Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 253/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 148, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

II SA/Po 253/10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze 1. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. Zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. Określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska /-/ E. Brychcy


UZASADNIENIE

II SA/Po 253/10

Uzasadnienie

Rada Gminy G. w dniu [...] lutego 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany swej uchwały z dnia [...] maja 2002, nr [...] w sprawie podziału Gminy na okręgi wyborcze. Jako podstawę prawną wskazano art. 92 ust. 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm.) W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że w związku z nadaniem nazw ulicom na terenie G., zaistniała potrzeba uaktualnienia opisu granic okręgu wyborczego nr 1 w G.. Tereny, przy których wyodrębnione zostały wskazane uchwałą ulice przynależą do okręgu wyborczego nr 1 w G. Dotąd ulice te nie miały nazw. Obecnie, z uwagi na konieczność umieszczenia nowych ulic w geografii wyborczej gminy, zaistniała potrzeba dokonania uaktualnień. W § 3 ust. 2 Uchwały zawarto postanowienie, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2009, nr [...], na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm) stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy G. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na wprowadzeniu w § 1 nowego podziału gminy na okręgi wyborcze z naruszeniem z art. 92 ust. 1 ustawy Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zmiana tego rodzaju jest dopuszczalna wyłącznie w przypadkach określonych ustawą, tj. jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic sołectw, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Zmiana musiałaby powodować, że dotychczasowy podział gminy na okręgi wyborcze nie spełnia wymogów ustawowych (art. 89 ust. 2 i art. 92 ust. 2 w zw. z art. 90 Ordynacji). Gmina G. uzasadniła nowy podział na okręgi wyborcze faktem powstania nowych ulic, gdy tymczasem okoliczność ta nie została zaliczona do przesłanek podziału gminy na okręgi. W ustalonym stanie faktycznym należało posłużyć się obwieszczeniem wyborczym. Daty wejścia w życie uchwały w sprawie okręgów wyborczych nie można wiązać z jej ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz z datą podania uchwały do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie.

Gmina G. w skardze na powyższe rozstrzygnięcie podniosła zarzut naruszenia art. 89 ust. 1, art. 92 ust. 2, art. 94 Ordynacji oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej nie wprowadzono nowego podziału gminy na okręgi wyborcze, a wyłącznie - zmieniono opis granic okręgu nr 1 poprzez dopisanie nowych ulic. Uchwała nosi wszystkie cechy, jakie charakteryzują akty prawa miejscowego, a w konsekwencji (w braku szczególnej regulacji) powinna wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., II SA/Po 350/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Gminy G. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2009r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż uszczegóławiając opis granic okręgów wyborczych, Rada nie wprowadziła nowego podziału Gminy G. na okręgi wyborcze w rozumieniu art. 92 ust. 1 Ordynacji Wyborczej. Czym innym jest zmiana granic okręgów wyborczych, a czym innym zmiana sposobu ich opisu. O ile obszar okręgu wyborczego musi, co do zasady pozostawać stały, o tyle opis przebiegu jego granic nie jest objęty takim rygorem. Zakwestionowanej przez Wojewodę Uchwale nie można odmówić charakteru aktu prawa miejscowego, z uwagi na ogólne i abstrakcyjne zredagowanie jej treści oraz publikowanie w dzienniku urzędowym województwa. Dlatego prawidłowo Rada Gminy ustaliła, że akt ten wchodzi w życie w 14 dni od jego ogłoszenia. Artykuł 92 ust. 3 Ordynacji nie stanowi, jak wywodzi Wojewoda, przepisu szczególnego do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustala jedynie obowiązek podania uchwały tego rodzaju do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Brak w Ordynacji wyborczej szczególnej regulacji dotyczącej wejścia tych uchwał w życie.

