Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1296/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 22, art. 23 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Katowicach Jolanty Kornakiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 463/15 w sprawie ze skargi H. S. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta Katowice na rzecz H. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 463/15 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach, przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach J. K., w sprawie ze skargi H. S. 1. stwierdził nieważność § 9 ust. 3 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice; 2. zasądził od Rady Miasta Katowice na rzecz skarżącego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skargą z 16 kwietnia 2015 r. H. S. (dalej skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice" (dalej Uchwała).

Skarżący zarzucił niezgodność § 9 ust. 3 Uchwały z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 i art. 23 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 ze zm., dalej uopl bądź ustawa o ochronie praw lokatorów), w zakresie w jakim wprowadzono kryterium powierzchni zajmowanego dotychczas lokalu jako warunek ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z zasobów komunalnych.

W uzasadnieniu skarżący zacytował § 9 ust. 3 Uchwały, zgodnie z którym "umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą spełniającą kryterium dochodowe określone w ust. 2, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jeżeli w lokalu, w którym zamieszkuje na jedną osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy, członka jego rodziny lub osoby z nim zamieszkującej niepełnosprawności w stopniu znacznym - nie więcej niż 12 m2 powierzchni mieszkalnej".

Powołując ten zapis Urząd Miasta Katowice Wydział Budynków i Dróg rozstrzygnął negatywnie wniosek skarżącego o przydział lokalu informując, że w zajmowanym przez skarżącego lokalu powierzchnia mieszkalna wynosi 23,19 m2, a zatem nie spełnia on kryterium powierzchniowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta Katowice.

Skarżący ponownie zwrócił się na piśmie do Urzędu Miasta Katowice (dalej Urząd) podnosząc, że zwraca się z prośbą o rozważenie możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobów miasta Katowice. W odpowiedzi Urząd w piśmie z 4 grudnia 2014 r. wskazał, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy jest spełnienie łącznie kryterium dochodowego i powierzchniowego określonych w Uchwale. Zdaniem Urzędu kryteria te są równe dla wszystkich wnioskodawców, gdy tymczasem, jak stwierdził skarżący, dla osoby samotnie zajmującej lokal spełnienie powyższych kryteriów jest niemożliwe, bowiem mieszkania o powierzchni do 6 m2, czy nawet 12 m2 w praktyce nie występują. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Rady Miasta Katowice podaną w uzasadnieniu uchwały nr [...] z [...] marca 2015 r., że w "przypadku, gdy osoba samotna zajmuje lokal, którego powierzchnia mieszkalna jest większa niż ustalone kryterium, ma już zabezpieczone niezbędne potrzeby mieszkaniowe".

Skarżący oświadczył, że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z powodu utraty tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może starać się o przydział lokalu. Skarżący uważa, że regulacja ta jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i rozstrzygnięciach nadzorczych podkreśla się, że krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu jest określony w art. 4 ust. 1 i 2 uopl, z którego wynika, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe. Z zasady równych praw obywateli wynika obowiązek równego ich traktowania przez prawodawcę w stosowanym prawie.

W ocenie skarżącego ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego i odnosi się to do wskazania maksymalnej granicy osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku.

Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 uopl, rada nie ma jakiegokolwiek upoważnienia do regulowania w tekście uchwały, że warunkiem wynajmowania lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego jest zamieszkiwanie w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wynosi poniżej 6 m2 i poniżej 12 m2 w przypadku zamieszkiwania w lokalu osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Rada gminy nie ma kompetencji do definiowania przesłanki "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" przez ich konkretyzowanie za pomocą określenia maksymalnej powierzchni mieszkaniowej, która przypada na osobę.

Art. 23 ust. 2 uopl w sposób wyraźny definiuje z kim może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Oznacza to, że jedyne kryterium jakie może określać w tym zakresie uchwała rady gminy to kryterium dochodowe, a w § 9 ust. 3 Uchwały dokonano nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy.

Wniesienie skargi skarżący poprzedził wezwaniem Rady Miasta Katowice do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wskazał, że zapis umieszczony w § 9 ust. 3 Uchwały w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów.

Organ odwołał się do art. 21 ust. 3 pkt 2 uopl, na podstawie którego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu winny określać w szczególności warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy.

Biorąc pod uwagę zakres powyższego uprawnienia, organ stwierdził, że gmina w uchwale może określić nie tylko wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale również warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy i w tym zakresie uzależnić zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego od aktualnej sytuacji mieszkaniowej osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień § 9 ust. 3 Uchwały. Organ miał prawo w swej uchwale zawrzeć również ustalenia dotyczące powierzchni mieszkalnej przy najmie lokalu socjalnego, gdyż art. 21 ust. 3 uopl składniki zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wymienia tyko w szczególności.

