Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2049/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 85 ust. 2 pkt 4,  art. 69 ust. 1 i  ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1415
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant, referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości (dalej również jako: "Minister", "organ") decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] , na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (dalej również jako: "DGSW") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, że ww. decyzją personalną z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] przeniósł - z urzędu z dniem [...] lipca 2015 r. - [...] M. N. (dalej również jako: "strona", "skarżąca") do pełnienia służby w Areszcie Śledczym w W. na stanowisko specjalisty przy kierownictwie, z zachowaniem prawa do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania uposażenia zasadniczego równego dotychczas pobieranemu lub wyższego. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 69 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 4 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm.), dalej: "u.s.w.". Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 21 lipca 2015 r., przy czym strona nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odwołania od ww. decyzji.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. M. N., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji personalnej na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając rażące naruszenie art. 69 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 85 ust. 2 pkt 4 u.s.w. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Minister wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., a zatem może mieć miejsce tylko wtedy, gdy kwestionowana decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. O zaistnieniu rażącego naruszenia prawa decyduje wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa; charakter naruszonego przepisu; racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje nieprawidłowa decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zdaniem Ministra w sprawie zakończonej wydaniem decyzji personalnej z dnia [...] lipca 2015 r. nie doszło do naruszenia przepisów w stopniu rażącym, zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił art. 69 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 85 ust. 2 pkt 4 u.s.w. Uregulowania te pozwalały na przeniesienie z urzędu [...] M. N. do innej jednostki organizacyjnej SW. Zajmowane przez nią stanowisko w Centralnym Zarządzie SW zostało zlikwidowane w wyniku reorganizacji i optymalizacji zatrudnienia. W dacie wydawania ww. decyzji w jednostce tej nie było wolnych stanowisk równorzędnych, co więcej nie było wolnych wakatów. Liczba etatów w CZSW uległa redukcji. Zatem wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. DGSW - jako organ właściwy w sprawie - w następstwie ustalenia stanu faktycznego wydał decyzję w ramach swoich kompetencji oraz na podstawie właściwych przepisów.

Minister wskazał, iż dostrzega mankamenty postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji personalnej związane z brakiem zindywidualizowanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), a także zaniedbaniem obowiązków informacyjnych (art. 10 § 1 k.p.a.). Stwierdził jednak, że powyższe wady o charakterze procesowym nie miały wpływu na podjętą decyzję. Zaznaczył, że w wyniku reorganizacji CZSW jednostce tej został nadany nowy statut. Zmianie uległa liczba etatów w poszczególnych komórkach organizacyjnych CZSW, co wynikało z właściwego zarządzenia DGSW. Etaty zwolnione w CZSW zostały przekierowane do jednostek podstawowych SW. Optymalizacja zatrudnienia była podyktowana interesem SW. Wszystkie te okoliczności były znane w czasie wydawania kwestionowanej decyzji.

Minister podkreślił, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji DGSW wskazał przyczyny likwidacji stanowiska [...] M. N. Zaznaczył, iż władcze działanie przełożonego w zakresie likwidowanych etatów było uznaniowe, a konsekwencje związane z przenoszeniem funkcjonariuszy do innych jednostek wynikały z optymalizacji zatrudnienia, co było uzasadnione potrzebami służby. Z tego względu ww. decyzji personalnej nie można zarzucić dowolności.

Minister zauważył również, że przed dniem [...] lipca 2015 r. w Biurze Dyrektora Generalnego CZSW służbę pełniło 17 funkcjonariuszy, obecnie zaś 10 funkcjonariuszy. Oznacza to, iż zarzut dotyczący możliwości przywrócenia stanowiska zajmowanego przez stronę w CZSW nie znajduje potwierdzenia w przestawionych okolicznościach faktycznych.

Końcowo Minister wskazał, iż ewentualne zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania, naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz uzasadnienia kwestionowanej decyzji mogły być przedmiotem odwołania strony w postępowaniu zwykłym przed organem II instancji. Strona nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia. Strona od trzech lat pełni służbę w jednostce organizacyjnej, do której została przeniesiona, tj. w Areszcie Śledczym W.

Konkludując Minister stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja personalna z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ z urzędu nie dopatrzył się również innych podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. M. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2018 r. zarzucając organowi obrazę art. 7 art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca wskazała, że Minister odstąpił od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz od rzetelnego i obiektywnego załatwienia sprawy, zaś skarżąca nie została należycie i wyczerpująco poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw.

Skarżąca podniosła, że Minister wydając zaskarżoną decyzję ustalił stan faktyczny sprawy jedynie na podstawie ustaleń zapadłych podczas postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. skupiając się na aspektach związanych z procesem racjonalizacji zatrudnienia w CZSW, nie dokonał natomiast szczegółowej analizy postępowania przed DGSW, który to organ nie dochował wymogów proceduralnych wynikających z k.p.a.

Odnosząc się do kwestii prawomocności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca podniosła, że przyczyn niezłożenia odwołania od ww. decyzji należy upatrywać w typowej dla służb mundurowych karności w wykonywaniu poleceń i decyzji zwierzchników i przełożonych oraz obawie, że zwierzchnicy wyciągną wobec strony negatywne konsekwencje służbowe łącznie z przeniesieniem do jednostki odległej od miejsca zamieszkania.

Skarżąca zarzuciła, iż Minister nie odniósł się do tego, iż:

- będąc w lipcu 2015 r. na urlopie wypoczynkowym otrzymała za pośrednictwem Poczty Polskiej decyzję DGSW z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie przeniesienia z urzędu na niższe stanowisko służbowe;

- DGSW wydając ww. decyzję pominął obowiązek wynikający z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. - skarżącej nie zostało doręczone postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie; nie umożliwiono jej również wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów, nie poinformowano o możliwości składania wniosków dowodowych i żądań;

- DGSW naruszył również art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a., bowiem nie ustalił przesłanek odnoszących się konkretnie do strony, uzasadniających podjęcie przedmiotowej decyzji, przez co z pewnością organ nie stał na straży praworządności oraz zignorował zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych, które były podstawą podjętej decyzji;

- DGSW nie zgromadził żadnego materiału dowodowego albo pominął jego ocenę, czym naruszył art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.; zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 4 u.s.w. dopuszczalnym było przeniesienie skarżącej na niższe stanowisko służbowe, jednakże w tej sytuacji niezbędne byłoby wykazanie przez organ braku stanowisk równorzędnych w zakresie pobieranego przez nią uposażenia zasadniczego, a jeśli takie istniały, to organ powinien dowieść, że przeniesienie skarżącej na te stanowiska nie było możliwe; z uzasadnienia decyzji nie wynikają żadne ustalenia w tej kwestii;

- DGSW nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia, co w oczywisty sposób narusza zasadę wynikającą z art. 11 i art. 8 k.p.a.

W świetle powyższego, jak wskazała skarżąca, zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, jest całkowicie uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga ocenia w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji DGSW z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie przeniesienia z urzędu - z dniem [...] lipca 2015 r. - [...] M. N. do pełnienia służby w Areszcie Śledczym w W. na stanowisko specjalisty przy kierownictwie, z zachowaniem prawa do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku.

Zaskarżona decyzja została więc wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest inicjowane w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły - określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 k.p.a. - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samego aktu z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ.: LEX nr 1452703).

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, (4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca wskazała rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109; z dnia 20 października 2011r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 725/10, publ. LEX nr 1083380; z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1046/10, publ. LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r. sygn. akt III SA 1425/96, wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt 22/95, publ. ONSAPiUS 1995, nr 24, poz. 297).

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji DGSW z dnia [...] lipca 2015 r. stanowił art. 85 ust. 2 pkt 4 u.s.w., zgodnie z którym funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego. Stosownie natomiast do art. 69 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.w. funkcjonariusz może być z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnymi potrzebami służby, a uprawniony do przeniesienia funkcjonariusza i określenia jego stanowiska służbowego na obszarze kraju, jest Dyrektor Generalny Służby Więziennej.

Zdaniem Sądu, treść rozstrzygnięcia podjętego przez DGSW w dniu [...] lipca 2015 r. pozostaje w zgodzie z ww. przepisami u.s.w., a wydanie ww. decyzji było podyktowane zaistniałymi okolicznościami faktycznymi. Jak bowiem wynika z uzasadnienia ww. decyzji, przeniesienie skarżącej na niższe stanowisko służbowe wynikało ze zmian organizacyjnych w CZSW. Mianowicie, w 2015 r. DGSW realizował proces optymalizacji zatrudnienia w CZSW w celu dostosowania struktury CZSW do zakresu zadań spoczywających na DGSW określonych w art. 11 u.s.w. Konsekwencją tego było m.in. zmniejszenie stanu etatowego Biura DGSW. Zarządzeniem z dnia 1 lipca 2015 r. Minister Sprawiedliwości nadał statut Centralnemu Zarządowi Służby Więziennej, wprowadzający nową strukturę organizacyjną (Dz. Urz. MS poz. 174). W związku z powyższym, DGSW zarządzeniem z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie wykazu stanowisk dla CZSW dostosował do nowej struktury organizacyjnej wykazy etatów dla komórek organizacyjnych CZSW, gdzie zostały określone limity etatowe dla poszczególnych komórek organizacyjnych CZSW. W wyniku ww. zmian organizacyjnych z dniem 15 lipca 2015 r. nastąpiło zmniejszenie etatowe Biura DGSW o 2 etaty funkcjonariuszy SW.

