Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 789/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, ust.1a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 roku sprawy ze skargi J. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , po rozpatrzeniu odwołania J.A. T.A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – dalej jako: ustawa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 5.700,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że Prezydent Miasta Ł. - po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu - w dniu [...], orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 5.700,00 zł z solidarnym obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez J.A. i T.A. , współwłaścicieli na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, podzielonej części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A , oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr 985/7, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 985/16, 985/17, 985/18.

Kwestionując decyzję organu I instancji J.A. i T.A. zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie zapisu art. 98a ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej. Odwołujący zarzucili nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania wszystkich trzech operatów szacunkowych.

Organ odwoławczy podzielając ustalenia i ocenę organu I instancji przytoczył zapisy art. 98a ustawy i podkreślił, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej ziściły się w niniejszej sprawie.

Kolegium podkreśliło, iż kwestią sporną jest wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przedłożone zostały bowiem dwa operaty szacunkowe, które odmiennie szacują wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na skutek podziału.

Kolegium wyjaśniło, iż jeden operat, sporządzony na zlecenie organu, przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego A. Z. z dnia 16 stycznia 2019 r. wskazywał na wzrost wartości na poziomie 27.000,00 zł., drugi operat sporządzony w dniu 5 listopada 2018r. przez rzeczoznawcę majątkowego I.P.-W. na zlecenie współwłaścicieli wykazał wzrost wartości na poziomie 19.000,00 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że jest bezspornym, iż obie opinie przedłożone w sprawie zostały sporządzone przez uprawnione do tego osoby, tj. rzeczoznawców majątkowych w przewidzianej przepisami prawa formie, których cel wyceny i jej przedmiot jest taki sam, jak również zastosowane podejście porównawcze. Operaty wykonane zostały przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, zgodnie z wymogami wynikającymi z treści § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej jako: rozporządzenie. Rzeczoznawcy majątkowi określili wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodę korygowania ceny średniej.

Organ dostrzegł, iż w obu operatach zostało zastosowane takie samo podejście szacowania, zaś metody odmienne, lecz obie dopuszczone obowiązującymi przepisami.

Rzeczoznawca działający na zlecenie gminy, określił wartość nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, zaś rzeczoznawca działający na zlecenie strony metodą porównywania parami uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. Nie budzi to zastrzeżeń Kolegium, bo jak wynika z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W ocenie Kolegium, w obydwu operatach dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej.

Kolegium zaznaczyło, iż wprawdzie wartość nieruchomości wynikająca z obydwu operatów różni się nieznacznie od siebie, to biorąc pod uwagę zastosowane metody i podejście, stwierdzić należy, że obydwa są prawidłowe i żaden z nich nie może być zdyskwalifikowany jako skuteczny dowód w sprawie. Organ wskazał, iż różnice w wycenie nieruchomości powstały wskutek zastosowania różnych metod i przyjęcia odmiennej liczby transakcji porównawczych, a co za tym idzie różnego doboru działek wziętych do porównania i różnej wysokości cen transakcyjnych działek będących przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, jak również różnej oceny przez rzeczoznawców majątkowych cech rynkowych mających wpływ na poziom cen i wagi poszczególnych cech.

Oceniając operaty pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, iż zawierają one wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawione opinie są spójne i logiczne. Same operaty szacunkowe sporządzone są w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Operaty przedstawiają przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operaty te niewątpliwie wskazują na to, iż podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Operaty szacunkowe złożone w przedmiotowej sprawie, odpowiadają ustawowym wymogom formalnym, a biegli spełniają warunki określone w art. 174 i nast. ustawy.

Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, który po uprzednim dokonaniu oceny przedłożonych operatów i uznaniu, że obydwa są prawidłowe, kierując się słusznym interesem stron i dla niej korzystniej, ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego z dnia 5 listopada 2018 r., zleconego przez współwłaścicieli, która wynosi 5700,00 zł.

