Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 401/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Informacja publiczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.16 w zw. z art.22
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del.NSA Zygmunt Zgierski Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 105/10 w sprawie ze skargi E. Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 105/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój, zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w zakresie załatwienia wniosku E. Ż. złożonego w dniu [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania była sprawa ze skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Regulacje zawarte art. 22 ust. 2-3 tej ustawy mają charakter procesowy i dotyczą spraw przed sądem powszechnym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy wprowadza mechanizm dochodzenia dostępu do informacji publicznej na drodze powództwa do sądu powszechnego, konkurencyjny w stosunku do sądowoadministracyjnej kontroli legalności działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przesłanką dopuszczalności powództwa do sądu powszechnego jest przy tym wyłącznie odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Artykuł 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji."

Ta ostatnia regulacja – przez użycie pojęć decyzji i odwołania, odesłanie bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wskazanie na obowiązek oznaczenia w decyzji o odmowie udostępnienia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji – wskazuje wprost na zaskarżalność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w art. 127 § 1–3 k.p.a. Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Regulacja z art. 16 ust. 2 ustawy pozostaje w zgodzie z powyższą normą konstytucyjną zawartą w zdaniu pierwszym, przy czym tak w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i innych aktach prawnych rangi ustawowej brak przepisów, których treść mogłyby prowadzić do wniosków odmiennych, niż wynikające z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak takiej ostatecznej decyzji odmownej oznacza kognicję sądu administracyjnego w każdej sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu władzy publicznej w udostępnieniu informacji publicznej. Taka sytuacja, tj. sytuacja braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji odmownej zachodzi w sprawie w związku z treścią ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Brak zatem przesłanek do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przy tym podkreśla się w orzecznictwie, w świetle art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego także w przypadku bezczynności organu administracji publicznej zachodziłaby wówczas gdyby wnoszący skargę był podmiotem, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa lub statystyczna. Nie jest takim podmiotem osoba, której wprawdzie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej w części z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności, jednakże decyzją organu odwoławczego decyzję odmowną uchylono i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Oznacza to bowiem, że decyzja odmowna z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności została usunięcia z obrotu prawnego, a zatem przesłanka z art. 22 ust. 1 ustawy nie występuje. Nie ma zatem podstaw do uznania, iż skarżący był uprawniony do wniesienia w tej sprawie powództwa do sądu powszechnego. W związku z powyższym Sąd przyjął, że zasadnie poszukiwał on ochrony przysługującego mu prawa dostępu do informacji publicznej przed sądem administracyjnym.

Brak również podstaw do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych regulacji nawiązujących do przesłanek art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta nie wprowadza środków zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o których mowa w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 i art. 17 ustawy, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Dodatkowo Sąd wskazał, że gdyby nawet przyjąć poglądy odmienne, wskazujące na obowiązek uprzedniego wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., to zważyć należy, że o postępowaniu administracyjnym, o jakim mowa w k.p.a. można by mówić dopiero w sytuacji stwierdzenia przez organ władzy będący w posiadaniu informacji publicznej istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. należałoby jednak z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i zawiadomić o tym strony, zgodnie art. 61 § 4 k.p.a. Tak się nie stało w sprawie.

Nie jest również, zdaniem Sądu, zasadny pogląd, że obowiązek wyczerpania trybu przedskargowego w sprawie wynikał z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Jak wyżej już podniesiono, procedura dostępu do informacji publicznej została uregulowana w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jest to niewątpliwie regulacja o charakterze szczegółowym dotycząca materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej. Odnosi się ona do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, a taki charakter ma niewątpliwie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 2009 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Przepis ten dotyczy bowiem ogółu czynności nakazanych prawem, których organ gminy nie wykonuje. Dodatkowo ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Nie ma miejsca w sprawie sytuacja uzasadniająca stosowanie dyrektywy, według której regulacja późniejsza ogólna nie "uchyla" regulacji wcześniejszej o charakterze szczególnym, gdyż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma charakter regulacji późniejszej szczególnej w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zarówno art. 101, jak i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Dla tych właśnie wypadków, do których nie należy sprawa, przewidziano jako wymóg skutecznego wniesienia skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd wywodził, że art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji tam, gdzie autokontroli tej nie można sprowokować "środkiem zaskarżenia" bo taki nie istnieje. Każdy tryb "przedsądowy", w tym i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwarza dla strony obowiązek, którego wypełnienie jest warunkiem kontroli sądowej. Postrzegając omawianą instytucję także i w tym aspekcie brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z powodu nie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w innych przypadkach niż określone w § 3 art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż takie podejście stanowiłoby ograniczenie prawa do sądu. Analizowany przepis nakazuje stronie, mającej zamiar poddać sądowej kontroli akt lub czynność, uprzednie podjęcie wobec organu stosownej interwencji, zatem uprzednia interwencja ma dotyczyć działania, nie zaniechania. Stawianie stronie wymagań, od spełnienia których uzależniona ma być dopuszczalność skargi do sądu, musi znajdować podstawę w wyraźnym przepisie prawa. W świetle powyższego, w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd podkreślił, że powyższe stanowisko sądów administracyjnych ma charakter ugruntowany i było już wielokrotnie prezentowane również w sprawach, których stroną jest Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój reprezentowany przez radcę prawnego P. K..

Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 – przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.

Przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udzielenia informacji publicznej polegającej na udostępnieniu kopii decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w latach 2006–2009 r. (tj. wydanych od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.), a nie ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. [...] wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydanie przez organ odwoławczy powołanej decyzji, w następstwie której uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej oznaczało, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój nie był już zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek działań związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz czy decyzja ta rozstrzygała o umorzeniu całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej wszczętego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., czy też rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w decyzji Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] z uwagi na ochronę prawa prywatności.

Badanie legalności decyzji organu drugiej instancji pozostaje poza granicami sprawy. Istotne jest natomiast, że akt ten pozostaje w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu drugiej instancji ma charakter wiążący, zwłaszcza w sprawie, w której wydano decyzję Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd podkreślił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. [...] jest decyzją podjętą w specyficznym postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponentem wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej był Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój. Nie jest to postępowanie jurysdykcyjne, w którym dochodzi do konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa materialnego, a sama decyzja nie ma charakteru decyzji administracyjnej w jej materialnym rozumieniu. Nie kreuje ona bowiem praw i obowiązków adresatów działań administracji publicznej, lecz jest wyłącznie przedstawioną w sformalizowanej procesowej formie negatywną odpowiedzią na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Znaczenie formy decyzji w tej sytuacji koncentruje się na jej roli gwarancyjnej, gdyż daje możliwość złożenia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Specyfika postępowania regulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i samej decyzji kończącej to postępowanie w sytuacji negatywnego stanowiska w stosunku do wniosku o udzielenie informacji publicznej, wpływa również na rozumienie zasady dwuinstancyjności tego rodzaju postępowań. Niewątpliwie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie została wyłączona w sprawach o udostępnienie informacji publicznej i każda nieostateczna decyzja wydana w tych sprawach (poza wyjątkami wymienionymi w ustawie) podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie oznacza to jednak, że organ drugiej instancji będzie mógł skorzystać ze wszystkich kompetencji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Nie będąc dysponentem informacji publicznej nie będzie mógł np. uchylić zaskarżonej decyzji odmownej i podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. udzielić informacji publicznej. Organ drugiej instancji w istocie bada kwestię zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej i w sytuacji, gdy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, to utrzymuje w mocy decyzję tego organu, a w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla decyzję organu pierwszej instancji, a będąc związany treścią art. 138 k.p.a. nie może poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji (k.p.a. nie przewiduje możliwości jedynie uchylenia decyzji pierwszej instancji), stąd umarza postępowanie zakończone decyzją odmowną traktując je jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania nie oznacza w tym stanie rzeczy zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, lecz wręcz przeciwnie eliminując decyzję odmowną otwiera ponownie drogę do zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Takie też motywy przedstawiono w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. [...]. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część wraz z rozstrzygnięciem. Nie można zatem przyjąć w realiach sprawy, że umorzenie postępowania pierwszej instancji przez organ odwoławczy stanowi formę zakończenia postępowania o udzielenie informacji publicznej.

Wydanie w przedmiotowej sprawie w toku instancji decyzji ostatecznej kwestionującej zasadność odmowy udzielenia informacji publicznej obliguje Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w spornej części na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten winien organ rozpoznać w terminach określonych w powyższej ustawie dla udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, liczonych od dnia doręczenia Burmistrzowi Miasta Rabka-Zdrój decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. [...], przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji.

Sąd wskazał, iż organ w przeważającej części udostępnił żądaną przez skarżącego informację publiczną (pismo z dnia 28 kwietnia 2010 r.). Spór dotyczy jedynie nieudostępnienia zaczernionych fragmentów w kolumnie 5 rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006–2009 oraz w części dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie nazw własnych obiektów objętych ww. decyzjami zawartej w kolumnie nr [...] rejestru w poz. nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W tym przedmiocie Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji po wydaniu decyzji przez SKO w Nowym Sączu. W odniesieniu do zakresu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. pozwala to na uznanie, że żądana informacja publiczna nie została w całości udostępniona. Skoro wniosek skarżącego nie został w pełni załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o zobowiązaniu Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w zakresie wniosku E. Ż., na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych, przez co wypełniona została dyspozycja z art. 174 pkt 2 tej ustawy,

– art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ pomimo decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] czerwca 2010 r. znak: [...] uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzając postępowanie, miał obowiązek rozpoznać wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2010 r. w spornej części na zasadzie i w trybie przewidzianym ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

E. Ż. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wyprowadził, że w sprawie nie występuje niedopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut zatem naruszenia art. 58 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) niedopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego zachodziłaby wówczas, gdyby E. Ż. odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna. W sprawie nie obowiązuje decyzja Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] odmawiająca E. Ż. udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...], uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia E. Ż. żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazało, że nie ma podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101a ust. 1 i art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 21 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dotyczy to skarg na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie art. 101 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wyprowadził brak obowiązywania wyczerpania przesłanki wprowadzonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego przesądza o braku sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ właściwy do udostępnienia informacji publicznej. W decyzji o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wskazało na konieczność stosowania art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami powołanej ustawy o informacji publicznej, która ogranicza rozstrzygnięcie w formie decyzji tylko do odmowy udzielenia informacji publicznej, w zakresie udostępnienia informacji publicznej organ działa w formie czynności materialno-technicznej. Nie można zatem wywodzić skutków prawnych co do braku podstaw do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wyprowadził zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dla bezczynności organu rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.