Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2580/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019r., Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

W dniu [...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy [...] Zarządzeniem nr [...] odwołał Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe, (zwanej dalej: ustawą) organ, który powierzył stanowisko kierownicze w szkole lub placówce oświatowej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu prowadzącego szkołę zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadnia konieczność i celowość podjęcia decyzji o odwołaniu Z.A. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

Organ wyjaśniał, iż konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] został ogłoszony i rozstrzygnięty na dyrektora szkoły będącego nauczycielem. Komisja Konkursowa powołana do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], w dniu [...] lipca 2017 r. wyłoniła Z.A. na stanowisko dyrektora ww. placówki oświatowej. Konkurs został zatwierdzony przez ówczesnego Wójta Gminy [...] (dalej także: "Wójta"). Następnie zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Wójt Gminy [...] powierzył Z.A. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] jako nauczycielowi tej szkoły. Podstawę nawiązania stosunku pracy stanowiły przepisy ustawy - Karta Nauczyciela, W związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie powierzenia Z.A. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] wystąpił do Wojewody [...] (jako organu nadzoru) o zbadanie legalności zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2017 r, nr [...] o powierzeniu Z.A. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Po wszczęciu postępowania kontrolnego i przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] uznał, że Z.A. może zajmować stanowisko dyrektora szkoły jednak jako osoba niebędąca nauczycielem. Organ nadzoru dodatkowo zauważył, iż z dokumentów dołączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, iż dyrektor pomimo, iż nie posiada kwalifikacji do nauczania w danym typie szkoły, został zatrudniony jako nauczyciel, a jego wynagrodzenie ustalono na podstawie ustawy - Karta Nauczyciela, co świadczy o niezgodności z przepisami prawa. Także w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] Kuratorium Oświaty w [...] (Delegatura w [...]) pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] poinformowało Wójta Gminy [...], iż dokumenty Z. A. dotyczące kwalifikacji świadczą o tym, że nie posiada on kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej, wskazanych w § 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r., w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. z 2017, poz. 1575 ze zm.). Także Kuratorium Oświaty w powyższym piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdziło, że dokumenty dotyczące kwalifikacji Z. A. w dniu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej i. [...] w [...] tj. w dniu [...] lipca 2017 r. nie świadczyły o posiadaniu kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej.

Organ wskazał, że z dniem [...] września 2019 r. w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] ze względów ekonomicznych i prawnych nie będzie możliwe utworzenie stanowiska wicedyrektora, z uwagi na fakt, iż z dniem [...] września 2019 r. w ww. Szkole utworzonych będzie 11, a nie jak dotąd 12 oddziałów, co jest wynikiem likwidacji oddziałów gimnazjum. Art. 97 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe wskazuje, iż w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów tworzy się stanowisko wicedyrektora. Z kolei Statut Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] nie przewiduje możliwości powołania nauczycieli na inne stanowiska kierownicze, którzy mogliby w myśl art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, sprawować nadzór pedagogiczny w szkole. Z. A. jako Dyrektor ww. placówki oświatowej nie może dalej sprawować funkcji Dyrektora Szkoły na tych zasadach i na tej podstawie prawnej, która została zakwestionowana przez Wojewodę [...] oraz Kuratorium Oświaty. Nie będąc bowiem nauczycielem nie może, w myśl przepisu art. 62 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, sprawować nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy, które to okoliczności w chwili rozstrzygnięcia konkursu nie były możliwe do przewidzenia przez organ prowadzący.

Likwidacja oddziałów szkolnych z 12 do 11 oddziałów, która wiąże się także z likwidacją stanowiska wicedyrektora (art. 97 ust. 1 ustawy) jest w ocenie organu, tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, który stanowi uzasadnioną przyczynę odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia z tego względu, że wraz z likwidacją jednego z oddziałów szkolnych likwidacji ulegnie stanowisko wicedyrektora szkoły tj. osoby, która obecnie sprawowała w jednostce oświatowej nadzór pedagogiczny. Z dniem [...] września 2019 r. stanowisko wicedyrektora nie będzie prawnie istniało w strukturze organizacyjnej szkoły. Powyższe ma bezwzględny i bezpośredni wpływ na zajmowane stanowisko przez obecnego Dyrektora Szkoły Z.A., który nie posiadając kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej, jest pozbawiony prawa sprawowania nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy, co z kolei pozbawia placówkę oświatową kompleksowego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie.

Organ prowadzący podkreślił przy tym, iż jest to przypadek niezależny od Dyrektora i niezawiniony, co jednak nie odbiera mu charakteru szczególnie uzasadnionego, tym bardziej w sytuacji braku akceptacji przedłożonego przez organ prowadzący porozumienia zmieniającego obecne warunki pracy i płacy i dostosowujące je do obecnego stanu prawnego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

Organ wskazał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" zamieszczone w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez daną osobę funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego.

Organ podkreślił, że w omawianym zarządzeniu przyczyną odwołania ze stanowiska dyrektora był fakt nieprawidłowego nawiązania stosunku pracy a z analizy dokumentów zebranych w postępowaniu wyjaśniającym wynika, że Z. A. nie posiadał kwalifikacji do nauczania w szkole podstawowej. Natomiast mógł zostać powołany na stanowisko dyrektora, jako osoba niebędąca nauczycielem. Tak, zatrudniony dyrektor jest pracownikiem samorządowym, co wprost wynika z art. 7 Prawa oświatowego, stanowiącego, że status pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy o pracownikach samorządowych. Dyrektor menadżer nie może jednak sprawować nadzoru pedagogicznego w szkole. W takim przypadku zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa oświatowego, nadzór pedagogiczny sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w szkole. Analiza dokumentów, dołączonych przez Wójta do wyjaśnień wskazuje, że mimo iż formalnie nie doszło do zatrudnienia Z. A. na stanowisku nauczyciela, Wójt pismem z [...] sierpnia 2017 r. potwierdził mu warunki pracy na stanowisku dyrektora-nauczyciela, tj. poinformował o wysokości pensum oraz wynagrodzeniu ustalonym na podstawie Karty Nauczyciela.

Dnia [...] sierpnia 2019 r. Z. A. przekazano dokument zawierający porozumienie dotyczące zmiany obecnych warunków pracy i płacy. Jednakże w dniu [...] sierpnia 2019 r. Z. A. poinformował Wójta, że nie zaakceptuje warunków wskazanych w porozumieniu. Wówczas Wójt, zarządzeniem Nr [...], odwołał Z.A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Zgodnie z art. 66 ust. 2 Prawa oświatowego Wójt wystąpił o opinię do kuratora oświaty. Opinia Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora szkoły była negatywna.

W ocenie organu nadzoru powyższy stan faktyczny nie stanowił uzasadnionej szczególnej przyczyny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe do odwołania ze stanowiska dyrektora. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 6 prawa oświatowego organ prowadzący wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły. Nieprawidłowe działania organu prowadzącego szkołę w zakresie powierzenia stanowiska i nawiązania stosunku pracy nie mogą stanowić przesłanki do odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora ww., szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Taką przesłanką nie może być również podnoszona przez Wójta okoliczność, iż "Z dniem [...] września 2019r. w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] ze względów ekonomicznych i prawnych nie będzie możliwe utworzenie stanowiska wicedyrektora z uwagi na fakt, iż z dniem [...] września 2019 r. w ww. Szkole utworzonych będzie 11, a nie jak dotąd 12 oddziałów, co jest wynikiem likwidacji oddziałów gimnazjum".

Organ nadzorczy wskazał, że Wójt, proponując dyrektorowi zmianę warunków pracy w drodze porozumienia, musiał liczyć się z możliwością, że strona może przyjąć zaproponowane warunki, wówczas zatrudnienie wicedyrektora byłoby konieczne. Zatem złożona dyrektorowi propozycja zawarcia przedmiotowego porozumienia, wiązała się bezwzględnie z poniesieniem kosztów zatrudnienia wicedyrektora. Dlatego, zdaniem organu nadzoru, uzasadnienie odwołania dyrektora nie koresponduje z działaniami podjętymi przez Wójta. Faktycznie przepis art. 97 ust. 1 Prawa oświatowego nakłada na organ prowadzący obowiązek utworzenia stanowiska wicedyrektora w szkole liczącej co najmniej 12 oddziałów, jednakże wskazać należy, że przepis ten nie uniemożliwia utworzenia takiego stanowiska w szkole liczącej mniej niż 12 oddziałów, na co zwrócił uwagę [...] Kurator Oświaty.

Gmina [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019r., Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]

Skarżący wnosił o:

- uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...] w całości, w oparciu o treść przepisu art. 148 p.p.s.a.;

- dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z dokumentów, o którym mowa w końcowej części skargi;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucał naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i nieuzasadnione przyjęcie, że zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o odwołaniu Z. A. ze stanowiska dyrektora wydane zostało z naruszeniem prawa i nosi cechy kwalifikowanej wady prawnej, podczas gdy z uzasadnienia powyższego zarządzenia mającego odzwierciedlenie w dokumentach zawartych w aktach administracyjnych sprawy bezsprzecznie wynika, iż przyczyną odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] były obiektywne okoliczności związane z:

- brakiem posiadania kompetencji/uprawnień Z. A. do zajmowania stanowiska dyrektora jako nauczyciela, co potwierdził sam organ nadzoru w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r.. Nr [...] skutkujące brakiem uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy-Prawo oświatowe;

- likwidacją z dniem [...] września 2019 r. stanowiska wicedyrektora w ww. placówce oświatowej, co było wynikiem utworzenia 11, a nie jak dotąd 12 oddziałów i wynikało z likwidacji oddziałów gimnazjum;

- koniecznością dostosowania zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, na co zwrócił uwagę sam organ nadzoru w ww. piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. oraz Kuratorium Oświaty w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...];

Naruszenie art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo oświatowe poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie odwołania Z.A. ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej, podczas gdy powyższe zarządzenie organu wykonawczego wydane zostało z uwagi na wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe i którego konieczność wydania była wynikiem niepodpisania przez Z. A. porozumienia zmieniającego warunki pracy i płacy przedłożone przez organ wykonawczy (organ prowadzący) w dniu [...] sierpnia 2019 r. tj. przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu Z. A. ze stanowiska dyrektora szkoły, których to okoliczności organ nadzoru w ogóle nie wziął pod uwagę przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia, przez co w sposób niepełny zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym I wydał rozstrzygnięcie w oparciu o nieprawidłowo dokonaną analizę stanu faktycznego sprawy;

Naruszenie art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, na czym polega kwalifikowana sprzeczność z prawem wydanego przez Wójta Gminy [...] Zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2019 r. warunkująca stwierdzenie nieważności wydanego zarządzenia oraz poprzez niewyjaśnienie przepisów, których naruszenia zarzuca Wójtowi Gminy [...] organ nadzoru, jak też poprzez nieustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia w kontekście niespełnienia przez Z. A. ustawowych obowiązków określonych w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo oświatowe podczas gdy podjęte przez organ wykonawczy działania realizowane były w kontekście wyrażonego w dniu [...] lutego 2019 r. przez Wojewodę [...] stanowiska w zakresie stwierdzonych względem Z. A. nieprawidłowości;

Naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe poprzez błędne ustalenie, że przyczyną odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] był fakt nieprawidłowego nawiązania stosunku pracy, podczas gdy przyczyną wydania zarządzenia o odwołaniu dyrektora była konieczność zapewnienia placówce oświatowej z dniem [...] września 2019 r. nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy - Prawo oświatowe, a którego to nadzoru nie mógł sprawować Z. A. jako osoba nieposiadająca odpowiednich kwalifikacji, które to okoliczności zostały wykazane przez Kuratorium Oświaty w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] jak też Wojewodę [...] z w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] i które to okoliczności w pierwszej kolejności doprowadziły do przedłożenia przez organ wykonawczy gminy Z.A. porozumienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. dotyczącego zmiany dotychczasowych warunków pracy i płacy, które to porozumienie nie zostało przez Pana Z. A. zaakceptowane, czym konieczne stało się odwołanie Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] z uwagi na wystąpienie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, w postaci nieposiadania przez Z. A. uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy - Prawo oświatowe, co stanowiło istotne zagrożenie dla interesu publicznego;

