Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1364/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 2 pkt 2 , art. 200, 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Tomasz Wykowski Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skarg M. L. i Starosty Powiatu [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz M. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Starosty Powiatu [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] , Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] i Starosty Powiatu [...] , od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Pismem z 3 października 2014 r. H. Ł. i M. Ł., złożyli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., powołując się na wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnieśli, że ww. decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujący w dacie jej wydania miejscowy plan zagospodarowania wsi [...] nie przewidywał na działce nr [...] realizacji celu publicznego w postaci wykonania nowego koryta rzeki [...]. Powyższy wniosek skarżących Wojewoda [...] , w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał do rozpatrzenia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we [...] .

Decyzją z [...] marca 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we [...] :

1) stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2005 r., w części dotyczącej udzielenia [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki [...] na odcinku km 15+226-M6+363 dla potrzeb regulacji stosunków wodnych w dolinie oraz ochrony przed powodzią m. [...] (pkt I ppkt 2 lit. a pozwolenia),

2) w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu [...] .

[...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] oraz Starosta Powiatu [...] wnieśli do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we [...] z [...] marca 2015 r.

Decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...] , Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we [...] z [...] marca 2015 r. w całości i nie stwierdził nieważności przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2817/15, tut. Sąd, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżących, uchylił decyzję Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2015 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy: nie rozpatrzył sprawy ponownie, ograniczając się wyłącznie do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji; nie ustalił stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazał dowodów, na podstawie których kluczowe dla sprawy ustalenia zostały poczynione.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrzył ponownie odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] oraz Starosty [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we [...] z [...] marca 2015 r., uchylając tę decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z 12 sierpnia 2016 r. H. Ł. i M. Ł., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu skargę na ww. decyzję Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2016 r.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2338/16, uchylono zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2016 r. Sąd stanął na stanowisku, że zasadnicze znaczenie w sprawie miała konieczność rozstrzygnięcia, czy kwestionowane pozwolenie wodnoprawne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na rażącym naruszeniu art.125 pkt 2 Prawa wodnego, w myśl którego to przepisu pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że nie można wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zwrócono jednocześnie uwagę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Z kolei pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi więc być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to zatem, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że wydanie przezeń merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii legalności kwestionowanego pozwolenia (tj. utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej, ewentualnie jej zreformowanie) było możliwe, w tym w szczególności, że ewentualnych uchybień organu I instancji w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Ponadto organ odwoławczy po raz kolejny miał zaniechać dokonania samodzielnych, skonkretyzowanych i czytelnych ustaleń na temat przeznaczenia działki skarżących, wynikającego z planu miejscowego. Sąd nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego, że ocenę organu I instancji, co do naruszenia przez pozwolenie zapisów, planu dyskwalifikuje sam fakt, iż w swojej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej nie wskazał, "jaki konkretny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został naruszony i jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w