Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 895/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1545/11 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] czerwca 2011 r. (znak [...]).


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1545/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał S. B. rozbiórkę obiektów budowlanych, tj. wiaty, kontenera, rozpoczętej budowy wiaty gospodarczej i rozpoczętej budowy magazynu stanowiących łącznie tartak.

S. B. pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. wniósł do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie odwołanie od ww. decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1103/10 uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, stwierdzając, że wystąpiły takie uchybienia przy doręczeniu zaskarżanej decyzji, które nie pozwalają uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. została S. B. skutecznie doręczona.

Ponownie rozpatrując odwołanie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 134 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez S. B. od decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r., gdyż skarżona decyzja jest już ostateczna i strona może złożyć podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dniu 27 kwietnia 2011 r. do MWINB w Krakowie wpłynął wniosek S. B. o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który MWINB pismem z dnia 6 maja 2011 r. przekazał do PINB w Krakowie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], na podstawie 149 § 3, art. 148 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił S. B. wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej przymusowej rozbiórki zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...]. Powodem odmowy wznowienia postępowania było niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. wniósł S. B.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1103/10) określono, że terminem, w którym S. B. dowiedział się o decyzji, jest data odbioru przez skarżącego pisma MWINB z dnia 11 marca 2011 r., znak: [...], którym przesłano S. B. kserokopię decyzji PINB z [...] grudnia 2009 r., znak: [...]. Z akt sprawy wynika, iż ww. pismo zostało doręczone S. B. 28 marca 2011 r., zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał w dniu 28 kwietnia 2011 r. Z akt organu I instancji wynika, iż skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył 22 kwietnia 2011 r. (data nadania pisma z 21 kwietnia 2011 r.) Zatem, w ocenie organu odwoławczego, nie sposób stwierdzić, by skarżący uchybił terminowi, o którym mowa w art. 148 k.p.a., tym samym w ocenie MWINB brak jest podstaw do odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB z [...] grudnia 2009 r., znak: [...] z powodu uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 148 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1545/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że S. B. otrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] dopiero w dniu 28 marca 2011 r. kiedy to prawidłowo mu ją doręczono. Następnie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (data stempla pocztowego), czyli w ustawowym terminie, odwołał się od niej do MWINB w Krakowie. Odwołanie to powinno było zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy.

Sąd podkreślił, że w piśmie z dnia 11 marca 2011 r. organ II instancji błędnie poinformował skarżącego, iż będzie mu przysługiwała możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ta do dziś nie stała się ostateczna, gdyż organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał jeszcze odwołania wniesionego przez skarżącego w ustawowym terminie. Organ odwoławczy powinien rozpatrzyć w pierwszej kolejności odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] złożone przez S. B. Wznowić postępowanie administracyjne można wyłącznie w stosunku do ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] nie jest decyzją ostateczną i nie można wszcząć procedury wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego uchylenia a to wskutek naruszenia:

– art. 16 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja administracyjna, która nie została doręczona prawidłowo jednej ze stron postępowania, lecz została doręczona pozostałym stronom, nie może stać się ostateczna,

– art. 16 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji, gdy stronie postępowania nie została doręczona decyzja administracyjna, dopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania pochodzącego od tej strony, pomimo, że zostało ono wniesione po upływie terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla tych stron postępowania, którym doręczono decyzję,

– art. 10 § 1, art. 109 § 1, art. 129 § 2, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stronie, której nie doręczono skutecznie decyzji administracyjnej, przy czym upłynął termin do wniesienia odwołania dla tych stron postępowania, którym decyzję doręczono, nie przysługuje możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego,

– art. 153 p.p.s.a. poprzez niepodporządkowanie się w pełnym zakresie poglądom wyrażonym w wyroku wydanym uprzednio w sprawie i sformułowanie w zaskarżonym wyroku nowych ocen prawnych, sprzecznych z oceną zawartą w poprzednim wyroku,

– art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez sformułowanie ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania w oparciu o wskazania zawarte w wydanym w sprawie wyroku, który nie stał się jeszcze prawomocny;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku uchylającym postanowienie organu II instancji niepełnej, wewnętrznie sprzecznej oraz nienależycie uzasadnionej oceny prawnej, oraz niezawarcie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

W dniu 19 marca 2012 r. do WSA w Krakowie wpłynęła odpowiedź na skargę kasacyjną od S. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż w kontekście niniejszej sprawy, nie można podzielić poglądu w niej przedstawionego co do daty wznowienia postępowania i liczenia terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę z uwagi na wzajemne powiązania i zależności, należy mieć na uwadze całokształt postępowań administracyjnych, jakie w niej się toczyły i postępowań sądowoadministracyjnych zakończonych wyrokami sądowymi.

