Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 369/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju (poprzednio Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) na rzecz skarżącej J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej ( obecnie: Minister Infrastruktury i Rozwoju), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz przepisem § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494 ze zm.), po zbadaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. G. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec strony kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ww. organ wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec strony w związku z przekazanym zawiadomieniem z dnia 18 lutego 2010 r. przez Wojewodę [...].

Pismem z dnia 4 marca 2010 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Wojewodę [...] w piśmie z 18 lutego 2010 r.

Wojewoda [...] , zwrócił się do Ministra Infrastruktury o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem przez stronę w dniu 12 stycznia 2010 r. operatu szacunkowego, dotyczącego określenia wartości rynkowej działki nr [...] o pow. 0,2039 ha, położonej w [...] przy ul. [...], na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną.

Wojewoda [...] postawił następujące zarzuty:

1) odstąpienie, ze względu na kategorię drogi publicznej (droga wojewódzka), od określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej także: "rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego") oraz uzasadnienie w operacie szacunkowym, że jest to najważniejsza cecha wpływająca na wartość i nie ma możliwości przyrównania w podejściu porównawczym dróg kategorii wojewódzkiej i gminnych;

2) niedokonanie określenia wartości na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości (działek) zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, które miały miejsce na rynku, mimo że przy wycenie nieruchomości (działek) przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, kategoria drogi nie ma większego wpływu na wartość nieruchomości;

3) nieuzasadnione odstąpienie od zastosowania przepisu § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, bowiem procedury nabywania nieruchomości pod drogi publiczne niezależnie od ich kategorii są podobne, a większy wpływ na uzyskiwane ceny transakcyjne ma usytuowanie nieruchomości (położenie), np. centrum miasta lub peryferie oraz otoczenie niż wykorzystanie nieruchomości pod drogę gminną, powiatową czy wojewódzką.

Jednocześnie Wojewoda [...] we wniosku wskazał, że wartość przedmiotowej nieruchomości została określona przez innego rzeczoznawcę w wysokości 354 890 zł, która znacznie się różni od wartości określonej przez stronę pomimo, że operaty szacunkowe sporządzone zostały w niewielkim odstępie czasu.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że strona naruszyła przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych tym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej także: "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym potwierdzenie znalazły ww. zarzuty postawione przez Wojewodę [...].

Wobec powyższego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec strony kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. kary upomnienia. Wnioskując do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej o zastosowanie powyższej kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego, Komisja wzięła pod uwagę, że w świetle dokonanej oceny dokumentów oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego złożonych w trakcie postępowania wyjaśniającego, zarzuty dotyczące podjętych czynności (podejścia) przy sporządzaniu operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną w celu ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), znajdują uzasadnienie.

Komisja stwierdziła, że strona wykonując czynności szacowania przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia 12 stycznia 2010 r. nie wypełniła obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Komisji niewypełnienie tych obowiązków polegało na dokonaniu czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, poprzez niezastosowanie się do zasad wyceny wynikających z przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Szczegółowe ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej co do naruszenia przez stronę ww. przepisów wraz z oceną zasadności zarzutów i innych okoliczności sprawy zostały zawarte w protokole końcowym z dnia 15 października 2010 r.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 29 października 2010 r., zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Strona pismem z dnia 24 listopada 2010 r. przedstawiła swoje uwagi dotyczące postępowania wyjaśniającego oraz protokołu końcowego sporządzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. W jej ocenie zespół dokonał oceny jej działań nieobiektywnie, niezgodnie z zasadami wyceny nieruchomości oraz z przepisami prawa.

Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. orzekł o zastosowaniu wobec strony kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Pismem z dnia 17 marca 2011 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono żadnych dowodów, które potwierdziłyby, iż naruszyła ona przepisy prawa obowiązujące w dacie dokonania wyceny nieruchomości. Strona wskazała, że przepisy prawa nie regulują wpływu atrybutów nieruchomości na ich cenę, w tym wpływu kategorii drogi na ceny działek gruntu nabywanych pod drogi. Podkreśliła przy tym, iż jej stwierdzenie zawarte w operacie szacunkowym, iż kategoria drogi stanowi w tym przypadku najważniejsze cechę nieruchomości i ma istotny wpływ na cenę, jest wnioskiem wynikającym z wieloletniego doświadczenia zawodowego oraz przeprowadzonej analizy rynku.

Strona nie zgodziła się z zarzutem, iż bezzasadnie odstąpiła od zastosowania w dokonanej wycenie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniosła, że w toku postępowania w pierwszej instancji pominięto i oceniono jako polemikę z argumentacją Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jej wyjaśnienia złożone na piśmie w tym zakresie oraz wskazała na nieprawidłowe stanowisko, jakoby odstąpiła od wyceny nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości drogowych tylko i wyłącznie z uwagi na odmienność kategorii dróg. W ocenie strony na przyjęty sposób wyceny wpływ miał brak podobieństwa nieruchomości "drogowych" do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, także pod względem położenia i stanu sąsiedztwa. Ponadto strona zaznaczyła, że Wojewoda [...] w swoim piśmie z dnia 18 lutego 2010 r. nie składał skargi na jej działania, a zwracał się o zbadanie operatu pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z powyższym, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 30 marca 2011 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej strony.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że strona, wykonując czynności szacowania, zawarte w operacie szacunkowym z dnia 12 stycznia 2010 r., dotyczącym określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. 2039 m2, położonej w [...] przy ul. [...] , obręb [...], sporządzonym na zlecenie J. S. dla potrzeb ustalenia odszkodowania, o którym mowa w przepisach art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) naruszyła przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z powyższym, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec strony kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. upomnienia. Tym samym Komisja wnioskowała o utrzymanie kary dyscyplinarnej, która została orzeczona w decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2011 r.

Wnioskując o zastosowanie ww. kary dyscyplinarnej wobec strony, Komisja wzięła pod uwagę liczbę oraz wagę popełnionych błędów przy wycenie nieruchomości. Komisja dokonała kompleksowej oceny czynności rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, tj. zarówno treść operatu szacunkowego, jak i na podstawie wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Szczegółowe ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zostały zawarte w protokole końcowym.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Strona pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. wniosła o odrzucenie protokołu końcowego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i umorzenie prowadzonego wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z pominięciem tegoż protokołu. W uzasadnieniu podniosła, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej:

- prowadziła postępowanie wyjaśniające, wykraczając jego zakresem poza rozwiązania ustanowione w przepisach prawa, gdyż nie zbadała sprawy pod kątem okoliczności i wątpliwości stawianych przez Wojewodę [...],

- wniosła o ukaranie strony bez postawienia rzeczoznawcy majątkowemu w trakcie postępowania wyjaśniającego zarzutów zawartych w protokole końcowym, które istotnie różnią się od treści sprawy przedstawionej przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia 18 lutego 2010 r., wnoszącego o zbadanie operatów szacunkowych,

- nieprawidłowo i z obrazą prawa zinterpretowała zasady stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz w zakresie naruszenia przez stronę § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, orzekając niezgodnie ze stanem faktycznym.

Strona wskazała także na okoliczność sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego dla tej samej nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, w którym wartość nieruchomości została określona na nieznacznie wyższą (zbliżoną) kwotę do operatu strony. Operat ten został ostatecznie przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości należnego odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, na potwierdzenie czego, przy piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. strona przesłała decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w oparciu o przedmiotowy operat, kończącą postępowanie w tej sprawie.

W kolejnym piśmie z dnia 19 października 2012 r. strona ponownie wniosła o umorzenie prowadzonego wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, oraz powołując się na wyżej wskazane okoliczności.

