Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 890/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 9 a ust. 1, 2, 3-5, art. 9a ust. 7, art. 9 a ust. 15, art. 9 c i 9 d ust.1, art. 9 b ust. 1 i 2, art. 10 a i f, art
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 91 ust. 1 i art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i 3, § 4, § 5, § 6 ust. 2 pkt 1, 2, 3, § 7 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. R.T.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wieluniu, działając w oparciu o przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) w dniu 19 września 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr V/21/2011 Rady Gminy w Czastarach z dnia 21 czerwca 2011 r. sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w części obejmującej § 2 ust. 2 i 3, § 4 pkt 1, 2 i 3, § 5, § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 7 ust. 1, § 9 ust. 2 i 3 tej uchwały.

Uchwale w tej części zarzucił naruszenie:

1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej jako: "ustawa" lub " u.p.p.r."), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 2, że wójt powołuje członków zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów, a w § 2 ust. 3 uchwały, iż zespół liczy do 15 członków, tj. ograniczenia ilościowego składu zespołu,

2. art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 pkt 1, 2 i 3 uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu, tj. że wójt odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego z własnej inicjatywy lub w przypadku rezygnacji członka zespołu interdyscyplinarnego oraz na wniosek podmiotu, który wskazał osobę na członka zespołu interdyscyplinarnego, wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do zespołu interdyscyplinarnego oraz wskazanie w § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie przewodniczącego, tj. na podstawie uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu interdyscyplinarnego, pisemnej rezygnacji przewodniczącego i uzasadnionego, pisemnego wniosku wójta,

3. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 1 i 2 ustawy, poprzez modyfikację zapisów ustawowych oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 5 uchwały zadań należących do zespołu, tj. integracja i koordynacja działań wszystkich podmiotów wchodzących w skład zespołu w celu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, diagnozowanie problemów przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających w celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie poprzez działania grup roboczych, rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, ocena i weryfikacja prowadzonych działań, w tym działań grup roboczych, omawianie bieżących problemów wymagających rozstrzygnięcia zespołu, prowadzenie dokumentacji pracy zespołu: protokoły, sprawozdania z realizacji podjętych działań, wnioski,

4. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 7 ustawy, poprzez powtórzenie zapisów ustawowych i wskazanie w § 7 ust. 1 uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb co najmniej raz na kwartał,

5. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 10-12 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 9 ust. 2 uchwały, iż skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach,

6. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 3 ustawy, poprzez modyfikację zapisów ustawowych oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 9 ust. 3 uchwały zadań należących do poszczególnych grup roboczych tj. opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie, monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy, jak również rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy, a także efektów tych działań.

Wskazując na powyższe i powołując art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Czastarach w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał, że w dniu 21 czerwca 2011 roku Rada Gminy w Czastarach podjęła uchwałę nr V/21/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Powołując treść art. 94 oraz 87 § 2 Konstytucji RP, a także odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący podniósł, że organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulację zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie, przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów

Prokurator zaznaczył, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Czastary w § 2 ust. 2 wskazała, że wójt powołuje członków zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów, a w § 2 ust. 3 uchwały, iż zespół liczy do 15 członków. Tymczasem, art. 9a ust 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś art. 9a ust. 5 ustawy określa, jakie podmioty wchodzą fakultatywnie w skład zespołu interdyscyplinarnego. Natomiast w art. 9a ust. 2 ustawa stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że organ podmiotu którego członkowie wchodzą w skład zespołu, wskazuje czy oddelegowuje przedstawicieli spośród, których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. Ponadto żaden przepis ustawy nie upoważnia rady do określenia składu liczbowego, czy to minimalnej czy maksymalnej ilości członków zespołu. W tym zakresie zatem Rada Gminy w Czastarach przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu uznał, że z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia również w § 4 pkt 1, 2 i 3 uchwały, gdzie wskazano przesłanki uzasadniające odwołanie członka zespołu, tj. że wójt odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego z własnej inicjatywy lub w przypadku rezygnacji członka zespołu interdyscyplinarnego oraz na wniosek podmiotu, który wskazał osobę na członka zespołu interdyscyplinarnego, wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do zespołu interdyscyplinarnego. Natomiast w § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały wskazano przesłanki uzasadniające odwołanie przewodniczącego, tj. na podstawie uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu interdyscyplinarnego, pisemnej rezygnacji przewodniczącego i uzasadnionego, pisemnego wniosku wójta. Zdaniem strony skarżącej, w żadnym miejscu ustawa, nie daje organom podmiotu, którego członkowie wchodzą w skład rady, uprawnienia do wskazywania kandydata na członka zespołu. Ponadto Rada Gminy nie została upoważniona ustawą do określania przyczyn odwołania członków i przewodniczącego zespołu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Natomiast zapisy § 4 i § 6 ust. 2 uchwały nie regulują ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania.

W ocenie Prokuratora Rejonowego w Wieluniu z naruszeniem art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 1 i 2 ustawy, mamy do czynienia w § 5 uchwały, gdzie wskazano, zadania należące do zespołu. Dokonano bowiem w uchwale modyfikacji przepisów ustawy, która w art. 9b ust. 1 i 2 określa zadania zespołu. Ponadto uregulowania te nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy, z którego wynika, że rada gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ze wskazanego przepisu nie wynika, aby rada gminy upoważniona była do określenia zadań zespołu, co wprost reguluje ustawa.

Ponadto skarżący podniósł, że w § 7 zaskarżonego aktu uchwalono, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb co najmniej raz na kwartał. Zapis ten w ocenie strony jest zmienionym powtórzeniem art. 9a ust. 7 ustawy o przemocy w rodzinie i należy uznać go za sprzeczny z prawem, podnosząc przy tym, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie takie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiące określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał kolejno, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 10 stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, art. 9a ust. 11 i 12 ustawy, wskazuje, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji oświaty, ochrony zdrowia. W skład grup roboczych mogą wchodzić także, kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa przyznała prawo tworzenia grup roboczych zespołowi i wprost reguluje skład grup roboczych. Natomiast w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, wskazano, iż skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. W ocenie strony zapis uchwały jest zatem sprzeczny z postanowieniami ustawy, gdyż brak jest podstaw do przekazania przewodniczącemu lub osobie zgłaszającej sprawę, kompetencji do tworzenia grupy roboczej. Przewodniczący może jedynie kierować pracą zespołu, organizować jego pracę, wyznaczać termin jego posiedzeń, ale nie ma on upoważnienia w zakresie powołania bądź ustalania składu grupy roboczej. Ustawa nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do udzielenia przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania lub ustalania składu grupy roboczej.

Strona skarżąca argumentowała także, że w § 9 ust. 3 uchwały wskazano zadania należące do poszczególnych grup roboczych, w sytuacji gdy ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9b ust. 3 określa zadania grup roboczych. W ocenie skarżącego w uchwale dokonano przy tym modyfikacji przepisów ustawy. Ponadto uregulowania zawarte w uchwale nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy, z którego wynika, że uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ze wskazanego przepisu nie wynika, aby rada gminy upoważniona była do określenia zadań grup roboczych, co wprost reguluje ustawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Czastarach uznała za zasadną skargę Prokuratora Rejonowego w Wieluniu w części, w zakresie:

1) zapisu zawartego w § 2 ust. 3 uchwały o treści: "§ 2.3. Zespół liczy do 15 członków", uznając, że zapis ten ogranicza ilościowy skład zespołu,

2) zapisu zawartego w § 4 pkt 3 w części dotyczącej odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego o treści: "wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do Zespołu Interdyscyplinarnego."

