Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 425/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakazania czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. (dalej jako PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności sposobu użytkowania obiektu budowlanego wykorzystywanego na działalność polegającą na produkcji łodzi z laminatów, usytuowanego na działkach nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) położonych w miejscowości N.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. ustalono, że w przedmiotowym budynku nie jest już prowadzona działalność w zakresie produkcji łodzi z laminatu. Wewnątrz obiektu nie stwierdzono żadnych maszyn ani komponentów przeznaczonych do produkcji. Obecnie budynek pełni typową funkcję gospodarczą. Inwestor-Z. A. oświadczył, że wcześniej budynek był stodołą. W latach 90-tych przeprowadzony został remont polegający na wymianie więźby dachowej, pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej, dociepleniu ścian zewnętrznych oraz instalacji komina z rury pvc. Roboty te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powiatowy organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi dostarczenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w spornym budynku gospodarczym. Po jej przedłożeniu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. orzekł o odstąpieniu od nakazania czynności faktycznych związanych z legalnością wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym.

Po rozpatrzeniu odwołania D. W. od powyższej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB), decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 363/15 uchylił decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB przeprowadził w dniu [...] grudnia 2015 r. oględziny, w protokole z której to czynności opisał istniejący aktualnie sporny budynek gospodarczy użytkowany jako gospodarczy z warsztatem podręcznym a wcześniej użytkowany jako stodoła. Nadto opisał wykonane roboty budowlane oraz powołał oświadczenie inwestora, że przedmiotowy obiekt był remontowany od 1995 r. etapami, a dobudówka do budynku była wykonana w 1980 r. i służyła wcześniej jako kurnik z parnikiem. Obecnie jest to kotłownia służąca w sezonie zimowym do ogrzewania podręcznego warsztatu. Inna działalność w spornym obiekcie nie jest prowadzona. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego PINB w A. wydał w dniu [...] lutego 2016 r. następujące decyzje:

1) nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w N.;

2) nr [...] o odstąpieniu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. od nakazania inwestorowi czynności faktycznych związanych z legalnością wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym.

W uzasadnieniu pierwszej decyzji (umarzającej postępowanie w zakresie legalności użytkowania obiektu budowlanego) podano, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest bezprzedmiotowe, albowiem sporny budynek jest użytkowany jako budynek gospodarczy. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2015 r. jak i w dniu [...] października 2014 r. nie potwierdziły, aby w spornym budynku gospodarczym była prowadzona działalność gospodarcza w zakresie produkcji łodzi z płyt laminowanych.

W uzasadnieniu drugiej z powołanych wyżej decyzji – organ pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia: konstrukcja budynku składa się z elementów charakterystycznych dla tego typu obiektów budowlanych wznoszonych dawno temu metodami tradycyjnymi dla poszczególnych regionów kraju; w budynku pozostała cała drewniana konstrukcja pierwotnej stodoły o tych samych parametrach; aktualnie budynek posiada nowe poszycie ścian zewnętrznych w postaci płyt wiórowych typu OSB jak również warstwy izolacji termicznej; wykonano nowe otwory okienne, dokonano wymiany pokrycia dachowego z wiórowego na pokrycie z blachy łącznie z wymianą łat i częścią zniszczonych biologicznie krokwi. Zdaniem organu pierwszej instancji, powyższe roboty budowlane zostały wykonane w latach obowiązywania ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, bez wymaganego przepisami pozwolenia. Zakwalifikowano te samowolne roboty jako remont istniejącego budynku stodoły, który jest obecnie użytkowany jako budynek gospodarczy. Organ ustalił również, że budynek jest obecnie w dobrym stanie technicznym, jego konstrukcja nie budzi zastrzeżeń pod względem bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i nie zachodzi konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że w sprawie wykonanej przybudówki do tego budynku zostanie podjęte odrębne rozstrzygnięcie.

Wspólne odwołanie od obu decyzji wniosła D. W.. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania wydał [...] maja 2016 r. dwie decyzje:

1) nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności użytkowania budynku gospodarczego;

2) nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] o odstąpieniu od nakazania czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych.

W uzasadnieniu pierwszej z wymienionych decyzji podano, że dwukrotnie przeprowadzone oględziny w dniu [...] października 2014 r. oraz [...] grudnia 2015 r. jednoznacznie wykazały, iż działalność polegająca na prowadzeniu w spornym obiekcie budowlanym produkcji łodzi nie jest już prowadzona. Właściciel, jak uznano, w sposób dobrowolny przywrócił poprzedni sposób użytkowania budynku. Zatem postępowanie w sprawie legalności użytkowania budynku stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ drugiej instancji dokonał kwalifikacji robót budowlanych dokonanych samowolnie (bez pozwolenia budowlanego) jako przebudowa. Powołując się na oględziny z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalił, że: "inwestor wymienił pokrycie dachowe wraz z łatami i niektórymi krokwiami, wymienił poszycie ścian z desek na płyty OSB, które z zewnątrz zostały ocieplone i otynkowane. Wykonane zostały również nowe otwory okienne oraz komin z rury pvc. Obiekt został też wyposażony w ogrzewanie i wentylację. Z treści pisma D. W. z dnia [...] lutego 2016 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora wynika ponadto, że pierwotnie stodoła nie posiadała stropu, a posadzka wykonana była jedynie częściowo. Zatem, te elementy również zostały wykonane przez inwestora". Powołując się na zdjęcia przedłożone w toku postępowania przez D. W. wskazujące, że w 2006 r. budynek gospodarczy był stodołą, ustalił okres wykonania robót "w czasie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.". Zatem – według organu - samowola podlegała regulacji art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Skoro z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, to nie zachodziła potrzeba nakładania na inwestora żadnych czynności faktycznych, o czym prawidłowo orzeczono zaskarżoną odwołaniem decyzją.

