Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 358/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej K.p.a.), określanej dalej jako K.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, ze zm.) oraz na podstawie art. 52 ust. 2, w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p., po rozpatrzeniu odwołania H.Z. i T.Z. od decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku handlowego, wraz z niezbędną infrastrukturą, urządzeniami i obiektami budowlanymi na działce nr [...] i części działki nr [...], położonych przy ul. [...] w G. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta G. , po rozpatrzeniu wniosku G.P. z dnia [...] września 2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą, urządzeniami i obiektami budowlanymi na działce nr [...] i części działki nr [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w G. oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na części działki nr [...], ze względu na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla układu komunikacyjnego miasta G. , zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] marca 2012 r., poz. [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że teren objęty wnioskiem usytuowany jest na obszarze, na którym na części działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, zatem dla tej części działki nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Pozostała część terenu, tj. działka nr [...] i część działki nr [...] położona jest na obszarze, który nie posiada miejscowego planu zagospodarowania, ani nie jest objęta uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, organ wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany w odległości 57 m od granic terenu objętego wnioskiem, równej trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki (3x19 m).

Organ wskazał, że analiza objęła teren tworzący urbanistyczną całość, w tym działki zabudowane. Uwzględniono w niej przede wszystkim zabudowę dostępną z tej samej, co wnioskowany teren, drogi publicznej ul. [...] i ul. [...] . Analiza wykazała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o różnej funkcji: mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową oraz zabudowa usługowa - po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się obiekt handlowy [...] . Przeważają budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych i max. wysokości do gzymsu dachu 5 m i do kalenicy ok. 8-9 m. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 19,5%, maksymalnie 34% na działce [...], zaś średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,57 m. Występują dachy płaskie, skośne dwuspadowe oraz wielospadowe.

W ocenie organu, planowana inwestycja kontynuuje funkcję handlową, jaka występuje w obszarze analizowanym i parametry zabudowy, nie kontynuuje natomiast wprost parametrów wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Wnioskowany wskaźnik zabudowy 55% przekracza średni wskaźnik z terenu analizowanego wynoszący 19,5%, dopuszczono jednak wnioskowany wskaźnik uwzględniając, że po przeciwnej stronie na ul. [...] na działce nr [...] zlokalizowany jest także pawilon handlowy o parametrach i powierzchni zabudowy zbliżonych do wnioskowanego. Ponadto, teren inwestycji objęty jest częściowo miejscowym planem, co ogranicza możliwość jego zainwestowania.

Organ zauważył, że również wnioskowana szerokość elewacji frontowej 19,5 m przekracza średni wskaźnik wynoszący ok. 10,57 m, dopuszczono w tym przypadku możliwość realizacji budynku o maksymalnej szerokości 11 m, z tolerancją do 20% z uwagi na fakt, iż front działki nr [...] wynosi 19 m. Inwestor wnioskował wprawdzie o możliwość dopuszczenia zabudowy do granic działek bocznych [...] i [...], jednak analiza wykazała, iż w są sąsiedztwie nie ma budynków o funkcji usługowej przyległych do bocznych granic działek. W ocenie organu kształt działki i sposób zagospodarowania nie uzasadnia zastosowania w tym zakresie odstępstwa i lokalizacji inwestycji na specjalnych zasadach.

Zdaniem organu, wyznaczone parametry zabudowy dla przedsięwzięcia w pełni respektują zastany ład przestrzenny oraz spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podkreślił, że zgłaszane przez strony w trakcie postępowania uwagi zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczące projektowanej inwestycji, w szczególności w zakresie ochrony interesów osób trzecich, są przedwczesne na tym etapie postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli właściciele działki sąsiedniej nr [...] H.Z. i T.Z., podając iż analiza urbanistyczna została sporządzona pobieżnie i nie uwzględnia stanu faktycznego i prawnego w sprawie. W części opisowej nie uzasadniono sposobu ustalenia obszaru analizowanego, mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy jest nieaktualna, linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują również część działki nr [...], mimo że objęta jest ona miejscowym planem zagospodarowania. Zakwestionowali ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż linii rozgraniczającej granicę miejscowego planu. Wywodzili, że przeznaczenie części wnioskowanego terenu pod ulicę powoduje, że nie jest możliwy z działek dostęp do ul. [...] . W analizie została pominięta korekta linii rozgraniczającej ul. [...] na wysokości działki nr [...], dokonana uchwałą Rady Miasta G. Nr [...]. Zabrakło szczegółowego uzasadnienia dla przyjęcia tak dużego wskaźnika zabudowy i doszło do niedopuszczalnego ustalania parametrów jako "max" i "min". Ponadto wskazali, że pominięto ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, kwestię uciążliwości inwestycji i jej oddziaływania na tereny sąsiednie poprzez m.in. hałas, odpady i określenie sposobu zabezpieczenia inwestycji w niezbędne media.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzeniu odwołania stron została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W jej uzasadnieniu organ podał, że z akt sprawy wynika, iż część terenu pod planowaną inwestycję (tj. część działki nr [...]) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast pozostała część terenu (działka nr [...] i część działki nr [...]) nie jest objęta planem, zatem dla tego terenu inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wskazał, że w obszarze analizowanym istnieje działka pozwalająca na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działka nr [...], na której zlokalizowany jest pawilon handlowy [...] . W tym kontekście, zarzut dotyczący niekorzystnej zmiany infrastruktury i zaburzenia ładu przestrzennego poprzez realizację przedmiotowej inwestycji - zdaniem organu - nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ stwierdził, że obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W części opisowej analizy biegła wskazała sposób ustalenia obszaru analizowanego podając, iż obszar analizowany wyznaczono w odległości 57 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki (3 x 19 m). Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość, w tym działki zabudowane nr [...]. Obszar ten jest wystarczający, by dla wnioskowanego terenu określić wymagania dotyczące nowej zabudowy. W analizie uwzględniono zabudowę dostępną z tej samej, co wnioskowany teren, drogi publicznej ul. [...] . W analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową oraz zabudowa usługowa po przeciwnej stronie ul. [...] - obiekt handlowy [...] . W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania, tj. m.in. działka nr [...] przy ul. [...] , zabudowana budynkiem handlowym [...] , usytuowana w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, naprzeciwko, po drugiej stronie ul. [...] . Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Działka posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...] oraz ul. [...] .

Organ podkreślił, że w analizie zamieszczono w sposób precyzyjny parametry planowanej inwestycji i wskazano uzasadnienie dla zastosowania wskaźników odbiegających od wartości średnich. Wynika z niej, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą, urządzeniami i obiektami budowlanymi na działce nr [...] i części działki nr [...] w G. . Linia zabudowy od ul. [...] wyznaczona została w odległości 4 m od frontu działki, a od ul. [...] w odległości 6 m od frontu działki. Budynek będzie posiadał jedną kondygnacje nadziemną, wysokość budynku do gzymsu dachu ustalono do 6m. Szerokość elewacji frontowej: 11 m (+- 20% tolerancji), dach płaski, a wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całej działki ustalono na poziomie max 55%. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję handlową, jaka występuje w obszarze analizowanym i parametry zabudowy, takie jak wysokość zabudowy, linia zabudowy i geometria dachu. Inwestycja przekracza natomiast średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Analiza wykazała, że średni wskaźnik zabudowy na tym terenie wynosi 19,5 %, wnioskowany wskaźnik ma wynieść maksymalnie 55 %, co przekracza średni wskaźnik. Organ podkreślił, iż wprawdzie zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednak § 5 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ I instancji motywując odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy wskazał, iż po przeciwnej stronie na ul. [...] na działce nr [...] zlokalizowany jest także pawilon handlowy o parametrach i powierzchni zabudowy ([...] m²) zbliżonych do wnioskowanego. Ponadto, dla budynków usługowych charakterystyczne jest, że posiadają one znaczną powierzchnię zabudowy, a poza tym teren inwestycji objęty jest częściowo miejscowym planem, co ogranicza możliwość jego zainwestowania.

Organ dopuścił także inną, tj. szerszą niż średnią wynikającą z analizy, szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Średnia szerokość elewacji na obszarze analizowanym wynosi ok. 10,57 m, inwestor wnioskował o szerokość na poziomie 19,5 m, zaś organ dopuścił możliwość realizacji budynku o maksymalnej szerokości 11 m z tolerancją do +- 20%. Organ odstępstwo umotywował faktem, że front działki nr [...] wynosi 19 m. Jednocześnie podkreślił, iż nie dopuścił w tym przypadku do wnioskowanej przez inwestora możliwości zabudowy do granicy działek bocznych nr [...] i [...], ponieważ analiza wykazała, że w sąsiedztwie nie ma budynków o funkcji usługowej przyległych do działek bocznych. Ponadto, działka ma regularny kształt prostokąta i można na niej usytuować budynek zgodnie z przepisami prawa, bez konieczności odstępstw i ustalania lokalizacji na specjalnych zasadach. Inwestor pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wyraził zgodę na zmianę szerokości elewacji i na powyższe parametry inwestycji.

Organ podał, że dopuszczono możliwość realizacji wnioskowanej zabudowy z przekroczeniem średnich wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej, przy jednoczesnym zachowaniu pozostałych paramentów zgodnych z zabudową sąsiednią. Zdaniem organu, zapewni to zachowanie właściwych relacji przestrzennych. Ustalone parametry architektoniczno – urbanistyczne, wyznaczone dla planowanego zamierzenia zostały umotywowane w wynikach do analizy i ustalone w nawiązaniu do średnich bądź innych, występujących w obszarze analizowanym parametrów. Dokładnie uzasadniono odstępstwo od średnich wskaźników wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Organ dodał, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną będącą architektem, w oparciu o ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie organu, sporządzona analiza odpowiada wymogom, o których mowa w rozporządzeniu, a inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, a realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia w decyzji organu I instancji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, organ wyjaśnił, że określenie tego parametru nie jest obowiązkowe. Ponadto, w decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne określenie jej parametrów przez sformułowania "maksymalnie" czy "do". Zdaniem organu, niezasadny jest także zarzut, że nie zostało udokumentowane zabezpieczenie inwestycji w niezbędne media, bowiem złożone zostały oświadczenia poszczególnych dysponentów sieci miejskich o możliwości zaopatrzenia inwestycji w media poprzez przyłączenie do sieci miejskich.

Organ podkreślił, że określenie granic terenu objętego wnioskiem inwestora (część graficzna - załącznik nr 1 do decyzji) prawidłowo nastąpiło na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wbrew zarzutom, "naklejka informacyjna" nie zasłania części obszaru analizowanego, a wystarczającym jest, by załącznik tekstowy i graficzny zawierały adnotację, że są załącznikami do określonej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ dodał, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczają jej maksymalny zasięg, a ostateczny przebieg zostanie przesądzony dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji znajdzie pełną konkretyzację również na etapie wydania pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. warunków zabudowy, organ I instancji zapewnił w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy ochronę interesów osób trzecich, określając w pkt 5 decyzji wymagania wobec inwestycji w tym zakresie - wskazując, iż planowany obiekt budowlany oraz sposób zagospodarowania działki należy projektować z uwzględnieniem ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych zapewniających ochronę osób trzecich.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H.Z. i T.Z., podnosząc iż w decyzji określono warunki zabudowy niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z pominięciem zasad zachowania i kształtowania ładu przestrzennego, a organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania.

Podali, że warunki zabudowy określono w oparciu o analizę sporządzoną nieprawidłowo. Skarżący zarzucili w tym zakresie m.in.:

- błędne i niejednoznaczne wyznaczenie granic obszaru analizowanego poprzez ich ustalenie w taki sposób, że nie obejmują one urbanistycznej całości; granice terenu wskazano na mapie jako część okręgu, przecinając granice działek zabudowanych, włączając zaledwie niewielki fragment nieruchomości z budynkiem "[...]", którą uznano jako "działkę sąsiednią" (nr [...]); nie wyszczególniono działek nr ewid. [...] wraz z nr ewid. [...] zagospodarowanych łącznie jako parkingi; analiza i jej wyniki nie są wiarygodne, gdyż nie wiadomo, jaka zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym i które działki były przedmiotem analizy;

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nakładającego na organ administracji obowiązek odniesienia się do zgłaszanych przez stronę uwag i zastrzeżeń, bowiem załączona do odwołania kopia wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje na odrębne, różne całości urbanistyczne istniejące po obu stronach ul. [...] ; obszar poddany analizie nie tworzy całości urbanistycznej, dominująca część obszaru analizowanego to teren jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z dwoma niewielkimi obiektami handlowo-usługowymi (na działkach nr ewid. [...] oraz [...] zagospodarowaną razem z działką nr ewid. [...] jako teren wynajmowanego placu parkingowego z budynkiem obsługi); linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wskazane z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., obejmując także teren, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

- niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi, w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.) poprzez ustalenie nieprzekraczalnej maksymalnej linii zabudowy w linii rozgraniczającej drogę 10KDG ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu dla układu komunikacyjnego miasta G. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. w dniu [...] lutego 2012 r.; w analizie na potrzeby określenia warunków zabudowy nie dokonano rozpoznania planowanego stanu prawnego dotyczącego kategorii drogi 10KDG;

- wadliwe określenie jako maksymalnych bądź minimalnych parametrów dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz ilości miejsc parkingowych;

- wadliwe wskazanie obowiązującej linii zabudowy przy ul. [...] , z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie uwzględniono jej poszerzenia zgodnie z planem i ustalono obowiązującą linię zabudowy w linii rozgraniczającej drogi 20KDL, co nie jest kontynuacją utrwalonej linii zabudowy obszaru analizowanego;

- brak dokonania oceny decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa oraz wskazaniami wiedzy; zdaniem skarżących, na sąsiedniej działce nieprawnie powstałby wielkogabarytowy budynek handlowy z dużą ilością miejsc parkingowych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

I. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

II. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] lutego 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku.

III. Zaakcentować wypada, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada kontynuacji funkcji. Należy jednak zauważyć, że nie jest to wystarczające do oddalenia skargi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika szereg innych uwarunkowań, które muszą być dochowane. Powołana zasada ma bowiem na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Organ II instancji w niedostateczny sposób uzasadniał dlaczego przyjął, że stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wątpliwości dotyczą przede wszystkim wskaźnika intensywności zabudowy.

IV. W ocenie Sądu SKO wydało decyzję rezygnując w istocie z ponownej oceny sprawy, czym naruszono art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a organ I instancji oparł się na analizie urbanistycznej, która w niewystarczający sposób wyjaśnia podstawy do zaistnienia przyjętych w obu decyzjach odstępstw.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Po ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest, więc ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to ma miejsce przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że możliwe jest, więc, w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, jednak wymaga to szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę (tak NSA w wyroku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09, CBOSA). Organ powinien dokonać kontroli analizy urbanistycznej pod tym względem. Nie jest w tym zakresie wystarczające uznanie, że skoro analizę sporządziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia i wiedzę fachową, to jest to wystarczające wskazanie na rzetelność tego opracowania.

V. Temu wymogowi organ nie sprostał, wobec czego nie jest pozbawiony doniosłości prawnej pogląd o naruszeniu przez organ art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zawarte w decyzji organu II instancji stanowisko, że mimo, iż wnioskowany wskaźnik zabudowy 55% przekracza średni wskaźnik z terenu analizowanego wynoszący 19,5%, to dopuszczono jednak wnioskowany wskaźnik uwzględniając, że po przeciwnej stronie na ul. [...] na działce nr [...] zlokalizowany jest także pawilon handlowy o parametrach i powierzchni zabudowy zbliżonych do wnioskowanego. Motywem takiego odstępstwa był również wzgląd na to, iż teren inwestycji objęty jest częściowo miejscowym planem, co ogranicza możliwość jego zainwestowania. Takie stanowisko zostało recypowane z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji (karta 31 akt administracyjnych) i nie jest wystarczające dla dokonania odstępstwa.

Należy bowiem zauważyć, że tak ustalone odstępstwo przekracza średni wskaźnik prawie trzykrotnie, diametralnie ingerując w zastaną charakterystykę zabudowy. Mimo to organ, powołując się na sąsiedztwo pawilonu handlowego, nie przytoczył parametrów zabudowy obowiązujących na tej działce. Innymi słowy mimo, iż pawilon handlowy usytuowany przy ul. [...] organ uczynił punktem odniesienia (a parametry zabudowy tam istniejącej - w domyśle - kryterium ustalenia wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji), to nie przytoczył tychże parametrów. Nie podał również innych powodów, dla których ustalił wskaźnik intensywności zabudowy, zgodnie z brzmieniem wniosku, poza wielkością powierzchni działki.

Wobec tak lakonicznego opisu, w rozpatrywanej sprawie nie jest zatem pewne, czy został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", o którym, mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż należy uwzględnić, że zabudowa terenów sąsiednich jest podzielona ul. [...] na dwie różne przestrzenie architektoniczne: po stronie [...] dominują budynki wielorodzinne z obiektami usługowymi o dużych parametrach, natomiast po stronie [...] znajdują się budynki jednorodzinne z obiektami usługowymi o małych parametrach.

Jest to ewidentna wada sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Należy ją postrzegać również w kontekście braku odniesienia się przez organ do tego, czy analiza urbanistyczna może być potraktowana jako pełny dokument, w wystarczający sposób dokumentujący i obrazujący charakterystykę zabudowy na obszarze analizowanym.

Podkreślenia wymaga, że parametry i zasady zabudowy nie mogą być wyprowadzane z niewielkiego jedynie fragmentu obszaru analizy. Analizie poddany musi zostać cały obszar wyznaczony zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia, a następnie rzeczą analizującego jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie możliwe jest zastosowanie wyżej wskazanych regulacji umożliwiających odstąpienie od szeregu parametrów charakteryzujących działki sąsiednie bądź cały obszar analizowany, jeżeli odstąpienie takie uzasadnione jest wynikami analizy. Wymaga to jednak odpowiedniego umotywowania, a to nie jest możliwe bez uprzedniego przeanalizowania parametrów i funkcji występujących na całym obszarze analizy.

Odnośnie do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym – przytoczyć należy uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w [...] z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 784/11 zachowujące swą aktualność na gruncie niniejszej sprawy: analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Taki wniosek wypływa wprost z § 9 rozporządzenia, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro, jak z powyższego wynika, załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest jasne, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty (...). Prawidłowo wykonana analiza powinna (...) nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. W tym kontekście należy również – poza brakiem wystarczającego przytoczenia parametrów podnieść, że zasadnie w skardze wywodzi się o niepełnej czytelności załączonej mapy (stanowiącej załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy), z uwagi na zakrycie jej części pieczątką, w zakresie przeciwległej strony ul. [...] , do której odnoszą się organy, odwołując się do kryterium ustalenia wskaźników zabudowy.

VI. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

VII. W kontekście zrzutów skargi należy również podnieść, że z § 4 rozporządzenia wynika, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 3). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia walorów ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera wprost ust. 3 powołanego paragrafu (por. wyroki NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 77/15, 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1582/13, 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, CBOSA). Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy jak: "obowiązująca", "nieprzekraczalnej" czy też "w głębi zabudowy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014 r., IV SA/Po 264/14, CBOSA).

VIII. Wskazane naruszenia odnoszące się do braku dostatecznego wyjaśnienia kwestii intensywności zabudowy niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej niejasności analizy urbanistycznej. Oceniając, że planowana zabudowa w danym terenie jest dopuszczalna organ nie wyjaśnił precyzyjnie czy doszło w tym zakresie do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając wątpliwości co do dowolność ich kształtowania. Nie można więc uznać, że w istocie analizowano czy planowany obiekt może być bez szkody dla ładu przestrzennego zlokalizowany na działce inwestycyjnej. Jeżeli zaś niektóre istniejące parametry w obszarze analizowanym - zdaniem organu - nie miały istotnego znaczenia dla dopuszczalności wkomponowania obiektu w zastaną zabudowę, to brak jest rzetelnej argumentacji w analizie urbanistycznej uzasadniającej takie twierdzenie.

IX. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie, uwzględniając konieczność wyjaśnienia wskazanych wyżej braków. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a przeprowadzona ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wymienione względy: braki analizy urbanistycznej oraz niejasne powody dopuszczenia przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy stanowią - w ocenie Sądu - podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy wymaga bowiem wnikliwszej analizy uwzględniającej brzmienie rozporządzenia i zawierającej rzetelne wyjaśnienia uzasadniające zastosowanie zawartych w tym akcie prawnym odstępstw.

X. Reasumując, zważywszy na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte powyżej, w razie konieczności uchylając decyzję organu I instancji, celem ponownego przeprowadzenia analizy.