Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 821/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Teresa Randak (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej określana zamiennie "Spółka", "strona" lub "skarżąca") pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu [...] dla szkół niepublicznych określającą w załączniku nr 1 do uchwały wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza oraz określającą wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na cały rok kalendarzowy 2013 tj. z mocą wsteczną obowiązywania aktu zarzucając jej naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 2 Konstytucji RP.

Spółka wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały w całości,

2. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 u.p.s.a. uzupełniających dowodów z dokumentów - dokumentacji księgowej za 2013 r. publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R., publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Ł. i publicznej Policealnej Szkoły dla Dorosłych w R. na okoliczność określenia wysokości miesięcznych stawek dotacji przysługujących na jednego słuchacza w 2013 r. prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych-zaocznego, prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych- zaocznego i prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych-zaocznej w zaniżonej wysokości.

3. zasądzenie kosztów procesu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, strona podniosła, że w/w uchwała ustaliła na rzecz jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym stawkę w wysokości [...] zł, na rzecz słuchacza uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w formie zaocznej w wysokości [...] zł i na rzecz słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych kształcącego się w formie zaocznej w wysokości [...] zł. Określenie stawek w tak rażąco niskiej wysokości w stosunku do stawek obowiązujących w poprzednich latach nie może znajdować odzwierciedlenia w wysokości rzeczywiście ponoszonych wydatkach bieżących szkół publicznych, stanowiących podstawę ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych. Wysokość dotacji na rzecz jednego słuchacza prywatnego LO dla Dorosłych w 2012 r. wynosiła [...] zł, a zatem uległa zmniejszeniu o [...] zł, na rzecz słuchacza prywatnego LO dla Dorosłych wynosiła [...] zł zł, uległa więc zmniejszeniu o [...] zł, zaś na rzecz słuchacza prywatnego PSP dla Dorosłych wynosiła [...] zł, ulegając zmniejszeniu o [...] zł. Pismem z dnia 25.03.2013 r. Spółka zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o przedstawienie dokładnego sposobu i metody naliczania wysokości dotacji w 2013 r. w celu dokonania stosownej weryfikacji.

W odpowiedzi na wniosek Starostwo Powiatowe w M. pismem z dnia 03.04.2013 r. poinformowało Spółkę, że podstawę naliczenia dotacji na jednego ucznia prywatnego LO dla Dorosłych stanowią wydatki bieżące publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R., na jednego ucznia prywatnego ULO dla Dorosłych wydatki bieżące ponoszone w publicznym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w Ł., zaś na jednego ucznia prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych wydatki bieżące ponoszone w publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R. Starostwo Powiatowe w M., pomimo przedstawienia wysokości rocznych wydatków bieżących ponoszonych w danej szkole publicznej w 2013 r. nie dokonało szczegółowego wyliczenia wydatków składających się na tą kwotę. Spółka nie miała zatem realnej możliwości zweryfikowania prawidłowości i rzetelności tak ustalonych stawek dotacji. W dalszej kolejności Spółka żądała usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w zakresie określającym wysokość miesięcznej stawki dotacji w 2013 r., ustalenie prawidłowej rzeczywistej wysokości stawki dotacji w 2013 r., stwierdzenie nieważności § 1 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w zakresie określenia wysokości miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na cały rok kalendarzowy 2013 tj. wprowadzenie mocy wstecznej obowiązywania aktu oraz stwierdzenie nieważności czynności polegającej na kompensowaniu należności z tytułu zwrotu dotacji w drodze jej potrącenia ze zobowiązania budżetu do wypłaty dotacji. Starostwo Powiatowe w M. nie przychyliło się do przedstawionych przez Spółkę żądań podnosząc, że wysokość miesięcznych stawek dotacji została ustalona prawidłowo, w granicach przewidzianych prawem.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Jak wskazała prowadzi w M. 3 szkoły tj. Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych (dalej PLO dla Dorosłych w M.), Prywatne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych (dalej PULO dla Dorosłych w M.) i Prywatną Szkołę Policealną dla Dorosłych [...] w M. (dalej PSP dla Dorosłych w M.). Spółka, jako organ prowadzący w/w szkół na mocy art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty uprawniona jest do otrzymywania dotacji oświatowej ze Starostwa Powiatowego w M.. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zasady przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych Rada Powiatu [...] określiła w uchwale Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z dnia 28.01.2010 r. Na podstawie tej uchwały Zarząd Powiatu [...] podjął uchwałę Nr [...] z dnia [...], w której określono wysokość miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych w 2013 r. Spółka jest zatem beneficjentem, podmiotem upoważnionym do otrzymania dotacji oświatowej na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały i posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia wydania uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] z naruszeniem prawa. Ponadto interes prawny skarżącej Spółki został naruszony z uwagi na prawie 3-krotne w stosunku do 2012 r., nieuzasadnione zmniejszenie stawek dotacji w 2013 r. przypadających na rzecz prowadzonego przez Spółkę Prywatnego LO dla Dorosłych, Prywatnego ULO dla Dorosłych i PSP dla Dorosłych w M.. Spółka na skutek drastycznego zmniejszenia stawek dotacji została pozbawiona środków finansowych w zakresie pozwalającym na bieżące utrzymanie szkół. Ponadto wprowadzenie uchwałą z dnia [...] nowych stawek dotacji na cały rok kalendarzowy 2013 r., a zatem z mocą wsteczną od stycznia 2013 r. narusza kardynalną zasadę niedziałania prawa wstecz. Spółka A posiada zatem legitymację do wniesienia do sądu skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym.

