Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1313/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 11, 15,77 par. 1, art.80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska, asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] lutego 2007 r., wniesionej przez pana M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2006 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pan M.B. wnioskiem z [...] października 2006 r. (data wpływu do organu [...] października 2006 r.), zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w N. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej (handel detaliczny kwiatami i artykułami dekoracyjnymi). W uzasadnieniu stwierdził, że nie posiada środków na spłatę zadłużenia, ponieważ prowadzona działalność gospodarcza przynosi straty. Podniósł również, iż posiada trudną sytuację życiową i materialną. Mieszka wraz z żoną oraz [...] dzieci w wieku szkolnym w domu należącym do teściowej, w pokoju o powierzchni [...] m2. Dom nie posiada żadnych wygód sanitarnych (wody, łazienki oraz wc).

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Powołując treść art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia. Podkreślił, iż Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T., pomimo nieskuteczności dotychczasowych czynności, prowadzi nadal postępowanie egzekucyjne na wniosek ZUS. Ponadto w maju 2006 r. ZUS dokonał zajęcia rachunku bankowego. Zaznaczył również, iż Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości położonej w N., na której istnieje możliwość dokonania zabezpieczenia hipotecznego.

Jednocześnie, powołując treść art. 28 ust. 3a oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) organ stwierdził, iż materiał dowodowy nie daje podstaw to uznania, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą powołane w ww. przepisach szczególne okoliczności, uzasadniające umorzenie nieopłaconych składek. Jak bowiem ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego, Zainteresowany nadal prowadzi działalność gospodarczą - kwiaciarnię "[...]" w T. i osiąga dochód miesięczny w kwocie [...] zł. Lokal o pow. [...] m2 dzierżawi za kwotę [...] zł miesięcznie, jednakże posiada zaległości z tego tytułu wobec wynajmującego. Żona Zobowiązanego nie pracuje, opłaca jedynie składki KRUS przy ubezpieczeniu swojej matki. Zobowiązany wraz z żoną i [...] dzieci zamieszkuje w domu należącym do teściowej - murowanym, parterowym, składającym się z [...] pokoi oraz kuchni; toaleta znajduje się na zewnątrz budynku. Wyposażenie pokoju zajmowanego przez rodzinę Zainteresowanego składa się ze sprzętów domowych ok. 10-letnich, mających wyłącznie wartość użytkową. W domu brak centralnego ogrzewania. Średni miesięczny koszt utrzymania domu wynosi ok. [...] zł oraz dodatkowo [...] zł za opał w sezonie zimowym, przy czym całość tej kwoty pokrywa teściowa. Ponadto organ zauważył, iż Zobowiązany jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, piętrowego, murowanego w stanie surowym, który jest położony na działce o pow. [...] arów w N.

Organ podkreślił, iż Wnioskodawca jest nadal czynnym przedsiębiorcą, świadomie generującym dalsze zadłużenia, a zatem umorzenie należności na obecnym etapie byłoby działaniem przedwczesnym, skutkującym zarówno pokrzywdzeniem innych ubezpieczonych, których świadczenia finansowane są z bieżąco opłacanych składek, jak też negatywnie wpływającym na prawo Zobowiązanego do przyszłych świadczeń emerytalno-rentowych oraz ich wysokość.

Zaznaczył nadto, iż umorzenie należności z tytułu składek w trybie przepisów ustawy systemowej oraz ww. rozporządzenia Zakład stosuje jedynie w sytuacjach szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia, klęski żywiołowe, ubóstwo zobowiązanego czy inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązania zarówno w formie jednorazowej wypłaty, jak też w formie wpłat dokonywanych w dłuższym okresie czasu (np. w ramach umowy ratalnej). Wskazana przez Zobowiązanego sytuacja finansowa - brak środków na uregulowanie składek - nie stanowi w świetle ww. przepisów samoistnej i wystarczającej podstawy do wydania przez Zakład decyzji pozytywnej. Trudna sytuacja finansowa, materialna i zdrowotna musi mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu i nie wykazywać tendencji do poprawy. W organu Wnioskodawca nie wskazał żadnych okoliczności świadczących o występowaniu istotnych przeszkód uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej, wręcz przeciwnie - nadal prowadzi działalność gospodarczą, a zatem jest wysoce prawdopodobne, iż Jego sytuacja ulegnie zmianie przy odpowiednim własnym zaangażowaniu i woli podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej.

W konkluzji zaznaczył, iż przepisy ustawy systemowej, mające w sprawie zastosowanie, nie nakazują organowi wydającemu decyzję umarzania należności w każdym przypadku, nawet gdy zaistniały wymienione wyżej przesłanki, a jedynie dają możliwość uznania, czy okoliczności przestawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy, uzasadniają celowość umorzenia i czy nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2006 r., pan M.B. podniósł, iż stan zdrowia nie pozwalał mu na bieżące uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zwrócił się również z prośbą o umożliwienie zapoznania się z materiałem dotychczas zgromadzonym w sprawie. Jednocześnie zobowiązał się do uzupełnienia brakującej dokumentacji rozliczeniowej.

Ponadto w piśmie z [...] stycznia 2007 r. Zobowiązany wskazał dodatkowo, iż stan Jego zdrowia pogorszył się znacząco w ostatnim czasie, co powoduje brak możliwości efektywnego wykonywania pracy. Podkreślił, że aktualnie przebywa na zwolnieniu lekarskim, a w związku z tym kwiaciarnia jest nieczynna i docelowo zostanie zlikwidowana. Zaznaczył również, że żona od kilku lat opiekuje się swoją matką i pomaga jej w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Żona bezskutecznie poszukuje pracy, która pozwoliłaby jej na pogodzenie działalności zarobkowej z opieką nad matką, która - ze względu na podeszły wiek - wymaga jej w coraz większym stopniu. Odnosząc się do kwestii przedmiotowego zadłużenia stwierdził, iż prowadząc działalność gospodarczą liczył na to, że przetrwa kryzys i kwiaciarnia zacznie przynosić odpowiednie dochody. Jednak z uwagi na pogarszającą się sytuacje materialną oraz problemy zdrowotne będzie zmuszony do likwidacji działalności gospodarczej.

Do ww. pisma załączył m.in. zeznanie podatkowe za rok 2000 (PIT-36), zaświadczenie o dochodzie za rok 2003, zaświadczenie lekarskie z 19 stycznia 2007 r., oświadczenie z 23 stycznia 2007 r. dotyczące budowy domu jednorodzinnego. Ponadto w dniu 24 stycznia 2007 r. do akt sprawy wpłynęło zaświadczenie o dochodach Zobowiązanego za lata 1999 - 2005.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 31 stycznia 2007 r., działając na podstawie art. 83 ust. 4 oraz art. 28, art. 32 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2006 r.

W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji organ I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zasadnie rozstrzygając o braku podstaw do umorzenia należności w tym trybie. Podkreślił, że Zobowiązany jest właścicielem praw majątkowych, które mogą stanowić przedmiot postępowania egzekucyjnego. Zauważył, iż wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działalność gospodarcza nie została wyrejestrowana, co uzasadnia ocenę, że Dłużnik jest nadal przedsiębiorcą, który w razie poprawy stanu zdrowia, może kontynuować aktywność zawodową.

Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo uznał, iż żadna z okoliczności podniesionych w sprawie nie wypełnia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zainteresowany nie wykazał bowiem w sposób dostateczny, że opłacenie składek spowoduje zbyt ciężkie skutki dla Niego i rodziny. Taka spłata jest w ocenie organu możliwa w dłuższym okresie czasu, łagodząc tym samym skutki obciążenia finansowego z tego tytułu. Obecna sytuacja finansowa nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, jak też o braku możliwości ich zapłaty, zatem nie daje podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu zadłużenia.

Decyzja ta - jak, zdaniem Prezesa ZUS, słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia - ma charakter uznaniowy, co oznacza, że przepis prawa w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, pozwala organowi wydającemu decyzję dokonać wyboru konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2007 r., pan M.B. wniósł o rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

W uzasadnieniu skargi wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Zaznaczył, że choruje od wielu lat, a w chwili obecnej stan zdrowia uległ znaczącemu pogorszeniu. Prowadząc działalność gospodarczą liczył na poprawę koniunktury i pozyskiwanie odpowiednio wysokich dochodów, jednak biorąc pod uwagę stan zadłużenia i brak perspektyw poprawy sytuacji podjął decyzję o likwidacji działalności z dniem 31 stycznia 2007 r.

Zwrócił również uwagę na swoją trudną sytuację rodzinną podnosząc, iż posiada [...] uczących się dzieci, a cała rodzina utrzymuje się z renty teściowej i pracy żony w niewielkim gospodarstwie rolnym stanowiącym własność teściowej. Podkreślił, iż aktualnie pozostaje bez pracy i bez prawa do zasiłku; nie posiada w związku z tym żadnych dochodów, a koszty wizyt lekarskich i zakupu leków ponosi jego matka.

Zarzucił ponadto, że Prezes ZUS nie rozpatrzył dokumentów złożonych w toku postępowania odwoławczego i nie dokonał ich oceny z perspektywy przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W szczególności nie wziął pod uwagę dokumentacji lekarskiej oraz oświadczenia dotyczącego nieruchomości stanowiącej dom w stanie surowym, którego budowę rozpoczęto ponad 20 lat temu. Zaznaczył, iż zaskarżona decyzja stanowi streszczenie rozstrzygnięcia wydanego w I instancji i ograniczając się w istocie do stwierdzenia, że Skarżący jest właścicielem praw majątkowych mogących stanowić przedmiot postępowania egzekucyjnego, pomija okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i kolejnych pismach procesowych.

Końcowo - w przypadku braku możliwości umorzenia zadłużenia zgodnie z treścią wniosku - zwrócił się z prośbą o ewentualne rozpatrzenie możliwości umorzenia samych odsetek i rozłożenia na raty należności głównej.

Do skargi załączono m.in. kserokopię decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] stycznia 2007 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego [...] stycznia 2001 r. dotyczącego działalności zgłoszonej przez pana M.B. pod nazwą Kwiaciarnia "[...]", kserokopię zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w T. z [...] lutego 2007 r. oraz pisma Skarżącego z [...] lutego 2007 r. skierowanego do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem Skarżącego domagającego się zmiany zaskarżonej decyzji. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji Prezesa ZUS z [...] stycznia 2007 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając Stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] października 2006 r. (data wpływu do organu - [...] października 2006 r.), pan M.B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej (handel detaliczny kwiatami i artykułami dekoracyjnymi - Kwiaciarnia "[...]").

Z uwagi na treść wniosku, sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 28, w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, w związku z art. 32 u.s.u.s., przy uprzednim określeniu przedmiotu postępowania - biorąc pod uwagę zakres żądania Strony oraz w oparciu o ustalenia dokonane przez organ rentowy na podstawie stosownych dokumentów rozliczeniowych - co do okresu zaległości płatnika, tytułu oraz kwoty należności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu.

W myśl natomiast ust. 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach.

Przepisy te odnoszą się więc do należności i należność ta winna być dokładnie określona (w zakresie kwoty, okresu, którego dotyczy, jak i jej rodzaju - tytułu), aby organ mógł prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze konkretną kwotę należności jako przedmiot tego postępowania, a następnie - właściwie stosując przesłanki prawa materialnego - zakończyć to postępowanie decyzją orzekającą co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, Lex nr 78924).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd zważył, iż decyzją z [...] grudnia 2006 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, prawidłowo stosując art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres czerwiec 1999 - wrzesień 2006 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł i odsetek liczonych na dzień [...] października 2006 r. w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres grudzień 1999 - lipiec 2004, wrzesień 2004, grudzień 2004 - czerwiec 2005, sierpień 2005 - wrzesień 2006 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł, Fundusz Pracy za okres maj 1999 - grudzień 1999, luty - lipiec 2000, październik 2000 - październik 2004, grudzień 2004 - wrzesień 2006 w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w łącznej kwocie [...] zł.

Następnie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres czerwiec 1999 - wrzesień 2006 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł i odsetek liczonych na dzień [...] października 2006 r. w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres grudzień 1999 - lipiec 2004, wrzesień 2004, grudzień 2004 - czerwiec 2005, sierpień 2005 - wrzesień 2006 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł, na Fundusz Pracy za okres maj 1999 - grudzień 1999, luty - lipiec 2000, październik 2000 - październik 2004, grudzień 2004 - wrzesień 2006 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w łącznej kwocie [...] zł.

Mając na względzie wymaganie tożsamości sprawy rozpatrywanej w I i II instancji, przy jednoczesnej konieczności uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji Sądu (v. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1891/93, ONSA 1995 r.) zauważyć należy, iż prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że Prezes Zakładu wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana okoliczności sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Ponadto, w myśl § 2 art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. A zatem jeżeli - jak w sprawie niniejszej - w toku postępowania administracyjnego, w wyniku dokonania przez organ rentowy korekt deklaracji rozliczeniowych, zmianie uległ przedmiot postępowania (wysokość zadłużenia Skarżącego z tytułu nieopłaconych składek), organ odwoławczy - dostrzegając potrzebę skorygowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji - winien zastosować normę z art. 138 § 1 pkt 2 i - uchylając zaskarżoną decyzję w całości - orzec co do istoty sprawy. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają wyjaśnienia organu orzekającego odnośnie przyczyn zmiany przedmiotu postępowania wobec bezspornego dokonania zmiany rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2006 r. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, organ odwoławczy dopuszcza się naruszenia artykułu 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli zmienia zaskarżoną decyzję nie uchylając jej (v. teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 31 października 1995 r., sygn. akt SA/Wr 586/95, Lex nr 27031).

Oczywiste naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę do uchylenia decyzji Prezesa Zakładu z 31 stycznia 2007 r.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż obowiązkiem organu jest prawidłowe umotywowanie podjętego rozstrzygnięcia, zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.".

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę (v. wyrok z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234).

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 11 i art. 8 oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak wskazano powyżej, fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w wymienionych przepisach, w szczególności w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy, pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to w szczególności aktualnej sytuacji materialnej, rodzinnej oraz zdrowotnej Skarżącego, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. Prezes Zakładu ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że okoliczności podniesione przez Zainteresowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nadal nie przemawiają za zmianą poprzedniego rozstrzygnięcia, ponieważ były dotychczas znane i zostały przyjęte w postępowaniu. Nadto zaznaczył, iż analiza zgromadzonej dokumentacji pod kątem, czy zostały spełnione przesłanki wymienione w cyt. wyżej rozporządzeniu potwierdziła, iż Skarżący nie wykazał w sposób dostateczny, że opłacenie składek spowoduje zbyt ciężkie skutki dla Niego oraz członków rodziny.

W ocenie Sądu nie można uznać, iż tak ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, którego zasadnicza część stanowi zacytowanie treści - mających w sprawie zastosowanie - przepisów prawa, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290).

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie ustosunkował się w sposób należyty do argumentów Skarżącego podniesionych w piśmie z [...] stycznia 2007 r. a dotyczących w szczególności jego sytuacji zdrowotnej uniemożliwiającej kontynuowanie działalności gospodarczej oraz zaprzestania osiągania dochodów wobec konieczności utrzymania [...]-osobowej rodziny, w tym pozostającej bez pracy żony i [...] dzieci. Nie odniósł się również do dokumentacji załączonej do ww. pisma - zaświadczenia o dochodach z prowadzonej działalności gospodarczej w latach 1999 - 2005, zaświadczenia lekarskiego z 19 stycznia 2007 r., oświadczenia matki Skarżącego - T.B. odnośnie finansowania wizyt lekarskich syna oraz zakupu leków, oświadczenia Skarżącego z [...] stycznia 2007 r. dotyczącego budowy domu jednorodzinnego na działce o nr [...], wypowiedzenia umowy najmu lokalu stanowiącego miejsce prowadzenia działalności gospodarczej datowanego na [...] stycznia 2007 (k. 83 - 95 akt admin.). Zarówno podniesione okoliczności, jak i dokumenty złożone przez Skarżącego do akt sprawy powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Dodatkowo Sąd zauważa, iż w piśmie procesowym z [...] stycznia 2007 r. Skarżący oświadczył, że działalność gospodarcza zostanie wyrejestrowana do 31 stycznia 2007 r., a lokal oddany właścicielowi. Powyższe potwierdza załączona do skargi kserokopia decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] stycznia 2007 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego [...] stycznia 2001 r. dotyczącego działalności zgłoszonej przez pana M.B. pod nazwą Kwiaciarnia "[...]" (k. 9 akt sądowych). W tej sytuacji niezrozumiałe jest stanowisko organu, który wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2007 r. stwierdza, iż Skarżący - mimo deklaracji dotyczącej likwidacji działalności gospodarczej z uwagi na zły stan zdrowia - "do dnia dzisiejszego" nie wyrejestrował jej.

Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie powierzchownej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu jest obowiązany szczegółowo rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym argumentację przedstawioną przez Stronę w toku postępowania odowławczego. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz do wszystkich zarzutów podniesionych przez Stronę. Uzasadnienie winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (nawet odmownej - z uwagi na jej fakultatywny charakter - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności). Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, wyczerpujący sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ - mając na względzie przesłanki umorzenia należności określone § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia - winien poddać wnikliwej analizie sytuację zdrowotną i materialną Wnioskodawcy oraz Jego rodziny ze szczególnym uwzględnieniem likwidacji działalności gospodarczej i braku jakiegokolwiek źródła dochodu wobec konieczności zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jednocześnie organ winien dokonać wnikliwej i rzetelnej oceny sytuacji zdrowotnej Skarżącego wobec możliwości podjęcia pracy zarobkowej i realnych perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym spłatę - relatywnie wysokiego - zadłużenia wobec ZUS.

Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. rozporządzenia, a następnie dokonanie rzetelnej jej oceny przy uwzględnieniu obiektywnie trudnej sytuacji materialnej Skarżącego i Jego rodziny. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona mogła poznać, zrozumieć i - o ile to możliwe - zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.