Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1012/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 3 ust.1 art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 132, art. 200, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie pkt 2 i 3 1. zobowiązuje Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie pkt 2 i 3 o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. Fundacja [...] zwróciła się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., o udostępnienie informacji związanych ze sposobem ustalania dla bezrobotnego profilu pomocy dotyczących systemu teleinformatycznego pozwalającego ustalić profil, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 14 maja 2014 r. w sprawie profilowania pomocy dla bezrobotnego i w związku z tym zażądała udzielenia odpowiedzi na poniższe pytania poprzez przesłanie informacji drogą elektroniczną w otwartym formacie umożliwiającym kopiowanie (pdf, odt, doc, xls lub rtf) na adres mailowy: [...]:

1. Kto i kiedy przystosował system teleinformatyczny do realizacji zadań, o których mowa w § 4 rozporządzenia,

2. Jakie są zasady działania systemu teleinformatycznego w zakresie ustalania profilu pomocy, w szczególności:

a. Poszczególnym odpowiedziom na pytania zawarte w Kwestionariuszu profilowania pomocy dla bezrobotnych przypisana została wartość punktowa w zakresie od 0 do 8 punktów, (str. 7, dokument: Profilowanie pomocy dla osób bezrobotnych, Podręcznik dla pracowników powiatowych urzędów pracy, materiał na stronie [...]). Prosimy o wskazanie liczby punktów przypisanych konkretnym odpowiedziom, poprzez uzupełnienie poniższej tabeli:

|Pytanie |Odpowiedzi |Liczba |

| |

| | |punktów |

|Wiek bezrobotnego |poniżej 25 | |

| |25-30 | |

| |30-40 | |

| |40-50 | |

| |powyżej 50 lat | |

|Pleć bezrobotnego |kobieta | |

| |mężczyzna | |

|Poziom wykształcenia bezrobotnego |brak lub niepełne podstawowe, gimnazjalne, podstawowe | |

| |średnie ogólnokształcące | |

| |średnie zawodowe 4 letnie, pomaturalne/policealne, średnie | |

| |zawodowe, zasadnicze zawodowe | |

| |wyższe, w tym licencjat | |

|Znajomość języków obcych przez |brak znajomości języka obcego | |

|bezrobotnego | | |

| |podstawowa znajomość, słaba znajomość | |

| |dobra znajomość, bardzo dobra znajomość, biegła znajomość | |

|Stopień niepełnosprawności |osoba zdrowa (brak orzeczeń) | |

|bezrobotnego | | |

| |lekki stopień/111 grupa | |

| |umiarkowany stopień/II grupa | |

| |znaczny stopień/l grupa | |

|Czy bezrobotny posiada aktualne |nie | |

|uprawnienia zawodowe potwierdzone | | |

|odpowiednimi dokumentami? | | |

| |tak - przydatne na lokalnym rynku pracy | |

| |tak - nieprzydatne na lokalnym rynku pracy | |

|Czy bezrobotny posiada umiejętności |nie | |

|zawodowe? | | |

| |tak - przydatne na lokalnym rynku pracy | |

| |tak - nieprzydatne na lokalnym rynku pracy | |

|Miejsce zamieszkania pod względem |aglomeracja miejska | |

|oddalenia od potencjalnych miejsc | | |

|pracy. | | |

| |duże miasto z obszarami przyległymi | |

| |średnie miasto z obszarami przyległymi | |

| |małe miasto | |

| |wieś | |

| |wieś lub osada znacznie oddalona od rynku pracy | |

|Czy ma Pan/Pani możliwość dojazdu do |tak, mam możliwość dojazdu do pracy | |

|pracy (w tym do pracy w systemie | | |

|zmianowym oraz w weekendy)? | | |

| |tak, mogę korzystać z transportu zbiorowego | |

| |nie mam możliwości dojazdu do pracy | |

|Proszę wskazać przyczyny utrudniające |brak odpowiedniego wykształcenia | |

|Pani/Panu podjęcie pracy /wybór | | |

|wielokrotny/ | | |

| |nieodpowiednie kwalifikacje | |

| |brak znajomości języków obcych | |

| |brak doświadczenia zawodowego | |

| |zbyt długa przerwa w pracy | |

| |brak odpowiednich ofert pracy | |

| |propozycje pracy bez ubezpieczenia (praca nierejestrowana) | |

| |jak jest to tylko praca sezonowa | |

| |pracodawcy proponują tylko umowę zlecenie, umowę

| |współpracę po zarejestrowaniu własnej działalności gospodarczej | |

| |zbył Wysokie wymagania pracodawców | |

| |zbyt duża konkurencja | |

| |zbyt niskie wynagrodzenie proponowane przez pracodawców | |

| |utrudniony dojazd do pracy | |

| |nieodpowiedni wiek | |

| |brak umiejętności poszukiwania pracy i autoprezentacji | |

| |brak dyspozycyjności - opieka nad dziećmi i/lub osobą zależną | |

| |brak dyspozycyjności - kontynuacja nauki | |

| |ograniczenia zdrowotne | |

| |brak możliwości pracy w systemie zmianowym | |

| |zbyt częste zmiany pracy | |

| |brak przekonania o potrzebie podjęcia pracy | |

| |brak przyczyn | |

|Jak Pan/Pani sądzi, czy w |mam duże szanse, żeby samodzielnie znaleźć pracę | |

|najbliższym czasie samodzielnie | | |

|znajdzie Pan/Pani pracę? | | |

| |mam szanse samodzielnie znaleźć pracę, ale potrzebuję pomocy ze| |

| |strony urzędu pracy | |

| |nie mam szans na samodzielnie znalezienie pracy, to urząd pracy| |

| |powinien znaleźć mi pracę | |

|Co jest głównym powodem Pana/Pani |pomoc w podjęciu pracy rozumiana jako otrzymanie odpowiedniej | |

|rejestracji w urzędzie pracy? /jeden|oferty pracy | |

|wybór/ | | |

| |chęć uzyskania pomocy z urzędu pracy w formie stażu, szkolenia | |

| |etc. | |

| |uzyskanie ubezpieczenia zdrowotnego | |

| |ubieganie się o pomoc w ośrodku pomocy społecznej | |

| |potrzeba uzyskania zaświadczenia do innych celów | |

| |uzyskanie świadczenia przedemerytalnego | |

| |uzyskanie prawa do zasiłku dla bez- robotnych | |

|Czy szuka lub szukał Pan/Pani samo- |tak | |

|dzielnie pracy? | | |

| |nie | |

|Co Pan/Pani robi/robił/robiła w |wysyłam CV i list motywacyjny | |

|ramach samodzielnego poszukiwania | | |

|pracy? | | |

| |przeglądam ogłoszenia o pracy w prasie | |

| |przeglądam ogłoszenia o pracy w internecie | |

| |dzwonię do pracodawców | |

| |umawiam się na spotkania z pracodawcami | |

| |korzystam z pomocy urzędu pracy | |

| |korzystam z pomocy agencji zatrudnienia | |

| |korzystam z pomocy znajomych, rodziny | |

| |biorę udział w largach pracy | |

| |staram się znaleźć jakąś praktykę albo staż, nawet bezpłatny | |

| |działam jako wolontariusz | |

|Czy w ciągu ostatniego miesiąca |tak | |

|przygotowywał/la Pan/Pani | | |

|samodzielnie dokumenty aplikacyjne | | |

|(życiorys, lisi motywacyjny)? | | |

| |nie | |

| |nie, ponieważ nie było takiej potrzeby | |

|Co jest Pan/Pani w stanie zrobić w |zmienić miejsce zamieszkania | |

|celu zwiększenia swoich szans na | | |

|podjęcie pracy? /wybór wielokrotny/ | | |

| |dojeżdżać do pracy powyżej 1,5 h w jedną stronę | |

| |podjąć pracę w niepełnym wymiarze | |

| |podjąć pracę w elastycznym czasie pracy | |

| |podjąć pracę w systemie wielozmianowym | |

| |podwyższyć/uzupełnić posiadane kwalifikacje, przekwalifikować | |

| |się do pracy w innym zawodzie | |

| |podjąć pracę poniżej kwalifikacji | |

| |podjąć pracę nawet bez umowy | |

| |pracować na umowę zlecenie lub umowę o dzieło | |

| |wyjechać za granicę | |

| |zwiększyć swoją własną aktywność w poszukiwaniu pracy | |

| |rozpocząć działalność gospodarczą | |

| |nie jestem gotów/gotowa nic zrobić | |

|Mając do wyboru podjęcie pracy za |podjęcie pracy |i |

|minimalne wynagrodzenie lub | | |

|pozostawanie bez pracy co by Pan/Pani | | |

|wybrał/a: | | |

| |podjęcie pracy ale pod pewnymi warunkami (/.»leży od miejsca | |

| |pracy, od rodzaju pracy, czy w zawodzie wyuczonym, od możliwości | |

| |rozwoju zawodowego etc.) | |

| |pozostawanie bez pracy | |

|Jak często jest Pan/Pani gotów/owa |jak najczęściej | |

|kontaktować się z urzędem pracy? | | |

| |co najmniej raz w tygodniu | |

| |raz na dwa tygodnie | |

| |raz na miesiąc | |

| |raz na 3-4 miesiące | |

| |tak często jak urząd będzie chciał mi coś zaproponować | |

| |jak najrzadziej | |

|Co poza uzyskaniem dochodu skłania |chęć bycia aktywnym | |

|Pana/Panią do podjęcia pracy? | | |

| |perspektywa rozwoju zawodowego i osobistego | |

| |konieczność utrzymania siebie/rodziny | |

| |inni tego ode mnie oczekują | |

| |uzyskanie uprawnień do emerytury | |

| |nic poza uzyskaniem dochodu nie skłania mnie do podjęcia pracy | |

| |nic mnie nie skłania do podjęcia pracy (nawet uzyskanie dochodu) | |

|Od kiedy może Pan/Pani podjąć pracę? |od zaraz | |

| |od zaraz, ale pod pewnymi warunkami | |

| |nie jestem w stanie tego określić | |

|Czy posiadając ubezpieczenie zdrowotne|Tak | |

|z innych źródeł/z innego tytułu | | |

|zareje- strowałby/ałaby się Pan/Pani w| | |

|urzędzie pracy? | | |

| |Nie | |

|Jakie ma Pan/Pani możliwości kontaktu|własny adres e-mail | |

|z urzędem pracy i potencjalnymi | | |

|pracodawcami? | | |

| |Skype, GG, inne komunikatory | |

| |telefon stacjonarny | |

| |telefon komórkowy | |

| |żadne z powyższych | |

b. Wskazanie maksymalnej i minimalnej liczby punktów, które można uzyskać w odpowiedzi na pytanie: Doświadczenie zawodowe bezrobotnego w ciągu ostatnich 5 lat.

c. Wskazanie maksymalnej i minimalnej liczby punktów, które można uzyskać w odpowiedzi na pytanie: Czas pozostawania bez pracy bezrobotnego.

d. Wskazanie przewidzianych zakresów odpowiedzi oraz maksymalnej i minimalnej liczby punktów, które można uzyskać w odpowiedzi na pytanie: ile razy w ciągu 5 ostatnich lat bezrobotny odmówił oferowanej przez urząd pracy propozycji pomocy, przerwał inną formę pomocy lub nie stawił się.

3. Podanie informacji o przedziałach punktowych decydujących o przyznaniu profilu I, II i III z uwzględnieniem punktów dla obydwu zmiennych: Oddalenie od rynku pracy (O) i Gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy (G);

Zastępca Dyrektora Biura Promocji i Mediów pismem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] udzielił żądanej informacji w zakresie punktu 1 wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. wskazując, że funkcjonalność umożliwiająca realizację zadań, o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie profilowania pomocy dla bezrobotnego, została udostępniona do produkcyjnej eksploatacji dla wszystkich urzędów pracy w maju 2014 r. Zmiana została zrealizowana w ramach umowy na utrzymanie i rozwój Systemu PSZ oraz zapewnienie wsparcia dla użytkowników końcowych prowadzonej przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Natomiast co do punktu 2 i 3 wniosku poinformowano, że przedmiot pytań w nich zawarty, nie jest informacją publiczną i w związku z tym udzielenie tej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

W skardze z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Fundacja [...] zarzuciła zarzuciła Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej bezczynność w zakresie udostepnienia żądanej informacji co do pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] lipca 2015 r wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia powyższej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że ustawą z 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw, zreformowano system udzielania pomocy osobom bezrobotnym. Zgodnie z art. 33 ust. 2b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, powiatowy urząd pracy, udzielając bezrobotnemu pomocy (...) ustala dla bezrobotnego profil pomocy. W ust. 2c ustawodawca zdefiniował natomiast formy pomocy, jakie mogą być stosowane w ramach poszczególnych profili. Pomoc udzielana konkretnej osobie – indywidualny plan działania – dostosowana jest do przyznanego wcześniej profilu pomocy (art. 34a). Poddanie się profilowaniu jest warunkiem uzyskania statusu bezrobotnego. Sposób profilowania pomocy dla bezrobotnego reguluje rozporządzenie. Przy ustalaniu profilu powiatowy urząd pracy "dokonuje analizy sytuacji bezrobotnego i jego szans na rynku pracy, biorąc pod uwagę oddalenie bezrobotnego od rynku pracy oraz gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy. Czynniki brane pod uwagę podczas ustalania oddalenia od rynku pracy to m.in. wiek, płeć czy dostępność do nowoczesnych form komunikowania się z powiatowym urzędem pracy lub pracodawcami. Z kolei gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy oceniana jest przy uwzględnieniu m.in. zaangażowania w samodzielne poszukiwanie pracy, gotowości do dostosowania się do wymagań rynku pracy czy dyspozycyjności. Te informacje są uzyskiwane z danych zawartych w karcie rejestracyjnej bezrobotnego oraz udostępnianych w trakcie wywiadu przeprowadzanego z bezrobotnym przez pracownika powiatowego urzędu pracy. Do ustalenia profilu pomocy wykorzystywany jest system teleinformatyczny. Wywiad z bezrobotnym jest prowadzony według określonego scenariusza. W odpowiedzi na wniosek fundacji organ przesłał "kwestionariusz do profilowania pomocy dla osób bezrobotnych", który zawiera listę pytań zadawanych bezrobotnym. Pierwsza część kwestionariusza dotyczy prostych faktów, np. wieku, płci czy stopnia niepełnosprawności. Druga zaś zawiera pytania otwarte, np. dotyczące przyczyn utrudniających bezrobotnemu podjęcie pracy czy powodów rejestracji w urzędzie pracy. Dodatkowe informacje na temat sposobu przeprowadzania profilowania płyną z opublikowanego przez Dziennik Internautów dokumentu pod tytułem "Profilowanie pomocy dla osób bezrobotnych – Podręcznik dla pracowników powiatowych urzędów pracy", którego autorem jest organ, a jego oryginalność i autentyczność nie została przez Ministerstwo zakwestionowana. Jak wynika z Podręcznika opublikowanego przez Dziennik Internautów, pytania zawarte w II części kwestionariusza tylko pozornie mają charakter otwarty: system teleinformatyczny przewiduje zamknięty katalog możliwych odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu (por. strony 39 – 44 Podręcznika). W trakcie wywiadu realna odpowiedź bezrobotnego jest dopasowywana do jednej lub kilku odpowiedzi przewidzianych w systemie teleinformatycznym. Jak wynika z Podręcznika, poszczególnym odpowiedziom na pytania zawarte w Kwestionariuszu w systemie teleinformatycznym jest przypisana stała wartość punktowa w zakresie od 0 do 8 punktów (por. strona 7 Podręcznika). Łączna liczba punktów uzyskanych przez bezrobotnego decyduje o przyznanym profilu. Jak wynika z podręcznika "niektóre pytania ważą bardziej, a inne mniej w całościowym wyniku dla poszczególnej zmiennej". System przewiduje bowiem zmienną "oddalenie od rynku pracy" (O) i "gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy" (G). W efekcie zsumowania punktów uzyskanych w odpowiedzi na wszystkie pytania osoba bezrobotna uzyskuje wynik w postaci dwóch liczb odpowiadających dwóm zmiennym (O, G). Pytania zawarte w spornym wniosku Fundacji [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczą liczby punktów, jaką można uzyskać za odpowiedź na poszczególne pytania zawarte w Kwestionariuszu: wniosek o udostępnienie informacji publicznej oparty jest na przewidzianych w Podręczniku możliwych wariantach odpowiedzi osoby bezrobotnej, które zaznacza w systemie pracownik urzędu pracy oraz granic punktowych między poszczególnymi profilami (informacji o przedziałach punktowych decydujących o przyznaniu profilu I, II i III) z uwzględnieniem punktów dla obydwu zmiennych. W dalszej części stwierdzono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zamkniętej definicji informacji publicznej i zgodnie z nią informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych", zaś wskazówką przy definiowaniu pojęcia informacji publicznej jest art. 6 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną są m.in. zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym informacje na temat sposobu przyjmowania i załatwiania spraw. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d). Zatem zasady działania systemu teleinformatycznego, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczą sposobu konkretyzowania uprawnień osób bezrobotnych, a więc sposobu załatwiania spraw osób bezrobotnych. Poddanie się procesowi profilowania jest warunkiem koniecznym do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Brak zgody na ustalenie profilu pomocy, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1a, pozbawia daną osobę statusu bezrobotnego. Co więcej, uzyskany profil rzutuje na zakres form pomocy, jakie będą dostępne bezrobotnemu, (ustawa o promocji zatrudnienia expressis verbis przewiduje różne formy pomocy w zależności od profilu - por. art. 33 ust. 2c). Osoby, które uzyskały profil pomocy 1, mogą liczyć m.in. na pośrednictwo pracy, a także – w uzasadnionych przypadkach – poradnictwo zawodowe. Profil II umożliwia skorzystanie z szerokiego wachlarza usługa i instrumentów rynku pracy oraz działań aktywizacyjnych zleconych przez urząd pracy. Z kolei profil pomocy III otwiera dostęp do Programu Aktywizacja i Integracja czy programów specjalnych. Analiza przepisów ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje, że w wielu przypadkach organizowanie przez powiatowe urzędy pracy oraz jednostki samorządu terytorialnego konkretnych form wsparcia ma charakter fakultatywny (np. Program Aktywizacja i Integracja, art. 62a ustawy). W praktyce jest ono uzależnione od środków finansowych i organizacyjnych, jakimi dysponują te podmioty. Problem ten dotyczy w szczególności form wsparcia proponowanych dla III profilu pomocy. W konsekwencji osoby zakwalifikowane do tego profilu mogą nie uzyskać żadnej pomocy ze strony powiatowego urzędu pracy. Zgodnie ze zgromadzonymi przez Fundację [...] informacjami, pochodzącymi od 104 losowo wybranych urzędów pracy z całego kraju, w 40 z nich nie uruchomiono ani Programu Aktywizacja i Integracja ani żadnego programu specjalnego. W takich przypadkach osoby przypisane do profilu III nie są w stanie uzyskać żadnej pomocy ze strony urzędu pracy. Analiza praktyk stosowanych w różnych urzędach pracy prowadzi zatem do wniosku, że liczba punktów przyznanych w procesie profilowania nie tylko determinuje przyznanie określonego profilu i rodzaju proponowanych bezrobotnemu form pomocy – w niektórych sytuacjach może ona spowodować faktyczne wykluczenie z systemu wsparcia osób bezrobotnych. Sposób działania systemu teleinformatycznego, którego zasad działania dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ma kluczowe znaczenie dla przebiegu procesu profilowania i przetwarzania pozyskanych od bezrobotnego informacji. Jak wynika z Podręcznika, pracownik urzędu pracy, dokonując profilowania kieruje się opcjami dostępnymi w systemie informatycznym (w szczególności wybiera odpowiedź, która ma najlepiej oddać sens odpowiedzi bezrobotnego na zadane pytanie). Następnie system teleinformatyczny sugeruje, jaki profil pomocy należy przyznać osobie bezrobotnej. Analiza działania systemu prowadzi do wniosku, że jego elementem jest "przelicznik" (algorytm), który determinuje wpływ każdej z możliwych odpowiedzi na ostateczny wybór profilu poprzez przypisanie jej konkretnej liczby punktów (w skali od 0 do 8). Zwrócono uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wyklucza informacji technicznych z zakresu informacji publicznej. Potwierdził to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1174/14 w którym wskazano, że "współcześnie bowiem rejestry, ewidencje, bazy danych, systemy itd. mają głównie charakter elektroniczny, informatyczny. Tym samym należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyłącza w sposób generalny tego typu danych (informacji) z kręgu wchodzącego w zakres pojęcia "informacji publicznej". Dostrzega wszak, że także kwestie techniczne, w tym informatyczne, mogą świadczyć o stanie i funkcjonowaniu sfery publicznej, umożliwiając jej kontrolę przez obywateli. Dynamiczny czy amorficzny charakter tych danych pozostaje przy tym bez znaczenia, gdyż istotny pozostaje stan z daty wniesienia wniosku o ich udostępnienie, jeżeli wnioskodawca nie określi tego inaczej". W dalszej części zwrócono uwagę na daleko idące wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczące profilowania pomocy dla osób bezrobotnych. Zgodnie z art. 34a ust. 3c ustawy, minister właściwy do spraw pracy określa w drodze rozporządzenia sposób ustalania profilu pomocy oraz postępowanie w odniesieniu do poszczególnych profili pomocy. Kluczowe kwestie związane z profilowaniem zostały pozostawione do regulacji na poziomie rozporządzenia. Dotyczy to katalogu danych składających się na profil, okresu przechowania profilu czy zasad jego zmiany. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 2 Konstytucji każdorazowe przetwarzanie danych osobowych przez organy władzy publicznej stanowi ingerencję w autonomię informacyjną jednostki i jako takie powinno być wprowadzane wyłącznie na mocy ustawy. Na problem ten zwracał uwagę – na etapie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem – Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, który w swoim stanowisku z [...] kwietnia 2014 r. (załącznik nr 6) wskazał; "Profilowanie pomocy dla bezrobotnego, którego elementem koniecznym będzie profilowanie osoby, dotyczyć będzie obywateli, dla których wiedza o tym procesie powinna być możliwa do wywiedzenia z powszechnie obowiązującego aktu prawnego w randze ustawy, nie z rozporządzenia, a tym bardziej z podręczników przeznaczonych dla pracowników powiatowych urzędów pracy". Niejasności co do zakresu zbieranych danych, a także "waga" poszczególnych odpowiedzi w procesie ustalania profilu, przesądzają o tym, że jest on – z perspektywy osoby bezrobotnej – nieprzejrzysty. Żaden z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia ani rozporządzenia nie daje osobom profilowanym prawa do zapoznania się z logiką stojącą za procesem profilowania, w szczególności dowiedzenia się, w jaki sposób określone informacje wpływają na ustalenie profilu pomocy. O przydzieleniu do konkretnego profilu, a więc w praktyce dostępności i rodzaju pomocy, jaka będzie zaproponowana konkretnemu bezrobotnemu, decydują takie cechy, jak płeć czy niepełnosprawność. Nieprzejrzystość procesu profilowania, związana z niewiedzą na temat "wag" przypisywanych różnym odpowiedziom, rodzi także ryzyko różnicowania sytuacji konkretnej osoby bezrobotnej ze względu na wymienione wyżej kryteria. Podręcznik wskazuje m.in., że "szanse w dostępie do zatrudnienia i awansu zawodowego kobiet są mniejsze. Obiektywnie słabsza pozycja kobiet na rynku pracy jest efektem utrwalonych przekonań co do ról kobiet i mężczyzn w różnych sferach życia społecznego". Takie podejście twórców Podręcznika rodzi obawy, że system teleinformatyczny różnicuje sytuację osób bezrobotnych ze względu na ich płeć. Mogłoby to stanowić naruszenie art. 32 i art. 33 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, z art. 32 Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą relewantną powinny być traktowane równo, według jednakowej miary . Na temat zasady równego traktowania wielokrotnie wypowiadał się również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W kontekście problemu profilowania osób bezrobotnych przywołano wyrok w sprawie Association Belge des Consommateurs Test-Achats ASBL i inni przeciwko Belgii. Trybunał zwrócił uwagę, że zagrożenia dyskryminacji związane z profilowaniem mogą wystąpić np. przy ustalaniu wysokości składki ubezpieczeniowej. Uznał on, że "w celu zapewnienia równego traktowania kobiet i mężczyzn stosowanie płci jako czynnika aktuarialnego nie powinno powodować dla ubezpieczonych różnic w odniesieniu do składek i świadczeń. Podkreślono, że wątpliwości dotyczące braku przejrzystości procesu profilowania powinny być argumentem przemawiającym za przyjęciem, iż zasady funkcjonowania systemu teleinformatycznego stanowią informację publiczną. Profilowanie bezrobotnych ingeruje w autonomię informacyjną jednostki. Naruszenie tej autonomii jest, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, typowym dla czasów współczesnych instrumentem, po który władza publiczna chętnie sięga i dzięki któremu uzyskuje potwierdzenie swej pozycji wobec jednostki" . Wobec wątpliwości, czy profilowanie pomocy dla osób bezrobotnych jest zgodne z konstytucyjnymi zasadami ingerencji w prawa jednostki, niezbędne wydaje się zapewnienie pełnej przejrzystości tego procesu. W tym kontekście przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 397/12 dotyczącym innej ingerencji w prawa jednostki, zauważył, że: "zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które mogą ograniczać swobody obywatelskie. Tym ważniejsze jest, aby działalność takich służb podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań". Zatem teza o konieczności zapewnienia realnej kontroli społecznej dotyczy także ingerencji w autonomię informacyjną jednostki w innych obszarach działania państwa. Konieczność przejrzystego ukształtowania systemu determinującego formy wsparcia dla osób bezrobotnych wynika również z aktów prawa międzynarodowego. Określając zasady dotyczące realizacji prawa do pomocy społecznej zawartego w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, Komitet Praw Społecznych, Gospodarczych i Kulturalnych określił, że zasady otrzymywania pewnych form pomocy od państwa powinny być uzasadnione, proporcjonalne i przejrzyste. Ograniczenia w dostępie do tych form powinny być oparte na precyzyjnych przepisach prawnych odpowiednim uzasadnieniu oraz przejrzystych procedurach (Komentarz Ogólny nr 19 dotyczący prawa człowieka do pomocy społecznej - § 23-27 i 70 ). W przypadku profilowania pomocy osoby bezrobotne nie wiedzą w jaki sposób dana cecha, np. płeć czy sytuacja zdrowotna wpływa na przypisanie im konkretnego profilu, a w efekcie uprawnienie do otrzymania konkretnej formy wsparcia. Reasumując, pytania zawarte w spornym wniosku, a dotyczące liczby punktów, jaka może zostać przyznana bezrobotnemu w ramach procesu profilowania za poszczególne odpowiedzi, a także granic punktowych decydujących o przyznanym profilu, dotyczą sposobu przyjmowania i załatwiania spraw i jako takie stanowią informacje publiczną. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawiają także wątpliwości natury konstytucyjnej, związane ze sposobem przeprowadzania profilowania pomocy dla osoby bezrobotnej, która – mimo przetwarzania informacji na jej temat – nie ma prawnej możliwości zweryfikowania logiki stojącej za rozstrzygnięciem jej sprawy ani zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności i zdaniem organu z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację [...] jest bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w zakresie zasad działania systemu teleinformatycznego w zakresie ustalania profilu pomocy (...) oraz przedziałów punktowych decydujących o przyznaniu profilu I, II, i III z uwzględnieniem punków dla obydwu zmiennych (...).Dalej podano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. W przedmiotowej sprawie bezsprzeczne jest, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie pozostawał w bezczynności, bowiem udzielił w terminie pisemnej odpowiedzi wnioskodawcy. W dalszej części zajęto się analizą przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzono, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, iż jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Tak też się stało w niniejszej sprawie, ponieważ pismem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformowano Fundację [...], że przedmiot pytania w tym zakresie nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym udzielnie tej informacji nie jest możliwe w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Główny zarzut Fundacji [...] dotyczy naruszenia art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że informacja dotycząca zasad działania systemu teleinformatycznego w zakresie ustalania profilu pomocy (...) oraz przedziałów punktowych decydujących o przyznaniu profilu I, II, i III z uwzględnieniem punków dla obydwu zmiennych (...) stanowi informację publiczną, lecz nie sposób tego stanowiska podzielić. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzono, że wnioskowane informacje, nie są informacją publiczną. Ustalenie profilu pomocy odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie profilowania pomocy dla bezrobotnego. Na podstawie obowiązujących przepisów, doradca klienta dokonuje analizy sytuacji bezrobotnego i jego szans na rynku pracy biorąc pod uwagę dwie zmienne: oddalenie bezrobotnego od rynku pracy i jego gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy. Przez oddalenie od rynku pracy rozumie się czynniki utrudniające bezrobotnemu wejście lub powrót na rynek pracy. Informacje, na podstawie których urząd pracy ustala oddalenie bezrobotnego od rynku pracy to: wiek, płeć, poziom wykształcenia, umiejętności, uprawnienia i doświadczenie zawodowe, stopień niepełnosprawności określony posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności, czas pozostawania bez pracy, miejsce zamieszkania pod względem oddalenia od potencjalnych miejsc pracy i dostępność do nowoczesnych form komunikowania się z powiatowym urzędem pracy i pracodawcami (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast przez gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy rozumie się czynniki wskazujące na potrzebę i chęć bezrobotnego do podjęcia pracy. Informacje, na podstawie których urząd pracy ustala gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy to: zaangażowanie w samodzielne poszukiwanie pracy, gotowość do dostosowania się do wymagań rynku pracy, dyspozycyjność, powody skłaniające do podjęcia pracy, powody rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, dotychczasowa oraz aktualna gotowość do współpracy z powiatowym urzędem pracy, innymi instytucjami rynku pracy lub pracodawcami (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Wdrożone przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej rozwiązanie dotyczące profilowania pomocy dla osób bezrobotnych wykorzystuje zarówno metodę hard profiling (wystandaryzowany kwestionariusz), jak i soft profiling (indywidualna decyzja pracownika urzędu). Dzięki temu możliwe jest uzyskanie dobrych efektów dopasowania profili oferowanej pomocy do sytuacji, potrzeb i możliwości bezrobotnych. Kwestionariusz jest wykorzystywany pomocniczo przez powiatowe urzędy pracy w trakcie wywiadu prowadzonego z bezrobotnym w celu ustalenia profilu pomocy. Oznacza to, że pracownik powiatowego urzędu pracy używa Kwestionariusza prowadząc wywiad z bezrobotnym, w trakcie której uzyskuje informacje określone w przepisach prawa niezbędne do ustalenia profilu pomocy. Zaznaczono, że decyzja o ustaleniu profilu pomocy jest autonomiczną decyzją pracownika urzędu pracy, który przeprowadza wywiad z bezrobotnym. Może on zatem zaakceptować wynik uzyskany z wykorzystaniem Kwestionariusza lub odrzucić go i ustalić inny profil pomocy uzasadniając jednocześnie swoją decyzję. Kwestionariusz do profilowania pomocy dla osób bezrobotnych jest narzędziem teleinformatycznym, będącym częścią oprogramowania [...], którym nie posługuje się Minister Pracy i Polityki Społecznej, lecz powiatowe urzędy pracy podczas pracy z bezrobotnymi. Na wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. Fundacji [...] o przekazanie dokumentu zatytułowanego "Kwestionariusz do profilowania pomocy dla osób bezrobotnych", Minister Pracy i Polityki Społecznej nie będąc w posiadaniu tak zatytułowanego dokumentu przekazał Fundacji treść pytań, z których składa się Kwestionariusz do profilowania pomocy dla osób bezrobotnych, prosząc jednocześnie o nieupowszechnianie tych informacji. Fundacja [...] wbrew tej prośbie upowszechniła przedmiotowe informacje na własnej stronie internetowej. Stwierdzono dalej, że "czysty", niewypełniony treścią Kwestionariusz do profilowania pomocy, w tym również punkty przypisane do odpowiedzi oraz granice punktowe przypisane do poszczególnych profili pomocy, nieodnoszące się do konkretnego postępowania mają charakter abstrakcyjny. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/GI120/14, które dotyczyły dostępu do "czystych" testów egzaminacyjnych na uprawnienia selekcjonerskie i "czystych" testów psychologicznych w postępowaniach konkursowych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Natomiast zarzuty co do wątpliwości natury konstytucyjnej w zakresie równego traktowania, wdrożonych rozwiązań w zakresie profilowania pomocy, są bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W dalszej części wskazano, że w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia (...), ustanowiono trzy profile pomocy oraz zakres form pomocy w ramach tych profili. Każdy profil pomocy dostosowany jest do sytuacji i potrzeb trzech różnych grup bezrobotnych. Profilem pomocy I zostają objęci bezrobotni samodzielni i aktywni, dla których podstawowym wsparciem jest pośrednictwo pracy tj. propozycja odpowiedniej pracy, a w uzasadnionych przypadkach poradnictwo zawodowe oraz wybrane instrumenty rynku pracy (m.in. bon stażowy, bon zatrudnieniowy, szkolenia, środki na rozpoczęcie działalności gospodarczej). Profilem pomocy II zostają objęci bezrobotni wymagający intensywnego wsparcia, którzy korzystać mogą ze wszystkich usług i instrumentów rynku pracy jakie oferuje powiatowy urząd pracy (z wyłączeniem Programu Aktywizacja i Integracja), a także z działań aktywizacyjnych zlecanych przez urząd pracy. Profilem pomocy III objęci zostają bezrobotni najbardziej oddaleni od rynku pracy, zarówno tacy, którzy z różnych powodów zagrożeni są wykluczeniem społecznym, jak i tacy którzy z własnego wyboru nie są zainteresowani podjęciem pracy. Wobec tej grupy osób, urząd pracy może stosować programy specjalne, (w ramach których mogą być wykorzystywane rozmaite formy wsparcia określone w ustawie o promocji zatrudnienia), Program Aktywizacja i Integracja, działania aktywizacyjne zlecone przez urząd pracy, skierowanie do zatrudnienia wspieranego u pracodawcy lub podjęcia pracy w spółdzielni socjalnej oraz w uzasadnionych przypadkach poradnictwo zawodowe. Na pomoc urzędu pracy może liczyć każdy bezrobotny, niezależnie od profilu pomocy jakim jest objęty. Pomoc ta, dostosowana jest jednak do sytuacji bezrobotnego na rynku pracy i ma na celu zwiększenie jego szans na wejście lub powrót na rynek pracy. Pomoc udzielana każdemu bezrobotnemu odbywa się na podstawie indywidualnego planu działania (IPD), dostosowanego do profilu pomocy. IPD przygotowywany jest zawsze przy udziale bezrobotnego i zawiera w szczególności działania możliwe do zastosowania przez urząd pracy, działania planowane do samodzielnej realizacji przez bezrobotnego, terminy realizacji poszczególnych działań, terminy kontaktów z urzędem pracy oraz termin i warunki zakończenia realizacji IPD. Stwierdzono również, że zgodnie orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich osób ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby osoby traktowane były w równym stopniu, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem – według Trybunału – także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych osób. Profilowanie pomocy zakłada różne traktowanie bezrobotnych, ale tylko wówczas jeśli znajdują się w obiektywnie różnej sytuacji. Zróżnicowanie to jest uzasadnione, racjonalne i obiektywnie usprawiedliwione. Kierowanie tych samych form pomocy do osoby aktywnej i samodzielnej na rynku pracy oraz do osoby z różnych względów (np. wieku, płci, kwalifikacji etc.) oddalonej od rynku pracy, którą cechuje obiektywnie niższy potencjał zatrudnieniowy, byłoby niewłaściwe, niecelowe i nieracjonalne. Aby skutecznie pomóc bezrobotnemu oddalonemu od rynku pracy, urząd pracy musi najczęściej stosować długotrwałe i intensywne wsparcie polegające nie tylko na aktywizacji zawodowej, ale również mające na celu integrację społeczną. Dlatego, ustawodawca zróżnicował formy pomocy kierowane do bezrobotnego w ramach poszczególnych profili pomocy, nie pozostawiając żadnego bezrobotnego, niezależnie od ustalonego dla niego profilu, bez wsparcia urzędu pracy. Natomiast osoby najbardziej oddalone od rynku pracy dzięki profilowaniu pomocy otrzymują de facto najbardziej intensywne wsparcie powiatowego urzędu pracy. Wspomniano też, że bezrobotny na każdym etapie współpracy z urzędem pracy, również na etapie ustalania profilu pomocy, ma prawo do informacji dotyczącej czynników, na podstawie których dokonano analizy jego sytuacji i szans na rynku pracy. Ponadto przepisy rozporządzenia w sprawie profilowania pomocy dla bezrobotnego umożliwiają bezrobotnemu wystąpienie z wnioskiem do urzędu pracy o ponowne ustalenie profilu pomocy jeśli uzna, że istnieją ku temu uzasadnione przesłanki. Wątpliwości wyrażanych przez Fundację [...] w zakresie niekonstytucyjności sposobu udzielania pomocy bezrobotnym nie podzielił również Rzecznik Praw Obywatelskich, który wyraził opinię, że nie sprzeciwia się idei zmiany podejścia do zarządzania pomocą kierowaną do osób bezrobotnych. Przeciwnie, uważa że założenia, jakimi kierowali się inicjatorzy procesu legislacyjnego, zasługują na uznanie. Zwrócono również uwagę na skutki upowszechnienia informacji, o które wnioskuje Fundacja [...]. Informacja tego rodzaju będzie miała niewątpliwie przymiot informacji przetworzonej, której udostępnienie wymaga wskazania istotnego interesu społecznego, a którego w opinii Ministra Pracy i Polityki Społecznej Fundacja nie wykazała. Upowszechnienie przedmiotowych informacji byłoby wręcz sprzeczne z interesem społecznym, bowiem po udostępnieniu przedmiotowych informacji i upowszechnieniu ich przez Fundację [...], tylko nieliczna część obywateli uzyskałaby do nich dostęp. Osoby te mogłyby wykorzystać tę wiedzę do przygotowania się do wywiadu z pracownikiem urzędu pracy i w taki sposób manipulować odpowiedziami, aby uzyskać określony wynik. Natomiast istotą i celem profilowania pomocy jest ustalenie sytuacji bezrobotnego na podstawie jego prawdziwych odpowiedzi zgodnych ze stanem faktycznym i od tego zależy to, czy udzielona mu pomoc będzie skuteczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lipca 2015 r. w zakresie pkt 2 i 3 zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącej fundacji z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie pkt 2 i 3, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do powyższego wniosku. Tym bardziej, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej.

Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest, że stosownie do treści art. 33 ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149), powiatowy urząd pracy, udzielając bezrobotnemu pomocy, niezwłocznie po rejestracji, o której mowa w ust. 2, ustala dla bezrobotnego profil pomocy, oznaczający właściwy ze względu na potrzeby bezrobotnego zakres form pomocy określonych w ustawie, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy, minister właściwy do spraw pracy realizuje zadania na rzecz rynku pracy m.in. przez wprowadzanie i rozwijanie w publicznych służbach zatrudnienia systemów teleinformatycznych zapewniających spójny system obsługi rynku pracy oraz prowadzenie i udostępnianie internetowej bazy ofert pracy.

Z kolei według § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie profilowania pomocy dla bezrobotnych, powiatowy urząd pracy uzyskuje informacje niezbędne do określenia oddalenia bezrobotnego od rynku pracy i jego gotowości do wejścia lub powrotu na rynek pracy z danych dostępnych w karcie rejestracyjnej bezrobotnego, o której mowa w przepisach w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, zwanej dalej "kartą rejestracyjną", oraz w trakcie wywiadu prowadzonego z bezrobotnym przez pracownika powiatowego urzędu pracy, zaś w myśl § 4, powiatowy urząd pracy ustala profil pomocy, przetwarzając informacje, o których mowa w § 3, z wykorzystaniem udostępnianych przez ministra właściwego do spraw pracy systemów teleinformatycznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Natomiast według § 2 ust. 1, przy ustalaniu profilu pomocy dla bezrobotnego, zwanego dalej "profilem pomocy", powiatowy urząd pracy dokonuje analizy sytuacji bezrobotnego i jego szans na rynku pracy, biorąc pod uwagę oddalenie bezrobotnego od rynku pracy i jego gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy, a określając oddalenie bezrobotnego od rynku pracy, powiatowy urząd pracy bierze pod uwagę czynniki utrudniające bezrobotnemu wejście lub powrót na rynek pracy: wiek, płeć, poziom wykształcenia, umiejętności, uprawnienia i doświadczenie zawodowe, stopień niepełnosprawności określony posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności, czas pozostawania bez pracy, miejsce zamieszkania pod względem oddalenia od potencjalnych miejsc pracy i dostępność do nowoczesnych form komunikowania się z powiatowym urzędem pracy i pracodawcami (ust. 2), przy czym określając gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy, powiatowy urząd pracy bierze pod uwagę czynniki wskazujące na potrzebę i chęć bezrobotnego do podjęcia pracy: zaangażowanie w samodzielne poszukiwanie pracy, gotowość do dostosowania się do wymagań rynku pracy, dyspozycyjność, powody skłaniające do podjęcia pracy, powody rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, dotychczasową oraz aktualną gotowość do współpracy z powiatowym urzędem pracy, innymi instytucjami rynku pracy lub pracodawcami (3).

Jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, ministerstwo wdrożyło rozwiązania dotyczące profilowania pomocy dla osób bezrobotnych za pomocą m.in. – i o co tylko wnosi fundacja – wystandaryzowanego kwestionariusza w którym nie ma zastosowania metoda soft profiling, lecz hard profiling. Oznacza to, że wnioskowane dane nie podlegają zatem kwestii ocennej pracownika urzędu, lecz są z góry wiążące i odniesione do konkretnej liczby punków, jak wynika z załącznika nr 1 nadesłanego do Sądu za pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że fundacja nie zwracała się z wnioskiem o ocenę dokonaną przez pracownika urzędu, który może – jak podaje organ w odpowiedzi na skargę – zaakceptować wynik z kwestionariusza lub go odrzucić ustalając inny profil i uzasadniając swoja decyzję, a o taką informację, której odpowiedź z kwestionariusza jest uzależniona od ustalonej punktacji ustalonej przez organ. Skoro zatem tak, to w ocenie Sądu mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie z informacją publiczną.

Tytułem uzupełnienie tylko zauważyć należy, że organ sam do końca nie jest przekonany o słuszności swojej tezy, iż nie mamy w rozpoznawanej sprawie z informacją publiczną, bowiem w odpowiedzi na skargę podaje również, że jest to informacja przetworzona, przy czym nie żądał od fundacji wykazania interesu społecznego. Niezależnie od powyższego niezdecydowania organu świadczy fakt, że również w odpowiedzi na skargę organ podnosi, iż podanie tych danych wiązałoby się z ryzykiem wykorzystania tej wiedzy przez niektóre osoby i przygotowanie się odpowiednio do wywiadu z pracownikiem. Skoro zaś tak, to należało – zdaniem Sądu – wydać decyzją odmawiającą udostępnienia żądanej informacji, powołując się na tajemnicę, o której mowa w art.. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.,

Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rażącego naruszenia prawa, bowiem nieudzielenie żądanej informacji ma swoje źródło w braku dostatecznej znajomości zagadnień dotyczących informacji publicznej, zatem postępowanie owo nie może zostać uznane za kwalifikowane i w konsekwencji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej fundacji, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego też samego powodu, nie wymierzono wobec organu grzywny z urzędu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i 3) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.