Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 8/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Orzeczono o wymierzeniu grzywny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy; I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 sierpnia 2015 r., II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywnę w kwocie [...]- ([...]) złotych, V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. R. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy przez Burmistrza Miasta i Gminy.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w sierpniu 2015 r. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego w budynku usługowym na pomieszczenie myjni automatycznej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w M.. Od złożenia wniosku minęły już 4 lata, w czasie których Burmistrz trzykrotnie odmówił wydania warunków zabudowy i w wyniku wniesionych przez skarżącego odwołań, decyzje te były następnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji z dnia 28 lutego 2018 r. organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz nie przeprowadził w żadnym zakresie postępowania. Co więcej, postanowieniem z dnia 23 września 2019 r. uwzględnił złożone przez skarżącego ponaglenie, wyznaczając Burmistrzowi termin na załatwienie sprawy do dnia 25 października 2019 r. Do tego czasu organ I instancji nie wydał jednak decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wydłużenie rozpatrzenia tej szczególnie skomplikowanej sprawy związane było z koniecznością właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto, termin załatwienia sprawy związany był z dużą liczbą wniosków złożonych do Burmistrza Miasta i Gminy w stosunku do możliwości kadrowych. Organ zauważył również, że przez cały czas trwania postępowania podejmował czynności zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy, m. in. sporządzając analizy urbanistyczne, ustalając strony postępowania, czy też wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych. W pewnym momencie akta sprawy znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] w związku ze złożonym ponagleniem, co stanowiło niewątpliwie trudność w prowadzeniu postępowania. Ostatecznie, decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r., nr [...], organ ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2020 r., stanowiącym modyfikację wniesionej skargi, R. K. zakwestionował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wnioskowaną wysokość grzywny skarżący wskazał, że nie ma ona jedynie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Z uwagi na przewlekłość postępowania skarżący nie miał możliwości prowadzenia w sposób swobodny działalności gospodarczej, co wiązało się z utraceniem zysku.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana przez organ dopiero po wniesieniu skargi, a przewlekłość postępowania podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia rozstrzygnięcia, czy Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się przewlekłości we wszczętym na wniosek R. K. w dniu 27 sierpnia 2015 r. postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego w budynku usługowym na pomieszczenie myjni automatycznej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w M..

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") skargę – w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zauważyć przy tym należy, że do dnia 1 czerwca 2017 r. w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należało rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszły jednak w życie nowelizacje ustaw - Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m.in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia, w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. – dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość – wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Od dnia 1 czerwca 2017 r. zgodnie z założeniami ustawodawcy to wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła w dniu 15 maja 2017 r. – a więc przed wspomnianą nowelizacją – do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania (k. [...] akt adm. organu I instancji), które zostało uznane za uzasadnione (t. I, k. [...] akt adm.). Choć zażalenie złożone na gruncie przepisów sprzed nowelizacji wywołuje skutek prawny wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie ze skargi złożonej na gruncie znowelizowanych przepisów zauważyć należy, że skarżący w terminie późniejszym złożył jeszcze dwukrotnie ponaglenia (t. I, k. [...] – [...] akt adm. oraz t. II, k. nienumerowana akt adm.), które zostały rozpatrzone postanowieniami z dnia 30 maja 2018 r., nr [...] (t. [...], k. nienumerowana akt adm.) i z dnia 23 września 2019 r., nr [...] (t. II, k. nienumerowana akt adm.). Wobec tego należało uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu (jak w niniejszej sprawie) nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15 – wszystkie powołane w niniejszej sprawie wyroki dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Następnie wyjaśnienia wymaga, że do czasu wskazanej nowelizacji K.p.a. i P.p.s.a., pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy okazał się zasadny.

W pierwszej kolejności z całą stanowczością zaakcentować należy, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy na wniosek R. K. trwało 4,5 roku. W tym czasie organ I instancji trzykrotnie wydał decyzje o odmowie wydania warunków zabudowy z powołaniem się na brak spełnienia w sprawie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jest to przy tym o tyle istotne, że organ I instancji uporczywie nie stosował się do zaleceń i wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzjach kasacyjnych, podtrzymując argumenty podniesione w kolejno uchylanych decyzjach. Tymczasem postępowaniem prowadzonym przewlekle jest również takie postępowanie organu, który konsekwentnie pomimo wielokrotnego braku akceptacji organu odwoławczego, opiera swoje stanowisko na tych samych podstawach (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 67/15 i wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 115/16).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w pierwszej z wydanych decyzji kasacyjnych z dnia 30 maja 2016 r. wyraźnie wskazał, że wbrew uzasadnieniu organu I instancji planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym (t. I, k. [...] akt adm.). W decyzji z dnia 21 listopada 2016 r. organ I instancji wskazał jednak, że "wbrew twierdzeniom organu II instancji planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w przeważającej części w obszarze analizowanym" (t. I, k. [...] akt adm.). Organ odwoławczy decyzją z dnia 24 lutego 2017 r. ponownie więc uchylił decyzję Burmistrza i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że skoro w obszarze analizowanym znajduje się funkcja usługowa organ I instancji nie ma prawa odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (t. I, k. [...] akt adm.). Tym niemniej w decyzji z dnia 4 października 2017 r. Burmistrz po raz wtóry wskazał, że wbrew twierdzeniom organu II instancji planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy (t. I, k. [...] akt adm.), co skutkowało wydaniem w dniu 28 lutego 2018 r. kolejnej już decyzji kasacyjnej wskazującej na spełnienie w sprawie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (t. I, k. [...] akt adm.).

Ponadto jako szczególnie naganne należy ocenić postępowanie organu polegające na wyznaczaniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy po otrzymaniu decyzji kasacyjnej lub nie podejmowanie jakichkolwiek czynności przez znaczny okres czasu.

W tym kontekście zaznaczyć należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 maja 2016 r. wpłynęła do Burmistrza w dniu 3 czerwca 2016 r., jednak dopiero w dniu 28 lipca 2016 r. organ podjął jakąkolwiek czynność w sprawie i działając na podstawie art. 36 K.p.a. przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 3 września 2016 r. (t. I, k. [...] akt adm.). Zawiadomienie o zakończeniu postępowania jest przy tym datowane dopiero na dzień 29 września 2016 r. W terminie od 3 czerwca 2016 r. do dnia 29 września 2016 r. organ wykonał jedynie ponownie analizę urbanistyczną (t. I, k. [...] akt adm.), która niewiele różni się od analizy urbanistycznej wykonanej na potrzeby decyzji z dnia 16 grudnia 2015 r. (t. I, k. [...] – [...] akt adm.). Kolejna decyzja odmowna wydana została jednak dopiero w dniu 21 listopada 2016 r., choć termin rozpoznania sprawy organ wyznaczył najpóźniej do dnia 3 listopada 2016 r. (t. I, k. [...] akt adm.).

Idąc dalej wskazać należy, że kolejna wydana w sprawie decyzja kasacyjna wpłynęła do organu w dniu 15 marca 2017 r. Dopiero jednak prawie po 2,5 miesiącach od jej otrzymania Burmistrz podjął jakąkolwiek czynność w sprawie i pismem z dnia 31 maja 2017 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku (t. I, k. [...] akt adm.). Tego samego dnia organ przekazał zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], Kolegium wyznaczyło organowi termin na rozpoznanie sprawy do dnia 31 lipca 2017 r. (t. I, k. [...] akt adm.). Postanowienie wpłynęło do organu w dniu 3 lipca 2017 r., jednak organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, na 7 dni przed upływem wyznaczonego terminu przedłużając termin rozpoznania sprawy do dnia 24 sierpnia 2017 r. z uwagi na "nadmierną ilość wniosków o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do możliwości orzeczniczych" (t. I, k. [...] akt adm.). Już po upływie wyznaczonego terminu Burmistrz sporządził analizę urbanistyczną (t. I, k. [...] akt adm.) i zawiadomił o zakończeniu postępowania (t. I, k. [...] akt adm.), by ostatecznie decyzją z dnia 4 października 2017 r. ponownie odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nierespektowanie przez organ terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w postanowieniu organu wyższego stopnia należy przy tym uznać za szczególnie nagannie.

Po otrzymaniu kolejnej decyzji kasacyjnej w dniu 9 marca 2018 r. (t. I, k. [...] akt adm.) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. przekazał akta sprawy do SKO w związku ze sprzeciwem skarżącego od decyzji kasacyjnej złożonym do Sądu. Akta sprawy zostały zwrócone do organu w dniu 15 czerwca 2018 r. Zauważyć jednak należy, że bierne oczekiwanie na zwrot akt nie jest usprawiedliwieniem przewlekłości, a wręcz przeciwnie, świadczy o opieszałości w podejmowaniu czynności. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. Nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy organy władzy publicznej pozostają bierne uznając, że uzasadnieniem dla ich bierności jest brak akt administracyjnych na skutek ich przekazania do organu wyższej instancji lub sądu. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodów potwierdzających podejmowanie (we wskazanym okresie) przez organ czynności procesowych, które miałyby na celu zakończenie postępowania. Powyższe okoliczności świadczą o braku staranności, a tym samym nadmierna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie była uzasadniona.

Pismem z dnia 24 lipca 2018 r., a więc po ponad miesiącu braku podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie od daty otrzymania akt sprawy, organ przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 24 sierpnia 2018 r., ponownie wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dużą ilość wniosków o wydanie warunków zabudowy w stosunku do możliwości kadrowych (t. I, k. nienumerowana akt).

W tym kontekście podkreślenia jednak wymaga, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania.

Nie można również uznać, aby kolejne powoływanie się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego było zasadne. Należy bowiem zauważyć, że jak wynika z przytoczonych powyżej fragmentów uzasadnień SKO, wytyczne co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności dowodowych. SKO wskazywało na konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na spełnienie w sprawie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Wytyczne były przy tym identyczne od momentu wydania pierwszej decyzji kasacyjnej.

Następnie organ sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przekazał go do uzgodnienia i ostatecznie pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania w sprawie. W okresie od dnia 17 grudnia 2018 r. do dnia 27 lutego 2019 r. organ ustalał krąg spadkobierców po zmarłej stronie postępowania, ostatecznie uzyskując postanowienie o nabycia spadku po R. P. z dnia 14 września 1993 r. Przez kolejne trzy miesiące organ nie podjął jednak żadnych czynności w sprawie, w dniu 7 czerwca 2019 r. występując do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli legalności lokalizacji obiektów budowlanych na działce [...]. Nie była to jednak czynność związana z wydaniem w sprawie warunków zabudowy. Dopiero po prawie dwóch kolejnych miesiącach pismem z dnia 24 lipca 2019 r. organ zawiadomił o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy do dnia 24 sierpnia 2019 r. Również i tym razem organ powołał się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i braki kadrowe.

W późniejszym okresie organ przekazał akta sprawy do organu wyższego stopnia w związku ze złożeniem ponaglenia przez stronę, a także do Prokuratury Rejonowej [...]. Ostatecznie postanowieniem z dnia 23 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyznaczyło organowi termin do załatwienia sprawy do dnia 25 października 2019 r. Po wpływie postanowienia do organu w dniu 2 października 2019 r. organ nie podjął jednak żadnej czynności w sprawie. W dniu 16 grudnia 2019 r. na znajdującym się w aktach sprawy projekcie decyzji o warunkach zabudowy datowanym na dzień 2 września 2019 r. jeden z pracowników organu sporządził adnotację o konieczności przygotowania decyzji do podpisu z datą bieżącą, jednakże ostatecznie decyzja została wydana dopiero w dniu 9 stycznia 2020 r.

Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności.

Reasumując, Sąd zgodził się więc ze skarżącym, że w niniejszej sprawie – nawet oceniając przebieg postępowania od daty doręczenia organowi decyzji Kolegium uchylającej pierwszą decyzję organu o odmowie wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a nie od daty wpływu wniosku wszczynającego to postępowanie – doszło do jego przewlekłego prowadzenia, a tym samym do naruszenia art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a., o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Niewątpliwie działania organu pozostają bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35, wyznaczającym terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 sierpnia 2015 r.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w pkt III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej przewlekłości postępowania zaistniała, albowiem podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu 27 sierpnia 2015 r., a decyzja o warunkach zabudowy wydana została dopiero w dniu 9 stycznia 2020 r. Do tego czasu sprawa była przedmiotem trzykrotnego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz organu II instancji. Każdorazowo organ odwoławczy zawierał w uzasadnieniu decyzji wskazówki co do dalszego postępowania przez organ I instancji. Niemniej jednak porównanie wydanych w sprawie treści decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ ten każdorazowo powielał treść poprzednio wydanej przez siebie w sprawie decyzji, uporczywie uchylając się od wypełnienia zaleceń organu odwoławczego. Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] dwukrotnie w wyniku złożonych ponagleń wyznaczyło organowi termin do załatwienia sprawy, jednakże nie wpłynęło to w żaden sposób na opieszałość działań organu i nie wywołało skutku w postaci wydania decyzji kończącej postępowanie. Kolejno przedłużając terminy do załatwienia sprawy organ natomiast wskazywał okoliczności, które nie mogły stanowić okoliczności usprawiedliwiających opieszałość w prowadzeniu sprawy. Zdaniem Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł (pkt IV wyroku). Jest to kwota niższa, niż kwota [...]zł, o jaką wnosił skarżący, jednakże zdaniem składu orzekającego wysokość tej grzywny spełni zarówno swą rolę represyjną (ukaranie za przewlekłe prowadzenie postępowania), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do przewlekłości w załatwieniu sprawy.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.).

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.