Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2493/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 art. 15 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. N., W.P., Z.O., A. B. i A.B. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w część tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...],obręb [...] w W. 2. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz skarżących M. N., W. P., Z.O., A. B. i A.B. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. M. N., W. P., Z. O., A. B. i A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej: "Rada") z [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (dalej: "MPZP") w części tj. zakresie części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Zaskarżonemu MPZP zarzucili:

a) naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6, pkt 7 i pkt 12 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżących, w sytuacji gdy ich działka spełnia wymogi niezbędne do zagospodarowania jej zgodnie z przeznaczeniem, tj. poprzez realizację na niej nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na jednostce terenowej MN 16B oraz nowej zabudowy usługowej na jednostce terenowej UU 3, a cel ten nie może zostać zrealizowany ze względu na objęcie nakazem uprzedniego przeprowadzenia scalenia i ponownego wydzielenia działek na mocy MPZP oraz fakt, iż pomimo upływu 12 lat od podjęcia MPZP żadne prace w celu jej realizacji nie zostały podjęte, co stwarza stan zawieszenia i niepewności, prowadzący do uniemożliwienia korzystania przez współwłaścicieli z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem;

b) przekroczenie przez Radę władztwa planistycznego i naruszenie przez organ zasad proporcjonalności.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności MPZP w zaskarżonej części, tj. wyeliminowanie przepisów prawa miejscowego w zakresie wyznaczenia obszaru scalenia i podziału na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w tekście i rysunku planu oraz zasądzenie solidarnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że ustalenia MPZP w odniesieniu do dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] będącej ich współwłasnością zawierają w § 11 MPZP nakaz dokonania uprzedniego scalenia i ponownego podziału w wyznaczonych obszarach jednostek funkcjonalnych MN 16B oraz UU 3, co ingeruje istotnie w sposób wykonywania ich prawa własności na całej nieruchomości. Podnieśli, że w części wschodniej nieruchomości (od strony ul. [...]) leżącej w granicach jednostki funkcjonalnej MN 16B nieobjętej obowiązkiem scaleniowym został zrealizowany budynek mieszkalny wolnostojący przy spełnieniu wszelkich wymagań przepisów prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego w zakresie usytuowania i gabarytów ustalonych w MPZP. Ponadto wskazali, że w bezpośrednim sąsiedztwie wcześniej, tj. na przestrzeni lat poprzednich przed rokiem 2009 zabudowano docelowo dz. nr ewid. [...] oraz dz. nr ewid. [...].

Wskazali również, że dalsza część ich działki znajdująca się w jednostce funkcjonalnej MN 16B z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, została de facto wyeliminowana z możliwości inwestowania i zagospodarowania w sposób przewidziany w MPZP, wskutek wyznaczenia na rysunku MPZP obszaru objętego nakazem uprzedniego scalenia i wtórnego podziału terenów (§ 50 pkt 2 MPZP), który to nakaz, od chwili ustanowienia obarczony był brakiem realności i możliwości wypełnienia, co wynikało ze stanu faktycznego istniejącego oraz zaplanowanego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Podnieśli, że na nieruchomości, z którą graniczą od strony południowej, przed uchwaleniem MPZP na podstawie wydanych pozwoleń, zrealizowany został budynek mieszkalny wolnostojący na dz. ew. nr [...] z zagospodarowaniem docelowym. Wskazali, że działka ta leży w centrum wyznaczonego obszaru do scalenia, zaś budynek mieszkalny został posadowiony w przewidzianej przepisami prawa odległości 4 m od ich wspólnej granicy. Takie usytuowanie budynku nie pozostawiało jakiejkolwiek racjonalnej zmiany granic między działkami. Zdaniem skarżących, ustalony nakaz pozostawał i pozostaje w oderwaniu od możliwości realizacji. Nieruchomość stanowiąca dz. ew. nr [...] z obrębu [...], granicząca z ich działką na całej jej długości od strony północnej, w skarżonym MPZP, stanowi teren wyodrębniony liniami rozgraniczającymi przebiegu ulicy [...] (ulica dojazdowa). Zdaniem skarżących, tak ustalone przeznaczenie terenu sąsiedniego, w sposób oczywisty wyeliminowało możliwość zmiany granic ich nieruchomości. Zaznaczyli, że obecnie działka ta jest drogą prywatną obsługującą sukcesywnie zabudowywane dz. ew. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone w jednostce funkcjonalnej MN 16A.