Pismem zaś z dnia 2 września 2013 r. wniosła dodatkowo o przyspieszenie zakończenia postępowania z tytułu jej odpowiedzialności zawodowej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zastosowania wobec strony kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Organ stwierdził, że strona przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego z dnia 12 stycznia 2010 r. naruszyła przepis § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Strona zamiast analizować w podejściu porównawczym ceny i cechy rynkowe gruntów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, poddała analizie porównawczej nieruchomości położone w okolicach strefy śródmiejskiej [...], nabywane w celu nowej zabudowy komercyjnej - mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Z 18 zestawionych nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego, 8 dotyczyło terenów z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy, a mianowicie: 3 nieruchomości - z decyzjami o warunkach zabudowy handlowo-usługowej oraz 5 nieruchomości (w tym nieruchomość o cenie jednostkowej maksymalnej) - z decyzjami o warunkach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Organ zaznaczył, że wyceniana nieruchomość jedynie formalnie posiadała w dniu 29 października 1998 r. (data obowiązująca dla przyjęcia stanu nieruchomości) kategorię drogi wojewódzkiej, którą utraciła już w dniu 1 stycznia 1999 r. na rzecz kategorii drogi powiatowej. [...] jest powiatem [...], tj. miastem na prawach powiatu, w którym różnice pomiędzy drogami powiatowymi a gminnymi nie muszą być tak znaczne jak na terenach powiatów ziemskich. Ewentualne zbadanie, czy liczne (jak zapisano na str. 16 operatu) transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne w [...] dotyczyły nieruchomości podobnych, czy niepodobnych do nieruchomości wycenianej (i to nie tylko w aspekcie kategorii drogi publicznej, lecz także w aspekcie analizowanych cech rynkowych), jest kwestią lokalnego rynku, która to ocena należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego.

Organ wskazał ponadto, iż przepis § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia mógł być przez rzeczoznawcę majątkowego zastosowany jedynie warunkowo, tj. w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Minister wyjaśnił, że taki pogląd potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (patrz: wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 527/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 87/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 439/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1559/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 993/09).

Zdaniem organu warunek powyższy nie nastąpił, ponieważ w mieście [...] istniał rynek gruntów zajętych pod drogi publiczne. Tym samym strona naruszyła ww. przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. W związku z powyższym organ nie podzielił także stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, że nieruchomości nabywane pod drogi gminne na terenie [...] nie mogły być porównywane z nieruchomością zajętą pod drogę wojewódzką/powiatową. Kategoria drogi (sposób użytkowania nieruchomości) może mieć wpływ na wartość nieruchomości po dokonaniu w tym zakresie szczegółowej analizy transakcji nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które wystąpiły na rynku. Natomiast takiej analizy w operacie szacunkowym nie dokonano. W świetle powyższego organ uznał, że strona naruszyła art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie wyceny nieruchomości niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej dodatkowo zauważył, że zastosowany przez stronę w wycenie nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia również został zastosowany nieprawidłowo. Przy zastosowaniu ww. przepisu należało najpierw wskazać i oszacować grunty (o przeważającym przeznaczeniu terenu) znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie - tzn. mające wspólne granice i przylegające do działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] o w [...]. Tymczasem w operacie szacunkowym (str. 23 - 27) od razu wyceniono przedmiotową nieruchomość przy ul. [...] - uwzględniając jej cechy rynkowe (a nie cechy rynkowe gruntów przyległych) oraz odpowiadające im atrybuty porównawcze nieruchomości uznanych za podobne (zbiór 18-tu nieruchomości przyjętych do porównań, str. 21 operatu). W dacie 29 października 1998 r. działka nr [...] już istniała i wchodziła w skład nieruchomości o powierzchni 5 780 m2 (str. 11 i 24 operatu szacunkowego). W operacie szacunkowym zamieszczono zatem wycenę wartości jednostkowej (454,49 zł m2) całej nieruchomości przy ul. [...], według jej stanu historycznego zapisanego w KW [...], o powierzchni 5 780 m (str. 11 i 24 operatu), w podejściu porównawczym, na bazie zbioru [...] nieruchomości uznanych za podobne - sprzedanych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, położonych w [...], cyt. str. 19 operatu: "w szczególności w okolicach strefy śródmiejskiej". Przedmiotem wyceny wartości jednostkowej uczyniono zatem łączny obszar 5 780 m2, w skład którego wchodzi również działka nr [...] o powierzchni 2 039 m2 zajęta pod drogę i nie stanowiąca "gruntu przyległego". Powyższe nie spełnia wymogu zapisanego w przepisie § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia i stanowi naruszenie tego przepisu.

Organ, mając na względzie ocenę czynności zawodowych wykonanych przez stronę w ponownie przeprowadzonym wobec niej postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz wniosek Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, zawarty w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego co do wymiaru kary dyscyplinarnej i jego uzasadnienie, przychylił się do tego wniosku Komisji i uznał, że orzeczenie wobec strony kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zaskarżonej decyzji jest właściwe. W ocenie organu, biorąc pod uwagę zakres i rodzaj naruszonego prawa, kara upomnienia będzie najbardziej względną karą, jaką należałoby orzec wobec strony, przy uwzględnieniu okoliczności stwierdzonych w prowadzonym postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (według treści obowiązującej w dacie sporządzania operatu szacunkowego) poprzez szczególne wyróżnienie konieczności stosowania jedynie części stanowiącej ten przepis normy, przy jednoczesnym marginalizowaniu normy pozostałej, i przez to błędne orzeczenie w sprawie. W ramach prowadzonego postępowania organ poświęcił szczególną uwagę wyłącznie faktowi istnienia na rynku transakcji działkami zajętymi pod drogi publiczne, jednocześnie marginalizując fakt konieczności zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego w procesie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego i skutków z tego wynikających;

b) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z treścią § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez pominięcie w orzeczeniu ww. normy i jednocześnie twierdzenie że opisaną przepisami prawa procedurę stosowania podejścia porównawczego można zastosować niezależnie od konieczności przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych. W ocenie skarżącej pominięcie ww. normy jak i orzeczenie dotyczące stosowania tej normy niezgodne z jej faktyczną treścią, a obejmujące twierdzenie dotyczące możliwości przyjęcia do porównania jakichkolwiek nieruchomości zajętych pod drogi, a nie nieruchomości zajętych pod drogi spełniających jednocześnie wymogi ustawowej definicji nieruchomości podobnych, stanowi naruszenie wskazanego przepisu prawa;

c) art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie w orzeczeniu wyżej wymienionej normy (uniwersalnej dla wszystkich rodzajów nieruchomości, w tym również dla nieruchomości obejmującej działki zajęte pod drogi publiczne) i jednoczesne twierdzenie, że dla działek zajętych pod drogi publiczne kryterium podobieństwa wypełnia wyłącznie sam fakt, że są to nieruchomości tego samego rodzaju (tj. działki zajęte pod drogę).

II. Naruszenie przepisów postepowania administracyjnego:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze, fragmentaryczne, niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, niedokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, a w konsekwencji wydanie błędnego orzeczenia w sprawie;

b) art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dana okoliczność została udowodniona, mimo że w ramach prowadzonego postępowania dowodu nie przeprowadzono w całości, gdyż z samej treści decyzji wynika, że część czynności nie podlegała postępowaniu dowodowemu. Tym samym orzekając o winie strony nie przeprowadzono dowodu, który potwierdzałby w pełnej mierze zaistniałą okoliczność;

c) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i arbitralne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się uchybienia zasad wykonywania czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał, wraz z wyjaśnieniami skarżącej złożonymi na posiedzeniu Komisji, jak również na piśmie, prowadzi wprost do wniosku, iż czynności te były wykonywane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa ze szczególną starannością właściwą dla ich zawodowego charakteru;

d) art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie przez organ postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej i jednoczesne przekazanie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej sprawy, która zgodnie z treścią orzeczenia organu, nie mogła zostać rozpoznana, gdyż sprawy związane z oceną stanu rynku i zachowaniami uczestników rynku nieruchomości należą do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy majątkowego;

e) art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustawowe kryterium podobieństwa nieruchomości wynika wyłącznie z samego faktu tożsamości co do rodzaju nieruchomości, z pominięciem innych cech wymienionych w art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stoi w sprzeczności z innymi (publikowanymi) orzeczeniami ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

f) art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie dopiero na końcowym etapie rozpatrywania analizowanej sprawy w II instancji, rzekomego dodatkowego naruszenia przepisów prawa, tj. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bez przeprowadzenia w tej części stosownego postępowania wyjaśniającego, jednocześnie uznając wyjaśnienia skarżącej zgłaszane po zapoznaniu się z tzw. protokołem końcowym, jako wyłącznie polemikę z ustaleniami Komisji Odpowiedzialności Zawodowej;

g) art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności zakończenia postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania określonego na podstawie operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego na poziomie zbliżonym do wartości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącą, co mogło dodatkowo dowodzić, że operat będący podstawowym dowodem w przedmiotowym postępowaniu został sporządzony z poszanowaniem przepisów prawa, a także z uwzględnieniem prawidłowej analizy rynku nieruchomości. Okoliczność ta nie stała w sprzeczności z faktem, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie jest związany ustaleniami organu orzekającego w sprawie wysokości należnego odszkodowania. Jednak pominięcie tych okoliczności mogło przyczynić się do uzasadnienia decyzji o nałożeniu kary, z pominięciem badania zachowań lokalnego rynku nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ma zatem miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej także: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia.

Przedmiotem niniejszej skargi jest zastosowanie wobec skarżącej - rzeczoznawcy majątkowego - kary dyscyplinarnej w formie upomnienia, nałożonej na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Organ postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego wszczął z urzędu, w związku z zawiadomieniem Wojewody [...] co do prawidłowości czynności szacowania nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym z dnia 12 stycznia 2010 r., dotyczącym określenia wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w zw. z trwającym postępowaniem w sprawie wysokości należnego z tego tytułu odszkodowania.

Według Wojewody [...] odstąpienie przez skarżącą od reguł wyceny określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku wycenianej nieruchomości było nieuzasadnione i doprowadziło do określenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości na zbyt wygórowanym poziomie, w stosunku do operatu innego rzeczoznawcy dotyczącego tej samej nieruchomości.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał ww. decyzję w mocy uwzględniając opinię Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy J. G., wykonując czynności szacowania zawarte w operacie szacunkowym z dnia 12 stycznia 2010 r. dotyczącym określenia wartości rynkowej nieruchomości, nie wypełniła obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 u.g.n.

Dokonując oceny prawnej powyższych rozstrzygnięć, na wstępie zauważyć należy, iż postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 u.g.n., tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem postępowanie wyjaśniające w takiej sprawie polega na zbadaniu, czy przy sporządzeniu określonego operatu szacunkowego rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n.

W ocenie Sądu przeprowadzone w tej sprawie postępowanie nie dowiodło naruszenia powyższych przesłanek w stopniu uzasadniającym pociągnięcie rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności dyscyplinarnej i ukaraniem go jedną z kar przewidzianych w art. 178 ust. 2 u.g.n.

W niniejszej sprawie istotę sporu stanowi kwestia odstąpienia przez skarżącą od reguł wyceny określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W dacie sporządzenia spornego operatu tj. 10 stycznia 2010 r. przepis ten miał następujące brzmienie:

"1. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne".

Jednocześnie przepis § 36 ww. rozporządzenia w ust. 2 zawierał dodatkową regulację, zgodnie z którą:

"2. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.".

Dokonując oceny działania organów administracji pod kątem kryterium zgodności z prawem, w pierwszej kolejności należy odwołać się do ogólnych zasad dotyczących wyceny nieruchomości zawartych w przepisach u.g.n., obowiązujących w dacie sporządzenia spornego operatu szacunkowego.

W szczególności należy wskazać na treść art. 4 pkt 6a) tej ustawy, zgodnie z którym przez określenie wartości nieruchomości - należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości oraz na treść art. 134. ust. 1, zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ( który dotyczy sytuacji gdy określonego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie), wartość rynkowa nieruchomości.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest operat szacunkowy określający wartość nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne (drogi krajowej), dla wyceny której rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewiduje odpowiednie reguły oraz podstawy metodologiczne. Dokonując oceny zastosowania tych przepisów do kategorii nieruchomości, jaką stanowią drogi publiczne, należy mieć na uwadze podstawowy cel wyceny w formie operatu szacunkowego, jakim jest ustalenie wartości rynkowej, realizacji którego mają służyć regulacje zawarte w § 36 ww. rozporządzenia. Nieprzypadkowo zawierają one nie jedno, ale co najmniej dwa sposoby (metody) wyceny nieruchomości drogowych, tak aby w zależności od cech przedmiotu wyceny oraz innych okoliczności, w ramach operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy mógł określić wartość nieruchomości na poziomie jak najbardziej zbliżonym do jej wartości rynkowej. O wyborze metody szacowania decyduje zatem konkretny przypadek oraz wiedza i doświadczenie rzeczoznawcy majątkowego, który ze względu na cel wyceny musi także mieć na uwadze treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i to za słusznym odszkodowaniem.

W materii przeznaczenia (zajęcia) nieruchomości pod drogi publiczne wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10, w którym m.in. wskazał na konieczność zapewnienia realizacji powyższej zasady konstytucyjnej, w wyniku stosowania w praktyce regulacji § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.

Odnosząc przedmiotowe rozważania do rozpatrywanej przez Sąd sprawy, za istotną okoliczność należało uznać odszkodowawczy charakter postępowania w sprawie wysokości którego został sporządzony sporny operat szacunkowy, gdyż powodem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącej, zakończonego stwierdzeniem naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, była znacząca dysproporcja między operatem skarżącej i innego rzeczoznawcy w odniesieniu do tej samej nieruchomości drogowej. W przypadku operatu szacunkowego skarżącej, wartość nieruchomości została określona w wysokości 926 705 zł, zaś w drugim przypadku na kwotę 354 890 zł. Ostatecznie jednak odszkodowanie za zajętą na drogę publiczną nieruchomość zostało ustalone i wypłacone na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w kwocie 1 109 216 zł.

Zdaniem Sądu, wynik sprawy "głównej" o ustalenie wysokości odszkodowania, ma dla badanej sprawy znaczenie fundamentalne. Dowodzi bowiem, iż skarżąca w operacie z dnia 12 stycznia 2010 r. dokonując wyboru określonej metodologii wyceny na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nie na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości (działek) zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, jak to przewiduje ust, 1 tego przepisu, określając wartość przedmiotowej nieruchomości wykazała jej faktyczną wartość rynkową. Tym samym zrealizowała w analizowanym przypadku podstawowy cel dokonywanej dla potrzeb odszkodowawczych wyceny nieruchomości, zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, której prymat nad innymi źródłami prawa krajowego jest bezdyskusyjny. Dodać należy, iż skarżąca w swoim opracowaniu (operacie szacunkowym) uzasadniła powód zastosowanej metody wyceny przedmiotowej nieruchomości, posługując się, co należy podkreślić, dopuszczalnymi przez prawo rozwiązaniami (podstawami) metodologicznymi. Tym samym, zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym, jej stanowisko przedstawione w spornym operacie szacunkowym należy uznać za uprawnione.

Tymczasem organ administracji orzekając o odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącej nie tylko nie wziął pod uwagę okoliczności ustalenia wartość rynkowej przedmiotowej nieruchomości drogowej ostatecznie na poziomie korespondującym z wynikiem operatu skarżącej, uznając, iż nie ma to istotnego znaczenia dla kwestii jej odpowiedzialności dyscyplinarnej, ale także rozpatrując ponownie sprawę przedstawił dodatkowe, niepodnoszone wcześniej zarzuty naruszenia przez skarżącą przepisów prawa, tj. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu, rozpatrzeniu dowodu skarżącej – decyzji o odszkodowaniu – nie przeszkadzała okoliczność, iż w świetle art. 194 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. postępowanie wyjaśniające przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej oraz, że stosownie do art. 195a ust. 1 tej ustawy organ administracji na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych. Nie oznacza to w żadnym razie, iż organ jest związany ustaleniami i oceną dokonaną przez Komisję. Zauważyć bowiem należy, iż w postępowaniu przed organem (właściwym ministrem) przepisy k.p.a. nie zostały wyłączone, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stad też brak merytorycznego ustosunkowania się organu do powyższego dokumentu oznacza, iż organ nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy sporna okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej swoim działaniem naruszył także inne przepisy postępowania, nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego co do nowych zarzutów podniesionych przez ten organ na etapie ponownego rozpoznawania sprawy. Uszło bowiem uwadze organu, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca została tego prawa pozbawiona.

Powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważa ponadto, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy – J. G. - wykonując czynności szacowania zawarte w operacie nie wypełniła obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Uzasadnił to dość ogólnikowym stwierdzeniem, że wysokość kary jest uzależniona od wagi popełnionych uchybień oraz wpływu na jakość szacowania nieruchomości, którego nie można uznać za wystarczające.

Sposób wymierzenia rzeczoznawcy majątkowemu stosownej kary nie jest bowiem zadaniem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która w ramach postępowania wyjaśniającego dokonuje oceny zasadności zarzutów oraz ustala czy zostały one udokumentowane oraz jakie przepisy prawa naruszył rzeczoznawca majątkowy. Komisja przy tym jedynie wnioskuje o zastosowanie jednej z kar dyscyplinarnych, a karę o jakiej mowa w art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymierza właściwy organ, który w konsekwencji powinien należycie uzasadnić rodzaj zastosowanej kary.

Organ orzekając o zastosowaniu kary dyscyplinarnej dokonuje zatem subiektywnej oceny winy osoby, wobec której wszczęto postępowanie dyscyplinarne, co wynika z treści art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy.

Odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc zindywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa.

W kontekście okoliczności badanej sprawy, w ocenie Sądu, nie wynika dlaczego to właśnie orzeczona w niej kara upomnienia jest w tej sytuacji adekwatna, skoro organ stwierdza istotne naruszenia przepisów dotyczących sporządzenia przez skarżącą operatu szacunkowego i kwestionuje prawidłowość dokonanej na tej podstawie wyceny nieruchomości, w postaci określenia jej wartości. W tym zakresie stanowisko organu wymaga niezbędnych uzupełnień, jak również pod względem postępowania dowodowego oraz innych wskazanych wyżej braków, którą to ocenę prawną organ weźmie pod uwagę przy dalszym procedowaniu sprawy.

Sąd, po analizie przedmiotowej sprawy, wskazuje ponadto na przewlekłość prowadzonego przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) postępowania w ramach ponownego rozpoznawania sprawy, gdyż skarżona decyzja została wydana po upływie blisko dwóch lat od zakończenia prac (postępowania wyjaśniającego) przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (zawiadomienie z dnia 27 grudnia 2011 r.). i zapoznania skarżącej z jej wynikami (stanowisko strony z dnia 12 stycznia 2012 r.), bez uzasadnionych ku temu powodów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.