Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 351/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi S. Ż. na decyzję Inne z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2021r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek S. Ż. ("Skarżąca", "Strona") o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał [...] kwietnia 2021 r. decyzję nr [...], na podstawie której odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne – za okres 06/2020 - 12/2020 w łącznej kwocie

[...] zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek liczonych na [...] lutego 2021 r. – [...] zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne – za okres 11/2019 - 12/2020 w łącznej kwocie [...]

zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek liczonych na [...] lutego 2021 r. – [...] zł.

W uzasadnieniu organ podał, że Skarżąca prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą z zakresu działalności agentów ubezpieczeniowych. Działalność jest zawieszona od [...] stycznia 2021r. W oparciu o złożone oświadczenie oraz przedłożone zeznania Skarżąca uzyskała przychód/dochód: w 2017 r.: z tytułu stosunku pracy – przychód – [...] zł/ dochód – [...] zł, inne źródła – przychód/dochód – [...] zł; w 2018 r.: z tytułu stosunku pracy – przychód – [...] zł/dochód – [...] zł, działalność wykonywana osobiście – przychód – [...] zł/ dochód – [...] zł; w 2019 r.: z tytułu stosunku pracy – przychód – [...] zł/dochód – [...] zł, z tytułu działalności wykonywanej osobiście – przychód – [...] zł/ dochód – [...] zł. Nie wykazała dochodu uzyskanego w 2020 r. Według oświadczenia Skarżąca nie pracuje zarobkowo ani nie posiada dochodów z innych źródeł. Z ustaleń Zakładu wynika, że od [...] lutego 2021 r. w systemie KSI ZUS Skarżąca figuruje jako świadczeniobiorca, za którego jednostka organizacyjna pomocy społecznej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek opłacania składek – płatnik [...]. Zgodnie z informacją Skarżąca nie pobiera żadnego świadczenia. Strona wskazała, że jest rozwiedziona. Poinformowała, że gospodarstwo domowe prowadzi wraz z matką – E. Z.. Zgodnie z oświadczeniem E. Z. posiada dochód w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Stałe wydatki związane z utrzymaniem określono na kwotę [...]zł: opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda itp.) – [...] zł; koszty leczenia – [...] zł. Strona wykazała posiadanie innych zobowiązań pieniężnych: z tytułu podatków w kwocie [...]zł/kwartał; z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie [...]zł. Zaznaczyła, że powyższe zobowiązania są spłacane w formie układu ratalnego w kwocie [...]zł miesięcznie. W toku postępowania Skarżąca nie powołała własnej sytuacji zdrowotnej. Poinformowała, że opiekuje się matką, która posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Do akt sprawy przedłożono orzeczenie z [...] października 2020 r. o niepełnosprawności E. Z. wydane na stałe a Strona poinformowała, że matka cierpi również na inne choroby współistniejące a ponadto wymaga całodobowej opieki, nie jest w stanie poradzić sobie w podstawowych czynnościach życiowych. Wskazała, że matka ma wszczepiony stymulator serca, przyjmuje dużą ilość leków, wymaga stosowania specjalnej diety. Zgodnie z oświadczeniem oraz informacją Centralnej B. D. K. Wieczystych Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości, domu położonego w miejscowości T., ul. [...], o powierzchni 160 m2. Dla nieruchomości ustalono KW nr [...]. Z informacji Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika, że na nazwisko Skarżącej figuruje zarejestrowany samochód osobowy marki [...] (rok prod. 1994). Strona wykazała posiadanie innych składników mienia ruchomego (laptop, pralka, telewizor, lodówka) o łącznej wartości [...] zł. Organ podkreślił, iż należności figurujące na koncie Skarżącej są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia dla najstarszej zaległości wpłynęło wszczęcie [...] października 2020 r. postępowania egzekucyjnego prowadzonego do nadal. Zgodnie z art. 24 ust 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Organ podniósł także, iż w związku z tym, że Strona posiada status przedsiębiorcy Zakład dokonał analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wobec czego ewentualne umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek mogłoby stanowić pomoc de minimis.

ZUS rozpatrzył wniosek Skarżącej w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj.: art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie tych przepisów.

W stosunku do działalności Skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b, ustawy, zdaniem organu, nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy. Wysokość nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych również nie ma zastosowania. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, której wykonywanie zawiesiła [...] stycznia 2021 r. Jest właścicielką majątku nieruchomego oraz figuruje jako właścicielka samochodu. W stosunku do Skarżącej jest prowadzone przymusowe dochodzenie należności, zatem naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez Zakład wyczerpane. Dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uwagi na powyższe w ocenie organu wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 ustawy.

Organ ocenił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy, stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) zostały zawarte przesłanki umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie tj. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o zapisy cytowanego rozporządzenia. W ocenie Zakładu okoliczności w nim wymienione (pkt 1-3) nie zachodzą. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby zaistniała przesłanka umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłyby pozbawić Skarżącą możliwości dalszego prowadzenia działalności. ZUS zaznaczył, że powyższa przesłanka ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której bezwzględna konieczność uregulowania ciążących zobowiązań doprowadziłaby do likwidacji przedsiębiorstwa, a co za tym idzie jedynego źródła zarobkowania, albo do ubóstwa. Organ dodał, że Skarżąca nie udowodniła, aby poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić Skarżącą możliwości dalszego prowadzenia działalności, działalność jest zawieszona od [...] stycznia 2021 r. Z uwagi na powyższe przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zachodzi. Ustawodawca w § 3 ust. 1 pkt 3 wyżej cytowanego rozporządzenia, stwierdza, że jedną z okoliczności przemawiających za umorzeniem pomimo braku całkowitej nieściągalności jest choroba przewlekła zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. W toku postępowania Skarżąca nie powołała własnej sytuacji zdrowotnej. Poinformowała jedynie, że opiekuje się matką, która posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Wystąpienie przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości pozyskiwania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. W złożonym oświadczeniu Skarżąca nadmieniła, że [...] marca 2021 r. wystąpiła z wnioskiem do [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Do dnia rozpatrzenia sprawy nie przedłożyła dodatkowych dokumentów w tym zakresie. Organ podkreślił, że specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi rekompensatę finansową dla osoby, która rezygnuje, lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Świadczenie to jest jednak przyznawane w związku z sytuacją zdrowotną osoby wymagającej opieki, jak również w sytuacji spełniania kryterium dochodowego rodziny. Organ dodał, że Skarżąca jedynie zawiesiła prowadzenie działalności. W przypadku wznowienia prowadzenia działalności gospodarczej, może uzyskać środki na systematyczną spłatę zadłużenia. W związku z powyższym w ocenie ZUS należy wykluczyć wyżej wymienioną przesłankę. ZUS rozważył również na podstawie posiadanych informacji możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, gdy konieczność opłacenia zadłużenia pozbawiałaby Skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Organ wskazał na kryterium ubóstwa i dodał, że posiadane zobowiązania cywilnoprawne nie mogą być argumentem za umorzeniem zaległości wobec ZUS, zważywszy na to, że zostały zaciągnięte przez płatnika świadomie z uwzględnieniem możliwości finansowych i ich ewentualnych negatywnych skutków. W ocenie ZUS sytuacja materialno-bytowa Skarżącej nie świadczy o tym, że powołane trudności płatnicze mają charakter trwały. W ocenie organu w toku postępowania Skarżąca nie udowodniła, że posiada trwałe przeciwskazania zdrowotne do zarobkowania (nie przedstawiła dokumentów potwierdzających ograniczenia do podjęcia stałego zatrudnienia, np. orzeczenia lekarskiego). Nie zlikwidowała prowadzonej działalności gospodarczej, postanowiła o jej zawieszeniu, istnieje zatem szansa, że w przyszłości działalność zostanie wznowiona i będzie przynosić dochody.

Odnosząc się do argumentów powołanych we wniosku, organ podkreślił, że dla kwestii umorzenia zaległości nie mają znaczenia okoliczności związane z jej powstaniem, nie stanowią one przesłanek umorzenia wymienionych w sposób wyczerpujący w art. 28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rozpatrując wniosek o umorzenie, Zakład bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na szczególny zakres świadczonych usług i odpowiedzialności za środki wpływające do budżetu państwa Zakład zobowiązany jest do rozpatrywania tego typu spraw ze szczególną ostrożnością, ponieważ przedmiotem podlegającym decyzji są należności publicznoprawne. A zatem, mając na uwadze interes wnioskodawcy kieruje się również zabezpieczeniem interesu społecznego, bowiem środki uzyskane przez ZUS z tytułu opłaconych składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent inwalidzkich i emerytur.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. (data nadania [...] maja 2021 r.) Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi podała, że działalność gospodarcza “Biuro Ubezpieczeń "[...]" S. Ż. została trwale zaprzestana, co wynika z oficjalnych danych. Wskazała na uciążliwość, jaką jest opieka nad osobą starszą, schorowaną, z orzeczoną chorobą neurodegeneracyjną. Podniosła, że nie każdy obywatel na skutek obostrzeń i zdarzenia losowego, tj. pandemii koronawirusa, stracił jedyne źródło dochodu. W jej ocenie brak możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności nie powinien stanowić w tym przypadku głównej przesłanki, skoro istnieje odpowiedni zapis umożliwiający zwolnienie płatnika z konieczności spłacania zaległych składek w przypadku wykazania przez niego przesłanek trudnej sytuacji finansowej oraz rodzinnej. Dodała, że nie wymagano od niej w toku postepowania przedłożenia dowodów ponoszonych wydatków w związku z utrzymaniem domostwa oraz opieką nad matką takich jak rachunki oraz faktury/paragony. W ocenie Skarżącej wykazała ona w sposób dostatecznie uprawdopodobniający, że zachodzą przesłanki do zwolnienia, gdyż:

• konieczność opłacenia zaległych składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w szczególności zapewnienia życia poza poziomem ubóstwa dla siebie oraz matki, nad którą sprawuje opiekę, a wydatki związane z prowadzeniem domu oraz opieką nad matką są wysokie i zwiększają się z roku na rok, ze względu na zmiany w potrzebach osoby chorej,

• sprawuje opiekę nad osobą przewlekle chorą, nie rokującą jeśli chodzi o poprawę stanu zdrowia, przy czym obecny stan chorego jest na tyle poważny, że Skarżąca nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej; wskazałam liczne dokumenty, które nie tylko uprawdopodobniają przytoczone przeze mnie informacje, lecz także stanowią fakty (np. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wypisy ze szpitali, wywiady lekarskie ); nie ma możliwości uzyskiwania dochodu, ponadto, ewentualny dochód pozyskany z możliwych świadczeń socjalnych byłby na tyle niski, że nie byłoby możliwości spłacania zadłużenia bez narażenia siebie i bliskich członków rodziny na życie w ubóstwie.

Podsumowując Skarżąca podała, że:

- nie zgadza się z twierdzeniem, iż na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia w oparciu o zapisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.,

- nie zgadza się z twierdzeniem ZUS, iż w ocenie Zakładu okoliczności w nim wymienione (pkt.1-3) nie zachodzą,

- nie zgadza się z twierdzeniem ZUS, że na podstawie zebranego materiału nie zaistniała przesłanka do niestwierdzenia, iż poniosła straty materialne z powodu klęski żywiołowej, lub innego nadzwyczajnego zdarzenia – sam fakt pandemii Sars COVID-19 jest zdarzeniem nadzwyczajnym, które nigdy nie wystąpiło w Polsce; ponadto fakt drastycznego pogorszenia się stanu zdrowia jej matki i konieczność rezygnacji z pracy w celu zapewnienia jej dostatecznej opieki, może uchodzić za sytuację nadzwyczajną,

- nie zgadza się, że przesłanka zawarta w zapisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, z dnia 31 lipca 2003 r,. ust. 3 pkt 1 oraz 3 nie zachodzą,

- nie zgadza się z twierdzeniem ZUS, że niedostatecznie udowodniła, iż poniosła straty materialne w wyniki klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

Skarżąca dodała, że jeżeli w ocenie Zakładu brakowało jakiegoś istotnego dokumentu związanego z udowodnieniem poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnych zdarzeń, to powinna zostać wezwana do usunięcia braków formalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 sierpnia 2021r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja, narusza prawo w sposób wymagający usunięcia jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie.

W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021r. poz. 423, ze zm. dalej jako: "u.s.u.s."). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1356, dalej jako: "Rozporządzenie z 2003r.") Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 Rozporządzenia z 2003r., mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe za tym przemawiają.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu należności składkowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 dalej jako : "K.p.a."), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów kodeksu postepowania administracyjnego reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organ w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdził brak całkowitej nieściągalności składek. Sąd w składzie orzekającym podziela postawioną przez organ a prezentowaną także w orzecznictwie tezę, iż postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, świadczy o braku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki bowiem postępowanie się toczy nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Natomiast zdaniem Sądu organy nie dokonały rzetelnej oceny, czy badana na dzień orzekania sytuacja materialna i zdrowotna Skarżącej rokuje realne możliwości zaspokojenia przez Zakład zaległych należności z tytułu składek.

Bezsporne w sprawie były:

- wysokość dochodów Skarżącej i jej matki pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym,

- fakt, że Skarżąca posiada nieruchomość – dom położony w T. oraz samochód,

- nieuleczalna choroba matki o podłożu neurologicznym wraz z chorobami współistniejącymi.

Organ nie kwestionował także wysokości wydatków podanych przez Stronę w kwocie [...]zł. W kwestii zestawienia dochodów i wydatków Skarżącej należy wskazać, że zasadnie organ w zaskarżonej decyzji odniósł wysokość dochodów do danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych wyjaśniając, że brak jest danych co do dwuosobowego gospodarstwa pracowniczo-emeryckiego. Wobec czego wskazano na dochód dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego: [...] zł oraz dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego: [...] zł. Nie mniej konkluzja organu, iż wysokość tych kwot wyklucza przesłankę ubóstwa nie została poparta żadną argumentacją. Podkreślić natomiast należy, że jeśli Skarżąca w 2021r. nie uzyskała żadnych przychodów to źródłem utrzymania jest jedynie dochód matki-[...] w wysokości [...] zł co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę [...]zł. Po opłaceniu zaś stałych wydatków Stronie pozostaje kwota [...]zł co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...]zł. Oznacza to, że Skarżąca żyje poniżej granicy minimum socjalnego. Jednak organ takiej analizy nie przeprowadził.

Co więcej twierdzenie organu, iż w sytuacji gdy Strona jedynie zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej a nie ją zlikwidowała istnieje szansa na wznowienie działalności w przyszłości i uzyskiwanie przychodów (str. 13 zaskarżonej decyzji) pozostaje w sprzeczności z okolicznościami przedstawionymi przez Skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2021r. a także w oświadczeniu z dnia [...] marca 2021r. ("Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości"). Strona bowiem konsekwentnie podnosi, iż: "mama wymaga całodobowej opieki , ze względu na wieloletnią i dynamicznie postępującą chorobę neurodegeneracyjną. Choroba ta jest poważna i nosi wyraźne znamiona otępienia w chorobie Alzheimera. Na skutek powyższego musiałam dodatkowo ograniczyć, w znacznym stopniu swoje obowiązki zawodowe." (wniosek z dnia [...] lutego), "Mama wymaga całodobowej opieki. (...) W zawiązku z powyższym na chwilę obecną nie mogę podjąć pracy zarobkowej. Musiałam też zawiesić działalność gospodarczą." (oświadczenie z dnia [...] marca ). Trudno w świetle powyższego uznać, że sytuacja Skarżącej może się poprawić, skoro sama sprawuje opiekę nad chorą matką, wobec czego problematyczna i trudna sytuacja materialna Skarżące jawi się jako trwała i pogłębiająca się. Potwierdzeniem powyższej tezy jest wskazana w skardze przez Stronę okoliczność likwidacji działalności gospodarczej i rezygnacji z pracy.

Odnośnie zatem podniesionej przez Zakład okoliczności, że Skarżąca może spłacać zadłużenie z ewentualnych przyszłych dochodów, wskazać trzeba, że zestawiając obecne dochody Strony a właściwie jedynie dochody matki Skarżącej, całokształt jej sytuacji materialnej i sytuacji zdrowotnej matki, oczywistym staje się, iż nie sposób jest za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mogła ona dokonać jakiejkolwiek spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem upatrywanie przez Zakład perspektywy zaspokojenia zaległości z przyszłych dochodów Skarżącej kłócą się z elementarną powszechną wiedzą o realnych kosztach utrzymania i leczenia chorób takich jak opisane wyżej.

W konsekwencji bezzasadnie organ stwierdził, że brak jest w sprawie podstaw do uznania, że aktualna sytuacja materialna i życiowa Skarżącej w szczególności konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem pozbawia zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, to zaś prowadzi do uznania, że spełniona była przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia z 2003r.

Odnosząc się do kwestii ciężaru dowodowego, należy wyjaśnić, że Rozporządzenie z 2003r. używa co prawda sformułowania "gdy zobowiązany wykaże", niemniej jednak nie można uznać, by takie brzmienie przepisów zwalniało organ z gromadzenia dowodów we własnym zakresie. Obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego aktualizuje się szczególnie wówczas, gdy jak w niniejszej sprawie, Strona przedstawia twierdzenia świadczące o dostępności dalszych dowodów. Organ nie może wówczas zasłaniać się stwierdzeniem, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały przez Stronę wykazane. Nadto nawet treść dokumentów zalegających w aktach sprawy winna skłonić Zakład do bardziej wnikliwej analizy sytuacji Skarżącej.

Nadmienić też trzeba, że okoliczność braku korzystania z pomocy społecznej nie może być traktowana jako dowód, że Skarżąca w obecnej sytuacji jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego, jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13). Traktowanie przez organ niekorzystania z opieki społecznej lub innych źródeł socjalnych jako wyznacznik braku poważniejszych problemów bytowych jest nieprawidłowe i naganne.

Podkreślić także należy, że organ nie może odmowy uwzględnienia wniosku uzasadniać przedkładaniem interesu społecznego, jako nadrzędnego, nad interes indywidualny ubezpieczonego. Co do zasady, należy przyznać rację organowi, że zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Decydując się na założenie działalności gospodarczej Skarżąca powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc w ustawowo określonych terminach. Nie deprecjonując obowiązków osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie opłacania składek stanowiącego interes publiczny, trzeba przyznać, że nie może być aprobaty dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 K.p.a.). Organ powinien być również obrońcą interesów jednostki, zwłaszcza wówczas, gdy strona postępowania nie ma właściwego rozeznania w przepisach prawa i nie potrafi - bez udzielenia jej właściwych wskazówek i informacji - tak pokierować swoimi działaniami, aby wykazać te wszystkie okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Na organie spoczywa w takiej sytuacji szczególny obowiązek udzielenia słabszej stronie niezbędnych informacji.

Zatem należało uznać, że organ nie dość wnikliwie zbadał kwestię ewentualnego wystąpienia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia z 2003r. tj. pozbawienia Skarżącej zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz wystąpienia przewlekłej choroby członka rodziny zobowiązanej pozbawiającej ją możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Końcowo stwierdzić należy powtórnie, że wprawdzie rację ma organ, że decyzje dotyczące umorzenia zaległych składek mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 2003r. może przybrać charakter wyłącznie "papierowy" i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07). Warto wskazać także, że uzasadnianie odmowy umorzenia należności, których dotyczy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ich publicznoprawnym charakterem, czy też okolicznością, że Skarżąca, jako przedsiębiorca, prowadziła profesjonalną działalność i ponosiła ryzyko z nią związane, tak jak to zrobił organ w niniejszej sprawie, wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 172/10).

Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, nie wykazał, by w sprawie nie występowały przesłanki umorzenia należności. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, że w sytuacji spełnienia przez Skarżącą przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 Rozporządzenia z 2003r. winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie, w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych organ winien wykazać w sposób jednoznaczny, jakie widzi konkretne możliwości odzyskania należności i jakie podjął rzeczywiste działania w tym celu. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Warto też wskazać, odnosząc się do trafnej argumentacji Skarżącej podniesionej w skardze, że w tego typu sprawach, gdy przychody z działalności gospodarczej spadły w okresie walki z pandemią (zamykania całych sektorów gospodarki), organ powinien dodatkowo rozważyć ziszczenie się przesłanki z § 3 pkt 2 rozporządzenia. Sytuacja bowiem wprowadzania przez rząd rozwiązań zbliżonych do przewidzianych w stanach nadzwyczajnych jak najbardziej może odpowiadać za poniesienie strat materialnych w wyniku innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. W tym zakresie trzeba też dostrzec, że nie można co do zasady traktować prawidłowo przyznanych i wydatkowanych świadczeń z tzw. tarcz antykryzysowych, jako dochodów, z których można spodziewać się spłaty zaległych składek.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji.