Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 791/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia oraz przesłania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 123 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. B., o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru przez A. B. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia, na wniosek A. B., postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] znak : [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowo - Produkcyjnemu "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę stacji paliw "[...]" na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] położonych w miejscowości [...] – odmówił sporządzenia oraz przesłania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii ww. zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, że pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. A. B. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii ww. zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia tego organu. Przywołał przepis art. 73 § 1 k.p.a. - strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, art. 73 § 1a k.p.a. - czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, art. 73 § 2 k.p.a. - strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, art. 74 § 2 k.p.a.- odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Organ stwierdził, że wynikający z ww. przepisów obowiązek umożliwienia stronom w każdym stadium postępowania przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza jednocześnie, że strona może żądać, aby kopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od użytych środków technicznych. Na poparcie ww. tezy organ powołał się na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2007 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 63/07 oraz z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 29/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 458/08 oraz z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 332/08. Następnie organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, w którym Sąd podkreślił, iż przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów (obrysów). W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń. W dalszej części uzasadnienia przywołanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, iż "Strona postępowania może (...) domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób, nie wyłączając nowoczesnych środków techniki) odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem", przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Kontrola organu administracyjnego w zakresie uwierzytelniania odpisów lub wydawania takowych z akt sprawy wynika z tego, że w ten sposób powstają nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem".

Zdaniem organu mając na uwadze przepis art. 73 § 2 k.p.a. oraz przedstawione powyżej poglądy prawne nie ma podstawy do uwzględnienia, objętego przedmiotowym wnioskiem, żądania sporządzenia dokumentu z akt sprawy, uprawnienie to zostało bowiem pozostawione do własnej realizacji przez stronę postępowania, a rola organu administracji polega na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień oraz ewentualnego uwierzytelnienia sporządzonych odpisów. We wniosku o sporządzenie i doręczenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia nie wykazano również ważnego interesu, uzasadniającego wydanie dokumentu.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zwrócił się wnioskodawca – A. B..

Wnosząc o uwzględnienie wniosku wskazał, że przed wydaniem postanowienia organu nie został wezwany do wykazania ważnego interesu jakiemu służy jego wniosek. Wskazuje zatem, że kopia jest mu niezbędna do wiarygodnego zweryfikowania podpisu osoby odbierającej postanowienie doręczane w przesyłce pocztowej, której odbiór potwierdzenie to dokumentuje. Chciałby nim się posłużyć w trakcie ustalania osoby, która ww. korespondencję odebrała, jak też w trakcie ewentualnego postępowania przed Pocztą Polską (bądź innym doręczycielem), jeżeli okaże się, podpis widniejący na potwierdzeniu nie jest podpisem jego lub innej osoby uprawnionej do odbioru korespondencji w jego imieniu, a to najprawdopodobniej nastąpiło skutkując błędnym ustaleniem terminu do zaskarżenia postanowienia przedmiotowego postanowienia, a w konsekwencji stwierdzeniem upłynięciem terminu do jego zaskarżenia i odmową wszczęcia wnioskowanego postępowania o uchylenie decyzji.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zapadło opisane na wstępie zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...].

W jego uzasadnieniu organ powtórzył argumentacje przedstawioną we wcześniejszym orzeczeniu – postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. Ponownie stwierdził, że w świetle unormowań przepisu art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne nie jest zobowiązany do sporządzania kserokopii akt administracyjnych oraz doręczania ich stronie. Ciążący na organie administracji publicznej, obowiązek umożliwienia stronom w każdym stadium postępowania przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona może żądać, aby kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od użytych środków technicznych. Z treści przepisu art. 73 § 2 k.p.a. wynika, że stronie przysługuje prawo przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, natomiast jedynie w przypadku, gdy wykaże swój ważny interes, może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 754/08, jeśli strona nie może samodzielnie wykonywać odpisów, tylko jej ważny interes uzasadnia, aby sporządzał je organ (też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 890/10).

Zdaniem organu wyjaśnienia zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wskazują na ważny interes, uzasadniający sporządzenie i uwierzytelnienie kopii dokumentu. Na potwierdzeniu odbioru widnieje podpis "I. B. (żona)". Do weryfikacji ww. podpisu przez skarżącego nie jest konieczne sporządzenie i przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu skoro wnioskodawca może zapoznać się z treścią dokumentu w siedzibie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego.

Skargę, na opisane powyżej postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B.. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez uznanie, że: uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy może być realizowane wyłącznie w sposób osobisty w siedzibie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, a organ nie jest zobowiązany do sporządzania kserokopii dokumentów z akt administracyjnych na wniosek strony zaś skarżący nie posiada interesu prawnego w otrzymaniu kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru dokumentu urzędowego kierowanego do skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniósł, że wykazał ważny interes prawny w dochodzeniu przedmiotu wniosku, zaś nie tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale przepisy zapewniające dostęp do informacji publicznej uprawniają skarżącego do pozyskania kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczenia decyzji w jego własnej sprawie. Ponadto, zamieszkuje w znacznej odległości od [...] - ok. 1000 km w obie strony, wobec czego wniosek o doręczenie kopii uznać należy za uzasadniony również w kontekście ekonomii. Podkreślił, że był i jest gotowy pokryć koszty udostępnienia dokumentu.

Zdaniem skarżącego w sposób celowy uniemożliwia zapoznanie się z dokumentem, co narusza zasadę poszanowania interesu strony i zasady jawności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie tego organu nie odpowiadają przepisom prawa.

Wniosek skarżącego, jak słusznie przyjął organ, wymagał rozpoznania w trybie art. 73 k.p.a. dotyczył bowiem przesłania wnioskodawcy potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru opisanego we wniosku orzeczenia, w sprawie w której był stroną.

Przepis art. 73. § 1 k.p.a. stanowi - strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub opisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W § 1a ww. przepisu zawarto normę - czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W myśl § 2 art. 73 k.p.a. - strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Sąd stwierdza, że organ odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego naruszył wskazane powyżej przepisy prawa.

Prawo wglądu do akt sprawy, w tym sprawy administracyjnej jest jedną z form realizowania prawa do informacji jako prawa człowieka. Choć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają definicji legalnej pojęcia akt sprawy, to oczywiste musi być to, że stanowi je dokumentacja zgromadzona w toku postępowania przed określonym organem, zebrany w danej sprawie materiał dowodowy, pisma strony, adnotacje, protokoły, dokumenty (pisma, notatki, wypełnione formularze, plany, fotokopie, rysunki itp.), zawierająca dane istotne dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, odnoszące się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania. Z pewnością do akt sprawy należą także dowody doręczeń pism oraz orzeczeń.

Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 k.p.a. jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Przepis gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z ww. przepisów mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i – na tych samych zasadach – podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Wnioskodawca bezsprzecznie spełniał powyższe kryterium strony postępowania. W myśl ww. przepisów wnioskodawca mógł żądać również wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile uzasadnił to ważnym interesem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był organem zobowiązanym do udostępnienia stronie żądanych dokumentów jako, że był organem pozostającym w ich posiadaniu.

Organ posiłkując się orzecznictwem bardzo szeroko omówił sposoby udostępniania akt stronom postępowania. Przywołał prawo strony do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów – zarówno w toku postępowania, jak i po jego zakończeniu, które nie jest obwarowane żadnym warunkiem. Bezsprzecznie organ administracyjny ma obowiązek udostępnić stronie akta sprawy i dać jej możliwość sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu w godzinach urzędowania i w obecności pracownika tego organu, z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dokumentów.

Bezsprzecznie skarżący stawiając się osobiście w siedzibie organu miałby możliwość sporządzenia kopii za pomocą wszystkich nowoczesnych urządzeń służących do powielania i utrwalania materiałów, co w organie rangi centralnej z pewnością jest zagwarantowane.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowane jest jednak również pominięte przez organ stanowisko, zgodnie z którym w wyjątkowych wypadkach możliwe jest nawet przesłanie akt postępowania administracyjnego celem zapoznania się z nimi przez stronę do siedziby organu administracyjnego w miejscowości, w której zamieszkuje strona (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., I OSK 385/09, LEX nr 582475, oraz z dnia 11 maja 2010 r., I OSK 693/10, LEX nr 595477).

Wnioskodawca mieszkający w odległości, którą określił na 1000 km w obie strony, nie dochodził zapoznania się z aktami w miejscu zamieszania, co w świetle ww. wyroków musiałoby być co najmniej szczegółowo rozważone przez organ ale dochodził sporządzenia kopi zaledwie jednego dowodu doręczenia orzeczenia, poświadczonej za zgodność.

Ma rację organ, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym z przepisu art. 73 k.p.a. nie wynika wprost obowiązek organu administracji sporządzania kopii odpisów z akt sprawy i udostępniania ich uprawnionym. Orzecznictwo to nie jest jednolite, prezentowany jest bowiem także pogląd, że organ ma obowiązek sporządzenia objętej wnioskiem skarżącego kopii z akt sprawy i przesłania na adres wnioskodawcy, przy czym organ może ustalić odpłatność za realizację wniosku o wydanie kserokopii i ich wysłanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., II SA/Gd 331/13, LEX nr 1381155).

Sąd przychyla się do tego stanowiska, w szczególności gdy zważyć na w okoliczności sprawy niniejszej - odległość miejsca zamieszkania wnioskodawcy i siedziby organu oraz zakresu żądania wniosku.

W ocenie Sądu, organ z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego nie wezwał skarżącego, przed rozpoznaniem wniosku, do sprecyzowania okoliczności uzasadniających zaistnienie ważnego interesu. Należy jednak uznać, że wnioskodawca na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał te okoliczności podnosząc, że dochodzona kopia ma służyć do oceny prawidłowości doręczenia orzeczenia, autentyczności podpisu jego lub osoby upoważnionej do odbioru korespondencji, wskazywał na przewidywaną konieczność interwencji u operatora pocztowego.

W świetle powołanego powyżej przepisu, prawo strony do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów może być zrealizowane, jeżeli strona ma ważny interes w uzyskaniu tychże uwierzytelnionych odpisów, ze względu na okoliczności prowadzonego w sprawie postępowania.

Należy podkreślić, że "ważny interes", o którym mowa w komentowanym przepisie, jest kategorią szerszą od interesu prawnego, obejmuje również sferę interesów faktycznych (por. J. Malanowski (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks..., s. 313). W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że ocena istnienia przesłanki "ważnego interesu" należy do organu prowadzącego postępowanie, przy czym oświadczenie strony powinno mieć dla określenia jej interesu podstawowe znaczenie.

W ocenie Sądu, wnioskodawca powołał się na przesłanki wskazujące na zaistnienie ważnego interesu dla dochodzenia przedmiotu wniosku. Wskazał na potrzebę badania prawidłowości doręczenia postanowienia oraz posłużenia się odpisem dowodu doręczenia w postępowaniu reklamacyjnym u operatora pocztowego, co spełnia przesłankę "ważnego interesu strony", o którym mowa w § 2 art. 73 k.p.a. Zwrot "ważny interes strony" odnosi się również do tych wypadków, gdy strona nie może sama zapoznać się z aktami sprawy i samodzielnie sporządzić z nich odpowiednich notatek lub kopii. rozpatrując żądanie strony. W tym kontekście organ powinien brać pod uwagę takie okoliczności, jak stan zdrowia strony, odległość miejsca zamieszkania strony od siedziby organu czy sytuację materialną i rodzinną strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2240/12, LEX nr 1326886, oraz z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Wa 1507/12, LEX nr 1325945). Należy mieć zatem na uwadze to, że skarżący wnioskodawca, mieszka w znacznej odległości od siedziby organu.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 210 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) .Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.