Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 163/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 10 ust. 3a, art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprzeciwu P. sp. z o.o. z/s w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2021 r. Nr SKO 4122/214/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22.10.2021 r., nr 273/2021 Wójt Gminy D., na wniosek spółki P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] o mocy do 1 MW, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb M. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowany obiekt jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.) - dalej w skrócie: u.o.z.e. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p. organ odstąpił od szczegółowej analizy warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.

Na skutek rozpoznania odwołania W. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wrocławiu decyzją z 01.12.2021 r., nr SKO 4122/214/21 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zgodnie z definicją ustawową przez instalację odnawialnego źródła energii rozumie się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Z kolei odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów (art. 2 pkt 22 u.o.z.e.). Według Kolegium szerokie rozumienie odnawialnych źródeł energii i urządzeń służących do wytwarzania energii otwiera drogę do lokalizacji wszelkich instalacji przemysłowych służących do wytwarzania energii na obszarach całkowicie niezurbanizowanych. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że jedną w zasadzie ochroną przed lokalizacją elementów przemysłowych byłaby ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wszystkie grunty z wyłączeniem klas I-III mogłyby być zabudowane instalacjami służącymi do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii. Według Kolegium należałoby się zatem spodziewać, że na obszarach otwartych, krajobrazowo i przyrodniczo niezmienionych zaczną się pojawiać instalacje służące do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł. W zasadzie dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na gruntach klasy IV - VI (stanowiących zdecydowaną większość na obszarze Polski) nie byłoby żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego. Mogłoby to doprowadzić i zapewne nierzadko doprowadzi do nieodwracalnego zniszczenia walorów krajobrazowych terenów w ogóle niezurbanizowanych. Takie rozumienie, choćby wynikało z wykładni językowej przepisu niekoniecznie oznacza, że jest prawidłowe. Już sam fakt wskazanych skutków takiego podejścia nakazuje zachowanie szczególnej ostrożności.

Dalej Kolegium zauważyło, że w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw wskazano, że nowelizacja nie miała na celu otwarcia możliwości lokalizacji instalacji fotowoltaicznych bez ograniczeń związanych z zachowaniem szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". W konsekwencji, według Kolegium, celem ustawodawcy było otwarcie drogi do ułatwionej lokalizacji mikroinstalacji. W myśl art. 2 pkt 19 u.o.z.e., mikroinstalacja - to instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW. Kolegium podkreśliło zatem, że ustawodawcy chodziło przede wszystkim o ułatwienie inwestycji odnawialnych źródeł energii na potrzeby indywidualne i gospodarstw domowych, a nie budowy elektrowni w celach produkcyjnych. Takie podejście jest bardzo logiczne i spójne z pozostałymi regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym ostatnim aspekcie Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w stanie obowiązującym do 29.10.2021 r.), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustala się ich rozmieszczenie. Ustawodawca wymaga zatem, aby każda instalacja wytwarzająca energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, była umieszczona w studium. W ocenie Kolegium, treść powyższej regulacji powinno znajdować bezpośrednie przełożenie na wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przekonaniu Kolegium nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania aby w planach miejscowych umieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW było niedopuszczalne w przypadku braku takiego wskazania w studium, natomiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy odbywało się bez żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego i to w sytuacji, w której plan miejscowy zdecydowanie skuteczniej chroni ład przestrzenny. W ocenie Kolegium nie ma żadnego uzasadnienia normatywnego, ani urbanistycznego dla zróżnicowania, w którym wprowadzenie do planu miejscowego inwestycji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, o mocy przekraczającej 100 kW byłoby bardzo rygorystyczne, a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wszelkie podstawowe rygory ochrony ładu przestrzennego byłby zniesione. W konsekwencji prawidłowe rozumienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oznacza, że nie otwiera on możliwości niekontrolowanej lokalizacji inwestycji z odnawialnych źródeł energii, z pominięciem rygorów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, przedstawioną wykładnię wspiera treść art. 15 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków, umożliwia lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e. również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji. Niezależnie więc od studium, plan miejscowy może tylko umożliwić lokalizację mikroinstalacji na potrzeby budynków. Rozwiązanie to jest jak najbardziej uzasadnione. Urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii pełnią tutaj funkcję służebną, a nie samodzielną. Dla instalacji lokalizowanych na potrzeby produkcji przemysłowych zastosowanie ma art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Analogicznie należy więc argumentować przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnie Kolegium przytoczyło również fragment uzasadnienia wyroku NSA z 12.01.2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, w którym Sąd wskazał m.in., że "wykładnia pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. (...) Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym". Przyznając, że powołane orzeczenie zostało wydane przed nowelizacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tym niemniej w ocenie Kolegium, wyłożona przez NSA zasada jest nadal aktualna - zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego jest możliwe tylko względem instalacji pełniących rolę służebną wobec funkcji zastanej. W przypadku, gdy urządzenia wymienione art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pełnią samodzielna funkcję, konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

