Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 320/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 210 § 1, art. 153 § 1, art. 295
journal: Dz.U. 2010 nr 238 poz 1578
law: Ustawa z dnia 26 listopada 2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej.
article: art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 i iust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 686/16 w sprawie ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz A 4900 (cztery tysiące dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A (dalej: A) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 maja 2016 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie orzeczenia o tym, że Z. C. w okresie od września 2010 r. do grudnia 2012 r. był osobą prowadzącą w Lublinie szkoły: B, C i D oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o obowiązku A zwrotu dotacji pobranej nienależnie na rzecz prowadzenia w Lublinie wyżej wymienionych szkół za okres od listopada do grudnia 2012 r. w łącznej wysokości 62 897 zł.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że A w okresie od listopada do grudnia 2012 r. otrzymała dotacje na rzecz prowadzenia w Lublinie szkół: B, C i D. Środki te były wypłacane A na jej rachunki bankowe o podanych numerach, a następnie gromadzone na jednym koncie, z którego były finansowane wydatki na rzecz podmiotów z Warszawy, Radomia, Lidzbarka, Krynicy Zdrój, Siedlec, a więc był to rachunek bankowy służący rozliczeniom dotyczącym wszelkiej działalności A. Taki sposób postępowania A ze środkami pochodzącymi z dotacji, w ocenie organu, spowodował, że nie było możliwe dokładne ustalenie ich przeznaczenia.

Z rozliczenia dotacji wypłaconej A, wykazanego organom na potrzeby kontroli, a następnie prowadzonego postępowania wynika, że rozdysponowanie tych środków opisują:

- "przelewy wewnętrzne" na rzecz A podpisane przez Z. C.;

- przelewy na rzecz Z. C. i Spółki E, a później w Starachowicach (spółka F) na wyposażenie biur w Olsztynie, Starachowicach i Lublinie;

- przelewy na poczet rozliczeń z P.;

- rachunek wystawiony przez Z. C opiewający na 32 000 zł jako koszt szkolenia dla jednej osoby z zakresu rozliczenia dotacji (32 000 zł). Ponadto zgromadzone dowody (umowy zawierane z kadrą pedagogiczną) pozwoliły ustalić, że w roku szkolnym 2012/2013 zajęcia w szkołach były prowadzone na podstawie umów "o współpracę w zakresie korzystania z wartości niematerialnych", przy czym z uwagi na nieterminowe wykonywanie umówionego "dzieła" wynagrodzenia nie były wypłacane, a nawet naliczano kary umowne. Umowy tej treści były zawierane przez spółkę F, a podpisane w jej imieniu przez A. C. jako specjalistę do spraw kadrowych.

Organ wyjaśnił, że A nie była uprawniona do ubiegania się, a tym bardziej do otrzymania dotacji na rzecz ww. szkół w Lublinie, tj. B, Ci D. Początkowo osobą prowadzącą ww. szkoły w Lublinie był Z. C., który w dniu 31 sierpnia 2010 r. zawarł umowę ze spółką E. Dotyczyła ona zmiany organu prowadzącego szkół: B, C i D. W myśl jej postanowień Z. C przekazał prowadzenie powyższych szkół spółce E. Jednak, jak zauważył organ, powyższa umowa została podpisana wyłącznie przez Z. C, raz jako osobę prowadząca szkoły, a następnie jako reprezentanta spółki E przejmującej ich prowadzenie. W takiej sytuacji, w ocenie organu, znajduje zastosowanie art. 210 § 1 ustawy Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1578 ze zm.; dalej k.s.h.), zgodnie z którym w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. Organ, powołując się na treść Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), zaznaczył przy tym, że według stanu na dzień 31 sierpnia 2010 r. zarząd spółki E był dwuosobowy, a w jego skład, obok Z. C, wchodziła jeszcze A. P. Jak wywodził organ, konsekwencją naruszenia art. 210 § 1 k.s.h. jest bezwzględna nieważność umowy z dnia 31 sierpnia 2010 r. W rezultacie spółka E nie nabyła praw organu prowadzącego szkoły: B, C i D. Wobec tego spółka E nie przeniosła uprawnień organu prowadzącego te szkoły na rzecz z kolei A. Umowy takie zostały zawarte przez spółkę E jako przekazującą prowadzenie szkół z A jako przejmującą ich prowadzenie w dniu 26 października 2012 r., odrębnie w odniesieniu do każdej szkoły. W tych okolicznościach, jak przyjął organ, A nie była uprawniona, aby ubiegać się o dotacje na rzecz B, C i D, skoro nie była organem prowadzącym te szkoły. W sytuacji więc, w której jednak doszło do wypłaty wnioskowanych przez A środków, mamy do czynienia z dotacją pobraną nienależnie w rozumieniu określonym w art. 252 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p.), które podlegają zwrotowi stosowanie do art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 4 tej ustawy.

W przekonaniu organu, wyłącznie wpisanie A do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Lublin jako organu prowadzącego ww. szkoły nie ma rozstrzygającego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Z punktu widzenia obowiązku A zwrotu nienależnie pobranej dotacji zasadnicze znaczenie ma bowiem kwestia, że w rzeczywistości nie była ona organem prowadzącym szkoły, których dotyczyły dotacje.

Dla organu ważny był całokształt okoliczności sprawy, w których Z. C. w 2010 r. był większościowym wspólnikiem spółki E (810 udziałów) i jednym z dwóch członków jej zarządu, a od 2013 r. jedynym wspólnikiem i jednocześnie wyłącznym członkiem zarządu. Spółka następnie zmieniła nazwę na X, a zgodnie ze stanem ujawnionym w KRS Z. C. nadal jest jej jedynym udziałowcem i członkiem zarządu. Z. C. jest również jedynym wspólnikiem i członkiem zarządu spółki F w Starachowicach (spółka Q). Jednocześnie Z. C. i spółka Q tworzą, jako jedyni wspólnicy, spółkę P, będącą z kolei założycielem A. Ponadto Z. C. w analizowanym okresie czasu jako kanclerz A dysponował środkami finansowymi. W dniu 30 grudnia 2014 r. A zawarła umowę ze spółką P o przekazaniu tej ostatniej spółce prowadzenia szkoły B.

W świetle powyższych ustaleń faktycznych i ocen prawnych organ dodatkowo wykazywał, że informacje w sprawie ilości uczniów nie były przekazywane na potrzeby uzyskania i rozliczenia dotacji przez osobę faktycznie prowadzącą szkoły, co narusza § 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: u.s.o.) w zw. § 2 ust. 1 i § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010 (Dz.Urz.Woj.Lub.2010.153.2698).

Organ wyjaśnił również, że orzeczenie organu I instancji o tym kto był osobą prowadzącą ww. szkoły wykracza poza granice rozpatrywanej sprawy dotyczącej ściśle obowiązku A zwrotu dotacji uzyskanej nienależnie, a więc bez podstawy prawnej, w której należało zastosować art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 4 u.f.p.

Organ również wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom A, miała ona pełną możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami oraz przedstawienia własnych twierdzeń i wniosków dowodowych.

A złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania, a w szczególności art. 8, art. 10, art. 12, art. 81 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

- art. 58 ust. 1 w zw. z art. 108 ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 210 § 1 i 2 k.s.h. oraz art. 65 § 1, 2 k.c.;

- art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010, gdyż organ I instancji nie zachował terminu 30 dni przewidzianego na skierowanie do kontrolowanego pisemnego wystąpienia pokontrolnego wzywającego do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji.

Formułując powyższe zarzuty, A domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed sądem A dodatkowo powołała się na istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym dwóch decyzji organu I instancji. Ten zarzut A wynikał ze stwierdzenia przez sąd na rozprawie, że w przedstawionych przez organ aktach nie ma decyzji organu I instancji bądź podpisanej w sposób tradycyjny, bądź z informacją o podpisie elektronicznym. Jednocześnie jednak na rozprawie sąd mógł stwierdzić, na podstawie decyzji okazanej przez A, że została ona podpisana przez pracownika organu I instancji z powołaniem się na upoważnienie udzielone przez ten organ. Jednocześnie do czasu ogłoszenia wyroku w nin. sprawie organ przedstawił decyzję organu I instancji z adnotacją o tym, że została ona podpisana bezpiecznym podpisem elektronicznym, obowiązującym w dacie jej wydania, przez tego samego pracownika organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – oddalając skargę – wskazał, że podziela zapatrywanie co do nieważności umowy zwartej w dniu 31 sierpnia 2010 r. dotyczącej przekazania przez Z. C. prowadzenia szkół: B, C i D na rzecz spółki E. Umowę tę podpisał z jednej strony Z. C. jako osoba prowadząca szkoły oraz z drugiej również Z. C., tym razem jako reprezentant spółki E. W tym czasie zarząd spółki E był dwuosobowy, a Z. C. był jednym z członków zarządu i jednocześnie większościowym udziałowcem. Prawidłowo zatem organ rozpoznał sytuację, w której mamy do czynienia z umową pomiędzy członkiem zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością a tą spółką, o dwuosobowym zarządzie, a więc wadliwie reprezentowaną. Właśnie o niej mówi art. 210 § 1 k.s.h. Regulacja ta stanowi, że (kiedy chodzi o spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością) w umowie między spółką a członkiem zarządu spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. Z. C. nie zastosował się do powyższego rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę. Skutkiem naruszenia art. 210 § 1 k.s.h. jest nieważność bezwzględna czynności prawnej. Celem art. 210 § 1 k.s.h. jest uniemożliwienie dokonywania czynności prawnych z członkami zarządu według normalnych reguł obowiązujących przy czynnościach prawnych. Taka normalna reguła określona jest w art. 201 k.s.h. i polega na bezwarunkowym przyznaniu kompetencji do reprezentacji spółki zarządowi. Kodeks spółek handlowych przewiduje trzy wyjątki w odniesieniu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: art. 210 § 1, art. 253 § 1 i art. 295 k.s.h. W tych przepisach chodzi o czynności reprezentacyjne, które mają specyficzny – "wewnętrzny" charakter. Artykuł 210 § 1 k.s.h. ma zastosowanie analogiczne, gdy chodzi o spory toczące się między członkami zarządu a spółką (przed sądem powszechnym czy przy rozstrzyganiu innych sporów, na przykład przez sąd polubowny). W przypadku, o którym mowa w art. 210 § 1 k.s.h. chodzi o wszelkie umowy, jakie mogą być zawierane przez spółkę z członkami zarządu. Zarówno o takie, które mogą wiązać się z pełnioną funkcją, jak i te, które nie są związane z wykonywaniem funkcji członka zarządu, ale są zawierane przez osobę fizyczną poza źródłem kompetencji (A. Kidyba, Spółka z o.o. Komentarz, 2009, s. 335; stanowisko to potwierdził także SN w wyroku z dnia 11 marca 2010 r., IV CSK 413/09, LEX nr 677902; zob. także wyrok SN z dnia 27 stycznia 2010 r., II CSK 301/09, LEX nr 570126, zgodnie z którym art. 210 k.s.h. dotyczy również oświadczeń woli składanych przez strony w ramach innych stosunków obligacyjnych niż umowa zawarta pomiędzy członkiem zarządu a spółką). W pierwszym przypadku dotyczy to przede wszystkim umowy o pracę, umowy zlecenia czy umowy o zarządzanie spółką. Nie jest wykluczone zawieranie umów, które wiązać się będą z pewnymi zobowiązaniami wspólnika, który jednocześnie pełni funkcję członka zarządu. Może to dotyczyć umowy pożyczki, darowizny, zamiany itp. Do wspomnianych umów, które w ogóle nie muszą mieć związku z pełnieniem funkcji, może należeć zawarcie umowy sprzedaży, najmu lokalu. Dotyczyć to więc będzie sytuacji, w której członek zarządu chce na przykład sprzedać spółce samochód lub kupić od spółki nieruchomość. Wszystkie sytuacje związane z zawieraniem umów mogą prowadzić do nadużyć, w szczególności naruszyć interesy spółki, na przykład przez zaniżenie ceny itp. Podobnie SN w wyroku z dnia 11 marca 2010 r., IV CSK 413/09, LEX nr 677902, w którym podkreślono, że nie jest konieczne, aby sprzeczność interesów pomiędzy spółką a członkiem zarządu rzeczywiście występowała, wystarczy bowiem potencjalna kolizja interesów; jak również SN w wyroku z dnia 9 września 2010 r., I CSK 679/09, LEX nr 622199, zgodnie z którym art. 210 § 1 k.s.h. ma chronić spółkę, jej wspólników i wierzycieli przed niekorzystnymi dla spółki decyzjami jej zarządu (likwidatorów). Dlatego przepis ten ma zastosowanie, kiedy wymienione w nim podmioty występują po przeciwnych stronach sporu sądowego albo po przeciwnych stronach umowy.

Wobec tego trafnie – zdaniem Sądu – organ wywiódł, że nie mogło dojść do przekazania przez Z. C. jakichkolwiek uprawnień na rzecz spółki E na podstawie umowy z dnia 31 sierpnia 2010 r. W rezultacie A nie mogła uzyskać statusu osoby prowadzącej szkoły: B, C i D na mocy umów z dnia 26 października 2012 r. zawartych ze spółką E.

Ponadto – w ocenie WSA – nie można tracić z pola widzenia, że analizowane umowy są dokumentami prywatnymi i nie korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistością, o którym mówi art. 76 § 1 k.p.a. Wobec tego, oceniając całokształt okoliczności w jakich dochodziło do sporządzenia umów 31 sierpnia 2010 r. i 26 października 2012 r., istotnego znaczenia nabierają jeszcze inne okoliczności. Mianowicie spółka P utworzona została przez Z. C. i spółkę Q. Z kolei spółka Q należy wyłącznie do Z. C., który jest jej jedynym udziałowcem i jednocześnie jedynym członkiem zarządu. Natomiast A została utworzona przez spółkę P. Wobec powyższego nie sposób nie zauważyć, że umowy dotyczące przekazywania prowadzenia ww. szkół były zawierane przez osoby prawne tworzone przez Z. C., a tym samym pozostające faktycznie w ekonomicznej zależności od Z. C. i w sferze wyłącznie jego decyzji. Zatem środki wypłacone A w okresie objętym kontrolowaną decyzją jako dotacja na rzecz szkół: B, C i D nie trafiały do szkół, na rachunek szkół w celu przeznaczenia ich na ustawowo określone cele, a więc na realizowanie zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, stosownie do treści art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w analizowanych miesiącach 2012 r. W myśl art. 90 ust. 3c u.s.o. w analizowanym stanie prawnym dotacje podlegały przekazaniu na rachunek bankowy dotowanej szkoły bądź dotowanych szkół. Tymczasem A postępowała w ten sposób, że środki wpływały w rzeczywistości na jej rachunek i pozostawały do dyspozycji wspólników spółki, która założyła A, nie zaś wymienianych wyżej szkół.

Nie może ulegać wątpliwości – zdaniem Sądu – że osobą prowadzącą szkołę jest taki podmiot, który bierze na siebie ciężar organizacyjny i majątkowy funkcjonowania szkoły (por. w szczególności art. 82 i nast. u.s.o). A nie wykazała ani jednego, ani drugiego w przypadku szkół: B, C i D.

Przy ocenie zaskarżonej decyzji – w ocenie WSA – z punktu widzenia prawa, trzeba odnotować wyjaśnienia Z. C. złożone w toku czynności organów zmierzających do weryfikacji zasadności udzielenia dotacji i jej faktycznego przeznaczenia, w których stwierdzał, że w związku z umową pomiędzy spółką E a A nie były formalnie przekazywane: wyposażenie, środki trwałe, wartości niematerialne, podobnie jak dokumentacja uczniów, dzienniki, arkusze ocen itp., gdyż uważał, że to wszystko przechodzi automatycznie wraz z dokonaniem zmian w ewidencji szkół, a jeśli jest taki wymóg formalny przygotuje formalny protokół, przy czym Z. C. przedstawił tę propozycję organom w dniu 13 marca 2013 r. Powyższe twierdzenia Z. C. jednoznacznie dowodzą, że za umowami dotyczącymi przekazania prowadzenia szkół (jak to zostało sformułowane w treści postanowień umownych) nie następowały żadne faktyczne czynności świadczące o rzeczywistym przejęciu prowadzenia szkół przez kolejne podmioty prawa tworzone z inicjatywy Z. C. i pozostające w ekonomicznej oraz decyzyjnej zależności od niego.

Ponadto umowom z dnia 26 października 2012 r., zawartym pomiędzy spółką E a A, towarzyszyły porozumienia "o przekazaniu środków finansowych" opatrzone tą samą datą, w myśl których w związku ze zmianą organu prowadzącego środki finansowe z dotacji otrzymanej od Urzędu Miasta Lublin za rok 2012 dla B, C i D przez spółkę E, a niewydatkowane na bieżącą działalność szkoły zostaną uzupełnione ze środków własnych A. Wynika z tego, że A w rzeczywistości nie przejęła prowadzenia szkół, o których mowa w sprawie. Natomiast miała przejąć ekonomiczny ciężar rozliczenia dotacji rozdysponowanej poza systemem oświaty. Dodatkowo umowy z dnia 26 października 2012 r. stanowiące o przekazaniu prowadzenia szkół pozwalały A formalnie ubiegać się o kolejne dotacje oświatowe dotyczące tych samych szkół, bez względu na sposób postępowania ze środkami pochodzącymi z wcześniej wypłaconych dotacji, poczynając od 2010 r. Z punktu widzenia ekonomicznego, wypłacane dotacje pozostawały w dyspozycji Z. C., o czym już była mowa wyżej.

W świetle powyższego, jeśli oceniać całokształt okoliczności sprawy, jakie wynikają z treści pozyskanych dowodów, kierując się przy tym logiką i doświadczeniem życiowym, niewątpliwie umowy zawierane zarówno w dniu 31 sierpnia 2010 r., jak i w dniu 26 października 2012 r. w rzeczywistości nie przenosiły praw i obowiązków dotyczących prowadzenia szkół: B, C, i D. Realizowały one inne, ekonomiczne cele, innych podmiotów prawa, zgodnie z zamierzeniami samego Z. C., które nie były zbieżne z celami dotacji oświatowych jakie wyznaczył ustawodawca w treści art. 90 ust. 3d u.s.o.

Jak wynika z dokumentów dotyczących rozliczenia dotacji udzielonej A, Z. C. dysponował tymi środkami, nie szkoły. W grudniu 2012 r. Z. C. przeznaczył m.in. 30 000 zł na szkolenie jednej osoby w zakresie rozliczania dotacji i prowadzenia sekretariatu, 15 000 zł na studia podyplomowe dla trzech nauczycieli w A. Dokumenty opisujące te wydatki wystawiał Z. C., w imieniu spółki E czy A.

Nie można pomijać, że w myśl art. 80 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U.2012.572 ze zm.) jednoosobowe organy uczelni niepublicznej powołuje i odwołuje założyciel lub organ wskazany w statucie, po zasięgnięciu opinii senatu uczelni. Zatem Z. C. miał realny wpływ na sposób postępowania z dotacjami udzielonymi A.

Odnosząc się do argumentów A trzeba wyjaśnić, że zmiany dokonywane w ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Lublin nie podlegały weryfikacji organu w sprawie mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji pobranej nienależnie. Taki wpis należało w analizowanej sprawie ocenić w powiązaniu z całokształtem zgromadzonych dowodów i wnikających z nich okoliczności, pozwalających zrekonstruować faktyczny stan sprawy, opowiadający zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Tymczasem A oczekuje bezkrytycznego, a tym samym dowolnego przyjęcia wyłącznie treści umów inicjowanych przez Z. C. i tworzone przez niego podmioty. Nie można zgodzić się z takim zapatrywaniem i jednocześnie całkowicie pomijać ustalenia wynikające z całokształtu materiału dowodowego ocenionego według reguł logiki i doświadczenia życiowego.

Wbrew przekonaniu skarżącej, nie było rzeczą organu dochodzić rzeczywistej motywacji, która była podstawą tworzenia kolejnych podmiotów prawa przez Z. C. i zawierania opisanych wyżej umów. Natomiast organ trafnie ocenił obiektywny stan rzeczy, według kryteriów logiki i doświadczenia życiowego, a na tej podstawie wyprowadził uzasadniony wniosek, zgodnie z którym A ubiegała się i otrzymała dotacje za czas od listopada do grudnia 2012 r. nie w związku z rzeczywistym prowadzeniem szkół: B, C i D, skoro pozyskane tą droga środki trafiały w istocie do dyspozycji Z. C.

Prawidłowo również – zdanie Sądu – skorygowało decyzję organu I instancji i wyeliminował rozstrzygnięcie o tym kto był osobą prowadzącą ww. szkoły. Było to bowiem zagadnienie należące do sfery ustaleń faktycznych na potrzeby prawidłowego przesądzenia w jakim zakresie A uzyskała nienależne dotacje. Nie podlegało natomiast samodzielnemu rozstrzygnięciu mocą kontrolowanej decyzji.

Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. A nie wykazała bowiem czego istotnego organ nie ustalił, jakich znaczących dowodów nie pozyskał, jakich ważnych dla sprawy twierdzeń nie mogła przedstawić. Tym samym nie zdołała powiązać stawianych organowi zarzutów z jakimkolwiek wpływem na wynik sprawy. Co więcej, w skardze A poprzestaje na ogólnym kwestionowaniu ustaleń organu bez podania konkretnych przeciwdowodów czy choćby uprawdopodobnienia istnienia jakichkolwiek znaczących źródeł dowodowych, których wyczerpanie mogłoby zmieniać stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Natomiast okoliczność, że A zupełnie inaczej postrzega stan sprawy i oczekuje całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia, korzystnego dla niej, nie może stanowić jedynej podstawy do tego, aby w sposób uprawniony zakwestionować legalność kontrolowanej decyzji. Organ zgromadził kompletny materiał dowodowy w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ocenił go spójnie, logicznie, w całokształcie i według zasad doświadczenia życiowego. Z tak dokonanej oceny wyprowadził trafny wniosek, w myśl którego mamy do czynienia z nienależną dotacją wypłaconą A w odniesieniu do listopada i grudnia 2012 r. Na tej podstawie faktycznej prawidłowo zastosował art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 4 u.f.p. Sporne kwoty, wypłacone A, stanowiły bowiem dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Dla ścisłości należy zauważyć, że organ nie orzekł o obowiązku odsetek od nienależnej dotacji, o którym stanowi art. 252 ust. 6 u.f.p., gdyż został on pominięty przez organ I instancji (por. art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że stwierdzi rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania – zdaniem Sądu – zagadnienie czy organ prawidłowo odwołał się do regulacji uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010 pozostaje bez znaczenia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia organu, które ma u podstaw prawidłowo zrekonstruowany stan faktyczny i adekwatnie zastosowany art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 4 u.f.p. Tymczasem A zmierza do zakwestionowania trafnego zastosowania przez organ przepisów u.f.p. wykazując naruszenia unormowań ww. uchwały, jej bezprawność. Sąd także wyjaśnił skarżącej, że powyższa uchwała dotycząca trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w żaden sposób nie wpływa na wykładnię i stosowanie art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 4 u.f.p., a więc nie ingeruje w treść przesłanek decydujących o obowiązku zwrotu dotacji uzyskanej nienależnie. Naruszenie przepisów proceduralnych, co do zasady, tylko wtedy podważa legalność decyzji organu, kiedy może istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Skarżąca takiego związku nie wykazała.

Wbrew wywodom skarżącej, nie istnieją – zdaniem Sądu – w obrocie prawnym dwie decyzje organu I instancji w tej samej sprawie. Jest to bowiem jedna i ta sama decyzja, o tym samym numerze, z tej samej daty, kierowana do tego samego adresata, jedynie podpisana przy wykorzystaniu różnych form podpisu, jednak każdorazowo dopuszczonych przez art. 107 § 1 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej podejmowania. Nie jest to więc sytuacja opisana w art. 156 § 1 pkt 2 czy 3 k.p.a. Zarówno strona musi otrzymać decyzję prawidłowo podpisaną, jak i sąd powinien dysponować w aktach przedstawionych ze skargą decyzją prawidłowo podpisaną, aby móc skontrolować czy spełnia ona wszystkie ustawowe wymogi przewidziane dla tej formy rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Jednak nie można w takim przypadku zasadnie mówić o wielości decyzji w tej samej sprawie w rozumieniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

A w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.o. w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 210 § 1 i 2 k.s.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zmiana organu prowadzącego szkołę następuję w drodze umowy cywilnoprawnej, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem do ustalonego w sprawie stanu faktycznego dyspozycji art. 210 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 58 k.c. i przewidzianej w tych przepisach sankcji nieważności bezwzględnej, podczas gdy przepisy u.s.o. nie przewidują cywilno-prawnego charakteru przekazania uprawnień organu prowadzącego szkołę, a zmiana w tym zakresie ma charakter publicznoprawny;

ewentualnie:

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów procedury mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji w postaci naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez obciążenie w całości uczestnika postępowania (skarżącego kasacyjnie) konsekwencjami błędów organu dokonującego zmiany w ewidencji, o której mowa w art. 82 ust. 1 u.s.o. i wpisaniu w miejsce Z. C. jako organu prowadzącego spółki E., co w konsekwencji spowodowało, iż przejmująca od ww. spółki uprawnienia organu prowadzącego A w oparciu o zapisy ewidencji działała w błędnym przekonaniu, że uprawnienia do prowadzenia szkół nabywa od podmiotu uprawnionego;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. polegające na rozpoznaniu sprawy poza jej granicami poprzez nieznane na wcześniejszym etapie i nie będące podstawą decyzji ustalenie, iż pobrane przez Spółkę środki pozostawały w dyspozycji Z. C. i nie były zbieżne z celami dotacji oświatowej, co wskazywałoby na jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy organy administracyjne w toku postępowania nie kwestionowały prawidłowości wydatkowania dotacji (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), a jedynie zasadność jej pobrania (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

SKO w Lublinie pismem procesowym z 14 grudnia 2017 r. oraz z 23 czerwca 2020 r. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy w ramach posiedzenia niejawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a, zatem do rozważania pozostały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sformułowanie zarzutów w obrębie obu podstaw kasacyjnych wymaga – co do zasady – rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisy postępowania podniesione w pkt 1 i 2 osnowy skargi kasacyjnej są ze sobą ściśle powiązane, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe i uprawnione ich łączne rozpoznanie.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Natomiast w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu jest z całą pewnością rozważenie wszystkich istotnych zarzutów skargi i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Konsekwencją wynikającą z omawianego przepisu jest rozpoznanie istoty sprawy. Stanowisko strony skarżącej odnoszące się do naruszenia tego przepisu należało uznać za zasadne i skuteczne.

W uzasadnieniu omawianych zarzutów skarżąca wywodziła, że ustawa o systemie oświaty pozwala osobom fizycznym i osobom prawnym na zakładanie i prowadzenie szkół niepublicznych po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek (art. 82 ust. 1 u.s.o.). Przepisy ustawy nie przewidują sposobu zmiany organu prowadzącego wskazując jedynie, iż zmiana taka powinna zostać zgłoszona właściwej jednostce samorządu terytorialnego w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany, co wynika z art. 82 ust. 5 u.s.o., przy czym nie jest tu wymagana jakakolwiek forma szczególna. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, że przyjmuje się, iż prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych jest zadaniem publicznym, co potwierdza sama ustawa, która zezwala organom administracji na ingerowanie w proces zmian po stronie podmiotu prowadzącego szkołę poprzez wydanie decyzji o odmowie dokonania zmian w ewidencji. Podstawę do wydania decyzji o odmowie wpisu stanowi art. 82 ust. 4 u.s.o., w przypadku gdyby nowy organ prowadzący szkołę nie spełniał wymogów stawianych w art. 82 ust. 2 u.s.o. Dalej skarżąca kasacyjnie wywodziła, że wobec braku jednoznacznego określenia trybu przekazywania uprawnień do prowadzenia szkoły oraz w świetle regulacji przyjętej w ustawie o systemie oświaty, przekazanie tych uprawnień jest czynnością prawa administracyjnego, nie zaś czynnością cywilnoprawną. Wobec tego zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji błędnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 210 § 1 k.s.h. Przepis ten niewątpliwie ma zastosowanie do czynności cywilnoprawnych i sporów mogących występować pomiędzy spółką a członkiem zarządu, brak jest natomiast podstaw do stosowania go do aktów z zakresu prawa administracyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia, że przekazanie takie było wadliwe, organ zobowiązany był do wydania decyzji odmownej z powodu błędu w zakresie zgłoszonych danych co do w oznaczenia osoby prowadzącej szkołę.

Nadto strona skarżąca podnosiła już na etapie skargi do WSA, że organ I instancji akceptując zmiany organu prowadzącego, utwierdzał ją w przekonaniu, że umowy o przekazaniu prowadzenia szkół są prawidłowe i jest ona uprawniona do ubiegania się o dotację na rzecz szkół w Lublinie: B, C i D. Wpis w sprawie zmiany podmiotu prowadzącego szkoły nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Nigdy nie został uchylony ani nie stwierdzono jego nieważności. Skarżąca nadto argumentowała, że organ błędnie powołuje się art. 108 k.c. i art. 210 § 1 i 2 k.s.h. Regulacja ta bowiem dotyczy innej sytuacji niż zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Umowa, wokół której koncentruje się spór została zawarta przez spółkę z o.o. z osobą fizyczną, niezależnie od funkcji pełnionej przez osobę fizyczną w spółce. Nie istniała żadna sprzeczność interesów stron zawierających umowę z dnia 31 sierpnia 2010 r. Organ nie wykazał, aby przy przyjętym sposobie reprezentacji spółki E wyłącznie przez Z. C. mogło dojść do jakiegokolwiek naruszenia interesów spółki jako mocodawcy, przy zawieraniu tej konkretnej umowy. Zarzut ten, tj. naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej został rozwinięty w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca wskazała w uzasadnieniu zarzutu, że nie można uznać za praworządne zaniechanie kontroli zasadności roszczenia o zmianę wpisu z uwagi na jego deklaratoryjny charakter. Przy czym przyznała, że organ administracyjny co prawda jedynie potwierdza stosowną zmianą przejście uprawnień podmiotu prowadzącego szkołę, a nie kreuje tych uprawnień, jednakże nie zwalnia go to z obowiązku zasadności zbadania przesłanek prawidłowości żądania wpisu, a jeśli żądanie jest nieprawidłowe organ zobligowany jest do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wpisu.

Na wstępie oceny zasadności zarzutów wymienionych w pkt 1 i 2 osnowy skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji, organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia określonych przepisami prawa przesłanek warunkujących stwierdzenie, że dotacja została pobrana zgodnie z przepisami prawa, tj.:

1. nie dochowano przesłanki określonej w art. 90 ust. 3 u.o.s. oraz § 2 ust. 1 Uchwały Nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta Lublin – w postaci podania przez osobę prowadzącą niepubliczną szkołę planowanej liczby uczniów – ponieważ Spółka nie była organem prowadzącym;

2. nie dochowano przesłanki określonej w § 6 ust. 1 Uchwały Nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta Lublin – podania przez organ prowadzący szkołę do 10-tego dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja, ponieważ Spółka nie była organem prowadzącym szkoły;

3. w konsekwencji podmiot, który pobrał i dysponował środkami publicznymi za miesiące listopad i grudzień 2012 r. nie miał do tego podstaw prawnych.

Podmiot składający informacje o planowanej liczbie uczniów, wnioski o udzielenie dotacji i informacje o faktycznej liczbie uczniów, podmiot pobierający dotację i wydatkujący środki publiczne – nie posiadał statusu organu prowadzącego. W konsekwencji organ II instancji ocenił, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej, stąd jest dotacją nienależną.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny za stosowne uznał przytoczenie regulacji mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.), dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w art. 90 ust. 2a, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Z treści tego przepisu wynika, że z punktu widzenia przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. warunkiem do uzyskania dotacji na działalność oświatową przez szkołę niepubliczną jest – oprócz złożenia wniosku i stosownych informacji o planowanej liczbie uczniów – legitymowanie się "osoby prowadzącej" wpisem do ewidencji prowadzonej przez właściwy organ na podstawie art. 82 u.s.o. Inaczej mówiąc dotowana szkoła w dacie składnia wniosku i wymaganych informacji o liczbie uczniów oraz pobierania i wydatkowania środków publicznych powinna być wpisana do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Użyte w przepisach art. 90 u.s.o. pojęcie "osoby prowadzącej" należy odnosić do osoby, która uzyskała wpis do ewidencji, a nadto rozpoczęła działalność oświatową, gdyż nie ulega wątpliwości, że dotacja ma charakter celowy i służy subwencjonowaniu szkoły, realizującej cel, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie zaś podmiotu tę szkolę prowadzącego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 227/16). Natomiast o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę lub placówkę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez j.s.t. jest warunkiem sine qua non założenia i prowadzenia szkoły. Wpis do ewidencji jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca przewiduje załatwienie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Zgodnie z art. 82 ust. 4 u.s.o. o odmowie wpisu do ewidencji organ orzeka decyzją, od której odwołanie przysługuje do kuratora oświaty (art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.s.o.). Wymieniony przepis w sposób enumeratywny określa przesłanki odmowy wpisu, do których należą niekompletność wniosku pod względem formalnym oraz sprzeczność statutu z prawem. Przed wydaniem decyzji odmownej należy wezwać wnioskodawcę na piśmie, wyznaczając odpowiedni termin do uzupełnienia lub poprawienia zgłoszenia bądź zmiany statutu. Przepis art. 82 ust. 5 u.s.o. nakłada na organ prowadzący obowiązek stałego aktualizowania danych. Forma wniosku o wpis zmiany oraz tryb i terminy dokonania stosowanego uzupełnienia danych ujawnionych w ewidencji są analogiczne jak w przypadku wpisu. Wynika to z treści art. 84 ust. 5 u.s.o., zgodnie z którą: "Osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi, o którym mowa w st. 1 i 1a, w ciągi 14 dni zmiany danych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2–4 stosuje się odpowiednio". Należy także zauważyć, że o ile dokonanie wnioskowanego wpisu (zmiany wpisu) jest czynnością materialno-techniczną, to odmowa zmiany treści już istniejącego wpisu do ewidencji, tak samo jak odmowa samego wpisu, wymaga formy decyzji administracyjnej. Odesłanie do odpowiedniego stosowania ust. 2–4 art. 82 u.s.o. oznacza, że wpisu następczego (wpisu zmiany danych) dokonuje się na zasadach przewidzianych do wpisu pierwotnego (szkoły nowo tworzonej, zob. M. Pilich, Komentarz do art. 82 ustawy o systemie oświaty). Zatem przepis art. 82 ust. 4 u.s.o. stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej wpisu, jak również decyzji odmawiającej wpisu zmiany danych. Należy w tym miejscu zauważyć, że wpis do ewidencji oraz wpis zmiany danych są wprawdzie czynnością materialno-techniczną, ale czynnością z zakresu administracji publicznej, dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawego powinna następować w formie, umożliwiającej stronie obronę jej interesów – poprzez jej uchylenie w drodze decyzji przy zastosowaniu – na zasadzie analogi art. 83 ust. 4 u.s.o., przewidującego odmowę dokonania wpisu do ewidencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Koniecznym jednak warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy jest do jej załatwienia. Przenosząc te uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wskazuje w jakiej formie następuje przekazanie uprawnień do prowadzenia szkoły, w szczególności zaś brak jest wymogu zawierania umowy cywilnoprawnej w tym zakresie. Sam charakter niepubliczny szkoły lub placówki nie przesądza o tym, że wymagane są w tej kwestii umowy cywilnoprawne. Zgodnie, bowiem z ustaloną już linią orzeczniczą, oświata i kształcenie stanowią zadania publiczne. Zarówno wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jaki i zmiana wpisu są czynnościami materialno-technicznymi z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 82 ust. 5 u.s.o. nie przewiduje sposobu zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wskazując jedynie, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi ewidencyjnemu, w ciągu 14 dni zmiany danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2–4 stosuje się odpowiednio. Jak zasadnie zauważył autor skargi kasacyjnej nie jest tu wymagana jakakolwiek szczególna forma. Ponadto organ prowadzący ewidencję w przypadku gdyby nowy podmiot prowadzący szkołę nie spełniał wymogów określonych w art. 82 ust. 2 u.s.o., ma możliwość ingerowania w proces zmian poprzez wydanie decyzji odmownej. Zasadnie podnosi skarżący, że kolejnym argumentem świadczącym o tym, iż przekazanie szkoły nie ma charakteru cywilnoprawnego jest to, że w drodze tej umowy nie dochodzi do wyłączenia administracyjnej kontroli nad przedmiotem umowy, albowiem organ administracji z urzędu powiadamia kuratora oświaty o zmianie osoby prowadzącej szkołę, tak aby ten mógł we właściwy sposób realizować zadnia wynikające ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego, zatem nowy organ prowadzący szkołę poddaje się reżimowi i rygorom prawa administracyjnego (ustawie o systemie oświaty). Ma rację zatem skarżący kasacyjnie wywodząc, że skoro w wyniku przekazania uprawnień do prowadzenia szkoły dokonana została czynność materialno-techniczna w postaci zmiany wpisu, to taki akt należy zakwalifikować do zakresu prawa administracyjnego i brak jest podstaw, aby do tej czynności miał zastosowanie art. 210 § 1 k.s.h. Przepis ten ma zastosowanie do czynności cywilnoprawnych i sporów mogących występować pomiędzy spółką a członkiem zarządu. Należy podkreślić, że odesłanie w art. 82 ust. 5 u.s.o., do odpowiedniego stosowania ust. 2–4 tego przepisu oznacza, że wpisu zmiany danych dokonuje się na takich samych zasadach co wpisu szkoły nowo tworzonej. Niewątpliwie wpis do ewidencji szkół (placówek) niepublicznych jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Zatem przed dokonaniem zmiany wpisu organ prowadzący ewidencję był zobowiązany do zbadania prawidłowości oznaczenia osoby zamierzającej prowadzić szkołę. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowego oznaczenia organu prowadzącego, organ ewidencyjny zobowiązany był do wydania decyzji odmownej. Ewidencja szkół i placówek niepublicznych spełnia doniosłą funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce. Brak wydania decyzji odmawiającej wpisu zmiany danych oznacza, że organ ewidencyjny nie miał wątpliwości co do oznaczenia nowego organu osoby zamierzającej prowadzić szkoły, tj. E sp. z o.o. W świetle postanowień u.s.o. organ administracji jedynie potwierdza stosowną zmianę przejścia uprawnień organu prowadzącego szkoły, nie kreując tych uprawnień (deklaratoryjny charakter zmiany wpisu), to jednak obowiązany jest sprawdzić czy podane we wniosku o wpis zmiany zawierają dane wymienione w ust. 2 art. 82 u.s.o. i czy są prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie organ nie odmówił zmiany treści już istniejącego wpisu, co oznacza, że w dacie zgłoszenia zmian nie miał wątpliwości co do skuteczności przekazania uprawnień do prowadzenia szkół przez Z. C. na rzecz spółki E i w rezultacie zmiany podmiotu prowadzącego szkoły. Zasadnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że organ administracji jedynie potwierdza stosowną zmianę przejścia uprawnień, jednakże nie zwalnia go to z obowiązku zbadania przesłanek żądania wpisu, tj. danych wymienionych w ust. 2 art. 82 u.s.o., o czym stanowi sformułowanie "stosuje się odpowiednio przepisy ust. 2–4". Bez tego sformułowania nie było by podstaw do wydania decyzji odmownej w stosunku do osoby prowadzącej szkołę lub placówkę. Przepis art. 84 ust. 4 u.s.o. stanowi bowiem podstawę prawną wydania decyzji odmownej w ściśle określonych przypadkach m.in. jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 tego artykułu i mimo wezwania nie zostało ono uzupełnione w wyznaczonym terminie. Należy zauważyć że zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 1 u.s.o., zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsce zamieszkania lub siedziby. Natomiast brak jest wyraźnej wzmianki o potrzebie załączenia określonych dokumentów potwierdzających te dane. Niemniej jednak wykładnia funkcjonalna skłania do postawienia tezy, że istnienie i forma osoby prawnej (spółki z o.o.), powinny być potwierdzone odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego. Autor skargi kasacyjnej zasadnie wywodzi mając na uwadze treść omawianej regulacji, że jeżeli przyjąć, iż faktycznie przekazanie uprawnień do prowadzenia szkół mieści się w kategorii cywilnych czynności prawnych, to organ ewidencyjny winien był odmówić zmian w ewidencji już na etapie wniosku o zmianę organu prowadzącego. Co więcej organ zweryfikował dokumenty organu prowadzącego i dokonał stosownych zmian w ewidencji oraz wydał zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji. Zaświadczenie wydane wskutek zgłoszonych zmian co do osoby prowadzącej szkoły nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Bez wątpienia o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Wpis ten jest koniecznym warunkiem do uzyskania dotacji, o której mowa w art. 90 u.s.o. Nie można zatem twierdzić, że dotacje zostały przyznane bez podstawy prawnej, w sytuacji w której taką podstawą były zweryfikowane dokumenty organu prowadzącego, wydane stosowne zaświadczenie i składane wnioski, które były w pełni aprobowane przez organ administracyjny.

Sąd I instancji nie rozpoznał zatem istoty sprawy koncentrując się jedynie na cywilnoprawnym charakterze umowy przekazania uprawnień organu prowadzącego szkołę. Pominął ze zmiana organu prowadzącego jest czynnością z zakresu prawa administracyjnego. Uszło uwadze WSA, że podstawą do przyznania dotacji stanowią przepisy ustawy o systemie oświaty i w tym aspekcie Sąd nie dokonał legalności zaskarżonej decyzji. Bowiem o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Dotowane szkoły w dacie udzielenia dotacji były wpisane do ewidencji prowadzonej przez właściwy organ na podstawie art. 82 u.s.o. Zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni uzasadnione.

Ma również rację strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., w którym sformułowana jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ dokonując wpisu zmian osoby prowadzącej szkoły, wydając zaświadczenie oraz przyznając dotacje przez okres kolejnych utwierdził stronę w przekonaniu o prawidłowości jej działań. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół podstawy prawnej udzielenia dotacji oświatowej na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty. Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej organ miał możliwość wydania decyzji odmownej uznając oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę za błędne stosownie do art. 84 ust. 5 u.s.o. Skoro tego nie uczynił nie może ewentualnych swoich błędów przerzucać na stronę twierdząc, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. okazał się uzasadniony.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie nieprawidłowości wydatkowania środków publicznych pochodzących z udzielonej dotacji (pkt 3), jakkolwiek podniesione zasadnie, nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu skargi WSA w Lublinie zajmie się zagadnieniami: istnienia podstawy prawnej udzielenia dotacji mając na względzie regulację zawartą w art. 82 i 90 ust. 3 u.s.o., przyjmując wykładnię omawianych przepisów zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście poczynionych rozważań.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 oraz § 14 ust 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).