Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1867/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2083/13 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2083/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0580 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 ze zm.). We wskazanej księdze wieczystej nie ujawniono prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Dokumenty stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej przesądzają wyłącznie o prawie własności Skarbu Państwa. Zatem nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające również nie wykazało, by na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu czy użytkowania do gruntu. Do akt sprawy dołączono jedynie kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. w sprawie ustalenia opłat za zarząd. Taka decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem nie może jednak stanowić podstawy do wyłączenia gruntu z komunalizacji. Skoro działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to przyjąć trzeba, że należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W konsekwencji nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i z mocy prawa stała się własnością Gminy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komisja stwierdziła, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe wyłącznie z decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu nie może wywodzić tytułu prawnego do nieruchomości. W dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. [...] listopada 1993 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która w art. 38 ust. 2 jednoznacznie stanowiła, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu - na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później prawo zarządu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), ustanawiane było w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Z treści powyższych przepisów wynika, że grunty oddawane były w zarząd lub użytkowanie na podstawie indywidualnych aktów administracyjnych lub umów, a zatem tylko takie akty i umowy mogą stanowić dowód potwierdzający istnienie powyższych instytucji. Dowodem ustanowienia zarządu lub użytkowania nie jest natomiast sama decyzja o opłatach za grunt. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), regulujące naliczenie takich opłat za grunty, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Przepisy te zostały wydane tylko w ściśle określonym celu, tj. na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego. Wyłączona jest zatem możliwość rozszerzającego stosowania zawartych w tam regulacji. Jeżeli Polskim Kolejom Państwowym w analizowanej dacie nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to tym samym nieruchomość - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Komisja podkreśliła również, że żadne powojenne przepisy, w tym przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji oraz przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie tworzyły w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego. Faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie jest równoznaczne z formalnoprawnym zarządzaniem nieruchomością. Również z przepisów konstytuujących przedsiębiorstwo państwowe PKP nie można wywodzić tytułu prawnego Kolei do nieruchomości. Z przepisów tych nie wynikały bowiem żadne uprawnienia przedsiębiorstwa do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej w przedmiocie ustanowienia użytkowania czy zarządu. Wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne dotyczące podmiotu władającego, czyli Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, wskazują wyłącznie na stan faktyczny, nie potwierdzają natomiast prawa PKP do określonego gruntu.

Komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ realizacja funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

W kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej istotnego znaczenia nie ma również okoliczność, że na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa. Nie istnieją bowiem przepisy prawa, które z takiej komunalizacji wyłączałyby nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe [...], zarzucając organom błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), a ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...]. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, iż na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa własności do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, który wykluczałby komunalizację tego mienia. Strona skarżąca nie dysponowała żadną decyzją, umową, czy też protokołem zdawczo-odbiorczym, a zatem nie wykazała, że istniał indywidualny akt dotyczący nieruchomości, którym ustanowiony został zarząd czy użytkowanie takiego mienia. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Dlatego uznać należy, że wszystkie zarzuty skarżącej Spółki są całkowicie bezzasadne, gdyż stanowią trudną do zrozumienia polemikę z utrwaloną w orzecznictwie wykładnią prawa oraz wskazówkami co do stosowania powołanych w skardze przepisów.

Jednocześnie Sąd wskazał, że kwestie będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie zostały rozstrzygnięte w ponad 200 prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skarg skarżącej Spółki. Trudno więc zrozumieć ciągłą polemikę Polskich Kolei Państwowych z utrwaloną linią orzeczniczą i stałe powoływanie na odosobnione w tym zakresie wyroki NSA. Odstąpienie obecnie od ogólnie przyjętej linii orzeczniczej stanowiłoby czynnik destabilizujący stosunki gospodarcze (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/2003 OTK ZU 2003/8A poz. 82). Zmiana interpretacji prowadziłaby bowiem do naruszenia istotnej wartości, jaką jest stabilność stosunków prawnych (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 8 kwietnia 1976 r. Sprawa 43/75 Gabrielle Defrenne przeciwko Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena LexPolonica nr 1150855).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2083/13 złożyły Polskie Koleje Państwowe [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. na skutek:

a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje komunalizacją mienia z mocy prawa;

b) błędnej wykładni art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich pominięcie i błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do przedsiębiorstwa państwowego PKP;

c) błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

d) błędnej wykładni art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" polegającej na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.;

2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez pominięcie faktu nabycia przez PKP z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], a także poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do zarzutów strony skarżącej;

3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Spółki WSA w Warszawie dokonał błędnej oceny działań organów administracji, uznając, że decyzje w sprawie komunalizacji mienia zostały podjęte zgodnie z prawem i nie są obarczone żadnymi uchybieniami. Tymczasem organy obu instancji błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując, że istnienie przesłanki "należące do", sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. (W 12/92) wyjaśnił, że zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" jest tożsamy z pojęciem "zarządzanie" oraz że trzeba je rozumieć jako wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym. Tym samym w postępowaniu komunalizacyjnym dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez gminę konieczne jest ustalenie, czy nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji. W toku postępowania ani organy, ani Sąd nie wskazały, że terenowy organ zarządzał spornym mieniem, jak również nie wykazały, że sporna działka należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obręb [...] K. stanowi fragment linii kolejowej nr [...] K. – O. oraz linii nr [...] K. – K. Zatem bezsprzecznie przeznaczona jest do użytku kolei oraz stanowi infrastrukturę kolejową. Terenowe organy administracji państwowej nie wykonywały czynności władczych wobec nieruchomości stanowiących infrastrukturę kolejową.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała ponadto, że organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego PKP był naczelny organ państwa. Funkcję organu założycielskiego wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, a mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Tym samym mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP nie należało do terenowych organów administracji państwowej, co oznacza, że mienie to nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nieruchomość nie stała się własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r. Intencją ustawodawcy nie było wyposażenie gmin w cały majątek ogólnonarodowy, który nie był w sposób formalny oddany w zarząd określonym jednostkom. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego przepisy ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, było kompleksowe uregulowanie stanu prawnego gruntów przedsiębiorstwa PKP. Podstawowym celem tej ustawy jest restrukturyzacja PKP [...] w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie PKP w majątek konieczny do funkcjonowania tych spółek. Miało to nastąpić poprzez wprowadzenie art. 34 i 34a powołanej ustawy, które stanowią, że nieruchomości, dla których PKP nie legitymuje się dokumentami o zarządzie, pozostają gruntami Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym PKP. Na mocy art. 34 i 34 a grunty znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te regulują zatem stan prawny nieruchomości, dla których PKP nie mają ustanowionego zarządu, a które znajdują się w ich posiadaniu. Nieruchomości te są "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono też, że Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącej oraz podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia argumentów Spółki, ograniczając się jedynie do wskazania, że istnieje utrwalona linia orzecznicza i do przytoczenia sygnatur spraw, których przedmiotem była komunalizacja mienia znajdującego się we władaniu PKP. Takie uzasadnienie wyroku nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Ponadto Sąd I instancji przedstawił sprawę niezgodnie ze stanem faktycznym. Organy administracji i Sąd dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych oraz rażącego naruszenia przepisów postępowania. Dodatkowo Sąd nie poddał ocenie postępowań przeprowadzonych przez organy. Organy nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących objęcia przez PKP nieruchomości we władanie. Nie wyjaśniły także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez Koleje. Nie zostało również wyjaśnione, do jakiego podmiotu - stationes fisci należał grunt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji wytknięto złamanie zarówno prawa materialnego jak i procesowego, dlatego też w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury oraz nie uchybiono jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do oceny zagadnień o charakterze prawnomaterialnym.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wytknięto między innymi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Stosownie do art. 184 P.p.s.a. samo błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego (w tym uzasadnienie nieodpowiadające wszystkim wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.) tylko wtedy obliguje do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, jeżeli wadliwość taka mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które pozostaje bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia, powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Dlatego też - w przypadku prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia - samo mylne, czy niewłaściwie skonstruowane uzasadnienie, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Tak więc, przyjmując za zasadne twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich jej zarzutów zgłaszanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to wytyku złamania art. 141 § 4 P.p.s.a nie można uwzględnić. Mimo iż argumenty Sądu I instancji rzeczywiście wykazują pewne niedostatki, to jednak takie uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawia trafności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie w sposób oczywisty odpowiada bowiem prawu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy administracji publicznej przed podjęciem swych decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przeprowadziły z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Należy pamiętać, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Stąd konieczne jest wyjaśnienie sprawy w kontekście stanu faktycznego objętego hipotezą określonych przepisów prawa materialnego a nie na podstawie stanu faktycznego, które strona uznaje za prawidłowy. Dlatego też niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. Powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie obciąża przede wszystkim organy prowadzące postępowanie w sprawie. Takie wymogi w żaden sposób nie mogą jednak usprawiedliwiać bierności samej zainteresowanej strony oraz nie zwalniają jej z obowiązku współdziałania z organem w należytym wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia przez stronę postępowania stosownego kontrdowodu, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie zasadnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów orzekających obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie Spółka, zwalczając zasadność komunalizacji działki nr [...], nie podważyła skutecznie tych ustaleń, a zwłaszcza nie wykazała właściwymi dowodami, aby nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pod względem prawnym należała do Polskich Kolei Państwowych. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzji o oddaniu omawianego gruntu w zarząd, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem organu lub umowy o nabyciu nieruchomości. Nie uczyniła tego, mimo iż w toku postępowania administracyjnego była informowana, że tytułu prawnego do nieruchomości nie można domniemywać, bowiem taki tytuł do spornego gruntu musi wynikać z konkretnych indywidualnych aktów administracyjnych lub umów. Nie można skutecznie powoływać się na ustanowienie zarządu lub istnienie innego tytułu prawnorzeczowego do gruntu, jeżeli takie zdarzenia prawne nie zostały potwierdzone odpowiednimi dokumentami. Zakres i kierunek postępowania dowodowego w sprawie determinowały przepisy powołanego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz innych, wcześniejszych wyszczególnionych przez organy uregulowań materialnoprawnych, które precyzowały zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz szczegółowo określały warunki i tryb nabycia przez jednostki tytułu prawnego do państwowych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których mógłby wynikać tytuł prawny PKP do nieruchomości. W tej sprawie mobilizował do współdziałania nie tylko [...] PKP. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że organ poszukiwał niezbędnych dokumentów także w Archiwum Akt Nowych, Sądzie Rejonowym dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] oraz Urzędzie Miasta [...]. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Warszawie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy ponadto uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przy tym przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Na uwadze mieć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to użytkowane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w K., obręb [...], której dotyczyła decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2013 r., znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Jeszcze raz podkreślić należy, że o istnieniu zarządu w omawianym znaczeniu można mówić jedynie wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje określony dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. O zarządzie w szczególności nie świadczy ani samo przeznaczenie ani faktyczne wykorzystanie nieruchomości pod infrastrukturę kolejową, jeżeli takie władanie nie wiązało się z tytułem prawnym do gruntu. Zatem okoliczności, w jakich Polskie Koleje Państwowe weszły w posiadanie nieruchomości, jak również przyczyny nieuregulowania przez PKP stanu prawnego posiadanych gruntów oraz sposób wykorzystania nieruchomości, w omawianej kategorii spraw są bez znaczenia. Tym samym organom orzekającym nie można skutecznie zarzucić braku ustaleń w tym zakresie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że komunalizacji z mocy prawa skutecznie przeciwstawić się może tylko podmiot, który wykaże się tytułem prawnym do określonego mienia, a ponadto że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości, to bezbłędny jest wniosek organów i Sądu I instancji, że nieruchomość ta należała nie do Polskich Kolei Państwowych, lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Teza ta znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił bowiem, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Spełnienie omówionych warunków skutkowało komunalizacją mienia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Z tych powodów pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sądowi I instancji nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut dotyczący art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Powołane przepisy błędnie bowiem interpretuje strona skarżąca kasacyjnie a nie Sąd I instancji oraz organy. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można wywodzić z ogólnych aktów normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powołane rozporządzenie nie było źródłem ustanowienia prawa zarządu PKP do konkretnych nieruchomości, nawet gdy nieruchomości te pozostawały w faktycznym władaniu Kolei. Prawo zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości, co należy ponownie podkreślić, mogło wynikać w szczególności ze stosownej umowy lub z decyzji uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Tym samym nie było jakichkolwiek przeszkód do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa rzeczowego) na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego lub innych działań cywilnoprawnych.

Uprawnień do spornej nieruchomości Spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie ze wskazanymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34a). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej zanim możliwe stało się uwłaszczenie PKP gruntami, w stosunku do których podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), że art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie dotyczy w ogóle mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie złamał powołanych przepisów prawa materialnego ani przez błędną ich wykładnię ani niewłaściwe ich zastosowanie. Chybiony jest również zarzut dotyczący niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Oczywistym bowiem jest, że nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych do zastosowania powołanego przepisu P.p.s.a.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.