Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 408/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: uchylono postanowienie II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 64 c par 1, par 4, par 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Wiesław Kuśnierz st. sekret. sądowy Anna Boczkowska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł ([...] złotych).


UZASADNIENIE

I.

Zaskarżonym postanowieniem z 31 stycznia 2019r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. po rozpoznaniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w N. S. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. S. z 19 listopada 2018r. nr [...] o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz. 2069 ze zm. dalej-K.p.a.) oraz art. 18, art. 17 w zw z art. 64c§4 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. DZ. U z 2018r. poz. 1314 ze zm. dalej-u.p.e.a.)-utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. S. jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku M. B. na podstawie wielu tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela ZUS Oddział w N. S..

W dniach 16 kwietnia 2010r., 26 sierpnia 2010r., 23 grudnia 2010r., 27 stycznia 2011r., 9 lutego 2011r. i 14 marca 2011r. doręczono zobowiązanemu odpisy tytułów wykonawczych. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego w [...] SA, w [...] SA (zawiadomienia o zajęciu z 26 sierpnia 2010r. nr [...]) oraz w Banku [...] SA (zawiadomienie o zajęciu z 2 lipca 2013r. nr [...]).

Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z 10 grudnia 2013r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie w/w tytułów wykonawczych, działając w oparciu o art. 59§3 w zw z art. 59§2 u.p.e.a.

Wydając z kolei postanowienie z 31 stycznia 2014r. o obciążeniu wierzyciela kosztami organ egzekucyjny wskazał na art. 64c§1, §4 i §7 u.p.e.a. oceniając, iż po zakończeniu postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie ma podstaw do ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł zażalenie, z uwagi na nie istnienie ustawowej przesłanki uzasadniającej obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel zauważył, że zobowiązany jest właścicielem nieruchomości i że nie można wykluczyć, iż przypadające od zobowiązanego organowi egzekucyjnemu koszty postępowania zostaną wyegzekwowane z tego majątku. Ponadto zarzucono organowi egzekucyjnemu, iż przy podziale kwoty uzyskanej z egzekucji nie spełnił wymogu art. 115 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Postanowieniem z 16 kwietnia 2014r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej , działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 23§1 i art. 64c§4 u.p.e.a. w związku z art. 138§1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyrokiem z 22 października 2014r. sygn. akt: I SA/Kr 1070/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w N. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 16 kwietnia 2014r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Sąd uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że istotą problemu w rozpoznawanej sprawie była ocena podstaw do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w zakresie przesłanki określonej w art. 64c§4 u.p.e.a., tj. w sytuacji, gdy koszty te nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Z wykładni językowej i systemowej analizowanego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych, w których koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego i to niezależnie od tego, czy wynika to z przyczyn faktycznych, czy prawnych. Przy czym zwrot normatywny "nie mogą być one ściągnięte" należy rozumieć jako nieściągnięte w ogóle. Sąd zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c§4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych. Innymi słowy, ustawodawca w tym przepisie nie stanowi o przyczynach, na skutek których koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, a tym bardziej nie odróżnia w tym zakresie powodów faktycznych i prawnych.

Postanowienie z 10 grudnia 2013r. o umorzeniu egzekucji nie zostało przez wierzyciela zaskarżone. W postanowieniu tym podano przyczynę niemożności ściągnięcia kosztów od Zobowiązanego. Wobec tego, nie jest uprawiona argumentacja ZUS-u, ukierunkowana na kwestionowanie w niniejszym postępowaniu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz jego przesłanek w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest inne postanowienie. Organ egzekucyjny szczegółowo odniósł się do zarzutu niepodjęcia przez niego egzekucji z nieruchomości, wyjaśniając, że dokonując zajęcia nieruchomości na wszystkie tytuły wykonawcze powstałyby koszty egzekucyjne, które przewyższałyby kwotę uzyskaną z zajętej nieruchomości. Koszty te dodatkowo obciążyłyby wierzyciela, co miało również wpływ na stwierdzenie bezskuteczności egzekucji z majątku Zobowiązanego. Sąd zauważył, że wydanie postanowienia na podstawie art. 59§2 u.p.e.a. powoduje i oznacza zakończenie postępowania egzekucyjnego oraz wskazuje na sytuację zobowiązanego i dlatego jest prawnie znaczące dla unormowania art. 64c§4 u.p.e.a. Po zakończeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej organ egzekucyjny nie posiada już w stosunku do zobowiązanego wierzytelności o zapłatę kosztów egzekucyjnych, wobec tego nie może ich od niego ściągnąć, co czyni zasadnym obciążenie tymi kosztami wierzyciela.

