Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 64/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Minister Sportu i Turystyki (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisów art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca Fundacja" lub "strona skarżąca") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - odmówił udostępnienia informacji przetworzonej ze względu na niewskazanie przez Fundację [...] szczególnie istotnego interesu publicznego.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżąca Fundacja [...], powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wniosła do Ministra Sportu i Turystyki drogą elektroniczną (e-mailem zwykłym) o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w odpowiedzi na jej adres e-mailowy (ujawniony w treści przedmiotowego wniosku) informacji na temat wyjazdów Ministra Sportu i Turystyki od jego powołania do dnia złożenia wniosku, w formie zestawienia (tabeli) obejmując jej zakresem następujące dane:

1. Okres wyjazdu.

2. Państwo - miasto.

3. Cel wyjazdu.

4. Nazwa i skład delegacji.

5. Nr wniosku.

6. Koszty transportu.

7. Koszty diet.

8. Koszty hoteli.

9. Dojazdy.

10. Ubezpieczenie.

11. Wydatkowany fundusz.

12. Różnice kursowe.

13. Nierozliczone zaliczki.

14. Łączny koszt wyjazdu.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister Sportu i Turystyki, reprezentowany przez Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sportu i Turystyki, powiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia [...] października 2017 r., wraz z podaniem przyczyny opóźnienia.

Następnie, organ, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sportu i Turystyki, w piśmie z dnia [...] października 2017 r. przekazał skan zestawienia, zawierający wnioskowane przez stronę skarżącą informację w zakresie wyjazdów zagranicznych Ministra Sportu i Turystyki. Jednocześnie, organ poinformował stronę skarżącą, iż na dzień złożenia przez stronę skarżącą przedmiotowego wniosku Ministerstwo Sportu i Turystyki nie dysponuje gotową informacją w zakresie wyjazdów krajowych Ministra Sportu i Turystyki oraz wskazał, że w Ministerstwie Sportu i Turystyki nie jest prowadzona ewidencja bądź rejestr krajowych wyjazdów Ministra. Organ stwierdził, że wykonanie zestawienia takich podróży za okres od jego powołania do dnia [...] sierpnia 2017 r., o które strona skarżąca wnioskuje, stanowi informację przetworzoną, gdyż wymaga wytworzenia przez Ministerstwo Sportu i Turystyki takich informacji. Organ poinformował stronę skarżącą, iż przekazanie informacji w postaci wnioskowanej przez stronę skarżącą wymagałoby ingerencji w dane zgromadzone w Ministerstwie Sportu i Turystyki, przeprowadzenia bardzo szczegółowych analiz w celu wytworzenia żądanej informacji objętej wnioskiem i odpowiedniego przetworzenia ww. danych. W ocenie organu, oznacza to, że konieczne byłoby przygotowanie specjalnie wytworzonej dla strony skarżącej informacji.

Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12 - wskazał, że jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dacie wniesienia żądania gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga dodatkowych czynności po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej (np. zestawień statystycznych, obliczeń, analiz), wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie jej przetworzenia, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wydanie takiej informacji uwarunkowane jest przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego. Powyższe, w ocenie organu oznacza, że uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, które może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 866/14).

Podsumowując, Minister Sportu i Turystyki wskazał, że skoro tak określone żądanie odnosi się do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, to na stronie skarżącej spoczywa konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zaznaczając jednocześnie, że brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie pozwoli na zrealizowanie wniosku w tym zakresie.

W konsekwencji, organ poinformował stronę skarżącą, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej może nastąpić jedynie po wykazaniu, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania skanu niniejszego pisma, pod rygorem odmowy udostępnienia tej informacji.

Pomimo powyższego wezwania, skarżąca Fundacja nie zastosowała się do dnia [...] listopada 2017 r. do wyżej opisanego wezwania organu i nie wskazała okoliczności świadczącej o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej przez stronę skarżąca informacji przetworzonej.

W związku z powyższym, Minister Sportu i Turystyki - działając na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji przetworzonej ze względu na niewskazanie przez stronę skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z treścią którego prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Minister Sportu i Turystyki wskazał, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku, w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Organ zauważył, że proces powstawania tego rodzaju informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, iż jej udostepnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Według organu, jeśli proces wytworzenia informacji wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14).

Powołując się z kolei na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12, organ stwierdził, że jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dacie wniesienia żądania gotową informacją, a jej udostepnienie wymaga dodatkowych czynności po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej (np. zestawień, obliczeń, analiz), wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie jej przetworzenia, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, zaś wydanie takiej informacji uwarunkowane jest przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Minister Sportu i Turystyki wskazał, że w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, to spoczywa na nim obowiązek wykazania nie tyle interesu publicznego, ale kwalifikowanej jego formy, a mianowicie szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem organu, ustawodawca nie uzależnił bowiem udzielenia informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie podmiotu żądającego interesu publicznego, ale wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla tego interesu. Uprawnienie do uzyskania przetworzonej informacji publicznej nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest, co najwyżej, ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" - realizowanie interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13).

Minister Sportu i Turystyki wskazał, że użyte w tym przepisie sformułowanie "szczególnie istotne" świadczy o tym, że ustawodawca kładzie szczególny nacisk na kwalifikowaną formę interesu publicznego. Organ zauważył, że NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14, zwrócił uwagę na to, że samo działanie w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zdaniem organu, szczególny interes publiczny oznacza, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (podobnie: wyrok WSA W Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 829/13). Minister Sportu i Turystyki wskazał na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14, w którym stwierdzono, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, a wiec uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej.

Przenosząc powyższe rozważania na niniejszą sprawę, organ wskazał, iż ze zgromadzonych materiałów w sprawie wynika, że Ministerstwo Sportu i Turystyki w dniu [...] października 2017 r. przesłało stronie skarżącej odpowiedź na jej wniosek, informując o tym, że ministerstwo nie dysponuje informacją prosta w odniesieniu do zapytań sformułowanych w części przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, odnoszącej się do wyjazdów krajowych Ministra Sportu i Turystyki. Organ wyjaśnił bowiem, iż Ministerstwo Sportu i Turystyki, jako jednostka organizacyjna obsługująca ministra, nie dokumentuje w sposób szczególny służbowych wyjazdów urzędującego ministra, ani nie prowadzi zestawień bądź rejestrów uwzględniających żądany w w/w części wniosku zakres informacji, tj. dotyczącej służbowych wyjazdów krajowych, wg wskazanych kryteriów. Organ zauważył jednocześnie, że obowiązujące w Ministerstwie Sportu i Turystyki regulacje o charakterze wewnętrznym nie nakładają obowiązku wystawiania delegacji służbowej dla Ministra na podróże krajowe. W związku z tym, w ocenie organu, udzielenie informacji w tym zakresie wymagałoby przeprowadzenia szczegółowych analiz szeregu dokumentów, takich jak np. faktury, delegacje służbowe kierowców, które ewentualnie - po ich zestawieniu i weryfikacji - mogłyby posłużyć do pozyskania poszczególnych danych w celu wytworzenia żądanej wnioskiem informacji. Tak wiec, jak stwierdził organ, przygotowanie takiego zestawu informacji, specjalnie dedykowanego wnioskodawcy wg określonych przez niego kryteriów, wymaga po stronie podmiotu zobowiązanego podjęcia złożonych czynności służących wytworzeniu takiej informacji na podstawie materiałów źródłowych nie służących do ewidencjonowania danych dotyczących wyjazdów służbowych ministra. Konkludując, organ wskazał, że na dzień złożenia przez skarżącą Fundację wniosku (ale także wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Ministra Sportu i Turystyki) zobowiązany podmiot nie dysponuje gotową informacją w zakresie.

Minister Sportu i Turystyki uznał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej przez niego informacji przetworzonej.

Mając powyższe na względzie, organ uznał, że zaszła podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem podmiot zobowiązany uznał, że zadana informacja jest informacją publiczną przetworzona, a nie zaistniała w sprawie przesłanka szczególnej istotności interesu publicznego, jak również wtedy, gdy pomimo wezwania, wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu (tak również: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2855/13, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 649/14).

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2017 r.

W petitum skargi strona skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2017 r., a także o zasądzenie od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, zarzuciła organowi:

1) naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie przez stronę skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane przez stronę skarżącą informacje - w zakresie informacji o wyjazdach krajowych Ministra Sportu i Turystyki, w okresie od momentu powołania Ministra Sportu i Turystyki do momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. do dnia [...] sierpnia 2017 r. - nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, a w konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji publicznej;

2) naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez nieudostępnienie stronie skarżącej w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r., w zakresie informacji o wyjazdach krajowych Ministra Sportu i Turystyki, w okresie od momentu powołania Ministra Sportu i Turystyki do momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. do dnia [...] sierpnia 2017 r., podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacja objęta wnioskiem strony skarżącej nie jest informacją publiczną przetworzoną, co przesądzało o obowiązku udzielenia przez organ wnioskowanej przez skarżącą Fundację informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z zawartym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, wyrażającym się w przyjęciu, że informacja objęta wnioskiem w zakresie wyjazdów krajowych organu, stanowi informację przetworzoną.

Zdaniem strony skarżącej, nie ulega wątpliwości, że w ramach działalności Ministerstwa Sportu i Turystyki znajduje się dokumentacja dotycząca zarówno krajowych, jak i zagranicznych wyjazdów organu. Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia, w ocenie strony skarżącej, fakt, iż organ udostępnił stronie skarżącej informacje w zakresie zagranicznych wyjazdów Ministra Sportu i Turystyki.

Ponadto, skarżąca Fundacja zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uznania, że zestawienie zawierające szczegółowe dane na temat delegacji krajowych organu, obejmujące okres od powołania organu do dnia [...] sierpnia 2017 r. jest informacją publiczną przetworzoną. Zdaniem strony skarżącej, okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji organu świadczą jedynie na to, iż odpowiadając na wniosek strony skarżącej niezbędne byłoby przygotowanie informacji, ale nie znalazły się tam argumenty wskazujące na to, że w wyniku odpowiedzi doszłoby do powstania zupełnie nowej informacji.

Fundacja [...] wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013, sygn. akt IV SAB/Po 102/12, w którym to WSA wskazał, że: "Informacją przetworzoną będzie tylko taka informacja, w przypadku której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, lecz jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających przykładowo na statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych".

W związku z powyższym, Fundacja [...] zarzuciła, że organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, w jakiej skali, udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, wiązałoby się z zaangażowaniem pracowników organu, ani też, czy udostępnienie wnioskowanych informacji determinowałoby konieczność uprzedniego poniesienia przez organ szczególnych środków finansowych.

Reasumując, strona skarżąca zarzuciła, że z uzasadnienia spornej decyzji organu nie wynika, by udostępnienie wnioskowanych informacji wymagałoby podejmowania skomplikowanych operacji, mogących zakłócić normalny tok działania Ministerstwa Sportu i Turystyki. Strona skarżąca stwierdziła także, że udostępnienie tych informacji z pewnością wiąże się z koniecznością ich przygotowania, jednak nie powinno być ono utożsamiane z przetworzeniem informacji, co potwierdza w swoim w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, iż "(...) takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie Stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W konsekwencji, Fundacja [...] stwierdziła, że w przedmiotowym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna nie stanowi, w jej ocenie, informacji przetworzonej, gdyż jej przygotowanie i udostępnienie nie powoduje konieczności podejmowania przez Ministra Sportu i Turystyki działań, które przekraczałyby proste czynności.

W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Sportu i Turystki wyjaśnił, że krajowe delegacje służbowe Ministra Sportu i Turystyki nie są rejestrowane. Organ wskazał, że przepisy zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych dysponenta III stopnia środków budżetowych w Ministerstwie Sportu i Turystyki przewidują wystawienie polecenia podróży służbowej krajowej dla wszystkich pracowników Ministerstwa, poza Ministrem.

W związku z powyższym, organ wyjaśnił, że odtworzenie wyjazdów krajowych Ministra Sportu i Turystyki może nastąpić częściowo jedynie na podstawie delegacji służbowych kierowców Ministra Sportu i Turystyki, przy zastrzeżeniu, że terminy delegacji nie muszą się pokrywać i należy przeanalizować szczegółowo każdą delegację kierowcy. Ponadto, organ wyjaśnił, że zestawienie zawierające delegacje służbowe kierowców należy następnie porównać z kalendarzem Ministra Sportu i Turystyki i zweryfikować, czy daty delegacji kierowców pokrywają się z wydarzeniami umieszczonymi w kalendarzu Ministra Sportu i Turystyki, do którego dostęp posiada jedynie sekretariat Ministra, Szef Gabinetu Politycznego oraz Rzecznik prasowy. W konsekwencji, organ uznał, że tak zweryfikowane dane należałoby porównać z wykazem z ewidencji finansowo-księgowej za dany okres i zsumować koszty noclegów, przy zastrzeżeniu, że kontrahenci mogli podać łączny koszt noclegu kierowcy i Ministra Sportu i Turystyki, co powoduje konieczność przeprowadzenia dodatkowych analiz. W tej sytuacji, organ wskazał, że nawet przy wykonaniu wymienionych czynności, uzyskana informacja nie będzie kompletna i zgodna z żądaniem wnioskującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Fundacji [...] z siedzibą w Zgorzale nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], odmawiająca skarżącej Fundacji udostępnienia informacji przetworzonej, o której mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, ze względu na niewskazanie przez Fundację [...] szczególnie istotnego interesu publicznego - nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Minister Sportu i Turystyki, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż - wbrew zarzutom strony skarżącej - właściwie zastosował w niniejszej sprawie ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Minister Sportu i Turystyki, odmawiając stronie skarżącej dostępu do wnioskowanej informacji publicznej - nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, organ rozstrzygając zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie naruszył tym samym naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornego rozstrzygnięcia Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2017 r., należy na wstępie zauważyć, że okolicznością niesporną w niniejszej sprawie było to, iż Minister, jako adresat wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. inicjującego postępowanie, będąc organem administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W toku postępowania nie budziło również jakiegokolwiek sporu to, że wnioskowana informacja, będąca przedmiotem rozstrzygania organu, posiadała przymiot informacji publicznej, co przyznał również sam organ, wydając sporną decyzję w sprawie.

W tej sytuacji, uznać należy, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo uznał, że informacja objęta zakresem wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] sierpnia 2017 r., a dotycząca informacji na temat krajowych wyjazdów Ministra Sportu i Turystyki od jego powołania do dnia złożenia wniosku, w formie zestawienia (tabeli) obejmując jej zakresem dane szczegółowo wskazane we wniosku strony skarżącej ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym, czy organ prawidłowo wezwał skarżącą Fundację o wskazanie, na czym polega szczególny interes publiczny przemawiąjący za udzieleniem jej wnioskowanej informacji.

W związku z powyższym, koniecznym było dokonanie odkodowania zarówno pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", jak i pojęcia "szczególnego interesu publicznego".

W ocenie Sądu, wskazać należy, iż informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Jednocześnie, przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. prof. dr hab. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i cytowany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05; podobnie: wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15). W judykaturze przyjmuje się, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do jakościowo nowej informacji. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Zdaniem Sądu, należy mieć na względzie również to, że informacja publiczna przetworzona to często taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Wskazać należy jednocześnie, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07).

Należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; czy też wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - "informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14; wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; wyrok z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagała się skarżąca Fundacja [...] ma charakter informacji przetworzonej. W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Minister Sportu i Turystyki w analizowanym zakresie przekazał stronie skarżącej część informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia (...) sierpnia 2017 r., która to stanowiła informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś w przypadku pozostałej części strona skarżąca została powiadomiona w piśmie z dnia [...] października 2017 r., że określone żądanie strony skarżącej odnosi się do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, tak więc na stronie skarżącej spoczywa konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu, żądany przez skarżącą Fundację zakres informacji ma charakter informacji przetworzonej, skoro z wyjaśnień organu wynika, że Ministerstwo Sportu i Turystyki nie prowadzi zestawień, ewidencji, czy też rejestrów w tym zakresie, co uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na ww. kwestie bez konieczności dokonania ww. analiz i przeglądów.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca Fundacja, jako wnioskodawca, nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej przez nią informacji przetworzonej.

Stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie pozwala na zrealizowanie wniosku w tym zakresie, zaś strona skarżąca została powiadomiona, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej może nastąpić jedynie po wykazaniu przez nią, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu, żądany przez skarżącą Fundację zakres informacji ma charakter informacji przetworzonej, albowiem skoro organ nie prowadzi zestawień, ewidencji, czy też rejestrów w spornym zakresie, niemożliwe było udzielenie odpowiedzi na wnioskowane kwestie bez konieczności dokonania analiz i przeglądów. Pozyskanie ich nie jest natomiast możliwe bez uprzedniego przetworzenia. Skoro mamy tu więc do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy interesu publicznego.

Na informację publiczną przetworzoną składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Tym samym, Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób należyty wniosek skarżącej fundacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W szczególności, za takie działania, które zostały uznane za wykonanie obowiązku informacyjnego stanowią pisma Minister Sportu i Turystyki z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz [...] października 2017r., albowiem - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze skarżącej, z ich treści jasno wynikały twierdzenia organu.

Powyższe stanowisko, znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sprawa o sygn. akt I OSK 2359/16, w którym NSA, na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stwierdził, że nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie oraz brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez stronę skarżącą w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

W tym zakresie, Minister Sportu i Turystyki przede wszystkim dokładnie zbadał, czy żądana informacja, ma charakter informacji prostej - czyli dostępniej "od ręki" i zatem może zostać niezwłocznie udostępniona, czy też stanowi, z uwagi na sposób jej wyszukania, informację złożoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy i która wymaga wykazania przez stronę zainteresowaną (na żądanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji) szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie tak przetworzonej informacji, jak też, czy w ogóle stanowią informacje publiczną.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Sportu i Turystyki - wydając sporną decyzję z dnia (...) listopada 2018 r. - nie naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w sytuacji, gdy zasadnie uznał, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a - pomimo wezwania - skarżąca Fundacja, jako wnioskodawca, nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.