Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 281/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 15 ust. 3, § 12 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek / spr./ Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też w skrócie: Agencja), po rozpatrzeniu odwołania A.P. (dalej: rolniczka/skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2016.

Przedmiotową decyzję poprzedzały następujące okoliczności ustalone przez organy:

W dniu [...] czerwca 2016 r. r. rolniczka złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), w którym zadeklarowała - w pierwszym roku 5-letniego zobowiązania - realizację pakietu 5 - Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 i w jego ramach Wariant 5.5 - Półnaturalne łąki świeże na powierzchni [...] ha. Do wniosku załączyła materiał graficzny z zaznaczeniem poszczególnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych oraz miejsca pozostawienia w danym roku obszarów niekoszenia.

Gospodarstwo rolne Skarżącej zostało poddane zapowiedzianej kontroli na miejscu z zakresu weryfikacji powierzchni. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniach od [...] do [...] kwietnia 2017 r. W raporcie z kontroli nr [...] szczegółowo opisano stwierdzone nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności deklarowanych powierzchni gruntów. W/w raport, po przeprowadzeniu weryfikacji, został przekazany rolniczce w dniu [...] kwietnia 2017 r., która nie składała zastrzeżeń.

W dniu [...] czerwca 2017 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji, mając na uwadze zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, wydał decyzję nr [...], którą odmówił Skarżącej przyznania w/w płatności i jednocześnie nałożył sankcję wieloletnią w kwocie [...] ha, a także odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

Wskutek wniesionego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji dopatrując się naruszenia przepisów postępowania przed organem I instancji uchylił w/w decyzję.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej w wariancie 5.5 - Półnaturalne łąki świeże ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz nałożył sankcję w wysokości 21 584,19 zł. Odmówił również przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

W odwołaniu Skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca bo wszystkie grunty w jej gospodarstwie są użytkowane ekstensywnie, przy takim użytkowaniu dopuszczone jest zaś częściowe porośnięcie drzewami i krzewami, co nie przeszkadza w normalnym użytkowaniu. Ponadto podniosła, że kontrola była przeprowadzona po okresie wegetatywnym, w okresie zimowym i nie dawała pełnego obrazu stanu faktycznego na poszczególnych działkach. Na potwierdzenie swych twierdzeń dołączyła do odwołania fotografię przedstawiającą jedną z działek rolnych.

Organ odwoławczy po ponownym przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył i przeanalizował odpowiednie regulacje w zakresie płatności o którą ubiegała się Skarżąca, a to przepisy krajowe Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm., dalej: rozporządzenie RŚK) oraz przepisy unijne to jest rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm., dalej Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013) oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego i przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, dalej: rozporządzenie Komisji nr 807/2014).

Podkreślił, że państwa członkowskie, zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, z późn. zm., dalej: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013), ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii i za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Zgodnie zaś z treścią art. 24 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69) wynika, iż kontrole administracyjne są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Konieczność przeprowadzania kontroli administracyjnych dla wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich wynika art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1306/2013, który stanowi, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność.

Podkreślił więc organ, że w myśl art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu weryfikowania kwalifikowalności do pomocy, których celem jest stwierdzenie stanu faktycznego, powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika na dany rok wnioskowania o przyznanie płatności w tym przypadku na rok 2016. Zaznaczył, że kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym Skarżącej w zakresie weryfikacji kwalifikowalności powierzchni została przeprowadzona dla wszystkich działek deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Inspektorzy terenowi sporządzili z niej protokół, a wyniki przeprowadzonej kontroli terenowej potwierdzili dokumentacją fotograficzną.

