Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 616/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2022 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp. k. w S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr OA.7722.18.2.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr OA.7722.18.2.2022 wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "P.b.").

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 25 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB") przeprowadził na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Ś., kontrolę w sprawie budowy obiektu budowlanego - placu utwardzonego. W jej trakcie ustalił, że na ww. działkach trwały roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni terenu tłuczniem. Działki posiadają ogrodzenie od strony południowej o długości 65,40 m, od strony zachodniej o długości 96,70 m. Wschodnia strona ww. działek jest nieogrodzona. W czasie kontroli stwierdzono, że część działek pomiędzy drogą asfaltową od strony południowej a ogrodzeniem działki od strony południowej została wysypana tłuczniem na całej długości ogrodzenia, w pasie o zmiennej szerokości od 0,5 do 0,95 m. Ustalono także, że z części powierzchni działek nr ewid. [...] i [...] (na długości 76 m i szerokości 64 m) ściągnięto wierzchnią warstwę gruntu, a powstały ubytek uzupełniono warstwą zagęszczonego piasku. Po zdestabilizowaniu podłoża wykonano podbudowę z tłucznia. Podczas czynności kontrolnych część tłucznia była zrównywana na terenie działek, część znajdowała się w hałdach. Od strony północnej pozostawiono nieutwardzony pas o szerokości około 20 m. Organ stwierdził, że poziom nieutwardzonego terenu działki od strony północnej jest wyższy niż w części na której trwają roboty. W toku kontroli przedstawiciel D. Sp. z o.o. sp. k. ("strona skarżąca", "Spółka") wyjaśnił, że w ramach robót budowlanych prowadzonych na ww. działkach zrealizowano ogrodzenie od strony południowej i zachodniej, wykorytowano część nawierzchni i wysypano tłuczeń. Wyjaśnił, że docelowo na terenie działek ma pozostać 20 metrowy pas nieutwardzony od strony północnej, przeznaczony na zieleń. Stwierdził, że wykonane roboty stanowią utwardzenie terenu działek budowlanych.

W toku kontroli przedłożona została decyzja Starosty [...] z dnia 30 września 2021 r. nr AB.6743.4.152.2021, którą zgłoszono sprzeciw w sprawie zamierzenia przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na "utwardzeniu terenu", na działce nr ewid, [...] położonej w miejscowości Ś. Główną przesłanką uprawniającą organ do wydania ww. decyzji była kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia do miana budowy placu o powierzchni 4345,00 m2, który będzie pełnił samodzielną funkcję. Zdaniem podmiotu orzekającego, budowa ww. obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W tak ustalonych okolicznościach PINB, stwierdził, że w sprawie zachodzi przypadek budowy obiektu budowlanego - placu utwardzonego, który nie został zwolniony przez ustawodawcę w art. 29-31 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec tego, że przedmiotowe roboty budowalne zrealizowane były w warunkach samowoli budowlanej PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 P.b., postanowieniem z dnia 17 grudnia 2021 r. nr PINB.5160.4.8.2021 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego - placu utwardzonego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości Ś. i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W zażaleniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez pozbawienie możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nienależyte wyjaśnienie dlaczego uznano, że przedmiotowe prace stanowią budowę placu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę oraz poprzestanie na przytoczeniu stanowiska prezentowanego przez inny organ. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 P.b., art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1, w zw. z art. 4 P.b. przez przyjęcie, że wykonanie przedmiotowych prac powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy utwardzenie terenu działki budowlanej takowego nie wymaga. Wykonywane na działce nr ewid. [...] i [...] w Ś. roboty w zakresie utwardzenia gruntu nie były wykonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Zarzucono naruszenie art. 52 ust. 1 poprzez brak wskazania adresata obowiązku określonego w zaskarżonym postanowieniu. Zawnioskowano o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty [...] z dnia 25 listopada 2021 r. znak: G.6124.1413.2021 zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących część działek nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Ś. o pow. 0,4760 ha przeznaczonych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - co potwierdza stanowisko w zakresie funkcji jakiej miało służyć przedmiotowe utwardzenie terenu. Strona zawnioskowała o uchylenie postanowienia w całości i umorzenie postępowania lub ewentualne uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr OA.7722.18.2.2022 PWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie wstrzymał D. Sp. z o.o. sp. k. z/s Ś., jako inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego - utwardzonego placu postojowo-manewrowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Ś. Poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację oraz, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy w/w obiektu budowlanego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania określono w przepisach art. 49d ust 1 pkt 1 i art. 59f P.b.

Organ odwoławczy jako zasadne ocenił stanowisko organu I instancji wyrażone w postanowieniu, natomiast zreformowaniu podlegało ono jedynie w zakresie adresata obowiązku i przedmiotu postępowania. Prawidłowo ustalono stan faktyczny i adekwatnie zastosowano właściwy tryb i właściwe przepisy.

