Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 370/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 2, art. 3 § 1, art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 12, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 1-4, 6 i 7, art. 11, art. 34 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: art. 61 § 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 26
journal: Dz.U. 2002 nr 191 poz 1596
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny  pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 359/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia uchybień w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 359/09 oddalił skargę [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Nakazem z dnia [...] marca 2009r nr [...] adresowanym do [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w R. Inspektor Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy we Wrocławiu:

1. na podstawie art.11 pkt.1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589- dalej powoływanej jako ustawa o PIP), art. 207 § 1 i 2 oraz art.215 i art.216 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.- dalej w skrócie kodeks pracy lub kp) oraz § 55 ust.1 oraz § 56 ust.1 i ust.3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm.) i § 15 ust.3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz.U. Nr 191, poz. 1596 ze zm.), nakazał wyposażyć eksploatowaną w Zakładzie [...] maszynę do produkcji elementów betonowych [...] w skuteczne zabezpieczenie chroniące przed możliwością kontaktu z ruchomymi, niebezpiecznymi elementami urządzenia podczas wykonywania przez pracowników czynności wymagających przebywania w piwnicy (poziomie -1), w której usytuowany został m.in. tzw. stepmaster, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego (art.108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r, Nr 98, poz.1071 ze zm.- dalej w skrócie kpa),

2. na podstawie art.11 pkt.1 ustawy o PIP, art.207 § 1 i § 2 kp oraz § 26 i 28 cyt. rozporządzenia z dnia 30 października 2002 r., nakazał poddać- w terminie do 30 kwietnia 2009r- eksploatowaną w Zakładzie [...] maszynę [...] wstępnej kontroli po zainstalowaniu i uruchomieniu, w celu dokonania oceny spełnienia przez nią wymagań minimalnych dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie używania maszyn przez pracowników podczas pracy, a wyniki tej kontroli zarejestrować w udokumentowanej formie.

Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w R., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższy nakaz z dnia 10 marca 2009 r nr [...] w części dotyczącej decyzji nr [...], natomiast zawartą w tym nakazie decyzję nr [...] uchylił w części dotyczącej terminu, ustalając jednocześnie, że sprecyzowane tam obowiązki mają być wykonane do dnia 31 lipca 2009 r.

Uzasadniając swoją decyzję, organ II instancji stwierdził, że w dniu 8 października 2008r na terenie Zakładu [...] w czasie wymiany formy w maszynie [...] śmiertelnemu wypadkowi uległ jeden z pracowników Spółki. W trakcie postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia przyczyn tego wypadku inspektor pracy przeprowadził dodatkowe czynności kontrolne w tej sprawie, a ponadto skontrolował dodatkowo stan przestrzegania przez Spółkę w Zakładzie [...] przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W wyniku kontroli stwierdził istotne uchybienia przy obsłudze i eksploatacji maszyny do produkcji elementów betonowych [...]. Między innymi ustalił bowiem, że drzwi stanowiące osłonę stwarzających zagrożenie, ruchomych elementów formy i stepmastera, a także zainstalowane przy nich urządzenie ochronne (blokada) nie spełniają wymagań zasadniczych dyrektywy "maszynowej" 98/37/WE (jej odpowiednikiem jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 grudnia 2005 r.) oraz normy PN-EN ISO 12100-2, gdyż pracownik może je obejść, wchodząc do wnętrza piwnicy i zamykając je za sobą (praktycznie działo się tak w Zakładzie zawsze podczas czynności związanych z operacją wymiany form), po czym możliwe było uruchomienie podzespołów maszyny, a wówczas ruchome elementy znajdywały się w zasięgu pracownika, który mógł swobodnie do nich sięgać. Zdaniem inspektora spowodowało to śmiertelny wypadek, któremu uległ pracownik Zakładu.

W czasie kontroli inspektor pracy stwierdził również, że pracodawca nie zapewnił, aby omawiana maszyna po zainstalowaniu poddana została ocenie pod względem spełniania wymagań minimalnych. Obowiązek taki wynika zaś z zapisów § 26 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r., który stanowi, że w przypadku gdy bezpieczne użytkowanie maszyn jest uzależnione od warunków, w jakich są one instalowane, pracodawca powinien poddać maszyny wstępnej kontroli po ich zainstalowaniu, a przed przekazaniem do eksploatacji po raz pierwszy. Bezpieczne użytkowanie maszyny [...] uzależnione jest od warunków jej zainstalowania, choćby w zakresie doprowadzenia do niej materiałów i surowców niezbędnych do produkcji wyrobów, odbioru tych wyrobów, czy zasilania urządzenia w energię i ciśnienie. Tymczasem czynności kontrolne wykazały, że użytkowanie maszyna [...] nie jest w pełni zgodna z wymaganiami obowiązujących przepisów. Te ustalenia zostały potwierdzone w protokole pokontrolnym, do którego strona (już po jego podpisaniu) wniosła zastrzeżenia.

W oparciu o ustalony stan faktyczny inspektor pracy wydał w dniu [...] marca 2009 r. nakaz zawierający dwie decyzje nakładające na pracodawcę określone obowiązki. W dniu 20 marca 2009 r Spółka odwołała się od powyższego nakazu, domagając się uchylenia i wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji nr 1 wobec braku podstaw do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Strona zarzuciła też naruszenie art. 11 pkt 1 i art. 24 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także błędne ustalenia faktyczne oraz rażące naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności art. 139 kpa.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu zarzuty zgłaszane przez odwołującą się spółkę nie znajdują uzasadnienia. Art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi bowiem, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów oraz zasad dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy organy PIP uprawnione są między innymi do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie. W decyzji nr [...] wskazano termin realizacji wynikający z art. 108 § 1 k.p.a., co oznacza, że inspektor pracy określił, iż decyzja ta powinna być niezwłocznie wykonana, gdyż istotą rygoru natychmiastowej wykonalności jest to, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna. Nietrafne są zatem twierdzenia strony, że w decyzji nr [...] nie został określony termin wykonania nałożonego obowiązku. Niezasadność zarzutów dot. nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności potwierdza natomiast, zdaniem organu odwoławczego, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt V SA 677/97, w którym stwierdzono, że jedną z przesłanek nadania decyzji nieostatecznej takiego rygoru jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia niezbędności niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o jakich rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia oraz życia ludzkiego. Było to w pełni uzasadnione, bowiem zagrożenie występujące podczas czynności związanych z operacją wymiany formy, przeprowadzanych kilkakrotnie w ciągu tygodnia oraz konieczności sprawdzenia prawidłowości działania podzespołów agregatu hydraulicznego, wskazują -ze względu na brak odpowiednich zabezpieczeń- na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody dla życia lub zdrowia pracowników, czego potwierdzeniem jest zaistniały śmiertelny wypadek przy pracy.

Okręgowy Inspektor Pracy nie podzielił również zarzutów dotyczących przeprowadzenia omawianej kontroli bez udzielenia inspektorowi pracy stosownego upoważnienia Zauważył przy tym, że strona mylnie utożsamia zlecenie Okręgowego Inspektora Pracy z upoważnieniem do kontroli, które jest odrębnym dokumentem. Z tego upoważnienia wynika w sposób jednoznaczny, że zakres kontroli pracodawcy nie ograniczał się tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dot. ustalenia przyczyn wypadku przy pracy. Zatem inspektor pracy mógł dokonywać w czasie kontroli także innych czynności, zwłaszcza, gdy uznał, że zachodzi taka potrzeba ze względu na stwierdzone zagrożenia.

Okręgowy Inspektor Pracy, odnosząc się do twierdzeń strony, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, wskazał, że zgodnie z art. 184 § 1 kp oraz art.11 ustawy o PIP Państwowa Inspekcja Pracy sprawuje nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a jej organy uprawnione są do wydawania nakazów usunięcia stwierdzonych w tym zakresie uchybień. Zgodnie z powołaną ustawą stwierdzony przez inspektora pracy stan faktyczny opisywany jest w protokole kontroli. Sama zaś kontrola może być przeprowadzona bez uprzedzenia, o każdej porze dnia i nocy. Zapisy zawarte w protokole kontroli stanowią uzasadnienie faktyczne do wydanych następnie decyzji. Uzasadnieniem prawnym decyzji są zaś przywołane pod każdą z decyzji przepisy prawa materialnego, które powinny być znane wszystkim pracodawcom (art. 207 § 3 k.p.). Inspektor pracy, wskazując uchybienia w toku kontroli, nie działa na zasadzie "uznania administracyjnego". Nadto pracodawca nie może ingerować w niezależność inspektora pracy, jako organu kontroli państwowej.

Nie można nadto uznać, że w sprawie została naruszona reguła reformationis in peius. Rozpatrywane obecnie odwołanie jest postępowaniem w nowej sprawie, a więc nie ma żadnego związku z wcześniejszymi decyzjami inspektora pracy i organu II instancji, wydanymi w innych sprawach. Kontrolowane obecnie decyzje pierwszoinstancyjne zostały wydane zostały przez właściwy organ, w przewidzianej do tego formie oraz w granicach ustawowego umocowania. Spełniają one wszelkie wymogi formalne oraz znajdują pełne uzasadnienie w ustaleniach kontroli.

Odnosząc się do twierdzeń, że maszyna w Zakładzie w Prusicach opatrzona jest znakiem CE i posiada wydaną przez producenta Deklarację zgodności, co w ocenie strony ma wskazywać na niezasadność nałożonego na nią nakazu, Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu podkreślił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie ocena przestrzegania przepisów i zasad bhp przez pracodawcę, czyli użytkownika maszyny. Natomiast zarzuty kierowane w stosunku do producenta dotyczą zupełnie innej sprawy. Takie kwestie nie mają wpływu na obowiązki i odpowiedzialność pracodawcy, a zatem nie mają też wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu zasadności decyzji nr [...] zawartej w nakazie z dnia [...] marca 2009 r. w żaden sposób nie podważają twierdzenia strony, że maszyna posiada drzwi zabezpieczające przed wejściem do strefy niebezpiecznej, zintegrowane z systemem sterowania maszyny uniemożliwiającym jej uruchomienie przy otwartych drzwiach oraz że została zaprojektowana zgodnie z normami i wymogami tzw. zasadniczych wymagań dla maszyn (określonymi odpowiednimi przepisami). W toku kontroli stwierdzono, że istotnie w maszynie [...] zastosowano wyłącznik w drzwiach. Jednakże wyłącznik ten nie spełnia wymagań określonych w przepisach § 56 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym w szczególności nie zapewnia bezpieczeństwa pracownikom, którzy mogą znaleźć się w pobliżu ruchomych części maszyny. Zabezpieczenie to nie działa niezawodnie, gdyż pomimo jego zastosowania pracownik i tak może się znaleźć w strefie zagrożenia. Może on wejść do wnętrza piwnicy, zamknąć za sobą drzwi- co praktycznie ma miejsce stale podczas czynności związanych z operacją wymiany form. Wówczas ruchome elementy będą znajdowały się w zasięgu pracownika, który swobodnie będzie mógł do nich sięgać. Tak też się stało podczas sygnalizowanego już wypadku. Tym samym, zgodnie z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia, "Używanie maszyny bez wymaganego urządzenia ochronnego lub przy jego nieodpowiednim stosowaniu jest niedopuszczalne". Należy zatem uznać, że decyzja nr [...] została wydana zgodnie z prawem, gdyż nakazany w niej obowiązek wynika wprost z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a istniejące zagrożenia (w świetle zaistniałego śmiertelnego wypadku) w pełni uzasadniały nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ II instancji, rozpoznając odwołanie od decyzji nr [...], również nie znalazł przesłanek do uchylenia jej w całości. Wskazał przy tym, że pracodawca przyjął, że zapisy § 26 rozporządzenia z dnia 30 października 2002r w sprawie nie miały zastosowania, gdyż maszyna użytkowana jest w warunkach odpowiadającym warunkom ustalonym w dokumentacji technicznej oraz została zainstalowana w specjalnie zaprojektowanym dla niej pomieszczeniu. Okoliczności te- zdaniem organu- nie dowodzą wcale, że podczas eksploatacji maszyna spełnia wymagania minimalne. Konieczność przebywania w strefie bezpośredniego narażenia na kontakt z niebezpiecznymi, ruchomymi elementami- w świetle zaistniałego śmiertelnego wypadku- potwierdza fakt, ze eksploatowana maszyna nie jest bezpieczna i nie spełnia minimalnych wymagań w zakresie eksploatacji podczas pracy. W toku kontroli inspektor pracy stwierdził, że pracodawca po zainstalowaniu maszyny [...] nie zapewnił, aby została poddana ocenie pod kątem spełniania wymagań minimalnych (§ 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r.).W protokole kontroli inspektor pracy wskazał też okoliczności, które według niego uzależniają bezpieczeństwo eksploatacji urządzenia [...] od warunków zainstalowania maszyny.

Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu podkreślił ponadto, że nieuzasadnione są założenia Spółki, że spełnienie przez maszynę wymagań zasadniczych oznacza spełnienie wymagań minimalnych w omawianym znaczeniu. Maszyny wprowadzane do obrotu mogą być eksploatowane w różnych warunkach. Dlatego ustawodawca wprowadził przepisy w sprawie wymagań minimalnych dot. bhp w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy, tak aby nowe maszyny udostępniane pracownikom przez pracodawcę były właściwie przystosowane do warunków lokalnych oraz aby ich użytkowanie mogło być realizowane bez pogarszania stanu bezpieczeństwa lub zdrowia pracowników.

Wystawienie przez producenta maszyn deklaracji zgodności oraz oznakowanie maszyny znakiem zgodności CE oznacza wyłącznie, że w opinii podmiotu wprowadzającego wyrób do obrotu, maszyna na etapie projektowania i produkcji została wykonana z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących wymagań zasadniczych lub wymagań wynikających z zapisów norm zharmonizowanych. Natomiast nie można wywodzić, że jest to tożsame z tym, iż maszyna – po jej zainstalowaniu-spełnia wymagania minimalne zapewniające pracownikom warunki zgodnie z zasadami bhp.

Reasumując, zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu, brak było podstaw do uchylenia decyzji nr [...] w całości. Zatem kierując się zasadami określonymi w k.p.a., organ odwoławczy zmienił jedynie termin jej wykonania na dzień 31 lipca 2009 r.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. w R., domagając się uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art.136 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego innemu organowi niż ten, który wydał zaskarżoną decyzję. Podniesiono też zarzut 1) rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji bez wszczęcia postępowania administracyjnego, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oznacza, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność, 2) rażącego naruszenie prawa w zakresie przepisów o właściwości. Wytknięto ponadto: 1) naruszenie wyrażonych w art. 7-9 k.p.a. podstawowych zasad postępowania administracyjnego: praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej, 2) naruszenie przepisów art. 11 pkt 1 oraz 3) naruszenie art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, a także 4) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i 5) brak w wydanym nakazie uzasadnienia prawnego i faktycznego, 6) błędne ustalenia faktyczne tj., że maszyna [...] eksploatowana w Zakładzie skarżącej Spółki nie posiada stosownych zabezpieczeń, 7) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 26 rozporządzenia z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy, poprzez przyjęcie, że przepisy prawa nakazują w sytuacji użytkowania maszyny w miejscu zgodnym z jej przeznaczeniem i zaprojektowaniem, przeprowadzenie wstępnej kontroli spełnienia przez maszynę wymagań minimalnych oraz 8) naruszenie art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a. skargę [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w R. oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt umieszczenia przepisów o ochronie pracy i nadzorze Państwa nad warunkami jej wykonywania w rozdziale I Konstytucji świadczy o randze, jaką ustawodawca nadał tej instytucji. Nadzór nad warunkami wykonywania pracy oznacza władcze wypowiadanie się o warunkach wykonywania pracy przez kompetentny w tych sprawach organ, chociaż nie jest on organem zwierzchnim nad którąkolwiek ze stron stosunku pracy. Ponadto nadzór ten charakteryzuje się możliwością władczego kształtowania wyznaczonych prawnie elementów stosunków pracy, bądź warunków jej wykonywania.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy zadaniem organów inspekcji pracy jest nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bhp obliguje te organy do decyzyjnego nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 11 pkt 1 ustawy o PIP). Sformułowanie, w myśl którego sposób realizacji określonego prawa konstytucyjnego ma określić ustawa oznacza, że określenie treści (zakresu) prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy Konstytucja wyraźnie pozostawiła organom władzy ustawodawczej. W tym przypadku tzw. "swoboda" ustawodawcy ma więc bardzo szeroki zakres, jest on bowiem uprawniony nie tylko do wprowadzania ograniczeń prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ale do określenia treści (zakresu) tego prawa.

Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy, ponieważ obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika, niepodzielny, gdyż działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan bhp w miejscu pracy, realny - bowiem muszą być wykonywane w naturze, bez możliwości spełnienia zastępczego w postaci wypłaty równowartości nieotrzymanego świadczenia oraz podwójnie zakwalifikowany, gdyż są powinnościami ze stosunku pracy o charakterze zobowiązanym wobec pracownika i publicznoprawnym wobec państwa, którego wykonanie jest zabezpieczone nadzorem państwowym. Obowiązki pracodawcy w dziedzinie ochrony pracy wynikają z przepisów prawa, między innymi art. 207 kodeksu pracy. Przepis ten nakazuje pracodawcy chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest zobowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne jej warunki.

W niniejszej sprawy, zdaniem WSA we Wrocławiu, organy orzekające w sprawie zajęły właściwe stanowisko, uznając, iż zastosowany przez spółkę w maszynie [...] wyłącznik w drzwiach, nie spełnia wymagań przepisów § 56 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., a w szczególności, że nie zapewnia on bezpieczeństwa pracownikom, którzy mogą znaleźć się w pobliżu ruchomych części maszyny. Zastosowane zabezpieczenie nie działa niezawodnie, gdyż mimo jego istnienia pracownik może się znaleźć w strefie zagrożenia. Skoro, więc zgodnie z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia, używanie maszyny bez wymaganego urządzenia ochronnego lub przy jego nieodpowiednim stosowaniu jest niedopuszczalne, to zawarta w nakazie inspektora pracy decyzja nr 1 jest zgodna z prawem. Biorąc pod uwagę śmiertelny wypadek, który miał miejsce podczas obsługiwania maszyny, oczywistym jest, że istnieje realne zagrożenie dla życia pracowników obsługujących to urządzenie.

