Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 487/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Sp. z o.o. Sp. k. w O. kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. Sp. k. w O. (zwaną dalej skarżącą lub Spółką) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z dnia [...], nr [...], którą uchylono w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: [...]WITD) z dnia [...], nr [...], oraz nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] [...]WITD, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 2 października 2020 r., nr [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie przepisów ustawy polegające na:

- wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie - lp. 6.1.5. załącznika nr 3;

- niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy - za każdy dokument, lp. 1.12. załącznika nr 3;

- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut - lp. 5.11.1. załącznika nr 3;

- dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% - lp. 10.2.4. załącznika nr 3;

- dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna długość została przekroczona od 20% - lp. 10.3.3. załącznika nr 3;

- dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem, którego dopuszczalna szerokość została przekroczona: od wartości 2,65 do wartości mniejszej niż 3,10 m - lp. 10.4.2. załącznika nr 3.

Organ podał, że stwierdzone naruszenia uzasadniają nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 18.600 zł, jednak karę należało ograniczyć do wysokości 12.000 zł. Następnie wskazał na przeprowadzoną w dniu 2 października 2020 r. w miejscowości G. - na drodze powiatowej - kontrolę dynamiczną należącego do skarżącej pojazdu członowego składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rej. [...] wraz z naczepami marki [...] o numerach rej. [...] i [...], którym kierował R. Ś., oraz odnotował, że skarżąca skorzystała z uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a., biorąc czynny udział w postępowaniu. Omówił też mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego i unijnego oraz odniósł się do ujawnionych naruszeń. Uznał również - po analizie materiału dowodowego - że brak jest przesłanek uprawniających Spółkę do zwolnienia się z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi:

- rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia,

- istotne naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie dostępu do zapoznania się z urządzeniem kontrolno-pomiarowym wykorzystanym w momencie kontroli drogowej,

- naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez nałożenie w drodze różnych decyzji administracyjnych dwóch kar za ten sam czyn na ten sam podmiot,

- naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania GITD decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej w skrócie K.p.a., oraz art. 4 pkt 22, art. 87, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy, lp. 1.12, lp. 5.11.1, lp. 6.1.5, lp. 10.2.4, lp. 10.3.3, lp. 10.4.2 załącznika nr 3 do ustawy, art. 4, art. 7, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 s. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006, art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 s. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 165/2014, art. 2 pkt 35a, art. 56, art. 61, art. 64, art. 65 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm.), § 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy, a w dalszej kolejności omówił ujawnione naruszenia.

W zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie, opisanego w lp. 6.1.5. załącznika nr 3 do ustawy, GITD stwierdził, że analiza danych cyfrowych z urządzenia rejestrującego oraz wykonanego wydruku wykazała, iż urządzenie nie zostało poddane kalibracji - przegląd okresowy. Ostatnia kalibracja miała miejsce w dniu 25 stycznia 2018 r., a następne badanie okresowe powinno być przeprowadzone w dniu 25 stycznia 2020 r. Mając na uwadze powyższe, za zasadne organ uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł.

Odnośnie do naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy - za każdy dokument, opisanego w lp. 1.12. załącznika nr 3 do ustawy, organ uznał, że należy odstąpić od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za to naruszenie. Jak wyjaśnił, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], nr [...], nałożył karę na skarżącą za powyższe naruszenie, tj. brak zezwolenia kategorii VII. Dlatego utrzymanie w mocy naruszenia z lp. 1.12. załącznika nr 3 do ustawy spowodowałoby, że skarżąca zostałaby ukarana dwa razy za to samo naruszenie.

Jeśli chodzi o naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, opisane w lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy, GITD ustalił na podstawie zapisów protokołu kontroli oraz danych cyfrowych urządzenia rejestrującego, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia, że kierowca – R. Ś. prowadził pojazd w okresie od godz. 11:36 do godz. 16:32 dnia 15 września 2020 r., nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe. Oznacza to, że kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 48 minut, czyli przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 18 minut. Organ nie stwierdził też zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. W konsekwencji powyższych ustaleń uznał za zasadne i zgodne z prawem nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 100 zł.

Co do naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20%, opisanego w lp. 10.2.4. załącznika nr 3 do ustawy, organ podał, że w związku z uzasadnionym podejrzeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych wykonano pomiary wymiarów zewnętrznych, nacisków osi oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego środka transportu z ładunkiem, na stanowisku pomiarowym mieszczącym się przy [...], d.w. nr [...], g. S., zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę jako stanowisko do pomiarów mas i nacisków osi pojazdów. W wyniku przeprowadzonych pomiarów stwierdzono rzeczywistą masę całkowitą wynoszącą 91,8 t, która została przekroczona w stosunku do dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu wynoszącej 40 t o 51,8 t, tj. o 129,5% - nienormatywne. Organ zaznaczył, że podczas kontroli kierujący nie okazał żadnego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Wyjaśnił też, że pomiarów nacisku osi oraz rzeczywistej masy całkowitej dokonano za pomocą pary wag przenośnych typu [...] do pomiarów dynamicznych. Pomiary przeprowadzono zgodnie z procedurą. Strefa ważenia wyposażona była w zagłębienie do umieszczenia w nim wag przenośnych. Strefa ważenia - w tym w szczególności zagłębienie na wagi - nie zawierała żadnych zanieczyszczeń mogących wpłynąć na wyniki ważenia. Odczytów wskazań wag dokonywano wspólnie z kierującym przez odczyt wydruku pomiaru bezpośrednio z wag. Kierujący został zapoznany z procedurą ważenia z użyciem wag przenośnych do pomiarów dynamicznych, świadectwami legalizacji i wzorcowania użytych urządzeń i przyrządów pomiarowych oraz z protokołem pomiaru pochylenia terenu na stanowisku pomiarowym. Ponadto kierujący miał możliwość zapoznania się z instrukcją obsługi użytych wag przenośnych i został pouczony o takiej możliwości, lecz nie wniósł o powtórzenie pomiarów wymiarów zewnętrznych lub ważenia. Poza tym GITD odnotował, że w związku z przeprowadzoną kontrolą drogową wydano zakaz dalszej jazdy do czasu przywrócenia normatywności kontrolowanego pojazdu członowego lub uzyskania stosownego zezwolenia. W konsekwencji przyjął, że zasadne jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

W zakresie naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna szerokość została przekroczona: od wartości 2,65 do wartości mniejszej niż 3,10 m, określonego w lp. 10.4.2. załącznika nr 3 do ustawy, organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów wymiarów zewnętrznych kontrolowanego środka transportu z ładunkiem stwierdzono szerokość wynoszącą 2,75 m, przekroczoną w stosunku do dopuszczalnej wynoszącej 2,55 m o 0,2 m, tj. 7,84% - nienormatywne. Powyższe ustalono za pomocą urządzenia pomiarowego (przymiar wstęgowy). Natomiast kierujący podczas kontroli nie okazał żadnego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego i nie wniósł o powtórzenie pomiarów wymiarów zewnętrznych. Organ uznał, że za opisane wyżej naruszenie zasadne jest nałożenie kary w wysokości 2.000 zł.

Następnie, odnosząc się do naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20%, opisanego w lp. 10.3.3. załącznika nr 3 do ustawy, organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów wymiarów zewnętrznych kontrolowanego środka transportu z ładunkiem ustalono, iż długość wraz z ładunkiem wynosząca 21,1 m (po odjęciu błędów pomiarowych 20,89 m) przekroczona została w stosunku do dopuszczalnej wynoszącej 16,5m o 4,6 m, tj. 27,88% - nienormatywne. Podniósł też, że tak jak w przypadku wcześniejszych naruszeń kierujący podczas kontroli nie okazał żadnego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego i nie wniósł o powtórzenie pomiarów wymiarów zewnętrznych. W tych okolicznościach doszedł do przekonania, że kara pieniężna w wysokości 5.000 zł została nałożona prawidłowo.

W oparciu o powyższe organ odwoławczy wyliczył, że suma kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia wyniosła 18.100 zł, jednak na podstawie art. 92a ust. 3 ustawy wysokość kary została ograniczona do 12.000 zł.

Dalej, odnosząc się do zarzutów odwołania GITD stwierdził, że podczas kontroli zostały zachowane wszelkie procedury dotyczące ważenia, a także sprawdzenia długości czy szerokości zespołu pojazdów. Wskazał, że wykorzystane wagi posiadały wszelką niezbędną dokumentację, która została okazana kierowcy. Nadto podkreślił, że kierowca podpisał protokół kontroli drogowej bez wnoszenia uwag. Podał też, że pismem z dnia 18 listopada 2020 r. GDDKiA wskazała, iż przedsiębiorca na dzień kontroli nie posiadał ważnego zezwolenia kat. VII. Co więcej, zezwolenie na przejazd pojazdem poddanym kontroli - z uwagi na obecność obiektu mostowego - nie mogło być skutecznie wydane. Profesjonalny przewoźnik powinien mieć natomiast wiedzę na temat charakterystyk technicznych sieci drogowej, po której przemieszczają się jego pojazdy. Z kolei występowanie o zezwolenie, które jest z góry skazane na odmowę, stanowi zaniedbanie obciążające samego przedsiębiorcę, zwłaszcza gdy podjął świadomą decyzję o rozpoczęciu przewozu bez wymaganego zezwolenia. GITD za bezpodstawne uznał sugestie pełnomocnika strony, jakoby wina w niewydaniu zezwolenia leżała po stronie GDDKiA oraz jednego z pracowników tego organu. Za nieuprawnione uznał również twierdzenia pełnomocnika zmierzające do podważenia prawidłowości wykonania procedury pomiaru masy, długości oraz szerokości pojazdów. Zdaniem organu użyty typ wagi, jak i przyrząd wstęgowy miały wszelkie wymagane zatwierdzenia, dlatego wyniki pomiaru uzyskane za ich pomocą należy uznać za wiążące. Za całkowicie gołosłowne GITD uznał powoływanie się przez pełnomocnika na "nieoficjalne oględziny urządzenia" oraz próbę podważenia decyzji GUM o zatwierdzeniu typu. Wedle organu zawarte w odwołaniu zdjęcie urządzenia niewiadomego pochodzenia nie ma żadnej wartości dowodowej. Dodatkowo za niemerytoryczne organ uznał wywody pełnomocnika na temat wartości przyspieszenia ziemskiego o wartości G w sprawie zatwierdzenia typu wag użytych w toku kontroli drogowej. Wynik wskazany przez te wagi ocenił jako obiektywny i wiążący. Ponadto nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b ustawy, gdyż skarżąca nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów w tym zakresie. Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ustawy. Zwrócił też uwagę, że nawet gdyby do naruszenia doszło wyłącznie z winy kierowcy, okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do zastosowania ww. przepisu, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Poza tym, w opinii GITD, postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Spółka ponowiła zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą w wyniku jednej kontroli drogowej kar pieniężnych z przekroczeniem ustawowego limitu.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi Spółka dowodziła odnośnie do naruszenia art. 6 K.p.a., że w wyniku kontroli drogowej w dniu 2 października 2020 r. organ wszczął dwa odrębne postępowania zakończone dwoma decyzjami, oznaczonymi sygnaturami: [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł oraz [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Obie decyzje wydano na podstawie tych samych ustaleń faktycznych, a powodem nałożenia tych kar było zastosowanie dwóch odrębnych regulacji, tj. art. 92a ustawy oraz art. 140ab ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącej organ wszczął dwa odrębne postępowania w celu ominięcia zakazu, o którym mowa w art. 92a ust. 3 ustawy, tj. w celu nałożenia kary pieniężnej z tytułu jednej kontroli wyższej niż przewidział to ustawodawca we wskazanych przepisach. W zakresie naruszenia art. 7 K.p.a. skarżąca podniosła, że opóźnienie wydania stosownego zezwolenia wynikało tylko i wyłącznie z przyczyn opieszałości w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez GDDKiA, w szczególności oddziału we W., który pomimo posiadania wniosku od GDDKiA o/O. z dnia 18 września 2020 r. o uzgodnienie trasy przewozu, ostateczną odmowę udzielił w dniu 2 października 2020 r. po godzinie 15:00. Oznacza to, że wiążąca negatywna informacja o braku możliwości wydania zezwolenia została skarżącej dostarczona już po rozpoczęciu procedury załadunkowo-transportowej po stronie [...], kiedy nie było możliwości odwołania procesu transportowego. Spółka podkreśliła, że do dnia 2 października 2020 r. urzędnicy GDDKiA w O. wielokrotnie potwierdzali, że zezwolenie zostanie wydane w terminie, nie stwierdzając jakichkolwiek przeszkód uniemożliwiających jego wydanie. W ocenie skarżącej dołożono wszelkiej staranności w celu realizacji przewozu zgodnie z przepisami i nie można było przewidzieć sytuacji, że w ostatniej chwili GDDKiA zmieni zdanie co do możliwości wydania zezwolenia na sporny przewóz. W zakresie zarzutów dotyczących niewyjaśnienia wątpliwości co do wagi i dokumentacji z nią związanej skarżąca podniosła, że na podstawie oględzin urządzenia kontrolno-pomiarowego, bliźniaczego do użytego do wykonania pomiarów podczas przedmiotowej kontroli, stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie. Przede wszystkim waga użyta do pomiarów nie jest, jak wskazuje świadectwo legalizacji, wyprodukowana przez C, lecz w całości przez B S.R.L., zaś jedynym elementem dodanym przez C jest wyłącznie nalepka w języku polskim. Powyższe oznacza, że cała dokumentacja wagi jest niespójna z dokumentacją kontrolną, a to z kolei prowadzi do konkluzji, że procedura kontrolna i decyzja nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Wykorzystana do pomiaru waga powinna posiadać dokumentację wystawioną na rzeczywistego producenta wagi, tj. B S.R.L., [...], [...], [...], [...], zaś GUM w G. powinien był odrzucić wniosek o nadanie zatwierdzenia typu wagom [...]/[...] ze względu na fakt, iż wnioskujący (C) nie był rzeczywistym producentem urządzeń. Skarżąca podniosła, że z załączonych do skargi fotografii sprzętu użytego do wykonania pomiarów wynika niezbicie, że producentem wszystkich podzespołów układu ważącego nie jest, jak to wynika z decyzji nr [...] (oraz wcześniejszej) przedsiębiorstwo C, lecz wyłącznie podmiot [...] wskazany na nalepkach umieszczonych na poszczególnych podzespołach. To zaś prowadzi do wniosku, że dokumentacja urządzenia pomiarowego wykorzystanego do wykonania spornych pomiarów jest co najmniej wadliwa, jak nie zmanipulowana. Zdaniem Spółki kolejne nieścisłości procesu ważenia związane są z użytym terminalem wagowym. Jak wynika z decyzji nr [...], miernik (terminal wagowy) dopuszczony przez GUM ma symbol [...] (produkowany przez B S.R.L., [...], [...], [...]), a zastosowany w toku kontroli miernik miał typ [...], zatem inny, niż wskazany w świadectwie zatwierdzenia. W przekonaniu skarżącej różnice w wyglądzie prowadzą do konkluzji, że terminal [...] wymagany decyzją GUM i terminal [...] użyty w czasie kontroli to dwa inne urządzenia. W konsekwencji należy uznać, że wagi [...] użyte zostały niezgodnie z wydaną decyzją GUM, a więc dowody w sprawie zostały zebrane z naruszeniem obowiązującego prawa (art. 75 § 1 K.p.a). Skarżąca zarzuciła też, że organ zignorował składane w toku postępowania wnioski dowodowe mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Spółka na podstawie art. 10 § 1 w związku z art. 78 i art. 81 K.p.a. dwukrotnie bowiem wnioskowała o umożliwienie dokonania przez pełnomocnika oględzin kompletnego systemu ważenia (platformy, urządzenia sterujące itp.) użytego do przeprowadzenia pomiaru mas i nacisków osi w związku z powyższymi postępowaniami, tj. wagi przenośnej do pomiarów dynamicznych, w wyznaczonym przez organ terminie. W celu udowodnienia, że organ jest w posiadaniu wadliwych dokumentów odnośnie do użytych wag przenośnych, wnioskowała o oględziny, by uzyskać numer seryjny urządzenia umieszczony na obudowie wagi, który nie został ujawniony w aktach sprawy. Na podstawie numeru seryjnego można w sposób bezsporny uzyskać dowód na okoliczność ustalenia rzeczywistego producenta systemu ważącego, użytego w czasie kontroli drogowej. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia oględzin i nie przedstawił merytorycznych argumentów na tę okoliczność, czym naruszył zasadę czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu. Natomiast GITD całkowicie pominął kwestie związane z wątpliwościami co do wag użytych do pomiaru pojazdu, co godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Poza tym organ odwoławczy nawet nie podjął próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając się wyłącznie na apriorycznych założeniach i przerzucając cały ciężar dowodowy na stronę. Jeśli zaś organ uznał dowody przedstawione przez Spółkę za niewystarczające dla potwierdzenia prawidłowości jej stanowiska, to jego obowiązkiem było wezwanie strony do ich uzupełnienia i doprecyzowania. W podsumowaniu skarżąca stwierdziła, że organ dopuścił się naruszenia wielu przepisów prawa procesowego w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie organ podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 września 2021 r. Spółka podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, dodatkowo zarzucając, że GITD w odpowiedzi na skargę polemizuje z zarzutami, które w ogóle nie zostały zgłoszone przez skarżącą. Organ zawarł bowiem szerokie uzasadnienie na okoliczność przysługującego mu prawa do wystawienia dwóch odrębnych kar pieniężnych z tytułu jednej i tej samej kontroli drogowej, podczas gdy skarżąca w ogóle nie kwestionowała w skardze takiego uprawnienia. Spółka wskazywała wyłącznie, że wystawianie kilku decyzji administracyjnych z tej samej kontroli drogowej stanowi próbę ominięcia przepisów ograniczających wysokość dopuszczalnej maksymalnej kary pieniężnej z tytułu jednej kontroli drogowej. Maksymalna kara pieniężna określona w przepisach art. 92a ust. 3 ustawy nie dotyczy bowiem wyłącznie ograniczenia kary nakładanej tylko na podstawie przepisów ustawy, lecz ogranicza maksymalny wymiar wszystkich kar nakładanych na podstawie regulacji wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy. Zdaniem skarżącej przyjęcie odmiennej konkluzji prowadziłoby do uznania, że ograniczenie wysokości kar pieniężnych w art. 92a ust. 3 ustawy byłoby pozorne i każdy organ w celu ominięcia zakazu mógłby tworzyć nieograniczoną liczbę protokołów w taki sposób, aby każda z decyzji administracyjnych wydana na podstawie odrębnego protokołu nie zawierała kary wyższej niż wskazana w ograniczeniu ustawowym w art. 92a ust. 3 ustawy. W ocenie Spółki wydanie dwóch decyzji z tytułu jednej kontroli drogowej na podstawie dwóch ustaw wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy stanowi kwalifikowaną wadę postępowania poprzez próbę ominięcia ustawowej granicy maksymalnej kary pieniężnej, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko organu w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i skarżącej, która nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślenia wymaga, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Dodać również wypada, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92a cyt. wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej w skrócie ustawą, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Po myśli art. 93 ust. 7 ustawy, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Przepis art. 92a ust. 1 ustawy przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Przy czym na zasadzie art. 92a ust. 3 ustawy suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12.000 złotych.

Wyjaśnić od razu trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku.

Wobec charakteru popełnionych przez organy naruszeń wskazać trzeba, że przepis art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 K.p.a. nakazujący dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne oparte o niepełny materiał dowodowy, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli bowiem wynik postępowania dowodowego nie jest wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, to organ powinien dopuścić i przeprowadzić dodatkowe dowody. Zgodnie z art. 75 § 1 i § 2 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 K.p.a.). Z powyższych przepisów wynika, że organ nie może odmówić uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia takiego dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. To, że z innych dowodów przeprowadzonych w sprawie wynikają inne okoliczności, nie daje podstawy do odmowy uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodów. Oczywiste jest, że wnioskowane dowody mogą być ocenione jako niewiarygodne albo w rzeczywistości niedające podstawy do odmiennych ustaleń, jednak do takich wniosków organ może przejść dopiero po przeprowadzeniu tych dowodów i ich ocenie razem z pozostałym materiałem dowodowym w ramach - określonej w art. 80 K.p.a. - swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I GSK 153/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy obu instancji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy, bowiem w kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy nie dokonały wszystkich koniecznych ustaleń faktycznych i nie przeprowadziły w sposób prawidłowy oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W związku z tym przypomnienia wymaga, że skarżąca konsekwentnie wnosiła w toku postępowania o zweryfikowanie dowodów, na których opierał się organ, poprzez zbadanie legalności wagi przenośnej do pomiarów dynamicznych, wykorzystanej podczas kontroli drogowej w dniu 2 października 2020 r. Skarżąca zarzucała mianowicie, że terminal wagowy wymagany decyzją Głównego Urzędu Miar i terminal wagowy użyty do pomiarów to dwa różne urządzenia. Podważała również świadectwo legalizacji przedmiotowej wagi. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił skarżącej możliwości dokonania oględzin wagi, a organ odwoławczy nie wyjaśnił zasadności zgłaszanych przez Spółkę wątpliwości w tej materii.

W opinii Sądu odmowa uwzględnienia przez organ pierwszej wniosku dowodowego skarżącej z dnia 22 października 2020 r. w sposób oczywisty naruszyła powołane wyżej przepisy K.p.a., w szczególności art. 78 § 1 K.p.a. Powtórzyć przyjdzie, że nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu może bowiem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nie zostało zgłoszone w toku postępowania i dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają znaczenie dla sprawy.

W rozpoznawanej sprawie należało mieć natomiast na uwadze, że ustalenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, jego szerokości oraz długości wraz z ładunkiem wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu - wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy. W przekonaniu Sądu tylko takie postępowanie pomiarowe, które zostało wykonane sprzętem, który spełnia stosowne wymagania, w tym posiada odpowiednie świadectwo legalizacji, pozwala przyjąć, że uzyskany wynik jest prawidłowy, a więc, że waga pracuje w warunkach pozwalających na spełnienie poziomu wiarygodności pomiaru. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że w sytuacji gdy ustawa uzależnia nałożenie kary i jej wysokość od wyników kontroli (wyników ważenia), to takie ustalenia warunkujące zastosowanie określonej sankcji w postaci kary pieniężnej, nie mogą budzić żadnych wątpliwości odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia. Okoliczność powyższa skutkuje tym, że postępowanie administracyjne i dokonywane w nim ustalenia faktyczne co do prawidłowości użytych do pomiaru wag winny być prowadzone w sposób budzący zaufanie, materiał dowodowy należy zgromadzić i rozpatrzyć w sposób wszechstronny, co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy, kiedy wysokość kary pieniężnej jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia. Podkreśla się również, że protokół ważenia i załączniki do tego protokołu dokumentujące prawidłowość procesu ważenia (legalizacja użytych wag, protokół pomiaru miejsca ważenia, opis sposobu ważenia zgodny z instrukcją użycia wag) są dokumentami mającymi podstawowe znaczenie dowodowe, a podpisanie protokołu ważenia przez kierowcę nie zwalnia z ich zgromadzenia (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1449/14 oraz wyrok z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/20 i powołane tam orzecznictwo).

Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące użytej podczas kontroli wagi oraz dokumentacji z nią związanej nie zostały wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania w sposób wystarczający, a bez odniesienia się do nich nie była możliwa prawidłowa ocena uzyskanych w toku kontroli wyników pomiarów i tym samym nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy w zakresie przypisanych skarżącej naruszeń opisanych w lp. 10.2.4., 10.3.3. oraz 10.4.2. załącznika nr 3 do ustawy. Przekroczenie dopuszczalnych parametrów wagowych nastąpiło bowiem w wyniku ważenia urządzeniem, którego wiarygodność została zakwestionowana przez skarżącą, a organy nie zweryfikowały w żaden sposób zarzutów Spółki w tym zakresie, odmawiając przy tym dokonania oględzin urządzeń pomiarowych bez wskazania przekonujących przyczyn swojego stanowiska.

Końcowo jeszcze raz podkreślić trzeba, że wadliwości polegające na podjęciu aktu z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury.

Natomiast rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w takim zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Podsumowując powiedziane dotąd, Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez organy ocena jest niepełna i wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. Powyższe stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w cyt. wcześniej art. 75 § 1 i art. 78 K.p.a. Ponadto nieustosunkowanie się przez organy w sposób wystarczający do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).

Sąd za niezasadne natomiast uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez wszczęcie wobec Spółki dwóch odrębnych postępowań z tytułu jednej kontroli drogowej. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli - przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem i naruszenia norm m.in. w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego, wszczynane są dwa niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy. Niewątpliwie są to dwie sprawy administracyjne, załatwiane odrębnymi decyzjami. Naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w ustawie podlega karze na podstawie art. 92a tej ustawy, a naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej podlega karze na podstawie art. 140ab ust. 2 w zw. z art. 140aa ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 506/20). W przypadku skarżącej nie zachodzi bowiem tożsamość chronionego interesu prawnego. Na Spółkę została nałożona kara pieniężna na podstawie przepisów Prawo o ruchu drogowym oraz w niniejszej sprawie kara dotycząca naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie. Nie mamy więc do czynienia z ochroną tego samego dobra, ponieważ inny jest cel obu wymienionych regulacji.

W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie ponownego postępowania w celu dokonania wnikliwej oceny w zakresie zarzutów skarżącej, w tym dotyczących urządzenia kontrolno-pomiarowego, a w dalszej kolejności rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie na podstawie prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego.