Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2742/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Monika Barszcz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka europejska Oddział w [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego [...] spółka europejska Oddział w [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Generalny Dyrektor") z [...] września 2019 r., [...]. Postanowieniem tym, wydanym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez firmy [...] Oddział w [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka"), Generalny Dyrektor utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...], wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i LPG wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...], obręb [...].

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wnioskiem z [...] marca 2019 r. spółka zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i LPG wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...], obręb [...]. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został przedstawiony Generalnemu Dyrektorowi do uzgodnienia w dniu [...] czerwca 2019 r. (w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2020 r., poz. 293; dalej: "u.p.z.p.").

II.2. Wskazanym wyżej postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia powołano art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej: "u.d.p.") oraz wskazano, że w projekcie przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy w pkt. 2.5 zawarto stwierdzenie, że działka nr [...] posiada możliwość bezpośredniego dostępu do drogi publicznej kategorii drogi krajowej ul. [...] w [...] poprzez projektowany zjazd. W sytuacji braku dojazdu warunki zabudowy nie powinny być ustalone. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi krajowej powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo ruchu drogowego stanowi przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej. W rozpatrywanej sytuacji zarządca drogi nie rozważał możliwości lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki, na której planowana jest inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy powinno być poprzedzone postępowaniem mającym na celu zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie przez zarządcę drogi krajowej nr [...] co do możliwości lokalizacji zjazdu publicznego powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków w tym warunku, że teren ma dostęp do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt. 14 przywołanej ustawy za dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak z tego wynika o dostępie do drogi mówi się w sytuacji istnienia zapewnionego dostępu, a nie dostępu projektowanego. Sam fakt, że działka przylega do drogi publicznej nie oznacza, że ma ona do niej dostęp.

II.3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez Spółkę.

II.4. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Generalny Dyrektor wskazał, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi krajowej nr [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Następnie Generalny Dyrektor stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem Generalnego Dyrektora, planowana inwestycja nie narusza art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a (kolumna 4) tabeli ustawy o drogach publicznych, bowiem zgodnie z załącznikiem nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, odległość przedmiotowego obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] odpowiada dyspozycji art. 43 ust. 1 ww. ustawy. Dalej Generalny Dyrektor zauważył, że zgodnie z zapisem pkt 2 ppkt 2.5 lit. a przedmiotowego projektu decyzji: "obsługa komunikacyjna działki - działka nr [...] posiada możliwość bezpośredniego dostępu do drogi publicznej kategorii krajowej ul. [...] w [...] poprzez projektowany zjazd". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z projektu organizacji ruchu dla omawianego odcinka ww. drogi krajowej, wynika iż działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...]. Skoro w istniejącym stanie faktycznym działka nr [...] nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], co potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, nie można uznać, że ma ona zapewnioną obsługę komunikacyjną. Tym samym zapisy przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazują zgodnej ze stanem faktycznym obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, uzależniając ją od wybudowania zjazdu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, iż dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy powinien być prawnie zagwarantowany (vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1116/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1467/09). Zarządca drogi dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Konkludując zatem te rozważania organ nie może uzgodnić pozytywnie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji ze względu na fakt, iż działka w dacie orzekania nie posiada obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa związanego z włączeniem się do ruchu drogowego do ww. drogi. Z uwagi na powyższe okoliczności zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może przyczynić się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie organu uzyskanie pozytywnej decyzji Generalnego Dyrektora na lokalizację zjazdu z drogi krajowej może zapaść w toku odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek strony w trybie art. 29 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, które kończy się wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowym postępowaniu organ dokona szczegółowej oceny wpływu projektowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa na ww. drodze na gruncie ustawy o drogach publicznych oraz ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W tym miejscu należy wskazać, że zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] została zaliczona do dróg głównych - droga klasy G. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Wyjaśnienia również wymaga, że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Wskazać należy, że w myśl § 3 pkt 4 cyt. wyżej rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, tj. drogom głównym, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.). Jak zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03 (LEX nr 173983), cyt. "Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej". Konkludując powyższe rozważania nie może zatem ulegać wątpliwości, iż planowana przez strony inwestycja wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co dla Generalnego Dyrektora jako organu ustawowego mającego za zadanie dbanie o bezpieczeństwo ruchu drogowego, jest kwestią niedopuszczalną. Do przedmiotowej inwestycji aby zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną związaną z planowaną działalnością gospodarczą powinna być ona zapewniona poprzez zjazd publiczny. Bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania - dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja skutkowałaby zwiększeniem się ruchu drogowego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] obciążonej szczególnie dużym natężeniem ruchu pojazdów, w tym ruchu tranzytowego. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. Średni Dobowy Ruch (SDR) na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] wyniósł aż 10 732 poj./dobę. W tym miejscu, mając na uwadze również argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnienia wymaga, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 1966/17 cyt. "(...) zjazd publiczny w świetle ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. Nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie stan techniczny zjazdu i to, czy jest on dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. To zarządca drogi określa charakter zjazdu". Z powyższych twierdzeń, które organ w tej sprawie uznaje za własne wynika zatem, że kwestia określenia charakteru zjazdu mającego służyć do obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzania inwestycyjnego ma kluczowe znaczenie. Stosownie do § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje zaś obszar (obręb) skrzyżowania (wspólna część przecinających się lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia - na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania), i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Z akt sprawy wynika, że planowany zjazd byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą podporządkowaną w km [...] + [...] (ul. [...]). Obszar ten wyznacza oznakowanie pionowe tj. usytuowana w km [...] + [...] (strona lewa) tablica skrzyżowanie z drogą podporządkowaną [...]. Ponadto planowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obrębie łuku poziomego o ograniczonej widoczności, czego potwierdzeniem jest usytuowany w km [...] + [...] strona lewa znak A-l (niebezpieczny zakręt w prawo). Znak ten stosuje się w celu oznakowania pojedynczo występującego łuku poziomego, na którym droga skręca w prawo. Jeżeli łuk poziomy posiada ograniczoną widoczność wymaga się oznakowania poziomego liniami P-4, co ma miejsce w analizowanej sprawie. Niewątpliwe jest bowiem, iż każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu tej drogi konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji stwarza ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Jednocześnie należy podkreślić, iż zgodnie z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2018 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2018 r.", s. 21-25; raport ten dostępny jest m.in. na http://statystyka.policja.pl). Zgodnie z ww. raportem, ponad 70% wypadków drogowych w 2018 r. miało miejsce w obszarze zabudowanym. Zarządca drogi, co już zaznaczono, w ramach postępowania uzgodnieniowego na mocy przyznanych mu kompetencji dokonuje oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie aktualnie - w dacie orzekania - mógłby taki dojazd powodować. Skoro zatem organ ustalił, że obsługa komunikacyjna działki za pośrednictwem ww. zjazdu nie zapewniłaby bezpiecznych warunków ruchu drogowego to na tym etapie organ nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odniesieniu do argumentów pełnomocnika strony, organ wskazuje, że związany jest treścią i ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy, a więc nie może ich zmieniać, ani sam ich określać. Ingerencja organu uzgadniającego w treść projektu decyzji jest możliwa jedynie poprzez odmowę jego uzgodnienia, ze wskazaniem jej przyczyn. Natomiast dokonywanie zapisów oraz zmian zapisów w projekcie decyzji należy, na gruncie przedmiotowej sprawy, do Wójta Gminy [...]. Brak uzgodnienia w przedmiotowym zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z pozaustawowych i ustawowych obowiązków nałożonych na Generalnego Dyrektora w zakresie ochrony dróg krajowych, tj. m.in. Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013¬2020, przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr 5/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r.; ustawą o drogach publicznych, rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powyższe stanowisko Generalnego Dyrektora jest zgodne z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie. Jak wskazuje R. Strachowska w Komentarzu do ustawy o drogach publicznych (wyd. ABC, 2012 r.), stosując art. 35 ust. 3 ww. ustawy, cyt.: "(...) zarządca drogi powinien (...) mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Podobne stanowisko zajął wyroku z dnia 24 października 2012 r., IV SA/Wa 1283/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazał, że "przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego". Wyrażony wyżej pogląd, zgodnie z którym, uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powinno koncentrować się na możliwości włączenia drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącymi główną przesłanką uzgodnienia. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą danej inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa tego ruchu znajduje swoje potwierdzenie również w najnowszym orzecznictwie NSA (zob. wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., II OSK 1966/17, wyrok z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 2228/17, wyrok z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 3164/17). Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, organ nie mógł uzgodnić przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, albowiem stanowiłoby to naruszenie ww. przepisów prawa.

III.1. W skardze na zaskarżone postanowienie Spółka reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła naruszenie:

1) art. 53 ust. 4 pkt 9 zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowle stacji paliw płynnych i LPG wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewld. [...] położonej przy drodze krajowej [...], obręb [...], mającą charakter dowolności;

2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 kp.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ uzgadniający odpowiedniego postępowania wyjaśniającego co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o:

1) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma GDDKiA z dn. [...].10.2018 r., [...], wskazując, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2) uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora z dnia [...] czerwca 2019 r.;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Obowiązek taki wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., stosowanego na zasadzie odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Fakt, że w sprawie chodzi o taki obszar (działka nr [...] przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]), niejako sam przez się pozwala przy tym zakwestionować twierdzenie wypowiedziane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że: "działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...]" albowiem "nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...]". Z dniem 1 stycznia 2017 r. na mocy art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), dodano do ustawy o drogach publicznych art. 29 ust. 6. Zgodnie z powołanym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem dokonana przez GDDKiA w zaskarżonym postanowieniu wykładnia przepisów i wskazanie, iż "działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...]" albowiem "nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...]" w związku z art. 29 ust. 6 u.d.p. wyłącza w każdym przypadku możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Wykładnia ta jest nieprawidłowa, albowiem powoduje, iż odmowa dokonania uzgodnienia następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., ll OSK 3164/17). Niezależnie od zarzutu przekroczenia kompetencji przez Generalnego Dyrektora skarżąca wskazała, że uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożonym do uzgodnienia zarządu drogi, przewidziano, że obsługa komunikacyjna inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] odbywać się będzie przez projektowany zjazd. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy o nr [...] przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] W tych okolicznościach zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy planowana inwestycja w projektowanym kształcie przewidzianym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych. W tym zakresie organ winien był odwołać się w szczególności do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Istotnym pozostaje, iż powołane rozporządzenie nie wyklucza, lokalizacji zjazdów publicznych w pasie drogowym drogi klasy G. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu GDDKiA w oparciu o powołany przepis rozporządzenia uznał, że względy zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym przesądzają o braku możliwości lokalizacji zjazdu z działki nr [...] na drogę wojewódzką nr [...]. Wskazał przy tym, że przesłanka bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z przedmiotowej działki do ruchu drogowego niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Organ wskazał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze. W ocenie organu planowana inwestycja skutkowałaby zwiększeniem się ruchu drogowego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] obciążonej szczególnie dużym natężeniem ruchu pojazdów (organ odwołał się do pomiarów ruchu z 2015 r.). Organ wskazał, iż zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W ocenie Skarżącego stanowisko organu jest nieuzasadnione. Stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu mają charakter ogólnikowy. Organ poprzestał jedynie na nieprecyzyjnych stwierdzeniach, że projektowany zjazd nie zapewni bezpieczeństwa. GDDKiA nie przedstawił konkretnych ustaleń potwierdzających, że włączenie działki [...] do ruchu drogowego spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ograniczył się do stwierdzenia, że planowany zjazd znajdowałby się w "obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z drogą podporządkowaną" oraz w "obrębie łuku poziomego o ograniczonej widoczności", konkludując, że "każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego". Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego (warunków lokalnych wynikających z usytuowania działki). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał jedynie, że planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu zagospodarowania nieruchomości przylegającej do drogi krajowej na stację paliw wraz z infrastrukturą, spowoduje zwiększenie ruchu, co w przypadku położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania skrzyżowania stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. W tym miejscu wskazać należy, iż zjazd z drogi publicznej musi spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Dopiero porównanie tych parametrów z wzajemnymi odległościami planowanego zjazdu oraz oddalonego skrzyżowania (skrzyżowania występującego tylko po lewej stronie drogi krajowej) mogłyby stanowić podstawę do rozstrzygnięcia kwestii możliwości jego lokalizacji. Takich ustaleń jednak w rozpatrywanej sprawie nie dokonano. Jak wskazał, NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2011 r. II OSK 1202/10 - "Należy mieć na uwadze, że określenia: "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", "obszarze oddziaływania skrzyżowania" są określeniami nieostrymi, które wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Ustalenia, iż przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Brak rzetelnej oceny w powyższym zakresie, spowodował naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a." W rozpatrywanej sprawie nie odniesiono się do przewidzianej w § 78 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w wypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa ruchu. Inwestor deklarował na etapie postępowań, iż zamierza zrealizować zjazd w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ruchu drogowego, przewidując m.in. budowę dodatkowych pasów ruchu, pasów włączenia i wyłączenia, działania celem korekty ograniczenia prędkości na tym odcinku drogi. Tymczasem organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższych kwestii, wskazując jedynie, iż jakikolwiek zjazd publiczny na tym odcinku drogi krajowej stanowiłby "zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Ocena, czy zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego jest niewątpliwie uzależniona od wielu czynników, musi jednakże uwzględniać także konstytucyjnie gwarantowaną ochronę praw właściciela nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie wykluczył usytuowania zjazdów publicznych w pasie drogi krajowej, stąd ocena możliwości jego usytuowania powinna być przeprowadzona rzetelnie i nie mieć cech dowolności, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. kompetencja organu uzgadniającego dotyczy oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Pismem z dnia [...].10.2018 r. GDDKiA Oddział w [...] poinformował, iż "widzi możliwość obsługi komunikacyjnej projektowanej stacji paliw na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] przy drodze krajowej nr [... ][...]-[...] zgodnie z przedłożoną koncepcją przebudowy włączenia zjazdu usytuowanego na działce [...] pod warunkiem wykonania zjazdu na teren działki nr [...] obsługującego tylko i wyłącznie relacje prawoskrętne. Zjazd należy zaprojektować jako zjazd kierunkowy wraz z wyspą rozdzielającą potoki ruchu wykonana w krawężniku. Obsługa tylko i wyłącznie relacji prawoskrętnych podyktowana jest warunkami bezpieczeństwa ruchu oraz występującym dużym natężeniem ruchu (10732 poj./dobę wg. pomiaru z 2015 r.)" by na etapie postępowania uzgodnieniowego zignorować swe wcześniejsze stanowisko (dopuszczające lokalizację zjazdu) i sposób dowolny odmówić uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (w powołaniu na "zagrożenie bezpieczeństwa"). Przedstawione działania organu, podważają zasadę zaufania do organów władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie zaniechano poczynienia szczegółowych ustaleń co do całościowego układu komunikacyjnego na przedmiotowym odcinku drogi. Zdaniem skarżącej, ocena istniejących rozwiązań komunikacyjnych na tym odcinku drogi w powiązaniu z całym układem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] oraz planowanym zjazdem ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zatem wymaga wnikliwego przeanalizowania i rozważenia przez GDDKiA w kontekście zasad bezpieczeństwa i możliwości dopuszczenia lokalizacji zjazdu. Powyższe kwestie powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia uzgodnieniowego, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. Niewątpliwe bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest istotną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu opinii podczas uzgadniania warunków zabudowy przez zarządcę drogi. Należy mieć jednak na uwadze, że wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający, które ma charakter uznaniowy, nie może mieć jednak cech dowolności. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ uzgadniający musi ustalić, jakie konkretnie względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym stoją na przeszkodzie uzgodnienia rozwiązań komunikacyjnych objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy. Nie może poprzestać na stwierdzeniu, że każdy zjazd stanowi potencjalne miejsce kolizji pojazdów oraz wypadków drogowych (odwołując się jedynie do powszechnie dostępnych danych wskazujących na to, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu przy manewrze skrętu jest najczęstszą przyczyną wypadków drogowych). Jak to już wyżej podnoszono, przepisy ustawy o drogach publicznych ani przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych nie wyłączają lokalizacji zjazdów z drogi klasy G, takiej jak droga nr [...], ale ograniczają je do określonych ściśle sytuacji, które bardzo wnikliwie winny rozważać organ uzgadniający. W niniejszej sprawie, takiej wnikliwej i szczegółowej analizy możliwości i przeszkód do lokalizacji zjazdu z działki nr [...] na drogę wojewódzką nr [...] zabrakło, co czyni oba postanowienia GDDKiA wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy sprawdzenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymagało zweryfikowania warunków drogowych panujących na drodze wojewódzkiej, obejmujących liczbę zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki nr [...], odległości pomiędzy zjazdami, intensywności ruchu i kolizyjność na drodze. Organ nie zbadał, czy i w jaki konkretnie sposób proponowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi wojewódzkiej, czy jest do pogodzenia z istniejącym układem komunikacyjnym. Organ wskazał tylko, że w 2015 r. średni dobowy ruch pojazdów samochodowych na drodze wojewódzkiej [...] wynosił 10 732 pojazdy na dobę. Organ pominą, iż w ramach projektowanej inwestycji strona skarżąca planuje likwidację istniejącego już zjazdu w kierunku ulicy [...] i włączenie tej drogi bocznej do układu wewnętrznego stacji paliw, co wpłynie na poprawę warunków bezpieczeństwa (w toku postępowania przedstawiono koncepcję budowy stacji paliw wraz z elementami przebudowy układu drogowego). Organ nie wskazał też żadnych argumentów dotyczących liczby występujących kolizji, czy wypadków drogowych na przedmiotowym odcinku drogi nr [...], czy też okoliczności wskazujących na okresowe tamowanie płynności ruchu drogowego i możliwości zwiększenia tych niekorzystnych warunków drogowych przez projektowany wjazd i wyjazd z działki nr [...] na drogę nr 44. Organ w żaden sposób nie przeanalizował charakteru skrzyżowania "w obszarze którego, zdaniem organu ma znajdować się zjazd" ani "ograniczonej widoczności" na łuku drogi - odwołując się jedynie do oznakowania drogi krajowej (które nie odzwierciedla, bowiem nie może, szczegółów warunków drogowych panujących na drodze wojewódzkiej nr [...] na przedmiotowym odcinku). Wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający, na etapie postępowania uzgodnieniowego, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, uzgodnić lokalizację zjazdu na drogę wojewódzką, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego. Brak przeprowadzenia przez organ uzgadniający postępowania wyjaśniającego stanowi o naruszenie przepisów art. 7 k p a., art. 77 § 1 k p a. oraz art. 80 k p a., które doprowadziło do niepełnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

III.2. Generalny Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Przede wszystkim Sąd nie podziela poglądu Generalnego Dyrektora, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W szczególności nietrafny jest pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu, względnie uzyskanie decyzji o lokalizacji (stanowisko orzekającego organu, czy w jego ocenie wystarczająca jest decyzja o lokalizacji zjazdu wydana w trybie art. 29 u.d.p., czy też konieczne jest również wybudowanie takiego zjazdu, nie jest do końca klarowne). Zagadnienie to wymaga uwypuklenia już na wstępie, albowiem w postanowieniu Generalnego Dyrektora z dnia [...] czerwca 2019 r. jako jedyną przyczynę odmowy uzgodnienia wskazano brak urządzonego zjazdu publicznego. Z kolei w postanowieniu z [...] września 2019 r. jako przeszkodę uzgodnienia podano, że działka "nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], co potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, nie można uznać, że ma ona zapewnioną obsługę komunikacyjną". Przy czym Generalny Dyrektor w tym przypadku nie był konsekwentny, albowiem w dalszej części postanowienia, inaczej niż w postanowieniu z [...] czerwca 2019 r., odniósł się jednak również do kwestii wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Mając na uwadze te regulacje należy zauważyć, że organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Jest to zgodne z ogólną zasadą prawa administracyjnego, że organy administracji publicznej mogą działać tylko w tych granicach w jakich prawo je do tego upoważnia. W świetle postanowień Konstytucji RP organy administracji publicznej nie są w żaden sposób upoważnione do samoistnego tworzenia dla siebie nowych kompetencji, które nie znajdują oparcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1931/18, CBOSA). Trafnie wskazał Generalny Dyrektor w zaskarżonym postanowieniu, że jego kompetencje w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy determinuje art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 43 u.d.p. Jeżeli chodzi o art. 35 ust. 3, który to przepis został wskazany jako podstawa odmowy uzgodnienia w komparycji zaskarżonego postanowienia, to przepis ten stanowi: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". W świetle tego przepisu jest oczywiste, że ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Po pierwsze, będzie tak wówczas, kiedy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej (jest to dostęp bezpośredni). Innymi słowy, skoro nieruchomość, na której ma być realizowana planowana inwestycja przylega bezpośrednio do nieruchomości drogowej, stanowiącej drogę publiczną, należy uznać, że posiada ona dostęp do drogi publicznej (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17, CBOSA). Po drugie, dostęp do drogi publicznej może być zapewniony za pomocą służebności lub drogi wewnętrznej (poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia, czy inwestor musi posiadać tytuł prawny do drogi wewnętrznej – zasygnalizować tylko można, że zagadnienie to wywołuje rozbieżności w orzecznictwie). Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17, CBOSA). Należy dodać, że wykładnia zakresu kompetencji zarządcy drogi przyjęta w niniejszym wyroku jest zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 3164/17, CBOSA. W orzeczeniu tym wskazano, że nieprawidłowy jest pogląd zakładający, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Dalej NSA zwrócił uwagę, że skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to uznać trzeba, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Warto zauważyć, ze stanowisko zbieżne z poglądem NSA zaprezentował WSA w Warszawie w wyrokach wydanych w sprawach IV SA/Wa 2367/19, IV SA/Wa 2020/18, IV SA/Wa 1052/19, IV SA/Wa 2525/18, IV SA/Wa 1476/18. Uzupełniająco można wskazać, że wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez Generalnego Dyrektora nie tylko, że pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p., ale przemawiają przeciwko niej również istotne argumenty natury systemowej. Po pierwsze, pogląd Generalnego Dyrektora nie uwzględnia tego, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Trzeba mieć na uwadze, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest mowa ogólnie o projektowanym zjeździe od drogi krajowej nr [...]. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są już rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. (zob. zwłaszcza art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p.). To samo dotyczy procesu budowalnego dotyczącego wykonania zjazdu, którą to kwestię regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Po drugie, pogląd Generalnego Dyrektora narusza podstawową zasadę wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie brak wymogu legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do terenu inwestycji (zob. art. 63 ust. 2 u.p.z.p.; por. np. A. Despot – Mładanowicz, Art. 63. w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Tymczasem dla uzyskania decyzji o lokalizacji zjazdu w trybie art. 29 u.d.p. należy legitymować się prawem do terenu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2., podobnie jak do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgodnego z prawem zgłoszenia. Podobnie, jednym z koniecznych warunków prowadzenia robót budowalnych jest legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowalnego). Reasumując, pogląd Generalnego Dyrektora prowadzi w istocie do podważenia wspominanej wyżej zasady "oderwania" decyzji o warunkach zabudowy od prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po trzecie, uchodzi uwadze Generalnego Dyrektora, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych, zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (zob. art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie). W realiach niniejszej sprawy Generalny Dyrektor, rozpoznając sprawę postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Już ta okoliczność była wysterczająca do uwzględnienia skargi, albowiem strona została pozbawiona prawa do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy (art. 15 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). W szczególności, skarżąca nie miała w ogóle możliwości poddania kontroli w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Niezależnie od tego należy wskazać, że Generalny Dyrektor wydając postanowienie z [...] września 2019 r. nie wyjaśnił w sposób wystarczający i w pełni przekonujący, że planowana inwestycja nie może powstać z powodu zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu. W istocie wskazano jedynie na dane dotyczące natężenia ruchu na drodze krajowej oraz ogólnie stwierdzenie, że skrzyżowania stanowią miejsce częstych wypadków. Tymczasem, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uniemożliwiając inwestorowi realizację inwestycji, organ winien wskazać na konkretne i realne zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wiążąc je konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi oraz wymaganiami technicznych danej drogi (por. np. wyrok NSA z 22 lipca 2011 r., II OSK 1202/10, CBOSA). Nie można również pomijać tego, że planowana inwestycja dotyczy budowy stancji benzynowej, a zatem inwestycji ściśle związanej, a wręcz niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania ruchu drogowego. Organ nie wyjaśnił w szczególności, czy opisane przez niego zagrożenia wiąże w ogóle z kwestią funkcjonowania planowanej stacji, czy też zastrzeżenia organu dotyczą wyłącznie ewentualnej możliwości skrętu w lewo w kierunku stacji. Jest to szczególnie istotne, jeżeli zważy się, że do skargi dołączono pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA z [...] października 2018 r., z którego wynika, że widzi możliwość obsługi komunikacyjnej przedmiotowej stacji benzynowej pod warunkiem włączenia relacji wyłącznie prawoskrętnych. Trafnie tym samym zarzucono w skardze naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. (zasadę zaufania).

IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie Generalny Dyrektor będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Organ wnikliwie odniesie się w szczególności do wskazanej w piśmie z [...] października 2018 r. możliwości uzgodnienia lokalizacji stacji benzynowej pod warunkiem ograniczenia projektowanego zjazdu do obsługującego wyłącznie relacje prawoskrętne. Należy mieć przy tym na uwadze, że co do zasady organ uzgadniający nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednak wykluczone stosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uzgadniania projektu planu miejscowego. Jeżeli zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedstawionym przez organ główny projekcie, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2469/17, CBOSA). Wskazanie owych warunków winno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy główny powinny zrobić (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 836/17, CBOSA). W praktyce, organ uzgadniający powinien wówczas wskazać w postanowieniu konkretne postanowienia, które winny znaleźć się w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, aby możliwie było pozytywne uzgodnienie tego projektu. Końcowo trzeba dodać, że organ rozpoznając ponownie kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest związany terminem przewidzianym w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1990/15, CBOSA).

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.