Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1314/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1046/09 w sprawie ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie [...] Szpitala Miejskiego im. [...] w Krakowie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1046/09, orzekając przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, oddalił skargę Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie [...] Szpitala Miejskiego im. [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Małopolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] w całości. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Organ nadzoru stwierdził, iż Rada Miasta Krakowa podejmując przedmiotową uchwałę w sposób nieuprawniony postanowiła o przekazaniu uprawnienia do określenia struktury organizacyjnej Szpitala na rzecz jego Dyrektora. W § 1 pkt 2 uchwały Rada Miasta Krakowa postanowiła bowiem o dokonaniu zmiany dotychczasowej treści § 8 ust. 2 Statutu. W myśl przywołanego przepisu postanowiono, iż "szczegółową organizację wewnętrzną, zasady podległości oraz zakresy działalności komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk pracy określa regulamin organizacyjny ustalony przez Dyrektora Szpitala". W ocenie organu nadzoru brak określenia w uchwale podjętej przez organ stanowiący gminy struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej w istocie prowadzi do cesji kompetencji w tym zakresie na rzecz organu tego zakładu, tj. jego Dyrektora. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, jest to niedopuszczalne tak w świetle przepisu art. 11 ust. 2 pkt 5 pow. ustawy, jak i na gruncie aktualnie obowiązującego porządku prawnego i stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, że aktualnie obowiązujący zapis § 8 ust. 1 Statutu Szpitala stanowiący, iż strukturę organizacyjną tworzą wymienione w tym przepisie "piony organizacyjne" (pion Dyrektora Szpitala; pion Zastępcy Dyrektora ds. Lecznictwa; pion Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Zarządzania Jakością; pion Zastępcy Dyrektora ds. Administracyjno-Technicznych; pion Głównego Księgowego; pion Głównego Specjalisty ds. Organizacji i Zarządzania Informacją), w jego ocenie nie wyczerpuje dyspozycji wyżej cytowanego przepisu ustawy, która obliguje organ założycielski do określenia struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej. Przywołany zapis § 8 ust. 1 uchwały w ocenie organu nadzoru nie określa struktury organizacyjnej Szpitala, a jedynie w sposób ogólny wskazuje "piony organizacyjne", w ramach których w rzeczywistości Dyrektor Szpitala będzie mógł dowolnie kształtować strukturę organizacyjną zakładu. W ocenie organu nadzoru poprzez zmianę zapisu § 8 ust. 2 Statutu Rada Miasta Krakowa doprowadziła do nieuprawnionego przekazania kompetencji ustawowo przypisanej organowi założycielskiemu zakładu opieki zdrowotnej, na rzecz jego Dyrektora.

Wojewoda Małopolski powołując się na zasadę legalności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP stwierdził, że obowiązkiem Rady Miasta jest respektowanie zakresu przedmiotowego ustawy wyznaczonego w sprawie przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Pominięcie obligatoryjnego elementu statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę, tym bardziej że brak ten dotyczy jednego z najbardziej istotnych elementów. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, że rozważając unieważnienie wyłącznie części przedmiotowej uchwały, doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest nie tylko celowe, ale też konieczne. Ewentualne bowiem stwierdzenie nieważności uchwały w części (tj. jedynie w zakresie wskazującym na nieuprawnioną cesję kompetencji) mogłoby przyczynić się do stworzenia złudnego wrażenia, co do dopuszczalności sanowania przez organ nadzoru tworzenia aktów normatywnych z pominięciem istotnych elementów objętych upoważnieniem ustawowym.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rada Miasta Krakowa zarzuciła błędną wykładnię art. 11 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także § 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Podniesiono, że zmiany wprowadzone uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2009r. przez Radę Społeczną Szpitala w rozdziale III Statutu Szpitala polegające na zmianie zapisów w § 8 ust. 2 oraz na dodaniu do § 8 ustępu 3, zatwierdzone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r., nie powodują przekazania Dyrektorowi Szpitala kompetencji do samodzielnego określania struktury organizacyjnej tej jednostki. Rada Miasta Krakowa nie podzieliła również opinii Wojewody Małopolskiego wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że zapis § 8 ust. 1 uchwały nie określa struktury organizacyjnej Szpitala. Wprowadzenie regulaminu organizacyjnego zakładu opieki zdrowotnej, który określa szczegółową organizację wewnętrzną oraz zakres zadań poszczególnych jednostek, komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk pracy, a więc strukturę organizacyjną jest zgodny z art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z tym przepisem, statut zakładu określa organizację wewnętrzną (a więc strukturę organizacyjną) oraz organy zakładu. Zakład opieki zdrowotnej, niezależnie od swojego prawnego statusu, tj. publicznego czy niepublicznego, składa się z jednostek i komórek organizacyjnych. Poza regulacjami ustawowymi, które przesądzają między innymi o zasadach gospodarowania mieniem czy zasadach gospodarki finansowej w zakładzie, a także o szczegółowych wymaganiach wobec osób sprawujących określone stanowiska – podstawowym aktem prawnym określającym ustrój zakładu opieki zdrowotnej jest jego statut (art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej).

Jak podniosła Rada Miasta Krakowa, jednostki i komórki organizacyjne oraz samodzielne stanowiska pracy tworzą strukturę organizacyjną zakładu. Z przepisów prawa wynika, że jednostki organizacyjne zakładu muszą być wskazane właśnie w statucie. Zgodnie z § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 169, poz. 1781), jednostką organizacyjną jest wyodrębniona w statucie część zakładu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Natomiast komórka organizacyjna jest częścią jednostki organizacyjnej wyodrębnionej w statucie lub regulaminie (§ 2 pkt 5). Jednocześnie Rada Miasta Krakowa wskazała, że treść przedmiotowego rozporządzenia nie określa, o jaki regulamin chodzi. Zasadniczo powinien być to regulamin porządkowy zakładu, ale może być to również regulamin organizacyjny, o ile statut taki przewiduje. Zgodnie z art. 18a ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, regulamin porządkowy ustala kierownik zakładu opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 46 pkt 4. Z regulacji art. 46 pkt 4 wynika, iż do zadań rady społecznej zakładu należy zatwierdzanie regulaminu porządkowego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Podobnie w przypadku, jeżeli statut zakładu opieki zdrowotnej przewiduje funkcjonowanie zakładu również w oparciu o regulamin organizacyjny, z tą jednak różnicą, że nie zatwierdza go rada społeczna. Zatem w sytuacji, gdy komórki organizacyjne zakładu mają być określone w regulaminie, to kierownik zakładu zmieniając go, przesądza również o wyodrębnianiu komórek organizacyjnych. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, powyższy stan prawny powoduje, że komórki organizacyjne zakładu opieki zdrowotnej mogą być określone w: 1) statucie, jak i w regulaminie; 2) jedynie w statucie; 3) jedynie w regulaminie.

Z powyższego zatem – zdaniem skarżącej Rady – wynika, że statut zakładu opieki zdrowotnej może zawierać postanowienie upoważniające wprost kierownika zakładu do tworzenia, łączenia, przekształcania albo likwidacji poszczególnych komórek organizacyjnych. Wymaga to podjęcia przez radę społeczną stosownej uchwały i zatwierdzenia przez organ, który utworzył zakład. Jednak zmiana struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej (w tym komórek organizacyjnych) nie może powodować zmiany rodzajów i zakresu udzielanych przez zakład świadczeń zdrowotnych, albowiem zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności – rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych. Oczywiście w przypadku publicznego zakładu opieki zdrowotnej, podjęcie powyższej decyzji wiązałoby się z przekształceniem zakładu, co w myśl regulacji wynikającej z art. 36 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, należy do wyłącznej kompetencji organu, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 9 ust. 2 Statutu Zakładu, organizację i porządek procesu udzielanych świadczeń zdrowotnych w Zakładzie określa regulamin porządkowy Zakładu, zatwierdzony na wniosek Dyrektora przez Radę Społeczną Zakładu. W opinii Rady Miasta Krakowa, nie można więc zastosować sankcji nieważności uchwały na podstawie naruszenia przepisu prawa, który nie miał zastosowania przy uchwalaniu zmian w Statucie Zakładu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Rady Miasta Krakowa stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które uzasadniałyby uchylenie aktu nadzoru zgodnie z treścią art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, zmiany wprowadzone zakwestionowaną uchwałą w istocie sprowadzały się do obejścia art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten wymienia elementy ustroju zakładu opieki zdrowotnej, które mają być regulowane w statucie zakładu, wskazując między innymi w punkcie 5, że przedmiotem regulacji statutowej mają być organy tego zakładu i struktura organizacyjna. Ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny przesądził zatem o tym, że o strukturze organizacyjnej zakładu decydować należy w statucie tego zakładu, a zatem kompetencje w tym zakresie mają organy właściwe do uchwalenia statutu, a więc podmiot, który utworzył zakład (art. 11 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, iż zmiany dokonane zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą w istocie oznaczają brak określenia w uchwale o zatwierdzeniu Statutu jednego z obligatoryjnych jego elementów, to jest struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej. Obowiązujący bowiem zapis § 8 ust 1 Statutu Szpitala stanowiący, że strukturę organizacyjną tworzą wymienione w tym przepisie "piony organizacyjne" nie wyczerpuje dyspozycji art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy, który obliguje organ założycielski do określenia struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej. Określenie bowiem struktury organizacyjnej powinno oznaczać określenie układu stanowisk i składających się z nich komórek organizacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie. Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że tak sformułowana treść § 8 ust. 1 nie określa struktury organizacyjnej Szpitala, a jedynie w sposób ogólny wskazuje "piony organizacyjne", w ramach których, przy uwzględnieniu nowo wprowadzanej zakwestionowaną uchwałą treści § 8 ust. 2, w rzeczywistości to Dyrektor Szpitala, a nie organ założycielski, będzie mógł dowolnie kształtować strukturę organizacyjną zakładu.

Jak zauważono, Rada Miasta Krakowa podejmując przedmiotową uchwałę, w sposób niedopuszczalny postanowiła o przekazaniu uprawnienia do określenia struktury organizacyjnej szpitala na rzecz jego Dyrektora. Wprowadzając bowiem w § 1 pkt 2 uchwały Rada Miasta Krakowa zmiany dotychczasowej treści § 8 ust. 2 Statutu, a więc ustalając, że "szczegółową organizację wewnętrzną, zasady podległości oraz zakresy działalności komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk pracy określa regulamin organizacyjny ustalony przez Dyrektora Szpitala", w istocie doprowadziła do przeniesienia na rzecz organu tego zakładu, tj. jego Dyrektora kompetencji w zakresie określenia struktury organizacyjnej zakładu, która z mocy ustawy powierzona została organowi tworzącemu zakład. Powyższe należy uznać za istotne naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Sąd podzielił także pogląd organu nadzoru, że pominięcie obligatoryjnego elementu statutu oznacza brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez radę gminy jako organ założycielski, i to brak dotyczący jednego z najbardziej istotnych elementów ustroju zakładu opieki zdrowotnej. Tworzenie aktów normatywnych z pominięciem istotnych elementów objętych upoważnieniem ustawowym jest działaniem istotnie naruszającym prawo, co w konsekwencji doprowadziło do zasadnego - w ocenie Sądu - wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały w całości.

W świetle powyższego Sąd nie podzielił poglądu Rady Miasta Krakowa, że zapis § 8 ust. 1 uchwały określa strukturę organizacyjną Szpitala, a zmiana zapisów w § 8 ust. 2 nie powoduje przekazania Dyrektorowi Szpitala kompetencji do samodzielnego określania struktury organizacyjnej tej jednostki. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja odwołująca się do definicji jednostki organizacyjnej i komórki organizacyjnej, zawartych w słowniczku aktu wykonawczego do powyższe ustawy, to jest § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 169, poz. 1781), nie może być uznana za wystarczające uzasadnienie ograniczenia się w statucie wyłącznie do wymienienia pionów organizacyjnych, a powierzenia dyrektorowi szpitala ustalenia między innymi zasad podległości organizacyjnej. Sama treść definicji zawartych w słowniczku tego rozporządzenia w żaden sposób nie wpływa bowiem na zmianę treści ustawy, na podstawie której to rozporządzenie zostało wydane, a w szczególności art. 11 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Przyjęta w zaskarżonej uchwale regulacja wyraźnie zaś naruszałaby ten akt nadrzędny, czyli ustawę. Uznanie, że możliwe jest ograniczenie się w statucie wyłącznie do wskazania pionów organizacyjnych, a pozostawienie uregulowania pełnej struktury organizacyjnej (jak przewidziano w zakwestionowanej uchwale: "szczegółowej organizacji wewnętrznej"), a zatem również i wzajemnych zależności pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi dyrektorowi zoz, oznaczałoby w efekcie pozbawienie możliwości kontroli struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej zarówno przez organy nadzoru, jak i sądy administracyjne. Rozstrzygnięcia dyrektora zoz nie podlegają bowiem ingerencji organu nadzoru i sądu w trybie dopuszczonym przez ustawodawcę dla kontroli treści statutu zoz. A przecież w utrwalonym już orzecznictwie sądowym przyjmuje się dopuszczalność, a wręcz konieczność takiej ingerencji organów nadzoru i sądu w regulacje dotyczące struktury organizacyjnej zakładów opieki zdrowotnej (por. m.in. wyrok NSA z 27 sierpnia 2008r., II OSK 666/08; czy też dotyczący do tego szpitala wyrok WSA w Krakowie z 13 października 2009, III SA/Kr 265/09).

Wobec powyższych okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały było zgodne z prawem, z tego też powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miasta Krakowa podniosła zarzut naruszenia następujących przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej,

b) § 1 pkt 2 Uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Szpitala Miejskiego [...] im. [...] w Krakowie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Rada Miasta Krakowa wskazała, że zatwierdzając przedmiotową uchwałę w sposób literalny w sposób literalny Rada zinterpretowała zapis art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, przyjmując jego wykładnię zgodnie z zapisem ustawowym "w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności organy zakładu i strukturę organizacyjną". Jak podkreśla skarżąca, przepis ten nie nakazuje określania układu stanowisk i składających się z nich komórek organizacyjnych oraz ich wzajemnych powiązań, stąd trudno na jego gruncie podzielić pogląd, że określenie struktury organizacyjnej powinno oznaczać "określenie układu stanowisk składających się z nich komórek organizacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie". Nie można zatem uznać, że zapis § 8 ust. 1 uchwały nie określa struktury organizacyjnej Szpitala. Wskazano, że jednostki i komórki organizacyjne oraz samodzielne stanowiska pracy tworzą strukturę organizacyjną zakładu. Z przepisów prawa wynika, że jednostki organizacyjne zakładu muszą być wskazane właśnie w statucie. Zgodnie z § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 169, poz. 1781 ze zm.) jednostką organizacyjną jest wyodrębniona w statucie część zakładu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia), natomiast komórka organizacyjna jest częścią jednostki organizacyjnej wyodrębnionej w statucie lub regulaminie (§ 2 pkt 5). Rozporządzenie jednakże nie określa o jaki regulamin chodzi, zasadniczo więc powinien to być regulamin porządkowy zakładu, ale może to być również regulamin organizacyjny, o ile statut taki przewiduje. Powołując się na treść art. 18a ust. 3 oraz art. 46 pkt 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej Rada Miasta Krakowa wskazała, że komórki organizacyjne zakładu opieki zdrowotnej mogą być określone jedynie w statucie lub jedynie w regulaminie. Wynika z tego, że statut zakładu opieki zdrowotnej może zawierać postanowienie upoważniające wprost kierownika zakładu do tworzenia, łączenia, przekształcania albo likwidacji poszczególnych komórek organizacyjnych (wymaga to podjęcia przez radę społeczną stosownej uchwały i zatwierdzenia tych zmian przez organ, który utworzył zakład). Przyjąć zatem należy, że zmiana treści § 8 ust. 2 Statutu, zgodnie z którą szczegółową organizację wewnętrzną, zasady podległości oraz zakresy działalności komórek organizacyjnych i ich samodzielnych stanowisk pracy określa regulamin organizacyjny ustalony przez Dyrektora Szpitala, nie doprowadzi do przeniesienia na rzecz organu tego zakładu, tj. jego Dyrektora, kompetencji w zakresie określenia struktury organizacyjnej zakładu, umożliwi mu jedynie dokonywanie zmian w zakresie tworzenia lub likwidowania stanowisk o charakterze administracyjnym. Podkreślono również, że zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, stanowisko dyrektora zakładu opieki zdrowotnej powołane jest m.in. do kierowania zakładem opieki zdrowotnej, w tym również usprawniania pracy w kierowanym przez niego zakładzie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi wynikające z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), musi być także wniesiona przez podmiot właściwie umocowany, a o tym rozstrzygają także przepisy art. 98 ust. 3 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) . Zgodnie z powołanymi przepisami skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze służy gminie a gminę (także przed sądem) reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent). Tym samym skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego a następnie skargę kasacyjną powinien wnieść Prezydent Miasta Krakowa a nie Rada "działająca imieniem Prezydenta", bo do takiego działania nie ma żadnego prawnego umocowania. Rada nie ma też kompetencji do udzielania pełnomocnictw pracownikom urzędu w sytuacji, gdy to nie ona reprezentuje gminę i nie posiada żadnych kompetencji w stosunku do pracowników urzędu. Podejmując uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Rada winna wskazać Prezydenta jako organ właściwy do jej wykonania, udzielenia pełnomocnictw, wniesienia skargi, reprezentowania przed sądem. Skarga kasacyjna błędnie zatem wskazuje, że wnosi ją "Rada Miasta Krakowa działająca imieniem Prezydenta Miasta Krakowa". Zważywszy jednak, że była podstawa do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w postaci uchwały, skargę wniósł radca prawny, będący pracownikiem urzędu Miasta Krakowa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzywał do usunięcia braków skargi, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną rozpoznał. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tj.Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz.89 ze zm.) oraz naruszenia § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Szpitala Miejskiego [...] im. [...] w Krakowie. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zoz stanowi, po pierwsze, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut a w statucie, w szczególności, określa się m.in. organy zakładu i strukturę organizacyjną. Wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie można uznać za błędną. Zmiana statutu, która w istocie prowadzi do przeniesienia kompetencji w zakresie ustalania struktury organizacyjnej, ustawowo przyznanych podmiotowi, który utworzył zakład na dyrektora zakładu opieki zdrowotnej - narusza powołane przepisy. Tym samym uchwała zatwierdzająca takie zmiany statutu musi być uznana za naruszającą prawo. Określenie "pionów organizacyjnych" nie oznacza wypełnienia upoważnienia ustawowego. Na strukturę organizacyjną składają się jednostki i komórki organizacyjne i relacje między nimi. Potwierdza to także uzasadnienie skargi kasacyjnej. Ma rację skarżąca kasacyjnie gmina, że szczegółową strukturę wewnętrzną zakładu określa regulamin organizacyjny, ale może to robić w ramach struktury organizacyjnej określonej w statucie a nie zamiast niego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisu § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...]. W sytuacji, gdy Sąd I Instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 11 ustawy o zoz, nie jest uzasadniony także zarzut błędnej wykładni przepisu wskazanej uchwały. Zastąpienie ust. 2 poprzednio obowiązującego statutu (z którego wynikało, że strukturę organizacyjną poszczególnych pionów organizacyjnych określa załącznik do statutu) nowym ust. 2 w brzmieniu ustalającym, że szczegółową organizację wewnętrzną, zasady podległości oraz zakresy działalności komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk pracy określa regulamin organizacyjny, naruszało przepis art. 11 ustawy o zoz i taka wykładnia jest z prawem zgodna.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.