Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2679/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 199
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 189c
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] kwotę 4800 (cztery tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 28 sierpnia do 18 września 2017 r. przeprowadził planową kontrolę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...]sp. j. - Zakładzie [...] w W., gmina S., która została udokumentowana protokołem kontroli nr [...], który został podpisany przez stronę bez uwag i zastrzeżeń.

Podczas przeprowadzonych w dniu 28 sierpnia 2017 r. oględzin terenu w miejscowości W. , gmina S. stwierdzono, iż Strona produkuje palety z nieimpregnowanego drewna oraz, że spala w kotle o mocy 175,0 kW odpady w postaci trocin, pochodzące z produkcji tych palet. W dniu oględzin kocioł pracował, a w zasobniku znajdowały sie trociny. Stwierdzono ponadto, że wewnątrz hali znajdowały się deski, drewniane bloczki służące do produkcji palet, gotowe palety, a także urządzenia do mechanicznej obróbki drewna (wielopiły i kilka automatów do zbijania palet). Wszystkie urządzenia wyposażone były w odciągi mechaniczne, z których trociny wspólnym kolektorem odprowadzane były do dwóch kontenerów przykrytych plandekami usytuowanych na zewnątrz budynku, oraz bezpośrednio do kotła.

W trakcie kontroli ustalono, iż Strona posiadała decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], zezwalającą na odzysk odpadów o kodzie 03 01 01, 03 01 05 i 17 02 01 w procesie Rl, na terenie kotłowni Zakładu Produkcji Palet Drewnianych w miejscowości [...], gmina S., zlokalizowanej na działce nr [...]. Zgodnie z przedmiotową decyzją, proces R1 polegał na wykorzystaniu odpadów drewna, jako paliwa w kotłowni zakładowej, wyposażonej w kocioł o mocy 175,0 kW. Niniejsze zezwolenie wygasło z mocy prawa z dniem 23 stycznia 2016 r., zgodnie z art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W związku z tym organ ustalił, że Spółka prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Na podstawie przedstawionych podczas kontroli kart ewidencji odpadów ustalono, iż Strona w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 lipca 2017 r., poddała przetworzeniu w procesie odzysku R1 łącznie 7,8 Mg odpadów o kodzie 03 01 01 - odpady kory i korka oraz 240,5 Mg odpadów o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04.

Opisany powyżej stan faktyczny został udokumentowany w zebranej w trakcie oględzin dokumentacji fotograficznej oraz kartach ewidencji odpadów o kodzie 03 01 01 nr 1/2016 i nr 1/2017, a także o kodzie 03 01 05 nr 1/2016 i nr 1/2017.

Biorąc pod uwagę stwierdzone podczas kontroli naruszenie, organ pismem z [...] kwietnia 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

W związku ze wszczęciem postępowania strona przy piśmie z 15 kwietnia 2019 r. przedstawiła dwie opinie ekologiczne o właściwościach odpadów o kodzie 03 01 05 – trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 oraz o kodzie 03 01 01 – odpady kory i korka, opracowane przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska sp. z o.o. z siedzibą w K. Opracowania nr [...] i nr [...]z [...] marca 2018 r. zostały wykonane na zlecenie strony w celu sprawdzenia czy analizowane odpady mogą być potraktowane jako produkt uboczny. Próbki zostały pobrane i dostarczone przez stronę do Laboratorium Badawczego [...] sp. z o.o., akredytowanego przez Polskie Centrum Akredytacji (Certyfikat Akredytacji AB 213). Z przedstawionych przez stronę opracowań wynika, że ocenę właściwości odpadów przeprowadzono porównując wyniki badań z następującymi rozporządzeniami:

1) Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. poz. 1395);

2) Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. poz. 1800);

3) Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu jednolitych części wód podziemnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 85);

4) Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniająca i uchylająca dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniająca rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (Dz.U. L 353 z 31.12.2008).

W ocenie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska analiza bezpośrednia próbki odpadów o kodzie 03 01 01 - odpady kory i korka, dostarczonej przez stronę do Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska sp. z o.o., wykazała przekroczoną zawartość oleju mineralnego, naftalenu i chryzenu dla gruntów obszarów klasy I, II i III oraz przekroczoną zawartość antracenu, benzo(a)pirenu, benzo(a)antracenu, benzo(b)fluorantenu dla gruntów obszarów klasy I i II. Analiza bezpośrednia próbki odpadów o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, wykazała natomiast przekroczoną zawartość oleju mineralnego dla gruntów obszarów klasy I, II i III. Badania wykazały negatywne oddziaływanie analizowanych próbek odpadów o kodach 03 01 01 oraz 03 01 05 na stan jakości środowiska gruntowego klasy I, II i III.

Analiza wyciągu wodnego próbki odpadów o kodzie 03 01 05 wykazała przekroczenie wartości rtęci, chemicznego zapotrzebowania na tlen (ChZT-Cr) i rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) w stosunku do najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźnika zanieczyszczeń określonych dla oczyszczonych ścieków przemysłowych wprowadzonych do wód lub do ziemi oraz przekroczenia dla rtęci, cynku i rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) w stosunku do norm określonych dla dobrego stanu chemicznego wód podziemnych.

Analiza wyciągu wodnego próbki odpadów o kodzie 03 01 01, wykazała przekroczenie wartości rtęci, chemicznego zapotrzebowania na tlen (ChZT-Cr) i rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) oraz pH, w stosunku do najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźnika zanieczyszczeń określonych dla oczyszczonych ścieków przemysłowych wprowadzonych do wód lub do ziemi oraz przekroczenia dla rtęci, rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) oraz pH w stosunku do norm określonych dla dobrego stanu chemicznego wód podziemnych.

Z przedstawionych przez stronę opracowań wynika zdaniem organu, że ewentualne przedostanie się oznaczonych w analizowanych wyciągach wodnych zanieczyszczeń do wód może negatywnie oddziaływać na stan jakości środowiska. Jednakże, z przedstawionych w opracowaniach wyliczeń wynika, że badane próbki odpadów o kodach 03 01 01 oraz 03 01 05 nie posiadają właściwości ekotoksycznych oraz właściwości niebezpiecznych.

Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]wymierzył Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "[...]sp. j. z siedzibą w W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 74.490,-zł w związku z naruszeniem przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r., polegającym na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organ wziął pod uwagę kryteria określone w art. 199 tej ustawy, a mianowicie:

rodzaj naruszenia, tj. przetwarzanie odpadów o kodzie 03 01 01 - odpady kory i korka oraz odpadów o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, bez uregulowań formalnoprawnych, stwierdzając, że naruszenie, którego dopuściła się strona jest o znacznym stopniu szkodliwości mającym znaczenie w zakresie gospodarowania odpadami. Spełnienie wymagań formalnoprawnych w prowadzonej w zakresie gospodarowania odpadami działalności stanowi podstawę uznania, że podmiot prowadzi tę działalność z poszanowaniem prawa oraz środowiska naturalnego. Strona jako profesjonalnie działający przedsiębiorca powinna dołożyć należytej staranności, aby przestrzegać obowiązki nałożone przez ustawodawcę. W tej sytuacji działania strony należy ocenić negatywnie, albowiem nie wykonała ona ciążącego na niej obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów,

wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko – organ wziął pod uwagę fakt, że z przedstawionych przez stronę opracowań zawierających ocenę ekologiczną właściwości odpadów o kodzie 03 01 05 oraz o kodzie 03 01 01 wynika, że wykonane badania wykazały negatywne oddziaływanie analizowanych próbek odpadów na stan jakości środowiska gruntowego klasy I, II i III oraz że ewentualne przedostanie się oznaczonych w analizowanych wyciągach wodnych zanieczyszczeń do wód może negatywnie oddziaływać na stan jakości środowiska. Organ wprawdzie zauważył, że przedstawione przez stronę opracowania, nie zawierały oceny ewentualnego oddziaływania substancji zawartych w tych odpadach na stan powietrza atmosferycznego w przypadku poddania ich przetworzeniu w procesie spalenia, jednak stwierdził, że wykazana w przedłożonym przez stronę opracowaniu zawartość szkodliwych substancji może mieć potencjalnie znacząco szkodliwy wpływ na środowisko, a co za tym idzie na życie i zdrowie ludzi. Ponadto organ zauważył, że pobór próbek został wykonany przez stronę, a nie przez uprawnionego próbkobiorcę, co w przypadku nieprawidłowego poboru, mogło mieć wpływ na końcowy wynik analizy. Organ wziął również pod uwagę, że z przedstawionych przez stronę opracowań, w ocenie końcowej uznano, że odpady badane nie posiadają właściwości ekotoksycznych oraz właściwości niebezpiecznych, co potwierdziło, że strona procesowi przetwarzania poddawała odpady inne niż niebezpieczne, jednak uznał, że sam fakt poddawania spalaniu odpadów zawierających substancje szkodliwe - nawet takie, które nie są sklasyfikowane jako niebezpieczne - stanowi zagrożenie dla środowiska. Strona podczas oględzin przedstawiła dowody zakupu, potwierdzające zakup surowca do produkcji palet drewnianych, tj. drewna nieimpregnowanego, a przy produkcji palet strona nie używała dodatkowych środków czy substancji takich jak kleje, impregnaty, czy farby, co może świadczyć na jej korzyść w ocenie stopnia naruszenia Zauważyć jednak należy, że dowody te przeciwstawione wynikom opracowania przedłożonego przez stronę jedynie w niewielkim stopniu mogą zostać uznane za argument uprawniający do zastosowania niższej sankcji za przedmiotowe naruszenie,

okres trwania naruszenia, tj. osiemnaście miesięcy prowadzonej przez stronę działalności w zakresie przetwarzania odpadów metodą R1 bez uregulowań formalnoprawnych, uznając, że stanowi to dość długi czas trwania naruszenia,

rozmiar prowadzonej działalności - organ wziął pod uwagę ilość odpadów o kodach: 03 01 01 oraz 03 01 05 poddanych odzyskowi w procesie R1 w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 lipca 2017 r., a mianowicie 248,3 Mg, stwierdzając, że jest to znaczna ilość odpadów. Organ dysponując danymi dotyczącymi różnych podmiotów podlegających kontroli uznał, że ilość odpadów przetworzonych przez stronę stanowi poważną liczbę świadczącą o szerokiej skali tego procesu,

skutki i wielkość zagrożenia - organ wziął pod uwagę fakt, że przetwarzanie odpadów bez uregulowań formalnoprawnych należy ocenić negatywnie, bowiem niepełny lub niewłaściwy sposób przetwarzania odpadów zawsze ma potencjalny wpływ na środowisko. Ponadto organ wziął pod uwagę fakt, że prowadzenie procesu przetwarzania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, stanowi potencjalne zagrożenie dla środowiska.

Organ za uzasadnione uznał wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości odczuwalnej dla strony w taki sposób, aby wywrzeć skutek zarówno sankcyjny, jak i prewencyjny, biorąc przy tym pod uwagę przepis art. 189c kpa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] sp. j. z siedzibą w W. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że prowadzi działalność polegającą na produkcji palet z naturalnego surowca - drewna, które wykorzystywane są w transporcie towarów. Materiał w postaci drewna zakupywany jest m.in. od Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe", natomiast jego obróbka odbywa się w zakładzie produkcyjnym. Strona wskazała, że materiał wykorzystywany do produkcji palet jest naturalny, bez dodatku jakichkolwiek środków chemicznych, impregnatów lub farb.

W odwołaniu strona zarzuciła organowi I instancji nieodniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do kwestii wyłączenia spod przepisów ustawy biomasy w postaci niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji leśnej - wykorzystywanej do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska, ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie strony w przypadku właściwej interpretacji przepisów, organ I instancji powinien uznać, że materiały przetwarzane przez stronę nie podlegają reżimowi ustawy.

Strona wskazała również, że nawet przy uznaniu przedmiotowych substancji (wióry oraz ścinki drewna) za odpady, strona mogłaby przekazywać te odpady osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami do wykorzystania na potrzeby własne, w tym również do wykorzystania jako paliwo.

Ponadto strona podniosła, że w przypadku zastosowania do przedmiotowych substancji (wióry oraz ścinki drewna) przepisów ustawy o odpadach, mogłyby one stanowić również produkt uboczny, o którym mowa w art. 10 ustawy o odpadach.

W ocenie strony organ dokonał wadliwego ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Organ I instancji nie dokonał pełnych ustaleń w tym zakresie oraz nie zbadał wpływu oraz znaczenia rzekomego naruszenia na środowisko.

W piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. strona złożyła uzupełnienie odwołania, załączając interpretację przepisu art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach wydaną przez Ministerstwo Środowiska, w której wskazano, że "materiały spełniające ww. definicję biomasy, którymi mogą być np. trociny, zrzyny i zrębki czystego drewna zagospodarowywane w powyżej opisany sposób, zostały wyłączone spod przepisów ustawy o odpadach i nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia jako produkty uboczne na podstawie art. 11 tejże ustawy".

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i wymierzył Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu [...] sp. j. z siedzibą w W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 40.000,-zł w związku z naruszeniem przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r., polegającym na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że strona dokonywała przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Niemniej jednak organ odwoławczy, uwzględniając art. 189c kpa, stwierdził, że zaistniała podstawa do orzekania wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących w czasie naruszania prawa, dlatego uchylił decyzję organu pierwszej instancji jednocześnie obniżając wysokość wymierzonej kary. Organ odwoławczy potwierdził, że naruszenie w zakresie przetwarzania odpadów bez zezwolenia zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym bez zastrzeżeń przez osobę uprawnioną kontrolowanego Przedsiębiorstwa. Kontrolowana strona nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag bądź zastrzeżeń do protokołu kontroli, potwierdzając jednocześnie podpisem prawdziwość informacji w nim zawartych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem nazywamy każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 tej ustawy przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach odzysk odpadów stanowi jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z kolei obowiązek uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odzysku odpadów wynika wprost z art. 41 ust. 1 powołanej ustawy. Zatem uchybienie przedmiotowego obowiązku przez stronę stanowi podstawę do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w okresie popełnienia naruszenia, tj. przed dniem 4 września 2018 r., w świetle którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Zgodnie natomiast z art. 194 ust. 3 tej ustawy kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska, zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach, uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Organ odwoławczy stwierdził, że działalność prowadzona przez stronę polegająca na przetwarzaniu odpadów w postaci trocin, wiór, ścinek i kory drzewnej, poprzez ich spalanie w piecu grzewczym w kotłowni zakładowej, co stanowi proces odzysku R1, obligowała ją do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Powyższe oznacza więc, że kara pieniężna nałożona na stronę zaskarżoną decyzją jest zasadna.

Organ odwoławczy ponadto wyjaśnił, że zgodnie przepisami art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do biomasy w postaci innych, niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji rolniczej lub leśnej, wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Organ wskazał, że materiał w postaci kory i korka, trocin, wiórów, ścinek i drewna poddawany przez stronę odzyskowi w procesie R1, nie pochodzi z produkcji rolniczej lub leśnej, ale powstał w wyniku działalności produkcyjnej zakładu. W związku w powyższym nie spełnia on kryteriów zawartych w przytoczonej definicji biomasy, przez co nie podlega wyłączeniu spod stosowania przepisów ustawy o odpadach, a zatem przedmiotowe materiały należy traktować jako odpady, nie zaś biomasę. Tożsame stanowisko przedstawione zostało w załączonej przez stronę interpretacji Ministerstwa Środowiska. Tylko materiały spełniające definicję biomasy zawartą w art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach, a zatem pochodzące z produkcji rolniczej bądź leśnej, są wyłączone ze stosowania tej ustawy.

Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał, że organ I instancji wydał decyzję administracyjną w oparciu o stan prawny sprzed wejścia w życie ww. nowelizacji ustawy, gdzie podstawę prawną stanowił art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, a co za tym idzie organ wziął pod uwagę również przesłanki wymierzenia kary określone w art. 199 ustawy o odpadach. Niemniej jednak niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się również na art. 194 ust. 4 oraz ust. 6, określający wymiar administracyjnej kary pieniężnej za to samo naruszenie, jednak w brzmieniu obowiązującym po dniu 5 września 2018 r., dokonując jednocześnie obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej na podstawie załącznika 6 do ustawy o odpadach.

Analizując ponownie przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach, poddane również ocenie przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy podał, że dokonał ponownego ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie uwzględniając:

1) rodzaj naruszenia: przetwarzanie odpadów o kodzie 03 01 01 - odpady kory i korka oraz odpadów o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Strona nie dokonała należytej staranności, aby wypełnić warunki określone przez ustawodawcę w przepisach ustawy o odpadach, umożliwiające zgodne z prawem prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Strona poddając przetworzeniu odpady o kodzie 03 01 01 oraz 03 01 05 działała świadomie, o czym świadczy przede wszystkim fakt ich klasyfikacji jako odpady, a także wypełnianie wobec nich obowiązków wynikających z ustawy o odpadach, takich jak prowadzenie ewidencji odpadów. Istotną rolę odgrywa również fakt posiadania przez stronę decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., która wygasła z mocy prawa z dniem 23 stycznia 2016 r., co świadczy o znajomości przepisów prawa przez stronę oraz ciążących na niej obowiązkach.

2) wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowiska: strona poddawała przetworzeniu odpady surowego drewna, niezanieczyszczone dodatkowymi środkami, takimi jak: kleje czy impregnaty. Dodatkowo brak właściwości toksycznych oraz niebezpiecznych przetwarzanych odpadów potwierdziła również opinia ekologiczna o właściwościach odpadów o kodzie 03 01 01 - odpady kory i korka oraz odpadów o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. Powyższe potwierdziło, że strona poddawała przetworzeniu odpady inne niż niebezpieczne. Niemniej jednak dokumenty opracowane przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska sp. z o. o. nie zawierały informacji na temat ewentualnego wpływu odpadów przetwarzanych w procesie R1 na jakość powietrza atmosferycznego, a także jak zauważył słusznie organ I instancji próbki pobrane zostały przez stronę, a nie przez uprawnionego próbobiorcę, co mogło mieć wpływ na ostateczny wynik przeprowadzonych badań.

3) okres trwania naruszenia: naruszenie trwało od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r., tj. przez okres 18 miesięcy.

4) rozmiary prowadzonej działalności: w czasie trwania naruszenia strona poddała odzyskowi w procesie R1 znaczną ilość odpadów o kodzie 03 01 01 oraz o kodzie 03 01 05, tj. 248,3 Mg.

5) skutki i wielkość zagrożenia: strona dopuściła się przetwarzania odpadów nie posiadając uregulowanego stanu formalno-prawnego, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach i oceniane jest negatywnie, ponieważ prowadzenie procesu przetwarzania odpadów w sposób niepełny bądź nieprawidłowy, a także w miejscu do tego nieprzeznaczonym stanowi potencjalne zagrożenie dla środowiska.

W związku z powyższym organ odwoławczy za naruszenie stwierdzone w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 lipca 2017 r. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 40.000 zł. Wobec tego, że zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny oraz w związku z tym, że kara orzeczona przez organ II instancji jest niższa niż wysokość kary wymierzonej przez organ I instancji, to zdaniem organu odwoławczego nie dopuścił się on naruszenia przedmiotowego przepisu. Bezsprzeczny jest bowiem fakt naruszania przez stronę prawa w okresie od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r. Wytworzone przez stronę trociny, wióry, ścinki drewna i kory, należy uznać jako odpady, których przetwarzanie w zakładowej kotłowni powinno być uregulowane poprzez uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 189f kpa, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Naruszenie popełnione przez stronę, polegające na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli, wynika, że poddawanie przez stronę wytworzonych odpadów procesom odzysku R1 miało charakter ciągły i trwało od 1 lutego 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r., co wynika również z ewidencji przedłożonej przez kontrolowanego.

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zachodzą również fakultatywne przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na brak możliwości usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce w przeszłości, nawet w przypadku zaprzestania przez stronę naruszania prawa.

Argumentując zasadność wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone przez organ I instancji, organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od winy sprawcy. Karę wymierza się za samo naruszenie prawa, bez względu na okoliczności, którymi kierował się naruszający prawo.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji stwierdzając, że strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów bez dopełnienia obowiązku uzyskania zezwolenia, nałożonego art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, był zobligowany z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 4 września 2018 r.), a organ odwoławczy w konsekwencji powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych stwierdził brak podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją.

Z decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zgodziło się Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] sp. j. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, które wniosło skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

art. 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701) [dalej: "ustawa o odpadach"] - poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że definicja biomasy (przewidziana powołanym przepisem) nie obejmuje powstających w zakładzie skarżącego materiałów w postaci kory, trocin, wiórów oraz zrębków czystego drewna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do biomasy w postaci niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji leśnej - wykorzystywanej do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz

art. 10 w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło organ do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy przedmioty, których przetwarzanie bez zezwolenia zarzuca organ skarżącemu stanowią drewno, a zatem winny zostać zaliczone do materiałów paszowych określonych w przepisach Unii Europejskiej wydanych na podstawie art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 183112003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79I373IEWG, dyrektywę Komisji 80/5II/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/II3/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. Urz. UE "i" Nr 229 z 01.09.2009, str. I, z późn. zm.) w związku z pozycją numer 7.14.1, rozdziału 7 części "C" pt. "Wykaz materiałów paszowych" załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) nr 68/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych (Dz. Urz. UE "L" Nr 29, str. 1)

- a co za tym idzie, niezależnie od innych wyłączeń przewidzianych ustawą o odpadach, winny stanowić materiał uboczny, o którym mowa w art. 10 ustawy o odpadach (bez konieczności dokonywania zgłoszenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1-4 ustawy o odpadach);

II. przepisów postępowania, tj.:

art 8 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 10 ustawy o odpadach w zw. z art. 138 kpa poprzez prowadzenie [co w szczególności odnosi się do organu II instancji] postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a tym samym naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a to na skutek zaniechania dokonania przez organ ustaleń w zakresie spełniania przesłanek uznania za produkt uboczny przez będące przedmiotem niniejszego postępowania materiały, których przetwarzanie bez wymaganego - zdaniem organu - zezwolenia zarzuca się skarżącemu [tj.: korę, trociny, wióry oraz zrębki czystego drewna] w sytuacji, gdy na podstawie uchwalonych i ogłoszonych w dniu wydania przez organ II instancji decyzji przepisów, a dwa dni przed ich wejściem w życie [z dniem 5.09.2019 r., decyzję wydano zaś w dniu [...].09.19 r., wysłano w dniu [...].09.2019 r., a doręczono już po wejściu w życie znowelizowanej wersji przepisu] na podstawie których to przepisów, materiały te stanowią produkt uboczny (bez konieczności dokonywania zgłoszenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1-4 ustawy o odpadach), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej;

art. 198 pkt 1 ustawy o odpadach - poprzez zaniechanie określenia w treści zaskarżonej decyzji obligatoryjnego elementu decyzji w postaci dnia stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o odpadach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w obecnej formie uniemożliwia, a co najmniej poważnie utrudnia rzetelną kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji;

art. 189f § 1 pkt 1 kpa - poprzez wadliwe ustalenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające do zastosowania tego przepisu, a tym samym odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem niezależnie od pozostałych podniesionych w sprawie zarzutów, nawet przy przyjęciu interpretacji przepisów ustawy o odpadach zaprezentowanej przez organ administracji publicznej, właściwe zastosowanie powołanego przepisu powinno doprowadzić organ do zaniechania nałożenia na skarżącego dotkliwej administracyjnej kary pieniężnej, a poprzestanie na pouczeniu strony;

art. 7, 77 oraz 107 kpa w zw. z art. 138 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie dokonania przez organ (zarówno I jak i II instancji) wyczerpujących ustaleń w zakresie wpływu przypisywanego skarżącemu naruszenia przepisów ustawy o odpadach na życie i zdrowie ludzi a także na środowisko, a tym samym dokonanie również obrazy art. 199 ustawy o odpadach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem niezależnie od pozostałych, podniesionych w sprawie zarzutów, organ przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej nie wziął pod uwagę pełnego zakresu przesłanek jej wymiaru.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Podstawą wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 40 000 zł był między innymi art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.; obecnie jest to Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 1479 oraz ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 1592). Przepisy tych ustaw nie zawierają norm intertemporalnych, co oznacza stosowanie przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organ. Stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, wyrażoną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 143/16 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Niemniej jednak, ze względu na treść art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego (który wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – zgodnie z którym, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony – który znalazł zastosowanie w okolicznościach tej sprawy, ponieważ postępowanie dotyczy naruszenia prawa w czasie od 1 lutego 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r., w którym przepisy określały niższy dolny wymiar kary, uprawniało organ do zastosowania przepisów dotyczących kar w brzmieniu dotychczasowym, czyli przepisów mających charakter względniejszy dla strony. Słusznie więc organ postąpił stosując się do dyspozycji tego przepisu. Czas wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej to czas od daty wszczęcia postępowania administracyjnego do daty wydania ostatecznej/prawomocnej decyzji. Czas naruszenia prawa to czas, w którym osoba obowiązana nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku lub naruszyła zakaz. Naruszenie prawa może polegać na działaniu lub zaniechaniu działania, do którego osoba była obowiązana. Czasem naruszenia prawa polegającego na działaniu jest chwila ostatniej czynności osoby działającej, natomiast czasem naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu działania nakazanego jest ostatnia chwila, w której działanie nakazane mogło być skutecznie podjęte. Komentowany przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy w czasie wydawania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje inna ustawa niż ustawa obowiązująca w czasie naruszenia prawa.

Według stanu prawnego, jaki obowiązywał w czasie naruszenia prawa przez skarżącego, tj. w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 lipca 2017 r., zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Wysokość tej kary określono w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł (wspomniane wyżej nowelizacje z 2018 r. zwiększyły kolejno minimalną wysokość kary do odpowiednio 5000 i 10 000 zł). Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy. Uznaniowy charakter ma natomiast wysokość kary, jednakże nie ma ona charakteru dowolnego, bowiem musi się ona mieścić w granicach określonych przez ustawodawcę w tym przepisie. Podstawą zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że podmiot korzystający ze środowiska zbierał lub przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia lub gospodarował odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W tym zakresie w okolicznościach tej sprawy uzyskano stosowny materiał dowodowy na podstawie przeprowadzonej kontroli na terenie Przedsiębiorstwa należącego do strony skarżącej. Ustalenia te nie były zaś kwestionowane przez stronę skarżącą, co do faktu wykonywania takiej działalności, jak i braku ważnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W takiej sytuacji do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy ma zastosowanie przepis art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o odpadach, co oznacza, że nie wchodziły w grę jakiekolwiek wyłączenia od obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów. Organy prowadzące postępowanie słusznie więc zastosowały sankcję bezwzględnie określoną. Samo zakwalifikowanie danych rzeczy jako odpadu, niezależnie od kodu tego odpadu, powoduje bezwzględny obowiązek uzyskania zezwolenia na ich przetwarzanie. Jeżeli dotychczas prowadzona działalność skarżącego opierała się na uzyskanym zezwoleniu wydanym na czas oznaczony, to po upływie takiego terminu określony podmiot nie może już legalnie prowadzić działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. W sprawie tej skarżący posiadał decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów inne niż niebezpieczne metodą R1 – wykorzystywanie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii, ważną do 3 kwietnia 2016 r. jednakże na mocy art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie to wygasło z dniem 23 stycznia 2016 r. Wymagane w tym zakresie jest uzyskanie kolejnego zezwolenia, a obowiązek uzyskania takiego zezwolenia w odpowiednim czasie, celem płynnego wykonywania w tym zakresie działalności, ciąży na podmiocie wykonującym taką działalność. Nawet jeżeli wystąpiłyby trudności w uzyskaniu zezwolenia, to i tak brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonywana działalność Przedsiębiorstwa była legalna. Taka okoliczność wyczerpuje zatem hipotezę art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o odpadach, co uzasadnia wymierzenie kary. Przesłanką wymierzenia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej jest zatem naruszenie warunków gospodarowania odpadami określonymi w stosownej decyzji – w tym przypadku naruszenie polegające na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia – a nie stworzenie zagrożenia dla środowiska czy też życia lub zdrowia ludzi. W niniejszej sprawie przeprowadzona w Przedsiębiorstwie skarżącego kontrola wykazała, że skarżący naruszył przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia. Okoliczności braku zezwolenia na przetwarzanie odpadów skarżący nie kwestionuje w ramach podniesionych zarzutów. Wskazać należy, że podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadów, który posiadał zezwolenie, które w sposób jednoznaczny określało termin przyznanego mu uprawnienia, przekraczając zakres posiadanych uprawnień powinien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania – w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego oraz ochrony życia i zdrowia ludzi. Dlatego należało uznać, że zarzuty skargi dotyczące wymierzonej kary pieniężnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej jego oceny w zakresie wymierzenia kary pieniężnej, realizując tym samym konstytucyjne postulaty wynikające z zasad demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. Gospodarowanie odpadami dotyka bowiem problematyki dotyczącej ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska, a więc interesów ogółu społeczeństwa. Stąd w prawie administracyjnym ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu do życia nieuchronnych środków sankcyjnych celem zapewnienia realizacji tej ochrony nawet w sytuacji pojawienia się potencjalnego zagrożenia w tym zakresie.

Przesłanki ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach wynikają z art. 199 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach ("widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej karty pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach). Z powyższego wynika, że znikomy wpływ naruszeń, a nawet tylko potencjalny wpływ naruszeń na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko nie mógł uzasadniać odstąpienia od wymierzenia kary. Uzupełniająco należy zauważyć, że przewidziany w art. 27 ust. 8 i 10 o odpadach i przepisach wykonawczych wyjątek w postaci swoistego "dozwolenia użytku" w zakresie przetwarzania odpadów (tj. bez konieczności uzyskiwania zezwolenia) ograniczony jest do podmiotów niebędących przedsiębiorcami. Z protokołu kontroli, podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącego wynika, że działalność skarżącego polega na produkcji palet drewnianych. Skarżący wytworzył odpady o kodach 03 01 01 – odpady kory i korka oraz 03 01 05 – trociny, wióry, ścinki, drewno, pływa wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, bez wymaganego zezwolenia. Odpady drewna, wbrew temu co twierdzi skarżący, nie są wyłączone z zastosowania przepisów ustawy, na mocy art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach. Aby zastosowanie wyłączenia było możliwe, odpady drewna należałoby uznać za biomasę pochodzącą z produkcji rolniczej lub leśnej wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Organ dokonał prawidłowej oceny, że materiał w postaci kory i korka, trocin, wiórów, ścinek i drewna poddawany przez stronę odzyskowi w procesie R1, nie pochodzi z produkcji rolniczej lub leśnej, ale powstał w wyniku działalności produkcyjnej zakładu. W związku w powyższym nie spełnia on kryteriów zawartych w definicji biomasy, przez co nie podlega wyłączeniu spod stosowania przepisów ustawy o odpadach, a zatem przedmiotowe materiały należy traktować jako odpady, nie zaś biomasę. Tożsame stanowisko przedstawione zostało w załączonej przez stronę interpretacji Ministerstwa Środowiska. Tylko materiały spełniające definicję biomasy zawartą w art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach, a zatem pochodzące z produkcji rolniczej bądź leśnej, są wyłączone ze stosowania tej ustawy. Sporne odpady w postaci kory i korka, trocin, wiórów, ścinek i drewna otrzymywane przez skarżącego pochodzą z produkcji palet drewnianych, tj. produkcji prowadzonej w ramach świadczonej działalności gospodarczej, a więc drewna pozyskanego do tej produkcji, nie zaś z produkcji rolniczej lub leśnej, co jest przesłanką warunkującą skorzystanie ze zwolnienia. Zatem przedmiotowe odpady nie mogą być uznane za biomasę, bo nie pochodzą z produkcji rolniczej lub leśnej, a powstały w wyniku działalności produkcyjnej zakładu. Dlatego odpady te nie spełniają kryteriów biomasy i nie podlegają wyłączeniu spod stosowania ustawy o odpadach. Trafnie więc organ ocenił, że wymienione odpady powstające w okolicznościach sprawy nie stanowią biomasy w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach. Reasumując ten wątek, w niniejszej sprawie kara administracyjna została nałożona na skarżącego wyłącznie za przetwarzanie odpadów pozyskanych przez skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a nie przetwarzanie odpadów pochodzących z produkcji rolniczej lub leśnej i zarazem wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lun metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Powołane zarzuty skargi dotyczą w istocie nie tyle wykładni prawa, co ustaleń faktycznych w sprawie. Ochrona środowiska, jako wartość szczególnie chroniona na poziomie Konstytucji RP (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP) niewątpliwie mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego. W świetle art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania m. in. celu w postaci zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska. Z kolei w ust. 2 tej normy traktatowej wskazano w szczególności, że polityka unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony. Stąd też, jak podkreślił to NSA w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych, takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego, niż do ochrony podstawowych wolności i praw zasadniczych. Podmiot przetwarzający odpady powinien więc wykazać, że przetwarzając określone odpady czyni to w oparciu o stosowne zezwolenie. Posiadania stosownego zezwolenia nie domniemuje się, podobnie jak zakres udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Ponadto w świetle obowiązujących przepisów w tego rodzaju sprawach brak jest podstaw do prowadzenia przez organy postępowania w celu udowodnienia negatywnego oddziaływania zakładu na środowisko, ponieważ tego rodzaju wpływ ocenia się jedynie w kontekście wysokości administracyjnej kary pieniężnej, a nie jako podstawę jej wymierzenia. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało jednoznaczne ustalenie przez organ, że Spółka naruszyła przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przetwarzając odpady bez wymaganego zezwolenia, co stanowiło podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ocena ta jest w tym zakresie prawidłowa.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 199 ustawy o odpadach przez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy, tj. stwierdzonych naruszeń i ich wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, a także skutków i wielkości zagrożenia stwierdzonymi naruszeniami. W tym miejscu wskazać trzeba, że błędnie zarzut ten został określony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ jest to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednakże nie rzutuje to na wynik sprawy. Przesłanki ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której stanowi art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, wynikają z art. 199 tej ustawy. Należy pamiętać, że ustalając wysokość tego rodzaju kary, jak w tej sprawie, właściwy w sprawie organ działa w granicach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach. Jeżeli zatem organ wymierzy administracyjną karę pieniężną w kwocie nie mniejszej i nie większej niż to przewidują stosowne przepisy, a jednocześnie uzasadni wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach, to brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny ocenia w takim przypadku, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i tego rodzaju kontroli Sąd w tej sprawie dokonał stwierdzając, że wymierzona administracyjna kara pieniężna jest karą za wysoką, wymierzona w nadmiernej wysokości z naruszeniem zasady proporcjonalności, wprawdzie mieszczącą się w przedziale przewidzianym przez ustawodawcę, jednakże jest ona nieadekwatna do stopnia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i środowiska. W sprawie skarżący słusznie zakwestionował niewyjaśnienie przez organ orzekający w sposób wymagany prawem wszystkich przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach, co wpłynęło na ocenę samej wysokości wymierzonej kary. Motywy decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu wpływu wskazanego naruszenia na życie i zdrowie ludzi, jak i na środowisko oraz na ustaleniu skutków i wielkości zagrożenia. W przypadku stwierdzenia, że wpływ wskazanego naruszenia był znikomy, a naruszenie było incydentalne, organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, powinien rozważyć czy zachodzą podstawy do obniżenia kary wymierzonej skarżącemu. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla prawidłowego zastosowania art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, a przede wszystkim nie przeanalizował dogłębnie wskazanych powyżej przesłanek, mających wpływ na wyniku sprawy. Ponownie oceniając wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, a także skutki i wielkość zagrożenia, organ powinien to uczynić w kontekście już stwierdzonej w inkryminowanej decyzji braku właściwości toksycznych oraz niebezpiecznych przetwarzanych przez skarżącego odpadów. W takim razie wysokość tej kary powinna uwzględniać niewielki stopień szkodliwości działań skarżącego dla środowiska oraz na życie i zdrowie ludzi. Okoliczność ta nie została jednak uwzględniona przez organ przy wymiarze kary. Dopiero doprecyzowanie ustaleń we wskazanym zakresie będzie stanowiło miarodajną podstawę do oceny wymienionej w przepisie wielkości zagrożenia. Pełny obraz stopnia szkodliwości opisanych działań Spółki winien następnie znaleźć bezpośrednie przełożenie na konkretny wymiar kary.

Jednocześnie jeszcze raz podkreślić trzeba, że wymierzenie kary z art. 194 § 1 pkt 4 ustawy o odpadach jest niezbędne. Przetwarzając odpady bez wymaganego zezwolenia Spółka winna była się liczyć z konsekwencjami takiego działania – w tym również z możliwością nałożenia na nią kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego. Obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, do przestrzegania których zobowiązany jest każdy z mocy art. 83 Konstytucji RP.

Powyższe naruszenie przepisu prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 1200 zł oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 3600 zł wynikającą z § 2 pkt 5 w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd nie uwzględnił zaś żądania zasądzenia 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, ponieważ dowód uiszczenia tej opłaty nie został złożony do akt sądowych sprawy.