PWINB zaznaczył, że w dniu 4 lutego 2022 r. M.M. przedłożyła fotografie aktualnego sposobu użytkowania działek nr ewid. [...] i [...] w Ś. Wynika z nich, że na działkach stało zaparkowanych ok. 80 samochodów osobowych. Część ze zdjęć została wykonana w czasie montażu obiektu kubaturowego, którego wygląd wskazuje, że może mieć w przyszłości związek z obsługą powstałego placu postojowego.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że na utwardzonym terenie dochodzi do czasowego postoju pojazdów i należy go kwalifikować jako plac postojowo-manewrowy. Wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym, brak jest samodzielnej, legalnej definicji "placu postojowo-manewrowego". Ustawa P.b. nie definiuje tego pojęcia, aczkolwiek pojęciem tym się posługuje. W załączniku do ustawy P.b. wymienia place postojowe, jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych. Posługując się definicją zawartą w słowniku organ stwierdził, że jest to teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do poruszania się po nim środków transportowych oraz ich postoju.

Organ stwierdził, że wykonane na ww. działkach utwardzenie oraz jego zakres 4917 m2 i sposób użytkowania należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego (budowli) - placu postojowo-manewrowego. Przeznaczenie i funkcja utwardzenia tego terenu jest ściśle związana z powstałym placem postojowym. Wykonane roboty budowalne nie stanowią robót budowlanych możliwych do wykonania w oparciu o art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., tj. jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych", umożliwiające użytkowanie innych obiektów na ww. działkach, zgodnie z ich przeznaczeniem. Przedłożona z zażaleniem decyzja Starosty z 25.11.2021 r. wyłączająca na trwałe z produkcji rolniczej grunty rolne stanowiące części działki nr ewid. [...] i [...] nie uprawnia inwestora do utwardzenia terenu prowadzącego do powstania samodzielnej substancji budowlanej.

Zdaniem organu wykonane utwardzenie nie może być zakwalifikowane jako urządzenie budowlane, bowiem na działkach brak jest jakiejkolwiek zabudowy, wobec której utwardzenie mogłoby pełnić funkcję służebną zgodnie z definicją urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 P.b.), a wykonany plac postojowo-manewrowy stanowi odrębną całość techniczno-budowlaną.

PWINB stwierdził, że przedmiotowy plac postojowo-manewrowy stanowi niewątpliwie obiekt budowlany i został wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Plac postojowo-manewrowy jest obiektem budowlanym - budowlą, stanowiącą całość techniczno-użytkową w myśl art. 3 pkt 3 P.b., w którym pod pojęciem budowli wymienione są obiekty o podobnym charakterze, jak też treść załącznika do ustawy, określającego kategorie obiektów budowlanych, w którym place także zaliczane są do obiektów kategorii XXII.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego placu manewrowo-postojowego, jako budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Wobec tego, że budowa ww. obiektu budowlanego nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zasadnie organ powiatowy wdrożył procedurę wynikająca z art. 48 P.b. i umożliwił inwestorowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Organ wskazał następnie na dalszą procedurę legalizacyjną, pouczając o 30 dniowym terminie na złożenie wniosku o legalizację, liczonego od dnia wydania postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że prawidłowo podnosi strona, że skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z dwoma postanowieniami przez organ I instancji było działaniem nieprawidłowym, jednakże nie nastąpiło w niniejszym przypadku rażące naruszenie prawa. Przesyłki zostały skutecznie doręczone, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru zawarte w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że zebrane przez organ powiatowy dokumenty są znane stronie skarżącej. Mimo niewłaściwego działania organu I instancji nie mają bezpośredniego wpływu na końcowy wynik sprawy, co wyklucza możliwość uchylenia postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D. Sp. z o.o. Sp. k. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego faktycznej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień, jak również zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących rozpatrywanej sprawy,

b) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu zaskarżonego postanowienia, a oparcie zaskarżanego postanowienia jedynie na stanowisku organu I Instancji, kwestionowanym przez skarżącego,

c) art. 7 w zw. z 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie,

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.,

e) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ II Instancji uznał, że przedmiotowe prace stanowią budowę placu wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, (tj. jakie konkretne cechy wpłynęły na ww. ustalenie) oraz poprzestanie na przytoczeniu stanowiska w tym zakresie prezentowanego przez inny organ, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej, i lakoniczne stwierdzenie, że dokonane ustalenia prowadzą do ww. wniosków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

f) art. 15 k.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego,

g) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy postanowienie organu I Instancji winno być uchylone, a postępowanie I instancji umorzone w całości,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do budowy placu stanowiącego obiekt budowlany, a nie wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych,

b) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust 1 w zw. z art. 4 P.b., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla wykonanych przedmiotowych prac konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie prac polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych;

c) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez wszczęcie postępowania i uznanie, że doszło do tzw. samowoli budowlanej, skutkujące wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych pomimo braku ziszczenia się przesłanek, tj. w sytuacji, gdy nie było wymagane prawem pozwolenie na budowę wobec prowadzenia prac polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, tj. robót budowlanych niewymagających w świetle prawa uzyskania pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca podniosła, że na działkach nr [...] i [...] w Ś. nie była prowadzona budowa placu utwardzanego, a wykonywane były roboty budowlane polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Działka jest przeznaczona pod inwestycje budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Postanowieniem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 616/22 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest oczywiście niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie PWINB z dnia 13 kwietnia 2022 r., znak OA.7722.18.2.2022 w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i jednocześnie:

- wstrzymania D. Sp. z o.o. sp. k. v/s Ś. [...] jako inwestorowi prowadzenia robót budowlanych związanych z budowa obiektu budowlanego – utwardzonego placu postojowo-manewrowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Ś.,

- poinformowania, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację,

- poinformowania, ze w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy ww obiektu budowlanego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania określono w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351).

Spór w sprawie dotyczy kwalifikacji obiektu budowlanego powstałego na dz. [...] i [...] w Ś.

Organy uznały, że na ww działkach prowadzona była budowa placu postojowo-manewrowego, na którego realizację wymagane jest pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego w myśl art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29 ust. 1 P.b., zawierają zamknięty katalog budów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają tylko zgłoszenia, bądź zwolnione są z obu tych obowiązków.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.

Skarżący podnosi, że na działkach nr [...] i [...] w Ś. nie była prowadzona budowa placu utwardzonego, a wykonywane były roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.

Należało rozstrzygnąć, czy przedmiotowe prace należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego – placu postojowo-manewrowego, czy też roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. Powyższe bowiem ma przełożenie na ustalenie legalności wykonanego obiektu budowlanego bądź robót budowlanych.

W orzecznictwie wskazuje się, że dla dokonania ww rozróżnienia istotne jest ustalenie celu wykonywania tych prac. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1722/12; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 275/13).

Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, jako placu postojowo-manewrowego.

Symptomatyczne jest tu, złożone w toku postępowania międzyinstancyjnego pismo M.M. przesłane do organu powiatowego drogą elektroniczną dnia 04.02.2022 r. zawierające fotografie, które obrazują aktualny sposób użytkowania działek nr ewid. [...] i [...] w Ś. Z przesłanych zdjęć wynika, że na ww. działkach stało zaparkowanych około 80 samochodów osobowych. Część ze zdjęć została wykonana w czasie montażu obiektu kubaturowego, którego wygląd wskazuje, że może mieć w przyszłości związek z obsługą powstałego placu postojowego.

Nie ulega wątpliwości, że na utwardzonym terenie dochodzi do czasowego postoju pojazdów i należy go kwalifikować jako plac postojowo-manewrowy. W aktualnym stanie prawnym, brak jest samodzielnej, legalnej definicji "placu postojowo-manewrowego". Ustawa Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia, aczkolwiek pojęciem się tym posługuje (w załączniku do ustawy Prawo budowlane wymienia place postojowe, jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych). W związku z czym należy przyjąć pojęcie placu postojowo-manewrowego występujące w języku potocznym. Posługując się definicją słownikową należy stwierdzić, że "plac postojowy" oznacza miejsce w którym odbywa się postój, zatrzymanie się na pewien czas, natomiast "plac manewrowy" to miejsce przeznaczone na zwrot lub obrót pojazdów prowadzący do zajęcia zamierzonej pozycji (Wielki Słownik Języka Polskiego PAN Instytut Języka Polskiego PAN/LIBRON, Kraków 2018r.). Jest to zatem teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do poruszania się po nim środków transportowych oraz ich postoju.

Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wykonane utwardzenie powierzchni terenu działek nr [...] i nr [...] w Ś., mając na uwadze jego zakres około 4917 m2 oraz sposób użytkowania (rzeczywiste wykorzystywanie) - jak słusznie wskazał organ I instancji należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego (budowli) - placu postojowo-manewrowego. Przeznaczenie i funkcja utwardzenia tego terenu jest ściśle związana z powstałym placem postojowym, na którym (czego potwierdzeniem jest dokumentacja zdjęciowa) w lutym 2022 r. zaparkowanych stało około 80 samochodów. Wykonane roboty budowalne nie stanowią robót budowlanych możliwych do wykonania w oparciu o art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych", umożliwiające użytkowanie innych obiektów na ww. działkach, zgodnie z ich przeznaczeniem. Przedłożona z zażaleniem decyzja Starosty [....] z dnia r. znak: G.6124.1413.2021 wyłączająca na trwałe z produkcji rolniczej grunty rolne stanowiące części działki nr ewid. [...] i [...] nie uprawnia inwestora do utwardzenia terenu prowadzącego do powstania samodzielnej substancji budowlanej, a przeciwne stanowisko w opinii organu zażaleniowego, doprowadziłoby do akceptacji działań zmierzających do obejścia reżimu Prawa budowlanego.

