Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2150/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 675/19 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 22 maja 2019 r. nr IX/263/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Orłowo w Gdyni, obejmującego obszary w rejonach ulic: Spacerowej, Orłowskiej, Króla Jana III, Przemysława, Plażowej, Balladyny i Świętopełka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Gdynia na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 675/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 22 maja 2019 r. nr IX/263/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Orłowo w Gdyni, obejmującego obszary w rejonach ulic: Spacerowej, Orłowskiej, Króla Jana III, Przemysława, Plażowej, Balladyny i Świętopełka stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: (a) odnośnie do części tekstowej w zakresie: § 13 pkt 6, § 14 ust. 1, § 14 ust. 2, § 14 ust. 3, § 14 ust. 4, § 14 ust. 5, § 14 ust. 6, § 14 ust. 7, § 14 ust. 8, § 14 ust. 9, § 14 ust. 10, (b) odnośnie do rysunku planu w zakresie terenów: "01 MW1,U", "02 MW1,U", "03 MW1,MP", "04 US,UT", "05 UT,UK/MW2", "06 UT,MN1,MW1", "07 UT,MN1,MW1", "08 UT,MN1,MW1", "09 MN2,MW1,MP", "10 MN2,MW1,MP", "11 UT,MW2", "12 UT,MW2", oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713). Według Wojewody, naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu polegały na tym, że do projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu zgodnie z wymogami art. 17 pkt 9 u.p.z.p., wprowadzono szereg zmian będących następstwem nie tylko uwzględnienia wniesionych uwag indywidulanych i dokonanych uzgodnień, ale również wynikających z inicjatywy własnej Gminy. W ocenie Gminy zmiany dokonane w projekcie planu polegały na dopisaniu niektórych postanowień bądź usunięciu innych w celu ich "doprecyzowania" i "uczytelnienia zapisów", co wskazywałoby na ich nieistotne znaczenie. Wszystkie te zmiany następnie zostały wprowadzone do uchwalonego tekstu uchwały bez wcześniejszego ponowienia uzgodnień i powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie, co stanowiło w ocenie Wojewody, istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda zarzucił również istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień wewnętrznie sprzecznych i w tym zakresie wskazał na postanowienia odnoszące się do dopuszczalnej liczby mieszkań w budynkach zawarte w § 2 ust. 1 pkt 1 lit d) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) planu.

Sąd pierwszej instancji, w wyniku dokonanej kontroli obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego oraz zasad jego sporządzania, podzielił stanowisko Wojewody w zakresie zarzucanego w skardze istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zapisach planistycznych w zakresie części ogólnej planu, tj. § 13 pkt 6 oraz w zakresie części szczegółowej planu objętej postanowieniami § 14 ust. 1 do ust. 10 wraz z odnośnymi kartami terenu: "01 MW1,U", "02 MW1,U", "03 MW1,MP", "04 US,UT", "05 UT,UK/MW2", "06 UT,MN1,MW1", "07 UT,MN1,MW1", "08 UT,MN1,MW1", "09 MN2,MW1,MP", "10 MN2,MW1,MP", "11 UT,MW2", "12 UT,MW2".

Natomiast za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego Sąd uznał przyjęcie postanowień § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 6 pkt 1 lit. b) planu, które w wyniku niejasnej redakcji prowadzą do sprzeczności z postanowieniami zawartymi w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 6 pkt 2 lit. a) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d).

Pomiędzy stronami nie było kontrowersji, co do tego, że po wyłożeniu projektu planu, pomimo wprowadzenia licznych zmian, zaniechano ponownego jego wyłożenia. Porównanie części tekstowej oraz rysunków planu uchwalonego i projektu planu wyłożonego w trakcie podejmowania uchwały wskazuje, że w istocie dokonano licznych zmian w planie miejscowym w stosunku do projektu tego planu wyłożonego do publicznego wglądu, przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Brak powtórzenia tych czynności stanowi, według Wojewody, o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, albowiem wprowadzone zmiany były istotne.

Analizując w pierwszej kolejności problem zmiany wyłożonego projektu planu miejscowego, Sąd pierwszej instancji uznał, że część z nich miała charakter istotny, wymagający powtórzenia czynności planistycznych.

W ocenie Sądu, zasadniczą zmianą, bo oddziałującą na treść większości postanowień poszczególnych kart terenu, dokonaną w części postanowień ogólnych planu, tj. w § 13 pkt 6 uchwały o planie, była zmiana definicji pojęcia "wymagań parkingowych", z której usunięto zapis: "dopuszcza się zmniejszenie wymaganej liczby stanowisk postojowych o wielkość odpowiadającą liczbie stanowisk postojowych zlokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, w sąsiedztwie terenu inwestycji, jeżeli zostaną wybudowane wyprzedzająco lub równolegle z inwestycją na podstawie umowy pomiędzy zarządcą drogi a inwestorem inwestycji drogowej". Pozostawiono wyłącznie część poprzedniej definicji w brzmieniu: "należy przez to rozumieć wymaganą liczbę stanowisk postojowych, którą należy zapewnić na terenie działki budowlanej lub w inny, określony w karcie terenu sposób". W ten sposób, w ocenie Sądu, doszło do znaczącej modyfikacji pojęcia "wymagań parkingowych", na które oprócz wymagań w zakresie liczby stanowisk składa się również określenie sposobu realizacji wymaganej liczby tych stanowisk. W pierwotnej wersji planu, będącego przedmiotem upublicznienia w trybie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., realizację wskaźników parkingowych przewidziano co do zasady na terenie działki budowlanej. Natomiast przewidziano wyjątek polegający na tym, że dopuszczono możliwość zmniejszenia wymaganej liczby stanowisk postojowych usytuowanych na działce budowlanej o liczbę stanowisk, które można zlokalizować w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, w sąsiedztwie terenu inwestycji wybudowanych na zasadach ustalonych z zarządcą drogi. Regulacja ta pozwalałaby właścicielom nieruchomości na wypełnienie wymogów w zakresie ilości miejsc postojowych poprzez ich umiejscowienie nie tylko na terenie działki budowlanej podlegającej zainwestowaniu, ale również na terenach publicznych. Zdaniem Sądu, powyższe zapisy mogły mieć znaczący wpływ na planowany sposób zabudowy i zagospodarowania nieruchomości prywatnych, a tym samym być jednym z determinantów decyzji inwestycyjnych. Poprzednia treść projektu planu dawała właścicielom nieruchomości, przyszłym inwestorom jasny sygnał co do tego, w jaki sposób mogą kształtować swoje plany inwestycyjne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wprowadzona we wskazanym zakresie modyfikacja definicji "wymagań parkingowych" spowodowała likwidację uprzednio przewidzianego wyjątku, pozostawiając właścicieli terenów inwestycyjnych w innej, mniej dla nich korzystnej sytuacji. Skutkiem tej zmiany jest bowiem wymóg zrealizowania wskaźników parkingowych wyłącznie na terenie działki budowlanej, bez możliwości wykorzystania w tym celu terenów zlokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji, jeśli w kartach terenu nie określono innego sposobu. Sąd stwierdził, że analiza treści postanowień poszczególnych kart terenu objętych kwestionowanym planem odnoszących się do wymagań parkingowych potwierdza, że w żadnej z nich nie określono innego sposobu realizacji ilości stanowisk postojowych. Wobec tego aktualna pozostaje zasada, według której wymagania w zakresie ilości miejsc postojowych należy spełnić umieszczając te stanowiska na terenie działki budowlanej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonana w powyższym zakresie zmiana jest zbieżna z interesami i oczekiwaniami przedstawicieli społeczności lokalnej, wyrażonymi we wniesionych do wyłożonego projektu planu uwagach. Jednocześnie jednak jest sprzeczna z interesami właścicieli niezabudowanych nieruchomości objętych granicami procedowanego planu, których możliwości inwestowania na terenie należących do nich działek budowlanych uległy istotnej zmianie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wprowadzona zmiana treści planu była klasyczną zmianą leżącą w interesie jednych, a niezgodną z interesami innych właścicieli, co kwalifikuje ją jako zmianę istotną, dla swojej legalności wymagającą ponowienia czynności wyłożenia zmienionego projektu planu. Jeżeli takie zmiany dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, powoduje to, że ci którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan.

Zdaniem Sądu, argumentacja Gminy odnośnie powyższej zmiany opierająca się na twierdzeniu o braku rzeczywistych możliwości wykorzystania terenów dróg i placów publicznych pod stanowiska postojowe ze względu na stan zagospodarowania obszaru objętego planem miejscowym i brak nowych możliwości inwestycyjnych dla wygospodarowania dodatkowych miejsc postojowych nie mogła uzasadniać odstąpienia od czynności planistycznej ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Sytuacja faktyczna, która według Gminy, czyni zapis projektu planu obejmujący wskazany wyżej wyjątek niemożliwym do zastosowania, nie powstrzymała uchwałodawcy gminnego od umieszczenia go w pierwotnej wersji planu, z którą społeczność lokalna mogła się zapoznać podczas publicznego wyłożenia. Plan stanowi tekst prawny należący do dyskursu normatywnego, a nie opisowego. Wprowadzenie lub usunięcie z tekstu planu możliwości realizacji wymagań parkingowych przesądza nie tyle o faktycznej, co prawnej sferze możności. Ogólne przewidywania, co do faktycznej możliwości realizacji zapisów planu, gdy możliwości te są realizowane w ściśle określonym kontekście faktycznym przez akty indywidualno-konkretne, nie mogą co do zasady obniżyć znaczenia prawnego usunięcia normatywnej podstawy zmiany wymagań parkingowych. W konsekwencji, zdaniem Sądu, tak zasadnicza zmiana w obrębie wymagań postojowych dotyczących wszystkich kart terenu przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne, budownictwo usługowe, a także pod usługi sportu i rekreacji oraz turystyki, nie mogła dokonać się z pominięciem wymaganych czynności planistycznych w postaci ponownego wyłożenia projektu planu.

Wobec tego, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że powyższe zmiany ze względu na swój ogólny i antagonizujący charakter oraz wpływ na nieokreślony krąg podmiotów, powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie. Sąd uznał, po ocenie rozmiaru i rangi naruszeń procedury, że zmiany wprowadzone do projektu planu w zakresie definicji "wymagań parkingowych", odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu są na tyle obszerne i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu w poszczególnych kartach terenu, że nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej, tak by zakres pozostawionych zapisów poszczególnych kart mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do ich zagospodarowania przestrzennego.

Sąd argumentował, że obligatoryjnym elementem planu miejscowego, zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jest określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. W kontrolowanym planie miejscowym, w postanowieniach zawartych w § 14 od ust. 1 do ust. 10 z wyłączeniem ust. 4, obejmujących poszczególne karty terenu: "01 MW1,U", "02 MW1,U", "03 MW1,MP", "05 UT,UK/MW2", "06 UT,MN1,MW1", "07 UT,MN1,MW1", "08 UT,MN1,MW1", "09 MN2,MW1,MP", "10 MN2,MW1,MP", "11 UT,MW2", "12 UT,MW2", określając zasady obsługi infrastrukturą uchwałodawca gminny posłużył się następującym sformułowaniem: "wymagania parkingowe wg § 10 ust. 1 pkt 3 i 4". W § 14 ust. 4 planu dotyczącym terenu "04 US,UT" sformułował te wymagania w następujący sposób: ""wymagania parkingowe wg § 10 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz § 11 ust. 2".

Pojęcie "wymagań parkingowych" w rozumieniu nadanym w postanowieniach części ogólnej w § 13 pkt 6 planu jest nieodłącznym elementem zasad obsługi infrastrukturą kształtujących prawidłowy i kompletny sposób zagospodarowania przestrzennego terenów objętych planem, w szczególności terenów przeznaczonych pod budownictwo oraz różnego rodzaju usługi z istoty swej wymagające zapewniania miejsc postojowych. Treści pojęcia "wymagań parkingowych" nie wypełnia wyłącznie wymagana liczba stanowisk postojowych, które określa § 10 ust. 1 pkt 3 i 4 planu i które pozostały niezmienione po wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Immanentną częścią tych wymagań jest również określony w definicji sposób ich realizacji, którego żadna z poszczególnych kart terenu nie modyfikuje. Zasada przewidziana w definicji, zobowiązująca do realizacji wymaganej liczby stanowisk postojowych na terenie działki budowlanej, odnosi się zatem do wszystkich postanowień poszczególnych kart terenu, w który przewidziano konieczność spełnienia wymagań parkingowych zgodnych z § 10 ust. 1 pkt 3 i 4, a także § 11 ust. 2. Dostrzeżona zatem wadliwość w zakresie ponowienia czynności wyłożenia planu do publicznego wglądu ze względu na zmianę definicji "wymagań parkingowych" dotyczy, oprócz wskazanej części ogólnej planu, również wszystkie postanowienia szczególne, które na tą definicję się powołują. Usunięcie wyłącznie wadliwie procedowanej definicji "wymagań parkingowych" spowodowałoby dezintegrację postanowień szczegółowych, gdyż zakres pozostawionych zapisów planu nie stanowiłby regulacji wyczerpującej i prawidłowej w zakresie wymagań zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji uznał, że wyeliminowaniu z porządku prawnego podlegać winny postanowienia części tekstowej i rysunku planu w zakresie wskazanym w pkt 1 lit. a i b sentencji wyroku, obejmującym większość kart terenu.

Pomimo tego, że już powyższej stwierdzona wadliwość przesądza o losie prawnym przeważającej części postanowień planu, Sąd uznał, że kompletność wywodu wymaga szczegółowego odniesienia się do pozostałych dostrzeżonych przez Sąd uchybień, na które zwrócił również uwagę Wojewoda.

Za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, albowiem dokonane z pominięciem czynności ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, Sąd uznał zmianę postanowień zawartych w § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j) oraz § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i) planu, będącą wynikiem inicjatywy własnej organu uchwałodawczego. Ze wskazanych postanowień usunięto dwa z trzech warunków umożliwiających, w drodze wyjątku, lokalizowanie więcej niż jednego budynku na jednej działce. Usunięto następujące warunki: "- możliwe jest przypisanie każdemu z budynków, a w przypadku posadowienia na wspólnej hali garażowej, każdemu z oddzielnych segmentów części działki zapewniających realizację niezbędnych: dojść, dojazdów, programu parkingowego i terenów rekreacyjnych; - powierzchnia części działki, przypisanej do budynku, a w przypadku posadowienia na wspólnej podziemnej hali garażowej, każdemu z oddzielnych segmentów, odpowiada co najmniej minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej określonej w pkt 6". Pozostawiono wyłącznie warunek, zgodnie z którym wskazana lokalizacja jest możliwa, gdy budynki są wolnostojące z zachowaniem odległości pomiędzy budynkami min. 8 m.

Według Rady Miasta opisana wyżej zmiana miała charakter porządkujący, usuwający zapisy, które powtarzają postanowienia § 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 planu i nie prowadzą do pogorszenia warunków zabudowy.

Sąd nie podzielił argumentacji Rady Miasta, albowiem po analizie treści § 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 planu ustalającego zasady porządkowania zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach zabudowy wielorodzinnej uznał, że treść tych postanowień nie jest zbieżna z warunkami dopuszczalności lokalizowania więcej niż jednego budynku na jednej działce. Wskazane zasady odnoszą się ogólnie do sposobu zagospodarowania działek budowlanych bez związku z liczbą możliwych do umieszczenia na każdej z nich budynków czy segmentów. Natomiast przesłanki zamieszczone w § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j) i § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i) wyłożonego projektu planu dotyczyły ściśle warunków dopuszczających usytuowanie więcej niż jednego budynku na jednej działce i zostały skonstruowane w taki sposób, ażeby zapewnić każdemu z budynków (segmentów) powierzchnię działki odpowiednią dla niezbędnego zagospodarowania terenu, w tym realizacji dojść, dojazdów, programu parkingowego i terenów rekreacyjnych. Zapisy § 7 ust. 1 pkt 1 projektu planu mają charakter regulacji ogólnych, podczas gdy postanowienia § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j) i § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i) zawierając postanowienia szczególne, które nie powielają treści postanowień ogólnych. Sąd podkreślił, że § 7 ust. 2 pkt 3 planu w ogólne nie odpowiada treści usuniętego warunku z § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j) i § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i) projektu planu dotyczącego obowiązku przypisania każdemu z budynków (segmentów) części działki odpowiadającej co najmniej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej, tj. 1200 m2. Przepis § 7 ust. 2 pkt 3 planu dopuszcza natomiast wspólne bilansowanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obrębie terenu objętego jednym zamierzeniem budowlanym. Jako warunek wspólnego bilansowania urządzonych terenów rekreacyjnych z zielenią wypoczynkową ustalono udostępnienie całej powierzchni terenu wynikającej ze wskaźnika min. 2 m2/10 m2.powierzchni użytkowej mieszkań, dla wszystkich mieszkańców dla których była obliczana. Konfrontacja obu przepisów nie potwierdza zbieżności wskazanych regulacji i nie uwiarygadnia motywacji Rady Miasta przyświecającej usunięciu wskazanych wyżej zapisów § 14 ust. 1 i ust. 2 projektu planu. Według Sądu, usunięcie wskazanych postanowień z projektu planu spowodowało zmianę możliwości w zakresie sposobów zagospodarowania terenu poszczególnych działek budowlanych, co ewidentnie wpłynęło na zmianę sytuacji zarówno właścicieli działek budowlanych zainwestowanych, jak i podlegających inwestowaniu. Zlikwidowano obostrzenia w warunkach zabudowy i zagospodarowania jednej działki budowlanej w strefie zabudowy wielorodzinnej, ułatwiając inwestorom możliwość lokalizowania na niej więcej niż jednego budynku (segmentu) wielorodzinnego. Łagodząc te warunki bez ponowienia czynności wyłożenia planu do publicznego wglądu pozbawiono członków społeczności lokalnej możliwości wyrażenia swojego stanowiska i jakiegokolwiek wpływu na ich kształt. W ten sposób wyeliminowano z procedury planistycznej udział społeczeństwa, uchwalając plan w zmienionej postaci bez powtórnego przeprowadzenia czynności z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie do dokonania zmian o charakterze istotnym, mogącym rodzić wobec nich opozycję tych, których interes wyraża się przeciwdziałaniu intensyfikacji zabudowy i w ograniczeniu możliwości mieszkaniowego wykorzystania wskazanego obszaru.

Kolejnym przejawem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu przez brak wyłożenia projektu planu po wprowadzonych zmianach jest treść § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b), którą zakwestionowano w skardze oraz treść § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b), które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd wyszedł od definicji zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań, oznaczonej symbolem MW1, sformułowanej w § 2 pkt 1 lit. d) planu, zgodnie z którą to tereny zabudowy wielorodzinnej realizowanej w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań (zgodnie z zapisami w kartach terenów). W parterach budynków usytuowanych wzdłuż dróg publicznych dopuszcza się lokalizację wydzielonych lokali użytkowych dla usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej.

W wersji wyłożonej projektu planu kwestionowane postanowienia brzmiały: § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b) "dopuszcza się lokalizację budynków składających się z odrębnych segmentów, zawierających do 4 lokali każdy, usytuowanych na wspólnej hali garażowej". Uchwalono natomiast następującą treść: "dopuszcza się realizację budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, składających się z oddzielnych segmentów (nadziemnych części budynków) zawierających do 4 mieszkań każdy, usytuowanych na wspólnej hali garażowej". Sąd podkreślił, że przywołane postanowienia zamieszczono w planie równocześnie z § 14 ust. 6 pkt 2 lit. a), w którym określając przeznaczenie terenu wskazano m.in. zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 4 mieszkań.

Podobny zabieg redakcyjny zastosowano w przypadku § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) planu. Natomiast w pierwotnie wyłożonej publicznie wersji § 14 ust. 2 pkt lit. b) dopuszczono realizację budynków składających się z odrębnych segmentów, zawierających do 8 lokali każdy, usytuowanych na wspólnej hali garażowej. Uchwalono jednak § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w następującym brzmieniu: "dopuszcza się lokalizację budynków zawierających więcej niż 8 mieszkań, składających się z oddzielnych segmentów (nadziemnych części budynków) zawierających do 8 mieszkań każdy, usytuowanych na wspólnej hali garażowej", w sytuacji, gdy § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) jako przeznaczenie terenu przewidziała zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 8 mieszkań.

Zdaniem Sądu, z definicji zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań wynika, że uchwałodawca gminny pod jej pojęciem rozumie budynki, w których jest do 4 lub do 8 mieszkań. W definicji tej oprócz budynków nie przewidziano żadnych innych elementów zabudowy, w tym segmentów, z których mogą się składać budynki stanowiące integralną całość. Wynika z tego, że w ramach zabudowy wielorodzinnej w budynkach do 4 lub do 8 mieszkań, niezależnie od tego, czy budynek ten będzie się składał z oddzielnych segmentów usytuowanych na wspólnej hali garażowej czy nie, budynek jako całość nie może zawierać więcej niż 4 lub 8 mieszkań.

Wobec tego Sąd uznał za istotną zmianę dopuszczenie w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b) realizacji budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, przy ograniczeniu mieszkań w oddzielnych segmentach składających się na budynek do 4, a w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) więcej niż 8 mieszkań, przy maksymalnej licznie mieszkań w segmencie – do 8.

Sąd wywiódł, że bez wpływu na taką ocenę dokonanych zmian pozostawała argumentacja Gminy, która starała się wykazać, że wprowadzone zmiany nie wymagały ponowienia czynności planistycznych, albowiem wyłącznie doprecyzowały istniejące już zapisy planu w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych. Wprowadzone zmiany, po raz pierwszy w sposób wyraźny, dopuściły realizację budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, bądź więcej niż 8 mieszkań. W ocenie Sądu, taka zmiana w zakresie przeznaczenia terenu może wpłynąć na możliwości inwestycyjne właścicieli działek budowlanych, poprzez umożliwienie im realizacji w jednym budynku, nawet składającym się z segmentów, większej niż przewidziana w definicji liczby mieszkań i tym samym uzyskania większej powierzchni użytkowej mieszkalnej przeznaczonej do sprzedaży. Zmiany te zmierzają do optymalnego zagospodarowania działek budowlanych, tak, aby do minimum ograniczyć przestrzeń, której nie będzie można sprzedać. Zdaniem Sądu, powyższe zmiany korzystne dla właścicieli nieruchomości, na których można realizować zabudowę, mogą wywołać opór właścicieli nieruchomości sąsiednich, które mogą być narażone na zwiększone oddziaływanie planowanej zabudowy wielorodzinnej obejmującej większą ilość mieszkań w budynku.

Poza tym, w ocenie Sądu, Rada Miasta uchwalając powyższe postanowienia § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 2 pkt lit. b) i § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b) planu istotnie naruszyła zasady sporządzania planu wyrażone w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W § 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 planu, w ramach wymienionych ustępów w obrębie jednej jednostki redakcyjnej – pkt 2 dotyczącego przeznaczenia terenów, w każdym z nich przewidziano dwie litery - a) i b), zawierając w nich treści wewnętrznie sprzeczne. W przypadku § 14 ust. 1 pkt 2 i § 14 ust. 6 pkt 2 planu w lit. a) przewidziano przeznaczenie MW1 – zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań, jednocześnie w lit. b) dopuszczając realizację w budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania w tym rodzaju zabudowy wielorodzinnej. Oznacza to, że z postanowień jednego punktu wynikają dwie normy prawne powszechnie obowiązujące na terenie gminy: prawo do zabudowy wielorodzinnej w budynku do 4 mieszkań i prawo do zabudowy budynkiem z większą ilością mieszkań, właściwie nieograniczoną. Podobnie rzecz ma się z postanowieniami § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b), gdzie w lit. a) określono przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 8 mieszkań, podczas gdy w lit. b) dopuszczono realizację budynków zawierających więcej niż 8 mieszkań w tym samym rodzaju zabudowy. Jednocześnie regulacja § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) pozostaje w sprzeczności z definicją zabudowy wielorodzinnej oznaczonej symbolem MW1 określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d), w której nie przewidziano w pojedynczym budynku więcej niż 8 mieszkań.

Zdaniem Sądu, ujawnione sprzeczności nie pozwalają uznać przywołanych wyżej postanowień planu za jednoznacznie sformułowane i tym samym zrozumiałe dla adresatów, wobec czego nie można ich uznać za spełniające wymóg z § 6 rozporządzenia. Powyższe nieprawidłowości naruszają nie tylko wskazane regulacje rozporządzenia, ale również stanowioną naruszenie zasady państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP zawierającą - w ramach reguły pewności prawa - wymaganie poprawnej (jasnej) legislacji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Przywołaną normę konstytucyjną sąd stosuje bezpośrednio, w myśl art. 8 ust. 2 Konsytuacji RP.

Sąd wskazał, że kolejną zmianą w tekście planu (oraz odpowiednio w części graficznej) na karcie terenu nr 05 UT,UK/MW2, była zmiana nieprzekraczalnych linii zabudowy, która w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednoznacznie kwalifikowana jako zmiana istotna, której dokonanie wymaga odpowiedniego powtórzenia czynności planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984). Zmiany w tym zakresie były konsekwencją dokonania uzgodnienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do uwzględnienia w strefie 05 historycznych podziałów parcelacyjnych, których nie można przekroczyć nową zabudową. Ze względu na wagę skutków spowodowanych powyższym uzgodnieniem należało powtórzyć czynność wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a usprawiedliwienia dla uchybień w tym zakresie nie można skutecznie poszukiwać w fakcie, że Gmina jest właścicielem nieruchomości objętych tą kartą terenu. Za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnej zmianie jak zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy, do której doszło po wyłożeniu planu w § 14 ust. 7 pkt 5 lit. b) tiret pierwszy. Zwiększono wysokość budynków o 0,5 m, tj. z 24,5 m na 25 m. Zmiana ta dotycząca zasadniczego parametru zabudowy mogła mieć wpływ na nieograniczony krąg podmiotów, a w związku z tym powodowała obowiązek ponowienia czynności wyłożenia planu do ponownego publicznego wglądu, zwłaszcza że zmiana ta była również przedmiotem uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, braku ponowienia tych czynności przez organ planistyczny nie może usprawiedliwić konieczność wzięcia pod uwagę wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy skutkiem uwzględnienia m.in. tych okoliczności było wprowadzenie istotnych zmian w obrębie parametrów i wskaźników zabudowy terenów objętych ustaleniami wyłożonego planu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zastrzeżeń Wojewody co do pozostałych zmian wprowadzonych do projektu planu bez ponowienia procedury planistycznej.

Mając powyższe na uwadze oraz kierując się dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że dostrzeżone istotne naruszenia trybu sporządzania planu oraz istotne naruszenie zasad jego sporządzania dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę, że opisane naruszenia dotyczą części obszarów usługowych i zabudowy mieszkaniowej, a wzgląd na potrzeby ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury przyświecał przyjmowaniu regulacji objętych kartami terenu 13 ZP, 14 ZP i 15 ZP wraz z obsługą komunikacyjną przewidzianą w kartach terenu 16 KD-L ½ i 17-19 KD-D ½, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie stwierdził wadliwości w procesie uchwalania planu. Zdaniem Sądu, zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu nie są tak ściśle związane z pozostałą częścią ustaleń planu, aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, czytelną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów. Pomimo tego, że dostrzeżone wadliwości dotyczą przeważającego obszaru planu Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień wolnych od uchybień proceduralnych i merytorycznych.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta Gdynia zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto Rady Miasta Gdynia oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżony plan miejscowy sporządzony został z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca naruszenie art. 28 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do takiego sposobu sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego, tj. błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, mogą w procesie stosowania prawa pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego. Prawidłowe zatem skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Obowiązek wskazania na czym polega błąd wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wskazanie, o jaki typ naruszenia chodzi: o błąd w wykładni prawa, czy też błąd w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego. Niedopuszczalne jest także konstruowanie zarzutu przez powoływanie całego przepisu o złożonej budowie. Skarżąca kasacyjnie nie określiła ściśle jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego w treści skargi kasacyjnej przedstawiła zarzut. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 28 u.p.z.p przez błędną wykładnię, w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wskazać należy, że art. 28 u.p.z.p. jest podzielony na dwa ustępy. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi zatem być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. W odniesieniu do przepisu, który składa się z ustępów, punktów czy jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącą skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na zwłaszcza na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Przystępując do dalszych rozważań wskazać należy, że przy ocenie legalności uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd administracyjny jest zobligowany do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa: przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki) i przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

W świetle powyższych rozważań, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzenia planu oraz zasad techniki prawodawczej.

W państwie prawa organy władzy publicznej mają obowiązek tworzyć przejrzyste reguły normatywne, tak aby obywatel miał wiedzę i mógł dokonać analizy, w jaki sposób wpłyną one na jego prawa i obowiązki. Wobec faktu nieczytelności i niejednoznaczności wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów tekstu uchwały z dnia z dnia 22 maja 2019 r. nr IX/263/19 prowadzącej do naruszenia Zasad techniki prawodawczej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżony plan miejscowy w tej części podlega stwierdzeniu nieważności. Zasadniczo zasady techniki prawodawczej nie służą, jako wzorzec w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Prawidłowe są również pozostałe ustalenia Sądu pierwszej instancji co do stwierdzonych naruszeń. Zgodzić się należy, że wprowadzenie zmian o charakterze ogólnym w sytuacji istnienia konfliktu interesów właścicieli poszczególnych działek położonych w obszarze objętym zmianami, niewątpliwie wymaga powtórzenia czynności planistycznych, czego organ nie dokonał. Brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających szeroki zakres zmianach jak te wskazane przez Sąd pierwszej instancji stanowiło istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu. Za taką zmianę należało uznać zmianę definicji pojęcia "wymagań parkingowych" zawartą w § 13 pkt 6 planu, z którego usunięto możliwość zmniejszenia wymaganej liczby stanowisk postojowych o wielkość odpowiadającą liczbie stanowisk postojowych zlokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg lub placów publicznych, w sąsiedztwie terenu inwestycji, jeżeli zostaną wybudowane wyprzedająco lub równolegle z inwestycją, na podstawie umowy pomiędzy zarządcą drogi a inwestorem inwestycji drogowej. Zgodzić się należy, że zmiana ta zasadniczo zmienia sytuację właścicieli nieruchomości, którzy planują zabudowę swoich nieruchomości, uwzględniającą interesy właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż istniejących dróg w pobliżu terenów inwestycyjnych.

