Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2594/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

W dniu [...] marca 1949r. F. L. złożyła w trybie art. 7 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], Nr hip. [...].

Prezydent [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1998r., orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] na rzecz: L. S. w [...] niepodzielnej części, W. G. w [...] niepodzielnej części, M. L. w [...] niepodzielnej części i A. L. w [...] niepodzielnej części. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Prezydent wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 1971r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] hip. Nr - [...]. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1994r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 1971r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano także następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości. Grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] maja 1990r. stał się własnością Dzielnicy - Gminy [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992r., nr [...].

W/w decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji i na jej podstawie została zawarta w dniu [...] września 1998r. umowa użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego.

W dniu [...] kwietnia 2019r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek Miasta [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1998r., nr [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1998r., nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r, złożyło Miasto [...]. We wniosku wskazano na naruszenie m.in.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wszechstronnej i wnikliwej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności zaświadczeń hipotecznych z dnia [...] lipca 1946r., [...] lutego 1971r. i [...] lutego 1995r.; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania argumentacji i przyczyn, dla których Kolegium odrzuciło dowody w postaci zaświadczeń Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 1946r., Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] lutego 1971r oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia 27 lutego 1995r., zgodnie z którymi nieruchomość [...] nr [...] położona przy ul [...] zawierała [...] sążni kwadratowych, od której następnie odłączono [...] sążnie kwadratowe na własność Magistratu miasta [...] oraz przyczyn, dla których za decydujący przyjęto dowód z ewidencji gruntów i mapy nieruchomości; art. 63 § 2 k.p.a. poprzez wyjście poza granice żądania strony poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że F. L. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] załączając zaświadczenie hipoteczne z dnia [...] lipca 1946r., nr [...] zgodnie z którym powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] sążnie kwadratowe;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a poprzez błędne ich zastosowanie i nieuchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1998r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że prezydent, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań.

Podkreślono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji, ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek.

W ocenie Kolegium ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania.

Zdaniem Kolegium włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.

Podkreślono, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot - nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miasto [...], zarzucając mu:

1. naruszenie art. 28 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją S.K.O. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w sytuacji, gdy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpił podmiot będący stroną,

2. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę Skarbu Państwa w sytuacji, gdy Skarbowi Państwa przymiot strony w sprawie nie przysługiwał.

Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w/w ustawy.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 123 § 1 w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2 art. 123 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] na rzecz: L. S. w [...] niepodzielnej części, W. G. w [...] niepodzielnej części, M. L. w [...] niepodzielnej części i A. L. w [...] niepodzielnej części – odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r, złożyło Miasto [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

W ocenie Sądu Kolegium rozpoznając wniosek Miasta [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a powinno przedmiotowy wniosek załatwić decyzją, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie postanowieniem.

Należy podkreślić, że do obowiązków organu należy przeprowadzenie wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...] przy ul. [...] z przyczyn podmiotowych tj. uznając, że Miasto [...] nie może być uznane za stronę postępowania, gdyż Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do w/w nieruchomości, co wyklucza zainicjowanie przez Miasto [...] niniejszego postępowania nadzorczego.

Sąd stanowisko organu w tym zakresie podziela.

W rozstrzygnięciu zaistniałego sporu co do legitymacji procesowej gminy, ocena istnienia interesu prawnego, uzasadnianego przez skarżącego posiadaniem przez Miasto [...] tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości nie ma - w ocenie Sądu - decydującego znaczenia.

Kluczowe znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, (dostępna na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Zdaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym

i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).

Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, powinna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

W powoływanej już uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)".

Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak

i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach.

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak

i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.

W przeciwnym razie, organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

Jednakże naruszenie przez organ art. 104 § 1 poprzez jego niezastosowanie

i art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzenie tego rodzaju wad orzeczenia uniemożliwia jego ocenę merytoryczną.

Rzeczą organu odwoławczego po uprawomocnieniu się wyroku będzie wydanie decyzji odpowiadającej wymogom k.p.a. zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.