Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 99/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 13, art. 112a
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 109 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi R. H. na bezczynność i przewlekłe postępowanie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej R. H. sumę pieniężną w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej R. H. kwotę 603,50 (sześćset trzy złote pięćdziesiąt groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 sierpnia 2020r. wpłynął do Wojewody Pomorskiego wniosek R. H. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2021r. organ wezwał wnioskodawczynię do osobistego złożenia wniosku.

Wnioskodawczyni zgłosiła się w organie osobiście w dniu 19 maja 2021r. i tego dnia złożyła osobiście wniosek i wymagane odciski linii papilarnych.

Pismem z dnia 20 maja 2021r. organ poinformował wnioskodawczynię o przedłużeniu postępowania do 31 października 2021r.

W dniu 24 maja 2022 r. (wpływ do organu 1 czerwca 2022r. ) wnioskodawczyni wystąpiła z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie.

Pismem z dnia 20 września 2021r. organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia dokumentów potwierdzających zapewnienie sobie miejsca zamieszkania oraz informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy.

Wnioskodawczyni wysłała stosowne dokumenty w dniu 13 października 2021r. Wpłynęły one do organu w dniu 15 października 2021r.

W dniu 6 czerwca 2022r. R. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze domagała się:

zobowiązania Wojewody Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku w terminie miesiąca od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami,

stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania,

stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł.

zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa i opłatą za znaczek pocztowy w wysokości 6.50 zł.

W uzasadnieniu skargi wnioskodawczyni wskazała, że postępowanie toczy się przewlekle, a Wojewoda Pomorski dopuszcza się bezczynności. Zdaniem skarżącej, z bezczynnością Wojewody Pomorskiego mamy do czynienia pomiędzy upływem miesiąca, ewentualnie dwóch miesięcy od dopełnienia wszelkich formalności przez skarżącą (naruszenie art. 35 § 1 i §3 k.p.a.) do 20 maja 2021 r., a także w okresie miesiąca, ewentualnie dwóch miesięcy od 31 października 2021 r. do wniesienia skargi.

Organ nie załatwił sprawy w terminie, który sam wskazał tj. do 31 października 2021 r. ani też nie zawiadomił, czy i dlaczego termin ten ostatecznie nie został dochowany zgodnie z obowiązkiem z art. 36§ 1 k.p.a. Do dnia 29 stycznia 2022 r. nie miał w sprawie zastosowania art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 2354 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa o cudzoziemcach) przewidujący szczególny - 60 dniowy termin załatwienia sprawy, a zatem organ administracji publicznej był bezczynny i rażąco naruszał art. 35§ 1 i § 3 k.p.a. Naruszono także art.36 §1 i § 2 k.p.a., albowiem nie zawiadamiano skarżącej o niemożności załatwienia sprawy w terminie — niezależnie od tego, czy przyczyny te leżały po stronie Wojewody Pomorskiego, czy były od niego niezależne (w okresie od złożenia wniosku bez braków formalnych do doręczenia pisma Wojewody Pomorskiego z 20 maja 2021 r.), a następnie od 31 października 2021 r. do 29 stycznia 2022 r. (rażące naruszenie art. 36 i art. 35 k.p.a.). W ocenie skarżącej sprawa o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną, dla której art. 35§ 3 k.p.a. przewiduje termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, niemniej jednak, nawet uwzględniając ten dłuższy termin, bez wątpienia doszło do bezczynności Wojewody Pomorskiego w powołanych okresach.

W ocenie skarżącej doszło także do przewlekłości postępowania. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Skarżąca otrzymała tylko jedno zawiadomienie od Wojewody Pomorskiego, zgodnie z treścią art. 36 k.p.a., ale poza tym nie podjęto żadnych innych czynności, o których posiadałaby wiedzę skarżąca, a które realnie zmierzałyby do wydania decyzji. Charakter postępowania dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na pobyt czasowy, a zatem z punktu widzenia przepisów prawa materialnego nie jest to sprawa skomplikowana, wymagająca specjalistycznej wiedzy, czy też przeprowadzania skomplikowanych dowodów w sprawie. Decyzja w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w zasadniczej mierze opiera się o ocenę poprawności wniosku cudzoziemca (art. 105-107 ustawy o cudzoziemcach). Dodatkowe czynności jakie przeprowadza organ w tych sprawach zostały uregulowane w art. 109 ustawy o cudzoziemcach i związane są z koniecznością uzyskania od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie skarżącej uzyskanie tych informacji nie jest skomplikowaną czynnością dowodową.

