Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 502/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2001 nr 138 poz 1545
law: Ustawa z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski
article: art. 36 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 99 poz 693
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim - tekst jednolity.
article: art. 52, art. 53 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na zarządzenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu stacji pilotowych [...] oraz [...] 1. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Dyrektora Urzędu Morskiego [...] na rzecz skarżącego J. M. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. wydanym na podstawie art. 229 § 3 ustawy z dnia 18 września 2001 r. - Kodeks morski (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1554) w związku z art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1014) Dyrektor Urzędu Morskiego w [...], po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno - zawodowej pilotów morskich, wprowadził regulaminy funkcjonowania Stacji Pilotowych w [...] i w [...].

W § 1 zarządzenia organ określił, że regulamin funkcjonowania Stacji Pilotowej [...] stanowi załącznik nr 1 do tego zarządzenia (punkt 2), zaś regulamin funkcjonowania Stacji Pilotowej [...] stanowi załącznik nr 2.

W § 2 wydanego zarządzenia wskazano, że "[...] Traci moc Komunikat Nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie utworzenia stacji pilotowych, ich siedzib oraz ustanowienia regulaminu ich funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 70, poz. 1117, Dz. Urz. woj. War.- Maz. Nr 67, poz. 989, zmiany: 2005 r. Dz. Urz. woj. Pom. Nr 66, poz. 1232, Dz. Urz. woj. War. - Maz. Nr 71, poz. 1011, 2007 r. Dz. Urz. woj. pom. Nr 95, poz. 1479, Dz. Urz. woj. War. - Maz. Nr 57, poz. 939, 2011 r. Dz. Urz. woj. Pom. Nr 105, poz. 2145, Dz. Urz. woj. War. - Maz. Nr 121, poz. 20134) [...]".

Zarządzenie weszło w życie z dniem 1 września 2015 r. i zostało opublikowane w Dziennikach Urzędowych Województw [...] i [...] (zgodnie z § 3 wydanego aktu).

J. M., powołując się na swój interes prawny jako pilot Stacji Pilotowej w [...] pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r., doręczonym w dniu 14 kwietnia 2017 r., wezwał Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu kompetencji i nadużyciu uprawnień, jak i również na naruszeniu interesu prawnego skarżącego poprzez wydanie zarządzenia nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. w części obejmującej § 2 tego aktu w zakresie, w jakim przepis ten uchyla Komunikat nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie utworzenia stacji pilotowych, ich siedzib oraz ustanowienia regulaminu ich funkcjonowania.

Skarżący żądając uchylenia aktu w zakwestionowanej części podniósł, że Stacja Pilotowa w [...] została utworzona Komunikatem nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie utworzenia stacji pilotowych, ich siedzib oraz ustanowienia regulaminu ich funkcjonowania, na podstawie przepisów wówczas obowiązujących. W § 4 Komunikatu nr 1 organ tworzący stacje pilotowe wskazał przedsiębiorców odpowiedzialnych za utrzymanie i zarządzanie stacjami pilotowymi. Dla Stacji Pilotowej w [...], organ wskazał Przedsiębiorstwo Usług Morskich [...] Sp. z o.o. w [...]. W 2012 r. nastąpiła nowelizacja przepisów Kodeksu morskiego. Ustawa z dnia 31 sierpnia 2012 r. o Państwowej Komisji Badania Wypadków Morskich (Dz. U. z 2012 r., poz. 1068, zwana dalej również: "ustawą z dnia 31 sierpnia 2012 r."), w art. 55 ust. 2 nadała nowe brzmienie art. 229 Kodeksu morskiego, zgodnie z którym: Świadczenie usług pilotowych w pilotażu obowiązkowym organizują i koordynują stacje pilotowe (§ 1). Stację pilotową tworzy minister właściwy do spraw gospodarki morskiej na wniosek dyrektora urzędu morskiego właściwego dla określonego rejonu pilotowego, określając wymagania, jakie powinna spełniać stacja pilotowa, mając na uwadze określony rejon pilotowy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi w tym rejonie, a także potrzebę zapewnienia prawidłowej realizacji usług pilotowych (§ 2). Dyrektor urzędu morskiego wydaje regulamin funkcjonowania stacji pilotowej po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowej pilotów (§ 3). W art. 59 ww. ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. prawodawca ustalił, że: "Stacje pilotowe, o których mowa w art. 229 ustawy wymienionej w art. 55 utworzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się stacjami pilotowymi w rozumieniu art. 229 ustawy wymienionej w art. 55 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą".

