Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 35/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.H. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na projektowanej wieży żelbetowej o wysokości 42 m (kat. obiektu XXIX), na działce nr [...] w N., jako I etap inwestycji, obejmującej nadbudowę budynku garażu czterostanowiskowego o pomieszczenia mieszkalne na terenie działki nr [...], oraz budowę elektrowni wiatrowej na terenie działki nr [...] w N., gmina S.

W dniu 15 listopada 2011 roku do Wójta Gminy S. wpłynął wniosek E.J., właścicielki działek o numerach: [[...]] w obrębie [...] gmina S., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją i uwzględnienie jej jako strony postępowania. Wójt Gminy S. przekazał ww. wniosek Staroście [...] jako organowi właściwemu w sprawie.

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r., Starosta [...] - decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 k.p.a., oraz w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 30 grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że E.J. we wniosku o wznowienie postępowania nie podała kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Na wezwanie organu wyjaśniła, że dnia 11 listopada 2011 r. zobaczyła postawioną konstrukcję elektrowni wiatrowej i od tego dnia przypuszczała, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę elektrowni. Organ wskazał, że uznał oświadczenie wnioskodawczyni o dacie dowiedzenia się o pozwoleniu na budowę za prawdziwe, nie dysponował bowiem dowodami na okoliczność innej daty dowiedzenia się przez nią o decyzji .Z tych względów organ uznał, że wniosek został złożony w terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a.

Organ pierwszej instancji wskazał, że wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy w załączniku nr 1 określa strefę lokalizacji wieży elektrowni wiatrowej na odległość 12 m od granic z sąsiednimi działkami. Z wyników analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik nr 2 do tej decyzji, wynika, że decyzja lokalizuje teren inwestycji w zwartej zabudowie wsi N. - od strony zachodniej przedmiotowa działka sąsiaduje z terenami zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, natomiast od strony wschodniej, północnej i południowej teren inwestycji otaczają tereny użytkowane rolniczo. W decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że w fazie eksploatacji przedsięwzięcia przez turbinę emitowany będzie hałas na poziomie 40 dB. Przy prędkości wiatru równej 30 m/s, w odległości 100 m od rotora wskazano emisję hałasu na poziomie ok. 25 dB. Organ pierwszej instancji wskazał, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826) dopuszczalny poziom hałasu dla obiektów i działalności, będącej źródłem hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 40 dB, a dla terenów zabudowy wielorodzinnej, zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkalno-usługowej wynosi 45 dB. Projekt budowlany, będący załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę, określa - emitowany przez turbinę projektowanej elektrowni wiatrowej, poziom hałasu na 40 dB, a zasięg oddziaływania hałasu w strefie 100 m od źródła – od 40 dB do 25 dB (przy czym, jak zapisano w projekcie, poziom 25 dB jest równoznaczny z obszarem ciszy). Wobec powyższego Starosta stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanej elektrowni wiatrowej ogranicza się wyłącznie do działki nr [...], na której zlokalizowana jest elektrownia. Zatem stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni jest wyłącznie inwestor, będący właścicielem tej działki.

Organ wyjaśnił także, że brak jest przepisu prawnego, na podstawie którego działka nr [...], będąca własnością E.J., znajdowałaby się w obszarze oddziaływania projektowanej elektrowni wiatrowej. Żadna z działek E.J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a jej interes prawny nie został naruszony. Organ podkreślił, że określając obszar oddziaływania obiektu musi opierać się przepisach odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem. Organ wyjaśnił nadto, że art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w sprawie rozstrzyganej w oparciu o ustawę - Prawo budowlane i Kodeks postępowania administracyjnego. Ich ewentualne naruszenie może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji E.J. zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że jedynie inwestor jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i niezweryfikowanie przez żaden organ w procesie inwestycyjnym faktycznie emitowanego hałasu. E.J. wskazała, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 24 czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może w niniejszej sprawie stanowić podstawy wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem nie zawiera maksymalnej mocy elektrowni oraz jej podstawowych parametrów. Moc elektrowni - zdaniem skarżącej, została zwiększona z 250 kV do 500 kV. W związku z dokonaniem zwiększenia mocy elektrowni nie został zweryfikowany poziom faktycznie emitowanego hałasu dla elektrowni większej mocy. Nie dokonano także sprawdzenia emitowanego hałasu w odniesieniu do najbliższego zabudowania, w którym zamieszkuje inwestor.

Decyzją z dnia 31 maja 2012 roku, nr WI-I.7840.3.119.2012.AO-14, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy, po zacytowaniu przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, podzielił pogląd organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję E.J. powtórzyła zarzuty odwołania, jak i zawartą w nim argumentację.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 421/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił decyzję Wojewody [...] dnia 31 maja 2012 r., oraz decyzję Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2012 r. W wyroku tym wskazano, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Organy ograniczyły swoje ustalenia do wykazania, czy oddziaływanie inwestycji będzie przekraczać normy wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zdaniem Sądu, normy te nie musiały być przekroczone, aby przyznać osobie, której nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że postępowanie winno było zmierzać do poczynienia ustaleń, czy na działkę skarżącej planowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób. Ustalenie, że określony rodzaj oddziaływania będzie występował na działce skarżącej, powoduje, że skarżąca winna być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu winno podlegać analizie zagadnienie przekroczenia dopuszczalnych norm oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Zawsze bowiem, gdy dochodzi do sytuacji, w której planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nadto Sąd wskazał, że organy obu instancji nie wyjaśniły prawidłowo, czy żądanie wznowienia postępowania zostało przez skarżącą wniesione w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., nie przeprowadziły bowiem w tym zakresie postępowania dowodowego. Sąd stwierdził, że w sprawie, w której doszło do wydania błędnego postanowienia o wznowieniu postępowania, w przypadku ustalenia, iż wniosek jest spóźniony, winno dojść do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

Starosta [...] ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w ocenie organu pierwszej instancji, zgromadzony materiał dowodowy z przesłuchania świadków, wykonane zdjęcia z realizacji inwestycji, postawiona tablica informacyjna na budowie w okresie trwania robót budowlanych, podana informacja na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w [...] świadczą o tym, iż skarżąca E.J. wiedziała wcześniej o wydanej decyzji niż wskazany dzień 11 listopada 2011 r. Organ ustalił, że rodzina skarżącej już od 2009 r. wiedziała o planach budowy elektrowni wiatrowej. Ponadto jak wynika z zeznań świadków część sprzętu budowlanego, wykorzystywanego przy budowie elektrowni w czerwcu 2011 r. jak np. palownica, czy dźwigi do montażu wieży i rotora, to maszyny o znacznej wysokości, widoczne ponad otaczający działkę żywopłot. Wykonanie fundamentu wymagało przywiezienia samochodami znacznej ilości stali, betonu i innych materiałów budowlanych, co powodowało zwiększony ruch na drodze powiatowej, biegnącej przez wieś, również obok działki skarżącej. Dostarczenie na plac budowy elementów elektrowni wymagało wykonania szerokiego dojazdu, w jego budowie uczestniczyli również mieszkańcy wsi, a także rozebrania płotu od strony drogi powiatowej - roboty te wykonano w 2010 r. oraz 2011 r. Elementy elektrowni (znacznej wielkości) zostały przywiezione we wrześniu 2011 r. a ich postój odbył się w centrum wsi. Budowa budziła zainteresowanie mieszkańców wsi od samego początku. Zdaniem organu, skarżąca nie udowodniła w żaden sposób, że dotrzymała terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania i tym samym termin, określony w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., w przedmiotowej sprawie nie został dochowany.

Od powyższej decyzji E.J. złożyła odwołanie, kwestionując jej rozstrzygnięcie. Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj.: z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 148 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazała również, iż organ powinien pominąć zeznania dwóch świadków tj. W.L. oraz U.S. z uwagi na wątpliwości co do ich wiarygodności i obiektywizm.

Decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 24 czerwca 2013 r. w całości, odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził, iż decyzja Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż skarżąca wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r., w którym nie brała udziału, z tytułu posiadania prawa do działek nr [...] i [...]. Teren spornej inwestycji zlokalizowany jest na działkach nr [...] i [...]. Lokalizacja wieży elektrowni wiatrowej jest oddalona od granicy działki nr [...] o 24 m, co oznacza, że po uwzględnieniu szerokości pasa drogowego, oznaczonego jako działka nr [...], przedmiotowa elektrownia została zaprojektowana w odległości 30-35 m od granicy działki skarżącej nr [...] i [...]. Z dokumentacji projektowej wynika, iż hałas o poziomie 40-25 dB emitowany w związku z pracą projektowanej elektrowni wiatrowej będzie oddziaływał w zasięgu 100 m od źródła. Należąca do skarżącej działka nr [...] jest działką rolną, jednak - jak wskazała skarżąca w toku postępowania zamierza ona wybudować na niej budynek mieszkalny. Skarżąca swoje plany dotyczące zabudowy przedmiotowej działki oparła się na treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia 29 lipca 2010 r., w którym przedmiotowa działka położona jest w strefie osadniczej, jak i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, który wprawdzie utracił swą ważność, jednak określał przedmiotowy teren jako rolny, częściowo przeznaczony pod zabudowę zagrodową. W świetle powyższego organ uznał, iż nieruchomości skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej, czyli w zasięgi 100 m od źródła emitowanego hałasu o poziomie 40-25 dB. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczalny poziom hałasu, od źródeł innych niż drogi i linie kolejowe wynosi 40 i 50 dB, zaś dla terenów zabudowy zagrodowej 45 i 55 dB. Organ wskazał, iż obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa, a przyjęcie nawet, iż inwestycja nie oddziałuje znacząco na środowisko i że zasięg zagrożeń powodowanych przez emisję hałasu nie będzie na środowisko oddziaływał negatywnie, nie oznacza, że zagrożenie takie w ogóle nie występuje. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca winna być stroną postępowania zakończonego decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r., ponieważ jej działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Jednakże organ stwierdził, że skarżąca może bez przeszkód zagospodarować należące do niej nieruchomości, w zakresie dopuszczonym przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r. Jednakże analiza dokumentacji wykazała, iż wniosek skarżącej o wznowienie przedmiotowego postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., a sporna inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości skarżącej. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości i odmówić uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r., wydana została z naruszeniem prawa.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2013 r. w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i uznanie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej "p.p.s.a." (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z 7 listopada 2013 r. wydana została w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Instytucja ta uregulowana została w art. 145 i nast. "k.p.a."

Wznowienie postępowania jest instytucją pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach proceduralnych (art. 145 § 1 k.p.a., 145a k.p.a. i 145b k.p.a.).

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek E.J. z dnia 14 listopada 2011 r., z którego wynikało, że domaga się ona wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z 30 grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na wieży żelbetowej o wysokości 42 m na działce nr [...] w N. Podstawą żądania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący, że wznawia się postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ pierwszej instancji w decyzji z 24 czerwca 2013 r., będąc związanym treścią wyroku Sądu z 17 października 2012 r. uznał, że w stosunku do E.J. przesłanka ta została spełniona, jednocześnie jednak stwierdził, że o wydaniu decyzji strona musiała się dowiedzieć najpóźniej w dniu 15 października 2011 r. Tym samym organ uznał, że strona uchybiła terminowi wskazanemu w art. 148 § 1 k.p.a. i na tej podstawie umorzył postępowanie w związku z jego bezprzedmiotowością, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją wydaną w drugiej instancji, powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z 24 czerwca 2013 r. i orzekł co do istoty sprawy stwierdzając, że decyzja Starosty [...] z 30 grudnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem prawa.

O ile samo wznowienie postępowania należy do trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, to decyzja wydana na skutek postępowania wznowieniowego, podlega przepisom normującym postępowanie odwoławcze. Wznowienie postępowania jest bowiem postępowaniem administracyjnym i jako takie, na podstawie art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne. Poza sporem pozostaje, że wobec decyzji Starosty [...] z 24 czerwca 2013 r. musiały znaleźć zastosowanie przepisy Rozdziału 10. k.p.a. – E.J. złożyła odwołanie, a organ pierwszej instancji przekazał je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, który wydając decyzję odwoławczą zastosował art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, Wojewoda [...] wydając decyzję z 7 listopada 2013 r. w sposób istotny naruszył art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 15 k.p.a.

Należy mieć bowiem na uwadze, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Kluczowe dla niniejszych rozważań jest sformułowanie "w tym zakresie" z którego wynika, że organ odwoławczy, nie może orzekać w zakresie innym, niż przed nim uczynił to organ pierwszej instancji. Organ ten powinien ponownie rozpatrzeć merytorycznie sprawę.

Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy. Umarzając postępowanie, organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli brak jest przedmiotu sprawy administracyjnej. Uchylając w takim wypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy jako pierwszy dokonuje ustaleń faktycznych niezbędnych do rozpoznania sprawy, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takiej zatem sytuacji organ winien uchylić wydaną w sprawie decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Reasumując, Sąd uznał, że Wojewoda [...] orzekając w niniejszej sprawie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji budzą wątpliwości.

Stosownie do art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235), Starosta [...] wydając decyzję z 12 grudnia 2013 r. związany był decyzją Wójta Gminy S. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 czerwca 2010 r., zmienioną decyzją z 8 października 2010 r. oraz decyzją z dnia 25 października 2010 r. Jak wynika z decyzji w pierwotnej treści, Wójt Gminy S. orzekł, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 250 kW nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z zawartej w tej decyzji charakterystyki przedsięwzięcia wynikało, że inwestycja będzie emitować hałas na poziomie do 40dB. Decyzja środowiskowa została zmieniona na wniosek inwestorki w związku ze zmianą parametrów technicznych spowodowaną brakiem możliwości podłączenia elektrowni o mocy 250 kW do sieci elektroenergetycznej. W efekcie z decyzji środowiskowej w jej ostatecznej wersji nie wynika, jakiej mocy ma być projektowana elektrownia. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika natomiast, że turbina urządzenia elektrowni emitować będzie hałas na poziomie 40 dB (w odległości 100m), przy czym była to wielkość przyjęta pierwotnie dla elektrowni o mocy 250 kW.

Z decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika, że turbina elektrowni ma mieć moc 500 kW.

Dokonując oceny zgodności decyzji z 30 grudnia 2010 r. z decyzją środowiskową w kontekście emisji dźwięku, jaka brana była pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ winien ustalić czy planowany obiekt spełnia parametry hałasu wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec podniesionych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie organ winien dokonać ustaleń faktycznych odnośnie wielkości emisji hałasu przez elektrownię wiatrową [...] o mocy 500 kW oraz oceny, czy spełnia ona wymogi w zakresie emisji hałasu wskazane w decyzji środowiskowej.

Ocena wielkości emitowanego przez obiekt hałasu nie jest częścią projektu budowlanego, za którą ponosi odpowiedzialność projektant i która nie podlega ocenie organu wydającego pozwolenie na budowę. Dodać trzeba również, że projekt budowlany w niniejszej sprawie dotyczył posadowienia na nieruchomości typowego urządzenia elektrowni, pochodzącego od producenta. Autora projektu budowlanego nie można w takim przypadku traktować jak osoby projektującej takie urządzenie.

Organ w zakresie oceny hałasu nie powinien poprzestać na opinii wyrażonej w projekcie budowlanym, czy oświadczeniu projektanta. W sytuacji bowiem, gdy z przedłożonego projektu wynika, że urządzenie o mocy 500 kW emituje taki sam hałas, jak urządzenie o mocy 2-krotnie mniejszej, wątpliwości w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione przy wykorzystaniu obiektywnych źródeł dowodowych (np. danych producenta urządzenia, ekspertyzy itp.). Sądowi natomiast wiadomym jest z urzędu, że elektrownie tego typu [...] o mocy 500 kW, mogą emitować mogą dźwięk o natężeniu wyższym, niż wskazany w decyzji środowiskowej - 40 dB. (por. dane dostępne pod adresem strony internetowej: http://www.czernikowo.pl/plik, 15326,zalacznik-nr-1-charakterystyka-przedsiewziecia.pdf.) Nie bez znaczenia w kontekście spełniania przez decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę warunków środowiskowych jest stan montowanych urządzeń, tzn. ustalenie, czy są to urządzenia nowe, czy używane. A jeśli są to urządzenia używane, organ winien ustalić czy stan ich zużycia nie zwiększył rzeczywistego poziomu emisji dźwięku wskazanego dla nowego urządzenia danego typu. Zarzuty skarżącej w tym zakresie nie zostały przez organ rozważone.

W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Sąd podziela natomiast stanowisko Wojewody [...] w kwestii uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 24 czerwca 2013 r. w związku z ustaleniami pierwszej instancji co do przekroczenia przez E.J. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 622/05 (wyrok dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Nie można bowiem faktu powzięcia przez stronę informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 146 § 2 k.p.a.), utożsamiać z wiedzą na temat prowadzenia robót budowlanych. Sam fakt, że strona mogła wiedzieć, że w jej sąsiedztwie prowadzone są roboty budowlane nie oznacza, że rozpoczął się bieg terminu, o którym mowa w w/w przepisie. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Rozpoczęcie się robót budowlanych nie musi oznaczać, że wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Nadto stwierdzić trzeba, że nie ma, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108, poz. 953), podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2071/10, wyrok dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, jako wadliwą.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji zastosują się do wyrażonej wyroku oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego przebiegu postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.