Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1298/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Zarząd Powiatu [...] odwołał bez wypowiedzenia z dniem 10 marca 2011 r. K.B. ze stanowiska Dyrektora Poradni A w M. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Uchwała ta – jak wynika z daty uwidocznionej na prezentacie [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. – wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] r., stwierdził nieważność tej uchwały z powodu jej niezgodności z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jako podstawę prawną aktu wskazano art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniesiono, że uchwała została doręczona organowi nadzoru bez uzasadnienia. Celem zbadania okoliczności i motywów, jakie legły u podstaw jej podjęcia organ nadzoru zwrócił się o uzasadnienie uchwały i stosowną dokumentację w sprawie - ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności wskazujących na przyczyny ustania stosunku pracy, jak również o doręczenie wyciągu z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] r. w zakresie, w jakim dotyczy on podjęcia przedmiotowej uchwały.

Następnie powołując się na ów protokół wskazano, że podjęcie uchwały było poprzedzone przedstawieniem pozytywnej opinii Kuratorium Oświaty w K. wydanej na podstawie wniosku Starosty [...] z dnia [...] r. We wniosku tym jako przesłanki przemawiające za odwołaniem K.B. ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej Starosta wskazał zaistnienie następujących nieprawidłowości i okoliczności

- wywiedziony z rozmów z petentami Poradni, jej pracownikami, związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, ze skarg i anonimów zarzut niewłaściwego zarządzania placówką – polegającego na braku stworzenia w placówce przyjaznej i miłej atmosfery ("dobrego klimatu"), na braku zapewnienia harmonijnej i zgodnej pracy pracownikom,

- brak traktowania wszystkich pracowników z jednakową życzliwością, niepokojąco duży w ostatnich latach ruch kadrowy,

- stwierdzone przez Kuratorium Oświaty w trakcie kontroli w czerwcu 2010 r. niedociągnięcia w zakresie przepływu rzetelnej informacji na linii rodzic-diagnosta oraz uchybienia i brak należytego przygotowania się do prowadzenia diagnozy,

- stwierdzenie przez Kuratorium Oświaty w trakcie doraźnej kontroli w dniu [...] r. nieprawidłowości, w tym między innymi niedostosowanie statutu Poradni do istniejącego stanu faktycznego związanego z przyjęciem przez Poradnię z dniem [...] r. nowych zadań,

- przytoczony ze skarg związków zawodowych zrzeszających nauczycieli zarzut: podzielenia Rady Pedagogicznej, brak panowania dyrektora nad sytuacją, niewłaściwych relacji dyrektor-pracownicy.

W ocenie organu nadzoru wskazane powyżej nieprawidłowości i okoliczności, nie mogą być uznane za "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wskazano przy tym na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 powinno być rozumiane wąsko. Pojęcie to oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (wyrok NSA z 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00). Dalej wskazano, że przypadki szczególnie uzasadnione muszą obejmować konkretne i poważne przyczyny odwołania ze stanowiska oraz znajdować jednoznaczne oparcie w materiale dowodowym sprawy. Przypadki te należy odnosić do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Akcentowano, że uznanie organu nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, a okoliczności te muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia oraz uargumentowane w jego uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/10, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 933/10, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 831/09, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10).

Zarząd Powiatu [...] powinien był więc wskazać istotne naruszenia, które powinny być na tyle poważne, aby uniemożliwiły dalsze sprawowanie przez K.B. funkcji dyrektora. Tymczasem wskazane zarzuty i uchybienia nie noszą takich znamion. Nie można bowiem uznać, że stwarzanie niemiłej atmosfery w pracy, nierówne obdarzanie życzliwością pracowników, nadmierny ruch kadrowy to sytuacje, które stanowią zagrożenie dla interesu publicznego lub dalszego funkcjonowania placówki. Ponadto w opinii Wojewody, wyjątkowości i nadzwyczajności sytuacji nie można także przyznać stwierdzonym w wyniku kontroli Kuratorium Oświaty w K. uchybieniom, gdyż są to uchybienia o niewielkiej wadze i niewysokim stopni natężenia. Świadczą o tym stwierdzenia zawarte w protokole kontroli jak "nieprawidłowości" czy "niezgodności". Kontrola zakończyła się wydaniem trzech zaleceń, które przez Poradnię zostały wypełnione. Zwrócono także uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nieprawidłowość wykonywanych przez dyrektora placówki zadań oraz uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły nie jest kwalifikowana jako przyczyna powodująca natychmiastowe odwołanie z funkcji kierowniczej.

Dalej wskazano, że Zarząd podejmując uchwałę powinien szczegółowo uzasadnić, w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla niej wywołałoby pozostawienie tej osoby na stanowisku. Przedmiotowa uchwała nie zawiera natomiast żadnego uzasadnienia, co więcej z protokołu posiedzenia Zarządu wynika, że dyskutował on nad odwołaniem dyrektora posługując się opinią wydaną przez Kuratorium Oświaty, która w swej treści nie została opatrzona żadnym uzasadnieniem prawnym, a jedynie lakonicznym uzasadnieniem faktycznym. Jednocześnie, zdaniem organu nadzoru, nawet gdyby uznać korespondencję Starosty z Kuratorium za część uzasadnienia uchwały, to skupił się on jedynie na mało konkretnych i o małej wadze uchybieniach (nieprzyjazna atmosfera, brak zgodnej i harmonijnej współpracy), natomiast pozostałe nieprawidłowości nie zostały należycie uargumentowane. Nie wskazano nadto żadnego konkretnego przepisu prawa, który nakładał na dyrektora konkretne, niezrealizowane przez niego obowiązki, ani w jaki sposób i w jakim stopniu stwierdzone uchybienia zagrażały interesowi publicznemu. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że prawie wszystkie zarzuty (z wyjątkiem tych wynikających z kontroli Kuratorium) zostały postawione w oparciu o niewyjaśnione skargi, anonimy i opinie związków zawodowych i nie były skonfrontowane z K.B. ani przez nią wyjaśnione czy potwierdzone za pomocą innych dowodów (pismo K.B. z dnia 2 maja 2011 r. kierowane do Wojewody). Z powyższych względów za uzasadnione organ nadzoru uznał stwierdzenie nieważności podjętej uchwały.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Powiat [...] wniósł o jego uchylenie. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 77 i 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu skargi zarzucono dokonanie błędnej interpretacji normy zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez uznane, iż do odwołania doszło bez wypełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Podkreślono, że odwołanie ze stanowiska jest czynnością z zakresu prawa administracyjnego. Cechuje je władczy, a co za tym idzie uznaniowy charakter, uzależniony wyłącznie od woli organu właściwego do powołania i odwołania z funkcji. Podkreślono, powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku "Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach" z dnia 18 września 2008 r., że organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, pozostawiona jest swoboda w ustaleniu, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadnione" oraz, że dla zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" może dojść również z przyczyn obiektywnych, niekoniecznie zawinionych wprost przez osobę piastującą stanowisko kierownicze w szkole (III SA/Gd 226/08, Lex 518036). Zacytowano także stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. I OSK 805/10 potwierdzające, iż odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym i ma charakter kompetencji władczej.

Na tej podstawie zarzucono organowi nadzoru błędne utożsamianie admimnistarcyjnego charakteru odwołania z odwołaniem, o jakim mowa w przepisach prawa pracy, które skutkuje zakończeniem stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania. Podniesiono przy tym, że odwołanie ze stanowiska nie wpłynęło na trwałość stosunku pracy odwołanej, gdyż pozostaje ona nadal pracownikiem Poradni. Nadto za chybione uznano twierdzenia Wojewody o konieczności wskazania przez Zarząd konkretnych i istotnych naruszeń oraz szczegółowego uzasadnienia, w jakim zakresie zarzucane dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki. Nie podzielono także poglądu Wojewody, iż uchwała jest pozbawiona istotnego elementu, jakim jest uzasadnienie. W ocenie skarżącej podjęta uchwała w kontekście przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zawierała wszelkie konieczne elementy. Jednocześnie podkreślono, iż Zarząd podczas posiedzenia w dniu [...]r., w trakcie którego podjął przedmiotową uchwałę, wręczył K.B. pisemne odwołanie ze stanowiska zawierające podstawę prawną oraz uzasadnienie przyczyn odwołania.

Za nieuprawnioną uznano również negatywną ocenę wykazanych uchybień jako przesądzających o odwołaniu i określenie ich jako uchybienia "o niewielkiej wadze i niewysokim stopniu natężenia". Wskazano, że to właśnie te uchybienia zostały przedstawione we wniosku o odwołanie ze stanowiska K.B. [...] Kuratorowi Oświaty, który wydał pozytywną opinię w tej kwestii. Zdaniem skarżącego posługiwanie się przez organ nadzoru ocennymi i nie popartymi żadnymi faktami kryteriami odbiega od kryterium legalności będącego jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem nadzorowania działalności powiatu.

Odnotowano także, że twierdzenia Wojewody jakoby skarżąca nie poprzedziła odwołania rzetelnym postępowaniem wyjaśniającym zostały oparte wyłącznie na piśmie odwołanej ze stanowiska K.B. z dnia [...] r. adresowanym do Wojewody, na które powołano się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem skarżącego takie działania trudno uznać za obiektywne i zmierzające do ustalenia faktycznych przyczyn odwołania. Zarzucono jednocześnie brak zapewnienia skarżącemu możliwości czynnego udziału w prowadzonym przez organ nadzoru postępowaniu. Wskazano, że organ nadzoru ograniczył się jedynie do wezwania skarżącego do doręczenia uchwały wraz z uzasadnieniem oraz stosownej dokumentacji w sprawie nie precyzując o jakie dokumenty chodzi. Ponadto rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o nieznane twierdzenia K.B. kierowane do organu nadzoru oraz w oparciu o jedno pismo skarżącej przesyłające dokumenty. Takie działania pozbawiły skarżącą możliwości złożenia jakichkolwiek wyjaśnień, czy ustosunkowania się do twierdzeń odwołanej, co narusza art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Zwrócono uwagę na fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane [...] r., natomiast strona skarżąca dopiero [...] r. za pośrednictwem faksu została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Jednocześnie za nieprawdziwe uznano twierdzenia organu nadzoru, iż nie uzyskał uzasadnienia uchwały, gdyż to zostało doręczone na wezwanie organu. Za błędne uznano także sugerowanie, jakoby do odwołania doszło jedynie po zapoznaniu się Zarządu z opinią Kuratora Oświaty. Podniesiono, że wyciąg z protokołu, jak każdy inny protokół, stanowi jedynie odnotowanie najważniejszych faktów. Akcentowano, że organ nadzoru swoim działaniem wkroczył w konstytucyjnie chronioną samodzielność powiatu wykraczając poza ramy przyznanych jej ustawowo uprawnień, które ustawodawca ograniczył do nadzoru sprawowanego wyłącznie na podstawie legalności wydając rozstrzygnięcie także w oparciu o kryterium celowości oraz o subiektywną wykładnie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż nie neguje administracyjnoprawnego charakteru czynności odwołania, natomiast wszczynając postępowanie wyjaśniające nie posiadał wiedzy, co do charakteru kształtujących się stosunków prawnych między dotychczasowym dyrektorem a Powiatem [...], a samo odwołanie jest niewątpliwie elementem stosunku pracy. Nadto podniósł, że przyznanie administracyjnego i władczego charakteru odwołania nie jest równoznaczne z przyznaniem prawa do oceny przyczyn odwołania tylko organowi odwołującemu. Skoro zaistnienie określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przesłanek warunkuje legalność działań organu odwołującego, to ocena czy zostały one spełnione należy do właściwości organu nadzoru, czemu nie przeczy także przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podkreślono przy tym, że uznaniowość rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania sprawy, rozważenia materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji, bez podpierania się ogólnikami. W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. podniesiono, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ nadzoru może żądać wyjaśnień od organu, który wydał akt, a także przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do dokonania odpowiednich ustaleń. Z uwagi na stosunkowo krótki termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest jednak możliwe przeprowadzenie przez organ nadzoru pełnego postępowania dowodowego z zachowaniem wszelkich zasad postępowania przewidzianych w k.p.a. W sprawie uznano doręczoną przez Starostę [...] dokumentację dotyczącą odwołania K.B. ze stanowiska dyrektora, za wyczerpującą i kompletną, wystarczającą do dokonania właściwych ustaleń faktycznych, oceny prawnej i subsumcji. Dodano, że dokumentacja ta wraz z dokumentacją zgromadzoną przez [...] Kuratorium Oświaty – znaną organowi nadzoru z urzędu i znaną również stronie skarżącej – były ze sobą spójne, wzajemnie się nie wykluczały i układały się w logiczna całość. Dokonując oceny tej dokumentacji organ nadzoru nie odmówił jej prawdziwości, nie zaprzeczył też żadnym twierdzeniom i faktom z niej wynikającym. Z kolei ustalenia organu nadzoru dotyczące postawienia zarzutów K.B. w oparciu o anonimy, opinie związków zawodowych zostało również poczynione w oparciu o doręczoną przez Starostę dokumentację (np. odręczna notatka K.B. na dokumencie z [...] r.). Podkreślono, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzone było wymaganym powiadomieniem doręczonym w dniu [...] r. o godz. 9.15. Jednocześnie w ciągu 5 dni od daty doręczenia zawiadomienia – do dnia doręczenia rozstrzygnięcia skarżący, nie wniósł żadnych wyjaśnień – ani w formie pisemnej, ani też telefonicznej czy elektronicznej, chociaż nie miał wiedzy, że rozstrzygnięcie zostało wydane w dniu [...] r. Zaznaczono, że ewentualne wyjaśnienia pozostawały by bez wpływu na stanowisko organu nadzoru, gdyż spór dotyczy interpretacji przepisu prawa. Ustalenia faktyczne będące podstawą wydanego rozstrzygnięcia nie zostały bowiem przez skarżącego zakwestionowane, w żaden sposób skarżący się do nich nie odniósł, nie wykazał, że odbiegają one od rzeczywistego stanu faktycznego, nie wskazał na żadne dowody nieznane wcześniej organowi nadzoru, które by wnosiły coś nowego do sprawy i dowodziły innym, niż te przyjęte przez organ nadzoru, przesłankom.

W piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego zasadniczo powtórzył zarzuty i argumentację zawarte w skardze akcentując, że rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i opiera się jedynie na stanowisku prezentowanym przez odwołaną z funkcji dyrektora. Przemawia za tym twierdzenie, iż wyjaśnienia skarżącego pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu. Zdaniem pełnomocnika o braku obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy przesądza i to, że organ wszczynając postępowanie wyjaśniające nie posiadał wiedzy, co do charakteru kszałtujacych się stosunków prawnych między dotychczasowym dyrektorem a Powiatem [...], o czym świadczy treść wystąpienia o przekazanie dokumentów, bazująca na stanie rzeczy przedstawionym przez odwołaną. Zarzucono ponownie organowi nadzoru nieuprawnioną ingerencję w sferę ustawowo pozostawionej Powiatowi [...] swobody w ustaleniu, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadnione". Zarzucono także brak odniesienia się organu do pozytywnego zaopiniowania zamiaru odwołania K.B. ze stanowiska dyrektora przez [...] Kuratora Oświaty. Podkreślono brak domagania od skarżącego przez organ opiniujący dodatkowych wyjaśnień. Za nieuprawnioną uznano również próbę usprawiedliwienia naruszenia art. 79 ust. 5 w zw. z art. 10 k.p.a. krótkim terminem do wydania rozstrzygnięcia. Powołując się na orzeczenie WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2011 r. IV SA/Gl 791/11 wywodzono, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały może stanowić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Powołane orzeczenie także, zdaniem pełnomocnika skarżącego, przesądza o tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Uczestniczka postępowania sądowego K.B. w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2012 r. poparła stanowisko Wojewody [...], gdyż jej zdaniem, uchwała Zarządu Powiatu [...] o odwołaniu jej ze stanowiska dyrektora Poradni w trybie natychmiastowym została podjęta z naruszeniem prawa. Podniosła, że jedyną podstawą do odwołania z pełnionej funkcji były niesprawdzone i niezweryfikowane zarzuty stawiane jej w anonimach. Podniosła jednocześnie, że opinia Kuratorium Oświaty nie ma uzasadnienia merytorycznego, bowiem nie stwierdza jakichkolwiek uchybień w jej pracy na stanowisku dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga przypomnienia, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi należy przytoczyć brzmienie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Ocena zasadności skargi wymaga więc udzielania odpowiedzi na pytanie, czy w realiach badanej sprawy Wojewoda miał podstawy do skorzystania ze swoich uprawnień nadzorczych.

W niniejszej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie odwołania z dniem [...] r. K.B. ze stanowiska Dyrektora Poradni A w M. (zwanej dalej Poradnią), ze względu na jej sprzeczność z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.J. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z brzmienia przywołanego wyżej uregulowania wynika, że uchwała o odwołaniu w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, jednakże przy związaniu organu przesłanką formalną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz przesłanką materialną w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku". Łączne wystąpienie wskazanych przesłanek daje dopiero możliwość zastosowania dyspozycji określonej w tym przepisie, tj. odwołania ze stanowiska w trybie natychmiastowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kontrola aktu w przedmiotowym zakresie dotyczy między innymi oceny okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę jego wydania.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem wyrażonym zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu, odwołanie dyrektora placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty należy traktować jako władcze działanie organu administracji należącej do zakresu jego zadań, zaś akt podjęty w tym zakresie dotyka interesu prawnego osoby odwołanej z tego stanowiska rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że organ rozstrzygający w tej materii powinien uzasadnić swój akt. Brak uregulowań formułujących taki obowiązek wprost, co eksponowano w skardze, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia takiej konieczności z ogólnych zasad ustrojowych związania organów administracji prawem, obowiązku odwołania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego podejmując akt podlegający kontroli. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu oraz stanowi konsekwencję zasady demokratycznego państwa prawnego czy zasady zaufania do państwa. Trzeba przy tym podkreślić, że skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy przewiduje możliwość odwołania nauczyciela " w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06). Stanowisko to znajduje umocowanie w orzeczeniach Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03 publ.: OSNP 2004/21/371, czy też wyroku tego Sądu z dnia z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97 publ.: OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369. Akt odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymaga zatem szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazania w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący natychmiastowe odsunięcie dyrektora od wykonywanych przez niego obowiązków.

