Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2893/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 151.
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8b ust. 1 i ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt 3, art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. c.
journal: Dz.U. 2019 poz 1117
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - t.j.
article: art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b, art. 15a ust. 5, art. 104.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 80, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Robert Żukowski Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 sierpnia 2022 r. nr KK-0056-0003(26)/17/22 (dalej: "zaskarżona decyzja") Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "Krajowa Komisja Kwalifikacyjna", "Komisja" "Organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "Kpa") w związku z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1117; dalej: "ustawa o samorządach zawodowych"), po rozpatrzeniu wniosku Z.W. (dalej: "Skarżący", "Strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z 6 kwietnia 2017 r. nr RZE/X/0006/17 o odmowie nadania Skarżącemu tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie budową i robotami.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym:

Wnioskiem z 15 września 2016 r. Skarżący wystąpił o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej obejmującej wykonawstwo w zakresie posiadanych uprawnień, na podstawie art. 8b w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych.

Decyzją z 6 kwietnia 2017 r. nr RZE/X/0006/17 Krajowa Komisja Kwalifikacyjna odmówiła Skarżącemu nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie budową i robotami. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że wnioskodawca nie spełnia warunków formalnych określonych w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) ustawy o samorządach zawodowych.

W wyniku wniesienia przez Skarżącego odwołania, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 1 sierpnia 2017 r., nr RZE/X/0016/17 Krajowa Komisja Kwalifikacyjna utrzymała w mocy decyzję z 6 kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że wnioskodawca uzyskał tytuł inżyniera budownictwa 16 czerwca 1999 r., a uprawnienia budowlane 30 grudnia 1994 r. posiadając wtedy tytuł technika budowlanego w specjalności budownictwo ogólne. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym wówczas § 5 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46), osoby posiadające wykształcenie techniczne po odbyciu trzyletniej praktyki na budowie mogły pełnić samodzielne funkcje techniczne w budownictwie obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wyłącznie przy budowie budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych.

Powyższe zdaniem organu potwierdza przedłożone przez wnioskodawcę Stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie Nr [...] z 30 grudnia 1994 r., wydane na podstawie art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7, § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46), do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, upoważniające do: 1) kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz do kontrolowania stanu technicznego budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg, oraz nawierzchni lotniskowych, mostów oraz budowli hydrotechnicznych i wodno-melioracyjnych; 2) sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. Odwołując się do akt sprawy organ wskazał, że uprawnienia budowlane wnioskodawcy ograniczone są do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Uprawnienia te nie obejmują zatem całego zakresu specjalności, przy czym bez znaczenia jest w jaki sposób należy rozumieć ten termin, gdyż bezsprzecznie wprowadza on ograniczenie o charakterze przedmiotowym, które nie występuje w obecnych uprawnieniach budowlanych bez ograniczeń.

W takiej sytuacji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna uznała, że nie może nadać tytułu rzeczoznawcy budowlanego Skarżącemu, gdyż ponowna analiza złożonych przez niego dokumentów wykazała, że wnioskodawca nie posiada uprawnień budowlanych do kierowania budową i robotami bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej niezbędnych do uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przez co nie spełnia warunków formalnych określonych w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) ustawy z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. 2016 r., poz. 1725).

Na powyższą decyzję wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2069/17, WSA w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił decyzję organu z 1 sierpnia 2017 r.

W ocenie Sądu organ dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając niniejszą sprawę - naruszył przepis art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa. Naruszenie wskazanych przepisów procedury administracyjnej stanowi zaś dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej.

Zdaniem WSA sednem sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy Skarżący ubiegający się o nadanie mu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, spełnia przesłanki określone w art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych.

Sąd zauważył, że organ I instancji uznał zawarte w złożonym przez Skarżącego dokumencie zastrzeżenie dotyczące budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych za ograniczenie uprawnień budowlanych uniemożliwiające stwierdzenie, że spełniona została przesłanka z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych. Organ nie dokonał przy tym wykładni zwrotu "powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych", wskazując w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że "bez znaczenia jest, w jaki sposób należy rozumieć ten termin. Jakkolwiek byśmy go nie interpretowali, bezsprzecznie wprowadza on ograniczenie o charakterze przedmiotowym, które nie występuje w obecnych uprawnieniach budowlanych bez ograniczeń.".

WSA w Warszawie podkreślił, że art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych powiązany jest z przepisami Prawa budowlanego z 1994r., z których wynika, że uprawnienia budowlane zarówno do projektowania, jak i kierowania robotami budowlanymi, we wszystkich specjalnościach, mogą być udzielone bez ograniczeń oraz w ograniczonym zakresie.

Sąd wyjaśnił, że na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ww. ustawy Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał rozporządzenie z 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. poz. 1278). Z § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji oraz architektury obiektu. Z kolei uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji obiektu, o kubaturze do 1000 m3 oraz 1) o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m; 2) posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym; 3) przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m; 4) niezawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie; 5) niewymagającego uwzględniania wpływu eksploatacji górniczej.

Sąd podkreślił fakt, że nadanie uprawnień budowlanych Skarżącemu miało miejsce jeszcze przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która to ustawa zasadniczo zmieniła m.in. reguły postępowania i wymagania związane z uzyskiwaniem dostępu do zawodów związanych z budownictwem. Równocześnie uchylona została ustawa z 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) regulująca tę problematykę (tj. uprawnień zawodowych) w nieco odmienny sposób, zwłaszcza z punktu widzenia wymagania posiadania odpowiedniego wykształcenia, zasad nabywania prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także nadzoru nad przygotowaniem zawodowym i dostępem do tych funkcji. W art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazano, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe do wykonywania tych funkcji, a w szczególności odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań, związanych z wykonywaną funkcją. Doprecyzowanie tych wymagań zawierało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1975 nr 8, poz. 46 ze zm.), które w § 5 ust. 2 stanowiło, że osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust. 1, wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną (...).