Przytoczył organ odwoławczy treść przepisu mającego zastosowania przy określaniu obszaru kwalifikującego się do płatności w ramach płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej, to jest § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK, który stanowi, iż przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów, uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181.48 z dnia 20.06.2014, dalej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 640/2014), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Podkreślił, że obowiązkiem organów w niniejszej sprawie była weryfikacja wniosku o przyznanie płatności pod kątem spełnienia warunków przyznania tej płatności. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RŚK, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje: użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi", lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub w pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi", zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 (...), a w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014 - użytki rolne lub obszary przyrodnicze zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej w ramach danego pakietu lub wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b ww. Rozporządzenia Komisji nr 640/2014, "obszar zatwierdzony" oznacza w przypadku środków wsparcia obszarowego - obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu.

Ponadto zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia RŚK w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do położonych poza obszarem Natura 2000 trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na obszarach przyrodniczych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu 5.2, 5.3 lub 5.6.

Przenosząc te uwagi ogólne w okoliczności niniejszej sprawy organ wskazał, że Skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. zadeklarowała do wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki świeże na łączną powierzchnię [...] ha następujące działki rolne: A1 o pow. [...] ha, B1 o pow. [...] ha, C1 o pow. [...] ha, D1 o pow. [...] ha, E1 o pow. [...] ha, F1 o pow. [...] ha, G1 o pow. [...] ha, H1 o pow. [...] ha, I1 o pow. [...] ha oraz działkę rolną J1 o pow. [...] ha.

Podkreślił dalej organ, że z założeń deklarowanego wariantu na działkach zadeklarowanych w jego ramach muszą występować trwałe użytki zielone, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) i nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., dalej: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013) "trwałe użytki zielone" (pastwiska trwałe) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, po przeprowadzonej kontroli na miejscu działek zadeklarowanych do wariantu 5.5 stwierdzono kod nieprawidłowości DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. I tak w przypadku działki rolnej A1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 0,17 ha), w przypadku działki rolnej B1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 0,27 ha), w przypadku działki rolnej C1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 0,13 ha), w przypadku działki rolnej D1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 0,06 ha), w przypadku działki rolnej E1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 0,21 ha), w przypadku działki rolnej F1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 0,81 ha), w przypadku działki rolnej G1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 0,73 ha), w przypadku działki rolnej H1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 2,39 ha), w przypadku działki rolnej I1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 1,10 ha), w przypadku działki rolnej J1 z zadeklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono [...] ha (mniej o 3,42 ha).

Zaznaczył organ, że brakującą powierzchnię na poszczególnych działkach stanowią zakrzaczenia i zadrzewienia. Łączna powierzchnia wykluczona z przedmiotowej płatności ze względu na przedeklarowanie powierzchni wyniosła [...] ha. Jednakże badając warunki kwalifikowalności określone w § 12 ust. 7 rozporządzenia RŚK ustalić należało, że na działkach oznaczonych literami H1, I1, J1 i części działki rolnej E1 uprawa nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013. Według organu odwoławczego, pomimo, że kontrola w terenie stwierdziła, że powierzchnia [...] ha działki rolnej H1, powierzchnia działki [...] ha działki rolnej I1, powierzchnia [...] ha działki rolnej J1 oraz powierzchnia [...] ha działki rolnej E1 są użytkowane rolniczo, jednakże nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności w wariancie 5.5, ze względu na niespełnienie podstawowego wymogu przypisanego do tego wariantu. Łączny obszar niespełniający w/w wymogu wynosi zdaniem organu [...] ha (G1 - [...] ha, H1 - [...] ha, I1 - [...] , E1 - [...] ha).

Reasumując, według organu odwoławczego, powierzchnia stwierdzona do płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej w wariancie 5.5 wynosi [...] ha i jest o

[...] ha mniejsza niż zadeklarowano we wniosku. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji jest to powierzchnia poprawna, ustalona w oparciu o wyniki z kontroli na miejscu wykonanej w gospodarstwie Skarżącej oraz uzupełniona o analizę działek w oparciu o przepis z § 12 ust. 7 rozporządzenia RŚK czy zmierzone powierzchnie działek rolnych stanowią trwały użytek zielony zgodny z definicją 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013.

Za prawidłowe organ uznał także naliczenie stosownej kary administracyjnej określonej w przepisie art. 19 Rozporządzenia Komisji nr 640/2014, stanowiącym o karach administracyjnych w przypadkach zawyżenia deklaracji. Wyliczona poprawnie procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 5.5 a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 149,51 %, zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 w/w Rozporządzenia w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Zgodnie z § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia RŚK wysokość płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna. Wysokość stawek płatności, o których mowa w ust. 1, dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 6 do tego rozporządzenia i dla wariantu 5.5 wynosi 1 083 zł za 1 ha. W oparciu o te stawki, zdaniem organu odwoławczego wyliczono i wymierzono karę w wysokości 21 584,19 zł (powierzchnia wykluczona z płatności w wariancie 5.5 x 1 083 zł).

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść § 18 rozporządzenia RŚK traktującego o przyznaniu kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej dla siedlisk przyrodniczych lub siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych lub obszarach przyrodniczych, zadeklarowanych w ramach pakietu 4 (z wyłączeniem wariantu 4.7), która jest uzależniona od spełnienia warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo- klimatycznei w ramach danego pakietu lub wariantu. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów oraz brak przyznania płatności w 2016 roku, zasadne zdaniem organu było odmówienie refundacji poniesionych przez Skarżącą w/w kosztów transakcyjnych.

Odnosząc się wprost do odwołania Skarżącej, stwierdził organ, że nieprawdziwym jest zarzut, że kontrola była przeprowadzona w okresie zimowym i nie dawała pełnego obrazu stanu faktycznego na poszczególnych działkach. Zauważył, że kontrola w gospodarstwie Skarżącej, miała za zadanie określić powierzchnię kwalifikowaną do płatności, a pomiar powierzchni pozostaje bez związku z warunkami atmosferycznymi czy też porą roku, niemniej wskazał, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w okresie wiosennym (w dniach [...] kwietnia 2017 r.), zaś wykonane w jej trakcie zdjęcia nie wskazują na to, że w jakikolwiek sposób dokonywanie pomiarów było utrudnione.

Na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie precyzując wniosków odwoławczych, wszak wnosząc z treści tej skargi mniemać należy, że jej intencją jest uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że kontrola na miejscu odbyła się w okresie przedwegetatywnym, w związku z tym nie mogła stwierdzić stanu faktycznego na łące. Podniosła, że zgodnie z definicją trwałych użytków zielonych, jest to użytek naturalnie porośnięty w części z samosiewami i tak te działki w rzeczywistości wyglądały. Zaznaczyła, że w okresie jesienno-zimowym rolnicy pozyskują drewno w okolicznych lasach, a przejeżdżając przez łąkę tworzą ślady, które w okresie wegetatywnym całkowicie pokrywają się trawą, czego kontrola na miejscu nie uwzględniła, pomimo jej tłumaczeń. Nadmieniła również, że deklarowane grunty to łąki górskie na glebach ubogich, w związku z tym szata roślinna jest znacznie uboższa niż w innych częściach regionu i powinno to być uwzględnione w kontroli. Jej zdaniem, zdjęcia jakie były wykonywane przed rozpoczęciem wegetacji nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ponieważ nie oddają stanu faktycznego jaki jest w rzeczywistości na poszczególnych działkach. Na koniec podniosła, że w niniejszej sprawie powinna być przeprowadzona ponowna kontrola na miejscu, w okresie wzrostu traw, która stwierdziłaby stanu faktyczny, który nie będzie kwestionować.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w Rzeszowie [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], który odmówił Skarżącej przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2016, jako sankcję wymierzył dodatkową karę pieniężną i odmówił refundacji poniesionych kosztów transakcyjnych.

Dokonując kontroli zgodności z prawem tej decyzji, w tym przez pryzmat podniesionych w skardze zarzutów, stwierdzić przychodzi, że Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem odpowiada ona zarówno przepisom prawa materialnego jak też została wydana z zachowaniem przepisów prawa procesowego.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej deklarując działki rolne w pierwszym roku 5-cioletniego zobowiązania do realizacji pakietu 5 Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże - Natura 2000.

Skarżąca kwestionuje przede wszystkim odmowę przyznania jej przez organy Agencji płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej do wariantu 5.5 Półnaturałne łąki świeże - Natura 2000 oraz nałożenia na nią w związku z tym sankcji wieloletniej.

Na wstępie dalszych rozważań przypomnieć należy, że przy określaniu obszaru kwalifikującego się do tej płatności zgodnie z § 15 ust. 3 Rozporządzenia RŚK uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zauważyć w tym miejscu należy, że wstępne porównanie przez organ I instancji deklarowanych działek rolnych z danymi wynikającymi z w/w ewidencji dało asumpt do przeprowadzenia kontroli na miejscu, a więc zweryfikowanie prawidłowości danych zadeklarowanych we wniosku Skarżącej z rzeczywistym stanem na gruntach.

Jak trafnie wywodzą organy w niniejszej sprawie, zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 7 ppkt 1 rozporządzenia RŚK w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5, a więc w ramach poszczególnych wariantów pakietu 5, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do położonych poza obszarem Natura 2000 trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do w/w rozporządzenia, jeżeli są położone na obszarach przyrodniczych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu 5.2, 5.3 lub 5.6. W świetle przytoczonych regulacji przyjąć należy, że w przypadku deklasroewanego przez Skarżącą pakietu dochodzona płatność jest przyznawana do położonych poza obszarem Natura 2000 trwałych użytków zielonych, na których występują wskazane wyżej siedliska przyrodnicze.

Występowanie siedlisk przyrodniczych w niniejszej sprawie nie było kwestionowane, sporne jest natomiast czy grunty działek zgłoszonych do programu spełniają wymogi trwałych użytków zielonych. Definicję trwałych użytków zielonych, relewantną na użytek niniejszej sprawy, zawiera trafnie przywołany przez organy art. 4 ust. 1h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013. Zgodnie z zawartą tam definicją "trwałe użytki zielone" stanowią grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej. Zgodnie z dalsza dyspozycją cytowanego przepisu, mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych. Pominąć należy końcowy fragment definicji, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do stanu poszczególnych działek zgłoszonych do wariantu 5.5 wskazując na czym polegają nieprawidłowości i z czego one wynikają, a w konsekwencji dlaczego grunty nimi dotknięte nie mogą być uznane za spełniające wymogi pakietowe i wariantowe. I tak w przypadku praktycznie wszystkich deklarowanych działek rolnych A1, B1,C1, D1, E1,F1,G1, H1, I1 i J1 na części ich powierzchni stwierdzone zostały obszary zadrzewień, i zakrzaczeń, a w niektórych przypadkach nawet teren bagienny, górniczy, bobrowiska (działka F1), staw, drogę utwardzoną, teren w trakcie rekultywacji, skład drewna (działka J1) co zwizualizowane zostało dołączonymi do raportu z kontroli na kilkuset zdjęciach z oznaczeniem udokumentowanego w ten sposób terenu. Nie wystarczy wskazać jak czyni to Skarżąca, że na spornych gruntach znajdują się krzewy i drzewa, co nie sprzeciwia się zachowaniu charakteru takiego rolniczego wykorzystania. Konieczne jest wykazanie, że pomimo tego, zachowane jest spełnienie zasadniczej funkcji to jest zapewnienie wypasu zwierząt oraz zachowanie przewagi traw i innych pastewnych roślin zielnych. Przy zwartych obszarach zadrzewienia i zakrzaczenia gruntów spełnienie podstawowej funkcji trwałych użytków zielonych jest zdaniem Sadu wykluczone, dlatego rację przyznać trzeba organom Agencji, że w/w części powierzchni działek rolnych nie można uznać za kwalifikujące się do deklarowanego pakietu i w jego wariantu.

Skarżąca miała do raportu wgląd oraz możliwość złożenia zastrzeżeń a jednak nie uczyniła tego w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, o czym świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Celem przeprowadzania takiej kontroli jest stwierdzenie stanu faktycznego na dzień przeprowadzenia kontroli i porównanie z deklaracją producenta rolnego na dany rok wnioskowania o przyznanie pomocy finansowej

Nie były to wszak wszystkie nieprawidłowości stwierdzone przez kontrolujących. Zdaniem Sądu organy Agencji dokonały prawidłowej interpretacji pojęcia trwałych użytków zielonych na tle niewadliwych ustaleń, negując możliwość uznania za spełniające wymagania takiej kultury rolnej części gruntów działek G1, H1, I1 i E1, które zostały przywrócone do rolniczego użytkowania po wykarczowaniu, na co wskazują liczne ślady po karczowaniu oraz odrosty. Taki stan wykluczonych z płatności z tego powodu wynika niezbicie z zebranych dowodów to jest raportu z kontroli na miejscu oraz załączonej doń dokumentacji fotograficznej. Słusznie organy wywodzą, że powierzchnia i stan karczowisk świadczy o przywróceniu gruntów na których występują do rolniczego użytkowania, a więc nie sposób mówić o ich trwałości, w sensie utrzymania danej kultury roślin przez okres minimum 5 lat. W trakcie kontroli ujawnione zostały w stosunku do poszczególnych działek rolnych nieprawidłowości opisane w przywołanym raporcie, wskazujące na to, że określone części działek nie spełniają wymogów przewidzianych wskazanymi wyżej regulacjami prawa unijnego dla "trwałych użytków zielonych", do którego strona nie składała zastrzeżeń mimo prawidłowego doręczenia jej kopii raportu. Raport z przedmiotowej kontroli zdaniem sądu obiektywnie przedstawiał stan zagospodarowania działek w gospodarstwie rolnym Skarżącej co dodatkowo udokumentowane zostało stosowną dokumentacja fotograficzną. Według Sądu, przeprowadzona kontrola pozwoliła na skuteczne sprawdzenie zgodności wniosku aplikacyjnego z warunkami, na jakich przyznawana jest przedmiotowa płatność rolnośrodowiskowa-klimatyczna, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej, powoływanej przez orzekające w niniejszym postępowaniu organy.

Skarżąca ani nie przedstawiła innych dowodów, z których wynikałby odmienny stan rzeczy, ani też nie kwestionuje wprost powyższych ustaleń. W zasadzie stanowisko Skarżącej sprowadza się do ogólnego zarzutu, że organ nie uwzględnił przepisów dopuszczających określoną ilość drzew i krzewów na trwałych użytkach zielonych. Ze względu na ogólnikowość tak sformułowanego zarzutu godzi się tylko zwrócić uwagę Skarżącej, że z płatności wykluczone zostały te części powierzchni działek, gdzie stwierdzono zwarte obszary zadrzewień i zakrzaczeń. W takiej sytuacji nie ma mowy o ich wykorzystaniu rolniczym, gdyż działalność rolnicza to także utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy. W stwierdzonym przez organy stanie części wskazanych wyżej działek nie nadawały się one do deklarowanej działalności rolniczej, a zatem słusznie zostały uznane za powierzchnie niekwalifikowalne.

Godzi się zauważyć, że Skarżąca w skardze nie kwestionuje, że w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono taki a nie inny stan faktyczny spornych gruntów, udokumentowany na wykonanych w trakcie kontroli zdjęciach. W jej przekonaniu, gdyby kontrola była przeprowadzona o innej porze roku, w okresie wzrostu traw czy powegetacyjnym to stan na gruncie byłby całkowicie inny. Pomijając już kwestię, że z utrwalonego na zdjęciach krajobrazu wynika, że kontrola odbywała się już na wiosnę, w okresie wegetacyjnym ([...] kwietnia 2017 r.), należy podkreślić, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim zadrzewień i zakrzaczeń oraz karczowisk, a także dróg utwardzonych, bobrowisk, bagien, których stwierdzenie nie jest zależne od okresu wegetacji. Natomiast co do okrywy roślinnej (głównie traw) umożliwiającej wypas zwierząt, kontrolujący, jak wynika z raportu z kontroli, wskazywali na zaniedbany TUZ, także w odniesieniu do kwalifikowalnych obszarów gruntów, co nie stanowiło samodzielnej podstawy do wykluczenia z programu. W ocenie Sądu okoliczność specyficznej charakterystyki TUZ dla danego regionu (łąki górskie), została więc, wbrew obawom żywionym przez Skarżącą, uwzględniona.

Biorąc pod uwagę ustaloną, procentową różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią zatwierdzoną, która wynosi 149,51%, organy miały podstawy do zastosowania dyspozycji z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Wyliczenie kary w konsekwencji skali stwierdzonej nieprawidłowości nie nasuwa wątpliwości Sądu i nie było też wprost przez Skarżącą kwestionowane.

Trafnie także, zdaniem Sądu, wywiodły organy z treści § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia RŚK, że warunkiem przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej dla siedlisk przyrodniczych lub siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych lub obszarach przyrodniczych, zadeklarowanych w ramach pakietu 4 (z wyłączeniem wariantu 4.7) lub pakietu 5, uzależnione jest od przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, co jest potwierdzeniem spełnienia jej warunków w ramach danego pakietu lub wariantu. Skoro w niniejszej sprawie odmówiono przyznania płatności z powodu niespełnienia warunków jej przyznania, Skarżąca nie nabyła prawa do refundacji tych kosztów.

Stwierdzić przychodzi, że organy nie dopuściły się w prowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów prawa procesowego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, gdyż takie musiałyby mieć charakter istotny, to jest determinować rodzaj rozstrzygnięcia, odmiennego od zapadłego w sprawie. Sąd natomiast dostrzega, że uzasadnienie decyzji nie zostało sporządzone w sposób staranny o czym świadczą już to błędy rachunkowe w tabeli 1 (str. 3-4) w rubryce czwartej dot. powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli (jest [...] ha, powinno być [...] ha), czy pomylenie działek niespełniających wymogu trwałych użytków zielonych z powodu występowania karczowisk na str. 11 (jest działki H1, J1, J1,E1, powinno być H1,G1, I1 i E1), czy sumy powierzchni działek wyłączonych z tego powodu na str. 12 ( prawidłowo wskazano działki G1,H1, I1 i E1, ale błędnie podano wyłączony obszar z tego powodu [...] ha, a powinno być [...] ha). Nie jest to jednak uchybienie mające jakikolwiek wpływ na wynik spawy, bowiem organ odwoławczy podtrzymał w całości niewadliwe ustalenia organu I instancji i odniósł się do prawidłowych wartości wielkości powierzchni stwierdzonej i wykluczonej z płatności, stanowiących podstawę do odmowy udzielenia płatności i wyliczenia wysokości kary. Stosowne wyliczenia są poprawne pod względem rachunkowym.

Rekapitulując, organ odwoławczy w sposób rzeczowy i klarowny wyjaśnił rodzaj stwierdzonych w gospodarstwie Skarżącej uchybień oraz ich konsekwencje, z powołaniem na adekwatne regulacje prawa krajowego i unijnego, właściwie je interpretując.

Dodać trzeba, już na marginesie, że podstawą zgłaszanych zarzutów nie mogą stanowić ustalenia przeprowadzane w innym czasie i zakresie.

W związku z powyższym stwierdzić przychodzi, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji odpowiada prawu, co mając na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).