Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 947/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 137 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 856/11 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 856/11 oddalił skargę Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zwrócił D. P. i W. E. w 1/2 części każdemu z nich, cześć nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu, położoną w Poznaniu przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów, obręb J., jako działka nr [...] o pow. 5.394 m2, odpowiadającą nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...], zbytej na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r. (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał D. P. i W. E. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 848.563,10 zł, stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone za powyższą nieruchomość, powiększone o kwotę, o którą zwiększyła się wartość nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po nabyciu przez Skarbu Państwa (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że o zwrot nieruchomości wystąpili D. E.-K. (obecnie P.) i W. E., którzy zbyli na rzecz Skarbu Państwa – Zjednoczenia Produkcji Elementów Wyposażenia Budownictwa "[...]", część nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] stanowiącą parcelę nr [...] o pow. 5.410 m2. Umowę sprzedaży zawarto w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1975 r., rep. [...], pod budowę budynku biurowo-usługowego. Z przepisu § 3 umowy wynikało, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została decyzją Urzędu Miasta Poznania Miejskiej Komisji Planowania z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...]. Dokonana przez organ analiza akt archiwalnych dotyczących budowy budynku biurowo-usługowego na obecnej działce nr [...], nadesłanych przez Archiwum Państwowe w Poznaniu oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie wskazuje, że plan ogólny zagospodarowania terenu inwestycji budowy "Zespołu Administracyjno-Usługowego", usytuowanego w Poznaniu przy ul. [...], zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 1974 r. i przewidywał zlokalizowanie na nieruchomości budynku biurowo usługowego. Inwestycja ta nie została jednak zrealizowana z uwagi na brak wystarczających środków finansowych, zaś sama nieruchomość przekazana została protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] marca 1982 r. przez Zjednoczenie Produkcji Elementów Wyposażenia Budownictwa "[...]" - Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w Poznaniu. Jak wynika z opisu stanu technicznego przekazanej nieruchomości, stanowiącego załącznik nr 1 do ww. protokołu, część nieruchomości stanowiły place postojowe o pow. 750m2 i 1750m2, a pozostała część zabudowana była barakami z pomieszczeniami warsztatowymi, garażowymi, biurowymi oraz dawnym mieszkaniem. Stan techniczny nakładów budowlanych określony został jako "zły". Zarząd Gospodarki Terenami w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 1982 r., zmienioną decyzją z dnia [...] marca 1985 r., orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania dz. nr [...] przez Zjednoczenie Produkcji Elementów Wyposażenia Budownictwa "[...]" i o przekazaniu jej w użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w Poznaniu z przeznaczeniem pod Komisariat II Milicji Obywatelskiej. W latach 1982-1983 na dz. nr [...] wybudowano kompleks garażowo-warsztatowy i stację paliw. Ustalono także, że składniki budowlane znajdujące się na nieruchomości w dniu jej przejęcia przez Komendę, tj. baraki murowane z pomieszczeniami warsztatowymi, garażowymi, biurowymi oraz dawnym mieszkaniem, a także nawierzchnia placów postojowych, zostały rozebrane i usunięte z uwagi na zły stan techniczny, a w ich miejsce powstały nowe obiekty przewidziane w Planie Generalnym Rozbudowy Komendy. Przeprowadzone w dniu [...] marca 2010 r. oględziny nieruchomości wykazały, że dz. nr [...], stanowi ogrodzony teren użytkowany wyłącznie przez Komendę Wojewódzką Policji w Poznaniu jako zaplecze garażowo-parkingowe. Na działce znajdują się dwa zespoły garaży murowanych (49 garaży), zespół 8 garaży wykonanych z blachy falistej oraz wiata o konstrukcji metalowej, pozostała po nieczynnej od 2005 r. stacji paliw. W gruncie nadal znajdują