Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

A. D.(dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z [...] lipca 2018 r., znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), który po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r. znak: [...], GINB odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z elektrownią wiatrową wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą: linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] (...) z [...] marca 2013 r. znak: [...] przeniesionej decyzją z [...] października 2015 r. znak: [...], a następnie zmienionej decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. znak:[...] o pozwoleniu na budowę, do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd zagadnienia wstępnego dotyczącego możliwości popełnienia przestępstw przez kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta, polegającego na tym, że poświadczyli nieprawdę w oświadczeniu kierownika budowy złożonym w oparciu o art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane".

Od powyższego postanowienia, skarżąca wniosła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpoznaniu środka zaskarżenia i przeanalizowaniu sprawy GINB postanowieniem z [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z [...] października 2017 r.

GINB podniósł, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] maja 2018 r., że w okolicznościach niniejszej sprawy należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z [...] października 2017 r. ponieważ żądanie to nie zostało wniesione przez stronę postępowania.

Organ odwoławczy podniósł również że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., może być wszczęte na wniosek strony, a zatem podmiotu, który spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Wyjaśnił również, że skarżąca nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z [...] października 2017 r. zawieszającego postępowanie administracyjne "w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z elektrownią wiatrową wraz z infrastrukturą" w [...]. GINB nadmienił, że wbrew twierdzeniom skarżącej jej interes prawny, nie może przejawiać się w "chęci uporządkowania stanu prawnego i faktycznego zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisami prawa miejscowego". Ponadto sama wola skarżącej uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego lub zainteresowanie konkretną inwestycją nie wpływa na jej sytuację prawną.

Organ odwoławczy wskazał, iż niewystarczający jest zarzut interesu prawnego skarżącej co do niezgodności inwestycji, której postępowanie dotyczy, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją środowiskową. GINB wyjaśnił, że nie podziela wyrażonego przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenia, że "konsekwencją przyjęcia, że mieszkańcy posiadali interes prawny w zaskarżeniu uchwały ustalającej m.p.z.p. (...), winno być przyjęcie, że mieszkańcy w tym skarżąca, posiadają interes prawny w kwestionowaniu budowy inwestycji zrealizowanych w oparciu o tę wadliwie uchwaloną uchwałę".

Organ odwoławczy podniósł również, że jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby generalnie, iż w każdym przypadku ewentualnej niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, czy decyzją o pozwoleniu na budowę (zagadnienia, które w stosunku do spornej inwestycji GINB w niniejszym postanowieniu - nie ocenia), katalog stron uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego byłby niczym nieograniczony. Ponadto odległości działek gruntu stanowiących własność skarżącej od działki, na której znajduje się elektrownia wiatrowa zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem GINB odległości te są na tyle duże, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na nieruchomości skarżącej.

W odniesieniu do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB wskazał, że na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego organ nie jest zobowiązany do wskazywania przepisu prawa regulującego tryb prowadzonego postępowania. Dopiero orzeczenie kończące postępowanie powinno zawierać określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe wynika z faktu, że wyniki przeprowadzonego postępowania administracyjnego determinują sposób jego zakończenia, który nie jest możliwy do przewidzenia. Dlatego też na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wystarczające jest określenie jego przedmiotu np. że postępowanie będzie prowadzone w sprawie robót budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał, że odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego dotyczącego obniżenia wysokości wieży przez inwestora oraz wiążącej się z tym zmiany warunków ochrony środowiska, należ wyjaśnić, że zarzuty te pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Są to zarzuty merytoryczne, nieodnoszące się ani do kwestii formalnej jaką jest zawieszenie postępowania administracyjnego, ani do kwestii legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nadmienił również, że organ wojewódzki nie zebrał i nie rozpatrzył jeszcze całego materiału dowodowego w sprawie, nie ustalił stanu faktycznego i nie wydał na jego podstawie merytorycznego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać ewentualnej ocenie GINB.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie GINB z [...] lipca 2018 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień GINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz postanowienia [...] WINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonych postanowień GINB oraz postanowienia [...] WINB. Jednocześnie skarżonemu postanowienia zarzuciła naruszenie:

- art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego;

- art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przejawiające się w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie kręgu stron prowadzonego postępowania;

- art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania skarżącej statusu strony postępowania;

- art. 101 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak zawiadomienia wszystkich stron postępowania;

- art. 100 § 2 i 84 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy budowa obiektu elektrowni wiatrowej niezgodnie z projektem budowlanym stanowi bezpośrednie zagrożenie katastrofą budowlaną. Wskazała, że opinia mgr inż. T. K. biegłego Sądu Okręgowego w [...] z zakresu budownictwa opracowana na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę w [...] [...] udostępniona organowi do innych postępowań w sprawie EW w [...] i w [...] jednoznacznie wskazywała na szereg nieprawidłowości przy realizacji inwestycji;

- art. 102 k.p.a. przez jego niezastosowanie w związku w zagrożeniem katastrofa budowlana oraz poważną szkodą dla interesu społecznego. Prokurator kierując akt oskarżenia do sądu uznał mieszkańców [...] i [...] za pokrzywdzonych. Skarżąca także uzyskała ten status.

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie powstało zagadnienie o charakterze zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane przez: błędne przyjęcie, iż możliwość popełnienia przestępstw przez uczestników procesu budowlanego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie wszczętego postępowania pomimo, iż z dwie niezależne kontrole potwierdziły wybudowanie elektrowni wiatrowej z istotnymi odstępstwami od projektu i decyzji budowlanej w zakresie kubatury obiektu jak też sposobu zagospodarowania działki. Ponadto przeprowadzone kontrole potwierdziły brak zgodności obiektu z przepisami tj. przepisami ochrony środowiska i przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że organ nie dysponuje możliwościami procesowymi zweryfikowania oświadczenia inwestora o "demontażu górnej sekcji wieży" i ustalenia stanu faktycznego sprawy w sytuacji gdy : organ mógł dokonać oględzin obiektu w zakresie wykonania flanszy lub jej brak, uzyskać dowody z opinii biegłego, przesłuchać świadków: np. monterów wieży, operatorów dźwigów. Organ mając wątpliwości co do wysokości elektrowni powołać biegłego do oceny dokumentacji zdjęciowej wieży elektrowni wykonanej w dniu 30 czerwca 2016 r. Organ mógł zażądać od inwestora specyfikacji rozruchowo-technicznej zamontowanej elektrowni oraz dokumentacji technicznej wykonania flanszy.

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy: jak przeprowadzenie dowodu z oględzin w celu ustalenia wykonania flanszy i obniżenia wieży elektrowni po jej wybudowaniu, zażądania od inwestora stosownych dokumentów technicznych potwierdzających wykonanie flanszy!, przeprowadzenia dowodu z dokumentacji fotograficznej dostępnej na stronie internetowej: http://[...], o której istotności organ był informowany przez skarżącą w czasie przesłuchania w siedzibie WINB w październiku 2017 r. Z przesłuchania sporządzony był protokół.

- art. 8 k.p.a. przez nie uczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej;

- art. 12 k.p.a. przez opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy;

- art. 6 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, bez uwzględnienia dowodów z przesłuchania świadków, uwzględnienie wyników kontroli dotyczących wyłącznie wysokości wieży elektrowni bez uwzględnienia dowodów na niezgodność obiektu z projektem w zakresie fundamentów, budowli ziemnej, placów manewrowych, lokalizacji elektrowni co narusza zasadę swobodnej oceny dowodów i jest sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej; Organ nie uwzględnił dowodów na niezgodność obiektu z przepisami MPZP z 2010 r obowiązującym w dacie wydania decyzji budowlanych;

- art. 124 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji, brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia postanowień;

- art. 24 k.p.a. - GUNB pismem z dnia [...] września 2017 roku znak [...] oraz [...] ( skarżąca nie jest w posiadaniu tych dokumentów) zawiadomił Prokuraturę Rejonową w [...] o ujawnionych okolicznościach uzasadniających podejrzenie popełnienie przestępstwa przez funkcjonariuszy publicznych w sprawach dotyczących oddania do użytkowania obiektów elektrowni w [...] i w [...]. Pracownikiem WINB, który ją przesłuchiwał i prowadził czynności procesowe w związku z przeprowadzonymi kontrolami był P. G. Z uwagi na powyższe koniecznym było wyłączenie pracownika z postępowania "w sprawie robót budowlanych" z powodu wątpliwości co do jego bezstronności. Materiał dowodowy dokumentujący wybudowanie wiatraka niezgodnie z projektem i brak jego obniżenia w luty m 2017 roku stanowił by jednocześnie dowód, iż pracownicy WINB w tym P. G. nie dopełnili obowiązków w czasie obowiązkowej kontroli przed oddaniem obiektów do użytkowania.

Zwróciła się także o przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 ust. 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów, niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy jak:

- zdjęcie prac budowlanych na budowie w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. dołączone do pisma skierowanego do WINB latem 2016 r.;

- opinia biegłego sądowego T. K. i zeznania uzupełniające;

- postanowieniem PINB z [...] czerwca 2016 r., znak [...], (nigdy później nie dokonano pomiaru fundamentów);

- sprawozdanie techniczne stanowiące załącznik do protokołu kontroli Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Inspekcji i Kontroli Budowlanej nr [...];

- wydruk ze strony internetowej pod adresem: http://[...];

- pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. informującego skarżącą o przekazaniu do WINB dokumentacji kontroli "celem służbowego wykorzystania i podjęcia działań";

- artykuł "Gdzie wcięło 20 metrów wiatraków" opublikowanego w [...] nr [...];

- skargi skierowanej do GUNB z [...] września 2016 r. informującej m.in. o możliwości, iż wiatraki są "za krótkie" oraz wątpliwościach dotyczących prawidłowości prac fundamentowych;

- pisma Burmistrza [...] w sprawie określenia legalności wybudowanych wiatraków;

- zawiadomienia Prokuratora o przyznaniu statusu pokrzywdzonych mieszkańcom [...] i [...] Wspólnota [...] z [...] lipca 2017)

a następnie poprowadzenie dowodu z ww. dokumentów na okoliczność: braku podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych przez organ w celu oceny jaką wysokość miała wieża elektrowni w po jej wybudowaniu, zakresu odstępstw wybudowanej elektrowni wiatrowej w stosunku do projektu budowlanego i decyzji budowlanej, interesu prawnego skarżącej do występowania w niniejszej sprawie, zaniechań i opóźniania w rozstrzygnięciu sprawy przez organy nadzoru po stwierdzeniu odstępstw wybudowanej elektrowni wiatrowej od projektu budowlanego i decyzji budowlanej, zainteresowania opinii publicznej tematyką odstępstw wybudowanej elektrowni wiatrowej od projektu budowlanego i decyzji budowlanej, braku działania organów w interesie społecznym.

Skarżąca podniosła, że nie posiada oryginałów dokumentów – kontroli. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie GINB utrzymujące w mocy własne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja stwierdzenia nieważności tak decyzji, jak i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady stabilności aktu administracyjnego, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lub postanowieniu, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Badając akt administracyjny w postępowaniu nadzorczym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji lub postanowienia jest wydanie tych aktów z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Taka też była podstawa prawna wniosku skarżącej z dnia 5 marca 2018 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Skarżąca wskazała we wniosku, że w jej ocenie rażąco naruszono przepisy art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 71a, w związku z art. 71 pr. bud, art. 97 § 1 pkit 4 k.p.a. w związku z art. 50-51 pr. bud, a także art. 8,77, 80 i 10 k.p.a.

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Podkreślić więc należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia tylko w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31.10.2008r.. sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17.07.2008r., sygn. akt II OSK 888/07).

Sąd podkreśla, że zanim jednak dojdzie do kontroli aktu administracyjnego pod kątem wyżej wskazanych przesłanek nieważności, konieczne jest uprzednie ustalenie, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma zatem obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie i czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

Jednocześnie wskazać należy, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające postanowienie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, dotyczy jedynie kwestii formalnych. W trakcie tego postępowania, nie dochodzi do badania, czy przyczyny nieważności decyzji lub postanowienia rzeczywiście miały miejsce. Może to być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. prawomocnym wyrokiem lub inną decyzją ostateczną.

W rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia z podmiotową przesłanką uniemożliwiającą prowadzenie postępowania, ponieważ wbrew szerokiej argumentacji przedstawionej w skardze, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, skarżąca nie jest stroną postępowania, a zatem jej żądanie w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, nie mogło zostać uwzględnione.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Wskazać należy, że zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 61 a § 1 k.p.a., dotyczącą postępowania pierwszoinstancyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, także utrzymujące je w mocy postanowienie GINB, są zgodne z powyższymi przepisami.

Organy wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze nie naruszyły także art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. podejmując wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Ustalenia organów były wystarczające, by podjąć rozstrzygniecie w przedmiocie odmowy szczecią postepowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych.

Zaskarżone postanowienie, nie narusza art. 28 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykazanie interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, polega na wskazaniu przepisu prawa materialnego, z którego wynika związek z kwestionowanym rozstrzygnięciem. Wnoszący o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. musi wykazać, że unieważnienie decyzji administracyjnej kształtować będzie bezpośrednio i konkretnie jego sytuację prawną (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA).

Organ oceniając interes prawny wnoszącego żądanie obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. Ponadto interes prawny osoby, która nie była, tak jak w rozpoznawanej sprawie stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania postanowienia ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą (por. NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12).

Należy w związku z tym zawęzić ocenę interesu prawnego skarżącej do postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego "w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z elektrownią wiatrową wraz z infrastrukturą" w [...]. Skarżąca nie wskazała w skardze przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że unieważnienie postanowienia o zawieszeniu będzie bezpośrednio kształtować jej sytuację prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zawarta w skardze argumentacja, w przeważającej mierze nie odnosi się w ogóle do kwestii zawieszenia postępowania oraz robót budowlanych będących przedmiotem postępowania organu wojewódzkiego, które w książce obiektu budowlanego zostały określone jako "demontaż konstrukcji sekcji wieży".

Wskazywane w skardze kwestie dotyczące zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę i porządkiem planistycznym, nie dotyczą przedmiotu postępowania i nie zmierzają do wykazania interesu prawnego wnioskodawczyni w stwierdzeniu nieważności postanowienia wydanego w ramach postępowania dotyczącego określonych robót budowlanych polegających na obniżeniu wysokości wieży.

Dla wykazania interesu prawnego Skarżącej niewystarczający jest również zarzut co do niezgodności inwestycji, której postępowanie dotyczy, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją środowiskową. Sad w pełni zgadza się z organem, że nie można zaakceptować poglądu skarżącej, zgodnie z którym "konsekwencją przyjęcia, że mieszkańcy posiadali interes prawny w zaskarżeniu uchwały ustalającej m.p.z.p. (...), winno być przyjęcie, że mieszkańcy w tym skarżąca, posiadają interes prawny w kwestionowaniu budowy inwestycji zrealizowanych w oparciu o tę wadliwie uchwaloną uchwałę".

Przyjęcie takiego stanowiska, doprowadziłoby do sytuacji, że w każdym przypadku ewentualnej niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, czy decyzją o pozwoleniu na budowę, katalog stron uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego byłby niczym nieograniczony.

O interesie prawnym przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, niezależnie od bezpośredniego graniczenia z terenem inwestycji (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r" sygn. akt II SA/Łd 78/17, CBOSA).

Odległości działek gruntu stanowiących własność skarżącej od działki, na której znajduje się elektrownia wiatrowa, zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i są one na tyle duże, że nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomości skarżącej.

Nie ma także żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącej, co byłoby przyczyną do objęcia ich obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Takich ograniczeń nie można również wywodzić w niniejszej sprawie z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Pierwszy z tych przepisów reguluje kwestie korzystania z nieruchomości a drugi nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W orzecznictwie wskazuje się, że ocena przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. powinna być dokonana na podstawie obiektywnych warunków, panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć właścicieli poszczególnych nieruchomości; powinna uwzględniać przeznaczenie nieruchomości, które wynika z jej charakteru i sposobu z niej korzystania (wyrok sądu apel. w [...] z [...].03.2013 r., [...], LEX nr 1294703).

Niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 101 § 1 k.p.a., bowiem kontrolowane postanowienie nie jest postanowieniem w przedmiocie zawieszenia postępowania. Również kwestii zawieszenia postępowania, nie zaś zasadności odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą zarzuty wskazane w punktach 5 -10 skargi. Dlatego nie były one przedmiotem kontroli Sądu. Jeszcze raz trzeba w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie bada merytorycznej zasadności zawieszenia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.