Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1218/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 1 pkt 1  lit. a i c ,  art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 642/16 w sprawie ze skarg K. W. na decyzje Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnych po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. W. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 roku w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 642/16 po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. W. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach na 2014 r. oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r., oddalił skargi.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania wynikało, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Limanowej decyzjami z dnia [...] 2016r. odmówił K. W. przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) i nałożył sankcje pieniężne potrącane z realizowanych płatności za 2014r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

Rozstrzygnięcia te zapadły w związku z wnioskami strony dotyczącymi przyznania płatności do obszaru kilkudziesięciu działek rolnych położonych w województwie świętokrzyskim, powiecie włoszczowskim, gminie Secemin, obrębie ewid. Wola Wolica., oraz województwie warmińsko - mazurskim, powiecie giżyckim, gminie Giżycko., obrębie ewid. Antonowo. Strona łącznie zadeklarowała 77,61 ha do płatności JPO.

Postępowanie zainicjowane wnioskami zostało pierwotnie zakończone decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...]. Na mocy w/w decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności ONW ustalono na poziomie zadeklarowanym. Stronie przyznano i wypłacono kwotę 11421,10 zł. Po wydaniu i doręczeniu w/w decyzji organ l instancji powziął informację dotyczącą braku użytkowania rolniczego na części powierzchni zgłoszonych do płatności. W związku z powyższym postanowieniami z 15-06-2015 r. wznowiono rozpatrywanie spraw za 2014 r. Efektem tego postępowania były decyzje z dnia 22.07.2015 r. Na mocy decyzji rozstrzygnięcia pierwotne zostały uchylone, a powierzchnia uprawniona została ustalona na poziomie 37,57 ha. Następnie decyzjami z dnia 12.10.2015 r. Dyrektor MOR uchylił decyzje organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, czego efektem były decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Limanowej z dnia [...] 2016r., ustalające, że powierzchnia uprawniona wynosi 37,57 ha. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności JPO i ONW przekroczyło 50 % wobec powierzchni uprawnionej do płatności (pow. stwierdzonej) w związku z czym płatność została odmówiona, a na rolnika nałożono sankcję w wysokości przypadającej na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołań decyzjami z [...] 2016r., wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał zaskarżone decyzje w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż na gruntach strony zostały przeprowadzone kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które wykonali pracownicy Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu ARiMR ([...].2015 r., w [...] oraz w [...] ([...].2015 r.). Wyniki w/w kontroli nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie szczegółowo opisanych działek rolnych zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności. Organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił z jakich przyczyn wymienionych w decyzji działek nie można uznać, jako użytkowane rolniczo. W zakresie ONW organ wskazał, iż stan zakwestionowanych obszarów uniemożliwiał prowadzenie jakiejkolwiek rzeczywistej działalności rolniczej uprawniające do uzyskania wsparcia, którego dotyczy niniejsza decyzja. Nie sposób bowiem przekonująco twierdzić, że strona faktycznie prowadziła działalność rolniczą na terenie zabudowanym, zadrzewionym, czy zakrzaczonym. Taka sytuacja oprócz brzmienia podstawowych przepisów dotyczących płatności istotnych w niniejszej sprawie jest wątpliwa także z uwagi na treść § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm. Zgodnie z § 1 za grunt utrzymywany zgodnie z normami uznaje się grunty orne, na których jest prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie, albo łąki i pastwiska, których okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. § 4 w/w rozporządzenia wprost stanowi z kolei, że grunty rolne, o których mowa w § 1 nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem takich, które nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, pojedynczych (o ile ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar), będących plantacjami wierzby wykorzystywanej do wyplatania bądź plantacjami zagajników o krótkiej rotacji (na cele energetyczne).

Co do JPO, iż z uwagi na zawartość zdjęć w/w terenu, pomiary dokonane przez organ l instancji zostały uznane za prawidłowe. Dotyczy to w szczególności widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu II instancji zdjęcia działek strony są przy tym na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki w/w pomiarów. Zastosowane w niniejszej sprawie szacunki dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności oceniono jako prawidłowe. Według organu obszar wykluczony z płatności nie kwalifikuje się do niej, ponieważ nie był i nie jest faktycznie użytkowany rolniczo, tj. m.in. utrzymywany zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach).

Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. W..

Na rozprawie w dniu 20 lipca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy wynikające z zaskarżonych decyzji o sygn. akt I SA/Kr 642/16 i I SA/Kr 643/16, jako pozostające ze sobą w związku wobec tożsamości stron, podobieństwa przedmiotu postępowania oraz identyczności przedstawionych w skargach zarzutów, celem ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Kr 642/16 i oddalił skargi. Sąd I instancji stwierdził, że nie może odnieść skutku argumentacja skarżącego ukierunkowana na wykazanie wad prowadzonego postępowania dowodowego oraz nieadekwatności ustalonych jego wyników w relacji do zgromadzonego w sprawie materiału. W ocenie sądu organ uczynił zadość powinnościom określonym w art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który nakazuje do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak z zastrzeżeniem odmienności, jakie wprowadza do tej procedury ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Istotny jest zwłaszcza ust. 3 przywołanego przepisu. Zaznaczył, że z przepisu tego wywodzi się w orzecznictwie, że sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w k.p.a., według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Strona w postępowaniu w sprawie przyznania płatności została zobligowana do współdziałania z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków procesowych. Z tych względów postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne, oraz jego efekty w postaci zwłaszcza dowodów z oględzin i kontroli przeprowadzonej na spornych działkach, dokumentacji fotograficznej, a także zdjęć lotniczych stanowią wystarczające podstawy do dokonania istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie stanu i utrzymania poszczególnych działek w dobrej kulturze rolnej zgodnie z minimalnymi normami, jak też w zakresie granic ich rolniczego użytkowania. Organy prawidłowo zobrazowały i przeanalizowały powyższe wiodące dla sprawy kwestie, także poprzez odniesienie ich do poszczególnych fragmentów konkretnych nieruchomości i omówienie tego w uzasadnieniach decyzji. Przywołane dowody, a także wnioski z ich analizy wynikające nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i skargach. Skarżący nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny dowodów, a nade wszystko kwestionując ich wymowę nie przedstawił, mimo odmiennych twierdzeń zawartych w skargach, wniosków dowodowych wskazujących na jej wadliwość. Negując ustalenia faktyczne dokonane przez organy podatkowe, poprzez wytknięcie rzekomych naruszeń proceduralnych w toku postępowania podatkowego nie przedstawił także w istocie żadnych konkretnych dowodów, które zmierzałyby do podważenia tych ustaleń. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie zarzutów w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Zarówno dowody te, jak i ich ocena, a także oparta na nich faktografia zostały obszernie przedstawione w uzasadnieniach decyzji. W ocenie Sądu zarzuty skarg nie precyzują żadnych okoliczności wskazujących na naruszenie przez organy przepisów postępowania. W szczególności, jeśli skarżący twierdzi, iż zachował normy w zakresie utrzymania odpowiedniej kultury rolnej działek, to wobec dowodów przeprowadzonych przez organy, winien przedstawić co najmniej dowody wskazujące na dokonywanie czynności służących utrzymaniu takiej kultury rolnej np. dokonywanie zabiegów agrotechnicznych na spornych działkach, usunięcie zakrzewień, pozostałości budowli itd. Samo odwoływanie się do zeznań innych rolników co do wypasu na spornych działkach ich bydła, wobec stwierdzonego fotografiami stanu spornych gruntów, jest niewystarczające i nie podważa dokonanych w efekcie przeprowadzonego postępowania ustaleń. Sąd stwierdził, że okoliczność, że bydło było tam wypasane nie oznacza utrzymania gruntów w odpowiedniej, wymaganej kulturze rolnej. Podobnie, jeśli zdaniem skarżącego ustalenia organów dokonane w oparciu o dokumentację fotograficzną nie konkretyzują adekwatnych fragmentów działek to winien to jednoznacznie wykazać, gdyż tylko takie działanie mogłoby skutecznie podważyć ustalenia dokonane przez organy. Z kolei negowanie ustaleń kontroli ze względu na okres jej przeprowadzenia, wobec stwierdzenia w jej wyniku braku utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, zwłaszcza stwierdzonych nawet w porze zimowej licznych zadrzewień, zakrzaczeń (liczne samosiewy drzew iglastych i krzewów), czy pozostałości po byłym poligonie wojskowym jak okopy i konstrukcje nie związane z użytkowaniem rolniczym, nie stanowi podstawy do przyjmowania, iż skarżący utrzymuje działki w należytym stanie uzasadniającym otrzymanie dopłaty. Wcześniejsze przyznanie płatności, co do spornych gruntów w poprzednio wydanej przez organ decyzji organu I instancji (uchylonej przez organ odwoławczy), wynikało z faktu, że podjęta ona była bez dokonania bezpośredniej kontroli i oględzin działek skarżącego. Sąd uznał, że przedstawionej oceny nie mogą także skutecznie podważyć twierdzenia skarżącego przedstawione w pismach procesowych z 18.07.2016r., gdyż niezależnie od wyżej już artykułowanych wywodów wciąż aktualnych dla ich weryfikacji zauważyć należy, że wskazywane w pismach ewentualne prace rekultywacyjne przeprowadzone na nieruchomościach w okresie pomiędzy dokonanymi oględzinami, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie mają znaczenia dla oceny przesłanek warunkujących przyznanie płatności za rok 2014. Reasumując, Sąd stwierdził, że sam fakt, iż materiał dowodowy zebrany w sprawach został przez organy oceniony odmiennie, niż oczekiwał tego skarżący nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania przywołanych w skargach. Nadto z uwagi na przedmiot kontrolowanych postępowań i charakter płatności, o jakie skarżący się ubiegał, Sąd uznał, iż także pozostałe zarzuty, a to odnoszące się do działania organów bez podstawy prawnej, nie dokonania wyczerpujących ustaleń, braku należytego wyjaśnienia sposobu dokonania ustaleń faktycznych, arbitralności organu, czy uniemożliwienia skarżącemu skorzystania w pełni z jego uprawnień procesowych - nie mogą być uwzględnione. Wyjaśnił, że postępowanie organów ARiMR jest skoncentrowane na ustaleniu, jaka część powierzchni zadeklarowanej we wniosku spełnia przesłanki do przyznania płatności, oraz czy są spełnione wszelkie wymogi związane z płatnościami, o jakie strona się ubiegała. Wobec zatem przyjęcia istnienia sprecyzowanych w decyzjach nieprawidłowości, a w efekcie stwierdzenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do płatności, okoliczność ta obciąża producenta. Jak wyżej wskazano przepisy ustawy o płatnościach ograniczają wymogi określone w k.p.a., w tym w art. 9 i 10 tej ustawy. (dotyczące praw strony w postępowaniu o płatności). Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu PROW 2014-2020 i art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach - organ ARiMR udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Według art. 3 ust. 12 pkt 3 ustawy o płatnościach oraz art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu PROW 2014-2020 organ ARiMR zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu PROW 2014-2020 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach stanowi z kolei, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wymogi określone w tych przepisach zostały przez organy dochowane. Stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem stronę, gdyż to strona powinna zadeklarować powierzchnie do płatności zgodnie ze stanem faktycznym lub odpowiednio wcześnie poinformować ARiMR o omyłkach we wniosku.

W skardze kasacyjnej w powołaniu na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z:■ art. 78 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd pominął okoliczność, iż organ nie uwzględnił żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, podczas gdy okoliczności, na które mieli być powołani świadkowie nie zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi.

■ art. 7, 77, 80, 107 par. 3 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że:

a) prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, a zatem do dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

b) organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych, powinien ocenić materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

c) wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, że organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym.

d). odmowa skarżącemu skorzystania z prawa procesowego strony ma kapitalne znaczenie dla obrony interesu prawnego, oznacza bowiem pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w ustalaniu stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania

e) rozstrzygnięcie organu powinno być oparte na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, tj. szczegółowo wskazywać położenie terenu wykluczonego z płatności, zwłaszcza wobec wielokrotnie podnoszonego przez stronę argumentu, że kontrola na miejscu była przeprowadzona także na działkach nie zgłoszonych do płatności (z uwagi na pozostałości po poligonie), ale będących w posiadaniu strony, na jakich częściach działek rolnych wykryto nieprawidłowości, które były powodem wykluczenia powierzchni nieuprawnionych do płatności wg organów oraz jaki był ich charakter w świetle chociażby norm określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz załącznikiem III do tego Rozporządzenia.

Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie, chociaż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia fragmentu niepozostającego w związku z przedmiotową sprawą, a to poprzez wskazanie na stronie 5 uzasadnienia wyroku, że: "Negując ustalenia faktyczne dokonane przez organy podatkowe, poprzez wytknięcie rzekomych naruszeń proceduralnych w toku postępowania podatkowego nie przedstawił także w istocie żadnych konkretnych dowodów, które zmierzałyby do podważenia tych ustaleń, w sytuacji w której postępowanie nie było postępowaniem na gruncie prawa podatkowego, żadnych ustaleń podatkowych nie dokonano, a w sprawie nie wystąpił jakikolwiek organ podatkowy;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że w sprawie występowały organy podatkowe, uznaniu, że wypasanie bydła w okresie wegetacyjnym traw nie stanowi utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej, ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy stosując twierdzenia w brzmieniu: "Z przepisu tego wywodzi się w orzecznictwie (...), co nie może zastąpić przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach danego stanu faktycznego sprawy;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezajęcie stanowiska wobec części zarzutów skargi (co do wniosków dowodowych strony w postaci przesłuchania świadków, co do przeprowadzenia kontroli na obszarze niezgłoszonym do płatności co do obowiązku organu (wynikającego z Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku) porównania danych z wniosku chociażby z dotychczas złożonymi wnioskami strony i innych producentów. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że działka rolna, na której znajdują się drzewa, uważana jest za obszar kwalifikowalny do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza lub planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na podobnej powierzchni, zaś kwalifikowalność działek rolnych do pomocy sprawdza się za pomocą wszelkich odpowiednich środków. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach wymaga się dodatkowych dowodów (art. 34 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Uzasadnienie wyroku nie pozwala w tym zakresie jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, nie odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów skargi. Przedstawienia w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów administracji.

II. Naruszenie prawa materialnego jako podstawa skargi kasacyjnej a wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie uczynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego byłoby co najmniej przedwczesne. Nadto zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Wobec tego wnoszący skargę kasacyjną odstępuje od wykazania naruszeń prawa materialnego wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, wnoszę o rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Wnoszący skargę kasacyjną jak wynika z jej petitum oparł ją na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 (pkt II) i pkt 2 p.p.s.a. (pkt I), jednak jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zawartego w pkt II jej autor, stwierdzając, że zarzutem prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie dlatego odstąpił od wykazania naruszeń prawa materialnego wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (pkt I petitum) skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: ppkt 1 petitum tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 78 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd pominął okoliczność, iż organ nie uwzględnił żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, podczas gdy okoliczności, na które mieli być powołani świadkowie nie zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi a także naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zakresie w jakim Sąd pominął okoliczność, że prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu ustosunkowania się do żądania strony w kontekście znaczenia dowodu dla sprawy (ppkt 1 lit.a), organ odwoławczy powinien ocenić materiał dowodowy, uwzględniając zmianę stanu faktycznego między wydaniem decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji (ppkt 1 lit. b), z faktu, że ciężar dowodu spoczywa na stronie nie oznacza, że organ nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych (ppkt 1 lit. c i d) a także uzasadnienie organu powinno szczegółowo wskazywać położenie terenu wykluczonego z płatności, zwłaszcza wobec zarzutu, że kontrola na miejscu była przeprowadzona także na działkach nie zgłoszonych do płatności oraz na jakich częściach działek wykryto nieprawidłowości (ppkt 1 lit. e).

W ocenie NSA komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na naruszeniu przepisów postępowania - w zestawieniu z jej uzasadnieniem – czyni zasadnym i celowym odniesienie się do nich łącznie.

Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych naruszeń przepisów postępowania w kontekście istotności wpływu na wynik sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do pominięcia przeprowadzenia zgłaszanych przez skarżącego dowodów osobowych i braku oceny znaczenia tego dowodu dla wyniku sprawy, kasator nie dostrzega, że Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii i wyjaśnił, że prawidłowo organy przyjęły, że dowody zgłaszane przez stronę nie dotyczyły istotnych okoliczności sprawy. Nie może bowiem uchodzić uwadze, że przedmiotem badania organów Agencji są przesłanki istotne dla przyznania określonego rodzaju płatności a zatem okoliczność powierzchni uprawnionej do płatności oraz stanu utrzymania gruntów miarodajnego dla jej przyznania. Dowody służące wykazaniu innych okoliczności, nie związane z wykazaniem przesłanek istotnych dla przyznania płatności zostały prawidłowo ocenione przez Sąd i organy jako bez znaczenia dla wyniku sprawy. Podkreślenia wymaga, że organ dysponował dowodami wprost odnoszącymi się do ww. okoliczności: raport z kontroli na miejscu, dokumentacja zdjęciowa. Oferowane przez stronę dowody z zeznań świadków, innych rolników co do wypasu na spornych działkach ich bydła, wobec stwierdzonego fotografiami stanu spornych gruntów, nie pozwalają na poczynienie stanowczych ustaleń faktycznych co do przesłanek przyznania JPO i ONW. Bez znaczenia dla tych ustaleń był również sposób użytkowania działek w poprzednich latach przez inne osoby. Sąd I instancji słusznie wskazuje, że przedmiotem dowodów zgłaszanych przez ubiegającego się o płatność rolnika, powinny być okoliczności podejmowania czynności służących utrzymaniu dobrej kultury rolnej, a w tym konkretnym przypadku, na co wskazuje Sąd zabiegi agrotechniczne, usunięcie zakrzewień, pozostałości budowli. Sąd I instancji oceniając zasadność pominięcia przez organy dowodu ze źródeł osobowych, prawidłowo uznał w tej sprawie, że samo wypasanie bydła, nie mogło stanowić o spełnieniu wymogu dobrej kultury rolnej wobec jednoznacznych wyników analizy raportu i dokumentacji zdjęciowej. Wbrew zarzutom skargi, odnoszącej się krytycznie do zimowego terminu przeprowadzenia kontroli i poddających w wątpliwość przydatność jej wyników dla oceny uznania zasadności wniosku skarżącego kasacyjnie, NSA stwierdza, że i tę kwestię Sąd wyjaśnił, podzielając stanowisko organu, że za nieprawidłowym utrzymaniem gruntów przemawiają ustalenia stwierdzonych zadrzewień i zakrzaczeń (nawet w porze zimowej – a więc gdy ich zasięg powinien zmaleć) oraz budowli poligonowych zaś obowiązek utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej jest przesłanką przyznania JPO i ONW.

Prawidłowe jest również stanowisko organu i Sądu I instancji, że prowadzone ewentualnie prace rekultywacyjne w okresie pomiędzy dokonanymi oględzinami a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie mają znaczenia dla oceny przesłanek warunkujących przyznanie płatności za rok 2014. Kasator formułując taki zarzut nie dostrzega celu kontroli na miejscu. Podkreślenia zatem wymaga, że celem tym jest weryfikacja danych zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu, ze stanem faktycznym, a tym samym zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków finansowych. Kontrola na miejscu w ramach płatności bezpośrednich do gruntów, raport z kontroli powierzchniowej zawiera wszelkie dane identyfikacyjne producenta rolnego oraz dane dotyczące położenia ewidencyjnego działek rolnych (w tym informacje o powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej, oraz o powierzchni gruntów rolnych znajdujących się na działce ewidencyjnej). Kolejne strony raportu zawierają wyniki kontroli działek rolnych, czyli porównanie danych deklarowanych przez rolnika, z danymi pochodzącymi z kontroli powierzchniowej. Wymagania dotyczące przestrzegania minimalnych norm utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej również znajdują odzwierciedlenie w raporcie. Kontrola metodą inspekcji terenowej jak i metodą foto stanowi zatem instrument sprawdzający prawidłowe wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na konkretny cel związany z danym rodzajem płatności. Co równie istotne, producent składający wniosek o dany rodzaj płatności musi przez cały okres zachowywać warunki do jej przyznania (w przypadku przyznania płatności JPO przez cały rok). Dlatego nieprawidłowości dotyczące użytkowania rolniczego działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku obszarowym na rok 2014 mogą być stwierdzone w trakcie kontroli albowiem to właśnie jej wyniki są miarodajne dla oceny wniosku pod względem spełnienia wymagań dla otrzymania płatności. Warto w tym miejscu wskazać, że co do zasady organy, w tym organ drugiej instancji orzekają na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania, jednak w sprawach płatności zasadniczym dowodem jest kontrola na miejscu i oględziny spornych działek rolnych. Jeżeli w toku tych czynności zostaną stwierdzone nieprawidłowości to ewentualne późniejsze działania podjęte na tych działkach nie mogą wpływać na odmienną ocenę tych nieprawidłowości. W przeciwnym wypadku podważony byłby sens prowadzenia kontroli na miejscu.

Z tej przyczyny zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia stanu faktycznego pomiędzy wydaniem decyzji organów obydwu instancji nie mógł być uwzględniony.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt I petitum skargi kasacyjnej a odnoszące się do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania i pominięcia przez organy stanowiska skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, kilka sztuk dokumentacji fotograficznej nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, że wszelką inicjatywę dowodową strony uznaje się za bezzasadną i niezasługującą na uwzględnienie szczególnie w sytuacji, gdy strona podnosiła, że zdjęcia wykonane przez zespół kontroli na miejscu dokumentują obszar niezgłoszony do płatności (zespół kontrolny błędnie oznaczył powierzchnię na 107 ha gdy do płatności zgłoszono 77,61 ha.). Z powyższym wiąże się zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji wadliwości uzasadnienia faktycznego decyzji jako nieodpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić uwagę należy, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił wniosków dowodowych, które skutecznie podważałyby ustalenia dokonane przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Przede wszystkim co w świetle decyzji nie budzi wątpliwości, wbrew temu zarzutowi, organ wskazał, że do płatności ONW zadeklarowano 77,61 ha natomiast w wyniku czynności kontrolnych jako powierzchnię uprawnioną do płatności ONW strefa nizinna I uznano w przedmiotowej sprawie pow. 37,57 ha. Istotnym jest podkreślenie wobec podnoszonego zarzutu, że organ wyjaśnił w decyzji z jakich przyczyn nie mógł być uwzględniony postulat o nieuprawnionym zaliczeniu do powierzchni deklarowanej -powierzchni wg skarżącego niezgłaszanej do płatności. Organ słusznie wskazał, że stwierdzone w sprawie nieprawidłowości obciążają producenta. Prawidłowe jest stanowisko organu, że w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, chcącej skorzystać z dobrodziejstwa dopłat, uprawnione jest domniemanie, że znane są jej warunki i mechanizmy związane z płatnościami. Niewątpliwie to decydujący się o wystąpienie o tę pomoc, powinien postarać się o to by dane z wniosku o płatności odpowiadały rzeczywistemu stanowi rzeczy oraz w przypadku ewentualnych zmian w tym zakresie odpowiednio wcześniej powiadomić o nich Agencję. Wypełnienie i podpis pod wnioskiem o płatności stanowi swego rodzaju gwarancję, że osobie tej znane są zasady w oparciu o które przyznawane są płatności a także gwarancję rzetelności deklarowanych we wniosku danych jak też zgodę na poddanie tych danych weryfikacji – co nastąpiło w wyniku czynności kontrolnych. Organ rozstrzygając o płatnościach musi badać spełnienie warunków i zasad wg tych samych kryteriów ustalonych dla wszystkich ubiegających się o danego rodzaju wsparcie. Tylko wykazanie w konkretnej sprawie okoliczności, że skarżący nie mógł uniknąć bądź usunąć nieprawidłowości mogłoby rodzić po stronie organu obowiązek usprawiedliwienia ich zaistnienia a tym samym brak konsekwencji w postaci naliczenia sankcji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie bowiem fakt złożenia wniosku, który nie był poprawny, gdyż nie odzwierciedlał wg skarżącego powierzchni działek jaki wnioskujący chciał zadeklarować, przy jednoczesnym braku wprowadzenia zmian w tym zakresie (przed terminem kontroli), obciąża beneficjenta środków. Nadto organ odwoławczy z powołaniem na dowody (kontrole na miejscu przeprowadzone w okresie [...].2015 r. oraz [...].2015r., wskazanie konkretnych działek wg ich numerów i odpowiadającym im nr zdjęć pod kątem utrzymania w dobrej kulturze rolnej wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych), stwierdził zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności ONW i JPO. Zasadniczo największy wpływ na uchybienie skutkujące odmową płatności było przedeklarowanie działki BB, gdyż zadeklarowano 44,43 ha, a do płatności kwalifikowało się 4,48 ha. Organ wskazał, że na taki wynik pomiaru wpływ miał brak śladów rolniczego użytkowania na obszarze po byłym poligonie. Z jakich przyczyn obszar ten był ujęty jako zadeklarowany we wniosku zostało wyjaśnione wyżej. Jednocześnie organ uwzględnił w płatnościach obszar pastwiskowy w części północno-wschodniej działki na podstawie kontroli terenowej z dnia [...].2015r. oraz fot. 1-227,300-304, zaś skarżący kasacyjnie ustaleń tych nie podważył zarzutami skargi kasacyjnej.

Podsumowując, zdaniem NSA uzasadnienia decyzji organu odwoławczego spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji czyni zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ wskazanego przepisu nieusprawiedliwionym.

Końcowo zauważyć też należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 7, 77, art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) i art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie dokonując analizy, które z tych przepisów zobowiązany jest stosować organ w tego rodzaju postępowaniach. Wyjaśnienia zatem wymaga, że stanowiąc w obydwu wymienionych przepisach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust.2 pkt 2 ww. ustaw , obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę ewentualnie innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy. W omawianym przepisie chodzi przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Strona skarżąca składając wnioski o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW i JPO na rok 2014 r., nie przedstawiła dowodów istotnych dla oceny spełnienia przesłanek dla otrzymania wsparcia. Stwierdzony przez organ fotografiami stan spornych działek wymagał od skarżącego zgłoszenia przeciwdowodu za pomocą, którego mogłoby nastąpić obalenie ustalenia, że nie są one utrzymane w odpowiedniej, wymaganej kulturze rolnej. Słusznie Sąd I instancji uznał, że sam fakt wypasania tam bydła nie miał znaczenia dla sprawy, gdyż ta okoliczność nie mogła dowodzić, że zadeklarowane działki były utrzymywane w dobrej kulturze. Także w sytuacji gdy zdaniem skarżącego ustalenia organów dokonane w oparciu o dokumentację fotograficzną nie konkretyzują adekwatnych fragmentów działek to winien to jednoznacznie wykazać, gdyż tylko takie działanie mogłoby skutecznie podważyć ustalenia dokonane przez organy.

Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt I ppkt 1 lit. a-e petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pkt 4,5 i 6 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczym zarzutem w tej grupie jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przede wszystkim na wstępie, zgodzić należy się o tyle z autorem skargi kasacyjnej, że nieprawidłowym było wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str. 5 "organów podatkowych" jako dokonujących ustaleń w przedmiotowym postępowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, co wynika z całego uzasadnienia, że postępowanie przed organami w sprawach wniosków o płatność nie jest postępowaniem podatkowym i jest prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. odpowiednio zmodyfikowanych, na co wskazał także wojewódzki sąd administracyjny. Konstatacja ta oznacza, że omyłce Sądu należy przypisać charakter oczywisty, co prowadzi do wniosku, że niezasadne jest stanowisko kasatora, że wskazany fragment dowodzi braku związku z przedmiotową sprawą a tym samym zarzut opisany w pkt 4 petitum nie jest usprawiedliwiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09).

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem, wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Odnosząc się do przebiegu postępowania w sprawie przed organami administracji, przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy przyjęte następnie za podstawę wyrokowania. W tej mierze Sąd uwzględnił zwłaszcza zadeklarowanie przez skarżącego w dniu 15 maja 2014 r. do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności ONW na rok 2014, działek rolnych B,C,F,O,AD,AH,AI,AJ,BB i odnosząc się do powierzchni wskazanych przez skarżącego kasacyjnie we wniosku dokonał oceny czy ustalenia organów na podstawie dowodów w postaci kontroli na miejscu (w zakresie kwalifikowalności powierzchni) popartej materiałem fotograficznym były wystarczające dla przyjęcia stwierdzenia różnic w użytkowaniu powierzchni gruntów rolnych przez beneficjenta w stosunku do danych zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności. Sąd I instancji zajął również wyraźne stanowisko odnośnie oceny prawnej ustalonych faktów.

Argumenty strony skarżącej, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich spośród formułowanych zarzutów, nie może uzasadniać więc stanowiska o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Nie jest również zasadny, formułowany wobec faktycznych podstaw wydanego rozstrzygnięcia, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie tych przepisów w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi postawiony bez powiązania z przepisami k.p.a.(pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Wskazać trzeba, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami blankietowymi, które stanowią formalno-prawną podstawę wydania wyroku określonej treści. Należy je zatem powiązać z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, czego zabrakło we wskazanych pkt petitum. Powiązanie zaś tych przepisów z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie prowadzi również do wykazania, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma bowiem charakter ustrojowy, ogólny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału w rozprawie przed NSA pełnomocnika profesjonalnego, który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 360 zł.