Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 396/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka jawna z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 820/13 w sprawie ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 820/13, oddalił skargę [...] Spółka Jawna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Firma [...] Sp. J. wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowego położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie tego wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. J., decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że umorzenie postępowania było niezasadne, gdyż przedmiot postępowania istniał, natomiast sporna była możliwość rozbudowy obiektu tymczasowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia -[...] maja 2012 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowego położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ podkreślił, że znaczna część terenu inwestora przeznaczona jest pod rozbudowę dwujezdniowej ulicy [...], w związku z tym planowana rozbudowa budynku handlowego nie może być zrealizowana. Organ wskazał, że istniejący na działce nr [...] budynek handlowy powstał na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1995r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowego na okres tymczasowy do 31 września 1996r. W dniu 6 października 1999r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę przedłużającą ten termin do 6 października 2001r. O dalszą zmianę terminu funkcjonowania tego budynku inwestor nie wystąpił. Z powyższego wynika, że po dniu 7 października 2001r. budynek handlowy z mocy prawa jest użytkowany samowolnie i nie zmienia tego wydanie przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu [...] października 2007r. decyzji o zezwoleniu na działanie sklepu wielkopowierzchniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. J., decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż problem w sprawie sprowadza do ustalenia, czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy obiektu tymczasowego, którego okres użytkowania upłynął w dniu 6 października 2001 r. Powołując się na judykaturę Kolegium wskazało, iż z art. 29 ust.1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że obowiązek rozbiórki obiektów tymczasowych wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Niespornym jest, że przedmiotowy budynek tymczasowy, którego okres użytkowania upłynął w dniu 6 października 2001 r., powinien zostać rozebrany, jednak nadal on funkcjonuje bez decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził, że nie można ustalić warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu, który istnieje bez wymaganych przez prawo decyzji administracyjnych. Okoliczność, że upłynął termin wskazany w decyzjach o pozwoleniu na budowę nie spowodowała, że obiekt zmienił status z tymczasowego na stały.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 59 ust.1 w zw. z art. 52 ust.3 w zw. z art. 64 ust.1 w zw. z art. 61 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego już budynku badaniu podlega charakter tego budynku (tymczasowy, stały) i jego legalność. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy t.j. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, obiekt budowlany objęty decyzją ma charakter tymczasowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż przedmiotem kontroli była zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Poznania odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowego położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. Sąd wyjaśnił, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą być spełnione do wydania decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 -5. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że nie było możliwe ustalenie warunków dla wnioskowanej inwestycji, bowiem obiekt objęty wnioskiem jest obiektem tymczasowym, który powinien być rozebrany zgodnie istniejącymi w obrocie prawnym decyzjami w zakresie pozwolenia na budowę. Strona usiłowała zmienić ten stan rzeczy, jednak organy administracji odmówiły zmiany charakteru przedmiotowego obiektu z tymczasowego na stały. Stanowisko to zaakceptował WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/12. To, że rozbiórki obiektu jeszcze nie wykonano nie zmienia faktu, iż nie możliwym jest wydanie decyzji warunkach dla jego rozbudowy. W odniesieniu do argumentacji skarżącej, że przedmiotowa hurtownia nie spełnia warunku tymczasowości określonego w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, Sąd wskazał, że tymczasowe obiekty budowlane - jak sama nazwa wskazuje - wzniesione są na okres czasowy. Składając wniosek o wydanie decyzji tymczasowego pozwolenia na budowę inwestor godzi się z koniecznością rozebrania takiego obiektu po upływie określonego w decyzji terminu. Ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu, tymczasowe obiekty budowlane podlegają rozbiórce z mocy prawa. Oznacza, to iż obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie stwierdza się, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej. Sąd pokreślił, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2007 r. zezwalająca na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, bowiem nie reguluje ona stanu prawnego obiektu i nie przedłuża terminu wskazanego w decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowego na okres tymczasowy. Sąd mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka Jawna z siedzibą w P. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego już budynku badaniu podlega charakter tego budynku (tymczasowy, stały) i jego legalność, podczas gdy przepisy prawa precyzyjnie wskazują jakie okoliczności podlegają badaniu w takim postępowaniu i brak w nich wskazania na kwestie badane przez SKO w P. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. – poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w P., podczas gdy organ ten błędnie przyjął, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione, a obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie ma charakter tymczasowy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. , tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Pkt. 1 tego przepisu przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego - błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Drugą podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w pkt. 2 art. 174 p.p.s.a. jest naruszenie przepisów postępowania jeśli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji odpowiednich przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do podniesionego w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. stwierdzić należy, że nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie uznał, że nie zachodzi potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie ww. przepisów polegało na błędnym przyjęciu przez ten organ, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a obiekt budowlany, którego postępowanie dotyczy ma charakter tymczasowy. W tym miejscu przypomnieć, iż Sąd I instancji dokonując legalności zaskarżonej decyzji nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje ustalenia dokonane przez organy administracyjne. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można mieć zastrzeżeń co do ustalonego stanu faktycznego w sprawie, a przede wszystkim co do tego, że obiekt budowlany objęty wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. skarżącej kasacyjnie Spółki o ustalenie warunków zabudowy ma charakter tymczasowy. Wynika to bezsprzecznie ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego na okres do dnia 31 września 1996 r., jak i decyzji z dnia [...] października 1999 r., która przedłużała ten termin do dnia 6 października 2001 r. Słusznie stwierdził Sąd I instancji za organami obu instancji, iż ww. decyzji wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany jako budynek tymczasowy, którego termin użytkowania upłynął w dniu 6 października 2001 r, tym samym powinien być on po tej dacie rozebrany. Podzielić należy również stanowisku Sądu I instancji, że po upływie terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę dla użytkowania obiektu tymczasowego, podlega on rozbiórce z mocy prawa. Oznacza to, że adresat takiej decyzji zobowiązany jest do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organów w tej kwestii nie zostały w żaden sposób podważone przez stronę skarżącą. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy i przyjęte za prawidłowe przez Sąd I instancji, nie nasuwają żadnych wątpliwości w kontekście zasad przewidzianych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To, że strona skarżąca ma odmienne stanowisko co do oceny, dokonanej przez organy i Sąd, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie stanowi podstawy do kwestionowania jego rzetelnej oceny dokonanej zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w tym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. strona skarżącą powinna wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie naruszono art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice danej sprawy. Wobec powyższego za nieusprawiedliwioną należało uznać podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. . 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Otóż w warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który wedle decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1995 r. i z dnia [...] października 1999 r. jest obiektem tymczasowym, którego okres użytkowania upłynął w dniu [...] października 2001 r. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku jest możliwe tylko wtedy, gdy obiekt ten prawnie istnieje. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, skoro jednoznacznie z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt podlega rozbiórce z mocy prawa. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.