Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2770/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, 2 i 3, art. 189, art. 58 par 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 170, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3, art. 20 ust. 1 i 3, art. 24a ust. 3, art. 26 ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 294/16 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy K. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zwrócić [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 294/16 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Gminy [...] w dniu [...] września 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2015 r. poz. 2904). Zgodnie z § 2 i § 3 tej uchwały, podczas zaplanowanego na dzień [...] października 2015 r. referendum mieszkańcy Gminy mieli odpowiedzieć na dwa pytania:

"1) Czy jest Pan/Pani za wprowadzeniem zakazu lokowania na terenie Gminy [...] zakładów utylizujących lub przetwarzających odpady poubojowe?

2) Czy jest Pan/Pani za wprowadzeniem zakazu lokowania na terenie Gminy [...] biogazowni o mocy przekraczającej 0,1 MW?".

Uchwałę tę zaskarżyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, z uwagi na naruszenie interesu prawnego Spółki oraz naruszenie:

- art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), poprzez uznanie, że kwestie związane z ustalaniem kierunków polityki przestrzennej gminy i ładu przestrzennego, należące do zadań własnych gminy, mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia referendum lokalnego;

- art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej także: "u.p.z.p."), poprzez uznanie, że zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia referendum lokalnego.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Spółka, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie produkcji artykułów spożywczych (przetwarzania i konserwowania mięsa, produkcji wyrobów z mięsa oraz innych artykułów spożywczych), jest zainteresowana rozpoczęciem działalności gospodarczej na terenie Gminy w zakresie utylizacji i przetwórstwa odpadów poubojowych. Zakaz lokowania zakładów utylizujących lub przetwarzających odpady poubojowe na terenie Gminy, w tym na nieruchomościach, stanowiących własność Spółki, godzi w jej prawnie chroniony interes.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że referendum lokalne, którego dotyczyła zaskarżona uchwała, zostało przeprowadzone w dniu [...] października 2015 r. Wzięło z nim udział ponad 4 tysiące mieszkańców Gminy [...], uprawnionych do głosowania - co odpowiadało 54% frekwencji. Wśród głosujących, 98% mieszkańców odpowiedziało pozytywnie na przedstawione pytania referendalne. Zdaniem Gminy, w świetle art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19, art. 20 ust. 2-4 oraz art. 21 ustawy o referendum lokalnym, kompetencje organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego kończą się na podjęciu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców albo odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum. Rada Gminy nie miała więc podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek działań, nakierowanych na uchylenie uchwały Nr [...] lub pozbawienie jej mocy prawnej, czego domagała się Spółka w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Gminy, rozstrzygnięcie referendalne nie dążyło do zastąpienia ani nie zastąpiło aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Gminy przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębach [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżąca Spółka, jako właściciel nieruchomości zlokalizowanych na terenie obrębu [...], nie została pozbawiona – w wyniku referendum – uprawnień do udziału w procedurze planistycznej, przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Gminy, jest przy tym oczywistym, iż opracowywanie przez upoważnione organy polityki przestrzennej Gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, nie może być prowadzone w oderwaniu od oczekiwań mieszkańców. Oczekiwania te mogą zaś być - w świetle obowiązującego porządku prawnego - ujawniane za pomocą szeregu mechanizmów, w tym za pomocą referendum.

Niezależnie od tego Gmina zarzuciła, że Spółka nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), dalej "u.s.g.", umożliwiającego skuteczne zaskarżenie omawianej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść taki podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 186).

Skarżąca Spółka wyczerpała określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej "p.p.s.a.") wniosła skargę do Sądu.

Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom Gminy, zawartym w odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółka wykazała naruszenie przez zapisy zaskarżonej uchwały swojego interesu prawnego.

W ocenie Sądu, referendum przeprowadzone w dniu [...] października 2015 r. na podstawie zaskarżonej uchwały, w myśl art. 65 ustawy o referendum lokalnym, nakłada na właściwe organy Gminy [...] obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności, zmierzających do realizacji ujawnionej woli członków wspólnoty samorządowej. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Skoro Spółka, co w sprawie jest niekwestionowane, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przetwarzania i konserwowania mięsa, produkcji wyrobów z mięsa oraz innych artykułów spożywczych oraz jest zainteresowana rozpoczęciem takiej działalności na terenie Gminy, to oczywistym jest, że objęcie nieruchomości skarżącej Spółki – wskutek przeprowadzenia referendum, przewidzianego w przepisach zaskarżonej uchwały – zakazem lokalizowania zakładów utylizujących lub przetwarzających odpady poubojowe prowadzi do naruszenia jej prawem chronionego interesu.

Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do arbitralnego pozbawienia Spółki, jako właściciela nieruchomości na obszarze Gminy, prawa do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia w drodze środków prawnych. Niewątpliwie bowiem wiążący – w świetle art. 65 ustawy o referendum lokalnym – charakter referendum, przeprowadzonego na podstawie zaskarżonej uchwały, implikuje nie tylko przyszłą treść zasad zagospodarowania przestrzennego Gminy, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, ale także treść ewentualnej decyzji, wydanej w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykładnia art. 101 u.s.g., uniemożliwiająca zaskarżenie przez Spółkę omawianej uchwały, naruszałaby – zdaniem Sądu – nie tylko zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), ale również zasadę demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji oraz zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Te zasady, odczytywane łącznie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji), nakładają bowiem na organy władzy publicznej stosujące prawo, w tym na sądy administracyjne, obowiązek dokonywania takiej wykładni przepisów powszechnie obowiązujących, by wynik tej wykładni nie prowadził do nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności. Wspomniany obowiązek spoczywa niewątpliwie na Sądzie rozpoznającym sprawę niniejszą, skoro – jak wskazano wyżej – odmienna aniżeli przyjęta przez Sąd interpretacja art. 101 u.s.g. prowadziłaby do nieuzasadnionego – w świetle zasad i wartości konstytucyjnych – ograniczenia Spółki w korzystaniu przez nią z przysługującego jej prawa własności, które również podlega ochronie konstytucyjnej.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, Sąd uznał, że zawarte w niej zarzuty są zasadne.

W świetle art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Ustawa o referendum lokalnym, wydana na podstawie upoważnienia konstytucyjnego, określa zasady i tryb przeprowadzenia tego referendum. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Należy mieć zaś na uwadze, że powołany przepis art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum zatem nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę.

Sąd wskazał, że z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wynika, iż referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy.

Z powyższego wynika, że stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzyganie w drodze referendum spraw, dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień, czy zasięgnięcie opinii. Nie mieszczą się więc w zakresie przedmiotowym referendum sprawy, dla rozstrzygnięcia których ustawodawca przewidział szczególne, sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest zatem możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie tego planu jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa. Z zakresu przedmiotowego referendum wyłączone są także sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Na tej zasadzie z zakresu referendum należy wyłączyć indywidualne sprawy administracyjne, rozstrzygane w trybie k.p.a., czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002, s. 162-164; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2467/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. W myśl zaś art. 18 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy jedynie uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka kompetencja wynika również z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W świetle bowiem art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które w myśl z art. 51 i 60 u.p.z.p., wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak, więc również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieścił się w zakresie kompetencji rady gminy.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2467/12, że w świetle przepisów u.p.z.p., rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. Władztwo planistyczne gminy jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w u.p.z.p. Procedura sporządzania miejscowego planu jest sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie zaś z art. 15 powołanej ustawy organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W sporządzaniu projektu planu biorą udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, ale z kolei wydawane przez inne organy uzgodnienia mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24 u.p.z.p.). Oczywistym jest przy tym, na co zwrócił uwagę NSA w powołanym wyroku, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1, 3, 10, 11, 12 i art. 18). Zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, co wynika z treści art. 27 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, NSA wyraził pogląd, który Sąd I instancji podzielił, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu tego aktu prawa miejscowego.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, która rozstrzyga o przeprowadzeniu referendum lokalnego w sprawach wyłączonych z zakresu przedmiotowego takiego referendum, narusza prawo w sposób istotny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji za podstawę orzekania okoliczności faktyczne, które nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w treści akt sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak objęcia uzasadnieniem wyroku argumentacji, która wskazywałaby na podstawy przyjęcia przez Sąd I instancji, że [...] Sp. z o.o. wykazała interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., w tym interes prawny do zaskarżenia uchwały, podjętej na podstawie art. 17 ustawy o referendum lokalnym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez objęcie uzasadnieniem zaskarżonego wyroku (str. 4, in fine - str. 8 uzasadnienia) argumentacji oderwanej od istoty skargi, wywiedzionej przez [...] Sp. z o.o. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz nie uwzględniającej stanu faktycznego i prawnego sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie art. 101 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, dążącą do odnalezienia podstaw dla przyjęcia do rozpatrzenia skargi złożonej przez [...] Sp. z o.o., a prowadzącą do wniosków podważających cel art. 170 Konstytucji RP oraz wniosków sprzecznych z przepisami ustawy o referendum lokalnym, w szczególności zaś przepisami: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 17-21 i art. 65 powołanej ustawy;

b) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym - poprzez błędną wykładnię - pomijającą wiążącą wykładnię tego przepisu, przedstawioną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02 (opublikowany Dz. U. Nr 44, poz. 388).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie na etapie wnoszenia przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie istniała podstawa do jej odrzucenia.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców Gminy [...].

Instytucja referendum lokalnego znajduje swoje podstawy w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 170 Konstytucji RP stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Kwestie dotyczące zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. W myśl art. 3 ustawy w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.

Prawo do wyrażania woli w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP) jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, a jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02). Gwarancję realizacji tego prawa stanowią przepisy ustawy o referendum lokalnym, ustanawiające sądową kontrolę działania organów samorządowych.

Analiza przepisów ustawy o referendum lokalnym wskazuje, że ustawodawca szczegółowo uregulował procedurę zarządzenia referendum na wniosek mieszkańców i jednocześnie przewidział tylko w określonych w ustawie sytuacjach możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak i podmioty legitymowane do wniesienia skargi. Ustawa o referendum lokalnym jest ustawą szczególną, której przepisy przewidują sądową kontrolę, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a.

W art. 20 ust. 1 ww. ustawy przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Przy czym skarga taka przysługuje wyłącznie inicjatorowi referendum i to w ustawowym terminie, określonym w analizowanym przepisie, wynoszącym 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.

Ustawa o referendum lokalnym przewiduje także możliwość wniesienia przez radę gminy skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego – art. 24a ust. 3. Ponadto, skarga przysługuje inicjatorowi referendum na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu na przeprowadzeniu referendum lub odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie takiego referendum – art. 26 ust. 1. Termin na wniesienie skargi wynosi 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Tym samym ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa sytuacje, w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie omawiana ustawa w art. 20 ust. 3 reguluje skutki uwzględnienia skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu do podjęcia uchwały. Wyrok uwzględniający skargę zastępuje uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. Należy mieć również na względzie, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z chwilą podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum następuje rozpoczęcie kampanii referendalnej, a więc zaczyna biec tzw. kalendarz referendalny.

W orzecznictwie NSA dopuszczono możliwość wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osobę piastującą funkcję organu wykonawczego gminy do zaskarżenia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania tego organu, wskazując, że w sytuacji uznania, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o przeprowadzeniu referendum, niemożliwym stałoby się jakiekolwiek poszukiwanie przez ten podmiot ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów, w tym chociażby kwestionowania pozbawienia go prawa do wysłuchania, zagwarantowanego art. 28a ust. 4 u.s.g. Wskazano, że co prawda przepisy u.s.g., ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw, jednak milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (zob. postanowienia NSA z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14, z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można jednak uznać, aby - poza ww. szczególnym przypadkiem - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. możliwe było wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum, wydanej na podstawie przepisów ustawy o referendum lokalnym, stanowiących gwarancję dla członków wspólnoty samorządowej decydowania w sprawach tej wspólnoty w drodze referendum. Uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, który oddziałuje na interes prawny podmiotów prawa prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy. Należy zauważyć, że skarżąca Spółka jako podmiot gospodarczy nie jest członkiem wspólnoty samorządowej i nie może decydować o sprawach tej wspólnoty. Nie sposób jest uznać, aby uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum mogła naruszać interes prawny skarżącej Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego polega bowiem na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby nadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień. Naruszenie interesu prawnego powinno być przy tym realne, a więc nie przewidywalne w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące. Stwierdzić należy, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały nie jest możliwe wykazanie, że taka pozytywna uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum narusza interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec tego należy uznać, że na uchwałę organu stanowiącego gminy w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zatem niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.