W pozostałej części Rada Gminy w Czastarach wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że zarzuty podniesione przez Prokuratora Rejonowego w Wieluniu w zakresie zapisów zawartych w § 5 uchwały określających zakres zadań zespołu interdyscyplinarnego nie naruszają art. 9 ust. 15 w związku z art. 9b ust. 1 i 2 ustawy przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada gminy posiada bowiem delegację do przyjęcia takiego zapisu wynikającą z powołanego wyżej przepisu. W ocenie Rady zapis zawarty w § 7 ust. 1 uchwały powtarza co prawda zapis ustawowy, ale w ocenie organu zapis taki nie narusza prawa, co potwierdza m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r. (II SA/Wr 745/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego

W ocenie Rady Gminy w Czastarach, zapis zawarty w § 9 ust 3 uchwały, również nie narusza art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 10-12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Problemy, którymi zajmuje się Gminny Zespół Interdyscyplinarny są problemami często bardzo zróżnicowanymi pod względem faktycznym i prawnym, stąd też skład grup roboczych zespołu zgodnie z ustawą oraz zapisami w uchwale jest zasadny. Rada gminy posiada delegację do przyjęcia takiego zapisu wynikającą z art. 9a ust. 14 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy posiada delegację do ustalenia szczegółowego funkcjonowanie zespołu interdyscyplinarnego. Zapis zawarty w § 9 ust. 3 uchwały stanowi zatem wykonanie tej delegacji.

W tym stanie rzeczy, organ wniósł o orzeczenie zgodnie z wnioskami zawartymi na wstępie odpowiedzi na skargę. Ponadto informacyjnie podał, że ze względu na uwagi dotyczące uchwały Rady Gminy w Czastarach nr V/21/2011 zawarte w skardze Rada Gminy w Czastarach przystąpi do prac mających na celu nowelizację przepisów zaskarżonej uchwały lub uchwalenia nowej uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr V/21/2011 Rady Gminy w Czastarach z dnia 21 czerwca 2011 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w części obejmującej § 2 ust. 2 i 3, § 4, § 5, § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 7 ust. 1, § 9 ust. 2 i 3 tej uchwały. Stanowiąca podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Stosownie do art. 9a ust. 1 u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). Skład zespołu interdyscyplinarnego określono w art. 9 ust. 3-5 u.p.p.r. W dalszych przepisach u.p.p.r. określono sposób działania zespołu interdyscyplinarnego, w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9 ust. 6-14 u.p.p.r.).

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.).

Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może budzić wątpliwości, że zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Czastary i wywołujących określone skutki prawne.

Należy także zwrócić uwagę, że art. 10a u.p.p.r. stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. W art. 10f u.p.p.r. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowany przez Prokuratora przepis § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, § 4 pkt 1, 2 i 3, § 5, § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 7 ust. 1, § 9 ust. 2 i 3 uchwały nr V/21/2011 Rady Gminy w Czastarach wykracza poza tę delegację. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Czastarach uznała za zasadną skargę Prokuratora Rejonowego w Wieluniu w zakresie zapisu zawartego w:

1) § 2 ust. 3 uchwały o treści: "Zespół liczy do 15 członków", uznając, że zapis ten ogranicza ilościowy skład zespołu,

2) § 4 pkt 3 w części dotyczącej odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego o treści: "wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do Zespołu Interdyscyplinarnego".

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Czastary w § 2 ust. 2 wskazała, że wójt powołuje członków zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów, a w § 2 ust. 3 uchwały, iż zespół liczy do 15 członków. Tymczasem art. 9a ust 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś art. 9a ust. 5 ustawy określa, jakie podmioty wchodzą fakultatywnie w skład zespołu interdyscyplinarnego. Natomiast w art. 9a ust. 2 ustawa stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że organ podmiotu którego członkowie wchodzą w skład zespołu, wskazuje czy oddelegowuje przedstawicieli spośród, których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. Ponadto żaden przepis ustawy nie upoważnia rady do określenia składu liczbowego, czy to minimalnej czy maksymalnej ilości członków zespołu. W tym zakresie zatem zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż Rada Gminy w Czastarach w § 2 ust. 2 i 3 uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia również w § 4 pkt 1, 2 i 3 uchwały, gdzie wskazano przesłanki uzasadniające odwołanie członka zespołu, tj. uregulowano, że wójt odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego z własnej inicjatywy lub w przypadku rezygnacji członka zespołu interdyscyplinarnego oraz na wniosek podmiotu, który wskazał osobę na członka zespołu interdyscyplinarnego, wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do zespołu interdyscyplinarnego oraz w § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały, w którym uregulowano przesłanki uzasadniające odwołanie przewodniczącego, tj. na podstawie uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu interdyscyplinarnego, pisemnej rezygnacji przewodniczącego i uzasadnionego, pisemnego wniosku wójta. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie daje natomiast organom podmiotu, którego członkowie wchodzą w skład rady, uprawnienia do wskazywania kandydata na członka zespołu oraz do wnioskowania o jego odwołanie. Ponadto Rada Gminy nie została upoważniona ustawą do określania przyczyn odwołania członków i przewodniczącego zespołu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zapisy § 4 i § 6 ust. 2 uchwały nie regulują natomiast ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani też warunków jego funkcjonowania. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale są to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmują one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka/przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do określenia wymagań wobec członków i przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia Rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy Rada Gminy w Czastarach w § 4 pkt 1, 2 i 3 oraz § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały sformułowała przesłanki materialnoprawne umożliwiające odwołanie członków i przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego.

Z naruszeniem art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 1 i 2 ustawy, mamy do czynienia w § 5 i § 9 ust. 3 uchwały, gdzie wskazano, zadania należące do zespołu oraz grup roboczych. Dokonano bowiem w uchwale nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy, która w art. 9b ust. 1 i 2 wprost określa zadania zespołu, natomiast w art. 9b ust. 3 zadania grup roboczych. Jak słusznie wskazano w skardze, skoro zasady i sposoby działania zespołu oraz grup roboczych wynikają bezpośrednio z art. 9b ust. 2 i 3 ustawy, to Rada nie jest uprawniona do powtarzania w uchwale obowiązków ustawowych zespołu i grup roboczych. Nie ma też umocowania do zmiany, czy powiększania katalogu tych zadań, tak jat to uczyniła w § 5 i § 9 ust. 3 uchwały. Fakt, że zawarty w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. katalog zadań jest otwarty nie daje Radzie upoważnienia do jego poszerzania czy zmiany. Ponadto uregulowania zawarte w § 5 i § 9 ust. 3 uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy, z którego wynika, że rada gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ze wskazanego przepisu nie wynika, aby rada gminy upoważniona była do określenia zadań zespołu czy też grup roboczych, co - jak zaznaczono wyżej - wprost reguluje ustawa.

Ponadto w § 7 ust. 1 uchwały, ustalono, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb co najmniej raz na kwartał. Zapis ten w ocenie Sądu jest zmodyfikowanym powtórzeniem art. 9a ust. 7 ustawy o przemocy w rodzinie i należy uznać go za sprzeczny z prawem. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie takie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiące określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Zapis § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały tych warunków nie spełnia.

Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 10 stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, art. 9a ust. 11 i 12 ustawy, wskazuje, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji oświaty, ochrony zdrowia. W skład grup roboczych mogą wchodzić także, kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa przyznała prawo tworzenia grup roboczych zespołowi i wprost reguluje skład grup roboczych. Natomiast w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, wskazano, iż skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. W ocenie Sądu zapis § 9 ust. 2 uchwały jest zatem sprzeczny z postanowieniami ustawy, gdyż brak jest podstaw do przekazania przewodniczącemu lub osobie zgłaszającej sprawę, upoważnienia do tworzenia grupy roboczej. Przewodniczący może jedynie kierować pracą zespołu, organizować jego pracę, wyznaczać termin jego posiedzeń, ale nie ma on upoważnienia w zakresie powołania bądź ustalania składu grupy roboczej. Ustawa nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do udzielenia przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania lub ustalania składu grupy roboczej. Skoro kwestia składu grupy roboczej została wprost uregulowana w art. 9a ust. 11 pkt 1-5 i ust. 12 u.p.p.r., rada gminy nie ma upoważnienia do samodzielnego określenia składu takich grup.

Podkreślić jeszcze raz należy, iż powszechnie obowiązujący charakter zawartych w zaskarżonej uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., do orzeczenia jak w sentencji wyroku.

R.T.