Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3336/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 § 4, art. 63 § 2, § 3a, § 3b, art. 64 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 493/17 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie o wywłaszczenie i odszkodowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., IV SAB/Wa 493/17, oddalił skargę P. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie o wywłaszczenie i odszkodowanie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] października 2014 r. ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa (modernizacja) linii kolejowej nr [...] W.– R., na obszarze L. na odcinkach szlak P. – C. i stacja C., zaś decyzją z [...] lipca 2016 r. ustalił na rzecz P. G. (dalej: skarżący) odszkodowanie za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste P. S.A. na podstawie decyzji o lokalizacji linii.

W dniu 11 października 2016 r. skarżący wniósł do Wojewody odwołania od obu powyższych decyzji wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do ich wniesienia, wskazując adres: [...]. Odwołanie zostały wniesione w formie pisemnej, opatrzone odręcznym podpisem i złożone osobiście w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego.

Pismami z 14 października 2016 r. i 21 października 2016 r. Wojewoda przekazał odwołania skarżącego wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do ich wniesienia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister), zgodnie z właściwością.

W związku z faktem, że wnioski skarżącego nie zawierały jego adresu, a jedynie adres mailowy, pismem z 23 listopada 2016 r. Minister zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie danych adresowych skarżącego. Centrum pismem z 2 grudnia 2016 r. poinformowało o braku adnotacji o aktualnych adresach zameldowania stałego czy czasowego skarżącego.

W dniu 30 grudnia 2016 r. w Ministerstwie stawił się skarżący. Z przyjęcia skarżącego sporządzono protokół, w którym odnotowano, że został poinformowany o tym, że: nie wskazał adresu i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych przez Ministra; zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli na podaniu nie ma adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpatrzenia; adres, o którym mowa w wymienionym przepisie, jest adresem pozwalającym na indywidualizację strony; powyższego wymogu nie spełnia adres poczty elektronicznej, dotychczas wskazywany przez skarżącego na pochodzącej od niego korespondencji; przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości prowadzenia ze stroną postępowania korespondencji mailowej i doręczenia pism na adres poczty e-mail. Jednocześnie zwrócono się do skarżącego o wskazanie adresu innego niż adres poczty e-mailowej, na który organ ma doręczać mu pisma, z pouczeniem że w przypadku niepodania takiego adresu, zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z 2014 r. zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący nie podał innego adresu niż adres poczty elektronicznej. Nadto, skarżący oświadczył, że nie ma adresu zameldowania, a zaistniałą sytuację można rozwiązać przez jego zamieszkanie w hotelu na czas "podejmowania decyzji" na koszt Ministerstwa albo przez ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Według strony adresem w rozumieniu k.p.a. jest także telefon oraz telex identyfikujący osobę zwracającą się ze sprawą do organu.

W dniu 2 stycznia 2017 r. skarżący ponownie stawił się w Ministerstwie. Z przyjęcia strony sporządzono protokół i doręczono skarżącemu pismo z 2 stycznia 2017 r. wzywające – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – do wskazania adresu w terminie 7 dni od dnia doręczenia, na który organ ma doręczać mu korespondencję, z pouczeniem, że w przypadku nie podania takiego adresu, zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący również i w tym przypadku nie wskazał żadnego adresu. Skarżący na ww. piśmie złożył adnotację, w której wskazał, że Minister wie, że nie ma adresu lokalizacyjnego, a jedynie elektroniczny, który umożliwia skomunikowanie się z nim. Nie ma adresu zameldowania dlatego, że nie ma adresu zamieszkania.

Pismami z 11 stycznia 2017 r. i 3 lutego 2017 r., wobec braku możności ustalenia adresu skarżącego, Minister pozostawił wnioski skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań bez rozpoznania oraz wskazał, że przepisy postępowania nie przewidują ustanowienia pełnomocnika z urzędu, o którego wnosił skarżący. Pisma te pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Pismem z 20 czerwca 2017 r., wniesionym do Ministra, skarżący wystąpił o "uchylenie decyzji lokalizacyjnej" i "wypłacenie odszkodowania według Prawa cywilnego", podając w nim adres "Chałubińskiego 4/6 Warszawa".

Dnia 28 czerwca 2017 r. powyższe pismo skarżącego pozostawiono bez rozpoznania, podając że wskazania adresu nie stanowi podanie adresu siedziby Ministerstwa przy ul. Chałubińskiego 4/6.

Z protokołu przyjęcia interesanta z 20 czerwca 2017 r. wynika, że wskazywano skarżącemu, iż rozwiązaniem w jego sytuacji byłoby założenie profilu zaufanego ePUAP umożliwiającego złożenie podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą, albowiem dopiero skuteczne wniesienie podania daje możliwość rozpoznania sprawy. Skarżący nie wyraził jednak chęci zaakceptowania proponowanego rozwiązania.

Ostatecznie organ poprzestał na pozostawieniu podań skarżącego bez rozpoznania, jako niespełniających wymogów formalnych.

W pismach z: 26 czerwca, 28 czerwca, 29 czerwca, 30 czerwca, 11 lipca, 26 lipca, 31 lipca, 1 sierpnia, 20 września, 22 września i 16 października 2017 r. skarżący potwierdził (podtrzymał), że wyżej wskazany adres Ministerstwa jest adresem, pod którym skarżący bywa (przebywa).

Pismem z 11 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego z 20 czerwca 2017 r. o uchylenie decyzji lokalizacyjnej i wypłatę odszkodowania według prawa cywilnego, co nastąpiło pismem z 28 czerwca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 października 2017 r., IV SAB/253/17, odrzucił powyższą skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 marca 2018 r., II OSK 448/18, uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny wniosku skarżącego z 20 czerwca 2017 r. i czy sprawa bądź sprawy, których wszczęcia żądał skarżący w ww. wniosku, podlegają rozpoznaniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., a zatem czy skarga na bezczynność organu w tej sprawie jest dopuszczalna w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2018 r., IV SAB/Wa 101/18, oddalił skargę wniesioną przez skarżącego pismem z 11 lipca 2017 r. Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna, ale nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organowi nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w piśmie z 20 czerwca 2017 r. zawierającym żądanie uchylenia decyzji lokalizacyjnej i wypłacenia odszkodowania, skarżący jako adres podał pocztę elektroniczną. Skarżący był informowany przez organ jakie wymogi formalne powinno spełniać podanie składane do organu administracji publicznej i jakie skutki wynikają z podania niewłaściwego adresu. Pomimo wzywania skarżącego do wskazania innego adresu niż adres strony internetowej i prawidłowego pouczenia, że w razie nieuzupełnienia tego braku jego podanie pozostanie bez rozpoznania, skarżący nie zastosował się do tego wezwania organu. W efekcie Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że nadanie pisma z 20 czerwca 2017 r. zawierającego żądanie uruchomienia procedur i uchylenia decyzji lokalizacyjnej i wypłacenia odszkodowania zwykłą drogą elektroniczną, wymagało wskazania w takim podaniu adresu zamieszkania zgodnie z wymogiem określonym w art. 63 § 1 k.p.a. Nieuzupełnienie przez skarżącego tego braku pisma z 20 czerwca 2017 r., pomimo prawidłowego wezwania do jego uzupełnienia, obligowało organ stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. do pozostawienia go bez rozpoznania.

Pismem z 30 listopada 2017 r. skarżący wniósł natomiast skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, precyzując, że skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o odrzucenie skargi.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że warunkiem podjęcia przez organ czynności jest skuteczne wniesienie wniosków, które powinny odpowiadać wymogom określonym art. 63 § 2 k.p.a. Skarżący zaś we wnioskach i wszelkiej korespondencji kierowanej do organu wskazywał adres e-mailowy. Zgodnie art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podania wniesione przez skarżącego nie zawierają jednego z podstawowych wymogów, tj. adresu. Przez wskazanie adresu należy zaś rozumieć podanie następujących informacji (art. 26 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, Dz.U. z 2017 r. poz. 657): 1) w gminach, które uzyskały status miasta – nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu – jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach – nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu – jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego.

Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że adres wskazany w podaniu musi być adresem zamieszkania lub siedziby wnoszącego podanie. Wskazanie w podaniu tak rozumianego adresu jest konieczne, ponieważ organ administracji na podstawie tych informacji ustala, czy jest właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania w sprawie, której dotyczy podanie. Wnoszący podanie może również podać adres do korespondencji. Nie jest dopuszczalne wskazanie skrytki pocztowej jako adresu do korespondencji. Kodeks nie zawiera bowiem odpowiednika art. 150a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym na wniosek strony doręczenie może być dokonane na wskazany przez nią adres skrytki pocztowej. Przez adres elektroniczny należy rozumieć oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej (art. 2 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, Dz.U. z 2017 r. poz. 1219 ze zm.).

Sąd I instancji podał, że chociaż przepis art. 42 § 2 k.p.a., stanowi że pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to taki sposób doręczenia nie może stać się regułą. Z normy art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Za właściwe miejsce doręczenia pisma k.p.a. uznaje przede wszystkim mieszkanie adresata. Natomiast lokal organu administracji jest dodatkowym miejscem, w którym pismo może być doręczone adresatowi podczas jego pobytu w siedzibie organu. W zależności zatem od okoliczności organ może doręczyć pismo w mieszkaniu osoby fizycznej lub w jej miejscu pracy, albo wręczyć pismo tej osobie w lokalu organu. Lokal organu administracji jest dodatkowym miejscem, w którym pismo może być doręczone wyłącznie adresatowi podczas jego pobytu w siedzibie organu. [...] możliwość doręczenia pisma w lokalu organu administracji publicznej, przewidziana w art. 42 § 2 k.p.a., ma jedynie charakter uzupełniający, gdyż w pierwszej kolejności organ powinien zastosować regułę doręczenia właściwego określoną w art. 42 § 1 k.p.a. A mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (postanowienie SN z 27 października 2009 r., II UK 81/09). Komentowany przepis nakazuje doręczanie pism w mieszkaniu osób fizycznych ("ich mieszkaniu"), a zatem może to być każdy adres wskazany przez adresata doręczeń, pod którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu (wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r., II OSK 120/09). Zatem to, że pisma mogą być doręczane w siedzibie organu, nie oznacza że strona może lokal organu traktować od strony formalnej równoznacznie z miejscem zamieszkania (adresem zamieszkania). Korespondencja przeznaczona dla strony postępowania może być jej doręczona w siedzibie organu tylko podczas danej obecności strony w lokalu organu i jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Natomiast nie może stać się regułą, formą zastępczą doręczenia w mieszkaniu.

Sąd I instancji wskazał także, że już w dacie podań z 11 października 2016 r. złożonych przez skarżącego obowiązywały rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. 2016 r., poz. 1626) i z 5 października 2016 r. w sprawie zasad potwierdzania, przedłużania ważności, unieważniania oraz wykorzystania profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U. 2016 r., poz. 1633). Profil zaufany ePUAP stanowić ma w zamiarze ustawodawcy bezpłatną i stosunkowo nieskomplikowaną konkurencję dla odpłatnego instrumentu, jakim jest podpis elektroniczny. Profil zaufany ePUAP jest niczym innym jak nowym sposobem potwierdzania tożsamości w systemach administracji publicznej, identyfikującym nadawcę informacji, który może być wykorzystany również do potwierdzania przekazywanych informacji. Pozwala on zatem na autoryzację pism kierowanych przez strony do organów administracji publicznej. W świetle powyższego, złożenie przez osobę fizyczną pisma za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej było i jest możliwe po założeniu przez nią konta na ePUAP, w trybie określonym w ww. rozporządzeniu z 5 października 2016 r.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, skarżący pomimo, że pouczony został przez pracowników Ministerstwa o takiej formie i możliwości złożenia swoich podań, nie skorzystał z tej drogi, a tylko ta droga nie wymagała od skarżącego podania adresu zamieszkania. Zastosowanie się przez skarżącego do pouczeń, wskazówek organu, zapewne już dawno doprowadziłoby do pokierowania przez organ jego działań we właściwym, dopuszczalnym kierunku wnioskowym i procesowym, na tym etapie spraw skarżącego. Obecnie skarżący byłby zatem w posiadaniu stosownych aktów administracyjnych. Tymczasem skarżący obstając przy swoim stanowisku, nie dostosowując się do wskazań organu, zadziałał na swoją niekorzyść. Skarżący brakiem współpracy z organem i uporczywością, odebrał organowi możliwość stosownego załatwienia sprawy. Teraz skarżący nie może formułować względem Ministra, podejmującego próby doprowadzenia do merytorycznego załatwienia wniosków skarżącego, skutecznych zarzutów pozostawania bezczynności. Organ zastosował względem skarżącego dopuszczalną prawnie procedurę, to jest wobec nieuzupełnienia przez skarżącego na wezwanie braku formalnego podań (adresu) – pozostawił je bez rozpoznania. Nadanie pism z 11 października 2016 r., zawierających żądanie uruchomienia stosownej instytucji postępowania administracyjnego, zwykłą drogą elektroniczną wymagało wskazania w takich podaniach adresu (zamieszkania, pobytu, czy do korespondencji) skarżącego zgodnie z wymogiem określonym w art. 63 § 1 k.p.a. Nieuzupełnienie przez skarżącego tego braku wniosków, pomimo wezwań do ich uzupełnienia, obligowało organ – stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. – do pozostawienia ich bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to nie pozostaje on w bezczynności. Prawidłowe pozostawienie podań bez rozpoznania oznacza zatem załatwienie sprawy, a organ właściwy na tę chwilę nie pozostaje w bezczynności i nie narusza prawa.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżącego z urzędu wskazując, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości ani w części oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania, w zakresie, w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 8 oraz art. 64 § 1 k.p.a. przez pozostawienie skargi bez rozpoznania w sytuacji, gdy skarżący, chcąc uczynić zadość wymaganiom przepisu art. 63 k.p.a. podał adres, pozostając w przekonaniu, wywołanym wcześniejszym stanowiskiem organu, że jest to jedyna droga do nadania biegu jego wnioskowi, następnie zaś organ negatywnie zweryfikował podany adres;

