Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1781/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 106 § 3, art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3, art. 199, art. 200-204, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140 i art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1050/15 w sprawie ze skargi B. G., M. G. i M. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie Gminy [...] – część IIA postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1050/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargi B. G., M. G. i M. G. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie Gminy [...] – część IIA (dalej: "plan") i zwrócił na rzecz B. G. oraz solidarnie małżonków M. G. i M. G. kwoty po 300 złotych tytułem zwrotu wpisu od skarg.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] Rada Gminy [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy [...] – część IIA.

W pismach z dnia 17 sierpnia 2015 r. B. G., wskazując, że jest właścicielką działki nr [...] "z podziałami", przyległej do istniejącej drogi nr [...] w K. w ciągu ul. K. określonej w planie miejscowym jako droga KD [...], oraz M. G. i M. G., wskazując, że są właścicielami działki nr [...], przyległej do planowanej drogi nr [...] w K. określonej w planie miejscowym jako droga KD [...], wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu wyżej wymienionej uchwały poprzez ponowienie procedury planistycznej. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwania.

W dniu 16 października 2015 r. M. G. i M. G., a w dniu 19 października 2015 r. B. G., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi na powyższą uchwałę. Zaskarżając uchwałę w całości zarzucili naruszenie:

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 5 i 7, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., oraz art. 15 ust. 1 tej ustawy w zw. z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem zasad sporządzania planu, w tym wymagań ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, wymagań ochrony środowiska, tj. gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, bez uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymogów ochrony prawa własności, brak powiązania rysunku z tekstem uchwały, a także przyjęcie rozwiązań odmiennych niż w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia 31 maja 2000 r. ze zm.;

– procedury planistycznej, tj. brak uprzedniego, indywidualnego rozpatrzenia zgłoszonych w dniu 25 maja 2015 r. uwag do projektu planu miejscowego, tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz wadliwe ustalenie zakresu terytorialnego planu miejscowego, w wyniku czego doszło do podzielenia obszaru sołectwa [...] i wydzielenia obszaru [...] część IIA, bez zachowania stosownej procedury i uwzględnienia zapisów Studium.

Jednocześnie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego wywiedli z tytułu własności działki nr [...] "z podziałami" (B. G.) oraz działki nr [...] (małżonkowie G.), wskazując w tym kontekście na przepisy art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi B. G. podniesiono, że odległość jej działki od granicy z drogą nr [...] określoną w planie miejscowym jako droga KD [...] wynosi niecałe 60 m. Obszar objęty zaskarżonym planem wprowadza w sąsiedztwie jej działki zabudowę w postaci drogi KD [...] oraz projektowanego ronda KD [...], co znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości skarżącej jako nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżącej część tekstowa planu miejscowego (§ 25 ust. 3 i 4) formułuje wprost ustalenia dla terenów przyległych do planowanej drogi KD [...] oraz KD [...], w tym działki nr [...], natomiast część graficzna planu nie obejmuje już tej działki. Część tekstowa planu zawiera zapisy, których skarżąca jest bezpośrednim adresatem. Ponadto ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w sferze oddziaływania drogi KD [...] oraz ronda KD [...], gdyż w § 25 ust. 3 i 4 przewidują poprowadzenie dróg dojazdowych do drogi KD [...] i KD [...] z terenów przyległych, co oznacza, że taka droga dojazdowa może zostać poprowadzona przez działkę skarżącej. Nadto ustalenia planu zakazują bezpośredniej dostępności do jezdni drogi KD [...] i ronda KD [...] z terenów przyległych, jakim jest działka skarżącej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyroki NSA w sprawach: II OSK 2479/12, II OSK 1780/10, II OSK 84/08 oraz wyrok SN w sprawie I CNP 82/08.

W uzasadnieniu skargi małżonków G. podniesiono, że odległość ich działki od granicy z drogą nr [...] określoną w planie miejscowym jako droga KD [...], wynosi około 100 m. W § 25 ust. 4 planu przewidziano nową drogę KD [...] oraz dwupasmowe rondo. Projektowana droga (uwzględniając przewidywaną szerokość, chodniki, pasy zieleni) zajmie znaczną część ich działki, tj. prawie 700 m² i spowoduje zmniejszenie odległości domu od drogi do 20 m, pozbawiając posesję podwórka. Działka znajdzie się w samym środku ronda dwupasmowego. Ustalenia planu zawarte w § 25 ust. 4 zakazują ponadto bezpośredniej dostępności do jezdni drogi KD [...] i ronda KD [...] z terenów przyległych, jakim jest działka skarżących. Oznacza to zagrożenie dla dalszego funkcjonowania na działce skarżących hurtowni [...] i narusza konstytucyjne prawo do swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Zdaniem skarżących część tekstowa planu miejscowego formułuje wprost ustalenia dla terenów przyległych do planowanej drogi KD [...], w tym do działki nr [...], natomiast część graficzna planu nie obejmuje już tej działki. Część tekstowa planu zawiera zapisy, których skarżący są bezpośrednimi adresatami, ponieważ zakazuje wprost bezpośredniej dostępności do ronda KD [...] z terenów przyległych. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołali te same wyroki, które wskazała B. G.

W odpowiedziach na skargi Wójt Gminy [...] wniósł o ich oddalenie i wyjaśnił, że podział sołectwa [...] na część A i B wynika z różnorodności funkcji terenów stanowiących część A i B. Ustalenia tekstowe zaskarżonego planu odnoszą się do terenów funkcjonalnych wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i oznaczonych stosownymi symbolami literowymi lub literowo-cyfrowymi w załączniku do uchwały stanowiącym część graficzną. Ustalenia tekstowe i graficzne nie wykraczają poza granice opracowania planu miejscowego, które wynikają z uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego. Organ wskazał, że samo istnienie interesu prawnego nie uzasadnia wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczne jest wykazanie, że zaskarżoną uchwałą nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący nie wykazali związku między zaskarżoną uchwałą a ich indywidualną sytuacją prawną. Wykazanie takiego związku wymagało stwierdzenia, że wprowadzenie do planu poszczególnych postanowień skutkuje zniesieniem, ograniczeniem lub uniemożliwieniem wykonywania praw właścicielskich. Tymczasem na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały korzystanie przez skarżących z nieruchomości nie zostało naruszone. Legitymacji do wniesienia skargi nie uzasadnia hipotetyczne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w dalszej perspektywie. Teren objęty planem, ani w części graficznej, ani tekstowej nie obejmuje działek skarżących. Ustalenia planu nie dotyczą zatem przeznaczenia, czy sposobu zagospodarowania terenu na którym znajdują się działki skarżących. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie zawiera nakazów i zakazów adresowanych do skarżących.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowił połączyć na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Ke 1050/15 (ze skargi B. G.) i II SA/Ke 1051/15 (ze skargi M. G. i M. G.) i prowadzić je pod sygn. II SA/Ke 1050/15.

W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2016 r. organ uzupełnił stanowisko zawarte w odpowiedziach na skargi, wnosząc o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ze względu na brak legitymacji skargowej po stronie skarżących, ewentualnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W kwestii legitymacji skargowej organ odmówił skarżącym interesu prawnego, ponieważ plan miejscowy nie obejmuje nieruchomości skarżących, nie przewiduje projektowania na ich terenie skrzyżowania, nie obejmuje planowanej drogi KD [...] w części sąsiadującej z działką skarżących. Droga DK [...] w części, w której przebiega przy działce skarżących nie jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały. Sposób rozbudowy drogi nr [...] zależy od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nie wynika z władztwa planistycznego Gminy. Organ wskazał, że nawet w sytuacji wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego, skarżący nie uzyskają zmiany w zakresie swojego interesu prawnego i zasad wykonywania prawa własności nieruchomości. W kontekście zarzutu naruszenia art. 144 K.c. wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie obejmuje drogi krajowej nr [...] znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, a w konsekwencji nie może określać dla niej wyższych kryteriów emisji spalin niż emisja przeciętnej miary, która wpływałaby negatywnie na korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości. Dopiero w planie miejscowym dla części IIB sołectwa [...] określone zostaną zasady obsługi komunikacyjnej działek skarżących na zasadach wynikających z przepisów o drogach publicznych. Plan ten jest obecnie sporządzany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Wskazał, że skargi w niniejszej sprawie wniesione zostały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), dalej u.s.g. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy legitymować się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg - z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi - pozostają ostrzejsze.