się zbiorniki na paliwo. Na części działki przylegającej do ul. [...] znajdują się dwa niewielkie budynki z płyty obornickiej na podmurówce, w których mieszą się biuro kierownika parkingu oraz portiernia. Niewielka część działki - około 50 m2, położona przy portierni, znajduje się poza ogrodzeniem i nie jest użytkowana przez Policję, stanowi teren ogólnodostępny. Jak wynika ponadto z oświadczenia D. P., stan zagospodarowania nieruchomości w dniu oględzin całkowicie różni się od stanu jej zagospodarowania z dnia nabycia przez Skarbu Państwa. Jak wyjaśnili pracownicy Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu, wszystkie nakłady budowlane znajdujące się na dz. nr [...] poczynione zostały przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej i Policję jako jej następcę prawnego. W opinii organu, podjęte ustalenia przesądziły, że pomimo upływu 7 lat od dnia nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na dz. nr [...] nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu nabycia, oraz że cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia nabycia, a więc spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., uzasadniające zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. O wysokości kwoty, jaką poprzedni właściciele zobowiązani są zwrócić Skarbowi Państwa z tytułu odszkodowania wypłaconego w 1975 r., powiększonej o kwotę, o którą zwiększyła się wartość nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po nabyciu na rzecz Skarbu Państwa, orzeczono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lipca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Tomasza Sobczaka, który w opinii organu nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków i jest logiczny, spójny i kompletny.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Poznania i wskazał, że choć przedmiotowa nieruchomości nie była wywłaszczona sensu stricte, to jednakże w myśl art. 229 u.g.n., dotychczasowym właścicielom przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości przejętej lub nabytej przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że dz. nr [...] została nabyta przez Zjednoczenie Produkcji Elementów Wyposażenia Budownictwa "[...]" pod budowę budynku biurowo-usługowego, jednak cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Podczas oględzin nieruchomości ustalono, że brak jest jakichkolwiek elementów wskazujących na realizację celu określonego w akcie wywłaszczeniowym. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego organ podzielił stanowisko organu I instancji, uznając go za prawidłowy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wielkopolski Wojewódzki Komendant Policji w Poznaniu. Zdaniem skarżącego decyzja wydana została w oparciu o niezgodny z Konstytucją RP art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten, obowiązujący w obecnym brzemieniu od dnia 22 września 2004 r., został zastosowany wstecz, do stanu prawnego zaistniałego przed jego wejściem w życie, co powoduje, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której ustawa nie przewidywała zwrotu nieruchomości, co do której nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Skarżący zaznaczył, że przedmiotowa działka została wykorzystywana na cele bezpieczeństwa i porządku publicznego i wskazał na nieprawidłowości w sporządzonym operacie szacunkowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając powyższą skargę podał, że poza sporem pozostaje, iż przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez D. P. oraz W. E. na rzecz Skarbu Państwa – Zjednoczenia Produkcji Elementów Wyposażenia Budownictwa "[...]" aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1975 r., zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem wywłaszczenia była budowa budynku biurowo-usługowego, który to cel, z uwagi na brak wystarczających środków finansowych, nie został zrealizowany. Stąd w dniu [...] marca 1982 r. nabywca nieruchomości przekazał ją Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w Poznaniu. W latach 1982-1983 na dz. nr [...] wybudowano kompleks garażowo-warsztatowy i stację paliw, tj. obiekty przewidziane w Planie Generalnym Rozbudowy Komendy. W opinii Sądu podjęte ustalenia, przesądzają, że w sprawie spełnione zostały przesłanki zbędności wywłaszczenia określone w art. 137 u.g.n.

Sąd podzielił również pogląd organu, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została wprowadzona do systemu prawa dopiero ustawą o gospodarce nieruchomościami, bowiem istniała już na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w jej art. 34 ust. 1. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej, już w momencie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, istniała prawna możliwość jej zwrotu, jeżeli nie nastąpiło jej użycie na cele wywłaszczenia określone w umowie, o jakiej mowa w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 137 ust. 1 precyzuje jedynie warunki formalne, od spełnienia których uzależnione jest dokonanie zwrotu nieruchomości, wskazując, iż zwrot ten jest możliwy jedynie w przypadku stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co ma miejsce w sytuacji niezrealizowania tego celu w terminach zakreślonych w treści ww. przepisu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż zarówno pod rządami ustawy z 1958 r., jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości był możliwy wyłącznie w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, który to przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Tym samym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, aby podstawą zaskarżonej decyzji był przepis nakazujący stosowanie wstecz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia, że postępowanie dotyczy nieruchomości, która wykorzystywana jest na cele bezpieczeństwa i porządku publicznego, Sąd podał, że do dnia 8 kwietnia 2008 r. obowiązywał art. 229a u.g.n., który wskazywał, iż niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, przepis powyższy został jednak uznany za niezgodny z Konstytucją. Powołany wyrok, zdaniem Sądu przesądził, iż w obecnie obowiązującym porządku prawnym brak jest możliwości odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której niezrealizowano celu wywłaszczenia, ale zrealizowano inny cel publiczny.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, Sąd wskazał, powołując się na treść art. 154 ust. 1 u.g.n., że to do rzeczoznawcy majątkowego należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości z uwzględnieniem okoliczności wymienionych w tym przepisie. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." Zdaniem Sądu, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania jest logiczny, spójny, zaś działania matematyczne uwidocznione w operacie nie zawierają błędów. Biegły uwzględnił ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na rynku lokalnym, które miały miejsce w latach 2008–2009, odnoszące się do transakcji, których przedmiotem były grunty przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz mieszkaniowo–usługową. W opinii Sądu, przyjęte w operacie nieruchomości wypełniały definicję nieruchomości podobnych, określoną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Wobec rozbieżności cenowej biegły wyeliminował transakcje o skrajnych cenach. Prawidłowo zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, w sposób czytelny i logiczny przedstawił poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. Biegły określił cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a następnie, dokonując wyceny poszczególnych działek, uwzględnił wpływ tych cech na wartość konkretnej działki. W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw by uwzględnić zarzuty skarżącego co do wadliwości przyjętej metody wyceny oraz wadliwego doboru nieruchomości. Jak wyjaśnił sam rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., zrozumiałym jest, że nie wszystkie transakcje są identyczne z nieruchomością wycenianą i różnią się w zakresie poszczególnych cech. Sąd podzielił pogląd skarżącego, że transakcja, której przedmiotem była nieruchomość najbardziej podobna do wycenianej działki, dotyczyła działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...], jednak uzyskana na rynku cena sprzedaży, nie odbiega od dokonanej wyceny, potwierdzając prawidłowość sporządzonego operatu. Za nietrafne Sąd uznał również zarzuty dotyczące wartości stopnia zużycia poszczególnych elementów działki w dniu wywłaszczenia, oraz stopnia zużycia obiektów obecnie istniejących. Biegły na etapie postępowania administracyjnego odniósł się bowiem do powyższych zarzutów wskazując, że z uwagi na brak precyzyjnego opisu stanu technicznego budynków w dacie wywłaszczenia, trudno było zastosować którąkolwiek z metod czasowych określania zużycia technicznego.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. wniósł Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, reprezentowany przez r.pr. C. Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez zastosowanie niezgodnego z Konstytucją RP przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.;

2. przepisów postępowania, tj.

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 137 u.g.n. w obecnie obowiązującym brzmieniu obowiązuje od dnia 22 września 2004 r., jednak znajduje zastosowanie do zdarzeń i stanów powstałych przed dniem jego wejścia w życie. Nakazuje bowiem stosować przewidziane przez ustawę o gospodarce nieruchomościami konsekwencje (zwrot wywłaszczonej nieruchomości) wobec zdarzeń powstałych w okresie, w którym takie konsekwencje przewidziane nie były. Skarżący wskazał, że nieruchomości wywłaszczano na konkretny cel publiczny, jednak niekiedy celów tych nie realizowano i przeznaczano na inne cele, w wielu przypadkach również publiczne. Zarówno jednak niezrealizowanie pierwotnego celu wywłaszczenia, jak i zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości w inny sposób, odbywało się pod rządami prawa nie wiążącego z takim postępowaniem ww. konsekwencji. Powyższe skutkuje naruszeniem zasady lex retro non agit, bowiem ustawa późniejsza przewiduje negatywne dla gospodarujących nieruchomościami podmiotów skutki powziętych przez nie przed jej wejściem w życie zachowań. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, co zdaniem skarżącego kasacyjnie, powoduje naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że Sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy nieruchomości, a w konsekwencji na błędnej podstawie faktycznej. Sąd, a wcześniej organy, nie odniosły się w sposób merytoryczny do wyboru przez biegłego metody szacowania nieruchomości. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zestawienie przez rzeczoznawcę transakcji, przyjęte dla określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, zostało sporządzone niepoprawnie przez przyjęcie niereprezentatywnej próbki transakcji nieruchomości, w szczególności transakcji nr [...]. Są to transakcje dotyczące nieruchomości, które posiadają cechy (m.in. lokalizacja) wpływające znacząco na obniżenie ich wartości rynkowej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przewidziano bowiem dla tych terenów funkcje "tylko" mieszkalne, a niektóre z nich położone są na terenach z zabudową mieszkaniową wolnostojącą o charakterze willowym. Z kolei przeznaczenie wycenianej nieruchomości w studium określono jako funkcja mieszkaniowo-usługowa, z natury rzeczy bardziej wszechstronna, a zatem bardziej atrakcyjna dla potencjalnego inwestora. Gęstość zabudowy dla wszystkich tych nieruchomości przewidziana w przywołanym studium wynosi z kolei od 5% do 30%, a nie jak w przypadku przedmiotowej nieruchomości od 5% do 55%. Możliwość zagospodarowania tej ostatniej jest zatem dużo większa. Przyjęcie transakcji o minimalnych cenach wśród porównywanych transakcji jako reprezentatywnych doprowadziło w konsekwencji do wyraźnego spadku wartości wycenianej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezrozumiałym jest także przyjęcie transakcji dotyczących dz. nr [...],[...] przy ul. [...] jedynie jako równorzędnej przy porównaniu z innymi transakcjami. Nieruchomość ta, jako sąsiadująca z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jest najbardziej porównywalna spośród wszystkich ujętych w zestawieniu. Zasadności tej uwadze dodaje fakt, że data tej transakcji oraz data sporządzenia operatu szacunkowego jest najbliższa spośród wszystkich przyjętych do porównania. W opinii skarżącego kasacyjnie właściwszą metodą wyceny byłaby metoda porównywania parami, chociażby z uwagi na fakt, że średnia cena sąsiedniej działki wyraźnie odbiega od większości uwzględnionych przy zastosowanej metodzie.

Zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie budzi także wycena nakładów na gruncie według stanu z dnia wywłaszczenia. Niesłuszne jest bowiem przyjęcie stopnia zużycia poszczególnych obiektów na poziomie 45-50% zważywszy, że w jedynym dokumencie, na którym rzeczoznawca oparł się w odtworzeniu stanu wspomnianych obiektów, ogólny stan techniczny określony jest jako zły. Wymusza to określenie tego stopnia na wyższym poziomie. Zastrzeżenia odwrotne budzą ustalenia na temat stanu i wartości nakładów obecnie związanych z gruntem. Stan budynków i innych obiektów infrastruktury, dbałość użytkownika o zachowanie ich substancji w należytej formie, wskazuje na niższy niż wskazany w operacie stopień zużycia określony na poziomie 30%.

Powyższe uchybienia, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powodują że ww. dowód nie jest w pełni wiarygodny i nie może być traktowany jako jedyny i wystarczający do uczynionych na jego podstawie ustaleń. Wadliwe ustalenia faktyczne poczynione przez przyjęcie, że wartość nieruchomości jest taka jak wskazana w operacie szacunkowym, skutkowały natomiast nieprawidłowym zrekonstruowaniem stanu faktycznego, a zatem naruszeniem art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Powyższych błędów nie zauważył Sąd I instancji, czym naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jak również przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. E. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie uczestnika postępowania nie znajduje uzasadnienia zarzut niekonstytucyjności przepisu art. 137 u.g.n., bowiem nie narusza on zasady niedziałania prawa wstecz, skoro ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości również przewidywała zwrot nieruchomości w przypadku jej niewykorzystania na cel wywłaszczenia. Zdaniem W. E., niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem organy i Sąd, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i uznały, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i standardami.

W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2012 r. D. P. wskazała, że działka będąca przedmiotem postępowania nie jest już zajmowana przez Policję. Komenda udostępniła ją bowiem firmie [...], która postawiła na niej kontenery wykorzystywane przez pracowników tej firmy podczas budowy na sąsiedniej działce.

W. E. pismami z dnia 21 marca 2012 r. uzupełnił odpowiedź na skargę kasacyjną i przedłożył dokumenty świadczące o tym, że w chwili obecnej w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako jej właściciele ujawnieni są on oraz D. P.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. również wniosła o jej oddalenie i wskazała, że brak jest podstaw do przyjęcia tezy o retroaktywności przepisu art. 137 u.g.n. Za niezasadne należy, zdaniem uczestnika postępowania, uznać również wszystkie zarzuty dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut ten w zasadzie opiera się na uznaniu, że Sąd dokonał niewłaściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązująca organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, winna być przez organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Na wstępie podkreślić należy, że organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10, czy z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2430/11; https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut dotyczący błędnego wyboru przez biegłego metody szacowania nieruchomości, tj. korygowania ceny średniej, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie, właściwszą byłaby metoda porównywania parami. Zauważyć jednak trzeba, że stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie biegły, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wskazał w operacie szacunkowym, że wybór podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej poprzedziła analiza lokalnego rynku nieruchomości, poprzez ustalenie rodzaju obszaru i okresu badania cen transakcyjnych, jak również ustalenie rodzaju i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym. Z żadnego natomiast przepisu prawa nie wynika konieczność wyjaśniania przez rzeczoznawcę majątkowego, dlaczego nie zastosował innej metody.

Skarga kasacyjna zarzuca ponadto, że nieruchomości przyjęte za podstawę szacowania w operacie, nie są w istocie nieruchomościami podobnymi (w szczególności transakcje nr [...]). Definicję "nieruchomości podobnej" zawiera przepis art. 4 pkt 16 u.g.n., stanowiąc, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podkreślić przy tym należy, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości, na co wskazano już powyżej. Metoda korygowania ceny średniej polega przy tym na tym, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W niniejszej sprawie biegły wziął pod uwagę cechy różniące przyjęte do porównania nieruchomości (str. 14-15 operatu szacunkowego) i zastosował odpowiednie czynniki korygujące w celu ustalenia aktualnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe uwagi odnoszą się także do zarzutu, że biegły nieprawidłowo określił wartość części składowych – nakładów na gruncie według stanu z dnia wywłaszczenia, jak również nakładów obecnie z gruntem związanych. Kwestia ta była już jednak wyjaśniana przez biegłego w toku postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...] stycznia 2011 r.), który wskazał, że z uwagi na brak precyzyjnego opisu stanu technicznego budynków w dacie wywłaszczenia trudno było zastosować którąkolwiek z metod czasowych zużycia technicznego. Przyjęto wobec tego współczynnik na poziomie 50%, co odpowiada ocenie średni-zły. Powyższe jest zatem zgodne z oceną stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia przedstawioną przez skarżącą kasacyjnie i znajdującą potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Z kolei współczynnik 30%, zastosowany w odniesieniu do obecnie posadowionych na gruncie obiektów, odpowiada stanowi określanemu jako zadowalający. Jak wynika przy tym z akt sprawy, biegły oceny powyższego dokonał na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz oględzin nieruchomości. Samo zatem subiektywne przekonanie skarżącej kasacyjnie o lepszym stanie obiektów znajdujących się na gruncie, nie wystarczy do podważenia ustaleń dokonanych przez biegłego. Jak podnosi się w orzecznictwie, strona, która podważa operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 778/10). Skarżąca kasacyjnie opinii takiej jednak nie przedłożyła, pomimo szeregu zarzutów do sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu, skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem, aby w niniejszej sprawie w ogóle doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 i art. 80 k.p.a., i że w konsekwencji zachodziła konieczność uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną organów i Sądu nie uzasadnia powyższego zarzutu.

Wobec powyższego za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie powyższe elementy. Został w nim przedstawiony stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wyjaśniono również motywy podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonych decyzji, jak również zarzutów skargi.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie niezgodnego z Konstytucją RP przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Zarzut ten w zasadzie ogranicza się do uznania przez skarżącą kasacyjnie, że przepis ten nie powinien być stosowany do stanów prawnych sprzed dnia jego wejścia w życie, tj. 22 września 2004 r.

Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w aktualnym brzmieniu wprowadzony został art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy. Ustawa ta nie zawiera przy tym regulacji intertemporalnych, a zatem ustawodawca przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, co oznacza, że nowe przepisy od momentu wejścia w życie regulują wszystkie zdarzenia, zarówno przyszłe jak i przeszłe.

W omawianym przepisie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zawarto nową definicję "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" uznając za nią taką sytuację, gdy "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, punktem wyjścia do rozważań dotyczących stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia w ogóle został zrealizowany. Zgodzić należy się bowiem ze skarżącą kasacyjnie, że jeżeli cel taki zostałby zrealizowany, to niezależnie od terminu realizacji, brak byłoby podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Realizacja celu wywłaszczenia oznacza bowiem, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i regulacja zawarta w powołanym przepisie sytuacji tej nie zmienia. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 514/11; z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1558/10; z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2098/10; z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1879/12). Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jedną z podstawowych standardów państwa prawa.

Odmiennie wygląda jednak kwestia zastosowania omawianego przepisu w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia w ogóle. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje bowiem zastosowanie wtedy, gdy w dniu 22 września 2004 r., tj. w dniu jego wejścia w życie, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W takim przypadku upływ terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia oznacza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Taka natomiast sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez byłych właścicieli aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1975 r. (w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), pod budowę budynku biurowo-usługowego. Z umowy wynikało, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została decyzją Urzędu Miasta Poznania Miejskiej Komisji Planowania z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...]. Inwestycja ta nie została jednak zrealizowana z uwagi na brak wystarczających środków finansowych, zaś sama nieruchomość przekazana została protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] marca 1982 r. przez Zjednoczenie Produkcji Elementów Wyposażenia Budownictwa "[...]" - Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w Poznaniu. Następnie Zarząd Gospodarki Terenami w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 1982 r., zmienioną decyzją z dnia [...] marca 1985 r., orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania dz. nr [...] przez Zjednoczenie Produkcji Elementów Wyposażenia Budownictwa "[...]" i o przekazaniu jej w użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w Poznaniu z przeznaczeniem pod Komisariat II Milicji Obywatelskiej. Przeprowadzone w dniu [...] marca 2010 r. oględziny nieruchomości wykazały, że dz. nr [...], stanowi ogrodzony teren użytkowany wyłącznie przez Komendę Wojewódzką Policji w Poznaniu jako zaplecze garażowo-parkingowe.

Mając powyższe na uwadze za trafne należało uznać stanowisko organów, a za nimi Sądu I instancji, że skoro pomimo upływu 7 lat od dnia nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na dz. nr [...] nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu nabycia, oraz że cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia nabycia, to spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., uzasadniające zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 137 u.g.n.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził natomiast kosztów postępowania, o które wnioskował W. E., bowiem przepis w art. 204 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.