Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 544/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 1, art. 104, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: § 1 ust. 1, § 6, § 8, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. emeryt policyjny J.M. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia

[...] kwietnia 2009r. Komendant Powiatowy Policji poinformował wnioskodawcę, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002r.), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.

Pismem z dnia [...] maja 2009r. J.M. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2007-2009. Po rozpoznaniu zażalenia, pismem z dnia [...] czerwca 2009r. Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 nie ma charakteru sprawy administracyjnej, w związku z czym nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 kpa.

J.M. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 53/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10 została oddalona.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął J.M. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości trzech norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.

Po rozpoznaniu odwołania J.M. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę J.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 884/10, Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu. W motywach uzasadnienia wyroku Sąd podał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Nadto zwrócił uwagę, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Go 53/09, w sprawie administracyjnej o wypłatę J.M. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008 i 2009 (przyznanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004r.) orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2009r. nie określił, a mianowicie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego wyżej wymienioną decyzją. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm., – dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm. – dalej ustawa o Policji) oraz § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił wypłaty J.M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008, 2009 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że realizacja uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Przedmiotowe świadczenie J.M. pobierał do 2005r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno mieścić się w granicach zgłoszonego żądania, co oznacza, iż mieścić się ono winno w granicach wypłaty spornego świadczenia.

Zdaniem organu ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie wprost jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do

lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na

budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Nadto Komendant Powiatowy

Policji stwierdził, że zapisy art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych. Stwierdził również, że przyznając J.M. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określił, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd, zdaniem Komendanta Powiatowego Policji, rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego Policji J.M. wniósł odwołanie. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 884/10) stwierdził, że nowelizacja rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie pozbawiła go równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Ponadto rozszerzył swoje żądanie o lata 2010-2011r.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] kwietnia 2011r.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że nie dopatrzył

się naruszenia obowiązującego prawa. Wskazał, że zarzut strony w przedmiocie równoważnika pieniężnego za okres 2010-2011 jest nietrafny dlatego, że przedmiot decyzji, jak i toczące się postępowanie nie dotyczyło świadczenia za lata 2010-2011r.

W ocenie organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 884/10. Ponadto uzasadniony jest pogląd Komendanta Powiatowego Policji, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei z art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika tożsame uprawnienie dla emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem organu drugiej instancji, na mocy wyżej wskazanej ustawy emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. W konsekwencji z chwilą uchylenia § 8 rozporządzenia, to jest od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.

Nadto organ drugiej instancji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego

Policji, że przyznanie J.M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak jest podstaw prawnych do naliczenia i przekazania równoważnika tym osobom. Wobec powyższego, zdaniem organu drugiej instancji, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji J.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze wniósł o skontrolowanie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], czy zawarte w nich postanowienia w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, pozbawiających go równoważnika pieniężnego, który pobierał do 2005 r., z uwagi na ich bezprawność.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim wskazać, iż w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt. II SA/Go 884/10 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2010r., o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r.

Zasadniczą kwestią, jaka się pojawia w sprawie, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, jest więc to, czy zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji w Gorzowie Wlkp. została wydana zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku kasacyjnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Związanie samego sądu oznacza to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi dociera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - po uchyleniu decyzji przez WSA i wydaniu nowego orzeczenia - WSA jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Kr. 988/06 M. Podat. 2007/8/3).

Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06 LEX nr 320090).

Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05, LEX nr 281309). W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne

i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania

się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz w doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199, Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, s. 477).

W rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2010-2011.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem omówionej zasady związania oraz innymi naruszeniami prawa w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mianowicie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Go 884/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

Sąd wyraził też pogląd, że samo uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia SWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, nie pozbawiło skarżącego z dniem 1 stycznia 2006 r. "z mocy prawa" uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego mu ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. Fakt, że od dnia 1 stycznia 2006 r. powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie umożliwiają przyznania emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego, nie może stanowić samoistnej podstawy do negowania istnienia uprawnienia skarżącego przyznanego mu, jako emerytowi policyjnemu, przed tą datą indywidualnym aktem stosowania prawa. WSA orzekający w sprawie II SA/Go 884/10 stanął na stanowisku, iż żaden przepis ww. aktu wykonawczego, bądź inny przepis szczególny nie daje organom administracji publicznej po owej dacie granicznej tj. 1 stycznia 2006 r. nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz analogicznie także do cofania uprawnień (o którym mowa w § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia) już przyznanych takim podmiotom stosunków administracyjnoprawnych.

Dalej Sąd ten przyjął, że ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] z dnia [...] czerwca 2004r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego obowiązywała i wywoływała skutki prawne, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu zarówno w okresie, za który wypłaty równoważnika żąda skarżący (2007-2009), w dacie złożenia do właściwego organu wniosku z dnia [...] marca 2009r. jak również w dacie rozstrzygnięcia i załatwienia przez organy zarówno pierwszej (decyzja z dnia [...] września 2010r.), jak i drugiej instancji (decyzja z dnia [...] listopada 2010 r.) sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem o ustalenie i wypłatę przyznanego równoważnika, gdyż nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego inną ostateczną decyzją administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie wyżej wymieniona ocena prawna i wskazania Sądu rozpoznającego sprawę II SA/Go 884/10 nie zostały wykonane przez organy administracji obu instancji. Organy odmówiły skarżącemu wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z tych samych przyczyn, jakie podniesiono w uchylonych przez Sąd decyzjach. Nadal podtrzymano argument, że brak jest podstawy prawnej do wypłaty równoważnika. Organ zatem dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 19 stycznia 2011r.

Sąd meriti nie tylko będąc związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, ale również w całości podziela stanowisko tego Sądu, że ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu nadal pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organy orzekające w sprawie. Istotne w sprawie jest to, że uprawnienie to zostało przyznane skarżącemu decyzją wydaną na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz przepisu § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708). Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 24 grudnia 1999 r. mocą przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). Rozporządzenie to przestało obowiązywać

w dniu wejścia w życie kolejnego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie następnie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) poprzez uchylenie m.in. § 8 oraz w § 9 ust. 2. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie konsekwentnie podnoszą, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. nie można do emerytów (rencistów) policyjnych stosować przepisów omawianego rozporządzenia, albowiem na skutek nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający stosowanie jego przepisów między innymi do emerytów i rencistów policyjnych.

W tym miejscu wskazać należy, iż w myśl § 8 rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Zdaniem Sądu zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stanowisko powyższe zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2009 r., I OSK 1576/09. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż wbrew temu co wykazywał organ, zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji cyt. rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika. Brak w nowej regulacji postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie sprawił, że decyzje te wiążą nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, co w pełni uzasadnia stwierdzenie, że powyższy pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2010 r. w sprawie I OSK 541/10, z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1576/09, z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie I OSK 1713/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2011r. w sprawie IV SA/Po 186/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2010r. w sprawie III SA/Lu 123/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010r.w sprawie IV 121/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2011r. w sprawie II Łd 107/11).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym było to, że skarżący legitymuje

się ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Przedmiotowe świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 roku, na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Wskazana decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w sposób indywidualny, przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się do pierwszego należy wskazać, że z przytoczonej powyżej argumentacji wynika wniosek, że dopóki decyzje o przyznaniu uprawnienia nie zostaną wyeliminowane z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Wynika to z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez tryby nadzwyczajne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] czerwca 2004r, nr [...] przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera bowiem żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kraków 2006 r., str. 257).

Odnosząc się do przypadku drugiego: żadne z rozporządzeń wydanych przez MSWiA w dniu 28 czerwca 2002 r. i w dniu 6 kwietnia 2005 r. nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy zostały wprowadzone z mocą obowiązującą z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej Pip z 1992 roku, nr 7). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 roku w sprawie II SA/Wa 2389/04). Nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzic skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 roku w sprawie IV SA/Wr 174/10).

Mając na uwadze przytoczone argumenty, wgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) prowadzi do stwierdzenia, że decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] przyznająca J.M. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w niej przewidziany.

Jeśli zaś chodzi o powoływany przez organy brak podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, pogląd ten nie jest zasadny. Jak podkreślono wyżej, źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2004r. Decyzja ta, jak i inne wydawane w tego typu sprawach nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych w tym zakresie. Wyliczenie równoważnika pieniężnego dla policyjnych emerytów i rencistów następowało corocznie na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznej i niewyrugowanej z obrotu prawnego decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną.