Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1062/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 7, art. 9 ust. 1-2, art. 9 ust. 4, art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 23 ust. 4,
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. W. na uchwałę Rady Gminy N. M. nad W. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad polityki czynszowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust 2, § 7, § 8, § 9 ust 2, § 10, § 11 2. w pozostałej części skargę oddala 3. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 (pierwszym)


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września [...] r. nr [...], Prokurator Rejonowy w Ś. W. (dalej Prokurator) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na uchwałę Rady Gminy w N. M. nad W. (dalej Rada Gminy) z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej (dalej Uchwała bądź Uchwała z [...] lutego 2002 r.).

Powyższej Uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2, i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ([j.t.] Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej uopl) polegające na:

* braku uregulowania w uchwale wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy materii wskazanych w art. 21 ust. 2 uopl,

* nieuprawnionym powtarzaniu i modyfikowaniu zapisów ustawy mimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe (§ 3 pkt 2, § 7, 8 i 10 Uchwały),

* ustanowieniu możliwości podwyższenia czynszu w sposób sprzeczny z art. 8a uopl (§ 9 i 11 Uchwały).

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy w całości.

W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że Uchwała z [...] lutego 2002 r. we wskazanych paragrafach w sposób rażący narusza przepisy rangi ustawowej oraz nie ustanawia wszystkich istotnych wymaganych prawem kwestii dotyczących wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i stąd, jako sprzeczna z prawem, winna być uznana za nieważną.

Ograniczenie się tylko do uregulowania zasad polityki czynszowej bez podjęcia uchwały regulującej pozostałe kwestie o których stanowi art. 21 ust. 2 uopl, które według ustawodawcy winny zostać obligatoryjnie uregulowane przez Radę Gminy powoduje, że jest ona sprzeczna z prawem.

Odnosząc się do poszczególnych paragrafów Uchwały z [...] lutego 2002 r. Prokurator zauważył, że w § 3 ust. 2 Uchwały uregulowano opłaty i wydatki, które obejmują czynsz, mimo że kwestie te zostały uregulowane w ustawie. Art. 2 ust. 1 pkt 8 uopl definiuje pojęcie opłat niezależnych od właściciela, a art. 2 ust. 1 pkt 8a uopl wskazuje na pojęcie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu.

W § 7 Uchwały w sposób nieuprawniony wskazano definicję pojęcia "powierzchni użytkowej lokalu", mimo że definicja ta została już wskazana przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 7 uopl. Rada Gminy w sposób nieuprawniony zmodyfikowała definicję tego pojęcia zawartą w ustawie.

W § 8 Uchwały który stanowi, że "stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym" powtórzono zapis art. 23 ust. 4 uopl.

Natomiast w § 10 Uchwały ustalono, że czynsz płacony jest z góry do dnia 15 każdego miesiąca do Kasy Urzędu Gminy lub na wskazany rachunek bankowy.

Takie unormowanie zawarte w przepisach prawa miejscowego stanowi zdaniem Prokuratora rażące naruszenie prawa wkraczając w materię uregulowaną przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc). Rada Gminy takim uregulowaniem określiła w sposób władczy warunki umowy najmu. Ustawodawca, zakreślając ramy delegacji ustawowej w ustawie o ochronie praw lokatorów, nie wyposażył Rady Gminy do uregulowania kwestii terminu i sposobu zapłaty czynszu w akcie o charakterze generalnym. Szczegółowe postanowienia dotyczące najmu lokali winny stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej, zawieranej między gminą jako wynajmującym a najemcą.

Podobnie § 9 i 11 Uchwały, ustanawiające możliwości podwyższenia czynszu, wkraczają w materię uregulowaną ustawowo, w sposób niedopuszczalny modyfikując w tym zakresie przepisy uopl. Kwestię możliwości podwyższenia czynszu, wysokości podwyżki, sposobu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości uregulowano w art. 8a uopl.

Prokurator zauważył, że Uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna zostać uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Zaskarżona Uchwała narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zarówno przez regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i przez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. 21 ust. 2 uopl (k. 4-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej odrzucenie.

Motywując wniosek Przewodniczący Rady Gminy podkreślił, że uchwały rad gmin w sprawie wieloletniego gospodarowania zasobem gminy nie są aktami prawa miejscowego, przywołując na poparcie sformułowanej tezy poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa. Wniesiona przez Prokuratora skarga na uchwałę nie będącą aktem prawa miejscowego nie może być uznana za uzasadnioną, bowiem została wniesiona z naruszeniem terminu określonego w art. 53 § 3 zdanie drugie ppsa (k. 8-11 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostało dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w N. M. nad W. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej. Rozpoznając przedmiotową sprawę, stosownie do art. 133 § 1 ab initio ppsa, Sąd przyjął za wzorzec kontroli zgodności z prawem zakwestionowanej przez Prokuratora Uchwały Rady Miejskiej normy prawne, dekodowane z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2001 r. nr 71, poz. 733 w brzmieniu pierwotnym, dalej ustawa o ochronie praw lokatorów) - w brzmieniu obowiązującym w dacie powzięcia Uchwały. Sąd poddał ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego powzięta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 310 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 371 uw. 3; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008 r., s. 480 uw. 8).

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: [...] 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego,[...] (art. 7 ust. 1 p. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Pozwala to zaliczyć gminy do podmiotów realizujących konstytucyjną powinność poprawy sytuacji mieszkaniowej członków wspólnoty samorządowej (art. 75 ust. 1 Konstytucji; A. Doliwa "Prawo mieszkaniowe. Komentarz" C. H. Beck 2005 s. 125 nb 3). Art. 75 Konstytucji nakłada na władze publiczne (a Rada Gminy jest takim organem władz publicznych; L. Garlicki w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. III s. 5 uw. 6 do art. 75) pewien zakres obowiązków, zatem może być samoistną podstawą kontroli konstytucyjności aktów normatywnych (postanowienie TK z 15.11.2000, Ts 86/00, OTK 8/00/308 s. 1515). Możliwe jest dokonywanie oceny tych aktów z punktu widzenia prawidłowej realizacji obowiązków wynikających z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Kontrola konstytucyjności w oparciu o art. 75 może ingerować tylko w sytuacje wyjątkowe – gdy ustawodawca wyznaczy obowiązki władz publicznych na takim poziomie, że uniemożliwi to realizację tych obowiązków i pozbawi art. 75 jego rzeczywistej treści (wyrok TK z 14.5.200, SK 1/00, OTK 2/01/84 s. 502); gdy ustawodawca nałoży ciężar realizacji tych obowiązków na podmioty prywatne, a nie na władze publiczne (wyrok TK z 10.X.2000, P 8/99, OTK 6/00/1036). Z art. 75 nie wynikają w sposób bezpośredni żadne prawa podmiotowe ani roszczenia po stronie jednostki (pkt 3 cz. III uzasadnienia wyroku TK P 11/99 s. 36; wszystkie ww orzeczenia akceptowane przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2, 3 uw. 4 do art. 75).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że dlatego na gminach ciąży obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania tych potrzeb. Narzędziami do realizacji tego obowiązku jest w szczególności możliwość uchwalenia: wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 1 p. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów) i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 p. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów), które to zasady Rada Gminy w N. M. nad W. określiła w odrębnej uchwale z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2001 r., nr 11, poz. 441; k. 28-29v akt sądowych).

Ustawodawca nie wskazał wyraźnie, że uchwała rady gminy, określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem prawa miejscowego (jak uczynił to np. określając wyraźnie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego; art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j. Dz.U. 236/05/2008 ze zm.). Uchwała podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 p. 2 i ust. 3 uopl, jest aktem prawa miejscowego. Za takim postrzeganiem charakteru owej uchwały przemawia w szczególności utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego i Sądów Administracyjnych (przykładowo – postanowienie SN z 3.9.1998 r., III RN 52/98, OSNP 9/99/298, aprobowane przez A. Kisielewicza w "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego. Przegląd orzecznictwa" Sam. Teryt. 10/03/61; wyrok NSA z 20.3.2002 r., II SA/Wr 177/02, OSS 3/02/73, akceptowany przez M. Olczyk w: "Komentarz do ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw" LEX/el 2005, uw. 3 do art. 21 i R. Dziczka "Ochrona praw lokatorów. Dodatki Mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów" LexisNexis 2010 s. 153-154 uw. 1), fakt opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (art. 42 usg w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 p. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz.U. z 2000 r., nr 62, poz. 717, zm. 2001 r., nr 46, poz. 499, dalej uoan; W. Żuchowski "Prawotwórcza działalność samorządu terytorialnego w gospodarowaniu mieszkaniowym zasobem gminy" Sam. Teryt. 4/07/67). Wszystkie te cechy przemawiają za uznaniem uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym (W. Żuchowski – op. cit. s. 68).

