Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 457/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2005 r. G. R. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Inspektoratu ZUS w B. o umorzenie reszty należności z tytułu składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w okresie [...] nie odprowadził wszystkich składek z tytułu prowadzonej działalność gospodarczej (polegającej na [...] w ramach sieci "R."), z przyczyn od siebie niezależnych, zaś obecnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Wyjaśniając motywy wniosku podniósł, iż wskutek [...] ([...])". Ponadto wskazał, iż nigdzie nie pracuje i nie może znaleźć pracy, pozostaje na utrzymaniu babki, która posiada skromną emeryturę. W tym stanie rzeczy, nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek wydatków z tytułu składek bez uszczerbku koniecznego utrzymania.

Decyzją z [...] marca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. - odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu organ podniósł, iż z uwagi na brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek, wykluczono pozytywne rozpatrzenie wniosku. Z przeprowadzonej analizy akt postępowania nie wynika - w ocenie organu - aby zobowiązany nie był w stanie pozyskać dochodów na spłatę zadłużenia, ponieważ był zatrudniony w okresie [...], a więc osiągał wynagrodzenie będąc jednocześnie częściowo niezdolnym do pracy. Natomiast fakt pozostawania bez pracy, nie stanowi zdaniem organu argumentu przemawiającego za umorzeniem zaległości, bowiem jest to sytuacja tymczasowa, mogąca w każdej chwili ulec zmianie.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z [...] września 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji.

Analizując sytuację majątkową zobowiązanego organ wskazał, iż podnoszone przez niego argumenty dotyczące problemów finansowych nie zostały poparte dokumentacją stanowiącą przesłankę do umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Organ oparł powyższe twierdzenie na ustalonym w toku postępowania stanie faktycznym, z którego wynika, iż skarżący jest osobą bezrobotną, posiada samochód osobowy marki [...] z [...] r. o wartości [...] zł oraz nie korzysta z pomocy udzielanej przez ośrodki pomocy społecznej. Prezes ZUS podniósł, iż prowadzona wobec zobowiązanego egzekucja administracyjna z wynagrodzenia za pracę była skuteczna, a dopiero w związku z wygaśnięciem umowy o pracę z dniem [...]r. została przekazana do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. , który [...]r. sporządził protokół nieściągalności. Zatem bezsporną - zdaniem organu - jest okoliczności, iż do dnia [...]r. w sprawie nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, Prezes ZUS nie znalazł przesłanek do uwzględnienie wniosku skarżącego, wskazując, iż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, zaś zobowiązany nie udowodnił, że sytuacja w jakiej się znajduje ma szczególny charakter. W tym stanie, wobec braku ważnego interesu osoby zobowiązanej - opierając się na treści przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - należało utrzymać w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności. Organ wyjaśnił, iż z przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie wynika aby nie był on w stanie pozyskać zatrudnienia, podnosząc w szczególności, iż zobowiązany świadczył pracę w okresie od [...] marca 2003 r. do [...] grudnia 2004 r., pomimo częściowej niezdolności do pracy. Jednocześnie zauważył, iż przyczyna braku możliwości regulowania zadłużenia leży po stronie zobowiązanego nie z powodu przewlekłej choroby, lecz z uwagi na brak ofert pracy na rynku, co nie może skutkować pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, bowiem problem ten dotyczy większości ubiegających się o tę formę ulgi.

Odnosząc się do wskazanej przez skarżącego podstawy umorzenia - tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365), dalej: rozporządzenie - organ zauważył, iż przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem w takim stanie zdrowia skarżący był zatrudniony i prowadził działalność w formie spółki cywilnej. Podnoszona sytuacja zdrowotna nie jest - w ocenie Prezesa ZUS - argumentem przemawiającym za uwzględnieniem wniosku, bowiem zaistniała przed powstaniem zadłużenia i nie stanowiła przeszkody w kontynuacji prowadzenia działalności gospodarczej oraz pracy w ramach stosunku pracy.

Konkludując organ wskazał, iż trudna sytuacja osobista strony nie stanowi żadnego argumentu, z uwagi na jej skutkowy i powszechny charakter, zaś uznanie jej - w świetle zasady równego traktowania płatników - obligowałoby wierzyciela do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których zobowiązani podnoszą trudną sytuację finansową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. R. wniósł o zmianę decyzji Prezesa ZUS z [...] września 2006 r. i umorzenie zaległości z tytułu składek, ewentualnie o jej uchylenie jako naruszającej prawo i interes skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 28 ust. 1, 2 i 3 pkt 5 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ w sposób błędny przyjął, że wobec skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, jak również brak ważnego interesu zobowiązanego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie jest całkowicie gołosłowne. W szczególności wskazał, iż w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność, bowiem jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji. Podniósł również, że nie spłacanie zaległości nie jest wynikiem złej woli zobowiązanego, gdyż w czasie kiedy pracował, spłacał zadłużenie w granicach swoich możliwości. Skarżący powołał się na słuszny interes, którym w jego ocenie jest "aby niezdolnemu do pracy i pozostającemu bez pracy inwalidzie pozwolić przeżyć jeszcze jakiś czas, a nie wymagać od niego rzeczy w chwili obecnej niemożliwej". Wskazał ponadto, iż organ bezzasadnie uznał, że przewlekła choroba pozwala mu podjąć pracę i spłacić zadłużenie. Zarzucił organowi, że nie uwzględnił przedłożonych w sprawie dowodów, tj. zaświadczenie lekarskie oraz nie ustosunkował się do oświadczenia jego babki, z którego wynika, że to ona ze swoich skromnych dochodów pomaga skarżącemu utrzymać się przy życiu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek zauważyć należy, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl), wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

W tym stanie prawnym, zawarty w skardze wniosek o umorzenie zadłużenia skarżącego nie mógł być przez Sąd uwzględniony.

Natomiast, realizując swoje uprawnienia - określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - Sąd uznał skargę za zasadną, konsekwencją czego było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...). Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie".

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA II SA 742/84 ONSA 1984/2/67).

Podstawą przyjęcia słuszności skargi w niniejszej sprawie jest zarzut - choć wprost w niej nie wyartykułowany - naruszenia przepisu art. 7 i art. 11, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., poprzez nieustalenie przez organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie. Odmowa umorzenia nastąpiła - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (wobec braku powołania przepisów prawa materialnego w jej sentencji) - w warunkach określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten daje organowi możliwość umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i stanowi wyjątek wobec ogólnych regulacji ustępu 2. Tak też przyjął organ, kilkakrotnie stwierdzając ów brak w uzasadnieniu. Jednakże Sąd nie dopatrzył się by takie przyjęcie było wynikiem wnikliwej analizy materiału dowodowego w tym przedmiocie. Nie świadczą o tym ani czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, ani tym bardziej wyjaśnienie takiego przyjęcia w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Wręcz przeciwnie, wskazać należy, iż organ za bezsporną uznał jedynie tę okoliczność, iż warunek całkowitej nieściągalności zadłużenia nie został w sprawie spełniony do dnia [...]r. (strona 2 uzasadnienia, akapit 3 in fine). Natomiast zaskarżona decyzja wydana została [...] września 2006 r., do którego to dnia organ nie zbadał czy w sprawie nadal ów warunek nie występuje i co znalazło by wyraz w treści uzasadnienia. Biorąc natomiast pod uwagę powyższe stwierdzenie organu, przyjąć należałoby a contrario, iż po dniu [...]r. warunek całkowitej nieściągalności został spełniony.

Niezależnie od powyższego naruszenia, nie sposób przyjąć argumentacji organu odnoszącej się do ochrony interesu publicznego, która legła - jak się zdaje - u podstaw decyzji odmownej. Jak to już wyżej wskazano, w orzecznictwie przyjmuje się, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, iż skarżący w niniejszej sprawie nie korzysta wprawdzie z pomocy społecznej, jednakże pozostaje na utrzymaniu babki, której jedynym środkiem utrzymania jest świadczenie o niewielkiej wysokości, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niego zaległych należności, nawet jeśli przyjąć, iż jest realnie możliwe, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06, przy założeniu przeciwnym, norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Na marginesie warto dodać, iż nie jest zasadne, by organ - rozpoznający przecież sprawę indywidualną - argumentował jej załatwienie ogólną sytuacją panującą na rynku pracy (in abstracto) oraz przeciwstawiał interesowi indywidualnemu "zasadę równego traktowania płatników".

Zauważyć również należy, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do dowodów zgromadzonych w sprawie, nie przeprowadził też wyczerpującej ich analizy, a podstawy faktyczne przedstawił w sposób zbyt ogólny i zwięzły. W tej sytuacji treść uzasadnienia omawianej decyzji nie pozwala - w ocenie Sądu - uznać, iż organ wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zaskarżona decyzja, ze względu na jej ogólnikowe uzasadnienie, została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. - i w zw. z tym - art.. 11 k.p.a, a także z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie. Z akt nie wynika bowiem, aby organ w toku postępowania zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który właściwie w sprawie ogranicza się jedynie do dokumentów złożonych przez samego zainteresowanego.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organ winien ustalić czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności, w szczególności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s. Jednocześnie, prawidłowa decyzja winna zawierać wskazanie podstawy prawnej oraz wyczerpujące uzasadnienie tak faktyczne jak i prawne, ze wskazaniem dowodów, które organ zgromadził w postępowaniu i które uznał za zasługujące na uwzględnienie oraz tych, którym odmówił wiarygodności z podaniem tego przyczyn. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.