Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1245/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr SKO.FD/41.4/75/2021/9683 po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 7 czerwca 201 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości kwoty dotacji do zwrotu, jako części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w kwocie 6.507 zł, udzielonej w 2019 r. z budżetu Miasta R. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej Niepublicznemu Przedszkolu [...] B z siedzibą w R., dla którego osobą prowadzącą jest spółka "A" sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną jej wydania organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925). Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1930).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta R. pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu Miasta R. dotacji w części usług prawnych jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, udzielonej Niepublicznemu Przedszkolu [...] B w roku 2019. Decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent określił wysokość dotacji do zwrotu w kwocie 6.507 zł.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie, wskazując, ze decyzja Prezydenta Miasta R. jest wynikiem szeregu naruszeń prawa materialnego i procesowego, wskazanych i uzasadnionych w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że dotacja w części finansującej usługi pomocy prawnej obejmowała indywidualne porady na rzecz rodziców dzieci niepełnosprawnych i w konsekwencji nie mieści się w zakresie wskazanym w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, co jest równoznaczne z wykorzystaniem tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Na powyższą decyzję ostateczną strona skarżącawniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi II instancji naruszenie następujących artykułów: 7, 7 a § 1, 8 § 2, 9, 11, 77 § 1, 79 a § 1, 80, 81 a § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 27 października o finansowaniu zadań oświatowych. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 305), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Zgodnie z ust. 6 ww. przepisu odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie łub w nadmiernej wysokości.

Na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepubliczne przedszkole, niebędące przedszkolem specjalnym, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75 % podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-3l a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inna formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

-250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

b)sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 i 1517),

2)pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a)książki i inne zbiory biblioteczne,

b)środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c)sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

d)meble,

e)pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodow3mi od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacja, o której mowa w art. 16-21, 1 rt. 25, art. 26, art. 28-3la i art. 32, przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 127 ust. 1 ustawy Prawo Oświatowe oraz na organizacje zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 ustawy Prawo oświatowe. Ust. 5 wskazanego przepisu definiuje, co należy rozumieć przez ww. wydatki. W przypadku przedszkoli niepublicznych niebędących przedszkolami specjalnymi wskazuje on (pkt 1 i 3), że przez wydatki, o których mowa w ust. 4, należy rozumieć:

2)wydatki na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeniach o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, indywidualnych programach zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, oraz indywidualnych programach edukacyjno-terapeutycznych, o których mowa w art. 127 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, oraz zapewnienie warunków ich realizacji,

3)oprócz wydatków, o których mowa w pkt. 2, także wydatki na realizację zadań innych niż określone w pkt 2, w wysokości niezbędnej dla realizacji zadań tych placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w odniesieniu do uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Jak wynika z toku postępowania, środki z dotacji udzielonej w roku 2019 zostały wykorzystane niezgodnie z ich przeznaczeniem, bowiem sfinansowano z nich usługę prawną polegającą na:

a) świadczeniu indywidualnych porad prawnych klientom przedszkola (rodzice wychowanków) w zakresie ich prywatnych spraw, nie związanych z zadaniami przedszkola tj.:

-indywidualne konsultacje dla rodziców dotyczące pozyskiwania środków na potrzeby dzieci niepełnosprawnych,

-przygotowanie dokumentacji sądowej,

-poradnictwo w zakresie prawa pracy rodziców dzieci niepełnosprawnych, będących pracownikami,

-poradnictwo w zakresie praw i przywilejów osób niepełnosprawnych,

-poradnictwo w zakresie likwidacji barier architektonicznych,

-pomoc prawna w sytuacji niewłaściwego rozliczenia dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego i urządzeń pomocniczych,

-porady dotyczące sytuacji rozwodowych (kwestia opieki nad dzieckiem, kontaktów z dzieckiem, pokrywania kosztów utrzymania dziecka),

-porada dotycząca otrzymywania zasiłków i świadczeń pielęgnacyjnych (w tym sporządzenie odwołania od orzeczenia komisji orzekającej),

-porada w celu uzyskania odszkodowania,

-porada w zakresie pozyskiwania darowizny (1% podatku na subkonto dziecka),

-pomoc w zakresie uzyskania ulg z zakresu transportu osób niepełnosprawnych,

b) bieżącą obsługę prawną przedszkola w ogólności.

Strona skarżąca podała, jako przesłankę zakwalifikowania ww. wydatków, niezbędność realizacji zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego. Wg strony skarżącej przedszkole jest zobowiązane do pełnej współpracy z rodzicami, także w zakresie dotyczącym funkcjonowania i pracy z dzieckiem w domu, a w wydanych orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego znajduje się zapis o konieczności współpracy przedszkola z rodzicami niepełnosprawnego dziecka, co uznała za podstawę uzyskania uprawnienia do sfinansowania tych usług z przyznanej dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z ustaleniami organów, że sporne wydatki nie mieszczą się w zakresie wskazanym w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, co w konsekwencji jest równoznaczne z wykorzystaniem tej części dotacji w sposób niezgodny z przeznaczeniem (punkt a). Nieprawidłowe jest także rozliczenie wydatku jako dotyczącego w całości wyłącznie uczniów z niepełnosprawnościami (punkt b). Należy zauważyć, że usługa w obu tych zakresach, czyli w pkt a i b, była świadczona równocześnie, a strona skarżąca nie dysponuje dokumentacją ani żadnymi danymi pozwalającymi na wyłączenie wydatków dotyczących poszczególnych zakresów, całość wydatku na obsługę prawną uznaje się jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Pociąga to za sobą konieczność dokonania zwrotu dotacji w tej części. Bowiem ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2286/18).

Z akt sprawy wyraźnie wynika, że przedszkole świadczyło usługi pomocy prawnej w celu rozwiązywania prywatnych sytuacji problemowych występujących w rodzinach wychowanków przedszkola (zeznania M. M., pełnomocnika strony skarżącej ds. rozliczania dotacji). W ocenie organów administracji publicznej, którą Sąd uznaje za prawidłową, powyższy zakres usług nie może być - jak twierdzi pełnomocnik strony - uznany nie jako świadczenie pomocy prawnej na rzecz rodziców, a jako wyposażenie dyrektora w wiedzę dotyczącą uwarunkowań prawnych, w ramach których udziela on pomocy wychowawczej, terapeutycznej czy psychologicznej rodzicom dziecka niepełnosprawnego. Konsultacje prawne bowiem jako takie nie są związane z realizowanymi przez przedszkole zadaniami w zakresie kształcenia specjalnego, czy też z zadaniami przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Zadaniem prowadzącego placówkę oświatową jest takie udokumentowanie wydatków finansowanych ze środków z dotacji, aby wydatek taki nie budził żadnych wątpliwości dotującego w zakresie prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Albowiem to zadaniem dotowanego jest dobór metod i środków w taki sposób, aby ponoszone z dotacji wydatki były celowe i oszczędne, a ponadto należycie udokumentowane i by nie stwarzały one wątpliwości co do ich zasadności. Konsekwencje niewywiązania się z tych obowiązków obciążają stronę skarżącą. Organ I instancji na podstawie zeznań świadków ustalił, że w przypadku bieżącej obsługi prawnej przedszkola zarówno dotujący jak i dotowany, wobec braków jakichkolwiek dowodów, w tym również w postaci wiedzy świadków, nie mają możliwości ustalenia kiedy, w jakim zakresie i wymiarze czasowym świadczona była usługa bieżącej obsługi prawnej przedszkola. Wobec braku możliwości zweryfikowania poprawności poniesienia wydatku na ww. cel, tak wykorzystaną dotacje uznano za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Podobnie jak w przypadku bieżącej obsługi prawnej przedszkola ogółem -wobec braków jakichkolwiek dowodów, w tym również wynikających z wiedzy świadków, nie ma możliwości ustalenia kiedy i w jakim wymiarze czasowym świadczona była usługa prawna dotycząca problematyki, która spełniałaby ewentualnie kryteria kwalifikowalności (konsultacje dotyczące np. przerwy na karmienie nauczyciela wspomagającego, zmiana formy zatrudnienia specjalistów w przedszkolu).

Wobec zatem braku możliwości ustalenia w oparciu o jakikolwiek dowód kwoty wydatku związanego z konsultacjami w ww. zakresie, co jest równoznaczne z brakiem możliwości potwierdzenia prawidłowości tego wydatku, dotację udzieloną na uczniów niepełnosprawnych na świadczenie konsultacji omówionych w pkt 20 zaskarżonej decyzji w całości uznano za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia zasad procesowych i postępowania dowodowego, gdyż organ odwoławczy wypełnił standardy procesowe określone w tych przepisach w sposób właściwy, to jest: zebrał materiał dowodowy, ocenił jego znaczenie dla sprawy, na tej podstawie doszedł do przekonania o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, a swoje ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny i przekonujący uzasadnił, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć przez organy obu instancji.

Reasumując, należy podkreślić szczególny charakter środków finansowych jako środków publicznych przekazywanych w ramach dotacji, które mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3817/21).

Sąd podziela zdanie organów administracji publicznej co do okoliczności stanu faktycznego jako adekwatnych do zastosowanej w sprawie subsumpcji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie przepisów prawa i zawierają - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. - prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne, oparte na podstawie zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.