Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1190/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1 i 2, art 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas ( spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. S. i W. S. solidarnie kwotę 1292 (jeden tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Na wniosek właścicieli nieruchomości W. i W. S. decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzony został podział działki nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], które następnie zostały połączone (wraz z innymi działkami powstałymi z podziału innych nieruchomości objętych tą decyzją podziałową) w działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r. Dnia [...] listopada 2017 r. zawiadomiono W. i W. S. - właścicieli powyższej nieruchomości, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dnia [...] stycznia 2018 r. M. B. - uprawniony rzeczoznawca sporządziła na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w którym wyceniła wzrost wartości nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł. W związku z tym, iż w operacie tym nie uwzględniono przebiegu przez nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia, organ wezwał biegłą do ustosunkowania się do tego zarzutu. W dniu [...] marca 2018 r. biegła przedłożyła skorygowany operat szacunkowy, który uwzględniał przebieg przedmiotowego gazociągu przez nieruchomość. W operacie tym oszacowano wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości w kwocie [...] złotych.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wynika z niego, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale - [...] zł. W wyniku podziału nieruchomości nastąpił więc wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł, który uzasadniał ustalenie w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121) opłaty adiacenckiej według stawki 30 %. Taka wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynika z uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., która obowiązywała w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i W. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że podstawowym zarzutem skarżących stawianym decyzji organu pierwszej instancji był brak podstawy prawnej do ustalenia opłaty adiacenckiej ze względu na to, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania powstały nie tylko z podziału większych nieruchomości, ale również w wyniku następczego połączenia z nimi innych nieruchomości.

Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w następstwie wydania przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 98b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Decyzja wydana w tym trybie może więc obejmować zatwierdzenie podziału działek stanowiących w momencie jej wydawania różne nieruchomości, mających różnych właścicieli, o ile spełniony jest wymóg z art. 98b ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 art. 98b u.g.n., dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Stan prawny powstały w wyniku tej decyzji należy więc określać łącznie z dokonaną po zatwierdzeniu podziału umową zamiany nieruchomości, która może również obejmować ich połączenie w celu lepszej możliwości ich zagospodarowania. Podział nieruchomości zatwierdzony decyzją opartą o art. 98b ust. 1 u.g.n. może prowadzić do ustalenia opłaty adiacenckiej, co wynika z art. 98b ust. 2 u.g.n. stanowiącego o odpowiednim stosowaniu w tych sprawach art. 98a 1 u.g.n., o ile są spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu. Odpowiednie stosowanie art. 98a u.g.n. oznacza, iż stosując normę zawartą w ustępie 1b tego przepisu należy oceniać stan nieruchomości uwzględniając jej stan po dokonaniu zamiany nieruchomości, gdyż jej dokonanie jest warunkiem podziału geodezyjnego (por. ust. 3 art. 98b u.g.n.). Z tego względu organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż podział nieruchomości będący następstwem decyzji nr [...] może prowadzić do ustalenia opłaty adiacenckiej, o ile w następstwie podziału i będącej warunkiem jego ważności zamiany doszło do wzrostu wartości nieruchomości będących ich przedmiotem.

W celu ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości objętych tą decyzją, będących własnością skarżących organ przeprowadził dowód w postaci operatu szacunkowego. Z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 98a ust. 1 zd. 3 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n.), w której określa on, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości i jaka była wielkość tego wzrostu. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.)

W ocenie Kolegium biegła rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy prawidłowo zastosowała wytyczne zawarte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również właściwie opisała metodologię przeprowadzonej wyceny w sposób pozwalający na jej ocenę. Z operatu szacunkowego wynika, że biegła wartość rynkową szacowanych nieruchomości określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegła, wyceniając nieruchomość, przedstawiła w operacie zestawienie kilkunastu transakcji nieruchomościami podobnymi, dokonanych na rynku lokalnym, z których część rzeczywiście dotyczyła nieruchomości znacznie mniejszych. Jednak nieruchomości takie były przedmiotem wyceniania wartości szacowanej nieruchomości zarówno na etapie ustalania jej wartości przed podziałem, jak i po podziale. Uwzględnienie takich nieruchomości w operacie nie powoduje więc zniekształcenia rzeczywistej wartości nieruchomości, a sam dobór nieruchomości dla potrzeb wyceny pozostaje zaś w gestii biegłego rzeczoznawcy.

