Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2550/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 490/21 oddalającego sprzeciw W. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 490/21, na podstawie art. 151 (powinno być art. 151a § 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciw W. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylono decyzję Wójta L. z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] wydaną w postępowaniu wznowieniowym wywołanym wnioskiem B. W., A. B., M. W., K. W., M. Z., W. J., K. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta L. z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpozania Prezydentowi Miasta T..

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy L., Zastępca Wójta Gminy, po rozpatrzeniu wniosku S. W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] ustalającą dla W. M. warunki zabudowy na budowę hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudowę istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...]; przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci wraz z instalacjami wewnętrznymi, na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina L.. Powodem odmowy było złożenie wniosku o wznowienie po upływie wyznaczonego do tego terminu 1 miesiąca od dowiedzenia się o decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpoznając zażalenie S. W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. ([...]) uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wójt Gminy L. ponownie rozpoznając wniosek S. W. oraz wnioski z dnia [...] czerwca 2017 r. M. W., M. Z. i W. J. o wznowienie postępowania ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia ww. osób oraz B. W. (w odrębnym postępowaniu) Samorządowe Kolegium Odowławcze w T. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości (pkt 1) i orzekło o wznowieniu postępowania na wniosek S. W., zam. ul. J. [...], [...] L., W. J., zam. ul. S. [...],[...] T., M. Z., zam. ul. S. [...],[...] T. i M. W. (pkt 2). SKO przesądziło, że wnioskujący mają interes prawny w domaganiu się wznowienia postępowania albowiem planowana inwestycja na działce sąsiadującej z działkami będącymi ich własnością oddziaływuje na wykonywanie przez nich prawa własności w zakresie możliwości ich zabudowy lub użytkowania. Brak bezpośredniej granicy z działką inwestora nie ma w tym zakresie znaczenia.

Po uzyskaniu opinii architekta "na okoliczność oddziaływania inwestycji na nieruchomości dz. nr [...],[...],[...] i [...] położonej w miejscowości Ś., Gminy L.", Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] stycznia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpozaniu odwołań decyzją z [...] sierpnia 2018 r. ([...]) uchyliło powyższą decyzję z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że planowana inwestycja ze względu na jej charakter oddziałuje na nieruchomości sąsiednie należące do osób trzecich bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogła zapaść lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez te osoby prawa własności na ich nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Interes prawny słusznie wywodzony jest z potencjalnej uciążliwiości planowanej w sąsiedztwie wnioskodawców inwestycji. Podstawę prawną ich interesu prawnego stanowią art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki nr [...],[...],[...] i [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Doświadczenie życiowe wskazuje, że tego typu inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie, zwłaszcza te, które usytuowane są zaledwie kilka, bądź kilkanaście metrów od budynku produkcyjno -usługowego. Zasięg oddziaływania takiej inwestycji (tj. produkcyjno - usługowo - magazynowej) jest znacznie szerszy niż zasięg oddziaływania takiej inwestycji jak np. dom jednorodzinny. Już z samych zdjęć zawartych w opinii widać, jak blisko usytuowane są nieruchomości wnioskujących o wznowienie od działki nr [...]. W takiej sytuacji próba argumentacji, iż budynek produkcyjny na działce nr [...] nie oddziałuje na działki znajdujące się przecież w najbliższym sąsiedztwie, nie mogła zostać uwzględniona.

Kolegium zakwestionowało pogląd organu zaczerpnięty z opinii, że planowany obiekt budowlany na działce nr [...], nie ma oddziaływania na sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...] z uwagi na typowo rolny charakter i brak potencjału na przyszłe zagospodarowanie inne niż rolnicze (biorąc pod uwagę spełnienie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). SKO stwierdziło, że biegła, jak również i organ nie wyjaśnili dlaczego według ich poglądu, nie będzie mogła zostać wydana dla w/w działek decyzja o warunkach zabudowy. Nie podano żadnego przekonującego dowodu, który z góry by przesądzał, że nie zostałyby spełnione przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało, że argument o "braku potencjału na przyszłe zagospodarowanie działek nr [...] i [...]" jest zawieszony w próżni, nie zawiera w sobie żadnej przekonującej tezy, ani dowodu. Podkreśliło, że na działce sąsiedniej tj. [...] ustalono w marcu 2017 r., jak wskazują odwołujący, warunki zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a działka ta tak jak i działki nr [...] i [...], jest również w ewidencji gruntem rolnym. W momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], działka ta w ewidencji gruntów również była sklasyfikowana jako grunt rolny. Gdyby przyjąć pogląd biegłej i organu I instancji, to należałoby stwierdzić, że nie powinno być wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla działek znajdujących się na tym terenie. Nie sposób z góry przyjąć, bez przeprowadzenia postępowania, iż dana działka nie ma w sobie potencjału sposobu zagospodarowania z uwagi na brak kontynuacji funkcji. Nie wiadomo co organ rozumie przez "brak potencjału na przyszłe zagospodarowanie". Organ nie wie przecież w jaki sposób właściciele będą chcieli kształtować sposób zagospodarowana działek nr [...] i [...]. Już sam ten fakt dyskwalifikuje opinie, iż w każdym przypadku nie będzie można realizować zabudowy na ww. działkach.

Kolegium dostrzegło, że w analogicznej sprawie dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji na działce nr [...] obecni wnioskodawcy zostali uznani za strony postępowania (postępowanie wszczęte [...] stycznia 2016 r. na wniosek W. M.). Różnica w obu przypadkach sprowadzała się więc do tego, że objęta wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. nieruchomość stanowiła jedną działkę ewidencyjną (nr [...]), przy drugim zaś wniosku złożonym przez tego samego inwestora stanowiła już nieruchomość podzieloną na dwie działki ewidencyjne: numer [...] (objętą nowym wnioskiem) oraz "okalającą" ją, posiadającą kształt podkowy, działkę numer [...], szerokości ok. 3,5 metra.

Kolegium stwierdziło, że brak bezpośredniej granicy z działką inwestora nie pozbawił wnioskodawców przymiotu strony postępowania. Nie zmieniło się bowiem usytuowanie działek nr [...], [...], [...] i [...] - są one nadal w takiej samej odległości od terenu inwestycji na działce nr [...] jak poprzednio, kiedy odwołujący byli uznani za strony postępowania.

Inwestor wniósł sprzeciw od powyższej decyzji SKO w T. lecz został on oddalony wyrokiem Wojewodzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1312/18.

W dniu 28 marca 2019 r. do Wójta Gminy L. wpłynęło pismo A. B., M. W., K. W., B. W., W. J., M. Z. i M. W. zarzucające, iż organ nie podjął praktycznie żadnych merytorycznych działań w niniejszej sprawie od dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zaznaczono w nim, że "w dniu [...] maja 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało decyzję ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji WZ w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynków położonych na działce nr [...] w m. Ś. na budynek produkcyjny. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. została podtrzymana w postępowaniu odwoławczym i postępowaniu sądowo-administracyjnym prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ww. decyzja SKO w T. stwierdzająca nieważność decyzji WZ dot. dz. nr [...] w Ś. w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania na budynek produkcyjny jest prawomocna i ma charakter ostateczny. Zwrócono uwagę, że powyższe dowodzi, że na wyznaczonym w niniejszej sprawie obszarze analizowanym brak jest nieruchomości, budowli lub obiektu, których funkcja związana byłaby z działalnością produkcyjną. Przedstawione fakty i argumentacja dają podstawę do uchylenia przez organ w toczącym się postępowaniu wznowieniowym decyzji Wójta Gminy L. z [...].01.2017 r. ustalającej warunki zabudowy na dz. nr [...] w m. Ś..

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Wójt Gminy L. odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2017 r. Organ uznał, że sposób zagospodarowania sąsiadujących z inwestycją nieruchomości w trakcie postępownaia nie uległ zmianom pod względem formy i funkcji zabudowy. Dla działek nr [...] oraz [...] i [...] Wójt Gminy L. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych ale inwestorzy (wnioskodawcy) nie podjęli dalszych działań w celu realizacji tych inwestycji. Na działki nr [...] i [...] położone w Ś. nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na niemożność jednoczesnego spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r, poz. 1945 - tekst jednolity z p. zm.), tj. m.in.: brak dostępu do drogi publicznej, brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, brak zgody dla całego terenu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. O odziaływaniu inwestycji nie wypowiedział się Starosta T. wydając pozwolenie na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Wójt stwierdził, że w wyniku ponownego postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. art. 146 § 2 K.p.a.). Samo uczestnictwo dodatkowych stron w postępowaniu nie spowoduje wydania decyzji o treści odmiennej od decyzji, która zapadła bez ich udziału i w całości została wydana prawidłowo.

W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość ustaleń organu, że w okolicznościach sprawy mogła zapaść wyłączenie decyzja o takim samym rozstrzygnięciu jak poprzednio wydana. Zwrócono kolejny raz uwagę na istnienie prawomocnej decyzji SKO w T. z dnia [...] maja 2018 roku (znak: [...]), mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...].04.2012 roku w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce nr [...] na budynek produkcyjny (utrzymana prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 20 grudnia 2018 r. - sygn. akt II SA/Kr 1149/18). Mając powyższe na uwadze stwierdzili, że analiza urbanistyczna będąca podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2017 r. nie może stanowić o wydaniu tego samego rozstrzygnięcia bowiem odpadło zawarte tam ustalenie, że na działce nr [...] objetej analizą prowadzona jest działalność produkcyjna. Organ nie uwzględnił obowiązującego stanu prawnego wynikającego z prawomocnych rozstrzygnięć. Podkreślono, że wydanie decyzji z [...] stycznia 2017 r. skutkuje wybudowaniem ogromnej dominanty kompletnie nie współgrającej z otoczeniem i istniejącą zabudową mieszkaniową, naruszającą skalę i formę lokalnej architektury. Organ wydając tę decyzję o warunkach zabudowy nie zauważył tej sprzeczności i konfliktu rozmiarów oraz funkcji planowanej zabudowy z zabudową istniejącą.

Podniesiono, że w analizie urbanistycznej wskazano się, że budynek na działce [...] jest budynkiem magazynowo-produkcyjno-usługowym, w którym dostrzeżono kontynuację funkcji z planowaną inwestycją na działce [...]. Jednak w załączniku graficznym do analizy budynek ten oznaczony był jako usługowy. Wydana decyzja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa bowiem na terenie analizowanym brak jest bowiem jakiejkolwiek budowli lub obiektu, których funkcja związana byłaby z działalnością produkcyjną. Dominującą funkcję na obszarze analizowanym stanowi natomiast zabudowa mieszkaniowa. Brak było zatem przesłanek aby stwierdzić kontynuację funkcji urbanistycznej i architektonicznej na analizowanym obszarze.

Odwołujący się domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wadliwej ze swej istoty decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r. i wskazywali by SKO nie ograniczało się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji ale by ponownie rozstrzygnęło sprawę co do istoty.

Zwrócono uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie SKO w T. orzekało już trzykrotnie, tj.: postanowieniem z dnia [...].07.2017 roku (sygn. akt: [...]); postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. (sygn. akt [...]); decyzją z dnia [...].08.2018 roku (sygn. akt: [...]). Organ co do zasady ignoruje rozstrzygnięcia SKO w T., co więcej w sposób zamierzony i metodyczny stosuje w niniejszej sprawie zwłokę i unika uchylenia ww. decyzji o warunkach zabudowy. Taka praktyka działania organu uzasadnia tym bardziej zastosowanie przez SKO w T. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, tj. uchylenie decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] października 2019 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazano na konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy o ustalenie warunków zabudowy od nowa a nie w trybie weryfikacyjnym, zapewniając czynny udział również tych stron, które bez własnej winy dotychczas nie brały w nim udziału. Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie na nowo sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 K.p.a.). W wyniku wznowienia musi więc przede wszystkim dojść do ponownego rozpoznania sprawy, która była uprzednio zakończona decyzją ostateczną tak, aby możliwym było m. in. ustalenie ewentualnej tożsamości treści rozstrzygnięcia. Dalej stwierdzono, że organ na nowo rozpatruje wniosek i prowadzi postępowanie ustalając stan faktyczny i stan prawny sprawy na moment aktualnego orzekania tj. po wznowieniu postępowania, a nie na dzień poprzednio wydanej wadliwej decyzji ostatecznej. Służy to wyeliminowaniu wad poprzedniego postępowania, które legły u podstaw wznowienia.

Oznacza to, że Wójt Gminy L. na nowo rozpatruje wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i prowadzi postępowanie ustalając stan faktyczny i stan prawny sprawy na moment aktualnego orzekania (październik bądź listopad 2019 r). Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc m.in. uprzedniego sporządzenia analizy i projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, jak już to podkreślano, może zostać zakończone jedną z decyzji przewidzianych w treści art, 151 K.p.a.: - uchyleniem decyzji dotychczasowej połączonym z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.; lub stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączonym z wykazaniem tożsamości decyzji dotychczasowej z tą decyzją (antycypowaną), która zostałaby podjęta w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych sprawy - art. 151 § 2 K.p.a..

W toku wznowionego postępowania rozstrzygając o istocie sprawy organ winien wziąć pod uwagę - co zasadnie akcentują odwołujący - iż budynkiem w którym prowadzona była działalność o charakterze produkcyjnym był budynek zlokalizowany na działce nr [...]. "Tymczasem, na mocy prawomocnej decyzji SKO w T. z dnia [...] maja 2018 roku ([...]) stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2012 roku w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce nr [...], na budynek produkcyjny". Tym samym w aktualnym stanie sprawy do rozstrzygnięcia pozostaje, czy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (odwołujący negują prawidłowość wyznaczonego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. obszaru analizowanego) istnieją (legalne) budynki mogące stanowić o istnieniu kontynuacji funkcji (w tym produkcyjnej), jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Inwestor wniósł sprzeciw na powyższą decyzję SKO nie zgadając się z wydaniem decyzji kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/19 Wojeówdzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw.

W dniu 16 września 2020 r. do Wójta Gminy L. wpłynął wniosek B. W., M. W., W. J. i M. Z. z dnia [...] września 2020 r. o wyłączenie Wójta Gminy L. i przekazanie sprawy do rozpatrzenia innemu organowi, ustalonemu zgodnie z art. 26 § 2 K.p.a..

W dniu 30 listopada 2020 r. przeprowadzona została przez uprawnionego architekta B. S. analiza urbanistyczno - architektoniczna, zobrazowana na mapie w skali 1:2000, a więc mapie nie odpowiadającej wymogom (co do skali mapy) zawartym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W analizie tej wskazano, że szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr [...] w Ś. wynosi 23 m, co powoduje, iż co do zasady obszar analizowany wynosić winien 69 m (3 x 23 m). W celu uzyskania "bardziej miarodajnych (zrównoważonych ) wyników analizy" obszar ten wyznaczono w odległości 150 m (od strony wschodniej, zachodniej i południowej) i 180 m (na północ) od granic objętej wnioskiem działki nr [...]. Odnośnie do zastanej funkcji zabudowy wskazano, iż w obszarze poddanym analizie obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (i uzupełniającej ją gospodarczo - garażowej) znajdują się również działki numer [...] i [...] oraz numer [...] na których znajduje się "zabudowa usługowa" (działki nr [...] - "działalność handlowa, transportowa, remontowo - budowlana") i "usługowo -produkcyjna" (działki nr [...] i nr [...] - "działalność handlowa i produkcyjna"). Poza przytoczonymi stwierdzeniami nie opisano jednak, jakie konkretnie obiekty zlokalizowane są na tych działkach. W oparciu o powyższe uprawniony architekt sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowę hali magazynowo - produkcyjno""- usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...] do parametru zjazdu publicznego; przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci na działce numer [...] w miejscowości Ś.". Projekt ten uzgodniono z właściwymi organami.

W piśmie z dnia 23 grudnia 2020r. A. B., B. W., M. W., K. W., W. J., M. Z. i K. W. wnieśli zastrzeżenia co do sporządzonej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zakwestionowali ustalenia, że istnieją decyzje o warunkach zabudowy, które dopuszczają zabudowę produkcyjną na działkach nr [...] i [...].

Organ nie zajął stanowiska odnośnie do podnoszonych zarzutów stron postępowania a działający z upoważnienia Wójta Gminy L. Zastępca Wójta decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] orzekł:

1) o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowę hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...]; przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci na działce numer [...] w miejscowości Ś.", znak: [...];

2) ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowę hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...] do parametru zjazdu publicznego; przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci na działce numer [...] w miejscowości Ś.".

Od decyzji tej odwołanie złożyli A. B., B. W., M. W., K. W., W. J., K. W. oraz M. Z. (którego odwołanie rozpoznane zostało w odrębnym postępowaniu).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Kolegium wezwało Wójta Gminy L. do ustosunkowania się do złożonego przez B. W., M. W., W. J. i M. Z. wniosku z dnia [...] września 2020 r. o wyłączenie Wójta Gminy L. od załatwienia przedmiotowej sprawy i przekazanie jej do rozpatrzenia organowi wyznaczonemu zgodnie z art. 26 § 2 K.p.a. - w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Stwierdzono w nim, iż w aktach sprawy znajduje się złożony przez strony postępowania wniosek z dnia 11 września 2020 r. o wyłączenie Wójta Gminy L. od załatwienia przedmiotowej sprawy i przekazanie jej do rozpatrzenia organowi wyznaczonemu zgodnie z art. 26 § 2 K.p.a., z uwagi na okoliczność, iż "całość dokumentacji w oparciu o którą Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę objętej niniejszym postępowaniem wznowieniowym hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; zlokalizowanej na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina L., przygotował ojciec Wójta Gminy L. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: W. M. A., [...] L., ul. W. [...]. (...) Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie projektów technicznych za wynagrodzeniem przez osobę spokrewnioną z Wójtem Gminy L. dotyczy jej interesów majątkowych, a co za tym idzie, sprawa zatwierdzenia dokumentacji projektowej dotyczy jego interesów majątkowych i bez znaczenia jest fakt, że do sporządzenia takich projektów, i to za wynagrodzeniem, jest on uprawniony, inwestora łączy bowiem z ojcem Wójta Gminy L. umowa i w przypadku odmowy zatwierdzenia projektu, zleceniodawca byłby uprawniony do takich działań, które wpłynęłyby na jego interesy majątkowe (odstąpienie od umowy, obniżenie wynagrodzenia i in.). Odmowa zatwierdzenia projektu miałaby pośredni wpływ na te interesy, gdyż mogłaby zmniejszyć liczbę osób korzystających z usług projektowych. P. W. M.".

W dniu 12 marca 2021 r. przesłane zostało pismo Zastępcy Wójta Gminy w którym stwierdzono, iż Wójt Gminy L. "A. M. nie działa w sprawie, tylko jego Zastępca P. M.".

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta T..

Organ wskazał, że wniosek o wyłączenie pracownika oraz organu na podstawie art. 24 i art. 25 K.p.a. jest rozpatrywany w określonym trybie, co oznacza, że zgłoszenie wniosku w tej sprawie pociągało za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej procedury. Takiego wniosku nie można pozostawić bez rozpoznania, a wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim jego rozstrzygnięciu. Kolegium uznało, że już sam fakt, że w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika lub organu od rozpoznawania sprawy, był wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji (wyrok WSA w Łodzi z 3.08.201 1 r., sygn. akt III SA/Łd 254/11).

Następnie Kolegium stwierdziło, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez działającego z upoważniania Wójta Gminy L. - Zastępcę Wójta, w prowadzonym postępowaniu zaistniały przesłanki wyłączenia Wójta Gminy L. od załatwienia przedmiotowej sprawy. Osoba piastująca funkcję organu jest bowiem również pracownikiem, co uzasadnia stosowanie w odniesieniu do niej przepisu art. 24 § 3 K.p.a. W myśl art. 24 § 3 K.p.a. przyczyną wyłączenia pracownika jest istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności. Organ odwoławczy zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały podważone przez organ twierdzenia stron postępowania, że dokumentację projektową niezbędną do wydania pozwolenia na budowę dla spornej hali przygotowała firma W. M. będącego ojcem Wójta Gminy L. G. A. M..

Ponadto wydane w sprawie rozstrzygniecie, zdaniem Kolegium, uznać należało za wadliwe nie tylko z powodu, że przeprowadzona w sprawie przez uprawnionego architekta B. S. analiza urbanistyczno - architektoniczna, zobrazowana została na mapie w skali 1:2000, a więc nieczytelnej mapie nie odpowiadającej wymogom (zawartym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego –prawidłowa skala mapy to 1:500 lub 1:1000), ale i z uwagi na wielkość obszaru poddanego analizie.

Zasadą jest bowiem wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach tj. trzykrotnej szerokości frontu działki. Powiększenie zaś obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Zatem obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (tak WSA w Szczecinie w wyroku z 5 marca 2020r., II SA/Sz 947/19).

Tymczasem w sporządzonej w toku wznowionego postępowania analizie wskazano, że szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr [...] w Ś. wynosi 23 m, co powoduje, iż co do zasady obszar analizowany rozciągać się winien w odległości 69 m od granic objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki (3 x 23 m). W analizie wskazano jednak, iż celem uzyskania "bardziej miarodajnych (zrównoważonych) wyników analizy" obszar ten wyznaczono w odległości 150 m (od strony wschodniej, zachodniej i południowej) i 180 m (na północ) od granic objętej wnioskiem działki nr [...].

W ocenie Kolegium, takie niesymetryczne rozszerzenie terenu analizowanego - kierunku północnym z 69 metrów do 180 metrów, wydaje się mieć na celu objecie terenem analizowanym działki nr [...] zabudowanej, jak wskazano w analizie budynkiem "usługowo -produkcyjnym", a więc budynkiem o tożsamej funkcji do objętej wnioskiem. Trudno uznać, że takie poszerzenie obszaru analizowanego (dwu i pół krotnie) służy wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej, w sytuacji, gdy działka nr [...] leży po drugiej stronie drogi powiatowej w stosunku do umiejscowienia działki objętej wnioskiem (nr [...]), w oddaleniu od tej drogi powiatowej o ok. 170 metrów i wjazdem oraz dostępem do innej drogi. Za zasadne zatem uznano zarzuty odwołania w tym zakresie.

Analizę uznać należało za wadliwą również i z tego powodu, iż odnośnie kontynuacji zastanej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż w obszarze poddanym analizie obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (i uzupełniającej ją zabudowy gospodarczej i garażowej) znajdują się działki nr [...] i [...] oraz nr [...] na których zlokalizowana jest: "zabudowa usługowa" (dz. nr [...] - "działalność handlowa, transportowa, remontowo - budowlana"), "usługowo - produkcyjna" (dz. nr [...] nr [...] - "działalność handlowa i produkcyjna"). Kolegium podkreśliło, że poza przytoczonymi wyżej stwierdzeniami nie opisano, jakie konkretnie obiekty zlokalizowane są na tych działkach.

Ponadto odnosząc się do oceny kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu zignorowano podnoszone już wielokrotnie w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego okoliczności wprost i jednoznacznie wskazane w prawomocnej decyzji tut. Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce nr [...], na budynek "produkcyjny".

W przywołanej wyżej decyzji wskazano: "W analizie która stanowi załącznik do decyzji z [...] kwietnia 2012 r. organ opisał nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizowanym. Wynika z niej, że zabudowa usługowo- magazynowa znajduje się na działkach nr [...] (działka objęta wnioskiem) i nr [...]. Reszta nieruchomości zabudowana jest budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. W tym kontekście należy stwierdzić, iż obszar ten zdominowany jest przez zabudowę mieszkaniową uzupełnioną zabudową gospodarczą. Według analizy na działce nr [...] znajduje się budynek usługowo - magazynowo - produkcyjny. Jednak, co wykazało już postępowanie, na dzień wydania decyzji organu I instancji, na działce nr [...] funkcjonował zgodnie z prawem budynek magazynowo - usługowy. Potwierdza to wzmiankowana wyżej decyzja Wójta Gminy L. z [...] października 2009 r. znak: [...], w której to ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku magazynowo - usługowego (malarnia proszkowa) z kabiną malarską na działce nr [...] w Ś. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] stycznia 2018 r. ([...]), z którego wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowo - usługowego z kabiną malarską (malarnia proszkowa) oraz zapleczem tj. części południowo - zachodniej budynku hali użytkowanej jako usługowo - produkcyjna wyrobów z metalu, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ś., a postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] wstrzymano użytkowanie części budynku magazynowo - usługowego użytkowanego jako budynek usługowo - produkcyjny wyrobów z metalu usytuowanego w części południowo - zachodniej działki nr [...] (która powstała po wydzieleniu działki nr [...]). Tak więc opisana w analizie funkcja obiektów znajdujących się na działce nr [...] (obecnie [...]) w Ś. nie jest zgodna ze stanem faktycznym. W istocie bowiem na działce tej nie funkcjonował legalny budynek produkcyjny". Tak więc istniejący na działce oznaczonej obecnie numerem [...] (powstałej po wydzieleniu z działki nr [...]) budynek, nie jest budynkiem produkcyjnym.

To samo odnieść należy do drugiego budynku uznanego w przeprowadzonej w trakcie wznowionego postępowania analizie za budynek o funkcji produkcyjnej (na działce numer [...]), odnośnie którego tut. Kolegium prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. ([...]) orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku magazynowo - usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek magazynowo - usługowo - produkcyjny (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) na działce numer [...] w Ś. - w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego budynku (posadowionego na działce nr [...]), "na budynek produkcyjny".

Tak więc w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania przez Kolegium przytaczanej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) żaden z budynków wskazanych obecnie w analizie jako budynek o funkcji produkcyjnej takim budynkiem – w świetle prawa – nie był. To zaś powoduje, że brak byłoby podstaw do ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] dla budynku o funkcji produkcyjnej (gdzie produkuje się, czy jak zapisano we wniosku "montuje" aluminiową stolarkę okienną i drzwiową).

Zdaniem Kolegium, wykazane powyżej uchybienia dały podstawy do przyjęcia, że przeprowadzona w toku postępowania wznowieniowego analiza nie mogła stanowić podstawy wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na nie dające się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego wady.

Organ odwoławczy mając na uwadze znaczenie ustaleń analizy architektoniczno-urbanistycznej dla decyzji o warunkach zabudowy, uznał, że wykazane w niej uchybienia nie mogły zostać zakwalifikowane jako uchybienie, które może zostać uzupełnione w postępowaniu przed organem II instancji. Mając na uwadze wagę tego dokumentu Kolegium uznało, że postępowanie pierwszoinstancyjne wymagało powtórzenia w zasadzie w całości. Skoro podstawę postępowania przed organem I instancji stanowi kwestionowana analiza, zaś jednym z kluczowych dla jej wyniku składników jest prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego oraz przesądzenie kontynuacji funkcji, nie można przyjąć, że Kolegium mogło uzupełnić w ramach postępowania drugoinstancyjnego powyższe braki. Wskazano, że rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w w ramach wznowionego postępowania wymaga w pierwszym rzędzie sporządzenia rzetelnej analizy w prawidłowo wyznaczonych, granicach, a następnie projektu rozstrzygnięcia przez osobę do tego uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, jak już to podkreślano, może zostać zakończone jedną z decyzji przewidzianych w treści art. 151 K.p.a.; - uchyleniem decyzji dotychczasowej połączonym z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.; lub stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączonym z wykazaniem tożsamości decyzji dotychczasowej z tą decyzją (antycypowaną), która zostałaby podjęta w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych sprawy - art. 151 § 2 K.p.a..

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł W. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. W. M. Ś. [...], [...] L., zarzucając naruszenie: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisow postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania równorzędnemu organowi I instancji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw wniesiony przez W. M..

Sąd na wstępie wyjaśnił specyfikę postępowania wywołanego sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposob. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Sąd zauważył, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.

Mając na uwadze treść art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt lI OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 K.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21).

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wadliwości w postępowaniu przed organem I instancji dopatruje się w prowadzeniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynności przez ojca osoby sprawującej funkcję piastuna organu - Wójta Gminy L. tj. zaistnienia sytuacji, w które organ ten powinien się wyłączyć z postępowania oraz, że analiza urbanistyczno-architektoniczna zobrazowana została na mapie w niewłaściwej skali. Przede wszystkim jednak organ wskazuje, że szerokość frontu działki objętej zamiarem inwestycyjnym wynosi 23 m, co powoduje, iż co do zasady obszar analizowany rozciągać się winien w odległości 69 m. od granic objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki. Tymczasem w analizie wskazano, iż celem uzyskania "bardziej miarodajnych (zrównoważonych) wyników analizy" obszar ten wyznaczono w odległości 150 m (od strony wschodniej, zachodniej i południowej) i 180 m (na północ) od granic objętej wnioskiem działki nr [...].

Według orgau takie niesymetryczne rozszerzenie terenu analizowanego w kierunku północnym z 69 metrów do 180 metrów, wydaje się mieć na celu objecie terenem analizowanym działki nr [...] zabudowanej, jak wskazano wanalizie budynkiem "usługowo - produkcyjnym", a więc budynkiem o tożsamej funkcji co inwestycja objęta wnioskiem. Zdaniem organu, trudno uznać, że takie poszerzenie obszaru analizowanego (dwu i pół krotnie) służy wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Organ wskazuje dalej, że uchybienie to (sztuczne zawyżenie obszaru analizy) skutkuje przyjęciem, iż jest ona wadliwa, co z kolei w ocenie sądu równoznaczne jest z uznaniem konieczności ponowienia tej czynności przez organ.

Sąd uznał, że ta ostatnia okoliczność skutkuje przyjęciem, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zauważył, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stanowi trzon postępowania. Sporządza ją osoba uprawniona do sporządzania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz projektu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust 4 w związku z art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), która to osoba sporządza również projekt decyzji organu I instancji a wyniki analizy są załącznikiem tej decyzji. Oceniając negatywnie analizę w stopniu, który uniemożliwia skorzystanie z niej, organ II instancji ma nie tylko uprawnienie ale też obowiązek decyzję organu I instancji uchylić do ponownego rozpatrzenia.

Wadliwością skutkującą koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej jest z pewnością błędnie ustalony obszar tej analizy. Wada ta może doprowadzić do bezpodstawnego przyjęcia, że dana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ww. ustawy, a po drugie zaś skutkuje błędnym ustaleniem niektórych parametrów nowej zabudowy, które co to zasady mają wartość średnią z obszaru analizy. Mowa tu o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jeżeli wysokość zabudowy na działkach sąsiednich do objętej wnioskiem tworzy uskok). Sporządzenie nowej analizy na etapie postępowania przed organem II instancji naruszyło by zasadę dwuinstancyjności a można przyjąć, że jest to w ogóle niemożliwie, gdyż jak mowa wyżej, wyniki analizy są załącznikiem do decyzji organu I instancji. Sporządzenie jej na etapie drugoinstancyjnym kreowało by treść decyzji organu I instancji i mogło by doprowadzić do wewnętrznej sprzeczności tej decyzji.

Sąd co do zasady nie ocenia czy stanowisko organu odwoławczego orzekającego kasatoryjnie jest zasadne a jedynie czy prawidłowo organ stosuje art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż zasadą jest ustalanie wielkości obszaru analizy w granicach trzykrotnej szerokości działki objętej zamierzeniem. Wprawdzie istnieje możliwość powiększenia tego obszaru, ale z analizy jasno musi wynikać, że zwiększenie to to ma urbanistyczne uzasadnienie. W końcu jednolicie przyjmuje się, że bezprawnym działaniem jest powiększenie obszaru analizy (ponad trzykrotność szerokości działki frontowej) którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji zbliżonej do tej jaka jest wnioskowana w postępowaniu, szczególnie jeżeli jest to funkcja sprzeczna z funkcją występującą w obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadą ogólną (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2020 r. lI OSK 450/20, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1389/19, z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18, z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1299/17).

