Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1948/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L. N. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec L. N. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca poinformował, że po ukończeniu 1978 r. Szkoły [...] Wojsk Ochrony Pogranicza został zatrudniony w [...] Brygadzie WOP w [...], gdzie wykonywał obowiązki służbowe do [...] maja 1991 r., w którym to dniu został powołany do służby w Straży Granicznej. Podał, że w Straży Granicznej wykonywał obowiązki [...] dochodzeniowo-śledczego, a następnie [...] Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, dodając, iż w okresie gdy nim kierował, był to najlepszy wydział w kraju. Zaznaczył, że w trakcie swojej wieloletniej pracy wykonywał zadania, które polegały na ochronie granicy kraju, wskazując, iż była to służba wyjątkowo stresująca i niebezpieczna, związana z nienormowanym trybem pracy, na styku z przestępczością graniczną, tj. przemytem narkotyków, papierosów, alkoholu, samochodów a także ludzi. Za osiągane wyniki w pracy był wielokrotnie wyróżniony nagrodami pieniężnymi, odznaczeniami resortowymi i państwowymi, w szczególności Odznaką Straży Granicznej i Srebrnym Krzyżem Zasługi. Jednocześnie poinformował, że sporządzonych w stosunku do jego osoby opinii służbowych wynika, iż obowiązki służbowe wykonywał w stopniu bardzo dobrym, z pełnym zaangażowaniem, co skutkowało mianowaniem na kolejne wyższe stanowiska służbowe oraz stopnie oficerskie. Podkreślił, że nigdy nie brał udziału w działaniach o charakterze politycznym wymierzonych w działaczy opozycyjnych, wskazując, iż wykonując obowiązki służbowe mające na celu ochronę granic kraju narażony był na utratę zdrowia i życia, w związku z czym został uznany [...] listopada 2000 r. przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w [...] za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej, jednocześnie zaliczając go do II grupy inwalidów.

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że L. N. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej [...] lutego 2001 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] października 1982 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 7 lat i 10 miesięcy. Całkowity okres służby wynosi 24 lata. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej, tj. 11 miesięcy i 2 dni.

W ocenie organu z uwagi na fakt, że znaczna część służby (7 lat i 10 miesięcy co stanowi około 32% ogółu służby) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W związku z powyższym skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec wnioskodawcy art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 organ wskazał, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. N. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 r. nr [...], wnosząc o:

1. jej uchylenie,

2. zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy,

3. ewentualnie, gdyby powyższe zobowiązanie nie było możliwe przekazanie tej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącego oraz świadków: [...] SG ([...] A. W. i [...] SG ([...]) J. S., [...] SG ([...]) A. Z., [...] SG ([...]) M. B., [...] SG ([...]) J. W., [...] SG ([...]) M. D.; przyłączenie do akt niniejszej sprawy akt o sygn. [...] (obecnie prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...], Wydziałem [...]); dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach powyżej wymienionej sprawy, w tym wszystkich dokumentów dołączonych do odwołania z [...] lipca 2017 r.; ewentualnie, w przypadku gdyby organ nie dokonał oceny drugiej z przesłanek – dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] grudnia 2018 r.

na okoliczność, że: nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, jako żołnierz WOP wykonywał wyłącznie zadania kontroli legalności przekroczeń granicy, nie dopuszczał się w pracy naruszania praw człowieka, wzorowego przebiegu służby, otrzymywanych nagród i wyróżnień a także pozytywnych opinii o przebiegu całej służby, otrzymywanych odznaczeń państwowych, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w wojsku oraz Straży Granicznej, pracy z narażeniem życia w Straży Granicznej, ujawniania przestępstw celnych i dewizowych, likwidacji kanałów przemytniczych w okresie pracy w Straży Granicznej, istnienia podstaw do wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy, okresu służby w konkretnych formacjach, że wykonywał w okresie swojej służby zadania związane z ochroną granicy i kontrolą ruchu granicznego jako czynności wykonywane przez wszystkie służby na całym świecie, stanu jego zdrowia, w szczególności chorób związanych z przebiegiem służby, służba wykonywana przez niego przed 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały, rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., w tym z narażeniem zdrowia i życia,

5. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucia naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego niezastosowanie, czyli pominięcie przez organ całokształtu okoliczności sprawy, jego zadań i obowiązków jakie wykonywał w czasie pełnienia służby, postawy oraz odznaczeń jakie otrzymał w zasługach dla państwa polskiego, a przez to uznanie, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, a służba wykonywana przed 31 lipca 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego oraz całkowite pominięcie przez organ, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., w tym z narażeniem zdrowia i życia,

b) art. 15c i art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wykonywał służbę na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy ocenie powinny podlegać rzeczywiste zadania i obowiązki wykonywane przez niego w czasie służby,

c) art. 30 oraz art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na naruszeniu godności strony, prawa do ochrony czci, dobrego imienia, prawa do prywatności i prawa poszanowania życia rodzinnego, poprzez przyjęcie, że odbywana przez niego służba wojskowa przed 31 lipca 1990 r. stanowiła "służbę na rzecz totalitarnego państwa", a tym samym arbitralne przypisanie mu winy za działania związane z naruszeniami praw człowieka, których dopuszczali się niektórzy przedstawiciele władzy publicznej PRL oraz niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL, a w których w żaden sposób nie brał udziału,

d) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zastosowaniu represji bez wskazania winy indywidualnej, zastąpienie w tym zakresie władzy sądowniczej władzą ustawodawczą i odwróceniu w ten sposób zasady domniemania niewinności przez uznanie wszystkich funkcjonariuszy i żołnierzy niektórych formacji wojskowych będących w służbie przed 31 lipca 1990 r. za winnych działań zasługujących na penalizację,

e) art. 9 i art. 91 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez niezastosowanie przez organ przepisów umów międzynarodowych i przyjęcie odpowiedzialności zbiorowej, podczas gdy ocenie powinny podlegać wyłącznie zadania i obowiązki wykonywane w czasie służby, a nie przez inne podmioty, co zostało przez organ całkowicie pominięte, nie podlegało nawet badaniu, zastosowanie przez organ przepisów, które powinny zostać pominięte, z uwagi na niezgodność z prawem unijnym,

2. przepisów postępowania, przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ do informacji otrzymanej od IPN z [...] marca 2017 r., zamiast przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie faktycznych zadań i obowiązków przez niego wykonywanych w okresie pełnienia służby, nieprzeprowadzenie żądnego postępowania dowodowego w odniesieniu do żadnej z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez ustalenie, że okres 7 lat i 10 miesięcy pełnienia służby w "totalitarnym państwie" jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia, jak i w skali całej jego służby okres ten należy uznać za krótkotrwały.

Skarżący wskazał, że jego przypadek należy traktować jak szczególnie uzasadniony, stąd istnieje możliwość zastosowania wobec niego przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2262/18 przez "szczególnie uzasadniony przypadek" należy uznać nie tylko wyjątkowe osiągnięcia, czy wybitne zasługi funkcjonariusza w służbie, zwłaszcza pełnionej z narażeniem życia i zdrowia, ale także przykłady zaangażowania w służbę znajdujące odzwierciedlenie w nagrodach i odznaczeniach, czy też zdarzenia losowe, lub wybitne zasługi albo dokonania dla kraju, które ze służbą związane nie były. Za "szczególnie uzasadniony przypadek" należy uznać także sytuacje, w których służba funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa wynikała tylko z formalnego przyporządkowania do formacji wymienionej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (wobec braku etatu w Milicji Obywatelskiej) i faktycznego wykonywania obowiązków w Milicji Obywatelskiej, bądź też kiedy służba na rzecz totalitarnego państwa została podjęta na krótko przed 12 września 1989 r.

Zaznaczył, że z pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] grudnia 2018 r. w 1996 r. wynika, że został mianowany na stanowisko [...] Wydziału [...], który w toku spraw operacyjno-śledczych dokonał likwidacji wielu kanałów przemytniczych oraz przerzutowych. Ponadto sześciokrotnie został wyróżniony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej nagrodami pieniężnymi za bezpośrednie przyczynienie się do ujawnienia przestępstw celnych i dewizowych oraz za wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych w ochronie granicy państwowej. Wielokrotnie również przyznawano nagrody pieniężne za wysiłek poniesiony w związku z: zebraniem dowodów i materiałów procesowych, co pozwoliło na aresztowanie głównych podejrzanych i przerwanie przestępczej działalności dotyczącej przemytu do Polski dużych partii alkoholu; zatrzymaniem w trakcie nielegalnego przerzutu do Polski trzech samochodów osobowych o znacznej wartości; samodzielnym zatrzymaniem w trakcie urlopu wypoczynkowego trzech obcokrajowców z [...] usiłujących dokonać nielegalnego przekroczenia granicy; ujawnieniem próby przemytu z Polski do ówczesnego [...] paczek papierosów o znacznej wartości. Skarżący został również trzykrotnie wyróżniony krótkoterminowym urlopem nagrodowym za prowadzenie działań służbowych, w wyniku których ujawniono i procesowo zabezpieczono motocykle oraz zatrzymano dwóch sprawców przerzutu, co w efekcie doprowadziło do likwidacji grupy przestępczej zajmującej się kradzieżą motocykli z ówczesnego [...] i ich nielegalnym przerzutem do Polski. Ponadto, za uzyskanie wysokiej oceny z kontroli problemowej dotyczącej pracy operacyjno-rozpoznawczej przeprowadzonej przez Inspektorat Nadzoru i Kontroli MSW, Skarżącemu zwiększano dodatek służbowy do uposażenia. W 1995 r. skarżący otrzymał odznakę Straży Granicznej za ujawnienie i zatrzymanie [...] haszyszu o znacznej wartości. Następnie, w wyniku zasług, skarżący został również odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, a następnie w 1998 roku Srebrnym Krzyżem Zasługi za wzorowe i wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej. Mimo powyższych zasług Skarżącego, okoliczności te zostały całkowicie pominięte przed Organ.

Zdaniem skarżącego obie przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinny być oceniane łącznie. Tymczasem, organ ograniczył się wyłącznie do badania jednej przesłanki, dotyczącej krótkotrwałości służby twierdząc, że pozostałe okoliczności nie mają żadnego znaczenia. Minister błędnie uznał, że ocena drugiej z wymienionych przesłanek, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia nie musi być badana, gdyż nie wystąpiła pierwsza z wymienionych przesłanek. Nie można zgodzić się z organem, gdyż mając na względzie sytuację w jakiej znalazł się skarżący, należy uznać, że tylko ocena dwóch wyżej wymienionych przesłanek pozwoli na wydanie rzetelnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ nie pochylił się nawet nad jego sytuacją, nie badał ani nie oceniał jego czynów, jednocześnie pominął wszelkie jego zasługi na rzecz państwa polskiego. Nie odniósł się wcale do drugiej przesłanki, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 f.. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie z pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] grudnia 2018 r., wynika, że wyżej opisane zadania i obowiązki, które Skarżący wykonywał w czasie służby świadczą o tym, że odbywało się to z narażeniem jego zdrowia i życia. Co więcej, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że skarżący "obowiązki służbowe wykonywał sumiennie i z dużym zaangażowaniem, wykazując przy tym wiele własnej inicjatywy". Tymczasem Organ, traktuje służbę wykonywaną przez skarżącego na rzecz państwa polskiego z narażeniem zdrowia i życia, w sposób umniejszający zasługom Skarżącego. Ponadto, Skarżący ze względu na liczne dolegliwości, które powstały w związku z pełnieniem służby został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy w Straży Granicznej przyznano mu II grupę inwalidzką, co pozwala na uznanie, że służbę wypełniał z narażeniem zdrowia i życia, a nawet, że na skutek tej służby zdrowie utracił. Podkreślenia, że uczestniczył wielokrotnie w działaniach mających na celu ochronę granic państwa polskiego, przez co niejednokrotnie narażony był na utratę życia i zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (wykładnię powołanego przepisu wyczerpująco przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to pogląd dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki: I OSK 2114/19, I OSK 2476/19, I OSK 2786/19, III OSK 1577/21, III OSK 1895/21 – publik. j.w.) w przeciwieństwie do stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez organ wyroku NSA z dnia 14 października 2020 r. I OSK 3208/19, którego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca blisko 1/3 ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku L. N. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście bez zbadania całości aspektów sprawy przedwczesne.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] października 1982 r. do [...] lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć.

Nie jest również znane stanowisko organu co do oceny rzetelności służby L. N., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Jak to już zostało zasygnalizowane, organ w konsekwencji uznania, że L. N. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał przebiegu służby skarżącego i nie ocenił jego osiągnięć w tej w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących swej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. W tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie, a także narażanie zdrowia w służbie i jego utratę (potwierdzoną przez resortową komisję lekarską) w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby L. N., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z okresem i charakterem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.