Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1394/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1 ust. 3, § 2 pkt 4, § 2 pkt 10, § 9 ust. 2, § 16, § 17, § 27 ust. 1 pkt 1, § 28 ust. 4, § 29, § 39, § 46 ust. 2, § 53 i § 54, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu złożył skargę na uchwałę nr XXVII/208/2009 Rady Gminy Rojewo z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2009 r., nr 131, poz. 2309 r.) – zaskarżając ją w całości. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając, że: zamieszczone w niej przepisy wykraczają poza ustawowe upoważnienie, uchwała zawiera powtórzenia przepisów ustawowych oraz definiuje pojęcia zawarte już w ustawie upoważniającej w sposób odmienny.

W uzasadnieniu skarżący Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy poza przytoczonym przepisem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) nie stwarzającym samodzielnie możliwości wydania przez radę aktu o powszechnie obowiązującym charakterze, który musi znaleźć uzasadnienie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Treść uchwały powinna zdaniem skarżącego ściśle odpowiadać ustawowemu upoważnieniu i zawierać określone w ustawie rozstrzygnięcia. Na gruncie zaskarżonej Prokurator odniósł powyższe uchwały do zapisów zawartych w § 1 ust. 3 oraz w § 2 pkt 4 (omyłkowo w skardze wskazano pkt 2). Zdaniem skarżącego § 1 ust. 3 uchwały, wyłączając odbiorców podłączonych do kanalizacji sanitarnej będącej własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej Jezuicka Struga, nie tylko w sposób niedopuszczalny wyklucza niektórych odbiorców, ale inkorporuje niesprecyzowane postanowienia niesprecyzowanego aktu obowiązującego w Spółdzielni. Zaskarżony § 2 konkretyzuje zaś w sposób nieuprawniony pojęcie "przedsiębiorstwa".

Jako wykraczające poza ustawowe upoważnienie ocenić należy, zdaniem skarżącego, zapisy zawarte w: § 9 ust. 2, § 11, § 16 ust. 1, § 27 ust. 1 pkt 1 §, § 28 ust. 4, § 29, § 46 ust.2 i § 54. Ponadto Prokurator uznał jako istotnie naruszający prawo – przepis § 2 w punktach od 2 do 4 i od 7 do 11 Regulaminu zawierający definicję pojęć "odbiorca", "przedsiębiorstwo", "wodomierz wewnętrzny", "wodomierz dodatkowy", "wodomierz własny", "osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci". W ocenie skarżącego definiowanie pojęć bez upoważnienia ustawowego prowadzi do niejasności całej uchwały. Za naruszające hierarchię aktów prawnych (przyznanie pierwszeństwu przepisom uchwały przed aktami wyższego rzędu) skarżący uznał przepisy § 7 oraz § 53. Za nieważne Prokurator uznał ponadto przepisy § 16 ust. 2 i § 17 Regulaminu – dotyczące wygaśnięcia umowy, albowiem kwestie te pozostawione zostały z woli ustawodawcy samym stronom umowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rojewo podniosła, że w ramach autokontroli podjęto już czynności zmierzające do usunięcia wskazanych naruszeń prawa. Z tego względu Rada Gminy wniosła o nieobciążanie Gminy kosztami postępowania sądowego.

Ponadto Rada Gminy Rojewo zakwestionowała prawidłowość stanowiska Prokuratora w części sformułowania zarzutu skargi o niemożności tworzenia własnych definicji. W ocenie Gminy wprowadzanie do aktu prawa miejscowego własnych definicji jest dozwolone dopóki nie skutkuje to sprzecznością z aktami prawnymi wyższego rzędu. Ustawodawca bowiem co do zasady nie wyklucza możliwość definiowania używanych w niej pojęć. Ponadto Gmina zwróciła uwagę, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, w brzmieniu obwiązującym w dniu podjęcia uchwały, nie definiowały pojęć przedsiębiorcy, odbiorcy, wodomierzy, urządzeń pomiarowych, okresu obrachunkowego. Wprowadzenie zatem regulacji w tym zakresie do zaskarżonej uchwały jest przejawem ujednolicenia sformułowań występujących w języku prawnym, prawniczym oraz kolokwialnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXVII/208/2009 Rady Gminy Rojewo z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Rojewo.

Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia [...] stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1875) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości w/w przepisu, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej nazywana "u.z.z.w."). Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Mając na uwadze zakres tej delegacji należy co do zasady stwierdzić trafność zarzutów Prokuratora. Zaskarżona uchwała w § 2 pkt 10 i § 39 narusza bowiem istotnie przepisy art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz dodatkowo § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm., dalej powoływane jako "Zasady techniki prawodawczej"). Za trafne należało bowiem uznać zarzuty odnoszące się do powielania i modyfikowania zapisów ustawy w/w przepisach zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Należy również zauważyć, że powtarzanie treści przepisów ustawy w akcie prawa rodzi też ryzyko, że zgodne nawet z wolą ustawodawcy w dacie podejmowania uchwały, brzmienie przepisów ustawowych, powielonych w akcie prawa miejscowego, może stać się sprzeczne z ustawą, w sytuacji gdy ustawodawca zadecyduje o zmianie uregulowań ustawowych. Niedopuszczalne powielenie zapisów ustawowych nastąpiło w § 39 uchwały, który faktycznie stanowi "przepisanie" treści art. 8 u.z.z.w Podobnie w § 2 pkt 10 (definiującym pojęcie "urządzenia pomiarowego") powtórzono brzmienie art. 2 pkt. 15 u.z.z.w. dokonując, co więcej, niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawowego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia przepisów upoważniających poprzez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały (w jej § 2) słowniczka pojęć to w pierwszej kolejności Sąd chciałby poczynić generalną uwagę, że co do zasady definiowanie pojęć przez prawodawcę w aktach prawa miejscowego jest dopuszczalne o ile wprowadzenie definicji ma charakter działania "uzupełniającego" wobec norm zawartych w aktach wyższego rzędu. Za naruszające upoważnienie ustawowe należy jednak przyjąć definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęć już określonych w przepisach ustawowych. Te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być bowiem inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć może być rozumiane, że prawodawca (w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Rojewo) zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wyszczególnienie i nadanie definicji pojęciu "przedsiębiorstwa" (§ 2 pkt 4 ) stanowiło niedozwolony zabieg uchwałodawczy, tym bardziej, że za "Przedsiębiorcę" uznano również Gminę Rojewo ("do czasu utworzenia jednostek organizacyjnych do zarządzania gminną siecią wodociągową i kanalizacyjną"). Tymczasem przepis art. 2 pkt 4 u.z.z.w. wyraźnie upoważnia do pełnienia funkcji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego - obok gminnej jednostki organizacyjnej - również przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Usunięcie tej kategorii podmiotów świadczy o nieuprawnionej ingerencji w sferę kompetencji ustawodawcy. Ponadto niedopuszczalnym jest takie konstruowanie zapisu regulaminu dotyczącego podmiotu dostarczającego usługi wodociągowo-kanalizacyjne, że tylko jeden podmiot może być uprawniony do obsługi wodociągowo-kanalizacyjnej na obszarze obowiązywania aktu prawa miejscowego.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy wprowadziła też do słowniczka pojęć "odbiorcę", jednocześnie wyłączając w § 1 ust. 3 odbiorców korzystających z sieci kanalizacyjnej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "Nowość" Jezuicka Struga. Zgodnie z art. 2 pkt 3 u.z.z.w. pod pojęciem "odbiorcy usług" należy rozumieć każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Przepis § 1 ust. 3 uchwały zawęził zatem w sposób niedopuszczalny katalog podmiotów będących odbiorcami usług wodociągowo-kanalizacyjnej z wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z dalszych zapisów regulaminu. Zawężenie katalogu podmiotów uprawnionych do świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi de facto do utraty przez zaskarżoną uchwałę charakteru aktu prawnego o charakterze generalnym.

Odnosząc się w dalszych zarzutów skargi należy też zauważyć, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 w u.z.z.w. Regulacja ta ma bowiem charakter wyczerpujący i treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Odstępstwa od katalogu sformułowanego w/w przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu postanowienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego zawarte w § 9 ust. 2, § 16 , § 17, § 27 ust. 1 pkt 1, § 29 (określające warunki zawarcia umów czasowych, wprowadzające obowiązek dokumentowania stanu prawnego nieruchomości przyłączanej do sieci, określające warunki rozwiązania i wygaśnięcia umów oraz warunki przejęcia przez gminę urządzeń wybudowanych z własnych środków przez odbiorcę) wykraczają poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 2 w u.z.z.w. Kwestie uregulowane w/w zaskarżonych przepisach uchwały mogą być zawarte tylko w warunkach umowy z odbiorcami usług. Z przepisu art. 6 ust. 3 u.z.z.w wynika bowiem, że kwestie dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, wzajemnych rozliczeń, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie był upoważniony. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego. Zawarcie w akcie prawa miejscowego ustaleń przekazanych do regulacji w drodze umowy między stronami, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego wobec treści przepisu § 46 ust. 2 Regulaminu (stanowiącego, że przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne nie odpowiada za skutki wstrzymania lub ograniczania świadczenia usług powstałe w okolicznościach, za które nie ponosi winy) - to zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, iż akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji z zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego - może je zawierać jedynie ustawa lub wynikają one z treści czynności prawnej. Wyłącznie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. k.c., który ma charakter przepisu względnie obowiązującego (tzn. podlegającego modyfikacji w drodze np. umowy). Umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialność stron stosunku zobowiązaniowego dopuszcza art. 473 § 1 k.c. Organ uchwałodawczy gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie.

