Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 573/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20, 22, 24
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant referent-stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz ujawnienia użytkowania gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) Starosta [...] umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie:

1. anulowania czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną Ax. A.K., przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 07.08.2012 roku za numerem [...] w części tj. w zakresie, w jakim nie pokrywa się z decyzją Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu zmian użytków i klas gruntów w odniesieniu do nieruchomości położonej w D., gmina [...] składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 82/2, 102/2, 103/2, 104/2.

2. ujawnienia (po anulowaniu w części czynności materialno - technicznej) rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] i tym samym przywrócenie stanu poprzedniego, za wyjątkiem tych części działek ewidencyjnych, które oznaczone są symbolem Ba.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 29.05.2015r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Bx. Spółka z o. o. z siedzibą w W. o anulowanie czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną Ax. A.K., przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 07.08.2012 roku za numerem [...] w części tj. w zakresie, w jakim nie pokrywa się z decyzją Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu zmian użytków i klas gruntów w odniesieniu do nieruchomości położonej w D., gmina [...] składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 82/2, 102/2, 103/2, 104/2 oraz ujawnienie (po anulowaniu w części czynności materialno - technicznej) rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] i tym samym przywrócenie stanu poprzedniego, za wyjątkiem tych części działek ewidencyjnych, które oznaczone są symbolem Ba.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta orzekł o:

1.odmowie: anulowania czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną Ax. A.K., przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 07.08.2012 roku za numerem [...] w części tj. w zakresie, w jakim nie pokrywa się z decyzją Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu zmian użytków i klas gruntów w odniesieniu do nieruchomości położonej w D., gmina [...] składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 82/2, 102/2, 103/2, 104/2.

2. umorzeniu, jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie ujawnienia (po anulowaniu w części czynności materialno - technicznej) rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] i tym samym przywrócenie stanu poprzedniego, za wyjątkiem tych części działek ewidencyjnych, które oznaczone są symbolem Ba.

Od powyższej decyzji Starosty Spółka wniosła odwołanie.

Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] wydał decyzję nr [...], w której orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w zakresie pierwszego żądania nie dokonuje się zmian w ewidencji z mocą obowiązującą wstecznie. Usunięcie wpisu z ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. W tej części należało wydać postanowienie na podstawie art. 61 a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast w zakresie pkt. 2 wniosku zdaniem organu odwoławczego żądanie strony sformułowano na tyle niejasno, że brak było możliwości prawidłowego odniesienia się do niego. W związku z powyższym należało uzyskać od strony niebudzące wątpliwości wyjaśnienia, jakiej dokładnie zmiany żąda, w jakich fragmentach działek ewidencyjnych wykazane są jej zdaniem błędne użytki gruntowe i jakich nowych zapisów spodziewa się po dokonanych zmianach z podziałem na poszczególne działki.

W dniu 25.11.2015r. starosta wezwał spółkę, zgodnie ze wskazaniem organu II instancji, do sprecyzowania jakiej dokładnie zmiany żąda, w jakich fragmentach działek ewidencyjnych wykazane są jej zdaniem błędne użytki gruntowe i jakich nowych zapisów spodziewa się po dokonanych zmianach z podziałem na poszczególne działki.

W dniu 10.12.2015r. strona złożyła pismo o treści: "w związku z wezwaniem do sprecyzowania żądania oświadczam, że żądanie zawarte w pkt 2 wniosku inicjującego postępowanie jest żądaniem wtórnym w stosunku do żądania zawartego w pkt 1 pisma. Precyzuję, że jest to wniosek o ujawnienie (po anulowaniu czynności materialno - technicznej) stanu tożsamego ze stanem wynikającym z decyzji z dnia [...]"

Pismo strony w ocenie organu nie wyjaśniło okoliczności objętych wezwaniem z dnia 25.11.2015r. Ponowne wezwanie z dnia 17.12.2015 r. pozostało bez odpowiedzi.

W związku z powyższym Starosta [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 14 marca 2016 r. o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie punktu pierwszego i drugiego wniosku strony.

Od powyższej decyzji strona odwołała się pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r., podnosząc zarzuty naruszenia: przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 47 ust. 3 i § 49 rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 k.pa.

W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, że zmiana w ewidencji gruntów dokonana w oparciu o wykaz zmian ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną Ax. A.K., przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 7 sierpnia 2012 r. za numerem 085 B-114/2012 została wprowadzona z urzędu bez wniosku właściciela i wbrew jego woli. Istotne jest również to, że właściciel nie został zawiadomiony o tej zmianie i tym samym nie mógł odpowiednio wcześnie podjąć kroków prawnych w celu anulowania tej zmiany. Spółka nie kwestionuje uprawnienia organu prowadzącego ewidencję do wprowadzania takich zmian z urzędu w oparciu o przyjęte do zasobu opracowanie geodezyjne ( § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Jednakże organ ten jest obowiązany powiadomić o takiej zmianie podmiot, któremu przysługuje prawo własności do nieruchomości. § 49 rozporządzenia nie wyłącza obowiązku zawiadomienia właściciela o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów, a jego prawidłowa wykładnia nakazuje takie zawiadomienie. Zmiany w ewidencji gruntów nie tworzą wprawdzie nowego stanu prawnego, jednakże jej zapisy mają istotne znaczenie dla obowiązku podatkowego właściciela nieruchomości. Jest oczywiste, że spór o konieczność zawiadomienia właściciela o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów rozstrzygnie właściwy sąd powszechny w procesie odszkodowawczym przeciwko Staroście [...]. Brak wiedzy właściciela o wprowadzonych zmianach uniemożliwił mu odpowiednio wczesne sprostowanie błędnych wpisów i przesądził o powstaniu zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości. Organ prowadzący ewidencję gruntów miał świadomość i wiedzę co do tego, że opracowanie geodezyjne zostało wykonane na zlecenie inwestora, który nie miał tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością na cele budowlane. Jeśli zatem inwestor, nie będący właścicielem nieruchomości, zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie odpowiedniego operatu, który obejmuje nie tylko teren inwestycyjny ale również część nie będącą terenem inwestycji to ewentualne wprowadzenie zmian w ewidencji wymagało od organu wszczęcia postępowania wyjaśniającego, którego celem winno być ustalenie, czy właściciel nieruchomości zamierza zmienić sposób użytkowania nieruchomości, a także ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. W sytuacji, gdy oczywiste było, że inwestor nie był uprawniony do zlecania geodecie dokonywania zmian w odniesieniu do tej części nieruchomości, która znajdowała się poza terenem planowanej inwestycji organ winien był wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia. Strona w trakcie postępowania podatkowego nie może kwestionować błędnych zapisów w ewidencji gruntów. Decyzja z dnia [...] nie jest w tym zakresie wystarczająca, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia z mocą wsteczną. Zatem z punktu widzenia obowiązku podatkowego właściciela konieczne jest usunięcie dokonanych zmian z mocą wsteczną. Zmiana ewidencji gruntów wprowadzona decyzją z dnia [...] miała postać aktualizacji w dosłownym tego słowa znaczeniu i nie może być traktowana jako "aktualizacja" poprzez usunięcie wadliwej zmiany.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że nie odnosi się do zarzutów odwołania z tego względu, że sposób dokonania zmiany z roku 2012 nie był przedmiotem postępowania objętego wnioskiem strony. Wniosek bowiem dotyczył anulowania czynności materialno-technicznej z roku 2012 i ujawnienia rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z decyzji Starosty z[...].

Oceniając postępowanie Starosty organ odwoławczy stwierdził, iż zostało ono ostatecznie przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z zaleceniami ŁWINGiK zawartymi w decyzji [...] z dnia 05.11.2015 r. Podkreślił, iż strona żąda anulowania zmiany w ewidencji gruntów z mocą wsteczną tj. od roku 2012. Zdaniem organu odwoławczego przepisy prawa nie pozwalają na to, żeby zmiana taka w ewidencji gruntów i budynków była możliwa. Nie dokonuje się zmian w ewidencji z mocą obowiązującą wstecznie. Usunięcie wpisu z ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. W tym zakresie Starosta w pierwszym punkcie swojego orzeczenia umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej dokonanej na podstawie wykazu zmian [...]. Zdaniem organu II i stancji w tym zakresie po wpłynięciu wniosku winno być wydane postanowienie na podstawie art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego o odmowie wszczęcia postępowania. Powodem tego jest fakt, iż jak wspomniano wyżej, w ewidencji gruntów nie ma przewidzianej przepisem prawa procedury anulowania zmiany w ewidencji gruntów dokonanej czynnością materialno-techniczną. Nawet gdyby uznać, iż ta czynność została dokonana błędnie i zapis powinien zostać usunięty z operatu ewidencyjnego, to nie powinno odbyć się to poprzez anulowanie tej czynności, lecz poprzez aktualizację operatu polegającą na zastąpieniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, bądź ujawnieniu nowych danych ewidencyjnych, bądź wyeliminowaniu danych błędnych.

W związku z tym, że postępowanie zostało już jednak wszczęte, to na tym etapie nie ma możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Prawidłowe jest natomiast umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego, tak jak uczynił to obecnie Starosta. Tak samo w punkcie drugim orzeczenia Starosta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie ujawnienia (po anulowaniu w części czynności materialno-technicznej) rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z decyzji Starosty z dnia [...] i tym samym przywrócenia stanu poprzedniego, za wyjątkiem tych części działek ewidencyjnych, które oznaczone są symbolem Ba. Orzeczenie Starosty w tym zakresie jest tym bardziej prawidłowe, że jak sama strona twierdzi, żądanie zawarte w pkt 2 wniosku jest żądaniem wtórnym w stosunku żądania zawartego w pkt 1. Tym samym należy stwierdzić, iż skoro organy obu instancji uznały postępowanie za bezprzedmiotowe w zakresie pierwszym wniosku, to uzasadnione jest uznanie jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie drugim.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 47 ust. 3 i § 49 rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 k.pa.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzyła w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych.

W ocenie Sądu organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sprawy dotyczące ewidencji gruntów są uregulowane przez ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ) i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2015 r., poz. 542).

Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie m.in. opracowań geodezyjnych i kartograficznych zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji ( art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał wielokrotnie, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji ( v. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2802/12, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07 – CBOSA).

Ponadto w orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmowano, że ewidencja gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną ( v. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2802/12 i z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 829/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Goo 126/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, podziela ww. poglądy dotyczące braku uprawnień organów administracji do weryfikowania dokumentów, na podstawie których dokonywane są zmiany w ewidencji oraz niedopuszczalności zmian danych w ewidencji z mocą wsteczną.

Co prawda w pojęciu " aktualizacja" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych danych w ewidencji, mających charakter oczywistych pomyłek (w świetle złożonych dokumentów), a czym innym prostowanie przez organ ewidencyjny merytorycznych zapisów zawartych w dokumentacji sporządzonej przez uprawnionych geodetów.

Organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż usunięcie wpisu z ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. W przypadku skarżącej zmianę tę, zgodnie z jej wnioskiem, zatwierdził Starosta [...] decyzją z dnia [...].

Organ ewidencyjny rozpatrując wniosek spółki o usunięcie dotychczasowych wpisów w ewidencji z mocą wsteczną nie był uprawniony prowadzić postępowania wyjaśniającego faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości oraz charakter relacji łączących skarżącą z inwestorem, który zainicjował dokonanie zmian w ewidencji w oparciu o wykaz sporządzony przez firmę geodezyjną Ax. Ponadto, jak wyjaśniła sama skarżąca, okoliczność niezawiadomienia jej (jako właściciela) przez organ ewidencyjny o wprowadzeniu zmian do ewidencji podlegać będzie wyjaśnieniu w trakcie postępowania przed sądem powszechnym przeciwko Staroście [...].

W ocenie Sądu organ ewidencyjny po otrzymaniu wniosku Spółki o usunięcie dotychczasowych wpisów w ewidencji z mocą wsteczną zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

W przypadku wszczęcia postępowania przez organ I instancji konieczne stało się jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

D.Cz.