Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 406/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, 149 par 1, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 351/15 w sprawie ze skargi V. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 351/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w S. (dalej jako Spółka, skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że pismem z dnia 20 listopada 2014 r. V. Sp. z o.o. [...] Sp. k. w S. wniosła do Wójta Gminy [...] (dalej jako organ) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o maksymalnej mocy do 4 MW, maksymalnej całkowitej wysokości do 210 m wraz z siecią kablową średniego napięcia i siecią teletechniczną, podstacją pomiarowo-rozdzielczą, drogą dojazdową, placem serwisowym oraz pozostałą infrastrukturę towarzyszącą. W/w inwestycja została zaplanowana na terenie Gminy [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie [...] R.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej kpa, w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199), dalej upzp, organ wezwał skarżącą do uzupełnienia powyższego wniosku m.in. poprzez określenie granic terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000 - 1:5000 (obrazującej graficzny rozkład izofon dźwięku), dostarczenie wypisu uproszczonego działek, na które inwestycja będzie oddziaływać w celu ustalenia stron postępowania, dostarczenie kopii raportu oddziaływania na środowisko, dostarczenie prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.

Pismem z dnia 2 lutego 2015 r. skarżąca ustosunkowała się do wezwania i odnośnie do żądania złożenia stosownej mapy wyjaśniła, że na jednym z załączników złożonych do wniosku określone zostały granice terenu objętego wnioskiem zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, a także że granice terenu oddziaływania zamykają się w granicach ewidencyjnych dwóch działek.

Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. organ po raz kolejny wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obszarów oddziaływania inwestycji wynikających z ustaleń środowiskowych, umożliwiających decyzyjne ustalenie osób władających tym obszarem, których interesu prawnego wnioskowana inwestycja w zakresie jej realizacji i użytkowania mogłaby dotyczyć, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Następnie pismem z dnia 27 marca 2015 r. organ poinformował skarżącą, że z uwagi na nieusunięcie braków formalnych, wniosek z dnia 20 listopada 2014 r. pozostawiony zostaje bez rozpatrzenia.

W dniu 29 kwietnia 2015 r., w oparciu o art. 37 kpa, skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako SKO) zażalenie na bezczynność organu.

Zażalenie to postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. SKO w [...] uznało za nieuzasadnione. Według SKO żądanie uzupełnienia wniosku przez określenie granic terenu nim objętego na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego było zasadne i wynikało z art. 52 ust. 2 upzp, zaś przedstawienie przez skarżącą obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy komputerowej i terenu objętego wnioskiem na mapie sytuacyjno- wysokościowej a nie na kopii urzędowej (mapy zasadniczej lub - w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej) pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, było niewystarczające i stanowiło brak formalny wniosku, co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 64 kpa poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W skierowanej do WSA w Warszawie skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 kpa polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż wniosek z dnia 20 listopada 2014 r. nie spełniał ustawowych wymagań w tym zakresie, a wobec tego należało pozostawić go bez rozpoznania. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 upzp poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów, które winny być załączone do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym poprzez błędne uznanie, że mapa sytuacyjno-wysokościowa nie może spełniać cech mapy zasadniczej, o której mowa we wskazanym przepisie. Skarżąca wniosła o nakazanie Wójtowi Gminy [...] wszczęcie i procedowanie postępowania o sygn. akt [...], zainicjowanego wnioskiem z dnia 20 listopada 2014 r. w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że teren planowanej inwestycji oraz obszar jej oddziaływania zamyka się w granicach działek o nr ewid. [...] i [...], oraz że teren ten określiła na opracowanej w skali 1:1000 mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych oraz wskazała w treści samego wniosku z dnia 20 listopada 2014 r., jak i w piśmie wyjaśniającym z dnia 2 lutego 2015 r. W konsekwencji przyjęła, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był formalnie kompletny, a zatem zarówno organ, jak i SKO nie miały podstaw do twierdzenia, że zawierał braki formalne, które uniemożliwiają wszczęcie i procedowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zasadniczą kwestią sporną, jaka zaistniała w sprawie, była kwalifikacja mapy załączonej do wniosku. Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż do wniosku załączono mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000, wydaną przez Starostę [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], na której kolorem czerwonym zaznaczono granice inwestycji oraz mapę w skali 1:5000 z logo V. z naniesionym obszarem oddziaływania inwestycji oraz naniesionym wstępnym projektem zagospodarowania. Powołał art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, zgodnie z którym wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. "określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". W nawiązaniu do tego wymogu Sąd wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie określenia warunków zabudowy zmierza do ustalenia czy planowana inwestycja, planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, a ponadto - na jakich warunkach. Wskazał, że precyzując te warunki organ administracji architektoniczno-budowlanej winien mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego oraz uwzględnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne danego terenu. Stąd też, jak Sąd podkreślił, mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowoplanowanych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Brak mapy zasadniczej do celów projektowych stanowi zatem o brakach formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mapa zasadnicza - stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 520), dalej upgk - musi zawierać informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Dalej Sąd wyjaśnił, że mapa zasadnicza służy celom ewidencyjnym, gospodarczym, planistycznym i strategicznym. Na jej podstawie wykonuje się inne opracowania kartograficzne, które służą do celów komercyjnych np. projektowych czy budowlanych. Dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapa zasadnicza (jej kopia) musi być aktualna. Niedostarczenie przez inwestora takiej mapy uprawnia organ do pozostawienia jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Jak Sąd podkreślił, do wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca spółka załączyła nieaktualną mapę sytuacyjno-wysokościową zawierającą oznaczenie dwóch działek objętych wnioskiem, ale bez określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Jakkolwiek mapa ta zawiera klauzulę o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to jednocześnie zawiera wystawione przez Starostę klauzule wskazujące na to, że nie jest aktualna ("nie zawiera granic prawnych nieruchomości oraz aktualnej sytuacji") oraz że nie może być wykorzystana do celów projektowych ("niniejsza mapa nie może służyć do celów projektowych"). Z kolei zakres oddziaływania inwestycji na grunty sąsiednie skarżąca przedstawiła na mapie niezawierającej jakichkolwiek oznaczeń odnośnie do przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd uznał, że skoro wymóg załączenia do wniosku kopii mapy zasadniczej (z zaznaczeniem na niej nieruchomości objętej inwestycją oraz obszaru oddziaływania) wynika z przepisu ustawowego, a strona skarżąca pomimo wezwania organu nie uzupełniła załączników do wniosku w wyznaczonym przez ten organ terminie, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa nie naruszało prawa, dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej V. Spółka z o.o. [...] Sp. k. z/s w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, w zw. z art. 64 § 2 kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, pomimo zaistnienia bezczynności organu i braku podstaw do pozostawienia złożonego przez skarżącą wniosku bez rozpoznania - co jest konsekwencją błędnego przyjęcia, że wniosek skarżącej z dnia 20 listopada 2014 r. nie spełniał ustawowych wymagań w tym zakresie, bowiem nie zawierał wymaganych przepisami załączników wraz z zaznaczeniem na nich terenu inwestycji oraz jej obszaru oddziaływania, podczas gdy wniosek ten był kompletny i pozbawiony braków formalnych oraz winien zostać rozpoznany;

- art. 3 § 1 i art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa przejawiające w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie pomimo, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącej pozostawiono bez rozpoznania, bez prawidłowego i skutecznego wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego w postaci przedłożenia kopii aktualnej mapy zasadniczej;

- art. 3 § 1 i art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 64 § 2 kpa, przejawiające w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie pomimo, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie podjął odpowiednich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej.

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 3 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133), dalej jako rozporządzenia MGPiB, poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca obowiązany jest załączyć mapę do celów projektowych, w tym poprzez błędne uznanie, że mapa sytuacyjno-wysokościowa nie stanowi mapy zasadniczej w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu, iż "brak mapy zasadniczej do celów projektowych stanowi o brakach formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Zdaniem skarżącej kasacyjnie z treści art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 upzp nie wynika obowiązek przedłożenia projektu budowlanego ani mapy do celów projektowych, przeciwnie - literalne brzmienie wskazanych przepisów jednoznacznie traktuje o obowiązku określenia granic terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby brak przedłożenia mapy do celów projektowych stanowił o brakach formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż przedłożony przez nią wraz z pismem z dnia 20 listopada 2014 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy był pod względem formalnym, tj. w świetle art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, kompletny, zawierał wszystkie wymagane cytowanymi normami prawa elementy, w tym wyznaczony został przez skarżącą na jego podstawie obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że wbrew stanowisku organów administracji obu instancji, przyjętemu przez Sąd, określiła w treści wniosku z dnia 20 listopada 2014 r., jak i w piśmie wyjaśniającym z dnia 2 lutego 2015 r. teren planowanej inwestycji oraz, iż obszar jej oddziaływania zamyka się w granicach działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie [...] R. Wyjaśniła, że teren inwestycji oraz obszar oddziaływania oznaczony został przez skarżącą na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotowa mapa opracowana została w skali 1:1000. Wskazała, że wraz z wnioskiem przedłożyła wszelkie wymagane prawem dokumenty stanowiące załączniki do wniosku, w formie zgodnej z przepisami art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 upzp.

Jako błędny skarżąca kasacyjnie oceniła pogląd Sądu, że mapa sytuacyjno-wysokościowa nie spełnia funkcji i cech mapy zasadniczej i nie może być stosowana zamiennie z mapą zasadniczą oraz, że nie posiada niezbędnych informacji, które są wymagane przez przepisy upgk. Zgodnie z brzmieniem cytowanej ustawy, ilekroć w tej ustawie jest mowa o mapie zasadniczej, rozumie się przez to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Wprawdzie przepisy prawa nie zawierają definicji mapy sytuacyjno-wysokościowej, to jednak przyjmuje się, że są to mapy tożsame. Przyjmuje się, że mapa sytuacyjno-wysokościowa to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu - nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Przyjmuje się, że mapy te są mapami o takich samych walorach, a jedynie ich nazewnictwo można rozróżnić na zdefiniowane w ustawie i potoczne. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że w świetle przepisów prawa ustawodawca nie zdefiniował również pojęcia mapy katastralnej, którym to pojęciem posługują się przepisy upzp (art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp), zaś za mapę katastralną przyjmuje się w praktyce mapę ewidencyjną. Wyjaśniła, że tak samo jest w przypadku mapy zasadniczej oraz mapy wysokościowo-sytuacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wskazany przez inwestora obszar oddziaływania inwestycji podlega dopiero weryfikacji przez organ, który na podstawie oceny materiału dowodowego może zmienić jego zasięg. W przypadku, jeśli organ uznał, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji powinien być przez skarżącą określony odmiennie niż ten wskazany we wniosku z dnia 20 listopada 2014 r., nie oznacza to, że wniosek obarczony był błędem formalnym. Do zadań organu należało ustalenie, czy faktycznie obszar planowanej inwestycji oddziałuje na grunty sąsiednie odmiennie niż to wskazała skarżąca, zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 kpa, jednakże powinno być to czynione już w ramach wszczętego na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie została skutecznie i prawidłowo wezwana przez Wójta Gminy [...] do uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci przedłożenia kopii aktualnej mapy zasadniczej. Wskazała, że kwestia aktualności mapy przedłożonej przez nią wraz z wnioskiem nie była przedmiotem wątpliwości organów administracji publicznej, a pismem Wójta Gminy [...] z dnia 21 stycznia 2015 r. została wezwana jedynie do "określenia granic terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Tym samym, Wójt Gminy [...] braku formalnego wniosku upatrywał w tym, że Spółka nie określiła granic terenu na kopii mapy zasadniczej. Organ nie wskazał natomiast, że w jego ocenie przedłożona przez skarżącą kopia mapy zasadniczej nie jest aktualna, nie wezwał skarżącej do jej aktualizacji lub przedłożenia innej, aktualnej mapy zasadniczej. Z kolei w treści pisma Wójta Gminy [...] z dnia 20 lutego 2015 r., jak wskazała skarżąca kasacyjnie, brak jest skutecznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych. W piśmie organ poinformował skarżącą jedynie o "braku uzupełnienia wniosku o wskazane na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, (...) udokumentowane i autoryzowane obszary oddziaływania inwestycji wynikające z ustaleń środowiskowych, umożliwiających decyzyjne ustalenie osób władających tym obszarem (art. 28 kpa), których interesu prawnego wnioskowana inwestycja w zakresie jej realizacji i użytkowania mogłaby dotyczyć." Jednakże w dalszej części pisma nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków w tym zakresie, nie wskazał co rozumie przez "autoryzowane i udokumentowane obszary oddziaływania inwestycji". Organ nie poinformował również w jaki sposób skarżąca miałaby uzupełnić ten brak, nie wskazując sposobu jego uzupełnienia i nie informując, w jaki sposób skarżąca miałaby "udokumentować i autoryzować" obszary oddziaływania inwestycji. Przede wszystkim zaś Wójt Gminy [...] nie wzywał skarżącej do aktualizacji załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej i nie kwestionował jej aktualności. Skarżąca kasacyjnie wywiodła, że wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracji na podstawie art. 64 § 2 kpa, zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania. Skoro organ w niniejszej sprawie nie poinformował skarżącej o tym, że w jego ocenie przedłożona przez skarżącą wraz z wnioskiem kopia mapy zasadniczej jest nieaktualna i nie wezwał skarżącej do przedłożenia aktualnej kopii mapy zasadniczej oraz nie określił sposobu, w jaki miałaby ona dokonać uzupełnienia tego braku formalnego, to - w ocenie skarżącej kasacyjnie - pozostawienie wniosku bez rozpoznania z tej przyczyny jest niedopuszczalne. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że dopiero brak wykonania przez nią prawidłowego wezwania do uzupełnienia tego konkretnego braku formalnego mógłby skutkować zastosowaniem przez organ postępowania administracyjnego normy z art. 64 § 2 kpa i pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Tym samym zawarte w treści zaskarżonego wyroku rozważania, które dotyczą kwestii aktualności przedmiotowej mapy, nawet przy założeniu, że są one słuszne, winny skutkować - zdaniem skarżącej kasacyjnie - uwzględnieniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133).

Po pierwsze, rację ma Sąd pierwszej instancji, że do wniosku o wydanie warunków zabudowy powinna być załączona aktualna kopia mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199), dalej: u.p.z.p. – znajdujący zastosowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - jednoznacznie stanowi, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Powyższe przepisy korespondują z przepisem art. 54 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Odwołując się do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przepisy te nakazują sporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy na kopiach mapy zasadniczej lub na kopiach mapy katastralnej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Jest to nader istotne, gdyż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera nie tylko część tekstową ale i graficzną, zaś wyniki analizy (zawierające również część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do tej decyzji.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca Spółka załączyła nieaktualną mapę sytuacyjno-wysokościową zawierającą oznaczenie dwóch działek objętych wnioskiem, bez określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Wynika to z przedłożonej mapy, która wprawdzie zawiera klauzulę o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale jednocześnie zawiera klauzulę, że "nie zawiera granic prawnych nieruchomości oraz aktualnej sytuacji" oraz że "niniejsza mapa nie może służyć do celów projektowych".

Strona skarżąca z § 3 i § 6 powołanego rozporządzenia błędnie wywodzi, że przedłożona przez wnioskodawcę mapa "spełnia funkcję i cechy mapy zasadniczej".

Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133) stanowi, iż opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych obejmują przygotowanie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego zaś § 9 wymaga, aby treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), zawierała dane wskazane w punktach 1-3 ustępu 1 § 3 rozporządzenia.

Jednocześnie podkreślić należy, iż według § 5 tego rozporządzenia "mapami do celów projektowych" zwane są mapy, o których mowa w § 4, i mapy te powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy. Przepis zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy. A zatem, według przepisów § 4 - § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133) za mapę do celów projektowych uznaje się wyłącznie mapę sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Przez mapę zasadniczą rozumie się zaś wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów – art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520).

Klauzule Starosty [...] – Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], naniesione na mapie przedłożonej przez stronę skarżącą, o treści: "niniejsza mapa nie zawiera granic prawnych nieruchomości oraz aktualnej sytuacji" oraz "niniejsza mapa nie może służyć do celów projektowych" przesadzają o tym, że mapa ta nie może zostać uznana za mapę, o jakiej mowa w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia.

Stosownie zaś do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż wskazane w § 1 art. 64 k.p.a. wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Takie wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy ustawodawca sprecyzował w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Braki wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a więc i w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., są tego rodzaju, iż powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku. To zaś oznacza, że wniosek dotknięty takimi brakami nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09 - LexPolonica nr 2553243, por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 328).

Co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 2 k.p.a.). Natomiast pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracji polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta.

Jeżeli zatem, jak wynika z akt sprawy, złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie odpowiadał wymogom formalnym ustalonym w przepisach prawa, to Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie narusza prawa i oddalił skargę na bezczynność organu. Organ wzywał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, a wezwanie zawierało stosowne pouczenie. Zaznaczyć należy, iż wnioskodawca – mimo wezwania - nie przedłożył mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nadmienić też należy, iż to, że mapa winna być aktualna wynika chociażby z wniosku o wydanie warunków zabudowy, gdzie pod pkt 1 załączników, jakie należy złożyć wskazano 2 egzemplarze kopii mapy zasadniczej (...).

W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.