W przekonaniu Kolegium, nawet po zmianie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ustawą z 17.09.2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873) przedstawiony pogląd pozostaje aktualny. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. W konsekwencji ustawodawca wymaga, aby każda instalacja wytwarzająca energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, była umieszczona w studium (z wyjątkami określonymi w pkt 1 i 2). Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie otwiera więc możliwości niekontrolowanej lokalizacji inwestycji z odnawialnych źródeł energii, z pominięciem rygorów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W realiach rozstrzyganej sprawy określony w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. wyjątek nie ma jednak znaczenia. Planowana inwestycja jest bowiem farmą fotowoltaiczną o łącznej mocy maksymalnej 2000 kW. Złożono bowiem dwa wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, każdej o mocy maksymalnej 1000 kW, na tej samej działce i w bezpośrednim sąsiedztwie, co obliguje organ do kompleksowego spojrzenia na inwestycję.

Dalej Kolegium stwierdziło, że instalacje fotowoltaiczne związane z produkcją prądu w celach komercyjnych ujmowane są jako funkcja przemysłowa. Przemawia za tym treść § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto Kolegium miało na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego.

W przekonaniu Kolegium, prezentowane wyżej stanowisko zostało potwierdzone przez NSA po nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W wyroku z 09.12.2020r., sygn. akt II OSK 3705/19 Sąd zwrócił uwagę, że "uzasadnienia projektu ustawy z 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: »Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE«, a na wstępie wyjaśniono, że: »W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi«. Wobec powyższego należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a)".

Z kolei w wyroku z 12.05.2021 r., sygn. akt II SA/Go 277/21 WSA w Gorzowie Wlkp. podkreślił, że "zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy realizowane w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro bowiem z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie". Z kolei w wyroku z 16.06.2021 r., sygn. akt II SA/Sz 42/21 WSA w Szczecinie wywiódł, że "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.".

Uwzględniając przedstawione stanowisko judykatury Kolegium dostrzegło, że inwestor planuje wybudowanie urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 2 MW. Inwestycja ma być realizowana na części działki nr [...]. Teren inwestycji ma powierzchnię 0,98 ha. Działka przeznaczona pod zabudowę jest działką oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem R - grunty rolne. Bezspornie zatem inwestycja zmienia funkcję nieruchomości objętą wnioskiem i z uwagi na projektowaną moc nie może być lokalizowana z wyłączeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia funkcji podstawowej i nie służy jako infrastrukturalne uzupełnienie zabudowy z przeznaczeniem na produkcję energii na potrzeby istniejącej lub planowanej zabudowy. Ewidentnie planowana inwestycja ma charakter produkcyjny i stanowi funkcję przemysłową. Oznacza to konieczność zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p.

W związku z tym Kolegium przyjęło, że organ nie rozpatrzył sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych. Takie uwarunkowania wskazują ponadto na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego niemal w całości, co sankcjonuje zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając Kolegium naruszenie prawa procesowego:

1). art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

2). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III;

3). art. 8 k.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczących pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

4). art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

5). art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania i nie jest aktem prawa miejscowego. Przeznaczenie terenu określane jest natomiast w planie miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego. Zgodnie z u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Powyższą decyzję można uzyskać zawsze, jeżeli są spełnione warunki ustawowe oraz przeprowadzono wszystkie czynności proceduralne zgodnie z przepisami k.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy, nie zaś niezgodności z polityką przestrzenna określona w studium.

W świetle przedstawionego stanu prawnego, zdaniem wnoszącego sprzeciw, Kolegium nie dostrzegło, że naruszyło przepisy prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Wójt Gminy po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku. Organ nie powinien zatem sugerować się nieostrą charakterystyka studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym m.p.z.p. a nie obligującego wnioskodawcę. Nadto organ naruszył art. 10a ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. W tym zakresie organ bezpodstawnie uznał, że skoro planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższać będzie 500 kW, to warunki zabudowy nie mogą być wydane, co stanowi rażąco błędną wykładnie art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem studium nie ma charakteru normatywnego i nie może mieć wpływu na warunki zabudowy dla inwestycji, a powyższa wartość energii jest bez związku dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Identyfikując występujący w kontrolowanej sprawie problem prawny należy stwierdzić, że spór koncentruje się wokół legalności wydania przez organ lokalizacyjny - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW. W przekonaniu Kolegium, lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 500 kW (albo 1000 kW), wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium. Kolegium uznało przy tym, że jakkolwiek budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy maksymalnej 2 MW (przyjmując taką moc planowanej farmy organ uwzględnił okoliczność realizacji obu wnioskowanych inwestycji na tej samej działce i w bezpośrednim sąsiedztwie) stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., to jednak ze względu na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. lokalizacja takich urządzeń nie może zostać zwolniona na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (zasadna dobrego sąsiedztwa i zapewnienie dostępu do drogi publicznej). Warunki lokalizacji opisanej zabudowy powinny być kształtowane więc z uwzględnieniem kontekstu systemowego wynikającego z treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 4 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Dlatego Kolegium stwierdziło, że wymagane jest w sprawie łączne spełnienie przez wnioskowaną inwestycję wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i odstąpienie od analizy tych warunków przez organ I instancji musiało skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wnosząca sprzeciw spółka zarzuciła Kolegium bezpodstawne uznanie, że treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. powinna znajdować bezpośrednie przełożenie na wykładnię art. 61 ust. 3 tej ustawy. W tym zakresie wskazano, że studium nie ma charakteru normatywnego i nie może mieć wpływu na warunki zabudowy dla inwestycji.

Biorąc pod uwagę tak zarysowaną oś sporu kluczowym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy istotnie w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia weryfikacji wnioskowanego zamierzenia pod względem spełnienia wymogów z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 u.p.z.p. Dla Kolegium, biorąc pod uwagę treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie jest do zaakceptowania rozumowanie, aby w planach miejscowych umieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (albo 1000 kW), było niedopuszczalne w przypadku braku takiego wskazania w studium, natomiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy odbywało się bez żadnych ograniczeń podyktowanych chociażby ochroną ładu przestrzennego.

Mając na uwadze istotę środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji kasacyjnej, w przekonaniu Sądu, na tle przedstawionego zagadnienia prawnego, nie tylko dopuszczalna ale przede wszystkim konieczna stała się ocena prawidłowości przedstawionego przez Kolegium stanowiska. Niewątpliwie bowiem od wyników weryfikacji stanowiska Kolegium dotyczącego kwestii materialnoprawnych zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym m.in. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje zatem jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania - w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega porządkowi opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy (tak utrwalone orzecznictwo NSA prezentowane m.in. w wyrokach z: 30.10.2008 r., sygn. II OSK 1294/07; 15.09.2016r., sygn. II OSK 3075/14, z 29.09.2016 r., sygn. II OSK 2576/14, z 03.1.2.2019 r., sygn. II OSK 3417/18).

W kontekście argumentu Kolegium odwołującego się do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., przyjdzie z kolei zauważyć, że zawartą w tym przepisie regulację odnieść należy do celów planowania przestrzennego a nie zagospodarowania przestrzennego. Również wyłącznie w tym pierwszym aspekcie należy odczytywać uczyniony w pkt 1 tego przepisu wyjątek dla wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej nie większej niż 1000 kW. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć określony teren pod zabudowę ma natomiast znaczenie w przypadku lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Dodatkowo, zgodnie z ust. 3b tego przepisu, lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedstawionej regulacji wynika, że decyzję o warunkach zabudowy dla obiektu handlowego można wydać tylko dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży mniejszej lub równej 2000 m². W odniesieniu do zasad lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawianych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera analogicznej regulacji (porównaj treść art. 15 ust. 3 pkt 3a z art. 10 ust. 3b u.p.z.p.).

Ponadto niewątpliwie słuszne założenie, że lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW powinno odbywać się na postawie planów miejscowych, tym niemniej wbrew deklaracjom zawartym w przytoczonym przez Kolegium uzasadnieniu do projektu ustawy z 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, jednoznaczne brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Tak jak w przypadku linii kolejowych, urządzeń infrastruktury technicznej, także w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie stosuje się przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu. Dla organu administracyjnego wiążąca jest treść przepisu nie zaś uzasadnienie do projektu ustawy. Co więcej, przyjdzie zauważyć, że regulacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie zawiera przepisów regulujących – tak jak w przypadku obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² - skutki braku wskazania w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu (abstrahując przy tym o tego, że może to być wynikiem nie tylko bierności Gminy ale także przyjętych przez nią celowo kierunków polityki przestrzennej). Powyższe uwagi dowodzą zatem jednego, mianowicie tego, że w przypadku ustalania warunków zabudowy, studium - jako akt kierownictwa wewnętrznego, który nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić wiążącej prawnie podstawy lokowania instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Odnosząc się z kolei do argumentów dotyczących skuteczności instrumentów prawnych służących ochronie ładu przestrzennego przyjdzie zauważyć, że nawet realizacja zamierzenia odpowiadającego założeniom polityki przestrzennej wyartykułowanym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, czy też w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznaczała jeszcze pewności, że takie zamierzenie jest zgodne czy niesprzeczne z istniejącym stanem ładu przestrzennego. Ponadto, biorąc pod uwagę liczne relacje medialne na temat sprzeciwu społecznego dotyczącego lokalizacji linii kolejowych, czy też innych urządzeń infrastruktury technicznej, do których odnosi się regulacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w ocenie Sądu, nie można zgodzić się z założeniem Kolegium, że tego rodzaju inwestycję ze swojej istoty zawsze pełnią rolę służebną wobec funkcji zastanej na danym terenie i z tego powodu wyłączenie w ich przypadku - w przeciwieństwie do urządzeń służących wytwarzaniu energię z odnawialnych źródeł energii - zasadnym jest zwolnienie ich z zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego. W końcu w świetle okoliczności sprawy – w odwołaniu wskazuje się na okoliczność lokalizowania spornej inwestycji w centrum miejscowości – wydają się całkowicie nieprzekonujące obawy Kolegium dotyczące zagrożeń z tym faktem związanych, które odnoszone są do obszarów otwartych, krajobrazowo i przyrodniczo niezmienionych i mogących z tego powodu doprowadzić do nieodwracalnego zniszczenia walorów krajobrazowych terenów w ogóle niezurbanizowanego.

Tym samym jakkolwiek jest zasadą, że ustalanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a niespełnienie choćby jednego z nich prowadzi do wydania decyzji odmownej, to z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyprowadzić należy wyjątek od powyższej reguły. Przepis ten stanowi, że warunków z pkt 1 i 2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. W przekonaniu Sądu, wymienienie w tym przepisie takich właśnie instalacji jest zabiegiem racjonalnym i celowym, jeśli się uwzględni fakt, że nie mogą one powstawać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymagają odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zurbanizowanych – o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto wymagają one odpowiedniego nasłonecznienia, co również uniemożliwia ich lokalizowanie w miejscach zacienionych, np. przez budynki na ternach o charakterze przemysłowym (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 17.03.2022 r., sygn. II SA/Gl 1097/21).

Bezspornie objęta wnioskiem inwestycja – polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW - powinna być zakwalifikowana jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To oznacza, że na gruncie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) jej realizacja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale bez potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Podsumowując, organ odwoławczy rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym winien, stosując przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ocenić sprawę z punktu widzenia kompletności spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dla takiej oceny nie ma przy tym znaczenia okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej. Na gruncie znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krytycznie należy ocenić również stanowisko Kolegium dotyczące kwalifikacji spornego zamienienia jako budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW. Z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, przedstawionych na kopii mapy. W przypadku większej działki możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizacje zamierzenia budowlanego jedynie do części działki. W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren każdej z objętych wnioskiem inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności należało uznać, że sprzeciw jest uzasadniony. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzając na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu sądowego.