Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1262/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, 49, 50a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. G. i D. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] r., z udziałem inwestora R. G., kontroli na nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (działka nr "a") stwierdzono, że jej właściciele D. G. i R. G., przystąpili do wykonywania robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku, dysponując jedynie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr "b" z dnia [...] r. wydaną przez Prezydenta Miasta Z. Stwierdzono wówczas, że inwestorzy dokonali przebudowy istniejącego budynku dostosowując go do potrzeb przyszłej piekarni oraz dobudowano od strony podwórza pomieszczenia przewidziane jako magazyn o wymiarach ok. 10 x 15 m i wysokości 3,5 m. Podczas kontroli stan zaawansowania robót oceniono jako stan surowy otwarty. Wzniesiono jedynie parter pod przewidziany w przyszłości dwukondygnacyjny budynek magazynowy. Uczestniczący w oględzinach R. G. protokół z oględzin podpisał bez jakichkolwiek uwag, potwierdzając tym samym własnym podpisem prawdziwość ustalonych faktów.

W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i przebudowy budynku handlowego - hurtowni elektrycznej - wraz ze zmianą sposobu użytkowania na piekarnię, zlokalizowanego na działce nr "a" przy ul. [...] w Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, informując jednocześnie o opłacie legalizacyjnej będącej warunkiem koniecznym do legalizacji.

W zakreślonym terminie inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, w tym projekt budowlany określający zakres robót jako "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń byłej hurtowni elektroniki na piekarnię wraz z rozbudową polegającą na zabudowie tarasu z przeznaczeniem pod magazyn, nadbudową o poddasze użytkowe oraz budową elementów infrastruktury technicznej i drogowej".

W związku z dostarczeniem ww. dokumentów, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji nałożył na inwestorów opłatę legalizacyjną, której wysokość w kwocie 250.000,00 zł ustalono w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie to odebrał inwestor osobiście dnia [...] r. Postanowienie wskazywało, iż inwestorzy zobligowani są do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia.

Po upływie terminu do wniesienia zażalenia, inwestorzy dnia [...] r. nadali na poczcie korespondencję zawierającą zażalenie na ww. postanowienie, wnioskując o zmniejszenie nałożonej opłaty legalizacyjnej. Jednak przed przekazaniem prze organ I instancji zażalenia do organu II instancji inwestorzy złożyli pismo o wycofaniu zażalenia, wnioskując o nieprzekazywanie go. Pisma tego brak w aktach sprawy. W aktach widnieje jednak notatka służbowa z dnia [...] r., w której R. G., opatrując oświadczenie to własnym podpisem, wskazał, że [...] r. złożył pismo o wycofaniu zażalenia lecz nie posiada jego kopii.

Postanowieniami nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] r. wyłączono do odrębnego rozpoznania część dotyczącą przebudowy istniejącego budynku i zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie stanowiące przedmiot niniejszej sprawy toczyło się zatem w dalszych etapach wyłącznie w odniesieniu do części budynku rozbudowanej w kierunku południowym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., wskazując jako podstawy prawne m.in. art. 50a pkt 1, 48 ust. 1 i 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał D. i R. G. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej w kierunku południowym części budynku byłej hurtowni elektrycznej. W uzasadnieniu organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał m. in., iż informując o wycofaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej inwestor oświadczył, że wystąpił do Wojewody [...] w K. o zmianę koniecznej opłaty legalizacyjnej. W oczekiwaniu na informację Wojewody [...] w K., Inspektorat nie podejmował działań w przedmiotowej sprawie. W rzeczywistości jednak, pomimo wielokrotnych ustnych zapewnień o toczącym się postępowaniu w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. w przedmiocie zmiany opłaty legalizacyjnej, stosownie do pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] r. wniosek do Wojewody w przedmiocie rozłożenia opłaty na raty inwestorzy złożyli dopiero w [...] r. Wobec powyższego dnia [...] r. dokonano ponownej kontroli obiektu i stwierdzono, że inwestor nie zastosował się do wydanego nakazu wstrzymania robót i podjął kontynuowanie budowy. Od dnia [...] r. kiedy to wykonano dokumentację fotograficzną i przeprowadzono kontrolę, wybudował II kondygnację budynku oraz drewnianą więźbę dachową, w otworach okiennych parteru osadzono stolarkę okienną, a więźbę dachową zabezpieczono folią. Kontroli dokonano z zewnątrz ponieważ inwestor przebywał wówczas na urlopie. Brak jest zatem szczegółowych oględzin wnętrza obiektu, które nie mają w tej sytuacji już istotnego znaczenia. Sam fakt iż inwestor pomimo postanowienia o wstrzymaniu robót przystąpił do ich kontynuowania bez względu na wykonany zakres kolejnych robót, uniemożliwia bowiem organowi kontynuowanie postępowania legalizacyjnego.

O zaistniałych faktach organ I instancji pismem z dnia [...] r. powiadomił nadto Prokuraturę Rejonową w Z. W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził nadto, tym razem z udziałem R. G., oględziny dobudowanej części budynku, opisując w protokole stwierdzone wykonane przez inwestorów po wstrzymaniu przez organ robót budowlanych prace. Inwestor oświadczył, że dokonywał ich celem zabezpieczenia budowy przez wpływami atmosferycznymi.

Od rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę pismem z dnia [...] r. D. i R. G. wnieśli odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając organowi I instancji wydawanie sprzecznych rozstrzygnięć. Nakazał bowiem rozbiórkę pomimo iż uprzednio ustalił opłatę legalizacyjną, w przedmiocie której toczy się zresztą w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] postępowanie w sprawie rozłożenia jej na raty.

W wyniku rozpoznania wniesionego doń odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy po dokonaniu szczegółowej analizy zebranych dowodów podzielił bowiem stanowisko organu I instancji uznając je za zasadne i zgodne z prawem. W uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz omówił stosowne regulacje Prawa budowlanego akcentując, iż nieuiszczenie w wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Nadto prowadzenie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i przed uzyskaniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego). Wydanie decyzji tej znosi procedurę legalizacyjną, co oznacza iż nie ma już możliwości dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. PINB w Z. rozpatrując sprawę Skarżących postąpił w sposób prawidłowy nakazując dokonanie rozbiórki dobudowanej części obiektu budowlanego. Z akt sprawy, w tym kilkukrotnych oględzin, sposób jednoznaczny wynika bowiem, że inwestorzy prowadzili dalsze roboty budowlane pomimo ich wstrzymania postanowieniem przez organ powiatowy. Jest to rażące naruszenie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego, które musi skutkować sankcją z art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji na tej podstawie jest przykładem decyzji związanej, gdyż po spełnieniu określonych w tym przepisie przesłanek organ nadzoru budowlanego musi wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części wzniesionych bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, iż nie jest prawdą, wbrew temu co twierdzą Skarżący, że organ powiatowy wydał w sprawie sprzeczne rozstrzygnięcia. To, że PINB nałożył na inwestorów opłatę legalizacyjną, a później nakazał rozbiórkę wynika z faktu nadal kontynuowanych przez inwestorów robót budowlanych, których im zakazano. Decyzja z art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego znosi postępowanie legalizacyjne w sprawie, co oznacza, że prowadzone w Urzędzie Wojewódzkim postępowanie w przedmiocie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Zdaniem organu II instancji inwestorzy rażąco naruszyli przepisy procedury legalizacyjnej, uniemożliwiając swoim postępowaniem dokonanie legalizacji rozbudowy budynku przy ul. [...] w Z.

Pismem z dnia [...] r. D. G. i R. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie, zdaniem skarżących, art. 50 ust. 4 w zw. z art. 50a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, tj. nie informowanie go o przeprowadzanych oględzinach. W uzasadnieniu podnieśli, iż zarówno remont, jak i przebudowa stanowią roboty budowlane inne niż budowa. Tak też należy zakwalifikować prace dokonane przez skarżących, a nie jak przyjął organ nadzoru budowlanego uznać je za budowę. W konsekwencji stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy roboty budowane tam wskazane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty. Postanowienie to jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem ww. terminu właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 50a pkt 2, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, nie jest już możliwe, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji zaskarżona decyzja, została wydana bez uprzedniego ważnego i skutecznego wstrzymania wykonania robót budowlanych postanowieniem właściwego organu. Nadto bezsporny jest fakt, iż skarżący starali się zalegalizować zaistniały stan faktyczny, procedura legalizacyjna została jednak przerwana na skutek wydania zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący podkreślili, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od powyższej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, ustosunkowując się do zarzutów skargi zaakcentował, iż przedmiotem sprawy nie jest przebudowa, jak próbują wskazać skarżący, ale rozbudowa budynku przy ul. [...] w Z. Rozbudowa mieści się zaś w pojęciu budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Konfrontując bowiem definicję przebudowy ze stanem faktycznym sprawy, tj. dobudową od strony podwórza pomieszczenia przewidzianego jako magazyn o wymiarach 10 x 15 m oraz wysokości 3,5 m, należy w jednoznaczny sposób podkreślić, że w związku z przedmiotową inwestycją doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubatury i powierzchni zabudowy. Wbrew nadto twierdzeniom skarżących przepis art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje formę i warunki wstrzymania budowy, a dodatkowo pozostawia uznaniu organom nadzoru budowlanego określenie terminu w jakim powinny być przedłożone stosowne dokumenty i zrealizowane obowiązki. W przypadku tego postanowienia (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) nie ma nakazu wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie w terminie do 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonej budowy. Jednocześnie, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prowadzenie robót budowlanych po postanowieniu z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego).

W opinii organu II instancji nie zostały także naruszone przepisy art. 10 oraz art. 9 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu. Bogata dokumentacja zgromadzona przez organy nadzoru budowlanego wskazuje niezbicie, iż skarżący byli na bieżąco informowani o prowadzonych czynnościach oraz konsekwencjach prawnych niezastosowania się do nakazów wynikających z przepisów prawa. Zdaniem organu II instancji organ powiatowy prowadząc legalizację przedmiotowej inwestycji postępował w sposób jak najbardziej umożliwiający inwestorom legalizację przedmiotowej rozbudowy, jednakże w związku z naruszeniem przez nich prawa i zlekceważeniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót PINB w Z. słusznie nakazał rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał w tym miejscu, iż organ powiatowy wydał decyzję o nakazie rozbiórki w oparciu o informacje uzyskane z wizji lokalnej z zewnątrz nieruchomości inwestorów. Uzyskanych w ten sposób informacji nie można uznać za informacje uzyskane w wyniku oględzin, gdyż skarżący o ich terminie nie zostali w sposób prawidłowy powiadomieni. Błąd ten nie wynikał jednakże z winy organu I instancji. Podkreślić jednakże należy, iż organ powiatowy powtórzył oględziny i przeprowadził je w sposób prawidłowy w dniu 30 lipca 2010 r., czym konwalidował błąd, który wystąpił uprzednio, podczas pierwszej próby dokonania oględzin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy wdrożenie procedury mogącej doprowadzić do legalizacji obiektu wymaga jednak stwierdzenia przez organ, iż dokonana samowolnie budowa:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W razie potwierdzenia przez organ powyższych okoliczności wstrzymuje on postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa powyżej, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wyliczonych w ustawie dokumentów. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych).

W myśl z kolei art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Stosownie zaś do ust. 3 przywoływanego artykułu w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja, o której mowa, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, w tym nie uiścił opłaty legalizacyjnej, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., IV SA 69/97, LEX nr 46680.

Podkreślenia wymaga nadto, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora. Jej uiszczenie jest bowiem swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego i nie uiszczając opłaty inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 i 48 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 842/07. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 867/08.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że bezspornym w sprawie jest, iż D. G. i R. G. przystąpili do realizacji inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie oraz rozbudowie istniejącego budynku opierając się jedynie na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr "b" z dnia [...] r. wydanej przez Prezydenta Miasta Z. Organ I instancji ustalił, iż dokonano przebudowy istniejącego budynku do potrzeb piekarni oraz dobudowano od strony podwórza pomieszczenia przewidziane jako magazyn o wymiarach 10 x 15 m oraz wysokości 3,5 m, stan zaawansowania robót oceniono na surowy otwarty. Do dnia kontroli dokonanej przez PINB zrealizowany zakres inwestycji obejmował parter pod przewidziany w końcowym założeniu dwukondygnacyjny budynek magazynowy. W dalszym toku postępowania wyłączono kwestię przebudowy i zmiany sposobu użytkowania do odrębnego rozpoznania, postępowanie administracyjne objęte niniejszą kontrolą sądową ograniczając do realizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia rozbudowy. Fakt dokonania robót budowlanych wyszczególnionych w protokole z oględzin dokonanych w dniu [...] r. nie został nigdy zakwestionowany przez skarżących, a sam protokół obecny w trakcie oględzin R. G. opatrzył bez jakichkolwiek uwag własnym podpisem potwierdzając tym samym zgodność ze stanem rzeczywistym dokonanych ustaleń. Podzielić należy zatem w tej mierze w całej rozciągłości przekonanie orzekających w sprawie organów, iż skarżący dopuścili się samowoli budowlanej.

Bezspornym jest także, iż postanowieniem z dnia [...] r. PINB w Z. nakazał wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych i wezwał inwestorów do przedłożenia niezbędnych do ewentualnej legalizacji dokumentów. Wskutek ich przedłożenia postanowieniem z dnia [...] r. organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej informując inwestorów, iż uiścić ją należy w terminie 30 dni, w razie bowiem jej nieuiszczenia stosownie do art. 49 ust. 3 ustawy wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę (notabene organ określił zatem dłuższy czas zezwalający inwestorom na uiszczenie opłaty niż wynikający z art. 59g ust. 2 ustawy). Postanowienie to nie zostało zaskarżone (wniesione przez strony zażalenie zostało wycofane), uzyskując przymiot ostateczności.

Bezspornym jest też, iż w określonym w postanowieniu terminie skarżący nie uiścili opłaty. Bezspornym jest wreszcie, iż w okresie wyznaczonych im przez organ do uiszczenia opłaty 30 dni nie zwrócili się do Wojewody [...] o ewentualne rozłożenie opłaty na raty. Wniosek taki złożyli bowiem dopiero w [...] r. t.j. po przeszło 8 miesiącach od ustalenia wobec nich należnej opłaty. Fakt ten wynika jednoznacznie z kierowanego do organu I instancji pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] r. potwierdzającego fakt złożenia przez inwestorów wniosku, o którym mowa, a także z oświadczenia R. G., który w odpowiedzi na pytanie Sądu w trakcie rozprawy w dniu 11 maja 2010 r. jednoznacznie potwierdził, że stosowny wniosek złożył dopiero w marcu 2010 r., żadnego wniosku nie złożył natomiast w okresie wyznaczonym przez organ I instancji do uiszczenia opłaty.

W konsekwencji własnym działaniem skarżący uniemożliwili dokonanie legalizacji obiektu, a wskutek nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ I instancji zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki (zbyteczne było zatem, jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej spowodowane mylącymi oświadczeniami inwestorów o trwającym postępowaniu w przedmiocie opłaty, wielomiesięczne oczekiwanie organu przed wydaniem decyzji).

Zaakcentować w tym miejscu należy, że w okolicznościach sprawy wystąpiła także i druga przesłanka, uniemożliwiająca legalizację obiektu i obligująca organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak bowiem zostało ustalone pomimo wstrzymania przez organ prowadzonych bez stosownego pozwolenia robót budowlanych inwestorzy nie respektowali płynącego z niego zakazu i kontynuowali swe działania. Wstrzymana bowiem postanowieniem z [...] r. na etapie parteru inwestycja została następnie w znacznej mierze zrealizowana poprzez dobudowanie kolejnej kondygnacji i konstrukcji dachowej powyżej II kondygnacji oraz wykonanie otynkowania zewnętrznych ścian. Także i ta okoliczność co do istoty nie została zakwestionowana skarżących. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. (kiedy to organ I instancji rozważał w trybie art. 132 k.p.a. wniesione doń odwołanie) R. G. potwierdził bowiem swym podpisem dane ustalone w trakcie wizji, stwierdzając jedynie, iż roboty zostały dokonane aby zabezpieczyć obiekt przed wpływami atmosferycznymi. Znaczny zakres wykonanych prac, w tym dobudowa kolejnej kondygnacji, zdaniem Sądu ewidentnie twierdzeniu takiemu przeczy.

W konsekwencji w sprawie znalazł zastosowanie także art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 ustawy - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Także i w tym wypadku decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter związany co oznacza, że organ zobligowany jest do jej wydania.

Poprawnie zatem organ I instancji także i ten przepis wskazał jako podstawę wydanej przez siebie decyzji nakazującej rozbiórkę. Prawidłowo też utrzymująca nakazującą rozbiórkę w mocy zaskarżona w niemniejszym postępowaniu decyzja organu II instancji wskazuje, iż kontynuacja robót budowlanych pomimo ich wstrzymania wyłącza możliwość legalizacji obiektu.

Tym samym wydaną przez organ I instancji decyzję nakazującą rozbiórkę uznać należy co do meritum, zdaniem Sądu, za nie naruszającą prawa, jej wydanie stanowiło bowiem obowiązek organu. Poprawnie zatem organ II instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją stanowiącą w wyniku wniesionej skargi przedmiot niniejszego postępowania sądowego.

Jednocześnie Sąd odnosząc się do zarzutów skargi dostrzega, że oględziny "z zewnątrz" przeprowadzone w dniu [...] r., potwierdzające kontynuowanie przez inwestorów w znacznym zakresie wstrzymanych przez organ robót budowlanych były przeprowadzone podczas nieobecności skarżących. Z uwagi jednak na fakt przeprowadzenia następnie, już w obecności R. G., kolejnych oględzin, a także zakwestionowania przez skarżących jedynie trybu postępowania przez organ, nie zaś ustalonego przez organ ten zakresu wykonanych przez nich po wstrzymaniu robót budowlanych dalszych prac – uchybienie to uznać należy za pozbawione znaczenia dla oceny prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć.

Całkowicie chybione są natomiast te argumenty skargi, w ramach których skarżący kwestionują przyjętą przez organy kwalifikację dokonanych robót i w konsekwencji dobór właściwej podstawy prawnej. Zdaniem bowiem skarżących przebudowa i remont, a tak kwalifikują oni wykonane roboty, wymagają zastosowania innych przepisów niż te które zostały zastosowane w sprawie, a to art. 50, 50a i 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazuje jednak w tym miejscu, że wskazany powyżej zakres wykonanych robót w sposób ewidentny nie mieści się ani w pojęciu remontu ani w pojęciu przebudowy. Stosownie do art. 3 pkt 7a i 8 ustawy przebudowa to bowiem wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W żadnym razie zaliczyć nie można do niej robót polegających do dobudowaniu pomieszczeń przewidzianych jako magazyn i zwiększaniu liczby kondygnacji. Także zresztą profesjonalny pełnomocnik skarżących w trakcie rozprawy w dniu 22 maja 2010 r., nie kwestionując ustalonego przez organ zakresu robót budowalnych, na pytanie Sądu przyznał, że wskutek robót tych kubatura obiektu została zwiększona. Dokonanie zaś rozbudowy bądź nadbudowy obiektu kwalifikowane jest przez ustawodawcę jako budowa (art. 3 pkt 6 ustawy), co przeczy zawartym w skardze argumentom o wadliwej podstawie prawnej przyjętych przez organy działań. Tym bardziej dokonanych robót z przyczyn oczywistych uznać nie można za remont, przez który, stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Także ta definicja wyklucza bowiem możliwość uznania za remont robót polegających na budowie nowego obiektu bądź zmieniających kubaturę obiektu istniejącego. Notabene zauważyć w tym miejscu można, że sami inwestorzy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji złożyli projekt budowlany, który jednoznacznie określał zamierzony zakres robót jako m.in. rozbudowę polegającą na zabudowie tarasu z przeznaczeniem pod magazyn, nadbudowę o poddasze użytkowe oraz budowę elementów infrastruktury technicznej i drogowej.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.