Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1319/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 26a ust. 4 i art. 49e ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1372/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w N. 12.500 (dwanaście tysięcy pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. V SA/Wa 1372/19 po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt II (pkt 1) oraz zasądził koszty postępowania sądowego (pkt 2).

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Organ na podstawie analizy zgromadzonej dokumentacji, tj. informacji przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż Spółka nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od października do listopada 2012 r. zgodnie z art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji" (w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r.), a także za okresy sprawozdawcze: wrzesień 2014 r., od grudnia 2014 r. do kwietnia 2015 r., od czerwca 2015 r. do sierpnia 2015 r., od listopada 2015 r. do listopada 2017 r. zgodnie z art. 26a ust. 1a pkt 3 ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2012 r.).

Wobec czego ustalono, że strona nienależnie pobrała dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okresy sprawozdawcze w łącznej wysokości 8 776 779,59 zł. Ponadto organ w przypadku okresów sprawozdawczych od grudnia 2012 r. do kwietnia 2014 r. oraz wrzesień 2015 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe albowiem w przypadku ww. okresów składki ZUS od wynagrodzeń zostały opłacone zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji.

W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w opłacaniu składek ZUS od wynagrodzeń, organ zwrócił się pismem z dnia [...] lutego 2018 r. z zapytaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS"), czy strona opłaciła w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FPiFGŚP za okresy: od października 2012 r. do stycznia 2018 r. w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm. (zwanej dalej jako: "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych", "u.s.u.s.").

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Oddział ZUS w Pile poinformował, że składki ZUS za okresy rozliczeniowe od października 2012 r. do stycznia 2018 r. zostały opłacone nie zgodnie z terminem wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. do 15-go każdego m-ca za m-c ubiegły). Szczegóły wpłat zostały przedstawione w tabeli (strona 3-5 zaskarżonej decyzji).

W związku z powyższym organ wezwał pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżącą spółkę do zwrotu środków Funduszu wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w terminie trzech miesięcy, od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie strona została poinformowana, iż niewypełnienie obowiązku zwrotu we wskazanym terminie, będzie skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków Funduszu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżąca spółka zakwestionowała ustalenia w zakresie braku terminowości opłacenia kosztów płacy w postaci składek na ubezpieczenia społeczne, oraz podniosła, że w większości okresów rozliczeniowych składki ZUS za pracowników niepełnosprawnych zostały poniesione terminowo, a w wielu okresach rozliczeniowych strona została zobligowana do sporządzenia korekt za zleceniobiorców, co skutkuje brakiem podstaw do zwrotu dofinansowania. Skarżąca spółka wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu dokładne ustalenie wszystkich faktów mających wpływ na możliwość uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

W związku z niedokonaniem zwrotu środków PFRON Fundusz pismem z dnia [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu kwot nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od października 2012 r. do kwietnia 2014 r., wrzesień 2014 r., od grudnia 2014 r. do kwietnia 2015 r., od czerwca 2015 r. do września 2015 r., od listopada 2015 r. do listopada 2017 r. Jednocześnie, działając na podstawie art. 7 i art. 77 k.p.a., strona została wezwana do przedstawienia w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia wszelkich wniosków, uwag i informacji mających w jej ocenie znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy.

W piśmie z [...] lipca 2018 r. skarżąca spółka stwierdziła, iż terminowo opłacała koszty płacy za pracowników niepełnosprawnych w postaci składek na ubezpieczenia społeczne za okresy październik i listopad 2012 r., od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r., od stycznia 2014 r. do kwietnia 2014 r., wrzesień 2014 r., od grudnia 2014 r. do kwietnia 2015 r., od czerwca 2015 r. do września 2015 r., od listopada 2015 r. do listopada 2017 r., w związku z czym za bezzasadne należy uznać żądanie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w całości. Wskazała, iż za okresy listopad 2012 r., grudzień 2012 r., od stycznia 2013 r. do marca 2014 r., pracodawca został zobligowany do złożenia korekt dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne w zakresie umów zleceń. Zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu przez PFRON z dokumentów znajdujących się w ZUS na okoliczność ustalenia, iż zakwestionowany przez PFRON brak terminowości opłacenia kosztów płacy dotyczył zleceniobiorców. Wskazała również, iż żądanie przez PFRON zwrotu dofinansowania w całej kwocie, nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych.

Do przedmiotowego pisma zostały załączone następujące dokumenty:

- kopia pisma strony skierowanego do ZUS Inspektorat w Nowej Soli z dnia [...].06.2018 r.,

- kopie deklaracji ZUS P RCA za okresy 11.2012,12.2012, 01.2013, 02.2013, 03.2013, 04.2013, 06.2013, 07.2013, 08.2013, 09.2013, 10.2013, 11.2013, 12.2013, 01.2014, 02.2014, 04.2014, 05.2014, 10.2014, 02.2015, 03.2015, 04.2015, 05.2015, 07.2015, 08.2015,10.2015, 12.2015, 01.2016, 03.2016, 04.2016, 06.2016, 07.2016, 08.2016, 09.2016, 11.2016, 12.2016, 01.2017, 02.2017, 03.2017, 05.2017, 06.2017, 07.2017, 08.2017, 10.2017, 11.2017, 12.2017.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Fundusz skierował zapytanie do ZUS Oddział w Zielonej Górze z prośbą o ustosunkowanie się do informacji przedstawionych w piśmie strony, na stronie numer 4, pkt. II oraz do informacji na stronie numer 5, pkt. IV (załącznik nr 1 - kopia pisma strony z dnia [...] lipca 2018 r.). Dodatkowo Fundusz zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji czy płatnik opłacił (z uwzględnieniem rozliczeń konta płatnika) terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP oraz FGŚP za okresy: listopad i grudzień 2012 r., od stycznia 2013 r. do maja 2014 r., październik 2014 r., od stycznia 2015 r. do maja 2015 r., od lipca 2015 r. do października 2015 r., od grudnia 2015 r. do grudnia 2017 r.

W odpowiedzi na ww. pismo ZUS poinformował, iż należności za okres od 03-12/2017 na FUS, za okres 02/2016-12/2017 na FUZ oraz FPiFGŚP spłacane są układem ratalnym. W zestawieniu tabelarycznym wskazano daty wpłat na poszczególne Fundusze do ZUS za okresy składkowe od 11/2012 do 12/2017 (strona 8-10 zaskarżonej decyzji).

Pismem z [...] września 2018 r., skarżącej spółce został wyznaczony w oparciu o przepis art. 10, art. 73 § 1 oraz art. 81 k.p.a., siedmiodniowy termin na zapoznanie się oraz wypowiedzenie w sprawie zebranego materiału dowodowego, w związku z toczącym się postępowaniem. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i zapoznała się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. (wpływ do Funduszu w dniu 2 października 2018 r.) pełnomocnik strony wniósł o ponowne wystąpienie przez PFRON do ZUS celem potwierdzenia informacji, iż za okresy składkowe (ZUS) 11/2012, 12/2012, 01/2013, 02/2013, 03/2013, 04/2013, 05/2013, 06/2013, 07/2013, 08/2013, 09/2013, 10/2013, 11/2013, 12/2013, 01/2014, 02/2014,03/2014 sporządzone przez spółkę korekty i konieczność dokonania dopłat z tytułu zobowiązań składkowych, wynikała z zakwestionowanych podczas kontroli umów nazwanych umowami o dzieło, które były wykonywane w ramach umów zleceń.

W dniu [...] października 2018 r. (wpływ do Funduszu w dniu 12 października 2018 r.) Skarżąca poinformowała, iż w ślad za pismem z dnia [...] września 2018 r., zamierza złożyć do akt sprawy protokół kontroli ZUS oraz ewentualne rozliczenie z Oddziału ZUS. Strona wniosła o przedłużenie terminu postępowania do dnia 31 grudnia 2018 r.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezes PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od października 2012 r. do listopada 2012 r., wrzesień 2014 r., od grudnia 2014 r. do kwietnia 2015 r., od czerwca 2015 do sierpnia 2015 r., od listopada 2015 r. do listopada 2017 r., w łącznej wysokości 8.776.779,59 zł oraz umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe za okresy sprawozdawcze od grudnia 2012 r. do kwietnia 2014 r., wrzesień 2015 r.

Pismem z [...] lutego 2019 r. organ zwrócił się do właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy ZUS z prośbą o udzielenie informacji, czy płatnik - Strona opłaciła (z uwzględnieniem rozliczeń konta płatnika) terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP za okresy: od listopada 2012 r. do grudnia 2012 r., październik 2014 r., od stycznia do maja 2015 r., od lipca 2015 r. do września 2015 r., od grudnia 2015 r. do grudnia 2017 r.

Pismem z [...] marca 2019 r. ZUS poinformował, że płatnik opłacił składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP za okresy: listopad 2012 r., grudzień 2012 r., październik 2014 r., od stycznia 2015 r. do maja 2015 r., od lipca 2015 r. do września 2015 r., od grudnia 2015 r. do grudnia 2017 r. oraz posiada umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na FUS za okresy: od marca 2017 r. do kwietnia 2017 r., od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r., na FUZ za okresy: luty 2016 r., październik 2016 r., od lipca 2017 r. do grudnia 2017 r., na FP i FGŚP za okresy: luty 2016 r., listopad 2016 r., marzec 2017 r., czerwiec 2017 r., od sierpnia 2017 r. do grudnia 2017 r.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] czerwca 2019 r. Prezes PFRON uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresu sprawozdawczego wrzesień 2016 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ ponownie rozpoznając sprawę w zaskarżonej decyzji przedstawił szczegółowo terminy wpłat dokonane przez skarżącą spółkę z poszczególne okresy będące przedmiotem niniejszej decyzji, wskazując które wpłaty zostały dokonane z uchybieniem terminu (przedstawione to w zaskarżonej decyzji w formie tabeli).

