Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 155/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1 pkt 6, art. 49 ust. 2,
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.
article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kierownika zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda[...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm., dalej przywoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także "P.p.s.a.") pismem z dnia 09 czerwca 2015 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...]w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. w całości, jako niezgodnej z art. 49 ust. 2 i art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 618 ze zm., dalej także "ustawa" lub "u.d.l.") w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r. poz. 182, dalej jako "rozporządzenie") i art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: przywołaną na wstępie uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miasta W. powołała Komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. i wskazała jej skład (§ 1 ust. 1 i 2 uchwały). W § 3 uchwaliła, że "Przewodniczący Komisji konkursowej przekazuje regulamin konkursu oraz projekt ogłoszenia o konkursie Radzie Miasta W".

Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Miasta wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o działalności leczniczej oraz § 3 ust. 1 i § 10 pkt 1 lit. a i b Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta W. poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały istotnie naruszyła prawo. Argumentując organu nadzoru przytoczył art. 49 ust. 2 ustawy wskazując, że unormowano w nim, że konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska – kierownik. Podmiotem tworzącym, jak wskazał, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 tej ustawy jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Z kolei z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że konkurs na stanowisko kierownika przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot. Stosownie do treści § 2 pkt 2 rozporządzenia przez "właściwy podmiot" – rozumie się podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy.

Zaakcentował, iż pojęciem "podmiot tworzący" jednolicie posłużono się na gruncie ustawy o działalności leczniczej, jak i rozporządzenia wykonawczego. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta W. przyjmując przedmiotową uchwałę uznała, że pod pojęciem "podmiotu tworzącego", o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, należy rozumieć organ stanowiący gminy. Tymczasem, jego zdaniem, takie rozumienie przepisu art. 49 ust. 2 wymienionej ustawy należy uznać za błędne, gdyż za "podmiot tworzący", którym posługuje się ten przepis, należy uznać jednostkę samorządu terytorialnego tu – jak zaznaczył – gminę.

Wyjaśnił przy tym, że gmina jako osoba prawna działa poprzez swoje organy. Zakres kompetencji, kierunków oraz prawnych form działania tych organów gminy określają przepisy ustaw. Zauważył także, że z powodu braku precyzyjnego uregulowania w ustawie o działalności leczniczej kompetencji przysługujących poszczególnym organom jednostek samorządu terytorialnego (dalej także: j.s.t.), a jedynie posługiwanie się w odniesieniu do tych jednostek ogólnym sformułowaniem: "podmiot tworzący" sprawia, że określenie właściwego w danej sprawie organu j.s.t. może nastąpić tylko na podstawie interpretacji przepisów ustrojowych, w tym przypadku przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Pewne kompetencje w stosunku do SP ZOZ-ów będzie wykonywała Rada Miasta, jako organ stanowiący i kontrolny, inny zakres kompetencji będzie posiadał Burmistrz, ale zawsze kompetencje te muszą wynikać z przepisów prawa – w tym przypadku z ustawy o działalności leczniczej i z ustawy o samorządzie gminnym, które należy traktować łącznie.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 5 tej ustawy wójt, jako kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W ocenie organu nadzoru przytoczone wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowią, iż wójt gminy jest organem kompetentnym do podejmowania czynności związanych z obsadzaniem stanowiska kierownika w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą.

Ustawodawca, w jego opinii, wiąże procedurę konkursową ściśle z nawiązaniem stosunku pracy lub z zawarciem umowy cywilnoprawnej powierzając te kompetencje podmiotowi tworzącemu na mocy art. 49 ust. 3 i 4 ustawy, które stanowią, że jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej. Z kolei art. 49 ust. 6 ustawy stanowi, iż: "z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata."

W ocenie organu nadzoru powołanie komisji konkursowej jest nieodzowną czynnością inicjującą całą procedurę konkursową składającą się z poszczególnych czynności wymienionych w § 4 rozporządzenia. Powołanie komisji konkursowej warunkuje więc wszczęcie procedury zmierzającej do wyłonienia kierownika podmiotu leczniczego. Biorąc pod uwagę reguły wykładni systemowej powyższe oznacza, że organ wykonawczy gminy jako podmiot tworzący ww. jednostkę, powołuje komisję konkursową, ogłasza konkurs na stanowisko kierownika tej jednostki, oraz nawiązuje stosunek pracy z wybranym w drodze konkursu kandydatem.

Zaakcentował także, że oczywistym jest, iż Rada Miasta nie posiada żadnych kompetencji w zakresie nawiązania stosunku pracy (zawarcia umowy cywilnoprawnej) z kierownikiem prowadzonego przez Miasto SP ZOZ-u czy też z zakresu zwierzchnictwa służbowego. Przyjęcie więc – w jego opinii – proponowanego przez Miasto, toku rozumowania i tak oznaczać by musiało wykonywanie funkcji podmiotu tworzącego przez dwa organy Miasta: najpierw Rada Miasta (jako podmiot tworzący) powoływałaby komisję konkursową i ogłaszałaby konkurs na stanowisko kierownika SP ZOZ-u, a następnie Burmistrz Miasta (jako podmiot tworzący) nawiązywałby z wyłonionym kandydatem stosunek pracy (bądź zawierałby z nim umowę cywilnoprawną). W przekonaniu organu nadzoru pojęcie "podmiotu tworzącego", w kontekście zatrudniania kierowników SP ZOZ-ów powinno mieć to samo znaczenie zarówno w ramach tego samego artykułu (art. 49 ust. 2 i ust. 3-4 ustawy), całej ustawy o działalności leczniczej (art. 2 ust. 1 pkt 6, oraz art. 49 ust. 2 3 i 4 ustawy) jak i całego systemu prawa.

W związku w powyższym, w przekonaniu organu nadzoru, organem właściwym do powołania Komisji Konkursowej jest ten organ, który uprawniony jest do ogłoszenia konkursu oraz który posiada kompetencje do nawiązania stosunku pracy lub zawarcia umowy o pracę. Rada Miasta W. podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła zatem w kompetencje organu wykonawczego, podejmowanie przez Radę czynności, które należą do sfery wykonawczej, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów jednostki samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, LEX nr 408520).

Zdaniem organu nadzoru zastrzeżenia budzi także regulacja wskazana w § 3 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którą "przewodniczący komisji konkursowej przekazuje regulamin konkursu oraz projekt ogłoszenia o konkursie Radzie Miasta W." Podkreślił, iż § 7 ust. 5 rozporządzenia stanowi, iż: "przewodniczący komisji konkursowej przekazuje właściwemu podmiotowi regulamin konkursu oraz projekt ogłoszenia o konkursie". W ocenie organu nadzoru, właściwym podmiotem w rozumieniu tegoż przepisu będzie także organ wykonawczy j.s.t. To stanowisko znajduje pośrednio potwierdzenie także w regulacji zawartej w § 15 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którą "właściwy podmiot powiadamia pisemnie o wynikach konkursu kandydatów biorących udział w konkursie w terminie 14 dni od dnia ostatniego posiedzenia komisji konkursowej". Trudno bowiem uznać – na co zwrócił uwagę autor skargi – iż właściwym organem będzie rada gminy. Rada gminy nie dysponuje bowiem aparatem urzędniczym, którym mogłaby się posłużyć w tym zakresie, a sam przewodniczący rady, czy też inny radny nie posiada żadnych kompetencji ani obowiązków w tej materii. Tymczasem wyżej wskazane czynności, związane z przeprowadzeniem konkursu, mieszczą się w zakresie bieżącej działalności urzędu gminy, a w konsekwencji należą do kompetencji wójta/burmistrza/prezydenta miasta, który z mocy ustawy, tj. art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest kierownikiem urzędu.

W ocenie organu nadzoru wyżej wskazane przepisy jednoznacznie stanowią, iż to Burmistrz Miasta W. jest organem kompetentnym do podejmowania czynności związanych z obsadzaniem stanowiska kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą Oznacza to, że to burmistrz działając w imieniu podmiotu tworzącego tę jednostkę, ogłasza konkurs na stanowisko kierownika tej jednostki oraz powołuje komisję konkursową.

W świetle tego – jak skonstatował – zaskarżoną uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. w całości, należy uznać za sprzeczną z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta W. z dnia [...]nr [...]w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. gmina W. wniosła o jej oddalenie.

Argumentując przypomniała, że mocą objętej skargą uchwały z dnia [...]nr [...] Rada Miasta W. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o działalności leczniczej oraz § 3 ust. 1 i § 10 pkt 1 lit a i b Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą – powołała Komisję Konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. w składzie osobowym wskazanym w § 1 ust. 1 uchwały. Wyznaczyła w niej przewodniczącego Komisji Konkursowej, zasady postępowania konkursowego, a nadto postanowiła, że Przewodniczący Komisji Konkursowej przekazuje regulamin konkursu oraz projekt ogłoszenia o konkursie Radzie Miasta W., powierzając wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta W. (§ 4 uchwały).

Odnosząc się do stanowiska organu nadzoru – autor odpowiedzi –wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą podmiot tworzący ogłasza i przeprowadza konkurs na stanowisko kierownika. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, o którym mowa powyżej konkurs na stanowisko kierownika przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot. Stosownie do treści § 2 pkt 2 Rozporządzenia jw. przez "właściwy podmiot" rozumie się podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej zaliczane są do podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Według z kolei art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej podmiotem tworzącym jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Podkreślił przy tym, że kompetencje zarówno do powołania komisji konkursowej, jak i do ogłoszenia o konkursie, przyznane zostały "podmiotowi tworzącemu", którym to pojęciem posłużono się jednolicie w ustawie o działalności leczniczej i rozporządzeniu wykonawczym. Na gruncie tych przepisów powstała wątpliwość dotycząca tego, jak należy interpretować pojęcie "podmiotu tworzącego".

Nadto podniósł, że ustawodawca w art. 7 ustawy o działalności leczniczej wskazał, jakie podmioty działające w sferze publicznej mogą powoływać podmioty lecznicze oraz jaka może być forma tych podmiotów. Zarówno Skarb Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego oraz uczelnie medyczne mogą prowadzić samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zgodnie jednak z art. 204 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie mogą być już tworzone. Ustawodawca – na co zwrócił uwagę – przewidział tylko dwa wyjątki od tej zasady:

pierwszy – samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą powstawać w wyniku łączenia się na zasadach określonych w ustawie o działalności leczniczej oraz

drugi – w sytuacji, gdy przed dniem wejścia w życie tejże ustawy zostało wszczęte i niezakończone postępowanie w sprawie wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, to także po dniu wejścia w życie ustawy o działalności leczniczej będzie ono prowadzone na dotychczasowych zasadach. W jego ocenie skoro obecnie obowiązująca ustawa o działalności leczniczej nie przewiduje już możliwości tworzenia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, to należy się odwołać do poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W świetle jej art. 8 i 36 – publiczny zakład opieki zdrowotnej mogła utworzyć jednostka samorządu terytorialnego, przy czym w takim przypadku utworzenie zakładu następowało w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki. Skoro zatem Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w W. utworzyła Rada Miasta W., to już sama wykładnia językowa obu wskazanych ustaw sugeruje, że wykonuje ona funkcję podmiotu tworzącego określoną w ustawie o działalności leczniczej, nie zaś jej organ wykonawczy.

Jednocześnie zaakcentował, że przedstawione powyżej zagadnienie stało się przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, przywołując na poparcie wyrażonego stanowiska:

1) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 835/13, zgodnie z którym organem właściwym do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz jego zastępcy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie rada gminy (miasto),

2) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 września 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 245/13, zgodnie z którym kompetencje do powołania komisji konkursowej, wynikające z art. 49 ust. 1 ustawy z o działalności leczniczej i rozporządzenia wykonawczego należy zatem przypisać organowi stanowiącemu - radzie powiatu, a nie organowi wykonawczemu powiatu, jakim jest zarząd,

3) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 689/13, w którym podniesiono, że uchwała zarządu powiatu w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora jest zgodna z prawem jako wydana przez właściwy podmiot, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Ponadto stwierdził, że pojęcie "podmiotu tworzącego" w ramach procedury ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego ujęte w treści art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej stało się także przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 56/14, orzekł, że "w niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest wskazanie podmiotu właściwego do prowadzenia postępowania konkursowego, którego tryb określają przepisy wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Na powyższą kwestię składają się następujące problemy prawne: 1) który z organów jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownicze, 2) który z organów jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można będzie nawiązać umowę o pracę. Zauważyć należy, że w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które - tak jak w przypadku innych uchwał - należeć będzie do właściwości organu wykonawczego. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza choćby przepis § 10 rozporządzenia, w którym mowa jest o składzie komisji konkursowej. Nie sposób sobie bowiem wyobrazić, by radnych będących przedstawicielami podmiotu tworzącego, mógł wyznaczać organ wykonawczy. Wychodząc z powyższego założenia, przyjąć należy, że właściwym do wskazania przewodniczącego komisji konkursowej będzie również organ stanowiący".

Podsumowując podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż powołanie komisji konkursowej jest kompetencją rady gminy, a nie organu wykonawczego jakim jest burmistrz. Stanowiska tego – w jego ocenie – nie może zmienić powołanie się przez organ nadzoru na treść art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem w ocenie organu stanowiącego nie jest dopuszczalne rozszerzenie wykładni przepisu art. 30 ustawy o samorządzie gminnym jako obejmującego wszelkie czynności prowadzące do nawiązania stosunku pracy (bądź umowy cywilnoprawnej). Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że organ wykonawczy posiada również inne uprawnienia, nie wymienione tym przepisem, tylko wtedy jednak, gdy taką kompetencję przewidują przepisy szczególne. W jego opinii nieuprawnione jest twierdzenie, że przepis ten wprowadza jakoby nieograniczone domniemanie kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta, co zdaje się wywodzić skarżący. Podsumowując podkreślił, że ani ustawa o działalności leczniczej, ani rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, nie wskazuje expressis verbis, że właściwym organem j.s.t. w zakresie powołania komisji konkursowej i ogłoszenia konkursu jest organ wykonawczy. Na zakończenie wskazał, że samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej utworzyła Rada Miasta, zatem to ten organ stanowiący posiada kompetencje do powołania komisji konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30–dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W tym miejscu podkreślić należy także, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo, w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Stosownie natomiast do artykuł 94 Konstytucji RP stanowiącego, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa – Ustrojodawca zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie istnienia po stronie Rady Miasta W. kompetencji do podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Wojkowicach.

Toteż w drugiej kolejności wskazać należy, że niemalże od początku zmian legislacyjnych w obszarze działalności leczniczej, kwestii przekształceń ZOZ i wyłaniania w drodze konkursów kierowników jednostek leczniczych sądownictwo administracyjne, na co zasadnie zwrócił uwagę autor odpowiedzi, niezmiennie stoi na stanowisku, że "powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego". Tezę tę sformułował NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 56/14 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 05 września 2013 r., sygn akt VII SA/Wa 835/13. W wyroku tym – co wymaga podkreślenia – Sąd meriti orzekł, że organem właściwym do wyłącznie do przeprowadzenia, a nie zainicjowania, postępowania konkursowego na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz jego zastępcy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie rada gminy (miasta). Zatem organ wykonawczy jest uprawniony wyłącznie do jego przeprowadzenia – czyli ogłoszenia, a nie zadecydowania o jego przeprowadzeniu.

Jednocześnie wskazania wymaga, wobec zdaje się mylnego rozumienia kluczowych pojęć: "przeprowadza konkurs", "ogłasza konkurs", że pojęcia te nie są prawnie tożsame. Uwagę na to zwrócił NSA w przytoczonym powyżej wyroku – z którym utożsamia się skład orzekający – wyjaśniając, że kwestie kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących przeprowadzania konkursu na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, który to obowiązek wynika z art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, de facto sprowadzają się do właściwego oznaczenia "podmiotu tworzącego". Podkreślił, że wątpliwości interpretacyjne terminu "właściwy podmiot" użytego w tym przepisie, nakazują podejście systemowe przy dokonywaniu wykładni art. 49 u.d.l. uwzględniające regulacje zawarte w powołanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia, zważając przy tym na samorządowe reguły ustrojowe.

Podkreślił także – co należy uwypuklić – że w ramach postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska kierownika i zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem, wyróżnić należy dwa zasadnicze etapy:

pierwszy – postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną uprzednio komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata za obsadzane stanowisko;

drugi – powołanie tak wyłonionego kandydata na wolne stanowisko.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie kwestią zasadniczą jest wskazanie podmiotu właściwego do przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie jego już prowadzenia, to należy wskazać, że tryb tegoż postępowania określają przepisy powołanego już wielokrotnie rozporządzenia Ministra Zdrowia. W przytoczonym powyżej wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 56/14, Sąd orzekł, że na powyższą kwestię składają się następujące problemy prawne:

1) który z organów jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownicze,

2) który z organów jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można będzie nawiązać umowę o pracę.

Jednoczenie podkreślenia wymaga, że NSA zauważył – co z uwagi na zarzuty sformułowane w skardze wymaga podkreślenia – że w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – jak miało to miejsce w przedmiotowej sparwie.

Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza choćby przepis § 10 rozporządzenia, w którym mowa jest o składzie komisji konkursowej. Nie sposób sobie bowiem wyobrazić, by radnych będących przedstawicielami podmiotu tworzącego, mógł wyznaczać organ wykonawczy. Wychodząc z powyższego założenia, przyjąć należy, że właściwym do wskazania przewodniczącego komisji konkursowej będzie również organ stanowiący.

Z kolei ogłoszenie konkursu na stanowisko kierownicze w takim podmiocie należy do właściwości organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że NSA w przytoczonym wyroku wyjaśnił – z czym w pełni zgadza się skład orzekający w przedmiotowej sprawie – że w ramach wieloetapowego postępowania konkursowego przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia wskazują na obowiązek podejmowania następujących po sobie konkretnych czynności, które wymieniono w § 4. Zwracając szczególną uwagę na sformułowania, jakimi posłużył się ustawodawca określając poszczególne czynności dotyczące ogłoszenia o konkursie, jak – m.in. o:

a) "opracowaniu i przyjęciu przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie", następnie

b) "ogłoszeniu o konkursie".

W § 9 rozporządzenia zawarte zostały wymogi, jakie powinno spełniać ogłoszenie o konkursie.

Unormowanie to, jak orzekł NSA, a z czym nie sposób się nie zgodzić, zawiera również określenia, które rzutować muszą na sposób formułowania wniosków dotyczących kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie tym wskazano, iż ogłoszenie o konkursie należy "zamieścić w prasie codziennej o zasięgu ogólnokrajowym" oraz "podać w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie podmiotu leczniczego". Z przepisów tych wynika zatem, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie powołania kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych (por. postanowienie SN z dnia 22 stycznia 2008 r., II PZ 62/07, OSNP 2009/5-6/68), że kwestie związane z dokonywaniem czynności konkursowych polegających na ogłoszeniu o konkursie należą do organu wykonawczego, do którego należy też nawiązanie stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze przeprowadzonego konkursu. Dokonując analizy przytoczonych regulacji prawnych należy także zauważyć, że – jak stanowi § 7 ust. 5 rozporządzenia – przewodniczący komisji konkursowej zobowiązany jest przekazać regulamin konkursu i projekt ogłoszenia o konkursie, nie zaś projekt uchwały o ogłoszeniu o konkursie, co potwierdza tezę o właściwości organu stanowiącego w tym zakresie.

Uwzględniając zatem charakter organów jednostek samorządu terytorialnego, jak i podział kompetencji pomiędzy nimi, należy przyjąć, jak uczynił to NSA tezach wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., iż:

1) powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego,

2) ogłoszenie o konkursie na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku, gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Do organu wykonawczego należałyby również inne czynności określone przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, takie jak: pisemne powiadomienie zakładowych organizacji związkowych działających w podmiocie leczniczym o wszczęciu postępowania konkursowego (§ 6 ust. 1), czy pisemne powiadomienie przewodniczącego komisji konkursowej o składzie osobowym komisji (§ 7 ust. 1). Zastanawiając się nad formą, w jakiej organ wykonawczy dokonuje ogłoszenia – NSA zwrócił uwagę, że "można przyjąć, że wykonanie tej czynności nastąpić może poprzez wydanie zarządzenia, może też nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej opartej na prawie i wywołującej skutki prawne".

Podsumowując należy także odwołać się do stanowiska WSA w Opolu zawartego w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 245/13, że powołanie komisji konkursowej posiada szczególne znaczenie w procedurze zmierzającej do wyłonienia kierownika podmiotu leczniczego, gdyż inicjuje postępowanie konkursowe, które zgodnie z § 4 omawianego rozporządzenia składa się z następujących czynności:

1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik do rozporządzenia;

2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie;

3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego;

4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur;

5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem.

Na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, co także wymaga podkreślenia, postępowanie konkursowe stanowi sekwencję tych czynności, które winny nastąpić według chronologii określonej w § 4 pod rygorem nieważności postępowania konkursowego, przy czym zaakcentować przyjdzie, że powołanie komisji konkursowej jest nieodzowną czynnością warunkującą byt tego postępowania, natomiast ogłoszenie o konkursie nie wszczyna procedury konkursowej, ale stanowi jedną z kolejnych czynności, jakie zostały przewidziane w toku tego postępowania, zapoczątkowanego wyłonieniem komisji.

Konkludując, powołanie komisji konkursowej stanowi etap wstępny w całym procesie zmierzającym do wyboru kandydata na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, zasadniczo różniący się charakterem od końcowego aktu zawarcia umowy. Nie są to działania wykonawcze, ale stanowiące, gdyż powołanie komisji konkursowej, inicjujące całe postępowanie konkursowe, należy uznać za rozstrzygnięcie – dopiero z tym momentem – o stworzeniu podstaw do obsadzenia stanowiska kierownika poprzez nawiązanie z nim przewidzianego prawem stosunku w postaci umowy. Innymi słowy, samo nawiązanie tegoż stosunku stanowi:

po pierwsze – rezultat przeprowadzonego konkursu i

po drugie – wykonanie rozstrzygnięć o powołaniu komisji konkursowej. Dokonanie wyboru przez komisję konkursową nie jest wszak równoznaczne z zawarciem umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, gdyż czynność ta następuje w drodze odrębnego aktu. Z tego też względu powyższe uprawnienie organu wykonawczego – jak chce tego w przedmiotowej sprawie organ nadzoru – wynikające z ustawy ustrojowej, nie może zostać rozszerzone na podejmowanie uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej, co jest – jak wskazano powyżej – kompetencją organu stanowiącego, jak uczyniono to w przedmiotowej sprawie.

Na marginesie już tylko wskazać należy, że gdyby wolą ustawodawcy było przydanie kompetencji w tym zakresie organowi wykonawczemu, to uczyniłby to expressis verbis, jak chociażby w art. 75 pkt 2, stanowiąc wprost o legitymacji organu wykonawczego j.s.t.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.