Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 531/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 151 art. 132
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o okresach pełnionej służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Skarżący S. T. raportem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734. ze zm.). Wskazał w nim, iż okresy jego służby w Oddziale Prewencji Policji w B., w Komisariacie Policji [...] i [...] oraz w Wydziale Konwojowym w B. były pełnione w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, gdyż wykonywał m. in. czynności operacyjno – rozpoznawcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego.

Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, odmówił wydania skarżącemu S. T. zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W uzasadnieniu podał m.in., że nie brano pod uwagę "bezpośredniego" zagrożenia życia lub zdrowia, lecz sprawdzano, czy służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu.

W zażaleniu do Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący zarzucił, że Komendant Wojewódzki Policji w B. naruszył zasady właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności całkowicie pominął zasadę prawdy obiektywnej. Wskazał, iż w sprawie dokonano niewłaściwej wykładni przepisów ustawowych oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Ponadto organ pominął wykładnię przepisów materialnych oraz zalecenia sądów administracyjnych adresowane jednolicie do organów Policji w tego typu sprawach administracyjnych, gdzie w szczególności istotna jest zasada, iż to nie na stronie ciąży obowiązek dowodowy, lecz na właściwych organach. W dalszej części wskazał na zeznania określonych świadków, stwierdzając, iż jest to bezsporny materiał mogący potwierdzić i zastąpić bezpośrednie, a zagubione lub zniszczone dokumenty. Podał, iż chociaż początkowo poszczególne jednostki organizacyjne Policji nie potwierdziły wykonywania przez niego czynności zagrażających życiu i zdrowiu, to po jego interwencji jednak znalazły takie informacje. Jednocześnie stwierdził, iż brak jest informacji o jego udziale w "[...]", a nadto organ nie odnalazł dokumentów dotyczących pełnienia przez niego służby ze strażnikami miejskimi w B. w komisariatach [...] i [...] oraz dotyczących doprowadzeń do Izby Wytrzeźwień. Wskazał na przepisy prawa dotyczące kwestii podwyższania emerytury policyjnej, a także wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu podał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia i 8 lutego 1994 r. o zaopatrzenia emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarne i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667. z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zgodnie natomiast z § 14 ust. i pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach przez właściwe organy, zaś zaświadczenie, w myśl 14 ust. 2 rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Z kolei na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub sianu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zatem przepis ten daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu taktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać, żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym oraz nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Nie budzi jednak wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W toku bowiem prowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, po stwierdzeniu, iż akta osobowe S. T. nie zawierają dokumentów potwierdzających, że pełnił on służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, pismami z dnia [...] lipca 2014 r. wystąpiono do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w B., Komendanta Miejskiego Policji w B. oraz naczelnika Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w B. z prośbą o przeprowadzenie szczegółowej kwerendy materiałów będących w posiadaniu tych podmiotów oraz przekazanych do właściwego archiwum, na podstawie których można będzie potwierdzić fakt wykonywania przez skarżącego służby warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W odpowiedzi Dowódca Oddziału Prewencji Policji w B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazał, iż ze względu na upływ czasu wszystkie dokumenty dotyczące wykonywanej przez skarżącego służby (ewidencja obecności, notatniki służbowe, książki służby pododdziału, dokumentacja związana z zabezpieczeniem porządku i bezpieczeństwa podczas imprez i uroczystości o charakterze masowym, plany działań w ochronie porządku publicznego, analizy i oceny tych działań) zostały przekazane do archiwum, a następnie wybrakowane, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, po 2, 5 i 10 latach. Jedynymi natomiast dokumentami, które znajdują się w zasobach archiwalnych (ze względu na brakowanie ich po 20 latach) są książki wydarzeń dyżurnego. Dokumenty te za okres pełnienia przez skarżącego służby, zostały poddane gruntowej analizie, po dokonaniu której stwierdzono, iż. na ich podstawie nie można potwierdzić, że w okresie pełnionej służby w Oddziale Prewencji Policji w B. oraz Samodzielnym Pododdziale Prewencji Policji w B., tj. od dnia [...] listopada 1999 r. do dnia [...] marca 2003 r. wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających i zdrowiu. Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazał, ze Zastępca Komendanta Komisariatu Policji B. – [...] Komendy Miejskiej Policji w B. (ze względu na fakt przekazania materiałów archiwalnych zlikwidowanego Komisariatu Policji B. – [...] do tej jednostki), w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował, iż w zasobach archiwalnych tej jednostki znajduje się jedynie siedem notatników służbowych skarżącego za okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...]

czerwca 2008 r., w których jednak nie ujawniono informacji potwierdzających, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast notatniki służbowe wymienionego z lat 2003 – 2007 zostały wybrakowane, zgodnie z Jednolitym Rzeczowym Wykazem Akt Policji z roku 1995 r. (który określa okres przechowywania notatników przez 3 lata). Naczelnik Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w B. pismem dnia [...] sierpnia 2014 r. przekazał notatkę urzędową kierownika Ogniwa [...] Wydziału Konwojowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., w której, po wymienieniu okresów przebywania przez skarżącego na urlopach i zwolnieniach lekarskich wskazano, iż dokonano szczegółowej kwerendy dokumentacji znajdującej się zarówno w posiadaniu wydziału, jak i przekazanej do właściwego archiwami, tj.: "Książek przebiegu służby w Sądzie Rejonowym i Sądzie Okręgowym w B." za lata 2008 – 2013, notatników służbowych za lata 2008 – 2013 oraz "Książek planowania służby w Sekcji Organizacji Służby" za wymienione lata. Podkreślono także, iż kwerenda dotyczyła wykonywania interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, a tym samym udziału skarżącego w wykonaniu konwojów o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa, na podstawie planu konwojów ( zgodnie z § 14 ust. 1 zarządzenia nr 360 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie metod i form wykonywania prze policjantów konwojów i doprowadzeń). Wskazano zatem, iż skarżący w powyższych konwojach brał udział w roku 2010 dwukrotnie, w roku 2011 czterokrotnie, a w roku 2013 jednokrotnie. W żadnym z tych konwojów nie odnotowano jednak wydarzeń nadzwyczajnych. Pozostałe konwoje, w których udział brał skarżący, nie nosiły przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowa Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Wskazano także na zaistnienie jednego zdarzenia z udziałem skarżącego w roku 2012, a mianowicie zatrzymania na gorącym uczynku, w godzinach wolnych od służby, sprawcy uszkodzenia kładki. Zdarzenie to nie stanowiło jednak szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia dla wymienionego. Skarżący po zapoznaniu z dotychczasowymi aktami sprawy, pismem z dnia [...] września 2014 r. wniósł o ponowne skierowanie zapytań do naczelnika Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w B., Komendanta Miejskiego Policji w B. oraz Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w B. w celu uzupełnienia zebranych materiałów oraz wniósł także o przesłuchanie wymienionych przez siebie świadków. Natomiast Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmówił skarżącemu uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania wymienionych świadków. Jednocześnie pismami z dnia [...] i [...] września 2014 r. ponownie wystąpiono do podmiotów wskazanych przez wnioskodawcę. W odpowiedzi Dowódca Oddziału Prewencji Policji w B. pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował, iż skarżący mógł być kierowany do realizacji określonych zadań wymienionych w § 34 ust. 1 pkt 1 – 8 ówcześnie obowiązującego zarządzenia nr 3 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działań komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, jednakże z uwagi na brak stosownej dokumentacji (o czym wspominano już we wcześniejszych pismach), nie ma możliwości odtworzenia, jakie zadanie oraz w jakich warunkach wymieniony realizował. Odnosząc się natomiast do wskazywanych przez wnioskodawcę pojedynczych zdarzeń z udziałem innych funkcjonariuszy OPP i SPPP w B. stwierdził, iż wskazani przez wymienionego funkcjonariusze albo powyższych zdarzeń sobie nie przypominają (notatki urzędowe z dnia [...] września 2014 r. oraz z [...] października 2014 r.) albo też pełnią służbę w innej jednostce lub zostali zwolnieni ze służby w Policji. Opisał także sytuację mającą miejsce w dniu [...] lipca 2000 r. Po raz kolejny stwierdził natomiast, iż na podstawie posiadanej dokumentacji nie można stwierdzić, iż skarżący pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Z kolei Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w B. przekazał następującą dokumentację w przedmiotowej sprawie: pismo Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji i B. – [...] z dnia [...] października 2014 r., w którym poinformowano po raz kolejny, iż w zasobach archiwalnych znajduje się jedynie siedem notatników służbowych skarżącego za okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] czerwca 2008 r., w których jednak nie ujawniono informacji potwierdzających, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a także materiały dotyczące wypadku w służbie, któremu uległ w dniu [...] październiku 2004 r. Naczelnik Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w B. w piśmie z dnia [...] października 2014 r. poinformował natomiast, iż dokonano ponownej szczegółowej kwerendy materiałów będących w posiadaniu tego wydziału, a także przekazanych do właściwego archiwum, pod względem spełnienia przez skarżącego przesłanek uzasadniających wydanie zadanego zaświadczenia i przekazał ponadto notatki urzędowe wymienionych funkcjonariuszy. W notatce urzędowej z dnia [...] października 2014 r. kierownik Ogniwa [...] Wydziału Konwojowego wskazał, iż dokonano ponownej szczegółowej kwerendy "Książek przebiegu służby w Sądzie Rejonowym i Sądzie Okręgowym w B." za lata 2008 – 2014 notatników służbowych za łata 2008 – 2013 oraz "Książek planowania służby w Sekcji Organizacji Służby". Poinformował także, iż wnioskodawca uczestniczył w konwojach z wykorzystaniem wydziałowej grupy "antyterrorystycznej" (etatowi policjanci Wydziału Konwojowego wyznaczeni do wzmocnienia konwoju, wyposażeni w broń długą i kamizelki kuloodporne) jedynie w dniach [...] października 2008 r., [...] stycznia 2009 r., [...] maja 2012 r., [...] listopada 2012 r. oraz [...] marca 2013 r. Ponadto podczas wymienionych konwojów nigdy nie doszło do sytuacji, w której miało by miejsce zagrożenie życia i zdrowia konwojentów oraz wskazał, iż dokonano kwerendy materiałów dotyczących udziału skarżącego w określonych terminach w konwojach etapowych do Komendy Miejskiej Policji w P. oraz do G. Podkreślił przy tym, iż konwojowanie osób jest podstawowym obowiązkiem policjanta Wydziału Konwojowego, a nadto wymienione w notatce konwoje odbyły się bez jakichkolwiek wydarzeń nadzwyczajnych. Odnosząc się natomiast do uczestnictwa w zabezpieczeniu imprez masowych np. [...] w dniu [...] maja 2011 r. stwierdził, iż dokonano sprawdzeń zapisów w notatniku służbowym policjanta, jednakże nie znaleziono informacji o zaistniałym zagrożeniu życia i zdrowia. Ponadto w notatkach urzędowych poszczególni funkcjonariusze nie wskazali na jakiekolwiek zdarzenie, w trakcie którego życie lub zdrowie skarżącego byłoby zagrożone. Pismem z dnia [...] października 2014 r. kolejny raz wystąpiono do Komendanta Miejskiego Policji w B. z prośbą o udzielenie informacji na temat udziału wnioskodawcy w czynnościach związanych z akcją "Poszukiwany", zaś w odpowiedzi Komendant Miejski Policji w B. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. przekazał dokumentację dotyczącą powyższego zapytania, jednocześnie stwierdzając, iż z uzyskanych materiałów nie wynika, aby podczas wykonywania przez skarżącego czynności w ramach akcji "Poszukiwany" wystąpiły sytuacje szczególnie zagrażające jego życiu lub zdrowiu. W dalszej części stwierdzono, że w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwu Wewnętrznego. Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, i Służby Więziennej (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnej z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13), emeryturę podwyższa się o 0.5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku. czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem zatem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń, jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa (w niniejszej sprawie podwyższenie emerytury uzależnione jest nie tylko od podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności, ale także od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze 6 razy w ciągu roku). Wskazano również na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 stwierdzono, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych skarżącego (np. z zakresu wykonywanych zadań, opinii służbowych, uzasadnień wniosków lub rozkazów personalnych) ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby wymieniony w trakcie pełnienia służby w Policji wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w zażaleniu, wyjaśniono, iż w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie dokładnie czynności, w jakich warunkach oraz w jakim wymiarze powinny być przez policjanta podejmowane, aby jego emerytura mogła zostać podwyższona o 0.5 % podstawy wymiaru za każdy rok. Samo wykonywanie zadań służbowych w ciągłym stresie, napięciu nerwowym, w systemie zmianowym, w porze nocnej, w nienormowanym czasie pracy, w kontakcie z czynnikami szkodliwymi i zagrażającymi życiu i zdrowiu nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w powołanym przepisie prawa. Koniecznym jest bowiem ustalenie, czy podejmowane w czasie wykonywania obowiązków służbowych czynności były czynnościami operacyjno – rozpoznawczymi łub dochodzeniowo – śledczymi albo interwencjami w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego a także, co istotne, czy miały one miejsce sześciokrotnie w ciągu roku. Niewątpliwie służba w Policji niejednokrotnie wymagać będzie od policjanta znacznej dyspozycyjności, wykonywania czynności w niekorzystnych warunkach atmosferycznych, w porze nocnej czy też w sytuacjach stresujących, jednakże powyższe niedogodności rekompensowane są szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też prawdopodobnie najistotniejszym, tj. wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych. Odnosząc się do kwestii "potwierdzenia sytuacji zagrażających życiu i zdrowiu" przez konkretnych funkcjonariuszy pełniących służbę z wnioskodawcą stwierdzono, że żaden z nich nie wskazał jakiejkolwiek konkretnej czynności (ani chociażby przybliżonej daty) wykonywanej wspólnie z nim. Również zarzut braku informacji z Izby Wytrzeźwień nie jest zasadny. Punkt ten nie tylko został zlikwidowany w roku 2010, ale, co ważniejsze, nie należał do struktury Policji. Powyższe należy także odnieść do dokumentacji będącej w posiadaniu Staży Miejskiej w B. W dalszej części przypomniano, iż na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji, są informacje zgromadzone przez len organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może bowiem prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z już posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest tu na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Organ tym samym nie może prowadzić dowodów podlegających ocenie wiarygodności, jak np. przesłuchanie świadków. Taka sytuacja prowadziłaby do wykroczenia poza zakres postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a., bowiem gdyby ustawodawca uznał, iż do postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń należy stosować w pełnym zakresie postępowanie dowodowe określone w dziale II Kpa nie użyłby zwrotu "w koniecznym zakresie". Niezasadne są także twierdzenia skarżącego o braku informacji o jego udziale w [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, iż potwierdzono udział wnioskodawcy w zabezpieczeniu z dnia [...] maja 2011 r. (wymieniony od godz. 11:40 do godz. 23:00 za zgodą dowódcy przebywał w pojeździe służbowym, a od godz. 23:00 nastąpił zjazd do Wydziału Konwojowego), natomiast nie potwierdził, aby w trakcie powyższych czynności zdrowie łub życie policjanta było w jakikolwiek sposób zagrożone. Fakt. iż obecnie skarżący twierdzi odmiennie, nie może jeszcze stanowić podstawy do uznania przez organ, iż sytuacje wskazane przez niego wypełniały przesłanki z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Z kolei odnosząc się do interwencji z dnia 17 października 2004 r. przeprowadzonej przez skarżącego wspólnie z innym funkcjonariuszem stwierdzono, że z dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy można wnioskować, iż zdrowie wymienionego było zagrożone (skarżył się on na "lekki ból palca lewej ręki"). Natomiast nawet jeżeli by uznać, iż zagrożenie to nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy, to podkreślono, iż było to jedno zdarzenie w roku 2004 r. Natomiast jak wyjaśniono wcześniej, podwyższenie emerytury uzależnione jest nie tylko od podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności, ale także od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze – 6 razy w ciągu roku. Ponadto fakt wydania w stosunku do skarżącego orzeczenia komisji lekarskiej, stwierdzającego jego całkowitą niezdolność do służby, a także wskazanie w tym orzeczeniu, iż niektóre schorzenia pozostają w związku ze służbą, nie stanowi dowodu podejmowania przez wymienionego w czasie wykonywania obowiązków służbowych co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt przekazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. wynika, iż dokonano szczegółowej analizy dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu tego organu. Ponadto analiza powyższa została przeprowadzona rzetelnie, przy czym przełożeni skarżącego, którzy najlepiej znają specyfikę pełnionej przez niego służby, na podstawie zebranej dokumentacji ustalili, iż wymieniony nie wykonywał czynności, które zagrażałyby jej życiu i zdrowiu w wymiarze wskazanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych zostały w całości wyczerpane. Brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie dowodzi nierzetelności w poszukiwaniu materiału dowodowego bądź naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub procesowego. Organ I instancji prowadząc postępowanie dotarł bowiem do dokumentów będących w jego posiadaniu, związanych z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość.

W skardze z dnia 28 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący S. T. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego zarzucając naruszenie:

1. art. 219 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści mającej poświadczyć służbę w warunkach uzasadniających podniesienie wysługi emerytalnej o 0,5% za każdy rok tej służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, gdy tymczasem z ustalonych w sprawie okoliczności wynikało, że takie zaświadczenie należało wydać,

2. art. 218 § 1 kpa, poprzez odmowę wydania postanowienia o żądanej treści, gdy tymczasem z okoliczności w sprawie wynikało, że takie zaświadczenie organ powinien wydać,

3. art. 218 § 2 kpa, poprzez za daleko idącą ingerencję organu oraz przekroczenie uprawnień w bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia policjanta w trakcie jego służby w Policji, w konsekwencji czego odmówiono wydania stosownego zaświadczenia,

4. art. 7 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ I instancji z oczywistym uchybieniem zasady praworządności państwa, gdzie w takiej sytuacji to organ z urzędu (nie czekając na inicjatywę wnioskodawcy) powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes słuszny interes wnioskodawcy,

5. Naruszenie art. 32 Konstytucji, poprzez pominięcie dla potrzeb postępowania wytycznych Komendy Głównej Policji, a mianowicie stosowanych dla spraw o wydanie zaświadczeń dla celów emerytalnych funkcjonariuszy Policji pism Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji numer [...] z dnia [...] luty 2009 i Zastępcy Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2009 numer [...],

6. Naruszenie wyroku z dnia 27 maja 2014 roku sygn. Akt U 12/13 Trybunału Konstytucyjnego, poprzez bezzasadne dalsze przyjmowanie wymogu skutkowości wystąpienia zagrożenia bezpośredniego dla zdrowia i życia funkcjonariusza,

7. Naruszenie, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, oraz naruszenie zasady celowości przedmiotowych regulacji prawnych.

