Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1682/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r nr [...] [...] II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. L. kwotę 300 zł ( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...].10.2000 r. Nr [...] nakazał H. L., R. W., A. O.wstrzymanie prowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych w lokalu użytkowym budynku wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. W. [...] w L.

Decyzją z dnia [...].11.2000r. Nr [...] Powiatowy Inspektor nakazał inwestorom, w trybie art. 51 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego, przedłożenie dokumentów takich jak: dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodę właściciela budynku na wykonanie robót remontowych, inwentaryzacji budowlanej lokalu wraz z orzeczeniem technicznym, projekt budowlany robót docelowych oraz zmian i przeróbek doprowadzających lokal do zgodności z obowiązującym prawem, opinię organów uprawnionych w zakresie prawidłowości rozwiązań funkcjonalnych dotyczących lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. W. [...] w L.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...].11.2000 r. wydał decyzję Nr [...] udzielając pozwolenia na wznowienie prowadzenia robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem budowlanym w lokalu użytkowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul W. oraz nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W dniu [...].12.2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB Nr [...] z dnia [...].11.2000 r. i decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2004 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu [...].04.2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku postępowania odwoławczego od w/w rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tutejszemu organowi. W uzasadnieniu wskazano, jakie okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako mające istotne znaczenie dla sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2004r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2000 r. Nr [...] udzielającej H. L., R. W. i A. O. pozwolenia na wznowienie prowadzenia robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji w lokalu użytkowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. W. [...] w L.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja Nr [...] została wydana w wyniku wcześniej wydanej decyzja PINB z dnia [...].11.2000 r. Nr [...] która zobowiązywała inwestorów, w trybie art. 51 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego, do przedłożenia określonych dokumentów, w tym m.in. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pomimo nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] obowiązku, inwestorzy nie uzyskali zgody członków Wspólnoty Mieszkaniowej w sytuacji gdy przedmiotowy lokal użytkowy stanowi współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej i wszelkie zmiany przeznaczenia części wspólnej wymagają zgody wszystkich właścicieli, podjętej w formie uchwały, zgodnie z art.22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.).

Z analizy całości zebranego materiału dowodowego wynika jedynie, iż Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości w dniu [...].09.2000 r. przeprowadziła zebranie, na którym podjęła uchwałę o nie wynajmowaniu żadnych pomieszczeń wspólnych najemcom przedmiotowego lokalu użytkowego.

Stwierdził ponadto, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że inwestorzy wykonując prace adaptacyjno-remontowe wykonali roboty budowlane w częściach wspólnych nieruchomości przy ul. W. Nr [...] w L., wykraczając poza przysługujące im prawo do lokalu.

Organ stwierdził również, iż do dnia wydania decyzji przez organ I instancji tj. [...].11.2000 r. stan ten nie uległ zmianie, co oznacza, iż inwestorzy nie wykonali podstawowego obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z dnia [...].11.2000 r. Nr [...].

W ocenie organu wykazana wyżej wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2000 r. Nr [...] powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania H. L., od decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2004r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji PINB w L. z dnia [...] listopada 2000r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2004 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek nałożony w trybie art. 51 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2000r., nr [...] przedłożenia określonych dokumentów został wykonany jedynie częściowo, gdyż inwestor nie przedstawił prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że lokal użytkowy stanowi współwłasność członków wspólnoty mieszkaniowej.

Zdaniem organu odwoławczego również nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w niniejszej sprawie stanowi przesłankę nieważnościową wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. bowiem jest działaniem bez podstawy prawnej. Zdaniem organu obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z mocy prawa, więc nakładanie takiego w drodze decyzji jest działaniem bez podstawy prawnej.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył H. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004r i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

Skarżący podnosi, że wbrew twierdzeniom organu lokal użytkowy stanowi własność Gminy L., a nie współwłasność wspólnoty mieszkaniowej.

Skarżący wskazuje, że Administracja Nieruchomościami [...] działająca w imieniu Gminy L. mogła skutecznie, bez uchwały Wspólnoty mieszkaniowej wyrazić zgodę na zmianę przeznaczenia lokalu, a tak wyrażona zgoda potwierdza prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Skarżący wskazuje, że Administracja Nieruchomościami [...], była w owym czasie nie tylko właścicielem lokalu i współwłaścicielem nieruchomości, ale również jej zarządcą, reprezentującym Wspólnotę Mieszkaniową na zewnątrz, na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy o własności lokali i z tego tytułu także mogła wyrazić skutecznie przedmiotową zgodę.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca sytuacja, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ decyzja PINB w L. z dnia [...] listopada 2000r., nr [...] nie jest decyzja, w przedmiocie "nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie", a decyzją "pozwalającą na wznowienie robót budowlanych". Zdaniem skarżącego PINB w tej decyzji obok właściwego rozstrzygnięcia pozwalającego na wznowienie robót budowlanych, wskazał istnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nawet jeżeli by przyjąć bezpodstawność nakładania takiego obowiązku, to nie powoduje to, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest decyzją "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Skarga jest zasadna. Organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób określony w art.145 §1 pkt.1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270).

Zasadnie skarżący podniósł, że organ nie wykazał w zaskarżonych decyzjach na czym polega w sprawie "rażące" naruszenie prawa, będące przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2.

Decyzja z dnia [...].11.2000r. Nr [...] Powiatowego Inspektora zobowiązała inwestora, w trybie art. 51 ust.l pkt 2 m innymi do przedłożenia przedłożenie dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezależnie od oceny, czy inwestor przedłożył wszystkie żądane w/w decyzją dokumenty, stwierdzić należy, że przepis art. . 51 ust.1 pkt. 2 prawa budowlanego nie wymaga konieczności przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego .

Nie ulega wątpliwości, że nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością wykraczał poza dyspozycje art.51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego i żądanie przedłożenia takiego dokumentu jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie znajduje oparcia w omawianym przepisie prawa budowlanego..

Art. 51 pkt 1a uzależnia wydanie decyzji o wznowieniu robót jedynie od wykonania określonych czynności, wyznaczonych na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu, bowiem w postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności robót i fakt zobowiązania przedstawienia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być uwzględniona przy orzekaniu o wznowieniu robót na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Obojętna jest zatem okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie wymienionych prac.

Kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Wykorzystywanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie może natomiast negatywnie przesądzać o wznowieniu robót budowlanych.

W tej sytuacji ,nie można zarzucić decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2000 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na wznowienie prowadzenia robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem budowlanym w lokalu użytkowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul W., rażącego naruszenia prawa.

Odrębną sprawą jest ocena czy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego może ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi /właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego/ przedstawienia określonej dokumentacji, bez wskazania przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. (wyroku z dnia 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99 oraz z dnia 9 maja 2002r. SA/Bk 1897/01 ).

Jak wskazano w uzasadnieniu powyższych wyroków przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Termin, liczony od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to dla organu nadzoru budowlanego czas na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1a ustawy "Prawo budowlane" po wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami skutkować winien nakazem rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a możliwość "naprawy" robót nałożeniem na inwestora obowiązku wykazania określonych czynności faktycznych /zmian, przeróbek/ w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

Gdyby zaś organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.

W przedmiotowej sprawie nie ma miejsca również sytuacja, że zaskarżona decyzja nakładająca również obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, została wydana bez podstawy prawnej , co podnosi w uzasadnieni organ odwoławczy Powtórzenie w decyzji obowiązku wynikającego z mocy prawa nie stanowi bowiem przesłanki nieważnościowej wyrażonej w art. 156 § 1 Kpa. Podkreślić należy, że decyzja PINB w L. z dnia [...] listopada 2000r., nr [...] nie jest decyzją, w przedmiocie "nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie", a decyzją "pozwalającą na wznowienie robót budowlanych".

Biorąc pod uwagę, że organy nie wykazały w zaskarżonych decyzjach na czym polega w sprawie rażące naruszenie prawa, będące przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270), orzekł jak w sentencji wyroku.