Wyjaśnili jednocześnie, że pozostała mała część ich działki znajdująca się w obszarze funkcjonalnym UU 3 z przeznaczeniem podstawowym: usługi, granicząca od strony wschodniej z wyznaczonym na rysunku planu terenem wyodrębnionym liniami rozgraniczającymi 9 KD-L (ulica lokalna) również podlega nakazowi uprzedniego scalenia i podziału, co w taki sam sposób eliminuje możliwość jej zabudowy.

Podkreślili, że skarżony MPZP istotnie ingeruje w ich prawo własności poprzez ustalenie niewykonalnego nakazu scaleń i podziałów nieruchomości jako warunku niezbędnego dla zagospodarowania w sposób przewidziany w MPZP. Zdaniem skarżących w ogóle nie ważono ich interesu. Ponadto wskazali, że wydaje się niezasadną ocena, że obecny kształt granic nie może gwarantować racjonalnego zagospodarowania całości ich nieruchomości. W ocenie skarżących, organ przekroczył granice władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności.

Skarżący wyjaśnili, że dz. nr ewid. [...] posiadała i posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] oraz dostęp do mediów. Z przyczyn obiektywnych i prawnych nie było i nie ma realnej możliwości znaczącej zmiany kształtu jej granic z ich inicjatywy.

Skarżący podkreślili, że istotnie dotkliwym i jedynie realnym skutkiem skarżonego MPZP jest nieuzasadniony brak możliwości dalszej zabudowy ich nieruchomości do czasu podjęcia przez organ i przeprowadzenia obowiązującej procedury na wyznaczonym obszarze scaleniowym pomimo, że w zgodzie z ich aktualnymi, pilnymi potrzebami życiowymi oraz podstawowym przeznaczeniem obszaru pozostaje realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na ich nieruchomości. Skarżący podnieśli, że w stanie bezradności pozostawia ich jednak brak jakichkolwiek działań organu. Stwierdzili, że od momentu uchwalenia obowiązującego MPZP, tj. na przestrzeni około 12 lat, Miasto nie przeprowadziło w tym rejonie żadnych scaleń i ponownych podziałów nieruchomości. Ponadto wskazali, że nie przyniosły żadnego porozumienia w tym przedmiocie podejmowane niejednokrotnie, na przestrzeni lat obowiązywania skarżonego MPZP, sąsiedzkie rozmowy z właścicielami zabudowanych nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym do scalenia i wtórnego podziału w jednostce funkcjonalnej MN 16B, ponieważ informowali o braku zainteresowania i zgody na zmianę granic swoich działek.

Wskazali również, że jako współwłaściciele dz. ew. nr [...] po ogłoszeniu przez Prezydenta rozpoczęcia prac nad zmianą obowiązującego planu miejscowego dla obszaru [...], z zachowaniem wyznaczonego terminu, tj. w dniu 9 czerwca 2017 r. złożyli stosowny wniosek m.in. o zniesienie w zmienianym planie miejscowym zapisu o scaleniu i wtórnym podziale.

Zdaniem skarżących zarzuty podniesione w niniejszej skardze w szczególności w zakresie naruszenia interesu prawnego w tym prawa własności znalazły również uznanie w wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2747/20), w którym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej postanowienia o scaleniu i ponownym podziale innej działki położonej w jednostce funkcjonalnej MN 16B. Dalej skarżący odwołali się do uzasadnienia ww. wyroku Sądu.

2. W odpowiedzi na skargę Rady Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Rada odnosząc się do zarzutów skarżących wskazała, że MPZP został sporządzony w wyniku realizacji uchwały nr [...] Rady m. [...] z [...] czerwca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. MPZP. Podniosła, że wnioski formalne do zaskarżonego MPZP można było składać do 16 maja 2005 r. Na tę datę właścicielem dz. ew. nr [...] z obrębu [...] była Z. O. (córka K. i H., mama skarżącej Z. O.), która w ustalonym terminie nie złożyła żadnego wniosku do planu.

Rada wskazała ponadto, że projekt zaskarżonego MPZP wykładany był do publicznego wglądu w okresie od 1 lutego do 1 marzec 2007 r. W zakresie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nie została złożona żadna uwaga do projektu MPZP. Ponadto żaden ze skarżących nie złożył uwagi do projektu zaskarżonego planu.

Wyjaśniła, że skarżąca Z. O. (córka Z. i H.) stała się współwłaścicielem dz. ew. nr [...] z obrębu [...] od dnia 25 kwietnia 2007 r., natomiast skarżący: M. N., W. P. oraz A. i A. B. zostali współwłaścicielami przedmiotowej działki od dnia 10 sierpnia 2015 r. i nie uczestniczyli w procedurze sporządzania ww. MPZP.

Ponadto wyjaśniła, że działka skarżących o powierzchni 4 580 m2 jest przeznaczona w MPZP pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN 16B (ok. 3.857 m2), usługi oznaczone symbolem UU 3 (ok. 300 m2) oraz tereny ulic publicznych - ulic lokalnych oznaczonych symbolami: 8 KD-L i 9 KD-L oraz ulic dojazdowych oznaczonych symbolami: 25 KD-D i 56 KD-D (ok. 423 m2).

Rada wyjaśniła, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, zaś § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustalenie dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinno zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto, zgodnie z art 15 ust 3 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Rada wskazał, że MPZP sporządzany był dla terenów porolnych. Wyjaśniła, że działki objęte ww. planem miały kształt typowy dla działek rolnych, tzn. były to pasy gruntu o długości często nawet kilkuset metrów i szerokości zaledwie kilkunastu metrów. Zaznaczyła, że działka skarżących ma 17 m szerokości i 276 m długości. Ponadto wskazał, że w celu wprowadzenia prawidłowej struktury przestrzennej i umożliwienia zabudowy wszystkich działek, oraz zapewnienia im obsługi komunikacyjnej, w zaskarżonym miejscowym planie, oprócz zasad scaleń i podziałów, ustalono również granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Określiła również parametry działek budowlanych, które miały w przyszłości kształtować właściwe ich zagospodarowanie i formę zabudowy. Zaznaczyła, że celem zaskarżonego MPZP było wykształcenie prawidłowej siatki dróg i pełnowartościowych działek, w ramach których możliwe byłoby usytuowanie budynków o gabarytach ustalonych w planie. Zdaniem Rady w innym wypadku można byłoby się spodziewać realizacji zabudowy wąskiej, niedoświetlonej i wyeliminowania części działek z możliwości zabudowy (działki wewnątrz kwartału nie posiadające dostępu do drogi publicznej, które z uwagi na parametry nie miałyby możliwości wydzielenia dróg wewnętrznych).

Rada podniosła, że w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie MPZP, przeznaczenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] było takie samo jak w uchwalonym planie, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi i tereny ulic publicznych i na tym etapie prac nad planem działka również objęta była obowiązkiem scalenia i podziału nieruchomości. Zaznaczyła, że ówczesna właścicielka działki Z. O. (córka K. i H., mama skarżącej Z. O.) nie składała uwag do rozwiązań przedstawionych w projekcie planu wykładanym do publicznego wglądu.

Rada wskazała również, że w czasie wyłożenia projektu zaskarżonego miejscowego planu do publicznego wglądu, kilka innych osób złożyło uwagi dotyczące innych terenów funkcjonalnych niż objęty skargą teren MN 16B, ale położonych w granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W uwagach tych żądali wyłączenia części działek z obowiązku scalenia i podziału lub dopuszczenia procedury scalenia i podziału na wniosek właścicieli działek. Rada wskazała, że uwagi zostały odrzucone. Dalej wyjaśniła, że w uzasadnieniu wpisano, iż scalenie jest niezbędne: działki stanowią część typowo rolnego układu własnościowego, są zatem zbyt wąskie i długie, aby po samodzielnym podziale mogły stanowić prawidłowe działki budowlane; scalenie i podział całych obszarów umożliwi zapewnienie prawidłowej struktury przestrzennej.

Ponadto wyjaśniła, że ustalenie zaskarżonym miejscowym planem granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, które obejmują działkę skarżących, miało na celu spowodowanie przekształcenia typowych porolnych łanów w działki budowlane o prawidłowych parametrach. Ponadto zapisy MPZP chronią właścicieli dużych a wąskich szerokości działek przed sytuacją, w której działki przeznaczone w planie pod zabudowę nie będą mogły być zabudowane. Jednocześnie wpływają na prawidłowy rozwój siatki dróg, poprawiają docelowe warunki inwestycyjne, warunki życia i bezpieczeństwo przyszłych mieszkańców, a także kształtują ład przestrzenny. Realizacja zapisów MPZP daje gwarancje właścicielom działek na obsługę nowych działek w sieci infrastruktury technicznej.

Dalej Rada odwołała się do wyroku WSA w Białymstoku z 28 sierpnia 2014 r., (sygn. akt II SA/Bk 643/14) i wskazała jednocześnie, że władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.

Zdaniem Rady, koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Podniosła, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Ponadto Rada wskazała, że zgodnie z art. 22 u.p.z.p. jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyła, że skarżący w uzasadnieniu skargi wskazują, iż od około 12 lat od uchwalenia zaskarżonego MPZP, nie została podjęta uchwała zgodnie z treścią art. 22 u.p.z.p. Rada podkreśliła, że doktryna jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca nie określa terminu, w którym rada gminy ma podjąć taką uchwałę. Jedynie wskazuje, że ma to nastąpić po uchwaleniu MPZP. Wskazał, że również NSA w uzasadnieniu wyroku z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 298/17 napisał: "Plan miejscowy przyznaje bowiem w tym zakresie tylko możliwość na przyszłość wszczęcia procedury scalania i podziału, a to, kto z niej skorzysta i czy w ogóle skorzysta pozostaje poza zakresem regulacji.". Zdaniem Rady zapisy zaskarżonej uchwały nie regulują kwestii kiedy rada gminy na podjąć uchwałę o przeprowadzeniu obowiązkowych scaleń i podziałów nieruchomości objętych danym miejscowym planem.

3. Pismem z 2 stycznia 2022 r. skarżący podtrzymali w całości skargę. W obszernym uzasadnieniu pisma podnieśli m.in., że Rada w odpowiedzi na skargę, nie wskazała przekonywującej argumentacji o jego celowości i zasadności. Stwierdzili ponadto, że Rada nie odniosła się merytorycznie do żadnego ze wskazanych przez nich argumentów, ignorując ich w ten sposób oraz sytuację prawną w jakiej się znaleźli wskutek dowolności i arbitralności ustalenia planistycznego przyjętego zaskarżonym MPZP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący wykazali, że ustalenia zaskarżonego w części MPZP prowadzą do naruszenia ich interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy.

Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania i nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach odrębnych (ustawach szczególnych – np. ustawie o gospodarce nieruchomościami). Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Treść przepisów MPZP wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu i określenie jego warunków zabudowy i zagospodarowania nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Gmina ustalając, przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, zobowiązana jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne.

Wskazać należy, że sądy administracyjne badały już zaskarżony MPZP w odniesieniu do innych dz. ewid., albo oddalając skargi (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z: 2 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1172/12, 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 520/16, 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1712/21), albo też stwierdzając nieważność zaskarżonego MPZP w odniesieniu do innych dz. ewidencyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2747/20).

2. W analizowanej sprawie wskazać należy, że skarżący są współwłaścicielami dz. nr ew. [...] w obrębie [...] (ul. [...]). Działka Skarżących ma 17 m szerokości i 276 m długości. Działka skarżących o powierzchni 4 580 m2 jest przeznaczona w MPZP pod:

a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN 16B (około 3 857 m2),

b) usługi oznaczone symbolem UU 3 (około 300 m2),

c) tereny ulic publicznych - ulic lokalnych oznaczonych symbolami: 8 KD-L i 9 KD-L oraz ulic dojazdowych oznaczonych symbolami: 25 KD-D i 56 KD-D (około 423 m2).

W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie MPZP przeznaczenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] było takie samo jak w uchwalonym MPZP - tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi i tereny ulic publicznych i na tym etapie prac nad planem działka również objęta była obowiązkiem scalenia i podziału nieruchomości.

Z odpowiedzi na skargę Rady wynika, że: "(...) ustalenie zaskarżonym MPZP granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, które obejmują działkę Skarżących, miało na celu spowodowanie przekształcenia typowych porolnych łanów w działki budowlane o prawidłowych parametrach. Zapisy MPZP chronią właścicieli dużych a wąskich szerokości działek przed sytuacją, w której działki przeznaczone w planie pod zabudowę nie będą mogły być zabudowane. Jednocześnie wpływają na prawidłowy rozwój siatki dróg, poprawiają docelowe warunki inwestycyjne, warunki życia i bezpieczeństwo przyszłych mieszkańców, a także kształtują ład przestrzenny. Realizacja zapisów planu daje gwarancje właścicielom działek na obsługę nowych działek w sieci infrastruktury technicznej".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w MPZP określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych MPZP. Z kolei § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustalenie dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinno zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto, zgodnie z art 15 ust 3 pkt 1 u.p.z.p. w MPZP określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

W ocenie Sądu, w pełni zasadne są zarzuty skarżących dotyczące objęcia ich działki obowiązkiem scalania i podziału. Sąd przy tym w pełni podziela argumentację wskazaną przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 14 maja 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2747/20) i przyjmuje jako własną. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność MPZP w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. nr ewid. [...] obręb [...] w [...]. Działka nr [...] znajduje się w tym samym obrębie co działka nr [...].

W tym zakresie organy gminy przekroczyły granice ingerencji w prawo własności. Jakkolwiek ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie Konstytucji, to nie oznacza, że gmina ma pełną dowolność w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, w szczególności określania obszarów scalania i podziału nieruchomości. Konstytucja i ustawy chronią różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. W analizowanym przypadku zaskarżone postanowienia MPZP są niezgodne z prawem z kilku przyczyn.

Po pierwsze - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12). Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Określenie w planie miejscowym obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości wymaga wyważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości i oceny, czy istniejące ukształtowanie działek rzeczywiście uniemożliwia ich racjonalne zagospodarowanie i wyznaczenie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości jest niezbędne dla korzystania z tych nieruchomości w sposób przewidziany w planie miejscowym, a także czy nie będzie to stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności. Istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 719/11).

Po drugie - w zaskarżonym MPZP wyznaczono na części jednostki terenowej MN 16B obszar wymagający przeprowadzenia scalania i podziału (§ 50 pkt 2 MPZP), który obejmuje część działki skarżących (dz. nr ewid. [...]), a także m.in. działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] oraz część działki nr ewid. [...]. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP niezbędnym warunkiem przystąpienia do zabudowy nieruchomości znajdujących się na obszarze wymagającym przeprowadzenia scalanie i podziału jest przeprowadzenie scalenia i ponownego podziału nieruchomości na działki budowlane. Oznacza to w istocie, że do czasu przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości na obszarze wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości niemożliwa jest zabudowa nieruchomości, mimo tego, że nieruchomości te znajdują się na terenie o podstawowym przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ustalenia takie bardzo głęboko wkraczają w sferę prawa własności nieruchomości i do czasu przeprowadzenia scalania uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w MPZP. Zatem ustalenia MPZP w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] położonej przy ul. [...] zawierają w § 11 MPZP nakaz dokonania uprzedniego scalenia i ponownego podziału w wyznaczonych obszarach jednostek funkcjonalnych MN 16B oraz UU 3, co ingeruje istotnie w sposób wykonywania prawa własności na całej nieruchomości skarżących.

Po trzecie - gmina, uzasadniając wprowadzenie obszarów wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości, wskazała, że MPZP sporządzany był dla terenów porolnych i działki objęte tym planem miały typowo kształt rolny (były długie na kilkaset metrów i wąskie o szerokości kilkunastu metrów). Celem wprowadzenia tych obszarów było wykształcenie prawidłowej siatki dróg i pełnowartościowych działek, w ramach których możliwe byłoby usytuowanie budynków o gabarytach ustalonych w planie. Jakkolwiek gmina racjonalnie uzasadniła powody objęcia spornego obszaru obowiązkiem scalania i podziału, to jednak nie uwzględniła okoliczności, które w odniesieniu do obszaru wymagającego przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na części jednostki terenowej MN 16B w istocie uniemożliwiają przeprowadzenie tej procedury. Gmina nie wzięła pod uwagę, że na dz. nr ewid. [...] znajdującej się w centrum obszaru wymagającego przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości, został wybudowany budynek mieszkalny, jednorodzinny. Budynki są także zlokalizowane między innymi na dz. nr ewid. [...] oraz dz. nr ewid. [...].

Po czwarte - okoliczność ta (tj. wybudowane wcześniej budynki na działkach przeznaczonych do scalania i podziału) ma istotne znaczenie, albowiem w świetle art. 102 ust. 4 u.g.n., zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą o przystąpieniu do scalania i podziału, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Oznacza to, że przeprowadzanie scalania i podziału nieruchomości na części jednostki terenowej MN 16B możliwe byłoby w zasadzie dopiero za zgodą właściciela dz. ewid. nr [...] a przynajmniej w zakresie obejmującym jego działkę znajdującą się w centralnej części jednostki terenowej MN 16B. Z orzecznictwa wynika, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 1 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1072/07). Zatem grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt II SA 2424/93). Ponadto, nie można też pominąć, że w granicach obszaru wymagającego przeprowadzenia scalania i podziału objęte są też inne zabudowane nieruchomości, przy czym obiekty budowlane, zlokalizowane są na częściach tych nieruchomości znajdujących się poza obszarem scalania i podziału. Od zabudowy na tych działkach nie można całkowicie abstrahować przy wyznaczaniu nowych działek budowlanych mających należeć do właścicieli obiektów budowlanych. Wszystko to wskazuję, że wyznaczony obszar wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości został wyznaczony w istocie w oderwaniu od istniejącej zabudowy zrealizowanej na podstawie pozwoleń na budowę. Nie można pominąć także tego, że gmina dotychczas nie przeprowadziła scalania i podziału nieruchomości na części jednostki terenowej MN 16B, co świadczy o trudnościach z tym związanych. Od daty uchwalenia planu miejscowego (2009 r.) do daty wniesienia skargi (2021 r.) upłynęło 12 lat, a procedura w tym zakresie nie została wszczęta. Na sytuację skarżących negatywny wpływ ma nie tyle sama perspektywa przeprowadzenia scalania i podziału, lecz fakt, iż to przyszłe scalenie i podział mają zostać przeprowadzone w nieokreślonym punkcie w czasie, oraz brak jakiegokolwiek wyznaczenia, nawet przybliżonego, jego przyszłej daty, a okoliczności wskazują na to, że przeprowadzenie tej procedury może okazać się niemożliwe, z uwagi na istniejącą na obszarze wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości zabudowę. W konsekwencji należy uznać, że ustalenia MPZP w zakresie objęcia nieruchomości skarżących obowiązkiem przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości i jednocześnie uniemożliwiające zabudowę nieruchomości do czasu przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości stanowią ingerencję w prawo własności nie pozostającą w racjonalnej proporcji do wprowadzonego ograniczenia.

3. W ocenie Sądu, z uwagi na charakter powyższych uchybień w zakresie określenie obszaru wymagającego scalania i podziału nieruchomości zachodziły podstawy do stwierdzenie nieważności MPZP w części dotyczącej działki skarżących.

4. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi (300 zł).