Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 346/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 ., art. 77 i art. 107  par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Jacek Bursa NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi E.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E.N. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 września 2010 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku [....] S.A. – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, urządzeniami budowlanymi i wewnętrznym układem drogowym na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] wraz z przebudową istniejącego zjazdu z działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K".

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego planowana inwestycja wymaga wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 14.07.2010 r. oraz z dnia 18.08.2010 r. w odniesieniu do pasa drogowego, postanowienie Marszałka Województwa [....] z dnia 16.09.2010 r. w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji celu publicznego. Wystąpiono również o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody [....] . Z uwagi na nie zajęcie stanowiska przez ten organ we wskazanym terminie, uzgodnienie uznano za dokonane w myśl art. 64 ust. 1 w/w ustawy. W toku postępowania ustalono również, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do zastrzeżeń złożonych w toku postępowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[....] ", która wnosiła, aby planowana inwestycja była kontynuacją istniejącej zabudowy wielomieszkaniowej, tak w zakresie gabarytów (najbliższe budynki są czteropiętrowe), jak i ustalenia powierzchni biologicznie czynnej (zbyt małe odległości między budynkami i zbyt mała ilość planowanych terenów zielonych oraz ustalenia liczby miejsc parkingowych - 1,5 miejsca na jedno mieszkanie), organ wyjaśnił, że warunki ustalił w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, uwzględniając cechy zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich.

W załączniku Nr 1 w punkcie II. a. do decyzji organ nie wyznaczył linii zabudowy wobec ustalenia, że zabudowa usytuowana będzie nie bezpośrednio przy granicy działki drogowej, z której następuje wjazd i wejście do budynku. W punkcie II. b. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalił "do 31 %", a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej "minimum 25%". W punkcie II c. ustalił szerokość elewacji frontowej zwróconych dłuższym bokiem w kierunku ul. [....] i [....] "do 40 m", a szerokość elewacji frontowych zwróconych krótszym bokiem w kierunku ul. [....] i [....] "do 14 m". W punkcie II.d. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalił "do 16,5 m".

W zakresie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ ustalił, że zaopatrzenie w wodę jest możliwe w oparciu o wodociąg fi 150 mm przebiegający przez teren inwestycji oraz wodociąg fi 300 mm zlokalizowany w ulicy [....] . Zaopatrzenie w energię elektryczną jest możliwe po wybudowaniu przyłącza. Zaopatrzenie w energię cieplną, przy ogrzewaniu elektrycznym lub gazowym, jest możliwe, a z sieci ciepłowniczej wymaga wykonania przyłączy. Odprowadzenie ścieków jest możliwe w oparciu o miejski kanał sanitarny zlokalizowany w ul. [....] po rozbudowie sieci.

Ustalił również, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z ul. [....] , który wymaga przebudowy w ten sposób, by droga dojazdowa do terenu inwestycji stanowiła czwarte ramię skrzyżowania ul. [....] z ul. [....] . Ustalił też, że ul. [....] wymaga przebudowy na zasadach określonych w umowie z dnia 30.06.2010 r.

W punkcie dotyczącym wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich organ ustalił, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Odwołanie o powyższej decyzji złożyła E.N. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie z dnia [....] 2010 r. zatytułowanym "Uzupełnienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2010 r." E.N. zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 i art. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji warunków komunikacji planowanej inwestycji z drogą publiczną - ul. [....] , z naruszeniem prawa do zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność oraz prawa do uzyskania dostępu do drogi publicznej poprzez wyjazd z nieruchomości stanowiącej jej własność, do ul. [....] . Wskazała również na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w oparciu o działki sąsiednie, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej oraz poprzez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Odwołująca się zaznaczyła, że żadna z przyjętych do analizy działek nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działki nr nr [....] , na których ma być realizowana inwestycja tj. ul. [....] . Ponadto analiza akt sprawy wskazuje, że dołączone do wniosku informacje techniczne nie spełniają wymogu określenia zapotrzebowania, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszony został również art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że realizacja inwestycji polegającej między innymi na budowie 290 miejsc postojowych dla samochodów nie wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Odwołująca wskazała ponadto na naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizy. Sporządzona analiza urbanistyczna została bowiem wyznaczona w oparciu o nieaktualną mapę. Ponadto ani z uzasadnienia decyzji ani z analizy urbanistycznej nie wynika, w jaki sposób obszar analizy został wyznaczony. Dane dotyczące szerokości frontu działki objętej wnioskiem są niezbędne, aby sprawdzić wielkość wyznaczonego obszaru analizy i sposób wyznaczenia tego obszaru. Tymczasem nie ma takiej informacji zarówno w decyzji jak i w części tekstowej i graficznej analizy. Naruszony został także § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia linii nowej zabudowy, co oznacza, że inwestor będzie mógł zagospodarować działkę nr [....] w dowolny sposób. Ponadto w analizie urbanistycznej jak i w uzasadnieniu decyzji nie wskazano wskaźników, w oparciu o które ustalono powierzchnię biologiczne czynną i powierzchnię zabudowy, czym naruszono § 5 w/w rozporządzenia. Z załącznika nr 1 do decyzji wynika, że organ ustalił wskaźnik powierzchni całości zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem do 31%, podczas gdy zgodnie z analizą urbanistyczną średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 21% i 19 %. Naruszono także § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. Organ dopuścił bowiem szerokość elewacji planowanych budynków, w przypadku zwrócenia ich dłuższym bokiem w kierunku ul. [....] i ul. [....] , wynoszącą maksymalnie 40 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że szerokość ta została ustalona z uwzględnieniem elewacji budynków znajdujących się poza obszarem analizy. Odwołująca się zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. c w zw. z art. oraz art. 61 § 4 k.p.a. polegające na nie wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom, w tym skarżącej, czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgłaszanych przez strony zarzutów.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2010 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 tego rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry urbanistyczne, które określono w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia. Parametry te uwzględniają wymóg ładu przestrzennego i ustalono je w sposób wyważony. Organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności działki nr nr [....] . W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uzasadnił odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy okolicznością, że zabudowa nie będzie usytuowana bezpośrednio przy granicy działki drogowej, z której następuje wjazd i wejście do budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poglądu tego nie kwestionuje. Nawet gdyby organ I instancji taką linię wyznaczył to i tak pozostałe parametry zamierzenia inwestycyjnego nie uległyby zmianie. Linia zabudowy określa minimalne oddalenie projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Przy założeniu, że zamierzenie inwestycyjne (tak jak to miało miejsce w tej sprawie) obejmowało konkretne numery działek, warunki zabudowy również obejmowały parametry zamierzenia inwestycyjnego na tychże konkretnych działkach. Mając na uwadze zlokalizowanie całego zamierzenia kubaturowego w tzw. drugiej linii zabudowy, czyli oddaleniu od linii zabudowy wzdłuż drogi publicznej, inwestor i tak nie mógłby przekroczyć granic tych działek, które taką zabudową miałyby być objęte. Gdyby natomiast inwestor zamierzał np. zwiększyć powierzchnię działek, dla których ustalono parametry przyszłej inwestycji, to wówczas naraziłby się na zarzut niezgodności między warunkami zabudowy wydanymi dla obszaru o danych działkach i danym obszarze z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla innych działek o innym obszarze. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie do 31 % i został określony jako średni z dwóch maksymalnych wskaźników, tj. 26 % i 36 %, pod warunkiem ujednolicenia wysokości zabudowy do 16,5 m. Planowana zabudowa posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [....] . Zabudowa mieszkaniowa stanowiąca bezpośrednie sąsiedztwo wjazdów z tych ulic na przedmiotową działkę powinna stanowić podstawę w ustaleniu parametru wysokościowego projektowanej zabudowy, ponieważ znajduje się w bezpośredniej relacji wysokościowej z zabudową projektowaną. Z kolei wskaźnik szerokości elewacji frontowej obiektów zwróconych krótszym bokiem w kierunku ulicy [....] i [....] wyniósł 14 m, natomiast dla dłuższego boku obiektów do 40m. W decyzji organ I instancji nawiązał do szerokości budynków na działkach nr nr [....] przy ul. [....] , jak również na działce nr [....] przy ul. [....] . Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, tj. załącznik obejmujący część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E.N. Skarga stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego i nierozpoznaniu sprawy, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zarzuciła również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do żadnego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazała, że jej pismo z dnia [....] grudnia 2010 r. stanowiące uzupełnienie odwołania z nieznanych przyczyn nie znalazło się w aktach sprawy i nie było przedmiotem analizy. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył więc wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla w żaden sposób wyników postępowania wyjaśniającego, które organ zobowiązany był przeprowadzić. Uzasadnienie nie zawiera analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, jak również analizy zasadności zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię Mieszkaniową [....] w piśmie z dnia [....] sierpnia 2010 r. dotyczących zbyt małej liczby miejsc parkingowych przewidzianych dla inwestycji, zbyt małej odległości między planowanymi budynkami i zbyt małej ilości planowanych terenów zielonych, jak również nie odnosi się do wysokości planowanych budynków. Organ nie przeprowadził także postępowania wyjaśniającego w zakresie zarzutów podnoszonych przez Radę Dzielnicy XII, dotyczących odprowadzanie wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznając okoliczność, że skład orzekający SKO nie dysponował pismem skarżącej z dnia [....] grudnia 2010 r. zatytułowanym "Uzupełnienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2010 r." , wyjaśniło, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania, a zatem niezależnie od treści podniesionych zarzutów, obowiązany był do zbadania z urzędu całokształtu sprawy pod względem proceduralnym, jak i materialnoprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd.

Stosownie do przepisu art. 52 ust.2 ustawy, mającym zastosowanie – w związku z art.64 ust.1 ustawy – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl ust. tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej. Wskazać również należy, że w § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje, że odległość między granicami (średnicy) obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić nie mniej niż 50 m.

Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Zwrócić jednakże należy uwagę, że przy obserwowanej praktyce organów (która znalazła odzwierciedlenie także w rozpoznawanej sprawie) wyznaczania niezwykle rozległych obszarów analizowanych, powyższy pogląd wymaga pewnego uzupełnienia.

Po pierwsze, zaznaczyć należy, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Po drugie, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści §5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek).

Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w dniu 20.08.2010 r. (k.167 akt administracyjnych) jest wadliwa. Urbanista ją sporządzający nie wyjaśnił zasad, jakimi się kierował wyznaczając obszar analizowany. Podał jedynie, że obszar analizy wyznaczono koliście "o promieniu ok.350 m poprowadzonym z każdego wierzchołka działki", a w obszarze tym "znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy".

Tymczasem, jak już wyżej przedstawiono, w rozumieniu tego przepisu istotne jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (a nie jakakolwiek działka znajdująca się w obszarze analizowanym), była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W punkcie 2. a. analizy, dotyczącym formy architektonicznej nie przytoczono żadnego numeru działki przyjętej do dokonanych ustaleń.

W punkcie 2.b. dotyczącym linii zabudowy powołano się na usytuowanie domów nr [....] oraz nr [....] na działce [....] , położonych przy innej ulicy (ul......). Ustalając położenie domów przy ul. [....] powołano się jedynie na 3 działki: [....] , [....] i [....] , z pominięciem innych zabudowanych działek położonych przy tej ulicy.

W punkcie 2.c analizy dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wybiórczo wymieniono jedynie działki nr nr [....] Działek nr nr [....] nie odnaleziono w części graficznej analizy (k.165).

W punkcie 2.d. analizy dotyczącym szerokości elewacji frontowej przyjęto do porównań jedynie 9 działek, położonych przy ul. [....] ul. [....] , ul. [....] , ul. [....] , w tym 1 działkę położoną przy ul. [....] .

Działek nr nr [....] nie odnaleziono w części graficznej analizy (k.165).

W punkcie 2.e. analizy dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wadliwie przyjęto do porównań 3 budynki położone przy ul. [....] i 3 działki położone przy ul. [....] . Tych ostatnich działek nr nr [....] nie odnaleziono w części graficznej analizy (k.165).

Analiza nie zawiera żadnych ustaleń do wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Powyższe wady dyskwalifikują, przyjętą bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji, analizę urbanistyczno-architektoniczną. Stanowi to o naruszeniu przez organy art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Nadto, z naruszeniem cytowanego wcześniej przepisu art.61 ust.1 pkt 3 w zw. z ust.5 ustawy ustalono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Na wstępie podnieść należy, że wniosek inwestora nie obejmował działki nr [....] (k.33 akt administracyjnych), gdyż po jego modyfikacji działka ta została wyłączona z terenu inwestycji. Na stronie drugiej wniosku, po dokonaniu skreśleń wpisano, że wjazdy na teren inwestycji pozostają bez zmian. Z treścią pisemnego wniosku pozostaje zatem w sprzeczności jego część graficzna, w której podano, że istniejący wjazd przewidziany jest do przebudowy. Nadto, we wniosku inwestor nie określił zapotrzebowania na media, co uniemożliwiało dokonanie ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Jak słusznie podniesiono w skardze organ winien wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku.

Ustalenie warunków zaopatrzenia w wodę pozostaje w sprzeczności z pismem MPWiK z dnia 5.05.2010 r. (k.14 akt), w którym podano, że wodociąg DN 150 mm przewidziany jest do likwidacji, a zaopatrzenie w wodę winno być realizowane w oparciu o wodociąg DN 300 mm w ul. [....] po wykonaniu wodociągu spinającego z wodociągiem DN 100 mm biegnącym po północnej stronie zabudowy przewidzianej na działkach [....] i innych.

Jak wynika z kolei z pisma [....] z dnia 20.11.2009 r. (k.13 akt), dostawca energii elektrycznej podał, że dostawa mocy przyłączeniowej będzie możliwa pod warunkiem zrealizowania odpowiednich inwestycji w zakresie zasilających urządzeń elektroenergetycznych, w tym budowy stacji transformatorowej, linii kablowych, sieci rozdzielczej – a więc nie tylko przyłącza – jak podano w decyzji.

MPEC wskazało zaś (k.11 akt), że sieć ciepłownicza przebiega w odległości ok. 500 m od terenu inwestycji – w ul. [....] .

Nadto, wadliwe jest ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem przez określenie tego parametru : "do 31 %". Wskaźnik ten musi być powiem ustalony precyzyjnie. Zauważyć również należy, że z analizy wynika, że na zachód od projektowanej inwestycji przeważa zabudowa wielorodzinna ze wskaźnikami zabudowy od 13 % do 26 %. Na wschód przeważa zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna niskiej intensywności ze wskaźnikami zabudowy od 18 % do 36 %. Średni wskaźnik dla tego obszaru wynosi 27 %. Nie wiadomo zatem, co było przyczyną określenia tego wskaźnika w decyzji: "do 31 %". Jedynie w "Wynikach analizy" wskazano, że średnia z tych wielkości maksymalnych wynosi 31 %. Organ nie wyjaśnił jednakże dlaczego ustalił wskaźnik w taki właśnie sposób, a nie jako średni z całego obszaru analizowanego (wskaźników dla wszystkich działek z obszaru analizowanego).

Uzasadnienie decyzji pomija również powody, jakimi kierował się organ wyznaczając szerokość elewacji frontowej. W analizie urbanista nie wyznaczył tego wskaźnika, przytaczając jedynie informacje o szerokościach elewacji budynków położonych przy kilku ulicach. Ustalenie tego wskaźnika, przyjętego w decyzji, znalazło się tylko w wynikach analizy, a sam organ nie uzasadnił przyjętego rozwiązania.

Wreszcie, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, w tym przede wszystkim art.107§ 3 k.p.a.

Organ odwoławczy przyznał, że nie zapoznał się z niezwykle obszernym pismem stanowiącym uzupełnienie odwołania. Tym samym nie ustosunkował do szczegółowych zarzutów w nim postawionych, co - wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę – stanowi o istotnym naruszeniu obowiązków ciążących na organie odwoławczym.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w punkcie I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.