2. art. 149 § 1 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania, w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności art. 8, art. 9, art. 63 § 3a k.p.a., przez nienależyte informowanie strony o możliwościach jakie obowiązujące przepisy prawa dają w zakresie skutecznego złożenia podania osobie nieposiadającej adresu;

3. art. 149 § 1 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania, w zakresie, w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności art. 48 i art. 34 k.p.a., przez zaniechanie skorzystania z trybu umożliwiającego wyznaczenie skarżącemu przedstawiciela.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nie wzięto pod uwagę tego oczywistego faktu, że skarżący nie posiada miejsca zamieszkania. Z oczywistych względów żądanie podania adresu zamieszkania od osoby, o której organ wie, że zmaga się ona z bezdomnością, jest niemożliwe do spełnienia. Uzależnianie tym samym podjęcia działań od spełnienia tego kryterium de facto zamyka osobie bezdomnej dostęp do administracji publicznej. Wprawdzie nie można pomijać, że organ działa zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 64 § 1 k.p.a., jednakże wyłącznie gramatyczna wykładnia prawa nie powinna mieć tu zastosowania. W opinii skarżącego kasacyjnie należy sięgnąć po argumenty funkcjonalne i systemowe. Celem wskazania adresu w podaniu jest możliwość skontaktowania się ze stroną, zaś jak pokazuje przebieg niniejszej sprawy ani organ, ani Sąd nie miały problemów ze skontaktowaniem się ze skarżącym, mimo, że nie ma on adresu zamieszkania. Patrząc na tę kwestię z szerszej perspektywy prawnej, takie interpretowanie przepisu art. 64 § 1 k.p.a., wprost ogranicza dostęp pewnej grupie obywateli do administracji publicznej, co z pewnością narusza zasady postępowania administracyjnego oraz ich prawa wyrażone w przepisach Konstytucji RP. Skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą bezdomną, to wydaje się oczywiste, że wysiłki podjęte przez organ w celu ustalenia jego adresu nie mogły, z obiektywnych przyczyn, przynieść skutku. Podobnie akcentowane w wyroku Sądu "co najmniej trzykrotne" pouczenia udzielone przez pracowników Ministerstwa, choćby powtarzane jeszcze po wielokroć, nie mogły spowodować, że osoba bezdomna znajdzie miejsce zamieszkania i będzie zdolna do uzupełnienia braków formalnych pisma. Uporczywe oczekiwanie przez organ spełnienia warunku, którego spełnić obiektywnie się nie dało, doprowadziło do posłużenia się przez skarżącego adresem siedziby Ministerstwa. Odrębną kwestią pozostaje fakt, czy organ uprawniony był do weryfikowania tego adresu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie trudno znaleźć ku temu jasną podstawę prawną, stąd można zaryzykować stwierdzenie, że skarżący uzupełnił braki formalne w postaci braku adresu, zaś organ kwestionując go naruszył przepis art. 64 § 1 k.p.a. Takie działanie skarżącego było wyrazem jego bezsilności w zderzeniu ze skomplikowanym stanem prawnym, który jak się wydaje, nie przystaje do sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie. Można pokusić się o stwierdzenie, że sytuacja ta przerosła również organ, który przez wiele miesięcy nie był w stanie zaproponować bezdomnemu ścieżki, która mogłaby doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania, którego się domaga. Skarżący przez wiele miesięcy utrzymywany był przez organ w przekonaniu, że nie ma innej możliwości skutecznego wniesienia podania, niż tylko ze wskazaniem adresu, zaś o możliwościach płynących z komunikacji elektronicznej z wykorzystaniem ePUAP został powiadomiony dopiero w dniu 20 czerwca 2017 r. Pomijając, że od czasu złożenia przez skarżącego pism, którymi nie zajął się Minister, upłynęło już wiele miesięcy, kiedy to organ pozostawał w bezczynności i naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli wynikającą z art. 8 k.p.a., to należy postawić pytanie, czy zawarte w protokole ze spotkania pouczenie, że: "Rozwiązaniem w przypadku braku adresu zamieszkania, wskazanego do doręczania pism jest założenie profilu zaufanego ePUAP" spełnia wymogi należytego informowania stron postępowania o przysługujących im środkach prawnych? W ocenie skarżącego kasacyjnie takie działanie narusza przepis art. 9 k.p.a. Organ, a w ślad za nim Sąd, nie rozważył możliwości zastosowania w sytuacji, w której znalazł się skarżący, trybu przewidzianego w przepisie art. 48 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją, pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 k.p.a. Skarżący wnosił na etapie postępowania administracyjnego o wyznaczenie mu pełnomocnika z urzędu, jednakże prośba ta została załatwiona stwierdzeniem, że przepisy nie przewidują takiej możliwości. Sytuacja nieznajomości miejsca pobytu zachodzi wtedy, gdy organ w wyniku podjęcia działań ustali, że albo miejsce pobytu strony wynikające z ewidencji ludności nie jest aktualne (osoba nie wykonała ciążącego na niej obowiązku meldunkowego) albo strona ta pozostaje poza wszelką ewidencją (nie dopełniła obowiązku meldunkowego lub z powodu bezdomności). Wobec powyższego, organ, po przedsięwzięciu kroków związanych z uzyskaniem danych z bazy PESEL, powinien sięgnąć po rozwiązanie z art. 48 k.p.a., czego nie zrobił, zaś Sąd I instancji uchybienie to zaakceptował.