PWINB podkreślił, że poczynione przez organy ustalenia pokrywają się z oświadczeniami składanymi przez D. W., zatem nie było potrzebne dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Jak stwierdził: "W niniejszej sprawie przeprowadzenie oględzin wystarczyło do tego, by jednoznacznie stwierdzić, że inwestor nie wybudował przedmiotowego budynku, lecz dokonał jego przebudowy". Odnośnie kotłowni przybudowanej do spornego budynku, podano, że została ona uznana przez organ pierwszej instancji za odrębną inwestycję i w jej przedmiocie prowadzone jest odrębne postępowanie.

Skargi od powyższych decyzji wniosła D. W.. Skarga od decyzji PWINB nr [...] (umorzenie postępowania dotyczącego legalności użytkowania) została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 441/16. Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. uchylono tę decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].

Z kolei skarga na decyzję PWINB nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 442/16. Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. również i ta decyzja jak i decyzja organu pierwszej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] instancji zostały uchylone. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że doszło do naruszenia zasady związania wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Bk 363/15, wynikającej z art. 153 P.p.s.a. Wskazano, że Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wytknął, iż czynności dowodowe ograniczyły się do oględzin, a ustalenia co do zakresu ocenianych robót budowlanych i daty ich realizacji oparte zostały na niepoddanych jakiejkolwiek weryfikacji wyjaśnieniach inwestora Z. A., wpisanych lakonicznie do protokołu oględzin. Tymczasem po to, by dokonać właściwej kwalifikacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, niezbędna jest staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu (robót budowlanych) do ustawowych definicji prawa budowlanego, a następnie skonfrontowanie ustalenia z brzmieniem przepisów tego prawa z daty przystąpienia do robót budowlanych celem sprawdzenia, czy i jakiej reglamentacji ustawy podlegało ich wykonanie. Sąd dokładnie wyjaśnił, jakie ustalenia powinny być poczynione, wskazując na zmiany legislacyjne. Wskazał także, że "Organ nadzoru budowlanego datę realizacji robót budowlanych przystosowawczych winien ustalić na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dowodu z zeznań obu skłóconych stron postępowania administracyjnego, zeznań świadków (najlepiej sąsiadów terenu inwestycji) oraz skonfrontowaniu dowodów osobowych z dostępnymi dokumentami i materiałem fotograficznym". Zalecił wykorzystanie w sprawie niniejszej informacji z innych prowadzonych postępowań między stronami.

Tymczasem rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego dokonały jednej czynności – w dniu [...] grudnia 2015 r. przeprowadzono oględziny z udziałem inwestora z których sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie ponownie wydano decyzję o odstąpieniu od nakazania czynności faktycznych związanych z legalnością wykonanych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji skonkludował, że w wyniku wykonania samowolnie robót budowlanych w istniejącym budynku stodoły, obecnie użytkowanym jako budynek gospodarczy, nie doszło do budowy a jedynie do remontu. Organ drugiej instancji zakwalifikował wykonane roboty jako przebudowę i przyjął podany przez uczestniczkę postępowania okres robót. Nie uwzględnił w rozważaniach przybudówki, bowiem została przez PINB objęta oddzielnym postępowaniem. Uznał, że roboty wymagały pozwolenia budowlanego którego inwestor nie uzyskał. Zastosowano przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wobec ekspertyzy rzeczoznawcy uzyskanej w pierwszym postępowaniu stwierdzającej zgodność ze sztuką budowlaną wykonanych robót – odstąpiono od nałożenia na inwestora obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem.

W świetle powyższego Sąd zarzucił, że organy pominęły konsekwentne stanowisko skarżącej (w całym postępowaniu), że zakres robót zmierzających do przystosowania byłej stodoły na budynek do produkcji łodzi był szerszy, bowiem całościowo obejmował także obecną przybudówkę co zmieniło gabaryty pierwotnej stodoły i stanowi rozbudowę. Sąd podkreślił, że w postępowaniu kontrolującym legalność robót budowlanych w przedmiocie samowoli budowlanej zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wymagają poczynienia dokładnych wyjaśnień: czy a jeśli tak to kiedy, jakie roboty budowlane wykonano, zakwalifikowania ich pod definicje prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7) obowiązujące w dacie wykonania robót, sprawdzenia jakich formalności prawnych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) wymagały według prawa obowiązującego w dacie wykonania robót i przyporządkowanie tych ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 – 51 P.b. obowiązujących w dacie orzekania.