Organ odwoławczy odpowiadając na zarzuty odwołania zgodził się z oceną Prezydenta Miasta Ł. , który zrezygnował z możliwości skorzystania z uprawnień art. 157 ust. 1-4 ustawy, tzn. wniesienia o dokonanie oceny prawidłowości jednego bądź obu z operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, bo wiązałoby to się z niewspółmiernymi do przedmiotu sporu kosztami oraz wydłużało w sprawie postępowanie administracyjne. Organ dodał, iż dla podjęcia takiej decyzji nie był również bez znaczenia termin, w którym istnieją prawne możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, w drodze ostatecznej decyzji, a który to upływa z dniem 27 lipca 2019r. oraz stanowisko biegłego rzeczoznawcy majątkowego A.Z. z dnia 1 kwietnia 2019 r., zgodnie z którym wartości przedstawione w opinii jego autorstwa i w opinii sporządzonej na zlecenie strony są zbieżne, a z punktu widzenia szacowania wartości nieruchomości jest to różnica pomijalna. W tej sytuacji Kolegium podzieliło stanowisko zajęte przez organ I instancji, który kierując się słusznym interesem strony, uznał za zasadne uwzględnić obydwa operaty szacunkowe i ustalić opłatę adiacencką, ma podstawie tego, który jest dla strony korzystniejszy. Dodał, iż organ administracji w ogóle nie ma obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu (art. 157 ustawy), jeżeli w jego ocenie zastrzeżenia co do operatu, zostały dostatecznie wyjaśnione, nie zachodzi taka potrzeba, koszty są zbyt duże, bądź przemawiają za tym inne okoliczności sprawy. Czynienie zatem zarzutu z tego tytułu jest bezpodstawne.

Kolegium nie podzieliło zapatrywania strony, iż zachodziła konieczność odniesienia się przez organ do wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez P.F., skoro operat ten został zastąpiony nowym, sporządzonym przez A.Z., który uwzględniał bardziej aktualne transakcje i poziom cen, aniżeli poprzedni i w którym różnica w wartościach nieruchomości na skutek podziału jest niższa, tj. korzystniejsza dla stron. W ocenie Kolegium, bezzasadnym i nic nie wnoszącym do sprawy byłoby odnoszenie się do niego i dokonywanie jego oceny. Nadto, wbrew twierdzeniom odwołujących, w piśmie A.Z. z dnia 1 kwietnia 2019 r., Kolegium nie dopatrzyło się dokonania niedopuszczalnej oceny operatu szacunkowego I.P.-W., a jedynie merytorycznego odniesienia do procentowych różnic w wartościach pomiędzy obydwoma operatami szacunkowymi.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.A. i T.A. zarzucili naruszenie:

- art. 157 ust 1 i 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nie zwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z zapytaniem o ocenę ustaleń poczynionych przez różnych biegłych, którzy wydali sprzeczne ze sobą operaty szacunkowe na potrzeby przedmiotowej sprawy, kiedy to zgodnie z powyższym artykułem organ w takiej sytuacji powinien był zwrócić się do rzeczonej organizacji zawodowej w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, mających decydujące znaczenie w kontekście treści zaskarżonej decyzji;

- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sprawie z pominięciem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego poprzez niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z zapytaniem o ocenę sprzecznych ustaleń poczynionych przez biegłych, którzy wydali znacznie różniące się od siebie operaty szacunkowe na potrzeby przedmiotowej sprawy;

- art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i doprowadzenie do opieszałości w działaniu organu w przedmiotowej sprawie, co z kolei doprowadziło do sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana w obawie przed upływem terminu do jej wydania, przez co zachodzi poważna wątpliwości czy z tego też powodu organ nie zaniechał przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii zespołu biegłych rzeczoznawców, co było w przedmiotowej sprawie uzasadnione i konieczne dla prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego;

- art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oraz wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie własnych przekonań z pominięciem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o opinię sporządzoną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu w postaci opinii organizacji zawodowej biegłych rzeczoznawców majątkowych w celu wyjaśnienia rozbieżności między sporządzonymi na potrzeby sprawy operatami szacunkowymi, podczas gdy z dyspozycji powołanego artykułu wynika obowiązek organu odwoławczego uzupełnienia posiadanego materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Nadto, co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Na wstępie wskazać należy, iż w zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z 6 lutego 2008r. sygn. akt: II FSK 1665/06 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 5.700,00 zł z solidarnym obowiązkiem jej zapłaty przez J.A. i T.A., współwłaścicieli na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, podzielonej części nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 985/16, 985/17, 985/18.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji odnajdujemy w zapisach art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu, wprowadzonym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 1509), która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Unormowanie to zezwala na stosowanie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji tylko w dwóch przypadkach - w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w listopadzie 2016 roku i niezakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., zatem w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy obowiązujące przed wprowadzeniem tej ustawy.

Przystępując do oceny merytorycznej, zdaniem Sądu prawidłowo oceniły organy, iż spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki uprawniające do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 98a ust. 1, ust. 1a ustawy). Niewątpliwie dokonano podziału nieruchomości – decyzja podziałowa wydana na wniosek współwłaścicieli w dniu [...] 2016 r. stała się ostateczna z dniem 27 lipca 2016 r., nadto rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej – uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nie budzi również wątpliwości, iż został wykazany wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału – co odzwierciedlają sporządzone na zlecenie skarżących i organu operaty szacunkowe.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do próby podważenia oceny organu co do spełnienia ostatniej z przesłanek, poprzez podważenie ustalenia dotyczącego wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, która to okoliczność została wykazana zarówno w operacie skarżących, jak i operacie organu.

Przypomnieć trzeba, iż w sprawie niniejszej sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe. Pierwszy operat z dnia 22 maja 2018 r. sporządzony, na zlecenie organu, przez biegłego P.F., według którego nieruchomość przed podziałem była warta 192.000 zł, natomiast po podziale 282.000 zł. Drugi operat szacunkowy został sporządzony w dniu 5 listopada 2018 r. na zlecenie skarżących, według biegłego I. P.-W. wartość rynkowa nieruchomości według jej stanu przed podziałem została obliczona na kwotę 303.000 zł, a wartość rynkowa po podziale na kwotę 322.000 zł. Zaznaczyć trzeba, co uczyniły także organy w niniejszej sprawie, iż oceniając przedmiotowe operaty organ I instancji nie znalazł żadnych nieprawidłowości i nie zakwestionował żadnego z nich. Po ich wnikliwej analizie Prezydent Miasta Ł. podsumował, iż obie opinie zostały sporządzone przez uprawnione podmioty, są prawidłowe od strony formalnoprawnej. Oceniając zaś ich wiarygodność organ nie znalazł błędów dyskwalifikujących któreś z opracowań. Jednakże, dysponując powyższymi opiniami organ I instancji zlecił wykonanie kolejnej wyceny tej samej nieruchomości, które to działanie należy ocenić jako prawidłowe. Zdaniem Sądu trafnie uznał organ I instancji, iż opracowanie złożone przez skarżących może przedstawiać bardziej aktualną sytuację na rynku nieruchomości. Dostrzec bowiem należy, iż pomiędzy sporządzeniem obu opinii upłynął okres niemalże 6 m-cy, obiektywnie oceniając jest to na tyle długi czas, iż wahania na rynku nieruchomości mogą mieć znaczenie dla sporządzonej wyceny. Zlecenie przez organ sporządzenia aktualnej opinii należy ocenić jako zasadnie zmierzające do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, z poszanowaniem interesu stron. W trzecim operacie, z dnia 16 stycznia 2019 r., sporządzonym przez biegłego A.Z., wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem została wyliczona na kwotę 303.000 zł, a po podziale na kwotę 330.000 zł. Z powyższego zestawienia wartości wyliczonych w poszczególnych operatach widać, iż w dwóch ostatnich opiniach wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem została wyliczona na tę samą kwotę, zaś po podziale na kwoty nieznacznie różniące się – w porównaniu do pierwszego operatu z dnia 22 maja 2018 r. W ocenie Sądu, jak trafnie zauważył organ, te nieznaczne różnice wynikają z zastosowania takiego samego podejścia szacowania, zaś odmiennych metod szacowania nieruchomości, co znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Organ administracji publicznej, uznając za rzetelny materiał dowodowy dwa ostatnie aktualne operaty, przystąpił do ich oceny pod względem formalnym, czemu dał wyraz z argumentacji uzasadnienia zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu, lektura i analiza całego materiału dowodowego sprawy uzasadnia ocenę organu administracji publicznej, że oba operaty szacunkowe zostały sporządzone z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawierają wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawione opinie biegłych rzeczoznawców są spójne i logiczne, operaty sporządzone są w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonych wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorzy operatów, dokonując wyceny uwzględnili w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operaty przedstawiają przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Przedłożone operaty wskazują, iż podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione przez biegłych, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłych założeń i metodyki wyceny nieruchomości, jak też co do przyjętego okresu monitorowania cen transakcyjnych.

Zaznaczyć należy, iż w obu operatach zostało zastosowane takie samo podejście szacowania, zaś metody odmienne, przy czym obie dopuszczone obowiązującymi przepisami. Rzeczoznawca działający na zlecenie gminy, określił wartość nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, zaś rzeczoznawca działający na zlecenie strony metodą porównywania parami uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. Z uwagi na powyższe, wartości nieruchomości po podziale wynikające z obydwu operatów różnią się nieznacznie od siebie, jednak należy stwierdzić, że obydwa są prawidłowe i żaden z nich nie może być zdyskwalifikowany jako rzetelny dowód w sprawie. Tym bardziej, co trzeba podkreślić, a co wynika jasno z art. 154 ust. 1 ustawy, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Pamiętać przy tym należy, iż o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, nie organ, ani strona postępowania, na zlecenie których operat jest sporządzony. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Oznacza to jednocześnie, iż zarówno organ jak i sąd nie są uprawnione do kwestionowania opinii w zakresie wiadomości specjalnych, a takimi niewątpliwie są przyjęte założenia i metodyka wyceny nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych i ich oszacowanie z uwzględnieniem cech jednostkowych.

Jednocześnie, jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2226/18; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt: I OSK 1894/12). Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący zarzucają organom, iż zaniechały wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania wszystkich trzech operatów sporządzonych w sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zarzutu skarżących. Po pierwsze, przepis art. 157 ustawy nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby skarżący wystąpili o taką opinię. Po wtóre, o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W niniejszej sprawie organ nie miał zastrzeżeń, co do rzetelności i prawidłowości przedłożonych operatów. Nieznaczne różnice w wycenie wartości nieruchomości po podziale, które mają swoje uzasadnienie w zastosowaniu odmiennych metod szacowania, przy tożsamym podejściu, nie uzasadniają, jak słusznie wskazał organ, oceny, iż operaty są nierzetelne. Organy w granicach wyznaczonych prawem poddały ocenie przedłożone operaty i skoro ocena ta okazała się pozytywna, to nie miały podstaw do inicjowania trybu opisanego w art. 157 ustawy.

Reasumując powyższe rozważania, zdaniem Sądu, stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji zasługuje na uwzględnienie. Wyliczenie opłaty adiacenckiej zostało poprzedzone wnikliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, przedłożone zostały operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie obu stron postępowania, oba dokumenty przeszły pozytywnie ocenę formalnoprawną w granicach dopuszczonych prawem. Oba operaty bezsprzecznie wskazują, iż na skutek podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości, które to ustalenie uzasadniało wyliczenie opłaty z tego tytułu. Dostrzec należy, iż organ zdecydował się na wyliczenie opłaty adiacenckiej jako 30% różnicy wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale w oparciu o wartości wskazane w operacie wykonanym na zlecenie skarżących. Z przedstawionego wcześniejsze zestawienia tych wartości wyliczonych we wszystkich trzech operatach, oczywistym jest, iż przyjęta przez organ do ustalenia opłaty różnica wartości nieruchomości przed i po podziale jest najkorzystniejsza dla strony, trafna z punktu widzenia słusznego interesu skarżących i interesu społecznego. Zlecenie wykonania kolejnego operatu szacunkowego nie znajduje uzasadnienia wobec podjętych ocen dotychczas przedłożonych opinii. Jednocześnie strona formułując szereg zastrzeżeń, nie skorzystała z uprawnienia opisanego w art. 157 ustawy, a organ nie znalazł podstaw do takowego działania z urzędu. Nie ma podstaw, by zakwestionować wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Ocena ta znajduje potwierdzenie w obu operatach przedłożonych w sprawie. Nie pozostaje w gestii organu, ani sądu, weryfikacja merytoryczna ocen wywiedzionych przez biegłych rzeczoznawców.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżących przedstawiona w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2019 r. Bezsprzecznie dla ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest ustalenie, iż ziściły się przesłanki opisane w art. 98a ustawy, co w sprawie miało miejsce. Osobiste pobudki, jakimi kierowali się skarżący dokonując podziału i korzyści jakie według skarżących z tej czynności miałaby mieć w przyszłości gmina, pozostają bez wpływu na istotę niniejszej sprawy. Nie można również zgodzić się ze stroną, iż organ uczynił wszystko by danina "była jak najwyższa, a jeżeli już nie najwyższa, to żeby po prostu była". Organ nie działa w tego rodzaju sprawach w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż działa w oparciu i na podstawie przepisów prawa, a te obligują organ do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 98a ust. 1, ust. 1a ustawy, co w sprawie zostało bezsprzecznie wykazane.

Podsumowując, w ocenie Sądu, sporządzone dla potrzeb niniejszej sprawy operaty szacunkowe są prawidłowe. Organy administracji dokonały ich analizy i poddały ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów i prawidłowo wywiodły, iż operaty te jasno, spójnie i logicznie wykazały, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, tak dotyczących naruszenia procedury, jak i przepisów prawa materialnego. Stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy orzekające wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W szczególności zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. organy orzekające dokonały oceny operatów szacunkowych i wyjaśniły dlaczego operat wykonany na zlecenie skarżących może stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Organ II instancji podał motywy rozstrzygnięcia, obrazujące jego tok myślowy. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie świadczy o naruszeniu przez organ tych przepisów, ale o braku akceptacji dla zajętego stanowiska.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB