Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 828/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9b, , art. 9c ust. 1, art. 9n ust. 1, 6 i 7, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zc ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania spółki K. sp. z o.o. (dalej również jako "Spółka" lub "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta G. nałożył na spółkę K. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieterminowe przedłożenie prezydentowi Miasta G. sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2019 rok.

Organ II instancji wyjaśnił, iż karę tą nałożono w oparciu o przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm. - zwanej dalej u.c.p.g.) stanowiący, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n (tj. sprawozdanie roczne, które winno być składane nawet w sytuacji gdy w danym roku odpady nie były odbierane - jako tzw. sprawozdanie zerowe) podlega karze pieniężnej - wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Organ wyjaśnił, iż spółka K. sp. z o.o. która winna złożyć wymagane sprawozdanie do dnia [...] sierpnia 2020r., uczyniła to dopiero w dniu [...] października 2021 r. a zatem z 39-dniowym opóźnieniem.

W odwołaniu, wniesionym z zachowaniem przepisanego terminu Spółka podniosła, że sprawozdanie za 2019 r. zostało złożone w wersji papierowej w dniu [...] stycznia 2020 r. zatem ustawowy obowiązek został spełniony a prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Jednocześnie odwołująca przyznała, że przy składaniu ww. sprawozdania doszło do pomyłki albowiem sprawozdanie zostało złożone do niewłaściwego organu. Nadto podniesiono, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a organ I instancji winien poprzestać na pouczeniu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium, po przytoczeniu treści przepisów prawa wyjaśniło, że z treści cytowanej regulacji jasno wynika, że jedyną przesłanką nałożenia kary jest złożenie sprawozdania po terminie (niezależnie od powodów), przy czym wielkość opóźnienia decyduje o wysokości kary. W analizowanym przypadku sam fakt złożenia sprawozdania z opóźnieniem podobnie jak wielkość opóźnienia są niesporne. Stan faktyczny sprawy jest jasny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

Kolegium podkreśliło, iż art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. określający dyrektywy ustalania wysokości kar pieniężnych, nie obejmuje przypadku przewidzianego w art. 9x ust. 1 pkt 5 tejże ustawy. Ustawodawca nie pozostawił zatem organom administracji żadnej możliwości miarkowania wielkości kary za zbyt późne złożenie sprawozdania - wprowadzając sztywne dyrektywy jej obliczenia (100 zł za każdy dzień opóźnienia). Co więcej - nie wprowadzono przesłanki winy przedsiębiorcy.

Zdaniem Kolegium możliwości miarkowania kary nie można także wywieść z przepisów Rozdziału IVA ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej K.p.a) skoro uregulowanie w ustawie szczególnej przesłanki wymiaru analizowanej kary wyklucza możliwość sięgnięcia po dyrektywy z art. 189d K.p.a. Wskazane w odwołaniu okoliczności dotyczące sytuacji epidemiologicznej nie pozwalają też uznać ich za działanie siły wyższej (art. 189e K.p.a.).

Kolegium podkreśliło również, że przy ustalaniu wysokości kary nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem obowiązku prawidłowego i skutecznego złożenia sprawozdania albowiem wysokość kary wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Oznacza to, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt akt II OSK [...], CBOSA).

Ryzyko bycia podmiotem ukaranym karą pieniężną na podstawie art. 9x u.c.p.g., jak i ryzyko związane z wysokością tej kary obciążają przedsiębiorcę w sposób czytelny. Ustawa nie uzależnia bowiem nałożenia kary od jakichkolwiek działań organu wydającego decyzję w tym przedmiocie. Bezwarunkowo i bezwzględnie została ukształtowana również wysokość kary, tj. [...] zł za każdy dzień opóźnienia w przekazaniu po terminie sprawozdania, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła spółka K. sp. z o.o. z siedzibą w P. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co istoty sprawy względnie nakazanie organowi (Prezydentowi Miasta G.) określonego działania w świetle dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżący podniósł, iż przy wydawaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, a mianowicie art. 2 i art. 8.

Skarżący wyjaśnił, iż stosowanie do dyspozycji art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Spółka złożyła sprawozdanie zerowe, jako podmiot, który nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Złożenie przedmiotowego sprawozdania, nastąpiło już [...] stycznia 2020 r., a zatem przed upływem ustawowego terminu, które pierwotnie został przez ustawodawcę określony na dzień [...] stycznia 2020 r., a następnie ostatecznie ustalony na dzień [...] sierpnia 2020 r. Z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż w niezaprzeczalny sposób Skarżący - K. Sp. z o.o. wypełnił ciążący na nim obowiązek i złożył sprawozdanie zerowe znacząco przed upływem ustawowego terminu do jego złożenia, a mianowicie już [...] stycznia 2020 r, tj. na ponad 7 miesięcy przed upływem ustawowego terminu.

Skarżący podniósł, iż sprawozdanie zostało przekazane, stosowanie do dyspozycji art. 9n ust. 7 u.c.p.g. za pośrednictwem bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Skoro BDO jest państwowym rejestrem, który pozwala na gromadzenie informacji o odpadach i ma zapewnić elektroniczną realizację obowiązków rejestrowych, ewidencyjnych i sprawozdawczych - to w tym ujęciu złożenie przez skarżącego - K. Sp. z o.o. sprawozdania zerowego było wypełnieniem obowiązków sprawozdawczych, stosownie do dyspozycji art. 9n ust. 7 u.c.p.g.. W koncepcji rejestru, tym bardziej elektronicznego i ogólnopolskiego, jakim jest BDO na dalszym planie statuuje się domicyl adresata końcowego. Skoro rejestr jest ogólnodostępny dla podmiotów sprawozdających, to tym bardziej jest dostępny dla adresatów tychże sprawozdań. Wtórne w tym zakresie wydaje się miejsce złożenia dokumentu, tym bardziej, iż nie mamy w tym zakresie do czynienia z dokumentem papierowym, a elektronicznym, dostępnym z założenia dla wszystkich użytkowników systemu. Podobnie jest z innymi rejestrami państwowymi, np. CEIDG, czy KRS. Niestety rejestr BDO jest jeszcze na tym etapie narzędziem niedopracowanym i problematycznym. Stąd nietrudno tu o pomyłki, które nie powinny rodzić jednak, aż tak negatywnych skutków, jak rzeczona decyzja Prezydenta Miasta G..

Zdaniem Skarżącego w ujęciu prawodawczym, w tym w aspekcie art. 2 Konstytucji RP wtórne wydaje się kwestia, iż to sprawozdanie zostało skierowane cło Gminy G., a nie do Prezydenta Miasta G.. Dodatkowo w świetle dyspozycji art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP należy zauważyć, iż brak możliwości złożenia sprawozdania w sposób tradycyjny, tj. przez złożenie sprawozdania w formie pisemnej (papierowej) jest ograniczeniem praw i wolności podmiotów gospodarczych, zobowiązanych do sprawozdawczości w tym zakresie.

Ponadto Skarżący wyjaśnił, że skierowanie sprawozdania zerowego do Gminy G., zamiast do Prezydenta Miasta G. winno zostać zsanowane poprzez regulacje określone w K.p.a.. Skarżący - K. Sp. z o.o. sygnalizował, iż w niniejszej sprawie winny znaleźć zastosowanie dwie normy prawne, a mianowicie art. 19 K.p.a., jak również art. 65 tejże ustawy.

Skarżący podkreślił, iż orzecznictwo sądów administracyjnych przesądziło o tym, że dokument wniesiony do niewłaściwego organu przed upływem terminu na jego wniesienie uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W takim przypadku np. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, które zostało wniesione do niewłaściwego organu, jest data wpływu żądania do niewłaściwego organu, który powinien przekazać je niezwłocznie do organu właściwego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2014/15).

Skarżący zwrócił uwagę, iż w trakcie trwania, postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. - K. Sp. z o.o. złożył na podstawie art. 37 K.p.a. ponaglenie do Urzędu Gminy G., by ten w trybie art. 65 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. przekazał niezwłocznie Prezydentowi Miasta G. przedmiotowe sprawozdanie, uwzględniając, iż nastąpiło to w wymaganym terminie.

Skarżący podniósł, iż w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Gmina G. wskazała cyt. "Jednocześnie, informuję, że w systemie BDO, na liście złożonych sprawozdań do Urzędu Gminy G. za 2019 rok, widnieje sprawozdanie nr [...] złożone przez K. Sp. z o.o. dnia [...] stycznia 2019 r. o godz. 12:46:32, które ma status skorygowane".

Skarżący wskazał, iż powyższe okoliczności faktyczne i ustalony w sprawie stan prawny winny skłonić Prezydenta Miasta G. do skorzystania z instytucji określonych art. 189f K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając w ślad za decyzją, iż przepis art. 189 K.p.a. nie znajduje w sprawie zastosowania.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez organ jak i Skarżącego.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Jak wskazuje analiza akt sprawy istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności Skarżący kwestionuje prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy, argumentując, że brak jest podstaw do nałożenia na Spółkę sankcji finansowych, gdyż złożyła ona sprawozdanie w terminie.

Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że złożyła ona sprawozdanie w terminie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie bowiem do art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań, które – na podstawie art. 9n ust. 7 u.c.p.g. - przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.

Sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1, przekazać należało w terminie do dnia [...] sierpnia 2020 r. (art. 12a ust. 1 u.c.p.g.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że Spółka złożyła sprawozdanie co prawda już w dniu [...] stycznia 2020 r. ale uczyniła to do Wójta Gminy G., a nie do Prezydenta Miasta G. jako podmiotu właściwego. Natomiast sprawozdanie do Prezydenta Miasta G. zostało złożone dnia [...] października 2020 r., a więc po terminie.

W tym miejscu wskazać należy, iż gmina G. stanowi oddzielną jednostkę samorządu terytorialnego od Miasta G. posiadającą swoje organ uchwałodawcze jak i wykonawcze.

W tym miejscu należy pamiętać, iż stosownie do art. 9b u.c.p.g. rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ponadto przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust. 1 u.c.p.g.).

Tym samym jeżeli Skarżący jako podmiot wpisany do rejestru prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. z uwagi na zamiar odbierania odpadów na terenie gminy M. G., to temu podmiotowi winien złożyć sprawozdanie, a nie Wójtowi Gminy G..

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, iż Wójt [...] powinien na mocy art. 65 K.p.a. przekazać sprawozdanie do organu właściwego, a termin powinien być uznany za zachowany z dniem złożenia sprawozdania organowi niewłaściwemu.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż złożenie sprawozdania o którym mowa w art. 9n ust 1 u.c.p.g. nie wszczyna postępowania administracyjnego, w którym znajdowałby zastosowanie przepisy K.p.a.. Z tych też względów nie można uznać, iż sprawozdanie złożone do organu właściwego winno zostać przekazane według właściwości, a za termin złożenia sprawozdania należałoby uznać datę złożenia do niewłaściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W tej sytuacji ziściła się hipoteza art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który przewiduje, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, któryprzekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Wobec powyższego skoro Spółka stosowne sprawozdanie złożyła do właściwego organu dopiero w dniu [...] października 2020 r., a więc z 39 dniowym opóźnieniem, to tym samy zaistniały przesłanki do wymierzenia Spółce grzywny w kwocie [...]zł.

Natomiast odrębną kwestią jest stosowanie przepisów K.p.a. we wszczęty z urzędu postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niezłożenie tego sprawozdania w terminie, do którego to postępowania stosuje się przepisy K.p.a. w tym wskazany przez stronę art. 189f K.p.a.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska organu, iż w w odniesieniu do wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, brak było możliowości zastosowania, wynikającej z przepisów K.p.a. instytucji odstąpienia od jej nałożenia.

Wobec powyższego wskazać należy, iż kwestia subsydiarnego stosowania przepisów ogólnych Działu IVa K.p.a. zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne", w tym instytucji odstąpienia od nałożenia kary, do przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej nie jest rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie.

Przeciwnicy stosowania art. 189f § 1 K.p.a., na których poglądu powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołują się do art. 9zc ust. 1 u.p.c.g. który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.

Odmienny podgląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, stoi na stanowisku, iż przepisy K.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych należy stosować w wypadku, gdy przepisy u.c.p.g. oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji znajdujących się w dziale IVa K.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19, z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20; CBOSA).

W orzecznictwie reprezentującym powyższe stanowisko podnosi się, iż nie zasługuje na uwzględnienie zapatrywanie, że z uwagi na charakter u.c.p.g. i jej szczegółowość nie mogą mieć zastosowania w sprawie przepisy działu IVa K.p.a. O braku możliwości zastosowania regulacji k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie przesądza także treść art. 9zc u.c..p.g. oraz odesłanie zawarte w art. 9zf u.c.p.g. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych do przepisu działu III Ordynacji podatkowej.

W tym zakresie podnosi się, iż jeśli przepisy u.c.p.g. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych i działu III Ordynacji podatkowej nie regulują kompleksowo administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania rocznego, a będzie tak jeśli nie przewidują odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to w tym zakresie winny znaleźć zastosowanie przepisy K.p.a.

Przepisy działu IVa K.p.a. zatytułowane "administracyjne kary pieniężne" zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i zaczęły obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. Celem tej regulacji miało być zapewnienie jednolitych standardów traktowania podmiotów oraz zagwarantowanie wymierzania kar racjonalnych i odpowiadających wadze popełnionego naruszenia, co służyć ma realizacji zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia projektu powyższej ustawy nowelizującej (Druk nr 1183, Sejm VIII Kadencji) wynika, że potrzebę wprowadzenia ogólnych regulacji w zakresie administracyjnych kar pieniężnych dostrzeżono zwłaszcza w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy są szczególnie narażeni na automatyzm i nadmierny rygoryzm nakładania administracyjnych kar pieniężnych. W szczególności dla przedsiębiorców z sektora MŚP (małych i średnich przedsiębiorstw) kary te wywierają istotny wpływ na warunki prowadzenia działalności gospodarczej.

W art. 189a § 2 K.p.a. przewidziano, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Powyższe przepisy stanowią uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy K.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów działu IVa nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 K.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, iż celem art. 189a § 2 K.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów K.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar, tak jak w niniejszej sprawie odstąpienie od nałożenia kary, nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy K.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów K.p.a. określających przesłanki wymiaru kary, a nie całej regulacji K.p.a..

Z art. 189a § 1 K.p.a. wynika, że przepisy działu IVa K.p.a. mają zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonywaniu. W uzasadnieniu projektu wskazano, że w przepisach działu IVa K.p.a. przez nałożenie kary administracyjnej rozumie się fakt ukarania strony. Wyraźnie podkreślono, że pojęcie to odnosi się do kar administracyjnych określonych w sposób sztywny lub widełkowy ("od" "do"). Natomiast wymierzenie kary oznacza określenie wysokości nakładanej kary w granicach przewidzianych w przepisie prawa. Innymi słowy, jest to czynność mająca na celu wskazanie konkretnej kwoty pieniężnej, którą strona będzie obowiązana zapłacić w konsekwencji naruszenia prawa, którego się dopuściła.

Powyższe potwierdza, że zamiarem ustawodawcy było rozróżnienie pomiędzy wymiarem kar w ramach uznania administracyjnego, którego należy dokonywać zgodnie z określonymi w art. 189d dyrektywami wymiaru kar administracyjnych, a nakładaniem kar, których wymiar jest z góry określony przez ustawodawcę w przepisach szczególnych w sposób sztywny bądź zakresowy ("od" "do"). W art. 189f K.p.a. przewidziano natomiast zasady odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wobec powyższego wskazać należy, iż ustawodawca w zakresie kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g., w sposób wyraźny unormował wyłącznie wysokość kary określając jej wymiar za każdy dzień opóźnienia oraz górną jej granicę. Lektura całokształtu przepisów u.c.p.g. odnoszących się do tego rodzaju kar zaprzecza twierdzeniom Kolegium, aby kwestia odstąpienia od nałożenia tej kary została przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uregulowana. Dział III Ordynacji podatkowej również nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu brak uwzględnienia art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w hipotezie art. 9zc u.c.p.g. nie świadczy o woli ustawodawcy, aby instytucji odstąpienia z art. 189f K.p.a. nie stosować do kary z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż art. 9zc u.c.p.g. nie reguluje kwestii odstąpienia od nałożenia kary, a dotyczy zasad wymiaru kar, ich miarkowania adekwatnie do stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia i dotychczasowej działalności podmiotu.

Ponadto również charakter wymierzonej w niniejszej sprawie kary jako kary stałej, o wysokości określonej za każdy dzień opóźnienia, nie stoi na przeszkodzie zastosowania instytucji odstąpienia z art. 189f § 1 K.p.a.

Jak wskazuje się w orzecznictwie oraz doktrynie odstąpienie od nałożenia kary znajduje zastosowanie nie tylko do kar względnie oznaczonych, ale również do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych, stanowiąc dla nich jedyny środek łagodzący odpowiedzialność administracyjną o charakterze sankcyjnym. Regulacja zagadnień ogólnych związanych z administracyjnymi karami pieniężnymi jest odpowiedzią ustawodawcy na podnoszone w doktrynie i orzecznictwie postulaty stworzenia możliwości "uchylenia się" od odpowiedzialności administracyjnej, jak i jej złagodzenia także w stosunku do kar sztywnych liczonych według taryfikatorów (tak W. Radecki, Kary pieniężne w polskim systemie prawnym. Czy nowy rodzaj odpowiedzialności karnej?, PPK 1996, nr 14-15, s. 5 i n.; tenże, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska, Warszawa 2002, s. 79). Ujawnione, w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej K.p.a. z 2017 r., intencje ustawodawcy potwierdzają, że celem wprowadzenia ogólnych przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych było złagodzenie automatyzmu nakładania kar oraz uwzględnienie okoliczności danej sprawy, po to, aby kary były sprawiedliwe, adekwatne do wagi naruszenia i odpowiadające celom, dla których są stosowane.

Wobec powyższego, wykluczenie przez organy możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f K.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., stanowiące wynik błędnej wykładni przepisów u.c.p.g., doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji błędnej odmowy zastosowania omawianej regulacji organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie przesłanek określonych w art. 189f K.p.a., a tym bardziej nie dokonał oceny zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy dopuściły się dodatkowo naruszenia art. 7, 8, 77 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym wyroku, dokona oceny czy w świetle posiadanych dokumentów i twierdzeń strony, uzupełnionych ewentualnie o dodatkowe wyjaśnienia, nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji (pkt. 1).

O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżąca wpisu od skargi.