Przeniesienie skarżącej do dalszego pełnienia służby w Areszcie Śledczym W. na stanowisko specjalisty przy kierownictwie stanowiło zatem jeden z elementów optymalizacji zatrudnienia w CZSW, co wprost wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu tym wskazano jednocześnie, że brak było możliwości mianowania skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że ww. decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów u.s.w.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że wydając ww. decyzję DGSW dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 61 § 4 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jak trafnie zauważył Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji DGSW z dnia [...] lipca 2015 r. nie wynika, aby skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też poinformowana o uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a.). Oznacza to, że w sprawie doszło do uchybienia ww. przepisom postępowania, jednak uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom możliwości obrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wyraźna liberalizacja formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przepisach k.p.a., brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy, łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa w postępowaniu łącznie świadczą o tym, że nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie (por. uchwała NSA z dnia 21 października 2002 r. sygn. akt I OPS 9/02, publ. ONSA 2003/2/43). Z powyższego wynika, że brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania nie zawsze skutkuje eliminacją z obrotu prawnego decyzji kontrolowanej w trybie zwykłym, a zatem tym bardziej uchybienia tego nie można rozważać w kategorii rażącego naruszenia prawa, którego wystąpienie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji.

Zaznaczenia również wymaga, że przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zaś sam fakt niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania - stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu Minister zasadnie uznał, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji DGSW z dnia [...] lipca 2015 r. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma charakter wyjątkowy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 363/10; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13, publ. CBOSA). Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 798/13 (publ. LEX nr 1511171), w którym stwierdził, iż rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

W przypadku kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. sytuacja taka nie miała miejsca. Jak już bowiem zaznaczono powyżej, DGSW wskazał w uzasadnieniu ww. decyzji na materiał dowodowy, który stanowił podstawę ustaleń faktycznych związanych z reorganizacją CZSW, a które to ustalenia skutkowały podjęciem rozstrzygnięcia o przeniesieniu skarżącej na niższe stanowisko służbowe.

W ocenie Sądu nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że wydając ww. decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. DGSW dopuścił się rażącego naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Kwestionowana decyzja zawiera uzasadnienie, które choć niezbyt obszerne, wyjaśnia w sposób należyty podjęte rozstrzygnięcie, a tym samym spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast jak podkreśla się w piśmiennictwie, jedynie brak w ogóle uzasadnienia decyzji, w przypadku gdy było ono obligatoryjne, oraz istotne braki w tym zakresie, a także uzasadnienie pozorne, mogą skutkować stwierdzeniem nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5-6, s. 516). Taka sytuacja nie zaistniała w przypadku decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.

Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja DGSW z dnia [...] lipca 2018r. została prawidłowo doręczona skarżącej w dniu 21 lipca 2015 r., przy czym skarżąca, pouczona o prawie do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, nie skorzystała z tego uprawnienia. Bez znaczenia przy tym są motywy, którymi kierowała się skarżąca nie wnosząc odwołania od ww. decyzji. W tym kontekście raz jeszcze należy podkreślić, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego, czy też go powtarzać. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie gromadzi bowiem nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tymczasem zarówno wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji personalnej, jak również skarga do Sądu w sposób oczywisty stanowią próbę zastąpienia postępowania odwoławczego od ww. decyzji, co jest niedopuszczalne. Skarżąca bowiem wprost wskazuje, że organ (DGSW - wydający decyzję w trybie zwykłym) nie wyjaśnił całokształtu okoliczności sprawy, nie wskazał przesłanek jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji. Zdaniem skarżącej, organ winien dokładnie i szczegółowo wyjaśnić w decyzji czy w dniu jej wydania skarżąca nie posiadała odpowiedniego wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby, czy też doświadczenia zawodowego i umiejętności do zajmowania dotychczasowego stanowiska, co jest szczególnie istotne w momencie wydania decyzji uznaniowej (s. 6 skargi). Kwestie te mogłyby stanowić przedmiot ewentualnej oceny organu odwoławczego, a następnie sądu administracyjnego (w przypadku złożenia skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy), nie mogą być jednak przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, w którym przedmiotem badania jest wyłącznie kwalifikowana wadliwość decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Zauważyć również należy, że powoływana w skardze uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18) nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Uchwała ta dotyczy bowiem odmowy wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ ten ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Tymczasem kwestionowana w sprawie decyzja DGSW z dnia [...] lipca 2015 r. nie była przedmiotem oceny sądu administracyjnego.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2018 r. nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ nadzoru prawidłowo bowiem uznał, że kwestionowana decyzja DGSW z dnia [...] lipca 2015 r. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.