Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 41/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie SO del. Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2011r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2013r.

Wyrokiem z dnia 18 października 2012r., sygn. akt I OSK 2023/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2012r., sygn. akt III SA/Kr 46/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w następującym stanie faktycznym.

W dniu 14 lipca 2010r. J. Ś. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy finansowej do wysokości 20.000 zł na zakup materiałów i pokrycie kosztów remontu jej domu zalanego w maju i czerwcu 2010r. Do wniosku dołączyła kosztorys prac niezbędnych do wykonania.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, komisja ds. oszacowania szkód popowodziowych w dniu 14 lipca 2010r. w protokole oględzin budynku mieszkalnego J. Ś. stwierdziła wystąpienie szkód w postaci licznych pęknięć na elewacji budynku, zalanie piwnicy oraz znajdującego się w niej pieca C.O. gazowego, zalanie podłogi oraz zagrzybienie ścian. Ponadto komisja stwierdziła również wystąpienie szkód w części mieszkalnej w postaci licznych pęknięć ścian nośnych budynku. W sierpniu 2010r. do akt sprawy dołączona została sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego opinia techniczna (protokół kontroli stanu technicznego).

Decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania J. Ś. zasiłku celowego, zauważając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza okoliczność wystąpienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy szkodami powstałymi w budynku a klęską żywiołową. Organ I instancji dodał również, iż z treści opinii technicznej kontroli stanu technicznego budynku w sposób jednoznaczny wynika, iż szkody stwierdzone w drodze protokołu powstały przed wystąpieniem intensywnych opadów deszczu.

Po rozpatrzeniu odwołania J. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2010r. Nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, iż w sprawie winna zostać sporządzona ekspertyza konstrukcyjna celem ustalenia, czy a jeżeli tak to w jakim zakresie, powódź jaka miała miejsce w miesiącach maj/czerwiec 2010r. przyczyniła się do szkód powstałych w domu J. Ś. Kolegium nakazało również organowi I instancji by dokonał oceny ekspertyzy technicznej budynku, o ile zostanie ona przedłożona do akt sprawy przez stronę. Zdaniem Kolegium, organ I instancji winien także dokonać oceny przedłożony przez J. Ś. rachunków w kontekście protokołu szacowania szkód.

Decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy ponownie odmówił ustalenia na rzecz J. Ś. prawa do zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową. Jako powód odmowy organ I instancji wskazał brak współpracy J. Ś. z Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej poprzez niemożność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego.

Po rozpatrzeniu odwołania J. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2011r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, iż przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego nie było potrzebne z uwagi na brak zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny sprawy, a w szczególności wysokość poniesionych przez stronę strat majątkowych w wyniku zalania piwnicy i kotłowni. Ponadto organ I instancji winien dokonać oceny przedłożonych przez J. Ś. rachunków w kontekście protokołu szacowania szkód.

Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz Miasta i Gminy wydał w dniu [...] 2011r. decyzję Nr [...], którą ustalił na rzecz J. Ś. prawo do świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w związku z poniesioną stratą w wyniku zdarzenia losowego w wysokości 1000 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie remontu budynku mieszkalnego położonego przy ul. O w N. Organ I instancji wskazał, iż warunkiem koniecznym udzielenia stronie wsparcia w postaci zasiłku celowego w związku ze stratami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej, ekologicznej bądź zdarzenia losowego jest okoliczność wystąpienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy szkodami powstałymi w mieniu wnioskodawcy a niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, które szkody te spowodowały. Organ I instancji stwierdził, iż ponownie rozpatrując sprawę, uwzględnił w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu organu II instancji, zgodnie z którą to dotychczas zgromadzone ekspertyzy (opinie techniczne) potwierdzają jedynie brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zarejestrowanymi uszkodzeniami (które wystąpiły na górnych kondygnacjach budynku) a zalaniem piwnic budynku w wyniku intensywnych i długotrwałych opadów deszczu, co jednak, zdaniem organu, nie prowadzi do obalenia twierdzenia, zgodnie z którym dokumenty te nie odnoszą się do związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy uszkodzeniem pieca C.O. a zalaniem piwnic badanego budynku. Dodatkowo zwrócono uwagę na fakt, że dokumenty te potwierdzają okoliczność, iż zalanie piwnic badanego budynku miało miejsce w wyniku opadów deszczu. Dlatego też, zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy, nie bez znaczenia dla kształtu tego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że uwzględniono okoliczność wystąpienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy intensywnymi opadami deszczu, które miały miejsce w miesiącach maj i czerwiec 2010r. a szkodami powstałymi w piwnicy budynku mieszkalnego, co w ostateczności pozwoliło na częściowe uwzględnienie żądań strony w postaci ustalenia prawa do zasiłku celowego w wysokości 1000 zł. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił jednak uznania wystąpienia wiarygodnego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy szkodami powstałymi w budynku mieszkalnym na wyższych kondygnacjach a intensywnymi opadami deszczu w miesiącu maj i czerwiec 2010r. Swoje twierdzenia organ I instancji oparł na ekspertyzie dołączonej do akt sprawy w dniu 23 grudnia 2010r., z której treści w sposób jednoznaczny wynika, że "Stwierdza się brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zarejestrowanymi uszkodzeniami a zalaniem piwnic badanego budynku w następstwie intensywnych i długotrwałych opadów deszczu", zaś ,,Przyczyną powstania zgłaszanych poziomych zarysowań – tynku na elewacjach jak również wewnątrz – w dwóch pokojach na piętrze są deformacje termiczno-skurczowe wywołane błędami konstrukcyjno – wykonawczymi w badanym obiekcie". Dodatkowo organ I instancji wskazał na ocenę geologiczną, w której wyczytać można, że "należy rozważyć inne przyczyny spękania elewacji niż wpływ wody i gruntu na którym posadowiony jest budynek". Zdaniem organu I instancji, związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy intensywnymi opadami deszczu (powódź 2010r.) a szkodami powstałymi na górnych kondygnacjach budynku nie został również potwierdzony w ocenie stanu technicznego z dnia 28 marca 2011r. sporządzonej na zlecenie J. Ś. w związku z postępowaniem toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. We wnioskach końcowych uprawniony rzeczoznawca budowlany stwierdził bowiem, że "Powstałe niewielkie zarysowania mogą być przyczyną niewielkich ruchów podłoża występujących podczas intensywnych opadów, gdzie podnosi się poziom wód gruntowych". Stwierdzenie zaś, którego użyto w dalszej części zdania zamieszczonego we wnioskach końcowych oceny stanu technicznego budynku, tj. ,,Jak wynika z informacji uzyskanych od Inwestora rysy te powstały po okresie intensywnych opadów – czerwiec - lipiec 2010 r. ... " uzasadnia, zdaniem organu I instancji, twierdzenie, że jedynym dowodem na powstanie w/w rys jest oświadczenie samego zainteresowanego co w obliczu czterech niezależnych stanowisk wskazujących na brak w/w związku przyczynowo – skutkowego jest jednak niewystarczające. Organ I instancji stwierdził, iż również w aneksie do oceny technicznej budynku mieszkalnego z dnia 22 lipca 2011r. w/w związek nie znalazł potwierdzenia. Dlatego też organ I instancji uznał wystąpienie związku przyczynowo – skutkowego jedynie w odniesieniu do szkód powstałych w pomieszczeniach piwnicznych.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji stwierdził, iż konieczne stało się zatem ustalenie zasadności poczynionych przez J. Ś. wydatków, jak również zweryfikowania standardu napraw poczynionych przez nią w budynku mieszkalnym (w pomieszczeniach piwnicznych) ze standardem z przed remontu instalacji C.O. Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 28 czerwca 2011r. dokonano z tego względu kolejnego przeglądu kotła centralnego ogrzewania, który stał się podstawą do sporządzenia przez osobę posiadającą wiedzę specjalną w zakresie oceny prac instalacyjno-montażowych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym stanowiącym własność strony, notatki służbowej. Jak ustalono na podstawie w/w dokumentu ,,wykonany zakres prac instalacyjno-montażowych był niezbędny i jest zgodny ze stanem faktycznym". Dodatkowo dokument ten potwierdził zarówno zgodność zakupionego i zamontowanego osprzętu z przedstawionymi przez J. Ś. dokumentami zakupu jak również, że prace i urządzenia gazowe wraz z osprzętem to podstawowy standard w technice grzewczej. Tym samym zdaniem organu I instancji, uzasadnione jest twierdzenie, że prace remontowe przeprowadzone w budynku mieszkalnym zyskują przymiot prac niezbędnych do wykonania, a także, że prace remontowe i zakupiony sprzęt do instalacji C.O. nie stanowiły podwyższenia standardu.

Uzasadniając jednak wysokość udzielonego wsparcia organ I instancji szczególną uwagę zwrócił na możliwości finansowe pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, iż w niniejszej sprawie, pomimo iż łączna kwota przeznaczona na przeprowadzenie remontu i napraw w budynku mieszkalnym, zgodnie z przedłożonymi przez stronę rachunkami, wyniosła 12.886,26 zł, to jednak z uwagi na ograniczone możliwości finansowe organ ustalił prawo do zasiłku celowego w wysokości 1.000 zł. Organ I instancji wyjaśnił, iż w roku kalendarzowym 2011 plan finansowy Ośrodka Pomocy Społecznej, w odniesieniu do środków przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych wynosił 145 tyś. zł., zaś w lipcu 2011r. stopień jego realizacji znajdował się na poziomie 84.207,85 zł co stanowiło 58,07 % ogólnej kwoty przeznaczonej na wypłatę zasiłków celowych. Dodatkowo organ I instancji zaznaczył, że straty poniesione przez mieszkańców Gminy w związku ze szkodami jakie nastąpiły w wyniku zalania gospodarstw domowych w maju i czerwcu 2010r. miały bardzo duże rozmiary, co w ostateczności skutkowało koniecznością przyznania pomocy bardzo dużej grupie obywateli. Organ I instancji stwierdził, iż z uwagi na rozległość i natężenie w/w szkód, które ponieśli obywatele tej Gminy w 2010r., konieczne było objęcie wsparciem sporej liczby mieszkańców również w 2011r. Taki zaś stan faktyczny, zdaniem organu I instancji, obligował go do niezwykle przemyślanego i oszczędnego gospodarowania środkami finansowymi, z uwzględnieniem tak zarówno stopnia wykorzystania posiadanych, jak również z uwzględnieniem szacunkowych potrzeb, które będzie trzeba zaspokoić w drugiej połowie 2011r. Organ I instancji zaznaczył, iż wziął pod uwagę również fakt, że decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] ustalono na rzecz strony prawo do zasiłku celowego w związku z poniesioną stratą w wyniku klęski żywiołowej z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, jak również dofinansowanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu w wysokości 2.000 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. Ś. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 1 i 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz naruszenie art. 7, 12, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewłaściwą jego ocenę.

J. Ś. zauważyła, iż organ rozpoznawał pierwotnie jej wniosek o zasiłek w nieprawidłowym trybie i w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną. Pierwszy wniosek o pomoc złożyła w dniu 26 maja 2010r. i został on rozpoznany w ramach środków Gminy (na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej). Kolejny złożyła w dniu 14 lipca 2010r. i pomimo przekroczenia terminu do złożenia wniosków o pomoc ze środków budżetu państwa wniosek ten został rozpoznany w oparciu o wytyczne udzielone przez Wojewodę (na podstawie art. 18 w/w ustawy). W ocenie odwołującej się, niezasadnie organ w tej mierze przyjął ten tryb rozpoznawania zasiłku, gdyż wniosek faktycznie był spóźniony, co w dalszej konsekwencji uniemożliwiło jej uzyskanie świadczenia we wnioskowanej kwocie. Następnie odwołująca się wykazała nieścisłości w ustaleniach organu w decyzjach z dnia [...] 2011r. i [...] 2011r. i wskazała, że dopiero w decyzji z [...] 2011r. został prawidłowo ustalony stan faktyczny i decyzję oparto na właściwej podstawie prawnej, tj. art. 17 ust. 12 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej. Dodała jednak, iż gdyby organ I instancji dokonał ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wytycznymi, które określił organ II instancji w decyzji z dnia [...] 2010r. jej wniosek mógłby zostać rozpatrzony już pod koniec grudnia 2010r., najpóźniej na początku stycznia 2011r. albowiem w grudniu przedstawiona została ekspertyza techniczna budynku. Natomiast w opinii z dnia 5 stycznia 2011r. jednoznacznie określono, ze piec C.O. uległ zniszczeniu w trakcie powodzi. Organ pierwszej instancji pominął pierwotnie powyższe okoliczności faktyczne, skutkiem czego dopiero w sierpniu 2011r. odniósł się do wytycznych organu II instancji, co spowodowało jednak ponad półroczne opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy w odpowiednim terminie. Podsumowując J. Ś. zarzuciła organowi I instancji przewlekłość w postępowaniu, wymieniając: wyznaczanie nowych terminów wywiadu środowiskowego, żądanie dostarczenia kolejnych ekspertyz, opinii budowlano – technicznych, faktur i rachunków za dokonaną naprawę pieca i inne zniszczenia budynku. Zdaniem odwołującej się, przewlekłość spowodowała taki skutek, iż pomimo ustalenia wstecznie związku przyczynowo – skutkowego między stratą (piec C.O.) a zaistniałym zdarzeniem losowym, wypłacona kwota była zaniżona, gdyż gmina już nie dysponowała odpowiednio wysokimi środkami finansowymi.

Decyzją z dnia 27 października 2011r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2011r. Nr [...]. Zdaniem Kolegium, bezsporne w sprawie było, iż J. Ś. w wyniku intensywnych i długotrwałych opadów deszczu w okresie maj – czerwiec 2010r. poniosła szkody związane z zalaniem piwnic budynku oraz zalaniem pieca C.O. Bezsporna była również kwota udokumentowanych wydatków poniesionych na usunięcie następstw zalania piwnic – 12.886,26 zł (koszty naprawy instalacji C.O., wymiany pieca C.O., odgrzybianie i osuszanie pomieszczeń piwnicznych). Sprawą sporną był natomiast, w ocenie organu II instancji, związek przyczynowo – skutkowy powstania szkód na wyższych kondygnacjach budynku należącego do J. Ś. z intensywnymi i długotrwałymi opadami deszczu w okresie maj – czerwiec 2010r. oraz wysokość zasiłku celowego, który powinna ona otrzymać w związku z zalaniem piwnic.

Wyjaśniając kwestię związku przyczynowo – skutkowego Kolegium wskazało, iż w opinii technicznej z sierpnia 2010r., sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego (protokół kontroli stanu technicznego), stwierdzono, iż brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy intensywnymi opadami deszczu, które wystąpiły w miesiącach maj i czerwiec 2010r., a szkodami powstałymi w budynku mieszkalnym skarżącej. Kolegium stwierdziło, iż w ekspertyzie stanu technicznego budynku z dnia 23 grudnia 2010r. również wskazano, że "brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zarejestrowanymi uszkodzeniami a zalaniem piwnic badanego budynku w następstwie intensywnych i długotrwałych opadów deszczu", a "przyczyną powstania zgłoszonych poziomych zarysowań – tynku na elewacjach jak również wewnątrz – w dwóch pokojach na piętrze są deformacje termiczno – skurczowe wywołane błędami konstrukcyjno – wykonawczymi w badanym obiekcie". Z kolei w ocenie geotechnicznej z listopada 2010r. wskazano, że "należy rozważyć inne przyczyny spękania elewacji niż wpływ wody i gruntu na którym posadowiony jest budynek". Natomiast w ocenie stanu technicznego budynku mieszkalnego, sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2011r., we wnioskach końcowych uprawniony rzeczoznawca budowlany stwierdził, że "powstałe niewielkie zarysowania mogą być przyczyną niewielkich ruchów podłoża występujących podczas intensywnych opadów, gdzie podnosi się poziom wód gruntowych". Kolegium wskazało, iż w opinii tej znajduje się również stwierdzenie: "jak wynika z informacji uzyskanych od Inwestora rysy te powstały po okresie intensywnych opadów – czerwiec – lipiec 2010". W aneksie do oceny technicznej z dnia 22 lipca 2011r. również użyto sformułowania wskazującego na fakt, że rysy powstałe w górnej części budynku "mogły być" spowodowane ulewami w okresie wiosna – lato 2010r.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy – w tym cztery ekspertyzy techniczne wykonane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje – nie potwierdzają stanowiska J. Ś., iż pomiędzy opadami deszczu w okresie maj – czerwiec 2010r., a szkodami zarejestrowanymi na wyższych kondygnacjach jej budynku zachodzi związek przyczynowo – skutkowy. Organ II instancji zauważył, iż w odwołaniu J. Ś. nie wskazała na żadne nowe dowody, które podważały dotychczasowe ustalenia poczynione przez organ I instancji. W związku z tym Kolegium uznało, iż szkody te nie mogą stanowić podstawy do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, czyli zasiłku w związku ze zdarzeniem losowym jakim były podtopienia w maju – czerwcu 2010r.

Odnosząc się z kolei do drugiej spornej kwestii, tj. wysokości zasiłku celowego, który odwołująca się powinna otrzymać w związku z zalaniem piwnic, Kolegium podkreśliło, iż decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jak również określenia jego wysokości jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. Kolegium wskazało, iż zakres niezbędnych prac związanych z usuwaniem skutków zalania piwnic potwierdzony został podczas przeglądu w dniu 28 czerwca 2010r. W związku z tym koszty poniesione na usunięcie tych szkód (naprawa instalacji C.O., wymiana pieca C.O., odgrzybianie i osuszanie pomieszczeń piwnicznych) wyniosły 12.886,26 zł. Zdaniem Kolegium, decyzja wydana przez organ I instancji o przyznaniu zasiłku celowego J. Ś. jedynie w wysokości 1000 zł nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ II instancji stwierdził, iż w aktach sprawy znajdują się rachunki za naprawę instalacji C.O, wymianę pieca C.O., odgrzybianie i osuszanie pomieszczeń piwnicznych na łączną kwotę 12.886,26 zł na których znajdują się adnotacje "zapłacono gotówką". Oznacza to zdaniem Kolegium, iż J. Ś. wykorzystując posiadane zasoby pieniężne była w stanie pokonać trudności życiowe związane z koniecznością usuwanie szkód wywołanych powodzią.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że zasiłek celowy w związku ze zdarzeniem losowym (art. 40 w/w ustawy) może być przyznany osobie lub rodzinie niezależnie od ich dochodów. Jednak rozpatrując wniosek o przyznanie takiego zasiłku organ musi kierować się także ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, nie bez znaczenia są również ograniczone środki przeznaczone na pokrycie szkód w związku ze zdarzeniami losowymi. Przyznana kwota świadczenia nie musi zatem pokrywać wszystkich wydatków związanych z usuwaniem szkód spowodowanych powodzią, gdyż pomoc jaką udziela MGOPS jest uzależniona nie tylko od potrzeb wnioskodawcy, ale również od możliwości pomocy społecznej.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że zaskarżonej decyzji nie można rozpatrywać w oderwaniu od faktu, iż J. Ś. na mocy decyzji z dnia [...] 2010r. Nr [...] przyznano zasiłek celowy w związku z poniesionymi stratami w wyniku klęski żywiołowej z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, jak również dofinansowanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu w wysokości 2000 zł. Organ II instancji stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, aby odwołująca się poniosła straty w żywności, lekarstwach, odzieży a w związku z tym przyznany zasiłek mogła przeznaczyć na sfinansowanie m.in. kosztów remontu instancji C.O.W świetle tego zarzut skarżącej, iż gdyby wcześniej rozpatrzono jej sprawę, to otrzymałaby wyższy zasiłek jest, zdaniem Kolegium, całkowicie nieuzasadniony. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska J. Ś., iż organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na koniec organ zauważył, że zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010r. Nr [...] oraz z dnia [...] 2011r. Nr [...] nie miały znaczenia dla rozpatrzenia aktualnie kwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i tym samym nie kształtują praw i obowiązków strony.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się J. Ś. i pismem z dnia 25 listopada 2011r. wniosła na nią skargę domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie przesłanek, na których oparł się organ dokonując oceny wysokości przyznanego zasiłku celowego oraz przyjęcie, że przyznany decyzją [...] zasiłek nie został wydatkowany na zaspokojenie potrzeb życiowych i mógł być przeznaczony na odbudowę zalanej części piwnicznej, podczas gdy żaden etap postępowania wyjaśniającego nie zmierzał do rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Zdaniem skarżącej, naruszenie powyższych przepisów postępowania polegało również na oparciu stanowiska na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej jego ocenie skutkującym błędnym przyjęciem, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy ulewnymi deszczami, powodującymi powódź w okresie maja i czerwca 2010r., a szkodami powstałymi w budynku mieszkalnym, na jego górnych kondygnacjach. Ostatni podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczył naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wyrażającego się w niewłaściwym przyjęciu, że skarżąca wykorzystując posiadane zasoby pieniężne była w stanie pokonać trudności życiowe związane z koniecznością usuwania szkód wywołanych powodzią, podczas gdy w sprawie wskazano, że środki pozyskane zostały z udzielonej skarżącej pożyczki.

W obszernym uzasadnieniu skargi, przedstawiając dotychczasowy stan sprawy skarżąca wskazała na nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu zarówno przez organ I, jak i II instancji. Między innymi zarzuciła, że Kolegium ograniczyło się jedynie do przyznania zasadności okolicznościom i wnioskom wskazanym przez organ I instancji i nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. Ponadto Kolegium zaniechało postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie środków finansowych pozostających do dyspozycji Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie została przede wszystkim wskazana ogólna wysokość środków, które w roku budżetowym 2011 przeznaczone zostały na realizację zadań z zakresu rekompensaty za poniesione straty z tytułu zdarzeń losowych, jak również rozłożenie tych środków na poszczególne miesiące. Stwierdzono również, że ustalenia poczynione przez organ I instancji, jak również Kolegium w zakresie istotności znaczenia dla kształtu rozstrzygnięcia otrzymanej przez skarżącą decyzji z dnia [...] 2010r. były dowolne. Poza tym organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie sposobu spożytkowania przez skarżącą przyznanych jej tą decyzją środków. Zdaniem skarżącej, żaden z dwóch organów nie uprawdopodobnił, że uznaniowe kompetencje zostały poprawnie wykorzystane, zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca zarzuciła również nieustosunkowanie się do różnic w opiniach i zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżności, w związku z czym uznała, że uzasadnienie decyzji jest niepełne. Ponadto skarżąca podniosła, iż doszło do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż Kolegium błędnie przyjęło, że skarżąca była w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudności życiowe podczas, gdy w rzeczywistości pieniądze przeznaczone przez nią na remont pochodziły z pożyczki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził stanowiska skarżącej, iż pomiędzy opadami deszczu w maju i czerwcu 2010r., a szkodami zarejestrowanymi na wyższych kondygnacjach jej budynku zachodzi związek przyczynowo – skutkowy. Kolegium stwierdziło również, iż skarżąca wykorzystując swoje możliwości (zdolność kredytową) zaciągnęła pożyczkę, która pozwoliła jej pozyskać środki finansowe, aby pokonać trudności życiowe związane z koniecznością usuwania szkód wywołanych powodzią. W związku z powyższym przyznana pomoc w postaci zasiłków celowych na łączną kwotę 3000 zł spełniła, w ocenie Kolegium, ustawowy cel sprowadzający się do udzielenia subsydiarnej, uzupełniającej pomocy.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2012r., sygn. akt III SA/Kr 46/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. Ś. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy administracyjne obu instancji uczyniły zadość zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Zgromadzone i omówione zostały cztery ekspertyzy, które jednoznacznie (wbrew stanowisku skarżącej) stwierdzały, że brak jest związku przyczyno – skutkowego pomiędzy intensywnymi opadami deszczu, które wystąpiły w maju i czerwcu 2010r. a szkodami powstałymi na wyższych kondygnacjach budynku mieszkalnego skarżącej. Sąd zaakceptował również dokonaną przez organy analizę w zakresie celów, zadań i możliwości finansowych organu. Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że skarżąca, wykorzystując własne zasoby pieniężne czy zaciągając pożyczkę na remont pomieszczeń i wymianę pieca dała wyraz temu, że była w stanie pokonać z zasady trudności życiowe i usunąć szkody we własnym zakresie. Nie może więc w tej sytuacji żądać od organu pokrycia w całości poniesionych kosztów. Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zdaniem Sądu, przyznana ostatecznie skarżącej kwota 1000 zł jest wyrazem uznania organu, ale nie jak podnosi skarżąca dowolnego, ale mieszczącego się w granicach dozwolonych przepisem art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten wyraźnie bowiem stanowi, że zasiłek celowy "może" być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. Ś., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał oceny ekspertyz biegłych i ich wniosków, mimo, że skarżąca z oceną organów się nie zgadzała i wskazywała na możliwość wyciagnięcia innych wniosków z opinii biegłych. Ponadto NSA stwierdził, iż brak również oceny kosztorysu, tj. jaki zakres niezbędnego remontu on obejmuje, tj. czy tylko tej części, której zalanie organy uznały za związek przyczynowy z klęską żywiołową, czy też całego budynku. Jeżeliby się bowiem okazało, że odnosi się on tylko do części piwnicznej to, zdaniem NSA, rozważania co do szkód w pozostałej części nie mają w sprawie znaczenia i nie powinny mieć wpływu na wysokość pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż przyznanie skarżącej zasiłku w 2010r. nie może automatycznie przesądzać o wysokości pomocy. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy w czerwcu 2010r. tego rodzaju zasiłki były przyznane w Gminie wszystkim dotkniętym klęską z samej racji jej zaistnienia, a jeśli tak to w jakiej wysokości, czy też były to indywidualne rozstrzygnięcia w sensie wystąpienia konkretnej szkody. Jeżeli bowiem taki zasiłek w takiej wysokości dostali wszyscy poszkodowani z racji klęski to w zasadzie nie powinno to mieć wpływu na wysokość pomocy przyznanej z wniosku z lipca 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, czy podana przez Burmistrza wielkość środków na zasiłki celowe w 2011r. i ich wykorzystanie – kwotowe i procentowe – do lipca 2011r. dotyczyła pomocy na wszystkie zasiłki celowe, czy też tylko na związane z likwidowaniem szkód związanych z klęska żywiołową z 2010r. Nie podano również, czy na likwidację tych szkód przyznano i jakie środki w 2010r. i jak je wykorzystano, czy przeniesiono przyznanie pomocy w tym zakresie również na 2011r. Nie podano także ilu osobom czy rodzinom pomocy już udzielono, ile jeszcze czeka na jej przyznanie, jaki procent szkód przyznana pomoc pokrywała i od czego wysokość była uzależniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tych okoliczności pozwoli dopiero na ocenę, czy w tej konkretnej sprawie zasiłek został przyznany na naprawę szkód wywołanych klęską i czy jego wysokość odpowiada możliwościom finansowym Gminy i potrzebom społecznym związanym z tą klęską, a z drugiej strony uprawnieniami, zasobami i możliwościami samej skarżącej, w tym z już udzieloną pomocą.

Pismem z dnia 1 marca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze o wyjaśnienie:

1) czy w czerwcu 2010r. w Gminie zasiłki celowe przyznawano wszystkim dotkniętym klęską z samej racji jej zaistnienia, a jeśli tak to w jakiej wysokości, czy też były to sprawy rozpoznawane indywidualnie, z uwzględnieniem powstałej szkody w konkretnej sprawie;

2) czy podana przez Burmistrza w decyzji z dnia [...] 2011r. Nr [...] wielkość środków na zasiłki celowe w 2011r. i ich wykorzystanie – kwotowe i procentowe – do lipca 2011r. dotyczyła pomocy na wszystkie zasiłki celowe, czy też tylko na związane z likwidowaniem szkód powstałych w wyniku klęski żywiołowej z 2010r.,

3) czy na likwidację szkód przyznano, a jeżeli tak to jakie, środki w 2010r. i jak je wykorzystano,

4) czy przeniesiono przyznanie pomocy w tym zakresie również na 2011r.,

5) ilu osobom, czy rodzinom pomocy już udzielono, ile jeszcze czeka na jej przyznanie, jaki procent szkód przyznana pomoc pokrywała i od czego wysokość była uzależniona.

Powyższe pismo Sądu Kolegium przesłało do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W piśmie z dnia 19 marca 2013r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wyjaśniła, iż wsparcie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na likwidację skutków powodzi przyznawano tylko i wyłącznie w sytuacji potwierdzenia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi a powstałymi szkodami. W trakcie wszystkich przeprowadzonych przez Ośrodek postępowań, dokonywano wnikliwych analiz, tak zarówno sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawców, jak również realnych możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której wnioskodawca się znalazł, a która to spowodowana została niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2010r. Przyznana pomoc nie miała charakteru odszkodowawczego czy też kompensacyjnego. Dyrektor MGOPS podniosła, iż nawet w przypadku stwierdzenia realnych szkód w gospodarstwie domowym, z jednoczesnym potwierdzeniem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy w/w szkodami a niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, Ośrodek odmawiał przyznania wsparcia osobom i rodzinom, które w sposób samodzielny były w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, w której się znaleźli.

Odnosząc się do kwestii podanej przez Burmistrza w decyzji z dnia [...] 2011r. Nr [...] wielkości środków na zasiłki celowe w 2011r. i ich wykorzystanie do lipca 2011r. Dyrektor MGOPS wskazała, iż stosunek kwotowo – procentowy dotyczył wszystkich środków własnych przeznaczonych na zasiłki celowe przyznawane przez Ośrodek w 2011r. W zakresie tym znajdywały się więc zasiłki celowe w związku ze zdarzeniem losowym (art. 40 ustawy o pomocy społecznej), zasiłki celowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych (art. 39 ustawy o pomocy społecznej) oraz zasiłki celowe specjalne (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Dyrektor MGOPS stwierdziła, iż w ramach likwidacji skutków powodzi nie wyodrębniono dodatkowego paragrafu, w którym klasyfikowano by tylko i wyłącznie pomoc z przeznaczeniem na likwidację skutków powodzi. W/w pomoc klasyfikowana była w rozdziale 85214, w którym wykazano środki na wszelkiego rodzaju pomoc, tj. tak zarówno na likwidację skutków powodzi, jak również na przyznanie wsparcia z innych przyczyn.

Odpowiadając na kolejne pytanie (nr 3 według pisma Sądu z dnia 1 marca 2013r.), Dyrektor MGOPS wyjaśniła, iż w ramach likwidacji skutków powodzi w 2010r. skorzystano z dotacji celowej Wojewody, która w 2010r. wyniosła 529.542 zł, w tym dotacja z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych w wysokości do 6.000 zł – 206.300 zł., dotacja z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych w wysokości do 20.000 zł – 323.242 zł. W odniesieniu do środków własnych gminy, Dyrektor MGOPS podała, iż w 2010r. Gmina nie wyodrębniła z dotychczasowego planu finansowego Ośrodka środków, które mogły być przeznaczone tylko i wyłącznie na likwidację skutków powodzi. Planu tego nie zwiększono również o dodatkowe środki. Pomoc ze środków własnych Gminy z przeznaczeniem na likwidację skutków powodzi realizowana była więc w ramach planu finansowego w brzmieniu przed wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Podsumowując Dyrektor MGOPS wskazała, iż łączna wysokość zasiłków celowych przyznanych 2010r. ze środków własnych gminy wyniosła 16.400 zł. Pomoc wykorzystano na przyznanie zasiłków celowych z przeznaczeniem na likwidację szkód spowodowanych powodzią. Dyrektor MGOPS dodała przy tym, iż w planie finansowym Ośrodka na 2011r. również nie wyodrębniono osobnych środków, które Kierownik mógłby przeznaczyć na likwidację skutków powodzi z 2010r. Pomoc realizowana była ze środków przeznaczonych na wszystkie rodzaje zasiłków celowych, w tym zasiłki celowe z przeznaczeniem na likwidację skutków powodzi, zasiłki celowe z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych oraz specjalne zasiłki celowe.

Dyrektor MGOPS stwierdziła również, iż nie było sytuacji, w których w 2010r. wstrzymano się z przyznaniem wsparcia w celu przeniesienia przyznania pomocy na 2011r.

Dyrektor MGOPS podała, iż poczynając od maja 2010r. (tj. od momentu, w którym wystąpiły niekorzystne zjawiska atmosferyczne), do dnia sporządzenia niniejszego pisma, wsparcie z przeznaczeniem na likwidację skutków powodzi przyznano 216 rodzinom / osobom samotnie gospodarującym, w tym 196 osobom / rodzinom w ramach wsparcia do 6.000 zł oraz 20 osobom / rodzinom w ramach wsparcia do 20.000 zł. Dyrektor MGOPS stwierdziła, iż według stanu na dzień sporządzenia niniejszego pisma brak jest osób / rodzin oczekujących na przyznanie pomocy w związku ze szkodami spowodowanymi powodzią w 2010r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie posiada również informacji pozwalających ustalić jaki procent szkód został zlikwidowany za pomocą wsparcia świadczonego przez ten Ośrodek. Dyrektor MGOPS wyjaśniła, iż ewentualna pomoc uzależniona była w pierwszej kolejności od potwierdzenia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy powstałymi szkodami a niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi z maja i czerwca 2010r. Dalej brano pod uwagę rozmiar szkód, możliwość zabezpieczenia przez poszkodowanych podstawowych potrzeb bytowych (zakup zniszczonych ubrań, żywności, leków, przedmiotów użytku codziennego), wysokość środków, które poszkodowani zobowiązani byli przeznaczyć na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej i rodzinnej oraz wszystkie inne okoliczności wpływające na wysokość koniecznego wsparcia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie w wyroku z dnia 18 października 2012r., sygn. akt I OSK 2023/12 Naczelny Sąd Administracyjny wymienił szereg okoliczności, które winny zostać ustalone, aby sprawa mogła być prawidłowo rozstrzygnięta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał organ do udzielenia odpowiedzi na pytania sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku (pismo z dnia 1 marca 2013r.), na które organ I instancji udzielił odpowiedzi. Analiza wyjaśnień organu prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie musi zostać powtórzone postępowanie administracyjne, albowiem było ono dotknięte brakami, w wyniku których zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Jak to już zostało wyżej wskazane, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i nie orzekają co do istoty sprawy. Przedstawione przez organ I instancji wyjaśnienia nie są wystarczające do uznania, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji było przeprowadzone prawidłowo. Organy obu instancji nie odniosły się do załączonego przez skarżącą kosztorysu prac remontowych ani nie wyjaśniły dlaczego przyznały skarżącej pomoc finansową jedynie w kwocie 1.000 zł, skoro domagała się przyznania jej 20.000 zł pomocy.

Zasady przyznawania zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową zostały uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), a w szczególności w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Z kolei w ust. 2 tego przepisu ustawodawca stwierdził, iż zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 w/w ustawy). Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono ocenie organu, która jednak nie może być dowolna.

Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 429). Wymaga to od organów administracyjnych szczególnie wnikliwego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Ponadto w przypadku decyzji wydanych w tym trybie zbadania wymaga, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodność z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

W ocenie Sądu organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uzasadnienia podjętego w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcia, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Organ administracyjny wydając ponownie decyzję w tej sprawie, winien szczegółowo rozważyć w toku postępowania administracyjnego, a następnie wyczerpująco odnieść się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie może go w tym zastąpić sąd administracyjny, którego rolą jest jedynie kontrola działalności administracji, a nie rozstrzyganie spraw administracyjnych. Ponowna decyzja może zostać wydana po należytym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i szczegółowo uzasadniać podjęte rozstrzygnięcie, opierając się na ustawowych przesłankach.

Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia prawa procesowego stwierdzone przez Sąd w obu wydanych w sprawie decyzjach, zostały one uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa.