Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1114/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 22 lutego 2022 r. nr DN.gn.625.133.2021 utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 7 października 2021 r. nr SZ.gn.625.21.2020 stwierdzającą, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 9 września 1978 r. nr [...] zostało umorzone w całości z mocy prawa.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Gminy w [...] decyzją z 9 września 1978 r. orzekł o przejęciu od W. K. na własność Państwa gospodarstwa rolnego, pow. 11,70 ha, położonego we wsi [...], gmina [...] oraz w [...].

J. M., następczyni prawna W. K. (por. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 16 listopada 2021 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po W. K. i A. K.), wnioskiem z 18 maja 2020 r. (data wpływu 20 maja 2020 r.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 9 września 1978 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 7 października 2021 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] zostało umorzone w całości z mocy prawa.

J. M. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 7 października 2021 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Zdaniem organu postępowanie wszczęte na wniosek J. M. należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.

Minister wskazał, że pośród zgromadzonego materiału dowodowego brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z 9 września 1978 r. Okoliczność ta sama w sobie nie pozwala jednak na stwierdzenie, że decyzja nie została stronie doręczona. Do wydania tej decyzji doszło bowiem ponad czterdzieści lat temu, a więc mogło się zdarzyć, że na skutek przekształceń organizacyjno-ustrojowych w administracji publicznej, podziału administracyjnego kraju, czy archiwizacji akt nie zachowały się wszystkie dokumenty (w tym wypadku zwrotne potwierdzenia odbioru), które znajdowały się w aktach sprawy w latach 70-tych XX w. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają zniszczeniu (brakowaniu).

Organ zaznaczył, że pomimo, że ustalenie dokładnej daty doręczenia decyzji z 9 września 1978 r. nie jest w rozpatrywanej sprawie możliwe, to równocześnie nie można zanegować faktu jej doręczenia, tym bardziej, że decyzja ta została wykonana (tj. że na skutek jej wydania doszło do przejęcia gospodarstwa W. K. na własność państwa). Jeśli zatem w decyzji z 9 września 1978 r. Naczelnik wskazał, że zostanie ona doręczona jej adresatom, to nie ma podstawy, aby twierdzenie to mogło zostać podważone. Nie można bowiem zakładać, że organ ten z całą pewnością funkcjonował w sposób nieprawidłowy. Z tych przyczyn należy uznać, że doręczenie decyzji z 9 września 1978 r. nastąpiło najpóźniej w październiku 1978 r.

Minister podkreślił, że ustalając datę wszczęcia toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 września 1978 r., należy wziąć pod uwagę przepisy k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie wniosek J. M. wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 20 maja 2020 r. (o czym świadczy znajdująca się na tym wniosku prezentata wpływu), a więc ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Oznacza to, że od doręczenia decyzji o przejęciu z 9 września 1978 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło już ponad 30 lat.

Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Decyzja z 7 października 2021 r. jest więc prawidłowa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał jednocześnie, że argumentacja strony zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że za datę wszczęcia postępowania powinien zostać uznany dzień 6 sierpnia 2001 r. (tj. data widniejąca na podaniu J. M., S. K. i J. K. skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...]), nie może zostać uznana za uzasadnioną. Żądanie zawarte w piśmie z 6 sierpnia 2001 r., na które powołuje się skarżąca, zostało jasno określone i dotyczyło zwrotu gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] po W. K.. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, w piśmie z 6 sierpnia 2001 r. strony nie wskazały, że domagają się przeprowadzenia przez organ postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]. Wobec tak sformułowanego pisma (niezawierającego żądania przeprowadzenia postępowania w trybie nieważnościowym), organ udzielił stronom odpowiedzi (pismem z 14 września 2001 r.). Tym samym brak jest możliwości potraktowania pisma z 6 sierpnia 2001 r. jako datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...].

