Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 462/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 12,art. 36(4) ust. 1, art. 36(5) ust. 1 i 2, art. 36(6).
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 4 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 14-17 czerwca 2011 r. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja II Stopnia Nr 4 do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt: [...], utrzymała w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Komisji I Stopnia, która ustaliła, że M. O. uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego z powodu otrzymania oceny niedostatecznej z zadania z piątej części egzaminu radcowskiego tj. z zakresu prawa administracyjnego.

Z pozostałych części egzaminu (test, prace z zakresu prawa karnego, cywilnego i gospodarczego) – M. O. uzyskała wyniki pozytywne.

Przedmiotem pracy z zakresu prawa administracyjnego było sporządzenie skargi do WSA w Bydgoszczy w związku z postanowieniem Wojewody Kujawsko - Pomorskiego utrzymującym w mocy postanowienie Starosty Włocławskiego odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z uwagi na fakt, że osobie wnioskującej o wznowienie nie przysługuje status strony postępowania.

W opracowanej skardze M. O. podniosła zarzuty naruszenia przez organ administracji:

• art. 124 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa poprzez "brak wskazania siedziby organu, w wyniku czego decyzję organu II instancji traktować należy jako "wydaną z rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością postępowania",

• art. 147, 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadał legitymacji "procesowej czynnej" do złożenia wniosku o wznowienie postępowania,

• art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy polegające na tym, ze organ nie wyjaśnił, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na działce sąsiadującej z jego nieruchomością,

• art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia,

• art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość skarżącego sąsiadująca z działką, na której realizowana jest budowa obiektu, nie jest nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania tego obiektu.

W oparciu o powyższe zarzuty zdająca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 26 maja 2011 r. albo o uchylenie tegoż postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty Włocławskiego.

Z dwóch egzaminatorów sprawdzających pracę – jeden ocenił ją na stopień dostateczny, a drugi wystawił ocenę niedostateczną.

Od uchwały nr [...] Komisji Egzaminacyjnej nr [...] w W., M. O. (skarżąca) złożyła odwołanie, zarzucając niewłaściwą ocenę pracy z części piątej egzaminu radcowskiego tzn. pracy z zakresu prawa administracyjnego.

W odwołaniu (uzupełnionym dwoma dodatkowymi pismami) zarzuciła:

• naruszenie przez Komisję zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) poprzez akceptację negatywnej oceny zadania z zakresu prawa administracyjnego w sytuacji gdy poprawność sporządzonej przez nią skargi do WSA "... nie budzi wątpliwości zarówno pod względem skuteczności procesowej jak i uwzględnienia interesów klienta",

• naruszenie art. 8 kpa i art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie obiektywnych kryteriów w ocenie prac egzaminacyjnych osób "znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej,

• naruszenie art. 364 ust. 1, art. 365 ust. 2, oraz art. 366 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez ocenę pracy z zakresu prawa administracyjnego w oparciu o "błędne założenia, podstawy i kryteria".

W obszernym uzasadnieniu odwołania M. O. wskazała, iż sprawdzający, który ocenił jej pracę z zakresu prawa administracyjnego na stopień niedostateczny, oparł swoją ocenę na błędnym założeniu, jakoby organ administracji, przed wydaniem postanowienia w trybie art. 149 kpa, nie był uprawniony do badania czy osobie wnioskującej o wznowienie postępowania przysługuje status strony.

Podniosła nadto, że wobec zachowania wymogów formalnych, opracowana przez nią skarga do WSA byłaby skuteczną bowiem sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Z tego twierdzenia odwołująca się wywiodła tezę, iż została ona potraktowana przez Komisję Egzaminacyjną surowiej niżby sąd potraktował stronę lub profesjonalnego pełnomocnika.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono również, iż ocena pracy odwołującej się winna być dokonana przy uwzględnieniu warunków przeprowadzenia egzaminu (ograniczony czas, utrudniony dostęp do programu LEX, brak możliwości skorzystania z materiałów niezbędnych dla kompleksowej oceny zadania).

Uzasadniając zarzut nierównych kryteriów oceny prac (naruszenie art. 32 Konstytucji RP), skarżąca podniosła, iż brak odwołania się w pracy do naruszenia przez organ administracji art. 149 § 2 i 3 kpa - który to zarzut w jej przypadku był przyczyną oceny niedostatecznej - skutkował dyskwalifikacją pracy tylko części zdających. Na poparcie tej tezy - do odwołania załączone zostały kopie prac o kodach 199, 41, 713 i 637, które w ocenie odwołującej się są porównywalne z jej pracą a ocenione zostały pozytywnie.

Utrzymując zakwestionowaną uchwałę w mocy Komisja Egzaminacyjna II stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości wskazała, że dokonując oceny zarzutów zgłoszonych w odwołaniu należy niewątpliwie zgodzić się z argumentem, iż wyeksponowana przez jednego ze sprawdzających teza, jakoby zdająca opierała swoją pracę na błędnej wykładni art. 149 kpa, jest zbyt daleko idąca.

W sytuacji, gdy zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie występują istotne rozbieżności w interpretacji przepisu art. 149 kpa - nie można ujemnie oceniać pracy z tego powodu, że zdająca oparła się na koncepcji i wykładni przepisu wynikającej z linii orzecznictwa sądowego innej niż ta, która preferowana była przez osobę recenzującą pracę z ramienia Komisji Egzaminacyjnej nr [...] w W.

Komisja stwierdziła, że w tym zakresie zarzut odwołania uznać należy za trafny i uzasadniony. W ocenie Komisji Odwoławczej nie można natomiast zgodzić się z innymi twierdzeniami przedstawionymi w uzasadnieniu odwołania.

W kontekście celu jaki przyświeca egzaminowi radcowskiemu - za chybione Komisja uznała powoływanie się przez M. O. na fakt, iż przygotowana przez nią skarga do WSA zawsze byłaby skuteczną bowiem Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami oraz podstawą prawną, które w skardze zostały przytoczone. Takie rozumowanie prowadziłoby do konkluzji, iż każda - wniesiona w słusznej sprawie skarga - niezależnie od jej zawartości musiałaby być uznana za wystarczającą i zadawalającą. Tymczasem osoba pretendująca do tytułu zawodowego radcy prawnego winna na egzaminie zaprezentować pracę nie tylko formalnie kompletną ale i poprawną merytorycznie. Powoływanie się na funkcję sądu wynikającą z art. 145 p.p.s.a. nie może mieć tu znaczenia.

Nie można również, zdaniem organu, tłumaczyć jakości pracy warunkami egzaminacyjnymi tzn. brakiem czasu, ograniczoną dostępnością do LEX-a, oraz innych materiałów itp. Czas trwania egzaminu został ustalony w ogólnie obowiązujących przepisach i jest on dostosowany do skali trudności oraz wielkości zadania zleconego zdającym. Od osób uczestniczących w egzaminie nie wymaga się ponadto szczególnej rozbudowy pracy, operowania tezami wyroków sądowych, poglądami doktryny itp. Wystarczającym jest zwięzłe i logiczne przedstawienie tematu, wskazujące wszakże na wiedzę i znajomość zagadnienia - a dla takiego celu ramy czasowe egzaminu są wystarczające.

Argumentem przemawiającym na korzyść odwołania nie mogą być również przywoływane przez skarżącą prace egzaminacyjne innych osób, gdyż każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnej jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 kpa. Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie może być ona rozpatrywana porównawczo.

Komisja podkreśliła, że kontrola rozstrzygnięcia zawartego w uchwale nr [...] Komisji Egzaminacyjnej nr [...] w W. winna wiązać się zatem z całościową jej oceną a zwłaszcza z powtórną oceną sporządzonej przez M. O. pracy z zakresu prawa administracyjnego.

W tym kontekście Komisja II stopnia zgodziła się ze stanowiskiem obu recenzentów pracy, iż praca jest formalnie kompletna tzn. zawiera wszystkie elementy wymagane zgodnie z art. 46 i 57 p.p.s.a.

W ocenie Komisji Odwoławczej, - w sporządzonej przez zdającą skardze występują jednak inne uchybienia, które nie zostały dostrzeżone przez dotychczasowych recenzentów, a które wydają się mieć istotny charakter.

Pierwszym w kolejności zarzutem stawianym przez odwołującą się skarżonemu postanowieniu Wojewody Włocławsko - Pomorskiego, jest zarzut nieważności, a więc zarzut najpoważniejszy jaki może być postawiony indywidualnemu aktowi administracyjnemu.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. - w postępowaniu sądowo - administracyjnym stwierdza się nieważność decyzji (postanowienia) gdy zachodzą przyczyny wskazane w art. 156 kpa lub w innych przepisach.

Odwołująca się wywodzi nieważność skarżonego postanowienia z faktu, iż rażąco narusza ono prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) przy czym owo rażące naruszenie prawa polegać ma na nie wskazaniu siedziby organu wydającego postanowienie.

W uzasadnieniu skargi w żaden sposób nie wskazano dlaczego uchybieniu tylko technicznemu, polegającemu na nie wskazaniu w postanowieniu adresu Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, odwołująca się nadaje rangę "rażącego naruszenia prawa", skutkującego nieważnością postanowienia i koniecznością wyeliminowania go w tym trybie z obrotu.

Organ zauważył przy tym, iż z opisanego wyżej zarzutu "rażącego naruszenia prawa" odwołująca się wywodzi również zarzut "nieważności postępowania", która to instytucja w procedurze administracyjnej nie jest znana.

Powyższe wskazuje, iż zdająca nie posiadła elementarnej wiedzy w zakresie stosowania i interpretacji przepisów kpa dotyczących instytucji nieważności decyzji (postanowień).

W odwołaniu słusznie zauważono, że stosownie do art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych - przy sprawdzaniu prac egzaminacyjnych, w ramach egzaminu radcowskiego, brać należy pod uwagę m.in. zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji.

Częściowe oparcie skargi o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 126 kpa - z przyczyn wskazanych wyżej, Komisja Odwoławcza uznała za chybione.

Organ wskazał także, że w skardze zawarty został wprawdzie wniosek alternatywny o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, z uwagi na naruszenie przepisów kpa (art. 7, 77, 80, 107 § 3, 147, 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 oraz art. 28) a także art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Z powołaniem powyższych przepisów w podstawie prawnej skargi winna łączyć się jednak próba ich interpretacji znajdująca wyraz w uzasadnieniu skargi.

W opracowanym przez zdającą uzasadnieniu skargi, znalazł się tylko skrótowy (3 zdaniowy) wywód dotyczący nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a więc uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa i ewentualnie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Odwołująca się nie podjęła natomiast jakiejkolwiek próby interpretacji przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, mimo że w początkowej części skargi powoływała się na ich naruszenie.

W tym zakresie Komisja Odwoławcza podziela opinię recenzenta pracy z ramienia Komisji Egzaminacyjnej nr [...] w W., co do nieadekwatności uzasadnienia skargi do zgłaszanych w niej zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Komisja uznała, że brak jest podstaw dla uwzględnienia odwołania.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła również, że rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy, w jej całokształcie i ponownie, także w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia, dokonała w tym zakresie weryfikacji opinii egzaminatorów. Oceny wyrażone w tych opiniach Komisja Egzaminacyjna II stopnia podzieliła w ich najistotniejszych kwestiach, nie dostrzegając w nich uchybień, które powodowałyby konieczność podwyższenia ocen cząstkowych.

Zaskarżając uchwałę Komisji II stopnia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. O. podniosła zarzut:

I. naruszenia przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) § 5 ust. 2 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 września 2009 r. Ministra Sprawiedliwości w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2009 r. Nr 164, poz. 1314, z późn. zm.; dalej jako: "Rozporządzenie") w związku z art. 368 ust. 12 oraz ust. 14 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, z późn. zm.; dalej jako: "Ustawa o radcach prawnych") oraz w związku z art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej jako: "KPA"), polegające na wykroczeniu przez Komisję II Stopnia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały poza rozpatrzenie zasadności zarzutów Odwołania i dokonaniu powtórnej, całościowej oceny sporządzonej przez Skarżącą pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa administracyjnego oraz oparcie zaskarżonej uchwały na nowych ustaleniach faktycznych, tj. "innych uchybieniach, które nie zostały dostrzeżone przez dotychczasowych recenzentów [Komisji I Stopnia - przypis Skarżącej], a które wydają się mieć istotny charakter", z uwagi na które Komisja II Stopnia uznała, że brak jest podstaw dla uwzględnienia odwołania z dnia 25 lipca 2011 r.

2) art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 KPA, poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów, podniesionych przez Skarżącą w Odwołaniu, skierowanych w stosunku do uchwały Komisji I Stopnia.

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 KPA w związku z art. 36s ust. 2 Ustawy o radcach prawnych poprzez przekroczenie granic luzu decyzyjnego w wydaniu uchwały przez Komisję II Stopnia przejawiające się:

a) w dowolnym uznaniu, na podstawie błędnych i niepełnych ustaleń stanu faktycznego, że podniesienie w skardze zarzutu nieważności, stanowi istotną wadę przesądzającą o dyskwalfikacji pracy egzaminacyjnej z prawa administracyjnego, przy całkowitym pominięciu okoliczności, iż przedmiotowy zarzut został podniesiony w skardze wyłącznie z tzw. "ostrożności procesowej", nie wpływał w żaden sposób na skuteczność czy poprawność skargi, ani nie naruszał interesów strony reprezentowanej przez Skarżącą, co zostało przyznane zarówno w uchwale Komisji I Stopnia, jak i w uchwale Komisji II Stopnia.

b) w dowolnym uznaniu, na podstawie błędnych i niepełnych ustaleń stanu faktycznego, że w uzasadnieniu przygotowanej w trakcie egzaminu radcowskiego skardze do sądu administracyjnego, Skarżąca nie podjęła próby interpretacji prawidłowo powołanych w zarzutach przepisów, co miałby świadczyć o "nieadekwatności uzasadnienia skargi do zgłaszanych w niej zarzutów", przy pominięciu istotnych okoliczności, iż: zwięzłe uzasadnienie wszystkich zarzutów wraz z interpretacją naruszonych przepisów, zostało zawarte przez Skarżącą, już w zarzutach skargi (sporządzone zarzuty miały rozbudowany charakter i wskazywały każdorazowo na czym polegało naruszenie przez organ podniesionych przepisów).

Skarżąca sporządziła zwięzłe uzasadnienie w odrębnej części skargi, tytułując tę część skargi jako "Uzasadnienie", przy czym uzasadnienie zarzutów zawarte w tej wyodrębnionej przez Skarżącą części skargi stanowiło jedynie uzupełnienie i rozwinięcie interpretacji przepisów dokonanej przez Skarżącą już w zarzutach skargi.

c) dowolnym uznaniu, na podstawie błędnych i niepełnych ustaleń stanu faktycznego oraz błędnego zakwalifikowania charakteru uchybień skargi przygotowanej przez Skarżącą w ramach egzaminu z prawa administracyjnego, iż waga i ciężar- gatunkowy uchybień popełnionych przez Skarżącą, zdecydowanie przeważały nad pozytywnymi elementami opracowanej skargi, przy całkowitym pominięciu okoliczności przemawiających za podwyższeniem oceny Skarżącej z tej części egzaminu na ocenę pozytywną (np. dostateczną), tj. pomimo, że:

- Skarżąca zaproponowała poprawny i uwzględniający interes reprezentowanej przez nią strony sposób rozstrzygnięcia postawionego problemu (wystąpienie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego),

skarga sporządzona przez Skarżącą nie zawierała braków formalnych, ani innych uchybień skutkujących jej odrzuceniem przez Sąd II instancji,

Skarżąca prawidłowo podniosła i sformułowała w skardze zarzuty, powołując się na właściwe przepisy prawa;

4) art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 368 ust. 12 Ustawy o radcach prawnych poprzez utrzymanie w mocy przez Komisję II Stopnia wadliwej uchwały Komisji I Stopnia w wyniku przyjęcia przez Komisję II Stopnia, iż po dokonaniu weryfikacji opinii egzaminatorów Komisji I Stopnia, podziela oceny wyrażone w tych opiniach "w ich najistotniejszych kwestiach", pomimo jednoczesnego uznania przez Komisję II Stopnia, iż najistotniejsze uchybienie stawiane pracy Skarżącej przez obu recenzentów Komisji I Stopnia jest nieuzasadnione: "W sytuacji, gdy zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie występują istotne rozbieżności w interpretacji przepisu ort. 149 kpa - nie można ujemnie oceniać pracy z tego powodu, że zdająca oparła się na koncepcji i wykładni przepisy wynikającej z linii orzecznictwa sądowego innej niż ta, która preferowana była przez osobę recenzująca pracę z ramienia Komisji Egzaminacyjnej nr [...] w W. W tym zakresie zarzut odwołania uznać należy zatem za trafny i uzasadniony".);

5) art. 8 i art. 10 KPA oraz art. 36 ust. 12 Ustawy o radcach prawnych poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w ramach postępowania odwoławczego - w szczególności braku możliwości podjęcia polemiki z uchybieniami, które zdaniem Komisji II Stopnia nie zostały dostrzeżone przez recenzentów Komisji I Stopnia, a mają istotny charakter -przed wydaniem zaskarżonej uchwały, przez co naruszono obowiązek zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

6) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 KPA poprzez sporządzenie niespójnego, wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały Komisji II Stopnia, w szczególności, przez przyjęcie, że: "Od osób uczestniczących w egzaminie nie wymaga się szczególnej rozbudowy pracy, operowania tezami wyroków sądowych, poglądami doktryny itp. Wystarczającym jest zwięzłe i logiczne przedstawienie tematu, wskazujące wszakże na wiedzę i znajomość zagadnienia (...)" a jednocześnie uznanie, że zwięzłe uzasadnienie skargi sporządzonej przez Skarżącą jest "nieadekwatne" do zgłoszonych w niej zarzutów, a także przez nie wyjaśnienie w sposób pełny i przekonywujący zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, w szczególności nie wykazanie w jakikolwiek sposób wpływu skrótowości uzasadnienia skargi oraz podniesienia zarzutu nieważności na ostateczną ocenę pracy, pomimo poprawnego rozwiązania zadania polegającego na sporządzeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawierającej prawidłowe zarzuty procesowe i spełniającej wszelkie formalne przesłania wynikające z przepisów prawa,

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 365 ust. 2 oraz w art. 364 ust. 1 i 8 w zw. z art. 366 ust. 1 Ustawy o radcach prawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że praca egzaminacyjna z prawa administracyjnego Skarżącej nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 365 ust. 2 oraz w art. art. 365 ust. 1 i 8 Ustawy o radcach prawnych, a w konsekwencji ustalenie negatywnego wyniku z egzaminu radcowskiego;

