Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 4/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. M., K. M., S. T. i W.T. na decyzję Wojewody z dnia 28 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

F. M., K. M., S. T. i W. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 października 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2013 r., nr [...], odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. C. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 4,1955 ha, obecnie zaś stanowiącej m.in. część wydzielonej geodezyjnie działki nr [...] o pow. 0,3551 ha, , dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], będącej własnością Gminy Miasta.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Aktem notarialnym z dnia 21 maja 1975 r., Repertorium A Nr [...], Skarb Państwa – A. nabył od Ł. M., "przy współudziale C. i Z. małżonków G.", nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Działka ta powstała z podziału działki nr [..], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne, w której jako właściciel wpisana była Ł. M. Z powyższego aktu notarialnego wynika jednak, że prawa do części przedmiotowej działki mieli także Z. G. i C. G. oraz J. Z. i E. Z. Nabycia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) i wchodziła ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę A.

W dniu 23 stycznia 1976 r. Państwowe Biuro Notarialne zawiadomiło o odłączeniu z księgi wieczystej nr [..] działki nr [...] i przyłączeniu jej do nowej księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel został wpisany Skarb Państwa – A.

Decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "B. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, położonej w G., działki nr [...] o pow. 4.1955 ha, zapisanej w KW nr [...] Sądu Rejonowego. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem 26 czerwca 1992 r.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r., spadkobiercy wywłaszczonej Ł. M.: F. M., K. M., S. T. i W. T. wystąpili o zwrot nieruchomości przejętej na mocy aktu notarialnego z dnia 21 maja 1975 r., stanowiącej działkę nr [...].

Na podstawie dokumentacji geodezyjno - kartograficznej Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, ustalił, że działka nr [...] w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działki nr: [...]-[...] oraz część działek nr: [...]-[...].

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działki nr [...] i [...] znajdują się we współużytkowaniu, a działka nr [...] w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta, wobec tego Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr [...]-[...], wyznaczając do rozpoznania niniejszej sprawy Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr [...], w części dotyczącej aktualnych działek nr [...]-[...].

Po rozpatrzeniu odwołania od tego rozstrzygnięcia Wojewoda decyzją z dnia 19 maja 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyjaśniając, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste zostaje ustanowione w drodze czynności cywilnoprawnej, jak i z mocy prawa. Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji, poza ustaleniem zaistnienia przesłanek wskazanych expressis verbis w art. 229 u.g.n., powinien ustalić, czy przesłanki te zostały spełnione w dniu 1 stycznia 1998 r.

Decyzją (częściową) z dnia 6 maja 2013 r., nr [...]. 126006, Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie zaś stanowiącej m.in. część wydzielonej geodezyjnie działki nr [...] o pow. 0,3551 ha, której właścicielem jest Gmina Miasta. Organ pierwszej instancji stwierdził, że roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje, z uwagi na wykorzystanie jej zgodnie z celem wynikającym z aktu wywłaszczenia, z zachowaniem terminów rozpoczęcia inwestycji. Ponadto wskazał, że sprawa zwrotu działek nr [...] i [...], z uwagi na jej odmienny stan prawny, zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ po ustaleniu, że działka nie jest już objęta prawem użytkowania wieczystego i nie istnieją przeszkody do jej zwrotu z art. 229 u.g.n., przeanalizował realizację założonego w umowie sprzedaży z 1975 r. celu wywłaszczenia, którym była rozbudowa istniejącej B. na obszarze W. Analizując zmiany gruntowe i podmiotowe odnoszące się do działki nr [...], stanowiącej przedmiot wniosku o zwrot, organ ustalił, że obecnie stanowi ona działki o nr [...]-[...]. Podkreślono, że ostateczną decyzją Wojewody z dnia 15 stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32 poz. 191 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 4 tej ustawy stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta m.in. działki nr [...] o pow. 0,3551 ha, , dotychczas stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej ówcześnie w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ ustalił nadto, że działka nr [...] stanowi drogę niepubliczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., obszar dawnego "A.", przewidziana jest pod drogę publiczną.

Organ pierwszej instancji na podstawie dokumentów pozyskanych z Urzędu Miasta Wydziału Architektoniczno - Budowlanego, z Archiwum Wydziału Organizacyjnego, Wydziału Geodezji Referatu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej a także z Archiwum Akt Nowych stwierdził, że przed upływem 7 lat, o czym mowa w art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n., rozpoczęto kolejne etapy rozbudowy A. na terenie G. Inwestycja budowy fabryki planowana była na wiele lat, a realizację podzielono na kilka etapów. Przedmiotowa działka wchodziła w skład wielkiego obszaru inwestycyjnego, który wówczas stanowił plac budowy, na którym sukcesywnie realizowano zamierzenia inwestycyjne i trudno uzyskać dominujący dokument, z którego wynikałoby, kiedy konkretnie ukończono budowę na niewielkim obszarze 3551 m2 stanowiącym obecną działkę nr [..]. Z dokumentów wynika, że w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku teren ten według planów przewidziany był pod drogi dojazdowe do budowanych obiektów fabryki. Organ przeprowadził również oględziny nieruchomości, które ujawniły, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do sąsiednich działek, na której widać pozostałości torów.

Zdaniem organu orzekającego, wszystkie wymienione i zrealizowane dotychczas inwestycje na nieruchomości wywłaszczonej odpowiadają celowi, na jaki została wywłaszczona, a materiał dowodowy potwierdza termin rozpoczęcia budowy w ciągu 7 lat. W tej sytuacji według organu brak było przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. uzasadniających przyjęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi podstawę do odmowy zwrotu.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wnieśli F. M., K. M., S. T. i W. T. W odwołaniu zarzucono m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów i przyjęciu, że nie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, art. 77 § 1, art. 7, art. 8 i 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonaniu błędnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ustaleniu, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, a celem wywłaszczenia była budowa drogi bądź ciągu komunikacyjnego.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 28 października 2014 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniając rozstrzygnięcie wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił brak negatywnej przesłanki uniemożliwiającej zwrot, wynikającej z art. 229 u.g.n. i bezpodstawnie oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu działki nr 44 na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, że zaistnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. powoduje, że roszczenie o zwrot nie przysługuje w każdym czasie.

Według organu odwoławczego w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 229 u.g.n. Przesłanki określone tym przepisem, wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości, istniały również w dniu wejścia w życie u.g.n., co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Zgodnie z wyciągami z wykazu zmian gruntowych działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania uległa w dniu 6 stycznia 1997 r. podziałowi na działki nr [...] i [...]. Odnośnie działki nr [...] wskazano, że pozostała ona w dalszym ciągu w księdze wieczystej nr [...] i w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa "B., co najmniej do momentu, gdy w dniu 6 października 1999 r. uległa podziałowi, wraz z działkami nr [..]i [..], na działki nr [...] i [..]. W wyniku podziału działki nr [...], który miał miejsce w dniu 27 maja 2000 r., powstała m.in. działka nr [...].

Wyjaśniono, że w dziale II papierowej księgi wieczystej nr [...], w której w dniu 1 stycznia 1998 r. ujawniona była działka nr [...], znajduje się wpis z dnia 13 grudnia 1993 r. dotyczący użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz przedsiębiorstwa "B., o którym była mowa wyżej. Kolejny wpis pochodzi dopiero z dnia 26 lipca 2000 r. i dotyczy zmiany nazwy użytkownika wieczystego, brak natomiast wzmianek o wygaśnięciu tego prawa. Ponadto z decyzji z dnia 5 października 1999 r., nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta, o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w G. przy ul. C., składających się m.in. z działki nr [...] wynika, że działka ta, w dniu wydania powyższej decyzji, nadal była zapisana w księdze wieczystej nr [...] i znajdowała się w użytkowaniu wieczystym "B. Zatem jak dowiedziono, część działki nr [...], którą po podziale stanowiła działka nr [...] (z której podziału powstała działka nr [...] i dalej działka nr [...]), znajdowała się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym " osoby trzeciej ". Tym samym stwierdzono, że w stosunku do niej przesłanka negatywna z art. 229 u.g.n. zaistniała.