Niezasadne były także zarzuty ZUS-u odnoszące się do naruszenia przez organ egzekucyjny art. 115§1 u.p.e.a., tudzież konieczności sfinansowania z budżetu państwa - ze środków przeznaczonych na funkcjonowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - powstałych kosztów postępowania egzekucyjnego.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej ZUS Oddział w N. S. od powyższego wyroku, NSA wyrokiem z 9 marca 2017r. sygn. akt: II FSK 387/15, uchylił zaskarżony wyrok w całości, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W pisemnych motywach wyroku NSA wskazał, że po wydaniu zaskarżonego orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji oraz wniesieniu skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14 (Dz. U. z 2016r. poz. 1244) orzekł m.in., że art. 64§1 pkt 4 i art. 64§6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest treścią zarzutów, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.). Jednakże w sprawie niniejszej zachodziła sytuacja, która stała u podstaw uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009r. sygn. akt: I OPS 9/09. W uchwale tej stwierdzono, iż w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związanym treścią art. 183§1 p.p.s.a.

Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane kontrolowane w sprawie postanowienie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny jego legalności.

Trybunału Konstytucyjnego wywiódł m.in., że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną." Trybunał wskazał także, iż brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne a stosownie do ust. 3, wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. W niniejszej sprawie zarówno kwestionowane postanowienie organu, jak i wyrok Sądu pierwszej instancji zapadły w czasie, gdy wskazane przepisy u.p.e.a. korzystały z domniemania konstytucyjności. Jednakże fakt, że Sąd pierwszej instancji w chwili wydawania zaskarżonego wyroku nie był związany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak wynika z w ww. uchwały, nie zamyka NSA drogi do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wyrok Trybunału. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Wprawdzie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się wprost do postępowań prawomocnie zakończonych, ale skoro nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji z tego powodu, to tym bardziej sąd powinien uwzględnić istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniu niezakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem.

Rozpoznając skargę kasacyjną, wobec treści art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, NSA miał zatem na względzie to, że przepisy stanowiące podstawę prawną określenia wysokości kosztów egzekucyjnych, którymi w tym przypadku obciążony został wierzyciel, były jak już wspomniano wyżej, objęte powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14. Rozstrzygnięcie kwestii tych kosztów będzie zatem wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64§1 pkt 4 i art. 64§6 u.p.e.a., ma ten wyrok.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z 6 września 2017r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność uwzględnienia wyroku NSA biorąc pod uwagę, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. S., postanowieniem z 25 czerwca 2018r. nr [...] obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wobec zobowiązanego M. B. w kwocie [...]zł.

Postanowieniem z 5 września 2018r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. S. po ponownym rozpatrzeniu sprawy podniósł, że z uwagi na brak regulacji prawnych w zakresie sposobu określania maksymalnej wysokości opłat za dokonanie czynności egzekucyjnych oraz opłat manipulacyjnych, przy ponownym ustalaniu kosztów egzekucyjnych kierował się zaleceniami Ministra Finansów z pism z 20 lutego 2018r. nr [...] i z 9 marca 2018r. nr [...] w sprawie obciążania zobowiązanych albo wierzycieli kosztami egzekucyjnymi w świetle wyroku TK z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14. W pismach tych wskazano propozycje w zakresie markowania opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za czynności egzekucyjne.

Skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do [...] zł to wypełnienie wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla poszczególnego zajęcia (za zajęcie rachunku bankowego maksymalna opłata [...] zł, za zajęcie ruchomości [...] zł). W zakresie opłaty manipulacyjnej zaproponowano określenie jej maksymalnej wysokości poprzez odwołanie się do art. 64§1 pkt 6 u.p.e.a. określającego wysokość opłat za zajęcie nieruchomości w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej niż [...] zł. Opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności nie może być niższa niż [...] zł.

