Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2365/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 § 2, art. 134, art. 44
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 188/19 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r. nr SKO.Al/4112/125/2018 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r. oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r. nr SKO.Al/4112/125/2018 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 29 listopada 2018 r., na podstawie 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej K.p.a., stwierdziło, że odwołanie J. B. od decyzji Wójta Gminy W. z 30 sierpnia 2018 r. o uznaniu ww. dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych - zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. B. zamieszkuje w G., ul. [...], co potwierdza wywiad alimentacyjny przeprowadzony z nim w dniu 23 października 2018 r. Na taki właśnie adres GOPS w W. kierował do niego korespondencję w sprawie dotyczącej wydania decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Pierwsze wezwanie na wywiad alimentacyjny wysłane na ww. adres 19 lutego 2018 r. zostało - po dwukrotnym awizowaniu - zwrócone przez Pocztę Polską SA do nadawcy, tj. GOPS w W w dniu 1 marca 2018 r. Następnie 8 maja 2018 r. organ I instancji wysłał do skarżącego kolejne wezwanie wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Ww. korespondencja również została podwójnie awizowana i zwrócona do nadawcy 29 maja 2018 r. Kolegium wyjaśniło, że decyzja z 30 sierpnia 2018 r. została wysłana do skarżącego na powyższy adres, tj. ul. [...], G. Pomimo dwukrotnego awizowania (5 września 2018 r. oraz 12 września 2018 r.) ww. korespondencja nie została odebrana w związku z czym 20 września 2018 r. została zwrócona do GOPS w W. Mając na uwadze art. 44 § 4 K.p.a. organ stwierdził, że skutek doręczenia skarżącemu ww. decyzji nastąpił z upływem ostatniego, czternastego dnia od pozostawienia jej w placówce pocztowej, tj. z dniem 19 września 2018 r. Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, iż ani skarżący ani dorośli domownicy nie odbierali korespondencji kierowanej do niego na wskazany powyżej adres. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie zachował należytej staranności przy prowadzeniu swoich spraw i tym samym w sposób zawiniony przyczynił się do nieodebrania decyzji z dnia 30 sierpnia 2018 r. i powstania tzw. fikcji doręczenia tej decyzji, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. oraz do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tejże decyzji. Jak podkreślił organ, termin wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od daty doręczenia. Z tego wynika, iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upłynął z dniem 3 października 2018 r. (środa) - zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. Odwołanie od decyzji z 30 sierpnia 2018 r. wpłynęło do GOPS w W. w dniu 23 października 2018 r., co potwierdza prezentata GOPS na oryginale tego odwołania zawierająca również adnotację o dacie wpływu. Tym samym, w ocenie Kolegium, skarżący wnosząc odwołanie w dniu 23 października 2018 r. uchybił terminowi (art. 57 K.p.a.). Nadto organ wskazał, że J. B. nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie J. B. wyjaśnił, że w okresie od marca 2018 r. do sierpnia 2018 r. nie przebywał w miejscu zamieszkania i dlatego uchybił terminowi odbioru korespondencji oraz zgłoszenia się na wywiad alimentacyjny. Nadto skarżący wniósł o przywrócenie terminu, któremu uchybił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - P.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 44 K.p.a., tj. tzw. doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia stronom decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi konsekwencję niepodjęcia przez strony kierowanych do nich przesyłek pomimo ich prawidłowego, dwukrotnego awizowania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki skierowanej na adres skarżącego - potwierdzony również przez niego w ostatnim wywiadzie alimentacyjnym przeprowadzonym 23 października 2018 r. - wynika, że pomimo jej dwukrotnego awizowania w dniu 5 września 2018 r. oraz w dniu 12 września 2018 r. przesyłka nie została odebrana i w dniu 20 września 2019 r. została zwrócona do nadawcy. Tym samym decyzja organu I instancji z 30 sierpnia 2018 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 19 września 2018 r., tj. z upływem ostatniego, czternastego dnia od pozostawiania jej w placówce pocztowej. Powyższa data wyznaczyła bieg terminu do wniesienia odwołania, który to upłynął 3 października 2018 r. Natomiast skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji dopiero 23 października 2018 r., a zatem po upływie ustawowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie został złożony wniosek o przywrócenie uchybionego terminu przewidzianego w art. 58 § 1 k.p.a. Wniosek taki skarżący złożył dopiero w skardze do tut. Sądu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku postanowieniem z 12 lutego 2019 r. odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 30 sierpnia 2019 r. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w skardze WSA stwierdził, że podnoszona przez skarżącego nieobecność w miejscu zamieszkania od marca 2018 r. do sierpnia 2018 r. nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż nie dotyczy ona okresu, do którego to skarżący mógł składać przedmiotowe odwołanie. Sąd I instancji podkreślił, że I awizo miało miejsce 5 września 2019 r., II awizo 12 września 2018 r., a tym samym ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania przypadł na dzień 3 października 2018 r., tj. w okresie w którym to skarżący, według jego twierdzeń, powinien już przebywać w miejscu zamieszkania – ul. [...], G.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wobec przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania oraz braku wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy był zobligowany wydać przedmiotowe postanowienie. Organ odwoławczy nie miał żadnych powodów, aby kwestionować prawidłowość doręczenia, a także sam skarżący nie przedstawił organowi jakichkolwiek argumentów, żeby prowadzić dodatkowe postępowanie w kierunku badania prawidłowości doręczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 pkt 2 i art 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 44 K.p.a. oraz 10 § 2 K.p.a., wobec pominięcia przez Sąd okoliczności, że organy prowadzące postępowanie administracyjne uznały za oczywiste, że dwukrotne awizowanie korespondencji jest równoznaczne z doręczeniem zastępczym oraz zaniechały przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów potwierdzających dokonanie dwukrotnej, prawidłowej awizacji decyzji organu I instancji, dokumentu w postaci zaświadczenia z jednostki właściwego urzędu miasta lub gminy, ewentualnie z ewidencji Ministerstwa Cyfryzacji, celem ustalenia czy Skarżący w dacie próby doręczenia decyzji GOPS z dnia 30 sierpnia 2018 r., tj. w dniu 5 września 2018 r. oraz 12 września 2018 r. faktycznie przebywał pod adresem wskazanym jako adres do doręczeń, czy też czasowo przebywał poza miejscem zamieszkania, tym bardziej biorąc pod uwagę fakt, iż już na etapie wszczęcia postępowania przez GOPS skarżący nie odbierał korespondencji kierowanej do niego na adres w G. przy ul. [...], a przez to naruszenie przepisów dotyczących doręczenia zastępczego i zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej jedyny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do próby zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego w zakresie skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Wójta W. z 30 sierpnia 2018 r. oraz terminowości złożenia odwołania od tej decyzji.

Na wstępie zauważyć należy, że co do zasady odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 K.p.a.), zaś przekroczenie tego terminu rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 K.p.a.). Co istotne uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną, a w konsekwencji w sytuacji jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a.

W warunkach niniejszej sprawy - stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. - doręczenie skarżącemu decyzji Wójta W. uznano za dokonane z dniem 19 września 2018 r. Wskazany przepis zawiera domniemanie prawne, które pozwala na przyjęcie fikcji doręczenia. Podstawowym warunkiem jego zastosowania jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. (art. 44 § 1 K.p.a.). W przypadku osób fizycznych, niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 K.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 K.p.a.

W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych wynika, że cała korespondencja związana z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, w tym decyzja Wójta kończąca to postępowanie, była przesyłana na adres zamieszkania J. B. – ul. [...], [...], którego aktualność potwierdził Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla K. w Krakowie prowadzący postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu (v. pismo z 20 sierpnia 2018 r., k. 12). Decyzja Wójta nie została odebrana pod wskazanym wyżej, prawidłowo ustalonym adresem ani przez skarżącego ani przez żadną z osób wymienionych w art. 43 K.p.a.

Pozostałymi warunkami zastosowania domniemania prawnego z art. 44 § 4 K.p.a. są pozostawienie przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym na okres czternastu dni i dwukrotne zawiadomienie adresata o miejscu jej pozostawienia wraz z informacją o możliwości jej odbioru (art. 44 § 1-3 k.p.a.). W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z adnotacji na kopercie zawierającej przesyłkę z decyzją organu I instancji, doręczyciel pozostawił w dniach 5 września 2018 r. i 12 września 2018 r. na drzwiach mieszkania adresata, zawiadomienie (awizo) o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Wobec niepodjęcia przesyłki w terminie, po upływie czternastu dni, zwrócono ją nadawcy.

Wyrażone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do braku pozostawienia awiza przez operatora pocztowego, a tym samym próba wykazania nieprawidłowości w zakresie doręczenia tej przesyłki, a także innych przesłanych skarżącemu w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie może być uznana za skuteczną. Adresat pisma może obalić domniemanie doręczenia mu w powyższy sposób pisma, jeżeli udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo to nie zostało doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie adresata pisma, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonywującymi dowodami. Takich jednak dowodów, wykazujących okoliczność braku otrzymania awiza, skarżący nie przedstawił, co oznaczało, że brak było możliwości skutecznego zakwestionowania (podważania) prawidłowości zastępczego doręczenia przedmiotowej korespondencji. W szczególności zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący wdrożył – przed właściwym urzędem pocztowym – stosowne postępowanie reklamacyjne mające na celu ustalenie prawidłowości czynności operatora pocztowego przy doręczaniu spornej korespondencji. W obecnym stanie rzeczy brak zatem podstaw do podważania skuteczności doręczenia skarżącemu korespondencji w sposób przewidziany w art. 44 § 1-3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji właściwie ocenił doręczenie decyzji organu I instancji za skuteczne z dniem 19 września 2018 r. W konsekwencji prawidłowo też uznał, że złożenie przez skarżącego odwołania po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, tj. 23 października 2018 r., musiało skutkować stwierdzeniem przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W okolicznościach niniejszej sprawy nieodebranie przez skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie tego zawiadomienia uznano bowiem za skuteczne na podstawie art. 44 K.p.a., co oznacza przyjęcie domniemania, że przesyłka dotarła do rąk adresata. Skarżący nie podważył prawidłowości tego doręczenia. Nie negował przy tym prawidłowości adresu, na który była kierowana korespondencja związana z postępowaniem administracyjnym w tej sprawie, wskazując, iż pod jego nieobecność korespondencję odbierała matka. Nadto, z treści odwołania wynika, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżący miał świadomość toczącego się postępowania i konieczności przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, gdyż jak sam przyznaje dzwonił w tej sprawie do Urzędu Miasta Krakowa. W tych warunkach nie można przyjąć, że skarżący został pozbawiony możliwości brania udziału w postępowaniu toczącym się w jego sprawie, szczególnie, że w dacie awizowania przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, przebywał pod adresem, na który kierowana była korespondencja w sprawie.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 pkt 2 i art 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 44 K.p.a. oraz 10 § 2 K.p.a. należało uznać za niezasadny.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).