Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 130/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3 art. 184 art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 788/20 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 788/20, po rozpoznaniu wniosku J. S. (dalej jako wnioskodawca lub skarżąca) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego z niezbędną infrastrukturą, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w obrębie W., gm. W., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd przywołał treść art. 61 § 3 P.p.s.a. zawierającego przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności a następnie powołał się na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że udzielić ochrony tymczasowej można wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, gdy można na skutek jego wykonania, w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzić do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Zaskarżony akt musi zatem wywoływać skutki materialnoprawne. Wykonalności w tym znaczeniu nie posiada decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Taka decyzja ma co do zasady charakter deklaratoryjny i związany, co oznacza, że stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego oraz nie wymaga wykonania. Wyznacza ona sposób zagospodarowania terenu, określa podstawowe parametry zmiany jego zagospodarowania, które będą podlegały uszczegółowieniu dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych i aczkolwiek rozpoczyna pewien etap inwestycyjny, bowiem po jej uzyskaniu następuje zazwyczaj wystąpienie o pozwolenie na budowę, to jednak sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Nie rodzi zatem bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż takie mogą wystąpić wyłącznie wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu, istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie można upatrywać wyłącznie w możliwości ubiegania przez inwestora o pozwolenie na budowę po wydaniu warunków zabudowy. Sąd nie jest też uprawniony, na etapie postępowania wpadkowego o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, oceniać prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę. Nawet jednak gdyby ono zostało już wydane (jak wynika z uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania), nadal nie zmienia to faktu braku przymiotu materialnoprawnej wykonalności decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd zwrócił uwagę, że etap orzekania o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nie jest etapem oceny jakichkolwiek przesłanek legalności zaskarżonej decyzji. Ocena taka nastąpi przy wydawaniu przez sąd wyroku i jest ona niezależna od przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.

Dalej Sąd stwierdził, że okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie stanowi obawa skarżącej o utratę wartości nieruchomości, obawa o wybudowanie obiektu, który może podlegać rozbiórce, czy niebezpieczeństwo niewykonania ewentualnej rozbiórki. Sąd uznał, że na obecnym etapie sprawy twierdzenie o utracie wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawdopodobne, a przesłanki wstrzymania mają zostać uprawdopodobnione tj. ma je charakteryzować pewna doza prawdopodobieństwa.

Pozostałe okoliczności, zdaniem Sądu, są ryzykiem inwestora, który rozpoczynając budowę lub ją kontynuując na podstawie nieostatecznego lub nieprawomocnego pozwolenia na budowę, czyni to na własne ryzyko narażając się na ewentualną konieczność usunięcia efektu wykonanych robót, jeśli decyzje poprzedzające proces wykonawczy zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o zmianę ww. postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Jej zdaniem naruszony został art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może mieć zastosowania do decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na brak wywoływania przez ten akt skutków materialnoprawnych podczas, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, Skarżąca nie będzie miała możliwości ingerowania w planowaną linię zabudowy po granicy działek, jak również nie będzie miała możliwości wpływu na określenie parametrów technicznych planowanej zabudowy, w tym wysokość ściany jaka miałby na granicy zostać wybudowana (7,6 metra wysokości), a przez to skarżąca zmuszona zostanie do znoszenia zachowania inwestora, które zmierza do wyrządzenia szkody w majątku skarżącej.

Skarżąca nie zgadza się z poglądem Sądu, iż zapadła w niniejszej sprawie decyzja ustająca warunki zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych w sferze praw skarżącej, albowiem nie posiada ona przymiotu wykonalności. Skarżąca stoi na stanowisku, że pewna cześć uprawnień nabywanych przez inwestora na mocy zaskarżonego aktu, nie będzie możliwa do weryfikowania/kwestionowania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (w tym na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę), albowiem nastąpi związanie organu budowlanego ustalonymi parametrami technicznymi planowanej inwestycji. Skarżąca zauważa, że ustalone parametry techniczne planowanej inwestycji zawierają szereg odstępstw od istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego oraz wyrażają akceptację na naruszenie prawa własności skarżącej.

Skarżąca wskazuje, że na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organy budowlane związane będą wyznaczonym sposobem zagospodarowania terenu. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt planistyczny, w którym określone zostają parametry zagospodarowania nieruchomości – wynikające z przepisów odrębnych, sporządzonej analizy funkcji, a także cech zabudowy i zagospodarowania terenu – oraz mocą którego ukształtowane zostają stosunki prawne. Natomiast poprzez wprowadzanie określonych nakazów i zakazów dotyczących ukształtowania przestrzeni decyzja taka wyznacza sposób wykonywania prawa własności w granicach prawnie chronionego interesu publicznego i osób trzecich. W konsekwencji może ona nie tylko stanowić źródło obowiązków, jakie spełniać musi planowana inwestycja, ale może też stanowić źródło ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. W istocie ma to miejsce w niniejszej sprawie, albowiem po uzyskaniu przez tą decyzję waloru ostateczności skarżąca nie będzie miała już możliwości kwestionowania linii zabudowy po granicy z nieruchomością będącą jej własnością oraz nie będzie mogła kwestionować maksymalnej wysokości i długości ściany jaka na tej granicy ma powstać. Innych parametrów technicznych planowanej zabudowy również nie będzie można już kwestionować i to pomimo faktu, iż zawierają one szereg odstępstw od istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego.

Skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie nie jest tak, że związanie organu architektoniczno-budowlanego treścią decyzji ustającej warunki zabudowy dotyczy jedynie ustaleń w zakresie, w jakim dopuszczają one realizację inwestycji z uwagi na istniejący ład przestrzenny. Analiza przepisów regulujących proces budowlany wskazuje bowiem, że od powyższej zasady może zaistnieć wyjątek. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 tj.) [dalej jako: rozporządzenie] możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rezultacie decyzja o warunkach zabudowy w zakresie w jakim dopuszcza odstępstwo od zasad ogólnych lokalizacji obiektu na działce, zakreślonymi przepisami dotyczącymi usytuowania budynków, musi być respektowana przez organy architektoniczno-budowlane. Jednocześnie § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, jako przepisy szczególne i przy spełnieniu warunków w nim określonych, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej z mocy prawa dopuszczają możliwość budowy budynku po tzw. granicy, lub nadbudowanie istniejącego na granicy budynku o jedną kondygnację, bez konieczności uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Przy uwzględnieniu ww. przepisów, oraz okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, dochodzi do sytuacji, gdzie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę skarżąca nie będzie mogła kwestionować przebiegu inwestycji po granicy. W rezultacie skarżąca zostanie zmuszona do znoszenia zachowania inwestora.

Powyższy rezultat zostaje osiągnięty m.in. dzięki rezygnacji z określenia w decyzjach (zarówno organu I instancji, jaki i organu II instancji) wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, których wyznacznikiem są regulacje szczególnych aktów prawnych (prawo budowlane, przepisy techniczno budowlane), m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast rezygnacja z uwzględniania wymogu odpowiedniego usytuowania budynku na działce oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, na etapie wydawania decyzji ustającej warunki zabudowy, jest niezgodna z dyspozycją § 2 pkt 7) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U, Nr 164, poz. 1589). W ww. przepisie wskazano, że ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przez określenie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

Innym czynnikiem skutkującym powstaniem po stronie skarżącej nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów (inwestora) jest wprowadzenie w ustalonych warunkach zabudowy szeregu odstępstw od istniejącego na pobliskim obszarze ładu przestrzennego. Wprowadzono takie odstępstwa jak: zwiększono powierzchnię zabudowy ponad średni wskaźnik (przyjęto maksymalną możliwą wartość), zaakceptowano możliwość zastosowania dachu jednospadowego (o dużo mniejszym koncie nachylenia), zaakceptowano nadbudowę drugiej kondygnacji (chociaż pozostałe budynki w sąsiedztwie położone od strony drogi są jednokondygnacyjne), zmieniono sposób ustalenia linii zabudowy, umożliwiono dobudowę domu po granicy działek.

Skarżąca uważa, że powyższe odstępstwa, w powiązaniu z regulacjami przepisów techniczno budowlanych (które nie były stosowane przy ustalaniu ochrony interesów osób trzecich) oraz stanem faktycznym istniejącym na gruncie, prowadzą do sytuacji, w której po stronie skarżącej powstanie nakaz zaakceptowania istnienia na granicy ściany o wysokości 7,8 metrów wysokości, generującej cień na całej szerokości działki stanowiącej jej własność.

Innym problemem pozostaje kwestia zarzucania przez skarżącą w wywiedzionej skardze szeregu błędów w sporządzonej analizie terenu. Należy zaznaczyć, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonuje się tylko i wyłącznie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wyniki tej analizy dają podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem błędna analiza terenu skutkuje błędami w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany jest związany parametrami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy inwestorowi przysługuje uprawnienie do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie maksymalnych parametrów technicznych określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast inni uczestnicy tego postępowania (np. sąsiedzi) nie posiadają już uprawnienia do kwestionowania tych parametrów. W rezultacie tylko na tym etapie skarżącej przysługuje uprawnienie do kwestionowania decyzji w zakresie wadliwości zawartych w niej rozstrzygnięć dotyczących: linii zabudowy, wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy, geometrii dachu i powierzchni zabudowy. W interesie skarżącej leży bowiem ograniczenie negatywnych oddziaływań mającego powstać budynku na nieruchomość będącą jej własnością. Podkreśla, że budynek o powierzchni 160 m2 i wysokości 8 m (pamiętajmy, że powierzchnia samej działki to 260 m2) usytuowany na granicy z pewnością w istotny sposób będzie oddziaływał na nieruchomość Skarżącej, przez co będzie naruszał jej uzasadniony interes.

Brak wstrzymania wykonalności zaskarżonych decyzji wywoła natomiast skutek, iż organ architektoniczno-budowlany będzie zmuszony wydać pozwolenie na budowę w oparciu o wadliwą decyzję o warunkach zabudowy. W rezultacie po stronie skarżącej powstaje realne zagrożenie wyrządzenia szkody w jej majątku. Jedynym trafnym rozwiązaniem jest zatem wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji do czasu rozstrzygnięcia całej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego z niezbędną infrastrukturą, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w obrębie W., gm. W.

Według skarżącej w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy wadliwie określono parametry zabudowy i zagospodarowania terenu w wyniku wykonania wadliwej analizy urbanistycznej. Zrezygnowano z uwzględniania wymogu odpowiedniego usytuowania budynku na działce oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich co w konsekwencji doprowadzi do wydania inwestorowi na podstawie tej decyzji – pozwolenia na budowę, którego ustalenia nie będą mogły być przez nią weryfikowane i kwestionowane jako wynikające z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem NSA, skarżąca myli wykonalność decyzji i związaną z tym możliwość jej wstrzymania wykonania z możliwością skutecznego zaskarżenia decyzji poprzez formułowanie mających uzasadnienie prawne oraz faktyczne zarzutów odnośnie do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Wykonalność to możliwość doprowadzenia w sposób dobrowolny lub pod przymusem egzekucji do stanu, który został opisany w rozstrzygnięciu danej decyzji. Określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji przez decyzję o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania bowiem sama ta decyzja (jej ustalenia) nie stanowi podstawy do przeprowadzenia robót budowlanych, które miałyby doprowadzić do powstania inwestycji o parametrach zabudowy tam wskazanych czy wykonania robót w celu uzyskania przewidzianego w niej zagospodarowania terenu. Oczywiście stanowi ona konieczny element w procesie inwestycyjnym (określa warunki zagospodarowania dla planowanej inwestycji) ale sama nie jest źródłem prawnego umocowania do podjęcia przez inwestora prac budowlanych. Określenie w niej parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie ogólnym, aczkolwiek wiążącym, wskazaniem dla inwestora jak planowana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana względem innej zabudowy i jakie są dopuszczalne parametry takiej inwestycji. Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy nakreśla dopuszczalne dla inwestycji parametry zabudowy i wskazuje jak powinna ona być zlokalizowana aby zachować ład przestrzenny na danym terenie ale nie daje uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych. Brak w niej prawa inwestora do rozpoczęcia budowy i faktycznej ingerencji w teren inwestycji. Tym samym nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych. Nie nadaje praw, które można by na jej podstawie zmaterializować - wykonać.

Słusznie Sąd zauważył, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Można wystąpić o warunki zabudowy dla inwestycji na działce nie będącej własnością wnioskującego i uzyskać taką decyzję. Jednak to nie uprawnia do zainwestowania takiego terenu. Tym samym Sąd I instancji miał rację, że decyzja taka nie rodzi bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż takie mogą wystąpić wyłącznie wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Okoliczność, że inwestor wystąpił na podstawie ostatecznej lecz nie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy o wydanie mu decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi o wystąpieniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie czekając na rozstrzygnięcie skargi w niniejszej sprawie i uzyskując pozwolenia na budowę to nie skarżąca ale inwestor będzie ponosić niebezpieczeństwo ewentualnego przywrócenia terenu inwestycji do stanu poprzedniego w razie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy przez Sąd.

Inwestor dysponując ostateczną decyzją o warunkach zabudowy ma prawo wystąpić o decyzję o pozwoleniu na budowę i z tego tytułu nie można twierdzić, że skarżąca jest narażona na szkodę czy trudne do odwrócenia skutki.

Odnośnie do wskazywanych w zażaleniu argumentów o nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej podczas postępowania o wydanie warunków zabudowy i związane z tym nieprawidłowo określone parametry zabudowy, o wyznaczeniu możliwości zabudowy w granicy z działką sąsiednią, stwierdzić należy, że na etapie badania wniosku o wstrzymanie wykonania nie jest dopuszczalne formułowanie ocen w zakresie podnoszonych zarzutów bowiem zarzuty te podlegają ocenie przy rozpoznawaniu skargi i wydawaniu wyroku. Wówczas Sąd oceni czy w istocie ustalenia zaskarżonej decyzji wskazują, iż doszło do naruszenia ładu przestrzennego na co zwraca uwagę skarżąca.

Zagrożeniem o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest okoliczność, że skarżąca w związku z zaskarżoną decyzją będzie zobowiązana do zaakceptowania istnienia na granicy ściany o wysokości 7,8 metrów wysokości, generującej cień na całej szerokości działki stanowiącej jej własność. W tych kategoriach nie można też rozpatrywać stanowiska skarżącej o wprowadzeniu w ustalonych warunkach zabudowy szeregu odstępstw od istniejącego na pobliskim obszarze ładu przestrzennego w postaci zwiększenia powierzchni zabudowy ponad średni wskaźnik (przyjęto maksymalną możliwą wartość), zaakceptowania możliwości zastosowania dachu jednospadowego (o dużo mniejszym koncie nachylenia), zaakceptowanie nadbudowy drugiej kondygnacji (chociaż pozostałe budynki w sąsiedztwie położone od strony drogi są jednokondygnacyjne), zmiany sposobu ustalenia linii zabudowy, umożliwienia dobudowę domu po granicy działek. Określenie ww. parametrów w decyzji o warunkach zabudowy nie świadczy o tym, że inwestycja o takich parametrach powstanie i w tym należy upatrywać zagrożenia z art. 61 § 3 P.p.s.a. Jak już była mowa decyzja o warunkach zabudowy z istoty swej nie umożliwia podjęcia prac budowlanych a zatem dopatrywanie się w jej zapisach prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek wstrzymania jest nieuzasadnione.

Jak wynika z uzasadnienia zażalenia skarżąca obawia się budowy domu mieszkalnego przez inwestora, który będzie usytuowany w granicy z jej działką. Fakt, że decyzja zezwala na budowę w granicy nie oznacza, że taka inwestycja powstanie. Sąd w ramach oceny zaskarżonej decyzji sprawdzi czy taka lokalizacja jest dopuszczalna. Na obecnym etapie zagrożenie powstaniem budynku w granicy z działką Skarżącej nie istnieje.

Także wskazywana przez skarżącą konieczność ograniczenia negatywnych oddziaływań mającego powstać budynku na nieruchomość stanowiącą jej własność nie wiąże się z zaskarżoną decyzją i nie jest przesłanką wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Tylko pozwolenie na budowę może doprowadzić do powstania budynku, który może mieć negatywny wpływ na nieruchomość skarżącej. Powstanie budynku na granicy będzie zapewne oddziaływało na nieruchomość skarżącej, ale skutek taki nie wynika w żaden sposób z zaskarżonej decyzji a tym samym nie może stanowić zagrożenia o jakim mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd I instancji słusznie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu i nie może być przedmiotem wstrzymania a zagrożenia, na które wskazuje Skarżąca odnoszą się do etapu realizacji inwestycji a nie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego uznać należy, że skarżąca nie przedstawiła argumentacji pozwalającej na formułowanie ocen przez Sąd, że w sprawie prawdopodobne jest wystąpienie okoliczności, które należałoby kwalifikować jako znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. W istocie wskazane w skardze twierdzenia, powtórzone następnie w zażaleniu nie wskazywały na bezpośredni związek pomiędzy zagrożeniem w postaci realizacji inwestycji o określonych parametrach zabudowy w granicy z działką Skarżącej a wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wskazywana uciążliwość będzie wynikała jeśli już to z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.