Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1831/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 uist. 1, art. 148, art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8, art. 149 pkt 2.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 74 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. w [...] ("skarżąca") złożyła do tutejszego Sądu skargę na decyzję nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...]z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie dermatologii i wenerologii na terenie [...] o kodzie postępowania numer [...].

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie dermatologii i wenerologii.

Przedmiotowe postępowanie konkursowe odbyło się na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) zwane dalej rozporządzeniem Ministra Zdrowia.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 622 800,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Okres obowiązywania umowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r.

W przedmiotowym konkursie złożono 10 ofert.

Skarżąca w wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu, złożyła ofertę [...].

Komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert.

Do dalszej części postępowania komisja konkursowa przyjęła 10 ofert. Żadna z ofert nie została odrzucona. Oferta skarżącej po zakończeniu części jawnej postępowania, została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania.

W rankingu otwarcia uzyskała 10 miejsce, uzyskując 30,727 punkty, w tym za:

1) cenę - 10,000 pkt.

2) jakość - 7,727 pkt.

3) dostępność - 13,000 pkt.

Po przeprowadzeniu w dniu 27 grudnia 2011 r. negocjacji ze skarżącą ustalono cenę jednostkową w wysokości 8,10 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze 20000. Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji, który zawiera ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny.

Ostatecznie, w rankingu końcowym, oferta skarżącej zajęła 10 pozycję z uzyskaną łączną liczbą punków 40,727 pkt., w tym za:

1) cenę - 20,000 pkt.

2) jakość - 7,727 pkt.

3) dostępność - 13,000 pkt.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania dn. 28 grudnia 2011 r. nie wybrała oferty skarżącej ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umów i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty, które otrzymały nie mniej niż 63,500 pkt Oferta, która uzyskała 63,500 pkt. zajmując 6 pozycję w rankingu końcowym, zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] OW NFZ na przedmiotowe postępowanie.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie zasad oceny oferty, nierówne traktowanie podmiotów, opóźnione ogłoszenie konkursu, preferowanie kontraktacji usług z niepublicznymi zakładami opieki zdrowotnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił powyższe odwołanie w całości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że o niewybraniu oferty skarżącej zdecydowało uzyskanie mniejszej ilości punktów za spełnianie warunków rankingowych.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru oferty, która nie zapewnia ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności. W tym zakresie stwierdzono, że komisja konkursowa dokonała zabezpieczenia świadczeń objętych przedmiotowym postępowaniem poprzez wybór placówek w ramach środków finansowych wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Oferty wybrane uzyskały w rankingu końcowym wyższe wartości punktowe niż oferty skarżącej.

Zdaniem organu, dokonanie wyboru większej liczby świadczeniodawców na terenie objętym postępowaniem nie miałoby wpływu na zwiększenie kwoty jaką określono w ogłoszeniu a tym samym nie spowodowałoby zwiększenia liczby zakontraktowanych świadczeń.

Organ podkreślił, że wszystkie kryteria były jednakowe dla wszystkich oferentów. Oferty były oceniane poprzez kryterium jakości, dostępności i ceny.

Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału NFZ komisja konkursowa działała zgodnie z przepisami ustawy oraz Regulaminu Pracy Komisji przyjętego uchwałą nr 36/2005 Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M.i złożyła od niej odwołanie do Prezesa NFZ.

W odwołaniu podniesiono zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

Skarżąca podniosła, że niepubliczne ZOZ-y mają możliwość oferowania pacjentom usług płatnych natomiast gospodarka finansowa samodzielnego publicznego ZOZ jakim jest skarżąca opiera się wyłącznie o kontrakt z NFZ i nie może sobie pozwolić na zaoferowanie tak niskich cen jak prywatni oferenci.

Wskazał, że w dniu 12 stycznia 2012 r. udostępniono jej do wglądu oferty innych oferentów przy czym polegało to na przekazaniu przez NFZ wydruku komputerowego z przysłoniętymi szczegółowymi parametrami w kryteriach oferty u poszczególnych oferentów i przedstawieniu jedynie samej punktacji przyznanej w kryteriach oceny oferty.

