Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 707/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2, par. 5, par. 7 ust. 2, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO.415/54/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 stycznia 2022 r. nr AR.6730.71.60.2020.AS71; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Z. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO.415/54/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 27 sierpnia 2020 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek R. J. (inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej – mieszkalnych" na działce ew. nr [...] obr. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowany dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. nr SKO.415/164/2021.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) – ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Dwanaście budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działce ew. nr [...] obr. [...] w [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organ I instancji podał, że ponownie wyznaczył wokół wnioskowanej działki obszar analizowany i przeprowadził na nim bardzo szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), w odległości ściśle trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tj. 138 m od granicy tej działki. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że przedmiotowa inwestycja, spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonał dokładnych wyliczeń parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i na ich podstawie ustalił nowe parametry dla wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji podkreślił, że w okresie pomiędzy wydaną decyzją w dniu [...] marca 2021 r. a dniem sporządzania ponownej analizy sytuacja przestrzenna w obszarze analizy uległa zmianie. Dokonały się nowe podziały działek, do użytkowania zostały oddane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Organ dokonał dokładnych pomiarów wysokościowych terenu, które były m. in. przedmiotem wniesionego odwołania. W tym jednak zakresie wcześniejsze ustalenia okazały się trafne. Organ dokonał jednak korekty ustalonych parametrów dla wnioskowanej inwestycji, tak by nie odbiegały one w sposób zasadniczy od ustalonych parametrów średnich, przy czym wskazał, że wnioskowana zabudowa szeregowa nie może mieć parametrów i wskaźników identycznych jak zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca, gdyż realizacja inwestycji na podstawie tak ustalonych parametrów byłaby niemożliwa.

Organ I instancji stwierdził, że zarzut odwołujących, iż organ nie uwzględnił w wydanej decyzji ograniczeń związanych z położeniem działki w obszarze poszukiwania, rozpoznawania i wydobycia złóż ropy naftowej i gazu ziemnego przez [...] S.A. jest całkowicie chybiony. Obszar ten jest w istocie bardzo rozległy, bo obejmuje większość powierzchni Województwa Podkarpackiego i nie stwarza ograniczeń wynikających z u.p.z.p. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek uzgodnić projekt decyzji jedynie na podstawie przepisów wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. z "właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych". Natomiast wnioskowana działka nie jest położona ani na terenie górniczym ani w obszarze górniczym.

Odnośnie zastrzeżenia, że ul. [....] jest zbyt wąska i niewystarczająca dla obecnej ilości samochodów, wprowadzenie dodatkowej ilości pojazdów zaburzy płynność ruchu drogowego oraz stworzy zagrożenia dla mieszkańców okolicznych domów, organ I instancji podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy działa na podstawie przepisów określonych w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z przepisów tych nie wynika, by organ wydający warunki zabudowy mógł badać natężenie ruchu i przepustowość drogi. W celu rozwiania wątpliwości w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji projekt decyzji został skierowany do zaopiniowania do zarządcy ul. [...].

Organ I instancji podał, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Natomiast inwestor przedłożył do organu ustalającego warunki zabudowy odpowiednie zapewnienia i warunki techniczne dostawy mediów wydane przez gestorów sieci. Organ administracji architektonicznej nie jest uprawniony do oceny stanu technicznego i przepustowości sieci. Właściwymi w tym zakresie są dysponenci sieci.

Organ I instancji podał, że wnioskowana działka położona jest w terenie, gdzie brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona analiza wykazała zgodność planowanej inwestycji z ww. warunkami, co pozwoliło ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji:

1) lokalizacja działki na terenie osiedla [...],

2) część działek w obszarze analizowanym zabudowana jest obiektami kubaturowymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

3) przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] obr. [...] w sposób opisany w sentencji decyzji,

4) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

5) zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] stanowi teren sklasyfikowany jako grunty orne RII o po w. 0,3896 ha,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu,

7) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został skierowany do zaopiniowania oraz uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień do:

- organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (opinia z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]),

- właściwego organu ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (pismo z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]),

- Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (pismo z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]),

- Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] - Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie (po upływie 14 dni organ nie otrzymał postanowienia w sprawie uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, zgodnie więc z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się za dokonane). Projekt decyzji nie wymagał uzgodnień z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Po rozpoznaniu odwołań R. M. i skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO.415/54/2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja nie zawiera błędów czy braków uzasadniających konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a samo postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a sam przepis art. 1 ust. 2 czyli powoływanie się jedynie na wymagania ładu przestrzennego czy walory architektoniczne i krajobrazowe nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków. Organ podkreślił, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli nie stwierdzi niezgodności ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Celem postępowania jest zatem weryfikacja, czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 61 u.p.z.p. i jeśli tak - ustalenie warunków dopuszczalnej zabudowy.

Organ odwoławczy zauważył, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który jest rozumiany zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Z tak ustalonego stanu prawnego najistotniejsze dla przedmiotowej sprawy jest, że chodzi o ustalenie parametrów nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Odnosząc się ad generali do odwołania organ odwoławczy wskazał, że co do zasady każda inwestycja będzie oddziaływała na inne inwestycje, na otoczenie (zmniejszenie ilości nieużytków umożliwiających bytowanie flory i fauny), generuje wzrost ruchu, hałasu etc. (a już w szczególności na etapie jej realizacji) jednak ustawodawca wskazał, jakie inwestycje uznaje za negatywnie oddziaływujące w stopniu, który należy kontrolować. Oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie zaliczył do tej kategorii. Dodatkowo organ podkreślił, że z analizy mają wynikać warunki zapewniające utrzymanie ładu przestrzennego. W związku jednak z faktem, że jest pojęcie płynne i mogące zawierać szereg elementów subiektywnych, ustawodawca powierzył sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. To taka osoba władna jest w sposób - zdaniem ustawodawcy obiektywny - wyrażać się na temat ładu przestrzennego.

Odnosząc się do sugestii odwołań o braku kontynuacji organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2410/11 po czym stwierdził, że skoro z tej samej drogi publicznej zabudowane są działki sąsiednie, oczywistym jest, że jest spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Lokalizacja zabudowy o funkcji mieszkaniowej mieści się w funkcji mieszkaniowej, jest z nią zgodna i absolutnie niesprzeczna, tym bardziej, że w obszarze analizowanym znajdują się działki, które stanowią domy w zabudowie szeregowej. To natomiast, czy taki charakter mogą mieć budynki o funkcji mieszkalnej - czyli zgodnej z funkcją obszaru analizowanego - wynika z analizy.

Co do dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne jest, że prawidłowo doszło do ustalenia warunków związanych z istnieniem dostępu komunikacyjnego, natomiast kwestia parametrów dojazdu celem upłynnienia ruchu nie należy do tego postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo (granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) - w sposób jednoznaczny wynika to z analizy i części graficznej decyzji. Zdaniem organu obszar ten jest dostosowany do istniejącej zabudowy uwzględniając fakt, że ma on pozwolić na ustalenie warunków planowanej zabudowy w harmonii z istniejącą, a nie uniemożliwić zabudowanie działki jej właścicielom. Organ podkreślił, że stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego organ ma obowiązek przeprowadzić w nim analizę urbanistyczną stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ odwoławczy uznał, że warunki ustalone w decyzji znajdują oparcie w ustalonym stanie wynikającym z analizy oraz w przepisach prawa.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ ma obowiązek przeprowadzić analizę wszelkiej zabudowy w obszarze zabudowanym i przez pryzmat ładu architektonicznego ustala warunki, o czym na wstępie. W niniejszej sprawie wszystkie wskaźniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej oraz w decyzji. Co więcej, organ I instancji każdorazowo wskazywał dane wskaźniki przy przyjęciu w obszarze analizowanym istniejącej zabudowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalanie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego nakłada na organ obowiązek ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W zakresie linii zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. traktuje o obowiązującej linii nowej zabudowy, która wyznaczana jest jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ uznał decyzję w tym zakresie za uzasadnioną i zasadną. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeśli linia tworzy uskok należy to uwzględnić poprzez oddalenie linii do dalszej linii zabudowy, co też organ I instancji uczynił.

