Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1757/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.R. na uchwałę Nr XXI/119/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Marszowice, w jego granicach administracyjnych skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1757/14

UZASADNIENIE

Rada Gminy Gdów podjęła uchwałę nr XXI/119/2007 z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice, w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem terenu, który objęty jest zmianą zgodnie z uchwałą nr XXXV/230/2001 Rady Gminy Gdów z dnia 26 kwietnia 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Gdów obejmującego wyznaczenie terenów pod powierzchniową eksploatację kruszywa naturalnego w kategorii Cl + C2 "Zagaje - Wschód", położnych w Gdowie i Marszowicach oraz uchwałą Nr LII/345/98 Rady Gminy Gdów z dnia 12 kwietnia 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu zmiany MPZP w rejonie złoża kruszywa "Nieznanowice - Wieniec"

Skargę na tę uchwałę złożyła A. R., zarzucając jej naruszenie:

- art. 16 ust. 1 i 2, art. 17, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2003.80.717);

§ 6, § 10, § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz 1587);

- art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. 2005.175.1462);

- art. 7, art. 19 ust. 3, art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. 2003.162.1568 ze zm.)

Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części uchwalającej zmianę przeznaczenia gruntów wchodzących w skład działek o oznaczeniach [...], [...], [...] z rolnych na grunty o charakterze nierolnym i przeznaczenia tych terenów z celu rolniczego na cele komercyjne (tereny zabudowy usługowej - usług komercyjnych).

Na uzasadnienie wskazała, że pismem z dnia 17 września 2014 r. wezwała Radę Gminy Gdów do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z niezastosowania się przy procedurze przygotowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice do norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy prawo o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez stwierdzenie nieważności zapisów Uchwały nr XXI/119/2007 z 27 grudnia 2007 r. we wskazywanym zakresie, tj. postanowień dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych dla terenów działek [...], [...], [...]. Wezwanie zostało uzupełnione o dodatkową argumentację zawartą w piśmie z dnia 14 października 2014 r. W dniu 17 października 2014 r. Skarżąca otrzymała z Rady Gminy Gdów zawiadomienie datowane na dzień 16 października 2014 r. o rozpoznaniu przez Radę Gminy Gdów wezwania oraz treści podjętej w dniu 15 października 2014 r. uchwały Nr LIX/451/2014. W rzeczonej Uchwale Rada Gminy Gdów uznała wezwanie Skarżącej za niezasadne i nie znalazła podstaw do zmiany Uchwały XXI/119/2007 z dnia 27 grudnia 2007 r.

Wskazując na swój interes prawny, skarżąca wskazała, że negatywne konsekwencje prawne wywołane zaskarżoną uchwałą związane są z tym, iż Skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym gruntów rolnych wchodzących w skład działek [...], [...], [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości posadowionych na tych gruntach. Z przepisów regulujących użytkowanie wieczyste wynika, że - bez dokonania stosownych zmian w umowie ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, użytkowanie wieczyste ma być wykonywane w sposób ściśle ustalony w chwili ustanawiania użytkowania. Jak wynika z decyzji z dnia 28 lutego 1994 r. nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego była wykorzystywana na cele rolnicze, albowiem były tam tuczarnie trzody chlewnej, a grunty miały przeznaczenie wyłącznie rolne. Jest to zbieżne z zapisami planów zagospodarowania przestrzennego z 1984 r. oraz 1992 r. - tereny działek [...], [...], [...] oznaczane były jako S17 oraz RPZI - ośrodek produkcji zwierzęcej. Skarżąca na gruntach dla terenów działek [...], [...], [...] mogła (i może) zatem wyłącznie prowadzić działalność rolniczą. Część gruntów rolnych jest wydzierżawiana na cele rolne, natomiast na pozostałych jest prowadzona działalność rolnicza oraz agroturystyczna. Utrzymanie uchwalonych przez Radę Gminy Gdów z rażącym pominięciem przepisów prawa zmian Uchwałą XXI/110/2007 z dnia 27 grudnia 2007 r. w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice i zmiana gruntów wchodzących w skład działek [...], [...], [...] z rolnych na nierolnicze spowoduje ogromne, negatywne skutki dla Skarżącej. Z jednej strony nie będzie ona mogła dokonać żadnej zmiany w ramach użytkowania wieczystego gruntów i wykorzystywać ich w inny sposób niż rolniczy, albowiem będzie to skutkowało naruszeniem warunków ustanowienia użytkowania wieczystego, które będzie prowadziło do utraty przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów. W konsekwencji Skarżąca nie będzie miała możliwości uzyskania profitów z poczynionych inwestycji na jej przedmiot odrębnej własności w postaci budynków i budowli posadowionych na działkach [...], [...], [...], które zmodernizowała i które to nakłady miały zwrócić się w przyszłych latach. Z drugiej strony Skarżąca będzie zobligowana do uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów wg wartości gruntów wycenianych jako grunty komercyjne przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek możliwości korzystania z przedmiotu prawa użytkowania wieczystego w oparciu o zmienione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie gruntów z rolnych na funkcję usług komercyjnych.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015r. skarżąca wskazała, że naruszenia interesu prawnego skarżącej przez zaskarżoną uchwałę upatruje w tym, że skarżąca będzie musiała ponosić większą opłatę za użytkowanie wieczyste.

Dalej Skarżąca wskazała, że w ramach przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ właściwy, tj. Wójt Gminy Gdów nie wystąpił - zgodnie z zapisem art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2003.80.717) oraz zapisem art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. 2005.175.1462) o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wymaganą przepisami prawa zgodę zastąpiono oświadczeniem Wójta Gminy Gdów, że wobec zakresu wprowadzanych zmian i ustaleń w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice zgoda ministra właściwego ds. rolnictwa nie jest wymagana. W świetle jednakże wprowadzonych zaskarżoną Uchwałą zmian, w tym dotyczących gruntów klasy III dla terenów działek [...], [...], [...], stanowiących funkcjonalnie całość, których powierzchnia łącznie wynosi 1,86 ha, należy wskazać, że bezsprzecznie doszło do naruszenia przepisów prawa. Skarżąca wskazała, że obowiązek uzyskania uprzedniej zgody na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze występuje i w aktualnie obowiązującym brzmieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17 pkt 6 c), z tym, że obecnie obowiązek ten dotyczy gruntów rolnych klas I-III bez ograniczenia w zakresie powierzchni.

Dalej skarżąca podniosła, że Rada Gminy Gdów błędnie wskazuje, że tereny te już wcześniej zostały przekwalifikowane, co nie znajduje potwierdzenia w dokumentach Gminy. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z roku 1984 przekształcenie gruntów dotyczyło nieruchomości oznaczonych na mapie jako obszar zakreskowany kolorem fioletowym, tymczasem przedmiotowe działki były oznaczone jednolitym kolorem fioletowym oznaczającym tereny zainwestowane. Ponadto w zasobach Gminy Gdów nie znajduje się załącznik stanowiący integralną część "zgody rolniczej" wydanej w 1984 r, które precyzowała jakie nieruchomości mogły zostać odrolnione. Ponadto, jak wskazano w piśmie z dnia 14 października 2014 r. w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed datą 1 stycznia 1995 r. obowiązywały maksymalnie do 31 grudnia 2003 r., o ile nie zostały wcześniej zmienione. Brak zatem możliwości skutecznego powoływania się na ustalenia wcześniejszych planów, a w szczególności na dokumenty stanowiące podstawę ich uchwalenia, gdyż utraciły one moc prawną (por. Wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 16 listopada 2007 r., II SA/Łd 757/07). Zaznaczenia wymaga też, że w okresie poprzedzającym uchwalenie Uchwałą nr XXI/119/2007 z dnia 27 grudnia2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice grunty wchodzące w skład działek [...], [...], [...] były oznaczane jako grunty rolne i w taki sposób były - i są nadal, wykorzystywane.

Kolejnym zarzutem podniesionym przez skarżącą, jest zarzut nie zastosowania się przez organ planistyczny do wymogów wynikających z zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które przewidywały obligatoryjne uzyskanie zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle zamierzonych i uchwalonych zmian. W ocenie Skarżącej niezbędne było uzyskanie aprobaty konserwatora na dokonanie zmiany w przeznaczeniu terenów działek [...], [...], [...] oraz terenów przyległych do nich na obszar terenów zabudowy usługowej - usług komercyjnych, albowiem działki te objęte były przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice ochroną konserwatorską w ramach strefy ochrony konserwatorskiej.

Dalej skarżąca wskazała, że w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów w części graficznej odnośnie terenów działek [...], [...], [...] występują nie dające się usunąć wątpliwości jaki charakter działki te mają mieć. Są one jednocześnie wskazywane jako obszary adaptacji rozwoju działalności gospodarczej - usługowo - produkcyjnej (...), a także są przewidywane jako tereny potencjalnych rezerw docelowych dla działalności gospodarczej - możliwych do uruchomienia w miarę możliwości ich uzbrojenia.

W myśl postanowień zaskarżonej Uchwały dokonano zmian przeznaczenia terenów z oznaczanych jako RPZI na U11, z tym, że zamiana ta objęła jednocześnie nieruchomości należące do różnych właścicieli bez rozgraniczenia tych nieruchomości na mapie i bez zachowania wymogu uzbrojenia terenów przylegających do działek [...], [...], [...], a które również objęto zmianą. Z uwagi na różnice w przyjętych skalach na mapach stanowiących załączniki do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gdów oraz do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice pojawia się poważne ograniczenie w porównaniu zakresów zmian, a także obszaru ostatecznie przyjętej strefy ochrony konserwatorskiej, co nie powinno mieć miejsca.

Pomimo to dokonując porównania zakresu strefy ochrony konserwatorskiej w świetle zapisów graficznych z zaskarżonej Uchwały z zakresem poprzednio obowiązującej strefy ochrony konserwatorskiej można stwierdzić, że obszar strefy uległ zmianie (zmniejszeniu). Brak jest w Uchwale Nr XXI/119/2007 z dnia 27 grudnia 2007 r. informacji świadczących o wyrażeniu na taką zmianę zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Kolejnym zarzutem skarżącej jest zarzut naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym mapy i plany sporządzane są w skali 1:1000. W wyjątkowych sytuacjach ustawodawca przewidział możliwość zastosowania innej skali, a to 1:5000 w przypadku planów, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, oraz w skali 1:500 lub 1:2000 "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", pozostawiając w tym względzie uznanie gminie. Wybór innej niż wskazana w art. 16 ust. 1 skali mapy musi jednakże zostać szczegółowo uzasadniony, co nie zostało spełnione przy uchwalaniu zaskarżonej Uchwały.

Ponadto zgodnie z § 10 Rozporządzenia materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, tak jak materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, a wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Do wskazanych przepisów w ramach przeprowadzonej procedury legislacyjnej również się nie zastosowano, na co jednoznacznie wskazuje uwzględnienie w zapisach części tekstowej i graficznej uchwalonego zaskarżoną Uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice budynku tzw. "Rządcówki".

Wskazywane przez Skarżącą dokumenty na etapie rozpoznawania przez Radę Gminy Gdów wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 września 2014 r. oraz pisma z dnia 14 października 2014 r. świadczą, że nie uwzględniono przy przygotowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice aktualnych map oraz wiadomości w przedmiocie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną. Potwierdzają powyższe również wyjaśnienia Wójta Gminy Gdów, jakie zostały wydane w związku z wniesionym przez Skarżącą wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a z których wynika, że opierano się na nieaktualnych mapach, chociaż w posiadaniu Gminy Gdów znajdowały się aktualne mapy i plany. Potwierdzeniem powyższego jest chociażby wydana w 23 sierpnia 2001 r. decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]. Wydana zgoda dotyczyła terenów, na której wg ustaleń zaskarżonej Uchwały miały znajdować się zabytkowe zabudowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gdów wniosła o jej oddalenie.

Na uzasadnienie wskazała, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym dwóch osób, w tym P. A. R.. Działki te w zaskarżonym planie położone są w obszarze usług komercyjnych, o symbolu U11. Z dokumentacji archiwalnej posiadanej w Urzędzie Gminy stwierdzić można, że w ujęciu historycznym od zachowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gdów z 1984r. i kolejnych jego edycji z lat późniejszych, powyższe działki w każdym planie miejscowym, następującym po sobie, były objęte nierolniczym przeznaczeniem związanym m.in. zeskładowaniem i magazynowaniem towarów oraz szeroko pojętą- w myśl tamtejszych przepisów- drobną wytwórczością, nieuciążliwą. W związku z powyższym przeznaczeniem nierolniczym, przedmiotowe działki, nie mogły być traktowane jako grunty rolne, w myśl ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U. 1982.11.79 z późn. zm.), w związku z czym musiały być objęte zgodą rolną z lat 1984, bez względu na fakt istnienia w tym miejscu tuczarni trzody chlewnej, wchodzącej w skład okręgowego przedsiębiorstwa przemysłu mięsnego. Tuczarnia bowiem związana była z faktycznym wykorzystaniem tego terenu, a nie z jego docelowym przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego.

W roku 2003 została wydana decyzja Wójta znak: [...] z dnia 30.10.2003 r., w postępowaniu, którego jednym z Wnioskodawców była P. A. R.. Decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na : "zmianę sposobu użytkowania wraz z modernizacją i adaptacją budynku mieszkalno - agroturystycznego na restauracyjno-agroturystyczny oraz z adaptacją budynku gospodarczego na cele restauracyjne, na działce nr [...] w Marszowice". Decyzja powyższa została wydana w zgodności z ówczesnym ww. ogólnym planem miejscowym (następca planu z 1984 r), zatwierdzonym uchwałą Nr XXIII/165A/92 Rady Gminy Gdów z dnia 30.07.1992 zmianami tegoż planu z 1994 r. (uchwała Rady Gminy Gdów Nr VIII/46/94 z dnia 24.11.1994 r). Gdyby plan miejscowy ogólny z 1992 r, na podstawie którego była wydana powyższa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany w granicach działki nr [...], nie był wskazany na cele nierolnicze, to funkcji budynku gospodarczego na cele restauracyjne- komercyjne byłaby niemożliwa, jako z nim niezgodna.

W roku 2013 w związku z odrębnym pismem skarżącej rozpoznaniu poddano zgodność obecnej funkcji obiektów i terenu działek nr [...], nr [...] i nr [...] z ustaleniami zawartymi w aktualnym planie miejscowym sołectwa Marszowice z 2007r. Powyższe działki objęte są przeznaczeniem na cele usług komercyjnych , co jest adekwatne do obecnie prowadzonej na powyższych działkach (oraz w budynkach) działalności gospodarczej przez A. R.. Pomimo tego co w swym piśmie podawała skarżąca, że w północnej części nieruchomości znajduje się budynek mieszkalno –agroturystyczny, w którym mieszkamy i prowadzimy działalność agroturystyczną , która też jest formą działalności rolniczej związanej z turystyką, w oparciu o informacje zawarte w oficjalnym dokumencie, pochodzącym z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26.04.2013r, w przedmiotowych zabudowaniach, przez P. A. R., prowadzona jest także działalność gospodarcza nie związana z rolnictwem, o nazwie: A. R. "[...]", A. R. Ośrodek Psychoterapii i Psychoedukacji, Indywidualna Praktyka Lekarska A. R.. Jednym z adresów prowadzenia, wymienionych w dokumencie rodzajów działalności gospodarczej-komercyjnej są Marszowice [...]. Firma P. A. R. została zarejestrowana pod tym adresem w roku 1998. W tamtej sytuacji prawnej dla Gminy Gdów obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., w którym to przedmiotowe działki położone były w terenie o symbolu 18 RPZI, oznaczającym ośrodki produkcji zwierzęcej i inne (w tym: baza magazynowa, baza zaopatrzenia i zbytu rolnictwa, drobna wytwórczość- nieuciążliwa, urządzenia związana z funkcją obiektu, w tym komunikacyjne, infrastruktury technicznej i zieleń izolacyjna). W powyższym terenie dopuszczone były nie tylko funkcje związane z produkcją o profilu rolniczym, ale również funkcje komercyjne, wytwórcze (nieuciążliwe), stąd należy uznać, że nie był to teren o przeznaczeniu wyłącznie rolniczym, jak to twierdzi Skarżąca.