Podobny charakter miała zmiana postanowień w § 14 ust. 1 pkt 5 lit. j oraz § 14 ust. 2 pkt 5 lit. i planu będąca wynikiem inicjatywy własnej organu. W wyniku, której usunięto dwa z trzech warunków umożliwiających w drodze wyjątku lokalizowanie więcej niż jednego budynku na jednej działce, powodując zmianę w zakresie sposobów zagospodarowania działek, co ewidentnie wpłynęło na zmianę sytuacji zarówno właścicieli działek zabudowanych jak i przeznaczonych dopiero pod zabudowę. Łagodząc w tym zakresie warunki zabudowy i zwiększając intensywność zabudowy pozbawiono społeczność lokalną, a w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości, możliwości wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, eliminując w ten sposób udział społeczeństwa w procedurze planistycznej. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan . Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 oraz w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1948/10 publikowanym https://cbois.nsa.gov.pl. Nie jest przy tym przedmiotem oceny Sądu racjonalność takiego rozwiązania oraz jego zgodność z przepisami ustawy Prawo budowlane, na co wskazuje skarżąca kasacyjnie Gmina.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że także zmiany treści § 14 ust. 6 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b planu, które dopuściły realizację budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, przy ograniczeniu mieszkań w oddzielnych segmentach składających się na budynek do 4 oraz dopuszczenia realizacji budynków zawierających więcej niż 8 mieszkań, przy maksymalnej liczbie mieszkań w segmencie do 8, zmieniło zasadniczo możliwości inwestycyjne właścicieli działek budowlanych, ale jednocześnie mogło wywołać niezadowolenie właścicieli sąsiednich nieruchomości z uwagi na zwiększone oddziaływanie tak zaplanowanej zabudowy o takiej intensywności. Zasadnie przy tym wskazał Sąd pierwszej instancji, że wprowadzone zmiany wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy nie stanowiły doprecyzowania istniejących postanowień planu, ale po raz pierwszy wprowadzały do planu regulację pozwalającą na realizację budynków zawierających więcej niż 4 mieszkania, bądź więcej niż 8 mieszkań. Nie ma przy tym znaczenie, że skarżąca kasacyjnie Gmina chciała w ten sposób dopuścić realizację zabudowy nawiązującej charakterem i gabarytami do zabudowy już istniejącej.

Trafnie również Sąd pierwszej instancji ocenił zmianę w tekście planu na karcie terenu nr 05 UT,UK/MW2 w zakresie zmiany nieprzekraczalnej linii zabudowy, która jest kwalifikowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zmiana istotna, której dokonanie wymaga odpowiednio powtórzenia czynności planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 905/10, LEX nr 673894 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1281/11, LEX nr 1068984).

Za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należało również uznać brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po zwiększeniu maksymalnej wysokości zabudowy o 0,5 m, do której doszło po wyłożeniu planu w § 14 ust. 7 pkt 5 lit. b tiret pierwszy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie usprawiedliwia takiego działania organu Gminy konieczność wzięcia pod uwagę wydanych uprzednio decyzji udzielających pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zmiana ta dotyczyła wskaźników zabudowy całego terenu oznaczonego na karcie terenu nr 08 planu. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. W szczególności gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 wskazanej ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, do określonej części terenu obejmującego również inne działki i oddziałujące na inne działki, wówczas mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli, dlatego każda ze stron powinna mieć możliwość zgłoszenia w tym zakresie własnych uwag, jednakże bark ponownego wyłożenia planu pozbawia ich takiej możliwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.