Zarząd Powiatu [...] w § 1 uchwały nr [...] ustalił wysokość miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na cały 2013 r. Uchwała została podjęta 6 marca 2013 r. zaś zgodnie z § 1 obowiązuje w całym 2013 r., a zatem od 1 stycznia 2013 r. Organ administracji wprowadził zatem moc wsteczną obowiązywania aktu, określającego mniejsze stawki dotacji w porównaniu do poprzednio obowiązujących. Ponadto organ administracji postanowił dokonywać bezprawnej kompensacji należności z tytułu zwrotu dotacji w drodze jej potrącenia ze zobowiązania organu do wypłaty dotacji. Kwota dotacji przekazana za miesiące styczeń i luty 2013 r., która według organu administracji stanowiła nadwyżkę dotacji w porównaniu do ustalonych w marcu 2013 r. stawek w przypadku np. Prywatnego LO dla Dorosłych w M. była potrącana aż do października 2013 r., a zatem przez 7 miesięcy Spółka A nie otrzymała jakiejkolwiek dotacji. Jak stwierdził Wicestarosta Powiatu [...] w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Powiatu [...] posiada legitymację do ustalenia stawek dotacji, a ponadto przepisy nie określają terminu, w którym Zarząd Powiatu [...] winien dokonać ustalenia stawki dotacji. Organ nie zauważa jednak, że pomimo, iż termin do ustalenia stawek dotacji nie jest określony przepisami, nie oznacza to, że można ustalać stawki dotacji z mocą wsteczną obowiązywania aktu. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują również możliwości dokonywania przez organ administracji kompensacji w przypadku przyznania dotacji w wyższej wysokości niż należna. W tym celu, w myśl art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych organ administracji winien wydać decyzję administracyjną określającą kwotę do zwrotu, nie zaś dokonywać potrącenia. Wydanie przez Zarząd Powiatu [...] uchwały z mocą wsteczną, określającej mniejsze stawki dotacji w porównaniu do poprzednio obowiązujących Spółka uznała za prawnie niedopuszczalne, naruszające konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz, określoną w art. 2 Konstytucji RP. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach, zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić. W wyroku z dnia 25.09.2000 r. sygn. akt K 26/99, OTK 2000, nr 6 poz. 186 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile wprowadzone przepisy polepszają sytuacją prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Obniżenie natomiast stawek dotacji na jednego słuchacza PLO, PULO i PSP dla Dorosłych w M. z mocą wsteczną niewątpliwie pogarsza sytuację prawną organu prowadzącego szkołę. Ponadto, jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 08.05.2012 r. sygn. akt I SA/Kr 2045/11 za sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz należy w szczególności uznać nałożenie na podmiot nieistniejącego dotychczas obowiązku, a także pozbawienie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Żądanie zwrotu udzielonej dotacji i w konsekwencji potrącanie w kolejnych miesiącach należnej dotowanemu podmiotowi dotacji w wyniku wprowadzonej z mocą wsteczną regulacji jest niczym innym jak pozbawieniem organu prowadzącego przysługujących dotychczasowo świadczeń. Skarżąca uznała, że § 1 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...], na mocy którego ustalono wysokość miesięcznych stawek dotacji na cały 2013 r., a zatem również w miesiącach styczeń i luty 2013 r. w stopniu rażącym narusza obowiązujące normy prawne i w tym zakresie winna zostać stwierdzona nieważność aktu.

Podstawą naliczenia wysokości dotacji dla prowadzonych przez Spółkę szkół w M. w 2013 r. były wydatki bieżące ponoszone w Publicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w R., Publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R. i publicznym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Ł. wchodzącym w skład Zespołu Szkół Energetycznych i Usługowych.

W załączniku nr 3 do pisma z dnia 03.04.2013 r. wskazano, że planowane wydatki w dziale 80120 na rzecz ULO dla Dorosłych w Ł. w 2013 r. opiewają na kwotę [...] zł. Z uwagi na fakt, że Publiczne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Ł. wchodzi w skład Zespołu Szkół Energetycznych i Usługowych organ administracji, zgodnie z wnioskiem strony, winien przedstawić szczegółową metodę podziału środków pomiędzy poszczególne szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół. Uzyskanie informacji jedynie o wysokości stawki dotacji w Uzupełniającym LO dla Dorosłych w Ł. nie można uznać za wyczerpujące i pozwalające stronie na dokonanie weryfikacji prawidłowości przyznania dotacji. Podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku wskazania podstawy naliczenia dotacji dla PLO i PULO dla Dorosłych w M.. Organ w załączniku nr 2 i 5 wskazał jedynie wysokość wydatków bieżących w 2013 r. ponoszonych na jednego ucznia w Publicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w R. i Publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R. bez szczegółowego określenia podstawy przyjętych wydatków bieżących w szkołach publicznych. Organ administracji nie dokonał stosownej kalkulacji wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, bezkrytycznie przyjmując podane przez Urząd Miasta R. kwoty, jak również kwoty określone przez publiczne ULO dla Dorosłych w Ł. Organ administracji, nie kierował się zasadą prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, pozbawiając beneficjenta dotacji uprawnień wynikających z art. 90 ust. 3 u.s.o. Zagwarantowane przez ustawodawcę prawo do otrzymania przez organ prowadzący szkołę niepubliczną dotacji na poziomie minimum 50 % wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia zostało naruszone.

Za niesłusznym obniżeniem stawek dotacji w 2013 r. przemawia fakt, że w 2012 r. stawki dotacji dla PLO i PSP dla Dorosłych w M. zostały ustalone również w oparciu o wydatki bieżące odpowiednio Publicznego LO dla dorosłych-zaocznego w R. i Publicznej Policealnej Szkoły dla Dorosłych w R., zaś dotacja dla PULO dla Dorosłych w M. ustalana była również w oparciu o wydatki Publicznego ULO dla Dorosłych w Ł..

Zasadność zmniejszenia stawek dotacji należy poddać pod wątpliwość m.in. z uwagi na wzrost w 2013 r. wskaźnika oświatowej subwencji ogólnej oraz wzrost wydatków budżetowych na licea ogólnokształcące przewidzianych w dziale 801 rozdział 80120 uchwał budżetowych na 2012 r. i 2013 r. W 2013 r. nastąpił wzrost kwoty oświatowej subwencji ogólnej o 2,8 proc. w porównaniu do 2012 r. tj. z kwoty [...] mld zł do kwoty [...] zł. Zgodnie z założeniami Ministerstwa Finansów wzrost kwoty oświatowej subwencji ogólnej spowodowany był podwyżkami wynagrodzeń nauczycieli w 2013 r. o 3,8 proc. w stosunku do 2012 r. Ponadto, zgodnie z uchwałami budżetowymi Powiatu [...] na 2012 r. i 2013 r. dotacja dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej wynosiła odpowiednio [...] zł i [...] zł. W trakcie 2013 r. dotacja dla szkół niepublicznych na mocy załącznika nr 4 do uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia 19.12.2013 r. w sprawie zmiany budżetu drastycznie zmalała z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł.

Okolicznością wskazującą na bezprawne zaniżenie stawek dotacji w 2013 r. jest fakt, że koszty utrzymania placówek oświatowych z każdym rokiem rosną. W 2013 r. wzrosło nie tylko wynagrodzenie nauczycieli w szkołach publicznych o 3,8 proc. w porównaniu z 2012 r., ale także inne koszty związane z prowadzeniem szkoły takie jak np. ceny nośników energii, opłaty czynszowe, czy też wszelkie koszty związane z utrzymaniem ucznia. Prawdopodobieństwo realnego ponoszenia prawie 3-krotnie mniejszych wydatków bieżących w publicznym LO i PSP dla dorosłych-zaocznym wchodzącym w skład CKU w R. i ULO dla Dorosłych w Ł. w porównaniu do roku 2012 r. Spółka uznała za bliskie zeru. Mając na uwadze fakt, że zarówno publiczne LO i PSP jak i ULO, których wydatki stanowią podstawę do obliczenia należnej dotacji, wchodzą w skład zespołu szkół istnieje realna obawa przesuwania środków finansowych, w tym wydatków bieżących, w ramach jednego zespołu. W konsekwencji dochodzi do celowego i świadomego obniżania dotacji przyznawanej na rzecz szkół niepublicznych. Tym samym, wskazane wydatki bieżące na jednego ucznia publicznego LO, ULO i PSP przedstawione w piśmie Starostwa Powiatowego w M. z dnia 03.04.2013 r. nie można uznać za wiarygodne.

Beneficjent dotacji nie ma realnej możliwości dokonania analizy twierdzeń organu administracji co do wysokości ponoszonych wydatków bieżących w szkołach publicznych. Organ administracji kształtuje stawki dotacji w sposób wykluczający ich weryfikację przez organ prowadzący szkoły, w konsekwencji czego, może dochodzić do naruszenia uprawnienia wynikającego z art. 90 ust. 3 u.s.o. Jak wskazują wyniki kontroli Regionalnych Izb Obrachunkowych w ramach wydatków bieżących szkół publicznych, stanowiących następnie wyznacznik wysokości przyznawanej dotacji szkołom niepublicznym, częstokroć nie są uwzględniane wszystkie wydatki bieżące ponoszone na funkcjonowanie szkół w tym min. koszty doskonalenia zawodowego nauczycieli, ekonomiczno-administracyjnej obsługi szkół, czy koszty prowadzenia stołówki szkolnej. Jeżeli stan faktyczny sprawy wskazuje w sposób jednoznaczny na nierzetelne przyznawanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i naruszenie przez organ administracji art. 90 ust. 3 u.s.o. beneficjentowi dotacji winna zostać zagwarantowana obrona praw. Mając na względzie powyższe, wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów księgowych za 2013 r. publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R., publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Ł. i publicznej Policealnej Szkoły dla Dorosłych w R. w celu ustalenia rzeczywistej wysokości ponoszonych wydatków bieżących na jednego ucznia Spółka uznała za uzasadniony. Przeprowadzenie dowodu z dokumentacji finansowej tych szkół pozwoli na dokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy.

Skarżąca podkreśliła dodatkowo, że ustawodawca w art. 90 ust. 3 u.s.o. wyraźnie wskazał, że podstawą do obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych są wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczenia na jednego ucznia. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego do wyodrębniania części zespołu szkół w celu obliczenia wydatków bieżących konkretnej szkoły. Takie działanie narusza normatywny obowiązek odniesienia wydatków ściśle do tego samego typu i rodzaju szkół na danym terenie.

Drastyczne, prawie 3-krotne obniżenie stawek dotacji w 2013 r. w stosunku do 2012 r. w przeliczeniu na jednego ucznia Spółka uznała za działania mające na celu – w końcowym efekcie – na wyeliminowanie ich ze struktury oświatowej powiatu.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Powiatu [...] wskazał – po zacytowaniu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty – że zaskarżona uchwała to de facto czynność o charakterze techniczno – rachunkowym a to oznacza, że nie kwalifikuje się jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez którą rozumie się konkretną czynność materialno- techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Powiat odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym NSA stwierdził, że podejmowane, w wykonaniu podjętej przez radę gminy uchwały, czynności organów wykonawczych polegające na wyliczeniu dotacji dla niepublicznych przedszkoli nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej, podobnie jak zarządzenie, w którym ujęto wyniki tych wyliczeń. Przepisy u.s.o. nie przewidują bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1649/12).

Z tej też przyczyny organ wniósł o odrzucenie skargi.

W dalszej kolejności – z ostrożności procesowej – organ wskazał, że stosownie do treści art. 90 ust 2 ustawy o systemie oświaty niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Stosownie do treści art. 90 ust. 4 w/w ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Rada Powiatu [...] na podstawie powyżej przywołanej delegacji ustawowej podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych. Stosownie do § 2 ust. w/w uchwały szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w § 1 ust. 1 otrzymują dotację na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w wysokości 50% ustalonych w budżecie Powiatu [...] wydatków bieżących ponoszonych w publicznych szkołach tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zapis uchwały jest kompatybilny z treścią art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Na podstawie przepisów uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu u sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych, Zarząd Powiatu [...] podjął uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalania wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu [...] dla szkół niepublicznych, w której określił wysokość miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza na rok 2013 r.

Zarząd Powiatu [...] naliczył dotację dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w M., Prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w M. oraz Prywatnej Szkoły Policealnej [...]w M. zgodnie z art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "Twoja - Szkoła" w M. wzięto dane z publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R. (Powiat [...] nie prowadzi szkoły tego typu i rodzaju). Za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych wzięto dane z publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego w Ł. (Powiat [...] jest organem prowadzącym dla wyżej wymienionej szkoły). Natomiast za podstawę naliczenia bieżących wydatków na jednego ucznia w 2013 r. w Prywatnej Szkole Policealnej dla Dorosłych wzięto dane z publicznej Policealnej Szkoły dla Dorosłych w R. (Powiat [...] nie prowadzi szkoły tego typu i rodzaju). Zarząd Powiatu [...] działając w granicach przewidzianych prawem ustalił wysokość stawek miesięcznych prawidłowo.

Za nieuzasadniony uznał organ zarzut niemożliwości weryfikacji przyznanej dotacji, gdyż – jak podniósł – skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie przysługują jakiekolwiek uprawnienia kontrolne względem organu administracji.

Organ zaakcentował, że zgodnie z § 4 ust. 6 uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych, do czasu ustalenia ostatecznej wysokości dotacji na ucznia lub wychowanka w danym roku budżetowym, dotacja będzie udzielana w wysokości ustalonej w roku poprzednim, za okres od 1 stycznia do czasu jej ustalenia, zostanie dokonane jej wyrównanie.

Z przywołanego zapisu wynika, iż Zarząd Powiatu [...] posiada legitymację do ustalenia stawki dotacji. Jednocześnie przepis nie określa terminu, w którym Zarząd Powiatu [...] winien takiego ustalenia dokonać. W tej sytuacji należy zauważyć, że Zarząd Powiatu [...] określił wysokość miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza na rok 2013 r. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalania wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu [...] dla szkół niepublicznych. Ustalenie stawek dotacji na rok 2013 poprzez podjęcie uchwały w dniu [...] mieści się w delegacji zawartej w przepisie § 4 ust. 6 uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] i tym samym nie można takiej czynności przypisać działania retroaktywnego. Wskazano, że uchwały określające wysokość miesięcznych stawek dotacji Zarząd Powiatu [...] podejmuje corocznie po uchwaleniu budżetu Powiatu, ustalając wysokość dotacji na każdy rok budżetowy oddzielnie. Oznacza to, iż nie podjęcie przedmiotowej uchwały na rok 2013 r. prowadziłoby w konsekwencji do niemożności udzielania przez Powiat [...] dotacji. Jednocześnie brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż ustalone stawki dotacji na rok 2012 mogłyby być stosowane w roku 2013. W tym kontekście zarzut podjęcia uchwały z mocą wsteczną jest nietrafny. Tym bardziej, że ustalenie wysokości stawek dotacji na rok 2013 w dniu 6 marca 2013 r. nie pozbawia uprawnień osób zainteresowanych a ustala jedynie nową wysokość przedmiotowych stawek. Ustalenie przez Zarząd Powiatu [...] wysokości dotacji w dniu [...] nie oznacza, że skarżąca została pozbawiona prawa do dotacji w okresie od stycznia do marca 2013 r. Opieranie przez skarżącą swojego żądania w oparciu o zmniejszenie wysokości stawek ustalonych przez Powiat [...] na rok 2013 w stosunku do ich wysokości w roku 2012 jest nieuprawnione, z uwagi na brak podstaw prawnych do takiej interpretacji. Organ wskazał, że nawet gdyby hipotetyczne przyjąć, że organ administracji ustalił wysokość stawki dotacji (tak jak uchwałą z [...]) tyle że z dniem 1 stycznia 2013 r. sytuacja skarżącej na dzień 1 stycznia 2013 r. byłaby taka sama jak po dniu 6 marca 2013 r. Zarzut naruszenia prawa w przedmiotowej sytuacji byłby zasadny gdyby w skutek podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu [...] z mocą wsteczną skarżąca pozbawiona została w ogóle prawa do dotacji. Jednakże taka sytuacja nie miała miejsca, tym samym zarzut stawiany przez skarżącą jest całkowicie bezzasadny.

