Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1692/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda organ I instancji) decyzją z [...] listopada 2019 r. znak sprawy: [...]na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: "p.b.") - na wniosek [...] reprezentowanego przez r. pr. [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]z [...] lutego 2016 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji Rozwoju Regionu [...], pozwolenia na budowę trasy rowerowej od miejscowości [...] do miejscowości [...] (odc. [...] - z wyłączeniem odcinka od km 12+349,5 do km 12+383,5) w ramach zadania "[...]" na działkach ewid. nr [...], jednostka ewidencyjna [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...]11.2016 r. znak [...] na nowego inwestora: Gminę [...]; sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z [...]01.2017 r. znak [...]- umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

2. Od powyższej decyzji [...], reprezentowany przez adw. [...] złożył odwołanie.

3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") decyzją z [...]lipca 2020 r. znak [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie a obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. [...] nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...]. Z dokumentacji projektowej ww. przedsięwzięcia wynika, że obejmuje ono budowę trasy rowerowej od miejscowości [...]. Zakres inwestycji obejmuje budowę trasy rowerowej, dwukierunkowej o szerokości 3,0 m, budowę trasy rowerowej, dwukierunkowej o szerokości 2,5 m, budowę trasy rowerowej alternatywnej - dwukierunkowej, budowę kładki pieszo-jezdnej. [...] swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu wywodzi z tytułu własności działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości [...] (KW nr [...]), na których w jego ocenie zaprojektowano budowę ścieżki rowerowej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ww. działki o nr ew. [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji (projektowana ścieżka rowerowa graniczy bezpośrednio z powyższymi nieruchomościami). W ocenie organu II instancji, sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, że żadne elementy spornej inwestycji nie zostały przewidziane do realizacji na należących do [...]nieruchomościach. Na odcinku od km 11+512 do km 12+075 projektowany jest wyłącznie pas ruchu ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 m. Tym samym skoro nieruchomość inwestycyjna o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z ww. działkami o nr ew. [...], ma zgodnie z projektem zagospodarowania szerokość 2,5 m to żadne elementy nie zostały zaprojektowane na nieruchomościach wnioskodawcy, a zatem inwestor nie musiał składać oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe, jak również charakter spornej inwestycji (ścieżka rowerowa) organ stwierdził, że ww. nieruchomości [...]nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...]. Nie ma przeszkód w zagospodarowaniu ww. działek, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania, w szczególności unormowany przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). GINB wskazał też, że nie znaleziono innych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. mogących stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawcy.

Inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Jak wskazał pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z [...] czerwca 2018 r. "działka o numerze ewidencyjnym [...] posiada nieuregulowany stan prawny, a jej współposiadaczami są Gmina [...] oraz między innymi wnioskodawca - [...], korzystający z powyższej drogi polnej jako jedynego dojazdu do swoich pól wobec czego posiada ona interes prawny w postępowaniach administracyjnych". Z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2006 r., znak: [...], wynika, że działka o nr ew. [...] nie jest drogą publiczną ale drogą rolniczą/polną. Tym samym okoliczność korzystania z tej działki jako z dojazdu do nieruchomości wnioskodawcy może świadczyć o jego interesie faktycznym, a nie prawnym.

GINB dodał, że organy administracji publicznej mają obowiązek samodzielnie zbadać interes prawny wnioskodawców i ustalić aktualny, pełny krąg stron postępowania. Z tych względów bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że w ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2006 r., znak: [...], stwierdzono, że [...]przysługuje przymiot strony.

Źródłem interesu prawnego [...] nie może być "skuteczna erga omnes ochrona posiadania wynikająca z art. 342 k.c.", gdyż wnioskodawca korzysta z działki o nr ew. [...] jako z jedynego dojazdu do jego pól. Powołując się na orzecznictwo sądów organ wskazał, że art. 28 ust. 2 p.b. nie pozwala na uznanie za strony posiadaczy samoistnych lub zależnych nieruchomości. Posiadanie samoistne albo posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Tym samym argumentacja wnioskodawcy może świadczyć wyłącznie o jego interesie faktycznym, a nie prawnym.

O interesie prawnym [...] zdaniem organu II instancji nie świadczy również "istniejący stan zawisłości sprawy przed sądem powszechnym o stwierdzenie nabycia własności działki nr ewid. [...] poprzez zasiedzenie". Zgodnie z podzieloną przez GINB linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

GINB wskazał, że wnioskodawca nie może również wywodzić swojego interesu prawnego z okoliczności, że "Wójt Gminy [...] dostrzegając fakt zawiśnięcia przed właściwym sądem powszechnym sprawy o stwierdzenie nabycia własności w drodze zasiedzenia działki [...] wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej położnej w miejscowości [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka ewid. [...]". W niniejszym postępowaniu ocenie podlega wyłącznie to, czy sporna inwestycja w jej projektowanym kształcie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, nieruchomości skarżącego. Tym samym bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje dołączona do odwołania kopia postanowienia Wójta Gminy [...] z 14 listopada 2019 r., znak: [...].

Źródłem interesu prawnego [...] nie może być również ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu w zakresie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności (w zakresie dopuszczalnej szerokości działki drogowej, na której zrealizowana ma być sporna inwestycja). Tego typu uchybienie - jeśli nawet miałoby miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy - nie ograniczałoby strony skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

GINB wskazał, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...], zostało wszczęte na wniosek [...], który nie posiada przymiotu strony. Powyższe ustalenie obliguje zatem do umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W ocenie GINB bezzasadne są w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia przez organ wojewódzki art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom odwołania, organ wojewódzki zawarł w uzasadnieniu przesłanki prowadzące do konkluzji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny. Odnosząc się do okoliczności, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji nie powołano art. 105 § 1 k.p.a. GINB wyjaśnił, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć to, że dana decyzja rzeczywiście nie posiada podstawy prawnej, a nie to, że jej nie wymienia czy wymienia niewłaściwy przepis. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają podstawy do wydania danej decyzji. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., tylko z tego względu, że organ wojewódzki nie powołał w sentencji skarżonej decyzji art. 105 § 1 k.p.a.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył [...]. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu I instancji, pomimo zaktualizowania się w sprawie administracyjnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. w oparciu o przesłankę z pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., a to wydania tej decyzji administracyjnej z zaistnieniem kwalifikowanej wady w postaci rażącego naruszenia prawa, co winno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego o odmiennej treści;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i odstąpienie przez organ odwoławczy od realizacji obowiązku wynikającego z przepisu prawa tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z którego wynika przysługujący Skarżącemu przymiot strony postępowania administracyjnego mającego za swój przedmiot udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę oraz przysługiwanie Skarżącemu legitymacji czynnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. oraz, że stan prawny nieruchomości o numerze ewid. [...] jest sporny, a przedsięwzięcie inwestycyjne zostało zrealizowane w granicy działki ewid. [...], będącej przedmiotem zawisłej przed właściwym sądem powszechnym sprawy o stwierdzenie nabycia własności z mocy samego prawa w drodze zasiedzenia;

c) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego decyzji, przesłanek prowadzących ten organ do konkluzji, zgodnie z którą Skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym za swój przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę podczas, gdy braku tego przymiotu nie można stwierdzić wobec istniejącego stanu zawisłości sprawy przed sądem powszechnym o stwierdzenie nabycia własności działki nr ewid. [...] z mocy samego prawa przez zasiedzenie tak, że uzasadnienie organu administracji publicznej w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania przedmiotu strony Skarżącemu i jego legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r jest oczywiście niepełne.