W ocenie Sądu I instancji również decyzja nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad, skutkujących jej uchyleniem. W czasie kontroli w Zakładzie w [...] inspektor pracy stwierdził, że po zainstalowaniu maszyny [...] nie poddano jej ocenie, o czym świadczy brak stosownej dokumentacji, czy spełnia wymagania minimalne. Obowiązek taki wynika z § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. Organ orzekający, mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, nie mógł przychylić się do twierdzenia strony, iż maszyna [...] jest użytkowana w warunkach odpowiadających ustalonym w dokumentacji technicznej. Właściwie uznał, że mimo tego, iż maszyna została zainstalowana w specjalnie dla niej zaprojektowanym pomieszczeniu, a do tego w warunkach ustalonych w dokumentacji technicznej, nie oznacza to spełnienia wymagań minimalnych podczas jej eksploatacji. Rację miał organ mówiąc, że konieczność przebywania w strefie bezpośredniego narażenia na kontakt z niebezpiecznymi, ruchomymi elementami, potwierdza fakt, iż eksploatowana maszyna nie jest bezpieczna i nie zostały spełnione wymagania minimalne w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił również innych zarzutów skargi oraz uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały przez uprawniony organ, w przewidzianej do tego formie oraz w granicach ustawowego umocowania. Nadto zauważył, że niektóre z postawionych zarzutów dotyczą de facto innego postępowania, tj. zgłoszone zostały pod adresem orzeczeń kontrolowanych przez tutejszy Sąd w innej sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą akt IV SA/Wr 264/09.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wniosła Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...], zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. poprzez błąd subsumcji i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym miał zastosowanie wskazany przepis;

- naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 141§ 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienia się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji do zarzutów dotyczących rażącego naruszenia przepisów postępowania,

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 – dalej w skrócie P.u.s.a.), art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wobec niedostrzeżenia przez sąd podczas badania legalności, że zaskarżona decyzja została wydana bez wszczęcia postępowania administracyjnego i bez prawidłowego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co sprawie, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność;

c) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mimo, że zaskarżona decyzja uchybiała podstawowym zasadom postępowania administracyjnego (m.in. praworządności, pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa), a nadto nie zawierała wszystkich elementów wymaganych dla decyzji, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, co czyniło ją decyzją wadliwą, a brak ten miał istotny wpływ na wynik postępowania,

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o PIP, polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mimo, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy wadliwie wydany nakaz naruszający wymagania art. 11 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o PIP poprzez niewskazanie terminu wykonania nakazu,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przedstawił swoje stanowisko wyłącznie odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz błędnych ustaleń faktycznych organu, pomijając całkowicie opisane naruszenia procedury administracyjnej, które z uwagi na ich wagę winny spowodować stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji w całości. Nadto zostało pominięte rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, którego dopuściły się w swoich decyzjach organy, wydając je bez wszczęcia postępowania administracyjnego, bez zawiadomienia strony o wszczęciu kolejnego postępowania, a wręcz wprowadzając stronę w błąd i wskazując w treści zlecenia kontrolnego upoważnienia do kontroli oraz w protokole kontroli, że kontrola prowadzona jest w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zleconego przez Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu działającego, jako organ odwoławczy. Każde postępowanie administracyjne wymaga jego wszczęcia i zawiadomienia o tym strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął również fakt, że nie zostało wydane upoważnienie do wszczęcia postępowania kontrolnego, a istniało jedynie upoważnienie do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przyjmując, że zgodnie z treścią protokołu kontroli z dnia 24 lutego 2009 r. ustalenia w nim poczynione dotyczyły uzupełniającego postępowania dowodowego i postępowania administracyjnego dotyczącego rozpoznania odwołania skarżącej spółki, to tym samym zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy o PIP, jako że nakaz z dnia 10 marca 2009 r. nie został wydany w oparciu o ustalenia protokołu kontroli sporządzonego w ramach tego postępowania administracyjnego.

Ponadto zdaniem skarżącej spółki cel kontroli był zgodny z tym wskazanym w zleceniu kontroli i miało to być wyłącznie postępowanie uzupełniające materiał dowodowy. Organ I instancji jednak pospieszył się i wydał kolejną decyzję, zamiast przekazać swoje ustalenia organowi II instancji celem podjęcia decyzji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że decyzja administracyjna zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a tych wymogów w ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja nie spełnia. Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji, pominął, że utrzymała ona w mocy nakaz niezwierający wszystkich wymaganych prawem elementów, gdyż brak było w nim określenia terminu wykonania, co niezgodnie jest z art. 11 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o PIP.

Ponadto w zaskarżonej decyzji nie ma wskazania, że ma ona zostać wykonana niezwłocznie. Termin wykonania powinien zostać wskazany w sposób umożliwiający wykonanie stronie nałożonych na nią obowiązków. Niekonsekwencja organu odwoławczego, który z jednej strony uznał, że decyzja- nakaz z uwagi na ochronę zdrowia i życia mogła zostać opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, z drugiej przesądził, że istniały przesłanki do wstrzymania jej wykonania świadczy o niewyjaśnieniu przez ten organ okoliczności sprawy.

Podkreślono również, że niewłaściwie zastosowano § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r., gdyż jest on normą warunkującą zastosowanie dyspozycji przepisu do spełnienia hipotezy, czyli wystąpienia sytuacji, gdy bezpieczne użytkowanie maszyny jest uzależnione od warunków, w jakich jest ona instalowana. Mylny jest pogląd, że to strona skarżąca miała obowiązek wykazania, że bezpieczne użytkowanie maszyny nie jest uzależnione od warunków, w jakich jest ona instalowana. Należy pamiętać, że maszyna [...] została zainstalowana przez jej producenta w pomieszczeniu specjalnie do tego celu zaprojektowanym i wykonanym, zaś sposób jej użytkowania odpowiada założeniom technicznym tej maszyny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, ze niezasadny jest zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakim powinny odpowiadać pisemne motywy wyroku, a zatem dotyczy jedynie jego konstrukcji, a nie oceny merytorycznej orzeczenia. Zgodnie z powołanym przepisem przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy-podobnie jak i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienie podstawy prawnej- powinno mieć charakter zwięzły. Oznacza to, że Sąd powinien odnieść się tylko do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Nie ma natomiast obowiązku omawiana w uzasadnieniu wyroku każdego podniesionego w skardze argumentu. Wystarczy jedynie, że odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów w sposób wskazujący na to, że Sąd rozważył je przed wydaniem orzeczenia. Wymóg ten Sąd I instancji zasadniczo zrealizował.

Dodać również należy, że nie każde naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Wynika to między innymi z art.174 pkt.2 P.p.s.a., zgodnie z którym podstawę kasacyjną może stanowić jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem musi zachodzić związek przyczynowy i wpływ ten musi mieć istotny charakter. Tymczasem lakoniczność uzasadnienia wyroku nie wywołuje jeszcze takiego skutku, gdyż nie podważa trafności samego rozstrzygnięcia. Ponadto stosownie do art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ze wskazanego przepisu wynika, że błędne nawet uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Tym bardziej nie może prowadzić do uwzględnienia skargi poprawne merytorycznie, chociaż dość lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Dlatego też, mimo że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi, to jednak uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Trafnie bowiem Sąd I instancji zauważył, że większość z tych zarzutów dotyczyła odrębnego postępowania i decyzji niepodlegającej kontroli w niniejszej sprawie.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość. Natomiast w myśl § 2 art.1 P.u.s.a. kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art.3 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Normy te nie zostały naruszone w niniejszej sprawie. WSA we Wrocławiu nie przekroczył bowiem swoich kompetencji, gdyż dokonał kontroli aktu z zakresu administracji publicznej oraz oddalił rozpoznawaną skargę, a zatem zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie. Ocena, czy takie badanie było prawidłowe nie może być utożsamiana z złamaniem wskazanych przepisów. Nie oznacza bowiem, by Sąd I instancji nie sprawował wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz wyszedł poza przypisane mu kryterium legalności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło ponadto do naruszenia art.145 § 1 pkt.2 P.p.s.a, gdyż kontrolowana w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowym decyzja Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu, wbrew twierdzeniom kasatora, nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą obligującą WSA we Wrocławiu do stwierdzenia jej nieważności.

Przed przystąpieniem do analizy zarzutów postawionych w tym zakresie należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 24 Konstytucji praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Natomiast w myśl art.66 Konstytucji każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa. Nie ulega wątpliwości, że przytoczone przepisy wytyczają prawidłowe kierunki stanowienia i interpretacji przepisów hierarchicznie niższych (np. ustawa zwykła czy rozporządzenie), które muszą być zgodne z Konstytucją RP.

Powyższe zasady konstytucyjne realizują między innymi przepisy kodeksu pracy, w których obciążono pracodawców odpowiedzialnością za stan bhp w ich zakładach pracy oraz nałożono na nich bezwzględny obowiązek takiego zorganizowania pracy, aby zapewnić wszystkim pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy (art.207 kp).

Nadzór i kontrolę w powyższych sprawach ustawodawca powierzył Państwowej Inspekcji Pracy. Z art.1 ustawy o PIP wynika, że Inspekcja ta została powołana zarówno do nadzoru, jak i kontroli między innymi przepisów i zasad bhp. Oznacza to, że ustawodawca przyjmuje, że kontrola i nadzór mają różną treść i zakres znaczeniowy oraz że kontrola określonego podmiotu przez inspektora pracy nie musi uruchamiać władczych rozstrzygnięć wchodzących w zakres instytucji nadzoru.

Postępowanie kontrolne jest zatem odrębne od postępowań, w których stosuje się powyższe instrumenty prawne. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych do tego procedur. I tak wydawanie decyzji podlega co do zasady rygorom kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem kwestii odrębnie uregulowanych w ustawie o PIP), zaś wniesienie powództwa czy wniosku do sądu- kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w związku, między innymi poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Ponadto w postępowaniu kontrolnym, na mocy art.12 ustawy o PiP, pomocniczo znajdują zastosowanie również przepisy kpa. Jednakże mimo takich cech wspólnych postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83). W konsekwencji , skoro postępowania kontrolne nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricte, to nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych. Dowodzi tego treść art.3 § 2 P.p.s.a, który właściwością takich sądów obejmuje tylko określone akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Także z ustawy o PiP nie można wywieść prawa do zaskarżenia jakichkolwiek działań dotyczących postępowania kontrolnego, Wobec powyższego również z unormowania art. 3 § 3 P.p.s.a. nie wynika dopuszczalność objęcia takich postępowań kognicją sądów administracyjnych. W konsekwencji wszystkie zarzuty odnoszące się do tego etapu postępowania organów państwowej inspekcji pracy nie podlegały ocenie Sądu I instancji i nie mogą być merytorycznie rozpatrzone także w postępowaniu kasacyjnym. Wyjaśnić zatem jedynie należy, że zarzut dotyczący naruszenia art.82 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika prawdopodobnie z niezbyt uważnej lektury tego przepisu. Treść pkt. 4 art.82 ust.1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że ograniczenia co do dopuszczalnej liczby kontroli działalności przedsiębiorcy nie dotyczą sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego nie może zaś budzić wątpliwości, skoro z niepodważonych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że w Zakładzie Prusice doszło do śmiertelnego wypadku przy jednej z eksploatowanych tam maszyn.

Stosownie do treści art. 31 ust.1 pkt.1 ustawy PiP jednym z działań, jakie może podjąć inspektor po przeprowadzonej kontroli jest wydanie decyzji, o których mowa w art.11 pkt.1-4, 6 i 7 oraz 11 a ustawy. Decyzje te podejmowane są, o czym była już mowa, w odrębnym od kontrolnego postępowaniu administracyjnym prowadzonym według reguł określonych w kpa i wszczynanym przez organ z urzędu. W związku z tym, odnosząc się do zarzutu naruszenia art.61 § 4 kpa, należy zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego zasadniczo nie określa formy wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego (z wyjątkiem art.31 § 2, art.149 § 1, art.157 § 2 kpa, które nie mają tutaj zastosowania). Nie budzi jednak wątpliwości, że art. 61 § 4 kpa stanowi formę realizacji ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że przepis ten nakłada na organ obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Niedopełnienie przez organ tej powinności może być ewentualnie rozważane pod kątem zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania. W żaden natomiast sposób nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn, określonych w art.156 § 1 pkt.2 kpa. Dlatego też całkowicie chybiony jest podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt.2 P.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt.2 i art. 61 § 4 kpa. Niezrozumiałe są też twierdzenia, że skarżąca spółka nie tylko nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale wręcz fakt ten był przed nią ukrywany. Tymczasem strona uczestniczyła w postępowaniu kontrolnym, otrzymała protokół kontroli i skorzystała z uprawnień do zgłoszenia zastrzeżeń do treści tego dokumentu. W sposób pośredni została zatem powiadomiona o zamiarze wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie była pozbawiona możliwości czynnego w nim udziału i aktywnie w nim uczestniczyła, korzystając w pełni z przysługujących jej tam uprawnień procesowych.

Nakazy inspektora pracy wydawane są, zgodnie z art.34 ust.1 pkt.1 ustawy o PiP, w formie pisemnej. W myśl art. 34 ust.2 ustawy powyższe decyzje oprócz treści powinny zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych. Powołany przepis wymienia wszystkie niezbędne elementy omawianej decyzji. Ze sformułowania "decyzja...powinna zawierać" wynika, że wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, lecz stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca wyłączył stosowanie art.107 kpa. Potwierdza to unormowanie zawarte w art.12 ustaw o PiP, który stanowi, że "W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r –Kodeks postępowania administracyjnego". Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi więc lex specjalis do kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organy inspekcji pracy postanowienia cytowanej ustawy należy więc stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy kpa.

W tej sytuacji do odkodowania pozostaje jeszcze określenie "treść decyzji" w rozumieniu powołanego art.34 ust.2 ustawy o PiP. Ustawa nie definiuje tego pojęcia i nie zawiera żadnych kryteriów pozwalających na ustalenie jego zakresu. Należy jednak podzielić stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 17 lutego 2009r sygn. akt I OSK 381/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że treścią decyzji jest jej rozstrzygnięcie. Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, że ustawodawca w różnych aktach prawny często posługuje się tymi pojęciami zamiennie. Skoro zatem składniki decyzji inspektora pracy zostały enumeratywnie wymienione w art.34 ust.2 ustawy o PiP i w tym zakresie nie ma zastosowania art.107 kpa, to nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa decyzja nie musi zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu powołanego kodeksu postępowania administracyjnego. Nieodzownym elementem decyzji inspektora pracy jest zatem nie wyjaśnienie, a jedynie określenie podstawy prawnej, czyli wskazanie przepisów stanowiących podstawę wydanego nakazu. Ponadto musi ona zawierać rozstrzygnięcie, czyli precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości, sformułowanie zakresu przyznanych praw lub nałożonych obowiązków. Takie rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w tej kwestii korespondują z innymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy oraz kodeksie pracy. Zgodnie z art. 33 ust.1 pkt.1 w zw. z art.31 ust.1 ustawy decyzje wydaje się w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli i udokumentowanych stosownym protokołem kontroli. Natomiast stosownie do art. 207 § 3 kp. pracodawca oraz osoba kierująca pracownikami są obowiązani znać przepisy o ochronie pracy, w tym przepisy oraz zasady bezpieczeństwa i higieny pracy. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów strony skarżącej, która kwestionuje oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję utrzymującą w mocy nakaz inspektora pracy niezawierający wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzja organu I instancji zawierała wymagane prawem elementy, a zatem, wbrew oczekiwaniom kasatora, nie było wskazanych przez niego podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej utrzymującej w mocy to rozstrzygnięcie.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawierają również zarzuty dot. naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit.c w związku z art.11 pkt.1 oraz art.34 ust.2 ustawy o PIP polegające na oddaleniu skargi na decyzję utrzymującą w mocy nakaz inspektora pracy niezawierający- zdaniem kasatora- terminu jego wykonania. Zgodnie z art.11 pkt.1 ustawy o PiP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Termin usunięcia stwierdzonych uchybień określa decyzja inspektora pracy (art.34 ust.1 ustawy o PiP). Z treści powołanych przepisów wynika jedynie, że w pewnych sytuacjach nakaz inspektora pracy powinien określać termin wykonania tego nakazu, co wcale nie musi oznaczać, że należy odrębnie wskazać datę realizacji konkretnego obowiązku. Wymóg ten może być bowiem spełniony także – jak w niniejszej sprawie poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja, której nadano rygor, o którym mowa w art.108 § 1 kpa, staje się natychmiast wykonalna. Zatem z dniem wydania decyzji zaopatrzonej w taką klauzulę, adresat decyzji zobowiązany jest do usunięcia stwierdzonych uchybień dot. złamania przepisów oraz zasad bhp. Sama kwestia, czy omawianej decyzji zasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności musi pozostawać poza rozważaniami sądu kasacyjnego, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi, nie mógł oceniać zaskarżonego pod katem ewentualnego naruszenia innych przepisów niż wskazane przez stronę.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie może też odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe, jego zdaniem, zastosowanie § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz.U. Nr 191, poz. 1596 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 26 powołanego wyżej rozporządzenia, jeżeli bezpieczne użytkowanie maszyn jest uzależnione od warunków, w jakich są one instalowane, pracodawca powinien poddać maszyny wstępnej kontroli po ich zainstalowaniu, a przed przekazaniem do eksploatacji po raz pierwszy. Oczywiście w każdej sprawie należy indywidualnie oceniać, czy rzeczywiście warunki w jakich dana maszyna jest zainstalowana mają wpływ na jej bezpieczną eksploatację. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że użytkowanie maszyny [...] jest uzależnione od warunków jej zainstalowania, choćby w zakresie zasilania urządzenia w energię i ciśnienie. Fakt, że maszyna została zainstalowana w specjalnie dla niej zaprojektowanym pomieszczeniu, a do tego w warunkach ustalonych w dokumentacji technicznej oraz, że posiada certyfikat nie oznacza spełnienia wymagań minimalnych podczas jej eksploatacji. Potwierdzeniem tego, że maszyna nie jest bezpieczna i nie spełnia wymagań minimalnych w zakresie jej eksploatacji podczas pracy jest konieczność przebywania pracownika w strefie bezpośredniego narażenia na kontakt z niebezpiecznymi ruchomymi elementami, czego efektem był wypadek śmiertelny. Z całą stanowczością podkreślić należy, że spełnienie przez maszynę wymagań zasadniczych nie jest jednoznaczne ze spełnieniem przez tę maszynę wymagań minimalnych. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie jest wyłączone stosowanie § 26 wyżej powołanego rozporządzenia.

Z powyższych względów, uznając, że omówione zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.