Gdyby nawet uzyskanie tych informacji było wydłużone, to zgodnie z art. 36 k.p.a. skarżąca powinna być o tym poinformowana, a tak się nie stało. Wskutek tego doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 7b, art.8 § 1, art. 9, art. 12§1 k.p.a. i to w stopniu rażącym. W przedmiotowej sprawie bowiem organ administracji publicznej poprzez przewlekłość postępowania i swoją bezczynność nie zmierza do załatwienia sprawy i nie uwzględnia interesu skarżącej. Nadto długość toczącego się postępowania przy braku wyjaśnienia przyczyn tej sytuacji (realnych, wyjaśnionych pisemnie dla skarżącej) może świadczyć o braku współdziałania Wojewody Pomorskiego z innymi organami, które powinny przekazać informacje, co narusza zasady sprawności postępowania, w szczególności, gdy ustawodawca przewiduje obecnie, iż organy mogą wymieniać się informacjami za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 109 ust. 3a ustawy o cudzoziemcach.

Generalnym usprawiedliwieniem dla przewlekłego prowadzenia postępowania nie mogą być trudności kadrowe.

W ocenie skarżącej kwota 6 000 zł, której domaga się skarżąca zgodnie z art.149 § 2 p.p.s.a. jest uzasadniona znacznym okresem oczekiwania na sprawne załatwienie sprawy w bardzo istotnej życiowej sprawie. Decyzja nie zapadła do dzisiaj, a skarżąca na każdym etapie sprawy współpracowała z organem administracji publicznej. Bez decyzji zezwalającej na pobyt czasowy utrudnione jest swobodne poruszanie się skarżącej, czy załatwianie przez nią czynności życia codziennego (utrudniona możliwość uzyskania numeru PESEL, który jest niezbędny przy załatwianiu bardzo wielu spraw urzędowych).

Decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy dotyczy legalności pobytu cudzoziemca na terenie kraju, a zatem jego funkcjonowania w danym społeczeństwie w ogóle. Brak wiedzy o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia powoduje u skarżącej codzienną niepewność co do możliwości funkcjonowania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Przy uwzględnieniu faktu, iż na terenie Ukrainy toczy się wojna, taka pewność (poczucie bezpieczeństwa) obywatela państwa obcego powinna być tym bardziej uwzględniania, a decyzja wydawana niezwłocznie bądź co najmniej uwzględniany powinien być obowiązek powiadamiania o przyczynach i niemożliwości załatwienia sprawy w terminie. Kwota 6 000 zł, uwzględniając upływ czasu od złożenia wniosku i niedogodności jakich zaznaje skarżąca w związku z przewlekłością postępowania oraz bezczynnością Wojewody w prowadzonym postępowaniu, jest kwotą odpowiednią, w szczególności uwzględniając fakt wzrostu zamożności społeczeństwa, czy rosnącego średniego wynagrodzenia ogłaszanego przez Główny Urząd Statystyczny. Jest to kwota stanowiąca ok. 10% maksymalnej możliwej do orzeczenia w takich sprawach sumy pieniężnej. Kwota ta, w ocenie skarżącej, z jednej strony nie jest wygórowana, ponieważ zrekompensuje jej, chociażby częściowo, negatywne przeżycia psychiczne, a z drugiej strony zdyscyplinuje organ administracji publicznej na przyszłość, aby do takich sytuacji nie dochodziło.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie z uwagi na brzmienie art. 100 c) ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1383; dalej: ustawa o pomocy), który stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość.

Z ostrożności procesowej Wojewoda wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej z uwagi na brzmienie art. 100 c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy, który stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny i nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda wskazał, że długi termin rozpatrywania wniosku wynikł z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz z niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków. Ilość załatwianych przez organ wniosków o wydanie decyzji w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców jest bardzo duża, jednak czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne czy kadrowe leżące po stronie organu to jednak nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.