Prezes PFRON stwierdził, iż w przypadku okresów sprawozdawczych wrzesień 2014 r., od grudnia 2014 r. do kwietnia 2015 r., od czerwca 2015 r. do sierpnia 2015 r., od listopada 2015 r. do sierpnia 2016 r. oraz od października 2016 r. do listopada 2017 r. składki ZUS od wynagrodzeń nie zostały opłacone przez stronę zgodnie z art. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2012 r. Składki za ww. okresy nie zostały opłacone w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przekraczającym 14 dni, wobec czego miesięczne dofinansowanie za ww. okresy sprawozdawcze, zostało w całości pobrane nienależnie.

Podniósł, że skoro na koncie płatnika - Spółki za okresy objęte postępowaniem odnotowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, jak również z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów przekraczającym 14 dni, informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

Wyjaśnił, że pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], z [...] września 2018 r., znak: [...], z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] znajdujące się w aktach sprawy są dokumentami urzędowymi, wobec czego stanowią dowód tego, o zostało w nich urzędowo stwierdzono. W związku z powyższym stwierdził, iż korzystają one z domniemania prawdziwości, tj. pochodzenia od właściwego organu oraz zgodności ze stanem faktycznym złożonego w ich treści oświadczenia.

Podniósł, że z uwagi na fakt, że przedstawione przez stronę, deklaracje ZUS nie znajdują potwierdzenia w danych przekazanych przez ZUS, wobec czego nie należy utożsamiać dokonania przelewu z opłaceniem składek z uwagi na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 78, poz. 465), zwanego dalej: "rozporządzeniem".

Podniósł, iż złożenie deklaracji do ZUS świadczy o zadeklarowaniu składek w określonej wysokości, nie oznacza jednak poniesienia kosztów płacy - tak jak w przypadku przelewów.

Organ II instancji dokonał analizy definicji kosztów płacy w kontekście art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i stwierdził, że uzyskanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie jest możliwe m.in., gdy nie zostały opłacone opisane powyżej składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.

Z treści art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., poz. 869, dalej jako: "u.f.p."), w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadanym mu ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych Dz. U. z 2017 r., poz. 659) wynika natomiast, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych.

Zgodnie z art. 60 pkt 1-8u.f.p., wyliczenie wskazane w tym przepisie ma charakter przykładowy, o czym świadczy termin "w szczególności" i dlatego też w ocenie Sądu także środki przekazane stronie na mocy art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i których następnie zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON, na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm., dalej jako: "O.p").

Tym samym, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przy tym nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 70 § 1 O.p. wynika, że zobowiązanie przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w tym przepisie upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2003 r., sygn. akt FPS 8/03, ONSA 2004/1/7).

Sąd I instancji, uznał, że w niniejszej sprawie, odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona bezprawnie uzyskała pomoc. Zgodnie bowiem z art. 15 pkt 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L z 27 marca 1999 r. nr 83 s. 1, dalej: rozporządzenie 659/1999) okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Podobnie tę kwestię reguluje obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady (UE) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L z 24 września 2015 r. nr 248 s. 9, dalej: rozporządzenie 2015/1589) - patrz art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze.

Sąd wskazał, że dniem przyznania pomocy niezgodnej z prawem powinien być dzień faktycznej wypłaty pomocy. Złożenie wniosku o dofinansowanie daje jedynie potencjalną możliwość uzyskania pomocy. Strona uzyskuje rzeczywistą korzyść majątkową, w momencie otrzymania środków Funduszu, a nie w momencie złożenia kompletnego wniosku. Decydujące znaczenie ma wobec powyższego rzeczywiste, nie zaś potencjalne przyznanie pomocy. Zwrócił na to uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 8 grudnia 2011r., France Télécom SA przeciwko Unii Europejskiej, sygn. C-81/10/P, w którym stwierdził, że dla celów określenia terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 15 (rozporządzenia 659/1999 - treść tego przepisu odpowiada dyspozycji art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589), decydujące znaczenie ma okoliczność rzeczywistego przyznania pomocy (pkt 80). Z przepisu tego wynika, że dzień rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia odnosi się do dnia przyznania pomocy beneficjentowi, a nie do dnia przyjęcia systemu pomocy (pkt 81).

Spór w sprawie dotyczy refundacji składek na ubezpieczenia społeczne m.in. za okresy sprawozdawcze październik i listopad 2012 r. A więc powyższe należności uległy już przedawnieniu gdyż decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] czerwca 2019 r. Pozostałe środki funduszu za kolejne sporne miesiące zostały wypłacone w okresie od listopada 2014 r. do stycznia 2018 r., a więc stosując przepis art. 70 O.p. odpowiednio uległyby one przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2019 r. i później.

Znaczny upływ czasu pomiędzy terminem w zakresie refundacji składki, a chwilą wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania wymaga zawsze rozważenia przez organ wydający ww. decyzję, czy termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki nie wygasł na skutek przedawnienia. Prezes PFRON powinien zawsze wyjaśnić z urzędu tę okoliczność, niezależnie od treści podnoszonych przez stronę zarzutów. Przedawnienie jest bowiem okolicznością obiektywną, zachodzącą na skutek upływu czasu, niezależną od woli stron i powodującą bezprzedmiotowość wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania.

WSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Prezes PFRON uwzględni zatem przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną odnoszącą się do okresów sprawozdawczych październik i listopad 2012 r.

Sąd także podzielił, co do zasady, stanowisko skarżącej spółki, że przepisy odnoszące się do ponoszenia kosztów płacy odnoszą się tylko do pracowników niepełnosprawnych.

Sąd zauważył, że zastosowanie w sprawie znajdują przepisy prawa materialnego obowiązujące na datę złożenia wniosku o wypłatę przedmiotowego dofinansowania. Wynika to z faktu, że organ ocenia zasadność przyznania pomocy na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, a więc według danych z dnia złożenia wniosku. Skoro pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika niepełnosprawnego w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy.

WSA wyjaśnił, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji.

Aby strona mogła uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych musi spełniać warunki do uzyskania tej pomocy publicznej na ostatni dzień miesięcznego okresu sprawozdawczego. Tym samy, zmiany w sytuacji podmiotu nie związane z jego działaniem lub zaniechaniem nie mogą mieć wpływu na możliwość uzyskania dofinansowania. Odnosi się to również do korekt deklaracji, które mogą mieć miejsce, ale tylko w sytuacjach niezależnych do pracodawcy.

Zgodnie z art. 26a 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

W myśl art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc.

Art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji wskazuje, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zwanego dalej "pracodawcą wykonującym działalność gospodarczą", 75% tych kosztów. Tym samym art. 26a ust. 4 w zakresie intensywności pomocy dla osób prowadzących działalność gospodarczą jest odzwierciedleniem 33 ust. 5 rozporządzenia 651/2014.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącej wskazujące, że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Dlatego też w ocenie Sądu, Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, a także czy kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, opłaconych z uchybieniem terminu przekroczyła wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Koszty płacy wg tego przepisu dotyczą pracowników niepełnosprawnych i wskazane 2% winno także dotyczyć pracowników niepełnosprawnych, a nie wszystkich. Innymi słowy dwuprocentowego odniesienia dokonuje się do należności składkowych pracowników niepełnosprawnych, a nie wszystkich. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym - w ocenie sądu - naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a.

Nadto Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie organ kilkakrotnie zwracał się do oddziałów ZUS o udzielenie informacji czy strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne m.in. za sporny miesiąc. ZUS w odpowiedzi na zapytania informował, że strona za wskazane miesiące nie opłaciła w należności składkowych w wymaganym terminie (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych). Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji.

Organ natomiast mimo takiej wiedzy nie ustalił skąd wzięła się niedopłata na koncie płatnika i mimo braku takiej wiedzy wydał dla Spółki niekorzystną decyzję. Strona, w ocenie WSA, słusznie podnosi, że organ w ogóle nie odniósł się do wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodów z wyciągów indywidualnych kont pracowników niepełnosprawnych.

Zdaniem Sądu, duże wątpliwości budzą uzyskane przez Prezesa PFRON informacje dotyczące poszczególnych okresów rozliczeniowych. Na etapie postępowania odwoławczego pismem z dnia 22 lutego 2019 r., organ II instancji zwrócił się do właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy ZUS z prośbą o udzielenie informacji, czy płatnik opłacił (z uwzględnieniem rozliczeń konta płatnika) terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP za okresy: od listopada 2012 r. do grudnia 2012 r., październik 2014 r., od stycznia do maja 2015 r., od lipca 2015 r. do września 2015 r., od grudnia 2015 r. do grudnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował w jakich terminach płatnik opłacił składki za sporne okresy rozliczeniowe.

I tak w przypadku składek za okres listopad 2015 r. - dotyczącym deklaracji ZUS DRA 12/2015 - termin płatności przypadał na dzień 15 stycznia 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż Skarżąca opłaciła składkę za FUS m.in. w dacie: "09.12.2015, 15.06.2011,15.07.2011"; za FUZ składkę wpłacono m.in. w dacie: "15.06.2011, 15.07.2011, 16.08.2011, 15.09.2011, 17.10.2011, 15.11.2011, 15.12.2011, 11.01.2001, 19,06.2006, 15.09.2010, 15.10.2010"; FP i FGŚP opłacono w dniach m.in.: "15.09.2010, 15.10.2010, 15.11.2010, 15.12.2010,17.01.2011".

W przypadku składek za okres w przypadku składek za okres grudzień 2015 r. - dotyczącym deklaracji ZUS DRA 12/2015 - termin płatności przypadał na dzień 15 luty 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż Skarżąca opłaciła składkę za FUS m.in. w dacie: "15.02.2011, 15.03.2011, 15.04.2011, 16.05.2011, 11.01.2001, 17.05.2010, 15.06.2010, 15.07.2010, 16.08.2010, 11.01.2001,16.11.2009, 15.12.2009,15.01.2010, 15.02.2010, 15.03.2010, 15.04.2010, 16.03.2009, 15.04.2009, 15.05.2009, 15.06.2009, 15.07.2009 17.08.2009, 15.09.2009, 15.10.2009,11.12.2008, 13.01.2009, 16.02.2009".

Wg ZUS w latach 2008-2011 opłacano również składki za FUZ i FP i FGŚP za okres grudzień 2015 r.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji brakuje wyjaśnienia jak mógł ZUS uznać, że Skarżąca zapłaciła kilka lat wcześniej składki za ww. okresy rozliczeniowe, a w jednym wypadku (FUZ za listopad 2015 r. - 14 lat wcześniej).

W świetle powyższego budzą również wątpliwości Sądu I instancji kategoryczne twierdzenia organu odwoławczego, iż skoro przedstawione przez stronę, deklaracje ZUS P RCA za sporne okresy rozliczeniowe, nie znajdują potwierdzenia w danych przekazanych przez ZUS, to nie należy utożsamiać dokonania przelewu z opłaceniem składek z uwagi na przepisy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany ZUS.

WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wskazaną ocenę związaną przede wszystkim z interpretacją pojęcia koszty płacy. Jeżeli taki fakt będzie miał miejsce przedstawi w zaskarżonej decyzji informację o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób. Odniesie się także do stawianych przez stronę zarzutów i złożonych dokumentów.

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj.: 1. błędną wykładnię art. 2 pkt 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych polegającą na ustaleniu, że definicja legalna kosztów płacy określona w tym przepisie dotyczy wyłączne pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, podczas gdy definicja legalna pojęcia kosztów płacy, o której mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji nie zawiera żadnego ograniczenia w tym zakresie, a obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy, określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 (rozumiany jako warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych) oraz w art. 26a ust. 1a2 rozumiany jako 2% nieterminowo poniesionych kosztów płacy liczone wyłącznie od kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych) dotyczy terminowego poniesienia kosztów płacy wszystkich pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy ubiegającego się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych;

2. naruszenie przepisu art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 z poźn. zm.) w zw. z art. 67 § 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych - Dz.U. z 2017 r. poz. 659) przez ich niewłaściwe zastosowanie do roszczeń o zwrot środków z tytułu dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, wypłaconych za okres październik i listopad 2012 r. na podstawie przepisów art. 26a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i w konsekwencji przyjęcie, że roszczenia te przedawniają się w terminie pięciu lat, a niezastosowanie przepisu art. 118 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2017, poz. 459) w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U 2016 poz. 246 z poźn. zm, dalej : ustawa o rehabilitacji), co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że objęte zaskarżoną decyzją roszczenia PFRON uległy przedawnieniu w terminie 5 lat, podczas, gdy do przedawnienia roszczeń i zwrotu środków PFRON przyznanych tytułem dofinansowań przed dniem 28 kwietnia 2017 r, a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2017 poz. 659) wprowadzającej 5 letni termin przedawnienia ww. roszczeń, zastosowanie znajdował 10 letni termin przedawnienia określony w przepisach Kodeksu cywilnego.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku prawnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć Organowi, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej Sąd uznał za słuszne zobowiązanie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe i obowiązkowych składek na Fundusz Pracy Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na użytek postępowania o udzielenie miesięcznego pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uznał, że Organ jest związany ustaleniami ustawowo powołanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spełnienia warunków do wypłaty dofinansowania (terminów opłacenia składek) - nie uchyliłby decyzji Prezesa Zarządu PFRON,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że Organ prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy strona spełnia warunki do otrzymania dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, nie dokonał ustalenia, czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych (w związku z powstałą w wyniku korekt nadpłatą) z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd (zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz przepisami prawa) przyjął, że Organ w niniejszej sprawie w istocie poczynił te ustalenia (w oparciu o informacje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], z dnia [...] września 2018 r., znak; [...], z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] dotyczące stanu rozliczeń płatnika za badany okres), to w konsekwencji oddaliłby skargę,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe, lakoniczne, niespójne i nie zawierające wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentów urzędowych ZUS i powołanie się na nieustalenie okoliczności istotnych w sprawie, a następnie wskazanie, w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ ustali i przedstawi informacje o stanie rozliczeń składek ZUS za sporny okres na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób, bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania przepisów, które pozwalają Sądowi na takie wnioskowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wymienionego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji publicznej do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie – przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zakresie odnoszącym się do pojęcia kosztów pracy, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca, co skutkowało nieprawidłowym – zdaniem Sądu I instancji – przyjęciem, iż są nimi koszty płacy ogółem, nie zaś koszty płacy pracownika niepełnosprawnego i nie pozostawało bez wpływu na wadliwość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, które – zważywszy na przedmiot sprawy, a mianowicie orzekanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu – ograniczając się do wykazania nieprawidłowości w ogólności, nie zostały jednak zorientowane i ukierunkowane – tak jak być to powinno – na wykazanie ich stwierdzenia w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, co w tym też zakresie uwidoczniło się również w istotnych deficytach uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji. Wyrok ten nie uchybia bowiem przepisom prawa wskazywanym w skardze kasacyjnej, jako naruszone.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., za nieusprawiedliwione zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzuty z pkt II. tiret pierwsze i trzecie petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez organ wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, której podjęcie, wbrew temu co na ich gruncie sugeruje skarżący kasacyjnie organ nie było jednak, jak się okazuje, ani niemożliwe, ani też utrudnione, a o której zasadności i trafności mowa będzie dalej – zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony, czy też skarżącego organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony lub skarżącego organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji.

Podkreślając w kontekście "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowanie przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, który to proces obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.), w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba podnieść, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku, aż nadto jasno i wyraźnie również wskazuje oraz wyjaśnia podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nastąpiło to poprzez jednoznaczne oraz poprzedzone stosowną argumentacją prawną, wskazanie tych normatywnych wzorców działania organu administracji publicznej – zarówno materialnoprawnych (art. 2 pkt 4a w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.), jak i procesowych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.) – które zdaniem Sądu I instancji, w sposób przedstawiony w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, organ ten naruszył w rozpatrywanej sprawie. Nie sposób jest więc zasadnie twierdzić, że uzasadnienie kontrolowanego judykatu zawiera wady oraz deficyty, które można i należałoby uznać za wystarczające dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w takim stopniu, który nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

Sposób, w jaki skonstruowane zostały omawiane zarzuty kasacyjne – w tym, formułowane na gruncie pierwszego z nich (pkt II tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej) oczekiwanie skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do potrzeby wyjaśnienia wskazywanej w nim kwestii – powoduje, że w tym też miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, stawianego w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 tej ustawy.

Zarzut ten dotyczy istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a ocena odnośnie do jego zasadności z oczywistych wręcz względów nie będzie mogła pozostawać bez wpływu na ocenę trafności zarzutu z pkt II tiret drugie petitum skargi kasacyjnej. A to dlatego, że jeżeli przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną, to oczywiste jest, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego. To one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. Siłą rzeczy więc, punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są normy prawa materialnego, a w istocie rzeczy – co istotne z punktu widzenia spornej w sprawie kwestii i co należy podkreślić – przyjmowane przez ten organ ich rozumienie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie zakwestionował prawidłowość propozycji organu administracji odnośnie do rozumienia przywołanych przepisów prawa.

Przeciwne, niż przyjęte w zaskarżonej decyzji podejście tego Sądu do rozumienia art. 2 pkt 4a i 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie jest nieprawidłowe. Kwestionując prawidłowość stanowiska organu administracji w tej kwestii, w konsekwencji zasadnie – jak w świetle powyżej przedstawionych uwag należałoby przyjąć – Sąd ten zakwestionował także prawidłowość faktycznych podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii ponownie przypomnienia wymaga, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania mógł stanowić (współstanowić) i stanowił (współstanowił) określający przesłanki jej podjęcia art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jeżeli w rozpatrywanej sprawie – jak wynika z jej akt – przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to za oczywiste należy uznać, że obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi – jak sugeruje to skarżący kasacyjnie organ, o czym mowa jeszcze dalej – o jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem.

Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym argumencie natury ogólnej, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. dotyczy – jak wynika to z jej art. 1 – osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia, zwanych "osobami niepełnosprawnymi". Jednym zaś z celów tej ustawy – jak wynika to już chociażby z jej tytułu oraz szczegółowych rozwiązań prawnych zawartych w jej Rozdziale 4 – jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu (np. art. 12a – jednorazowa pomoc; art. 13 – dofinansowanie działalności gospodarczej, art. 25a – refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi), w tym również mechanizmów adresowanych do pracodawców, co jasno i wyraźnie wynika ze szczegółowych przepisów Rozdziału 5 – Szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych – przywołanej ustawy.

Jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi – usytuowany w przywołanym Rozdziale 5 – art. 26a, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Z ust. 1 art. 26a wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika – o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1.

Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a¹ pkt 1 – 3 , a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w przywołanym już powyżej art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

Z całą pewnością – i w korespondencji do powyżej przedstawionych już argumentów – za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca – jako beneficjent tych środków – naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji.

Co więcej, w korespondencji do powyższego, za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z niczym innym, jak tylko właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność – nie zaś okoliczności eksponowane przez skarżący kasacyjnie organ, które co istotne, nie stanowią również przesłanki przyznania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, albowiem przesłanki te zdeterminowane zostały celami i przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. – ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności ustanowionych nią mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych – w tym rzecz jasna polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu, który jest przecież, a trzeba to podkreślić, funduszem celowym, którego środki przeznaczane są na działania, o których mowa w art. 47 przywołanej ustawy.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy).

Fakt, że na gruncie przywołanej definicji ustawodawca nie stanowi o "kosztach płacy pracownika niepełnosprawnego", w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi istnienia konsekwencji wskazywanych przez skarżący kasacyjnie organ, a mianowicie konsekwencji, które w skrajnej swej postaci – a więc także tak, jak w rozpatrywanej sprawie – miałyby się wyrażać się w tym, że to każda nieprawidłowość, w tym nieprawidłowość odnosząca się do uchybienia przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności – a więc niezależnie od tego, czy odnosi się to tylko do pracowników niepełnosprawnych – stanowi podstawę podjęcie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu.

W opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu – oraz w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – trzeba podkreślić, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zaś przedmiot regulacji tej ustawy – jak wynika to z jej art. 1 – dotyczy osób niepełnosprawnych, przez co tym samym został ograniczony do precyzyjnie określonych nią spraw tych osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji projektującej ustanawiającej regułę znaczeniową odnośnie do rozumienia pojęcia kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz – co istotne – dla potrzeb jej stosowania. Jeżeli więc – co ponownie trzeba podkreślić – przywołana ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, to siłą rzeczy, dla potrzeb jej stosowania koszty płacy należy rozumieć, jako koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, co tym samym czyniło zbędnym podejmowanie w tym zakresie jakichkolwiek innych jeszcze zabiegów, niż te, które prawodawca, jako wystarczające już przedsięwziął tworząc przywołaną definicję, o czym nota bene przekonuje również analiza konwencji językowej, którą operuje na gruncie przywołanej ustawy.

Co więcej, przedstawione podejście do rozumienia pojęcia kosztów płacy oraz prezentowane w jego uzasadnieniu argumenty znajdują swoje potwierdzenie w treści art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., na gruncie którego też jest mowa o kosztach płacy. Logika tej regulacji – z której wynika, między innymi, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy – wyraża się przecież w tym, że dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 art. 26a przywołanej ustawy nie może powodować, że pracodawca nie poniesienie żadnych kosztów płacy zatrudnienia pracownika, to jest – co w świetle przywołanej regulacji uznać należy za oczywiste – kosztów płacy zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, nie zaś jakiegokolwiek pracownika.

Uwzględniając powyższe, nie sposób jest więc podważać prawidłowość zaskarżonego wyroku.

W tym również, z pozycji argumentu odnoszącego się do konsekwencji mających wynikać ze zmiany stanu prawnego wprowadzonego ustawą nowelizującą z dnia 5 grudnia 2008 r. (por. s. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, że nie jest on również do końca zrozumiały, a to dlatego, że istota zmian w obrębie art. 25a ust. 3 ustawy wyraziła się w zmianie podmiotu, któremu przysługuje prawo do refundacji oraz w zakresu tej refundacji – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia treści przywołanego przepisu prawa w brzmieniu sprzed, jak i po jego zmianie. Ponadto, zmiana wprowadzona w obrębie wskazanej regulacji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, pozostawała bez jakiegokolwiek znaczenia dla odrębnej w relacji do niej regulacji, która zawarta została w art. 26a, a która odnosi się do innego – niż refundacja składek (czy też refundacja wynagrodzenia) pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej, zaś po zmianie refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi – instrumentu wsparcia, a mianowicie dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, który równolegle z innymi instrumentami funkcjonował zarówno w okresie poprzedzającym przywołaną zmianę, jak i po niej, i funkcjonuje przecież nadal.

W świetle przedstawionych argumentów, podejście Sądu I instancji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – którym ustawodawca operuje również na gruncie jej art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 – nie jest nieprawidłowe. Uwzględniając językowe, systemowe oraz funkcjonalne reguły wykładni tekstu prawnego – w tym także eksponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty ze znaczenia regulacji unijnej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że koszty płacy, o których mowa w przywołanych przepisach prawa, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego.

W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko Sądu I instancji również w tym zakresie, w jakim zakwestionował on prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut z pkt II tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa była już także powyżej.

Uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia kosztów płacy, którym na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz dla potrzeb jej stosowania operuje ustawodawca w jej art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3, trzeba stwierdzić, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, który wyznaczał art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy – w rozpatrywanej sprawie ta część zawartej w tym przepisie wypowiedzi normatywnej, która odnosi się do podlegającej zwrotowi kwoty ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości – aby mógł być uznany za prawidłowy, nie mógł abstrahować od tego, że koszty płacy, o których mowa powyżej, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, nie zaś innego pracownika zatrudnianego przez pracodawcę, o którym mowa w art. 26a ust. 1, a mianowicie przez pracodawcę korzystającego z dofinansowania do wynagrodzenia z tytułu zatrudniania pracownika niepełnosprawnego.

Tym samym, tak wyznaczony przepisem prawa materialnego zakres postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, w sensie odnoszącym się do ustalenia prawnie relewantnych dla jego wyniku faktów, powinien przede wszystkim uwzględniać potrzebę (i zarazem obowiązek) wykazania przez organ administracji, że źródłem i przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniających żądanie zwrotu przyznanych środków jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał dofinansowanie z Funduszu.

W rozpatrywanej sprawie – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – tak się nie stało, co uzasadnia twierdzenie o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

W kontekście przedstawionych powyżej uwag odnoszących się do znaczenia regulacji materialnoprawnej dla oceny prawidłowości ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie, ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie pozostają w żadnym związku z materialnoprawną podstawą jej wydania, przez co nie są związane z przedmiotem i istotą sprawy rozstrzyganej decyzją, o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy. Wobec skali ich deficytów są więc one także dowolne.

Przy tym – a w kontekście odnoszącym się do sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia tego zarzutu trzeba to podkreślić – za uzasadnione należy uznać stanowisko, że prawidłowemu ustaleniu koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie – o czym mowa była powyżej – aby rezultat tego postępowania mógł być uznany za zgodny z prawem, musi również towarzyszyć, jako warunek niezbędny, respektowanie przez organ administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów oraz przepisów procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, co umożliwia kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia.

Rekonstrukcja wskazanych reguł procesowych powinna zaś w rozpatrywanej sprawie następować w oparciu o treść art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., który w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odsyła do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść zasad ogólnych k.p.a. (np. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 81) oraz jego szczegółowych regulacji odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (np. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80), nie może budzić żadnych wątpliwości, że to one właśnie stanowią źródło szczegółowych obowiązków oraz kompetencji procesowych organu administracji w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, określając również – w kontekście celu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania – tryb oraz zasady ich realizacji.

Przestrzeganie przez organ w prowadzonym postępowaniu wymienionych zasad oraz przepisów szczegółowych k.p.a. nie jest pozbawione znaczenia dla oceny prawidłowości tego postępowania oraz – jeżeli nie zwłaszcza – prawidłowości przeprowadzonych w nim ustaleń faktycznych.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, w tym zwłaszcza tych, w których świetle trzeba było uznać, że w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów nie został prawidłowo ustalony przez ten organ, co wobec skali związanych z tym deficytów, przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne czyniło dowolnymi, trzeba podkreślić, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc podnieść, że jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie, w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a (w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś – jak prawidłowo należało to przyjąć – uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób przypisał temu organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Co więcej, obowiązujące w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i adresowane do prowadzącego je organu prawne wymogi ustalania faktów, w tym w szczególności te, o których mowa w art. 80 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne miałyby również następować na podstawie danych, o których mowa w art. 49c pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., nie zwalniają organu administracji publicznej z obowiązku dokonania stosownej oceny konkretnego dowodu (a więc i wymienionych danych, w tym przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 76 § 3 k.p.a., który nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95), w tym – a to wobec znaczenia regulacji materialnoprawnej dla zakresu koniecznych do ustalenia w sprawie faktów – oceny odnośnie do jego przydatności dla stwierdzenia danej okoliczności, albowiem nie chodzi przecież o jakiekolwiek dane ZUS, lecz o dane istotne dla wykazania nieprawidłowości, o których mowa w art. 49e ust. 1 w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 przywołanej ustawy, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu. W tym też kontekście prowadzi do wniosku o braku zasadności argumentacji prezentowanej na s. 7 – 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wykazanie nieprawidłowości, o której stanowią przywołane przepisy prawa następuje bowiem bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw pracowników bez niepełnosprawności.

Respektowanie zaś wskazanych powyżej wymogów nie oznacza – w tej mierze również uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie zawiera wytycznych o treści sugerowanej przez skarżący kasacyjnie organ (por. zarzut z pkt II tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej) – wkraczania w kompetencje organu, od którego, czy też za pośrednictwem którego (por. w tej mierze również art. 7b k.p.a.) dany dowód, w tym przywołane dane ZUS, został pozyskany. To bowiem organ prowadzący postępowanie jest jego gospodarzem, z wszystkimi konsekwencjami – oraz obowiązkami – tego stanu rzeczy.

W odniesieniu do ustanowionej na gruncie art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażają się one w zobligowaniu organu administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty te (12.500 zł) składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną, który reprezentował skarżącą spółkę przed sądem w obu instancjach.