Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 24/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 58, art. 53 par. 2b, art. 3, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 63. art. 64, art. 35, art. 36, art. 14, art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1219
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną - tekst jedn.
article: art. 34 ust. 3, art. 33
journal: Dz.U. 2017 poz 1876
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe  - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 41
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
article: art. 417(1) par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na dokonanie zmian w statucie 1.umarza postępowanie w przedmiocie wyznaczenia terminu do wydania aktu, 2.stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3.zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 34 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1876 z późn. zm.), dalej "u.p.b." lub "Prawo bankowe", [...] S.A. (dalej "skarżąca" lub "spółka") zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej "KNF" lub "organ") o zmianę statutu banku.

Spółka pismem z dnia 1 marca 2019 r. wniosła za pośrednictwem Portalu KNF ponaglenie, wskazując, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a postępowanie prowadzone jest od ponad 6 miesięcy.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, gdyby sąd nie podzielił oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, spółka wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W każdym przypadku skarżąca wniosła o zobowiązanie KNF do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...]sierpnia 2018 r. o wyrażenie zezwolenia na zmianę statutu banku oraz do wydania decyzji w tym przedmiocie w terminie 14 dni, a także zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia lub odmowy udzielenie zezwolenia powinna zostać wydana w terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", czyli nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania. Ponadto, w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie organ dokonywał czynności w dużym odstępie czasu, a także wykonywał czynności pozorne, co dodatkowo przekłada się na stworzenie zagrożenia stabilności w obszarze sektora bankowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia tj. bez skutecznego wniesienia ponaglenia, ponieważ przekazanie podania w formie skanu kserokopii pisma za pośrednictwem Portalu KNF nie może być uznane za zgodne z wymogiem wynikającym z art. 63 § 1 k.p.a. Portal KNF nie stanowi elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 570 z późn. zm.), dalej "ustawa o informatyzacji". System ten służy natomiast wzajemnemu komunikowaniu się podmiotów nadzorowanych i KNF w kwestiach bieżącego nadzoru.

KNF zwróciła uwagę, że w dniu [...] marca 2019 r. spółka wniosła skargę na bezczynność organu, zaś w dniu 11 marca 2019 r. organ skierował do niej pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia. Kilkudniowy odstęp czasowy w działaniach organu pomiędzy wezwaniem do uzupełnienia braków a wpływem informacji za pomocą Portalu KNF był związany z faktem, iż taka droga komunikacji nie służy przekazywaniu tego rodzaju korespondencji, wobec czego nie mogła ona zostać skierowana bezpośrednio do właściwej komórki merytorycznej, co miałoby miejsce w przypadku prawidłowego wysłania pisma. Natomiast w dniu [...] marca 2019 r. skarżąca złożyła na biuro podawcze oryginał pisma z dnia 1 marca 2019 r. zatytułowanego "ponaglenie".

W razie nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, KNF wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że zgodnie z art. 33 w zw. z art. 34 ust. 3 u.p.b. termin na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na zmianę statutu wynosi 3 miesiące i jest liczony od momentu wpływu kompletnego wniosku. W rozpoznawanej sprawie spółka kilkakrotnie uzupełniała swój wniosek, tj. w pismach, które zostały doręczone organowi w dniach 1 października 2018 r., 29 października 2018 r. oraz 22 lutego 2019 r. w związku z dwukrotnym wezwaniem do uzupełnienia wniosku pismami z dnia 6 grudnia 2018 r. oraz 6 lutego 2019 r. Dlatego też, zdaniem organu termin na wydanie decyzji w sprawie powinien być liczony od dnia doręczenia KNF ostatniego uzupełnienia wniosku, czyli od dnia 22 lutego 2019 r.

Organ podkreślił ponadto, że sprawy dotyczące wydania zezwolenia na zmianę statutu często mają skomplikowany charakter, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie organu nie można zatem czynić mu zarzutu, że nie podejmował działań bądź działał przewlekle, skoro istniały w sprawie wątpliwości dotyczące istotnych kwestii i organ zwracał się do spółki o udzielenie dodatkowych informacji przed upływem ustawowych terminów. Spółka natomiast nie odpowiadała na wezwania organu w sposób niezwłoczny.

W dniu [...] marca 2019 r. organ wydał decyzję w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż złożona w sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłość organu w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku czy też woli strony. Zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny rozpoznawanej sprawy nie budził wątpliwości Sądu, zatem nie było podstaw do skierowania tej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym.

Skarga spełnia wymogi formalne, brak było więc podstaw do jej odrzucenia na podstawie art.58 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] marca 2019 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu. Przepis art. 63 § 1 K.p.a. stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Stwierdzić zatem należy, że forma złożenia podania w rozpoznawanej sprawie -ponaglenia w postaci elektronicznej, jest dopuszczalna. Niewątpliwie jednak treść art. 63 § 3 a K.p.a. wskazuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

Jednakże brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. uzupełnieniu podlega brak podpisu pod podaniem, w tym i bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej (zob. H. Knysiak - Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2015, Lex/el). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem własnoręcznym.

W rozpoznawanej sprawie KNF spełniła powyższe obowiązki, bowiem w dniu 11 marca 2019 r. skierowała do Strony, pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia, wniesionego na adres mailowy organu. Natomiast w dniu 22 marca 2019 r. skarżąca złożyła w biurze podawczym KNF, oryginał pisma z dnia 1 marca 2019 r. zatytułowanego "ponaglenie". Brak było więc podstaw prawnych do uznania skargi za niedopuszczalną. Warunek poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesieniem przez Stronę ponaglenia do właściwego organu, o którym mowa w art.53 § 2 b P.p.s.a., został spełniony.

2. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

3. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. Z 2007 r. nr C 303 s. 1). Jednym z jego fundamentalnych elementów jest prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

4. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 K.p.a.

Zgodnie z art.35 § 1K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.( § 2)

W § 3 powołanego przepisu wskazano, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Natomiast załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. (§ 3a). Ponadto zgodnie z § 4 art.35 K.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.

Wreszcie § 5 stanowi, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności KNF w nierozpoznaniu wniosku Strony z dnia [...] sierpnia 2018 r., o wyrażenie zgody na zmianę statutu Banku, na podstawie art. 34 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 pkt 5 u.p.b.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie, do terminu załatwienia sprawy, znajdują zastosowanie, przepisy prawa bankowego, (lex specialis), w szczególności art. 34 ust. 3 u.p.b. w związku z art.35 § 4 K.p.a. Zgodnie z art.34 ust. 3 u.p.b., do wniosku o wydanie zezwolenia na zmianę statutu banku, przepisy art. 33 u.p.b. stosuje się odpowiednio. W świetle art. 33 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Komisja Nadzoru Finansowego w terminie nieprzekraczającym 3 miesięcy od daty otrzymania wniosku lub jego uzupełnienia - wydaje decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę statutu Banku. Komisja Nadzoru Finansowego w uzasadnionych przypadkach może przedłużyć do 6 miesięcy termin wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, informując o tym założycieli przed upływem terminu 3 miesięcy od daty otrzymania wniosku lub jego uzupełnienia. Przepis ten pozwala również na dodatkowe przedłużenie terminu prowadzenia postępowania przewidując, że Komisja Nadzoru Finansowego w uzasadnionych przypadkach może przedłużyć do 6 miesięcy termin wydania decyzji której mowa w ust. 1 pkt 2, informując o tym założycieli przed upływem terminu 3 miesięcy od daty otrzymania wniosku lub jego uzupełnienia (art. 33 ust. 2 u.p.b.).

Przepisy K.p.a. dotyczące terminów załatwienia spraw w tym postępowaniu nie znajdują więc w pełni zastosowania z wyjątkiem art.35 § 5 K.p.a. i art.36 § 1 i 2 K.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Natomiast zgodnie z art. 36 § 1 i 2 K.p.a.- o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Te kwestie nie zostały bowiem uregulowane w przepisach prawa bankowego.

Przekroczenie więc przez organ terminów załatwienia sprawy w kontrolowanym postępowaniu, określonych w art.33 u.p.b. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zarzuty skargi w tym zakresie są bezzasadne. Organ trafnie określił terminy, którymi był związany przy załatwieniu sprawy, co nie oznacza, że ich nie naruszył, o czym będzie mowa niżej.

5. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd kontroluje, analizując okoliczności faktyczne sprawy, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ zrealizował swoje obowiązki, wynikające z przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Przeprowadzona, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności działania organu administracji wykazała, że w sprawie doszło do bezczynności organu, która jednakże nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

6. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania określonej czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00).

7. W niniejszej sprawie organ, już po wniesieniu skargi, wydał decyzję w żądanym przez Stronę przedmiocie. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tej części.

Jak wskazał bowiem NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 (CBOSA): "Jednocześnie w literaturze przedmiotu przyjmuje się pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Nie budzi w zasadzie kontrowersji stanowisko, że w szczególności, sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli - por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 403; B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 376, czy T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 495. Jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, ażeby nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. I już to - zdaniem Sądu - jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność, organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności".

Należało jednakże wziąć pod uwagę pełną treść art. 149 P.p.s.a. Wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawami: z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Celem tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa, co pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian ( tak NSA w postanowieniu z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 – cbois).

Należy podnieść więc, że dokonanie czynności, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., sąd - uwzględniając skargę - jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego (dalej kc) za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach P.p.s.a.

W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego.

Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 kc, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

8. Wskazać należy, iż rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, opubl. CBOSA).

Jak wskazano już powyżej, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, w przedmiocie żądanym przez Stronę, wobec wydania przez KNF, w dniu 28 marca 2019 r. decyzji w sprawie.

W niniejszej sprawie, sąd działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Jak wynika z akt sprawy z uwagi na wpływ wniosku do organu w dniu [...] sierpnia 2018 r. termin 3-miesięczny na załatwienie sprawy, o którym mowa w art.33 ust.1 pkt 2 u.p.b. upływał z dniem [...] listopada 2018 r. Organ nie skorzystał z przysługującego mu prawa przewidzianego w art.33 ust.2 u.p.b. do przedłużenia powyższego terminu do 6 miesięcy. Przy czym zaznaczenia wymaga, iż uzupełnieniem wniosku wbrew wywodom organu, nie jest zebranie przez organ materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie. Wymienione wyżej terminy załatwienia sprawy jakim jest wyrażenie zgody na zmianę statutu Banku należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. od dnia złożenia wniosku, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 K.p.a). Zgodnie z art.34 ust 3 u.p.b. do wniosku o wydanie zezwolenia na zmianę statutu banku przepisy art. 33 oraz art. 36 ust. 2a stosuje się odpowiednio. W literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza bądź stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia (por. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 2006 r., III CZP 56/06, OSNC 2007, nr 3, poz. 43) Wyodrębnia się więc 3 przypadki odpowiedniego stosowania przepisów prawa przy konstrukcji legislacyjnej: “stosuje się odpowiednio", a mianowicie gdy przepis dotyczący zakresu danego zagadnienia:

1) stosuje się wprost bez żadnych zmian do zakresu innego zagadnienia;

2) stosuje się z pewnymi zmianami do zakresu innego zagadnienia;

3) nie może być w ogóle stosowany do zakresu innego zagadnienia ze względu na bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tego innego zagadnienia.

Z przepisu art.33 ust.1u.p.b wynika, iż Komisja Nadzoru Finansowego:

1) wzywa założycieli do uzupełnienia wniosku, jeżeli nie odpowiada on wymaganiom określonym w art. 31, oraz może zażądać uzupełniających danych lub dokumentów dotyczących w szczególności założycieli i osób przewidzianych do objęcia w banku stanowisk członków zarządu, w tym informacji o ich sytuacji majątkowej i rodzinnej, jeżeli informacje te są niezbędne do podjęcia decyzji o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku;

Z powyższego wynika, iż obowiązkiem KNF było wezwanie Strony niezwłocznie po dacie złożenia wniosku, o jego uzupełnienie jeżeli nie odpowiadałby on wymogom określonym w art.31 u.p.b., mając na uwadze, że przepis ten stosować odpowiednio do wniosku o wyrażenie zgody na zmianę statutu banku. Organ zobowiązany też był rozważyć, które dokumenty są niezbędne do rozparzenia wniosku i zażądanie ich od Strony. Tak się jednak nie stało, bowiem organ do 1 pażdziernika 2018 r. milczał. Nie skierował wezwania do Strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku ani też o przedłożenie dodatkowych dokumentów. Nie może więc powoływać się na opóżnienie w załatwieniu sprawy z uwagi na złożenie przez Stronę wniosku niespełniającego wymogów formalnych. To, że Strona sama złożyła dodatkowe dokumenty w dniu 1 pażdziernika 2018 r. nie usprawiedliwia zwłoki organu. Od chwili wpływu wniosku do organu, odpowiedzialność za jego rozpatrzenie w terminie spoczywa na organie, a nie na Stronie. Trudno też stawiać zarzut winy Stronie, która bez wezwania KNF składa dodatkowe dokumenty w sprawie, skoro nie otrzymała wezwania od organu w tym zakresie, tymbardziej, że jak Sąd wskazał wyżej odpowiednie zastosowanie art.31 u.p.b., nie oznacza jego stosowania wprost z uwagi na przedmiot danej sprawy.

Z tych względów nie jest też uprawnione stanowisko organu, który każde pismo Strony nazywa uzupełnieniem wniosku, choć nie sprecyzował uchybień formalnych wniosku, o czym już była mowa wyżej.

Dla pełnego wyjaśnienia sprawy należy też wskazać, że uzupełnienie wniosku to nie zbieranie dodatkowych informacji lub dowodów, koniecznych do załatwienia sprawy. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego, które może trwać dłużej, niż ustawowe terminy załatwiania spraw, ustawodawca w art.35 § 5 K.p.a., postanowił, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodatkowo w rozpoznawanej sprawie, organ miał możliwość przedłużenia terminu do 6 miesięcy czego nie uczynił.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż od [...]sierpnia 2018 r. do [...] pażdziernika 2018 r. nastąpiło milczenie organu, który nie podjął w sprawie żadnej czynności tj. przez miesiąc i dwadzieścia dni. W dniu 1 pażdziernika 2018 r. poinformował Stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, nadal nie wskazując na jakiekolwiek braki formalne wniosku, aby wskazywać, iż kolejne pisma Strony stanowiły uzupełnienie wniosku.

Niezależnie od powyższego obowiązkiem organu było również, skoro uznał, to za niezbędne do rzetelnego załatwienia sprawy, wezwanie Strony do przesłania dodatkowego materiału dowodowego i to niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, a nie dopiero po upływie 1,5 miesiąca. Analiza działań organu do 10 listopada 2018 r. z uwzględnieniem okresów, których nie wlicza się do terminów załatwiania spraw zgodnie z art.35 § 5 K.p.a. wykazała, iż w okresie od 10 sierpnia 2018 r. do 10 listopada 2019 r. organ wystosował do Strony następujące pisma.

1 października 2018 r. organ skierował do Strony pismo informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy zgodnie z art.10 K.p.a. Strona skorzystała ze swojego prawa w dniu 3 pażdziernika 2018 r.

W dniu 2 października 2018 r. Urząd KNF drogą elektroniczną zwrócił się do Banku o przedstawienie uzasadnienia przyjętego progu kompetencji Rady Nadzorczej, co wynikało z tego, że zmiany statutu przyjęte przez akcjonariuszy Banku dotyczyły zwiększenia nadzoru tego organu nad czynnościami zarządu. Organ nie wskazał jednak Stronie terminu na udzielenie odpowiedzi, nie wiadomo też kiedy ta informacja dotarła do Strony i czy pismo zostało skierowane do osoby upoważnionej, nie zawierało też z oczywistych względów podpisu osoby upoważnionej przez KNF do załatwienia sprawy. Wiadomość ta (korespondencja) została wysłana do Strony z naruszenie zasady pisemności, obowiązującej organ na podstawie art.14 § 1 i 2 K.p.a., zgodnie z którym, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570 oraz z 2018 r. poz. 1000, 1544 i 1669), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.( § 1)

Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2017 r. poz. 1219 oraz z 2018 r. poz. 650) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. (§ 2).

Wiadomość mailowa znajdująca się w aktach sprawy, wymogów tych nie spełnia.

Dopiero w dniu 22 października 2018 r. do Banku wpłynęło pismo Urzędu KNF znak [...] z dnia [...] października 2018 r., spełniające wymogi formalne w rozumieniu K.p.a., dotyczące przedstawienia szczegółowego uzasadnienia zmiany Statutu Banku przewidującej przekazanie do kompetencji Rady Nadzorczej wyrażania zgody na udzielenie przez Bank kredytów, pożyczek, akredytyw lub gwarancji bankowych w sprawach, w których wartość zaangażowania Banku przekracza kwotę 50.000,00 zł. Dopiero w tym piśmie organ wyznaczył Stronie termin na udzielenie wyjaśnień, które zostały udzielone przez Skarżącą pismem z dnia 29 października 2018 r.(data wpływu 31 pażdziernika 2018 r.)

W ocenie Sądu z wyżej przedstawionych względów tylko okresy od 1 pażdziernika do 3 pażdziernika 2018 r. oraz od 15 pażdziernika 2018 r. do 31 pażdziernika 2019 r. ( 18 dni) należy odliczyć od terminu w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę (10 listopada 2018 r.), a więc nowy termin załatwienia należało określić na dzień 28 listopada 2018 r. Do tej daty jednak ponownie nastąpiło milczenie organu. Od daty otrzymania wyjaśnień od Strony w dniu 31 pażdziernika 2018 r. organ żadnych czynności w ciągu 28 dni nie podjął, a był to termin ostateczny w ocenie Sądu do załatwienia sprawy, po odliczeniu okresów opóżnień, z przyczyn niezależnych od organu, koniecznych na wyjaśnienie sprawy.

Dopiero [...] grudnia 2018 r. KNF skierował do Strony pismo, znak [...], dotyczące wniosku o wyrażenie zgody na zmianę % 21 pkt 21 Statutu Banku, zawierające wezwanie do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma.

W dniu [...]grudnia 2018 r. pismem znak [...] Bank udzielił odpowiedzi na pismo Urzędu KNF wyjaśniając, że decyzja dotycząca zmiany treści Statutu została podjęta przez Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie, a zatem akcjonariuszy Banku i to oni powinni być adresatami wezwania z dnia 6 grudnia 2018 r.

W nawiązaniu do tego pisma Strony organ, dopiero pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2019 r wezwał Bank do przekazania informacji wskazanych w piśmie z 6 grudnia 2018 r. Jako alternatywę zasugerował modyfikację wniosku o wyrażenie zgody na zmianę treści Statutu Banku.

W dniu 21 lutego 2019 r. pismem znak [...] Bank udzielił odpowiedzi na pismo Urzędu KNF przekazując dodatkowe informacje, na które wskazano w piśmie z [...] lutego 2019 r.

Od 21 lutego 2019 r. do dnia wydania decyzji w dniu 28 marca 2019 r. znów nastąpiło ponad miesięczne milczenie organu.

W trakcie postępowania, organ ani razu nie poinformował Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zobowiązywał go przepis art.36 K.p.a., również wtedy, czy przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu i nie wyjaśnił przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu jest oczywiste, że z wyżej opisanych względów KNF pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku Strony z dnia [...] sierpnia 2018 r. poprzez niewydanie w tym terminie decyzji w sprawie, jednakże jak już Sąd wskazywał wyżej bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z tej też przyczyny Sąd odstąpił od rozważań dotyczących wymierzenia z urzędu grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

10. Na wniosek Strony Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.