Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 813/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust.1; art. 61 ust.1 pkt 1, ust.1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. W.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. W.-L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy T. D. po rozpoznaniu wniosku [...] i D. D. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości W..

Według organu przeprowadzona stosownie do dyspozycji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analiza urbanistyczno – architektoniczna wykazała, że istnieje możliwość realizacji przedsięwzięcia w sposób wskazany we wniosku. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa, takie także przeznaczenie miała działka w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się już na niej budynek spożywczo-przemysłowy i budynek gospodarczy. Działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, wojewódzkiej nr [...] relacji [...]-[...]- S. W.. Z kolei na sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej nr ew. [...], przy granicy z działką nr ew. [...] zlokalizowane są dwa budynki gospodarcze. Zdaniem organu budowa będzie zatem stanowić kontynuację zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtująca zabudowę na działkach sąsiednich. Przy określeniu parametrów zabudowy uwzględniono obecny standard życia mieszkańców wsi oraz nawiązano do parametrów brył istniejących oraz powstających budynków kształtujących ogólny charakter zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że teren inwestycji znajduje się poza obszarami chronionymi w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016r., poz. 2134 z późn. zm.), przedsięwzięcie nie jest też zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i stąd zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity - Dz. U. z 2017r., poz. 1405 z późn. zm.) nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zaznaczył również, iż teren inwestycji oraz obiekty położone na sąsiednich działkach nie podlegają ochronie konserwatorskiej. Organ wyjaśnił, odnosząc się do szczegółowego wskazania w decyzji sposobu usytuowania budynku w odległości 1,5m od granicy z działką nr [...], że również w taki sposób jest zrealizowana zabudowa w obszarze analizowanym, gdzie budynki są zlokalizowane z odstępstwami od warunków technicznych. Tak jest w przypadku zabudowy na działce inwestorów, na działkach nr [...] i [...]. Ponieważ budynki są zrealizowane w różnych odległościach od granic sąsiednich działek, zarówno w granicy, jak i w odległości większej, niż 4m organ uznał tę okoliczność za cechę kształtowania zabudowy. Jednocześnie dodał, że decyzja nie przesądza w sposób jednoznaczny o miejscu lokalizacji planowanego budynku, wskazuje tylko na możliwość zbliżenia do granicy z działką nr ew. [...], podczas gdy w stosunku do działki nr ew. [...] powinna zostać zachowana odległość, co najmniej 4,0 m. Szczegółowe kwestie związane z usytuowaniem budynku będą rozstrzygane w pozwoleniu na budowę, natomiast organem właściwym w sprawie ewentualnych odstępstw od warunków technicznych jest minister właściwy w sprawach budownictwa. Organ zaznaczył, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie narusza interesów osób trzecich.

Po rozpoznaniu odwołania J. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Również zdaniem organu odwoławczego charakter i rodzaj inwestycji wpisuje się w dotychczasową funkcję zabudowy i zagospodarowania badanego obszaru. Jest to bowiem teren występowania zabudowy zagrodowej z zapleczem terenów rolnych, do którego można zaliczyć istniejący na działce nr ew. [...] budynek w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, tj. sklep spożywczo-przemysłowy, zaspakajający podstawowe potrzeby okolicznych mieszkańców. Kolegium zwróciło uwagę na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] maja 2008r. w którym stwierdzono, że wspomniany sklep spożywczy spełnia wymagania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych, a budowa nowego obiektu wpłynie na poprawę tych warunków i zwiększy znacząco bezpieczeństwo związane z sąsiedztwem drogi wojewódzkiej nr ew. [...]. Kolegium zaznaczyło, że ustalenie wartości poszczególnych cech planowanej inwestycji, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji fontowej. jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kata nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) nastąpiło przy uwzględnieniu wymagań określonych w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie budzi zastrzeżeń. Organ zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem wszelkie spory związane z naruszeniem prawa własności sąsiednich działek pozostają bez wpływu na wydanie decyzji. Mogą być natomiast rozstrzygane na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. – L[...] zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego szereg błędów i nieścisłości. W ocenie skarżącej obszar oddziaływania na otoczenie planowanego budynku handlowo-usługowego w pozwoleniu na budowę na działce [...] nie uwzględnia interesu osób trzecich, ponieważ na tej działce nie uwzględniono drogi koniecznej do jej działki nr [...]. Nie wyjaśniono " urzędowej kradzieży " 5 arów z działki [...] i dołączeniu ich do działki [...] Podała, że od czterech pokoleń była droga dojazdowa do działki [...] (z sadem 5 arów) i działki [...] pomiędzy działkami [...] i [...]. Jest to jedyna droga dojazdowa do działki [...] od strony drogi wojewódzkiej [...]. Świadomi tego byli także inwestorzy, którzy także częściowo korzystają z tej drogi. Obecnie nowi właściciele postawili bramę na tej drodze i zagrodzili przejazd dodatkowym łańcuchem z kłódką, blokując przejazd na stałe. Nie ma zatem dojazdu do drogi publicznej nr [...]. Na drogę konieczną nie wyraża zgody także właścicielka działki nr [...] , która jest także zagrodzona i wystawiona na sprzedaż. Inwestorzy nie przedstawili dokumentu potwierdzającego, że droga dojazdowa do działki [...] jest wyłącznie ich własnością. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja nie spełnia także warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mimo konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia jej uzasadnionych interesów nie ma powodów, dla których miałby on znaleźć akceptację. Skarżąca zdaje się w ogóle nie zważać na argumentację organów rozpatrujących sprawę, koncentrując się wyłącznie na własnych dociekaniach, gubiąc zresztą rozróżnienie pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a postępowaniem w sprawie pozwolenie na budowę, o czym dobitnie świadczy pkt. 3 skargi, odnoszący się do obszaru odziaływania planowanego budynku w pozwoleniu na budowę i kreowania na tej podstawie zakresu ochrony własnego prawa własności. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073 ) nie daje prawa do rozpoczęcia realizacji planowanej inwestycji. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Stwierdza tylko istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., ( sygn. P 37/06 ) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Zdaniem Trybunału decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Dopiero pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz 1202) są spełnione. W tym też postępowaniu organ architektoniczno - budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Przyjęcie powyższego założenia oznacza w efekcie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ochrona interesów osób trzecich nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Wprost stanowi o tym przepis art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Powyższe oznacza, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie narusza praw w tym przepisie wskazanych, albowiem nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej inwestycji. Zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny, a uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy ich interesu prawnego. Powyższe nie jest jednak równoznaczne z jego naruszeniem (tak NSA w wyroku z dnia 27 marca 2012r. II OSK 2448/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Wbrew zatem przekonaniu skarżącej, nie mogą mieć znaczenia podnoszone w skardze, a także w toku postępowania okoliczności związane z "kradzieżą" części działku [...], czy pozbawieniem do niej dojazdu.

Nie można jednak zgodzić się z Kolegium, uważającym za bezzasadny zarzut polegający na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Z kolei przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy, zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Dla sprawdzenia, czy rzeczywiście nowa zabudowa zapewnia zachowanie owego ładu przestrzennego zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż 50 metrów. Z części opisowej analizy sporządzonej w sprawie wynika, że w obszarze analizowanym podstawową funkcję stanowi zabudowa zagrodowa wraz z zapleczem terenów rolnych. Takie też przeznaczenie działka nr [...], na której ma nastąpić realizacji inwestycji, miała w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obecnie znajdują się tu budynki mieszkalne i budynki gospodarcze o zróżnicowanych gabarytach i usytuowaniu wobec granic sąsiednich działek. Tak ustalony stan zagospodarowania terenu powoduje powstanie wątpliwości co do zachowania charakterystyki urbanistycznej w podanym wyżej rozumieniu. Zgodzić wprawdzie należy się z poglądem, według którego warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W tym zakresie mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Co więcej, przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem, czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Zwrócić jednak należy uwagę, że bez względu, czy przyjąć legalną definicję zabudowy zagrodowej, zawartą w § 3 pkt 3 wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez którą należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, czy jej definiowanie jako zespołu budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położonego w obrębie jednego podwórza ( wyrok NSA z dnia 4 października 2017r. II OSK 187/16 opubl. w CBOSA ) zawsze chodzi o funkcjonalne i organizacyjne powiązanie z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 2860/16, dostępny CBOSA). Na specyfikę zabudowy zagrodowej wielokrotnie uwagę zwracano uwagę także w orzecznictwie, podkreślając, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją ( wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2017r. II OSK 2967/15, 21 listopada 2013r. II OSK 951/12 opubl. w CBOSA ). Bez wątpienia tego rodzaju zabudowie jednorodzinnej czy wielorodzinnej, towarzyszą z reguły sklepy, przychodnie lekarskie, czy urządzenia rekreacyjne. Kontynuacja funkcji, jak już wspomniano, nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Jeśli zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego nie sposób przyjąć, aby kontynuacją tej funkcji w powyższym rozumieniu była budowa budynku usługowo – handlowego. Nawet gdyby uznać, że dotychczasowy sklep miałby stanowić podstawę dla usprawiedliwienia kontynuacji funkcji, to przecież organ powinien rozważyć, czy spełnia go nowy obiekt usługowo - handlowy o takich wymiarach, jak wskazanych we wniosku. Chodzi tu bowiem o dwukondygnacyjny budynek, z powierzchnią zabudowy do [...]m2, o wysokości [...]m i elewacji frontowej o szerokości do [...]m, co nie ma żadnego odbicia w zabudowie bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości i zdecydowanie odbiega od parametrów już istniejącego na działce wnioskodawców nr [...] budynku o powierzchni [...]m˛, w którym funkcjonuje sklep. Jest to o tyle istotne, że w obszarze analizowanym w ogóle nie stwierdzono istnienia tego rodzaju zabudowy. Kontynuację funkcji zabudowy handlowo – usługowej w analizie wiąże się właściwie wyłącznie ze wspomnianym sklepem. Znaczenie jakie nadaje się tej zabudowie, znajdującej się w obszarze zabudowy zagrodowej, powinno skłonić organ do sprawdzenia jej legalności. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, według którego zabudowa na podstawie której określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać na przykład samowoli budowlanej. W wyroku z dnia 11 września 2014r. ( II OSK 569/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w ten sposób poprzez realizację inwestycji na terenach niezabudowanych lub na terenach o odmiennej funkcji można byłoby domagać się ustalenia warunków zabudowy wywodząc, że zachodzi kontynuacja funkcji, bowiem na obszarze analizowanym istnieje już obiekt do którego funkcji można nawiązać. Sąd stwierdził przy tym, że wprawdzie, ani Wójt, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są organami właściwymi do prowadzenie samodzielnych ustaleń w zakresie legalności obiektów budowlanych, gdyż ocena ta należy do organów administracji budowlanej, nie oznacza to jednak, że organy właściwe w przedmiocie warunków zabudowy nie mogą występować do organów administracji budowlanej o udzielenie informacji odnośnie "legalności" obiektów budowlanych znajdujących się na obszarze analizowanym, gdy powezmą wątpliwość co do ich legalności. Powyższe uwagi należy odnieść także do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy właśnie funkcjonowanie sklepu stanowi podstawowy odnośnik dla uzasadnienia kontynuacji funkcji przez nowy obiekt handlowo – usługowy.

Z analizy wynika jednoznacznie, że dla ustalenia powierzchni zabudowy odniesiono się do powierzchni budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], wynoszącej [...]m˛. Z opisu form zabudowy w obszarze analizowanym sądzić należy, że jest to jedyny budynek z opisanych gospodarczych i mieszkalnych o takim parametrze, przy średniej wynoszącej [...]. Co więcej, w analizie wskazano, że tylko część budynków gospodarczych ma charakter wolnostojących, a część stanowi zwarte zespoły, co diametralnie wpływa na zwiększenie powierzchni zabudowy. W efekcie może to dać dla największego budynku gospodarczego wartość [...]m˛. Nie wiadomo, czy budynek o którym wspomniano w analizie, a następnie w decyzji, to ten sam znajdujący się na działce [...], a jeśli tak, to wynikałoby z tego, że jest to zwarty zespół budynków gospodarczych, na co należało zwrócić uwagę. W decyzji nie podano ponadto, dlaczego przyjęto właśnie budynek gospodarczy o najwyższej powierzchni zabudowy, mimo znacznego jej zróżnicowania w obszarze analizowanym, nie uwzględniono natomiast żadnego z budynków mieszkalnych. Co więcej, w wyroku z dnia 9 marca 20117 r. ( II OSK 1732/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o ile analiza urbanistyczna ma obejmować pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy usługowej. W ten sposób ustalono szerokość elewacji frontowej planowanego budynku odnosząc ją właśnie do szerokości elewacji frontowej budynku usługowego wynoszącej [...] i powiększając ją, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia o 20% do [...]m. Mimo, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi 9,53m, a budynków gospodarczych 7,69m. Jednak już wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odniesiono do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] ( co wynika z tabeli opisu form zabudowy ), wynoszącej, przy uwzględnieniu uskoku, [...]m, przy średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym wynoszącej [...]. Nie jest przy tym jasne, dlaczego wskazano na rozpiętości między wysokościami budynków gospodarczych, mimo, że uwzględniono budynek mieszkalny. Podanie wysokości [...] m posłużyło jako argument do wykazania znacznej rozpiętości pomiędzy budynkami gospodarczymi i ustaleniu wysokości budynku planowanego na [...]m. Zauważyć jednak trzeba, że w ten sposób wysokość fasady budynku nie została ustalona ani w oparciu o regułę wskazaną w § 7 ust. 1 rozporządzenia, ani jako wartość uśrednioną w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia, która wynosi 6,14m. Co istotne, przepis ten odstępuje od możliwości określenia wysokości fasady o przeciętnej wysokości w stosunku do występujących po sąsiedzku. Z treści analizy urbanistycznej nie wynika natomiast, aby postulowana wysokość nawiązywała do dominującej w bezpośredniej okolicy i wizualnie stanowiła kontynuację występującego parametru.

Należy także podkreślić, że nie są znane podstawy ustalenia w decyzji powierzchni sprzedaży do [...]m˛. Zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Wniosek takiej informacji nie zawiera, nie wzywano również wnioskodawców o jego uzupełnienie. Określona powierzchnia zabudowy została zatem przez organ określona zupełnie dowolnie i co ważne bez żadnego uzasadnienia przyjętego wymiaru.

Nie jest jasne w jaki sposób wyznaczono geometrię dachu. § 8 rozporządzenia wskazuje, że geometrię dachu ( kat nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W rozpatrywanym przypadku w decyzji wskazano, że chodzi o geometrię dachu dwuspadowego o nachyleniu połaci dachowej pod kątem do 40°. Nie określono ani wysokość głównej kalenicy, ani jej kierunku w stosunku do frontu działki. Ponadto z tabeli opisu form zabudowy zamieszczonej w analizie wynika, że geometria dachów dwuspadowych w obszarze analizowanym wynosi 45 °, a jednospadowych od 5° do 20°. Sporządzający ją architekt uznał jednak, że dopuszczenie kąta nachylenia połaci dachu do 40 °nie wpłynie negatywnie na estetykę zabudowy i nie zakłóci wymagań dla nowej zabudowy w zakresie ładu przestrzennego. Teza ta powinna zostać jednak poddana weryfikacji przez organ, który nie zajął w tej kwestii żadnego stanowiska.

Widocznym jest, że sporządzający analizę dobierał parametry odpowiednio budynku gospodarczego, mieszkalnego lub usługowego dla uzasadnienia parametrów planowanego budynku handlowo – usługowego, korzystając z zamieszczonych w § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia klauzul umożliwiających wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wysokości górnej granicy elewacji frontowej w sposób wynikający z analizy. Jakkolwiek istotnie, jak już wspomniano, analiza stanowi podstawowy dokument pozwalający na ustalenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia) nie oznacza to jednak, że organ orzekający ma obowiązek wydać decyzję, która w całości odpowiada jej wymogom. Przeprowadzenie ostatecznej analizy należy bowiem nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Ma on wynikający z art. 80 kpa w związku z art. 7 kpa obowiązek dokonania oceny analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód.

Rozpoznając sprawę organ ponownie przeprowadzi ocenę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższych uwag.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy T. D.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł.