Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2279/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. i L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 374/10 w sprawie ze skargi M. M. i L. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 374/10, po rozpoznaniu skargi M. M.i L. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., rozpatrując odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z J., uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu Przychodni [...] położonego w granicach działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2004 r., sygn. akty VII SA/Wa 1650/04 odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt II OSK 350/05 odrzucił skargę kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 r.

Wojewoda Dolnośląski, rozpoznając sprawę po uchyleniu przez organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016) po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z J. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i L. M. pozwolenia na budowę obiektu Przychodni [...] w S. położonego w granicach działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w S.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych Burmistrza Szklarskiej Poręby, stanowiących podstawę udzielenia pozwolenia na budowę znajduje się decyzja Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia [...] lutego 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana dla przedmiotowej inwestycji, której termin ważności ustalono na rok od dnia doręczenia. Decyzją tego organu z dnia [...] lutego 1997 r. przedłużono termin ważności wymienionej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz powołano błędną datę tej decyzji tj. dzień [...] lutego 1996 r. W aktach sprawy brak było stosownego postanowienia korygującego w tym zakresie.

Urząd Miejski w Szklarskiej Porębie pismem z dnia 4 marca 2004 r. przesłał kopię postanowienia Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia [...] grudnia 2003 r. prostującego z urzędu oczywistą omyłkę oraz kopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r.

Wskutek powyższego, organ pierwszej instancji uznał, że decyzja Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r., [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obiektu Przychodni [...] w S. położonego w granicach działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. wydana została w dacie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane, gdyż do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci umowy dzierżawy z dnia [...] marca 1998 r. zawartą z Zarządem Miasta na działkę nr [...], umowę kupna zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1997 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] działki nr [...] z przeznaczeniem na rozbudowę Gabinetu Lekarza Rodzinnego, umowę przedwstępną z dnia [...] października 1996 r. zawartą ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] na dzierżawę gruntu przyległego do budynku [...] – według załączonej mapy – przeznaczonego pod rozbudowę Gabinetu Lekarza Rodzinnego. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i wyrysu mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 1997 r. jest to działka nr [...].

Jeśli chodzi o sprawę dotyczącą zmiany konstrukcji dachu z jednoczesną przebudową poddasza nad ww. gabinetem zlokalizowanym w granicach działki nr [...] organ pierwszej instancji wskazał, że jako organ administracji architektoniczno-budowlanej upoważniony jest do prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w sprawach dotyczących między innymi udzielonych pozwoleń na budowę, nie jest natomiast organem uprawnionym do kontroli realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaprojektowanych rozwiązań architektonicznych, jak i braku pełnych obliczeń statystycznych nowo projektowanego obiektu, organ stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany jest dołączyć projekt budowlany, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast obowiązkiem organu, do którego wpłynął taki wniosek, jest sprawdzenie jego kompletności a następnie, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego określa, co powinien zawierać projekt budowlany. Między innymi projekt architektoniczno – budowlany powinien określać formę i konstrukcję obiektu budowlanego.

Przedmiotowy projekt budowlany przewiduje wykonanie łącznika w lekkiej konstrukcji drewnianej z drewna tartacznego klasy K 27 lub K 33. W ocenie organu brak obliczeń statystycznych dotyczących łącznika nowo projektowanego obiektu nie stanowi okoliczności świadczącej o rażącym naruszeniu prawa, która by obligowała organ administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego odpowiedzialnym za rozwiązania projektu oraz zgodność opracowania z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami jest autor projektu i w tym zakresie znacznemu ograniczeniu uległa sfera tzw. "uznania administracyjnego". Wskazuje na to przede wszystkim postulatywny charakter art. 4 Prawa budowlanego "obiekt budowlany i związane z nim urządzenia należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczna dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy". Naruszenie art. 4 Prawa budowlanego, w ocenie organu, nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. I L. M. pozwolenia na budowę obiektu Przychodni [...] w S. położonego w granicach działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Na podstawie powołanego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm., według stanu na dzień 5 marca 1998 r.) odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinna wynosić, co najmniej 4 m. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi, zaś zgodnie z art. 35 ust. 3, w razie stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że projekt zagospodarowania działki omawianej inwestycji został sporządzony w lutym 1997 r., tj. przed dniem podziału działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...]. Wskazany wyżej podział zatwierdzony został decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 1997 r., znak: [...].

Ze znajdujących się w aktach sprawy map uwzględniających usytuowanie projektowanego budynku, w tym mapy stanowiącej załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 30 grudnia 1997 r., (w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr ewid. 339) wynika, że omawiany budynek z otworami okiennymi i drzwiowymi skierowanymi w stronę działki nr ewid. [...] i spadkiem dachu w kierunku w/w działki został usytuowany w granicy z powyższą działką nr ewid. [...].

Z akt sprawy wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę posiadał informację o opisanym wyżej położeniu projektowanego budynku.

Organ odwoławczy stwierdził, że omawiane usytuowanie budynku na granicy działki o nr ew. [...] rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.).

W świetle powyższego uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] marca 1998 r., nr [...].

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że badana decyzja Burmistrza Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] udzielała pozwolenia na przebudowę gabinetu lekarskiego znajdującego się w budynku przy ul. [...] w S. i budowę napowietrznego przejścia (łącznika) łączącego ww. gabinet lekarski z projektowanym budynkiem. Objęty przebudową istniejący budynek i łącznik znajdują się, bowiem na działce nr ewid. [...], natomiast opisana wyżej decyzja Burmistrza Miasta Szklarska Poręba z [...] marca 1998 r. udzielała pozwolenia na budowę budynku wyłącznie na działkach nr ew. [...] i [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. złożyli M. i L. M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie od organu grzywny za nieprzestrzeganie wyroków sądów administracyjnych w maksymalnej wysokości przewidzianej prawem, zasądzenie odszkodowania na rzecz skarżących z powodu wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucili, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą nieważności, bowiem dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie skarżących organ rażąco naruszył prawo materialne poprzez nie ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (identyczność stron) i pod względem przedmiotowym, jak i stanu faktycznego.

Skarżący wskazali, że najważniejszym dokumentem w sprawie jest prawomocne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r. (sygn. akt II OSK 350/05) odrzucające skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 r., sygn. akt VII SA/Wa 1650/04 o odrzuceniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r., nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte z zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Burmistrza Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] marca 1998 r. przepisów – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane i § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.), organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd podniósł, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Między innymi przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa granice wykonywania prawa własności przez inwestora, jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Przepis ten, w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przewidywał że "jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m". Posadowienie budynku na działce nr ew. [...] i nr ew. [...] nie zachowuje odległości przewidzianych w § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego powyżej rozporządzenia, gdyż jest on posadowiony przy samej granicy z działką o nr ew. [...].

Sam rodzaj materii objętej regulacją w zakresie sadowienia budynków, w odniesieniu do granicy działki – tym samym określenia wykonania i ochrony prawa własności w procesie inwestycyjnym – nakazuje uznawanie wszelkich przypadków uchybienia tym normom, przez organy administracyjne za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji.

Ze znajdujących się w aktach sprawy map uwzględniających usytuowanie projektowanego budynku obiektu Przychodni [...] w S., w tym mapy stanowiącej załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1997 r. (w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr ewid. 339) wynika, że przedmiotowy budynek na działkach nr ew. [...] i [...] z otworami okiennymi i drzwiowymi skierowanymi w stronę działki nr ewid. [...] i spadkiem dachu w kierunku ww. działki został usytuowany w granicy z działką nr ewid. [...].

Nie budzi, zatem wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że takie usytuowanie budynku ewidentnie narusza cytowany wyżej § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i naruszenie to uznać należy za szczególnie rażące, gdyż wskazane w ww. § 12 ust. 4 pkt 1 odległości są bezwzględnie obowiązujące.

Takie usytuowanie ogranicza wykonywanie prawa własności działki o nr ew. [...] przez każdego jej właściciela, w tym przypadku Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w J. Tak posadowiony przedmiotowy budynek, nie ma wątpliwości, stanowi poważne ograniczenie w zakresie możliwości użytkowania i zagospodarowania działki sąsiedniej (nr ewid. [...]). Taki stan rzeczy jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) oraz zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2010 r. przyjął, że badana decyzja Burmistrza Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 sierpnia 2003 r., rozpatrując odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z J., uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu Przychodni Lekarza Rodzinnego położonego w granicach działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a zatem była to decyzja kasacyjna, nie zaś rozstrzygająca, co do istoty sprawy.

Na marginesie Sąd zauważył, że błędne jest stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zajęte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], że "inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane, gdyż do wniosku o pozwolenie na budowę załączył (...) umowę przedwstępną z dnia 1 października 1996 r. zawartą ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] na dzierżawę gruntu przyległego do budynku [...] – według załączonej mapy – przeznaczonego pod rozbudowę Gabinetu Lekarza Rodzinnego. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i wyrysu mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 1997 r. jest to działka nr [...]".

Umowa dzierżawy nie stanowiła bowiem dla inwestora tytułu prawnego do działki o nr ew. [...]. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 1997 r., znajdującego się w aktach administracyjnych, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. jest użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...] i użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki jest do dnia [...] listopada 2086 r. (§ 1 umowy sprzedaży z dnia 10 września 1997 r., akta administracyjne).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. M. oraz L. M., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i można go interpretować bez odwołania się do § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

II. istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił przesłankę rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy decyzja Burmistrza Szklarska Poręba z [...] marca 1998 r. stwierdzała, zgodność warunków zabudowy podanych w decyzji nr [...], zaś wydzielenie działki nr [...] nastąpiło na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w J., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto poprzez nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy, a w tym dowolnego uznania przez Sad, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo rozważył przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy właściwa analiza akt sprawy oraz przepisów prawa, prowadzi do wniosku przeciwnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo rozważył negatywną przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy unieważnienie decyzji organu I instancji nastąpiło mimo zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w postaci zaistnienia negatywnej przesłanki do wznowienia postępowania w sprawach, w których zostały wydane decyzje na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], co do której zaskarżoną decyzją stwierdzono jej unieważnienie, zaś od ich doręczenia upłynęło pięć lat;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.ps.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru budowlanego prawidłowo dokonał weryfikacji i uchylenia decyzji organu I instancji -Wojewody Dolnośląskiego - podczas gdy organ ten nie rozważył ustaleń z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 1997 roku nr [...] dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...] obręb Szklarska Poręba [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w J.i na jej wniosek, wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 Nr 30 poz. 127 ze zm.) w celu wydania działki nr [...] do odrębnego władania, stwierdzającej podział jako zgodny z postanowieniami miejscowego planu ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Szklarska Poręba Nr [...] z [...] października 1994 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił przesłankę rażącego naruszenia prawa. Jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji, skoro z akt sprawy niespornie wynika, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w granicy z działką o nr ewid. [...], co narusza bezwzględnie obowiązujące normy zawarte w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to tym samym decyzja Burmistrza Miasta Szklarska Poręba z dnia [...] marca 1998 roku dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei przemawia za koniecznością wyeliminowania takiej decyzji z porządku prawnego.

Niezasadnym jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a. Wskazana w art. 156 § 2 k.p.a. negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazująca na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji która wywołała nieodwracalne skutki prawne nie dotyczy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Jednocześnie powoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 146 § 1 k.p.a. odnosi się do podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś jak w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów o charakterze procesowym tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.ps.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru budowlanego prawidłowo dokonał weryfikacji i uchylenia decyzji organu I instancji -Wojewody Dolnośląskiego - podczas gdy organ ten nie rozważył ustaleń z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 1997 roku dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...] obręb Szklarska Poręba podnieść należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał w jaki sposób naruszenie przytoczonych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, biorąc pod uwagę fakt, iż organ prowadził postępowanie nieważnościowe.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni podnoszonych przepisów podnosząc, że art. 35 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Między innymi przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa granice wykonywania prawa własności przez inwestora, jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Przepis ten, w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przewidywał że "jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m". Posadowienie budynku na działce nr ew. [...] i nr ew. [...] nie zachowuje odległości przewidzianych w § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego powyżej rozporządzenia, gdyż jest on posadowiony przy samej granicy z działką o nr ew. [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie w sytuacji stwierdzenia, że decyzja rażąco narusza przepisy techniczno-budowlane bez znaczenia jest zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albowiem decyzja taka jest obarczona wadą skutkującą jej nieważność.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.