Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 709/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 33 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15, art. 80, art. 10 par. 1, art. 77, art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 i 2, art. 59 usrt. 1 i 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 roku sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 roku nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 6 marca 2014 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło złożone przez E. F. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 1,5 m3 na dobę na terenie działki nr [...] ark. [...] obręb [...] położonej w [...] ul. [...]. W zgłoszeniu wskazano jako datę realizacji zamierzenia dzień [...] lipca 2014 r. Do zgłoszenia zostały: oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opis zamierzenia z rysunkami. Z opisu zamierzenia wynikało, że trójkomorowy zbiornik oczyszczalni posadowiony będzie na głębokości 2,3 m od powierzchni terenu, oczyszczone ścieki odprowadzane będą do szczelnego zbiornika przepływowego na wodę do podlewania trawy posadowionego na głębokości około 2 m, a następnie do studni chłonnej wykonanej z kręgów betonowych o średnicy 120 cm posadowionych na głębokości 2 m. Najgłębiej osadzony krąg zasypany będzie gruntem rodzimym. Nadto wykonany zostanie ruraż łączący studnie ułożonych na głębokości od 80 cm do 100 cm od powierzchni terenu oraz tunel rozsączający na głębokości około 13,-1,4 m od powierzchni z wywiewką do wentylacji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent Miasta P. nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni o: wyjaśnienie sposobu zagospodarowania działki i celowości zgłaszanego zamierzenia, bowiem z dostępnych danych ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa działka jest niezabudowana oraz do załączenia opinii gestora sieci kanalizacji sanitarnej o braku możliwości podłączenia przedmiotowej nieruchomości do miejskiej sieci sanitarnej.

Postanowienie powyższe zostało doręczone E. F. w dniu 25 marca 2014 r.

W dniu 1 kwietnia 2014 r. E. F. nadał w Urzędzie Pocztowym [...] kierowane do Prezydenta Miasta P. pismo do którego dołączył dokumenty wskazane w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. Pismo powyższe wpłynęło do organu 3 kwietnia 2014 r.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm., dalej Prawo budowalne) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zgłosił sprzeciw od zgłoszenia przez E. F. zamiaru wykonania robót polegających na budowie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 1,5 m3 na dobę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] ark.[...] obręb [...]).

W uzasadnieniu organ stwierdził, inwestor w terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty, co spowodowało konieczność zgłoszenia sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto organ wskazał, iż w aktach postępowania prowadzonego w sprawie warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości znajduje się opinia A S.A. z dnia 5 sierpnia 2013 r., z której wynika możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

E. F. w terminie prawem przewidzianym złożył odwołanie od powyższej decyzji.

W odwołaniu inwestor zarzucił, iż Prezydent Miasta P. przed wydaniem decyzji o sprzeciwie nie zapoznał się z wyjaśnieniami jakie zostały przez stronę złożone w terminie 7 dni od momentu otrzymania postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. oraz wskazał, iż z pism A S.A. wynika, iż brakujący odcinek kanalizacji sanitarnej w ul. Mirosławy niezbędny dla obsługi działki nr [...] o nadanym numerze [...] ul. [...] nie jest ujęty w planie inwestycyjnym tej spółki [...] zarządzającej siecią kanalizacji sanitarnej.