Sąd zauważył, że przepisy prawa, na podstawie których udzielono Skarżącemu uprawnień budowlanych, nie zawierały jednak definicji pojęcia "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych". WSA wskazał przy tym, że jak podnosi się w orzecznictwie - np. w wyroku WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2008r., VII SA/Wa 744/08 – pojęcie to zostało wyjaśnione przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w piśmie z 2 czerwca 1975 r., l.dz.UAN.3-661-21/75 oraz w piśmie z 15 listopada 1976 r., znak: UAN6-661-72/76. Z pism tych wynika, że "za powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne objęte daną specjalnością techniczno - budowlaną, o których mowa w § 5 ust. 2, należy uważać odpowiednio rozwiązania konstrukcyjno-budowlane budynków i innych budowli lub systemy rozwiązań instalacyjnych, których sposób i warunki techniczne wykonania (montażu) określają jednoznacznie polskie lub branżowe normy, przepisy techniczno - budowlane, decyzje wydane na podstawie art. 12 lub ogólnie znane opracowania jednostek i placówek naukowo - badawczych oraz badawczo - rozwojowych (art. 9)".

W takich okolicznościach sprawy WSA w Warszawie stwierdził, że organ aby prawidłowo zastosować art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych do stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa, powinien zrekonstruować zakres (treść) uprawnień budowlanych skarżącego, w tym wyjaśnić pojęcie "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych", stosując przy tym zasady, które sam określił w zaskarżonej decyzji. Wskazał mianowicie, że zakres uprawnień należy oceniać indywidualnie, zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu przy uwzględnieniu przepisów będących podstawą ich nadania. Następnie zaś powinien ocenić, czy uprawnienia budowlane skarżącego są rzeczywiście ograniczone w rozumieniu aktualnych przepisów.

Zdaniem Sądu powyższe wymaga zatem wskazania, na czym w obowiązującym stanie prawnym polega ograniczenie uprawnień budowlanych. Ustawodawca nie unieważnił poprzednio wydanych uprawnień budowlanych, ani nie uniemożliwił starań o uzyskanie uprawnień rzeczoznawcy budowlanego z powołaniem się na poprzednio zdobyte kwalifikacje budowlane. Sąd podniósł także, że organ odmawiając Skarżącemu nadania uprawnień rzeczoznawcy budowlanego wskazał również na niespełnienie warunku opisanego pod lit. c) w pkt 2 art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych, tj. związanego z posiadaniem co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W zaskarżonej decyzji brak jednak jakiejkolwiek argumentacji organu odnoszącej się do praktyki zawodowej Skarżącego, gdy tymczasem z zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej zaskarżyła powyższy wyrok w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1771/18 oddalił skargę kasacyjną organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie organu zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji jako przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7 Kpa (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 Kpa (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), art. 78 § 1 Kpa (żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.), art. 80 Kpa (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.) i w konsekwencji art. 107 § 3 Kpa (uzasadnienie decyzji).

NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że aby prawidłowo zastosować art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych do stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa, organ w pierwszej kolejności powinien zrekonstruować zakres (treść) uprawnień budowlanych skarżącego, w tym wyjaśnić pojęcie "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych", a następnie ocenić, czy uprawnienia budowlane Skarżącego są rzeczywiście ograniczone w rozumieniu aktualnych przepisów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja decyzją z 18 sierpnia 2022 r. nr RZE/X/0031/22 utrzymała w mocy decyzję Organu z 6 kwietnia 2017 r. nr RZE/X/0006/17.

W uzasadnieniu ww. decyzji Organ wskazał, że zgodnie z art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach, tytuł rzeczoznawcy budowlanego może być nadany osobie, która:

1) korzysta w pełni z praw publicznych;

2) posiada:

a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub

inżyniera architekta.

b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń,

c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem,

d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem;

3) jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ wskazał, że jak wynika z oświadczeń Strony zawartych we wniosku z dnia 15 września 2016 r., korzysta ona w pełni z praw publicznych i jest członkiem Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Tym samym spełnia warunki nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, o których mowa w art. 8b ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o samorządach.

Organ ustalił, że tytuł zawodowy inżyniera budownictwa Skarżący uzyskał w dniu 16 czerwca 1999 r. na Wydziale Inżynierii Lądowej Politechniki Warszawskiej. Spełniony został zatem warunek nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego określony art. 8b ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o samorządach.

W kwestii warunku posiadania uprawnień budowlanych bez ograniczeń Organ zważył, że Skarżący uprawnienia budowlane nabył na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm., dalej: "rozporządzenie MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r.)".

Komisja podkreśliła, że zasada nadawania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno - budowlanej w określonym zakresie, od początku wydawania tych uprawnień, tj. od 1928 r., była niezmienna - każdy z aktów prawnych regulujących kwestę nabywania uprawnień budowlanych zastrzegał możliwość nabycia pełnych uprawnień (tzn. "w nieograniczonym zakresie") dla osób z wyższym wykształceniem technicznym, a w przypadku osób z wykształceniem średnim technicznym przewidywał możliwość nabycia odpowiednich uprawnień w ograniczonym zakresie, czyli takich, które nie obejmowały zakresu całej specjalności.

Na mocy art. 364 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r, o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) osoby z wykształceniem średnim mogły uzyskać uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi z wyjątkiem robót dotyczących budynków zabytkowych, pomników, budynków monumentalnych, jak również budynków większych o skomplikowanych konstrukcjach żelaznych i żelazno-betonowych i innych, które w razie potrzeby określi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych.

Na mocy § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym (Dz.U. Nr 53, poz. 266) osoby posiadające świadectwo technika budowlanego mogły uzyskać uprawnienia budowlane w łącznym zakresie specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej do kierowania robotami budowlanymi obiektów budowlanych z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji, albo zgodnie z pkt 2 § ust. 1 § 11 - do kierowania robotami budowlanymi w zakresie ustalonym w pkt 1 oraz sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjnych obiektów budowlanych o prostej architekturze (§ 1 ust. 3) z wyjątkiem obiektów o skomplikowanej konstrukcji.

Kolejne rozporządzenia wydawane po 1975 r., regulujące kwestię nabywania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, osobom z wykształceniem średnim technicznym umożliwiały nabycie uprawnień budowlanych wyłącznie w ograniczonym zakresie. Zasada ta została utrzymana w obowiązującym stanie prawnym (art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b w zw. z art. 15a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.).

Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, z załączonych do wniosku Skarżącego o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego dokumentów wynika, że na dzień 30 grudnia 1994 r. Skarżący posiadał uprawnienia budowlane o nr ewid. [...], tj. Stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jako technik budowlany o specjalności budownictwo ogólne.

Powyższe uprawnienia upoważniają do:

1) kierowania, nadzorowania i kontrolowania technicznego budowy i robót,

kierowania i kontrolowania stanu technicznego budynków i innych budowli

o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych z wyłączaniem linii,

węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz nawierzchni lotniskowych, mostów,

budowli hydrotechnicznych i wodno-melioracyjnych,

2) do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków

inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych

budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych

z realizacją tych budynków.

Organ podkreślił, że zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 104 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane - "osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie". Oznacza to, że na zakres uprawnień budowlanych wydanych w określonym stanie prawnym nie mają wpływu późniejsze zmiany prawne. To decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych lub o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określa każdorazowo zakres prac projektowych lub robót budowlanych w konkretnej specjalności budowlanej, do których uprawniona jest dana osoba.

W konsekwencji, zdaniem organu, nie można porównywać nazw specjalności i zakresów uprawnień budowlanych uzyskanych na podstawie różnych przepisów np. rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. i obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane. Zakres uprawnień budowlanych należy odczytywać indywidualnie, zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu oraz z uwzględnieniem przepisów będących podstawą ich nadania.

Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie samo indywidualne ustalenie zakresu uprawnień Skarżącego jest wprawdzie konieczne, ale niewystarczające. Indywidualna ocena uprawnień budowlanych ma najczęściej miejsce w celu określenia, czy osoba legitymująca się danymi uprawnieniami jest upoważniona do sporządzenia projektu lub kierowania budową określonego obiektu budowlanego.

Tymczasem w niniejszej sprawie ocena zakresu uprawnień budowalnych ma inny, szerszy wymiar. Dzieje się tak dlatego, że Skarżący ubiega się obecnie o tytuł rzeczoznawcy budowlanego co powoduje, że powinien spełniać warunki nadania tego tytułu obowiązujące na dzień wydania decyzji w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Stosownie więc do art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o samorządach zawodowych, Skarżący powinien legitymować się uprawnieniami bez ograniczeń, w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów.

Dalej Organ zwrócił uwagę, że Skarżacy uzyskał uprawnienia budowlane przed wejściem w życie wspomnianego art. 8b ustawy o samorządach, ale także obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, w której po raz pierwszy na poziomie ustawowym powołano odrębny tytuł rzeczoznawcy budowlanego oraz określono przesłanki jego uzyskania.

Organ podkreślił, że rozpoznanie wniosku Skarżącego w zakresie spełnienia przesłanki posiadania uprawnień budowlanych bez ograniczeń wiąże się z procesem retrospektywnego stosowania prawa. Rozpoznając wniosek Strony Organ musił bowiem ocenić, czy zdarzenie prawne, w tym przypadku wydanie decyzji nadającej uprawnienia budowlane określonej treści, które miało miejsce przed wejściem w życie danego przepisu, spełnia przesłanki określone w tym przepisie.

Na gruncie niniejszej sprawy Organ musiał zatem ocenić czy uprawnienia Skarżącego nadane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. mają charakter uprawnień bez ograniczeń, w rozumieniu art. 8b ustawy o samorządach zawodowych, w związku z art. 15a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie Komisji podstawowa trudność przy ocenie uprawnień budowlanych posiadanych przez Skarżącego polega jednak na tym, że dopiero obecnie obowiązująca ustawa - Prawo budowlane wprowadziła podział na uprawnienia budowlane bez ograniczeń i w ograniczonym zakresie. Dokładniej rzecz ujmując dopiero w tej ustawie znalazły się przepisy, które wprost posługują się terminem "uprawnienia budowlane bez ograniczeń". Nie oznacza to jednak, że w poprzednim stanie prawnym przepisy nie przewidywały uprawnień budowlanych, których zakres był ograniczony podmiotowo lub przedmiotowo. Dotyczy to przede wszystkim uprawnień nadawanych na podstawie rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. obejmujące jedynie "budownictwo osób fizycznych, adaptacje typowych i powtarzalnych projektów, powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne i schematy

techniczne". Wydawanie takich uprawnień przewidywał m.in. § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie:

1) w specjalności architektonicznej - w budownictwie osób fizycznych,

2) w innych specjalnościach techniczno-budowlanych - w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych.

Do tej kategorii uprawnień budowlanych należy w ocenie Organu zaliczyć także te określone w § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia, w myśl którego osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust. 1, wyłączenie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych.

