Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 576/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6334 Stypendia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 34 i pkt 35, art. 41 ust. 6, art. 53 ust. 1 - 6, art. 80
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1, par. 9 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 142 poz 1160
law: Rozporządzenie Ministra polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant asystent sędziego Sylwia Zdyb, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną

z powołaniem się na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i ust.7, art. 10 ust.7 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 6 i ust. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.), Prezydent Miasta W. orzekł o utracie przez J. C. prawa do stypendium z dniem 22 marca 2013r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...] orzeczono o utracie przez skarżącego prawa do stypendium z dniem 22 marca 2013 r. w związku z przerwaniem stażu na wniosek organizatora z dniem 21 marca 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi orzekającemu naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy, na gruncie których został pozbawiony prawa do stypendium, jak również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podjętym rozstrzygnięciu wskazano na trafność zarzutów strony w przedmiocie niedopełnienia norm zawartych w przepisie § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu dla bezrobotnych (Dz. U. z 2009 r. nr 142, poz. 1160), a tym samym zwrócił uwagę na zasadę pogłębiania zaufania do obywateli zawartą w art. 8 k.p.a. Wojewoda D., przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, wskazał, że celem organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest dopełnienie wszystkich obowiązków ciążących na organie w związku z normą przepisu § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu dla bezrobotnych (Dz. U. z 2009 r. nr 142, poz. 1160), zatem kompletne zaznajomienie strony z istotą sprawy a nader wszystko umożliwienie jej wypowiedzenia się w rzeczonej kwestii - przerwania stażu na wniosek organizatora oraz ponowne, szczegółowe przeanalizowanie sytuacji związanej z przedłożeniem zaświadczenia na druku ZUS ZLA potwierdzającego niezdolność do pracy skarżącego w toku postępowania odnośnie przerwania stażu.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wskazał ,że umożliwił stronie, przed doręczeniem decyzji, wypowiedzenie się co do okoliczności przerwania stażu, z czego jednakże strona nie skorzystała. Strona zarówno w dniu 2 kwietnia 2013 r. podczas wizyty w Dziale Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy we W., jak i w dniu 3 kwietnia 2013 r. w toku przeprowadzonej rozmowy z Z-cą Dyrektora ds. Aktywizacji dostała możliwość wypowiedzenia się w spornej kwestii, stanowczo jednak odmówiła złożenia jakichkolwiek oświadczeń. Również w dniu 27 maja

2013 r., podczas obowiązkowej wizyty w Dziale Pośrednictwa Pracy, poproszono stronę o złożenie stosownych oświadczeń, a w razie niemożności dokonania takiej czynności (niemożność fizyczna, niechęć), o czynny udział w czynnościach dowodowych tj. sporządzeniu protokołu. Tego samego dnia w Dziale Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy, w obecności Starszego Inspektora Powiatowego ds. Odwołań, Kierownika Działu Świadczeń oraz Kierownika Referatu w Dziale Świadczeń podjęto próbę przeprowadzenia pomocniczych czynności postępowania administracyjnego w postaci sporządzenia protokołu. Natomiast strona uznając decyzję Wojewody D. jako władczą, interpretowała ją w sposób korzystny dla siebie, a mianowicie twierdząc, że skoro orzeka ona o uchyleniu decyzji organu I instancji, to właściwą decyzją regulującą nadane uprawnienia stronie jest decyzja przyznająca stronie prawo do stypendium w związku ze skierowaniem na staż. Konkluzja strony charakteryzowała się tym, że w dalszym ciągu, pomimo skutecznej czynności wynikającej z § 10 ust. 1 lit. d umowy stażowej z dnia

21 stycznia 2013 r., jest osobą bezrobotną, odbywającą staż z wszelkimi prawami wynikającymi z tego tytułu. W związku z tym, zdaniem strony, składanie wszelkich oświadczeń czy udział w postępowaniu dowodowym post factum jest rażącym naruszeniem prawa ze strony organu administrującego.

