Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1731/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 62 pkt 1, art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 94/11 w sprawie ze skarg B. Sp. z o.o. w T., L. Sp. z o.o. w T. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi B. Sp. z o.o. w T. i L. Sp. z o.o. w T. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą u T.C. chorobę zawodową – zespół cieśni w obrębie nadgarstka.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tychach stwierdził u T.C. chorobę zawodową – zespół cieśni w obrębie nadgarstka, wymienioną w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869). Rozstrzygnięcie to oparto o ocenę narażenia zawodowego dokonaną przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Tychach i orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach – Poradnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu z dnia [...] stycznia 2010 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. Sp. z o.o. w T. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w T. W odwołaniu spółki L. podniesiono, że decyzja wydana została w oparciu o niepełne orzeczenie lekarskie. Zdaniem spółki w sprawie nie sprawdzono wszystkich przesłanek pozwalających na stwierdzenie choroby zawodowej. Spółka B. podniosła zaś, że skoro pierwsze dolegliwości ze strony kończyn górnych pojawiły się u T.C. w 2006 r. (po upływie ponad 5 lat od ustania jej zatrudnienia w Spółce) to brak było podstaw do stwierdzenie u niej choroby zawodowej w związku z jej zatrudnieniem w firmie Bu. Sp. z o.o.

Zaskarżoną decyzją Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego wydane zostało przez lekarzy Szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu orzeczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2010 r. Przeprowadzono także specjalistyczną konsultację neurologiczną i ortopedyczną. Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznana u T.C. choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwalała przyjąć z wysokim prawdopodobieństwem, że praca przez nią wykonywana mogła spowodować powstanie choroby zawodowej w obrębie cieśni nadgarstka. Ustawodawca bowiem zezwolił w art. 2351 Kodeksu pracy na ustalenie nie tylko bezspornego, ale także "z wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy występującymi w środowisku pracy szkodliwymi czynnikami, a chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Podkreślił także, że w przypadku wielu pracodawców organy nie mają obowiązku ustalenia stopnia zawinienia poszczególnych zakładów pracy, u których sposób wykonywania pracy mógł spowodować wystąpienie choroby zawodowej. Nie jest obowiązkiem organu inspekcji sanitarnej wskazanie u którego z pracodawców wystąpiła przedmiotowa choroba, gdyż postępowanie nie ma na celu ustalenia odpowiedzialności konkretnego pracodawcy, a wydanie decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia istnienia choroby zawodowej.

Na wymienioną decyzję organu II instancji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły spółki L. oraz B. W skardze spółki L. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia T.C. oraz przyczyn wystąpienia ewentualnych schorzeń oraz art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie lekarskie wydane z naruszeniem tego przepisu oraz § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia poprzez niezwrócenie się do właściwej jednostki orzeczniczej celem wydania dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, które stanowiło podstawę do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, a także poprzez niepodjęcie innych niezbędnych czynności do uzupełnienia materiału dowodowego. W skardze spółki B. zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2352 Kodeksu pracy i przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w tym § 1 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia oraz poz. 20.1 załącznika do wskazanego rozporządzenia.

Oddalając skargi wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji podkreślił, że o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zamieszczenie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Sąd wskazał, że stwierdzenie wystąpienia wyżej wskazanej choroby zawodowej zostało poprzedzone poddaniem T.C. badaniom lekarskim w dwóch uprawnionych jednostkach orzeczniczych: w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Katowicach – Poradnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. W treści obu wspomnianych orzeczeń, wydanych w oparciu o wyniki stosownych, specjalistycznych badań, jednoznacznie zdiagnozowano istnienie u niej choroby zawodowej. Jednocześnie potwierdzono jej pracę zawodową w latach 1995-2006 i 2008-2009 w warunkach zagrażających zaistnieniem choroby zawodowej. Uwzględniając wyniki przeprowadzonych badań oraz konsultacji specjalistycznych, dane z dokumentacji medycznej oraz analizę sposobu wykonywania pracy istnieją podstawy do rozpoznania u T.C. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka wywołanej sposobem wykonywania pracy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości orzeczeń lekarskich, gdyż spełniały one wymagania określone przepisami prawa. Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania, uznając że organy orzekające w sprawie zgromadziły oraz rozpatrzyły pełny materiał dowodowy. W sprawie nie zachodziła konieczność wystąpienia do jednostki orzeczniczej celem sporządzenia dodatkowego uzasadnienia wydanego przez Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu orzeczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2010 r. Nie stwierdzono także przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Również orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I i II zostały wystarczająco uzasadnione. Sąd podkreślił także, że zgodnie z przepisami przedmiotem decyzji podejmowanej na podstawie art. 235¹ Kodeksu pracy jest stwierdzenie istnienia choroby zawodowej, a nie ustalenie odpowiedzialności poszczególnych pracodawców za powstanie tej choroby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka L. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 62 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie skompletowania dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy, art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a w związku z art. 233 § 1 i 231 k.p.a przez ich niezastosowanie i dokonanie oceny złożonych w sprawie dowodów z dokumentów w sposób przekraczający granice swobodnej oceny dowodów, art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 80 i art. 84 k.p.a. a także naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie lekarskie, wydane z naruszeniem tego przepisu, § 8 ust. 2 wskazanego rozporządzenia poprzez niepodjęcie działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego i niezwrócenie się o wydanie uzupełniającego orzeczenia, art. 2351 Kodeksu pracy poprzez uznanie za prawidłowe ustaleń organu II instancji, iż "dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym przypadku warunki takie ją spowodowały".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Za chybiony w ocenie Sądu kasacyjnego należało uznać zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca Spółka upatruje naruszenie tej normy w tym, że zaniechano skompletowania dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy, wskazując na brak kompletnej dokumentacji medycznej oraz na brak właściwie sporządzonych ocen narażania zawodowego w pozostałych zakładach pracy. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby nie zostały dołączone niezbędne do rozpoznania sprawy dokumenty. Sąd pierwszej instancji procedował w oparciu o akta administracyjne przekazane przy skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie skarżąca wskazywała w toku postępowania na konieczność uzupełnienia w sprawie dokumentacji i powtórzenia niektórych czynności, jednakże organ uwzględnił w tym względzie żądania pełnomocnika strony skarżącej.

Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 i art. 231 k.p.c. Zauważyć trzeba, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, iż podstawą wydanego orzeczenia są zawsze akta sprawy. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję.

Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, Lex nr 216130). Niedopuszczalnym jest również kwestionowanie za pomocą tego przepisu poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3. Warszawa 2009, s. 305). W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów, do której zresztą wskazane w zarzucie przepisy się nie odnoszą oraz o obowiązku zastosowania norm prawnych w kształcie przedstawionym w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutów błędnej oceny Sądu pierwszej instancji zgodności z przepisami prowadzonego przez organy administracyjne postępowania, stwierdzić trzeba, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych takich okoliczności sprawy, które by pozwalały na zakwestionowanie oceny przyjętej w skarżonym wyroku. Za dowolne i pozbawione zasadności należało uznać twierdzenia strony skarżącej dotyczące sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, będącego wynikiem braku skontrolowania czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji zgodnie ze stanem rzeczywistym. Błędy te skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosiła do braku informacji, czy lekarze orzecznicy zapoznali się z wnioskowaną przez nią dokumentacją medyczną z całego okresu zatrudnienia pracownicy, jednakże w żaden sposób nie wykazując, czy brak ten miał wpływ na treść tego orzeczenia poprzez wskazanie na odpowiednie dokumenty i wynikającą z nich wątpliwości, co do oceny wyrażonej w skarżonych orzeczeniach lekarskich. Dopiero, bowiem takie zarzuty mogły poddać w wątpliwość prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny sprawy. Powyższe uchybienie autora skargi kasacyjnej stanowi brak konstrukcyjny skargi kasacyjnej, odnoszący się do obowiązku wykazania wagi naruszenia przepisów postępowania koniecznego dla uwzględnienia zarzut kasacji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Orzeczenia lekarskie, co słusznie podkreślały zarówno organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji, wydane zostały w sprawie w oparciu o przeprowadzone badania lekarskie, konsultacje oraz analizę dostępnej dokumentacji medycznej, danych odnośnie warunków pracy zawodowej i występujących w niej narażeń. Z dowodów znajdujących się na k. 35 i 36 akt adm. wynika jaka dostępną dokumentację lekarską organy uwzględniły w toku postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej są teoretyczne i niekonkretne, gdyż nie wskazują jakiego materiału dowodowego organu nie uwzględniły wydając zaskarżoną decyzję.

Podzielić trzeba też stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii braku takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie przede wszystkim podkreślić należało, że wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej postępowanie w sprawie choroby zawodowej nie jest nakierowane na ustalenie stanu zdrowia pracownika ani nieograniczone badania stanu jego zdrowia, ale ma na celu jedynie stwierdzenie, czy choroba strony wymieniona w wykazie ma zawodową etiologię. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że pracownik zapadł na chorobę, o której mowa w załączniku do rozporządzenia, to jedynym obowiązkiem organu pozostaje ustalenie istnienia związku przyczynowego między stwierdzonym schorzeniem, a warunkami pracy, w jakich strona ją wykonywała, ustalając jednocześnie stopień prawdopodobieństwa wystąpienia tego związku. Gdy żadne okoliczności nie wskazują pozazawodowego źródła choroby a warunki szkodliwe występowały w środowisku pracy, to z wysokim stopniem prawdopodobieństwa można przyjąć, że chorobę spowodowały te warunki.

Odnośnie z kolei warunków pracy, w jakich T.C. ją wykonywała, przede wszystkim zauważyć należy, że organ nie mógł uwzględnić, jak chce tego Spółka, okresu pracy w narażeniu poprzednich pracodawców wobec braku tegoż narażenia. Z materiału aktowego wynika, że zapewniono w niniejszym postępowaniu czynny udział pracodawcom zatrudniającym pracownika w narażeniu zawodowym, które mogło spowodować skutki zdrowotne, uzasadniające prowadzenie tego postępowania.

Nie można także podzielić twierdzeń i argumentacji strony skarżącej o konieczności zwrócenia się o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.). Zauważyć przede wszystkim należało, że orzeczeniem wydanym w oparciu o powyższą regulację było orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, o wydanie którego zwrócił się organ II instancji na wniosek skarżącej Spółki. W powyższym orzeczeniu Instytutu wskazano, że stwierdzona choroba zawodowa jest związana przyczynowo ze sposobem wykonywania pracy wynikającym z obciążenia ruchami monotypowymi – powtarzalnością motoryczną oraz obciążeniem stawów nadgarstkowych. Wobec tak jednoznacznego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu, co do braku podstaw do dalszego poszukiwania, odmiennych niż stwierdzonych w tym orzeczeniu lekarskim, innych przyczyn wystąpienia choroby zawodowej.

W związku z powyższym za bezzasadne należało uznać podniesione w kasacji zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a., a także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. W konsekwencji powyższego, wobec niezakwestionowania skutecznie prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.