Sąd podkreślił także, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna we fragmencie, w którym uzasadnia zasadność zwiększenia jej obszaru ponad trzykrotność szerokości działki frontowej faktycznie zawiera zwroty ogólne, mało konkretne, co w jego ocenie uprawniało organ odwoławczy do przyjęcia, iż zwiększenie to mogło służyć jedynie temu by w obszarze tej analizy znalazła się nieruchomość do której ma nawiązywać funkcją przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, rozumiane jako błąd polegający na nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, poprzez przyjęcie, iż decyzja wydana przez organ I instancji stanowiła decyzję naruszającą zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy poprzez nieuzasadnione poszerzenie obszaru analizy, odwołanie się w analizie do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich przewidzianych w decyzjach uchylonych lub w stosunku do których brak jest ostatecznych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz sposobu zagospodarowania, przyjęcie, iż sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w oparciu o mapę w skali innej niż przewidziana w w/w rozporządzeniu stanowi naruszenie uzasadniające wadliwość decyzji administracyjnej,

Zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, wskazał na naruszenie:

1. art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.. zwanej dalej: K.p.a.). poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie rozumiane jako błąd polegający na nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa procesowego przez organ administracji, poprzez przyjęcie, iż art. 24 § 3 K.p.a. znajduje zastosowanie do piastuna organu, podczas gdy trybem właściwym dla wyłączenia organu jest tryb przewidziany w art. 25 K.p.a. i w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie art. 24 § 3 K.p.a. do piastuna organu (wójta gminy).

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm. zwanej dalej p.u.s.a.) poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli instancyjnej, polegającej na niewypowiedzeniu się co do zarzutów skarżącego związanych z brakiem możliwości zastosowania art. 24 § 3 K.p.a. do wyłączenia piastuna organu.

3. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę podstaw poszerzenia analizowanego obszaru, w szczególności zaś poprzez zaniechanie ustalenia przez organ rzeczywistego przeznaczenia działek znajdujących się w niedalekim sąsiedztwie, celem prawidłowego zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa, a także poprzez pominięcie, iż poszerzenie obszaru analizy uzasadnione jest z uwagi na rozproszoną zabudowę, niejednolite przeznaczenie sąsiednich nieruchomości oraz uwarunkowania regionalne dotyczące zabudowy,

4. art. 64e P.p.s.a. w zw. z. art 138 § 2 w zw. z art 136 K.p.a. w zw. z art 151a §1 i 2 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, gdy brak było podstaw do wydania takiej decyzji, albowiem nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Na podstwie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skaræácy zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty, które w jego ocenie mają potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciwy od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna W. M. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzeniu postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozważań Sądu I instancji były wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie NSA, zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że Sąd wadliwie ocenił za organem istnienie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej był nieuzasadniony. Sąd słusznie przyjął, że dokonana analiza architektoniczno-urbanistyczna na potrzeby prowadzonego przez Wójta Gminy L. postępowania wznowieniowego zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy z [...] stycznia 2017 r. dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-produkcyjno-usługowej była wadliwa. Wadliwość tej analizy ze względu na znaczenie tego dokumentu dla rozstrzygnięcia o prawidłowym ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], na której miała powstać ww. inwestycja, śwadczyła o niewyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego tj. ustaleń czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejące na tym terenie analizowanym funkcje i formy zagospodarowania. Skoro powyższa analiza zdaniem Kolegium została przeprowadzona wadliwie to także ustalenia z niej wynikające są wadliwe a tym samym nie powinna stanowić podstawy do ustaleń stanu faktycznego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium oraz Sąd słusznie wskazało, że wadliwością analizy jest przyjęcie obszaru analizowanego prawie 2,5 raza większego niż wynikałoby to z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, a w przypadku inwestycji linniowych również 1:2000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki wynosiła 23 m a zatem jej trzykrotność to 69 m. Jednak w kwestionowanej analizie urbanistycznej przyjęto wartości znacznie bo 2,5 krotnie raza większe. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 150 m (od strony wschodniej, zachodniej i południowej) i 180 m (na północ) od granic objętej wnioskiem działki nr [...]. Jest to dopuszczalne bo ustawodawca wskazuje jedynie mimimalne wartości jakie należy przyjmować przy jego wyznaczaniu, to jednak w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że zwiększenie tego obszaru ponad przewidziane minimum powinno być uzasadnione w przeprowadzanej analizie. Jednak nie chodzi tu o jakiekolwiek uzasadnienie ale na tyle konktretne, że wynika z niego, iż zwiększenie obszaru analizowanego wynika z obiektywnie istniejących na danym terenie uwarunkowań i cech występującej tam zabudowy np. zabudowy rozporoszonej czy zabudowy o zróżnicowanej funkcji. Służyć ma to przestrzeganiu zasady zachowania ładu przestrzennego. W zakwestionowanej analizie zwiększenie obszaru analizowanego uzasadniono celem uzyskania "bardziej miarodajnych (zrównoważonych) wyników analizy". Zdaniem NSA, zarówno Sąd I instancji jak i Kolegium słusznie zakwestionowały to ogólne stwierdzenie bowiem w istocie poszerzenie obszaru analizowanego 2,5 krotnie miało zgoła odmienny cel tj. objęcie terenów zabudowy gdzie występuje zbliżona do planowanej funkcja zabudowy, co pozwoliłoby w konsekwencji na stwierdzenie, że planowana zabudowa odzwierciedla występująca na tym terenie funkcję zabudowy i z tego powodu będzie jej kontynuacją. To zaś pozwoli uznać, że zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa wskazana w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem nie chodziło o zrownoważne wyniki analizy ale możliwość objęcia obszarem analizowanym takiej zabudowy, która koresponduje z zabudową planowaną przez inwestora. Celem tego zabiegu było stwierdzenie występowania zabudowy, która odpowiadałaby zabudowie w postaci hali magazynowo-produkcyjno-usługowej, która jest przedmiotem wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Poszukiwanie zróżnicowania miało w tym przypadku umożliwić uwzglednienie wniosku inwestora w przeciwnym razie analiza zabudowy na minimalnie wyzanczonym obszarze 69 m doprowadziłaby do stwierdzenia, że planowana zabudowa nie odpowiada dominującej na takim obsarze zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że poszerzenie obszaru analizowanego było celowym poszukiwaniem funkcji zabudowy odpowiadającej zabudowie planowanej przez inwestora a nie koniecznością odzwierciedlenia występującej na tym terenie różnorodności zabudowy, co czyniłoby analizę badziej miarodajną. Zabieg autora analizy należało zatem uznać w realiach niniejszej sprawy za niedopuszczalny bowiem zmierzał do sztucznego poniekąd stworzenia przeświadczenia u organu, że planowana zabudowa magazynowo-produkcyjno-usługowej odpowiada zabudowie występującej w sąsiedztwie. W orzecznictwie podzielany jest pogląd i nawet sam skarżący kasacyjnie go podziela, że poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora. Wbrew twierdzeniom skarżącego właśnie z taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Gdyby bowiem przyjąć minimalny obszar analizy lub nieznacznie większy okazałoby się, że niewystępuje tu funkcja zabudowy wskazana przez inwestora. Czyniłoby to jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy nieuzasadnionym z racji braku zachowania ładu przestrzennego. Nawet nieregularny kształt wyznaczonego obszaru analizowanego (na północ 180 m a w pozostałych kierunkach 150 m) świadczy o obliczonym na konkretny cel poszukiwaniu takiej zabudowy w otoczeniu działki [...], która by do niej nawiązywała.

Zdaniem NSA, o wadliwości przeprowadzonej analizy nie przesądza zastosowana w niej skala kopii mapy zasadniczej 1:2000 wbrew przewidzianej w przepisach rozporządzenia skali 1:500 lub 1:1000. Skala mapy nie przesądza w żaden sposób o wynikach analizy. Ma jedynie zobrazować w sposób czytelny dla organu czy i jaka zabudowa o jakich parametrach występuje na obszarze analizowanym. Z mapy o takiej czy innej skali nie wynika bowiem zabudowa o jakim charakterze występuje na obszarze analizowanym, co przesądza o wynikach i ustaleniach analizy. Wobec powyższego samo sporządzenie analizy na kopi mapy zasadniczej wykonanej w innej skali nie wpływa na wynik analizy a tym samym na ustalenia stanu faktycznego sprawy koniecznych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Naruszenie to nie ma wpływu na ustalenia faktyczne w sprawie (na wynik analizy) a zatem nie jest to naruszenie mające wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez organ odwołwczy nie było możliwe na zasadzie art. 136 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niemniej jednak za dodatkowe postępowanie dowodowe nie można uznać przeprowadzenia na nowo analizy urbanistycznej bowiem jest to zasadniczy dowód przeprowadzany przez organ I instancji, który przesądza o takim lub innym rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie przeprowadzałby dodatkowego postępowania dowodowego ale przeprowadzałby postępowaie zamiast tego organu. Wyjaśniłby zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a właśnie taki stan powoduje konieczność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy nie mógł również zastosować art. 136 § 2 I § 3 K.p.a. bowiem w odwołaniu nie było zgody wszystkich odwołujących się na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ani żaden z odwołujących się nie występował o przeprowadzenie takiego postępowania przez organ odwoławczy a pozostali wyrazili na to zgodę.

Ponadto warto zauważyć, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez SKO byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postepowania bowiem zastąpiło by ono organ I instancji w ustaleniach stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób także zaakceptować sytuacji kiedy analiza stanowiąca załacznik do decyzji o warunkach zabudowy byłaby wewnętrznie sprzeczna z wydaną przez organ I instancji decyzją.

Zdaniem NSA, o wadliwości analizy urbanistycznej w niniejszym postępowaniu wznowieniowym zadecydowało także to, że analiza urbanistyczna nie uwzględniła stanu prawnego nieruchomości, które zostały poddane analizie pod kątem funkcji i formy legalnie istniejącej na nich zabudowy.

Podzielić należy stanowisko Kolegium zawarte w decyzji kasatoryjnej, że w analizie urbanistycznej odnośnie do kontynuacji zastanej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano na istnienie na obszarze analizowanym obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (i uzupełniającej ją zabudowy gospodarczej i garażowej) innych form zabudowy. Zabudowa usługowa występuje na działkach nr [...] i [...] oraz nr [...] (dz. nr [...] - "działalność handlowa, transportowa, remontowo - budowlana"), a "usługowo-produkcyjna" na działce nr [...] nr [...] - "działalność handlowa i produkcyjna". Niestety oprócz ww. stwierdzeń w analizie zabrakło opisu jakie konkretnie obiekty zlokalizowane są na tych działkach. Zatem odwołano się do określonej funkcji zabudowy ale nie wskazano jaka występuje tam zabudowa o tej funkcji. Czym innym jest przecież sklep, firma transportowa, czy wykonywanie usług budowlanych określane mianem usługowych a czym innym wielkogabarytowy magazyn usługowo-produkcyjny wytwarzający okna aluminiowe, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy będąca przedmiotem wznowienia w nieniejszej sprawie. Stwierdzenie działalność usługowo-produkcyjna na działkach nr [...] nr [...] – działalność handlowa i produkcyjna nie mówi wiele o występującej tam zabudowie.

Podzielić należy stanowisko Kolegium, że analiza urbanistyczna odnosząc się do oceny kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu abstrahuje od stanu prawnego legalnego zagospodarowania na działkach, które mianuje się działkami o zagospodarowaniu produkcyjnym. W postępowaniu wznowieniowym niejednokrotnie wskazywano, że w prawomocną decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce nr [...], na budynek "produkcyjny". W powyższej decyzji wskazano także, że zgodnie z prawem na dzień wydania decyzji organu I instancji na działce nr [...] funkcjonował budynek magazynowo-usługowy. Fakt ten potwierdzała decyzja Wójta Gminy L. z [...] października 2009 r. znak: [...], w której to ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku magazynowo - usługowego (malarnia proszkowa) z kabiną malarską na działce nr [...] w Ś. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] stycznia 2018r. ([...]), z którego wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowo - usługowego z kabiną malarską (malarnia proszkowa) oraz zapleczem tj. części południowo - zachodniej budynku hali użytkowanej jako usługowo - produkcyjna wyrobów z metalu, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ś., a postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] wstrzymano użytkowanie części budynku magazynowo - usługowego użytkowanego jako budynek usługowo - produkcyjny wyrobów z metalu usytuowanego w części południowo - zachodniej działki nr [...] (która powstała po wydzieleniu działki nr [...]). Kolegium stwierdziło wówczas, że opisana w analizie funkcja obiektów znajdujących się na działce nr [...] (obecnie [...]) w Ś. jako budynek usługowo - magazynowo – produkcyjny, nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Podkreśliło, że w istocie na działce tej nie funkcjonował legalny budynek produkcyjny. Wobec tego wydajac decyzję kasatoryjną w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że istniejący na działce oznaczonej obecnie numerem [...] (powstałej po wydzieleniu z działki nr [...]) budynek, nie jest budynkiem produkcyjnym.

Także ustalenia analizy odnośnie budynku o funkcji produkcyjnej na działce nr [...] były wadliwe, bowiem Kolegium prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. ([...]) orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku magazynowo - usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek magazynowo - usługowo - produkcyjny (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) na działce numer [...] w Ś. – w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego budynku (posadowionego na działce nr [...]), "na budynek produkcyjny".

Wobec powyższego słusznie zauważa Kolegium w decyzji kasatoryjnej, że już w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania przez Kolegium przytaczanej wyżej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) żaden z budynków wskazanych w obecnie weryfikowanej analizie jako budynek o funkcji produkcyjnej takim budynkiem – w świetle prawa – nie był. Zatem wnioski płynące z przedłożonej analizy urbanistycznej o występowaniu funkcji produkcyjnej na obszarze analizowanym należało uznać za nieuprawnione, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji bowiem sporządzona analiza zawiera stwierdzenia nie mające uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prawidłowo przeprowadzona analiza w zakresie działek nr [...] i nr [...] powinna wskazywać, że brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] dla budynku o funkcji produkcyjnej, którego dotyczy decyzja z [...] stycznia 2017 r., będąca przedmiotem niniejszego postępowania o wznowienie.

Argumentacja skarżącego, że działki nr [...], [...], [...], [...] zostały przeznaczone w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. pod zabudowę produkcyjno-mieszkaniową, w ocenie NSA nie przesądza o prawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej, zwłaszcza, że Kolegium wskazało na konktretne wady w jej przeprowadzeniu.

W związku z powyższym Sąd I instancji miał uzasadnione podstawy aby odmówić uwzglednienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej gdyż Kolegium trafnie dostrzegło wady przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ponadto przeprowadzenie postępowania w tym zakresie z uwagi na jego decydujący wpływ na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 K.p.a. skutkować musiało wydaniem decyzji kasatoryjnej.

Odnosząc się do kwestii rozpozania wniosku o wyłączenie Wójta Gminy L. od prowadzenia postępowania wznowieniowego zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2017 r. NSA stwierdza, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm. zwanej dalej p.u.s.a.) nie wypowiadając się co do zarzutów skarżącego związanych z brakiem możliwości zastosowania art. 24 § 3 K.p.a. do wyłączenia piastuna organu.

Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy L. powinien w ramach prowadzonego przez siebie postępowania wznowieniowego zająć stanowisko odnośnie do słuszności złożonego wniosku o jego wyłączenie aby formalnie ocenić zasadność tego wniosku i przedstawionych na jego uzasadnienie argumentów. Ustalenie czy organ rozpoznający sprawę podlega wyłączeniu ma znaczenie z uwagi na możliwość wszczęcia postępowania o wznowienie (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.) w razie zaistnienia okoliczności z art. 24, 25 i 27 K.p.a. Zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter procesowy bowiem przesłanki wznowienia postępowania oparte są o wady o charakterze procesowym prowadzonego postępowania.

Zdaniem NSA, brak rozpoznania wniosku o wyłączenie w okolicznościach nieniejszej sprawy nie stanowił jednak takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które uzasadniałoby wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a.

Wniosek o wyłączenie Wójta Gminy L. sprowadzał się do wyłaczenia Wójta Gminy jako piastuna organu wyłącznie uprawnionego do prowadzenia postępowania wznowieniowego w zakresie wydanej przez niego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r. Nie jest to zatem sytuacja, że Wójt jest pracownikiem organu a jest organem umocowanym do rozpatrywania spraw danego rodzaju. Wobec tego powoływanie się przez Kolegium na okoliczności wyłączenia pracownika organu od rozpozania sprawy było niewłaściwe. Przepis art. 24 § 3 K.p.a. będący podstawą wyłączenia Wójta Gminy L. w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Podniesienie okoliczności spokrewnienia z osobą projektanta, który na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zaprojektował, a następnie kierował robotami budowalnymi inwestycji, dla której Wójt L. jako jego syn wydał decyzję o warunkach zabudowy, a która to decyzja stanowi przedmiot postępowania wznowieniowego ocenianego w niniejszym postępowaniu nie powinno prawadzić do wyłączenia Wójta na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Wyłączenie Wójta może zachodzić w przypadkach wskazanych w art. 25 K.p.a. bowiem traktować należy go jako osobę piastuna organu. Art. 25 K.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.

Sprawa wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której projekt budowlany sporządził ojciec Wójta Gminy L. nie dotyczy interesów majątkowych Wójta ani spokrewnionych z nim osób. Wydanie lub brak wydania decyzji o warunkach zabudowy jest etapem wcześniejszym niż uzyskanie pozwolenia na budowę, w ramach którego ojciec Wójta sporządził projekt budowlany. Zatem nie sposób twierdzić, że stworzenie projektu budowlanego inwestycji na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę dotyczyło interesów majątkowych Wójta Gminy, który wcześniej wydał dla tej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy. Wydanie warunków zabudowy nie niesie za sobą korzyści majątkowych dla wybranego na dalszym etapie prowadzenia inwestycji wykonawcy projektu budowlanego czy kierownika robót. Po uzyskaniu warunków zabudowy inwestor ma pełną swobodę wyboru projektanta i podpisania z nim umowy. Powiązanie majątkowe projektanta inwestycji z inwestorem nie wpływa na interesy majątkowe organu, który wcześniej wydawał decyzję o warunkach zabudowy. Projekt budowlany zatwierdza organ architektoniczno-budowlany, to jest starosta w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę a zatem stworzenie projektu budowlanego za które projektant uzyskuje wynagrodzenie byłoby podstawą wyłaczenia organu ale tylko Starosty. Wójt Gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie miał żadnego interesu majątkowego w tym by następnie w odrębnym postepowaniu jego ojciec sporządzał projekt budowlany i kierował budową.

Nie było zatem podstawy do wyłączenia Wójta Gminy L. od ponownego rozpozania sprawy i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta T.. NSA rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 roku (sygn. akt I OSK 1186/12), na który powołał się skarzący kasacyjnie, w którym stwierdzono, że: "Nie można uznać, by zwrot ''pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art 24 kp.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu.

W zwiazku z powyższym Sąd I instancji oddalajac sprzeciw na podstawie postąpił prawidłowo bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wykazał, że istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w myśl art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.