Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1862/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1288/17 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od G. B. na rzecz P. G. kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/17 uwzględnił skargę P. G. (dalej określanego jako skarżący) i uchylił zaskarżoną przez niego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę myjni samochodowej kontenerowej, bezdotykowej, dwustanowiskowej wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o., energii elektrycznej, kanalizacji deszczowej oraz przebudowę fragmentu sieci gazowej na działce nr ewid. [...], obr. [...] [...], budowę zjazdu publicznego i przyłącza kanalizacji deszczowej z działki nr ewid. [...] poprzez działkę nr ewid. [...], na działce [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] w [...].

Następną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] organ przeniósł tę decyzję na G. B. (dalej określanego jako inwestor), będącej I etapem inwestycji.

Skarżący, jako współwłaściciel działek sąsiednich nr ewid. [...] i [...] w dniu 19 lutego 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [...] września 2015 r.

Wojewoda Małopolski rozpoznając ten wniosek postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., wydanym na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jednak zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Małopolski po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] umorzył jednak to postępowanie, uznając, że skarżącemu nie przysługuje status strony.

Skarżący zakwestionował powyższy pogląd i wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, bowiem działki, których jest właścicielem, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą).

Na wstępie uzasadnienia podał, że działka nr ewid. [...] stanowi drogę dojazdową do nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż jej biegu, łączy się z drogą gminną, oznaczoną jako działka nr ewid. [...], tj. ul. [...]. Na projekcie zagospodarowania terenu oznaczona jest jako jezdnia żwirowa. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr CIII/1580/14 oznaczona jest symbolem KDW.2. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. c planu miejscowego tereny oznaczone symbolem KDW.1 do KDW.11 stanowią tereny dróg wewnętrznych.

Z kolei działka nr ewid. [...], która graniczy z działką inwestycyjną, oddalona jest od projektowanej myjni samochodowej oraz kontenera z urządzeniami odpowiednio o 17,05 m oraz 18,0 m. Tym samym, w ocenie organu, nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowana tej działki. Do tożsamych wniosków doszedł w zakresie realizacji etapu II spornej inwestycji, obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., gazową, c.o., energii elektrycznej. Zaznaczył także, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zarówno w oparciu o przepis § 12, jak i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; dalej powoływanego jako rozporządzenie). W tym kontekście wskazał, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Nie wpływa także na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów istniejących i możliwych do zrealizowania.

Odnosząc się zaś do podniesionych przez skarżącego zarzutów, organ stwierdził, że podane uciążliwości negatywnie wpływające na komfort życia, oddziaływanie świateł samochodów przyjeżdżających na plac budowy myjni, hałas, nie mogą być podstawą do uznania, że posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] września 2015 r., gdyż są to okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Nie zgodził się przy tym, aby interes prawny skarżącego wynikał z art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.w związku z art. 28 ust. 2 ustawy tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego.

Dodatkowo organ stwierdził, że z ustaleń planu miejscowego nie wynikają dla skarżącego jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania należącej do niego działki nr ewid. [...]. Realizacja spornego zamierzenia inwestycyjnego nie pozbawi skarżącego możliwości jej zagospodarowania w dopuszczalny sposób, określony w § 11 planu miejscowego.

Organ odwoławczy skonstatował zatem, że należące do skarżącego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 r.

Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie konsekwentnie podnosząc, że przysługuje mu interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 r. W jego ocenie organy obydwu instancji nie przeprowadziły wnikliwej analizy obszaru oddziaływania spornego zamierzenia inwestycyjnego, zaś przepisami odrębnymi, o których mowa w definicji legalnej wskazanego pojęcia są także przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2018 r. na wstepie przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej i stwierdził, że w ich świetle zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącego, a w konsekwencji umorzenie postępowania, było wadliwe.

Sąd nawiązał do art. 3 pkt 20 ustawy i wskazał, że przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi sąsiedniej nieruchomości prawo do korzystania z niej oraz zakazują naruszeń tego prawa (art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego). Sąd podzielił zapatrywanie skarżącego, że do przepisów odrębnych, o których mowa w definicji pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", należą także przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.). Zdaniem Sądu jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. W konsekwencji przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności.

Sąd przywołał następnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumieć należy również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić lub utrudnić możliwość użytkowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem.

Nawiązując do powyższego Sąd wskazał, że skarżący przedstawił zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 grudnia 2016 r. z którego wynika, że przedmiotowa myjnia emituje do środowiska hałas w porze nocnej w wysokości 43,1 dB, co stanowi przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) dla pory nocnej o 3,1 dB. Źródłem ponadnormatywnej emisji hałasu były operacje mycia pojazdów samochodowych przy użyciu pistoletów ciśnieniowych. W zarządzeniu pokontrolnym organ nakazał właścicielowi myjni podjąć właściwe działania przeciwhałasowe. Sąd zwrócił ponadto uwagę na pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie z tego samego dnia, dotyczące interwencji związanej z hałasem spowodowanym działalnością myjni bezdotykowej. Na jego podstawie Sąd stwierdził, że właściciel myjni nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska. Tymczasem kwestionowana przez skarżącego inwestycja bezpośrednio graniczy z jego działką, a także narusza przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, skarżącemu należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył, że postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, ale umożliwi skarżącemu ochronę jego interesu prawnego i kontrolę prawidłowości wydanej decyzji.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uchylił kontrolowane decyzje.

Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialne, jak i zarzuty procesowe.

Pierwszy z nich podniósł błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy), może być definiowany również przez odrębne przepisy prawa ochrony środowiska, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie miały one znaczenia dla obszaru oddziaływania inwestycji na działki skarżącego. W ocenie pełnomocnika również nieuzasadnione było przyjęcie, że jeżeli kwestia spełnienia przewidzianych przepisami odległości od granicy nieruchomości wymaga w postępowaniu o pozwolenie na budowę szczegółowego badania, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości należy zapewnić przymiot strony postępowania. W jego ocenie, z celu szczegółowego postępowania przeprowadzanego przez organy administracyjne, jak również z celu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy wynika potrzeba stosowania wykładni zawężającej do podmiotów będących stronami postępowania o pozwolenie na budowę.

Kolejny zarzut odniesiono do § 12 i § 13 rozporządzenia poprzez ich zignorowanie, a w efekcie brak przyjęcia, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji oraz uznanie, że w obliczu szczegółowych badań dokonanych przez organy administracyjne w tym zakresie, występuje w niniejszej sprawie nawet potencjalna możliwość, że inwestycja oddziałuje na działki skarżącego.

Z kolei zarzut procesowy podniósł istotne dla wyniku sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika naruszenie to polegało na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że organy administracyjne dokonując oceny posiadania przymiotu strony przez żądającego stwierdzenia nieważności decyzji nie dochowały przewidzianej przepisami staranności w trakcie analizy zachowania wymogów dotyczących warunków technicznych, podczas gdy organy dokonały oceny także wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania o stwierdzenie nieważności i zasadnie uznały, że nie posiada on interesu prawnego w tym postępowaniu. W związku z tym skarga winna być oddalona.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stan faktyczny sprawy, a następnie wyraził pogląd, że Sąd całkowicie nie uwzględnił celowości ograniczenia przez ustawodawcę stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym zakresie nawiązał do art. 28 ust. 2 ustawy i wskazał, że determinuje on ścisłe zawężenie badania interesu prawnego do przesłanek zawartych w przepisach szczególnych - w tym przypadku przepisach prawa budowlanego. Sprowadza się to do interpretacji pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", którego definicja zawarta jest w art. 3 pkt 20 ustawy. W tym kontekście pełnomocnik podzielił ustalenia organów, że skarżący, zamieszkujący w prawem przewidzianej odległości od inwestycji oraz posiadający sąsiadujące z obszarem inwestycji działki, nie posiadał w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę interesu prawnego w byciu stroną postępowania administracyjnego. Jego zdaniem organy, wnikliwie badając sprawę, nie wykryły nawet faktu istnienia potencjalności naruszenia praw skarżącego, zatem całkowicie nieuzasadniona oraz nieodnosząca się do niniejszej sprawy jest teza Sądu, że w razie wątpliwości taki interes prawny powinien przysługiwać określonym osobom.

Pełnomocnik wytknął także Sądowi pierwszej instancji, że zignorował udokumentowane ustalenia organów, dając wiarę dokumentom powoływanym przez skarżącego. Przede wszystkim zostały przedstawione stare zdjęcia inwestycji, które nie uwzględniają dokonanych przez inwestora zmian po powstaniu inwestycji. Zaznaczył, że przywołane przez skarżącego dowody nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego dotyczącego inwestycji, ani też nie świadczą o jego interesie prawnym w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaaprobował stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Domagał się zatem oddalenia skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenia od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł ponadto o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, jednakże postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym zostało umorzone jako bezprzedmiotowe po stwierdzeniu braku legitymacji czynnej po stronie skarżącego. Stanowisko organów administracji zakwestionował Sąd pierwszej instancji wskazując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy umożliwić skarżącemu wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przesądzając, czy po przeprowadzeniu postępowania z udziałem skarżącego dotychczasowa decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Istota sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, kto może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, w dalszej zaś kolejności - biorąc pod uwagę sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty - czy w rozpoznawanej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji istniały podstawy do uchylenia kontrolowanych decyzji o umorzeniu postępowania.

W punkcie wyjścia rozważań należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy, w myśl którego stronami tego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi więc lex specialis w stosunku do kodeksowej definicji strony postępowania, co trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowano z kolei w art. 3 pkt 20 tej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie tego terenu (podana definicja uwzględnia brzmienie tego przepisu według stanu na dzień orzekania przez organy). Do przepisów odrębnych w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy należy zaliczyć cały szereg przepisów z dziedziny prawa publicznego, przede wszystkim budowlanego, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa o ruchu drogowym, ochrony przeciwpożarowej itd. Badanie kwestii oddziaływania obiektu na otaczający teren oceniać należy także w kontekście przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem i przez to mogą być źródłem interesu prawnego.

W orzecznictwie sądowym nie jest kwestionowane, że co do zasady stroną postępowania nieważnościowego zmierzającego do wzruszenia decyzji dotychczasowej jest osoba, która miała taki status w postępowaniu zwykłym. Jednakże nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami postępowania w trybie nadzwyczajnym, a stronami postępowania zwykłego, choć niewątpliwie przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/16 - Lex nr 2443026). Stroną postępowania nadzwyczajnego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem także osoba, która z różnych powodów nie posiadała takiego statusu w postępowaniu zwykłym. Brak jakichkolwiek podstaw do tego, aby zasada ta nie odnosiła się do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/07 - Lex nr 526048, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 372/18 - Lex nr 2799002). Jednakże osoba, która nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu na prawach strony występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności takiej decyzji winna wykazać swoją legitymację procesową poprzez przedstawienie wszelkich okoliczności świadczących o jej interesie prawnym, zaś do organu administracji należy weryfikacja tych twierdzeń w świetle stanu faktycznego sprawy i przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie. Miał to na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zdecydował się uchylić wcześniej wydane postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób właściwy odczytał sens i znaczenie norm wypływających z treści przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy, w tym określając katalog przepisów odrębnych, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu stanowiącego obszar oddziaływania projektowanego obiektu, co w konsekwencji wpływa na ustalenie kręgu stron postępowania. Jak już zauważono przepisami tymi są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Istotne, wręcz rozstrzygające znaczenie ma charakter i rozmiar zamierzenia budowlanego, funkcja, forma i konstrukcja projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne. Badanie w tym zakresie obejmuje więc szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. Nie można ograniczać badania oddziaływania projektowanego obiektu na otoczenie tylko do zachowania standardowych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1509/17 - Lex nr 2665547). Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów można wnosić, że za takim rozumieniem badania oddziaływania obiektu opowiada się inwestor. Należy więc stwierdzić, że zaprojektowanie obiektu na działce w sposób niekolidujący z warunkami techniczno - budowlanymi określonymi w rozporządzeniu, w tym wyznaczającymi standardowe odległości obiektu od granicy działki (§ 12 rozporządzenia) i umożliwiającymi naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku (§ 13 rozporządzenia) nie oznacza jeszcze, że obiekt nie będzie oddziaływał na sąsiedni teren w sposób mogący ograniczać zagospodarowanie sąsiednich działek. Aczkolwiek organ administracji, którego decyzja została zaskarżona, nie zakwestionował kasacyjnego wyroku Sądu pierwszej instancji to jednak dostrzec trzeba, że organ ten podjął szerszą próbę oceny oddziaływania przedmiotowego obiektu poszukując źródła interesu prawnego skarżącego. Nie ograniczył się tylko do wymienionych przepisów rozporządzenia, ale również nawiązał do innych, w tym § 271 tego rozporządzenia, ustaleń planu miejscowego obowiązującego na tym terenie, a także przepisów istotnych z punktu widzenia możliwości zagospodarowania działki skarżącego. Wypowiedział się również w sposób ogólny w kwestii hałasu, zwiększonego ruchu pojazdów po zrealizowaniu myjni samochodowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym przejawami negatywnego oddziaływania obiektu budowlanego na sąsiedni teren niewątpliwie są immisje zakłócające ponad przeciętną miarę korzystanie z sąsiednich nieruchomości, w tym hałas i wibracje. Tymczasem skarżący we wniosku i w toku wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazywał na realną możliwość tego rodzaju niedopuszczalnego oddziaływania. Akcentował, że inwestycja obejmuje budowę myjni kontenerowej wraz z instalacjami, a twierdzenia o niedopuszczalnych - jego zdaniem - immisjach starał się uwiarygodnić ustaleniami organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Do skargi dołączone zostały sprawozdanie z badań przeprowadzonych w dniach 29/30 listopada 2016 r. przez przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie i zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 grudnia 2016 r. Aczkolwiek przedstawiona dokumentacja sporządzona została i dotyczy okresu użytkowania obiektu, a przedmiotem postępowania nie jest ocena, czy obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę względnie czy obiekt jest użytkowany zgodnie z przepisami, to jednak omawiane zagadnienie mające znaczenie dla oceny legitymacji skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji nie mogło pozostać na uboczu rozważań organu. Wszak przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220) stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, które należy brać pod uwagę w trakcie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym zapewniając ochronę przed hałasem (art. 5 pkt 1 lit. e ustawy). Wyraźnie należy zastrzec, że badając kwestię legitymacji procesowej skarżącego nie chodzi o jednoznaczne przesądzenie negatywnego wpływu funkcjonowania myjni samochodowej z instalacjami, z punktu widzenia norm zawartych w powołanych przepisach, na sąsiadującą bezpośrednio z tym terenem działką skarżącego, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 827/15 – ONSAiWSA 2018, z. 3, poz. 49). Zgodzić się więc należy z Sądem pierwszej instancji, że skarżący mający tytuł rzeczowy do działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną, a zatem znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu ma prawo sprawdzenia nie tylko tego, czy zamierzenie budowlane ogranicza jego uprawnienia do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej nieruchomości, ale przede wszystkim czy projektowany obiekt spełnia wszystkie wymagania wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów, w niniejszej sprawie - także przepisów ochrony środowiska. Weryfikacja zgłaszanych zarzutów z udziałem stron powinna być zaś dokonana w ramach prowadzonego postępowania. Wobec nieograniczenia się przez skarżącego do zgłoszenia zarzutów nie można było uznać, że te twierdzenia stanowią jedynie subiektywne przekonanie skarżącego o możliwym negatywnym oddziaływaniu, czego na obecnym etapie postępowania przesądzić nie można, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. (przepis ten nie znalazł się pośród podstaw kasacyjnych) było więc co najmniej przedwczesne.

Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że nie znajduje usprawiedliwienia także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez uchylenie kontrolowanych decyzji, skoro nie sposób odeprzeć stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przed podjęciem zaskarżonej decyzji nie zostały wyjaśnione wskazane w uzasadnieniu wyroku okoliczności mające znaczenie dla finalnego wyniku sprawy.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 13 października 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy uznano za konieczne, a w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy (wcześniej wyznaczonej na dzień 15 maja 2020 r.) mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej obecnie przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jest to zresztą zbieżne ze stanowiskami stron zaprezentowanymi w pismach procesowych, w tym wnoszącego skargę kasacyjną inwestora, organu i skarżącego, po doręczeniu im pisma Przewodniczącego z dnia 12 sierpnia 2020 r.