Tym samym, zdaniem skarżącego, od dnia wejścia w życie powołanych przepisów kompetencje dyrektora urzędu morskiego ograniczono do ustanowienia regulaminu stacji pilotowej, zaś kompetencje tworzenia stacji pilotowych prawodawca przyznał wyłącznie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej. Jednocześnie prawodawca stwierdził, że stacje pilotowe powstałe przed wejściem w życie powyższych przepisów stają się stacjami pilotowymi utworzonymi przez ministra. W konsekwencji, Komunikat nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 12 maja 2003 r., mocą przepisów ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. nie utracił mocy, gdyż przepisy cytowanej wyżej ustawy nie uchyliły ani wprost ani pośrednio tego aktu. Wręcz przeciwnie, przepis art. 59 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. potwierdził obowiązywanie Komunikatu nr 1 uznając działające na jego podstawie stacje pilotowe za istniejące zgodnie z prawem.

W ocenie skarżącego Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] uchylając Komunikat dokonał ingerencji w akt utworzenia stacji pilotowych nie mając do tego kompetencji. Zlikwidował bowiem podstawę prawną powołania i działania Stacji Pilotowych w [...] i [...] przez okres czasu od ich powołania do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. Jednocześnie uchylając Komunikat nr 1 w całości organ uchylił wskazanie przedsiębiorcy odpowiedzialnego za utrzymanie i zarządzanie stacją pilotową. Takim działaniem, z naruszeniem prawa i przekroczeniem kompetencji, organ doprowadził do sytuacji, w której przedsiębiorca odpowiedzialny za utrzymanie i zarządzanie stacją pilotową w [...] to jest Przedsiębiorstwo Usług Morskich [...] Sp. z o.o. stoi na stanowisku, że od dnia wejścia w życie zarządzenia nr [...], to jest od 1 września 2015 r., nie utrzymuje i nie zarządza stacją pilotową, nie pozostaje ze stacją pilotową w żadnych relacjach formalnych i prawnych oraz że świadczy usługi pilotowe samodzielnie na warunkach rynkowych, co potwierdza w piśmie do Szefa Pilotów Stacji Pilotowej w [...] z dnia 9 maja 2016 r. Tym samym spółka nie udostępnia infrastruktury stacji pilotowej wszystkim pilotom stacji pilotowej wpisanym na listę pilotów, bo nie jest do tego zobligowana, a tylko wspólnikom lub pilotom godzącym się na dyktat tejże spółki. Stanowisko spółki jest takie, że jeśli ktoś chce świadczyć usługi pilotowe w rejonie pilotowym Stacji Pilotowej w [...] powinien się zwrócić do organów administracji morskiej o udostępnienie niezbędnej infrastruktury. Takie stanowisko spółki, wskazanej tylko i wyłącznie do zarządzania stacją pilotową nie znajduje uzasadnienia, gdyż neguje wszystkie przepisy dotyczące organizacji pilotażu, będącego wyłączną kompetencją administracji morskiej. Narusza to uprawnienia skarżącego, w szczególności prawo do wykonywania zawodu pilota, to jest świadczenia usług pilotowych w ramach Stacji Pilotowej w [...] bez spełniania poza ustawowych wymogów, narzuconych przez Przedsiębiorstwo Usług Morskich [...] Sp. z o.o.

Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] odpowiedział na wezwanie skarżącego pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. (nr [...]) doręczonym skarżącemu w dniu 28 kwietnia 2017 r. Odmawiając uwzględnienia przedmiotowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ uznał je za niezasadne.

Organ wyjaśnił, że w dniu 12 maja 2003 r., na podstawie § 16 punkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r., w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich (Dz.U., Nr 39, poz. 339), utworzył m.in. Stację Pilotową w [...]. Informacja o utworzeniu stacji pilotowych w [...] i [...] została podana do wiadomości w drodze Komunikatu nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 12 maja 2003 r. W roku 2003, w rejonie pilotowym działała jedna stacja pilotowa zarządzana i finansowana przez jednego przedsiębiorcę, wyznaczonego z nazwy przez organ administracji państwowej. Taka dominująca pozycja wskazanego przedsiębiorcy, to jest Przedsiębiorstwa Usług Morskich [...] Sp. z o.o. wynikała z przepisów prawa na rynku świadczenia usług pilotowych, a mianowicie z art. 229 Kodeksu morskiego, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym oraz z § 16 punkt 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. Obowiązkiem Dyrektora Urzędu Morskiego było wówczas utworzenie stacji pilotowej i powierzenie utrzymania tej stacji spółce, działającej w imieniu przedsiębiorców świadczących usługi pilotowe (pilotów morskich).