W związku jednak ze stanem faktycznym wynikającym z danych Centralnej Ewidencji należy uznać, że funkcja komercyjna, którą w planie miejscowym objęty jest teren działek nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiada stanowi rzeczywistemu (usługi komercyjne), natomiast funkcja agroturystyczna (jak podaje Skarżąca) jest jedynie jedną z form działalności gospodarczej prowadzonej przez P. A. R. na tym terenie w ramach rozwoju funkcji turystycznej wraz z bazą noclegową i gastronomiczną.

Funkcja komercyjna została wprowadzona do przedmiotowych obiektów i terenów pod koniec lat 90-tych XX w, czyli zdecydowanie wcześniej niż został sporządzony i uchwalony plan miejscowy z 2007 r. Działki nr [...], nr [...] i nr [...] w miejsc. Marszowice prawidłowo zostały objęte w planie miejscowym z 2007 r terenem usług komercyjnych jako kontynuacja przeznaczenia planistycznego takich funkcji z lat wcześniejszych oraz zgodnie z wykonywaną w ich granicach przez P. A. R. działalnością gospodarczą o profilu nierolniczym, czyli usług zdrowia, turystycznych, noclegowych i gastronomicznych. Potwierdzenie wyżej zawartych informacji znajduje się na stronie internetowej "[...]", zgodnie z którymi zainteresowane osoby przyjeżdżając do "[...]" mają do dyspozycji 52 miejsca noclegowe w pokojach od 1 do 6 osobowych, sale balowe, sale konferencyjne (szkolenia, konferencje, spotkania klubowe do 200 osób), restauracje, zabytkową stodołę przystosowaną do organizacji imprez (w tym firmowych i bankietów, wesel, komunii, przyjęć okolicznościowych do 150 osób), 2 ha zieleni, bezpłatny i bezpieczny parking oraz internet bezprzewodowy, grill, ogródek letni, możliwość organizacji imprez plenerowych, itp.

Dalej wskazano, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone w miejscowości Marszowice objęte były zgodą rolniczą uzyskaną najwcześniej na etapie sporządzania plan miejscowego z 1984 r. i dowodzą tego ustalenia tegoż planu miejscowego terenu ww. działek, pomimo nie zachowania się załącznika do Decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej znak: [...] z dn: 31.01.1984 r. Podczas kolejnych zmian planów miejscowych odnoszono m.in. do tej decyzji, stąd nie zaistniała konieczność wystąpienia o ministerialną zgodę rolniczą dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], na etapie prac nad planem miejscowym z 2007 r (zaskarżona uchwała). Zgody rolnicze nie tracą ważności, co odnajduje potwierdzenie w aktualnych przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżony plan miejscowy z 2007 r., z etapu opiniowania i uzgadniania projektu planu posiada pozytywne uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., znak: [...] z dnia 23.05.2006 r, w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków w ten sposób zaakceptował zaproponowane w planie miejscowym z 2007 r. rozwiązania w zakresie ochrony zasobu kulturowego gminy Gdów oraz wyznaczone strefy ochrony konserwatorskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Gdów nr XXI/119/2007 z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice, w jego granicach administracyjnych (...).

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 594 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczyć należy także, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Gdów pismem z dnia 17 września 2014 r. W dniu 17 października 2014 r. Skarżąca otrzymała z Rady Gminy Gdów zawiadomienie datowane na dzień 16 października 2014 r. o rozpoznaniu przez Radę Gminy Gdów wezwania oraz treści podjętej w dniu 15 października 2014 r. uchwały Nr LIX/451/2014. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga z dnia 14 listopada 2014r. została wniesiona w terminie.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02).

W niniejszej sprawie Skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne [...], [...], [...] znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Dalej wskazać należy, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd na wstępnie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz.647 ze zmianami) tj. w związku w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona.

W tym miejscu wskazać należy, że najistotniejszym i najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut dotyczący naruszenia procedury planistycznej poprzez niewystąpienie przez Wójta Gminy Gdów o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze tj. zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2, art. 17, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2003.80.717) w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. 2005.175.1462). Rada Gminy wskazuje w odpowiedzi, że nie było konieczności występowania do Ministra o zgodę na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolne, jako że tereny te uzyskały taką zgodę w 1984r., a na potwierdzenie tej okoliczności przytacza ustalenia dokumentów planistycznych gminy począwszy właśnie od 1984r. oraz wskazuje na decyzję o Wójta Gminy Gdów znak: [...] z dnia 30.10.2003 r., z wniosku m.in. skarżącej – o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na : "zmianę sposobu użytkowania wraz z modernizacją i adaptacją budynku mieszkalno - agroturystycznego na restauracyjno-agroturystyczny oraz z adaptacją budynku gospodarczego na cele restauracyjne, na działce nr [...] w Marszowice". Organ wskazuje, że decyzja ta została wydana w zgodności z ówczesnym ww. ogólnym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Gdów z dnia 30.07.1992 i zmianami tegoż planu z 1994 r. (uchwała Rady Gminy Gdów Nr VIII/46/94 z dnia 24.11.1994 r), co nie byłoby możliwe, gdyby plan nie wskazywał tego terenu na cele nierolnicze.

Niesporne pozostaje, że zachowała się decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 stycznia 1984r. znak [...] (k. 53 akt sądowych), w której wyraził on zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-IV o ogólnej powierzchni 61,21 ha, w tym klasy III – 42,35 ha – zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego gminy Gdów. Nie zachował się jednak załącznik do tej decyzji tj. wspomniany w niej "wykaz stanowiący integralną część wniosku". Pomimo podjętych poszukiwań– załącznik ten nie został odnaleziony (k. 52 akt sądowych).

Nie jest też kwestią sporną fakt, że w toku kontrolowanej procedury planistycznej, wójt Gminy Gdów nie wystąpił do Ministra Rolnictwa o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne; a także, że grunty skarżącej posiadają III klasę bonitacyjną, co wynika z ewidencji gruntów i budynków (k. 61 akt sądowych).

Spór zatem w tym zakresie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wobec braku załącznika do wspomnianej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa, należy bezwarunkowo stwierdzić, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne (będących obecnie w użytkowaniu wieczystym skarżącej) nie została udzielona, a w konsekwencji stwierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części, czy też możliwe jest, poprzez analizę przedłożonych Sądowi dokumentów stwierdzenie, że w najwyższym stopniu prawdopodobieństwa odrolnienie miało miejsce w 1984r na podstawie przywołanej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa, jak twierdzi Rada Gminy Gdów i tym samym przyjąć, że brak jest powodów dla stwierdzenia istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do drugiego poglądu i jest zdania, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności wskazujących na istotne naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego i tym samym brak powodów do stwierdzenia jego nieważności, z przyczyn niżej wskazanych.

W tym miejscu przywołać należy treść przedstawionych przez organ na żądanie Sądu archiwalnych materiałów planistycznych Gminy Gdów powołanych w odpowiedzi na skargę tj.: uchwały Gminnej Rady Narodowej w Gdowie nr XXX/86/84 z 15 marca 1984r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały Rady Gminy Gdów nr XXII/165/92 z dnia 30 lipca 1992r., a także dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów przyjętego uchwała nr XLIX/314/98 z 26 marca 1998r.

Na rysunku planu z 1984r. działki skarżącej znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 17S (oznaczone kolorem fioletowym), symbol S w legendzie planu opisany został jako składy, magazyny, bazy gospodarcze. Dodatkowo nieruchomości te znajdują się w zaznaczonej na rysunku planu strefie ochrony obiektu uciążliwego /szkodliwego. Na k. 98 części tekstowej planu, tereny składowe – magazynowe opisane zostały w następujący sposób: ustalenia obowiązujące: do czasu likwidacji tuczarni obowiązuje strefa ochronna o szerokości 100m od granic terenu; w stosunku do zabudowy położonej w zasięgu strefy obowiązuje zakaz remontów kapitalnych, wymiany zużytej substancji. Ustalenia postulatywne: adaptacja obiektów istniejącej tuczarni na cele składowe lub inne, nie wymagające ustalenia strefy ochronnej. Informacje: tereny zainwestowane – tuczarnia trzody chlewnej Okręgowego Przedsiębiorstwa Przemysłu Mięsnego. Z kolei rysunek planu miejscowego (załącznik nr 2) z 1992r. określa przedmiotowe nieruchomości symbolem 18 RPZI – ośrodek produkcji zwierzęcej. Przeznaczenie podstawowe to urządzenia związane z funkcja podstawową, natomiast przeznaczenie uzupełniające i dopuszczalne to zieleń izolacyjna, urządzenia związane z funkcją podstawową.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego Gminy Gdów z 1998r. (plansza uwarunkowań i rozwoju) oznacza przedmiotowe nieruchomości jako obiekty zabytkowe wraz ze strefami ochrony konserwatorskiej; tereny potencjalnych rezerw docelowych dla działalności gospodarczej – możliwych do uruchomienia w miarę możliwości ich uzbrojenia (obszar ten zakreśla linia koloru fioletowego). Nadto kolorem fioletowym zaznaczone zostały obszary adaptacji i rozwoju działalności gospodarczej usługowo – produkcyjnej. Uciążliwość wszystkich obiektów winna zawierać się w granicach wyznaczonej strefy, a w przypadku obiektów położonych w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej – w granicach działki użytkownika. Wskazano także na użytkowanie terenów: ośrodki produkcji zwierzęcej.

Zdaniem Sądu, zestawienie faktu, że w 1984 r., na potrzeby projektowanego planu miejscowego gminy Gdów wydała została zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na nierolnicze przeznaczenie 42 ha gruntów klasy III, z treścią ustaleń tego planu, który grunty klasy III (obecnie nieruchomości skarżącej) przeznaczył na cele składów, magazynów i baz gospodarczych, a zatem na cele nierolnicze – wskazuje jednoznacznie na to, że zgoda na nierolnicze przeznaczenie tych nieruchomości rzeczywiście miała miejsce w 1984r. na podstawie opisanej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Skarżąca podnosi, powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. II SA/Łd 757/07, że skoro w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed datą 1 stycznia 1995 r. obowiązywały maksymalnie do 31 grudnia 2003 r., to nie jest możliwe skutecznego powoływania się na ustalenia wcześniejszych planów, a w szczególności na dokumenty stanowiące podstawę ich uchwalenia, gdyż utraciły one moc prawną. Tymczasem przywołany wyrok Sądu dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego tj. najogólniej rzecz ujmując rozstrzygnięcia zagadnienia, czy wobec treści art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w drodze uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można "przedłużyć" moc obowiązująca planów uchwalonych przed 1995r. Konkluzja wywodów WSA w Łodzi sprowadziła się do stwierdzenia, że nie jest to możliwe, niemniej jednak wyrok ten nie dotyczy charakteru czy trwałości decyzji dotyczących zgody na nierolne przeznaczenie terenów rolnych w procedurze planistycznej.

Charakter tych decyzji szeroko rozważał (choć na gruncie innego problemu prawnego) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, wskazując w jej uzasadnieniu między innymi, że : "Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Pogląd taki, wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 listopada 1999 r., II SA 995/99 (ONSA 2000, nr 4, poz. 173), jest prezentowany jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...) Zgoda jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. (...) Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że stanowi ona akt samoistny w tym znaczeniu, iż wywiera skutek niezależnie od jej "skonsumowania" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 u.p.z.p.). Oznacza to, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania na potrzeby sporządzenia planu. A zatem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. (...) Nie można przyjąć tezy, że decyzje o zgodzie na tzw. odleśnienie gruntów leśnych dokonują zmiany przeznaczenia tych gruntów, i to w sposób trwały ("raz na zawsze"), gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Do takiego zaś wniosku nie uprawnia obowiązujący porządek prawny. (...) O tym więc, czy i jaką część gruntów leśnych objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. można wykorzystać na cele nieleśne, decyduje nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. (...)"

Innymi słowy, jeśli nieruchomości raz już zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, to nie jest wymagana kolejna zgoda rolna na takie ich przeznaczenie, w kolejno uchwalanym planie miejscowym.

Kolejnym zarzutem natury proceduralnej jest zarzutu naruszenia art. 7, art. 19 ust. 3, art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. 2003.162.1568 ze zm.). Zdaniem skarżącej zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienił (zmniejszył) strefę ochrony konserwatorskiej, między w ten sposób, że tereny działek [...], [...], [...] (będących przedmiotem współużytkowania wieczystego skarżącej) oraz tereny przyległe do nich przeznaczone zostały na cele zabudowy usługowej - usług komercyjnych, podczas gdy działki te objęte były przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Marszowice ochroną konserwatorską w ramach strefy ochrony konserwatorskiej. Zdaniem skarżącej na zmianę tę organ planistyczny nie uzyskał zgody konserwatora zabytków.

W pierwszej kolejności zatem przytoczyć wypada treść przywołanych przez skarżącą przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, których naruszenie zarzuca w skardze, przy czym przytaczane są one według stanu prawnego obowiązującego na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały. Art. 7 cytowanej ustawy wymienia formy ochrony zabytków, którymi są: wpis do rejestru zabytków; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 19 ust. 3 stanowi natomiast, że w studium i planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zgodnie natomiast z art. 20, projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy te korespondują z art. 17 pkt. 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z wszystkich wyżej przywołanych przepisów niewątpliwie wynikają dwie okoliczności: po pierwsze, że w planie miejscowym formę ochrony zabytków jaką jest ustalenie strefy ochrony konserwatorskiej ustala się wyłącznie w zależności od potrzeb; a po wtóre, że niespornie istniej obowiązek uzgodnienia projektu planu z konserwatorem zabytków. Innymi słowy, organ planistyczny przewiduje na etapie sporządzania projektu planu takie formy ochrony zabytków – w tym właśnie między innymi strefę ochrony konserwatorskiej - jakie uważa za potrzebne i konieczne, jednakże to konserwator zabytków, jako organ uzgadniający ostatecznie decyduje o tym czy są one wystarczające i prawidłowe. Pozytywne uzgodnienie projektu planu (dokonywane w formie postanowienia) przez konserwatora zabytków jako organ uzgadniający, przesądza o tym, że kwestie związane z ochroną zbytków zostały w projekcie planu uwzględnione w sposób prawidłowy. Jeżeli natomiast organ uzgadniający (w tym np. konserwator zabytków) zgłosi zastrzeżenia lub uwagi, względnie uzgodni plan "pod warunkiem", wówczas zgodnie z art. 17 pkt. 9, organ planistyczny (wójt, burmistrz, prezydent) jest obowiązany do wprowadzenia zmian wynikających z dokonanych uzgodnień. Dopiero w takim kształcie projekt planu podlega wyłożeniu do publicznego wglądu.

W niniejszym przypadku uzgodnienie projektu planu nastąpiło bez zastrzeżeń postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 23 maja 2006r. znak [...] – które to postanowienie znajduje się w dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ.

Wyjaśnić należy także, że zarzucane przez skarżącą "zmniejszenie" strefy ochrony konserwatorskiej nastąpiło w porównaniu do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą. Zarówno plan który utracił moc obowiązującą jak i każdy inny plan – nawet obowiązujący ale podlegający zmianie - nie jest żadnym wyznacznikiem, zgodnie z którym raz ustalona strefa ochrony konserwatorskiej, musi być utrzymywana w niezmiennym kształcie już "na zawsze". Każdy nowy projekt planu podlega osobnym uzgodnieniom i jeśli są pozytywne – co miało miejsce w niniejszej sprawie – to oznacza, że nie został naruszony tryb sporządzania planu miejscowego. Zarzut ten należy zatem uznać za bezzasadny.

Z kwestią ochrony zabytków wiąże się również pośrednio zarzut naruszenia § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, zgodnie z którym materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Naruszenia tego skarżąca upatruje w uwzględnieniu w zapisach części tekstowej i graficznej uchwalonego zaskarżoną uchwałą budynku tzw. "Rządcówki", której fizycznie nie ma w terenie.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały nr LIX/451/2014 Rady Gminy Gdów z dnia 15 października 2014r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (k.35-37 akt sądowych), "zapisy planu odnoszące się do budynku Rządcówki tj. § 7 planu miejscowego z 2007r, (...) zostały wprowadzone zgodnie z wnioskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w oparciu o prowadzoną przez niego wojewódzką ewidencję zabytków. W związku z faktem, że budynek "Rządcówki" widniał w. wykazie, nie mógł być pominięty w treści sporządzanego planu. W roku 2012 została przyjęta przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. gminna ewidencja zabytków. W trakcie prac nad wspomnianą ewidencją, w porozumieniu ze służbami ochrony zabytków, budynek "Rządcówki" został z niej skreślony jako budynek nieistniejący. Zaktualizowane informacje o obiektach zabytkowych objętych gminną ewidencją zabytków zostaną ujęte podczas prac nad zmianą obowiązującego planu miejscowego, po podjęciu stosownej uchwały przez organy gminy."

Wyjaśnienie to zdaniem Sądu jest wiarygodne, jako że w dokumentacji planistycznej znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 18 listopada 2003r. w którym organ ten nakazuje przy sporządzaniu planu wykorzystać materiały w postaci (między innymi):" rejestru zabytków – archiwum WO SOZ" oraz " karty katalogowe obiektów, zespołów wpisanych do rejestru zabytków - archiwum WO SOZ". Wskazać też należy, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o nieaktualny rejestr zabytków (prowadzony zresztą przez inny organ niż organ planistyczny) nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu, gdyż ten został opisany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest to również naruszenie zasad sporządzania planu, a skoro tak, to nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (podobnie - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1481/06). Dodatkowo wskazać należy, że okoliczność faktyczna jaką jest nieistnienie budynku rządcówki jest niesporna, stąd nie można przyjąć, że wywołuje ona jakiekolwiek negatywne konsekwencje dla skarżącej a w szczególności, że narusza jej interes prawny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6, § 10, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazać należy co następuje. Zarzut ten sprowadza się do tego, że skarżąca kwestionuje skalę mapy (1: 2000), w której sporządzona została część graficzna planu miejscowego, wskazując, że odstępstwo od reguły jaką jest skala mapy 1:1000 wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego organ planistyczny zaniechał.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- według stanu prawnego obwiązującego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały- plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia przed organem planistycznym obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały, na podstawie której uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zarzut braku "szczegółowego uzasadnienia" przyjętej skali nie może stanowić o legalności lub braku legalności przyjętego rozwiązania, skoro brak przepisu prawa, w którym obowiązek taki można byłoby odnaleźć. Dalej wskazać należy, że zasada sporządzania mapy planu w skali 1:1000 nie została potraktowana przez ustawodawcę jako zasada bezwzględnie obowiązująca. Jest wręcz przeciwnie. Ustawodawca dopuszcza zarówno skalę mniejszą niż podstawowa (1:500) jak i skale większą (1:2000, 1:5000), w zależności od celu dla którego plan zostaje sporządzany. I tak, w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000; natomiast w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000.

Ze znajdującej się w dokumentacji planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko (k.3) wynika, że plan obejmuje obszar 671,81 ha, co zdaniem Sądu oznacza, że został sporządzony dla "obszaru o znacznej powierzchni", co uzasadnia zastosowanie tej skali mapy. Dodać należy, że plan uchwalony jest dla sołectwa położonego w gminie o charakterze raczej rolniczym, a nie wielkomiejskim, co powoduje, że mapa planu jest czytelna i spełnia swe funkcje w zakresie możliwości wydawania na jej podstawie pozwoleń na budowę.

Zarzut ten skarżąca formułuje również w ten sposób, że kwestionuje różnice w przyjętych skalach na mapach stanowiących załączniki do Studium oraz do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jak twierdzi, ze względu na różne skale map obu tych dokumentów, brak jest możliwości porównania zakresów zmian dokonanych w strefie ochrony konserwatorskiej.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ukształtowała określony porządek prawny w zakresie planowania przestrzennego w gminie. Zgodnie z tą ustawą, planowanie przestrzenne w gminie kształtują dwa akty planistyczne – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy (art. 9) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14). Studium nie jest aktem prawa miejscowego ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5).

Skoro ustawodawca przewidział w systemie planowania przestrzennego dwa odrębne dokumenty, to przyjmując jego racjonalność, muszą one zarówno służyć nieco innym celom planistycznym jak i różnić się między sobą. Zdaniem Sądu podstawowa różnica (poza oczywiście mocą prawną obu tych aktów, z których tylko jeden jest konstytucyjnym źródłem prawa) polega na stopniu ich szczegółowości.

