Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 906/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy Białobrzegi z dnia 27 lutego 2006 r. nr XXXIV/171/2006 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta i Gminy Białobrzegi (dalej też jako "Rada") działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.; dalej: "u.z.w.ś.") podjęła uchwałę nr XXXIV/171/2006 z 27 lutego 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Następnie, przyjmując tę samą podstawę prawną, 29 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/93/2011 w sprawie zmiany uchwały nr XXXIV/171/2006 Rady Miasta i Gminy Białobrzegi z 27 lutego 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Natomiast w dniu 29 maja 2014 r. podjęła uchwałę nr XLI/310/2014 w sprawie zmiany uchwały nr XXXIV/171/2006 Rady Miasta Gminy Białobrzegi z 27 lutego 2006 r. i uchwały nr XII/93/2011 w sprawie Regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków.

Pismem z 23 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę nr XXXIV/171/2006 i zmieniającą ją uchwałę nr XLI/310/2014 z 29 maja 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIV/171/2006 Rady Miasta Gminy Białobrzegi z 27 lutego 2006 r. i uchwały nr XII/93/2011 w sprawie Regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków.

Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej jako "u.s.g." oraz art. 19 u.z.w.ś. poprzez określenie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 16 ww. regulaminu, że przyłączenie nieruchomości do nowej sieci kanalizacji lub wodociągowej jest odpłatne;

2) art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś. polegające na uzależnieniu w § 20 ww. regulaminu rozpoczęcia realizacji prac projektowych oraz budowlano - montażowych od uprzedniego podpisania umowy o przyłączenie lub uzyskania warunków przyłączenia;

3) rażące naruszenie art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. poprzez określenie w § 7, 8, 10 zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 ustawy, winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę przyznanej jej ustawą kompetencji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej § zaskarżonej uchwały Rady jako naruszających prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że do uchwalenia powyższego regulaminu Rada została upoważniona w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.w.ś. podnosząc, iż Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przedstawione wyliczenie ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w art. 19 ust. 2 u.z.w.ś.

Prokurator uznał, że nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Zdaniem skarżącego ustalenie podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do i odłączanie od sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawierało także rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 1996 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzania ścieków, które, jak wykazano powyżej, i tak nie mogłoby nakładać na obywateli obowiązku ponoszenia opłat, jeśli brak było ku temu wyraźnej delegacji ustawowej.

Skarżący nie dopatrzył się podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w żadnym z przepisów prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Jego zdaniem, żaden z przepisów ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Prokurator wskazał na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 oraz w wyrokach NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01 i z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129). Podniósł, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich.

Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., według którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Prokurator zauważył, że podstawy takiej nie zawierała również późniejsza w stosunku do daty podjęcia zaskarżonej uchwały u.z.w.ś. Podstawy takiej nie może stanowić również - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż zawarte w tym przepisie upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Regulacja ta zawiera bowiem jedynie generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy (przede wszystkim radę) gminy.

Prokurator podniósł, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej (bądź odłączenie i ponowne podłączenie). Jednorazowa opłata za podłączenie (także odłączenie i powtórne podłączenie) do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej, nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. Można mówić jedynie o sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.w.ś.

W konsekwencji Prokurator stwierdził, że przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 u.s.g. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4).

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 u.z.w.ś.). Zauważył, że ustawa przyznała wprawdzie radzie gminy kompetencję do ustalenia regulaminu, przesądzając jednak w skali krajowej o bezwzględnym obowiązku przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy i co gorsza - w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.w.ś.). Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Tymczasem zaskarżony § 20 odwraca tą kolejność: wniosek, umowa, wydanie warunków i dopiero przyłączenie. Przyłączenie przestaje być świadczeniem powszechnie dostępnym (art. 3 ust. 1 u.z.w.ś.).

W uzasadnieniu trzeciego zarzutu skargi, Prokurator wskazał, że z przepisu art. 6 ust. 3 ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Jednocześnie, nie może budzić wątpliwości, że narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej.

Zdaniem Prokuratora niektóre postanowienia skarżonego regulaminu wykraczają poza upoważnienie dane gminnemu prawodawcy. Dotyczy to przepisów § 8 (określa terminy, na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci), § 10 (stanowi o formie zmiany warunków umowy, § 7 i 8 (dotyczą przyczyn rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia i wygaśnięcia), § 10 (określa minimalną i maksymalną długość okresu obrachunkowego).

Konkludując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta

z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań.

W odpowiedzi na skargę Rada uznała zasadność podnoszonych zarzutów i wskazała, że uwzględnia skargę w całości. Wniosła o umorzenie postępowania.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, Prokurator popierając skargę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazując na liczne uchybienia w zaskarżonym regulaminie wskazał, że kardynalnym błędem jest brak określenia minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, jak również skonkretyzowanie w § 1 pkt 2 lit. d jednego przedsiębiorstwa, które świadczy te usługi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 u.z.w.ś., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi.

Na wstępie wyjaśnić należy, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają zaś na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest powyższymi zasadami, jak również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 i 2 u.z.w.ś.

Z przepisu tego wynika, że rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ww. ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ww. ustawy.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o unormowaniach § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Słusznie więc podniósł skarżący na rozprawie przed Sądem, że nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłaniu w § 5 regulaminu do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi stanowi istotne naruszenie prawa.

Wskazanie w § 4 uchwały, że poziom świadczonych usług Przedsiębiorstwa w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków określają ustawa, inne obowiązujące przepisy prawa, jak również pozwolenia wodno - prawne wydane na podstawie odrębnych przepisów oznacza odesłanie do innych aktów prawnych o charakterze indywidualnym, co w sposób nieusprawiedliwiony przekazuje kompetencje w tym zakresie innym nieuprawnionym organom. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś. jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, w tym w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Innymi słowy, to już z treści samego regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Brak zaś w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie przesądza o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny. Odsyłanie w tym zakresie do innych aktów prawnych, nie tylko wykracza poza kompetencję Rady, ale nadto narusza uprawnienia tych podmiotów, które do wydawania stosownych aktów zostały upoważnione (poprzez wskazywanie zakresu regulacji tych aktów). Rada jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 5 u.z.w.ś., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2).

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że podczas uchwalania treści regulaminu organ dopuścił się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieuregulowaniu wymagań dotyczących określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś.). Wyliczając w art. 19 ust. 2 ww. ustawy komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 19 ust. 2 ustawy wyżej wymienionej. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że skonkretyzowanie w regulaminie jednego przedsiębiorstwa, które prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stanowi istotne naruszenie prawa. Brak jest bowiem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Tymczasem, w § 1 ust. 2 lit. d uchwały wskazano, że ilekroć w niniejszym regulaminie używa się określenia "Przedsiębiorstwo" należy przez to rozumieć Zakład Wodociągów - Kanalizacji - Zakład Budżetowy w B., o którym mowa w art. 2 pkt 4 u.z.w.ś. Powyższe uchybienie oznacza, że organ przy podejmowaniu uchwały popełnił kardynalny błąd, stanowiący istotne naruszenie prawa, skutkujący stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Poprzez bowiem skonkretyzowanie ww. podmiotu, zaskarżony regulamin nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych.

Powierzenie wykonywania uchwały konkretnemu przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu niewątpliwie w istotny sposób narusza art. 19 u.z.w.ś. Powyższy przepis nie upoważnia bowiem rady gminy do wskazania konkretnego przedsiębiorstwa. Ponadto, skoro regulamin ma charakter generalny, to oznacza, że może on dotyczyć kilku przedsiębiorstw, a w związku z tym określanie takich szczegółów może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób, w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.

Brak było też podstawy prawnej do ustalenia w § 16 zaskarżonej uchwały, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne. Żaden bowiem z punktów ust. 2 art. 19 u.z.w.ś. nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podstawy takiej nie ma także w u.s.g., ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje więc podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W związku z powyższym, brak było też podstawy prawnej do obciążania odbiorcy w § 30 uchwały kosztami usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu, jeśli nie uczyni tego w ciągu 5 godzin od jej wystąpienia, a Przedsiębiorstwo usunie ją we własnym zakresie.

Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.w.ś.). Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Tymczasem zaskarżona uchwała w § 20 odwraca tą kolejność: wniosek, umowa, wydanie warunków i dopiero przyłączenie. Przyłączenie przestaje więc być świadczeniem powszechnie dostępnym - art. 3 ust. 1 u.z.w.ś. Również § 16 ust. 4 regulaminu narusza prawo poprzez uregulowanie treści wniosku do czego Rada nie była upoważniona na podstawie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. Z kolei § 16 ust. 5 istotnie narusza prawo poprzez uzależnienie możliwości podłączenia do sieci nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od uzasadnionego przypadku, chociaż warunek ten nie został wprowadzony w art. 6 ust. 4 u.z.w.ś.

Za wadliwe należy też uznać uregulowania zawarte w § 22 ust. 3 regulaminu, jako naruszające art. 19 i art. 21 u.z.w.ś. Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a poza tym są nieprecyzyjne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Zauważyć należy, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem wyjście poza delegację ustawową.

Brak jest też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 u.z.w.ś., które to zostały zawarte w § 17 regulaminu, tj. obowiązku dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej. Powyższe unormowanie wydano zatem z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Trafnie wskazuje skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. - poprzez określenie w § 8 i § 10 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, winny być określone w umowie. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ww. ustawą kompetencje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

Słusznie też podniósł skarżący, że regulamin narusza art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś. polegający na uzależnieniu w § 20 rozpoczęcia realizacji prac projektowych oraz budowlano - montażowych od uprzednio podpisania umowy o przyłączenie lub uzyskania warunków przyłączenia. Z art. 15 ust. 4 u.z.w.ś. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Istnieje więc bezwzględny obowiązek przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawowe warunki przyłączenia określone w regulaminie nie mogą być tym samym interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, dodatkowo w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków.

Za wadliwe uznać też należy uregulowania zawarte w § 22 ust. 3 regulaminu, jako naruszające art. 19 i art. 21 u.z.w.ś. Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a poza tym są nieprecyzyjne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Zauważyć należy, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem wyjście poza delegację ustawową.

Brak jest też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. które to zostały zawarte w § 17 regulaminu, tj. obowiązku dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej. Powyższe unormowanie wydano zatem z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Artykuł 19 ust. 2 ww. ustawy nie przyznaje również organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, że zawarcie w skarżonym w § 1 ust. 2 lit. c regulaminu definicji "odbiorca" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego.

W § 39 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, co narusza hierarchię źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może być bowiem podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu takich jak ww. ustawa. Użyty przez organ uchwałodawczy zwrot "w szczególności" może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawa.

Z przyczyn wskazanych wyżej uznać należy, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego też należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały skutkuje zaś w konsekwencji tym, że również wskazane w skardze uchwały ją zmieniające z 29 listopada 2011 r. i 29 maja 2014 r. są nieważne.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak

w sentencji.