Wyrok NSA, sygn. akt II SA 112/85
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1985-05-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 6, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 10
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz. 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Teza: Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne.

TEZY

Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Andrzeja G. na decyzję Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie z dnia 8 listopada 1984 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę domu letniskowego Ryszarda K. i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1-3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w M., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od organu stopnia wojewódzkiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Andrzej G. i Ryszard K. są dzierżawcami działek o wspólnej granicy, położonych w miejscowości K., przy czym działkę Ryszarda K. poprzednio dzierżawił Stanisław P.

Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i gminy w M. z dnia 6 grudnia 1980 r. Andrzej G. i Stanisław P. otrzymali pozwolenie na budowę domku letniskowego bliźniaczego.

W 1983 r., gdy Andrzej G. wybudował już swoją część bliźniaczego domku letniskowego w stanie surowym zamkniętym, Ryszard K., który już w tym czasie był dzierżawcą sąsiedniej działki po Stanisławie P., rozpoczął budowę swojej części bliźniaczego domku letniskowego niezgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym, przedłużając budowę o 1,40 m w stosunku do projektu. Na skutek wielokrotnych interwencji Andrzeja G., który protestował przeciwko wprowadzeniu tego rodzaju zmian, w dniach 19 listopada 1983 r. oraz 9 maja 1984 r. dokonano oględzin budowy, które potwierdziły powyższe okoliczności. Wówczas zażądano od Ryszarda K. przedłożenia projektu zastępczego.

Po wykonaniu powyższego zalecenia, Naczelnik Miasta i Gminy w M. udzielił Ryszardowi K. pozwolenia na budowę budynku letniskowego zgodnie z przedstawionym przez inwestora nowym projektem technicznym /decyzja z dnia 29 sierpnia 1984 r., wydana na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 38 poz. 229 - oraz par. 43 i par. 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Decyzja ta nie została doręczona Andrzejowi G., którego jedynie powiadomiono o jej wydaniu pismem z dnia 29 sierpnia 1984 r. W odpowiedzi na to pismo Andrzej G. zarzucił, że nowy projekt techniczny nie był z nim uzgodniony, mimo że projektowane rozwiązania techniczne bliźniaczego domku letniskowego dotyczą jego praw i interesów jako właściciela drugiej połowy tego domku. Oprócz tego podał, że wznoszony obiekt narusza jego uzasadnione interesy, pogarsza bowiem warunki użytkowania jego domku, a zatem na projektowaną rozbudowę części Ryszarda K. nie wyraża zgody, żąda rozebrania rozbudowanej części domku i prowadzenia budowy zgodnie z pierwotnym planem technicznym jako domku bliźniaczego.

Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie potraktował to pismo Andrzeja G. jako odwołanie od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia 29 sierpnia 1984 r. i decyzją ostateczną nr UAN-8381/14/84 z dnia 8 listopada 1984 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podał między innymi, że Ryszard K. przystąpił do wykonania robót budowlanych na podstawie zatwierdzonej zamiennej dokumentacji technicznej oraz uzyskanego pozwolenia na budowę z dnia 29 sierpnia 1984 r. Decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa i nie narusza praw osób trzecich. Zgoda sąsiada na dokonanie projektowanych i zatwierdzonych zmian w dokumentacji nie była w tym wypadku wymagana. Sprawa pogorszenia naturalnego oświetlenia kuchni nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ zmiany dokonane w części budynku Ryszarda K. nie pozbawiły naturalnego oświetlenia kuchni Andrzeja G., lecz tylko nieznacznie je osłabiły. Zresztą normatywy techniczne dopuszczają oświetlenie kuchni wyłącznie sztuczne dla niektórych kategorii mieszkań w budownictwie wielorodzinnym, natomiast dla budynków letniskowych brak jest normatywów.

Od decyzji ostatecznej Andrzej G. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, a następnie dodatkowe pismo procesowe. Skarżący podnosił, że Ryszard K. rozpoczął budowę swojej części bliźniaczego domku letniskowego w K. na jesieni 1983 r. i miał wykonany do października 1984 r. stan surowy zamknięty, łącznie z pokryciem dachu. W świetle powyższych dowodów jest rzeczą bezsporną, że Ryszard K. samowolnie przystąpił do wykonania robót budowlanych i następnie samowolnie je kontynuował. Przejmując bowiem na podstawie umowy z Urzędem Miasta i Gminy w M. z dnia 11 kwietnia 1983 r. teren budowlany po Stanisławie P., nie wszedł automatycznie w jego prawa wynikające z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia 6 grudnia 1980 r. o pozwoleniu na budowę domku letniskowego bliźniaczego. Nie ma zatem pozwolenia na budowę takiego domku, nie miał także pozwolenia na zmianę rozwiązań technicznych w porównaniu z poprzednio zatwierdzonym projektem technicznym, albowiem decyzja ostateczna w tym przedmiocie została wydana dopiero w dniu 8 listopada 1984 r. Zaskarżona decyzja faktycznie więc legalizuje samowolną działalność budowlaną Ryszarda K., który przez poszerzenie budynku w kierunku wschodnim i zmianę ukształtowania wschodniej połaci dachu ograniczył dostęp światła dziennego do części budynku skarżącego, przy czym zaciemnione pomieszczenie nie stanowi kuchni, ponieważ w jego części budynku letniskowego nie ma wydzielonej kuchni. Są tam tylko dwa pomieszczenia: jedno na parterze i jedno na poddaszu, przy czym są to pokoje przeznaczone na pobyt ludzi. Andrzej G. zarzucał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 5 ust 1 pkt 3, 5 i 6 oraz ust. 2, a także art. 10 ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt 3 oraz art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skarżący podnosił również, że Ryszard K. dopuścił się przy realizacji budowy odstępstw nawet w stosunku do nowej - zmienionej dokumentacji technicznej. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia 29 sierpnia 1984 r. oraz o obciążenie Wojewody Olsztyńskiego kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Decyzja organu I instancji nie została doręczona Andrzejowi G., mimo że był on stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie objętej skargą. W związku z tym Andrzej G. bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Uchybienie powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania i daje podstawę do uchylenia decyzji, a w razie zakończenia postępowania decyzją ostateczną - podstawę do wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/. Utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, organ II instancji tym samym powtarza uchybienie, o którym była mowa, i pozbawia przez to stronę jednej /pierwszej/ instancji w postępowaniu administracyjnym. Już tylko to uchybienie powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji państwowej obu instancji.

Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu i następnie w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Błędnie też przyjął, że ograniczenie przez projektowaną rozbudowę dopływu światła dziennego do pomieszczenia znajdującego się na parterze domku letniskowego nie narusza przepisów prawa ani uzasadnionych interesów skarżącego, stosując analogię do kuchni w niektórych kategoriach mieszkań w budownictwie wielorodzinnym. Z materiałów sprawy, w tym między innymi z zatwierdzonego projektu technicznego domku letniskowego bliźniaczego /załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 grudnia 1980 r./, wynika w sposób nie mogący budzić wątpliwości, że domek letniskowy w części skarżącego nie ma wydzielonego pomieszczenia na kuchnię i składa się jedynie z dwóch izb: jednej na parterze i drugiej na piętrze, z których każda przeznaczona jest na pobyt ludzi ograniczenie przez Ryszarda K. dopływu światła dziennego do jednej z tych izby godzi w uzasadnione interesy Andrzeja G. i jego rodziny i zmniejsza walory rekreacyjne wzniesionej przez niego połowy domku letniskowego, pogarszając w sposób oczywisty jego warunki użytkowe. Stanowi to naruszenie między innymi art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz ust. 2 prawa budowlanego, a zważywszy, że zaskarżone decyzje dotyczą odstępstw od projektu typowego i to w sytuacji, gdy część należąca do skarżącego była już wybudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem - również art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Z naruszeniem art. 54 ust. 2 omawianej ustawy organy administracji państwowej nie umożliwiły Andrzejowi G. zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń do projektu rozbudowy domku letniskowego, przedstawionego przez Ryszarda K. Z materiałów sprawy nie wynika, czy przed wysłaniem zaskarżonej decyzji organy administracji państwowej rozważyły sprawę projektowanej rozbudowy pod kątem warunków przewidzianych między innymi w art. 4 prawa budowlanego oraz w par. 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./.

W związku z zastosowaną przez organ odwoławczy analogią do rozwiązań technicznych przyjmowanych wyjątkowo - na zasadzie przepisów szczególnych - do kuchni w niektórych kategoriach mieszkań w budownictwie wielorodzinnym należy stwierdzić, że wyrażony w uzasadnieniu decyzji ostatecznej pogląd w tej kwestii jest całkowicie błędny. Gdy przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela /jak na przykład cytowany w uzasadnieniu decyzji ostatecznej par. 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - Dz.U. nr 17 poz. 62 dotyczący kwestii oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi/ stosownie w drodze analogii tego przepisu do sytuacji innych już w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne. Ograniczenie praw obywatela /w tym na przykład prawa do należytego dopływu światła dziennego - por. par. 7, par. 15 ust. 3 i par. 119 pkt 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r./ może nastąpić jedynie na podstawie wyraźnego przepisu aktu ustawodawczego lub aktu prawnego wykonawczego wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym i mieszczącego się w granicach zakreślonych w tym upoważnieniu.

Omówione wyżej uchybienia stanowią naruszenie cytowanych przy ich omawianiu przepisów prawa materialnego, a ponadto naruszenie przepisów, w tym art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji uchylić na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1-3 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji państwowej powinny szczegółowo wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, w tym także to, czy Ryszard K. rozpoczął i prowadził budowę zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, czy rozpoczął ją po uzyskaniu pozwolenia na budowę i rozbudowę, czy w konkretnej sytuacji były podstawy prawne do wydania pozwolenia na rozbudowę domku letniskowego według przedstawionego przez inwestora projektu technicznego, zważywszy że chodzi o budynek bliźniaczy, którego jedna część była już zakończona w stanie surowym zamkniętym. Należy także ustalić, czy projektowana przez inwestora rozbudowa narusza uzasadnione interesy skarżącego, między innymi przez ograniczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz czy przy proponowanej przez inwestora zmianie projektu technicznego zachowany zostanie typ bliźniaczy domku letniskowego, a rozwiązanie jest prawidłowe pod względem urbanistycznym i architektonicznym, zwłaszcza przy uwzględnieniu części wykonanej przez Andrzeja G. zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym i pozwoleniem na budowę.

Postępowanie w powyższej sprawie należy prowadzić z udziałem stron, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego oraz przy uwzględnieniu wskazówek zawartych w motywach niniejszego wyroku. Stosownie do art. 209 Kpa ocena prawna, wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest dla organów administracji państwowej wiążąca w sprawie.