Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 224/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art.7 ust. 2, art. 8, art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i D. S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 10 września 2019 r. nr X/330/19 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg gminnych: placu O. , części ulicy S. oraz części ulicy K. poprzez wyłącznie ich z użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] września 2019 r., dalej : "organ" lub "Rada", na podstawie art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych: placu Orła Białego, części dotyczącej ulicy [...] oraz części ulicy [...] poprzez wyłączenie ich z użytkowania. Uchwała weszła w życie z dniem [...] stycznia 2020 r.

Pismem złożonym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w dniu [...] lutego 2021 r. J. i D. S. – dalej :"skarżący", na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wnieśli skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 10 ust. 3 w związku z art. 1 i art. 7 ustawy o drogach publicznych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i dowolne, nie oparte w przepisach prawa pozbawienie ul. [...] kategorii drogi publicznej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części uchwały, tj. w zakresie pozbawienia kategorii drogi gminnej ulicy [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i zapisów w § 1 i § 2 uchwały, odnoszących się do wyłączenia ul. [...] z użytkowania i zakwalifikowania jej do drogi wewnętrznej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że swój interes prawny w złożeniu skargi do sądu upatrują w nałożeniu na nich dodatkowych obowiązków prawnych, związanych z zaliczeniem ul. [...] do drogi wewnętrznej, poprzez utrudnienie im swobodnego korzystania z tej drogi jako części sieci dróg gminnych, z równoczesną koniecznością pokrywania zawyżonych i niczym nieuzasadnionych kosztów parkowania.

Wyjaśnili, że przy ul. [...] znajduje się ich [...], toteż zmuszeni są ponosić znaczne opłaty, naliczane w związku z ustanowieniem na tej ulicy "płatnego parkingu niestrzeżonego", które to opłaty wielokrotnie przekraczają zwykłe opłaty związane z istniejącą wcześniej strefą płatnego parkowania.

Zdaniem Skarżących, Rada Miasta z naruszeniem art. 10 ust. 3 ustawy o drogach, wyłączyła tę ulicę z sieci dróg gminnych, wyłącznie w celu obejścia przepisów o strefie płatnego parkowania i możliwości nakładania podwyższonych opłat za parkowanie, których Miasto nie mogłoby stosować bez zaliczenia tej ulicy do drogi wewnętrznej, ustanawiając "niestrzeżony", ale za to "płatny" parking. Ponadto utrata statusu drogi publicznej skutkuje też koniecznością uzyskania tytułu prawnego do dysponowania drogą wewnętrzną, poprzez ustanowienie służebności drogowej, co wydaje się niezbędne w sytuacji, gdy zamierzają zbyć swój własnościowy lokal użytkowy, położony obecnie przy drodze wewnętrznej.

Wskazali dalej, że ze statusem drogi związane są też inne ich uprawnienia, jako podmiotu zamierzającego w sposób szczególny korzystać z drogi np. dopuszczenie na określonych warunkach zajęcia pasa drogowego za ustaloną (w formie uchwały jednostki samorządu terytorialnego) opłatą i właśnie opłatami parkingowymi, (również w formie uchwały ograniczonej odrębnymi przepisami). Taki element powszechnego, znanego uprawnienia nie występuje w przypadku drogi wewnętrznej. Regulacja dotycząca drogi wewnętrznej i możliwości z niej korzystania, oparta jest o regulacje cywilnoprawne. Okoliczność, że Miasto ogólnie udostępnia drogi wewnętrzne uzależniona jest od woli Miasta, ale nie znajduje potwierdzenia w prawie miejscowym. Dowodem tego jest np. uchwała Rady Miasta nr XIII/473/19 z dnia 18 grudnia 2019 r., wprowadzająca regulamin płatnego parkingu z wysokimi opłatami i karami umownymi.

W ocenie Skarżących, powyższe świadczy o działaniach Miasta w oparciu o przepisy prawa cywilnego w odniesieniu do drogi wewnętrznej. Zarządzanie nią i decydowanie o niej przynależne jest nie zarządcy drogi (art. 19 u.d.p.), a zarządcy terenu lub właścicielowi nieruchomości (art. 8 u.d.p.). Zatem to czy zarządca terenu, właściciel nieruchomości będzie w pełni stosował przepisy ustawy o drogach publicznych, czy realizował uprawnienia właścicielskie w oparciu o przepisy prawa cywilnego zależy tylko od jego woli. Wobec braku prawa miejscowego jednoznacznie stanowiącego o stosowaniu przepisów prawa o drogach publicznych do dróg wewnętrznych położonych na nieruchomościach będących własnością Miasta, nie można mówić o tożsamości uprawnień wynikających z korzystania z drogi publicznej z uprawnieniami do korzystania z ww. drogi wewnętrznej.

Zdaniem Skarżących, Miasto dowolnie i sprzecznie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wyłączyło wycinek ulicy z sieci dróg publicznych, przekształcając ją w drogę wewnętrzną. Miasto nie może zmienić dowolnie statusu drogi gminnej w drogę wewnętrzną, jeśli spełnia ona wszystkie wymagania techniczne prawem przewidziane dla dróg publicznych, a jej lokalizacja czyni z niej drogę realizującą cele publiczne określonej grupy ludzi - z drogi tej mogą korzystać wszyscy mieszkańcy zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem i stanowi ona de facto uzupełniającą sieć pozostałych dróg. Warunkiem wyrażonym przez ustawodawcę, aby uznać określoną drogę należącą do tej samej kategorii, jest funkcja jaką ona pełni w układzie komunikacyjnym, to znaczy - jest czy usytuowana w ciągu dróg publicznych, tak właśnie jak ul. [...].

Skarżący podali dalej, że wyłączenie drogi z użytkowania, które choć nie jest zdefiniowane ustawowo, ich zdaniem rozumieć należy jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Nie sposób jednak uznać, że takie wyłączenie drogi z użytkowania możliwe jest w każdej sytuacji, a zależy jedynie od woli organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Droga będąca przedmiotem spornej uchwały, tj. ul. [...] nie utraciła swej funkcji, użytkowana jest w sposób dotychczasowy, tj. taki jak przed wejściem w życie powyższego aktu. Droga ta, przy niezmienionych parametrach technicznych drogi gminnej, użytkowana jest przez mieszkańców i właścicieli wielu firm przy tej ulicy w takim samym zakresie jak do tej pory.

W ocenie strony skarżącej, uchwałę pozbawiającą kategorii drogi publicznej, bez jakiegokolwiek uzasadnienia i przy istniejącym w przeważającej części, tak jak wcześniej, ruchem drogowym, należy ocenić wyłącznie poprzez fiskalizm Miasta i chęć uzyskania nieuzasadnionych korzyści za "płatne parkowanie", które jest "niestrzeżone". Nie można w żaden sposób przyjąć ekwiwalentności świadczeń na gruncie prawa cywilnego, skoro Miasto oferuje "niestrzeżone" miejsca parkingowe w zamian za wyjątkowo wysokie opłaty i tzw. kary umowne. W efekcie korzysta spółka N. i O. L., która nakłada "kary umowne" nawet za chwilowy postój przed ich [...].

Końcowo Skarżący podali, że skierowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą w dniu [...] grudnia 2020 r., ale pozostało ono bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości, wskazując w pierwszej kolejności, że skarżący nie wykazali, że mają interes prawny w jej zaskarżeniu.

W ocenie organu, skarżący powołali się nie na swój interes prawny, ale na interes faktyczny, tj. ponoszenie wyższych opłat z tytułu parkowania pojazdów niż przed pozbawieniem ul. [...] kategorii drogi publicznej.

Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1257/19, Rada wskazała, że nie istnieje żaden przepis prawa powszechnego, który przewidywałby prawo podmiotowe do zapewnienia możliwości parkowania lub postoju na drodze publicznej. Nie istnieje również żaden przepis prawa powszechnego, który gwarantowałby przedsiębiorcy dojazd pojazdem silnikowym do lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą. Natomiast, wolność prowadzenia działalności gospodarczej podlega ograniczeniu ze względu chociażby na prymat bezpieczeństwa w ruchu i pieszym. Przedmiotowy odcinek drogi wewnętrznej stanowi własność Gminy Miasto S. i jest przez nią zarządzany, a więc skarżący nie mają podstaw do wywodzenia swojego tytułu prawnego do tego terenu. Wobec powyższego - w ocenie organu - nie sposób przyjąć, iż skarżący posiadają w przedmiotowej sprawie interes prawny. Organ podał dalej, że skarżący nadal mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem ulica [...] na odcinku od ul. [...] do [...] posiada status drogi gminnej wewnętrznej ogólnodostępnej. Ponadto, za naruszenie interesu prawnego nie sposób uznać odebrania potencjalnej możliwości parkowania pojazdu w miejscu wskazanym przez skarżących, skoro naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter konkretny, własny, bezpośredni, realny i aktualny.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez wyłączenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] z sieci dróg gminnych, Rada wyjaśniła, że powyższa zmiana podyktowana była zmianą funkcji ul. [...], a także sąsiedniej ul. [...] i placu [...] Co więcej, wyłączenie z kategorii publicznej wskazane w zaskarżonej uchwale oraz komplementarnej uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2020 r. jest elementem większej strategii urbanistycznej pn. [...]", wypracowanej w trakcie prototypowania zmian na górnym tarasie tego obszaru w okresie od lipca do października 2019 r. (projekt pod nazwą [...]", konsultowanej w wersji roboczej w trakcie spotkań otwartych w siedzibie Rady Osiedla S. M. przy ulicy [...] i zaprezentowanej w końcowej formie publicznie wszystkim zainteresowanym na spotkaniu otwartym w Szkole Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] przy ulicy [...] w grudniu 2019 r. Jednym z najistotniejszych elementów przywołanej wyżej strategii jest wykreowanie połączenia pomiędzy placami górnego i dolnego tarasu [...], czyli odpowiednio placem [...] oraz [...], [...] (obecnie odtwarzany) i [...] (czekający na odbudowę po zniszczeniach wojennych). Rzeczone połączenie tworzyć będą ulice [...] i [...]. Ponadto, przedmiotowy fragment ulicy [...] przeznaczony będzie docelowo pod deptak. W obrębie tego terenu ruch samochodowy będzie ograniczony do niezbędnego minimum (wyłącznie obsługa sąsiednich nieruchomości). Dzięki temu powstanie atrakcyjna przestrzeń publiczna służąca do eksponowania walorów historycznych dzielnicy (zachowana w dużym stopniu pierzeja północna), wygodna i bezpieczna z punktu widzenia pieszych, w tym znaczących grup turystów przemieszczających się pomiędzy katedrą i dawnym pałacem Grumbkowa oraz Zamkiem i Podzamczem, a także dostosowana do potrzeb mieszkańców i lokalnych przedsiębiorców. Miejsca postojowe dla mieszkańców, przedsiębiorców, klientów usług i innych osób korzystających z przestrzeni górnego tarasu Starego Miasta będą docelowo wyznaczane w garażu wielopoziomowym lub podziemnym, którego powstanie planuje się w ramach przekształcania nieruchomości gminnej przy ulicy [...]. Do czasu realizacji powyższego zamierzenia parkowanie na restrykcyjnych zasadach będzie dopuszczone na jezdni, w tym również na terenie ulicy [...] jako rozwiązanie przejściowe.

Organ wskazał również, że w procesie prototypowania mieszkańcy [...] i przedsiębiorcy prowadzący działalność na tym terenie zwracali wielokrotnie uwagę na dużą konkurencję różnych grup użytkowników o miejsca parkingowe i ich niską rotację (z badań własnych gminy wynika, że ten stan spowodowany jest przez zbyt dużą liczbę wydanych abonamentów oraz niską stawkę godzinową opłaty za postój), czego konsekwencją było właśnie m. in. pozbawienie przez Radę Miasta zaskarżoną uchwałą kategorii dróg gminnych placu [...], części ulicy [...] oraz części ulicy [...] poprzez wyłączenie ich z użytkowania, a także ustalenie na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zasad korzystania z płatnego parkingu niestrzeżonego położonego w rejonie Placu [...] w S. oraz na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. zasad korzystania ze Strefy Zamieszkania [...] oraz poboru i wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na tym obszarze.

