Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1307/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1329/13 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2014 r., I SA/Wa 1329/13 oddalił skargę F. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy [...], oznaczona numerem hip. [...], stanowiła własność Z. i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W dniu 8 listopada 1949 r. Z. – następca prawny Z., złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy [...] (obecnie [...]). W tej samej dacie zostało złożone podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej oraz świadectwo hipoteczne Sądu Grodzkiego w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] marca 1950 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 1 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 7 dekretu przywrócił termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym [...].

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy stwierdziło jej nieważność.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła F. z siedzibą w W.

Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Kolegium stwierdziło, że w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości nie budzi charakter terminu na złożenie wniosku w oparciu o treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r., określa się go bowiem jako termin prawa materialnego. Tego rodzaju terminy charakteryzuje możliwość ich przywrócenia wyłącznie w sytuacji, gdy konstrukcję tę przewiduje treść przepisów wprowadzających omawiany termin. Organ nadzoru podkreślił, że postanowienia dekretu możliwości takiej nie przewidują, a termin złożenia wniosku określany jest również jako termin prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługującego roszczenia. Organ wskazał, że przepisy prawa administracyjnego procesowego i materialnego obowiązujące w dacie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy kwestionowanej decyzji nie przewidywały możliwości przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy gruntu objętego działaniem dekretu. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kolegium podniosło, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem nie budzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste i wyraźne. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W opinii Kolegium treść art. 7 dekretu nie wskazuje na konieczność dokonywania jej dalszej interpretacji, jest bowiem jasna i może być stosowana w sposób bezpośredni. Brak zaś przepisów uprawniających organy administracji publicznej do przywracania terminów w tego rodzaju sprawach pozwala na przyjęcie, że dokonanemu decyzją Prezydenta m.st. Warszawy naruszeniu prawa nadać można przymiot rażącego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że wykładnia przepisu art. 7 dekretu pojawiła się dopiero w latach 60-tych XX wieku, organ nadzoru wskazał, że wcześniej z przyczyn obiektywnych dekret nie był przedmiotem tak częstego zainteresowania doktryny i sądownictwa administracyjnego. Potrzeba zaś wykładni powstała nie z powodu rzeczywistych niejasności w kwestii terminu ustalonego przepisem art. 7 dekretu oraz możliwości jego przywrócenia, a z powodu nieudolności organów administracji publicznej, które wydawały orzeczenia we wczesnych latach powojennych. Kolegium wskazało, że powyższe wynika chociażby ze znacznej ilości orzeczeń administracyjnych, które są obecnie wzruszane w nadzwyczajnych trybach. Zatem, zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o zmianie wykładni czy tez potrzebie wykładni, a jedynie o potrzebie jednoznacznego potwierdzenia, że poglądy wyrażane przez organy działające w podobnych sprawach kilkadziesiąt lat temu pozostawały w rażącej sprzeczności z treścią dekretu, jak również ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że w sprawach objętych działaniem dekretu warszawskiego nieodwracalne skutki prawne decyzji o przywróceniu terminu na złożenie wniosku dekretowego mogłyby wystąpić wyłącznie w przypadku, kiedy to bezpośrednio ta decyzja wywołałaby czynność cywilnoprawną, więc niemożliwą do odwrócenia przez działanie organu administracji. W niniejszej sprawie w ocenie organu takie okoliczności nie mają miejsca, zakwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Skarżący w piśmie z dnia 27 lutego 2014 r. złożonym na rozprawie w dniu 28 lutego 2014r. wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania w sprawie z wniosku F. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że Prezydent m.st. Warszawy nie dysponuje oryginałem ogłoszenia o objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości oraz upoważnieniem do jego podpisania przez wiceprezydenta. Skarżący wniósł w związku z tym o przeprowadzenie również dowodu uzupełniającego z dokumentu - pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 wspomnianego wyżej dekretu "warszawskiego." Rozstrzygnięcie bowiem tej kwestii w sposób zdecydowany wpływało na treść rozstrzygnięcia merytorycznego. Za słuszny sąd uznał pogląd wyrażony przez organy obu instancji, a ponadto utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ma charakter nieprzywracalny, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. Do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera natomiast regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach. Zatem złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W świetle powyższego za słuszne sąd uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie rozpoznawanej nie można mówić o zmianie wykładni czy też potrzebie wykładni, a jedynie o potrzebie jednoznacznego potwierdzenia, ze poglądy wyrażane przez organy działające w podobnych sprawach kilkadziesiąt lat temu pozostawały w rażącej sprzeczności z treścią dekretu, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi F. na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 roku o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek błędnego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, że zastosowana przez organ orzekający w sprawie rozszerzająca wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. w oparciu o standardy stosowania prawa wypracowane w judykaturze 50 lat po wydaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 roku i po przywróceniu sądowej kontroli administracji publicznej w 1980 roku, a w szczególności na podstawie uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 października 1996 roku, I OPK 19/96, może stanowić podstawę do stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez nieuwzględnienie przez Sad pierwszej instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1950 roku prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, a w szczególności zasady ochrony praw nabytych i zasady lojalności państwa wobec obywatela, gdyż skutkiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego będzie pozbawienie strony skarżącej, i to po 60 latach, prawa do rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym [...], złożonego skutecznie;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy poza jej granicami;

5. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze F. oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy, ograniczający się w istocie do rozważenia charakteru terminu przewidzianego art. 7 dekretu i powołania oceny prawnej wyrażonej w uchwale Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 października 1996 roku, I OPK 19/96, przy całkowitym pominięciu istoty rozpoznawanej sprawy tj, oceny zasadności podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1950 roku z uwzględnienie kryteriów wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 K.p.a.;

6. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 Dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I Instancji że 6 - miesięczny termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej rozpoczął swój bieg, podczas gdy Miasto Stołeczne Warszawa do dnia dzisiejszego nie objęło skutecznie nieruchomości w posiadanie i tym samym termin ten nie rozpoczął swojego biegu.

Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi.

Postanowieniem z 23 czerwca 2014 r., I OSK 1307/14 NSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem z 19 czerwca 2015 r. skarżąca przytoczyła nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 maja 2015 r., P 46/13, który ma, jej zdaniem, zastosowanie w rozpoznawanej sprawy. Wyrok ten stanowi podstawę wznowienia postępowania.

Pismem z 16 marca 2016 r. skarżąca złożyła załącznik do protokołu rozprawy, rozszerzając argumentację zawartą w poprzednim piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sad Administracyjny wziął pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn..P 46/13, na który powoływała się skarżąca kasacyjnie w piśmie z dnia 19 sierpnia 2015r., mając na uwadze uchwalę NSA w składzie siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009r. I OPS 9/09. Zgodnie z tą uchwalą w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonsytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, NSA powinien zastosować bezpośrednio przepisy art.190 ust.1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art.183 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, Naczelny Sad Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej, a następnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn.. P 46/13.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej z pkt 1 w którym zarzucono naruszenie art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja z dnia [...] marca 1950r. o przywróceniu terminu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na charakter przepisów, które zostały powołane. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który ma zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd w przypadku gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymaga ( dotyczy to wszystkich sytuacji określonych w art.145§1 p.p.s.a w których sąd uwzględnia skargę ) powiązania z innymi przepisami, albowiem przepis ten, podobnie jak cały §1 art.145 p.p.s.a sam w sobie nie może stanowić pełnej podstawy kasacyjnej, jest to bowiem przepis który zawiera ogólną normę określającą, w jakich sytuacjach jakie rozstrzygnięcia wydaje sąd. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w związku z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Należy tym samym zwrócić uwagę, że przepis art.156 §1 pkt 2 k.p.a , który stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zawiera jedną z przesłanek ustawowych stwierdzenia nieważności decyzji, przesłanka ta ujęta jest w sposób ogólny, generalny, aby tym samym stwierdzić, czy przesłanka ta została spełniona konieczne jest odniesienie się do podstawy prawnej decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności. Jednym słowem podnosząc zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. należy go połączyć z przepisami stanowiącymi podstawę prawną wydania decyzji, bo dopiero wówczas można dokonać kontroli i stwierdzić, czy zarzut ten jest zasadny. Stąd też oparcie zarzutu o naruszenie dwóch norm o charakterze generalnym bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami, które miały zastosowanie w sprawie powoduje, że zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że w pełni podziela prezentowane od szeregu lat w orzecznictwie stanowisko, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlegał przywróceniu. Pogląd o braku możliwości przywrócenia tego terminu został zaprezentowany w szeregu orzeczeń między innymi w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 (ONSA nr 2/1997), w wyrokach NSA z: 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1087/04; 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 133/05; 30 października 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; 29 lutego 2012r. sygn..akt I OSK 1977/10

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 2, w którym podnosi się, że organ orzekający w sprawie zastosował rozszerzającą wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. w oparciu o standardy stosowania prawa wypracowane w judykaturze 50 lat po wydaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 roku. Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że kwestia charakteru prawnego terminu określonego w art.7 dekretu, a w konsekwencji niemożliwość jego przywrócenia i skutki jakie z tego wynikają nie jest zagadnieniem, które pojawiło się dopiero w czasach współczesnych, a wręcz odwrotnie, już w latach 50-tych, 60-tych reprezentowane było takie stanowisko. Wyrazem tego było stanowisko samego prawodawcy, który starał się łagodzić skutki niezachowania tego terminu w późniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę gruntów warszawskich. W tym miejscu należy wskazać uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st.Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz.18), w której przewidziano możliwość uzyskania przez osoby, które nie złożyły wniosków w terminie, użytkowania wieczystego jednej działki przeznaczonej pod budowę lub zabudowanej z zakreśleniem 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku, oraz ustawę z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.:Dz.U z 1991r. Nr 30, poz.127 z póżn.zm.) przewidującą nowy termin złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w okresie od 1 sierpnia 1985r. do 31 grudnia 1988r. Kwestia charakteru prawnego terminu z art.7 dekretu i nie możności jego przywrócenia prezentowana była również w ówczesnej praktyce organów, co jednoznacznie wynika np. z wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012r. w sprawie I OSK 1977/10. W sprawie tej orzeczeniem prezydium Rady Narodowej w m.st.Warszawa z czerwca 1958r. został przywrócony termin do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie własności czasowej, a następnie Minister Gospodarki Komunalnej działając na podstawie art.101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, decyzja z stycznia 1959r. uchylił decyzję przywracającą termin. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z stycznia 1959r., Minister Infrastruktury decyzja z maja 2008r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, a NSA w powołanym wyroku z dnia 29 lutego 2012r. I OSK 1977/10 oddalił skargę kasacyjną. W wyroku tym NSA wskazał, że do terminu przewidzianego w art.7 ust.1 dekretu z 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.Warszawy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu ani też obowiązujące wcześniej przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym w zakresie przywrócenia terminu. Wskazane wyżej okoliczności pokazują, że pogląd prawny zgodnie z którym termin z art.7 dekretu jest terminem zawitym prawa materialnego i nie podlega przywróceniu nie jest poglądem, który ukształtował się w aktualnym orzecznictwie, ale jest to pogląd funkcjonujący już kilkadziesiąt lat.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zarzut z pkt 3 dotyczący min. naruszenia art.2 Konstytucji RP będzie rozważany w drugiej części uzasadnienia dotyczącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13. Natomiast odnosząc się do zarzutów z pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania tj.art. 134 §1 p.p.s.a. i art.141 §4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że podstawowym problemem w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego w art.7 dekretu, przy pominięciu oceny zasadności podstaw stwierdzenia nieważności z art.156§1 pkt 2 i art.16§1 k.p.a. , należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w takich też granicach rozstrzygał sąd, w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji. Nie doszło również do naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. , art.156§1 pkt 2 i art.16§1 k.p.a. Uzasadnienie Sądu I instancji spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i wbrew twierdzeniom nie ogranicza się do rozważań dotyczących charakteru prawnego terminu z art.7 dekretu , ale Sąd jednoznacznie stwierdza, że uznaje za prawidłowe stanowisko organów stwierdzające nieważność decyzji z dnia [...] marca 1950r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd co prawda nie powołuje art.156 §1 pkt 2 k.p.a., ale odnosi się do przesłanki zawartej w tym przepisie tj. rażącego naruszenia prawa. Natomiast powołany w zarzutach art. art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art.16 §1 k.p.a., albowiem zgodnie z tym przepisem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1950r. prowadzone było na podstawie art.156 i następnych k.p.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 4 i 5 nie mogły być uwzględnione.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 6, a dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art.7 dekretu, przez przyjęcie, że 6 miesięczny termin rozpoczął swój bieg, a zdaniem skarżącej kasacyjnie termin ten nie rozpoczął swojego biegu. Zarzut ten w niniejszym postępowaniu jest bezprzedmiotowy, albowiem to postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1950 przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, a nie samego postępowania dekretowego. A ponadto należy zauważyć ogólną zasadę, że wydanie decyzji przywracającej termin w sytuacji gdy termin ten nie rozpoczął biegu powoduje, że taka decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 i skutków jakie wywołuje w niniejszej sprawie ( wyrok Trybunału został wydany po wniesieniu skargi kasacyjnej, a przed jej rozpoznaniem), mając miedzy innymi na uwadze przywoływaną już wcześniej uchwałę NSA składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009r. I OPS 9/09, z której wynika, iż NSA powinien uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc w takich okolicznościach związanym treścią art.183 §1 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że uchwała ta dotyczy takiej sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego na podstawie którego wydane zostało zaskarżone orzeczenie. Jednym słowem uchwała dotyczy takich wyroków Trybunału, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne ( w wyniku derogacji następuje zmiana stanu prawnego). Natomiast w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13, Trybunał orzekł " Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zarówno z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i uzasadnienia jednoznacznie wynika jaki jest charakter przedmiotowego wyroku. Jest to wyrok o charakterze zakresowym, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego, stanu prawnego, wyrok ten nie deroguje przepisu art.156§2 k.p.a. z systemu prawa, wyrok ten nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu. Stąd też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13, z uwagi na jego charakter, nie jest tym wyrokiem Trybunału, o których mowa w uchwale NSA składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009r. I OPS 9/09. Nadto kwestia charakteru prawnego tego wyroku Trybunału była również rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z skargami o wznowienie postępowania sądowego, a jako przesłanką wznowieniową wskazywano właśnie ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego, NSA między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016r. I OSK 2632/15, z dnia 16 marca 2016r. I OSK 2631/15 oddalał skargę wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału nie jest zmiana stanu normatywnego.