W ocenie skarżącej, parametry proponowane przez oferentów w poszczególnych kryteriach powinny być jawne zarówno w rankingu otwarcia jak i rankingu końcowym. Odwołująca się nie jest w stanie sporządzić poprawności przydzielenia punktacji poszczególnym ofertom nie znając parametrów innych oferentów.

Skarżąca domniemywa, że na etapie oceny ofert w części niejawnej postępowania doszło do naruszenia równości i barku zachowania uczciwej konkurencji. Zostały wybrane tylko te kryteria, które ułatwiły wybór ofert niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Według strony skarżącej organ naruszył zasady oceny ofert przez co naruszył zasadę jakości i zachowanie uczciwej konkurencji.

Skarżąca zarzuca, że wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ Zarządzenia nr [...] odstępującego od stosowania wymienionych w zarządzeniu procedur (m.in. kontroli jednostek ubiegających się o kontrakt) świadczy o mającym naruszeniu przepisów ustawy o świadczeniach regulujących postępowanie konkursowe. Strona podnosi, że istnieje podejrzenie, iż podmioty wyłonione w toku konkursu podały nieprawdziwe dane, a wobec nieprzeprowadzenia kontroli podmioty te mają możliwość uzupełnienia wszelkich braków, skorygowanie błędów oraz innych nieprawidłowości post fatum podczas gdy oferty takich podmiotów powinny zostać odrzucone już na wstępie postępowania konkursowego i nie powinny być uwzględniane w niejawnej części konkursu.

W ocenie strony, działanie to rażąco narusza art. 134 ustawy o świadczeniach (zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy).

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał podniesione zarzuty za niezasadne i opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygniecie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ w pierwszej kolejności przytoczył przepisy art. 152, 153, 154, 146 ustawy o świadczeniach a także przywołał zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 81/2011/DSOZ, nr 46/2011/DSOZ, nr 54/2011/DSOZ podnosząc, że są one wiążące dla świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu.

Według organu odwoławczego, komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, zgodnie z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania skarżąca miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, jawne oraz nie podlegały zmianie w toku postępowania. W każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informację o sposobie dokonania oceny złożonych ofert. Zatem również, kryteria oceny ofert określone w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ, znane były oferentom przed rozpoczęciem postępowania konkursowego. Jednocześnie w złożonej ofercie, skarżąca dołączyła, oświadczenie o treści: "zapoznałam się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłaszam do nich zastrzeżeń oraz przyjmuję je do stosowania ".

Oferta skarżącej uzyskała w rankingu końcowym łączną liczbę 40,727 pkt za kryterium cenowe i kryteria niecenowe, co dało jej 10 (ostatnie) miejsce w rankingu końcowym.

Przepisy zarządzenia 54/2011/DSOZ określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny oferty dokonywana była na podstawie wypełnionych przez oferenta ankiet, dotyczących danego kryterium, zawartych w części VIII formularza ofertowego. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji za odpowiedź. Pod uwagę wzięto wszystkie odpowiedzi na pytania ankietowe opracowane zgodnie z wymienionymi w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ parametrami oceny poszczególnych kryteriów.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Prezes NFZ wskazał, iż spełnienie wszystkich wymogów przewidzianych warunkami konkursu, w tym zatrudnianie doświadczonego personelu nie stanowi podstawy do wyboru danej oferty w celu zakontraktowania świadczeń. Łączna ocena danego oferenta dokonywana jest bowiem na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów za ofertę cenową. Natomiast zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Oferta skarżącej nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Odnosząc się do wątpliwości skarżącej, że na terenie dzielnicy "[...]" wybrano oferty niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, które w złożonej ofercie konkursowej zaoferowały ceny dumpingowe, na które samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (jakim jest skarżąca) nie mógł sobie pozwolić, wskazał, iż okoliczności podnoszone przez skarżącą nie wskazują w żadnej mierze na jakiekolwiek naruszenie zasad przeprowadzania postępowania konkursowego ani też wynikające stąd naruszenie interesu prawnego Odwołującej się. Podkreślił, iż spełnienie warunków wymaganych, jest zgodnie z warunkami zawierania umów elementem niezbędnym, warunkującym uczestnictwo w postępowaniu konkursowym, natomiast oferty konkurują ze sobą warunkami realizacji świadczeń dodatkowo ocenianymi.

Według organu zarówno warunki wymagane, jak i rankingujące, obowiązujące w przedmiotowym postępowaniu były jawne, oferta Odwołującej okazała się znacznie mniej konkurencyjna od innych ofert wybranych w procesie postępowania konkursowego. Oferty, które zakwalifikowały się do zwarcia umowy uzyskały w kryteriach niecenowych co najmniej 43,500 pkt., zaś oferta Odwołującej się uzyskała w kryteriach niecenowych - 20, 727 pkt.

Zdaniem organu, nie stanowi naruszenia zasad postępowania fakt, iż wybrano w postępowaniu konkursowym świadczeniodawców o lepszym potencjale wykonawczym.

Odnosząc się do kwestii przysłonięcia przez Fundusz szczegółowych parametrów oferty u poszczególnych oferentów i przedstawieniu jedynie samej punktacji przyznanej w kryteriach oceny oferty, które w mniemaniu Odwołującej powinny być jawne, nadmienić należy, iż ujawnienie ofert i punktacji innych oferentów uczestniczących w tym samym postępowaniu konkursowym byłoby naruszeniem tajemnicy handlowej przedsiębiorstwa jak i naruszeniem prawa o ochronie danych osobowych, co jasno wynika z treści art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. "o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" (Dz. U. 2003, Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

W związku z powyższym przedstawienie takich danych Odwołującej byłoby uprzywilejowaniem jego pozycji w stosunku do innych oferentów nie będących stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach. Ponadto takie postępowanie naruszyłoby zasadę równego traktowania stron w postępowaniu konkursowym, a symetria pozycji uczestników biorących udział w tym postępowaniu, przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej. Obiektywnie rzecz ujmując, wystąpiłoby wówczas naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach jednego postępowania administracyjnego.

W związku z zarzutem braku weryfikacji ofert pod kątem prawdziwości danych w nich zgłoszonych, oraz nie przeprowadzenia kontroli u oferentów biorących udział w postępowaniu, wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowych oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), "komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy".

Przedstawiając powyższe, Prezes NFZ wskazał, że kontrola nie jest obligatoryjna, Fundusz nie ma obowiązku przeprowadzenia jej w toku postępowania konkursowego u wszystkich oferentów, a ponadto przeprowadzenia kontroli u jednego z oferentów nie pociąga za sobą skutku w postaci obowiązku przeprowadzenia kontroli u innych oferentów.

Przepis § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia nie nakłada obowiązku, a jedynie uprawnienie przeprowadzenia kontroli komisjom konkursowym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 265/10) "dodać należy, że to uprawnienie nie może być rozumiane jako przejaw nierównego traktowania uczestników konkursu, mieści się bowiem w granicach swobodnego wyboru komisji konkursowej".

W ocenie Prezesa NFZ zarzuty skarżącej dotyczące innych oferentów, biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, należy uznać za bezcelowe. Prezes NFZ wskazał, iż organy obu instancji, rozpatrując odwołanie nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu tj. Odwołującej i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu.

Jednocześnie istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Prezes NFZ wyjaśnił, że każdy z oferentów oświadcza, że dane przedstawione w jego ofercie i dołączonych do niej oświadczeniach, są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Podkreślił, że ewentualne pomyłki lub podana w ofercie nieprawda, obciążają wyłącznie konkretnego oferenta. Po rozstrzygnięciu postępowania i zawarciu umowy dane z oferty mogą stanowić podstawę do weryfikacji przez oddział Funduszu, pod względem zgodności istniejącego stanu faktycznego ze złożoną ofertą i sprawa może zostać zakończona w myśl § 36 ust. 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 81 poz. 484 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutu wyeliminowania z rynku podmiotów świadczących usługi od lat organ stwierdził, że strategia Funduszu promująca ciągłość udzielania świadczeń wśród podmiotów, które posiadały już umowy w latach wcześniejszych spotkała się z krytyką Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów w decyzji nr [...] w której uznano takie działanie Funduszu za praktykę ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 50 poz. 331, z późn. zm.). Prezes UOKiK wskazał, iż przyjęcie przez Fundusz w kryterium ciągłości zasad preferujących te podmioty, które w chwili składania ofert współpracowały z Funduszem w ramach zawartych z nim umów, z założenia skutkuje stworzeniem nierównych warunków konkursowych dla wszystkich uczestników konkursu ofert. Zatem w zaistniałych okolicznościach zarzut Odwołującej, dotyczący braku możliwości kontynuacji leczenia u konkretnej grupy pacjentów jest całkowicie nieuzasadniony.

W kwestii dotyczącej zmiany warunków leczenia zmuszając tym samym pacjenta do zmiany miejsca i sposobu leczenia Prezes NFZ wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu komisja konkursowa wyłoniła 6 oferentów, którzy będą udzielać świadczeń w zakresie określonym zamówieniem, a więc zgodnie z ustawą o świadczeniach świadczeniobiorcom zapewniono prawo wyboru świadczeniodawcy spośród tych świadczeniodawców, którzy będą mieli zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

[...] Oddział Wojewódzki NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Zdaniem Prezesa NFZ, w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Narodowy Fundusz Zdrowia - realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie - udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Odwołująca nie wykazała, że komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów określonych w ww. przepisów obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W skardze do Wojewódzkiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. zarzuciła :

1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

a. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie polegające na niepodjęciu przez organ administracyjny wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez nie wyjaśnienie okoliczności istnienia wewnętrznej rozbieżności pomiędzy wskazaniami i parametrami określonymi w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na które powołuje się w zaskarżonej decyzji Prezes NFZ, a zarządzeniem Dyrektora [...] OW nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie którego odstąpiono od procedury w zakresie obligatoryjnej kontroli u świadczeniodawców co spowodowało naruszenie zasad wskazanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz zarządzeniach Prezesa NFZ,

b. naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w niniejszym postępowaniu, polegające na naruszeniu obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. niewskazaniu zarówno przez organ pierwszej instancji, jak również drugiej instancji okoliczności oraz podstaw prawnych podjętych działań przez Fundusz w trakcie przeprowadzonego konkursu, polegających na niewskazaniu przy wyborze najkorzystniejszych zdaniem organu ofert przydzielonej podmiotom łącznej punktacji oraz parametrów, którego organ brał pod uwagę rozpoznając oferty,

c. naruszenie art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie polegające na niepoinformowaniu strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy oraz na nieinterpretowaniu tych informacji w sposób zmierzający do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia poprzez pozostawienie bez odpowiedzi licznych zarzutów skierowanych do organu pierwszej i drugiej instancji - w szczególności znaczenia i wzajemnych relacji przepisów dotychczas regulujących rozstrzygnięcia konkursu ofert z zarządzeniem Dyrektora [...]OW nr [...] oraz przytoczeniu jedynie przez Prezesa NFZ licznych zarządzeń regulujących konkurs oraz powtórzeniu argumentacji organu pierwszej instancji – w szczególności znaczenia i wzajemnych relacji przepisów dotychczas regulujących rozstrzygnięcia konkursu ofert z zarządzeniem Dyrektora [...]OW nr [...] oraz przytoczeniu jedynie przez Prezesa NFZ licznych zarządzeń regulujących konkurs oraz powtórzeniu argumentacji organu pierwszej instancji.

d. naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na powołaniu przez organ w zaskarżonej decyzji jedynie podstaw prawnych regulujących postępowanie konkursowe, bez wszechstronnego wyjaśnienia, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. Dlatego też, zdaniem skarżącej uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zaś w niniejszej sprawie organ drugo instancyjny będący organem merytorycznym powielił jedynie stanowisko organu pierwszej instancji bez gruntownego zbadania przedstawionego zagadnienia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. naruszenie przepisu art. 134 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji - polegające na niezapewnieniu przez organ równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i oraz nieprowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 147 ww. ustawy, który stanowi, iż kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, w niniejszym postępowaniu doszło do nadużycia tj. wybrania ofert bez przeprowadzenia przez NFZ żadnych kontroli u podmiotów stawających do konkursu, co również może prowadzić do dalszych nadużyć polegających na uzupełnieniu brakującej dokumentacji przez wybrane podmioty już na etapie zakończonego i ogłoszonego konkursu, co już na tym etapie nie zostanie prawidłowo zweryfikowane przez organ.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ([...]) z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne zarzuty ponawiając dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto przedstawiono drobiazgowe wyliczenia oferty skarżącej dotyczące poszczególnych kryteriów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cytowanej ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Rację ma organ twierdząc, że zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia są wiążące dla świadczeniodawców. W rozpatrywanym postępowaniu konkursowym były to:

1) Zarządzenie nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zwanym dalej "zarządzeniem nr 81/2011/DSOZ";

2) zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr 46/2011/DSOZ.

3) zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr 54/2011/DSOZ.

W tej sprawie należy zauważyć, że w obu spornych decyzjach organy ograniczyły się do przedstawienia i podania liczby punktów wyłącznie w zakresie oferty skarżącej. Organ jedynie ogólnie podał ile punktów (łącznie) uzyskała oferta, która znalazła się na pierwszej pozycji oraz, że punktacja pozostałych ofert oscylowała pomiędzy 63,500 a 79,278 punktów. Powyższe oznacza, że organ nie zindywidualizował swojej oceny i nie wyjaśnił, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. Tymczasem już w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej skarżąca zarzucała brak rzetelnego porównania złożonych ofert.

W ocenie Sądu, wadliwie organy przyjęły, że badanie przez nich prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującej się. Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie, dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne, szczegółowo wskazane - iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12:

Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieudostępnienia stronie akt postępowania należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że udostępnienie skarżącej do wglądu ofert innych oferentów polegało na przekazaniu wydruku komputerowego z przysłoniętymi szczegółowymi parametrami w kryteriach oferty i przedstawieniu jedynie samej punktacji przyznanej w kryteriach oceny ofert. Organ twierdzi w decyzji, że takie działanie było zgodne z prawem, gdyż ujawnienie ofert i punktacji innych oferentów uczestniczących w tym samym postępowaniu konkursowym byłoby naruszeniem tajemnicy handlowej przedsiębiorstwa jak i naruszeniem prawa o ochronie danych osobowych, co jasno wynika z treści art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. "o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" (Dz. U. 2003, Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jednakże to ogólne stwierdzenie organu nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami, że na gruncie rozpatrywanej sprawy faktycznie mogłoby dojść do wskazanych naruszeń. Organ rozpatrując wniosek strony o udostępnienie akt nie wydał postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. lecz okazał skarżącej wyłącznie samą punktację otrzymaną przez konkurujących oferentów. W ocenie Sądu, stanowiło to naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło stronie na możliwość podjęcia skutecznej obrony jej praw.

Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt. II GSK 121/12 podkreślił, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Odmawiając skarżącemu (bez wydania stosownego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.) wglądu do akt podmiotu biorącego udział w konkursie organy naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do argumentów organu odpierających zarzut strony naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach sformułowany w związku z zarządzeniem nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska organu w tej kwestii.

Wzmiankowanym zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej), między innymi w zakresie:

- kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach,

- sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami - badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym.

Prezes NFZ rozpoznając odwołanie wskazał, że działanie to mieściło się w granicach prawa, powołując się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy".

Zdaniem Sądu, Zarządzenie Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej.

Przepis art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdza, że do zadań Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło w rezultacie do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym.

Niewątpliwie rację ma skarżąca twierdząc, że wykluczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy świadczy o naruszeniu w toku niniejszego postępowania konkursowego art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obligującego Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Czym innym jest bowiem zarzut naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oparty na argumentacji o nieskorzystaniu z uprawnienia do przeprowadzenia kontroli - a w takim kontekście wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 265/10 , na który organ powołał się w zaskarżonej decyzji, a czym innym - wyłączenie bez podstawy prawnej możliwości przeprowadzenia takiej kontroli. Strona słusznie podnosi, że nie można wykluczyć, iż przeprowadzenie kontroli pośród oferentów startujących w przedmiotowym postępowaniu spowodowałoby odrzucenie części ofert a w konsekwencji zapewniałoby skarżącej inną pozycję w rankingu. Wykluczenie a priori możliwości przeprowadzenia kontroli doprowadziło zatem do sytuacji w której trudno mówić o prowadzeniu postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.