Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 351/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego i świadczenia niepieniężnego w formie opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Decyzja organu I instancji natomiast zmieniła decyzję ostateczną z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] przyznającą J. B. (skarżący) pomoc w formie zasiłku stałego i świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne określonej w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz decyzji ją zmieniających w ten sposób, że: od 1 marca 2016 r. do 3 kwietnia 2016 r. odmówiono uprawnienia do zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne; od 4 kwietnia 2016 r. do odwołania przyznano uprawnienie do pomocy w formie zasiłku stałego i świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zasiłek stały od 4 kwietnia 2016 r. do odwołania przyznano w następujący sposób: od 4 kwietnia do 30 kwietnia 2016 r. 543,51 zł, od 1 maja 2016 r. do odwołania w wysokości 604 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził:

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. , Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przyznał J. B. zasiłek stały od 1 stycznia 2012 r. na stałe, w ten sposób, że na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2012 r. w wysokości 157,49 zł oraz od 1 lutego 2012 r. do odwołania w wysokości 260 zł miesięcznie oraz świadczenie niepieniężne w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne od 1 stycznia 2012 r. do odwołania. Wysokość świadczenia była wielokrotnie zmieniana. Ostatnią decyzją zmieniającą nr [...] z dnia 6 października 2015 r. wysokość zasiłku stałego od 1 października 2015 r. do odwołania ustalono na 604 zł miesięcznie.

Pismem z dnia 15 marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia dalszych uprawnień do zasiłku stałego oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W dniu 7 kwietnia 2016 r. został przeprowadzony ze stroną rodzinny wywiad środowiskowy. Natomiast w dniu 18 kwietnia 2016 r. podczas przesłuchania strona złożyła wyjaśnienia do protokołu.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. przyznającej pomoc w formie zasiłku stałego i świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne określonej w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz decyzji ją zmieniających w ten sposób, że:

- od 1 marca 2016 r. do 3 kwietnia 2016 r. odmówiono uprawnienia do zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne,

- od 4 kwietnia 2016 r. do odwołania przyznano uprawnienie do pomocy w formie zasiłku stałego i świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Zasiłek stały od 4 kwietnia 2016 r. do odwołania przyznano w następujący sposób:

- od 4 kwietnia do 30 kwietnia 2016 r. w wysokości 543,51 zł,

- od 1 maja 2016 r. do odwołania w wysokości 604zł miesięcznie.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że został ukarany w formie pozbawienia zasiłku stałego i opieki lekarskiej za marzec 2016 r. Wyjaśnił, że jako obywatel Polski i Unii Europejskiej został ukarany za to, że wyjechał z Polski i udał się do kraju Unii, to jest do S., do rodziny. Stwierdził, że w dniu 18 kwietnia 2016 r. został wezwany na przesłuchanie "w charakterze podejrzanego". Musiał się wytłumaczyć, dlaczego opuścił kraj, ile wywiózł dewiz i na co wydatkował. Podniósł zarzuty dotyczące przeprowadzenia przesłuchania w obecności osób trzecich. Zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji powołano się na art. 5 pkt 2 dotyczący cudzoziemców, podczas gdy on jest obywatelem Polski. Ponadto zarzucił naruszenie Konstytucji RP, a w szczególności art. 32, art. 68 i art. 67. Podniósł, że jako zastraszenie odebrał powołanie w pouczeniu zaskarżonej decyzji przepisów odnoszącego się do zakładu karnego. Zarzucił dyskryminowanie go ze względu na wiek (...).

W myśl art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

(t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą") przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast art. 106 ust. 5 ustawy stanowi, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Z treści powołanego przepisu wynika, że organ administracji jest zobowiązany do dokonania weryfikacji decyzji w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

- zmiany przepisów prawa;

- zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony;

- pobrania nienależnego świadczenia.

Ponadto omawiany przepis art. 106 ust. 5 ustawy, uwzględniając specyfikę świadczeń i charakter decyzji wydawanych w tym zakresie umożliwia organowi pomocy społecznej zmianę lub uchylenie decyzji dotychczasowej, w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5, do których należy: marnotrawienie przyznanych świadczeń, ich celowe niszczenie lub korzystanie w sposób niezgodny z przeznaczeniem; marnotrawienie własnych zasobów finansowych; brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej; odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień; nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną; wystąpienie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości; odmowa złożenia oświadczenia majątkowego.

Tak więc normy wymienione powyżej nie są jednolite. Część z nich nakazuje organowi administracji zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony, natomiast inne stwarzają taką możliwość w drodze uznania administracyjnego.

