Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1326/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1937/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 1937/14 po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt 3 zasądził od SKO w W. na rzecz skarżącej 3236,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji wskazał na następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 30 lipca 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") zawiadomił Spółkę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. T. w okresie od 19 listopada 2007 r. i umieszczenie w nim 2 reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej 4,32 m² każda. W odpowiedzi Spółka, wskazując na brak dowodów stanowiących podstawę zastosowania wobec niej jakiejkolwiek kary pieniężnej, wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Dodała, że od 2007 r. nie jest już właścicielem przedmiotowych nośników reklamowych, gdyż 8 czerwca 2007 r. zbyła je na rzecz spółki N. sp. z o. o. Jako dowód przedstawiła umowę sprzedaży w tym zakresie.

Decyzją z 1 sierpnia 2013 r., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, wobec uchylenia przez Kolegium uprzednio wydanej w stosunku do Spółki decyzji organu I instancji, Prezydent Warszawy: w pkt 1 wymierzył kary pieniężną dla C. Sp. z o. o. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. T. w W. bez zezwolenia, w okresach: - od dnia 20.11.2007 r. do dnia 20.12.2007 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym; - od dnia 20.11.2007 r. do dnia 13.07.2008 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym; w pkt 2 ustalił karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 28 944 zł (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy dziewięćset czterdzieści cztery zł) wynikającą z sumy iloczynów powierzchni reklamy 4,32 m każda i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i kolejno: 31 dni (dla jednej reklamy), 237 dni (dla jednej reklamy) zajęcia terenu; w pkt 3. nakazał wpłacić karę w wysokości 28 944,00 zł na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna.

SKO w W. decyzją z dnia 25 marca 2014 r. w pkt 1 uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w części dotyczącej ustalenia wysokości kar za zajęcie pasa drogowego oraz ustaliło następujące kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego: a) 1 reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m² w okresie od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. w kwocie 1.674 zł; b) 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m² w okresie od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. w kwocie 25.596 zł. W pozostałej części SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2).

Wskazując na art. 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej jako u.d.p.) wyjaśniło, że nie podziela własnego poglądu wyrażonego w decyzji kasatoryjnej z 20 września 2011 r. wydanej w niniejszej sprawie, że uprzednio wydana przez Prezydenta Warszawy decyzja “została skierowana do podmiotu nie będącego właścicielem nośnika reklamowego". Zdaniem SKO bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy pozostaje odległość czasowa pomiędzy przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi a datą wszczęcia wobec Spółki postępowania administracyjnego. Istotny w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego jest bowiem jedynie termin, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p., tj. termin przedawnienia wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary).

Dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego SKO uznało, że w przedmiotowym dla sprawy okresie do skarżącej należały dwie tablice reklamowe zlokalizowane w pasie drogowym. Kolegium zmodyfikowało przy tym rodzaj nośnika (z dwustronnego na jednostronny), w konsekwencji czego zmniejszeniu uległa powierzchnia reklamowa z 4,32 m² do 2,16 m² w stosunku do tego, który został sfotografowany podczas kontroli z 20 grudnia 2007 r. Odnośnie do nośnika stanowiącego przedmiot czynności kontrolnych z 13 lipca 2008 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż obydwa zdjęcia załączone do pisma kontrolnego wskazują dwie strony tego samego nośnika reklamowego, o czym świadczą charakterystyczne elementy otoczenia nośnika. SKO przedstawiło nowe wyliczenie wysokości kar, tj. - 1 reklama w postaci jednostronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r.: 2,16 m² x 31 dni x 2,50 zł x 10 = 1.674 zł; - 1 reklama w postaci dwustronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r.- 4,32 m² x 237 dni x 2,50 zł x 10 = 25.596 zł.

Jako okoliczności wskazujące na okres zajęcia pasa drogowego nośników reklamowych SKO zwróciło uwagę na stosowne zapisy umowy o współpracy gospodarczej zawartej miedzy Wojewodą Warszawskim a I. sp. z o. o. (poprzednikiem prawnym skarżącej) wraz z kolejnymi aneksami, z których wynika, że Spółka jako następca prawny uprawniona była do eksploatacji nośników reklamowych do 19 listopada 2007 r. Zdaniem Kolegium fakt ten potwierdzają informacje o dniu wygaśnięcia umów z 18 kwietnia 2007 r. oraz 17 maja 2007 r. W ocenie SKO, skoro właściciel nośników reklamowych utracił 19 listopada 2007 r. uprawnienie (wynikające z umowy cywilnoprawnej) do umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym, to pozostawiając tablice reklamowe w pasie drogowym, z dniem 20 listopada 2007 r. zajmował już pas drogowy bez zezwolenia. O funkcjonowaniu tablic reklamowych w pasie drogowym świadczą zaś ustalenia przeprowadzonych w stosunku do nośników reklamowych kontroli (widoczne wyraźne logo Spółki w prawym dolnym rogu tablicy, kształt i forma graficzno-przestrzenna). Za sprzeczne z zasadami logiki Kolegium uznało przy tym, że Spółka eksploatowała tablice reklamowe ponosząc z tego tytułu opłaty do dnia wygaśnięcia umowy (19 listopada 2007 r.), prowadziła korespondencję z ZDM co do możliwości dalszego eksploatowania nośników oraz potrzeby uzyskania zasilania elektrycznego tablic, zawierała umowy z nabywcami usług reklamowych, by następnie je zdemontować z dniem wygaśnięcia umowy tylko po to, aby zamontować je ponownie na jeden dzień, w którym dodatkowo zarządca drogi przeprowadził niezapowiedziane kontrole pasa drogowego.

Jako dowody określające powierzchnię tablic reklamowych Kolegium przyjęło umowę sprzedaży z 8 czerwca 2007 r. oraz umowę dzierżawy z 14 grudnia 2007 r. zawartą pomiędzy Spółką a Północnym Centrum Sztuki - Teatrem Komedia. Odnośnie do podmiotu faktycznie eksploatującego tablice reklamowe, czyli zobowiązanego do poniesienia kary, Kolegium wskazało na dowody z prowadzonej korespondencji między Spółką a ZDM dotyczące uzgadniania oraz wyjaśniania kwestii związanych z zasilaniem elektrycznym i płatnościami z tego tytułu. Zdaniem SKO wynika z nich, że to skarżąca wykonywała faktyczne władztwo nad nośnikami, zabiegała o dalsze ich prawidłowe funkcjonowanie (podświetlonych w celu lepszej widoczności). Czyli zachowywała się jak faktyczny właściciel nośników. Dodatkowo 14 grudnia 2007 r. zawarła z Północnym Centrum Sztuki - Teatrem Komedia umowę dzierżawy przez klienta 120 powierzchni reklamowych w okresie od 16 grudnia 2007 r. do 15 stycznia 2008 r. Z zapisów tej umowy nie wynika, zdaniem Kolegium, że Spółka działała w imieniu i/lub na rzecz innego podmiotu (w szczególności podmiotu, który byłby właścicielem nośników reklamowych). Zdaniem SKO, obydwie podnoszone okoliczności, tj. wykonywanie władztwa nad rzeczą wobec podmiotu zewnętrznego oraz prowadzenie starań u zarządcy drogi w kierunku możliwości dalszego funkcjonowania nośników reklamowych, wskazują, że Spółka postępowała w okresach za które nałożono obydwie kary jak właściciel rzeczy i eksploatowała nośniki we własnym imieniu na i swoją rzecz. Stąd w ocenie Kolegium kara została nałożona na podmiot właściwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. SKO w sposób niezrozumiały, a przez to wadliwy, sformułowało bowiem sentencję zaskarżonej decyzji. Działając reformatoryjnie uchyliło decyzję Prezydenta Warszawy w części, a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. SKO nie wyjaśniło, w jakim zakresie i z jakich względów utrzymuje decyzję organu I instancji "w pozostałym zakresie". Porównanie sentencji decyzji Prezydenta Warszawy z decyzją SKO wskazuje zdaniem Sądu, że w obrocie prawnym znajdują się decyzje nakładające na skarżącą obowiązek zapłaty różnych kwot, tj. kwoty 28.944 zł tytułem kary nałożonej przez Prezydenta Warszawy oraz nieokreślonej kwoty stanowiącej sumę kwot 1.674 zł i 25.596 zł, niewątpliwie niższej od kwoty 28.944 zł. SKO utrzymało bowiem w mocy decyzję organu I instancji przykładowo dotyczącą pkt 3.

SKO nie wyjaśniło przy tym, z jakich względów należało wydać decyzję reformatoryjną tylko w części. Jako podstawę materialnoprawną powołało nadto przepisy art. 39 i art. 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym od 2013 r., gdy decyzja dotyczy lat 2007 – 2008. Nie dokonało również wykładni powoływanych przepisów u.d.p. na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ponadto, zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił podstawowej kwestii spornej, dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Nie przedstawił bowiem stanowiska, czy podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel nośnika reklamowego, czy też jego posiadacz lub (i) podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym bez zezwolenia. Kolegium nie wyjaśniło, z jakich względów podmiotem odpowiedzialnym nie jest właściciel nośników reklamowych, chociaż powołało okoliczności faktyczne mogące wskazywać na inne rozumienie przepisów art. 40 u.d.p. od tego, które zostało wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1491/11, uchylającym decyzje organów obu instancji dotyczące wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym Kolegium naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia SKO, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi. Tym bardziej, że w większości stanowią one polemikę z poszczególnymi elementami uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Autor skargi wskazuje na to, że nie jest właścicielem nośników reklamowych, ale nie wskazuje, jaki wpływ na wynik niniejszej sprawy wywiera ta okoliczność w świetle przepisów art. 40 u.d.p., w szczególności ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12, z których to przepisów należy wywodzić definicję podmiotu, któremu należy wymierzyć stosowną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem Sądu, z przepisów tych nie wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może być tylko właściciel tablic (nośników) reklamowych. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie może być kontynuowane w stosunku do skarżącej.

Sąd I instancji przedstawiając wskazania odnośnie do dalszego postępowania nakazał, aby SKO w pierwszej kolejności rozważyło, czy w ramach kompetencji reformatoryjnych należy uchylić decyzję Prezydenta Warszawy tylko w części, czy też w całości. Rozstrzygając sprawę co do istoty, Kolegium obowiązane będzie odnieść się do charakteru i mocy prawnej rozstrzygnięcia wynikającego z pkt 3 decyzji Prezydenta Warszawy. Z decyzji organów nie wynika bowiem, na jakiej podstawie prawnej został na stronę nałożony obowiązek dokonania wpłaty kary pieniężnej, tym bardziej w wysokości 28.944 zł, na dany rachunek bankowy z podaniem numeru decyzji. Jeżeli pkt 3 decyzji Prezydenta Warszawy ma charakter informacyjny, a nie władczy, to nie powinien stanowić elementu rozstrzygnięcia. Tym samym nie było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji "w pozostałym zakresie", który nie został przez SKO sprecyzowany. Ponadto SKO musi wyjaśnić, w jakim charakterze udział w postępowaniu administracyjnym brała Nowa Reklama Sp. z o. o., mając na uwadze rozważania Sądu, w tym dokonanie wykładni przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 u.d.p. i wyjaśnienie, z jakich względów SKO aktualnie uważa, że to skarżąca, a nie N. Sp. z o. o. jako właściciel tablic reklamowych, jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, któremu należy wymierzyć karę pieniężną.

C. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w części – w zakresie pkt 1 i pkt 2 sentencji, domagając się jego uchylenia tym zakresie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez brak kontroli zaskarżonej decyzji SKO w zakresie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i brak kontroli nieprawidłowości dotyczących ustaleń faktycznych, brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych oraz błędne wskazania co do dalszego postępowania, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku,

2. art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 do pkt 3 u.d.p., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez:

- nierozpoznanie i nieuwzględnienie zarzutów skargi dotyczących naruszenia wyżej wskazanych przepisów art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 do pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zaskarżonej decyzji, które spowodowały bezpodstawne, błędne ustalenia faktyczne SKO, sprzeczne z materiałem dowodowym, dotyczące uznania skarżącego za stronę postępowania oraz zajęcia pasa drogowego, oraz

- brak ustalenia w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie skontrolowanie, ustaleń faktycznych dokonanych w decyzji SKO, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, oraz

- nieprawidłowe, niepełne wskazania Sądu co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

3. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 67 § 2 pkt 3, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania ( art. 7, 67 § 2 pkt 3, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.) przez niewyjaśnienie zarzutów skarżącego zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, która wymaga przeprowadzenia postępowania odwoławczego z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przy czym wyżej wskazane wady zaskarżonego wyroku nie pozwalają na jego kontrolę kasacyjną,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuchylenie w zaskarżonym wyroku decyzji z dnia 1 sierpnia 2013 r. Zarządu Dróg Miejskich działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "ZDM"), wydanej w pierwszej instancji, mimo iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy decyzja ZDM naruszyła art.art. 7, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin oraz brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ZDM i naruszenia przez Sąd norm prawa procesowego spowodowały błędne wskazanie Sądu, że SKO powinien rozważyć jedynie wydanie decyzji reformatoryjnej, podczas gdy decyzja ZDM powinna być usunięta w całości z obrotu prawnego, przy czym wyżej wskazane wady zaskarżonego wyroku nie pozwalają na jego kontrolę kasacyjną,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuchylenie w zaskarżonym wyroku decyzji ZDM (decyzji pierwszej instancji), mimo iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy ZDM naruszył art.art. 7, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wyżej wskazane wady zaskarżonego wyroku nie pozwalają na jego kontrolę kasacyjną,

6. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 p.p.s.a. w związku z art.art. 8 i 12 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutu skargi, dotyczącego pominięcia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wykazującego zwłokę organu pierwszej instancji (ZDM) ponad 2 lat w zawiadomieniu Skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wyżej wskazane wady zaskarżonego wyroku nie pozwalają na jego kontrolę kasacyjną,

7. art. 133 § 1, art. 54 § 2, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1, art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zaniechanie skompletowania akt sprawy, rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w oparciu o niekompletne akta administracyjne przekazane Sądowi przez SKO, a tym samym brak ustalenia stanu sprawy, zaniechanie oceny całości materiału sprawy, nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, zasadności zarzutów skargi oraz nieprawidłowe sformułowanie przez Sąd wskazań do dalszego postępowania,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 7, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem uchylając zaskarżoną decyzję Sąd podał chybione uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, wskazując niepełne, nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania,

9. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez sformułowanie w zaskarżonym wyroku oceny argumentów spółki N. Sp. z o.o. i oceny sytuacji prawnej tej spółki, pomimo braku ustalenia w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego niniejszej sprawy, nieskontrolowania ustaleń faktycznych, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, oraz przez brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do podstaw sformułowania przez Sąd oceny argumentów spółki N. Sp. z o.o. i sytuacji prawnej tej spółki, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku,

10. art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, niespójność podstawy prawnej wyroku z jego sentencją i uzasadnieniem, brak wyjaśnienia jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego, brak wyjaśnienia jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie, brak wyjaśnienia ich wykładni, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 40 ust. 12 (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) u.d.p. przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do wadliwego ustalenia strony postępowania, wbrew wykładni tego przepisu ustalonej w orzecznictwie, z której wynika że zajmującym pas drogowy jest właściciel reklamy,

2. art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) u.d.p. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do stwierdzenia Sądu: "postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie może być kontynuowane w stosunku do skarżącej.", które jest wadliwe, ponieważ Skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu,

3. art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie tego przepisu, ponieważ przepis ten nie wskazuje podmiotu biernie legitymowanego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a tym samym nie można z tego przepisu wywodzić definicji podmiotu, któremu należy wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję SKO do ponownego rozpoznania. WSA uznał, że porównanie sentencji decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz SKO powoduje, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje nakładające na skarżącą obowiązek zapłaty dwóch różnych kwot. Jednocześnie Sąd zarzucił, że Kolegium nie dokonało wykładni powołanych przepisów (art. 39 i 40 u.d.p.) oraz nie wyjaśniło podstawowej kwestii spornej, dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie przedstawiło bowiem stanowiska, czy podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel nośnika reklamowego, jego posiadacz lub(i) podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym bez zezwolenia. Kolegium nie wyjaśniło z jakich względów podmiotem odpowiedzialnym nie jest właściciel nośników reklamowych, chociaż powołało okoliczności faktyczne mogące wskazywać na inne rozumienie przepisów art. 40 u.d.p., od tego, które zostało wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011r. ( sygn. akt VI SA/Wa 1491/11). Następnie, ustosunkowując się do stanowiska wyrażonego przez skarżącego w zarzutach skargi, zauważył, że zdaniem Sądu, z przepisów art. 40 u.d.p., w szczególności ust. 2 pkt 3 oraz 12, nie wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może być tylko właściciel tablic (nośników) reklamowych. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne może być kontynuowane w stosunku do skarżącej. Wreszcie Sąd wskazał, że należy wyjaśnić w jakim charakterze udział w postępowaniu administracyjnym brała Nowa Reklama Sp. z o.o., a zobowiązując SKO do dokonania wykładni przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 u.d.p. – z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu – zobowiązał ją jednocześnie do wyjaśnienie z jakich względów SKO aktualnie uważa, że to skarżąca, a nie N. Sp. z o.o. jako właściciel tablic reklamowych, jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, któremu należy wymierzyć karę pieniężną. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne znajdują zarzuty skargi kasacyjnej, które zarzucają naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 54 § 2, art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niespójność podstawy prawnej wyroku z jego sentencją i uzasadnieniem, brak wyjaśnienia jakie przepisy prawa mają zastosowanie w niniejszej sprawie, brak wyjaśnienia ich wykładni, jak również zarzuty (nr 1 petitum skargi kasacyjnej) dotyczące dokonania niepełnej kontroli zaskarżonego wyroku, przede wszystkim poprzez brak tej kontroli w zakresie ustaleń faktycznych oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania niepozwalających na dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku, jak również rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w oparciu o niepełne, niekompletne akta administracyjne, tym samym brak ustalenia pełnego stanu sprawy, w konsekwencji zaniechanie oceny całości materiału sprawy (zarzut nr 7 skargi kasacyjnej).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w ramach przeprowadzanej kontroli sądowoadministracyjnej wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i powołanej podstawy prawnej. Z kolei, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z dnia: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587; 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, LEX nr 1598186; 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, LEX nr 1658272; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14, LEX nr 1666074; 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, LEX nr 1666078).

Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13, CBOIS).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11).

Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r. , II GSK 36/13, Lex nr 1488110).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji jako kluczową przyczynę uchylenia decyzji SKO wskazał uchybienie proceduralne polegające na wadliwym sformułowaniu sentencji zaskarżonej decyzji, co powoduje, że w obrocie prawnym znajdują się decyzje nakładające na skrzącego obowiązek zapłaty różnych kwot ( kwoty 28.944 zł) oraz nieokreślonej kwoty stanowiącej sumę 1.674 zł i 25.596 zł.

Nie negując istnienia tej wadliwości zaskarżonej decyzji, czego zresztą nie czynił również organ – nie wnosząc skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że uchylenie decyzji z tej przyczyny nie zwalniało Sądu I instancji od dokonania kontroli zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. WSA tymczasem wypowiedział się przedmiocie podstawy prawnej, jednak nie do końca w sposób zrozumiały i spójny (o czym będzie mowa w dalszej części), zaniechał natomiast zupełnie odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, w tym ustosunkowania się do zarzutów skargi w tej części. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, który na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt I GSK 658/09 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawa, który ma, lub nie, zastosowanie w sprawie nie może zastąpić opisu (zrelacjonowania) przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Co prawda ustawodawca nie wymienił wśród koniecznych elementów uzasadnienia orzeczenia wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie NSA przeważa pogląd, że w pojęciu "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" mieści się również odniesienie do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego aktu. Jak wskazuje Tadeusz Woś (w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009r. s. 583) "przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym wypadku w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu, dającego się porównać ze wzorcem ustawowym. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że obowiązek przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy." Niewątpliwe z powyższym obowiązkiem jest związany immanentnie obowiązek sądu I instancji polegający na skontrolowaniu, czy w sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny przez organ. Dopełnienia tego obowiązku WSA w Warszawie całkowicie zaniechał. Nie wskazał bowiem, które z ustaleń organu akceptuje, a których (ewentualnie) nie. Nie odniósł się też w żadnym zakresie do zarzutów i stanowiska skarżącej dotyczących m.in. tego: - że to nie C. zajęła pas drogowy bez zezwolenia, - że wadliwie nie został przeprowadzony w sprawie dowód z oględzin z udziałem strony, co mogło mieć istny wpływ na wynik sprawy, - że sprzeczne z materiałem dowodowym są ustalenia SKO dotyczące właściciela reklam, - nie dokonano pomiarów nośników reklamowych w tracie kontroli w 2007 i 2008 r., -fotografie nośników reklamowych nie mają daty i odzwierciedlają nośniki o innych wymiarach, - osoby, które podpisały pisma z kontroli ZDM nie brały udziału w tych kontrolach, - nie umożliwiono stronie udziału w postępowaniu, - umowa z 8 czerwca nie stwierdza żadnych okoliczności lub danych, dotyczących tablic reklamowych widocznych na zdjęciach, itd.

W tej sytuacji należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że pominięcie kontroli uzasadnień faktycznych, w szczególności kontroli, czy materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony przez organ administracyjny oraz brak jego oceny stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd powinien odnieść się do wszystkich istotnych kwestii z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie do tego aspektu wskazać należy, że słusznie skarga kasacyjna zwraca uwagę na niekompletność akt administracyjnych, czego dowodem miały być złożone na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. dwa pisma Spółki N., które wpłynęły do SKO, a których nie było w aktach złożonych w sądzie. WSA także nie zajął w tej sprawie stanowiska, mimo, że stwierdzając brak pełnej dokumentacji w przesłanych mu przez organ aktach administracyjnych powinien podjąć kroki w celu doprowadzenia do stanu, w którym będzie dysponował kompletnymi aktami, odzwierciedlającymi pełen materiał dowodowy. Mogło to być zwrócenie się do organu o uzupełnienie akt, lub skorzystanie z możliwości, jaką daje art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodzić się więc również należy ze skargą kasacyjną, że wobec niewyjaśnienia jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego, trudno przyjąć, że możliwa była ocena stosowania tego prawa. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie niejasne i niespójne i takie jest również w zakresie udzielenia wytycznych co do dalszego postępowania.

Z jednej strony WSA zarzuca Kolegium, iż nie dokonało wykładni art. 39 i art. 40 u.d.p. na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz nie wyjaśniło podstawowej kwestii spornej – dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co nie jest zgodne z istniejącym stanem rzeczy, gdyż w zaskarżonej decyzji właśnie ustalenie podmiotu odpowiedzialnego – według organu - było podstawą do wymierzenia temu podmiotowi kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W decyzji Kolegium wskazano: "W zakresie podmiotu faktycznie eksploatującego tablice reklamowe, a więc zobowiązanego do poniesienia kary (...)". Niezrozumiałe w tym kontekście i sprzeczne z poprzednio przytoczonym zdaniem o braku zajęcia stanowiska przez Kolegium są też dalsze wywody Sądu I instancji, zgodnie z którymi "Kolegium nie wyjaśniło, z jakich względów podmiotem odpowiedzialnym nie jest właściciel nośników reklamowych, chociaż powołało okoliczności faktyczne mogące wskazywać na inne rozumienie przepisów art. 40 u.d.p., od tego, które zostało wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011r.(...) VI SA/Wa 1491/11." Sąd nie wskazał dlaczego Kolegium miało stosować się do powołanego wyroku WSA, dotyczącego innej sprawy. W dalszym ciągu zajął zaś stanowisko, które wydaje się być sprzeczne z poprzednimi wywodami, tzn. że jego zdaniem z przepisów tych (tzn. art. 40 u.d.p., w szczególności zaś ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 - nie precyzując, o który punkt ustępu 12 chodzi) nie wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może być tylko właściciel tablic (nośników reklamowych). Jednocześnie nie wskazał, czy te stwierdzenia odnoszą się do stanu faktycznego sprawy, gdyż nie skontrolował ustaleń faktycznych i nie stwierdził czy je akceptuje w postaci przyjętej przez organ. Wreszcie przesądził, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie obwiązane - w pierwszej kolejności rozważyć - czy w ramach kompetencji reformatoryjnych należy uchylić decyzję Prezydenta Warszawy tylko w części, czy też w całości.

Odnośnie do tej ostatniej kwestii należy podkreślić, że wydanie decyzji reformatoryjnej, co do zasady jest możliwe, gdy przy wadliwości decyzji I instancji, nie zachodzi konieczność jej uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, dla przesądzenia, że decyzja organu II instancji ma być decyzją reformatoryjną konieczne jest dokonanie oceny, co do zakresu niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to zaś nie było możliwe wobec zaniechania przez Sąd ustosunkowania się do stanu faktycznego sprawy, w tym odniesienia się do licznych zarzutów skarżącej w tym zakresie.

Należy zgodzić się z kasatorem również co do niezrozumiałego, albowiem nieznajdującego potwierdzenia w brzmieniu sentencji zaskarżonego wyroku wskazania przez Sąd jako podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, m.in. art. 135 p.p.s.a. Odpowiedzi na pytanie dlaczego Sąd wskazał ten przepis nie daje również uzasadnienie wyroku.

Takiego wyjaśnienia próżno również szukać odnośnie do postawionego przez WSA zarzutu, iż Kolegium powołało art. 39 i 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym od 2013 r., gdy decyzja dotyczyła lat 2007 – 2008. Sąd nie wskazał dlaczego uznał, że w tym wypadku właściwe byłoby odejście od zasady uwzględniania stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Reasumując powyższe wywody stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie powala przyjąć, że Sąd dokonał właściwej kontroli decyzji administracyjnej. Zupełny brak odniesienia się do przyjętych ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich kompletności i prawidłowości oraz ustosunkowania się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi doprowadziło do tego, że również ocena prawna jest niepełna, wewnętrznie sprzeczna, zawierająca stwierdzenia przedwczesne lub nieznajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy, w konsekwencji wskazania co dalszego toku sprawy, sformułowane z pominięciem pełnej kontroli rozpoznawanej sprawy, również nie mogą zostać zaakceptowane. W rezultacie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli kasacyjnej i nie zmienia tej oceny fakt, że bezpośrednią podstawą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego była w istocie wadliwość redakcyjna sentencji decyzji. Nie zwalniało to bowiem WSA od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek sądu do pełnego rozpoznania sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną wskazaną w skardze nie pozwalał na ograniczenie się do niektórych tylko aspektów legalności zaskarżonej decyzji, z pominięciem innych, co w efekcie skutkowało kontrolą niepełną, niekompletną oraz niezrozumiałymi zaleceniami co do dalszego toku postępowania.

Przedwczesne natomiast były zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, wskazujące jednocześnie, że doprowadzono do wadliwego ustalenia strony postępowania, gdyż skarżąca, która nie jest właścicielem nośnika reklamowego nie ma interesu prawnego w postępowaniu. Wobec przeprowadzenia wadliwej kontroli skarżonej decyzji przez Sąd I instancji skutkującej takimi wadami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie pozwalają na poznanie stanowiska tego Sądu co do istoty sprawy oraz dokonanie właściwej kontroli kasacyjnej, nie można też stwierdzić, że naruszył on prawo materialne w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, wskaże na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawrze jasne i jednoznaczne ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie wypowie się w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów) oceniając w tym zakresie czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego, wreszcie sformułuje zrozumiałe i niesprzeczne wskazania co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.