Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1795/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] kwietnia 2006r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. na drodze krajowej nr [...] poddał kontroli drogowej ciągnik nr rej. [...] marki [...] z naczepą nr rej. [...] marki [...], będący własnością Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą w formie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "T.". W protokole kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia oraz z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. Z okazanego w czasie kontroli listu przewozowego wynika, że przewożona była makulatura o symbolu [...], której dostawca określony został jako S., a odbiorca jako "R." spółka z o.o. , zaś miejsce odbioru określono jako W. Kierowca J. K. okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanej Z. T., a przesłuchany w charakterze świadka wyjaśnił, że przedsiębiorstwo "T." należące do Z. T. świadczyło usługę transportową polegającą na przewozie odpadów z S. do R. i potwierdził, że nie okazał zezwolenia na przewóz odpadów innych niż niebezpieczne, świadectwa kwalifikacji, ani zaświadczenia potwierdzającego spełnienie wymagań określonych ustawą. Wyjaśnił też, że nie jest zatrudniony w firmie Z. T., jednak jedzie na potrzeby tej firmy. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę J.K. bez zastrzeżeń.

W toku postępowania Z.T. przedstawił zlecenie transportowe z dnia [...] kwietnia 2006r. wystawione przez D. spółka z o.o. na transport przez P.P.H.U. "T." Z. T. makulatury załadowanej [...] kwietnia 2006r. w W. do "R." spółka z o.o. w R. Przedstawił też trzy decyzje wydane na rzecz D. spółka z o.o. zezwalające tej spółce na transport różnych odpadów, w tym decyzję z dnia [...] sierpnia 2005r. zezwalającą D. spółka z o.o. na transport opakowań z papieru i tektury o symbolu 150101.

Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art.92 ust.1 p.3 i ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 204 z 2004r. poz. 2088 dalej określana jako utd/ oraz lp.7.2. załącznika do tej ustawy i art.28 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach /Dz. U. Nr 62 poz.628 z późn. zmianami/ nałożył na Z. T. karę pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia oraz na podstawie art.92 ust.1 i ust.4 utd i lp.1.8. załącznika do utd karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu bez wyposażenia kierowcy w zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie. W uzasadnieniu nałożenia kary 6000 zł organ wskazał, że posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów obowiązany jest uzyskać zezwolenie, którego strona nie miała. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003r. w sprawie rodzaju odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności /Dz. U. Nr 16 z 2004r. poz.154/ nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż dotyczy ono tylko placówek handlowych prowadzących sprzedaż produktów, po których rozpakowaniu powstają odpady. Przewożony odpad, makulatura o symbolu 15 01 01, figuruje w spisie zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów, zatem na jego transport wymagane jest zezwolenie.

Od tej decyzji w części dotyczącej kary 6000 zł odwołał się Z. T. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania co do tej kary. Zarzucał błędną interpretację art.28 ustawy o odpadach polegającą na przyjęciu, że wykonywanie transportu odpadów na zlecenie podmiotu posiadającego zezwolenie na ich transport wymaga zezwolenia. Wskazał, że działał na zlecenie D. spółka z o.o., która ma stosowne zezwolenie na transport odpadów. To zezwolenie uprawnia zleceniodawcę do posłużenia się podwykonawcą, jakim była firma skarżącego. Podwykonawcy mogą wykonywać transport bez osobnego zezwolenia. Podmiot zajmujący się transportem odpadów nie jest posiadaczem odpadów, zatem nie dotyczą go wymogi stawiane posiadaczom odpadów. Posiadający zezwolenie zleceniodawca odpowiada za prawidłowość działania zleceniobiorcy. Dodatkowo w drugim odwołaniu z tej samej daty, potraktowanym jako uzupełnienie pierwszego odwołania, Z. T. powołał się na Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2002r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności oraz podstawowych wymagań dla zbierania i transportu odpadów /Dz.U. Nr 188 poz.1575 z późn. zmianami/ i podniósł, że zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem transport odpadów o symbolu 150101 nie wymaga w ogóle zezwolenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazał art.138 § 1 p.1 KPA, art.92 ust.1 utd oraz lp.7.2. załącznika do utd i art.28 ust.1 cytowanej wyżej ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art.28 ust.1 ustawy o odpadach prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia z zastrzeżeniem art.31 ust.1, art.32 ust.1 i 33 ust.1a i 4 ustawy o odpadach. Zezwolenie na transport odpadów jest decyzją administracyjną i jest adresowane do indywidualnego podmiotu. Zezwolenie wydane na rzecz D. spółka z o.o. nie uprawnia do wykonywania transportu innych przedsiębiorców działających jako podwykonawcy. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2002r. utraciło moc 19 lutego 2004r. i zostało zastąpione przez Rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003r. w sprawie rodzaju odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności /Dz.U. Nr 16 z 2004r. poz.154/ dotyczy ono jednak tylko placówek handlowych prowadzących zbiórkę i transport odpadów objętych wykazem. Zbieranie tych odpadów musi odbywać się w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady. W sprawie niniejszej nie było takiej sytuacji.

Tę decyzję Z. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywiódł jak w odwołaniu, iż transport odpadów o symbolu 150101 jako wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003r. nie wymaga zezwolenia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia wymóg bycia placówką handlową dotyczy wyłącznie zbierania odpadów, zaś transport, zgodnie z § 5 rozporządzenia, ma zapewniać racjonalne wykorzystanie środków transportu i nie powodować zagrożeń ani uciążliwości dla środowiska. Nie ma w treści rozporządzenia postanowień, z których wynikałoby, że dotyczy ono tylko placówek handlowych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie powołując się na art.28 ustawy o odpadach i art.92 ust.1 utd oraz lp.7.2. załącznika do tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz.1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona.

W sprawie niniejszej stan faktyczny jest między stronami niesporny, a skarżący nie stawia zarzutów, co do prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń faktycznych.

Spór dotyczy jedynie rozumienia treści prawa i prawidłowości jego zastosowania, a w szczególności ustalenia, czy transport opakowań o symbolu 150101 wymaga zezwolenia, czy też zawsze jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia. Dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie trzeba przeanalizować przepisy ustawy o odpadach i wydanych do niej rozporządzeń wykonawczych, mając na względzie zarówno cel uregulowań jak i systematykę ustawy.

Na wstępie wskazać należy, że opakowania z papieru i tektury, które przewoził skarżący w dniu kontroli wymienione są w katalogu odpadów zawartym w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów /Dz. U. Nr 112, poz.1206/ wydanym na postawie art.4 cytowanej wyżej ustawy o odpadach. Odpady te opatrzone są kodem 150101 i zakwalifikowane jako odpady nie będące odpadami niebezpiecznymi. Są to więc odpady sklasyfikowane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o odpadach i podlegające uregulowaniom tej ustawy.

Jak wynika z art.1 ustawy o odpadach jej celem jest takie określenie zasad postępowania z odpadami, które zapewnia ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także zapobieganie powstawaniu odpadów, ograniczenie ich ilości i negatywnego oddziaływania na środowisko, odzysk i unieszkodliwianie. Realizacji tych celów podporządkowane są dalsze uregulowania ustawy, która w licznych przepisach przewiduje daleko idącą reglamentację działalności związanej z odpadami.

Art.28 ust.1 ustawy o odpadach ustanawia zasadę ogólną, że "prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga zezwolenia, z zastrzeżeniem art.31 ust.1, art.32 ust. 1 i art.33 ust.1a i 4". Art.28 ust.5 zawiera szczegółowe postanowienia dotyczące treści zezwolenia. Zezwolenie w zakresie zbierania i transportu odpadów określa rodzaje odpadów, obszar działalności, miejsce, sposób i rodzaj magazynowania, opis dalszego zagospodarowania, sposób i środki transportu, ewentualne dodatkowe warunki, czas obowiązywania zezwolenia. Jak wynika z powyższego zezwolenie precyzyjnie określa wszelkie aspekty prowadzonej działalności, co pozwala wysnuć wniosek, że wolą ustawodawcy było usunięcie w tym względzie wszelkiej dowolności.

Art.31 ust.1 i art.32 ust.1 określają wyjątki, kiedy działalność wytwórcy lub posiadacza odpadów w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia. Wyjątki te mają ograniczony i ściśle określony zakres, a zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia jest zastąpione innymi formami reglamentacji. Uregulowania te nie dotyczą skarżącego, co jest w sprawie niniejszej niesporne.

Art.33 zawiera uregulowania dotyczące różnych sytuacji.

Art.33 ust.1 zezwala na przekazanie przez posiadacza odpadów określonych rodzajów odpadów osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą do ich wykorzystania na własne potrzeby. Zgodnie z art.33 ust.1a transport tych odpadów nie wymaga zezwolenia. Art.33 ust.3 zawiera delegację ustawową dla Ministra do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia listę odpadów, które mogą być przekazane. Omawiane przepisy nie znajdują zastosowania w sprawie niniejszej, dotyczą bowiem zupełnie odmiennych sytuacji.

Art.33 ust.4 ustawy zawiera ponadto delegację dla ministra do spraw gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów oraz podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych odpadów. To ten przepis stanowił podstawę do wydania cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia /dalej określane jako Rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2003r./ Przed przejściem do analizy treści Rozporządzenia wskazać należy, że zawarta w ust.4 delegacja dla ministra nie wyczerpuje uregulowań art. 33 ustawy o odpadach, który w dalszych ustępach reguluje szczegółowo sytuację podmiotu prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, który zwolniony jest z uzyskania zezwolenia na transport odpadów. Podmiot ten, co prawda nie musi uzyskać zezwolenia na transport odpadów, ale zgodnie z ust.5 i następnymi ma obowiązek zgłoszenia swej działalności do prowadzonego przez starostę rejestru. Działalność ta podlega więc kontroli organów administracji i w żadnym razie nie jest prowadzona dowolnie.

Jak wynika z powyższego, Rozporządzenie z 23 grudnia 2003r. określa wyjątek od obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie i transport odpadów.

Zgodnie z § 1 Rozporządzenia, reguluje ono dwie kwestie ustalając w ten sposób granice ustanowionego wyjątku: 1/ określa rodzaje odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu oraz 2/ określa podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych rodzajów odpadów.

Zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2003r. opakowania z papieru i tektury oznaczone kodem 150101 należą do odpadów, których zbieranie lub transport, zgodnie z Rozporządzeniem, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów.

W ocenie Sądu zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na transport odpadów oznaczonych kodem [...] nie dotyczy jednak wszelkiego ich transportu, a jedynie transportu w sytuacjach objętych Rozporządzeniem. Na prawidłowość takiej interpretacji wskazuje zestawienie § 3 i § 7 Rozporządzenia. Z § 3 Rozporządzenia wynika, że "zbieranie odpadów odbywa się w palcówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady, określone w załączniku do rozporządzenia". Placówki handlowe, które handlują wyrobami przemysłowymi podlegającymi zużyciu /jak np. baterie, opony, akumulatory/ oraz te, w których po rozpakowaniu towarów powstają odpady w postaci opakowań mają więc prawo bez zezwolenia zbierać te zużyte wyroby oraz opakowania, a także je magazynować /§ 4/.

Z literalnego brzmienia regulującego transport odpadów § 7 Rozporządzenia wynika, że nie chodzi o wszelki transport odpadów wymienionych w załączniku do rozporządzenia, tylko o transport odpadów w postaci zużytych produktów do placówek handlowych prowadzących ich zbiórkę /tj. do placówek handlowych handlujących wyrobami przemysłowymi podlegającymi zużyciu, które bez zezwolenia prowadzą zbiórkę zużytych wyrobów/ oraz transport zużytych opakowań z placówek handlowych /w których te zużyte opakowania powstały/ do następnego posiadacza prowadzącego lub uczestniczącego w procesie odzysku lub unieszkodliwiania.

Zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia jest więc wszelki transport odpadów wymienionych w Rozporządzeniu, ale tylko ich transport między określonymi w Rozporządzeniu podmiotami tj. na ściśle określonych trasach: do placówek handlowych prowadzących zbiórkę bez zezwolenia oraz z placówek handlowych do posiadacza utylizującego odpady. Tylko tak ograniczony transport opakowań o symbolu 150101 jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia. Wskazać należy, że zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na transport odpadów jest wyjątkiem od ustanowionej w art.28 § 1 ustawy o odpadach zasady, że transport odpadów wymaga zezwolenia. Wyjątek musi być, zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami wykładni, interpretowany ściśle. Brak więc podstaw do przyjęcia, że Rozporządzenie dotyczy wszelkiego transportu odpadów wymienionych w załączniku, bowiem z treści § 7 wynika wyraźnie, że chodzi o transport tylko między wskazanymi w tym przepisie podmiotami, z których jeden jest placówką handlową prowadzącą zbiórkę odpadów lub wytwarzającą odpady.

Jak wynika z prawidłowo poczynionych i nie kwestionowanych przez skarżącego ustaleń, kontrolowany transport nie był transportem od placówki handlowej będącej wytwórcą zużytych opakowań do podmiotu je utylizującego, tylko innym transportem opakowań, na który to transport jego zleceniodawca –D. spółka z o.o. miał stosowne zezwolenie. Posiadane przez D. zezwolenie na transport odpadów o symbolu 150101 jest decyzją administracyjną i uprawnia do działania w jego zakresie tylko ten podmiot dla którego zezwolenie było wydane /do którego decyzja była skierowana/. Skarżący działając jako podwykonawca, aby zgodnie z prawem wykonywać zlecenie transportu odpadów o symbolu 150101 był zobowiązany posiadać własne zezwolenie na transport odpadów. Ponieważ skarżący takiego zezwolenia nie posiadał, a wykonywany transport nie był objęty zwolnieniem z obowiązku posiadania zezwolenia, nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu odpadów innych niż niebezpieczne bez zezwolenia było uzasadnione.

Zważywszy powyższe Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, a zatem działając na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę