Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2127/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11; art. 30 § 4 i 5; art. 97 § 1 pkt 1; art. 107 § 3;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 200; art. 205 § 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B., J. W., M. H. i W. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...]; 2. zasądza od Ministra Zdrowia solidarnie na rzecz skarżących J. B., J. W., M. H. i W. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. (sygn. akt [...]) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...], [...] i [...] na własność Państwa.

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 roku, poz. 2096 z późn. zm.) dalej: "k.p.a.", Minister Zdrowia zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 roku o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...], [...] oraz [...], w pkt. a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...], znak: [...] w zakresie działek nieobjętych częściami postępowania o znakach: [...] (13 parceli), [...] (11 parceli), [...] (24 parcele).

Organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku z niemożliwością ustalenia spadkobierców stron postępowania: A. S., U. H.; A. N., Z. M., M. O..

W dniu 14 maja 2019 r. do Ministerstwa Zdrowia wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez pełnomocnika wnioskodawców. We wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Zarzucono naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy organ powinien zastosować art. 30 § 5 k.p.a. i zwrócić się z wnioskiem do sądu o wyznaczenie kuratorów spadków nieobjętych.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister uznał, że zaprezentowana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez pełnomocnika Stron interpretacja art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., jest nieprawidłowa.

Organ wyjaśnił, że o zaistnieniu podstawy zawieszenia postępowania decyduje łączne wystąpienie następujących przesłanek:

1. śmierć strony lub jednej ze stron w toku postępowania; jeżeli nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu;

2. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.;

3. postępowanie, ze względu na śmierć strony lub jednej ze stron, nie podlega obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Z uwagi na wielość stron postępowania (146) ta przesłanka nie zostanie spełniona w sytuacji śmierci kilku osób.

Pierwsza z przesłanek - śmierć strony, co wynika z jej istoty, to śmierć osoby fizycznej. Dokumentem stwierdzającym śmierć strony (fakt zgonu) jest akt zgonu sporządzony przez kierownika urzędu stanu cywilnego w rejestrze stanu cywilnego. Stanowi dowód, że zgon osoby wymienionej w akcie nastąpił w określonym miejscu i czasie (art. 9 w zw. z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2064). Przesłanka niemożliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu wymaga analizy łącznie z regulacją art. 30 § 4 k.p.a. W sytuacjach w nim określonych, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. Obligatoryjność wstąpienia następców prawnych, która wynika z treści art. 30 § 4 k.p.a. z reguły nie skutkuje natychmiastowym udziałem w czynnościach postępowania konkretnych spadkobierców. Wynika to z charakteru następstwa procesowego mortis causa będącego rezultatem następstwa prawnego. Do momentu wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia (postanowienia) o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla Organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Spadkobiercy zmarłej strony nie są w tym przypadku ustaleni. Obok przeszkód natury prawnej, niemożliwość wezwania wynika również z przyczyn faktycznych. Chodzi tu o sytuacje, gdy spadkobiercy są ustaleni, lecz są nieznani organowi administracji publicznej.

Ustalenie spadkobierców następuje na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Stosownie do art. 1025 § 2 k.c., domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą, natomiast zgodnie z art. 1025 § 3 k.c. przeciwko domniemaniu wynikającemu ze stwierdzeń nabycia spadku nie można powoływać się na domniemanie wynikające z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, i choć spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 925-926 k.c.), to jednak dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia wykazują jego dziedziczenie. Bowiem względem osoby trzeciej, która nie rości sobie prawdo spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.).

Wydając zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Organ uznał, że przedmiot tego postępowania nie wchodzi w skład jakiejkolwiek masy spadkowej, zatem sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. tocząca się z wniosku J. W. i innych, nie jest sprawą dotyczącą spadków, w tym spadków nieobjętych. Nawet jeśli Organ w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego wydałby decyzję administracyjną stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r., to strony postępowania administracyjnego, spadkobiercy dawnych właścicieli uzyskają jedynie ekspektatywę prawa. Po wydaniu decyzji z 1948 r. ówczesnym właścicielom nie przysługiwało prawo własności, a zatem nieruchomości, których dotyczy decyzja Ministra Zdrowia z 1948 r., nie stanowiły składników ich mas spadkowych.

