Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1892/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 pkt. 1, art. 62 pkt 1, 7 i 13
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
article: art. 40 ust. 4 i 7, art. 40a
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 39b ust. 1 pkt. 11b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2571
article: art. 2 par. 2 i art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: par. 11 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1986 nr 6 poz 33
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
article: art. 31 ust. 3, art. 2 i art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 1 pkt. 4 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 6 poz 54
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty  spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 2410/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2410/05, oddalił skargę J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 6 stycznia 2000 r. pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych stwierdzili, że w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], w S. przy ul. [...], została ustawiona tablica reklamowa firmy "[...]". Zakład Pracy Chronionej, [...] "[...]" z siedzibą w G., pismem z dnia 17 stycznia 2000 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. O wynikach kontroli poinformowano także Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M.. Organ ten w toku przeprowadzonych w dniu 29 lutego 2000 r. oględziny ustalił, że fundamenty tablicy reklamowej zostały wybudowane na działce inwestora, jednak część samej tablicy znajduje się w pasie drogowym, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...] zobowiązał inwestorów, L. i J. K. do demontażu tablicy reklamowej.

Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...], nr [...], nakazał L. i J. K. przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie tablicy reklamowej oraz nałożył na nich karę pieniężną w wysokości 62 294,40 zł za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 6 stycznia 2000 r.

do 10 listopada 2000 r. W uzasadnieniu podał, że mimo decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. do dnia 10 listopada 2000 r przedmiotowa tablica nie została usunięta.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. i J. K. zarzucili, że nie zostali prawidłowo powiadomieni o wszczęciu postępowania, gdyż zawiadomienie wysłano na adres firmy "[...]", która nie posiada osobowości prawnej. Wskazali ponadto, iż od powołanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z dnia [...] złożyli odwołanie, a zatem nakaz rozbiórki nie jest prawomocny

W dniu 8 stycznia 2001 r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, do czasu rozpatrzenia odwołania L. i J. K. od decyzji PINB w M. M. z dnia [...]. Postępowanie zostało podjęte w dniu 24 października 2001 r., gdy po wznowieniu granicy pasa drogowego na wysokości usytuowania spornej tablicy reklamowej, potwierdzono, że omawiana tablica znajduje się częściowo w pasie drogowym. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...]., nr [...], rozpatrzył wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylił swoją decyzję z dnia [...] oraz nałożył karę w wysokości 9 270 zł za samowolne naruszenie pasa drogowego w okresie od 6 stycznia 2000 r. do 10 listopada 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt II SA 473/02 uchylił powyższą decyzję, wskazując, iż organ bezpodstawnie ograniczył się do rozpatrzenia jedynie wniosku J. K., w sytuacji, gdy wniosek taki złożyli L. i J. K..

Po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.), w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie nałożył na L. i J. K. karę pieniężną w wysokości 9 270 zł za samowolne zajmowanie pasa drogowego w okresie od 6 stycznia 2000 r. do 10 listopada 2000 r. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż tablica reklamowa znajdowała się częściowo (2m2) w pasie drogowym. Poprzez usytuowanie reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi naruszono art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy, organ nałożył na inwestorów karę pieniężną, której wysokość obliczono zgodnie z § 11 ust. 3 w związku z § 10a rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Powyższą decyzję J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że decyzja ta sprzeczna jest z art. 68 § 1 w związku z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), gdyż wydaną ją po upływie terminu przedawnienia. Narusza także art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne uznanie, że zajęcie pasa drogowego było samowolne. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że cechę samowolności można przypisać jedynie działaniu według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Tymczasem wybudowanie przez skarżącego reklamy nie było działaniem samowolnym, gdyż reklama naniesiona została na projekt budowlany, zaś skarżący działał w błędnym przekonaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy także tablicy reklamowej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 40a ustawy o drogach publicznych, kary określone w art. 40 ust. 4 tej ustawy stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg, przeznaczonych na utrzymanie dróg. Nie są one niepodatkowymi należnościami budżetu państwa, o których mowa w art. 2 § 2 w związku z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Nie mają do nich zatem zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia. Za takim uznaniem przemawia także odrębna regulacja, zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54). Organ podkreślił ponadto, że dla zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych powód zajęcia pasa drogowego jest obojętny. Skoro skarżący umieścił w pasie drogowym tablicę reklamową bez wymaganego zezwolenia, to zarządca drogi zobowiązany był wymierzyć przedmiotową karę pieniężną.

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, J. K. wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada osobowości prawnej. Zatem kary pieniężne przekazywane na wyodrębniony rachunek bankowy tego organu stanowią niepodatkowe należności budżetu państwa. Wyjaśnił także, że same organy drogowe nie wiedziały, jak dokładnie przebiega pas drogowy, w związku z czym niezamierzonego zajęcia przez skarżącego pasa drogowego, nie można określić jako samowoli, charakteryzującej się lekceważeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r. oddalił skargę J. K.. W uzasadnieniu podał, że w ustalonym stanie faktycznym, do którego L. i J. K. nie zgłosili zastrzeżeń, organ zasadnie nałożył karę pieniężną, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymagało uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Stosownie do art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się jednorazowe opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia- kary pieniężne. Nieświadomość skarżącego, co do przebiegu granicy pasa drogowego nie może być podstawą odstąpienia od nałożenia kary. Sąd podkreślił także, że w świetle art. 40a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, kary pieniężne określone w art. 40 ust. 4 tej ustawy stanowiły dochód środków specjalnych zarządów dróg, przeznaczonych na utrzymanie dróg. Aktualnie obowiązujący art. 40a ustawy o drogach publicznych stanowi, że kary te nadal stanowią środki specjalne, gromadzone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na wyodrębnionych rachunkach bankowych, a następnie przekazywane na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego z przeznaczeniem na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg krajowych, drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz na zakup urządzeń do ważenia pojazdów. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014, ze zm.), środki specjalne są środkami finansowymi gromadzonymi przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych, do których - w świetle art. 34 ust. 1 tej ustawy - nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Zarzut przedawnienia kary pieniężnej jest zatem niezasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 68 § 1 w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych,

- poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że kary pieniężne za zajmowanie pasa drogowego nie stanowią niepodatkowych należności budżetu państwa i mogą być nakładane po upływie terminu przedawnienia, określonego w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 62 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe stanowią dochody budżetu państwa,

o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 62 pkt 13 cyt. ustawy, dochodem budżetu państwa są grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile na mocy odrębnych przepisów nie stanowią dochodów innych jednostek sektora finansów publicznych. Nie ma zatem podstaw do rozdzielania tych należności na takie, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, i pozostałe. Stanowisko takie wprowadzałoby stan niepewności co do przepisów, które należy stosować w zakresie przedawnienia, rozłożenia na raty, nadpłaty, itd.;

2) § 11 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na zarzuceniu skarżącemu zajęcia pasa drogowego bez wykazania, że było to działanie samowolne, podczas gdy stosownie do § 11 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, "samowolność" jest konieczną przesłanką wymierzenia kary;

3) art. 31 ust. 3, art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które w części w jakiej określały kary za zajmowanie pasa drogowego były sprzeczne z ww. przepisami Konstytucji. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami wszelkie kary mogą być nakładane wyłącznie ustawą i tylko ustawa określać może przesłanki, rodzaje i wymiar tych kar. Ponadto, stanowiące podstawę wymierzenia kary rozporządzenie wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, które wbrew treści art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji nie określało wytycznych dotyczących treści rozporządzenia w zakresie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczania w nim urządzeń.

Sąd I instancji miał zatem obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia;

4) art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie ulegają w ogóle przedawnieniu i mogą być wymierzane w każdym czasie, co narusza zasadę pewności i bezpieczeństwa prawnego, będącą normatywnym składnikiem zasady państwa prawnego. Autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że WSA w Warszawie winien był wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim pomija ona uregulowanie przedawnienia karalności czynów zarzucanych skarżącemu. Wskazał, że zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć zgodnie z Konstytucją powinien był unormować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, co do zasady, wyznacza sam skarżący. Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy odnieść się do twierdzenia autora skargi kasacyjnej, jakoby kara za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowiła niepodatkową należność budżetu państwa, do której ma zastosowanie Ordynacja podatkowa, a co za tym idzie - jej art. 68 § 1 dotyczący przedawnienia. Poglądu tego nie można podzielić.

Zgodnie z art. 62 pkt 7 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014, ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. 17 stycznia 2000 r.), dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe stanowią dochody budżetu państwa, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 62 pkt 13 cyt. ustawy, dochodem budżetu państwa są grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile na mocy odrębnych przepisów nie stanowią dochodów innych jednostek sektora finansów publicznych. Należy jednak wskazać, że dochód z kar za samowolne zajmowanie pasa drogowego nie był, i nadal nie jest, dochodem jednostki budżetowej - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Na mocy odrębnych przepisów, tj. stosownie do art. 40a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm. - stan na dzień 17 stycznia 2000 r.), należności z tych kar gromadzone były na wyodrębnionych rachunkach bankowych jako tzw. środki specjalne, które na mocy art. 21 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, stanowiły odrębny od jednostek budżetowych podmiot sektora finansów publicznych. Również w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 39b ust. 1 pkt 11b ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571, ze zm.), wpływy z kar, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, stanowią dochód Krajowego Funduszu Drogowego, który jest odrębną od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jednostką sektora finansów publicznych - funduszem celowym. Należy zatem uznać, że do kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego ma zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 62 ustawy o finansach publicznych, który w punkcie 1 stanowi, że dochodami budżetu państwa nie są podatki i opłaty, będące na mocy odrębnych przepisów dochodami jednostek samorządu terytorialnego, funduszów celowych oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych. W konsekwencji, dochodów z tych kar nie można także uznać za opłaty bądź niepodatkowe należności budżetu państwa, o których mowa w art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm. - stan na dzień 17 stycznia 2000 r.). Zgodnie z § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54), Ordynacja podatkowa nie ma zastosowania do tych dochodów. Jednocześnie podkreślić należy, że art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje przedawnienie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 2, tj. zobowiązań podatkowych, których wysokość ustalana jest decyzją określającą ich wysokość. Stosownie do art. 5 zobowiązaniem podatkowym jest natomiast wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Pojęcie zobowiązania podatkowego wykracza zatem poza pojęcie podatku sensu stricto, o którym mowa w art. 6 Ordynacji, niemniej jednak zobowiązanie to musi wynikać z prawa podatkowego. Ustawy o drogach publicznych nie można uznać za akt prawa podatkowego, nie jest zatem możliwe zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do należności z tytułu kar wynikających z tej ustawy (por. rozważania NSA dot. zastosowania Ordynacji podatkowej do tzw. "renty planistycznej" w wyroku z dnia 7 października 2005 r., sygn. II OSK 93/05, Lex nr 201349 oraz dot. zastosowania Ordynacji podatkowej do jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 520/04, OSP z 2005 r., z. 7-8, poz. 91). Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 68 § 1 w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 11 ust. 3 w związku

z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.), przyjmując, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu kary pieniężnej.

Nie można także zarzucić Sądowi I instancji naruszenia § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na zarzuceniu skarżącemu zajęcia pasa drogowego bez wykazania, że było to działanie samowolne. Podkreślenia wymaga fakt, iż art. 40 ust. 7 ustawy drogach publicznych, upoważniający Radę Ministrów do wydania przepisów wykonawczych określających kary pieniężne, rozróżnia pojęcie zajęcia pasa drogowego oraz naruszenia pasa drogowego polegającego na umieszczeniu w nim bez zezwolenia urządzeń. Podobną systematyką posługuje się § 11 rozporządzenia, w którym odmiennie określono sposób naliczania kar a) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (§ 11 ust. 1), b) za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, z wyjątkiem reklam i obiektów handlowych lub usługowych (§ 11 ust. 2) oraz c) za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego (§ 11 ust. 3). W myśl § 11 ust. 4 rozporządzenia, pojęcie "samowoli" odniesione zostało jedynie do zajęcia pasa drogowego. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie § 11 ust. 3 powołanego rozporządzenia, skarżący dokonał bowiem naruszenia pasa drogowego polegającego na umieszczeniu w nim urządzenia reklamowego. Stosownie do tego przepisu, wystarczającą przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest w takim przypadku dokonanie tej czynności bez zezwolenia zarządcy drogi. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 11 ust. 4 rozporządzenia nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, bowiem Sąd ten w ogóle nie interpretował i nie stosował powołanego przepisu. Ponieważ jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posłużono się sformułowaniem "organ zasadnie nałożył karę pieniężną za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym", wyjaśnić należy, że pojęcie "samowoli" oznacza wyłącznie dokonanie danej czynności bez odpowiednich zezwoleń, w przypadku, gdy były one wymagane. Art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadkach w nim wskazanych, tj. w przypadkach naruszenia pasa drogowego bez zezwolenia lub naruszenia warunków określonych w zezwoleniu. Przepis ten nie ogranicza możliwości nałożenia kary jedynie do przypadków działania umyślnego bądź świadomego. Pojęcie "samowoli" użyte w przepisach wykonawczych do cyt. ustawy należy zatem interpretować w powiązaniu z jej art. 40 ust. 4, a w konsekwencji uznać, że okoliczności zajęcia pasa drogowego, w tym kwestia świadomości dokonywania naruszenia oraz stopień lekceważenia prawa nie mają wpływu na obowiązek wymierzenia kary. Pogląd taki był prezentowany w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. I OSK 1334/05, Lex nr 275453, wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. I OSK 1397/06, niepubl. i wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. II SA 658/98, Lex nr 41385).

Przechodząc do twierdzenia pełnomocnika skarżącego, jakoby Sąd I instancji naruszył art. 31 ust. 3, art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r., podczas gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej wszelkie kary mogą być nakładane wyłącznie ustawą i tylko ustawa określać może przesłanki, rodzaje i wymiar tych kar, uznać należy, że zarzut ten jest chybiony. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż kara pieniężna została nałożona na J. i L. K. w związku z naruszeniem przez nich pasa drogowego, tj. nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na żadne prawo skarżącego, które w zaistniałej sytuacji wymagałoby ochrony zgodnie z powołanym przepisem. Nie ma podstaw do uznania, że kary pieniężne mające na celu ochronę własności publicznej oraz zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowią naruszenie konstytucyjnych praw i wolności obywateli. Nie można także przychylić się do twierdzenia pełnomocnika skarżącego, jakoby wymierzenie kary na podstawie rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. naruszało art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wskazane rozporządzenie wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, który precyzyjnie określił organ właściwy do wydania rozporządzenia, jak i zakres spraw przekazanych do uregulowania. Niesłuszny jest zarzut, iż delegacja do wydania tego aktu wykonawczego nie zawierała wytycznych co do jego treści. Z uwagi na zakres spraw wymagających doprecyzowania należy uznać, że wytyczne te musiałyby de facto ustalić wysokość kar, co uczyniłoby bezprzedmiotowym samo upoważnienie do wydania aktu wykonawczego. W konsekwencji uznać należy, że brak takich wytycznych nie naruszył w niniejszym przypadku art. 2 Konstytucji i nie stanowił przeszkody w zastosowaniu wydanego rozporządzenia.

Niezasadny jest również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie ulegają w ogóle przedawnieniu i mogą być wymierzane w każdym czasie, co narusza zasadę pewności i bezpieczeństwa prawnego, będącą normatywnym składnikiem zasady państwa prawnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA w Warszawie winien był wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim pomija ona uregulowanie przedawnienia karalności czynów zarzucanych skarżącemu. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi mowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem nawet rozstrzygnięcie ogólnej kwestii, czy kary za zajęcie pasa drogowego winny ulegać przedawnieniu, nie miałoby wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. W ustalonym stanie faktycznym skarżący nie mógłby bowiem skorzystać z zarzutu przedawnienia, jako że wydanie ostatecznej decyzji nakładającej karę pieniężną w dniu [...] listopada 2005 r., tj. po ponad 5 latach od wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia pasa drogowego, związane było z prowadzeniem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, wywołanego środkami odwoławczymi i środkami zaskarżenia składanymi przez samego skarżącego, zgodnie z przysługującym mu prawem. Nie można byłoby przyjąć, że korzystanie przez stronę z jej praw, co w konsekwencji nieuchronnie prowadzi do przedłużenia procesu wydania decyzji ostatecznej, może powodować przedawnienie kary pieniężnej. Podkreślić należy, że również powoływany w skardze kasacyjnej art. 68 Ordynacji podatkowej przewiduje przedawnienie zobowiązania podatkowego wyłącznie w przypadku opieszałości organu podatkowego I instancji. Na przedawnienie to nie ma wpływu ewentualne dalsze postępowanie odwoławcze lub sądowe, wywołane przez samego zobowiązanego. W niniejszej sprawie pierwsza decyzja nakładająca na J. K. karę pieniężną wydana została już 14 listopada 2000 r., niecały rok od wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 17 stycznia 2000 r. Nie było zatem podstaw do powoływania się na zarzut przedawnienia. Nie pojawiła się zatem także konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości co do zgodności z Konstytucją braku przepisów dotyczących przedawnienia kar pieniężnych określonych w ustawie o drogach publicznych. Ewentualne orzeczenie w tej kwestii nie miałoby bowiem wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.