Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 341/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 58 par 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [....] przy ul. [....] w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 26 stycznia 2017 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w K. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. (znak: ....), na podstawie:

- art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [....] reprezentowanej przez Zarząd Wspólnoty – K.L. , od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 18 listopada 2016 r. (znak: .....) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.N. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Remont wraz z przebudową wewnętrznej instalacji i klimatyzacji i centralnego ogrzewania w lokalach handlowych w budynku na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [....] z dnia 18 listopada 2016 r., Prezydent Miasta K. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na remont wraz z przebudową wewnętrznej instalacji i klimatyzacji i centralnego ogrzewania w lokalach handlowych w budynku na dz. nr [....] obr. [....]przy ul. [....] w K.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [....] reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty – K.L. oraz odrębnie K.L. jako współwłaściciel budynku, które to odwołanie było przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [....] zarzuciła w swym odwołaniu brak formalnego powiadomienia Wspólnoty o wszczęciu postępowania administracyjnego, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewoda [....] oceniając zgromadzony przez organ l instancji materiał dowodowy uznał, że jest on wystarczający do udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 6 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 u.p.b. i na tej podstawie podał, że organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z ww. przepisu. Organ II instancji dodał przy tym, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający, legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami, którzy – zgodnie z art. 20 ust. 4 u.p.b. – załączają do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które to oświadczenia zostały w niniejszej sprawie przedłożone. Ponadto, odnosząc się do zgłaszanego w odwołaniu zarzutu o braku formalnego powiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o wszczęciu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że jak wynikało z akt sprawy, organ I instancji pismem z dnia 5 października 2016 r., powiadomił o wszczęciu wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. [....] , w tym również K.L. pełniącego funkcję jednoosobowego zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Wojewoda [....] podkreślił, że wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tak lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, wyodrębnionych i niewyodrębnionych (stanowiących np. własność gminy). Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, okoliczność, że o wszczęciu postępowania powiadomieni zostali wszyscy członkowie wspólnoty, w tym również właściciel, który pełni funkcje jednoosobowego przedstawiciela tej wspólnoty (zarządu wspólnoty), zamiast powiadomienia tylko przedstawiciela tej wspólnoty, pozostawał bez wpływu na uznanie, że wspólnota mieszkaniowa w sposób prawidłowy została powiadomiona o wszczęciu i tym samym uczestniczyła w tym postępowaniu. Niezależnie od powyższego Wojewoda [....] zaznaczył, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. mógł być wtedy skuteczny, gdyby została wskazana okoliczność, z której wynikałoby jakiej konkretnie czynności skarżący został pozbawiony. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, zarówno z treści odwołania, jak i z wcześniejszej korespondencji skarżącego nie wynikało, jaki negatywy skutek, w jego ocenie, spowodował podnoszony zarzut. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem inwestycji jest remont lokalu handlowego znajdującego się na kondygnacji piwnicy i parteru w budynku przy ul. [....] w K. oraz przebudowa wewnętrznej instalacji wentylacji, klimatyzacji i centralnego ogrzewania w tym lokalu, przy czym zakres prac obejmuje m.in. roboty budowlano-montażowe polegające np. na wymianie istniejącego sufitu podwieszonego, wymianie posadzki w sali sprzedaży, wymianie uszkodzonych płytek. Z kolei, w zakresie robót elektrycznych, planowana jest wymiana oświetlenia i instalacji elektrycznej, wymiana głównej tablicy rozdzielczej, sprawdzenie i naprawa połączeń elektrycznych. Natomiast w zakresie robót instalacyjnych, roboty budowlane obejmują wymianę klimatyzatorów, przeniesienie jednostek zewnętrznych klimatyzacji ze ścian podwórza ponad dach, na ściany szybu doświetlającego, przeniesienie czerpni i wyrzutni na dach z wykorzystaniem istniejących przewodów kominowych, oczyszczenie przewodów wentylacyjnych, wymianę zakończeń wentylacji oraz przebudowę instalacji centralnego ogrzewania obejmującą zamianę grzejników na klimakonwektory zainstalowane w suficie kasetonowym. Organ II instancji podkreślił przy tym, że ze względu, iż planowane roboty budowlane odbywają się w budynku wpisanym do rejestru zabytków, ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 4 pkt 1 u.p.b.). Wojewoda [....] zaznaczył, że inwestor uzyskał pozwolenie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 sierpnia 2016 r. (znak: .....) na realizację inwestycji, w którym to zezwoleniu określono możliwość lokalizacji urządzeń jednostki zewnętrznej klimatyzatorów na okres 3 lat. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak – z uwagi na treść art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – planowany zakres inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, organ II instancji dodał, że planowana inwestycja nie wymaga również sporządzenia projektu zagospodarowania działki, bowiem zgodnie z art. 34 ust. 3a u.p.b., projekt budowlany przebudowy lub montażu nie wymaga tej części projektu, jeżeli dla tych robót budowlanych (jak w niniejszej sprawie) nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nadmienił także, że w projekcie budowlanym znajdowały się ponadto opinia geotechniczna, informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz ekspertyza techniczna wykonana przez rzeczoznawcę mgr inż. R.K. , z której wynikała dopuszczalność planowanych w budynku robót budowlanych. Wojewoda [....] przytoczył również treść art. 4, art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 u.p.b. i na tej podstawie wskazał, że w jego ocenie inwestor spełnił wymogi będące przedmiotem oceny organu administracji wynikające z treści art. 35 ust. 1, jak i art. 32 ust. 4 u.p.b., a ponadto przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego również analiza przedłożonego materiału dowodowego nie wykazała naruszenia prawa materialnego, które uprawniałoby organ administracji do zakwestionowania prawidłowości przedmiotowej inwestycji, a w związku z tym inwestor był uprawniony do korzystania z prawa wynikającego z treści art. 4 u.p.b.

Skargi na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący K.L. jako współwłaściciel budynku, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika oraz odrębnie Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [....] reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty – K.L. Obydwoje skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący K.L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego, tj. naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez pominięcie skarżącego, jako strony postępowania, a w konsekwencji niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wydanie decyzji w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę – skarżącego – udziału w postępowaniu, bez jego winy;

2. art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dokładny, tj. poprzez pominięcie istotnej okoliczności, że inwestycja ma zostać wykonana na nieruchomości oddanej skarżącemu do wyłącznego korzystania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponadto, skarżący K.L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 u.p.b., poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nieruchomość wspólna, na której ma być wykonane zamierzenie budowlane, została przekazana skarżącemu do wyłącznego korzystania w drodze umowy współwłaścicieli (umowa quoad usum).

Podobnie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [....] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego, tj. naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez pominięcie współwłaściciela lokali, członka Wspólnoty Mieszkaniowej – K.L. , który dysponuje prawem do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej, na której ma być zrealizowana inwestycja, jako strony postępowania, a w konsekwencji niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wydanie decyzji w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę – K.L. – udziału w postępowaniu, bez jego winy;

2. art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dokładny, tj. poprzez pominięcie istotnej okoliczności, że inwestycja ma zostać wykonana na nieruchomości oddanej K.L. do wyłącznego korzystania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponadto skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 u.p.b., poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nieruchomość wspólna, na której ma być wykonane zamierzenie budowlane, została przekazana K.L. do wyłącznego korzystania w drodze umowy współwłaścicieli (umowa quoad usum).

