Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2471/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...]Spółka Jawna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. spółka jawna z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka", "przedsiębiorca") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "[...]WIF", "organ I instancji") w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] lipca 2013 r. spółka złożyła w organie I instancji wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "T." w lokalu przy ul. K. [...] w W. Jednocześnie wniosła o wyłączenie M. S. - [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego od udziału w sprawie. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. [...]WIF przekazał powyższy wniosek do rozpoznania przez GIF. W dniu [...] lipca 2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo spółki dotyczące wycofania wniosku o wyłączenie organu z uwagi na odwołanie M. S. z funkcji [...]WIF.

Wobec powyższego decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. GIF orzekł o umorzeniu postępowania o wyłączenie organu I instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez: złożenie dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów do wykonywania funkcji kierownika apteki przez J. C., opinii sanitarnej o lokalu apteki, umowy najmu lokalu oraz prawidłowego oświadczenia nr 2. Jednocześnie [...]WIF wystąpił do Okręgowej Rady Aptekarskiej o zajęcie stanowiska w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki dla J. C., proponowanej na stanowisko kierownika apteki. Dnia [...] września 2013 r. do organu I instancji wpłynęła uchwała Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. pozytywnie opiniująca wniosek o wydanie zezwolenia.

W dniu [...] września 2013 r. organ I instancji dokonał lustracji lokalu przeznaczonego na aptekę oraz sporządził z tej czynności protokół, w którym stwierdzono nieprawidłowości, m.in. wskazano, że: "Proponowany lokal ma przechodnią izbę ekspedycyjną do pomieszczenia archiwum i pomieszczenia administracyjno-szkoleniowego". W piśmie z dnia [...] września 2013 r. spółka ustosunkowała się do uwag i wniosków zawartych w protokole kontroli wskazując jednocześnie, że dokonała wydzielenia trwałego części ekspedycyjnej w ten sposób, że zamontowała ściankę

z poliwęglanu w konstrukcji aluminiowej. Dodatkowo dołączyła do akt administracyjnych dokumentację fotograficzną zamontowanej ścianki oraz projekt powykonawczy.

Dnia [...] października 2013 r. organ I instancji dokonał ponownej lustracji lokalu przeznaczonego na aptekę, położonego przy ul. K. [...] w W.

Z kontroli został sporządzony protokół, podpisany przez pełnomocnika spółki

i inspektorów farmaceutycznych, w którym ponownie stwierdzono, że izba ekspedycyjna jest pomieszczeniem przechodnim, gdyż prowadzi przez nią ciąg komunikacyjny łączący dwie części apteki - komorę przyjęć, magazyny oznaczone jako 2 i 3, pomieszczenie socjalne i pomieszczenie sanitarne - z drugą częścią apteki, w której znajdują się: magazyn produktów leczniczych nr 1, receptura, zmywalnia, śluza, pomieszczenie porządkowe, archiwum oraz pomieszczenie administracyjno-szkoleniowe.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. spółka wniosła o wyłącznie pracowników organu: M. K. oraz J. K. (we wniosku błędnie wpisano nazwisko pracownika jako "K.") od udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie z uwagi na wątpliwości co do ich bezstronności. W dniu [...] października 2013 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia do protokołu, podnosząc brak bezstronności inspektorów przeprowadzających lustrację lokalu. Zarzucono im posługiwanie się notatkami przy sporządzaniu protokołu

z uzupełniającej lustracji lokalu, niewskazanie podstawy prawnej uchybień stwierdzonych w protokole w części: "Uwagi i wnioski" oraz brak pouczenia pełnomocnika i spółki o prawach i obowiązkach kontrolowanego.

Odnosząc się do wniosku w sprawie wyłączenia pracowników, [...]WIF postanowieniem znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., odmówił wyłączenia M. K. i J. K. od udziału w postępowaniu wszczętym z wniosku spółki. W ocenie organu I instancji, M. K. w dniu

[...] października 2013 r. wykonywała czynności służbowe, dokonując lustracji

i sporządzając protokół. Trudno więc z opisu zdarzenia, zawartego we wniosku

o wyłączenie, określić, jakie okoliczności wywołują wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Wykonywanie czynności służbowych przez M. K., tj. sporządzenie protokołu nie może zostać uznane za uprawdopodobnienie okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności inspektora farmaceutycznego.

Odnośnie pracownika J. K. organ I instancji wskazał, że taka osoba nie pracuje w Inspektoracie, a więc nie może być uwzględniony wniosek

o wyłączenie od udziału w postępowaniu nieznanej organowi osoby.

Dnia [...] października 2013 r. [...]WIF wydał postanowienie negatywnie opiniujące przedmiotowy lokal przeznaczony na aptekę ogólnodostępną przy ul. K. [...] w W. z uwagi na brak spełnienia wymogu: 1) stanowiącego, że izba ekspedycyjna apteki ogólnodostępnej nie może stanowić pomieszczenia przechodniego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki – Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1395, zwane dalej: "rozporządzeniem MZ"), 2) w zakresie braku bezkolizyjności komunikacyjnej w obrębie izby ekspedycyjnej oraz komory przyjęć (§ 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ).

W dalszym toku postępowania skarżąca złożyła w dniu [...] listopada 2013 r. kolejny wniosek o wyłączenie od udziału w sprawie organu I instancji, tym razem

w osobie M. K., który został załatwiony odmownie przez GIF postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...][...]WIF, działając na podstawie art. 99 ust. 2 oraz art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., zwanej dalej: "p.f.") oraz art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwanej dalej: "k.p.a."), odmówił spółce udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej przy ul. K. [...] w W. Podstawę negatywnego dla spółki rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że lokal przeznaczony na aptekę nie spełniał warunków określonych w rozporządzeniu MZ do udzielenia zezwolenia (§ 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ). Organ I instancji podniósł, że izba ekspedycyjna, pomimo postawienia ścianki, pozostała nadal pomieszczeniem przechodnim, co oznacza, że przejście z części apteki, zawierającej komorę przyjęć, magazyny, pomieszczenie socjalne do części apteki, w której znajdują się archiwum i pomieszczenie administracyjno-szkoleniowe, możliwe jest jedynie przez izbę ekspedycyjną. Nie spełnia to wymogu prawidłowej organizacji pracy oraz bezkolizyjności komunikacyjnej. [...]WIF stwierdził, że spółka nie dysponuje w chwili obecnej lokalem apteki, który spełnia wymagane przepisami wymogi, tym samym nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu

z: 1) akt sprawy dotyczącej udzielenia przez [...]WIF zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dla przedsiębiorców: E. S. i K. N.

w lokalu przy ul. B. [...] w W.; 2) dodatkowej lustracji lokalu przy ul. K. [...] w W.; 3) przesłuchania inspektorów farmaceutycznych: M. K. i J. K. oraz 4) przesłuchania w charakterze strony: M. G. i L. E.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ przez błędną wykładnię pojęcia prawidłowej organizacji pracy, bezpieczeństwa oraz bezkolizyjności komunikacyjnej oraz przechodniości izby ekspedycyjnej;

2. art. 101 pkt 4 p.f. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie;

3. art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wskazania podstawy prawnej w sentencji decyzji;

4. art. 24 § 3 k.p.a. przez uznanie, iż w okolicznościach niniejszego postępowania nie zaszły okoliczności wywołujące wątpliwości co do bezstronności M. K., J. K. i osoby piastującej funkcję organu M. K.;

5. art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie przez GIF wniosku

o wyłączenie organu I instancji, zamiast przekazanie Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ odwoławczy odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Powołaną na wstępie decyzją dnia [...] maja 2014 r., znak [...] GIF, działając na podstawie art. 112 ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 101 pkt 4 p.f., § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji co do faktu, że przedstawiony lokal apteki nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu MZ, a tym samym, że nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

W orzecznictwie wskazuje się, że "pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć jako całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). Pojęcie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego [...] będzie wykonywany prawidłowo (wyrok WSA w Warszawie

z dnia 17 maja 2006 r" VI SA/Wa 499/06; z dnia 12 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2084/06).

Oceniając czy dany przedsiębiorca daje rękojmię należytego prowadzenia apteki należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, które będą miały wpływ na prowadzenie apteki. Zdaniem GIF, organ I instancji trafnie przyjął, iż z uwagi na fakt, że spółka nie dysponuje lokalem apteki, który spełnia wymagania określone w przepisach prawa, nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Lokal, w którym ma być prowadzona apteka musi spełniać szereg wymogów, określonych m.in. w § 3 ust. 2 rozporządzenia MZ, który stanowi, iż izba ekspedycyjna apteki ogólnodostępnej nie może stanowić pomieszczenia przechodniego i zawsze musi być usytuowana na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, pod warunkiem że poziom podłogi tego pomieszczenia znajduje się na poziomie lub powyżej poziomu urządzonego terenu budynku.

Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (wersja elektroniczna), słowo "przechodni" oznacza taki, przez który przechodzi się dalej. Natomiast izba ekspedycyjna jest pomieszczeniem dostępnym dla pacjentów, w którym prowadzona jest sprzedaż produktów leczniczych, wyrobów medycznych i innych produktów. Ocenił, iż z przedłożonego planu lokalu apteki (potwierdzonego protokołem

z lustracji) wynika, iż pomieszczenie apteki podzielone jest na dwie części. W pierwszej znajdują się takie pomieszczenia, jak: magazyn produktów leczniczych 1, pomieszczenie porządkowe, zmywalnia, śluza, izba recepturowa, archiwum oraz pomieszczenie administracyjno-szkoleniowe. W drugiej części apteki znajdują się natomiast: komora przyjęć, magazyn wyrobów medycznych, pokój socjalny, magazyn produktów leczniczych 2 oraz pomieszczenie sanitarne. Aby dostać się z jednej części apteki do drugiej konieczne jest przejście przez izbę ekspedycyjną co oznacza, iż jest ona pomieszczeniem przechodnim. Nie ma bowiem możliwości dostania się np. do magazynu produktów leczniczych 1 z komory przyjęć inaczej niż przez izbę ekspedycyjną, gdyż do opisanej powyżej części pierwszej apteki nie prowadzą żadne inne drzwi niż te z poliwęglanu w konstrukcji aluminiowej, które znajdują się w izbie ekspedycyjnej.

Analiza planu apteki wskazuje nadto, iż ww. lokal nie spełnia również wymogu określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ, bowiem poszczególne pomieszczenia w aptece rozplanowuje się w sposób zapewniający prawidłową organizację pracy, bezpieczeństwo oraz bezkolizyjność komunikacyjną. Tymczasem za stanowiskami przeznaczonymi dla osób, które będą prowadzić ekspedycję, przechodzi ciąg komunikacyjny (bezpośrednio za ich plecami) łączący dwie odrębne części lokalu apteki, co z pewnością nie zapewnia bezkolizyjnej komunikacji w aptece.

W konsekwencji organ odwoławczy ocenił, że ubiegająca się o zezwolenie na prowadzenie apteki spółka nie przedstawiła lokalu spełniającego wymagania stawiane tego typu placówkom, a określonym w § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ; tym samym przedsiębiorca nie spełnił wymaganej do uzyskania zezwolenia przesłanki dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących przechodniości izby ekspedycyjnej, organ odwoławczy wskazał na obszerną argumentację przedstawioną we wcześniejszej części uzasadnienia. Podkreślił także, że postawienie ścianki

z poliwęglanu w konstrukcji metalowej nie eliminuje przechodniości izby ekspedycyjnej. Zmieniło to stan faktyczny jedynie o tyle, że izba ekspedycyjna jest wydzielona, ale nadal, aby przejść z jednej części apteki do drugiej, konieczne jest przejście przez izbę ekspedycyjną.

Odnosząc się natomiast do wniosku spółki o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, położonej przy ul. B. [...] w W., w której nie kwestionowano przechodniość komory przyjęć w lokalu, GIF podał, że z załączonego przez pełnomocnika planu ww. apteki nie wynika, aby izba ekspedycyjna stanowiła pomieszczenie przechodnie. Bezprzedmiotowe jest więc gromadzenie dokumentacji dotyczącej innej apteki, ponieważ stany faktyczne w tych sprawach nie są tożsame.

Ustosunkowując się natomiast do wniosków o wyłączenie pracowników organu GIF ocenił, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyłączenie ww. inspektorów farmaceutycznych. Podał, iż w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia inspektorów

w zakresie sporządzania protokołu oględzin lokalu w dniu [...] października 2014 r. Stwierdzone w trakcie oględzin lokalu nieprawidłowości znajdują potwierdzenie

w przedłożonym przez pełnomocnika projekcie wykonawczym. Osią sporu nie są same ustalenia faktyczne, ale ich interpretacja. Spółka twierdzi bowiem, że postawienie ścianki poliwęglanowej w konstrukcji metalowej wyeliminowało przechodniość izby ekspedycyjnej, natomiast inspektorzy farmaceutyczni stoją na przeciwnym stanowisku.

Stwierdził także, iż właściwym do rozpoznania wniosku o wyłączenie [...]WIF (osoby piastującej funkcję organu) był GIF, nie zaś Wojewoda [...].

W skardze na powołaną decyzję złożonej do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ, błędną wykładnię pojęcia prawidłowej organizacji pracy, bezpieczeństwa oraz bezkolizyjności komunikacyjnej oraz przechodniości izby ekspedycyjnej oraz art. 101 pkt 4 p.f przez jego błędną wykładnię i zastosowanie;

2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji

i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji,

- art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie przez GIF wniosku

o wyłączenie [...]WIF i nieprzekazanie ww. wniosku Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu do jego rozpoznania,

- art. 24 § 3 k.p.a. przez uznanie, iż w okolicznościach niniejszego postępowania nie zaszły okoliczności wywołujące wątpliwości co do bezstronności M. K., J. K. oraz osoby piastującej stanowisko [...]WIF M. K.

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia skarżąca podała, iż orzekające

w sprawie organy bezpodstawnie wywodzą, iż przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w lokalu przy ul. K. [...]

w W. nie spełnia przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MZ. Analiza materiału dowodowego, w tym pismo spółki złożone do [...]WIF w dniu [...] września 2013 r.,

w którym przedsiębiorca poinformował o działaniach podjętych w celu usunięcia nieprawidłowości, opisanych w protokole z dnia [...] września 2013 r., a także dokumentacja fotograficzna ścianki z poliwęglanu konstrukcji aluminiowej oraz projekt wykonawczy, prowadzą do wniosku, iż izba ekspedycyjna w spornym lokalu nie stanowi pomieszczenia przechodniego. Poza głównym wejściem do apteki (izby ekspedycyjnej) funkcjonuje odrębne drugie wejście do komory przyjęć, magazynu wyrobów medycznych, magazynu produktów leczniczych, pomieszczenia socjalnego i pomieszczenia sanitarnego. Rozwiązanie związane z funkcjonowaniem dwóch odrębnych wejść do lokalu zapewnia spełnienie warunku, jakim jest zakaz funkcjonowania izby ekspedycyjnej jako pomieszczenia przechodniego.

Ponadto GIF nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu spółki w zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym to zawarte są dwa przeciwstawne do siebie twierdzenia. Pierwsze z nich wskazuje, że umieszczenie ścianki wyznaczyło granice izby ekspedycyjnej, tym samym zlikwidowane zostało bezpośrednie wejście z izby ekspedycyjnej do w innym miejscu pomieszczenia archiwum oraz do pomieszczenia administracyjno-szkoleniowego. Z drugiej zaś strony [...]WIF stwierdził, że przedsiębiorca nie wyeliminował przechodniości izby ekspedycyjnej tym samym bezkolizyjności komunikacyjnej w obrębie izby ekspedycyjnej. Zdaniem skarżącej, powyższe wnioski [...]WIF są nielogiczne, niepoprawne oraz wewnętrznie sprzeczne.

Za niezasadny skarżąca uznała także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ, w myśl którego poszczególne pomieszczenia w aptece rozplanowuje się w sposób zapewniający prawidłową organizację pracy, bezpieczeństwo oraz bezkolizyjność komunikacyjną. Podała w tym zakresie, iż GIF nie wskazał przesłanek, na podstawie których podzielił ocenę [...]WIF co do lokalu, przyjmując, że za stanowiskami przeznaczonymi dla osób, które będą prowadzić ekspedycję przechodzi ciąg komunikacyjny (bezpośrednio za ich plecami) łączący dwie odrębne części lokalu, co z pewnością nie zapewnia bezkolizyjnej komunikacji w aptece. Analiza załączonego do akt projektu wykonawczego prowadzi do wniosku, iż do komory przyjęć prowadzi odrębne wejście. Tym samym, wbrew twierdzeniom [...]WIF, do czego nie odniósł się GIF, wydając zaskarżoną decyzję, przejście z części apteki zawierającej komorę przyjęć możliwe jest nie tylko przez izbę ekspedycyjną.

W ocenie skarżącej, wobec oddzielenia izby ekspedycyjnej poprzez zamontowanie ścianki oddzielającej od części komunikacyjnej, przedsiębiorca spełnił wymóg określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia MZ, jak również spełnił warunek z § 6 ust. 1 pkt 2 ww. aktu stanowiący, że poszczególne pomieszczenia w aptece rozplanowuje się w sposób zapewniający prawidłową organizację pracy, bezpieczeństwo oraz bezkolizyjność komunikacyjną. Fakt, że izba ekspedycyjna jest trwale wydzielona zapewnia spełnienie warunków z ww. § 6 ust. 1 pkt 2.

Skarżąca podniosła, iż wydając zaskarżoną decyzję GIF nie odniósł się do przyczyn, na podstawie których [...]WIF nie dał rękojmi należytego prowadzenia apteki, tj. niewłaściwej postawy względem organów inspekcji farmaceutycznej, przejawiającej się w złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku o wyłączenie pracowników organu oraz osoby piastującej funkcję organu, wobec zaistnienia okoliczności wywołujących wątpliwości co do ich bezstronności. Ograniczył się do zacytowania kilku orzeczeń i wskazał, że spółka ubiegająca się

o zezwolenie na prowadzenie apteki nie przedstawiła lokalu spełniającego wymagania, określonego w § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ.

Wskazała, że ocena rękojmi należytego wykonywania zawodu nie może być dowolna, w każdym wypadku musi opierać się na ustalonych faktach i podlega kontroli sądowoadministracyjnej co do jej zgodności z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń

i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II Sa 879/99). W zaskarżonej decyzji brak wskazania, które cechy i właściwości przedsiębiorców M. G. oraz L. E. dyskryminują ich w kontekście rękojmi należytego wykonywania działalności (zawodu), o który aplikują. Skarżąca zauważyła, że M. G. oraz L. E. siedmiokrotnie ubiegali się o udzielanie im zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych na terenie W. i okolic, działalność tą prowadzą w sposób sprawny i nieprzerwany od ponad dziesięciu lat. W ten sposób dochodzi do swoistego rodzaju dualizmu w ocenie organów, skoro dają ww. rękojmię właściwego prowadzenia siedmiu innych aptek ogólnodostępnych, a nie dają jej w przypadku spornego lokalu.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a., skarżąca wskazała na swoje wnioski dowodowe, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co do których [...]WIF odmówił ich przeprowadzenia. Zdaniem skarżącej, lakoniczność odmowy tych dowodów wskazuje, że organ nienależycie interpretuje zapisy k.p.a. dotyczące gromadzenia materiału dowodowego, w szczególności art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a.

Skarżąca za nieuzasadnione uznała stanowisko organu dotyczące odmowy wyłączenia [...]WIF od rozpoznania niniejszej sprawy w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a.

z uwagi na występowanie uzasadnionych wątpliwości co do jej bezstronności. Uzasadniając odmowę wyłączenia osoby piastującej funkcję organu, GIF nie odniósł się do okoliczności podnoszonych w treści uzasadnienia, a dotyczących okoliczności przebiegu i sporządzenia protokołu z lustracji lokalu przy ul. K. [...] w W. w dniu [...] października 2013 r. Poza tym GIF bezpodstawnie rozpoznał jej wniosek o wyłączenie organu I instancji, bowiem właściwym do jego rozpoznania jest Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie. To on sprawuje nadzór i funkcjonalną zwierzchność nad działalnością [...]WIF. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy pominął również zarzuty spółki dotyczące rozpoznania przez organ I instancji wniosku o wyłączenie inspektorów M. K. i J. K.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 99 ust. 1 p.f., bezwzględnym warunkiem podjęcia działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, jest uzyskanie stosownego zezwolenia. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (art. 99 ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 101 pkt 4 p.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w przypadku, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Jak wynika z rozporządzenia MZ, wydanego na podstawie art. 98 ust. 5 p.f., apteka ogólnodostępna powinna być usytuowana na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (§ 3 ust. 1 rozporządzenia MZ). Izba ekspedycyjna apteki ogólnodostępnej nie może stanowić pomieszczenia przechodniego i zawsze musi być usytuowana na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, pod warunkiem że poziom podłogi tego pomieszczenia znajduje się na poziomie lub powyżej poziomu urządzonego terenu budynku (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się usytuowanie pozostałych pomieszczeń apteki na innych kondygnacjach, pod warunkiem że lokal apteki stanowić będzie organizacyjnie i funkcjonalnie wydzieloną całość, tak aby każde z pomieszczeń wchodzących w skład apteki było dostępne bez konieczności wychodzenia na zewnątrz (§ 3 ust. 3). Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, poszczególne pomieszczenia w aptece rozplanowuje się w sposób zapewniający prawidłową organizację pracy, bezpieczeństwo oraz bezkolizyjność komunikacyjną.

Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności i w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd w pełni podziela wywody organów co zasadności odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przy ul. K. [...] w W., uznając zarzuty skargi za niezasadne. Decyzje, będące przedmiotem kontroli w tej sprawie są obszernie uzasadnione, omówiony jest

w nich materiał dowodowy, z którego wyciągnięto prawidłowe wnioski.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, a w szczególności z projektu powykonawczego, opisu technicznego oraz dwukrotnych oględzin spornego lokalu

(w dniach: [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r.) wynika, że izba ekspedycyjna

w lokalu przy ul. K. [...] w W. jest pomieszczeniem przechodnim, gdyż prowadzi przez nią ciąg komunikacyjny łączący dwie części apteki, poczynając od komory przyjęć do pomieszczenia administracyjno-szkoleniowego i magazynu produktów leczniczych 1. Tak więc izba ekspedycyjna jest "pomieszczeniem, przez które przechodzi się dalej".

Ten wniosek jest oczywisty, patrząc na dokumentację projektową lokalu

i w zakresie przechodniości izby ekspedycyjnej oraz bezkolizyjności komunikacyjnej istotnie różni się od projektu technicznego adaptacji pomieszczeń apteki przy ul B. [...] w W., złożonego do akt przez pełnomocnika skarżącej. Należy więc zgodzić się z organami, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie jest tożsamy ze sprawą o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, położonej pod wyżej wskazanym adresem. Natomiast nie ma racji skarżąca, że rozwiązanie związane z funkcjonowaniem dwóch odrębnych wejść do lokalu apteki zapewnia spełnienie warunku, jakim jest zakaz funkcjonowania izby ekspedycyjnej jako pomieszczenia przechodniego.

Zaproponowany przez skarżącą lokal nie spełnia więc przesłanki z § 3 ust. 2 rozporządzenia MZ. Poza tym nie spełnia przesłanki bezkolizyjności komunikacyjnej

z § 6 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Tym samym skarżąca nie spełnia przesłanki rękojmi należytego prowadzenia apteki w zakresie organizacji pracy oraz bezkolizyjności komunikacyjnej pomieszczeń lokalu apteki. Sam fakt, że M. G. i L. E. na terenie W. i okolic prowadzą 7 aptek ogólnodostępnych

w sposób sprawny i nieprzerwany od ponad 10 lat nie może mieć wpływu na zakwestionowanie zaskarżonej decyzji. Ocena organów dotycząca braku rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą w związku z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia MZ dotyczy jedynie kontrolowanego lokalu przy ul. K. [...] w W. w kontekście nieprzedstawienia do akceptacji lokalu

z prawidłowymi parametrami technicznymi.

Ze względu na brak spełnienia warunku stanowiącego, że izba ekspedycyjna apteki nie może stanowić pomieszczenia przechodniego oraz w zakresie braku bezkolizyjności komunikacyjnej w obrębie izby ekspedycyjnej oraz komory przyjęć, [...]WIF postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. negatywnie zaopiniował w trybie art. 109 pkt 8 p.f. przydatność przedmiotowego lokalu z przeznaczeniem na aptekę.

Pomimo zainstalowania ścianki z poliwęglanu w konstrukcji metalowej, wyposażonej w przesuwane drzwi, izba ekspedycyjna w dalszym ciągu pozostała pomieszczeniem przechodnim, przez które prowadzi ciąg komunikacyjny łączący dwie części apteki. To jest istota tej sprawy. Przechodniość izby ekspedycyjnej wynika nie tylko z dokumentacji projektowej, ale i z ww. postanowienia [...]WIF, niezależnie od podważanych przez spółkę ustaleń dokonanych podczas drugiej wizji lokalnej w dniu [...] października 2013 r. Możliwość wykonania czynności związanych z prowadzeniem apteki za pośrednictwem innych wejść do lokalu apteki niż przez izbę ekspedycyjną nie konwaliduje spełnienia przez skarżącą wymogu, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MZ, który wymaga, aby w ogóle izba ekspedycyjna apteki ogólnodostępnej nie stanowiła pomieszczenia przechodniego.

W związku z tym, zasadnie organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej w postaci dopuszczenia dowodu z zeznań świadków i strony na okoliczność przebiegu kontroli z dnia [...] października 2013 r., czy też przeprowadzenia dowodu

z dodatkowej lustracji. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ uwzględnia tylko wówczas, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Odmowne postanowienie dowodowe organu administracji w tej sprawie nie stanowi wskazanego w skardze naruszenia art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a., ponieważ stan faktyczny został ustalony prawidłowo na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej w zakresie uzasadnienia decyzji organu

I instancji, to rzeczywiście organ odwoławczy nie ustosunkował się do rzekomej sprzeczności między określeniem, że na skutek zainstalowania ścianki z poliwęglanu, oddzielającej izbę ekspedycyjną od archiwum i pomieszczenia administracyjno-szkoleniowego, zlikwidowane zostało bezpośrednie wejście z izby ekspedycyjnej

a określeniem, iż przedsiębiorca nie wyeliminował przechodniości tejże izby. W ocenie Sądu, to uchybienie organu odwoławczego odnośnie nierozpoznania podniesionego

w odwołaniu zarzutu jest nieistotne i nie ma wpływu na wynik sprawy. Poza tym, zdaniem Sądu, w powyższych określeniach nie ma przeciwstawnych pojęć

i wewnętrznej sprzeczności, bowiem umieszczenie ścianki z poliwęglanu oraz przesuwanych drzwi w pewien widoczny sposób oddzieliło izbę ekspedycyjną od innych pomieszczeń, ale – jak już wyżej wskazano – nie wyeliminowało cechy przechodniości.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o wyłączenie [...]WIF jest Wojewoda. W tym zakresie GIF prawidłowo rozpoznał ten wniosek jako organ wyższego stopnia nad [...]WIF, zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a. GIF sprawuje funkcję organu II instancji w stosunku do decyzji wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, zgodnie z art. 115 pkt 4 p.f. Nie należy utożsamiać sprawowanej przez Wojewodę kontroli nad działalnością rządowej administracji zespolonej

w województwie ze sprawowaniem funkcji wyższego stopnia w zakresie orzekania.

W tym miejscu, w kontekście powyższego zarzutu skarżącej, należy zauważyć, że strona swój pierwszy wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. o wyłączenie [...]WIF

w osobie M. S. złożyła w organie I instancji, ale skierowała go do GIF, a nie do Wojewody [...]. Tak samo uczyniła z wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. odnośnie [...]WIF w osobie M. K. GIF prawidłowo rozpoznał wniosek o wyłączenie [...]WIF postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r.

i w tym zakresie nie naruszył dyspozycji art. 19 k.p.a. i art. 65 § k.p.a. (przestrzeganie

z urzędu swojej właściwości i ewentualne przekazanie innemu, właściwemu organowi). Sam fakt, że poprzedni [...]WIF był wyłączony przez GIF w ponad 20 postępowaniach administracyjnych dotyczących m.in. skarżącej nie powoduje automatycznie wyłączenia jego następcy z podejrzeniem, że również ona brała udział w kontrolach zlecanych przez poprzedniego GIF.

Jak wynika z akt administracyjnych, lustracja kontrolna w dniu [...] października 2013 r. przebiegała w napiętej atmosferze, z której obie strony: pełnomocnik skarżącej oraz pracownicy organu: M. K. i J. K. sporządzili stosowne notatki na okoliczność przebiegu czynności kontrolnych w tym dniu, opisując zachowanie drugiej strony. Jednak, zdaniem Sądu, ta okoliczność nie może być podstawą do wyłączenia osoby piastującej funkcję organu – [...]WIF.

Jeśli chodzi o wyłączenie pracowników organu od udziału w przedmiotowej sprawie, to zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. prawidłowo orzekł o tym ich bezpośredni przełożony w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (por. wyrok NSA

w Poznaniu z dnia 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89). Ustawodawca poddał tę instytucję kontroli sądowej w ramach zasady obiektywizmu. Bezpośredni przełożony pracowników bada, czy zostały uprawdopodobnione okoliczności niewymienione w art. 23 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tych pracowników. Te wątpliwości zachodzą wówczas, gdy nie jest pewne i jasne, czy kwestionowani pracownicy wykonują swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny.

W tej sprawie [...]WIF rozpoznał odmownie wniosek pełnomocnika strony

o wyłączenie ww. pracowników, wydając postanowienie z dnia [...] października 2013 r., z którego treści wynika, iż w istocie organ I instancji odniósł się do jednego pracownika – M. K. Natomiast co do J. K., która również brała czynny udział

w kontroli w dniu [...] października 2013 r., organ nie wypowiedział się z uwagi na błąd

w nazwisku tej osoby, jaki pojawił się we wniosku pełnomocnika strony o wyłączenie. Zdaniem Sądu, przed jego rozpoznaniem organ I instancji powinien wezwać pełnomocnika do skorygowania błędu, a nie wskazywać w uzasadnieniu postanowienia, że pracownik o takim nazwisku (K.) nie pracuje w organie. Jednak to uchybienie procesowe [...]WIF nie należy do istotnych, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Należy jeszcze raz podkreślić, że nieprawidłowości, stwierdzone w protokole sporządzonym przez M. K. i J. K. z czynności kontrolnych w dniu [...] października 2013 r., znajdują potwierdzenie w przedłożonym przez pełnomocnika strony projekcie powykonawczym oraz dokumentacji fotograficznej. Tak więc zaskarżona decyzja zapadła nie tylko

w oparciu o ww. protokół, sporządzony podczas czynności, które są kwestionowane. Spór między stronami nie toczy się o ustalenie stanu faktycznego, tylko o interpretację, czy zainstalowana przez skarżącą ścianka poliwęglanowa w konstrukcji metalowej wyeliminowała przechodniość izby ekspedycyjnej. Brak wyłączenia pracowników oraz organu nie stanowi, zdaniem Sądu, wadliwości postępowania administracyjnego, która miałaby wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie należy wskazać, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji pominął przepisy: § 3 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ, jednak nie jest to istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że organ odwoławczy je naprawił w zakresie pełnej podstawy prawnej w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.