Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1832/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par.1, art. 134 par.1, art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms(spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 452/11 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję/postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej L. P. kwotę 1 743 (tysiąc siedemset czterdzieści trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Wójta Gminy Z. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 29 500 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., gm. Z., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem w dniu [...] marca 2007 r. tej nieruchomości (działka nr [...]), należącej do skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest inny niż przypadek, którego dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08. Podstawową przesłanką do pobierania opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Żądanie uiszczenia opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości musi pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowym z ustaleniami uchwalonego planu, przy czym wzrost wartości musi być obiektywny i wynikać ze zmiany przeznaczenia nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu. Podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie nałożenia opłaty planistycznej stanowi operat szacunkowy, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do § 50 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), "w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów opłaty, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Kolegium wskazało, że Rada Gminy Z. podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości B. Na podstawie tej uchwały nieruchomość zbyta przez skarżącą znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (05.MN.I.3) oraz w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (05.MNU.2). Tym samym nieruchomość uzyskała odmienne przeznaczenie, niż w planie obowiązującym poprzednio (ustanowionym uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., który zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przestał obowiązywać w dniu 31 grudnia 2003 r.), zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się na terenie rolnym z dopuszczeniem siedliska dla rolnika (02.RP). W związku z tym, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określenie wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości powinno być wynikiem porównania jej wartości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego z 2005 r., a jej wartością, według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W okresie braku planu miejscowego, sporna nieruchomość stanowiła grunt rolny odłogowany, niezabudowany. W ocenie Kolegium, wycena nieruchomości sporządzona na potrzeby tej sprawy, zawarta w operacie szacunkowym z dnia 25 listopada 2009 r., ustala wzrost wartości nieruchomości zbytej przez skarżącą. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Kolegium odniosło się do operatu oraz dokonało analizy sposobu przeprowadzenia wyceny nieruchomości, pozytywnie oceniając jego ustalenia. Możliwości inwestycyjne nieruchomości nie mogą świadczyć o faktycznym sposobie jej wykorzystywania, jako że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości jest elementem stanu faktycznego, a nie stanu hipotetycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddając skargę, stwierdził, że organ nie dopuścił się uchybień w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a Sąd wskazał, że organ ocenił opinię rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut dotyczący pominięcia poglądów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. P 58/08 i w konsekwencji naruszenia art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nie jest trafny ze względu na odmienność stanów faktycznych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo w obowiązującym planie, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W tej sprawie przeznaczenie nieruchomości nie zostało określone tak samo w obu planach, albowiem całkowicie odmienny charakter ma zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czy mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, a całkowicie inny tzw. zabudowa siedliskowa dla rolnika, jaką dopuszczał plan obowiązujący do końca 2003 r. Zmiana dopuszczalnej wcześniej możliwości zabudowy, w sposób istotny przekłada się na wartość takich gruntów, co znajduje wyraz w opinii rzeczoznawcy majątkowego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że działki były przed uchwaleniem obowiązującego planu, faktycznie użytkowane inaczej niż jako rolne. Okoliczność, że skarżąca nie uprawiała tych gruntów, nie oznacza, że zmieniło się ich przeznaczenie na komercyjne, czy budowlane. Gdyby bowiem plan nie został uchwalony, działki te nie mogłyby być sprzedane jako budowlane, przy czym jak wynika z operatu, przy wycenie uwzględniono również możliwości inwestycyjne przedmiotowej działki.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie prawa poprzez nieprawidłową wykładnię art. 37 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 36 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 §1 pkt 1a. i art. 145 § 1 pkt1c P.p.s.a., a także art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżąca wskazała, że przy wymierzaniu opłaty planistycznej istotne są: przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie obowiązującym w dacie zbycia, kryterium faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie, który utracił moc na podstawie ustawy. Skarżąca podniosła, że plan obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. umożliwiał zabudowę nieruchomości skarżącej, a zatem w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu wysokości opłaty planistycznej, należy porównać wartość działek z możliwością zabudowy, a nie wartość działek z wyłączeniem takiego prawa. Jakkolwiek przeznaczenie nieruchomości skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. oraz w miejscowym planie obowiązującym w dacie zbycia nieruchomości nie było identyczne, to według planu obowiązującego do końca 2003 r. na nieruchomości możliwa była lokalizacja nowych obiektów budowlanych, w tym również domów jednorodzinnych i fakt ten wpływa na wysokości ustalanej opłaty planistycznej, co nie zostało uwzględnione przez organy administracji. Skarżąca zarzuciła również nieprawidłową interpretację pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości" twierdząc, że brak jakichkolwiek aktywnych działań skarżącej w odniesieniu do nieruchomości nie jest równoznaczny z jej rolniczym użytkowaniem, a sposób wykorzystania nieruchomości powinien być oceniany według konkretnych działań właściciela. Działania skarżącej miały charakter administracyjnoprawny (postępowanie w sprawie podziału nieruchomości). Skarżąca zarzuciła wadliwą ocenę opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, która nie powinna ustalać wysokości opłaty planistycznej na podstawie wartości dziełek, na terenie których nie można było wznosić jakichkolwiek obiektów budowlanych, skoro według obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. działka skarżącej mogła zostać zabudowana.

Przytaczając takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i nie rozpoznał prawidłowo sprawy, przyjmując wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty te są trafne.

Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony. Wyrazem tak dokonanej oceny jest uzasadnienie wyroku, które powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., przy czym szczególne znaczenie ma przedstawienie stanowiska sądu co do istotnych okoliczności sprawy, które determinują treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przesłanki pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, istotną okoliczność stanowi przede wszystkim to, jaka była wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, a jaka jest wartość tej nieruchomości przy uwzględnieniu postanowień planu. Jeżeli poprzednio obowiązujący plan wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r., a nowy obowiązujący plan (uchwała z dnia [...] grudnia 2005 r.) wszedł w życie z dniem 25 marca 2006 r., to w okresie od stycznia 2004 r. do 24 marca 2006 r. brak było planu miejscowego dla terenu, na którym znajdowała się nieruchomość skarżącej, co oznacza, że w tym okresie sposób wykorzystywania nieruchomości (możliwości jej zagospodarowania) określają przepisy ustaw, w tym te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają zastosowanie w przypadku braku planu miejscowego (stan ten określany jest jako ogólnopaństwowy porządek zagospodarowania przestrzennego). W tym kontekście należy podzielić zarzut skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił jednoznacznego stanowiska co do tego, jakie były ustawowe warunki zagospodarowania nieruchomości skarżącej w okresie gdy brak było planu miejscowego, które nie mogą być pomijane przy określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wnioskować, że zdaniem, Sądu pierwszej instancji nieruchomość skarżącej przed uchwaleniem planu miejscowego, była nieruchomością rolną, z możliwością zabudowy siedliskowej dla rolnika, a zmiana tego przeznaczenia nastąpiła dopiero w następstwie wejścia w życie z dniem 25 marca 2006 r. planu miejscowego. Nie zostało jednak wyjaśnione, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że takie były warunki wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Czy dlatego, że takie były ustalenia planu, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., czy z innego powodu (np. że nieruchomość znajdowała się na terenie, który wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze).

Nie jest jasne co oznacza stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z operatu rzeczoznawcy majątkowego wynika, iż "przy wycenie uwzględniono również możliwości inwestycyjne przedmiotowej działki". Jest to ogólnikowe stwierdzenie, które nie nawiązuje do określonych ustaleń przyjętych w operacie, ani do ustaleń przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał się na to, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił cechę nieruchomości "funkcjonalność", co zdaniem organu określa między innymi możliwości inwestycyjne gruntu, a więc "potencjał budowlany" nieruchomości został wzięty pod uwagę, ponieważ wartość nieruchomości ustalono w porównaniu do nieruchomości odłogowanych, potencjalnie zdatnych do zabudowy. To ustalenie organu w konfrontacji z operatem, w ogóle nie zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji, gdyż nie można uznać za ocenę w tym zakresie ogólnego stwierdzenia, że "przy wycenie uwzględniono możliwości inwestycyjne przedmiotowej działki".

W sprawie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego zasadnicze znaczenie jako dowód ma operat rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jest to dowód, który podlega ocenie organów i sądu. W razie wątpliwości co do jego treści można żądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego. Jeżeli organ stwierdza, że nie może wkraczać w merytoryczną zawartość operatu rzeczoznawcy majątkowego, to określenie tego jako "nie do końca trafne sformułowanie" wymagałoby wykazania, że mimo takiego stwierdzenia, organ dokonał prawidłowej oceny tego dowodu w uzasadnieniu decyzji. W tym względzie Sąd pierwszej instancji nie ocenił zaskarżonej decyzji, gdyż ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że ocena operatu rzeczoznawcy majątkowego została przez organ dokonana. Należało jednak ocenić czy organ dokonał oceny operatu, czy jedynie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poszczególne ustalenia z operatu bez ich oceny, przyjmując założenie, że nie może wkraczać w merytoryczną zawartość operatu. Dlatego też należy podzielić zarzuty skarżącej, dotyczące niepełnej oceny operatu.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do tego, że uzasadnienie decyzji następuje po rozpoznaniu odwołania i nie ma wpływu na proces decyzyjny organu, co można zrozumieć w ten sposób, że czym innym jest decyzja rozstrzygająca sprawę, a czym innym uzasadnienie decyzji. Otóż w postępowaniu administracyjnym decyzja jest jednym aktem administracyjnym, który obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, a więc nie można twierdzić, że uzasadnienie nie ma wpływu na proces decyzyjny. Wady uzasadnienia są wadami decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.