Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1668/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2307/14 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. L. kwotę 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2307/14) oddalił skargę A. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 marca 2014 r. A. L. zwróciła się Burmistrza G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, na działce nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina G..

Pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Potrzeba uzgodnienia projektu decyzji wynikała z uwagi na położenie działki nr [...] w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "M.-L."

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż realizacja inwestycji narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 0151/P/16/2006 Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 33, poz. 1133, dalej: "rozporządzenie"). Przepis ten stanowi, iż na powyższym obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ ten wskazał nadto, iż nie jest możliwym zastosowanie żadnego z odstępstw od tego zakazu, określonych we wskazanym rozporządzeniu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A. L. Załączyła: kopię rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 obejmującej przedmiotową działkę oraz decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]) udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina G.

W ocenie składającej zażalenie, organ I instancji błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania odstępstwo, o którym mowa w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Opolskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Wskazała, iż Burmistrz Miasta i Gminy G. w piśmie z [...] czerwca 2014 r. jednoznacznie stwierdził, iż sporne działki położone są w zwartej zabudowie wsi Z. Według A. L., o występowaniu zwartej zabudowy na przedmiotowym terenie świadczy: istnienie na spornej działce budynku mieszkalnego, istnienie zabudowy (budynków mieszkalnych i gospodarczych) na bezpośrednio przyległych działkach oraz "występowanie klasycznej, zwartej, wiejskiej zabudowy na działkach położonych wzdłuż ul. D. (od przedniej strony działki, zaraz przed rzeką T.), ul. S. (od tylnej strony działki, zaraz za rzeką T.)".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że analiza akt sprawy (m.in. załączników graficznych przedłożonego projektu decyzji oraz stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy G. przedstawionego w piśmie z [...] czerwca 2014 r.) wykazała, iż działka, na której planuje się realizację spornej inwestycji położona jest w całości w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegowej rzeki T. Organ odwoławczy stwierdził, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska słusznie uznał, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego wiąże się bezsprzecznie z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od wyżej wymienionego zakazu, dopuszczającego lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Planowanego budynku gospodarczego nie można zaliczyć także do obiektów służących prowadzeniu gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano bowiem, by przewidywany do realizacji budynek gospodarczy był związany w jakikolwiek sposób z jedną z tych działalności. Organ administracji podkreślił, że jedynie jednoznaczne określenie funkcji budynku jako obiektu przeznaczonego do prowadzenia gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej byłoby podstawą do rozważenia, czy taki budynek gospodarczy, stanowi obiekt służący racjonalnej gospodarce o wskazanym profilu.

Zwrócił także uwagę organ II instancji, że niewątpliwie inwestycja planowana nie stanowi również uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w ramach siedliska rolniczego, a zatem nie ma odstępstwa, o którym mowa w § 3 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, przedmiotowa działka obecnie stanowi teren niezabudowany, bowiem istniejące budynki (tj. budynek mieszkalny i budynek gospodarczy) - z uwagi na zły stan techniczny - zostały wyburzone. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, powyższe oznacza, iż nie może być mowy o uzupełnianiu jakiejkolwiek zabudowy. Podał, że nie kwestionuje przy tym stanowiska skarżącej, iż budynek mieszkalny jest obiektem budowlanym koniecznym do prowadzenia gospodarstwa rolnego, jednakże, odstępstwo dotyczy wyłącznie uzupełniania istniejącej już zabudowy siedliskowej o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż na zabudowę siedliskową, stanowiącą tzw. siedlisko, zagrodę rolną, składają się: budynek mieszkalny oraz budynek/budynki gospodarcze służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zatem uzupełnieniem takiej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego będzie wzniesienia kolejnych budynków gospodarczych, nie zaś budowa budynku mieszkalnego, bo taki budynek - w sytuacji uzupełniania istniejącej zabudowy na działce siedliskowej - już istnieje. Uzupełnienie zabudowy (w przypadku istniejącej zabudowy siedliskowej na spornej działce) mógłby stanowić planowany do realizacji budynek gospodarczy ale wyłącznie w przypadku, gdyby w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wskazano, iż pełni on funkcje związane z konkretną działalnością rolniczą.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż z informacji zawartych w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] czerwca 2014 r., wynika, że w dniu wejścia w życie rozporządzenia nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący sporną działkę, jak również dla omawianego terenu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Wobec powyższego w przedmiotowym przypadku również odstępstwo, o którym mowa w § 3 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, nie ma zastosowania.

Odnośnie do odmowy zastosowania przez organ I instancji § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Powyższe odstępstwo ma miejsce bowiem w przypadku lokalizacji planowanego do realizacji obiektu budowlanego w granicach obszarów zwartej zabudowy określonych w studiach, miejscowych planach i decyzjach lokalizacyjnych. Podkreślił Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, iż organy administracyjne w toku prowadzonych postępowań orzekają na podstawie aktualnego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny w zakresie istotnym dla badania rzeczonego odstępstwa uległ zmianie. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia na terenie gminy G. obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] października 1996 r., natomiast w toku postępowania odwoławczego weszła w życie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Zatem, w postępowaniu należało ustalić, czy sporna działka położona jest na obszarze zwartej zabudowy wsi określonym w aktualnie obowiązującym studium. Tym samym argumenty skarżącej odnoszące się do ustaleń zawartych w nieaktualnym już studium, w ocenie organu odwoławczego, nie mają znaczenia w sprawie.

Analizując obowiązujące studium, organ II instancji wskazał, iż z załączników: tekstowego i graficznego jednoznacznie wynika, że działki, na których planuje się realizację spornej inwestycji są zlokalizowane poza granicami wyznaczonych stref obejmujących tereny zwartej zabudowy. W załączniku tekstowym studium w sposób niebudzący wątpliwości wskazano, iż: "w związku z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior itd., wynikającym z rozporządzeń w sprawie obszarów chronionego krajobrazu "M. L." i "L. G." na rysunku studium wyznaczono teren zwartej zabudowy". Z analizy rysunku studium wynika, iż obszary zwartej zabudowy, zostały wyznaczone na terenach czterech miejscowości: O., L., K. P. i C.. Nie ulega wątpliwości, iż działka o nr [...], położona w miejscowości Z. nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi określonym w aktualnie obowiązującym studium. W studium tym dokonano zróżnicowania zabudowy, tj. wyodrębniono zwartą zabudowę i wyznaczono ją na konkretnych terenach na rysunku studium. Tym samym uznanie, iż zgodnie ze studium tereny zwartej zabudowy stanowią również inne, niż określone w ten sposób, tereny zabudowane, jest niedopuszczalne. Stwierdził organ, iż sporna inwestycja nie spełnia przesłanki do zastosowania powyższego odstępstwa od zakazu.

W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia jest okoliczność, iż działki przyległe do spornej nieruchomości są zabudowane, co umożliwiło wyznaczenie na jej terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Powyższe nie umożliwia bowiem zastosowania analizowanego odstępstwa. Wynika to z faktu, iż, do jego zastosowania kluczowe są ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zgodnie z którymi działka inwestora położona jest poza granicami obszarów zwartej zabudowy wsi.

Nadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od powyższego zakazu, określonych w art. 24 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej, działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym oraz realizacji inwestycji celu publicznego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił także, iż informacje którymi posłużył się organ I instancji, a zawarte w serwisie Geoportal – mają charakter wyłącznie poglądowy i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia. Organ I instancji dokonał jednak szczegółowych ustaleń faktycznych w oparciu o wyjaśnienia Burmistrza Miasta i Gminy G., zawarte w piśmie z [...] czerwca 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2014 r. wniosła A. L.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i przyjęcie w konsekwencji, iż planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne narusza powołaną regulację pomimo tego, iż takie ograniczenie swobody obywateli ingeruje w ich prawa ponad miarę wynikającą z rzeczywistych potrzeb ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu M.-L., a zatem narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania w niniejszej sprawie,

- niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w konsekwencji uznanie, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na działce siedliskowej rolnika nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej,

- niezastosowanie § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w wyniku mylnego uznania, iż inwestycja nie jest realizowana na obszarze zwartej zabudowy wsi Z. w granicach określonych w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.,

- niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie § 3 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody wskutek stwierdzenia, że inwestycja nie polega na uzupełnieniu istniejącej zabudowy o obiekt niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu skargi zwróciła m.in. uwagę, iż stanowisko organu odwoławczego w zakresie wykładni pojęć "obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej" (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) i "obiektu niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa rolnego" (§ 3 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia) jest rygorystyczne i prowadzi do uznania zbędności budynku mieszkalnego do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jasne jest bowiem, iż budynek mieszkalny jest częścią siedliska gospodarstwa rolnego a zamieszkiwanie w pobliżu, w centrum samego gospodarstwa pozwala rolnikowi na sprawniejsze i szybsze realizowanie obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa. Weryfikacja zatem tego poglądu i uznanie, iż budynek mieszkalny stanowi element infrastruktury, umożliwiającej racjonalne prowadzenie gospodarki rolnej i w tym sensie do prowadzenia gospodarstwa niezbędnej, skutkować musi przyjęciem istnienia wyjątków od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od rzeki, skodyfikowanych w § 3 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia.

W przekonaniu skarżącej istnieją również podstawy do przyjęcia, iż inwestycja jest realizowana na obszarze zwartej zabudowy wsi Z.. Podała, że argumenty w tym zakresie podzielić można na odnoszące się do stanu faktycznego (stanu zabudowy wsi) oraz do treści obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego Gminy G. W tym pierwszym zakresie słuszność stanowiska skarżącej potwierdza już pismo Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i załączone pismo Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Natomiast z zapisów aktualnego studium można wyinterpretować istnienie przesłanek zastosowania § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Zapisy studium, na które powołuje się organ odwoławczy, wskazują na załącznik graficzny i zapis w części tekstowej o wyznaczeniu na nim terenu zwartej zabudowy, co rzeczywiście odnosi się jedynie dla wsi K. P., L., C. i O. Wcześniej jednak wskazano w tekście, iż "zabudowa wsi jest zwarta". Sformułowanie to odnosi się w sposób czytelny także do miejscowości Z. Wzmianka w tekście studium pozwala, w ocenie skarżącej, uznać za spełniony wymóg określenia w studium obszarów zwartej zabudowy, co czyni zasadnym zarzut w omawianym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2307/14) oddalił skargę A. L. Podał, że nie jest sporne, iż nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu M.-L., będącego jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Sąd wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż zabudowa nieruchomości skarżącej nie jest dopuszczalna z uwagi na zakaz obowiązujący na obszarze chronionego krajobrazu, określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 0151/P/16/2006 Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opols. Nr 33, poz. 1133). Przepis ten stanowi, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji wskazał nadto, iż nie jest możliwym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych w ww. rozporządzeniu.

Zauważył sąd I instancji, że zakazy te są tożsame z zakazami określonymi w ustawie o ochronie przyrody. Przepisy tej ustawy, także określają zakaz lokalizowania na obszarze chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powołane zaś wyżej rozporządzenie nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, realizując delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wiąże ono adresatów na całym wskazanym obszarze. Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że realizacja inwestycji naruszy ten zakaz gdyż planowany budynek ma zostać zlokalizowany na działce, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, tj. na działce już zabudowanej, znajdującej się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki T. Ze względu na zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, budowa przedmiotowego budynku byłaby możliwa, gdyby w sprawie doszło do stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki wyłączające ten zakaz. W ocenie sądu I instancji brak jest ku temu postaw. Sąd uznał, że wskazany w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wyjątek, odnoszący się do gospodarki rolnej, nie dotyczy wszelkiego rodzaju gospodarki rolnej ale tylko takiej, która jest racjonalna. Za racjonalną gospodarkę w rozumieniu przepisów ochronie przyrody, należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody). Jest to zatem gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa.

Sąd nie podzielił zarzutów zawartych w skardze, co do tego, że rozporządzenie ogranicza w sposób nieuprawniony konstytucyjnie chronione prawo własności. Po pierwsze, podstawy ograniczenia prawa własności należy poszukiwać nie w przepisach rozporządzenia, lecz ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. Art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten został powtórzony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Po drugie, zakaz ten ogranicza prawo własności, lecz skutki tego zakazu łagodzą przewidziane od niego odstępstwa. Nie godzi on zatem w istotę prawa własności i nie może być postrzegany jako niedozwolona ingerencja w prawo własności.

