Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 315/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 art. 139,148 par. 2 art. 150,151,145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r. roku nr [...] uchylono decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej numerem działki 20, stanowiącej własność I. i S. małż. O. i zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w G. jednostka ewidencyjna W., oznaczonej na mapie ewidencji gruntów w obrębie G. jako działka nr 20, stanowiącej własność S. i I. małż. O. działki numer: 20/1 i 20/2 zgodnie z załącznikiem graficznym w skali 1: 1000, który stanowi integralną cześć decyzji.

Zakwestionowaną decyzją Wójt Gminy W. uchylił decyzję tego samego organu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G., stanowiącej własność I. i S. małż. O. i zatwierdził podział nieruchomości położonej w G. jednostka ewidencyjna W., oznaczonej na mapie ewidencji gruntów w obrębie G. jako działka nr 20, zgodnie z załącznikiem graficznym w skali 1:1000, który stanowi integralną cześć niniejszej decyzji.

Od tej decyzji odwołanie w części zatwierdzającej plan podziału nieruchomości wniosła jedna ze stron S. N., reprezentowana przez adwokata A.W. wnosząc o uchylenie tej decyzji w części zatwierdzającej podział nieruchomości. Skarżąca wskazała jako podstawę odwołania: obrazę prawa a to art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, w związku z pkt 8c uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy rekreacyjno-mieszkaniowej położonego w obrębie wsi G. , gmina W. skutkującą nieważnością decyzji, a polegającą na zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w G. na działki 20/1 i 20/2 wskutek czego wielkość działki 20/1 jest mniejsza niż 1500 m2, co powoduje iż decyzja o zatwierdzeniu podziału wywołuje skutek sprzeczny z prawem; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że decyzja w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości dotyczy jedynie działki nr 20 stanowiącej własność małżonków O., w sytuacji gdy granice działki 20 są sporne, co powoduje niemożność ustalenia, czy proponowany podział dotyczy jedynie działki nr 20, czy tez obejmuje swoim zakresem inne działki stanowiące własność innych podmiotów, co powoduje obrazę prawa a to art. 95 pkt 7 w zw. z art. 96 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez zatwierdzenie podziału w sytuacji braku ustalonych granic; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na przyjęciu, iż wydzielona działka nr 20/1 będzie miała dostęp do drogi publicznej oznaczonej numerem działki 30 za pośrednictwem drogi gminnej numer działki 13, w sytuacji gdy w rzeczywistości działki nr 13 nie ma, nie wiadomo gdzie ona ma przebiegać, a zatem dostęp do drogi publicznej za jej pośrednictwem jest fikcją; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na przyjęciu, iż wydzielona działka nr 20/1 będzie miała dostęp do drogi publicznej oznaczonej numerem działki 22 za pośrednictwem drogi gminnej numer działki 13, w sytuacji gdy w rzeczywistości działki nr 13 nie ma, nie wiadomo gdzie ona ma przebiegać, a zatem dostęp do drogi publicznej za jej pośrednictwem jest fikcją, nadto nie łączy się ona z droga publiczną oznaczoną numerem działki 22; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na przyjęciu, iż granice działki nr 20 są ustalone, w sytuacji gdy istnieją wątpliwości co do ich przebiegu, a postępowania rozgraniczeniowego nie było.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania S. N. i A. N. od opisanej decyzji działając na podstawie art.138 § 2, art. 139 i art. 148 § 2 w zw. z art. 150 i art. 151 Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, a zatem przy jej wydaniu zastosowanie ma rozdział 12 k.p.a. zawierający uregulowania prawne w zakresie wznowienia postępowania.

Z uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] wynika, że wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej numerem działki 20 stanowiącej własność I. i S. małż. O. zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. dnia [...] roku nr [...] nastąpiło z powodu niebrania przez S. i A. N. jako strony udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 Nr 102 poz.651 z późn. zm). Stosownie do art. 93 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia trenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podział nieruchomości dokonywany jest na podstawie decyzji zatwierdzającej podział, a organem właściwym w tych sprawach jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 96 ustawy), a podział dokonywany jest na wniosek i koszt osoby , która ma w tym interes prawny(art. 97 ust. 1 ustawy). Nadto stosownie do art. 97 ust. 2, ustawy jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Zgodnie brzmieniem art. 95 pkt 7 niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Cel, podany w art. 95 w pkt 7 ustawy to wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Jest to potrzebne w przypadkach, w których już istniejący budynek posadowiony jest na działce zbyt dużej, podczas gdy do prawidłowego korzystania z budynku wystarczy działka mniejsza, która jednak spełnia wymogi przewidziane dla działki budowlanej. Artykuł 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami interpretować trzeba zgodnie z ustawową definicją działki budowlanej zawartą w art. 4 pkt 3a tej ustawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 1059/07, LEX nr 510956). Zgodnie z art. 4 pkt 3a ustawy przez pojęcie działka budowlana należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Ponadto zgodnie z art. 93 ust. 3 podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6". W wyroku II SA/Rz 1254/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 06.03.2012 r. LEX nr 1145861 sąd ten stwierdza, że: "Brzmienie art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zdanie pierwsze), następnie, na co wskazuje zdanie drugie (po średniku), wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych." Powołując się na treść art. 93 i art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że z ust. 3 art. 93 tej ustawy wynika, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), wynika, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać, poza innymi elementami, przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Przepisy tego rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. mają zastosowanie w sprawie.

Jak wynika z akt administracyjnych organu pierwszej instancji wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. dnia [...] roku nr [...] nastąpiło z powodu niebrania przez S. i A. N. jako strony udziału w postępowaniu podziałowym działki nr 20 położonej w G. stanowiącej własność I. i S. małżonków O.. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania może być wszczęte zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Co charakterystyczne, w przypadku przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., którą jest brak udziału w postępowaniu strony, wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.), Równocześnie złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez osobę, nie będącą stroną postępowania obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co wynika z treści art. 149 § 3 k.p.a. A więc z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. a brak przymiotu strony takiej osoby, stanowi podstawę wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 k.p.a., odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Konsekwentnie, jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Zatem kluczowe znaczenie w sprawie ma kwestia ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym przez interes prawny, należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W przypadku postępowania podziałowego, przepisów regulujących zagadnienie stron postępowania należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 97 ustawy stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1999 r. II SA/Wr 933/98 niepubl.). Stanowisko to zapoczątkowane jeszcze pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami dominuje także w obecnym orzecznictwie sądowym jak i doktrynie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/05, Lex 230645; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 753/06, niepubl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 853/06, Lex 320094, a także Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007, wyd. 2, s. 368-369). Podkreślenia jednakże wymaga, że wyjątek od zasady, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jest możliwy w sytuacji, gdy na skutek dokonanego podziału właściciele nieruchomości sąsiednich zostaliby pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09, Lex 573294, wykładnia językowa przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do naruszenia praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej, do których zaliczyć należy dostęp do drogi publicznej. Twierdzenie zatem, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja ma miejsce gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Dokonanie podziału nieruchomości w powyższej sytuacji leżałoby w sprzeczności z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która dopuszcza podział nieruchomości pod warunkiem zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. W niniejszym postępowaniu taka sytuacja nie zachodzi. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego jego wznowienia. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenie w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, iż wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego wart. 148 k.p.a. skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności.

W tej sprawie organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy W. dnia [...] roku nr [...] nastąpiło z powodu niebrania przez S. i A. N. jako strony udziału w postępowaniu podziałowym, o którym nie zostali powiadomieni przez organ. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętych przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięć jest ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] roku nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej numerem działki 20, stanowiącej własność I. i S. małż. O. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie.

Stroną stosownie do tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, opubl. Lex nr 47898).

Przed wszczęciem postępowania konieczne jest ustalenie, czy osoba wnioskująca o wznowienie postępowania ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, jak już wskazano wyżej, przymiot strony przysługuje wyłącznie osobie, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, co wynika zarówno z treści art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późno zm.), jak i jest potwierdzone w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym stroną postępowania podziałowego byli wyłącznie właściciele nieruchomości I. i S. małż. O., natomiast wnioskodawcy, jako osoby nieposiadające tytułu prawnego do działki nr 20 w G. nie mogły być uznane za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak jest przy tym przepisu powszechnie obowiązującego, który dawałby podstawę do przyjęcia, aby decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wywołała zmiany w sferze prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji nie mogli oni skutecznie wnieść o wznowienie postępowania. Wyjątek stanowiłaby sytuacja, w której w wyniku podziału nieruchomości utraciliby oni dostęp do drogi publicznej, ale w niniejszym postępowaniu taka sytuacja nie występuje. Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, następuje jednak tylko na żądanie strony. Nadto, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., dopiero wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie nadzwyczajne (wznowieniowe) jest zatem podzielone na dwie fazy. Pierwsza polega na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, po którym następuje badanie czy wystąpiły przesłanki wymienione w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. W sytuacji, w której brak jest przesłanek, o których mowa powyżej organ kończy postępowanie na podstawie art. 151 § l pkt l k.p.a. (por. wyrok NSA II OSK 1747/07 z dnia 7 stycznia 2009 r., wyrok WSA w Warszawie VII SAlWa 591/08 z dnia 18 czerwca 2008 r.). Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy z powodu braku w nich wniosku S. i A. N. z dnia 21 września 2011r. ( data wpływu do Urzędu Gminy W.: 23 września 2011 r.; jest to zatem data wniosku) nie wynika czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. Nie wynika to także z postanowienia Wójta Gminy W. wznawiającego postępowanie z dnia [...] r. nr [...]. Sprawa ta wymaga zatem wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. W wyroku sygn. akt IV SA/Po 1233/12 z dnia 06 marca 2013 r. LEX nr 1303730 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że : "Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych."

W przypadku wniosku o wznowienie postępowania organ ma ustawowy obowiązek zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania, oraz ustalić, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, która w postępowaniu nie uczestniczyła, złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona ta dowiedziała się o decyzji, przy czym jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji.

Z akt postępowania administracyjnego nie wynika by organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie wyjaśniające w zakresie ustaleń dotyczących dochowania przez małżonków N. ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym wyrażone w tej mierze stanowisko organu pierwszej instancji należy uznać za przedwczesne.

Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieni owego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 773/09, lex nr 597851). Po stwierdzeniu, że nastąpiło uchybienie terminu, obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wydanie orzeczenia odmawiającego wznowienia postępowania.

O ile strona dochowała terminu z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia. Jeżeli właściwy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czyli nie stwierdzi wymienionych w tym przepisie przesłanek wznowieniowych, wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji, objętej żądaniem wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Regulacja ta oznacza, że w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania, określonego wart. 149 § 2 k.p.a., właściwy organ ustali, że podanie o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania, wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji, który w ocenie składu orzekającego kolegium w sposób nieprawidłowy i niezgodny z prawem wznowił na żądanie

S. i A. N. postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej numerem działki 20, stanowiącej własność małżonków O. zakończonego decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] roku nr [...] wyda: bądź decyzję o umorzeniu postępowania gdy stwierdzi nie dochowanie przez małżonków N. terminu z art. 148 § 2 kpa lub decyzję, o której stanowi art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na fakt, że do decyzji, której odwołanie dotyczy zastosowanie ma art. 139 k.p.a, z powodu naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. lub naruszenia art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzeczono jak w osnowie.

W skardze na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie S. N., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w zakresie uchylającym uchylenie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G., stanowiącej własność małżonków O. i w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę prawa procesowego, a to art. 15 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a przewidujących dwuinstancyjność postępowania i zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, poprzez przesądzenie na etapie postępowania dwuinstancyjnego o braku uprawnienia strony skarżącej, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a pozbawia skarżącą możliwości poddania niniejszego rozstrzygnięcia weryfikacji w toku instancji, nadto spowodowało pogorszenie sytuacji podmiotu skarżącego sprzecznie z zakazem reformationis in peius. Obrazę prawa procesowego, a to z art. 139 k.p.a. przewidującego zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, poprzez zmianę orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej (orzeczenie ponad zaskarżenie) w sytuacji braku rażącego naruszenia prawa, o czym świadczy chociażby okoliczność, iż organ jako podstawę prawną przyjęcia takiego rozstrzygnięcia wskazuje art. 148 § 2 k.p.a. lub naruszenie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dokonując wyboru podstawy prawnej i nie uzasadniając jej faktycznie; organ zatem sam nie wie, jakiego prawa naruszenie ma dotyczyć, trudno zatem mówić o jego rażącym charakterze, obrazę prawa procesowego, a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym polegające na braku umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu odwoławczym, wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również zawarcie w zaskarżonej decyzji jednoznacznych ustaleń odnośnie nieprawidłowości i niezgodności z prawem, mimo braku jednoznacznych ustaleń faktycznych, a zatem przesądzenie o treści przyszłej decyzji organu I instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] orzekając na skutek odwołania skarżącej S. N., która tę decyzję zaskarżyła. Zdaniem skarżącej decyzja, jako niezgodna z prawem ostać się nie może. W pierwszej kolejności pełnomocnik podnosi, iż złamanie zakazu reformationis in peius i orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej możliwe jest jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W przedmiotowej sprawie SKO orzekło na niekorzyść strony skarżącej dokonując uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, mimo niewykazania rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego decyzją, wręcz przeciwnie organ zdaje się sam nie wiedzieć do naruszenia jakiego przepisu prawa miałoby dojść, a skoro tak nie można mówić o jego rażącym naruszeniu. Zauważyć należy, iż skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, iż nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tej sprawie okoliczności takie nie zostały wykazane. Pełnomocnik strony wskazuje ponadto, iż organ administracyjny drugiej instancji dokonał jednoznacznych ustaleń odnośnie nieprawidłowości i niezgodności z prawem wznowienia postępowania, a zatem uchylając decyzję przesądził o treści przyszłej decyzji organu I instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jak bowiem wskazuje SKO na stronie 7 uzasadnienia organ pierwszej instancji ma poczynić ustalenia, czy wniosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie, zdaniem bowiem SKO nie zostało to w sposób jednoznaczny ustalone przez organ administracyjny I instancji, a następnie w zależności od ustaleń: wydać orzeczenie odmawiające wznowienia, gdy wniosek został złożony z uchybieniem terminu, przeprowadzić postępowanie, co do przyczyn wznowienia, gdy wniosek został złożony w terminie. Następnie SKO, w uzasadnieniu formułuje instrukcje, iż organ administracyjny I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien wydać: bądź decyzję o umorzeniu postępowania, bądź decyzję o odmowie uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie.

Skoro organ administracyjny I Instancji ma prowadzić postępowania wyjaśniające w zakresie terminu i przyczyn wznowienia, to znaczy, iż okoliczności te nie są w chwili obecnej ustalone w sposób dostateczny, a zatem nie mogą stanowić podstawy formułowania kategorycznych instrukcji ograniczających swobodę podjęcia decyzji przez wójta. Skarżąca

wskazuje ponadto, iż organ administracyjny II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącej, mimo, iż to jej odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze.

Samorządowe kolegium odwoławcze nie zawiadomiło strony o zakończeniu postępowania i możliwości zajęcia końcowego stanowiska w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, co jest naruszeniem art. 10 k.p.a. przewidującego czynny udział stron w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się merytorycznie do sprawy skarga wskazuje, iż wątpliwości co do braku interesu prawnego S. i A. N. w postępowaniu o podział działki nr 20 pojawiły się dopiero w toku postępowania odwoławczego, co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, jak też zakazu pogarszania sytuacji strony skarżącej wskutek wniesionego przez nią odwołania. Skoro bowiem organ administracyjny I instancji uznawał prawo skarżących do domagania się ochrony ich interesów w postępowaniu działowym dotyczącym działki nr 20 położonej w G., to pozbawienie tego prawa skarżących na etapie postępowania drugoinstancyjnego narusza zasadę weryfikacji orzeczenia administracyjnego w toku instancji, nadto jest sprzeczne z zasadą niepogarszania sytuacji strony wnoszącej odwołanie.

Nie zasługuje również na aprobatę merytoryczne stanowisko samorządowego kolegium odwoławczego odmawiające skarżącym przyznania statusu strony w postępowaniu działowym dotyczącym działki nr 20 położonej w G.. Małżonkowie S. i A. N. są właścicielami działki nr 19 położonej w miejscowości G., sąsiadującej bezpośrednio z dzieloną działką nr 20. Przebieg granicy działki 19 jest sporny, dotyczy granicy od strony działki nr 17. Kwestia sprowadza się do tego, czy pomiędzy działkami nr 17 i 19 przebiega droga publiczna, czy też nie. Skarżący od kilkudziesięciu lat są w posiadaniu działki nr 13 (która jest zaznaczona na mapie jako droga publiczna). Teren ten jest porośnięty krzewami i drzewami. Decyzja podziałowa odnosząca się do działki nr 20 skutkuje pozbawieniem dostępu do drogi publicznej jednej z działek wskutek podziału powstałych. Z uwagi na konieczność zapewnienia takiego dostępu, na przykład poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej skarżący, jako właściciele działki sąsiadującej mają interes prawny w udziału w postępowaniu, celem zajmowania stanowiska, w odniesieniu do orzeczeń, które mogą rzutować na ich prawa właścicielskie. Jak wskazuje orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09) w postępowaniu podziałowym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy dochodzi do ingerencji w prawa właścicielskie właścicieli działek sąsiadujących musi nastąpić w toku postępowania podziałowego, a w sytuacji ustalenia, iż podział ingeruje w prawa właścicielskie właścicieli działek sąsiadujących winni mieć oni możliwość czynnego udziału w postępowaniu. W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 maja 2009 r., II SAlOp 556/2008) wskazując, iż za strony postępowania w procesie budowlanym należy uznać właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, których interes prawny może zostać naruszony. Przymiot strony postępowania należy więc przyznać podmiotowi każdorazowo w przypadku, gdy budowany obiekt lub budowa wkracza w sferę sąsiedzką. Podział działki nr 20 rzutuje bezpośrednio na należącą do skarżących działkę nr 19 albowiem granice działek są sporne (czego świadomość ma Wójt Gminy albowiem od szeregu lat toczą się postępowania w tym przedmiocie), w szczególności zważywszy, że w związku z postępowaniem podziałowym działki nr 20 dokonywane były pomiary geodezyjne na działce nr 19, oczywistym jest, iż wszczęcie postępowania, a także o poszczególnych jego etapach winni być informowanie właściciele działki nr 19.

Zgodnie z przepisami, potwierdzonymi ugruntowanym stanowiskiem judykatury celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest wyłącznie dokonanie fizycznego i ewidencyjnego podziału działki gruntu celem wyodrębnienia osobnych działek i odrębnym ich oznaczeniu w katastrze nieruchomości bez dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie prawa własności nieruchomości, jej powierzchni i przeznaczenia. W postępowaniu podziałowym nie określa się granic zewnętrznych nieruchomości (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r., II SA/Lu 278/11), co a contrario oznacza, iż aby można było dokonać podziału granice dzielonej działki muszą być ustalone i nie mogą być sporne. W tej sprawie granice działki 20 na styku z działką 19 i 13 są przedmiotem sporu. Powoływane postępowanie sądowe - umorzone postanowieniem z dnia [...] r. nie było postępowaniem rozgraniczeniowym, a wydobywczym i właśnie z uwagi na niemożność ustalenia granic działki "wydobywanej" nr 13 Gmina W. cofnęła powództwo, na co zgodę wyrazili A. i S. N..

Potwierdza to jedynie dotychczasowe wywody skarżącej, że żadna z powołanych działek nie została oznaczona w terenie, nie wiadomo więc gdzie faktycznie działki te się znajdują i jaki jest przebieg ich granic. Tym samym brak jest możliwości dokonania jakiegokolwiek podziału działki nr 20, bez uprzedniego dokonania rozgraniczenia, stanowiącego w tym wypadku prejudykat albowiem może to naruszać prawa małżonków N. albo Gminy W., Podział nieruchomości nr 20 będzie możliwy i prawidłowo dokonany dopiero przy ustaleniu przebiegu granic działek nr 13, 19, 20, a być może też innych. W związku z nieznanym przebiegiem granicy pomiędzy działką nr 19 i 20, wskazywanym podczas czynności dokonywanych w terenie przez geodetę K. Z. i ujętych w protokole, niemożliwe jest ustalenie powierzchni działek powstałych ewentualnie w wyniku podziału.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Wyjaśnienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. ([...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania S. N. i A. N. od opisanej decyzji organu pierwszej instancji, przy czym koniecznym jest przypomnieć, że w podstawie prawnej organ odwoławczy przywołał art.138 § 2, art. 139 i art. 148 § 2 w zw. z art. 150 i art. 151 Kodeks postępowania administracyjnego. Zastosowanie przywołanych w osnowie decyzji przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło kolegium do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Powiedzieć dalej trzeba, że wcześniejsze orzeczenia tych samych organów (postanowienie kolegium z dnia [...] r. i poprzedzająca je decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] r.) zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2012 r., (sygnatura akt II SA/Wr 266/12), przy czym uchylając zaskarżone postanowienie i stwierdzając nieważność decyzji organu pierwszej instancji tym wyrokiem, sąd w uzasadnieniu orzeczenia wskazał (między innymi) na następujące kwestie, które należy rozważyć i ustalić w toku ponownego postępowania administracyjnego:

"Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien będzie zatem wyjaśnić kwestię, kiedy skarżący dowiedzieli się o decyzji podziałowej i czy w ogóle nastąpiło to przed wniesieniem wniosku o wznowienie postępowania oraz podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z art. 149 § 1 bądź § 3 k.p.a. w zależności od tego, czy stwierdzi, że wniosek skarżących o wznowienie został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia i został wniesiony z zachowaniem terminu albo, że przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania. Rozważania te będą musiały natomiast znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się zaś do postanowienia organu II instancji, należy w pierwszej kolejności wskazać, że Kolegium w ogóle nie zauważyło powyższych uchybień. Na organie odwoławczym spoczywa zaś obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. (....). Istotne jest także, że Kolegium w ogóle nie rozważyło kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a ta winna zostać rozpatrzona w pierwszej kolejności. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że rozważania w kwestii posiadania przez skarżących przymiotu strony nie powinny – zdaniem Sądu - być prowadzone przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, lecz jedynie przy badaniu podstawy wznowienia po wszczęciu tego postępowania (art. 151 k.p.a.). Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących kwestii czy skarżący byli stroną w postępowaniu o podział nieruchomości nr 20 dokonać można po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o podziale nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda na podstawie § 3 art. 149 k.p.a. postanowienie odmawiające wznowienia postępowania(...).

Ponadto organ I instancji badał jedynie kwestię wstępną, tj. kwestię terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie zaś przymiotu strony. Kwestia przymiotu strony, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest badana po wszczęciu postępowania wznowieniowego. (...) W toku ponownego postępowania administracyjnego na ewentualnym etapie badania przymiotu strony skarżących, organy winny mieć na względzie spór graniczny, na który powołują się skarżący, pomiędzy skarżącymi a I. i S. O., który mógłby rzutować na prawa podmiotowe skarżących i mieć wpływ na ich interes prawny w sprawie podziału działki".

W świetle zaś art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Mając wskazówki ustawowe i kontrolowane postępowanie na względzie należało uznać, że orzeczenie organu pierwszej instancji nie mogło się ostać w obrocie prawnym, bowiem nie zostały w pełni wykonane wytyczne sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Wr 266/12. Dlatego też zakwestionowana decyzja, uchylająca poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji odpowiada prawu, toteż skargę należało oddalić. Pamiętać bowiem także trzeba, że o ile prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje wprost na związanie organów wytycznymi sądu, zawartymi w motywach prawomocnego wyroku, o tyle brak jest analogicznego przepisu w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są tu jednolite i wskazują na to, że po uchyleniu i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania całość kompetencji rozpatrznenia sprawy w jej całokształcie przechodzi na ten organ. Inaczej mówiąc nie wiążą organu pierwszej instancji wytyczne zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, że ocenie sądu podlega decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, zatem za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. Zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej odnosi się do rozstrzygnięć merytorycznych, a nie rozstrzygnięć o charakterze procesowym, a do takich należy orzeczenie kasatoryjne. W tym zakresie również orzecznictwo i piśmiennictwo jest zgodne. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 10 kpa, to trudno mówić o jego naruszeniu w sytuacji, gdy wobec treści rozstrzygnięcia, w świetle którego sprawa przechodzi z powrotem w kompetencję organu pierwszej instancji, uczestnicy postępowania będą uprawnieni do odniesienia się do zgromadzonych dowodów.

Również nie podziela sąd w niniejszym składzie poglądu skargi, jakoby zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się objawił się w orzeczeniu ponad zaskarżenie. Jak wynika (między innymi) z poglądu zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydanego w sprawie II SA/Wr 488/11, (Lex 1070576)

który sąd w niniejszym składzie podziela "Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie".

Na koniec wskazać jeszcze można, że organ wskazał na naruszenie (jego zdaniem) bądź wskazanego w uzasadnieniu przepisu prawa materialnego, bądź prawa procesowego z tego względu, że na etapie postępowania drugoinstancyjnego kolegium uznało, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustalono, a następnie nie rozstrzygnięto kwestii, które jako pierwsze winien organ pierwszej instancji rozstrzygnąć: przymiot stron postępowania, a także terminowość złożenia podania o wznowienie postępowania. Przy czym po raz kolejny z całą mocą należy podkreślić, że w poprzednim wyroku sąd przekazał organowi pierwszej instancji konkretne (przytoczone wcześniej) wytyczne, do których organ ten ma obowiązek się dostosować i ma to znaleźć odzwierciedlenie w motywach jego orzeczenia. Jeśli zatem nawet organ odwoławczy dokonał w uzasadnieniu zbyt daleko idących ocen i wniosków (na obecnym etapie sprawy), to w świetle dotychczasowych rozważań nie sposób przyjąć, aby tylko ta okoliczność miała skutkować uchyleniem zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa, należało orzec jak na wstępie.