Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 2753/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Grażyna Śliwińska Sędzia NSA del. - Stanisław Gronowski (spr.) Asesor WSA - Andrzej Wieczorek Protokolant - Marta Siemiątkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2004 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w L. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radio- wego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2001 r. udzielono "B." Sp. z o.o. w L., zwanej dalej "skarżącą", koncesji nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]". W skarżącej spółce 100% udziałów posiada "M. Sp. z o.o. w W..

Pismem z dnia [...]grudnia 2001 r. skarżąca zwróciła się do Prze-wodniczącego Krajowej Rady z wnioskiem o zmianę koncesji w zakre-sie zmiany struktury kapitałowej spółki w kierunku objęcia w niej 100% udziałów przez "[...]" S.A. w W. Według skarżącej "M." Sp. z o.o. w W. nie jest już zainteresowana obecnością kapitałową w skarżącej spółce. Zbycie udziałów na rzecz "[...]" S.A. przyczyniłoby się do płynności finansowej skarżącej oraz osiągnięcia wyższego poziomu merytorycznego i technicznego rozgłośni.

Ostateczną decyzją Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...]lipca 2002 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2002 r., w której od-mówiono skarżącej zgody na zmianę koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego przez objęcie 100 % udziałów w spółce skarżącej przez spółkę "[...]" S.A., a wydanej na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 38 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewi-zji (Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114). Zgodnie z art. 33 ust. 2 cytowa-nej ustawy organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodni-czący Krajowej Rady. W świetle zaś art. 33 ust. 3 tej ustawy Przewod-niczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na pod-stawie uchwały Krajowej Rady. Natomiast w myśl art. 38 pkt 3 oma-wianej ustawy koncesja może być cofnięta, jeżeli nastąpi przejęcie bez-pośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę.

W zaskarżonej decyzji nie przychylono się do argumentacji skar-żącej jakoby zmiana udziałowca była konieczna dla zapewnienia jej możliwości finansowania działalności objętej koncesją. Skarżąca wcze-śniej nie informowała Krajowej Rady o pogorszeniu sytuacji finansowej "[...]" i konieczności poszukiwania nowego inwesto-

ra. Natomiast dokumentacja ekonomiczno-finansową zawarta we wnio-sku o przyznanie koncesji, włącznie z opinią ekonomiczno-finansową, świadczy o możliwościach zabezpieczenia środków na kontynuowanie działalności stacji radiowej.

Jak podkreślono spółka "M." jest jedynym udziałowcem skarżącej. Stąd wyrażenie wnioskowanej zgody oznaczałoby przejęcie kontroli nad działalnością skarżącej przez nowy podmiot. Podejmując zaś decyzje w sprawach koncesji Krajowa Rada kieruje się zadaniami nałożonymi na nią przez art. 6 ustawy o radiofonii i telewizji, w tym stanie na straży samodzielności nadawców oraz interesów odbiorców.

Ponadto w świetle ostatecznej decyzji Przewodniczącego Krajo-wej Rady w sprawie nie zachodzą przesłanki dla uwzględnienia wniosku skarżącej przewidziane w art. 155 k.p.a. Stosownie do tego przepisu de-cyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każ-dym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ admi-nistracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W obszernej skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Na-czelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarzuca naruszenie art. 155 k.p.a. Zgodnie z zawartą w tym przepisie zasadą uznania administracyj-nego do organu administracji publicznej należy ocena czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, uzasadniające zmianę decy- zji. Organ koncesyjny nie dokonał takiej oceny, a w szczególności nie wskazał, jaki interes społeczny wzięto pod uwagę dla odmowy zmiany decyzji koncesyjnej. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a., co uzasad- nia zarzut naruszenia tego przepisu.

Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, co podkreśla skarżąca, nie ma ona możliwości zmuszenia swoich udziałowców do zwiększania zaangażowania kapitałowego, jeżeli oni sami nie wyrażają takiej woli. Posiadanie "możliwości finansowych", co podnosi organ koncesyjny, jest faktem, ale nie oznacza to w żadnym wypadku obowiązku finanso-wania. Odmowa zgody na zmianę udziałowca narusza zatem słuszny interes strony.

Nieuwzględniając intencji udziałowców Przewodniczący Krajo-wej Rady naruszył przepis art. 36 ust. 1 pkt 2, a także z art. 37a ustawy o radiofonii i telewizji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w postę-powaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu. W myśl zaś art. 37a ustawy nadawca jest obowiązany do co-

rocznego składania do Krajowej Rady sprawozdania finansowego, w formie przewidzianej w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunko-wości.

Odnosząc się do artykułu 38 pkt 3 ustawy, powołanego przez Przewodniczącego Krajowej Rady, z zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki konkretnie sposób przepis ten został zastosowany. Wynikająca z tego przepisu sankcja może być zastosowana dopiero w przypadku do-konanego już przejęcia kontroli. Powyższy przepis, zdaniem skarżącej, nie uzasadnia dowolnej i uznaniowej oceny udziałowców koncesjona-riusza przez Przewodniczącego Krajowej Rady. Nie są taką podstawą również przepisy ogólne dotyczące zadań Krajowej Rady. Kompetencje Krajowej Rady zostały określone w art. 6 ustawy, zaś kompetencje Przewodniczącego w art. 10. Ze sformułowań "stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbior-ców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i tele-wizji", a także: "sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców" nie wynika upoważnienie Krajowej Rady do dowolnej ingerencji w strukturę własnościową nadawcy. Nie było też, zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy, aby przepis art. 38 pkt 3 po-wołanej ustawy wprowadzał generalny zakaz zbywania całości udziałów w spółce-koncesjonariuszu. Byłoby to bowiem ograniczenie naruszające istotę prawa własności, szczególności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własno-ści. Według skarżącej z poszczególnych przepisów ustawy, w szczegól-ności z przepisu art. 40a wynika, że obrót udziałami w spółce będącej koncesjonariuszem jest generalnie dopuszczalny, zaś podlega ograni-czeniom tylko w szczególnych wypadkach (udziałowcy zagraniczni).

Zdaniem skarżącej Przewodniczący Krajowej Rady nie ma prawa badania i oceniania przesłanek zbywania udziałów w spółce-nadawcy.

W ten sposób faktycznie i trwale uniemożliwiono spółce M. sprzedaż udziałów. Odmowa zgody na zmianę udziałowca narusza obowiązujące przepisy prawa w tym Konstytucję RP. Skarżąca wskazuje także na zmianę podstawy prawnej decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady. W pierwszej decyzji, z dnia [...] lutego 2002 r., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano artykuł 38 ust. 3 cytowanej ustawy, tymczasem w zaskarżonej decyzji wskazano 155 k.p.a.

Skarżąca wskazuje ponadto, że w istniały podstawy do wyłącze- nia od udziału w sprawie członka KRRiT W. C. W dniu [...] lipca 2002 r. Przewodniczący Krajowej Rady otrzymał pismo od spółki "[...]" S.A., informujące o pozwie o ochronę dóbr osobistych jaki wspomniana osoba złożyła przeciwko spółce "[...]". Pismo zawierało formalny wniosek o wyłączenie W. C., jako członka organu kolegialnego, od udziału we wszystkich postępowaniach dotyczących bezpośrednio lub pośrednio spółki "[...]". Wobec powyższego, zgodnie z art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 3 k.p.a., uprawdopodobnione zostało istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności wspomnianej osoby. W. C. brał udział w podejmowaniu uchwał Krajowej Rady będących, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji, podstawą wydawania decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady. Dotyczy to również uchwały nr [...], która była podstawą wydania skarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. udział w wydawaniu decyzji osoby podlegającej wyłączeniu, również członka organu kolegialnego (art. 27 k.p.a.) jest bezwzględną przyczyną wznowienia postępowania.

Uchybienia, na które wskazano w skardze, mają na tyle rażący charakter, że uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie:

• ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administra-cyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a.,

• ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a.,

• ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.

Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają roz-poznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podsta-wie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-

stracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dla tego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontro- la aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami proce-sowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wyżej wymienio-nych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, czego nie rozważano w zaskarżonej decy- zji, a co nie ma ostatecznie wpływu na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.s.a., a także wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/00; OSP 2001/6/86). jest kwestia posiadania przez skarżącą przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie administracyjne, pomijając przypadek wszczęcia postępowania z urzę- du, może być skutecznie wszczęte jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój inte-res prawny lub obowiązek. W świetle wykształconego orzecznictwa stwierdzenie istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu wszczyna-jącego postępowanie administracyjne wymaga ustalenia związku o cha-rakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytu-acją prawną tego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na jego sytuację w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien więc wynikać z przepisu prawa materialnego, a ponadto być bezpośredni, konkretny, realny, i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2003 r., II SA 81/02). Ponadto, co wy-maga podkreślenia, od interesu prawnego należy odróżnić interes fak-tyczny danego podmiotu. Jednakże interes faktyczny dla jego ochrony nie uprawnia do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jak to trafnie podniesiono w skardze, zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, skarżąca spółka nie ma możliwości zmuszenia swoich udziałowców do zwiększania zaangażowania kapitałowego, jeżeli oni

sami nie wyrażają takiej woli. Jednakże nasuwa się tutaj konkluzja dalej idąca. Mianowicie spółka nie ma w ogóle jakiegokolwiek prawa, mają-cego oparcie w przepisach prawa materialnego, które mogłoby być wy-konywane za pośrednictwem instrumentów prawnoprocesowych, w kie-runku zrealizowanie przez spółkę zmiany osoby udziałowca (wspólnika) w tej spółce. Skoro zatem żądanie skarżącej nie zostało uwzględnione przez Przewodniczącego Krajowej Rady to już z racji braku przez skar-żącą przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym skarga podle-ga oddaleniu.

Niezależnie od powyższego zarzuty skarżącej zawarte w skardze nie znajdują uzasadnienia.

Nie można dopatrzyć się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji w następstwie niewyrażenia zgody na zmianę udziałowca w skarżącej spółce. Skarżąca, co wymaga podkreślenia, nawet nie twierdzi, aby były niezgodne ze stanem rzeczywistym ustalenia Przewodniczącego Krajo- wej Rady, że spółka posiada niezbędne środki finansowe na prowadze-nie działalności objętej koncesją.

Ponadto, jak tego w swej istocie domaga się skarżąca, przyznanie koncesjonariuszowi swoiście rozumianego roszczenia o zmianę osoby udziałowca w spółce otworzyłoby wtórny rynek obrotu koncesjami. z oczywistym naruszeniem przepisów ustawy o radiofonii i telewizji Wówczas to nie Krajowa Rada, lecz podmiot, któremu udzielono konce-sji na rozpowszechnianie programu radiowego, decydowałby o tym kto ostatecznie będzie prowadził działalność objętą koncesją. Aby zapobiec takim sytuacjom w przepisie art. 38 pkt 3 omawianej ustawy przewi- dziano dla organu koncesyjnego możliwość cofnięcia koncesji, jeżeli nastąpi przejęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę. Stąd trudno dopatrzyć się w zaskarżonej de- cyzji naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów odnoszących się do ochrony własności. Zresztą, prawo własności nie jest chronione w sposób absolutny, na co wskazuje m.in. przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czy też art. 140 k.c.

Nie można także dopatrzyć zasadności zarzutu naruszenia w za-skarżonej decyzji przepisu art. 115 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ koncesyjny przeciwstawił interesowi skarżącej interes społeczny, w za-kresie o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Sto- sownie do tego przepisu Krajowa Rada stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji

Niezasadne są też zarzuty zawarte w skardze w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby podlegającej wyłącze-niu. Pismo spółki "[...]" S.A., informujące o pozwie o ochronę dóbr osobistych jaki W. C. złożył przeciwko niej, wpłynęło do Krajowej Rady w dniu [...] lipca 2002 r., a więc już po podjęciu przez nią uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r., odmawiającej zgody na zmianę wnioskowanej koncesji.

Z omawianych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.s.a.)