W zakresie ustalenia intensywności zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że jego definicja wynika z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., i tak, zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki albo terenu, jeśli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z analizy wynika, że średni wskaźnik to 0,19, przy minimalnym wskaźniku 0,03 a maksymalnym 0,50 (dla zabudowy szeregowej). Z uwagi właśnie na charakter zabudowy (zabudowa szeregowa) i wymiary działki (w stosunku do innych na obszarze analizowanym) i założenie możliwości realizacji inwestycji, wyznaczono wskaźnik zgodnie z ust. 2 (0,19 plus 0,5%). Tak ustalony parametr organ odwoławczy uznał za wynikający z analizy i zgodny z przepisami.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W związku z faktem, że budynki w obszarze analizowanym mają od 7,3 m do 18,0 m (średnia 11,35 m) ustalenie szerokości elewacji frontowej w wielkości 7,30 do 11,35 jest prawidłowe dla zabezpieczenia ładu przestrzennego.

Wobec brzmienia § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym (ust. 4) dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Organ wskazał, że na działce sąsiedniej nr [...] wysokość kalenicy to 9,03 m, na działce nr [...] - 8,40 m. Zważywszy na sposób zabudowania działek sąsiednich, planowany sposób zabudowy niniejszego terenu inwestycji oraz wysokości w obszarze analizowanym wskaźnik 7 - 9,5 m jest prawidłowy. Zastrzeżenia odwołujących w tym zakresie absolutnie nie znajdują uzasadnienia, gdyż organ uwzględnił okoliczność usytuowania działki wskazując nie tylko wysokość maksymalną kalenicy ale także ustalając rzędną maksymalną 224,50 m npm.

Organ odwoławczy wskazał, że jak stanowi § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy w obszarze dachy są dwu- lub wielospadowe o kątach nachylenia od 25 do 40% przy wysokości głównej kalenicy od 7,5 do 9,1 m przy średniej 8,3 m. Przyjęcie zatem dachu o parametrach określonych w decyzji tj. dach dwu- lub wielospadowy o kątach nachylenia od 25 do 40% spełnia normę przepisu.

Odnosząc się do kolejnych przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), z uwzględnieniem ust. 5 (wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem), jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt sprawy nie wynika aby zachodziła negatywna przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że niezależnie od odczuć społecznych związanych z planowaną inwestycją, a z toku postępowania można by wyciągnąć taki właśnie wniosek, skutki wybudowania obiektu, czy też jego przyszłego użytkowania, po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy, nie mają prawnego znaczenia dla bytu tej decyzji. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest to etap hipotetyczny realizacji inwestycji, kiedy nie wiadomo czy w ogóle do jego spełniania dojdzie. Stąd na tym etapie weryfikowane są okoliczności związane z urbanistyczną jedynie oceną zamierzeń inwestora.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a polegające na zaniechaniu ponownego uchylenia lub zmiany oczywiście wadliwej decyzji organu I instancji wobec pominięcia przez organ I instancji uzupełnienia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy w zakresie nakazanym przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 8 czerwca 2021 r. nr SKO/415/164/2021 uchylającej w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] poprzez faktyczne sprowadzenie się organu odwoławczego do roli streszczającego ustalenia wydającego warunki zabudowy organu I instancji i w konkluzji uznającego stanowisko organu I instancji za prawidłowe bez jakiejkolwiek głębszej analizy,

2) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące brakiem stwierdzenia naruszenia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", a zatem braku postaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nowopowstającej wielorodzinnej zabudowy szeregowej 12 budynków mieszkalnych, tj. inwestycji mieszkaniowej, która to odbiegając całkowicie od architektonicznej formy znajdującej się w otoczeniu wnioskowanej inwestycji zabudowy jednorodzinnej w zakresie wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, w istotny sposób zaburzy istniejąc na tamtejszym terenie ład urbanistyczny,

3) wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. o warunkach zabudowy pod wnioskowaną inwestycję, opartej na stanowiącej załącznik do tej decyzji analizie urbanistycznej II z dnia 9 listopada 2021 r. która:

- pomimo, że nazwana jest jako sporządzona dla inwestycji "Dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce [...] obr. [...] w [...]" to z treści tej analizy zawartej w pkt 3.1 w zakresie kontynuacji funkcji wyraźnie wynika, że przywołując pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego analiza ta dotyczy nie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżoną decyzją organu I instancji, lecz "inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - i jest ona zgodna z istniejącą mieszkalną funkcją otoczenia", skutkiem czego w analizie tej wyprowadzone zostały błędne wnioski o zgodności zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy co do gabarytów i formy architektonicznej a przede wszystkim zgodności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z istniejącym ładem przestrzennym, głównie w zakresie intensywności wykorzystania terenu,

- nie zawiera stosownego załącznika graficznego, z którego wynikałoby, jakie działki brane są do analizy,

- zawiera błędne ustalenia w zakresie szerokości frontu działki, a tym samym błędne ustalenie obszaru analizowanego, bowiem w uchylonej decyzji i w orzeczeniu organu odwoławczego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr SKO.415/164/2021 uchylającym tę decyzję, szerokość frontu działki została ustalona na 43 m, natomiast w obecnie zaskarżanej decyzji szerokość ta wynosi 46 m a obszar analizowany 138 m,

- w zakresie działek sąsiednich branych pod uwagę dla wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej pomija kilka bardzo istotnych działek sąsiednich, np. nr [...], [...], [...], [...], których wzięcie pod uwagę z pewnością spowodowały, że wskaźniki te byłyby zupełnie inne,

- w zakresie wysokości kalenicy, która w analizie ma się mieścić w przedziale od 7,00 do 9,50 m pomija, że dominująca wysokość okolicznych budynków to 8,40 m. Wzniesienie kalenicy aż do 9,50 m autor analizy próbuje tłumaczyć tym, że wnioskowana działka położona jest o ok. 2 metry poniżej zabudowanych od strony południowo- wschodniej działek, co jednak mija się z prawdą, ponieważ bezpośrednio sąsiadująca z wnioskowaną działką działka nr [...] położna jest jedynie 1 m wyżej (216 m.n.p.m.), ponadto nie można ten analizy oderwać od sąsiadujących bezpośrednio z wnioskowaną działką nieruchomości od strony północno-zachodniej, które są położone niżej niż działka wnioskowana, tj. działka [...] o 1,5 m niżej ( 213,5 m.n.p.m.), działka [...] o 1 m niżej (214 m.n.p.m.),

- w zakresie planowanej linii zabudowy, linia ta wyznaczona jest od strony północno- wschodniej, jednakże biorąc pod uwagę podłużny kształt działki i planowaną na niej zabudowę szeregową z oczywistych względów wjazd na działkę będzie odbywał się od strony północno-zachodniej.

Powyższe ustalenia zawarte w analizie naruszają zatem zasady nakazane przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym wymienione w § 7,

4) naruszenie rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez wybiórcze przyjęcie w sporządzonej analizie, będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji "wybranych budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki - dla ustalenia wysokości kalenicy, górnych krawędzi elewacji frontowych oraz kąta nachylenia połaci dachowych, przy równoczesnym przyjęciu w analizie pozostałych budynków metodą porównawczą, jako nie odbiegających od wyliczonych parametrów",

5) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza prawem chroniony interes skarżących (jak wspomniano powyżej wynikający z art. 64 ust. 103 Konstytucji RP) bowiem budowa 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z obligatoryjnie nakazanymi 2 (dwoma) miejscami parkingowymi na każdy "lokal", a ponadto osiedlową drogą dojazdową o nakazanej prawem co najmniej 3 m szerokości na zaledwie 39 arowej działce inwestora pomijając, że wskutek nadmiernego zagęszczenia zaburzy całkowicie ład przestrzenny na tym terenie zabudowy mieszkaniowej istniejącymi domami jednorodzinnymi powodując nadmierny hałas i tym samym spowodować może i na pewno spowoduje całkowity brak jakiejkolwiek intymności i będzie nadmiernie uciążliwe dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. W wydanej decyzji pominięto też, że przyjęta w analizie i potwierdzona w decyzji wysokość ponad 9,5 m do głównej kalenicy zaburzy istniejący na sąsiadującym z terenem przyszłej inwestycji ład przestrzenny, a za wręcz absurdalne uznać należałoby twierdzenia zawarte w Analizie o "konieczności przełamania koszarowego charakteru istniejącej na wspomnianych działkach zabudowy" bo przecież właśnie zabudowa dwunastu segmentów szeregowych tworzyć będzie zarzucaną zabudowę koszarową, a ponadto w dozwolonej wysokości zaburzy ład przestrzenny,

6) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez stosowanie rozbieżnych zasad wydania warunków zabudowy tak w treści jak i uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a to w wydanej kolejnej tj. 2-giej decyzji dla wnioskowanej inwestycji,

7) naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p poprzez brak spełnienia wymogu określenia linii rozgraniczającej teren inwestycji na właściwej kopii mapy zasadniczej, wskutek załączenia do decyzji o warunkach zabudowy załącznika graficznego w postaci kopii mapy zasadniczej nie zawierającej jej skali, jak też nie zawierającej określenia (zaznaczenia) obszaru analizowanego na kopii tej mapy a jedynie przyjęcie w analizie i gołosłowne przyjęcie w zaskarżonej decyzji stwierdzenia o wyznaczeniu analizowanego obszaru wokół wnioskowanej działki obszaru zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odległości 3- krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tj. 138 m od granicy działki,

8) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z ustawą Prawo geologiczne i górnicze poprzez niewyjaśnienie podnoszonego zarzutu, że zamierzona inwestycja leży na terenie górniczym, tj. na obszarze poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, ponadto całkowity brak odniesienia się do zarzutu, że na terenie planowanej inwestycji znajduje się siedlisko gatunku chronionego jakim jest jeż europejski.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2022 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Inwestor stwierdził, że decyzja organu I instancji została poprzedzona sporządzeniem analizy urbanistycznej z dnia 9 listopada 2021 r. Wbrew twierdzeniu skarżącej, została ona przeprowadzona prawidłowo, co znalazło wyraz w jej treści. Przede wszystkim, zgodnie z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ prawidłowo oznaczył obszar analizowany na 138 m od działki będącej przedmiotem postępowania, w wyniku czego istniały podstawy do ustalenia parametrów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W analizie urbanistycznej znalazły się dane dotyczące działek objętych obszarem analizy, co pozwoliło na prawidłowe wyliczenie najniższych, najwyższych i średnich parametrów. Analiza zawiera również pozostałe dane dotyczące wysokości budynków, wysokości kalenicy a także charakterystykę zabudowy oraz analizę tych parametrów w odniesieniu do parametrów planowanej inwestycji. Dodatkowo w analizie wskazano, że na obszarze analizowanym nie występuje jednolita zabudowa a parametry dotyczące linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości są zróżnicowane, co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie charakterystyki architektonicznej obszaru analizowanego, co skutkowało koniecznością dokonania oceny wniosku z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy. W zakresie dotyczącym odstępstwa od zasady kontynuacji linii zabudowy, inwestor wskazał, że w analizie uzasadniono to tym, że nieruchomości sąsiednie stanowią odrębną grupę zabudowy wzdłuż innego wspólnego dla tej grupy dojazdu. Świadczy to o podjęciu odpowiednich czynności przez urbanistę oraz o wzięciu pod uwagę obowiązku zapewnienia ładu architektonicznego. W analizie wskazano podstawy ustalenia takiej linii zabudowy, a zatem doszło do wnikliwego zbadania istniejącego stanu na gruncie i możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że analiza przeprowadzona została w stosunku do innej inwestycji. W pkt 3.1 analizy mowa jest jedynie o inwestycji dotyczącej dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, a nie o budowie czterech budynków. W ocenie inwestora prawidłowo zostały sporządzone załączniki graficzne obrazujące teren inwestycji oraz obszar analizowany. Wykonano je na kopii mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany został oznaczony w sposób prawidłowo i zgodny z częścią tekstową analizy urbanistycznej. Inwestor stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie można mówić o zakłóceniu ładu architektonicznego w analizowanym obszarze ani w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa. Znajduje się na nim jednorodzinna zabudowa szeregowa, jednorodzinna zabudowa wolnostojąca, jak również tereny niezabudowane. Brak jednolitości zabudowy nie pozwala na jednoznaczne określenie jej charakteru, co pozwalało na zastosowanie wyjątków od reguły przyjęcia średniej wartości parametrów występujących na obszarze analizowanym, przy jednoczesnym ustaleniu ich dla inwestycji w przedziale pomiędzy najniższymi a najwyższymi wartościami. Jedyny wyjątek w zakresie ustalenia gabarytów inwestycji został zastosowany przez organ I instancji przy ustalaniu maksymalnej wysokości głównej kalenicy budynku. Jednak przy ustalaniu tej wartości do 9,50 m urbanista wziął pod uwagę wszystkie czynniki i warunki istniejące w obszarze analizowanym, w tym ukształtowanie terenu. Uznał, że wysokość 9,50 m w sytuacji gdy teren planowanej inwestycji znajduje się niżej niż działki sąsiednie, ustalenie w/w wysokości nie zaburzy ładu architektonicznego. Zatem organ I instancji dokonał prawidłowej analizy terenu, w związku z czym był uprawniony do zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto organ nie uwzględnił wniosku o ustalenie tej wartości na 12 m, co dodatkowo świadczy o podjęciu działań mających na celu ustalenie warunków zabudowy z zachowaniem ładu przestrzennego. Inwestor nie zgodził się z zarzutem, że planowane budynki całkowicie zaburzają przestrzeń architektoniczną, zwłaszcza w sytuacji gdy na obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Ponadto parametry nowej zabudowy ustala się z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego i takiej analizy dokonał organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu, że planowana inwestycja zaburza ład przestrzenny oraz narusza zasady dobrego sąsiedztwa, inwestor przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 212/17 po czym wskazał, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie traktuje kontynuacji zabudowy jako obowiązku dokładnego odtwarzania już istniejącej zabudowy przy realizacji nowych inwestycji, lecz wskazuje na konieczność uniknięcia sprzeczności pomiędzy istniejącą a planowaną zabudową. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze fakt, że planowana zabudowa jest w zasadzie kontynuacją funkcji istniejącej zabudowy. Planowane jest wzniesienie budynków jednorodzinnych o parametrach mieszczących się w zasadzie pomiędzy minimalnymi a maksymalnymi występującymi na obszarze analizowanym, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że nie spełnia ona wymagań dotyczących nowej zabudowy. Za całkowicie niezasadny inwestor uznał zarzut, że wystąpi nadmierne zagęszczenia zabudowy poprzez ustalenie dojazdu drogą osiedlową oraz nakazanie zapewnienia 2 miejsc parkingowych dla jednego budynku, co zwiększy hałas. Przede wszystkim kwestia hałasu nie jest przedmiotem badania w ustalaniu warunków zabudowy, nakaz zapewnienia 2 miejsc parkingowych ma na celu zapobiegnięcie parkowaniu pojazdów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Każda zabudowa skutkuje zwiększeniem się ruchu, także na drodze dojazdowej, jednak nie jest to powód aby uniemożliwić właścicielowi (inwestorowi) dokonania zabudowy działki nieruchomości stanowiącej jego własność, gdyż godziłoby to w jego prawo własności i wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Budowa 12 jednorodzinnych budynków w zabudowie szeregowej z wyznaczonymi miejscami parkingowymi z całą pewnością nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich, gdyż nie ogranicza w żadnym stopniu uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Inwestorowi przysługuje prawo zabudowy jego działki, tak jak takie prawo przysługuje skarżącej na jej działce. Skarżąca nie wskazała jaki przepis dotyczący jej praw został naruszony poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem powołuje się na swój interes prawny powinna go w sposób jednoznaczny wskazać. Skarżąca nie wskazała także aby doszło do naruszenia interesu publicznego. Powołanie się na możliwość zwiększenia hałasu w wyniku przejazdu mieszkańców do budynków nie wyczerpuje znamion naruszenia interesu społecznego. Zdaniem inwestora brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego. Organy, jak wynika z uzasadnień decyzji oraz z materiału dowodowego, dokonały właściwych ustaleń co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji. Brak subiektywnej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na zagospodarowanie terenu jest niewystarczający do uznania wadliwości decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono naruszenia prawa procesowego, które miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, nie może zostać zaakceptowany sposób wyznaczenia tzw. frontu działki inwestycyjnej, będący podstawą ustalenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "frontem działki" jest ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, z tym zastrzeżeniem, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt. 14) u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem "fizyczne przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną. W przedmiotowej sprawie inwestor frontem działki inwestycyjnej nr [...] jest odcinek AB bezpośrednio przylegający do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], które prowadzą do drogi publicznej. Inwestor nie był uprawniony w tym zakresie do wyznaczenia frontu na odcinku ABCD, albowiem jego część (odcinek CD) przylega do działki nr [...], przez którą nie odbywa się wjazd na działkę inwestycyjną. Konsekwencje wadliwego wyznaczenia frontu są oczywiście bardzo poważne. O ile wskazana przez inwestora i ustalona przez organy błędna długość linii frontowej wynosi 46 m (4,6 cm na mapie), o tyle prawidłowa długość frontu wynosi ok. 20 m (ok. 2 cm na mapie). Wadliwość ta skutkowała błędnym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 17 grudnia 2021 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że punktem wyjścia dla organów przy ustalaniu warunków zabudowy powinna była być wartość trzykrotności prawidłowo wyznaczonego frontu działki (ok. 60 m), a nie wartość 138 m. Z przepisu § 3 ust. 2 wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru. Nie jest zatem wykluczone ich przekroczenie (np. wprowadzenie mnożnika frontu działki o wartości 4,0 lub większej). Operacja ta wymaga jednak szczegółowego uzasadnienia w treści analizy urbanistycznej oraz samej decyzji. Uchybienia te prowadzą do wniosku, że w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna musi zostać wykonana ponownie, skoro stwierdzono, że granice obszaru analizowanego w wersji będącej podstawą kontrolowanych decyzji zostały wyznaczone błędnie.

Po drugie, z akt sprawy wynika, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie dostępu do infrastruktury elektroenergetycznej, nie został wykazany. Z oświadczenia dostawcy [...] S.A. z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie zapewnienia dostępu dostaw energii elektrycznej wynika, że zachowuje ono ważność 1 rok od daty wydania. Oznacza to, że w dniach orzekania przez organy pierwszej i drugiej instancji ([...] stycznia 2022 r. oraz 15 marca 2022 r.) oświadczenie to utraciło ważność. Konieczna jest zatem aktualizacja powyższego oświadczenia albo wykazanie spełnienia ww. warunku w inny sposób.

Po trzecie, stwierdzono, że w aktach administracyjnych nie wykazano za pomocą odpowiedniego dokumentu (np. wypisu z rejestru gruntów) prawa do korzystania z działki nr [...], która stanowi jedną z dróg dojazdowych z działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Z decyzji organów wynika, że inwestor jest współwłaścicielem powyższej działki. Wymaga to jednak potwierdzenia w materiale dowodowym.

Po czwarte, zastrzeżenia budzi sposób ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 17 grudnia 2021 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1), jednakże dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie powyższy wskaźnik został ustalony na poziomie "0,19 z tolerancją do 0,05", a więc z tolerancją do 20% względem wskaźnika średniego. Tego rodzaju sposób wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy nie jest zgodny z treścią § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ ustalający warunki zabudowy wyznacza wartość ww. wskaźnika albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1), albo – jako wyjątek – w innej określonej w sposób zamknięty (także jako wartość minimalna albo maksymalna) wartości nawiązującej bezpośrednio do cech zabudowy na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 2). Nie jest więc zgodne z § 5 ust. 2 ustalenie wartości wskaźnika z możliwością odchyleń w kierunku wyznaczonego w pewnych granicach podwyższenia albo obniżenia wartości wskaźnika, gdyż tego rodzaju sposób ustalenia został przez prawodawca rozporządzeniowego przewidziany jedynie dla zasadniczej wartości parametru szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1).

Należy ponadto ponownie wskazać, że niezależnie od powyższej wady konieczne jest prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, aby ewentualne objęcie nim działek z zabudową szeregową (w tym działek nr [...]) wynikało ze szczegółowego uzasadnienia analizy urbanistycznej, w tym zastanego i poddanego rozważeniu – na tle konkretnych cech zabudowy wskazanych numerycznie działek – ładu urbanistycznego i architektonicznego, w szczególności w zakresie wysokich wskaźników intensywności zabudowy na ww. działkach (wartości 0,49 i 0,5).

Po piąte, ponownego rozważenia i szczegółowego wyjaśnienia wymaga ustalenie górnej granicy parametru wysokości głównej kalenicy dachu (§ 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Z analizy urbanistycznej wynika, że na będącej punktem odniesienia działce nr [...] wysokość głównej kalenicy dachu wynosi 9,03 m, podczas gdy w decyzji ustalono tę wartość (jako górną granicę) na poziomie 9,5 m. Oznacza to, że przyjęta wartość wskaźnika nie została ustalona "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym" oraz nie wynika bezpośrednio z analizy urbanistycznej.

Po szóste, podważenia wymaga przyjęcie przez organy (w dodatku bez przedstawienia wyników pomiarów geodezyjnych i oględzin terenu) jako punktu odniesienia dla ustalenia wskaźników i parametrów związanych z wysokością planowanej zabudowy (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) wysokości rzędnych terenu wskazanych numerycznie wybranych działek sąsiednich (zob. s. 5-6 analizy urbanistycznej z 9 listopada 2021 r.). Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jest to zasada, z której wynika, że punktem odniesienia dla wyznaczenia ww. wskaźnika jest średni poziom terenu przed głównym wejściem do planowanej zabudowy budynkowej, a nie bliżej nieokreślone wartości rzędnych terenu w sąsiedztwie planowanej zabudowy.

Po siódme, konieczne jest wyjaśnienie i szczegółowe rozważenie podnoszonej w toku postępowania okoliczności związanej z występowaniem na terenie inwestycyjnym złóż gazu ziemnego. Jak wynika z ujawnionych danych udzielona podmiotowi [...] S.A. koncesja [...] (decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.) na poszukiwanie i wydobycie gazu ziemnego dla terenu [...] może obejmować sporny teren. W takim wypadku konieczne byłoby uzyskanie odpowiedniego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zagadnienie to wymaga zatem rzetelnego zbadania pod rygorem wystąpienia wady wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.