Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1129/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 4, art. 86 ust. 1 pkt 7 ; art. 174 p.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 207 par. 2 p.p.s.a., art. 7, art. 77 par..1 , art. 80, art. 75 par. 1, art. 107 par. 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 807/10 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 807/10 po rozpoznaniu skargi Towarzystwa [...] w K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 83 ust. 1 i 3, art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 – dalej zwana ustawą o ochronie przyrody), zezwolił na usunięcie 6.664 drzew i 2.763 m2 krzewów kolidujących z inwestycją pn. "[...]" przy ul. [...] i [...] w K. - pod warunkiem zastąpienia drzew innymi drzewami, z zakrytym systemem korzeniowym i prawidłowo ukształtowanym pniem oraz koroną i krzewami ozdobnymi z zakrytym systemem korzeniowym.

W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 25 września 2009 r. wpłynął wniosek Uniwersytetu [...] w przedmiotowej sprawie, do którego dołączono szczegółową inwentaryzację zieleni sporządzoną w sierpniu 2009 r. W toku postępowania przedłożono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na słuszny interes społeczny związany z budową nowoczesnych obiektów służby zdrowia, które w przyszłości będą służyć nie tylko wąskiej grupie mieszkańców K., ale również wszystkim potrzebującym specjalistycznej opieki zdrowotnej. Rozpatrując wniosek pod względem uszczuplenia powierzchni terenów zadrzewionych, organ dokonał analizy przyrodniczej oraz usytuowania planowanej inwestycji we wskazanym miejscu.

Organ l instancji wskazał, że analizowany teren rezerwowany był od kilkudziesięciu lat na potrzeby planowanego zamierzenia. Fakt objęcia od 1967 r. tego terenu ustaleniami planu ma istotne znaczenie dla procedowania, ponieważ z punktu widzenia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody decyduje o zakwalifikowaniu wycięcia niektórych drzew bez zwolnienia z opłaty.

Usunięcie drzew i krzewów młodszych niż 42 lata podlega zwolnieniu z opłat administracyjnych. Najstarsze zinwentaryzowane drzewa miały 55 lat (4 dęby szypułkowe o obw. 184, 200, 212, 216 cm i 10 robinii akacjowych o obw. 181, 186, 187, 203, 204, 208, 216, 220, 242 i 360 cm). Łącznie drzew w wieku przekraczającym 42 lata zinwentaryzowano 111 sztuk, drzew młodszych zinwentaryzowano 6664 sztuki. Organ l instancji w sposób szczegółowy ustosunkował się do zarzutów Towarzystwa [...] oraz Polskiego Klubu [...], które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu jako podmioty działające na prawach strony. Organ podniósł, że zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją, zdecydowana większość drzew jest w wieku poniżej 42 lat, co oznacza że wyrosły lub zostały posadzone po objęciu przedmiotowego terenu ustaleniami planu miejscowego przeznaczającego go na cele budowlane.

Zwrócono uwagę, że wydanie decyzji częściowej było uzasadnione charakterem żądania strony, które jest ze swej istoty podzielne oraz względami technicznymi przemawiającymi za wydaniem kilku decyzji w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Towarzystwo [...] w K., zarzucając naruszenie przepisów k.p.a., ustawy o ochronie przyrody i Konstytucji. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę, lecz jedynie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sytuacją nie do zaakceptowania jest wydanie decyzji bez gwarancji, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę. Może to doprowadzić do wyrządzenia nieodwracalnych i nieuzasadnionych szkód. Zdaniem Towarzystwa w sprawie zaistniała sprzeczność opinii z wydaną decyzją zezwalającą na usunięcie drzew, co świadczy o nierzetelnym jej rozpatrzeniu oraz uznaniowości decyzji. Podmiot odwołujący zwrócił ponadto uwagę na zagadnienie właściwości leczniczych brzozy. Podkreślono ponadto, że błędne jest powoływanie się w sprawie na art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie podmiotu odwołującego wykonanie nowych nasadzeń drzew i krzewów nawet w ilości podobnej do usuniętych drzew i krzewów nie zrekompensuje strat przyrodniczych ze względu na dokonanie nasadzeń w zbyt wielu miejscach niepowiązanych ze sobą.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył również Polski Klub [...]. W uzasadnieniu wyrażono zastrzeżenia co do lokalizacji budowy Szpitala [...] w K. Zwrócono uwagę, że teren inwestycji stanowi aktualnie ponad 30-letni zwarty obszar leśny, którego znaczenie w aglomeracji k. jest ważne. Podkreślono, że skoro wskutek planowanej inwestycji ma zostać wycięty las, rekompensatą powinien być jeden lub dwa tereny przeznaczone na nowe nasadzenia. Strona odwołująca złożyła również postulat, aby ilość nasadzeń była o 1/3 większa niż wyciętych drzew i krzewów, ponieważ nie wszystkie nasadzenia mogą się przyjąć.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 83, art. 84, art. 85, art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając powyższe organ podał, że usunięcie drzew i krzewów może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wójta, burmistrza i prezydenta (art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r.). Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Organ orzekający zobowiązany jest zatem ustalić wiek każdego konkretnego drzewa i następnie przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym w chwili wyrośnięcia lub posadzenia drzewa, dla oceny dopuszczalności zwolnienia z opłaty za ich wycięcie. Ustawodawca nie sprecyzował kategorii "celów budowlanych", a w szczególności brak jest w ustawie o ochronie przyrody definicji legalnej tego pojęcia. Ustawa nie formułuje zwłaszcza zawężenia do ściśle określonej kategorii celów budowlanych. W związku z tym w ramach tego pojęcia będą się mieściły wszystkie cele budowlane bez wyjątku. Zakwalifikowaniem obszaru na cele budowlane będzie zatem przeznaczenie pewnego terenu w taki sposób, że przewiduje się na tym terenie uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, tj. prac polegających zwłaszcza na budowie obiektów budowlanych czy ich przebudowie, rozbudowie. Kolegium wskazało, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogły być przewidziane dla danego terenu różne cele w tym budowlane.

Kolegium podzieliło pogląd w przedmiocie dokonanej kwalifikacji i wyłączenia 111 drzew z zakresu zwolnienia z opłaty ze względu na ich wiek. Granicą czasową jest rok 1967, od którego obowiązywał na terenie objętym planowaną inwestycją Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 1967 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta K. przewidujący na działkach nr [...] cele budowlane.

Organ wskazał, że wszystkie obowiązujące od 1967 roku plany miejscowe przewidywały na terenie inwestycji przeznaczenia na cele budowlane związane z realizacją obiektów szpitala. Obecnie inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie różnicuje planów w zależności od daty kiedy były uchwalone. Skoro "stare plany" wydane na podstawie obowiązujących wówczas regulacji dopuszczały sytuację o jakiej mowa (różne sposoby przeznaczenia terenu) nie można w takim przypadku w świetle brzmienia przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody uznać, że nie mają one zastosowania w sprawie. Obecne brzmienie przepisu rozszerza zakres zwolnienia w porównaniu do poprzednio obowiązującej ustawy (tj. art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody).

Spełnienie przesłanki prowadzącej do zwolnienia z opłaty za usunięcie drzew, kreuje po stronie orzekającego w sprawie organu administracji publicznej obowiązek nałożenia na właściciela warunku zastąpienia usuwanych drzew innymi drzewami. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie stwierdzono, że mają być to drzewa z zakrytym system korzeniowym i prawidłowo ukształtowanym pniem oraz koroną. Ponadto określono konkretne nieruchomości, na których usytuowane będą drzewa. Spośród pięciu przyszłych lokalizacji (oprócz działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji) na plan pierwszy wysuwa się działka nr [...] usytuowana przy ul. [...] obejmująca 6.294 sztuk drzew oraz 684 krzewów.

Dalej organ wskazał, że zdecydowana większość nowych nasadzeń (6294 sztuk drzew) dotyczyć będzie jednego tylko miejsca, a zatem zarzuty odwołań nie zasługują w tym względzie na uwzględnienie.

W toku postępowania, w dniu 30 października 2009 r., przeprowadzone zostały oględziny miejsca objętego wnioskiem o usunięcie drzew, podczas których ustalono, że drzewa i krzewy wskazane do usunięcia w przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, kolidują z projektowaną zielenią, a ich usunięcie warunkuje realizację planowanej inwestycji. Do wniosku o usunięcie drzew dołączono szczegółową inwentaryzację zieleni, która posłużyła w postępowaniu jako istotny dowód obrazujący stan faktyczny na terenie przyszłej inwestycji z punktu widzenia gospodarki zielenią.

Podnoszona przez Towarzystwo [...] sprzeczność decyzji z materiałem dowodowym nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jego przebieg i dokonywane czynności procesowe prowadziły do wydania zezwolenia na usunięcie oraz nałożenia opłaty z tego tytułu.

Podnoszone zarzuty dotyczące usytuowania przyszłego szpitala we wskazanym przez inwestora miejscu pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. Organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, nie weryfikują zgodności lokalizacji przyszłego szpitala z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawodawstwo w zakresie procesu inwestycyjnego nie warunkuje skuteczności wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew od uprzedniego wylegitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę. Zarówno cytowana wyżej ustawa o ochronie przyrody, jak również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie kreują bezpośredniego związku pomiędzy zezwoleniem na usunięcie drzew a pozwoleniem na budowę, na kształt relacji pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a pozwoleniem na budowę. Ta pierwsza (wymagana na obszarach nie objętych planem miejscowym) niewątpliwie poprzedzać musi złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, a co więcej wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej. Inaczej jest w przypadku zezwolenia na usunięcie drzew. Inwestor może o decyzję taką wystąpić już po uzyskaniu pozwolenia na budowę, ale nie ma przeszkód prawnych, aby uczynił to jeszcze na etapie poprzedzającym pozwolenie. Zatem legitymowanie się jedynie decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest w ocenie Kolegium wystarczające.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyło Towarzystwo [...] w K., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreślono w uzasadnieniu skargi, że inwestor nie przedłożył decyzji pozwolenia na budowę inwestycji, lecz jedynie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Nie do zaakceptowania jest również wydanie decyzji o usunięciu drzew przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanej inwestycji. Uzasadnienie decyzji jest również sprzeczne z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. ([...]). Wykonanie nowych nasadzeń drzew i krzewów nawet w ilości podobnej do usuniętych drzew i krzewów nie zrekompensuje dokonanych strat przyrodniczych ze względu na dokonanie nasadzeń w zbyt wielu miejscach niepowiązanych ze sobą.

W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu l instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Postanowieniem z dnia 14 września 2010 r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest uzasadniona z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2010 r., jak też decyzji organu l instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. uznał, że decyzje te naruszają przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a także przepis prawa materialnego - art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do art. 83 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – [...] maja 2010 r.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Ustęp 3 -wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów.

Natomiast zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 tej ustawy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy na podstawie dowodów z inwentaryzacji zieleni dołączonej do wniosku o usunięcie drzew i krzewów, wskazując, że przedłożona inwentaryzacja zieleni jest szczegółowa "posłużyła w postępowaniu jako istotny dowód obrazujący stan faktyczny na terenie przyszłej inwestycji z punktu widzenia gospodarki zielenią" oraz na podstawie dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu 30 października 2009 r., stwierdzając, że drzewa i krzewy objęte wnioskiem o ich usunięcie kolidują z projektowaną zielenią, a ich usunięcie warunkuje realizację planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę w granicach zakreślonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie na podstawie wyżej przytoczonych dowodów z inwentaryzacji zieleni i oględzin, utrzymując w mocy decyzję organu l instancji.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organy administracji obu instancji jest niepełne i nie wyczerpuje przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy nie zebrały i rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie. Organy uznając rzeczywiście za bardzo istotny dowód jakim jest inwentaryzacja zieleni i gospodarka zielenią nie oceniły tego dowodu z punktu widzenia jego wiarygodności dla sprawy a wywody w tym zakresie są nieuprawnione i przedwczesne. Po pierwsze organy podały, że dokumenty te zostały sporządzone w sierpniu 2009 r., ale nie zwróciły uwagi na to, że nie wiadomo przez kogo zostały sporządzone, bowiem na dokumentach tych brak jest podpisów osoby, która je sporządziła i to zarówno na karcie tytułowej tych dokumentów, jak też na stronie końcowej opracowania oraz na rysunkach inwentaryzacji zieleni. Wprawdzie na karcie tytułowej i rysunkach widnieje nazwisko "mgr inż. J. S." ale brak jest podpisów tej osoby w wyżej wymienionych miejscach na tych dokumentach. Takie dokumenty nie podpisane nie mogły stanowić prawidłowo sporządzonych dokumentów, o których mowa w art. 75 k.p.a. i które mogłyby stanowić istotny dowód w sprawie, jak twierdzą organy. Zatem przyjęcie ich przez organ jako dowód było bezzasadne, gdyż dokument nie podpisany nie jest dowodem w sprawie. Stosownie do przepisu art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W tej sytuacji skoro inwentaryzacja zieleni nie została podpisana przez osobę ją sporządzającą to organy obu instancji nie mogły w ogóle dokonać oceny tego dowodu pod kątem np. sprawdzenia posiadanych uprawnień i wiadomości specjalnych osoby je sporządzającej, oceny jej wiarygodności a tym samym rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, gdyż takich informacji nie posiadały i nie zawarły ich w uzasadnieniach swoich decyzji.

Poza tym Sąd wskazał na uchybienia związane z przeprowadzonym dowodem z oględzin dokonanych w dniu 30 października 2009 r. Po pierwsze protokół oględzin jest nieczytelny, a dokonane przez organ oględziny powinny były zmierzać do sprawdzenia i oceny, czy dane zawarte w przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentach, tj. inwentaryzacji zieleni i gospodarki zielenią, w szczególności co do wyliczeń drzew i krzewów przeznaczonych do usunięcia, są prawdziwe. Tymczasem organy w protokole oględzin stwierdziły: "drzewa i krzewy wskazane do usunięcia (....) kolidują z projektowaną zielenią." W ocenie Sądu organy administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające powinny były sprawdzić i ocenić wiarygodność dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, a w razie jakiejkolwiek wątpliwości powinny były same we własnym zakresie przeprowadzić stosowne dowody istotne dla sprawy, do czego obligują przepisy k.p.a.. Tego organy nie uczyniły i w sposób bezkrytyczny oparły się na dowodach przedłożonych przez wnioskodawcę oraz na dowodzie z oględzin, który tak naprawdę nic nie wniósł do sprawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organy naruszyły też przepis prawa materialnego - art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię. Organy uznały, że brak jest podstaw do pobrania opłat za usunięcie drzew od wnioskodawcy. Stosownie do tego przepisu - "nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane". Organy ustaliły, że skoro w obowiązującym w latach 1994 - 2003 miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 1994 r. zmieniającą Uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K., przedmiotowy teren nosił określenie UP 263 - Obszar Usług Publicznych z podstawowym przeznaczeniem dla "usługi, nauki, oświaty, kultury, a także usługi zdrowia i opieki społecznej", to tym samym na podstawie tego przepisu można orzec o nie pobieraniu od wnioskodawcy opłat za usunięcie drzew wyrosłych po 1967 r., a więc mających mniej niż 42 lat.

W ocenie Sądu taka interpretacja przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy, w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, jest nieuprawniona albowiem nieruchomość przeznaczona na cele budowlane nie jest aktualnie objęta jakimkolwiek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w ocenie Sądu przepis ten nie może odnosić się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wcześniej uchwalonych, które obecnie nie obowiązują, bo po prostu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma. Skoro zatem dla danego terenu nie ma uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można mówić o "nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane". Przepis ten nie może odnosić się do jakichkolwiek kiedyś istniejących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bo wówczas przepis ten musiałby mieć inne brzmienie.

Naruszenie przepisu art. 86 ust.1 pkt 7 cytowanej ustawy miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało wydanie decyzji przez organy obu instancji na podstawie nieprawidłowo dokonanej wykładni i interpretacji tego przepisu.

Sąd wskazał, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę podniesione wyżej okoliczności sprawy.

Ze względu na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego Sąd nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze. Kontrola Sądu następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981 nr 1, poz.7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, LexisNexis W-wa 2005r., str. 145, t. 14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a..

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Uniwersytet [...] w K., zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w momencie wydawania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, w sytuacji gdy dla możliwości zastosowania zwolnienia od opłat istotne jest jakie było przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w momencie zasadzenia lub zasiania drzew lub krzewów;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji, pomimo braku podstaw do ich uchylenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż:

• dla rozstrzygnięcia sprawy niewystarczające jest oparcie się na stanowisku wnioskodawcy zawartym w treści wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w sytuacji, gdy prawidłowość danych wskazanych przez wnioskodawcę nie była kwestionowana w toku postępowania, a organy obu instancji nie nabrały wątpliwości co do wiarygodności złożonej przez wnioskodawcę inwentaryzacji zieleni,

• organy administracyjne miały obowiązek sprawdzić uprawnienia oraz wiadomości specjalne osoby, która sporządziła inwentaryzację zieleni, pomimo iż inwentaryzacja ta stanowiła część wniosku o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, a brak w przepisach prawa wymogu posiadania przez wnioskodawcę wiadomości specjalnych w zakresie objętym treścią wniosku,

• "nie wiadomo od kogo pochodzi" załączona do wniosku inwentaryzacja zieleni w sytuacji, gdy zarówno na stronie tytułowej inwentaryzacji, jak i na jej załączniku graficznym znajdują się podpisy projektantów inwestycji oraz nazwa prowadzącego inwestycję Biura [...],

• brak podpisu jednego z autorów inwentaryzacji zieleni uniemożliwia przyjęcie, iż stanowi ona dowód w sprawie,

• organy administracyjne w sposób nieprawidłowy przeprowadziły, a następnie rozpatrzyły dowód z oględzin nieruchomości objętej wnioskiem,

• w razie pozytywnej oceny dokumentów składanych przez stronę do akt sprawy, obowiązkiem organu administracji jest ich zatwierdzenie poprzez "złożenie na tych dokumentach stosownych pieczątek z podpisem osoby uprawnionej do takiego potwierdzenia dokumentu"; ponadto - wbrew dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powołał podstawy prawnej swojego stanowiska, co uniemożliwia jego prawidłową kontrolę instancyjną;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji nie zawarły w swych decyzjach prawidłowych elementów uzasadnienia;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz Uniwersytetu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że regulacja art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody zastąpiła znaną poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody kategorię "zadrzewień tymczasowych", rozszerzając równocześnie zakres wyłączenia spod obowiązku ponoszenia opłat na samosiewy (drzewa, "które (...) wyrosły"). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym przestało być zatem istotne, czy drzewo zostało posadzone celowo, czy samo wyrosło na terenie objętym wnioskiem o zezwolenie na usunięcie zadrzewienia, istotne jest natomiast to, jakie było przeznaczenie w planie zagospodarowania nieruchomości, na której znajdują się drzewa lub krzewy w dacie ich posadzenia lub zasiania. "W związku z tym organy administracji nie powinny badać w dacie orzekania, jakie są aktualne postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, ale jakie były rozwiązania w tym zakresie w dacie pojawienia się drzew lub krzewów" (tak Krzysztof Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II). Również Wojciech Radecki w Komentarzu do ustawy o ochronie przyrody, Warszawa 2008, s. 262 wskazuje, iż "miarodajny jest moment przeznaczenia nieruchomości na cele budowlane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", podkreślając iż "z obowiązku ponoszenia opłat zostają zwolnione drzewa i krzewy posadzone lub wyrosłe z samosiewu potem, nawet jeżeli plan utracił moc lub został zmieniony".

Opierając się na wykładni historycznej i celowościowej, należy dojść do wniosku, że jeżeli dany teren został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, to drzewa które wyrosły lub zostały posadzone na tym terenie w czasie obowiązywania tego planu mają charakter jedynie tymczasowy i niecelowa jest ich ochrona, w szczególności przez nakładanie wysokich opłat za ich usunięcie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 stycznia 2009 roku, II OSK 1860/08 "celem takiej regulacji art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz wcześniejszych, nie obowiązujących już ustaw: z dnia 31 stycznia 1980 o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody - przypisek pełnomocnika) było zwolnienie z opłat osób usuwających zadrzewienie o charakterze tymczasowym, co do którego już w chwili jego zasadzenia lub wysiewu było wiadome, że ze względu na jego charakter i przeznaczenie gruntu musi ono być usunięte".

W ocenie skarżącego Sąd niezasadnie uchylił decyzje organów administracyjnych, zarzucając im uchybienia proceduralne.

Przyjęta przez organy administracyjne wykładnia art. 86 ust. 1 pkt 7 skutkująca uznaniem, że istnieje podstawa do zwolnienia od opłaty większości ze znajdujących się na obszarze objętym inwestycją drzew i krzewów, określiła zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Skoro usunięciu bez opłat podlega znaczna większość drzew i krzewów, tym samym prowadzenie dodatkowego, wnikliwego postępowania w celu ustalenia - na potrzeby naliczenia opłaty – wieku każdego z kilku tysięcy drzew nie jest konieczne i potrzebne. Takie postępowanie przedłużyłoby znacznie proces wydania decyzji i mogłoby prowadzić do zablokowania realizacji inwestycji niezbędnej ze społecznego punktu widzenia. Oparcie się przez organ na ustaleniach niekwestionowanej inwentaryzacji potwierdzonej oględzinami jest zdaniem strony skarżącej wystarczające.

Art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wskazuje elementy, które powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia. Wszystkie elementy wniosku zostały ujęte w formularzu do procedury nr [...] przygotowanym przez Urząd Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska w oparciu o powołany wyżej przepis ustawy o ochronie przyrody. W formularzu tym jako załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów przewidziano inwentaryzację zieleni na terenie objętym inwestycją z określeniem m.in. gatunków drzew i krzewów, obwodu pni na wysokości 130 cm od ziemi, czy powierzchni porośniętej krzewami.

Stosownie do powyższych wymogów, Uniwersytet złożył wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu inwestycji, przy czym integralną część wniosku stanowiła inwentaryzacja zieleni (dalej: "Inwentaryzacja") opatrzona pieczęcią pełnomocnika Uniwersytetu - Biura [...] oraz podpisana przez architektów przygotowujących dla Uniwersytetu dokumentację projektową do pozwolenia na budowę. Jak wynika zresztą ze strony tytułowej Inwentaryzacji, stanowiła ona część projektu budowlanego inwestycji w zakresie gospodarowania zielenią a metodę wykonania inwentaryzacji uzgodniono przed rozpoczęciem prac z Wydziałem Kształtowania Środowiska UMK. Inwentaryzacja zawierała szczegółowy opis drzewostanu z określeniem gatunku i wieku każdego z drzew oraz pomiarem obwodu pnia na wysokości 1,3 m. Inwentaryzacja stała się podstawą ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom WSA organy nie miały żadnych podstaw do zakwestionowania wiarygodności i rzetelności danych zawartych w Inwentaryzacji, a tym samym za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było niepełne, szczególnie że przeprowadzone oględziny potwierdziły rzetelność Inwentaryzacji.

Skarżący podkreślił, że brak jest w przepisach prawa wymogu, by informacje stanowiące obligatoryjne elementy wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów pochodziły od osoby legitymującej się szczególnymi uprawnieniami. Przepis art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody jasno określa treść wniosku, co znalazło zresztą odzwierciedlenie w formularzu przygotowanym przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK i zawartych tam pouczeniach. Tym samym nie ulega wątpliwości, że za w pełni wystarczające do uwzględnienia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów należy uznać informacje przedłożone przez samego wnioskodawcę.

W ocenie skarżącego, organy administracji wobec braku zastrzeżeń i wątpliwości co do prawidłowości i wiarygodności złożonej przez wnioskodawcę Inwentaryzacji jako części składowej wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, tylko wówczas musiałyby przeprowadzać inne dowody, gdyby inne strony postępowania wyraźnie tego żądały lub same składały inne, rzetelne i odnoszące się do meritum sprawy dowody. Tymczasem inni uczestnicy postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie tylko nie składali żadnych dowodów, które mogłyby wskazywać, że dane zawarte w Inwentaryzacji należy zweryfikować, ale nawet nie formułowali w stosunku do niej jakichkolwiek zastrzeżeń. Takie postępowanie organu stanowi realizację zasady szybkości i prostoty postępowania określonej w art. 12 k.p.a.

Pomimo niekwestionowania przez uczestników postępowania Inwentaryzacji, organ zdecydował się na dodatkowe przeprowadzenie oględzin, które miały charakter kontrolujący nie tylko granice inwestycji, ale również zweryfikowały usytuowanie zieleni. Dodatkowo możliwa była kontrola wieku drzew. Nawet obserwacja osoby doświadczonej, a w ostateczności pomiar taśmą grubości pnia są wystarczające do określenia wieku drzewa. Pozwala to na odróżnienie tych drzew, które przekraczają ustaloną przez przepisy prawa granicę (obecnie 10 lat), nakazującą konieczność uzyskania zezwolenia. Z kolei weryfikacja polegająca na wskazaniu stosunkowo niewielkiej ilości drzew podlegających opłacie nie jest szczególnie skomplikowana, gdyż są do drzewa, wyraźnie odróżniające się od innych. Oględziny dokonane zostały w oparciu o załącznik graficzny do Inwentaryzacji wskazujący istniejącą zieleń. Weryfikowały istnienie określonego drzewostanu w poszczególnych kwadratach i potwierdziły rzetelność opracowania.

Odnosząc się do zarzutów stawianych przez WSA odnośnie uchybień, jakich dopuściły się rzekomo organy przy ocenie Inwentaryzacji jako dowodu w sprawie, skarżący podniósł, iż - wbrew twierdzeniom WSA - brak podpisu mgr inż. J. S. na Inwentaryzacji nie pozbawia tego dokumentu waloru dowodu w sprawie, jak stanowi bowiem art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Skarżący nie podzielił zarzutu nieczytelności protokołu oględzin (który – zdaniem skarżącego - po pierwsze - jest bezpodstawny, bo ten sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamieszcza cytat z protokołu, po drugie - opiera się na subiektywnym odczuciu składu orzekającego, albowiem skarżący nie ma żadnych problemów z odczytaniem treści protokołu, a po trzecie wreszcie - nawet przy założeniu że faktycznie istnieją problemy z odczytaniem protokołu - nie może być potraktowany jako uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy). Skarżący podkreślił, iż na dzień wydania decyzji przeprowadzenie oględzin nie miało charakteru obligatoryjnego. Obowiązek przeprowadzenia oględzin został wprowadzony dopiero na mocy ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 20 lipca 2010 r. i to z ograniczeniem celu oględzin do stwierdzenia, czy wśród zadrzewienia znajdują się gatunki chronione.

W ocenie skarżącego, dowód z oględzin miał na celu "umiejscowienie" inwestycji w terenie, przede wszystkim w zakresie wyznaczenia granic obszaru inwestycji. Za w pełni logiczne należy uznać postępowanie organu, który przed zezwoleniem na usunięcie tylu drzew chciał zorientować się gdzie te drzewa się znajdują, czy faktycznie ich usunięcie jest niezbędne dla realizacji inwestycji oraz w jakim stosunku obszar inwestycji pozostaje do całego obszaru zadrzewionego. Oczywiście, że oględziny miały także potwierdzić prawidłowość informacji zawartych we wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, jednakże - wobec braku wątpliwości co do wiarygodności konkretnych danych ujętych w Inwentaryzacji - organ uznał za niepotrzebne prowadzenie szczegółowych wyliczeń odnośnie stanu zadrzewienia, a skupił się na wyznaczeniu granic inwestycji w terenie, co pozwoliło mu m.in. "zorientować się, które obszary będą wymagały całkowitego usunięcia drzew i krzewów, a które obszary istniejącego zadrzewienia można zachować" (protokół z dnia 30 października 2009).

Na uwagę zasługuje także okoliczność, że - jak wynika z protokołu – podczas oględzin uczestnicy czynności posługiwali się Inwentaryzacją, a przede wszystkim jej załącznikiem graficznym i prawidłowość danych w tym zakresie została potwierdzona w terenie. Podczas oględzin obecny był również przedstawiciel Towarzystwa [...], który nie wniósł żadnych zastrzeżeń odnośnie ewentualnej niezgodności Inwentaryzacji z rzeczywistością.

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości iż - wbrew stanowisku WSA - organ I instancji dokonał w pełni prawidłowego przeprowadzenia, a następnie oceny dowodu z oględzin terenu Inwestycji.

W ocenie skarżącego w zaskarżonym wyroku brak jest jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, co jest warunkiem poprawności uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Wprawdzie z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, jakie zarzuty uczynił Sąd organom administracji, jednakże zarówno ich treść jak i sposób sformułowania nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie wskazówek co do dalszego postępowania. W szczególności WSA nie wskazał jednoznacznie, jakie dowody organ ma przeprowadzić oraz co dokładnie ma wyjaśnić. Niejednokrotnie użyte przez WSA sformułowania jak i poczynione rozważania wydają się mieć charakter generalny (Sąd stwierdza np. co zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego winny czynić organy), jednakże nie ma wystarczających i jasnych stwierdzeń, pozwalających na odniesienie tych uwag do tej konkretnej sprawy. Organ administracji musi mieć możliwość ustalenia bezpośrednio na podstawie treści uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę, jakie czynności ma podjąć czy też w jakim kierunku mają zmierzać jego działania, aby uniknąć ponownych błędów, jakie wytknięto w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozważenia wymagały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący zasadnie kwestionuje, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze bezpodstawnie Sąd pierwszej instancji zakwestionował walor dowodowy inwentaryzacji zieleni przedłożonej przez skarżącego. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że w przepis art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody określa co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Między innymi wnioskodawca obowiązany był określić nazwę gatunku drzewa lub krzewu (pkt 3), obwód pnia mierzonego na wysokości 130 cm (pkt 4). Ustawodawca nie wprowadził wymogu sporządzenia inwentaryzacji zieleni przez osobę legitymującą się określonymi uprawnieniami. Zgodnie z ustawą wymagane dane ma określić wnioskodawca. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, że skarżący złożył wniosek przy użyciu formularza przygotowanego przez Urząd Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska, w którym jako załącznik do wniosku przewidziano inwentaryzację zieleni. W świetle wskazanego wyżej art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody inwentaryzacja złożona jako załącznik do wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów jest elementem składowym tego wniosku. Wobec tego bez znaczenia dla postępowania administracyjnego było czy na inwentaryzacji znajdował się podpis osoby, której nazwisko widnieje na karcie tytułowej i rysunkach. Z tego względu całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji nie mogły w ogóle dokonać oceny inwentaryzacji jako dowodu. Twierdzenie takie pozostaje w jawnej sprzeczności z wymogami stawianymi wnioskowi przez art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i nie znajduje żadnego oparcia w regulacji art. 75 k.p.a. Rozważania zaś na temat zatwierdzenia inwentaryzacji polegającej na złożeniu przez organ stosowanych pieczątek z podpisem są całkowicie dowolne i oderwane od realiów procesowych rozpoznawanej sprawy.

