Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2571/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej [...] , reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1991 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. Po rozpatrzeniu środka zaskarżenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2011 r.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. Skarb Państwa oraz Gmina Miejska, reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...], wystąpili ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Jako podstawę skargi wskazano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13 orzekający, że art. 156 § 2 kpa, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Po wznowieniu postępowania, zgromadzeniu i rozpoznaniu niezbędnego w sprawie materiału dowodowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] stycznia 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 2019 r. wystąpili Skarb Państwa oraz Gmina Miejska [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że wznowienie postępowania, jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 kpa, art. 145b § 1 kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mogą zapaść rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 kpa.

Minister wyjaśnił, że podstawę skargi z [...] czerwca 2015 r. jest art. 145a § 1 kpa, który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie we wskazanym przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 kpa). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 46/13 został wydany 12 maja 2015 r. (data ogłoszenia 21 maja 2015r.). Zatem skarga została złożona przez stronę postępowania w terminie przewidzianym w art. 145a § 2 kpa, ze wskazaniem podstawy wznowienia określonej w art. 145a § 1 kpa. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2015 r. wznowił postępowanie.

Organ wyjaśnił, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 kpa, według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast organ prowadzący postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez strony. Pojęcie granic rozpatrywania sprawy po wznowieniu postępowania mieści w sobie też kwestię stanu prawnego, według którego winno nastąpić nowe rozstrzygnięcie. W tym zakresie przyjmuje się, że organ administracji stosuje stan prawny w chwili orzekania na skutek wznowienia postępowania.

Zdaniem wnioskodawców oceniających kwestię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powinno być uznanie, iż instytucja przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów administracyjnych jest wręcz konieczna z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu i stabilizacji stosunków cywilnoprawnych. Wskazano na istniejące w tej kwestii rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Minister podkreślił, że organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio. Odnosząc się do wniosku Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że: "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyjaśnił, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami.

Minister wskazał, że w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego funkcjonują różne rodzaje orzeczeń. Przywołany w rozpatrywanej sprawie wyrok, będący podstawą skargi wznowieniowej ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. To w praktyce oznacza, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Zatem przedmiotowy wyrok z 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia przepisu. Organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza, jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 kpa nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium znacznego upływu czasu dla zaistnienia negatywnej przesłanki w stwierdzeniu nieważności. Podsumowując Minister stwierdził, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2011r. nr 226.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...]października 2019 r. złożyła Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa-Prezydent [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili istotne naruszenie przepisów: art. 149 § 1 kpa, art. 150, art. 145a § 1 i art. 146 § 1 kpa w zw. art. 156 § 1 i 2 kpa w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

| Podstawą wniosku o wznowienie postępowania był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (art. 145a § 1 |

|kpa). |

|Wyrok ten został wydany na skutek zadania pytania prawnego i ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. |

|Prawidłowa jest ocena organu, że wyrok z 12 maja 2015 r. Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował zmiany stanu prawnego w zakresie |

|treści tego przepisu i nie wyeliminował go z porządku prawnego. Jak wyżej wskazano ma on charakter zakresowy, ponieważ kontrola |

|konstytucyjności art. 156 § 2 kpa dotyczyła, tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 kpa ograniczenia czasowego,|

|uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa), po |

|znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. |

|Istotne jest to, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. został wydany na skutek pytania prawnego zadanego przez sąd na tle konkretnego |

|stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wyrok Trybunału ma |

|charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma on charakteru uniwersalnego, tak jak wyrok TK |

|stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. |

|Wyrok z 12 maja 2015 r. może mieć zatem istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca |

|obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. W pkt 9.4 i pkt 10.2 uzasadnienia Trybunał jednoznacznie wskazał, jakiego rodzaju |

|decyzje zasługują na szczególną ochronę z punktu widzenia zasady trwałości. Trybunał podkreślił, że w przypadku decyzji, na podstawie |

|których strona nabyła prawo lub ekspektatywę ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej |

|ostateczność, a drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość jej wzruszenia. |

|W przedmiotowej sprawie organ po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia decyzji, która utrzymywała w mocy decyzję o stwierdzeniu |

|nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zważyć należy, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza ona jedynie |

|wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy z 10 |

|maja 1990 r. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji |

|komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez |

|określoną gminę dla celów dowodowych ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na |

|zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o to |

|zagadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zakwestionowano wykorzystywanie wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., jako |

|orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny |

|uznaje, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 |

|Konstytucji RP (wyroki NSA: z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1148/15, wyrok z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK |

|2878/15, wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3042/15). Poza tym w judykaturze przyjmuje się, że Skarb Państwa, |

|który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji |

|wywłaszczeniowej utraciły prawo. W niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej było wyeliminowanie z |

|obrotu prawnego (w trybie stwierdzenia nieważności) ostatecznej decyzji o przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu |

|Państwa. Skutkiem tego Skarb Państwa 27 maja 1990 r. nie był właścicielem spornej nieruchomości. |

|Pamiętać należy, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej |

|obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 |

|dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta [...]. Tymczasem decyzja komunalizacyjna z [...] |

|lipca 1991 r. stwierdzała nabycie mienia z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego (Gminy [...]). Jak już wskazano w orzecznictwie|

|przyjmuje się, że u podstaw zajętego w wyroku Trybunału stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. |

|Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie w celu ochrony praw |

|obywatela, a w interesie państwowej osoby prawnej (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2138/14). |

|Nie można tracić z pola widzenia, że wyrok Trybunału zapadł na tle sprawy, w której po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych |

|XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.|

|W latach 40-50 XX wieku organ dekretowy nierzadko traktował ten termin, jako termin procesowy, przywracalny. Natomiast podstawą do |

|stwierdzenia nieważności decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w |

|orzecznictwie termin ten był traktowany, jako termin prawa materialnego, nieprzywracany. Na tle sprawy, w której zapadł wyrok z 12 |

|maja 2015 r. Trybunał stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności |

|decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone, m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter |

|niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. |

|W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wynika z rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepis |

|ten był jasny w swej treści. W niniejszej sprawie Skarb Państwa na dzień [...] maja 1990 r. nie legitymował się tytułem własności do|

|komunalizowanego mienia. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy |

|na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji. |

|W konsekwencji uznać trzeba, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania do stanu faktycznego i prawnego, jaki |

|zaistniał w niniejszej sprawie. |

|Przyjmuje się także, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności |

|decyzji na podstawie art. 156 § 2 kpa wyłącznie z powodu znacznego upływu czasu lecz dotyczy decyzji, które były podstawą nabycia |

|prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność |

|Państwa). Dotyczy zatem sytuacji nabycia prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Żądanie stwierdzenia nieważności |

|decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane łącznie z wynikającą z art. 2 |

|Konstytucji RP zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a brakującej części normy w art. 156 § 2 |

|kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy (por. wyr. |

|NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 694/17 i z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17). |

|Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął, że powyższy wyrok Trybunału nie mógł skutkować uchyleniem |

|decyzji nadzorczej z [...] kwietnia 2011 r. Wskazywana przez skarżących podstawa wznowienia (art. 145a § 1 kpa) nie potwierdziła się |

|w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, ponieważ wyrok Trybunału zapadł w zupełnie innych realiach prawnych i faktycznych. |

|Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. |

|Dlatego na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. |