Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1317/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Autostrada płatna [...] – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 31 grudnia 2010 r. znak [...] A. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Autostrada płatna [...]".

Organ podał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. następuje między innymi w przypadku, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot niebędący stroną w sprawie. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodał, iż pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego.

Organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że A. jest użytkownikiem działek nr [...] położonych w K. W ocenie organu, wnioskodawca nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył A. z siedzibą w W. zarzucając, że pojęcia “zarządcy nieruchomości" użytego przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie można utożsamiać z zarządcą nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 471 ze zm.). Wnioskodawca zauważył, iż część orzecznictwa wskazuje, że pod terminem zarządcy użytym w Prawie budowlanym mieszczą się podmioty władające nieruchomościami na zasadach trwałego zarządu, co nie wyczerpuje jednak zakresu pojęcia. Stwierdził, że judykatura wskazuje tu również zarządcę nieruchomości, wyznaczonego na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności w trybie art. 203 i 269. Zdaniem wnioskodawcy, zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma fakt, iż A. jest użytkownikiem nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji, natomiast jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06, w pojęciu zarządcy nieruchomości mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Wnioskodawca stwierdził, iż będąc użytkownikiem nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji jest stroną w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. – po rozpoznaniu wniosku A. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy powyższą decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2011 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Podał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, iż stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącym przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podał, że gdy z przepisów, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich lub dalej położonych nieruchomości, dana nieruchomość nie będzie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Zdaniem organu, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Jednocześnie organ podał, iż jakkolwiek decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to kwestia posiadania przymiotu strony podlega ocenie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie składania wniosku w trybie art. 157 § 2 k.p.a.

Organ stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy, stowarzyszenie A. jest użytkownikiem działek nr ew. [...], położonych w [...]. Wyjaśnił, że użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, uregulowanym w art. 252-279 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz .U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a użytkownikowi przysługują dwa uprawnienia, które łącznie tworzą treść tego prawa: prawo używania przedmiotu użytkowania i pobierania z przedmiotu użytkowania pożytków. Używanie rzeczy obejmuje m.in. jej posiadanie. Pobieranie pożytków rzeczy może polegać na pobieraniu pożytków cywilnych rzeczy, czyli jej płodów i innych odłączonych od niej części składowych, o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy (art. 53 § 1 KC).

Organ zauważył, że użytkownik nie został wymieniony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako podmiot, który może być uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...]. Podkreślił, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było zawężenie podmiotów posiadających atrybut strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie można więc tego przepisu wykładać w sposób rozszerzający.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że przez zarządcę nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć podmiot sprawujący trwały zarząd w rozumieniu art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, iż w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (tj. państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Organ podał, że z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wynika, iż A. wywodzi swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1192 ze zm.). W ocenie organu, z przepisu art. 87 ust. 1 ww. ustawy nie wynikają dla wnioskodawcy żadne uprawnienia i obowiązki. Ponadto organ zauważył, że art. 87 ust. 2 i ust. 4 Prawa lotniczego stanowi, że obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, zwane dalej "przeszkodami lotniczymi", powinny być niezwłocznie zgłoszone Prezesowi Urzędu i oznakowane. Jeżeli obiekt budowlany lub obiekt naturalny stał się przeszkodą lotniczą w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska, oznakowanie wykonuje się na koszt zarządzającego lotniskiem. Odnośnie natomiast przywołanego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska organ zauważył, że wnioskodawca nie wskazał, który konkretnie przepis ww. rozporządzenia został naruszony i w jaki sposób jego naruszenie ogranicza sposób zagospodarowania nieruchomości pozostającej w użytkowaniu skarżącego stowarzyszenia. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie A. nie wykazał, iż ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. z siedzibą w W.