W ocenie WSA w Warszawie, nie jest także możliwe zastosowanie w sprawie innych odstępstw od powyższego zakazu, określonych w § 3 ust. 4 pkt 1-3 cytowanego rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, planach miejscowych i decyzjach lokalizacyjnych, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na przyległych działkach. Pozytywna przesłanka do zniesienia zakazu zakłada więc możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, przy założeniu, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Oba wskazane warunki musząc być spełnione łącznie. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie brak podstaw do zastosowania przedmiotowego wyjątku. Organy administracji ustaliły, że Rada Miejska w G. w dniu [...] sierpnia 2014 r. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 5). Ze studium tego wynika, że w granicach gminy położone są fragmenty dwóch obszarów chronionego krajobrazu, w tym Obszar chronionego krajobrazu M.–L., obejmujący całą południową część gminy (granica przebiega na linii miejscowości D. – Z. – Z.). Na obszarach tych obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia wykonawcze. W związku z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior itd., wynikającym z rozporządzeń w sprawie obszarów chronionego krajobrazu "M. L." i "L. G.", na rysunku studium wyznaczono tereny zwartej zabudowy. WSA w Warszawie wskazał, że słusznie organ wywodził, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia na terenie gminy G. obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] października 1996 r., natomiast w toku postępowania odwoławczego weszła w życie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., a organ zażaleniowy powinien orzekać na podstawie aktualnego stanu z dnia orzekania. Argumenty skarżącej odnoszące się do ustaleń zawartych w nieaktualnym już studium nie mogły odnieść, wg sądu I instancji, zamierzonego skutku w sprawie.

Podkreślił WSA, że sporna działka o nr [...], położona w miejscowości Z. nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi określonym w analizowanym studium. Dokonano w nim zróżnicowania zabudowy, tj. wyodrębniono zwartą zabudowę i wyznaczono ją na konkretnych terenach. Niedopuszczalne jest więc uznanie, że zgodnie ze studium tereny zwartej zabudowy stanowią również inne, niż określone w ten sposób, tereny zabudowane.

Wg sądu I instancji, zasadnie organy administracji uznały, że brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 3 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów, rzek jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy działek siedliskowych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przesłanka ta dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Na przedmiotowej działce, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego znajdował się budynek mieszkalny przeznaczony do rozbiórki, przy jednoczesnym braku użytkowanych obiektów pozwalających na uzupełnienie istniejącej zabudowy. Ponadto dla zastosowania tego wyjątku konieczne jest wykazanie, że uzupełnienie istniejącej zabudowy o planowane obiekty, usytuowane właśnie w linii 100 metrów od jeziora, jest niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, czego jednak w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie uczyniła.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. wniosła A. L. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Nr 0151/P/16/2006 Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 33, póz. 1133) w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i uznanie, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na działce siedliskowej rolnika służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej jedynie wtedy, gdy jest konieczny dla osiągnięcia konkretnego celu gospodarczego,

b) niewłaściwe zastosowanie przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w wyniku uznania, że planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne (wzniesienie budynku jednorodzinnego) nie ogranicza swobody obywateli i nie ingeruje w prawo własności ponad miarę wynikającą z rzeczywistych potrzeb ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu M.-L., a zatem nie narusza przepisu art. 31 ust. 3 i 64 Konstytucji RP, co winno powodować odmowę jego zastosowania w przedmiotowej indywidualnej sprawie,

c) niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie przepisu § 3 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wskutek stwierdzenia, że inwestycja nie polega na uzupełnieniu istniejącej zabudowy o obiekt niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego pomimo tego, że na działce znajdował się budynek mieszkalny i obiekty gospodarcze, a w konsekwencji była ona działką siedliskową i charakteru tego nie utraciła.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska domagając się oddalenia tej skargi względnie uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na niedostateczne dokonanie kontroli podstawy prawnej orzeczeń organów administracji z ustawami i Konstytucją RP. Podkreślił, że w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że w pewnych konkretnych sytuacjach faktycznych, par. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia może nie odzwierciedlać potrzeb ochrony przyrody i tym samym naruszać zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji niedostatecznie przeanalizował tę kwestię. W wyniku negatywnej oceny tej sprawy, organy administracji byłyby związane oceną prawną wyroku, zgodnie z ar. 153 p.p.s.a. i mogłyby wówczas nie zastosować podstawowego przepisu.

Skarżąca kasacyjnie w piśmie z dnia 2.03.2017 r. (data prezentaty) podała, że budynek na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy groził zawaleniem (nie nadawał się on do remontu). Załączniki do pisma obejmowały zdjęcia obrazujące stan działki nr [...] w Z. i jej otoczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718, dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W tej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto, NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do niewłaściwie dokonanej przez sąd I instancji wykładni prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Opolskiego Nr 0151/P/16/2006 z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opols.2006 Nr 33, poz. 1133). Wskazany przepis określa jeden z wyjątków od zawartego w rozporządzeniu zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Obiekty budowlane bowiem, które służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, mogą być lokalizowane z pominięciem powyższego zakazu.

W związku z tym zauważyć należy, iż stanowiąca własność skarżącej kasacyjnie działka nr [...] w miejscowości Z. stanowi użytek rolny, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem B-RIIIa oraz teren mieszkaniowy oznaczony symbolem B. Jest to zatem grunt rolny, którego przeznaczenie uzupełnione zostało o możliwość zabudowy na cele mieszkaniowe. Na nieruchomości tej przy tym, bezspornie znajdował się wcześniej budynek mieszkalny (objęty decyzją Starosty G. z dnia [...].03.2014 r. o pozwoleniu na rozbiórkę; k. 24) oraz obiekty gospodarcze, związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić jednak należy, iż mimo dokonania rozbiórki powyższych obiektów z uwagi na ich stan techniczny, przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu jest działką rolną, związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W ocenie NSA, nie ulega wątpliwości fakt, że budynek mieszkalny rolnika, stanowi istotny element gospodarstwa rolnego, immanentnie związany z jego prowadzeniem. W tym też znaczeniu, budynek mieszkalny służył będzie prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, bowiem bez tego rodzaju obiektu budowlanego, kierowanie gospodarstwem, w ogóle nie jest możliwe. Skoro więc, działka nr [...] stanowi grunt rolny z możliwością jego zabudowy, a nadto była i jest rolniczo wykorzystywana, stanowiąc składnik gospodarstwa rolnego, to przejawem racjonalnej gospodarki związanej z prowadzeniem takiego gospodarstwa jest właśnie możliwość sytuowania (lokalizowania) tam obiektu mieszkalnego. Budowa bowiem budynku mieszkalnego wraz z innymi zabudowaniami, pozostaje w bezpośrednim związku z racjonalnością prowadzonej gospodarki rolnej, skoro budynek mieszkalny stanowi centrum życiowe rolnika. Zabudowa mieszkaniowa pełni bowiem dla gospodarstwa rolnego zadania służebne, warunkujące wypełnianie przez to gospodarstwo właściwych mu funkcji. Nie zasługuje przy tym na aprobatę stanowisko sądu I instancji, iż możliwość zastosowania analizowanego wyjątku od zakazu lokalizacji nowej zabudowy jest zależna od uzasadnienia przez inwestora potrzeby sytuowania budynku w pasie 100 m od granic rzeki, wykazania, że budowa obiektu w innym miejscu nie jest możliwa lub rozważenia budowy budynku w innym miejscu niż strefa 100 m od rzeki. Zauważyć należy, iż są to warunki, które nie wynikają z przepisów, w tym z przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Nadto, wziąć trzeba pod uwagę fakt uprzedniego istnienia na przedmiotowej działce budynku mieszkalnego, związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi A. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie. Jak wyżej wskazano, nietrafnie przyjęły oba orzekające organy administracji publicznej, iż w tej sprawie nie występuje wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Objęty wnioskiem o warunki zabudowy budynek mieszkalny, bez wątpienia jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, stanowiąc miejsce zarządzania tym gospodarstwem i centrum życiowe rolnika. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić powyższą okoliczność. Niezbędne też będzie uwzględnienie aktualnego stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.