Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1677/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1448/18 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz zawieszenie płatności pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1448/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR lub organ) z dnia 30 maja 2018 r. nr 96/2017, w przedmiocie uchylenia w części decyzji uchylającej decyzję ostateczną - w pkt. 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w pkt. 2 zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ARiMR, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UEL z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 prowadzi do wniosku, że zawieszeniu podlega także prawo do jej wypłaty;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/201 1 i art. 288 TFUE poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została spełniona z uwagi na zastosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z 5 października 2022r., sygn. I GSK 3020/18 oraz 5 stycznia 2022r., sygn. I GSK 2735/18 - dostępne w internecie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty przedstawione we wspomnianych orzeczeniach, które są aktualne również na gruncie tej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Prezes ARiMR podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszeniu podlega także prawo do jej wypłaty.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia.

Należy podkreślić, że NSA w przywołanym przez kasatora wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14, (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności.

Bezpodstawny jest również argument, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, stanowisko WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie - wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2022 r., I GSK 3020/18).

Podkreślić też należy, że skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnia jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje organ w dalszej części skargi kasacyjnej, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to wskazać należy, że ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty.

W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków. Również szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter - jak określa to organ - "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.

W ocenie NSA, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/201 1 i art. 288 TFUE poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została spełniona z uwagi na zastosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. - odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw - uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z dnia 19 lipca 2010 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 19 lipca 2010 r., która przyznała A pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Następnie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 21 września 2016 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z 19 lipca 2010 r

Przepis art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wydaje decyzję, w której:

1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zatem to jedynie decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Tak też postąpił organ I instancji wydając wspomnianą powyżej decyzję z dnia 21 września 2016 r., od której Skarżąca wniosła odwołanie.

Organ II instancji wydając decyzję po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego również powinien mieć na względzie wskazany powyżej art. 151 § 1 k.p.a.

Zasadnie WSA w Warszawie uznał, iż niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 k.p.a. co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust 2 rozporządzenia nr 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu.

Prezes ARiMR wskazał również, że "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowego operatu wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.".

Z powyżej przedstawionego stanowiska organu odwoławczego wynika zatem jednoznacznie, iż organ II instancji choć wiedział, że powinien to ani nie badał podstaw wznowienia postępowania, ani również nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy aby zakończyć w II instancji postępowanie wznowieniowe.

Stanowisko Prezesa ARiMR stanowiło zatem rażące naruszenie art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. również z uwagi na to, że przepis ten daje organowi możliwości orzekania jedynie w sprawie, która była rozpoznawana decyzją dotychczasową.

Nie sposób uznać, iż uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez Prezesa ARiMR stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji Sąd prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania i zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Nie jest także zrozumiałe dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania - ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) , zasądzono od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego 240 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który brał udział w postępowaniu przed sądem I instancji.