Wobec powyższego podnieść należy, że z uzasadnienia odwołania ze stanowiska powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności stanowiły przyczynę odwołania, jak również to, dlaczego organ wydający ten akt uznał te okoliczności za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W istocie uchwała z dnia [...] r. o odwołaniu K.B. ze stanowiska dyrektora Poradni wymogu takiego nie spełnia, na co wskazał organ nadzoru. W treści tego aktu nie zaprezentowano motywów zawartego w nim rozstrzygnięcia. Motywy odwołania zawarte zostały natomiast w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. wręczonym odwołanej na posiedzeniu Zarządu Powiatu, na którym uchwała ta została podjęta, zaś jego treść została załączona do protokołu tego posiedzenia. Wynika to ze sformułowana protokołu "pismo zawierało uzasadnienie przyczyn odwołania (treść w załączeniu)". Choć uzasadnienie odwołania ze stanowiska zostało sporządzone w odrębnym piśmie to jednak dołączenie go do protokołu posiedzenia zarządu, na którym podjęta została kwestionowana uchwała i przekazane tego pisma odwołanej podczas tego posiedzenia, przemawia za uznaniem formalnego dopełnienia obowiązku umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. Przyjdzie także wskazać, że uzasadnienie zawarte we wskazanym piśmie jest tożsame z tym, jakie zostało skierowane do Kuratora Oświaty i w konsekwencji poddane ocenie organu nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Natomiast w ocenie Sądu zgodzić się należało ze stanowiskiem Wojewody, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 trybu odwołania dyrektora. W uzasadnieniu brak jest bowiem wywodów i argumentacji prawnej, brak także wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, powodujący konieczność zastosowania szczególnego trybu odwołania ze stanowiska. Należy zaakcentować, że zwrot ten zawiera pojęcie nieostre wymagające interpretacji, a ta, jak słusznie wskazał organ nadzoru, została już wypracowana w procesie stosowania prawa. Przyjęto bowiem, że przewidziana we wskazanej normie prawnej instytucja jest instytucją wyjątkową, wymagająca ścisłej wykładni użytego w nim pojęcia. Sformułowanie to powinno być zatem rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Powinno mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być więc na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków. Innymi słowy musi mieć ono taką postać, że uniemożliwia nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej (tak z przyczyn od niego niezależnych, jak i leżących po jego stronie), pozbawia placówkę realnego kierownictwa oraz uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie. Do okoliczności takich, co trzeba podkreślić, nie należą nieprawidłowości dotyczące organizacji pracy szkoły (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, publ.: Lex nr 818630, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 525/10, publ.: Lex nr 595413, wyrok NSA z 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05, publ.: Lex nr 192086). W pojęciu tym nie mieści się też każde naruszenie prawa przez dyrektora (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nawet wotum nieufności rady pedagogicznej nie stanowi uzasadnienia dla zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 (wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt II SA 1657/01, publ.: Lex 50411).

W ocenie Sądu, wskazane w uzasadnieniu odwołania K.B. ze stanowiska dyrektora Poradni zarzuty i uchybienia nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stwierdzenia takie jak "niewłaściwy sposób zarządzania placówką" czy "liczne nieprawidłowości" wyprowadzone z anonimów – skarg oraz bliżej nieokreślonych pism i rozmów z petentami są ogólne, niekonkretne, bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania oraz uargumentowania. Organ powołując się na nadmierny ruch kadrowy oraz fakt odejść pracowników z pełnymi kwalifikacjami i dużym doświadczeniem nie wykazał wpływu tegoż na dalsze funkcjonowanie tej placówki, czy też innych istotnych konsekwencji z tego wynikających. Nie wskazał, aby ruch kadrowy spowodował destabilizację pracy Poradni i uniemożliwił tym samym prawidłowe realizowanie nałożonych na tą placówkę zadań. Wszak jak wynika z uzasadnienia placówka ta zwiększyła zakres swoich zadań od [...] r., natomiast z akt ani uzasadnienia nie wynika, aby zadania te ze względów kadrowych nie mogły być prawidłowo realizowane. Zauważyć przy tym można, że z wniosku rodziców kierowanego do Starosty [...] w sprawie zwiększenia zadań tej placówki z [...]r. (załącznik do wniosku skierowanego do Kuratora o odwołanie dyrektora) wynika, że spotykają się oni w Poradni z bardzo miłym i życzliwym personelem, który w sposób kompetentny sprawny i szybki przeprowadza konsultacje i badania, a jakość wydawanych przez tą placówkę dokumentów jest wzorcowa. Ponadto organ zawarł w uzasadnieniu stwierdzenia dotyczące wyników dwóch kontroli doraźnych przeprowadzonych w placówce przez Kuratorium Oświaty w K. całkowicie pomijając wskazanie, z jakich przyczyn uznał, że stanowią one uzasadnienie oceny, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania cytowanego przepisu, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Natomiast z treści dokumentów pokontrolnych nie wynika, aby wskazane w nich uchybienia były na tyle istotne, aby nie pozwalały na dalsze wykonywanie przez dyrektora powierzonej mu funkcji. Nadto zalecenia wynikające z ostatniej kontroli w terminie zostały zrealizowane. Notabene pierwsza z powołanych kontroli była przeprowadzona w czerwcu 2009 r. (załącznik do wniosku o odwołanie), a więc półtora roku przed podjęciem decyzji o odwołaniu dyrektora. Słusznie przy tym Wojewoda wskazał, że nieprawidłowość wykonywanych przez dyrektora placówki zadań nie jest kwalifikowana jako przyczyna powodująca natychmiastowe odwołanie z funkcji kierowniczej. Nie sposób także uznać, że brak zapewnienia harmonijnej, zgodnej pracy pracownikom, nierówne traktowania pracowników z jednakową obiektywnością spełniają znamiona przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Taki wniosek jak się wydaje został wyprowadzony z przywołanych w uzasadnieniu anonimów-skarg i pism związków zawodowych, których treść zdaje się wskazuje na sytuację konfliktową pomiędzy dyrektorem a bliżej nieokreślonymi pracownikami tej placówki. Tymczasem organ nawet nie zasięgnął stanowiska rady pedagogicznej Poradni w kwestii zarzutów formułowanych przez związki.

Wskazać przyjdzie, że zawarte w uzasadnieniu odwołania ze stanowiska dyrektora Poradni zarzuty dotyczą raczej organizacji pracy tej placówki. W tym zakresie dyrektor może ponosić odpowiedzialność. Odpowiedzialność ta oraz wynikające z niej konsekwencje mogą zostać ustalone w drodze odpowiedniego trybu nadzorczego, który może zakończyć się odwołaniem ze stanowiska w związku z negatywną oceną pracy dyrektora, bądź negatywną oceną wykonywanych przez niego zadań. Ocena ta obejmuje zadania, zarówno w zakresie merytorycznym pracy placówki jak i obowiązków z zakresu administracji i spraw finansowych. Może to być także ocena cząstkowa, obejmująca ocenę sprawowania kierownictwa i nadzoru w poszczególnych obszarach działalności. Może ona obejmować na przykład wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy i kierowania procesami pracy, zapewnienia warunków organizacyjnych do realizacji zadań. Kwestie te regulowane są przepisem art. 34a oraz art. 39 ustawy o systemie oświaty oraz art. 6a i 7 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674). W tym zakresie odwołanie dyrektora placówki następuje w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty i powinno być poprzedzone dokonaniem ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywanych zadań. To natomiast prowadzi do wniosku, że pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez dyrektora.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...] zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że wskazane przez Zarząd Powiatu [...] zarzuty i uchybienia, w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie stanowią uzasadnionej podstawy do odwołania K.B. ze stanowiska dyrektora Poradni, nie noszą bowiem znamion przesłanki określonej w hipotezie tego uregulowania.

W świetle zaprezentowanych wyżej wywodów co do interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz wymogów co do uzasadnienia aktu odwołania, zarzut skargi, że twierdzenia Wojewody o konieczności wskazania przez Zarząd Powiatu konkretnych oraz istotnych naruszeń oraz szczegółowego uzasadnienia, w jakim zakresie zarzucane dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki nie są uzasadnione, należy uznać za pozbawiony podstaw.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi za całkowicie chybione należy uznać stanowisko, z którego jak się wydaje wynika, że uznaniowa decyzja o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego pozostaje poza kontrolą organu nadzoru. Nie budzi wątpliwości, że zakwalifikowanie aktu odwołania ze stanowiska dyrektora do kategorii aktów administracyjnoprawnych wskazuje jednocześnie na tryb i zakres kontroli tego aktu przez organ nadzoru. Zakres tej kontroli wyznaczony jest przepisami ustaw samorządowych i obejmuje badanie aktu pod względem kryterium legalności, a więc dokonania oceny takiego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa. Skoro zaistnienie określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przesłanek warunkuje legalność działań organu odwołującego, a tym samym jest elementem istotnym dla podjęcia uchwały, to ocena, czy zostały one spełnione, jak najbardziej należy do właściwości organu nadzoru, tak jak i do sądów administracyjnych, które dokonują kontroli działalności organów administracyjnych również wyłącznie pod względem kryterium legalności. Natomiast wydanie przez kuratora oświaty pozytywnej opinii, co do zamiaru odwołania ze stanowiska dyrektora nie pozbawia organ nadzoru dokonania oceny tego aktu z punktu widzenia wystąpienia przesłanki uzasadniającej jego podjęcie. Opinia ta jest jednym z elementów procedury odwołania i jej treść nie przesądza o rzeczywistym spełnieniu przesłanek ustawowych. Zauważyć nadto należy, że Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że opinia Kuratora Oświaty nie została opatrzona żadnym uzasadnieniem prawnym a jedynie lakonicznym uzasadnieniem faktycznym.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym wyjaśnić przyjdzie, że fakt wydania rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot skargi po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, jednak w przeddzień jego doręczenia skarżącemu nie uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenia zaskarżonego aktu. Brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednak sam w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. To do sądu administracyjnego należy bowiem ocena, czy omawiana okoliczność pozbawiła stronę możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia (stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. sygn. akt OPS 9/02, publ. ONSA 2003/2/43). W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora oraz dowody na ich poparcie muszą wynikać wprost z uzasadnienia uchwały. Prawidłowość wydanego aktu oceniać bowiem należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Ponadto wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie. Tymczasem wskazane w uzasadnieniu przyczyny odwołania w żadnym razie nie mieszczą się w hipotezie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Natomiast nie jest dopuszczalna sytuacja, w której istotne okoliczności miałyby być przedstawione po wszczęciu postępowania nadzorczego. Jednocześnie zauważyć można, że organ miał możliwość dokładnego przedstawienia wszystkich istotnych okoliczności skoro przed uruchomieniem postępowania nadzorczego Wojewoda zwrócił się do niego o przedstawienie stosownej dokumentacji w sprawie – ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności wskazujących na przyczyny ustania stosunku pracy. Ponieważ było to związane z żądaniem przedstawienia przedmiotowej uchwały to nie mogło ulegać wątpliwości, że owa dokumentacja miała dotyczyć przyczyn odwołania dyrektora. Nie miało tu zatem znaczenia, że odwołanie nie pociągało za sobą rozwiązania stosunku pracy, skoro w istocie chodziło o sam fakt odwołania. Jest rzeczą oczywistą, że odpowiadając na to żądanie organ zobligowany był do przedstawienia w szczególności tych dokumentów, które sam uznał za najbardziej istotne. Nie byłoby bowiem racjonalne przedstawienie dokumentów drugorzędnych z pominięciem decydujących o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem materiały, które przedłożono nie wychodzą poza ogólnikowe stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu, które nie dają podstaw do odwołania w tym szczególnym trybie. Notabene w skardze nie wskazano żadnych innych dowodów, które wzmacniałyby podstawę faktyczną odwołania. Wszystkie inne dalsze okoliczności, w tym powoływanie się na pismo K.B. skierowane do organu nadzoru nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem zważywszy na wywody zawarte w uzasadnieniu do aktu odwołania unieważnionego rozstrzygnięciem nadzorczym, jak również uwzględniwszy treść wywodów zawartych w skardze, brak jest przesłanek mogących świadczyć o tym, aby ewentualne wnioski czy wyjaśnienia złożone w trybie art. 10 k.p.a. mogły spowodować odmienną ocenę istotnych dla sprawy aspektów.

Wbrew stanowisku skarżącego, podjęcie aktu odwołania w trybie natychmiastowym bez wykazania wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa, dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.