Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1360/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 lipca 2007 r. A. S.A. z siedzibą w W. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu posadowienia reklamy w postaci dwustronnej tablicy o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 30 listopada 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 25 lipca 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczenia nośnika reklamowego a jego ewentualne dalsze funkcjonowanie we wskazanym miejscu bez stosownych zezwoleń wiązać się będzie z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W treści pisma organ pouczył skarżącą o treści art. art. 10 k.p.a.

W tym miejscu należy wskazać, iż uprzednio - decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Prezydent W. odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji na okres od dnia 2 marca 2007 r. do dnia 1 sierpnia 2008 r. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które orzeczeniem [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zezwoliło na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 2 marca 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. i odmówiło wydania zezwolenia na lokalizacje reklamy od dnia 1 lipca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W.:

1. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przedmiotowej lokalizacji na okres od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 1 sierpnia 2008 r. , jako bezprzedmiotowe;

2. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie w okresie od dnia 2 sierpnia 2008 r. do dnia 30 listopada 2008 r.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej u.d.p. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie pkt 1 decyzji organ powołał się na fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia w zakresie czasowym częściowo objętym wnioskiem z dnia 6 lipca 2007 r., tj. co do okresu od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 1 sierpnia 2008 r. Ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne w powyższym zakresie wywołałoby, zdaniem organu, skutek w postaci nieważności postępowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, organ I instancji umorzył postępowanie w wyżej określonym zakresie, jako bezprzedmiotowe.

W pozostałej części żądania strony, organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty:

- "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

- Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

- Opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

- wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA;

- pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia [...] października 2006 r.;

- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku.

Organ uwzględnił nadto fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Zarząd Dróg Miejskich rozpatrując wniosek strony z dnia 6 lipca 2007 r. wziął pod uwagę ww. dowody, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., co następuje.

Dokument zatytułowany "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia w transporcie drogowym. Celem tego programu jest zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat.

W związku z pełnoprawnym członkostwem Polski w Unii Europejskiej od dnia 1 maja 2004 r., powstała konieczność opracowania "Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005", który został przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Zakłada on dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero", co oznacza, że ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce.

Wskazany wyżej program Gambit 2005 przewiduje realizacje 5 celów szczegółowych wyznaczonych w przyjętej wskazanej wyżej "Wizji zero".

Jednym z takich celów jest budowa i utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej. Cel ten powinien być realizowany m. in. poprzez działanie polegające na usprawnieniu systemu prowadzenia przeglądów istniejących dróg.

Działanie to obejmuje między innymi monitorowanie dróg pod kątem realizacji przepisów prawnych mających za zadanie eliminować mankamenty drogi przyczyniające się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego.

Kolejne działanie wskazane w programie Gambit 2005 - priorytecie 4.2, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Jak określono w programie Gambit 2005 "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników, a także "wybaczająca" te błędy".

W priorytecie 5.2 w/w programu zaleca się kształtowanie dróg i ich otoczenia jako dróg "wybaczających" błędy kierowców tzw. "miękkie otoczenie drogi".

Środkiem prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Wskazano, że usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków.

Realizując obowiązki określone w Białej Księdze Komisji Europejskiej i krajowym programie Gambit 2005, Zarząd Dróg Miejskich uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo-badawczej resortu transportu - Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W.". Opinia ta zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie Gambit 2005.

Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program Gambit 2005 i opinia IBDiM, wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r. Wskazane wyżej dokumenty pozwalają jednocześnie na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Publikacja "Białej Księgi" oraz programu Gambit 2005 w Internecie dodatkowo wpływa na pogłębianie zaufania obywateli do organów administracji publicznej o czym mowa w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z założeniami Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007, będącego pierwszym etapem realizacji strategii BRD na lata 2005-2013 przyjętej w ramach krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Gambit 2005, działania te zmierzają w szczególności do realizacji następujących zadań:

- usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni,

- kształtowania bezpiecznego pasa drogowego.