Wojewoda Wielkopolski w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 i 3 Ordynacji Wyborczej oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podział na okręgi ma charakter stały i dopisanie w okręgu nowych ulic nie może być podstawą do zmiany podziału gminy na okręgi (art. 92 ust. 1 Ordynacji). Pojawienie się nowych ulic i zmiany nazw ulic należy dopisać w obwieszczeniu wyborczym. Artykuł 92 ust. 3 Ordynacji jest przepisem szczególnym i dlatego terminu wejścia w życie tych uchwał nie można wiązać z ich ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. II OSK 2076/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2009 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż problem charakteru prawnego uchwały o okręgach wyborczych został prawidłowo rozwiązany przez Sąd I instancji. Trafna jest argumentacja zawartą w uzasadnieniu wyroku na rzecz tezy o normatywnym charakterze tej uchwały oraz jej powszechnym zaadresowaniu, co łącznie uzasadnia konkluzję, że uchwała tego rodzaju jest aktem prawa miejscowego. To z kolei prowadzi do uznania, że ustawowy wymóg opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym implikuje uznanie za prawidłowe zastrzeżenie § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania we wspomnianym organie promulgacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż mniejsze znaczenie ma również uchybienie technice legislacyjnej, polegające na tym, że wyznaczenie granicy w tekście uchwały polegało na wyliczeniu tych ulic, wzdłuż których przebiega granica okręgu wyborczego oraz umieszczeniu w rubryce "granice okręgu wyborczego" kompletną listę ulic położonych na terenie każdego z dwóch okręgów. Nie jest to redakcja w pełni poprawna, ale z uchybieniem tym nie można jeszcze łączyć nieważności uchwały z 2009 r. Natomiast skarga kasacyjna trafnie zarzuciła Sądowi I.instancji wydanie wyroku z naruszeniem art. 92 Ordynacji choć Naczelny Sąd Administracyjny kierował się innymi przesłankami, aniżeli wskazane w skardze kasacyjnej w tym zakresie. Dopisanie nowych ulic w tej konkretnej zakwestionowanej uchwale Rady Gminy G. w dniu [...] lutego 2009, nr [...] było zmianą granic okręgu wyborczego, albowiem w zakwestionowanej uchwale zostało dopisanych kilka ulic, które topograficznie nie mieszczą się w obszarze opisanym w uchwale z 2002 r. Uchwała nie zawiera innego opisu granic okręgu wyborczego aniżeli wykaz ulic znajdujących się w granicach okręgu wyborczego. Rada przesądziła o zasięgu terytorialnym okręgu poprzez ustalenie katalogu ulic położonych na obszarze okręgu. Dlatego obszar Gminy, wykraczający poza ulice "brzegowe" (graniczne) nie mieści się w granicach okręgu. W efekcie wpisanie nowych ulic do okręgu wyborczego nie jest tylko uporządkowaniem czy aktualizacją tego wykazu, ale ingeruje w rozstrzygnięcie o granicach okręgu. Skoro w zakwestionowanej uchwale zostało dopisanych kilka ulic, które topograficznie nie mieszczą się w obszarze opisanym w uchwale z 2002 r., to zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji swym wyrokiem naruszył art. 92 ust. 2 Ordynacji, który Rada wskazała jako podstawę prawną swej uchwały ["Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala [...] rada gminy" Dopisanie wspomnianych ulic spoza zasięgu ulic wymienionych w uchwale z 2002 r. musi być ocenione jako zmiana granicy okręgu wyborczego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Gmina G. przedstawiła nowe dowody w postaci nowej, innej niż dotychczasowa, mapy miejscowości G. oznaczoną lokalizacją ulic wymienionych w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale.

Skarżąca Gmina oraz organ podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż w niniejszej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 24.02.2010 r. wyraził stanowisko, iż dopisanie nowych ulic w uchwale Rady Gminy G. z dnia [...] lutego 2009, nr [...], było zmianą granic okręgu wyborczego, albowiem kilka dopisanych ulic topograficznie nie mieści się w obszarze opisanym w uchwale z 2002 r., w efekcie wpisanie nowych ulic do okręgu wyborczego nie jest tylko uporządkowaniem czy aktualizacją tego wykazu, ale ingeruje w rozstrzygnięcie o granicach okręgu z art. 92 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Podkreślić też trzeba, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe związanie nie ma jednak charakteru absolutnego – sąd I instancji może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie.

W przedmiotowej sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina przedstawiła nowy dowód w postaci mapy, na której przedstawiono położenie nowych ulic, wymienionych w uchwale z dnia [...].02.2010 r. (mapa nadesłana do pisma skarżącej z dnia [...].07.2010 r.) – lokalizacja ta jest częściowo odmienna od lokalizacji wskazanej na mapie przedstawionej przez Gminę w toku postępowania kasacyjnego (karta 131-132 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny dysponował bowiem mapą komputerową, na której kilka nowych ulic wrysowano już poza granicami administracyjnymi miejscowości G. Jak wynika z wyjaśnień skarżącej Gminy takie przedstawienie położenia tychże ulic nie odpowiada rzeczywistej ich lokalizacji. Jak wynika zaś z nowej mapy miejscowości G. – mapy poglądowej w skali 1:6000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – wszystkie nowe ulice znajdują się w całości w granicach administracyjnych miejscowości G. W uchwale z dnia [...].05.2002 r. nr [...] wyznaczono granicę między okręgami nr [...] i nr [...] w miejscowości G. na osi północ-południe, wzdłuż linii utworzonej przez ulice: T., K., S., S. i K. Okręg wyborczy nr [...] obejmował teren G. po wschodniej stronie tej linii, okręg wyborczy nr [...] teren G. po zachodniej stronie. Nowe ulice, wymienione w uchwale z dnia [...].02.2009 r. jako przypisane do okręgu wyborczego nr [...], istotnie znajdują się na wschód od linii ulic: T., K., S., S. i K. – tj. w dotychczasowych granicach okręgu wyborczego nr [...] i w granicach administracyjnych miejscowości G.

