Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 17/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.20 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Nr CII/2668/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie-Łąki" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, 1688), podjęła w dniu 23 maja 2018 r. uchwałę Nr CII/2668/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – Łąki". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:2000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 maja 2018 r. poz. 3940.

Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj. następujących przepisów:

1) art. 140 ustawy – Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącej, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy;

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym;

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia wszystkich niezbędnych parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów, dla których jest to wymagane;

4) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.1–ZP.15 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

5) § 5–7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących skarżącej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi oraz zarzut przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego, skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek o numerze ewidencyjnym [...], [...] obręb nr 33 jednostka ewidencyjna Kraków-Krowodrza położonej w rejonie ul. [...].

Część pn.-wsch. przedmiotowych działek zlokalizowana jest w granicach wyznaczonego w uchwalonym planie miejscowym obszaru oznaczonego ZP.9 – Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. W zakresie zagospodarowania terenu w planie miejscowym ustalono dla wskazanego powyżej obszaru dopuszczenie lokalizacji placów zabaw dla dzieci, ogródków jordanowskich i parków linowych. Minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla omawianego terenu ustalono na poziomie 90%. Część działki skarżącej nie tylko została wyłączona spod zabudowy, lecz dodatkowo przeznaczona na cele publiczne (publicznie dostępny park), co powoduje pozbawienie skarżącej pośrednio władztwa nad rzeczą stanowiącą jej własność. Ustalenia uchwalonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej. Przedmiotowe naruszenie zostało przy tym dokonane na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Kontynuując argumentację, skarżąca wskazała na konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP), uwarunkowania i granice tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącej, w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącej wynikający przede wszystkim z treści: art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy – Kodeks cywilny, art. 6 ust. 2 ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to o legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Uzasadniając przekroczenie władztwa, skarżąca dodatkowo podniosła, że nie doszło do należytego wyważenia przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącej z uwagi na pominięcie przez organ ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, z których cześć ma zostać zrealizowana na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZP.9 -Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Są to następujące decyzje administracyjne: decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 06.03.2018 roku, nr [...] (znak.: [...]), decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30.09.2016 roku, nr [...] (znak.: [...]), a także decyzja przenosząca uprawnienie na rzecz skarżącej. Zatem inwestor i tak będzie uprawniony do zabudowy tych obszarów i ustalenia planu będą bezcelowe, powodując nadto utrudnienia dla skarżącej w zakresie ewentualnego ubiegania się o projekt zabudowy zamienny, czy innych urządzeń i obiektów, które mogą być w przyszłości konieczne dla korzystania z budynków np. miejsc parkingowych.

Ponadto zdaniem skarżącej przeznaczenie całych jego działek pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie naruszałoby postanowień Studium. W sprawie zaistniała bowiem podstawa do zastosowania w trybie analogii zasady wyrażonej w Studium w pkt III.1.2.9 a) (Tom III. Wytyczne do planów miejscowych), zgodnie z którą dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w studium funkcją bądź zgodnie z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu, w terenach inwestycyjnych, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo - mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) - z tym, że w takim przypadku dopuszcza się powiększenie tego terenu o 10% powierzchni terenu dotychczas istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy. Brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości już zabudowanych obiektami budowlanymi oraz właścicieli nieruchomości, posiadających już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a tym samym uprawnionych do legalnej zabudowy posiadanej nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca wskazała, że uchwalony plan miejscowy w znacznym zakresie jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie znacznych obszarów wyodrębnionych w zaskarżonym planie miejscowym. Przeważająca część obszaru objętego granicami Planu miejscowego została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej (ZP.1-ZP.10). Dotyczy to również działki skarżącej. Tymczasem w Studium obszar ten przeznaczony jest przede wszystkim pod tereny zieleni nieurządzonej. Jest to o tyle istotne, że Studium w swojej treści wyróżnia zarówno tereny przeznaczone pod zieleń nieurządzoną, jak i pod zieleń urządzoną, co oznacza, że nie sposób uznać powyższych terenów za tożsame w rozumieniu obowiązującego Studium i w ten sposób używać powyższych funkcji terenów w sposób pełni dowolny oraz zamienny. Co prawda Studium w ramach funkcji dopuszczalnej przewiduje możliwość lokalizacji na terenie zieleni nieurządzonej również zieleni urządzonej, jednakże w tym zakresie występuje wymóg, aby w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie przekraczał wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Wynika to z treści pkt III.1.2.6 i pkt III.1.2.7. opracowania pn.: "Tom III. Wytyczne do planów miejscowych". Jest to o tyle istotne, że analiza planu miejscowego oraz ustaleń Studium wykazała, iż udział funkcji dopuszczalnej przekracza wielkość 50% wydzielonego terenu. Tym samym przeznaczenie znacznej powierzchni terenu pod zieleń urządzoną w charakterze funkcji dopuszczalnej przewidzianej w Studium stanowi w ocenie skarżącej naruszenie ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarzut naruszenia ustaleń obowiązującego Studium przez zaskarżony plan miejscowy dotyczy między innymi obszaru oznaczonego w planie symbolem ZP.10, a zatem dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca podniosła, że w uchwalonym planie miejscowym dla niektórych obszarów nie zostały określone wszystkie konieczne parametry i wskaźniki zabudowy, które wymienione zostały w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgonie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zarzut ten dotyczy w szczególności terenów oznaczonych symbolami E.1, WZ.1–WZ.5, ZP.11–ZP-15, w ramach których odstąpiono od ustalenia wszystkich wymaganych wskaźników i parametrów zabudowy, gdy tymczasem na przedmiotowych obszarach dopuszczono realizację obiektów budowlanych związanych z obsługą przedmiotowych terenów; ponadto w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu; dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy. W planie miejscowym ustalono minimalny wskaźnik miejsc parkingowych, jednak równocześnie nie zawarto regulacji co do określenia sposobu realizacji przedmiotowych miejsc.

W związku z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na przeważającym obszarze planu miejscowego skarżąca wskazała, że całkowity zakaz realizacji ogrodzeń z wyłączeniem terenów: US.1, US.2 i E.1 (§ 7 ust. 3 pkt 1 planu) należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzenie całkowitego zakazu ogrodzenia terenów prywatnych ogranicza prawa właścicieli tych terenów i to nawet w stopniu naruszającym istotę prawa własności, gdyż właściwie czyni obszar ten ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych. Ponadto z uwagi na istniejący w pobliżu obszar lasu oraz obszar silnie zadrzewiony wokół potoku Sudoł występuje bardzo intensywna obecność zwierzyny (sarny, dziki i bobry) co spowoduje niekontrolowane przemieszczanie się ich na teren zabudowy mieszkaniowej.

W związku z zarzutami naruszenia przez organy planistyczny przepisów § 5-7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki Prawodawczej skarżąca wskazała na treść § 8 ust. 5 pkt 3 uchwały, który dotyczy nakazu utrzymywania w stanie naturalnym terenów zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie potoku Sudoł. Zdaniem skarżącej, obecna treść planu w tym zakresie jest bardzo nieprecyzyjna, co może istotnie utrudnić stosowanie planu miejscowego w przyszłości, a także prowadzić do arbitralnego działania organów administracji publicznej. W planie miejscowym, a także w systemie prawa powszechnie obowiązującego brak jest bowiem definicji pojęcia "bezpośredniego sąsiedztwa". Przedmiotowy zapis może przy tym uniemożliwiać przeprowadzanie w przyszłości bieżących działań mających na celu utrzymywanie i konserwację koryta potoku, które to czynności są niezbędne dla występowania na omawianym terenie licznych siedlisk bobrów ingerujących intensywnie w koryto rzeki. Ponadto w sposób bardzo nieprecyzyjny zostały ustalone wskaźniki dotyczące miejsc parkingowych. Ilość wymaganych miejsc parkingowych została bowiem odniesiona do ilości miejsc konsumpcyjnych lub też proporcjonalnie do ilości użytkowników danego obiektu. Zastosowanie takiego rozwiązania powoduje, że w praktyce możliwe będzie obchodzenie przedmiotowych wymogów planu poprzez zaniżenie w projekcie budowlanym ilości miejsc konsumpcyjnych lub przewidywalnej ilości użytkowników, a następnie na etapie użytkowania obiektów ich zwiększenie. Równocześnie w planie miejscowym brak jest definicji pojęcia "miejsca konsumpcyjne", co dodatkowo utrudni stosowanie prawa w tym zakresie. W planie miejscowym nie wyjaśniono również, co należy rozumieć pod pojęciem "stosowania upraw ekologicznych", których stosowanie zostało nakazane na wyznaczonych w planie terach rolniczych. Część działki skarżącej przeznaczona została pod publicznie dostępny park. Tymczasem pojęcie parku nie zostało zdefiniowane w treści planu miejscowego, co może powodować istotne wątpliwości na etapie stosowania prawa, w szczególności w przypadku badania podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, a w przyszłości do potencjalnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieprawidłowości te stanowią nie tylko naruszenia norm zawartych w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej, ale również stanowioną naruszenie zasady państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP zawierającą – w ramach reguły pewności prawa – wymaganie poprawnej (jasnej) legislacji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Wskazana norma konstytucyjna musi być przy tym stosowana bezpośrednio, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej.

Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, odpowiedziała na skargę, wnosząc o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku przedstawiła tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniosła się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.)

Ponieważ skarżąca Firma A jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym planem, tj. działek nr [...]. [...], [...] obr. jednostka ewidencyjna Kraków Krowodrza – ma, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości.

W świetle akt planistycznych oraz twierdzeń organu zawartych w odpowiedziach na skargi tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawia się następująco: 1) Uchwała Nr XIV/261/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Łąki"; 2) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu – w dniu 19 czerwca 2015 r.; 3) Termin składania wniosków do planu – do dnia 31 lipca 2015 r.; 4) Rozpatrzenie wniosków do planu – Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 lipca 2017 r.; 5) Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień – w dniu 26 lipca 2017 r. i ponownie – w dniu 27 listopada 2017 r.; 6) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w dniu 2 lutego 2018 r.; 7) Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od dnia 14 lutego do dnia 15 marca 2018 r.; 8) Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu – w dniu 6 marca 2018 r.; 9) Termin składania uwag dotyczących wyłożonego projektu planu – do dnia 29 marca 2018 r.; 10) Rozpatrzenie uwag do wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 kwietnia 2018 r.; 11) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2018 r.; 12) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2018 r.; 13) Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – w dniu 9 maja 2018 r. – pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Rada podjęła uchwałę Nr CI/2637/18; 14) Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – w dniu 23 maja 2018 r. – drugie czytanie projektu uchwały – Rada podjęła uchwałę Nr CII/2668/18 w sprawie uchwalenia planu.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej – w rozważanym teraz aspekcie – prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących niedopuszczalną ingerencję we własność oraz przekroczenie władztwa planistycznego, podkreśić należy, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu – determinujące przeznaczenie działki pod publicznie dostępny park i statuujące ograniczenia dla odnośnego terenu (ZP.9), w tym zakaz lokalizowania tam ogrodzeń – nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Uzasadniona jest argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której walorów i znaczenia przedmiotowej nieruchomości dla funkcjonowania środowiska nie można rozpatrywać w oderwaniu od większej całości, jaką stanowi Dolina Potoku Sudół. Jest to, jak podkreślił organ, jeden z najistotniejszych elementów systemu przyrodniczego miasta, pełniący funkcję korytarza ekologicznego; stanowi jeden z najbardziej rozległych terenów mających znaczenie dla warunków aerosanitarnych miasta oraz element parków rzecznych. Niemalże cały obszar planu miejscowego obszaru "Tonie Łąki" stanowi potencjalny obszar wymiany powietrza, rejon ten stanowi także jeden z najistotniejszych korytarzy napływu powietrza, będącego jednocześnie rynnami spływu powietrza (cyt. za: Opracowanie ekofizjograficzne Miasta Krakowa do Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa," Kraków, 2010). Ponadto znajdujące się tu obszary łąk i wód poprawiają parametry fizyczne powietrza. Przepływ powietrza odbywa się na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym. Wszystkie te elementy sprawiają, że rejon, którego znaczą część stanowi obszar objęty opracowaniem jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza dla miasta Krakowa. W związku z tym organ przyjął założenie – zdaniem Sądu, zasadne – że sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście. Nadto wyjaśniono, że ustalenia planistyczne związane są z występowaniem na odnośnym obszarze gatunków zwierząt podlegających ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Niektóre chronione gatunki, które tam występują, wymienione są także w załącznikach do Dyrektywy 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, stanowiącej wersję skonsolidowaną wcześniejszej dyrektywy EWG 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 o ochronie dziko żyjących ptaków, Dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W ramach "Kierunków rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2017-2030", w Aneksie II "Ochrona przyrody" zaproponowano do ochrony kompleks zbiorowisk występujących w dolinie Potoku Sudół i jego dopływów: łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo-ostrożeniowych, łąk świeżych wyczyńcowych, szuwarów wielkoturzycowych, szuwarów trzcinowych, stanowiących siedlisko licznych, zróżnicowanych gatunków zwierząt. Wymienia się m.in. drobne ptaki wróblowe, myszołowy, dla których obszar łąk stanowi żerowisko, bobry, które spiętrzając wodę kształtują do pewnego stopnia stosunki wodne w obszarach trzcinowisk, żaby trawne gromadnie zimujące w namułach dna potoku.

Powyższej argumentacji, wskazującej na ochronę środowiska i inne wartości, które legły u podstaw kwestionowanych ustaleń planu, skarżąca przeciwstawia argumentację odwołującą się jedynie do utrudnień dla skarżącej w zakresie ewentualnego ubiegania się o projekt zabudowy zamienny, czy innych urządzeń i obiektów, które mogą być w przyszłości konieczne dla korzystania z budynków np. miejsc parkingowych czy grodzenia działek. Zdaniem skarżącej, jej interes, a nie interes ogólnospołeczny, powinien znaleźć prymat. Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, oceny tej nie podziela. Organ, wbrew zarzutom skargi, nie uchybił obowiązkowi wyważenia wchodzących w rachubę interesów. Argumentacja skarżącej jest nieprzekonująca. Kwestionowany przez skarżącą zakaz lokalizowania ogrodzeń jest funkcjonalnie powiązany z pozostałymi ustaleniami planu i niepodobna dopatrzyć się w nim niezgodności z prawem. W tym kontekście organ zasadnie wskazuje, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu ochronę cennych terenów zieleni wzdłuż cieku Sudół poprzez utworzenie parku rzecznego; jest to plan o charakterze ochronnym, mający ważne znaczenie w procesie łączenia zieleni miejskiej w ciągły, zintegrowany system przyrodniczy – czyni to zasadnym wyeliminowanie możliwości lokalizacji ogrodzeń na terenach wskazanych w planie. Natomiast w zakresie inwestycji budowlanej skarżąca może wykonywać decyzje budowlane zgodnie z ich treścią bez względu na zapisy planu miejscowego, stosownie do art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, nie doszło zatem do naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ani art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zakresie ograniczenia lokalizacji ogrodzeń.

Również wydane przed uchwaleniem planu pozwolenia na budowę, na które powołuje się strona skarżąca, nie czynią postanowień planu bezprzedmiotowymi. Z jednej strony fakt istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że inwestycja na pewno powstanie. Z drugiej strony, postanowienia planu miejscowego chronią teren nim objęty przed wydaniem pozwoleń na budowę, które mogłyby spowodować zwiększenie zabudowy, na terenie który z uwagi na warunki przyrodnicze powinien być przed tą zabudową chroniony.

Wbrew zarzutowi skargi, w zaskarżonym planie określono wymagane prawem parametry i wskaźniki zabudowy – świadczy o tym treść planu oceniana przez pryzmat relewantnych w tym zakresie przepisów. Do "przykładów" przytaczanych przez skarżącą trafnie odniósł się organ w odpowiedzi na skargę, wskazując w szczególności na § 25 tekstu uchwały o planie, a także na ograniczenia wysokości zabudowy określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków-Balice. Zgodzić się też trzeba co do tego, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy określić jedynie maksymalną wysokość zabudowy. Jako prawidłowe i wystarczające należy ocenić również ustalenia planu co do miejsc parkingowych. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem niezasadny.

Co do zarzucanej niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zgodnie z ustaleniami Studium działka skarżącej znajduje się w obszarze ZR – tereny zieleni nieurządzonej, w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 43 pod nazwą Tonie. Dla tej kategorii terenów przewidziano następujące ustalenia: Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych (pkt III.1.4 Studium). W planie miejscowym nieruchomości skarżącej nadano przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej (ZP.9) oraz częściowo pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie" - WZ.2 (a jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono cieki, wody powierzchniowe, rowy i urządzenia wodne). Wymienione kategorie przeznaczenia terenu wpisują się w wymienione powyżej funkcje terenu określone w dokumencie Studium. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej udział funkcji dopuszczalnej (zieleni urządzonej) nie przekracza wielkości 50 % powierzchni wydzielonego w Studium terenu ZR.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, jakoby treść zaskarżonej uchwały była niezgodna z zasadami techniki prawodawczej i tym samym naruszała § 5 – 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej. Pozytywnie z punktu widzenia wspomnianych zasad należy ocenić także te pojęcia, fragmenty i ustalenia zaskarżonej uchwały, na które w tym kontekście wskazano w skardze. Zdaniem Sądu, rację ma organ, gdy twierdzi, że suponowane wątpliwości interpretacyjne mają charakter subiektywny tudzież pozorny, gdyż należy je dekodować zgodnie z powszechnym rozumieniem, wykładając jak każdy tekst prawny.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.