Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1093/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj Maria Wiśniewska Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 326/04 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. III SA/Lu 326/04 oddalił skargę Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...].

Powyższą decyzją Starosta [...], działając na podstawie art.22 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj Dz.U. Z 2000r,Nr 100,poz.l086 ze zm.) oraz § 42 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200lr w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38,poz,454), zatwierdził operat opisowo-kartograficzny ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gmina C., powstały w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków w części dotyczącej działki numer 588 o powierzchni 0,8730 ha, stanowiącej własność Z. K. oraz orzekł o utracie ważności operatu dotychczasowej ewidencji gruntów i budynków, zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr 229/8/14/1/64 w części dotyczącej działki nr 218/1 o powierzchni 0,93 ha.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że w toku aktualizacji i modernizacji gruntów obrębu H. stwierdzono, iż dane zawarte w dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczące terenu, na którym położona jest działka Z. K. (nr 218/1), są ze sobą sprzeczne, a tym samym niewiarygodne. Podjęto zatem czynności zmierzające do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego i sąsiednią działką nr 218/4. Wobec powstałego sporu przebieg Unii granicznej pomiędzy działkami nr 588 i nr 587 (po modernizacji) ustalono na podstawie stanu posiadania na gruncie, z uwzględnieniem wyraźnej miedzy oraz punktu osnowy geodezyjnej III klasy oznaczonego numerem 197701015

Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie Z. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia. W skardze oraz w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego, zarzucił, iż w toku modernizacji ewidencji gruntów organy

błędnie założyły, iż brak jest dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której można ustalić

granicę jego nieruchomości z działką nr 218/4 oraz że bezpodstawnie przyjęły, iż powierzchnia jego działki wynosi 0.8730 ha zamiast 0,93 ha. Zmniejszenie powierzchni jego nieruchomości narusza prawo własności wynikające z orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt I Ns 72/86 i z wpisów w Księdze Wieczystej. Zdaniem skarżącego istniejący operat geodezyjny z 1964r. i kopie rejestru ewidencji gruntów z 1962 r, spełniają warunki określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o te dane można zatem ustalić granice i powierzchnię jego działki,

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę Z. K., stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, iż zakwestionowane przez skarżącego zmiany w operacie ewidencji gruntów dokonane zostały zgodnie z wymogami określonymi w przepisach cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z § 55 tego rozporządzenia modernizacja ewidencji gruntów polega na podjęciu zespołu działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Stosownie do § 56 rozporządzenia działania modernizacyjne wykonuje się zarówno kompleksowo, z uwzględnieniem § 82, jak i w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o którym mowa w § 45 - 49 tego rozporządzenia.

Jest bezsporne, że w celu modernizacji ewidencji gruntów i założenia nowej ewidencji budynków dla obrębu H., gm. C., został wykonany operat techniczny, który ma charakter opracowania geodezyjno-kartograficznego, określonego w § 46 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a więc co do zasady stanowi on podstawę do wprowadzenia z urzędu zmian w ewidencji gruntów.

Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, które nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygania sporów o własność, czy też sporów granicznych (art. 20, art.22 i art.24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).Ewidencja ta rejestruje jedynie stany prawne

ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, zaś jej zapisy nie są źródłem praw do nieruchomości.

Niezasadny jest zatem zarzut Z. K. dotyczący pozbawienia go własności części działki, wobec zmniejszenia jej powierzchni i wskazania granic innych niż wynikało to z dotychczasowej dokumentacji geodezyjnej. Granice działki numer 218/1 (nowy numer ewidencyjny 588) z działką numer 595, tj. szosą [...], przyjęto na podstawie operatu technicznego zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem 217/16/5/10/85. Przebieg tej granicy nie zmienił się po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów. W Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, jak ustaliły organy decyzyjne, brakuje natomiast dokumentów umożliwiających jednoznaczne określenie przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi dawnymi numerami 218/1 i 218/4.Wskazywana w skardze i piśmie procesowym dokumentacja ewidencyjna z lat 1958-86 była brana pod uwagę przez organ I instancji podczas prac modernizacyjnych. Jednakże w operacie scaleniowym zarejestrowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr 229/8/14/1/64 na szkicu polowym występuje działka pod numerem 218 w całości. W pozostałych dokumentach, na co zwrócił uwagę również skarżący, powierzchnia tej działki oraz jej numeracja ulegała zmianom. W jej miejsce wykazywane są działki 218/1, 218/3 i 218/4. Ich powierzchnia obliczona była metodą kombinowaną i z obliczeń tych nie można ustalić danych dotyczących długości i szerokości działki stanowiącej własność skarżącego.

Z uwagi na powyższe organ decyzyjny, prawidłowo stosując się do dyspozycji § 82 cytowanego rozporządzenia, dane dotyczące przebiegu granic tych działek pozyskał w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych, w których uczestniczyły zainteresowane strony. Wprawdzie Z. K. nie wyraził zgody na przyjęcie istniejącej granicy działki, jednakże zgodnie z treścią § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków "spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji gruntów". W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wskazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub stanu posiadania na gruncie.

Chybiony jest również zarzut skarżącego, iż orzeczenia organów obu instancji dokonały zmian w stanie prawnym działki, a więc nie respektowano treści postanowienia z dnia 30 kwietnia 1986 r. Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt I Ns 72/86 oraz wpisu w Księdze Wieczystej Kw 51187 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Oznaczenie nieruchomości (dane o jej położeniu, sposobie korzystania i powierzchni) jest tylko opisem cech fizycznych nieruchomości, które wprawdzie nie są pozbawione

znaczenia prawnego, ale które same przez się nie tworzą nowego stanu prawnego.

Przykładowo gdy chodzi o położenie i obszar, to cechy te mają prawne znaczenie przede wszystkim z punktu widzenia wyodrębnienia przedmiotu własności z powierzchni ziemskiej (por. art. 46 § 1 kc). Dlatego też oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej indywidualizują przedmiot własności w tym tylko znaczeniu, że gdy chodzi o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, to przesądzają o tym, że dotyczą one tej a nie innej nieruchomości. To wszakże nie powoduje, że oznaczenie nieruchomości- w orzeczeniu sądowym i w dziale pierwszym księgi wieczystej- rozstrzyga na korzyść nabywcy (skarżący nabył przedmiotową działkę od K. M.) konkretnej powierzchni gruntu, która na skutek różnych zaszłości faktycznych lub zdarzeń prawnych może być większa lub mniejsza od wykazanej w orzeczeniu i księdze wieczystej. Jak wielokrotnie wyjaśniał Sąd Najwyższy, przedmiotem oznaczenia nieruchomości jest jej skład fizyczny, zatem stan faktyczny, a nie stan prawny (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 1989 r. III CZP 13/89, OSNC z 1990r.Nr 2,poz. 26).

Jeżeli zatem skarżący uważa, że granice nieruchomości (w konsekwencji także powierzchnia gruntu) - w świetle aktualnego stanu prawnego są odmienne od wskazanych w ewidencji gruntów, to spór w tym zakresie nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu dotyczącym ewidencji gruntów, lecz w innym postępowaniu, w szczególności w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 i nast. cyt. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).Na marginesie jedynie należy zauważyć, że zarzuty skarżącego co do rzekomych nieprawidłowości w toku postępowania dotyczącego stabilizacji punktu osnowy geodezyjnej klasy III w 1982r., nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem odnoszą się one do zupełnie innego postępowania administracyjnego, a ponadto są całkowicie gołosłowne.

Skargę kasacyjną wniósł Z. K. reprezentowany przez radcę prawnego D. K. Zaskarżając w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I

kasacyjnego. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra "Rozwoju instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454),które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a polegało na bezpodstawnym przyjęciu, że brak jest dokumentów umożliwiających jednoznaczne określenie przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi dawnymi

numerami nr 218/1 i 218/4 oraz ustalenie tej granicy w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje na istnienie powyższych dokumentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Z. K. jest właścicielem działki położonej we wsi H., oznaczonej numerem 218/1( po modernizacji 588).Jej powierzchnia wynosi 0,93 ha i dla takiej właśnie nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW 51187 .W toku postępowania zmierzającego do ustalenia nowego operatu organy obu instancji, a w ślad za nimi WSA w Lublinie, przyjęły przebieg spornej linii granicznej na podstawie stanu posiadania na gruncie, następstwem czego nastąpiła bezpodstawna zmiana powierzchni działki z 0,93 ha na 0,8730 ha. Takie ustalenia są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 kwietnia 1986r sygn. I NS 72/86, opisem i mapą z 16 stycznia 1986r, aktem notarialnym nr 11949/96 dnia 24 grudnia 1996r i -zawiadomieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 6 stycznia 1997r, a ponadto zeznaniami świadków- właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego. W toku postępowania skarżącemu nie udzielono żadnych wyjaśnień odnośnie przyczyn zmniejszenia powierzchni jego działki. Takich danych nie zawiera także uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wydając to orzeczenie sąd I instancji oparł się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez organy administracji publicznej, z niewiadomych powodów odmówił natomiast wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej w skrócie jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Przy drugiej podstawie skargi kasacyjnej chodzi o naruszenie przepisów postępowania również powstałe na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymaganiom stawianym pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem

zakresu zaskarżenia, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia w całości lub części (art. 176 P.p.s.a.).

Skonstruowana stosownie do tych wymagań skarga kasacyjna zakreśla granice, którymi przy rozpoznawaniu sprawy związany jest Naczelny Sąd Administracyjny, z wyjątkiem branej pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że poza przypadkami nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd II instancji nie może zastępować stron i formułować czy modyfikować za nie podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien ) to czynić Sąd I instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, NSA nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z uwagi na wskazane wymagania stawiane skardze kasacyjnej wprowadzono przymus adwokacko-radcowski. Powierzenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej pełnomocnikowi z profesjonalną znajomością przepisów prawa miało, zdaniem ustawodawcy, gwarantować sporządzanie omawianych pism z zachowaniem określonych wymogów formalnych ale także na odpowiednim poziomie merytorycznym.

Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wskazanym wymogom. Pełnomocnik skarżącego nie tylko nie powołał stosownego punktu art.174 ustawy P.p.s.a, ale nie wskazał żadnych konkretnych norm prawa materialnego lub procesowego, które jego zdaniem sąd I instancji naruszył zaskarżonym wyrokiem. Ogólne odniesienie się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38,poz.454), a zatem aktu liczącego 89 paragrafów, z których wiele dodatkowo dzieli się na ustępy i punkty, w żadnym wypadku nie może być uznane za wskazanie podstaw zaskarżenia, o których mowa wart.l76 i art.l74pkt.l i pkt.2 ustawy P.p.s.a.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).