Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1634/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności wykonanych około 1980 roku robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...], w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego wydał decyzję z [...] marca 2020 r., nr [...] nakazującą współwłaścicielom E. S., M. S. i J. W. wykonanie robót budowlanych wskazanych wprost w ekspertyzie z września 2019 r. sporządzonej przez dra inż. W. S..

Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.; dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 1133 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie do 1980 r. w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w [...], poprzedni właściciel budynku dokonał samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu otworu przejściowego w wewnętrznej ścianie nośnej piwnicy, we frontowej części budynku od strony wschodniej. Decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskano.

PINB uznał, że dokonane roboty nie wpłynęły na zmianę kubatury budynku i przypadek ten zakwalifikował jako inny niż określone w art. 48 ust. 1 p.b. i prowadzić postępowanie w trybie art. 51 p.b.

Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że roboty prowadzone były bez odpowiedniego zatwierdzonego projektu budowlanego, kierownika budowy, powstała uzasadniona wątpliwość, co do jakości wykonanych robót i ich zgodności z przepisami. Obecni właściciele budynku nie okazali aktualnego protokołu pięcioletniego, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b. ze stanu technicznego przedmiotowego budynku, który potwierdzałby odpowiedni stan techniczny budynku.

Ponadto organ wskazał, że postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] nałożył na współwłaścicieli obowiązek dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej wykonanych robót, która powinna zawierać zakres robót do wykonania, celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Skarżąca dostarczyła w dniu 9 sierpnia 2019 r. ocenę techniczną autorstwa mgra inż. A. W., natomiast E. S. i M. S. dostarczyli w dniu 30 września 2019 r. opracowanie autorstwa dra inż. W. S. Zdaniem PINB, ocena techniczna dr inż. W. S. była wykonana obiektywnie i przekonująco, bowiem wskazuje tylko niezbędne roboty do wykonania celem doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Istniejący układ funkcjonalny w budynku zgodny jest z zatwierdzonym decyzją PINB z [...] grudnia 2014 r., nr [...] projektem budowlanym zamiennym. Nie bez znaczenia, zdaniem PINB jest fakt, że aktualnie pomieszczenie tego piwnicznego garażu użytkowane jest przez E. S. i M. S., a nie przez skarżącą. Dlatego też pierwszeństwo we wskazaniu odpowiednich rozwiązań należało przyznać ocenie technicznej przez nich dostarczoną.

Odnosząc się natomiast do oceny technicznej dostarczonej przez skarżącą organ wskazał, że zbyt rozlegle ingeruje w dotychczasowy układ funkcjonalny budynku, co sugeruje, że za pomocą wskazanych robót polegających na zamurowaniu otworu wejściowego wraz z likwidacją rampy zjazdowej chce zażegnać na jej korzyść spór cywilny o własność.

2. Od decyzji PINB odwołanie złożyła skarżąca J. W. zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7 § 1 i art. 8 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie, a tym samym niezastosowanie się przez organ pierwszej instancji do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r, (sygn. VII SA/Wa 1657/19);

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do stanowiska skarżącej, a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, poprzez pominięcie treści i wniosków płynących z oceny technicznej sporządzonej przez mgra inż. A. W., złożonej przez skarżącą, przy jednoczesnym niekwestionowaniu prawidłowości jej sporządzenia przez organ pierwszej instancji;

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sprawie, w sytuacji występowania istotnych rozbieżności w złożonych przez strony do akt sprawy ocenach technicznych dotyczących wykonanych robót technicznych, przy jednoczesnym bezprawnym przyznaniu pierwszeństwa oceny technicznej złożonej przez E. S. i M. S., co doprowadziło do oparcia treści rozstrzygnięcia o pozanormatywne przesłanki wynikające z oceny przez organ kwestii cywilnoprawnych między stronami postępowania.

3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej na decyzję organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał E. S. i M. S., wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego wskazanych wprost w ekspertyzie z września 2019 r. dr inż. W. S. Jednocześnie określił, że roboty wykonywać należy pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, która powinna potwierdzić prawidłowość wykonania robót odpowiednim protokołem w terminie nie później niż do 15 października 2020 r.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b.

Organ drugiej instancji stwierdził, że nakaz wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z przepisami p.b. wskazanych wprost w ekspertyzie z września 2019 r. dr inż. W. S. jest uzasadniony. Jednakże z uwagi na niewłaściwy krąg adresatów decyzję należało uchylić i orzec ponownie.