Zdaniem Sądu skarżący nie mają interesu prawnego do skarżenia uchwały Rady Gminy [...] stosownie do wymogów z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zarówno B. G., jak i małżonkowie G. są właścicielami nieruchomości znajdujących się poza terenem objętym planem, a analiza treści skarg i wykazane położenie nieruchomości skarżących w odniesieniu do rysunku planu wskazuje, że ich sytuacja prawna jest tożsama, tym samym skutki uchwalenia planu pozostają takie same w stosunku do wszystkich skarżących. Sąd podał, że skarżący upatrują naruszenia interesu prawnego twierdząc, że część tekstowa planu miejscowego (§ 25 ust. 3 i 4) formułuje wprost ustalenia dla terenów przyległych do planowanej drogi KD [...] oraz KD [...], w tym do działek skarżących, a więc zawiera zapisy, których skarżący są bezpośrednimi adresatami. Ponadto podnoszą, że został naruszony ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości sąsiednich znajdujących się w sferze oddziaływania wskazanych dróg. Tymczasem analiza części tekstowej i graficznej planu prowadzi do wniosku, że ustalenia planu, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, w żadnym zakresie nie wpływają na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących, ponieważ nieruchomości skarżących znajdują się poza terenem objętym planem. Co więcej, plan nie obejmuje również drogi krajowej nr [...] w części przebiegającej przy działkach skarżących.

Sąd wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015 r., poz. 199), dalej u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że zawiera ustalenia powszechnie obowiązujące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Ustalenia części tekstowej planu odnoszą się wyłącznie do terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i wbrew twierdzeniom skarżących nie formułują nakazów i zakazów w stosunku do właścicieli nieruchomości położonych poza terenem objętym planem. Wskazane w § 25 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały ustalenia wprowadzające zakaz bezpośredniej dostępności do jezdni planowanych dróg odpowiednio KD-[...] i KD-[...] z terenów przyległych, a także ustalenia nakazujące budowę w pasie drogi dróg zbierających-rozprowadzających, prowadzących ruch lokalny z terenów przylegających, odnosić można jedynie do terenów objętych planem. W konsekwencji, skarżący nie mają racji uważając, że skoro w części tekstowej planu planuje się przeznaczenie drogi krajowej KD-[...] i KD-[...] pod lokalizację drogi publicznej nr DK [...], to plan dotyczy również części drogi krajowej nr [...], która przebiega przy ich działkach, a znajduje się poza granicami planu. Nieuzasadnione są twierdzenia małżonków G., że w planie przewidziano na ich nieruchomości skrzyżowanie (rondo). Wszelkie ustalenia dotyczące parametrów tego skrzyżowania odnoszą się do działek nr [...], [...] oraz [...] objętych planem, nie zaś do działki nr [...] stanowiącej własność skarżących. Ustaleniami planu nie jest również objęta droga krajowa nr [...] w części pomiędzy planowanym rondem, a nieruchomością małżonków G. Plan nie wprowadza także utrudnień w działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia przez nich hurtowni [...], skoro nie pozbawia nieruchomości skarżących bezpośredniej dostępności z drogi nr [...], która nie jest objęta planem.

Dalej Sąd wskazał, że do rozważenia pozostaje kwestia naruszenia interesu prawnego skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu objętego planem miejscowym. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie ma reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za taki wyjątek można uznać sytuację, gdy skargę wnosi właściciel nieruchomości nieobjętej granicami planu, uchwalonego kwestionowaną przez niego uchwałą, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Przymiot strony będzie przysługiwał także innym osobom jeżeli planowany obiekt będzie miał wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Przedstawione wyżej pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 K.c., obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji. W ocenie Sądu na skutek uchwalenia zaskarżonego planu interes prawny skarżących w zakresie immisji nie został naruszony. Organ trafnie wskazał, że powoływanie się na art. 144 K.c. w skardze wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. byłoby zasadne jedynie, gdyby plan ustalał dla nieruchomości będącej źródłem immisji kryteria, które powodowały większy zakres immisji na nieruchomości sąsiednie, innymi słowy gdyby właściciele nieruchomości sąsiednich musieli znosić więcej niż dotychczas. W niniejszej sprawie plan nie przewiduje wzrostu immisji na nieruchomości skarżących, w szczególności nie obejmuje drogi krajowej nr [...] na odcinku przy działkach skarżących. Organ trafnie zauważył, że nawet w wypadku wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, sytuacja skarżących nie ulegnie zmianie w zakresie wykonywania prawa własności do nieruchomości. Ponieważ ustalenia planu nie ograniczają skarżącym wykonywania prawa własności i nie zmieniają sposobu korzystania z niej, brak jest podstaw do stwierdzenia oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżących. Tym samym Sąd stwierdził, że nie istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, a zaskarżoną uchwałą. Ponieważ skarżący nie wykazali interesu prawnego, a tym bardziej jego naruszenia, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a o zwrocie opłaty sądowej orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia B. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g., w związku z art. 140 i 144 K.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie Gminy [...] - część II A nie ograniczyła prawa własności skarżącej, a w konsekwencji nie przysługuje jej interes prawny we wniesieniu skargi, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, podczas gdy skarżąca legitymuje się interesem prawnym, gdyż zapisy tekstu planu zawierają wprost ustalenia dla działek skarżącej, a nadto działki te znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji przewidzianych w planie w zakresie immisji hałasu, spalin ograniczając jej prawo do życia w czystym środowisku;

- art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2000 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.u.s.a., i art. 45 Konstytucji w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na dokonaniu zawężonej wykładni prawa do sądu, bez kontroli legalności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...], mając na względzie cel art. 101 ust. 1 u.s.g., którym jest możliwość zbadania legalności rozstrzygnięć organów przy jednoczesnym istnieniu interesu prawnego skarżącego a Sąd rozstrzygnął w oparciu o materiał dowodowy, który budzi wątpliwości co do przebiegu granicy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...];

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej p.o.ś., w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na odrzuceniu skargi B. G., podczas gdy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] wynikający z uprawnienia do powszechnego korzystania ze środowiska sformułowanego w art. 4 § 1 p.o.ś., które przysługuje skarżącej z mocy ustawy, z uwzględnieniem celu dla którego skarżąca może powszechnie korzystać ze środowiska - zaspokajania potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, co doprowadziło do odrzucenia skargi pomimo naruszenia przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] interesu prawnego skarżącej, co stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymuje skarżącą do wniesienia skargi na tę uchwałę, a podniesione przez skarżącą przeciwko uchwale zarzuty naruszenia zasad i trybu sporządzania planu uzasadniają stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.;

- art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a, art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na zaniechaniu przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem; Sąd nie stwierdził nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowody nie był wyczerpujący i nie rozstrzygał istotnych wątpliwości odnośnie przebiegu granic planu, co spowodowało że błędnie ocenił, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego, a gdyby dobrze rozpatrzył zarzuty skarżącej przeciwko uchwale dopatrzyłby się interesu prawnego skarżącej, co w konsekwencji nie doprowadziłoby do odrzucenia skargi;

- art. 144 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., w związku z art. 147 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na ograniczeniu przez Sąd badania interesu prawnego skarżącej tylko w odniesieniu do rysunku planu, podczas gdy plan jest podejmowany w formie uchwały a rysunek stanowi załącznik do planu i ma być odzwierciedleniem tekstu planu. Sąd nie rozważył interesu prawnego skarżącej w odniesieniu do planu, a jedynie w odniesieniu do rysunku, przyznając prymat rysunkowi nad częścią tekstową planu w zakresie badania interesu prawnego skarżącej, podczas gdy skarżąca podnosiła zarzut braku powiązania rysunku z tekstem uchwały. Gdyby Sąd wnikliwe przeanalizował plan, w szczególności § 25 ust. 3 i 4 planu, dostrzegłby, że nie jest możliwe zrealizowanie zamierzeń drogowych [...] i [...] na terenach, które są objęte rysunkiem tylko tak jak to jest określone w § 25 ust. 3 i 4 uchwały. Gdyby Sąd dokonał prawidłowo kontroli legalności całej treści uchwały Nr [...] badając w sposób wszechstronny i dokładny materiał dowodowy, to stwierdziłby posiadanie przez skarżącą interesu prawnego do wniesienia skargi i stwierdziłby nieważność zaskarżonej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnikliwa analiza części tekstowej planu wskazuje, iż ustalenia planu dotyczą nieruchomości nr [...] z podziałami będących własnością skarżącej, albowiem zgodnie z § 25 ust. 3 i 4 w granicach planu ujęta jest droga krajowa [...] i opisane rozwiązania, tj. droga KD [...] oraz skrzyżowanie typu dwupasmowe rondo KD [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi wynikającymi z przepisów ustawy o drogach publicznych, oraz siecią infrastruktury odwodnienia i oświetlenia dla drogi tej ustalono: szerokość jezdni min. 2x7, chodniki oraz nakazano budowę w pasie drogi dróg zbierających - rozprowadzających oraz wprowadzono zakaz bezpośredniej dostępności do jezdni drogi z terenów przyległych. Zdaniem skarżącej nie jest możliwe ulokowanie rozwiązań o tych parametrach na przestrzeni 100 m (droga KD [...]) i dalej na przestrzeni oddalonej około 80, jeżeli chodzi o drogę KD [...] - tak jak to wynika z rysunku planu. Na rysunku planu nie zaznaczono położenia opisanych w § 25 ust. 3 i 4 planu zamierzeń inwestycyjnych (projektowana droga KD [...], brak zaznaczenia skrzyżowania ronda KD [...] z drogą istniejącą nr [...]), jak również nie ma na rysunku połączenia między KD [...] i KD [...]. Drogi KD [...] i KD [...] mają przebiegać w ciągu aktualnej drogi [...], czego Sąd nie dostrzegł odmawiając skarżącej interesu prawnego we wniesieniu skargi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien być klarowany i czytelny. Oznacza to, że Sąd myli się twierdząc, że odcinek pomiędzy KD [...] a KD [...] i dalej w kierunku Ł. z jednej strony, i w kierunku K. z drugiej strony obejmuje przyjęte w planie rozwiązania. Uwadze Sądu umknęło, że sprzeczne z ekonomią inżynierii drogowej jest planowanie takich rozwiązań komunikacyjnych jak określono w § 25 ust. 3 i 4 planu, a których nie umieszczono na rysunku planu, tak jak odczytał to Sąd. Oznaczałoby to zaprojektowanie drogi KD [...] i dalej drogi KD [...], a pomiędzy tymi drogami pozostawienie w niezmienionych parametrach na odcinku 80 m drogi krajowej [...], która jest drogą jednojezdniową. Przyjmując za słuszną argumentację Sądu i gminy droga KD [...] o przekroju dwujezdniowym 2x7 m wybudowana na działkach [...], [...], [...] łączyć się będzie z DK [...] i DK [...] i z drogą KD [...] o przekroju dwujezdniowym 2x7 m. Wnikliwa analiza planu, której Sąd nie przeprowadził, wskazuje na to, że plan obejmuje również odcinek obecnej drogi nr [...] między planowanymi drogami KD [...] i KD [...], gdzie musi nastąpić zmiana parametrów drogi [...] lub jej przebudowa. Uchwalenie planu w granicach oznaczonych na rysunku (niespójnego z tekstem planu) świadczy, że nie jest możliwe z przyczyn technicznych wykonanie tak zaprojektowanych inwestycji drogowych, jak to zaznaczono na rysunku, gdyż prowadziłoby do absurdalnych sytuacji.

Błędne jest również twierdzenie Sądu, że plan nie obejmuje drogi krajowej nr [...] w części przebiegającej przy działkach skarżącej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zatem Sąd myli się twierdząc, że plan nie obejmuje drogi krajowej nr [...] od strony działek skarżącej. Droga jest całością składającą się z jezdni oraz pobocza. Skoro granica graficzna planu narysowana jest w pasie drogi nr [...], to oznacza, że plan obejmuje całą drogę w tym również od strony działki skarżącej. Nie jest możliwym objęcie planem tylko części drogi przy tak sformułowanej treści § 25 ust. 3 i 4 uchwały nr [...] Rady Gminy [...]. Sam plan stanowi, iż układ komunikacyjny terenu objętego planem stanowi istniejąca droga klasy głównej ruchu przyspieszonego (§ 25 ust. 3 uchwały), co oznacza, że droga [...] jest objęta planem i stanowi część układu komunikacyjnego objętego planem. Zatem interes prawny skarżącej wynika wprost z części tekstowej planu. Wnikliwa analiza tekstu planu prowadzi do wniosków, że nie jest możliwe zrealizowanie rozwiązań komunikacyjnych planu bez ingerencji w prawo własności skarżącej, gdyż przyjęte parametry drogi KD [...] i ronda KD [...] nie mogą być zrealizowane tak jak to pokazuje rysunek, lecz tak jak stanowi tekst planu. Nadto interes prawny skarżącej wynika również z tego, iż normy prawa administracyjnego uchwalone w planie stanowiącym źródło prawa miejscowego są sformułowane niejasno, a tym samym rodzą wątpliwości skarżącej i mieszkańców co do realizacji planu. Plan powinien być tak skonstruowany aby mieszkańcy, w tym skarżąca, w sposób jednoznaczny mogli wyczytać z niego rozwiązania przyjęte w tekście planu w stosunku do ich własności i środowiska, w którym żyją. Zaskarżona uchwała nie zawiera jednoznacznych rozwiązań, tekst planu jest niespójny z rysunkiem.

Nadto Sąd nie rozważył w ramach badania interesu prawnego skarżącej, iż rozwiązania komunikacyjne na terenach zaskarżonego planu są takie same jak w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego sołectwa [...], część II na terenie gminy [...], tj. rozwiązania przyjęte w § 33 tej uchwały. Plan ten obejmował też odcinek drogi nr DK [...] od węzła [...] w kierunku Ł. i K. Skrzyżowanie [...] ulokowane było w ciągu drogi krajowej DK nr [...] zgodnie z treścią § 33 uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., który odpowiada treści § 25 w tym ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]. Skarżąca wyjaśniła, iż Sąd w wyroku z dnia 12 listopada 2013 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] a Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 555/14 wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. oddalił skargę kasacyjną organu. Dalej zauważyła, że uchwalenie zaskarżonego planu w granicach oznaczonych na rysunku (niespójny z tekstem planu), świadczy o tym, że nie jest możliwe wykonanie tak zaplanowanych inwestycji, jak nakreślono na rysunku i jak uważa Sąd (Sąd uznał, że węzeł [...] ulokowany jest tylko na działkach nr [...], [...] oraz [...], że plan nie obejmuje drogi nr [...] od strony działki skarżącej i nie obejmuje drogi nr [...] między planowanym rondem [...] a drogą KD [...]), tylko musi być zrealizowane tak jak jest to opisane w tekście planu. Oznacza to w praktyce, że plan obejmuje całość drogi [...] również od strony działki skarżącej oraz tę część drogi nr [...] między rondem [...] a drogą KD [...], gdyż przyjęte parametry techniczne drogi KD [...] i KD [...] nie mogą być zrealizowane bez ingerencji w działki skarżącej. Sąd przeanalizował treść skargi tylko w aspekcie rysunku planu, który nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym dokumentem jest tekst uchwały nr [...], co oznacza że Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli w aspekcie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu planu, naruszając art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie dopuścił zgłoszonego dowodu z treści § 33 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego sołectwa [...], cześć II na terenie gminy [...] wraz z częścią graficzną w celu porównania z treścią § 25 ust. 3 i 4 zaskarżonego planu i rysunkiem graficznym w celu wykazania przez skarżącą interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skarżąca wskazała, że porównanie rozwiązań komunikacyjnych uchwały z dnia [...] lutego 2013 r. i tekstu zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że rozwiązania komunikacyjne w obu planach są identyczne. Nadto zaskarżony plan nie zawiera określenia położenia dróg dojazdowych i rozjazdowych. Wszystkie rozwiązania drogowe, tj. dojścia i rozjazdy do drogi krajowej [...], których nie ma na części graficznej zaskarżonego planu znajdują się na rysunku graficznym uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Część graficzna zaskarżonego planu została tak stworzona, by granice planu poprowadzić po przeciwnej stronie drogi [...], tak by skarżący poprzedni plan nie zostali objęci granicami na rysunku nowego planu. Takie działanie organu ma na celu uniemożliwienie mieszkańcom miejscowości K. przy ulicy K. składania uwag poprzez zamierzone przez Radę Gminy [...] nieobjęcie ich granicami planu na rysunku i pozbawienie interesu prawnego w zaskarżaniu planu, składaniu skarg do sądu. Rzeczywiście Sąd analizował skargę w odniesieniu do rysunku planu, nie zważając na treść § 25 ust. 3 i 4, z którego wynika, że inwestycja nie jest możliwa do wykonania w granicach określonych na rysunku planu.

Nadto skarżąca podniosła, iż został naruszony jej interes jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w sferze oddziaływania dróg KD [...] i KD [...] oraz planowanych kolejnych inwestycji drogowych (KD-[...], KD-[...]), obiektów handlowych na obszarze oznaczonym na rysunku jako [...],[...] i usługowych na obszarze oznaczonym [...], [...], [...], [...]. Planowane na nieruchomościach sąsiednich objętych planem rozwiązania komunikacyjne i inne stwarzają niebezpieczeństwo zakłócenia ponad przeciętną miarę możliwości wykorzystania nieruchomości będących własnością skarżącej. Na skutek uchwalenia zaskarżonego planu został naruszony interes prawny skarżącej w zakresie immisji, zanieczyszczenia powietrza, gleby, hałasu poprzez wyznaczenie na terenie [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego wielu różnorodnych funkcji. Skarżąca na skutek uchwalenia tego planu będzie musiała znosić więcej uciążliwości niż dotychczas. Nagromadzenie wielu inwestycji, co wyszczególnione jest w zaskarżonym planie powoduje, że naruszone zostały w sposób istotny relacje między dotychczasowymi wymaganiami funkcjonalnymi, społecznymi i środowiskowymi dla terenu, gdzie zamieszkuje skarżąca, a przede wszystkim narusza powszechne prawo do korzystania przez skarżącą ze środowiska wyrażone art. 4 ust. 1 p.o.ś., zaspokojenia osobistych potrzeb zamieszkiwania w środowisku przyjaznym dla zdrowia (czyste powietrze, gleba, klimat akustyczny wolny od nadmiernego hałasu i emisji zanieczyszczeń emitowanych przez ruch samochodów).

Skarżąca podniosła, że ustalenia planu doprowadziły do naruszenia prawa własności ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 K.c., naruszając zasadę proporcjonalności w uprzywilejowaniu interesu prywatnego inwestora nad interesem indywidualnym skarżącej, co stanowi naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaplanowane rozwiązania komunikacyjne, budowa centrum handlowego, usług sportowych, administracyjnych, stacji benzynowych stwarzają niebezpieczeństwo, iż nieruchomość skarżącej nie będzie mogła być wykorzystywana na cele mieszkaniowe i rolne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie lub - w przypadku nieuwzględnienia powyższego - oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Rady skarga kasacyjna powinna podlegać odrzuceniu z uwagi na brak właściwie przywołanych zarzutów kasacyjnych.

W piśmie nadesłanym w dniu 22 sierpnia 2016 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała, że upatruje naruszenia jej interesu prawnego w ograniczeniu przysługującego jej prawa własności (według § 25 ust. 3 zajęta zostanie jej nieruchomość na budowę drogi serwisowej, której odległość od domu mieszkalnego wynosi 5 m, skarżąca nie może korzystać z nieruchomości na cele mieszkaniowe i rolne), a także wywodzi swoje uprawnienia z tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 140 i 144 K.c., gdyż skarżąca będzie musiała znosić więcej uciążliwości niż dotychczas), ale również jej interes prawny wynika z przysługującego jej uprawnienia do powszechnego korzystania ze środowiska sformułowanego w art. 4 § 1 p.o.ś. służącego zaspokojeniu potrzeb skarżącej zamieszkiwania w środowisku przyjaznym dla zdrowia i życia. Interes prawny skarżącej, o którym mowa w 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę, a zatem nie jest możliwym zbadanie interesu prawnego skarżącej bez odniesienia się do norm prawa materialnego, na które skarżąca się powoływała wskazując na istnienie interesu prawnego. Odnosząc się do podniesionego przez nią w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., skarżąca przyznała, że błędnie został przywołany w tym zarzucie przepis art. 144 § 4 p.p.s.a. i w tym zakresie prostuje oczywistą omyłkę, doprecyzowując iż przedmiotowy zarzut dotyczył naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma zdjęć w celu skonfrontowania z nimi prawidłowości ustaleń dokonanych przez Sąd na podstawie materiału dowodowego w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stała się uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy [...] - część IIA.

Podstawę dla wywiedzenia skargi na akt organu jednostki samorządu gminnego stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym legitymowanym do wniesienia skargi jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego jego interesu lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada na sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, rozpoznający sprawę, był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na akceptację. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, a tym bardziej jego naruszenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Z takim naruszeniem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Od interesu prawnego należy także odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu.

Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowych położonych przy drodze nr [...]. Przy czym zarówno w skargach B. G., jak i małżeństwa G., jak i w skardze kasacyjnej B. G. podniesiono, że zapisy tekstu planu zawierają wprost ustalenia dla ich działek i są bezpośrednimi adresatami części tekstowej planu, natomiast część graficzna planu nie obejmuje już ich działek. Należy jednak zauważyć, że słusznie Sąd I instancji uznał, że działki skarżących nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty planem, ani w części graficznej, ani tekstowej nie obejmuje działek skarżących.

Przywoływany przez skarżących wielokrotnie § 25 ust. 3 i 4 części tekstowej planu stanowi, że układ komunikacyjny terenu objętego planem stanowią drogi: istniejąca droga krajowa klasy głównej ruchu przyspieszonego, oznaczona na rysunku planu symbolem KD-[...] z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację drogi publicznej klasy GP Nr DK[...] (ust. 3) i projektowana droga krajowa klasy głównej ruchu przyspieszonego, oznaczona na rysunku planu symbolem KD-[...] z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację drogi publicznej klasy GP Nr DK[...] (ust. 4). Natomiast z rysunku planu wynika, że objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego droga KD-[...] i KD-[...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami skarżących.

Słusznie Sąd wskazał, że skarżący nie mają racji uważając, że skoro w części tekstowej planu planuje się przeznaczenie drogi krajowej KD-[...] i KD-[...] pod lokalizację drogi publicznej nr DK [...], to plan miejscowy dotyczy również tej części drogi krajowej nr [...], która przebiega przy ich działkach, a znajduje się poza granicami planu. Nieuzasadnione są więc twierdzenia małżonków G., że w zaskarżonym planie przewidziano na ich nieruchomości skrzyżowanie (rondo). Wszelkie ustalenia dotyczące parametrów tego skrzyżowania odnoszą się bowiem do działek znajdujących się po drugiej stronie drogi nr [...], tj. działek o nr [...], [...] i [...] objętych planem, nie zaś do działki nr [...] stanowiącej własność skarżących. Również działka B. G. nr [...] z podziałami nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą KD-[...].

Zgodnie z art. 15. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z powyższego przepisu wynika, że integralną częścią planu jest część graficzna, czyli rysunek planu. Dlatego też nie można podnosić, że Sąd rozstrzygając nie powinien opierać się na rysunku planu, a korzystać i analizować część tekstową planu.

Ponadto skarżący podnoszą, że został naruszony ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości sąsiednich znajdujących się w sferze oddziaływania opisanych dróg. Tymczasem analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że ustalenia przedmiotowego planu, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, w żadnym zakresie nie wpływają na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących, ponieważ nieruchomości skarżących znajdują się poza terenem objętym planem.

Poza sporem pozostaje fakt, że działki będące własnością skarżących (zarówno skarżącej kasacyjnie B. G., jak i małżeństwa G.) nie są objęte zakresem m.p.z.p., lecz położone są w sąsiedztwie. Skarżąca kasacyjnie uzasadnia naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 140 i art. 144 k.c., powołując się na fakt, że planowana droga stanowić będzie źródło niedopuszczalnych immisji (hałas, spaliny) na teren jej działki, co pogorszy komfort życia i wypoczynku. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13, art. 144 k.c. co do zasady może być powoływany w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu uzasadnienia twierdzenia, że m.p.z.p. narusza interes prawny właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Zgodnie z powołanym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jednak zgłoszenie zarzutu naruszenia art. 144 k.c. musi skutkować uznaniem go w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za nieuzasadniony, gdyż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła norm dotyczących poziomu hałasu czy emisji spalin.

W powyższych okolicznościach tracą znaczenie pozostałe zarzuty naruszenia prawa, w szczególności prawa materialnego, a także naruszenia przepisów proceduralnych.

Odnosząc się natomiast do wniosku o dopuszczenie dowodu ze zdjęć warto zauważyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).