Organ wskazał ponadto, że § 4 ust. 6 uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu u sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych, określa, iż do czasu ustalenia ostatecznej wysokości dotacji na ucznia lub wychowanka w danym roku budżetowym, dotacja będzie udzielana w wysokości ustalonej w roku poprzednim, za okres od 1 stycznia do czasu jej ustalenia, zostanie dokonane jej wyrównanie. Z przepisu tego wynika, że w przypadku ustalenia wysokości dotacji na dany rok budżetowy w terminie późniejszym niż w styczniu, dotacja będzie udzielana w wysokości ustalonej w roku poprzednim, a następnie zostanie dokonane jej wyrównanie. Przy czym logiczne jest, że w przypadku gdyby dotacja została ustalona w kwocie wyższej, wyrównanie polegało by na proporcjonalnym zwiększeniu dotacji udzielonej w okresie od dnia 1 stycznia do dnia ustalenia wysokości stawek dotacji na dany rok budżetowy. Natomiast w przypadku zmniejszenia wysokości dotacji, wyrównanie, o którym mowa § 4 ust. 6 uchwały obejmuje stosowną kompensatę. Tym samym, czynności polegające na kompensacie wysokości dotacji dokonywane przez organ administracji, mają swoje umocowanie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego i nie naruszają przepisów prawa.

Reasumując, uznał wniesioną skargę za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów Spółki należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

Skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie miasta M. szkoły świadczącej usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu.

Zaskarżając całą uchwałę skarżąca podniosła, że uchwała wprowadziła jej obowiązanie z mocą wsteczną na mocy § 1, który stanowi, że "Ustala się na rok kalendarzowy 2013 wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza jak w załączniku do niniejszej uchwały".

Rozstrzygając tę kwestię należy przede wszystkim odwołać się do uregulowań zawartych w ustawie z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Przepis art. 211 tej ustawy zawiera legalną definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określa formę uchwalania i czasowe ramy obowiązywania uchwały budżetowej oraz podkreśla jej rolę jako podstawy gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Budżet jednostki samorządowej jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządowych, uchwalanym przez organ przedstawicielski w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Z tak sformułowanej definicji wynikają cechy budżetu:

- jest planem dochodów i wydatków;

- ma charakter roczny;

- jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na okres roku budżetowego;

- uchwała budżetowa (której najistotniejszym elementem jest budżet) stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym.

Budżet jest planem, który ma zapewnić ustalenie właściwego poziomu i struktury dochodów oraz wydatków publicznych; plany ustalają przeznaczenie i wysokość wydatków ze środków publicznych (orzeczenie GKO z dnia 26 maja 2003 r., DF/GKO/Odw.-178/228/2002, LEX nr 81689). Budżet jest planem finansowym, stanowiącym w roku budżetowym podstawę gospodarki finansowej. Jednym z aspektów budżetu jest jego specjalizacja czasowa, która przesądza o możliwości wykonywania ujętych w budżecie dochodów i wydatków tylko w okresie obowiązywania uchwały budżetowej. Po tym czasie prawo dysponowania środkami przewidzianymi w budżecie co do zasady wygasa. Budżet jest planem rocznym, co wynika wprost z art. 211 ust. 2 i 3. Zasada ta przesądza o tym, że budżet jednostki samorządu terytorialnego nie może "obejmować" innego okresu jak okres roczny. Należy przy tym zaakcentować, że procedura uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego wiąże się z procedurą uchwalania budżetów państwa, a wydatkowanie budżetowe – do czasu uchwalenia budżetu – następuje na podstawie tzw. prowizorium budżetowego, czyli projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ujmując rzecz inaczej ustanowienie roku kalendarzowego rokiem budżetowym nie narusza prawa, gdyż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Na marginesie należałoby wskazać, że nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Przepis bowiem dotyczący wejścia w życie zaskarżonej uchwały został ujęty w § 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Fakt, że określone czynności faktyczne dokonywane są w opisany przez Spółkę sposób (np. potrącanie) nie może być utożsamiany z nieważnością uchwały, gdyż uchwała kwestii tej w ogóle nie reguluje.

Odnosząc się do istoty sporu, a więc wysokości dotacji ustanowionej dla poszczególnych kategorii szkół (zamieszczonych w załączniku do uchwały) w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do wniosku strony skarżącej dotyczący przeprowadzenie postępowania dowodowego. Strona skarżąca zgłaszając wniosek na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów z szeregu dokumentów (wymienionych w całości w części historycznej niniejszego uzasadnienia) w celu zakwestionowania wysokości przyjętych przez Zarząd Powiatu stawek, a w konsekwencji ich niezgodności z prawem. Tylko bowiem ta przesłanka uzasadniłaby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie orzekającego w sprawie składu wniosek służył więc ustaleniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę przyjętych stawek, które to postępowanie – co do zasady – nie obejmuje kognicji sądu administracyjnego. Wymaga zaakcentowania, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Powiatu ustalająca kwotę miesięcznej dotacji na jednego słuchacza w 2013 r. w szkołach niepublicznych. To, że strona skarżąca nie zgadza się z ich wysokością nie przesądza automatycznie o ich niezgodności z prawem. Strona skarżąca kwestionując wysokość przyjętych stawek odwołała się m.in. do wzrostu tzw. wydatków oświatowych (wskazując m.in. podwyżkę wynagrodzeń) jednakże nie wykazała, że Powiat [...] ustalił ich wysokość niezgodnie z art. 90 ust. 3 u.o.ś., a więc że naruszył zagwarantowaną ustawą wysokość tej stawki. To, że stawka ta uległa zmniejszeniu, bo najbliższe jednostki samorządu wykazały niższe kwoty wydatków bieżących ponoszonych w poszczególnych szkołach dla dorosłych może wynikać z różnych okoliczności, chociażby ze zmniejszenia etatowego kadry w tychże placówkach, a to oznacza, że przepis wprowadzający jej wysokość nie narusza prawa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tej mierze tę linię orzeczniczą, która przyjmuje, że w sprawie kwestionowania wysokości przekazywanej/ustalonej przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji właściwą drogą jest dochodzenie roszczenia przed sądownictwem powszechnym. Pogląd taki został zaprezentowany m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Go 246/14 (pub. http//orzeczenia.nsa.gov.pl), w wyroku NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1700/14, w którym sformułowano pogląd, że "Niepubliczne placówki mogą się domagać od gminy uzupełnienia zaniżonej dotacji, występując z roszczeniem przed sądem powszechnym." (pub. http//orzeczenia.nsa.gov.pl; Gazeta Prawna z 2014 r., Nr 1 str. 203). Pogląd taki został także wyrażony przez Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 698/12 stwierdził, że:

"1. Dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na postawie art. 90 ust. 2b u.s.o.

2. Przepis art. 90 w ust. 2b u.s.o. odnosi wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do "ustalonych", a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Jeżeli zatem w gminie przedszkola publiczne prowadzone są w formie zakładów budżetowych, to podstawą obliczenia kwoty dotacji dla prowadzonych na jej terenie niepublicznych przedszkoli stanowią wydatki gminy w postaci dotacji, przewidziane w budżecie gminy na pokrycie kosztów bieżących działalności przedszkoli publicznych" (pub. LEX nr 1365732).

Za uzasadnione i zasługujące na aprobatę należy uznać stanowisko, że żądanie zmiany wysokości obliczonej i przekazywanej dotacji de facto jest żądaniem o zapłatę. W sytuacji więc, gdy przedmiotem sprawy jest żądanie obliczenia i wypłaty dotacji należnej podmiotom prowadzącym niepubliczne placówki w innej wysokości niż ustali to dana jednostka samorządowa właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd, który ma prawną możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie i rozstrzygnięcia o zasadności stanowiska stron procesu. Uprawnienia takiego nie posiada sąd administracyjny, a to uzasadnia pogląd, że kwestionowanie wysokości ustalonej stawki dotacji dla podmiotu niepublicznego – w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość jej ustalenia – należy to kognicji sądu powszechnego. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że daje stronie pełną ochronę jej prawa do należnej dotacji, czego nie osiągnie w drodze stwierdzenia nieważności aktu ustalającego jej wysokość (zarządzenia czy uchwały organu wykonawczego).

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną oddalił ją działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.