W ocenie Sąd ustalony w oparciu o przedstawioną w dniu [...].07.2010 r. mapę stan faktyczny sprawy uległ więc zasadniczej zmianie. Zdaniem Sądu nowe ustalenia faktyczne wskazują, iż "dopisanie" w uchwale z dnia [...].02.2009 r. nowych ulic do okręgu wyborczego nr [...] nie stanowiło zmiany granic tego okręgu, bowiem ulice te już w momencie ich powstania znajdowały się w granicach okręgu. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie zmieniła więc granic okręgu wyborczego nr [...], stanowiła tylko uściślenie opisu tego okręgu. Treść uchwały z dnia [...].02.2009 r. zdaniem Sądu nie naruszyła więc zasad i warunków podziału gminy na okręgi wyborcze i ustalenia granic okręgów, określonych w art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza.

Oceniając legalność uchwały z dnia [...].02.2009 r. rozważyć należy prawidłowość przywołanej w niej podstawy prawnej. Jak wynika z treści wskazanego w uchwale przepisu art. 92 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza znajduje on zastosowania w przypadku podjęcia uchwały: dokonującej podziału gminy na okręgi, zmieniającej granice okręgów i ich numerację, ustalającej liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu – przywołany przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do podjęcia wymienionych uchwał. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały warunki z art. 92 ust. 1 i ust. 2 do zmiany granic okręgu wyborczego, zaś również sama kwestionowana uchwała z dnia [...].02.2009 r. w istocie nie zmieniła granic okręgu nr [...]. Zdaniem Sądu wspomniany przepis art. 92 ust. 2 Ordynacji może być również podstawą do wydania przez radę gminy uchwały uściślającej opis istniejącego już okręgu wyborczego. Do takiej konklucji prowadzi wykładnia funkcjonalna tego przepisu. Skoro rada gminy ma kompetencje do podzielenia gminy na okręgi wyborcze i ustalenia granic tych okręgów, to uściślając opis istniejącego już okręgu nie wychodzi poza przyznane jej uprawnienia. W przedmiotowej sprawie pojawiła się potrzeba takiego uściślenia opisu – wprawdzie nowe ulice znajdowały się w granicach okręgu nr [...], ale nie zostały wymienione w uchwale z 2002 r., uzupełnienie opisu okręgu eliminuje ewentualne wąpliwości co do przypisania tychże ulic do właściwego okręgu wyborczego. Wskazywany przez Wojewodę przepis art. 94 Ordynacji z założenia nie służy takim celom. Zgodnie z nim wójt ma jedynie uprawnienie do przekazania informacji w formie obwieszczenia o okręgach wyborczych, ich granicach i numerach, liczbie radnych wybieranych w każdym okręgu, a więc zasadniczo wyłącznie tych danych, które wynikają ze stosownej uchwały rady gminy podjętej w trybie art. 92 ust. 2 Ordynacji – samodzielne uzupełnianie opisu okręgów o nowe ulice wydaje się wykraczać poza przyznane mu kompetencje. Zauważyć przy tym należy, iż gdyby przyjąc za Wojewodą, że nowe ulice znajdują się poza granicami dotychczasowych okręgów wyborczych, tymbardziej niemożliwym byłoby "dopisanie" ich w obwieszczeniu wójta do któregoś z okręgów. W takim przypadku doszłoby właśnie do zmiany przez wójta granic okręgów.

W ocenie Sądu uchwała Rady Gminy G. z dnia [...].02.2009 r. podjęta została w ramach przysługujących Radzie uprawnień oraz nie naruszyła przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 2 Ordynacji wyborczej. Zapis § 3 uchwały jest również zgodny z prawem, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.02.2010 r. Natomiast wskazywany przez Wojewodę błąd w nazwie miejscowości – S. zamiast S. – jest oczywistą omyłką pisarską i nie może być wyłączną podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Omyłka taka może zostać usunięta w drodze sprostowania w trybie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W tym stanie rzeczy uchwała z dnia [...].02.2009 r. odpowiada prawu, w wyniku jej podjęcia nie doszło do istotnego naruszenia prawa, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1999 r.o samorządzie gminnym.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, należało uwzględnić skargę Gminy G. i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego na podstawie przepisu art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Na podstawie art. 152 ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

/-/ E. Podrazik /-/M. Kwiecińska /-/ E. Brychcy