Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1744/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Magda Froncisz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "T" Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "T" Spółka z o.o. w K. kwotę 19.619 zł (dziewiętnaście tysięcy sześćset dziewiętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2012 wynoszącej 1.240.200,00 zł (30% wartości nieruchomości), obciążającej Spółkę z o.o. [....] z siedzibą w K. , jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej K. , a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] o powierzchni 2802 m2 objętą [....] , położoną w K. , obręb [....] , jedn. ewidencyjna [....] , przy ul. [....] .

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. [....] z siedzibą w K. podając, że według informacji uzyskanych przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] , zbywca rozpoczął zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w takim zakresie, w jakim pozwalała na to okoliczność braku dostępu do drogi publicznej, na cele związane z działalnością reklamową, poprzez wybudowanie tablicy reklamowej. Zagospodarowanie to kontynuuje Spółka [....] , która w pierwszym tygodniu 2012 r. zleciła renowację tablicy oraz zmianę eksponowanej na niej treści i czynności te zostały wykonane na przełomie lutego i marca 2012 r. Tego rodzaju ustalenie jest istotne z tego powodu, że umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie określa w sposób konkretny sposobu zagospodarowania terenu, a jedynie odwoływała się do realizacji celów statutowych poprzednika prawnego odwołującej się Spółki, tj. Spółki Akcyjnej [....] . Wobec zatem faktu, że w umowie użytkowania wieczystego nie zawężono sposobów zagospodarowania przedmiotowego gruntu, poza wskazaniem, iż ma to być realizacja celów statutowych użytkownika wieczystego i przy braku innych, sporządzonych w formie aktu notarialnego dokumentów, brak jest - zdaniem obecnego użytkownika wieczystego - podstaw do przyjęcia, że nie rozpoczęto zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a tym samym, brak jest podstaw do naliczenia opłaty dodatkowej. Odwołująca się Spółka nadmieniła ponadto, że niezwłocznie po uzyskaniu prawomocnego wpisu prawa użytkowania wieczystego, który nastąpił w dniu 20 listopada 2012 r. zleciła uprzątnięcie i wykoszenie terenu oraz odwierty geologiczne oraz poczyniła przygotowania do postawienia ogrodzenia. Ponadto, jak podniesiono w odwołaniu, Gmina Miasto K. w okresie ostatnich 5 lat konsekwentnie odmawiała, względnie sprzeciwiała się w postępowaniu sądowym, ustanowieniu służebności drogi koniecznej do działki nr [....] , a sprzeciw ten miał i ma w istocie na celu wymierzanie użytkownikowi wieczystemu dodatkowych opłat związanych z brakiem zagospodarowania działki nr [....] poprzez jej zabudowę. W związku z tym obecny stan zagospodarowania przedmiotowego gruntu jest adekwatny do celu, na jaki został oddany w użytkowanie wieczyste oraz braku dostępu do drogi publicznej, wobec czego dopiero uzyskanie dostępu do drogi publicznej umożliwi użytkownikowi wieczystemu intensyfikację zagospodarowania działki nr [....] . Odwołująca się Spółka nadto wskazała, że niezwłocznie po uzyskaniu prawomocnego wpisu prawa użytkowania wieczystego wystąpiła o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości, jednak otrzymana odpowiedź odmowna odnosi się do nieruchomości położonych w K. przy ul. [....] , a jednocześnie nie wyjaśniono, jaki związek ma ta okoliczność z gruntem będącym w użytkowaniu wieczystym Spółki [....] . W zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości przyjętej przez organ I instancji jako podstawy naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w odwołaniu zarzucono, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił rozbieżności operatów szacunkowych wykonanych dla działki nr [....] , a także nie podał przyczyn, z powodu których dla ustalenia wartości nieruchomości przyjął wartość wyższą. Spółka [....] zaznaczyła, że według operatu szacunkowego z października 2012 r. wartość przedmiotowej nieruchomości od początku roku 2010 do października 2012 r. wynosiła 3.484.090 zł, przy czym wartość powinna jeszcze ulec obniżeniu, ponieważ rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, wobec czego nie istnieją żadne ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Jak zaznaczono w odwołaniu nałożenie opłaty dodatkowej w powiększonej wysokości jest możliwe tylko wówczas, gdy w sposób prawidłowy ustalono opłatę wcześniejszą. Organ I instancji postanowieniem z dnia 30 grudnia 2011 r., nadanym do użytkownika wieczystego w dniu 4 stycznia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2011, przy czym w tym roku Spółka z o.o. [....] nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a zatem wszczęcie postępowania w tym zakresie należy uznać za bezskuteczne. Wszczęcie postępowania w roku 2012 w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za rok 2011 jest także, zdaniem użytkownika wieczystego spóźnione, ponieważ rozstrzygnięcie w sprawie dodatkowej opłaty rocznej ma charakter konstytutywny, co oznacza, że nie może ona nakładać na użytkownika wieczystego nowych obowiązków z mocą wsteczną. Powołując się na treść art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołująca się Spółka podała, że przeniesienie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wymaga wpisu do księgi wieczystej, który także ma charakter konstytutywny, przy czym skutek ten wywołuje tylko wpis prawomocny. Skoro zatem wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółki [....] uprawomocnił się dopiero z dniem 20 listopada 2012 r., to w tej dacie nastąpiło w istocie nabycie prawa użytkowania wieczystego, w związku z czym Spółka nie mogła zostać skutecznie obciążona także opłatą za 2010 r. decyzją z dnia 22 października 2012 r., czyli skierowaną do [....] Sp. z o.o. na miesiąc przed nabyciem przez nią prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] .

Decyzją z dnia 28 października 2013 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 62 i art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn.zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przytoczyło treść art. 62 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazując, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, a jeżeli sposób zagospodarowania polega na zabudowie nieruchomości, ustala się termin rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się natomiast wybudowanie fundamentów, a za jej zakończenie, wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Natomiast w przypadku niedotrzymania tych terminów mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego (art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wysokość tychże opłat wynosi - wg art. 63 ust. 3 cyt. ustawy, 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, że wynikające z zawartych umów terminy zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] , mimo ich przedłużania, nie zostały dotrzymane, ponieważ dodatkowe terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy gruntu upływały z dniem 31 grudnia 2009 r. i z dniem 31 grudnia 2012 r. W związku z tym Prezydent Miasta K. przyjął, iż zaistniały przesłanki do naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości i decyzją z dnia 24 listopada 2010 r. nr [....] ustalił tę opłatę, za rok 2010, w kwocie 413.400,00 zł, co stanowiło 10% wartości działki nr [....] ,obciążając ją ówczesnego użytkownika wieczystego tej działki tj. Spółkę Akcyjną [....] .

W wyniku złożonego odwołania decyzja ta została uchylona, jednak po ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji z dnia 28 grudnia 2011 r. stanowisko organu I instancji, co do samej zasady, zostało zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , które decyzją z dnia 22 października 2012 r. znak: [....] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu wniesienia opłaty dodatkowej, a w pozostałej części utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wprawdzie na tę decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednak okoliczność ta nie przesądza sama w sobie o tym, że obowiązek wniesienia dodatkowej opłaty rocznej nie jest jeszcze wymagalny. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ostateczne i wykonalne rozstrzygnięcie o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2010 r. z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [....] , a to z powodu niedotrzymania terminów zagospodarowania tej działki.

Powyższa okoliczność, zdaniem Kolegium Odwoławczego, ma natomiast znaczenie z tego względu, że w myśl art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłata dodatkowa za każdy następny rok podlega zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości, a to oznacza, że dla potrzeb naliczenia kolejnej dodatkowej opłaty rocznej nie jest wymagane sporządzenie ponownej wyceny nieruchomości, lecz tę opłatę zwiększa się doliczając kolejne 10% już wcześniej określonej wartości nieruchomości. Skoro zatem opłaty dodatkowa za rok 2010 została, przy zastosowaniu stawki 10%, w sposób ostateczny ustalona, to rozważenia wymaga, przy uwzględnieniu faktu, że w obrocie prawnym funkcjonuje także ostateczna decyzja o naliczeniu opłaty dodatkowej za rok 2011 (20% wartość nieruchomości), czy możliwe jest naliczenie kolejnej opłaty dodatkowej, tym razem za rok 2012 i przy zastosowaniu stawki 30%. Jak wynika z materiałów sprawy, postanowieniem z dnia 28 września 2012 r. organ I instancji wszczął postępowanie w tym zakresie, a następnie w dniu 19 października 2012 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej działki.

W wyniku tych czynności ustalono, że działka nr [....] jest niezagospodarowana i niezabudowana, stanowi teren zielony z kilkoma drzewami i krzewami budowy, w niektórych miejscach zaśmiecony. W południowo-zachodniej części przedmiotowej działki jest natomiast usytuowany baner reklamowy na słupkach metalowych o treści: "[....] Sp. z o.o. Zagospodarowanie terenu pod mieszkania, biura i lokale użytkowe (...)". Powyższe ustalenia potwierdza także materiał fotograficzny, znajdujący się w aktach sprawy. Podniesiono, że użytkownik wieczysty nie uczestniczył w tej czynności, mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie jej przeprowadzenia. W świetle zapisów umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 11 grudnia 1998 r. oraz aneksu do tej umowy z dnia 23 lutego 2007 r. sposób i terminy zagospodarowania działki nr [....] nie zostały dotrzymane. Wprawdzie działka ta w umowie z dnia 11 grudnia 1998 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółce Akcyjnej [....] z siedzibą w W. (poprzednik prawny [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. ), na "cele statutowe", jednak cele te zostały doprecyzowane w aneksie do umowy z dnia 23 lutego 2007 r., w którym zostały określone nowe terminy zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

W szczególności ustalono, że do dnia 31 grudnia 2009 r. powinna się rozpocząć jej zabudowa, a do dnia 31 grudnia 2012 r. winna być zakończona jej zabudowa. W związku z tym należy przyjąć, że zamiarem ówczesnego użytkownika wieczystego był taki sposób zagospodarowania działki nr [....] , który polegał na jej zabudowie. Skoro tak, to również nabywcę prawa użytkowania wieczystego obowiązują te ustalenia, wobec czego nie można przyjąć, że poprzez ustawienie tablicy informującej o przyszłym sposobie zagospodarowania gruntu doszło do zrealizowania celu użytkowania wieczystego. Dodatkowo treść umieszczona na tej tablicy w istocie potwierdza sposób, w jaki grunt powinien był być zagospodarowany. Jest nim bowiem jego zabudowa, natomiast treść widniejąca na tablicy nie ma, wbrew twierdzeniom odwołania, charakteru reklamowego, odnoszącego się do obiektywnie dostępnego konkretnego towaru, produktu, względnie konkretnej usługi, lecz charakter informacyjny o planowanym w przyszłości sposobie zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a w szczególności z art. 23 ust. 1 pkt. 5 cyt. ustawy wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, wobec czego decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie ma charakteru decyzji uznaniowej, a dla oceny jej zgodności z prawem nie ma znaczenia okoliczność, czy i w jakim stopniu użytkownik wieczysty zawinił w niedotrzymaniu terminu. Ponadto Spółka z o.o. [....] z siedzibą w K. jest następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego działki nr [....] , stąd jest ona związana postanowieniami umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, zarówno co do celu, jak i terminu jego zagospodarowania. Nabywając prawo użytkowania wieczystego Spółka [....] przejęła, wynikające z umowy, zobowiązania poprzednika prawnego, a postanowienia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wiążą również następców prawnych pierwszego użytkownika wieczystego będącego stroną tej umowy. Każdoczesny użytkownik wieczysty określonej nieruchomości gruntowej, a nie tylko pierwszy użytkownik wieczysty zobowiązany jest do rozpoczęcia lub zakończenia budowy w terminie ustalonym w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przez odwołująca się Spółkę ma charakter pochodny, polegający na przejściu prawa przysługującego jednej osobie na inną osobę, a w rezultacie odwołująca się Spółka ponosi obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty rocznej, za cały okres, następujący po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania działki nr [....] . Stosownie do przepisów art. 62-64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, istotny jest także rezultat, czyli to, czy został zrealizowany oraz zachowany termin zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1502/12).

W związku z tym podejmowanie działań zmierzających do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz ustanowienia służebności drogi koniecznej, nie ma wpływu na ustalenie, że w terminach określonych w umowie przedmiotowy grunt nie został zagospodarowany poprzez jego zabudowę, co skutkuje naliczeniem kolejnej, trzeciej, dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, na gruncie niniejszej sprawy w wysokości 1.240.200,00 zł, tj. 30% wartości nieruchomości ustalonej na potrzeby ustalania pierwszej opłaty dodatkowej, czyli kwoty 4.134.000,00 zł.

Powyższą decyzję w ustawowym terminie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] sp. z o.o. w K . Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 63 ust 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 62 ust 1, 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie tj.: art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 140 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła w obszernej skardze, iż rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławczego podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 i art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz podniosła, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca Spółka w szczególności wskazała, że w przedmiotowej sprawie naliczanie opłat dodatkowych może w istocie prowadzić rozpoczęcia samowoli budowlanej, skoro od ponad pięciu lat Gmina Miasto K. odmawia udzielenia użytkownikowi wieczystemu legalnego dostępu do drogi publicznej, a jednocześnie, w ocenie organów orzekających, nie stanowi to obiektywnej przeszkody do prowadzenia prac budowlanych. Nadto, jak podniosła skarżąca Spółka, zgodnie z informacją uzyskaną od zbywcy prawa użytkowania wieczystego oraz ze stanem zastanym na przedmiotowym gruncie, zbywca rozpoczął zagospodarowanie terenu w takim zakresie, w jakim pozwalała mu okoliczność braku dostępu do drogi publicznej i zagospodarował ją na cele reklamowe, poprzez wybudowanie tablicy reklamowej i ten sposób zagospodarowania jest kontynuowany przez spółkę [....] , która na przełomie lutego i marca 2012 r. zleciła renowację tej tablicy oraz zmianę eksponowanych treści. Jednocześnie umowa użytkowania wieczystego nie określa sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, ani wskazania, że zagospodarowaniem tym ma być konkretna zabudowa, lecz stanowi, że grunt został oddany w użytkowanie wieczyste na cele statutowe [....] S.A. W ocenie użytkownika wieczystego takie postanowienia umowy nie dają podstaw do ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu użytkowania wieczystego i nakładania na stronę takich obowiązków, które nie wynikają z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

W związku z tym skarżąca Spółka podniosła, że brak jest podstaw do przyjęcia, że użytkownik wieczysty nie rozpoczął zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a tym samym do naliczania opłat dodatkowych. Spółka [....] zarzuciła również, że organ I instancji dokonał szeregu błędnych ustaleń faktycznych, które nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, w szczególności dotyczących tego, że decyzja z dnia 31 sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana na wniosek W. B. oraz R. T. , a nie na wniosek [....] S.A., a dodatkowo decyzja tak poza przedmiotową nieruchomością obejmowała również działki, do których [....] Sp. z o.o. nie posiada i nie posiadała żadnego tytułu prawnego, stąd nie było możliwe przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na Spółkę z o.o. [....] , a następnie złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżąca Spółka podała również, że niezwłocznie po uzyskaniu prawomocnego wpisu prawa użytkowania wieczystego, w dniu 23 listopada 2012 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a w dniu 8 lutego 2013 r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem w tym zakresie.

W skardze zwrócono również uwagę na fakt opracowania jeszcze w roku 2007 koncepcji zagospodarowania działki nr [....] , z wykorzystaniem ówczesnej działki nr [....] , która to koncepcja została zaakceptowana przez Prezydenta Miasta K. , stąd poprzedni użytkownik wieczysty nie mógł zakładać, ze ten sam organ odmówi mu jakiegokolwiek prawa do działki nr [....] , tym bardziej, że do pierwszej połowy 2010 r. Skarb Państwa, a następnie Gmina Miasto K. była właścicielem wszystkich nieruchomości, które odgradzały działkę nr [....] od drogi publicznej, a zatem nie było możliwe uzyskanie dostępu do drogi publicznej z pominięciem tych działek.

W ocenie strony skarżącej, motywem kolejnych odmów ustanowienia służebności drogi koniecznej oraz sprzeciwu Gminy Miasto K. w postępowaniu sądowym co do ustanowienia tej służebności, była właśnie wola naliczania użytkownikowi wieczystemu dodatkowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej Spółki, przedmiotowa działka jest zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste i w taki sposób, na jaki pozwalają przepisy, przy braku dostępu do drogi publicznej. Ponadto Spółka z o.o. [....] podała, że w dniu uzyskania prawomocnego wpisu jej prawa zwróciła się o przedłużenie terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jednak z uwagi na upływ terminu jej zagospodarowania uzyskała informację o możliwości wyznaczenia terminu dodatkowego, wobec czego został złożony stosowny wniosek, który dotychczas nie został jeszcze rozpatrzony przez właściciela gruntu.

Skarżąca Spółka zakwestionowała także wartość nieruchomości, będącą podstawą naliczenia opłat dodatkowych oraz podała, że opłaty te mogą zostać nałożone dopiero po prawidłowym ustaleniu opłat wcześniejszych. To zaś jest istotne z tego powodu, że postępowania w sprawie ustalenia opłat dodatkowych za rok 2010 i 2011 toczą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i nie zostały zakończone przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 P.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Materiał dowodowy zebrany przez organy administracyjne nie jest kompletny. Brak tejże kompletności ma istotne znaczenie w tej sprawie i już to mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jedną z istotnych okoliczności, powodujących rozbieżności w interpretacji strony skarżącej i organów administracji jest określenie celu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] położonej przy ul. [....] w K.

Jak wynika z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w dniu 11 grudnia 1998 r. pomiędzy Skarbem Państwa a Spółką Akcyjną [....] , oddanie działki nr [....] nastąpiło na cel określony w protokole uzgodnień z dnia 27 listopada 1998 r. znak [....] . Odpowiedni zapis w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w tym zakresie brzmi: "Zgodnie z powołanym protokołem nieruchomość winna być zagospodarowana zgodnie z celem na który została oddana: termin rozpoczęcia zagospodarowania – 3 (trzy) lata, a zakończenia 6 (sześć) lat, licząc od dnia zawarcia aktu notarialnego".

Oczywistym jest więc, że przy tak ogólnie sformułowanym celu oddania działki nr [....] użytkownikowi wieczystemu, doprecyzowanie celu powinno znaleźć się w tym protokole. W aktach sprawy takiego protokołu nie ma. Tym samym przedwczesne są ustalenia organów dotyczące obowiązku zabudowania działki nr [....] nieruchomością, skoro nie wiadomo, czy właśnie taki sposób zagospodarowania został uzgodniony pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym. Protokół uzgodnień z dnia 27 listopada 1998 r. znak [....] musiał mieć istotne znaczenie, skoro w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego powołano się na ustalenia i doprecyzowania zawarte w tym protokole aż 5 razy. Przykładowo w pkt VIII umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w dniu 11 grudnia 1998 r. strony zgodnie oświadczyły, że w związku z zawarcie tej umowy, obie strony obowiązywać będą postanowienia zawarte w protokole uzgodnień (akta administracyjne, karta nr 30).

Cel oddania działki nr [....] został doprecyzowany aneksem do umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartym w dniu 23 lutego 2007 r. Zgodnie z tym aneksem termin rozpoczęcia zabudowy działki nr [....] ustalono do dnia 31 grudnia 2009 r., a termin zakończenia zabudowy do dnia 31 grudnia 2012 r. Oddanie tej działki Spółce [....] S.A. nastąpiło na cele statutowe, a zagospodarowanie powinno być zgodne z celami statutowymi.

Wprawdzie w aneksie do umowy z dnia 23 lutego 2007 r. powołano się na protokół uzgodnień, ale przesądzający charakter miałoby dołączenie do akt sprawy samego protokołu uzgodnień z dnia 27 listopada 1998 r. znak [....] , który winien w istotnym zakresie przyczynić się do ustalenia celu oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Spółka [....] S.A. w dniu 6 września 2011 r. zawarła ze Spółką T [....] Sp. z o. o. z siedzibą w K. umowę warunkową sprzedaży rep. [....] , a w jej wykonaniu (wraz z aneksami z 28 października 2011 r. rep. [....] i z 21 grudnia 2011 r. rep. ......) zawarła w dniu 29 grudnia 2011 r. umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Przy nabyciu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości [....] Sp. z o.o. oświadczyła, że przeprowadziła analizę stanu prawnego, technicznego i środowiskowego przedmiotowej nieruchomości oraz, że zapoznała się z treścią związanych z tym dokumentów.

Zgodnie z art. 62 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie "u.g.n." w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym.

Na podstawie art. 63 u.g.n. w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 u.g.n., właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy, a w przypadku niedotrzymania terminu podstawowego i terminu dodatkowego - mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Zgodnie z treścią art.. 64 u.g.n. obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji, a same opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku.

Jak wynika z przytoczonej powyższej regulacji prawnej ustalenie dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego za następny rok po roku, w którym po raz pierwszy została ustalona dodatkowa opłata roczna jest ściśle powiązane z ustaleniami dotyczącymi dodatkowej opłaty za rok pierwszy po bezskutecznym upływie terminu do je zagospodarowania. W myśl art. 63 ust. 3 u.g.n. dodatkowa opłata za każdy następny rok po roku pierwszym ulega zwiększeniu o 10% tej wartości tj. wartości nieruchomości gruntowej określone na dzień ustalenia opłaty dodatkowej za pierwszy rok.

Przenosząc powyższe na okoliczności związane z rozpatrywaną sprawą należy wskazać, że decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 28 grudnia 2011 r. ustalona została dodatkowa opłata roczna za rok pierwszy w kwocie 413 400, 00 zł wartości przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni 28022 m2.

Wartość tej nieruchomości została ustalona na kwotę 4.134.000,00 zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na dzień 28 kwietnia 2010 r. w oparciu o szacunek jej wartości rynkowej nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. D.W. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 października 2012 r., jednakże wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 220/13 obie te decyzje zostały prawomocnie uchylone.

Uchylenie decyzji ustalającej dodatkową opłatę za pierwszy rok oznacza, że niedopuszczalne jest wydawanie decyzji ustalającej dodatkowe opłaty za lata następne. Dopiero bowiem po wydaniu decyzji ustalającej dodatkowa opłatę za pierwszy rok, w której to decyzji zostanie ustalona wartość rynkowa nieruchomości, będzie możliwe prawidłowe ustalenie opłaty za rok drugi, trzeci i ewentualnie za kolejne lata. Nie jest możliwe ustalenie opłaty za kolejny rok opłaty dodatkowej bez wcześniejszego ustalenia tej opłaty za rok pierwszy wraz z ustaleniem wartości nieruchomości.

Ponadto jest i kolejna przesłanka, uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawą do ustalenia opłaty rocznej jest operaty szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności działki. Taki operat został na użytek ustalenia opłaty sporządzony (akta administracyjne sprawy, karty nr 223-208). Z tego zaś operatu wynika, że szacując wartość rynkową prawa własności przyjęto, że działka nr [....] ma dobry dostęp do drogi publicznej (bezpośredni dostęp do ul. [....] – strona 11 operatu szacunkowego). Taka cecha, niewątpliwie mająca istotny wpływ na wartość nieruchomości, została ustalona w sposób nieprawidłowy. Zgromadzony w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że właśnie działka nr [....] nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej bezpośredniego lub choćby pośredniego. Świadczą o tym liczne pisma składane przez użytkownika wieczystego do właściciela o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do działki nr [....] (akta administracyjne sprawy, karta nr 205, nr 203, nr 92), jak i wnioski kierowane do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej (akta administracyjne sprawy, karta nr 122, nr 114, nr 113).

Przytoczone powyżej okoliczności uzasadniają uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że część z nich stanowi podstawę do uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji. Trafne są te zarzuty, które dotyczą braku sprecyzowania obowiązków nałożonych na użytkownika wieczystego. Sąd nie podziela jednak stanowiska strony skarżącej, jakoby w okolicznościach tej sprawy przesłanką wyłączającą nakładanie dodatkowej opłaty był brak połączenia działki nr [....] z drogą publiczną. Niewątpliwie brak takiego połączenia znacząco, a praktycznie wyklucza możliwość zabudowy działki, to jednak strona skarżąca nabywając dobrowolnie prawo użytkowania wieczystego powinna zdawać sprawę z obowiązku – nie przesądzając treści tego obowiązku – i konieczności jego wykonania. Nie jest uzasadnionym, aby strona nabywając w pełnej świadomości prawo użytkowania wieczystego wraz z nadchodzącym końcem terminu zagospodarowania nieruchomości nie mogła ponosić skutków upływu takiego terminu. Powoływanie się w tym zakresie na ustalenia poczynione przez poprzedniego użytkownika wieczystego ze Skarbem Państwa także nie mają istotniejszego znaczenia, jak i okoliczność, że Spółka [....] S.A. dopiero po znacznym upływie czasu (po co najmniej 7 latach) rozpoczęła starania o ustanowienie np. dojazdu z drogi publicznej do działki nr [....] . To wszystko musiała wiedzieć strona skarżąca, która mimo to zawarła umowę o nabycie prawa użytkowania wieczystego, a więc dobrowolnie przejęła na siebie zobowiązania swojego poprzednika prawnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancjo winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu.

W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. o niewykonywaniu zaskarżanej decyzji.

O kosztach orzeczono w punkcie III sentencji w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wysokość kosztów ustalono w oparciu o § 6 pkt 7 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).