Dalej organ I instancji wskazał, że był zobligowany do dokładnego zweryfikowania postępowania w przedmiocie przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia ZUS ZLA za okres od 22 marca 2013 r. do 4 kwietnia 2013 r. W tym zakresie organ przywołał brzmienie art. 80 ust. 1 ustawy, wedle którego bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Zdaniem organu

I instancji w świetle cytowanego przepisu, co prawda stypendium przysługuje za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, jednakże ta forma ma zastosowanie tylko i wyłącznie do osób bezrobotnych, które staż odbywają. Otrzymywane w okresie niezdolności do pracy stypendium lub zasiłek nie zmieniają swojego charakteru, nie stają się zatem zasiłkami chorobowymi, przysługuje do nich prawo tylko przez maksymalny okres przysługiwania prawa do zasiłku lub stypendium, niezależnie od tego, czy trwa jeszcze niezdolność do pracy. Natomiast w przypadku strony zaszły okoliczności powodujące brak możliwości kontynuowania stażu, a więc również brak podstaw do wypłacania stypendium. Organ wskazał, że pisemna rezygnacja organizatora z kontynuowania stażu przez stronę (data wpływu do powiatowego urzędu pracy: 19 marca 2013 r.) podyktowana była względami wynikającymi z braku możliwości zrealizowania określonych we wniosku o organizację stażu, w tym wobec długotrwałych zwolnień lekarskich. Podkreślił organ, że rzeczona rezygnacja znajduje swe umocowanie zarówno w treści rozporządzenia, jak i opartego o nie postanowienia umownego zawartego w § 10 ust. 1 lit. d umowy stażowej z dnia 21 stycznia 2013 r.

Organ I instancji powołał się na § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu dla bezrobotnych, według którego starosta na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego, może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w przypadku:

1) nieusprawiedliwionej nieobecności podczas więcej niż jednego dnia stażu;

2) naruszenia podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy,

w szczególności stawienia się do odbycia stażu w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych lub spożywania w miejscu pracy alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych;

3) usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu.

Zdaniem organu ustawodawca umożliwił przerwanie stażu w określonych sytuacjach. W granicach tych unormowań mieści się niewątpliwie niemożność realizacji programu stażu przy założeniu, że jest ona spowodowana wynikającą z zaświadczenia ZUS ZLA usprawiedliwioną nieobecnością na stażu. Powyższy przepis daje wyraźne wskazanie, że nadrzędną kwestią jest brak możliwości zrealizowania programu stażu z powodu opisanych przyczyn. Z uwagi na brzmienie

§ 9 ust. 2 rozporządzenia wskazał, że niezdolność do pracy w wyniku choroby (nawet udokumentowana drukiem ZUS ZLA) nie stanowi przeszkody do przerwania stażu, jeżeli brak jest możliwości realizowania programu stażu. W przypadku strony nie są to jedyne okoliczności, na które powołuje się organizator. Prócz rzeczonych okresów niezdolności do pracy ( w tym przypadku stanowiących blisko połowę całego okresu odbywania stażu), niemożność realizacji programu w przypadku strony podyktowana była, zdaniem organizatora, niesubordynacją, brakiem współpracy w zespole i problemami adaptacyjnymi w nowym środowisku.

W świetle powyższych okoliczności zdaniem organu I instancji, po otrzymaniu pisma od organizatora stażu i wysłuchaniu interesanta, nie on może podjąć innej decyzji, jak tylko orzekającej o przerwaniu stażu z pierwszym dniem nieobecności skarżącego na stażu, jaka miała miejsce po otrzymaniu wniosku organizatora o przerwanie stażu tj. z dniem 22 marca 2013 r. Decyzja w takiej formie stanowi sankcjonowanie postanowień umowy cywilnej i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego.

Końcowo organ odwołał się do intencji ustawodawcy we wprowadzeniu przepisów wykonawczych do ustawy ze szczególnym uwzględnieniem § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu dla bezrobotnych. Otóż z definicji wykładni celowościowej wynika, iż przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy musi być tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu ustawy, zatem wskazane w rzeczonym przepisie sformułowanie dotyczące wysłuchania osoby bezrobotnej nie ma na celu określenia czy przerwanie jest obowiązujące lub nie, a jedynie, w dbałości o interes strony, określenie czy okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca mają charakter zawiniony, czy są konsekwencją innych stanów faktycznych, niezależnych od osoby bezrobotnej. Ustalenie takie jest bowiem niezbędnym elementem konstrukcji przyszłego rozstrzygnięcia organu orzekającego w sprawie.

J.C. złożył odwołanie od decyzji pierwszo-instancyjnej zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 9 § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu dla bezrobotnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w stosunku do niego zachodzą okoliczności uzasadniające pozbawienia go możliwości odbywania stażu;

- art. 80 w związku z art. 56 ust 6 ustawy poprzez pozbawienie skarżącego stypendium za okres usprawiedliwionej, udokumentowanej niezdolności do pracy tj. za okres od 22 marca 2013 r. do 4 kwietnia 2013 r.

Odwołujący zarzucił również ,że pozbawiono go stypendium z dniem 22 marca 2013 r., podczas gdy odebrał on decyzję w dniu 11 czerwca 2013 r., a nadto pozbawiono go stypendium w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w ogóle nie uczyniono kwestii pozbawienia skarżącego możliwości odbywania stażu. Ponadto wskazał, że należycie udokumentował fakt niezdolności do pracy, tak więc w pełni zachowuje prawo do stypendium za okres tej niezdolności.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej wskazał na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, a mianowicie skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W., jako osoba bezrobotna w dniu 12 listopada 2012 r. bez prawa do zasiłku. Następnie został skierowany do odbycia stażu w "[...]" ul. B. we W. na okres od dnia 21 lutego 2013 r. do dnia 21 sierpnia 2013 r. na stanowisku pracownik restauracji. W związku z powyższym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...] przyznano stronie stypendium w okresie odbywania stażu tj. od dnia 21 lutego 2013 r. w wysokości 953,10 zł brutto miesięcznie tj.120% zasiłku o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, na okres odbywania stażu. Pismem z dnia 13 marca 2013 r. firma "[...]" ul. B. we W. poinformowała, że skarżący od dnia 13 marca 2013 r. nie stawił się do pracy. Następnie kolejnym pismem z dnia 19 marca 2013 r. organizator stażu zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy we W. z prośbą o przedterminowe zakończenie stażu przez skarżącego, powołując się na § 10 ust. 1 lit. d umowy stażowej tj. z powodu braku możliwości realizowania zadań określonych we wniosku. Ponadto organizator stażu stwierdził, że stażysta nie wykonuje poleceń przełożonych, nie umie współpracować w zespole, całkowicie nie zaadoptował się w nowym środowisku, co negatywnie wpływa na funkcjonowanie restauracji.

Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy we W. przychylił się do wniosku pracodawcy i z dniem 21 marca 2013r. rozwiązano umowę z organizatorem stażu. Ustalono, że bezrobotny przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od 5 marca 2013 r. do 8 marca 2013 r. i od 13 marca 2013 r. do 17 marca 2013 r. Organ

I instancji ponownie rozstrzygając sprawę i weryfikując postępowanie odnośnie przedłożonego zaświadczenia ZUS ZLA za okres od dnia 22 marca 2013 r. do

4 kwietnia 2013 r. uznał, że co prawda stypendium przysługuje za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, jednak ta forma ma zastosowanie tylko i wyłącznie do osób bezrobotnych, które staż odbywają. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji ,że w sprawie skarżącego zaszły okoliczności powodujące brak możliwości kontynuowania stażu, a więc brak jest podstaw do wypłacania stypendium, a pisemna rezygnacja organizatora z kontynuowania stażu przez skarżącego podyktowana była brakiem możliwości realizowania zadań określonych we wniosku np. w sytuacji długotrwałych zwolnień lekarskich. Przy czym wymieniona rezygnacja znajduje swe umocowanie zarówno w treści rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu dla bezrobotnych jak i opartego o nie postanowienia umownego zawartego w § 10 ust. 1 lit. d umowy stażowej z dnia 21 stycznia 2013 r. Nadrzędną kwestią jest brak możliwości zrealizowania programu stażu z powodu usprawiedliwionej nieobecności. W przypadku skarżącego zwolnienie lekarskie obejmowało okres od 5 marca 2013 r. do 8 marca 2013 r., od 13 marca 2013 r. do 17 marca 2013 r. i od dnia 22 marca 2013 r. do 4 kwietnia 2013 r.

a więc blisko połowę okresu odbywania stażu. Ustawodawca umożliwił przerwanie stażu w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności i taka sytuacja w przypadku skarżącego zaistniała. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji podjął wszelkie kroki zmierzające do prawidłowego przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w sprawie utraty prawa do stypendium, tym samym czyniąc (mimo negacji skarżącego) zadość zasadom ogólnym postępowania administracyjnego.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagał się on wypłaty stypendium stażowego za okres zwolnienia lekarskiego od dnia 22 marca 2013 r. do dnia 4 kwietnia 2013 r., powiększonego o odsetki ustawowe. Zdaniem skarżącego, nie można wstecznie odebrać prawa do świadczeń, których naliczanie już się rozpoczęło. Skoro dostarczył on zwolnienie w dniu 22 marca 2013r. i PUP je przyjął, informując go o zamiarze rozwiązania umowy stażowej, to nie można było rozwiązać tej umowy do dnia zakończenia zwolnienia. Według skarżącego organ ma obowiązek dokonania zaległej wypłaty stypendium za okres przebywania skarżącego na zwolnieniu. Ponadto skarżący zarzucił, że po dacie zakończenia zwolnienia, czyli po dniu 4 kwietnia 2013 r., PUP nie dopełnił formalności i brak jest dowodów na to, że powiadomiono go o zamiarze rozwiązania umowy stażowej i wysłuchano jego wyjaśnień. Rozwiązanie umowy stażowej jest zatem, zdaniem skarżącego, niezgodne z prawem. Końcowo skarżący podkreślił, że jego roszczenie ogranicza się wyłącznie do zapłaty zaległego stypendium.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku ze sformułowanym w skardze roszczeniem strony o zapłatę zaległego stypendium wyjaśnić na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.). W związku z powyższym uwzględnienie zawartego w skardze żądania dotyczącego zapłaty zaległego stypendium nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego, który stosownie do powoływanych na wstępie przepisów art. 3 § 2 w zw. z art. 145

§ 1 i 2 p.p.s.a., kontroluje poddane mu pod osąd akty wydane z zakresu administracji publicznej pod względem ich legalności, czyli zgodności z prawem. W wyniku dokonanej kontroli, sąd może wydać jedynie rozstrzygnięcia przewidziane w ustawie, a to:

1. uchylić zaskarżony akt w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 1 p.p.s.a.),

2. stwierdzić jego nieważność (art 145 § 1 pkt 2, art. 147 § 1, art. 148 p.p.s.a.),

3. stwierdzić wydanie danego aktu z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3, art. 147 § 1 p.p.s.a.),

4. stwierdzić bezskuteczność czynności, uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.),

5. zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.),

6. oddalić skargę (art. 151 p.p.s.a).

Jak widać z przytoczonej wyżej regulacji, przepisy ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wydania przez sąd administracyjny takiego rozstrzygnięcia, jakiego domaga się skarżący. Zatem jedynie negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem

w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.

o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), zgodnie z którym bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości określonej w tym przepisie, które wypłacane jest przez starostę oraz do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 41 ust. 6 oraz 80 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że stypendium przysługuje bezrobotnemu " w okresie odbywania stażu", co oznacza, że nie przysługuje w innym okresie. Stypendium to wiąże się bowiem z wykonywaniem określonej pracy

w ramach stażu, która ma prowadzić do aktywizacji zawodowej bezrobotnego, a nie z samym faktem posiadania statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie zaznaczyć należy ,że stypendium nie jest wynagrodzeniem z tytułu zatrudnienia, lecz kwotą wypłacaną za aktywność bezrobotnego. Celem stażu jest zdobycie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy. Przy czym bezrobotny nie zawiera żadnej umowy z podmiotem wyrażającym chęć przyjęcia na staż. Staż odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie, o czym stanowi art.53 ust.4 ustawy

o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Umowa taka, nazwana stażową, mająca charakter umowy cywilnoprawnej wiąże podmiot wyrażający chęć zatrudnienia stażysty i właściwego starostę, który kieruje bezrobotnego na odbycie stażu. Przyjmujący na staż nie jest więc w ścisłym znaczeniu pracodawcą, zaś ta forma aktywizowania bezrobotnych nie jest w ścisłym znaczeniu tego słowa zatrudnieniem. (por. Jerzy Wratny Prawo pracy a bezrobocie. Kilka refleksji. PiZS

z 2005 Nr 8 poz. 2).

Warto w tym miejscu wskazać, że umowa o staż i wszystkie kwestie związane z jej zawarciem, przedłużeniem itp. nie należą do aktów wydawanych w zakresie administracji publicznej i które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 2 pkt 34 i 35 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, użyte przez ustawodawcę pojęcie staż oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą. Stypendium zaś, to kwota wypłacana z Funduszu Pracy bezrobotnemu w okresie przygotowania zawodowego w miejscu pracy lub w okresie odbywania szkolenia, stażu

u pracodawcy oraz w okresie nauki w szkole ponadpodstawowej, ponadgimnazjalnej albo w szkole wyższej, do której uczęszcza w systemie wieczorowym lub zaocznym. Starosta może skierować bezrobotnego do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 12 miesięcy do pracodawcy lub pełnoletniej osoby fizycznej, przy czym staż i przygotowanie zawodowe w miejscu pracy odbywają się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie (art. 53 ust. 1 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Szczegółowe warunki odbywania stażu oraz przygotowania zawodowego w miejscu pracy określa Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia

20 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1160). Stosownie do § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, uprawniony podmiot (...) zamierzający zorganizować staż dla bezrobotnych składa do starosty wniosek o zawarcie umowy o zorganizowanie stażu (...). Kolejnym etapem jest zawarcie umowy pomiędzy pracodawcą a starostą, o jakiej mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Z powyższych unormowań wynika, że kwestie związane z przyjmowaniem na staż osób bezrobotnych pozostawione są swobodzie stron umowy, tj. staroście

i organizatora stażu (pracodawcy). Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić również należy, że umowa o staż oraz wszystkie związane z nią czynności dotyczące, w szczególności określenia osób bezrobotnych, które zostają skierowane do odbywania stażu i ewentualnego jego skrócenia lub przedłużenia, nie należą do aktów z zakresu administracji publicznej. Tym samym nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego.

Z kolei przepisy wykonawcze wydane na podstawie jej art. 53 ust. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, regulujące odbycie stażu, tj. powołane wyżej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia

20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych, przewidują w § 9 ust. 1 i 2, że starosta na wniosek organizatora stażu (pracodawcy), jak i osoby bezrobotnej może rozwiązać umowę o odbycie stażu lub pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu, po wysłuchaniu każdego

z nich. Ustawodawca zaznacza, że organ (starosta) może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu i to na wniosek organizatora (pracodawcy) lub

z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego

w następującym przypadkach, a mianowicie:

1) nieusprawiedliwionej nieobecności podczas więcej niż jednego dnia stażu;

2) naruszenia podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy,

w szczególności stawienia się do odbycia stażu w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych lub spożywania w miejscu pracy alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych;

3) usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że organ może skorzystać z prawa do pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu, ale nie musi. Oznacza to, że decyzja organu w zakresie pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w wyżej wymienionych przypadkach (§ 9 ust. 2 pkt 1-3 powołanego wyżej rozporządzenia) podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. O uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na podstawie powołanego przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu " Starosta (...) może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu...". Oznacza to , że organ podejmując decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej przepisami prawa (w tym przypadku chodzi o pozbawienie bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu ), może wydać takie rozstrzygnięcie, ale może również odmówić wydania takiego rozstrzygnięcia. Ocena jakiej treści rozstrzygnięcie ma podjąć starosta , wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego, którego zakres kontroli w odniesieniu do takich decyzji jest inaczej ukształtowany. W przypadku decyzji o charakterze uznaniowym sąd administracyjny ocenia jedynie w jaki sposób organ wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 § 1 k.p.a. , a w szczególności czy uzasadnienie decyzji uznaniowej wskazuje na motywy potwierdzające zasadność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia.

Analiza materiału aktowego badanej sprawy dowodzi tego, że został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że skarżący został w odpowiedni sposób pouczony o prawach i obowiązkach osoby skierowanej do organizatora stażu (pracodawcy), w tym również o okolicznościach pozbawienia go możliwości kontynuowania stażu w przypadkach, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych. Miało to miejsce w dniu 18 lutego 2013r., o czym świadczy własnoręczny podpis skarżącego na druku oświadczenia bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu, którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Pozostaje poza sporem w rozpatrywanej sprawie, że pracodawca (organizator stażu) skarżącego pismem z dnia 13 marca 2013 r. zawiadomił Powiatowy Urząd Pracy we W. o nie stawieniu się skarżącego jako stażysty w tym dniu do pracy. Kolejnym pismem z dnia 19 marca 2013 r. organizator stażu, powołując się na § 10 pkt d umowy stażowej, zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy we W. o przedterminowe zakończenie w jego firmie stażu przez skarżącego z takim uzasadnieniem, że stażysta nie wykonuje poleceń przełożonych, nie umie współpracować w zespole, całkowicie nie zaadoptował się w nowym środowisku, co negatywnie wpływa na funkcjonowanie restauracji.

Według §10 zawartej w dniu 21 stycznia 2013r. umowy nr [...] pomiędzy Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy we W. (działającym w imieniu Prezydenta Miasta W.) i organizatorem stażu – J. W. WMD, Urząd pracy na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego może pozbawić go możliwości kontynuowania stażu w przypadkach, które w § 10 ust.1

w punktach a), b), c) są tożsamo brzmiące z przepisem § 9 ust. 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych. Zauważyć jednak należy, że pkt d) ust.1 § 10 omawianej umowy wprowadza jeszcze dodatkową przesłankę uzasadniająca przerwanie stażu,

a mianowicie brak możliwości zrealizowania zadań określonych we wniosku

o organizacje stażu.

Ma zatem rację organ odwoławczy, kiedy wywodzi, że ustawodawca umożliwiając w określonych sytuacjach przerwanie stażu, uwzględnia również fakt, że w granicach tych unormowań mieści się niemożność realizacji programu stażu, spowodowana wynikającą z zaświadczenia lekarskiego, usprawiedliwioną nieobecnością na stażu. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że w przypadku skarżącego zwolnienie lekarskie obejmowało okresy od 5 marca 2013 r. do 8 marca 2013 r., od 13 marca 2013 r. do 17 marca 2013 r. i od dnia 22 marca 2013 r. do 4 kwietnia 2013 r. Tych ustaleń skarżący skutecznie nie podważył, podobnie jak i twierdzenia organizatora stażu co do jego niesubordynacji, braku współpracy w zespole, problemu adaptacyjnego, co negatywnie wpływało na funkcjonowanie restauracji. Powyższe jednoznacznie wynika z treści wspomnianego wyżej pisma z dnia 19 marca 2013r. znajdującego się w aktach administracyjnych oraz załączonej listy obecności skarżącego na stażu. Wobec tego nie sposób nie zgodzić się z organami obu instancji ,że powyższe okoliczności oraz długotrwałe lub częste zwolnienia lekarskie uniemożliwiają zrealizowanie programu stażu. O tym skarżący został poinformowany w organie w dniu 3 kwietnia 2013r. i nie wniósł na piśmie lub do protokołu żadnych zastrzeżeń. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dostatecznie zostały wyjaśnione przesłanki, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji

o charakterze uznaniowym. Uzasadnienie to nie opiera się na ogólnych stwierdzeniach, ale na zindywidualizowanych przesłankach, wskazujących na to, że organ wyprowadził logiczne i merytorycznie uzasadnione wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie

Przypomnieć w tym miejscu jeszcze wypada, że zawarty w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, instrument aktywizacji bezrobotnych w formie odbywania stażu pracy, skierowany jest do osób, które dobrowolnie postanowiły zarejestrować się jako osoby bezrobotne w tym celu, by korzystać ze wsparcia oferowanego przez urzędy pracy. Tym samym, osoby takie przyjęły na siebie obowiązek uczestniczenia w działaniach mających na celu zmianę ich sytuacji życiowej i poddały się ustalonym w ustawie regułom. Celem aktywizacji bezrobotnych w formie odbywania stażu pracy jest realizacja programu stażu, do którego zobowiązuje się zarówno osoba skierowana, jak i organizator stażu (pracodawca).

W sytuacji, gdy odbywanie stażu jest niemożliwe z przyczyn niezawinionych przez osobę bezrobotną, np. usprawiedliwionej nieobecności i organizator stażu nie może realizować programu stażu, to wówczas starosta może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu, bądź na wniosek organizatora bądź z urzędu.

W rozpatrywanej sprawie starosta uczynił to na wniosek organizatora, na co zezwalały mu obowiązujące przepisy prawa.

W związku z argumentacją skargi wypada przytoczyć treść art. 80 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że: "Bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa." A contrario osobie, która nie odbywa stażu stypendium nie przysługuje. Skoro ustała przesłanka uzasadniająca wypłatę stypendium (rozwiązanie z organizatorem umowy stażowej), to organ nie mógł wydać innej decyzji, jak tylko decyzję orzekająca o utracie prawa do stypendium. Należy jeszcze raz w tym miejscu wskazać – o czym była już mowa wyżej - że skarżącego z organizatorem stażu nie wiązał stosunek pracy i zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący została pozbawiony możliwości kontynuowania stażu (por. § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych). Oznacza to, że za okres udokumentowanej niezdolności do pracy skarżącego , który przypadał już po dniu 22 marca 2013 r., a więc po rozwiązaniu umowy o staż, nie przysługuje mu stypendium stażowe, ale jedynie zasiłek z ubezpieczenia społecznego w razie choroby . Otrzymywane, bowiem w trakcie stażu stypendium nie zmienia swojego charakteru, ale przysługuje do niego prawo tylko przez okres przysługiwania prawa do stażu niezależnie od tego, czy trwa jeszcze niezdolność do pracy. Zatem, z tego powodu nie można wywodzić korzystnych dla siebie rozwiązań z tytułu równego traktowania na zasadach przewidzianych w przepisach rozdziału II a w dziale pierwszym ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), przysługujących wyłącznie pracownikom (por. § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako bezzasadne i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do oddalenia skargi

na podstawie art. 151 p.p.s.a.

.