Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 392/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.20 ust. 1,art.65 ust.2 w zw. z art. 65 ust.1 pkt 2,art3, art.17 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.30,39 ust.1 pkt 2 i 3, art.46 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art.31 ust 3 i 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnośnie działki nr ewid. [...] z obr. [...], odnośnie działek nr ewid. [...], [...] i [...] z obr. [...], odnośnie działek nr ewid. [...], [...] i [...] z obr. [...] oraz odnośnie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...]; 2. w pozostałej części skargę odrzuca; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz strony skarżącej E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] cz. I wniosła [...] Sp. z o.o. S.K. z siedzibą w [...] (dalej spółka lub skarżąca lub strona). Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, jako podjętej z rażącym naruszeniem:

- trybu i zasad ustanowionych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.,

- art. 30, art. 39 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.),

- art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w stosunku do działek skarżącego nr [...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nr nr [...] , [...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi podano, że spółka jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. Przed wejściem w życie uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] cz. I obowiązywała na tym terenie uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w Gminie [...]. Według jej ustaleń działki wymienione na wstępie przeznaczone były na równorzędne cele: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej.

Skarżący nabył te działki oraz rozpoczął przygotowania i realizację inwestycji budowlanych w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jednorodzinnych szeregowych i bliźniaczych oraz niezbędnej infrastruktury.

Skarżący podkreśla, że procedura uchwalania tego planu była wyjątkowo długa, gdyż uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia pochodzi z [...] września 2009 r. W lipcu 2018 r. opracowano nową Prognozę oddziaływania planu na środowisko, która wymagała jeszcze ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu oraz wyłożenia, zebrania uwag i ich rozpatrzenia w ramach strategicznej oceny oddziaływania planu na środowisko.

W trakcie opracowywania nowego planu na jego obszarze zostały wydane decyzje o pozwoleniach na budowę dla różnych inwestorów. Na terenie działki nr [...] z obr. [...] wydano pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Na terenie działek nr [...],[...] z obr. [...] wydano pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w dawnym mpzp był to teren [...], w nowym jest [...]. Na terenie działki nr [...] z obr. [...] wydano pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego 8-kondygnacyjnego.

Już jeśli chodzi o działki stanowiące własność skarżącej to na terenie działki nr [...] z obr. [...] - na podstawie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalny wielorodzinnych trwa realizacja inwestycji. Na terenie działek nr [...],[...] i [...] z obr. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wykonano już 4 budynki w zabudowie szeregowej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN). Na terenie działek [...],[...] i [...] z obr. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wykonano już 2 budynki w zabudowie bliźniaczej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN). Na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] - wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w dawnym planie było MW/MN, obecnie 8.MN.

Skarżący podkreśla, że uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na terenie dz. nr [...] z obr. [...]. Inwestycja ta jest w trakcie realizacji . Natomiast według ustaleń zaskarżonej uchwały teren działki nr [...] został przeznaczony częściowo na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a na pozostałej części (na której realizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i infrastrukturą) - na zieleń urządzoną oraz ciąg komunikacyjny. Projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę z [...] marca 2017 r. jest całkowicie niezgodny z nowo uchwalonym planem.

Dalej skarżący uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4 segmenty) na terenie działek nr [...],[...] i [...] z obr. [...] i na tej podstawie wykonano już 4 budynki w zabudowie szeregowej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN).

Ponadto skarżący uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr [...],[...] i [...] i na tej podstawie wykonano już 2 budynki w zabudowie bliźniaczej – tymczasem obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN).

Skarżący uzyskał również decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria obiektu XIII/XVI1) wraz z instalacjami związanymi z tym obiektem na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz - w wykonaniu zobowiązania wynikającego z umowy przedwstępnej z dnia [...] grudnia 2015 r. - nabył tę nieruchomość. Na tym terenie nowy plan zmienił przeznaczenie z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na jednorodzinną (8.MN).

Zdaniem skarżącego uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem trybu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez zaniechanie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w jego nowej wersji, po podziale na dwie części i po wprowadzeniu zmian wynikających z jego poprzedniego wyłożenia. Na skutek zaniechania wyłożenia nowego projektu planu do publicznego wglądu, uniemożliwiono obywatelom i instytucjom wnoszenie uwag do projektu planu w aktualnej postaci, czego wymaga art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

W czasie rozpatrywania projektu uchwały na sesji Rady [...] w dniu [...] października 2018 r. w ogóle nie zaprezentowano, nie poddano dyskusji, ani głosowaniu poszczególnych uwag zgłoszonych do tego projektu, a nieuwzględnionych przez organ sporządzający plan. Okoliczność ta jest w tym wypadku szczególnie istotna, gdyż plan przewiduje m. in realizację liniowych obiektów publicznych - terenów zieleni i ciągów komunikacyjnych przez działki już zabudowane lub objęte pozwoleniami na budowę, co skutkuje powstaniem obowiązku odszkodowawczego za grunty zajęte na cele publiczne.

Rada [...] przegłosowała zbiorczy wykaz nieuwzględnionych uwag, nie mając nawet świadomości co do ich treści.

Rażące naruszenie prawa polegało również na zaniechaniu wyłożenia do publicznego wglądu prognozy oddziaływania na środowisko opracowanej dla projektu planu, czego wymagają przepisy: art. 39 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Również w tym wypadku uniemożliwiono osobom zainteresowanym wnoszenie uwag do prognozy oddziaływania planu miejscowego na środowisko, co wymagane jest przez ustawę.

Działanie to naruszyło zasadę wyrażoną w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którą: "Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych."

Ponadto, uchwała narusza zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zawierając błędne i nieprecyzyjne przepisy w zakresie zdefiniowana pojęć. .

Dalej skarżący wywodzi, że wady zaskarżonej uchwały oddziałują bezpośrednio i naruszają jego indywidualny interes prawny, w szczególności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do uczestnictwa w procedurze sporządzania miejscowego planu, tj. możliwości zapoznania się z aktualną prognozą oddziaływania planu na środowisko i zgłoszenia do niej uwag, zapoznania się z projektem planu po jego podziale na części i rozpatrzeniu uwag - skarżący nie wiedział, które jego działki zostały wydzielone do osobnego etapu planu i zostanie dla nich uchwalony plan bez wyłożenia prognozy środowiskowej oraz bez wyłożenia projektu planu w nowej wersji; rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag skarżącego przez Radę [...] na sesji w dniu [...] października 2018 r. w sytuacji, gdy skarżący zgłaszał okoliczność wprowadzenia obiektów publicznych (terenu zieleni i ciągu komunikacyjnego) na jego działce budowlanej objętej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również wprowadzenia zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej na jego działkach, objętych ostatecznymi decyzjami o pozwoleniach na budowę budynków wielorodzinnych.

Interes prawny skarżącego został naruszony także poprzez zawarcie w planie miejscowym przepisów sformułowanych w sposób uniemożliwiający jednoznaczną interpretację kluczowych kwestii, takich jak: przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie dopuszczalne oraz przeznaczenie uzupełniające terenów - co wprowadza stan niepewności prawa i swobody interpretacyjnej w procesie jego stosowania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniach na budowę.

Naruszono prawo własności skarżącego w stosunku do jego nieruchomości przez nieuzasadnione żadnymi względami interesu publicznego ani ładu przestrzennego ograniczenie prawa zabudowy tych nieruchomości i zmianę przeznaczenia z zabudowy wielorodzinnej na jednorodzinną po wydaniu decyzji zezwalających na budowę budynków wielorodzinnych i w trakcie trwania procesów inwestycyjnych (niektórych zakończonych), o których organ sporządzający plan był wielokrotnie informowany.

Ustalenia planu nadają nowym inwestycjom o znacznej wartości niejasny status "zabudowy tymczasowej". Pozbawiają obecnych i przyszłych właścicieli - mieszkańców osiedli - możliwości racjonalnego gospodarowania nieruchomością, które wiąże się z dokonywaniem na niej niezbędnych przekształceń sposobu urządzenia działki w trakcie eksploatacji np. zmian usytuowania elementów zagospodarowania (miejsca parkingowe, stacja trafo, zieleń osiedlowa), zmian przeznaczenia lokali w ramach funkcji obiektu, generalnych remontów, wymagających pozwolenia na budowę i wykazania zgodności z planem.

Zdaniem skarżącego w uchwale dokonano ograniczeń w prawie korzystania z nieruchomości nie zachowując zasady proporcjonalności oraz naruszając zasady i tryb sporządzenia planu w sposób uzasadniający jej stwierdzenie nieważności w całości, a co najmniej w stosunku do nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o odrzucenie w części, w której skarżący nie wykazał interesu prawnego, zaś w pozostałej części o oddalenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Rada podniosła, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać się zarówno indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia - musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Zdaniem Rady skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru planu, których nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Sąd orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego.

Skarżący zarzuca naruszenie procedury sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - Rada [...] nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu planu zostały złożone w trakcie trwania procedury planistycznej. Zdaniem Skarżącego każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego winna być rozpatrywana przez radę indywidualnie. Z zarzutem tym Rada się nie zgodziła, bowiem redakcja przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie formy rozstrzygania o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu była przedmiotem szerokiej wykładni NSA, gdzie stwierdzono, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu [...] cz. I stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Z załącznika tego wynika wprost, że Rada Miasta [...] poszczególnych uwag nie uwzględniła, zawierając też w odniesieniu do każdej z uwag informacje i wyjaśnienia dotyczące rozpatrzenia każdej z nich. Taka okoliczność oznacza, że każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. To, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag nie miało charakteru indywidualnego.

Przywołano dalej w odpowiedzi na skargę szereg wyroków NSA, w których uznano, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, że każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie. Dopuszczalne jest jednoczesne głosowanie nad uchwałą w sprawie planu i listą uwag do projektu planu przedstawioną przez organ wykonawczy gminy i przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym glosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu.

Ponadto zdaniem Rady ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają postanowień ustawy z dnia 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku, ani art. 17 u.p.z.p. Projekt sporządzony został w wyniku realizacji uchwały z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oraz z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie podziału projektu w/w planu na dwie części.

Projekt planu został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu w 2014 r. Projekt ten został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 21 czerwca do 26 lipca 2017 roku, z terminem składania uwag do dnia 16 sierpnia 2017r. Po rozpatrzeniu uwag uznano za zasadne podzielenie go na dwie części, aby umożliwić uchwalenie planu dla jego wschodniej części, tj. części 1. Na podstawie uchwały z dnia [...] czerwca 2018 r. (uchwały którą dokonano podziału na dwie części) w projekcie mpzp [...] cz. I, określono nowe granice obszaru objętego tym planem. Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Po wyłożeniu, które odbyło się w dniach od 21 czerwca do 26 lipca 2017 r. nie zostały wprowadzone żadne istotne zmiany, które powodowałyby konieczność wypełnienia tego obowiązku, stąd projekt planu nie podlegał obowiązkowi ponownego powtórzenia procedury w niezbędnym zakresie tj. uzgodnienia ani wyłożenia.

Ponadto po II wyłożeniu, które miało miejsce w 2017 r. oraz podjęciu przez Radę [...] uchwały w sprawie podziału projektu miejscowego planu prognoza środowiskowa została wyłącznie dostosowana do granic podziału projektu planu, bez jej zmiany merytorycznej. Wobec tego nie było podstaw do ponownego wyłożenia projektu planu wraz z prognozą środowiskową.

Zdaniem Rady nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 u.p.z.p.

Organ wyjaśnia, że wedle poprzedniego stanu prawnego tj. nieobowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) wydanie pozwolenia na budowę było poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej z kolei w oparciu o ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującą u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego winny stwarzać podstawę do harmonijnego rozwoju obszaru w zakresie struktury przestrzennej i funkcjonalnej z jednoczesną ochroną wartości przyrodniczych, co przekłada się na możliwość wydania pozwolenia na budowę bezpośrednio w oparciu o zapisy planu miejscowego, z wykluczeniem etapu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po zmianie ustawy organy administracji architektoniczno - budowlanej straciły możliwość ponownego przeanalizowania terenu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stad zapis poprzedniego planu miejscowego, mówiący o przeznaczeniu MW/MN, umożliwiał wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a obok realizację zabudowy wielorodzinnej, uciążliwej dla istniejącego lub planowanego zagospodarowania budynkami jednorodzinnymi.

W związku z powyższym okoliczni mieszkańcy, zamieszkujący istniejącą już enklawę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wnosili sprzeciwy wobec powstających w ich sąsiedztwie budynków wielorodzinnych. Był to m.in. jak wskazano wyżej powód do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu.

Organ podkreśla, że ustalenia planu stosuje się dla planowanej, przyszłej, realizowanej na podstawie planu zabudowy. Jednocześnie zgodnie z § 13 zaskarżonej uchwały dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie; dopuszcza się zachowanie oraz remonty istniejących budynków i obiektów niezgodnych z zagospodarowaniem określonym w planie, zakazuje się ich rozbudowy lub nadbudowy. Dodatkowo wydane wcześniej, przed dniem wejścia w życie planu czyli przed 24 listopada 2018 r., pozwolenia na budowę zachowują ważność, co nie ogranicza uzyskanych już wcześniej praw inwestora. Zgodnie z § 39 uchwały (Rozdział 3 - Ustalenia końcowe) "Do spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego planu, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się ustalenia planu". Oznacza to, że przygotowanie inwestycji i jej realizacja, w przypadku wydania ostatecznego pozwolenia na budowę mogła i może odbywać się na podstawie wydanego ostatecznego pozwolenia na budowę, nawet po wejściu w życie ustaleń nowego planu.

Przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynikało z próby zachowania ładu przestrzennego na tym obszarze.

W terenie WS/ZP znajdują się działki [...] i [...] z obrębu [...], będące własnością Skarbu Państwa, w których znajduje się koryto Kanału [...]. Linia rozgraniczająca terenu WS/ZP przebiega w odległości 5 metrów od działki Skarbu Państwa, w którym znajduje się koryto Kanału [...]. Linia zabudowy w planie [...] - część I odsunięta jest o 10 metrów od Kanału [...]. Obowiązujący poprzednio plan terenu [...] ustalał, że nieprzekraczalną linię zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy sytuować w następujących minimalnych odległościach: - od korony Kanału [...] - 10 m.

Ponadto plan ten ustalał, że wzdłuż Kanału [...] preferuje się prowadzenie ciągu pieszego i drogi rowerowej oraz ustala realizację nowej zieleni w formie zieleni nadwodnej o szerokości 10 metrów. Kanał [...] to zgodnie z ustaleniami studium główne powiązanie przyrodnicze pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego. Wobec powyższego wskazanie w planie terenu WZ/ZP jest przeniesieniem ustaleń dotyczącym ochrony Kanału [...] przed zabudową z poprzednio obowiązującego planu.

Dalej wskazuje się, że skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego w stosunku do działek nr [...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...], a także iż jest stroną decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w odniesieniu do tych działek. W związku z powyższym nie sposób uznać, aby zaskarżone rozstrzygnięcie planistyczne, mogło być kwalifikowane jako nadużycie władztwa planistycznego.

Podkreślono, iż znaczenie pojęć: przeznaczenia podstawowego, przeznaczenia uzupełniającego obowiązkowego oraz przeznaczenia dopuszczalnego jest zdefiniowane w planie w sposób jednoznaczny, czytelny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.

Zdaniem organu udział społeczeństwa w procedurze sporządzania planu określony został w u.p.z.p., poprzez możliwość składania wniosków oraz uwag do planu. O możliwości składania wniosków do sporządzanego projektu planu ogłoszono zgodnie z ustawą poprzez: obwieszenie na tablicach urzędowych, ogłoszenie na stronie BIP [...] oraz w prasie lokalnej. Każdy zainteresowany mógł złożyć wniosek do planu w terminie do dnia 31 października 2011 r. Podczas sporządzania projektu planu nastąpiło dwukrotne jego wyłożenie do publicznego wglądu, w terminach: od 17 listopada do 17 grudnia 2014 r., z terminem na składanie uwag wyznaczonym do dnia 7 stycznia 2015 r. oraz od 21 czerwca do 26 lipca 2017 r., z terminem na składanie uwag wyznaczonym do dnia 16 sierpnia 2017 r. Aktualna prognoza do projektu planu została wyłożona do publicznego wglądu. Ponadto wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z rozstrzygnięciem Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpatrzenia uwag został opublikowany na BIP [...], stąd każdy zainteresowany projektem planu, w tym skarżący, mógł zapoznać się z rozstrzygnięciem dotyczącym wniesionej przez nią uwagi i stwierdzić, czy rozstrzygnięcie zmienia dla danego terenu projekt planu czy nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części dotyczącej nieruchomości, niestanowiących własności skarżącego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. .

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r, poz. 509), dalej jako u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi jest po pierwsze wykazanie interesu prawnego przez skarżącego, a po wtóre wykazanie, że podjęty akt prawa miejscowego narusza ów interes prawny. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności całego planu miejscowego podczas, gdy pozostaje właścicielem wymienionych w żądaniu skargi działek nr ew.: nr [...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Oznacza to, że jedynie w części planu obejmującego przedmiot własności spółka ma interes prawny, aby żądać kontroli legalności planu. Przy czym nie wykazała, aby z racji przysługującego jej prawa własności uprawnienia te oddziaływały na pozostałe (tj. nie dotyczące własności) zarówno postanowienia planu, jak i jego zakres terytorialny. Jeżeli zatem strona wywodzi interes prawny z prawa własności, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić co do zasady tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej nieruchomości strony. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie NSA (vide wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r, sygn. akt II OSK 117/13, z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 301/16), na co zasadnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę i skład orzekający opowiada się za takim rozumieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a.

Sąd jako nie związany granicami skargi, bada również przesłanki wyrażone w art. 28 u.p.z.p. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca z jednej strony wskazuje na konkretne postanowienia planu, które w odniesieniu do jej działek, naruszają jej indywidualne interesy prawne z racji innego przeznaczenia niż wynikało to z dotychczasowego planu oraz rzeczywistego sposobu zagospodarowania tych działek, z drugiej strony, skarżąca po wykazaniu, że kwestionowany plan miejscowy narusza jej interesy prawne i pozostawiając stopień tego naruszenia i zgodności z prawem kontroli Sądu, wskazuje także na okoliczność przekroczenia przez organ planistyczny trybu oraz zasad sporządzania planu, a w zakresie trybu wykazuje, że owo naruszenie przełożyć się mogło bezpośrednio na indywidualną sytuację skarżącej (głosowanie Rady nad uwagami spółki do projektu planu).

Skoro wykazała naruszenie jej interesu prawnego, jednak tylko w zakresie odnoszącym się do jej sytuacji prawnej jako właściciela działek objętych planem, Sąd w pozostałej części skargę w pkt 2. wyroku odrzucił.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że nie było konieczności składania przez spółkę – przed wniesieniem skargi do sądu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa z racji tego, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 18 października 2018 r., a zatem po zmianie dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. stanie prawnym nie jest konieczne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na plan miejscowy, skierowanie do rady gminy, która uchwaliła ten plan lub następcy tej gminy, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Posiłkując się tezą wyrażoną w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1624/18) Sąd stwierdza, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzemieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Oznacza to, że zaskarżenie uchwały podjętej po 1 czerwca 2017 r. nie wymaga uprzedniego wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Ze względu na powyższe Sąd uznał dopuszczalność badania skargi w ramach interesu prawnego skarżącej, przyznając, że został on naruszony, co otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Uchwała bowiem narusza interes prawny skarżącej, ogranicza bowiem sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa rzeczowego w postaci prawa własności działek o nr [...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz praw własności posadowionych na gruncie budynków (do skargi dołączono stosowne wydruki z ksiąg wieczystych, dowodzących wykazanie interesu prawnego).

Kluczową kwestią dla wykazania naruszenia interesu prawnego była kolizja przeznaczenia przyjęta w skarżonym planie z rzeczywistym stanem zagospodarowania terenu, zarówno jego, jak i niektórych sąsiednich działek, który jest wynikiem wykonania ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przysługującego właścicielowi nieruchomości prawa do zagospodarowania terenu. Skarżący wyjaśnia i co znajduje potwierdzenie w ocenianym planie, że plan ten na spornym terenie przewiduje co do zasady zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), co oznacza wykluczenie zabudowy wielorodzinnej, która jest celem działania skarżącego na tym obszarze i podejmowanych czynności zarówno prawnych, jak i faktycznych.

Do uchwalenia zaskarżonego planu obowiązywał plan miejscowy – uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. – i według jego ustaleń działki nr [...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] przeznaczone były zarówno na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej intensywnej. Zgodnie z zapisami planu skarżący uzyskał pozwolenia na budowę odnośnie czterech terenów inwestycyjnych i częściowo je zrealizował, częściowo natomiast znajdują się w realizacji lub do realizacji. Mianowicie na terenie działki nr [...] z obr [...] na podstawie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, trwa realizacja inwestycji. Na terenie działek nr [...],[...] i [...] z obr. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wykonano już 4 budynki w zabudowie szeregowej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN). Na terenie działek [...][...] i [...] z obr. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wykonano już 2 budynki w zabudowie bliźniaczej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN). Na terenie działek [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...] z obr. [...] wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w dawnym planie było MW/MN, obecnie 8.MN.

W konsekwencji zapisy nowego planu nie tylko dotyczą interesu prawnego skarżącego, lecz także ów naruszają.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny zasadności skargi w części nieodrzuconej (tj. oceny zgodności uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (tj. [...] października 2018 r. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Nie każde naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego planu. Konieczne jest tutaj ustalenie, że dane naruszenie miało charakter istotny. Zdaniem Sądu przy ocenie istotności naruszenia zasad sporządzania planu należy kierować się m. in. zasadą proporcjonalności, tj. należy każdorazowo ważyć znaczenie stwierdzonych uchybień z konsekwencjami stwierdzenia nieważności danego planu.

Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne lub mogłyby być odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Sąd analizując akta planistyczne doszedł do wniosku, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ale jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Mianowicie skarżący po drugim wyłożeniu projektu planu, co miało miejsce od 21 czerwca do 26 lipca 2017 r. (z terminem na składanie uwag wyznaczonym do dnia 16 sierpnia 2017 r.), złożył uwagi do projektu planu w dniu 16 i 17 sierpnia 2017 r. (zarówno poprzez pełnomocnika, jak i osobiście).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Przepis ten przewiduje, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego (załącznik nr 2). Zasadniczą jednak kwestią jest indywidualne rozpatrzenie każdej uwagi przez radę jako organ podejmujący kolegialnie decyzje, co winno znaleźć się w protokole z sesji rady (vide wyroki NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 627/14, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 627/14 i powołane w nim orzecznictwo). Celem tej regulacji jest zapewnienie, aby każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Przebieg zaś posiedzenia rady jest odzwierciedlony w protokole z posiedzenia rady i tamże należało szukać odpowiedzi, czy w istocie wszystkie zgłoszone uwagi były przedmiotem dyskusji i obrad rady przed uchwaleniem planu. Należy przypomnieć, że plan jest uchwalany przez organ kolegialny i organ wykonawczy gminy nie może zastępować w tej kompetencji radnych. Organ wykonawczy przygotowuje propozycję rozstrzygnięcia uwag, jednak decyzje rady nie mogą mieć charakteru iluzorycznego i ograniczającego się do zaakceptowania stanowiska, tutaj, prezydenta. Radni muszą mieć wiedzę podczas głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag, możliwość dyskusji i realnego wpływu na treść podejmowanego aktu prawa (vide wyrok NSA sygn. akt II OSK 301/16). W tym celu Sąd zobowiązał na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. pełnomocnika organu do złożenia protokołu posiedzenia Rady Miasta z daty uchwalenia planu. Analiza tego dokumentu prowadzi do konkluzji, że wedle jego treści w ogóle rada nie głosowała nad uwagami, w tym skarżącego (k.122 i 123 akt sądowych tom I). Co prawda jako załącznik do uchwały złożono rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag, ale nie jest wiadomym w jakim trybie proceduralnym uwagi te zostały rozpatrzone. Tryb rozpatrywania tych uwag nie poddaje się bowiem żadnej kontroli wobec treści protokołu z posiedzenia rady.

Zważywszy, że uwagi te dotyczyły m.in. fundamentalnej kwestii jaką jest przeznaczenie na cele zabudowy jednorodzinnej, oraz przeznaczenia części działki na cele publiczne, naruszenie trybu uchwalenia planu, stwierdzone wyżej, należało uznać za istotne. Nie można bowiem wykluczyć, że prawidłowe rozpatrzenie uwagi, zapoznanie się z nimi przez radnych, ewentualna analiza i dyskusja nad uwagami spowodowałoby uwzględnienie ich chociaż w części. W konsekwencji przyjęte ustalenia planistyczne mogły być odmienne od przyjętych. Taka sytuacja spowodowała stwierdzenie nieważności planu w zakresie opisanym w pkt 1. wyroku i odnosi się do wszystkich działek skarżącego.

Jako zasadny, choć nie w pełnym zakresie, Sąd uznał zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. w stosunku do działek skarżącego nr [...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...].

Skarżący twierdzi, że jego zamiary jako właściciela nieruchomości nie zostały w planie zrealizowane i w konsekwencji rzeczywisty rodzaj zabudowy w terenie, przeprowadzonej w oparciu o pozwolenia na budowę odbiega od proponowanej w planie, jeśli chodzi o rodzaj zabudowy oraz sposób zagospodarowania terenu.

Sąd stoi na stanowisku - choć kwestia ta była w orzecznictwie ujmowana także odmiennie - że pozwolenia na budowę nie są wiążące na etapie uchwalania planu miejscowego. Nie oznacza to jednak dowolności w pomijaniu treści tych pozwoleń. Jeżeli bowiem inwestor na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę zrealizował lub realizuje inwestycję, to uchwalanie planu miejscowego ograniczającego możliwość korzystania lub użytkowania z tej inwestycji bądź wręcz uniemożliwiania z jej korzystania może być w planie miejscowym dopuszczalne, ale wymaga to szczegółowego uzasadnienia oraz wyważenia interesów (prywatnego interesu inwestora oraz publicznego interesu dotyczącego kształtowania ładu przestrzennego). Tym samym w przypadku, gdy uchwalany plan miejscowy może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości lub realizowanego legalnie na tej nieruchomości obiektu (a więc wykonania prawa nabytego z pozwolenia na budowę), to uchwała zawierająca plan miejscowy powinna zawierać uzasadnienie takiej regulacji, w przeciwnym razie nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu (vide wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 81/16).

Tytułem wyjaśnienia jedynie należy przypomnieć, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że gmina, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek uwzględnić w planie ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. Wynika to z treści art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, które to przepisy stanowią, że jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to organ, który wydał te decyzje stwierdza ich wygaśnięcie, chyba, że na podstawie tych decyzji została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem wiążący dla organów gminy opracowujących projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak wyrok NSA z 25 września 2013 r, sygn. akt II OSK 1676/13 oraz powołane tamże orzecznictwo).

Opowiadając się za rozumieniem art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, polegającym na niezwiązaniu gminy ustaleniami ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Obowiązek organu jest tym bardziej spektakularny, gdy w obrocie prawnym znajdują się ostateczne pozwolenia na budowę, a zabudowa została zrealizowana lub jest w toku. Przede wszystkim należy zauważyć, że uchwalanie planu miejscowego z przeznaczeniem działek pod zabudowę jednorodzinną pozostaje w sprzeczności ze zrealizowaną (realizowaną) zabudową przez skarżącego, jak również, jeśli chodzi o działkę nr ew. [...], uniemożliwia wyznaczenie terenów zielonych WS/ZP oraz projektowanej drogi dojazdowej [...].

Strony podnoszą, że treść planu zdeterminowana została presją mieszkańców, aby zachować charakter terenu jako enklawy zabudowy jednorodzinnej. Nie negując tych zamierzeń Sąd jedynie stwierdza, że rzeczywisty sposób zabudowy i zagospodarowania terenu cel ten niweczy. Przy czym nie dotyczy to wyłącznie inwestycji na działkach skarżącego. Otóż skarżący przedstawił pozwolenia na budowę wydane na działkę nr ew. [...], z [...] października 2017 r., przewidujące budowę łącznie 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Działka ta jest oddzielona od działki skarżącego nr ew. [...] jedynie Kanałkiem [...] (vide plan oraz karta 94 akt sądowych). Nie jest ona objęta co prawda zaskarżonym planem, niemniej nie jest dopuszczalne przy badaniu stanu zagospodarowania izolowanie oceny stanu faktycznego wyłącznie do planu. Ład zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wycinkowy i ograniczony do terenu danego planu. Jeśli chodzi zaś o działkę nr ew. [...], objętą planem i znajdującą się w pobliżu działek skarżącego nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], to czemu nie zaprzecza organ (str. 11 odpowiedzi na skargę) także wydano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stan zagospodarowania obrazuje mapa znajdująca się na k. 95 akt sądowych. Analiza stanu zagospodarowania wynikająca z przedłożonych decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe zachowanie charakteru tego kwartału jako enklawy zabudowy jednorodzinnej. Podejmowane na podstawie poprzednio obowiązującego planu działania inwestycyjne przekształciły trwale ten obszar jako teren zabudowy mieszanej – jednorodzinnej i wielorodzinnej. Utrzymywanie zatem – wbrew rzeczywistemu zagospodarowaniu tego terenu – przeznaczenia wyłącznie zabudowy jednorodzinnej nie jest celowe.

Jak już wskazano pominięcie wydanych pozwoleń w ustalaniu przeznaczenia było dopuszczalne, ale wymagało to szczegółowego uzasadnienia oraz wyważenia interesów (tutaj prywatnych – dewelopera oraz właścicieli domów jednorodzinnych). W ocenie Sądu taki zabieg nie miał miejsca. Natomiast ustalony stan faktyczny (nie tylko stan zagospodarowania działek skarżącego) w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, że została naruszona zasada proporcjonalności. Wyważenie interesów poszczególnych właścicieli oraz potrzeb wspólnoty nie uzasadniało ograniczenia prawa własności skarżącego w sposób wynikający z postanowień planu.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

Jedynie Sąd stwierdza, że nie można uznać za naruszające władztwo planistyczne zagwarantowanie w planie i wyznaczonych na działkę nr [...] powiązań pieszo-rowerowych wzdłuż Kanałku [...]. Jak zasadnie tłumaczy organ w odpowiedzi na skargę, wzdłuż Kanału [...] preferuje się prowadzenie ciągu pieszego i drogi rowerowej oraz ustala realizację nowej zieleni w formie zieleni nadwodnej o szerokości 10 metrów. Kanał [...] to zgodnie z ustaleniami studium główne powiązanie przyrodnicze pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego. Wobec tego należy utrzymać pas zieleni oraz odsunięcie od niego na 10 metrów linii zabudowy. Taki sposób zagospodarowania uwarunkowany jest ukształtowaniem terenu i wpisaniem w ciąg pieszo-rowerowy celem rekreacyjnego wykorzystania kanałku. W tym zakresie jednak jako silniejszy zarzut Sąd ustalił naruszenie trybu uchwalania planu ze względu na naruszenie procedury przy rozpatrywaniu uwag do planu i z tego względu stwierdził nieważność planu do całości działki nr ew. [...], bez wyłączenia przebiegu ciągu pieszo-rowerowego.

Organ w odpowiedzi na skargę podkreślił, że zgodnie z § 13 zaskarżonej uchwały dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie; dopuszcza się zachowanie oraz remonty istniejących budynków i obiektów niezgodnych z zagospodarowaniem określonym w planie, zakazuje się ich rozbudowy lub nadbudowy. Dodatkowo wydane wcześniej, przed dniem wejścia w życie planu, czyli przed 24 listopada 2018 r., pozwolenia na budowę zachowują ważność, co nie ogranicza uzyskanych już wcześniej praw inwestora. Zgodzić należy się z organem, niemniej jednak pozostawienie regulacji powodowałoby, że prawa właścicieli byłyby ograniczone poprzez zapis wskazanego § 13. Otóż plan zakazuje rozbudowy i nadbudowy budynków, wzniesionych niezgodnie z przeznaczeniem w planie. Oznaczałoby to wyłączenie ewentualnej rozbudowy/nadbudowy istniejących budynków wielorodzinnych, ale przede wszystkim budowy infrastruktury właściwej dla zabudowy wielorodzinnej (parkingi, stacje trafo, świetniki, itp.). W ten sposób funkcja wynikająca z zabudowy zgodnej z pozwoleniem na budowę byłaby niemożliwa do realizacji w świetle postanowień planu.

Rację ma skarżący, że ustalenia planu nadają nowym inwestycjom o znacznej wartości niejasny status "zabudowy tymczasowej". Pozbawiają obecnych i przyszłych właścicieli - mieszkańców osiedli - możliwości racjonalnego gospodarowania nieruchomością, które wiąże się z dokonywaniem na niej niezbędnych przekształceń sposobu urządzenia działki w trakcie eksploatacji np. zmian usytuowania elementów zagospodarowania (miejsca parkingowe, stacja trafo, zieleń osiedlowa), zmian przeznaczenia lokali w ramach funkcji obiektu.

Nie ma natomiast racji skarżący, że przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia art. 30, art. 39 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Projekt planu został sporządzony w wyniku realizacji uchwały z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oraz z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie podziału projektu w/w planu na dwie części. Projekt został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu w 2014r., a ponownie w terminie od 21 czerwca do 26 lipca 2017 r., z terminem składania uwag do dnia 16 sierpnia 2017 r. Faktem jest, że po drugim wyłożeniu i zmodyfikowaniu terytorialnym uchwałą z [...] czerwca 2017 r., nie było następnego wyłożenia projektu planu, jak również została sporządzona prognoza na środowisko z lipca 2018 r. Z akt nie wynika, aby prognoza ta była podana do publicznej wiadomości.

Skarżący zarzuca, że w toku procedury po podziale planu na części nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, skoro podnosi zarzut naruszenia art. 46 pkt 1 o.o.s. oraz art. 39 ust. 1 pkt 2 i 3 tj zaniechania przez organ podania do publicznej wiadomości o możliwości zapoznania się z prognozą oraz złożenia uwag i wniosków w toku procedury powstałej po podjęciu uchwały z dnia [...] czerwca 2018 r. (uchwały, którą dokonano podziału na dwie części) w projekcie planu [...] cz. I i określono nowe granice obszaru objętego tym planem. Organ twierdzi w odpowiedzi na skargę, że co prawda sporządzono nowy dokument, ale prognoza została dostosowana do nowych granic podziału, bez jej zmiany merytorycznej. Stąd nie było potrzeby wykładania dostosowanej tak prognozy. Jednocześnie Sąd zauważa, że skarżący nie twierdzi, aby nowo sporządzona prognoza (lipiec 2018 r.) odbiegała merytorycznie od tej, sporządzonej na potrzeby planu sprzed podziału. W konsekwencji zdaniem Sądu doszło do naruszenia trybu sporządzania planu tj. art. 17 pkt 9 u.p.z.p., ale nie było to istotne naruszenie trybu, a tylko takie uzasadnia stwierdzenie nieważności planu.

Jako nie mające wpływu na wynik sprawy Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące definiowania pojęć w planie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł w pkt 1 i 2. sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono - stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - uwzględniając zwrot uiszczonego wpisu (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa.