Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1513/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1212/19 w sprawie ze skargi H.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1212/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia H.M. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii [...].

W uzasadnieniu postanowienia podało, że H.M. pismem z dnia 21 lutego 2019 r. (data wpływu) złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazał, że nie otrzymał pisma Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2015 r., informującego o terminie poddania się egzaminom kontrolnym na prawo jazdy, jak również Profilu Kandydata na Kierowcę z dnia 9 grudnia 2015 r. Stwierdził, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powyższych przesyłek widnieje podpis E.M. z dopiskiem "żona", a osoba ta nigdy nie była jego małżonką. Wyjaśnił, iż dotarł do E.M. i uzyskał od niej oświadczenie, z którego wynika, że jakkolwiek to jej podpis widnieje na zwrotnych potwierdzeniach odbioru tych przesyłek, to nigdy nie mieszkała ona pod jego adresem, nie posiadała także umocowania do odbioru korespondencji. H.M. jest wobec niej osobą obcą.

W ocenie organu, H.M. nie dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Wnioskujący na ewentualną nieprawidłowość doręczenia pism osobie obcej, tj. E.M. w sprawie cofnięcia uprawnień powoływał się już bowiem w skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 788/17, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Tym samym przesłanki wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania nie można uznać za spełnioną. Ponadto strona powołuje się na przesłankę sfałszowania dowodów, tj. zwrotnych potwierdzeń odbioru, lecz nie została ona potwierdzona prawomocnym wyrokiem.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku H.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz w związku z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia potwierdziło okoliczności i fakt niedochowania przez H.M. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z powyższym uznało, że okoliczność nieprawidłowego doręczenia pism była stronie znana już w pierwszej połowie lutego 2018 r., kiedy to została wniesiona skarga kasacyjna. Od tamtego momentu rozpoczął się bieg jednomiesięcznego terminu na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniło, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie biegnie od dnia uzyskania nowego dowodu potwierdzającego podnoszoną wcześniej okoliczność, tylko od dnia dowiedzenia się o tej okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, co wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa. Również zmiana kwalifikacji podnoszonej okoliczności na inną przesłankę wznowienia postępowania nie wpływa na datę rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W dalszym ciągu mamy bowiem do czynienia z tą samą okolicznością, o której strona wiedziała już na początku 2018 r.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi H.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżając je w całości wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień jako naruszających prawo i interes prawny skarżącego ze względów opisanych w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu skargi podał m.in., że w sprawie wystąpiły dwa wadliwe doręczenia przesyłek administracyjnych: pierwszej przesyłki zawierającej pismo Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2015 r., informującego o terminie poddania się egzaminom kontrolnym na prawo jazdy, jak również Profilu Kandydata na Kierowcę z dnia 9 grudnia 2015 r., o której istnieniu skarżący uzyskał wiedzę z pisma Starosty [...] z dnia 4 maja 2016 r. oraz drugiej przesyłki zawierającej pismo Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r., o której istnieniu skarżący dowiedział się dopiero z przekazanego mu w dniu 22 stycznia 2019 r. uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2138/18, a wgląd w dotyczące tej przesyłki dokumenty pocztowe uzyskał dopiero w dniu 14 lutego 2019 r. Istotnym jest również fakt, iż jak wynika z uzasadnienia w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienie tej drugiej przesyłki i związane z nią dokumenty pocztowe stanowiły dla tego Sądu podstawę faktyczną do uznania pierwszej przesyłki za doręczoną stronie – dla skarżącego była to całkowicie nowa okoliczność faktyczna. Ponadto skarżący dopiero w dniu 18 lutego 2019 r. uzyskał wiedzę o konkretnej osobie, która odebrała przesyłki i nowe dowody dotyczące okoliczności wydania przez Pocztę Polską przesyłek osobie nieuprawnionej do ich otrzymania.

Zdaniem H.M., podstawą wznowienia nie było dowiedzenie się o wadliwości doręczenia (strona nigdy nie otrzymała tej przesyłki), lecz uzyskanie nowego dowodu, który w sposób bezpośredni potwierdza wadliwość doręczenia przesyłki w postaci oświadczenia osoby, która pokwitowała odbiór tej przesyłki. Termin miesięczny winien być zatem liczony od daty uzyskania w dniu 18 lutego 2019 r. wcześniej nieistniejącego dowodu i tym samym wcześniej nieznanego ani stronie ani organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie zatem przyjmuje, że powzięcie przez stronę świadomości istnienia niedoręczonej przesyłki administracyjnej stanowi moment, od którego należy liczyć termin na wznowienie postępowania administracyjnego. Sama wiedza o braku otrzymania przesyłki (wiedza o zdarzeniu negatywnym, które się nie wydarzyło) nie ma żadnego przełożenia na wiedzę o zdarzeniach pozytywnych, tj. co się faktycznie stało z przesyłką, kto konkretnie ją odebrał oraz na możliwość przedłożenia na te okoliczności dowodów ówcześnie nieistniejących. Termin miesięczny winien być liczony od uzyskania tej wiedzy i dowodów, co nastąpiło w dniu 18 lutego 2019 r. Skarżący do dnia 18 lutego 2019 r., w oparciu o zapoznanie się z dokumentami pocztowymi, mógł co najwyżej ustalić, że są one fałszywe w zakresie dopisków "żona", natomiast co do osoby E.M. nie było możliwości ustalenia chociażby samego faktu rzeczywistego istnienia takiej osoby i wręczenia jej przesyłek, nie mówiąc już o jej konkretyzacji.

Ponadto skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w swoich wywodach całkowicie pomija okoliczności dotyczące drugiej niedoręczonej mu przesyłki, mającej zawierać pismo Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r., której odbiór pokwitowała również E.M., o czym dowiedział się on dopiero z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2138/18, które zostało doręczone jego pełnomocnikowi w dniu 17 stycznia 2019 r., a skarżącemu w dniu 22 stycznia 2019 r.

H.M. stwierdził, że przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiło wyjście na jaw nowych okoliczności oraz uzyskanie możliwości powołania się na nowe dowody potwierdzające nieprawidłowości w doręczeniu pisma Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2015 r. i Profilu Kierowcy oraz nieznanego wcześniej skarżącemu doręczenia pisma Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. Natomiast przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiło to, że istotna w sprawie kwestia uprzedniego, tj. przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, doręczenia skarżącemu w/w pism została ustalona przez organy orzekające w sprawie na podstawie sfałszowanych pocztowych potwierdzeń odbioru przesyłek, co zostało ujawnione po uzyskaniu przez skarżącego oświadczenia E.M. (w dniu 18 lutego 2019 r.).

W ocenie skarżącego, termin określony w art. 148 K.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania został przez niego zachowany.

H.M. zarzucił także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozważyło możliwości wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w z. z art. 147 zd. pierwsze K.p.a. w związku z ujawnionymi podstawami, co wskazuje na rażące naruszenie tych przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podało, że skarga stanowi powtórzenie argumentów podanych we wniosku o wznowienie postępowania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które były już przedmiotem rozważań organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 145 § 1 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W świetle art. 148 § 2 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Zasadą jest, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tej zasady Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje trzy wyjątki: a) w sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 termin biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, b) zgodnie z art. 145a § 2 termin biegnie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, c) zgodnie z art. 145b § 2 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu.

Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 976/05). Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09). Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., nie został przez H.M. zachowany. Skarżący już w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. podnosił wadliwości w doręczeniu pisma z dnia 14 grudnia 2015 r. w toku postępowania (brak doręczenia, brak poinformowania o treści dokumentów, w tym Profilu Kandydata na Kierowcę). Były to okoliczności badane w toku kontroli instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym. Następnie H.M. powoływał się na okoliczność nieprawidłowego doręczenia pism osobie obcej w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. II SA/Gl 788/17 (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2138/18). W związku z powyższym, w niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, że okoliczność nieprawidłowego doręczenia pism była już skarżącemu w tamtym okresie znana.

Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie biegnie od dnia uzyskania nowego dowodu potwierdzającego podnoszoną wcześniej okoliczność, tylko od dnia dowiedzenia się o tej okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, co wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa. Również ewentualna zmiana kwalifikacji podnoszonej okoliczności na inną przesłankę wznowienia postępowania, nie wpływa na datę rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W dalszym ciągu mamy bowiem do czynienia z tą samą okolicznością, o której strona wiedziała już wiele miesięcy wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że H.M. powołuje się na brak wiedzy o okolicznościach, które faktycznie wynikały z akt sprawy (brak wiedzy o dokumentacji będącej w aktach, brak wiedzy o osobie, która odebrała przesyłkę itd.). Tymczasem należyta staranność strony wymaga zaznajomienia się z aktami postępowania, tym bardziej że organ pouczał o takiej możliwości, co znalazło wyraz w zawiadomieniu z dnia 18 września 2015 r., odebranym osobiście przez skarżącego. Nie może on zatem obecnie wywodzić korzystnych dla siebie skutków z własnych zaniedbań.

Na marginesie zauważył, iż w przesłanką wznowienia postępowania jest m.in. sytuacja, gdy "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję" (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Muszą to być dowody "istniejące w dniu wydania decyzji". Skarżący powołuje się natomiast na "uzyskanie nowego dowodu", który w istocie pojawił się już po zakończeniu sprawy. Kwestia zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., wobec uchybienia terminowi do złożenia wniosku o wznowienia podania ma znaczenie drugorzędne. Można jedynie dodać, że w świetle art. 145 § 2 K.p.a., z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Przepisy penalizujące fałszowanie dokumentów wprowadzają umyślność działania (art. 270 i 271 Kodeksu karnego). Trudno mówić o "oczywistości" popełnienia przestępstwa w sytuacji, gdy konieczne jest ustalenie nie tylko okoliczności przedmiotowych, ale i podmiotowych. W związku z tym w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność wznowienia przez organ postępowania z urzędu. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek, aby organ miał obowiązek działać niezależnie od uchybienia terminu przez samego skarżącego.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5, oraz art. 148 K.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w zw. art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H.M., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 148 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż skarżący uchybił terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż:

a) regulacja dotyczy jedynie nowych dowodów ze skutkiem w postaci wadliwego zastosowania poprzez pominięcie rozpoznania sprawy w zakresie pierwszego członu, tj. istotnych dla sprawy nowych okoliczności;

b) zmaterializowanie się dowodu w postaci umożliwiającej jego ujawnienie jest równoznaczne z wcześniejszym nieistnieniem takiego dowodu, ze skutkiem w postaci wadliwego zastosowania, poprzez uznanie przedłożonych przez skarżącego dokumentów zawierających oświadczenie osoby, której bezprawnie wydano adresowane do skarżącego przesyłki i kopię jej dowodu osobistego za dowody wcześniej nieistniejące;

3. art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż oczywista i udokumentowana nieprawdziwość dokumentów pocztowych w zakresie naniesionego na nich zwrotu "żona" nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania w sprawie, w której zapadły decyzje oparte na uznaniu tego zwrotu za prawdziwy, a to jedynie z uwagi na brak wiedzy Sądu o motywach umieszczenia na zwrotnych potwierdzeniach odbioru takich fałszywych zwrotów;

4. art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 145 § 2 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Argumentując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 § 1 K.p.a., powtórzył twierdzenie, że informację o istnieniu przesyłki nr [...], wadliwie uznanej za doręczoną, powziął z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], to jednak o istnieniu drugiej przesyłki – nr [...], również wadliwie uznanej za doręczoną, dowiedział się dopiero z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2138/18, którego odpis został doręczony jego pełnomocnikowi w dniu 17 stycznia 2019 r. Wniosek o wznowienie postępowania został przez H.M. złożony w dniu 18 lutego 2019 r. (poniedziałek), a tym samym bez przekroczenia miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie przyjął, że zaistnienie jednego uchybienia w postaci wadliwego doręczenia i powzięcie przez skarżącego wiedzy o wadliwym przyjęciu przez organ skuteczności doręczenia wyłącza in generale na przyszłość możliwość powoływania się przez niego na inne wadliwe doręczenia, o których powziął wiadomość dopiero później. W takiej sytuacji, z powodu usankcjonowania wadliwego doręczenia przesyłki nr [...], skarżący nie miałby już prawa powoływać się na wadliwe doręczenie przesyłki nr [...], pomimo że o jej istnieniu dowiedział się dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania objętego wnioskiem o wznowienie.

Ponadto skarżący kasacyjnie zauważył, iż załączone do wniosku o wznowienie postępowania oświadczenie osoby, której w sposób faktyczny wręczano przesyłki adresowane do H.M., jest dowodem z oświadczenia tejże osoby, a skoro żyła ona w chwili wydawania decyzji przez organy w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie, to tym samym dowód z jej oświadczenia również istniał w tych datach. Nie chodzi bowiem o przeprowadzenie nowego dowodu niemożliwego wcześniej do przeprowadzenia, lecz o dowód cały czas potencjalnie istniejący, możliwy do przeprowadzenia w każdym czasie, czy to w formie oświadczenia, czy też w formie zeznań. Data, w jakiej zostało spisane oświadczenie (zeznanie), stanowi jedynie datę powstania nośnika, na którym zostały umieszczone zeznania świadka pozwalające na wyjście na jaw nowego dowodu, który istniał już wcześniej. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem wadliwej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, niewątpliwe zaistnienie przesłanek przedmiotowych czynu zabronionego (tj. wpisanie na dokumentach nieprawdziwych adnotacji o istotnym znaczeniu) powinno przesądzać o konieczności wznowienia postępowania, w ramach którego można by było objąć ustaleniami również przesłanki podmiotowe, o ile faktycznie byłoby to niezbędne, czego aktualnie a priori nie można przesądzać, skoro organy nie podjęły jeszcze żadnych czynności w ramach wznowienia. Należało przyjąć, że pracownik pocztowego operatora publicznego, uzupełniając dokument pocztowy o adnotację "żona", bez uprzedniego potwierdzenia jej prawdziwości, co najmniej godzi się na wystawienie fałszywego oświadczenia, znając przy tym znaczenie i skutki z tym związane, czyli co najmniej zachodzi w takiej sytuacji umyślność w postaci zamiaru ewentualnego. Powyższe uzasadnia postawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Przy czym w aspekcie tej sprawy nie ma żadnego znaczenia, z jakich powodów i z jakiej motywacji zostały umieszczone na dokumentach pocztowych fałszywe adnotacje skutkujące negatywnymi konsekwencjami dla skarżącego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 K.p.a., gdyż wadliwie przyjął, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jednak wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 148 § 1, art. 145 § 1 pkt 5 art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 K.p.a. W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że postępowanie sądowoadministracyjne jest regulowane przepisami P.p.s.a., zaś przepisy K.p.a. znajdują bezpośrednie zastosowanie przed organami administracji publicznej. Z tego względu prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł dotyczyć naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jedynie przepisów K.p.a. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest bowiem wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest zatem uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.

W przedmiotowej Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając przedmiotowe zarzuty naruszenia określonych przepisów K.p.a., miał jednak na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej, przyjmując, że ich istotą jest twierdzenie, że H.M. nie uchybił terminowi określonemu w art. 148 § 1 K.p.a., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 K.p.a. uznając, że w sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi jest zatem nieprawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W świetle art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania z w/w przyczyny wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawa wznowienia postępowania wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek. Pierwszą z nich stanowi warunek "nowości", tj. ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe, a więc nowo odkryte i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę i są istotne dla sprawy, a więc dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, a w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Drugi warunek stanowi istnienie "nowych okoliczności faktycznych" lub "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, aby "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 16. Warszawa 2019, str. 830 – 832).

Z uwagi na fakt, iż H.M. we wniosku o wznowienie postępowania przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. odnosi do niedoręczenia mu dwóch różnych przesyłek, tj. przesyłki nr [...] oraz przesyłki nr [...], w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii związanej z przesyłką nr [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy nie nasuwa wątpliwości fakt (przyznaje to sam autor skargi kasacyjnej), że H.M. informację o istnieniu przesyłki nr [...], zawierającej pismo Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2015 r. informujące stronę o terminie poddania się egzaminom kontrolnym na prawo jazdy oraz Profil Kandydata na Kierowcę, powziął już z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii [...]. Następnie na okoliczność nieprawidłowego doręczenia tej przesyłki powołał się w skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 788/17. W sprawie nie jest również kwestionowane, że w/w dokumenty (pismo z dnia 14 grudnia 2015 r. oraz Profil Kandydata na Kierowcę) i kwestia ich doręczenia miały istotne znaczenie i wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej cofnięcia H.M. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii [...], orzeczonego na mocy w/w decyzji.

Z punktu widzenia obecnie rozpoznawanej sprawy, a więc sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, kluczowe znaczenie ma ustalenie, kiedy H.M. dowiedział się o w/w okoliczności. Skoro nie kwestionuje on, że o przedmiotowej okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, dowiedział się pierwotnie z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], którą doręczono mu w dniu 7 kwietnia 2016 r., to uznać należy, iż składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 18 lutego 2019 r. niewątpliwie uchybił terminowi, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do kwestii związanej z drugą, zdaniem skarżącego kasacyjnie wadliwie uznaną za doręczoną, przesyłką nr [...], zawierającą pismo Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. informujące o przekazaniu, na podstawie art. 133 K.p.a., odwołania H.M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz stwierdzającego, że odwołanie to zostało wniesione w terminie i nie stwierdzono podstaw do wydania nowej decyzji w oparciu o art. 132 K.p.a. – należy podzielić twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że H.M. o istnieniu w/w pisma dowiedział się dopiero z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2138/18, którego odpis został doręczony jego pełnomocnikowi w dniu 17 stycznia 2019 r. Składając zatem w dniu 18 lutego 2019 r. wniosek o wznowienie postępowania – co do wymienionej podstawy wznowienia nie uchybił terminowi, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Stwierdzić jednak należy, iż przy powołaniu tej podstawy wznowieniowej nie został spełniony jeden z warunków, określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż ujawnienie okoliczności w postaci dowiedzenia się skarżącego o treści przesyłki nr [...], tj. o piśmie Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. – nie cechuje się "istotnością" dla sprawy. Jak już wyżej wskazano, ujawnienie nie każdej nowej okoliczności faktycznej usprawiedliwia przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., lecz jedynie nowej okoliczności istotnej dla sprawy. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, że można założyć, iż gdyby ta nowa, później ujawniona okoliczność, znana była organowi w chwili orzekania, to z uwagi na jej doniosły charakter miałaby wpływ na inny sposób załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż pismo Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. jedynie informowało o przekazaniu odwołania strony przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego i niezaznajomienie się z skarżącego z treścią tego pisma nie miało żadnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Ponadto zauważyć należy, iż załączony do wniosku o wznowienie postępowania dowód w postaci oświadczenia E.M. z dnia 18 lutego 2019 r. nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej w sprawie cofnięcia H.M. uprawnień do kierowania pojazdami i także z tego powodu nie został spełniony kolejny z warunków, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okazały się niezasadne.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przy czym wskazać należy, iż warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania. Dwa wyjątki od tej zasady przewiduje art. 145 § 2 i 3 K.p.a. Stosownie do treści tych przepisów, z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto można wznowić postępowanie z w/w przyczyn w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Powyższe wyjątki w tej sprawie nie zachodzą. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można mówić o "oczywistości" sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, o której mowa w art. 145 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Wprawdzie z uwagi na wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę praworządności oraz brzmienie art. 145 § 1 K.p.a. przyjąć należy, iż ilekroć organ administracji pozyska wiedzę o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia, tylekroć ma obowiązek wznowić postępowanie, to jednak trudno przyjąć, aby organ miał obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Jest to tylko jego prawo, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 569, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11). Nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania nie podlega kontroli legalności decyzji (postanowień) dokonywanej przez sąd administracyjny, gdyż w tego rodzaju sprawach żaden tego rodzaju akt nie może być wydany. Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 K.p.a., a organ byłby zobligowany do wydania orzeczenia, od którego strona mogłaby się następnie odwołać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2487/11). Wskazać należy, iż w żadnym przypadku zaniechanie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W innej sytuacji, w każdej sprawie zakończonej odmową wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2918/19).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.