Ponadto, wyżej wymienionej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 p.b. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji administracyjnej wskutek uznania przez Wojewodę [...], że brak jest przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes Skarżącego jako interes prawny; budowa ścieżki rowerowej w bezpośrednim sąsiedztwie działek Skarżącego nie wpłynie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości biorąc pod uwagę ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego;

Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono na podstawie art. 145 § 1 lit a), lit. c) o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r.; 2) na podstawie art. 135 p.p.s.a o rozważenie przez Sąd I instancji wyeliminowania poprzez uchylenie w całości decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r.; 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w z w. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy nie dostrzegł zaktualizowania się w realiach sprawy przesłanki stanowiącej o zaistnieniu kwalifikowanej wady prawnej decyzji administracyjnej Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. w postaci rażącego naruszenia prawa, co spowodowało, że nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy całkowicie pominął relewantną prawnie okoliczność, że z art. 3 pkt 11 p.b., zawierającego zamknięty katalog praw dających możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, iż prawo do przysługuje przede wszystkim właścicielowi nieruchomości, ale także użytkownikowi wieczystemu, sprawującemu zarząd, posiadaczowi ograniczonego prawa rzeczowego lub strony stosunku zobowiązaniowego z powyższymi podmiotami. W obowiązującym stanie prawnym (również w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej) samoistne posiadanie nieruchomości nie stanowi tytułu uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie do realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Fakt posiadania samoistnego działki nr ewid. [...] przez Gminę [...] potwierdza sam organ I instancji, a za nim organ odwoławczy.

Inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], na terenie których zaprojektowano inwestycję będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji administracyjnej implikuje zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r.

Skarżący wskazał, że utrzymanie w mocy wadliwej pod względem merytorycznym decyzji administracyjnej organu I instancji należy uznać za niedopuszczalne ze względu na warunkowanie przyznania podmiotowi przymiotu strony postępowania administracyjnego wyłącznie od negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia inwestycyjnego na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego, co w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się suponować organ I instancji, wskazując, że budowa ścieżki rowerowej w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego nie wpłynie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie poczynione przez organ odwoławczy rozważania na tle art. 342 k.c. należy uznać za błędne, jako całkowicie pomijające relewantną prawnie okoliczność, że Skarżącemu służy skuteczna erga omnes ochrona posiadania wynikająca z art. 342 k.c., jako korzystający z drogi polnej jako jedynego dojazdu do jego pól, wobec czego posiada on interes prawny w postępowaniach administracyjnych dotyczących działki drogowej. Należy przy tym podkreślić, że jeżeli Skarżący posiada uprawnienie do ochrony swych praw na gruncie prawa cywilnego, to może to samodzielnie czynić również na gruncie prawa administracyjnego. Niezależnie od powyższego nawet przy przyjęciu odrębności k.p.a. i prawa budowlanego dotyczących pojęcia strony postępowania, niemożliwym jest stanowcze wnioskowanie organu I instancji, jak również organ organu o nieposiadaniu przez Skarżącego przymiotu strony, a to wobec nadal aktualnego nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości Skarżącego.

Decyzja administracyjna Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy p.b. na gruncie której, w przeciwieństwie do tzw. "specustaw" nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji o nieuregulowanym stanie prawnym, a wiec z pominięciem zgody osoby, która może dochodzić praw właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący argumentując zarzut narzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 p.b. wskazał, że wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, taki przepis prawa materialnego istnieje i został wskazany.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż Skarżącemu służy skuteczna erga omnes ochrona posiadania wynikająca z art. 342 k.c., jako korzystającemu z drogi polnej jako jedynego dojazdu do jego pól, wobec czego posiada on interes prawny w postępowaniach administracyjnych dotyczących działki drogowej. Należy przy tym podkreślić, że jeżeli Skarżący posiada uprawnienie do ochrony swych praw na gruncie prawa cywilnego, to może to samodzielnie czynić również na gruncie prawa administracyjnego. Nadto, ze względu nawet na jedynie potencjalny wpływ przedsięwzięcia inwestycyjnego na nieruchomość Skarżącego - wbrew twierdzeniom organu I instancji zaakceptowanym w postępowaniu odwoławczym przez organ odwoławczy - winien mu służyć przymiot strony postępowania, a to ze względu, na fakt, iż przedsięwzięcie inwestycyjne wpływa w sposób rzeczywisty, negatywnie na nieruchomość Skarżącego (na terenie działek ewidencyjnych nr [...] zaprojektowano budowę ścieżki rowerowej).

