Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 394/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 46 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. R. i B. R. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 19 stycznia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. R. i M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: [...], którą nakazano inwestorom i właścicielom – B. i M. R. dokonać rozbiórki rozbudowanej części jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. D., jaką stanowi altana o wymiarach 2,35 x 4,55 x 2,5 m połączona z ww. obiektem budowlanym dachem o wymiarach 3,45 x 2,35 m – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 17 lutego 2015 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. przeprowadzili czynności kontrolno-sprawdzające na działce nr [...] i [...] w B. , w trakcie których ustalono, że na działce [...] w B. D. znajduje się "altana o wym. 2,35 x 4,55 -2,5 m i wysokości ok. 3 m połączona z budynkiem dachem". Z przeprowadzonych czynności kontrolno-sprawdzających sporządzono protokół, który wraz ze szkicem sytuacyjnym i dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy znak: [...] Zawiadomieniem z dnia 31 marca 2015 r., znak: [...], w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., organ I instancji poinformował strony postępowania, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy altany na terenie działki nr [...] w B. D.. W dniu 13 maja 2016 r., pracownicy PINB dokonali oględzin na działce nr [...] w B. D., w trakcie których ustalono, iż : "Na terenie w. działki znajduje się altana dobudowana do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obiekt połączony jest z budynkiem za pośrednictwem dachu dwuspadowego. Altana posiada wymiary wynoszące 2,35 x 4,55 x 2,5 m i wysokość około 3 m. Konstrukcję stanowi 5 słupów stalowych o przekroju kołowym, średnicy 10 cm zakotwiczonych w ławach betonowych do wysokości 1,4 m (licząc od poziomu gruntu) przestrzeń między nimi wypełniona została styropianem obłożonym pucem. Wejście do obiektu odbywa się za pośrednictwem schodów drewnianych połączonych z drewnianą podłogą. Obiekt pokryty dachem jednospadowym o przykryciu z blachy trapezowej". Postanowieniem nr [...] z dnia 29 września 2016 r., znak: [...], PINB w N. S. dla Powiatu N. nałożył na inwestorów – B. i M. R. – obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów: 1. rysunki wraz z opisem zakresu i sposobu wykonania obiektu, 2. projekt zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym instalacji w jakie wyposażony jest obiekt, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, 3. zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 25 listopada 2016 r. PINB w N. S. dla Powiatu N. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 u.p.b. nakazał inwestorom B. R. i M. R. dokonać rozbiórki altany o wymiarach 2,35 x 4,55 x 2,5m na terenie działki nr [...] w B. D.. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli B. R. i M. R.. W dniu 4 lipca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia 14 lipca 2017 r., znak: [...] PINB w N. S. dla Powiatu N. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. S. o przesłanie uwierzytelnionej kopii planu realizacyjnego na budowę domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] w B. D., będącego załącznikiem do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. S. z dnia 24 sierpnia 1988 r, znak: [...], jak i samej decyzji.

W dniu 29 czerwca 2018 r. PINB w N. S. dla Powiatu N., w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b., wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym nakazał inwestorom – B. R. i M. R. wstrzymanie robót budowlanych związanych z rozbudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego o część jaką stanowi altana o wymiarach 2.35 x 4.55 x 2.5 m połączona z ww. obiektem budowlanym dachem o wymiarach 3.45 x 2.35 m na terenie działki nr [...] w B. D. oraz przedłożenia w określonym terminie wymaganych dokumentów. Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożyli B. R. i M. R.. Postanowieniem nr [...] z dnia 29 sierpnia 2018 r., znak [...], MWINB w K. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2018 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. decyzją Nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie w sprawie samowolnej rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. D. o część jaką stanowi altana o wymiarach 2,35 x 4,55 x 2,5 m połączona z ww. obiektem budowlanym dachem o wymiarach 3,45 x 2,35 m – nakazał inwestorom i właścicielom – B. i M. R. dokonać rozbiórki rozbudowanej części jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. D., jaką stanowi altana o wymiarach 2,35 x 4,55 x 2,5 m połączona z ww. obiektem budowlanym dachem o wymiarach 3,45 x 2,35 m.

Na skutek odwołania B. R. i M. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 stycznia 2021 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie od dnia 19 września 2020 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. D., jaką stanowi altana połączona z ww. obiektem budowlanym dachem. W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. pod pojęciem budowy winno się rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Sama ustawa nie podaje legalnej definicji pojęcia rozbudowa. W oparciu o doktrynę i orzecznictwo przyjmuje się, iż rozbudowa jest zmianą – powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Tak więc rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Jak wskazano w protokole kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 13 maja 2016 r. na działce ew. nr [...] w B. D. znajduje się altana dobudowana do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z powyższym niewątpliwie doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów jednoznacznie wynika, iż rozbudowa budynku mieszkalnego nie mieści się w tym wyliczeniu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż niewątpliwie przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała przed jego realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. W konsekwencji, skoro wykonanie rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie legitymowali się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b.

Dalej organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 48 u.p.b. – i ocenił, że aby uczynić temu przepisowi zadość PINB w N. S. dla Powiatu N. prawidłowo w dniu 29 czerwca 2018 r. wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji i wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym nakazał inwestorom B. R. i M. R. wstrzymanie robót budowlanych związanych z rozbudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego o część jaką stanowi altana o wymiarach 2.35 x 4.55 x 2.5 m połączona z ww. obiektem budowlanym dachem o wymiarach 3.45 x 2.35 m na terenie działki nr [...] w B. D. oraz przedłożenia w określonym terminie wymaganych dokumentów. Legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały przedłożone, co oznacza, iż strony nie skorzystały z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy. Inwestorzy w postanowieniu PINB w N. S. dla Powiatu N. nr [...] z dnia 29 czerwca 2018 r., znak: [...], zostali pouczeni o konsekwencjach nie podjęcia procedury legalizacyjnej, tj. o wydaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż po wydaniu przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. zakres zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 u.p.b. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin z art. 48 ust. 3 u.p.b. ma charakter procesowy, a nie materialny, co w konsekwencji powoduje, iż może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji, w zależności od potrzeb, na wniosek strony. Skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów także w postępowaniu toczącym się przed organem II instancji. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że nie spełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b., stanowi podstawę obligującą, a nie jedynie upoważniającą organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.b., wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. i prawidłowo wskazał jako adresatów orzeczonego nakazu rozbiórki B. i M. R. – inwestorów przedmiotowej rozbudowy i właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] w B. D., zgodnie z brzmieniem art. 52 u.p.b.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania, podtrzymując stanowisko co do kwalifikacji robót. Organ ocenił też, że materiał dowodowy jest wystarczający i że nie doszło do naruszenia prawa procesowego.

Pismem z dnia 25 lutego 2021 r. M. R. i B. R. wnieśli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 stycznia 2021 r. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z przedmiotową sprawą, co uniemożliwiło stworzenie jej rzeczywistego obrazu i uzyskanie podstawy do zastosowania normy prawa oraz doprowadziło do wydania decyzji nieuwzględniającej słusznego interesu skarżących, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest uzasadniony, a sprowadza się do uznania, iż altana przywołana w decyzji jest obiektem wolnostojącym o powierzchni 8.75m2, w żaden sposób nie powiązanym konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz wznowienie postępowania bądź jego umorzenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że pismem z dnia 2 lutego 2021 r. zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o uchylenie własnej decyzji nr [...] z dnia 19 stycznia 2021 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. nr [...], znak: [...], z dnia 31 stycznia 2019, w której nakazano skarżącym dokonać rozbiórki, uznanej za rozbudowaną część jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. D., jaką stanowi altana o wymiarach 2.35 x 4,55 x 2.50 m połączona z wyżej wymienionym obiektem budowlanym dachem o wymiarach 3.45 x 2.35 m. W piśmie tym skarżący poinformowali organ o istotnych nowych okolicznościach i dowodach dotyczących tej sprawy, iż cztery dni przed otrzymaniem ostatecznej decyzji (tj. 27 stycznia 2021 r.) wydanej przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skarżący zakończyli gruntowny remont przedmiotowej altany (rozpoczęty 7 stycznia 2021 r.), który został wymuszony z przyczyn niezależnych od skarżących, tj. technicznych, spowodowanych długoczasowym okresem jej eksploatacji, 30-letnim (o czasie, w którym powstała, zeznawali świadkowie i budujący oraz remontujący już raz tę altanę pracownicy, w tym kierownik budowy). Oddziaływanie atmosferyczne na metal w miejscu zetknięcia się rur z podłożem sprawiło, iż uległy głębokiej korozji. Fakt ten spowodował, że korzystanie z wyżej wymienionej altany bezpośrednio zagrażało zdrowiu i życiu, co zostało ujawnione podczas silnych porywów wiatru oraz opadu śniegu. Skarżący zmuszeni zostali do natychmiastowego i zupełnego jej demontażu (wymiany części skorodowanych rur stalowych), po czym w tym samym miejscu skarżący wznieśli ją ponownie dokonując jednocześnie trwałego i odległego rozłączenia dachów. Fakt ten sprawił, iż uznana przez decyzję dwóch instancji nadzoru budowlanego rozbudowa domu jednorodzinnego została zlikwidowana. Przedmiotowa altana nie łączy się zatem w żaden sposób konstrukcyjny z budynkiem mieszkalnym, jest altaną wolnostojącą, posiadającą jak poprzednio oddzielne orynnowanie poziome i pionowe oraz jak w poprzednim stanie nie posiadającą fundamentów i ścian. Oddzielenie dachów altany oraz budynku mieszkalnego sprowadzało się do doprowadzenia do stanu poprzedniego. Natomiast formę połączenia tychże obiektów opisaną przez PINB stanowiło jedynie połączenie estetyczne (przestrzeń sufitu zakryta styropianem grubości dwóch centymetrów, pokrytym tynkiem syntetycznym w kolorze budynku) i praktyczne (zakrycie przestrzeni pomiędzy obiektami połową arkusza blachy chroniącej przed opadami atmosferycznymi). Informacje te, jako stanowiące istotę zarzucanej skarżącym rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, skarżący przekazywali dotychczas na każdym etapie odpowiedzi na pisma kierowane do skarżących w tej sprawie. Powierzchnia owej altany wynosi 8.75 m2. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 19 stycznia 2021 r., znak: [...], i wznowienie postępowania dotyczącego tej sprawy bądź jej umorzenie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ nadmienił, że pismem z dnia 2 lutego 2021 r., doprecyzowanym na wezwanie organu pismem z dnia 3 marca 2021 r., skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Organ nie podjął rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "pr.bud."). Przepis ten, w brzmieniu miarodajnym w niniejszej sprawie, stanowi: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Zdaniem Sądu, przepisy wchodzące w skład podstawy prawnej zaskarżonej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane.

Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organów administracji co do istotnych okoliczności faktycznych. Dotyczy to w szczególności okoliczności utrwalonych w protokołach z dnia 17 lutego 2015 r. i z dnia 13 maja 2016 r. oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej (właściwości przedmiotu postępowania). Okoliczności te zostały prawidłowo ustalone za pomocą adekwatnego dowodu bezpośredniego w postaci oględzin, których wyniki zostały w stosowanej formie utrwalone. Prawidłowo ustalono również, że przedmiotowe roboty wykonano pomiędzy 1997 a 2003 – wynika to jednoznacznie ze znajdującej się w aktach dokumentacji w postaci planu realizacyjnego i projektu budowlanego oraz w postaci zdjęcia lotniczego. Nie budzi również wątpliwości konstatacja organów o braku pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowych robót.

Dokonując kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu faktycznego, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka warunkująca zastosowanie art. 48 pr.bud., tj. wybudowanie obiektu budowlanego (pojęcie to obejmuje także rozbudowę obiektu budowlanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. D. o altanę o wymiarach 2.35 x 4.55 x 2.5 m połączoną z odnośnym budynkiem dachem o wymiarach 3.45 x 2.35 m.

Poczyniwszy wstępne ustalenia co do możliwości legalizacji wykonanej samowolnie rozbudowy, organ pierwszej instancji podjął czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., a w szczególności postanowieniem Nr [...] z dnia 29 czerwca 2018 r. nałożył na właścicieli budynku i inwestorów obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów. Właściciele budynku ani w terminie określonym pierwotnie przez organ instancji, ani w terminie wyznaczonym przez organ odwoławczy, ani nawet później – nie przedłożyli wspomnianych dokumentów. W tym stanie rzeczy ziściły się przesłanki do zastosowania normy z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pr.bud., tj. przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nakaz ten został prawidłowo skierowany do inwestorów i zarazem właścicieli budynku.

Skarga zasadniczo opiera się na wskazaniu okoliczności, że "cztery dni przed otrzymaniem" przez skarżących ostatecznej decyzji miał zostać zakończony remont przedmiotowej altany, w wyniku którego doszło do rozłączenia jej dachu od dachu budynku. Zdaniem skarżących, jest to przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Z akt sprawy wynika, że skarżący przed wniesieniem skargi złożyli też do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o wznowienie postępowania.

Mając na uwadze powyższe, należało rozważyć dwie kwestie: 1) kwestię ewentualnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 56 p.p.s.a.; 2) kwestię uwzględnienia suponowanej przez skarżących przyczyny wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) jako podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.

Gdy chodzi o pierwszą kwestię, to – zdaniem Sądu – desygnatem użytego w art. 56 p.p.s.a. pojęcia postępowania administracyjnego w celu wznowienia postępowania – jest postępowanie mające dać odpowiedź na pytanie, czy zachodzą opisane w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. przyczyny wznowienia ("W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli...") – w razie braku tych przyczyn do wznowienia postępowania, którego istotą jest powrót do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w ogóle nie dochodzi. Postępowanie, o którym mowa (czyli "postępowanie co do przyczyn wznowienia"), wszczyna się w drodze postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i dopiero to postanowienie wyczerpuje hipotezę reguły z art. 56 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje, jak wprost stanowi art. 149 § 1 K.p.a., w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (...). Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być zatem utożsamiane z wszczęciem postępowania. Z uwagi na szczególny charakter postępowania wznowieniowego i unormowanie art. 149 § 1 K.p.a., nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 § 3 K.p.a. Jest jednak niewątpliwe, że po wniesieniu podania o wznowienie postępowania, a przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § i 3 K.p.a.), organ podejmuje określone czynności. Ma przecież obowiązek zbadania, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są jednak czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, CBOSA).

Niezależnie od powyższego, zauważyć warto, że w okolicznościach niniejszej sprawy przed wniesieniem skargi sam wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nawet nie dotarł jeszcze do organu właściwego (tj[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.) w przewidzianym prawem trybie, tj. za pośrednictwem organu pierwszej instancji (tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N.). Wniosek o wznowienie postępowania wnosi się bowiem zawsze do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji (art. 148 § 1 k.p.a.). Niepodobna w ogóle rozważać fikcyjnej daty wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 § 3 k.p.a., zanim wniosek dotrze do organu właściwego w przepisanym prawem trybie – wszak organ ten, nawet hipotetycznie, nie może wtedy podejmować jakichkolwiek czynności. Wprawdzie "podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu" (art. 65 § 2 k.p.a.) – ale to oczywiście zupełnie inne zagadnienie (ochrona strony przed utratą terminu zawitego) niż zagadnienie daty wszczęcia postępowania. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Gdy chodzi o drugą kwestię, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi "naruszenie prawa" dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przepisie tym ustawodawca zastrzega, że przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego – aby mogły być brane pod uwagę przez sąd – muszą jednocześnie spełniać dodatkowy niejako warunek, a mianowicie muszą stanowić przypadek "naruszenia prawa". Jest rzeczą znamienną, że w najnowszym orzecznictwie akcentuje się ten warunek właśnie w odniesieniu do "nowych okoliczności i dowodów" (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i – analogicznie – art. 240 § 1 pkt 5 ordynacji podatkowej). "Ujawnienie nowych nieznanych organowi (...) dowodów może być podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy jest to wynikiem naruszenia prawa przez organy podatkowe. Wynika to wprost z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się bowiem w tym przepisie sformułowaniem »naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego«. Przyjąć należy, że gdyby ustawodawca uznał, że zaistnienie każdej z podstaw wznowienia i w każdym przypadku jest tożsame z naruszeniem prawa, to działając racjonalnie nie powinien tego zastrzegać poprzez kryterium »naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia«. Powinien wówczas zastosować sformułowanie podobne, jak uczynił to w przypadku konieczności stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wyraźnie zaznaczono w tym przepisie, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Bezpośrednio odniesiono się zatem do »przyczyn« nieważności. Innymi słowy, jeżeli wystąpi jakakolwiek przesłanka nieważności decyzji lub postanowienia, sąd administracyjny ma obowiązek stwierdzić ich nieważność. W tym przypadku brak jest powiązania takiego sposobu rozstrzygnięcia z »naruszeniem prawa« przez organ administracyjny. Gdyby zatem ustawodawca uznał, że również i w przypadku wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki dającej podstawy do wznowienia postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji, powinien zastosować podobną konstrukcję. Należałoby w takiej sytuacji użyć np. sformułowania »w przypadku wystąpienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania« i powiązać takie sformułowanie z koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia. W konsekwencji, skoro źródłem podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jest naruszenie prawa przez organ (...), to niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ" (wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III FSK 2856/21, CBOSA; zob. też powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

W niniejszej sprawie organowi z pewnością nie można zarzucić naruszenia prawa – postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo (tym samym nie ma też podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Nowa okoliczność miała zaistnieć "cztery dni przed otrzymaniem" przez skarżących decyzji organu odwoławczego. Skarżący poinformowali organ o tej okoliczności pismem z dnia 2 lutego 2021 r. (a zatem po wydaniu decyzji ostatecznej). Notabene, wskazanie, że "nowa" okoliczność (zakończenie remontu) miała miejsce "cztery dni przed otrzymaniem" przez skarżących decyzji organu odwoławczego budzi zasadnicze wątpliwości co do tego, czy okoliczność ta istniała już "w dniu wydania decyzji", jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (decyzja jest datowana na dzień 19 stycznia 2021 r., a skarżącym została doręczona w dniu 27 stycznia 2021 r.)

Niezależnie od powyższego trzeba wskazać także inny powód, dla którego Sąd nie mógł uwzględnić suponowanej przez skarżących przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) jako podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Otóż, zważywszy na zasadę orzekania na podstawie akt oraz niemożność przeprowadzania postępowania dowodowego (poza ewentualnym dopuszczeniem dowodu z dokumentu) – Sąd nie jest władny dokonywać nowych ustaleń faktycznych. A zweryfikowanie przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś przyczyny z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nieraz takich ustaleń właśnie wymaga. W tym też kontekście warto podkreślić, że Sąd – aby mieć podstawę do uchylenia decyzji – musi "stwierdzić" przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego; nie może w tym zakresie opierać się na przypuszczeniach ani na samych twierdzeniach stron. Samoistną podstawą do uchylenia decyzji przez Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. mogą być zatem tylko takie przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, które nie wymagają weryfikacji za pomocą nowych ustaleń faktycznych względnie są jednoznacznie weryfikowalne na podstawie dowodu z dokumentu. Przyczyna z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. na ogół do nich nie należy.

Transponując te ostatnie uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że weryfikacja twierdzeń skarżących o nowych okolicznościach faktycznych, nieznanych organowi orzekającemu – wymaga czynności wyjaśniających, których Sąd nie jest władny przeprowadzać (może je natomiast przeprowadzić organ administracji w ramach postępowania co do przyczyn wznowienia – art. 149 § 2 k.p.a.). Tym samym Sąd nie może "stwierdzić" przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego – również z tego powodu wykluczone jest w okolicznościach niniejszej sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.

Na zakończenie podkreślenia wymaga, że wyrok oddalający skargę na decyzję wyklucza możliwość późniejszego uznania tej decyzji za wadliwą w postępowaniu wewnątrzadministracyjnym – ale tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości mieściły się w granicach rozpoznania i orzekania sądu (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 907). Wyrok niniejszy nie stanowi zatem przeszkody do wznowienia postępowania administracyjnego przez właściwy organ i ewentualnego uwzględnienia we wznowionym postępowaniu nowych, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., okoliczności faktycznych, o ile ich występowanie się potwierdzi.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.