Zarządzeniem z 6 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast skarżący kasacyjnie nie wyraził zgody ani na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, ani na rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 34 i 48 k.p.a., albowiem przepisy te nie znajdowały w sprawie zastosowania. Przepis art. 34 k.p.a. dotyczy zapewnienia przez organ reprezentacji strony w prowadzonym postępowaniu i ma zastosowanie do osób nieobecnych lub niezdolnych do czynności prawnych. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby któraś z tych charakterystyk odnosiła się do skarżącego, w szczególności nie jest on osobą nieobecną. Nie doszło także do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego powstałby problem zapewnienia stronie reprezentacji, skarżący nie zarzuca, że organ dokonał czynności procesowych z pominięciem jego osoby. Podobnie art. 48 § 1 k.p.a. dotyczy kwestii doręczeń pism kierowanych przez organ. Tymczasem w niniejszej sprawie zagadnienie sporne nie dotyczy skuteczności jakichkolwiek doręczeń dokonywanych przez organ, skarżący nie zarzuca też, że organ zaniechał doręczenia mu jakichś pism. Skarżący kwestionuje natomiast stanowisko Ministra, że wbrew obowiązkowi, jego wnioski o przywrócenie terminu, nie zawierały adresu.

Wnioski złożone przez skarżącego zostały przez niego wniesione 11 października 2016 r., zaś pozostawienie ich bez rozpoznania nastąpiło 11 stycznia i 3 lutego 2017 r., z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w tych datach powinna zatem zostać przeprowadzona ocena, czy na podstawie wniosków organ winien był podjąć procedowanie, czy też zasadnie uznał wnioski za dotknięte brakiem uzasadniającym pozostawienie bez rozpoznania.

W skardze kasacyjnej nie zostały objęte zarzutami ustalenia faktyczne. Istotne jest zatem, że wnioski, pozostawione następnie bez rozpoznania, zostały wniesione osobiście, w formie pisemnej. W ramach osobistych kontaktów z organem skarżący konsekwentnie również, wskazując na podany adres mailowy, domagał się zawiadamiania na ten adres o podejmowanych czynnościach i możliwości odbioru pism, deklarując odbiór w siedzibie urzędu. Wnioski nie zawierały też żądania doręczania pism drogą elektroniczną, oprócz treści samych wniosków potwierdza to również postawa samego skarżącego, który postulował doręczanie mu pism w siedzibie organu, po uprzednim powiadomieniu. W tych okolicznościach nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 63 § 3a k.p.a. w brzmieniu relewantnym dla rozpoznawanej sprawy. Przepis ten dotyczy podań wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, co w sprawie nie miało miejsca. W przypadku podań wnoszonych elektronicznie, zgodnie z art. 63 § 3a pkt 3, podanie powinno zawierać adres elektroniczny wnoszącego. Jeżeli podanie takiego adresu nie zawiera, to zgodnie z art. 63 § 3b k.p.a., organ przyjmuje, że właściwym adresem jest adres elektroniczny, z którego wniesiono podanie w formie dokumentu elektronicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2017 r., poz. 1219), adres poczty elektronicznej jest adresem elektronicznym. Skarżący nie wniósł jednak wniosków w formie elektronicznej, jak też nie akceptował informacji organu o takiej możliwości, domagając się uznania, że podany adres elektroniczny spełnia wymagania formalne określone dla pism wnoszonych osobiście w formie pisemnej.

Przepisy k.p.a. dopuszczają również, aby wnoszący podanie nie w formie elektronicznej, zwrócił się do organu o doręczanie pism drogą elektroniczną i wskazał organowi adres elektroniczny lub wyraził zgodę na takie doręczanie i podał adres elektroniczny (art. 391 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.). Wówczas organ dokonuje doręczeń w formie dokumentu elektronicznego, ale w trybie określonym w art. 46 § 3-10 k.p.a. Nie jest to w żadnym razie przesłanie dokumentu na adres mailowy. Podany adres mailowy (elektroniczny) zgodnie z art. 46 § 4 k.p.a. służy jedynie zawiadomieniu strony o możliwości pobrania pisma z adresu elektronicznego, pod którym adresat powinien dokonać potwierdzenia odbioru. Zgodnie z art. 64 § 4 pkt 3 k.p.a. zawiadomienie zawiera w szczególności pouczenie dotyczące sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Skarżący był o takiej możliwości i warunkach odbioru informowany, nie wyrażał jednak zainteresowania i woli zastosowania tego trybu, nie są wobec tego uzasadnione zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3a k.p.a. Należy wyjaśnić, że przedstawiony reżim doręczeń dokonywanych elektronicznie pozostaje w związku z zasadą oficjalności doręczeń i potrzebą dokumentowania faktu i daty doręczenia, jak też koniecznością określenia przesłanek pozwalających na przyjęcie skutku doręczenia.

Skarżący natomiast konsekwentnie domagał się, mimo niewniesienia wniosków drogą elektroniczną i mimo braku wniosku o dokonywanie doręczeń w formie elektronicznej, aby podany adres poczty elektronicznej został uznany za spełnienie wymogu formalnego z art. 63 § 2 k.p.a. w zakresie podania adresu osoby wnoszącej. Jak wyżej wskazano, adres elektroniczny jest adresem osoby wnoszącej podanie w określonych przypadkach, te jednak nie miały miejsca w sprawie. W tej sytuacji adres w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. oznacza miejsce, pod które organ powinien kierować korespondencję i dokonywać doręczeń. Nie musi to być adres zameldowania, przepisy nie posługują się bowiem taką charakterystyką adresu, ale musi to być miejsce, pod którym będzie możliwe dokonanie doręczenia przez organ. Jakkolwiek zgodnie z art. 42 § 2 i 3 k.p.a., pisma można doręczać w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, w tym w siedzibie organu, adres siedziby organu nie jest adresem strony i jego podanie nie stanowi o spełnieniu warunku z art. 63 § 2 k.p.a. Skoro skarżący nie zdecydował się na wniesienie wniosków drogą elektroniczną i nie zwrócił się o dokonywanie doręczeń w drodze elektronicznej, podany adres poczty elektronicznej nie mógł być uznany za adres wnoszącego podanie. W tych okolicznościach zaistniały podstawy do zastosowania przez organ art. 64 § 1 k.p.a. i zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.