Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 105/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Informacja publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 par. 2 pkt 1-4,  art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi P.M. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] do rozpoznania wniosku P.M. z dnia [...] lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14-dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz P.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2011 r. P.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] zarzucając wymienionemu podmiotowi nierozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP) rozpatrzenie ww. wniosku strony oraz zasądzenie od Agencji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi P.M. podniósł, iż w dniu [...] lutego 2011 r. zwrócił się do PARP z wnioskiem o udostępnienie protokołów z kontroli, informacji pokontrolnej, oświadczeń o rozwiązaniu umowy i ewentualnie zastrzeżeń beneficjentów (z którymi rozwiązano umowy o dofinansowanie w ramach programu POIG 8.1). W ocenie skarżącego dokumenty te stanowią informację publiczną, albowiem zostały wytworzone przez PARP, jako organ realizujący zadania administracji publicznej. W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo, które ani nie udostępniało żądanej informacji, ani jej nie odmawiało w formie decyzji administracyjnej. Stąd też PARP pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma procesowego PARP podniosła, iż pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżącemu została udzielona odpowiedź na jego wniosek. W odpowiedzi poinformowano stronę, iż zgodnie z art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, żądne przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępnione. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Takim szczególnym uregulowaniem jest art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i na jego podstawie ochronie podlegają wszelkie dane podmiotów, którym udzielono pomocy finansowej, pozyskane przez PARP przy realizacji zadań określonych ustawą o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zarówno przepis art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, jak również art. 41 ustawy o postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy publicznej pozwalają na sformułowanie twierdzenia, że żądane przez skarżącego dokumenty tj. kserokopie informacji pokontrolnych wraz z ewentualnymi zastrzeżeniami beneficjentów oraz pisma PARP zawierające oświadczenia PARP o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie dotyczące ośmiu beneficjentów działania POIG 8.1, z którymi rozwiązano umowy o dofinansowanie z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli projektu na miejscu, nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione. Skoro zatem, żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto przepisy szczególne w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy chronią dane podmiotów, którym została udzielona pomoc finansowa, to nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie skarżącego, że PARP pozostaje w stanie bezczynności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za takie należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rację ma Polaka Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości twierdząc, że jedynie wtedy, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić według reguł określonych w ustawie. Zatem przed rozstrzygnięciem, czy Agencja pozostaje w bezczynności, należało dokonać kwalifikacji żądań P.M. przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy prawa materialnego w żądanym przedmiocie, a mianowicie ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) i Statut Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest agencją rządową, podlegającą Ministrowi właściwemu ds. gospodarki, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Jej zadaniem jest zarządzanie funduszami z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie przedsiębiorczości i innowacyjności oraz rozwój zasobów ludzkich. Celem działania PARP jest realizacja programów gospodarki, wspierających działalność innowacyjną i badawczą małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój regionalny itd. Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom, określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań Agencja może udzielać pomocy finansowej. Przychodami Agencji są m.in. dotacje z budżetu. Nie ulega zatem wątpliwości, że PARP jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Nadzór nad PARP sprawuje Rada Nadzorcza. Powyższe oznacza, że PARP jest organem (podmiotem), który zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

Przechodząc do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. należy stwierdzić, iż wnioskodawca wystąpił o "doręczenie kserokopii informacji pokontrolnych wraz z ewentualnymi zastrzeżeniami beneficjentów oraz pisma PARP zawierające oświadczenia PARP o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie dotyczące ośmiu beneficjentów działania POIG 8.1, z którymi rozwiązano umowy o dofinansowanie z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli projektu na miejscu". Zatem przedmiotem żądania skarżący uczynił wybraną dokumentację kontrolą i dokumentację wytworzoną na skutek dokonanych kontroli z zakresu prawidłowości realizacji programu o dofinansowanie, którego warunki wykonania określała stosowna umowa z beneficjentem. W ocenie Sądu, żądnie skarżącego mieści się w katalogu informacji publicznej określonym przez ustawodawcę w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zatem stanowi informację publiczną dokumentacja pokontrolna z kontroli beneficjenta realizującego program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 8.1., albowiem ów program jest realizowany poprzez zaangażowanie publicznych środków finansowych.

Zatem zasadne jest twierdzenie skarżącego, iż PARP w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności, albowiem nie udzielił on stronie żądanej informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia tejże informacji.

Odnosząc się do argumentacji PARP zawartej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, iż w istocie prawo dostępu do informacji publicznej nie jest uprawnieniem bezwzględnym, o czym stanowi art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powołany przez PARP art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości stanowi w istocie przepis mający za zadanie zapewnić ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy. Taki wniosek płynie z analizy art. 6f ustawy o utworzeniu PARP, albowiem z jego treści wynika, iż dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznych oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

Podkreślenia wymaga, iż skarżący nie ubiega się o udostępnienie przez PARP wniosków beneficjentów o udzielenie pomocy finansowej i zawartych tam danych, lecz o dokumentację pokontrolną. Zatem powołany przepis art. 6f ustawy o powołaniu PARP nie ma wprost zastosowania do mniejszej sprawy i nie wyłącza, jak przyjął to PARP, żądania strony spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli natomiast PARP stwierdzi, iż dokumentacja, o którą występuje skarżący zawiera dane wymienione w przepisie art. 6f powołanej ustawy, to owe ustalenia będą dawały podstawę do wydania stronie decyzji odmownej z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 149 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzekając o kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy.