Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1860/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 118/15 w sprawie ze skargi S. R., Z. Ch., M. K., D. T. i E. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 118/15) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu w 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. R., Z. C., M. K., D. T. oraz E. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: DRZGW w [...], organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia ziemi, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z [...] czerwca 2014 r. znak: [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: organ I instancji) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót w wodach, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód stojących na działce nr [...], obr. [...] [...] i wyznaczył rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami terenu na dzień 10 lipca 2014 r. W wyznaczonym terminie odbyła się rozprawa administracyjna, wraz z oględzinami nieruchomości. W toku oględzin stwierdzono między innymi, że zachodnia część działki nr [...], w obr. [...], pokryta jest wodą stojącą, a od strony wschodniej działki nawożona jest ziemia. Strony zostały pouczone, że wykonywanie takich prac wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a w przypadku braku takiego pozwolenia należy wystąpić o legalizację.

W piśmie z 15 lipca 2014 r. znak: [...], organ I instancji zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania tego zawiadomienia. W piśmie tym pouczono także strony o możliwości legalizacji wykonanych prac.

W decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt. 1 lit. d ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej: p.w.), zobowiązano S. R., Z. C., M. K., D. T. oraz E. K. do usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...] [...].

Od powyższej decyzji odwołały się: S. R., Z. C., M. K., D. T.oraz E. K.. W odwołaniu wskazano, że w decyzji o zwrocie nieruchomości nie ma zakazu rekultywacji, a obecni właściciele ponoszą duże koszty celem rekultywacji.

W decyzji z [...] listopada 2014 r. znak: [...] DRZGW w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 64a p.w., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...]21 sierpnia 2014 r. znak: [...], zobowiązującą [...] do usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...] [...], w części tj. pkt II. 2 i w tym zakresie orzekł co do istoty w następujący sposób: "Termin usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...] [...], ustalam do 30 kwietnia 2015 roku".

Analizując akta sprawy, organ II Instancji stwierdził, że w sytuacji wykonania, bez pozwolenia wodnoprawnego, robót zmieniających stan wód, zasadnym jest nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Wykonanie robót na gruncie nie budzi wątpliwości. Strony zostały poinformowane o możliwości legalizacji w toku rozprawy administracyjnej oraz w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego. Mimo tego, strony nie skorzystały z tej możliwości. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że brak zakazu rekultywacji, w powołanej decyzji o zwrocie nieruchomości Starosty R., nie uprawnia do samowolnego wykonywania prac zmieniających stan wody. Takie prace - jak wskazano powyżej - wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku braku takiego pozwolenia, jeżeli nie nastąpiła legalizacja, stosuje się art. 64a ust. 5 p.w.

Z powyższą decyzją nie zgodziły się S. R., Z. C., M. K., D. T., E. K. (dalej: skarżące) zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wnosząc o rzetelne rozpatrzenie sprawy.

Skarżące podały, że decyzją Starosty R. z [...] lutego 2005 r. [...] nastąpił zwrot nieruchomości położonej w obr. [...] [...] oznaczonej jako działka o pow. 0,5670 ha. Ww. działka w latach osiemdziesiątych została wywłaszczona pod budowę zapory na rzece W.. W tym samym czasie [...] Przedsiębiorstwo Produkcji i Usług Geologicznych "[...]" w [...] uzyskało zezwolenie na eksploatację żwiru na tej działce. Według informacji uzyskanej od Marszałka, pismem z 24 lipca 2014 r. zobowiązane było po zakończeniu prac zrekultywować teren, czego nie zrobiło, a Urząd Miasta [...] tego zobowiązania nie wyegzekwował. Przedsiębiorstwo to wyeksploatowało żwir pozostawiając wyrobisko oraz hałdy ziemi na obrzeżach wyrobiska, która leży do dziś. Do wyrobiska przesiąkała woda z zalewu rzeki W., która wypełniła go po brzegi.

Po odzyskaniu nieruchomości skarżące przystąpiły do rekultywacji działki, dokonały wycięcia zarośli i drzew na co uzyskały stosowne zezwolenie Wydziału Ochrony Środowiska w [...] i Rejonowego Zarządu Dróg w [...] na przejazd. Równocześnie wystąpiły do Dyrekcji MOSiR-u o wydzierżawienie pozostałej części ich działki znajdującej się pod wodą i uzyskały odpowiedź negatywną. Skarżące następnie przystąpiły do zasypywania wody i zagospodarowania działki. Po wysypaniu kilkunastu wywrotek ziemi skarżące zostały powiadomione o rozprawie administracyjnej, na której dowiedziały się, że muszą mieć "pozwolenie wodnoprawne".