2) art. 364 ust. 10 w zw. z art. 365 ust. 2 oraz art. 364 ust. 1 i 8 Ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie ustalonej przez ustawodawcę skali ocen polegające na nieuzasadnionym utrzymaniu oceny negatywnej z zakresu prawa administracyjnego pomimo, że w uzasadnieniu uchwały Komisji II Stopnia nie została wskazana i uzasadniona żadna przesłanka dyskwalifikująca pracę Skarżącej w tym zakresie.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości jako naruszającej prawo, uwzględnienie skargi przez Komisję II Stopnia na podstawie art. 54 § 3 ppsa oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko Komisji II stopnia zawarte w kwestionowanej uchwale.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r. stanowiącym replikę skarżącej na odpowiedź na skargę M. O. ustosunkowała się do argumentów Komisji II stopnia. Uznając je za niezasadne ponowiła swoje argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga M. O. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była uchwała Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy uchwałę organu pierwszej instancji, którą stwierdzono, że zdająca uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego z powodu otrzymania oceny niedostatecznej z pracy z zakresu prawa administracyjnego.

Skarżąca nie zgodziła się z ustalonym uchwałą wynikiem egzaminu radcowskiego, kwestionując prawidłowość oceny z zakresu prawa administracyjnego, co determinowało zakres rozpatrzenia sprawy w II instancji jak i obecnie zakreśla ramy kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie.

Szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w przepisach art. od 36 do 36(9) urp oraz w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie zespołu do przygotowania zestawu pytań testowych oraz zadań na egzamin radcowski (...) - Dz. U. Nr 70. poz. 606, wydanym na podstawie art. 36 ust. 12 ustawy o radcach prawnych (urp).

Wynik egzaminu radcowskiego ustalany jest w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej (art. 36(6) ust. 2 ustawy), od której przysługuje zdającemu odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości (Komisji Odwoławczej). Do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego kpa, co pozwala traktować uchwały tej Komisji jak decyzje administracyjne (por. art. 36(8) ust. 1 i 12 urp). Ww. przepisy ustawy o radcach prawnych (urp) określają też kryteria, które muszą być brane pod uwagę przy wydawaniu uchwał, ustalających wynik z egzaminu radcowskiego.

Zgodnie art. 36(4) ust. 1 urp, egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu (zdającego) do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu materialnego i procesowego prawa karnego, materialnego i procesowego prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, Prawa Unii Europejskiej, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej oraz warunków wykonywania zawody radcy prawnego i etyki tego zawodu.

Zasady i sposób oceny wiedzy zdającego określono w art. 36(5) ust. 1 i 2 urp, w myśl którego test z pierwszej części egzaminu radcowskiego sprawdzają niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy wyznaczeni przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych. Oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajowa Rade Radców Prawnych, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Każdy z egzaminatorów sprawdzających prace pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego. Ostateczną ocenę z pracy pisemnej danego zadania z części drugiej do piątej egzaminu stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów

W myśl art. 36(6) ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną Komisja Egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu radcowskiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji. W razie odwołania się zdającego od uchwały Komisji Egzaminacyjnej (por. przepisy art. 36(8) urp) ustalenie końcowego wyniku egzaminu radcowskiego ustawa o radcach prawnych (urp) nakazała Komisji Odwoławczej, która rozpoznając sprawę ponownie, stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w związku z art. 36(8) ust. 12 urp, podejmuje uchwałę ostateczną, biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym opinie wyrażone przez egzaminatorów. Uchwałę tę komisja podejmuje większością 2/3 głosów w obecności wszystkich członków komisji.

W świetle wymienionych przepisów, w tym określających charakter i warunki zdania egzaminu radcowskiego, Komisja Odwoławcza jest uprawniona do dokonania samodzielnej oceny pracy pisemnej zdającego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Czyni to w warunkach swoistego luzu decyzyjnego, który jest związany z oceną stanu faktycznego i zasadą swobodnej oceny dowodów stan ten wyczerpujących. W tym sensie rozstrzygnięcie tego organu w kwestii ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego należy postrzegać w kategoriach charakterystycznych dla administracyjnego uznania. Ma to istotne znaczenie dla sądowej kontroli takich rozstrzygnięć, która ogranicza się w tej sytuacji do zbadania, czy na bazie materiału dowodowego sprawy organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami i w świetle obowiązujących przepisów miał prawo postąpić w sprawie tak jak postąpił.

W myśl art. 36(8) ust. 12 ustawy o radcach prawnych do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu "odpowiedniego" stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie, której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie zastosowanie przepisów z jednej regulacji prawnej w innej regulacji w żadnym wypadku nie może niweczyć rozwiązań przyjętych w regulacji, w której te przepisy mają być stosowane.

Przepis art. 36(8) ust. 9 ustawy o radcach prawnych stanowi, że do zadań Komisji Odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, jednak procedura odwoławcza nie została uregulowana w ustawie. Dalej podkreślić trzeba, że w art. 36(8) ust. 14 ustawy o radcach prawnych, ustawodawca działając zgodnie z art.92 ust. 1 Konstytucji upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, obejmujące m.in. określenie trybu i sposobu działania komisji odwoławczej. W oparciu o delegację ustawową Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 164, poz. 1314). Z przepisów § 5 ust. 2 pkt 1 omawianego rozporządzenia wynika, że przewodniczący Komisji Odwoławczej wskazuje osobę odpowiedzialną za sporządzenie opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu mając na uwadze zakres odwołania i wiedzę członków komisji z zakresu prawa objętego odwołaniem. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 przewodniczący lub członek Komisji sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, wraz ze stanowiskiem. W myśl z kolei § 5 ust. 4 rozporządzenia Komisja głosuje nad ostateczną oceną z tej części egzaminu, która została zakwestionowana w odwołaniu, a następnie w sprawie uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej m.in. w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 695/11 z powołanych uregulowań wynika, że postępowanie odwoławcze przed Komisją Odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zakres postępowania odwoławczego określony przez stronę dotyczy kontroli "merytorycznej" tej części egzaminu, którą kwestionuje zdający w odwołaniu, co w żadnym razie nie wyłącza kontroli prawidłowości przebiegu całego egzaminu w świetle przepisów kpa w zakresie w jakim dane kwestie nie zostały uregulowane w przepisach ustawy o radcach prawnych.

Należy zauważyć, iż wymogi zawarte w § 5 rozporządzenia z 24 września 2009 r. ograniczają jedynie zawartość opinii sporządzanej przez przewodniczącego lub członka komisji.

W tym miejscu należy zaakcentować, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał nie tylko prawo ale i obowiązek dostrzec zarówno zalety jak i wady pracy skarżącej z zakresu prawa administracyjnego niedostrzeżone przez organ I instancji.

Błędem natomiast było przeprowadzenie przez organ odwoławczy weryfikacji opinii egzaminatorów w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem odwołania. Jednakże stwierdzone uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy a więc nie mogło prowadzić do uwzględnienia niniejszej skargi.

W rozpatrywanej sprawie Komisja I stopnia dokonała jednoznacznej negatywnej oceny pracy zdającej. Wskazała m.in. na nieadekwatność uzasadnienia sporządzonej skargi do sądu do zgłaszanych w niej zarzutów (uwaga dotyczyła kwestii wznowienia postępowania). Zatem Komisja II stopnia, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie poczyniła nowych ustaleń podnosząc w motywach uchwały, że niepodjęcie próby jakiejkolwiek interpretacji przepisów dotyczących wznowienia postępowania mimo, że w początkowej części skargi strona powoływała się na ich naruszenie spowodowało, iż stanowisko zajęte w uchwale I stopnia organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, poglądu Komisji o nieadekwatności uzasadnienia skargi do zgłoszonych w niej zarzutów nie można uznać za arbitralny, skoro w przedstawionej pracy egzaminacyjnej faktycznie zabrakło wzmiankowanych rozważań.

Należy przy tym dodać, że wywody skarżącej w zakresie podniesionego zarzutu nieważności były całkowicie błędne i choć ten zarzut sam w sobie nie dyskwalifikował pracy zdającej wobec podniesienia zarzutu alternatywnego (wznowienie postępowania) to nie można odmówić racji Komisji II stopnia, która oceniła na tej podstawie, że zdająca nie posiadła wiedzy w zakresie stosowania i interpretacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących instytucji nieważności decyzji (postanowień).