W takich okolicznościach należy rozważyć, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Pewną wskazówką, może być fragment uzasadnienia wyroku, w którym Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. To wskazanie na potrzebę dokonania wykładni art.156§2 w zw. z art.156 §1pkt 2 z uwzględnieniem art.2 Konstytucji, było już podnoszone w skardze kasacyjnej, w zarzucie w pkt 3 skarżąca kasacyjnie wskazywała, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1950r. prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa zawartej w art.2 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art.2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP "Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten ustanawia tzw. zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z zasady demokratycznego państwa prawnego TK wyprowadził wiele zasad pochodnych. Jedną z najważniejszych jest tzw. zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Po raz pierwszy Trybunał zasadę tę powołał w orzeczeniu zapadłym jeszcze w poprzednim ustroju (a zatem, co oczywiste, także przed wejściem w życie Konstytucji RP) – w wyroku z dnia 30 listopada 1988 r., K 1/88141. Obecnie traktowana jest ona jako centralna zasada i stanowi ona samodzielny (samoistny) wzorzec kontroli konstytucyjnej. Trybunał w wielu swoich orzeczeniach objaśnia treść zasady zaufania poprzez odwołanie do stwarzanej obywatelom możliwości predykcji działań organów państwa oraz konsekwencji prawnych działań własnych – precyzując, że "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny. W tym kontekście Trybunał często napomina, by adresaci przepisów prawnych nie byli nimi "zaskakiwani".

Powyższe rozważania znalazły interesujące rozwinięcie filozoficzne w wyroku TK z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00. W orzeczeniu tym Trybunał, w ramach wyczerpującego wywodu na temat zasady zaufania, pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, zwrócił uwagę, że pewność prawa pozwala urzeczywistnić wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje. Podkreślić należy, że ważny jest również sposób postrzegania przez TK treści zasady zaufania, czy też pewności prawa w aspekcie stosowania prawa. Według Trybunału przedmiotem ochrony konstytucyjnej jest mianowicie zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale także do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza gdy praktyka ta jest jednolita i trwała w określonym czasie, zaś przepisy na gruncie których praktyka ta została ukształtowana, nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności. W wyroku z dnia 6 września 2001 r., P 3/01, TK uznał, że to utrwalona praktyka sądowa co do interpretacji przepisów prawnych wskazuje na treść prawa, a tym samym na wolę ustawodawcy, choćby nawet teoretycznie możliwa była inna wykładnia.

Rozważając, czy nie doszło do naruszenia art.2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad nie można tego uczynić w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, albowiem to te indywidualne charakterystyczne dla danej sprawy okoliczności mogą prowadzić do różnych wniosków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była decyzja z dnia [...] marca 1950, którą przywrócono Z. poprzednikowi prawnemu skarżącej kasacyjnie termin do złożenia wniosku z art.7 dekretu. A więc przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie była decyzja z której wynikałoby nabycie określonego prawa przez adresata decyzji. Złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu z art.7 dekretu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu, albowiem nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w dekrecie. Stąd też bezsporne jest, że adresatowi decyzji z [...] marca 1950r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Należy bowiem odróżnić ekspektatywę prawną od czysto faktycznej nadziei, czy też szansy, perspektywy nabycia prawa podmiotowego. Złożenie odpowiedniego wniosku dekretowego przez poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie stanowiło niewątpliwie przejaw jego woli nabycia określonego prawa do gruntu, było jednak tylko pierwszym, otwierającym postępowanie w sprawie, etapem. Zbadania zaś i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu. W drugiej kolejności należy zwrócić uwagę, że od wydania decyzji z dnia [...] marca 1950r. przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, skarżąca kasacyjnie ( ani jej poprzednicy prawni ) nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu rozpoznanie wniosku dekretowego, takie kroki zostały dopiero podjęte w 2011r., a więc 60 lat po wydaniu decyzji. W okresie tych 60 lat skarżąca kasacyjnie ( ani jej poprzednicy prawni) nie korzystali również z takiego instrumentu prawnego jak skarga na bezczynność. Nadto skarżącej kasacyjnie znany był stan prawny przedmiotowej nieruchomości, której pierwotnie właścicielem był Skarb Państwa, a następnie została objęta komunalizacją, decyzja komunalizacyjna została wydana w 1993r. Podkreślić należy, że przedmiotowa nieruchomość, której dotyczyła decyzja z [...] marca 1950 przywracająca termin do złożenia wniosku dekretowego, cały czas pozostawała w posiadaniu skarżącej kasacyjnie i jej poprzedników prawnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. i wywodzonych z niego zasad w szczególności zaufania obywatela do państwa i zasady bezpieczeństwa prawnego ( pewności prawa). Nadto jeśli chodzi o pierwszą z tych zasad to jest ona adresowana przede wszystkim do obywateli, osób fizycznych, natomiast zasada bezpieczeństwa prawnego wymaga, aby stosując ją w określonej sprawie uwzględniać całokształt okoliczności i mieć na uwadze bezpieczeństwo prawne wszystkich stron postępowania, a to oznacza, że nie można z zasady bezpieczeństwa prawnego wyłączyć obecnego właściciela nieruchomości w sytuacji gdy decyzja komunalizacyjna została wydana w 1993r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej tj stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1950r. nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków prawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.