Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 864/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 57a, art. 134, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 40, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 1, art. 2, art. 12
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: Art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31, art. 68, art. 94, art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 27 czerwca 2018 r. nr XXXIV/313/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Wiśniowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Wiśniowa podjęła w dniu 27 czerwca 2018 r. uchwałę nr XXXIV/313/18 w sprawie: zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Wiśniowa.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). Rada Gminy Wiśniowa uchwaliła co następuje:

"§ 1. 1. Określa się obowiązujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Wiśniowa.

2. Miejsce sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w rozumieniu niniejszej uchwały, to obiekt budowlany (lokal) wraz z terenem niezbędnym do prowadzenia powyższej działalności.

§ 2. Sprzedaż detaliczną oraz sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych (detal, gastronomia) prowadzi się w obiektach budowlanych spełniających wymogi do prowadzenia tego rodzaju działalności.

§ 3. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może być prowadzona w ogródkach gastronomicznych stanowiących integralną część lokalu gastronomicznego posiadającego ważne zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych bez uzyskania dodatkowego zezwolenia.

§ 4. Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych muszą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 100 metrów od wejścia do budynków szkół, przedszkoli oraz kościołów. Pomiaru dokonuje się od wejścia do budynku punktu sprzedaży do najbliższego wejścia do obiektu chronionego najbliższym ciągiem pieszym.

§ 5. Traci moc uchwała Nr IV/25/03 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 10 marca 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Wiśniowa miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na niektórych obszarach Gminy.

§ 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Wiśniowa.

§ 7. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego."

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono na postawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66).

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

I. istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.w.w.t.") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 4 ww. uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Wiśniowa, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.w.t. w sposób:

- arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Wiśniowa działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;

II. istotne naruszenie prawa, a to: § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 ust. 1 ww. uchwały treści art. 12 ust. 3 u.w.w.t.;

III. istotne naruszenia prawa, a to: art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 2 oraz § 2 i 3 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podkreślił, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t.

Jak wynika z korespondencji z Urzędem Gminy Wiśniowa - nie sporządzano uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się więc do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018, ani też nie wskazał powodów, dla których przyjął takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym: zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Rada Gminy Wiśniowa nie sporządzając ww. uzasadnienia nie wskazała także, jakimi przesłankami się kierowała uznając, że przyjęta odległość jest wystarczająca do realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te a nie inne obiekty postanowiła chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy.

Obowiązek uzasadniania aktów prawa miejscowego oraz jego zakres należy także wywodzić z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz § 12 tego rozporządzenia. Nadto skarżący podkreślił, że tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił wiec to opiniowanie fikcyjnym.

Zdaniem skarżącego pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 zatwierdzonego uchwałą nr XXVTII/282/2017 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 20 grudnia 2017 r. uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 u.w.w.t. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA) wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.

Skarżący podniósł, że szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.

Skarżący podniósł, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXIV/18 z sesji Rady Gminy Wiśniowa z dnia 27 czerwca 2018 r.). Zdaniem skarżącego dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t.

Powtórzenie w § 1 ust. 1 ww. uchwały treści art. 12 ust. 3 u.w.w.t istotnie narusza natomiast § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem zgodnie z jego dyspozycją w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Skarżący stwierdził, że treść § 1 ust. 2 oraz § 2 i 3 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określa warunki prowadzenia sprzedaży. Na gruncie ustawy ustawodawca odróżnia natomiast zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, które w przeciwieństwie do zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania, należą tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlegają kompetencji prawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wiśniowa wniósł o oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie z uwagi na jej bezzasadność.

Organ podniósł, że nie można mówić w niniejszej sprawie o istotnym naruszeniu prawa. Skarżona uchwała zdaniem organu nie tylko jest zgodna z prawem, ale nie narusza nawet w nieistotny sposób obowiązujących przepisów. Zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji wymaga wykazania przez skarżącego istotności naruszenia prawa, ale również związku pomiędzy brakiem uzasadnienia z ewentualnym brakiem możliwości oceny zgodności z prawem uchwalonych przepisów, przy czym skarżący nie poparł konkretnymi argumentami zasadności wskazanego w skardze zarzutu.

W sytuacji, gdy uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.

Organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego uchwała skarżona nie ma charakteru uznaniowego.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że mając na względzie kryteria ustawowe i zapewnioną przez ustawodawcę swobodę dla gmin w tworzeniu norm prawnych w przedmiotowym zakresie nie można uznać za zasadne stanowiska Prokuratora, że przyjęte przez Radę Gminy zasady usytuowania i odległości 100 m ustalone uchwałą nie ograniczają dostępności alkoholu i naruszają tym samym obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Takie stwierdzenie byłoby zasadne jedynie w przypadku, gdyby Prokurator w przedmiotowej skardze wykazał, że wprowadzone ograniczenia są jedynie pozorne, bo nie jest możliwy do zrealizowania żaden stan faktyczny, w którym wprowadzone ograniczenia mogłyby być skuteczne, a ustalone odległości są zbyt małe. Tego jednak Prokurator w skardze nie stwierdził, poprzestając na ogólnej konkluzji o sprzeczności z celem ustawy. Tym samym Prokurator nie poparł konkretnymi argumentami zasadności wskazanego w skardze zarzutu.

Rada Gminy wskazała, że procedura podejmowania uchwały była prowadzona prawidłowo, w tym także kwestia jej opiniowania - zgodnie z załączonymi dokumentami i nie było to opiniowanie pozorne. Zdaniem organu skarga jest tym bardziej bezprzedmiotowa, że zgodnie z wyciągiem z protokołu z sesji Rady Gminy Wiśniowa z dnia 31 maja 2021 r. i z dnia 27 czerwca 2018r., a także ze wspólnego posiedzenia wszystkich Komisji z dn. 18 czerwca 2018r. - wynika, że jednostki pomocnicze miały pełną wiedzę w zakresie procedowanej (skarżonej) uchwały, na etapie jej opiniowania i miały tym samym pełną możliwość oceny zgodności z prawem uchwalanych przepisów.

Organ przedłożył wyciąg z protokołu sesji RG z dnia 31 maja 2021 r., z dnia 27 czerwca 2018r i posiedzenia wspólnego wszystkich Komisji z dnia 18 czerwca 2018r. na okoliczność omawiania odpowiedzi na pytania w sprawie projektu uchwały - co zdaniem organu dowodzi, że odbyła się debata nad projektem i był on szczegółowo uzasadniony.

Podkreślenia wymaga także, że cele i nakazy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zostały zrealizowane - zarówno obecną uchwałą jak i poprzedzającymi, uchwała skarżona nie różni się od projektu przedłożonego do opiniowania, nie zwiększając odległości od wskazanych punktów.

W ocenie organu także stanowisko skarżącego, że opiniowanie projektu uchwały przez jednostki pomocnicze gminy z uwagi na treść jej pisemnego uzasadnienia było opiniowaniem fikcyjnym nie znajduje uzasadnienia. Organ zwrócił uwagę, że ustanowiony w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. obowiązek opiniowania stanowi formę tzw. "miękkiego" współdziałania. Umożliwia on jedynie tym wspólnotom wyrażenia swojego stanowiska w przedmiocie rozwiązań prawnych bezpośrednio oddziałujących na ich członków i wbrew twierdzeniom skarżącego nie daje podstaw do oceny przez jednostki pomocnicze zgodności z prawem uchwalanych przepisów.

Zdaniem organu odnośnie pozostałych zarzutów - uchwała nie zawiera niedopuszczalnego powtórzenia całego zapisu ustawowego, o którym pisze skarżący, zaś odnośnie zarzutu nr III. skarżący nie wykazał, aby możliwości określenia warunków prowadzenia sprzedaży były poza kompetencją Rady Gminy. Wskazał jedynie, że nie upoważniał Rady Gminy do określenia tych warunków konkretny przepis - art. 12 ust. 3 u.w.w.t., jednakże oba te zarzuty, nawet zakładając ich słuszność, nie powinny prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a co najwyżej do stwierdzenia nieważności konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały. W istocie swojej bowiem, uchwała i jej cel główny - określenie odległości dla miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - są prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a.).

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Stosownie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji).

Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy stwierdzić, że uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przez Radę Gminy Wiśniowa obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęta przez Radę Gminy Wiśniowa odległość nie mniejsza niż 100 metrów od wejścia do budynków szkół, przedszkoli oraz kościołów może być przy pewnych uwarunkowaniach co prawda dość znaczna, jednakże organ nie wyjaśnił, jakie motywy przemawiały za jej wprowadzeniem oraz jakie motywy przemawiały za dokonaniem takiego a nie innego wyboru obiektów chronionych. Zgodnie z zapisem uchwały "Pomiaru dokonuje się od wejścia do budynku punktu sprzedaży do najbliższego wejścia do obiektu chronionego najbliższym ciągiem pieszym". W uchwale nie wyjaśniono, co oznacza pojęcie "najbliższy ciąg pieszy".

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r. II GSK 805/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czy odległość 100 m mierzona według wskazań uchwały zapewnia realizację powyższych celów.

W praktyce może dość do sytuacji, w której miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z obiektem chronionym, wszystko zależeć będzie od usytuowania wejścia do budynku punktu sprzedaży oraz najbliższego wejścia do obiektu chronionego.

W ocenie Sądu istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi jej uzasadnienie, a w zasadzie jego brak. Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Wiśniowa ustalając nie mniejszą niż 100 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, sposób doboru obiektów chronionych oraz sposób obliczania wyżej wskazanej odległości, nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały.

Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podnieść, że uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało także przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Z uzasadnienia tego rodzaju uchwały, jak uchwała zaskarżona, powinno wynikać w sposób jasny i zrozumiały, jakimi wartościami i celami się kierowano ją podejmując. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ administracji brak jest również dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, czy odległość 100 m liczona w sposób wskazany w uchwale jest wystarczająca do spełnienia celów ustawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę, że uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości nie mniejszej niż 100 m od chronionych obiektów, doboru obiektów chronionych oraz sposobu obliczania wyżej wskazanej odległości. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i argumentacji przemawiającej za jej prawidłowością, organ nie próbował nawet konwalidować w odpowiedzi na skargę, powołując się jedynie na przebieg procesu uchwałodawczego. Wbrew twierdzeniom organu przebieg tego procesu również nie odzwierciedla motywów działania Rady Gminy Wiśniowa.

Zasadny jest także zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 2, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego powyższy przepis prawa nie upoważnia.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tymczasem w § 1 ust. 2, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały zostały ustalone warunki sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych. Delegacja ustawowa pozwala jedynie na ustalenie zasad usytuowania miejsc, w których jest prowadzona sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, a nie na wprowadzenie regulacji dotyczących sprzedaży czy też podawania tychże napojów.

Zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały "Określa się obowiązujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Wiśniowa". Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazany zapis zaskarżonej uchwały powtarza zatem treść art. 12 ust. 3 u.w.w.t., lecz z uwagi na ogólny charakter zapisu, wskazujący na treść uchwały, zgodną z delegacją ustawową, naruszenie to ma charakter nieistotny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.