W odpowiedzi na skargę DRZGW w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotą sporu w tej sprawie jest zobowiązanie skarżących do usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...] [...], w wyznaczonym terminie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 64a ust. 1 i 5 p.w., w przypadku, gdy urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego należy dołączyć dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 tej ustawy. W przypadku zaś, gdy właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Sąd I instancji powołał się także na art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d, p.w., według którego przepisy p.w. dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio także do robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych.

Na podstawie tak przytoczonych przepisów, Sąd I instancji stwierdził, że roboty w wodach stojących, które są lub chociażby tylko mogą być przyczyną zmiany stanu tych wód, podlegają odpowiednio przepisom dotyczących urządzeń wodnych. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że roboty wykonywane przez skarżące, które obejmowały zasypywanie części zbiornika wodnego (wód stojących) na działce nr [...] miały bezpośredni wpływ na stan tych wód. Potwierdza to dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że zasypano znaczącą część wód stojących (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 5-19). Należy potwierdzić, że była to znacząca zmiana stanu tych wód.

W ocenie Sądu I instancji, organy w tej sprawie prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy (który to stan nie kwestionowały same skarżące), zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Art. 64a ust. 1 p.w., został prawidłowo zastosowany do tak ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że skarżącym nie przysługiwało żadne uprawnie do wykonywania czynności, które mogłyby być nałożone na [...] Przedsiębiorstwo Produkcji i Usług Geologicznych "[...]" w [...] lub następcę prawnego tego przedsiębiorstwa. Brak ewentualnego wykonania obowiązku, o ile takowy został nałożony na ww. przedsiębiorstwo nie ma znaczenia dla oceny legalności działania organów administracyjnych w tej sprawie. Nie mogły więc organy I i II instancji uzależniać stosowania prawa od okoliczności, które w tej sprawie nie mają zastosowania.

W skardze kasacyjnej M. K. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. A. M. na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. - merytoryczne rozpoznanie skargi;

2. przyznanie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa:

I. Naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj:

1. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego w sprawie, dowolność oceny dowodów i ich wybiórczą ocenę oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, który jest podstawą do wydania decyzji kończącej postępowanie w danej instancji - a w szczególności:

- poprzez brak ustalenia, czy zasypana przez skarżącą kasacyjnie i pozostałe współwłaścicielki cześć zbiornika stanowi "wody stojące", a czynność polegająca na zasypaniu stanowi roboty w wodach lub inne roboty, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód

stojących i wód podziemnych - organy administracji winny ustalenia w tym

zakresie oprzeć na opinii biegłego odpowiedniej specjalności;

- poprzez brak ustalenia czy i w jakim zakresie poprzednikowi prawnemu

skarżącej ("K.") przysługiwało prawo zasypania wyrobiska -

organy administracji winny zgromadzić dowody na tę okoliczność,

w szczególności zażądać dokumentacji od "K." lub uzyskać ją

z innych dostępnych źródeł;

2. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się przed decyzją organu II instancji;

3. art. 28 k.p.a. - poprzez zawężenie kręgu stron postępowania, polegające na tym, że stroną postępowania nie było "K." poprzednik prawny skarżącej, na którym ciążył obowiązek rekultywacji działki nr [...];

II. Naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj.:

- art. 64a ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d, p.w.- poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zbiornik znajdujący się na działce nr [...] stanowi "wody stojące", a jego częściowe zasypanie stanowi "roboty w wodach lub inne roboty, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych", w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe - w szczególności zbiornik ma charakter sztuczny, a nie naturalny oraz nie stwierdzono faktu ingerencji w stosunki wodne;

- art. 134 p.w. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym,

że następcy prawnemu bezzasadnie odmawia się prawa do realizacji działań

z zakresu prawa wodnego, do których, na podstawie decyzji ostatecznej,

legitymowany był jego poprzednik prawny (poprzedni właściciel czy użytkownik

nieruchomości której dotyczy postępowanie).

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną interpretację przepisu art. 64a w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d, p.w.

Według skarżącej kasacyjnie, organy administracji przyjmują, a Sąd I instancji za nimi, że miało miejsce zasypanie części powstałego wyrobiska oraz, że było to prowadzeniem robót w wodach stojących, a co za tym idzie podlegało reżimowi identycznemu jak budowa urządzenia wodnego. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że ustawodawca nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "robót w wodach i innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących wód podziemnych". Organy administracji klasyfikują czynności wykonane przez skarżącą kasacyjnie jako działania wypełniające znamiona określone w "art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. 9 ustawy p.w. W ocenie skarżącej kasacyjnie, te ustalenia są błędne, a dokonana ocena nie jest trafna. Czynność polegająca na zasypaniu części wyrobiska żwiru, które w sposób niezamierzony w wyniku wypełnienia wodą przypominało zbiornik wodny nie może być postrzegana jako ingerencja w stosunki wodne, skoro prowadzi do przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, a jest poza sporem, że teren ten nie był terenem zajętym pod wody. Skarżąca kasacyjnie uważa, że przesłanki ww. przepisu mogłoby wypełniać działanie polegające na utworzeniu wyrobiska, ale już nie działanie będące jego zasypywaniem.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że wadliwie organy administracji i Sąd I instancji nie przyznają racji skarżącym, że są następcą prawnym "K.", które zobowiązane było do przeprowadzenia rekultywacji terenu działki nr [...] poprzez zasypanie wyrobiska. Skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że jest faktem, że za zgodę właściwej władzy wyrobisko należało zasypać. Tej zgody nikt nie uchylił, nie cofnął. W tym stanie rzeczy, na skarżącą kasacyjnie i współwłaścicieli przeszło prawo i obowiązek do zasypania wyrobiska.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuca, że organy administracji pochopnie przyjęły, że działania skarżącej kasacyjnie i pozostałych właścicieli stanowić mogą ingerencje w stosunki wodne. Czyniąc takowe ustalenia, organ nie może działać samodzielnie, ale powinien dopuścić dowód z opinii biegłego odpowiedniej specjalności. Według skarżącej kasacyjnie, skoro organy administracji kwestionują fakt aktualności decyzji nakazującej przeprowadzenie rekultywacji przez "K.", to również okoliczność ta winna zostać ustalona przez biegłego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DRZGW w [...] wskazał, że wyrok Sądu I instancji zapadł w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym tej sprawy oraz w jej granicach przedmiotowych. Z tych przyczyn DRZGW w [...] nie podziela zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Według wnoszącego odpowiedź na skargę kasacyjną, Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem nie naruszył żadnego przepisu prawa materialnego i procesowego. DRZGW w [...] twierdzi, że zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za chybione i nie zasługujące na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok za prawidłowy oraz odpowiadający prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej.

Łączy się z tym konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącej kasacyjnie uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zatem zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Błędne uzasadnienie orzeczenia bądź niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego stanowią podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzą do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera prawidłowej konstrukcji zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., sprowadza się do postawienia przez skarżącą kasacyjnie błędnej tezy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie uczyniły zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. i nie zebrały oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że zachodnia część działki nr [...] pokryta jest wodą stojącą, a od strony wschodniej działki skarżące dokonały nawiezienia na ww. działkę ziemi celem zasypania części istniejącego zbiornika wodnego. Należy podkreślić, że na wykonanie tych prac skarżące nie posiadały pozwolenia wodnoprawnego i nie przystąpiły do legalizacji tak wykonanych robót. Na tej podstawie organ I instancji, działając na podstawie art. 64a ust. 5 p.w. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d, p.w. prawidłowo zobowiązał skarżące do usunięcia ziemi, która została użyta do zasypania wody stojącej na części działki nr [...] w obr. [...] [...].

Należy zgodzić się również z Sądem I instancji, który stwierdził, że roboty wykonywane przez skarżące, polegające na zasypywaniu części zbiornika wodnego (wód stojących) na działce nr [...] miały bezpośredni wpływ na stan tych wód. Powyższe ustalenia organów administracji zaakceptowane przez Sąd I instancji potwierdza bowiem dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy. Wynika z niej, że zasypano znaczną część wód stojących co spowodowało w konsekwencji znaczącą zmianę stanu tych wód.

Ustawodawca w p.w. przyjął założenie, że stan wody na gruncie powinien być utrzymywany przez właściciela gruntu przez nakazy i zakazy administracyjnoprawne, które są do niego bezpośrednio skierowane. Naruszenie równowagi hydrologicznej na danym gruncie poza szkodą dla jego właściciela może prowadzić np. do powstania szkód w środowisku. Obowiązki prawne właściciela gruntu związane m. in. z zakazem zmiany stanu wody na gruncie. Właściciela gruntu obciążają także inne obowiązki prawne będące konsekwencją tego, że woda jest zasobem środowiska, który podlega ochronie i reglamentacji administracyjnoprawnej. Stan wody to określony ilościowymi i jakościowymi wskaźnikami stan rzeczy, w jakiej woda na gruncie znajduje się w danym czasie. Woda na gruncie, jako system funkcjonalny oraz podlegający różnym oddziaływaniom zewnętrznym, może ulegać różnym zmianom. Przez stan wody na gruncie należy rozumieć ilościowy poziom wód, charakteryzowany przez odpowiednie wskaźniki. W piśmiennictwie przez stan wody rozumie się poziom zwierciadła wody w stosunku do przyjętego określonego poziomu odniesienia (zob. J. Dojlido, T. Słomczyński, R. Świetlik, B. Taboryska, Leksykon zanieczyszczenie i ochrona wód, Warszawa 2006, s. 138). Oprócz zmian w charakterze i ukształtowaniu stanu wód na gruncie zachodzących pod wpływem sił przyrody, a więc zmian naturalnych stanu wody na danym gruncie, ochronie prawnej podlega stan wody na gruncie, który może być zmieniony na skutek działalności człowieka.

W przepisach p.w. nie ma definicji legalnej pojęcia "stan wody". W orzecznictwie przyjęto, że "Stan wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 p.w., to stan rozumiany jako pewien stan faktyczny - zarówno naturalny, jak i czasami powstały w wyniku legalnego zagospodarowania terenu. Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi" (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Rz 1396/13, LEX nr 1447500).

Istotne znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązków prawnych właściciela gruntu i konsekwencji ich naruszenia, ma ochrona stanu wody na gruncie. Naruszenie stanu wód na gruncie jest związane z określonymi sankcjami administracyjnymi. Sankcją taką w niniejszej sprawie jest nakaz przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...] w obr. [...] [...]. Według art. 5 ust. 3 pkt 2 p.w., śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na: stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Wody stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi, są śródlądowymi wodami powierzchniowymi. Na podstawie art. 5 ust. 4 p.w., przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. W niniejszej sprawie istniejąca woda stojąca na części działki nr [...] w obr. [...] powstała w wyniku działalności człowieka, jako wyrobisko poeksploatacyjne oraz według art. 5 ust. 4 p.w., stanowi wodę stojącą. Jak wynika z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d p.w., przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych. Oznacza to, że na zasypanie wody stojącej, czyli wykonanie robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód stojących, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d p.w. W przedmiotowej sprawie likwidacja zasypania części wody stojącej na działce nr [...] w obr. [...] musiała być związana z nałożeniem obowiązku przywrócenia przedmiotowej działki do stanu istniejącego przed jej zasypaniem. Zasypanie części wody stojącej znajdującej się na działce nr [...] w obr. [...] stanowiło naruszenie: art. 26 pkt 2 i art. 38 ust. 1 p.w. Należy w szczególności zwrócić uwagę, że art. 38 ust. 1 p.w. formułuje zasadę powszechnej ochrony wód, według której wody podlegają ochronie niezależnie do tego, czyją stanowią własność. Wody są bowiem elementem składowym środowiska. W art. 38 p.w. określone zostały kryteria ochrony wód. W niniejszej sprawie współwłaściciele działki nr [...] w obr. [...] [...]nie uzyskali pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie części wody stojącej oraz nie złożyli wniosku o legalizację wykonanego zasypania wody stojącej.

Należy podkreślić, że o możliwości zalegalizowania prowadzenia robót w wodzie stojącej skarżąca kasacyjnie była informowana przez organ I instancji dwukrotnie. Z treści protokołu z 10 lipca 2014 r. wynika, że organ poinformował m. in. skarżącą kasacyjnie o możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego pod rygorem nałożenia obowiązku usunięcia nawiezionych mas ziemi. Następnie w zawiadomieniu z 15 lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...] opisał wymagania związane z legalizacją tak wykonanych robót. Organ poinformował także skarżącą kasacyjnie, jakie mogą być nałożone na inwestorów obowiązki w przypadku braku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Należy zatem zgodzić z oceną Sądu I instancji, według którego nie można mieć wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca, a także skarżąca kasacyjnie była prawidłowo poinformowana o skutkach swojego działania oraz braku działania. Tym samym organy prawidłowo zastosowały art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ II instancji nie jest uzasadniony. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzut ten nie ma znaczenia, ponieważ organ II instancji nie uzupełniał materiału dowodowego w zakresie istotnym dla ustalenia okoliczności faktycznych tej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej został błędnie sformułowany. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Obowiązek wyjaśnienia na czym polega błąd Sądu I instancji obejmuje wskazanie, o jaki typ naruszenia chodzi: o błąd w wykładni prawa, czy też błąd w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że kwestia związana z powstaniem wyrobiska na działce nr [...] nie ma w tej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie osoby (podmiotu), który doprowadził do powstania wyrobiska, ale nałożenie obowiązku na osoby, które zasypywały wyrobisko wypełnione wodą stojącą. Bez znaczenia w niniejszej spawie jest także sprawa nałożenia w przeszłości obowiązku przeprowadzenia rekultywacji tego zbiornika wodnego na inny podmiot. Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, który podnosi, że ocenianie całokształtu okoliczności, które doprowadziły do powstania zbiornika wypełnionego wodą pozostawało poza przedmiotem tej sprawy. Skarżąca kasacyjnie jako współwłaścicielka działki nr [...] mogła przystąpić do rekultywacji należącej do niej nieruchomości tak samo jak pozostali współwłaściciele po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego lub po legalizacji przeprowadzonych prac bez pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca kasacyjnie znała zatem konsekwencje podjętego działania w przypadku braku zalegalizowania wykonanych prac. W postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się przepisy art. 127 ust. 6–8 pw., odnoszące się do postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej pozwolenie wodnoprawne nie stanowi prawa związanego z własnością nieruchomości. Tym samym przeniesienie własności nieruchomości nie stanowi samodzielnej przesłanki przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie to jest związane ze szczególnym korzystaniem z wód. Korzystaniem szczególnym jest każde korzystanie wykraczające poza ramy powszechnego i zwykłego, możliwe jest tylko na podstawie pozwolenia wodno prawnego (lub innego rodzaju zgody) i musi odbywać się w tych ramach. Pozwolenie jest decyzją administracyjną uprawniającą do szczególnego korzystania z wód lub wykonywania oraz eksploatacji urządzeń wodnych, wydawaną na czas oznaczony na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę tzw. operatu wodnoprawnego. Zakwalifikowanie konkretnego korzystania z wód do korzystania szczególnego przesądza o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest aktem administracyjnym nadającym konkretnemu podmiotowi prawo dokonywania czynności określonych w przepisach p.w. Jest to indywidualny, jednostronny akt administracyjny, który nadaje osobie uprawnionej określone w nim prawo do szczególnego korzystania z wody. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego pozwolenie wodnoprawne cechuje powszechność zarówno przedmiotowa wynikająca z faktu, że p.w. nie dopuszcza wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na każde szczególne korzystanie z wód, jak i podmiotowa, oznaczająca, że każdy korzystający z wody w sposób szczególny zobowiązany jest uzyskać pozwolenie (zob. K. Podgórski, Ochrona wód przed zanieczyszczeniem w świetle prawa administracyjnego, Warszawa 1974, s. 121). Pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na wniosek.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie jako współwłaścicielka działki nr [...] w obr. [...] [...] nie przedstawiła pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie części wody stojącej oraz nie złożyła wniosku o legalizację wykonanego zasypania wody stojącej. W okolicznościach niniejszej sprawy wykonanie, bez pozwolenia wodnoprawnego, robót zmieniających stan wód, spowodowało nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Wykonanie robót na gruncie nie budzi wątpliwości. Skarżąca kasacyjnie została prawidłowo poinformowana o możliwości legalizacji w toku rozprawy administracyjnej oraz w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego. Mimo tego, nie skorzystała z tej możliwości. Brak zakazu rekultywacji, w decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości Starosty R., nie uprawniał skarżącą kasacyjnie do samowolnego wykonywania prac zmieniających stan wody. Takie prace wymagały bowiem uzyskania pozwolenia wodno prawnego w ramach korzystania szczególnego z wód. W przypadku braku takiego pozwolenia, jeżeli nie nastąpiła legalizacja, miał zastosowanie art. 64a ust. 5 p.w. Decyzja z 1977 r., na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie, nałożyła na [...] Przedsiębiorstwo Produkcji i Usług Geologicznych "[...]" obowiązek wykonania prac rekultywacyjnych. Z powodu zobowiązania innego podmiotu oraz okresu, kiedy decyzja została wydana, decyzja ta nie mogła zwolnić skarżącej kasacyjnie z uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac zmieniających stan wody.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.