W związku z powyższym wojewoda za niecelowe uznał badanie okoliczności zrealizowania celu wywłaszczenia, ponieważ mogłyby być one rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tego powodu organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących zbędności na cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w istocie swej prawidłowe pomimo wskazania błędnej podstawy prawnej i oparcia odmowy zwrotu na stwierdzeniu, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany. Wojewoda uznał, że nie istnieje potrzeba uchylania decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ nie ma potrzeby przeprowadzania żadnego postępowania dowodowego. Nawet błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 zm.), zwanej dalej u.g.n., polegające na błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów i przyjęciu, że w zakresie działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania nie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości,

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 229 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wniesiono w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2014 r.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nie może samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiono o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r., nr 102, poz. 643, ze zm.), pytania prawnego następującej treści:

"Czy przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".

W uzasadnieniu skargi wskazuje się, że przepis art. 229 u.g.n. nie mógł stanowić przeszkody w zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ gmina nie jest traktowana jako "osoba trzecia" w rozumieniu wskazanego artykułu. Według skarżących nie można było kwestionować roszczenia następców prawnych wywłaszczonego właściciela o zwrot nieruchomości, jeśli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami gmina nabyła jej własność, która dodatkowo nie jest obciążona użytkowaniem wieczystym. Jeżeli prawo własności nieruchomości przysługuje w sprawie podmiotowi, który w rozumieniu art. 229 u.g.n. osobą trzecią nie jest, to przepis ten nie może mieć zastosowania nawet wówczas, gdy przed wejściem w życie ustawy ustanowiono na nieruchomości prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej, jaką jest B.". Jeżeli zatem prawo użytkowania wieczystego na tej nieruchomości nie istnieje, a właścicielem nieruchomości jest gmina, która nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., to organy powinny były rozpatrzeć wniosek o zwrot merytorycznie i zweryfikować zarzuty odwołania odnośnie ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Według skarżących celu na działce nr [...] nie zrealizowano.

Twierdzą skarżący, że art. 229 u.g.n. jest niekonstytucyjny, sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wyłącza możliwość dochodzenia zwrotu przez byłego właściciela bądź jego poprzednika prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Posługując się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego skarżący podkreślili, że wynikająca z art. 21 Konstytucji zasada ochrony prawa własności nakłada obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Skarżący podkreślili, że organ odwoławczy ze względu na ziszczenie się według nich przesłanek z art. 229 u.g.n. w ogóle nie przeprowadził postępowania w celu weryfikacji okoliczności z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Według skarżących przynajmniej na części wywłaszczonych nieruchomości nie dokończono, bądź nawet nie rozpoczęto celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży z dnia 21 maja 1975 r. Tym samym nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i zgodnie z konstytucyjną zasadą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winna zostać zwrócona. Wobec powyższego skarżący uznali rozstrzygnięcia organów za naruszające konstytucyjną zasadę ochrony własności.

Skarżący podkreślili, że również zasada zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia ma rangę zasady konstytucyjnej, która na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami doznaje nieuzasadnionego ograniczenia. Stosowanie przepisu art. 229 u.g.n. prowadzi do sytuacji, w której kwestia wykorzystania lub niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, uregulowana wprost w ustawie zasadniczej jako jeden z warunków dopuszczalności wywłaszczenia, ustąpić musi przed dodatkową, nieprzewidzianą w Konstytucji przesłanką negatywną. W konsekwencji, fakt niezrealizowania na nieruchomości celu publicznego nie wystarcza do uwzględnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i to pomimo istnienia w tym zakresie wyraźnej normy konstytucyjnej. Stąd też skarżący stoją na stanowisku, że przewidziane w art. 229 u.g.n. ograniczenie praw wynikających z ochrony prawa własności nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. Powołując się na argumentację Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził niekonstytucyjność art. 229a u.g.n. skarżący wywiedli, że tym bardziej należałoby stwierdzić niekonstytucyjność art. 229 u.g.n, którego zastosowanie do nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia czyni niedopuszczalnym roszczenia o jej zwrot. Podkreślili, że wszelkie ograniczenia praw chronionych konstytucyjnie winny mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji i pozostawać w zgodzie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Przepis art. 229 u.g.n. nie spełnia jednak tego wymogu. Założone do realizacji przy jego użyciu cele ustawodawcy można bowiem osiągnąć w inny sposób, poprzez przyjęcie generalnej zasady postępowania w takich przypadkach, że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta. Powyższy tryb dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wystarczającym środkiem ochrony prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na takiej nieruchomości. Jest on z całą pewnością mniej uciążliwy dla byłego właściciela lub jego spadkobiercy niż ograniczenie przewidziane w art. 229 u.g.n., nie zamyka bowiem przed tymi podmiotami możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Skoro zaś te same efekty można osiągnąć za pomocą środków, które w mniejszym zakresie ograniczają korzystanie z wolności lub prawa podmiotowego, to przepis ustanawiający przedmiotowe ograniczenia uznać należy za niezgodny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności.

Na gruncie przepisu art. 229 u.g.n. dochodzi również do konfliktu pomiędzy ochroną prawa własności a ochroną prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na wywłaszczonej nieruchomości. Z nieznanych względów, w konflikcie tym ustawodawca zdecydował się przyznać pierwszeństwo drugiemu z wymienionych praw, znacznie ograniczając przy tym zakres ochrony przysługujący właścicielowi. Skutkiem tego jest uregulowanie sytuacji prawnej użytkownika wieczystego w sposób nieporównanie korzystniejszy, niż ma to miejsce w przypadku pozbawionego swojego prawa właściciela. Rozwiązanie takie nie tylko nie znajduje uzasadnienia w żadnej wartości konstytucyjnej, ale jest też całkowicie niezrozumiałe z punktu widzenia zasad rządzących prawem rzeczowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w polskim systemie prawnym to właśnie z instytucją prawa własności, a nie z prawem użytkowania wieczystego, wiąże się najszerszy zakres uprawnień do korzystania i rozporządzania rzeczą, również najpełniejszy zakres ochrony prawnej.

Zwrócono w skardze uwagę, że przepis art. 229 u.g.n. bez uzasadnionego powodu różnicuje sytuację prawną poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców) ubiegających się o zwrot nieruchomości, czym narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą jest w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Według skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest uprawniony do samodzielnego przesądzenia o niezgodności art. 229 u.g.n. z wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże na wypadek uznania przez sąd, że nie może samodzielnie rozstrzygnąć powyższej kwestii, wniesiono o przedstawienie przez ten Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, zadanego w skardze. Według skarżących nie ulega wątpliwości, że od odpowiedzi na tak sformułowane pytanie zależeć będzie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sad uznał, że nie narusza ona prawa. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał się i zastosował przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Wobec tego zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione.

Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia 6 października 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 6 maja 2013 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie obecnych działek nr [...] i nr [...]. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo błędnej podstawy prawnej, którą samodzielnie skorygował, gdyż podstawa do odmowy zwrotu w istocie istniała. Sąd kontrolując sprawę nie dopatrzył się jednak w niniejszym postępowaniu uchybień procesowych, albowiem błędne powołanie podstawy prawnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje, a w tym przypadku był nią przepis art. 229 u.g.n. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 2001 r., sygn. akt I SA 1425/99, LEX nr 54161).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustalone na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie są bezsporne, zostały prawidłowo ustalone i nie budziły zastrzeżeń strony skarżącej.

Organ odwoławczy ustalił, że na podstawie umowy notarialnej z dnia 21 maja 1975 r. Rep. A Nr [...], Skarb Państwa – A. nabył od właściciela Ł. M., nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Nabycie zostało dokonane w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod budowę A. Nowy użytkownik wieczysty B. został ujawniony w nowourządzonej dla działki nr [...] księdze wieczystej Kw nr [...] w dniu 13 grudnia 1993 r.

Skarżący, będący następcami prawnymi poprzedniej właścicielki, wnieśli w 2009 r. o zwrot działki stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Organ prawidłowo ustalił na podstawie wykazów zmian gruntowych, że oznaczona w dacie wywłaszczenia nr [...] działka uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], a następnie po scaleniu z innymi działka nr [..] podzieliła się na działkę nr [...] i [...]. W wyniku kolejnych zmian ewidencyjnych działka nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...] stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania.

Organ ustalił również prawidłowo, że decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "B. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, położonej w G., działki nr [..] o pow. 4.1955 ha, zapisanej w KW nr [..] Sądu Rejonowego. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz "B. zostało wpisane w dniu 13 grudnia 1993 r. do księgi wieczystej nr [...], do której przeniesiono wskazaną działkę.

Sąd uznał, że organ administracji dokonał również prawidłowych ustaleń w zakresie aktualnego stanu prawnego działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] położonej w G. Co do działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania ustalono, że decyzją Wojewody z dnia 15 stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r. Nr 32 poz. 191 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 4 tej ustawy stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta m.in. własności działki nr [...] o pow. 0,3551 ha, k.m.35, obręb W., dotychczas stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej ówcześnie w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Ujawnione w toku postępowania okoliczności potwierdzają, że w dniu wejścia w życie u.g.n., tj. w dniu 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego na obecnej działce nr [...] istniało nieprzerwanie od momentu jego powstania z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), co potwierdza wpis w księdze wieczystej z 1993 r. Natomiast następnie z mocy prawa użytkownik wieczysty w postaci Gminy Miasta został uwłaszczony do działki nr [...], co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewody z 2010 r. Zdarzenie to jednak miało charakter następczy w stosunku stanu prawnego nieruchomości istniejącego na działce nr [...] w dniu 1 stycznia 1998 r.

W ocenie sądu w tak ustalonym stanie faktycznym trafnie przyjął Wojewoda, że ziściły się przesłanki negatywne określone w art. 229 u.g.n. uniemożliwiające zwrot działki nr [...] na rzecz następców prawnych byłej właścicielki.

Ze względu na treść przepisu art. 200 u.g.n., który określa zasady stosowane w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a w szczególności ze względu na ust. 4 który stanowi, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich, wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaktualizowała się w ogóle kwestia ochrony praw osób trzecich przy wydawaniu decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Żaden z następców prawnych wywłaszczonej właścicielki nie zgłosił swoich roszczeń o zwrot działki nr [...] przed wydaniem decyzji przez Wojewodę. Sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" użyte w art. 200 ust. 4 u.s.g. nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1039/13, LEX nr 1647903). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie natomiast z treścią art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącymi a organem sprowadza się do różnicy w wykładni art. 229 u.g.n. Według skarżących zastosowanie wynikającej z art. 229 u.g.n. negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości jest możliwe, jeśli wskazane w nim okoliczności istnieją zarówno w dniu 1 stycznia 1998 r., jak i w dniu wydania decyzji o odmowie zwrotu. Dla organów natomiast istotny jest wyłącznie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

W takiej sytuacji należało podjąć próbę wyjaśnienia pojawiających się rozbieżności interpretacyjnych i scharakteryzować unormowanie zawarte w art. 229 u.g.n.

Przepis art. 229 zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym - "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisu polega na tym, że odnosi się on do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeprowadzając analizę charakteru prawnego art. 229 u.g.n. odwołano się do norm poprzedzających przepisy u.g.n., które nie przewidywały przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, tak jak stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 u.g.n. Wówczas roszczenie poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie było z góry wyłączone, na tej tylko podstawie, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby (osoby trzeciej), z tym jednak, że realizacja tego roszczenia była uzależniona od poprzedniego rozstrzygnięcia o losach prawa użytkowania wieczystego przysługującego innej osobie. Odnosząc się do tak rozumianego stanu prawnego, obowiązującego przed wejściem w życie u.g.n. wskazano, że przepis art. 229 u.g.n. rozumieć można tylko w ten sposób, że ma on zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki istnieje w dniu jej wejścia w życie. Z uwagi na charakter tego przepisu, jako przepisu intertemporalnego, a więc z natury rzeczy odnoszącego się do sytuacji prawnych zastanych, istniejących w momencie wejścia w życie nowych przepisów, nie można nadawać temu przepisowi znaczenia, że obejmuje on także przypadki, gdy prawo własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie istniało albo, że powstało później.

Zasadniczy sens przepisu art. 229 u.g.n. stanowi to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej na własność lub w użytkowanie wieczyste. Rozstrzygające znaczenie przy stosowaniu art. 229 u.g.n. ma więc to, czy w momencie wejścia w życie tej ustawy istniało samo prawo własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości (por. uchwały: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99, LEX nr 38849; z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 27/99, LEX nr 1027147).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09; z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08, LEX nr 484702, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, LEX nr 290617). Nieruchomość taka nie może podlegać zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 722/08, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje", powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wobec tego rozważania organu pierwszej instancji poczynione w tym zakresie były zbędne, a Wojewoda Pomorski ocenił podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie prawidłowo.

Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej.

Jeżeli zatem w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działki objętej niniejszym postępowaniem, która została oddana w wieczyste użytkowanie przed wejściem w życie u.g.n. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego na rzecz "B., to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. Przy tym wpływu na zmianę powyższego stanowiska nie mają późniejsze zmiany podmiotowe w obrębie samego prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], a następnie uwłaszczenia jej dotychczasowego użytkownika wieczystego. Dokumentacja zgromadzona w rozpoznawanej sprawie potwierdza bowiem, że prawo użytkowania na obecnej działce nr [...] było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego od 2006 r., którego efektem końcowym było nabycie przez Gminę Miasto wszystkich udziałów w użytkowaniu wieczystym, a następnie własności wskazanej działki z mocy prawa.

Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Rz 884/12 (dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia - na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która została następnie przed 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci wygaśnięcia prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

Należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 229 u.g.n. obejmuje swą hipotezą wszystkie przypadki powstania prawa użytkowania wieczystego, a więc zarówno sytuacje, w których prawo użytkowania wieczystego gruntów powstało w drodze umowy cywilnoprawnej jak i sytuacje, gdzie użytkowanie powstało z mocy prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 375/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do spornej kwestii podnoszonej przez skarżących rozumienia terminu "osoby trzeciej", którym w art. 229 u.g.n. posługuje się ustawodawca sąd wyjaśnia, że w rozpatrywanej sprawie ma ona marginalne znaczenie. Dla zastosowania dyspozycji art. 229 u.g.n. najistotniejszy jest stan prawny istniejący na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r., a ten w przedmiotowej sprawie przedstawiał się w ten sposób, że z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. uprawnionym użytkownikiem wieczystym stał się B. Wszystkie zdarzenia prawne, skutkiem których uprawnionymi z tytułu współużytkowania wieczystego bądź własności stały się inne podmioty, miały miejsce później i w związku z tym są prawnie obojętne dla oceny prawidłowości zastosowania art. 229 u.g.n.

Tytułem wyjaśnienia jedynie wskazać należy, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przeszło na Gminę Miasto w drodze umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nadaje gminie osobowość prawną jednocześnie wskazując, iż przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. Konstytuuje to zasadę tzw. samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, na którą obok osobowości prawnej składa się podmiotowość w zakresie prywatnoprawnym. Konstytucyjna zasada samodzielności gmin oznacza w szczególności, że wszelka ingerencja w sferę samodzielności tych jednostek musi być zgodna z zasadą proporcjonalności oraz, że prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2002 r., K 9/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 37; z dnia 12 marca 2007 r., K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25). O osobowości prawnej gminy stanowi również art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). To pozwala dokonać podziału na gminę, jako podmiot administracji publicznej wykonujący zadania o charakterze publicznoprawnym oraz gminę będącej podmiotem stosunków cywilnoprawnych. Podział ten ma kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji prowadzi do stanowiska, że gmina występując w ramach stosunku cywilnoprawnego funkcjonuje w tym stosunku na identycznych zasadach, jak inne podmioty prawa cywilnego, a więc podlega ochronie art. 229 u.g.n. na takich samych warunkach, jak każdy inny podmiot, który nabył w drodze umowy cywilnoprawnej wcześniej wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 914/09; z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 651/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 143/13, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezspornie Gmina Miasto nie brała udziału w wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości tj. nie była stroną umowy sprzedaży spornej nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Co najważniejsze jednak udział we współużytkowaniu wieczystym działki nr [...] gmina nabyła po dniu 1 stycznia 1998 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej sprzedaży, co czyni rozważania dotyczące jej statusu jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. bezprzedmiotowymi i nie pozwala podzielić stanowiska skarżących o niezasadności objęcia obecnie gminy ochroną prawną przepisu art. 229 u.g.n.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności, które zresztą są bezsporne. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ w pierwszej kolejności zobowiązany był ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie było konieczności wyjaśnienia kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1880/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy dotyczący działki nr [...] wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot działki spadkobiercom byłej właścicielki. W konsekwencji organ administracji drugiej instancji podjął w przedmiotowej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów skargi sąd uznał, że nie jest zasadny twierdzenie o niezgodności art. 229 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie ma podstaw do uznania, aby przepis art. 229 u.g.n. był niezgodny z podanymi przepisami Konstytucji RP.

Stanowisko sądu orzekającego w niniejszej sprawie zbieżne jest z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że regulacja zawarta w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10, dodatkowo stwierdzając, że art. 229 u.g.n. nie dość że nie narusza przepisów Konstytucji to wprost przeciwnie, chroni nieograniczone prawa rzeczowe podmiotów, które nabyły je zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym przed wejściem w życie u.g.n. (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, wszystkie wyroki dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestii tej kilkakrotnie wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny rozpoznając w szczególności skargi konstytucyjne obywateli zarzucających niekonstytucyjność art. 229 u.g.n. W jednym z postanowień odmawiających nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (postanowienie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt Ts 84/10, LEX nr 1124619) Trybunał Konstytucyjny przedstawił szeroką argumentację przemawiającą za konstytucyjnością rozwiązań normatywnych art. 229 u.g.n. Trybunał wyjaśnił, że w jego orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych statuowanego w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) winna być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97).

Trybunał wskazał następnie, że choć art. 229 u.g.n. ogranicza prawo byłych właścicieli do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to czyni to w ochronie interesów nowych właścicieli lub użytkowników wieczystych, o ile ich prawa zostały ujawnione we właściwej księdze wieczystej. Trybunał zwrócił uwagę, że kwestionujący konstytucyjność art. 229 u.g.n. pomijają otoczenie, w którym funkcjonuje ten przepis. Niestosowanie art. 229 u.g.n. doprowadziłoby natomiast do wywłaszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy są chronieni na podstawie art. 229 u.g.n., a co za tym idzie, do jaskrawego naruszenia reguł ustanowionych w art. 21 ust. 2 Konstytucji, a odnoszących się także do użytkowania wieczystego - treściowo najbardziej zbliżonego prawa rzeczowego do prawa własności (zob. przywoływany już wyrok Trybunału z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, LEX nr 362881).

Tak więc zarzut skarżących nieproporcjonalnego ograniczenia przysługującego im prawa do zwrotu należy ocenić jako oczywiście bezzasadny, gdyż w rezultacie prowadzący do wywłaszczenia następców prawnych użytkownika wieczystego, którego prawo ujawniono w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W powołanym już wyroku w sprawie K 6/05 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia - uregulowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji - prawo użytkowania wieczystego jest chronione na równi z prawem własności. Oznacza to, że z konstytucyjnego punktu widzenia środek uznawany przez skarżących za mniej dolegliwy - odebranie osobie trzeciej prawa użytkowania wieczystego - polegałby w rzeczywistości na wywłaszczeniu, bez przeznaczenia gruntu na cel publiczny, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale w celu zaspokojenia roszczeń dawnego (wywłaszczonego wcześniej) właściciela. Pożądane przez skarżących rozwiązanie pozostawałoby tym samym w jaskrawej sprzeczności z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji, co przesądza o oczywistej bezzasadności zarzutu (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2010, sygn. akt Ts 404/08, LEX nr 1124440).

Podkreślić należy, że sprawa ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności z konstytucją art. 229 u.g.n., sygn. akt SK 6/13, która w dniu rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na rozprawie (dnia 20 maja 2015 r.) była jeszcze w toku i na którą w trakcie rozprawy powoływała się pełnomocnik skarżących, postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. została rozstrzygnięta poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.), a zatem z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia w tej sprawie.

Z tych też względów sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 229 u.g.n. Przesłanką przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego jest wystąpienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, a w niniejszej sprawie sąd takich wątpliwości nie powziął.

Nie mogła również odnieść pożądanego skutku argumentacja skarżących, którzy powołując się na motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2009 r., sygn. akt K 6/05 (LEX nr 362881), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 229a u.g.n., próbowali wykorzystać użyte tam argumenty do uzasadnienia niekonstytucyjności art. 229 u.g.n. Sąd nie widzi żadnej możliwości zastosowania takiej wykładni prokonstytucyjnej dla oczekiwanej przez skarżących oceny niekonstytucyjności art. 229 u.g.n., skoro nie ma wątpliwości co do konstytucyjności art. 229 u.g.n. Ponadto trzeba zauważyć, że art. 229a u.g.n. został wprowadzony w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492, nr 240, poz. 2408, z 2005 r., nr 150, poz. 1251 oraz z 2006 r., nr 249, poz. 1827) i również art. 15 tej noweli został uznany za niezgodny z Konstytucją wspomnianym wyrokiem TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., w sprawie sygn. akt K 6/05. Natomiast w odniesieniu do art. 229a Trybunał wyjaśnił, że tworzy on sytuację, w której traci na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia - w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczone, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki. Ustawodawca we wskazanym przepisie uznał bowiem, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z przywołanego przepisu wynika, więc dla sądu obowiązek, a zarazem uprawnienie do dokonywania samodzielnej oceny zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, pamiętając jednocześnie, że sądy nie mogą wkraczać w kwestie zastrzeżone do właściwości Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd administracyjny powinien zatem dokonać własnej oceny konstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mają zastosowanie w sprawie, lecz tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. W przypadku uznania, że zastosowane w sprawie przepisy prawa nie naruszają Konstytucji RP, zobowiązany będzie do ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 (LEX nr 745224), sąd administracyjny w przypadku uznania za konstytucyjne norm prawa będących podstawą orzekania w sprawie nie musi inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Sąd administracyjny nie musi też w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 424/12, LEX nr 1327838). Pogląd wyrażony w przywołanym orzeczeniu skład orzekający w sprawie podziela i przyjmuje za własny.

Wobec tego, w sytuacji uznania przez sąd administracyjny, że przepisy prawne stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji nie naruszają Konstytucji RP, sąd nie miał obowiązku występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.