Ponadto w ostatecznym rozstrzygnięciu należy mieć przede wszystkim na uwadze interes prawny S. B.

Zgadzając się z zarzutami skargi kasacyjnej i wskazanymi tam przepisami, które zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem należy stwierdzić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r. o nakazie rozbiórki (...) jest decyzją ostateczną i taką była już, kiedy w dniu 1 kwietnia 2010 r. wpłynęło pismo od S. B. nazwane odwołaniem. Identyczny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 maja 2013 r., II OSK 239/12. Można również wnioskować, że podobnie stan prawny sprawy oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając wyrok z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Kr 1103/10, chociaż tego wprost nie wyartykułował w uzasadnieniu wyroku, czego następstwem były kolejne wyroki tego Sądu z dnia 14 października 2011 r., II SA/Kr 997/11 i z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1545/11.

Należy również zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że ww. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. (II SA/Kr 1103/10) powinien wiązać (art. 153 p.p.s.a.) Sąd i organy w dalszym postępowaniu, że tak się nie stało dowodem są późniejsze wyroki WSA w Krakowie z dnia 14 października 2011 r. i 22 grudnia 2011 r.

Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Jak wynika z akt sprawy problem z prawidłowym zrozumieniem powyższego przepisu miał organ wnoszący skargę kasacyjną, jak i Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., cytując fragment z uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 26 maja 2009 r., II SA/Lu 25/09 "nie sposób przyjąć, że doręczenie decyzji w trybie art. 44 k.p.a. uznać należy za tożsame z dowiedzeniem się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a." Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. aby była wiążąca, powinna być wyraźnie wyartykułowana przez Sąd w orzeczeniu, a nie pośrednio, niejednoznacznie wynikać z cytatu fragmentu zaczerpniętego z innego wyroku. I to najprawdopodobniej było przyczyną, że później WSA w Krakowie wydając wyroki z 14 października 2011 r. i 22 grudnia 2011 r. nie czuł się związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z 30 listopada 2010 r., bo faktycznie takiej oceny w tym wyroku nie było.

Poza tym pogląd jaki można było wyinterpretować z fragmentu cytowanego wyroku w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. był raczej błędny w świetle orzecznictwa sądowego, podobnie jak pogląd organu (MWINB) w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011 r., który czuł się związany powyższym wyrokiem.

Bowiem większość poglądów orzecznictwa przyjmuje, że strona może dowiedzieć się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.) z różnych źródeł, w różnej formie i nie musi to wcale wynikać z faktu doręczenia jej decyzji, tak jak to się wydaje przyjęto w wyroku z 30 listopada 2010 r. i w uzasadnieniu postanowienia MWINB z dnia 21 lipca 2011 r. (wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 100; wyrok NSA z 15 września 2011 r., II OSK 572/10, Lex nr 1152177; wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., VII SA/WA 2257/11, Lex nr 1146249; wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2012 r., VIII SA/Wa 1025/11, Lex nr 1121800; wyrok WSA w Gdańsku z 14 marca 2012 r., II SA/Gd 970/11, Lex nr 1138403).

Natomiast trafnie zauważono w uzasadnieniu postanowienia PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] czerwca 2011 r., iż należy przyjąć, że w dacie złożenia odwołania (1 kwietnia 2010 r.) S. B. wiedział już o decyzji z dnia 9 grudnia 2009 r. w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.

Nie można jednak zgodzić się z dalszym wnioskiem PINB, że w takim razie termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wpłynął w maju 2010 r., gdyż jest to interpretacja drastycznie naruszająca prawa S. B. Tym bardziej, że to właśnie PINB w Suchej Beskidzkiej nie potrafił prawidłowo doręczyć stronie własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., błędnie adresując przesyłki, jak to ustalił Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r.

Poza tym trudno przyjąć, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wpłynął w maju 2010 r., skoro prawidłowo o prawie do złożenia takiego wniosku pouczył S. B. MWINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2011 r., które niestety zostało uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z 14 października 2011 r., w którym zawarto całkowicie błędną ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy, przy takiej rozbieżności stanowisk i poglądów organów administracji publicznej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, mając jednocześnie na uwadze interes prawny S. B., należało przyjąć, iż w dacie złożenia odwołania od decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r. (tj. 1 kwietnia 2010 r.) powyższa decyzja była już ostateczna i S. B. wiedział o tej decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym najkorzystniejszym dla strony rozwiązaniem będzie, jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej pismo nazwane odwołaniem z 1 kwietnia 2010 r. potraktuje jako podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wznowi postępowanie administracyjne zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r. Za takim rozwiązaniem przemawia tez art. 235 § 1 w związku z art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.