Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 513/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. L., I. P. oraz H. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018, poz. 2204 ze zm. –j.t. ze zm.), dalej jako "u.g.n.", i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. P., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, w granicach działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie K., gmina C. i części nieruchomości w granicach działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie P., gmina C., stanowiących własność J. L., G. P., M. P., H. P. i I. P., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez te działki przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej

110 kV relacji GPZ C. I - linia 110 kV K. w związku

z przebudową tej linii na dwutorową, w tym:

- na działce nr [...] - podwieszenie napowietrznych przewodów (6 przewodów roboczych po 3 przewody na każdy tor oraz 2 przewodów odgromowych) linii

o długości 365,8 m wraz z posadowieniem słupa nr [...] na części nieruchomości

w pasie technologicznym o szerokości 15 m (7,5 m od osi linii w każdą stronę)

i łącznej powierzchni zajęcia 5487,53 m2;

- na działce nr [...] - podwieszenie napowietrznych przewodów (6 przewodów roboczych po 3 przewody na każdy tor oraz 2 przewodów odgromowych) linii

o długości 57,83 m wraz z posadowieniem słupa nr [...] na części nieruchomości

w pasie technologicznym o szerokości 15 m (7,5 m od osi linii w każdą stronę) i łącznej powierzchni zajęcia 866,31 m.

Przebieg linii wraz z pasem technologicznym oraz obszarem zajęcia nieruchomości, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości został wskazany na załącznikach graficznych do niniejszej decyzji stanowiących jej integralną część.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia

[...] stycznia 2019 r., uzupełnionym w dniu [...] lutego 2019 r., E.

Sp. z o.o. w P. wystąpiła w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości powyżej opisanych poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez te działki przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ C. I - linia 110 kV K. w związku z przebudową tej linii na dwutorową - na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza C. nr [...] z dnia

[...] maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji w której właściciele nieruchomości nie wyrażają na nią zgody, tj. rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. W dniu [...] marca 2019 r. inwestor sprecyzował parametry dotyczące zajętości terenu i dostarczył załączniki graficzne z naniesionymi parametrami, które zostały wykorzystane jako załączniki do decyzji.

W dniu [...] marca 2019 r. wnioskodawca wyjaśnił pisemnie, iż rokowania

z właścicielami zostały zakończone wynikiem negatywnym przed złożeniem wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, gdyż żaden z właścicieli nie złożył oświadczenia wyrażającego zgodę na przeprowadzenie inwestycji, które były załączone do korespondencji podczas rokowań.

Pisemnie wypowiedzieli się w sprawie M. P. i G. P. w pismach z dnia [...] kwietnia 2019 r., J. L. i I. P. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. i H. P. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z wypowiedzi właścicieli nie wynika, aby zmienili oni stanowisko w sprawie i wyrazili zgodę na realizację inwestycji. Właściciele wyrażają natomiast chęć przeprowadzenia

z rokowań oraz rozmów w zakresie ustanowienia na nieruchomościach służebności przesyłu.

Następnie Starosta wskazał na treść art. 124 ust. 1, 2, 3 u.g.n. i podkreślił,

że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało przez ustawodawcę uzależnione od łącznego spełnienia dwóch zasadniczych przesłanek. Po pierwsze, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone przez wnioskodawcę przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tego drugiego nieruchomości, na potrzeby realizacji jednego z wymienionych w art. 124 przedsięwzięć w sposób dobrowolny. Przyjmuje się przy tym, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone

w dowolnym czasie, chociażby - gdy w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Po drugie zaś, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić co do zasady, wyłącznie w przypadku zgodności takiego ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem organu I instancji, analiza zgromadzonego materiału dowodowego, pozwoliła uznać, że obie wskazane powyżej przesłanki wydania decyzji zostały spełnione. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości prawidłowość przeprowadzonych przez inwestora rokowań z właścicielami. Inwestor przedstawił właścicielom planowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (przebieg inwestycji na nieruchomości), w tym co do obszaru jakiego dotyczy, w tym również

w formie załącznika graficznego, a także - co istotne - oczekiwany sposób załatwienia sprawy, tj. udostępnienie inwestorowi nieruchomości poprzez podpisanie stosownych oświadczeń i wyrażenie zgody na realizację inwestycji, a w dalszej kolejności zobowiązał się do zapłaty odszkodowania za szkody oraz poinformował o uruchomieniu procedury administracyjnej w przypadku braku zgody. Taki sposób prowadzenia rokowań niewątpliwie świadczy o rzeczywistej woli konsensualnego załatwienia sprawy przez inwestora. Pomiędzy stronami nie doszło jednak do zawarcia porozumienia, a rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym.

Ponadto wnioskowany przez inwestora zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodny jest z decyzją Burmistrza C. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma też wątpliwości co do publicznego charakteru zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia. Wpisuje się ona bowiem w dyspozycję art. 6 pkt 2 u.g.n.

Teren inwestycji zobrazowany został na załącznikach graficznych stanowiących integralną część decyzji Burmistrza C. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Poza tym inwestor w sposób przekonujący przedstawił okoliczności świadczące o niezbędności realizacji tej inwestycji, podyktowanej ważnymi względami publicznymi związanymi z bezpieczeństwem energetycznym, niezawodnością i stabilnością dystrybucji sieci elektroenergetycznej w regionie.

Starosta wyjaśnił dalej, że decyzja ograniczająca sposób korzystania

z nieruchomości stanowić będzie dla inwestora celu publicznego dokument stwierdzający prawo dysponowania gruntem na cele budowlane w granicach w niej określonych. Na obecnym etapie niemożliwe jest wskazanie konkretnego terminu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji. Ponadto, regulacja prawna, zawarta

w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia, w wydanej na jego podstawie decyzji kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu (terminu wykonania prac). Na obecnym zaś etapie istotne jest wyłącznie, że decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo właściciela lub użytkownika wieczystego do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Jeżeli więc prawo własności jednego podmiotu zostało ograniczone drogą decyzji o charakterze wywłaszczeniowym w ten sposób, iż na nieruchomości jednego podmiotu inny podmiot został uprawniony do zrealizowania własnej inwestycji, ma prawo wykonywać wszystkie czynności, które wiążą się z użytkowaniem tej inwestycji bez określenia czasowego (jak długo może korzystać z tego prawa), to w takim zakresie prawa właściciela nieruchomości doznają ograniczenia właśnie na rzecz tego podmiotu, który uzyskał swoje prawa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej.

Mając na uwadze powyższe, Starosta stwierdził, że nie ma podstaw do odmowy inwestorowi wydania wnioskowanej decyzji jako w pełni uzasadnionej, niezbędnej i koniecznej.

Od powyższej decyzji odwołał się M. P., który zaskarżył decyzję z powodu "braku zezwolenia na demontaż starej konstrukcji i montaż nowej konstrukcji" oraz zarzucił brak przeprowadzenia rokowań. H. P. w odwołaniu zawarł żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w oparciu o zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 6, art. 112, art. 124-124c, art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł też, że do dnia zaskarżenia nie został rozpoznany wniosek stron w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, względnie, ustanowienia służebności przesyłu. Jego zdaniem, właściciel może żądać, aby odpowiednio, starosta lub podmiot który wystąpił z wnioskiem o zezwolenie, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy własność nieruchomości. Nadto H. P. wskazał, że właściciele spornych nieruchomości wyrazili chęć przeprowadzenia z inwestorem rokowań oraz rozmów w zakresie ustanowienia na nieruchomościach służebności przesyłu, i nie zgadza się z twierdzeniem, że rokowania te zostały zakończone z wynikiem negatywnym. Ponadto uważa, że dokonane ograniczenie i sposób przeprowadzenia napowietrznych linii elektroenergetycznych są niekorzystne. W pobliżu przedmiotowych nieruchomości są już napowietrzne linie energetyczne oraz słupy, zatem logiczne i uzasadnione byłoby podłączenie nowej inwestycji do istniejących już linii. Stąd, dokonane ograniczenie nie jest w interesie społecznym i narusza prawa jednostek.

Ponadto odwołanie wnieśli J. L. i I. P., którzy zażądali uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenia odmowy ograniczenia sposobu korzystania z danej nieruchomości, względnie - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzyskaniu przez wnioskodawcę wymaganego pozwolenia na uprzednią rozbiórkę infrastruktury elektroenergetycznej oraz niedomaganiu się przez organ I instancji dokumentów z przeprowadzenia rokowań w sprawie udzielenia zezwolenia dla wnioskodawcy na demontaż istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej. W odwołaniu zarzucono również naruszenie prawa procesowego - art. 7 k.p.a. W ocenie skarżących, organ I instancji powinien ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się pozwoleniem na rozbiórkę i tytułem prawnym pochodzącym od stron w postaci zgody stron na demontaż istniejącej na ich nieruchomościach infrastruktury elektroenergetycznej, a ponadto czy zostały przeprowadzone rokowania w zakresie zgody na demontaż istniejącej infrastruktury. Skarżący podnieśli, że wnioskodawca nie wyraził woli przystąpienia do rokowań w zakresie demontażu i rozbiórki, lecz od razu przystąpił do rokowań w zakresie budowy od podstaw nowej, o zmienionym przebiegu, gabarytach oraz ilości przewodów napowietrznych i aktualnie nieistniejącej, infrastruktury elektroenergetycznej.

Odwołanie również złożył G. P., w którym zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie, zmiany zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając Staroście [...] naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Rozwijając w uzasadnieniu odwołania motywy zaskarżenia podkreślił, że w jego ocenie, nie doszło do rozmów mających na celu bezkonfliktowe załatwienie sprawy, gdyż "Enea Operator sp. z o.o. nie dała szansy właścicielom nieruchomości na przedstawienie swojego stanowiska w sprawie, zamykając drogę do rokowań, które, jego zdaniem, nie zdążyły się jeszcze dobrze rozpocząć, co pozbawiło prawa głosu najbardziej zainteresowane strony w sprawie".

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2020 r.,

nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny zaistniały w sprawie, w tym podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.

nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Burmistrz C., na wniosek E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinka elektroenergetycznej linii jednotorowej 110 kV na dwutorową w relacji od GPZ [...] kV C. I do linii 110 kV K. , m.in. na działkach nr [...] obręb P. i nr [...] obręb K.. Zgodnie z tą decyzją, zakres inwestycji obejmuje: demontaż istniejących przewodów wraz z osprzętem i słupów jednotorowych; montaż słupów dwutorowych z przewodami i osprzętem. W decyzji lokalizacyjnej podano, że trasa przebudowywanego odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej nie zostanie zmieniona. Zakres przebiegu inwestycji na działkach nr [...] i nr [...] oraz linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapach w skali 1:1000, będących załącznikami graficznymi nr nr: [...], [...], [...] i [...] do decyzji lokalizacyjnej, stanowiącymi jej integralną część.

Decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2011 r.

Zdaniem Wojewody, wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości jest zgodny z treścią powołanej wyżej decyzji lokalizacyjnej.

Wojewoda wskazał następnie, że do wniosku, inwestor dołączył również korespondencję prowadzoną ze współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości, stanowiącą dowód na okoliczność przeprowadzenia rokowań. Dokumentacja

z przeprowadzonych rokowań, w tym korespondencja inwestora ze współwłaścicielami nieruchomości objętych wnioskiem pozwoliła organowi odwoławczemu na przyjęcie, że inwestor zadośćuczynił obowiązkowi przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że w toku postępowania odwoławczego ustalono także, że decyzją nr [...] z dnia [...].11.2018 r. Burmistrz C. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z jednotorowej na dwutorową z wymianą konstrukcji wsporczych od GPZ [...] kV do linii 110 kV K. w gminie C. m.in. na działkach nr [...] z obrębu K. i nr [...] z obrębu P.. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Następnie, Burmistrz C., po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzję nr [...] z dnia [...].05.2019 r., w której ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C.. Na decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 924/19. Z pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. wynika, że inwestor zwrócił się do Burmistrza C. o wydanie kolejnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej m.in. działki nr [...] i nr [...] z uwagi na braki dotyczące niektórych załączników graficznych będących integralną częścią decyzji

nr [...] z [...] maja 2011 r. Inwestor zapewnił, że decyzja lokalizacyjna z dnia

[...] maja 2011 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym.

Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 124 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. i zaznaczył, że z treści powołanych przepisów wynika, że ograniczenie przez starostę sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na jej zajęcie podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia kilku przesłanek.

W ocenie organu, powyższe przesłanki zostały spełnione.

Projektowany przebieg inwestycji został ustalony w ostatecznej decyzji nr [...] z [...] maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto inwestycja ta ma charakter publiczny, co wynika z art. 6 pkt 2 u.g.n. Inwestorem jest E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. - właściciel przedmiotowej linii elektroenergetycznej oraz operator sieci dystrybucyjnej, zobowiązany na podstawie art. 9c ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.) m.in. do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego poprzez zapewnienie stabilności funkcjonowania systemu energetycznego.

W tym miejscu Wojewoda wyjaśnił też, że wynik postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, sygn. akt

II SA/Sz 924/19, w sprawie ze skargi J. L., I. P. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019 r.,

nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Burmistrza C., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie będzie miał wpływu na byt prawny decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 2011 r., która jest ostateczna

i prawomocna oraz wiąże organy administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu jej ewentualnego uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez właściwe organy planistyczne. Zdaniem organu odwoławczego, dalsze rozważania co do prawidłowości wydania i obowiązywania decyzji z [...] maja 2019 r. wykraczają poza jego właściwość rzeczową w niniejszej sprawie.

Następnie Wojewoda odniósł się do zarzutu stron, że inwestycja została błędnie zakwalifikowana jako przebudowa, chociaż w istocie stanowić będzie rozbiórkę istniejącej linii elektroenergetycznej i budowę nowej linii. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że kwalifikacja planowanych robót budowlanych jako przebudowa jest prawidłowa. Nadto organ podkreślił,

że sądy i doktryna jednoznacznie stoją na stanowisku, że ani organ orzekający w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ani sąd administracyjny kontrolujący taką decyzję, nie są władni na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. zmieniać ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Skoro ostateczna i prawomocna decyzja lokalizacyjna ustala warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie określonej infrastruktury, to jest to wiążące dla organów orzekających w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20.06.2017 r., II SA/Ol 340/17, LEX nr 2321107, wyrok WSA w Bydgoszczy

z 28.02.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1065/17, LEX nr 2474151).

Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku obiektów liniowych jedynym parametrem charakterystycznym jest długość. W przedmiotowej sprawie długość istniejącej linii elektroenergetycznej pozostaje niezmieniona. Wymiana istniejącej, jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV realizowana poprzez likwidację słupów betonowych, posadowienie słupów metalowych i wykonanie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, stanowi jej przebudowę, a nie rozbiórkę starej i budowę nowej linii, jak twierdzą skarżący. Wynika to ze specyfiki obiektów liniowych w przypadku których - jak już wskazano powyżej - nie występują takie parametry jak szerokość, kubatura czy powierzchnia zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego, za chybiony należy również uznać zarzut odwołania, że rokowania nie objęły zgody na demontaż i rozbiórkę istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej. Do "zaproszenia do rokowań" dołączono bowiem kopię decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która na pierwszej stronie wymienia ustalenia dotyczące rodzaju i zakresu inwestycji. Ponadto w treści "zaproszenia do rokowań" podano, że prace związane z przebudową przedmiotowej linii elektroenergetycznej będą polegały na demontażu istniejących przewodów

i słupów linii jednotorowej wraz z fundamentami, a następnie na posadowieniu nowych słupów wraz z nowymi fundamentami oraz ułożeniu i przeprowadzeniu nowych przewodów linii dwutorowej. Zatem skarżący zostali poinformowani, że prace na nieruchomościach obejmą również demontaż istniejącej infrastruktury, w tym "rozbiórkę" starych fundamentów.

Nie jest też trafny zarzut, że inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na uprzednią rozbiórkę infrastruktury elektroenergetycznej, wśród przesłanek wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wymienia się wymogu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę.

Z kolei odpowiadając na zarzuty H. P., organ wyjaśnił,

iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest sprawa "ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia". Roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 128 ust. 4 u.g.n. może być dochodzone dopiero po zrealizowaniu inwestycji, co wynika wprost z przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, a sprawa bezumownego korzystania z przedmiotowej nieruchomości i związanych z tym roszczeń, nie należy do właściwości organów administracji rządowej i może być dochodzona jedynie przed sądami cywilnymi.

Wojewoda wyjaśnił, iż decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania

z nieruchomości jest tytułem prawnym legalizującym istnienie przewodów i urządzeń należących do przedsiębiorstwa przesyłowego w granicach nieruchomości. Negatywnym aspektem zezwolenia dającego inwestorowi określone uprawnienia, jest skutek decyzji w postaci obowiązku właściciela nieruchomości do jej udostępnienia oraz znoszenia działań związanych z zakładaniem tych urządzeń oraz ich eksploatacją, a także powstrzymanie się od działań naruszających uprawnienia inwestora. Dochodzi do trwałego ograniczenia własności w zakresie przedmiotowym, określonym w decyzji, które posiada cechy zbliżone do służebności gruntowej (służebności przesyłu) z podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej, stosownie do art. 124 ust. 7 ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja wydawana w tym trybie jest aktem kształtującym treść prawa własności zgodnie z art. 140 k.c. Decyzja ta nie powoduje jednak, wbrew oczekiwaniom skarżących, powstania służebności w ścisłym znaczeniu, ponieważ skutki ograniczenia własności różnią się od skutków wywołanych ustanowieniem służebności, a wspólny jest obowiązek znoszenia przez właściciela zmian w prawie własności. Ograniczenie własności będzie trwało tak długo, jak długo przewody i urządzenia będą znajdowały się na nieruchomości i będą niezbędne do celów, które spowodowały ich założenie i przeprowadzenie, nie będzie to jednak służebność przesyłu.

Organ odwoławczy podkreślił również, że wywłaszczeniowy charakter przepisu art. 124 ust. 1 nie oznacza, iż nie dokonał analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu inwestycji dla współwłaścicieli nieruchomości, co również zarzucił skarżący w odwołaniu. Na działkach o numerach: [...] wyznaczono obszar zajęcia o szerokości 15 m (2x7,5m od osi linii w każdą stronę) na potrzeby założenia i przeprowadzenia oraz dalszego funkcjonowania przewodów, który zilustrowano na załącznikach graficznych do zaskarżonej decyzji; łącznie powierzchnia zajęcia wyniosła odpowiednio: 866,31 m2 i 5487,53 m2, co wyliczył uprawniony geodeta. Planowana przebudowa nie spowoduje zmiany dotychczasowego przebiegu linii ani napięcia znamionowego, pozostając na poziomie 110 kV. Należy jednak mieć na uwadze, iż trasa inwestycji wynika wprost

z zapisów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w tym zakresie organy orzekające o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości są związane jej rozstrzygnięciami. Przeprowadzenie linii w innym miejscu, nawet bardziej dogodnym dla właściciela nieruchomości, oznaczałoby niezgodność inwestycji

z decyzją lokalizacyjną. Poza tym, założenie i przeprowadzenie na nieruchomościach nowych przewodów w miejsce istniejących nie spowoduje ograniczeń

w zagospodarowaniu terenów ponad te, które wynikają z faktu istnienia linii

w obecnym jej kształcie, w szczególności nie spowoduje zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, określonego w katastrze nieruchomości jako: R - grunt rolny i Ł - łąki.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżyli: J. L., H. P. i I. P.. W skardze skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie :

1) prawa materialnego - art. 124 ust.1 i ust. 3 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu ograniczenia sposobu korzystania z części ich nieruchomości poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez te nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, pomimo tego, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości, na których powierzchni znajdowała się przeznaczona do rozbiórki infrastruktura elektroenergetyczna. Wnioskodawca nie przedstawił wymaganej dokumentacji technicznej oraz formalno-prawnej zezwalającej na uprzednią rozbiórkę tej infrastruktury i w następstwie nie wystąpił do stron z wnioskiem o przystąpienie do rokowań mających na celu uzyskanie tytułu prawnego w postaci pozwolenia na zajęcie ich nieruchomości gruntowych w celu rozbiórki poprzez demontaż wówczas istniejącej infrastruktury, a organ I instancji nie wykonał obowiązku domagania się przedstawienia przedmiotowej dokumentacji,

2) art. 7 k.p.a. w zakresie ustalenia, czy wnioskodawca realizując przedmiotową inwestycję pod nazwą "przebudowa" winien legitymować się stosowną dokumentacją techniczną i formalno-prawną, w tym formalnym zgłoszeniem zamiaru dokonania rozbiórki istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej, aby następnie przystąpić do czynności w celu uzyskania od stron tytułu prawnego w postaci zgody na demontaż przedmiotowej infrastruktury elektroenergetycznej oraz, czy były przeprowadzone rokowania w zakresie uzyskania ww. zgody - w celu przystąpienia do budowy na ich nieruchomościach nowej infrastruktury elektroenergetycznej.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że wnioskodawca nie wyraził woli przystąpienia do rokowań w zakresie demontażu i rozbiórki aktualnie znajdujących się na powierzchni oraz nad powierzchnią ich nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych, od razu przystępując do rokowań w zakresie budowy od podstaw nowej inwestycji, o zmienionym przebiegu, gabarytach oraz ilości przewodów napowietrznych, pomimo wydania przez Burmistrza C. decyzji

z dnia [...] listopada 2018 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i nieprzedłożenia zgłoszenia zamiaru dokonania rozbiórki ww. urządzeń oraz nieprzeprowadzenia rokowań w tym zakresie. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczyli, że rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego.

Dlatego - ich zdaniem - w niniejszej sprawie zamierzona budowa nowej infrastruktury elektroenergetycznej dwutorowej jest możliwa wyłącznie po rozbiórce uprzednio istniejącej infrastruktury jednotorowej, na którą wymagana jest odrębna zgoda stron, uzyskana w drodze rokowań.

Zdaniem skarżących, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] jest konieczne gdyż jej wykonanie doprowadziłoby do sprzecznej z prawem sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem wykazała, że akt ten prawa nie narusza.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

W ocenie skarżących decyzja ta została wydana bez należytego rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących zakresu inwestycji i prawidłowej jej kwalifikacji, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ustalenia, czy pomiędzy stronami prowadzone były rokowania dotyczące uzyskania zgody na demontaż istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej

i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów

i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie

z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Warunkiem koniecznym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest przeprowadzenie rokowań,

o których mowa w art. 124 § 3 u.g.n.

Jak trafnie wywiódł organ, w art. 124 ust. 1 przewidziano, iż wydanie decyzji

w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne, gdy wniosek dotyczy inwestycji opisanych w treści przepisu, jeżeli właściciel nie wyraża zgody na przeprowadzenie prac na terenie jego nieruchomości i w końcu jeżeli ograniczenie to jest zgodne z planem miejscowym bądź – w przypadku jego braku, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rzeczą organu

w przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji jest zatem ustalenie, czy został wyczerpany tryb rokowań i brak zgody właściciela nieruchomości został udokumentowany, a także czy planowana inwestycja, objęta wnioskiem zalicza się do tych, które zostały wymienione w treści art. 124 ust. 2 u.g.n. i jest ona zgodna z planem miejscowym bądź decyzją lokalizacyjną.

W badanej sprawie organ dokonał analizy wniosku według wskazanych kryteriów i doszedł do przekonania, że warunki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora zostały spełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wykonanie prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomości stanowiące własność skarżących przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej spełnia przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Należy przy tym zauważyć, że zakres prac przewidywanych do wykonania w ramach realizacji inwestycji jest zgodny z wymienionym w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] maja 2011 r., w której w punkcie 1, dotyczącym rodzaju

i zakresu inwestycji wskazano, że obejmuje on demontaż istniejących przewodów wraz z osprzętem, słupów jednotorowych i montaż słupów dwutorowych z osprzętem.

Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie wywody skarżących, z których wynika, że przeprowadzone rokowania powinny obejmować nie tylko posadowienie na terenie ich nieruchomości nowych słupów i podwieszenie na nich przewodów ale również demontaż starych słupów wraz z przewodami i osprzętem. Wykonanie tych prac zostało bowiem przewidziane w decyzji lokalizacyjnej i stanowi realizację jednej inwestycji, która w decyzji tej została określona jako przebudowa odcinka istniejącej linii elektroenergetycznej. Tego również dotyczyło zaproszenie do rokowań. Z pism inwestora kierowanych do skarżących wynika, że zarówno inwestycja jak i sposób jej przeprowadzenia zostały szczegółowo opisane, a opis ten obejmował zarówno demontaż istniejącej linii jak i montaż nowej, ze wskazaniem prac, które inwestor zamierza w związku z tym wykonać.

Nie ulega, w świetle akt sprawy wątpliwości, że rokowania zostały przeprowadzone, a skarżący nie wyrazili zgody na przeprowadzenie planowanych prac. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, iż ustawodawca nie przewidział ani formy przeprowadzenia rokowań, ani formy ich zakończenia. Zatem każda udokumentowana w wystarczający sposób próba osiągnięcia przez strony konsensusu jest dopuszczalna. Podobnie wyrażenie przez właściciela nieruchomości w sposób niebudzący wątpliwości zgody, bądź jej braku, na wykonanie prac.

Jeżeli z prowadzonej pomiędzy stronami korespondencji wynika, że nie istnieją szanse na osiągnięcie kompromisu i wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na jej udostępnienie inwestorowi, to stanowi to wystarczającą podstawę do uznania rokowań za zakończone i wystąpienia ze stosownym wnioskiem do właściwego organu. Taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie.

Należy przy tym przyznać rację organowi, iż jest on związany decyzją

o lokalizacji inwestycji celu publicznego w tym znaczeniu, że nie ma uprawnień do badania jej prawidłowości i zgodności z prawem. Skoro jest to akt ostateczny

i funkcjonujący w obiegu prawnym, to brak jest podstaw do kwestionowania przyjętej tam kwalifikacji zamierzonej inwestycji. Stąd też organ, do którego zwrócono się

o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie miał podstaw do badania, czy w decyzji lokalizacyjnej prawidłowo określono planowane zamierzenie jako przebudowę, a nie rozbudowę. Jego zadaniem było wyłącznie ustalenie, czy zakres prac wskazanych we wniosku odpowiada zakresowi wskazanemu w decyzji lokalizacyjnej i takie ustalenia organ poczynił, zasadnie uznając, że w badanej sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora.

Podkreślić przy tym należy, że – wbrew wywodom skarżących, inwestor nie musi przedkładać wraz z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Obowiązek taki nie wynika z art. 124 u.g.n.

Końcowo wskazać należy, że sądowi z urzędu znana jest okoliczność,

iż decyzja z dnia [...] maja 2019 r., którą Burmistrz C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla tożsamej inwestycji obejmującej między innymi działki skarżących oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] były przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 924/19, uchylił decyzję organu II instancji. Nie ma ona jednak znaczenia w badanej sprawie, bowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja Burmistrza C. z dnia [...] maja 2011 r., która stanowiła podstawę do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów wskazywanych w skardze ani też innych przepisów prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.