Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 252/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

|UZASADNIENIE |

| |

|I. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego |

|2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy. |

|Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: |

|J. J. wnioskiem z dnia 16 czerwca 2020 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji |

|polegającej budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej: budynków o wysokości do 3 kondygnacji, |

|dachach płaskich wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Inwestycja ma być zrealizowana w G. przy ul. P. na działkach: nr |

|[..] stanowiącej własność B. S., nr [..] stanowiącej własność Gminy oraz działkach nr [..]-[..] - stanowiących własność Gminy - dla |

|realizacji infrastruktury technicznej. Powierzchnia terenu objętego wnioskiem to 7032 + 1130m2= 8162m2. |

|Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 października 2020 r. ustalił m.in. następujące warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji: |

|- rodzaj inwestycji - zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z infrastrukturą techniczną i |

|komunikacyjną, |

|- linia zabudowy: min. 5 m od granicy pasa drogowego ul. P., jako nieprzekraczalna; min. 20 m od krawędzi jezdni (dotyczy również |

|infrastruktury technicznej), |

|- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 0.26, |

|- szerokość elewacji frontowej – 9 m z tolerancją 20%, dla każdego z budynków jednorodzinnych, |

|- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 7,5 m do krawędzi dachu od poziomu terenu przy wejściu do każdego z budynków, |

|- geometria dachu - dachy płaskie, |

|- komunikacja, w tym powiązanie z miejskim układem drogowym: na podstawie wytycznych z Zarządu Dróg i Zieleni zawartych w piśmie z dnia|

|27 lipca 2020 r.: |

|- obsługa komunikacyjna - od ul. P. lub od ul. P. poprzez działkę nr [..], obręb [..], po uregulowaniu spraw terenowo – prawnych, |

|- należy opracować i przedłożyć do zaopiniowania w przez zarządcę drogi koncepcję obsługi komunikacyjnej (kołowej i pieszej) wraz z |

|analizą bezpieczeństwa i prognozą ruchu, w celu określenia wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ drogowy, z uwzględnieniem |

|planowanej realizacji przebudowy większości ul. P. do tzw. Strefy "woonerf", tj. strefy zamieszkania bez wyodrębniania chodników; w |

|przypadku pogorszenia warunków komunikacyjnych przez planowaną inwestycję inwestor zostanie zobowiązany do przebudowy układu drogowego,|

|na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, |

|- obiekty budowlane należy lokalizować zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - w terenie zabudowy - w odległości nie |

|mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg gminnych – ul. P.; ewentualne zmniejszenie tych odległości może nastąpić w |

|szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub |

|zgłoszenia budowy, |

|- miejsca postojowe: liczbę miejsc postojowych ustalono na 1 - 2 miejsca postojowe/ 1 lokal mieszkalny. |

|Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, a także warunków i zasad jego zagospodarowania organ ustalił, że w |

|obszarze analizowanym, który wyznaczono wokół wnioskowanej działki odmierzając trzykrotną szerokość jej frontu, znajdują się działki |

|sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, ul. P., zabudowane budynkami jednorodzinnymi w sposób pozwalający na określenie |

|wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz |

|zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności |

|wykorzystania terenu. Organ wskazał, że przewidziany przez inwestora dojazd do planowanej inwestycji ma odbywać się przez ul. B., S. |

|oraz P., z ominięciem fragmentu ul. P. przewidzianego do zagospodarowania ciągiem pieszo-jezdnym oraz, że na etapie decyzji o warunkach|

|zabudowy nie bada się potencjalnego wpływu przyszłej inwestycji na stan dróg lub istniejącego uzbrojenia terenu, gdyż są to kwestie, |

|które będą przedmiotem postępowania na etapie wniosku o pozwolenie na budowę, po przedłożeniu projektu budowlanego. W odniesieniu do |

|uwag złożonych w toku postępowania przez W. B. i I. B. dotyczących nieścisłości w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu |

|wskazano, że błędy te zostały skorygowane, a korekta ta nie wpłynęła na wyniki analizy. Co do zastrzeżenia dotyczącego odległości |

|planowanej zabudowy od krawędzi jezdni stwierdzono, że zarządca obszarów przyległych do pasa drogowego, tj. Generalna Dyrekcja Dróg |

|Krajowych i Autostrad w postanowieniu z dnia 18 września 2020 r. uzgodniła projekt decyzji. W odpowiedzi na uwagi dotyczące kształtu |

|dachu przyszłych budynków i błędu popełnionego w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącego kształtu dachu budynku |

|przy ul. P. i [..] stwierdzono, że po przebudowie budynek przy ul. P. posiada wysokość 2 kondygnacji i dach stromy, natomiast dach |

|budynku przy ul. P. jest częściowo płaski, a częściowo stromy. Odpowiednie poprawki dotyczące również budynku przy ul. P. wniesiono do |

|analizy. Nie wpływa to jednak na możliwość zastosowania dachów płaskich na przyszłych budynkach, ponieważ w sąsiedztwie wnioskowanego |

|terenu występują zarówno dachy strome, jak i dachy płaskie. Charakterystyczny kształt dachów posiadają budynki należące do |

|historycznego zespołu zabudowy położonego wzdłuż ul. P. Są to dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 55 stopni. Nie |

|oznacza to jednak, że taki właśnie kształt dachu musi posiadać każda nowa zabudowa realizowana w sąsiedztwie. W pobliżu przyszłej |

|inwestycji występują bowiem również dachy płaskie, na budynkach jednorodzinnych przy ul. P. i [..], budynku przedszkola przy ul. P. |

|oraz położonych od strony północnej budynkach usługowych - przy ul. P. oraz K. W odniesieniu do ilości planowanych budynków |

|jednorodzinnych wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie wskaźnik powierzchni zabudowanej. Wyznaczenie ilości |

|budynków byłoby sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie przewiduje możliwości ustalenia takiego |

|parametru. |

|Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołania wniesione przez I. B. i W. B. decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. utrzymało w mocy |

|decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja|

|spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z załączonej do akt sprawy analizy|

|wynika, że w obszarze analizowanym w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji od strony południowej wzdłuż ulicy P. od nr [..] do nr |

|[..] oraz od nr [..] do nr [..] zlokalizowany jest zespół zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej bliźniaczej o charakterze historycznym z |

|jednorodną architekturą. Są to budynki o wysokości 2 kondygnacji z dachem stromym dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowych 45-50|

|stopni. Poza tym od strony zachodniej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji zlokalizowane są 2 budynki jednorodzinne |

|przy ul. P. i [..] o wysokości 4 kondygnacji z płaskim dachem, budynek jednorodzinny przy ul. P. [..] o wysokości 1 kondygnacji, gdzie |

|dach jest płaski oraz budynek przedszkolny przy ul P. o wysokości 2 kondygnacje z dachem płaskim. Od strony wschodniej terenu |

|inwestycji znajduje się droga publiczna - Obwodnica. W dalszym sąsiedztwie od strony zachodniej znajduje się budynek wielorodzinny przy|

|ul. P. [..] - 4 kondygnacje, dach płaski i budynek jednorodzinny wolnostojący przy ul. P. jednokondygnacyjny z płaskim dachem. Przy ul.|

|P. znajduje się dom pomocy społecznej o wysokości 3 kondygnacji, stromym wielospadowym dachu. Od strony północnej znajduje się zabudowa|

|usługowa. |

|W ocenie Kolegium, ustalenia te pozwoliły na stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. |

|Wskazano też, że w przypadku przeważającej funkcji mieszkalnej wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi średnio 0,26; szerokość elewacji |

|frontowej wynosi średnio 9m; dachy budynków są głównie strome o kącie nachylenia od 25 stopni do 55 stopni, występują też budynki o |

|dachach płaskich; budynki mają wysokość od 1 do 5 kondygnacji, jednak przeważają budynki o dwóch kondygnacjach. Budynki z dachami |

|stromymi mają wysokość ok. 3,90m do gzymsu i 9m do kalenicy dachu, a budynki o dachach płaskich mają wysokość od 7,5m do 10,30m. |

|Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach wskazano, że: |

|- na postanowienie o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia decyzji, zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, pozostałe strony |

|natomiast mogą zakwestionować postanowienie organu uzgadniającego dopiero w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy, |

|- w sytuacji bezczynności organu uzgadniającego polegającej na braku przedstawienia stanowiska w terminie 2 tygodni od doręczenia |

|żądania stosownie do art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznaje się uzgodnienie za |

|dokonane. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu nieprzekazania przez organ |

|uzgadniający stanowiska, jakie zajął w sprawie wszystkim stronom postępowania, |

|- w pkt 5a-c decyzji organ I instancji określając obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wyraźnie nakazał |

|uwzględnić wytyczne wskazane przez Zarząd Dróg i Zieleni w piśmie z dnia 27 lipca 2020 r. odnośnie obsługi komunikacyjnej, ilości |

|miejsc postojowych, sposobu zagospodarowania wód opadowych, |

|- organ I instancji przyjął, że dachy planowanej inwestycji mogą być płaskie, ponieważ analiza wykazała, że w obszarze analizowanym |

|występują budynki o dachach płaskich, |

|- wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów i gabarytów inwestycji przeprowadzone zostało zgodnie z |

|przepisami § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących |

|nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku analizy zabudowy |

|występującej w sąsiedztwie, |

|- w punkcie 6 decyzji organu I instancji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. I tak organ wskazał, że|

|obiekt budowlany należy zaprojektować z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z|

|wody, kanalizacji i energii elektrycznej i cieplnej, a także ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń |

|przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, |

|zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Na inwestora nałożone zostały zatem pewne obowiązki, które musi uwzględnić ubiegając się o |

|pozwolenie budowlane na realizację planowanej inwestycji. |

I. B. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zarzuciła organowi:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że analiza funkcji i cech zabudowy wykonana na podstawie błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia i może stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej, niezależnie od kwestii prawidłowości określonego przez organ I instancji frontu działki, front ten został przez organ określony jako 34 m, dlatego też granica obszaru analizowanego powinna przebiegać w odległości nie mniejszej (i co do zasady nie większej) niż 102 m. Tymczasem granica ta wyznaczona została zarówno w odległości mniejszej niż 102 m od każdego z punktów zlokalizowanych w granicach działek, objętych wnioskiem, ale i w odległości większej niż ww. 102 m. Skarżąca uznała też, że rozstrzygnięcie organu uzgadniającego kwestię dojazdu do terenu inwestycji z drogi publicznej sugeruje, że właściwe byłoby określenie frontu działki, która zarówno przylega bezpośrednio do drogi publicznej, lecz również takiego frontu, który w ocenie tego organu stanowi możliwe połączenie nieruchomości objętej wnioskiem z drogą publiczną. W ocenie skarżącej tylko takie rozwiązanie mogłoby zostać uznane za prawidłowe;

2. Naruszenie art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że geometra dachów (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachów w obszarze analizowanym) pozwala ustalić dla planowanej inwestycji warunek zastosowania dachów płaskich, co stoi w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego i zasadą dobrego sąsiedztwa. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżąca wskazała, że spośród budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wyłącznie jeden z nich (dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej), znajdujący się przy ul. P. [..] i [..], charakteryzuje się dachem płaskim. Pozostałe budynki mieszkalne posiadają dachy strome lub częściowo strome;

3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 oraz w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, choć została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji powinna była być uchylona. W ocenie skarżącej analiza architektoniczno-urbanistyczna powinna dążyć do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Taką zwartą jednostką jest w niniejszej sprawie obszar osiedla mieszkaniowego przy ulicy P., próżno jednak szukać tego przymiotu w stanowiącej podstawę decyzji części analizy przywołującej zlokalizowane niedaleko, a jednak w zupełnie innym sąsiedztwie budynki handlowo-usługowe;

4. Naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 106 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że niedoręczenie skarżącej rozstrzygnięcia organu uzgadniającego, Dyrektora GDDKiA, nie stanowi naruszenia prawa z uwagi na niemożność zażalenia go na etapie poprzedzającym skargę do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy organ I instancji nie tylko nie doręczył stronie tego rozstrzygnięcia, ale też nie zawiadomił jej o zwróceniu się do niego z wnioskiem o uzgodnienie;

5. Naruszenie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieodniesienie się do kwestii prawidłowości przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przez Dyrektora GDDKiA w sytuacji, gdy organowi uzgadniającemu przedłożony został projekt decyzji w znacznym stopniu odbiegający od decyzji ostatecznie wydanej. Zdaniem skarżącej, doręczony jej projekt decyzji o warunkach zabudowy w znacznym stopniu odbiega od podjętego rozstrzygnięcia, które następnie wprowadzono do porządku prawnego. Projekt ten był krótszy i nie zawierał szeregu elementów i ustaleń, co więcej w projekcie decyzji wskazano, że został on już uzgodniony z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, jednak bez wskazania daty tego uzgodnienia. Dlatego wątpliwe jest, aby organowi, który uzgodnił decyzję, przedstawiono treść, która odpowiada rozwiązaniu pożądanemu. Dopiero w treści wydanej decyzji organ zaznaczył, że uzgodnienie z GDDKiA nastąpiło postanowieniem, które wydano w dniu 18 września 2020 r.

Skarżąca, powołując się na orzecznictwo, zwróciła uwagę na, jej zdaniem, nieprawidłowe postępowanie organu I instancji, podczas którego zarówno analizę architektoniczno-urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła ta sama osoba. Skarżąca wskazała też, że decyzja organu odwoławczego nie została należycie podpisana, gdyż nie podpisały się pod nią wszystkie orzekające osoby. Tymczasem podpisy są gwarancją, że decyzja została rzeczywiście podjęta kolegialnie. Brak podpisu albo podpis niepełny (przy organach kolegialnych) uznać należy za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo jej braku w ogóle.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w całokształcie jej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [..] i [..], obręb [..], przy ul. P. w G., a ponadto dla działek nr [..]-[..] – dla realizacji infrastruktury technicznej.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanej dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Celem tej zasady jest zachowanie ładu urbanistycznego, zatem powinna być ona interpretowana urbanistycznie. Co istotne, nie można jej utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie na podstawie tych ustaleń określić cechy wnioskowanej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Kontrola przeprowadzona wedle kryterium zgodności z powyżej wskazanymi przepisami doprowadziła Sąd do przekonania, że rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Wątpliwość Sądu wzbudził przede wszystkim sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W orzecznictwie przyjmuje się, że obszar analizowany co do zasady wyznacza się dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a więc jego granice powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r., II SA/Sz 947/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r., II SA/Rz 243/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Przy czym, jeżeli wyznaczony w ten sposób obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość.

Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przyjmuje się, że może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów a jego powiększenie zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro obowiązujące przepisy wskazują na minimalny obszar nie zakreślając jednocześnie granic maksymalnego, to należy przyjąć, że w zakresie wyznaczania obszaru analizy organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r., II SA/Gd 921/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyraźnie podkreślić należy, że istnieje możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotność szerokości frontu działki, ale zawsze musi to zostać przez autora analizy, a w konsekwencji przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, uzasadnione. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być przekonująco umotywowane w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym a z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym bowiem razie organ naraża się na zarzut, że poszerza obszar analizowany wyłącznie w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu frontem działki określono część przyległą do ulicy P. o szerokości 34 m. W analizie wskazano, że wielkość obszaru analizowanego określono jako trzykrotność tego frontu, czyli 102 m, co jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Już pobieżna analiza załącznika graficznego, sporządzonego - zgodnie z rozporządzeniem - w skali 1:1000, pozwala na stwierdzenie, że wskazany na mapie obszar analizowany nie odpowiada założeniom przewidzianym w części tekstowej analizy. Tylko pobieżna, wzrokowa analiza wyznaczonego na mapie obszaru analizowanego ujawnia, że obszar ten wyznaczony został w odległości większej, jak i mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej oznaczonej na mapie jako odcinek A-B. Tymczasem treść analizy urbanistycznej w żadne sposób nie wyjaśnia, z jakiego powodu przyjęto do analizy obszar większy niż wyznaczony w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki, tj. 102 m. O ile wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki nie narusza minimum normatywnego, o tyle skarżąca słusznie w poszerzeniu tego obszaru ponad trzykrotność frontu bez stosownego uzasadnienia upatruje wadliwości mających wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego ma bezspornie istotne znaczenie dla legalności decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany stanowi bowiem podstawę do ustalenia przesłanek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak wyjaśnienia wielkości wyznaczonego w analizie urbanistycznej obszaru analizowanego rzutuje na wadliwość sporządzonej analizy, której dostrzeżone przez Sąd wady dyskwalifikowały ją jako zasadniczy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy i uzasadniały uchylenie obu decyzji. Potwierdza to treść części tekstowej analizy, w której podstawą ustalania średnich wielkości parametrów dla nowej inwestycji były również parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania nieruchomości usytuowanych w odległości większej niż trzykrotność szerokości frontu działki inwestowanej, w tym usytuowanych przy ul. P. o nr [.]-[..]. Oznacza to, że wskazana wadliwość analizy urbanistycznej rzutuje na prawidłowość wyznaczonych na jej podstawie parametrów i wskaźników nowej zabudowy, co nie pozwala na ich zaakceptowanie jako prawidłowych. Oparcie bowiem nowych parametrów zabudowy na wielkościach średnich z obszaru analizowanego powoduje, że każda uwzględniona nieruchomość ma wpływ na wynik ustaleń.

W konsekwencji powyższego istotnego uchybienia istnieje potrzeba ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego i określenia parametrów nowej zabudowy. Jednak dla kompletności wywodu Sądu uznał za potrzebne ustosunkowanie się do zarzutów skargi w zakresie zakwestionowanych parametrów zabudowy. W kwestii dachów wyjaśnić należy, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ogólnie sformułowany przez ustawodawcę sposób określania parametrów dachu wymaga szczególnej precyzji i rzetelności w ustaleniach prowadzących do wyboru określonej geometrii dachu dla nowej inwestycji, odzwierciedlonej w treści analizy poprzez wskazanie motywów.

Pomimo tego, że w zestawieniu tabelarycznym sporządzonym w analizie urbanistycznej na stronie 2 i 3 ujawniono istnienie w obszarze analizowanym zarówno dachów stromych, jak i płaskich, to wybór dla nowej zabudowy dachów płaskich uzasadniony stwierdzeniem, że "w sąsiedztwie wnioskowanych działek występują dachy płaskie" nie spełnia wymogów niezbędnego uzasadnienia urbanistycznego dla takiego wyboru. Przy tym podkreślić jednak należy, że geometria dachu planowanej zabudowy powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16, LEX nr 2464428). Oznacza to, występujące w obszarze analizowanym dachy płaskie na budynkach o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nie powinny być pominięte przy analizie wskazanego parametru dla nowej zabudowy. W każdym przypadku ustalenie geometrii dachów dla nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia dającego możliwość weryfikacji zgodności tego wyboru z wymogami ładu przestrzennego.

Sąd dostrzegł niespójności w ustaleniach decyzji w zakresie linii zabudowy, określonej jako "nieprzekraczalna". Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4).

W pkt 3 lit. a tiret pierwsze decyzji linię nieprzekraczalną zabudowy wyznaczono w minimalnej odległości 5 m od granicy pasa drogowego ul. P. W pkt 5 lit. a tiret czwarte decyzji, ustalając zasady obsługi komunikacyjnej wskazano, że obiekty budowlane należy lokalizować zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w terenie zabudowy w odległości nie mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg gminnych, tj. ulicy P., a ewentualne zmniejszenie tej odległości może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy. Przy tym wskazać należy, że ustalenia pkt 5 lit. a tiret czwarte decyzji w całości nawiązują do wytycznych sformułowanych w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 27 lipca 2020 r.

W świetle powyższego, wyznaczenie linii zabudowy w odległości minimum 5 m od granicy pasa drogowego ul. P. nie koresponduje z wytycznymi zarządcy drogi gminnej ani z przepisem § 4 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dopuszcza zmniejszenie odległości linii zabudowy względem drogi publicznej ponad normatywne minimum określone w przepisie odrębnym, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Co prawda w § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy niż określone w § 4 ust. 1-3, ale jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Natomiast w analizie zastosowano dyspozycję § 4 ust. 3 rozporządzenia, wyznaczając linię zabudowy w oparciu o linię zabudowy budynku przy ul. P. oddalonego o 5 m od granicy pasa drogowego, nie uwzględniając, że parametr ten nie spełnia wymogów art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), myśl którego obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m od ogólnodostępnej drogi gminnej. Wyznaczona linia zabudowy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, czego wymaga § 4 ust. 2 rozporządzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powyższe rozbieżności i uchybienia należy usunąć.

Ponadto, kolejną niejasnością wymagającą doprecyzowania jest kwestia dostępu działki zainwestowanej do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Zgodnie zaś z pkt 5 a) decyzji obsługa komunikacyjna inwestycji ma odbywać się "od ul. P. lub od ul. P. poprzez działkę nr [..], obręb [..], po uregulowaniu spraw terenowo-prawnych", a zwrot ten został transponowany z wytycznych zarządcy drogi gminnej sformułowanych w piśmie z dnia 27 lipca 2020 r. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, z jakiego powodu określił alternatywnie sposób dostępu do drogi publicznej skoro działki zainwestowane mają bezpośredni dostęp do ul. P. Przewidziany w decyzji sposób skomunikowania działki zainwestowanej poprzez działkę nr [..] wzbudza jeszcze dodatkowe wątpliwości co swojej prawidłowości jeśli wziąć pod uwagę, że działka ta, jak wynika z ewidencji gruntów przedłożonej do akt administracyjnych, jest własnością osoby prywatnej – B. T., a ani z decyzji, ani z analizy, ani z żadnych dokumentów nie wynika podstawa prawna wykorzystania działki nr [..] w celach komunikacyjnych przez inwestora.

W tym miejscu należy wskazać, że są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, dostęp pośredni – poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi, oraz poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812 oraz powołane w nim orzecznictwo). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019).

Dostęp pośredni, który w niniejszej sprawie z niejasnych powodów narzucił jako alternatywę organ, polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innych działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej. W tej sytuacji zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej nastąpić winno poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Kwestii tej jednak nie zweryfikował ani Prezydent Miasta ani Kolegium. Wskazując na istniejące w orzecznictwie sądowym rozbieżności w zakresie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, opowiada się za tym stanowiskiem judykatury, według którego dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny, jak i prawny, musi być zapewniony już w dacie orzekania o warunkach zabudowy (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 5 czerwca 2019 r., II SA/Gd 58/19, z dnia 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 348/17, z dnia 16 października 2013 r., II SA/Gd 240/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1087/12, LEX nr 1342967). Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej. Dostępu do terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym, gdyż dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. W konsekwencji, warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, a poza tym musi być prawnie zagwarantowany. Ratio legis regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (zob. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2249/13, z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1467/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, skoro organ I instancji ustalił alternatywny sposób skomunikowania działek zainwestowanych z drogą publiczną posługując się działką osoby trzeciej, a organ odwoławczy zaakceptował takie stanowisko, to należało wyjaśnić, na podstawie jakiego tytułu prawnego inwestor ma korzystać z cudzej nieruchomości. Tymczasem takiego wyjaśnienia w kontrolowanych decyzjach zabrakło, co należy naprawić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnośnie pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w związku z niezawiadomieniem jej o wystąpieniu do organu uzgadniającego oraz niedoręczeniem jej rozstrzygnięcia organu uzgadniającego. Stosownie do treści art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Jak zauważyła skarżąca, nie kwestionuje ona braku po swojej stronie legitymacji do zaskarżenia postanowienia uzgadniającego, jednakże w jej ocenie, nie oznacza to wyłączenia obowiązku zawiadamiania innych niż inwestor stron postępowania o fakcie wystąpienia do innego organu o takie uzgodnienie. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że skoro katalog podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowienia uzgodnieniowego został na mocy art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zawężony, to nie ma podstaw by przyjmować, że organ prowadzący postępowanie, który w jego toku zwraca się do innego organu o uzgodnienie, ma obowiązek informować o tym wszystkie strony danego postępowania (tak też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 195/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tezy tej nie poważa stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 8 października 2020 r. (II OSK 1365/18, LEX nr 3083558), zgodnie z którym "Nie można podzielić stanowiska, że wynikające z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ograniczenie legitymacji do wniesienia zażalenia wyłącznie do inwestora należy przenieść na wyłączenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego na inne strony tego postępowania.". Wynika to bowiem z założenia przyjętego przez NSA, że postanowienia uzgodnieniowe mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych - wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. Innymi słowy uczestnikom postępowania głównego innym niż inwestor przysługuje uprawnienie do kwestionowania wyników postępowania uzgodnieniowego tylko łącznie z kwestionowaniem postępowania głównego, co wynika z art. 142 k.p.a., a z czego skarżąca wnosząc odwołanie nie skorzystała. Zatem organowi odwoławczemu nie może przypisać w tym zakresie jakichkolwiek uchybień procesowych.

W ocenie Sądu, nie potwierdziło się również uchybienie, którego skarżąca upatruje w sporządzeniu zarówno analizy architektoniczno – urbanistycznej, jak i projektu decyzji o warunkach zabudowy przez tą samą osobę. Sąd zauważa, iż znane jest mu stanowisko wyrażone w przytoczonym przez skarżącą orzeczeniu, zgodnie z którym praktyka taka jest nieprawidłowa. Jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez NSA, w myśl którego ani z przepisów u.p.z.p. ani z rozporządzenia nie wynika w jakikolwiek sposób by dokumenty te miały sporządzić inne (różne) osoby (zob. wyrok z dnia 16 marca 2021 r., sygn. II OSK 3340/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z kolei analiza urbanistyczna stanowi dokument specjalistyczny, który również winien zostać sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Skoro osoba przygotowująca projekt decyzji o warunkach zabudowy posiada takie uprawnienia to racjonalne jest, by oba dokumenty zostały sporządzone przez tą samą osobę. Tym bardziej, że finalnie to właściwy organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy, czym bierze na siebie odpowiedzialność zarówno za prawidłowość analizy, jak i projektu decyzji. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zarzut skarżącej jest niesłuszny.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, iż decyzja organu odwoławczego nie została podpisana przez wszystkie orzekające osoby Sąd uznaje zarzut ten za niezrozumiały, bowiem w aktach organu II instancji znajduje się oryginał wydanej w dniu 11 lutego 2021 r. decyzji, na którym widnieją trzy różne, własnoręcznie złożone podpisy (k. 23 akt administracyjnych Kolegium) – stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. W konsekwencji, niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organu I instancji, który, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania, w szczególności co do sposobu ustalania obszaru analizowanego, w tym poszerzonego oraz określania poszczególnych parametrów i ich uzasadniania oraz weryfikacji przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z uwagi na panujący stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).