Nadto odwołujący się przedstawił argumenty o charakterze ekologicznym i ekonomicznym przemawiające za wybudowaniem zgłaszanej przydomowej oczyszczalni ścieków.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej przywołania podstawy prawnej i jako podstawę prawna przywołał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o sprzeciwie z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana w terminie o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jednakże mając na uwadze datę odbioru przez inwestora postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzić należy, iż termin na dokonanie uzupełnień mijał z dniem 1 kwietnia 2014 r. Powyższe oznacza, iż inwestor uzupełnił braki we wskazanym terminie 7 dni, o czym świadczy stempel pocztowy na kopercie datowany na 1 kwietnia 2014 r. Stąd organ II instancji uznał wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego za niezasadne.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niezabudowanej działce funkcja i przeznaczenie działki winno być określone w decyzji o warunkach zabudowy, której inwestor nie posiada, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również z załączonych do akt kopii pism, postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości się toczy.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego uzasadniało zmianę podstawy prawnej wydanego sprzeciwu na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy stanowiący, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i w momencie, gdy przeprowadzenie robót nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, iż przepis ten dotyczy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które zostały wyliczone w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a przedmiotowa inwestycja jako budowa indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków ujęta jest w art. 29 ust. 1 pkt 3 gdzie jest budową, a nie robotami budowlanymi niewymagającymi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Z decyzją powyższą nie zgodził się E. F., który w terminie prawem przewidzianym wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W skardze zarzucono Wojewodzie Wielkopolskiemu naruszenie przepisów prawa, w tym w szczególności art. 15 k.p.a. gwarantującego stronie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oraz art. 10 k.p.a. i art. 139 k.p.a.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, iż do nowej podstawy prawnej sprzeciwu wskazanej przez Wojewodę nie miał możliwości odnieść się w postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie skarżącego Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. powinien uchylić zaskarżoną decyzję i ewentualnie dodatkowo przekazać organowi I instancji informację o okolicznościach jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Dalej skarżący wskazał, iż Wojewoda Wielkopolski dokonał niepoprawnej oceny dowodów i niewłaściwie rozpatrzył lub pominął zebrany w aktach materiał dowodowy, bowiem nie dostrzegł korzyści ekologicznych wynikających z budowy oczyszczalni ścieków, przez co naruszył art. 77 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący wskazał, iż gdyby taki obowiązek istniał i był celem ustawodawcy, to byłby on wymieniony w dokumentach jakie należy dołączyć do zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do realizacji prac.

Dalej skarżący wskazał, iż nie zna regulacji prawnych nakazujących najpierw wybudowanie budynku, a dopiero potem infrastruktury technicznej, która będzie go obsługiwać, a Wojewoda nie podał w uzasadnieniu swojej decyzji przepisu, w którym takie regulacje dotyczące kolejności prac są zawarte.

Skarżący wskazał wreszcie, iż Wojewoda Wielkopolski nieprawidłowo doszukuje się nieistniejącego powiązania pomiędzy art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a art. 64 ust. 1 tej samej ustawy.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako naruszających wskazane wyżej przepisy oraz standardy prawne określone w art. 7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. organ wyjaśnił, iż organ przyjmujący zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia budowy działa zgodnie z ustaleniami zawartymi w art. 30 Prawa budowlanego, a przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów w ustawie Prawo budowlane zaczynają obowiązywać z chwilą wydania decyzji o sprzeciwie i wniesienia odwołania od tej decyzji. Dalej wskazał, iż prawo organu do wniesienia sprzeciwu jest prawem ograniczonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. Stąd w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy k.p.a., z tym, iż nie będą one mogły być faktycznie stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę instytucji sprzeciwu. Dlatego też wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. byłoby możliwe tylko wtedy gdyby w realiach danej sprawy zachodziła możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji w razie ponownego rozpoznania sprawy. Stąd Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i wydać własnego sprzeciwu, bowiem decyzja taka byłaby wydana z uchybieniem 30-dniowego terminu do jego wniesienia oraz nie mógł uchylić decyzji I instancji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu.

W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2014 r. strona skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podtrzymała dotychczasowe stanowisko i podniosła, iż Wojewoda nie stosując się do wymogów art. 15 k.p.a. równocześnie dopuszcza się naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Nadto E. F. wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób zgodzić się z całością podnoszonej w niej argumentacji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż niezasadnym okazał się najdalej idący w warunkach niniejszego postępowania zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

Specyfiką postępowania zgłoszeniowego o jakim mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej Prawo budowlane) jest okoliczność, iż nie występuje w nim klasyczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie zgłoszenie zamiaru realizacji obiektów i robót budowlanych wskazanych w ust. 1 tegoż artykułu.

