Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 958/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 sierpnia 2004 r. D. O. wystąpiła o umorzenie zaległości finansowych wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu strona wskazała na bardzo trudną sytuację materialną - "jedynym źródłem utrzymania jest prowadzona przeze mnie działalność gospodarcza w zakresie handlu artykułami spożywczymi, z której dochody z trudem wystarczają na pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem tej działalności". Podniosła, iż zaległości powstały podczas gdy chorowała, a brak środków finansowych powoduje, iż nie może spłacić powstałego zadłużenia. Nie posiada również żadnego majątku, z którego mogłaby zaspokoić wierzytelności Zakładu. Wskazała, że umorzenie zaległości umożliwi jej dalsze prowadzenie działalności, co zapewni byt jej rodzinie i regulowanie bieżących należności.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 25.748,61 zł, na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 2.807,99 zł oraz na Fundusz Pracy w łącznej kwocie 1.299,98 zł. W motywach uzasadnienia organ dokonał analizy przesłanek określonych w art. 28 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. ), wskazując, iż w przypadku strony nie jest możliwe uznanie, iż wystąpiła nieściągalność należności, gdyż żadna z okoliczności stanowiących podstawę do umorzenia należności z tytułu składek nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Wnioskodawczyni nie przedłożyła - w ocenie ZUS - dokumentacji, z której wynikałoby, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych zobowiązań.

W dniu 2 listopada 2004 r. (data nadania pocztowego) strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż nie jest w stanie spłacić zaległych zobowiązań. Nie posiada nieruchomości ani żadnych wartościowych przedmiotów. Jedynym źródłem utrzymania jej rodziny jest prowadzona działalność gospodarcza. Wskazała, iż wartość towaru znajdującego się w prowadzonym przez nią sklepie wynosi ok. 2000 zł. Utarg przeznaczany jest na zakup nowego towaru, opłaty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ("energia elektryczna, czynsz za lokal, ZUS") oraz na utrzymanie rodziny. Zaznaczyła, iż w prowadzeniu sklepu pomaga jej mąż, którego nie może zarejestrować jako osobę współpracującą, gdyż wiązałoby się to z koniecznością opłacania dodatkowej składki w ZUS, co powiększyłoby istniejącą zaległość. Poinformowała również, iż mąż nie może zarejestrować się jako bezrobotny, bowiem wówczas - zgodnie z informacją udzieloną w Państwowym Inspektoracie Pracy - nie mógłby jej pomagać, a "nierealne jest abym sama, bez pomocy męża dała radę prowadzić sklep (...)".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] października 2004 r. odmawiającą stronie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawczyni nadal prowadzi działalność, z której osiąga dochody. Natomiast wniesione odwołanie nie zawiera żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zwróciła się "o rozstrzygnięcie czy zgodnie z prawem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (...) odmówił umorzenia moich zaległości wobec ZUS pomimo, iż znajduję się w dramatycznej sytuacji finansowej".

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż strona prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 26 sierpnia 1996 r. do 1 listopada 1999 r., a następnie od 14 lutego 2000 r. do chwili obecnej. Wyjaśnił, iż w stosunku do strony prowadzone było postępowanie restrukturyzacyjne, jednak z uwagi na nie spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących umorzenie należności objętych tym postępowaniem, wydana została decyzja umarzająca postępowanie restrukturyzacyjne. Wskazano również, iż podstawą odmowy umorzenia należności jest fakt prowadzenia przez zobowiązaną działalności gospodarczej, co z mocy prawa skutkuje obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i jednocześnie wyklucza możliwość ich umorzenia, z powodu braku zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Jednocześnie skarżąca nie przedłożyła żadnych nowych dowodów, nie wskazała również nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 213/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - sprostowanym z urzędu postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 roku, (II GSK 290/05) - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek był Minister Polityki Społecznej.

Postanowieniem z 13 października 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał ponownie wniosek o rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 października 2004 r., w części dotyczącej okresu zaległości z tytułu składek na Fundusz Pracy, natomiast w pozostałym zakresie - t.j. dotyczącym odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek - decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż umorzenie należności z tytułu składek może mieć miejsce, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przedstawione zaś przez skarżącą okoliczności - w ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - nie uzasadniają umorzenia zadłużenia. Ponadto nawet gdyby zaistniały określone w przepisach przesłanki umorzenia, to nie skutkuje to umorzeniem z mocy prawa bowiem decyzja Prezesa Zakładu oparta jest na uznaniowości. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Zakład może, ale nie musi umorzyć należności w całości lub w części.

W zaskarżonej decyzji wskazano, iż skarżąca nie może być zwolniona z obowiązku opłacania składek tylko dlatego, że uzyskuje niskie dochody. Również fakt, iż posiada nieuregulowane należności wobec innych wierzycieli - zaległości podatkowe w kwocie 5.392.00 zł, zadłużenie z tytułu najmu lokalu użytkowego w wysokości 2.178,32 zł oraz zaległości związane z opłatami za energię elektryczną - nie ma wpływu na umorzenie zadłużenia wobec ZUS, a płatnik nie może być z tego powodu traktowany ulgowo. Zdaniem Prezesa ZUS część środków finansowych koniecznych do utrzymania rodziny - która powiększyła się, gdyż skarżąca urodziła kolejne dziecko - powinna być przeznaczona na spłatę zadłużenia wobec ZUS, co będzie miało pozytywny wpływ na wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego skarżącej.

Podniesiono, że okoliczność, iż mąż skarżącej nie osiąga własnych dochodów nie może mieć wpływu na umorzenie należności, gdyż świadomie nie poszukuje on pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. O. podniosła, iż nie jest w stanie spłacić zaległych należności ze względu na niski dochód - 1200 zł miesięcznie - który "z trudem wystarcza na utrzymanie mojej 5-cio osobowej rodziny". Ponadto nie posiada żadnych wartościowych przedmiotów, które mogłaby sprzedać i uregulować zaległości. Jednocześnie poinformowała, iż fakt jej choroby został udokumentowany kartą informacyjną leczenia szpitalnego przesłaną do ZUS w dniu 31 marca 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego, indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a. jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 6 grudnia 2006 r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 sierpnia 2004 r. D. O., wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, jak również w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z [...] listopada 1993 r. ([...] ), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej podnieść należy, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno więc zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11, art. 8 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jakkolwiek uzasadnienie to - wskazując na instytucję uznania administracyjnego - zawiera prawidłową interpretację, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego, to jednak zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu - jak wskazano powyżej - nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia bowiem odstąpienia organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. W sprawie niniejszej natomiast organ, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w wymienionych przepisach, w szczególności w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. indywidualnych warunków skarżącego.

Zauważyć przede wszystkim należy, iż Prezes ZUS uzasadniając decyzję utrzymującą w mocy - w części dotyczącej odmowy umorzenia należności - rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponowił jedynie argumenty powołane już uprzednio w decyzji pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonego aktu ogranicza się do przedstawienia treści przepisów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, brak w nim natomiast szczegółowej analizy sytuacji , w jakiej znajduje się skarżąca. W toku postępowania administracyjnego podniosła ona bowiem, że w obecnej sytuacji nie jest w stanie opłacić zaległych należności, gdyż dochód jaki osiąga (ok. 1200 zł miesięcznie) z trudem wystarcza na utrzymanie pięcioosobowej rodziny. Również w oświadczeniu z 7 listopada 2006 r. zainteresowana wskazała, iż uległa zmianie jej sytuacja rodzinna, gdyż urodziła trzecie dziecko, a dochody jej rodziny wynoszą 1200 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do powyższej okoliczności. Trudno bowiem uznać za wystarczające w tym zakresie ogólnikowe stwierdzenie, iż "jest zrozumiałe, że ponoszenie różnego rodzaju kosztów jest konieczne ale (...) powinna Pani przynajmniej część funduszy przeznaczać na spłatę zadłużenia".

Uzasadniając trudną sytuację materialną skarżąca wskazała, iż jest zadłużona nie tylko wobec ZUS ale również wobec innych wierzycieli. Poinformowała, że ma zaległości podatkowe, zaległości z tytułu nieuregulowanego czynszu, a także z tytułu opłat za energię elektryczną. Zadłużenie powstało w okresie gdy chorowała, ponieważ - jak wynika z pisma skarżącej z 28 marca 2003 r. - nie zdawała sobie wówczas sprawy z obowiązku opłacania należnych składek i regulowania zobowiązań finansowych. Powyższą okoliczność potwierdziła załączając do ww. pisma kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego, zawierającą zwięzłe dane o przebiegu choroby. Z dokumentu tego, m. in. wynika, iż w szpitalu przebywała od 29 października 2002 r. do 19 grudnia 2002 r., natomiast po raz pierwszy hospitalizowana była w okresie luty-lipiec 2002 r. Podniosła też, iż jest w trakcie leczenia i znajduje się pod stałą kontrolą psychiatryczną.

Wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS powyższej okoliczności nie analizował, a uzasadnienie zaskarżonego aktu nie zawiera odniesienia do złożonych przez skarżącą wyjaśnień w powyższym zakresie oraz do załączonej dokumentacji lekarskiej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. O. wyjaśniła, iż mąż pomaga jej w prowadzeniu sklepu i opiece nad dziećmi. Wskazała, że sama , bez pomocy męża nie byłaby w stanie prowadzić swojej działalności, gdyż sklep jest czynny w godzinach od 8:00 do 20:00. Wyjaśniła też, że mąż, ze względu na brak zameldowania w Ł. nie może zarejestrować się w Ł. Rejonowym Urzędzie Pracy. Natomiast "zarejestrowane się w Rejonowym Urzędzie Pracy w Sz. (rejon meldunkowy męża) wiązałoby się z częstymi wyjazdami do Sz. w celu zgłoszenia gotowości do podjęcia pracy, a to z kolei z dużymi kosztami przejazdu (ok. 180 km. Od Ł.)". Wyjaśniła, że - zgodnie z informacją udzieloną jej w Państwowej Inspekcji pracy - mąż zarejestrowany jako bezrobotny, nie mógłby pomagać jej w prowadzeniu sklepu. Natomiast zarejestrowanie męża jako osoby współpracującej wiązałoby się z dodatkowym obciążeniem finansowym, "co podwoiłoby tylko moje zaległości".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również tego faktu nie przeanalizowano w sposób należyty. Bowiem w odniesieniu do ww. okoliczności Prezes ZUS stwierdził jedynie, iż z powyższego wynika, "że mąż świadomie nie poszukuje innej pracy". Dlatego też fakt, iż nie osiąga on własnych dochodów nie może mieć wpływu na umorzenie zadłużenia.

W świetle dotychczasowych rozważań nie sposób więc zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeniem Prezesa ZUS, iż rozpatrując ponownie sprawę wzięto pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie świadczy o powierzchownej ocenie stanu faktycznego sprawy przez organ administracji, bez uwzględnienia wszystkich występujących w niej okoliczności.

Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ww. przepis k.p.a. stanowi podstawę rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w części dotyczącej okresu zaległości z tytułu składek na Fundusz Pracy w pozostałym zaś zakresie utrzymał ją w mocy. Opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes ZUS obowiązany był rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (patrz: wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/07, PiŻ 1987, nr 43 s. 15). "Osnowa decyzji uchylającej w części decyzję pierwszoinstancyjną składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów rażąco narusza prawo" (patrz: Lex [LexOMEGA] 25/2007 komentarz do art. 138 k.p.a.) W przedmiotowej sprawie Prezes ZUS określił zakres uchylenia rozstrzygnięcia ZUS jednak nie rozpatrzył sprawy merytorycznie w jej całokształcie, gdyż w uzasadnieniu nie wskazano motywów, decydujących o częściowym uchyleniu zaskarżonego aktu. Trudno bowiem za wystarczające w tym zakresie uznać stwierdzenie "wyjaśnia się, że w decyzji z dnia [...] .10.2004 r. [...] został błędnie podany okres zadłużenia na Fundusz Pracy, powinien być 08-12.2000 r., 02.2001 r.-01.2002 r., 05-09.2002 r., 06.2003r.-07.2004, natomiast kwota zaległości była prawidłowa", bowiem do kwestionowanych ustaleń zawartych w rozstrzygnięciu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Prezes ZUS powinien w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnieść się w sposób wyczerpujący.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu jest obowiązany uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, następnie na jego podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym uwzględnić również argumentację przedstawianą przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym - jak w sprawie niniejszej - ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie, tym bardziej, iż jak stwierdzono to, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wskazany przez ZUS - okres zadłużenia na Fundusz Pracy został błędnie podany. Jednakże do powyższego faktu nie ustosunkowano się w sposób należyty. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia "wyjaśnia się, że w decyzji z dnia [...] .10.2004 r. [...] został błędnie podany okres zadłużenia na Fundusz Pracy, (...) natomiast kwota zaległości była prawidłowa."

W konkluzji stwierdzić należy, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane przedwcześnie, albowiem w oparciu o niepełny (nienależycie rozpatrzony) materiał dowodowy i w konsekwencji błędną ocenę okoliczności faktycznych, występujących w sprawie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.