Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 736/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 130a ust. 6, ust. 6a i 6b, art. 130a ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Powiatu w Staszowie z dnia 29 listopada 2013 r. nr L/89/13 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 29 listopada 2013 r., na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), Rada Powiatu w Staszowie podjęła uchwałę nr L/89/13 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym.

W § 1 tej uchwały ustalono wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym:

1) rower lub motorower -111 zł

2) motocykl - 220 zł

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 483 zł

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 603 zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 854 zł

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - 1259 zł

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1532 zł.

W § 2 ustalono wysokość opłat za każdą dobę przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym:

1) rower lub motorower -18 zł

2) motocykl - 25 zł

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 38 zł

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 50 zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 72 zł

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - 134 zł

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 198 zł.

Z kolei w § 3 ustalono wysokość kosztów o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym, do których pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu w przypadku, gdy po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu lub trakcie jego usuwania ustały przyczyny o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w wysokości 50% kwoty określonej w § 1 niniejszej uchwały, po uwzględnieniu rodzaju pojazdu.

W § 6 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego jednak nie wcześniej niż 1 stycznia 2014 roku.

W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że: “Przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym zawiera delegację dla rady powiatu do corocznego określania wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg, określania wysokości opłat za ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz określania kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. W związku z ogłoszeniem przez Ministra Finansów w Monitorze Polskim z dnia 5 września 2013 roku (M.P.2013, poz.704) obwieszczenia o obowiązujących w 2013 roku maksymalnych stawkach opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, należało je uwzględnić przy określaniu wysokości opłat na rok 2014. Koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztu dojazdu do miejsca zdarzenia jak również podjętych czynności załadunkowych i są uzależnione od wysokości stawek za usunięcie danego rodzaju pojazdu."

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w S., zaskarżając akt w całości, zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to: art. 130a ust 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 roku poz. 1137 z późn. zm.) polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w Staszowie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez:

- ustalenie w § 1 i 2 uchwały wysokości opłat za usunięcie poszczególnych pojazdów i przechowywanie poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu staszowskiego bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze danego powiatu;

- ustalenie w § 2 uchwały wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, w wysokości 50 % kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów, do pokrycia których jest obowiązany właściciel pojazdu w przypadku gdy po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie jego usuwania ustały przyczyny, o których mowa w art. 130 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

W związku z powyższymi zarzutami autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialno - prawną podstawą jest art. 130a ust 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią tego przepisu Rada Powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ma uprawnienia do corocznego ustalenia, w drodze uchwały wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingu oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustawodawca w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym określił więc dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu, podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są nimi: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu przeprowadza analizę, pod kątem jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z kolei ustalenie wysokości opłat

w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie faktycznych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych dwóch wskazanych wyżej przesłanek.

Uzasadnienie uchwały powinno natomiast w swojej treści szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte przez daną radę powiatu pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli, w szczególności w zakresie tego, czy organ, ustalając wysokość poszczególnych stawek, nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie.

Jak wskazał dalej skarżący, ustawodawca w art. 130a ust. 6 ww. ustawy określił jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści ww. przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano zaś jedynie, że w związku z ogłoszeniem przez Ministra Rozwoju i Finansów w Monitorze Polskim w dniu 5 września 2013 roku obwieszczenia o obowiązujących maksymalnych stawkach opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, należało je uwzględnić przy określaniu wysokości opłat za 2014 rok.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że koszty powstałe w przypadkach odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi wynikają z kosztów dojazdu do miejsca zdarzenia jak również podjętych czynności załadunkowych i są uzależnione od wysokości stawek za usunięcie pojazdu danego rodzaju.