Po pierwsze studium sporządzanie jest dla obszaru całej gminy (art. 9 ust. 3) niezależnie od tego jaki dana gmina zajmuje obszar, podczas gdy wobec miejscowego planu ustawa nie stawia takich wymagań. Co więcej sporządzenie jednego planu dla obszaru całej gminy w szczególności znacznej obszarowo byłoby praktycznie niemożliwe. Wskazuje na to nie tylko zakres obowiązkowych ustaleń Studium (art. 10 ustawy) w porównaniu do obowiązkowej zawartości miejscowego planu (art. 15 ustawy) ale również skala map na których oba te dokumenty w częściach graficznych są sporządzane, wymuszające stopień szczegółowości ustaleń obu tych dokumentów.

Zasady sporządzania rysunku planu określa przywoływany już powyżej art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118 poz.1233) projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000.

Tym samym różne skale map stosowanych w dwóch różnych aktach planistycznych tj. w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zostały wskazane i przewidziane przez ustawodawcę. Wobec zatem takich a nie innych regulacji wynikających z obowiązującego prawa, nie można czynić zarzutu organom planistycznym z tego, że się do wymagań tych zastosowały.

Natomiast sformułowanie zawarte w skardze, że: "w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów w części graficznej odnośnie terenów działek [...], [...], [...] występują nie dające się usunąć wątpliwości jaki charakter działki te mają mieć. Są one jednocześnie wskazywane jako obszary adaptacji rozwoju działalności gospodarczej - usługowo - produkcyjnej (...), a także są przewidywane jako tereny potencjalnych rezerw docelowych dla działalności gospodarczej - możliwych do uruchomienia w miarę możliwości ich uzbrojenia" – nie może być rozpatrywane w niniejszej sprawie, dotyczącej badania legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w istocie jest to zarzut stawiany przez skarżącą pod adresem Studium obowiązującego w gminie Gdów. Dopóki uchwała w sprawie Studium Gminy Gdów obowiązuje i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty Studium to pozostaje wyznacznikiem w zgodzie z którym uchwalane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie można tylko wskazać, że przywołane przez Skarżącą postanowienia Studium wzajemnie się nie wykluczają.

Na koniec rozważań wskazać należy, że choć skarżąca jako współużytkownik wieczysty nieruchomości położonych w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, to jednak nie został on zdaniem Sądu zaskarżoną uchwałą naruszony.

Skarżąca wskazuje na to, że jest obowiązana wykorzystywać nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste na cel wskazany w umowie. Zgodnie z umową (przedłożoną przez skarżącą k. 108 – 112 akt sadowych) z dnia [...] września 2002r. rep. [...], skarżąca (§ 6) oświadczyła jako nabywca, że nieruchomość która nabywa na współużytkowanie wieczyste stanowi gospodarstwo rolne i będzie użytkowana na cele produkcji rolnej. Oznacza to zdaniem Skarżącej, że na gruntach dla terenów działek [...], [...], [...] mogła (i może) zatem wyłącznie prowadzić działalność rolniczą, bez możliwości wykorzystywania nieruchomości w inny sposób niż rolniczy, albowiem będzie to skutkowało naruszeniem warunków ustanowienia użytkowania wieczystego, które będzie prowadziło do utraty przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów.

W tym miejscu wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zaskarżona uchwała takich szczególnych regulacji nie zawiera, zatem nie ma żadnych przeszkód aby grunty – w tym również grunty skarżącej – były wykorzystywane na cele rolne. Ustalenia planu dają możliwość zmiany sposobu zagospodarowania i funkcji danego terenu ale nie tworzą takiego obowiązku.

Skarżąca twierdzi też, że prowadzi działalność rolniczą oraz agroturystyczną, wskazując jednocześnie, że nie będzie miała możliwości uzyskania profitów z poczynionych inwestycji na budynki i budowle, które zmodernizowała i które to nakłady miały zwrócić się w przyszłych latach.

Ostatecznie -na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015r.- skarżąca wskazała, że naruszenia interesu prawnego upatruje w tym, że będzie musiała ponosić większą niż dotychczas opłatę za użytkowanie wieczyste.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że informacje podane w odpowiedzi na skargę, dotyczące danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej a dotyczących działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą tj. o działalności gospodarczej pod nazwą A. R. "[...]", A. R. Ośrodek Psychoterapii i Psychoedukacji, Indywidualna Praktyka Lekarska A. R. – są prawdziwe. Również nie ma rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w odpowiedzi na skargę, dotyczące rodzaju i charakteru działalności "[...]" w Marszowicach, a informacjami wynikającymi ze strony internetowej tego obiektu. Fakty te zostały sprawdzone przez Sąd. Fakt prowadzenia "[...]" potwierdziła też pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 6 marca 2015r.

Z powyższego wynika zatem, że na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego skarżąca prowadzi działalność komercyjną – hotelową i gastronomiczną, a wspomniane w skardze inwestycje dokonane w budynkach nie są inwestycjami w gospodarstwo rolne. Dlatego nie można przyjąć, że konieczność opłacania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jak za nieruchomości przeznaczone pod usługi komercyjne, a nie jak za nieruchomości rolne narusza interes prawny skarżącej. W tej sytuacji można ewentualnie mówić o naruszeniu interesu faktycznego, gdyż niewątpliwie każdy wzrost opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest dla zobowiązanego do ich opłacania uciążliwy, jednakże naruszenie interesu fatycznego nie daje legitymacji do skutecznego zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.