Skarżący podnosił, iż organ nadzoru powierzchownie zapoznał się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania poprzedzającego wydanie zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2019 r. o odwołaniu dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z zajmowanego stanowiska i niedokonanie kompleksowej oceny w zakresie ustalenia, czy niniejszej w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", co skutkowało wydaniem skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucał również naruszenie przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego, tj. art. 85 i art. 87 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Wojewodę [...] zakresu dopuszczalnej oceny zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] i zbadanie warunków zatrudnienia odwołanego dyrektora czego konsekwencją było wyprowadzenie wniosków, iż z odwołanym dyrektorem nawiązano w sposób nieprawidłowy stosunek pracy, co miało w ocenie organu nadzoru stanowić przyczynę odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora, podczas gdy kontrola aktu administracyjnego (zarządzenia) może dotyczyć jedynie jego legalności, którym to działaniem organ nadzoru doprowadził do nieuprawnionego rozszerzenia swoich ustawowych kompetencji polegających na badania stosunku pracy, który to zakres przedmiotowy przynależny jest sądom powszechnym - Sądom Pracy.

Naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnie i błędne przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" dający podstawę do odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora szkoły, podczas gdy prawidłowo dokonana analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy uwidacznia w sposób rzeczywisty przyczyny odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora szkoły, mieszczące się w kategorii "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w powyższym przepisie, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem nieważności wydanego przez organ Gminy zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na to, że przedmiotowa skarga spełniała przesłanki ustawowe do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, Sąd rozpoznał skargę w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem orzeczenia nadzorczego Wojewody [...].

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g.").

Zgodnie ze wskazana regulacją: Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż uwaga doktryny prawa administracyjnego skupia się głównie na problemie nieważności aktu administracyjnego, a zwłaszcza w podstawowej jego formie, jaką jest decyzja administracyjna. Nie należy mieć zatem większych wątpliwości, że konstrukcja nieważności w sferze prawa administracyjnego powinna zachować jednolity charakter. Stąd ustalenia doktryny oraz orzecznictwa sądowego odnoszące się do nieważności decyzji powinny znaleźć zastosowanie także wobec innych typów aktów administracyjnych, w tym rozstrzygnięcia nadzorczego podejmowanego na podstawie art. 91 u.s.g. Uwzględniając konieczność wyraźnego rozdzielenia nadzoru administracyjnego nad działalnością gminy od kontroli sprawowanej przez sąd powszechny, można zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym uchwały oraz zarządzenia organów gminy stanowiące oświadczenia woli kształtujące stosunki cywilnoprawne podlegają właściwości sądu powszechnego i tym samym nie są objęte zakresem nadzoru nad działalnością gminną. Kompetencja sądów administracyjnych nie obejmuje uprawnienia do formalnego – podejmowanego na zasadzie skargowości przewidzianej przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – kontrolowania zgodności z prawem cywilnoprawnych oświadczeń woli, które nie przybrały formy działania organu gminy, właściwej dla wykonywania przez ten organ zadań z zakresu administracji publicznej. Kontrola taka mieści się natomiast w zakresie właściwości sądów powszechnych (Bogdan Dolnicki [red], Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd.II, publ. WKP 2018r.).

W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucał m.in. naruszenie przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego, tj. art. 85 i art. 87 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Wojewodę [...] zakresu dopuszczalnej oceny zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie odwołania Z.A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] i zbadanie warunków zatrudnienia odwołanego dyrektora czego konsekwencją było wyprowadzenie wniosków, iż z odwołanym dyrektorem nawiązano w sposób nieprawidłowy stosunek pracy, co miało w ocenie organu nadzoru stanowić przyczynę odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora, podczas gdy kontrola aktu administracyjnego (zarządzenia) może dotyczyć jedynie jego legalności, którym to działaniem organ nadzoru doprowadził do nieuprawnionego rozszerzenia swoich ustawowych kompetencji polegających na badania stosunku pracy, który to zakres przedmiotowy przynależny jest sądom powszechnym - Sądom Pracy.

Należy się zgodzić z powyższym zarzutem bowiem kontrola Wojewody [...] mogła sprowadzać się jedynie do oceny legalności zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku. Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony dokonał natomiast badania sprawy w kontekście wynikającym ze stosunku pracy-menadżerskiego, co jest wyłączną kompetencją Sądu Powszechnego – Sądu Pracy (de facto takie postępowanie jest zawisłe przed Sądem Pracy). W przedmiotowej sprawie zarządzenie Wójta Gminy regulowało stosunek z zakresu prawa pracy, który nie jest stosunkiem stricte cywilnym. Dublowanie jednak uprawnień kontrolnych Wojewody z uprawnieniami Sądu Pracy prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego dualizmu w ocenie wspomnianej kategorii relacji. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie skłania się zatem ku stanowisku, iż kompetencje nadzorcze Wojewody ograniczają się jedynie do badania legalizmu kontrolowanego zarządzenia. Natomiast kwestię zasadności w rozumieniu Prawa pracy (ściślej Prawa Oświatowego i Karty Nauczyciela) należy pozostawić Sądowi Pracy.

W dalszej części rozważań należy wyraźnie zaznaczyć, że przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia.

Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. W wyroku z 29.07.2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru.

W świetle bezspornych ustaleń wynikających ze stanu faktycznego należy wskazać, że Komisja Konkursowa powołana do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [....] w [...], w dniu [...] lipca 2017 r. wyłoniła Z. A. na stanowisko dyrektora ww. placówki oświatowej. Konkurs został zatwierdzony przez ówczesnego Wójta Gminy [...] (dalej także: "Wójta"). Następnie zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Wójt Gminy [...] powierzył Z. A. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] jako nauczycielowi tej szkoły. Podstawę nawiązania stosunku pracy stanowiły przepisy ustawy - Karta Nauczyciela. Po wszczęciu postępowania kontrolnego i przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] uznał, że Z.A. może zajmować stanowisko dyrektora szkoły jednak jako osoba niebędąca nauczycielem. Jednocześnie nie będąc nauczycielem nie może, w myśl przepisu art. 62 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, sprawować nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy. Nadzór pedagogiczny musiałaby sprawować osoba powołana na stanowisko wicedyrektora. Nastąpiła przy tym likwidacja oddziałów szkolnych z 12 do 11 oddziałów, która wiąże się także z likwidacją stanowiska wicedyrektora (art. 97 ust. 1 ustawy) jest w ocenie organu, tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, który stanowi uzasadnioną przyczynę odwołania dyrektora szkoły. Jednocześnie Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący obowiązek utworzenia stanowiska wicedyrektora w szkole liczącej co najmniej 12 oddziałów, jednakże przepis ten nie uniemożliwia utworzenia takiego stanowiska w szkole liczącej mniej niż 12 oddziałów. Zatem organ prowadzący miał możliwość utworzenia stanowiska wicedyrektora na potrzeby niniejszej sprawy. Nie miał natomiast takiego obowiązku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pojęcie szczególnie uzasadniony przypadek powinno być rozumiane "wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, ponadto godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych i wychowawczych. Wskazuje się, że przepis ten odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego przypadków (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2703/12 z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 386/13, z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 10/12 z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 724/12, z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1633/12 wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102 oraz P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 94-95 i przywołane tam orzecznictwo). Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność zarządzenia, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samego zarządzenia, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała lub zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały lub zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność (zob. por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95, wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., IV SA/Po 24/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Stan faktycznym sprawy wskazuje, że dyrektor nie może sprawować nadzoru pedagogicznego, co ma niewątpliwie charakter obiektywny, nie zawiniony. Jednakże, nie wyklucza to zastosowania trybu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, odwołania z funkcji dyrektora. Przede wszystkim w tym miejscu należy wskazać na zachowujący aktualność wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r. III PK 69/07, w którego tezie stwierdzono, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej. W ocenie Sądu istotny jest również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt I PK 167/16, w którym uznano, że likwidacja szkoły jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym powyższe odwołanie dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że przesłanka wymieniona w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawęża stosowanie tego przepisu do sytuacji wyjątkowych tj. takich, w których dalsze kierowanie daną placówką przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów, albo jest niemożliwa z jakiś innych obiektywnych względów, czyli że odwołanie w tym trybie mogą uzasadniać okoliczności zarówno zawinione przez dyrektora szkoły, jak i od niego niezależne, byle obiektywnie uniemożliwiały dalsze pełnienie tej funkcji.