tej konkretnej sprawie zachodzi "rażące" naruszenie prawa", ponieważ ze stanowiska ww. organu wynika wyraźnie, że pozwolenie narusza zapis planu, ustanawiający dla przedmiotowego terenu (symbol "RR") funkcję wiodącą w postaci lokalizacji ośrodka obsługi i produkcji rybackiej w tym lokalizacji stawów hodowlanych. Niepowołanie w tej sytuacji konkretnej numeracji w/w zapisu nie zwalniało organu odwoławczego z obowiązku zarówno jej ustalenia, jak i merytorycznego odniesienia się do w/w oceny (abstrahując od faktu, iż w oczywisty sposób stanowisko DRZGW miało być równoznaczne z wnioskiem, iż doszło naruszenia § 4 pkt 7 planu). Obowiązków tych organ odwoławczy, w ocenie Sądu, nie dopełnił. Ponadto organ ten nie zawarł w swojej decyzji odrębnego, szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego kwalifikuje dostrzeżoną dysharmonię pomiędzy rozstrzygnięciem pozwolenia a zapisami planu jako rażące naruszenie prawa, choć powyższe zaniechanie nie stanowiło w ocenie Sądu jakiejkolwiek przeszkody do odczytania intencji organu I instancjo, stojącego na stanowisku, że prowadzenie prac polegających na regulowaniu koryta rzeki (na które zezwolono w pozwoleniu) w oczywisty sposób nie daje się pogodzić z zapisem planu nieprzewidującym takiej formy zagospodarowania terenu, a przewidującym w to miejsce ściśle określony, odmienny sposób jego zagospodarowania (lokalizacja ośrodka obsługi i produkcji rybackiej w tym lokalizacji stawów hodowlanych). Tym samym to uchybienie uzasadnienia decyzji organu I instancji nie miało istotnego wpływu na możliwość ustalenia przesłanek, które doprowadziły organ I instancji do wniosku o rażącym naruszeniu przez pozwolenie (w stosownym zakresie) art. 125 pkt 2 ustawy Prawa wodnego, a więc okoliczności te nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art.138 § 2 k.p.a., a tym samym na organie tym spoczywał obowiązek merytorycznego zweryfikowania ocen organu I instancji. Sąd zwrócił również uwagę, że formułowanie na etapie postępowania odwoławczego wątpliwości dotyczących niekwestionowanej dotąd, zasadniczej okoliczności faktycznej, decydującej bezpośrednio o sensie inicjowania przez skarżących prowadzenia postępowania nadzorczego, winno było być poparte szczegółową argumentacją, bazującą na analizie dokumentacji sprawy, która wykazywałaby nie tylko zasadność tychże wątpliwości, ale również niemożność ich samodzielnego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Na Prezesie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej spoczywał zatem obowiązek jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowa działka została objęta pozwoleniem wodnoprawnym, czy też nie. Organowi odwoławczemu wytknięto także niewykazanie celowości zaleconego organowi I instancji wyjaśnienia okoliczności, czy zajęcie działki skarżących pod koryto rzeki [...] należy wiązać z działaniem sił samej natury (procesy korytotwórcze, zmiany wywołane powodzią), czy też bezpośrednio ze skonsumowaniem pozwolenia wodnoprawnego przez jego adresata. Organ nie wykazał tym samym, że poczynienie zaleconych ustaleń miałoby jakikolwiek wpływ na ocenę tego, czy zapisy pozwolenia wodnoprawnego, dopuszczające przeprowadzenie regulacji ww. rzeki na działce skarżących, naruszają zapisy planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania pozwolenia, czy też nie. Zdaniem Sądu skarżący trafnie podnieśli, że wyrażenie przez poprzedniego właściciela nieruchomości zgody na "zajęcie za odszkodowaniem pasa terenu na wbudowanie koryta rzeki [...] wraz z przebudową wału" i na "odłożenie wg wskazań RSP mas ziemnych w otoczeniu stawu" jest okolicznością pozostającą bez wpływu na ocenę zgodności pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżoną obecnie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ponownie rozpatrzył odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...]oraz Starosty Powiatu [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z [...] marca 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie, Prezes Wód Polskich podniósł w szczególności, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz stosownych przepisów, należało stwierdzić, iż objęta wnioskiem regulacja rzeki [...] nie została wykonana w granicach działki wody oznaczonej jako WP, dla której obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi [...] przewidywał możliwość wykonania takich działań tylko na terenie działki nr [...] , której przeznaczeniem zgodnie z planem była lokalizacja stawów hodowlanych. Z tego powodu należało zgodzić się z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] , że zapis punktu I. ppkt 2 lit. a decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2005 r. jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi [...] .

Organ odwoławczy stwierdził również, że art. 15 ust. 9 Prawa wodnego wymaga łącznego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu oraz wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych lub kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych (regulacji rzeki), ale tylko w przypadku, gdy w wyniku planowanych działań nastąpi zmiana przebiegu linii brzegu, lub gdy ta linia przestanie istnieć (być widoczna) w stanie naturalnym. W tym kontekście wskazano, iż działania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] nie były związane z wykonaniem budowli regulacyjnych, tylko z naturalnym procesem korytowórczym. Ponadto istniejąca na działce nr ew. [...] grobla nie jest urządzeniem regulacyjnym, a pozostałością po zlokalizowanym uprzednio na tej działce stawie, wobec czego linia brzegu nie mogła zostać ustalona ani łącznie z pozwoleniem wodnoprawnym na jej wykonanie, ani jako przebiegająca jej zewnętrzną krawędzią. Organ skonkludował, że punkt I ppkt 2 lit. a decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2005 r., dotyczący udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki [...] nie naruszał przepisów art. 15 ust. 9 Prawa wodnego z 2001 r., dlatego decyzja organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności punkt I. ppkt 2 lit. a decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2005 r. jest prawidłowa, a zarzuty odwołujących nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skargi na ww. decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2019 r. wnieśli M. Ł. oraz Starosta Powiatu [...] .

W pierwszej z ww. skarg zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 125 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), bo kontrolowane w trybie nieważnościowym pozwolenie wodnoprawne, w części obejmującej pkt I ppkt 1) lit. b) i lit. c), miało zostać wydane dla terenu, dla którego zgodnie z planem miejscowym była dopuszczalna lokalizacja ośrodka obsługi i produkcji rybackiej, w tym lokalizacja stawów hodowlanych, dlatego odmowa stwierdzenia nieważności pkt I ppkt 1) lit. b) i lit. c) pozwolenia wodnoprawnego miała być wadliwa;

- naruszenie art 15 ust. 9 Prawa wodnego, bo kontrolowane w trybie nieważnościowym pozwolenie wodnoprawne w części obejmującej pkt I ppkt 1) lit. b) i lit. c) oraz pkt I ppkt 2 lit. a) miały zostać wydane z rażącym naruszeniem tego przepisu, gdyż postępowania o wydanie tego pozwolenia wodnoprawnego nie prowadzono łącznie z postępowaniem w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki [...], choć było to wymagane, bo pozwolenie wodnoprawne w tej części, tj. w pkt I ppkt 1) lit. b) i lit. c) oraz pkt I ppkt 2 lit. a) przewidywało regulację rzeki [...], polegającą na sztucznej zmianie przebiegu jej koryta, tj. jego poprowadzeniu przez teren działki skarżącego nr [...], z nowym sposobem ukształtowania koryta, rozebraniem urządzeń wodnych i z wykonaniem nowych budowli regulacyjnych, stąd też wadliwe miały być fragmenty uzasadnienia decyzji jakoby: "linia brzegu nie mogła zostać ustalona ani łącznie z pozwoleniem wodnoprawnym na jej wykonanie, ani jako przebiegają jej zewnętrzną krawędzią", a "punkt I. ppkt 2 lit. a decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2005 r., dotyczący udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki [...]nie naruszał przepisów art. 15 ust. 9 Prawa wodnego z 2001 r.";

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., bo do zmiany przebiegu rzeki [...] i zajęcia gruntu działki nr [...] nie doszło w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych; ale w wyniku skonsumowania pozwolenia wodnoprawnego, stąd wadliwe miały być fragmenty uzasadnienia decyzji jakoby: "do zmiany przebiegu rzeki [...] i zajęcia gruntu działki nr [...] doszło w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, a celem regulacji tej rzeki było doprowadzenie do stabilizacji dna i brzegów tak ukształtowanego koryta rzeki.", a "działania DZMiUW we [...] nie były związane z wykonaniem budowli regulacyjnych, tylko z naturalnym procesem korytotwórczym";

- naruszenie art. 6 k.p.a., bo decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2017 r. (Nr [...] ) miała nie mieścić się w granicach rozstrzyganej sprawy i nie stanowi źródła prawa, więc jako taka nie mogła był w rozstrzyganej przez organ sprawie normatywnym wzorcem kontroli legalności pozwolenia wodnoprawnego, stąd wadliwe miało być odwoływanie się do decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2017 r. (Nr [...]), która rzekomo zawiera wiążące w sprawie "rozstrzygnięcie Prezesa wydane w kwestii ustalenia linii brzegu dla analizowanego obszaru";

- naruszenie art. 153 p.p.s.a., bo organ miał nie zrealizować wytycznej z wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. (IV SA/Wa 2338/16) w zakresie rozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutu naruszenia art. 15 ust. 9 Prawa wodnego, ponieważ zaniechał jakichkolwiek własnych analiz w tym zakresie, pomimo posiadania w aktach sprawy zarówno samego pozwolenia, jak i operatu wodnoprawnego, stanowiącego podstawę jego wydania, opierając się na wadliwych wyjaśnieniach złożonych przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń wodnych we [...] w piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r.

Na powyższej podstawie wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie uzasadnienia decyzji w zaskarżonym zakresie; zasądzenie kosztów według norm przepisanych; w razie uchylenia decyzji w całości – o zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji w określonym terminie.

W skardze Starosty Powiatu [...] zaskarżonej decyzji zarzucono natomiast naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewystarczające i dostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzących do wadliwego wniosku o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2005 r. i pominięcie okoliczności naturalnej zmiany przebiegu koryta rzeki [...] i zakresu wykonywanych prac na podstawie ww. decyzji z [...] lipca 2005 r.;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r, sygn. akt P 46/13.

Na tej podstawie Starosta Powiatu [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonalności.

W odpowiedzi na wniesione skargi Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o ich oddalenie, podtrzymując wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 6 czerwca 2019 r. M. Ł. podtrzymał złożoną przez siebie skargę oraz zgłoszone w niej zarzuty oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów w postaci: kopii mapy zasadniczej z 1987 r., kopii decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r. (nr [...] ), kopii wykazu zmian danych ewidencyjnych wpisanych do ewidencji [...] października 2004 r. (dziennik nr [...] ), kopii wypisu z rejestru gruntów z 10 stycznia 2006 r. sporządzony dla działki nr [...] , kopii decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 r. (nr I[...] ) zatwierdzającej Projekt budowlany regulacji rzeki [...] wraz z rysunkami, zdjęć wykonanych w marcu 2007 r. i w maju 2019 r., kopii postanowienia o umorzeniu śledztwa z 28 marca 2008 r., kopii pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] z 21 października 2011 r.

Pismem z 16 grudnia 2019 r. M. Ł. wniósł o odrzucenie skargi Starosty Powiatu [...] , ewentualnie o jej oddalenie, powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wskazując, że Starosta Powiatu [...] nie miał legitymacji do zaskarżenia decyzji administracyjnej organu nadzoru, którą organ nadzoru unieważnił decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2005 r.

Przy piśmie z 6 marca 2020 r. M. Ł. prezdstawił kopię fragmentu wyroku Sądu Okręgowego we [...] XII Wydziału Cywilnego z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...] , oddalającego jego powództwo o zapłatę przez Skarb Państwa – Marszałka Województwa [...] odszkodowania tytułem naprawienia szkody wyrządzonej na jego nieruchomości oraz kwoty z tytułu bezumownego korzystania z niej, w związku z realizacją zadania inwestycyjnego – regulacja rzeki [...] . Skarżący wskazał syntetycznie motywy powołanego wyżej orzeczenia sądu powszechnego oraz wyjaśnił, że od lat domaga się stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego z [...] lipca 2005 r., aby móc następnie wzruszyć wydane na jego podstawie pozwolenie budowlane, a w końcu wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej zgodnie z art. 417 § 1 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – uwzględnił skargi, jednakowoż z innych względów niż w nich wskazano. Skargi podlegały bowiem uwzględnieniu, ponieważ działając z urzędu, Sąd stwierdził, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] , zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w całości.

Jak wynika z akt postępowania oraz z zaskarżonej decyzji, w poczet stron postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, a w konsekwencji także do kręgu adresatów jego rozstrzygnięcia zaliczono K. S. . Tymczasem Sądowi przedłożony został akt zgonu, z którego wynika, że K. S. zmarł [...] marca 2016 r. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich została wydana [...] kwietnia 2019 r., oznacza to, że postępowanie przed tym organem było prowadzone wobec osoby zmarłej, do której również skierowano wydaną w sprawie decyzję.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę akceptuje i przyjmuje za własny dominujący w orzecznictwie pogląd, iż skierowanie decyzji do podmiotu zmarłego w trakcie postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i determinuje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., I OSK 952/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 406/08, ONSAiWSA 2010/5/90; czy wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 688/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim okoliczność, że decyzja nie może być skierowana do podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej, co wynika z samej konstrukcji pojęcia strony oraz art. 30 § 1 k.p.a. Pogląd taki podzielany jest także w doktrynie (por. przykładowo M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP Lex Omega). Dodać przy tym można, że na powyższą kwalifikację omawianej wady nie ma wpływu wiedza organu, tudzież jej brak, na temat śmierci strony postępowania, oraz czy stan niewiedzy organu w tym zakresie miał charakter zawiniony (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich z [...] kwietnia 2019 r., poza wskazaną wyżej wadliwością, obarczona jest jeszcze jedną wadą prawną o kwalifikowanym charakterze, na którą słusznie zwrócił uwagę skarżący M. Ł. w piśmie procesowym z 16 grudnia 2019 r., związaną z niedopuszczalnym połączeniem przez Starostę Powiatu [...] w kwestionowanym postępowaniu ról procesowych: organu wydającego decyzję i strony postępowania nadzorczego, w którym ta decyzja jest kontrolowana. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, bez znaczenia jest okoliczność, że poza pełnieniem przez Starostę Powiatu [...] roli organu właściwego do wydania decyzji nr [...] z [...] lipca 2005 r., o której częściowej nieważności orzeczono decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z [...] marca 2015 r., jest on również podmiotem władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Sąd bowiem w pełni aprobuje, przyjmując za własne, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wskazanej przez skarżącego uchwale z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, iż: "Powierzenie (...) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenie przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu NSA (sądu administracyjnego – przyp. tut. Sądu), ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Chociaż pogląd zawarty w powołanej uchwale został wyrażony w stanie faktycznym dotyczącym spraw zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ma on zastosowanie także w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy uniwersalnych aspektów procesowych rozpoznawania sprawy, a nie kwestii materialnoprawnych. Podkreślić należy, że zacytowana uchwała NSA nie jest jedynym orzeczeniem prezentującym stanowisko o niepołączalności ról procesowych organów jednostek samorządu terytorialnego. Podobne zapatrywanie wyrażono w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której jednoznacznie podkreślono, że: "(...) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano sposób jego reprezentacji, i dlatego niezależenie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw władna jest w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zawarte w uchwałach powiększonego składu NSA i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy, nie może ulegać wątpliwości, że Starosta Powiatu [...] wydał decyzję z [...] lipca 2005 r., kwestionowaną później w postępowaniu nadzorczym, a następnie w sposób nieuprawniony, reprezentując Powiat, wniósł środek zaskarżenia m.in. od rozstrzygnięcia z [...] marca 2015 r. odnoszącego się do wydanej przezeń decyzji. Wadliwości zaistniałej sytuacji nie dostrzegł organ odwoławczy, tj. Prezes Wód Polskich, przyjmując do rozpatrzenia odwołanie wniesione przez Starostę Powiatu [...], choć podmiotowi temu nie służył przymiot strony postępowania, a więc nie był on legitymowany do wniesienia środka prawnego od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] . Tym samy należy uznać, że Prezes Wód Polskich wydając decyzję z [...] kwietnia 2019 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron toczącego się przed nim postępowania i w konsekwencji włączenie do niego podmiotu nielegitymowanego. Jednocześnie powyższe przemawia za tym, że w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, iż odwołanie Starosty Powiatu [...] było niedopuszczalne, a zatem organ odwoławczy naruszył rażąco także art. 134 k.p.a., bowiem go nie zastosował, mimo tego że zachodziły ku temu stosowne przesłanki. To zaś w konsekwencji wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W powyższym stanie rzeczy należy wyjaśnić, iż w sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi Starosty Powiatu [...] , na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 lub 6 p.p.s.a., ponieważ z uwagi na błędne zaliczenie ww. podmiotu przez Prezesa Wód Polskich do kręgu stron prowadzonego przed nim postępowania administracyjnego, a w konsekwencji poprzez skierowanie do tego podmiotu wydanej decyzji, błąd ten wykreował po stronie Starosty Powiatu [...] uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję Prezesa Wód Polskich. Niemniej jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu dla wcześniej prowadzonych przez Sąd rozważań co do granic udziału Starosty Powiatu [...] w postępowaniu administracyjnym.

Sąd, wobec stwierdzonej w sprawie kwalifikowanej wadliwości prawnej, uchylił się od merytorycznego badania zarzutów wniesionych skarg, ponieważ postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym musi zostać powtórzone, z uwzględnieniem jednak rozważań Sądu dotyczących braku legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia odwołania w sprawie przez Starostę Powiatu [...] oraz po ustaleniu prawidłowego kręgu stron postępowania. To zaś wymusza podjęcie przez Prezesa Wód Polskich stosownych kroków procesowych w celu formalnego odniesienia się do odwołania złożonego przez Starostę. Skoro więc postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na nowo, to ocena Sądu na tym etapie byłaby przedwczesna i prowadziła do zastąpienia organów administracji w ich obowiązkach orzeczniczych. Jednocześnie podkreślić należy, że wobec zapadłego orzeczenia, podnoszone w skardze zarzuty mogą zostać zgłoszone w postępowaniu przed organem administracji, a organ ten będzie zobowiązany się do nich ustosunkować pod względem prawnym i faktycznym. W tym samym kontekście Sąd uchylił się od oceny zgłoszonych przez M. Ł. dowodów z przedłożonych przy piśmie z 6 czerwca 2019 r. dokumentów, gdyż ocena taka byłaby w zaistniałej sytuacji przedwczesna. Skarżący powinien natomiast dokumenty te przedłożyć, wraz ze swoim stanowiskiem, Prezesowi Wód Polskich w charakterze uzupełniającego materiału dowodowego, a organ ten powinien do tak przedstawionego materiału się odnieść.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. Sąd nie mógł przy tym uwzględnić żądania zawartego w skardze M. Ł. o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Zgodnie z art. 145a § 2 p.p.s.a. uwzględnienie takiego żądania byłoby teoretycznie możliwe z uwagi na to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których Sąd stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., niemniej jednak dopuszczalność takiego działania uzależniona jest od dodatkowych przesłanek, tj. od uzasadniających to okoliczności sprawy lub sytuacji, gdy rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. O ile druga ze wskazanych przesłanek nie ma w sprawie zastosowania, o tyle okoliczności sprawy przemawiały za tym, by organowi nie wyznaczać terminu jej rozpoznania, co oznacza, że powinien on załatwić sprawę z uwzględnieniem okresów wynikających z ogólnych przepisów k.p.a. Przemawia za tym fakt, iż w toku postępowania przed tut. Sądem zgłoszono m.in. nowe wnioski dowodowe, które wobec konieczności powtórnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego strona skarżąca ma prawo przedstawić organowi administracji. Ten będzie zatem zobligowany do analizy nowego materiału i jego oceny, na co powinien dysponować czasem, przynajmniej takim, jaki przysługuje organowi odwoławczemu zgodnie z art. 35 k.p.a. Sąd przypomina przy tym, że stronie kwestionującej bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania przysługują stosowne środki prawne, włącznie ze skargą na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono: w przypadku M. Ł. na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się kwota 300 zł tytułem wniesionego wpisu od skargi; w przypadku Starosty Powiatu [...] – na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., na które składa się kwota 300 zł tytułem wniesionego wpisu od skargi.