Powyższe przepisy wprowadzały zarówno ograniczenia o charakterze podmiotowym np. budownictwo osób fizycznych, jak również przedmiotowym, nie nazywając ich uprawnieniami budowlanymi w ograniczonym zakresie, tak jak to obecnie czyni art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Reasumując Organ stwierdził, że w omawianym okresie nie występowały uprawniania budowlane w ograniczonym zakresie w ujęciu formalnym, w ujęciu materialnym zaś uprawnienia takie w praktyce występowały.

Według Komisji podstawę prawną nadania Skarżącemu uprawnień budowlanych stanowi art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. Zaś kluczowe znaczenia dla oceny zakresu uprawnień Skarżącego ma treść § 5 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r., w świetle przepisów którego:

"1. Do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót jest wymagane następujące

przygotowanie zawodowe:

1) ukończenie wyższej szkoły technicznej, stwierdzone dyplomem, oraz co najmniej

dwuletnia praktyka na budowie,

2) ukończenie średniej szkoły technicznej, stwierdzone dyplomem lub świadectwem, oraz co najmniej trzyletnia praktyka na budowie,

3) dyplom mistrza w rzemiośle budowlanym.

2. Osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust 1, wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością technicznobudowlaną, a osoby, o których mowa w ust 1 pkt 3 - wyłącznie przy wykonywaniu robót budowlanych objętych danym rzemiosłem.

3. W zakresie budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m

osoby, o których mowa w ust I pkt 3, posiadające kwalifikacje

w zakresie robót konstrukcyjno-budowlanych, są uprawnione do kierowania budową.''

Komisja zwróciła uwagę, że Skarżący tytuł inżyniera budownictwa uzyskał dopiero w dniu 16 czerwca 1999 r., a zatem już po uzyskaniu uprawnień budowlanych, zaś Uprawnienia budowlane nabył jako technik budowlany. Jak wynika natomiast z § 5 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. - osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić samodzielne funkcje techniczne obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych.

Organ podkreślił przy tym fakt, że użyty w treści § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia zwrot "wyłącznie" już sam w sobie wskazuje, że mamy do czynienia z niepełnym, a wręcz ograniczonym zakresem uprawnień budowlanych.

Zdaniem Organu, interpretując i stosując przepis § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia warto zauważyć, że czytając dosłownie jego treść można odnieść wrażenie, iż ma on jedynie charakter informacyjny. Takie rozumienie § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia należy jednak z góry odrzucić, gdyż jest ono sprzeczne z samą istotą prawa, rozumianego jako system norm określonego, czyli nakazanego lub zakazanego działania.

W świetle powyższego, w ocenie Organu nie budzi wątpliwości, że § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia określa regułę nakazu, czyli inaczej określa nakaz wykonywania uprawnień budowlanych w ścisłe określonym zakresie, a więc "wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych". Zakresem podmiotowym tego nakazu objęte są osoby legitymujące się średnim wykształceniem technicznym.

Zdaniem Organu, z treści powołanego przepisu należy także wyinterpretować normę zakazującą wykonywania uprawnień budowlanych w zakresie wykraczającym poza treść § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Przepisem prawodawca ograniczył adresatowi normy możliwość wyboru zachowań, spośród których mógłby wybierać. Prawodawca spośród całego katalogu możliwych zachować, tj. z całego katalogu obiektów, przy budowie których można wykonywać samodzielne funkcje techniczne w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, poczynając od obiektu o powszechnie znanych, prostych lub skomplikowanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, a kończąc na obiektach o powszechnie nieznanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, ograniczył adresatowi normy możliwość pełnienia tej funkcji wyłącznie do obiektów budowlanych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych.

W ocenie Organu, w tej sytuacji uzasadniony jest także wniosek, że wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych przy budowie obiektów budowlanych o nieznanych powszechnie rozwiązaniach konstrukcyjnych przez osobę legitymującą się średnim wykształceniem technicznym jest prawnie zakazane, ze względu na treść § 5 ust. 2 w związku z jego ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Użyty w decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych zwrot "o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych" świadczy więc o ograniczeniu przedmiotowym uprawnień budowlanych nadanych Stronie.

Organ zważył, że pojęcie "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne", nie zostało zdefiniowane przez prawodawcę w powołanym rozporządzeniu MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. Nie oznacza to bynajmniej, że kwestie te zostały całkowicie pominięte w ustawie. Oceniając zakres uprawnień budowlanych strony należy wziąć pod uwagę przepisy tej ustawy, w szczególności zaś jej art. 12. Artykuł ten nie wprowadził generalnego zakazu stosowania w budownictwie materiałów budowlanych, których właściwości, zakres i sposób stosowania nie zostały określone w normach lub decyzjach o dopuszczeniu do powszechnego stosowania. Zakaz określony w art. 12 dotyczy jedynie "powszechnego stosowania w budownictwie" takich materiałów. Dosłownie rzecz ujmując, materiały, elementy i konstrukcje budowlane, których właściwości, zakres i sposób stosowania nie zostały określone w normach lub decyzjach o dopuszczeniu do powszechnego stosowania mogły mieć zastosowanie w budownictwie, ale zastosowanie to nie mogło mieć powszechnego charakteru.

W ocenie Organu analizując treść art. 12 w/w ustawy i rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. nie trudno dostrzec pewną koincydencję wyrażeń użytych w tych aktach. Ustawa posługuje się mianowicie pojęciem "powszechnie stosowanych w budownictwie materiałów elementów i konstrukcji budowlanych", a rozporządzenie pojęciem "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych". Pomiędzy pojęciem "powszechnej stosowalności" a pojęciem "powszechnej znajomości" rozwiązań konstrukcyjnych występuje jednak wyraźny związek funkcjonalny, przy czym pojęcie "powszechne znane rozwiązania konstrukcyjne" ma charakter podustawowy, w związku z czym powinno być interpretowane w łączności z przepisami ustawy, którą wykonuje.

Dlatego też na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane uzasadniony jest pogląd, że powszechne znane rozwiązania konstrukcyjne to te rozwiązania, które są przeznaczone do powszechnego stosowania, a więc są to wyłącznie rozwiązania konstrukcyjne określone w normach lub decyzjach o dopuszczeniu do powszechnego ich stosowania.

Stąd też zdaniem Organu wynika wniosek, że materiały, elementy i konstrukcje budowlane, których właściwości, zakres i sposób stosowania nie zostały określone w normach lub decyzjach o dopuszczeniu do powszechnego stosowania mogły mieć zastosowanie w budownictwie wiatach 1975-1994, ale wyłącznie przez osoby z wyższym wykształceniem technicznym, posiadające decyzję stwierdzającą przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej projektanta lub kierownika budowy, upoważniającą do wykonywania uprawnień budowlanych w całym zakresie specjalności (tj. posiadające uprawnienia nie limitowane zwrotem "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne"). Osoby te mogły zatem odpowiednio projektować oraz wykonywać obiekty o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, czyli w oparciu o materiały, elementy i konstrukcje budowlane dopuszczone do powszechnego stasowania, tj. określone w normach lub decyzjach o dopuszczeniu ich do powszechnego stosowania, a także korzystać z rozwiązań konstrukcyjnych, które nie były dopuszczone do powszechnego stosowania, a więc rozwiązań konstrukcyjnych, które nie były powszechnie znane.

Osoby posiadające wykształcenie średnie i uprawnienia budowlane obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych są upoważnione i jednocześnie zobowiązane na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. konstrukcyjnych przeznaczonych do powszechnego stosowania, czyli rozwiązań określonych w normach lub decyzjach dopuszczających dane rozwiązanie do powszechnego stosowania. Prawo budowlane wyłącznie do korzystania z rozwiązań

Według Organu Skarżący nie może wykonywać samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót w odniesieniu do wszystkich obiektów budowlanych objętych specjalnością konstrukcyjno-budowlaną, lecz wyłącznie takich, których rozwiązania są powszechnie znane. Uprawnienia Strony mają zatem ograniczony charakter na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, na mocy której strona wykonuje samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Rozpoznanie wniosku Strony o nadanie jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego wymaga także, a może przede wszystkim, ustalenia, czy uprawnienia budowlane, którymi legitymuje się spełniają przesłankę określoną w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit b ustawy o samorządach zawodowych.

Organ podkreślił, że istotą uprawnień budowlanych jest prawo wykonywania na ich podstawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w określonym zakresie i specjalności uprawnień budowlanych, zaś cechą relewantną, przesądzającą o konieczności równego traktowania obywateli w procesie stosowania w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit b ustawy o samorządach, jest zakres posiadanych przez nich uprawnień budowlanych. O istnieniu tej cechy przesądza zatem aspekt materialny, a zatem decydująca jest tu treść uprawnień budowlanych, a nie ich nazwa.

Stosownie do tego, zróżnicowanie sytuacji prawnej osób posiadających uprawnienia budowlane w procesie stosowania art. 8b ust. 1 pkt 2 lit b ustawy o samorządach nie może być podyktowane odmiennością nazwy uprawnień uzyskanych w latach 1975-1994. Jeżeli zatem osoba posiadająca takie uprawnienia może wykonywać je w zakresie danej specjalności bez żadnych ograniczeń, tak jak obecnie osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to nie ma prawnych przeciwwskazań, by osoba ta uzyskała tytuł rzeczoznawcy budowlanego, o ile oczywiście spełnia pozostałe warunki określone w w/w przepisie. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w podobnej lub identycznej sytuacji prawnej. Inaczej mówiąc, jeżeli osoba posiadająca uprawnienia budowlane w danej specjalności uzyskane pod rządami poprzedniej ustawy - Prawo budowlane, może je wykonywać w takim samym zakresie, jak osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to jest również upoważniona do nadzorowania praktyki zawodowej odbywanej do uzyskania uprawnień bez ograniczeń. Jeśli zaś osoba ta na mocy decyzji wydanych w latach 1975-1994 może wykonywać te uprawnienia, ale nie w pełnym zakresie danej specjalności, to tym samym nie można uznać, że posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń.

Organ zauważył, że już literalne brzmienie art. 15a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że uprawnienia budowlane bez ograniczeń do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmują obecnie także upoważnienie do kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do architektury obiektu. Uprawnienia budowlane, którymi legitymuje się Skarżący i na podstawie, których ubiega się o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego takiego upoważnienia nie przewidują.

W ocenie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej na gruncie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane termin "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne" należy - co do istoty - interpretować w sposób zgodny z zasadą praw nabytych. Oczywiście przy uwzględnieniu gruntownych zmian systemowych, jakie zaszły w ogólnie pojętym prawie budowlanym.

Organ podkreślił, że powołany termin wprawdzie w ogóle nie występuje w obecnie obowiązującym ustawodawstwie, ale skoro w poprzednim stanie prawnym był on interpretowany w ten sposób, że "za powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne objęte daną specjalnością techniczno-budowlaną, o których mowa w § 5 ust. 2 należy uważać odpowiednio rozwiązania konstrukcyjno-budowlane budynków i innych budowli lub systemy rozwiązań instalacyjnych, których sposób i warunki techniczno-budowlane wykonania (montażu) określają jednoznacznie polskie lub branżowe normy, przepisy techniczno-budowlane, decyzje wydane na podstawie art. 12 lub ogólnie znane opracowania jednostek i placówek naukowobadawczych oraz badawczo-rozwojowych /art. 9/", to nic nie stoi na przeszkodzie, by organ Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa przyjął na tyle zbliżoną interpretację tego pojęcia, na ile pozwalają na to obecne rozwiązania prawne.

Organ zauważył, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa nie występuje już instytucja "ogólnie znanych opracowań jednostek i placówek naukowobadawczych oraz badawczo-rozwojowych", w rozumieniu art. 9 ustawy - Prawo budowlane. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) w § 2 ust. 2 przewidziano jedynie możliwość sporządzenia przez taką jednostkę ekspertyzy w odniesieniu do niektórych budynków i tylko w zakresie bezpieczeństwa sanitarnego i przeciwpożarowego.

Zasadniczej przebudowie uległ także system normalizacji i kwestia stosowania

polskich norm technicznych.

Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia, zdaniem Organu można przyjąć, że za powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne objęte daną specjalnością techniczno-budowlaną należy uważać odpowiednio rozwiązania konstrukcyjno-budowlane budynków i innych budowli lub systemy rozwiązań instalacyjnych, których sposób i warunki techniczno-budowlane wykonania (montażu) jednoznacznie określają obowiązujące polskie normy i przepisy techniczno-budowlane.

Organ podkreślił, że Skarżący posiada uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnobudowlanej. Szczególną uwagę należy zatem zwrócić na normy techniczne i przepisy techniczne dotyczące bezpieczeństwa konstrukcyjnego obiektów budowlanych objętych tą specjalnością, czyli w praktyce obiektów kubaturowych. Kwestie te zostały uregulowane m.in. w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodne z § 203 ust. 1 tego rozporządzenia - budynki i urządzenia z nimi związane powinny być projektowane i wykonywane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać w trakcie budowy i użytkowania nie prowadziły do:

1) zniszczenia całości lub części budynku;

2) przemieszczeń i odkształceń o niedopuszczalnej wielkości;

3) uszkodzenia części budynków, połączeń lub zainstalowanego wyposażenia w wyniku znacznych przemieszczeń elementów konstrukcji;

4) zniszczenia na skutek wypadku, w stopniu nieproporcjonalnym do jego przyczyny.

W myśl zaś § 204 rozporządzenia, "Konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji". Stosowanie zaś do ust. 4 tego paragrafu "4. Warunki bezpieczeństwa konstrukcji, o których mowa w ust. 1, uznaje się za spełnione, jeżeli konstrukcja ta odpowiada Polskim Normom dotyczącym projektowania i obliczania konstrukcji.''.

Organ zastrzegł, że powyższe przepisy zostały powołane jedynie jako przykłady, gdyż kwestia dopuszczalnych rozwiązań konstrukcyjnych wybiega daleko poza cytowane przepisy Działu VI i obejmuje także takie zagadnienia jak: wytrzymałość ogniowa konstrukcyjnych elementów oddzielania przeciwpożarowego, bezpieczeństwa konstrukcyjnego elementów konstrukcyjnych zewnętrznych i wewnętrznych w budynku takich, jak choćby schody, czy też zagadnienia ochrony obiektu przed drganiami, co może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo użytkowe budynku, itp.

Co ważne, w załączniku do w/w rozporządzenia wskazano również pełny wykaz polskich norm i Eurokodów dotyczących powołanych wyżej zagadnień. Normy te mają zatem wiążący charakter. Co oznacza, że w takim samym stopniu obowiązek stosowania przepisów w/w rozporządzenia ma osoba posiadająca uprawnienia bez ograniczeń, jaki i wnioskodawca.

W ocenie Organu, w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno - budowlane można zatem przyjąć, że powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne to rozwiązania opracowane na podstawie obowiązujących przepisów o warunkach technicznych, w tym oczywiście oparte na normach technicznych wskazanych w tych warunkach.

Według Organu zasadny mógłby wydawać się wniosek, że uprawnienia budowlane do kierowania, nadzorowania i kontrolowania technicznego budowy i robót, kierowania i kontrolowania stanu technicznego budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych mają nieograniczony charakter. W istocie rzeczy przepisy techniczno-budowlane i powołane tam normy techniczne konstytuują pojęcie "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne" a przepisy te w takim samym stopniu wiążą wnioskodawcę jak i osoby posiadające uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej.

Wniosek powyższy jest jednak w ocenie Organu błędny, a zgodność uprawnień Skarżącego z uprawnieniami bez ograniczeń w rozumieniu art. 15a ust 4 obecnie obowiązującej ustawy pozostaje jedynie pozorna. Trzeba bowiem pamiętać, że ustawa - Prawo budowlane, w art. 9 przewiduje możliwość sporządzenia projektu budowlanego i wykonania na jego podstawie obiektu budowlanego na zasadzie odstępstwa od ogólnych warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać dany obiekt budowlany. Jeśli zatem dany obiekt budowlany zawiera rozwiązania zamienne w stosunku do tych przewidzianych w przepisach warunków technicznych i powołanych tam norm technicznych, w szczególności w zakresie wymogów szeroko pojętego bezpieczeństwa konstrukcyjnego obiektu, to takie rozwiązania nie mają charakteru rozwiązań konstrukcyjnych powszechnie znanych. Wręcz przeciwnie, są to rozwiązania indywidulane, nieznane powszechnie, rozwiązania nowe, opracowane np. przez określone jednostki naukowo - badawcze. Możliwość stosowania takich rozwiązań przewidziano np. w § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679).

