Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 906/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 5, art. 14 ust. 9, art. 15 ust. 1 pkt 7 i 9, art. 17 pkt 7 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 271 ust. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność: 1) § 16 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 5MN oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 2) § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1ML i 5ML oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 3) § 21 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 5R oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 4) § 24 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL i 27ZL oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 5) § 30 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1E oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 6) § 31 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1W oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; II. stwierdza nieważność: 1) § 24 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały; 2) § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL, o których mowa w § 24 zaskarżonej uchwały; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I i II nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 906/14

U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2013 r. "w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. obejmującego obszar wsi L.".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.- zwanej dalej ustawą o p.z.p.) w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią);

- art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit c ustawy o p.z.p.,

- § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587),

oraz, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.

Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń:

I.

- § 16 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 5MN oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 18 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1ML i 5ML oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 21 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 5R oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 24 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL i 27ZL oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 30 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1E oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 31 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1W oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

II.

- § 24 pkt 3 i 4 uchwały;

- § 13 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL, o których mowa w ustaleniach § 24 uchwały;

III.

- części tekstowej oraz graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu.

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, zostały w ten sposób naruszone zasady sporządzania planu miejscowego, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Ad. pkt I

Zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p.

Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Konkretyzację tego przepisu odnaleźć można m.in. na gruncie:

- art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o p.z.p. [" W studium określa się w szczególności: (...) 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych"], art. 10 ust. 2 pkt 11, zmieniony przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) z dniem 18 marca 2011 r.; przed nowelizacją: [" W studium określa się w szczególności: (...) 11) obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych "

- art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p. [" W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych"]; art. 15 ust. 2 pkt 7, zmieniony przez art. 5 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw z dniem 18 marca 2011 r.; przed nowelizacją: ["W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych "];

- art. 88 k pkt 1 ustawy Prawo wodne (" Ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez: 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych") przed nowelizacją o której mowa, kwestię tę regulował art. 80 pkt 4 Prawa wodnego (" Ochronę ludzi i mienia przed powodzią oraz suszą realizuje się w szczególności przez: (...) 4) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, budowanie oraz utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych, a także kanałów ulgi").

W ocenie Wojewody na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią ,obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji,

Tymczasem na rysunku uchwalonego planu miejscowego, na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w ramach jednostki terenowej 5MN, o której mowa w § 16 uchwały;

- zabudowę letniskową w ramach jednostek terenowych: 1ML i 5ML, o których mowa w § 18 uchwały;

- realizację obiektów, o których mowa w § 6 oraz budynku mieszkalnego przeznaczonych wyłącznie do obsługi i funkcjonowania gospodarstwa rolnego w odniesieniu do części jednostki terenowej 5R, o której mowa w § 21 uchwały;

- lokalizację obiektów związanych z gospodarką leśną i eksploatacją lasów, w ramach jednostek terenowych: 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL i 27ZL, o których mowa j w § 24 uchwały, w szczególności zaś w ramach pkt 2, 3 i 4;

- realizację zabudowy przeznaczonej pod stacje transformatorowe i urządzenia elektroenergetyczne w odniesieniu do części jednostki terenowej 1E, o której mowa 1 w § 30 pkt 2;

- realizację zabudowy przeznaczonej pod urządzenia i budowle infrastruktury technicznej - wodociągowej, w ramach jednostki terenowej 1W, o której mowa w § 31 pkt 2 uchwały, również na terenach dotychczas niezagospodarowanych, niezabudowanych, bądź jedynie w części zabudowanych, podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje zakaz zabudowy. W ocenie organu nadzoru szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 10 pkt 1 w powiązaniu z przyjętymi szczegółowo rozwiązaniami przestrzennymi dla wskazanych terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż zapisy uchwały naruszają wprost przepisy Prawa wodnego. Skoro bowiem Rada Miejska w N., w ustaleniach planu odwołuje się do przepisów odrębnych, które wprost zakazują realizacji zabudowy na tych obszarach, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokowania zabudowy (art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne), to nie może dopuszczać do realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Określając dla wskazanych terenów funkcje, zasady zagospodarowania, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak dla terenów pozostających poza zasięgiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nawet bez skorelowania ustaleń szczegółowych z przepisami odrębnymi, Rada godzi w ustawowy porządek w dziedzinie szeroko pojętej ochrony przed powodzią. Skoro wolą ustawodawcy jest, by w sposób szczególny chronić obszary szczególnego zagrożenia powodzią, to nie może pozostać bez ingerencji organu nadzoru fakt, iż właśnie na takich obszarach wyznacza się tereny pod zabudowę.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Ma on moc wiążącą na obszarze działania organu, które go ustanowił. Jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu. Norma wyższa jest podstawą obowiązywania normy niższej. Norma wyższa nie może być również derogowana przez normę niższą (lex interior non derogat legi superiori).

W tym stanie rzeczy ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią, w ocenie Wojewody, uznać należy za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88 l, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p. Przy czym, nie ma tu znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o p.z.p. W obecnym stanie prawnym brak jest przesłanek, by można było uznać, iż "pozytywne" uzgodnienie projektu planu mogło zostać jednocześnie uznane za podstawę wprowadzenia do planu miejscowego kwestionowanych ustaleń. Trzeba bowiem przyjąć, że spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji określonych w stosownych przepisach. W konsekwencji również na etapie badania legalności podejmowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających.

W rozpatrywanej sprawie w ocenie Wojewody, pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem (postanowienie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]) ustalenia planu, dopuszczające do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Zdaniem skarżącego, nie ma znaczenia przy tym okoliczność powoływania się na przepisy odrębne, poprzez wprowadzony nakaz postępowania zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą Prawo wodne, o którym mowa w § 10 pkt 1 uchwały, tym bardziej wobec braku powiązania faktycznego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczonego na rysunku planu miejscowego z ustaleniami szczegółowymi planu.

Wojewoda [...] podkreślił również, iż Rada Miejska w N. nie zastosowała się do wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., które obligują do obowiązkowego określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Dopuszczając możliwość realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a przy tym szczególnych warunków zagospodarowania, w związku z położeniem tych terenów, naruszyła przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. Zdaniem organu nadzoru zapisy planu naruszają zasadę komunikatywności aktu prawnego, która nakazuje takie redagowanie przepisów, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy. Rada Miejska w N. wprowadziła w stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu miejscowego, którego efektem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Skoro z ustaleń samego planu wynika wprost możliwość realizacji zabudowy, co wynika z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych, to samo wskazanie zawarte w ustaleniach § 10 pkt 1 uchwały, jest daleko niewystarczające, bowiem pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, nie realizuje również woli ustawodawcy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., oraz w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Pogląd skarżącego, w kwestii dotyczącej realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawnej bezpośredniego zagrożenia powodzią) był już przedmiotem wielokrotnych orzeczeń sądowych. W judykaturze, poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru podzielono m.in. w prawomocnych orzeczeniach:

-Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.07.2012 r., Sygn. akt II OSK 1063/12, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25.02.2013 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2737/12, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.02.2013 r., Sygn. akt IV SA/Wa 2595/12, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.04.2013 r., Sygn. akt IV SA/Wa 2895/12, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 09.07.2013 r., Sygn. akt. IV SA/Wa 961/13, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 27.11.2013 r., Sygn. akt. IV SA/Wa 1705/13, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; -częściowo Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.09.2013 r. Sygn. akt II OSK 664/13, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1063/12 stwierdził, "(...) że treść wydawanych w ramach uzgodnień postanowień rodzi wątpliwości co do prawidłowości stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. (...) Niewątpliwie koniecznością jest to, aby już na etapie tworzenia aktów planistycznych prawidłowo uwzględniane były programy ochrony przeciwpowodziowej. Dlatego tak ważne jest, aby Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - na etapie uzgadniania i opiniowania projektowanych aktów w zakresie planowania przestrzennego - dokonywał rzetelnej analizy w zakresie problematyki ochrony przeciwpowodziowej. (...) Zauważyć również trzeba, że dla konkretyzacji określanych ograniczeń ważne jest prawidłowe określenie zasięgów zagrożenia powodziowego na danym obszarze ".

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności faktyczne i prawne, organ stanowiący, w ocenie Wojewody, nie był uprawniony do przeznaczenia tego terenu pod zabudowę, bądź do dopuszczenia zabudowy w ramach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Pozostając w zgodności z przepisami odrębnymi z zakresu Prawa wodnego oraz spełniając wymogi wynikające z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o p.z.p., organ stanowiący winien wprowadzić jednoznaczne zakazy, nakazy i ograniczenia w zagospodarowania również dla terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 1ML, 5ML, 5R, 1E, IW, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL i 27ZL, czego nie uczynił.

Skarżący, niejako na marginesie wskazał, że stosownie do ustaleń § 13 pkt 1 ppkt 7 lit. c uchwały, sformułowano ustalenia w zakresie odprowadzania ścieków zgodnie, z którymi "dla budynków nie posiadających dostępu do sieci kanalizacyjnej, dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnych szamb, wyłącznie jako rozwiązanie tymczasowe do czasu realizacji kanalizacji". Skoro zatem, plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (por. art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), to wskazać należy, że przepisem odrębnym w tym zakresie jest m.in. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w szczególności zaś jego § 34, który stanowi, iż "Zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi". Przedmiotowe przepisy umieszczone zostały w ramach ustaleń dotyczących zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej. Z kolei z § 26 pkt 1 cyt. rozporządzenia wynika, że "Działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej zaś z pkt 3 cyt. przepisu wynika, że w przypadku "braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka (...) może być wykorzystana pod zabudową budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m , to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska ".

W tej sytuacji uznać należy, że w przypadku braku kanalizacji, bądź w przypadku braku możliwości podłączenia do niej, nie jest możliwa realizacja budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, również na podstawie tych przepisów.

Sporządzając i uchwalając plan miejscowy z dopuszczeniem zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanych powyżej przepisów.

Ad. pkt II

W ustaleniach § 24 pkt 3 uchwały, na terenach oznaczonych symbolem ZL z przeznaczeniem podstawowym pod lasy, dopuszczono realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto w ustaleniach dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w ramach ustaleń, o których mowa w § 13 pkt 1 ppkt 1 uchwały, określono, że "ustała sią: 1) realizacją sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg, placów i ciągów pieszo-jezdnych z możliwością odstępstwa od tej zasady w przypadku gdy warunki techniczne uniemożliwiają takie prowadzenie oraz w przypadku przyłączy" jak również w odniesieniu do wszystkich jednostek funkcjonalnych, a więc także określonych symbolem ZL, możliwość lokalizacji nowych stacji transformatorowych wbudowanych w budynki przeznaczone na inne funkcje oraz wolnostojących z zapewnionym dostępem do drogi publicznej (ustalenia zawarte w § 13 pkt 1 ppkt 2 lit. c uchwały).

Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zw. z art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być, jedynie dokonana w miejscowym planie. W myśl ww. przepisów grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś "pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej".

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z cyt. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budową drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji w wyniku, których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie jest możliwe.

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosowanej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 24 uchwały, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach tych terenów możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem skarżącego, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń:

- § 24 pkt 3 i 4 uchwały;

- § 13 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL, o których mowa w ustaleniach § 24 uchwały.

Ad. pkt III

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. " W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. w tym linie zabudowy (...)". Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy (...)". Ponadto z przepisu § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia wynika również, że "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) 8) linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

Stosownie do przytoczonego na wstępie art. 1 ust 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (...) ".

Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o p.z.p. "Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, określi w drodze rozporządzenia, sposób uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, uwzględniając w szczególności problematykę związaną z: (...) 2) przygotowaniem i przeciwdziałaniem zagrożeniom wewnętrznym, a zwłaszcza zagrożeniom bezpieczeństwa i porządku publicznego, katastrofom i klęskom żywiołowym oraz zagrożeniom gospodarczym i ekonomicznym. W art. 17 pkt 7 lit. e, ustawa o p.z.p. ustala wymóg uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa.

Zdaniem organu nadzoru, istotne znaczenie będą tu mieć przepisy:

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004 r. w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 125, poz. 1309), obowiązującego w dacie podejmowania skarżonej uchwały. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia "Uwzględnianie potrzeb bezpieczeństwa państwa w zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu przygotowanie i przeciwdziałanie zagrożeniom wewnętrznym, w szczególności przez zapewnienie warunków do: 1) reagowania na: a) zagrożenia zdrowia i życia ludzi. (...) Zgodnie z § 4 pkt 3 i pkt 5 cyt. rozporządzenia "Potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, określając w szczególności: (...) 3) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; (...) 5) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (...)". Ponadto, w § 2 ust. 3 pkt 5 i pkt 7 ww. rozporządzenia ustalono, że: "3. Organy, o których mowa w ust. 1, uzgadniają projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w szczególności w zakresie: (...) 5) wymagań dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikających z potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa: (...) 7) zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego, w tym pożarowych wynikających z planowanych warunków zagospodarowania przestrzennego (...) " ;

- rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy zawarte w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 8 cyt. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi "Najmniejsza odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień".

W ocenie skarżącego, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na terenach oznaczonych symbolami:

- 3MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 2ZL;

- 4MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 7ZL;

- 5MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 2ZL i 6ZL;

- 6MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 6ZL;

- 7MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 7ZL;

- 11MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 18ZL;

- 12MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 16ZL;

- 14MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 15ZL;

- 15MN, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 16ZL;

- 1ML, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 1ZL;

- 7ML, względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 2ZL i 6ZL;

- 2ML, 8 ML względem terenu leśnego oznaczonego symbolem 2ZL,

zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym (nieprzekraczalna linia zabudowy ,,dociągnięta" została do granicy terenu leśnego), bądź w ogóle nie została ona określona na rysunku planu miejscowego.

Pogląd skarżącego w powyższej kwestii, był już przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru podzielono w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1515/13 w sprawie skargi Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w cyt. wyroku stwierdził nieważność wprowadzonych przez gminę do planu miejscowego, ustaleń w zakresie sytuowania zabudowy od granicy lasu, uzasadniając, że " Wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia - "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Tym samym określona na rysunku planu, w ramach jednostki terenowej P-21, nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta" do granicy terenu leśnego narusza przytoczone powyżej przepisy ".

Skarżący podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 531/10 z którego wynika, że "na gruncie regulacji rozdziału III Konstytucji RP, iż wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej. To ostatnie prowadziłoby bowiem do przyjęcia, iż późniejsze regulacje aktu prawa miejscowego mają w przypadku tożsamości przedmiotowej pierwszeństwo w stosunku do regulacji zawartych we wcześniejszym rozporządzeniu. W konsekwencji powodowałoby to dysfunkcjonalność systemu źródeł prawa, w ramach którego w państwie jednolitym organizacyjnie i terytorialnie akt rangi rozporządzenia, tworzony przez organ centralny i obowiązujący na terenie danego kraju mógłby nie mieć zastosowania na danym terenie w przypadku odmiennej regulacji aktem prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ogólnego, zwartego np. w przepisach ustrojowych. (...) Niezależnie od skutków powyższych należy wskazać, że na gruncie wykładni systemowej art. 92 oraz art. 94 Konstytucji RP, to rozporządzeniu przypisany został charakter aktu wykonawczego wydanego w celu wykonania ustawy. Związek rozporządzenia z ustawą jest zatem bezpośredni, bowiem regulowane nim materie są materiami ustawowymi, samo upoważnienia ma być szczegółowe, a wydanie rozporządzenia na podstawie upoważnienia, poza tym, że ma służyć celowi wykonania ustawy, jest także co do zasady obligatoryjne. W tym kontekście akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy zatem widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw ".

Skarżący wskazuje również, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. A zatem w przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń, i to przede wszystkim właśnie naruszenia uchwały w tym zakresie, stały się podstawową przesłanka do skierowania do Sadu przedmiotowej skargi.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi tej zaznaczono, że Wojewoda [...] w pierwszej kolejności w skardze zarzucił uchwale z dnia 27 grudnia 2013 r. naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia  powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią]. Stawiając ten zarzut Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń § 16, § 18, § 21, § 24, § 30, § 31 w jakim dopuszczają do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wojewoda w uzasadnieniu skargi szeroko wyjaśnia treść przepisów prawnych dotyczących problematyki zagrożenia powodzią i związanych z tym wymagań odnośnie sporządzania aktów określających ład przestrzenny na terenie gminy. Wojewoda uznał, że zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy Prawo wodne na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy.

W ocenie Gminy N. zapisy uchwały nie naruszają art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Gmina N. zgadza się, że z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne wyprowadzić można zakaz m. in. budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, który powinien być uwzględniany już na etapie uchwalania studium lub i planów miejscowych.

Jednak przy badaniu zgodności z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda [...] powinien wziąć pod uwagę treść art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, odnoszących się do obowiązku uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, i zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz wymogu zgodności planu z uchwalonym studium. Wojewoda w ogóle nie rozważył w skardze związku wskazanych wyżej przepisów z normami, które w jego ocenie zostały naruszone. W skardze został podniesiony zarzut naruszenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku. Zakwestionowany plan miejscowy został sporządzony zgodnie z ustaleniami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Studium to wskazuje na terenach kwestionowanych przez Wojewodę [...] kierunek rozwoju "pod zabudowę". Należy zaznaczyć, że tereny przeznaczone pod zabudowę letniskową, zabudowę mieszkaniową, tereny infrastruktury technicznej, których dotyczy skarga są to tereny już zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę w poprzednio obowiązujących "starych" planach miejscowych. Zatem uchwalając plan miejscowy Rada Gminy była zobowiązana wziąć pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie terenów. Wojewoda [...] badając zgodność uchwały z przepisami powinien uwzględnić, że część obszaru szczególnego zagrożenia powodzią to teren zainwestowany od dziesięcioleci, który posiadał przeznaczenie na cele nierolne już w poprzednich opracowaniach - plany miejscowe z 1998 roku i 2002 roku, a nawet z 1989 r. Plan nie przeznacza pod zabudowę nowych terenów znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co oznacza, że nie narusza art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Odnosząc się do zarzutów organ wyjaśnił, że:

- § 16 i § 18 uchwały dot. symboli 5 MN i 1ML - to tereny zainwestowane, których przeznaczenie na cele budowlane było ustalone w poprzednich planach zagospodarowania;

- teren 1ML - przeznaczenie już od 1989r. (stary plan gminy), a następnie plan z 1998 r. i plan 2002 r. - teren zainwestowany w całości - budynki letniskowe wybudowane w latach 90-tych i 2000 roku,

- teren 5 MN - przeznaczenie pod ML w planie od 1998r i w planie 2002 r. - zainwestowanie na całym obszarze;

- teren 5 ML - to niewielki obszar przeznaczony pod ML ( część) położony na obrzeżach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, położony poza terenem 100 m od brzegu rzeki W. (zgodnie z Rozp. Wojewody Mazow. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu).

- § 24 uchwały - 1ZL - 28 ZL nie ustala żadnej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy, co wskazano w skardze. § 30 uchwały , w odniesieniu do terenu oznaczonego 1E - w części graficznej, w jakim dopuszcza się realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - 1E - to teren infrastruktury technicznej - elektroenergetyka [w planie ) a faktycznie - to teren zainwestowany stacji transformatorowej T. - budynek istniejący zlokalizowany poza terenem obszaru zagrożenia powodzią (budynek widoczny na mapie - załącznik graficzny planu). Ponadto teren ten w całości podtrzymuje swoją funkcję przyjętą w planie z 1998 r i 2002 roku (przeznaczenie ML).

- § 31 uchwały - przeznaczenie 1W - teren infrastruktury technicznej - wodociąg (w planie). Faktycznie - zainwestowany - istniejący budynek hydrofornii (widoczny również planie], posiadający przeznaczenie w planie z 1989 r. oraz 2002 roku.

Z powyższych zapisów wynika, że ustalenia planu nie wyznaczają nowych terenów pod zabudowę [5MN i 1 ML], a tylko podtrzymują już istniejącą funkcję zagospodarowania i faktycznego wykorzystywania.

Projekt planu miejscowego, w kształcie zgodnym z ustaleniami studium, został przedłożony do zaopiniowania i uzgodnienia z odpowiednimi organami i instytucjami stosownie do art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na przedłożony projekt w dniu 16 maja 2013 r. Dyrektor RZGW odmówił uzgodnienia projektu planu ze względu na występowanie w granicach planu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które nie zostały zaznaczone i dla których nie wprowadzono odpowiednich ograniczeń. W związku z tym przygotowano korektę projektu planu, który na podstawie postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. uzyskał uzgodnienie Dyrektora RZGW. W planie zostały wskazane granice obszarów szczególnego zagrożenia przed powodzią oraz dopuszczono zabudowę wyłącznie w miejscach gdzie ona występuje i była już dopuszczona w planie miejscowym. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że właściwy organ - Dyrektor RZGW w sposób wnikliwy i dokładny przeanalizował postanowienia planu w kontekście przepisów prawa w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, w tym art. 881 ustawy Prawo wodne. Ponieważ plan miejscowy nie zakłada żadnych "nowych" terenów budowlanych w granicach zagrożenia powodzią, usankcjonowanie istniejącej zabudowy nie narusza przepisu art. 88l ustawy Prawo wodne, gdyż ma on zastosowanie do nowej zabudowy,

Zdaniem Gminy N., wykładnia przeciwna art. 88l ust. 1 Prawa wodnego polegająca na przyjęciu, że ma on zastosowanie do obiektów już wykonanych, istniejących zgodnie z obowiązującymi poprzednio planami zagospodarowania przestrzennego, prowadziłaby do naruszenia art. 6 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy zagospodarowanie danego terenu nastąpiło zgodnie z obowiązującymi aktami - studium uwarunkowań i planami miejscowymi, brak jest podstaw do wprowadzania zakazów zabudowy, nawet w sytuacji, gdy według przepisów odrębnych teren określono jako "obszar szczególnego zagrożenia powodzią" i wprowadzono zakaz wykonywania urządzeń i innych obiektów budowlanych. Podkreśliła, że regulacje dotyczące ochrony przeciwpowodziowej zostały wprowadzone znacznie później niż nastąpiło faktyczne zagospodarowanie tych terenowej.

Gmina wskazała, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego, ale z mocy art. 9 ust 4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów, polega na tym, że już w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Studium jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. I Studium na podstawie, którego uchwalono kwestionowany plan zostało uchwalone zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, co oznacza, że uchwalając studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, nie oznacza, że rada nie może dokonać zmian, ale musi przeanalizować chronione ustawowo wartości, a interesy prawne właścicieli nieruchomości. Studium przeznaczyło, pod zabudowę mieszkaniową i letniskową kwestionowane tereny, biorąc pod uwagę ochronę prawa własności oraz prawo właścicieli do zabudowy przyznane na podstawie poprzednich aktów. Wynika, z tego, że odmienne uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - wprowadzenie zakazu zabudowy, prowadziłyby do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt. II skargi - zastrzeżeń Wojewody i dotyczących dopuszczenia sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach leśnych, to i oczywistym jest fakt, iż zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na funkcje inne niż leśne v wymaga uzyskania stosownej zgody. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, ! miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Dopuszczenia wprowadzone w uchwale Rady Miejskiej mieszczą się oraz nie pozostają w sprzeczności z ustawą o lasach. Dopuszczone w planie zagospodarowanie terenów lasów, nie ma wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie uniemożliwia jego leśnego wykorzystania.

Ad. III. Wojewoda [...] zarzucił, że w przedmiotowym planie miejscowym, że nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na fakt, że usytuowanie planowanej zabudowy na wymienionych w skardze terenach zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym (nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta" została do granicy terenu leśnego), bądź w ogóle nie została ona określona na rysunku planu miejscowego,

Zdaniem Gminy zarzut powyższy jest nieuzasadniony, ponieważ wprowadzenie linii zabudowy w odległości 12 m od granicy lasu, jak wskazuje Wojewoda w skardze mogłoby stanowić naruszenie przepisów prawa. Biorąc pod uwagę zapisy rozporządzenia odległość zabudowy od lasu uzależniona jest choćby od rodzaju pokrycia dachu. Nieprzekraczalne linie zabudowy określone zostały w planie miejscowym wyłącznie od strony dróg jako element kształtowania ładu przestrzennego z godnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie lokalizacji zabudowy od terenów lasów, podobnie jak odległości pomiędzy samymi budynkami, od sieci infrastruktury technicznej to zastosowanie mają przepisy odrębne i normy budowlane. W żadnym miejscu w planie miejscowym linie zabudowy nie zostały określone w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Problematyka odległości w jakiej powinny być usytuowane budynki od lasu została uregulowana w § 271 rozporządzenia, a z ust. 1, 2 i 8 wynika, że odległość budynków mieszkalnych (które zgodnie z § 209 rozporządzenia zaliczane są do kategorii ZL) powinny być usytuowane w odległości 12 m od lasu. Zgodnie bowiem z § 271 ust. 8 1 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu | rozprzestrzeniającym ogień. W § 271 ust. 1 rozporządzenia określono, że odległość budynku kategorii ZL od budynku kategorii ZL wynosi 8m. Zaś w ust. 2 § 271 stwierdzono, że "jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w I ust. 1 należy zwiększyć o 50 %". Abstrahując od faktu, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, powielanie zapisów regulowanych innymi aktami prawa jest niewłaściwe, to w sytuacji, gdy rozwiązania techniczne przyjmowane na etapie projektu budowlanego mają istotne znaczenie dla zastosowanych norm prawnych, określanie ich w planie miejscowym byłoby błędem.

Gmina N. nie zgodziła się ze stwierdzeniem zawartym w skardze, że Rada Miejska wprowadza w stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu miejscowego, dopuszczając możliwość realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, podczas, gdy Rada Miejska poprzez zapisy w planie chroni właśnie prawo własności mieszkańców.

Zdaniem Gminy uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. obejmującego obszar wsi L. jest zgodna z obowiązującym prawem i nie narusza żadnego przepisu wskazanego przez Wojewodę [...] w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; 2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko; 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych; 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Ustawa o p.z.p., zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W myśl z kolei art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in.:

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m. in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253), określa zatem m.in. cyt. art. 15 ustawy o p.z.p.

Należy także odnotować, że stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj, w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zasady i tryb ich sporządzania określa ustawa o p.z.p.

Zgodnie natomiast z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Ad. I.

Stosownie do dyspozycji fart. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 cyt. ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Należy zgodzić się z ustaleniami Wojewody, iż dla terenu rzeki W. opracowane było przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – rzeka W.". Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez Gminę.

Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia podjęcia skarżonej uchwały, mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona, to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowywało swą moc obowiązującą. Rada Miejska w N., podejmując skarżoną uchwałę "w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. obejmującego obszar wsi L.", na mocy przywołanych przepisów zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń. Pozostaje zatem do oceny Sądu sposób w jaki z tego obowiązku się wywiązała przyjmując określone ustalenia planu.

Niewątpliwie Rada Miejska w N. podejmując skarżoną uchwałę "w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. obejmującego obszar wsi L. zobligowana była do uwzględnienia ustaleń wskazanego studium. Obowiązek taki, wynikał również z art. 17 przywoływanej ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: "Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy:

- przed nowelizacją przepisów Prawa wodnego (przed 18 marca 2011 r.), na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, regulował art. 82 ust. 2 ustawy Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynikało, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą;

- po nowelizacji przepisów Prawa wodnego (z dniem 18 marca 2011 r.), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Możliwość odstępstwa od przywołanych powyżej zakazów regulowały przepisy:

- art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (sprzed 18 marca 2011 r.);

- art. 88l ust. 2 Prawa wodnego (od 18 marca 2011 r.).

Należy wprawdzie mieć na uwadze, co wyjaśnione zostało na rozprawie, że tereny wskazane przez Wojewodę, a usytuowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (wg dawnej terminologii bezpośredniego zagrożenia powodzią) znajdują się w znacznej mierze na obszarach już zainwestowanych. Fakt ten jednakże nie może mieć wpływu na obowiązujący dla nich zakaz realizacji nowej zabudowy, czy też rozbudowy zabudowy istniejącej. Nie jest więc trafne stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, że ów zakaz z art. 88 ustawy prawa wodnego dotyczy jedynie terenów dotychczas niezabudowanych.

Przeciwnie art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne zawiera zakaz budowy m. in. obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, który powinien być uwzględniany już na etapie uchwalania studium oraz planów miejscowych.

Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia fakt, że zakwestionowany plan miejscowy został sporządzony w tym zakresie zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku.

Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie ma podstaw do realizacji kierunku rozwoju "pod zabudowę". Z rysunku planu wynika, że tereny przeznaczone pod zabudowę letniskową, zabudowę mieszkaniową, tereny infrastruktury technicznej, których dotyczy skarga są terenami już zabudowanymi. Mogły być też przeznaczone pod zabudowę w poprzednio obowiązujących planach miejscowych. Uchwalając plan miejscowy Rada Gminy obowiązana była jednak do uwzględnienia nie tylko dotychczasowego przeznaczenia tych terenów, ale przede wszystkim wzięcia pod uwagę zapisów "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej — rzeka W.", jako obowiązującego i w pierwszej kolejności regulującego wskazane kwestie. Należy zatem zgodzić się z organem nadzoru, że oznaczenie graficzne zastosowane na rysunku planu w powiązaniu z jego częścią tekstową nie wyklucza możliwości realizacji na tym obszarze nowej zabudowy, względnie rozbudowy i nie służy jedynie zachowaniu stanu zastanego. Nie ma zatem zasadniczego znaczenia okoliczność, że część obszaru szczególnego zagrożenia powodzią określonego w "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – rzeka W." to teren od dziesięcioleci zainwestowany, który posiadał przeznaczenie na cele nierolne już w poprzednich opracowaniach (por. plany miejscowe z 1998 roku i 2002 roku, a nawet z 1989 r.).

W ocenie Sądu, zapis zawarty w § 10 ust. 1 cyt. uchwały nie stanowi dostatecznej gwarancji stosowania się do zakazu zabudowy na przedmiotowym terenie zważywszy, że przez Gminę rozumiany jest odmiennie, niż wynika to z brzmienia obowiązujących przepisów odrębnych. Brak zatem w przedmiotowej uchwale jasnej i jednoznacznej regulacji w tym względzie, przyczynia się do braku pewności po stronie inwestorów, podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości objętych tym planem usytuowanych nad rzeką W., czy dany teren mogą ewentualnie zabudować i na jakich warunkach (czy są zobligowani do uzyskania odstępstwa od zakazu). Trafnie podniósł zatem Wojewoda, że z uchwalonego planu winno jednoznacznie wynikać, iż na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, znajdującym się na terenach oznaczonych w uchwale symbolami: 5MN, 1ML i 5ML, 5R, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL i 27ZL, 1E, 1W - istnieje zakaz realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy, co powinno znaleźć wyraz w §§ 16, 18, 21, 24, 30 i 31 przedmiotowej uchwały w powiązaniu z rysunkiem planu. Samo wyznaczenie na rysunku planu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią oraz wprowadzenie § 10 uchwały nie spełnia wymogu wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. i przepis ten narusza.

Powiązanie owego rysunku planu z zapisami kwestionowanej w skardze części tekstowej planu, nie wskazuje na obowiązywanie zakazu realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy na tym obszarze. Wadliwość przyjętego zapisu najlepiej odzwierciedla fakt błędnej interpretacji owego zakazu (wynikającego z przepisów odrębnych) przez Gminę. Gmina, o czym świadczy odpowiedź na skargę, odniosła go wyłącznie do zabudowy na nowych terenach, położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki W.. Winien być natomiast sformułowany jako zakaz realizacji zarówno nowej zabudowy na terenach już zainwestowanych, jak i zakaz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Nie ma przy tym znaczenia, że projekt owego planu został ostatecznie uzgodniony z Dyrektorem RZGW. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko i argumentację Wojewody.

Wskazać należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego, ale z mocy art. 9 ust 4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia zarzutów sformułowanych w pkt. I skargi, zasadnicze znaczenie ma jednak fakt, że w tym zakresie nie znajdują zastosowania ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bo to nie z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynikają obszary szczególnego zagrożenia powodzią, ale z obowiązującego cyt. studium ochrony przeciwpowodziowej.

Reasumując analiza przywołanych zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzą do wniosku, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Źródłem tego odstępstwa jest jednak ustawa, a nie akt prawa miejscowego, jaki stanowi plan miejscowy.

Ad. II. W ocenie Sądu, trafny jest także zarzut zawarty w pkt. II skargi.

Sposób sformułowania ustaleń § 24 pkt 3 uchwały wskazuje na to, iż na terenach oznaczonych symbolem ZL z przeznaczeniem podstawowym pod lasy, dopuszczono realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Nie chodzi więc jedynie na zachowanie istniejącej już infrastruktury. Potwierdza to fakt, że w ustaleniach dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w ramach ustaleń, o których mowa w § 13 pkt 1 ppkt 1 uchwały, określono, że "ustała się: 1) realizację sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg, placów i ciągów pieszo-jezdnych z możliwością odstępstwa od tej zasady w przypadku gdy warunki techniczne uniemożliwiają takie prowadzenie oraz w przypadku przyłączy", jak również w odniesieniu do wszystkich jednostek funkcjonalnych, a więc także określonych symbolem ZL, możliwość lokalizacji nowych stacji transformatorowych wbudowanych w budynki przeznaczone na inne funkcje oraz wolnostojących z zapewnionym dostępem do drogi publicznej (ustalenia zawarte w § 13 pkt 1 ppkt 2 lit. c uchwały).

Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zw. z art, 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być, jedynie dokonana w miejscowym planie. W myśl cyt. przepisów grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś dla "pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Wymóg uzyskania tej zgody, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Należy zatem zgodzić się z Wojewodą, że skoro ustawodawca wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć można w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Niewątpliwie decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Trafnie podkreślił Wojewoda, że urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Dopuszczenie zatem możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie będzie możliwe.

W rozpatrywanej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosowanej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 24 uchwały, natomiast plan miejscowy dopuszcza w ramach tych terenów możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Wobec tego, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń:

- § 24 pkt 3 i 4 uchwały;

- § 13 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL, o których mowa w ustaleniach § 24 uchwały.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi sformułowany w jej pkt. III. - stwierdzenia nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu.

Niezasadnie skarżący zarzucił, iż plan zezwala na wprowadzenie zabudowy bezpośrednio przy granicy lasu, gdyż nie wyznacza od niego nieprzekraczalnej linii zabudowy, wycofanej na odległość 12 m w głąb działki sąsiedniej.

Należy zauważyć, że niezbędność zachowania odległości zabudowy od lasu zależna jest od rodzaju obiektów budowlanych i określona została w przepisach odrębnych. Na rysunku planu istotnie nie wyznaczono od lasu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Linie tam widniejące stanowią oddzielenie obszarów o odmiennym przeznaczeniu. Linie rozgraniczające tereny leśne wynikają z danych zapisanych w ewidencji gruntów. Naniesione linie nie wskazują jednak na możliwość wykonania zabudowy w granicy z obszarem leśnym, jak sugeruje się w skardze. Zastosowanie znajdują w tym zakresie przepisy odrębne, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego. Oznacza to więc, że nie cały teren poszczególnych działek, graniczących z terenem leśnym, podlega zabudowie. Organ budowlany zobowiązany będzie do ustalenia takiej lokalizacji każdego budynku, która zarazem spełni wymogi określone planem, jak i wymogi wynikające z przepisów odrębnych. Należy mieć zatem na uwadze, że sprawdzenie prawidłowości szczegółowego usytuowania budynku w procedurze wydawania pozwolenia na budowę nastąpi zarówno w odniesieniu do planu miejscowego, jak i do przepisów odrębnych. Nieprzekraczalne linie zabudowy określone zostały w planie miejscowym wyłącznie od strony dróg jako element kształtowania ładu przestrzennego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie lokalizacji zabudowy od terenów lasów, podobnie jak odległości pomiędzy samymi budynkami, od sieci infrastruktury technicznej - zastosowanie znajdują przepisy odrębne i normy budowlane. Problematyka odległości, w jakiej powinny być usytuowane budynki od lasu została uregulowana w § 271 rozporządzenia, a z ust. 1, 2 i 8 wynika, że odległość budynków mieszkalnych (które zgodnie z § 209 rozporządzenia zaliczane są do kategorii ZL) powinny być usytuowane w odległości 12 m od lasu. Zgodnie bowiem z § 271 ust. 8 1 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL od granicy lasu należy przyjmować jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W § 271 ust. 1 rozporządzenia określono, że odległość budynku kategorii ZL od budynku kategorii ZL wynosi 8m. Zaś w ust. 2 § 271 stwierdzono, że "jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50 %". Wobec tego, zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, powielanie w planie miejscowym zapisów regulowanych innymi aktami prawa hierarchicznie wyższymi - nie jest właściwe i byłoby nieprawidłowe.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. I i II sentencji orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w pkt. III sentencji - w oparciu o art. 152 P.p.s.a.