Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 646/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.), NSA Tadeusz Michalik, Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Rady Miasta T. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. na podstawie art. 43 ust. 1, art. 32, art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 2 – 11 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. z 1998 r. Dz.U. Nr 64, poz. 414 ze zm./ odmówił przyznania H. O. świadczenia w postaci zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie udokumentowała wydatków poniesionych na zakup leków i nie przedłożyła wycenionych recept ani rachunków imiennych z apteki, dlatego w tym zakresie wniosku nie uwzględniono.

W odwołaniu od decyzji H. O. wniosła o jej zmianę i przyznanie stosownego świadczenia pieniężnego. Zarzuciła, że decyzja odmowna nie zabezpiecza jej potrzeb zgodnie z zasadami ustawy o pomocy społecznej i tym samym jest dla niej krzywdząca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w dniu 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593/ uchylająca poprzednio obowiązującą ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. /t.j. z 1998, Dz.U. Nr 64, poz. 414 ze zm./. Wejście w życie nowych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń z pomocy społecznej powoduje konieczność rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji przedmiotowej sprawy na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji oznacza to potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 kpa, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaś do uznania, że została ona zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone prowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Kolegium stwierdziło, że w tym stanie prawnym nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy.

Organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie sytuacji finansowej i osobistej wnioskodawczyni, a także podjęcie innych koniecznych czynności procesowych jakie uzna za zasadne.

H. O. w skardze wnioskowała o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W skardze zarzuciła, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona przez Wojewodę, bowiem dotyczy świadczeń, na które środki przekazywane są z dotacji celowych rządowych. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym błędne niezastosowanie wobec niej właściwych form pomocy przewidzianych w obowiązujących przepisach o pomocy społecznej. Zarzuciła, że wraz z rodziną znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, a podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie uniemożliwia jej przyznanie tej pomocy. Ponadto ponownie prowadzone postępowanie dowodowe jedynie nadal utrudnia przyznanie jej stosownych świadczeń mimo, że urzędnicy państwowi są zobligowani do tego rodzaju działalności. Ten stan pogarsza jej sytuację zdrowotną i materialną.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podkreślił, że przyznawanie pomocy w formie zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin. Natomiast na mocy art. 17 kpa samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi kwestionując tryb postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji w związku z toczącymi się przed tym organem postępowaniami administracyjnymi w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem wykonywana działań administracji publicznej, do których należy również wydawanie indywidualnych aktów prawa, jakim jest zaskarżona decyzja. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów badając czy kwestionowany akt nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto sądy te badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością wydanego rozstrzygnięcia. Z tym, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą procesową, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu.

Uwzględniając powyższe w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu niewłaściwości organu odwoławczego.

Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] 2004 r. złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w T., w którym domagała się przyznania zasiłku stałego wyrównawczego, zasiłku celowego i gwarantowanego zasiłku okresowego.

Przedmiotem rozpatrzenia w tej sprawie było jedynie żądanie dotyczące przyznania zasiłku celowego.

Żądania dotyczące pozostałych form pomocy społecznej zostały rozstrzygnięte w odrębnych postępowaniach i nie są przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

W dacie złożenia wniosku przez skarżącą oraz w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji obowiązywała ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. z 1998, Dz.U. Nr 64, poz. 414 ze zm./, która w art. 32 przewidywała jako jedną z form pomocy pieniężnej zasiłek celowy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy przyznawanie pomocy w formie zasiłków celowych należało do zadań własnych gminy. Identycznie sytuacja ta została uregulowana w obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 5 ostatnio powołanej ustawy wyraźnie stanowi, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych. W myśl art. 171 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. W tym wypadku ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie zawiera przepisów szczególnych, które wyłączałyby właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrzenia sprawy o przyznanie zasiłku celowego.

Zatem zarzut skargi o niewłaściwości organu odwoławczego należało uznać za chybiony. Dodatkowo można zauważyć, że w myśl art. 7 pkt 4 ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej województwa /Dz.U. Nr 71, poz. 577 ze zm./ Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią.

Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. /sygn. akt III RN 88/00 publ. M.Prawn. 2001/10/524/ od dnia 1 stycznia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym od organów gminy bez względu na to, czy decyzje dotyczą zadań własnych gminy, czy zadań zleconych.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa czyli tzw. decyzja kasacyjna.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2001 r. /sygn. akt II SA/Gd 814/99, zbiór LEX 76088/ obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenie co do istoty sprawy zamiast uchylenie decyzji organu I instancji i przekazywanie do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu /art. 138 § 2 kpa/ istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 kpa.

Dokonując zatem w tym względzie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postępowanie przed organem I instancji w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania posiadało istotne braki. Z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./.

Zgodnie z art. 150 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Z istoty powyższej regulacji wynika zasada stosowania w drugiej instancji przepisów nowych. Trafnie zatem uznał organ odwoławczy, że wejście w życie nowych regulacji odnośnie rodzaju świadczeń z pomocy społecznej oraz zasad i trybu ich udzielania, organizacji pomocy społecznej, zasad i trybu postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej spowodowało konieczność rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ pierwszej instancji.

Zważyć bowiem należy, że decyzją organu I instancji z dnia [...] r. odmówiono skarżącej przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków wobec braku stosownej dokumentacji w tym zakresie. Organ I instancji nie poczynił należytych ustaleń co do sytuacji zdrowotnej skarżącej i związanej z tym sytuacji finansowej a jedynie przeprowadził bardzo ogólny wywiad środowiskowy odnośnie sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawczyni.

Jak zaś wynika z treści art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W myśl art. 107 ust. 1 tej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin.

Z kolei z treści art. 107 ust. 5 cyt. ustawy wynika, że pracownik socjalny przeprowadzając rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy nie jest możliwe podjęcie przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia.

W przedstawionym stanie faktycznym przy uwzględnieniu zakresu żądania, którego dotyczy wniosek skarżącej, niezbędnym jest ustalenie sytuacji finansowej, zdrowotnej i osobistej skarżącej, co wiąże się przede wszystkim z przeprowadzeniem postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Uzupełnienie postępowania dowodowego wymaga podjęcia niezbędnych czynności procesowych celem udokumentowania koniecznych ustaleń i zebrania stosownych dowodów.

Zatem na tle uregulowań ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej a w szczególności art. 39 ust. 1 tej ustawy organ odwoławczy słusznie uznał, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia w znacznej części, bowiem posiada istotne braki.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa, gdyż organ odwoławczy wskazał przyczyny, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa.

Mając na uwadze okoliczności sprawy przedstawione przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym w żadnym razie nie można uznać, iż zaskarżona decyzja jest dla skarżącej krzywdząca i niezgodna z obowiązującym prawem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i tym samym w zakresie materialnoprawnym nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że organ odwoławczy nie może ingerować w czynności postępowania organu I instancji. Narzucenie organowi administracji stopnia podstawowego przez organ II instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym /por. wyrok NSA z dnia 14.09.1998 r. sygn. akt IV SA 1679/96, zbiór LEX 43790/.

Skoro decyzja organu I instancji została wydana bez odpowiedniego postępowania dowodowego – a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – powinna być uchylona. Gdy organ odwoławczy nie dysponuje pełnym materiałem dowodowym, którego nie sposób uzupełnić w oparciu o art. 136 kpa, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie może się w pełni wypowiedzieć o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego. Uchylenie decyzji organu I instancji w powyższych okolicznościach, którą strona nie nabyła praw, nie może być uznane za krzywdzące rozstrzygnięcie dla skarżącej, gdyż nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującej się.

Oczywiście decyzja kasacyjna może spowodować przedłużenie postępowania administracyjnego. Jednakże organy administracji publicznej obligowane są stosować zasady wynikające z art. 6, 7 i 77 § 1 kpa.

Ponieważ istota rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagała wyjaśnienia stanu faktycznego, co było możliwe jedynie przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w znacznej części w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, dlatego trafne było wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa.

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.