Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1548/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 75,77,80,107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.17,48,52
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gmina [...] na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 października 2016r., nr [...], znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , z dnia 29 lutego 2016 r., znak: [...], którą nakazano inwestorowi Gminie [...] wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego — mostu o konstrukcji żelbetowej w ciągu drogi o nawierzchni gruntowej, przebiegającej zachodnim krańcem działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] (droga nie posiada oznaczenia jako odrębna działka gruntowa), na potoku bez nazwy (prawym dopływie rz. [...]) - zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 §1 pkt 1, art. 104 k.p.a., art. 48 ust. 1 w zw. art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej P.b.).

Orzekając w powyższy sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pismem z 25 czerwca 2008 r. Komenda Miejska Policji w [...] zwróciła się do PINB w [...] o przeprowadzenie szczegółowych kontroli w zakresie zgodności wykonania z projektami i zasadami sztuki budowlanej inwestycji realizowanych przez Urząd Gminy [...] w latach 2003 do 2007, w tym remontu mostu [...] koło P. K. W związku z tą interwencją organ pierwszej instancji zwrócił się pismem z 2 lipca 2008 r. do Starostwa Powiatowego w [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii zgłoszeń bądź pozwoleń na budowę dla wymienionych w załączonym piśmie inwestycji, wraz z załącznikami. W odpowiedzi z dnia 6 października 2008 r. informowano, że żadna z wymienionych w piśmie inwestycji Gminy [...] nie została zgłoszona ani nie uzyskała pozwolenia na budowę.

Następnie, w dniu 3 października 2008 r. przeprowadzono kontrolę wykonanych robót budowlanych, w trakcie której ustalono m.in., iż "na drodze (nieutwardzonej) zlokalizowany jest most o konstrukcji żel-bet nad potokiem (prawy dopływ rzeki [...]). Wymiary mostu wynoszą (płyty 3,50 x 6,07 m + krawężniki szer. 0,25 i wys. 0,17 m). Wykonano przyczółki żel-bet w wym. ok. 0,3 mx 4,90 + umocnienie brzegu lewego na dl. ok. 5,50 m oraz drugi przyczółek o wym. 0,30 x ok. 7,20 m. Na moście wykonano płytę żel-bet gr. ok. 0,25 m, która stanowi równocześnie nawierzchnię drogi".

Pismem z 29 października 2008 r. Urząd Miejski w [...] poinformował PINB w [...], że dla terenu na którym położona jest działka nr [...] w [...] od dnia 1 stycznia 2004 r. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestycji dotyczącej budowy mostu o konstrukcji żelbetowej w ciągu drogi o nawierzchni gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] w [...] na potoku bez nazwy nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z dokonanymi ustaleniami, pismem z 26 listopada 2008 r. PINB w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie "budowy mostu o konstrukcji żelbetowej w ciągu drogi o nawierzchni gruntowej, przebiegającej zachodnim krańcem działki nr [...] w [...] (droga nie posiada oznaczenia jako odrębna działka gruntowa) na potoku bez nazwy (prawym dopływie rz. [...] ), bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2008 r., znak: [...] , organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie, jednocześnie wzywając Gminę [...] do wystąpienia w terminie do dnia 30 grudnia 2008 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji mostu. W dniu 4 maja 2011 r. Burmistrz [...] wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mostu o konstrukcji żelbetowej na potoku " bez nazwy" (prawym dopływie rzeki [...]) w ciągu drogi gruntowej na działce nr [...]. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. znak: [...] podjął z urzędu w/w zawieszone przez siebie postępowanie administracyjne.

Kolejno, postanowieniem z dnia 22 lipca 2011 r. znak: [...] PINB w [...] wstrzymał inwestorowi Gminie [...] prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał ją do przedłożenia określonych dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu, wynikających z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., w terminie do dnia 28 lutego 2012 r,

Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, w dniu 23 marca 2012 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję znak: [...], którą nałożył na inwestora Gminę [...] nakaz rozbiórki wykonanego "obiektu budowlanego - mostu o konstrukcji żelbetowej, położonego w ciągu drogi o nawierzchni gruntowej, przebiegającej zachodnim krańcem działki nr [...] w miejscowości [...] gm. [...] (droga nie posiada oznaczenia jako odrębna działka gruntowa) na potoku bez nazwy (prawym dopływie rz. [...] ), zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania Gminy [...] , decyzją nr [...] z dnia 24 września 2013 r., znak: [...], [...] WINB w [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 17 lutego 2014 r. w siedzibie PINB w [...] stawił się J. K., który oświadczył m.in., że zgodnie z aktem notarialnym obecnie właścicielem działki nr [...] w [...] jest on i jego żona T. K. Jednocześnie J. K. wskazał, iż most zlokalizowany na zachodnim krańcu działki [...] w [...] został wybudowany w 2006 r. oraz że w miejscu obecnie istniejącego mostu wcześniej były przepusty z kręgów betonowych.

W dniu 18 marca 2014 r. przesłuchano wezwanych świadków na okoliczność powstania przedmiotowego mostu. A. M. zeznał, że był sołtysem miejscowości [...] w latach 2007-2011. Za jego kadencji przedmiotowy most już istniał, dowiedział się od sąsiadów mieszkających w pobliżu przedmiotowego mostu, że był on remontowany – jak twierdzili sąsiedzi ok. roku 2004. Natomiast M. T. zeznała m.in., iż była pracownikiem Urzędu Miejskiego w [...] od września 2006 r., nie pamiętała niczego związanego z budową przedmiotowego mostu.

Organ pierwszej instancji ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej, że działka nr [...] , obr. [...] w [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] . Natomiast na podstawie wydruku treści księgi wieczystej nr [...] ustalono, iż właścicielem działki nr [...] jest P. K.

W związku z powyższym PINB w dniu 10 czerwca 2014 r. wydał postanowienie znak: [...] , którym zawiadomił P. K. o toczącym się postępowaniu. Następnie po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wydał w dniu 26 czerwca 2014 r. decyzję znak: [...] , którą nałożył na inwestora Gminę [...] nakaz rozbiórki przedmiotowego mostu. Na skutek odwołania Gminy [...], decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r., znak: [...], organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zawiadomieniem z 28 lipca 2015 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy pod nowym znakiem: [...]. W dniu 13 sierpnia 2015 r. przeprowadzono oględziny na działce nr [...] w [...], w trakcie których ustalono m.in., iż w ciągu drogi o nawierzchni gruntowej przebiegającej zachodnim krańcem działki nr [...] zlokalizowany jest most o konstrukcji żelbetowej nad potokiem bez nazwy (prawym dopływie rzeki [...]). Wymiary mostu wynoszą: 6,07 m (długość) i 4,0 m (szerokość), w tym murki po obu stronach o szer. 0,25 m każdy i długości, jak most. Wysokość krawężników ok. 0,17 m. Konstrukcja żelbetowa mostu wsparta jest na czterech belkach stalowych (dwuteowniki 300), opartych na dwóch ścianach żelbetowych po obu stronach potoku (przyczółkach). Most posiada na lewym brzegu potoku przyczółek o szerokości 0,30 m i długości 8,0 m oraz umocnienie brzegu w stronę południową o szer. 0,30 m i dług. 3,10 m stanowiące przedłużenie przyczółka. Na prawym brzegu potoku jest przyczółek o długości 5,10 m i szer. 0,30 m oraz umocnienie brzegu o szer. 0,30 m i długości 2,10 m w stronę południową. Odległość pomiędzy nawierzchnią drogi na moście a lustrem wody wynosi 2,50 m. Płyta betonowa mostu stanowi jego nawierzchnię, grubość płyty ok. 23 cm. Stan przedmiotowego mostu nie uległ zmianie w stosunku do stanu opisanego w protokole z kontroli w dn. [...] października 2008 r. Wykonano dokumentacje fotograficzną.

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. znak: [...], PINB w [...] wstrzymał inwestorowi Gminie [...] prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał ją do przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji, w terminie do dnia 31 stycznia 2016 r. Zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2016 r. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów . W dniu 29 lutego 2016 r. PINB w [...] wydał skarżoną obecnie decyzję znak: [...], od której odwołanie w ustawowo przewidzianym terminie wniosła Gmina [...].

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził prawidłowość ustaleń, że działka nr [...] w [...] stanowi własność P. K., zaś potok "bez nazwy" (prawy dopływ rzeki [...]), na którym zrealizowany został most o konstrukcji żelbetowej, pozostaje w zarządzie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Podmioty te prawidłowo uznano strony postępowania, podobnie jak Gminie [...], która w myśl materiału zawartego w aktach była inwestorem budowy mostu na potoku "bez nazwy", zlokalizowanego na działce o nr [...] w [...], a roboty budowlane związane z przedmiotową budową zrealizowała w 2006 r.

Roboty budowlane zrealizowane przez Gminę [...] przy budowie mostu rozpoczęto i zakończono pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2016r., poz. 290 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 443 z dnia 27 marca 2015 r.), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejście w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 9 ustawy zmieniającej, a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.

Prawidłowo PINB w [...] zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane przez Gminę [...] jako budowę nowego obiektu budowlanego - mostu na działce nr [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy most powstał w miejscu, nieistniejącego już w chwili obecnej starego przepustu z kręgów betonowych. Przepust i most to dwie różne budowle.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nawiązał dalej do regulacji z art. 28 ust. 1 P.b. oraz stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żaden z wyjątków w określonych w art. 29-31 organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z nich. W związku z czym uznać należy, że Gmina [...] przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego mostu winna uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego budowę, czego w niniejszym przypadku nie uczyniła, co wynika z informacji uzyskanej od organu administracji architektoniczno-budowlanej. W stanie faktycznym sprawy mamy więc do czynienia z samowolą budowlaną, polegającą na budowie mostu o konstrukcji żelbetowej w ciągu drogi o nawierzchni gruntowej, przebiegającej zachodnim krańcem działki nr [...] w miejscowości [...] gm. [...] (droga nie posiada oznaczenia jako odrębna działka gruntowa) na potoku bez nazwy (prawym dopływie rz. [...]) bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie tego typu robót budowlanych. Co do zasady taki stan faktyczny skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże ustawodawca w art.48 ust.2 P. b. postanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych) zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia w oparciu o art.48 ust.2 i 3 w/w ustawy i umożliwienia inwestorowi zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych, o ile roboty te są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami technicznymi. Rozpoczynając procedurę legalizacji obiektu budowlanego, organ postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt l, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego z tym, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Termin przedłożenia dokumentów pozostawiony został uznaniu organu nadzoru budowlanego. Jeżeli inwestor nie przedłoży w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, właściwy organ nakazuję rozbiórkę wykonanego obiektu. Przedłożenie dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ bada zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego kompletność a także czy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Następnie, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Dopiero po uiszczeniu opłaty organ wydaje decyzję legalizacyjną.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem znak: [...] , wstrzymał inwestorowi Gminie [...] prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał ją do przedłożenia określonych dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu w terminie do dnia 31 stycznia 2016 r. Nie wskazanie w postanowieniu obowiązku przedłożenia przez inwestora zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z art. 48 ust. 3 P.b. jest uzasadnione faktem, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W zakreślonym postanowieniem terminie zobowiązany nie przedłożył jednak wymaganych dokumentów. Powyższe spowodowało, że w niniejszej sprawie zaszła okoliczność określona w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 7. Zdaniem organu odwoławczego PINB w [...] miał uzasadnione podstawy w niniejszym przypadku do zaskarżonej decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. , przy czym w myśl art. 52 P.b. inwestor jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności, o których mowa w art. 48 P.b., nakazanych w niniejszej decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za bezzasadny zarzut odwołania dotyczący błędnego ustalenia daty budowy i inwestora robót związanych z realizacją mostu. Jak wyjaśnił PINB w [...] prawidłowo ustalił te kwestie, opierając się na oświadczeniach M. T. oraz J. K. Nadto również w pozyskanej do akt decyzji Burmistrza [...] z dnia 4 maja 2011 r. znak: [...] o warunkach zabudowy, jako inwestor robót jednoznacznie wskazana została Gmina [...], a posiadając inicjatywę dowodową w niniejszej sprawie nie inicjowała przeprowadzenia dowodów, które mogłyby potwierdzić lub zaprzeczyć okolicznościom ustalonym w postępowaniu. Organ odwoławczy zastrzegł, że oświadczenia M. T. w niniejszym postępowaniu nie należy traktować oświadczeń Gminy [...], ale jako świadka, natomiast sam fakt jej uczestnictwa w kontroli z dnia [...] października 2008 r. nie wpływa na ocenę dokonanych ustaleń.

Organ odwoławczy uznał iż zarzut braku rozważań co do wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki i jej skutków nie może to stanowić przesłanki uchylenia decyzji. To na zobowiązanym ciąży obowiązek wykonania nakazanych prac rozbiórkowych w sposób bezpieczny i zgodny z prawem. Prace rozbiórkowe winny być przeprowadzone pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi. Osoba legitymująca się takimi uprawnieniami niewątpliwie posiada stosowne doświadczenie oraz odpowiednią wiedzę merytoryczną, gwarantujące prawidłowe i zgodne z zasadami BHP wykonanie nałożonego niniejszą decyzją obowiązku.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina [...] wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzucała naruszenie prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na uznaniu, że pracownik Urzędu Miejskiego może reprezentować gminę bez upoważnienia Burmistrza;

- art. 81a ust. 2 P.B. poprzez uznanie, że pomimo braku umocowania pracownika Urzędu Miejskiego do reprezentowania (domniemanego) inwestora w trakcie kontroli prowadzonej, na podstawie [powołanego przepisu, Gmina [...] była należycie reprezentowana;

- art. 48 P.b. poprzez nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy jej prowadzenie zakłóci stosunki wodne i wpłynie negatywnie na ciek, na którym most został postawiony.

Nadto skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania, tj. art.7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności dotyczących podmiotu będącego inwestorem oraz czasu powstania obiektu budowlanego.

Powyższe zarzuty Gmina [...] rozwijała w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Znaczenie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. ), przy czym skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte w roku 2008, należy uwzględniać przepisy w brzmieniu obowiązującym ówcześnie. W szczególności dotyczy to art. 48 P.b., którego treść została zmieniona ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. w brzmieniu, obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (tj. przed dniem 28 czerwca 2015 r. – art. 9 tej ustawy), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W myśl art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).

Z treści art. 48 P.b. nie wynika wprost, na jaki podmiot organ nadzoru budowlanego może nałożyć wymienione w tym przepisie obowiązki związane z legalizacją samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Nie zostało w nim też wskazane, na kogo nakładany ma być nakaz rozbiórki w wypadku niewykonania obowiązków albo niemożliwości zalegalizowania obiektu. W tym zakresie należy odwołać się do brzmienia art. 52 P.b., stosownie do którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę. Szczególne znaczenie w niniejszej sprawie ma wskazanie w treści art. 52 P.b. inwestora, jako podmiotu obowiązanego. Organy nadzoru budowlanego w swoich decyzjach uczyniły adresatem obowiązku rozbiórki Gminę [...] , uznając ją za inwestora. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga zatem w pierwszej kolejności dokonania wykładni pojęcia "inwestor" na gruncie przepisów P.b., a następnie oceny, czy ustalenia organów nadzoru budowlanego pozwalały uznać Gminę [...] za inwestora spornego obiektu budowlanego.

Przepisy P.b. nie zawierają definicji legalnej terminu "inwestor". W art. 17 P.b. wyliczeni zostali uczestnicy procesu budowlanego, a mianowicie: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. Pojęcie "proces budowlany" obejmuje całokształt działań związanych z robotami budowlanymi, nie jest tożsame z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej albo nadzoru budowlanego, aczkolwiek te postępowania administracyjne mogą być częścią procesu budowlanego. Spośród wyliczonych w art. 17 P.b. uczestników procesu budowlanego jedynie inwestor – na mocy dalszych przepisów, w szczególności art. 28 ust. 2 P.b. – może być stroną w postępowaniu administracyjnym przed wymienionymi organami. Z treści art. 17 P.b. wywnioskować można, że inwestor to podmiot zainteresowany prowadzeniem procesu budowlanego, nie będący jednocześnie inspektorem nadzoru, projektantem czy kierownikiem robót albo budowy. Kolejny przepis – art. 18 ust. 1 P.b. wylicza obowiązki inwestora, określając je jako zorganizowanie procesu budowy. Inwestor jest podmiotem, od którego kierownik budowy ma obowiązek protokolarnie przejąć teren budowy (art. 22 pkt 1 P.b.).

Z art. 28 ust. 2 P.b. wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Redakcja tego przepisu wskazuje wyraźnie, że dany podmiot staje się inwestorem nie z tej przyczyny, że jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym, względnie zarządcą nieruchomości, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W przypadku pozwolenia na budowę inwestor będzie stroną inicjującą postępowanie administracyjne – to on składa wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie wskazał tego co prawda wprost, ale wynika to bardzo wyraźnie z treści art. 32 ust. 4 i ust. 6 P.b., gdzie mowa o wniosku o pozwolenie na budowę, który ma obejmować w szczególności dane osobowe lub nazwę inwestora. Podobnie to inwestor może wnosić o wydanie pozwolenia dla części zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 P.b.) albo żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 33 ust. 5 P.b.). Ustawodawca dostrzegł, że w razie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorowi mogą przysługiwać roszczenia (art. 35a P.b.). To również inwestor dokonuje zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, co pośrednio wynika z art. 29a ust. 3 P.b. Jak już wyżej wskazano, inwestor może być adresatem obowiązków, nakładanych przez organy nadzoru budowlanego (art. 52 P.b.). Z powyższych regulacji można wysnuć wniosek, że o byciu inwestorem przesądza szczególny związek pomiędzy planowanymi robotami budowlanymi – czyli inwestycją – a danym podmiotem, przy czym zasada jest iż inwestor powinien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W pewnym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że inwestor w rozumieniu przepisów P.b. to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. W literaturze zauważa się, że nieobowiązująca już ustawa z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) w art. 12 ust. 1 definiowała inwestora jako osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, która na mocy odrębnych przepisów jest uprawniona do dysponowania środkami finansowymi na realizację inwestycji budowlanych i realizuje te inwestycje. Ponadto za inwestora ustawa uznawała osobę fizyczną realizującą inwestycje. Kolejne ustępy art. 12 wyróżniały inwestorów państwowych, spółdzielczych, społecznych oraz prywatnych. Z tego względu definicja legalna inwestora została pominięta w kolejnych ustawach regulujących materię prawa budowlanego.

Obowiązująca ustawa - Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor", określa natomiast w art. 18 zakres jego obowiązków. Na tej podstawie można przyjąć, że inwestorem w rozumieniu art. 17 może być osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. Oznacza to, że inwestor zawsze staje się uczestnikiem danego procesu budowlanego. W dalszej kolejności inwestor przygotowuje dane przedsięwzięcie budowlane przez wykonanie lub zapewnienie wykonania opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym oraz realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację. W końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który będzie ich użytkownikiem. Można zatem powiedzieć, że inwestor odgrywa kluczową rolę w procesie budowlanym. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji. Zgodnie ze swoją pozycją inwestor ponosi zatem bezpośrednią odpowiedzialność za zgodny z prawem przebieg procesu budowlanego (zob. M. Łaczmańska, art. 17 [w:] Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010; podobnie: E. Radziszewski, art. 17 [w:] Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2006). W orzecznictwie wskazuje się szczególnie na kwestię finansowania realizacji inwestycji – zauważając, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 459/06, Lex Omega nr 213987).

Należy też podkreślić, że inwestor organizuje i finansuje realizację inwestycji w interesie własnym, co dotyczy również tzw. inwestora zastępczego. Istotny jest jego zamiar realizacji całości zamierzenia budowlanego, przejawiający się w szeregu czynności organizacyjnych, a także związanych z pozyskaniem środków finansowych oraz załatwieniem wymaganych prawem formalności. Działania pojedyncze, które nie wskazują na zamiar zrealizowania we własnym zakresie inwestycji od początku do końca mogą okazać się niewystarczające do tego, by dany podmiot mógł zostać uznany za inwestora w całym procesie budowlanym, a zatem także we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które się z tym procesem wiążą.

Nadto w poszczególnych postępowaniach administracyjnych, prowadzonych w ramach procesu budowlanego, osoba inwestora może ulegać zmianie.

Jak wskazuje nauka prawa, dopiero zrodzenie się u inwestora sprecyzowanego zamiaru podjęcia realizacji inwestycji budowlanej i zlecenie pierwszych czynności polegających na przygotowaniu inwestycji umożliwiają prowadzenie procesu budowlanego. Nie można wprawdzie pominąć kwestii, że w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to również inwestor wnioskuje o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej swojego rodzaju promesę do uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże inwestor w rozumieniu prawa budowlanego nie zawsze jest tym samym podmiotem (inwestorem), który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. Inwestor posiadający ostateczną decyzję o warunkach zabudowy może bowiem przenieść prawa z niej wynikające w drodze decyzji właściwego organu (który decyzję wydał) i za zgodą podmiotu, który prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji dobrowolnie przejmie. Płynie stąd wniosek, że na etapie pozyskiwania decyzji o warunkach zabudowy mamy wprawdzie do czynienia z inwestorem, jednakże tylko w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. A. Plucińska-Filipowicz, K. Buliński, T. Filipowicz, art. 17 [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Samo zatem występowania w charakterze inwestora – wnioskodawcy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza jeszcze, że ten sam podmiot będzie inwestorem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w szczególności w trakcie postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz organami nadzoru budowlanego.

Ustalenie, kto jest inwestorem konkretnego zamierzenia budowlanego ma zatem istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym. O ile problem ten nie występuje w sprawach prowadzonych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej – tam bowiem to inwestor składa wniosek albo dokonuje zgłoszenia – o tyle w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie tego, kto jest inwestorem.

Postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Chociaż ustawodawca nie posłużył się pojęciem "swobodnej oceny dowodów" ani nie wskazał kryteriów takiej oceny, to zarówno orzecznictwo, jak i nauka prawa uznaje ten przepis za wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów. W doktrynie rozumie się ją jako ocenę materiału dowodowego na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Podobne kryteria wskazuje orzecznictwo. Podnosi się w nim, że artykuł 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 484/15, Lex Omega nr 2118772 oraz z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1940/11, Lex Omega nr 1331838).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, postępowanie wyjaśniające i zgromadzony dotychczas w jego wyniku materiał dowodowy nie pozwalają na poczynienie rzetelnych ustaleń co do osoby inwestora spornego obiektu budowlanego. W szczególności przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że tym inwestorem jest Gmina [...] należy uznać za przedwczesne i nie znajdujące dostatecznego oparcia w przeprowadzonych dowodach.

Oceniając postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że jedną z pierwszych czynności podjętych przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji była kontrola w dniu [...] października 2008 r. (protokół wraz z dokumentacją fotograficzną – k. 7-8 akt organu pierwszej instancji). Oprócz sołtysa [...] i pracowników organu przy kontroli obecny był pracownik Urzędu Miejskiego w [...] – M. T . M. T. oświadczyła do protokołu, że "...w miejscu istniejącego wcześniej mostu – przepustu wykonanego z kręgów 150, obsypanych kruszywem o szerokości i długości jak obecnie istniejący, w roku 2006 zdemontowano uszkodzone kręgi i w ich miejsce wykonano przyczółki żel.-bet. i płytę żelbetową. Na prowadzenie powyższych robót budowlanych Gmina [...] nie posiadała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia." M. T. została przesłuchana w dniu 18 marca 2014 r. (protokół k. 75 akt organu pierwszej instancji). Wskazała, że była pracownikiem Urzędu Miejskiego w [...] od września 2006 r. Nadto zeznała, że nie pamięta niczego związanego z budową przedmiotowego mostu, zasugerowała też, że być może był on wykonany przed jej zatrudnieniem.

Powyższe zaznanie sprzeczne z wcześniejszym oświadczeniem nie zostało poddane w sprawie ocenie.

Ponadto w dniu 17 lutego 2014 r. w charakterze strony został przesłuchany J. K., ówczesny właściciel działki nr [...] w [...], z podziału której powstała później działka nr [...] (protokoły przesłuchania – k. 62-63 akt organu pierwszej instancji). Zeznał on, że w roku 2006 Gmina [...] rozebrała istniejące (dotychczas) przepusty i wybudowała istniejący most, dała materiał na budowę nowego mostu, a syn J. K. – T. K. (w roku 2006 właściciel działki, zmarły w roku 2012) oraz sąsiedzi: A. M. i M. B. dawali robociznę – pomagali przy budowie mostu.

Treść powyższych zeznań J. K. wskazywała na możliwość pozyskania kolejnego dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka A. M., który miał pracować przy budowie spornego mostu. Tymczasem organ pierwszej instancji wezwał na przesłuchanie A. M. – osobę o tym samym nazwisku, lecz innym imieniu (wezwanie k. 70 akt organu pierwszej instancji). A. M. przesłuchany w dniu 18 marca 2014 r. (protokół k. 74 akt organu pierwszej instancji) zeznał, że był sołtysem [...] w latach 2007-2011, nie ma wiedzy co do daty budowy mostu ani nie uczestniczył w jego budowie; natomiast po otrzymaniu wezwania na przesłuchanie dowiedział się od sąsiadów, mieszkających w pobliżu mostu, że był on remontowany około roku 2004. Wskazany przez J. K. potencjalny świadek – A. M. – nie został w ogóle przesłuchany.

Organy nadzoru budowlanego oparły swoje ustalenia co do tego, kto był inwestorem spornego obiektu przede wszystkim na oświadczeniu M. T. z roku 2008 oraz na zeznaniach J. K. Całkowicie pominęły fakt, że M. T. w dniu 3 października 2008 r. nie składała zeznań jako świadek, natomiast z jej zeznań, złożonych w odpowiedniej procesowej formie w dniu 18 marca 2014 r. wynika, iż niczego związanego z przedmiotowym obiektem nie pamięta, a nadto mógł on zostać wykonany przed jej zatrudnieniem w Urzędzie Miejskim w [...]. W ocenie Sądu nie można zatem przyjmować oświadczenia z roku 2008 za podstawę ustaleń faktycznych. Późniejsze zeznania świadka podważają wiarygodność tego oświadczenia. Organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły tę kwestię. Jednak nawet jeżeli uznać najpierw oświadczenie a potem zaznania za odzwierciedlające na dany moment stan wiedzy i pamięci M. T., to żadną miarą nie pozwala ono na wysnucie jednoznacznego wniosku, że to Gmina [...] wykonała sporny obiekt. M. T. oświadczała jedynie, że Gmina nie posiadała pozwolenia na taką inwestycję ani nie dokonywała zgłoszenia. W odniesieniu do budowy obiektu budowlanego używała jednak bezosobowej formy "wykonano", nie precyzując, kto dokładnie go wykonywał. Z protokołu nie wynika, aby pracownicy organu w trakcie kontroli wyjaśniali tę kwestię, jak również by interesowali się prawem tego podmiotu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy interesem gminy dla budowy mostu, który to podmiot działa ex definitione nie na rzecz interesów prywatnych, lecz lokalnej społeczności.

Zeznający jako strona J. K. wskazał co prawda wyraźnie, że most budowała Gmina. Zeznał jednak też, że Gmina dała materiał na budowę, a obiekt budowali sąsiedzi. W trakcie przesłuchania nie zapytano strony, na jakiej podstawie uważał, że to Gmina budowała most, czy wysnuł taki wniosek wyłącznie na podstawie faktu przekazania materiału przez Gminę, czy też posiadał szerszą wiedzę, nie wyjaśniał też czy most ma znaczenie dla lokalnej społeczności. Zeznającemu nie zadano również pytania skąd powziął informację, że to Gmina przekazywała materiał, czy ktoś mu o tym powiedział, czy widział jakieś dokumenty to potwierdzające itd. Wobec takiego sposobu prowadzenia przesłuchania trudno treść tych zeznań uznać za wyczerpujące, poddające się weryfikacji i dające podstawę do stwierdzenia, że Gmina była inwestorem. W protokole odnotowano jedynie twierdzenia strony, nie podejmując żadnych czynności w celu ich sprawdzenia, oceny wartości dowodowej itd.

W żadnym wypadku nie wzmacnia argumentacji organu okoliczność, że Gmina zainicjowała w pewnym momencie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a następnie Burmistrz [...] wydał w dniu 4 maja 2011r. decyzję znak [...], ustalającą warunki zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie mostu o konstrukcji żelbetowej na potoku "bez nazwy" (prawym dopływie rzeki [...] ) w ciągu gruntowym na dz. nr [...] ", w której to decyzji Gmina [...] została wskazana jako inwestor. Jak już omówiono wyżej, występowanie na jednym z etapów procesu inwestycyjnego w charakterze inwestora nie oznacza, że ten sam podmiot automatycznie staje się inwestorem na kolejnych etapach. Podobnie uznać należy w odniesieniu do zdarzeń wcześniejszych. To, że Gmina [...] uzyskała decyzję o warunkach zabudowy w roku 2011 i wówczas występowała (w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy) jako inwestor nie oznacza jeszcze, że była faktycznym inwestorem robót budowlanych, prowadzonych w roku 2006 (lub wcześniej).

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że w istocie nie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie wyjaśniające, które mogłoby dać odpowiedź na pytanie, kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego. Oświadczenie M. T. nie może być w tej kwestii dowodem z uwagi na brak zachowania procesowej formy, niejasności samego oświadczenia, a następnie treść zeznań tej samej osoby, która pozostawała w sprzeczności z tymże oświadczeniem. Zeznania J. K. są zbyt lakoniczne, nie wyjaśniają skąd strona posiadała wiedzę, komunikowaną przesłuchującemu i nie poddają się weryfikacji. W przypadku wskazanego materiału organy nadzoru budowlanego nie podjęły zresztą próby oceny jego wartości dowodowej, w szczególności bezkrytycznie przyjmując za wiarygodne twierdzenia J. K., że to Gmina była inwestorem robót. Nadto zaniechano przesłuchania wskazanego przez stronę potencjalnego świadka, dodatkowo zaś nadmierną wagę organy przywiązały do faktu występowania Gminy [...] w charakterze inwestora w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zatem z naruszeniem art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Brak właściwej analizy zebranego materiału oznacza również, że wydane decyzje nie czynią zadość wymogom, wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Niezależnie od daleko idących wad w zakresie postępowania wyjaśniającego i braku właściwych ustaleń co do inwestora, Sąd dopatrzył się także nieprawidłowości, jeżeli chodzi o nakładanie obowiązków w trybie art. 48 ust. 3 P.b., a w dalszej kolejności – także nałożenie obowiązku rozbiórki. Gdyby nawet bowiem przyjąć, że rzeczywiście to Gmina [...] była inwestorem spornego obiektu, to trzeba zauważyć, że nie tylko ona może być zainteresowana w jego legalizacji, a zatem niezrozumiałe jest nakładanie poszczególnych obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego wyłącznie na ten właśnie podmiot.

Również w zakresie nakazu rozbiórki rozważyć należało, na kogo winien być on nałożony. W zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w ogóle brak analizy tych zagadnień pomimo iż adresatami nakazu w pierwszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] był zarówno inwestor, jak i właściciel nieruchomości.

Jak już wskazano wyżej, zgodnie z art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że z przepisu art. 52 P.b. nie wynika dowolność lecz możliwość organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego albo podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki. Nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być co prawda skierowany do inwestora, jednak za uzasadniony należy uznać pogląd, że nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Reasumując, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 742/16, Lex Omega nr 2102286; z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2497/14, Lex Omega nr 2083531; z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 867/14, Lex Omega nr 2094464, a nadto wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1620/15, Lex Omega nr 2136648 oraz z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 625/16, Lex Omega nr 2120608).

Powyższe uwagi należy uwzględnić także przy rozważaniu, na kogo winien być nakładany obowiązek przedstawienia dokumentów, związanych z legalizacją. Oczywistym jest, że jeśli ewentualny nakaz rozbiórki ma być skierowany do danego podmiotu, to wcześniej obowiązki w trybie art. 48 ust.3 P.b. powinny być nakładane na ten właśnie podmiot. Nadto podmiot, który może mieć interes prawny w zalegalizowaniu samowoli budowlanej – a takim podmiotem z całą pewnością jest właściciel nieruchomości, na której wykonano samowolnie obiekt budowlany – może być zainteresowany dokonaniem legalizacji, nawet jeżeli nie on był wykonawcą (inwestorem). Dlatego też postępowanie nie tylko powinno toczyć się z jego udziałem, ale również postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków, umożliwiających legalizację samowoli powinno być do niego skierowane.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 22 lipca 2011 r., znak: [...] (k. 38 akt organu pierwszej instancji) wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora – za którego uznał Gminę [...] – obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy mostu z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie skierowano co prawda do ustalonego przez organy właściciela nieruchomości T. K. ( który zresztą jak wynika z innych materiałów sprawy zmarł niedługo przed wydaniem postanowienia), niemniej jednak wstrzymanie robót i obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych nie zostały zaadresowane do niego (ani do jego następców prawnych). Z uwagi na niewykonanie obowiązków przez Gminę [...] organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 23 marca 2012 r., znak jw., nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Decyzja nakładała obowiązek zarówno na Gminę [...] , jak i na T. K. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2013 r., nr [...] , znak: [...] . Organ odwoławczy nie tylko słusznie wytknął skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, ale trafnie uznał za nieprawidłowe pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości jego legalizacji poprzez nie nałożenie na tego właściciela obowiązków w drodze postanowienia.

Organ pierwszej instancji nie wydając kolejnego postanowienia decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., znak: [...] , orzekł nakaz rozbiórki, nakładając obowiązek jej wykonania wyłącznie na Gminę [...] . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r., znak : [...] uchylił to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazał na brak zagwarantowania Gminie [...] możliwości legalizacji poprzez zaniechanie wydania kolejnego postanowienia o nałożeniu obowiązków. Organ odwoławczy nie wypowiedział się tym razem na temat konieczności nałożenia obowiązków legalizacyjnych na właściciela bądź właścicieli nieruchomości.

Kolejne postanowienie organu pierwszej instancji (znak: [...] z dnia 14 sierpnia 2015 r.) również wstrzymywało roboty budowlane i nakładało obowiązki wyłącznie na Gminę [...], uznaną za inwestora. Do niej też skierowany został nakaz rozbiórki, orzeczony decyzją z dnia 29 lutego 2016 r., która została utrzymana w mocy przez zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 6 października 2016r., nr [...], znak [...].

Analiza akt sprawy prowadzi zatem do wniosku, że w toku postępowania nie umożliwiono właścicielom nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt jego zalegalizowania, co stanowi uchybienie.

Organy nadzoru budowlanego nie przeanalizowały także w dostateczny sposób, ani kto jest inwestorem, ani czy nakaz rozbiórki może być nałożony na podmiot, który nie ma prawa dysponowania nieruchomością, a zatem prawnymi możliwościami wykonania nakazu. Takie uchybienie wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. dodatkowo może prowadzić do narusza art. 48 ust. 1 i ust. 3 P.b. , co oprócz wskazanych wyżej uchybień przepisom postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia organu pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przeprowadzą prawidłowe, zgodne z powyższymi rozważaniami postępowanie wyjaśniające, które pozwoli ustalić, kto był inwestorem budowy spornego obiektu budowlanego. Przyjmą przy tym przedstawioną wyżej wykładnię pojęcia "inwestora" na gruncie przepisów P.b., uwzględniając, że samo zapewnienie materiału albo późniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że Gmina [...] była inwestorem, realizującym samowolę budowlaną w postaci przedmiotowego obiektu. Ponadto organy nadzoru budowlanego zapewnią możliwość legalizacji spornego obiektu aktualnemu właścicielowi lub właścicielom nieruchomości, kierując do nich postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 3 P.b., przy czym wstrzymanie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe jeżeli zostały one zakończone. W przypadku niemożliwości legalizacji spornej samowoli budowlanej, organy rozważa wnikliwie na kogo można nałożyć ewentualny nakaz rozbiórki.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.