Kwestionując oparcie się przez organy na inwentaryzacji oraz przeprowadzonych w dniu 30 października 2009 r. oględzinach Sąd pierwszej instancji przede wszystkim nie sprecyzował z czego, jego zdaniem, wynika, że przedłożone dokumenty (inwentaryzacja) były niewiarygodne. Samo ogólne stwierdzenie, że "Organy administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające powinny były sprawdzić i ocenić wiarygodność dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę a w razie jakiejkolwiek wątpliwości powinny były same we własnym zakresie przeprowadzić stosowne dowody istotne dla sprawy, do czego obligują organ przepisy k.p.a." jest bardzo ogólne, a przez wszystkim oderwane od realiów rozpoznawanej sprawy. Słusznie wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że pozostali uczestnicy postępowania administracyjnego nie formułowali wobec przedłożonej inwentaryzacji żadnych zastrzeżeń. Dlatego też nie znajduje żadnego oparcia w przebiegu postępowania administracyjnego teza Sądu pierwszej instancji o braku weryfikacji wiarygodności dokumentów. Sąd pierwszej instancji nie wskazał z jakich istotnych okoliczności wynika, że załączona do wniosku inwentaryzacja zieleni budzi wątpliwości co do jej rzetelności. Rozważania natury ogólnej natomiast nie mogą przesądzać o naruszeniu przepisów postępowania w konkretnej sprawie.

Przeprowadzenie przez organ oględzin wskazuje natomiast na zweryfikowanie w ten sposób wniosku skarżącego. Zarzuty Sądu pierwszej instancji dotyczące braku czytelności protokołu oględzin są bezpodstawne, tym bardziej kiedy się zważy, że sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku cytuje fragment z niniejszego protokołu.

W konsekwencji za zasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż na skutek błędnej oceny przeprowadzonego przez organy postępowania doszło do sformułowania przez Sąd pierwszej instancji błędnych wytycznych (też zresztą bardzo ogólnych).

Przechodząc do oceny naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba stwierdzić, że zarzut błędnej wykładni art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody także jest usprawiedliwiony. W myśl niniejszego przepisu nie pobiera się opłat za usunięcie drzew które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Regulacja niniejsza dotyczy kwestii opłat za usunięcie drzew posadzonych tymczasowo lub wyrosłych z samosiewu. O tymczasowości przesądza fakt posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa po zakwalifikowaniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Wobec tego znaczenie normatywne ma przeznaczenie nieruchomości w planie w dacie posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa a nie w dacie orzekania o zezwoleniu na usunięcie. Dlatego też kwestia, czy w dacie orzekania w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew, nieruchomość objęta wnioskiem leży na terenie dla którego nie ma aktualnie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia normatywnego. Przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie można interpretować, kładąc nacisk, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji na pojęcie "nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane", lecz treść normatywną należy odkodować, uwzględniając przedmiot ochrony, a więc drzewa, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po określonym w przepisie zdarzeniu, tj. przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Trzeba także zauważyć, że w obowiązującym systemie prawa brak jest, co do zasady, obowiązku uchwalania przez gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za przyjętym wyżej rozumieniem art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto, słusznie zauważył skarżący, że również w doktrynie omawiany przepis jest rozumiany w ten sposób, że istotne jest to, jakie było przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania nieruchomości, na której znajdują się drzewa lub krzewy w dacie ich posadzenia lub wyrośnięcia w drodze samosiewu. Wobec tego bez znaczenia jest późniejsza utrata mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II; W. Radecki, Komentarz do ustawy o ochronie przyrody, Warszawa 2008, s. 262).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.