Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2887/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59f ust. 1, art. 59a ust. 2, art. 36a ust. 6, art. 59 g ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 210/17 w sprawie ze skargi A. J. i J. J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2017r., Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności budowy budynku usługowego z zatwierdzonym projektem budowlanym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Wr 210/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. J. i J. J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności budowy budynku usługowego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], podjętym na podstawie art. 59f ust. 1-5 i art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("P.b."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w D. wymierzył A. i J. małż. J., z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości polegających na niezgodności budowy przedmiotowego budynku zlokalizowanego przy ul. S. w D., na działce o nr [...]5 obręb [...] z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, tj. niezgodnego wykonania schodów wejściowych do budynku, utwardzenia terenu w miejscu projektowanej zieleni i niewykonania od frontu budynku pochylni dla osób niepełnosprawnych, oraz z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości polegających na niezgodności wybudowanego budynku z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. niewykonania przewidzianych w projekcie czterech otworów nawiewnych w ścianie frontowej do poczekalni-holu na parterze budynku, karę w wysokości 22.500 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając o istocie sprawy wymierzył inwestorom karę w wysokości 24.000 zł. Wyjaśnił, że wysokość należnej kary została obliczona w sposób nieprawidłowy. Przedmiotowy obiekt należy bowiem do kategorii XVI i XI, co potwierdza treść decyzji o pozwoleniu na budowę po zmianie dokonanej decyzją Starosty D. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (przed zmianą w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że obiekt należy do kategorii XVI, XIII i XI, a w efekcie zmiany budynek nie jest przewidziany na funkcję mieszkalną). Budynek nie wpisuje się również w funkcję wynikającą z kat. XVII. Obliczenie kary przez PINB przy użyciu kategorii obiektu bezspornie odmiennej rzeczywistej funkcji obiektu, należało zdaniem organu uznać za dokonane w warunkach rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w związku z tym, że sprowadza się ono do ustalenia wysokości kary jako niższa niż należna, czyli obniżenia dochodu budżetu państwa, jej pozostawienie na ustalonej wysokości rażąco naruszałoby interes społeczny.

Uwzględniając skargę małżonków J. na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. II SA/Wr 445/14), uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 139 K.p.a., tj. zakazu reformationis in peius.

Ponownie rozpoznając zażalenie małżonków J. na postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. DWINB we Wrocławiu wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu uznał za prawidłowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowościami, o których mowa w art. 59a ust. 2 P.b., polegające na tym, że: obiekt wykonano niezgodnie z projektem zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 1) i obiekt wykonano niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano- instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e).

Ustalono, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym wejście do budynku stanowi płyta spocznikowa z czterema stopniami schodowymi na całej długości tej płyty od wejścia do budynku do prawego narożnika ściany frontowej, natomiast faktycznie do wejścia głównego do budynku wykonano schody jako dwa symetryczne (9-cio stopniowe) biegi schodowe do wspólnego spocznika na wprost wejścia do budynku; wokoło budynku wykonano utwardzenie z kostki betonowej w miejscach projektowanych terenów zieleni; pochylnia dla osób niepełnosprawnych nie została wykonana od frontu budynku, co przewidywał zatwierdzony projekt zagospodarowania działki, gdzie zaprojektowano pochylnię z balustradami dla osób niepełnosprawnych z lewej strony ściany frontowej, skierowaną wyjazdem do wejścia głównego, a w rzeczywistości dostęp dla niepełnosprawnych wykonano poprzez ukształtowanie pochyłości wybrukowanego terenu wokół budynku od wejścia na posesję w kierunku i wzdłuż elewacji bocznej południowo-zachodniej, następnie wzdłuż elewacji tylnej aż do wejścia bocznego w ścianie północno-wschodniej.

Organ wyjaśnił, że rozstrzygając sprawę musiał wziąć pod uwagę treść złożonego przez inwestorów wniosku, jak i zapadłego w sprawie wyroku z dnia 2 października 2009 r. (sygn. II SA/Wr 265/09), którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję DWINB z dnia [...] marca 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2008 r. Mając na uwadze powyższe, organ doszedł do przekonania, że nie ma podstaw aby fakt, że pochylnia dla osób niepełnosprawnych nie została wykonana od frontu budynku, co przewidywał zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu, traktować jako podstawę do wymierzenia kary z art. 59f P.b.

Inaczej wygląda natomiast sytuacja co do zmiany w zakresie wykonania schodów wejściowych do budynku. Ta zmiana została bowiem zatajona przez inwestora na etapie składanego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ujawnił ją dopiero PINB podczas pierwszej obowiązkowej kontroli. Organ doszedł do przekonania, że powyższe odstąpienie w zakresie zagospodarowania terenu nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z art. 36a ust. 5 P.b., niemniej powyższe nie daje podstawy do niewymierzenia kary. Decydujący jest bowiem w tym przypadku fakt nieujawnienia odstąpienia, które stwierdzone zostało podczas obowiązkowej kontroli, a nie jego kwalifikacja pod kątem istotności.

Natomiast odnośnie do wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, organ wskazał, że w trakcie realizacji inwestycji nie wykonano czterech otworów wentylacji nawiewnej w ścianie frontowej, określonych na rysunku nr 4A w zatwierdzonym projekcie budowlanym, Ta zmiana została również zatajona przez inwestorów na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Bez znaczenia jest natomiast to, czy rozwiązania zamienne wypełniają określone prawem wymagania i czy są rozwiązaniem lepszym niż przewidziane w projekcie. Na etapie oddawania obiektu do użytku organ bada bowiem wyłącznie zgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem, a nie ocenia technicznej poprawności wprowadzonych zmian, która winna być zbadana i ewentualnie dopuszczona przez projektanta.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że wysokość kary została przez organ I instancji obliczona w sposób nieprawidłowy. Budynek w oczywisty sposób nie wpisuje się w funkcję wynikającą z kat. XVII, przyjętej przez organ I instancji do obliczenia wysokości kary. Niemniej jednak mając na uwadze fakt, że ustalenie wysokości kary w oparciu o prawidłowe kategorie obiektu rodziłoby dla strony niekorzystne konsekwencje w postaci zwiększenia jej kwoty, a organ nie znalazł podstaw aby uznać, że uchybienie do jakiego doszło na etapie wydawania zaskarżonego postanowienia miało charakter rażącego naruszenia prawa albo interesu społecznego, konieczne było - w związku z treścią art. 139 K.p.a. - utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. i J. małż. J., zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 59f w zw. z art. 59a ust. 2 w zw. z art. 36a P.b. przez błędną wykładnię, art. 59f w zw. z art. 59a ust. 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie, a nadto przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę DWINB we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyjaśnił, że jeśli kompetentne organy ustalą zaistnienie przesłanek z art. 59a ust. 1 i 2 P.b., to muszą zastosować sankcję z art. 59f P.b. Po nowelizacji ustawy P.b. obowiązującej od 31 maja 2004 r. kara ma być wymierzona nie za istotne, lecz jakiekolwiek odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z regulacji zawartych w art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59g ust. 1 P.b. niedwuznacznie wynika, że karę wymierza się w przypadku stwierdzenia przynajmniej jednej nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 P.b. W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 P.b. bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, a tym bardzie, czy zostały ujawnione czy zatajone przez inwestora.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzone podczas kontroli w dniach 30 grudnia 2013 r. i 2 stycznia 2014 r., nieprawidłowości wypełniają przesłanki z art. 59a ust. 2 P.b., tj.:

pkt 1 - obiekt wykonano niezgodnie z projektem zagospodarowania działki, gdyż w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki: a) wejście do budynku miała stanowić płyta spocznikowa z czterema stopniami schodowymi na całej długości tej płyty od wejścia do budynku do prawego narożnika ściany frontowej, natomiast faktycznie do wejścia głównego do budynku wykonano schody jako dwa symetryczne (9-cio stopniowe) biegi schodowe do wspólnego spocznika na wprost wejścia do budynku; b) wokoło budynku zaprojektowano terenów zieleni, zaś wykonano w jej miejsce utwardzenie z kostki betonowej; c) pochylnia z balustradami dla osób niepełnosprawnych miała zostać wykonana od frontu budynku, z lewej strony ściany frontowej, skierowana wyjazdem do wejścia głównego, a w rzeczywistości dostęp dla osób niepełnosprawnych wykonano poprzez ukształtowanie pochyłości wybrukowanego terenu wokół budynku od wejścia na posesję w kierunku i wzdłuż elewacji bocznej nie wzdłuż elewacji południowo-zachodniej, następnie wzdłuż elewacji tylnej aż do wejścia bocznego w ścianie północno-wschodniej;

pkt 2 - obiekt wykonano niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż nie wykonano czterech otworów wentylacji nawiewnej w ścianie frontowej, określonych na rysunku nr 4A w projekcie (lit. e); obiekt wykonano niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, gdyż nie wykonano balustrad przy wejściu do budynku przeznaczonym dla osób niepełnosprawnych (lit. f).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na mylenie w treści skargi pojęć odstępstwa od projektu i zgodności obiektu z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi. Są to kwestie odrębne i w kontrolowanym postępowaniu organy badają właśnie zaistnienie odstępstwa od projektu budowlanego, a nie ich zasadność z punktu widzenia, np. przepisów techniczno-budowlanych. Wszelka zatem argumentacja dotycząca wykładni pojęcia "odstępstwo", zastosowanych rozwiązań substytucyjnych, czy naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady proporcjonalności, nie mogła odnieść zamierzone przez skarżących skutku.

W skardze kasacyjnej A. i J. małż. J. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 w zw. z art. 36a w zw. z art. 4 P.b. poprzez błędną wykładnię i ograniczenie się do wykładni językowej, a w konsekwencji przyjęcie, że zastosowanie rozwiązań tożsamych technicznie z zatwierdzonym projektem może być uznanie za podstawę do wymierzenia kary, mimo że konieczne jest sięgnięcie do wykładni celowościowej, której rezultat wyłącza w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 w zw. z art. 36a i art. 4 P.b. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez nie właściwe zastosowanie polegające na:

– przyjęciu, że sposób wykonania schodów wejściowych stanowi podstawę do wymierzenia kary, mimo że wprowadzone rozwiązania nie mogą być ujmowane w kategorii niezgodności, o której mowa w art. 59a ust. 2 P.b., a niezależnie od tego zostały zaakceptowane przez projektanta;

– ustaleniu, że zastosowane rozwiązania równoważne w zakresie wentylacji stanowią niezgodność, o której mowa w art. 59a ust. 2 P.b;

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 w zw. z art. 36a i art. 4 P.b. w zw. z art. 189c w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189g § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że organ nie zastosował miarkowania kary, nie odstąpił od jej wymierzenia, a od dnia kontroli minęło już 9 lat;

2. przepisów postępowania:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy przeprowadzona przez organ analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego była lakoniczna, zaniechano zbadania wzajemnych powiązań między wszystkimi zgromadzonymi dowodami, a przede wszystkim nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15, w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., w sytuacji gdy organ odwoławczy nie zbadał wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu i tym samym pozbawił skarżących prawa do postępowania dwuinstancyjnego;

c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do kontroli zarzutów podniesionych w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, po pierwsze art. 59a ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. muszą podlegać wykładni ścieśniającej, a po drugie rozwiązania substytucyjne nie mogą stanowić podstawy do wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 P.b., ponieważ nie prowadzą do zmiany zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Wyraźnie więc należy odróżnić odstępstwo od zatwierdzonego projektu (nieprawidłowość w rozumieniu art. 59f ust. 1 P.b.) od substytucji, która mieści się w założeniach zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym kontekście wskazano, przywołując poglądy doktryny, że karze podlega tylko nieprawidłowość mająca poważniejsze znaczenie. W sytuacji gdy zastosowane rozwiązanie odpowiada założeniom projektowym i jest zgodne z przepisami prawa, nie dochodzi do odstępstwa od projektu i w konsekwencji nieprawidłowości z art. 59f ust. 1 P.b.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zastosowana w niniejszej sprawie substytucja rozwiązania technicznego co do wentylacji czy kształtu schodów nie może być kwalifikowana jako odstępstwo, czy też nieprawidłowość w rozumieniu art. 59f ust. 1 P.b. Przyjęcie stanowiska odmiennego dowodziłoby do nadmiernego formalizmu, co byłoby sprzeczne z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Kwestia kostki brukowej i podjazdu dla niepełnosprawnych została już uprzednio przesądzona i nie może być już przedmiotem rozważań Sądu.

Inwestorzy podnieśli, że zastosowane rozwiązania dotyczące schodów wejściowych nie zmieniły istoty ani funkcji przyjętych rozwiązań, są zgodne z przepisami prawa i w pełni odpowiadają założeniom zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Zastosowana substytucja, wprowadzona na korzyść użyteczności budynku, nie wpływa też na ład architektoniczno-budowlany. W odniesieniu do wentylacji inwestorzy zastosowali zaś dwa atestowane okna z funkcją uchylno-wywiewną, automatyczne drzwi rozwieralne oraz klimatyzator, który zasysa również powietrze z zewnątrz. Wszystko to są rozwiązania substytucyjne zwiększające użyteczność budynku. Napływ świeżego powietrza nie musi bowiem następować wyłącznie poprzez otwory wentylacyjne nawiewne pod oknami.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie do kontroli jednego zarzutu związanego z naruszeniem prawa materialnego, a w pozostałym zakresie ograniczył się do negacji zarzutów bez uzasadnienia swojego stanowiska, w szczególności nie zajął się zarzutem pozbawienia stron możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania w kontekście zeznań świadka A. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W przypadku zarzutów procesowych należy wskazać jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2011 r., sygn. II OSK 151/12; z dnia 9 marca 2018 r., sygn. I OSK 412/17 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl jak i wszystkie poniżej powoływane wyroki NSA).

W ramach zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie nie wskazali, w jaki sposób uchybienia przepisom K.p.a., których jego zdaniem dopuścił się organ odwoławczy miały wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że nie kwestionuje w ogóle ustaleń faktycznych. Przedmiotem sporu nie jest to, że stwierdzono opisane powyżej odstępstwa od projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego, ale to, czy stwierdzone odstępstwa mogą stanowić podstawę zastosowania art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b." Skarżący kasacyjnie nie wykazali, by następstwa zarzucanych uchybień, tj. przeprowadzenie przez organ lakonicznej analizy materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, niezbadanie wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu, były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, innymi słowy nie wykazali, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Nie wiadomo np. co miałaby wykazać opinia biegłego. Pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadają bowiem fachową wiedzę niezbędną do oceny zjawisk w budownictwie, stosowne uprawnienia, doświadczenie życiowe i zawodowe, których to kompetencji inwestorzy nie zakwestionowali.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji może naruszyć ten przepis jedynie, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd ten pominął, ewentualnie, gdyby w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można natomiast kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 284/18). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko w odniesieniu do kwestii niezawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z zeznań A. K., stwierdzając, że skarżący nie wskazali, jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. Nie sposób więc twierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie zajął się tym zarzutem.

Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego to istota problemu sprowadza się do interpretacji treści art. 59f ust. 1 P.b., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Konkretnie chodzi o interpretację sformułowania: "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że nie ma podstaw do przyjęcia, by jedynie nieprawidłowości o charakterze "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalały na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 P.b. To, że w poprzednim brzmieniu art. 59f ust. 1 – przed nowelizacją dokonaną na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) – używano określenia "istotnego odstępstwa lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę", wskazuje na wolę ustawodawcy zastąpienia tego niedookreślonego zwrotu, przypadkami określonymi precyzyjnie w art. 59a ust. 2 P.b. Zawarte w art. 59a – 59g P.b. regulacje, wprowadzające obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy, mają za zadanie ograniczyć liczbę dokonywanych naruszeń projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę na etapie poprzedzającym oddanie obiektu budowlanego do użytkowania (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2009 r., sygn. II OSK 712/08; z dnia 8 marca 2018 r., sygn. II OSK 2165/17).

W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko, że właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 P.b., jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 P.b. (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 2027/12; z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2104/13; z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2417/11).

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie obiekt wykonano niezgodnie z projektem zagospodarowania działki w zakresie kształtu schodów przy wejściu do budynku, terenów zielonych i miejsca umieszczenia dostępu dla osób niepełnosprawnych (art.59a ust. 2 pkt 1 P.b.). Obiekt wykonano również niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wentylacji i balustrad przy wejściu do budynku przeznaczonym dla osób niepełnosprawnych (art. 59 ust. 2 pkt 2 lit. e i f P.b.). Inwestorzy próbują wykazać, że odstępstwa te nie są nieprawidłowościami, o których mowa w art. 59a ust. 2 P.b. tylko "rozwiązaniami substytucyjnymi", zgodnymi z projektem budowlanym i wskazują na konieczność posłużenia się przy wykładni art. 59a i art. 59f P.b. wykładnią celowościową. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że zarówno w literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Aby zatem zrozumieć tekst prawny, należy w pierwszym rzędzie odwołać się do reguł językowych języka polskiego. Z założenia językowej racjonalności prawodawcy wyprowadza się w doktrynie i w praktyce stosowania prawa regułę, że jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć (por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203; wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., sygn. II OSK 712/08).

Literalne brzmienie art. 59f ust. 1 P.b. jest jednoznaczne i pozbawione zwrotów niedookreślonych. Interpretacja tego przepisu odbiegająca od jego literalnego brzmienia jest więc niedopuszczalna. Stwierdzenie w wyniku kontroli niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 1) lub z projektem architektoniczno-budowlanym (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a – f) cyt. unormowania, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, przewidzianej w art. 59f kary. Używając sformułowania "w przypadku stwierdzenia (...) nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2", ustawodawca wyraźnie wskazał przesłanki warunkujące wymierzenia kary pieniężnej.

Nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, że odstępstwa polegające na zastosowaniu rozwiązań technicznych tożsamych, co do funkcji i zapewniających prawidłową eksploatację danego obiektu, nie są nieprawidłowościami w rozumieniu art. 59f ust. 1 P.b. Obowiązujące przepisy prawa nie znają instytucji "rozwiązań substytucyjnych", których zastosowanie wyłączałoby obowiązek wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 P.b. W konsekwencji nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że odstępstwa polegające na zastosowaniu równoważnych rozwiązań technicznych nie mają charakteru nieprawidłowości w rozumieniu art. 59f ust. 1 P.b. i nie powinny być sankcjonowane. W rozpoznawanej sprawie, przed przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, nie zostały udokumentowane w sposób właściwy odstępstwa od projektu budowlanego. Zachodziły więc wszelkie podstawy do wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 P.b.

Niezasadny jest również zarzut niezastosowania przepisów K.p.a. dotyczących miarkowania kary. Przepisy te, wprowadzone do polskiego porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (poz. 935), nie obowiązywały w dacie orzekania przez organ II instancji, tj. 25 stycznia 2017 r., weszły bowiem w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Organ nie mógł więc ich zastosować, skoro w dacie orzekania nie obowiązywały.

Natomiast jeśli chodzi o enigmatyczne sformułowanie w zarzutach skargi kasacyjnej, że od dnia kontroli minęło już 9 lat, to po pierwsze nie wiadomo, czy autor skargi kasacyjnej wskazuje tutaj na upływ czasu, jako na dodatkowy argument za zasadnością miarkowania lub odstąpienia od wymierzenia kary, czy też podnosi zarzut przedawnienia zobowiązania. Jeśli podnosi zarzut przedawnienia, to nie wskazuje, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Zgodnie z art. 59g ust. 5 P.b. o kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak żadnego przepisu Ordynacji podatkowej, który dotyczyłby przedawnienia zobowiązania. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę. W postępowaniu kasacyjnym NSA nie może tym samym poddać kontroli innych naruszeń prawa niż zgłoszone w skardze kasacyjnej, jeżeli nie skutkują one nieważnością postępowania. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych w odniesieniu do zarzutu przedawnienia zobowiązania oraz brak uzasadnienia wyjaśniającego istotę tego naruszenia powoduje, że NSA nie mógł skontrolować zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 P.p.s.a.