W uzasadnieniu podał, że to nie organ, lecz on przejął pełną inicjatywę w zakresie czynności dowodowych, wskazując każdorazowo, gdzie należy poszukać dokumentów które, co do zasady, miałyby potwierdzić pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przy czym organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, koncentrując się na zagadnieniu, wbrew art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, w sprawie dążyły wyłącznie do ustalenia zdarzeń, w których faktycznie wystąpił skutek, lub mógł wystąpić w sposób realny, oczywisty, zagrażający wprost zdrowiu i życiu funkcjonariusza Policji. Wynika z tego, że organ administracji publicznej powołany z mocy prawa do tego, aby wykonywać określone czynności związane z gromadzeniem danych ewidencyjnych, od początku dawał świadectwo tego, iż zupełnie nie panuje nad tym jakie dokumenty posiada i gdzie oraz nie potrafił ich odszukać. Jednak, co najistotniejsze organ ten z naruszeniem art. 218 § 2 k.p.a. każdorazowo po uzyskaniu dostępu do nowej dokumentacji dokonywał nieuzasadnionej i w nieuprawnionym zakresie postępowanie wyjaśniające mające ostatecznie doprowadzić do wniosku, czy ujawnione w tych dokumentach czynności służbowe wykonywane przez skarżącego mogą mieścić się w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Nawet jeżeli w dokumentach zostaje ujawnione, że faktycznie istniały sytuacje w których doszło do ataku na policjantów, to organ ponownie z naruszeniem art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadza własne "postępowanie orzecznicze" którego wynik prowadzi do konkluzji, iż skoro policjant nie doznał trwałego uszczerbku na zdrowiu lub był on nieznaczny, tzn. że zagrożenie jako takie nie istniało. Przeczy to zasadzie celowości wydanych przepisów uprawniających podmioty do korzystania z prawa do podwyższenia emerytury policyjnej, faktycznie bowiem wywodzi się, że policjantom z mocy prawa podwyższenia przysługują wyłącznie za zdarzenia skutkowe, a ryzyko wpisane jest do tej służby. Stanowisko to również jest nie do zaakceptowania. Istota służby winna być rozpoznana z faktycznym zakresem obowiązków ciążących na danym funkcjonariuszu i zajmowanymi przez niego stanowiskami, oraz połączeniem faktycznie występujących na nich zagrożeniach dla zdrowia i życia, zatem zbiegu i natężeniu występowania warunków szkodliwych z punktu widzenia medycyny, a do takich w szczególności zalicza się ciągłość stresu, konieczność stałego, lub długotrwałego napięcia nerwowego, zmianowość, nasłuch radiowy, kontakt z materiałem biologicznym itp. Okoliczności te, znane organowi z urzędu z akt osobowych, zostały dla potrzeb postępowania pominięte, względnie wadliwie rozpoznane, jako nie świadczące o skutkowości wystąpienia zagrożenia, w ocenie organów wymagalnych. W tym zakresie organy nie wyjaśniły przyczyn braku właściwego gromadzenia dokumentacji, ewentualnie winnych ich nie gromadzenia, czy też właściwego przetwarzania, a uzasadnienia odmownych orzeczeń są niespójne z unormowaniami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Policji w jej art. 15, jako, że z orzeczeń tych wynika, że strona nie nabyła prawa do podwyższenia emerytury, wyłącznie ze względu na braki dokumentacji bezpośredniej, gdy w sprawie istnieje dokumentacja pośrednia, wyłącznie wadliwie oceniana dowodowo i z naruszeniem wytycznych KGP, stosowanych przez organy Policji, a zatem z naruszeniem art. 32 ustawy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem organ może w zaświadczeniu potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może zaś zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji. Wydanie więc zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które nie wynikają z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, a zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka lub oświadczeniem strony naruszałoby przepis art. 218 k.p.a. Ponadto zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a., jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatem wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy k.p.a. nie przewidują. Z kolei Komendant Wojewódzki Policji w B. prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość i jednoznacznie. Ponadto okoliczności pełnienia służby w Policji należy uznać za wynikające z jej normalnego charakteru i nie mające w sobie nic wyjątkowego. Nie można zatem podzielić wniosku skarżącego, że już sam fakt pełnienia przez niego służby w Policji stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia.

Nie można się także zgodzić ze stwierdzeniem, iż okoliczność wydania rozstrzygnięcia w II instancji sprzecznego z oczekiwaniami strony stanowi o tym, iż organ administracji publicznej pozornie jedynie przeprowadził postępowanie w II instancji, bowiem rozpatrzył sprawę zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a także odniósł się do wszystkich podniesionych przez skarżącego w zażaleniu zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Także za nieznajdujący podstaw należy uznać zarzut dotyczący nieuwzględnienia w ramach danego postępowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736). Wynika to wprost z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania zaświadczeniowego oraz z wydanych postanowień.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2015 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty zawarte w skardze i stwierdził, że organ powołuję się na korzystne dla niego rozstrzygnięcia sądowe, zaś oceny zagrożenia sprowadza do "bezpośredniości". Ponadto skoro dokumenty zostały zniszczone, to należy je odtworzyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. nr 667 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z kolei w myśl § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych odejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Natomiast według § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W tym miejscu wskazać również należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

W rozpoznawanej sprawie skarżący S. T. raportem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, zgodnie z cytowanym już wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i stwierdził, że okresy jego służby w Oddziale Prewencji Policji w B., w Komisariacie Policji B. – [...] i [...] oraz w Wydziale Konwojowym w B. były pełnione w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, gdyż wykonywał m.in. czynności operacyjno – rozpoznawcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego.

Wskazać na samym wstępie należy, że organ – wbrew zarzutom zawartym w skardze – w sposób jednoznaczny stwierdził i to wielokrotnie, iż przeprowadzając weryfikację dokumentów źródłowych nie brał pod uwagę bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowi, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu i w tym zakresie zarzuty ze skargi są niezrozumiałe, a jednocześnie niezasadne.

Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury, a podanych w raporcie z dnia [...] lipca 2014 r. Wskazał i to w sposób bardzo szczegółowy oraz wyczerpujący, a dokładnie i rzetelnie opisany w stanie faktycznym uzasadnienia wyroku, iż przeprowadzona i to dwukrotnie analiza akt osobowych oraz dokumentacji (materiałów archiwalnych), tj. dokumentów aktualnych i archiwalnych znajdujących się w Oddziale Prewencji Policji w B. oraz w Wydziale Konwojowym Komendy Wojewódzkiej Policji w B., a trzykrotnie w Komendzie Miejskiej Policji w B. (za trzecim razem akcja "Poszukiwany), nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje zatem – jak słusznie organ zauważył – oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też, z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że określone zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy, a. z pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem zaistnienie w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie.

Jak już wyżej zaznaczono, w rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ wystąpił do wskazanych już wyżej podmiotów o udzielenie szczegółowej informacji odnośnie wykonywania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury. Dokonana przez Sąd analiza dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych i znajdujących się tam materiałów prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby ewidencyjne archiwalne dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści i wskazał, że odnośnych ustaleń dokonano na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy – zdaniem Sądu – zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem organ w żadnym momencie postępowania nie uchybił zawartej tam zasadzie i nie można organowi zarzucić, że wykonywał swoje czynności w celu wydania zaświadczenia jedynie z inicjatywy skarżącego. Prawdą natomiast jest, że po rozpoznaniu zażalenia skarżącego organ podjął kolejne czynności w celu ustalenia okoliczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jednakże nie można z tego faktu czynić organowi zarzutu. Przeciwnie, tym działaniem nie zlekceważył on skarżącego i jego argumentacji, lecz mając takie wskazówki od niego, ponownie starał się ustalić ich zasadność. Świadczy to zatem, iż nie pominął zarzutów skarżącego, lecz ponownie je zbadał i odniósł się do nich. Nie można również zgodzić się zarzutami skarżącego, iż nie wyjaśnił braku niektórej dokumentacji, bowiem wyraźnie wskazał w zaskarżonym postanowieniu, opierając się na odpowiedziach udzielonych mu przez uprawnione podmioty, że dokumenty te zostały wybrakowane po okresie archiwizacji. Nieuzasadnione są również – w ocenie Sądu – zarzuty odnoszące się do zakresu postępowania dowodowego, bowiem należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w toku postępowania wyjaśniającego nie mógł on przeprowadzić dowodu z zeznań i oświadczeń funkcjonariuszy dla potwierdzenia faktu wykonywania przez skarżącego czynności i realizacji zadań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż – jak już wyżej zaznaczono – postępowanie podjęte w trybie art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Dopuszczalne jest więc przeprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego dowodów (w tym także z zeznań świadków) mających na celu wykazanie, gdzie znajduje się stosowna dokumentacja. Organ może jednak wydać, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Reasumując, zaświadczenie ma charakter "gabinetowy".

W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił mu wydania zaświadczenia żądanej treści. Dodać wreszcie na koniec należy, że bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia pozostaje długość prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wytłumaczeniem tego stanu rzeczy jest niewątpliwie zakres niezbędnej kwerendy, jaka musiała być przeprowadzona w sprawie, a która wiązała się z okresem wymagającym sprawdzenia wobec treści wniosku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.