Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2843/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016r., sygn. akt I SA/Wa 751/16 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 751/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. B. [...] zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "U." z siedzibą w Warszawie w dniu [...] czerwca 1990r. Na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i własności budynku zawartej w dniu [...] lipca 1993r. w formie aktu notarialnego Rep. [...] użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości stały się osoby fizyczne.

Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 21 kwietnia 2000r. w formie aktu notarialnego Rep A nr [...] użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości został Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej.

Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] października 2007r. użytkownikiem wieczystymi przedmiotowej nieruchomości została H. P.

W dniu 5 października 2012r. H.P. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powyższej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 83).

W dniu 10 marca 2015r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem sygn. akt K 29/13, orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83). W dniu 14 maja 2015 r. Zarządu Dzielnicy M. [...] decyzją nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] października 2005r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej ul. B. [...] był Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki, a nie osoba fizyczna, a co za tym idzie nie została spełniona przesłanka art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 28 lipca 2011r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania H. P. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny powołanym wyżej wyrokiem orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110).

Nowelizacja w ocenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim dotyczyła nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego, była niezgodna z art. 165 ust. 1 Konstytucji gwarantującym samodzielność samorządu terytorialnego.

Organ wskazał, że w związku z publikacją wyroku art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 3 powinny być stosowane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 9 października 2011r. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do skutecznego przekształcenia są osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. W praktyce oznacza to, że przekształcenie nie będzie już możliwe na rzecz osób prawnych oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w związku z tą działalnością. Dodatkowo na podstawie art. 1 ust. 2 pkt. 2 ustawy z wnioskiem o przekształcenie mogą wystąpić również spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

H. P., będącej następcą prawnym zagranicznej osoby prawnej prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługuje.

Odnosząc się do zarzutu nieterminowego prowadzenia postępowania w sprawie Kolegium wskazało, że stronie służy zażalenie do organu administracji państwowej wyższego rzędu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy rodzi uprawnienie strony do występowania z określonymi w przepisach środkami prawnymi w szczególności także skargi na bezczynność, zatem brak podstaw do uznania, by istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w toku postępowania odwoławczego, który stanowi innego rodzaju środek zaskarżenia.

H. P., wniosła skargę na powyższą decyzję i wnosiła o jej uchylenie, zarzucając jej:

1. rażące naruszenie prawa materialnego poprzez rozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia 5 października 2012 r. wg przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z naruszeniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r.,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 oraz 36 § 1 i 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania, poprzez nie załatwienie sprawy niezwłocznie (ani też w innych obowiązujących organ terminach przewidzianych w w/w przepisach k.p.a.), a tym samym niezgodnie z obowiązującymi w tych terminach przepisami o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - co w konsekwencji skutkowało wydaniem dopiero w maju 2015 r. decyzji niezgodnej z prawem, z rażącym naruszeniem tego prawa oraz słusznego interesu skarżącej, czyli przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.

Skarżąca podnosiła, że w dniu 5 października 2012 r. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. B. [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postępowanie to było zawieszone. Po wniosku skarżącej o jego podjęcie, złożonym w listopadzie 2015 r., organ pozostawał w zwłoce mimo braku przeszkód do niezwłocznego wydania decyzji. Tym samym skarżąca pozbawiona została uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które wówczas nie budziły wątpliwości. Dopiero w dniu [...] maja 2015 r. organ, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. wydał zaskarżoną decyzję.

Zdaniem skarżącej organ błędne zastosował orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2015 r. do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z literalnego brzmienia tego orzeczenia jednoznacznie wynika, iż Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją art.1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jedynie w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187.poz.1110) . Ustawa ta weszła w życie w dniu 9 października 2011 r., a skarżąca jako następca prawny spółdzielni mieszkaniowej, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. takie uprawnienie przed datą 9 października 2011r. posiadała i posiada je nadal.

