Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1671/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg A.K.i R. P. O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącej A.K. kwotę 1.117 zł (tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Stan faktyczny.

I. Decyzja M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., Nr [...], M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "MPWIS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem A.K. oraz odwołaniem Rzecznika Praw Obywatelskich od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej: "PPIS") z 14 maja 2020 r. znak: [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS, wymierzającą A.K .karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za nieprzestrzeganie 7 maja 2020 r. obowiązku zakrywania ust i nosa.

Uzasadniając decyzje organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] maja 2020 r. A. K. uczestniczyła w zgromadzeniu w rejonie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przy A. U. [...] w W. podczas którego nie stosowała się do wydawanych przez Policję poleceń "do zachowania zgodnego z prawem". W notatce policyjnej zawarto informację, że A.K. twierdziła, że nie zamierza stosować się do przepisów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Funkcjonariusz Policji stwierdził, że swoim zachowaniem A.K. naruszyła przepisy wynikające z ww. rozporządzenia w zakresie obowiązku zakrywania twarzy.

Organ przytoczył treść § 18 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia i stwierdził, że "w oparciu o powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.) art. 46 b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 792, dalej: "rozporządzenie") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) decyzją z [...] r. znak: [...] wymierzył Pani A.K. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł (słownie: pięciu tysięcy złotych) za nieprzestrzeganie w dniu [...] r. nakazu obowiązku zakrywania ust i nosa".

Skarżąca odwołała się od tej decyzji; organ II instancji przytoczył zarzuty, zawarte w odwołaniu. Ponadto, udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, który również zaskarżył w całości ww. decyzję. MPWIS przytoczył treść zarzutów Rzecznika.

Zdaniem organu II instancji, PPIS w tej sprawie postąpił "słusznie i zgodnie z obowiązującą wykładnią prawa". Funkcjonariusz Policji, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości organu udokumentował naruszenie przez odwołującą nakazu określonego w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. A.K. 7 maja 2020 r. o godzinie 18:30 uczestniczyła w zgromadzeniu w rejonie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów A. U. [...] w W., podczas którego nie stosowała się do wydawanych jej poleceń do zachowania zgodnego z prawem, a w notatce zawarto również informację, że twierdziła, że nie zamierza stosować się do przepisów wynikających z rozporządzenia. Funkcjonariusz Policji stwierdził, że swoim zachowaniem A. K. naruszyła przepisy wynikające z ww. rozporządzenia w zakresie obowiązku zakrywania twarzy.

Administracyjna kara pieniężna nałożona w wysokości 5 000 zł została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.). Obowiązek zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych ma uzasadnienie epidemiologiczne i stanowi jeden z elementów niezbędnych do ograniczenia rozprzestrzenianie się koronawirusa COVlD-19. Należy uznać za w pełni zrozumiale, że niestosowanie się do wprowadzonych ograniczeń jest zagrożone wymierzeniem kar pieniężnych. W odwołaniu swym strona podaje, że to Policja w sposób siłowy zmusiła do tego, aby ludzie znaleźli się na bardzo małej przestrzeni, bez możliwości wyjścia poza kordon ściśle obejmujących się stróżów prawa spowodowała brak możliwości zachowania wymaganych odstępów. To Policja w sposób zupełnie bezmyślny stłoczyła protestujących i osoby postronne, wywołując stan niebezpieczeństwa dla zdrowia lub życia ludzkiego.

Organ stwierdził, że opisana sytuacja dotyczy braku zachowania odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, wynikającej z § 17 ust. 1 rozporządzenia i dotyczy naruszenia przepisów wynikających z ww. rozporządzenia w zakresie obowiązku zakrywania ust i nosa.

MPWIS odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., po obfitym przywołaniu orzeczeń sądów administracyjnych, stwierdził, że to na skarżącej ciążył obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, czego skarżąca nie uczyniła. Strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. zobowiązana jest ponadto uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (czego w ogóle w odwołaniu zabrakło), a także wskazać, że uniemożliwiło to dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (co również w odwołaniu nie miało miejsca). Natomiast zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, jakim jest otworzenie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a więc ma zastosowanie w tych postępowaniach, w których stronie zapewnia się czynny udział w postępowaniu. Zdaniem organu, przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poświęcone karom administracyjnym miały na celu niemalże natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to stosownie do art. 10 § 1 kpa należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami (którymi jest jedynie notatka służbowa Policji). Byłoby to działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust, 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz z celem samej regulacji (nowelizacja miała na celu spowodować realne zagrożenie nieuchronnością kary i jej wymiarem w celu ochrony zdrowia i życia innych ludzi). Organ powołał się też na treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej jak i prewencji ogólnej "oddziałującej również na społeczeństwo".

W obecnej sytuacji epidemiologicznej postępowania prowadzone przez organ administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także mają na celu powstrzymać, a co najmniej zmniejszyć, wystąpienie ogromnych strat materialnych. Tak jest w niniejszej sprawie, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu).

Organ nie zgodził się też z twierdzeniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po zdarzeniu, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem organu twierdzenia Rzecznika "dowodzą całkowitego niezrozumienia zagrożenia wywoływanego przez niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 dla życia i zdrowia ludzi, jak również zagrożenia bezpieczeństwa narodowego (zdrowotnego i gospodarczego), w jakim znalazło się Państwo Polskie i jego wszyscy obywatele w skutek epidemii. Wskazują także na niezrozumienie istoty kar, zarówno w postępowaniu administracyjnym, wykroczeniowym jak i karnym, ponieważ przedmiotowe twierdzenie można sparafrazować częstym tłumaczeniem osób rażąco naruszających przepisy i ogólnie mających problem z podporządkowaniem się normom i zasadom demokratycznego państwa prawa, a sprowadzającym się do tego. że "przecież nic się nie stało", wiec kara zdaniem tych osób jest niezasadna i bezprawna. Zaprezentowane odwołaniu stanowisko godzi w podstawy doktrynalne funkcjonowania kar administracyjnych, wynikające z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie Rzecznika Prawa Obywatelskich, że "kara pieniężna ma w tym przypadku charakter następczy i prewencyjny i ma zapobiegać na przyszłość zachowaniom niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii" jest dość mocno niejasne w kontekście poprzedzającego zarzutu kierowanego względem opieszałości organu".

Wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę "nie cierpiało zatem zwłoki" ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a w danej sytuacji również ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Strona oraz Rzecznik powołują się na gwarancje procesowe osoby podlegającej karze, pomijając regulacje k.p.a. i Konstytucji RP, dotyczące ochrony innych osób. "Być może wskutek nieprzestrzegania reżimu sanitarnego adresatka decyzji nie spowodowała zwiększenia dziennej ilości osób zakażonych. Być może jednak doszło z Jej winy do zakażenia kolejnych osób, w wyniku czego w Rzeczypospolitej Polskiej utrzymuje się wzrost zakażeń na poziomie nakazującym uznać, że stan epidemii nie jest w odwrocie tylko nadal w rozwoju, co skutkuje obawami obywateli przed korzystaniem z handlu i usług w takim wymiarze, jaki miał miejsce przed stanem zagrożenia epidemicznego. W tym aspekcie zarzuty względem braku podstaw prawnych do zastosowania art. 10 § 2 kpa wydają się wynikiem niezrozumienia istoty stanu epidemii wirusa SARS- CoV-2 i skutków nią powodowanych - zarówno w aspekcie zapaści gospodarczej, jak również w wymiarze indywidualnym ludzkich tragedii towarzyszących krzywdzie doznawanej zarówno w przypadku zachorowania na COVID-19, jak również w przypadku śmierci z tego powodu (przede wszystkim dla samej ofiary, jak również jej najbliższych)".

Zdaniem organu, tak "wysoka szybkość postępowania, niespotykana na co dzień w postępowaniu administracyjnym, podyktowana była właśnie koniecznością zdyscyplinowania adresatki decyzji do zaprzestania dopuszczania się lekceważenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w wyniku którego inne osoby mogą zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2. Organ nie mógł wydać decyzji w trybie natychmiastowym, ponieważ sprzeciwiał się temu obowiązek dochodzenia do prawdy materialnej, co było o tyle utrudnione, że musiało się odbyć bez udziału samej strony".

Organ przytoczył też argumentację na poparcie własnej tezy o całkowitym niezrozumieniu instytucji prawnej kary administracyjnej przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zaskarżona zaś kara pieniężna została wydana bardzo szybko tj. w 7 dniu od naruszenia obowiązujących przepisów, właśnie z tego powodu, aby odnieść pożądany efekt prewencyjny (zarówno w znaczeniu indywidualnym - powstrzymania strony od dalszego naruszania reżimu sanitarnego, jak również w znaczeniu ogólnym - powstrzymania społeczeństwa przed powielaniem nagannego zachowania adresatki decyzji). Cel kary w tym aspekcie w pełni wpisuje się w pojęcie znaczeniowe art. 10 § 2 kpa, gdy załatwienie sprany nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę ".

Odnosząc się do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich naruszenia art. 189d pkt 7 k.p.a. organ uznał go za całkowicie chybiony. Jak stwierdził MPWIS, "organ administracji publicznej zobowiązany był wziąć pod uwagę w przypadku osoby fizycznej warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Nie oznacza to jednak, że materialna sytuacja adresatki musiała mieć wpływ na proces wymierzania kary administracyjnej, tudzież jej wysokość. Nie można utożsamiać "warunki osobiste strony" z warunkami rodzinnymi, majątkowymi i zarobkowymi, co stanowi nadinterpretację przedmiotowego przepisu".

O wysokości kary w danej sytuacji zadecydował głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi, jaki był wywołany działaniem strony postępowania administracyjnego. Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej, jaka musiała być nałożona na adresatkę decyzji.

Nietrafiony był więc zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie naruszenia art. 189d pkt 7 kpa. Popadnięcie strony w ewentualny niedostatek jest w okolicznościach czynu, jakiego dopuściła się adresatka decyzji konsekwencją jej nieodpowiedzialnego zachowania. Organ I instancji w tym zakresie właśnie urzeczywistnił zasadę proporcjonalności. Oczywiście nie tak jakby tego oczekiwała skarżąca, czyli z poszanowaniem wyłącznie partykularnego interesu adresatki decyzji, ale przede wszystkim z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Odnosząc się do zarzutów związanych z ustaleniem stanu faktycznego organ stwierdził, że "nastąpiło to w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. Poz. 792 z późn. zm.), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach Policjanta, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Ani ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej inspekcji Sanitarnej (...), nie przyznają państwowemu inspektorowi sanitarnemu uprawnień właściwych dla organów porządkowych".

Organ powołał się na § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu przyznawania pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonującym czynności kontrolne dodatku specjalnego do wynagrodzenia oraz wysokości tego dodatku (Dz.U. poz. 957 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania pracowników stacji sanitarno- epidemiologicznych lub głównego inspektoratu sanitarnego do wykonywania określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych lub Głównego Inspektora Sanitarnego (Dz.U. poz. 10). Z art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny uprawniony jest jedynie do wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji), mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji).

Uprawnień takich brak w przepisach prawnych regulujących funkcjonowanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej. O ile "twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne (czego ewidentnym dowodem jest postępowanie w sprawach wykroczeń). Należy stwierdzić, że Policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu adresatkę decyzji o czyn, którego rzekomo nie popełnił. Strona postępowania administracyjnego nie była Policjantowi znana, a sam Policjant nie mógł mieć interesu w tym, aby świadomie i niezgodnie z prawdą doprowadzić do odpowiedzialności danej osoby".

"Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjanci w toku wykonywania czynności służbowych mają obowiązek respektowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka, a nieprawidłowości w realizacji zadań służbowych obwarowane są odpowiedzialnością karną na mocy przepisów Kodeksu karnego (art. 231). W takich realiach zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego ustalenia dokonane przez Policjanta poprzez m.in. zakwestionowanie jego wiarygodności".

W świetle ustaleń wynikających z notatki Policji "brak było więc zasadności i konieczności wysłuchiwania osób objętych notatką służbową Policji, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie było takiej zasadności - brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w I instancji".

Przedstawiony materiał dowodowy w postaci notatki służbowej Policjanta został przez organa oceniony, jako wystarczający w aspekcie zachowania, jakiego dopuściła się strona postępowania administracyjnego. Organ odstąpił od zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a więc zastosował art. 10 § 2 k.p.a.

Zachowanie adresatki decyzji stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego wskutek możliwości przenoszenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2 na kolejne osoby, które w wyniku tego mogły stracić zdrowie i życie. Szybkość działania w danej sprawie miała na celu nie tylko nałożenie kary i jej wyegzekwowanie w celu wyrządzenia dolegliwości adresatowi decyzji, ale przede wszystkim uświadomienie adresatce decyzji oraz innym obywatelom nieuchronności kary w nadziei na ich większe zdyscyplinowanie w przestrzeganiu obowiązkowego reżimu sanitarnego.

Niewątpliwie notatka służbowa Policji zawierała dane osobowe adresatki decyzji. Zgodzić należy się z wywodem Rzecznika Praw Obywatelskich poświęconym temu, że zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa, ale przedmiotową kwestię reguluje również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), zwane dalej RODO. Rację ma Rzecznik Praw Obywatelskich podnosząc, że należało "ustalić, czy w systemie prawa istnieją normy prawne rangi ustawy pozwalające Policji gromadzić, przetwarzać i udostępniać innym podmiotom zewnętrznym w stosunku do Policji informacje o osobie w związku z postępowaniami administracyjnymi mającymi na celu wymierzenie kary pieniężnej". Analizując przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, skarżący słusznie doszedł do wniosku, że Policja miała pełne prawo do interwencji względem adresatki decyzji, w tym obejmujące możliwość przetwarzania danych osobowych z tego wynikającą, na co bezpośrednio wskazuje art. 20 ust. 1 i 1c ustawy o Policji. Zgodzić należy się też ze stwierdzeniem, że "żaden przepis ustawy o Policji nie przewiduje natomiast przekazywania informacji i danych osobowych pozyskanych przez Policję w ramach swoich ustawowych zadań organowi administracji państwowej, jakim jest Państwowy Inspektor Sanitarny, na potrzeby prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego". Tak samo odnośnie tego, że ani ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zawierają takich przepisów.

Organ nie podzielił jednak stwierdzenia Rzecznika, że zarówno ustawa o Policji jak też żadna inna odrębna ustawa nie zawiera wymaganej przez art. 51 ust. 5 Konstytucji ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej. Niezasadne było też stanowisko Rzecznika, że art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji wyklucza w sposób jednoznaczny wykonywanie przez Policję czynności w celu wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej.

W przeciwieństwie do najbardziej istotnych praw i wolności ujętych w Konsytuacji RP art. 51 Konstytucji RP nie zawiera wymogu, aby ograniczenie prawa do ochrony danych osobowych zarezerwowane było tylko i wyłącznie na potrzeby bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 20 ust. 1j ustawy o Policji, przetwarzanie danych osobowych przez Policję w celach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, odbywa się na podstawie ustawy, prawa Unii Europejskiej oraz postanowień umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, właściwy organ może przesyłać lub udostępniać dane osobowe innym właściwym organom, państwu trzeciemu lub organizacji międzynarodowej po uprzednim zweryfikowaniu, w miarę potrzeby i możliwości, prawidłowości, kompletności i aktualności tych danych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. PPIS jest organem właściwym do przetwarzania danych osobowych na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w celu nałożenia kary pieniężnej za czyn zabroniony prawem powszechnie obowiązującym, a Policja jest organem uprawnionym do ich pozyskania i przekazania do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Dalego, zdaniem organu, "zarzut ukierunkowany na zdyskwalifikowanie notatki służbowej Policji, jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest całkowicie nietrafiony".

