Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2688/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. nr [...] o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego "P." w W. działką nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...] w [...].

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana został w następującym stanie faktycznym i ocenie prawnej sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z; przywoływanej dalej jako "u.g.n.") oraz art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. – o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w obrębie [...] m. [...], oznaczonego jako działka ew. nr [...] o pow. [...] h o [...] o pow. [...]ha oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków, budowli i urządzeń. Prawo zarządu przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. wywodzono w oparciu o decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1986 r. nr [...] ustalającą za zarząd opłatę roczną za rok 1986.

Powyższa działka w następstwie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. ner [...] ustalającej odcinki linii brzegowej rzeki [...] została podzielona na zajętą rzeką działkę nr [...] oraz działki nr [...] i [...]. Kolejna decyzją z Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...] zatwierdzono podział działek nr [...] i [...], w wyniku którego pierwsza z tych działek podzielona została na [...] działek oznaczonych odp. nr [...] do [...], a druga na [...] działek oznaczonych odp. nr [...] do [...]. Na obecnej działce nr [...] oraz części działek nr [...],[...],[...] i [...] zlokalizowana jest droga publiczna -ul. [...]. Z kolei na części działek nr [...] i [...] zlokalizowana jest droga publiczna - ul. [...]. Przy czym na części działki nr [...] posadowione są także ul. [...] i ul. [...] – zaliczone również do kategorii dróg publicznych. Ulice [...], [...] status drogi publicznej uzyskały na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. – w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Natomiast droga stanowiąca ul. [...], status drogi publicznej uzyskała na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...], [...] (D.z.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.)

Wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. wniosły P. SA w W. (dalej: "P.") a także Gmina [...]. P. żądało stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej gruntu zajętego rzeką [...] (dz. nr [...]) oraz ul. [...] (dz. nr [...],[...],[...] i [...]). Natomiast Gmina domagała się eliminacji decyzji w całości podnosząc, iż decyzja ustalająca opłatę roczną z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym ustanowienie tegoż zarządu w sposób prawem przewidzianym. Podnosiła także argument o lokalizacji na gruncie objętym uwłaszczeniem dróg publicznych.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, zainicjowanego powyższymi wnioskami, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2007 r. w całości.

W ocenie Ministra niedopuszczalne było bowiem objęcie uwłaszczeniem gruntu, na którym zlokalizowane były drogi publiczne, gdyż te zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.), obowiązującym w dacie podejmowania przez Wojewodę decyzji, wyłączone były z obrotu prawnego, a zatem nie mogą być obciążane jakimkolwiek prawami poza wynikającym z tej ustawy prawem zarządcy drogowego. Jako że prawo zarządu organów drogowych w odniesieniu do gruntu zajętego drogą publiczną powstawało ex lege na podstawie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, a uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich, o czym stanowił art. 200 ust. 4 u.g.n., Minister ocenił, że w efekcie objęcia decyzją także tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęte były drogą wojewódzką – ul. [...], naruszone zastały prawa tego zarządcy, którym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest, w myśl art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy drogowej, Zarząd Województwa [...]. W ocenie Ministra w toku postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją winna być z działki nr [...] wydzielona część zajęta pod drogę wojewódzką, która nie podlegała uwłaszczeniu. Skoro zaś do takiego wydzielenia wówczas nie doszło to decyzja Wojewody [...] w całości zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza art. 200 ust. 4 u.g.n. Minister zwracał przy tym uwagę, że organ wojewódzki w toku ponownego postępowania prowadzonego w przedmiocie uwłaszczenia, winien wydzielić z ww. działki także nieruchomości zajęte pod drogi gminne (ul. [...],[...] i [...]). Odnosząc się natomiast do kwestii objęcia uwłaszczeniem także tej części gruntu, która pokryta jest woda płynącą (rzeką [...]), to również w tym zakresie organ nadzoru wskazywał na rażącą wadliwość podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Wywodził mianowicie, odwołując się do treści art. 14 ust. 2 i 14a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), że grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, a ponadto do gruntów pokrytych takimi wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na względzie, jak też wobec nie stwierdzenia by ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne - gdyż wedle księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości właścicielem wszystkich działek wydzielonych z działki nr [...] jest nadal Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym P. – orzekł o stwierdzeniu na podstawie art.156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. nieważności tej decyzji. Minister nie kwestionował natomiast spełnienia w sprawie przesłanek uwłaszczenia przedsiębiorstwa określonych w art. 200 ust. 1 u.g.n. (pod warunkiem nienaruszania praw osób trzecich). W dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła bowiem własność Skarbu Państwa – co potwierdza treść prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...] (aktualnie [...]), a przedsiębiorstwu państwowemu P. przysługiwało do niej wówczas prawo zarządu, czego potwierdzeniem była decyzja z [...] listopada 1986 r. ustalająca roczną opłatę za ten zarząd. Ta zaś, po myśli § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), była zdaniem Ministra wystarczającym dowodem dla potwierdzenia prawa zarządu. Nie podzielił on zatem w tym zakresie zastrzeżeń podnoszonych przez Gminę.

Od decyzji tej P. wniosło środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wywodziło, że wobec wydzielenia z objętej uwłaszczeniem nieruchomości działek zajętych drogami publicznymi oraz rzeką, stwierdzenie nieważności dotyczyć powinno jedynie tej części decyzji Wojewody, która obejmuje ww. działki.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygniecie w mocy, modyfikując częściowo argumentację, która legła u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r.

Mianowicie rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., upatrywać można było w jego ocenie wyłącznie w związku z objęciem uwłaszczeniem gruntu, który był zajęty drogą [...] – ul. [...]. Pozostałe bowiem drogi, tj. ul. [...],[...] i [...], charakter drogi publicznej uzyskały w 1995 r. Tak więc potwierdzając w odniesieniu do zajętych nimi gruntów uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r., nie mogło dojść do naruszenie praw zarządcy drogi. Nie można zatem mówić o oczywistości w tym wypadku naruszenia prawa. Aczkolwiek także grunt zajęty pasem ww. dróg, ze względu na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych, nie może podlegać uwłaszczeniu i powinien być, jego zdaniem, wydzielony z działki nr [...] w toku prowadzonego w tym przedmiocie postępowania.

Nieuprawnione także było w ocenie Ministra kwalifikowanie jako rażącego naruszenie prawa objęcie uwłaszczeniem obszaru, na którym zlokalizowana jest rzeka [...] (aktualna działka nr [...]). Powoływana bowiem w poprzednim rozstrzygnięciu aktualnie obowiązująca ustawa Prawo wodne weszła w życie 1 stycznia 2002 r. nie obowiązywał w dniu 5 grudnia 1990 r. Obowiązujące natomiast w tym czasie przepisy ustawy Prawo wodne z 1974 r. nie przewidywały powstania z mocy samego prawa zarządu (użytkowania) czy innych praw rzeczowych na gruntach takimi wodami pokrytych. Nie można więc Wojewodzie zarzucić rażącego naruszenia art. 14 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa wodnego, czy też rażącego naruszenia art. 200 u.g.n. wobec naruszenia praw osób trzecich.

Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym była decyzja, która odnosiła się do działki nr [...], a nie poszczególne wydzielone z niej w późniejszym czasie działki ewidencyjne. Za orzekaniem w stosunku do całej ww. nieruchomości przemawia także fakt, iż tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości decyzji Wojewody [...] umożliwi prawidłową regulację stanu prawnego działek podlegających uwłaszczeniu oraz tych, które obecnie zajęte są rogami publicznymi i wodą płynącą.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło P., zarzucając jej naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności całości decyzji, zamiast części, a więc również w zakresie nie dotkniętym wadą. P. wskazywało, że wobec wydzielenia działek odrębnych działek ewidencyjnych zajętych rzeką [...] oraz drogami publicznymi, nie było przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w części odnoszącej się do tych działek na których drogi i rzeka są zlokalizowane. W zakresie zaś możliwości częściowego stwierdzania nieważności decyzji skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2013 r. II GSK 1145/11, wedle którego przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi k.p.a. - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] stycznia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, choć nie ze wszystkimi podniesionymi przez organ argumentami można się zgodzić, a niektóre wręcz uznać należy za błędne.

Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego położoną w [...] działkę nr [...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody [...] był art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.g.n. ). Przepis ten odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 200 ust. 4 u.g.n. nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich.

Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji uwłaszczeniowej zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności, a w konsekwencji oceny podjętego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzającego w całości nieważność decyzji Wojewody, miał istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości, którym uwłaszczono ww. przedsiębiorstwo.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Niekwestionowana jest również przez organ nadzoru oraz stronę skarżącą kwestia pozostawania jej wówczas w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. Aczkolwiek godzi się w tym miejscu zauważyć, że prawo zarządu P. dowodziły wyłącznie w oparciu o decyzję z [...] listopada 1986 r. nr [...] ustalającej należną za rok 1986 opłatę roczną za zarząd, która to decyzja - co istotne - nie nawiązywała w swojej treści do jakiejkolwiek decyzji kreującej to prawo. Tego rodzaju dowód zaś, mimo że expressis verbis został wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. – w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), w myśl utrwalonego orzecznictw sądów administracyjnych, ukształtowanego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), jest niewystarczający dla stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Jak wyjaśniał bowiem Trybunał, a w ślad za nim sądy administracyjne, decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wyjątkowo, gdy była ona wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda rozważania zawarte w powyższym wyroku dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i § 6 ww. rozporządzenia, jednakże pozostają ona aktualne także w odniesieniu do warunków stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok NSA z 3.04.2008 r. I OSK 570/07, Lex nr 505282).

Skoro zaś przywoływana przez organ wojewódzki decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1986 r. nie odnosiła się w swej treści do decyzji kreującej na rzecz przedsiębiorstwa prawo zarządu, a ponadto dotyczyła opłaty należnej za rok 1986, to nie mogła być uznana za dowód wystarczającym dla stwierdzenia istnienia tego prawa. W tym stanie rzeczy oparcie na niej deklaratoryjnego rozstrzygnięcia potwierdzającego konwersję prawa zarządu w użytkowanie wieczyste było niedopuszczalne. Powyższe jednak nie mogło stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wadliwość wnioskowania organu o spełnieniu opisanej w art. 200 ust. 1 u.g.n. przesłanki dotyczącej legitymowania się przez przedsiębiorstwo prawem zarządu było w niniejszej sprawie jedynie efektem błędnego zdekodowania (w oparciu o wykładnię literalną) normy prawnej zawartej w budzącym wątpliwości interpretacyjne § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. Tymczasem zarzut rażącego naruszenia prawa aby mógł być skutecznie podniesiony musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy (por. wyrok NSA z 30.05.2008 r. II OSK 404/08, Lex nr 505307). Niemniej poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu kategoryczne stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że w sprawie zakończonej kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją prawo zarządu przedsiębiorstwa państwowego P. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...] zostało wykazane.

Podstawą stwierdzenia natomiast nieważności powyższej decyzji Wojewody było stwierdzenie, że na części objętej uwłaszczeniem nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. zlokalizowana była droga publiczna –ul. [...], mająca wówczas status drogi wojewódzkiej. Taka sytuacja oznaczała zaś, że wyłączona była możliwość ustanowienia na jej obszarze prawa użytkowania wieczystego na rzecz ww. przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z definicją drogi publicznej zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. W doktrynie podkreśla się przy tym, że ustawowe gwarancje powszechnego dostępu do dróg publicznych pozwalają zaliczyć tę część majątku publicznego do dóbr publicznych, stanowiących jedną z wyróżnionych w nauce kategorii rzeczy publicznych. Skoro zaś użytkowanie wieczyste, pod względem treści zbliżone jest do prawa własności i obejmuje m.in. uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób (por. art. 233 k.c.), to wynikające z tego prawa uprawnienia użytkownika wieczystego są z całą pewnością nie do pogodzenia z powszechną dostępnością dróg publicznych (gruntów zajętych drogami). To z kolei musi prowadzić do wniosku, że nie jest prawnie dopuszczalne ustanowienie na nich wspomnianego prawa. Tego rodzaju grunty są bowiem wyłączone z powszechnego obrotu, co ostatecznie potwierdzone zostało wprowadzeniem nowelizacją z 24 lipca 1998 r. do ustawy o drogach publicznych art. 2a, wskazującego jako jedynych właścicieli dróg publicznych, w zależności od ich kategorii, Skarb Państwa lub odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Zakładając zatem spójność obowiązującego sytemu prawnego, uznać należy, iż na tego rodzaju gruntach prawo użytkowania wieczystego nie mogło także powstać ex lege. Stąd decyzja potwierdzająca nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe P. wspomnianego prawa do gruntu, na którym w dniu 5 grudnia 1990 r. usytuowana była droga publiczna rażąco narusza prawo, co prowadzić musi do jej eliminacji ex tunc na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tym, że istotą tego naruszenia nie jest ingerencja w prawa zarządcy drogi jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 200 ust. 4 u.g.n. (jak stwierdził Minister), ale rażące naruszenie art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez potwierdzenie nabycia przez ww. podmiot praw, które w obowiązującym wówczas porządku prawnym (podobnie jak ma to miejsce obecnie), nie mogły zostać wykreowane.

Analogicznie jak w przypadku gruntów zajętych drogami publicznymi, niedopuszczalne było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie, na którym znajdowały się wody powierzchniowe płynące (w niniejszej sprawie rzeka [...]). Bez znaczenia dla tej oceny jest przy tym podnoszony przez Ministra argument, że w obowiązującym w 1990 r. Prawie wodnym (ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), nie istniała jak ma to miejsce obecnie w art. 14 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. regulacja, która wprost wskazywałaby, że grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Uszło bowiem uwadze Ministra, że analogiczna norma prawna, choć nie wyrażona literalnie, zawarta jest w przepisach art. 1 i 2 ustawy Prawo wodne z 1974 r. Artykuł 1 tej ustawy przewidywał mianowicie, że wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 2 stanowił, że powierzchniowe wody stojące oraz wody w studniach i rowach stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują. Oznacza to, że własność państwowa nie rozciągała się na wody wskazane w art. 2 stanowiące własność innych właścicieli gruntów. W stanie prawnym obowiązującym po rządami tejże ustawy wody płynące mogły być zatem jedynie własnością Państwa, a skoro tak to także wówczas były one wyłączone z obrotu (por. wyrok SN z 6.05.2009 r. II CSK 658/08 Lex nr 511996). To z kolei oznacza, że również wykluczone było na nich ustanowienie prawa użytkowanie wieczystego, co dodatkowo potwierdza trafność podjętego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju rozstrzygnięcia sprawy zawartego w zaskarżonej decyzji, choć błędnie uzasadnionego.

To, że kontrolowana w nadzorze decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] ze względu na objęcie nią obszaru drogi publicznej jak też rzeki [...], rażąco narusza prawo, nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy w okolicznościach rozpoznawanej, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tejże decyzji w całości, czy też jak domagała się spółka P. SA, możliwe było ograniczenie tego rozstrzygnięcia jedynie do eliminacji z obrotu prawnego części tej decyzji, w zakresie odnoszącym się do działek, na których rzeka i droga były zlokalizowane.

Odnosząc się do tego aspektu sprawy, wprawdzie zgodzić się przyjdzie ze stroną skarżącą, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowana jest dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji w części, czego wyrazem jest choćby pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w przywołanym w skardze wyroku. Nie oznacza to jednak, że podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Ministra jest wadliwe. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dla podjęcia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w oznaczonej części istotne jest, by kwalifikowane wady kontrolowanego władczego aktu odnosiły do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej (por. wyrok NSA z 16.03.2001 r. IV SA 151/99 Lex nr 657091). Pamiętać również należy, na co trafnie zwracał uwagę Minister, że w postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej co do jej istoty, ale jedynie ocenie legalność załatwiającej ją w ten sposób decyzji wydanej w trybie zwykłym. Kontrolowana zaś przez Ministra decyzja Wojewody [...] nie rozstrzygała o poszczególnych obecnie funkcjonujących działkach ewidencyjnych, ale odnosiła się do nieruchomości, która wówczas stanowiła jedną geodezyjnie wyodrębnioną działkę ewidencyjną oznaczoną nr [...]. Wprawdzie już po uwłaszczeniu przedsiębiorstwa dokonano jej geodezyjnego podziału, jednakże jak wynika ze zgromadzonych akt, jedynie w odniesieniu do rzeki [...] nastąpiło to wzdłuż jej linii brzegowych, poprzez wyodrębnienie działki nr [...] (vide decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] i mapa z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami rzeki [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] maja 2012 r. za numerem [...]). W odniesieniu natomiast do gruntu zajętego droga wojewódzką (ul. [...]), takiego wydzielenia geodezyjnego wzdłuż linii pasa drogowego nie dokonano i droga ta przebiega obecnie przez cześć działki nr [...] (vide mapa z projektem podziału działek ewidencyjnych nr [...] i [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] grudnia 2012 r. za numerem [...]). Skoro więc ta część gruntu, która zajęta była w dniu 5 grudnia 1990 r. drogą publiczną, do dnia podjęcia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwestionowanej decyzji nie została geodezyjnie wydzielona, organ nadzoru nie miał możliwości ograniczenia swojego rozstrzygnięcie jedynie do tego niekreślonego w sposób konkretny obszaru. Decyzja taka byłaby bowiem w istocie trwale niewykonalna. Stąd stwierdzenie nieważność decyzji uwłaszczeniowej w całości nie można, jak chciałaby skarżąca spółka, postawić z tego powodu skutecznie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k,p.a.

Mając zatem na względzie że w świetle niespornych ustaleń co do obarczenia decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy jednoczesnym braku zaistnienia przeszkód w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nią wywołanych (przedmiotowa nieruchomość nadal bowiem stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym P. SA), stwierdzenie w całości jej nieważności przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. To zaś czyni skargę pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.