenie, uznał w okolicznościach niniejszej sprawy za uzasadnione. W analizie wskazano, że front działki, gdzie planuje się inwestycję wynosi ok. 78 m. Średnica obszaru analizowanego co do zasady powinna zatem wynosić 234 m. Wyznaczony przez urbanistę obszar analizowany ma natomiast średnicę wynoszącą ok. 530 metrów, czyli ponad 2-krotnie większą. W praktyce oznacza to, że powierzchnia obszaru analizowanego jest ponad 5-krotnie większa, niż powierzchnia, która zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia powinna być wyznaczona co do zasady i jak już wspomniano, z analizy nie wynika, dlaczego urbanista właśnie w ten sposób obszar analizowany wyznaczył.

Niezależnie od powyższego generalnie za trafne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi Wspólnoty, dotyczące wadliwego sposobu wyznaczania poszczególnych parametrów dla planowanego zamierzenia, poprzez niejasny i nieznajdujący przekonującego uzasadnienia w analizie, wybiórczy dobór różnych działek dla ustalenia poszczególnych cech zabudowy. W pierwszej kolejności podkreślono, że zasadą powinno być wyznaczanie cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 4 ust. 1, 2, 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Inny sposób wyznaczenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalny, jeśli wynika z analizy urbanistycznej. W przedmiotowym wypadku, wszystkie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu urbanista wyznaczył na zasadzie wyjątku od reguły i wszystkie, które są wyrażane w liczbach, w wielkości wyższej niż średnia z obszaru analizowanego. Uwzględniając, że celem analizy jest określenie parametrów planowanego obiektu z punktu widzenia ładu przestrzennego, uzasadnienie takiego ich wyznaczenia nie jest w przedmiotowym wypadku ani przekonujące, ani wystarczające. Największe zastrzeżenia budziło wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który został dopuszczony w wielkości do 34%, przy średniej w całym obszarze 30%. W tym stanie rzeczy wyznaczanie tego wskaźnika w wysokości do 34%, czyli o 70% większym niż w najbliższym sąsiedztwie, z enigmatycznym uzasadnieniem uznano za nieprawidłowe, a co najmniej nienależycie uzasadnione. W tej części rozważań wskazano, że zupełnie nieprzekonujące jest wyodrębnianie przez urbanistę kwartału pomiędzy ulicami: [...][...][...]i [...] (którego granice od terenu inwestycji sięgają prawie 200 m) i wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o tam znajdujące się budynki, a pominięcie zabudowy po drugiej stronie ul. [...], czyli na działkach znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Trafnie też zarzucono, że do określenia różnych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, urbanista dobierał działki z różnych miejsc obszaru analizowanego (najwyraźniej dotyczy to doboru działek do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu) lub gabaryty ustalał w oparciu o budynki o określonym przeznaczeniu (str. 6 analizy, akta administracyjne t. IV str. 863), z pominięciem innych występujących w obszarze analizowanym, a taki sposób z jednej strony spowodował wyznaczenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie wyjątku od reguły, w wielkości wyższej niż średnia z obszaru analizowanego i bez przekonującego w tym zakresie uzasadnienia.

Istotną wadą kontrolowanego postępowania uznano także to, iż cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Co wymaga podkreślenia, parametry te zostały wyznaczone przez Zespół Urbanistyczny, a projekt załącznika nr 1 do decyzji sporządzony, jeszcze przed sporządzeniem analizy, która powstała dopiero w listopadzie 2017 roku, a zatem 8 miesięcy po posiedzeniu Zespołu Urbanistycznego. Biorąc pod uwagę jej istotne wady i nieprzekonującą oraz zawiłą argumentację dla określenia poszczególnych gabarytów i cech zabudowy, nasuwa się konkluzja, że analiza została sporządzona nie po to, aby wyznaczyć cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, lecz miała stanowić uzasadnienie dla cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonych już wcześniej przez Zespół Urbanistyczny, co jest istotną wadliwością kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Przechodząc do dalszych zarzutów Sąd wskazał, że w skargach trafnie podnosi się, że część podmiotów, którym w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał przymiot strony, została przez organy pominięta. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z przeważającym orzecznictwem NSA, zarzut w tym przedmiocie może być skutecznie podniesiony jedynie przez podmiot, który został bezpodstawnie pominięty w postępowaniu. Dlatego podniesiony w tym zakresie zarzut skarżących, mimo że zasadny, nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy do uwzględnienia skarg. Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone decyzje zostały uchylone z innych przyczyn, w ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie także zweryfikowanie kręgu stron i przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich podmiotów, którym przysługuje w nim interes prawny. Wskazano, że w przypadku terenów zabudowanych, status strony co do zasady przysługiwał będzie tylko wspólnocie mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd lub spółdzielni mieszkaniowej, a właścicielom poszczególnych mieszkań tylko wtedy, jeśli z prawem własności mieszkania związany będzie interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu.

Natomiast pozostałe zarzuty skarg zostały uznane za niezasadne.

2.1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

2.2 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) § 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego (średnicą) i w konsekwencji nieprawidłowym ustaleniu, że wyznaczony w analizie architektoniczno - urbanistycznej obszar analizowany nie znajduje uzasadnienia w przepisach ww. rozporządzenia i treści analizy i został znacznie poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego" - podczas, gdy zgodnie z § 3 rozporządzenia odległość wskazaną w tym przepisie należy mierzyć od granic terenu inwestycji i tym samym w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 m, to jest w wielkości odpowiadającej normatywnemu minimum, co nie wymaga szerszego uzasadnienia;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że poszczególne parametry dla planowanej inwestycji zostały wadliwie wyznaczone z uwagi na ich ustalenie w oparciu o przepisy dopuszczające odstępstwa od podstawowych reguł ich wyznaczania i w wielkości wyższej niż średnia z obszaru analizowanego, zaś uzasadnienie ich wyznaczenia nie jest przekonujące ani wystarczające - gdy tymczasem organ obszernie i szczegółowo uzasadnił sposób ustalenia każdego parametru, powody, dla których koniecznym i usprawiedliwionym względami przestrzennymi było zastosowanie wyjątkowych unormowań z odwołaniem się do stanu i parametrów zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym oraz przy szczególnej analizie zabudowy z otoczenia terenu inwestycji, bacząc na zachowanie wymagań ładu przestrzennego;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały wadliwie wyznaczone - w szczególności brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, na czym wadliwość ta ma polegać;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w przedziale 30% - 34%, a więc na poziomie wyższym niż średnia z obszaru analizowanego i w oparciu o wyjątek od reguły nie zostało przekonująco uzasadnione, zaś zabudowa po drugiej stronie ul. [...] stanowiąca najbliższe sąsiedztwo inwestycji została pominięta przy wyznaczaniu tego wskaźnika - podczas gdy organ szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, wnikliwie przeanalizował wskaźniki zabudowy występujące w całym obszarze analizowanym i wskazał powody, dla których zastosowanie średniej z obszaru i odwzorowanie wskaźnika zabudowy na działkach sąsiednich nie byłoby właściwe;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny - gdy tymczasem w aktach sprawy zalega analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp sporządzona w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś opinia Zespołu Urbanistycznego - gremium pomocniczego przewidzianego w przepisach wewnętrznych działania Urzędu Miasta Krakowa - miała charakter jedynie niewiążący i brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia analizy nie miały charakteru samodzielnego;

6) art. 28 Kpa w zw. z art. 10 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ pominął część podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony i brak sprecyzowania, jakie strony nie brały udziału w postępowaniu - podczas gdy organ ustalił aktualny krąg stron, zaś Sąd uwzględnił ten zarzut choć nie został on podniesiony przez rzekomo pominięte strony i nie wskazał, że uniemożliwiono stronom pominiętym w ten sposób dokonania konkretnych czynności procesowych.

2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwaną dalej: Ppsa) poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja tut. Kolegium wraz z decyzją ją poprzedzającą I instancji naruszają przepisy prawa materialnego - podczas, gdy w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia tego naruszenia, a decyzje zostały wydane w sytuacji zaistnienia wszystkich koniecznych warunków z przepisu art. 61 ust. 1 upzp;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegające na wskazaniu jako podstawy prawnej orzeczenia - podczas, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wskazał na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania;

3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę, w których Kolegium dokładnie i wyczerpująco odniosło się do zarzutów odwołań i skarg, w tym zwłaszcza w zakresie dotyczącym ustalonych parametrów urbanistycznych, a do których to rozważań Kolegium nie odniósł się Sąd w wydanym wyroku.

2.4. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Ocenę zarzutu skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą natury ogólnej dotyczącej samego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; zwanej dalej: upzp) wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza obowiązku realizacji zabudowy bądź jej zakazu zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i badania wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości zlokalizowane w jej sąsiedztwie, jak i tego czy wydana decyzja wpłynie na możliwość korzystania z tych nieruchomości. Wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej.

3.4. W tym kontekście w pełni zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną ocenę przez Sąd I instancji prawidłowości tej analizy i bezzasadne podważenie jej wyniku. Należy w pełni zgodzić się z Kolegium, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 3 rozporządzenia, przyjmując, że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego (średnicą). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, odległość wskazana w tym przepisie to dystans mierzony od granic terenu inwestycji. W żadnym razie nie jest to odległość pomiędzy granicami obszaru. Zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu jest sprzeczna z funkcją jaką pełni zasada kontynuacji i w wielu sytuacjach prowadziłaby wyłącznie do powielania zabudowy zlokalizowanej na działkach przyległych. Ponadto użyte w tym przepisie sformułowania "wokół" wskazuje na konieczność wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki od granic tej działki lub terenu ze wszystkich stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem - tj. 78 m, znajdującego się od strony ul. Zachodniej.

3.5. Ponadto nawet gdyby przyjąć takie, jak zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, rozumienie zasad wyznaczenia obszaru analizowanego to i tak nie było podstaw do kwestionowania jego prawidłowości. Zaznaczyć bowiem należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z tych regulacji nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie właśnie wymóg zsynchronizowania parametrów zabudowy nie tylko z bezpośrednio sąsiadującymi nieruchomościami lecz z terenem tworzącym spójną całość urbanistyczną w określonym kwartale ulic, uzasadniał przyjęcie takiego jak w analizie obszaru, nie zaś ograniczanie się wyłącznie do nieruchomości przyległych. Wyjaśnić też należy, że wniosek o warunki zabudowy dotyczy terenu znajdującego się w obszarze mocno zurbanizowanym, wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę i niepodlegającego ochronie jako grunt rolny względnie leśny. W obszarze przy tym przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dlatego samo wypełnienie wymogów zasady kontynuacji, jest w przedmiotowej sprawie oczywiste. W tej sytuacji sporządzenie analizy urbanistycznej miało na celu dopasowanie parametrów planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej w określonym obszarze urbanistycznym.

3.6. W tym kontekście zasadnie również w skardze kasacyjnej zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że poszczególne parametry dla planowanej inwestycji zostały wadliwie wyznaczone z uwagi na ich ustalenie w oparciu o przepisy dopuszczające odstępstwa od podstawowych reguł ich wyznaczania i w wielkości wyższej niż średnia z obszaru analizowanego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wszystkie przyjęte w wyniku analizy parametry dla planowanej zabudowy, pomimo że z zastosowaniem odstępstwa od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości, nie naruszają wskazanych przepisów. Kluczowe znaczenie ma to, że wszystkie wyznaczone wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie dopuszczonym przez przepisy rozporządzenia wykonawczego i zostały uzasadnione uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektonicznymi w sąsiedztwie terenu inwestycji. W szczególności ustalenie wskaźnika zabudowy zostało uzasadnione tym, że średnia z obszaru nie jest reprezentatywna dla zabudowy, jako że nie oddaje w pełni charakterystycznych wielkości istniejącego zagospodarowania w poszczególnych częściach obszaru (kwartałach) kształtujących się wokół dróg publicznych i dojazdowych. Również ustalenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło zgodnie z wymogami § 6 rozporządzenia, w oparciu o szerokości elewacji frontowych budynków tworzących obudowę ul. Zachodniej, aby zachować charakter zabudowy istniejącej i prawidłowe wpisanie się nowej zabudowy w istniejący układ urbanistyczny. Analogicznie rzecz się ma z określeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy. W sprawie wyjaśniono, że proste przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...] nie służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego istniejącego w otoczeniu terenu inwestycji, podobnie jak możliwość nawiązania do średniej tego parametru z całego obszaru analizowanego, która wynosi 15 m do okapu i 19,30 m do kalenicy attyk. Parametr ten nie jest bowiem wielkością reprezentatywną dla zabudowy omawianego obszaru, a także zaburza właściwy odbiór parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o podstawowej dla tego terenu funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, z funkcją towarzyszącą i dopełniającą - funkcją usługową. Za zgodne z wymogami § 7 ust. 4 rozporządzenia uznać zatem należy wyznaczenie tego parametru w oparciu o średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym oraz w nawiązaniu do niższych części budynków (m.in. na dz. nr [...] i nr [...]) zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, tworzących wnętrze urbanistyczne, wzdłuż zachodniej pierzei ul. [...].

3.7. Na uwzględnienie zasługują zatem zarzuty nr 2-4 dotyczące naruszenia prawa materialnego. Dokonując oceny stanowiącej podstawy wydania zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zaskarżona decyzja w żadnym razie nie została wydana z naruszeniem tych przepisów.

3.8. W świetle powyższych ustaleń wskazujących na prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej, na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny. Okoliczność, że w ramach wewnętrznej procedury została sporządzona analiza przez Zespół Urbanistyczny - gremium pomocnicze przewidziane w przepisach wewnętrznych działania Urzędu Miasta Krakowa, nie ma żadnego wpływu na ocenę prawidłowości samej analizy. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji była bowiem analiza sporządzona przez uprawnioną osobę.

3.9. Co do zasady na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 28 Kpa w zw. z art. 10 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ pominął część podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony i brak sprecyzowania, jakie strony nie brały udziału w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie naruszenie tych przepisów nie stanowiło jednak w istocie podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jednoznaczne stanowisko, że na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty (por. wyroki NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 371/11, z 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2060/10, z 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2276/11, z 22 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3046/12, z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1274/13, z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2321/14).

3.10. W świetle uwzględnienia wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego, jest oczywistym, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. W tym kontekście bezcelowe jest analizowanie czy doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Natomiast zarzut naruszenia part. 141 § 4 Ppsa jest niezasadny. Sąd I instancji dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonej decyzji wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. Wskazał podstawę prawną wyroku i przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny oraz wyjaśnił ich zastosowanie w konkretnej sytuacji prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z wskazanego przepisu, dlaczego skargę oddalił. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Zaznaczyć należy, że odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji.

3.11. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wskutek błędnej oceny przez Sąd I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień materialnoprawnych, doszło do uchylenia prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, która wypełniała wszystkie konieczne warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp. Jak zostało to wykazane powyżej, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w żadnym razie nie zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich uchylenia.

3.12. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, z przytoczonych wyżej względów, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargi na ww. decyzję SKO w Krakowie. Uznając zaś, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 Ppsa, skargi oddalił.

Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.