Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1161/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 28, 38, 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARMiR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o ustaleniu wobec Spółka z o. o. kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 14 maja 2011 r. spółka złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. We wniosku tym zadeklarowano realizację Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 oraz w ramach pakietu 8 – ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy.

Dnia [...] 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, na mocy której przyznano stronie płatność PRŚ na rok 2011 w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazane również zostało, iż terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2010 r.

W dniu 14 maja 2012r. spółka złożyła w BP ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności PRŚ na rok 2012, w którym zadeklarowała realizację Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 oraz w ramach pakietu 8 – ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy.

Dnia [...] 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, na mocy której przyznano wnioskodawcy płatność PRŚ na rok 2012 w łącznej wysokości [...] zł.

W dniu 14 maja 2013r. Spółka złożyła w BP ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności PRŚ na rok 2013, w którym zadeklarowała realizację Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 oraz w ramach pakietu 8 – ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy.

W dniach 16 i 20 grudnia 2013 została przeprowadzona kontrola na miejscu, a jej wyniki zawarto w raporcie z czynności kontrolnych. W trakcie kontroli stwierdzono na działkach rolnych [...] wykoszenie całej powierzchni działki rolnej (nieprawidłowość o kodzie L10N2000), dla działki [...] stwierdzono pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, innej niż zaznaczona na materiale graficznym (nieprawidłowość o kodzie L19N2000). Na działce [...] strona pozostawiła tę samą powierzchnię nieskoszoną, co w roku poprzednim (nieprawidłowość o kodzie L7N2000).

W dniu [...] 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, na mocy której przyznano spółce płatność PRŚ na rok 2013 w pomniejszonej wysokości tj. w kwocie [...] zł (łączna kwota zmniejszeń wyniosła [...]zł).

Organ uznał, że ze względu na stwierdzone nieprawidłowości płatność rolnośrodowiskowa przysługiwała do zmniejszonej wysokości (do działki [...] o 100 %, do działki [...] o 80 % i do działki [...] o 50 %). Zdaniem Kierownika BP w sprawie miał zastosowanie m.in. § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), a wysokość zastosowanych zmniejszeń płatności wynikała z załącznika nr 7 do tego rozporządzenia. Przy nieprawidłowości L10N2000 płatność zmniejszana jest o 80 %, przy L19N2000 o 50 %, a przy L7N2000 o 100%.

W związku z powyższym przyznana płatność z tytułu wariantu 3.1.2. w ramach pakietu 3 została pomniejszona o [...] zł oraz dodatkowo o [...] zł z uwagi na nieprawidłowości [...] w zakresie wzajemnej zgodności.

Z kolei kwota płatności z tytułu wariantu 8.3.1. (pakiet 8) została pomniejszona łącznie o kwotę [...]zł.

Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując ustalenia faktyczne i rozważania prawne Kierownika BP w G.

Skarga na decyzję organu II instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1199/14.

W dniu 22 października 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia spółce kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] 2011 r. i z dnia [...] 2012 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]ustalił Spółka z o. o. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...]zł.

W odwołaniu od tej decyzji strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisów w brzmieniu nieobowiązującym w dniu wydawania decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy.

W szczególności odwołująca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy powyższe rozporządzenie zostało uchylone na podstawie art. 58 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. (Dz.U. 2013r., poz. 361) oraz naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013r. w zw. z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. (Dz. Urz. Nr L 25 str. 8 z 28 stycznia 2011r. ze zm.).

Podkreślono, że spółka realizowała zobowiązanie w ramach wariantu 3.1.2 a przepisy regulujące wymogi dla pakietu 3 zostały uchylone rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Powołany przez organ § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji stanowił natomiast, że zmniejszenie płatności w przypadku stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów dotyczy tylko i wyłącznie pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt. 1,2,4,5,6 lub 8 czyli nie odnosi się do uchybień strony w zakresie pakietu 3 w wariancie 3.1.2.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Kierownika ARiMR z dnia [...]2015 r. wskazał, że pierwszy wniosek o płatność PRŚ strona złożyła w 2010 roku, podejmując się realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 15 marca 2010 r.

Podkreślił też, że płatności PRŚ to jeden z elementów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, a kwestie związane z ich przyznawaniem i zwracaniem regulują przepisy krajowe i prawo unijne.

W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów określono precyzyjnie w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Niemal identyczne wymogi zawarte były w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Uchybienia dotyczące realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego zostały stwierdzone w ramach postępowania o przyznanie płatności za rok 2013. Zgodnie z obowiązującym wówczas § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. po stwierdzeniu uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych dla danego wariantu płatność za dany rok przysługuje w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, wobec których stwierdzono takie uchybienie, a wysokość zmniejszeń określona jest w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Rozporządzenie MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. zostało zmienione z dniem 15 marca 2014 r. rozporządzeniem MRiRW z dnia 12 marca 2014r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Doszło do zmiany treści § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2013, uchylono też § 4 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia PRŚ 2013 oraz część III załącznika nr 3 w zakresie wymogów dotyczących realizacji pakietu nr 3. W ocenie organu niezasadny był jednak zarzut strony o braku podstaw do dochodzenia od spółki zwrotu otrzymanych płatności PRŚ za realizację programu w ramach wariantu 3.1.2. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego wynika bowiem, że rolnik który, na podstawie przepisów dotychczasowych, podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, z określonymi wyjątkami od dnia 15 marca 2015 r. Z § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego wynika, że do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotyczy to m. in. zobowiązania podjętego w ramach wariantu 3.1.2. Tak więc, zdaniem Dyrektora WOR ARiMR przedmiotowe postępowanie powinno toczyć się z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia PRŚ 2013 w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014r.

Organ wskazał, że strona zobowiązała się m.in. od dnia 15 marca 2010 r. do przestrzegania wymogu dodatkowego polegającego na pozostawieniu 5-10 % powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym co roku winno to dotyczyć innej części tej działki. Strona nie zrealizowała tego wymogu co powodowało konieczność zastosowania odpowiednich kodów nieprawidłowości dla działek rolnych, na których realizowany był wariant 3.1.2.

W trakcie kontroli na miejscu stwierdzono na zadeklarowanych działkach rolnych [...]wykoszenie całej powierzchni działki rolnej (nieprawidłowość o kodzie L10N2000), dla działki [...] stwierdzono pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, innej niż zaznaczona na materiale graficznym (nieprawidłowość kod L19N2000). Na działce [...] wnioskodawca pozostawił tę samą powierzchnię nieskoszoną, co w roku poprzednim (nieprawidłowość o kodzie L7N2000).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 pomoc objęta płatnością ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeśli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Powyższy przepis stosowany jest do spraw od roku 2011 tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 65/2011. W ocenie organu odnosi się zatem również do płatności PRŚ przyznanych na rok 2011 i 2012. Beneficjent nie dotrzymał podjętego zobowiązania przez cały 5 letni okres jego realizacji i dlatego istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012.

Zgodnie z art. 35 rozporządzenia unijnego nr 65/2011, przepisy w nim zawarte należy stosować począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r., a ponadto rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Organ II instancji wyjaśnił też, że nie mógł odstąpić od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności gdyż przedmiotowa kwota była wyższa od równowartości 100 euro. Nie było również podstaw do zastosowania przepisów wykluczających obowiązek zwrotu nienależnych płatności wskazanych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Dana płatność nie została bowiem dokonana na skutek omyłki właściwego organu, a błąd mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W sprawie nie doszło ponadto do przedawnienia należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Dyrektora OR ARiMR strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji

- art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy nie powinien być on stosowany do zobowiązań wieloletnich podjętych przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia, a nadto nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do zwrotu nienależnie pobranych płatności

- § 38 ust. 1 i 2 i § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. ) poprzez jego zastosowanie polegające na ustaleniu nienależnie pobranych płatności na rok 2011 i 2012, podczas gdy przesłanka do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej zachodzi jedynie w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów danych pakietów, ale jedynie w roku, w którym te uchybienia stwierdzono, a nadto jedynie dla pakietów nr 1, 2, 4, 5, 6 lub 8, a strona skarżąca realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu nr 3.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła m. in., że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż przedmiotowe zobowiązanie wieloletnie zostało podjęte przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia. Zmniejszenie płatności może dotyczyć jedynie tego roku, w którym stwierdzono konkretne uchybienia. Nieprzestrzeganie wymogów co do pakietów- wariant 3.1.2 nie mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

W ocenie strony przepis art. 18 powyższego rozporządzenia należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która winna uwzględniać kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2015r. (sygn. akt I SA/Rz 280/15).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 roku pełnomocnik strony podkreślił, że podjęła się ona realizacji programu rolnośrodowiskowego w marcu 2010 roku, a więc przed wejściem w życie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 i wobec tego art. 18 tego aktu prawnego nie miał zastosowania w sprawie. Nawet jednak gdyby przyjąć, że art. 18 miał zastosowanie to organy nie określiły i nie wyjaśniły przesłanek wskazanych w ust. 2 tego artykułu, nie odniosły się bowiem do rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności w kontekście konsekwencji mających wpływ na realizację całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd dokonując oceny legalności skarżonej decyzji stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Bezsporne są ustalenia faktyczne. W dniu 16 i 20 grudnia 2013 została przeprowadzona kontrola na miejscu, a jej wyniki zawarto w raporcie z czynności kontrolnych. W trakcie kontroli stwierdzono na zadeklarowanych działkach rolnych [...] wykoszenie całej powierzchni działki rolnej (nieprawidłowość kod L10N2000 ), dla działki [...] stwierdzono pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, innej niż zaznaczona na materiale graficznym (nieprawidłowość kod L19N2000). Na działce [...] wnioskodawca pozostawił tę samą powierzchnię nieskoszoną , co w roku poprzednim (nieprawidłowość o kodzie L7N2000).

Ustalono zatem, że nie są przestrzegane wymogi określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 33, pozycja 262 ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r.) w ramach pakietu 3.1.2.

Podstawę prawną decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego stanowił m.in. art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. oraz § 38 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 361 ze zm.). Drugi z wymienionych przepisów stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości.

Wskazać należy w tym miejscu, że niezasadny był zarzut strony skarżącej, iż w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, albowiem nie powinien być on stosowany do zobowiązań wieloletnich podjętych przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia.

Podkreślić trzeba, że rozporządzenie nr 65/2011 weszło w życie od dnia 1 stycznia 2011 roku i winno być stosowane w całości oraz bezpośrednio wobec wszystkich państwa członkowskich UE, co oznacza, że odnosi się ono również do płatności PRŚ przyznanych na rok 2011 i na rok 2012. Art. 18 tego aktu prawnego ma wobec tego zastosowanie do zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego (zob. m. in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 880/14, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc).

Na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wymogi oraz wymogi dodatkowe dla poszczególnych pakietów i ich wariantów określono precyzyjnie w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Dla wszystkich wariantów pakietu 3 – ekstensywne trwałe użytki rolne wprowadzono ze względu na kośny sposób użytkowania trwałych użytków zielonych jako wymogi dodatkowe :

1) koszenie w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5 - 15 cm;

2) pozostawienie 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni;

3) usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany;

4) zakaz koszenia okrężnego od zewnątrz do środka koszonej powierzchni trwałych użytków zielonych.

Niemal identyczne wymogi dodatkowe zawarte były w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Wskazano w nim bowiem:

1) koszenie w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5 - 15 cm;

2) pozostawienie 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki;

3) usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany;

4) zakaz koszenia okrężnego od zewnątrz do środka koszonej powierzchni trwałych użytków zielonych.

Uchybienia dotyczące realizowania przez skarżącą spółkę podjętego w 2010r. zobowiązania rolnośrodowiskowego zostały stwierdzone w ramach postępowania o przyznanie płatności na rok 2013. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015r. WSA w Poznaniu oddalił skargę strony na decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...]2014r. Zgodnie z obowiązującym wówczas § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. po stwierdzeniu uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych dla danego wariantu płatność za dany rok przysługuje w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, wobec których stwierdzono takie uchybienie, a wysokość zmniejszeń określona jest w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Przy nieprawidłowościach, które stwierdzono w wyniku kontroli gospodarstwa skarżącej tj. L10N2000 płatność zmniejszana jest o 80 %, przy L19N2000 o 50 %, a przy L7N2000 o 100 %.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. zostało zmienione z dniem 15 marca 2014 r. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Doszło do zmiany treści § 38 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia, uchylono również § 4 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia PRŚ 2013 oraz część III załącznika nr 3 w zakresie wymogów dotyczących realizacji pakietu nr 3.

W opinii Sądu rację miał jednak organ odwoławczy, iż niezasadny był zarzut strony o braku podstaw do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za realizację programu w ramach pakietu 3 (wariant 3.1.2.).

Wskazać należy, że z § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 15 marca 2014r. wynika bowiem, że rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych, podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, z tym, że począwszy od dnia 15 marca 2015r. nie może dokonać zmiany tego zobowiązania opisanej w pkt 1) i pkt 2). W myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotyczy to więc m. in. zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w ramach wariantu 3.1.2.

Zasadnie zatem przyjęły organy obu instancji, że kontrolowane postępowanie administracyjne winno toczyć się z uwzględnieniem przepisów w treści obowiązującej w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji, a więc na podstawie przepisów rozporządzenia PRŚ 2013.

Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE nr L 25 str. 8 z 28 stycznia 2011r. ze zm.) stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zgodnie zaś z treścią art. 18 ust. 2 powyższego rozporządzenia Komisji państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To natomiast, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o zastosowaniu bezpośrednim. Niezależnie od tego Polska jako państwo członkowskie UE była zobowiązana do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173), która w art.28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Natomiast szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem (§ 39 ust. 1), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami rozporządzenia.

Zwrotowi podlega też część płatności przyznanej w ramach danego wariantu jeżeli rolnik nie przestrzega wymogów w ramach wariantu określonego pakietu (§ 39 ust. 2 pkt. 1).

Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji odwołał się do przepisu § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. jedynie w sentencji decyzji, nie odnosząc się w ogóle do niego w uzasadnieniu swojej decyzji.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisu powołanego powyżej § 39 rozporządzenia PRŚ 2013 i podał, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków ma niewątpliwie miejsce wtedy, gdy rolnik w kolejnych latach uczestnictwa w programie nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności określonych w rozporządzeniu.

Organ odwoławczy prawidłowo podkreślił, że do zatrzymania płatności nie wystarcza wywiązanie się z programu w danym roku i że ocenie podlega cały okres zobowiązania. Istotnym jest więc cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez beneficjenta i wobec tego organ ma obowiązek odnieść się wnikliwie do stwierdzonej niezgodności i jej wpływu na całość operacji. Organy obu instancji nie omówiły jednak dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przepisu § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Nie wyjaśniły przede wszystkim w wystarczający sposób, dlaczego stwierdzone uchybienia w zakresie niespełnienia określonych wymogów realizacji programu rolnośrodowiskowego musiały skutkować tezą, że nie zostały ostatecznie spełnione warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji ustalenia wobec skarżącej spółki kwoty nienależnie pobranej płatności aż w łącznej wysokości [...]zł.

W uzasadnieniach decyzji brak jest również wyjaśnienia tych okoliczności w kontekście treści art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji 65/2011.

W ocenie Sądu przedwczesne i zbyt dowolne staje się zatem twierdzenie organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nieprzestrzeganie wymogów do wariantu 3.1.2, a konkretnie naruszenia obowiązku niekoszenia części działki rolnej, mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Zgodnie z kryteriami zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia, rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji, a to, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Nie kwestionując więc, co do zasady obowiązku zwrotu przyznanych płatności (brak przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu a także brak przedawnienia) w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 zaznaczyć trzeba, że organy nie odniosły się szerzej do tych wskazanych wyżej istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy.

Zdaniem Sądu ze względu na stwierdzone nieprawidłowości niewątpliwie po stronie spółki istniał obowiązek zwrotu płatności, natomiast organy winny ponownie dokonać dogłębnej oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście tego, czy w sposób prawidłowy ustalono wysokość płatności do zwrotu. Rację ma bowiem pełnomocnik skarżącej, że organy nie odniosły się do rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności pod kątem ich wpływu na realizację całego zobowiązania rolnośrodowiskowego w myśl art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Trzeba podkreślić w tym miejscu, że działania administracji publicznej podejmowane w formie decyzji administracyjnej obwarowane są prawnoprocesowym obowiązkiem uzasadnienia rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Uzasadnienie jest koniecznym elementem decyzji (art. 107 k.p.a.), a jego prawidłowa konstrukcja warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia.

Strona ma prawo poznać motywy rozstrzygnięcia. Zawiłość argumentacji organu, brak dostatecznego wyjaśnienia motywów faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia czy wewnętrzna sprzeczność poczynionych ustaleń faktycznych uniemożliwia poznanie tych motywów i tym samym przesądza o istotnych wadach decyzji.

Konstrukcja, a przede wszystkim treść uzasadnienia, bezpośrednio wpływa na ocenę prawidłowości decyzji w zakresie realizacji przez organy administracji publicznej obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w tym obowiązku wyjaśnienia przesłanek zasadności rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.), pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa oraz podnoszenie ich świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 107 §1 i §3 k.p.a. decyzja obejmuje uzasadnienie faktyczne oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem akt administracyjny załatwiający sprawę musi być sporządzony w sposób ujawniający proces myślowy, który prowadzi do treści rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie ma wskazywać ustalenia organu co do rzeczywistego stanu rzeczy istotne w świetle przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę prawną decyzji.

Wobec powyższego decyzja organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie realizuje w pełni modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., wobec ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i nałożenia obowiązku zwrotu płatności w określonej wysokości.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił natomiast w oparciu o art. 200 p.p.s.a.