Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1593/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4, 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. Burmistrz K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm. – dalej u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") odmówił M. J. (skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid.[...] położonej w K., obręb K., gm. K..

Podstawą rozstrzygnięcia była niezgodność planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi, tj. ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1326 ze zm. – dalej "u.o.g.r.l.), uchwały nr IX/182/19 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 02 września 2019r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego (dalej Uchwała), a także Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019r. w zakresie ograniczenia lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że dla planowanej inwestycji nie jest spełniony wymóg dotyczący uzbrojenia terenu, albowiem Burmistrz K. błędnie ocenił, że:

a) lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodna z przepisem § 11 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r.,

b) wybudowanie studni wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy kwestia konieczności uzyskania takiej decyzji powinna być rozważana dopiero na etapie występowania o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowy/robót, stosownie do przepisu art. 388 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego;

2) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., albowiem teren stanowiący las (Ls) jest położony poza obszarem objętym granicami wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w konswkwencji czego planowana inwestycja nie wiąże się z przeznaczeniem na cele nieleśne, albowiem nie będzie ona umiejscowiona na terenie leśnym;

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z:

a) § 5 pkt 3 Uchwały poprzez błędne przyjęcie, że na działce znajdują się zadrzewienia śródpolne, które musiałyby zostać zlikwidowane lub zniszczone dla potrzeb inwestycji,

b) § 5 pkt 4 Uchwały poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wymagałaby wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

c) § 5 pkt 5 Uchwały poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wiązałaby się ze zmianą stosunków wodnych.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie) oraz art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Dalej Kolegium wskazało, że w skład działki nr [...] o powierzchni 0,3098 ha wchodzą m.in. lasy LsVI o powierzchni 0,0535 ha. Teren inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Grunt na którym inwestor zamierza realizować przedmiotową inwestycję stanowi jednak część działki nr [...] z wyłączeniem gruntu leśnego. Organ wskazał również, że inwestor wyrażając chęć uzyskania decyzji wyłącznie dla części działki ma możliwość wystąpienia o podział nieruchomości i wówczas zgłosić do ustalenia warunków zabudowy część pierwotnej działki, będącej po podziale odrębną działką. Przy czym nie zawsze może dojść do podziału działki rolnej, gdyż przeszkodą są ograniczenia w możliwości podziału przewidziane w art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej "u.g.n.") w postaci zachowania minimalnej wielkości gruntu rolnego. W takiej sytuacji jest skarżący, gdyż wielkość działki uniemożliwia jej podział. W świetle bowiem art. 93 ust. 2a ww. ustawy podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Świadczy to o kolejnej przeszkodzie do zgłoszenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, gdyż zmierza to do obejścia przepisów prawa w zakresie ograniczonych możliwości podziału działek rolnych, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r., II SA/Bd 756/19).

Reasumując organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zdefiniowanie "terenu" jako części działki stanowiłoby oczywiste zaprzeczenie zasad określania warunków zabudowy dla terenu nieobjętego ustaleniami planu miejscowego. Dlatego odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o to, że nie spełniono wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4-5 u.p.z.p. jest w pełni uzasadniona. Wobec ustalenia, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z powyższych warunków, nie było konieczności badania pozostałych elementów.

4. W skardze do Sądu skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest spełniony wymóg tego, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a to na skutek błędnego przyjęcia, że terenem w rozumieniu tych regulacji jest cała działka ewidencyjna, nawet jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje część tej działki, podczas, gdy należało przyjąć, że grunty nieobjęte wnioskiem, lecz objęte tą samą działką ewidencyjną, nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu czy spełnione są przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, jako że nie powinny być one uznawane za "teren" w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.,

ewentualnie, gdyby Sąd powyższego zarzutu nie uwzględnił - naruszenie przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniał szczególny przypadek, uzasadniający ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenach nieobjętych szczególną ochroną przed przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne, w przypadku których tereny objęte taką ochroną są położone w granicach tej samej działki ewidencyjnej, podczas, gdy należało przyjąć, że taki szczególny przypadek wystąpił z uwagi na małą powierzchnię gruntu leśnego, stanowiącą ok. 17 % powierzchni działki ewidencyjnej, i nieprzekraczającą powierzchni określonej w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach;

2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów skarżącego, ujętych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczących naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 3, 4 i 5 Uchwały w konsekwencji czego nie sposób ustalić jakie jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii tych zarzutów;

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez błędne przyjęcie, że dla planowanej inwestycji nie jest spełniony wymóg dotyczący uzbrojenia terenu, na skutek błędnej oceny, że:

a) lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodna Iz przepisem § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019,

b) wybudowanie studni wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas, gdy kwestia konieczności uzyskania takiej decyzji powinna być rozważana dopiero na etapie występowania o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowy/robót, stosownie do przepisu art. 388 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego;

4) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z:

a) § 5 pkt 3 Uchwały poprzez błędne przyjęcie, że na terenie objętym wnioskiem znajdują się zadrzewienia śródpolne, które musiałyby zostać zlikwidowane lub zniszczone dla potrzeb inwestycji, podczas, gdy planowana inwestycja się z powyższym nie wiąże, zatem nie było podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy,

b) § 5 pkt 4 Uchwały poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wymagałaby wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, podczas, gdy planowana inwestycja się z powyższym nie wiąże, zatem nie było podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy,

c) § 5 pkt 5 Uchwały poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wiązałaby się ze zmianą stosunków wodnych, podczas, gdy planowana inwestycja się z powyższym nie wiąże, zatem nie było podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy.

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

6. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2022r. skarżący potrzymał zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

8. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy organy zasadnie uznały, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid.[...] położonej w K., obręb K., gm. K. nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p jest "obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej łub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji". Stąd dalej Kolegium wywiodło, że w tej konkretnej sprawie nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5, tj. zgodności z przepisami u.o.g.r.l. Strona skarżąca z kolei zasadniczo prezentuje stanowisko, że grunty nieobjęte wnioskiem, lecz objęte tą samą działką ewidencyjną, nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu czy spełnione są przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, jako że nie powinny być one uznawane za "teren" w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wskazać należy, że pojęcie "terenu" użyte w powyższych przepisach nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie. Jednakże zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadą jest, że użyty w tych przepisach zwrot "teren" winien być rozumiany jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r. sygn. akt II OSK 260/18, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r. sygn. akt II OSK 260/18, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019r. sygn. akt II OSK 177/18, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 2153/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2020r. sygn. akt VIII SA/Wa 147/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Łd 707/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020r. sygn. akt IV SA/Wa 2641/19). Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019r.sygn.akt II SA/Bk 599/19).

Rację należy przyznać Kolegium, że konieczność takiej wykładni powołanych wyżej przepisów pośrednio wskazuje, także § 3 ust. 2 rozporządzenia zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14). W wyroku z dnia 14 marca 2019r. sygn. akt II OSK 1135/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 725; obecnie tj. Dz. U. z 2021, poz. 1990 - dalej "p.g.k."), zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Nadto, stosownie do art. 21 ust. 1 p.g.k. podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni - art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Regulacje p.g.k. łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny oraz w art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna".

W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych, np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego, część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1205/17, z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14). Podobnie, ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki dopuszczalne jest np. w przypadku inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie, lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 12/14). Tym samym, tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych. Jednakże, jak wyżej zaznaczono, nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych.

Tymczasem, jak wynika z wiążącego organ wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020r., zmodyfikowanego w odwołaniu od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2020r. domagał się on ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid.[...] położonej w K., obręb K., gm. K., a w sprawie nie zachodzi opisany powyżej wyjątkowy stan faktyczny i prawny, który uzasadniałby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki.

8. Strona w skardze zarzuciła naruszenie przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniał szczególny przypadek, uzasadniający ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenach nieobjętych szczególną ochroną przed przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne, w przypadku których tereny objęte taką ochroną są położone w granicach tej samej działki ewidencyjnej, podczas, gdy należało przyjąć, że taki szczególny przypadek wystąpił z uwagi na małą powierzchnię gruntu leśnego, stanowiącą ok. 17 % powierzchni działki ewidencyjnej, i nieprzekraczającą powierzchni określonej w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut wskazać należy, że bezspornym w sprawie jest, że w skład działki nr [...] o powierzchni 0,3098 ha wchodzą m.in. lasy LsVI o powierzchni 0,0535 ha. Teren inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a;

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby;

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W przypadku braku takiej zgody, niemożliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Ponadto wskazuje się, że nie można pomijać faktu, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować to jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1442/11, z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 19 września 2019r. sygn. akt II OSK 2561/17). Przyjmuje się, że wykładnia zawężająca pojęcie obszaru przeznaczonego na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej pod inwestycję stanowiłaby zaprzeczenie opisanej wyżej zasady, która ma na celu zapobieganie obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedstawiona wykładnia znajduje zastosowanie także w sprawach z zakresu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w przypadku, w którym gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie go z produkcji rolnej dotyczył całego terenu objętego planem lub jego zmianą (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1900/08; z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1168/14, z dnia 14 listopada 2018r. sygn. akt II OSK 2758/16; z dnia 12 grudnia 2019r. sygn. akt II OSK 307/18).

W przedstawionych wyżej okolicznościach uznać należało, że w sprawie nie zaistniał szczególny przypadek, uzasadniający ustalenie warunków zabudowy bowiem, po pierwsze użytek leśny stanowi znaczny teren spornej działki tj. 0,0535 ha, co stanowi ponad 17 % jej całościowej powierzchni i zajmuje znaczny teren frontu działki przylegającego do drogi publicznej, a ponadto skoro sporna działka jest m.in. terenem leśnym, to jak wynika z orzecznictwa nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018r. sygn. akt II OSK 1811/16). Okoliczność ta zaś przesądza o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w obrębie działki nr [...] na cele nieleśne.

Z tych to opisanych względów wniosek skarżącego nie spełnia warunku wymaganego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Teren wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne - art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W takiej więc sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., odmowa ustalenia warunków zabudowy była prawidłowa i nie naruszała prawa. Powyższe powoduje, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.

9. Wbrew stanowisku strony skarżącej organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącego. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Stosownie do wymogu art. 10 § 1 k.p.a. strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto mając na uwadze fakt, że skoro wniosek skarżącego nie spełnia warunku wymaganego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., to brak odniesienia się przez organ odwoławczy do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu nie stanowił naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.