Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 165/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2015r. – zaskarżonym skargą przez S. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2015 r. dotyczące odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hangaru na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] położonej w [...], gmina [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] września 2015 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wpłynął wniosek Burmistrza [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hangaru na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w [...], gmina [...], w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] września 2015 r. odmówił uzgodnienia ww projektu decyzji, wskazując w uzasadnieniu, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegu jeziora [...], objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a jednocześnie nie mają zastosowania żadne odstępstwa od powyższego zakazu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S. P. W uzasadnieniu zażalenia skarżący zarzucił błędną interpretację pojęcia turystyki wodnej, a tym samym błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] polegającą na przyjęciu, że hangar na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą nie jest obiektem służącym turystyce wodnej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagane było na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 ww ustawy, zgodnie z którym ww. organ uzgadnia warunki zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Dalej organ podał, że działka inwestycyjna nr ew. [...] położona w [...], gmina [...], znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze którego obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [(Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1462) - dalej uchwała Sejmiku Województwa [...]] oraz w granicach obszaru Natura 2000 Uroczyska Pojezierza [...][...] (postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2015 r.). W niniejszej sprawie istotne było więc wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia tych form ochrony przyrody, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym terenie zakazów, wprowadzonych uchwałą Sejmiku Województwa [...] Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy stwierdził, że działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora [...], tym samym planowana inwestycja koliduje z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...], który zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, jednakże przedmiotowa inwestycja z uwagi na charakter (budowa hangaru na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą) nie spełnia powyższego kryterium dla odstępstwa od ww zakazu. Zgodnie z wnioskiem inwestora przedsięwzięcie dotyczy hangaru do przechowywania sprzętu pływającego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, mającego służyć również jako miejsce szkoleń. Hangar będzie obiektem jednokondygnacyjnym z poddaszem - na parterze przechowywane będą sprzęty wodne, a na poddaszu znajdować się będą: suszarnie, sanitariaty, pokój medyczny, pokój szkoleń oraz pomieszczenie administracyjne. W ramach zamierzenia planuje się również utworzenie niezbędnej infrastruktury towarzyszącej, tj. utwardzonej drogi o długości 40 m zlokalizowanej we wschodniej granicy działki oraz parkingu na 6 miejsc postojowych o szerokości 2,3 m każde. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest zaliczenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego do obiektów służących turystyce wodnej, a tym samym zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako spełniającej warunki odstępstwa od przedmiotowego zakazu. W tej kwestii organ zauważył, że uchwała Sejmiku Województwa [...] oraz ustawa o ochronie przyrody nie definiują pojęcia obiekt budowlany służący turystyce wodnej. Z kolei, zgodnie z dyrektywą języka potocznego, normie należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Turystyka w powszechnym znaczeniu obejmuje natomiast ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż przez rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę: poznawczą, wypoczynkową, kwalifikowaną. Dla przedmiotowej sprawy istotna jest turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą, rowerową, żeglarską (definiowaną jako: żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki), czy kajakarstwo górskie i kajakarstwo morskie. W ramach turystyki wypoczynkowej natomiast wyodrębnia się m. in. turystykę morską polegającą na wypoczynku na jachtach, statkach pasażerskich i promach morskich. Podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności, np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji. Dlatego też uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje zatem czynności takie jak: żeglarstwo, kajakarstwo, itp. W ramach odstępstwa od zakazu - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - będą realizowane różne obiekty budowlane - od prostych, jak np. pomosty, poprzez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę (nabrzeża, miejsca cumownicze, kapitanat) w przypadku budowy portów związanych z turystką żeglarską czy morską, których zadaniem będzie zapewnienie bezpiecznego wejścia i schronienia (postoju) jachtom, np. podczas złych warunków atmosferycznych. O tym, czy dany akwen będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, decyduje stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 pkt 7 omawianej Uchwały, bowiem nie jest bezpośrednio związane z turystyką wodną. Biorąc pod uwagę to, co napisano wyżej, tj. że przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, organ stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do objęcia wyjątkiem. Organ drugiej instancji podziela pogląd organu pierwszej instancji, że istnienie punktów obsługi turystów czy magazynów jest niezbędne dla zapewnienia właściwej realizacji turystyki, w tym turystyki wodnej czy popularyzacji wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i walorów krajobrazowych parku krajobrazowego (w ramach, której jak najbardziej mieści się wspomniana turystyka wodna). Nie oznacza to jednakże, że realizacja budynków socjalno - gospodarczych musi znajdować się w pasie 100 metrów od jeziora. Należy z całą stanowczością stwierdzić, iż zaplecze poza pasem 100 metrów od zbiornika wodnego - ale z właściwie przystosowanymi obiektami służącymi turystyce wodnej - w żaden sposób nie wpłynie na możliwość żeglowania. W opinii organu odwoławczego ustawodawca, właśnie uwzględniając potrzebę realizacji turystyki wodnej (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych, krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące realizacji obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzek i zbiorników wodnych. Nie wydaje się, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była realizacja magazynów oraz zaplecza socjalnego dla osób prowadzących działalność związaną z turystyką wodną. Ten tok rozumowania potwierdzono m. in. w wyroku z 6 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1659/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazał, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. uchwały nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, wskazującego na nieaktualność linii orzeczniczej, organ podkreślił, iż w orzecznictwie występują rozbieżności odnoście przedmiotowej kwestii. Organ podziela pogląd wyrażony w przywołanym powyżej wyroku. Z uwagi na wyżej poczynione ustalenia należało dalej rozważyć, czy możliwe jest w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww zakazu, określonych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały. Odnosząc się w pierwszej kolejności do odstępstwa określonego w § 4 ust. 1 pkt 1 ww uchwały organ podkreślił, że przepis ten należy interpretować kumulatywnie, tzn. jest to jedna okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy. Odstępstwo to daje możliwość zabudowy obszarów określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy, jako tereny zwartej zabudowy wsi, przy czym na terenach tych z ustaleń Studium musi wynikać możliwość uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a ponadto od brzegów wód musi zostać wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy poprzez połączenie istniejących budynków na przyległych działkach. W omawianej sprawie odstępstwo to nie ma zastosowania z uwagi na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy (uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2005 r.) - zgodnie z którym wnioskowana działka położona jest na terenie zabudowy letniskowej oznaczonym symbolem ML. Z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy obejmującego teren inwestycji wynika, iż działka nr ew. [...] położona jest w obrębie terenów zabudowy rozproszonej wsi [...] i sąsiaduje bezpośrednio (przylega) z niezabudowanymi działkami nr ew.: [...],[...] oraz zabudowana działką o nr ew. [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, że pojęcie "działki przylegającej" oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. W związku z tym nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Ponadto w omawianej sprawie nie można zastosować odstępstwa wyartykułowanego w § 4 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, gdyż planowane przedsięwzięcie nie dotyczy istniejącego siedliska rolniczego, jak również istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz jest nowoprojektowanym przedsięwzięciem na niezabudowanej działce nr [...]. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznał za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww zakazu, dotyczących obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wnioskowana inwestycja nie stanowi obiektów niezbędnych do uprawiania aktywności fizycznej związanej bezpośrednio z turystyka wodną. S. P. w skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenia: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 3 pkt 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. polegające na przyjęciu, że hangar na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, a tym samym nie ma do niego zastosowania wyłączenie z przywołanego przepisu; 2) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności nie na podstawie przepisów ustawy, a wyłącznie zawężającej interpretacji organu; 3) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, czego wyrazem było przyjęcie w konsekwencji wykreowanej przez organ, zawężającej definicji "obiektu służącego turystyce wodnej", nieprzystającego do znaczenia tego pojęcia przyjmowanego w języku potocznym oraz fachowym, oraz pomimo uznania, że istnienie punktów obsługi turystów jest niezbędne dla zapewnienia właściwej realizacji turystyki, przyjęcie, że planowana inwestycja nie będzie służyła turystyce wodnej; 4) art. 15 K.p.a. polegające na jego zinterpretowaniu w sposób, który oznacza wyłącznie ponowne rozpatrzenie sprawy z pominięciem argumentacji i zarzutów zgłoszonych przez stronę w złożonym zażaleniu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu zaskarżone postanowienie spełnia ww kryteria. W wyroku z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej "wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, którym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. W konsekwencji powyższego tę część przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. W tym kontekście za uprawnione przyjęto lokalizowanie przez skarżącą na terenie inwestycji wyłącznie tych obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego (pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających oraz pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi)". Organ odwoławczy wyjaśnia, że o ile miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) czy też slip, jako umożliwiające uprawianie turystyki wodnej, mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle budynek będący hangarem do przechowywania łodzi nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia tej formy turystyki. W ocenie organu odwoławczego wszelkie obiekty kubaturowe (np. budynek hangaru do przechowywania łodzi) - stanowią jedynie infrastrukturę towarzyszącą, która podnosi jakość świadczonych usług, jednakże nie jest niezbędna do prowadzenia turystki wodnej. Z tego punktu widzenia jego posadowienie w pasie 100 m od jeziora na terenie parku krajobrazowego należy uznać za niedopuszczalne. Zdaniem organu odwoławczego to nie budynek magazynowy usytuowany w odległości 100 m od wody decyduje o tym, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej. Wyłączenie hangaru z kategorii obiektów służących turystyce wodnej potwierdzone również zostało , przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/11. Również organ wspomniał o wyroku z 6 listopada 2014 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1659/14, powoływanym w zaskarżonym postanowieniu. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia zatem przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 ust. 1 pkt 7 ww uchwały, bowiem nie jest bezpośrednio związane z turystyką wodną. Położenie budynków usług w strefie 100 m nie stanowi elementu determinującego turystykę wodną. Jest tylko pośrednio, a nie bezpośrednio związany z uprawianiem tych aktywności. Odpowiadając na zarzut skarżącego organ podkreślił, iż zaplecze poza pasem 100 metrów od zbiornika widnego - ale z właściwie przystosowanymi obiektami służącymi turystyce wodnej - w żaden sposób nie wpłynie na niemożność żeglowania. W opinii organu odwoławczego ustawodawca, właśnie uwzględniając potrzebę realizacji turystyki wodnej (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych, krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące realizacji obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzek i zbiorników wodnych. Nie wydaje się, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była realizacja magazynów, bazy noclegowej czy zabudowy mieszkaniowej dla osób prowadzących działalność związaną z turystyką wodną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych postanowień – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 199) – dalej w skrócie: "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów, niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651) - zalicza się parki krajobrazowe. Park krajobrazowy - według art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, w tym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (pkt 7 a). I tak mocą § 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [(Dz. Urz. Woj. [...] Nr 66, poz. 1462) – zwaną dalej: "uchwałą"] - na terenie Parku wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z kolei mocą § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 postanowiono, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Z ustaleń organów wynika, że działka o numerze ewidencyjnym 530 położona w Brodnicy Dolnej, gmina Kartuzy: 1) po pierwsze stanowi teren, na którym skarżący chce zrealizować inwestycję objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym samym i projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do przedmiotowego uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]; 2) po drugie znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego; 3) po trzecie planowana na niej zabudowa podlega zakazowi, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały, jako lokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora [...] i jako obiekt bezpośrednio niesłużący turystyce wodnej nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w tej regulacji; 4) po czwarte nie kwalifikuje się do zastosowania odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 – 3 uchwały od zakazu określonego w § 3 pkt 7 uchwały. Wszystkie te ustalenia Sąd uznaje za prawidłowe i w dalszej części rozważań odniesie się do tej ich części, która jest sporna i w szczególności związana z brzmieniem § 3 pkt 7 uchwały. Przepis te przewiduje bowiem wyłączenie od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora w przypadku, gdy planowany do budowy obiekt miałby służyć turystyce wodnej. Przedmiotem sporu między skarżącym a organami ochrony środowiska właściwymi w sprawie jest właśnie wspomniane wyłączenie od zakazu określone w ww przepisie uchwały, którym organy uzasadniły odmowę uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a ściślej rozumienie przez strony postępowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". Zdaniem skarżącego organy stając na stanowisku, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła "obiektu służącego turystyce wodnej", wadliwie ustaliły, że nie zachodzi określona w § 3 pkt 7 uchwały przesłanka wyłączająca ten zakaz. Tymczasem Sąd w pełni podziela stanowisko organów zaprezentowane w kontrolowanych postanowieniach, czyli tak ustalenia i ocenę stanu faktycznego, jak i interpretację zastosowanej regulacji. W sprawie trzeba było ocenić, czy planowany przez skarżącego obiekt do realizacji na opisanej wyżej działce (hangar na sprzęt pływający wraz z infrastrukturą techniczną) jest obiektem służącym turystyce wodnej. W tej kwestii na wstępie należy zauważyć, że uchwała Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej". Pojęcia tego nie definiuje także ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została podjęta ta uchwała. Jedynie posiłkowo można wskazać, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w załączniku, za obiekty sportu i rekreacji uznaje: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (Kategoria V) i za obiekty związane z transportem wodnym uznaje: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie (Kategoria XXI). Brak zatem legalnej definicji tego pojęcia w aktach normatywnych, nastręcza duże wątpliwości interpretacyjne, które muszą zostać usunięte w drodze wykładni przeprowadzonej w toku praktyki orzeczniczej. Stanowi to niewątpliwie utrudnienie w dokonaniu takiej precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznaczne przesądzenie, czy przez obiekty służące turystyce wodnej należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące. W tej sytuacji Sąd w pełni podziela pogląd jaki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1659/14), iż "wydaje się celowe sięgnięcie do wykładni językowej przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu. Turystyka mianowicie powszechnie oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Zdaniem Sądu przez turystykę wodną należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej." Z akt administracyjnych sprawy, w tym informacji pochodzących od skarżącego (pismo skarżącego z 19 lipca 2015r. skierowane do organu właściwego do wydania decyzji o warunki zabudowy i zażalenie) oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika że zamiarem skarżącego, jako podmiotu świadczącego usługi z zakresu turystyki wodnej, jest wybudowanie na działce położonej w pasie 100 m od linii brzegowej Jeziora [...] hangaru do wielkości powierzchni zabudowy 140 m², szerokość elewacji frontowej do 13 m i wysokość zabudowy do 9 m, pokrytego dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 40-45 stopni; będącego budynkiem jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym (parter przeznaczony do przechowywania sprzętu wodnego, a poddasze zaadoptowane na dwie suszarnie, sanitariaty, pokój medyczny, pokój szkoleń i pomieszczenie administracyjne). Hangar miałby służyć stacjonowaniu i konserwacji sprzętu wodnego oraz być wykorzystywany na potrzeby szkoleń w zakresie dobrych praktyk poruszania się po wodzie i zasad korzystania ze sprzętów wodnych, a także na potrzeby ewentualnej pomocy medycznej w przypadku urazów, do których może dojść w związku z uprawianiem turystyki wodnej. Hangar byłby stosunkowo

pojemnym obiektem łączącym w sobie kilka funkcji ściśle wiążących się z turystyką wodną mimo, że nie byłby z nią bezpośrednio związany. W całości natomiast funkcją hangaru byłoby zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody, czyli służenie jako obiekt turystyce wodnej. Skarżący, podsumowując tak przedstawiony obiekt w materiale zgromadzonym w sprawie, ostatecznie podkreślił, że nie każdy hangar jest taki sam i każdy tego typu obiekt powinien być rozpatrywany indywidualnie. W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją wykraczającą poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach, która nie stanowi elementu determinującego turystykę wodną, wykorzystywania Jeziora [...] do celów turystycznych. Pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej wykładać bowiem należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis § 3 pkt 7 uchwały. Celem tym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. W konsekwencji powyższego tę część przepisu § 3 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, należy interpretować w sposób ścisły, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady, zaś w rzeczywistości doprowadzić do zabudowy obszaru nadbrzeżnego wód w sposób nadmierny, ograniczający, czy wręcz uniemożliwiający korzystanie z ich walorów w sposób niczym niezakłócony. W tym kontekście należy uznać za uprawnione lokalizowanie na terenie inwestycji wyłącznie obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, z transportem wodnym, czyli tych wcześniej już wymienionych. Zlokalizowanie natomiast hangaru poza strefą 100 metrów od jeziora w żaden sposób nie wpływa na możliwość żeglowania, czy korzystania z innej formy wypoczynku wodnego. Budynek będący hangarem, do tego według oświadczenia skarżącego, nie tylko przeznaczony do przechowywania sprzętu wodnego (wypożyczania), ale i mający pełnić szereg innych funkcji, w tym ośrodka szkoleń, nie może być uznany za obiekt determinujący, niezbędny do prowadzenia turystyki wodnej. Planowany hangar wraz z innymi pomieszczeniami bez wątpienia należy zaliczyć do obiektów związanych z turystyką wodną. Obiektów stanowiących

zaplecze dla uprawiana turystyki wodnej stworzone przez podmioty świadczące usługi w zakresie tego rodzaju rekreacji i podnoszące jakość świadczonych usług. Niemniej nie bezpośrednio umożliwiających uprawianie tej turystyki, czyli służących turystyce wodnej. Nie wydaje się również, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była realizacja magazynów i zaplecza (gospodarczego, socjalnego, szkoleniowego) ułatwiająca ww podmiotom prowadzenie działalności związanej z turystyką wodną. Z tego punktu widzenia posadowienie hangaru o powierzchni zabudowy do 140 m² w pasie 100 m od Jeziora [...] na terenie [...] Parku Krajobrazowego, jak prawidłowo uznały organy jest niedopuszczalne. Zdaniem organu odwoławczego to nie budynek magazynowy usytuowany w odległości 100 m od wody decyduje o tym, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej. I jak słusznie zauważył organ wyłączenie hangaru z kategorii obiektów służących turystyce wodnej potwierdzone również zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/11 i z 6 listopada 2014 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1659/14, powołanych w zaskarżonym postanowieniu. W drugim z wymienionych wyroków Sąd wskazał, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. uchwały nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów)". Nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie na temat spornej w sprawie kwestii, należy zaprzeczyć twierdzeniu skarżącego jakoby organy w kontrolowanych postanowieniach powołały się na nieaktualną już linię orzeczniczą. Zdaniem Sądu w chwili obecnej w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność co do rozumienia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" (np. ww orzeczenia, a nadto i wyrok WSA w Warszawie z 3.06.2014 r., sygn. IV SA/Wa 813/14, wyrok NSA z 12.03.2015 r., sygn. akt II OSK 2083/13 i zw. WSA z 18.04.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 70/13) i nie można zgodzić się ze skarżącym, że któraś z prezentowanych w nich interpretacji ww pojęcia straciła na aktualności. Różnorodność prezentowanych w orzecznictwie poglądów związana jest z danym stanem faktycznym, w szczególności z rodzajem obiektu będącego przedmiotem rozważań związanych z wyłączeniem od omawianych zakazów. Przykładowo w sprawie, na którą powołuje się skarżący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2083/13), chodziło o inwestycję polegającą na budowie stanicy wodnej (a nie hangaru) o gabarytach budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m² (a nie o gabarytach budynku do 140 m²) do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce (a nie do przechowywania sprzętu wodnego, pomieszczeń suszarni, sanitariatów, pokoju medycznego, pokoju szkoleń i pomieszczenia administracyjnego). W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko organów, w żaden sposób niezanegowane przez skarżącego, że planowana inwestycja nie spełnia także innych warunków określonych w § 4 ust. 1 ww uchwały umożliwiających zastosowanie odstępstwa od zakazu z § 3 pkt 7 uchwały. Według Sądu przyjęta przez organy wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego jest prawidłowa, tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia ww przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Również postępowanie, w efekcie zakończone zaskarżonym postanowieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., prowadzone było w sposób zgodny z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego (art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Oznacza to, że nie stwierdzono także w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a i skarżący w postawionych zarzutach takiego stopnia naruszenia nie wykazał, zwłaszcza w zakresie zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. Wobec zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.