Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 114/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 par. 2, art. 15, art. 27 par. 1, aret. 29 par. 1 i 2, art. 33
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 51, art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia (del.) NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 944/07 w sprawie ze skargi K. S. oraz A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 114 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. S. oraz A. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu z dnia [...] czerwca 2007 r., którym odrzucono zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu przymuszenia do wykonania nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z projektem budowlanym.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), nakazał K. S. i A. S. "doprowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku jednorodzinnego na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z projektem, będącego integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] poprzez wykonanie skarpy zgodnie z projektem, będącym załącznikiem do w/w pozwolenia na budowę." Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r., zaś skargę na tą decyzję oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 516/04.

Upomnieniem z dnia 7 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.), wezwał K. i A. S. do wykonania obowiązku nałożonego powyższą decyzją w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. Upomnienie to doręczono A. S. w siedzibie organu w dniu 14 września 2004 r. zaś pismem z daty 15 września 2004 r. A. S. i K. S., poinformowali organ o przystąpieniu do wykonania obowiązku nałożonego decyzją wskazaną w upomnieniu. Skarżący w piśmie z dnia 20 września 2004 r. poinformowali organ o zakończeniu prowadzonej budowy.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu wniósł sprzeciw do użytkowania budynku zrealizowanego na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., stwierdzając niewykonanie decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Następnie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania, uchylił decyzję z dnia [...] października 2004 r. i orzekł o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, wskazując, iż użytkowania obiektu budowlanego nie można uzależniać od wykonania robót budowlanych na terenie nie objętym decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu w dniu 14 lipca 2005 r. sporządził tytuł wykonawczy, a w dniu 14 lipca 2007 r. wydał postanowienie nakładające na inwestorów grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

W piśmie z dnia 12 marca 2007 r. A. i K. S. wnieśli zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia, podnosząc że o wystawieniu tytułu wykonawczego dowiedzieli się w dniu 6 marca 2007 r., zaś z jego treścią zapoznali się w dniu 8 marca 2007 r.

Zdaniem skarżących organ egzekucyjny pominął obowiązek wydania prawidłowej decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co warunkuje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zaś po odbiorze budowy nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania uprzednio wszczętego i wykorzystania wydanego upomnienia. Zobowiązani zarzucili, że nałożony na nich obowiązek został w całości wykonany we wrześniu 2004 r., co potwierdził organ wydając w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzję stwierdzającą zgodność zrealizowanej budowy z projektem. Wadą tytułu wykonawczego, w ocenie skarżących, jest też nieprecyzyjne określenie nałożonego obowiązku oraz wskazanie wadliwej podstawy prawnej (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Obecnie nałożony obowiązek, jak stwierdzili skarżący jest niewykonalny i bezcelowy, gdyż wskutek późniejszych zmian w ukształtowaniu terenu w miejscu, w którym organ domaga się przesunięcia mas ziemnych, znajduje się oczko wodne, zalegalizowane postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. i przebiega tam instalacja kanalizacyjna, deszczowa oraz nawadniania ogrodu, a cały teren jest wybrukowany i obsadzony pięcioletnimi drzewami.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), orzekł o odrzuceniu zarzutów A. i K. S., wskazując, iż obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nadal istnieje, skoro decyzja z dnia [...] marca 2004 r. pozostaje w obrocie prawnym, mimo uchylenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu do użytkowania budynku.

Zdaniem organu protokół z dnia 29 września 2004 r. oraz załączona do niego mapa, potwierdzają nieprawidłowe zakończenie skarpy, gdyż zamiast zrealizowania jej na poziomie pierwotnym działki nr [...], wykonano pionową ścianę w granicy działek. Obecnie przywrócono stan sprzed sporządzenia tego protokołu, gdyż wybrany fragment gruntu uzupełniono ziemią.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. i K. S. zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ I instancji oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zgłoszonych przez nich zarzutów. Zdaniem inwestorów obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nie istnieje, gdyż został wykonany.

Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 33, art. 34 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż należy przyjąć, że nastąpiło przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów, bowiem niedopuszczalne jest działanie na szkodę strony.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo ustalił organ egzekucyjny, iż nie wykonano obowiązku nałożonego decyzją, gdyż poczynione roboty były pozorne i niezgodne z tą decyzją. Protokół z dnia 29 września 2004 r., przedstawia jedynie stan zastany i zgodność z przedłożoną mapą. Wówczas wykonano też zdjęcia obrazujące ten stan. W uzasadnieniu decyzji o sprzeciwie z dnia [...] października 2004 r. wyraźnie wskazano na częściowe wykonanie obowiązku, a mianowicie wykopania jedynie rowu grożącego zawaleniem zamiast usunięcia nasypanej ziemi z powierzchni dodatkowo zajętej działki oraz brak odprowadzenia nadmiaru wód gruntowych. Bez znaczenia jest też fakt późniejszego uchylenia tej decyzji i to błędnego w świetle późniejszego wyroku sądu administracyjnego.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także wadliwości tytułu wykonawczego. Kwestionowanie podstawy prawnej decyzji (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) dopuszczalne było jedynie w postępowaniu rozpoznawczym, zaś skargę oddalono na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/GL516/04. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu o niewykonalności decyzji w związku z faktem identycznego ukształtowania terenu na działce sąsiedniej oraz zagospodarowania powierzchni terenu. Wreszcie, zastosowany środek zdaniem organu nie może być uznany za zbyt uciążliwy, gdyż wynika wprost z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli A. S. i K. S., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i zarzucając im naruszenie:

- art. 7 k.p.a. wskutek przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez uniemożliwienie im wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego,

- art. 11 k.p.a. poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym wskazanie przesłanek podjętej decyzji,

- art. 15 i art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskutek braku wydania ponownego upomnienia oraz pobieżnego odniesienia się do treści ich zarzutów.

Zdaniem skarżących, organ II instancji wadliwie powołał się na treść i uzasadnienie uchylonej decyzji o sprzeciwie z dnia [...] grudnia 2004 r., przy czym nie jest im znane orzeczenie sądu, wskazujące na wadliwość decyzji o uchyleniu sprzeciwu. Skarżący ponowili też zarzuty, co do wadliwości doręczenia tytułu wykonawczego i postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r. Ponadto zdaniem skarżących sam tytuł wykonawczy został wystawiony nieprawidłowo, gdyż niezgodne z prawem jest powoływanie się na upomnienie doręczone w dniu 14 września 2004 r., błędny numer decyzji podlegającej wykonaniu (nr [...] zamiast [...]), zaś obowiązek określono w sposób zbyt ogólnie, co powoduje łącznie z faktem obecnego i zalegalizowanego zagospodarowania terenu (oczka wodnego i utwardzenia terenu) jego niewykonalność, jako że ewentualne zmiany terenu spowodowałyby naruszenie już zalegalizowanych zachowań.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że obowiązek dotyczy działki nr [...], podczas gdy oczko wodne zlokalizowano na działce nr [...], zaś decyzja o nałożeniu obowiązku jest prawomocna i sprawa nie podlega ponownemu rozpoznaniu na etapie postępowania egzekucyjnego.

W piśmie z dnia 18 sierpnia 2008 r. skarżący ponowili argumentację, co do wadliwości tytułu wykonawczego, sporządzonego w jednym egzemplarzu oraz wysłanego na niewłaściwy adres, kwestionując nadto prawidłowość jego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowiska organów obu instancji, które nie dopatrzyły się podstawy do uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, gdyż okoliczności przedstawione przez skarżących nie wypełniały przesłanek określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż obowiązek objęty prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym wynika z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu z dnia [...] marca 2004 r. Nałożony powyższą decyzją obowiązek sprowadzał się zatem do rozbiórki (usunięcia) części skarpy z działki nr [...], która nie była wszak objęta udzielonym pozwoleniem na budowę i zakończenia jej na poziomie działki nr [...]. Nie budzi żadnej wątpliwości, iż mimo wadliwego sformułowania obowiązku, decyzja ta nie zmierzała do legalizacji robót wykonanych z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Wynika to nie tylko z powołanej podstawy prawnej, lecz również rodzaju (treści) obowiązku. Gdyby inaczej rozumować, iż w istocie chodziło o czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), to skutkiem niewykonania obowiązku winno być wydanie nakazu rozbiórki całej skarpy na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Tymczasem decyzja z dnia [...] marca 2004 r. miała na celu rozbiórkę części skarpy, która została zrealizowana z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę i nie zmierzała do legalizacji robót, wykonanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Zatem nałożony obowiązek rozbiórki części skarpy podlegał egzekucji administracyjnej, bowiem tylko obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, nakładane są w toku postępowania rozpoznawczego, a ich niewykonanie skutkuje wydaniem kolejnej decyzji o nakazie rozbiórki (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) - zgodnie ze stanem prawnym z daty nałożenia obowiązku. Zasadność i wymagalność obowiązku nie podlegała zaś badaniu przez organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Prawidłowo też zdaniem Sądu ustaliły organy obydwu instancji, iż powyższy obowiązek nie został przez skarżących wykonany i nie nastąpiło jego wygaśnięcie (art. 33 pkt 1 tej ustawy), bowiem decyzja z dnia [...] marca 2004 r. pozostaje w obrocie prawnym. Dowodem wykonania obowiązku wbrew stanowisku skarżących nie jest zaś fakt uchylenia w trybie odwoławczym decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia użytkowania budynku. Nie stwierdzono wówczas wykonania decyzji, lecz organ II instancji stanął na stanowisku, iż użytkowania budynku nie można uzależniać od wykonania robót na terenie nie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę. Obecnie przyznano, iż pogląd ten był wadliwy z uwagi na wyrok tut. Sądu z dnia 5 grudnia 2005 r.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pismem z dnia 15 września 2004 r. skarżący powiadomili o zamiarze rozpoczęcia prac mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu wynikającego z pozwolenia na budowę, zgodnie z upomnieniem otrzymanym w dniu 14 września 2004 r., a następnie w dniu 20 września 2004 r. zawiadomili organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku, nie dokonując oddzielnego zawiadomienia o wykonaniu obowiązku. W dniu 29 września 2004 r. przeprowadzono oględziny, z udziałem skarżącego w trakcie, których ustalono, że skarpę wykonano zgodnie z pomiarami naniesionymi na dołączoną mapę. Taki stan rzeczy potwierdza jedynie częściowe wykonanie obowiązku. Mianowicie, usunięto wówczas jedynie część skarpy z działki nr [...], tworząc rów pomiędzy działką nr [...], z której nie usunięto skarpy. Poczynione w tym względzie ustalenia faktyczne nie mogą być uznane za dowolne, gdyż wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., lecz znajdują oparcie w dokumentacji fotograficznej, do której odwołał się organ II instancji w motywach zaskarżonego postanowienia.

Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 29 września 2004 r. skarżący nie dokonali zaś żadnych dalszych czynności w celu wykonania obowiązku, lecz co nie jest kwestionowane, przywrócili stan poprzedni i dodatkowo zagospodarowali teren Oznacza to, że nałożony obowiązek został przed wszczęciem egzekucji wykonany jedynie częściowo. Taki stan rzeczy nie stanowi zaś podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego w wyniku uwzględnienia zarzutu. Inaczej byłoby w przypadku, gdyby skarżący wykonali w całości nakaz objęty decyzją z dnia [...] marca 2004 r., a następnie powtórnie samowolnie zrealizowali skarpę. Jedynie wówczas niniejsze postępowanie egzekucyjne podlegałoby umorzeniu, zaś wobec nowych robót budowlanych należałoby wdrożyć postępowanie rozpoznawcze. Skoro jednak obowiązek objęty prawomocną decyzją nie został wykonany w całości, prowadzenie egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 14 lipca 2005 r. było uzasadnione i to bez potrzeby powtórnego doręczenia upomnienia w trybie art. 15 ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zmiana okoliczności faktycznych sprawy w postaci poczynienia dalszych nakładów na nieruchomość skarżących nie ma zaś żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Decyzja z dnia [...] marca 2004 r. pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu, mimo zalegalizowania budowy oczka wodnego z utwardzeniem terenu na działce nr [...]. Powyższa decyzja o nakazie rozbiórki części skarpy nie dotyczy tego terenu, zaś wskutek nasadzenia roślinności nie doszło do wygaśnięcia obowiązku. Bez znaczenia jest też fakt, że istniejący obecnie stan rzeczy, sprzeczny z decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nie rodzi konfliktów sąsiedzkich.

Za chybiony uznał również Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut określenia w tytule wykonawczym obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2004 r. (art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). W treści tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2005 r. prawidłowo powtórzono zapis i podstawę prawną przywołaną w tejże decyzji. Nie jest zaś możliwe i dopuszczalne w toku postępowania egzekucyjnego modyfikowanie treści decyzji, nakładającej egzekwowany obowiązek, czego w istocie domagali się skarżący.

W ocenie Sądu nie zachodzi też niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Niewykonalność ta musi się wiązać bądź z wadą decyzji, nakładającą obowiązek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bądź wystąpić po wydaniu tej decyzji. Wobec treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r. mocą, którego oddalono skargę na decyzję ostateczną o nałożeniu egzekwowanego obowiązku, nie jest dopuszczalne podnoszenie zarzutu niewykonalności obowiązku przed wydaniem decyzji z uwagi na ogólność sformułowanego nakazu. W niniejszej sprawie przesłanka ta nie wystąpiła też po wydaniu decyzji z uwagi na wykonane następnie prace na tym terenie.

Sąd stwierdził, iż nastąpiło też prawidłowe doręczenie skarżącym upomnienia z dnia 7 września 2004 r. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje powtórnego upomnienia z uwagi na upływ czasu do daty wystawienia tytułu wykonawczego, nie zachodziła przesłanka z art. 33 pkt 7 ustawy. Bezzasadnym jest również zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 33 pkt 8 ustawy z uwagi na nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości, wynikającej z art. 121 § 2 ustawy. Wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest również uzależniona od sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanych i środek ten winien być stosowany, mimo częściowego wykonania obowiązku. Jedynie wykonanie obowiązku w całości bądź też jego bezprzedmiotowość stanowi o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego (art. 7 § 3 ustawy). Natomiast sporządzony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 ustawy.

Ponadto uwzględniając treść art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz fakt, że skarżący są małżeństwem, co nie było negowane zachodziła podstawa do wystawienia jednego tytułu wykonawczego na oboje z nich, niezależnie od ustroju majątkowego. Nie ma też żadnego znaczenia fakt, że korespondencję w toku postępowania egzekucyjnego wysyłano skarżącym na adres, pod którym skarżąca nigdy nie była zameldowana. Wszak taki właśnie wspólny adres podawali oni w pismach kierowanych do organu i niewątpliwie zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy dotarły do obojga z nich, czego dowodem jest wniesienie zarzutów przez oboje skarżących. Podniesiona w skardze kwestia powołania w tytule wykonawczym błędnego numeru egzekwowanej decyzji (nr [...], zamiast [...]), dotyczy zaś postanowienia o nałożeniu grzywny i jest oczywistą omyłką pisarską. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości co do oznaczenia decyzji, podlegającej wykonaniu.

Stąd też zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów na podstawie art. 33 i art. 34 ustawy.

Ponadto zgadzając się z zarzutami skargi, co do niepełnego uzasadnienia postanowień organu obydwu instancji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchybienie wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem braki w tym zakresie nie dotyczą ustaleń faktycznych co do niewykonania obowiązku ( art. 7 i art. 11 k.p.a. ).

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkujących wznowieniem tego postępowania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i A. S., zaskarżając go w całości i zarzucają mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, iż podstawą prawną postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest regulacja art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdy uwzględniając okoliczności sprawy przyjąć trzeba, iż organ administracji po zawiadomieniu właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania, powinien wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero niewykonanie tej decyzji w zakreślonym terminie powodowałoby konieczność wydania kolejnej decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przed wydaniem tej decyzji i upływem wskazanego w niej terminu na wykonanie nakazu, organ administracji nie może wszcząć postępowania egzekucyjnego. Procedura ta nie została zachowana w rozpoznawanej sprawie, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powielając błędy organów administracji, dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść orzeczenia a to:

- art. 7§2, art.15, art. 27§1, art. 29§1 i 2 i art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa i ich zastosowanie, a rażąco błędna interpretacja wskazanych przepisów prawa miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął zasadność wydanych w sprawie postanowień administracyjnych;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 - dalej p.u.s.a.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 140 i 144, art. 11, art. 44 § 1- 4, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do okoliczności dotyczących stanu faktycznego i dowodowego sprawy wskazanych poniżej w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej oraz nie zbadanie przez Sąd, czy stan faktyczny, przyjęty w sposób bezkrytyczny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, został ustalony przez organ administracji z zachowaniem reguł procedury przewidzianych we wskazanych przepisach k.p.a. oraz bezzasadne przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącym w trybie art. 44 k.p.a. postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. i tytułu wykonawczego z tej samej daty oraz upomnienia. Skoro art. 188 p.p.s.a. stanowi, że w pewnych wypadkach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, to nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Sądu jest przyjąć określony stan faktyczny. Oznacza to, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1). Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Ponadto na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym ciążył obowiązek zbadania, czy stan faktyczny przyjęty przez organy administracji został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, co wynika z przepisu o charakterze ustrojowym, a mianowicie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Powyższe oznacza konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno, co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego i egzekucyjnego. W konsekwencji przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanu faktycznego, który ustalił organ administracji, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz nie rozważenia, czy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do bezzasadnego wydania wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, gdy była ona w pełni zasadna, co powinno skutkować uchyleniem postanowienia organu administracji i umorzeniem postępowania egzekucyjnego bądź przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli "o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu bądź organowi administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali na błędną w ich ocenie wykładnię i zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 51 Prawa budowlanego, bowiem uwzględniając okoliczności sprawy w ich ocenie należało przyjąć, iż organ administracji po zawiadomieniu właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania, powinien wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero niewykonanie tej decyzji w zakreślonym terminie powodowało konieczność wydania kolejnej decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Przed wydaniem tej decyzji i upływem wskazanego w niej terminu na wykonanie nakazu organ administracji nie mógł zaś wszcząć postępowania egzekucyjnego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny powielił błędy, które popełniły organy administracyjne, przyjmując nieprawidłowo za podstawę egzekucji przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, iż organy administracji prawidłowo nie stwierdziły podstaw do uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zdaniem skarżących obowiązek nałożony na nich decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nie istnieje, gdyż został on w całości wykonany niezwłocznie po wydaniu decyzji, co potwierdził także w toku postępowania administracyjnego organ egzekucyjny. Istotne znaczenie dla samej oceny mocy obowiązującej decyzji ma również fakt błędnego doręczenia decyzji, upomnienia, tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny, które zostało doręczone jedynie A. S.

Ponadto wbrew opinii organów administracyjnych i Sądów nie można było uznać, iż dokonane przez skarżących roboty budowlane miały jedynie charakter pozorny, a nadto niezgodny z decyzją administracyjną w tym przedmiocie. Prace budowlane zostały wykonane stosownie do wskazań zawartych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. co wprost wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, m.in. protokołów oględzin i pism urzędowych. Niezasadnym było, więc wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia stron do dokonania tych prac. Ponadto skarżący nie mogli dokonywać żadnych prac na działce gruntu nr [...], gdyż nie byli oni właścicielami tej nieruchomość, a właściciel nie wyrażał zgody na podjęcie jakichkolwiek robót ziemnych na działce. Podobnie skarżący nie mogą odpowiadać za prace ziemne wykonane na działce nr [...]przez jej właściciela.

Wskazując na powyższe skarżący podnieśli, że skoro tytuł wykonawczy jak i inne akty administracyjne wydane w sprawie nie zostały w ogóle skarżącym doręczone, tym nie nastąpiły skutki prawne związane z ich doręczeniem.

Skarżący wskazali ponadto, że wystawiony w rozpoznawanej sprawie tytuł wykonawczy nie spełniał wszystkich stawianych mu wymogów.

Zdaniem skarżących w rozpoznawanej sprawie zachodziły powody uzasadniające wniesienie zarzutów, wskazane w art. 33 pkt 1, 4 , 5, 7, 8 i 10. Obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nie istnieje, gdyż został wykonany po wydaniu decyzji, a obecnie obowiązek taki nie wynika z żadnego tytułu prawnego ani przepisu ustawowego.

Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną K. S. od wyroku tego Sądu z dnia 28 sierpnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie, którym odrzucono zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym w celu przymuszenia inwestora do wykonania nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z projektem budowlanym.

