Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 305/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 26 ust. 2. 4, art 23
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art 106,10,8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Aktywów Państwowych z [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze wód morskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...]Minister Aktywów Państwowych negatywnie zaopiniował wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie opinii w sprawie wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze wód morskich.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Urząd Morski w [...], Delegatura w [...], zwrócił się pismem z 11 października 2021 r., znak: [...], o wydanie opinii dotyczącej wniosku Inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]w sprawie wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej na ląd (Nr projektu [...]) - w trybie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135, ze zm.), dalej "UOM".

Projektowana morska farma wiatrowa [...] ma zostać zlokalizowana w północnej części polskich obszarów morskich, w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, w odległości ok. 85 do 100 km od linii brzegowej, na wysokości gminy [...], pow. [...], woj. [...] , w obrębie akwenu oznaczonego symbolem [...] w planie zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, przyjętych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 (Dz. U. z 2021 r. poz. 935), którego funkcją podstawową jest pozyskiwanie energii odnawialnej. Wnioskodawca swym wnioskiem obejmuje zewnętrzną infrastrukturę przesyłową, składającą się z systemu podmorskich kabli energetycznych (kabli eksportowych) zagłębionych w osadach dennych, służących przesyłowi energii elektrycznej wyprodukowanej przez morską farmę wiatrową na ląd. W zależności od wybranej technologii przesytu energii elektrycznej oraz łącznej mocy zainstalowanej farmy wiatrowej, liczba kabli eksportowych może się różnić i wynosić od jednego nawet do kilku kabli. Przedmiotowe przedsięwzięcie na wnioskowanym terenie jest nieodłączną częścią realizacji budowy planowanej morskiej farmy wiatrowej.

Wnioskodawca wyjaśnił, że już w 2019 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich zgodnie z art. 23 ust. 1 UOM w celu realizacji projektu morskiej farmy wiatrowej, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234 ze zm.), ale do dnia dzisiejszego pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich nie otrzymał.

Wnioskodawca zakłada, że całkowity czas budowy morskiej farmy wiatrowej, morskiej Infrastruktury przesyłowej oraz Infrastruktury lądowej wyniesie kilka lat, przy czym sama instalacja kabli przesyłowych będących przedmiotem wniosku wyniesie do kilku miesięcy. Czas eksploatacji całego przedsięwzięcia szacuje na co najmniej 35 lat. Wnioskodawca zakłada eksploatację przedsięwzięcia przez maksymalny okres, wskazany w art. 26 pkt 5 UOM, tj. przez 35 lat

Minister Aktywów Państwowych postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. negatywnie zaopiniował przedmiotowy wniosek dotyczący zamierzenia Inwestycyjnego pn. "[...]". Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ust. 2 i 4 w związku z art 23 ust. 2a ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej).

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że organ wydający decyzję w sprawie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego powinien wziąć pod uwagę, iż obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny dla kraju sposób, a także że wydawanie pozwoleń na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych służących do wyprowadzenia mocy z morskich elektrowni wiatrowych powinno odbywać się tak, aby przyczynić się do faktycznego rozwoju morskiej energetyki wiatrowej oraz realizacji celów wynikających z Polityki energetycznej Polski do 2040 r.

Możliwość układania kabli w polskich obszarach morskich, a w szczególności możliwość dołączenia ich do systemu przesyłowego na lądzie, jest bardzo ograniczona m.in. ze względu na ograniczoną liczbę miejsc przyłączenia na lądzie oraz na inne istniejące już formy użytkowania obszarów morskich, przez które nie ma możliwości poprowadzenia kabli i rurociągów. W opinii Ministra Aktywów Państwowych, aby umożliwić w przyszłości wyprowadzenie mocy z planowanych do realizacji w polskich obszarach morskich farm wiatrowych, decyzje, w których przyznaje się prawo do układania kabli elektroenergetycznych z obszaru farmy wiatrowej na ląd, powinny być wydane po wydaniu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji l urządzeń w polskich obszarach morskich (dalej: PSZW).

Wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych dla podmiotu, który nie posiada jeszcze PSZW w tym konkretnym przypadku zagraża interesowi gospodarki narodowej. Może dojść do sytuacji, w której inwestor, który uzyskał PSZW dla morskiej farmy wiatrowej, nie będzie miał faktycznej możliwości uzyskania pozwolenia na ułożenie kabli o danym przebiegu, a tym samym nie będzie mógł wyprowadzić energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej, gdyż pozwolenie takie zostanie wcześniej wydane inwestorowi, który nie uzyskał PSZW. Takie działanie spowodować może zablokowanie możliwości rozwoju morskiej energetyki wiatrowej. PSZW oraz pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli wydawane są maksymalnie na 35 lat, a więc "blokada" obszarów morskich objętych ww. pozwoleniami jest działaniem długoterminowym i mogącym w sposób znaczący wpływać na interes gospodarki narodowej oraz bilans elektroenergetyczny kraju.

Ponadto, zgodnie z ustawą z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234 z ze zm.) wytwórca, tj. podmiot wytwarzający lub zamierzający wytwarzać energię elektryczną z energii wiatru na morzu w morskiej termie wiatrowej, zobowiązany jest do wprowadzenia do sieci wytworzonej energii elektrycznej. Mając na uwadze, iż nie ma pewności, że konkretny wnioskodawca otrzyma PSZW dla morskiej farmy wiatrowej, wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla inwestycji obejmującej budowę i eksploatację infrastruktury przyłączeniowej (podmorskiego kabla elektroenergetycznego) przed wydaniem PSZW dla farmy, może w przyszłości uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd z termy przez inwestora, który posiadać będzie prawomocne PSZW i tym samym w przyszłości może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju.

Minister Aktywów Państwowych podkreślił, że wydanie pozwolenia w kształcie, w jakim wnioskuje inwestor stałoby się precedensem, co do możliwości krzyżowania się wniosków różnych inwestorów. Wnioskowany obszar znajduje się w bezpośredniej kolizji z obszarami zajętymi przez podmioty nadzorowane przez Ministerstwo Aktywów Państwowych, które pozyskały już ostateczne prawomocne decyzje lokalizacyjne w obszarze morza terytorialnego.

Skargę na postanowienie Ministra Aktywów Państwowych z [...] grudnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...], dalej "strona skarżąca", zaskarżając je w całości.

Strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu, zarzuciła naruszenie:

1) art. 26 ust. 1 i ust. 2 UOM w związku z art. 6 k.p.a., poprzez oparcie wydanej opinii na błędnym założeniu, iż:

a) celem uzyskania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, konieczne jest posiadanie przez wnioskodawcę pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich ("PSZW") dla morskiej farmy wiatrowej, z której przesyłowi energii na ląd ma służyć infrastruktura będąca przedmiotem wniosku, w sytuacji, gdy żaden przepis UOM oraz jakikolwiek inny przepis obowiązującego prawa, nie przewiduje dla wydania decyzji lokalizacyjnej dla infrastruktury kablowej, wymogu posiadania przez inwestora decyzji PSZW,

b) podmorska linia kablowa objęta wnioskiem strony skarżącej, w sposób niedozwolony krzyżowałaby się z liniami kablowymi innych inwestorów, w sytuacji, gdy żaden przepis UOM oraz jakikolwiek inny przepis obowiązującego prawa, nie zabrania krzyżowania się podmorskiej infrastruktury kablowej różnych inwestorów oraz sytuacja taka jest w pełni możliwa i dopuszczalna z technicznego punktu widzenia;

2) art. 23 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 UOM w zw. z art. 26 ust. 2 UOM w zw. z art. 26 ust. 4 UOM w zw. z art. 9b ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U.2021.1893 ze zm.) (dalej: "UDAR") oraz w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., poprzez odniesienie się i oparcie wydanej opinii na potencjalnych zagrożeniach nie leżących w kompetencjach Ministra Aktywów Państwowych, a ponadto zidentyfikowanie tych zagrożeń wobec braku ku temu merytorycznych i formalnych podstaw;

3) art. 23 ust. 4 w związku z 26 ust. 4 i art. 23 ust. 3 UOM, poprzez niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu żadnych przepisów odrębnych uzasadniających wystąpienie zagrożeń, o których mowa w art. 23 ust. 3 UOM;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 124 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 6 k.p.a., poprzez brak powołania w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia;

2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ administracji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o:

a) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia;

b) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych;

c) zobowiązanie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], Delegatura w [...], w trybie art. 248 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., do przedłożenia kopii decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] nr [...] z [...] marca 2016 r. wydanej na rzecz [...] sp. z o.o., stanowiącej pozwolenie na ułożenie i utrzymywanie kabli podmorskich odprowadzających energię elektryczną z Morskiej Farmy Wiatrowej [...] na ląd;

d) zobowiązanie Ministra Infrastruktury, w trybie art. 248 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., do przedłożenia kopii decyzji Ministra Gospodarski Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nr [...] z [...] grudnia 2015 r. wydanej na rzecz [...]sp. z o.o., stanowiące uzgodnienie lokalizacji i sposobów utrzymywania kabli odprowadzających energię elektryczną z [...]. Powyższe decyzje wskazane w pkt c) i d) stanowią dowód wydawania pozwoleń oraz uzgodnień na układanie i utrzymywanie morskiej infrastruktury kablowej mającej służyć wyprowadzeniu mocy z morskich farm wiatrowych, w sytuacji nieposiadania przez inwestora decyzji PSZW dla morskiej farmy wiatrowej, z której przesyłowi energii na ląd ma służyć infrastruktura kablowa;

e) w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w lit. C i D wyżej oraz dokumentów załączonych do skargi, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi przytoczyła stan faktyczny sprawy i podniosła, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, wydanie na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 UOM pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki układania i utrzymywania kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego na potrzeby wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej, nie jest i nie może być w żadnym stopniu uzależnione od posiadania przez inwestora decyzji PSZW. Żaden przepis UOM oraz jakikolwiek inny przepis obowiązującego prawa, nie przewiduje dla wydania powyższego pozwolenia wymogu posiadania przez inwestora decyzji PSZW. Czynienie więc zarzutu polegającego na nieposiadaniu przez stronę skarżącą decyzji PSZW, w sytuacji, gdy żadna obowiązująca norma prawna takiego wymogu nie stawia, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Strona skarżąca nadmieniła jednocześnie, iż dokłada i będzie dokładała wszelkich starań celem uzyskania wspomnianej we wniosku decyzji PSZW dla Morskiej Farmy Wiatrowej [...] , a w przypadku niepowodzenia tego projektu, decyzji PSZW dla innych farm wiatrowych, z których moc będzie wyprowadzona za pomocą "Morskiej infrastruktury przesyłowej [...]". Ponadto, jak wynika z treści wniosku projektowana jest celem przyłączenia powyższego projektu Morskiej Farmy Wiatrowej [...]w jego aktualnej lokalizacji i parametrach i/lub innego projektu, który będzie korzystał z planowanego przyłącza do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego.

Strona skarżąca wywiodła, że przepisy prawa nie wymagają posiadania decyzji PSZW celem uzyskania decyzji lokalizacyjnej na ułożenie infrastruktury kablowej, ma swoje logiczne i formalne uzasadnienie. Przepisy UOM nieprzypadkowo rozdzielają procedurę uzyskania decyzji PSZW (art. 23 UOM) od procedury uzyskania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego (art. 26 UOM) oraz procedury uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej (art. 27 UOM). Uzyskanie decyzji PSZW jest procesem bardzo złożonym oraz wymaga od inwestora poniesienia bardzo dużych nakładów finansowych (wniesienia m.in. bardzo wysokiej opłaty liczonej od wartości planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 27b ust. 1 UOM). Zasadnym jest więc, aby inwestor przed zapoczątkowaniem procesu uzyskiwania decyzji PSZW, miał już wiedzę o możliwości położenia kabli celem wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej, tj. posiadał już decyzję lokalizacyjną dotyczycącą ułożenia infrastruktury kablowej, gdyż w przypadku braku możliwości położenia kabli i wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej, niepotrzebnie ponosiłby trud i koszty uzyskania decyzji PSZW.

Strona skarżąca podniosła także, że żaden przepis UOM oraz inny przepis prawa nie wprowadza zakazu krzyżowania się morskiej infrastruktury kablowej różnych inwestorów. Przypadki krzyżowania się morskiej infrastruktury kablowej, zarówno w rejonie [...], jak i innych akwenów morskich, są bardzo częste. Kwestie związane z krzyżowaniem się infrastruktury wymagają jedynie uzgodnienia warunków technicznych pomiędzy inwestorami oraz podmiotami administracji publicznej odpowiedzialnymi za dany akwen, co ma z reguły miejsce na późniejszym etapie realizacji inwestycji, tj. po wyborze technologii przesyłu (AC lub DC), od czego będzie zależała liczba i parametry techniczne kabli, co z kolei będzie wpływać na sposób przecięcia z inną infrastrukturą. Ewentualny zakaz krzyżowania się morskiej infrastruktury kablowej różnych inwestorów doprowadziłby do całkowitego zahamowania rozwoju morskiej infrastruktury kablowej i telekomunikacyjnej. Krzyżowanie się linii kablowych jest w pełni dopuszczalne i powszechnie stosowane i pozwalają na to zarówno techniczne jak i technologiczne możliwości związane z procesem układania kabli morskich.

