Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1743/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 141 § 4, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c, art. 153, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 183, art. 141 § 4, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c, art. 153, art. 185 § 1, art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) a
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 183, art. 141 § 4, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c, art. 153, art. 185 § 1, art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) a
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 183, art. 141 § 4, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c, art. 153, art. 185 § 1, art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 183, art. 141 § 4, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c, art. 153, art. 185 § 1, art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 40/14 w sprawie ze skargi M. S., R. S. i D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. ze skargi kasacyjnej G. P. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 40/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. S., R. S. i D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. S., R. S. i D. W. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2013 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) Zarząd Dzielnicy [...] (dalej Zarząd Dzielnicy bądź organ I instancji) ustalił na rzecz M. S., R. S. i D. W. (wspólników spółki cywilnej; dalej skarżący bądź inwestorzy) warunki zabudowy dla budowy obiektu mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [....] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Odwołanie od decyzji z [...] 2013 r. wniósł G. P., podnosząc że w decyzji nie określono obowiązującej linii zabudowy. Określono jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy planowanego budynku wielorodzinnego na 9,5 m od granicy działki od drogi publicznej.

Decyzją z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) uchyliło w pkt 1.1.1. tiret 1 decyzję z [...] 2013 r., w którym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 w odległości 9,5 m od granicy działki od strony drogi publicznej ul. [...]. W tym zakresie orzeczono o ustaleniu obowiązującej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego, wskazując że załącznik ów stanowi jej integralną część. W pozostałej części utrzymano w mocy decyzję z [...] 2013 r.

Skargę na decyzję z [...] 2013 r. wywiedli inwestorzy wskazując na naruszenie prawa materialnego:

- art. 60 ust. 4 ustawy [z dnia 27 marca 2003 r.] o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp] przez uchylenie pkt 1.1.1. tiret 1 decyzji z [...] 2013 r. i ustalenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego, który nie został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów;

- § 4 ust. 1 rozporządzenia [Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.] w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.], przez jego błędne zastosowanie i § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. przez jego bezpodstawne niezastosowanie, w konsekwencji czego bezzasadnie zmieniono linię zabudowy na działkach nr ew. [...], która została prawidłowo ustalona decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy:

- zabudowa w sąsiedztwie jest nieregularna, a w szczególności

a) budynki położone na działkach nr ew. [...] wykraczają poza linię zabudowy ustaloną zaskarżoną decyzją i są zgodne z linią zabudowy ustaloną w decyzji organu I instancji;

b) budynki położone na działkach nr ew. [...] są nierównomierne, ponieważ budynek na działce nr ew. [...] wykracza poza linię zabudowy, ustaloną zaskarżoną decyzją, oraz są zgodne z linią zabudowy ustaloną w decyzji organu I instancji;

c) ułożenie budynków położonych na działkach nr ew. [...] nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy zgodnej z innymi działkami w sąsiedztwie;

- istniejąca obecnie zabudowa na nieruchomości do zabudowy (działce nr ew. [...]) wykracza poza linię zabudowy ustaloną zaskarżoną decyzją;

- projekt planowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakłada granicę obszaru zabudowy zgodnie z linią zabudowy ustaloną w decyzji z [....] 2013 r.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o [uchylenie w całości decyzji z [...] 2013 r.] i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 45) inwestorzy przywołali dodatkową argumentację, wywodząc że organ administracji wadliwie ustalił stan faktyczny na gruntach sąsiednich, a w piśmie (k. 55-56) uczestnik postępowania G. P., wnosząc o oddalenie skargi, polemizował ze stanowiskiem inwestorów. Dodatkowo uczestnik wniósł o odroczenie terminu rozprawy, uzasadniając to potrzebą dalszego, szerszego odniesienia się do stanowiska inwestorów.

W trakcie rozprawy przedstawiciel uczestnika postępowania - Międzyzakładowej Spółdzielni [...] - poparł skargę i oświadczył, że gdy budowany był dom należący do niego, jako członka Spółdzielni, linia zabudowy była równa dla wszystkich budynków, jednak budując dom wnosił o cofnięcie linii zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, 152, 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że trafnie wskazano w skardze, że wydając decyzję o charakterze reformatoryjnym, uchybiono wymaganiu wskazanemu w art. 60 ust. 4 upzp.

Wojewódzki Sąd zaznaczył, że prawodawca, statuując zasadę, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego są ustalane decyzjami administracyjnymi, w tym o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp), wprowadził regułę sporządzania projektu rozstrzygnięcia przez osoby wpisane na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym deklaruje wprawdzie pewne zasady, jakie należy mieć na uwadze ustalając warunki zabudowy, operując równocześnie pewnymi kryteriami normatywnymi (pojęcie "dobrego sąsiedztwa", definiowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, czy upoważnienie do wskazania szczególnych warunków określania nowej zabudowy - art. 61 ust. 7 w zw. z ust. 6, którego wykonaniem jest rozporządzenie z 2003 r. Wskazane regulacje operują w znacznym zakresie pojęciami z punktu widzenia języka potocznego nieostrymi, a więc pozostawiony jest pewien zakres uznania. Należy do nich sformułowanie "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji" w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp czy zadeklarowanie możliwości istnienia przypadków, gdy dopuszcza się odstąpienie do ścisłych kryteriów ustalania warunków zabudowy, wyrażonych równolegle w rozporządzeniu o warunkach zabudowy. Gdy chodzi o linię zabudowy, warunki odstępstw zakreślono w § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z instytucją analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu § 3 rozporządzenia 2003 r.

Formułując pewne zasady ogólne, mając na uwadze, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest realizacja przy gospodarowaniu przestrzenią m.in. zasady ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1), ustawodawca uznał za niezbędne, by np. w procesie ustalania warunków zabudowy uczestniczyła osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną i umiejętnościami z zakresu urbanistyki bądź architektury. Dał temu wyraz w art. 60 ust. 4 upzp. W myśl ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r., poz. 932) chodzi o osobę, którą cechuje odpowiednie wykształcenie i zdobyte doświadczenie bądź ma generalnie uprawnienia budowlane, w myśl regulacji odrębnych, co także odzwierciedla spełnienie tego rodzaju kryteriów (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy). Obligatoryjność powierzania zadania przygotowania projektu decyzji osobie dysponującej wiedzą specjalistyczną dowodzi, że - w ocenie prawodawcy - prawidłowe ustalenie warunków zabudowy nie wymaga w pierwszym rzędzie umiejętności jurydycznych (właściwego zastosowania konkretnych przepisów prawa). Wówczas bowiem prawodawca ustanowiłby obowiązek opracowania projektu orzeczenia np. osobom profesjonalnie wykonującym zawody prawnicze (adwokatom, radcom prawnym). Ustawodawca przypisał zaś zadanie przygotowania projektu rozstrzygnięcia osobom dysponującym wiedzą fachową z zakresu architektury bądź urbanistyki. Ustawa zakreśla bowiem jedynie ogólne wymagania dotyczące potrzeby uwzględnienia ładu przestrzennego, a urzeczywistnienie tej zasady wymaga posłużenia się określoną dziedziną wiedzy.

Sąd I instancji zaznaczył, że przygotowanie projektu decyzji przez urbanistę lub architekta, którzy potwierdzają swym podpisem pod projektem orzeczenia, że odpowiada ono zasadom sztuki, stanowi element procedury ustalania warunków zabudowy, analogiczny do ewentualnej potrzeby zasięgnięcia opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 kpa.

W ocenie Sądu I instancji uchybienie wymaganiom w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, jak wywodzono w skardze.

W sytuacji, gdy - wobec kluczowej roli precyzyjnego ustalenia, które rozwiązania należy uznać za spełniające wymagania ładu przestrzennego - w spornym przypadku powstaje spór w tym zakresie, podstawowe znaczenie ma stanowisko osoby dysponującej wiedzą specjalistyczną, które w świetle postanowień procedury ma postać akceptacji proponowanych rozwiązań (przygotowanie projektu decyzji).

W myśl § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2003 r., załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy stanowi jej integralną cześć. Stanowi element rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż w rozpoznawanej sprawie decyzją reformatoryjną wyznaczono linie zabudowy w większym oddaleniu od granicy drogi niż w decyzji organu I instancji. W kwestii tej nie wyraziła stanowiska w ogóle (choćby przez aprobatę sporządzonego rysunku w formie opatrzenia własnym podpisem), osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną. Na załączniku graficznym nie ma adnotacji osoby uprawnionej a z odpowiedzi na skargę wręcz wynika, że zdaniem organu odwoławczego, nie było takiej konieczności.

Brak takiego stanowiska w sprawie oznacza, że kwestia właściwego ustalenia linii zabudowy nie została prawidłowo wyjaśniona. Naruszając wymagania proceduralne ustalone w art. 60 ust. 4 upzp uchybiono równocześnie obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa). Sąd I instancji zaznaczył, że wadliwość ta nie może być konwalidowana na etapie postępowania przed Sądem Administracyjnym, badającym jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia, brak bowiem w sprawie stanowiska biegłego (urbanisty lub architekta) stanowiącego obligatoryjny element oceny stanu faktycznego sprawy.

Sąd I instancji uznał, że trafnie organ wywodzi, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innych regulacji normatywnych polskiego sytemu prawnego nie sposób wywieść pierwszeństwa prawa do zabudowy własnej nieruchomości przed ochroną własności nieruchomości przyległych, w znaczeniu możliwości swobodnego z nich korzystania, bez konieczności znoszenia nadmiernych uciążliwości, których granice zakreśla m.in. zasada "dobrego sąsiedztwa". Zasada równowagi w tym zakresie jest wyrażona art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp. Oznacza to jedynie tyle, że każdorazowo niezbędne jest precyzyjne ustalenie, jakie parametry zabudowy dla danego terenu (w tym linia zabudowy) mieszczą się w kryterium "dobrego sąsiedztwa", definiowanego brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jeżeli, wobec specyfiki dotychczasowej zabudowy, możliwe są w istocie różne rozwiązania przy zapewnieniu realizacji tej zasady, nie ma przeszkód, by w maksymalnym zakresie uwzględnić interes inwestora, lecz jedynie do granic, gdzie naruszałoby to zasadę "dobrego sąsiedztwa". Stanowisko biegłego w tym zakresie (urbanisty bądź architekta), wyrażone w formie akceptacji projektu decyzji, której elementem jest analiza wskazująca na zasadność konkretnych konkluzji, co do warunków zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.) podlegać może z kolei stosownej ocenie, tak jak dowód w sprawie (art. 80 kpa).

Sąd I instancji zaznaczył, że wobec wskazanych uwarunkowań, przedwczesne są zarzuty skargi co do naruszenia przepisów prawa materialnego, w kontekście uchybienia szczegółowym zasadom ustalania warunków zabudowy, gdy chodzi o wyznaczenie linii zabudowy. W tym kontekście przedwczesne byłoby także zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska, czy w istocie prawidłowo ustalono uwarunkowania faktyczne sprawy, w tym w jakim stopniu i które elementy istniejącej zabudowy należało uwzględnić.

Wskazał, że nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy kwestie:

- warunków zabudowy wynikających z projektu planu zagospodarowania przestrzennego – planem mogą być bowiem zmieniane dotychczasowe standardy zagospodarowania terenu – nie istnieje w tym przypadku obowiązek uwzględnienia kontynuacji funkcji i cech dotychczasowej zabudowy;

- jak zakreślano wymagania zabudowy w decyzjach, na postawie których realizowano wcześniej obiekty na danym terenie (argumenty sformułowane na rozprawie przez uczestnika postępowania) – ocenie, pod kątem kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp podlegają bowiem aktualne cechy zagospodarowania terenu, nie zaś wcześniejsza koncepcja przestrzenna, według której dopuszczano realizację pewnych inwestycji.

Z uwagi na okoliczność, że przepisy nie dopuszczają sytuacji, by warunki zabudowy dla jednego przedsięwzięcia były określone szeregiem odrębnych decyzji, co do poszczególnych parametrów zabudowy, Sąd uchylił zaskarżony akt w całości, a nie wyłącznie w zakresie kwestionowanym w skardze (co do kwestii linii zabudowy). Jednocześnie Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych wadliwości w zaskarżonej decyzji (w kontekście innych warunków zabudowy) niż wskazane wyżej.

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o odroczenie terminu rozprawy, mając na uwadze zasadę wyrażoną w art. 7 ppsa i brak przesłanek z art. 109 ppsa. Uczestnik miał wystarczający czas dla odniesienia się do nowej argumentacji, co potwierdzała faktycznie treść dodatkowego pisma procesowego (k. 55-56).

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez r. pr. T. P., zarzucając naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i [art.] 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 60 ust. 4 upzp, § 9 ust. 1 i 3, § 3 i 4 rozporządzenia z 2003 r.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł także uczestnik G. P., reprezentowany przez r. pr. K. Ł., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 61 ust. 1 upzp przez uznanie spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w konsekwencji, że możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy;

2. § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób lakoniczny i wybiórczy oraz w oderwaniu od założeń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] mimo, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy znana była treść ww projektu (w dniu 28 sierpnia 2013 r. projekt opublikowano na stronie internetowej o wyłożeniu projektu), zgodnie z którym przeznaczeniem terenu była zabudowa jednorodzinna - § 4 ust. 2 projektu planu;

3. § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 kpa przez wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce na podstawie ust. 4, zamiast ust. 1-3, które winny zostać zastosowane w pierwszej kolejności;

4. z ostrożności procesowej, również art. 60 ust. 4 upzp przez błędną wykładnię i uznanie, że w stanie sprawy organ II instancji nie miał prawa wydać decyzji reformatoryjnej;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i [art.] 51 ppsa przez nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej;

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c i pkt 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie winien to uczynić;

3. błędnym zastosowaniu art. 134 § 2 zamiast art. 135 ppsa, skutkiem czego uchylono zaskarżoną decyzję z [...] 2013 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie uchylono, tym samym pozostawiono w obrocie prawnym, wadliwą pierwotną decyzję z [...] 2013 r. nr [...] znak [...] Zarządu Dzielnicy [...] o warunkach zabudowy;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez:

a. nie przedstawienie zwięzłego stanu sprawy, wskutek czego nie dostrzeżono naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 29 w zw. z art. 28 kpa), tj. dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony spółki cywilnej, a pominięcie dwu jej wspólników, w konsekwencji prowadzące do naruszenia art. 3 § 2 ppsa definiującego zakres kognicji sądu administracyjnego i precyzujące, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg;

b. brak wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu decyzji, mimo uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji z [...] 2013 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...];

5. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 9, 10, 28-29, 61 § 1 i 4, [art.] 61a § 1, [art.] 64 § 1; [art.] 77 i 107 § 1; [art.] 109 § 1; [art.] 138 § 1 pkt 2 kpa, którego nie dostrzegł Sąd I instancji, tym samym popełnieniu zasadniczego błędu, polegającego na uznaniu, że spółka cywilna ma przymiot strony, gdy tymczasem nie można na wniosek spółki cywilnej skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może być ona adresatem decyzji administracyjnej, tym samym niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa, powodujące sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w aktach sprawy materiału, w wyniku czego doszło do wydania wadliwego orzeczenia.

G. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne, M. S., R. S. i D. W. – wspólnicy spółki cywilnej [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i uczestnika G. P., i zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz wspólników zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.

Uczestnik Międzyzakładowa Spółdzielnia [...], na rozprawie dnia 4 listopada 2014 r., wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych (k. 71, 232 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex 585927).

Dalej idące są zarzuty skargi kasacyjnej G. P., zatem należało rozpoznać ją w pierwszej kolejności.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 29 w zw. z art. 28 kpa i art. 3 § 2 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że spółka cywilna nie jest samodzielnym podmiotem prawnym (osobą prawną) w sferze prawa cywilnego, podobnie jak i w sferze prawa administracyjnego, chyba że przepisy szczególne traktują ją jako podmiot określonych uprawnień czy obowiązków administracyjnoprawnych. Z mocy art. 866 kc każdy wspólnik spółki cywilnej jest umocowany do reprezentowania spółki w takich granicach, w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw (o ile umowa lub uchwała wspólników nie regulują reprezentacji odmiennie). Źródłem umocowania jest w tym przypadku ustawa, dlatego też w omawianej sytuacji mamy do czynienia z przedstawicielstwem ustawowym (M. Pazdan, Pełnomocnik wspólnika..., s. 324). Zakres uprawnień do prowadzenia spraw spółki określa art. 865 § 1-3 kc. Każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (§ 1). Każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki. Jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników (§ 2). Każdy ze wspólników może bez uprzedniej uchwały wspólników wykonać czynność nagłą, której zaniechanie mogłoby narazić spółkę na niepowetowane straty (§ 3) (A. Matan w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, t. 1, cz. VII p. 7 do art. 30 kpa). Reprezentowanie spółki – działania dotyczące stosunków zewnętrznych spółki – obejmuje taki zakres kompetencji, który odpowiada uprawnieniu wspólnika do prowadzenia spraw spółki, a więc podejmowania czynności dotyczących jej stosunków wewnętrznych. W praktyce oznacza to, że wspólnik – pomijając nagłe wypadki – może reprezentować spółkę tylko w granicach zwykłego zarządu (J. Gudowski w: Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania, LexisNexis 2013, cz. 2, s. 979, uw. 4, s. 981, uw. 2).

Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej (uchwała 7 Sędziów SN z 31.3. 1993 r., III CZP 176/92 (OSNC 1993/10/171, z glosą J. Mojaka, PiP 1994/3/106). Zdolności sądowej w nawiązaniu do spółek prawa cywilnego poświęcony jest punkt III uchwały 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 26.1.1996 r., III CZP 111/95 (OSNC 1996/5/63, z glosami W. Kubali, Glosa 1997/2/13 i W. Łukowskiego, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 1997/774/81). Sąd Najwyższy wskazał w niej na wynikającą z art. 64 § 1 kpc zasadę, że zdolność sądową ma każda osoba fizyczna i prawna, co przy braku osobowości prawnej spółek cywilnych oznacza, że nie ma jej spółka cywilna (postanowienie SN z 11.3.1998 r., III CZP 2/98, Prok. i Pr. wkł. 1998/6/29). Spółka cywilna nie może być uznana za jednostkę organizacyjną, o jakiej mowa w art. 331 (uchwała 7 Sędziów NSA z 15.10.2008 r., II GPS 5/08, ONSAiWSA 2009/1/3 z glosą Z. Czarnika, OSP 2009/2/17; uchwała SN z 9.2.2011 r., III CZP 130/10, OSNC 2011/9/100 z komentarzem P. Letolca, MoP 2011/2/dodatek s. 42 i omówieniem M. Tofla, Pr. Spółek 2011/5/2 i M. Stanika, Forum Prawnicze 2011/4-5/15; aprobowane przez J. Gudowskiego – op. cit., s. 968-969, uw. 11, 12). Co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zgodnie z art. 29 kpa nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 kpa wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, o podatku akcyzowym. Z kolei w uchwale 7 Sędziów z 30.5.2012 r., II GPS 2/12, NSA wskazał, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej (ONSAiWSA 2012/4/63).

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź rozporządzenia z 2003 r. nie dają podstaw do przyjęcia, że przepisy administracyjne dają w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podstawę do uznania, że spółka cywilna ma w tym postępowaniu zdolność administracyjnoprawną.

Jednakże wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej G. P., skargę z 2 grudnia 2013 r. do Sądu I instancji wywiedli wszyscy trzej wspólnicy spółki cywilnej: M. S., R. S. i D. W. (ci ostatni reprezentowani przez M. S.; k. 17-22 akt sądowych). Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i [art.] 51 ppsa przez nieodrzucenie skargi, okazał się nieusprawiedliwiony.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Decyzja z [...] 2013 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie – spółki cywilnej [...], na co wskazuje zarówno komparycja decyzji, jak i wykaz stron postępowania, gdzie Zarząd Dzielnicy jako wnioskodawcę wskazał jednoznacznie: [...] (nie zaś M. S., R. S. i D. W. – jako wspólników spółki cywilnej [...]), a jako strony postępowania pod poz. 4 "S. M.", a pod poz. 5 "S. J." (k. 138-135 akt administracyjnych; s. 1, 7 i 8 decyzji z [...] 2013 r.), co skutkuje nieważnością decyzji z [...] 2013 r. (art. 156 § 1 pkt 4 kpa; odpowiednio – wyrok NSA z 13.8.1996 r., SA/Ka 1572/95, Pr. Gosp. 1998/2/31, akceptowany przez M. Jaśkowską w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 1004-1005, uw. 5; wyrok NSA z: 25.4.2003 r., IV SA 2659/01, Lex 684999; 3.6.2008 r., II OSK 599/07, Lex 396625; wyrok WSA w Warszawie z 10.6.2010 r., VII SA/Wa 413/10, Lex 644024, z aprobującą glosą T. Lewandowskiego, LEX/el 2012). Za tym, że organ I instancji nie dostrzegł, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego zdolności administracyjnej, wskazują pierwotne oznaczenia osoby, od której wniosek o udzielenie warunków zabudowy (wyłącznie M. S. – bez wskazania, że reprezentuje R. S. i D. W.), jak i pismo zmieniające wniosek pierwotny, gdzie skreślono odręcznie nazwisko M. S., przystawiając w nagłówku wniosku pieczęć płaską "[...]". Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej – mimo, że Zarząd Dzielnicy dysponował odpisem pełnomocnictwa notarialnego R. S. i D. W. dla M. S., nie dysponował odpisem umowy spółki, a adresatem decyzji z [...] 2013 r. uczynił błędnie spółkę cywilną [...], nie zaś wszystkich wspólników tej spółki cywilnej (art. 156 § 1 pkt 4 kpa).

Sąd Wojewódzki rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z naruszeniem art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, nie zauważył, że Kolegium w decyzji z [...] 2013 r. tej wady decyzji z [...] 2013 r. nie dostrzegło.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Autor skargi kasacyjnej zarzut z punktu 2, z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) stawia niekonsekwentnie, podnosząc z jednej strony "błędy skutkujące nieważnością ww decyzji [z [...] 2013 r.] wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c i pkt 2 ppsa"; z drugiej strony wskazując że pominięcie udziału dwu uczestników – wspólników spółki cywilnej "stanowi jednocześnie samodzielną podstawę do uchylenia decyzji z powodu naruszenia praw dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa" (s. 18 skargi kasacyjnej).

Tymczasem tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014 s. 565-566, nb 5).

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa; zgodnie z zasadą rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak – op. cit., s. 602-603 nb 1 pkt 1). Uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa nie przysługuje uczestnikowi G. P., bowiem na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 kpa (wyroki NSA z: 11.9.2011 r., II OSK 913/11; 7.4.2009 r., II OSK 451/08, cbosa).

Trafnie G. P. podnosi, że na skutek nie uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji z 4 września 2013 r., zaskarżony wyrok naruszył art. 135 w zw. z art. 134 § 2 ppsa (lecz nie zamiast, bowiem Sąd I instancji nie stosował art. 134 § 2 ppsa).

Zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 upzp oraz § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa okazały się w części usprawiedliwione. Trafnie uczestnik G. P. podniósł, że w aktach administracyjnych brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 upzp), a stanowiący załącznik nr 2 do decyzji z [...] 2013 r. dokument o nazwie "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru" (dalej "Wyniki analizy"; k. 133-132 akt administracyjnych) nie spełnia wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 2003 r. W "Wynikach analizy" brak wskazania jakichkolwiek konkretnych numerów działek, w oparciu o które autor dokumentu ustalił, że: "działki sąsiednie [brak wskazania – które] zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jako zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi"; "Funkcja planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację zabudowy w formie budynków mieszkalnych wielorodzinnych w analizowanym obszarze"; "istniejąca zabudowana na działkach sąsiednich [brak wskazania – których] do wnioskowanej nie tworzy regularnej obowiązującej linii zabudowy"; "średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek, na których [brak wskazania – których] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne w analizowanym obszarze wynosi 0,41. Wskaźniki w analizowanym obszarze dla zabudowy wielorodzinnej wynoszą kolejno: 0,35; 0,43; 0,46"; brak wskazania przesłanek ["jeżeli wynika to z analizy" – verba legis - § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.] , dla których wyznaczono "wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,42 w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia"; "Na działkach [brak wskazania – których] z istniejącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosi minimum 30%, a na przeważającej ilości działek [brak wskazania – których] jest to powierzchnia większa [nie wiadomo jaka]". Autor "Wyników analizy" nie wskazuje numerów działek, na podstawie których ustala: "Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych w analizowanym obszarze" ani "W analizowanym obszarze występują budynki wielorodzinne trzykondygnacyjne z poddaszem użytkowym" bądź numerów działek, na podstawie których ustala, że "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki sięga od 10 m do 12 m". Nie wiadomo, które numery działek ma na uwadze autor "Wyników analizy", wskazując że "sporządzając analizę odniesiono się do zabudowy w najbliższym sąsiedztwie o zbieżnym charakterze i funkcji". W całym dokumencie "Wyniki analizy" pojawia się jedyny raz precyzyjnie wskazana działka (bez numeru ewidencji gruntów, oznaczona adresem "skrzydło budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]", wskazując że "Wysokość kalenicy wynosi w budynkach wielorodzinnych od 11,20 m do ok. 13,21 m" (k. 132 akt administracyjnych).

Konieczność dokonania precyzyjnych ustaleń, a następnie dokonania prawidłowego wyboru normy materialnoprawnej i należyte uzasadnienie decyzji, jest powszechnie przyjęta w orzecznictwie Sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29.10.2009 r., IV SA/Po 418/09, Lex 574103; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17.12.2010 r., II SA Kr 1290/10, Lex 753488; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18.6.2009 r., II SA/Sz 338/09, Lex 563817). Bez właściwych ustaleń i bez należytego uzasadnienia, organy obu instancji nie mogły skutecznie dokonać wyboru właściwej normy z ust. 1-4 § 4 rozporządzenia z 2003 r., tym bardziej, że zarówno skarżący, jak i uczestnik G. P. wskazywali konkretne działki, przemawiające za wyborem norm wyprowadzonych z różnych ustępów § 4 rozporządzenia z 2003 r. Polemika w kolejnych pismach skarżących i uczestnika G. P., w których ich autorzy odwołują się do precyzyjnie wskazanych numerów ewidencyjnych i adresów konkretnych działek, tym bardziej wyrazistym czyni brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, pobieżność i zdawkowość "Wyników analizy", wadliwość decyzji z [...] 2013 r. i [...] 2013 r., w których organy obu instancji pominęły precyzyjne przywołanie numerów i adresów działek, które w wyniku analizy prowadzić miały do rozstrzygnięć (w zakresie wyznaczenia odmiennych linii zabudowy) przyjętych w każdej z tych decyzji. Czyni to stanowisko zaprezentowane w decyzji z [...] 2013 r. (zwłaszcza w całkowicie nieskutecznej polemice – s. 6 akapit 3, 4, 8 i 10 uzasadnienia decyzji z [...] 2013 r.- z precyzyjnymi uwagami uczestnika G. P.), jak i w decyzji z [...] 2013 r. (w której przywołano jedynie działkę nr [...] jako pozwalającą na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem z 22 października 2009 r., a w pozostałym zakresie ograniczając się do ogólnikowych sformułowań w rodzaju "Przeprowadzona...analiza w powyższym zakresie w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy..., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", wymykającymi się kontroli sądowoadministracyjnej.

Niezasadnie skarżący kasacyjnie G. P. upatruje wad decyzji "przez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy... w oderwaniu od założeń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego...mimo, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy znana była treść ww projektu". Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) i nie może wiązać organu w orzekaniu o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji, mimo że uchylił decyzję z [...] 2013 r. w całości, nietrafnie nie dopatrzył się innych wadliwości zaskarżonej decyzji niż wskazane szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 40/14). W szczególności brak w aktach administracyjnych analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i oparcie się na pobieżnych i nieprecyzyjnych "Wynikach analizy", błędnie doprowadziły Sąd I instancji do uznania, że organy w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo uznały, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 upzp przez uznanie, że w stanie sprawy organ II instancji nie miał prawa wydać decyzji reformatoryjnej. Przepis art. 60 ust. 4 odpowiada art. 50 ust. 4 upzp. W doktrynie trafnie wskazuje się na obowiązek przynależności autora projektu decyzji o warunkach zabudowy do samorządu zawodowego architektów lub urbanistów Niezachowanie obowiązku przewidzianego w normie art. 50 ust. 4 (odpowiednio - art. 60 ust. 4 ) upup, jako rażące naruszenie prawa, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C. H. Beck 2013, s. 397-399, nb 6; s. 501, nb 5). Co do zasady – mając na uwadze normatywną treść znowelizowanego art. 138 § 2 kpa - Kolegium władne jest wydać decyzję reformatoryjną, jednakże w kontrolowanej sprawie naruszyło prawo, nie powierzając sporządzenia projektu tej decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, bowiem w warunkach kontrolowanej sprawy zachodziła przeszkoda natury urbanistycznej.

Przechodząc do rozważenia zarzutu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafnie Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i [art.] 80 kpa w zw. z art. 60 ust. 4 upzp jako norm prawa procesowego. Zakres naruszeń norm wywiedzionych ze wskazanych w zarzucie przepisów jako wzorców kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił wyżej i dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy się odwołać do przedstawionych rozważań na tle odpowiednich zarzutów skargi kasacyjnej uczestnika G. P. Kolegium nietrafnie odwołało się do wyroku NSA z 9.5.2013 r., II OSK 1168/12 (Lex 1343885). Stan faktyczny i prawny w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 1168/12, był zasadniczo odmienny od sprawy kontrolowanej wyrokiem IV SA/Wa 40/14. W sprawie II OSK 1168/12, postępowanie wyjaśniające trwało od 14 marca 2005 r. i zostało poddane kontroli wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.4.2010 r., IV SA/Wa 88/10, w którym WSA przyjął, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji bez zachowania wymogu sporządzenia jej projektu przez podmiot, wskazany w art. 60 ust. 4 upzp, nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Powodem, dla którego odmówiono ustalenia warunków zabudowy w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 1168/12 nie była jednak przeszkoda natury urbanistycznej (jak to miało miejsce w sprawie kontrolowanej wyrokiem IV SA/Wa 40/14), czyli brak zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, lecz wyłącznie brak spełnienia warunku w zakresie wymaganego uzbrojenia terenu. Wywiedziona przez organ I instancji przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy nie wynikała ze sporządzonej przed tym organem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie bez znaczenia pozostawał fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku IV SA/Wa 88/10 uznał, że organy administracji bezpodstawnie odmówiły uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji, powołując się na brak zapewnienia przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Jednocześnie Sąd, mając na względzie charakter wytkniętego naruszenia prawa, stwierdził że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, czym przesądził, że decyzja taka może zostać wydana przez organ odwoławczy (art. 153 ppsa).

Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie kontrolowanej wyrokiem IV SA/Wa 40/14, w toku której istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy były okoliczności wprost wymagające wiedzy natury urbanistycznej, z uwagi na brak prawidłowych ustaleń co do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jak i przesłanek pozwalających rozstrzygnąć, w oparciu o którą normę prawną, wywiedzioną z kolejnych ustępów § 4 rozporządzenia z 2003 r., należy orzec o obowiązującej linii nowej zabudowy. W sprawie IV SA/Wa 40/14, nie zapadł uprzednio prawomocny wyrok, przesądzający o możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Trafnie przy tym Kolegium wskazywało, że w zakresie orzekania na podstawie § 4 rozporządzenia z 2003 r., należy mieć na uwadze działki położone w bliskim sąsiedztwie (wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2012 r., II SA/Po 786/12, Lex 1241247).

Ponownie orzekając w sprawie Sąd I instancji będzie miał na uwadze art. 190 ppsa.

Z tych względów należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania z obu skarg kasacyjnych (art. 185 § 1 ppsa). O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.