J. M. i J. K. wnieśli skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez poczynienie w obydwu zaskarżonych decyzjach ustaleń faktycznych niemających poparcia w materiale dowodowym, tj. uznanie, że doręczenie stronom decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 9 września 1978 r. nastąpiło najpóźniej w październiku 1978 r., podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego doręczenie stronie. Organ I instancji powyższe ustalenia opiera jedynie na domysłach, że decyzja prawdopodobnie została doręczona stronom, bowiem została wykonana i opatrzona klauzulą prawomocności. Jednakże takie założenia można uznać za nadinterpretację materiału dowodowego i nie znajdują one bezpośredniego poparcia w materiale dowodowym. Wobec tego wątpliwości związane z doręczeniem stronom decyzji z 9 września 1978 r. należało potraktować jako niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które zgodnie z art. 81 a § 1 k.p.a. powinny rozstrzygane być na korzyść strony, ewentualnie organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy i kiedy doszło do doręczenia przedmiotowej decyzji.

2. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie odmiennych ustaleń stanów faktycznych, tj. ustalenia w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 października 2021 r., że decyzja z 9 września 1978 r. została doręczona najpóźniej z końcem września 1978 r,. natomiast w decyzji z Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 lutego 2022 r. (wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy, do której przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się odpowiednio) ustalono, że decyzja z 9 września 1978 r. została doręczona najpóźniej w październiku 1978 r. Ponadto odmienne ustalenia dokonane przez organ w zaskarżonych decyzjach mogą skutkować utratą zaufania do organu, co byłoby sprzeczne z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art 8 k.p.a.

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez, uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 9 września 1978 r. została doręczona W. K., a potwierdzenie odbioru tej decyzji zostało "wybrakowane" z archiwum, podczas gdy organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia tej okoliczności, np. poprzez dokonanie próby odszukania protokołu wybrakowanych dokumentów z tej sprawy. Podobnie organ nie wyjaśnił kiedy dokument stanowiący potwierdzenie odbioru decyzji został wybrakowany i na jakiej podstawie prawnej. Tym samym organ nie podjął w tym zakresie niezbędnych czynności dowodowych w celu rozpoznania istoty sprawy, ani nie uzasadnił w sposób wyczerpujący i przekonujący dlaczego uznał, że dokument ten został wybrakowany i czy na pewno został wybrakowany. W sprawie bowiem zachodzą wątpliwości, że dokument ten - potwierdzenie doręczenia decyzji - mógł nie zostać sporządzony, bowiem decyzja nie została doręczona stronie. Nieprzekonująca jest również argumentacja organu, jakoby fakt wykonania decyzji przez organ, udowadnia, że decyzja ta została doręczona stronie, podczas gdy w praktyce może się zdarzyć również taka sytuacja, że decyzja jest wykonywana nieprawidłowo bowiem nie doręczono jej stronie. Tym samym fakt wykonania decyzji nie przesądza o tym, że decyzja ta została stronie doręczona.

4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez, uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 9 września 1978 r. zostało wszczęte 20 maja 2020 r., podczas gdy można przyjąć, że zostało ono wszczęte już 6 sierpnia 2001 r. na podstawie załączonego pisma J. M., S. K. i J. K. z 1 sierpnia 2001 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego w [...] (data wpływu do organu 6 sierpnia 2001 r.). Starostwo Powiatowe udzieliło odpowiedzi na powyższe pismo pismem z 14 września 2001 r., jednakże pisma tego nie można uznać jako decyzji lub postanowienia, tym samym sprawa wszczęta 6 sierpnia 2001 r. nie została do dnia dzisiejszego rozstrzygnięta. Organ wszczynając postępowanie z wniosku z 1 sierpnia 2021 r. powinien zwrócić się do stron z zapytaniem o doprecyzowanie stanowiska bowiem mimo, iż strony w piśmie wnosiły o zwrot gospodarstwa rolnego to z jego treści wynika, iż wolą jego autorów było wniesienie nadzwyczajnego środka zaskarżenia od decyzji z 9 września 1978 r., która była traktowana przez nich jako krzywdząca i domagali się zmiany w przedmiocie własności przedmiotowych nieruchomości. Tym samym nawet, gdyby przyjąć, że decyzja z 9 września 1978 r. została doręczona pod koniec września 1978 r. to do 6 sierpnia 2001 r. nie upłynęło 30 lat, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

5. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że okoliczność doręczenia decyzji z 9 września 1978 r. została ustalona i należy uznać, że decyzja ta została doręczona najpóźniej we wrześniu 1978 r., podczas gdy brak dokumentów potwierdzających wątpliwości związane z doręczeniem stronom decyzji z 9 września 1978 r. należało potraktować jako niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które zgodnie z art. 81 a § 1 k.p.a. powinny rozstrzygane być na korzyść strony.

6. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie jego interpretacji niezgodnie z Konstytucją RP i wyrażoną w niej zasadą ochrony prawa własności, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie norma prawna wynikająca z art. 2 ust. 2 ww. ustawy. W niniejszej sprawie umorzenie postępowania wydaje się niedopuszczalne i sprzeczne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa, tj. zasadą lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz), ochrony prawa własności.

Zgodnie z art. 77 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jak mu została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał literalnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to wykładnia w sposób oczywisty jest sprzeczna z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP, tj. prawem do sądu oraz ochroną prawa własności. Ponadto organ I instancji zwlekał ponad rok od dnia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (a nawet od 2001 r.) z wydaniem decyzji niepodejmując żadnych czynności, które miałyby na celu merytoryczne zakończenie sprawy, zasłaniając się jedynie dużą ilością podobnych spraw. W ocenie skarżących opieszałość organu mogła być spowodowana tym, że wiedział on o zamiarze nowelizacji k.p.a. i świadomie zwlekał z wydaniem merytorycznej decyzji do dnia wprowadzenia ww. nowelizacji. Takie działanie jest niedopuszczalne i zmierza jedynie do zamknięcia drogi stronie do zakończenia postępowania reprywatyzacyjnego.

7. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie jego interpretacji niezgodnie z Konstytucją RP i wyrażoną w niej zasadą ochrony prawa własności poprzez uznanie, że fakt doręczenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w rozumieniu tego przepisu można domniemywać, podczas gdy z istoty na doniosłość normy prawnej zawartej w tym przepisie w zakresie możliwej ingerencji w prawo własności, należałoby przepis ten interpretować zawężająco w ten sposób, że doręczenie i data doręczenia tej decyzji powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, dający się zweryfikować, a nie jedynie poprzez poszlaki jak ma to miejsce w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 7 października 2021 r., a także zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Wbrew zarzutom skargi, z akt sprawy wynika, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 9 września 1978 r., została skutecznie doręczona jej adresatowi. Sąd podziela pogląd Ministra, że niemożność ustalenia konkretnej daty doręczenia tej decyzji wobec faktu jej faktycznego wykonania, wyrażającego się w przejęciu spornego gospodarstwa rolnego przez Państwo oraz przyznanego przez Skarżącego pobierania przez W. K. z tego tytułu świadczenia emerytalnego, nie może spowodować powstania w tym przedmiocie wątpliwości. Za niedopuszczalne należy bowiem uznać przyjęcie sugerowanego przez Skarżących założenia, że organy administracji procedując w badanej sprawie działały sprzecznie z obowiązującym prawem.

Poza sporem jest także, że wniosek o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 9 września 1978 r. zgłoszony 20 maja 2020 r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Sąd nie podziela stanowiska Skarżących, że zgłoszenie tego wniosku nastąpiło, w istocie, w piśmie z dnia 6 sierpnia 2001r. Przeczy temu bowiem literalna i niebudząca wątpliwości treść tego pisma dokumentująca niezbicie , że zawiera ono żądanie zwrotu omawianej nieruchomości.

Powyższa ocena oznacza zatem, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisów Konstytucji RP poprzez naruszenie zakazu nieretroakcji oraz ochrony prawa własności .

W sprawie niniejszej prokonstytucyjne argumenty skargi muszą być, zdaniem sądu, rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi.

Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa.

W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność.

Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego.

Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt.

Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym.

Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Wskazane argumenty dowodzą , zdaniem sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.

Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.

Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu bezczynności organu oraz celowo opieszałego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, Sąd dostrzega naganność takiego postępowania. Sąd zauważa jednocześnie, że strona miała możliwość egzekwowania swoich praw w ramach odrębnych postępowań ze skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, z czego jednak nie skorzystała. Natomiast na tym etapie postępowania zarzuty skargi w tym przedmiocie nie mogą odnieść spodziewanego przez Skarżących skutku.

Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku.