Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 323/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 29 grudnia 2021 r., nr SKO.421.1251.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 2 listopada 2021 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. (nr MOPS.ŚR.8132.003123.21) Burmistrz Miasta C. – działając na podstawie art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b, art. 23, art. 29, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") - orzekł o odmowie I. Ł. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – D. B.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 30 sierpnia 2021 r. (data stempla pocztowego) wpłynął wniosek I. Ł. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką D. B.

Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r., wskazując, że I. Ł. jest córką D. B., która wymaga opieki. I. Ł. jest osobą bezrobotną, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy - z dniem 30.08.2021 r. wyrejestrowała działalność gospodarczą, którą prowadziła od 19.07.2017 r.

D. B. ma 69 lat, jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 12 maja 2020 r. (nr [...]), w którym nie ustalono od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 stycznia 2018 r.; orzeczenie wydano na czas określony do 31.05.2022 r. D. B. mieszka samodzielnie, choruje na nowotwór piersi, ma zmiany w mózgu, kościach i problemy z pamięcią, cały czas jest w leczeniu onkologicznym.

Z informacji uzyskanych od pracownika socjalnego, który przeprowadził wywiad na potrzeby przyznania prawa do niniejszego świadczenia wynika, iż córka I. Ł. przychodzi do matki 3 razy dziennie, monitoruje przyjmowanie leków, wizyt lekarskich i niezbędnych zabiegów leczniczych. Pomaga w codziennych czynnościach życiowych, jak ubieranie, kąpiel, sprzątanie mieszkania, pranie, prasowanie. Przygotowuje posiłki, które D. B. spożywa samodzielnie.

Wskazane przez wnioskodawczynię czynności, które podejmuje w ramach opieki nad niepełnosprawną matką są zwykłymi czynnościami życia codziennego. Zakres faktycznie sprawowanej opieki nie stanowi czynności, które powodują konieczność rezygnacji z pracy przez I. Ł., ponieważ nie jest to stała lub długotrwała opieka wymagająca całodobowej bezpośredniej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, o jakiej mowa w przepisie art. 17 ust 1 u.ś.r. Faktyczna opieka, to opieka sprawowana w sposób ciągły, a nie doraźny (por. Mały słownik języka polskiego PWN 1969, s.169, wg którego "faktyczny", to będący faktem, oparty na faktach, rzeczywisty, realny, istotny; z kolei "długotrwały" to stan trwający przez długi czas, przewlekły; "bezpośredni" to bez jakiegokolwiek pośrednictwa, osobiście, wprost stykać się z kimś bezpośrednio znajdując się bardzo blisko, zaś "stały" to trwający, działający bez przerwy, ciągły nie przerywany).

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy nieuzasadnionym byłoby twierdzenie, że opieka nad matką sprawowana przez I. Ł. uniemożliwia jej aktywność zawodową i możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Sprawowanie przez wnioskodawczynię opieki nie stanowi okoliczności, która wymagałaby w istocie rezygnacji z zatrudnienia. Tym samym nie sposób stwierdzić, że w powyższych okolicznościach faktycznych wnioskująca - w celu sprawowania osobistej opieki nad matką (wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) - była zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organ stwierdził także, że zgodnie z art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ wskazał, że na powyższy pogląd nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał wyraźnie, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani "wykreowanie" prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który ma prawo zmiany istniejących przepisów prawnych. Organ nie posiada prawa, ani możliwości do zmiany przepisów ustawy, a nawet więcej - jest związany do wydawania decyzji administracyjnej na gruncie obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Organ stwierdził, że także stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest jednoznaczne i potwierdza konieczność zróżnicowanego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, póki działania legislacyjne zmierzające do przywrócenia równości wśród tej kategorii świadczeniobiorców wciąż trwają.

Organ podsumował, że I. Ł. sprawuje opiekę nad matką sporadycznie, odwiedza matkę trzy razy dziennie, nie zamieszkuje z nią razem. Zrezygnowała z pracy zarobkowej (wyrejestrowanie działalności gospodarczej z dniem 30.08.2021 r.) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matka, lecz zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, o czym jednak nie można mówić w sytuacji gdy dana osoba nie przejawia aktywności zawodowej. Ponadto zgodnie z art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak wynika z zebranej przez organ dokumentacji, zgodnie z wydanym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność D. B. ustalono od 3 stycznia 2018 roku, a więc w wieku 66 lat.

Organ skonstatował, że pomimo, iż wnioskodawczyni sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką, to nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., bowiem stan zdrowia D. B. nie wymaga obecności i pomocy ze strony córki przez 24 godziny na dobę, opieka nie jest sprawowana całodobowo, lecz sporadycznie, gdyż D. B. jest osobą samodzielną.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. (nr SKO.421.1251.2021) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że bezsporne w sprawie jest to, iż D. B. (ur. [...]1951 r.) posiada znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 12.05.2020 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C.); niepełnosprawność istnieje od – "nie da się ustalić", zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od - 03.01.2018 r.; z orzeczenia wynika także, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, natomiast orzeczenie wydano do 31 maja 2022 r.

Ustalenia faktyczne organu zostały dokonane w ramach zebranych dowodów, w tym wywiadu środowiskowego z dnia 6 października 2021 r., z którego wynika, że D. B. jest wdową; 4 lata temu zdiagnozowano u niej nowotwór piersi i od tego czasu wymaga wsparcia ze strony osób drugich. Cały czas jest leczona onkologicznie, ma zmiany w mózgu i w kościach. Z dokonanych ustaleń wynika, że D. B. porusza się samodzielnie, jest samodzielna podczas spożywania posiłków.

Z oceny dokonanej przez starszego specjalistę pracy socjalnej wynika, że sprawowana opieka nie jest stała, nie wymaga świadczenia pomocy całodobowo -córka przychodzi do matki 3 razy dziennie (rano, w południe i wieczorem), pomaga w czynnościach dnia codziennego (pranie, sprzątanie itp.), a zakres sprawowanej opieki, nie stanowi czynności, które powodują konieczność rezygnacji z pracy przez wnioskodawczynię.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zgadza się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Kolegium, dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego doszło jednak do przekonania, że rozmiar i zakres sprawowanej opieki nie wymaga całodobowej dyspozycyjności. Większość wymienionych czynności dotyczy typowych czynności dnia codziennego. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że D. B. pomimo ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności, porusza się samodzielnie, jest samodzielna podczas spożywania posiłków; wymaga wsparcia w zwyczajnych codziennych czynnościach.

Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją I. Ł. z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką.

I. Ł. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta C.; o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj.:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą (rezygnacją z pracy) a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką – D. B., zaś niepełnosprawność matki skarżącej nie jest kwestią sporną. Wątpliwości organu nie budzą również okoliczności sprawowania opieki przez skarżącą nad osobą niepełnosprawną oraz że skarżąca należy do kategorii osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem ojca.

Zasadniczym zarzutem stawianym niniejszą skargą jest naruszenie przez organ w decyzji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegający na błędnej wykładni ww. przepisu. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że D. B. jest wdową, 4 lata temu zdiagnozowano u niej nowotwór piersi i od tego czasu wymaga wsparcia ze strony osób drugich. Cały czas leczona jest onkologicznie, ma zmiany w mózgu i w kościach. W przypadku skarżącej fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 u.ś.r. do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne - był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Ponadto organ II instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ocenił zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez nią opieki nad matką. Co ważne, czego organ nie wziął pod uwagę, że skarżąca całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Co należy podkreślić organ II instancji nie kwestionuje opieki nad matką, jednakże lakonicznie podnosi, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy wbrew temu co twierdzi organ II instancji związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi. Po pierwsze skarżąca z uwagi na zły stan zdrowia matki (nowotwór) nie ma możliwości aktywności zawodowej, a pomoc ta sprawowana jest w sposób prawidłowy.

Powyższy przepis bowiem należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stałą, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawna osobą której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Organ pomijając celowościową wykładnię ww. przepisu uznał, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem w tym zakresie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a wiec z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację - art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 561/19):

Jak sam organ I instancji ustalił, czego organ II instancji nie kwestionuje, opiekę wypełnia nad osobą niepełnosprawną skarżąca, a w opiece nad osobą niepełnosprawną nikt jej nie pomaga. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji w ocenie skarżącej i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały.

"Punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 637/19). Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę od spełnienia której uzależnione jest przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazuje sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. Sposób jej sprawowania nie został w u.ś.r. określony. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (po. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19 ). Co więcej sądy uznają, że nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. Przedstawione wyżej stanowisko sądów i doktryny organ II instancji całkowicie pominął. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zakres opieki skarżącej jest stały, permanentny. Organ sam wymienia szeroki zakres opieki, jednakże zdaniem organu - co pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym - ww. czynności są niewystarczające. Ponadto raz jeszcze należy wskazać, iż określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji) nie jest powiązania w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osoba niepełnosprawną. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację - art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 753/19).

Skarżąca zarzuca organowi I instancji naruszenia o charakterze procesowym. Z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną. Przepis ten, a także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej działania organu administracji w sprawie objętej odwołaniem były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów, natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Podsumowując powyżej sformułowane zarzuty oraz całokształt sytuacji związanej ze sprawowaniem opieki nad ojcem przez skarżącą, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości organu, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącą sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że zastosowanie w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt I KZP 22/01, a także: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast). W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). W konsekwencji zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, gdyż została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 29 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 2 listopada 2021 r., którą odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - D. B.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej w skrócie "u.ś.r."), w której określono wymogi, od spełnienia których uzależnione zostało pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. W przepisie art. 17 u.ś.r. szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ I instancji odmawiając skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznał m.in., że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 3 stycznia 2018 r. (tj. wieku 66 lat), zatem powstała po ukończeniu przez nią 18. roku życia, jak również po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Według organu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal ma zastosowanie, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) - z uwagi na brak działań ustawodawcy - nie zmienia we wskazanym zakresie sytuacji prawnej skarżącej.

W tym zakresie, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, zgodne z którym - opierając się na jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Kolegium słusznie przyjęło zatem, że data powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki matki skarżącej nie wpływa na zasadność przyznania przedmiotowego świadczenia, a zatem organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc jednak do zasadniczej kwestii, jaką jest istnienie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związku przyczynowo-skutkowego, a co legło u podstaw odmowy skarżącej wnioskowanego świadczenia, należy zauważyć, że osoba wnioskująca o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia jej podejmowanie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, tzn. z okoliczności faktycznych sprawy musi wynikać, że wnioskodawca rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednakże z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne).

Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19).

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy wskazać, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (przedmiotowym i czasowym), który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej.

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tutaj: matką), a jeżeli tak, to rozważenie również tego, czy to wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą, a zarazem koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej matki, opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez nią jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

Wskazać należy, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r.), to jednak podkreślenia wymaga też to, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy - w tym czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze - stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna.

Z akt sprawy nie wynika, aby matka skarżącej była osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, cewnikowania, pamersowania itp.). Wręcz przeciwnie, z akt sprawy wynika, że matka skarżącej jest sprawna ruchowo (porusza się samodzielnie), samodzielnie wykonuje czynności higieniczne (tylko w "gorsze dni" skarżąca pomaga jej w myciu i ubieraniu), nie wymaga pomocy podczas jedzenia, nie wymaga również pomocy przy zażywaniu lekarstw, może pozostać w domu sama (skarżąca nie mieszka razem z matką, przychodzi do matki trzy razy dziennie, tj. rano, w południe, wieczorem). W ramach czynności opiekuńczych skarżąca monitoruje przyjmowanie leków, wizyt lekarskich, niezbędnych zabiegów leczniczych. Ponadto robi zakupy, sprząta, pierze, prasuje, przygotowuje posiłki, "pilnuje" rachunków (vide: wywiad środowiskowy - akta administracyjne organu I instancji).

Mając na uwadze powyższe ustalenia można stwierdzić, że zakres samodzielności matki skarżącej, choć ograniczony (ze względu na choroby, na które cierpi), to jednak nie jest tego rodzaju, by wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Matka skarżącej wymaga pomocy m.in. przy przygotowywaniu posiłków, przy podawaniu leków, czasem również przy myciu i ubieraniu. Zakres tego rodzaju czynności nie jest na tyle intensywny i absorbujący jednak, by mógł stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w znaczeniu wynikającym z treści art. 3 pkt 22 u.ś.r. Nie ma przeszkód, aby przy odpowiedniej organizacji czasu pracy skarżąca podała matce śniadanie, a kolejne posiłki po powrocie z wykonywanej pracy. Co do samego przygotowywania posiłków, to nie ma przecież także przeszkód, by je przyrządzać po pracy lub w czasie wolnym od pracy, tak jak to ma miejsce w większości gospodarstw domowych prowadzonych przez osoby aktywne zawodowo. Nie ma również przeszkód, aby skarżąca przygotowała matce wcześniej leki, zwłaszcza że matka przyjmuje je samodzielnie i nie potrzebuje przy tym pomocy. Analogicznie należy odnieść się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności wykonywania pozostałych prac domowych, jak: robienie zakupów, sprzątanie, pranie prasowanie. Z kolei wizyty lekarskie czy zabiegi lecznicze nie mają miejsca codziennie.

Reasumując, w ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką związany z jej niepełnosprawnością, przyjąć należy, że organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, iż zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącą. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby rozmiar opieki wymuszał na skarżącej całkowite niepodejmowanie pracy zarobkowej. Sprawowana opieka nad matką nie uniemożliwia wykonywania pracy zarobkowej, która może być także wykonywana chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jeszcze raz podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje, przy należytej jego organizacji, zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki.

Odnosząc się do treści skargi Sąd pragnie wskazać, że co do zasady podziela stanowisko wyrażane w powołanym orzecznictwie, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę, jednakże zestawiając okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy ze wskazaną regulacją prawną, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uzasadnia uznania tej opieki za taką o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż obiektywnie sprawowana przez skarżącą opieka nad matką umożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).