Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3183/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB): oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. K. złożył w dniu [...] maja 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku zadeklarował grunty rolne o łącznej deklarowanej powierzchni [...] ha.

W dniu [...] września 2014 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola metodą teledetekcji w zakresie kwalifikowalności powierzchni w oparciu o art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Przedmiotowa kontrola stwierdziła nieprawidłowości.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. dokonano wizytacji terenowej działek rolnych. Raport został wysłany do strony w dniu [...] grudnia 2014 r. Strona w terminie ustawowym złożyła zastrzeżenia do raportu, jednakże nie zostały one uwzględnione.

Następnie w dniu [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. działając jako organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2015 r. decyzję nr [...], którą odmówił stronie przyznania płatności.

Strona w ustawowym terminie odwołała się do tego orzeczenia kwestionując ustalenia faktyczne dokonane przez organ.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał na powyższy stan faktyczny sprawy a następnie dokonał analizy obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i uznał, że odwołanie jest bezzasadne. Dyrektor w pierwszej kolejności wskazał, że strona zgłosiła do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powierzchnię [...] ha do płatności jednolitej. Jednakże powierzchnia kwalifikująca się do płatności na poszczególnych działkach rolnych była mniejsza od powierzchni deklarowanej.

NA DZIAŁCE ROLNEJ OZNACZONEJ IDENTYFIKATOREM [...] O POWIERZCHNI DEKLAROWANEJ [...] HA STWIERDZONO, ŻE POWIERZCHNIA KWALIFIKUJĄCA SIĘ DO PŁATNOŚCI WYNOSI [...] HA. RÓŻNICA MIĘDZY POWIERZCHNIĄ ZADEKLAROWANĄ A STWIERDZONĄ DLA TEJ DZIAŁKI WYNIKŁA Z WYŁĄCZENIA TERENÓW NIE UŻYTKOWANYCH ROLNICZO, NA KTÓRYCH ZNAJDOWAŁY SIĘ SKUPISKA DRZEW [...]

W odniesieniu do działki [...] stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej [...] ha i wynosi [...] ha. Organ ustalił, że działka [...] jest niespójna (w części przedzielona zwartym skupiskiem drzew i zakrzaczeń), a w pozostałej części znajdują się na niej skupiska drzew także wyłączone z płatności [...].

Organ podkreślił, że w odniesieniu do działki [...] stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności na tej działce jest mniejsza od powierzchni deklarowanej [...] ha i wynosi [...] ha. Pomiaru dokonano wzdłuż granicy terenu użytkowanego rolniczo, w pozostałej części na działce rolnej znajdują się zadrzewienia i zakrzewienia nie użytkowane rolniczo.

Dyrektor wyjaśnił, że powyższe ustalono na podstawie pomiarów poszczególnych działek rolnych w ramach kontroli na miejscu, z uwzględnieniem pomiarów dokonanych na ortofotomapie. Organ uwzględnił zdjęcie ortofotomapy z 2014 r. Porównując dostępne dowody organ ustalił, że powierzchnia użytkowana rolniczo wyniosła [...] ha.

Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie powyższego ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzona wyniosła [...] ha, to jest procentowo [...]%.

Zgodnie zaś z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L.316/65 z 2.12.2009 r., dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr.1122/2009), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 3% lub 2ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jak ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.

Jeżeli różnica przekracza 20%, lecz nie więcej niż 50%, płatność w danym roku zostaje odmówiona.

Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane.

Z uwagi na przekroczenie progu 20% jednolita płatność podstawowa została odmówiona.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że będąc zobowiązanym do ustalenia stanu faktycznego każdej działki rolnej w granicach prowadzonej sprawy administracyjnej, jak też z uwzględnieniem treści art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustalając stan faktyczny w sprawie wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, w tym protokół z kontroli na miejscu, nadto dane zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, w tym ortofotomapy. Organ uwzględnił także załączone do protokołu z kontroli na miejscu szkice i wykonane fotografie, które bardzo dokładnie obrazowały stan działki w dacie kontroli. Kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, sporządzono z niej protokół, który został przesłany stronie. Protokół ten spełnia warunki dokumentu urzędowego i może stanowić dowód tego, co zostało w nim ustawowo stwierdzone.

Strona zgłosiła w toku postępowania zastrzeżenia do kontroli na miejscu, jednakże organ nie uwzględnił przedstawionych przez stronę argumentów i podtrzymał dokonane ustalenia.

Ustosunkowując się szczegółowo do treści odwołania Dyrektor podniósł, że potwierdzają one ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Różna interpretacja zdjęć z kontroli na miejscu dokonana przez stronę wynika z nie uwzględnienia przez nią kierunku i miejsca wykonania poszczególnych fotografii, które to miejsca zostały uwidocznione na szkicach załączonych do protokołu z kontroli.

Zdjęcie [...], na które powołuje się strona, zostało wykonane z granicy w głąb działki [...]. Na zdjęciu widoczne są zadrzewienia, których położenie szczegółowo wskazuje szkic działki.

Organ podkreślił, że jak wynika ze szkicu, zdjęcie nr [...] zostało wykonane z [...] na działce [...] w głąb tej działki, przedstawia w oddali zadrzewienia widoczne na szkicu działki.

Zdjęcia [...] zostały wykonane ze środka działki [...] i przedstawiają działkę wzdłuż nie użytkowanego rolniczo [...].

Zdjęcie [...] wykonano z brzegu działki [...] wzdłuż jej krótszej granicy, zgodnie ze szkicem w tym miejscu nie ma zadrzewień.

Zdjęcie [...] zostało wykonane z granicy w głąb działki [...], przedstawia na pierwszym planie skupisko drzew i zakrzewień wyłączonych z płatności, na dalszym planie kolejne zadrzewienia znajdujące się w dalszej odległości. Obraz na zdjęciu potwierdza wyłączenia naniesione na szkicu.

Zdjęcie [...] wykonane zostało w poprzek działki [...], w środkowej jej części. Zgodnie ze szkicem nie powinno przedstawiać zadrzewień, a jedynie widoczny na pierwszym planie rodzaj uprawy na działce [...].

Zdjęcie nr [...] zostało wykonane w zupełnie innej części działki, z granicy w głąb, przedstawia na pierwszym planie skupisko drzew wyłączone z płatności. Zdjęcie [...] zostało wykonane z rogu działki [...] w głąb, przedstawia inny jej fragment niż zdjęcie [...]; na zdjęciu tym widać na drugim planie ciągnące się wzdłuż dłuższej granicy działki skupisko drzew. Organ podkreślił, że zważywszy, że działka [...] jest długa i wąska, miejsca wykonani zdjęć [...] dzieli zbyt duża odległość, aby mogły przedstawiać te same drzewa.

Zdjęcia [...] zostały wykonane z tego samego miejsca, jedno przedstawia ciągnące się wzdłuż działki [...] wyłączenie nie użytkowane rolniczo, a drugie granicę terenu wyłączonego. Zdjęcie [...] zostało wykonane z tego samego miejsca w przeciwnym kierunku, na pierwszym planie przedstawia obszar użytkowany rolniczo na działce [...] z widoczną uprawą.

Dyrektor podkreślił, że w odniesieniu do działki [...] do płatności zaliczono teren użytkowany rolniczo, pomiaru dokonano po granicy uprawy. Zdaniem organu zarzut o występowaniu cieni drzew jest nietrafny, gdyż uwzględniono korony drzew. Granica pomiędzy obszarem uprawianym, a nie kwalifikującym się do płatności jest widoczna w terenie (zdjęcie [...]).

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 - 4 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności:

- tożsamość rolnika;

- system lub systemy pomocy, których dotyczy wniosek;

- identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitej;

- szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana;

- oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy.

W celu identyfikacji uprawnień do płatności, o których mowa w ust. 1 lit. c), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 niniejszego rozporządzenia.

W celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L.nr. 30 str.16, dalej rozporządzenie Rady (WE) nr. 73/2009), zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia Rady (WE) nr. 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej.

Organ wyjaśnił, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania (...) organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza konkretną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, z dnia 5 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1396/97, niepublikowany, z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, niepublikowany oraz z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, niepublikowany).

Organ stwierdził, że wypełniając wniosek Strona winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, w której szczegółowo opisano zasady wypełniania wniosków na rok 2012. Co więcej składając podpis pod wnioskiem (sekcja XI) Wnioskodawca oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem.

Zdaniem organu przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków Wnioskodawcy. Organ w toku prowadzonego postępowania dokonuje jedynie weryfikacji złożonego wniosku. Organy ARiMR weryfikując wniosek w zakresie zgłoszonego żądania dokonują tego w myśl obowiązujących przepisów, którymi są związane.

Dyrektor podkreślił również, że na Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmującej wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 j.t., ze zm., dalej ustawa o płatnościach) spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego, wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jednakże za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Organ stwierdził, że wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. u. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), to jednak nie mogą one być tak daleko posunięte, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. W przeciwnym bowiem razie, organ musiałby niejednokrotnie stawać przed koniecznością przeprowadzenia odpowiednich dochodzeń sprawdzających w zakresie treści wniosku. W istocie musiałby on podejmować czynności z urzędu, prowadzące do konwalidacji niezgodnego z prawdą oświadczenia wnioskodawcy, a to - jak wspomniano - nie należy do obowiązków organu. Co więcej podważałoby to sens przepisów dyscyplinujących wnioskodawców w zakresie żądanych dopłat, w tym przewidujących finansową odpowiedzialność producentów rolnych z tytułu ubiegania się o pomoc nie znajdującą koniecznych podstaw faktycznych i prawnych.

W skardze na powyższą decyzję H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że wyrysowane na szkicach obszary - wyłączenia nie kwalifikujące się do płatności nie zostały udokumentowane i potwierdzone. Wykonane przez ARIMR zdjęcia zaprzeczają istnieniu takich obszarów. Małe pojedyncze drzewa o średnicy pnia od kilku do kilkunastu centymetrów zajmowały łączną powierzchnię na działkach rolnych po kilkadziesiąt m2. Skarżący stwierdził, że Agencja nie przedstawiła dowodów na to, że na działkach rolnych rosło więcej drzew niż dopuszczały przepisy w 2014 r. Zdaniem skarżącej używanie przez ARiMR sformułowań: skupisko drzew i zakrzewień jest nadużyciem.

Strona skarżąca wskazała, że na działce rolnej [...] wyznaczono sześć fikcyjnych obszarów [...] oraz że nie potwierdzają tego żadne zdjęcia. Podkreślono, że na zdjęciu [...] wykonanym na granicy działki od strony południowej widocznych jest [...]. Drugie zdjęcie tej działki [...] wykonane [...]. Pozostałe zdjęcia wykonane z tego miejsca zdaniem skarżącego dezinformują Dyrektora. Na zdjęciu nr [...] widoczny jest fragment zabudowań firmy [...]. Ta część działki [...] była w 2014 r. dwa razy wykaszana. Druga część działki [...] rolnej od rowu do granicy od strony północnej ma długość [...]. Zdjęcia nr [...] nie przedstawiają żadnych drzew na działce. Skarżący podkreślił, że na zdjęciach [...] na działce [...] widoczne są [...]. Widoczne są one również na zdjęciu [...]. Na tym ostatnim zdjęciu widocznych jest kilka innych drzew na działce skarżącego. H. K. oświadczył, że większość drzew znajduje się poza jego działką.

Następnie skarżący wyjaśnił, że działka rolna [...]. Na zdjęciu nr [...] nie występują drzewa na jego działce. Na zdjęciu [...] widocznych jest kilka drzewek za krzakiem. Dużo lepiej widać te drzewa na zdjęciu [...]. Skarżący oświadczył, że duży krzak i drzewa przy zabudowaniach nie znajdują się na działce [...]. Zdjęcie nr [...] obejmuje [...]. Skarżący wskazał, że rosło tam kilka pojedynczych drzew widocznych także z drugiej strony na zdjęciu [...]. Środkowy punkt od miejsc robienia zdjęć nr [...] a na wielu zdjęciach widać drzewa odległe [...] i więcej.

H. K. oświadczył ponadto, że działka rolna [...] była w 2014 r. dwukrotnie wykaszana. Na zdjęciu nr [...] wyraźnie widać obkoszone do samych pni drzewka. Zdjęcie nr [...] obejmuje [...] nie wchodzące w skład działki rolnej. Na szkicu wyrysowano wielki fikcyjny obszar nie kwalifikujący się do płatności co jest bardzo poważnym nadużyciem.

Dalej skarżący zarzucił Agencji niewykonanie należytej ilości zdjęć i nieudokumentowanie w rzetelny sposób stanu działki i ilości drzew. Zarzucił również, że ARiMR przeprowadzała kontrolę bez jego wiedzy i udziału. Zdaniem skarżącego takie metody dyskwalifikują i poniewierają rolnika, pozwalają w sposób bezpodstawny wyznaczanie obszarów niekwalifikujących się do płatności.

H. K. stwierdził, że na jego działce [...] mogły w 2014 r. rosnąć [...] drzewa, a rosło ich około [...]. Skarżący wskazał, że do skargi załącza osiem zdjęć z [...] czerwca 2015 r. dotyczących działek rolnych [...]. Wskazał, że zdjęcie nr [...] to granica działek od strony północnej. Zdjęcie nr [...] przedstawia całe działki o długości [...]. Widoczne na powiększonej kopii dachy odległe są o [...] od miejsca zrobienia zdjęcia. Zdjęcie nr [...] to "[...]. Zdjęcie nr [...] przedstawia [...]. Widoczne zadrzewienia znajdują się na działce nr [...] i sąsiednich. Zdjęcie nr [...] zrobione na granicy działek od strony południowej. Na zdjęciu nr [...] widać oddaloną [...] tak jak na zdjęciu nr [...]. Na zdjęciu nr [...] linia zabudowań od granicy południowej działek. Dachy te same co na zdjęciu nr [...] wykonanym telefonem komórkowym z odległości [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 j.t. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod rozwagę przytoczone wyżej podstawowe zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, a postępowanie przeprowadzone przez organ nie zostało obarczone takimi wadami, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ w przedmiotowej sprawie.

Stan prawny w zakresie przyznawania jednolitej płatności obszarowej reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr.73/2009 jeżeli m.in.

1) posiada w tym dniu działki rolne o powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku nr VII do rozporządzenia 1121/2009 tj. 1,00 ha,

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3a ) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach użyte w ustawie pojęcie rolnik, oznacza rolnika w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a gospodarstwo rolne oznacza gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit b powyższego rozporządzenia.

Rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa się natomiast osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Gospodarstwo rolne, zgodnie z art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 rozumiane jest jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

"Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oznacza z kolei produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

Zgodnie natomiast z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne oraz kontrole na miejscu wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. W świetle art. 22 wymienionego rozporządzenia kontrole przeprowadzane są w celu zweryfikowania, czy rolnik wywiązuje się z obowiązków, o których mowa w rozdziale 1 ( zachowania wszelkich norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska). Wszelkie grunty, z tytułu których pobierane są płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 6, o czym stanowi art. 124 ust.4 omawianego rozporządzenia.

Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności, w myśl art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Natomiast według art. 48 rozporządzenia 1122/2009 za przeprowadzanie kontroli i inspekcji w zakresie przedmiotowych wymogów i norm odpowiadają wyspecjalizowane organy kontroli. Niezachowanie przez rolnika wymogów i norm sankcjonowane jest zmniejszeniem płatności bądź wykluczeniem z płatności, a agencje płatnicze odpowiedzialne są za ustalanie zmniejszeń płatności lub wykluczeń w konkretnych przypadkach.

W świetle art. 27 ww. rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiedziane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Tak sformułowane uprawnienie dotyczące powiadamiania rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli, przypisane organowi kontrolnemu i warunkowane brakiem zagrożenia celowi kontroli, oznacza, że zasadą jest przeprowadzanie kontroli bez wcześniejszych powiadomień rolnika o tej czynności organu.

Zatem kontrola na miejscu przeprowadzona u skarżącego w dniu [...] sierpnia 2014r. mogła być przeprowadzona bez uprzedniego powiadomienia go o tym. Podnoszony w tej kwestii zarzut o braku powiadomienia go o tej kontroli jest nieuzasadniony od strony prawnej i faktycznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego rolnik nie musi być obecny przy kontroli. Kontrolerzy są profesjonalnie przygotowani do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w tym do prawidłowego odniesienia się do nieruchomości gruntowych zgłoszonych do płatności i kontrolowanych w ramach wniosku o płatność.

Mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010r., wydane na podstawie delegacji z art. 34 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr. 240 poz. 1605) wskazuje, że podmioty wykonujące kontrole na miejscu są do tego profesjonalnie przygotowane, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi. Zgodnie z treścią § 2 ust.1 tegoż rozporządzenia przeprowadzenie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, może być powierzone jednostce organizacyjnej, która m. in. (..) pkt.3). zatrudnia, w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie powierzonych kontroli, osoby, które:

a) posiadają:

– wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa, ogrodnictwa, biologii, ochrony środowiska, leśnictwa lub geodezji i kartografii lub

– wykształcenie średnie oraz kwalifikacje w zawodach związanych z rolnictwem, ogrodnictwem, ochroną środowiska, leśnictwem lub geodezją,

b) posiadają, w przypadku osób zatwierdzających raporty z prac w zakresie ustalania powierzchni działek rolnych, uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287),

c) zostaną przed podjęciem czynności kontrolnych przeszkolone w zakresie odpowiadającym powierzonym im czynnościom;

pkt. 4) zapewnia:

a) sprzęt pomiarowy umożliwiający sprawne przeprowadzanie pomiarów zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009,

b) sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

c) środki transportu zapewniające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli.

Powyższe okoliczności potwierdza treść raportu i ich załączników z kontroli na miejscu przeprowadzonej u skarżącego w dniu [...] sierpnia 2014r. Wszystkie działki zostały szeroko sfotografowane. Fotografie są ponumerowane i odpowiednio opisane. Numery zdjęć zostały odpowiednio naniesione na mapę terenu w sposób wskazujący, w którym miejscu i w jakim kierunku była fotografowana działka. Stanowi to o wizualizacji działek, o odzwierciedleniu ich stanu faktycznego na datę kontroli. Podkreślić należy, że była to data odnosząca się do okresu, za który skarżący ubiegał się o płatności bezpośrednie. Nadto data ta wprost odnosiła się do okresu pełnej wegetacji roślin. Przedłożone fotografie potwierdzają ustalenia dokonane na miejscu, tj. zakrzewienia i zadrzewienia. Zatem wnioski kontroli zawarte w wymienionych raportach, zarówno w formie opisowej jak i przy użyciu omówionych kodów pokontrolnych w zakresie kwalifikalności, nie budzą wątpliwości Sądu. Poddają się sądowej kontroli.

Zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenia do protokołu kontroli zostały poddane ponownej analizie. Po tej analizie ocena gruntów rolnych nie uległa zmianie. Ta ocena jest negatywna dla skarżącego gdyż zgłoszona przez niego powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności obejmowała części nieużytkowane rolniczo w wielkościach ustalonych podczas kontroli na miejscu.

Sam skarżący poza kwestionowaniem ustaleń z kontroli na miejscu i kontestowaniem zdjęć wówczas wykonanych nie przedstawił żadnego dowodu obalającego treści ustalone na miejscu. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, co skutecznie organ podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przedłożone przy skardze zdjęcia terenu dokonane [...] czerwca 2015r., a więc w innym okresie czasu, w innym okresie wegetacyjnym roślin, nie mogą skutecznie przeciwstawić się ustaleniom organu i wynikom kontroli na miejscu w przedmiotowej sprawie. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do przedstawionej przez skarżącego decyzji o przyznanych płatnościach na 2015r.

Przedłożone przez skarżącego zdjęcia przedstawiają stan gruntów na datę ich sporządzenia. Natomiast ustalenia organu dokonane w zaskarżonej decyzji dotyczą okresu 2014r., a stan gruntów na tamten czas odzwierciedla protokół z czynności kontroli na miejscu oraz załączniki do niego w postaci zdjęć terenu, a także ich odzwierciedlenie na ortofotomapach, załącznikach graficznych, szkicach działek.

Podkreślić należy, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo. Potwierdza to dokumentacja sporządzona z tej czynności, w tym zdjęcia terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się do całego materiału dowodowego. Przeanalizował obrazy poszczególnych zdjęć, opisał je i umiejscowił w terenie.

Powyższym ustaleniem organ wskazał, że uwidocznione zadrzewienia nie dają podstawy do uznania, iż obszary, na których się one znajdują spełniają przesłankę wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w myśl art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr. 73/2009.

Podkreślić należy, że państwa członkowskie, określają na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III rozporządzenia Rady (WE) nr. 73/2009, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, uwzględniając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm ( Dz. U. z 2014r. poz. 1372), w § 4 stanowiło, że grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem:

1) drzew i krzewów:

a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb,

c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną;

2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

Natomiast wymieniony wyżej § 1 ust. 1 pkt. 2-4 oraz ust.3 rozporządzenia stanowił odpowiednio:

§ 1. 1. Grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli:

2) w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania:

a) płatności dla obszarów NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej,

b) program rolnośrodowiskowy

- okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach;

3) (uchylony – z dniem 3 lipca 2012r.)

4) w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2, na których znajdują się:

a) murawy kserotermiczne (6210), zmiennowilgotne łąki trzęślicowe (6410) lub

b) siedliska gatunków motyli: przeplatki aurinia (1065), czerwończyka nieparka (1060), czerwończyka fioletka (4038), modraszka nausitous (6179), modraszka telejus (6177), lub

c) siedliska gatunków ptaków: błotniaka łąkowego (Circus pygargus), wodniczki (Acrocephalus paludicola)

- okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 października, pod warunkiem że rolnik w terminie do dnia 9 czerwca danego roku złoży oświadczenie o występowaniu na łące lub pastwisku danego siedliska do właściwego w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów i wsparcia specjalnego kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez tę Agencję, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw;

(...) Ust.3. W przypadku gruntów ornych położonych na stokach o nachyleniu powyżej 20° gruntów tych:

1) nie wykorzystuje się pod uprawę roślin wymagających utrzymywania redlin wzdłuż stoku;

2) nie utrzymuje się jako ugór czarny.

Z treści wniosku o przyznanie płatności nie wynika aby zgłoszenie dotyczyło opisanych w ww. przepisach łąk i pastwisk. Natomiast z ustaleń organu wynika, że wydłużone kształty działek powodują, że stwierdzone zadrzewienia wpływają na zmniejszenie produkcji rolnej na działkach. Zatem warunek braku wpływu na produkcje rolną nie został spełniony. Tym samym uprawnione było stwierdzenie organu o braku spełnienia dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na wskazanych, wyłączonych przez organ obszarach, zgłoszonych przez skarżącego do płatności.

Słusznie też organ zaznaczał, że kontrola na miejscu ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności w całej Unii Europejskiej. Stanowi gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności (ich przyznania lub odmowy przyznania). Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolne.

Ponieważ płatności stanowią jeden z instrumentów wspólnej polityki rolnej UE, mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Zgodnie z treścią art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr. 1122/2009 w przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, a jest mniejsza niż 50%, płatność zostaje odmówiona.

Tak było w przedmiotowej sprawie.

Ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową płatność została odmówiona

Reasumując Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych przez skarżącego.

Tym samym brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.