Kolegium wskazało także, iż niezasadny jest zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez oszacowanie wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne w oparciu o ceny nieruchomości do nich przylegających. Biegła rzeczoznawca jednoznacznie wskazała bowiem, iż ze względu na brak na lokalnym rynku transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi nie było możliwe oszacowanie nieruchomości na podstawie transakcji takimi gruntami. Z tego względu oszacowanie tych nieruchomości było możliwe jedynie w sposób określony przez § 36 ust. 4 rozporządzenia, a więc na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych.

Za niezasadny Kolegium uznało również zarzut braku uwzględnienia w operacie ewentualnej zmiany przeznaczenia nieruchomości w rezultacie trwających prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. biegły dokonując szacowania nieruchomości przed podziałem bierze pod uwagę jej stan na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a szacując nieruchomość po podziale bierze pod uwagę jej stan na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Biegła prawidłowo więc oparła się w sporządzonym operacie na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w momencie wydania decyzji o podziale i uzyskania przez nią waloru ostateczności. Niezasadne są także zdaniem organu odwoławczego zarzuty niewzięcia przez biegłą pod uwagę położenia szacowanej nieruchomości na terenie zagrożenia powodziowego, skoro przyjęła ona najniższą wartość współczynnika korygującego odnoszącego się do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomościami. Przyjmując występowanie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości prowadzące do ustalenia najniższej wartości tego współczynnika biegła uwzględniła konieczność doprowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej do nieruchomości (str. 24 operatu), w kontekście czego nawet ewentualne błędne ustalenie przez biegłą, iż do nieruchomości doprowadzona jest energia, nie podważa zasadności przyjętej przez nią wartości tego współczynnika korygującego. W operacie, wbrew twierdzeniom skarżących, biegła dostrzegła i opisała ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z utworzenia na niej służebności gruntowanych związanych z infrastrukturą przesyłową (str. 9 operatu). Niezasadne są także w ocenie organu II instancji zarzuty odnoszące się do niewłaściwego uwzględnienia w operacie dojazdu do nieruchomości, skoro biegła przyjmuje najniższą możliwą wartość współczynnika korygującego odnoszącego się do dostępu do drogi publicznej, wyjaśniając to pośrednim dostępem szacowanej nieruchomości do drogi publicznej za pomocą drogi gruntowej przebiegającej przez grunty prywatne.

Z tego względu Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy za oparty na przepisach prawa i zawartych w nich wytycznych co do jego sporządzenia i zasadnie oparł na nim swoje rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wobec prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i jego przydatności do wydania decyzji w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej organ uznał, iż naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik postępowania i nie uzasadnia uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji.

Wszczęcie postępowania nastąpiło w okresie trzech lat od wydania w dniu [...] lutego 2015 r. ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W momencie wydania decyzji o ustalaniu opłaty ([...] sierpnia 2018 r.) obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, a jej wysokość (30 % wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału) mieściła się w ustawowych granicach. Wobec ustalenia w operacie różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po podziale i przed jego dokonaniem na kwotę [...] złotych organ właściwie ustalił wysokość należnej opłaty adiacenckiej na kwotę [...] złotych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. S. i W. S. zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (... Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ...), gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 98a ust 1 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu ostateczności decyzji o podziale (... Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ...).

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie że przedmiotowy podział został dokonany w trybie art. 98b ugn, gdy tymczasem poddział ten nie wypełnia dyspozycji przepisów art. 98b ust. 1 i 3 ugn;

b) brak analizy i oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę orzekania;

co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wydania decyzji na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. skarżący podtrzymali stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, wydane zostały z istotny naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co zasadnie zarzucili skarżący.

Pismem z [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w związku z jej podziałem zatwierdzonym ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2015r.

W dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."), stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W myśl ust. 1a art. 98a, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Na mocy art. 1 pkt 20 lit. a i b ustawy z dnia 20 lipca 2017r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), w art. 98a u.g.n. ust. 1 otrzymał brzmienie: "1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Po ust. 1a ustawodawca dodał ust. 1b w brzmieniu: wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Powyższe przepisy weszły w życie z dniem 23 sierpnia 2017r. (art. 10 pkt 2 ustawy nowelizującej). Zgodnie jednak z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy zmieniającej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i w dniu jej wejścia w życie nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący zastosowania art. 98 a ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji.

Postępowanie w niniejszej sprawie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczęte zostało bowiem pismem z dnia [...] listopada 2017 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej, co oznacza, że w odniesieniu do tego postępowania stosuje się przepisy w znowelizowanym brzmieniu.

Opłata adiacencka w niniejszej sprawie ustalona została w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wywołanym jej podziałem. Decyzja organu I instancji powołuje w podstawie prawnej art. 98a u.g.n. W okolicznościach tej sprawy przepis ten stosuje się jedynie odpowiednio. Podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano bowiem w trybie art. 98b u.g.n. Stanowi on, że:

1. Właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3.

2. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99.

3. Podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. W razie nierównej wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się art. 15.

Z ust. 2 art. 98b u.g.n. wynika wyraźnie, że art. 98a u.g.n. stosuje się w takim wypadku odpowiednio, a podziału dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu.

Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie "Już samo odesłanie do odpowiedniego jedynie stosowania przepisu o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej również po wystąpieniu zdarzenia prawnego w postaci podziału nieruchomości uprzednio połączonych (scalonych), wskazuje na konieczność uwzględniania przy ustalaniu opłaty adicenckiej na podstawie art. 98b ust. 2 u.g.n. specyfiki decyzji, o której mowa w art. 98b ust. 1 i 3 u.g.n. Specyfika zaś postępowania opisanego art. 98b u.g.n. polega na złożonym i ścisłym powiązaniu geodezyjnego podziału nieruchomości z jej prawnym podziałem w sytuacji decyzyjnego podziału na działki gruntu nieruchomości uprzednio połączonych. Z uwagi zaś na to, że opłatą adiacencką obciążony być może jedynie właściciel nieruchomości wyodrębnionej w nowym kształcie wskutek podziału wcześniej połączonych nieruchomości (lub użytkownik wieczysty, jeżeli połączenie i podział dotyczy nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym), jeszcze przed naliczeniem opłaty adiacenckiej musi się dokonać również podział prawny nieruchomości a jego dokonanie winno bezspornie wynikać z materiału dowodowego zebranego w sprawie" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2015 r., II SA/Bk 1104/14, LEX nr 1649802).

Odpowiednie stosowanie tej normy w przypadku podziału dokonanego w trybie art. 98b u.g.n. musi zatem oznaczać, że stan nieruchomości po podziale, to stan uwzględniający również podział prawny, który w takim przypadku jest warunkiem podziału geodezyjnego (por. ust. 3 art. 98b u.g.n.).

W doktrynie zauważa się, że za nieruchomości podlegające połączeniu i podziałowi można naliczyć, zgodnie z art. 98b ust. 2 u.g.n., opłatę adiacencką (tak: E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", WKP z 2018r.).

Z uwagi zaś na to, że opłatą adicencką obciążony być może jedynie właściciel nieruchomości połączonych w nowym kształcie wskutek scalenia nieruchomości, jeszcze przed naliczeniem opłaty adiacenckiej musi się dokonać również zmiana prawna własności scalonych nieruchomości. Świadczy o tym analiza treści art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do brzmienia art. 98b ust. 1 u.g.n., właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3. Jak stanowi zaś art. 98b ust. 3 ww. ustawy podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Złożoność związania podziału geodezyjnego z podziałem prawnym w instytucji połączenia nieruchomości i ponownego ich podziału dotyczy płaszczyzny geodezyjnej i prawnej. Na płaszczyźnie geodezyjnej polega ono na tym, że łączy się geodezyjnie wiele nieruchomości stanowiących własność różnych osób i dopiero po ich połączeniu dzieli się na nowe działki przy zachowaniu kryteriów wymaganych przy podziale nieruchomości (art. 98b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących klasycznego podziału nieruchomości). Wydzielone w ten sposób działki mogą obejmować grunty należące do różnych osób. Na płaszczyźnie prawnej związanie wyraża się w tym, że dopóki nie dojdzie do zawarcia umowy zamiany, dopóty połączenie i podział geodezyjny będą odbiegać od aktualnego stanu prawnego a konkretnie będą z nim sprzeczne.

Innymi słowy, aby ustalić wartość nieruchomości po podziale, co jest niezbędne dla ustalenia, czy w ogóle doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego w trybie art. 98b u.g.n., należy ustalić, jaka nieruchomość będąca własnością tych samych podmiotów co przed podziałem, powstała w wyniku podziału geodezyjnego i prawnego (z jakich działek się składa, jaka jest ich powierzchnia i wszelkie inne elementy mające wpływ na jej wartość). Tymczasem z zaskarżonych decyzji można się dowiedzieć jedynie, jaka nieruchomość była przedmiotem podziału (składająca się z działki nr [...]), natomiast organy nie ustaliły już, właścicielami jakiej nieruchomości (składającej się z jakich działek) po podziale stali się skarżący. Niezbędne było ustalenie, jaką nieruchomość nabyli w wyniku podziału skarżący, aby można było porównać jej wartość z wartością działki nr [...]. Brak takiego ustalenia powoduje, że organy w ogóle nie oceniły wartości dowodowej operatu szacunkowego, a bez tego nie można mówić o wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Organy nie wykazały zatem, jaka nieruchomość powinna być przedmiotem wyceny po podziale i czy w związku z tym wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z [...] marca 2018 r. jest poprawna i czy dotyczy właściwej nieruchomości, nie mówiąc już o ocenie doboru odpowiednich nieruchomości do porównań z nieruchomością wycenianą, skoro ta ostatnia w ogóle nie została ustalona. Z tego powodu, na skutek niewłaściwego zrozumienia normy zawartej w art. 98b ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 98a zdanie piąte u.g.n., organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny poprawności operatu szacunkowego, którego z powyższego punktu widzenia w ogóle nie oceniły, co w kontekście art. 7 u.g.n. i art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w dniu orzekania przez organ II instancji operat szacunkowy z dnia [...] marca 2018 r. nie mógł zostać wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Stosownie bowiem do treści art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Jak ustalono w orzecznictwie, określony w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, jako organu merytorycznego w sprawie, zobligowanego z woli ustawodawcy do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 156 ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Przy czym, zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 r., Nr 207, poz. 2109), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje zatem poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu a dodatkowo analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy.

Klauzula jest to osobny od operatu dokument, który stanowi potwierdzenie jego aktualności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/09, niepubl.). Dokumentem, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ustawy jest oryginał klauzuli albo poświadczona za zgodność z oryginałem kopia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] marca 2018 r. Jednakże, w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. w dniu [...] marca 2019 r., upłynął termin 12 – miesięczny, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w aktach sprawy brak jest klauzuli wymaganej mocą art. 156 ust. 4 tej ustawy.

Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o nieaktualny już operat szacunkowy stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd nie może ustosunkować się do merytorycznych zarzutów dotyczących wyceny zawartej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie, zarówno w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, jak i wysokości opłaty. Takie działanie Sądu nie znajdowałoby usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego, jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Bez potwierdzenia aktualności operatu nie można formułować żadnych wiążących konkluzji, sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość opłaty. W tym zakresie ustalenia Sądu mogłyby być uznane za przedwczesne, a w efekcie – nie mogące wywołać skutków, o których mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w rozważaniach Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.