Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 57/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Referenda
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,12,18 ust. 1,91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2, art. 49 ust. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 20 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie referendum lokalnego - ustalenia diety dla członków obwodowej komisji do spraw referendum oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.), ustalono członkom obwodowej komisji do spraw referendum, zarządzonego na dzień [...] r., wysokość wypłacanej przez Prezydenta Miasta G. zryczałtowanej diety i należności za zwrot kosztów przejazdu publicznymi środkami komunikacji.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody [...], Rada Miejska nie posiadała umocowania prawnego do ustalenia członkom obwodowych komisji do spraw referendum warunków przyznania i wysokości diety za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz z ustaleniem wyników głosowania, jak również kosztów przejazdu publicznymi środkami komunikacji. Powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi tylko normę kompetencyjną przekazującą do rozstrzygnięcia organu stanowiącego wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Norma ta ma zapobiec sporom, jakie mogą powstać pomiędzy organami gminy, wprowadzając domniemanie kompetencji gminy na rzecz jej organu stanowiącego, pod warunkiem jednakże łącznego spełnienia przesłanek zgodnie, z którymi - sprawa pozostaje w zakresie działania gminy oraz brak jest innych norm rangi ustawowej regulujących sprawę w sposób odmienny. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Analizując kolejny, przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, Wojewoda zwrócił uwagę, iż odsyła on do stosowania w zakresie nieuregulowanym w ustawie o referendum lokalnym odpowiednich przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin. Przepis art. 20 ust. 1 tej ostatniej z wymienionych ustaw wskazuje, iż członkom komisji wyborczych przysługują: diety i zwrot kosztów podróży i noclegów; zryczałtowane diety za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji w przypadku członków terytorialnych komisji wyborczych oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania w przypadku członków obwodowych komisji wyborczych. Zatem żaden z przywołanych przepisów nie zawiera upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia przedmiotowej uchwały, co więcej nie istnieje inny przepis prawa, którym zawierałby takie upoważnienie. Tym niemniej rodzaje należności przysługujących członkom komisji wyborczych zostały ustalone mocą rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2125 z późn. zm.). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ust. 7 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, a jego przepisy dotyczą również wysokości i rodzajów należności przysługujących członkom komisji do spraw referendum, a to z uwagi na treść art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym, który wprost wskazuje, iż do zasad działalności terytorialnych komisji i obwodowych komisji stosuje się odpowiednio przepisy zawarte w ustawie Ordynacja wyborcza do rad gmin, dotyczące terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych. Zatem, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego nie zostały przyznane kompetencje samodzielnego ustalenia rodzajów i wysokości należności przysługujących członkom komisji do spraw referendum lokalnego. Jak również, nie posiada on uprawnień do modyfikowania, ustalonej w przywołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r., wysokości diet należnych poszczególnym członkom komisji, tak jak tego dokonano w przedmiotowej uchwale. Wojewoda wskazał, iż ustalone w uchwale diety dla członków komisji obwodowej wynoszą: 160,- zł. dla przewodniczącego obwodowej komisji; 140,- zł. dla zastępcy przewodniczącego i 120,- zł. dla członka, gdy tymczasem zapis § 6 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia z dnia 9 września 2004 r. ustala ich wysokość odpowiednio na - 165, 150 i 130 złotych, a więc na wyższe kwoty. Podsumowując, tego rodzaju działanie po stronie organu stanowiącego samorządu terytorialnego uznać trzeba za naruszenie zasady legalizmu, zawartej w art. 7 Konstytucji RP, gdyż organy administracji publicznej działają, na podstawie i w granicach prawa, więc mogą czynić wyłącznie to, co jest prawem dozwolone. Norma ta stanowi zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz stosowania dyrektywy "...interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady:, co nie jest zakazane, jest dozwolone" (cytat uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01, publ. OTK-A 2002 r. z. 3 poz. 34). Nakaz ten nie został zachowany przez organ stanowiący - Radę Miejską w G., która podjęła przedmiotową uchwałę mimo braku przepisu stanowiącego prawną podstawę do jej wydania.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzone zostało wydaniem w dniu [...] r., na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którego treści przedstawiono przywołane powyżej stanowisko organu nadzoru.

W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania. Przywołanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 i art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że zawarte w nich odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw obejmuje obowiązek stosowania aktów wykonawczych do powyższej ustawy, a więc rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach rad gminy, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie wymienionych wyżej norm prawnych. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 165 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez ich niezastosowanie przy wykładni wymienionych wcześniej przepisów prawa materialnego oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej uchwały, a także naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż Rada Miejska w G. naruszyła zasadę legalizmu, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Uzasadniając stanowisko przedstawione w skardze Gmina G. akcentowała, iż przywołane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach rad gminy (...) nie znajduje zastosowania w odniesieniu do zasad wynagradzania członków terytorialnych i obwodowych komisji do spraw referendum. Odesłanie zawarte w art. 1 ust. 2, jak i w art. 49 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym dotyczy stosowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin odpowiednio, co zdaniem skarżącej, zawsze używane jest przez ustawodawcę w określonym kontekście, w związku z konkretną regulacją. Dokonując wykładni problematyki odpowiedniego stosowania norm prawnych Gmina G. odwołała się do poglądów piśmiennictwa prawniczego (J. Nowacji: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP z 1964 r. nr 3 s. 374; L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 299-302; Błachnio-Parzych: Przepisy odsyłające systemowo, PiP z 2003 r. nr 1 s. 43; R. Hauser - Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji t. LXV Wrocław 2005 s.151 i nast.), a także do stanowiska judykatury przytaczając uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2000r. sygn. akt I KZP 6/00 publ. OSNKW 2000 z. 3-4 poz. 16; uchwałę z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt I KZP 6/06 publ. OSNKW 2006 z. 6 poz. 56 i z dnia 21 września 2005r. sygn. akt I KZP 24/05 publ. OSNKW 2005 z. 10 poz. 89. Analizując wskazane poglądy, skarżąca przytoczyła stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uchwale z dnia 21 września 2005 r. podając, iż "odpowiednie stosowanie prawa nie zawsze jest tożsame z ich bezpośrednim stosowaniem". Zauważyła jednocześnie, iż stosowanie "odpowiednio" nie jest powszechnie utożsamiane ze stosowaniem, "wprost" lecz "niejako pośrednim", mającym skierować uwagę interpretatora przepisu na szczególny charakter odesłania, w konsekwencji w niektórych wypadkach będzie to stosowanie norm, do których odesłano w sposób pełny, w niektórych ograniczone z modyfikacjami, a w jeszcze innych przypadkach pewne przepisy nie będą mogły znaleźć w ogóle zastosowania. Zatem uznała jako niezasadne stanowisko organu nadzoru, co do tego, by w kwestii uregulowanej treścią uchwały należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach rad gminy (...).

Zdaniem skarżącej, w zgodzie z dyrektywą "odpowiedniego" stosowania przepisów ustawy, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) oznacza obowiązek uwzględniania zasad dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanych tak konstytucyjnie, jak i ukształtowanych w doktrynie i judykaturze prawa administracyjnego - z jednej strony, oraz charakter odpowiednich rozwiązań przyjętych w obu ustawach - z drugiej strony. Skarżąca zwróciła uwagę, iż przepisy ustawy o referendum lokalnym odsyłają wprost do odpowiedniego stosowania jedynie ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...). Stosując się do zasady "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane" należałoby wywnioskować zakaz stosowania wykładni rozszerzającej odesłania i w konsekwencji przyjąć, iż jest to odesłanie wyłącznie do przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i nie obejmuje aktów wykonawczych do tej ustawy. W wywodach skargi skarżąca przedstawiła, iż art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym, jako lex specialis wobec art. 1 ust. 2 tej ustawy, wyznacza zakres stosowania przepisów Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) dotyczących terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych ograniczony do zasad działalności terytorialnych i obwodowych komisji do spraw referendum. Zdaniem skarżącej adresatem tej normy nie jest bezpośrednio organ jednostki samorządu terytorialnego, której referendum dotyczy, a komisje do spraw referendum lokalnego, na których - w zakresie ich funkcjonowania - spoczywa obowiązek stosowania ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...). Natomiast organ jednostki samorządu terytorialnego jest jej adresatem jedynie w zakresie, w jakim zasady te powinien honorować w ramach działań podejmowanych w sprawach referendum. W dalszej części skargi, powołując się na regulację prawną zawartą w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, skarżąca wskazała na samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlegającą ochronie sądowej. W przeciwieństwie do wyborów do rad gmin, powiatów i sejmików województw, w których wydatki związane z organizacją przygotowań i przeprowadzeniem referendum pokrywane są z budżetu państwa (art. 80 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...), stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, koszty referendum pokrywa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczy referendum. Jednostka ta powinna więc samodzielnie stanowić o swoich sprawach, w tym dotyczących wysokości wydatków związanych z przeprowadzeniem referendum lokalnego. Biorąc pod uwagę, iż art. 20 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...), do którego odsyła art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym przyznaje członkom terytorialnych komisji do spraw referendum diety, zwrot kosztów podróży i noclegów, a także zryczałtowane diety za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji w przypadku członków terytorialnych komisji wyborczych oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania w przypadku członków obwodowych komisji wyborczych, w tym zakresie brak normy kompetencyjnej wyznaczającej organ właściwy do stanowienia o ich wysokości, dlatego stosować należy przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przypisujący kompetencje stanowiące we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, niezastrzeżonych na rzecz innych organów, radzie gminy. W końcowej części skargi powołano się na interes prawny skarżącej uzasadniający wniesienie skargi, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w referendum lokalnym przysługiwać będzie roszczenie o wypłacenie zryczałtowanej diety i Gmina G. obciążona będzie obowiązkiem ich wypłaty z własnych środków. Interes prawny wyrażać się miał także w kompetencji Gminy G. do stanowienia w przedmiocie należności pieniężnych przysługujących członkom obwodowych komisji do spraw referendum, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) w związku z art. 1 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, która w opinii skarżącej została naruszona zaskarżonym aktem nadzoru.

Wniesienie opisanej powyżej skargi poprzedzone zostało podjęciem uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...].

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do twierdzeń skargi podniósł, iż zasada legalizmu wymaga, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu nadzoru, wskazanym organom wolno jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, iż normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP odczytywać należy jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone". Organ nadzoru podkreślił, w powołaniu na dotychczas zaprezentowaną argumentację, iż art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Natomiast odpowiednie stosowanie prawa, w rozumieniu art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym oznacza, iż przepis ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) stosuje się wraz z aktem wykonawczym. Zabieg taki jest celowym działaniem ustawodawcy, którego intencją nie było przyznanie kompetencji do działania radzie gminy, lecz wskazanie aktu regulującego uprawnienia członków komisji terytorialnych. Przyjęcie innej interpretacji byłoby możliwe w wypadku, gdyby ustawodawca wprost wskazał radę gminy, jako właściwą do działania w tym przedmiocie. Organ nadzoru zwrócił nadto uwagę na niekonsekwentne rozumowanie skarżącej, która twierdzi w skardze, iż zasada legalizmu wyklucza możliwość rozszerzającego traktowania odesłania zwartego w art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym, a jednocześnie wprost przyznaje, iż brak jest innej normy kompetencyjnej, wyznaczającej organ właściwy do stanowienia o wysokości świadczeń członków przywołanych komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru w razie uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego (art. 148 p.p.s.a.).

W wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] r., nr [...], Sąd doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu.

Na wstępie należy podkreślić, iż treść aktów podejmowanych przez organy stanowiące gminy, niezależnie od tego czy są to akty prawa miejscowego, czy też tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania konkretnego aktu. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że organy władzy publicznej mogą odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu ustawy, jak również rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie stosownej delegacji ustawowej.

Tymczasem podjęta przez Radę Miejską w G. uchwała jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.).

Przyjdzie zauważyć, że regulacje na których się opierała tj. art. 6 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają charakter przepisów ogólnych, dlatego nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały określającej członkom obwodowej komisji do spraw referendum wysokość wypłacanej przez Prezydenta Miasta G. zryczałtowanej diety i należności za zwrot kosztów przejazdu publicznymi środkami komunikacji. Powołane przepisy, art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzają domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, o ile przepisy innych ustaw nie zastrzegają właściwości innego podmiotu w danej sprawie. Norma ta nie stanowi jednak samodzielnej podstawy i nie upoważnia organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnego określania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Prawidłowe jest zatem stwierdzenie organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu, w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "sprawa" spoczywa na radzie gminy tylko wówczas, gdy stanowi o tym konkretny przepis prawa materialnego lub dotyczy ona materii nie mającej charakteru normatywnego. Zastrzeżenie przez ustawodawcę spraw do właściwości gminy, nie oznacza, że każda sprawa towarzysząca sprawie głównej, w tym przypadku referendum lokalnemu, wymaga podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy. Uchwały rady gminy mają walor aktów prawa miejscowego, a zatem nie tylko ich podstawa prawna musi być wyraźnie określona przepisami ustawowymi, ale również od ich treści należy wymagać, by była ona odzwierciedleniem tego, na co wyraźnie pozwolił ustawodawca (por. art. 94 Konstytucji RP). Domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych nie stanowi samodzielnej podstawy do podejmowania jakichkolwiek działań i również nie upoważnia gminy do samodzielnego kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (por. T. Moll Administracja Samorządowa 2007/3/127, artykuł, teza 1). Takie samo stanowisko zostało zaprezentowane w nieprawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 marca 2010 r. w podobnej sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 58/10, który został doręczony skarżącej. Zatem uprawnienie przyznawania przedmiotowych świadczeń członkom obwodowej komisji do spraw referendum (diet oraz zwrotu kosztów przejazdu) nie może odbywać się według dowolnych reguł, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo.

W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP), a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

Bezspornie, zasady i tryb przeprowadzania referendum gminnego określa odrębna ustawa, o czym stanowi art. 12 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc realizacja tego rodzaju spraw przez gminę nie wymaga ani tym bardziej nie dopuszcza odmiennych regulacji w tym zakresie niż we wspomnianych już wcześniej przepisach art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 49 ustawy o referendum gminnym. Kwestie dotyczące należności pieniężnych przysługujących członkom obwodowej komisji do spraw referendum należą do kategorii spraw rozstrzyganych w ramach zasad działalności terytorialnych komisji i obwodowych komisji, do których w myśl art. 49 ust. 6 ustawy o referendum gminnym, stosuje się odpowiednie przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wymienionej w art. 1 ust. 2 ustawy o referendum gminnym. Stąd powołanie się, w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, na art. 20 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw wymaga odniesienia się do wykładni pojęcia "odpowiednie stosowanie prawa", dotyczącej w tym przypadku również uregulowań zawartych w akcie wykonawczym do wymienionej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw.

Zauważyć przyjdzie, że wspomniane odesłanie dotyczy "zasad" działalności terytorialnych komisji i obwodowych komisji, co należy rozumieć jako zbiór określonych procedur i zachowań w pracy tych komisji od chwili ich powołania, aż do ich rozwiązania (por. Kazimierz W. Czaplicki, Bogusław Dauter, Andrzej Kisielewicz, Ferdynand Rymarz, Komentarz do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym wyd. ABC, 2007). W pojęciu tym mieści się bezspornie problematyka dotyczącą należności pieniężnych przysługujących członkom komisji wyborczych z tytułu wykonywania pracy w poszczególnych komisjach.

Regulacja w przedmiocie szczegółowych zasad, na których podstawie przysługiwać mają należności wskazane w art. 20 ust 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, oddana została przez ustawodawcę, na podstawie art. 20 ust. 7 tej samej ustawy, do kompetencji ministra właściwego do spraw administracji, a więc Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie. Z treści powołanego art. 20 ust. 7 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jednoznacznie wynika, że ustawodawca upoważnił właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasady, na których przysługują diety, zryczałtowane diety, zwrot kosztów podróży i noclegów, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz warunki obniżania wysokości diet członków terytorialnych komisji wyborczych w przypadku nie uczestniczenia w wykonywaniu części zadań komisji, a także tryb udzielania dni wolnych od pracy osobom powołanym w skład inspekcji, o których mowa w art. 11 ust. 5 oraz art. 12 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Tożsama materia objęta została przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom obwodowej komisji do spraw tego samego referendum oraz uchwałą tej samej Rady Nr [...]z dnia [...] r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji miejskiej do spraw referendum w G., zarządzonego na dzień [...]r.

Przywołując w tym miejscu treść art. 163 Konstytucji RP, zezwalającego samorządom terytorialnym na wykonywanie zadań publicznych nie zastrzeżonych przez Konstytucję RP lub inne ustawy dla organów innych władz publicznych, bezspornie trzeba stwierdzić, iż przypisywanie radzie gminy kompetencji do regulacji w formie uchwały kwestii dotyczących należności przysługujących członkom obwodowych, jak i miejskich komisji do spraw referendum jest wkroczeniem w kompetencje właściwego w sprawie ministra. Z przepisu art. 92 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie, z którym organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1 tego samego artykułu, innemu organowi, wynika brak możliwości przejścia kompetencji organu wykonawczego na organ stanowiący gminy. Również wprowadzanie w drodze uchwały rady gminy zasad sprzecznych z rozporządzeniem wykonawczym narusza prawo, bowiem założenie racjonalnego ustawodawcy musi prowadzić do przekonania, iż gdyby jego intencją było upoważnienie rady gminy do ustanowienia wspomnianych diet i kosztów, to nieuzasadnione byłoby dodatkowe upoważnianie ministra do ustalania należności z tego samego tytułu. Zatem organ nadzoru prawidłowo dopatrzył się przekroczenia ustawowego upoważnienia dla rady gminy do określenia w drodze uchwały przysługujących diet i zwrotu kosztów przejazdu wywodząc, iż ich określenie ustawodawca pozostawił do kompetencji właściwego ministra, który ustanowił stosowny, omówiony powyżej akt wykonawczy.

W ocenie Sądu, o zakresie stosowania innej ustawy w sposób odpowiedni, decyduje ratio legis takiego uregulowania w ustawie przewidującej odesłanie. Użyty w przepisie art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym zwrot "odpowiednio" oznacza stosowanie wszystkich przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw regulujących określoną materię przedmiotowo i podmiotowo, w tym również przepisy rangi podustawowej (wykonawczej), wydane na podstawie stosownej ustawowej delegacji, zawarte w rozpoznawanej sprawie w przywołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym (...).

Delegacja ustawowa zawierająca, w tym samym przedmiocie, powierzenie ich unormowania organom wykonawczym władzy publicznej, w świetle art. 7 i art. 163 Konstytucji RP, ogranicza kompetencje prawotwórcze jednostek samorządów terytorialnych. Prawo wewnętrzne obowiązujące w danej gminie nie może być sprzeczne, ani też wyłączać stosowania przepisów ustawy, w tym wypadku art. 20 ust. 7 w związku art. 20 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) oraz z art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym. Rozumowanie przeciwne pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu. Prezentowany zatem przez skarżącą pogląd, iż jednostka ta powinna samodzielnie stanowić o swoich sprawach, w tym dotyczących wysokości wydatków związanych z przeprowadzeniem referendum lokalnego, bez względu na zapisy ustawowe, musi zostać uznany za błędny.

Odpowiednie stosowanie, o którym mowa w art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym oznaczać będzie natomiast dokonanie niezbędnych modyfikacji wymaganych przy uwzględnieniu statusu członków komisji do spraw referendum, a w tym zakresu przyznanych im ustawą o referendum lokalnym zadań i kompetencji. "Stosowanie odpowiednie" oznacza bowiem konieczność uwzględnienia specyfiki konkretnej sytuacji. Wymaga jeszcze raz podkreślenia, że w sferze publicznoprawnej nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Ponadto również, w ramach gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego obowiązuje zasada, że organom samorządu wolno tylko to, na co zezwalają przepisy stosownych ustaw .

W piśmiennictwie i w judykaturze wyrażone jest stanowisko, z którego wynika, iż stosowanie "odpowiednio" przepisu prawa oznacza niezbędną adaptację stosowanej normy do zasadniczych celów i specyfiki instytucji prawnej, do której norma ma być zastosowana (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1975 r., I CO 9/75, OSNCP 1976, nr 10, poz. 219, uzasadnienie uchwały z dnia 15 września 1996 r., III CZP 810/96, OSNC 1995, nr 12, poz. 177, z dnia 12 grudnia 1997 r., III CZP 59/97, Prok. i Prawo - Orzecznictwo 1998, nr 2, poz. 35; uzasadnienie wyroku z dnia 10 lutego 2004 r., IV CK 12/03 lub wyrok Sądu Najwyższego dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt V CSK 377/07).

Reasumując, Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że kwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała jest sprzeczna z obiektywnym porządkiem prawnym, w tym z przepisami Konstytucji RP i przepisami szczegółowo wymienionymi w skardze oraz wskazanymi w części wstępnej uzasadnienia wyroku, wobec czego nie ma konieczności ponownego ich powoływania, gdyż właściwość skarżącej jako organu stanowiącego nie obejmuje uprawnień do regulowania spraw, w których ustawodawca już się w sposób wyczerpujący i kompletny wypowiedział.

Uchwała rady gminy, która nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, jest nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a jako akt, który nie spełnia kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ nadzoru i to poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W tym stanie rzeczy, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało koniecznością jej oddalenia, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.