Ponadto zgodnie art. 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022r., jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ustawy rozpoczęły swój bieg przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach, biegną one od nowa od dnia wejście w życie w/w ustawy.

W związku z powyższym termin we wszystkich trwających postępowaniach, tj. dotyczących wniosków złożonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, rozpoczyna bieg na nowo. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy zależne jest od wystąpienia ostatniego ze zdarzeń wymienionych w ust. 2, to jest osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub następczego osobistego stawiennictwa; złożenia wniosku, który nie jest obarczony brakami formalnymi lub następcze uzupełnienie braków formalnych; przedłożenia przez stronę niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia lub bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego przez wojewodę na ich uzupełnienie.

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W związku z tym, zdaniem organu, nie przekroczył on ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku. Zgodnie zaś z art. 100 c ust. 3 pkt 1 ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100 c. ust. 1 ustawy do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. : Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiuje przewlekłość postępowania jako sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Skarga na przewlekłość postępowania stanowi zatem środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 §1 i 2 k.p.a.). Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowią rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużych odstępach czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd też przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie.

Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiuje zaś bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Skarga na bezczynność stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określały aż do dnia 28 stycznia 2022r. terminu w jakim powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Termin ten z dniem 29 stycznia 2022 r. wprowadzony został przepisem art. 112a ustawy o cudzoziemcach dodanym ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91, zwaną dalej "ustawą nowelizującą").

Zatem, dokonując oceny zgodności z prawem działań organu administracji w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy nowelizującej, należy odwołać się do przepisów k.p.a.

Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, wynikająca z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.

Zauważyć wobec powyższego należy - mając na uwadze konieczność zwrócenia się przez organ w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do organów wymienionych w tym przepisie o udzielenie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego - że przy odpowiedniej koncentracji działań i przestrzeganiu zasad wynikających z przywołanych powyżej przepisów k.p.a., dotyczących szybkości postępowania i terminów załatwiania spraw – organ mógł i powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej w czasie nie dłuższym niż 3 – 4 miesiące (przed końcem 2020r.). Możliwe było to przy niezwłocznym wezwaniu skarżącej do osobistego złożenia wniosku, a następnie przy jednoczesnym wystosowaniu przez organ zapytań w trybie art. 109 ust.1 ustawy oraz ewentualnym wezwaniu skarżącej do złożenia niezbędnych dokumentów. Przypomnieć należy, że zgodnie z ówcześnie obowiązującą treścią art. 109 ust. 2 i 3 ustawy, organy zobowiązane do udzielenia informacji o cudzoziemcu były zobowiązane do uczynienia tego w terminie 30 - dni od dnia otrzymania wniosku, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy mógł być przedłużony do 60 dni. Zatem postępowanie mogło i powinno było zostać zakończone przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach określającej w sposób szczególny terminy do załatwienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Ponad rok dzieli możliwą, zdaniem sądu, datę załatwienia sprawy i wejście w życie nowelizacji.

Obowiązujący od dnia 29 stycznia 2022 r. przepis art.112a ustawy o cudzoziemcach, dotyczący terminu wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stanowi:

1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków.

Tym samym od dnia 29 stycznia 2022 r. termin wydania decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt czasowy reguluje powyższy przepis szczególny (art. 35 § 4 k.p.a.).

Art. 13 ustawy nowelizującej zawiera przepisy intertemporalne i stanowi:

1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie.

3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przedstawione powyżej przepisy ustawy nowelizującej i nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, wprowadzająca unormowania dotyczące ustawowych terminów załatwiania spraw i ich biegu nie mogą, zdaniem sądu, prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącej, w sytuacji, gdy przed datą wejścia w życie nowych regulacji skarżąca mogła oczekiwać załatwienia sprawy w terminach określonych w k.p.a. Terminy te zostały znacznie przekroczone na długo przed wejściem życie ustawy nowelizującej.

Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 §1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Jak wspomniano wyżej, organ powinien był i mógł załatwić sprawę w terminie 3-4 miesięcy od dnia złożenia wniosku, czyli jeszcze w 2020 roku. Skutek ustawy nowelizującej w postaci unicestwienia zaistniałego już 1,5 roku wcześniej zdarzenia prawnego (wszczęcia postępowania administracyjnego) należy uznać za pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia naruszenie zakazu niedziałania prawa wstecz, wynikającego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Taki skutek zatem, interpretując przepisy ustawy nowelizującej zgodnie z Konstytucją RP i biorąc pod uwagę jej art. 8 (zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji) należy jednoznacznie wykluczyć.

Rozważyć należało także kwestię wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830, powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy"), a w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń.

Sąd nie podziela poglądu organu, że w niniejszej sprawie regulacje te mogą znaleźć zastosowanie.

Stwierdzić należy, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Pomorskim w niniejszej sprawie, a i w konsekwencji podczas kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny. Skarżąca nie jest bowiem obywatelką Ukrainy, która przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy wszczęte zostało w dniu 27 sierpnia 2020r. (data wpływu wniosku do organu).

Pierwszą czynnością organu znajdującą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych było wezwanie w dniu 15 kwietnia 2021r. do osobistego złożenia wniosku (połączonego ze złożeniem odcisków linii papilarnych). Tej prostej, podstawowej czynności dokonano zatem po upływie prawie 8 miesięcy od wpłynięcia wniosku. Skarżąca wykonała ten obowiązek w dniu 19 maja 2021r.

W dniu 20 maja 2021r. organ wystąpił w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach do właściwych organów o udzielenie wymaganych informacji. Dopiero pismem z dnia 20 września 2021r. organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia niezbędnych, jego zdaniem, dokumentów. Organ uzyskał te dokumenty 15 października 2021r.

Nie tylko do wejścia w życie ustawy nowelizującej ale i przez kolejny niemal rok nie tylko nie wydano żadnej decyzji, ale nie udzielono także skarżącej informacji co do tego, czy złożone dokumenty te są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek poinformowania strony o ewentualnych brakach złożonych dokumentów wynika, zdaniem Sądu z przepisów art. 8 i 9 k.p.a. , które nakazują prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz informować należycie i wyczerpująco strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Skarżąca niezwłocznie wykonywała wszelkie zobowiązania organu i nie można jej przypisać w żadnej mierze przyczynienia się do długotrwałości postępowania.

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na pozostawanie przez organ w nieuzasadnionej bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu oraz na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego.

Fakt jednokrotnego poinformowania strony o przedłużeniu terminu do wydania decyzji nie mógł mieć znaczenia w sprawie, skoro czynności tej dokonywano dopiero długo po upływie terminu, w którym sprawa mogła i powinna być załatwiona.

Zasadne było zatem zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej na podstawie art. 149§1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność organu i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art.149§ 1a p.p.s.a.

Uwzględnić należało, że przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całość okoliczności sprawy. Istotna jest także skala przekroczenia terminu do załatwienia sprawy.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż ani trudności kadrowe organu, ani pandemia COVID 19 nie uzasadniają podejmowania poszczególnych czynności w sprawie w odstępach wielomiesięcznych, co skutkowało brakiem załatwienia sprawy pomimo upływu przeszło 2 lat od daty wpływu wniosku do organu.

Skarżąca, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej miała prawo oczekiwać, że wniosek ten zostanie załatwiony w racjonalnym terminie i mogła swe życiowe plany oprzeć na takim oczekiwaniu. Bezprawne i nieuzasadnione przedłużenie postępowania przez organ administracji uczyniło zasadnym przyznanie skarżącej z tego tytułu sumy pieniężnej na podstawie art.149§2 p.p.s.a. Skarżąca umotywowała przekonywująco swe żądanie w skardze, wskazując na swą specyficzną, niejasną sytuację prawną w obliczu wojny toczącej się w jej kraju ojczystym. Wysokość przyznanej w punkcie 3 sentencji wyroku sumy pieniężnej jest adekwatnym zadośćuczynieniem skarżącej z tytułu rażącego naruszenia prawa przez organ administracji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę obejmującą wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.