Argument skarżącej, iż omawiany zarzut został przez nią podniesiony wyłącznie z tzw. "ostrożności procesowej", nie naruszał interesów strony reprezentowanej przez zdającą, zatem nie powinien być oceniony przez Komisję jako dyskwalifikujący przedmiotową pracę nie jest trafny. Komisja Egzaminacyjna ocenia sporządzoną pracę egzaminacyjną w aspekcie kryteriów określonych w art. 36(5) ust. 1 i 2 ustawy o radcach, a więc bierze pod uwagę m. in. właściwość zastosowanych przepisów i umiejętność ich interpretacji.

Zdaniem Sądu przedstawione powyżej mankamenty pracy uprawniały organ do sformułowania oceny o niewystarczającym stopniu przygotowania skarżącej do samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Należy podzielić pogląd organu, że nie jest celem egzaminu radcowskiego sporządzenie pracy (w tym przypadku skargi do Sądu) poprawnej jedynie pod względem formalnym.

Celem egzaminu jest bowiem wykazanie przez zdającego, że potrafi zabezpieczyć w należyty sposób interes strony, którą – zgodnie z poleceniem kazusu egzaminacyjnego - reprezentuje. Powyższe oznacza, że konstruując poprawny pod względem formalnym środek zaskarżenia kandydat na radcę prawnego powinien podjąć polemikę jurydyczną w najszerszym (ale merytorycznie poprawnym) zakresie, uwzględniającym najbardziej korzystne rozwiązanie dla reprezentowanej strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozbieżności orzeczniczo-doktrynalne zdający winien zawsze wykorzystać na korzyść reprezentowanej strony.

W postępowaniu o ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego chodzi więc o ocenę rozwiązania zadania egzaminacyjnego w kontekście umiejętności zawodowych wymaganych na stanowisku radcy prawnego, do którego aspiruje zdająca. Ocena ta jest domeną organu egzaminacyjnego, a determinuje ją cel tego postępowania, a mianowicie sprawdzenie przygotowania prawniczego zdającego pod względem zdolności do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, czyli umiejętności zawodowych (por. cytowany wyżej art. 36(4) ust. 1 urp); chodzi więc o gwarancję wykonywania tego zawodu przez osoby do tego merytorycznie przygotowane.

Każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpatrywana porównawczo, ponieważ uchwały komisji egzaminacyjnych konkretyzują normy prawa materialnego (ustawy o radcach prawnych) wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i w jego wyłącznie sprawie. Organy administracyjne, badając całokształt zgromadzonego w indywidualnej sprawie materiału dowodowego, nie wykraczają poza granice tej sprawy. Bezzasadny był w związku z tym wniosek skarżącej zawarty w piśmie z 10 sierpnia 2011 r. zatytułowanym "Uzupełnienie odwołania" o przeprowadzenie dowodów z innych prac egzaminacyjnych, albowiem badanie prac innych zdających, jak również uzasadnień ocen innych zdających, stanowiłoby wyjście poza granice sprawy.

Z kolei sama okoliczność różnicowania ocen wystawionych przez egzaminatorów, jak również siły przedstawianej przez nich argumentacji jest rzeczą naturalną, gdyż nie jest możliwe ustalenie idealnych kryteriów ocen. Te naturalne różnice uwzględnił sam ustawodawca w art. 36(4) ust. 9 i 10 ustawy o radcach prawnych przyjmując stosowny system punktacji i dokonywania tych ocen.

Istota uznania administracyjnego w sprawach o ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego tkwi właśnie w – ograniczonej co prawda prawem materialnym i procesowym – swobodzie oceny pracy osoby zdającej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga M. O. nie miała usprawiedliwionych podstaw a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.