Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1273/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 9, 10, 12, 15, 19, 21, 35, 77 par. 1, 81, 86, 95
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 467/16 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia 14 marca 2016 r. nr 9004-2016-00038A w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 467/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z [...] marca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. S. z siedzibą w K. z [...] stycznia 2015 r. odmawiającą skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności ONW jest posiadanie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha, na dzień 31 maja roku którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające Rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające Rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie (WE) nr 73/2009) określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Sąd wskazał, że w odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą i to w dacie złożenia wniosku. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności ONW, konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie.

Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do dokonania oceny, czy organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania płatności ONW na 2012 r., bowiem nie była posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych i nie prowadziła na nich działalności rolniczej.

Zdaniem Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie naruszyły art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), przy czym Sąd podkreślił, że nie ma racji skarżąca odwołując się do przepisów k.p.a., które wobec szczególnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173) nie znajdują w sprawie zastosowania.

Zgodnie z przepisami prawa, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje w ocenie Sądu, że takie działania w sprawie zostały podjęte. Organ wzywał skarżącą w celu jej przesłuchania, jednak pomimo wielokrotnie wyznaczanych terminów skarżąca nie stawiła się w celu złożenia wyjaśnień dotyczących posiadania gruntów, a po skierowaniu do profesjonalnego pełnomocnika skarżącej wezwania do złożenia wyjaśnień na piśmie, co do użytkowania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności, takie wyjaśnienia nie zostały złożone.

Sąd podkreślił, że zasadą jest, że to podmiot domagający się pomocy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do jej otrzymania. Zatem, to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. faktury potwierdzające wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, potwierdzenie zbywania plonów, sprawozdania finansowe itd.). Organ rozpatrując wniosek pomocowy, co do zasady nie jest zobowiązany ani do poszukiwania dowodów, ani do informowania rolnika z urzędu o istotnych okolicznościach prawnych i faktycznych, o ile rolnik nie zwraca się o pouczenia i informacje. Wydanie decyzji następuje w oparciu o dane przedstawione we wniosku o przyznanie płatności. Płatność jest udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw. Powoływanie się zatem przez skarżącą na tytuł prawny do zgłoszonych do płatności gruntów nie jest wystarczające, co również podkreślał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ.

Sąd oceniając zgromadzony materiał dowodowy w sprawie stwierdził, że tok postępowania organu nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej. Brak jest przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego.

Nie budzą zastrzeżeń Sądu ustalenia organów, dokonane na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania karnego, co do sztucznego tworzenia w okresie od 2004 do 2011 r. przez M. W. oraz osoby i podmioty z nim powiązane warunków do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemów wsparcia. W ocenie jednak Sądu działania te w stosunku do skarżącej strony, w odniesieniu do 2012 r. i zgłoszonych do płatności gruntów, nie zostały wykazane. Ustalenia organu w tym zakresie opierają się na materiale dowodowym dotyczącym lat 2004 – 2011, a zatem brak jest podstaw dowodowych do przyjęcia, że sytuacja dotycząca sztucznego podziału miała miejsce również w 2012 r. W ocenie Sądu wobec powyższego zagadnienie zastosowania regulacji przewidzianej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011), zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, na stwierdzonym etapie postępowania dowodowego było przedwczesne.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy skarżąca nie wykazała, że jest posiadaczem deklarowanych do dopłat gruntów rolnych. Wobec regulacji wynikającej z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wykazanie powyższej okoliczności obciążało skarżącą.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji sporządziła S. M. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła obrazę:

przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrole zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:

a) art. 86 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań strony skarżącej S. M., w sytuacji gdy wymieniona w sposób wyczerpujący usprawiedliwia swoje niestawiennictwo i wniosła o. wyznaczenie innego terminu przesłuchania.

art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci - protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Z. G. z dnia 15.03.2016 r. w sprawie II K 232/15 oraz protokołu z dnia 07 grudnia 2015r. w sprawie II K 167/13 na okoliczność wykazania, iż S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, iż była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, iż współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają, tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie II K 167/13.

- postanowienia Prokuratury Rejonowej w N. S. z dnia 14.02.2014 r. w sprawie Ds. 119/13 w przedmiocie umorzenia postępowania z zawiadomienia ARiMR o popełnieniu przestępstwa wyłudzenia płatności za 2012 r., z powodu braku przestępstwa, w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji.

Naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 73/2009 polegający na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie spełnił wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, iż nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo posiadał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku na podstawie podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych oraz przedstawił stosownie do art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów.

W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony, niezasadne oddalenie przez ten Sąd wniosku dowodowego (na okoliczności wskazane w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej).

Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Odnosząc się do podniesionych kwestii, w kolejności wskazanej powyżej, należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności ONW na rok 2012. Postępowanie to zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności ONW byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie czy T. S. oraz P. S. (przekazujący) posiadali deklarowane do płatności ONW na rok 2012 grunty rolne (132,30 ha), a co za tym idzie, czy mogli skutecznie przenieść posiadanie tych gruntów na inny podmiot.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (dokumentów postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt V Ds. 2/12 oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego) organ ustalił, że T. S. oraz P. S. nie byli de facto posiadaczami przedmiotowych gruntów i nie prowadzili na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań świadków złożonych w toku postępowania administracyjnego jak i przed organami ścigania wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób – powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo). Potwierdzają to zaznania świadków (J. B., M. C., K. S. i innych osób), którzy opisując stworzony mechanizm pozyskiwania płatności wyjaśniali, w jaki sposób weszli oni w "posiadanie" gruntów rolnych i w jaki sposób i przez kogo były one zarządzane. Świadkowie zeznali również, w jaki sposób ubiegali się oni o przyznanie im płatności w ramach poszczególnych programów oraz na jakich zasadach były one przekazywane M. W. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak.

Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16).

W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania.

Dodatkowo, niejako na marginesie powyższych rozważań, należy też zauważyć, że w niektórych przypadkach zachowanie strony może być postrzegane jako nadużycie prawa procesowego, z czego strona postępowania powinna zdawać sobie sprawę. Ocena działań stron pod tym względem w postępowaniu administracyjnym należy do organu, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – do sądu. Z uprawnienia w postaci prawa do wnioskowania przeprowadzenia określonego dowodu strona nie może bowiem czynić użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003; postanowienie NSA z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 504/13). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji, zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Stanowisko to jest także akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wypowiadając się na gruncie prawa do sądu wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W wyroku z 1 lipca 1997 r. o sygn. 23196/94 w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji, ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw".

Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a., czy – zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi – uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Z. G. w sprawach o sygn. akt II K 232/15 i sygn. akt II K 167/13 i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z 14 lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, w odniesieniu do wnioskowanych dowodów zgromadzonych w postępowaniu karnym, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazująca posiadanie gruntu rolnego zapewniła o tym, że jest do tego uprawniona. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą. Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności ONW musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.

Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).