Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 575/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A.G. i W.G. na uchwałę nr IX/80/15 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru KDD położonego pomiędzy obszarem A10MN a A11MN; II. zasądza od Rady Miejskiej w Słomnikach na rzecz skarżących A.G. i W.G. kwotę 797 zł ( słownie: siedemset osiemdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

W dniu 27 stycznia 2011 r. Rada Miejska w Słomnikach podjęła Uchwałę Nr IV/38/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O podjęciu ww. uchwały ogłoszono w prasie w dniu 30 sierpnia 2011 r. oraz w dniu 24 sierpnia 2011 r. obwieszczono na tablicy ogłoszeń wraz z informacją o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zawiadomiono na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Po uwzględnieniu uzgodnień i opinii sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz sporządzono prognozę skutków finansowych.

Po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, w dniu 17 listopada 2014 r. ogłoszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W tym samym z dniu obwieszczenie Burmistrza Gminy Słomniki o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki zamieszczono na tablicy ogłoszeń (zdjęto z dnia 30 stycznia 2015 r.). Ogłoszenie i obwieszczenie zawierało informację, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko będzie wyłożony w dniach od 24 listopada 2014 r. do dnia 22 grudnia 2014 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w Słomnikach, a uwagi do wyłożonego projektu należy składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 9 stycznia 2015 r.

Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 10 grudnia 2014 r.

Po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag złożonych w czasie pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz zmian wprowadzonych w wyniku ponowionej procedury uzgodnień, w dniu 31 marca 2015 r. Burmistrz Gminy Słomniki ogłosił w prasie – Gazecie Wyborczej - o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. O ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwieszczono również na tablicy ogłoszeń.

Projekt planu był wyłożony wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 13 kwietnia 2015 r. do dnia 12 maja 2015 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w Słomnikach. Uwagi do projektu planu można było składać w terminie do dnia 26 maja 2015 r.

Dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta Słomniki odbyła się w dniu 21 kwietnia 2015 r.

Zarządzeniem nr 65 z dnia 15 czerwca 2015 r. (skorygowanym zarządzeniem nr 84/2015 z dnia 17 lipca 2015 r.) Burmistrz Gminy Słomniki rozpatrzył uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki w zakresie podlegającym ponownemu wyłożeniu do publicznego wglądu. Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag został zawarty w załączniku nr 1 do zarządzenia.

W dniu 27 sierpnia 2015 r. Rada Miejska w Słomnikach podjęła uchwałę nr IX/80/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. A. G. i W. G. wystąpili do Rady Miejskiej w Słomnikach z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z planu miejscowego uregulowań przewidujących budowę drogi publicznej przez teren stanowiącej ich własność działki [...]

Uchwałą nr XXVI/319/17 z dnia 30 marca 2017 r. Rada Miejska w Słomnikach odmówiła uwzględnienia wezwania.

Na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr IX/80/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki A. G. i W. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w Słomnikach z uwagi na przewidzianą budowę drogi, która ma przebiegać przez środek zabudowanej działki siedliskowej;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, jak również brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w Słomnikach;

- 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki nr [...] w Słomnikach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący podali, że działka nr [...] położona przy ul. [...], będąca ich własnością jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (wybudowanym w latach 2001-2003) i w całości zagospodarowana (znajduje się na niej m. in. duży ogród ze skalniakiem oraz kilkunastoletnimi drzewami jak i budynek gospodarczy). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego działka ta znajduje się na obszarach oznaczonych w projekcie planu miejscowego symbolami A10MN i A11MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz symbolem KDD (teren tras komunikacyjnych). Teren KDD został wyznaczony przez środek działki nr [...] w bliskim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego, co spowodowało, że działka nr [...] została podzielona na dwie części, pomiędzy którymi ma przebiegać droga o szerokości 10 metrów. Ustalenia te w sposób rażący naruszają interes prawny skarżących, gdyż realizacja przewidzianej w planie drogi uniemożliwi wykorzystywanie należącej do nich nieruchomości w sposób dotychczasowy. Cześć nieruchomości zostanie bowiem oddzielona od terenu na którym znajduje się dom mieszkalny planowaną drogą, co spowoduję całkowitą dezintegrację istniejącego siedliska.

Wykazując swój interes prawny skarżący podali, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności - art. 61 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 r. sygn. akt K 4/04 oraz z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt K 32/04). Wedle skarżących naruszono ich prawo własności w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów A10MN i A11MN, gdyż droga obsługująca te tereny mogła zostać przeprowadzona w innym miejscu w sposób minimalizujący lub nawet całkowicie eliminujący ingerencje w zabudowana działkę nr [...]. Istniała bowiem możliwość przesunięcia planowanej drogi w kierunku południowym i przeprowadzenia jej przy granicy działki nr [...], czy też przesunięcie drogi poza obręb przedmiotowej działki i wytyczenie jej przez niezagospodarowaną działkę sąsiednią nr [...].

Podniesiono, że organy Gminy miały wiedzę o sposobie zagospodarowania działki nr [...], w tym o istniejącym na tym terenie budynku mieszkalnym. Przesunięcie przebiegu drogi do południowego skraju działki nr [...] nie stwarzałoby żadnych przeszkód i nie generowałoby dodatkowych kosztów. Wszystkie okoliczne działki, przez które ma przebiegać droga są niezagospodarowane i użytkowane rolniczo, co powoduje, że korekta przebiegu drogi nie miałaby wpływu na możliwość ich wykorzystywania w dotychczasowy sposób oraz nie ograniczałby możliwości ich zagospodarowania w przyszłości zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. Żadnego znaczenia przy tym nie ma okoliczność, że poprzednio obowiązujący plan przewidywał budowę drogi w tym samym miejscu. Rozwiązanie to było bowiem wadliwe również na gruncie planu z 2006 r. Co więcej, fragment działki nr [...], który zostanie oddzielony od pozostałej części nieruchomości po realizacji planowanej drogi, nie będzie nadawał się do jakiegokolwiek wykorzystania. Fragment ten będzie miał bowiem szerokość ok. 10 metrów, co wyklucza realizacje na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy, czy racjonalne zagospodarowanie.

Skarżący wskazali nadto, że przyjęte rozwiązanie w zakresie przebiegu drogi KDD przez teren działki nr [...] pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu dotyczącymi minimalnych powierzchni na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie bowiem z § 24 ust. 4 ustaleń planu minimalna powierzchnia nowowydzielanych działek wynosi 400 m2 dla zabudowy wolnostojącej, 350 m2 dla zabudowy bliźniaczej oraz 250 m2 dla zabudowy szeregowej. Tymczasem wydzielony na skutek realizacji drogi KDD fragment działki nr [...] będzie miał powierzchnię mniejszą niż 250 m2, co w sposób oczywisty narusza ustalenia planu. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 planu, podział nieruchomości uznaje się za zgodny z planem, jeżeli zapewnia możliwość wykorzystania nowopowstających działek budowlanych na cele zgodne z ustalonym w planie przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Słomnikach podała, że planowany szlak drogi przecina również liczne sąsiadujące działki, a projektujący wykonał projekt z uwzględnieniem funkcjonalności działek sprzed i po ewentualnym podziale. W decyzji o warunkach zabudowy skarżący mieli warunek pozyskania zgody właściciela nr [...], tak więc przewidywany szlak komunikacyjny dla działki [...] był planowany z drugiej strony domu skarżących od południa. Nadto zrealizowanie nowej drogi uprościłoby dojazd do domu skarżących, a nieruchomości sąsiadujące z działką skarżących od lat zostają zabudowywane i przeznaczane pod budownictwo domów jednorodzinnych. Oczywistym więc była konieczność stworzenia nowej drogi publicznej.

Wedle organu brak stosownych wniosków i zastrzeżeń skarżących w ramach procedury planistycznej mógł być poczytywany, jako zrozumienie ze strony skarżących dla planowanej drogi. Zaś na obecnym etapie zaczęto już wydzielać działki pod projektowana drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podstawę kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr IX/80/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki stanowiła skarga A. G. i W. G. wskazująca na naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. 2016/446) poprzez m.in. przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działkę nr [...].

Niewątpliwie ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustalając bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu przesądzają o zakresie możliwych sposobów wykorzystania przedmiotu własności. Ingerencja jednak w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości jest dopuszczalna, gdy następuje w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, ale w dozwolonych granicach.

W przypadku skarżących granice te zostały, zdaniem Sądu, przekroczone, naruszono więc w sposób istotny zasadę sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -Dz.U.2015.199)

Także co do określenia przebiegu drogi KDD stwierdzić należy, że ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie jest uzasadniona. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, ale przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Przyjęty w planie przebieg drogi KDD w odniesieniu do działki skarżących, nie znajduje uzasadnienia w argumentacji prezentowanej przez organ planistyczny. Jak wynika z akt planistycznych w obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, co wymaga zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Gmina ma prawo realizować zadanie zapewnienia warunków dla realizacji infrastruktury w taki sposób, aby tereny przeznaczone pod zabudowę posiadały dostęp do drogi publicznej. Przy planowaniu funkcjonalnego układu komunikacyjnego musi jednak uwzględnić istniejący stan, a przede wszystkim możliwość wykorzystania w tym celu własnych zasobów, a w następnej kolejności zasobów osób trzecich z najmniejszą dla nich uciążliwością. Poprowadzenie dróg dojazdowych przez zagospodarowane i zabudowane działki prywatnych właścicieli nieruchomości staje się konieczne i usprawiedliwione wówczas, kiedy gmina nie dysponuje innymi możliwościami. W liniach rozgraniczających drogę KDD pomiędzy obszarami A10MN i A11MN znalazły się niezabudowane działki (lub ich części), takie same działki znajdują się po południowej i północnej stronie tych linii. W liniach rozgraniczających drogę i w ich pobliżu jedyną działką zabudowaną jest działka skarżących, podzielona zaplanowaną drogą w sposób dokładnie w skardze opisany. Organ planistyczny nie wykazał, ani nawet nie wskazał, aby usytuowanie drogi zgodnie ze wskazaniem skarżących, a więc z zachowaniem integralności ich nieruchomości, miałoby być niemożliwe.

Przepis art. 140 kodeksu cywilnego nie daje właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują m.in. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planując i kształtując przestrzeń publiczną gmina korzysta z władztwa planistycznego, pozwalającego na ingerencję w istniejące stosunki własnościowe. Owo władztwo planistyczne jest jednak ograniczone i musi być realizowane z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane

W rozpatrywanym przypadku interesy te wyważone nie zostały. Niewątpliwie w interesie publicznym jest objęcie planem układu drogowego, w tym przedmiotowej drogi KDD. Nikt jednak nie przeczy, aby – w istniejącym stanie faktycznym - cel ten nie mógł być osiągnięty bez naruszenia oczywistego interesu skarżących, a z jednoczesnym zachowaniem interesów indywidualnych właścicieli innych nieruchomości. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że droga przebiega w tym samym miejscu, co w planie poprzednim, zdaje się potwierdzać spostrzeżenie, że nowy stan faktyczny, a więc zabudowa i zagospodarowanie działki nr [...] przy sporządzaniu projektu nowego planu, w ogóle uwzględniana nie była. W tej sytuacji fakt, że skarżący rzeczywiście nie wykazali aktywności w trakcie procedury planistycznej i nie złożyli stosownego wniosku, nie może niweczyć możliwości obrony ich praw

Z tych powodów zarzut skargi uznać należało za uzasadniony.

Formułując rozstrzygnięcie uwzględniające skargę Sąd zważył:

Uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej, a legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu.

Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić granice przedmiotu zaskarżenia. Granice te niekoniecznie muszą obejmować cały plan, mogą również zamykać wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości względnie obszarów objętych ustaleniami planu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżących. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12). Przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08).

Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Wskazane ograniczenia nie dotyczą natomiast sprawdzenia przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w razie wystąpienia istotnych naruszeń w tym przedmiocie obligatoryjne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały.

W kontekście powyższych uwag stwierdzić należy, że po pierwsze wynik kontroli procedury uchwalenia zaskarżonego planu jest pozytywny. Spełnione zostały wszystkie wymagania i nie popełniono uchybień mogących powodować konieczność stwierdzenia nieważność planu.

Po wtóre wymaga określenia zakres rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Z pewnością nieważnością dotknięta jest ta część planu, która przeznacza po drogę KDD część działki należącej do skarżących. Nie można jednak z pola widzenia tracić tej okoliczności, że obszar KDD to obszar o przeznaczeniu "liniowym", który bez jednego odcinka traci zupełnie integralność. Do takiego zaś, niedopuszczalnego, zdaniem Sądu, stanu, doprowadziłoby orzeczenie obejmujące tylko nieruchomość stanowiącą własność skarżących. Z uwagi na taki charakter obszaru KDD przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie zakres naruszenia interesu prawnego skarżących wyznacza granice sprawy nakazujące uwzględnienie skargi w odniesieniu do całego obszaru KDD, a nie tylko w stosunku do działki nr [...] w części zajętej pod ten obszar.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.