Rada podkreśliła, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie działała w celu obejścia przepisów prawa i w celu ustanowienia wyższych opłat za parkowanie pojazdów niż w strefie płatnego parkowania, a zarzuty o fiskalizm i chęć uzyskania "nieuzasadnionych korzyści z płatnego parkowania, które jest niestrzeżone" są bezpodstawne. Skarżącym umyka, że ustawodawca w art. 8 ustawy o drogach publicznych przewidział istnienie innych dróg, niezaliczonych do żadnej z kategorii publicznych i niezlokalizowanych w pasie drogowym tych dróg, tj. dróg wewnętrznych, przy czym pojęcie to obejmuje drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów.

Niezasadny - zdaniem organu - jest także zarzut skarżących, że utrata statusu drogi publicznej skutkuje koniecznością uzyskania tytułu prawnego do dysponowania drogą wewnętrzną poprzez ustanowienie służebności drogowej, albowiem ulica [...], mimo że wyłączona jest z użytkowania, ma charakter ogólnodostępny jako mienie komunalne Gminy Miasto S.. Jeśli więc dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez drogę wewnętrzną, to nie ma potrzeby ustanowienia służebności.

Do powyższej argumentacji organu skarżący odnieśli się w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r., w którym podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze oraz rozwinęli przedstawioną w niej argumentację, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się do ustawy o drogach publicznych oraz statusu dróg wewnętrznych i interesu prawnego użytkowników tych dróg.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r., zatytułowanym "Uzupełnienie skargi z dnia 3 luty 2021 r. na uchwałę nr [...], skarżący podnieśli, że w dniu [...] marca 2021 r. uzyskali informację, że Rada Miasta kolejną uchwałą nr [...] dnia [...] września 2020 r. pozbawiła kategorii dróg gminnych dalsze ulice, tj. ul. [...], [...], w części [...] [...], [...] i dalszy ciąg ulicy [...] do ul. [...].

W związku z powyższym skarżący wnieśli o objęcie skargą również ww. uchwały nr [...]

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Sądu skarga na ww. uchwałę została wyłączona z akt niniejszej sprawy, a następnie zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 553/21. Skargę w tym zakresie Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r. z powodu nieuiszczenia należnego od skargi wpisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii dróg publicznych na terenie śródmieścia S., (Plac [...], część ul. [...] oraz części ul. [...]) w części dotyczącej odcinka ulicy [...] – od ul. [...] do ul. [...]. Jest to niewątpliwie sprawa z zakresu administracji publicznej.

Skarga wniesiona przez J. S. i D. S. oparta jest o przepis art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (dalej : "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu nadanym mu przez art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) obowiązującym od dnia 2 czerwca 2017 r., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest prawna (sądowa) ochrona jednostki (osoby fizycznej lub prawnej) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1033/07 (www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego oraz realnych uprawnień przed nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy, wydający akt generalny z zakresu administracji publicznej, w tym akt prawa miejscowego.

Przed merytorycznym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny zobligowany był zatem do zbadania posiadania przez skarżących legitymacji do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., co wiąże się z oceną czy zakwestionowana skargą uchwała narusza wprost ich własny interes prawny lub realne uprawnienie. Należy bowiem podkreślić, że w powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na kryterium podmiotowym, związanym właśnie z realnym naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnień skarżących, skutkujących nieuzasadnionymi ograniczeniami w zakresie dotychczasowym uprawnień lub nałożeniem na skarżących dodatkowych obciążeń. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny,(a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym). Skarga oparta o przepis art. 101 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), lecz jest nakierowana na ochronę praw podmiotowych skarżącego. Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza bezpośrednio interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Brak takich naruszeń oznacza brak legitymacji skargowej, uzasadniający odrzucenie skargi przez Sąd (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.)

Należy zauważyć, iż legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. opiera się na naruszeniu interesu prawnego skarżącego opartego na konkretnej normie prawa materialnego, ale także uprawnienia, które jest pojęciem szerszym niż interes prawny, obejmującym prawa wynikające ze stanu prawnego lub faktycznego obowiązującego przed wejściem w życie skarżonej uchwały, w tym np. możliwość korzystania z drogi publicznej.

W sprawie poddanej niniejszej kontroli Sądu, Skarżący wywodzą swą legitymację skargową z faktu, iż są właścicielami lokalu użytkowego, mieszczącego się w budynku położonym przy objętym uchwałą odcinku ulicy [...], w którym znajduje się ich [...], a pozbawienie tej ulicy statusu drogi publicznej spowoduje zwiększenie ich obciążeń, związanych z dostępem do przedmiotowej nieruchomości pozbawionej mocą skarżonej uchwały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, czego skutkiem będzie utrata związanych z tym uprawnień, w tym np. kosztów parkowania według ogólnych zasad obowiązujących dla stref płatnego parkowania i ogólnego zmniejszenia miejsc parkowania w tym rejonie miasta, co też mieć będzie wpływ na funkcjonowanie ich [...]

Ponadto zarządca drogi wewnętrznej może ustalać warunki korzystania z tej drogi, w tym parkowania, bez ograniczeń przewidzianych prawem dla dróg publicznych.

W ocenie Sądu, powyższe argumenty uznać należy za trafne i przemawiające za uznaniem, iż skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która poprzez wyłączenie z użytkowania części drogi publicznej przylegającej do nieruchomości, w której mieści się ich własnościowy lokal użytkowy i zastąpienie jej drogą wewnętrzną, niewątpliwie narusza ich dotychczasowe uprawnienia, wynikające z ustawy o drogach publicznych, w zakresie zasad korzystania z drogi posiadającej taki status oraz konieczność korzystania z drogi wewnętrznej, na której mimo zachowania jej funkcji komunikacyjnej, warunki korzystania z niej oparte są o zasady prawa cywilnego czyli mają status prywatno – prawny.

Zaznaczyć należy, iż w wyniku skarżonej uchwały nastąpiło wyłączenie określonego w niej odcinka drogi publicznej przy ulicy [...] z użytkowania. Pojęcie wyłączenia drogi publicznej z użytkowania nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, iż pojęcie to, użyte w stanowiącym podstawę prawną skarżonej uchwały art. 10 ust. 3 u.d.p., obejmuje także sytuację pozbawienia drogi statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 1 tej ustawy, bez zaliczenia do innej kategorii dróg z zachowaniem – jak w tym przypadku – jej dotychczasowej funkcji komunikacyjnej, umożliwiającej dojście i dojazd do nieruchomości. Jednakże jego uwarunkowania ulegają zmianie, co – zdaniem Sądu - ma wpływ na uprawnienia stałych użytkowników dotychczasowej drogi publicznej, uzasadniające objęcie tych uprawnień hipotezą art. 101 ust. 1 u.s.g.

Należy zatem uznać, iż w wyniku zaskarżonej części uchwały nastąpiło naruszenie uprawnień skarżących – w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. - jako dotychczasowych użytkowników drogi publicznej, co daje im legitymację skargową, to jest prawo zaskarżenia przedmiotowej uchwały do Sądu.

Jednakże posiadanie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi jeszcze o zasadności skargi. Przesłankę uwzględnienia takiej skargi stanowi bowiem stwierdzenie naruszenia przez organ stanowiący gminy – oprócz stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony wnoszącej skargę - prawa materialnego, regulującego kwestie będące przedmiotem regulacji skarżonym aktem lub przepisów proceduralnych, regulujących tryb lub zasady podjęcia danego aktu.

Analizując tą kwestię wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowi art. 10 u.d.p., zgodnie z którym organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1). W myśl ust. 3 art. 10 tej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu – art. 7 ust. 2 u.d.p.). Stosownie zaś do art. 8 u.d.p. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznym (ust. 1). Jak z powyższego wynika, przepisy art. 10 u.d.p. mają charakter kompetencyjno-proceduralny. Określają jedynie organy właściwe do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, przyjmując zasadę, że organami tymi są organy właściwe w sprawach zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Organem właściwym do pozbawienia kategorii drogi gminnej jest rada gminy. Powyższe przepisy nie stwarzają zatem dla użytkowników dróg publicznych podmiotowego prawa w zakresie utrzymania określonej kategorii tych dróg, w tym ochrony przed pozbawieniem drogi statusu drogi publicznej i nadania jej statusu drogi wewnętrznej.

Kompetencje właściwych organów w zakresie zaliczania dróg do określonej kategorii ograniczają jedynie szczegółowe przepisy określające parametry, które muszą spełniać drogi publiczne zaliczane do poszczególnych kategorii, zaś w przypadku wyłączenia drogi publicznej z użytkowania przez pozbawienie jej statusu drogi publicznej (gminnej) uzasadniają je określone potrzeby wynikające z potrzeby nowej organizacji ruchu. Brak wykazania takiej potrzeby (interesu publicznego), z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę wskazywać może na naruszenie prawa, co uzasadnia uwzględnienie skargi.

Stwierdzenie nieważności podjętego przez właściwy organ aktu w tym zakresie w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. możliwe jest bowiem jedynie w wypadku naruszenia prawa, w szczególności wskazanych w art. 10 u.d.p. zasad kompetencyjno – proceduralnych z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

Analizując tę kwestię stwierdzić należy, że Rada Miasta miała kompetencję do pozbawienia wskazanej drogi gminnej statusu drogi publicznej i uznania jej za drogę wewnętrzną, z zachowaniem określonej procedury i procedury z tym związane zachowała. Jak wyżej wskazano, obowiązujące przepisy nie stwarzają w tym zakresie na rzecz skarżących prawa podmiotowego, które zostało naruszone. Natomiast organ wskazał przesłanki i wskazał interes publiczny w podjęciu regulacji zawartych w skarżonej uchwale. Jak wynika z jej uzasadnienia, uchwała związana jest z realizacją przez Gminę Miasto S. strategii urbanistycznej tego rejonu miasta, związanej z koncepcją wyeksponowania istniejących w tym miejscu walorów historycznych i zabytkowych.

Rejon placu [...], którego dotyczy skarżona uchwała, został objęty projektem urbanistycznym mającym na celu wprowadzenie trwałych zmian w przestrzeni publicznej, polegającym między innymi na wprowadzeniu nowej organizacji ruchu i rozwiązań transportowych znacznie ograniczających ruch drogowy i stwarzających priorytet dla ruchu pieszego, co ma wpłynąć na podwyższenie jakości użytkowej i społecznej tego obszaru i nadać mu nowy charakter, m.in. poprzez wyłączenie z użytkowania, wskazanych w niej dróg publicznych i zmianę ich statusu na drogi wewnętrzne, przy zachowaniu funkcji komunikacyjnej - co dotyczy też będącego przedmiotem niniejszej skargi odcinka ulicy [...].

Powyższa koncepcja i strategia została przez Gminę S. szczegółowo wykazana złożoną do akt sprawy dokumentacją, ilustrującą zamierzone rozwiązania.

Celem skargi opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawna ochrona jednostki (osoby fizycznej i prawnej) przed niezgodnymi z prawem działaniami organu gminy. To naruszenie prawa, a nie samego interesu prawnego lub uprawnienia strony uzasadniać może stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały.

Jak z powyższego wynika, skarżona uchwała została podjęta w celu wprowadzenia niezbędnych z ogólnospołecznego punktu widzenia rozwiązań w zakresie organizacji ruchu i organizacji przestrzeni publicznej tej części miasta, z zachowaniem wszystkich wymogów proceduralnych (czego skarżący nie podważają) i w oparciu o wskazany przepis prawa materialnego (art. 10 ust. 3 u.d.p.), nie może więc być mowy o bezprawności działania organu.

Brak jest zatem podstaw do uznania, iż skarżona uchwała zapadła z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. Wniesiona skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.