Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3326/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 481/14 w sprawie ze skargi K. O. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. O. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr 466 przy ul. [...] w Ł..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na to, że budowa ta miała miejsce jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), to legalizacja obiektu nastąpiła w oparciu o poprzednio obowiązujące uregulowania prawne i jak wynika z akt po wykonaniu wcześniejszej decyzji tego organu z dnia z [...] września 2008 r. nakazującej skarżącym w trybie art. 40 tej ustawy wykonanie zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem m. in. przez zamurowanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią.

W maju 2009 roku do organu nadzoru budowlanego wpłynęło zawiadomienie G. G. - właściciela nieruchomości sąsiedniej, że na działce nr [...] prowadzone są prace rozbiórkowe, budynek "został kompletnie zburzony a fundamenty wykopane". Właściciel sąsiedniej nieruchomości wskazywał, że nie ma kontaktu z inwestorem, ustalił natomiast w urzędzie, że dla działki nr [...] wydane zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku w celu realizacji poddasza.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 21 lipca 2009 r. organ przeprowadził oględziny, o których zawiadomił omyłkowo właścicieli działki nr [...], a nie skarżących będących właścicielami działki nr [...]. W protokole z tej czynności stwierdzono, że na działce [...] wykonano betonowe fundamenty wraz z wybetonowanym dnem wykopu. Sporządzono wówczas dokumentację fotograficzną przedstawiającą stan zrealizowanych robót. W wyniku ponownej pisemnej interwencji G. G., który poinformował o prowadzonej na działce nr [...] budowie nowego budynku, organ zarządził kolejną kontrolę. W protokole z tej czynności wskazano, że na działce prowadzone są prace budowlane, wykonano piwnice i ściany parteru bez stropu. Z tablicy informacyjnej zamieszczonej na terenie robót wynikało, że budowa realizowana jest na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. W dalszym toku postępowania organ, weryfikując tą informację ustalił, że decyzja ta zezwalała jedynie na nadbudowę istniejącego na działce budynku zalegalizowanego we wcześniejszym postępowaniu decyzją z marca 2009 roku. W dniu 25 listopada 2009 r. organ przeprowadził dodatkową kontrolę doraźną celem ustalenia czy stwierdzone w lipcu 2009 r. roboty budowlane związane z wybudowaniem fundamentów prowadzone były wówczas na działce o nr [...] czy [...] i w protokole z tej czynności wskazał, że jedyną działką w okolicy na której prowadzone były i nadal są prowadzone roboty budowlane związane z budową budynku jest działka o numerze [...] i nie ma wątpliwości, że protokół z kontroli z lipca 2009 r. odnosi się do działki nr [...].

W powyższych okolicznościach organ I instancji postanowieniem z dnia 26 listopada 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni dokumentów umożliwiających legalizację wzniesionego budynku tj. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy. Z akt wynika, że inwestorzy pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. wystąpili o zmianę terminu określonego w w/w postanowieniu, wskazując m. in. na konieczność zgromadzenia wskazanej dokumentacji. Organ, po uprzednim wezwaniu inwestorów do uwiarygodnienia podejmowanych w tym przedmiocie działań, postanowieniem z 10 marca 2010 r. odmówił zmiany terminu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę wzniesionego budynku. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/10 uchylił obie decyzje. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia Sąd uznał, że organy nienależycie wyjaśniły sprawę. Zwrócił uwagę, że w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. projekcie budowlanym dotyczącym nadbudowy istniejącego budynku przewidziano również możliwość jego rozbiórki w przypadku stwierdzenia spękania ścian elementów konstrukcyjnych mogących stanowić zagrożenie stateczności. Sąd dostrzegł, że zatwierdzony projekt nadbudowy zawiera także projekt prac rozbiórkowych, co oznacza, że oprócz nadbudowy dopuszczał w określonym przypadku także przebudowę istniejącego budynku. W związku z powyższym Sąd polecił organom nadzoru budowlanego wyjaśnienie okoliczności sprawy i ustalenie czy obiekt zrealizowano rzeczywiście w warunkach samowoli budowlanej, czy może dopuszczono się jedynie odstępstw od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji – zgodnie z zaleceniami Sądu – przeprowadził rozprawę administracyjną w trakcie której przesłuchał inwestora J. P. oraz świadka J. O. - kierownika budowy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. organ ponownie wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wobec jego niewykonania, decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. ponownie nakazał rozbiórkę budynku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ II instancji uchylił w/w rozstrzygnięcie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i jednocześnie uchylił postanowienie z [...] listopada 2012 r., wskazując, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie z [...] listopada 2009 r. W związku z tym organ I instancji pismem z dnia 23 maja 2013 r. wezwał inwestorów do wykonania obowiązków nałożonych wcześniejszym postanowieniem w terminie 30 dni, a następnie – wobec jego niewykonania - decyzją z dnia [...] października 2013 r. kolejny raz nakazał rozbiórkę budynku.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje na konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. zezwalała na nadbudowę istniejącego budynku. Z projektu budowlanego wynika, że roboty miały polegać na nadbudowie, a nie na rozbiórce całego budynku i realizacji nowego od podstaw. W protokole z dnia 8 października 2012 r. kierownik budowy J. O. oświadczył, że budynek rozebrano do fundamentów, a wobec nieprawidłowego ich wykonania dozbrojono i odbudowano również fundamenty do wymiarów z projektu. Ponadto, w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. budynek podlegający nadbudowie już nie istniał, co potwierdza oświadczenie J. P. złożone do protokołu na rozprawie administracyjnej w dniu 8 października 2012 r. Organ stwierdził, że pozwolenie na nadbudowę nie odpowiadało stanowi faktycznemu w chwili zatwierdzenia projektu i pozostaje bez związku z postępowaniem. Wprawdzie pozwolenie to dopuszczało możliwość rozbiórki pewnych elementów obiektu, jednak wydano je w sierpniu 2009 r., a rozbiórkę rozpoczęto w czerwcu 2009 r. Nie można zatem przyjąć, że doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu nadbudowy, a to wykluczało możliwość wdrożenia postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro zatem inwestorzy nie wykonali obowiązków niezbędnych dla legalizacji budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., to konieczne było orzeczenie rozbiórki.

W skardze inwestorzy zakwestionowali zasadność zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzucili, że organy nienależycie wyjaśniły okoliczności sprawy, w szczególności nie uwzględniły zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania zastrzeżeń do protokołu jego przesłuchania. Wywodzili, że wprawdzie rzeczywiście w protokole tym inwestor wskazał na rozpoczęcie prac już w czerwcu 2009 r., czyli przed uzyskaniem pozwolenia na nadbudowę z [...] sierpnia 2009 r., jednak nie były to prace rozbiórkowe, lecz prace o charakterze porządkowym i zabezpieczającym, których zakresu organ nie wyjaśnił w toku postępowania. Zwrócili uwagę, że w 2009 roku zostali ukarani na podstawie art. 93 Prawa budowlanego mandatem za dopuszczenie się odstępstwa od projektu budowlanego, stąd stwierdzenie samowoli budowlanej budzi zastrzeżenia. Ponadto zarzucili, że wyznaczone im w toku postępowania terminy na skompletowanie dokumentacji dla legalizacji obiektu były niewystarczające, a wręcz stanowiły przejaw przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a., - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy ponownie rozpoznając sprawę, prawidłowo z uwzględnieniem przepisu art. 153 P.p.s.a. zrealizowały jego wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Przyjął, że w okolicznościach sprawy zasadnie też zastosowały art. 48 Prawa budowlanego właściwy dla samowoli budowlanej, a nie tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy właściwy w przypadku odstępstw od projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do twierdzeń skarżących, wskazał, że wprawdzie projekt budowlany przewidywał możliwość rozbiórki wadliwych konstrukcyjnie elementów budynku, niemniej w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób uznać, że takie wady konstrukcyjne mogły być stwierdzone w podlegającym nadbudowie obiekcie. Świadczy o tym nie tylko zapis w projekcie budowlanym co do niebudzącego zastrzeżeń stanu istniejącego budynku (str. 30), ale również decyzja z dnia [...] marca 2009 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie w wyniku zakończenia procesu jego legalizacji. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak wyjaśnił Sąd, oznacza, że obiekt odpowiada przepisom prawa i nadaje się do użytkowania. W konsekwencji po upływie ok. 4 miesięcy - decyzja o pozwoleniu na nadbudowę została wydana [...] sierpnia 2009r. -zalegalizowany uprzednio obiekt nie mógł znajdować się w tak złym stanie technicznym, który uzasadniałby całkowitą jego rozbiórkę. Sąd zwrócił też uwagę, że decyzja legalizująca z marca 2009 r. została wydana na podstawie przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej zawierającej opinię techniczną opracowaną przez osobę uprawnioną w której stwierdzono, że stan techniczny konstrukcji budynku nie budzi zastrzeżeń i pozwala na dalsze użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Z przedłożonego opracowania wynikała wyłącznie konieczność wykonania zmian i przeróbek w celu dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji zasadnie w rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że o nadbudowie można mówić tylko wtedy, jeżeli istnieje obiekt podlegający nadbudowie, a jego rozbiórka - nawet przy złym stanie technicznym – i wzniesienie w jego miejsce nowego budynku stanowi budowę, a nie nadbudowę i świadczy o tym, że nowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że niezależnie od powyższego, samodzielną przesłankę do stwierdzenia samowoli w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na nadbudowę. Okoliczność ta została potwierdzona przez samego skarżącego J. P., który w protokole z dnia 8 października 2012 r. - pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - oświadczył, iż prace rozbiórkowe trwały do września 2009 r. i zostały rozpoczęte po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. w czerwcu 2009 r. Taką datę rozpoczęcia robót podał również w swoim oświadczeniu - złożonym do protokołu z dnia 19 marca 2010 r. - sąsiad inwestorów G. G. wskazując, że prace rozbiórkowe rozpoczęto w kwietniu 2009 r. i zakończono w maju 2009 r. Uczestnik postępowania dodał, że budynek rozebrano w całości wraz z fundamentami. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd wyjaśnił, że rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje uznaniem jej za samowolę budowlaną. Decyzja o pozwoleniu na budowę może bowiem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestora. Realizacja robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazując na powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Weryfikując tok postępowania przyjął, że organy nie uchybiły również przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, że przyjęta w postępowaniu o wykroczenie z art. 93 Prawa budowlanego odmienna kwalifikacja robót inwestora nie miała znaczenia dla prowadzonego postępowania. Zawarte w rozdziale 9 ustawy Prawo budowlane przepisy prawa karnego materialnego penalizują czyny polegające na naruszeniu przepisów prawa budowlanego. Postępowanie to toczy się jednak w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) przed organami ścigania i jest to postępowanie autonomiczne od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie są związane kwalifikacją przyjętą przez organy ścigania. Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał również zarzut dotyczący wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na złożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący po złożeniu wniosku z dnia 1 lutego 2010 r. o przedłużenie – wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. 60 - dniowego terminu - nie wykonali wezwania organu do uprawdopodobnienia czynności podejmowanych w celu wykonania nałożonych obowiązków poprzez złożenie kopii wniosków przedstawionych właściwym organom. Sąd miał przy tym na uwadze, że w toku postępowania zapadło również drugie postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. wyznaczające inwestorom 60 - dniowy termin na złożenie dokumentacji legalizacyjnej. Postanowienie to zostało wprawdzie uchylone decyzją z dnia [...] września 2013r. z uwagi na pozostające w obrocie prawnym postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r., jednak w odpowiedzi skarżący poinformowali organ, że nie będą wykonywać nałożonych obowiązków, ponieważ nie dopuścili się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (pismo z dnia 8 stycznia 2013 r.). Niezależnie, również uprzednio w wezwaniu z dnia 23 maja 2013 r. organ powiatowy umożliwił skarżącym złożenie wymaganej dokumentacji. Analizując dalsze zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ odwoławczy naruszył wprawdzie art. 107 § 3 kpa gdyż nie odniósł się do zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń inwestora co do protokołu jego przesłuchania, tym niemniej ocenił, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zwrócił uwagę, że bez względu na zgłaszane zastrzeżenia co do charakteru prac realizowanych przed uzyskaniem pozwolenia na nadbudowę, to na stronie 2 protokołu inwestor precyzyjnie podał, że prace te (rozbiórkowe) zostały rozpoczęte po złożeniu wniosku do Wydziału Starostwa tj. w czerwcu 2009 r. (wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2009 r.). Protokół został przez skarżącego podpisany po odczytaniu - bez żadnych zastrzeżeń, w obecności jego pełnomocnika obecnego na rozprawie administracyjnej. Niezależnie od powyższego stanowisko o rozpoczęciu robót budowlanych już w kwietniu 2009 r. polegających na demontażu instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i demontażu okien potwierdził sąsiad G. G. do protokołu z dnia 12 marca 2010 r. Uczestnik wskazał również, że na przełomie kwietnia i maja 2009 r. rozpoczęto burzenie ścian, początkowo ręcznie, a potem za pomocą koparki tak że do 7 maja 2009 r. zakończono prace rozbiórkowe. Podsumowując, Sąd stwierdził, że organy w ponownie prowadzonym postępowaniu, realizując jego wcześniejsze zlecenia, prawidłowo przyjęły, że inwestorzy działali w warunkach samowoli budowlanej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz.U.2002.153.1269ze zm.) oraz 3 §1 P.p.s.a w związku z art. 145 §1 pkt l lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przez organ II instancji art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie dostrzeżenie przez Sąd, iż organ drugiej instancji nie rozpatrzył i nie wyjaśnił sprawy administracyjnej

2) art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów art. 8 kpa i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ nie zbadał czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zgodnie z wytycznymi wynikającymi z orzeczenia WSA z dnia 20 stycznia 2011 r. VII SA/Wa 1574/10, a nadto w sytuacji gdy w dniu 10 grudnia 2009 r. na podstawie art. 93 prawa budowlanego na odwołującego został nałożony mandat karny stwierdzający odstępstwa od projektu budowlanego

1) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 89 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie zastrzeżeń skarżącego co do zapisu protokołu z rozprawy z dnia 8 października 2012 r. oraz niewyjaśnienie jakie czynności wskazane na rozprawie administracyjnej jako czynności rozbiórkowe faktycznie strona podjęła na działce nr 466 oraz nie wyjaśnienia przez organ ich zakresu w konsekwencji przyjęcie że doszło do samowoli budowlanej.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku art. 151 P. p. s. a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skarżących w tym do naruszenia przez organ II instancji art. 15 kpa oraz niewyjaśnienie przez Sąd istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji doprowadziła do niewyjaśnienia istoty sprawy i przyjęcie ze doszło do samowoli budowlanej

W dalszych punktach skargi kasacyjnej skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

5) art. 145 §1 pkt. 1 lit a P.p.s.a w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie ze doszło w sprawie do samowoli budowlanej w sytuacji, gdy decyzja zezwalająca na nadbudowę została wydana na podstawie projektu budowlanego, który upoważniał inwestora do przeprowadzenia częściowej rozbiórki istniejącego wcześniej budynku w przypadku stwierdzenia złego stanu konstrukcyjnego budynku oraz w sytuacji zignorowania przez organ administracji faktu przeprowadzenia przed wydaniem decyzji zezwalającej na nadbudowę, a nadto w sytuacji gdy w dniu 10 grudnia 2009 r. na podstawie art. 93 prawa budowlanego na odwołującego został nałożony mandat karny stwierdzający odstępstwa od projektu budowlanego

6) art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nie zbadanie czy w sprawie zachodzą przesłanki istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżący zwrócili uwagę na niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w całości w zasadzie powtarza treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także treść wcześniejszych decyzji uchylonych wyrokiem Sądu z dnia 20 stycznia 2011 r. co świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa. Argumentowali, że uszło uwadze Sądu również i to, że organy nie rozstrzygnęły sprawy merytorycznie, a w konsekwencji, jak wywodzono, naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 kpa, a ponadto 107 par. 3 i art. 8 kpa "ponieważ uzasadnienie wadliwej decyzji pozbawionej merytorycznego rozstrzygnięcia nie może i nie zawiera w pełni zabranego materiału dowodowego, na którym organ a następnie sąd mogłyby się oprzeć". Skarżący zarzucili, że "w niniejszej sprawie organy nie zbadały istoty sprawy bowiem od początku postępowania wydawały albo sprzeczne ze sobą akty albo powielały już wydane i będące w obrocie dokumenty, powodując brak przejrzystości dla skarżących całego postępowania oraz podważając zaufanie obywatela do organów władzy publicznej". Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu co do braku znaczenia dla rozpoznawanej sprawy przyjętej kwalifikacji robót w postepowaniu mandatowym. Rozwinęli też zarzuty skargi odnoszące się do wyznaczenia im w toku postępowania administracyjnego zbyt krótkich terminów na skompletowanie wymaganej dla legalizacji budynku dokumentacji Zwrócili uwagę, że przez okres ponad czterech lat organy nie podjęły żadnych czynności w celu wyegzekwowania obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z listopada 2009 roku. Stąd Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie dopełnili obowiązków legalizacyjnych. Podnieśli, że wyznaczenie im najpierw 60 - dniowego, a następnie 30 - dniowego terminu na skompletowanie dokumentacji było nadużyciem ze strony organu i w obu przypadkach stanowiło przejaw przekroczenia granic uznaniowości administracyjnej zamykający inwestorom drogę do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyjaśnili, że z oświadczenia inwestora wynika, że prace rozbiórkowe zostały podjęte w okresie letnim, zaś w czerwcu 2009 r. zostały wykonane jedynie prace porządkowe i zabezpieczające nieruchomość. Prace te miały na celu ochronę osób trzecich, które bez zezwolenia i wiedzy inwestorów wkraczały na teren posesji i do samego budynku. Nie doprowadziły one, jak przyjął organ, do rozebrania istniejącego budynku w całości. Ustalenia organów w tym zakresie nie potwierdziły wyjaśnienia inwestora złożone na rozprawie administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano ponadto wiele tez orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do obowiązku organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, należytego wyjaśnienia sprawy przez organy oraz prawidłowości zastosowania i wykładni art. 48 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Pierwszy z zarzutów, odnoszący się do naruszenia przepisów ustrojowych z ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 15 kpa wyrażającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest chybiony. Podobieństwo treści wydawanych kolejno przez organy obu instancji decyzji administracyjnych uwarunkowane było bowiem tym, że zostały podjęte w tej samej sprawie administracyjnej, rozstrzygały tą samą indywidualną sprawę w której od początku na przestrzeni kilku lat analizowane były kolejny raz te same dowody (choć nie tylko) i te same przepisy prawa, a zatem podobieństwo, a nawet tożsamość pewnych dużych fragmentów wydawanych kolejnych decyzji w sprawie nie może być traktowana w kategoriach naruszenia zasady dwuinstancyjności. Okoliczność, że organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, analogicznie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wysnuł takie same wnioski nie świadczy o tym, że nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej stosownie do wymogu zawartego w art. 15 kpa. Czynność powtarzania przez organy w kolejnych wydawanych w tej samej sprawie decyzjach opisu przebiegu postępowania, dokonanych ustaleń, treści stosowanych przepisów prawa, czy też ich wykładni przyjętej w orzecznictwie spowodowana jest zasadniczo koniecznością sprostania wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa i nie może świadczyć o naruszeniu prawa, zwłaszcza o uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności. W rozpoznawanej sprawie zasada ta nie została naruszona.

Nie można też podzielić stanowiska skarżących co do konieczności rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o tą kwalifikację prawną, która została przyjęta w postępowaniu w sprawie o wykroczenie z art. 93 Prawa budowlanego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika związanie organu nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej kwalifikacją prawną przyjętą w postępowaniu mandatowym. Skarżący pomijają, że wymierzenie grzywny miało miejsce w grudniu 2009 roku, zaś sprawa administracyjna w toku której rozważano i analizowano z udziałem sądu administracyjnego zasadność właściwej podstawy prawnej tj. z art. 48 czy z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zajęła organom blisko pięć lat. Zatem już z samego tego faktu należy wnioskować, że wadliwą kwalifikację przyjęto w postępowaniu mandatowym, a nie odwrotnie. Z kolei zawarte w zarzucie drugim stanowisko o niewykonaniu zaleceń Sądu z poprzedniego wyroku w sprawie z dnia 20 stycznia 2011 r. powinno wskazywać na naruszenie art. 153 P.p.s.a., a nie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja narusza art. 8 kpa i 107 § 3 kpa.

W odniesieniu natomiast do podstawy skonstruowanej w punkcie 3 skargi kasacyjnej dotyczącej niewyjaśnienia zastrzeżeń inwestora zgłoszonych w toku postępowania do protokołu jego przesłuchania i niewyjaśnienia, jakie prace przygotowawcze i zabezpieczające były wykonywane na działce nr [...] przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na nadbudowę z [...] sierpnia 2009 r., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestię tę prawidłowo i wyczerpująco przedstawił. Słusznie Sąd zwrócił uwagę, że nie zachodziły żadne okoliczności wskazujące na konieczność sprostowania protokołu przesłuchania inwestora. Zasadnie też wywiódł, że pozostały materiał dowodowy potwierdza fakt rozbiórki budynku zalegalizowanego w marcu 2009 r. jeszcze przed czerwcem 2009 r., a zatem przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na nadbudowę z [...] sierpnia 2009 r. Sąd pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na zeznania świadka G. G.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta dla potrzeb niniejszej sprawy przez skarżących "linia obrony" zmierzająca do uniknięcia sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego upada w konfrontacji z zebranym przez organy materiałem dowodowym. Oprócz zeznań G. G., jego pism kierowanych do organu nadzoru w okresie od maja 2009 r., twierdzenia inwestorów jednoznacznie podważa także znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej (k. 7) dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ w lipcu 2009 r. Dowodzi ona, że na działce inwestorów (wątpliwość co do właściwego numeru działki została w toku postępowania dostatecznie rozstrzygnięta) w lipcu 2009 r. nie istniał już budynek zalegalizowany w marcu tego roku, lecz zrealizowane zostały fundamenty pod nowy obiekt, którego budowa była kontynuowana w listopadzie 2009 r. po uzyskaniu przez inwestorów w dniu [...] sierpnia 2009 r. pozwolenia na nadbudowę. Zatem wyjaśnienia inwestora złożone w toku rozprawy administracyjnej, niezależnie czy w wersji ujętej w protokole, czy w wersji określonej w żądaniu jego sprostowania, nie mogły spowodować zmiany kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, a mianowicie, że roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego na działce nr [...] budynku i budowie nowego zostały rozpoczęte jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na nadbudowę tj. przed [...] sierpnia 2009 r. Prawidłowość tego ustalenia z kolei skutkowała koniecznością wdrożenia trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, a nie trybu właściwego dla odstępstw od projektu budowlanego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Odnosząc się jednak chronologicznie do dalszych zarzutów i powołanego wśród nich przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a., to wyjaśnić należy, że pierwszy z tych przepisów określający wymogi uzasadnienia jedynie wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a mianowicie, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09), bądź gdy treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 1751/11). Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie jest prawidłowe, zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. i wyczerpująco wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skuteczność zarzutu skargi kasacyjnej nieustosunkowania się sądu pierwszej instancji do zarzutów skargi (w tym przypadku naruszenia art. 15 kpa) wymaga, tak jak w przypadku każdej z podstaw zgłoszonych w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wykazania możliwego wpływu tego nieustosunkowania się na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, co w zasadzie sprowadza się do wykazania skuteczności właśnie owego zarzutu skargi, czyli w rozpoznawanej sprawie wykazania naruszenia przez organy zasady dwuinstancyjności i niedostrzeżenia tego uchybienia przez sąd pierwszej instancji. Jak wyjaśniono przy ocenie pierwszej z podstaw skargi kasacyjnej do naruszenia art. 15 kpa w rozpoznawanej przez organy sprawie nie doszło.

Przechodząc do oceny podstaw materialnych należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro skarżący rozpoczęli roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na nadbudowę, to niewątpliwie zastosowanie musiał znaleźć tryb określony w tym przepisie. Twierdzenia skarżących podnoszone również w uzasadnieniu tego zarzutu o przyjętej przez organy kwalifikacji sprawy w postępowaniu mandatowym nie mogły być wiążące w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczących zbyt krótkiego terminu na zgromadzenie dokumentacji niezbędnej dla legalizacji samowoli budowlanej, to również w tym zakresie można by jedynie powtórzyć wyczerpującą argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto o wyznaczeniu inwestorowi terminu do przedstawienia dokumentów mowa w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, którego nie powołano w podstawach skargi kasacyjnej. Przypomnieć zatem trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wskazuje na związanie tego Sądu jej podstawami. Można jedynie wyjaśnić, że pogląd o konieczności wyegzekwowania w drodze przymusu państwowego przez organy nadzoru budowlanego wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest błędny w kontekście jednoznacznej treści przepisu art. 48 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1" przewidujący nakaz rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy, w wydanych w toku postępowania postanowieniach z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] listopada 2012 r., a dodatkowo także w piśmie z dnia 23 maja 2013 r. wzywającym do wykonania obowiązku, organ pouczył skarżących o grożącej im sankcji za niedopełnienie obowiązku przedstawienia dokumentów niezbędnych dla legalizacji budynku.

W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.