Skarżąca podkreśliła, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki ustanowione zostało w 1990 r. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "U." w Warszawie i w wyniku kolejnego jego zbywania, bez żadnej przerwy czy też zmiany celu na jaki grunt był oddany w użytkowanie wieczyste i faktycznie wykorzystywany - ostatecznie od dnia 5 października 2007 r. takie prawo posiada skarżąca. Każdy z kolejnych nabywców tej działki zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego (art. 243 k.c. w zw. z art.140 k.c.) nabywał uprawnienia przysługujące pierwotnie spółdzielni mieszkaniowej, w tym uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepisy prawa nie ograniczają w żaden sposób sukcesji prawnej w tym zakresie. Dlatego następstwo prawne skarżącej, po spółdzielni mieszkaniowej, która na terenie oddanymi w użytkowanie wieczyste zbudowała budynek mieszkalny z garażem, stojące bez zmian do dzisiaj, nie budzi wątpliwości. Nie ma tu także znaczenia fakt, podnoszony przez organ, że jednym z następców spółdzielni mieszkaniowej w określonym czasie była osoba prawna czyli Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Podobnie przepisy w/w ustawy ( art. 1 ust. 3 w części nie zakwestionowanej prze T.K.) nie zawierały i nie zawierają żadnych ograniczeń w tym zakresie. Trybunał Konstytucyjny nie pozbawił omawianego prawa takich osób jak skarżąca lub wyżej wymieniona osoba prawna, precyzując zakres niezgodności art. 1 ust.3 w/w ustawy z art. 2 Konstytucji tylko co do osób, które nie miały omawianego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz.110), czyli przed dniem 9 października 2011 r. Natomiast skarżąca, takie prawo posiadała i posiada, jako kolejny i aktualny następca prawny Spółdzielni Mieszkaniowej "U." w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w dacie wydania decyzji organy administracji miały obowiązek uwzględnić stan prawny na datę wydawania przedmiotowych decyzji. Powyższe było niezależne od daty złożenia wniosku i od czasu trwania postępowania.

Trybunał Konstytucyjny w powoływanym orzeczeniu podkreślił, że z punktu widzenia własności podmiotów publicznych największe znaczenie ma rozszerzenie podmiotowe, które nawet Marszałek Sejmu, wnioskujący o uznanie konstytucyjności kwestionowanego przepisu, określił jako "radykalne". W istocie obejmuje ono:

- osoby fizyczne inne niż te, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę i nieruchomości rolnych,

- ogół osób prawnych, oprócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które 13 października 2005 r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego,

- osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy nowelizującej z 2011 r. Sytuacja podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. stanowi pochodną uprawnień nabytych na podstawie art. 1 ust. 1 i dlatego nie wymaga odrębnej oceny konstytucyjnej.

W ocenie Trybunału, radykalizm zmiany, która dokonała się mocą kontrolowanego przepisu ustawy nowelizującej z 2011 r., polega przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe.

Rozszerzenie przedmiotowe polega na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. Uwłaszczenie obejmuje zatem wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów prawnych (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego 13 października 2005r. Rozszerzenie czasowe uwłaszczenia nie dotyczy daty powstania stosunku prawnego, polega natomiast na zniesieniu daty końcowej, do której podmioty uprawnione mogą zgłaszać swe żądanie. Według art. 1 ust. 5 ustawy o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym brzmieniu, datą tą był 31 grudnia 2012 r. Ponieważ ustawa nowelizująca z 2011 r. przepis ten usunęła, obecnie nie ma terminu ograniczającego zgłaszanie żądań.

Trybunał stwierdził, że nie sposób wskazać celu, któremu miało służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a co za tym idzie - nie sposób ustalić racji uprzywilejowania przez ustawodawcę właśnie tych podmiotów kosztem własności publicznej.

Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych, będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją.

Pojęcie "podmiot prawa międzynarodowego" obejmujące zbywcę nieruchomości (Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej) jest pojęciem wyłącznie z dziedziny prawa publicznego, zaś państwo obce występujące w obrocie cywilnym jest po prostu osobą prawną. Jeśli zaś w obrocie cywilnym występuje jako osoba prawna to brak jest podstaw do stwierdzenia, że obowiązują ją w zakresie nabycia nieruchomości inne reguły niż pozostałe zagraniczne osoby prawne.

Wobec powyższego H. P. będącej następcą prawnym zagranicznej osoby prawnej prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługuje.

Nie można przy tym zgodzić się z teza skarżącej, że jest ona następcą prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej "U." w Warszawie a zatem przysługuje jej sporne prawo. W ocenie Sądu następstwo prawne dotyczy nabycia praw i obowiązków wynikających z aktu prawnego zawartego pomiędzy zbywcą a nabywcą czyli H. P. a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. H. P. nie nabyła przedmiotowej nieruchomości od Spółdzielni Mieszkaniowej "U." w Warszawie.

W zakresie zarzutu nieterminowego prowadzenia postępowania w sprawie organ prawidłowo wskazał, że stronie służy zażalenie do organu administracji państwowej wyższego rzędu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy rodzi uprawnienie strony do występowania z określonymi w przepisach środkami prawnymi w szczególności także skargi na bezczynność. Natomiast brak jest podstaw do uznania by istniały podstawy do uchylenia z tej przyczyny zaskarżonych decyzji. Odwołanie złożone do organu II instancji oparte o argumentację nieterminowego rozpoznania sprawy nie mogło skutkować podważaniem prawidłowej merytorycznie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany wyroku w sposób uwzględniający żądanie skargi wniesionej do WSA oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1.naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi H. P. w sytuacji, gdy decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art 7, 8, 12, 35 § 1,oraz 36 § 1 i 2 k.p.a. Wyjątkowe naruszenie przepisów postępowania w zakresie terminów załatwiania spraw w konsekwencji skutkowało wydaniem z wielomiesięczną zwłoką - dopiero w maju 2015 r. decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz słusznego interesu skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej - przez co wypełniona został dyspozycja art 174 pkt 2 p.p.s.a.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 155 § 1 k.c. i art. 234 k.c. - poprzez nie uchylenie orzeczenia SKO skutkującego odmową przekształcenia prawa użytkowania wieczystego skarżącej w prawo własności nieruchomości pod budynkiem mieszkalnym, potwierdzonego dowodami w niniejszej sprawie, zgodnie z którymi nabyła ona takie prawo w drodze następstwa prawnego.

W uzasadnieniu wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, iż treść art. 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do takiego sposobu oceny zaskarżonego orzeczenia jak to wykazano w niniejszej sprawie, tzn. przyjęcie, iż nawet rażące naruszenie prawa przez organ administracji publicznej w zakresie rygorystycznych terminów obowiązujących ten organ przy załatwianiu spraw nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla skutków prawnych wynikających z tego powodu dla obywatela. Nawet w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy był przez kilka miesięcy jednoznaczny i stanowił podstawę do wydania decyzji a nadto strona upominała się o jej wydanie zgodnie z k.p.a. - świadoma lub nie, ale oczywista opieszałość organu, z lekceważącym pominięciem obowiązujących przepisów, nie ma znaczenia nawet w sytuacji gdy taka zwłoka doprowadziła do utraty przez obywatela jego prawa w wyniku mającej w tym czasie zmiany przepisów wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Takie podejście do stosowania prawa przy ferowaniu wyroków z uwzględnieniem interesu jednej strony i pokrzywdzeniem drugiej - nie może budzić aprobaty.

Przepis art. 1 p.p.s.a. nie nakazuje oceny zaskarżonej decyzji na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania wyłącznie przepisów prawa materialnego, z pominięciem ewidentnego naruszenia, tak samo obowiązujących przepisów prawa formalnego. Dla takiej interpretacji nie może być usprawiedliwienia. Wskazywanie w tym względzie rzekomego zawinienia strony skarżącej, która nie korzystała z zażalenia lub skargi na przewlekłość postępowania świadczy o braku zrozumienia istoty tych przepisów. Dotyczą one bowiem wyłącznie prawa strony, a nie jej obowiązku, tym bardziej rodzącego dla niej negatywne skutki, a dla organu usprawiedliwienie. Fakt nie skarżenia się strony na nieuzasadnioną zwłokę organu nie oznacza możliwości bezkarnego łamania przepisów przez ten organ. Przepisy prawa administracyjnego nie przewidują - tak jak to wywodzi organ I instancji i kontrolujący jego decyzję - prekluzji zarzutu naruszenia przepisów w zakresie terminów załatwienia sprawy, tym bardziej, gdy mają one - tak jak w przedmiotowej sprawie istotny wpływ na jej merytoryczne załatwienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota argumentacji strony skarżącej przedstawiona w skardze kasacyjnej jako uzasadnienie prawnoprocesowej podstawy kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że to przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji doprowadziło do tego, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po niekorzystnym z punktu widzenia skarżącej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji, skoro organy administracji winny były rozpatrzeć sprawę przed wyrokiem Trybunału., to zdaniem strony skarżącej podstawą rozstrzygnięcia powinien być stan prawny sprzed tego wyroku. Konsekwencje opieszałości organów nie powinny bowiem obciążać obywatela.

Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym to przepisem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stan prawny w dacie orzekania przez organ administracji obejmował przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), których zakres regulacji ukształtował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13.

Po ogłoszeniu tego wyroku żaden organ władzy publicznej nie ma możliwości jego pominięcia w procesie stosowania prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Bez względu na to, czy sprawa została załatwiona w terminie ustawowym, czy po jego upływie, rzeczą organów administracji orzekających w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność jest stosowanie obowiązującego prawa przy uwzględnieniu obowiązującego, wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

To, czy strona korzystała z możliwości wniesienia zażalenia lub skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny stanu prawnego, jaki należało brać pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd I instancji nie zawarł zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu, jakoby skorzystanie przez stronę skarżącą z przysługujących jej środków, związanych z bezczynnością organów miało jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ocenił jedynie trafność stwierdzenia, że naruszenie przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy rodzi uprawnienie strony do występowania z określonymi w przepisach środkami prawnymi, a w szczególności także ze skargą na bezczynność.

Powyższe argumenty przesądzają o tym, że całkowicie bezpodstawna jest podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art 7, 8, 12, 35 § 1,oraz 36 § 1 i 2 k.p.a.

Druga, powołana w skardze kasacyjnej podstawa, oparta na zarzucie naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 155 § 1 k.c. i art. 234 k.c. związana jest z twierdzeniem, że skarżąca pozostaje pośrednim następcą prawnym spółdzielni mieszkaniowej i w tej sytuacji nie odnosi się do niej argumentacja zawarta w wyroku Trybunału, gdyż jej uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności opiera się na przysługującym jej statusie następcy prawnego spółdzielni mieszkaniowej.

Ocena tak sformułowanego zarzutu wymaga przywołania treści art.1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

Przepis art. 1 ust. 3 ustawy daje takie prawo również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Przepisy ustawy, od początku jej obowiązywania, łączą co do zasady uprawnienie do tego, by domagać się przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z sytuacją prawną istniejącą w dacie wejścia jej w życie, a zatem w dniu 13 października 2005r.

Konieczne jest zatem w każdej sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalenie komu w tej właśnie dacie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę następstwo prawne w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy odnosi się do uprawnienia nabytego przez dany podmiot w tej dacie. Treść regulacji dotyczących uprawnień spółdzielni mieszkaniowych nie uległa istotnej zmianie od daty wejścia w życie ustawy. W pierwotnym jej brzmieniu uprawnienie spółdzielni mieszkaniowej do żądania przekształcenia stanowiło wyjątek od zasady, że uprawnienie to przysługuje osobom fizycznym. Wyjątek ten obwarowano warunkiem, by spółdzielnia mieszkaniowa była właścicielem budynków mieszkalnych lub garaży. Brak podstaw, by przyjąć, że regulacja dotycząca spółdzielni mieszkaniowych miała charakter wyjątkowy co do wymogu posiadania statusu użytkownika wieczystego w dacie wejścia w życie ustawy.

Można zatem powoływać się na uprawnienia wynikające z następstwa prawnego po spółdzielni mieszkaniowej (art. 1 ust. 3 ustawy) jedynie wówczas, gdy spółdzielnia ta była właścicielem budynku mieszkalnego lub garaży na gruncie pozostającym w jej użytkowaniu wieczystym w dniu 13 października 2005r.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych w dniu 13 października 2005r. właścicielem budynku położonego na działce, której dotyczy wniosek skarżącej i użytkownikiem wieczystym tej działki był Rząd USA.

Skarżąca nie może zatem skutecznie wywodzić swego uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawa własności ze statusu następcy prawnego spółdzielni mieszkaniowej, skoro to nie taka spółdzielnia, lecz inna osoba prawna była użytkownikiem wieczystym gruntu w dniu 13 października 2005r. Osobie tej, zgodnie z ustalonym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozumieniem przepisów ustawy – nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Odnosząc się do argumentów skarżącej należy wreszcie podkreślić, że naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) zróżnicowanie uprawnień do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pomiędzy użytkownikami wieczystymi gruntów które w odległej przeszłości (przed wejściem w życie ustawy o przekształceniu) były przedmiotem użytkowania wieczystego spółdzielni mieszkaniowej i uprawnień użytkowników wieczystych innych gruntów – do których spółdzielnia mieszkaniowa nigdy takiego prawa nie miała.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art.184 p.p.s.a.