Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2787/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 70 § 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 790/13 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.L. na rzecz Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 790/13 oddalił skargę A.L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.L. wnioskiem z dnia 6 grudnia 2012 r. skierowanym do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), wniósł o udzielenie mu informacji, poprzez odpowiedź na pytanie: "w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). W dalszej części wniosku podał, że żądanie dotyczy postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010 w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, oraz, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania".

W uzasadnieniu wniosku, powołując się na odpowiedź Ministra Finansów z dnia 29 lutego 2012 r. skierowaną do Prezydenta Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych "Lewiatan" podał, że organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej są w posiadaniu żądanych informacji, co powoduje, że nie zachodzi konieczność ich wytworzenia, a jedynie ich zwykłego przekazania, co przesądza o prostym charakterze żądanej informacji.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. wezwał wnioskodawcę, w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p, do uzupełnienia wniosku, poprzez wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jednocześnie wyjaśnił, że żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

A.L. w odpowiedzi z dnia 16 stycznia 2013 r. podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wniosku, że żądana informacja jest informacją o charakterze prostym oraz przedstawił argumentację w celu wykazania, że jej uzyskanie w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił A.L. udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.L. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej, a także naruszenie art. 14 ust. 2 cyt. ustawy, poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu odwołania podał, że Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. błędnie ocenił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zakres żądanych informacji pokrywa się bowiem znacznie z zakresem informacji przekazanych przez organ do Ministerstwa Finansów, w celu udzielenia odpowiedzi na "Czarną Listę Barier", przygotowaną przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych "Lewiatan". Powyższe oznacza, że organ posiada żądane informacje i nie zachodzi potrzeba ich dodatkowego przetwarzania. Nadto zauważył, że nawet gdyby uznać, iż końcowa część pytania zawartego we wniosku z dnia 6 grudnia 2012 r. nie pokrywa się z zakresem danych udostępnionych przez Ministra Finansów i sprawia, że informacja wymaga przetworzenia, to nie sposób nie zgodzić się z faktem, że pierwsza część pytania stanowi dokładne odzwierciedlenie danych podanych przez Ministra Finansów. Stąd też organ mógł udzielić żądanej informacji przynajmniej w takim zakresie, który nie wymagał przetworzenia. Zdaniem odwołującego organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie nie został wykazany istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11 orzekł o niezgodności art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z Konstytucją w zakresie, w jakim "wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zaznaczył, że brał udział przy sporządzaniu raportu w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, opracowanego przez GWW Tax, działającego na zlecenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych "Lewiatan". Przy sporządzaniu w/w raportu wykorzystane zostały dane z wyroków sądów administracyjnych, które, nie będąc danymi pełnymi, nie oddają całej skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Z uwagi na powyższe autorzy raportu, w tym odwołujący chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na potwierdzenie tez zawartych w raporcie. W konkluzji stwierdził, że w interesie publicznym leży wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej. Biorąc zatem pod uwagę wyniki raportu GWW Tax oraz treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, opinia publiczna, a w szczególności podatnicy, zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, iż żądana we wniosku z dnia 6 grudnia 2012 r. informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, czyli taką, która zostałaby opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Informacja przetworzona to informacja specjalnie wytworzona na potrzeby wnioskodawcy według jego żądania. Jednakże w takim przypadku wnioskodawca, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Wskazał, że informacja objęta wnioskiem musiałaby zostać przygotowana wyłącznie dla wnioskodawcy, gdyż na dzień złożenia wniosku organ nie dysponuje gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga wykonania wielu dodatkowych czynności. Organ w celu powstania nowej jakościowo informacji, w oparciu o kryteria wskazane przez wnioskodawcę, musiałby przejrzeć akta z prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2009 - 2010, powiązać akta postępowań kontrolnych z aktami spraw karnych skarbowych, wyselekcjonować potrzebne dane, dokonać segregacji poszczególnych danych, zsumowania, a następnie kwalifikacji w/w danych w odniesieniu do poszczególnych podatków.

Odnosząc się do argumentacji A.L., że brak jest konieczności przetworzenia wnioskowanej informacji, ponieważ ze stanowiska Ministerstwa Finansów przekazanego PKPP "Lewiatan" wynika, że organy posiadają dane, których wniosek dotyczy, organ odwoławczy wyjaśnił, że w w/w stanowisku podane zostały inne dane niż te, których żąda wnioskodawca. Do Ministerstwa Finansów została bowiem przekazana tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś dane dotyczące liczby tych spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). Wnioskodawca pominął fakt, że są to dwie różne informacje. Brak tożsamości pomiędzy informacją przekazaną do Ministerstwa Finansów a informacją żądaną przez wnioskodawcę powoduje, że powoływanie się przez niego na brak konieczności przetwarzania żądanych danych nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja publiczna przetworzona, to Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. był uprawniony do żądania wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz zasadnie uznał i wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak istnienia przesłanki ustawowej. Nie można bowiem przyjąć, że w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Bez znaczenia pozostaje podnoszona przez wnioskodawcę (osobę fizyczną) okoliczność, że jest jednym z autorów raportu, przygotowanego w lipcu 2012 r. przez GWW Tax, działającą na zlecenie PKPP "Lewiatan", na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w których zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez w/w organy. Wnioskodawca nie wykonuje takich zadań jak PKPP "Lewiatan" i nie ma też realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Jego subiektywna ocena (osoby fizycznej), że w sprawie występuje szczególny interes publiczny, ponieważ żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy powyższy przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany, jak również, że tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, nie oznacza, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji. W ocenie organu odwoławczego, z okoliczności sprawy wynika, że A.L. nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jego indywidualnych (prywatnych) interesów. Ponadto nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu. Trybunał Konstytucyjny zajął również stanowisko, że organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem wbrew stanowisku strony, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie, że z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek, nie udzieliło żądanych informacji, bowiem każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia, zaś organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie może orzekać tylko w granicach danej sprawy, co powoduje, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć innych organów. Użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych, jakim jest pojęcie interesu publicznego, wymaga dokonania jego interpretacji przez organ w sprawie orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy w podobnych sprawach.

Reasumując, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej stwierdził, że strona nie wykazała, że żądana informacja jest szczególnie ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, iż uzyskanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że iż w jego ocenie Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. jest w posiadaniu informacji, których dotyczy żądanie zawarte we wniosku. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ skarbowy nie posiada informacji na temat stanu zobowiązań podatkowych, stanowiących przedmiot prowadzonych przez niego postępowań. Ponadto, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. nie wykazał w sposób precyzyjny, jakie działania musiałby podjąć w celu udzielenia informacji. Zdaniem skarżącego analiza akt spraw karnych skarbowych, jak również akt z postępowań kontrolnych za lata 2009-2010 oraz wyselekcjonowanie potrzebnych danych, na które to czynności organ wskazał, nie przesądzają jeszcze o przetworzonym charakterze informacji. Opisane czynności mogą stanowić zwykłe czynności, które należy podjąć nawet przy udzielaniu informacji posiadającej charakter nieprzetworzony. Organ pierwszej instancji nie wykazał również, iż ilość akt, które musiałby przejrzeć jest znaczna oraz na czym polegałoby wyselekcjonowanie danych, a także, iż ilość danych, które musiałby przeanalizować jest na tyle znacząca, że uzasadniałaby uznanie przedmiotowej informacji za przetworzoną.

Skarżący zauważył, że wprawdzie nie posiada oficjalnie potwierdzonych informacji na temat możliwości analitycznych programów informatycznych wykorzystywanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w B., to jednak z powszechnie dostępnych informacji wynika, że – organy pierwszej instancji korzystają m.in. z Systemu Ewidencji Spraw Karnych Skarbowych (ESKS) oraz Informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej (ISKOS). Za wysoce nieprawdopodobną należy przyjąć zatem sytuację, w której organ pierwszej instancji, dysponując zaawansowanym programem informatycznym ISKOS, dla udostępnienia żądanej przez niego informacji musiałby dokonywać analiz akt postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych z wyłączeniem użycia programu informatycznego. Nadto skarżący wskazał, iż na stronie internetowej Urzędu Kontroli Skarbowej w B., w zakładce "ewidencje i rejestry", zamieszczono informację, z której wynika, że organ prowadzi ewidencje i rejestry w szczególności dotyczące postępowań kontrolnych i karnych skarbowych oraz posiadanego majątku.

Skarżący podał również, iż nawet w przypadku, gdy żądana przez niego informacja nie jest tożsama z informacją przekazaną przez organ pierwszej instancji Ministrowi Finansów na potrzeby udzielenia odpowiedzi na "Czarną Listę Barier", przygotowaną przez PKPP "Lewiatan", to i tak informacja udostępniona na jego wniosek nie byłaby informacją jakościowo "nową". Natomiast gdyby uznać interpretację organu za właściwą, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że cały zakres żądanych informacji stanowi informację przetworzoną. Informacja dotycząca liczby wszczętych postępowań karnych skarbowych, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w latach 2009 i 2010, nie wymaga bowiem przetworzenia i może być w prosty sposób wygenerowana ze statystyk, zbiorów, czy też systemów informatycznych prowadzonych przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. Tym bardziej, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż dane przekazane do Ministerstwa Finansów pokrywały się przynajmniej w części z pytaniem postawionym we wniosku. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. jest zatem w posiadaniu częściowej odpowiedzi na pytanie skarżącego i był zobowiązany do jej udzielenia, a mimo tego jej nie udostępnił.

Skarżący zarzucił także, iż organ odwoławczy niewłaściwie przeanalizował jego argumentację wskazującą, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, iż żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych), dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Jego żądanie uzasadnione było zatem nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także chęcią rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania w/w przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej. W ocenie skarżącego, szczególnie istotny interes publiczny w niniejszej sprawie to rzetelność i sprawność działania administracji publicznej. Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego. W szczególnym interesie publicznym niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być zatem poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Z intencją ustawodawcy nie jest zgodne działanie, polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego przyczyniłoby się do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Skarżący stwierdził, że potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego, polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którym "funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3". Wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych w skardze wątpliwości, że funkcjonujące w Urzędzie Kontroli Skarbowej w B. systemy informatyczne, w szczególności ISKOS, nie umożliwiają automatycznego generowania wnioskowanych danych oraz braku oficjalnego potwierdzenia tego faktu wyjaśnił, że Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. żądanymi danymi nie dysponuje i chcąc je udostępnić musiałby dane te pozyskać. System ISKOS dostosowany jest do potrzeb kontroli skarbowej oraz roli, do jakiej służby te zostały powołane. System ten nie zawiera zatem wszelkich informacji, lecz takie, które wpływają na efektywność i skuteczność kontroli skarbowej. Aby udostępnić wnioskowaną informację, należałoby uprzednio ją przygotować według kryteriów wskazanych przez skarżącego, co powoduje, że żądana informacja posiada charakter informacji publicznej przetworzonej. Nie jest to bowiem suma informacji prostych, będących w posiadaniu organu.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2013 r. podtrzymał zarzuty skargi. Ponownie podkreślił, że zamierzał i zamierza nadal upublicznić dane uzyskane drogą dostępu do informacji publicznej od organów administracji podatkowej, żeby każdy zainteresowany miał do nich wgląd i mógł z nich skorzystać. Celem jego działań jest zweryfikowanie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe, a w przypadku, gdyby uzyskane dane potwierdziły te przypuszczenia, doprowadzenie do zbadania przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności w/w przepisu w jego pełnym brzmieniu. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie występuje w roli zawodowej, tzn. doradcy podatkowego, lecz w roli obywatela i podatnika, w stosunku do którego obowiązuje i może być zastosowany ten powszechnie obowiązujący przepis prawa. Dodatkowo podał, że część organów skarbowych – przy tożsamej treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej – udzieliła żądanej informacji, uznając tym samym istnienie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji.

Pełnomocnik skarżącego, na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r., w celu potwierdzenia okoliczności, że organ posiadał część danych, których żądał skarżący, złożył do akt pismo Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia 26 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest niesporne, iż zarówno Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B., jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, jako organy administracji publicznej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej oraz że odpowiedź na skonstruowane we wniosku skarżącego z dnia 6 grudnia 2012 r. pytanie stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych - np. przygotowania pracy naukowej (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12 (publ. CBOSA; www.orzeczenia. nsa.gov.pl) podał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Wprawdzie organ prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak w tym przypadku, nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009 - 2010 oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wytworzenie żądanych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych. Tego rodzaju działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W istocie polegałyby one na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów (przesłanek) wskazywanych przez skarżącego. Nie byłoby tu zatem mowy o informacji prostej. Powyższej oceny nie może zmieniać podniesiony przez skarżącego fakt udzielenia przez organ pierwszej instancji Ministrowi Finansów informacji jakościowo podobnej w określonym zakresie do tej, której domagał się skarżący, albowiem i tak, aby zrealizować przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej, konieczne byłoby jej zmodyfikowanie. Z kolei udzielenie skarżącemu informacji częściowo niepokrywającej się z przedmiotem jego żądania powodowałoby, że organ pozostawałby w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla podjętego rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność udzielenia skarżącemu przez organ pierwszej instancji informacji zawartych w piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. dotyczących ilości postępowań karnych skarbowych wszczętych w Urzędzie Kontroli Skarbowej w B. w latach 2009 – 2010, powodujących zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego, w zakresie i formie przekazanej do Ministerstwa Finansów. Pismo to stanowiło odpowiedź na nowy (różniący się przedmiotowo) wniosek A.L. datowany na dzień 10 czerwca 2013 r., a więc skierowany do organu po dacie wydania przez organ odwoławczy decyzji z dnia 6 marca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy także zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał, iż otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zauważył, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje określenia "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Jest to pojęcie niedookreślone, niemające zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. W swej istocie interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie, ani fakt, że skarżący był współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ani też to, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić w formie kolejnego raportu, nie przemawia za uznaniem, że otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie ma bowiem obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej kwestii. Raport, którego był współautorem został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną. Zauważyć należy, iż skarżący jest współautorem raportu przygotowanego na zlecenie PKPP "Lewiatan" oraz wspólnikiem spółki prowadzącej działalność gospodarczą, której nie można zakwalifikować, iż wydała raport, działając non profit. Powyższe wskazuje, iż żądane informacje są skarżącemu potrzebne dla realizacji własnych, a nie publicznych celów. Skarżący składając wniosek o udzielenie informacji publicznej, związanej z weryfikacją danych zawartych w w/w raporcie, nie wykazał zatem, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.L., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia – niedostatecznym odniesieniu do zarzutów skargi oraz argumentów zawartych w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2013 r., w zakresie wykazania przez skarżącego, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przez jego:

- błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, iż wnioskodawca musi mieć również obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej, podczas gdy wspomnianą przesłankę należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli;

- niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na treść art.141 § 4 p.p.s.a. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tego przepisu stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do większości zarzutów skargi oraz pisma procesowego z dnia 31 lipca 2013 r., szczególnie argumentów dotyczących posiadania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. Wskazał, że Sąd nie rozważył następujących argumentów skarżącego, uzasadniających posiadanie przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego:

- wskazujących na panujące w społeczeństwie i doktrynie poglądy dotyczące instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przez organy administracji skarbowej, wykazujących, że jest to problem postrzegany przez różne środowiska, nie tylko przez skarżącego;

- danych zaprezentowanych w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2013 r., uzyskanych przez skarżącego drogą dostępu do informacji publicznej oraz danych zaprezentowanych w raporcie GWWTax, które uprawdopodobniają instrumentalne wykorzystanie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej;

- oparcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w wartościach rangi konstytucyjnej (rzetelność i sprawność działania administracji publicznej), popartych przykładem szczególnej ochrony tych wartości, jaka wyrażona jest w art. 231 § 1 Kodeksu karnego;

- zamiarów upublicznienia danych, które skarżący próbuje uzyskać od organów administracji skarbowej oraz ewentualnego doprowadzenia do zbadania konstytucyjności całego art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej;

Wskazane uchybienie ograniczyło możliwość oceny przesłanek rozstrzygnięcia, podjęcie przez skarżącego skutecznej kontrargumentacji, jak również ocenę zasadności czy też niezasadności przytoczonych argumentów, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W istocie – wobec takiej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – skarżący dopiero od Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie miał szansę uzyskać odniesienie się do jego racji. Jest to jednak trudne do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego. Dlatego też powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt FSK1506/04, z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 602/04,).

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podał, że zaskarżony wyrok narusza wymieniony przepis zarówno przez błędną wykładnię, jak i poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że "skarżący nie ma (...) obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej. Zdaniem skarżącego powyższe stwierdzenie oznacza, że Sąd wprowadza dodatkowy warunek do treści przesłanki " szczególnej istotności dla interesu publicznego", a mianowicie warunek posiadania wpływu – możliwości zmiany praktyki organów administracji publicznej, czemu miałaby służyć żądana informacja publiczna.

W ocenie skarżącego, ten warunek nie wynika z treści analizowanej przesłanki, nawet przy uwzględnieniu niedookreślonego charakteru "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Gdyby przyjąć interpretację Sądu pierwszej instancji, informację przetworzoną mogłyby uzyskać jedynie osoby, które mają realny wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, czyli np. członkowie organów nadzoru, politycy niemający prawa do uzyskania tej informacji na innej podstawie prawnej, itp.

W konsekwencji analizowane twierdzenie Sądu pierwszej instancji ogranicza dostęp "zwykłych" obywateli do informacji publicznej. Tymczasem celem wprowadzenia w życie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej było urzeczywistnienie prawa obywateli do informacji o funkcjonowaniu państwa, samorządów i instytucji publicznych w zakresie ich działalności, zagwarantowanego na poziomie ustawy zasadniczej, w art. 61 Konstytucji RP. Ma ono służyć zachowaniu transparentności i zgodnie z poglądami doktryny "stanowi ono podstawę do powstania w Polsce obyczaju kontrolowania funkcjonowania organów władzy publicznej przez obywateli. Obowiązek administracji do informowania o sprawach publicznych i wykonywanie przez jednostki przysługującego im prawa do informacji wpłynie na pogłębienie zaufania obywateli do instytucji demokratycznego państwa". Zdaniem ustawodawcy (wyrażonym w uzasadnieniu do projektu u.d.i.p.), w wymiarze gospodarczym urzeczywistnienie regulacji ustawy będzie wspierało stabilność życia gospodarczego, sprzyjając działaniom tych wszystkich podmiotów pragnących, aby respektowanie standardów etycznych było nieodłącznym elementem życia gospodarczego, co na styku służby interesu publicznego z prywatnym jest stanem ze wszech miar pożądanym, choćby ze względu na walkę z korupcją.

Zdaniem skarżącego prawidłowa jest natomiast wykładnia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK1505/11 LEX nr 1134288, w którym przyjął, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku zauważył też, że informacja publiczna to zgodnie z definicją ustawy każda informacja o sprawach publicznych. Jest to więc szeroko rozumiana informacja, która ze swej natury odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, jego organów i innych ciał publicznych. W każdym przypadku żądania jej udzielenia można dopatrzeć się przesłanki "poprawy funkcjonowania państwa i możliwości usprawnienia działania jego organów", ponieważ sam fakt udostępnienia informacji o działaniach organów władzy (wnioskodawcy, a za jego pośrednictwem mniejszemu lub większemu kręgowi obywateli) może przyczynić się do poprawy ich funkcjonowania. W konsekwencji rozumienie interesu publicznego zaprezentowane przez skarżący organ jest niewystarczające dla wydania decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazał, że polegało na dokonaniu błędnej analizy argumentacji przytoczonej przez skarżącego, która to analiza doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że skarżący nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej wnioskiem informacji publicznej.

Problem instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej został zauważony, m. in. przez Trybunał Konstytucyjny (dalej TK), a także jest szeroko komentowany w doktrynie oraz w środowisku przedsiębiorców. Świadczy o tym, m.in. przytoczony w skardze fragment wyroku TK P 30/11: "tego rodzaju obawy [co do instrumentalnego wykorzystania - przyp. aut.] mogą rodzić wątpliwości co do zgodności art. 70 § 6 pkt 1 OP z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa". TK powołał się również na głosy pojawiające się w doktrynie: "(...) w doktrynie pojawiły się głosy wskazujące, że jedynym celem wszczynania przez organy skarbowe postępowania karnego skarbowego tuż przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia, jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wskazuje się, że "nowa regulacja z art 70 § 6 pkt l Ordynacji podatkowej spowodowała wzmożone zainteresowanie organów podatkowych postępowaniami karnymi skarbowymi z perspektywy zapobiegania przedawnieniu zobowiązań podatkowych" (G. Łabuda, Zawieszenie postępowania karnego skarbowego ze względu na prejudykat, "Prokuratora i Prawo" nr 3/2011, s. 82) oraz że "Utożsamianie zawieszenia terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania karnego skarbowego w sprawie (art. 303 k.p.k.), a nie z wszczęciem postępowania karnego przeciwko osobie (art. 313 k.p.k.) mogłoby skutkować wystąpieniem takich praktyk organów podatkowych nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa (...). W efekcie w każdym przypadku organ podatkowy mógłby właściwie w dowolnym czasie zawiesić bieg przedawnienia zobowiązań podatkowych będących przedmiotem prowadzonego postępowania podatkowego" (B. Brzeziński, A. Olesińska, Uwieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z uwagi na wszczęcie postępowania karnego skarbowego (art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej), "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" nr 1/2011, s. 14).

Problem ten jest także podnoszony przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych Lewiatan, zrzeszająca ponad 3500 firm zatrudniających w sumie ponad 600 tys. osób, w publikowanych przez tą organizację dorocznie raportach "Czarna Lista Barier dla rozwoju przedsiębiorczości". Skarżący żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych) wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Żądanie to uzasadnione jest nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej.

Skarżący podniósł, że był współautorem raportu, który wykazał rażące nieprawidłowości w stosowaniu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, m.in.:

- blisko 50% postępowań karnych skarbowych, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszczynanych jest w ostatnim kwartale roku (przede wszystkim w grudniu), w którym upływa ustawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego;

- w 25, 81% przypadków wszczęć postępowań karnych skarbowych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, postępowanie karne zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji w postępowaniu podatkowym, a więc w sytuacji, w której organ nie miał jeszcze podstaw prawnych by stwierdzić, że podatnik nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z obowiązku obliczenia podatku;

- w wielu przypadkach postępowanie karnoskarbowe pozostawało w fazie in rem w momencie upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Raport został przygotowany w oparciu o dane zamieszczone w wyrokach sądów administracyjnych, a więc dane w pewnym sensie szczątkowe i nie oddające pełnego obrazu skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Autorzy raportu (w tym skarżący) chcieliby w związku z tym uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie lub zanegowanie wyżej przytoczonych tez. Co więcej, w wyniku skierowania wniosków o udostępnienie informacji publicznej skarżący uzyskał od 5 Urzędów Kontroli Skarbowej dane wskazujące na to, że tylko w latach 2009 - 2010 r. wszczęto 260 postępowań karnych skarbowych skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, które to zobowiązanie było przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego. Przy czym aż w 259 z 260 wskazanych przypadków postępowanie karne skarbowe wszczęto w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

W ocenie skarżącego przytoczone powyżej argumenty jednoznacznie wskazują na potrzebę uzyskania szczegółowych danych dotyczących stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Dalsze bowiem ukrywanie danych przez organy skarbowe spowoduje podważenie zaufania obywateli do działania organów administracji publicznej, a w przypadku, gdyby obawy skarżącego co do instrumentalnego wykorzystywania tego przepisu potwierdziły się, byłby to przypadek nadużywania władzy przez organy publiczne na niespotykaną wręcz skalę. Skarżący zamierza upublicznić dane uzyskane drogą dostępu do informacji publicznej od organów administracji podatkowej poprzez opublikowanie najprawdopodobniej w analogicznej do raportu GWW Tax, formie m.in. na stronie internetowej PKPP "Lewiatan" oraz na stronach branżowych portali internetowych o ogólnopolskim zasięgu, co sprawi, że każdy zainteresowany będzie miał wgląd do tych danych i będzie mógł z nich skorzystać. Taka forma publikacji z pewnością zapewnia możliwość zapoznania się z uzyskanymi wnioskami szerokiej rzeszy obywateli. Celem działań skarżącego jest bowiem od początku (co potwierdza w/w raport) zweryfikowanie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt i Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe.

Ponadto zdaniem skarżącego za posiadaniem przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiają także inne argumenty (do których Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się), tj. rzetelność i sprawność działania administracji publicznej (jako istotny element sprawności instytucji publicznych). Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego. W szczególnym interesie publicznym, niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt niniejszej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej żądanej przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej. Nierozerwalnie powiązana z zasadą rzetelności jest zasada "sprawności działania instytucji publicznych". Zgodne z zasadą sprawności byłoby takie prowadzenie postępowania podatkowego przez organ, które prowadziłoby do rozstrzygnięcia merytorycznego danej sprawy w możliwie jak najkrótszym okresie czasu. Instrumentalne zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych również stoi w sprzeczności z tą zasadą. Powoduje ono, że organ nie czuje się zobowiązany do sprawnego i szybkiego działania, gdyż jest świadomy, iż istnieje skuteczne "narzędzie" służące do zapobieżenia skutkom tej "opieszałości". W ten sposób niejako przerzuca na podatnika negatywne konsekwencje przewlekłego procedowania.

Potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 Kodeksu karnego. Wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Należy zauważyć, że rzetelne działanie organów administracji publicznej jest szczególnie chronione przez ustawodawcę karnego, który zdecydował nie tylko o penalizacji takiego działania, ale również przewidział wysoką karę za popełnienie takiego czynu. Interes publiczny, nieposiadający znamion szczególnego interesu publicznego, nie korzysta z aż tak szeroko zakrojonej ochrony. Za działanie polegające na jego naruszeniu ustawodawca przewiduje w wielu przypadkach jedynie odpowiedzialność dyscyplinarną lub w ogóle nie przewiduje żadnych negatywnych konsekwencji. Umiejscowienie w systemie prawa (kodeks karny) i takie sformułowanie art. 231 § 1 Kk przemawia za potwierdzeniem tezy, iż chroni on szczególnie istotny interes publiczny polegający na rzetelnym i sprawnym funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Wykładnia przesłanek posiadania interesu publicznego przez skarżącego, dokonana przez organy, do których składał wnioski o udostępnienie informacji publicznej, jest niejednolita. Część organów udzieliła żądanej informacji, co oznacza, iż uznały one – przy tożsamej treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej – istnienie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Takie postępowanie zasługuje na aprobatę, ponieważ jest transparentne i prokonstytucyjne.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazując na ich niezasadność.

W piśmie z dnia 29 maja 2014 r. A.L. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

W dniu 6 czerwca 2014 r. Konfederacja Lewiatan, a w dniu 10 czerwca 2014 r. Izba Gospodarcza Metali Nieżelaznych i Recyklingu złożyły wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., wskazując, że są organizacjami społecznymi, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, zaś sprawa dotyczy zakresu ich statutowej działalności.

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu Konfederację Lewiatan oraz Izbę Gospodarczą Metali Nieżelaznych i Recyklingu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota sprawy wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował poprawność dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni zawartej w tym przepisie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej oraz niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, iż skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na wstępie zauważyć należy, iż na etapie skargi kasacyjnej skarżący przyznał, że żądana przez niego we wniosku z dnia 6 grudnia 2012 r. informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem wyjaśnić rozumienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" oraz rozważyć, czy skarżący wykazał, ze uzyskanie przez niego dostępu do żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Podkreślić należy, iż co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną mieści się w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. To jednak w przypadku informacji publicznej przetworzonej, ustawodawca nie uzależnił możliwości jej udzielenia od wykazania przez żądającego interesu publicznego, lecz wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla tego interesu.

W konsekwencji powołany przepis, wskazując na konieczność wykazania, że udzielenie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ogranicza dostęp do tego rodzaju informacji publicznej i wpływa na konstytucyjne uprawnienie obywatela. Brak wykazania przez wnioskodawcę tej przesłanki prowadzi bowiem do wydania decyzji odmownej. Zauważyć jednak należy, iż to ograniczenie jest dokonane aktem rangi ustawowej i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, niewątpliwie czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Nie można zatem uznać, że w ten sposób narusza konstytucyjne uprawnienie obywatela. Przedkładając interes publiczny nad interes strony ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 1737/12).

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Przy czym konkretyzację tej wspólnoty (społeczności), której interes powinien być uwzględniony, wyznacza zakres żądanej informacji.

W doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (por. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prezentowano pogląd, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego "szczególnie istotne" oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ( por. wyroki NSA z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA /Gd 149/12).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są poglądy, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji – ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów – J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r. (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej ,w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia organu z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjmując, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawca musi wykazać, iż ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość spowodowania zmiany praktyki stosowanej przez organy administracji publicznej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd rozważając, czy w sprawie została wykazana przez skarżącego kwalifikowana istotność dla interesu publicznego będąca podstawą do udzielenia mu informacji publicznej przetworzonej, dokonał również właściwego zastosowania tego przepisu. Aprobując stanowisko organu, uznał, że okoliczność, iż skarżący był współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji Podatkowej oraz że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie dawały podstaw do stwierdzenia, iż otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro nie ma on obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej.

W sprawie istotna była bowiem ocena argumentacji A.L. (osoby fizycznej) będącej jednocześnie komplementariuszem [...] SP. K. z siedzibą w W. przedstawiona przez niego na etapie postępowania administracyjnego, a poszerzona na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, mająca na celu wykazanie, że uzyskanie przez niego informacji publicznej przetworzonej w zakresie określonym we wniosku z dnia 6 grudnia 2012 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zauważyć bowiem należy, iż pytanie (żądanie) wnioskodawcy o informację publiczną przetworzoną nie może nasuwać wątpliwości, że jej udzielenie przez organ pozwoli osiągnąć cel publiczny o charakterze szczególnie istotnym, a nie będzie służyć realizacji celu publicznego czy prywatnego.

Skarżący podał, że "jest jednym z autorów raportu, przygotowanego w lipcu 2012 r. przez GWW Tax, działającą na zlecenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych "Lewiatan" na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w których zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez te organy, które wszczynają postępowania w sprawach o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Przy sporządzaniu raportu zostały wykorzystane dane z wyroków sądów administracyjnych, które, nie będąc danymi pełnymi, nie oddają całej skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Z uwagi na powyższe skarżący chciałyby uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie lub zanegowanie tez zawartych w raporcie.

Celem działań skarżącego jest bowiem od początku (co potwierdza w/w raport) zweryfikowanie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe. A.L. stwierdził, że "w interesie publicznym leży wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania powołanego przepisu Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej. Biorąc pod uwagę wyniki raportu oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P30/11, opinia publiczna, a w szczególności podatnicy, zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu. Wskazuje to na potrzebę uzyskania szczegółowych danych dotyczących stosowania wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej. Dalsze ukrywanie danych przez organy skarbowe spowoduje podważenie zaufania obywateli do działania organów administracji publicznej".

Skarżący "zamierza upublicznić dane uzyskane drogą dostępu do informacji publicznej od organów administracji podatkowej poprzez opublikowanie najprawdopodobniej w analogicznej do raportu GWW Tax, formie m.in. na stronie internetowej PKPP "Lewiatan" oraz na stronach branżowych portali internetowych o ogólnopolskim zasięgu, co sprawi, że każdy zainteresowany będzie miał wgląd do tych danych i będzie mógł z nich skorzystać. Taka forma publikacji z pewnością zapewnia możliwość zapoznania się z uzyskanymi wnioskami szerokiej rzeszy obywateli".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż cytowane fragmenty argumentacji skarżącego z jednej strony wskazują, że powołuje się on na interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnienie informacji publicznej, lecz nie na szczególną istotność tego interesu, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś z drugiej strony na indywidualny charakter podejmowanych przez niego działań, zmierzających do należytego wywiązania się z zobowiązań umownych z Polską Konfederacją Pracodawców Prywatnych "Lewiatan", choćby nieodpłatnych. Zdarza się bowiem, że cel prywatny określonych działań może pokrywać się z interesem publicznym.

Zauważyć bowiem należy, iż analiza wniosku skarżącego z dnia 6 grudnia 2012 r. oraz pisma z dnia 16 stycznia 2013 r. stanowiącego uzupełnienie w/w wniosku wskazuje, że uzyskana przez skarżącego, jako współautora raportu, od organu żądana informacja przetworzona w istocie miałyby być wykorzystana do zweryfikowania w sposób potwierdzający bądź zaprzeczający tez zawartych w raporcie, czy też do sporządzenia nowego raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz jej upublicznienia m.in. na branżowych forach internetowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamiar publikowania informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej. Ponadto skarżący nie wykazał, w jaki sposób żądane przez niego informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych. W konsekwencji oznacza to, że skarżący wykazał jedynie istnienie interesu publicznego, a nie szczególnego interesu publicznego, nie spełnił zatem warunku do uzyskania żądanej informacji przetworzonej.

Przy czym ubocznie podać należy, iż w ocenie składu orzekającego odpowiedź na żądanie zawarte we wniosku nie pozwoliłoby na prawidłową, obiektywną i rzetelną weryfikację tych tez, w tym przypadku niezbędne byłoby bowiem ustalenie, w jaki sposób i z jakich przyczyn zostały zakończone wszczęte postępowania karnoskarbowe, które stanowiły podstawę zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Nieuwzględnienie tego faktu spowodowałoby, że raport, który miałby powstać w szczególnie istotnym interesie publicznym, mógłby zawierać nieprawidłowe wnioski.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisu postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku oraz jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjął Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).