Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2073/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 171 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały: 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Gminy K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy K. (dalej: Gmina, skarżąca lub strona) jest uchwała z (...) września 2019 r., Nr (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: Kolegium RIO lub organ) stwierdzająca nieważność uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia (...) sierpnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Rada Miejska w K. w dniu (...) sierpnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego.

Kolegium RIO (...) września 2019 r. podjęło uchwałę w sprawie orzeczenia nieważności ww. uchwały z (...) sierpnia 2019 r. z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 2 i 7 pkt 2 i 3, art. 5a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "usg") oraz w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: "kc"), a także art. 5a ust. 5 usg, art. 44 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: "ufp") oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 97, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP").

Skarżąca nie zgodziła się z treścią rozstrzygnięcia i pismem z (...) października 2019 r. złożyła skargę do sądu wnosząc o uchylenie uchwały Kolegium RIO i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 5a ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 usg w zw. z art. 25 kc, polegające na błędnym uznaniu, że w ramach delegacji ustawowej obejmującej określenie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji nie mieści się szczegółowe określenie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w tych konsultacjach;

2) art. 5a ust. 5 usg poprzez błędną jego wykładnię polegającą na odniesieniu do każdej gminy wymogu ustalenia w uchwale minimalnej puli wydatków na budżet obywatelski na poziomie 0,5 % wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu, w sytuacji, w której przepis ten ma zastosowanie jedynie do gmin na prawach powiatu;

3) art. 5 ust. 2 usg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przekazania organowi wykonawczemu uprawnienia do określenia szczegółowych terminów realizacji poszczególnych czynności realizacji budżetu obywatelskiego za przekroczenie normy kompetencyjnej zawartej w tym przepisie;

4) art. 5a ust. 2, 5 i 7 usg polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w K. jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości;

5) art. 44 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 ufp poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że każda inwestycja realizowana na nieruchomości nie stanowiącej własności jednostki sektora finansów publicznych jest transferem środków publicznych poza sferę finansów publicznych naruszającym normy prawne wynikające z tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna, gdyż organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze, nie był właściwy w sprawie wydania tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "ppsa") w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa).

Na mocy art. 148 ppsa sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W sprawie w ocenie sadu organ naruszył art. 171 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561 ze zm., dalej: "urio") poprzez przyjęcie, że Regionalna Izba Obrachunkowa w W. jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad uchwałą Rady Miejskiej w K. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego, a w konsekwencji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ niewłaściwy w tej sprawie.

Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Powyższy zapis został powtórzony w art. 86 usg i stanowi on, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie Kolegium RIO nie jest organem właściwym do oceny uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego (uchwała Nr (...) z (...) sierpnia 2019 r.) i takim właściwym organem jest Wojewoda M., który to pierwotnie otrzymał tę uchwałę w trybie art. 90 ust. 1 usg i w sposób nieprawidłowy przekazał tę uchwałę zgodnie z właściwością do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (pismo z (...) sierpnia 2019 r.).

Z cytowanego powyżej art. 86 usg wprost wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 usg, nie można interpretować rozszerzająco (patrz wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2005 r. II SA/Bk 476/05 dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)

Podkreślenia wymaga, że kompetencje regionalnych izb obrachunkowych zostały określone w art. 11 ust. 1 urio. Zgodnie z tym przepisem w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

W ocenie sądu uchwała Rady Miejskiej w K. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego nie mieści się w żadnej z powyższych kategorii spraw zastrzeżonych rzeczowo do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych. Także podstawa prawna na podstawie, której Wojewoda M. przekazał sporną uchwałę zgodnie z właściwości rzeczową jest nieprawidłowa. Wojewoda M. bowiem wskazał, na przepis art. 1 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 urio. Art. 1 ust. 2 pkt 1 urio stanowi, że izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 11 ust. 1 pkt 5 urio dotyczy podatków i opłat lokalnych.

Kwestionowana przez Kolegium RIO uchwała w żaden sposób nie dotyczy podatków i opłat lokalnych, a więc użyta przez Wojewodę Mazowieckiego podstawa prawna jest zupełnie nieprawidłowa. Co więcej sprawa z zakresu budżetu obywatelskiego nie jest związana w żaden sposób z procedurą uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego i jego zmian (art. 11 ust. 1 pkt 1 urio), ani też sprawą z zakresu budżetu jednostki samorządu terytorialnego sensu stricto i jego zmiany (art. 11 ust. 1 pkt 2 urio). Oczywiści także nie jest sprawą z kategorii spraw określonych w dalszych przepisach art. 11 ust. 1, tj. określonych w pkt 3-7 art. 11 ust. 1 urio. Sprawa z zakresu budżetu obywatelskiego jest tylko pośrednio związana z budżetem jednostki samorządu terytorialnego, gdyż jak każda tego typu sprawa w przyszłości może pociągnąć za sobą skutki finansowe dla budżetu. A więc tylko pośrednio jest "sprawą finansową", co do której wyłączne kompetencja posiada regionalna izba obrachunkowa. Powyższe, jednakże nie może automatycznie prowadzić do domniemania kompetencji regionalnej izby obrachunkowej, którego tu domniemania nie ma, w przeciwieństwie do domniemania kompetencji wojewody do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z tym, co zostało już wskazane wyżej, to wojewoda co do zasady sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym. Natomiast kompetencji regionalnej izby obrachunkowej się nie domniemuje i musi ona wynikać wprost z przepisów prawa, a w szczególności musi mieć związek wprost ze "sprawą finansową" jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że sprawa z zakresu budżetu obywatelskiego została wymieniona jako jedna ze spraw związanych z konsultacjami społecznymi. Mianowicie, w art. 5a ust. 3 usg ustawodawca wskazał, że szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski. A więc to z woli ustawodawcy sprawy dotyczące budżetu obywatelskiego, nie są sprawami budżetowymi, tylko są sprawami związanymi z konsultacjami z mieszkańcami gminy. A więc są one sprawami, w których mieszkańcy gminy mogą się bezpośrednio wypowiadać co do spraw ważnych dla danej społeczności lokalnej. Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że uchwały rady gmin w sprawie budżetu obywatelskiego winny być traktowane podobnie jak pozostałe uchwały rady gminy dotyczące zasad trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwały te konsekwentnie od lat należą do właściwości nadzorczej wojewodów. Przyjęcie odmiennej interpretacji oznaczałoby, że w zależności od przedmiotu konsultacji społecznych uchwały ich dotyczące mogłyby należeć do dwóch różnych organów, tj. właściwości wojewodów albo RIO. Sąd nie zgadza się z tezą, że każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych", gdyż związane byłoby to budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Tylko legalność "spraw finansowych" które wprost są wymienione w art. 11 ust. 1 pkt 1- 7 usg może być przedmiotem badania regionalnej izby obrachunkowej.

W sprawie Kolegium RIO nie podało i nie wyjaśniło podstawy prawnej swojego działania w sprawie. Przeciwnie organ odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi przytacza tezy z orzecznictwa i nie zauważa, że we wszystkich sprawach dotyczących budżetu obywatelskiego właściwym był określony wojewoda, który podjął następnie kwestionowaną przed sądem uchwałę.

Ponownego podkreślenia wymaga, że oczywiście zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego będą ujęte w budżecie gminy, ale zanim dojdzie do wybrania tych zadań, będą musiały się odbyć konsultacje społeczne i to kwestia konsultacji społecznych (regulaminu) jest zasadniczą kwestią sporną, a nie kwestia finansowa (sprawy finansowe gminy). Tym samy to nie sprawy finansowe, do których kompetencje posiada RIO są sporne. W art. 5a ust. 4 usg ustawodawca jasno wskazał, że w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Natomiast w art. 5a ust. 7 usg wyjaśniono, że rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Mając powyższe na względzie sąd ponownie wskazuje, że uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami K. w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego nie jest sprawą finansową, do której wyłączne kompetencje posiada RIO, jest to sprawa z zakresu konsultacji z mieszkańcami i której to sprawy (zbadania legalności) kompetencje posiada Wojewoda M.. Nie sposób zatem uznać uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego za uchwałę dotyczącą procedury budżetowej. Zauważenia wymaga, że uchwała, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 urio jest uchwałą rady gminy podejmowaną na podstawie art. 234 ufp. Zgodnie z tym przepisem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności: 1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego; 3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej.

Porównanie charakteru i zakresu treści uchwał w sprawie konsultacji społecznych, w tym w sprawie budżetu obywatelskiego (będących aktami prawa miejscowego) oraz uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (uchwały o charakterze wewnętrznym) jednoznacznie należy wskazać na ich odmienny zakres i charakter.

Na zakończenie sąd stwierdza, że podobne sprawy były już przedmiotem rozstrzygnięć przez sądy administracyjne i wówczas przedmiotem spraw były rozstrzygnięcia właściwych wojewodów, a nie rozstrzygnięcia regionalnej izby obrachunkowej (por. wyroki NSA z: 13 września 2019 r., i GSK 1324/18, 15 marca 2019 r., I GSK 939/18; WSA: w Opolu z 6 czerwca 2019 r., II SA/Op 118/19, i z 14 czerwca 2018 r., II SA/Op 109/18, z 17 maja 2018 r., II SA/Op 108/18; w Rzeszowie z 5 lutego 2019 r., II SA/Rz 1185/18 i II SA/Rz 1192/18; w Poznaniu z 18 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 176/18). Wypada również wskazać, że obowiązkiem sądu jest z urzędu badanie właściwości rzeczowej organów orzekających w sprawie.

W związku z tym, że Kolegium RIO nie było upoważnione do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, to zbędne i przedwczesne stało się wypowiadania, co do podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do uchwały Kolegium RIO.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium RIO uwzględni ocenę prawną i przekaże sprawę zgodnie z właściwości do oceny legalności spornej uchwały przez właściwego w sprawie Wojewodę M..

Na postawie art. 148 ppsa sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Natomiast o kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzona kwotę 480 złotych składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.

-----------------------

1