Skarżący zwrócił się o uchylenie kwestionowanej decyzji z powodu naruszenia prawa, polegającego na nieuwzględnieniu posiadania przez niego statusu strony. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowy odcinka Trasy [...], zakładającą jej przebieg w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska [...], którego zarządzającym jest skarżący. Podał, że przebieg planowanej Trasy [...] był przedmiotem wielokrotnych ustaleń pomiędzy przedstawicielami inwestora – G. oraz przedstawicielami Wojewody [...] a skarżącym, przy udziale przedstawicieli Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Skarżący wyjaśnił, iż jego intencją było zapewnienie bezpieczeństwa dla wykonywanych operacji startów i lądowań statków powietrznych oraz użytkowników przyszłej Trasy [...]. Zauważył, że projektowane obiekty budowlane Trasy [...] na odcinku przebiegającym w otoczeniu lotniska wchodzą w kolizję z korytarzem powietrznym istniejącego lotniska [...], gdyż naruszają tzw. powierzchnie ograniczające – powierzchnie podejścia/wznoszenia. Czynne uczestnictwo przedstawicieli skarżącego przy sporządzaniu projektu budowlanego polegało przede wszystkim na wskazaniu opisowym i graficznym miejsc z występującą kolizją pomiędzy powierzchniami podejść/wznoszenia, a obiektami Trasy [...] oraz na wprowadzeniu do wcześniej opracowanej przez skarżącego “Koncepcji rozbudowy lotniska [...]" niezbędnych korekt w celu wyeliminowania lub ograniczenia występujących kolizji.

Skarżący podał, że ustalono, iż tylko wykonanie projektowanych zmian w zagospodarowaniu pola wzlotów lotniska [...] pozwoli na bezkolizyjne i bezpieczne dla wszystkich użytkowników wykonanie Trasy [...]. Wyjaśnił, że wystąpił do Prezesa ULC z wnioskiem o zezwolenie na zaproponowane zmiany na lotnisku i taką zgodę uzyskał, jednak samo zezwolenie Prezesa ULC nie jest wystarczające i nie likwiduje występującej kolizji Trasy [...] z korytarzem powietrznym lotniska. Podkreślił, iż kolizja ta zostanie usunięta tylko przez wykonanie na lotnisku projektowanych zmian w zagospodarowaniu pola wzlotów lotniska, czego potwierdzeniem będzie przyjęcie do rejestru lotnisk cywilnych przez Prezesa ULC zaktualizowanej dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...]. Do tego czasu obowiązywać będą dotychczasowe ograniczenia, wynikające z obecnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...]. Zdaniem skarżącego, dopuszczenie do użytkowania wybudowanej Trasy [...] na odcinku wchodzącym w kolizję z korytarzem powietrznym lotniska, co będzie miało miejsce bez jednoczesnego wykonania projektowanych zmian na lotnisku, może w konsekwencji doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia i życia uczestników zarówno w ruchu lotniczym, jak i drogowym.

Skarżący stwierdził, iż na spotkaniach z udziałem przedstawicieli Wojewody sygnalizował brak środków własnych na sfinansowanie koniecznych inwestycji na lotnisku [...], które pozwoliłyby na usunięcie kolizji z Trasą [...] w oparciu o opracowaną Koncepcję, zgodnie z dokonanymi poprawkami, uwzględniającymi przebieg Trasy [...] i zgodnie z wydanym zezwoleniem Prezesa ULC z czerwca 2009 r. na zmiany cech technicznych i eksploatacyjnych lotniska. Dodał, że opracowanie szacunkowych kosztów usunięcia kolizji zostało sporządzone w dniu 19 października 2009 r. i w zależności od przyjętego wariantu oraz zakresu wprowadzonych zmian szacunkowy koszt usunięcia kolizji wynosi od 7 – 15,5 mln zł.

Zdaniem skarżącego, koszty usunięcia kolizji pomiędzy wyznaczonym korytarzem powietrznym nie powinny obciążać zarządzającego lotniskiem. Skarżący zauważył, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) właściwy zarządca drogi jest zobligowany do dokonania stosownych zmian w celu usunięcia występujących kolizji, natomiast zarządcą projektowanej drogi Trasy [...] jest G. W ocenie skarżącego, skoro w trakcie sporządzania projektu budowlanego ustalono, że nie ma możliwości wprowadzenia koniecznych zmian do projektowanych rozwiązań technicznych Trasy [...], które wyeliminowałyby występującą kolizję, to inwestor, a jednocześnie zarządca drogi – G. powinien zostać zobligowany przez Wojewodę do spełnienia powyższego warunku, tj. usunięcia na własny koszt występującej kolizji, aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie kolizyjnego odcinka Trasy [...]. Skarżący zarzucił, iż Wojewoda [...] do przedmiotowej decyzji nie wpisał ww. warunku.

Ponadto skarżący zauważył, że Wojewoda w wydanej decyzji pominął funkcjonujące lotnisko [...] i nie nałożył na inwestora konieczności uzgodnienia z Prezesem ULC warunków użytkowania sprzętu budowlanego przy realizacji inwestycji, zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193). Zdaniem skarżącego, powyższy warunek jest niezbędny do spełnienia przez inwestora ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego, gdyż wysokość sprzętu budowlanego czy gromadzenie pryzm z kruszywem będzie przeszkodą lotniczą, wymagającą uzgodnienia co do dopuszczalnej wysokości i konieczności oznakowania przeszkodowego.

Skarżący podał, iż pismem z dnia 31 grudnia 2010 r. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt jej wydania przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem prawa, zarówno w przedmiocie nieuwzględnienia posiadania przez skarżącego statusu strony, jak i wydania decyzji bez udziału w toku postępowania Prezesa ULC, co jest również naruszeniem przepisów art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2002 r. Nr 130, poz. 1112 ze zm.). Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż nie posiada on statusu strony postępowania. Zauważył, iż jeżeli postępowanie administracyjne toczy się w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane określa podmioty, które mogą być stronami w takim postępowaniu. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego podmiotami tymi są inwestor, a także właściciel, użytkownik wieczysty oraz zarządzający nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący dodał, że określenie obszaru oddziaływania dokonuje się na zasadach określonych w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i jest nim teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem skarżącego, takim przepisem odrębnym jest art. 87 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze stanowiący, że obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych oraz wydane na podstawie art. 92 pkt 4 Prawa lotniczego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane i naturalne w otoczeniu lotniska.

Skarżący wyjaśnił, że w istniejącym stanie zagospodarowania lotniska, zgodnie z obowiązującą dokumentacją rejestracyjną lotniska [...], wyznaczone wokół lotniska powierzchnie ograniczające, w tym powierzchnie podejścia do startów i lądowań statków powietrznych, ustalają dopuszczalną wysokość dla lokalizowanych obiektów budowlanych i naturalnych, a każde przekroczenie dopuszczalnej wysokości jest naruszeniem ww. przepisów. Skarżący podał, iż zgodnie z wykonanym projektem budowlanym, obiekty budowlane Trasy [...] przebiegającej w korytarzu powietrznym wyznaczonym dla operacji statków powietrznych z i do lotniska, w tym skrajnia drogi, naruszać będą obowiązujące dopuszczalne wysokości. W ocenie skarżącego nieruchomość, na której funkcjonuje lotnisko [...] wraz z wyznaczonymi powierzchniami ograniczającymi, znajduje się w obszarze oddziaływania Trasy [...].

Skarżący dodał, że jako zarządzający lotniskiem [....] zobowiązany jest do zapewnienia bezpieczeństwa dla wykonywanych lotów i odpowiada za bezpieczną eksploatację lotniska, zgodnie z art. 68 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a oraz art. 80, 82 pkt 8 i art. 87 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, zatem w zaistniałej sytuacji, aby zapobiec zagrożeniu bezpieczeństwa dla operacji lotniczych musi podjąć działania inwestycyjne w celu wyeliminowania występujących kolizji z obiektami budowlanymi Trasy [...] i ma interes prawny w niniejszym postępowaniu. Skarżący podniósł, iż będąc użytkownikiem nieruchomości, na której funkcjonuje lotnisko [...], a jednocześnie zarządzającym lotniskiem, mieści się w definicji strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jako zarządca nieruchomości. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż przez zarządcę nieruchomości w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego należy rozumieć jedynie podmiot sprawujący trwały zarząd oraz powołał się na art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do użytkowania stosuje się przepisy dotyczące trwałego zarządu. W ocenie skarżącego, użytkownik nieruchomości również mieści się w znaczeniu pojęcia “zarządzający nieruchomością" , o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego.

Skarżący zarzucił, iż jako użytkownik nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu – Trasy [...] spełnia przesłanki, aby w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę występować jako strona. Wobec kwestionowanej decyzji podniósł również zarzut pominięcia w procedurze administracyjnej Prezesa ULC, który nie uzgadniał decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a taka konieczność wynika z art. 87 ust. 5 Prawa lotniczego. Skarżący podkreślił, że zgoda Prezesa ULC jest obligatoryjnie wymagana na podstawie przepisów ustawy Prawo lotnicze dla działań naruszających powierzchnie ograniczające lotniska. Podał, iż zgodnie z art. 87 ust. 5 ww. ustawy, realizowane w otoczeniu lotniska obiekty budowlane, w szczególności w obszarach wyznaczonych ograniczeń zabudowy, wymagają uzgodnienia Prezesa ULC na etapie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ zgodnie z projektem budowlanym będącym podstawą do wydania kwestionowanej decyzji, Trasa [...] znajdzie się w kolizji z korytarzem powietrznym lotniska [...], zdaniem skarżącego wypełniona została przesłanka uzasadniająca wymagane uzyskanie zgody Prezesa ULC. W ocenie skarżącego, Wojewoda [...] miał obowiązek odniesienia się do przepisów ustawy Prawo lotnicze jako przepisów powszechnie obowiązujących, będących jednocześnie przepisami “lex specialis" wobec przepisów ustawy Prawo budowlane, a ich pominięcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

Mając na względzie powyższą regulację skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 kpa w związku z art. 157 § 3 kpa i 28 kpa.

Zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. . Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji"

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207: "nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji".

Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Datę wszczęcia pierwszego z nich ustala się według art. 61 § 3 i 4 k.p.a

Wszczęcie tego postępowania wymaga zatem uprzedniej kontroli za strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, Lex nr 505393: "Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wszczęciem postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione"; por. też wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, Mon. Praw. 2003, nr 4, s. 147:

W związku z powyższym, aby organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpił podmiot legitymujący się przymiotem strony w danym postępowaniu, dlatego też obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania.

Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę

Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy podmiot składający wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniony, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę.

W ocenie Sądu organy wadliwie z naruszeniem art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, ustaliły, iż skarżący A. nie posiada przymiotu strony, a więc nie jest legitymowanym czynnie do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Autostrada płatna [...] - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 157 § 3 kpa.

Zadaniem organów w sprawie niniejszej było ustalenie czy w pojęciu " zarządzający nieruchomością" użytym w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, mieści się także skarżący A., czyli przesądzenie o elemencie podmiotowym strony.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wynika, iż organ ten przyjął, że stowarzyszenie A. jest użytkownikiem działek nr ew. [...], położonych w [...], zaś użytkowanie jest jedynie ograniczonym prawem rzeczowym, uregulowanym w art. 252-279 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz .U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), przy czym użytkownikowi przysługują dwa uprawnienia, które łącznie tworzą treść tego prawa: prawo używania przedmiotu użytkowania i pobierania z przedmiotu użytkowania pożytków.

Tymczasem z dokumentów przedstawionych Sądowi wynika, iż decyzją z dnia [...] września 1982r. Naczelnik Gminy W. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. w sprawie przekazywania nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej ( Dz. Nr 1, poz. 1 z 1969r)- przekazał nieodpłatnie i na czas nieokreślony A. na cele lotniska sportowo-sanitarnego w [...] grunty Skarbu Państwa-PFZ o pow. 39 ha 38 a i 36 m2, oznaczone nr działki [...]. położone we wsi [...] gmina W.

Zgodnie z brzmieniem art. 210 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. Z 2010r. Nr 102, poz. 651) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

W ustępie 3 ustawodawca zamieścił zapis, iż do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Jak to zostało wykazane wyżej decyzja ustanawiająca użytkowanie przedmiotowych nieruchomości na rzecz A. została wydana przed 1 stycznia 1998r. i brak jakichkolwiek informacji aby została wyeliminowana z obiegu prawnego.

Art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., przesądził o tym, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez zarządcę nieruchomości należy rozumieć podmiot sprawujący "trwały zarząd" w rozumieniu art. 43- 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną i w sprawach nieuregulowanych w powyższej ustawie stosuje się do niej przepisy KC o użytkowaniu.

Trwały zarząd jest administracyjnoprawnym prawem podmiotowym (zespołem uprawnień), jakie uzyskuje jednostka organizacyjna administracji państwowej w drodze charakterystycznej dla działania administracji (decyzja administracyjna) względem nieruchomości - przedmiotu państwowej własności w znaczeniu ekonomicznym (w znaczeniu prawnym jest to własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) i w celu realizacji zadań publicznych.

Nie ulega więc wątpliwości, iż w rozumieniu przepisu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego podmiot sprawujący " trwały zarząd" nieruchomością ma przymiot strony również w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nieruchomość ta pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji.

Rzeczą więc organów prowadzących postępowanie nadzorcze będzie ustalenie, czy zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności przesądzają o pozostawaniu terenów lotniska w [...] w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej badaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a następnie czy decyzja ta nie jest dotknięta którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 kpa.

Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku art. 157 § 3 kpa i w związku z art. 28 kpa i art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

Wady kontrolowanej przez Sąd decyzji, uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji jako, że wskazane uchybienia dotyczą całego postępowania organu orzekającego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w pkt. II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 i 200 przywołanej ustawy.