Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1139/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153 art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 504/11 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1139/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę L. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W wyniku pisma A. K.-M. z dnia 6 lutego 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie g. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące legalności garażu usytuowanego na działce nr [...], położonej w B. przy ul. [...], będącej własnością L. G.

W trakcie przeprowadzonego postępowania L. G. nie okazał pozwolenia na budowę garażu. Widząc możliwość legalizacji samowoli budowlanej, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. 243, poz. 1623 ze zm.), postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r. organ nałożył na L. G. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących budowy garażu. Nałożony obowiązek zobowiązany wykonał w terminie, a organ stwierdził, że przedłożona dokumentacja spełniała wymogi projektu budowlanego.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia 8 czerwca 2010 r. organ I instancji, stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, ustalił L. G. opłatę za legalizacyjną w kwocie 25 000 zł. W wyniku złożonego przez inwestora zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie g., na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazał L. G. rozbiórkę garażu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nieustalenie daty budowy garażu.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, uzupełniając postępowanie wyjaśniające, organ I instancji przyjął, że garaż został wybudowany w latach 1980-1990 i decyzją z dnia 11 lutego 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, ponownie wydał nakaz rozbiórki.

W odwołaniu od ww. decyzji L. G. zarzucił, że organ nie uwzględnił zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 października 2009 r., II SA/Op 249/09.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał ustalenia stanu faktycznego o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia za własne, po czym zauważył, że w rozpatrywanej sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnił, że organ I instancji przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie zmierzające do legalizacji spornego obiektu, jednakże termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej upłynął bezskutecznie. Obligowało to organ do wydania nakazu rozbiórki.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 października 2009 r. zobowiązywały organ do uzupełnienia postępowania dowodowego o przesłuchanie dodatkowych świadków oraz do ustalenia daty budowy garażu. Stosując się do powyższych zaleceń organ I instancji przesłuchał dodatkowych świadków (w tym wnioskowanych przez odwołującego), którzy jednak nie wskazali nawet przybliżonej daty powstania spornego obiektu. Analizując zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że nie można wskazać precyzyjnej daty budowy garażu. Na podstawie dowodów z zeznań stron i świadków organ I instancji przyjął, że garaż został wybudowany w latach 1980-1990. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko, mając na względzie, że w sprawie zostały przedsięwzięte wszelkie działania mające na celu ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a jednak nie pozwoliło to na ustalenie dokładnej daty budowy.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł L. G. zarzucił, że organ nadzoru budowlanego przyjął nieuprawnione założenie, że budynek znajdujący się na jego posesji został przez niego wzniesiony bez wymaganego zezwolenia w latach 1980-1990. Nie zgodził się też ze stanowiskiem, że dokonany przez niego remont ściany bocznej budynku dokonany w styczniu 2009 r., polegający na zastąpieniu desek ścianą z bloczków betonowych, może zostać potraktowany jako przebudowa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przypomniał, że kwestia oceny, czy organy prawidłowo ustaliły, że L. G. wzniósł obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia, była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 5 października 2009 r., II SA/Op 249/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję OWINB z dnia 10 czerwca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w powiecie g. z dnia 24 kwietnia 2009 r. nakazującą wykonanie L. G. określonych czynności, by doprowadzić garaż na działce nr [...] w B. do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdził wówczas, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy to L. G. wybudował sporny garaż, jak i nie podjęły próby wyjaśnienia sprawy samowolnego wykonania murowanej ściany garażu. Dodatkowo Sąd podniósł, że do zastosowania w sprawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) upoważnił organy obu instancji pogląd, że skarżący wzniósł nielegalnie garaż i że jego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przyjęto również, że wymurowanie ściany garażu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu kwestie te wymagały dokładniejszego wyjaśnienia. Jednocześnie w wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że nielegalna przebudowa garażu polegająca na wykonaniu robót budowlanych (wymurowaniu ściany) nastąpiła już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co skutkuje uznaniem, że nie zaktualizowała się przesłanka z art. 103 ust. 2 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził następnie, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd I instancji przypomniał, że organ nadzoru budowlanego uznał, że sporny obiekt powstał w latach 1980-1990, a okoliczność tę ustalono na podstawie oględzin, zeznań świadków oraz opierając się o oświadczenia stron postępowania i wyjaśnienia poprzedniego właściciela spornej nieruchomości. Jednocześnie organ ustalił, że skarżący wybudował ścianę boczną garażu od strony wschodniej w październiku 2008 r. bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Fakt wybudowania przez skarżącego ściany z bloczków betonowych, usytuowanej przy granicy z działką nr [...] w B., został potwierdzony ustaleniami Sądu Rejonowego Wydział II Karny w G., II K 424/09.

W ocenie Sądu I instancji nie budził zatem wątpliwości fakt wykonania przebudowy obiektu budowlanego (garażu) w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo nie było sporne, że skarżący nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę garażu, a wręcz oświadczył, że jej nie posiada, bowiem zakupił nieruchomość zabudowaną już m.in. kwestionowanym obiektem.

Sąd podkreślił, że skarżący, jako właściciel nieruchomości, ponosi odpowiedzialność za wszystkie obiekty znajdujące się na działce nr [...], w tym także i te, które zostały wzniesione przez poprzedniego właściciela. Jeśli zatem poprzedni właściciel dopuścił się samowoli budowlanej, to skutki tej samowoli obciążają skarżącego.

Ponadto Sąd I instancji przyjął, że skarżący dokonał przebudowy obiektu budowlanego w 2008 r., wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej w latach 1980-1990.

Oznacza to, że nie ma wobec niego zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie art. 48 tej ustawy, gdyż nie ma tożsamości obiektów budowlanych.

Dlatego za zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej, która nie ma charakteru obligatoryjnego. Inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku uiszczania ustalonej opłaty legalizacyjnej, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. W takim wypadku musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce.

Sąd I instancji uznał zatem, że kontrolowane postępowanie przeprowadzono z dochowaniem wszystkich wymogów procesowych oraz przy właściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2011 r. skargę kasacyjną złożył L. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1/ naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4, art. 49b, art. 103 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.; w ocenie skarżącego Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że skarżący w 2008 r. dokonał przebudowy obiektu wzniesionego przez niego w warunkach samowoli budowlanej w latach 1980-1990, w tym wadliwie przyjął, że wymiana jednej ściany drewnianej na murowaną stanowiła przebudowę, przez co brak jest tożsamości obiektu, podczas gdy wymiana w takim zakresie stanowiła jedynie prace zmierzające do zachowania substancji obiektu, a wykonane prace miały cechę remontu polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego, z dopuszczalnym zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż pierwotnie użyto; ponadto roboty realizowane były stosownie do zgłoszenia z dnia 19 grudnia 2008 r. i nie wymagały pozwolenia na budowę; prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna zatem doprowadzić do wniosku, że sankcja z art.48 ustawy - Prawo budowlane jest wyłączona;

2/ naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wyrażające się w uznaniu przez Sąd, że organ ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo wykonał zalecenia wynikające z wyroku WSA w Opolu z dnia 5 października 2009 r., II SA/Op 249/09; w ocenie skarżącego nie wszystkie zawarte w tym wyroku okoliczności i wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wyłącznie w aspekcie działania organu, bez rozważenia zarzutów i argumentów strony zawartych w skardze, w tym okoliczności, że roboty budowlane zostały zgłoszone właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej; oznacza to, że Sąd I instancji poprzestał wyłącznie na analizie czynności dokonanych przez organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy dyspozycja przywołanego przepisu nakazuje Sądowi rozważenie w wyroku wszystkich zarzutów strony, w szczególności tych, które mają istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nadzoru budowlanego oddalił skargę, mimo że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji rozpatrzenie sprawy nie jest wynikiem zgromadzenia całego materiału sprawy; zarzut ten dotyczył m.in. pominięcia stanowiska skarżącego odnośnie do inwentaryzacji obiektów na nieruchomości według stanu na dzień zakupu, tym bardziej, że dowód w tym kierunku podnoszony był konsekwentnie przez całe postępowanie administracyjne, a na celowość jego przeprowadzenia zwrócił już uwagę Sąd w wyroku z dnia 5 października 2009 r.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Formułując w skardze kasacyjnej zarzuty, jej autor oparł je na argumentach dwojakiego rodzaju. Po pierwsze starał się wykazać, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie legalności usytuowanego na jego nieruchomości garażu organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi Sąd I instancji, nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 października 2009 r., II SA/Op 249/09.

Po drugie – w wyniku błędnie ustalonego stanu faktycznego, Sąd I instancji i organy wadliwie uznały, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb określony w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Strona bowiem podnosiła konsekwentnie od samego wszczęcia postępowania administracyjnego, że nie ona wzniosła sporny budynek, a zrobił to poprzedni właściciel nieruchomości. Również prace wykonane w 2008 r. (skarżący twierdzi, że na początku 2009 r.), polegające na wymianie jednej ściany garażu (z drewnianej na murowaną) nie mogą wpłynąć na ocenę, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 48 ustawy – Prawo budowalne. Zakres przeprowadzonych prac, w ocenie skarżącego, upoważnia bowiem do uznania, że był to remont, a nie przebudowa, która mogłaby wyłączyć zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy i tym samym uniemożliwiłaby rozstrzygnięcie sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Argumenty te jednak nie mogły przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu.

Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, wskazać należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie nie można uznać, by przepis ten został w jakikolwiek sposób naruszony. W wyroku z dnia 5 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uchylając decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie nakazania doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, uznał, że dokonane przez organy ustalenia faktyczne są niewystarczające do przyjęcia bez wątpliwości, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Sądu nie dość przekonywające były ustalenia dotyczące osoby inwestora (czy garaż wzniósł poprzedni, czy obecny właściciel, a jeśli obecny – to w jakiej dacie), a także okoliczności związane z pracami wykonanymi w 2008 r. przy jednej ze ścian budynku, od strony sąsiedniej nieruchomości. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwolić mogło, w ocenie Sądu, na zastosowanie w sprawie właściwego trybu postępowania i właściwych przepisów.

Dlatego nie można obecnie zarzucić organom nadzoru budowlanego i aprobującego ich działania Sadu I instancji, że nie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 5 października 2009 r. Wskazania te miały bowiem doprowadzić do usunięcia istniejących w sprawie wątpliwości, a nie determinowały konkretnych czynności dowodowych, które, jak zdaje się uważać obecnie autor skargi kasacyjnej, musiały zostać przeprowadzone. Jeśli zatem podjęte przez organy dodatkowe czynności dowodowe (jak np. przesłuchanie kolejnych świadków, zamieszczenie w aktach korespondencji mailowej jednej ze stron postępowania z poprzednim właścicielem nieruchomości, który miał, zgodnie z sugestiami skarżącego, wybudować sporny obiekt) wystarczyły do ustalenia stanu faktycznego, nie należy od nich wymagać przeprowadzenia kolejnych czynności, by wciąż potwierdzać okoliczności już udowodnione. W tym kontekście spojrzeć należy na uporczywe domaganie się przez skarżącego, by skonfrontować treść aktu notarialnego z 1979 r. (w którym mowa jest o 5 obiektach budowlanych na działce nr 860) ze stanem obecnie istniejącym na działce. Sąd w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sugerował wprawdzie przeprowadzenia takiej inwentaryzacji, ale w żadnym przypadku takiej sugestii nie można odczytywać jako wskazań co do dalszego postępowania. Byłoby to niewątpliwie zbyt daleko idące rozumowanie, bo wskazania Sądu dotyczyły tylko konieczności ustalenia daty wzniesienia spornego obiektu.

Istotnym jest, że choć prawidłowo organy ustaliły, że garaż powstał przed datą wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r., to fakt, kto był jego inwestorem (skarżący czy poprzedni właściciel nieruchomości), pozostaje w sprawie bez znaczenia, i to nie tylko z tego powodu, że obecny właściciel ponosi konsekwencje samowoli zrealizowanej przez swojego poprzednika prawnego, na co słusznie zwracał uwagę Sąd I instancji. Nawet jeśli bowiem to nie skarżący wzniósł sporny obiekt, lecz kupił już nieruchomość z istniejącą szopą, to przeprowadzone następnie przez niego prace, trwające od początku lat 80-tych ubiegłego wieku do 2008 r., spowodowały, że nie można obecnie mówić o obiekcie tożsamym z pierwotnie wzniesioną szopą. Już w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazywał, że skarżący tłumaczył, że z uwagi na zły stan zabudowań, dokonał szeregu prac remontowych, które –w przypadku szopy (a wiec spornego obiektu, obecnie pełniącego funkcję garażu) – polegały na wymianie cementowego pokrycia dachu na papę oraz na zastąpieniu ścianami z drewna zniszczonych ścian z cegłówek, które były w złym stanie. Treść tej wypowiedzi koresponduje z treścią protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 17 kwietnia 2009 r. (k. 53 akt administracyjnych), w trakcie której L. G. stwierdził, że w miejscu obecnie istniejącego garażu była szopa, prawdopodobnie takiej samej wielkości jak obecny garaż. Ze względu na upływ czasu strona nie pamiętała dokładnych wymiarów.

Powyższe okoliczności, podnoszone przecież przez samego skarżącego, dobitnie świadczą o tym, że obecnie garaż stanowi zupełnie inny obiekt, nawet jeśli wcześniej istniała w tym samym miejscu szopa. Nie jest przy tym sporna okoliczność, że skarżący nie posiada żadnej dokumentacji z okresu, gdy roboty te były wykonywane. Organy i Sąd I instancji prawidłowo zatem uznały, że inwestorem obecnego budynku był L. G. i wykonał go w warunkach samowoli budowlanej.

Z kolei o konieczności zastosowania przepisów ustawy z 1994 r. przesądza fakt, że w październiku 2008 r. skarżący dokonał przebudowy garażu, zastępując ścianę z desek – ścianą z bloczków betonowych. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego data wykonania owych prac, ustalona przez organy nadzoru budowlanego. Taką również datę przyjął Sąd Okręgowego w Opolu w VII Wydziale Karnym Odwoławczym w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2010 r., VII Ka 573/10. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, że prace te wykonano na podstawie dokonanego zgłoszenia. Przede wszystkim zgłoszenia dokonano w grudniu 2008 r., a więc już po wymurowaniu ściany. Nie mogło owo zgłoszenie zatem wywoływać jakiegokolwiek skutku, skoro należy go dokonać przed przystąpieniem do robót budowlanych.

Nieprawidłowa jest również dokonywana przez autora skargi kasacyjnej kwalifikacja wykonanych prac. Determinuje ona niewątpliwie sposób postępowania organów nadzoru budowlanego. Różne rodzaje robót budowlanych wiążą się bowiem z różnymi rygorami prawnymi w zakresie możliwości ich wykonania bez, bądź w oparciu o zgodę właściwego organu administracji. W przypadku przebudowy wymagane jest zatem uzyskanie pozwolenia na budowę, w przypadku remontu - co do zasady wystarczające jest dokonanie zgłoszenia.

Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że wykonane prace stanowiły przebudowę.

Przebudowa to w myśl art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Niewątpliwie zmiana ściany zewnętrznej obiektu budowlanego z drewnianej na murowaną z bloczków betonowych powoduje zmianę parametrów technicznych obiektu budowlanego. W żaden sposób nie można uznać, by był to wyłącznie remont, przez który, stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Skoro zatem roboty wykonane w październiku 2008 r. stanowiły przebudowę i wykonane zostały bez zgody właściwego organu, to stan faktyczny sprawy ustalony przez Sąd I instancji jest prawidłowy. Z akt administracyjnych sprawy, jak też z twierdzeń samego skarżącego, dobitnie widać, że dokonując na przestrzeni lat wielu prac remontowych (w jego pojęciu), faktycznie burzył i stawiał nowe elementy budynku (dach, ściany), traktując to ciągle jako "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Tą metodą można zburzyć cały obiekt budowlany, stawiając nowe ściany, jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie będzie to jednak już remont w rozumieniu powyższego przepisu, lecz budowa, czy też przebudowa.

Przebudowa obiektu budowlanego, jak i wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 7 i 7a z zasady wymaga pozwolenia na budowę, chyba że podlega wyłączeniom z art. 29 i 30, kiedy to wymaga się dokonania zgłoszenia. Tak więc zgłoszenie jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i jako takie nie może być stosowane w drodze wykładni rozszerzającej.

Należy zatem w całej rozciągłości podzielić stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 ustawy z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora. Teza taka prezentowana jest w orzecznictwie sądowym i Sąd w składzie niniejszym w pełni ją podziela (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r., II SA/Wr 20/13).

Jak wynika z powyższych rozważań zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, czy to odnoszących się do związania oceną prawną i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 5 października 2009 r., czy to do uzasadnienia zaskarżonego wyroku i poczynionych w nim ustaleń faktycznych, są niezasadne. Należy podnieść, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a będzie usprawiedliwiony tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Sporządzone uzasadnienie wyroku z dnia 28 grudnia 2011 r. spełnia stawiane przez prawo wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zamieszczone są rozważania co do zarzutów strony. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny.

Również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo budowlane są nieuzasadnione. W niniejszej sprawie niewątpliwie nie było podstaw do stosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, ustaleniu opłaty legalizacyjnej i jej nieuiszczeniu – organy miały obowiązek wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.