Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2098/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skarg J. P., J. W. i J. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. P. oraz skargi J. W. i J. W. (zwani dalej także "Skarżący" "Uczestnicy") jest decyzja z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] (zwaną dalej "decyzja z [...] lipca 2019 r."), którą Minister Inwestycji i Rozwoju (zwany dalej "Ministrem"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwany dalej "Wojewodą") z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] (zwana dalej "decyzją z [...] stycznia 2019 r.") o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn. "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]do stacji [...]" w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 kV [...], na wskazanych działkach ewidencyjnych, w obrębach N. i P., w gminie Z., (zwaną dalej "decyzją Wojewody").

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 4 stycznia 2019 r. spółka P. S.A. z siedzibą w K. (zwana dalej "Inwestorem") zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn.: "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...] do stacji [...]" w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 kV [...].

W dniu [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] wydał na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1812, z późn. zm., zwanej dalej "specustawą przesyłową") decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn.: "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...] do stacji [...]" w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 kV [...] na działkach ewidencyjnych: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie N., w gminie [...], nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], w obrębie P., w gminie [...].

Od decyzji organu I instancji odwołania wnieśli Skarżący. J. P. zarzucił naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 specustawy przesyłowej, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletny wniosek, nie zawierający linii rozgraniczających teren inwestycji, zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu, projektu podziału nieruchomości położonych w granicach terenu objętego wnioskiem, 2) art. 8 ust. 1 specustawy przesyłowej, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nie zawarcie w rozstrzygnięciu wszelkich obligatoryjnych elementów, w szczególności tych opisanych w art. 8 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9 specustawy przesyłowej, 3) art. 19 ust. 1 - 3 specustawy przesyłowej, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, na podstawie wniosku inwestora, iż̇ zaskarżoną decyzją nie dojdzie do podziału i przejścia prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego, co doprowadziło do naruszenia art. 140 i następne ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.), zwanej dalej "kodeks cywilny", oraz art. 21 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności, 4) art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 19 ust. 1-3 specustawy przesyłowej, poprzez ich naruszenie i prowadzenie postępowania nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa i zgodnie z nimi, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności "gwarantującej w ustawie odszkodowanie" za przejęte nieruchomości, przy czym w decyzji nie stwierdzono przejęcia nieruchomości pomimo, iż planowana linia energetyczna ma przebiegać́ nad nieruchomością̨ skarżącego dzieląc ją na dwie nieużyteczne połowy, na których nie będzie on w stanie wybudować́ budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z uprzednio uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy. Skarżący J. W. i Pan J. W. zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2, art. 8 oraz art. 25 specustawy przesyłowej, poprzez błędne przyjęcie, że zadanie inwestycyjne pn. "Budowa wprowadzenia linii 400 Kv [...] do stacji [...]", stanowi strategiczną inwestycję w zakresie sieci przesyłowej i wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ww. inwestycji, która stanowi odrębne zadanie inwestycyjne, nie jest objęta wykazem strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej określonych w załączniku do specustawy przesyłowej, a tym samym nie jest strategiczną inwestycją w zakresie sieci przesyłowej ani częścią̨ żadnej z inwestycji wymienionych w tym załączniku, do których znajdują̨ zastosowanie postanowienia specustawy przesyłowej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów; 2) przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż̇ zadanie inwestycyjne pn. "Budowa wprowadzenia linii 400 Kv [...] do stacji [...]", stanowi strategiczną inwestycję w zakresie sieci przesyłowej i jest częścią̨ inwestycji pn. "Budowa linii 400 Kv [...], podczas gdy nie zostało to potwierdzone w ramach żadnego z dokumentów dostarczonych w ramach toczącego się̨ postepowania, nie zostało ujawnione w załączniku do specustawy przesyłowej, a sama budowa wprowadzenia linii 400 Kv [...] do stacji [...] nie jest częścią̨ żadnej z inwestycji wymienionych w załączniku do specustawy przesyłowej, a tym samym przepisy specustawy przesyłowej, nie znajdują̨ zastosowania do ww. inwestycji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister w pierwszym rzędzie uznał za niezasadny zarzut, że do przedmiotowej inwestycji nie ma zastosowania specustawa przesyłowa. Podobnie niezasadne w ocenie Ministra były połączone z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2, art. 8 oraz art. 25 specustawy przesyłowej oraz zarzutem naruszenia procedury administracyjnej w zakresie należytego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie. Minister podkreślił, że celem specustawy przesyłowej wyrażonym m.in w uzasadnieniu projektu ustawy, jest przyspieszenie i usprawnienie postepowania w przedmiocie lokalizacji oraz realizacji inwestycji elektroenergetycznych. Odwołując się do definicji i pojęć ustawowych Minister wskazał, że zgodnie ze specustawą przesyłową, na jej podstawie może być́ realizowane zadanie inwestycyjne oraz budowa, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa, montaż̇, remont lub rozbiórki obiektu budowlanego, o ile te roboty budowlane zostaną̨ uznane za niezbędne dla zadania inwestycyjnego. Jego zdaniem oceniając, czy na podstawie specustawy przesyłowej mogą̨ być́ realizowane roboty i obiekty budowlane wprost niewymienione w załączniku do tej ustawy, należy więc mieć́ na uwadze, czy bez wykonania tych robót budowlanych lub obiektów budowlanych możliwe jest normalne funkcjonowanie linii wymienionych wprost w załączniku do specustawy przesyłowej. Zgodnie z art. 2 specustawy przesyłowej w związku z pkt 22 załącznika do tej ustawy, stanowiącym wykaz strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, w trybie przewidzianym w specustawie przesyłowej możliwe jest przygotowanie i realizacja strategicznej inwestycji w zakresie sieci pn. "Budowa linii 400 kV [...] ocenie Ministra, przedsięwzięcia określone w załączniku do specustawy przesyłowej nie mogą̨ być́ intepretowane zawężająca, jako konkretne, szczegółowo określone inwestycje, lecz powinny być́ rozumiane jako trasy połączeń́ sieciowych w ramach rozbudowy i modernizacji kluczowych elementów Krajowego Systemu Energetycznego (dalej "KSE"). W specustawie przesyłowej i załączniku do niej wskazano zdaniem Ministra wyłącznie trasy połączeń́ sieciowych, które w ramach rozbudowy i modernizacji KSE mają zostać́ zrealizowane z wykorzystaniem regulacji prawnych wprowadzonych specustawą przesyłową, natomiast nie zostały określone konkretne przedsięwzięcia w zakresie budowy sieci przesyłowych. Zdaniem Ministra w ramach inwestycji wskazanych w załączniku do specustawy przesyłowej możliwe jest realizowanie również̇ innych obiektów budowlanych bezpośrednio powiązanych z realizacją inwestycji tam wymienionych. Trudno bowiem zdaniem , aby ustawodawca wskazywał każdą̨ konkretną inwestycję niezbędną̨ do realizacji w ramach budowy strategicznej sieci przesyłowej, w tym inwestycje konieczne do uruchomienia, oddania do użytkowania i faktycznej eksploatacji odcinka sieci na wskazanej w specustawie przesyłowej trasie, w tym np. stacji elektroenergetycznej stanowiących zakończenie napowietrznych linii elektroenergetycznych, bez realizacji której linia energetyczna nie może funkcjonować́, gdyż̇ przyłączenie do sieci przesyłowej może nastąpić́ wyłącznie za pośrednictwem stacji elektroenergetycznej. Zdaniem Ministra z logiki i zasad doświadczenia życiowego wynika, że ustawa, regulując przebieg danej sieci, nie może uwzględniać́ szczegółowych rozwiązań́ technicznych, których zastosowania realizacja danej sieci wymaga. Tym bardziej że art. 1 ust. 2 pkt 4 specustawy przesyłowej definiuje pojęcie "strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej" jako zadanie inwestycyjne wraz z wykonywaniem niezbędnych robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. O sposobie realizacji danego połączenia sieciowego oraz elementów koniecznych do jego zrealizowania, przyłączenia do KSE i rozpoczęcia eksploatacji - traktowanego jako całość - decyduje inwestor. To inwestor podejmuje decyzję, czy realizować całość inwestycji w ramach jednego zadania, czy tez rozdzielić́ poszczególne elementy na kilka samodzielnych zadań́ inwestycyjnych. W myśl art. 5 ust. 2 specustawy przesyłowej, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej może odnosić́ się̨ do całości lub części tej inwestycji. Z powyższego w ocenie Ministra powyższym inwestorowi dano możliwość́ występowania z wnioskami, które nie dotyczą̨ całości inwestycji, a jej poszczególnych, wybranych przez inwestora etapów. Dokonanie przez inwestora podziału i wystąpienie z więcej niż̇ jednym wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, nie wiąże się̨ z utratą związku pomiędzy odrębnie przygotowywanymi lub realizowanymi częściami strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Zakończenie jednego z etapów inwestycji nie eliminuje możliwości wystąpienia z wnioskiem o decyzję o ustaleniu lokalizacji strategiczną inwestycji w zakresie sieci przesyłowych lub o pozwoleniu na budowę̨ w odniesieniu do innego z etapów tej inwestycji. W ocenie Ministra nie jest istotna nazwa zadania inwestycyjnego, ale jego zakres. Zadanie inwestycyjne, jako wyodrębniona cześć́ przedsięwzięcia uregulowanego w specustawie przesyłowej może być́ realizowane z wykorzystaniem procedur i uregulowań́ zawartych w specustawie przesyłowej. Chociaż̇ formalnie nazwa przedsięwzięcia może być́ inna niż treść załącznika do specustawy przesyłowej. Kluczowe jest powiazanie techniczne danych inwestycji.

Minister podkreślił, że z akt sprawy, w tym obszernych wyjaśnień́ przedstawionych przez inwestora, które oparte są̨ na rzeczowych argumentach i nie noszą̨ cech dowolności, wynika, że budowa wprowadzenia linii [...] do stacji [...], pozostaje w ścisłym związku z inwestycją wymienioną w specustawie przesyłowej, tj. budową linii 400 kV [...]. tj. bez jej wybudowania trasa połączenia sieciowego wymienionego w rzeczonym załączniku do specustawy przesyłowej, nie może funkcjonować́, zgodnie z przyjętymi założeniami. Minister argumentował, że w istocie przedmiotowa linia stanowi część́ (element) inwestycji wymienionej w załączniku do specustawy przesyłowej, tj. budowy linii 400 kV [...]. ponieważ̇ składa się̨ na trasę̨ połączenia sieciowego, którą ta linia tworzy. Wymogi połączenia i współpracy, jako charakteryzujące sieć przesyłową, zgodnie z Prawem energetycznym, przesadzają̨ o uznaniu, że stacja [...] jest również̇ częścią̨ strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Minister podkreślił, że z wyjaśnień Inwestora (podmiotu wyspecjalizowanego w przedmiotowej dziedzinie i posiadający odpowiednią wiedzę fachową) brak realizacji wprowadzenia linii 400 kV [...] do stacji [...] skutkować́ będzie tym, że stacja [...] nie będzie powiązana z żadnym dodatkowym elementem sieci przesyłowej, a tym samym niemożliwe będzie przesyłanie energii elektrycznej linią 400 kV [...]. Linia 400 kV [...]. musi więc zostać́, z wykorzystaniem węzła [...], połączona z istniejąca infrastrukturą elektroenergetyczną, czemu służyć́ ma budowa wprowadzenia linii 400 kV [...] do stacji [...]. Węzeł [...] musi być́ wpięty do istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej, tzw. szyny północnej 400 kV, poprzez połączenie z jej najbliższym odcinkiem - linią 400 kV relacji [...]. Dopiero to połączenie umożliwi wykorzystanie potencjału polskiej energetyki odnawialnej poprzez właściwe wyprowadzenie mocy z elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na wybrzeżu [...]oraz zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego aglomeracji [...] poprzez jej nowe połączenie (niezależne zasilanie) z największą polską elektrownią [...].

Minister zwrócił uwagę̨ na ryzyka, na jakie będzie narażony KSE w braku odpowiedniej rozbudowy sieci przesyłowej na północy kraju przy ewentualnym jednoczesnym wystąpieniu awarii systemowej w tym rejonie. W szczególności - jak wyjaśnił inwestor - istnieje ryzyko tzw. "blackout" dla obszaru [...]. Największe zagrożenie dotyczy możliwości przeciążenia ciągu 400 kV [...] oraz linii 220 kV [...]. Zagrożenia te występują̨ szczególnie w okresie letnim przy wysokich, powyżej 25°C, temperaturach otoczenia oraz przy wymianie mocy z systemem szwedzkim, szczególnie przy eksporcie pełnej mocy w wysokości 600 MW. W celu zapobieżenia tym zagrożeniom, inwestor wskazał, iż z jednej strony ogranicza pracę kabla Polska - Szwecja, z drugiej zaś́ strony zmienia warunki odbioru mocy z krajowych elektrowni, co zwiększa koszty funkcjonowania KSE. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega zatem wątpliwości, że wprowadzenie linii 400 kV [...]. do stacji [...] jest konieczne do prawidłowego funkcjonowania linii 400 kV [...], wymienionej w załączniku do specustawy przesyłowej. Wynika z tego, że linia 400 kV [...]. oraz wprowadzenie linii 400 kV [...]. do stacji [...] stanowią̨ elementy ściśle ze sobą̨ powiązane, a funkcjonowanie linii 400 kV [...]. ma sens jedynie w przypadku realizacji wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...].

Minister przychylił się do wyjaśnień inwestora, że brak realizacji wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...] skutkować będzie tym, że stacja [...] nie będzie powiązana z żadnym dodatkowym elementem sieci przesyłowej, a tym samym niemożliwe będzie przesyłanie energii elektrycznej linią 400 kV [...]. Minister wskazał na stanowisko Pełnomocnika Rządu do spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej z dnia 20 maja 2019 r. potwierdzające, że zadanie inwestycyjne pn. "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]", objęte zakresem zaskarżonej decyzji Wojewody [...], może być́ przygotowywane i realizowane na podstawie przepisów specustawy przesyłowej. Minister argumentował, że niewykonanie zadania inwestycyjnego pn. "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]" uniemożliwi przesył energii elektrycznej linią 400 kV [...] - Z. oraz spełnianie przez linię 400 kV [...] podstawowej funkcji. Z tych względów - w ocenie Ministra - zadanie inwestycyjne pn. "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]", należy traktować́ jako nierozerwalnie związaną część określonego w załączniku do specustawy przesyłowej przedsięwzięcia pn. "Budowa linii 400 kV [...]. W ocenie Ministra zadanie inwestycyjne pn. "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]" może być́ przygotowywane i realizowane na podstawie przepisów specustawy przesyłowej, a odcinek stanowiący wprowadzenie linii 400 kV [...]. mieści się̨ w ramach strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Skarżący J. P. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 roku, w której wniósł o jej uchylenie, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez umorzenie postępowania w sprawie.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 i 3 specustawy przesyłowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zastosowanie przepisów ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dotyczącej inwestycji polegającej na "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]", która to inwestycja nie została ujęta w załączniku opisanym art. 2 specustawy przesyłowej, a co za tym idzie przepisy nie mogą̨ mieć́ zastosowania do przedmiotowej inwestycji;

2) art. 4 ust. 1 specustawy przesyłowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o niekompletny wniosek, nie zawierający minimalnych linii rozgraniczających teren inwestycji, zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu, projektu podziału nieruchomości położonych w granicach terenu objętego wnioskiem;

3) art. 8 ust 1 ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nie zawarcie w rozstrzygnięciu wszelkich obligatoryjnych elementów, w szczególności tych opisanych w art. 8 ust. 1 pkt 1,5,6,9 ustawy;

4) art. 19 ust. 1 - 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie na podstawie wniosku inwestora, że przedmiotową decyzją nie dojdzie do podziału i przejścia prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości Skarżącego, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 140 k.c. i następne oraz przepisów art. 21 i 22 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności przysługującego Skarżącemu;

5) art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 19 ust. 1-3 ustawy poprzez ich naruszenie i prowadzenie postepowania nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa i zgodnie z nimi, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności gwarantującej w ustawie odszkodowanie za przejęte nieruchomości, przy czym w decyzji nie stwierdzono przejęcia takich nieruchomości pomimo, iż planowana linia energetyczna ma przebiegać́ nad nieruchomością̨ Skarżącego dzieląc ją na dwie nieużyteczne części, na których nie będzie on w stanie wybudować́ budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z uprzednio uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy.

Skargę na przedmiotową decyzję Ministra z [...] lipca 2019 r. wnieśli też J. W. i J. W. zaskarżając ją w całości, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji prowadzonego przez Wojewoda [...].

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 1 i 2, art. 8 oraz art. 25 specustawy przesyłowej poprzez błędne przyjęcie, że "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]" stanowi strategiczną inwestycje w zakresie sieci przesyłowej i wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ww. inwestycji, która stanowi odrębne zadanie inwestycyjne, nie jest objęta wykazem strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej określonych w załączniku do specustawy przesyłowej, a tym samym nie jest strategiczną inwestycją w zakresie sieci przesyłowej ani części żadnej z inwestycji wymienionych w załączniku do specustawy przesyłowej, do których znajdują zastosowanie postanowienia specustawy przesyłowej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy ti. art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku w sytuacji gdy prawidłowe było umorzenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako oczywiście bezzasadnego;

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art.80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zadanie inwestycyjne "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]" stanowi strategiczną inwestycje w zakresie sieci przesyłowych i jest częścią inwestycji "Budowa linii 400 kV [...], podczas gdy nie zostało to potwierdzone żadnym z dokumentów dostarczonych w ramach toczącego się postepowania przed organem I instancji, nie zostało ujawnione w załączniku do specustawy przesyłowej a sama "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]" nie jest częścią żadnej z inwestycji wymienionych w załączniku do specustawy przesyłowej a tym samym przepisy tejże ustawy nie znajduje zastosowania do ww. inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była decyzja z dnia [...] lipca 2019 r., którą Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn. "Budowa wprowadzenia linii 400 kV [...]. do stacji [...]" w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 kV [...], na wskazanych w decyzji działkach ewidencyjnych, w obrębach N. i P., w gminie [...]. Wśród działek objętych decyzją lokalizacyjną znajdują się również nieruchomości Skarżących.

Podstawowym, wspólnym zarzutem obu skarg było niezasadne w ocenie skarżących zastosowanie przepisów specustawy przesyłowej. Zarzut ten jest chybiony. Minister trafnie zakwalifikował budowę wprowadzenia linii 400 kV [...] do stacji [...] jako inwestycję w ramach zadania inwestycyjnego dotyczącego Budowa linii 400 kV [...].

Chcąc dokonać prawidłowej interpretacji przepisów ustawy należy odwołać się do wszystkich dyrektyw wykładni, zarówno językowych, jak i pozajęzykowych, w tym dyrektywy wykładni celowościowej. Wbrew zarzutom skarg nie chodzi o wykładnię rozszerzającą, a zatem objęcie zakresem normowania szerszy zbiór sytuacji niż to wynika z wyników wykładni językowej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 240-241, szerzej na temat wykładni rozszerzającej - K. Płeszka, Wykładnia rozszerzająca, Warszawa 2010), ale o poprawne przeprowadzenie procesu wykładni. Z tego względu konieczne jest ustalenie celu wprowadzenia specustawy przesyłowej. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy (druk nr 3475, VII kadencja Sejmu) wskazano w szczególności, że jednym z celów proponowanej specustawy jest zapewnienie zrównoważonego rozwoju sektora energetyki. Warunkiem koniecznym dla realizacji tak postawionego zadania przez Rzeczpospolitą Polską jest przejście na gospodarkę niskoemisyjną poprzez przeciwdziałanie zmianom klimatu oraz zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Realizacja tego celu jest w wysokim stopniu zależna od prowadzenia inwestycji w zakresie infrastruktury sieciowej dążących do poprawy efektywności energetycznej oraz umożliwienia przyłączania nowych źródeł energii, w tym energii odnawialnej. Wśród inwestycji realizujących te cel (zaliczonych w projekcie ustawy do grupy "inwestycji strategicznych w wewnętrzne sieci przesyłowe elektroenergetyczne kraju") zaliczono m. in. budowę linii 400 kV [...]. Podkreślono, że realizacja przedmiotowych inwestycji ma na celu stworzenie warunków dla przyłączenia i wyprowadzenia mocy z odnawialnych źródeł energii, w szczególności elektrowni wiatrowych planowanych do przyłączenia głównie w północnej części Polski (w tym na położonych na obszarze [...], w granicach polskiej wyłącznej strefy ekonomicznej). Zdaniem projektodawcy, analiza istniejących połączeń elektroenergetycznych w ramach Krajowej Sieci Przesyłowej na terenie Polski prowadzi do wniosku, że sprostanie wskazanym powyżej zadaniom stojącym przed Polską ze względu na obecny stan techniczny ww. sieci nie jest możliwe. Zwrócono również uwagę na finansowanie przedmiotowych projektów z funduszy unijnych oraz ich kluczowe znaczenia dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa. Przypomnienie tych ogólnych założeń, dla których przyjęto specustawę, jest konieczne dla właściwego odczytania pojęć zawartych w specustawie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 specustawy przesyłowej, strategiczna inwestycja w zakresie sieci przesyłowej to zadanie inwestycyjne wraz z wykonywaniem niezbędnych robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W myśl zaś art. 2 specustawy, wykaz strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych określa załącznik do ustawy. W załączniku do specustawy przesyłowej, pod pozycją 22, do strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, zaliczono budowę linii 400 kV [...].

Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć przez zadanie inwestycyjne wraz z wykonywaniem niezbędnych robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, należy przyjąć, że są to wszelkie prace budowalne, których wykonanie jest niezbędne dla funkcjonowania elementu systemu przesytu energii elektrycznej wskazanego w załączniku do ustawy zgodnie z celem umieszczenia przedmiotowego zadania inwestycyjnego w załączniku do ustawy. Dalej trzeba wskazać, że budowa danego odcinka linii przesyłowej wskazanego w załączniku do ustawy nie jest celem samym w sobie. Wynika to już z samego pojęcia elektroenergetycznej sieci przesyłowej, którą tworzą instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego (zob. art. 3 pkt 11 i 11a Prawa energetycznego). Inwestycje wskazane w załączniku do specustawy przesyłowej stanowią element Krajowego Systemu Energetycznego, a ich budowa (lub przebudowa) ma na celu osiągnięcia określonych celów strategicznych z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego państwa W przypadku budowy linii 400 kV [...], celami tymi są: możliwość przesyłu energii ze źródeł odnawialnych (zlokalizowanych na [...]) oraz zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego aglomeracji [...] (zob. np. uzasadnienie powołanego wyżej projektu ustawy; uzasadnienie decyzji GDOŚ w [...] z [...] listopada 2018 r. w sprawie w środowiskowych uwarunkowaniach; wyjaśnienia operatora systemu przesyłowego zawarte w piśmie z 7 maja 2019 r.; stanowisko Sekretarza Stanu – Pełnomocnika Rządu do Spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej z 20 maja 2019 r.). W sposób oczywisty dla osiągnięcia tych celów konieczne jest wprowadzenie linii 400 kV [...]. do stacji [...] (czyli wykonania połączenia tej stacji linią o napięciu 400kV z najbliższą stacją elektroenergetyczną w kierunku północnym G. I celem dalszego przesyłu energii z wykorzystaniem linii o napięciu 400 kV). Trzeba przy tym podkreślić, że jak wynika to z charakterki inwestycji (pkt II decyzji Wojewody), węzeł [...] musi być wpięty do istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej, tzw. szyny północnej 400 kV, poprzez połączenie z jej najbliższym odcinkiem - linią 400 kV relacji [...]. (w aktualnym stanie brak jest połączenia o napięciu 400 kV między wybudowaną stacją [...] a stacją G. I – zob. też mapę inwestycji dostępną na stronie [...]). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest to, czy stacja [...] jest tymczasowo połączona z innymi elementami sieci linią o napięciu 200 kV czy też ze stacjami elektroenergetycznymi w kierunku południowym linią 400 kV [...].Tożsame stanowisko co do interpretacji przepisów specustawy przesyłowej zajął tutejszy Sąd w sprawie IV SA/Wa 2757/19 i IV SA/Wa 2780/17.

Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art.80 kpa. Orzekające w sprawie organy poczyniły ustalenia wystarczające do zastosowania obowiązujących przepisów specustawy przesyłowej. Skarżący J. W. i J. W. nietrafnie przy tym podważa znaczenie pisemnych wyjaśnień [...](w świetle ogólnych zasad dowodowych z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Należy podkreślić, że wyjaśnienia te pochodząc od podmiotu odpowiedzialnego za stan systemu sieci elektroenergetycznych, czyli podmiotu wyspecjalizowanego w tej dziedzinie. Skarżąca nie przedłożyła jakichkolwiek dowodów, które mogłyby podważać oświadczenia krajowego operatora systemu elektroenergetycznego co do stanu sieci. Niezrozumiałe jest kwestionowanie w skardze ustaleń organów co do złego stanu sieci elektroenergetycznej, w tym ryzyka tzw. blackoutu, ani też ciągłego wzrostu zapotrzebowania na energię elektryczną, w tym w związku z rozwojem aglomeracji trójmiejskiej. Zagadnienie to nie miało jednak decydującego znaczenia dla sprawy, gdyż kwestie te zostały już uwzględnione przez ustawodawcę w związku z ustaleniem katalogi inwestycji w załączniku do specustawy przesyłowej.

Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia zasady konstytucyjnej ochrony własności. Przypomnieć należy, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia te mogą być w szczególności uzasadnione względami bezpieczeństwa (w tym bezpieczeństwa energetycznego), ochroną środowiska oraz prawami innych osób. Ponadto, pozostając przy aspektach konstytucyjnych, trzeba wspomnieć, że realizacja strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej stanowi przejaw realizacji takich zasada ustrojowych jak dobro wspólne (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).

Niezasadne był też zarzuty zawarte w skardze J. P. dotyczące naruszenia art. 4 ust.1, Art. 8 ust 1 i Art. 19 ust. 1 - 3 specustawy przesyłowej ( w tym również w związku z art. 6 i 7 k.p.a.). W stosunku do nieruchomości objętych decyzją, w tym nieruchomości Skarżących, zaskarżona decyzja wywołuje jedynie skutki wskazane w art. 22 specustawy przesyłowej. Oznacza to jedynie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Niezwłocznie po wykonaniu robót, o których mowa w ust. 1, na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie będzie możliwe albo będzie powodować nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) przysługuje od inwestora odszkodowanie.

Zaskarżona decyzja nie opiera się na art. 19 specustawy przesyłowej, stąd zarzuty naruszenia tego przepisu były chybione. W konsekwencji również zakres elementów, które muszą być wskazane w decyzji zgodnie z art. 4 ust. 1 tejże ustawy jest prawidłowy, w szczególności decyzja nie narusza art. art. 4 ust 1 pkt 7 specustawy przesyłowej, bowiem w odniesieniu do tych nieruchomości nie będzie miał zastosowania skutek, o którym mowa w art 19 ust. 1-3 specustawy przesyłowej. Z tego też względu Minister trafnie podkreślił, że w zaskarżonej decyzji nie było potrzeby wyznaczania terminu wydania nieruchomości, wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej. Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń́, wynikający z art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej dotyczy wyłącznie nieruchomości, co do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek określony w art. 19 ust. 3-5 tej ustawy, a takie nieruchomości nie zostały objęte zakresem zaskarżonej decyzji.

Sąd nie stwierdził innych, niż podniesione w skardze, uchybień, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ppsa obie skargi podlegały oddaleniu.