Realizacja w/w zadań ma na celu znaczne zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar na drogach poprzez kształtowanie bezpiecznego otoczenia dróg. Jednym z celów cząstkowych Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%.

Szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h – 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ wskazał również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Powołał się także w tym zakresie na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] podkreślił, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę".

Zgromadzone w sprawie dowody – zdaniem organu - jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1210 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 760 pojazdów na godzinę.

Organ podkreślił, iż wskazana reklama jest umieszczona w odległości 25 m od znaku drogowego MSI. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, iż nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 30,0 m od znaków drogowych.

Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Minimalna odległość reklam dla tej kategorii drogi wynosi bowiem 8 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy w takiej odległości od krawędzi jezdni pozostaje w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia".

Ponadto w/w reklama znajduje się na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie zieleni powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe.

Proponowana reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1210 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym 760 poj./godz., a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Z powołanych wyżej przepisów zdaniem Zarządu Dróg Miejskich wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim w/w urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy wskazaną we wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika [...] wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W treści odwołania pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie:

ـ art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

ـ art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I instancji, że nośnik reklamowy Skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego był obowiązany mając na uwadze wyrok NSA I OSK 889/06 z dnia 22 maja 2007 r. wg. którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać się przez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych Zasad", lecz musi być każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione";

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Jednocześnie uściślił, iż wniosek z dnia 6 lipca 2007 r. dotyczył zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w trybie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, a nie na lokalizację w pasie drogowym nowego nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż posiadała ona zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy a wnioskiem złożonym w sprawie niniejszej zwróciła się o jego przedłużenie dlatego też w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczący "dalszego funkcjonowania" reklamy w pasie drogowym, a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 u.d.p., który dotyczy umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 u.d.p. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" nakazuje inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. pełnomocnik podniósł, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, że nośnik reklamowy skarżącej spowoduje zagrożenie czy też utrudnienie ruchu drogowego oraz czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Z pewnością, zdaniem pełnomocnika skarżącej, za takie dowody nie mogą być uznane dokumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji I instancji. Taki sam materiał dowodowy organ przytacza we wszystkich swoich decyzjach odmownych wydawanych w 2007 r.

Z ostrożności pełnomocnik strony podniósł, iż nawet przy przyjęciu, iż zastosowanie art. 39 u.d.p. jako podstawy prawnej wydanej decyzji jest prawidłowe, to decyzja jest wadliwa z uwagi na niedokładne wyjaśnienie sprawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ I instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji szereg ogólnych stwierdzeń, błędnie interpretuje twierdzenia skarżącej, nadto nie przeprowadza rozróżnienia pomiędzy decyzją uznaniową wydawaną na podstawie ust. 39 ust. 3 u.d.p. a decyzją związaną – na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p. Nadto organ nie wykazał zmiany okoliczności w porównaniu do stanu faktycznego z lat 2002 – 2006, wskazującej na to, że obecnie reklama skarżącej spowoduje zagrożenie czy też utrudnienie ruchu drogowego lub zakłóci wykonywanie zadań zarządu drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję. Organ ten podniósł, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zaznaczył, że ustawa (u.d.p.) nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", ustawodawca pozostawił zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi.

Z akt sprawy, zdaniem organu nie wynika, aby w przedmiotowej sytuacji zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki jest nieodzowne dla możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu nie związanego z funkcją pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podkreślił, że zarządca drogi prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 38 ust. 1 powołanej ustawy. Każde nowe zajęcie pasa drogowego (a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie) winno być rozpatrywane w kontekście przesłanek określonych w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Na potwierdzenie organ przytoczył szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. wyroki o sygn. akt: VI SA/Wa 993/07, VI SA/Wa 1028/07, VI SA/Wa 1208/07, VI SA/Wa 1021/07, VI SA/Wa 1380/07), w których Sąd ten stwierdził, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia żadnych "praw nabytych", a zatem złożenie kolejnego wniosku o zajęcie tego samego pasa drogowego nie stanowi podstawy do "przedłużenia" zezwolenia, lecz skutkuje jedynie wydaniem nowej decyzji (zezwalającej bądź odmownej) z zastosowaniem przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Podkreślił, iż sądy administracyjne niejednokrotnie stwierdzały, że to wnioskodawca ma wykazać istnienie "szczególnego przypadku" (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OSK 1026/04 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1208/07).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ I instancji szczególnie obszernie odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, do czego był zobowiązany w świetle przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik A. S.A. z siedzibą w W. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji. Zarzucił naruszenie:

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowane", oraz art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy Skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, wg którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać się poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione".

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. W szczególności podkreślił pogląd prawny, zgodnie z którym art. 39 ust. 3 u.d.p. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego odnośnie obiektów budowlanych już w pasie drogowym funkcjonujących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podkreślając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli orzeczenia administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem. W szczególności podlega ocenie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a).

Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustęp 3 tego artykułu dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może to jednakże nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, udziela się w drodze decyzji administracyjnej i, jak wskazuje ust. 2 pkt 3 powołanego artykułu, dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W rozpatrywanej sprawie najistotniejszą kwestią prawną wymagającą rozstrzygnięcia jest zatem okoliczność, czy została w toku postępowania administracyjnego wykazana przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniająca ewentualną lokalizację wnioskowanego nośnika reklamowego w obrębie pasa drogowego, a ponadto – czy ww. przesłanka winna być wykazana przez skarżącego jako stronę postępowania administracyjnego, czy też winna być przez organ wzięta pod uwagę z urzędu ze względu na fakt uprzednio wydawanych zezwoleń dotyczących tej samej lokalizacji nośnika. Chodzi tu o podnoszony w postępowaniu administracyjnym pogląd pełnomocnika skarżącej formułowany jako "dalsze funkcjonowanie" na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p. w odróżnieniu od umieszczenia reklamy w pasie drogowym na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. W pierwszym przypadku, zdaniem pełnomocnika, nie musi on wykazywać istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż korzysta on z uprzywilejowanej sytuacji objętej dyspozycją tego przepisu. Pogląd pełnomocnika skarżącej należy uznać za błędny. Prawo administracyjne nie przewiduje konstrukcji "przedłużenia decyzji administracyjnej", czy "przedłużenia zezwolenia". Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy innego stanu faktycznego – mianowicie takiego, w którym dany obiekt został posadowiony niezależnie od istnienia pasa drogowego i nie na podstawie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia. Podmiot ubiegający się o zezwolenie (pierwsze, lub kolejne) – czyni to w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., który znajduje zastosowanie również w odniesieniu do skarżącej. Oznacza to każdorazowo obowiązek ponownego ustalenia spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w przypadku niniejszej sprawy nie nastąpiło.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r. (sygn. akt: II GSK 275/08), iż "wykazywanie, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie".

W przypadku niniejszej sprawy jednak Sąd doszedł do przekonania, iż organy administracyjne dokonały całościowej oceny stanu faktycznego sprawy, gromadząc materiał dowodowy przydatny do ustalenia, czy występują okoliczności uzasadniające umieszczenie nośnika reklamowego zgodnie z wnioskiem strony. Organ powołał się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań dołączonych do akt sprawy. Dowody te wskazują na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczbę wypadków drogowych, a także na znaczenie umieszczenia reklam w pasie drogowym w zakresie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z uwagi na powyższe, nie można uznać, iż organ dopuścił się dowolnej oceny okoliczności mających znaczenie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, czyli naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. – należy stwierdzić, iż są one również bezzasadne. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami proceduralnymi określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W szczególności został należycie zgromadzony i poddany wnikliwej analizie materiał dowodowy, zaś strona miała zagwarantowany czynny udział w toku całego postępowania, została bowiem pouczona o prawie do zapoznania z dokumentacją i wypowiedzenia się co do niej zgodnie z art. 10 k.p.a. (vide – pismo ZDM z dnia 25 lipca 2007 r. skierowane do strony).

Reasumując – postępowanie sądowoadministracyjne nie doprowadziło do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, która została podjęta po prawidłowym zgromadzeniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.