Zdaniem Sądu organy przede wszystkim bezpodstawnie wyłączyły do odrębnego rozpoznania roboty budowlane związane z przybudówką traktując ją jako odrębny budynek. Tymczasem sam inwestor przyznał, że służy ona dla potrzeb budynku gospodarczego (byłej stodoły) do jego ogrzewania, także skarżąca cały czas dowodzi o bezpośrednim, funkcjonalnym powiązaniu obydwu budynków i przystosowaniu byłego kurnika dla potrzeb budynku gospodarczego. Potwierdzają to ostatnie oględziny oraz dokumentacja fotograficzna. Nadto jakkolwiek z protokołu ostatnich oględzin ([...] grudnia 2015 r.) nie wynika, czy z przybudówki – kotłowni jest bezpośrednie wejście do budynku gospodarczego (nie z zewnątrz), to w protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2012 r. (k. 107 akt adm.) wskazano: "W trakcie oględzin stwierdzono, że przedmiotowy budynek składa się z trzech pomieszczeń tj. kotłowni, pomieszczenia produkcyjnego i pomieszczenia pustego w dniu oględzin". Wskazywałoby to, że przybudówka stanowi faktycznie część obecnego budynku gospodarczego, ale organy należytych wyjaśnień nie poczyniły. Ze zdjęć wynika, że budynek stanowi jedną bryłę, niesporne jest funkcjonalne powiązanie, co nie pozostaje obojętnym dla kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych a to organy zignorowały. W sytuacji podnoszenia tego problemu przez skarżącą w odwołaniu (wcześniej w pismach procesowych) nie można powtórzyć za organem odwoławczym, że ustaleń i kwalifikacji robót ocenionych jako przebudowa dokonano zgodnie ze stanowiskiem skarżącej.

Sąd podniósł, że kwestia zakwalifikowania robót do "przebudowy" jak przyjęły organy nadzoru budowlanego, lub do "rozbudowy" – jak przyjmuje skarżąca, rodzi zupełnie inne konsekwencje prawne. W aktualnym stanie prawnym "rozbudowa" (art. 3 pkt 6 P.b.) należy do budowy, "przebudowa" od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 712) zakwalifikowana jest do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 P.b.), zaś wcześniej przypisana była do punktu 6, co powoduje zupełnie inne, istotne różnice w skutkach prawnych samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji. To głównie z tej przyczyny w postępowaniach nadzoru budowlanego tak istotne jest ustalenie czasokresu i rodzaju robót budowlanych, czego w sprawie niniejszej organy nie dokonały.

Sąd wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie robót budowlanych ma szeroki zakres. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową - to w myśl art. 3 pkt 7 komentowanej ustawy, są to: prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane: budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 ustawy, jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". "Przebudowa" została wyszczególniona w pkt 7 jako roboty budowlane, stanowi obecnie odrębnie zdefiniowaną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany. Przebudowa polega na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Jak już wyżej wskazano, przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na wymienione powyżej cechy. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. "Remontem" jest zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). Ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", jednakże wnioskując a contario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a P.b. przyjąć należy, iż przez rozbudowę rozumie się zmianę takich charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Niektóre formy budowy mogą wystąpić łącznie, np. nadbudowa połączona z rozbudową. Efektem budowy (w tym rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej.

W ocenie Sądu sprawie niniejszej zabrakło wyjaśnienia oraz rozważań dotyczących prawidłowego ustalenia wykonanych robót budowlanych. Nie można także w sprawie niniejszej podzielić stanowiska organów, by wystarczające było ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane pod rządem ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. bez potrzeby dokładnego ustalania czasokresu robót. Definicje robót zawarte w art. 3 pkt 6 i 7 P.b. zmieniały się bowiem i w różnym okresie obowiązywania ustawy dane roboty mogły należeć bądź do budowy (pkt 6), bądź do robót budowlanych przynależnych do punktu 7. Dlatego obowiązkiem organu jest poczynienie dokładnych ustaleń, czego zabrakło w sprawie niniejszej mimo zawisłości postępowania od 2011 r.