W uzasadnieniu obu skarg, skarżący przytoczyli okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, które w ich ocenie zostały pominięte przez organ administracyjny, a mianowicie wskazali, że w dniu 3 grudnia 1998 r. współwłaściciele nieruchomości położonej w K. przy ul. [....] , w tym inwestor i K.L. zawarli umowę, w formie aktu notarialnego (rep. .....) ustanawiając odrębną własność znajdujących się w budynku lokali. Skarżący podali, że w umowie tej ustalono m.in. sposób zarządu i zasady gospodarowania nieruchomością wspólną oraz dokonali podziału nieruchomości wspólnej do wyłącznego użytkowania (umowa quoad usum), na mocy którego K.L. przysługuje wyłączne prawo, m.in. do zarządzania, administrowania i użytkowania dachu położonego nad lokalami nr [....] i [....] , a także samymi lokalami położonymi na kolejnych kondygnacjach nad lokalami nr nr [....] , w tym znajdujących się tam przewodów kominowych. Ponadto skarżący wskazali, że w dniu 22 czerwca 2016 r. K.L. i inwestor zawarli umowę najmu, na podstawie której K.L. wynajął inwestorowi powierzchnię dachu oraz część wspólną przypadającą mu do wyłącznego korzystania celem umieszczenia tam klimatyzatorów wraz z niezbędnymi elementami instalacji. Skarżący dodali, że w umowie najmu inwestor potwierdził prawo K.L. do wyłącznego korzystania z nieruchomości wspólnej w ww. zakresie. Jednocześnie skarżący podkreślili, że współwłaściciele lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [....] w K. , podjęli jednomyślnie uchwałę nr 13/2016 z dnia 29 czerwca 2016 r., którą udzielili zgody na dokonanie przeniesienia i montażu klimatyzatorów, pod warunkiem zawarcia przez K.L. i inwestora odrębnej umowy ustalającej zasady wykonania tych czynności. Ponadto skarżący przedstawili argumentację przemawiającą w ich ocenie za koniecznością uznania K.L. jako strony przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a mianowicie wskazali oni m.in., że roboty budowlane objęte inwestycją mają dotyczyć nie tylko samego odrębnego lokalu inwestora, lecz także nieruchomości wspólnej oddanej K.L. do wyłącznego korzystania, a w związku z tym – w ocenie skarżących – wyłącznie K.L. , a nie Wspólnota Mieszkaniowa, a tym bardziej pozostali właściciele odrębnych lokali, był uprawniony do zarządzania tą częścią nieruchomości wspólnej. Tym samym skarżący podnieśli, że brak udziału K.L. w postępowaniu administracyjnym był niezawiniony, gdyż zwracał się on do organu z uwagami i zastrzeżeniami dotyczącymi pominięcia go jako strony postępowania.

Dodatkowo skarżący K.L. podkreślił, że w jego ocenie posiadał on interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi z uwagi na przepisy postępowania, które określają skarżącego, jako stronę postępowania, a które zostały pominięte przez organy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę K.L. , Wojewoda [....] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że przedmiotowa skarga, jako niepochodząca od strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [....] z dnia 26 stycznia 2017 r. (znak: .....) powinna zostać uznana za niedopuszczalną. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej – stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 z późn. zm.) – podmiotem praw i obowiązków jest Wspólnota Mieszkaniowa, gdyż to ona działa za członków tej wspólnoty, a więc w ich interesie. Organ II instancji podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym tylko wyjątkowo w charakterze strony, obok wspólnoty, może występować członek tej wspólnoty, a mianowicie gdy posiada on indywidualny (własny) interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja ingerowałby w odrębne prawo własności członków wspólnoty przysługujące do lokalu mieszkalnego, stanowiłoby to o wykazaniu indywidualnego interesu prawnego do udziału w postępowaniu uzasadniające udział w postępowaniu, która to sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Z kolei w odpowiedzi na skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [....] w K. , Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej Wspólnoty podnoszącej naruszenie przez organy działające w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b. przez pominięcie współwłaściciela lokali, członka Wspólnoty Mieszkaniowej – K.L. , który dysponuje prawem do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej, na której ma być zrealizowana inwestycja, jako strony postępowania, a w konsekwencji niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wydanie decyzji w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę K.L. udziału w postępowaniu, bez jego winy - Sąd I instancji stwierdza, że taka okoliczność jak brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu potencjalnie i obiektywnie stanowi w świetle prawa przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. W orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjęte jest, że z takim zarzutem do Sądu zwraca się strona, która została pominięta. Jak Sądowi I instancji wiadomo z akt sprawy, K.L. wniósł skargę na kontrolowaną obecnie decyzję i w tym zakresie obecnie rozstrzygający sprawę Sąd I instancji wydał postanowienie o odrzuceniu skargi. W związku z tym, w szerszym zakresie Sąd I instancji nie wypowiada się w przedmiocie tego zarzutu. Z tego samego względu, Sąd I instancji nie wypowiada się w przedmiocie zarzutu Wspólnoty dotyczącego art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dokładny, tj. przez pominięcie istotnej okoliczności, że inwestycja ma zostać wykonana na nieruchomości oddanej K.L. do wyłącznego korzystania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak, jak to zostało powiedziane w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2017 r., syg. akt. II SA/Kr 341/17 o odrzuceniu skargi K.L. , w tej kwestii, czy zachodzą okoliczności uzasadniające tytuł prawny/legitymację K.L. jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, wypowie się Sąd właściwy i procedujący zgodnie z wolą skarżącego w sprawie o sygn. II SA/Kr 352/17 ze skargi K.L. na decyzję Wojewody [....] z dnia 27.01.2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z wniosku K.L. w sprawie odwołania od decyzji nr [....] wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 18.11 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, w całości.

Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi, działając w granicach sprawy i dokonując kontroli decyzji według kryterium legalności stwierdza, że działające w sprawie organy naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zakresie ustaleń dotyczących przedmiotu i zakresu robót budowlanych, przedmiotu i zakresu oświadczenia inwestora o posiadaniu tytułu prawnego do prowadzenia robot w porównaniu z rzeczywistym zakresem robót budowlanych, o którym jest mowa w pozwoleniu na budowę, tytułu prawnego do dysponowania przez inwestora terenem do prowadzenia robót budowlanych. W przekonaniu Sądu I Instancji, organy działające w sprawie bez właściwego postępowania wyjaśniającego, inaczej bez właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego, uznały przedwcześnie, że inwestor dysponuje tytułem prawnym do prowadzenia robót budowlanych w takim zakresie jaki został wskazany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę. Brak wyjaśnienia wszechstronne wskazanych okoliczności, ma znaczenie w przekonaniu Sądu I instancji, dla wyniku kontrolowanej sprawy. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz udzielania informacji (art. 9 k.p.a. ) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Powołane regulacje obowiązują one również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.).

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ( Dz. U. 2016, 290 tj.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarazem, Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wzory: 1) wniosku o pozwolenie na budowę; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Trzeba zacząć od tego, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora tj. A.N. z dnia 04.10.2016 r., że dysponuje tytułem prawnym do prowadzenia robót budowalnych, których przedmiot jest określony jako "wykonanie remontu wraz z przebudową wewnętrznych instalacji i wentylacji i klimatyzacji i centralnego ogrzewania w lokalach handlowych". Jednocześnie w aktach sprawy jest adnotacja urzędowa, z której wynika, że oświadczenie to zostało przeniesione z dokumentacji [....] , która to sprawa została wycofana przez inwestora i zakończona decyzja umorzeniową z dnia 06.10.2016. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 05.10.2016 r., które wskazuje na zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania, stanowi o wszczęciu tego postępowania dla inwestycji pod nazwą "Remont wraz z przebudową wewnętrznej instalacji i klimatyzacji i centralnego ogrzewania w lokalach handlowych w budynku na dz. nr [....] , obr. [....] przy ul. [....] w K". Jednocześnie, co należy szczególnie podkreślić, i co ma znaczenie dla zasady prawdy obiektywnej, na zatwierdzonym decyzją organu I instancji projekcie jest napis, że inwestorem jest [....] Spółka z o.o., który nie jest jednak adresatem kontrolowanych decyzji, a jak wynika z akt sprawy inwestor A.N. działa w sprawie w swoim imieniu. Wobec tej rozbieżności, powodującej pewien stan niepewności prawnej, powstaje zatem pytanie, kto jest beneficjentem kontrolowanych decyzji. Kwesta ta powinna być wyjaśniona. Przedmiot inwestycji w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jest określony jako remont lokalu handlowego znajdującego się na kondygnacji piwnicy i parteru w budynku przy ul. [....] w K. oraz przebudowa wewnętrznej instalacji wentylacji, klimatyzacji i centralnego ogrzewania w tym lokalu. W szczególności zakres prac obejmuje roboty budowlano-montażowe polegające między innymi na wymianie istniejącego sufitu podwieszonego, wymianie posadzki w sali sprzedaży, wymianie uszkodzonych płytek. W zakresie robót elektrycznych planowana jest wymiana oświetlenia i instalacji elektrycznej, wymiana głównej tablicy rozdzielczej, sprawdzenie i naprawa połączeń elektrycznych. Natomiast w zakresie robót instalacyjnych roboty budowlane obejmują wymianę klimatyzatorów, przeniesienie jednostek zewnętrznych klimatyzacji ze ścian podwórza ponad dach, na ściany szybu doświetlającego, przeniesienie czerpni i wyrzutni na dach z wykorzystaniem istniejących przewodów kominowych, oczyszczenie przewodów wentylacyjnych, wymiana zakończeń wentylacji oraz przebudowa instalacji centralnego ogrzewania obejmująca zamianę grzejników na klima-konwektory zainstalowane w suficie kasetonowym.