W ocenie skarżącego, wysokość opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale wskazuje, że Rada Powiatu w Staszowie, podejmując uchwałę, nie kierowała sie przesłankami materialno- prawnymi, o których mowa w art. 130a ust 6 Prawa o ruchu drogowym. Przemawia za taką oceną porównanie treści uchwały z treścią - obowiązującej w dacie jej podjęcia - umowy Nr 4/K/17 zawartej w dniu 16 sierpnia 2011 r. pomiędzy Powiatem Staszowskim, a U.R. Z treści umowy wynika bowiem, że stawki za usunięcie poszczególnych rodzajów pojazdu są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały. Stąd, zdaniem skarżącego, Rada Powiatu nie dokonywała analizy kosztów w trakcie podejmowania uchwały. Różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą każdorazowo stanowi więc dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Prokuratora, w sytuacji gdy organy samorządu terytorialnego działają jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze swojego działania, każde działanie Rady Powiatu w Staszowie musi mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Normy zaś kompetencyjne powinny być tłumaczone tak, jak wynika to z ich treści, w sposób literalny i ścisły. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący stwierdził więc, że Rada Powiatu w Staszowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w przepisie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Staszowskiego uznała za niezasadne zarzuty wskazane w skardze i wniosła o oddalenie skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł m.in., że w roku 2014, w trakcie obowiązywania stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi zawartych w zaskarżonej uchwale, obowiązywały cztery umowy z przedsiębiorstwem świadczącym usługi usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym. Są to umowy z dnia 16 sierpnia 2011 r.: nr BZP/6/1/K/11 - w zakresie usuwania pojazdów z dróg z terenu powiatu staszowskiego i nr BZP/6/2/K/11 - w zakresie przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z dróg z terenu powiatu staszowskiego, zawarte pomiędzy Powiatem Staszowskim a U.R., prowadzącą działalność gospodarczą pn. U.R. [...]. Umowy te zawarte zostały w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego. Od dnia 21 sierpnia 2014 r. obowiązywały nowe umowy pomiędzy Powiatem Staszowskim a U.R. Są to umowy z dnia 19 sierpnia 2014 r.: nr BZP/6/1/K/14 - w zakresie usuwania pojazdów z dróg z terenu powiatu staszowskiego oraz nr BZP/6/2/K/14 - w zakresie przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z dróg z terenu powiatu staszowskiego. Wszystkie ww. umowy zawarte zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych i poprzedzone były postępowaniami o udzielenie zamówienia publicznego, których integralną częścią było rozeznanie rynku co do przedsiębiorstw jako potencjalnych wykonawców usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania, spełniających wszelkie kryteria i wymogi zawarte w specyfikacjach oraz oferujących najkorzystniejsze ceny wykonania usług.

Zdaniem organu, Rada Powiatu uchwaliła wysokość opłat i kosztów za usunięcie pojazdu z drogi oraz za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, kierując się koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Stawki opłat za takie zdarzenia na terenie powiatu są ustalone na podstawie faktycznych kosztów zadania, uwzględniających m. in. koszty realizacji usług, które są powierzane firmie zewnętrznej zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Opłaty i koszty nie są zaniżane i nie są ustalane automatycznie na poziomie maksymalnych stawek na podstawie obwieszczenia Ministra Finansów.

Organ nadmienił, że zgodnie z art. 130a ust. 6e ww. ustawy, opłaty ustalone zaskarżoną uchwałą stanowią dochód własny powiatu. W roku 2014 usunięto 21 pojazdów wszystkich kategorii, które przechowywane były na parkingu strzeżonym łącznie przez 92 doby. Koszty wynikające z umów za usuwanie to 8.800 zł, zaś koszty wynikające z uchwały to 10.393 zł - różnica to 1.593 zł. Koszty natomiast wynikające z umów za przechowywanie to 2.831 zł, zaś koszty wynikające z uchwały to 3.501 zł - różnica to 670 zł. Suma powyższych różnic wynosi 2.263 zł. Kwota ta wprawdzie wpłynęła do budżetu powiatu, ale, jak wyjaśnił organ, jedynie w niewielkim zakresie pokryła koszty związane ze sprawną realizacją zadania.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, organ wskazał, że zgodnie z art. 130a ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. W takim przypadku należy ustalić, czy takie koszty rzeczywiście powstały. Zaskarżona uchwała, w ocenie organu, określa jedynie stawkę, jaką w przypadku faktycznego powstania kosztów związanych z cofnięciem dyspozycji organ ma zastosować, ustalając odpłatność dla właściciela pojazdu. Z uzasadnienia uchwały wynika, iż koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztów dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również z podjęcia czynności załadunkowych. Organ zauważył, iż do chwili obecnej nie było przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, a tym samym nie naliczono nikomu 50% opłaty.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018r. Prokurator Prokuratury Rejonowej, delegowana do Prokuratury Okręgowej, poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu w Staszowie nr L/89/13 podjęta w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, obowiązująca w 2014 r.

Na wstępie zauważyć należy, że, jak trafnie podniósł skarżący, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są właściciele pojazdów (usuniętych z drogi, przechowywanych na parkingu strzeżonym, co do których odstąpiono od usunięcia z drogi), czyli podmioty określone generalnie. Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

W myśl art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm., dalej jako ustawa o samorządzie powiatowym), do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu, stanowiąc akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu, musi działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do ich wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu samorządu terytorialnego oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia - Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej jako "Prawo o ruchu drogowym"), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b Prawa o ruchu drogowym). Wysokość stawek na 2014 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 5 września 2013 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2014 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2013 r., poz. 704).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika, że ustalając wysokość opłat, rada powiatu powinna kierować się dwiema przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 tej ustawy oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest zatem obowiązkiem uwzględnienia powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (opłat i kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ustalająca wysokość ww. opłat i kosztów jest bowiem aktem prawa miejscowego i nakłada finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, dlatego, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (np. protokołu z sesji, na której została podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ stanowiący powiatu faktycznie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2018 r., II SA/Ke 705/18, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia.

W sprawie niniejszej, w uzasadnieniu kwestionowanej skargą uchwały, Rada Powiatu powołała się na to, że w związku z ogłoszeniem przez Ministra Finansów w Monitorze Polskim z dnia 5 września 2013 r. (M.P. 2013, poz. 704) obwieszczenia o obowiązujących w 2013 roku maksymalnych stawkach opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, należało je uwzględnić przy określaniu wysokości opłat na rok 2014, a także, że koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztu dojazdu do miejsca zdarzenia jak również podjętych czynności załadunkowych i są uzależnione od wysokości stawek za usunięcie danego rodzaju pojazdu.

Poza tymi, innych motywów, jakimi kierowała się Rada Powiatu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, nie zawierają również materiały nadesłane przez organ, w tym protokół z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta (protokół nr L/13).

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czym faktycznie kierowała się Rada Powiatu, określając sporne stawki opłat poza obwieszczeniem przez Ministra Finansów obowiązujących na kolejny rok maksymalnych stawek ww. opłat. Podkreślić należy, że obwieszczenie to niewątpliwie jest istotne z punktu widzenia dyspozycji art. 130a ust. 6a i 6b Prawa o ruchu drogowym, bowiem nie pozwala na ustalenie analizowanych opłat w wysokości wyższej niż w tym obwieszczeniu określonej. Jednakże powołanie się w uzasadnieniu uchwały w zasadzie wyłącznie na to obwieszczenie świadczy o tym, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, a jedynie wysokością maksymalnych możliwych do ustalenia opłat. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż powołane tam obwieszczenie dotyczyło opłat obowiązujących w 2013 r., choć w istocie dotyczyło opłat obowiązujących w 2014 r. i w wysokości maksymalnej obowiązującej w 2014 r. zostały one w zaskarżonej uchwale ustalone.

Na podstawie uzasadnienia kwestionowanej w tej sprawie uchwały nie sposób zatem ustalić, dlaczego przyjęte zostały stawki opłat w wysokości maksymalnej, jaką dopuszcza ustawa. Tymczasem, jak wyżej wyjaśniono, to z uzasadnienia spornej uchwały powinno szczegółowo wynikać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Ustalenie takich stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018r., II SA/Sz 1314/17, dostępny w www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, Rada Powiatu w Staszowie nie uzasadniła ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów w sposób wskazujący na podjęcie zaskarżonej uchwały w granicach i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują wręcz na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu w Staszowie opłat i kosztów oraz na brak dokonania jakiejkolwiek analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. Również materiały nadesłane przez organ, w tym protokół z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta, nie zawierają analizy kryteriów ustawowych.

Podkreślić należy, że wadliwości w tym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie ilości i różnorodnych czynności związanych z wykonywaniem zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 Prawa o ruchu drogowym oraz zawarte w odpowiedzi na skargę zestawienie przedstawiające różnice stawek opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale a umowach zawartych na usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Jest to bowiem działanie spóźnione i nie może stanowić podstawy oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ubocznie tylko należy podnieść, że podnoszony przez organ argument dotyczący tego, w jakiej części ustalone opłaty pokrywają koszty związane ze sprawną realizacją zadania, a w efekcie - jak należy odczytywać te wyjaśnienia - czy powiat osiąga z tego tytułu dochód, nie jest przesłanką ustawową, którą Rada Powiatu ma kierować się przy określaniu wysokości stawek ww. opłat (por. cyt. wyżej wyrok NSA - I OSK 1916/16). Poza tym, skoro – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę – stawki opłat na terenie powiatu są ustalone na podstawie faktycznych kosztów zadania, uwzględniających m.in. koszty realizacji usług, które są powierzane firmie zewnętrznej, to brak jest w uzasadnieniu uchwały (podobnie jak w protokole z sesji) wyjaśnienia powodów ustalenia stawek opłat w maksymalnej wysokości, podczas gdy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały umowy (te zawarte 16 sierpnia 2011 r.), w których stawki opłat są znacznie niższe od stawek określonych zaskarżoną uchwałą (różnice w wysokości opłat za usunięcie np. roweru – 31 zł, motocykla – 60 zł, pojazdu o masie do 3,5 t – 123 zł).

Należy zatem uznać, że nie jest możliwe przyjęcie, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Wyjaśnić przy tym należy, że także § 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo, gdyż jego treść pozostaje w związku ze stawkami określonymi w § 1 tej uchwały.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że przedmiotowa uchwała w całości w sposób istotny narusza art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16 czy z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.