Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1831/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2542/13 w sprawie ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2542/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Starosta P., po rozpatrzeniu wniosku B. K. i M. K. o pozwolenie na budowę z dnia 13 listopada 2012 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku warsztatowo - handlowego na działce nr ew. [...] w miejscowości R., gm. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę na niezgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia[...] marca 2002 r.) w zakresie wskaźnika minimalnej powierzchni działki dla nowej zabudowy. Organ wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie funkcjonalnym 5U, dla którego w § 59 plan określa minimalną powierzchnię działki pod nowe zainwestowanie na 5 ha, z zastrzeżeniem, że wymóg ten nie obowiązuje dla terenów, w których powierzchnie dla istniejącej plombowej parcelacji, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 1992 r., winny wynosić co najmniej 3000 m2.

Starosta P. wskazał, że działka nr ew. [...] ma powierzchnię 942 m2, powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...] (podział działki pod wydzielenie drogi), która miała powierzchnię 1633 m2. Żadna z powyższych wielkości nie spełnia omawianego wymogu powierzchni. Podniósł ponadto, że plan miejscowy dopuszcza, zgodnie z § 58, adaptację zabudowy mieszkaniowej na wydzielonej i związanej z tą zabudową działce przy zastosowaniu § 46-51 planu miejscowego, które dopuszczają adaptację terenów zainwestowanych zabudową mieszkaniową i nieuciążliwymi usługami. Dla takiego zainwestowania plan wyznacza jako minimalną powierzchnię działki 500 m2 na jedno mieszkanie. Starosta P. podkreślił, że przedłożony projekt budowlany zakłada jednak rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dotyczy rozbudowy i przebudowy budynku warsztatowo - handlowego, w którym przewiduje się zatrudnienie 15 pracowników, co jest niezgodne z ww. § 46-51 planu miejscowego.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania B. i M. K.ch, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, iż zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obejmującego obszar "R.", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...]) działka o nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 5U, którego przeznaczeniem podstawowym jest działalność gospodarcza o wielofunkcyjnym przeznaczeniu usługowo - produkcyjnym w zasięgu oddziaływania komunikacji (Al. J. projektowana autostrada A2), w strefie uciążliwości hałasowej lotniska [...] oraz częściowo w zasięgu strefy ochronnej stacji redukcyjnej gazu. Zgodnie § 58 pkt 1 w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami U plan ustala jako przeznaczenie podstawowe działalność gospodarczą o wielofunkcyjnym przeznaczeniu usługowo - produkcyjnym (magazyny, usługi, handel hurtowy, produkcja nieuciążliwa, biura). W myśl § 58 pkt 5 plan dopuszcza adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej na wydzielonej i związanej z tą zabudową działce. Dla działki z adaptowaną zabudową mieszkaniową należy stosować odpowiednio ustalenia jak dla terenów M zapisane w § 46 do § 51. Stosownie do § 46 pkt 8 plan adaptuje tereny zainwestowane zabudową mieszkaniową i nieuciążliwymi usługami w myśl definicji § 4 ust. 1 pkt 25. Plan dopuszcza zabudowę na działkach mniejszych niż 2000 m2 adaptowanych według ustaleń, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 26. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 26 stanowi, że przez istniejącą parcelację plombową należy rozumieć podział istniejący na terenach z prawem zabudowy (zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminy M. z dnia [...] czerwca 1992 r.). Ponadto zgodnie z § 46 pkt 12 planu minimalną powierzchnię terenu dla zabudowy dopuszczonej do realizacji zgodnie z warunkami ustalonymi w pkt 8 ustala się na 500 m2 na jedno mieszkanie.

Wojewoda M. wskazał, że zgodnie z pismem Biura Planowania Rozwoju W. z dnia [...] maja 2012 r., miejscowy plan z 1992 r. dla terenów M, na których znajdowała się działka nr [...] , ustalał normatyw działki na 500 m2, a także dopuszczał lokalizowanie zakładów drobnej wytwórczości, usług i rzemiosła pod warunkiem, że uciążliwość nie będzie wykraczała poza granice własnej działki oraz że nie zostaną naruszone interesy osób trzecich. W ocenie organu, z uwagi na fakt, iż działka nr [...] jest zainwestowana, a na działce znajdują się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, to do działki tej odnosi się normatyw 500 m2. Jednocześnie organ podkreślił, że taki normatyw obowiązuje wyłącznie przy adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie przy nowej zabudowie. Wojewoda M. zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o adaptacji zabudowy mieszkaniowej. Podkreślił, że przez adaptację zabudowy mieszkaniowej należałoby rozumieć zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z możliwością jej przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy, a nie rozbiórkę budynku mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego zasadne było zatem - z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej.

Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. złożyli B. i M. K., zarzucając organowi naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ogólnikowe odesłanie do ustaleń faktycznych oraz prawnych uczynionych przez organ powiatowy, sprowadzających się do twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z adaptacją istniejącej zabudowy. Skarżący zarzucili też decyzji niezgodność z § 46 pkt 8 uchwały Rady Gminy M. z [...] marca 2002 r. nr [...], a także naruszenie art. 35 ust 4 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżących istota zagadnienia w sprawie sprowadza się do tego, iż na działce ewidencyjnej nr [...] w R. znajduje się już budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, co powoduje, że zastosowanie mają ustalenia § 58 planu. Skarżący podnieśli, że Starosta P. błędnie przyjmował, iż zastosowanie w tej sprawie będzie miał zapis § 59 planu, określający minimalną powierzchnię działki pod zainwestowanie na 5 ha. Podkreślili, że § 59 planu dotyczy wyłącznie nowych inwestycji, natomiast do działki nr [...] w R. jako zainwestowanej zastosowanie ma § 58 punkt 5 planu. Wskazali, że słusznie zatem Wojewoda M. ocenił, że do tej działki odnosi się normatyw 500 m2. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem Wojewody M., iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z adaptacją zabudowy. Zdaniem skarżących stanowisko, że przez adaptację zabudowy mieszkaniowej należałoby rozumieć zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z możliwością jej przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy, nie ma umocowania w przepisach Prawa budowlanego ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których nie występują ograniczenia zakresu rozumienia prac adaptacyjnych istniejącej zabudowy. Skarżący podnieśli, że jedynym zawartym w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacznikiem dotyczącym "adaptowania" jest zapis o tzw. "terenach zainwestowanych", natomiast zgodnie z definicją zawartą w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obejmującego obszar R. "tereny zainwestowane" to działki lub teren z zabudową, która nie jest samowolą budowlaną w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślili, że przedmiotowa rozbudowa dotyczy terenów zainwestowanych, czemu organ nie zaprzecza. Wskazali, iż organ pominął zapis § 46 pkt 8 uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2002 r., który brzmi: "plan adaptuje tereny zainwestowane zabudową mieszkaniową i nieuciążliwymi usługami". Zdaniem skarżących, z zapisu tego wynika, że adaptacja rozumiana jest tu szeroko w odniesieniu do terenów, a nie wąsko w odniesieniu do budynku mieszkalnego czy też budynku gospodarczego. Podnieśli, że adaptowanie może wiązać się z wyburzeniem części obiektu czy wręcz całego budynku, żeby przystosować teren, zaadaptować ten teren pod nowe wykorzystanie. Zarzucili, że jeżeli nawet organ miał wątpliwości co do zakresu pojęcia "adaptacji", zobowiązany był je rozstrzygnąć na korzyść obywatela, który zamierza zaadaptować teren od dłuższego czasu nie wykorzystywany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z tego przepisu, jak i z przepisu art. 35 ust. 4 a contrario, wynika, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę. W świetle wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obejmującego obszar "R.", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. M. Nr [...]), działka objęta sporną inwestycją zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 5U, którego przeznaczeniem podstawowym jest działalność gospodarcza o wielofunkcyjnym przeznaczeniu usługowo - produkcyjnym (magazyny, usługi, handel hurtowy, produkcja nieuciążliwa, biura). Zgodnie z § 59 ust. 1 planu, dla terenów oznaczonych symbolami U plan określa minimalną powierzchnię działki pod nowe zainwestowanie na 5 ha. W myśl § 58 pkt 5 plan dopuszcza adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej na wydzielonej i związanej z tą zabudową działce, w takim przypadku dla działki z adaptowaną zabudową mieszkaniową należy stosować odpowiednio ustalenia jak dla terenów M zapisane w § 46 do § 51. Stosownie do § 46 pkt 8 plan adaptuje tereny zainwestowane zabudową mieszkaniową i nieuciążliwymi usługami w myśl definicji § 4 ust. 1 pkt 25. Plan dopuszcza zabudowę na działkach mniejszych niż 2000 m2 adaptowanych według ustaleń, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 26 (§ 4 ust. 1 pkt 26 stanowi natomiast, że przez istniejącą parcelację plombową należy rozumieć podział istniejący na terenach z prawem zabudowy, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 1992 r.). Zgodnie z § 46 pkt 12 planu minimalną powierzchnię terenu dla zabudowy dopuszczonej do realizacji zgodnie z warunkami ustalonymi w pkt 8 ustala się na 500 m2 na jedno mieszkanie. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, miejscowy plan z 1992 r. dla terenów M (zabudowy mieszkaniowej), na których według tego planu znajdowała się działka nr [...] , ustalał normatyw działki na 500 m2, a także dopuszczał lokalizowanie zakładów drobnej wytwórczości, usług i rzemiosła pod warunkiem, że uciążliwość nie będzie wykraczała poza granice własnej działki oraz że nie zostaną naruszone interesy osób trzecich. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody M., że w przypadku działki nr [...] o powierzchni 942 m2 spełniony został wymóg minimalnej powierzchni, z tym, że, jak słusznie zauważył Wojewoda M., normatyw 500 m2 obowiązuje wyłącznie przy adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Sąd podzielił pogląd organów orzekających w niniejszej sprawie, że zakres zamierzonych przez skarżących prac budowlanych nie pozwala na uznanie ich za adaptację zabudowy mieszkaniowej. Sąd nie zgodził się z argumentem skarżących, że pojęcie "adaptacja" zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z 2002 r. rozumiane jest szeroko i obejmuje "adaptację terenów" i "może wiązać się z częściowym wyburzeniem części obiektu czy wręcz całego budynku, żeby przystosować teren, zaadaptować ten teren pod nowe wykorzystanie". Skarżący wywodzą takie stanowisko z treści § 46 pkt 8 planu, który stanowi, iż plan adaptuje tereny zainwestowane zabudową mieszkaniową i nieuciążliwymi usługami w myśl definicji § 4 ust. 1 pkt 25. Zauważyć wobec tego trzeba, że § 58 pkt 5 planu odnoszący się do terenu oznaczonego symbolem U, na którym położona jest działka skarżących, wyraźnie stanowi, że dopuszczalna jest "adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej", a nie adaptacja terenów. Również z § 46 pkt 8, do którego odsyła § 58 pkt 5 i który w przypadku adaptacji zabudowy należy stosować odpowiednio, nie można wyprowadzić wniosku, że pozwala on na całkowitą likwidację dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej i zastąpienie jej nową zabudową, o zupełnie innej funkcji. Wyrażenie "plan adaptuje tereny" zawarte w tym przepisie, aczkolwiek nie do końca precyzyjne, nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku.

Sąd zauważył, że § 46 planu określa ustalenia przestrzenno – funkcjonalne dla terenów mieszkaniowych (oznaczonych symbolem M), dla których jako podstawowe przeznaczenie ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, budynki wolnostojące, bliźniacze, a jako minimalną powierzchnię działki – 2000 m2 (§ 46 pkt 7). Plan w § 46 pkt 8 dopuszcza zabudowę na terenach już zainwestowanych zabudową mieszkaniową i w takich przypadkach pozwala na budowę na działkach mniejszych niż 2000 m2. Przy takim rozumieniu zawartego w § 46 pkt 8 pojęcia "adaptacji terenu", jak chcą skarżący, oznaczałoby to, że przepis ten nie dość, że pozwalałby na terenach mieszkaniowych na budowę na mniejszych działkach, to jeszcze zezwalałby na likwidację zabudowy mieszkaniowej i zastąpienie jej dowolną inną zabudową, w tym i bardziej uciążliwą. Z R. zaś rady gmin, dopuszczając na terenach mieszkaniowych możliwość realizacji zabudowy bardziej uciążliwej, np. usługowej, wprowadzają wówczas wymóg większej działki, aniżeli przy zabudowie mieszkaniowej. Z taką wykładnią zawartego w § 46 pkt 8 pojęcia "adaptacji terenu", jaką prezentują skarżący, nie sposób się zatem zgodzić.

Sąd wskazał, że pewną wskazówką co do rozumienia ww. pojęcia może być też łączne odczytanie treści § 46 pkt 8 oraz § 46 pkt 12 planu. Przepis § 46 pkt 8 stanowi, że plan adaptuje tereny zainwestowane zabudową mieszkaniową i nieuciążliwymi usługami, natomiast z pkt 12 wynika, że minimalną powierzchnię terenu dla zabudowy dopuszczonej do realizacji zgodnie z warunkami ustalonymi w pkt 8 ustala się na 500 m2 na jedno mieszkanie. To wskazuje, że "adaptacja terenu" musi się wiązać z pozostawieniem funkcji mieszkalnej, nie może polegać na całkowitej likwidacji zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika natomiast z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestorów wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, zakres zamierzonych prac budowlanych obejmuje wyburzenie części budynku warsztatowo – handlowego i jego rozbudowę oraz całkowitą rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego. Planowane roboty nie mogą być określone jako adaptacja zabudowy mieszkaniowej, skoro w ramach tych robót zakłada się dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego. Taki zakres prac budowlanych wykracza poza ramy adaptacji, nie można w ramach adaptacji przekształcić rozebranego, nieistniejącego obiektu. Przez adaptację obiektu budowlanego należy rozumieć przystosowanie tego obiektu do innego użytku, do nowych potrzeb, przerobienie dla nadania innego charakteru. Adaptacja polegać może na przekształceniu, czyli na nadaniu innej postaci, formy, wyglądu, kształtu, charakteru, zmianie funkcji, zmianie czegoś lub kogoś w coś innego (Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom II, PWN, s. 683). Definicja adaptacji zakłada dokonanie przekształcenia, wymaga związku z obiektem poprzednio istniejącym, tzn. dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi, np. z przebudowy lub rozbudowy. Całkowita likwidacja poprzednio istniejącego obiektu wyklucza przyjęcie, iż może on być następnie poddany adaptacji (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r. II OSK 418/07 Lex nr 469419 i z dnia 7 listopada 2007 r. II OSK 1447/06 Lex nr 429245, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r. II SA/Bk 428/06 Lex nr 308207, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2006 r. II SA/Lu 141/06 Lex nr 933313).

Konkludując, Sąd stwierdził, że zamierzona przez skarżących inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z dnia 21 marca 2002 r., w szczególności z § 58 pkt 5 planu. Z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, brak było więc możliwości udzielenia inwestorom pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku warsztatowo - handlowego na działce nr ew. [...] w miejscowości R., gm. M..

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli B. i M. K., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego w zw. treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 2002 r.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie istnieje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na rzekome zastrzeżenia w planie, podczas gdy decyzja taka może i powinna zostać wydana na podstawie treści planu,

- art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że przyjęto nieznane ustawie Prawo budowlane pojęcie adaptacji zabudowy mieszkaniowej,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a contrario w związku z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznanie, że uregulowania zawarte w planie uniemożliwiają wydanie skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną oparto również na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a.,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w postaci braku zbadania sąsiedztwa nieruchomości skarżących i nieustalenia, że na sąsiedztwo to w przeważającej mierze składają się tereny o przeznaczeniu usługowym,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie będąc związany zarzutami ani podstawą prawną skargi nie wyszedł poza te granice, a powinien był to uczynić w zakresie zbadania korelacji pomiędzy art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a treścią przedmiotowego planu miejscowego,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi i pominięcie argumentów skarżących wskazujących na przeznaczenie należącej do nich nieruchomości na terenie z funkcją usługowo-produkcyjną (U) i brak odniesienia się do okoliczności, że tereny sąsiadujące z tą nieruchomością również są terenami usługowo-produkcyjnymi (U) i tym samym, dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż teren nieruchomości skarżących od 1992 r. objęty był planem wprowadzonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 1992 r., który na tym terenie przewidywał funkcję mieszkaniową z dopuszczeniem lokalizacji zakładów drobnej twórczości i rzemiosła, a następnie obowiązującym do dziś planem z [...] marca 2002 r. wprowadzającym na tym terenie funkcję usługowo-produkcyjna, tj. magazyny, usługi, handel hurtowy, produkcję nieuciążliwą, biura. Na nieruchomości skarżących od kilkudziesięciu lat istnieją zabudowania warsztatowo-magazynowe, a także budynek socjalny, służące celom prowadzenia działalności gospodarczej. W 1983 r. zabudowania te były przebudowywane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanej przez poprzedniego właściciela. Budynek socjalny znajdujący się na nieruchomości skarżących nigdy nie pełnił funkcji mieszkaniowej, a bezpośredniego sąsiedztwa tej nieruchomości również nie stanowią wyłącznie budynki mieszkaniowe. W okolicy znajdują się trasy o dużym natężeniu ruchu, a nieruchomość jest położona w obszarze ograniczonego użytkowania wokół Lotniska im. [...] w W. Zatem przeznaczenie tego terenu pod zabudowę usługową jest w pełni uzasadnione. Skarżący powołali się na adresowane do nich pismo Wójta Gminy M. z dnia 1 października 2010 r., w którym stwierdzono, że nieruchomość skarżących spełnia wymagania obowiązującego planu i może być wykorzystana pod nową zabudowę usługową. Zatem przebudowa i remont budynku gospodarczego oraz wyburzenie budynku socjalnego nie naruszają ustaleń planu ani przepisów Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ramach zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący podnieśli, iż Sąd I instancji oddalił skargę, opierając się na błędnych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominął fakt, iż na działce inwestorów znajduje się budynek usługowy oraz budynek socjalny, który nie był nigdy budynkiem mieszkalnym, a sąsiedztwo tej działki również w przeważającej mierze stanowią tereny o przeznaczeniu usługowym i skupił się wyłącznie na wykładni pojęcia "adaptacji zabudowy mieszkaniowej". Zarzuty te są nietrafne, albowiem przedmiotem wniosku skarżących o pozwolenie na budowę jest przebudowa i rozbudowa budynku warsztatowo-handlowego na działce nr [...] o powierzchni 942 m2, położonej w R. przy ul. R. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego, jego celem jest rozbudowa budynku warsztatowo-handlowego o dodatkową powierzchnię użytkową, co spowoduje konieczność wyburzenia części istniejącego obiektu będącego w złym i średnim stanie technicznym oraz wolnostojącego budynku mieszkalnego (s.32 projektu). Skarżący planują więc częściowe wyburzenie istniejącego budynku usługowego i całkowite wyburzenie budynku mieszkalnego, a następnie rozbudowę w tym miejscu budynku usługowego. Te ustalenia potwierdza również treść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik skarżących wskazał, iż na działce nr [...] w R. znajduje się już budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, co powoduje, że do zabudowy tej zastosowanie mają zapisy planu umożliwiające adaptację zabudowy mieszkaniowej. Zatem Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując, że na działce inwestorów znajduje się również budynek mieszkalny i w uzasadnieniu wyroku zawarł rozważania odnoszące się do zarzutów skargi dotyczących możliwości zastosowania do tak ustalonego stanu faktycznego zapisów planu dotyczących adaptacji zabudowy mieszkaniowej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego w zw. treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie istnieje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na sprzeczność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. obejmującym obszar "R." z 2002 r. działka skarżących zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 5U, którego przeznaczeniem podstawowym jest działalność gospodarcza o wielofunkcyjnym przeznaczeniu usługowo - produkcyjnym (magazyny, usługi, handel hurtowy, produkcja nieuciążliwa, biura). Zgodnie z § 59 pkt 1 planu, dla terenów oznaczonych symbolami U plan określa minimalną powierzchnię działki pod nowe zainwestowanie na 5 ha. Przepisu pkt 1 nie stosuje się do terenów U, w których powierzchnie dla istniejącej plombowej parcelacji, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 1992 r., winny wynosić co najmniej 3000 m2 oraz dla terenu ZZU. Zgodnie z § 4 pkt 26 planu "istniejąca parcelacja plombowa" to podział istniejący na terenach z prawem zabudowy (zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 1992 r.).

Z pisma Wójta Gminy M. z dnia 8 maja 2013 r. wynika, że działka nr [...] w okresie obowiązywania planu miejscowego z 1992 r. była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną z możliwością lokalizowania zakładów drobnej wytwórczości, usług i rzemiosła pod warunkiem, że uciążliwość nie będzie wykraczała poza granice własnej działki oraz że nie zostaną naruszone interesy osób trzecich (teren A-102-MN - teren zabudowy jednorodzinnej w strefie ochronnej stacji redukcyjnej gazu i uciążliwości hałasowej Al. J. i w strefie uciążliwości hałasowej lotniska [...]). Minimalną powierzchnię działki pod zabudowę na tym terenie ustalono na 500 m2. Skoro działka skarżących znajdowała się w okresie obowiązywania planu z 1992 r. na terenie z prawem do zabudowy, to - jako wydzielona już działka - spełnia przesłanki "istniejącej parcelacji plombowej" w rozumieniu § 4 pkt 26 i § 59 pkt 1 obowiązującego obecnie planu z 2002 r. Dla tego rodzaju działek znajdujących się na terenie U plan ten przewiduje minimalną powierzchnię działki pod nowe zainwestowanie co najmniej 3000 m 2, a przedmiotowa nieruchomość o powierzchni 942 m 2 tego warunku nie spełnia. Z zapisów planu wynika więc, że na działce skarżących nr [...] nie jest możliwe wybudowanie nowego budynku usługowo - produkcyjnego, w tym również rozbudowa istniejącego już budynku warsztatowo-handlowego, gdyż działka nie spełnia kryterium minimalnej powierzchni działki pod nowe zainwestowanie na terenie usługowo-produkcyjnym (5U). Nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że § 59 pkt 1 planu ma zastosowanie wyłącznie do zabudowy planowanej na nowowydzielanych działkach. Przepis ten znajduje się w rozdziale 4 planu "Ustalenia przestrzenno-funkcjonalne dla poszczególnych terenów", który określa zasady kształtowania zabudowy zarówno na działkach już istniejących w dacie wejścia w życie planu, jak i na działkach wydzielonych po wejściu w życie planu. Natomiast zasady i warunki podziałów na nowe działki określa § 25 planu. O tym, że przepis § 59 pkt 1 planu dotyczy również zabudowy na działkach już istniejących świadczy również to, że określa on również normatyw minimalnej powierzchni dla nowego zainwestowania na "istniejącej plombowej parcelacji", a więc na działkach już wydzielonych w dacie wejścia w życie tego planu.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, na terenach działalności gospodarczej U plan dopuszcza również możliwość dokonania adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na wydzielonej i związanej z tą zabudową działce (§ 58 pkt 5 planu). Sąd prawidłowo wywiódł, iż normatyw minimalnej powierzchni dla tego rodzaju zabudowy określono na 500 m2. Możliwość adaptacji zabudowy i wskazana minimalna powierzchnia dotyczą jednak wyłącznie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie zabudowy usługowej. Plan nie zawiera definicji pojęcia "adaptacja", zatem należy zastosować wykładnię językową tego pojęcia. Słowo "adaptacja" oznacza przystosowanie czegoś, zwykle utworu literackiego lub budynku, do innego użytku, do nowych potrzeb, przerobienie dla nadania innego charakteru (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, tom I, Warszawa 2003, s.11). W świetle tej definicji nie można przyjąć, aby planowana przez inwestorów rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego stanowiła "adaptację" tego budynku w rozumieniu § 58 pkt 5 planu, gdyż likwidacja obiektu budowlanego nie stanowi przystosowania go do innego użytku. Nie oznacza to jednak zakazu dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego, gdyż regulacje planu określają zasady kształtowania nowej zabudowy, a nie likwidacji zabudowy istniejącej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że przyjęto nieznane ustawie Prawo budowlane pojęcie adaptacji zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z tym przepisem budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji, wychodząc poza granice określone w tym przepisie, wykreował nową instytucję prawa budowlanego - adaptację zabudowy mieszkaniowej. Zarzut ten jest nietrafny, ponieważ pojęcie to nie zostało "wykreowane" przez Sąd, lecz zostało użyte w treści aktu prawa miejscowego, który miał w tej sprawie zastosowanie. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia w analizowanym akcie prawnym, Sąd prawidłowo dokonał jego wykładni językowej, przyjmując znaczenie jakie nadane jest temu słowu w języku polskim.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych regulacji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obejmującego obszar R. z 2002 r. inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę (przebudowa i rozbudowa budynku warsztatowo-handlowego) nie może zostać zrealizowana z uwagi na zbyt małą powierzchnię działki inwestorów. Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji zapisów planu w kontekście dopuszczalności realizacji planowanego przez inwestorów przedsięwzięcia i prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela interpretacji zapisów planu zawartej w dołączonym do skargi kasacyjnej piśmie Wójta Gminy M. z dnia 1 października 2010 r. albowiem takie stanowisko nie odpowiada zapisom planu aktualnie obowiązującego. Wójt nie wskazał żadnego przepisu planu, który pozwala na taką interpretację.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a contrario w związku z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że uregulowania zawarte w planie uniemożliwiają wydanie skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie będąc związany zarzutami ani podstawą prawną skargi, nie wyszedł poza te granice, a powinien był to uczynić w zakresie zbadania korelacji pomiędzy art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a treścią przedmiotowego planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż Sąd I instancji, zauważając ewentualne wadliwości w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierających regulacje, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien był odmówić zastosowania tych przepisów. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż skarżący nie wskazali konkretnych przepisów planu, których zastosowania Sąd powinien odmówić, a ponadto nie wskazali przepisów prawa, których naruszenia powodowałoby konieczność odmowy zastosowania przepisów planu. Dodać należy, iż przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli skarżący uważają, iż postanowienia planu miejscowego z 2002 r. dotyczące ich działki naruszają prawo, przysługuje im odrębny środek prawny w postaci skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Skarżący mają ponadto prawo dochodzenia od gminy roszczeń, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.