Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 221/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o S.K.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego na cele usługowe w K. przy ul. [...] na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] z wjazdem z ul. [...] dzialke [...] poprzez działkę nr [...] obr.[...]", na wniosek złożony przez A. Sp. z o.o. S.K.A. działającą przez pełnomocników M.S. i A.J.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności po sporządzeniu analizy urbanistyczno - architektonicznej terenu organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ww. ustawy uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożyli: Wspólnota Mieszkaniowa przy ul.[...] działająca przez pełnomocnika radcę prawnego B.F. B. Spółkę z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu Pana R.K. , M.K. , P.R. , B.S. , M.S. . Mimo, iż każdy z odwołujących się złożył indywidualne odwołanie zarzuty podniesione w odwołaniu są tożsame. Odwołujący się zgodnie podnoszą, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy obowiązującego prawa, co powoduje, iż jest całkowicie bezzasadna. Podnoszą przede wszystkim, że wydanie decyzji o warunkach zabodły jest możliwe w przypadku łącznego spełniania warunków okresowych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołujących się nie został spełniony warunek wynikający z pkt 2, a mianowicie teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Jak wskazują, dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] , ma odbywać się pośrednio poprzez dz. nr [...], która pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych. Jako wadliwe odwołujący się uznają stwierdzenie organu, iż inwestor na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazać się prawem do terenu inwestycji objętego wnioskiem. Uzasadniając powyższe podnoszą, iż jako użytkownicy wieczyści działki nr [...] nie wyrażają zgody na lokalizację zjazdu na działce, co powoduje, iż wnioskowana inwestycja nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] . Uzasadniają to faktem, iż ustanowienie takiego przejazdu spowodowałoby pozbawienie mieszkańców prawa do użytkowania chodnika jako przejścia pomiędzy sąsiadującymi blokami. Ponadto planowany zjazd jest zbyt wysoki i tym samym naruszy teren działki nr [...] przylegającej do działki nr [...] . Dodano, iż w trakcie toczącego się postępowania przed wydaniem decyzji sygnalizowali swoje wątpliwości co do dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej. Co więcej, pozytywna decyzja o warunkach zabudowy jest racją dla przewidywania, iż wnioskodawca składając wniosek o pozwolenie na budowę będzie starał się uzyskać prawo do danej nieruchomości argumentując, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy uznał za prawidłowy dostęp przez nieruchomość podmiotu trzeciego. Tymczasem organ I instancji, wydając decyzję, nie wziął tych okoliczności pod uwagę, co spowodowało, iż swoim działaniem naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. Ponadto nie ujawniono, że przez działkę nr [...] przebiega magistrala ciepłownicza o dużej średnicy, z powodu której duża część tejże działki nie została zabudowana.

Odwołujący wskazują również na naruszenie przepisów technicznych wynikających z rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 18 w/w rozporządzenia zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić miejsca postojowe dla samochodów , z których korzystają osoby niepełnosprawne oraz, że liczbę miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego brzmienia przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż skoro inwestor będzie miał obowiązek dostosowania ilości miejsc parkingowych do wymagań określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, to w decyzji tej powinny one zostać określone w sposób precyzyjny. Powyższego, zdaniem Odwołujących się, organ I instancji nie dokonał naruszając art.. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak dodano, powszechnie znaną okolicznością jest fakt, że właśnie kwestie dotyczące niewystarczającej liczby miejsc parkingowych są w obecnych czasach najbardziej uciążliwymi dla mieszkańców miast. W powyższej kwestii organ I instancji pozostawił inwestorowi zupełną dowolność.

Odwołujący podnoszą również, że naruszono przepis wynikający z art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie sprawy. Powołana regulacja zobowiązuje organ administracji publicznej do przeprowadzania w toku postępowania wszelkich czynności, które mieszczą się w zakresie kompetencji organu i prowadzą do wyjaśnienia sprawy ze szczególnym uwzględnieniem wyjaśnienia stanu faktycznego.

Poza powyższym podniesiono, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono na 62%, podczas gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 35%. Natomiast maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie powinna, zdaniem odwołujących, przekraczać 11 m w nawiązaniu do wysokości najniższej części budynku na przylegającej działce nr [...]. Dodano, że wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku kontynuacji funkcji w zakresie planowanej funkcji zabudowy - zabudowy usługowej, albowiem budynek na działce [...] spełnia funkcję mieszkalno usługową, a budynek na drugiej sąsiedniej działce [...] - wyłącznie funkcję mieszkaniową. Ponadto planowana zabudowa pozbawi część mieszkań w budynku na działce [...] dostępu do światła dziennego, albowiem okna tych mieszkań wychodzą wyłącznie na stronę planowanego obiektu będą i od niego oddalone o ok 2 metry.

W świetle przedstawionych argumentów odwołujący się wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualne o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] -działając na podstawie przepisów art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, póz. 1588).

Rozpoznając całość sprawy Kolegium podało, że według § 3 ust. l i 2 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została analiza urbanistyczno architektoniczna w listopadzie 2011r. przez mgr inż. arch. M.P. . W analizie dokonano charakterystyki obszaru objętego analizą, w tym terenu planowanej inwestycji, następnie przedstawiono funkcje zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz cechy tej zabudowy, tj. opisano, jak kształtuje się linia zabudowy, forma architektoniczna obiektów budowlanych, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu.

Ustalono m. in., że na terenie inwestycji znajduje się istniejący budynek mieszkalny dwukondygnacyjny z nieużytkowanym poddaszem, a teren ten sąsiaduje z działkami nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz usługowymi zlokalizowanymi w parterach niektórych budynków mieszkalnych (m.in. [...]) oraz budynkami całkowicie usługowymi (m.in. na dz. [...]). Poczyniono również ustalenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na nadbudowie i rozbudowie budynku usługowego, będzie kontynuowało rodzaj i funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym, m.in. na dz. [...] ,[...] obr. [...], również w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji na dz. [...] obr. [...] .

W oparciu o treść przywołanej wyżej analizy urbanistyczno - architektonicznej przygotowany został projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a następnie wydana została kwestionowana obecnie decyzja organu I instancji.

Mając na uwadze ustalenia zawarte w powoływanej analizie, w ocenie Kolegium, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji co do zasady uwzględnia sposób zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w tym gabaryty zabudowy sąsiedniej. Jak wynika z analizy, w przedmiocie ustalenia dla zamierzonej inwestycji linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nawiązano do zabudowy na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] co uzasadnione zostało w treści analizy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ odwoławczy, zapoznając się z analizą, stwierdził, iż ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Nie jest zasadne stanowisko odwołujących, że inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z orzecznictwem, przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, mając na względzie systemowe i funkcjonalne reguły wykładni, które każą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, zaś przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji ewidentnie sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012r. sygn. akt II OSK 994/11).

Jednakże okolicznością, która budzi zastrzeżenia Kolegium jest ustalenie organu I instancji w przedmiocie określonego w decyzji dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz związanej z tym obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Otóż w zaskarżonej decyzji w załączniku nr 1 pn. "warunki zabudowy" określono dostęp terenu inwestycji do dwóch dróg publicznych, tj. do drogi publicznej ul. [...] oraz do drogi publicznej ul. [...] jako dostęp bezpośredni, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obsługa komunikacyjna inwestycji została przewidziana od ul. [...] poprzez istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...] a następnie na teren inwestycji, jak wskazano - pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania w/w działką na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji od właścicieli działki.

SKO wskazało, że zgodnie z art 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W rozpatrywanej sprawie dostęp pośredni terenu inwestycji do drogi publicznej przewidziany został przez drogę wewnętrzną na działce nr [...] obr. [...]. Ustalenia organu I instancji w tej mierze uwzględniają stanowisko zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zawarte w szczególności w opinii z dnia 3 sierpnia 2011r. (k- [...] akt sprawy). Kolegium wyjaśniło, że pojęcie "drogi wewnętrznej" - wobec braku definicji na gruncie powoływanej ustawy - winno być rozumiane w sposób określony w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Definicja tego pojęcia zamieszczona została w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2007r. nr 19, póz. 115 z późn. zm.) i zgodnie z jej treścią drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. W ocenie SKO orzekającego w niniejszym składzie, dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ogólnie dostępnej drogi wewnętrznej co do zasady jest wystarczający sam w sobie, w związku z czym wnioskodawca w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku legitymowania się - na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - tytułem prawnym do korzystania z drogi wewnętrznej.

Jednakże aby możliwe było stwierdzenie przesłanki wynikającej z powołanego wyżej przepisu konieczne jest ustalenie, iż działka wskazana we wniosku jako mająca zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, kwalifikuje się jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu zasadne jest wskazanie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010r., sygn. II OSK 1718/09, w którym NSA stwierdza: "Jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej".

W rozpoznawanej sprawie dostęp pośredni terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] planowany jest poprzez działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...]. . Jednakże w odpisie mapy ewidencyjnej dołączonej do akt sprawy oraz stanowiącej również załącznik do zaskarżonej decyzji, w/w działka ma w całości oznaczenie "B".

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że tak samo z wypisów z rejestru gruntów dla w/w działki wynika, że w całości stanowi użytek "B", zaś właścicielem jest Gmina K. , działka oddana jest w użytkowanie (współużytkowanie) wieczyste osobom fizycznym i prawnym. Zgodnie natomiast z przepisem § 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt l rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. nr 38, poz. 454), symbolem "B" oznaczone są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe. Natomiast działki o przeznaczeniu drogowym posiadają oznaczenie "dr" (§ 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) cyt. rozporządzenia).

W związku z tym, organ II instancji stwierdził, że działka [...] obr. [...] nie posiada w ewidencji gruntów oznaczenia "dr", a więc w rozumieniu w/w przepisów nie można przyjąć, że stanowi działkę drogową. Jednocześnie właściciele w/w działek sprzeciwiają się jej udostępnienia w celu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, co zostało szeroko opisane w odwołaniach od decyzji oraz w pismach kierowanych do organu I instancji w trakcie prowadzonego postępowania.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie w ocenie SKO nie można przyjąć, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] obr. [...] , gdyż zarówno z mapy ewidencyjnej, jak i wypisów z rejestru gruntów dla tej działki wynika, że działka te nie ma oznaczenia działki drogowej "dr".

Wobec wszystkich powyższych ustaleń, w związku z brakiem wykazania w sprawie pośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej ul.[...] poprzez działkę nr [...] obr. [...] ,, , co do której nie wykazano, że stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu przytoczonych wcześniej przepisów, jak również z uwagi na brak wykazania się przez wnioskodawcę tytułem uprawniającym do korzystania z ww. działki jako dojazdu do terenu inwestycji, zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa. Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest bowiem bądź od przedłożenia przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości wskazanych jako zapewniających obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, bądź takiej modyfikacji wniosku, który zapewni omawiany dostęp do drogi publicznej.

Powyższe uzasadnienie stanowi jednocześnie odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż na obecnym etapie postępowania zarzut odwołujących dotyczący m.in. ograniczenia dostępności do światła nie może zostać uwzględniony. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2005r. (sygn. akt IV SA/Wa 650/04, LEX nr 186655), organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w Sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji, klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę.

Idąc w ślad za organem I instancji, SKO wskazuje, iż inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje ogólną informację, iż możliwa jest lokalizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Otrzymanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest równoznaczne z późniejszym otrzymaniem pozwolenia na budowę. Możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, złożył inwestor A. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A.J. Zaskarżonej decyzji pełnomocnika zarzuca: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 8 pkt 1 ustawy o drogach publicznych; naruszenie art. 7 i 77, 107 w związku z art. 8 oraz 11, 138 § 2 K.p.a. W szerokim uzasadnieniu powyższych zarzutów, strona skarżąca wskazuje m.in. że SKO bezzasadnie przyjęło, iż w przypadku gdy teren posiada już dostęp do dwóch dróg publicznych, do których bezpośrednio przylega, to niezbędne jest ponadto zapewnienie mu dostępu pośredniego w postaci dostępu przez drogę wewnętrzną, mimo, iż zgodnie z przepisami prawa wystarczające jest istnienie dostępu albo bezpośredniego, albo pośredniego; że w przypadku gdy teren nie tylko przylega do dwóch dróg publicznych, a także gdy jego obsługa komunikacyjna przewidziana jest także przez drogę wewnętrzną, to wnioskodawca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy misi się już na etapie tegoż postępowania legitymować zgodą na przejazd po drodze wewnętrznej; dokonało nieprawidłowej, rozszerzającej wykładni art.61ust.1pkt 2 upzp polegającej na pominięciu stanowiska ugruntowanego w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym wprowadzone w przepisach wyjątki od przysługującego właścicielowi prawa zabudowy, które nie powinny być interpretowane rozszerzające; bezzasadnie przyjęło, że już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wnioskodawca powinien legitymować się prawem własności do nieruchomości sąsiedniej, zapewniającej wariant obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji; przyjęło, że definicja drogi wewnętrznej zawarta w art. 8 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dla potwierdzenia posiadania statusu drogi wewnętrznej wymaga, aby grunt, na którym się ona znajduje był sklasyfikowany w ewidencji jako gruntów i budynków symbolem "dr". Ponadto skarżąca zarzuta, iż Kolegium nienależycie dokonało wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania całego materiału dowodowego, poprzez pominięcie okoliczności, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych. Dodano, iż Kolegium nie zapewniło stronom możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Skarżącej powyższe naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik prawy, bowiem gdyby SKO nie ograniczyło się jedynie do zbadania legalności decyzji Prezydenta Miasta K. , ale należycie wykonało obowiązek ponownego zbadania materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji umożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, co z pewnością w niniejszej sprawie nie zapadłaby decyzja uchylająca decyzję WZ i cofająca niejako postępowanie do samego początku.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] .12.2012r. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez A. Sp. z o.o. S.K.A. pn.: nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego na cele usługowe w K. przy ul. [...] na działkach o numerze ewidencyjnym [...] ,[...] ,[...] obr. [...] z wjazdem z ul. [...] ,[...] poprzez działkę nr [...] obr. [...] , było niedopuszczalne ze względu na brak dostępu terenu ww. inwestycji do drogi publicznej.

Kontrolując ustalenie organów, czy w sprawie spełnione zostały łącznie warunki z art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, na wstępie stwierdzić należy, że przepis art.61 ust.1 pkt 2 ustawy odczytywany być musi łącznie z przepisem art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2 a u.d.p.). Ten ostatni wymóg odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę.

W myśl art.8 ust.1 i 1a ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym od 4.09.2010r. – Dz.U.2010.152.1018) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Podkreślić należy, że dostęp do drogi publicznej musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. We współczesnych realiach trudno zakładać, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniony, gdy połączenie z drogą publiczną będzie zapewnione w każdym przypadku skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną, na przykład dojście ścieżką.

Odpowiadając na zarzut skargi, wskazujący na naruszenie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, wskazać również należy, że zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" - tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).

Podsumowując - jak trafnie podkreślono to w wyroku NSA z dnia 8 października 2008r., sygn. akt II OSK 1163/07, Lex nr 529365 - nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, a jedynie zgoda zarządcy takiej drogi wewnętrznej.

Ponadto Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 9/10, Lex Omega nr 953094). W odniesieniu do pojęcia drogi wewnętrznej zauważyć należy, że dana działka powinna spełniać pewne minimum kryteriów, by mogła za taką zostać uznana. Ponadto przy ocenie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 98/12, Lex Omega nr 1145751). Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007r., II OSK 239/06 zgodnie z którym pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z niego wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Powyższe warunki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Podsumowując stwierdzić należy, że dostęp do drogi publicznej inny niż bezpośredni powinien co do zasady być zagwarantowany prawnie. Jako bezwzględne minimum można wskazać wówczas stosunek obligacyjny, z zastrzeżeniem jednak, że nie reguluje on takiego dostępu w sposób pewny i stabilny.

W przedmiotowej sprawie obsługa komunikacyjna inwestycji została przewidziana - zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 8 lutego 2010r. - od ulicy [...] poprzez istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...], a następnie na teren inwestycji. Zatem sam inwestor wskazał, że dojazd do inwestycji z drogi publicznej – tj. [...] – będzie się odbywał na pośrednictwem istniejącego zjazdu po działce nr [...] obr. [...] . Co o tyle można zrozumieć, że działki, na których planowana jest inwestycja, znajdują się na połączeniu dwóch dróg publicznych – ulic o znacznym natężeniu ruchu. Utrudnia to (a może wręcz uniemożliwiać) wykonanie innego zjazdu na teren planowanej inwestycji z tych ulic, właśnie ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo skrzyżowania. Zapewne dlatego inwestor chciałby skorzystać z istniejącego już zjazdu z ulicy [...] na teren swojej inwestycji wykorzystując w tym celu działkę nr [...] obr. [...] . Inwestor jednak nie wykazał się tytułem prawnym do tej działki – np. służebnością przejazdu.

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i transportu w K. w piśmie z dnia 3.08.2011r. wskazał, że inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością nr [...] obr. [...] na cele obsługi komunikacyjnej.

Tymczasem organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji założył, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma zapewniać działka nr [...] obr. [...] , pomimo faktu, że inwestor nie uzyskał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nr [...].

Podkreślenia wymaga, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.

Z akt sprawy (odpis z mapy ewidencyjnej, wypis z rejestru gruntów) wynika, że ww. działka ma oznaczenie "B" - właścicielem jej jest Gmina K. , a oddana została w użytkowanie (współużytkowanie) wieczyste osobom fizycznym i prawnym.

Zgodnie z przepisem § 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, póz. 454), symbolem "B" oznaczone są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe. Natomiast działki o przeznaczeniu drogowym posiadają oznaczenie "dr" (§ 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) cyt. rozporządzenia).

Zatem, wbrew twierdzeniem zawartym w skardze, nie ma podstaw przyjąć, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną. Wnioskodawca nie okazał się tytułem uprawniającym do korzystania z ww. działki jako dojazdu do terenu inwestycji.

Skoro więc działka 60/3 nie jest ani drogą wewnętrzną, ani nie jest obciążona służebnością przejazdu, to nie można twierdzić, że teren inwestycji ma dostęp do ulicy [...] – drogi publicznej za pośrednictwem działki nr [...] obr. [...] pomimo tego, że działkę tę, jaka służącą obsłudze komunikacyjnej inwestycji wskazał sam inwestor (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 108/12, Lex Omega nr 1145787).

Odpowiadając na kolejny zarzut skargi, że teren planowanej inwestycji posiada już dostęp do dwóch dróg publicznych, wskazać należy, że poprzez sam fakt, jak to określiła strona skarżąca – bezpośredniego przylegania do dwóch dróg publicznych – al. [...] oraz ul. [...] nie przesadza jeszcze, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Określony w decyzji organu I instancji jako bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] i [...] wynika wyłącznie z tego, że teren objęty wnioskiem przylega do pasa drogowego ul. [...] i [...] , natomiast samo to położenie nie skutkuje w tej sprawie zapewnioną faktyczną możliwością korzystania z bezpośredniego dostępu do tej drogi publicznej z terenu inwestycji. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 9.03.2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1834/11, że "aby na potrzeby u.p.z.p. przyjąć, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej zezwalająca na lokalizację zajazdu."

Podkreślić przy tym należy, że ze względu na zakres terenu inwestycji i określenie sposobu jego skomunikowania z drogą publiczną za pośrednictwem działki nr [...] obr. [...] we wniosku przez samego inwestora – inny sposób dostępu terenu inwestycji do dróg publicznych nie był również uzgodniany z zarządcą drogi i nie znajduje potwierdzenia w stanowisku przedstawionym przez ZIKiT, który - zgodnie z wnioskiem Inwestora - takiego dostępu nie przewidział i nie oceniał.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. Dodać jedynie należy, ze inwestor podjął działania zmierzające do uzyskania możliwości zjazdu bezpośrednio z drogi publicznej na teren inwestycji.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

Wnioskodawca był zatem zobligowany do zastosowania się do tego wymogu ustawowego i uwzględnienia w granicach obszaru objętego wnioskiem działki nr [...], jedynie wtedy, gdy zamierza realizować inwestycję również z wykorzystaniem tej działki.

Tymczasem pełnomocnik inwestora na rozprawie w dniu 16 maja 2013r. jednoznacznie przyznał, że na działce nr [...] nie jest planowana żadna inwestycja. Działka ta ma wyłącznie służyć jako dojazd do inwestycji. Wynika z tego, że inwestor nieprawidłowo określił we wniosku o ustalenie warunków zabudowy granice terenu inwestycji, uwzględniając w nim część obszaru działki [...] , na której nie będzie realizowana żadna inwestycja, a organ I instancji nieprawidłowość tę powielił, błędnie określając na mapie stanowiącej załącznik do decyzji granice obszaru objętego wnioskiem. Granice terenu inwestycje powinny być precyzyjnie i prawidłowo wyznaczone zarówno we wniosku, jak i w decyzji ustalającej warunki zabudowy. A takie wątpliwości ma obowiązek jednoznacznie wyjaśnić przede wszystkim organ I instancji badający złożony wniosek inwestora.

Pozostałe zarzuty skargi należało uznać za niczym nieuzasadniona polemikę z prawidłowo wydanym rozstrzygnięciem SKO.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.