Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 252/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2004 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K. kwotę 229 (dwieście dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 listopada 2004r. nr [...] Wójt Gminy ustalił dla K. K. zamieszkałego w A. nr [...], gmina S., jednorazową opłatę w kwocie 5.734,00 zł z tytułu wzrostu, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartości zbytych działek nr [...] o powierzchni 1341 m2 i nr [...] o powierzchni 1512 m2 położonych w P. gm. S.

Decyzję wydano na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. l, 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz § 11 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 21 sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragmenty obrębu geodezyjnego P. w gminie S. ( Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 8, poz. 78 z dnia 15 stycznia 2003 roku).

W uzasadnieniu wskazano, iż w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla nieruchomości położonej w A., obręb geodezyjny P. obejmującej m.in. działki nr [...], [...] wpisano własność na rzecz K. K. Nieruchomość ta przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy na cele rolnicze. W dniu 30 stycznia 2003 roku weszła w życie Uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia 21 sierpnia 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragmenty obrębu geodezyjnego P. w gminie ( Dz.Urz. Woj. Pom. Nr [...], poz. [...] z dnia 15 stycznia 2003 roku), w wyniku której grunt działki nr [...] położonej w P. zmienił przeznaczenie z rolniczego na zabudowę mieszkaniową letniskową, ujęcie wody i drogi dojazdowe .

Ostateczną decyzją Wójta Gminy Nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości - działki nr [...], w wyniku którego wyodrębniono przedmiotowe działki na zabudowę mieszkaniową letniskową.

Właściciel sprzedał te działki na rzecz osób fizycznych przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązującym. Zgodnie z art. 36 ust. 4 cytowanej na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrasta a właściciel sprzedaje tę nieruchomość przed upływem pięciu lat, wówczas Wójt Gminy pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie. Rada Gminy uchwaliła stawkę procentową służącą do naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową letniskową na poziomie 30 %. Rzeczoznawca majątkowy, aby określić wysokość jednorazowej opłaty, oszacował początkową rynkową wartość gruntu (na dzień podjęcia uchwały) czyli gruntów rolniczych na kwotę 3,47 zł/m2, zaś wartość gruntu przewidzianego pod zabudowę letniskową w polu inwestycyjnym na kwotę 10,17 zł/m2. Do ustalenia różnicy przyjęto tereny inwestycyjne, czyli tylko te tereny, które zostały objęte planem.

Przyrost wartości gruntów rolniczych w związku z przekształceniem ich na grunty pod zabudowę letniskową w polu inwestycyjnym wynosi 6,70 zł/m2 (10,17 zł/m2 - 3,47 zł/m2 ).

Jednorazową należność za sprzedane działki oznaczone nr 388/24 i 388/32 obliczono na łączną kwotę 5.734,53 zł (powierzchnia 2853 m2 x 6,70 zł/ m2 x 30 % ).

Wobec powyższego stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K. zarzucając oparcie decyzji na niedokładnej analizie cen gruntów oraz nieuwzględnienie kosztów poniesionych w okresie pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem ich sprzedaży. Opłata jednorazowa w ocenie odwołującego winna zostać obniżona o koszty prac wykonanych celem podniesienia wartości sprzedanych nieruchomości. Ponadto odwołujący podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem terminów, co spowodowało, iż obciążenia finansowego wynikającego z tej decyzji strona nie mogła uwzględnić w cenie transakcji sprzedaży tych gruntów.

Decyzją z dnia 1 lutego 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art.36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717) oraz §11 uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragmenty obrębu geodezyjnego P. w gminie S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że uchwałą Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2002 r. Rada Gminy zmieniła warunki zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] położonej w obrębie P. przeznaczając ją pod zabudowę mieszkaniową letniskową. Stawka procentowa służąca do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości wynosi 30% (§ 11 pkt 3 Uchwały). Uchwała weszła w życie 30 stycznia 2003r. Umową zawartą dnia 23 marca 2004 r. (akt notarialny Rep. [...]) oraz umową z dnia 6 kwietnia 2004 r. (akt notarialny Rep. Nr [...]) K. K. sprzedał wydzielone z nieruchomości nr [...] działki nr [...] i [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), z którego wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 wym. ustawy). Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 powołanej ustawy).

Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany.

Oba te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, a wysokość opłaty ustalono na podstawie operatu szacunkowego i 30% wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości określonego Uchwałą.

Badając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, będący podstawą ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że jest on wiarygodny i czytelny, tak więc mógł być podstawą do ustalenia opłaty. Przy określeniu wartości gruntu przyjęto podejście porównawcze metodą porównywania parami. Charakterystykę rynku lokalnego określono wg stanu na dzień zbycia nieruchomości. Zebrano informacje o poziomie cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych uzyskanych - w latach 2002-2004 - na rynku lokalnym w obrębie P. Źródłem danych służących do opracowania operatu była m.in. analiza aktów notarialnych w zakresie dokonanych transakcji. Przedmiotem porównania są nieruchomości o atrybutach podobnych do tych jakimi charakteryzują się nieruchomości szacowane.

Rozpatrując zarzuty podniesione w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że z dniem 22 września 2004r. uchylony został przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw) będący podstawą pomniejszenia należnej opłaty o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, co oznacza, że ten zarzut nie może być uwzględniony. Uchwała Rady Gminy Nr [...] weszła w życie 30 stycznia 2003r. zatem przedmiotowe roszczenie zostało zgłoszone przed upływem okresu przewidzianego przepisami art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do powołanej w odwołaniu regulacji art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Rozważając ten zarzut odwołania Kolegium, powołując się na wyrok wydany przez NSA dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 520/04), stwierdziło, że przepis ten ma jedynie charakter dyscyplinujący organy gminy do dochodzenia należności budżetowych w terminie możliwie najkrótszym i nie może stanowić podstawy roszczeń odszkodowawczych wysuwanych przez odwołującego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie interesu prawnego poprzez uniemożliwienie uwzględnienia w cenie sprzedaży ewentualnej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości. Skarżący wskazał, iż przedmiotową opłatę naliczono na podstawie operatu szacunkowego, w którym nie zostały uwzględnione nakłady podnoszące wartość tych nieruchomości, które to skarżący poniósł w okresie pomiędzy uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem sprzedaży tych nieruchomości. Do tych nakładów skarżący zaliczył wyodrębnienie drogi gwarantującej dojazd do działek, koszty geodezyjnego podziału gruntu oraz wykonanie niwelacji terenu działek. Nakłady poniesione na wykonanie tych prac, miały oczywisty wpływ na podniesienie wartości tych nieruchomości i wyczerpując obowiązki określone w art.37 ust.2, stanowiły podstawę do obniżenia opłaty jednorazowej. Zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży nieruchomości ustala opłatę jednorazową. Transakcje sprzedaży działek zostały zawarte pomiędzy marcem a kwietniem 2004 roku. Notariusz zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy, przekazał wypisy dotyczące aktów sprzedaży. Wbrew przepisowi art. 37 ust.6 Wójt Gminy dopiero po ponad pół roku wydał decyzję ustalającą opłatę jednorazową. Skarżący podniósł, że gdyby nie opieszałość organu I instancji, to decyzja zostałaby wydana bezzwłocznie po sprzedaży i podczas obowiązywania uchylonego w dniu 22 września 2004r. art. 37 ust. 2 ustawy umożliwiającego odliczenie poniesionych nakładów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Art. 37 ust. 1 ustawy wyjaśnia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Opłatę tą pobiera się jedynie w razie zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została dokonana zmiana przeznaczenia należących do skarżącego gruntów z rolnego na zabudowę mieszkaniową letniskową. Skarżący zaś zbył przedmiotowe działki przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie tego planu. Wysokość opłaty została określona w uchwale Rady Gminy o uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na najwyższym dopuszczalnym ustawowo poziomie 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Organy obu instancji ustaliły, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę I. D. określający wartość gruntów należących do skarżącego w dniach przypadających bezpośrednio przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania skarżący domagał się uwzględnienia nakładów poniesionych przez niego w celu uzyskania wyższej ceny transakcyjnej. Organ odwoławczy stwierdził w zaskarżonej decyzji, że w związku z uchyleniem z dniem 22 września 2004r. przepisu art. 37 ust. 2 ustawy stanowiącego o pomniejszeniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, wartość tych nakładów nie podlega odliczeniu. W związku z tym organ nie dokonywał żadnych ustaleń dotyczących nakładów poniesionych przez skarżącego.

W ocenie Sądu uchylenie art. 37 ust. 2 ustawy nie oznacza, jak twierdzi organ odwoławczy, iż obecnie przy orzekaniu w przedmiocie renty planistycznej poczynione nakłady nie mają żadnego znaczenia. "Podstawą ich odliczenia jest ogólna zasada, według której wysokość renty planistycznej zależy od wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Jeżeli zatem wzrost wartości jest wynikiem poniesienia nakładów przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, to nie pozostaje on w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, z czego z kolei wynika, że nie może on być podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, czyli renty planistycznej. Opłata ta jest bowiem ustalana, jak stanowi o tym art. 36 ust. 4, jeżeli wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze Z.Kostka, J.Hyla, ODiDK Gdańsk 2004, str. 72). Uznać zatem należy, że kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W szczególności zaś w sporządzonym przez biegłego operacie winny znaleźć się ustalenia dotyczące dokonanych przez skarżącego nakładów, w tym ocena czy wpłynęły one na wzrost wartości sprzedanych działek czy też określony wzrost spowodowany był jedynie zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać nadto należy, że w toku postępowania doszło również do naruszenia art. 10 Kpa. Skarżącemu nie zapewniono bowiem czynnego udział w postępowaniu, a w szczególności nie miał on możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, a zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Skarżący nie został mianowicie poinformowany przez organ pierwszej instancji o sporządzeniu przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego oraz o możliwości zapoznania się z tym operatem. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego zostały uregulowane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy stanowi w istocie opinię pisemną. Forma ta wyklucza udział strony w jej sporządzaniu. Jednakże po sporządzeniu opinii w formie pisemnej, należy zawiadomić stronę z pouczeniem o możliwości zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia zastrzeżeń, a w razie zgłoszenia zastrzeżeń należy przesłuchać biegłego z udziałem stron postępowania, tak aby zapewnić stronie możliwość zarówno zadawania pytań i składania wyjaśnień, jak i wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów. W niniejszej sprawie organy administracji nie podjęły właściwych działań umożliwiających skarżącemu prawidłowy udział w postępowaniu.

W tym stanie sprawy, uznając że rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2004r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.