Po wszczęciu postępowania, organ I instancji miał informację, że tytuł prawny inwestora do prowadzenia robót jest kwestionowany. Niezależnie od tego, że organ nie uznał K.L. za stronę przedmiotowego postępowania, uznając, że prawa stron postępowania wyczerpuje udział prawidłowo reprezentowanej Wspólnoty, informacja ta znana organowi z urzędu powinna zdeterminować organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym względzie, w ramach możliwości kompetencyjnych organu administracyjnego. Niezależnie od tego, organ powinien poczynić ustalenia w przedmiocie ochrony osób trzecich przed emisją hałasu i drgań wynikających z faktu montażu przedmiotowych urządzeń. W wyniku wniesionego odwołania, organ II instancji dokonał pewnych rozważań w zakresie stanu faktycznego, jednak w przekonaniu Sądu I instancji, organ ten wydał decyzję przedwcześnie nie wyjaśniając istotnych okoliczności mających znacznie/wpływ dla wyniku sprawy. Przy ustalaniu stanu faktycznego celem podjęcia ponownego aktu subsumpcji, organ II instancji nie zbadał szczegółowo, czy przedmiot skutecznego oświadczenia inwestora w tym zakresie, które było złożone pod odpowiedzialnością karną o posiadaniu tytułu prawnego doprowadzenia robót budowalnych koresponduje z treścią sentencji decyzji o pozwolenia na budowę, a treść sentencji z zatwierdzoną dokumentacją. Nie rozważył też, pomijając w tym także szczegółową analizę dokumentów doręczonych przez inwestora i uzasadniających jego przekonaniu tytuł prawny do prowadzenia robot, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do prowadzenia robot budowlanych w przewodach kominowych. Treść decyzji nie wykazuje, że organ przeanalizował zgodność warunków, o których jest mowa w umowie K.L. z inwestorem z zatwierdzoną dokumentacją.

W aktach sprawy znajduje się uchwała Wspólnoty nr: 13/2016, tj. właścicieli lokali przy ul. [....] [....] z dnia 2016-06-29 w sprawie: zmiany treści uchwały nr 6 z dnia 12.11,2015r. Jest w niej napisane, że na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 1 art. 23 i art 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80 poz. 903 teks jednolity) uchwala się: § 1 Zmianie ulega Uchwała nr 6 Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] w K. z dnia 12.11.2015 roku w sprawie obowiązku demontażu klimatyzatorów na nieruchomości - wspólnej w ten sposób, że jej paragraf 4 otrzymuje nowe brzmienie:" § 4 Właściciele lokali wyrażają zgodę na przeniesienie i montaż klimatyzatorów, stanowiących własność [....] sp. z o.o., na dachu budynku, stanowiącym nieruchomość wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej oddaną do wyłącznego używania właścicielowi – Panu K.L. , na podstawie odrębnej umowy właścicieli lokali. Zasady przeniesienia i montażu ww. klimatyzatorów zostaną zawarte w odrębnej umowie zawartej pomiędzy Panem K.L. , a Panem A.N. ". Zgodnie z § 2 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się także umowa zawarta w dniu [....] .2016 pomiędzy: K.L. , zwanego dalej Wynajmującym a A.N. , zwanego dalej Najemcą. Według treści jej § 1: 1. Wynajmujący oświadcza, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w K. , utworzonej z jedynej działki nr: [....] , obręb [....] , objętej kw nr: [....] , zabudowanej budynkiem przy ul. [....] oraz, że zawarł z pozostałymi współwłaścicielami umowę o podział do korzystania z tejże nieruchomości. Na dowód powyższego załącza odpowiednie wymienione w umowie dokumenty. 2. Wynajmujący oświadcza, iż na podstawie w/w umowy o podział do korzystania, przysługuje mu wyłączne prawo do rozporządzania lokalami położonymi nad lokalem [....] i [....] na kolejnych kondygnacjach, oraz do zarządzania, administrowania i użytkowania powierzchnią dachu nad tymi lokalami. 3. Najemca oświadcza, iż na podstawie umowy, o której mowa w § 1 ust 1 niniejszego porozumienia przysługuje mu wyłączne prawo do rozporządzania lokalem nr [....] i [....] , znajdujących się na parterze budynku przy ul. [....] . Z treści § 2 omawianej umowy wynika, że Wynajmujący oddaje w najem Najemcy część nieruchomości stanowiącej fragment powierzchni dachu, zaznaczony na załączniku graficznym nr 1, celem umieszczenia tam urządzeń klimatyzacyjnych oraz przewodów kominowych zaznaczonych na załączniku graficznym nr 1, jako szacht techniczny na przewody łączące urządzenia wentylacyjne w lokalu na parterze, służące lokalom nr [....] i [....] z czerpnią i wyrzutnią na dachu oraz zgadza się na wykorzystanie istniejących kanałów wentylacyjnych w tym celu.

Jeżeli się porówna treść powyżej przywołanej uchwały i umowy z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, to można dostrzec, że pozwolenie zostało wydane na budowę inwestycji pn.: "Remont wraz z przebudową wewnętrznej instalacji i klimatyzacji i centralnego ogrzewania w lokalach handlowych w budynku na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że "Przedmiotem inwestycji jest remont lokalu handlowego znajdującego się na kondygnacji piwnicy i parteru w budynku przy ul. [....] w K. oraz przebudowa wewnętrznej instalacji wentylacji, klimatyzacji i centralnego ogrzewania w tym lokalu. W szczególności zakres prac obejmuje roboty budowlano-montażowe polegające między innymi na wymianie istniejącego sufitu podwieszonego, wymianie posadzki w sali sprzedaży, wymianie uszkodzonych płytek. W zakresie robót elektrycznych planowana jest wymiana oświetlenia i instalacji elektrycznej, wymiana głównej tablicy rozdzielczej, sprawdzenie i naprawa połączeń elektrycznych. Natomiast w zakresie robót instalacyjnych roboty budowlane obejmują wymianę klimatyzatorów, przeniesienie jednostek zewnętrznych klimatyzacji ze ścian podwórza ponad dach, na ściany szybu doświetlającego, przeniesienie czerpni i wyrzutni na dach z wykorzystaniem istniejących przewodów kominowych, oczyszczenie przewodów wentylacyjnych, wymiana zakończeń wentylacji oraz przebudowa instalacji centralnego ogrzewania obejmująca zamianę grzejników na klima-konwektory zainstalowane w suficie kasetonowym. Ze względu, iż planowane roboty budowlane odbywają się w budynku wpisanym do rejestru zabytków, ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego). Inwestor uzyskał pozwolenie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12.08.2016 r. znak: [....] na realizację inwestycji. Jednocześnie w zezwoleniu tym określono możliwość lokalizacji urządzeń jednostki zewnętrznej klimatyzatorów na okres 3 lat.

Z powyższego wynika, że w sentencji decyzji jest mowa o wewnętrznej klimatyzacji a w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jest mowa o tym, że przedmiot robót obejmuje przeniesienie jednostek zewnętrznych klimatyzacji ze ścian podwórza ponad dach, na ściany szybu doświetlającego, przeniesienie czerpni i wyrzutni na dach z wykorzystaniem istniejących przewodów kominowych, oczyszczenie przewodów wentylacyjnych, wymiana zakończeń wentylacji. W tym zakresie nie ma spójności, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło treści, o której jest mowa w sentencji decyzji. Zadaniem organu II instancji jest ocena, czy rozbieżność ta ma znaczenie dla wyniku sprawy.

W uchwale wspólnoty jest mowa o tym, że właściciele lokali wyrażają zgodę na przeniesienie i montaż klimatyzatorów, stanowiących własność [....] sp. z o.o., na dachu budynku, stanowiącym nieruchomość wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej oddaną do wyłącznego używania właścicielowi – Panu K.L. , na podstawie odrębnej umowy właścicieli lokali. Decyzja o pozwoleniu na budowę pomija rozważania czyją własność stanowią klimatyzatory. Organy nie przeprowadziły rozważań i wyjaśnienia w ramach postepowania, czy ww. umowa pomiędzy K.L. a inwestorem spełnia wymogi umowy, o której jest mowa w ww. uchwale Wspólnoty.

Dalej, w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej ostatniej kwestii, Sąd zwraca uwagę, że organ II instancji pominął podjęcie rozważań pod tym kątem, czy umowa zawarta pomiędzy K.L. a inwestorem A.N. obejmuje także wynajem części przewodów kominowych i czy ta umowa w tym zakresie może być źródłem tytułu prawnego dla inwestora, czyli A.N. do prowadzenia robót budowlanych. Organ nie zbadał, czy z przedłożonych dokumentów wynika tytuł prawny K.L. do dysponowania przewodami kominowymi. W przekonaniu Sądu, organ powinien ustalić, czy wypowiedź uchwały podnosząca, że "Zasady przeniesienia i montażu ww. klimatyzatorów zostaną zawarte w odrębnej umowie zawartej pomiędzy Panem K.L. , a Panem A.N. ", obejmuje upoważnienia K.L. do wyjęcia, czy innego zadysponowania przewodami kominowymi. Wydaje się, że wskazany fragment wypowiedzi Wspólnoty dotyczy zagadnień o charakterze technicznym a nie prawnym. Z kolei sama Wspólnota w uchwale pomija kwestię uprawnienia inwestora A.N. do korzystania z przewodów kominowych na cele prowadzonych robot budowlanych.

Sąd I instancji nie dokonuje tych rozważań, gdyż wypełniłby tym samym zakres działań, których nie podjął kontrolowany organ, a które mieszczą się w zakresie jego właściwości. Zadaniem organu administracyjnego nie jest rozstrzyganie sporów w przedmiocie tytułu prawnego do dysponowania tytułem prawnym do prowadzenia robót budowlanych, ale organ ten ma obowiązek, w ramach środków przysługujących mu podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zweryfikować oświadczenie, gdy poweźmie informacje lub wątpliwości, że oświadczenie nie spełnia wymogów prawnych i faktycznych. Zadaniem Sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracyjnych w wykonywaniu ich kompetencji i obowiązków prawnych, tylko kontrolowanie, czy te kompetencje i obowiązki są wykonywane zgodnie z prawem.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ powinien mieć na uwadze ocenę prawną i wskazania Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a.