Jak wskazano wyżej, weryfikacja decyzji administracyjnej w trybie art. 106 ust. 5 ustawy następuje obligatoryjnie wówczas, gdy zmieni się sytuacja osobista osoby lub rodziny, przy czym zmiana ta musi być tego rodzaju, że wiąże się z podstawą prawną i faktyczną przyznania świadczenia, a zatem ma wpływ na spełnienie, bądź niespełnienie wymogów do jego otrzymania. Ponadto w przypadku, gdy organ w decyzji powołuje się na przesłankę określoną w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej winien ustalić moment wystąpienia tych zmian.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji jako przyczynę zmiany decyzji ostatecznej przyznającej stronie prawo do zasiłku stałego wskazał fakt jej wyjazdu do S. Należy przy tym przyznać rację stronie, która zarzuca, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na przepisy art. 5 pkt 2 ustawy dotyczące cudzoziemców. Strona jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem w sprawie ma zastosowanie art. 5 pkt 1 ustawy, który stanowi, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest warunkiem posiadania prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem nie jest uzasadniony zarzut skarżącego, że pozbawienie go prawa do zasiłku stałego za okres gdy przebywał poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej świadczy o tym, że został "ukarany za to, że wyjechał z Polski".

W przedmiotowej sprawie fakt wyjazdu J. B. do S. nie jest kwestią sporną - powołuje się on na tę okoliczność w odwołaniu, a stosowne wyjaśnienia dotyczące wyjazdu złożył podczas przesłuchania w dniu 18 kwietnia 2016 r. Mianowicie wyjaśnił, że wyjechał do S. w dniu 26 lutego 2016 r., a do Polski wrócił w dniu 4 kwietnia 2016 r.

Bezsporne jest zatem, że J. B. nie przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 26 lutego 2016 r. do 4 kwietnia 2016 r., za który miał przyznany (bezterminowo) zasiłek stały zmienianą decyzją nr [...] z dnia 2 marca 2012 r.

Zasadnie zatem organ pierwszej instancji przyjął, że wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek do zmiany decyzji przyznającej świadczenia z pomocy społecznej wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy, jaką jest zmiana sytuacji osobistej strony.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia kontrolnego wywiadu środowiskowego w dniach 9, 10 i 14 marca 2016 r. nastąpiło wstrzymanie wypłaty zasiłku stałego, za miesiąc marzec 2016 r. Obowiązek przeprowadzenia wywiadu kontrolnego u skarżącego wynikał z art. 107 ust. 4 zdanie drugie ustawy, który stanowi, że w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Z akt sprawy wynika, że ostatni wywiad środowiskowy był przeprowadzony w dniu 27 października 2015 r., stąd pracownik socjalny uznał za zasadne przeprowadzenie kontrolnego wywiadu środowiskowego w miesiącu marcu 2016 r. Natomiast podstawę do wstrzymania wypłaty skarżącemu zasiłku stałego stanowi art. 107 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego "niewyrażenie zgody", o jakiej mowa dotyczy również sytuacji, w których brak jest możliwości przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z powodu nieobecności w miejscu zamieszkania osoby otrzymującej pomoc. Celem przeprowadzenia kontrolnego wywiadu środowiskowego jest sprawdzenie, czy jest podstawa do dalszego korzystania z przyznanego świadczenia. Tak więc gdy brak jest możliwości przeprowadzenia takiej kontroli, uzasadnione jest wstrzymanie wypłaty świadczenia w celu niedopuszczenia do wypłaty nienależnego świadczenia.

Z uwagi na niewypłacenie zasiłku stałego za marzec 2016 r. i następnie dokonanie ustaleń, że w przypadku jego wypłaty doszłoby do nienależnego jego pobrania - w związku z niespełnieniem określonej w art. 5 pkt 1 ustawy przesłanki przebywania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej - uzasadniona jest zmiana decyzji przyznającej zasiłek stały, w ten sposób, że należy odmówić uprawnienia do zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 marca 2016 r. do 3 kwietnia 2016 r. w którym skarżący przebywał za granicą, pomimo że okres ten już upłynął.

Należy stwierdzić, że organ odwoławczy podziela stanowisko prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1131/14, iż nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. M, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, [....]). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady jest dopuszczalna.

Należy jednocześnie wskazać, iż w piśmiennictwie wskazuje się, iż z punktu widzenia okresu obowiązywania, możemy wyodrębnić takie decyzje, które dają adresatowi podstawę do działania przez nieoznaczony okres i takie, których moc wiążąca obejmuje dokonanie jednorazowej czynności lub wielu czynności stanowiących pewną całość. Przedmiot stosunku prawnego przestanie istnieć w wyniku realizacji tych jednorazowych czy kilkakrotnych czynności (...). (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, "Państwo i Prawo" 1992, nr 7, s. 52).

Na ten aspekt bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, występującego w przypadku zrealizowania uprawnień wynikających z decyzji, wskazuje też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 18 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 223/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - Internet (podobnie też w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 57/08 - LEX nr 500752), stwierdzając, że: "Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 K.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Przeto może być wydana w odniesieniu do aktu, który w chwili dokonywania zmiany bądź uchylenia oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę prawną podmiotu uprawnionego, w zakresie przyznanych na jego mocy uprawnień, czyli będącego w obiegu prawnym. Zaakcentować bowiem trzeba, iż realizacja uprawnienia nabytego na mocy decyzji, jak też upływ czasu na jaki została wydana powoduje jej wygaśnięcie, które jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, powoduje z kolei wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego, obejmującego to uprawnienie. Stąd brak stosunku administracyjnoprawnego, powstałego na mocy decyzji konstytutywnej, powoduje brak podstaw prawnych do dokonania zmiany bądź uchylenia decyzji, która stosunek ten kształtowała, na podstawie art. 163 k.p.a., a w konsekwencji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w tym trybie."

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, iż Kolegium rozpatrując sprawę nie może pominąć faktu, że nie został skarżącemu wypłacony zasiłek stały za okres od 1 marca 2016 r. do 3 kwietnia 2016 r. Następnie należy wziąć pod uwagę, iż zmieniana decyzja, przyznająca świadczenia jest w trakcie realizacji. Okoliczności dotyczące niewypłacenia stronie zasiłku stałego, przyznanego zmienianą decyzją nr [...] z dnia 2 marca 2012 r. jak też pozostawania tej decyzji w trakcie realizacji, przesądzają o tym, że istnieje przedmiot postępowania w sprawie zmiany na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy decyzji przyznającej stronie świadczenia za okres od 1 marca 2016 r. do 3 kwietnia 2016 r., w którym strona nie spełnia przesłanek do przyznanego świadczenia.

Należy też zwrócić uwagę, iż decyzja z dnia 2 marca 2012 r., przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku stałego i świadczenia niepieniężnego w postaci składki na ubezpieczenie zdrowotne tworzy prawo do żądania wypłacenia przyznanych tą decyzją świadczeń. W związku z tym, niedokonanie zmiany tej decyzji przyznającej świadczenia w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji stwierdził, że nastąpiła zmiana sytuacji osobistej strony, stanowiłoby naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy, który obliguje organ pomocy społecznej do zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z pomocy społecznej m. in. w przypadku, który wystąpił w przedmiotowej sprawie, tj. gdy ulegnie zmianie sytuacja osobista osoby otrzymującej świadczenia.

Z wyjaśnień skarżącego wynika, że powrócił on ze S. w dniu 4 kwietnia 2016 r., zatem od tego dnia jest spełniona, określona w art. 5 pkt 1 ustawy, przesłanka przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie podał, że nie uzyskał żadnego dochodu.

Ustalając wysokość świadczenia za kwiecień należy uwzględnić treść art. 106 ust. 3 ustawy zdanie drugie, zgodnie z którym w przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.

W skardze do Sądu J. B. ponownie zarzucił naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 32, art. 68 i art. 67 Konstytucji. Uważa, że pozbawienie go opieki lekarskiej jest przestępstwem. MOPS zarzuca mu, że nie zgłosił swojego wyjazdu do S., ale takiego obowiązku nie ma – nie jest więźniem, nie jest pozbawiony praw obywatelskich. Wymyślił to MOPS. Jeśli chodzi o rozumienie pojęcia "sytuacja osobista" odsyła do Słownika PWN, co oznacza to pojęcie. Zmiany materialne pozostały na tym samym poziomie. Zasiłek stały oznacza, że do jego otrzymania trzeba spełnić kryterium podmiotowe, jak i dochodowe. Przywołał w tym względzie wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 352/12 z którego wynika, że organ administracyjny powinien wypłacić zasiłek stały, za cały okres gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w tym przepisie. Zostały naruszone jego prawa, wynikające z Konwencji Praw Człowieka, do swobodnego poruszania się. Nie może zgodzić się z tym, że został ukarany za to, iż opuścił kraj i wyjechał do S., do rodziny. Została naruszona Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej – art. 25 i art. 34.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując w takim zakresie kontroli zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna i uchylił obydwie decyzje choć z innych względów niż przedstawione przez skarżącego.

Przepis art. 106 ust. 5 ustawy stanowi, że decyzję administracyjną (w sprawie świadczeń – dod. Sądu) zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (...).

Z przepisu art. 109 ustawy wynika natomiast, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społeczne są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

W okresie pobierania zasiłku stałego i świadczenia niepieniężnego (opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne) skarżący przebywał od dnia 26 lutego 2016 r. do

4 kwietnia 2016 r. u rodziny w S. Organy orzekające w sprawie uznały w związku z tym, że w jego sytuacji osobistej zaszła tego rodzaju zmiana, o jakiej mowa w art. 106 ust. 5 stanowiąca podstawę weryfikacji decyzji przyznającej zasiłek stały czemu – z kolei – skarżący przeczy. Powołuje się przy tym – jako obywatel Unii Europejskiej, na swobodę przemieszczania się w jej obszarze.

Spór w tym zakresie między skarżącym a organami orzekającymi należy rozstrzygnąć po myśli Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Wprawdzie ani decyzja I, ani II instancji nie rozważa tej kategorii prawnej (zmiana sytuacji rodzinnej) tym niemniej trzeba mieć na względzie – na co i organy obu instancji zwracają uwagę, że przepis art. 5 pkt 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje: osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W definicjach ustawowych (art. 6 ustawy) brak wyjaśnienia obu pojęć, zwłaszcza "sytuacji osobistej", która jest pojęciem nieostrym, wobec czego odpowiadają one potocznemu ich rozumieniu, szerokiemu, mieszczącemu i wyjazd na kilka tygodni poza terytorium RP. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nieprzebywanie świadczeniobiorcy w kraju wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń (por. art. 5 pkt 1 ustawy). Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 398/11. Trudno byłoby więc nie uznać takiego pobytu świadczeniobiorcy za zmianę jego sytuacji osobistej, a jednocześnie, że przebywa on na terytorium RP.

Dodać do tego należy, że o treści przepisu art. 109 ustawy skarżący był pouczony w decyzjach MOPS w L.: z dnia 2 marca 2012 r., nr [...]; z dnia 12 października 2012 r., nr [...]; z dnia 5 grudnia 2012 r., nr [...]. Przed wyjazdem do S. natomiast mógł się upewnić bezpośrednio zwracając się do Ośrodka, czy o tym zawiadamiać świadczeniodawcę. To jednocześnie w niczym nie ograniczało możliwości skarżącego poruszania się w obrębie Unii Europejskiej, jeśli by tylko wywiązał się obowiązków, jakie miał wobec organu pomocy społecznej, zatem zarzuty w tym względzie nie są zasadne.

Istotną kwestią w sprawie jest też ustalenie terminu, od którego można zmienić lub uchylić decyzję dotyczącą przyznania zasiłku stałego. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, które to stanowisko popiera skład orzekający, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej uostatecznienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 598/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, stwierdził, że ustawodawca, w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera).

W konsekwencji, ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Konstytutywny charakter decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika również z samego trybu, w jakim jest ona wydawana. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte stron może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy art. 161 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarówno uchylona decyzja z dnia 29 kwietnia 2016 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 27 czerwca 2016 r. oparta na postawie art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej, zmieniają z dniem 1 marca 2016 r. i od 4 kwietnia 2016 r. (a więc z mocą wsteczną) decyzję z dnia 2 marca 2012 r. w sprawie zasiłku stałego.

Wskazać należy, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie ją uzasadniające. Brak jest więc podstaw do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję poprzednią od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc. Wskazanie przez organ, że sytuacja osobista skarżącego uległa zmianie, powinna wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 37 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien był ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania w niniejszej sprawie, a nie z mocą wsteczną od dnia 1 marca 2016 r. i od 4 kwietnia 2016 r. Tym samym nieprawidłowo ustalona została data uchylenia świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 654/10) również stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenia nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepisy prawa to przewiduje. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. takiej regulacji nie zawiera (baza orzeczeń CBIOS).

Podobnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 442/14, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 398/11 (dostępne w Internecie). Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dotyczą – zdaniem składu orzekającego, kwestii określenia od kiedy zmiana decyzji miałaby nastąpić.

Względy te przesądziły, że na podstawie art. 145 §1 pkt lit. a orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do art. 141 § 4 ppsa motywy wyżej przedstawione stanowią jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania posądowego.

PM 20.02.2017