W niniejszej sprawie kontroli sądowej nie podlegała uchwała w przedmiocie wieloletniego gospodarowania zasobem gminy, jak błędnie zwrócił na to uwagę Przewodniczący Rady Gminy w odpowiedzi na skargę (k. 23-24 akt sądowych). Tego rodzaju uchwała co do zasady nie jest aktem prawa miejscowego (E. Kremer, Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zagadnienia wybrane, związane z orzecznictwem i kontrolą sądów administracyjnych, ZNSA 2010 r., z. 3, s. 49; wyrok WSA w Białymstoku z 02.02.2006 r., II SA/Bk 681/05, Lex nr 194648).

Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności Sąd miał na względzie, że o charakterze prawnym aktu prawnego organu jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy sama ustawa upoważniająca do jego wydania expressis verbis nie wskazuje, że jest to akt prawa miejscowego, decyduje rodzaj zawartych w nim norm. Uchwała z 28 lutego 2002 r., mimo że jako podstawę prawną wskazuje art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, jest w istocie aktem prawa miejscowego, ponieważ normuje ona zasady polityki czynszowej w sposób ogólny, abstrakcyjny, wyznaczając sposób zachowania się określonych podmiotów, będących adresatami norm prawnych, które nie konsumują się w wyniku ich jednokrotnego zastosowania i które stanowią podstawę do nakładania obowiązków na członków wspólnoty samorządowej i stanowią źródło ich uprawnień.

Przedmiotem kontroli sądowej była uchwała w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej, normująca w istocie jedną z zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego, które w orzecznictwie sądowym zaliczane są do aktów prawa miejscowego (przykładowo: wyrok WSA w Poznaniu z 23.02.2011 r., IV SA/Po 1024/10; wyrok WSA w Szczecinie z 18.3.2010 r., II SA/Sz 1416/09, baza orzeczeń NSA). Za przyjęciem, że Uchwała z [...] lutego 2002 r. jest aktem prawa miejscowego, przemawia także fakt opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2001 r., nr 44, poz. 1308 (art. 42 usg w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 p. 2 uoan). Z tego względu wniosek o odrzucenie skargi należało uznać za nieuzasadniony.

W szczególności Uchwała stanowi, że najemca oprócz czynszu jest obowiązany do uiszczania związanych z eksploatacją mieszkania opłat niezależnych od właściciela, tj. opłat za dostawę do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych w wypadkach gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą usług (§ 3 ust. 2 Uchwały). Przez powierzchnię użytkową rozumie się powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, a w szczególności pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych pomieszczeń służących mieszkalnym i gospodarczym potrzebom lokatora, bez względu na ich przeznaczenia i sposób używania. Za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggi, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowi i strychów oraz komórek przeznaczonych do przechowywania opału (§ 7 Uchwały). Stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekroczyć połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym (§ 8 Uchwały). W przypadku podnajęcia całego lub części lokalu za pisemną zgodą wynajmującego, wysokość czynszu podwyższa się o 20% (§ 9 Uchwały). Czynsz najmu płacony jest z góry do 15 każdego miesiąca do kasy Urzędu Gminy lub na wskazany rachunek bankowy (§ 10 Uchwały). Wynajmujący lokal może podwyższyć czynsz, wypowiadając dotychczasową wysokość czynszu najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego (§ 11 Uchwały).

Sąd, dokonując kontroli zgodności z prawem Uchwały z [...] lutego 2002 r. miał na uwadze, że zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu o których stanowi art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, stanowią jeden z elementów składowych wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o którym stanowi art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o ile w zakresie przedmiotowym przepis ten nie tworzy zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny zostać w programie ujęte, o tyle użyte w nim wyrażenie "w szczególności" wskazuje na to, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 18.3.2010 r., II SA/Sz 1416/09, baza orzeczeń NSA; wyrok WSA w Opolu z 13.12.2007 r., II SA/Op 480/07, Lex nr 381693, wyrok WSA w Opolu z 15.11.2004 r., II SA/Wr 1567/02, Lex nr 174906).

Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., s. 72). Jak trafnie wskazał Prokurator w uzasadnieniu skargi, akty prawa miejscowego mają pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu, nie mogąc wykroczyć poza ramy ustawowe. Akt prawa miejscowego, stanowiąc akt prawny powszechnie obowiązujący o charakterze lokalnym nie może modyfikować, czy też powiększać obowiązków prawnych nakładanych na podmioty nie podporządkowane organizacyjnie administracji publicznej.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, za sprzeczne z prawem należało uznać niepełne uregulowanie przez Radę Gminy jedynie pojedynczego elementu składowego wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, z pominięciem elementów wymienionych przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2 pkt 1-3, 5-8 ustawy o ochronie praw lokatorów. W niniejszej sprawie brak uregulowania w Uchwale z [...] lutego 2002 r. wszystkich materii, określonych w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie przemawiał za stwierdzeniem nieważności całości Uchwały, skoro Rada Gminy podjęła regulację tych materii różnymi uchwałami, a przedmiotem skargi jest wyłącznie Uchwała z 28 lutego 2002 r. Tym samym pozostawione w obrocie prawnym pozostałe uchwały, w połączeniu z częścią Uchwały z [...] lutego 2002 r., o której nieważności nie orzeczono, stanowić mogą należyte wypełnienie upoważnienia ustawowego.

Jak trafnie zauważył Prokurator, nieprawidłowym było uregulowanie przez Radę Gminy w Uchwale z [...] lutego 2002 r. kwestii precyzyjnie unormowanych w ustawie o ochronie praw lokatorów. Zagadnienia odnoszące się do opłat niezależnych od właściciela związanych z eksploatacją mieszkania, określonych w § 3 ust. 2 Uchwały, zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, przy czym Rada Gminy bezpodstawnie dodała słowa "w wypadkach gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą usług". Jednocześnie ustawodawca nie uzależnił obowiązku ich uiszczenia od zawarcia umowy bezpośrednio z dostawcą usług, o czym stanowi § 3 ust. 2 Uchwały z dnia [...] lutego 2002 r.

Powierzchnia użytkowa lokalu została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 7 uopl. Nie było zatem podstawy do zbliżonego jej określania w § 7 Uchwały, tym bardziej, że wbrew ustawowej regulacji Rada Gminy, po słowach "za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się [...]" błędnie pominęła słowa "antresoli [...]" i "piwnic".

W § 8 Uchwały Rada Gminy postanowiła, że stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekroczyć połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym. Zbędnie powtórzony został w ten sposób art. 23 ust. 4 uopl.

Regulację ustawową modyfikuje § 9 ust. 2 Uchwały, pozostając niezgodnym z art. 7 i art. 9 ust. 1, 2, 4 ustawy o ochronie praw lokatorów w brzmieniu pierwotnym. Termin płatności czynszu bezpodstawnie uregulowany w § 10 Uchwały, winien zostać określony za każdym razem w umowie (art. 669 § 1 kc); na wypadek nie określenia terminu płatności czynszu w umowie, obowiązuje art. 669 § 2 kc. Rada Gminy regulując powyższy termin, w sposób władczy określiła warunki umowy najmu, do czego nie miała jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego.

W § 11 Uchwały Rada Gminy określiła termin wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu, zbędnie powtarzając art. 6851 kc.

Mając na uwadze powyżej wskazane uchybienia Sąd w punkcie 1 wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność Uchwały z dnia 28 lutego 2002 r. w części obejmującej § 3 ust. 2, § 7, § 8, § 9, ust. 2, § 10 i § 11.

W punkcie 2 wyroku Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałej części, uznając że pozostałe przepisy uchwały nie naruszają prawa w stopniu istotnym.

W punkcie 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1.