Reasumując ten wątek rozważań należy stwierdzić, że z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wynika, aby podstawą do odwołania dyrektora szkoły były tylko zawinione przypadki działania dyrektora, ale także przypadki niezawinione, uniemożliwiające sprawowanie tej funkcji w pełnym zakresie. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z.A. nie może jako dyrektor sprawować nadzoru pedagogicznego, co wymusza na organie prowadzącym utworzenie stanowiska wicedyrektora. Według Sądu nie można przedkładać dobra zainteresowanego w utrzymaniu tej funkcji, nad interes publiczny jakim jest właściwe funkcjonowanie szkoły. Organ prowadzący powinien mieć możliwość oceny zasadności utworzenia stanowiska wicedyrektora, chociażby z uwagi na potrzebę zapewnienia właściwej ekonomii działania. Pozostawienie na stanowisku dyrektora osoby nie spełniającej wymogu sprawowania nadzoru pedagogicznego naraża prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Ponadto, organ prowadzący musi uwzględnić takie okoliczności jak potencjalna usprawiedliwiona nieobecność dyrektora czy wicedyrektora. Przy dłuższej usprawiedliwionej nieobecności wicedyrektora, w sytuacji gdy dyrektor nie może sprawować nadzoru pedagogicznego, szkoła byłby w tym czasie pozbawiona takiego nadzoru, co narusza interes publiczny. Tym samym można uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odwołania z funkcji dyrektora. Nie zmienia tej oceny fakt poszukiwania rozwiązania alternatywnego poprzez wysunięcie propozycji zatrudniania zainteresowanego na stanowisku wicedyrektora. Organ prowadzący dążył bowiem do konwalidowania wad prawnych (zatrudnienie na stanowisku dyrektora na podstawi KN, bez uprawnień do wykonywania nadzoru pedagogicznego), co samo w sobie nie powinno być odbierane jako przesłanka negatywna.

Zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] zawierało właściwą podstawę prawną, faktyczną oraz prawidłowe uzasadnienie. Organ prowadzący podał przesłanki wydania zarządzenia, stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo przytoczył obowiązujące przepisy. Ustalony stan sprawy wskazuje jednoznacznie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki formalne odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. O ile można dyskutować nad celowością takiego działania (możliwości organu prowadzącego np. utworzenia stanowiska dyrektora i wicedyrektora, pozostawienia wyłącznie stanowiska dyrektora), to bez żadnych wątpliwości należy uznać, że samo zarządzenie spełniało wymóg legalizmu. Organ prowadzący starał się bowiem konwalidować stan prawny niezgodny z przepisami (formuła dotychczasowa zatrudnienia dyrektora), jednocześnie chciał umożliwić sobie swobodę decyzji w przedmiocie utworzenia stanowiska wicedyrektora. Przy utrzymaniu Z. A. na stanowisku dyrektora takiej swobody by nie miał, zatem przepisy o fakultatywności utworzenia stanowiska wicedyrektora w tym stanie faktycznym nie były możliwe do zastosowania. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności ww. zarządzenia przez organ nadzoru mogło być wydane, gdy zarządzenie narusza prawo w sposób istotny. Istotnymi naruszeniami prawa, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Kryteria powyższe maja również zastosowanie do zarządzeń. Jak wynika z dokonanej oceny w przedmiotowej sprawie zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] nie naruszało prawa w sposób istotny, zatem brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności przez Wojewodę [...].

Wojewoda [...] stwierdzając nieważność ww. zarządzenia naruszył dyspozycję zwartą w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, co skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.