Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1498/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie AWSA: Kazimierz Bandarzewski WSA: Ewa Rynczak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II zasądza na rzecz skarżącego J. L. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 10 zł ( słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po przeprowadzeniu postępowania z wniosku J. L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1 w obr. [...] m. Z. na cele realizacji czterech budynków mieszkalno-pensjonatowych w zabudowie wolnostojącej - na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji opiera się na zarzutach wydania jej z pominięciem przepisów art. 42 ust. 1 i art. 41 ust. 2 ustawy, sprzeczności decyzji z ustaleniami planu miejscowego (objęta decyzją działka "leży w otulinie PN") oraz nieuwzględnienia w toku postępowania (przed wydaniem decyzji) roszczeń własnościowych i konieczności dokonania odpowiednich zmian w ewidencji gruntów dla przywrócenia zgodności ewidencji gruntów (dla działek nr 2, 3 i 4) ze stanem istniejącym w terenie. J. L. wywodzi, że nabył działkę nr 4 w granicach okazanych na gruncie przez poprzedniego właściciela, a później Urząd Miejski sprzedał część tej działki innej osobie.

Rozpatrując powyższy wniosek Kolegium stwierdziło brak podstaw do uznania, że objęta wnioskiem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera niezbędne dane o których mowa w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja Burmistrza zawiera określone w art. 42 ust. 1 dane wymagane przepisami szczegółowymi oraz wynikające z ustaleń planu miejscowego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr VII/42/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z dnia 17.11.1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 25 poz. 252) działka nr 2 w obr. [...] (ul. [...]) położona jest w terenie "[...]" przeznaczonym na cele mieszkalnictwa o niskiej intensywności. Teren ten według planu miejscowego leży w tzw. "strefie podwyższonej ochrony przyrodniczej jako bezpośrednie przedpole PN", jednakże nie jest to "otulina PN" w zrozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody, bowiem do chwili obecnej [...] Park Narodowy nie ma prawnie usankcjonowanej otuliny.

Kwestie nieuregulowanego - zdaniem J. L. - stanu własnościowego i ewidencyjnego południowej części użytkowanej przez skarżącego nieruchomości (formalnie położonej w granicach ewidencyjnych działki 1) nie mają natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor nie jest zobowiązany na tym etapie przygotowywania inwestycji legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością, a w rozstrzygnięciach w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stan własnościowy nie jest brany pod uwagę.

J. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2002 r.

Sprecyzował, że wniosek swój opiera na art. 156 § 1 pkt 2 oraz 6 k.p.a. tzn. decyzja Burmistrza została wydana rażącym naruszeniem prawa oraz w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W ocenie skarżącego zmierza ona do umożliwienia przywłaszczenia prawa majątkowego, czyli wykonania czynu zagrożonego przez art. 284 § 1 k.k. Urząd Miasta Z. odmówił wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o uregulowanie spraw dojazdu z działki ewid. 5 do drogi publicznej i uzgodnienia granicy działek ewid. 5 oraz 6 z działką 1 (która jest przedmiotem tej decyzji). Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na prośbę o wyjaśnienie, dlaczego mapy tego terenu uległy zmianie i nowe mapy nie są zgodne z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. (sygn. akt [...]). Obecne wpisy do ewidencji odnośnie obszarów działek są niezgodne także z wpisami do ksiąg wieczystych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 kwietnia 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2002 r. Podniesione we wniosku kwestie zmiany powierzchni działek i przebiegu granic oraz niezgodność ewidencji gruntów ze stanem ujawnionym w księgach wieczystych nie mają istotnego związku z materią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie stanowią tez nowych okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do ponownego rozpatrzenia jego wniosku. Nawet bowiem słuszność tych zastrzeżeń, w myśl przepisu art. 41 ust. 2 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie byłaby wystarczającą przesłanką do odmowy wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, biorąc pod uwagę zgodność wniosku z planem miejscowym Z. Organ administracji podkreślił też, że organy orzekające w sprawie uwzględniły w postępowaniu kopie mapy ewidencyjnej poświadczone za zgodność z aktualnym stanem ewidencji gruntów, natomiast J. L. wywodów swoich nie wsparł żadnymi dowodami, które mogłyby być uznane za nowe okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Powyższą decyzję zaskarżył J. L. ze względu na jej niezgodność z prawem i z powodu nowych okoliczności, które miały miejsce już po wydaniu tej decyzji i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...]. Ponownie wskazał na spór o granicę pomiędzy jego działką nr 7 a działką nr 1 objętą decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] czerwca 2003 r. ustalającą podatek rolny za rok 2003 r. powierzchnia działki nr 5 określona jest na 0,1988 ha, podczas gdy według księgi wieczystej nr [...] obszar ten wynosi 0,2048 ha. Zwrócono uwagę na różnice pomiędzy aktualną a "starą" ewidencją gruntów. Do skargi dołączono kserokopię ogłoszenia o przetargu na sprzedaż działki nr 1, które w ocenie skarżącego stanowi czyn zagrożony karą. Wobec części tego terenu skarżący wykonuje akty własności i czuje się jego współwłaścicielem, zatem powinien być powiadomiony o jego sprzedaży.

W toku postępowania skarżący dołączył do akt wyrok tut. sądu z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 974/04, który uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia 27 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w oparciu o wyrys mapy ewidencyjnej m. Z. wraz z wypisem z rejestru ewidencji gruntów urzędowo poświadczonych w dniu [...] lipca 2002 r. za zgodność z oryginałami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego, dodatkowy wypis z rejestru gruntów z tej samej daty, również urzędowo poświadczony oraz mapę dla celów projektowych w skali 1:500 z projektem zagospodarowania działki, nie posiadającej wprawdzie odpowiednich klauzul, ale przedstawiającej treść potwierdzającą dane zawarte w dokumentach urzędowych. Natomiast skarżący wywodząc, że na terenie Z. istnieją dwie ewidencje gruntów, z których "nowa" niezgodna jest ze stanem faktycznym na gruncie nie przedstawił w tej mierze żadnych wiarygodnych dowodów, które podważałyby moc wymienionych wyżej dokumentów urzędowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], tj. decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz decyzja z dnia 22 kwietnia 2003 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Obie podlegały więc uchyleniu, jednakże z przyczyn innych niż zarzuty podniesione w skardze J. L..

Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji zobowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności, ale wszelkie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na istotny brak decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie wydawania tej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zmianami). Zgodnie z art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 częścią postępowania zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wprawdzie ust. 1 powołanego przepisu wprowadza wymóg przeprowadzenia postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko wyłącznie w stosunku do decyzji zapadających w sprawach planowanych przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, niemniej organ administracji w każdym wypadku powinien wyjaśnić w uzasadnieniu swojej decyzji dlaczego uznał, że planowana inwestycja znacząco wpływa (lub też nie wpływa) na środowisko. Należy zaznaczyć, że przedsięwzięcia mogące znacząco wpływać na środowisko wymagają sporządzenia raportu oddziaływania, natomiast stwierdzenie obowiązku sporządzenia raportu, jak również stwierdzenie braku takiego obowiązku następuje w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia organu I instancji po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (art. 58 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 prawa ochrony środowiska). Burmistrz Z. ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu całkowicie pominął kwestię wpływu planowanej inwestycji na środowisko, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeoczyło tę kwestię i dlatego obie jego decyzje należało uchylić.

Kolejnym uchybieniem stwierdzonym przez sąd przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 zdanie 1 k.p.a. W wydaniu decyzji z dnia 22 kwietnia 2003 r. - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - brali udział dwaj członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy wcześniej wydali decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi substytut środka odwoławczego, tak więc członek organu kolegialnego, który uczestniczył w wydaniu decyzji jest wyłączony od rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06. Jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję bez względu na to, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik postępowania art. 145 § 1 pkt 1 b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Osobnego wyjaśnienia wymaga ocena wniosku skarżącego z dnia 12 sierpnia 2002 r. (uzupełnionego pismem z 23 września 2002 r.). Wniosek ten zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] lipca 2002 r. w oparciu o art. 156 k.p.a. Pomimo, że wniosek ten został wniesiony w stosunku do decyzji nieostatecznej, słusznie zakwalifikowano go jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru nadzwyczajnego trybu postępowania (m. in. wyroki NSA z 6 lipca 1998 r. sygn. IV SA 2114/96, LEX nr 43227; z dnia 9 stycznia 1998 r. sygn. I SA/Lu 1341/96, LEX nr 32116; z dnia 1 października 1999 r. sygn. III SA 7537/98, LEX nr 43940 oraz postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. II OW 10/05, LEX nr 188292). Skarżący wraz z decyzją I instancji otrzymał pouczenie o przysługującym mu prawie odwołania się od tej decyzji, jednakże z prawa tego nie skorzystał. O tym, że skarżący rzeczywiście nie zamierzał wnieść odwołania, lecz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji świadczy zarówno dosłowne sformułowanie w treści pisma, powołana podstawa prawna (art. 156 k.p.a.), jak również brak protestu na zawiadomienie organu administracji o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy więc ocenić, że strona w sposób świadomy wybrała tryb postępowania. W ten sposób skarżący dobrowolnie zrezygnował z ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji Skutkiem takiego wyboru było ograniczenie zakresu badania decyzji Burmistrza Z. z [...] lipca 2002 r. wyłącznie do stwierdzenia, czy istnieją przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a. Żadne inne ewentualne uchybienia - nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa - nie mogły być przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze brane pod uwagę. Także na obecnym etapie postępowania sąd może badać jedynie prawidłowość decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, natomiast zakres badania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ogranicza się wyłącznie do jej oceny pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Słusznie zauważył organ administracji, że spór o granice nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzja taka nie wymaga istnienia po stronie wnioskodawcy prawa do dysponowania nieruchomością (wyroki NSA z dnia 21 października 1999 r. sygn. IV SA 1659/97, LEX nr 48741; z dnia 30 listopada 1999 r. sygn. II SA/Gd 2343/97, LEX nr 44150; z dnia 13 czerwca 2000 r. sygn. II SA/Gd 1034/98 LEX nr 44251). Może zostać wydana w stosunku do osoby, która nie ma do gruntu żadnego prawa - ani rzeczowego, ani obligacyjnego - a zatem tym bardziej może zapaść w stosunku do nieruchomości, której wnioskodawca jest właścicielem, a co do której istnieje spór dotyczący przebiegu granic. Jeżeli granice gruntów stały się sporne skarżący może żądać wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, o którym mowa w art. 153 kodeksu cywilnego. Jest to jednak odrębne postępowanie, którego wynik w żaden sposób nie wpływa na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ta sama uwaga odnosi się również do wskazywanych przez skarżącego różnic w urzędowych dokumentach określających obszar jego działki.

Całkowicie bez wpływu na przedmiot niniejszego postępowania pozostaje przetarg na sprzedaż nieruchomości, której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jeszcze raz należy podkreślić, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło badać decyzję Burmistrza Z. z [...] lipca 2002 r. wyłącznie pod kątem istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie prawidłowość zastosowania powołanego przepisu. Kwestia własności nieruchomości objętej decyzją WZiZT nie może być przedmiotem rozpoznania.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są wreszcie zarzuty dotyczące funkcjonowania w Z. dwóch ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie tego terenu. Takie dokumenty zostały do wniosku dołączone. Wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] lipca 2002 r. nie narusza także innych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w taki sposób, który dawałby podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.