Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1155/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 4 a i b, art. 66 ust. 4-5,
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2009 nr 37 poz 286
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja określona w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1155/10

Uzasadnienie

Okręgowa Rada Adwokacka w [...], w powołaniu się na przepisy art. 66 ust. 1 pkt 4 a) i b), art. 66 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058) w związku ze stanem prawnym obowiązującym od 25 marca 2009 r. tj. od wejścia w życie ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286), uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r. odmówiła L.K. wpisania na listę adwokatów Izby [...].

Uchwałę podjęto w następujących ustaleniach;

Wnioskiem złożonym [...] marca 2009 r. L. K. wystąpiła po raz drugi (uprzednio wnioskowała o wpis na listę adwokatów [...] sierpnia 2008 r. i uchwałą ORA w [...] Rada również odmówiła wpisu uchwałą z [...] stycznia 2009 r., której to uchwały kandydatka nie zaskarżyła) o wpis na listę adwokatów w trybie art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) ustawy Prawo o adwokaturze, bez wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu.

We wniosku wskazała na ukończenie we wrześniu 2008 r. aplikacji sądowej i zdaniu egzaminu sędziowskiego. Po ukończeniu w 2002 r. studiów na Wydziale Prawa i Administracji [...] przez pół roku współpracowała z Kancelarią Adwokacką adw. E. M. w R. Od [...] stycznia 2006 r. do [...] maja 2008 r. (29 miesięcy), na podstawie umowy o dzieło, odbyła praktykę w tej kancelarii. Od [...] maja 2009 r. do złożenia wniosku, na podstawie umowy zlecenia, współpracuje z Kancelarią Prawną P. & Wspólnicy sp. k. w R.

Do wniosku załączono kwestionariusz osobowy, przedstawienie doświadczeń zawodowych, z którego wynika praktyka opisana we wniosku oraz to, że kandydatka od stycznia 2007 r. do dnia złożenia wniosku współpracowała z Instytutem Partnerstwa Publiczno - Prywatnego w W. w zakresie sporządzania projektów przygotowywanych przez Instytut, wydawania opinii prawnych, przygotowywania projektów umów i monitorowania obsługi prawnej klientów. Od stycznia 2006 r. do maja 2008 r., na podstawie umowy o dzieło, współpracowała z Kancelarią Adwokacką M. S. w R. sporządzając pisemne i ustne opinie prawne, przygotowując pisma procesowe i udzielając porad prawnych. do wniosku załączono również rekomendację Instytutu Partnerstwa Publiczno - Prywatnego w W., adwokata E. M. wskazując jednocześnie na inne osoby mogące udzielić opinii o wnioskodawczyni.

W tych ustaleniach podjęta została wymieniona na wstępie uchwała, w której Okręgowa Rada Adwokacka w [...] stwierdziła, że L. K. od [...] października 2005 r. do [...] września 2008 r. odbyła pozaetatową aplikacje sądową. W tym okresie od listopada 2005 r. do kwietnia 2006 r. (pięć miesięcy) była związana z kancelarią adw. E. M., na co nie złożono umowy pisemnej, określony przez kandydatkę okres jako "staż" polegał na obserwowaniu zasad praktycznego funkcjonowania kancelarii. Od stycznia 2005 r. do maja 2008 r. kandydatka była związana umową o dzieło na czas oznaczony z kancelarią adw. M. S., przygotowując projekty pism procesowych, umów i opinii prawnych. Od [...] maja 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. związana była umową na czas oznaczony umową zlecenia z Kancelarią Prawną P. & Wspólnicy sp. k. w R., w której jedynym udziałowcem był adw. T. P., przygotowując projekty pism procesowych, umów i opinii prawnych. Od [...] stycznia 2009 r. nadal współpracuje z tą kancelarią, lecz współpraca ta nie ma formy pisemnej.

