Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 39/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37, art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postepowania; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. i przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 maja 2008 r. M. L. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewody D. wniosek o wydanie - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U Nr 169, poz. 1418 – dalej u.r.p.r.) - decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. J. nieruchomości położonej w miejscowości B., powiat S., w byłym województwie n. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 26 maja 2008 r.

W ślad za pismem z dnia 3 czerwca 2008 r. skarżąca przedłożyła organowi oświadczenie L. J. w sprawie zrzeczenia się prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami kraju na rzecz M. L. oraz oświadczenie L. J. zawierające opis mienia.

Pismem z dnia 3 września 2009 r. skarżąca poinformowała Wojewodę D., że choć w dniu 26 maja 2008 r. został złożony przez nią wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami kraju, to "do dnia dzisiejszego" nie otrzymała informacji o sposobie załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 30 września 2009 r. Wojewoda D. poinformował skarżącą, że dokumenty dotyczące wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w jej sprawie zostały zarejestrowane pod sygn. akt [...] oraz wskazał, że z uwagi na bardzo dużą ilość wniosków nie istnieje możliwość załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 p.p.s.a.

Pismem z dnia 28 października 2009 r. skierowanym do Wojewody D. skarżąca wskazała, że organ - na podstawie art. 36 k.p.a - zobowiązany jest do "podania nowego terminu załatwienia sprawy i poinformowania o nim strony".

Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. Wojewoda D. na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...], w którego w podstawie prawnej zamieszczono art. 36 § 1 k.p.a., organ ustalił (nowy) termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r.

Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. Wojewoda D. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów (art. 10 § 1 k.p.a.).

Z kolei postanowieniem z dnia [...] Wojewoda D. wyznaczył kolejny (nowy) termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r.

Pismem z 21 lipca 2014 r. skarżąca wniosła - za pośrednictwem Wojewody D. - zażalenie do Ministra Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej na bezczynność Wojewody D. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że od dnia złożenia przez nią wniosku w sprawie (tj. 26 maja 2008 r.) do dnia złożenia zażalenia (tj. 21 lipca 2014 r.) minęło ponad sześć lat.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. Wojewoda D. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP (Dz. U nr 169, poz. 1418 ze zm.) poprzez przedstawienie dowodów potwierdzających wszystkie miejsca zamieszkania L. J. i M. L., spadkobierczyń J. J. – właściciela pozostawionej nieruchomości, po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na uzupełnienie tych braków organ wyznaczył skarżącej sześciomiesięczny termin.

Postanowieniem z [...] (nr [...]) Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie skarżącej za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. sześciomiesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, liczony od dnia doręczenia organowi wydania postanowienia.

W ślad za pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. skarżąca przedłożyła Wojewodzie D. sentencję wyroku Sądu Wojewódzkiego we W., Wydział [...] z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...], oświadczenie L. J. w sprawie zrzeczenia się prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami kraju na rzecz M. L., sentencje postanowień Sądu Rejonowego dla [...], Wydział [...] z dnia [...] o sygn. akt [...] i z dnia [...] o sygn. akt [...] oraz oświadczenie o miejscach zamieszkania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Pismami z dnia 13 marca 2015 r. Wojewoda D. wystąpił z zapytaniem do Starostwa Powiatowego w L., Urzędu Gminy L., Urzędu Miasta w L. i Urzędu Miejskiego W. o udzielenie informacji, czy L. – L. J. i skarżąca M. L. nie nabyły na w/w terenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., o czym poinformowano skarżącą.

Nadto pismami z dnia 13 marca 2015 r. Wojewoda D. wystąpił do Wojewody K., L.(1), L.(2), Ł., M.(1), M.(2), W.(1), O., P.(1), P.(2), Ś.(1), Ś.(2), W.(2), P.(3), Z. z prośbą o przekazanie informacji, czy przed tymi organami toczy się postępowanie na wniosek L. L. J. lub skarżącej M. L. o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty albo, czy osoby te figurują w prowadzonym przez organy rejestrze zawierającym dane dotyczące decyzji lub zaświadczeń wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. lub odrębnych przepisów potwierdzających prawo do rekompensaty. Pismem z 12 maja 2016 r. Wojewoda D. ponowił w/w wezwanie, kierując je do Wojewody K., L.(1), L.(2), Ł., Ś.(2) oraz P.(3).

Z pozyskanych informacji wynika, że przed w/w Wojewodami "nie toczy się, a ani nie toczyło się postępowanie o potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej na wniosek L. – L. J. lub M. L.".

Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Wojewoda D. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżącej wymogów, o których w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 u.r.p.r., oraz wezwał skarżącą do wskazania jednej wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, spośród określonych w art. 13 ust. 1 u.r.p.r., do wskazania numeru rachunku bankowego, przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określona zostanie wartość nieruchomości pozostawionej przez L. J. i M. L. w miejscowości B., powiat S., w byłym województwie n., to jest poza obecnymi granicami RP, jak też wartości prawa własności niezabudowanej działki nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości P. (gmina L.), nabytego przez L. J. w ramach wcześniejszej realizacji prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Postanowieniem z [...] (nr [...]) Wojewoda D. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, wszczęte na wniosek L. J.

W ślad za pismem z dnia 21 lipca 2016 r. skarżąca przedłożyła Wojewodzie D. oświadczenie o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty wraz z numerem rachunku bankowego, dwa operaty szacunkowe określające: wartość nieruchomości pozostawionej przez L. J. i M. L. w miejscowości B., powiat S., w byłym województwie n., to jest poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz wartość prawa własności niezabudowanej działki nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości P. (gmina L.).

Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. Wojewoda D. wezwał skarżącą do sporządzenia korekty przedłożonego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej przez L. J. i M. L. w miejscowości B., powiat S., w byłym województwie n..

W ślad za pismem z 23 sierpnia 2017 r. skarżąca przedłożyła korektę operatu do którego została wezwana, wnosząc o "dalsze niezwłoczne prowadzenie sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia".

Pismem z dnia 30 października 2017 r. Wojewoda D. ponowił wezwanie o dokonanie korekty w/w operatu szacunkowego w zakresie "wyceny zabudowań gospodarczych". Odpowiedzi w tym zakresie udzielił rzeczoznawca majątkowy – Z. I., który sporządził przedstawione dotychczas organowi operaty szacunkowe (pismo z 20 listopada 2017 r.).

Pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. Wojewoda D. pouczył skarżącą o treści art. 10 k.p.a.

Pismem z dnia 6 września 2019 r. Wojewoda D. wskazał skarżącej, że "kolejne czynności w sprawie zostaną podjęte po przedłożeniu przez spadkobierców L. J. oryginału postanowienia właściwego Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonego przez notariusza zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po tej stronie".

W ślad za pismem z dnia 3 lutego 2020 r. skarżąca przedłożyła Wojewodzie D. zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia po L. J. sporządzony w dniu 7 października 2019 r., z treści którego wynika, że jest ona jedyną spadkobierczynią zmarłej w dniu 2 lipca 2008 r. L. J. Postanowieniem z dnia [...] Wojewodą D. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, wszczęte na wniosek L. J.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda D. powołał A. L. – biegłego z zakresu budownictwa i wyceny nieruchomości, do wydania opinii w zakresie typowej wielkości domu mieszkalnego i budynków gospodarczych oraz typowej wielkości działki siedliskowej dla gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w byłym województwie n., tj. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na "bezczynność i przewlekłość Wojewody D.". Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. art. 52 § 1 i 2 i art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła organowi naruszenie art. 8, 12, 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), wnosząc o:

1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez J. J. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości B., powiat S. województwo n., na terytorium obecnej R., w terminie czternastu dni od dnia doręczenia orzeczenia organowi,

2. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania, a bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a" kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Sąd stwierdził nadto, że skarżąca M. L. (skarżąca) dopełniła wymogów formalnych pozwalających na rozpoznanie skargi. Jak bowiem wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 w/w ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Z akt sprawy wynika, że wprawdzie przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca pismem z dnia 21 lipca 2014 r. skierowała – za pośrednictwem Wojewody D. – do Ministra Skarbu Państwa zażalenie (a nie ponaglenie) w związku z bezczynnością Wojewody w postępowaniu zainicjowanym ich wnioskiem, jednakże zdaniem Sądu, należy to uznać za wyczerpnie trybu poprzedzającego wniesienie skargi. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że skarżącej służyło - wówczas - prawo do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a nie ponaglenie. Instytucję ponaglenia wprowadzono bowiem (dopiero) na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) w miejsce zażalenia na niezałatwienie sprawy, zaś zgodnie z art. 16 w/w ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Przechodząc natomiast do rozpoznania złożonej w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. zaznaczyć trzeba, że zasadniczym celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli w zakresie badania opieszałości organów administracji publicznej jest wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48).

Dalej zauważyć wypada, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego przywołaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, brak było normatywnej definicji pojęcia przewlekłości i bezczynności postępowania. Z tego względu na potrzeby niniejszej sprawy odwołać należy się do sposobu rozumienia tych pojęć jaki przyjmowany był powszechnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie.

Przyjmując ukształtowaną w orzecznictwie linię stwierdzić zatem trzeba, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć działania organu prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10). Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Powiedzieć przy tym należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Uwzględniając takie rozumienie pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda D. prowadził postępowanie administracyjne objęte skargą w sposób przewlekły, a także można mu skutecznie zarzucić okresy bezczynności, z naruszeniem w/w art. 35 i 36 k.p.a.

Z niespornego stanu faktycznego sprawy, szczegółowo opisanego w części wstępnej uzasadnienia wynika, że wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do Wojewody D. w dniu 26 maja 2008 r. W toku w ten sposób wszczętego postępowania, Wojewoda (początkowo) pismem z 30 września 2009 r. poinformował skarżącą, że "nie istnieje możliwość załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 p.p.s.a." z uwagi na "dużą ilość wniosków". Organ nie wyznaczył jednak wówczas nowego terminu załatwienia sprawy, uczynił to dopiero po interwencji skarżącej, która w piśmie z 28 października 2009 r. wskazała, że jest on zobowiązany do "podania nowego terminu załatwienia sprawy i poinformowania o nim strony". Dalej organ, informując o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, pismem z 30 grudnia 2009 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. Następnie organ postanowieniami z [...] i [...] dwukrotnie przedłużał w/w termin rozpatrzenia wniosku skarżącej odpowiednio do dnia 30 czerwca 2014 i 2015 roku. Żaden z tych terminów nie został - jednak - przez organ dochowany.

Z powyższego wynika zatem, że Wojewoda D. od dnia wpłynięcia wniosku skarżącej o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty (tj. od dnia 26 maja 2008 r.) do dnia wniesienia przez skarżącą zażalenia do Ministra Skarbu Państwa (tj. do dnia 21 lipca 2014 r.) – a zatem przez okres sześciu lat – poza trzykrotnym wyznaczaniem (nowego) terminu zakończenia sprawy, nie podjął de facto żadnej merytorycznej czynności, zmierzającej do zakończenia postępowania w sprawie. Dopiero pismem z 22 sierpnia 2014 r. - a zatem już po wniesieniu przez skarżącą zażalenia w sprawie - organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braku wniosku w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U nr 169, poz. 1418 ze zm.).

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje oceny formalnej wniosku - jego kompletności - po sześciu latach od daty jego wpłynięcia, tj. kiedy sprawa winna być już przecież dawno finalnie zakończona. Odzwierciedleniem w/w wskazanych przez Sąd nieprawidłowości w postępowaniu organu - na tym etapie - jest treść postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] uznającego zażalenie skarżącej za zasadne i wyznaczającego w tym względzie nowy – sześciomiesięczny - termin na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednakże jak wynika z dalszej analizy, organ uchybił również (w sposób bezsporny i bezzasadny) i temu terminowi, prowadząc dalsze postępowanie przez kolejnych siedem lat. I choć skarżąca uzupełniła braki wniosku (z zachowaniem wyznaczonego przez organ sześciomiesięcznego terminu) w dniu 8 stycznia 2015 r., to Wojewoda D. przez - kolejnych 17 miesięcy - gromadził jedynie informacje dotyczące realizacji uprawnień zabużańskich przez poprzedników prawnych skarżących (pisma z dnia 13 marca 2015 r., 12 maja 2016 r.). Po uzyskaniu informacji od organów i instytucji, postanowieniem z dnia [...], organ dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżącej wymogów do nabycia rekompensaty i wezwał ją do przedłożenia operatu szacunkowego, w terminie trzech miesięcy. Operat szacunkowy skarżąca przedłożyła w dniu 21 lipca 2017 r., a następnie w dniu 23 sierpnia 2017 r. jego korektę, żądając "dalszego niezwłocznego prowadzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia" w sprawie. Również ten operat organ ocenił krytycznie (domagając się dalszej jego korekty w zakresie "wyceny zabudowań gospodarczych") o czym, poinformował skarżącą dopiero pismem z 30 października 2017 r., a zatem po upływie kolejnych dwóch miesięcy. Odpowiedzi w tym zakresie udzielił już (bezpośrednio) rzeczoznawca majątkowy sporządzający w/w operaty szacunkowe w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. Organ jednakże, dopiero postanowieniem z dnia [...] – a zatem po upływie kolejnych (niespełna) trzech latach –powołał biegłego z zakresu budownictwa i wyceny nieruchomości, do wydania opinii w zakresie typowej wielkości domu mieszkalnego i budynków gospodarczych oraz typowej wielkości działki siedliskowej dla gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w byłym województwie n., tj. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika nadto, że organ w trakcie postępowania dopuścił się również zwłoki w podejmowaniu czynności mających na celu ustalenie kręgów spadkobierców po L. J. Jak wynika z akt sprawy L. J. oświadczeniem z dnia 28 maja 2008 r. zrzekła się swoich uprawnień z tytułu rekompensaty na rzecz skarżącej M. L., o czym organ posiadał wiedzę już od dnia zainicjowania przez skarżącą postępowania w sprawie i przedłożenia organowi w/w oświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] organ zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, wszczęte na wniosek L. J., zmarłej w dniu [...]. Aczkolwiek dopiero pismem z dnia 6 września 2019 r. – a zatem de facto po dwóch (kolejnych) latach trwania postępowania – wskazał skarżącej, że dalsze czynności w sprawie zostaną podjęte dopiero po uzyskaniu potwierdzenia praw do spadku po wskazanej osobie. I choć skarżąca uzupełniła w/w braki w dniu 3 lutego 2020 r. przedstawiając organowi akt poświadczenia dziedziczenia po L. J., z którego wynika, że jest jej jedyną spadkobierczynią, to organ dopiero po (kolejnych) szczęściu miesiącach postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt sprawy kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku całego postępowania miały miejsce okresy, w których organ bezzasadnie nie podejmował w zasadzie żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie - zgodnie z zarzutami skargi - było prowadzone w sposób naruszający zasady ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.).

Oceniając przebieg postępowania w kontekście postawionego przez skarżącą zarzutu bezczynności, należy podkreślić, że przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda D. w początkowym etapie postępowania trzykrotnie informował strony o niezałatwieniu sprawy i przyczynach zwłoki z jednoczesnym określeniem nowego termin jej załatwienia, jednakże żaden ze wskazanych przez niego terminów nie został dochowany. Natomiast po wydaniu przez Ministra Skarbu Państwa postanowienia z [...] i wezwaniu skarżącej pismem z 22 sierpnia 2014 r. do uzupełnienia braków wniosku, czyli na dalszym etapie postępowania, Wojewoda D. nie wyznaczał już na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. (żadnych) nowych terminów załatwienia sprawy i nie informował skarżącej o przyczynach zwłoki.

Zdaniem Sądu, w sprawie wystąpiła zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania, która jest szczególnie ewidentna w pierwszym okresie. Potwierdza to bezspornie czas trwania postępowania (toczącego się od trzynastu lat), które - co wymaga zaakcentowania - pomimo upływu tak długiego okresu nie zostało przez organ finalnie zakończone. Znamienne przy tym jest, że od dnia 26 maja 2008 r. tj. od momentu złożenia wniosku, do dnia 22 sierpnia 2014 r. (wezwanie do usunięcia braków wniosku), poza czynnościami informacyjnymi, niezmierzającymi do załatwienia sprawy, organ nie podejmował de facto żadnych czynności dowodowych. Nadto wskazywane przez organ przyczyny opóźnienia w załatwieniu sprawy ("duża ilość wniosków"), w żaden sposób nie uzasadniają aż tak długiej, bo trwającej prawie sześć lat zwłoki poprzedzającej przystąpienie do zbadania kompletności wniosku.

Cechy przewlekłości występowały także w postępowaniu toczącym się już po wydaniu postanowienia Ministra Skarbu Państwa z [...], zaś termin w nim wskazany nie został prze organ zachowany. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że w okresie tym Wojewoda D. podejmował czynności w sprawie (w szczególności te związane operatem szacunkowym oraz ustaleniem kręgu spadkobierców po zmarłej L. J.) i występował do stron, instytucji czy organów, aczkolwiek działania te były podejmowane w bardzo dużych odstępach czasowych i finalnie nie doprowadziły do załatwienia sprawy, zaś uczestnicy postepowania – wbrew art. 36 k.p.a - nie posiadali wiedzy, kiedy organ zamierza zakończyć postępowanie.

Tym samym organ prowadził - de facto całe postępowanie - w sposób nieefektywny, wiele czynności miało charakter pozorny (nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy i wyznaczanie kolejnych bardzo odległych terminów), nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy i nie charakteryzowały się one koncentracją niezbędną dla zasady szybkości postępowania. W konsekwencji powyższego, choć postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 26 maja 2008 r. to do dnia wniesienia skargi tj. do dnia 20 lipca 2020 r. – a zatem pomimo upływu trzynastu lat - nie zostało ono przez Wojewodę D. zakończone. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości wyjaśnić należy, że będą one miały charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takim kwalifikowanym naruszeniu świadczy chociażby fakt podjęcia pierwszej czynności procesowej (oceny kompletności wniosku) dopiero po upływie sześciu lat od daty wszczęcia postepowania, bez wykazania racjonalnego i obiektywnego uzasadnienia dla takiej zwłoki. Tak długa zwłoka niewątpliwie rzutowała na długość samego postępowania, które nadal (pomimo upływu trzynastu lat) nie zostało zakończone. Już zatem sam fakt trwania postępowania prawie trzynaście lat wskazuje, że przekroczenie przez Wojewodę D. ustawowych obowiązków (w tym terminów załatwienia sprawy) było znaczne i niezaprzeczalne - a co istotne - pozbawione uzasadnienia. Sąd dostrzega szczególny charakter spraw tzw. zabużańskich wiążący się ze stopniem skomplikowania tych spraw i poziomem trudności w gromadzeniu dowodów, jednak w realiach niniejszej sprawy, nie są to przyczyny wystarczająco uzasadniające zaistniałą zwłokę. Stąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.

Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie, w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).