Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 655/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. i P. B. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w K. /dalej [...]WINB/ działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. /dalej PINB/ z dnia [...]r. nr [...]w części dotyczącej nałożonego tą decyzją obowiązku przesunięcia o 3,00 m od granicy działki ścianek ograniczających taras nad garażem zrealizowanym przy ul. [...] w S. i nakazał przesunięcie tych ścianek na odległość 2,70 m od granicy oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Opisany obowiązek nałożony na A. i P. B. miał na celu doprowadzenie zrealizowanych przez nich robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, a w szczególności do zgodności z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę garażu udzielone przez Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia [...]r. utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. Obie te decyzje zostały usunięte z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1739/03. Na skutek tego wyroku Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na przedmiotową budowę wobec stwierdzenia, że obiekt objęty uchylonymi decyzjami został już wybudowany. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie zrealizowanych robót budowlanych wszczął PINB, który postanowieniem z dnia [...]r. opartym na art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych celem wyjaśnienia kwestii wskazanych w wyroku WSA. W wykonaniu tego obowiązku inwestorzy przedłożyli projekt częściowego zadaszenia tarasu zrealizowanego na wybudowanym garażu wraz z analizą zacienienia sąsiedniego budynku. Ta ostatnia analiza wykazała, że nie zachodzi przesłanianie budynku sąsiedniego, a w związku z tym, że budynek ten jest usytuowany po stronie północnej nie zachodzi także jego zacienianie. Organ I instancji stwierdził jednak, że przedłożony projekt tarasu nie wskazuje sposobu doprowadzenia zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, stanowi zaś próbę zalegalizowania zmiany kształtu i wysokości budynku w stosunku do pierwotnego projektu, co uczyniłoby zeń inny obiekt niż wynikało to z pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy PINB działając w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm./ nakazał inwestorom przesunięcie ścianek ograniczających taras na odległość 3 m od granicy z sąsiednią działką, określił termin wykonania tych robót na dzień [...]r. oraz nakazał wykonanie odwodnienia dachu garażu zgodnie z § 126 ust. 1 powyższego rozporządzenia.

Uzasadniając zmianę decyzji organu I instancji [...]WINB podał, że w sprawie winno znaleźć zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, a nie jak przyjął PINB rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych /.../, które obowiązywało w czasie składania przez inwestorów wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 5 aktualnie obowiązującego rozporządzenia – części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy nie mogą pomniejszać odległości, o których mowa w ust. 1 od granicy działki budowlanej – o więcej niż

1,3 m. Tym samym należało zdaniem organu odwoławczego zmienić w opisanym wyżej zakresie zaskarżoną przez A. i P. B. decyzję PINB.

W skardze małżonkowie B. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego /art. 51 ust, 1 pkt 2 Prawa budowlanego/ oraz obrazę przepisów prawa procesowego /art. 7 i art. 77 k.p.a./ mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazali, że organ I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 51 Prawa budowlanego, bowiem winien go zastosować do oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, a nie do oceny ich zgodności z uchylonym przez sąd pozwoleniem na budowę. Skoro wybudowali obiekt budowlany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego to brak było, ich zdaniem, podstaw do prowadzenia w stosunku do tego obiektu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i następnych Prawa budowlanego. Podnieśli, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności rozstrzygania, lecz wymaga wręcz poprzedzenia jej szczególnie dokładnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek nałożenia wymienionych w tym przepisie obowiązków. Orzekające w sprawie organy wykroczyły jednak, w ich ocenie, poza granice uznania administracyjnego oraz wadliwie ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska skarżących, iż zrealizowali przedmiotowy obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, bowiem zarówno decyzja Prezydenta Miasta S. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] wyraźnie dotyczyły jedynie budowy garażu o wysokości 3,03 m. Wprowadzenie zaś do projektu ażurowej attyki na dachu tego garażu, następnie zmienionej na murowane ogrodzenie, od początku zmierzało do obejścia obowiązującego prawa i nie można tego określić jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik postępowania W. S. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zatwierdzony i przedstawiony mu pierwotny projekt budowlany dotyczył jedynie budowy jednostanowiskowego garażu oraz rozbiórki innego istniejącego garażu i nie przewidywał pełnienia przez projektowany garaż funkcji tarasu.

W piśmie z dnia [...]r. skarżący odnieśli się do stanowiska [...]WINB zajętego w odpowiedzi na skargę. Wskazali, że zakwalifikowanie przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę dokonanego przez nich odstępstwa od pierwotnego projektu jako istotnego nie może mieć wpływu na ocenę przez Sąd zaskarżonej decyzji. Treść zaskarżonej decyzji dowodzi bowiem, że zastąpienie drewnianej attyki tarasu ściankami wykonanymi z bloczków YTONG nie zostało zakwalifikowane przez organy jako odstępstwo od pierwotnego projektu. Gdyby zaś organy uznały jednak, iż realizacja tarasu nastąpiła z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu to powinny wydać w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nakazującą im przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, a nie decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tym samym zawarty w zaskarżonej decyzji nakaz przesunięcia ścianki ograniczającej taras, mimo, iż została ona zrealizowana z nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Nadto skarżący zarzucili nieodniesienie się przez organ odwoławczy do przedłożonych przez nich ocen technicznych wykonanych robót budowlanych oraz brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, czym naruszony został art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż poddana sądowej kontroli decyzja [...]WINB nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze i piśmie procesowym skarżących nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w S. prowadzone były dwa postępowania administracyjne. Pierwsze toczące się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku A. i P. B.. Postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji zostało objęte kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1739/03 uchylił zarówno decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. Nr [...], jak i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] r. Nr [...] wskazując, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Wyrokiem tym zostało przesądzone, że inwestorom udzielono pozwolenia jedynie na budowę garażu w granicy z działką W.S., chociaż zatwierdzony projekt budowlany dotyczył także budowy tarasu nad tym garażem z wejściem do budynku mieszkalnego wraz z wieńczącą go attyką. W opisanym wyroku WSA przesądził także, że usytuowanie wspomnianego tarasu naruszało przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych /.../ określający wymaganą odległość od granicy z nieruchomością sąsiednią tej części obiektu budowlanego.

Drugie postępowanie dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego aktualnie poddane kontroli sądowoadministracyjnej toczyło się przed organami nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Postępowanie to było następstwem omówionego wyroku WSA oraz zrealizowania w międzyczasie przedmiotowego obiektu budowlanego. W kontrolowanym postępowaniu orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego były w części związane prawomocnym wyrokiem WSA, bowiem zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a./ prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Organy nadzoru budowlanego były związane przywołanym wyrokiem jednak tylko w zakresie, w jakim rozstrzygał on kwestie prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia nowej sprawy /vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. II GSK 104/05 w: LEX nr 183637/. Związanie to w szczególności dotyczyło ustaleń wskazujących, że taras na wybudowanym garażu został usytuowany z naruszeniem przepisów w sprawie warunków technicznych określających jego dopuszczalną odległość od granicy działki.

Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie stwierdzić, że PINB prawidłowo wstrzymał w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane prowadzone przez inwestorów roboty budowlane. Skoro udzielone pozwolenie na budowę zostało wyrugowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA, to nie może ulegać wątpliwości, że toczące się jeszcze wykończeniowe prace przy budowie przedmiotowego obiektu, prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie ulega także wątpliwości, że opisaną sytuację należało zaliczyć do innego przypadku niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia było wydanie następnie /w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego roboty/ decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko skarżących zajęte w piśmie procesowym z dnia [...]r. o potrzebie zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w oparciu o który organ winien nałożyć obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego. W tej kwestii dodatkowo należy wskazać na przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W przypadku zrealizowania robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która następnie została wyrugowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zatem skontrolowanie zgodności tych robót z przepisami prawa i wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. Konieczność wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma miejsce wtedy, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa /vide: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z.Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 538-539/. Natomiast wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wchodzi w grę, gdy można doprowadzić wykonywane lub wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego w prawem.

Nie ulega wątpliwości, że poddana kontroli sądowoadministracyjnej decyzja wydana przez [...]WINB w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest zgodna ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA i zmierza do doprowadzenia zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami określającymi warunki usytuowania zrealizowanego tarasu od granicy sąsiedniej działki. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii wskazać należy, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mogły znaleźć zastosowania przepisy wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wyjaśnił on jednak bliżej dlaczego w sprawie nie ma zastosowania przepis § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., na którym najprawdopodobniej oparł swoje orzeczenie PINB. Organ odwoławczy trafnie zatem zastosował § 12 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia

7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 108, poz. 1156/.

Mimo prawidłowego zastosowania przepisów zarówno ustawy Prawo budowlane, jak i przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych/.../, w tym także przepisów intertemporalnych, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak w sposób dostateczny jej podstawy prawnej, jak i nie przytoczył brzmienia wszystkich zastosowanych w sprawie przepisów. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że takie uchybienie narusza dyspozycję przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz w konsekwencji także zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W ocenie Sądu uchybienie to, aczkolwiek naganne, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie uchybia także przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem organy obu instancji poprawnie oceniły zebrane dowody, dokonały na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne.

Wobec powyższego na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.