Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 796/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Dnia 4 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa M. pismem z [...] lutego 2019 r., w związku z postępowaniem prowadzonym na wniosek Spółkli A. z siedzibą

w W., w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K. – J. G. – W. – L. – P. – G. – I. – T. – G. – I. – O. - O., zwrócił się, między innymi, do Marszałka Województwa W. o uzgodnienie wydania zezwolenia, w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.).

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Marszałek Województwa M. dopuścił do udziału, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy Spółce A. z siedzibą

w W. na linie komunikacyjną K. – J. G. – W. – L. – P. – G. – I. – T. – G. – I. – O. – O., Stowarzyszenie Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" z siedzibą w L., na prawach strony.

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Marszałek Województwa W. uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej, zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy w części dotyczącej województwa wielkopolskiego, relacji K. – P. - O..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" z siedzibą w L. na ww. postanowienie, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że postanowienie nie spełnia wymogów określonych w art. 124 § 2 K.p.a. bowiem nie zawiera uzasadnienia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Marszałek Województwa W. postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...], wskazując na art. 106 § 5 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 z późn. zm.), uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej, zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy przedsiębiorstwa Spółki A w W. w części dotyczącej województwa wielkopolskiego, relacji K. – P. - O..

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że na obszarze województwa wielkopolskiego nie zachodzą zagrożenia wskazane w art. 22a ust. 1 u.t.d., które mogłyby stanowić podstawę do odmowy wydania zezwolenia. Nowa linia nie będzie miała negatywnego wpływu na dotychczasowy układ komunikacyjny, bowiem przewozy realizowane są przez obecnych przedsiębiorców wyłącznie odcinkowo i w innych przedziałach czasowych.

Na wskazane wyżej postanowienie Stowarzyszenie Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" z siedzibą w L. wniosło zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania: art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie, a także lakoniczne i niepełne uzasadnienie postanowienia, z którego treści nie wynika, jakie czynności podjął organ oraz dlaczego, w jego ocenie, nie zaszły przesłanki do odmowy wydania zezwolenia. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. poprzez wydanie postanowienia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności bez sprawdzenia, czy projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz bez sprawdzenia, czy wydane zezwolenie ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że materialnoprawną podstawę w sprawie stanowi przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia - w krajowym transporcie drogowym - wydanego przez: marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. W przedmiotowej sprawie, z racji przebiegu projektowanej trasy przez część województwa W., to Marszałek Województwa W. jest organem właściwym do zajęcia wymaganego ww. przepisem. Jego obowiązek polega na zweryfikowaniu istotnych okoliczności, które dotyczą planowanej trasy przez województwo wielkopolskie.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wywiązał się ze swojego obowiązku, dokonując stosownej analizy i oceny. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że mają one charakter ogólnikowy i czysto teoretyczny, bowiem wnoszący zażalenie nie wskazał żadnych konkretnych argumentów, których nie wziął pod uwagę organ I instancji. Nie sprecyzował ani nawet nie przybliżył okoliczności, mogących chociażby potencjalnie wpływać na zagrożenia na tym konkretnym odcinku.

Stowarzyszenie Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" w L. , wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia obu wskazanych wyżej postanowień, zarzuciło naruszenie:

1. art. 9 i art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu, bowiem Stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie a także lakoniczne i niepełne uzasadnienie postanowienia, z którego nie wynika jakie czynności podjął organ oraz dlaczego w jego ocenie nie zaszły przesłanki do odmowy uzgodnienia,

2. art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż z uwagi na faktyczne odstąpienie przez organ pierwszej instancji od sporządzenia uzasadnienia, postępowanie zażaleniowe było pierwszym etapem, na którym prowadzone byłyby ustalenia istotne dla sprawy, a dodatkowo organ drugiej instancji nie dokonał ponownego zbadania sprawy, a jedynie odniósł się (i to nie w pełni) do zarzutów zawartych w zażaleniu;

3. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych;

4. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) [zapewne lit. g – uwaga Sądu] i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d., poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Marszałka Województwa W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], dotyczącego uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej, zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy przedsiębiorstwa Spółki A. w W. w części dotyczącej województwa wielkopolskiego, relacji K. – P. - O..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 z późn. zm.), dalej także jako u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym wydanego – w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

W świetle wskazanego przepisu, nie budzi wątpliwości, że ma on ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym, wskazując jednocześnie, w przypadku przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa, na obowiązek organu wydającego zezwolenie, uzgodnienia w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na przebieg linii komunikacyjnej.

W odniesieniu do zakresu uprawnień organów uzgadniających, również nie budzi wątpliwości, że organ uzgadniający w sprawie może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d - g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej i dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy, w tym, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie podległego mu województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.

W kontrolowanej sprawie, jak ocenił organ odwoławczy, Marszałek Województwa W. nie przekroczył zakresu kompetencji udzielonego mu w ramach art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. i w ramach uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. dokonał analizy przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa, wskazując, że nowa linia nie będzie miała negatywnego wpływu na dotychczasowy układ komunikacyjny, bowiem przewozy realizowane są przez obecnych przedsiębiorców wyłącznie odcinkowo i w innych przedziałach czasowych.

Stowarzyszenie Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]", co należy podkreślić, nie kwestionuje ustaleń dokonanych przez organ w niniejszej sprawie, a jedynie zarzuca organowi brak dokonania w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

Należy zatem wyraźnie wskazać, że ustalenia, na które wskazuje strona skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust 1 pkt 1 i art. 22a ust 1 pkt 2 lit a) i b) u.t.d., dotyczące sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych należą wyłącznie do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia , co wynika wprost z przepisu art. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a) i b) u.t.d., w myśl którego, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych: mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a/ zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b/ zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

Organ uzgadniający zatem, wbrew zarzutom skarżącego Stowarzyszenia, nie staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. Organem, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej na obszarze swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa M. , ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie.

Z tych względów, za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów art. 18 ust 1 pkt 1 i art. 22a ust 1 pkt 2 lit a) i b) u.t.d.

Powyższe skutkowało uznaniem za niezasadne także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 106 § 5, art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a, których naruszenie strona skarżąca zarzuca, w związku z brakiem dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Ponadto, podkreślić należy, że ani w postępowaniu przed organami administracji, ani w skardze wniesionej do Sądu strona skarżąca nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie przebiegu planowanej linii komunikacyjnej, a których organ nie poczynił, zaś wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny.

Za nieuzasadniony, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 9 i art. 10§ 1 k.p.a. Stowarzyszenie Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" w L. zostało dopuszczone do udziału

w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co jest niesporne, a zatem miało prawo uczestniczenia w postępowaniu przed organami obu instancji na prawach strony i z tego prawa korzystało poprzez składanie zażaleń na wydawane rozstrzygnięcia. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a [...] lipca 2019 r. ( k 13 akt adm. ) zawiadomiło stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2019 r., informując jednocześnie o możliwości przeglądania akt, składania pism, wniosków i uwag, a także przedstawiania dodatkowych dowodów. Jak wynika z akt administracyjnych, do dnia wydania postanowienia tj. [...] sierpnia 2019 r. strona skarżąca nie wykazała jakiejkolwiek aktywności w toczącym się postępowaniu, organ zaś nie przeprowadził żadnych nowych dowodów. Ponadto, co należy podkreślić, zarzut naruszenia art. 10 k p a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji zaś, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jak wynika bowiem a art. 145 § 1 ust 1 lit. c) P.p.s.a, sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazano wyżej, sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.