Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 812/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 37 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 50
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki Jawnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 526/21 w sprawie ze skargi E. Spółki Jawnej w O. na akt Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżony akt oraz poprzedzający go akt z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 3. zasądza od Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki na rzecz E. Spółki Jawnej kwotę 1120 zł (tysiąc sto dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. NSA/wyr.1 – wyrok


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 526/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. Spółki Jawnej w O. na informację Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 5 stycznia 2021 r., nr DWK.4302.1.1761.2020.MK w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Wyrok ten został wydany na gruncie następującego stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Spółka w dniu 7 października 2020 r. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: RPOP.02.01.01-16- 0001/20.

Pismem z 18 listopada 2020 r. Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej jako "OCRG"), stwierdzając oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku, wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi (w tym ze spółką L. Sp.j. z/s w O.) oraz do przedłożenia odpowiednio: sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, a także wskazania prawidłowej wartości FTE oraz przedstawienia formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania.

W dniu 23 listopada 2020 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia wskazując, że spółki objęte wezwaniem nie są przedsiębiorstwami powiązanymi, ponieważ nie prowadzą one działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu, jak i usługi. Spółki te nie korzystają także wzajemnie ze swoich zarobków finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmioty w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem, nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej, nie posiadają wspólnej strategii rozwoju ani tożsamych kanałów dystrybucji, nie posiadają tożsamej ani nawet zbliżonej strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielenia zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Tym samym spółki te nie funkcjonują na rynku jako jedna jednostka gospodarcza. Nadto wszystkie wymienione przedsiębiorstwa w latach 2018 i 2019 nie generowały przychodów, nie były aktywne na rynku, a obecnie są w trakcie likwidacji. Żadna z tych spółek nie uzyskała także pomocy publicznej rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu epidemii COVID -19.

Pismem z 27 listopada 2020 r. nr DWK.4302.1.1604.2020.MS OCRG – Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki poinformowało skarżącą o negatywnej ocenie złożonego wniosku, z uwagi na niedołączenie do wniosku skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T. S. ze spółką L. Sp. j. oraz brak formularzy przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne COVID- 19 do przedsiębiorstw powiązanych. W piśmie tym wskazano również, że do wniosku nie dołączono wymaganych regulaminem załączników, nadto brak było wskazania dokładnych wartości otrzymanej pomocy, daty przekazania otrzymanej pomocy, rodzaju i formy otrzymanej pomocy, nazwy i adresu podmiotu udzielającego pomocy w formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - 19 dla przedsiębiorców oraz firm powiązanych.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania ORCG, informacją z 5 stycznia 2021 r., podtrzymało wcześniejsze stanowisko, zgodnie z którym do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego regulaminem załącznika - skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi strony – stwierdził, że rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki. Sąd stwierdził, że zasadny w sprawie okazał się zarzut skargi dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu nr RPW/4449/2020, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez zastępcę Dyrektora OCRG Dariusza Mazurczaka.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 510/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wspomniany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. NSA wskazał, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa wdrożeniowa) system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji, a nadto przepisy ustawy COVID-19, wprowadzone na czas trwania pandemii.

Analiza przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna podjętych w tym trybie rozstrzygnięć jest zawężona. Dodatkowo, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 986 – powoływanej dalej jako ustawa COVID-19) przepisy ustawy wdrożeniowej mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą COVID-19. Z kolei zgodnie z art. 10 tej ustawy wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym (ust. 1). W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio (ust. 2). Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów (ust. 3). Przepisy ustawy COVID-19 nie regulują procedury przyznawania grantów, co pozwoliło odwołać się do przepisów ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31), wybór tych projektów następuje w trybie m.in.: konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast projekt grantowy jest jedną z form realizacji programu operacyjnego (art. 35 i art. 36).

W myśl art. 35 w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe (ust. 1). Projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców (ust. 2). Grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego (ust. 3). Grantobiorcą nie może być podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania (ust. 4). Grantem są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy, na realizację zadań, o których mowa w ust. 2 (ust. 5). Umowa o powierzenie grantu zawierana między grantobiorcą a beneficjentem projektu grantowego określa w szczególności: 1) zadania grantobiorcy objęte grantem; 2) kwotę grantu i wkładu własnego; 3) warunki przekazania i rozliczenia grantu; 4) zobowiązanie do zwrotu grantu w przypadku wykorzystania go niezgodnie z celami projektu grantowego; 5) zobowiązanie do poddania się kontroli przeprowadzanej przez grantodawcę lub uprawnione podmioty (ust. 6).

Istotą projektu grantowego jest więc powierzenie beneficjentowi projektu grantowego – grantodawcy (w trybie konkursowym lub pozakonkursowym) przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców). Beneficjent projektu grantowego nie realizuje bezpośrednio celów danego programu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcje instytucji właściwej do wyboru projektów, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wybór grantobiorców następuje w drodze otwartego i odpowiednio upublicznionego (ogłoszonego) naboru, według przyjętego regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Projekt grantowy może być realizowany na podstawie decyzji o dofinansowaniu projektu, albo umowy o dofinansowanie projektu, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, której minimum treściowe określa art. 35 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.

NSA wywiódł, że prowadzi to do wniosku, przy uwzględnieniu przyjętej w sprawie procedury wyboru projektów do dofinansowania (tryb nadzwyczajny, pozakonkursowy), że Sąd I instancji powinien był przyjąć jako wzorzec normatywny kontroli sądowoadministracyjnej przepisy ustawy wdrożeniowej odnoszące się do trybu pozakonkursowego, a nie – przepisy mające zastosowanie do trybu konkursowego. Zaakceptowanie stanowiska Sądu I instancji stałoby w sprzeczności z przyjętą procedurą wyboru projektów oraz obowiązującym w jej ramach "regulaminem rekrutacji i udzielania wsparcia (...)", w którym uregulowano tryb procedowania nad wnioskami oraz właściwy dla tego projektu tryb odwoławczy, a także z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zważywszy bowiem na to, że wybór projektów do dofinansowania następował poza konkursem, wnioskodawcy nie mógł przysługiwać protest przypisany do trybu konkursowego, o którym mowa w art. 53 ustawy wdrożeniowej, a tym samym Sąd I instancji nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego aktu według przepisów odnoszących się do tej instytucji. W takim przypadku właściwe było rozpoznanie skargi jak na akt administracyjny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Artykuł 64 ustawy wdrożeniowej modyfikuje zasady prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w odniesieniu do spraw wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę, w warunkach związania wyrokiem NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił zaskarżonym wyrokiem skargę E. Spółki Jawnej w O. wskazując, że OCRG nie pełni roli, ani Instytucji Zarządzającej, ani Instytucji Pośredniczącej, ale jest beneficjentem projektu i realizuje projekt zgodnie z powyżej wskazaną decyzją o dofinansowanie przyjętą uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 2919/2020 z 15 czerwca 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji, OCRG jako beneficjent projektu grantowego (grantodawca) nie miał obowiązku stosowania regulacji zawartych w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej w zakresie swej procedury odwoławczej. Procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez OCRG w rozpoznawanej sprawie była procedurą swoistą, przewidzianą dobrowolnie w regulacjach zawartych w Regulaminie rekrutacji i udzielania wsparcia (...), stworzoną wyłącznie na potrzeby tego naboru w celu umożliwienia grantobiorcom powtórnego zweryfikowania ich wniosków. Wprowadzenie tej procedury było fakultatywne. Zatem odwołanie skarżącej nie tylko nie było protestem w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, ale było tylko - przewidzianym w autonomicznej procedurze odwoławczej - środkiem umożliwiającym skarżącej ponowną weryfikację jej wniosku. Procedura odwoławcza w tej sprawie nie wynikała z uregulowań ustawy wdrożeniowej stąd brak jest podstaw prawnych do odpowiedniego czy też wprost stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), w tym również w zakresie wyłączenia pracownika.

W ocenie Sądu I instancji do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego Regulaminem załącznika - skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant. Jak zauważył organ, zgodnie z § 5 pkt 12 pkt 5 Regulaminu, do wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, m.in. załącznik dotyczący przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek - oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do Wniosku o grant (...). Z kolei w § 5 pkt 14 Regulaminu przewidziano, że "nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy". W ocenie Sądu I instancji, brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych stanowił naruszenie postanowień regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, NABÓR II".

W skardze kasacyjnej E. Spółka Jawna w O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie zwrotu kosztów tego postępowania, w tym kosztów uiszczonej opłaty od skargi i skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za obie instancje oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a więc:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 Regulaminu Rekrutacji i Udzielania Wsparcia Projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie, utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020 (dalej: "Regulamin") oraz art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., a to poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przeprowadzonym postępowaniu brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przepisów k.p.a., a w szczególności w zakresie warunków obligujących organ do wyłączenia pracownika,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 Regulaminu poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez OCRG w rozpoznawanej sprawie była procedurą swoistą, przewidzianą dobrowolnie i stworzoną wyłącznie na potrzeby tego naboru w celu umożliwienia grantobiorcom powtórnego zweryfikowania ich wniosków, skutkiem czego było wadliwe oddalenie wniesionej skargi,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: "Załącznik Rozporządzenia") w zw. z art. 8 § 1 k.s.h. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż wspólnicy spółki cywilnej, tj. T. S. oraz A. S., uznawani są za dwa odrębne przedsiębiorstwa, które posiadają po 50% udziałów w skarżącej spółce

4. art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 3 ust. 2 i 3 Załącznika Rozporządzenia poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż wspólnicy Skarżącej Spółki pozostają przedsiębiorstwami partnerskimi lub powiązanymi kapitałowo ze skarżącą spółką.

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 12 pkt 5 Regulaminu, § 5 ust. 14 Regulaminu w zw. z § 5 ust. 6 Regulaminu oraz § 1 ust. 20 Regulaminu w zw. z § 6 ust. 4 Regulaminu, a także § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu, polegające na braku dostrzeżenia przez WSA w Opolu naruszenia tych postanowień Regulaminu, a to z uwagi na fakt, iż zgodnie z Regulaminem wnioskodawcy winni jedynie przesłać oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy, a żadne z postanowień tego Regulaminu nie przewidywało możliwości wzywania wnioskujących o przesłanie skorygowanych oświadczeń, a same rzekome braki tego oświadczenia nie kwalifikowały się jako oczywista omyłka pisarska, a które to uchybienia skutkowały naruszeniem:

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 5 pkt 14 Regulaminu poprzez wadliwe przyjęcie, iż OCRG prawidłowo nie uwzględnił wniosku Skarżącej,

7. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie wniesionej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna polegająca na upoważnieniu operatora projektu, a więc Województwa Opolskiego w imieniu, którego działa grantodawca, czyli Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki do określenia w drodze aktu wewnętrznego jakim jest "Regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia", trybu działania grantodawcy, stanowi uznany sposób działania w sprawach z zakresu reglamentacji środków publicznych. Postępowanie w tych sprawach nie nosi cech procedury jurysdykcyjnej, lecz zaliczane jest do tzw. procedur trzeciej generacji, w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P. L. Linseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 342 i n.). Chociaż w postępowaniach tych – z niewielkimi wyjątkami – nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym unormowanych w tym akcie zasad, to skierowane do adresata działanie grantodawcy (operatora) nie może cechować się dowolnością, czy arbitralnością. Operatorzy pozostają bowiem związani uregulowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu oraz wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą budowania zaufania jednostki do władzy, w tym podmiotów pośredniczących, relewantnymi przepisami ustaw i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto ustanowionymi samodzielnie, ale w wykonaniu tych przepisów regułami postępowania, w tym przypadku regulaminem.

W świetle wspomnianej zasady zaufania stan, w którym operator kreuje tryb postępowania w sprawie udzielania wsparcia, którego następnie sam nie przestrzega nie może być tolerowany (por. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GZ 116/22, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia nie określał skutku uwzględnienia odwołania przez operatora. W § 8 ust. 6 regulaminu wskazano, że operator rozpatruje odwołanie, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W regulaminie nie przewidziano zatem postanowienia, zgodnie z którym uwzględnienie odwołania prowadzi do zmiany rozstrzygnięcia czy też modyfikacji listy projektów wybranych do dofinansowania. Procedura odwoławcza została uzupełniająco uregulowana w obowiązujących aktach prawnych, wymienionych w § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu, w którym wskazano, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem zastosowanie mają odpowiednie zasady wynikające z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwe akty prawa krajowego, w tym również ustawa COVID-19. Kolejno, w art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. Właściwie przy tym przyjęto jako wzorzec normatywny kontroli sądowoadministracyjnej przepisy ustawy wdrożeniowej dotyczące wyboru projektów w trybie pozakonkursowym z uwzględnieniem art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z kolei, w świetle art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia jest dokumentem systemu realizacji programu, który przez § 12 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 odsyła do ustawy wdrożeniowej. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego rozpatrującego sprawę w niniejszym składzie odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, w sprawie powinien znaleźć odpowiednie zastawanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (omyłkowo wskazany w pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej jako art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., ale prawidłowo powołany w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej), na podstawie którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ta był przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 uwzględnił zarzut dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez tę samą osobę, tj. zastępcę Dyrektora OCRG Dariusza Mazurczaka. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok WSA w Opolu, nie wypowiadając się jednak w tej kwestii. Z kolei, w zaskarżonym wyroku, wydanym w warunkach związania wyrokiem NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 510/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że "OCRG jako grantodawca nie miał obowiązku stosowania regulacji zawartych w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej w zakresie swej procedury odwoławczej. Procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez OCRG w rozpoznawanej sprawie była procedurą swoistą, przewidzianą dobrowolnie w regulacjach zawartych w regulaminie rekrutacji i udzielania wsparcia (...), stworzoną wyłącznie na potrzeby tego naboru w celu umożliwienia grantobiorcom powtórnego zweryfikowania ich wniosków.[...]. Odwołanie skarżącej nie tylko nie było protestem w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, ale było tylko środkiem umożliwiającym skarżącej ponowną weryfikację jej wniosku. [...] Brak podstaw prawnych do odpowiedniego czy też wprost stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również w zakresie wyłączenia pracownika."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie chodziło o zastosowanie, jak przyjęto w zaskarżonym wyroku, trybu odwoławczego, o którym mowa w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej, a więc w sprawie nie znajdował zastosowania art. 67 tej ustawy, zgodnie z którym do procedury odwoławczej nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że przepisy dotyczące wyłączenia pracownika w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajdują zastosowanie w związku z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania. W ocenie NSA, przyjęcie odwrotnego rozwiązania doprowadziłoby bowiem do całkowitej iluzoryczności postępowania odwoławczego, które co prawda w swoim podstawowym kształcie zostało określone w § 8 ust 1 – 6 regulaminu, to jednak powinno spełniać ogólnie przyjęte standardy postępowania w zakresie udzielania wsparcia. Jeden z tych standardów określono na gruncie art. 50 ustawy wdrożeniowej, poprzez dopuszczenie zastosowania przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, który brał udział w wydawaniu zaskarżonego aktu. Załatwienie sprawy zarówno na etapie wydania pierwszego aktu w dniu 27 listopada 2020 r., jak i w wyniku wniesionego odwołania, aktem z dnia 5 stycznia 2021 r. informującym skarżącą spółkę o negatywnej ocenie złożonego wniosku przez tą sama osobę nie może zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, choćby z uwagi na poszanowanie wspomnianych na wstępie uzasadnia wartości, takich jak budowanie zaufania jednostki do organów władzy publicznej w ramach demokratycznego państwa prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Należy dodać, że katalog zasad przewidzianych na gruncie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie ma charakteru zamkniętego. Do innych zasad znajdujących w tym zakresie ogólne zastosowanie zalicza się zasadę proporcjonalności, efektywności, należytego zarządzania finansami, uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa, czy równego traktowania. Mają one chronić wnioskodawców i beneficjentów pomocy z funduszy unijnych przed arbitralnymi rozstrzygnięciami (zob. R. Poździk, Ocena i wybór projektów..., s. 85-105). Polityka spójności musi zatem korzystać z dorobku prawnego wypracowanego w ramach stosowania ogólnych zasad prawa (zob. T. Tridimas, The General Principles of EC Law, Oxford 2000 r., s. 3). Jak już wspominano, w ramach procedur konkursowych, jak i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z Konstytucji RP nawet, jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 40–83).

W tym świetle za trafny uznano zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu oraz art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i wydanie negatywnej oceny wniosku spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez tę samą osobę. W związku z tym naruszano także z art. 37 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której postępowanie zostało przeprowadzone przez OCRG z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności (art. 37 ust. 1), a także bez uwzględnienia unormowań, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie NSA chybione jest bowiem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przyjęcie, że procedura przewidziana i zastosowana przez OCRG w regulaminie jest procedurą swoistą i fakultatywną, a zatem rozpatrzeniu odwołania można nadać zupełnie iluzoryczny charakter. Postępowanie to bowiem pomimo całej swoje specyfiki nie może naruszać podstawowych zasad państwa prawnego, w szczególności zaś – jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - budowania zaufania obywateli do podmiotów dystrybuujących środki grantowe.

Naczelny Sąd Administracyjny poza powyższym stwierdza, że zasadny okazał się zarzut naruszenia postanowień regulaminu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził bowiem, że brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych stanowił naruszenie postanowień regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca spółka złożyła w dniu 14 października 2020 r. oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, stanowiący załącznik nr 8 do wniosku o dofinansowanie. Następnie zaś w piśmie z dnia 23 listopada 2020 r., Pan T. S. przedstawił szczegółowe wyjaśniania wskazując, że wymienione w tym piśmie spółki nie zostały wskazane jako podmioty powiązane, ponieważ nie prowadzą działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usługi w stosunku do E. Dodatkowo nie korzystają wzajemnie ze swoich zasobów finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmiot w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem (spółka komandytowa oraz z o.o. mają swoje siedziby w Krakowie), nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej i wspólnej strategii rozwoju, nie posiadają wspólnych kanałów dystrybucji i strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielanie zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Firmy te faktycznie nie funkcjonują zatem na rynku jako jedna jednostka gospodarcza. Poza tym w piśmie podnoszono, że firmy w latach 2018 i 2019 nie generowały przychodów, nie były aktywne na rynku, a obecnie są w trakcie likwidacji. W załączeniu przesłano sprawozdania z firm S. Sp. z o.o. oraz I. Sp. z o.o. za lata 2018 i 2019. Wyjaśniono także, że dane finansowe dotyczące pozostałych firm znajdują się w dokumentach PIT przesłanych w pierwotnym wniosku. Złożono także oświadczenie, zgodnie z którym żadna z wymienionych firm nie uzyskała pomocy publicznej rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID 19, a także potwierdzono, że wartość FTE jest zgodna ze złożonym wnioskiem. Dodano, że wynagrodzenia w firmie są wypłacane do 10-tego następnego miesiąca, w związku z czym składki za ZUS opłacane są z miesięcznym przesunięciem. Z tego względu u osoby, która została zatrudniona od 1 września 2020 r. na dokumencie RCA jest wykazana kwota 0, gdyż wynagrodzenie za wrzesień 2020 zostało wypłacone 10 października 2020 r.

Wnioskodawca konsekwentnie wskazuje zatem na brak powiązań między spółkami. Jeżeli zaś przedsiębiorstwa są powiązane za pośrednictwem osób fizycznych, to właściwym jest zastosowanie kryterium działania na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym. Co warte jednak podkreślenia, skoro OCRG stwierdziło, a Sąd I instancji zaaprobował w zaskarżonym wyroku, stanowisko zgodnie z którym, podmioty te nie działają na tym samym rynku, to nie istniał obowiązek uwzględnienia ich w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku skarżącej. Innymi słowy, jeżeli w rozpatrywanej sprawie nie występowało powiązanie pomiędzy podmiotami, co zostało wyjaśnione m.in. w piśmie z dnia 23 listopada 2020 r., to OCRG nie powinno żądać od wnioskodawcy oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, a następnie powołując się na jego nieprzedstawienie negatywnie ocenić wniosek. Okoliczność ta wadliwie nie została dostrzeżona w zaskarżonym wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu akceptuje wcześniejszą argumentację OCRG oraz odwołując się do unormowań przewidzianych na gruncie kodeksu spółek handlowych stwierdza, że niezłożenie dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych uniemożliwia organowi pełną i kompleksową weryfikację wniosku o dofinansowanie.

Poza powyższym należy wskazać, że w świetle regulaminu do złożonego poprzez platformę ePUAP wniosku o dofinasowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, załączniki dotyczące przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek, w tym oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do wniosku o grant (§ 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu). Z kolei, stosownie do § 5 ust. 14 regulaminu nieprzesłanie, któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy. Stosownie zaś do treści § 5 ust. 6 regulaminu wnioskodawca, którego wniosek znajdzie się na liście wniosków rekomendowanych do oceny niezwłocznie, tj. do 3 dni roboczych od momentu opublikowania listy wniosków rekomendowanych do oceny, wyśle na adres operatora komplet wydrukowanych załączników wymienionych w ust. 12 w jednej kopercie. Załączniki zostaną wysłane pocztą lub przesyłką kurierską za potwierdzeniem nadania. Potwierdzenie nadania należy zachować, będzie ono stanowiło dowód dopełnienia obowiązku terminowej wysyłki załączników do wniosku. Załączników wysłanych w sposób opisany w zdaniu poprzednim nie można podmieniać, uzupełniać ani wysyłać ponownie bez wezwania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulamin konkursu nie wymagał zatem przedłożenia przez skarżącą skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, a samo oświadczenie weryfikujące ten status, – jak ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy – zostało złożone w piśmie z dnia 14 października 2020 r.

Poza tym należy zauważyć, że pismem z 18 listopada 2020 r. Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki, stwierdzając oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku (w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 14 października 2020 r. weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 8 do wniosku) wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi oraz do przedłożenia sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, a także wskazania prawidłowej wartości FTE oraz przedstawienia formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania. Z akt sprawy wynika, że stosowne wyjaśnienia przedstawiono we wspominanym już piśmie z dnia 23 listopada 2020 r., do którego załączono również wymagane załączniki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie wezwanie nie może jednak zostać uznane za wezwanie do usunięcia oczywistej omyki pisarskiej. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 20 Regulaminu, "oczywiste omyłki pisarskie" to omyłki widoczne, niezamierzone przekręcenie, opuszczenie wyrazu, błąd logiczny, błąd pisarski lub inną podobną usterkę w tekście, również omyłka, która nie jest widoczna w treści samego wniosku, jest jednak omyłką wynikającą z porównania treści innych fragmentów wniosku i/lub pozostałych dokumentów, stanowiących załączniki do wniosku, a przez dokonanie poprawki tej omyłki, właściwy sens sformułowania pozostaje bez zmian. W § 6 ust. 4 regulaminu wskazano natomiast, że w przypadku stwierdzenia oczywistych omyłek pisarskich lub oczywistych omyłek rachunkowych we wniosku osoba oceniająca wniosek poprawia omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę albo wzywa wnioskodawcę do jej poprawienia lub uzupełnienia [...]. W tym świetle ma rację skarżąca kasacyjnie spółka, że zakres błędu tj. nieuwzględnienie innych przedsiębiorstw, które w ocenie operatora (grantodawcy) są powiązane z nią, nie mógł zostać zakwalifikowany jako oczywista omyłka pisarska. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia operator był uprawniony do dokonania oceny formalnej wniosku na podstawie karty oceny wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr 3 do regulaminu poprzez dokonanie oceny logicznej w systemie zerojedynkowym. Ocena spełnienia kryteriów zerojedynkowych polega na przypisany każdemu kryterium wartości logicznych TAK/NIE - zasada "0-1" (Tak (spełnia) - wartość-1/ Nie (nie spełnia) - wartość 0). Nie istniały zatem podstawy, które pozwalałyby operatorowi żądać przedstawienia przez skarżącą spółkę skorygowanego oświadczenia.

W tym stanie rzeczy za trafny należało uznać zarzut naruszania art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, § 5 ust. 14 regulaminu w zw. z § 5 ust. 6 regulaminu oraz § 1 ust. 20 regulaminu w zw. z § 6 ust. 4 regulaminu, a także § 6 ust. 1 i 2 regulaminu, brak było podstaw do żądania od wnioskodawcy przedłożenia skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy. Poza tym w piśmie z dnia w piśmie z dnia 23 listopada 2020 r., Pan T. S. przedstawił stosowne wyjaśniania odnośnie do powiązań między spółkami. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy OCRG uwzględni powyższe uwagi, w szczególności w zakresie prawidłowego przeprowadzenia procedury oceny wniosku, statusu przedsiębiorcy, powiązań między podmiotami i wynikającym stąd brakiem obowiązku żądania oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony był zatem wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrywana sprawa została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na zasadzie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie zaskarżonego wyroku oraz aktu z dnia 5 stycznia 2021 r. i poprzedzającego go aktu z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie negatywnej ocenie wniosku.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).