W rozmowie z L. K. ORA w [...] ustaliła, że w kancelarii adw. M. S. kandydatka (otrzymując jednorazowe kwotę 14 500 zł) otrzymywała miesięcznie wynagrodzenie 500 zł bywając w kancelarii 3-4 razy w tygodniu po ok. 4 godziny, chociaż zdarzały się tygodnie, w których w ogóle w tej kancelarii nie bywała, łącząc obowiązki wykonywane w kancelarii z zajęciami pozaetatowej aplikacji sądowej. W kancelarii T. P. wykonywała obowiązki średnio w wymiarze 2 dni w tygodniu, a od października 2008 r. (po złożeniu egzaminu sędziowskiego) w wymiarze 3-4 dni w tygodniu.

Zgodnie z tymi ustaleniami ORA w [...], na podstawie wymienionych w uchwale przepisów stwierdziła, że okres trzyletni kandydatki podlega proporcjonalnemu wydłużeniu, zaś aplikacja pozaetatowa zaliczana jest za każdy jej miesiąc w wymiarze ¼ miesiąca. Stosując te zasady ORA w [...] nie zaliczyła L. K. pięciomiesięcznego "stażu" w kancelarii adw. E. M. stwierdzając, że obserwowanie zasad praktycznego funkcjonowania tej kancelarii nie spełnia wymagania wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Natomiast wymiar czynności wykonywanych w kancelariach adw. M. S. i adw. T. P. nie przekracza ½ etatu, gdyż zgodnie ze stwierdzeniem kandydatki pracowała w tych kancelariach od 8 do 16 godzin tygodniowo otrzymując wynagrodzenie na poziomie 500 zł miesięcznie. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] miała również na względzie fakt, że kandydatka musiała łączyć obowiązki w kancelariach z przygotowaniem się do egzaminu sędziowskiego, opieką nad dzieckiem i przejazdami z K. do R..

Po zsumowaniu okresów wymaganych do trzyletniego okresu praktyki wyliczono, że praktyka ta wyniosła 30,5 miesiąca (9 miesięcy aplikacji sądowej, 7 miesięcy jako połowa 14 miesięcy umowy w kancelariach adw. T. P. i 14,5 miesięcy jako połowa z 29 miesięcy umowy z kancelarią adw. M. S.). ORA w [...], wskazując na art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) Prawa o adwokaturze, nie wzięła pod uwagę innych wykazywanych przez kandydatkę praktyk związanych ze świadczeniem pomocy prawnej.

Od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] L. K. złożyła odwołanie, zarzucając błędną wykładnię art. 66 ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze. Wskazując na przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 a) i pkt b) oraz na art. 66 ust. 5 tej ustawy podkreślała, że okres pozaetatowej aplikacji (36 miesięcy) powinien zostać zaliczony do wymaganego okresu trzyletniego w wymiarze 9 miesięcy. Ponadto do okresu tego powinien zostać zaliczony okres 37 miesięcy praktyki w kancelarii adwokackiej, a nie połowa tego okresu. Zdaniem skarżącej błędne było zaliczenie jej jedynie połowy wymienionego okresu, gdyż kwestia etatu nie odnosi się do umów cywilnoprawnych, a w konsekwencji również nie można do takich umów stosować wymagań czasu pracy z umów o pracę. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazała na przepis art. 66 zmieniony przez ustawę z dnia [...] lutego 2009 r. podkreślając, że okres pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej nie podlega ograniczeniom tak jak okres pracy na podstawie umowy o pracę.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Zwracając uwagę na przepis art. 66 ust. 4 ustawy organ administracji stwierdził, że ustawodawca w tym przepisie przywołał w całości regulację z art. 66 ust. 1 pkt 4, przez co należy rozumieć, że wykonywanie pracy to takie samo pełnienie obowiązków ze stosunku pracy, jak i z umów cywilnoprawnych. Nie można zatem przyjąć, że wykonujący obowiązki ze stosunku pracy będzie musiał legitymować się pełnym wymiarem etatowym, a wykonujący te same obowiązki ze stosunku zlecenia, czy umowy o dzieło, będzie mógł pracować np. tylko 1 godzinę tygodniową dla spełnienia warunku wykonywania praktyki przez okres 3 lat. Organ zauważył, że skarżąca nie podjęła polemiki w zakresie nieprawidłowego wyliczenia obniżonego okresu pracy wskazując jedynie, że część czynności wykonywała w domu do "późnych godzin nocnych". Prezydium NRA podkreślało, że ORA w [...] zaliczyła skarżącej okres 6 miesięcy (od stycznia do czerwca 2009 r.) pomimo nie udokumentowania umową pisemną zatrudnienia, przy jednoczesnym braku dokumentacji podatkowej i pominięcia tego okresu przez skarżącą we wniosku, co powinno faktycznie doprowadzić do nieuwzględnienia tego okresu praktyki o ten okres.

L. K. złożyła odwołanie od powyższej uchwały, zarzucając tej uchwale również błędną wykładnię art. 66 ust. 4 Prawa o adwokaturze.

Powtarzając argumentację zawartą w uprzednim odwołaniu skarżąca stwierdzała, że wykonując pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej nie chodzi o świadczenie pracy w określonym wymiarze godzinowym, lecz o osiągnięcie rezultatu. Dlatego do umów cywilnoprawnych nie można odnosić pojęcia "czasu pracy" z umów o pracę. Ustawodawca bowiem wyraźnie rozgraniczył umowy o pracę od umów cywilnoprawnych, a nie dając żadnych wytycznych dotyczących skracania bądź niepełnego zaliczania okresów z umów cywilnych uznał, że okres pracy na podstawie tych umów należy zaliczać w całości.

Odnosząc się do powołanego w uchwale okresu pracy, a pominiętego we wniosku, skarżąca podkreślała, że celowo nie powoływała się na ten okres pracy, ponieważ zmienia się on z każdym miesiącem i nie powinien mieć istotnego znaczenia wobec wykazania pozostałego okresu zatrudnienia wystarczającego dla uzyskania wpisu.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i wpisał L. K. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...].

Minister nie podzielił stanowiska Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej co do tego, że z treści art. 66 ust. 4 Prawa o adwokaturze, w związku z rzekomym nierównym traktowaniem wszystkich kandydatów wynika, iż okres pracy wykonywany na podstawie umowy cywilnoprawnej podlega wydłużeniu tak jak okres wykonywania pracy (praktyki) na podstawie umowy o pracę. Zdaniem organu administracji przepis art. 66 ust. 4 ustawy, przez sformułowanie "wykonywanie pracy", zawęża możliwość stosowania zasady proporcjonalności wyłącznie do przypadków wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę. Podkreślano, że wykonywanie czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej nie jest zatrudnieniem w rozumieniu art. 2 Kodeksu prawy. Czynności te regulują przepisy Kodeksu cywilnego dlatego nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Ustawodawca w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy rozróżniając umowy o prace od umów cywilnoprawnych wiąże z tymi zdarzeniami odmienne skutki prawne od wymienionych w art. 66 ust. 4.

Wskazując na wyliczenia okresów praktyki skarżącej przez Prezydium NRA i ORA w [...], organ administracji stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącej, opartego na art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy, rozróżnienia tych dwóch rodzajów umów w kontekście zaliczenia okresów pracy wykonywanych na ich podstawie. W tym miejscu powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2002 r. (SK 20/00) wymagający, w przypadku niedookreśloności pewnych przesłanek podjęcia decyzji, przedstawienia przez organ administracji pełnej i przekonywującej argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu. W ocenie organu administracji obie uchwały nie spełniają tego warunku i zostały wydane z błędną interpretacją art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy Prawo o adwokaturze. Jednocześnie analiza zgromadzonego materiału dowodowego dawała podstawę do orzeczenia co do istoty sprawy.

Przedstawiając poszczególne okresy zatrudnienia skarżącej, w tym również jej okres współpracy z Instytutem Partnerstwa Publiczno - Prywatnego w W. w ocenie organu administracji L. K. spełniła wszystkie przesłanki do wpisu na listę adwokatów w tym wykazała okres wymaganej praktyki z art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając decyzji błędną wykładnię art. 66 ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze oraz naruszenie art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 6a w zakresie stwierdzenia uprawnień Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 66 ust. 4 ustawy Prezydium NRA stało na stanowisku, że zwrot użyty w tym przepisie "wykonywanie pracy" należy rozumieć jako wykonywanie pracy na podstawie umowy o pracę oraz na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło, na co wskazują przepisy art. 304 ust. 1 kp lub art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zaliczające wykonywanie pracy także na podstawie stosunków prawa cywilnego. Ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy posłużył się zwrotem "wykonywanie czynności" "na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej", co w ocenie skarżącego zawiera się w ogólnym stwierdzeniu "wykonywanie pracy". Dlatego wszystkie okresy "wykonywania pracy" na podstawie umowy o pracę i umów cywilnoprawnych podlegają proporcjonalnemu wydłużeniu zgodnie z art. 66 ust. 4 Prawa o adwokaturze, także z tego względu, iż brak jest uzasadnienia dla swoistego premiowania praktyki wykonywanej na podstawie umów cywilnoprawnych.

Omawiając naruszenie kompetencji przez Ministra Sprawiedliwości, przez wpisanie L. K. na listę adwokatów, skarżący zarzucił podjęcie decyzji w tym zakresie bez podstawy prawnej w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 68 ust. 6a ustawy oraz naruszenie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organy samorządu adwokackiego zostały zobowiązane do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez członków samorządu oraz do sprawowania nadzoru nad poziomem merytorycznym i etycznym swoich członków. Fundamentalną zasadą samorządności jest niezależność samorządu adwokackiego. Zgodnie z tą zasadą wyrażoną w art. 68 ust. 2 oraz ust. 4 Prawa o adwokaturze wpisu na listę adwokatów oraz skreślenia z tej listy dokonuje właściwa okręgowa rada adwokacka. Nie jest zatem możliwe dokonanie wpisu na tę listę przez Ministra Sprawiedliwości. Zdaniem skarżącej przepisy art. 68 ust. 6a i 6b ustawy nie mogą naruszać konstytucyjnych uprawnień i obowiązków samorządu adwokackiego o sprawowaniu pieczy nad samorządem, a nadzór Ministra Sprawiedliwości nie może przyjmować dowolnej formy ograniczającej samorządność i niezależność adwokatury naruszającej ustawowe uprawnienia organów adwokatury w przedmiocie dokonywania wpisu na listę adwokatów. Kompetencje nadzorcze Ministra Sprawiedliwości ograniczone są do badania legalności uchwał podejmowanych przez organy adwokatury i sprowadzają się w tym zakresie do ewentualnych decyzji kasacyjnych. Dlatego w tej części skarżąca wnioskowała o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w przedmiocie wykładni art. 66 ust. 4 Prawa o adwokaturze oraz wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego organ administracji uznał się za właściwy do dokonania wpisu na listę adwokatów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości co do zawężenia stosowania zasady proporcjonalności wyrażonej w przepisie art. 66 ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze. Wykonywanie czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej, określonych w art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy, nie może być tożsame z wykonywaniem tych czynności na podstawie umowy o pracę. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy wyraźnie rozgranicza czynności wykonywane w oparciu o te dwa rodzaje umów. O ile bowiem umowa o pracę poddaje się analizie co do czasu poświeconego przez pracownika na wykonywanie czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, o tyle umowa cywilnoprawna, co do czasu poświęconego na wykonanie tych czynności, jest nieweryfikowalna. Wydaje się być truizmem przekonywanie adwokatów, że czas jaki poświęcają na konkretną sprawę nie zawiera się wyłącznie w czasie jaki spędzają w kancelarii, a przecież zawód ten wykonywany jest również według zasad normowanych przez przepisy o zleceniu, czyli według takich samych przepisów, na podstawie których czynności wskazane przez przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy wykonywała również L. K. Jak podkreślała uczestniczka postępowania, czas jaki poświęcała na zadania które jej zlecano nie ograniczał się wyłącznie do pobytu w kancelarii adwokackiej, gdyż często pracowała nawet do późnych godzin nocnych również w domu. Jej zadaniem było rozwiązanie konkretnego problemu, a nie praca od godziny do godziny. Tym bowiem różni się praca na podstawie umowy o pracę od pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, że ta pierwsza kończy się o określonej godzinie przez pracodawcę, natomiast druga na wykonaniu zleconego zadania. Zatem i czynności wykonywane zgodnie z umowa cywilnoprawną nie kończą się z upływem określonej godziny pobytu w miejscu pracy. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku o prawidłowości interpretacji wskazanych przepisów przez Ministra Sprawiedliwości.