Uznać ponadto należy słuszność postawionego przez Prokuratora zarzutu braku upoważnienia ustawowego dla wprowadzenia w zaskarżonym akcie prawa miejscowego opłaty publicznoprawnej związanej z wydaniem "Warunków przyłączenia do sieci" (§ 28 ust. 4). Przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera on upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nałożenie przedmiotowej opłaty pod pozorem wypełnienia ustawowej delegacji do określania warunków przyłączenia do sieci nie tylko świadczy o nadinterpretacji kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., ale stanowi też zaprzeczenie ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 tej ustawy.

Za trafny Sąd uznał również zarzut naruszenia prawa w § 53, który reguluje kwestie wzajemnego stosunku zaskarżonej uchwały do aktów prawa wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a w szczególności nie mogą przyznawać pierwszeństwa przed aktami rangi ustawowej.

W tym miejscu trzeba także zwrócić uwagę na treść § 54 zaskarżonej uchwały, który wskazuje podmiot zobowiązany do realizacji ("wykonania") uchwały. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien mieć abstrakcyjny charakter. Oznacza to, że powinien on w sposób abstrakcyjny wskazywać podmioty, które są odpowiedzialne za realizację zadań z niego wynikających. Wskazanie w regulaminie konkretnego podmiotu – "wykonawcy" uchwały stanowi istotne naruszenie prawa.

Reasumując, nie zostały dochowane wymagania stawiane przez ustawodawcę regulaminowi zaskarżonemu w sprawie niniejszej, co rzutowało na legalność uchwały w części.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy wskazane w punkcie 1 wyroku narusza w stopniu istotnym prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności Regulaminu w części obejmującej przepisy: § 1 ust. 3, § 2 pkt 4 i 10, § 9 ust. 2, § 16, § 17, § 27 ust. 1 pkt 1, § 28 ust. 4, § 29, § 39 , § 46 ust. 2, § 53 i §54 - o czym orzeczono, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że pomimo wyeliminowania niniejszym wyrokiem ww. przepisów Regulaminu, w ocenie Sądu – wbrew wnioskowi skargi – nie zachodzi potrzeba stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż bez tych postanowień Regulamin może nadal efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Sąd oddalił w części skargę w zakresie zarzutów odnoszących się do treści: § pkt 2 -3, pkt 7-9 i pkt 11, §7 i § 11. Wbrew twierdzeniom skarżącego § 2 pkt 2 nie wprowadza własnego słownika pojęć, a jedynie odsyła do konkretnego przepisu ustawowego zawierającego katalog pojęciowy. Takie działanie Rady Gminy Sąd uznał za dopuszczalne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa i ustawowego upoważnienia w treści § 2 pkt 3,7,8, 9 i 11 albowiem przepisy u.z.z.w. nie definiowały (i nie definiują w obecnym stanie prawnym) pojęć określonych w/w przepisach zaskarżonej uchwały. Stworzenie własnego katalogu pojęć w tym zakresie ocenić należało jako działanie "uzupełniające" wobec norm ustawowych – zwłaszcza, że pojęcia zdefiniowane w zakwestionowanych, a wyżej wymienionych przepisach Regulaminu, pojawiają się w rozdziale dotyczącym kwestii warunków technicznych i sposobu rozliczania usług (w przepisach nie kwestionowanych przez Prokuratora). W ocenie Sądu z brzmienia § 7 nie można wysnuć wniosku, że Rada Gminy nadała pierwszeństwo przepisom zaskarżonej uchwały naruszając zasadę hierarchii aktów prawnych. Zakwestionowany przepis wymienia jedynie źródła prawa w kolejności zachowującej właśnie tę hierarchię i nadrzędność przepisów ustawowych i aktów wykonawczych do ustawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałej części skargę Prokuratora oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).