Na skutek rozpoznania zażalenia wierzyciela, w którym wierzyciel podniósł, że postanowienie I instancji nadal nie uwzględnia orzeczenia TK z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14, a organ ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych powinien wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dochodzeniem należności w szczególności nakłady finansowe związane z poszczególnymi czynnościami egzekucyjnymi. Zestawienie kosztów zawiera wyłącznie opłaty manipulacyjne i opłaty za zajęcia wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych, których wysokość wyliczana jest procentowo od kwot egzekwowanych. Nie odzwierciedla rzeczywistych nakładów finansowych organu egzekucyjnego. Przedmiotowe koszty mogą być dochodzone przez 5 lat od momentu powstania obowiązku ich zapłaty.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. w zaskarżonym postanowieniu zaznaczył, że organ I instancji zastosował się do wyroku TK obliczając koszty egzekucji, wyliczając koszty dla każdego tytułu wykonawczego z osobna. Podobnie dokonano miarkowania kosztów egzekucyjnych za zajęcie rachunków bankowych. Organ przyjął i zastosował górny kwotowy limit opłaty za czynność egzekucyjną i górny kwotowy limit opłaty manipulacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ wyjaśnił, iż zobowiązanie z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego obciążające wierzyciela stało się wymagalne w dniu 5 lutego 2014r. na skutek doręczenia wierzycielowi postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. S. z 31 stycznia 2014r. nr [...] Stosując odpowiednio art. 70§1 O.p. przedawnienie następuje z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin płatności kosztów egzekucyjnych tj. od końca 2014r. zatem przedawnieni nastąpi z upływem 31 grudnia 2019r. W związku z wniesieniem skargi do WSA, zaistniała okoliczność skutkująca zawieszeniem biegu terminu przedawnienia (art. 70§6 pkt 2, art. 70§7pkt 2 O.p.).

II.

W skardze do Sądu na powyższe postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. zarzucił naruszenie:

1.art.64§1 pkt 4 u.p.e.a. przez obciążenie wierzyciela opłatą egzekucyjną z tytułu zajęcia wierzytelności pomimo tego, że zajęcie to było nieskuteczne i nie uwzględnienie, że ww artykuł częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zw z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP przez pkt 1 wyroku TK z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14 (Dz. U. 2016r. poz. 1244) z dniem 16 sierpnia 2016r.

2.art. 64§6 u.p.e.a. przez ustalenie opłaty manipulacyjnej w rażącej wysokości bez wykazania jakie konkretnie koszty i wydatki egzekucyjne miały wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości i bez uwzględnienia przez organ egzekucyjny wyroku TK z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14 wskazującego na konieczność zachowania racjonalnej zależności między wysokości opłat naliczonych w trakcie egzekucji a czynnościami organu egzekucyjnego za podjęcie których zostały naliczone,

3.art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz. 1302 ze zm. dalej-p.p.s.a.) poprzez nie uwzględnienie przez organ egzekucyjny oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku NSA z 9 marca 2017r. sygn. akt: II FSK 387/15 nakazującego rozstrzygnięcie kwestii wysokości kosztów przy uwzględnieniu skutków jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64§1 pkt 4 i art. 64§6 u.p.e.a. ma wyrok TK z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14, który to wyrok wskazywał na konieczność zachowania właściwej równowagi między interesem państwa polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa a co w przedmiotowej sprawie nie zostało uwzględnione,

4.art. 7, art. 77 K.p.a. w zw z art. 18 u.p.e.a. w zw z art. 80 i art. 81a K.p.a. w zw z art. 18 u.p.e.a. poprzez fakt, iż organ egzekucyjny nie ocenił sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego przez co nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w szczególności w świetle orzeczenia TK z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę jej autor przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podnosząc, że ZUS skierował do postępowania egzekucyjnego należności z tytułu nieopłaconych przez M. B. składek. Postępowanie toczyła o się na podstawie wielu tytułów wykonawczych. Postanowieniem z 31 stycznia 2014r. organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego ([...] zł) a DIS w K. otrzymał to postanowienie. WSA w Krakowie wyrokiem z 22 październik 2014r. sygn. akt: I SA/Kr 1070/14 oddalił skargę ZUS na to postanowieniem. NSA wyrokiem z 9 marca 2017r. sygn. akt: II FSK 387/15 uchylił wyrok oraz postanowienie DIS w K., wskazując na konieczność uwzględnienia wyroku TK z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14.

Zdaniem organu sposób miarkowania opłaty manipulacyjnej oraz opłat za czynności egzekucyjne. Wysokość kosztów jaką ma ponieść wierzyciel nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji oraz powinna wiązać się z rzeczywistym nakładem pracy, poziomem skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz. 1302 ze zm. dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3§2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd, podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145§1 pkt. 2 p.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą kontrolowanego postępowania jest rozstrzygnięcie, czy zasadnie obciążano Wierzyciela kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego po zakończeniu (umorzeniu) postępowania egzekucyjnego i czy orzekając w tym przedmiocie wykonano zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanych w wyroku z 9 marca 2017 r. sygn. akt: II FSK 387/15.

Wobec powyższego zauważyć należy, że w wiążącym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd II instancji udzielił organom jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Sąd wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14, który przepisy art. 64§1 pkt 4 oraz art. 64§6 u.p.e.a. uznał za niekonstytucyjne i nakazał uwzględnienie skutków, jakie dla możliwości zastosowania w niniejszej sprawie uznanych za niekonstytucyjne przepisów ma wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału, z których jednoznacznie wynika, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64§1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych (podkreślenie Sądu). Konkludując WSA w Krakowie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał organom uwzględnić sformułowane w tym wyroku oceny prawne. Zatem wytyczne co do dalszego postępowania organów były jasne i konkretne. Z wytycznymi tymi na obecnym etapie, zarówno organ, który wyroku nie zaskarżył, jak i Sąd rozpoznający sprawę nie mogą polemizować.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym go postanowieniu NUS, organy nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 9 marca 2017r., gdyż zaproponowany przez organy sposób "miarkowania" nie odpowiada standardom wyznaczonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14, a do których zastosowania organy były zobowiązane wyrokiem tut. Sądu z 9 marca 2017r. Organy uznały bowiem, że skoro opłata manipulacyjna oraz koszty zajęcia wierzytelności są kilkakrotnie niższe niż maksymalna wysokość zajęcia nieruchomości oraz maksymalna opłata manipulacyjna obliczona w proporcji do opłaty za zajęcie nieruchomości z uwzględnieniem maksymalnej stawki, to tym samym sporne koszty odzwierciedlają zasady wyszczególnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Organy nie zbadały sprawy w sposób indywidualny, lecz ustaliły kwotowo górną granicę spornych opłat stwierdzając, że skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata za zajęcie nieruchomości może wynosić maksymalnie [...] zł, to 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynieść maksymalnie [...] zł, zaś wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów jest przyjęcie propozycji od maksymalnej stawki (egzekucji z nieruchomości) z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia innej wierzytelności. Stosując tę samą metodę uznały, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż [...] zł. Skoro zaś w niniejszej sprawie opłaty nie przekraczały tak ustalonych kwot, to zdaniem organów wypełniają kryterium ich "miarkowania" z uwzględnieniem zasad opisanych w powołanym wyroku Trybunału.

Przyjęcie przez organy wyłącznie mechanizmu ustalania górnej granicy opłat, którymi można obciążyć stronę z odwołaniem się do treści art. 64§1 pkt 6 u.p.e.a., zdaniem Sądu nie jest wystarczające dla miarkowania spornych kosztów w świetle wyroku TK z 28 czerwca 2016r. Sąd zauważa, że w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji nie ma rozważań, czy koszty egzekucyjne ustalone na łączną kwotę [...]zł za podjęcie czynności, są adekwatne pracochłonności i czasochłonności podjętych działań. Uwzględnienie zaś realiów tej sprawy wymagało odniesienia całości ustalonej kwoty kosztów do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego. Brak rozważań w tej materii powoduje, że organy nie oceniły w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony Skarżący. Zaaprobowanie przez Sąd przyjętego przez organ sposobu "miarkowania" oznaczałoby naruszenie standardów określonych w wyroku TK z 28 czerwca 2016r. Zauważyć należy, że organy nie wyjaśniły dlaczego uznały, że zróżnicowanie stawek procentowych i zróżnicowanie górnego limitu poszczególnych opłat według przestawionego mechanizmu jest wypełnieniem wymogu miarkowania.

Organ stosując prawo powinien tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby ustrzec się przed zarzutem naruszenia standardów określonych w wyroku TK. Uściślając, nie powinno dojść do pozyskania dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Odwoływanie się poprzez analogię do kwoty z tytułu zajęcia nieruchomości w wyżej wymienionych okolicznościach z uwzględnieniem wyroku TK, nie może być uznane za uzasadnienie ustalonej w niniejszym postępowaniu kwoty kosztów egzekucyjnych.

Wobec tego, zaistniała podstawa do uznania, że organy nie wykonały zaleceń NSA bowiem nie powiązały wysokości kosztów egzekucyjnych z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego, gdyż nie odniosły się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych w stosunku do stopnia skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę wskazuje kolejny raz na wyrok TK, w którym Trybunał wskazał, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą gwarantuje, iż wartość wyznaczona kwotowo zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie Trybunału brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Trybunał jednoznacznie zanegował dopuszczalność całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.

Ponadto okoliczność, że ustawodawca nadal nie wykonał wyroku TK z 28 czerwca 2016r., nie może stanowić podstawy do określania kosztów egzekucyjnych bez wykazania ich rzeczywistego poniesienia. Wskazać również należy, iż skutkiem wyroku TK z 28 czerwca 2016r., było wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności w zakresie przekroczenia ich maksymalnego rozsądnego pułapu. Minimalna ich granica nadal obowiązuje. W takiej sytuacji organ powinien ograniczać ustalanie wysokości kosztów egzekucyjnych do niebudzących wątpliwości wydatków, a więc kosztów poniesionych w ramach oznaczonego postępowania egzekucyjnego. Skoro do tej pory nie wprowadzono zgodnych z Konstytucją RP przepisów w zamian za niekonstytucyjne, to trudno by Zobowiązany ponosił tego negatywne konsekwencje. W ocenie Sądu, nie jest wystarczające w takiej sytuacji odnoszenie się do innego przepisu regulującego opłatę innej czynności egzekucyjnej (tutaj, opłatę stosunkową dotyczącą zajęcia nieruchomości).

Na marginesie niniejszej sprawy należy podnieść, że niedopuszczalne jest odwoływanie się przez organy do nigdzie nie publikowanych, ani niedołączonych do akt sprawy wyjaśnień Ministra Finansów, tak jak to uczynił to organ. Powyższe pisma nigdzie nie są dostępne, poza organami Krajowej Administracji Skarbowej. Stanowią one wewnętrzną korespondencję pomiędzy Ministrem Finansów a organami Krajowej Administracji Skarbowej, zatem powoływanie się na nie w postanowieniach i de facto uczynienie z nich podstawy rozstrzygnięcia (z postanowień wynika, że wprowadzają zastosowany sposób miarkowania), stanowi naruszenie art. 6, art. 8§1 i art. 9 K.p.a. stosowanych do niniejszego postępowania na podstawie art. 18 u.p.e.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Drugi ustanawia zasadę zaufania do organów władzy publicznej, a trzeci stanowi, że organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przedstawione działanie organów nie wypełnia powyższych zasad.

W świetle powyższego, Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie NUS, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c w zw z art. 135 p.p.s.a. gdyż było to niezbędne dl końcowego załatwienia sprawy.

Organ egzekucyjny rozpoznając po raz kolejny sprawę zrealizuje zalecenia zawarte w wyroku z 9 marca 2017r. sygn. akt II FSK 387/15 i w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności uwzględni, że wysokość kosztów egzekucyjnych powinna zależeć od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy (czasochłonności, pracochłonności) organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone.

Ustalenia powyższe powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdujących się w aktach sprawy. Postępowanie w sprawie określenia kosztów postępowania egzekucyjnego, w zw. z przepisem art. 18 u.p.e.a., powinno być przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi m.in. przepisami art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 77§1 K.p.a., a orzeczenie powinno spełniać wymogi określone przepisami art. 124 w zw. z art. 107§3 i w zw. z art. 126 K.p.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205§2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.). Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł, na którą składa się [...] zł tytułem wpisu sądowego, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.