Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1737/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 269/22 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r. nr WOP.7721.191.2020.EL w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 269/22 oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako spółka) od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r., nr WOP.7721.191.2020.EL w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] postanowieniem z dnia 17 maja 2019 r. nałożył na spółkę, jako inwestora robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. [...] w [...], obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2019 r. oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zmienił termin wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 29 listopada 2019 r., utrzymując w pozostałej części zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał w nim, że ewentualna legalizacja wykonanych robót budowlanych może nastąpić wyłącznie w przypadku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. stosowną uchwałą wspólnoty.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 października 2020 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 8 października 2020 r.) stwierdził brak podstaw do nakazania spółce obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą) przyjmując, że na etapie postępowania naprawczego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskutek odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] oraz Prokuratura Okręgowego w Gdańsku, decyzją z dnia 16 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego braku potrzeby wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie stwierdził, że wobec ustalenia, iż roboty budowlane ingerowały w części wspólne nieruchomości poprzez wykonanie instalacji gazowej, która została podłączona do pionu instalacji gazowej i zamontowanie gazomierza, spółka powinna wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając zgodę wspólnoty mieszkaniowej na wykonane roboty. Zauważył, że w toku postępowania odwoławczego zwrócono się do spółki o wykazanie tego prawa, w tym przedłożenia kopii wniosku do sądu o wyrażenie zgody zastępczej. W odpowiedzi spółka przesłała wniosek do Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. W związku z tym postanowieniem z dnia 6 października 2021 r. zawieszono z urzędu postępowanie odwoławcze, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 grudnia 2021 r. uchylił je w całości wskazując, że niezależnie od oceny zasadności wystąpienia przez spółkę o wydanie przez sąd cywilny zgody zastępczej, postępowanie takie wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zatem nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego.

Wobec tego organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to brak jest podstaw do legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych.

Spółka wniosła sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podważając stanowisko organu odwoławczego o potrzebie wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za wadliwe uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia jest legitymowanie się przez spółkę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodził się natomiast z organem odwoławczym, że wyjaśnienie tej kwestii w ponownie przeprowadzonym postępowaniu jest konieczne, bowiem ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd przypomniał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 7 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (publ. ONSAiWSA 2011/2, poz. 22) wyraził pogląd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi co prawda podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane.

Zdaniem Sądu powyższa kwestia nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, a jest niezbędna dla sposobu zakończenia postępowania. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając go w całości. Podniosła w niej zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności, a także zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie istotna jest kwestia legitymowania się przez spółkę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokonując jednocześnie wybiórczej i niewystarczającej oceny materiału dowodowego.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pełnomocnik zakwestionował pogląd, że przepis ten formułuje obowiązek badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zarzucono też naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że przepis winien mieć zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego w przypadku braku wylegitymowania się przez spółkę zgodą wspólnoty mieszkaniowej na wykonany zakres prac.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie w całości decyzji kasatoryjnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konieczne jest dalsze spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce wówczas, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Jednocześnie wykładnia art. 64e P.p.s.a., a co za tym idzie także art. 151a § 1 P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, dochodząc do trafnej konkluzji, że wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji kwestii dysponowania przez spółkę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne dla zakończenia postępowania, w tym możliwości doprowadzenia wykonanych przez nią robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odstąpienie od badania tej kluczowej kwestii przez organ pierwszej instancji z uwagi na opowiedzenie się za poglądem przeciwnym, stanowi naruszenie przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, usprawiedliwia zatem wydanie przez organ odwoławczy kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem spółki, że jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11, Lex nr 1219261; podobnie w doktrynie M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51). Przyjęcie poglądu odmiennego, za jakim opowiada się wnoszący skargę kasacyjną, oznaczałoby, że mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego roboty budowlane w sytuacji korzystniejszej niż inwestora wykonującego roboty z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12, Lex nr 1568299).

Stwierdzić trzeba, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2844/18, Lex nr 2782414 i powołane tam orzecznictwo).

W konsekwencji, jak już zaznaczono, kwestia posiadania przez spółkę prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wymaga wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, który tego zagadnienia w ogóle nie badał. Zakres postępowania wyjaśniającego związanego z istotą sporu, a także tryb usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 50-51 ustawy, uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. Brak było w tej sytuacji podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.).

Tym samym słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i w konsekwencji oddalił sprzeciw spółki. Natomiast żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oceny tej nie zdołał podważyć.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, którą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.