Konkludując Skarżący podkreślił, że w ramach kontrolowanej sprawy spełnił on wszelkie wymagania dla uznania, iż posiada on interes prawny dla udziału w postępowaniu administracyjnym.

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji GINB z [...] lipca 2020 r. w której utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. umarzającą wszczęte na wniosek [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] lutego 2016 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą Fundacji Rozwoju Regionu [...] pozwolenia na budowę trasy rowerowej od miejscowości [...] na wskazanych w decyzji działkach.

W ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu ocenie podlegało wyłącznie to, czy [...] przysługuje własny indywidualny interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 2 lutego 2016 r., nr [...]. Zatem ocenie podlegało wyłącznie rozstrzygnięcie formalne (posiadane lub brak przymiotu strony). W związku z tym, z uwagi właśnie na formalny charakter skarżonego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...] nie mogły podlegać ocenie w ramach niniejszego postępowania. Merytoryczna ocena decyzji Starosty [...] z 2 lutego 2016 r., nr [...] znak: [...], może mieć miejsce wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

2. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, krąg stron należy ustalać w oparciu o tę samą podstawę prawną, tj. w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/19).

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 758/18). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b, który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 899/17). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/16).

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1163/18). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/16).

3. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu było prawidłowe ustalenie wszystkich możliwych stron postępowania. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej indywidualnej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:

- [...] nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...]; oczywiście przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją; niemniej, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracyjny dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1907/20); w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 p.b.; tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/20);

- z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że obejmuje ono budowę trasy rowerowej od miejscowości [...] (odc. od km 11+338 do km 12+496) w ramach zadania: [...]; zakres inwestycji obejmuje: budowę trasy rowerowej, dwukierunkowej o szerokości 3,0 m od km 11+338 do km 11+482,6, budowę trasy rowerowej, dwukierunkowej o szerokości 2,5 m od km 11+482,6 do km 12+496, budowę trasy rowerowej alternatywnej, dwukierunkowej o szerokości 2,5 m od km 0+000 do km 1+116,1, budowę kładki pieszo-jezdnej w km 12+333,5 (zob. Projekt budowlany, Część opisowa, 2. Przedmiot inwestycji. Zakres zamierzenia inwestycyjnego); droga rowerowa może być częścią drogi przeznaczoną dla ruchu rowerów, a może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/16);

- [...] swój interes prawny wywodzi z tytułu własności działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości [...] (KW nr [...]); w ocenie Sądu, samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta, jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1789/20);

- z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 2.1) wynika, że ww. działki o nr ew. [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji (projektowana ścieżka rowerowa graniczy bezpośrednio z powyższymi nieruchomościami);

- żadne jednak elementy spornej inwestycji (ścieżki rowerowej) nie zostały przewidziane do realizacji na należących do [...] nieruchomościach; zgodnie z rys. nr 2.1, Przekroje typowe, na odcinku od km 11+512 do km 12+075 projektowana jest wyłącznie pas ruchu ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 m;

- nieruchomość inwestycyjna o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z ww. działkami o nr ew. [...], ma zgodnie z projektem zagospodarowania szerokość 2,5 m; żadne elementy nie zostały zaprojektowane na nieruchomościach wnioskodawcy, a zatem zasadnie twierdził organ, że inwestor nie musiał składać oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane;

- nieruchomości [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...]; podkreślić trzeba, że zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 92/21); przypomnieć należy, że przedmiotowa inwestycja to budowa ogólnodostępnej ścieżki rowerowej a nie np. elektrowni wiatrowej czy stacji bazowej telefonii komórkowej;

- sporna inwestycja nie pozbawia również nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej; z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2006 r. wynika, że działka o nr ew. [...] nie jest drogą publiczną ale drogą rolniczą/polną; tym samym okoliczność i fakt korzystania z tej działki jako z dojazdu do nieruchomości wnioskodawcy może świadczyć wyłącznie o jego interesie faktycznym, ale nie interesie prawnym.

- źródłem interesu prawnego [...] nie może być "skuteczna erga omnes ochrona posiadania wynikająca z art. 342 k.c.", gdyż wnioskodawca korzysta z działki o nr ew. [...] jako z jedynego dojazdu do jego pól; jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 12 października 2016 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 217/16), art. 28 ust. 2 p.b. nie pozwala na uznanie za strony posiadaczy samoistnych lub zależnych nieruchomości; posiadanie samoistne albo posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym; wskazać należy, że również zasadnie przyjął NSA w wyroku z 11 lipca 2003 r. (sygn. akt IV SA 38886/01), że posiadanie nieruchomości nie uzasadnia interesu prawnego posiadacza w żądaniu ustalenia nieważności decyzji, dotyczącej inwestycyjnych zamiarów planowanych na sąsiednich nieruchomościach; budowa na sąsiednich działkach, nie narusza interesów prawnych posiadacza, w szczególności nie ma wpływu na posiadanie i upływ czasu istotne z punktu widzenia instytucji zasiedzenia; dopiero uwzględnienie wniosku i stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia przez skarżących spowoduje zaistnienie po ich stronie interesu prawnego do kwestionowania decyzji administracyjnych orzekających o prowadzeniu prac inwestycyjnych na sąsiednich nieruchomościach; Sąd w pełni podziela ww. wnioski;

- podobne wnioski zawarte zostały w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 717/20), gdzie Sąd oddalił skargę w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trasy rowerowej od miejscowości [...]; Sąd przyjął, że: "(...) fakt korzystania przez skarżącego (bez tytułu prawnego) z polnej drogi dojazdowej do swojej działki, nie może jeszcze przemawiać za uzyskaniem statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ścieżki rowerowej na tej drodze (...) stan faktyczny bowiem, polegający jedynie na współposiadaniu działki nr (...), stanowiącej polną drogę służącą za dojazd do m.in. działki nr (...) - nie kreuje przymiotu strony. W takim bowiem przypadku nie może być w ogóle mowy o spełnieniu przesłanki wynikającej z powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, tj. tego, aby działka skarżącego (...) znajdowała się na terenie wyznaczonym na podstawie przepisów odrębnych w otoczeniu planowanej ścieżki rowerowej, które to przepisy wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu stanowiącego własność skarżącego";

- podobnie również ewentualne powołanie się na art. 140 k.c. nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę z faktu dojazdu do domu jednorodzinnego przez drogę wewnętrzną usytuowaną na nieruchomości, do której tytuł prawny przysługuje skarżącemu; kwestia tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej nie może przesądzać o posiadaniu interesu prawnego przez właściciela nieruchomości na której usytuowana jest droga wewnętrzna, do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3572/19);

- o interesie prawnym [...]nie świadczy również "istniejący stan zawisłości sprawy przed sądem powszechnym o stwierdzenie nabycia własności działki nr ewid. [...] poprzez zasiedzenie"; niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2214/97); sam fakt posiadania nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, niepowiązany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., nie może prowadzić do uznania posiadacza za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2722/19).

4. W ocenie Sądu zasadnie GINB uznał, że w niniejszym postępowaniu wnioskodawca nie wykazał aby [...] miał własny interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.) w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...]. Sporna inwestycja nie wprowadza bowiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z działek o nr ew. [...]. Tym samym nie znajdują się one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Przypomnieć trzeba, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1022/10). Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2272/19).

5. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze sama okoliczność, że przed sądem powszechnym toczy się sprawa o stwierdzenie nabycia własności w drodze zasiedzenia działki [...] nie stanowi podstawy do uznania, że [...] przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...]. Niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 123/06).

Jednocześnie wskazać należy, że fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Wskazać również trzeba, że GINB zawarł w uzasadnieniu konkretne przesłanki prowadzące do konkluzji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny. Skoro skarżący nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...], to bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie pozostaje argumentacja skargi, że "jeżeli Skarżący posiada uprawnienie do ochrony swych praw na gruncie prawa cywilnego, to może to samodzielnie czynić również na gruncie prawa administracyjnego". Skoro wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji ze względu na brak posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, to organ słusznie zakończył postępowanie decyzją o jego umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1805/20).

6. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.