Według art. 68 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze wpis na listę adwokatów osoby, o której mowa w art. 66 ust. 1, następuje na jej wniosek, na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia wniosku o wpis.

Z konstrukcji prawnej wpisu na listę adwokatów przyjętej w art. 68 powołanej ustawy wynika, że wykonywanie zawodu adwokata, a zatem przyznanie tego uprawnienia jednostce, oparte jest na autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez właściwy organ - okręgową radę adwokacką. Prawo o adwokaturze przyjmuje w tym zakresie klasyczne rozwiązanie materialnego prawa administracyjnego: przyznanie uprawnienia jednostce następuje w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej. Stanowisko to potwierdzają następne przepisy art. 68 ustawy (ust. 4 i ust. 5) określające uprawnienia okręgowej rady adwokackiej do odmowy wpisu oraz nakładające na nią obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wpisu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wpis.

Realizując konstytucyjną zasadę decentralizacji, państwo rezygnuje z wykonywania zadań publicznych przez własne organy i przyznaje kompetencje do ich realizacji innym podmiotom, np. samorządowi zawodowemu (E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 212). W układzie decentralistycznym państwo zastrzega sobie prawo do sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zdecentralizowanych zadań publicznych. W układzie ustrojowego prawa przyznane Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje do wyrażania sprzeciwu co do dokonania wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich należy zakwalifikować do kompetencji nadzorczej wobec podmiotu zdecentralizowanego: samorządu zawodowego (art. 3 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze). Taka kwalifikacja sprzeciwu ma określone konsekwencje prawne. W układzie zdecentralizowanym stosowanie środków przez organ państwowy jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepis prawa daje podstawy prawne do ich stosowania, przy czym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca granice ingerencji nadzorczej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. wydana w sprawie II GSP 4/08). Uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów nie wynika z przepisu art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze, który stanowi, że od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Przepis ten precyzuje jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego), a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu tego odwołania, gdyż regulacje szczególne ustawy Prawo o adwokaturze nie dają Ministrowi w tym zakresie możliwości zastosowania reformacji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym organ nadzoru, badając legalność uchwał organów samorządu adwokackiego i stwierdzając naruszenie prawa, może działać wyłącznie kasacyjnie. Dokonując zatem wpisu na listę adwokatów bez podstawy prawnej Minister Sprawiedliwości spełnił przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu w zakresie i formach określonych ustawą. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjne w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie K 4/08, pojęcie nadzoru zostało zdefiniowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2009 r. wydanym w sprawie K 45/07 (OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3), w kontekście zwierzchniego nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów. We wspomnianym wyroku (K 45/07) Trybunał stwierdził, że najczęściej określenia "nadzór" używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca i tylko w celach określonych przez te przepisy. Nadzór bowiem nie implikuje istnienia relacji hierarchicznego podporządkowania podmiotu nadzorowanego temu organowi, który nadzór sprawuje. Wyraźnie o nadzorze Ministra Sprawiedliwości stanowi obowiązujący nadal art. 8a ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze, który przewiduje ministerialny nadzór nad wykonywaniem przez okręgowe rady adwokackie kontroli spełniania przez adwokatów obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy świadczeniu pomocy prawnej. Minister Sprawiedliwości może również w ramach nadzoru wystąpić do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izby adwokatury (art. 14 ust. 1), zwrócić się do Krajowego Zjazdu Adwokatury lub do Naczelnej Rady Adwokackiej o podjęcie uchwały w określonej sprawie należącej do ich właściwości (art. 15), zgłosić sprzeciw od wpisu na listę adwokatów i aplikantów adwokackich (art. 69a), odwołać się od orzeczeń i postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne (art. 88a), jak również uzyskać wgląd do akt w każdym stadium postępowania dyscyplinarnego (art. 95b). Jednakże konkretne działania nadzorcze Ministra Sprawiedliwości nie mogą być podejmowane na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, choć przepis ten wyznacza ich granice. Spełnia on tym samym funkcję gwarancyjną, uniemożliwiając Ministrowi Sprawiedliwości sprawowanie nadzoru nad samorządem zawodowym adwokatów wedle własnego uznania i w zakresie, jaki uzna za stosowny. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, w treści art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze należy dostrzegać wyraźne nawiązanie do zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy państwowe mogą działać wyłącznie na podstawie prawa i w jego graniach. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy nie tylko powtarza tę zasadę konstytucyjną, lecz także dodatkowo wymaga, by podstawa prawna działań nadzorczych Ministra Sprawiedliwości miała rangę ustawową. Wymieniony przepis odsyła w odniesieniu do zakresu i formy sprawowania nadzoru do uregulowań ustawowych. Nie określa on zatem ogólnych zasad sprawowania nadzoru, lecz odsyła do przepisów precyzujących zakres i formę sprawowania konkretnych kompetencji nadzorczych. Tym samym uniemożliwia on Ministrowi Sprawiedliwości podejmowanie tego rodzaju działań nadzorczych, których zakres i forma nie są ustawowo określone przepisami ustawy Prawo o adwokaturze. Gdyby art. 3 ust. 2 tej ustawy formułował ogólne warunki sprawowania nadzoru, nie odsyłając w tym zakresie do innych przepisów ustawowych, mógłby być odczytywany jako podstawa prawna dowolnych działań nadzorczych Ministra, które warunki te realizują. Należy jednocześnie zauważyć, że żaden przepis ustawy Prawo o adwokaturze, w tym również art. 3 ust. 2, nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów, w szczególności w zakresie dokonywania wpisu na listę adwokatów.

Prawo o adwokaturze zawiera regulację materialnoprawną wykonywania zawodu adwokata regulując przesłanki materialnoprawne przyznania jednostce prawa wykonywania zawodu adwokata (Dział V. Wpis na listę adwokatów) i przesłanki utraty prawa wykonywania tego zawodu (Dział VI. Skreślenie z listy adwokatów). Z art. 68 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że kompetencja do przyznania uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata przysługuje wyłącznie okręgowej radzie adwokackiej.

Jak już nadmieniono Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 69a ustawy Prawo o adwokaturze, w realizacji swoich kompetencji nadzorczych, może zgłosić sprzeciw wobec dokonania wpisu na listę adwokatów. K.M. Ziemski podkreśla, że "(...) w każdym przypadku organ przesądzić musi, czy wyrazić sprzeciw, prowadząc w tym celu stosowne ustalenia. Występuje zatem zawsze etap rozstrzygnięcia poprzedzający wydanie sprzeciwu bądź rezygnację z wyrażenia sprzeciwu czy też zaniechanie wyrażenia sprzeciwu. Wyłącznie jednak w przypadku, gdy organ zamierza się sprzeciwić (wyrazić sprzeciw), zapada rozstrzygnięcie przybierające postać decyzji. Załatwienie sprawy, w przypadku gdy organ wyraża sprzeciw, następuje w drodze wydania aktu administracyjnego przybierającego postać decyzji, natomiast w pozostałych przypadkach (tj. gdy organ nie zamierza wyrazić sprzeciwu) organ nie ma kompetencji do wydania aktu administracyjnego ani też dokonania jakiejkolwiek innej czynności, w tym czynności materialno-technicznej. Nie można, jak się zdaje, przyjąć, że milczenie jest postacią dorozumianą aktu administracyjnego. Sprawa bowiem jest już w takich przypadkach załatwiona (rozstrzygnięta decyzją o wpisie), i to ostatecznie - w tym przypadku przez organ samorządu adwokackiego, a Minister Sprawiedliwości nie ma kompetencji do pozytywnego zakończenia sprawy (wydania decyzji stwierdzającej, że nie wnosi sprzeciwu)" (K.M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 291).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wpisu na listę adwokatów przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości tylko o tyle, o ile okręgowa rada adwokacka podejmie uchwałę o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Nadzór Ministra Sprawiedliwości nad działalnością samorządu zawodowego adwokatów nie jest bowiem przedmiotowo tak szeroki jak nadzór tego organu nad działalnością administracyjną sądów czy działalnością komorników i notariuszy. Sprawowany on jest tylko w niezbędnym zakresie, co wynika z niezależności przypisywanej przedstawicielom tzw. wolnych zawodów i samorządom zawodowym, które ich reprezentują.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.