MPWIS zarzucił też Rzecznikowi, że "zupełnie rozmija się z prawdą (...) powołując się na brzmienie art. 75 § 1 kpa. uznając, że z tego przepisu wynika, "że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Przepis art. 75 § 1 kpa stanowi wyraźnie, że "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprany, a nie jest sprzeczne z prawem", wymieniając po sformułowaniu "w szczególności" również m.in. dokumenty, a nie tylko dokumenty urzędowe. Dokument to pojęcie szersze niż dokument urzędowy i - co jest znacznie ważniejsze w przedmiotowej kwestii - dokument niebędący dokumentem urzędowym jest również pełnoprawnym środkiem dowodowym na gruncie każdej procedury, nie tylko administracyjnej, co znajduje pełną akceptację w judykaturze i nie wymaga szerszej argumentacji. Wspomnieć należy, że na wiarygodności Policji i sporządzanych przez Policjantów notatkach służbowych opiera się praktycznie cały wymiar sprawiedliwości w zakresie postępowań o charakterze wykroczeń i owym i porządkowym. Argument o konieczności weryfikacji notatki Policyjnej, w oparciu, o którą nałożono karę, należy uznać za całkowicie bezzasadny i lekceważenie wobec porządku prawnego (regulacji wprowadzanych do obrotu prawnego w celu ochrony zdrowia i życia innych ludzi)".

Organ odwoławczym nie zgodził się z zarzutem Rzecznika naruszenia art. 7 k.p.a., uznając, ze organ administracji publicznej zastosował tę zasadę bezpośrednio w niniejszym postępowaniu administracyjnym. "Organ przeanalizował, jakie skutki mogło mieć nieprzestrzeganie regulacji ustalonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, w danym przypadku § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które to skutki niestety materializują się w kolejnych zachorowaniach, wskutek przenoszenia wirusa SARS-CoV-2 przez osoby bezobjawowe na osoby podatne na zakażenie. Dalszy postęp epidemii uzależniony jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. Ich nieprzestrzeganie w sposób oczywisty przyczynia się do rozwoju epidemii w Rzeczypospolitej Polskiej, której negatywne skutki odczuwa każdy obywatel. Państwo Polskie ponosi olbrzymie wydatki na działania ochronne i ratownicze (zarówno w kontekście ratowania życia i zdrowia, jak i wspomagania przedsiębiorców, m.in. w celu zachowania miejsc pracy). W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu zobowiązanie osób nieprzestrzegających rygorów sanitarno-higienicznych wynikających z prawa powszechnie obowiązującego do przestrzegania przepisów kształtujących zachowania mające na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Słuszny interes obywateli, który musi być brany pod uwagę przy każdym postępowaniu administracyjnym, objawił się w prawie obywateli do oczekiwania od organu administracji publicznej zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego, również poprzez administracyjne oddziaływanie na osoby, które temu bezpieczeństwu zagrażają. Niepodobna uznać, że organ administracji publicznej może tolerować zachowania osób, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia innych ludzi. Działanie takie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wnioskami wynikającymi z art. 7 kpa".

Odnosząc się do naruszenia art. 9 k.p.a., zdaniem organu, jest oczywiste, że "została ona zrealizowana, nie tylko przez organ (informacje o ograniczeniach przekazywane we wszystkich mediach, praktycznie na każdym kanale informacyjnym). Samo brzmienie odwołania w niniejszej sprawie wskazuje, że adresatka decyzji doskonale zdawała sobie sprawę z brzmienia przepisu, który został przez niego naruszony. Jak wynika z wniesionego odwołania, organ I instancji skutecznie poinformował adresatkę decyzji o prawie odwołania, co zapewniło możliwości obrony adresatce decyzji, z uwzględnieniem konieczności wyłączenia w danym postępowaniu określonych uprawnień adresatki decyzji na mocy art. 10 § 2 kpa. Należy stwierdzić, że organ I instancji zastosował w procesie orzekania również art. 8 ust. 1 kpa, co jednak nie musiało skutkować oczekiwaniami skarżącego co do nienałożenia lub uchylenia kary, należało bowiem mieć na uwadze także interes bezpieczeństwa publicznego utożsamiony z interesem zdrowotnym obywateli i gospodarczym".

Organ administracji publicznej "miał na względzie nie tylko interes osób trzecich objawiający się w konieczności zapewnienia ochrony najwyższego dobra człowieka chronionego prawnie, jakim jest zdrowie i życie (art. 38 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP), ale również bezpieczeństwa gospodarczego, którego zagrożenie również ma bezpośredni i negatywny wpływ na obywateli. Państwo Polskie w swojej polityce społecznej i gospodarczej (realizowanej również w reżimie wynikającym z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP) uwzględnia dobro rodziny także w ujęciu materialnym. Niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 prowadzi do dalszej degradacji gospodarczej, której negatywne skutki odczuje praktycznie każdy obywatel".

Zgodnie z art. 38 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej prawnej ochrony życia, również przed skutkami działań osób, które swoimi bardziej lub mniej zawinionymi działaniami, mniej lub bardziej świadomie, doprowadzają do zagrożenia tej podstawowej wartości. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), co materializuje się m.in. w konieczności nakładania kar pieniężnych na osoby nieprzestrzegające reżimu sanitarnego w stanie epidemii.

MPWIS poinformował też, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). W związku z powyższym organ "zalecił", aby skarżąca "odrębnym pismem skierowanym do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. po okazaniu dokumentów potwierdzających złą sytuację materialną wystąpiła o zastosowanie jednej z ulg przewidzianych w art. 67a § 1 Ordynacji Podatkowej".

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca i Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc odrębne skargi do tut. Sądu.

II. Skarga A. K.

Pismem procesowym datowanym na 18 sierpnia 2020 r. radca prawny P. N. zaskarżył w imieniu skarżącej ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Decyzji zarzucił naruszenie:

"1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) przepisu art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (...) w zw. z art. 81 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, z którym strona skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się, jak również poprzez uniemożliwienie skarżącej odniesienia się do tegoż materiału, a także złożenia swoich zastrzeżeń i wniosków mających w ocenie skarżącej istotne znaczenie dla skutecznej obrony praw przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym;

b) przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., przez niezapewnienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu na żadnym z jego dotychczasowych etapów, co skutkowało przeprowadzeniem postępowania w sposób uchybiający naczelnym zasadom postępowania administracyjnego, jakimi są zasada prawdy obiektywnej oraz zasada działania na podstawie przepisów prawa;

c) przepisu art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 oraz 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków;

d) przepisu art. 103 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie powołania w uzasadnieniu wydanej decyzji konkretnych dowodów, na podstawie których organ wywiódł naruszenie przez stronę skarżącą przepisów prawa - brak jest bowiem wskazania personalnie imion i nazwisk świadków naruszenia prawa przez skarżącą, brak jest imion i nazwisk funkcjonariuszy, którzy sporządzili notatkę będącą jedyną podstawą wydanej decyzji, ani nie została całkowicie ujawniona treść przedmiotowej notatki, a co za tym idzie, sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej oraz sądowej w zakresie oceny poprawności postępowania dowodowego w sprawie;

2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) przepisu § 18 ust. 2 pkt. 3) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (...) poprzez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną pomimo, że skarżąca zgodnie z prawem korzystała ze zwolnienia od obowiązku zakrywania ust i nosa wyrażonego w ww. przepisie;

b) przepisów art. 31 ust. 3. art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 228 ust. 3. art. 233 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (...), poprzez oczywiste im uchybienie z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa ustanowionych niezgodnie z dyspozycją art. 2 Konstytucji RP;

c) przepisów art. art. 46a. 46b pkt. 1-6 i 8-12, art. 48a ust. 1 pkt. 1 i nast. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (...), poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy prawa ustanowione niezgodnie z przepisami art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. a ponadto z przekroczeniem delegacji ustawowej, naruszając art. 92 ust. 1 Konstytucji RP".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania i "przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...], na okoliczność potwierdzenia opisanego stanu majątkowego skarżącej". Pełnomocnik wniósł też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja została doręczona stronie skarżącej 24 lipca 2020 r.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że kwestionowane decyzje dotyczą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa, co miało miejsce w trakcie zgromadzenia publicznego 7 maja 2020 r. w Warszawie podczas tzw. "strajku przedsiębiorców". W momencie legitymowania przez Policję, skarżąca podkreśliła, że jest zwolniona z obowiązku zakrywania ust i nosa w związku z występującymi w jej przypadku przeciwwskazaniami zdrowotnymi, co gwarantował ówcześnie obowiązujący § 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (utrudniająca oddychanie alergia, problemy z sercem, nerwica). Zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia, na poparcie powyższego stanu zdrowia skarżącej nie było wymagane przedstawienie jakiegokolwiek zaświadczenia, a wystarczające w tej mierze było złożenie przez skarżącą oświadczenia, potwierdzającego owe przeciwwskazania.

W wyniku działań funkcjonariuszy Policji została zmuszona do zmniejszenia nakazanego dystansu, bowiem wszyscy uczestnicy zostali stłoczeni. Funkcjonariusze Policji utworzyli kordon, ściśle dookoła uczestników zgromadzenia, wywołując tym samym stan niebezpieczeństwa dla zdrowia lub życia ludzkiego.

Skarżąca w toku postępowań obu instancji nie miała możliwości odniesienia się do głównego dowodu w sprawie, jakim była notatka sporządzona przez funkcjonariuszy Policji, co dałoby jej możliwość zapoznania się z jej pełną treścią i wyjaśnienia stanu faktycznego. W decyzjach obu instancji nie ma również wzmianki o tym, czy notatka Policji wspomina o złożonych przez skarżącą podczas zajścia wyjaśnieniach, że jest ona zwolniona z obowiązku zakrywania ust i nosa z powodów zdrowotnych.

Odmówiono więc w tym zakresie skarżącej skorzystania z możliwości obrony swoich praw, co doprowadziło do jednostronnej oceny materiału dowodowego przez organy obu instancji z pokrzywdzeniem skarżącej. Dodatkowo, organ II instancji konsekwentnie podkreśla w uzasadnieniu decyzji, jak bardzo nieodpowiedzialne było zachowanie skarżącej, stwierdzając m.in., że sprawca działał w pełnej świadomości, lekceważąc zagrożenie, jakie wywołał dla zdrowia i życia innych ludzi, a nawet w odwołaniu nie przejawia odrobiny refleksji, co do szkodliwości swojego zachowania dla społeczeństwa. Za rażąco sprzeczny z dyspozycjami art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca uważa fakt. że organ jest w stanie wywieść tak kategoryczne wnioski jedynie na podstawie bezkrytycznej analizy notatki Policji, nie widząc potrzeby skonfrontowania treści tego dowodu ze stanowiskiem strony skarżącej.

Wymierzenie i pobranie grzywny nie ma żadnego wpływu na rozprzestrzenianie się wirusa, stąd nie ma uzasadnienia argument, że przyspieszenie toku postępowania kosztem podstawowych uprawnień skarżącej było konieczne i sprawa nie cierpiała zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia łub zdrowia ludzkiego.

Kara pieniężna wprowadzona mocą regulacji dotyczących pandemii ma w założeniu spełniać m.in. funkcję prewencyjną, jednak do osiągnięcia tego celu nie jest niezbędne naruszanie podstawowych zasad procedury administracyjnej (art. 6, art. 7, art. 10 § ł, art. 11 k.p.a.), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca nie neguje instytucji kary administracyjnej, ale stwierdza, że organ przy jej wydawaniu naruszył szereg podstawowych zasad procedury administracyjnej, a także, że w sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. Kara administracyjna, jak organ sam wyjaśnia, ma charakter następczy do karanego czynu, stanowi to jej istotę. Ustawodawca świadomie wybrał ten środek penalny, jako stosowny, mając na uwadze jego specyfikę i nie dokonał modyfikacji postępowania administracyjnego w tym zakresie (naruszone w sprawie przepisy k.p.a. nie zostały przez ustawodawcę wyłączone). Niedopuszczalna jest więc sytuacja, że strona postępowania nie zostaje zawiadomiona o wszczęciu w stosunku do niej postępowania administracyjnego, nie umożliwia się jej wglądu do akt. a także nie pozwala się jej wypowiedzieć co do jedynego dowodu w sprawie, co mogłoby wpłynąć na odmienną ocenę sytuacji przez organ. Jak bowiem wynika z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Brak wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanek wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a. powoduje, że oparcie przez organ administracyjny rozstrzygnięcia wyłącznie o materiał dowodowy w postaci notatki Policji, bez podjęcia działań w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, m.in. w oparciu o zeznania świadków i wyjaśnienia skarżącej, należy uznać za niewystarczający dla obiektywnej oceny zachowania skarżącej.

W literaturze podkreśla się zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, że w demokratycznym państwie prawnym normy prawa muszą być stanowione w trybie określonym Konstytucją RP. W myśl zasady legalizmu, każdy organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa. W wypadku tych działań, zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej, określające kompetencje organów uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Wszelkie przekroczenie kompetencji, czy proceduralne uchybienia przy stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo. jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej (orzeczenia: z 9.1.1996 r.. K 18/95, OTK 1996, Nr 1, poz. 1; wyr. TK z 16.3.2011 r.. K 35/08. OTK-A 2011, Nr 2. poz. II)5.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2020 r. zostało w ocenie skarżącej wprowadzone z naruszeniem przepisów Konstytucji RP, dotyczących stanów nadzwyczajnych. Konstytucja przewiduje w wymienionym rozdziale narzędzia prawne, które można swobodnie ocenić, jako wyłącznie odpowiednie do wykorzystania w sytuacji ogólnoświatowej epidemii wywołanej wirusem SARS-COV-2. Zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP odpowiedni stan nadzwyczajny może zostać wprowadzony w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, przy czym warunki te muszą zostać spełnione łącznie. Jest to przesłanka, która warunkuje wprowadzenie każdego z trzech przewidzianych stanów nadzwyczajnych, a szczegółowe przesłanki wprowadzenia każdego ze stanów nadzwyczajnych przewidziane są odrębnie.

Przepisy te mają na celu zapewnienie, że nawet w nadzwyczajnej sytuacji poszanowane są prawa obywateli i zachowana jest klarowność porządku prawnego. Nie jest więc dopuszczalne ich pomijanie i wykorzystywanie zwykłych środków prawnych w przypadku zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej. Zwalczanie epidemii wymaga specjalnych narzędzi, które jednak muszą być zgodne z prawem w szczególności, jeśli do tego celu niezbędne jest ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Niestosowanie się do powyższych reguł skutkuje brakiem poszanowania zasady demokratycznego państwa prawa, na którą składa się m.in. zasada zaufania obywatela do państwa, zasada jednoznaczności prawa (dyrektywa poprawnej legislacji).

Przepisy rozporządzenia dotyczące obowiązku zakrywania ust i nosa zostały wprowadzone z naruszeniem delegacji ustawowej, a więc z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który mówi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i nie mogą one naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia zostały wprowadzone na podstawie art. 46a. 4ób pkt 1-6 i 8-12 ustawy, przy czym zgodnie z art. 46a w zw. z art. 46b pkt 4 ustawy można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tym samym, środek profilaktyczny w postaci obowiązku zakrywania ust i nosa na podstawie wskazanej wyżej delegacji ustawowej mógł być wprowadzony w drodze rozporządzenia wyłącznie wobec osób chorych i podejrzanych o zachorowanie. Tymczasem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia, obowiązek ten - jedynie z zastrzeżeniem enumeratywnie wskazanych wyłączeń - miał charakter powszechny, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej.

Organ naruszył swoim rozstrzygnięciem podstawowe zasady procedury administracyjnej, odmawiając skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przez pominięcie faktu niezawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie (sankcjonując taki stan rzeczy istniejący w postępowaniu przed organem I instancji), jednostronną ocenę enigmatycznego materiału dowodowego, w oparciu o nieuzasadnione domniemania, że informacje podane w notatce Policji są zgodne z rzeczywistością, a nadto wyczerpują wszystkie inne okoliczności niezbędne dla oceny zachowania skarżącej.

Przede wszystkim jednak, obie decyzje zostały oparte na przepisach prawa, które w ocenie strony skarżącej, uchybiają zasadom wynikającym z Konstytucji RP przez bezprawne i dokonane z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej ograniczenie praw i wolności obywateli w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r.

III. Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich.

Pismem via ePUAP, datowanym na 29 września 2020 r. powołując się na art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, również Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na ww. decyzję MPWIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę, Rzecznik przytoczył treść § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i stwierdził, że organ stan faktyczny ustalił wyłącznie na podstawie notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

Rzecznik Praw Obywateli podsumował w uzasadnieniu stan postępowania administracyjnego organów obu instancji i stwierdził, ze obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji, niezgodnie z prawem, dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę swoich interesów, wyrażenie swoich żądań i realizację przysługujących jej praw o charakterze procesowym. W szczególności, organy nie zawiadomiły strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, naruszając art. 61 § 4 k.p.a. przez co pozbawiły ją uprawnienia do wypowiedzenia się co do jedynego dowodu (policyjnej notatki służbowej), na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy, jak również prawa do zgłoszenia wniosków dowodowych.

Nie można też się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w odwołaniu nie uprawdopodobniła istotności wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, ani nie wykazała, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Już na podstawie petitum odwołania można było bowiem ustalić, że wpływ naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polega na uniemożliwieniu stronie w toku postępowania przed organem I instancji podważenia notatki sporządzonej przez Policję.

Skoro strona, która nie mogła brać aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wskazuje to na uchybienia organu inspekcji sanitarnej podważające prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, to nie można wykluczyć, że w przypadku gdyby nie pozbawiono jej uprawnień procesowych, a w szczególności zgłaszania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się co do notatki służbowej funkcjonariusza policji, to organ dokonałby innych ustaleń faktycznych i wydał decyzję odmiennej treści (np. o umorzeniu postępowania).

Niezrozumiałe są wywody organu odwoławczego wywodzące brak wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy "naturą" postępowania w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnej. Organ zdaje się bowiem twierdzić, że pomięcie udziału strony w postępowaniu nie ma znaczenia, ponieważ sankcja administracyjna opiera się na obiektywnej odpowiedzialności, a zarzuca stronie brak wykazania w odwołaniu okoliczności, które mogłyby minimalizować stopień jej winy.

W uznaniu wyżej opisanego stanowiska organu za chybione nie przeszkadza fakt, jakoby (zgodnie z relacją organu zawartą w uzasadnieniu decyzji) w trakcie interwencji Policji "Pani A.K. twierdziła, że nie zamierza stosować się do przepisów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii". Kara administracyjna ma być wszak wymierzona w związku ze zaistniałym już zdarzeniem a nie w związku z deklarowanymi zamierzeniami strony. Ponadto, nie zostało ustalone, z jakich przyczyn strona do tegoż obowiązku nie zamierza się stosować. Brak stosownej informacji na ten temat w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji.

Obowiązek zakrywania nosa i ust 7 maja 2020 r. nie był bezwzględny; zgodnie z § 18 ust. 2 punkt 3 rozporządzenia nie dotyczył on między innymi osoby, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia, całościowych zaburzeń rozwoju, zaburzeń psychicznych, niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym albo głębokim, lub osoby mającej trudności w samodzielnym zakryciu lub odbyciu ust lub nosa.

Po drugie, organ zdaje się w ogóle nie dostrzegać, że postępowanie dowodowe może być prowadzone w kierunku podważenia okoliczności wynikających z notatki Policji. Nie można ex ante zakładać, że pominięcie czynnego udziału strony nie może mieć wpływu na treść decyzji. Idąc tym tokiem argumentacji, należałoby w konsekwencji przyjąć, że udział strony w tym postępowaniu w ogóle nie ma znaczenia, ponieważ cokolwiek twierdzi strona nie jest istotne w świetle notatki Policji.

Z zasadą oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) koresponduje koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. Jej znacznie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę sankcji administracyjnej, zostało podkreślone w zasadzie 7 Rekomendacji Nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych. Powołany przepis wprost stanowi, że ciężar dowodu w tych sprawach obarcza organy administracji. Tym samym, postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawach powinno się toczyć wedle podobnych reguł, jak w przypadku postępowania karnego opartego na zasadzie domniemania niewinności. Obowiązkiem organu jest zatem samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej norm) prawnej, z uwzględnieniem negatywnych przesłanek procesowych np. przedawnienia nałożenia kary lub niepodlegania karze (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" red. W. Chróścielewski i Z. Kmieciak, WKP 2019).

Organy orzekające w sprawie nie podjęły samodzielnych ustaleń w zakresie kwalifikowania się A.K. do zwolnienia z obowiązku zakrywania nosa i ust w miejscach ogólnodostępnych uregulowanego w § 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. W uzasadnieniach decyzji obu organów brak wzmianki na ten temat, co oznacza, że kwestia ta nie była w ogóle przez organy rozważana.

Organy nie wyjaśniły poza tym tego, w jakim konkretnie miejscu i w jaki sposób adresatka decyzji nie wywiązała się z obowiązku zakrywania ust i nosa, co w kontekście § 18 ust. 1 rozporządzenia w ówczesnym brzmieniu, nie było bez znaczenia.

Z decyzji nie wynika, czy A.K. naruszyła nakaz zasłaniania ust i nosa na ulicy, w parku, w budynku użyteczności publicznej etc., albo też we wszystkich tych miejscach - stojąc na miejscu zgromadzenia, czy idąc (np. kierując się z zamiarem opuszczenia tego miejsca). Nie wiadomo też, czy naruszenie obowiązku polegało na tym, że A. K. odsłoniła usta i nosa na chwilę, czy miała je odsłonięte przez dłuższy czas. Czy uczyniła to w bliskiej odległości wielu ludzi, mniejszej niż 2 m, czy też zachowywała przy tym nakazany dystans społeczny - co niewątpliwie jest istotne dla oceny wagi naruszenia omawianego obowiązku.

W kontekście powyższego, tym bardziej niezrozumiały jest zarzut organu odwoławczego skierowany pod adresem strony, że w żadnym miejscu odwołania nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu pozwalającego na zminimalizowanie stopnia winy, tudzież szkodliwości społecznej swojego działania. Organ odwoławczy przypisał stronie całkowitą bierność w tym zakresie i potraktował takie zachowanie, jako dorozumiane przyznanie się strony do świadomego naruszenia przepisów prawa mających na celu zwalczanie epidemii. Takie postępowanie organu stoi w sprzeczności z koncepcją ciężaru dowodu, który spoczywa na podmiocie prowadzącym postępowanie mające na celu nałożenie sankcji administracyjnej.

Organ zarzuca stronie nieprzedstawienie stosownej argumentacji na swoją obronę po to, by ukryć swoje własne uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej, której to zasadzie powinien był uczynić zadość już organ I instancji między innymi poprzez umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji w sprawie. Owe wyjaśnienia mogły natomiast pozwolić na ustalenie przez organ, czy A.K. nie kwalifikowała się do wyżej wspomnianego zwolnienia z obowiązku zasłaniania nosa i ust.

Nie ma też racji organ II instancji, uzasadniając odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowania wystąpieniem przesłanek wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a. Powołany przepis pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. W orzecznictwie podnosi się, że z uwagi na wyjątkowy charakter przepisu art. 10 § 2 K.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz'1 B. Adamiak. J. Borkowski, wyd. 13, wydawnictwo C.H. Beck). Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010).

W ocenie Rzecznika, w sprawach dotyczących zwalczania chorób zakaźnych, realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, występuje w przypadku stwierdzenia na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Przebywanie osoby zakażonej wirusem w przestrzeni publicznej i kontaktowanie się z innymi, zdrowymi osobami, stwarza bowiem obiektywne i realne niebezpieczeństwo zakażenia tych osób. przez co zagraża ich zdrowiu i życiu. Taka sytuacja uzasadnia zatem niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Natomiast, gdy organ inspekcji sanitarnej prowadzi postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych, brak jest podstaw do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. Nałożenie wspomnianej kary nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, bowiem ewentualne zagrożenie dla dobra, jakim jest zdrowie i życie obywateli wystąpiło w momencie naruszenia przepisów sanitarnych i późniejsze wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych negatywnych skutków tego naruszenia. Decyzja nakładająca karę pieniężną nie usuwa także ewentualnego zagrożenia niepowetowaną szkodą materialną, która według organu odwoławczego może polegać na powstaniu dodatkowych kosztów zwalczania epidemii wirusa SARS-CoV-2, a nawet miliardowych strat i zapaści gospodarki narodowej, które zagrożą dobrobytowi Polaków przez najbliższe kilka lat. Szczególna szybkość nie jest, zatem cechą, którą bezwzględnie musi charakteryzować się tego rodzaju postępowanie represyjne i która uzasadnia odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zmniejszenie efektu prewencyjnego kary pieniężnej, do czego doszłoby - zdaniem organu odwoławczego - w przypadku "opóźnienia" w nałożeniu kary spowodowanego czynnym udziałem strony w postępowaniu, nie jest bowiem okolicznością usprawiedliwiającą zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. przez organ inspekcji sanitarnej.

Przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ administracji publicznej powinien utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 3 k.p.a.). W doktrynie podnosi się, że obowiązek sporządzenia adnotacji na okoliczność zastosowania art. 10 § 2 K.p.a. nie zwalnia organu od wskazania przyczyn odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w uzasadnieniu decyzji (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010 oraz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, wyd. II, WKP 2019). Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji PPIS brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 2 k.p.a. oraz wskazania przyczyn, dla których to uczynił.

Organ wadliwie stoi na stanowisku, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej, a także umożliwienie jej wglądu w akta sprawy i wypowiedzenie się w jej przedmiocie zniweczyłoby sens i cele regulacji art. 48a ustawy o z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Prawu administracyjnemu nie jest jednak znana koncepcja działania przez organ w stanie wyższej konieczności (a co najwyżej w stanie niecierpiącym zwłoki, który, jak już wykazano nie ma w tym przypadku miejsca) ani też poświęcania podstawowych praw obywatela dla uznaniowo rozumianego dobra społeczeństwa.

Jeśli natomiast chodzi o przyznanie przez organ prymatu interesowi społecznemu wskazać należy, że takie działanie, w prawnych i faktycznych realiach sprawy nie jest w żaden sposób uprawnione. Interesy te są równoważne, a ich ważenie, nakazane przepisem art. 7 in fine nie polega na uznawaniu "wyższości" jednego nad drugim, lecz na takim rozstrzyganiu sprawy, aby nie doprowadzić do naruszenia żadnego z nich.

Realizacja zasady z art. 7 k.p.a. nie może polegać na wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych kosztem obywatela, z pogwałceniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. Rozstrzyganie kolizji między interesem społecznym a słusznym interesem obywatela może odbywać się tylko w granicach prawa. Te granice zakreśla również prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień w sprawie. Tymczasem, zdaniem organu, realizacja tych praw zniweczyłaby nieuchronność nakładania kar administracyjnych za naruszenie obostrzeń epidemicznych.

Rzecznik podkreślił też, że prewencyjnej (odstraszającej) funkcji kary nie realizuje się w demokratycznym państwie prawa poprzez nałożenie tej kary i wykonanie jej jeszcze przed bezspornym ustaleniem kluczowych okoliczności popełnienia czynu. Wówczas bowiem nie mamy do czynienia z nieuchronnością kary, a jej arbitralnością.

Notatka służbowa funkcjonariusza policji, zawierająca dane osobowe strony, przekazana organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który określa zamknięty katalog celów, na potrzeby których ta formacja podejmuje określone rodzajowo czynności. Ponadto, żaden przepis ustawy nie daje policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej. Podstawą prawną do tego rodzaju działania policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1j ustawy o Policji w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Uprawnienie policji do przetwarzania danych osobowych ogranicza się do danych pozyskanych w trakcie czynności ukierunkowanych na zwalczanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przedmiotowe uprawnienie nie obejmuje natomiast danych osobowych uzyskanych w wyniku innych czynności policji, w tym czynności podjętych wyłącznie w celu uzyskania informacji na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej.

W przedmiotowej sprawie brak jest wymaganej przez Konstytucję ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 48a ust. 1 pkt ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W konsekwencji, dane osobowe przekazane przez policję organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej adresatowi zaskarżonej decyzji, zostały pozyskane z naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że notatka służbowa zawierająca opis zarzucanego stronie postępowania zachowania jest dowodem sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a.

Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wynikająca z tej regulacji zasada zupełności materiału dowodowego obliguje organ do zebrania wszelkich niezbędnych dowodów dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej pozyskały wyłącznie jeden dowód i to w dodatku niezgodnie z prawem, to nie ulega wątpliwości, że nie wykonały obowiązku ustanowionego w art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei oparcie ustaleń faktycznych o notatkę służbową, która nie spełnia wymogów dowodu określonych w art. 75 § 1 k.p.a., stoi także w sprzeczności z art. 7 k.p.a., nie pozwala bowiem na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie prowadzi do jej załatwienia.

Zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1066), obowiązek zakrywania ust i nosa, oprócz osoby, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia, całościowych zaburzeń rozwoju, zaburzeń psychicznych, niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym albo głębokim, lub osoby mającej trudności w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa; nie dotyczył także osoby zachowującej tzw. "dystans społeczny", czyli odległości co najmniej 2 m od przebywających w tych miejscach osób (§19 ust. 1 punkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r.).

Organy nie odniosły się w wydanych decyzjach do kwestii zmiany przepisów, polegającej na złagodzeniu obostrzeń epidemicznych. Przepisy obowiązujące w dacie orzekania były względniejsze niż regulacje, które obowiązywały w dniu zdarzenia, czyli 7 maja 2020 r., gdyż zwalniały z obowiązku zakrywania nosa i ust nie tylko z uwagi na wspomniany wyżej stan zdrowia, ale także z uwagi na zachowanie dystansu społecznego. Organy nie wzięły powyższego pod uwagę nakładając karę.

Tymczasem stosownie do postanowień art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Zgodnie z tą dyrektywą, stanowiącą odzwierciedlenie art. 4 § 1 Kodeksu karnego, organ wymierzający administracyjną karę pieniężną zobligowany jest do uwzględnienia wszelkich korzystnych dla sprawcy deliktu administracyjnego zmian prawnych, do których doszło od momentu popełnienia przewinienia.

Zasadą wynikającą z art. 189c k.p.a. objęte jest postępowanie administracyjne w całości (a zatem również postępowanie przed organem odwoławczym w razie zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji). Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej" jednoznacznie odnosi się do całego procesu administracyjnego, który kończy się z chwilą wydania decyzji posiadającej przymiot ostateczności (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska. M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie VII, Lex (el.) 2020). Jakkolwiek więc ustawodawca postanowił, że decyzjom wydawanym w oparciu o art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przysługuje z mocy prawa natychmiastowa wykonalność, skuteczne wniesienie środka odwoławczego obliguje organ drugiej instancji do uwzględnienia w procesie rozpatrywania odwołania także art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z art. 7 k.p.a., było wyjaśnienie kwestii zaistnienia wszystkich przesłanek zwolnienia strony z obowiązku zakrywania nosa i ust za pomocą maseczki, przyłbicy lub odzieży i w przypadku pozytywnych ustaleń w zakresie, zastosowanie art. 189c k.p.a. - co w konsekwencji oznaczałoby konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania przed tym organem w całości.

IV. Odpowiedź organu na skargę.

W obszernej odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

V. Połączenie spraw.

Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 111 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") połączył sprawy wywołane skargą A.K. i skargą R.P. O. do wspólnego rozpoznania i orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja R.P.") sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Dyspozycja art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

I. Nieważność decyzji organów obu instancji.

I. 1. Stan prawny.

1. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji R.P. (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw.

Znaczenie zasady legalizmu, rozumianej szeroko, a więc wchłaniającej zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmującej nakaz przestrzegania prawa polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 88/11 uznaje zasadę legalizmu, jako przejaw zasady praworządności.

Jak podkreśla się w literaturze (op. cit.) "z brzmienia art. 7 wynika wprost ustrojowa zasada prawna (konstytucyjna) legalizmu nakładająca określone obowiązki zarówno na organy władzy publicznej stosujące prawo, jak i te, które je tworzą, też zresztą w oparciu o odpowiednie przepisy kompetencyjne, proceduralne i materialne. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy (...) jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy (zob. postanowienie TK Ts 216/04 z 9 maja 2005 r.)".

"Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.).

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P.

2. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

(...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja R.P. upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09) – por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92).

Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rang, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

3. Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (vide komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. "Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji, oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania" (ibidem).

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją R.P. ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie – konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych – z zastrzeżeniem uwag, poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. 2 powyżej.

Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji R.P. każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej jest bezwzględnie obowiązująca.

Art. 37 ust. 1 Konstytucji należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu jednostki, jego praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por. komentarz do art. 37 w P. Tuleja, red., op. cit.).

4. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., mającym bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się mogą podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.).

Jak podkreśla się w literaturze (zob. L. Garlicki, op. cit. komentarz do art. 52) swoboda przemieszczania się jest tradycyjną, klasyczną wolnością jednostki, jako przejaw jej ogólnie wolnościowego statusu i "możności czynienia wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu" (łac.: neminem laedere, por. też art. IV francuskiej Deklaracji praw człowieka i obywatela).

Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób swobodny i nieograniczony, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".

Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji R.P., wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie.

Nakaz konstytucyjny dotyczący tego, że ta wolność obywatelska może doznać ograniczeń, ale wyłącznie aktem prawnym rangi ustawowej, wiąże w sposób szczególny władzę ustawodawczą. Stanowiąc bowiem konstytucyjną gwarancję wolności przemieszczenia się, równocześnie przewiduje dopuszczalność jej ograniczenia, zawężając prawodawcy prawny sposób wprowadzenia ograniczenia.

Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności przemieszczania się aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. cyt. w. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r., K. 25/97 (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).

W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją R.P., co wprost prowadzi do wniosku, że rozporządzenie takie w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, nie może być uznane przez sąd za skuteczną i poprawną podstawę prawną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) decyzji władczej organu administracji publicznej.

5. Art. 57 Konstytucji R.P., gwarantujący wolność zgromadzeń, przewiduje, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Również ograniczenie i tej wolności może określać wyłącznie ustawa.

Znaczenie konstytucyjnej gwarancji wolności zgromadzeń dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12 (OTK-A 2014/8/92), że "wskazany przepis wyraża - zgodnie z systematyką rozdziału II Konstytucji - jedną z wolności politycznych odnoszących się w swym zasadniczym wymiarze do uczestnictwa jednostek w życiu publicznym, ustalania i realizowania wspólnie określonych celów, uzyskiwania informacji o sposobie działania organów władzy publicznej oraz udziału w ich powoływaniu. Widziany w tym kontekście art. 57 Konstytucji określa sferę wolności jednostki, wskazując na swobodę podejmowania określonych działań. Stanowi także jeden z podstawowych elementów determinujących status jednostki w relacji do państwa, przez co staje się rozstrzygnięciem mającym istotne znaczenie w perspektywie konstytucyjnego modelu ustrojowego.

Przepis art. 57 Konstytucji wyraża wolność. To znaczy, że poszczególne elementy regulacji konstytucyjnej przewidzianej w tym przepisie postrzegać należy - co do zasady - przez pryzmat określonej sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym konkretnym zakresie pozostają wolne od ingerencji władzy publicznej. Korzystanie z wolności nie może być przez to reglamentowane przez państwo. Rolą państwa ma być zapewnienie warunków do realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć zawsze charakter wyjątkowy. Może następować jedynie w sytuacjach dających się racjonalnie uzasadnić oraz w myśl ogólnych zasad wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji".

Również w odniesieniu do wolności zgromadzeń, może ona był ograniczona, ale wyłącznie ustawą i wyłącznie zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

Prawidłowo rozumiejąc znaczenie wolności zgromadzeń WSA w Poznaniu w wyroku z 20 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 888/09 (CBOSA) uznał, że w celu realizacji tej wolności siły porządkowe stojące w dyspozycji władz publicznych zobowiązane są do udzielania ochrony i zabezpieczenia osobom korzystającym z wolności zgromadzeń. Jak stwierdził ten Sąd "jest to ich prawo podmiotowe "wpisane" w konstytucyjnie gwarantowaną wolność zgromadzeń".

I. 2. Ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

1. Jak wynika z przedstawionego powyżej stanu prawnego, odnosząc się do przedmiotu sprawy zawisłej przed tut. Sądem, stwierdzić należy, że prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji R.P. (w tym wolność przemieszczania się) mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Trafnie też wskazał w takim zakresie WSA w Opolu w wyroku sygn. akt II SA/Op 219/20 z 27 października 2020 r. (CBOSA), że "tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki", powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.

Stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organu I (a także II instancji) § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792) nakładał natomiast (do odwołania) obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego ust i nosa w wymienionych pkt. 2 lit. a – d miejscach ogólnodostępnych.

W rzeczywistości więc obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia w związku z powyższym, że w dacie zdarzenia (7 maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego ust i nosa.

Skoro, co wynika z powyższych rozważań tut. Sądu, nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji R.P. ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezakrycie ust i nosa – jako forma ograniczenia tego prawa, przewidziana wyłącznie w rozporządzeniu - nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie.

Została więc ona nałożona bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją R.P. podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela, mogącej stanowić dla organów administracji publicznej upoważnienie do władczego (w tym wypadku penalnego) działania.

Należy jednakże zauważyć, że organa administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją R.P. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organa te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

Jak ponadto stwierdził NSA w ww. wyroku, "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)"

NSA wyjaśnił ponadto w cyt. w. wyroku, że takie uprawnienie sądów administracyjnych "znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją R.P., gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.), odmawia więc jego stosowania.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznana za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

2. Dokonując oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał ponadto pod uwagę fakt, że wskazany przez organa, jako podstawa decyzji, art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w brzmieniu nadanym przez art. 25 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842), przewidywał w pkt. 4, że w rozporządzeniu wykonawczym, o którym mowa w art. 46a ustawy, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie, a nie obowiązek zakrywania ust i nosa.

Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowił, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł.

Tym niemniej, ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 22 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w szczególności obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych.

Należy ponadto wyjaśnić, że art. 46b pkt 4 cyt. ustawy z 2008 r. został zmieniony dopiero przez art. 15 pkt 2 lit. a ustawy z 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) z dniem 29 listopada 2020 r. przez nadanie treści "obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie" i dodanie pkt. 4a) – "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów".

Ww. ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dopiero z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę przez dodanie pkt. 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu".

Tym samym ustawowy nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zaczął w rzeczywistości obowiązywać dopiero od 29 listopada 2020 r.

Dlatego też Rada Ministrów nie tylko nie miała – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. – prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu.

Jak słusznie wyjaśnił WSA w Opolu w cyt. wcześniej wyroku z 27 października 2020 r., "przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11)".

Z powyższych przyczyn słuszna jest konstatacja WSA w Opolu, że "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu".

Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia aktem podustawowym ograniczenia wolności swobodnego i niczym nieograniczonego poruszania się obywateli po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu wydania przez Radę Ministrów przedmiotowego rozporządzenia (i w dniu orzekania przez organa obu instancji) nie było jednak w ogóle.

3. Odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymaga również prawidłowość postępowania organów obu instancji oceniania przez pryzmat ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Za nieuprawnione należy uznać stanowisko szczególnie mocno akcentowane przez organ odwoławczy (ale również przyjęte przez PPIS), że zasada szybkości postępowania ma prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Rację mają organa obu instancji, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak ich uwadze, że w cyt. przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego. Przypomnieć bowiem należy, że w dacie zdarzenia, które – w ocenie organów – było podstawą nałożenia kary pieniężnej przyjęty przez organa za podstawę decyzji § 18 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że obowiązku określonego w ust. 1 nie stosuje się w przypadku osoby, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia, całościowych zaburzeń rozwoju, zaburzeń psychicznych, niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym albo głębokim, lub osoby mającej trudności w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa; okazanie orzeczenia lub zaświadczenia w tym zakresie nie jest wymagane.

Dlatego też obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji było ustalenie, czy w wypadku skarżącej takie wyłączenie ex lege nie występowało. Należy pamiętać, że organa administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli – jak w niniejszej sprawie – nie zostało wyjaśnione, czy skarżąca nie może zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia to niedopuszczalne było zastosowanie art. 12 § 2 k.p.a., gdyż wykluczało to zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś powodowało, że organa nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.).

Skarżąca twierdzi, że w momencie legitymowania przez Policję informowała, że jest zwolniona z obowiązku zakrywania ust i nosa w związku z występującymi w jej przypadku przeciwwskazaniami zdrowotnymi (utrudniająca oddychanie alergia, problemy z sercem, nerwica). Skoro w notatce policyjnej nie ma o tym wzmianki, to słusznie podnosi skarżąca, że przyjęta przez organa, jako priorytet, szybkość postępowania doprowadziła do ograniczenia jej prawa do czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiła jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Należy też wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, uprawniające organa do odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 2 k.p.a.). Załatwienie bowiem sprawy, polegające wyłącznie na ukaraniu skarżącej za rzekome niewypełnienie obowiązku zakrywania ust i nosa nie miało bowiem już żadnego wpływu "na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Nałożenie kary pieniężnej było bowiem środkiem represyjnym, a nie zapobiegawczym.

Rozważania organu, poczynione zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do prewencji ogólnej i szczególnej w żadnej merze nie uzasadniały faktycznego uniemożliwienia przez organ skarżącej skorzystania z przysługujących jej z mocy ustawy praw strony postępowania administracyjnego.

Co więcej, zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa z art. 10 § 1 k. p. a.

W konsekwencji, organa obu instancji naruszyły też art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Analiza zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazuje na to, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenie przez stronę rozporządzenia organa stwierdziły na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej PPIS. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organa administracji publicznej w dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzeniu innych dowodów, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że jak wyjaśnił to już tut. Sąd, ustalić należało, czy skarżąca korzystała ze zwolnienia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia.

Organa obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Skoro ponadto postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to uszło uwadze organów, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Ma to na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Opisane powyżej naruszenie przez organa obu instancji art. 6, 7, 8 § 1, 12 § 1, 61 § 4, 77 § 1 k.p.a. tut. Sąd ocenia, jako rażące.

O takim charakterze naruszenia prawa przesądza fakt pozbawienia skarżącej bez podstawy prawnej przysługujących jej ww. praw procesowych, a tym samym pozbawienie jej jakiejkolwiek możliwości obrony w postępowaniu o ukaranie dotkliwą karą pieniężną.

W rzeczywistości też postępowanie organów obu instancji miało charakter inkwizycyjny, a nie charakter postępowania prowadzonego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego, umożliwiającego skarżącej przedstawienie stanowiska procesowego i ewentualnych dowodów w sprawie.

Dlatego też zaskarżona decyzja i decyzja PPIS wywołała skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, urzeczywistniającym do tego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji R.P.).

W takim kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał też uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w części odnoszącej się do prewencji ogólnej i szczególnej nałożonej na skarżącej kary pieniężnej, za sporządzone z całkowitym lekceważeniem wagi i istoty obywatelskich praw i wolności jednostki, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Dopuszczalne bowiem – co do zasady – przyznanie prymatu interesu ogólnego, społecznego nad prawami jednostki nie może dotyczyć pozbawienia obywatela prawa nie tylko do obrony, ale również zaprezentowania w jakikolwiek sposób swego stanowiska i wyjaśnień w administracyjnym postępowaniu o nałożenie kary. Postępowanie takie, jako prowadzone już po zdarzeniu, za które organ chce nałożyć karę pieniężną, nie prowadzi bowiem wprost do ochrony interesów ogólnospołecznych, ale tylko do nałożenia owej kary.

Dlatego też w tej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), upoważniającą Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

I. 3. Podstawa prawna wyroku.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawna w sprawie niniejszej odnosi się w swej istocie do ocen w płaszczyźnie konstytucyjnej i formalnoprawnej.

Ocena prawna w płaszczyźnie konstytucyjnej wyraża się w stanowisku Sądu meriti o skutkach:

1. niezgodności aktu podustawowego, jakim było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, z przepisami Konstytucji R.P., wskazanymi w uzasadnieniu, powodującej, że nie może ono w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, być uznane za skuteczną i legalną podstawę prawną ograniczenia tych praw i wolności obywateli, a w konsekwencji ukarania obywatela;

2. wadliwego i naruszającego art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. upoważnienia zawartego w art. 46b. ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niezawierającego żadnych wytycznych dotyczących treści aktu.

Tak dokonana ocena prawna pozwoliła bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na odmowę zastosowania cyt. rozporządzenia w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne i w konsekwencji na uznanie, że wydanie zaskarżonych decyzji organów obu instancji nastąpiło bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej.

Ocena prawna w płaszczyźnie formalnoprawnej wyraża się natomiast w stanowisku tut. Sądu o niedopuszczalności arbitralnego ograniczania przez organa administracji publicznej podstawowych praw procesowych strony postępowania administracyjnego, o których była mowa w pkt. I.2.3 uzasadnienia. Dokonane w sprawie niniejszej pozbawienie skarżącej prawa do udziału w postępowaniu oraz naruszenie fundamentalnych zasad postępowania dowodowego nakazuje Sądowi uznać, że organa obu instancji rażąco naruszyły prawo.

Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, zawarte w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Ponadto tut. Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowo administracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

Stwierdzenie przez sąd meriti obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje temu sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał obie skargi za uzasadnione co do zasady. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.