Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 116/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. P., W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów przeciwegzekucyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. P. i W. P., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów przeciwegzekucyjnych w sprawie prowadzenia egzekucji w celu wyegzekwowania obowiązku wydania nieruchomości.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 1954 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), uznał za niezasadne zarzuty zgłoszone przez J. P. i W. P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad stanowiącej ich współwłasność nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Wojewoda M. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym, że J. P. i W. P. nie wydali przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda M. upomnieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wezwał ich do dobrowolnego wykonania obowiązku wydania nieruchomości, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku wydania działki, Wojewoda M. wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda M., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wezwał J. P. i W. P. do wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości w terminie siedmiu dni, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. W związku z tym postanowieniem J. P. i W. P. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zgłaszając zarzuty, jak: określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, brak wymagalności obowiązku z innego powodu oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Wojewoda M. w powołanym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdził, że istotnie w cytowanej decyzji tego organu z dnia [...] marca 2007 r. zapisano, że uprawnia ona do objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast tytuł wykonawczy mówi o wydaniu nieruchomości Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Jednakże zgodnie z art. 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w myśl art. 18 tej ustawy jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Tym samym działa w tym zakresie jako statio fisci Skarbu Państwa.

Za bezzasadny organ uznał także zarzut dotyczący niewskazania zobowiązanym lokalu zamiennego. Zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wskazania lokalu zamiennego nie znajduje zastosowania w przypadku egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Wojewody M. z dnia [...] marca 2007 r. Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie zawiera definicji "lokalu zamiennego". Dlatego też zdaniem organu należy się posiłkować przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), z których jednak nie wynika by pojęcie lokalu zamiennego odnosiło się do budynków, czy lokali użytkowych, tak jak w przypadku zgłaszających zarzuty.

W zażaleniu na powyższe postanowienie do Ministra Infrastruktury J. P. i W. P. powtórzyli argumenty jak w zarzutach oraz podnieśli, że podejmowane wobec nich działania egzekucyjne są bezprawne, gdyż nie otrzymali oni żadnej propozycji lokalu zamiennego, w którym mogliby kontynuować działalność gospodarczą.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M.. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił poglądu co do wadliwego określenia obowiązku w tytule wykonawczym, odwołując do argumentacji organu I instancji oraz podnosząc, że w oparciu o art. 13 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa nieruchomości na cele budowy dróg w imieniu Skarbu Państwa. Ponadto wskazał, że nieruchomość położona w G. oznaczona jako działka o nr [...] była zabudowana budynkiem użytkowym, w którym prowadzona była działalność gospodarcza. Przepis art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dotyczy zaś tylko egzekucji z lokalu mieszkalnego. Nadto, ciążący na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny, a zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omawiane postanowienie Ministra Infrastruktury J. P. i W. P. zarzucili naruszenie art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 33 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 u.p.e.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że postanowienie Ministra Infrastruktury powtarza argumentację organu I instancji i jest nieprawidłowe. Nie uwzględnia bowiem, że nałożony obowiązek jest powiązany z obowiązkiem dostarczenia lokalu zamiennego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem skarżących do czasu, gdy taki lokal nie zostanie im wskazany, decyzja nie podlega wykonaniu, a to oznacza, że nastąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu (art. 33 pkt 2 u.p.e.a.).

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2009r. ,sygn. akt VIII SA/Wa 843/08 oddalił skargę. Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę M. oraz Ministra Infrastruktury nie narusza przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że ustanawiając w u.p.e.a. zasady postępowania egzekucyjnego, ustawodawca w art. 29 § 1 tej ustawy określił obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zakazał natomiast organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stwierdził, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności bądź wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji. Nie może tym samym wkraczać w kompetencje innego organu, który rozstrzygał sprawę merytorycznie. Prowadziłoby to bowiem w istocie do dublowania działalności poszczególnych organów.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zarzut braku wymagalności obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości dotyczył właśnie konieczności badania podstawy prawnej decyzji, stanowiącej podstawę wydania tytułu egzekucyjnego. Skarżący opierali bowiem swój zarzut na twierdzeniu, że podjęcie działań w celu odebrania nieruchomości jest niedopuszczalne w sytuacji nieotrzymania przez nich lokalu zamiennego. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że wszystkie kwestie merytoryczne, związane z zajęciem nieruchomości -działki nr [...] położonej w G. - zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] marca 2007 r.; decyzja ta nie rozstrzygała w przedmiocie lokalu zamiennego.

W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej oraz wydanie postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości uzależnione było od realizacji obowiązku wskazania lokalu zamiennego, chyba że wynikałoby to z tytułu wykonawczego, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Poza tym, ciążący na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego, wynikający z art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji. Obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., a przepisy prawa nie przewidują wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Obowiązek dostarczenia dłużnikowi lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny. Z tego względu nie miało znaczenia brzmienie art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych sprzed nowelizacji w zakresie, w jakim nakładało na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia w posiadanie nieruchomości zabudowanej, na co powoływali się skarżący. Sąd stwierdził przy tym, że zmiana powołanego przepisu w części precyzującej rodzaj zabudowy nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową tj. zbudowanej budynkiem mieszkalnym, wprowadzona ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) wskazuje, że wolą ustawodawcy było nałożenie obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego jedynie w sytuacji zajęcia nieruchomości zbudowanej budynkiem czy lokalem przeznaczonych na cele mieszkalne, a nie użytkowym, tak jak miało to miejsce w przypadku skarżących.

Od wyroku tego skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wnieśli J. P. i W. P.. Zaskarżając wyrok w całości, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji w 2008 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny prawidłowości prowadzenia egzekucji jest obojętne, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał zobowiązanym do wydania nieruchomości lokal zamienny, podczas gdy obowiązek wskazania lokalu zamiennego wynika bezpośrednio z ustawy,

art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji w 2008 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem czy lokalem użytkowym, podczas gdy przepis ten w swej treści nie zawiera żadnych ograniczeń co do przeznaczenia zabudowań,

c) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza badanie zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 2 tej ustawy, to jest zarzutu braku wymagalności obowiązku z innego powodu, podczas gdy badanie takie powinno być dokonane z uwzględnieniem przepisu art. 34 § 1 i § 4 tej ustawy,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm." dalej: "p.p.s.a.") poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze i ograniczanie się do zbadania zarzutu niewymagalności obowiązku, podczas gdy przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zażaleniu oraz skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były zarzuty oparte na przepisach art. 33 pkt 2, 3 i 5 u.p.e.a., to jest dotyczące braku wymagalności obowiązku z innego powodu, określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z treści orzeczenia i niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w świetle wyżej przytoczonych zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze,

b) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, Nr 1269 z późn. zm.), art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że postanowienie Ministra Infrastruktury oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody M. zapadły z naruszeniem art. 33 pkt 2, 3 i 5 u.p.e.a., bowiem wobec braku wskazania lokalu zamiennego nastąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu oraz niewykonalność obowiązku, zaś tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie określa treść obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z treści orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1306/09, uwzględniając skargę J. P. i W. P. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących kwotę 474 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd ten podkreślił, iż w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., iż rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodziła.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony był przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sporządzenie uzasadnienia wyroku, jako dokonywane już po rozstrzygnięciu sprawy, ma charakter sprawozdawczy. Niemniej jednak powinno ono odzwierciedlać tok rozumowania sądu, aby sprawdzić, czy nie popełnił błędu oraz kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i prowadzone przez sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Niezwiązanie Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza bowiem braku obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi.

Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, przez co nie było możliwe dokonanie oceny, czy rozumowanie Sądu było w niniejszej sprawie prawidłowe i czy zasadnie skarga została oddalona. Miało to istotne znaczenie, gdyż postępowanie dotyczy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, który służy do ochrony zobowiązanego na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a przy tym jest środkiem niedoskonałym, bowiem orzeczenie w sprawie zarzutu wydaje organ, który egzekucję prowadzi. Zatem kwestia oceny zgodności z prawem orzeczenia wydanego po rozpatrzeniu zarzutów, w tym także prawidłowości postępowania, w ramach którego postanowienie zostało wydane, ma zatem niezwykle istotne znaczenie dla zobowiązanego. Sąd I instancji zaś nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jak: zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 33 pkt 3 i pkt 5 u.p.e.a. Nie dokonał oceny stanowiska organu egzekucyjnego w tym zakresie. Nadto co do zarzutu braku wymagalności obowiązku z innego powodu przewidzianego w art. 33 pkt 2 u.p.e.a., Sąd nie wyjaśnił, jak to pojęcie należy rozumieć i jaki jest zakres rzeczywistej możliwości badania przez organ egzekucyjny tego zarzutu w sytuacji, gdy ten sam organ wydał decyzję stanowiącą podstawę egzekucji.

Kierując się powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji przeanalizował szczegółowo wszystkie zarzuty postawione w skardze i ocenił ich zasadność konfrontując z ustaleniami organu, na podstawie kompletnych akt postępowania administracyjnego. Ponadto nie będąc związany zarzutami skargi, na mocy art. 134 § p.p.s.a. winien także - w ramach dokonania kontroli działalności administracji publicznej - ocenić zgodność z prawem samego postępowania w sprawie zarzutów sformułowanych w art. 34 § 1-5 u.p.s.e.a. Tok rozumowania powinno przedstawiać uzasadnienie.

Sąd kasacyjny przyjął, że konsekwencją naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. było naruszenie art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle treści uzasadnienia wyroku bowiem nie mógł przyjąć, że Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska kasatora, że Sąd I instancji przy orzekaniu wyszedł poza granice niniejszej sprawy. Nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Z kolei co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez błędną jego wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu. Wobec tego nakazał Sądowi ponownie rozpoznającemu sprawę dokonanie wykładni art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, z uwzględnieniem istniejących dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero wynik podjętych czynności interpretacyjnych pozwoli na odniesienie się do postawionego w skardze zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z art. 33 pkt 5 u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga J. P. i W. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 ust. 1 p.p.s.a.

Należy również zauważyć, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1306/09. Dodać należy, że związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Sąd, któremu sprawa została przekazana, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Może to nastąpić w szczególności wówczas, gdy stan faktyczny danej sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Nie zmienił się także stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego. Zatem wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 25 stycznia 2010 r. wiąże skład sądzący, ponownie rozpoznający sprawę.

Należy przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu egzekucyjnym, będącym przedmiotem oceny z uwagi na wniesione przez skarżących zarzuty, Wojewoda M. jest jednocześnie organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem czyli egzekwuje swoje własne decyzje. W tej sytuacji w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że może także badać decyzję pod względem merytorycznym, z tym, że nie jako organ egzekucyjny, ale organ wydający decyzję. Może wówczas weryfikować decyzję, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego na to pozwalają (wyrok NSA w Warszawie z 23 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1614/98, Hauser, Leoński, Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 4 wyd., W-wa 2008, s. 105).

Podejmując dalsze czynności, Wojewoda przyjął, że egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, nie zachodzą przesłanki z art. 59 u.p.e.a. umorzenia postępowania, co nie zostało zakwestionowane przez skarżących. J. P. i W. P. podnosili tylko zarzuty z art. 33 u.p.e.a., to jest braku wymagalności obowiązku z innego powodu (pkt 2), określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (pkt 3) oraz niewykonalności obowiązku o charakterze pieniężnym (pkt 5).

Wojewoda, będąc jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem nie musiał wyczerpywać trybu z art. 34 u.p.e.a. i wydawać postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (tak.: uchwała NSA z 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 112). Organ stanowisko zawarł w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Ministra Infrastruktury w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008 r.

W ocenie składu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcia i postępowanie prowadzące do ich wydania nie naruszyły przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Co do zarzutu braku wymagalności obowiązku z innego powodu wynikającego z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. Sąd podziela stanowisko organu. Wymagalność oznacza taką cechę obowiązku administracyjnego, która pozwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania tego obowiązku, a w przypadku odmowy jego realizacji, wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego (por. P. Przybysz. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wyd. 5, str. 165-166). Podstawę oceny wymagalności obowiązku przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw, określających szczególne warunki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, np. art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Z uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że obowiązek przewidziany w decyzjach staje się wymagalny, gdy decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania bądź gdy decyzja, którą został nałożony nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. Z art. 17 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] maja 2007 r., nr [...] oraz w dniu wszczęcia egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie – dnia [...] lipca 2007 r. (data doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanym, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) wynika zaś, że decyzji o ustaleniu lokalizacji nadawało się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli wystąpiły okoliczności tym przepisem przewidziane.

W niniejszej sprawie w utrzymanej w mocy (przez opisaną wyżej decyzję Ministra Infrastruktury) decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...]nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto powoływana decyzja Ministra Infrastruktury jest ostateczna. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że nałożony obowiązek nie jest wymagalny. Niewskazanie lokalu zamiennego skarżącym przy wydaniu postanowienia wzywającego do wykonania przez nich obowiązku nie mogło być potraktowane jako inny powód braku wymagalności obowiązku. Zarzuty podnoszone w trybie art. 33 u.p.e.a. przez skarżących odnoszą się do wstępnej fazy postępowania egzekucyjnego. W tytule wykonawczym ani w cytowanej decyzji Ministra Infrastruktury nie został określony taki obowiązek. Nadto z art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia egzekucji wynikało, iż obowiązek wskazania lokalu zamiennego ciąży na zarządcy drogi dopiero w terminie faktycznego objęcia nieruchomości. Zatem obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie powstaje, dopóki nie dojdzie do objęcia nieruchomości w posiadanie. Dopiero bowiem moment przejęcia władztwa nad nieruchomością stanowi termin realizacji obowiązku wskazania lokalu zastępczego i nie ma tu znaczenia, czy objęcie w posiadanie nastąpiło w wyniku dobrowolnego wykonania decyzji, czy też w drodze postępowania egzekucyjnego (tak NSA w wyroku z 11 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1389/08). Wyrok ten został wydany wskutek skarg J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie wydania nieruchomości, a które to postanowienie było powodem wniesienia zarzutów przez skarżących, badanych z kolei w postępowaniu ocenianym w niniejszym postępowaniu sądowym. Wyrok ten jest znany z urzędu składowi orzekającemu.

Powyższe argumenty pozostają aktualne także przy badaniu podnoszonego na podstawie art. 33 pkt 5 u.p.e.a. zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżący podnoszą, że niedostarczenie im lokalu zamiennego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powodowało niewykonalność nałożonego na nich obowiązku wydania nieruchomości. Skarżący powoływali się na art. 141 u.p.e.a. zakazujący podejmowania działań w celu odebrania nieruchomości w sytuacji niedostarczenia lokalu zamiennego.

Organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że wynikający z art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego odnosi się tylko do lokali mieszkalnych. Na przedmiotowej nieruchomości skarżący zaś mieli budynek, w którym był jedynie lokal użytkowy (bezsporne). Nadto organ przyjął, że ciążący na zarządcy obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny i organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania tego sporu jako sporu o charakterze pozaegzekucyjnym.

Sąd orzekający podziela stanowisko organu, że wynikający z art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego odnosi się tylko do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo w której został wyodrębniony lokal mieszkalny. Należy zauważyć, że w art. 17 ust. 4 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej, jak i w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego było zapisane, że właściwy zarządca drogi w terminie faktycznego objęcia nieruchomości zabudowanej w posiadanie zobowiązany jest do wskazania lokalu zamiennego. Z przepisu tego wynikał obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego przez zarządcę w momencie objęcia we władztwo faktyczne nieruchomości zabudowanej. Pojęcie "lokalu zamiennego" odnosi się do lokali służących do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Lokalem zamiennym bowiem jest lokal znajdujący się w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, wyposażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wyposażony lokal używany dotychczas, o powierzchni pokoi takiej jak w lokalu dotychczas używanym; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m2 powierzchni łącznej pokoi, a w wypadku gospodarstwa jednoosobowego - 20 m2 tej powierzchni. Z kolei jako lokal, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Zatem skoro ustawodawca wskazywał, że chodzi o wskazanie lokalu zamiennego, to obowiązek taki powstawał przy egzekucji obowiązku wydania nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Była to luka prawna, której nie można było interpretować w oderwaniu od pozostałych uregulowań dotyczących lokali. Ponadto zmiana brzmienia art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wprowadzona ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) wskazuje, że wolą ustawodawcy było nałożenie obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego jedynie w przypadku zajęcia nieruchomości zabudowanej, przeznaczonej na cele mieszkaniowe.

Jednocześnie należy zauważyć, że art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie rozstrzyga, kto i w jakim momencie powinien przesądzić o uprawnieniu do lokalu zamiennego. Obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. i przepisy prawa nie przewidują wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 928/09). Omawiany obowiązek ma charakter cywilnoprawny, jak podnosił organ w zaskarżonym postanowieniu (tak: WSA w Warszawie w wyroku z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 870/08).

Ponadto powoływany przez skarżących art. 141 u.p.e.a. nie potwierdza stanowiska skarżących, gdyż nie przewiduje obowiązku dostarczenia lokalu w przypadku odbierania nieruchomości.

Wobec powyższego stanowisko organu co do niezasadności zarzutu z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. należało uznać za prawidłowe.

Z kolei oceniając argumentację organu co do zarzutu skarżących dotyczącego określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji (art. 33 pkt 3 u.p.e.a.), Sąd także nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że czynność egzekucyjna odebrania nieruchomości była przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 686/08) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 928/09) i nie stwierdzono w nich przeszkód uniemożliwiających przeprowadzenie tej czynności.

W tytule wykonawczym nr [...] w rubryce nr [...] dotyczącej treści obowiązku wskazano, że wydanie winno nastąpić na rzecz Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy w powoływanej decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2007 r., jak i z art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych określa się jako podmiot uprawniony Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jak podniósł organ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Do jego zadań należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie i dysponowanie nią na cele budowlane (art. 17 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych) oraz wskazanie lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie (art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych). Kompetencje te mają także charakter cywilnoprawny i przy ich realizacji wykonuje uprawnienia w imieniu Skarbu Państwa.

Zatem brak było podstaw do przyjęcia, że w tytuł wykonawczy wydano z naruszeniem art. 33 pkt 3 u.p.e.a.

Z powyższych względów skargę J. P. i W. P. jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.