W zakresie robót [...]WINB podzielił stanowisko PINB, że doszło do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Ponadto w ocenie organu zestawienie art. 29 ust. 2 pkt 1aa w zw. z art. 29 ust. 1 p.b. prowadzi do wniosku, że wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, jeśli dotyczą ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, wymaga pozwolenia na budowę. Analiza wykonanych przez inwestora robót budowlanych potwierdza, że dotyczyły one przegród zewnętrznych, a ich następstwem jest zmiana jego parametrów technicznych i użytkowych obiektu. Zdaniem organu II instancji roboty te polegały na przebudowie części budynku i wymagały one pozwolenia na budowę.

[...]WINB wskazał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony, w związku z czym organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że przebudowa budynku wykonywana była w warunkach samowoli budowlanej, uzasadniającej konieczność prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b., a więc dotyczącego m. in. prowadzenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b. Tym samym stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że wystąpiła przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. uprawniało PINB do wydania decyzji nakazującej wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. To, zdaniem [...]WINB, zobowiązywało PINB do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b.

[...]IWNB wskazał również, że organ powiatowy uwzględnił ekspertyzę z września 2019 r. dr inż. W. S. i nakazał wykonanie określonych robót budowlanych.

Zdaniem [...]WINB organ I instancji, w sentencji decyzji, nałożył obowiązek na zbyt szeroki krąg podmiotów (na wszystkich współwłaścicieli budynku). Tymczasem adresatami powinni być jedynie E. S. i M. S., a więc ci współwłaściciele, który mają wyłączne prawo do dysponowanie nieruchomością w tej części i mają faktyczną możliwość wykonania rzeczonego obowiązku. Z dokumentów, w ocenie [...]WINB, wynika bowiem jednoznacznie, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością w części objętą sporna przebudową, którą należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe [...]WINB uchylił decyzję PINB i orzekł w sprawie jak w decyzji.

Uzasadniając decyzję organ drugiej instancji odniósł się do argumentów skarżącej przedstawione w odwołaniu i stwierdził, że nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów. Wyjaśnił również szczegółowo swoje stanowisko w tym zakresie.

4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do WSA w Warszawie złożyła J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów:

a) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego

i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na prowadzeniu postępowania z pominięciem wszelkich dostępnych w sprawie dowodów, w szczególności odstąpieniu od wnikliwego i łącznego rozpoznania okoliczności wynikających z dwóch niezależnych ocen technicznych sporządzonych na zlecenie stron i obrazujących obecny stan nieruchomości, a następnie porównania powstałych w ten sposób wniosków ze stanem pierwotnym budynku wynikającym z projektu budowlanego pochodzącego z 1963 r., co doprowadziło do błędnego określenia zakresu robót budowlanych mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego;

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. oraz art 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności, równości stron postępowania oraz podważający zaufanie obywateli do organów Państwa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o tendencyjne oraz dowolne przyjęcie wniosków wynikających z treści oceny technicznej autorstwa inż. W. S., z jednoczesnym uchyleniem się od analizy treści oceny technicznej sporządzonej przez mgra inż. A. W. i wypływających z niej wniosków, co wobec niezakwestionowania poprawności sporządzenia ostatniego opracowania oraz fakt istotnych różnic przedmiotowych występujących przy porównaniu treści obu ocen technicznych, winno skutkować dokonaniem ostrożnej i wnikliwej analizy sprawy przez organ nadzoru budowlanego, a którego to obowiązku nie dochowano w konkretnym przypadku;

- art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7 § 1 i art. 8 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie, a tym samym niezastosowanie się przez organu nadzoru budowlanego I i II instancji do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r (sygn. VII SA/Wa 1657/19);

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do stanowiska J. W. zawartego w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] marca 2020 r., a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, co objawiało się w pominięciu treści i wniosków płynących z oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. A. W., złożonej przez J. W., przy jednoczesnym niekwestionowaniu prawidłowości jej sporządzenia przez organy obu instancji;

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez odstąpienie od przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego w sprawie, w sytuacji występowania istotnych rozbieżności w złożonych przez strony do akt sprawy ocenach technicznych dotyczących wykonanych robót technicznych oraz wniosków mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, przy jednoczesnym bezprawnym przyznaniu pierwszeństwa ocenie technicznej złożonej przez E. S. i M. S., co doprowadziło do oparcia treści rozstrzygnięcia o pozanormatywne przesłanki wynikające z oceny przez organ kwestii cywilnoprawnych między stronami postępowania.

b) prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 7, art 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego w sposób wskazany ekspertyzie z września 2019 r. autorstwa inż. W. S., podczas gdy w konkretnym stanie faktycznym, przy wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i prawidłowej ocenie materiału dowodowego, w pełni zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia opartego o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, z uwagi na popełniony w ramach samowoli budowlanej zakres ingerencji w stan techniczny budynku i determinowaną nim zasadność – konieczność w przeprowadzeniu robót budowlanych w sposób określony w ocenie technicznej autorstwa mgra inż. A. W. z września 2019 r.

5. Odpowiadając w dniu [...] września 2020 r. na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organu II instancji, w której uchylono decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazano E. S. i M. S., wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego wskazanych wprost w ekspertyzie z września 2019 r. dr inż. W. S..

2. Z okoliczności sprawy wynikają następujące zdarzenia, które mają zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy:

- w dniu [...] stycznia 2019 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w wyniku której ustalono, iż w okresie do 1980 r. w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] poprzedni właściciel budynku dokonał samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu po stronie zachodniej budynku, na istniejącym podeście schodowym, ganku wejściowego pod płytą betonową wspornikową oraz na wykonaniu otworu przejściowego w ścianie nośnej piwnicy;

- PINB postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. nałożył na współwłaścicieli (J. W., M. S., E. S.) obowiązek dostarczenia, we wskazanym terminie, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym;

- [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2019 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

- PINB postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. nałożył na wskazanych współwłaścicieli obowiązek dostarczenia, w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych do 1980 r. w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, polegających na wykonaniu w ścianie nośnej otworu przejściowego w piwnicy, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane;

- zażalenie na to postanowienie złożyła J. W.;

- [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie;

- WSA w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1657/19) uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB Nr [...] z [...] maja 2019 r., oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji;

- w dniu [...] września 2019 r. do PINB wpłynęła ocena techniczna z [...] września 2019 r. stanu technicznego budynku w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu w ścianie nośnej w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym sporządzona przez mgr inż. A. W. posiadającego uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjno – budowlanej;

- w dniu 30 września 2020 r. M. S. i E. S. przedłożyli również opinię techniczną autorstwa inż. W. S. posiadającego uprawnienia projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej z września 2019 r. w zakresie stanu technicznego omawianego budynku;

- decyzją Nr [...] z [...] marca 2020 r. PINB nakazał wskazanym współwłaścicielom wykonanie szeregu robót budowlanych wskazanych wprost w ekspertyzie z września 2019 r. dr inż. W. S;

- odwołanie od tej decyzji złożyła J. W.;

- decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. [...]WINB uchylił decyzję PINB i nakazał E. S. i M. S., wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego wskazanych wprost w ekspertyzie z września 2019 r. dr inż. W. S.; organ określił, że roboty wykonywać należy pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, która powinna potwierdzić prawidłowość wykonania robót odpowiednim protokołem w terminie nie później niż do 15 października 2020 r.;

- nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji skargę do WSA w Warszawie złożyła J. W.;

- decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. organ stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji nr [...] z [...] lipca 2020 r.

3. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza wskazanych w skardze szczegółowych przepisów prawa materialnego i procesowego a ponadto – została w całości wykonana.

Wskazać trzeba, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność robót budowlanych polegających na wykonaniu w ścianie nośnej otworu przejściowego w piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...].

Przypomnieć trzeba, że przedmiotowy budynek został rozbudowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z [...] lutego 1993 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] udzielającą pozwolenia na rozbudowę w/w budynku.

Wykonany w ścianie nośnej otwór przejściowy w piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na etapie wydawania w/w decyzji znajdował się w części istniejącej, a zatem nie był przedmiotem rozbudowy. Przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2019 r. rozprawa administracyjna przez PINB pozwoliła organom ustalić, że w okresie do 1980 r. w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w [...], poprzedni właściciel (ojciec M. S. i J. W.) dokonał samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu otworu przejściowego w wewnętrznej ścianie nośnej piwnicy (we frontowej części budynku od strony wschodniej).

W ocenie Sądu, zasadnie organy obu instancji ustaliły, że w niniejszej sprawie doszło do "przebudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Przez "przebudowę" rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21).

Z zestawienia ówczesnego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 1aa w zw. z art. 29 ust. 1 p.b. wynika, że wykonanie robót budowlanych polegających na "przebudowie" budynków, jeśli dotyczą ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, wymaga pozwolenia na budowę. Analiza wykonanych przez inwestora robót budowlanych potwierdza, że dotyczyły one przegród zewnętrznych, a ich następstwem jest zmiana jego parametrów technicznych i użytkowych obiektu.

Zatem zasadnie organy uznały, że roboty polegające na "przebudowie" części budynku wymagały pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b.: "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Z przepisu tego wynika, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione. Artykuł 29 p.b. enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona "przebudowa budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej". Niemniej jednak ponieważ wskazana "przebudowa" dotyczy przegrody zewnętrznej nie mógł skorzystać ze zwolnienia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

W stosunku do omawianego obiektu budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony. Zatem organy prawidłowo uznały, że przebudowa przedmiotowego budynku wykonywana była w warunkach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji zasadne było prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. (dotyczącego m. in. prowadzenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b.)

Artykuł 48 ust. 1 p.b. dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś art. 49b ust. 1 p.b. odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. prawodawca określa rodzaje robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o wstrzymaniu. Ustawa wymienia prowadzenie robót budowlanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach. Zatem przepis art. 50 ust. 1 p.b. ma zastosowanie do robót budowlanych (będących w toku lub zakończonych) innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b., a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. "W przypadkach innych niż określone w art 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach." Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że wystąpiła przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. uprawniało organy do wydania decyzji nakazującej wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

To z kolei zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b. Zatem organy zastosowały w analizowanej sprawie prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

Zgodnie z art. 51 p.b. organ nadzoru budowlanego: "1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

Wskazać trzeba, że jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 266/11). Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/18).

Ponieważ celem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest doprowadzenie robót wykonywanych lub już wykonanych do stanu zgodnego z prawem, zakres nałożonych obowiązków jest uzależniony od rodzaju nieprawidłowości zaistniałej przy budowie obiektu. Zdaniem Sądu, organy zasadnie w niniejszej sprawie uwzględniły ekspertyzę z września 2019 r. dr inż. W. S. i nakazały wykonać szczegółowo wskazane tam prace. Organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do dokonywania ocen specjalistycznych i ich wpływu na zakres wydawanych w sprawie rozstrzygnięć.

Okoliczność, iż organy nadzoru budowlanego podzieliły bez zastrzeżeń wnioski wypływające z opinii technicznej nie musi oznaczać, że organy sporządzoną opinię uznały za wiążącą i odstąpiły od własnej analizy materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1627/16).

4. W ocenie Sądu, zasadnie również [...]WINB skorygował decyzję PINB, gdyż organ powiatowy w sentencji zaskarżonej decyzji nałożył obowiązek na zbyt szeroki krąg podmiotów, tj. na wszystkich współwłaścicieli budynku. Tymczasem adresatami decyzji powinni być jedynie E. i M. S. – współwłaściele, którzy mają wyłączne prawo do dysponowanie nieruchomością w tej części i mają faktyczną możliwość wykonania rzeczonego obowiązku. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 714/19).

Organ zasadnie przywołał również w uzasadnieniu decyzji postanowienia zawartej pomiędzy stronami w dniu [...] listopada 1992 r. umowy ustalającej quoad usum i dzielącej ten budynek w pionie. W wyniku zawarcia umowy o podział quoad usum współwłaściciele, będąc nadal posiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, stają się posiadaczami zależnymi wydzielonych im części. Wskazano między innymi, że:

- strony "umawiają się co do sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości w ten sposób, że do czasu zniesienia współwłasności małżonkowie S. będą korzystać z połowy domu w pionie od strony południowo - wschodniej i południowo -zachodniej wraz z częścią dobudowaną, z działki pod tą częścią budynku i z połowy działki od tej strony, a J. W. z reszty nieruchomości, to jest połowy budynku i połowy działki" (§ 2 pkt 2);

- w aktach administracyjnych znajduje się również rzut lokali nr 1 i 2 na poziomie piwnica, parter, piętro z których wynika, że w tej części, w której należy wykonać przedmiotowe roboty budowlane celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem znajduje się lokal nr 1 z którego korzystają E. i M. S..

Przypomnieć trzeba, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 18/20).

Z akt sprawy wynika zatem, że J. W. nie posiadała prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością w części objętą sporną przebudową, która należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe zasadnie [...]WINB uchylił decyzję PINB i orzekł w sprawie wskazując właściwego adresata obowiązku – E. i M. S.

5. Zdaniem Sądu, za nietrafną uznać należy argumentację podważającą uzasadnienie decyzji organów w części odwołującej się do oceny technicznej dr inż. W. S.

Organy wskazały bowiem, że ocena ta jest wykonana obiektywnie i przekonująco. Wskazuje tylko niezbędne roboty do wykonania celem doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo organy wskazały, że aktualnie pomieszczenie tego piwnicznego garażu użytkowane jest przez E. i M. S., a nie przez J. W. W związku z tym pierwszeństwo we wskazaniu odpowiednich rozwiązań należało przyznać ocenie technicznej przez nich dostarczoną. Z kolei organy uznały, że ocena techniczna dostarczona przez J. W., zbyt mocno ingeruje w dotychczasowy układ funkcjonalny budynku i może być efektem sporu (konfliktu) pomiędzy stronami.

Przypomnieć należy, że nie jest rolą organów administracyjnych rozstrzyganie sporów o własność. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 204/12).

W niniejszej sprawie organy nałożyły na stronę środek mniej uciążliwy niż wynikający z konkurencyjnej oceny technicznej. Skoro jednak opinia techniczna przedłożona w dniu [...] września 2019 r. autorstwa inż. W. S. posiadającego uprawnienia projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej z września 2019 r. doprowadzić może samowolną przebudowę do stanu zgodnego z prawem, to nie było potrzeby aby organy sięgały po rozwiązania w szerszym zakresie niż zostało to w niej wskazane. Nie było zatem takiej potrzeby, aby skorzystać z konkurencyjnej oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. A. W. posiadającego uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej z [...] września 2019 r.

Organy w decyzjach wyraźnie również wskazały, że nie podzielają argumentacji skarżącej, że przedmiotem postępowania powinna być przebudowa obejmują rozbiórkę dwóch ścian (ściany nośnej pod gankiem budynku oraz ściany nośnej zewnętrznej) a nie jednej ściany. To jednak i tak pozostaje bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego nakładając obowiązki celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem uwzględniły bowiem opinię techniczną autorstwa inż. W. S., która swym zakresem obejmuje nie tylko "zmiany dokonane w ścianie nośnej zewnętrznej w strefie wjazdu do piwnicy budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...]", ale także "stan techniczny kondygnacji podziemnej".

Zatem można przyjąć założenie, że wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 19 grudnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/W a 1657/19) były na etapie ponownej oceny organów już nieaktualne. Organy w momencie orzekania dysponowały bowiem dwoma opiniami technicznymi w zakresie stanu technicznego kondygnacji podziemnej. Wytyczne zawarte we wskazanym wyroku WSA dotyczyły bowiem konieczności wskazania zakresu uzasadnionych wątpliwości organów nadzoru budowlanego na gruncie art. 81c p.b. Skoro zatem na obecnym etapie organy nadzoru budowlanego posiadały dokumentację techniczną, która ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, to nie było potrzeby przedłużania postępowania celem ustalania czy rozebrane były dwie czy jedna ściana bowiem opinia techniczna obejmującą zagadnienie "stanu technicznego kondygnacji podziemnej" uwzględnia ten stan, tzn. ocenia obecny stan techniczny, który powstał na skutek w/w rozbiórki niezależnie, czy rozbiórką objęto jedną czy dwie ściany. Podobnie nie było potrzeby korzystania z dodatkowej opinii biegłego, która miałaby wskazać, które z opinii technicznych mogłaby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie było również w takim przypadku konieczne przeprowadzenie dodatkowych oględzin budynku, skoro organ był w posiadaniu szczegółowych ekspertyz technicznych wykonanych przez osoby uprawnione.

Słusznie również w uzasadnieniu decyzji podnoszą organy, że obie ściany były zlokalizowane w zbliżonej odległości, tj. w obrębie obecnego wejścia do piwnicy. Sąd we wskazanym wyroku ścianę nośną pod gankiem budynku oraz ściany nośnej zewnętrznej, interpretuje jako ścianę która pierwotnie podpierała schody wejściowe do budynku oraz ścianę w fundamencie budynku, której przebicie umożliwia wejście do piwnicy. Przyjmując, że obie ściany zlokalizowane były w obrębie spornej przebudowy umożliwiającej E. i M. S. korzystanie z piwnicy to nie można kwestionować opinii technicznej, która właśnie na tym zagadnieniu się skupiła, tylko dlatego, że organ nadzoru budowlanego uprzednio nie wskazał ile ścian podlegało rozbiórce.

6. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.