W dniu 27 października 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2012 r. o Państwowej Komisji Badania Wypadków Morskich, która w art. 55 wprowadziła zmiany do art. 229 Kodeksu morskiego, zgodnie z którymi, to minister właściwy do spraw gospodarki morskiej tworzy stację pilotową, a dyrektor urzędu morskiego jedynie wydaje regulamin funkcjonowania stacji pilotowej. Jednocześnie zgodnie z art. 59 ww. ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r., stacje pilotowe utworzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się stacjami pilotowymi w rozumieniu art. 229 Kodeksu morskiego w brzmieniu nadanym tą ustawą. Oznacza to tym samym, że funkcjonowanie istniejących stacji pilotowych zostało przedłużone mocą przepisów ustawy. Skoro funkcjonowanie stacji pilotowych zostało przedłużone przepisami ustawowymi, to brak było podstawy prawnej dla dalszego obowiązywania komunikatu, który jest aktem prawnym niższego rzędu. Ponadto, w art. 55 punkt 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r., delegację do tworzenia stacji pilotowych przekazano ministrowi, jednak w żadnym z wydanych na podstawie powyżej delegacji aktów nie ujęto tematu "przedsiębiorcy utrzymującego i zarządzającego stacją pilotową."

Dnia 26 lipca 2013 r. utraciło moc rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich, w którym to § 16 wskazywał na obowiązek podania przez administrację morską przedsiębiorcy utrzymującego stację pilotową w imieniu pilotów. Zdaniem organu od dnia 26 lipca 2013 r. brak jest podstaw prawnych do wskazywania jakichkolwiek spółek do utrzymywania i zarządzania stacją pilotową w imieniu przedsiębiorców świadczących usługi pilotowe, którymi są piloci morscy. Żaden z wydanych po tej dacie przepisów nie może wskazywać przedsiębiorcy, tym bardziej z nazwy. Ponadto, uchylenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, którego § 16 był podstawą do wydania Komunikatu nr 1, spowodowało, że odpadła podstawa prawna dla utrzymywania komunikatu w mocy. W roku 2012/2013 przedstawione powyżej przepisy (art. 229 Kodeksu morskiego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury) zostały uchylone, bowiem pozwalały na działanie w rejonie pilotowym jednemu przedsiębiorcy wyznaczonemu przez organ administracji państwowej, przez co taki przedsiębiorca uzyskiwał pozycję dominującą - wynikającą z przepisów prawa. Sprawą niedopuszczalności takiego konstruowania przepisów zainteresował się Rzecznik Praw Obywatelskich, który w dniu 22 lipca 2011 r. wystąpił do ówczesnego Ministra Infrastruktury wskazując, że kompetencje Dyrektora Urzędu Morskiego do podawania w drodze komunikatu, który z przedsiębiorców utrzymuje i zarządza stacją pilotową są nieuprawnione. W kompetencjach do sprawowania nadzoru nad pilotażem nie mieści się bowiem kompetencja do wskazywania przedsiębiorcy, który będzie utrzymywać i zarządzać stacją pilotową. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich § 16 punkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wykraczał poza granice upoważnienia ustawowego określonego przepisem art. 36 ust. 7 ówcześnie obowiązującej ustawy o bezpieczeństwie morskim. Materia będąca przedmiotem regulacji na poziomie rozporządzenia (a więc materia wskazywania przedsiębiorcy utrzymującego i zarządzającego stacją pilotową) dotyczy wprost możliwości prowadzenia określonej działalności gospodarczej i jako taka jest materią ustawową.