Wbrew twierdzeniom Ministra Aktywów Państwowych wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, strona skarżąca podniosła, że realizacja przez przedmiotowego przedsięwzięcia w żaden sposób nie może stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego kraju lub interesu gospodarki narodowej. Strona podkreśliła także, że uzyskała już pozytywną opinię Ministra Obrony Narodowej w formie postanowienia z [...] grudnia 2021 r. Nr [...]. Co więcej, planowane przedsięwzięcie ma zapewnić przyłączenie planowanej morskiej farmy wiatrowej do polskiego Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, co przyczyni się do zwiększenia wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz redukcji emisji CO2. Minister Aktywów Państwowych nie wskazał żadnych przepisów odrębnych, które mogłyby uzasadniać wystąpienie zagrożeń, o których mowa w art. 23 ust. 3 UOM.

Minister Aktywów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., bowiem zgodnie z tym przepisem sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – nie dopatrzył się w działaniu ministra naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie ministra z dnia [...] grudnia 2021 r. wydane na podstawie art. 26 ust. 2 i 4 w związku z art. 23 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej [(Dz. U. z 2020 r., poz. 2135 ze zm.) – dalej u.o.m.]

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.m. układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki ich utrzymywania na tych obszarach. Przy tym, stosownie do postanowień zawartych w art. 26 ust. 2 u.o.m., decyzję w tym zakresie wydaje właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego po zaopiniowaniu wniosku o wydanie tego pozwolenia przez ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych – również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Do pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 23 ust. 1c, 2a oraz 3-5 stosuje się odpowiednio. Z kolei stosownie do art. 23 ust. 4 u.o.m. organy, o których mowa w ust. 2, tj. organy opiniujące, wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5. Jak z powyższego wynika, zagrożenia zostały enumeratywnie wymienione w ust. 3 art. 23 u.o.m.

Przechodząc do oceny kwestionowanego postanowienia – wbrew zarzutom skargi – minister nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 i 2 u.o.m. w takim stopniu, który obligowałby Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu minister opiniując negatywnie wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarze wód morskich, zasadnie powołał się na obawę wystąpienia jednego z zagrożeń wskazanych w ustawie, tj. na interes gospodarki narodowej (art. 23 ust. 3 u.o.m.). Wskazać trzeba, że minister słusznie dostrzegł, że wydanie pozwolenia na lokalizację i warunki układania i utrzymania kabli dla podmiotu, który nie posiada jeszcze pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 23 u.o.m. (tzw. decyzja PSZW) mogłoby potencjalnie zagrażać interesowi gospodarki narodowej, w ten sposób że "blokowałoby" pod względem przestrzennym wiele akwenów w polskich obszarach morskich tym podmiotom, które posiadają już ostateczne i prawomocne decyzje PSZW. W konsekwencji rodziłoby to zagrożenie wstrzymania/ograniczenia rozwoju farm wiatrowym, a uzyskiwanie energii właśnie z takich źródeł jest w interesie gospodarki narodowej (jako cel długoterminowy) i niewątpliwie przyczyniałoby się do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa. W konsekwencji, zdaniem Sądu, minister słusznie uznał, że powyższe może stanowić zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej. Co prawda podzielić należy twierdzenie skarżącej spółki, że żaden przepis aktualnie obowiązującego prawa wprost nie uzależnia wydania decyzji pozwalającej na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów od uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, niemniej należy mieć na uwadze, że systematyka uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji (art. 23 – decyzja PSZW, art. 26 – decyzja ustalająca lokalizację i warunki układania i utrzymania kabli, art. 27 decyzja dotycząca specjalnej strefy ekonomicznej) wskazuje na kolejność uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji. Należy zatem zaakceptować przyjętą przez ministra interpretację przepisów, która – zdaniem Sądu – mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni, a wynika z wykładni o charakterze systemowym i funkcjonalnym. Trzeba zwrócić uwagę, że kwestia układania i utrzymania kabli została uregulowana w u.o.m. po zagadnieniu wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp. Jednocześnie z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec wzniesienia sztucznej wyspy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem ministra, że inwestor przed zapoczątkowaniem budowy morskiej farmy wiatrowej (bardzo kosztownej inwestycji) winien posiadać wiedzę czy realizacja tej inwestycji jest w ogóle możliwa, a także czy możliwe będzie podłączenie kabli wyprowadzających energię z tych odnawialnych źródeł do krajowej sieci elektroenergetycznej. Zatem za zasadną należy przyjąć wykładnię przepisów i stanowisko ministra w tym względzie. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie: nieprawomocne wyroki z dnia: 29 marca 2022 r., sygn. IV SA/Wa 1835/21, 9 maja 2022 r., sygn.. akt IV SA/Wa 186/22, 11 maja 2022 r., sygn. IV SA/Wa 253/22, 20 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 569/22, wszystkie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela, stąd niemal dosłownie się nim posługuje.

Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionej oceny co do niedozwolonego krzyżowania się linii kablowej objętej wnioskiem z liniami innych potencjalnych bądź realnych inwestorów, to wskazać trzeba, że nie jest to zasadniczy argument wpływający na negatywną opinię Ministra. Głównym bowiem powodem negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej przez Ministra było przyjęcie, że wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, w której wnioskodawca nie posiada pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, zagraża bezpieczeństwu energetycznemu państwa. Jak wyżej wskazano, tę argumentację organu Sąd uznał za prawidłową.

Niezasadny jest również zarzut oparcia wydanej opinii na potencjalnych zagrożeniach nie leżących w kompetencjach Ministra Aktywów Państwowych oraz zidentyfikowania tych zagrożeń przy braku merytorycznych i formalnych podstaw.

Minister pozytywnie opiniując wniosek wskazał tylko i wyłącznie na możliwość wystąpienia zagrożenia – stosownie do przepisu art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m. – tj. interesu gospodarki narodowej. Organ nie określał natomiast – wbrew twierdzeniu skargi – szczegółowych warunków i wymagań o których mowa w art. 23 ust 4 i ust. 5 u.o.m. Podzielić trzeba stanowisko ministra, że u.o.m. nie nakłada na organ obowiązku wskazania konkretnego przepisu odrębnego, który pozwalałby dokonać oceny wystąpienia danego zagrożenia, a jedynie uprawnia organ do wskazania "na podstawie odrębnych przepisów" wystąpienia zagrożeń. Takim aktem jest w okolicznościach niniejszej sprawy ustawa z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 234 ze zm.) w zakresie obowiązków podmiotu zamierzającego wytwarzać energię elektryczną z energii wiatru na morzu w morskiej farmie wiatrowej. Ponadto ustawa ta określa zasady i warunki udzielania wsparcia dla energii elektrycznej wytwarzanej w morskich farmach wiatrowych, zasady i warunki przygotowania oraz realizacji inwestycji w zakresie budowy morskich farm wiatrowych, zasady rozporządzania zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy oraz morską farmą wiatrową oraz wymagania w zakresie budowy, eksploatacji i likwidacji morskich farm wiatrowych. Zasadnie zatem minister uznał, że w przypadku wydania pozytywnej dla skarżącej spółki decyzji – bez uwzględnienia zgłoszonego zagrożenia – mogłoby dojść do blokowania wyprowadzania mocy z morskich farm wiatrowych, a co za tym idzie uniemożliwiałoby pozyskanie środków finansowych przez inne podmioty, co naruszałoby interesy innych podmiotów planujących rozwój sektora morskiej energetyki wiatrowej i negatywnie wpłynęłoby na gospodarkę narodową, a szerzej (w przyszłości) na bezpieczeństwo energetyczne państwa.

Wyjaśnić także trzeba, że obowiązek zaopiniowania wnioskowanego przedsięwzięcia wynika niewątpliwie z przepisu art. 26 ust. 2 u.o.m. Minister był zobligowany zatem do wypowiedzenia się – w ramach współdziałania i "ułatwienia" w podjęciu decyzji przez organ główny – o tym czy przedmiotowy wniosek będzie spełniał przesłanki czy też będą występowały zagrożenia o których mowa w u.o.m., w tym zagrożenie interesu gospodarki narodowej. Nie zmienia tego fakt, że minister od 21 marca 2020 r. w ramach swoich kompetencji nie zajmuje się działem "energia". Minister zaopiniował wniosek w zakresie zagrożenia interesu gospodarki narodowej, a nie w zakresie bezpieczeństwa energetycznego państwa co w szerszym kontekście – z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia – i tak pozostaje ze sobą w związku. Minister aktywów jest odpowiedzialny za ochronę interesów Skarbu Państwa, a zatem i w tym kontekście minister dokonał oceny zagrożeń. Opinia ministra nie jest wiążąca dla organu głównego, a zatem ma charakter aktu wysoce uznaniowego co nie oznacza, że może on być zupełnie dowolny i oparty wyłącznie na subiektywnych, bliżej nieokreślonych podstawach. W ocenie Sądu minister dokonując opiniowania wniosku nie przekroczył granic tego uznania. Podkreślić trzeba, że minister jako organ administracji publicznej był związany także uchwałą Rady Ministrów, która przyjęła na wniosek Ministra Klimatu i Środowiska, dokument - Polityka energetyczna Polski 2040 r. (PEP2040). Z dokumentu tego wynika, że kierunkiem długoterminowym Polski jest zmniejszenie emisyjności sektora energetycznego poprzez m.in. wdrożenie energetyki wiatrowej na morzu, która w założeniu ma osiągnąć moc ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz do ok. 11 GW w 2040 r. Minister zatem opiniując wniosek odnośnie możliwości wydania decyzji pozwalającej na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów dla spółki zasadnie odwołał się do PEP2040, bowiem każde planowane przedsięwzięcie, które nie będzie mogło przyczynić się do rozwoju energetyki odnawialnej – z uwagi na brak wszystkich, odpowiednich decyzji i pozwoleń – będzie de facto stanowiło zagrożenie dla interesów gospodarki narodowej poprzez zastopowanie rozwoju morskich farm wiatrowych, co z kolei mogłoby doprowadzić do nie spełnienia strategicznych celów PEP2040, a szerzej miałoby negatywny wpływ na ogólne bezpieczeństwo energetyczne państwa. Oczywistym jest, że PEP2040 nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa nie mniej nie oznacza to, że minister nie może tym wewnętrznym aktem się posiłkować przy wydawaniu opinii. To w jego gestii (uznaniu) pozostaje to co weźmie pod uwagę, ważne aby to było w granicach obowiązujących przepisów. Dlatego też minister opiniując przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji miał podstawy do powołania się na dokument PEP2040 w kwestii oceny czy istnieje zagrożenie dla interesów gospodarki narodowej.

Wobec powyższych rozważań nie doszło do naruszenia art. 23 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 u.o.m w związku z art. 26 ust. 2 i ust. 4 u.o.m. w zw. z art. 9b ustawy o działach administracji rządowej, oraz w związku z art. 106 § 1 K.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 124 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 i art. 6 K.p.a. W ocenie Sądu minister działał na mocy przepisów powszechnie obowiązującego prawa i w granicach tego prawa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie wymagane prawem elementy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez ministra art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie przez ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Należy podkreślić, że z samego faktu, że w przeszłości minister dopuszczał wykładnię, że możliwe jest wydanie decyzji na układania i utrzymywanie kabli lub rurociągów bez uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, nie przesądza jeszcze, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. Nawet jeśli uznać, że podane w skardze informacje są wiarygodne. Stąd też Sąd nie wzywał o nadesłanie wnioskowanych w skardze decyzji. W ocenie Sądu minister może zmienić swoje stanowisko jeżeli dotychczasowa praktyka była niezgodna z prawem. Warto podkreślić, że przepis art. 8 K.p.a. odnosi się do nieodstępowania od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". Jedną z przyczyn odstąpienia przez organ od stosowania dotychczasowej praktyki jest dojście do wniosku, że sprzeciwia się temu interes publiczny. W okolicznościach niniejszej sprawy minister przyjął taką wykładnię przepisów, która w sposób jak najlepszy chroni interesy gospodarki narodowej poprzez jak najszersze umożliwienie wykorzystania akwenów morskich do wytwarzania energii z morskich farm wiatrowych i wyeliminowanie sytuacji, które powodowałyby "blokadę" wykorzystania tych obszarów. Potrzeba ochrony interesów gospodarki narodowej uzasadniała więc zmianę praktyki orzeczniczej jeśli do niej doszło.

Minister nie naruszył także art. 10 K.p.a. W postępowaniu opiniującym minister nie prowadził żadnego postepowania dowodowego, wyjaśniającego, nie wzywał innych organów o dodatkowe dokumenty, zatem nie można zarzucić, że naruszył art. 10 K.p.a.

Z tych wszystkich względów– na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.