Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1870/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 3, 149 ust 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P D od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 146/18 w sprawie ze skargi P D na decyzję Dyrektora M Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę P D (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora M Oddziału Wojewódzkiego NFZ w W (dalej: Dyrektor) z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 20 czerwca 2017 r. Dyrektor ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r., wskazując na możliwość zawarcia maksymalnie jednej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania.

Do konkursu zgłoszone zostały dwie oferty: P D prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [..] oraz Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego X.

Komisja konkursowa po dokonaniu analizy złożonych ofert pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), w dniu 13 września 2017 r. dokonała rozstrzygnięcia postępowania wybierając do udzielania świadczeń P D, którego oferta uzyskała najwyższą liczbę punktów, tj. 58. Oferta Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej Lecznictwa Otwartego X uzyskała 52,27 pkt.

W dniu 20 września 2017 r. do M Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej Lecznictwa Otwartego X. W odwołaniu wskazano, że oferent podał nieprawdziwe dane odnośnie personelu medycznego (dotyczy lek. E R), oraz że Komisja konkursowa wybrała ofertę, która powinna zostać odrzucona z uwagi na niespełnienie szeregu wymagań przewidzianych przepisami prawa, w szczególności odnoszących się do braku dostępu dla niepełnosprawnych oraz innych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 422).

W dniu 4 października 2017 r. odwołujący złożył pismo, w którym po raz kolejny podniósł, że lek. E R nie wyrażała zgody na wykazywanie jej jako personelu w ofertach składanych przez P D .

Dyrektor decyzją z dnia [...] października 2017 r. na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. uwzględnił odwołanie Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej Lecznictwa Otwartego X.

P D złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2017 r.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że z oświadczenia lek. E R wynika, że nie wyrażała ona zgody na podawanie i przetwarzanie jej danych osobowych oraz wykazywania jej w charakterze personelu w żadnej ofercie złożonej przez podmiot wybrany do udzielania świadczeń w postępowaniach w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonych w rodzaju rehabilitacja lecznicza.

Powyższe oświadczenie nie było znane organowi w dniu rozstrzygnięcia konkursu ofert – w przeciwnym wypadku oferta skarżącego zostałaby odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy. Z uwagi na fakt, że oświadczenie to zostało ujawnione na skutek odwołania podmiotu, który nie został wybrany do udzielania świadczeń, to organ zasadnie uwzględnił to odwołanie. Organ w sposób bezsporny ustalił, że E R nie wyrażała zgody na podawanie i przetwarzanie jej danych osobowych oraz wykazywanie jej jako lekarza mającego udzielać świadczeń w ramach postępowania konkursowego na lekarską ambulatoryjną opiekę rehabilitacyjną. Oświadczenia złożone przez tego lekarza są oświadczeniem jej woli i nie ma podstaw by je kwestionować.

Przedstawione przez skarżącego dokumenty (umowa o współpracy, karta oceny ryzyka zawodowego, lista obecności na szkoleniu, oświadczenia z 17 października 2017 r. dotyczące zawarcia ustnej umowy, wypowiedzenie umowy o pracę), jak i ewentualny konflikt interesów E R , na który wskazywał skarżący, nie mogły podważyć złożonych oświadczeń o braku zgody tej osoby na wskazanie jej jako lekarza mającego udzielać świadczeń w ramach kontraktu z NFZ. Wśród dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie było dokumentu świadczącego o zgodzie E R na wykorzystanie jej dyplomów w celu wykazania jej jako lekarza mającego udzielać świadczeń w ramach kontraktu z NFZ oraz na podawanie i przetwarzanie jej danych osobowych oraz wykazywanie jako personelu w żadnej ofercie złożonej przez skarżącego do konkursu prowadzonego przez Mazowiecki Oddział Wojewódzki NFZ.

W ocenie Sądu I instancji fakt, że organ posiadał złożone dwukrotnie oświadczenie woli E R o tej samej treści, a skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o tym, że lekarka złożyła skarżącemu przeciwstawne oświadczenie, jednoznacznie potwierdza, że intencją E R nie było zgłoszenie do oferty złożonej przed skarżącego na prowadzone przez MOW NFZ postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

WSA w Warszawie stwierdził, że bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady równości. Zdaniem skarżącego podmioty biorące udział w postępowaniu zostały potraktowane nierówno w tym sensie, że organ wobec braku przeciwdowodów do dwukrotnie składanych oświadczeń woli E R , uwzględnił odwołanie wniesione przez SZPZLO X.

Sąd przypomniał, że każdy z uczestników postępowania był informowany w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na tych samych zasadach, a skarżący nie wykazał, że miał zgodę lekarza E R na podawanie i przetwarzanie jej danych osobowych oraz wykazywanie jej jako personelu do konkursu prowadzonego przez MOW NFZ.

Bezzasadne były również zarzuty skarżącego, że musiał być jednocześnie zaangażowany w dwa dotyczące tego samego przedmiotu postępowania, a w tym samym czasie konkurencyjny oferent mógł skupić się tylko na jednym postępowaniu, a ponadto miał możliwość zapoznania się z ofertą złożoną przez skarżącego w pierwotnie ogłoszonym postępowaniu, a w konsekwencji przedstawić ofertę bardziej konkurencyjną.

Sąd wyjaśnił, że po rozstrzygnięciu postępowania oferty są jawne, a zatem nie zaistniały podstawy do odmowy ujawnienia treści oferty, które nastąpiło przed ogłoszeniem kolejnego postępowania, zgodnie z art. 10 k.p.a. Jawność ofert wynika wprost z ustawy, a odmowa możliwości zapoznania się dokumentacją postępowania (którą miał również skarżący), stanowiłaby naruszenie naczelnych zasad postępowania. Obydwaj oferenci mieli jednakowe możliwości w zakresie złożenia oferty i wykazania zasobów na dostatecznie wysokim poziomie, pozwalającym przypuszczać, że tak złożona oferta zostanie wybrana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

P D zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., wskazującego że odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy i w odniesieniu do wydanej decyzji drugoinstancyjnej oraz pierwszoinstancyjnej, co doprowadziło do tego, że w wyroku nieprawidłowo określono, że wybrana oferta skarżącego zostałaby odrzucona na podstawie powołanego art. 149 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy i organ w konsekwencji prawidłowo uwzględnił odwołanie uczestnika;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: naruszenia przepisów art. 154 ust. 4 i 6 u.ś.o.z. oraz art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., w szczególności poprzez ponowne przeprowadzenie przez MOW NFZ postępowania w sprawie zawarcia umowy, zanim zostało zakończone postępowanie dotyczące złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r. oraz zanim została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2017 r., a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: naruszenia przez MOW NFZ przepisów art. 154 ust. 4 i ust. 6 u.ś.o.z. w związku z art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 15 k.p.a., w szczególności poprzez brak zapewnienia należytej kontroli i weryfikacji prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji drugoinstancyjnej, a także poprzez naruszenie przez MOW NFZ zasad postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień skarżącego oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej w wyroku podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu sformułowanego w odniesieniu do decyzji MOW NFZ, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zarzutu: naruszenia przez MOW NFZ przepisów art. 154 ust. 4 i ust. 6 u.ś.o.z. oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., w szczególności polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, a także polegające na niepodjęciu przez MOW NFZ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji drugoinstancyjnej i utrzymania w mocy nieprawidłowej decyzji pierwszoinstancyjnej, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu w wyroku skargi, zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji drugoinstancyjnej i poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej, pomimo że z okoliczności faktycznych sprawy i w odniesieniu do ww. wydanych decyzji, nie było zapewnione przez MOW NFZ równe traktowanie skarżącego i uczestnika, a w konsekwencji dowody i dokumenty przedstawiane przez skarżącego były pomijane lub podważana była ich wartość procesowa przez organ, a także nie została przez organ uwzględniona w prowadzonym postępowaniu kwestia istnienia konfliktu interesów E R w stosunku skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że w wyroku nieprawidłowo oceniono i wskazano, że bezpodstawny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady równości;

5) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 154 ust. 4 i ust. 6 u.o.ś oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., polegające na oddaleniu w wyroku skargi, zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji drugoinstancyjnej i poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej, pomimo iż nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nie zebrano oraz nie rozważono całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozważono należycie dowodów przeciwstawnych do oświadczeń E R i nie rozważono tego, czy skarżący miał prawo ją zgłosić w ramach postępowania przed MOW NFZ oraz nie rozważono kwestii istniejącego konfliktu interesów pomiędzy E R a skarżącym, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji drugoinstancyjnej i utrzymaniem w mocy nieprawidłowej decyzji pierwszoinstancyjnej, a także nieprawidłową oceną wskazaną w wyroku;

6) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ,art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu w wyroku skargi, zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji drugoinstancyjnej i poprzedzającej ją decyzji pierwszo, pomimo że nie zostało w nich jakkolwiek uprawdopodobnione, że rozstrzygniecie postępowania spowodowało naruszenie interesu prawnego SZPZLO X, a mimo to MOW NFZ nieprawidłowo uznał za zasadne uwzględnienie odwołania SZPZLO X i wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie nieprawidłowo uznane za zasadne podtrzymanie tego rozstrzygnięcia również w decyzji drugoinstancyjnej, a w konsekwencji doprowadziło to do nieprawidłowej oceny dokonanej przez WSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, dlatego spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny, albo że nie został zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zdaniem NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, które wskazują na naruszenie art. 141 p.p.s.a. w połączeniu z innymi przepisami p.p.s.a. Do tych zarzutów Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności, bowiem oparte są one na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc odnoszą się do wadliwości uzasadnienia wyroku. Skuteczność tego rodzaju zarzutów czyniłaby bezprzedmiotowym odnoszenie się do wszystkich pozostałych, gdyż wada uzasadnienia wyroku nie daje podstaw do przeprowadzenia jego kontroli w zakresie jakichkolwiek naruszeń.

Sąd II instancji podnosi i wskazuje, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to sporządzenie uzasadnienia niekompletnego w znaczeniu formalnym, a więc w ten sposób wadliwego. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie posiada takiej wady. Składa się ono ze wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA zauważa, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia składniki poprawnie sporządzonego uzasadnienia. Ich brak jest naruszeniem tego przepisu. Natomiast tym naruszeniem nie jest brak zgody strony na poglądy, twierdzenia i stanowiska prezentowane przez Sąd I instancji. Oczywiście Sąd I instancji we wskazanym zakresie może naruszać prawo, ale jeżeli tak jest, to skarga kasacyjna powinna podnosić naruszenie właściwych przepisów procesowych lub materialnych w prawidłowo wskazanej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie opierać się na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za nieskuteczne.

W ocenie NSA niezasadne są również pozostałe zarzuty procesowe, przy czym ich niezasadność odnosi się do dwóch płaszczyzn: formalnej i merytorycznej. W trzech ostatnich zarzutach skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie wielu przepisów prawa, w tym art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z odesłaniem do art. 154 ust. 4 i ust. 6 oraz art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na naruszeniu prawa przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia ze względu na naruszenia przepisów procesowych.

NSA zwraca uwagę i przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Ona wyznacza w sposób konkretny granice sprawy, a więc zakres kontroli kasacyjnej. Sąd II instancji nie może ustalać zakresu podnoszonych naruszeń ani kierunków weryfikacji wyroku. Z tego powodu jest to środek profesjonalny, po to by mógł spełnić prawem określone wymogi. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zatem strona ma wskazać naruszone – jej zdaniem – przepisy, wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie, przedstawić sposób poprawnego stosowania tych przepisów i wykazać, w przypadku naruszeń procesowych istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Wymogi te muszą być spełnione w sposób bezwzględny, nawet pomimo uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, poz. 1. Mają co najmniej być zawarte w uzasadnieniu jeżeli nie znalazły odzwierciedlenia w samym zarzucie.

Dokonując oceny skarżonego wyroku, z tej perspektywy prawnej, Sąd II instancji stwierdza, że rozpoznawane zarzuty kasacyjne nie spełniają przedstawionych wymogów, bo nie wskazują istoty naruszeń powołanych przepisów albo czynią to w sposób wybiórczy. Samo odwołanie się do fragmentów uzasadnienia wyroku i treści niektórych przepisów nie wyjaśnia naruszenia przepisu. Podobnie nie czyni tego stwierdzenie, że gdyby organ poprawnie zebrał i ocenił materiał dowodowy do wydałby poprawną decyzję. Zapewne by tak było, ale skoro zdaniem strony materiał zebrano i oceniono nieprawidłowo, to należało pokazać jak naruszenie powołanych w zarzucie przepisów wpłynęło na tę ocenę i w czym tkwią wady w zakresie ustaleń faktycznych. Braki w tej materii nie dają podstaw do uwzględnienia takich zarzutów, bo są to istotne braki formalne.

Zasadniczo już tylko one przesądzają o nieskuteczności skargi kasacyjnej w tym zakresie. Jednak nawet przy założeniu, że skarga ta nie ma takich wad, to i tak zarzuty byłyby nietrafne, bowiem Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Sąd I instancji za podstawę swojego wyroku wskazał art. 151 p.p.s.a., zatem mógł naruszyć ten przepis, ale skarga kasacyjna takiego zarzutu nie stawia. Poza tym zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania administracyjnego, co słusznie zauważył Sąd I instancji, nie przedstawiła dokumentów, które byłyby w sprzeczności z oświadczeniami p. E. R . Podkreślić trzeba, że postępowanie administracyjne jest oparte przede wszystkim na zasadzie pisemności, a po wtóre nie służy ustalaniu prawdziwości lub fałszu składanych oświadczeń. Ten cel realizują inne postępowania i jeżeli w ich toku dojdzie do takich ustaleń, to dopiero wówczas mogą być ustalane skutki dla postępowania administracyjnego.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów materialnych. W ramach tego zarzutu strona podnosi naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu jako podstawy odrzucenia oferty. Po pierwsze, odrzucenie oferty to element procedury, a więc postępowania, co oznacza, że przepis ten trudno traktować jako regulację materialną, bez wątpienia jest to przepis merytoryczny odnoszący się do szczególnego postępowania, ale o tym czy może być traktowany jako materialny lub formalny, może przesądzać dopiero odniesienie tej regulacji do przyczyny skutkującej odrzuceniem, bo te mogą być dwojakiej natury. Po drugie, w orzecznictwie zostało przesądzone, że art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. ma charakter blankietowy, co oznacza, że dla skuteczności zarzutu niewystarczające jest podniesienie naruszenia tego przepisu, bez jednoczesnego wskazania konkretnego przepisu regulującego warunki, które powinna spełniać oferta lub właściwej regulacji ustalonej w warunkach określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Rozpoznawany zarzut faktycznego odniesienia nie zawiera, zatem musi być uznany za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.