W ocenie Komisji należy także pamiętać, że integralnym elementem danego rozwiązania konstrukcyjnego są kwestie materiałowe dotyczące użytych wyrobów do wykonania określonego elementu konstrukcyjnego, o czym stanowi właśnie powołany wyżej § 23 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Co do zasady - zgodnie z art. 10 ustawy - Prawo budowlane – "Wyroby wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały o właściwościach użytkowych umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych wyłącznie, jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, a w przypadku wyrobów budowlanych - również zgodnie z zamierzonym zastosowaniem".

Również i w tym zakresie możliwe jest sporządzanie indywidualnej dokumentacji technicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1213).

Zgodnie z tym przepisem, dopuszczone do jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym są wyroby budowlane, z wyłączeniem wyrobów, o których mowa w art. 5 ust. 1, wykonane według indywidualnej dokumentacji technicznej, sporządzonej przez projektanta obiektu lub z nim uzgodnionej, dla których producent wydał oświadczenie, że zapewniono zgodność wyrobu budowlanego z tą dokumentacją oraz z przepisami.

Indywidualna dokumentacja techniczna, stosownie do ust. 2 tego artykułu, powinna zawierać opis rozwiązania konstrukcyjnego, charakterystykę materiałową i informację dotyczącą projektowanych właściwości użytkowych wyrobu budowlanego oraz określać warunki jego zastosowania w danym obiekcie budowlanym, a także, w miarę potrzeb, instrukcję obsługi i eksploatacji.

Dla Organu nie ulega zatem wątpliwości, że z nieznanym powszechnie rozwiązaniem konstrukcyjnym mamy do czynienia na gruncie obowiązujących przepisów prawa także wówczas, gdy dany element konstrukcyjny wykonywany jest w oparciu indywidulaną dokumentację techniczną, tj. dokumentację dedykowaną dla konkretnego obiektu.

Reasumując organ stwierdził, że uprawnienia budowlane Skarżacego do kierowania, nadzorowania i kontrolowania technicznego budowy i robót, kierowania i kontrolowania stanu technicznego budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych nie obejmują upoważnienia do wykonywania obiektu budowlanego w oparciu o rozwiązania konstrukcyjne odstępujące od warunków technicznych wydanych na podstawie art. 7 ustawy - Prawo budowlane i powołanych w tych warunkach norm technicznych, a także obiektów wykonywanych w oparciu o indywidulaną dokumentacje, o której mowa w art. 10 ustawy o wyrobach budowlanych. Osoby posiadające uprawnienia budowlane, o których mowa w art. 15a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w przeciwieństwie do wnioskodawcy, są zaś uprawnione do kierowania robotami budowlanymi dotyczącymi również takich obiektów.

Uprawnień budowlanych Skarżącego uzyskanych na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia nie sposób więc - w ocenie Organu – traktować z w/w względów na równi z uprawnieniami bez ograniczeń w rozumieniu obowiązującego art. 15a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, bowiem nie obejmują one całego zakresu specjalności konstrukcyjno-budowlanej, tj. nie mogą być wykonywane w takim zakresie, w jakim mogą wykonywać je osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, co w dostateczny sposób zostało wykazane powyżej.

Zdaniem Organu, szukając analogi do rozwiązań obowiązujących na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, na mocy której Skarżący wykonuje samodzielnie funkcje techniczne, można zatem uznać, że rozwiązania konstrukcyjne opracowane i wykonywane na zasadzie odstępstwa od warunków technicznych lub indywidulanej dokumentacji technicznej są odpowiednikiem "materiałów, elementów i konstrukcji budowlanych, których właściwości, zakres i sposób stosowania nie zostały określone w normach łub decyzjach o dopuszczeniu do powszechnego stosowania", a więc odpowiednikiem rozwiązań "niestosowanych powszechnie w budownictwie" w rozumieniu art. 12 ustawy - Prawo budowlane.

Skoro Skarżący nie posiada uprawnień budowlanych bez ograniczeń, nie może więc wykonywać samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy i robót w pełnym zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a co za tym idzie nie spełnia on przesłanki nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, o której mowa w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o samorządach. Niespełnienie przedmiotowej przesłanki stanowi zatem podstawę odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Organ podniósł, że warunkiem uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek skutkuje obowiązkiem po stronie organu wydania decyzji o odmowie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, niezależnie od tego, czy pozostałe przesłanki zostały spełnione, czy też nie.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że Organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy Skarżący spełnia warunek posiadania uprawnień bez ograniczeń we wnioskowanym zakresie rzeczoznawstwa, a dopiero po uznaniu tego warunku za spełniony, może przejść do dalszego etapu procedowania, tj. badania spełnienia przesłanek określonych w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy o samorządach zawodowych.

Według Komisji, w przedmiotowej sprawie niewątpliwie strona skarżąca nie spełniła obligatoryjnej przesłanki nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w postaci posiadania uprawnień budowlanych bez ograniczeń we wnioskowanym zakresie rzeczoznawstwa budowlanego, co warunkuje wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej nr RZE/X/0006/17 z dnia 6 kwietnia 2017 r. o odmowie nadania Skarżącemu tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjnobudowlanej obejmującej kierowanie budową i robotami.

Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Organowi:

1) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7a § 1 Kpa w zw. z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o samorządach zawodowych oraz art. 104 ustawy - Prawo budowlane, w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r., poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść Skarżącego wątpliwości co do tego, czy posiadane przez Stronę uprawnienia są wystarczające do uznania ich za odpowiadające uprawnieniom bez ograniczeń w związku z brakiem legalnej definicji pojęcia "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne", podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów przesądza o konieczności rozstrzygnięcia na korzyść Skarżącego wątpliwości co do tego, czy posiada on uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz nadania mu tytułu rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej wykonawstwo w zakresie posiadanych uprawnień,

b) art. 7, art. 8 § 1, art 11, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 I ust. 3 Kpa oraz art. 8b ust 1 pkt 2 lit. d ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych poprzez nie odniesienie się co do istoty sprawy, tj. do pojęcia "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne" lecz przedstawienie nieistotnych z punktu widzenia sprawy kwestii prawnych w zakresie materiałów, wyrobów budowlanych, obiektów, czy też projektów, a także brak zbadania, czy Skarżący posiada znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem,

c) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "Ppsa") poprzez brak należytej oceny czy uprawnienia strony są ograniczone w rozumieniu aktualnych przepisów do czego Organ był zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. VI SA/Wa 2069/17;

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o samorządach zawodowych w zw. z art 104 ustawy– Prawo budowlane oraz art 2, art. 17 ust 2, art 22 oraz art. 31 ust 3 w zw. z art. 65 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powyższe przepisy ograniczają Skarżącemu uprawienia budowlane w zakresie jego specjalności, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Skarżący spełnia wskazane wymogi, a "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne" nie mogą być brane pod uwagę przy należytej wykładni powyższego art. 8b ust. 1 pkt 2 lit b z uwagi na brak definicji legalnej, niekonstytucyjność ograniczenia wykonywania zawodu rozporządzeniem i wadliwości w świetle zasad prawidłowej legislacji, a także zdezaktualizowanie się powyższego pojęcia w aktualnej rzeczywistości informacyjnej.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, nakazanie Organowi wydania decyzji w terminie jednego miesiąca, wskazując mu na obowiązek uznania posiadanych przez niego uprawnień za równoważne z uprawnieniami bez ograniczeń stosownie do aktualnie obowiązujących przepisów, o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a.", Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a., gdyż ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ związany był wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2069/17.

W ocenie Sądu Organ należycie wywiązał się z nałożonych ww. wyrokiem obowiązków.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 8b ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna w szczególności wydaje decyzje w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego.

Na podstawie art. 8b ust. 2 ustawy o samorządach, właściwy organ samorządu zawodowego, na wniosek zainteresowanego, orzeka, w drodze decyzji, o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając zakres rzeczoznawstwa oraz okres do kiedy tytuł zachowuje ważność.

Zgodnie z art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach, tytuł rzeczoznawcy budowlanego może być nadany osobie, która: 1) korzysta w pełni z praw publicznych; 2) posiada: a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń, c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem; 3) jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.

Komisja odmówiła Skarżącemu nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń, na podstawie art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o samorządach zawodowych, uznając, że Skarżący nie posiada właściwych ku temu uprawnień budowalnych. W tym obszarze organ odniósł się bezpośrednio do stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa, tak aby w pełni "zrekonstruować" zakres uzyskanych przez Skarżącego. uprawnień budowlanych

Zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w ww. wyroku, organ wyjaśnił przy tym pojęcie: "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych" oraz wskazał na zakres jego stosowania. Następnie w wyniku przeprowadzonej analizy stanu prawnego obowiązującego od dnia uzyskania przez Skarżącego uprawnień budowlanych do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie, organ wykazał, że uprawnienia budowlane Skarżącego pozostają ograniczone, także w rozumieniu aktualnych przepisów prawa. W ocenie organu powoduje to w konsekwencji brak spełnienia przesłanki z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o samorządach zawodowych, tj. posiadania uprawnień budowlanych w danej specjalności bez ograniczenia. Użyty bowiem w decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych zwrot "o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych" niewątpliwie świadczy o ograniczeniu nadanych Skarżącemu uprawnień.

Podnosząc się do drugiej niespełnionej przez Skarżącego przesłanki z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o samorządach zawodowych, tj. posiadania odpowiedniej praktyki organ wskazał, że stanowi ona konsekwencję braku posiadania przez niego uprawnień budowalnych w wymaganym zakresie tzn. bez ograniczenia.

Sąd uznał powyższą ocenę za prawidłową. Wypełnia bowiem wytyczne ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2069/17.

W ocenie Sądu stanowisko Organu pozostaje także prawidłowe merytorycznie, gdyż nie można potwierdzić naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Organ analizując bowiem kolejne akty prawne dotyczące przedmiotowej materii, w szczególności wydawane po 1975 r., a dotyczące bezpośrednio sytuacji prawnej Skarżącego, bo regulujące kwestię nabywania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej osobom z wykształceniem średnim technicznym, które umożliwiały nabycie uprawnień budowlanych wyłącznie w ograniczonym zakresie wykazał, że zasada ta została utrzymana także w obowiązującym stanie prawnym (vide: art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b), w zw. z art. 15a ust. 5 ustawy Prawo budowlane).

W rozpatrywanej sprawie nie można także uznać, że Organ naruszył art. 104 Prawa budowlanego nie honorując, jak wskazuje strona skarżąca, uzyskanych przez nią uprawnień budowlanych. Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w tym przepisie - osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Tak też miało miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy, gdyż posiadanych przez Skarżącego uprawnień budowlanych Organ w żaden sposób nie ograniczył, lecz jedynie odmówił ich przyznania w danej specjalności w szerszym, tj. nieograniczonym zakresie, uzasadniając decyzję zgodnie z wymogami art. 80 K.p.a.

Niezasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez Organ całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie Sądu Komisja działając na podstawie przepisów prawa, podjęła wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu Strony, gromadząc i rozpatrując w niniejszej sprawie wyczerpujący materiał dowodowy. W ocenie Sądu ustalenia organu nie wykraczają poza granice swobodnej oceny dowodów, a treść zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.