Na tej podstawie Organ przyjął, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a. Nawet w przypadku przyjęcia innej niż literalna interpretacji art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5, wynikający z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg, by nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. oznacza jedynie, aby w sprawach dotyczących spadków nieobjętych: po pierwsze - nie działały osoby sprawujące zarząd nad majątkiem masy spadkowej; po wtóre - w braku takich osób, nie działał kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (vide: wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 680/17). W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zachodzi.

Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że organ prawidłowo zastosował normę art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawieszając postępowanie z urzędu, bowiem zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. wezwanie spadkobierców zmarłych stron nie jest możliwe, nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (...), a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

J. B., J. W., I. W., M. W., M. R., W. T., M. T.. K. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r.

Wyżej wskazanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania w sytuacji gdy organ ewidentnie winien zastosować przepis art. 30 § 5 k.p.a. i zwrócić się z wnioskiem o wyznaczenie kuratora (kuratorów) spadków nieobjętych, oraz dalej prowadzić postępowanie.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postępowania, oraz postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. i nakazanie organowi administracji dalszego merytorycznego prowadzenia sprawy. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik w pierwszej kolejności wskazał, że "oba wydane postanowienia (...) należy ocenić jako cyniczną próbę przeciągnięcia trwającego od 1997 r. (sic!) postępowania, gdzie Minister Zdrowia nie był w stanie wydać żadnej decyzji, która by stała się ostateczna.".

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do zastosowania przepisu art. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania. Oczywiście jasnym jest, że w takcie postępowania ujawniono, iż występują w nim nieobjęte spadki, jest to zresztą prosta konsekwencja ilości stron i prowadzenia sprawy przez organ już 22 lata. Tym nie mniej jednak, organ powinien czytać i stosować cały przepis na który się powołuje tj. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a.

Wskazany art. 30 § 5 k.p.a. stwarza bowiem podstawę do udziału w postępowaniu administracyjnym kuratora spadku (art. 666-6681 k.p.c.). Norma ta jest konieczna i niezbędna z uwagi na specyficzną pozycję procesową tego podmiotu. Kurator spadku działa w warunkach, w których spadkodawca już nie żyje, natomiast spadkobierca jeszcze nie jest znany (działalność kuratora zmierza dopiero do jego ustalenia). W takiej sytuacji stroną nie może być ani nieżyjący spadkodawca, ani nieznany spadkobierca, w związku czym jako strona występuje samodzielnie we własnym imieniu (jednak na rzecz poszukiwanych spadkobierców) kurator spadku (zob. np. wyr. SN z 10.12.2009 r, III CSK 82/09. MoP 2010. Nr 23 oraz uchw. SN z 1.2.2011 r., III CZP 78/10. OSNC 2011. Nr 6. poz. 61, z glosą M. Margońskiego. PPC 2012, Nr 1). To bezpośrednio kuratora spadku należy zatem traktować jako stronę postępowania ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi.

Skarżący podnieśli także, że powyższe argumenty zostały przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jednak organ w ogóle się do nich nie odniósł. Uzasadnienie Ministra na str. 9 " stanowi nieudolną próbę wykazania, że w sprawie nie można/nie da się ustanowić kuratora stosownie do art. 30 § 5 k.p.a."

Zdaniem skarżących Minister tworzy zupełnie nieznane prawu cywilnemu (spadkowemu) konstrukcje, że pewnego rodzaju roszczenia czy prawa majątkowe nie wchodzą do spadku, a są jedynie "ekspektatywami prawa". Jest to zupełne nieporozumienie, gdyż wyżej wskazany przepis jest dość jasny i zawiera klarowną dyspozycję. Jego hipotezę stanowi istnienie nie objętego spadku (w skład którego wchodzą niewątpliwie wszystkie prawa majątkowe zmarłego, w tym również owe "ekspektatywy" o których pisze organ) oraz nie działanie w postępowaniu osoby sprawującej zarządu masy spadkowej. Oba te warunki są niewątpliwie w niniejszej sprawie spełnione, gdyż wskazane w postanowieniach osoby zmarły, a brak jest jakichkolwiek informacji o zarządcach masy spadkowej. W tak ukształtowanym stanie faktycznym, art. 30 § 5 k.p.a. zawiera jasną dyrektywę, że organ powinien (ma obowiązek) zwrócić się do Sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora.

Przedstawiona w zaskarżonym postępowaniu teoria, iż "organ uznał, że przedmiot tego postępowania nie wchodzi do jakiejkolwiek masy spadkowej" stanowi zupełne nieporozumienie. Przecież albo w niniejszym postępowaniu występują - istnieją jakieś interesy majątkowe związane ze zmarłymi osobami i wtedy one niewątpliwie wchodzą do masy spadkowej (choć nie wiadomo jeszcze kto jest spadkobiercą i dlatego należy ustanowić kuratora) albo takich interesów nie ma, w związku z czym w ogóle nie zachodzi sytuacja opisana w art. 28 k.p.c. i nie są one (ich spadkobiercy) stronami.

Dodatkowo strony podniosły, że w świetle dotychczasowych wyroków WSA i NSA w niniejszej sprawie ustanowienie kuratora wydaje się być jedyną drogą do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie ma żadnych przeciwwskazań, aby organ wystąpił do Sądu o wyznaczenie kuratora i w dalszym ciągu prowadził sprawę. Poza tym absurdalnie długi czas procedowania powoduje właśnie otwieranie się kolejnych spodków i gdyby przyjąć "teorię" zaprezentowaną przez organ w skarżonym postępowaniu, to rozpoznanie sprawy byłoby w ogóle niemożliwe, gdyż zawsze istniałaby jakaś przeszkoda.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wyjaśnił, że nie jest prawdą, że organ od 22 lat nie wydał żadnej decyzji w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z rysu historycznego sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] (tom lI akt postępowania), stwierdził nieważność Orzeczenia z uwagi na przejęcie przedsiębiorstwa [...] dokonane z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w dacie przejęcia. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], Minister Zdrowia utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. Na skutek skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez "Uzdrowisko [...]:; S.A., Zarząd Województwa [...] i Gminę [...], wyrokiem z dnia 11 czerwca 2007 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 841/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skargi kasacyjne wniesione przez J. W., I. W., M. W. oraz M. M. zostały oddalone wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: OSK 1724/07).

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a., Organ powielił argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 19 listopada 2019 r., IV SA/Wa 2127/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę I. W., M. W., M. T. i K. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyjaśnić należy także, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).

Natomiast w myśl ww. art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.

Spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli żaden ze spadkobierców nie objął go w posiadanie (zarząd, użytkowanie, przechowanie), ponieważ żaden z nich nie wie o powołaniu do spadku lub o śmierci spadkodawcy (por. orzeczenie SN z 16 marca 1952 r., C 1006/52, OSN 1953, nr 3, poz. 75; orzeczenie SN z 5 kwietnia 1956 r., III CR 566/56, OSN 1956, nr 4, poz. 115). Do czasu objęcia spadku przez spadkobiercę sąd czuwa nad całością spadku, a w razie potrzeby ustanawia kuratora spadku.

Osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej oraz kurator wyznaczony przez sąd mają wyłącznie legitymację procesową do udziału w postępowaniu administracyjnym. Osoby te nie mają uprawnień materialnoprawnych (wyrok NSA z 6 stycznia 1995 r., IV SA 1922/93, ONSA 1996, nr 1, poz. 27).

Zatem w razie śmierci strony organ ustala przede wszystkim możliwość wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, a dopiero w wypadku negatywnego wyniku tych czynności ustala, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a zatem czy jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a wobec braku również tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2008 r. II SA/Gd 709/07, LEX nr 485795).

Przy czym należy zwrócić uwagę, że art. 30 § 5 k.p.a. upoważnia organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. W praktyce w sytuacji śmierci strony postępowania, celem umożliwienia jego kontynuowania, organ powinien zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku najczęściej wtedy, gdy wiadomym jest, że zmarła strona nie pozostawiła następców prawnych. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny (wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 3284/15 (LEX nr 2142168) tak wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 148/11, LEX nr 1120598).

Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem krąg stron został przez organ ustalony na wcześniejszym etapie. Minister wskazał w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r., że "stronami postępowania oprócz właścicieli mieszkań w budynkach posadowionych na działkach przejętych na własność Orzeczeniem są również właściciele lokali użytkowych zlokalizowanych na terenie, Gmina [...], Uzdrowisko [...], i inni, łącznie ok. 170 podmiotów."

Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na śmierć kilku stron postępowania przy uwzględnieniu przedmiotu sprawy i art. 30 § 5 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku z niemożliwością ustalenia spadkobierców stron postępowania: A. S. (wskazano w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r., że w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] z [...] października 2018 r. sygn. akt [...] uznano wyżej wymienioną osobę za zmarłą), U. H. (wskazano w postanowieniu [...] kwietnia 2019 r. - zmarła [...] lutego 2014 r., akt zgonu, brak w aktach informacji o spadkobiercach zmarłej); A. N. (wskazano w postanowieniu [...] kwietnia 2019 r. – akt zgonu), Z. M. (w postanowieniu [...] kwietnia 2019 r. wskazano – akt zgonu), M. O. (wskazano w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r., że "zmarł, adnotacja listonosza z 21 stycznia 2019 r. na zwrocie przesyłki" o wskazanym numerze). Dodać należy, że z powołanych aktów zgonów nie wynika kiedy niektóre ww. strony zmarły, a organ tego nie wskazał w obu postanowieniach. Nie wystarczająca jest też dla kwestii zawieszenia postępowania informacja listonosza zawarta na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jednak z uwagi na pozostałe akty zgonu, kwestia ta jednak nie ma decydującego wpływu na wynik sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych dla zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bezsporna musi być kwestia statusu strony tego postępowania - zmarłej osoby oraz tego, że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania administracyjnego. Dokumentem stwierdzającym śmierć osoby jest akt zgonu sporządzony przez kierownika urzędu stanu cywilnego w księgach stanu cywilnego na skutek zgłoszenia zgonu albo na podstawie postanowień sądu o stwierdzeniu zgonu lub uznaniu za zmarłego. Akt zgonu jest właściwym dokumentem urzędowym stanowiącym dowód, że zgon osoby wymienionej w tym akcie nastąpił w określonym miejscu i czasie. Śmierć strony postępowania nie może być zatem udowadniana za pomocą innych środków dowodowych (wyrok WSA w Białymstoku z 28 grudnia 2011 r., II SA/Bk 607/11, LEX nr 1120000).

Poza tym w ocenie Sądu nie wynika z akt sprawy, aby organ w toku postępowania podejmował czynności zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania, w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień również nie wskazał na takie czynności.

Należy wskazać, że w razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu (a więc gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi), jest zobowiązany ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a więc czy w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest zobowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Po 750/98).

Podkreślenia wymaga, że art. 30 § 5 k.p.a. upoważnia organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Zagadnienia zarządu spadku nieobjętego oraz ustanowienia i zadań kuratora tego spadku normują przepisy art. 666-6681 k.p.c. W praktyce w sytuacji śmierci strony postępowania, celem umożliwienia jego kontynuowania, organ powinien zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku najczęściej wtedy, gdy wiadomym jest, że zmarła strona nie pozostawiła następców prawnych (zob. wyrok NSA z 26.08.2016 r., I OSK 3284/15, LEX nr 2142168). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. (wyrok NSA z 5.01.2012 r., I OSK 148/11, LEX nr 1120598).

W niniejszej sprawie - jak wskazał Minister - mamy do czynienia ze śmiercią stron postępowania. Strony te – mimo że nie wynika to wprost z uzasadniania postanowień Ministra - zmarły w trakcie postępowania, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Okoliczności tej nie kwestionują też pozostałe strony, a więc należało rozważyć możliwość ustalenia ich spadkobierców albo w sytuacji niemożności ich ustalenia dopuścić do udziału w postępowaniu kuratora spadków.