W wytycznych odnośnie dalszego postępowania nakazano dokonać wyjaśnienia sprawy zgodnie z wyrażoną oceną prawną. Nadmieniono przy tym, że pozostaje w pełni aktualna ocena i zalecenia sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 363/15. Zaznaczono, że przy stopniu skonfliktowania stron pożądana jest weryfikacja ich twierdzeń oparta na dowodach "zewnętrznych" takich jak zeznania świadków oraz dokumentach znajdujących się w aktach innych spraw związanych z przedmiotową inwestycją.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadził oględziny w wyniku których ustalił, że w obecnym stanie faktycznym przedmiotowy obiekt budowlany jest konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokryty blachą wraz z przybudówką konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym pokryty blachą i obecnie stanowi jeden obiekt budowlany. Ściany zewnętrzne tego budynku są docieplone styropianem, w części drewnianej nad przyziemiem strop drewniany docieplony wełną mineralną, posadzki betonowe. W pomieszczeniach budynku jest wykonana instalacja elektryczna, wodnokanalizacyjna, centralnego ogrzewania oraz wentylacyjna. Wewnątrz budynku znajduje się komin dymowy murowany w części stalowy i jest podłączony do pieca centralnego ogrzewania. Konstrukcję tego budynku stanowi szkielet drewniany (słupy i bale drewniane) posadowiony na podwalinach, kamieniach i fundamencie betonowym, natomiast w części murowanej ściana z pustaków betonowych. Widoczne elementy konstrukcyjne przedmiotowego budynku w trakcie oględzin wykazały, że słupy i bale drewniane zostały wbudowane wiele lat temu (świadczy o tym fakcie sposób obróbki drewna- struganie ręczne i sposób montażu oraz stopień zużycia materiałów). Konstrukcja więźby dachowej drewniana bez widocznej wymiany. Stwierdzono jedynie dodatkowe wzmocnienie z desek przestrzeni pomiędzy krokwiami. Również ściany murowane z pustaków betonowych wykazują wieloletnie ich istnienie. Nie potwierdzono jakkolwiek ingerencji w elementy konstrukcyjne tego budynku, które mogłyby świadczyć, że przedmiotowy budynek w czasie jego istnienia był poddawany jego rozbudowie, przebudowie, czy nadbudowie. Protokół z oględzin został podpisany przez osoby biorące w nich udział, a po złożeniu dodatkowych wyjaśnień przez Z. A. jego kopia została przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r. przekazana dla pełnomocnika D. W..

W dniu [...] maja 2017 r. wpłynęło do organu pismo D. W. pt. "Uwagi do protokołu oględzin z dnia [...].04.2017", w którym podkreśliła, że nie wnosi dodatkowych zastrzeżeń do opisanego stanu, a zwróciła uwagę na stan instalacji elektrycznej oraz grzewczej i stan wykonanego "nowego powleczenia ścian". Kolejne pisma D. W. w sprawie sprawdzenia legalności wybudowania stawu oraz wykonanego nasypu w obrębie tych nieruchomości stały się przedmiotem odrębnych postępowań.

W dalszym prowadzonym postępowaniu wystąpiono do Wójta Gminy N. o przesłanie kopii wszystkich pism (dot. sprawy z wniosku Z. A. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) D. W., w których jest poruszana sprawa zakresu robót budowlanych w przedmiotowym budynku oraz są wskazywane daty ich realizacji. Wójt Gminy N. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. przekazał kopie pism D. W. kierowanych do tego organu w sprawie prowadzonego postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dla nieruchomości Z. A..

Ponadto przeprowadzono postępowanie dowodowe z przesłuchania świadków. Na podstawie tego postępowania organ ustalił, że inwestor nie wykonywał robót budowanych, które podlegałyby rygorom przepisu art. 48 ustawy z 1994 r.- Prawo budowane, ponieważ w wyniku wykonanych robót budowlanych nie powstał nowy obiekt lub jego część, nie dokonano nadbudowy (nie nastąpiła zmiana wysokości budynku), nie dokonano jego rozbudowy ani przebudowy ponieważ gabaryty (parametry techniczne - długość, szerokość i wysokość) przedmiotowego obiektu budowlanego nie zostały zmienione. Również tzw. "przybudówkę" organ uznał za legalnie wybudowaną, gdyż ustalono, że była budowana w latach 60-tych ubiegłego stulecia, wprawdzie później niż stodoła, lecz istnienie tej części obiektu przez dziesiątki lat może stanowić dowód, że ówczesne władze dopuściły do budowy ww. obiektu, tak jak w przypadku stodoły (której legalności organ nie kwestionuje). Ponadto ustalono, że po wykonaniu robót budowlanych w tej części obiektu polegających między innymi na wykonaniu dodatkowego otworu drzwiowego spowodowało, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi jedną całość użytkową.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor wykonał roboty budowlane remontowe istniejącego obiektu budowlanego (wymagające pozwolenia na budowę-zgłoszenia) i prowadził je etapami od 2005 r. (do tego okresu budynek pozostawał w pierwotnej formie tj. z dachem pokrytym wiórem, ściany obite deskami) do 2008 r. bez wymaganego przepisami prawa budowlanego - pozwolenia na budowę i zgłoszenia.

Ponieważ roboty budowane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a inwestor nie przedłożył żadnych protokołów badań wykonanych instalacji, przeważająca część budynku jest konstrukcji drewnianej i znajduje się w bliskim sąsiedztwie budynku mieszkalnego sąsiedniego, a podczas oględzin nie można było jednoznacznie stwierdzić stanu technicznego poszczególnego zakresu wykonanych robót budowanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.) nakazał Z. A. w określonym terminie dostarczyć ocenę techniczną w odniesieniu do:

- wykonanego remontu budynku, w szczególności wykonanej termoizolacji, wykonanego stropu nad przyziemiem oraz wybudowanego komina;

- stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych;

- wykonanej instalacji elektrycznej;

- wykonanej instalacji wodociągowej i sanitarnej.

Po przedłożeniu przez inwestora wymaganej opinii technicznej organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 p.b. odstąpił od nakazania inwestorowi czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, związanych z samowolnym wykonaniem robót budowlanych w budynku (byłej stodoły). W uzasadnieniu podano, że na podstawie przedłożonej oceny technicznej należy stwierdzić, iż roboty budowlane (ich zakres i rodzaj) zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i w obecnym stanie technicznym przedmiotowy budynek nadaje się do dalszego użytkowania jako budynek gospodarczy. Wykazane w powyższej ocenie technicznej zalecenia jako usterki nie stanowią przeszkód w jego dalszym użytkowaniu.

Odwołanie od tej decyzji złożyła D. W. i zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie wykonał wyroku II SA/Bk 442/16, albowiem nie ustalił zakresu wykonanych robót i daty ich wykonania, a także nie dokonał prawidłowej oceny zebranych dowodów.

P. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego wszystkie wskazane przez Sąd czynności zostały przez organ pierwszej instancji przeprowadzone. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w wyniku wykonania robót nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego, ani też jego rozbudowy, ponieważ przeprowadzone czynności nie wykazały, by zwiększona została powierzchnia zabudowy lub kubatura budynku. Przesłuchani świadkowie oświadczyli, że przybudówka, w której znajduje się kotłownia istniała od lat 60-tych XX w. jako kurnik i nie została później powiększona. Organ odwoławczy nie podzielił jednak dokonanej przez organ pierwszej instancji kwalifikacji wykonanych robót, jako remontu, gdyż w ich wyniku nie został odtworzony stan pierwotny. W szczególności wykonane zostały nowe otwory okienne i drzwiowe o innej wielkości niż pierwotnie, a także nowe elementy, takie jak strop, posadzki instalacje. Stwierdzono, że przeprowadzona inwestycja stanowiła przebudowę, o której mowa w przepisie art. 3 pkt 7a P.b. Przyjęto jednak, że niewłaściwa kwalifikacja dokonana przez powiatowego inspektora, nie wpływa na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem zarówno w przypadku przebudowy wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i remontu bez wymaganego zgłoszenia, zastosowanie mają te same przepisy Prawa budowlanego, tj. art. 50 i 51.

Wskazano, że w świetle przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., w przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, innych niż wybudowanie obiektu budowlanego, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i w obecnym stanie technicznym budynek nadaje się do dalszego użytkowania, jako budynek gospodarczy. W sytuacji, w której nie ma potrzeby nakazywania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót do stanu zgodnego z prawem, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy odstąpił od nakazania inwestorowi wykonania czynności faktycznych w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu, że połączenie istniejącego od lat 60-tych XX w. kurnika ze stodołą, do której był przybudowany, poprzez wykonanie przejścia, stanowi rozbudowę stodoły. Skoro ani stodoła, ani kurnik nie zostały powiększone, a jedynie połączone funkcjonalnie, przy czym powierzchnia zabudowy i kubatura tych obiektów nie zwiększyły się, kwalifikacja tego przypadku jako rozbudowy, jest wykluczona.

Odnosząc się do zarzutów nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z wyrokiem Sądu, wskazano, że powiatowy inspektor przesłuchał świadków wskazanych przez odwołującą się, pytania im stawiane dotyczyły rodzaju robót i daty ich wykonania. Dążył też do ustalenia, czy doszło do rozbudowy obiektu w szczególności przez wykonanie przybudówki. Ocena zebranego materiału dowodowego polegała na konfrontacji dowodów pochodzących ze źródeł osobowych z dostępnymi dokumentami i fotografiami.

Organ odwoławczy podał, że w przypadku stwierdzenia, iż w istniejącym obiekcie budowlanym bez wymaganej zgody wykonane zostały roboty budowlane, które nie stanowią rozbudowy tego obiektu, to niezależnie od daty wykonania tych robót, organ nie ma możliwości zastosowania innego przepisu niż art. 51 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś stan techniczny obiektu po wykonaniu tych robót jest na tyle dobry, że nie ma potrzeby nakazywania dalszych robót w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, organ nie ma możliwości wydania innej decyzji, niż odmowa (odstąpienie od) nakazania wykonania robót lub czynności faktycznych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dodatkowo, wskutek orzeczenia Sądu przesłuchał świadków na okoliczność rodzaju poszczególnych robót i daty ich wykonania. W ocenie organu odwoławczego ustalenia te pozbawione są jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ w żaden sposób nie mogły wpłynąć na jego treść. Podniesione w odwołaniu nowelizacje Prawa budowlanego, które miały miejsce na przestrzeni lat, nie dotyczyły tego przepisu. W ocenie organu odwoławczego żądanie odwołującej się dotyczące kontynuowania zbędnego postępowania dowodowego, jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności (adekwatności), o której mowa w przepisie art. 8 § 1 K.p.a.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła D. W. i zarzuciła naruszenie:

- art. 153 P.p.s.a., albowiem organy obu instancji po raz kolejny nie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zwartych w wyroku II SA/Bk 363/15 oraz II SA/Bk 442/16 w szczególności nie ustaliły daty dokonanych robót budowlanych;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku analizy dowodów zebranych w sprawie, a w konsekwencji nie ustaleniu istotnych okoliczności w sprawie i oparciu rozstrzygnięcia bez uwzględnienia zebranych dowodów;

- art. 107 § 3 K.p.a., przez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a jedynie wskazanie jakie dowody zostały przeprowadzone.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych.

W ocenie skarżącej ponownie zabrakło wyjaśnienia oraz rozważań dotyczących prawidłowego ustalenia wykonanych robót budowlanych. Nie można także w sprawie niniejszej podzielić stanowiska organów, by wystarczające było ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane pod rządem ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. bez potrzeby dokładnego ustalania czasokresu robót. Skarżąca podniosła, że Sąd wskazał, iż definicje robót zawarte w art. 3 pkt 6, 7 i 7a P.b. zmieniały się i w różnym okresie obowiązywania ustawy dane roboty mogły należeć bądź do budowy (pkt 6), bądź do robót budowlanych przynależnych do punktu 7 lub przebudowy. Dlatego obowiązkiem organu było poczynienie dokładnych ustaleń, czego zabrakło w sprawie niniejszej mimo zawisłości postępowania od 2011 r.

Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały wytyczne Sądu w zakresie przeprowadzenia i oceny dokonanego postępowania dowodowego (m.in. brak przesłuchania stron postępowania) i ustalenia na tej podstawie czasookresu przeprowadzonych robót budowlanych i ich charakteru. W uzasadnieniu decyzji, które powinno stanowić odzwierciedlenie prowadzonego postępowania dowodowego, ponownie zabrakło odniesienia robót budowlanych do ustawowych definicji Prawa budowlanego a następnie skonfrontowanie ustalenia z brzmieniem przepisów tego prawa z daty przystąpienia do robót budowlanych celem sprawdzenia, czy i jakiej reglamentacji ustawy podlegało ich wykonanie. Organy nadzoru budowlanego pomimo wskazań Sądu, stwierdziły że są to ustalenia bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto zarzucono, że ponownie zabrakło uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Uzasadnienie organu pierwszej instancji, w sprawie która trwa od 2011 r. zostało zawarte na 1 arkuszu. Organy obu instancji całkowicie pomijają fakt połączenia przez wykonanie otworu drzwiowego przybudówki (starego kurnika) z budynkiem oraz połączenia go funkcjonalnie w jeden budynek (zmian kubatury budynku). Ogólne stwierdzenie, że kurnik powstał w latach 60 - tych nie stanowi żadnego ustalenia stanu faktycznego. Brak w tym przypadku wskazania daty rozpoczęcia robót nie pozwala na kwalifikację prawną czynności dokonanych przez inwestora. Organ ponadto nie przesłuchał stron postępowania pomimo wskazania potrzeby przeprowadzenia takiego dowodu przez Sąd.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Polskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej powoływana jako P.b.), na podstawie której odstąpił od nakazania inwestorowi – Z. A. czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w budynku gospodarczym, znajdującym się na działkach nr eiwd. [...] w N.

Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego kwestia legalności robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku stanowi przedmiot postępowania organów nadzoru budowlanego od 2011 r. W tym czasie w sprawie zostały wydane dwa wyroki sądu administracyjnego II SA/Bk 363/15 i II SA/Bk 442/16, uchylające decyzje organów nadzoru budowlanego generalnie z uwagi na wadliwe przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które nie pozwoliło na jednoznaczne określenie zakresu wykonanych robót budowlanych oraz czasu ich wykonania. W wyroku II SA/Bk 442/16 Sąd zawarł następującą tezę: "W postępowaniu kontrolującym legalność robót budowlanych w przedmiocie samowoli budowlanej zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z zm.) wymagają poczynienia dokładnych wyjaśnień: czy a jeśli tak to kiedy, jakie roboty budowlane wykonano, zakwalifikowania ich pod definicje prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) obowiązujące w dacie wykonania robót, sprawdzenia jakich formalności prawnych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) wymagały według prawa obowiązującego w dacie wykonania robót i przyporządkowanie tych ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 – 51 prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania".

Z powyższego wynika, że po ponownym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 442/16 organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do ustalenia, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, jakie roboty wykonano, zakwalifikowania ich pod definicje prawa budowlanego obowiązującego w dacie wykonania tych robót i w konsekwencji zastosowania odpowiedniej procedury legalizacyjnej w przypadku ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. Lektura uzasadnienia tego wyroku prowadzi do wniosku, że główny zarzut Sądu w zakresie ustalenia zakresu wykonanych robót dotyczył bezpodstawnego wyłączenia do odrębnego rozpoznania robót budowlanych związanych z przybudówką jako odrębnego budynku. Oznacza to, że przy ustalaniu zakresu robót a następnie ich kwalifikacji nakazano uwzględnić przedmiotową przybudówkę. Uznano przy tym, że w sprawie w której istnieje pomiędzy stronami spór dotyczący zakresu jak i czasu wykonania robót budowanych, postępowanie wyjaśniające nie mogło być ograniczone tylko do oględzin i stanowiska inwestora. Nakazano przeprowadzić szersze postępowanie wyjaśniające w tym dowód z przesłuchania świadków jak również dowód z przesłuchania stron.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przytoczonych wyroków, co czyni zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1320 ze zm.) bezpodstawnym.

Po przekazaniu sprawy organom nadzoru budowlanego do ponownego rozpatrzenia na skutek wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 442/16 powiatowy organ nadzoru budowlanego:

- w dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadził oględziny;

- zwrócił się do Wójta Gminy N. o przesłanie kopii wszystkich pism (dot. sprawy z wniosku Z. A. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) D. W., w których jest poruszana sprawa zakresu robót budowlanych w przedmiotowym budynku oraz są wskazywane daty ich realizacji;

- przeprowadził dowód z przesłuchania świadków.

W wyniku tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor dokonał następujących robót budowlanych:

- wymienił pokrycie dachowe wraz z łatami i niektórymi krokwiami,

- wymienił poszycie ścian z desek na płyty OSB, które z zewnątrz zostały ocieplone i otynkowane;

- wykonał nowe otwory okienne i drzwiowe oraz komin z rury pvc;

- wyposażył obiekt w ogrzewanie i wentylację, elektrykę i instalację wodnokanalizacyjną;

- wykonał strop i posadzkę betonową;

- wykonał przejście pomiędzy przybudówką (kurnikiem) a budynkiem gospodarczym.

Znamienne jest to, że zakres wykonanych robót budowlanych od samego początku postępowania ustalony był właściwie w takim samym zakresie (vide: oględziny z dnia z dnia [...] października 2014 r. i [...] grudnia 2015 r.). Elementem dodatkowym uwzględnionym w aktualnie prowadzonym postępowaniu była przybudówka.

Zakres robót budowlanych bez przybudówki oceniony został przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako przebudowa budynku gospodarczego. Sporem w sprawie pozostaje to czy uwzględnienie przybudówki skutkuje tym, iż wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowa czy nadal stanowią one przebudowę budynku gospodarczego.

W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej Sąd podziela stanowisko wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, że zakres wykonanych robót budowlanych stanowi przebudowę a nie rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie dokonano jakiejkolwiek ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku: słupy i bale drewniane zostały wbudowane wiele lat temu na co wskazuje sposób obróbki drewna- struganie ręczne i sposób montażu oraz stopień zużycia materiałów; konstrukcja więźby dachowej drewniana bez widocznej wymiany- stwierdzono jedynie dodatkowe wzmocnienie z desek przestrzeni pomiędzy krokwiami; ściany murowane z pustaków betonowych wykazują wieloletnie ich istnienie. Z powyższego wynika, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie zwiększono powierzchni zabudowy ani kubatury budynku. Powierzchni zabudowy budynku gospodarczego w okolicznościach faktycznych sprawy nie zwiększa także przybudówka. Przybudówka ta istnieje bowiem od lat 60 – tych XX w. W protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazano: "W trakcie oględzin stwierdzono, że przedmiotowy budynek składa się z trzech pomieszczeń tj. kotłowni, pomieszczenia produkcyjnego i pomieszczenia pustego w dniu oględzin". Z powyższego wynika, że przybudówka stanowi element konstrukcyjny budynku gospodarczego, była jak sama nazwa wskakuje, przybudowana do budynku gospodarczego. Podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wykonanie przejścia i połączenie funkcjonalne budynków nie stanowi rozbudowy budynku gospodarczego. W wyniku tego połączenia ani budynek gospodarczy ani kurnik, który był przybudowany do tego budynku, nie zwiększyły swojej powierzchni zabudowy i kubatury. Jako, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie doszło do zmiany takich charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość stwierdzić należy, że słusznie organy nadzoru budowlanego wykluczyły w sprawie niniejszej rozbudowę (art. 3 pkt 6 P.p.). Zasadnie przy tym, zdaniem Sądu, wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że wykonane roboty budowlane stanowią remont. W wykonaniu tych robót nie doszło bowiem do odtworzenia stanu pierwotnego budynku (art. 3 pkt 8 P.b.). Wykonane zostały nowe otwory okienne i drzwiowe o innej wielkości niż pierwotnie, a także nowe elementy, takie jak strop, posadzki instalacje. Słusznie zatem zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako przebudowę (art. 3 pkt 7a P.b.).

Jeżeli chodzi o ustalenia dotyczące czasokresu wykonanych robót budowlanych w pierwszej kolejności podnieść należy, że Sąd nie podziela stanowiska wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, iż w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych, które nie stanowią rozbudowy tego obiektu, to niezależnie od daty wykonania tych robót, organ nie ma możliwości zastosowania innego przepisu niż art. 51 Prawo budowlane. Stanowisko to jest sprzeczne z wykładnią prawa dokonaną przez Sąd w wyroku II SA/Bk 442/16. W wyroku tym wywiedziono, że ustalenie czasookresu wykonania robót budowlanych jest istotne, albowiem przebudowa nie zawsze była zaliczana do robót budowlanych. Przebudowa roboty budowlane stanowi dopiero od [...] lipca 2003 r. Oznacza to, że wykluczenie rozbudowy i stwierdzenie przebudowy wymagało ustalenia daty wykonania robót budowlanych. W przypadku ustalenia, że roboty budowlane polegające na przebudowie miały miejsce przed [...] lipca 2003 r. należało zastosować tryb z art. 48 P.b. Tryb ten dotyczy samowolnej budowy a przed ww. datą przebudowa stanowiła budowę obiektu budowlanego. Dopiero od [...] lipca 2003 r. przebudowa jest traktowana jako roboty budowlane i związku z tym trybem właściwym legalizacji jest tryb z art. 51 P.b. Sąd orzekający w sprawie II SA/Bk 442/16 jednoznacznie wywiódł, że "W aktualnym stanie prawnym "rozbudowa" (art. 3 pkt 6 p.b.) należy do budowy, "przebudowa" od dnia [...] lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 712) zakwalifikowana jest do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.), zaś wcześniej przypisana była do punktu 6, co powoduje zupełnie inne, istotne różnice w skutkach prawnych samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji". Słusznie przy tym wojewódzki organ nadzoru budowlanego stwierdził, że błędna kwalifikacja robót budowlanych przez organ pierwszej instancji jako remont nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zarówno remont jak i przebudowa stanowią roboty budowalne i samowolne wykonanie tych robót podlega identycznym skutkom prawnym – art. 51 P.b.

Jeżeli chodzi o czasokres wykonania robót budowlanych to podzielić należy ustalenia organu pierwszej instancji, że przebiegały one etapowo i trwały od 2005 r. do 2008 r. Powyższe ustalenie uwzględnia stanowisko samej skarżącej, która przedstawiła w organie nadzoru budowlanego zdjęcia wskazujące, że jeszcze w 2006 r. budynek gospodarczy był stodołą.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny dla ustalenia istotnych okoliczności w sprawie, tj. zakresu wykonanych robót budowlanych i czasokresu ich wykonania.

A mianowicie przeprowadzono oględziny w dniu [...] kwietnia 2017 r.; wystąpiono do Wójta Gminy N. o przesłanie kopii wszystkich pism (dot. sprawy z wniosku Z. A. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) D. W., w których jest poruszana sprawa zakresu robót budowlanych w przedmiotowym budynku oraz są wskazywane daty ich realizacji; przeprowadzono postępowanie dowodowe z przesłuchania świadków. Podnieść należy, że protokół z oględzin został podpisany przez osoby biorące w nich udział, a po złożeniu dodatkowych wyjaśnień przez Z. A. jego kopia została przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r. przekazana dla pełnomocnika D. W.. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanym "Uwagi do protokołu oględzin z dnia [...].04.2017", skarżąca podała, że nie wnosi dodatkowych zastrzeżeń do opisanego stanu, a zwróciła uwagę na stan instalacji elektrycznej oraz grzewczej i stan wykonanego "nowego powleczenia ścian". Nadto skarżąca brała czynny udział w przesłuchaniu świadków w tym świadków zawnioskowanych przez samą skarżącą. Istotnie w sprawie niniejszej nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania stron. Taka wytyczna odnośnie dalszego postępowania została zawarta w wyroku II SA/Bk 363/15. Uchybienie to, zdaniem Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 86 K.p.a. organ może przesłuchać stronę jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wykazano powyżej fakty istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały ustalone na podstawie innych środków dowodowych. W przeprowadzonym postępowaniu dowodowym brała udział skarżąca i nie zgłaszała zastrzeżeń.

Uwzględniając powyższe ustalenia stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo było prowadzone w trybie art. 50-51 P.b. Przepis art. 50 ust. 1 P.b. odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Stosownie do art. 51 ust. 7 P.b., w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Z zestawienia norm zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. wynika jednak, że możliwość nałożenia jednego z dwóch obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy zaistnieje dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 P.b. jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 P.b. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 P.b. wykonane roboty są zgodne z prawem. Zasadniczy obowiązek organu w omawianym postępowaniu polega bowiem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b., doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej zasadnie uznano, że wykonana w warunkach samowoli przebudowa nie wymaga żadnych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższe potwierdza przedłożona przez inwestora ocena techniczna z której wynika, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i w obecnym stanie technicznym budynek nadaje się do dalszego użytkowania, jako budynek gospodarczy. Jeżeli bowiem w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych organ ustali, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności ani robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to wówczas brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W takiej sytuacji organ kończy wszczęte postępowanie w sprawie wydając - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tym przepisie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że w sprawie dokonano wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przy czym przedmiotowe postępowanie - wbrew zarzutom skargi - przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 art. 80 K.p.a. Organ dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków naprawczych. Ponadto organ, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.