Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2376/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 966
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 218/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2017r. sygn. akt II SA/Op 218/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, oddalono skargę.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskodawczyni, [...] sierpnia 2016 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U z 2013 r. poz. 966, ze. zm.) dalej – "ustawa" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.).

Z decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że odmowa przyznania wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego była wynikiem braku potwierdzenia przez zarządcę lokalu tytułu prawnego wnioskodawczyni do lokalu, czego wymaga art. 2 ust. 1 ustawy. Z pozostałych uzyskanych przez organ informacji, wynikało, że stanowisko Gminy w sprawie przedłużenia umowy najmu jest negatywne, a zarządca wezwał wnioskodawczynię do dobrowolnego opuszczenia i wydania lokalu Gminie [...]. Wnioskodawczyni jest obciążona odszkodowaniem za zajmowanie ww. lokalu bez tytułu prawnego i nie występowała do sądu o uznanie wypowiedzenia umowy najmu za bezskuteczne. Nie należy do osób oczekujących na lokal socjalny ani zamienny z zasobu mieszkalnego Gminy [...], w związku z czym nie spełnia podstawowego warunku do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Jako bez znaczenia dla sprawy, uznano fakt zamieszkiwania wnioskodawczyni w w/w lokalu. Jako niezasadne uznano także rozpatrywanie sprawy pod kątem art. 674 K.c., gdyż w postępowaniu administracyjnym organy nie stosują przepisów tej ustawy, a postępowanie zmierza w kierunku ustalenia czy wnioskodawca występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Ustalenia co do zgodności z prawem zawartej umowy najmu stanowią natomiast problematykę cywilną. Regułę interpretacyjną ustanowioną w art. 674 K.c. stosuje się tylko wtedy, gdy używanie przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę następuje za zgodą wynajmującego. Organ podkreślił, że w sprawie takiej zgody brak, na co wskazuje fakt obciążenia wnioskodawczyni odszkodowaniem za zajmowanie lokalu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w zaskarżonej decyzji, przywołując przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 5, art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 ustawy stwierdziło, że wszystkie wskazane w nich warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy strona występująca o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że znany jest mu z urzędu fakt zawarcia w dniu [...] września 2014 r. pomiędzy wnioskodawczynią, a Gminą [...] umowy najmu lokalu socjalnego, przy czym umowę tę zawarto na czas określony - od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. Ze względu na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wnioskodawczyni w lokalu socjalnym swego męża – zarządca poinformował wnioskodawczynię o braku podstaw do przedłużenia umowy najmu. Jednocześnie wnioskodawczyni została bezskutecznie wezwana przez zarządcę do dobrowolnego opuszczenia lokalu i od dnia [...] września 2015 r., naliczane jest odszkodowanie za jego zajmowanie bez tytułu prawnego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wnioskodawczyni nie podejmowała żadnych czynności przed sądem powszechnym w kwestii tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, natomiast występowała o przedłużenie umowy najmu do Burmistrza [...], który odmówił wyrażenia na to zgody. Wnioskodawczyni nie jest też osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie posiadała tytułu prawnego wymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Nie można też było przyznać wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż w przepisie tym jest mowa o osobach nieposiadających tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, ale "oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny", tj. takich, które posiadają już prawo do lokalu socjalnego, ale prawo to nie zostało jeszcze zrealizowane. Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 674 K.c. Gmina [...] jako jego właściciel nie wyraża zgody na wydanie skierowania i zawarcie umowy najmu, gdyż wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim i ma prawo do zamieszkania w lokalu, w którym zamieszkuje jej mąż. Oboje małżonkowie są najemcami lokalu, choć umowa została podpisana tylko przez jednego z nich oraz bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe.

Odnosząc się do argumentów odwołania, w którym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału Kolegium wyjaśniło, że fakt spełniania przez wnioskodawczynię warunku dotyczącego osiągania niskich dochodów oraz zajmowania lokalu mieszkalnego o określonej ustawą powierzchni normatywnej nie ma w sprawie znaczenia, skoro nie jest spełniony podstawowy warunek uprawniający do otrzymania dodatku mieszkaniowego. W celu otrzymania dodatku mieszkaniowego wymagane jest spełnienie kumulatywnie wszystkich warunków przewidzianych ustawą, a przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych muszą być ściśle stosowane, bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób występujących o dodatek. Za nieuzasadniony uznało Kolegium zarzut odwołania dotyczący błędnego powołania się przez organ pierwszej instancji na przepis art. 674 K.c., gdyż dotyczyło to jedynie zagadnienia prawnego, które może mieć znaczenie dla dokonania oceny tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Kolegium odniosło się do kwestii tzw. milczącego przedłużenia umowy najmu, stwierdzając, że właściciel nie wyraził na to zgody, o czym świadczy fakt obciążenia strony odszkodowaniem za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., złożonej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca zarzuciła naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej podkreślając, że jest osobą nieporadną życiowo, uzależnioną od wsparcia Państwa i Gminy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. poprzez nieustalenie czy między małżonkami istnieje orzeczona przez sąd separacja, której skutkiem jest ustanie wspólności między małżonkami. Skarżąca wskazała też na naruszenie art. 8 i art. 10 K.p.a., stwierdzając, że spełnia kryteria dochodowe oraz normatywne co do powierzchni lokalu, a Gmina postępuje nielojalnie. Podniosła również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez niewłaściwą ich wykładnię i subsumcję, wskazując, że jest całkowicie uzależniona od Gminy, która decyduje o zawarciu umowy, o wystąpieniu z wnioskiem o eksmisję, o wpisaniu na listę oczekujących na lokal. Jej zdaniem jest niesporne, że spełnia przesłanki osoby, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. oczekującej na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny. Gmina powoduje natomiast paraliż funkcjonowania członka swojej wspólnoty, a takie postępowanie nie zasługuje na akceptację, dlatego zaskarżona decyzja nie powinna pozostać w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku przywrócenia terminu do jej wniesienia - o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. przywrócił termin do wniesienia skargi, natomiast na mocy art. 151 P.p.s.a. (w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oddalił ją uznając, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, postępowanie wyjaśniające nie naruszało zasad postępowania administracyjnego, wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Pozwoliło na wyjaśnienie sprawy w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Wobec braku spełnienia wymogu z art. 2 ust. 1 ustawy nie było konieczne rozważanie spełnienia pozostałych przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego, o których mowa w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 5 ustawy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał zarówno podstawę prawną, jak i okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W sposób wyczerpujący uargumentował dokonaną w sprawie ocenę, wyjaśniając prawidłowo wszystkie istotne kwestie, w tym wynikającą z art. 674 K.c., oraz dokonał oceny także w kontekście zarzutów odwołania.

Sąd przytoczył katalog przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy, od których uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego i wskazał, że skarżąca nie spełnia żadnej z nich, co bezspornie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym. Nie budzi żadnych wątpliwości, że nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, co do którego wystąpiła o przyznanie dodatku. Zajmowany przez nią lokal jest lokalem socjalnym, stanowiącym własność Gminy [...], a skarżąca co prawda zamieszkuje w tym lokalu, jednak bez tytułu prawnego. Umowa najmu tego lokalu, zawarta z Gminą [...] w dniu [...] września 2014 r., wygasła z dniem [...] sierpnia 2015 r., zgodnie z postanowieniem § 2 pkt 1 umowy. Z tym też dniem skarżąca utraciła prawo do wskazanej nieruchomości, wynikające ze stosunku prawnego najmu.

Analizując przedstawione w sprawie dowody, Sąd zwrócił uwagę na pismo zarządcy nieruchomości, z dnia [...] września 2015 r., którym poinformowano skarżącą o braku podstawy prawnej do przedłużenia umowy najmu oraz o wyznaczeniu terminu dobrowolnego wydania lokalu, a także na pismo wyjaśniające tego podmiotu z dnia [...] grudnia 2015 r. Z pism tych wynikało, że umowa najmu z dnia [...] września 2014 r. nie została przedłużona i na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy skarżąca zajmowała lokal bez tytułu prawnego, za co zarządca naliczał odszkodowanie.

Odnosząc się do kwestii prawnej wynikającej z zapisu art. 674 K.c. Sąd zauważył, że reguła ustalona w art. 674 K.c. znajduje zastosowanie w razie zaistnienia wątpliwości, gdy dochodzi do dalszego używania przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę, przy jednoczesnej zgodzie wynajmującego na taki stan rzeczy. Tymczasem, zdaniem Sądu, z pism zarządcy nieruchomości i Gminy, w tym z dnia [...] września 2015 r., a także z faktu obciążenia skarżącej odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego, wynikał brak zgody wynajmującego na dalsze używanie przedmiotu najmu. Z tego też względu sam fakt zamieszkiwania skarżącej w lokalu socjalnym nie był wystarczający do ustalenia na podstawie art. 674 K.c., że posiada ona tytuł prawny do lokalu.

W opinii Sądu, prawidłowo przyjęto również, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący lokal zamienny albo socjalny, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie znajduje się bowiem na liście osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny. Użyty w tym przepisie zwrot "osobom oczekującym", wiąże się ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Bez znaczenia dla oceny dokonanej w zakresie braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego uznał Sąd przeświadczenie strony o bezpodstawnym pozbawieniu jej prawa do najmu przedmiotowego lokalu.

Sąd stwierdził, że rozważania dotyczące istnienia podstaw prawnych do przedłużenia umowy najmu, czy też zawarcia nowej umowy, stanowią problematykę z zakresu prawa cywilnego, wykraczającą poza właściwość organów administracji rozpoznających sprawę przyznania dodatku mieszkaniowego. Umowa najmu jest bowiem stosunkiem prawnym z zakresu prawa cywilnego, stąd na zasadzie art. 2 § 1 K.p.c., wszelkie spory w tym zakresie rozpoznawane są przez sądy powszechne.

Skoro kwestie cywilnoprawne nie mogą być wyjaśniane w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, to w konsekwencji organy administracji nie były uprawnione do oceny, a tym bardziej do podważania legalności działań w zakresie odmowy zawarcia ze skarżącą umowy najmu. Nie zostało nadto ujawnione, aby skarżąca występowała do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie kwestii istnienia podstaw prawnych do przedłużenia z nią umowy najmu lokalu socjalnego. Tym samym, kontrolując ustalenia faktyczne organu dokonane na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd uznał za zasadne stanowisko organu, co do tego, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika J. M., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. został zaskarżony w całości. W tym też zakresie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi I instancji, a nadto rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Autor skargi kasacyjnej, nie powołując się ani na art. 174 pkt 1 ani na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazał w petitum skargi, że zarzuca "naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy".

Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów urzędowych, a to wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. akt [...], w którym orzeczono separację związku małżeńskiego skarżącej i wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...] o przyznaniu skarżącej kasacyjnie prawa do lokalu socjalnego od Gminy [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto nieokreślone w jej petitum zarzuty w ten sposób, że jako naruszony przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwego zastosowania wskazano art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, a jako wadliwie niezastosowany przez Sąd - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z – art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 8 , art. 107 oraz art. 136 § 1 K.p.a., którym uchybiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zajmowanie lokalu przez jego mandantkę stanowiło czynność konkludentną, poprzez którą doszło do przedłużenia umowy najmu na czas nieoznaczony. Gmina toleruje pobyt skarżącej kasacyjnie w lokalu, a zgodnie z art. 674 K.c. powstaje domniemanie przedłużenia najmu, jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego. W opinii autora skargi kasacyjnej, w sprawie powinien mieć zastosowanie wskazany przepis kodeksu cywilnego, gdyż prawo stanowi system wzajemnie uzupełniających się norm. Jako nieuprawnione uznano zatem stanowisko organu o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 674 K.c.

W dalszym ciągu wywodów skargi kasacyjnej podniesiono, że skierowanie Gminy do zajęcia lokalu socjalnego nie mogło być terminowe, gdyż przeczy temu pkt II wyroku Sądu Rejonowego w [...], zawnioskowany jako dowód w sprawie.

Za niezasadne także uznano stwierdzenie, że skarżąca kasacyjnie nie występowała do sądu o uznanie wypowiedzenia lokalu najmu za bezskuteczne, gdyż żadnego wypowiedzenia nie było. Natomiast wobec treści wyroku stwierdzającego separację w małżeństwie skarżącej kasacyjnie, co wbrew przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. nie zostało w sprawie ustalone, bezzasadnie wskazano w decyzji, że zamieszkuje ona z mężem.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przy właściwie ustalonym stanie faktycznym, jego mandantka należałaby do kategorii osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 lub 5, ze względu na ustalone na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] prawo do lokalu socjalnego od Gminy [...]. Z tych względów zakwestionowano twierdzenie Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie nie należy do osób, które oczekują na lokal socjalny. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 zwrot "osobom oczekującym" wiąże się z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego lub socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu, a takim realnym uprawnieniem jest wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), Sąd ten pozostaje związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia.

Z tych przyczyn od autora skargi kasacyjnej wymagane jest poprawne wskazanie podstaw zaskarżenia, powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - jego zdaniem - uchybił sąd, określenie, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie postawionych zarzutów, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek skarżącego kasacyjnie musi być wykonany w taki sposób, by ani granice, ani podstawy zaskarżenia nie budziły wątpliwości i nie sprawiały problemów interpretacyjnych. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Ustawodawca wprowadzając w stosunku do skargi kasacyjnej tak daleko idące rygory, ustanowił jednocześnie - jako gwarancję dostępu do sądu drugiej instancji stronie postępowania - obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalistę z zakresu prawa.

Analizowana skarga kasacyjna mimo, że została sporządzona i wniesiona przez adwokata, nie jest poprawna pod względem formalnym, a przede wszystkim zamieszczone w jej uzasadnieniu zarzuty nie są trafne.

W przypadku skorzystania przez skarżącą kasacyjnie z obu podstaw kasacyjnych, co do zasady, jako pierwszy powinien zostać rozpoznany zarzut procesowy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie, w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzuciła Sądowi I instancji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mimo uchybienia organu licznym przepisom procesowym, a to art. 7, art. 8. art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 oraz art. 136 § 1 K.p.a.

Każdy z wymienionych przepisów stanowi odrębną normę prawną, a w jej treści przedstawione zostały przez ustawodawcę określone obowiązki i uprawnienia organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Sam fakt wymienienia norm prawnych, które skarżący kasacyjnie uważa za naruszone, bez wskazania na czym uchybienie to polegało, nie jest jeszcze uzasadnieniem podstawy skargi kasacyjnej. Nadto art. 10, art. 77, art. 107 K.p.a. są przepisami o złożonej budowie, zawierającymi kilka jednostek redakcyjnych o różnym znaczeniu normatywnym. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna określić ściśle jednostkę redakcyjną aktu normatywnego, wobec którego skierowane są zarzuty. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez "pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli każdy z tych zarzutów nie zostanie odrębnie uzasadniony (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK1409/17 z 6 kwietnia 2019 r. publ. CBOSA).

Co istotne, naruszenie przepisów prawa procesowego może być przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść zaskarżonego orzeczenia. Zacytowanie treści przepisów procesowych nie zwalnia jej autora od głębszego wywodu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powinien uzyskać sformułowaną w skardze kasacyjnej informację, w czym upatruje się taki wpływ i dlaczego oceniony został jako istotny.

W petitum skargi stwierdzono jedynie, że niesprecyzowane zresztą bliżej uchybienia procesowe, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie rozszerzono tego stwierdzenia o głębszy wywód w jej uzasadnieniu. Wskazano bowiem wyłącznie, że kwestia separacji małżonków "ma zasadnicze znaczenie" dla kwestii uprawnień skarżącej kasacyjnie, a została pominięta w rozważaniach Sądu.

Przypomnieć jednak trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (dotychczas zwanej "ustawa"), którą odmówiono obecnie skarżącej kasacyjnie przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Użycie określenia "zasadnicze znaczenie", w świetle przepisów tego aktu prawnego, nie jest jednak wystarczającym wyjaśnieniem wpływu separacji pomiędzy małżonkami na uprawnienie do dodatku mieszkaniowego. Orzeczenie o separacji pomiędzy małżonkami znosi jedynie skutki ustawowej wspólności majątkowej, nie stanowiąc wprost o sytuacji mieszkaniowej małżonków. Przede wszystkim jednak, dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem mającym na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, nie jest kierowany do osób bezdomnych, lecz przeciwnie - do osób zajmujących lokal mieszkalny. Co więcej, do osób posiadających do zajmowanego lokalu tytuł, o jakim mowa w zamkniętym katalogu zawartym w art. 2 ust. 1 ustawy. Wnoszący skargę kasacyjną, dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zadbać o poprawne sformułowanie i uzasadnienie stawianych zarzutów. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego ich uściślanie bądź konkretyzowanie, ani tym bardziej domyślanie się ich treści.

Z tych też przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił bez rozpoznania wniosek dowodowy zgłoszony w skardze kasacyjnej uznając go za niepozostający w związku z kontrolowanym wyrokiem, gdyż tezy dowodowe nie miały związku z istotą kontrolowanego przez sąd orzeczenia.

Analizując pozostałe argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące "pominięcia w rozważaniach Sądu I instancji" określonych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie zostały one przypisane określonym podstawom kasacyjnym. Nie mniej jednak argumenty te są całkowicie chybione.

Sąd I instancji szczegółowo analizuje fakt nieprzedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego i stwierdza, że jest to zagadnienie z zakresu stricte prawa cywilnego. Stwierdza jednocześnie, na podstawie uznanych za "celne" ustaleń organu, że obecnie skarżąca kasacyjnie nie podejmowała żadnych kroków w kierunku rozstrzygnięcia prawnych problemów związanych z nieprzedłużeniem z nią umowy na lokal socjalny.

Wbrew twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, w wywodzie Sądu I instancji nie ma mowy o wypowiedzeniu umowy najmu, gdyż taki fakt w istocie nie zaistniał w kontrolowanej przez niego sprawie.

Wobec tak sformułowanych zarzutów procesowych trudno jest uznać, że skarżąca kasacyjnie zdołała skutecznie podważyć stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i w pełni zaaprobowany przez Sąd I instancji, a więc przede wszystkim fakt braku tytułu do lokalu mieszkalnego po stronie osoby występującej obecnie jako skarżąca kasacyjnie.

Skoro tak, to również jako nietrafny należało traktować zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak ujęte to zostało w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej stwierdza zresztą wyraźnie, że to nie w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd, lecz w stanie faktycznym, który uznany jest przez niego za właściwy, skarżąca kasacyjnie należałaby do kategorii podmiotów ujętych w art. 2 ust. 1 pkt 4 lub 5 ustawy.

Jako całkowicie chybiony należy uznać opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji niezastosowania w sprawie art. 674 K.c.

Przepis ten faktycznie nie był stosowany wprost w postępowaniu administracyjnym jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia. Jednak użyty został w celach interpretacyjnych zastosowanego materialnego prawa administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji zaakceptował w pełni dokonaną przed organami interpretacje przesłanki dalszego użytkowania przedmiotu najmu z posiłkowym odwołaniem się do zaaprobowanej w orzecznictwie treści art. 674 K.c. Interpretacja ta nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumenty zamieszczone na uzasadnienie zarzutu niezastosowania art. 674 K.c. w istocie zmierzają do zakwestionowania przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej sugeruje istnienie milczącej zgody ze strony organu na dalsze zajmowanie przez skarżącą kasacyjnie lokalu socjalnego bez tytułu prawnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego uznaje się za niedopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11,publ. CBOSA).

Skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, należało ją oddalić, o czym orzeczono na mocy art. 184 P.p.s.a.