Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1068/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi U. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2017 r. Burmistrz Miasta P. (dalej też jako Burmistrz) wszczął postępowanie administracyjne na wniosek K.M (dalej też jako uczestnik) w sprawie naruszenia stosunków wodnych na nieruchomości o numerze ewidencyjnym nr 1, położonej w P. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył ww. postępowanie wobec stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych.

Po rozpoznaniu odwołania K.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej też jako Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło wyżej wskazaną decyzję i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa na okoliczność ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych. Zwróciło uwagę, iż zakaz odprowadzania wód, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, dotyczy głównie wód opadowych, które wskutek utwardzenia powierzchni nieruchomości, bądź jej zabudowy, spływają na grunty sąsiednie, gdyż zmieniona jest powierzchnia gruntu, w którą woda opadowa może wsiąkać w sposób naturalny. Kolegium wyraziło pogląd, iż właściciel nieruchomości prowadzący jakiekolwiek roboty budowlane na swojej nieruchomości nie może dopuścić do takiej sytuacji, bowiem wody opadowe jest zobowiązany zagospodarować na własnym terenie.

W toku ponownego postępowania administracyjnego status strony uzyskały kolejne osoby, które w tym czasie nabyły nieruchomości od dewelopera M.G. i stały się współwłaścicielami działki nr 2, a mianowicie: E.J., B.K., R.N., U.N., A.S., P.T. oraz I.W. Zgodnie z wytycznymi Kolegium przeprowadzono oględziny ww. terenu wraz z udziałem biegłego z zakresu hydrologii, który następnie sporządził pisemną ekspertyzę. W dniu 10 grudnia 2018 r. organ przeprowadził też rozprawę administracyjną z udziałem autora ekspertyzy oraz stron postępowania, która jednak nie doprowadziła do uzgodnienia pomiędzy nimi stanowisk.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r., nr [...] Burmistrz nakazał U.N. (dalej jako skarżąca) współwłaścicielce nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 2:

1. wykonanie urządzeń infiltrujących o objętości retencyjnej nie mniejszej niż 20 m³ służących odwodnieniu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 2, stanowiącej drogę wewnętrzną;

2. wykonanie nachylenia drogi dojazdowej jako daszkowe z 2% spadkiem w kierunku jezdni, gdzie będą zlokalizowane urządzenia retencyjno-infiltrujące;

3. na wykonanie urządzeń wymienionych w pkt 1 uzyskać stosowne uzgodnienia i zezwolenia.

Jako podstawę decyzji powołano art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018. 2096 z późn. zm., dalej jako Prawo wodne z 2017 r.).

W uzasadnieniu podano, iż z przedstawionej ekspertyzy hydrologicznej sporządzonej przez mgr inż. M.G., reprezentującego "A" z siedzibą w B. wynika, że na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 3, 4, 5, 6, 7 poprzez wybudowanie nowych budynków oraz poprzez utwardzenie drogi dojazdowej wewnętrznej do tych nieruchomości usytuowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 8, zostały zmienione stosunki wodne, które mają negatywny wpływ na działki położone poniżej. Przedmiotowa droga została bowiem wybudowana bez odwodnienia, co powoduje zalewanie wodami opadowymi położonej niżej działki uczestnika nr 1. Jednocześnie powołując się na ww. opinię hydrologiczną wskazano, że stosunki wodne na nieruchomości nr 9, na której znajduje się droga prostopadła do ww. drogi na działce nr 8, nie zostały zmienione. Droga na nieruchomości 9 zbiera wody spływające z terenów powyżej, natomiast wody z tej drogi spływają w kierunku działek położonych niżej (10, 1) i płyną wzdłuż granicy ww. działek, opierając się na podmurówce ich ogrodzenia. Natomiast w przypadku wystąpienia nawalnego deszczu dochodzi do przelewania się wody z drogi na działce nr 11 na teren działek nr 10 oraz 1. Na drodze zlokalizowanej na działce 12 stosunki wodne nie uległy zmianie i droga ta nie została podniesiona. Do zmiany takiej nie doszło też na działkach nr 13 i 14, chociaż ich teren został podniesiony. Jak wynika z akt, odrębnymi decyzjami, z tej samej daty, identyczne jak na skarżącą obowiązki zostały nałożone również na pozostałych współwłaścicieli działki nr 2. Odrębną decyzją obowiązek odwodnienia został też nałożony na właściciela działki drogowej nr 12 – A.W.

Organ wskazał, że samo odwodnienie drogi na działce nr 8 nie rozwiąże kompleksowo problemu zalewania nieruchomości sąsiednich, ale wpłynie na ograniczenie zalewania działki 10. W ocenie Burmistrza, w tak ustalonym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, uprawniające go do nakazania właścicielowi nieruchomości wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez powołanie w postawie prawnej i uzasadnieniu art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, podczas gdy przepis tej ustawy nie znajduje zastosowania w sprawie oraz poprzez niewskazanie, który konkretny przepis art. 234 ww. ustawy stanowi jej podstawę. Wskazała także na naruszenie art. 7 i 77 Kpa w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegające na wydaniu decyzji nakazującej wykonanie kosztownych urządzeń, podczas gdy według organu "nie rozwiąże to problemu kompleksowo".

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 115.1229, dalej jako Prawo wodne z 2001 r. lub Prawo wodne) i art. 545 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu podano, że stan faktyczny został ustalony przez organ pierwszej instancji wyczerpująco, co pozwoliło na dokonanie właściwej subsumcji przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zaaprobowano stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, spowodowana utwardzeniem drogi bez jej odwodnienia, która była podstawą do nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Kolegium "Problemy pojawiły się po podwyższeniu terenu działek nr 3, 4, 15, 5, 6, 2 i 12, ale zakłócenia stosunków wodnych wynikają także z braku odpowiednich urządzeń wodnych umożliwiających odprowadzenie wód opadowych z działek do potoku". Osnowa decyzji Burmistrza została sformułowana, zdaniem SKO, w należyty sposób i nie pozostawia wątpliwości co do sposobu wykonania obowiązku, bowiem szczegółowo określa, jakie mają być parametry odwodnienia. Zostały one przy tym ustalone w oparciu o opinię biegłego, który posiada w tym przedmiocie wiadomości specjalne. Zwrócono też uwagę na ustalenia biegłego, z których wynika, że samo odwodnienie drogi nie rozwiąże problemu zalewania sąsiednich działek, wskazując jednocześnie, że skoro jest to jedna z metod wskazanych przez eksperta służąca zminimalizowaniu problemu, to zasadne jest jej zastosowanie. Kolejno, wskazano iż w aktach sprawy znajduje się opinia opisująca kompleksowo stan stosunków wodnych na przedmiotowych gruntach i wyjaśniająca przyczyny zalewania niżej położonych nieruchomości, stąd też zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa nie zasługuje na podzielenie.

Kolegium uznało, że Burmistrz nieprawidłowo zastosował art. 234 ustawy Prawo wodne z 2017 r., zamiast art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Nie jest to jednak wada prowadząca do uchylenia decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie podstawą do zastosowania art. 29 ust. 3 ostatniej z wymienionych ustaw było poczynione m.in. na podstawie opinii hydrologicznej ustalenie, że droga na działce nr 2 nie posiada odwodnienia, a co za tym idzie wody pochodzące ze spływu powierzchniowego są odprowadzane na tereny położone niżej, czyli na drogę dojazdową na dz. 12 i dalej na działki 10 i 16. Zdaniem Kolegium organ I instancji nakładając obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a nie przywrócenie stanu poprzedniego, dokonał właściwego wyboru, biorąc pod uwagę możliwość wykonania obowiązku zarówno pod kątem technicznym jak i finansowym.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium, skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o stwierdzenie jej nieważności wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza, względnie o uchylenie tych decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności podniesiono zarzut nieważności decyzji wobec nieskierowania ich do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nr 2, co skutkuje jej niewykonalnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Nałożone obowiązki przekraczają bowiem zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Ich realizacja wymaga zatem zgody wszystkich współwłaścicieli.

Kolejno wskazała na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego. Jej zdaniem organy administracji nie wyjaśniły, na czym w rozpoznawanej sprawie miała polegać szkoda, jakie są koszty wykonania zaskarżonej decyzji, oraz czy nakazane prace będą realizowały cel decyzji. Ponadto, według niej, Kolegium pomięło kluczowy fragment opinii biegłego, z którego to fragmentu wynika, że zmiany stosunków wodnych na działce 2 spowodowane są utwardzeniem jej powierzchni. Tymczasem, organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że to brak odwodnienia działki stanowi o zmianie stanu wód, jak również błędnie ustalił, iż doszło do podniesienia działki nr 2, co jest sprzeczne z wnioskami opinii hydrologicznej. Jednocześnie skarżąca zanegowała wnioski ekspertyzy hydrologicznej, że na przedmiotowej działce doszło do zmiany stanu wód na gruncie.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa podniosła, że Kolegium bezpodstawnie odmówiło uchylenia decyzji Burmistrza, mimo że rażąco naruszała prawo, bowiem błędnie zastosowano art. 234 ustawy dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Przyjęcie natomiast, że należało zastosować przepisy art. 29 ustawy z 2001 r. Prawo wodne powinno skutkować wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej, gdyż w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy na działce nr 2 nie został naruszony zakaz, o jakim mowa w tym przepisie. Nadto zwrócono uwagę na odmienną treść art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. i art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.

W dalszej kolejności wskazała na naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. poprzez wydanie nakazów wykonania urządzeń, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1, tej ustawy (albowiem w ocenie skarżącej art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie zawiera zakazu zmieniania natężenia odpływu wód opadowych), a także poprzez nakazanie wykonania prac i urządzeń, odnośnie których brak podstaw do ustalenia, że ich wykonanie będzie zapobiegać szkodom. Skarżąca zwróciła uwagę, że powołany w sprawie biegły wymienił kilka inwestycji, w tym na działkach o numerach 9 i 17, których łączne wykonanie wyeliminowałoby problem zalewania działek sąsiednich. Tymczasem odrębna decyzja obejmująca wykonanie prac i urządzeń na działce nr 12 została uchylona, a postępowanie w tym przedmiocie umorzono. Naruszeniem ww. przepisu jest także wydanie decyzji, gdy nie ma adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy zarzuconą zmianą stanu wody na działce nr 2, a ewentualnymi szkodami na działkach sąsiednich, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W ogóle szkoda taka nie została stwierdzona. Wskazała dalej, iż naruszenie zaskarżoną decyzją art. 29 ust. 3 polega także na sformułowaniu nakazu wykonania urządzeń w sposób nieprecyzyjny, albowiem z sentencji nie wynika, czy objętość retencyjna nie mniejsza niż 20 m³ odnosi się do każdego z dwóch nakazanych urządzeń retencyjno-infiltrujących, czy też do tych dwóch urządzeń łącznie. Ponadto według niej organy administracji dokonały błędnej interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. w zakresie pojęcia szkody, przyjmując, że stosowanie art. 29 ust. 3 jest uzasadnione także wtedy, gdy szkoda ma charakter wyłącznie hipotetyczny, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Nie wskazano nadto dlaczego ewentualne przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby bardziej obciążające współwłaścicieli niż realizacja obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji. Sformułowane w decyzji obowiązki nie pokrywają się z obowiązkami opisanymi w opinii hydrologicznej, na której treść organy się powołują. Również przywrócenie działki nr 2 do stanu poprzedniego nie rozwiąże problemu odprowadzania wód powierzchniowych na objętym postępowaniem terenie. Problem ten wymaga całościowego rozwiązania m.in. przy odtworzeniu istniejących wcześniej urządzeń wodnych.

Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, ewentualnie o ich uchylenie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wydruku z księgi wieczystej nr [...] na okoliczność ustalenia, jaki był krąg stron postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że Burmistrz zastosował się do uwag zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] r. Ponadto nie zgodziło się ze stwierdzeniem, że decyzja Burmistrza nieprecyzyjnie określa obowiązki nałożone na skarżącą, wskazując, że sentencja decyzji została sformułowana w sposób prawidłowy, jest jasna, jednoznaczna i szczegółowo opisuje urządzenia retencyjne, które mają wybudować współwłaściciele nieruchomości. Z kolei w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 Prawo wodne z 2001 r. wskazało na okoliczność występowania w orzecznictwie różnych interpretacji pojęcia "szkody", dodając, że w realiach tej sprawy szkoda przejawia się w zalewaniu gruntów K.M. Co się tyczy zarzutu nieważności decyzji Kolegium podało, iż z wypisu z rejestru gruntów załączonego do akt sprawy (zał. 23) wynika, że w przedmiotowym postępowaniu decyzje wydane zostały wobec wszystkich współwłaścicieli działki nr 2, przy czym część z nich nie złożyła odwołania.

W toku postępowania sądowego Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników U. i A. małżonków S. jako współwłaścicieli (we wspólności ustawowej małżeńskiej) w 2/12 części objętej postępowaniem działki nr 2. Jak wynika z akt administracyjnych również na nich odrębnymi decyzjami Burmistrza P. z dnia [...]r. nr [...] (odnośnie U.S.) i nr [...] (odnośnie A.S.) nałożono identyczne jak na skarżącą obowiązki z tym, że od tych decyzji nie wnieśli oni odwołań i w konsekwencji uzyskały one przymiot ostateczności.

Nadto z akt administracyjnych wynika, że w wyniku uwzględnienia w trybie autokontroli przez Kolegium wniesionej przez M.G. skargi do sądu administracyjnego, decyzją Kolegium z dnia [...]r. nr [...] umorzono w stosunku do M.G. postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce nr 2 (jako współwłaściciela tej działki w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji) i jednocześnie uchylono decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...] (którą nałożono na niego identyczne jak na skarżącą obowiązki) oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Kolegium z dnia [...]r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zasługują na akceptację.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że wbrew stanowisku skarżącej nie miała wpływu na wynik sprawy zmiana podstawy materialno-prawnej przyjętej przez Kolegium w zaskarżonej decyzji w porównaniu z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza tj. powołanie się przez Kolegium na treść art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. zamiast na powołany w decyzji organu pierwszej instancji art. 234 Prawa wodnego z 2017 r. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy treść obu tych przepisów nie wykazuje bowiem mających w tym względzie znaczenia różnic. Jakkolwiek w treści art. 29 ust. 1 pkt 1 pierwszej z tych ustaw nie było mowy o zakresie zmiany natężenia odpływu wód opadowych oraz o wodach roztopowych, to w praktyce i w jednolitym w tym względzie orzecznictwie przyjmowało się, że zakaz zmiany stanu wody na gruncie obejmuje w rozumieniu tego przepisu także wody roztopowe i dotyczy również zmiany natężenia odpływu wód.

Sąd nie podziela też zarzutów skargi zmierzających do wykazania, że zakwestionowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa. Decyzje te nie zostały bowiem wydane w stosunku do wskazywanego M.G., ich adresatem była tylko skarżąca. Z faktu, że w stosunku do niektórych współwłaścicieli działki nr 2 (według stanu istniejącego w dacie orzekania przez SKO) w ogóle nie wydano decyzji zobowiązującej ich do wykonania podobnych niż nałożonych na skarżącą obowiązków, nie można wyprowadzić wniosku, że zaskarżona decyzja była trwale niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa). Na jej wykonanie pozostali (brakujący) współwłaściciele mogli bowiem wyrazić zgodę, a w przypadku jej braku mogła być ona zastąpiona orzeczeniem sądu cywilnego (art. 199 Kodeksu cywilnego). Niezależnie od tego nie było przeszkód prawnych, aby w stosunku do pominiętych współwłaścicieli wydano jeszcze obciążające ich orzeczenie w odrębnym postępowaniu.

Jakkolwiek brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw prawnych do pozbawienia przymiotu legalności odrębnie wydanych w stosunku do poszczególnych współwłaścicieli decyzji, którymi nałożono na nich identyczne odnoszące się do przedmiotu współwłasności, a wynikające z treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2011 r. obowiązki, to zdaniem Sądu prawidłowo sprawa w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce stanowiącej współwłasność, spowodowanego działaniem wszystkich współwłaścicieli, powinna być załatwiona jedną decyzją obejmującą wszystkich współwłaścicieli. Mamy bowiem do czynienia w takim przypadku z jedną sprawą w rozumieniu art. 104 Kpa, w której odpowiedzialność współwłaścicieli jest zbliżona do odpowiedzialności solidarnej. Będą miały to też na uwadze organy w przypadku ponownego rozpoznania sprawy. Będą też miały na uwadze, że w przypadku współwłasności łącznej (np. ustawowej małżeńskiej), wynikające z niej zobowiązanie powinno być nałożone na danych współwłaścicieli łącznie.

Co do zasady na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, skutkujące przyjęciem, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona do jej końcowego prawidłowego załatwienia, które to uchybienia stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r.,poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej. Jak wskazano już wyżej zakaz, ten obejmuje również wody roztopowe, jak również zmianę natężenia spływu tych wód. Zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości dotyczy również zmian spowodowanych pracami budowlanymi (§ 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. 2019. 1065 ze zm.).

W świetle powyższych przepisów w pewnym uproszczeniu można przyjąć, że właściciel nieruchomości ma zachować na jej terenie naturalny, tj. wynikający z naturalnego jej ukształtowania (nachylenia) kierunek spływu wód opadowych i roztopowych pochodzących nie tylko z terenu jego nieruchomości, ale także z nieruchomości sąsiednich, tj. położonych wyżej, jeżeli spływają one na jego nieruchomość w następstwie naturalnego ukształtowania terenu. Oznacza to zatem, że właściciel nieruchomości położonej niżej ma obowiązek przyjąć na swój teren naturalny spływ wód z terenów położonych wyżej. Spływ takich wód, jako naturalny, nie może być zatem uznany za źródło szkody na jego terenie w rozumieniu art. 29 ust. 3 omawianego przepisu i w konsekwencji nie daje podstaw do nakładania wynikających z niego obowiązków.

Odnosząc te ogólne rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności podnieść, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie stosunków wodnych, stanowiące spełnienie jednego z koniecznych warunków zastosowania w niej treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W tej kwestii Kolegium przytoczyło jedynie stwierdzenie organu pierwszej instancji, który przyjął w swojej decyzji, że zmiana stosunków spowodowana została wybudowaniem nowych budynków na nieruchomości nr 3, 4, 15, 5, 6, 18 oraz utwardzeniem bez odwodnienia drogi dojazdowej do tych nieruchomości na działce nr 2. Powoduje to zalewanie wodami opadowymi posesji sąsiedniej należącej do uczestnika w następstwie zwiększonego spływu na nią tych wód. W tym względzie organy obu instancji powołały się na treść opinii hydrologicznej autorstwa mgr inż. M.G. (dalej jako opinia hydrologiczna) bez jakiejkolwiek jej analizy pod kątem zastosowanych przepisów prawa materialnego. W tym zakresie należy zważyć, że według tej opinii do zmiany stosunków wodnych doszło nie tylko na działce drogowej nr 2, ale też na obsługiwanych przez tą drogę działkach sąsiednich nr 3, 4, 15, 5, 6 i 18, a to w następstwie wybudowania na nich budynków jednorodzinnych, którą to okoliczność podnosił też uczestnik we wszczynającym postępowanie administracyjne piśmie z dnia 13 listopada 2017 r. Z przedmiotowej opinii ani z decyzji organów obu instancji nie wynika przy tym, na czym zmiana stosunków wodnych na tych działkach miałaby polegać, czy nie była ona ewentualnie objęta wydanymi odnośnie tych budynków pozwoleniami na budowę oraz w jakim zakresie spowodowało to zwiększenie natężenia spływu wód po działce drogowej nr 2. Przyjmując, że współczynnik odpływu wód dla dróg tłuczniowych jest trzykrotnie wyższy od współczynnika odpływu z terenów zielonych biegły nie podał, co przez tereny zielone rozumie oraz iż termin ten w takim rozumieniu ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Gdyby bowiem np. przyjąć, że dla wyliczeń na użytek niniejszej sprawy chodzi np. o teren porośnięty trawą, to należałoby wcześniej wykazać, że zgodnie z obowiązującymi przepisami współwłaściciele działki nr 2 taki użytek mieliby obowiązek na tej działce utrzymywać. Nie wymaga zaś, zdaniem Sądu, dowodu, że w trakcie występowania deszczu o dużym natężeniu lub intensywnych roztopów, współczynnik odpływu wód powierzchniowych lub roztopowych dla terenów porośniętych trawą jest znacznie niższy niż np. dla terenu upraw okopowych (prowadzonych na zboczu w formie grządek). W konsekwencji przyjmując, że w następstwie utwardzenia powierzchni drogi doszło do zwiększenia natężenia spływu wód po działce nr 2, czego Sąd nie neguje, nie bez znaczenia dla oceny tego faktu w świetle treści art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, a tym bardziej w świetle treści ust. 3 tego przepisu ma okoliczność wielkości tego zwiększenia w odniesieniu do naturalnego spływu wód na terenie tej działki. Zdaniem Sądu w przywołanej przez organy orzekające opinii hydrologicznej okoliczność ta nie została w ogóle wzięta pod uwagę i w pozwalający na ocenę sposób przeanalizowana, w sytuacji gdy w istniejącym stanie faktycznym występuje co do zasady w przeważającej części naturalny kierunek spływu wód opadowych i roztopowych zarówno z działki drogowej nr 2, jak i z obsługiwanych przez tę drogę działek budowlanych, w kierunku działek położonych na stoku niżej (w kierunku południowym) tj. na działkę drogową (dojazdową) nr 12 oraz położone po jej południowej stronie działki nr 1, 10 i 13, a następnie położone jeszcze niżej działki nr 19 oraz 20 i 21. W konsekwencji na właścicielach tych działek spoczywał i spoczywa obowiązek przyjęcia wód spływających w ramach naturalnego stanu z terenów położonych wyżej, w tym z terenu działki nr 2 i działek sąsiednich. W konsekwencji wystąpienie na działkach położonych niżej szkody w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego spowodowanej utwardzeniem działki nr 2 oraz działek przez tą drogę obsługiwanych może i musi być rozpatrywane tylko w odniesieniu do ewentualnych następstw spowodowanych naruszeniem stosunków wodnych poprzez zwiększenie natężenia spływu z tych działek wód opadowych i roztopowych. Dla przyjęcia, że takie szkody występują i dla ich usunięcia, konieczne jest zatem w pierwszej kolejności wcześniejsze wyliczenie wielkości zwiększenia tego spływu (wobec naturalnego ukształtowania terenu nie mamy bowiem do czynienia ze zmianą kierunku spływu wód z działki drogowej nr 2), a następnie wykazanie, że ten zwiększony spływ wpływa niekorzystnie na te położone niżej nieruchomości. Również w tym zakresie sprawa nie została dotychczas należycie wyjaśniona i rozważona. O takim niekorzystnym wpływie nie może, zdaniem Sądu, sama przez się przesądzać okoliczność okresowego (przy większych opadach) przelewania się wód opadowych gromadzących się na działce drogowej nr 12, przez podmurówkę ogrodzenia na działkach uczestnika nr 10 oraz nr 1, w sytuacji gdy właśnie taki jest naturalny spływ wód na tym terenie. To zaś oznacza, że właściciel tych działek powinien spływające z wyżej położonych nieruchomości wody na te działki przyjąć na całej ich szerokości wzdłuż granicy z działką nr 12, a nie ograniczać tego spływu poprzez wykonanie podmurówki ogrodzenia. Nie zostało przy tym rozważone, czy poprzez wykonanie tej podmurówki nie dochodzi do intensyfikacji tego spływu (przelewania się wód) na pewnym odcinku działek uczestnika, co również powinno być wzięte pod uwagę.

Nadto, jak wynika z ekspertyzy hydrologicznej, a mianowicie z dołączonych do niej rysunków EK-4.0 i EK-5.0, na których zaznaczono kierunki spływu powierzchniowego wody, co najmniej w znacznej części, przy naturalnym ukształtowaniu terenu, woda z objętej postępowaniem działki drogowej nr 2 oraz z sąsiadującej z nią działki nr 22 powinna spływać na działkę nr 23. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko biegłego oraz orzekających organów, że podwyższenie terenu tej działki nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i nie stanowi o naruszeniu stosunków wodnych. Tym bardziej w świetle treści art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego niezrozumiałe jest pominięcie okoliczności, że w związku z trwającą budową wzdłuż północno-zachodniej granicy tej działki, a więc w pasie naturalnego spływu na tą działkę wód z terenów położonych wyżej (w tym m.in. z działki nr 2), usytuowane są pryzmy ziemi z wykopów, które w ogóle taki spływ uniemożliwiają. W konsekwencji niezgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu co najmniej znaczna część wód m.in. z działki 2 kierowana jest na zachód (poprzez działkę nr 12) i przy większych opadach niewątpliwie zwiększa się ilość wód przedostających się na działki uczestnika. Również to zwiększenie nie powinno zatem obciążać współwłaścicieli działki nr 2 i być brane pod uwagę w odniesieniu do ewentualnie szkodliwego wpływu na działki uczestnika.

Wreszcie należy podnieść, że wbrew stanowisku Kolegium z powoływanej opinii hydrologicznej nie wynikają szczegółowe parametry odwodnienia, mogące stanowić podstawę nałożenia obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie wiadomo zatem dokładnie w oparciu o co sformułowane w decyzji Burmistrza parametry odwodnienia zostały określone. Wydaje się, że w tym względzie organy oparły się na treści przesłanego przez biegłego do organu pierwszej instancji drogą elektroniczną pisma z dnia 19 lutego 2019 r. (karta 45 akt adm.). Nie wiadomo przy tym, czy z tą treścią strony miały możliwość się zapoznać. Nie wynika też z tego pisma w jaki sposób objętość zaproponowanych przez biegłego urządzeń retencyjno-infiltrujących została obliczona. W szczególności nie wynika, aby biegły przy obliczaniu tej objętości, miał na uwadze wskazane wyżej przez Sąd okoliczności, warunkujące obliczenie wielkości zwiększonej intensywności spływu wód z działki nr 2. Sam biegły w piśmie tym stwierdził bowiem, że przedstawione rozwiązania oparł jedynie na "wstępnych obliczeniach".

W konsekwencji nie można też przyjąć, że nałożone na współwłaścicieli działki nr 2 obowiązki są adekwatne zarówno do zakresu naruszenia przez nich stosunków wodnych jak i potrzeb zapobieżenia powstawania szkód spowodowanych tymi naruszeniami (gdyby przyjąć, że takie w istocie występują).

Wobec niedostatecznego wyjaśnienia m.in. przedstawionych wyżej kwestii za zasadny należało uznać w konsekwencji sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego.

W nawiązaniu do treści skargi należy dodatkowo stwierdzić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na innym terenie, m.in. poprzez odtworzenie istniejących tam wcześniej urządzeń służących odprowadzaniu z niego wód do potoku [...].

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza P. z dnia [...] r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.

Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z powyższych uwag i rozważań Sądu. Wyjaśnią też organy orzekające status w tym postępowaniu M.K., który został uznany przez Kolegium za stronę postępowania.

O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, łącznie w kwocie 557 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 206, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. Obniżając na podstawie art. 206 tej ustawy wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Sąd miał na uwadze, że sporządził on identyczną skargę w sześciu kolejno do Sądu wniesionych sprawach.