Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1397/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 824/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 824/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z [...] listopada 1958 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne L. i J. W. o pow. 41,3433 ha położone w [...]. W podstawie prawnej tego orzeczenia powołano art. 53 i 54 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16), art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Ta ostatnia ustawa powołana została błędnie jako "ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa". Jej art. 9 stanowił natomiast, że "(n)ieruchomości rolne i leśne objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne". W osnowie decyzji z [...] listopada 1958 r. wskazano, że postanawia się "gospodarstwo rolne ob. L. i J. W. o obszarze 41,3433 ha położone w I. przejąć na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania", a w uzasadnieniu, że "nieruchomość powyższa od roku 1945 do chwili obecnej jest w posiadaniu Państwa, z tym że część gruntów rozdysponowano między indywidualnych, a resztę użytkuje Klucz PGR I. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wspomniane gospodarstwo przechodzi z mocy tego przepisu na własność Państwa, ponieważ w chwili wejścia w życie tej ustawy, była we władaniu Państwowego Funduszu Ziemi".

Następcy prawni L. i J. W.: T. W., M. S., O. S., M. S. i T. S., w 2007 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Organy kilkukrotnie rozstrzygały sprawę, jednak wydawane decyzje uchylane były wyrokami sądów administracyjnych głównie z przyczyn formalnych, raz z powodu wady wznowieniowej spowodowanej udziałem w składzie wydającym decyzję członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. pierwszy raz rozpoznającym sprawę, innym razem z powodu niewłaściwości tego organu do załatwienia sprawy, wreszcie z powodu niewyczerpania przez właściwy już organ tj. Ministra wszystkich możliwości odszukania dokumentacji sprawy w tym także i kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 30.11.2009 r. II SA/Bd 660/09, WSA w Warszawie z 13.12.2013 r. I SA/Wa 1309/13, NSA z 15.01.2016 r. I OSK 1013/14). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister, realizując zalecenia zawarte w ostatnim z ww. wyroków, odszukał w archiwach zarówno opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia orzeczenie z [...] listopada 1958 r., jak i teczkę dokumentów obrazujących losy przejętej nieruchomości w latach 1945 – 1958 r. zawierającą 234 karty. Na ich podstawie Minister, kolejny raz odmawiając stwierdzenia nieważności i utrzymując w mocy swoje rozstrzygnięcie (decyzje z [...] stycznia 2017 r. i [...] marca 2017 r.) ustalił, że L. W. i J. W. od 1934 r. byli właścicielami nieruchomości I. karta [...] o powierzchni 41,3433 ha. W czasie II wojny światowej oboje zostali wpisani na niemiecką listę narodowościową (Deutsche Volksliste). L. W. zmarł 8 lutego 1945 r. Po zakończeniu wojny nieruchomość, jako mienie poniemieckie, znajdowała się początkowo w zarządzie Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Tymczasowego Zarządu Państwowego, działającego na podstawie przepisów Działu II ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. Nr 17, poz. 97), następnie w dniu 1 marca 1946 r. została oddana w dzierżawę Sekcji Pracowników Tymczasowego Zarządu Państwowego przy Związku Skarbowców w I.; po czym w maju 1946 r. została przekazana władzom rolniczym, tj. Powiatowemu Urzędowi Ziemskiemu w I., który wszedł w prawa dotychczasowego wydzierżawiającego. W sierpniu i wrześniu 1946 r. Państwowy Urząd Repatriacyjny w I. powierzył kilku osobom fizycznym "w tymczasowy zarząd do wspólnego użytkowania gospodarstwo poniemieckie po niemcu W. ". Postanowieniem Sądu Grodzkiego w I. z 18 czerwca 1946 r. J. W. oraz jej córki: T. i M. zostały zrehabilitowane i w związku z tym orzeczeniem J. W. podjęła starania o odzyskanie nieruchomości. Jak wynika z odszukanych dokumentów 5 listopada 1948 r. Państwowy Fundusz Ziemi oddał w dzierżawę B. F. nieruchomość I. [...] na okres do 31 października 1949 r. Po wygaśnięciu tej umowy w dniu 10 listopada 1949 r. zebrała się komisja w sprawie zbadania gospodarstwa pod kątem możliwości przejęcia go przez PGR, do czego ostatecznie nie doszło. Dzierżawcą nieruchomości pozostał B. F., który w 1951 r., wystąpił o przydział części ziemi i zabudowań "z gospodarstwa poniemieckiego" L. W. W dniu 24 sierpnia 1951 r. Powiatowa Komisja Ziemska załatwiła jego wniosek odmownie, wskazując, że gospodarstwo przewidziane jest na cele specjalne [...]. Aktem notarialnym z 29 grudnia 1951 r. Skarb Państwa zawarł umowę zamiany, na mocy której część nieruchomości małż. W. o powierzchni 6,95 ha miała stać się własnością M. B. i K. K, W tym samym czasie przydział gruntów o powierzchni 6,90 ha otrzymał także J. B. (B. F. nie dzierżawił już nieruchomości przy ul. S. "z powodu rozdysponowania gospodarstwa w trwałe użytkowanie przez Powiatową Komisję Ziemską innym użytkownikom"). Jak wskazał Minister, akta zawierają także zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z 15 lutego 1956 r. wskazujące na to, że "gospodarstwo rolne położone w [...], oznaczone hipotecznie I. karta [...] o obszarze 41,35 ha, było jako mienie opuszczone po właścicielach W. przejęte przez b. Powiatowy Urząd Ziemski w I. w dniu 14 czerwca 1945 r. i od tej daty aż do chwili obecnej znajduje się w zarządzie władzy rolnej (b. Powiatowy Urząd Ziemski, później Powiatowy Zarząd Rolnictwa)". Dalej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. stwierdziło, że nieruchomość przeznaczona jest na cele reformy rolnej oraz że Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości przez zasiedzenie stosownie do art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). Jednocześnie wskazano, że do dnia 31 grudnia 1955 r. dotychczasowi właściciele nie uzyskali przywrócenia posiadania tej nieruchomości, ani jej nie objęli w faktyczne posiadanie. Na podstawie tego zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. złożyło wniosek do Sądu Powiatowego w I. o wpis prawa własności Skarbu Państwa w myśl przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej jednak wniosek ten Sąd oddalił wskazując, że zaświadczenie z dnia 15 lutego 1956 r. dotyczyło w istocie przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a właściwe do wydania zaświadczenia i złożenia wniosku w tej sprawie były nie organy władzy rolnej, lecz urzędy likwidacyjne, a po ich zniesieniu - wydziały finansowe prezydiów rad narodowych (uchwała Rady Ministrów nr 223 z dn. 17 marca 1951 r., M.P. Nr 28, poz. 358). Organ podał także, że wg dokumentów z akt, J. W. pismem z 7 sierpnia 1957 r. ponownie zwróciła się do władz państwowych o zwrot gospodarstwa rolnego o powierzchni 41 ha, podnosząc, że zostało jej zabrane bezprawnie, oraz że w ciągu 12 lat kilkukrotnie starała się - bezskutecznie - o jego zwrot. W międzyczasie do Sądu Powiatowego w I. wpłynął wniosek spadkobierców L. W. o wpis prawa własności w księdze wieczystej [...]. Jednak pismem z 27 maja 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. poinformowało T. W., że ww. nieruchomość "przeszła definitywnie na własność Państwa i to bez odszkodowania" na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., i poleciło Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. wydać, na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, która "będzie podstawą do przepisania tytułu własności w hipotece"; odpis tego pisma został przesłany Sądowi Powiatowemu w I. do wiadomości. Orzeczenie o przejęciu zostało wydane w dniu [...] listopada 1958 r., a w dniu 12 maja 1959 r. na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Sąd Powiatowy dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa.

W oparciu o powyższe ustalenia Minister przyjął, że zarówno 5 kwietnia 1958 r., jak i w dniu wydania orzeczenia ([...] listopada 1958 r.) przedmiotowa nieruchomość rolna znajdowała się w części we władaniu Państwa (państwowego gospodarstwa rolnego), w części zaś - we władaniu osób fizycznych, którym przekazało ją Państwo. Zachodziły więc przesłanki do jej przejęcia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Uznał, że w tej sytuacji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Orzeczenie to bowiem nie tylko że nie naruszało prawa w sposób rażący, co nie naruszało go w ogóle. Odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991 r. w zakresie wykładni omawianego przepisu (Dz. U. Nr 20, poz. 88), jak również orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Minister wyjaśnił, że przejęciu na własność Państwa podlegały także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, bądź z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych, nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podzielił ustalenia i ocenę prawną organu. Stwierdził, że opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne dotyczące posiadania i władania nieruchomością w latach 1945-1958 bezspornie wskazują, że przez cały ten czas znajdowała się ona we władaniu władz państwowych. Władze państwowe decydowały i o jej przeznaczeniu i oddawaniu w użytkowanie innym podmiotom. Nie ma podstaw do twierdzenia, że spadkobiercy L. W. w tym samym czasie w jakiejkolwiek formie władali ww. nieruchomością. Dokumenty z akt administracyjnych dowodzą, iż wszelkie podejmowane przez nich próby odzyskania posiadania nieruchomości okazały się bezskuteczne. Zatem, jak zasadnie wskazał organ, zarówno w dniu 5 kwietnia 1958 r., jak i w dniu wydania orzeczenia ([...] listopada 1958 r.) nieruchomość ta znajdowała się w części we władaniu Państwa (państwowego gospodarstwa rolnego), w części zaś - we władaniu osób fizycznych, którym przekazało ją Państwo. Nie ma też wątpliwości co do tego, że nieruchomość miała rolny charakter. Zachodziły więc wszelkie przesłanki przejęcia nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Skarżąca nie wskazała zaś okoliczności, które Sąd mógłby uwzględnić w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje też kwestia okoliczności, w jakich państwo weszło w posiadanie spornej nieruchomości. Orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawiają w tym względzie wątpliwości. Ponieważ zaskarżona decyzja została obszernie i rzeczowo uzasadniona, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, to bezprzedmiotowe w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje ponowne przytaczanie argumentów podniesionych przez organ. Owa bezprzedmiotowość ponownego przytaczania tej samej treści zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy decyzji organu I instancji wynika nade wszystko z tego, że skarżąca żadnego z wielu przywołanych przez te organy dowodów nie zanegowała ani gdy chodzi o ich treść, ani gdy chodzi o ich formę. Uzasadnienie skargi sprowadza się do przytoczenia nieistotnych dla sprawy okoliczności, np. do kwestii oddalenia przez sąd wieczystoksięgowy wniosku o wpis prawa własności Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zarzuty skargi powielają także zarzuty zgłoszone w poprzednio prowadzonym przez NSA postępowaniu zakończonym wyrokiem w sprawie I OSK 1013/14. Te ostatnie nie mogły być uwzględnione, bo sprowadzały się do braku dokumentów źródłowych. Tymczasem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy doszło do odnalezienia obszernych akt dotyczących spornej nieruchomości. Bezprzedmiotowe są zatem zarzuty wskazujące na brak danych co do podstawy prawnej przejęcia przez Państwo spornej nieruchomości czy też braku oznaczenia orzeczenia z 1958 r. Całkowicie bezprzedmiotowe pozostają także zarzuty odnośnie do kwestii odtworzenia zaginionych akt skoro akta te zostały odnalezione i pozostają dostępne dla stron i ich pełnomocników. Sąd zaznaczył, że ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w zarzutach skargi skarżąca nie zaprzeczyła ani ustaleniom organu nadzorczego, ani ustaleniom organu orzekającego w 1958 r. Nie przywołała zatem jakichkolwiek okoliczności czy dowodów stanowiących przeciwwagę dla stanu faktycznego i prawnego określonego w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie sposób też przyjąć, że w uzasadnieniu tejże decyzji zachodzą jakiekolwiek braki. Stąd za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy poprzez oparcie się na dowodach nieistniejących. Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. (znak [...]) nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 Nr 36, poz. 341), zobowiązujący Prezydium do prawidłowego oznaczenia stron, wskazania prawidłowej podstawy prawnej oraz dokładnego określenia przedmiotu decyzji;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. (znak [...]) nadawało się do wykonania i było podstawą wpisania do księgi wieczystej jako właściciela Skarb Państwa.

II. Naruszenie prawa procesowego:

3. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,, polegającym na niestwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. (znak [...]), podczas gdy wydane zostało ono z rażącym naruszeniem przepisów art. 9 ust. 1 oraz art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, polegającym na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej, wskazaniu nieistniejącej podstawy prawnej oraz braku precyzyjnego określenia przedmiotu decyzji;

4. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a,, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 i art. 145 § 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji jedynie do pobieżnego rozparzenia zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej, pomimo tego, że zachodzą inne przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. (znak [...]), które nie zostały uwzględnione przez Ministra w toku rozpatrywania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

5. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a., a to z uwagi na fakt, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów określonych tymże przepisem, to jest nie zawiera zwięzłego przedstawienia stanowiska pozostałych stron (Ministra) i wyjaśnienia podstaw jego wydania, w szczególności nie wyjaśnia na jakiej podstawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż wystarczającym jest dokonanie przez Ministra sprawdzenia jedynie materialnoprawnych przesłanek wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. (znak [...]), w sytuacji gdy Minister zobowiązany był również do weryfikacji wszystkich formalnych elementów decyzji, w szczególności oznaczenia stron, wskazania prawidłowej podstawy prawnej oraz precyzyjności określenia przedmiotu decyzji.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzuciła, że w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł innych wadliwości kwestionowanego orzeczenia świadczących zarówno o rażącym naruszeniu prawa, jak i niewykonalności decyzji tj. wadliwości związanych z powołaniem w podstawie prawnej orzeczenia nieistniejącej ustawy, nie wskazaniem stron postępowania, czy niewłaściwym określeniem przedmiotu rozstrzygnięcia (bez wskazania numeru księgi wieczystej prowadzonej dla przejętej nieruchomości). Dodatkowo dopuszczono się rażącego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do nieżyjącego L. W. Tymczasem stosownie do obowiązującego w dacie załatwiania sprawy art. 9 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. "osoba interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do którego czynność władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy". Ponadto, "osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu są stronami" (ust. 2) przy czym w myśl art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia "każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga". Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował zgodności decyzji z obowiązującymi wówczas przepisami proceduralnymi, a w szczególności z powołanym rozporządzeniem z 1928 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w podstawach tych nie wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, stąd kwestia spełnienia materialnoprawnych przesłanek do przejęcia w 1958 roku gospodarstwa rolnego poprzedników prawnych skarżącej – w kontekście rażącego naruszenia prawa - nie mogła być w postępowaniu kasacyjnym analizowana. Rację ma skarżąca, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, w swoich rozważaniach co do braku wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej skoncentrowali się na przepisach materialnych z pominięciem proceduralnych, tym niemniej związane to było z charakterem prowadzonego postępowania nadzorczego, a także podnoszonymi przez skarżącą zarzutami. Te bowiem dotyczyły przede wszystkim spełnienia przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego skarżąca nie upatrywała wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w nieprecyzyjności rozstrzygnięcia Prezydium, czy też w skierowaniu orzeczenia do nieżyjącego w chwili jego wydania L. W. Nie podnosiła też niewykonalności decyzji Prezydium w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Stąd też tych zagadnień prawnych Sąd pierwszej instancji nie analizował. Nie miał zresztą ku temu podstaw, gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie zawiera wadliwości, o których mowa w podstawach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie Prezydium z 1958 r. zostało skierowane do nieżyjącego L. W. to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że istota zarzutu skierowania decyzji do osoby nieżyjącej związana jest z nieistnieniem postępowania administracyjnego w ramach którego zostaje wydana decyzja administracyjna i przyznaniem uprawnienia lub nałożeniem obowiązku na podmiot pozbawiony zdolności administracyjnej. Wobec tego, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć bez udziału strony w judykaturze przyjęto, że wydanie decyzji wobec osoby zmarłej tj. pozbawionej zdolności prawnej należy traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984/5, poz. 108 z glosą M. Stahl, z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z 20 września 2002 r., I SA 428/01, z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 czy z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 848/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Pogląd ten w pełni zasługuje na aprobatę, co jednak nie oznacza, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. Nie zawsze bowiem sam fakt przywołania w decyzji administracyjnej osoby nieżyjącej jest równoznaczny z traktowaniem jej przez organ jako strony postępowania i przyznaniem jej uprawnienia lub nałożeniem na nią obowiązku, a tym samym zaistnieniem wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydium nie została skierowana do osoby nieżyjącej. Nie pozbawiono gospodarstwa rolnego L. W. lecz jego spadkobierców tj. żonę i córki. Przywołanie jego osoby w osnowie (tenorze) decyzji w istocie służyło doprecyzowaniu przejętej nieruchomości przez odniesienie się przez organ działający w postępowaniu do właściciela ujawnionego w księdze wieczystej. Ten sposób określania nieruchomości wynikał z ówczesnej praktyki redagowania decyzji wywłaszczeniowych, nie zaś z faktu, że organ – wiedząc o śmierci właściciela ujawnionego w księdze wieczystej – adresował do niego decyzję (por. wyroki NSA: z 9 lipca 2019 r. I OSK 2357/17, z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2146/17 dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Ze sformułowania zawartego w treści decyzji wyraźnie wynika, że wskazanie osoby byłego właściciela służyło określeniu i zindywidualizowaniu określonej nieruchomości. Osoba L. W. w rozstrzygnięciu decyzji została wskazana wyłącznie informacyjnie w celu określenia gospodarstwa rolnego. Orzeczenie z [...] listopada 1958 r. nie nakładało zatem na osobę pozbawioną zdolności prawnej jakichkolwiek obowiązków, nie przyznawało też jej jakichkolwiek uprawnień, stąd nie można przyjąć, że zostało skierowane do osoby zmarłej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa polegający na niedostrzeżeniu wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającej na nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu decyzji. Rozstrzygnięcie kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji dotyczyło przejęcia gospodarstwa rolnego. Określono je ze wskazaniem jego położenia, obszaru i danych właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej. Niepodanie ówczesnego oznaczenia księgi wieczystej ([...]) nie mogło być traktowane nawet w kategoriach tak zwanego "zwykłego" naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a co dopiero kwalifikowanego. Zresztą jak wynika z dokumentacji sprawy, a zwłaszcza korespondencji prowadzonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z J. W., wydanie kwestionowanej decyzji miało właśnie zapobiec wpisowi do księgi wieczystej spadkobierców L. W. Zarówno strony, jak i organ miały wiedzę jakiej nieruchomości dotyczyła kwestionowana decyzja. Kwestia ta zresztą i współcześnie nie budzi najmniejszych wątpliwości. Podobnie także i błąd organu w przywołaniu nazwy obowiązującej ustawy jako "ustawy z 12 marca 1958 r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa" nie mógł być traktowany w kategoriach rażącego naruszenia prawa czy wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta ostatnia wadliwość zachodzi bowiem wtedy, gdy w przepisach prawa w ogóle nie istnieje podstawa prawna dla rozstrzygnięcia organu, a nie wtedy gdy nie jest ona powołana w decyzji, bądź gdy jest powołana błędnie. Wbrew też stanowisku skarżącej kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest obarczona wadliwością z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że "(o)rgan administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały". W okolicznościach sprawy trudno nawet rozważać zaistnienie tej wadliwości, skoro jedynym przejawem wykonalności decyzji z [...] listopada 1958 r. było ujawnienie tytułu własności nieruchomości Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla przejętej nieruchomości do czego ostatecznie doszło. Wyjaśnić należy, że przez niewykonalność decyzji rozumie się niewykonalność faktyczną lub prawną. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim – istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (por. rozważania do pkt 5 art. 156 § 1 K.p.a. zawarte w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. Warszawa 2005, C.H. Beck, Nb 22-25). O żadnym z tych rodzajów niewykonalności nie może być mowy w przypadku kwestionowanej decyzji.

Nie są wreszcie usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 K.p.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a. Skoro naruszeń tych skarżąca upatrywała w niezbadaniu przez organ administracji i Sąd pierwszej instancji wyżej opisanych wadliwości polegających na nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu kwestionowanej decyzji czy skierowaniu decyzji do osoby pozbawionej zdolności prawnej, a te w rzeczy samej nie zaistniały to w konsekwencji i zarzuty proceduralne nie mogły być zasadne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zwięzłość wypowiedzi Sądu pierwszej instancji nie może być traktowana jako wada uzasadnienia skoro rolą sądu administracyjnego nie jest kolejny raz rozpatrywanie sprawy administracyjnej, lecz wyłącznie kontrola legalności wydanej decyzji. Wbrew też stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji odniósł się wyczerpująco do zarzutów skargi. Te bowiem koncentrowały się przede wszystkim na niespełnieniu przesłanek materialnoprawnych z art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. bądź powielały zarzuty zgłoszone w poprzednio prowadzonym przez NSA postępowaniu zakończonym wyrokiem w sprawie I OSK 1013/14. W odniesieniu do tych ostatnich Sąd stwierdził, że nie mogły być uwzględnione bo sprowadzały się do braku dokumentów źródłowych, które w toku ponownego rozpatrywania sprawy zostały odnalezione.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.