Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 207/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3, art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par.2, par. 13, par. 15
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 93 ust. 1 akapit 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza o Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], skierowaną do pełnomocnika skarżącej – K. O. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzję z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Stan sprawy według posiadanych przez Sąd akt przedstawiał się następująco.

Skarżąca, ubiegając się o płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych na rok 2007, złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] kwietnia 2007 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, wraz z zaświadczeniem jednostki certyfikującej "A" Sp. z o.o. z dnia [...] r. poświadczającym, że gospodarstwo znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi. Pani K. O. ubiegała się o przyznanie płatności z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne uprawy sadownicze, w tym jagodowe, bez certyfikatu zgodności (S02d01) na łącznej powierzchni 100,22 ha.

Kontrola administracyjna danych zawartych we wniosku wykazała, że skarżąca w roku poprzednim trwania programu nie deklarowała działek ewidencyjnych Nr [...],[...] oraz [...] (zlokalizowanych w województwie zachodniopomorskim, gmina S. obręb K., Nr obrębu [...]). Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień w przedmiocie stwierdzonych rozbieżności. W odpowiedzi K. O. złożyła umowy dzierżawy ww. działek ewidencyjnych, wypis ewidencji gruntów dotyczący działki ewidencyjnej Nr [...], wyrysy z map ewidencyjnych i wyjaśnienia w przedmiocie daty objęcia przez nią w posiadanie działki ewidencyjnej Nr [...].

Ponowna kontrola danych wniosku wykazała kolejne nieścisłości w przedmiocie deklaracji działek ewidencyjnych Nr [...] oraz [...]. Stwierdzono mianowicie, że suma powierzchni działek rolnych położonych na tych działkach ewidencyjnych deklarowana do płatności jest większa, niż ich całkowita powierzchnia uprawniona do płatności, zgodnie z ewidencją gruntów.

W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia [...] listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że Pani K. O. użytkuje sporne działki zgodnie z deklaracją we wniosku. Dodatkowo jednostka certyfikująca "A" Sp. z o.o. potwierdziła, że Pani K. O. spełniła w 2007 r. wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w pakiecie S02d01 na powierzchni 100,22 ha.

Jednocześnie gospodarstwo skarżącej wytypowane zostało do kontroli na miejscu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, która przeprowadzona została dwuetapowo w dniu [...] października 2007 r. oraz w dniu [...] stycznia 2008 r. Wyniki kontroli odzwierciedlone zostały w Raporcie z kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz Raporcie z kontroli Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Raporty zostały włączone do postępowania dowodowego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007.

Jak wynika z ww. Raportów podczas kontroli stwierdzone zostały nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej we wniosku wielkości powierzchni uprawy względem stanu faktycznego:

- dla działki rolnej D - deklarowano 11,50 ha: orzech włoski - stwierdzono: 10,16 ha orzech włoski (kod błędu DR13+);

- dla działki rolnej E - deklarowano 7,00 ha orzech włoski - stwierdzono 7,43 ha orzech włoski (kod błędu DR13-);

- dla działki rolnej F - deklarowano 36,30 ha orzech włoski - stwierdzono 50,62 ha łąka (kod błędu DR7, DR13-, DR 22). Obsada orzecha wynosiła poniżej 50 szt/ha, a przeważającą roślinnością były trawy, trzciny oraz pokrzywy;

- dla działki rolnej G - deklarowano 0,55 ha orzech włoski - stwierdzono drogę (kod błędu DR10,DR18).

W następstwie zastrzeżeń zgłoszonych po zapoznaniu z aktami sprawy przez pełnomocnika skarżącej Raporty z kontroli poddane zostały weryfikacji przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Analiza dokumentacji pokontrolnej potwierdziła poprawność zapisów w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości. O wynikach weryfikacji poinformowano skarżącą pismem z dnia [...] maja 2008 r.

Na podstawie wyników kontroli ustalono, że łączna powierzchnia deklarowana do płatności z tytułu realizacji pakietu S02d01 wynosiła 100,22 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu to 62,46 ha.

W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję Nr [...], którą odmówił Stronie przyznania płatności na rok 2007 w wyniku zastosowania sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli, przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r.). Przepis ten stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną dla grupy upraw wynosi więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, dla tej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc obszarowa.

W treści odwołania pełnomocnik skarżącej zarzucał m.in., że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wyniki kontroli, z którymi się nie zgadza. Podniósł, że decyzja dotyczy pakietu "K01b Międzyplon ozimy", którego realizacji Strona nie deklarowała we wniosku.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., wskazując m.in., że skarżąca zadeklarowała we wniosku działki rolne C, D, E, F, G, H, tymczasem w wydanej decyzji organ I instancji uwzględnił tylko działki rolne D, E, F, G, H. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ponownie odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu rolnictwo ekologiczne, użytkowanych również jako sady. Orzech włoski Juglans regia L. jest zaliczany do roślin sadowniczych na podstawie załącznika Nr 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 1299, z późn. zm.). Zwrócił uwagę, że w odniesieniu do drzew orzechowych kwalifikujących się do dopłat obszarowych, termin "sad" oznacza jednolity i spoisty areał, obsadzony drzewami orzechowymi, nie przecięty przez inne uprawy bądź plantacje i zachowujący geograficzną ciągłość. Liczba drzew orzechowych na hektar sadu nie może być mniejsza od 50 w przypadku orzecha włoskiego.

Dalej wskazał, że przepisem artykułu 5 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego niektóre rozporządzenia (DZ. Urz. UE L 270 z 21 października 2003 r. z późn. zm.) Państwa Członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia, "że wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa Członkowskie definiują, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV do ww. Rozporządzenia. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane w kontekście rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 oraz środków rolno-środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych".

Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] uwzględniając fakt, że warunkiem przyznania płatności rolno-środowiskowej jest prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, a zasady dobrej praktyki rolniczej określają minimalny, niepłatny poziom odniesienia w programie rolnośrodowiskowym i wymogi te nie mogą być niższe niż zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, to w ramach wariantu uprawy sadownicze w tym jagodowe dla sadu orzecha włoskiego, kwalifikowane mogą być obszary, na których jest co najmniej 50 drzew orzecha włoskiego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących wyniki kontroli organ stwierdził, że w oparciu o analizę zapisów Raportu z kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz Raportu z kontroli Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., szkiców terenowych, dokumentacji fotograficznej wykonanej do całości gospodarstwa, jak również na podstawie wyjaśnienia inspektorów przeprowadzających kontrolę należy uznać, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia w stosunku do działek rolnych są zgodne ze stanem faktycznym na dzień kontroli.

Decyzja drugoinstancyjna została zaskarżona skargą z dnia [...] r., w której – uzasadniając żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji – pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie:

art. 7 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 368, str. 74);

art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30 ksiwetnia 2004, str. 18), w zw. z art. 12 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006;

art. 30 ust. 4, w zw. z art. 30 ust. 1 i 28 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz w zw. z art. 13 i 15 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006;

art. 5 ust. 1 oraz 15 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku, ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskie, w zw. z art. 48 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW);

art. 29 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, w zw. z art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006; art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, w związku z art. 30 i 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w zw. z przepisami Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006.

Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie licznych zasad procesowych, tj. czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, praworządności działania organu administracji publicznej, prawdy obiektywnej, uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego, interesu jednostki, dwuinstancyjności postępowania, szybkości postępowania, swobodnej oceny dowodów.

Skarżąca rozwijając zarzuty dotyczące wskazania błędnej podstawy prawnej wskazała, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie o art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, tymczasem ta podstawa prawna jest nieprawidłowa. Podniosła, że zastosowanie w zakresie procedur kontroli powinno mieć Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Skarżąca powołała w tym zakresie art. 2 i art. 6 Rozporządzenia 1975/2006 stwierdzając, że podstawę prawną decyzji dotyczącej redukcji i wykluczeń z płatności stanowić powinien art. 16 pkt 4 Rozporządzenia 1975/2006, odsyłający do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004.

Zaznaczyła, że stosownie do art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, stanowiącego że z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych, zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym, a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Nr 796/2004 przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy.

Odnośnie natomiast ustaleń faktycznych skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 29 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 kontrole na miejscu powinny obejmować wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach programów. Rzeczywiste określenie obszarów w ramach kontroli na miejscu może być ograniczone do próby obejmującej przynajmniej 50% działek rolnych objętych wnioskami w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV, IVa Rozporządzenia Nr 1782/2003, pod warunkiem, że próba ta gwarantuje wiarygodny i reprezentatywny poziom kontroli zarówno w odniesieniu do kontrolowanego obszaru, jak i wnioskowanej pomocy. W przypadku, gdy w toku takiej kontroli ujawniane są nieprawidłowości, próba działek poddanych kontroli musi ulec zwiększeniu.

W kontekście tego przepisu strona wskazała, że w przypadku kontroli z dnia [...] października 2007 roku pomiar gęstości obsady orzecha na działce rolnej F odbył się na podstawie trzech losowo wybranych fragmentów uprawy o powierzchni 100 x 100 metrów. Na powierzchniach tych zliczana była ilość sadzonek orzecha. W pozostałej powierzchni wyrywkowo sprawdzano występowanie sadzonek. W opinii skarżącej uznanie na tej podstawie, iż działka rolna F nie spełnia kryteriów zakwalifikowania jej jako sadu jest podstawą niewystarczającą i niezgodną z przywołanym wyżej przepisem.

Podniosła, iż o niewiarygodności wyników kontroli świadczy pora jej przeprowadzenia, tj. w godzinach pomiędzy 10.20 a 18.25 dnia [...] października 2007 r., a zatem ponad godzinę po zmroku. Zdaniem strony z uwagi na niekorzystną konfigurację terenu kontrola rozproszonych działek rolnych znajdujących się na obszarze 161,22 ha wymagała znacznie dłuższego czasu niż wskazany czas kontroli.

Poddaje to – w ocenie skarżącej - w wątpliwość możliwość dokładnego zmierzenia powierzchni gruntów i zliczenia liczby sadzonek orzecha, podobnie jak okoliczność, że na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] października 2007 roku nie można w żaden sposób ustalić, które fragmenty działki F były "losowo wybranymi ". Kontrolujący nie policzyli też dokładnie liczby drzewek na hektar. Nie miało miejsca zwiększenie próbek kontrolnych. Raport z kontroli nie wskazuje ile konkretnie sadzonek zliczyli inspektorzy, a zdjęcia są w zbyt dużej rozdzielczości by można je było zweryfikować. Wskazała, że stosownie do wymogów dobrej kultury rolnej, istnieje obowiązek koszenia traw przynajmniej raz w roku, a zatem roślinność może przysłonić sadzonki orzecha.

Dalej podniosła, że załączone do wniosku wyniki badań "A", wskazują, iż przedmiotowe działki zakwestionowane przez ARiMR stanowią sad orzecha włoskiego utrzymany w dobrej kulturze rolnej.

Wskazała również, że wyniki kontroli zostały przekazane skarżącej po upływie 5 miesięcy od dnia przeprowadzenia pierwszej kontroli, co uniemożliwiło jej skuteczne odniesienie się do ustaleń zawartych w Raportach, wobec zmiany stanu zagospodarowania gruntów w tym czasie, w którym skarżąca nie była powiadomiona o przeprowadzonej kontroli.

Skarżąca powołała się na przedstawione w toku postępowania administracyjnego wyniki własnych pomiarów wykonanych za pomocą urządzenia GPS i przedstawiła na tę okoliczność komputerowy wydruk wyników pomiarów. Zarzuciła, że organy nie ustosunkowały się do tego dowodu i wniosku o przeprowadzenie ponownej kontroli.

Skarżąca zaakcentowała, że kontrola przeprowadzona była na podstawie tzw. "Instrukcji", tj. wewnętrznego aktu administracyjnego, której zgodność z obowiązującym prawem budzi uzasadnione wątpliwości i która nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego. Wskazała, że mimo delegacji do wydania aktu podstawowego, zawartej w art. 32 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich rozporządzenie dotyczące sposobu przeprowadzania kontroli nie zostało wydane.

Strona podniosła ponadto, że organ nie dokonał oceny, czy powiadomienie podmiotu kontrolowanego zagraża celom kontroli mimo, że dopiero po rozważeniu racji przemawiających przeciw powiadomieniu oraz wzięciu pod uwagę słusznego interesu strony, organ powinien podjąć decyzję o powiadomieniu bądź niepowiadomieniu strony o planowanej kontroli. Dodała, że na skutek niezawiadomienia i nieobecności strony podczas kontroli na miejscu, została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyła, że w odniesieniu do wniosków pomocowych składanych na rok 2008 i następne, zasada niezapowiedzianych kontroli nie obowiązuje, bowiem art. 25 Rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 został skreślony z dniem 24 grudnia 2007 roku mocą Rozporządzenia (WE) Nr 1550/2007.

Wskazując na ciążący na organie odwoławczym obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy strona zarzuciła Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organowi zobowiązanemu do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie zasady dwuinstancyjności, w wyniku zredukowania jego roli do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], wnosząc o jej oddalenie zwrócił uwagę, że art. 93 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) stanowi, że Rozporządzenie (WE) Nr 1257/1999 stosuje się nadal do działań zatwierdzonych przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2007 r. Z powyższego wywiódł, że zasady ramowe udzielania pomocy Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) są uregulowane odrębnie oraz, że w ocenie praw i obowiązków producenta ubiegającego się o płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach realizacji zobowiązań pojętych przed 2007 na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999, z późn. zm.), winno mieć zastosowanie Rozporządzenie 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) i wydane w oparciu o nie przepisy prawa krajowego. Z tego powodu organ uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące stosowania przepisów Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

Ustosunkowując się do zarzucanego braku prawnej podstawy do przeprowadzenia kontroli organ wskazał, że podstawą jej przeprowadzenia był art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 zm.) oraz - ze względu przeprowadzenie kontroli w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych - art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35 poz. 217 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień zawartych w art. 29 Rozporządzenia Komisji (WE) Wr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. organ stwierdził, że - jak wynika z Raportów - w gospodarstwie skarżącej kontrolą w 2007 r. objęte zostały wszystkie deklarowane do uzyskania wsparcia działki rolne, tj. 100 % działek rolnych. Kontrola przeprowadzona została przez pracowników przygotowanych zawodowo i dysponujących sprzętem, zapewniającym prawidłowość uzyskiwanych pomiarów. Zwrócił także uwagę, że raporty z kontroli w gospodarstwie Pani K. O. zawierają odczyty z urządzenia GPS służące weryfikacji poprawności zapisów z przebiegu kontroli. Ta część dokumentacji zapisana na CD nie jest przekazywana wnioskującemu, ale jest udostępniana do wglądu stronie w czasie zapoznania się z aktami sprawy.

W odniesieniu do zarzutu przeprowadzenia kontroli bez udziału strony organ odwoławczy zauważył, że zgodnie brzmieniem art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu są przeprowadzane bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić wnioskodawcę z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Organ podkreślił, że zapis ten powoduje, iż kontrola przeprowadzona pod nieobecność producenta jest ważna, a zapis co do jej wyników może stanowić dowód w sprawie.

Polemizując z twierdzeniami strony organ wskazał, że zapisy wyników kontroli nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości przebiegu i oceny stanu na gruncie w dacie kontroli zarówno co do upraw, jak i powierzchni. Podniósł, że część z wykonanych zdjęć obejmuje deklarowany grunt w perspektywie tak, aby ponad wszelką wątpliwość możliwa była ocena w przedmiocie rolniczego użytkowania całej działki. Szkice polowe obrazują kierunek objęty kadrem.

Ponownie wyjaśnił, że ze względu na fakt, że na działce rolnej F znajdowała się obsada orzecha włoskiego, jednakże poniżej 50 szt/ha, a przeważającą roślinnością były trawy, trzciny oraz pokrzywy, została ona zakwalifikowana jako łąka.

Podczas rozprawy dnia 7 sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej podniósł w szczególności, że wyniki kontroli podane są w przybliżeniu, a liczba drzewek mniejsza od pięćdziesięciu nawet o 1 sztukę może decydować o otrzymaniu dopłaty. Zaznaczył, że dane z kontroli zostały tak sformułowane, że nie pozwalają na zidentyfikowanie przedmiotu kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne wykonują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi kwalifikowane naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub art. 247 Ordynacji podatkowej. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.

Należy również zaznaczyć, iż sądy administracyjne nie posiadają uprawnień do dokonywania ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego. W następstwie wniesienia skargi Sąd nie posiada kompetencji do rozpatrzenia sprawy na nowo, jest natomiast związany ustaleniami organu administracyjnego, badając jedynie czy zostały one poczynione w sposób prawidłowy, z zachowaniem wszystkich wymogów, przewidzianych przez przepisy prawa procesowego.

Zasadniczą kwestią postępowania administracyjnego było ustalenie, czy skarżąca spełnia przesłanki do objęcia wsparciem z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o jakich mowa w art. 23 Rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L160 z dnia 26 czerwca 1999 r. z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Skarżąca złożyła wniosek na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zostało ono wydane w oparciu o art. 3 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Jednolite ramy prawne wsparcia rozwoju obszarów wiejskich udzielanego w oparciu o ten Fundusz określiło z kolei Rozporządzenie Rady Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. UE. L Nr 160, str. 80). Rozporządzenie to zostało uszczegółowione Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE.L. Nr 153, str. 30).

Z dniem 1 stycznia 2007 r. Rozporządzenie Rady Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. utraciło moc z wyjątkiem art. 13 lit. a), art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2 tiret pierwsze i drugie, art. 15, art. 17-20, art. 51 ust. 3 i art. 55 ust. 4 oraz części załącznika I określającej kwoty, o których mowa w art. 15 ust. 3, które tracą moc z dniem 1 stycznia 2010 r., zgodnie z art. 93 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. (Dz. U. UE. L. Nr 277 str.1). Podobnie z dniem 1 stycznia 2007 r. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 utraciło moc z wyjątkiem art. 11 oraz pkt 9.3.V.A (1), 9.3.V.B (1), (2) i (3) i 9.3.V.B. tiret drugie załącznika II, które podlegają stosowaniu do dnia 31 grudnia 2009 r., na podstawie art. 64 rozporządzenia Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz. U. UE. L. Nr 368, str.15).

Rozporządzenie (WE) Nr 1257/1999 stosuje się jednak nadal do działań zatwierdzonych przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2007 r.

W skardze Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrócił uwagę, że zastosowanie do oceny wniosku powinny znaleźć powyższe przepisy wydane w oparciu o Rozporządzenie Rady Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Sąd w składzie orzekającym ten pogląd podziela. Należy wskazać zatem, że zasadnie zarówno ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich zostały wskazane jako prawna podstawa zaskarżonej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. [...].

Organ II instancji w odwiedzi na skargę stwierdził również, że kontrole zostały wykonane na podstawie art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Tę ustawę uszczegóławia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierzą, które jednak diametralnie odmiennie opisuje przedmiot kontroli od przedmiotu kontroli, na których oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję. Przedmiot ten determinuje istota i cel dopłat rolnośrodowiskowych.

O zasadach zwykłej dobrej praktyki rolniczej mówi załącznik Nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Wymogi mieszczące się w tym zasadach nakierowane są m.in. na gospodarowanie przyjazne środowisku, w tym na ochronę zasobów wody czy zabezpieczenia siedliska przed szkodliwym wpływem nawozów (stan techniczny urządzeń do przechowywania nawozów). Dotyczą zatem całości gospodarstwa rolnego, a nie tylko działek, na których znajduje się uprawa.

Należy również podnieść, że identyfikowanie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej z ilością sadzonek nie znajduje bezpośredniego oparcia w przepisach prawa. Terminu: "zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej" nie można utożsamiać z pojęciem "dobrej kultury rolnej", choć nie mogą nie mogą być również rozumiane statycznie (por. Zwykła Dobra Praktyka Rolnicza, publ. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach Fundacji Programów Pomocy dla Rolnictwa, ISBN 83-88010-63-8). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 603/08, CBOSA) zastosowanie w sprawie normatywnie niedookreślonego wymogu "zwykłej dobrej praktyki rolniczej" wymaga ustalenia w postępowaniu administracyjnym znaczenia w odniesieniu do określonego standardu gospodarowania uzależnionego od miejscowych warunków.

Natomiast zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] uwzględniając fakt, że warunkiem przyznania płatności rolno-środowiskowej jest prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, a zasady dobrej praktyki rolniczej określają minimalny, niepłatny poziom odniesienia w programie rolnośrodowiskowym i wymogi te nie mogą być niższe niż zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, to w ramach wariantu uprawy sadownicze w tym jagodowe dla sadu orzecha włoskiego, kwalifikowane mogą być obszary, na których jest co najmniej 50 drzew orzecha włoskiego.

Obie kontrole z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] stycznia 2008 r., na które powołuje się organ zostały przeprowadzone w innym postępowaniu (gospodarstwo skarżącej wytypowane zostało do kontroli na miejscu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007), a protokoły z tych kontroli włączono do materiału dowodowego rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 75 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rezultacie organ nie odniósł się do ww. wymogów rozporządzenia, a z treści rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowej sprawie nie wynika, że stanowiły one miernik oceny działań wnioskodawcy. Nie można wobec tego sprawdzić czy wymogi statuowane ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

Zauważyć należy, iż przepisy ww. rozporządzenia określają sposób zachowania się organu w przypadku przeprowadzenia pierwszej kontroli na miejscu. Przepis § 15 ust. 1 tego aktu w brzmieniu obowiązującym do 15 października 2008 r. stanowił, że jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, iż zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, uchybienia te są odnotowywane w protokole kontroli, a producent rolny jest pouczany o skutkach dalszego nieprzestrzegania tych zasad; wzmianka o pouczeniu jest odnotowywana w protokole kontroli. Ustęp 2 przewiduje zaś, że jeżeli w wyniku następnej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone dalsze nieprzestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, płatność rolnośrodowiskowa należna za dany rok podlega:

1) zmniejszeniu o 7% za każde uchybienie inne niż stwierdzone podczas poprzedniej kontroli;

2) zawieszeniu - w przypadku wystąpienia uchybienia, które zostało już stwierdzone podczas poprzedniej kontroli.

Po 15 października 2008 r. przepis ten został zmieniony poprzez wprowadzenie następstwa w postaci zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej o 1,5 % za każde uchybienie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej.

Z akt administracyjnych, a także z treści uzasadnień nie wynika jednak, czy organ przeprowadził pierwszą, czy też kolejną kontrolę w terenie, a przede wszystkim nie zbadał czy w gospodarstwie skarżącej zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej są przestrzegane. Organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie.

Tymczasem kwestia ta jest istotna również ze względu na przyznawanie płatności rolnośrodowiskowej w kolejnych latach. Należy również zwrócić uwagę, że płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu, jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. (§ 16 ust. 1 tego aktu) o wysokości określonej w załączniku Nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do:

1) działek rolnych lub

2) zwierząt, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, lub

3) stref buforowych, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 6,

w stosunku, do których stwierdzono takie uchybienie.

Podnieść zatem należy, że kontrola gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, przeprowadzona na miejscu, a mająca na celu zweryfikowanie złożonego wniosku i ustalenie rzeczywistego stanu, winna być uzależniona od tego, czy strona ubiega się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (jednolitej płatności obszarowej, czy też uzupełniającej), czy też o przyznanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 476/06, LEX Nr 365851).

Odnosząc się natomiast do wyników przeprowadzonych w sprawie kontroli należy wskazać, że zasady przeprowadzania kontroli zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). Według zasad ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kolei art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza się kontrolę na miejscu (ust. 2 rozporządzenia). Regulacja dotycząca wykonywania kontroli na miejscu zawarta została w art. 25 rozporządzenia, według którego kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Doniosły dla możliwości zweryfikowania wyników kontroli wymóg statuuje art. 29 tego rozporządzenia. Zgodnie z nim kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach programów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, z wyjątkiem wniosków o pomoc z tytułu nasion, zgodnie z art. 99 tego rozporządzenia. Jednak rzeczywiste określenie obszarów w ramach kontroli na miejscu może być ograniczone do próby obejmującej przynajmniej 50 % działek rolnych objętych wnioskami w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, pod warunkiem, że próba ta gwarantuje wiarygodny i reprezentatywny poziom kontroli - tak w odniesieniu do kontrolowanego obszaru, jak i wnioskowanej pomocy. Przepis ten wymaga również, że w przypadku, gdy w toku takiej prostej kontroli ujawniane są nieprawidłowości, próba działek rolnych poddanych kontroli ulega zwiększeniu.

Potraktowanie wymogów dotyczących wiarygodności i weryfikowalności wyników kontroli, jako prawnych obowiązków organu przeprowadzającego kontrolę, a tym samym jako kryteriów podlegających weryfikacji przez Sąd, można również wyprowadzić z Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie którego wydawana jest decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych (stosownie do unormowań art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej).

W tym kontekście należy wskazać, że w Raportach brak jest dokładnych danych dotyczących stwierdzonej ilości sadzonek orzecha i umiejscowienia losowo wybranych obszarów, które były badane. Zobrazowanie miejsca losowo wybranych działek jest potrzebne nie tylko dla spełnienia wymogu weryfikowalności kontroli, ale również szczególnie potrzebne w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy ze względu na wielkość działki F. Organ przypisując tej działce błędy DR7, DR13-, DR 22 wskazał, że dla tej działki deklarowano 36,30 ha orzech włoski, a stwierdzono 50,62 ha łąki. Większy od deklarowanego obszar wyników kontroli wymaga szczegółowego odniesienia się w decyzji do miejsc, które były przedmiotem analizy, a następnie zliczania ilości sadzonek. Brzmienie zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niewystarczające. Również za zbyt ogólnikowe i nieodpowiadające wymogom właściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej należy uznać zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że: "obsada orzecha wynosiła poniżej 50 szt/ha, a przeważającą roślinnością były trawy, trzciny oraz pokrzywy". Ze wglądu na sformułowanie prawnego wymogu w sposób dokładny, tj. poprzez wskazanie wymaganej ilości sadzonek w sztukach, organ powinien przytoczyć w decyzji wynik również w tych samych jednostkach. Tym bardziej, że jak wynika z zaskarżonej decyzji kontrolujący dokonali zliczenia sadzonek na trzech losowo wybranych fragmentach działki. Nie podano jednak wyników tego liczenia w Raportach z kontroli.

Organ administracji winien zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, wyjaśniając, jakie okoliczności legły u podstaw podjęcia decyzji o określonej treści. Dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić jakie fakty są istotne z punktu widzenia prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, a następnie rozważyć jakie dowody będą pomocne w ustaleniu tych faktów.

Opisana zasada skonkretyzowana została w art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym, organ prowadzący postępowanie zobligowany jest zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji wydanej w wyniku takiego zaniedbania (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 503/81, publ. ONSA z 1981 r., Nr 1, poz. 54). Z kolei przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się organu do każdego dowodu i dokonanie ich oceny we wzajemnym powiązaniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych reguł postępowania, w tym art. 29 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Zebrany materiał dowodowy nie daje bowiem podstaw do poczynienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wyciągnięcia wniosków, jakie przyjęto w zaskarżonej decyzji.

Zrzut ten należy skierować do organu II instancji, który powinien powtórnie sprawę rozpatrzyć, a nie jedynie oprzeć się na udzielonych przez podmioty kontrolujące wyjaśnieniach, wynikających ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Odmawiając weryfikacji wyników kontroli na miejscu i odrzucając wniosek dowodowy w tym przedmiocie zgłoszony przez skarżącą, organ administracji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu odnotować wypada, iż przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s. 458). Innymi słowy ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej lub posiłkowanie się innymi dostępnymi dowodami, które zobrazowałyby stan rzeczywiście istniejący w 2007 r., a ponadto odniesienie go do wymogów ww. rozporządzenia, mogłoby w istocie wpłynąć na zmianę dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i prawnych, a tym samym na zmianę treści decyzji.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w trybie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a, przy czym z [...] zł ogólniej kwoty zwróconych kosztów [...] zł stanowi wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego, [...]zł - koszty zastępstwa procesowego, a 17 zł – koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.