Organ wskazał ponadto, że z art. 22 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stąd też wyposażanie Dyrektora Urzędu Morskiego w kompetencje do wskazywania określonego, jednego przedsiębiorcy, mogłoby nastąpić wyłącznie w drodze wyraźnego przepisu ustawy, określającego dodatkowo precyzyjnie kryteria wyboru przedsiębiorcy utrzymującego i zarządzającego stacją pilotową. Czynienie tego w przepisie rangi rozporządzenia, powoduje że § 16 punkt 3, będący podstawą prawną wydania Komunikatu nr 1, w części zawierającej zwrot "oraz przedsiębiorcy, który utrzymuje i zarządza stacją pilotową w imieniu pilotów świadczących usługi pilotowe" jest niezgodny z art. 22 Konstytucji RP.

J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. w części obejmującej § 2 tego aktu w zakresie, w jakim uchyla Komunikat nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie utworzenia stacji pilotowych, ich siedzib oraz ustanowienia regulaminu ich funkcjonowania.

Domagając się uchylenia aktu w tej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie § 2 zarządzenia bez ustawowej podstawy prawnej do jego wydania, gdy organy administracji publicznej powinny działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, zaś w toku postępowania stać na straży praworządności oraz z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem skarżącego, uchylenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r., którego § 16 był podstawą prawną do wydania Komunikatu nr 1 nie powoduje automatycznie - jak twierdzi organ - konieczności uchylania przepisów wydanych na jego podstawie. Gdyby przyjąć takie założenie wiele przepisów prawnych obowiązujących w Polsce musiałoby być uchylonych z uwagi na przestanie obowiązywania przepisów na podstawie których je wydano.

Ponadto, okoliczność, że przepis art. 55 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. nie odnosił się do kwestii wskazywania przedsiębiorcy utrzymującego stacje pilotową nie oznacza, że jest to upoważnienie do uchylenia wcześniejszego przepisu, który tego przedsiębiorcę wskazywał.

Skarżący wskazał, że w poprzednio obowiązującym porządku prawnym, przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 31 sierpnia 2012 r., zgodnie z treścią przepisu art. 229 § 1 i 2 Kodeksu morskiego, stacje pilotowe tworzył dyrektor terytorialnie właściwego urzędu morskiego dla określonego rejonu pilotowego, jak i wydawał regulamin ich funkcjonowania. Przepis art. 55 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. znowelizował ustawę z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski co do treści przepisu art. 229. Nowe brzmienie przepisu art. 229 Kodeksu morskiego przekazało tworzenie stacji pilotowych do kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, pozostawiając dyrektorom urzędów morskich wydawanie jedynie regulaminów funkcjonowania przedmiotowych stacji pilotowych. Przepis art. 229 Kodeksu morskiego w obowiązującym brzmieniu nie dawał dyrektorom urzędów morskich kompetencji do stwierdzania utraty mocy komunikatów (decyzji), na podstawie których powołano istniejące stacje pilotowe. Wręcz odwrotnie, w art. 59 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. stwierdzono wprost, że stacje pilotowe utworzone przed dniem wejścia w życie nowelizacji Kodeksu morskiego stają się stacjami pilotowymi w rozumieniu art. 229 Kodeksu morskiego.

Skarżący podniósł, że w podstawie prawnej zarządzenia organ powołał art. 229 § 3 ustawy z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski oraz art. 47 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Tymczasem ani ustawa z dnia 31 sierpnia 2012 r. ani znowelizowana ustawa Kodeks morski nie przyznała Dyrektorowi Urzędu Morskiego kompetencji do stwierdzania utraty mocy obowiązującej wcześniejszych decyzji powołujących stacje pilotowe, w tym Stację Pilotową w [...], które w zamyśle ustawodawcy nadal miały istnieć. Dyrektorowi Urzędu Morskiego nie przyznano takich kompetencji również innymi przepisami prawa.

W ocenie skarżącego działania organu doprowadziły do sytuacji, że statki pilotowe, radia, telefony, siedziba oraz dyspozytorzy Stacji Pilotowej w [...] należą do PUM [...] Sp. z o.o. Według wiedzy skarżącego nie ma żadnej umowy ani innego aktu prawnego który w sposób prawny regulowałby wzajemne stosunki Stacji Pilotowej [...]a z PUM [...] Sp. z o.o. W ten sposób PUM [...] Sp. z o.o. nie uznając jakiegokolwiek nadzoru Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] czy Szefa Stacji Pilotowej [...] de facto prowadzi Stację Pilotową [...] stosując własne zasady. Działania te naruszają interes skarżącego. Skarżący na mocy decyzji zarządu PUM [...] Sp. z o.o. nie był dopuszczalny przez kilka miesięcy do wykonywania zawodu poprzez wykreślenie go z kolejki pilotów oraz nieudostępnianie statków pilotowych tracąc w ten sposób jedyne źródło dochodu dla siebie i swojej rodziny. Obecnie, aby móc świadczyć usługi pilotowe, skarżący został zmuszony do podpisania niekorzystnej dla niego umowy.

Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W ocenie organu podejmowane przez organ działania legislacyjne są zgodne z obowiązującym prawem. Z kolei skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego.

W piśmie z dnia 6 października 2017 r. skarżący podtrzymał skargę. W treści pisma skarżący podniósł, że został pozbawiony możliwości świadczenia usług pilotowych na dotychczasowych zasadach bowiem PUM [...] Sp. z o.o. nie udostępnia stacji pilotowej środków niezbędnych do świadczenia usług pilotowych, w szczególności środków transportu. W ocenie skarżącego po zmianach legislacyjnych kompetencja organu została ograniczona do wydawania regulaminu stacji pilotowej. Skoro organ nie miał kompetencji do tworzenia i likwidowania stacji pilotowej to tym samym nie miał kompetencji do ingerencji/zmian w akt utworzenia stacji pilotowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Istotnym jest ponadto wskazanie, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w świetle art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy zmienionej w art. 11 (to jest ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie; tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W związku z tym, że skarżący zakwestionował § 2 aktu prawa miejscowego podjętego przed dniem 1 czerwca 2017 r., w realiach rozpatrywanej sprawy zastosowanie winien mieć art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Przepis ten przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego

Mając na uwadze powyższą regulację wskazać należy, że skarżący wyczerpał wymóg wniesienia skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia, co nastąpiło pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. Zachował również termin na jej wniesienie determinowany treścią art. 53 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd wskazuje, że składając skargę na akt prawa miejscowego wydany przez organ niezespolonej administracji rządowej skarżący winien wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Istotnym jest przy tym wskazanie, że dla przyznania skarżącemu legitymacji procesowej nie może mieć znaczenia to, czy sam skarżący w treści wniesionej przez siebie skargi wykazał naruszenie swego interesu prawnego w sposób wystarczający, ale to, czy takie naruszenie obiektywnie nastąpiło. Sąd administracyjny naruszenie interesu prawnego winien sprawdzić z urzędu jeżeli skarżący tego przekonywująco nie uczynił, względnie nie potrafi uczynić. Z mocy wskazanego powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne, stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na akty prawa miejscowego, wnoszone w trybie art. 63 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Uwzględniając powyższe zapatrywania jak i fakt, że kontrola zgodności z prawem zakwestionowanej regulacji derogacyjnej w kontekście wykazania naruszenia interesu prawnego ma charakter obiektywny Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Wadliwe określenie utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego kształtującego prawa i obowiązki pilotów morskich wykonujących swoje czynności m.in. w stacji Pilotowej [...] narusza interes prawny skarżącego będącego takim pilotem.

Przedmiotowa wadliwość determinowana jest w ocenie Sądu względami metodologicznymi w zakresie tworzenia aktów prawnych. W związku z tym dla wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego przez Sąd wyroku koniecznym jest odniesienie się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

W świetle § 32 ust. 2 w związku z § 143 powołanego wyżej rozporządzenia jeżeli uchyla się akt, na podstawie którego wydano akt prawa miejscowego, albo uchyla się przepis aktu upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego, przyjmuje się, że taki akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie aktu uchylającego albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich (Dz. U. z 2003 r., Nr 39, poz. 339 ze zm.), wydane na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., Nr 99, poz. 693 ze zm.) stanowiące podstawę do wydania komunikatu nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 12 maja 2003 r. utraciło moc obowiązującą w dniu 26 lipca 2013 r. Wynika to wprost z art. 149 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (pierwotny publikator: Dz. U. z 2011 r., Nr 228, poz. 1368). Tym samym Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] nie miał podstaw aby w treści zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. orzekać o utracie mocy przez ten komunikat. Zamieszczając w zarządzeniu nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. § 3 wskazujący, że zarządzenie wchodzi z dniem 1 września 2015 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] dokonał derogacji komunikatu nr 1 z dnia 12 maja 2003 r. w dacie innej (1 września 2015 r.) niż faktyczna data utraty mocy obowiązującej (26 lipca 2013 r.). Tak należy bowiem odczytywać zaskarżony § 2 zarządzenia w świetle treści § 3 przedmiotowego aktu, który określa datę wejścia w życie nowego aktu w przedmiocie regulaminu stacji pilotowych [...] oraz [...]. Innymi słowy, projektując akt, który finalnie przybrał postać zarządzenia nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r., organ nie był uprawniony do tego aby zamieścić w nim przepis uchylający dotychczasowy akt prawa miejscowego (to jest komunikat nr 1 z dnia 12 maja 2003 r.) skoro akt ten utracił moc obowiązującą wcześniej, w wyniku działania przedstawionej powyżej reguły walidacyjnej. W świetle zasad techniki prawodawczej uzasadnione jest zapatrywanie, że organ nie może niejako urzędowo "potwierdzać" skutku utraty mocy obowiązującej przez dany akt przyjmując na dodatek jako datę derogacji datę inną niż data rzeczywista.

Zapatrywanie powyższe potwierdza treść § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w świetle którego w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić akt wcześniejszy, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego. W realiach rozpatrywanego przypadku komunikat nr 1 z dnia 12 maja 2003 r. oraz zarządzenie nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. zostały wydane na podstawie odrębnych regulacji upoważniających, co oznacza, że umieszczenie wskazanego przepisu derogacyjnego w zarządzeniu nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. było nieuprawnione.

Analizując argumentację zawartą w skardze, a odnoszącą się do art. 59 obowiązującej od dnia 27 października 2012 r. ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o Państwowej Komisji Badania Wypadków Morskich (pierwotny publikator: Dz. U. z 2012 r., poz. 1068) Sąd wskazuje, że funkcjonowanie stacji pilotowych utworzonych

przed dniem 27 października 2012 r. zostało przedłużone mocą przepisów rangi ustawowej. Nie można tym samym uznać argumentacji skarżącego, że komunikat nr 1 z dnia 12 maja 2003 r. stał się z dniem 27 sierpnia 2012 r. aktem utworzenia stacji pilotowych i to wydanym przez właściwego ministra.

Z kolei podnoszone w skardze jak i piśmie z dnia 6 października 2017 r. okoliczności dotyczące pozbawienia skarżącego możliwości świadczenia usług pilotowych w ramach Stacji Pilotowej [...] na dotychczasowych zasadach z uwagi na działania Przedsiębiorstwa Usług Morskich [...] Sp. z o.o. przejawiające się w braku udostępnienia skarżącemu odpowiedniej infrastruktury - jako powiązane wyłącznie ze sferą działań faktycznych a zatem odnoszące się do interesu faktycznego skarżącego - pozostają bez wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd.

W reasumpcji Sąd stwierdza, że zarządzenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. należało w zaskarżonym zakresie ocenić jako sprzeczne z wyżej wskazanymi regulacjami dotyczącymi metodologii tworzenia przepisów prawa. Niewątpliwym jest przy tym wskazanie, że błędne określenie utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego kształtującego prawa i obowiązki pilotów morskich wykonujących swoje czynności w określonej stacji pilotowej (w realiach sprawy w Stacji Pilotowej [...]) narusza interes prawny skarżącego, który jako osoba wpisana na listę pilotów morskich świadczy swoje usługi w ramach tej, określonej stacji.

Należy nadto wskazać, że źródłem dla zakwestionowanej regulacji nie mógł być ani ogólny przepis upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego, to jest art. 47 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (publikator z daty wydania aktu; tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 934 ze zm.), w świetle którego dyrektorzy urzędów morskich wydają przepisy prawne na podstawie upoważnień udzielonych im w ustawach, ani art. 229 § 3 ustawy z dnia 18 września 2001 r.– Kodeks morski określający szczegółowe upoważnienie ustawowe do wydania regulaminu funkcjonowania stacji pilotowej.

Konstatacje powyższe obligowały zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do stwierdzenia nieważności § 2 zarządzenia nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r., o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję art. 147 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 wyżej wskazanej ustawy oraz § 14 ust. 1 punkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę (797 zł) składają się: wpis od skargi w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.