Dokonanie takowego zgłoszenia aktualizuje po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do przeprowadzenia swoistego wstępnego postępowania sprawdzającego, w następstwie którego organ może nie podejmować żadnych działań, co upoważnia zgłaszającego do rozpoczęcia w określonym anonsowanych robót budowlanych, względnie wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Przewidziana przez ustawodawcę forma sprzeciwu jako decyzji administracyjnej przesądza o tym, iż dopiero od tego momentu w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne podlegające w pełni regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż postępowanie to może toczyć się wyłącznie w następstwie dokonania przez stronę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Dalej zauważyć należy, iż przesłanki zgłoszenia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 ustawy prawo budowlane, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach. Sprzeciw zgłasza się

w tych przypadkach w terminie 30 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Termin do wniesienia sprzeciwu przez organ jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przez organ przedłużany, skracany lub też zawieszany. Skutkiem upływu tego terminu jest dla organu utrata możliwości wniesienia sprzeciwu, co ma związek z utratą podstawy prawnej do wydania decyzji o sprzeciwie. Wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia z woli ustawodawcy przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, ponieważ podmiot dokonujący zgłoszenia ma określony przez organ czas na dostarczenie brakującej dokumentacji, zaś organ musi mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Uzupełnienie zgłoszenia na żądanie organu może doprowadzić do sytuacji, w której organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego zgłoszenia. Oczywiście nie występuje w tym przypadku instytucja przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze uznaje się, że wyłącznie kompletne, tj. spełniające ustawowe wymagania, zgłoszenie wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia biegu wskazanego wyżej terminu. Oznacza to, że organ musi mieć zagwarantowane pełne 30 dni na podjęcie czynności wyjaśniających oraz sprawdzających w odniesieniu do zgłoszenia i zajęcie stanowiska bądź też przekazanie stronie ewentualnego sprzeciwu (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, LEX nr 319177; z dnia 25 lipca 2006 r., II OSK 956/05, ONSA WSA 2007, nr 1, poz. 12; z dnia 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, LEX nr 555017; z dnia 25 sierpnia 2011 r., II OSK 1185/10, LEX nr 1068962). Termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jako termin prawa materialnego wiąże również orzekający w sprawie organ II instancji. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji.

Dalej zauważyć należy, iż zasadniczy skutek prawny wniesienia przez organ sprzeciwu jest taki sam niezależnie od podstawy prawnej i przyjętych przesłanek zastosowania tego środka i sprowadza się do uniemożliwienia stronie prowadzenia robót budowlanych jedynie w oparciu o dokonane zgłoszenie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż specyfika postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych ma niewątpliwy wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może w konsekwencji wydać organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji.

Niewątpliwie organ odwoławczy nie może bowiem w tego rodzaju sprawach gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy regulacji z art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł nadto zastosować także z tego powodu, że uchybienie organu jakiego zdaniem Wojewody dopuścił się organ I instancji polegało nie na naruszeniu przepisów postępowania, lecz na naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, które to naruszenie sprowadziło się do zastosowania w sprawie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 30 ust. 6 pkt 2 tej samej ustawy.

Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła.

Brak jednakże w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przesłanek dla przyjęcia, iż organ odwoławczy podzielając kierunek rozstrzygnięcia organu I instancji nie jest uprawniony dla uchylenia jego orzeczenia w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Zachowany bowiem w tej sytuacji zostaje gwarancyjny charakter regulacji z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a jednocześnie zachowana jest możliwość kompleksowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W realiach postępowania zgłoszeniowego to właśnie przyjęcie koncepcji proponowanej przez skarżącego, który zdaje się sugerować, iż organ odwoławczy może jedynie albo w całości zaaprobować argumentację organu I instancji uzasadniającą wniesienie sprzeciwu i zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, albo uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i postępowanie umorzyć w przypadku, gdy organ ten wskazał błędną podstawę wniesienia sprzeciwu, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W tego rodzaju sprawach organ odwoławczy stałby się bowiem jedynie kontrolerem prawidłowości orzeczenia organu I instancji, a jednocześnie pozbawiony byłby możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w jej całokształcie.

Przyjęcie takowej koncepcji prowadziłoby do nieakceptowalnej z punktu widzenia praworządności sytuacji, w której jedynie wadliwe uzasadnienie - co do zasady zgodnej z prawem - decyzji o sprzeciwie, względnie wskazanie wadliwej podstawy prawnej takiej decyzji przez organ I instancji skutkowałoby każdorazowo dopuszczeniem do realizacji obiektywnie niezgodnych z prawem robót budowlanych.

Właśnie tego rodzaju rozstrzygnięcie stałoby w rażącej sprzeczności z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, w tym w szczególności z zasadą praworządności.

Za niezasadne uznać także należy pozostałe podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się bowiem w działaniach organu II instancji naruszenia przepisów art. 80 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W sprawie zebrany bowiem został kompletny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie istotnych prawnie elementów stanu faktycznego sprawy i jej rozpoznanie, a poczyniona przez organ odwoławczy ocena dowodów nie miała charakteru dowolnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w kontekście zastosowanego przez organ II instancji przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie miały okoliczności związane z niewątpliwymi ekologicznymi korzyściami wynikającymi z realizacji przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków oraz brakiem możliwości przyłączenia nieruchomości skarżącego do kanalizacji sanitarnej, w związku z czym nie stanowi naruszenia przepisów postępowania nie odniesienie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tych zagadnień. Bez znaczenia dla rozpoznania skargi na decyzję Wojewody pozostaje przy tym wyrażenie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. błędnego poglądu, iż z pisma gestora sieci kanalizacyjnej z dnia 5 sierpnia 2013 r. wynika możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, skoro okoliczność ta nie stanowiła przesłanki rozstrzygnięcia organu II instancji.

Jedynie gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy Sąd pragnie w tym miejscu zauważyć, iż dokument ten został właściwie zinterpretowany nie przez Prezydenta Miasta P., lecz przez skarżącego. Z treści pisma z dnia 5 sierpnia 2013 r. wynika bowiem w sposób jednoznaczny, iż na dzień jego sporządzenia brak było możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacji sanitarnej, a rozbudowa tej sieci w sposób umożliwiający podłączenie do niej działki nr [...] nie jest przez gestora sieci planowana.

Nie sposób podzielić także zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Przepis ten ustanawia bowiem zasadę, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Sytuacja takowa nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem w następstwie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego utrzymującej w mocy decyzję o sprzeciwie od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i de facto zmieniającej jedynie podstawę prawną zgłoszonego sprzeciwu nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej bądź faktycznej E. F.

Odnośnie naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 10 § 1 k.p.a. zauważyć zaś należy, iż choć naruszenie to niewątpliwie zaistniało, albowiem organ II instancji przed wydaniem decyzji nie poinformował strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jednak w ocenie Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, iż organ odwoławczy nie przeprowadzał w sprawie jakiegokolwiek własnego postępowania dowodowego i orzekał wyłącznie w oparciu o znane stronie akta organu I instancji. Znamiennym jest, iż także skarżący nie wskazał w skardze jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miałoby mieć naruszenie przez organ II instancji regulacji zawartej w art. 10 § 1 k.p.a.

Powyższe zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowiącym, iż przesłanką uchylenia decyzji może być jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniało uznanie tego zarzutu za nietrafny.

Zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. zapadła natomiast z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ wynik sprawy, a które to naruszenie trafnie zasygnalizował E. F. podnosząc w skardze, iż Wojewoda Wielkopolski nieprawidłowo doszukuje się nieistniejącego powiązania pomiędzy art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a art. 64 ust. 1 tej samej ustawy.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż powołany przez organ II Instancji art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) stanowi, że do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej samej ustawy.

Wśród przepisów do odpowiedniego stosowania, których odsyła art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak jest – wbrew twierdzeniom Wojewody – wskazania przepisu art. 50 tej samej ustawy.

Powyższe uchybienie miało przy tym niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, albowiem przepisem, który winien znaleźć zastosowanie dla rozstrzygnięcia kluczowego w sprawie problemu sprowadzającego się do uzyskania odpowiedzi na pytanie czy inwestycja w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy przy tym wykładać łącznie z ust. 2 tego samego artykułu stanowiącym, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Przywołać w tym miejscu należy także art. 50 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie, z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Nie można zgodzić się z przedstawioną przez Wojewodę wykładnią art. 50 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten dotyczy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które zostały wyliczone w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie budów ujętych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

Przedstawiona przez Wojewodę wykładnia zakłada bowiem, iż zakresy znaczeniowe pojęć roboty budowlane i budowa są całkowicie rozdzielne. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którą na gruncie tej ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicję legalną pojęcia budowy zawiera zaś art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W świetle wskazanych powyżej definicji legalnych oczywistym jest, iż pojęcie budowy zawiera się w pojęciu robót budowlanych.

W związku powyższym art. 29 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż w ust. 1 wskazuje on na roboty budowlane polegające na budowie (a więc wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego) nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w ust. 2 na pozostałe (inne niż budowa) roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym też kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jedynie do robót budowlanych nie będących budową.

Już tylko powyższe okoliczności samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego jako zapadłej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w następstwie przedstawionej powyżej błędnej wykładni przepisów organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż przedmiotowa inwestycja w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a brak takiej decyzji stanowił naruszenie innych przepisów o jakich mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i uzasadniał wywiedzenie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji tej inwestycji.

Poszukując odpowiedzi na pytanie czy zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie jest – pomimo niewątpliwie wadliwego uzasadnienia – trafna zauważyć zaś należy, iż przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy określa przywołany powyżej art. 59 u.p.z.p. Konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy została unormowana przez użycie pojęcia niedookreślonego – zmiany zagospodarowania terenu. Co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest regułą i można domniemywać obowiązek jej wydania, jeżeli inwestycja spełnia określone warunki.

Brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego w zdaniu pierwszym, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy nie pozostawia wątpliwości, iż obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednocześnie odesłanie w zdaniu drugim do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 tej samej ustawy wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego.

Określenie dokładnego zakresu tego wyłączenia rodzi trudności interpretacyjne, które powstają w związku z rozszerzeniem obowiązku uzyskania decyzji na zmiany zagospodarowania terenu, które nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 ustawy).

Na gruncie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. uprawnione jest pytanie czy chodzi w nim o roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę (np. podlegające zgłoszeniu), czy też wyłącznie o inne niż roboty budowlane zmiany w zagospodarowaniu terenu.

Językowa wykładnia art. 59 ust. 2 u.p.z.p. zdaje się sugerować przyjęcie pierwszej z w/w koncepcji, to jest, iż w przepisie tym chodzi także o roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę (np. podlegające zgłoszeniu).

Wykładnia takowa powoduje jednakże pozbawienie jakiejkolwiek treści normatywnej zdania drugiego art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zawierającego odesłanie do odpowiedniego stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy. Spośród wskazanych w art. 50 ust. 2 ustawy inwestycji nie wymagających wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, te określone w pkt 1 nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i co za tym idzie nie zawierają się w hipotezie normy zakodowanej w art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze, która wymóg uzyskania warunków zabudowy wprowadza jedynie dla zmian zagospodarowania terenu, zaś te wskazane w pkt 2 w całości zawierają się w zbiorze robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy, który nie ustanawia przepisów zbędnych uznać zatem należy, iż regulacja zawarta w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia nadto szereg argumentów celowościowych.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż pozwala ona na uniknięcie dualizmu w traktowaniu tego samego rodzaju robót budowlanych, w zależności od tego czy stanowią one inwestycje celu publicznego, czy też inną zmianę sposobu zagospodarowania terenu. W przypadku inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (np. przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę zlokalizowanej przy strażnicy będącej obiektem niezbędnym na potrzeby ochrony granicy państwowej) art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wprost wyłącza bowiem konieczności uzyskania decyzji lokalizacyjnej, zaś ewentualne stosowanie do tego samego rodzaju obiektów nie będących inwestycją celu publicznego art. 59 ust. 2 u.p.z.p., skutkować będzie potrzebą badania czy ich realizacja spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie konieczność uzyskania odpowiedniej decyzji.

Zastosowanie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. do robót budowlanych wymagających zgłoszenia i przyjęcie odnośnie tych robót obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy spowodować może także trudności w ustaleniu trybu postępowania w przypadku przeprowadzenia ich bez wymaganego zgłoszenia i bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Dojdzie bowiem do konkurencji trybów legalizacyjnych określonych w przepisach Prawa budowanego i w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazanych powyżej problemów pozwala zaś uniknąć przyjęcie takiej wykładni art. 59 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten ustanawia normę odnosząca się wyłącznie do takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a zagadnienia związane z dopuszczalnością prowadzenia robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu, z punktu widzenia regulacji dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, reguluje wyłącznie art. 59 ust. 1 tej ustawy.

Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznaczać zaś będzie, iż z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zwolnione będą roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.

Podkreślić należy, iż taka wykładnia tych przepisów nie rodzi niebezpieczeństwa naruszenia wartości o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym w szczególności wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, albowiem zasadą w polskim Prawie budowlanym jest obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę, a zwolnione z tego obowiązku są jedynie enumeratywnie wyliczone kategorie robót budowlanych, które nie należą do najważniejszych, największych i najbardziej skomplikowanych pod względem techniczno-budowlanym, a jednocześnie nie mają znaczącego wpływu na zagospodarowanie terenu.

Za dokonaniem takowej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawia nadto wykładnia systemowa uwzględniająca ścisłe skorelowanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Prawem budowlanym.

Zauważyć bowiem należy, iż wśród dokumentacji jaką winien przedłożyć podmiot dokonujący zgłoszenia wskazanej w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego brak jest wskazania decyzji o warunkach zabudowy, nawet z zastrzeżeniem, iż dotyczy to sytuacji gdy właściwe przepisy wymagają jej uzyskania. Decyzja o warunkach zabudowy nie mieści się bowiem w kategorii przedkładanych w zależności od potrzeb odpowiednich pozwoleń, uzgodnień i opinii. W tym samym przepisie brak jest upoważnienia dla właściwego organu do nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o takową decyzję. Jest to sytuacja zdecydowanie odmienna niż w przypadku składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę gdzie ustawodawca wprost wskazał, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego), a brak wniosku w tym zakresie skutkuje możliwością wezwania strony do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Nie wydaje się zatem racjonalne by ustawodawca przewidując konieczność uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie niektórych robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia nie zamieścił w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego regulacji analogicznej jak w art. 33 ust. 2 pkt 3 tej samej ustawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (pkt I). W konsekwencji Sąd w punkcie III sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zakażona decyzja nie może być wykonana.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Jedynie gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć należy, iż nawet w przypadku odmiennej niż przyjęta w niniejszym wyroku wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęciu, iż co do zasady znajduje on zastosowanie do robot budowlanych wymagających zgłoszenia, decyzja Wojewody Wielkopolskiego także nie mogłaby by się ostać. Ewentualne zastosowanie regulacji określonej w art. 59 ust. 2 do danej inwestycji nie wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę wymagałoby bowiem ustalenia czy spowoduje ona zmianę zagospodarowania terenu, a w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń odnośnie robót budowlanych zgłoszonych przez skarżącego.