W mieście Katowice warunkiem zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego lub lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony jest spełnienie kryterium dochodowego i powierzchniowego, a kryteria te są równe dla wszystkich wnioskodawców. Organ wskazał, że uchwałodawca wziął pod uwagę sytuację osób niepełnosprawnych. W doktrynie i orzecznictwie obowiązuje utrwalona linia interpretacyjna, wedle której pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z wymienionych w art. 21 ust. 3 elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że na organie ciążył ustawowy obowiązek sformułowania kryteriów, których spełnienie kwalifikować będzie wnioskodawcę do poprawy warunków zamieszkiwania. Stąd też organ musiał wyznaczyć kryteria, za pomocą których możliwa byłaby obiektywna weryfikacja sytuacji mieszkaniowej wnioskodawców ubiegających się o przydział lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Posłużenie się przez organ w zaskarżonej uchwale kryterium powierzchni, jako miernikiem warunków zamieszkiwania uznać należy za jedynie obiektywne i miarodajne kryterium ocenne, pozwalające radzie miasta na realizowanie zadań własnych gminy w sposób zapewniający równe traktowanie obywateli i zapewnienie lokali osobom najbardziej potrzebującym.

Pismem z 19 sierpnia 2015 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach, który poparł skargę H. S. i wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice", zarzucając Uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 23 ust. 2 uopl, przez niedopuszczalne wprowadzenie w § 9 ust. 3 dodatkowego kryterium dla osób ubiegających się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego, w postaci zamieszkiwania w lokalu, w którym na jedną osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy, członka jego rodziny lub osoby z nim zamieszkującej niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie więcej niż 12 m2 powierzchni mieszkalnej, gdy tymczasem ustawowe kryteria uprawniające do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego ograniczają się wyłącznie do braku tytułu prawnego do lokalu i spełnienia określonego kryterium dochodowego.

W ocenie Prokuratora wprowadzenie do uchwały innych wymogów, jak przykładowo metraż przypadający na osobę jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na zasadzie art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, dalej usg), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do art. 91 ust. 4 usg, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin, oznacza ich nieważność (Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2004, s. 310).

Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu samorządu terytorialnego należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rada gminy uchwala:... zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl).

Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² (art. 21 ust. 3 uopl).

Z powyższego wynika, że ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy określił materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl.

Bez najmniejszych ku temu wątpliwości zamieszczony w art. 21 ust. 3 uopl zwrot "w szczególności" nakazuje obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. Oznacza to, że przede wszystkim uchwała taka winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie zagadnienia wymienione w tym upoważnieniu ustawowym, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uopl).

Z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne (art. 22). Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 (art. 23 ust. 2 uopl).

Z powyższego wynika, że lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie i uprawnienie do wynajęcia z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobom spełniającym tylko dwa warunki: nie posiadającym tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającym kryterium dochodowe określone przez radę na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 uopl. Skoro ustawodawca wyraźnie określa kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne, to nie ma podstaw do tego, by wprowadzać w uchwale inne wymogi w tej kwestii, tu w postaci kryterium powierzchni mieszkalnej. Takie działanie jest niewątpliwie niedopuszczalne.

Sąd I instancji za uzasadniony uznał zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego przez nieuprawnione ustalenie, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą spełniającą kryterium dochodowe określone w ust. 2, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jeżeli w lokalu, w którym zamieszkuje na jedną osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy, członka jego rodziny lub osoby z nim zamieszkującej niepełnosprawności w stopniu znacznym - nie więcej niż 12 m2 powierzchni mieszkalnej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy ppsa, stwierdził nieważność § 9 ust. 3 Uchwały. W ocenie Sądu stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia Uchwały, jako że w niniejszej sprawie Rada wydała akt o charakterze generalnym w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego mimo braku podstaw prawnych.

Skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Gl 463/15 wywiodła Rada Miasta Katowice, reprezentowana przez r. pr. B. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że nie znajduje on zastosowania do lokalów wydzielonych z zasobu mieszkaniowego gminy, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne; 2. art. 23 uopl przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że kryterium do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wskazane w przedmiotowym przepisie, zawiera zamknięty katalog przesłanek do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z wydzielonego zasobu mieszkaniowego gminy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych; ewentualnie o: zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi H. S. na Uchwałę i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed sądem I instancji; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Ani H. S., ani Prokurator Apelacyjny w Katowicach, nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

H. S., reprezentowany przez adw. E. S. - B., pismem procesowym z 9 listopada 2016 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach J. K., na rozprawie dnia 25 listopada 2016 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), zatem stan faktyczny, ustalony w uzasadnieniu wyroku IV SA/Gl 463/15, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Wnioski dowodowe, zawarte w piśmie z 9 listopada 2016 r., dotyczyły zdarzeń zaistniałych po podjęciu uchwały z [...] października 2013 r. i po wyroku z 29 stycznia 2016 r., i jako takie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy.

Zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z "2014 r., poz. 150" ze zm.) skonstruowany został niestarannie. W sprawie ze skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, wzorcem kontroli winny być normy prawne dekodowane z przepisów ustawy w brzmieniu z daty podjęcia uchwały lub aktu, nie zaś z daty wytoczenia skargi kasacyjnej. Zaskarżona Uchwała z dnia [...] października 2013 r. podjęta została w szczególności na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 ze zm. – z których ostatnia Dz. U. z 2012 r., poz. 951), nie zaś na podstawie tej ustawy w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z "2014 r., poz. 150" ze zm., bowiem ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 31 stycznia 2014 r., zatem po podjęciu zaskarżonej Uchwały. Wada ta nie stanowiła jednak przeszkody w rozpoznaniu zarzutu 1 skargi kasacyjnej.

Zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl. W szczególności za akceptacją rezultatów wykładni zaprezentowanej w wyroku IV SA/Gl 463/15, przemawia systematyka ustawy o ochronie praw lokatorów. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił kategorię lokalu socjalnego (art. 2 ust. 1 pkt 5) spośród kategorii lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 4 uopl). Do podziału tego nawiązują dalsze regulacje ustawy. Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali, o których mowa w ust. 3 [lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy], mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony (art. 20 ust. 2 uopl). Ustawodawca jednoznacznie nakazuje wydzielić z zasobu mieszkaniowego lokale socjalne (verba legis: "Z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne" – art. 22 uopl) i ich status reguluje w odrębnym rozdziale 4, zatytułowanym "Lokale socjalne". W przeciwieństwie do lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, których wydzielenie jest fakultatywne ("Rada gminy może wydzielić..." – art. 20 ust. 3; "zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel" – art. 21 ust. 1 pkt 2 in medio), wydzielenie lokali socjalnych jest obligatoryjne. Obowiązkiem rady gminy jest uchwalenie zasad "wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy" (art. 21 ust. 1 pkt 2 in pricipio uopl), a kryteria wynajmowania lokali rada gminy winna uchwalić jedynie wobec lokali o których mowa w art. 20 ust. 3 uopl. Wzgląd na zasadę racjonalności prawodawcy nakazuje uwzględnić to, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia kryteriów wynajmowania lokali wyłącznie wobec lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy.

Skarga kasacyjna oparta jest na zasadniczym założeniu, że "uprawnieniem, a nawet obowiązkiem [rady] gminy jest uchwalenie kryteriów dotyczących warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy w stosunku do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy", lecz w sposób nieuprawniony autor skargi kasacyjnej wyprowadza z art. 22 uopl wniosek, że skoro lokale socjalne wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy (co jest prawdą), to art. 23 ust. 3 stanowi normę uzupełniającą do art. 21 ust. 3 i nie można uznać, że w art. 23 wskazany został katalog zamknięty "kryterium" [zapewnie winno być "kryteriów"] do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (s. 5 skargi kasacyjnej).

W istocie bowiem art. 22-25 uopl stanowią lex specialis wobec art. 21 ust. 3 uopl. Z tej przyczyny ustawodawca w art. 23 ust. 1 wyraźnie wskazał, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, choć taki wniosek daje się wyprowadzić także z art. 20 ust. 2 uopl. Jednoznacznie w ustępie 2 art. 23 wskazano, że "Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1". Ustawodawca w normie szczególnej wykluczył, by rada gminy była uprawniona do określenia w uchwale jakichkolwiek innych przesłanek zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego niż to, że osoba, ubiegająca się o lokal socjalny: 1. nie ma tytułu prawnego do lokalu; 2. dochody gospodarstwa domowego tej osoby nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 (art. 23 ust. 2 uopl). Rezultat tej wykładni wzmacnia wzgląd na konstrukcję art. 21 ust. 1 pkt 2, który wyraźnie ogranicza uprawnienia uchwalenia zasad i kryteriów wynajmowania lokali jedynie do lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy (art. 21 ust. 1 pkt 2 in medio uopl), a w stosunku do innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ogranicza uprawnienia rady gminy jedynie do uchwalenia zasad wynajmowania takich lokali (art. 21 ust. 1 pkt 2 in princ. uopl).

Z brzmienia art. 21 ust. 3 pkt 2 uopl nie sposób wyprowadzić wniosku, by określenie w szczególności warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, mogło skutkować wprowadzeniem contra legem (art. 23 ust. 2 uopl) jakiegokolwiek innego kryterium – w tym powierzchniowego (nazywanego także metrażowym). Skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze uopl przewidział, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy, to tym samym organy stanowiące gminy nie były i nie są uprawnione do wprowadzenia do uchwały innych wymogów niż ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego (wyrok WSA w Opolu z 25.3.2013 r., II SA/Op 75/13, Lex 1299555, aprobowany przez A. Doliwę, Prawo mieszkaniowe. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 309-310, nb 7 oraz s. 308, nb 3).

Także rozróżnienie odrębnych kategorii lokali wynajmowanych na czas nieoznaczony i lokali socjalnych w punktach 1, 3 i 5 ustępu 3 art. 21 uopl, co do określenia – odpowiednio: wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych, przemawia za uznaniem, że rada gminy nie jest władna wprowadzać dodatkowych kryteriów wynajmowania lokali socjalnych, a zasady wynajmowania lokali socjalnych muszą różnić się od zasad wynajmowania lokali na czas oznaczony, bowiem to właśnie lokale socjalne mają zapewnić najuboższym mieszkańcom gminy prawo do mieszkania i zapobiegać bezdomności. To konstytucyjnie zagwarantowane prawo (art. 75 Konstytucji RP) wynika z konieczności ochrony osób (rodzin) ze względu na ich szczególną sytuację majątkową, osobistą i rodzinną (R. Dziczek, Prawo mieszkaniowe w praktyce. Wzory pozwów i wniosków sądowych, LexisNexis 2012, s. 416, uw. 2).

Rada Gminy nie wykazała, że w realiach Miasta Katowic w zasobie mieszkaniowym tej gminy są w ogóle lokale mieszkalne o powierzchni mieszkalnej nie większej niż 6 m2, a w przypadku osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nie większej niż 12 m2 (zatem jedynie o 2 m2 większe, niż minimalny lokal socjalny w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego; art. 2 pkt 5 uopl) które zamieszkują osoby samotne. Trafnie pełnomocnik uczestnika wykazuje, że stosowanie § 9 ust. 3 Uchwały prowadziłoby do sytuacji całkowicie sprzecznej z celem regulacji ustawowej (art. 23 ust. 2 uopl) i konstytucyjnej (art. 69 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946). Nie zapobiega bezdomności, gdyż będący osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym uczestnik, który utracił tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o pow. 23,19 m2, którego lokal został zlicytowany, oczekujący na wykonanie eksmisji (okoliczności bezsporne), nie mógłby ubiegać się o prawo do lokalu socjalnego (mimo spełniania obu przesłanek ustawowych z art. 23 ust. 2 uopl), wobec niespełnienia przesłanki wprowadzonej contra legem w ustępie 3 § 9 Uchwały.

Zarzut naruszenia "art. 23 Ustawy" również został postawiony niestarannie. Art. 23 uopl dzieli się na 4 ustępy, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w zarzucie drugim żadnego z tych ustępów. W uzasadnieniu

jedynie sprawozdawczo wskazał, że "W ocenie Sądu pierwszej instancji § 9 ust. 3 Uchwały narusza art. 23 ust. 2 Ustawy", nie zgadzając się z tym poglądem. W dalszej części uzasadnienia podniósł, że "art. 23 ust. 3 Ustawy stanowi normę uzupełniającą do art. 21 ust. 3 Ustawy (s. 4, 5 skargi kasacyjnej).

Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16).

Skarżący kasacyjnie nie zarzuca naruszenia ustępu 1 art. 23 uopl. Z kolei ust. 4 art. 23 uopl, jako dotyczący stawki czynszu, w niniejszej sprawie nie był relewantny. Przepis § 9 ust. 3 Uchwały nie dotyczył przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, zatem nie był wzorcem kontroli tej części Uchwały, której nieważność stwierdził Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 uopl był przedmiotem analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego przy badania zarzutu 1 skargi kasacyjnej – dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odnieść się do argumentów wyżej przedstawionych.

Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 147 § 1 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa, podwyższając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mając na uwadze wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia sprawy i rozstrzygnięcia.