Będący podstawą egzekucji tytuł wykonawczy opierał się na decyzji z dnia [...]marca 2004 r. wydanej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższa decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była przedmiotem kontroli organu odwoławczego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał ją w mocy, zaś skargę na tą decyzję oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 516/04. Stwierdzić trzeba, iż fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. wniesioną skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. oddalił, nie stanowi o tym, iż Sąd ten zakwestionował stanowisko organu zaprezentowane w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Koniecznym jest podkreślenie, iż Sąd administracyjny oceny kontrolowanej decyzji dokonuje na datę jej wydania, a więc w omawianej sprawie datą tą był dzień [...] czerwca 2004 r. Stąd wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r. nie mógł w żaden sposób podważyć odmiennej przedmiotowo decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r.

Stwierdzić trzeba, iż decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. jest istotna dla oceny, czy nastąpiło ziszczenie się dyspozycji art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Decyzją, bowiem z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004 r., którą wniesiono sprzeciw do użytkowania budynku jednorodzinnego i Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego z garażem oraz przyłączem wody i kanalizacji. W decyzji tej podkreślono też, że inwestor wykonał roboty budowlane związane z budową realizowaną na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] według projektu stanowiącego integralną część tej decyzji.

Z kolei zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 2004 r. objętą toczącym się postępowaniem egzekucyjnym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazano K. S. i A. S. "doprowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku jednorodzinnego na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z projektem, będącego integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] poprzez wykonanie skarpy zgodnie z projektem, będącym załącznikiem do w/w pozwolenia na budowę."

Podstawą prawną tytułu wykonawczego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w niniejszej sprawie była regulacja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie do zaakceptowania jest stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku, iż objęty decyzją z dnia [...] marca 2004 r. obowiązek "sprowadzał się .. do rozbiórki (usunięcia) części skarpy z działki nr [...], która nie była wszak objęta udzielonym pozwoleniem na budowę..." (str. 6/7 uzasadnienia wyroku ). Stwierdzić trzeba, iż treść decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nie zobowiązywała inwestora do dokonania rozbiórki czegokolwiek, taki obowiązek z niej po prostu nie wynikał. Nie ma, bowiem tożsamości pomiędzy pojęciem "rozbiórki", a zobowiązaniem do doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z projektem, "poprzez wykonanie skarpy".

Tak więc, trafny jest wywód skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie decyzji opartej na przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 3 Prawa budowlanego nie wydano, nie stanowiły te przepisy też podstawy prawnej tytułu wykonawczego w oparciu, o który wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne.

Zestawienie treści decyzji z dnia [...] marca 2004 r. z decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nie winno budzić wątpliwości co do tego, iż rozstrzygnięcia te odnoszą się do projektu budowlanego objętego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Dokonując więc oceny ziszczenia się warunku, o jakim mowa w art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd pierwszej instancji winien mieć na względzie te właśnie orzeczenia pozostające w obrocie prawnym. W warunkach bowiem rozpoznawanej sprawy należało przede wszystkim ocenić, jakie konsekwencje prawne niesie za sobą zawiadomienie o zakończeniu budowy dokonane na podstawie art. 54 Prawa budowlanego. Złożenie takiego zawiadomienia świadczy o spełnieniu przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W sensie techniczno- budowlanym można, bowiem mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje Prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 Prawa budowlanego). Jeżeli organ uzna, iż zgłoszona budowa spełnia wszystkie warunki umożliwiające przystąpienie do użytkowania, to proces budowlany zostaje zakończony, a w konsekwencji nie jest możliwym prowadzenie dalszego postępowania w ramach tego samego procesu inwestycyjnego, o jakim mowa, w art. 51 Prawa budowlanego, w odniesieniu do pozwolenia na budowę w oparciu, o które zrealizowany został określony obiekt, a które to pozwolenie było też przedmiotem oceny decyzji, o jakiej mowa w art. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przedmiotem kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.

Słusznie, więc podkreślił w skardze kasacyjnej skarżący, kwestionując stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji, iż obowiązek nałożony na inwestorów decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nie istnieje, bowiem został wykonany przez inwestorów, a co potwierdził organ odwoławczy, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. Tym samym za trafny należałoby uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji także art. 7 § 2, art. 15, art. 27 § 1 oraz art. 29 § 1 i 2 ww. ustawy w aspekcie błędnego przyjęcia istnienia egzekwowanego obowiązku.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie uwagi wyżej przedstawione i przy ich uwzględnieniu, a także uwzględnieniu toku dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji dokonana ponownej analizy wniesionej do Sądu skargi.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.