Ustalenia organu powiatowego dokonane podczas kontroli oraz dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do pisma Pani M.M., bezsprzecznie wskazują, że utwardzona i ogrodzona przestrzeń, na której znajduje się znaczna ilości zaparkowanych samochodów jest w istocie placem postojowo-manewrowym. Wyjaśnić również należy, że o treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyduje stan faktyczny i prawny. Wobec powyższego przywoływane w zażaleniu i skardze wskazania, że przedmiotowe roboty budowlane nie były wykonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o znacznej funkcji oraz zaprzeczenie, aby utwardzenie przedmiotowego terenu miało w chwili obecnej pełnić samodzielną funkcję, jako: plac składowy, manewrowy, postojowy czy np. parkingowy, nie znajdują odzwierciedlenia w zastałym stanie faktycznym i nie mogą zostać uwzględnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że teren działek nr ewid. [...] i [...] wykorytowano, powstały ubytek uzupełniono zagęszczoną warstwą piasku. Przed wysypaniem kamienia podłoże zostało zestabilizowane, po czym wykonano podbudowę z tłucznia (na podstawie protokołu z kontroli z dnia [...].11.2021 r.).

Należy również zaznaczyć, że w prawidłowej – zdaniem Sądu - ocenie organu wykonane utwardzenie nie może być zakwalifikowane jako urządzenie budowlane, bowiem na działkach brak jest jakiejkolwiek zabudowy, wobec której utwardzenie mogłoby pełnić funkcję służebną zgodnie z definicją urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), a wykonany plac postojowo- manewrowy stanowi odrębną całość techniczno-budowlaną.

Budowa opisanego jak wyżej obiektu budowlanego nie była i nie jest wymieniona w katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29-31). Budowa przedmiotowego placu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę o jakiej mowa w art. 28 ustawy Prawa budowlanego, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił.

Mając na względzie okoliczność, że budowa przedmiotowego placu postojowo- manewrowego nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, podzielić zatem należy stanowisko organów obu instancji, które wdrożyły procedurę wynikającą z art. 48 Prawa budowlanego i z uzasadnionych przesłanek wydając zaskarżone postanowienie, umożliwiając tym samym inwestorowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej.

Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko PWINB.

Kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako samowoli budowlanej, wymagającej uprzedniego pozwolenia na budowę dała organom podstawy do procedowania w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 4 P.b.

Odnosząc się do pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać, że słusznie skarżący podnosi, że skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z dwoma postanowieniami przez organ I instancji było działaniem nieprawidłowym, jednakże nie nastąpiło w niniejszym przypadku rażące naruszenie prawa, ponieważ przesyłki zostały skutecznie doręczone, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru zawarte w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, Sąd stwierdza, że zgromadzony przez PINB w [...] materiał dowodowy stanowi: protokół z kontroli z dnia 25.11.202lr., na której obecny był przedstawiciel D. Sp. z o.o. sp. k. oraz zgłoszenie robót budowlanych, których inwestorem jest D. Sp. z o.o. sp. k., polegających na utwardzeniu terenu dz. nr ewid. [...] w Ś. wraz z załączoną dokumentacją z dnia 22.09.2021r. znak: AB.6743.4.152.2021; decyzja Starosty [...] z dnia 30.09.2021r. znak: AB.6743.4.152.2021 zgłaszająca sprzeciw do ww. zgłoszenia; Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego na obszarze Gminy Ś. uchwalony uchwałą nr XV/140/2000 Rady Gminy w Ś. z dnia 27.09.2000 r., który był wyłożony do publicznego wglądu. Zebrane przez organ powiatowy dokumenty były znane stronie skarżącej, więc pomimo niewłaściwego działania organu I instancji w konsekwencji nie miały bezpośredniego wpływu na końcowy wynik sprawy, co wykluczało możliwość uchylenia postanowienia w trybie zażaleniowym. Analiza spełnienia przesłanki naruszenia art. 10 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego odbywa się na ramach zindywidualizowanych ustaleń, niebędących automatyzmem kwalifikacji prawnej. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko PWINB.

Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. był także niezasadny z tego powodu, że na w zażaleniu ani w skardze nie przedstawiono żadnych dowodów, które zanegowałyby ustalenia faktyczne dokonane przez organy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.