Kurator spadku występuje jako strona, w rozumieniu procesowym i materialnoprawnym, we własnym imieniu, ale na rzecz nieustalonych jeszcze spadkobierców. Z samej treści art. 30 § 5 k.p.a. ("jako strony") wynika, że dopuszczalność podjęcia bądź niezawieszenia postępowania nie jest uzależniona od zaistnienia typowych przesłanek następstwa procesowego, a tym bardziej następstwa prawnego po zmarłej stronie, lecz od odszukania faktycznego zastępcy jej spadkobierców. Zastępca ten działa tymczasowo, jako strona formalna, w sposób pozwalający na objęcie spadkobierców skutkami prawnymi decyzji. Celem każdego postępowania prawnego jest jego zakończenie wówczas, kiedy najwcześniej stało się to procesowo dopuszczalne (art. 12, art. 35 § 1, art. 104 k.p.a.). (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2010 r., II SA/Wr 472/10, LEX nr 1687319).

Należy także wskazać, odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na co – zasadnie strona skarżąca zwróciła uwagę – że budzi uzasadnione wątpliwości przedstawiona w zaskarżonym postępowaniu teoria, iż "organ uznał, że przedmiot tego postępowania nie wchodzi do jakiejkolwiek masy spadkowej". Rację mają skarżący, że "przecież albo w niniejszym postępowaniu występują - istnieją jakieś interesy majątkowe związane ze zmarłymi osobami i wtedy one niewątpliwie wchodzą do masy spadkowej (choć nie wiadomo jeszcze kto jest spadkobiercą i dlatego należy ustanowić kuratora) albo takich interesów nie ma, w związku z czym w ogóle nie zachodzi sytuacja opisana w art. 28 k.p.a. i nie są one (ich spadkobiercy) stronami."

Organ powyższej kwestii nie wyjaśnił. Należy zauważyć, że z obu postanowień Ministra nie wynika, na jakiej podstawie zmarłe osoby zostały uznane za strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Okoliczność ta stanowi naruszenie zasad postępowania, w tym art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i ma wpływ na wynik sprawy, bowiem na jej podstawie będzie można ustalić bezspornie czy mamy do czynienia z prawami spadkowymi, w tym z majątkiem nieobjętym.

Zwrócić w sprawie należy uwagę na treść art. 922 k.c., zgodnie z którym prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej - Spadki.

Powszechnie przyjmuje się, iż spadek to ogół cywilnoprawnych i majątkowych praw oraz obowiązków przysługujących spadkodawcy w chwili jego śmierci. Do kategorii praw należy zaliczyć także uprawnienia kształtujące i roszczenia, a ponadto prawnie uzasadnione ekspektatywy powstania praw (np. ekspektatywę odrębnej własności lokalu). Przyjmuje się również, że dziedziczeniu podlegają pewne stany faktyczne (np. posiadanie) – (Komentarz Lex - Ciszewski Jerzy (red.), Nazaruk Piotr (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019).

Z powyższego wynika, że na spadek składają się prawa i obowiązki, jednym z praw jest też "ekspektatywa prawa" (tutaj dotycząca majątku nieobjętego). Ekspektatywa prawa wchodzi w skład masy spadkowej, która na obecnym etapie postępowania nie jest przedmiotem rozważań organów (np. kwestia ewentualnych roszczeń/odszkodowań). Przedwcześnie Minister w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do tej kwestii, która może być rozważana w innym postępowaniu. W niniejszym postępowaniu istotne jest, czy mamy do czynienia ze śmierć strony postępowania, która zmarła w trakcie tego postępowania, czy ma ona ustanowionych następców prawnych, czy mamy do czynienia z majątkiem nieobjętym, co stanowiłoby przesłankę zastosowania art. 30 § 5 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona wskazanych ustaleń, a w sytuacji niemożliwości ustalenia spadkobierców po ww. zmarłych, organ zobowiązany będzie rozważyć zastosowanie w sprawie art. 30 § 5 k.p.a., a dopiero ewentualne wystąpienie do sądu o ustanowienie kuratora spadku mogłoby stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że sprawa stanowiąca przedmiot postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zawieszenia postępowania w sprawie, a tym samym w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Stwierdzone zaś w tym zakresie uchybienia Ministra skutkowały naruszeniem również art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. także w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie i ocenić zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).