Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 421/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a  par. 1, art. 200 i art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. P. i L. P. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących W. P. i L. P. (solidarnie) kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez W. P. i L. P. (zwanych dalej także "skarżącymi") od decyzji Wojewody Opolskiego (zwanego dalej "Wojewodą) z dnia 21 czerwca 2021 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r., nr [...], wydaną w trybie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], Starosta Nyski zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego według załączonego projektu, na terenie położonym w [...], ul. [...] oraz ul. [...] (działki nr a, b k.m. [...]).

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2018 r. (wpływ do organu 6 grudnia 2018 r.) - sprostowanym pismem z dnia 24 grudnia 2018 r., A. C. i K. C. (zwani dalej też: wnioskodawcami), wystąpili do Starosty Nyskiego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Wskazując, że są współwłaścicielami działki nr c sąsiadującej z terenem budowy podnieśli, że inwestycja stwarza możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na ich nieruchomość oraz, że jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2019 r., [...], Starosta Nyski orzekł o wznowieniu postępowania objętego powyższym wnioskiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej k.p.a..

Decyzją z dnia 15 stycznie 2019 r., Starosta Nyski odmówił uchylenia decyzji z dnia 5 listopada 2018 r., jednak w wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawców decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 30 stycznia 2020 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku A. C. i K. C. - uzupełnionego o dodatkowe wyjaśnienia, w dniu 22 czerwca 2020 r., Starosta Nyski wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. postanowienie (nr [...]) o wznowieniu postępowania.

Następnie, decyzją z dnia 29 września 2020 r., nr [...], Starosta Nyski stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], objęta wznowionym postępowaniem wydana została z naruszeniem prawa, mającym charakter procesowy i nie stanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś. jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości oraz nie uchylił ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a, tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. C.

Decyzją z dnia 26 listopada 2020 r., [...], Wojewoda Opolski uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Nyskiego z dnia 29 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność rozważenia, czy działka nr c znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i tym samym rozważenia przyznania wnioskodawcom przymiotu strony postępowania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r., nr [...], Starosta Nyski orzekł, że ostateczna decyzja z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa, mającym charakter procesowy i nie stanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś. jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości oraz A. C. i K. C. – właścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednoczenie organ stwierdził, że nie uchyla ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a, tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K. C., decyzją z dnia 5 marca 2021 r., nr [...], Wojewoda Opolski uchylił ww. decyzję Starosty Nyskiego z dnia 14 stycznia 2021 r. i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich uwag wniesionych przez A. C. i K. C. w tym m.in. zastrzeżeń niezgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji poddasza i kształtu dachu. Decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśnia stanowiska organu w zakresie dokonanej oceny zgodności projektu budowlanego z planem miejscowy w zakresie wskazanym w § 3 pkt 11, tj. kształtu dachu oraz ilości kondygnacji poddasza. Ponadto należy dokonać ponownej oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wyjaśnienia wymaga kwestia niezgodności wskazanej w projekcie powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 146 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), decyzją z dnia 31 marca 2021 r., nr [...], Starosta Nyski stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa, mającym charakter procesowy i nie stanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś., jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości oraz A. C. i K. C. – właścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednoczenie organ orzekł, że nie uchyla ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a, tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz.1065 ze zm.), dokonując analizy projektu budowlanego organ ustalił, że nieruchomość A. C. i K. C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia. Ponadto, wykazane na mapie do celów projektowych granice nieruchomości określono z wymaganą dokładnością - w związku z czym brak jest podstaw do twierdzenia, że odległość projektowanego budynku mogłaby ulec zmianie w wyniku np. wznowienia granic. Analizując informację uzupełniającą dotyczącą zacieniania i ograniczenia nasłonecznienia na działkach sąsiednich terenu inwestycji, zawartą w projekcie budowlanym organ stwierdził, że wielorodzinny budynek mieszkalny projektowany na działkach nr a, b – jako usytuowany od strony północno-wschodniej od strony działki c, z uwagi na wskazywany przez wnioskodawców zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - nie wprowadzi ograniczeń w dostępie do światła słonecznego oraz nie spowoduje ponadnormatywnego zacieniania uniemożliwiającego zagospodarowanie w tym zabudowę ww. działki we wskazanym zakresie. Dodatkowo dokonując dalszej oceny organ ustalił również, że:

- w zakresie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, planowany budynek uniemożliwi lokalizację na działce nr c budynku w sposób określony w § 12 ust. 1 pkt 2 (por. § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych);

- teren inwestycji zlokalizowany jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt, 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy;

- planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko;

- brak jest podstaw do twierdzenia, że projektowana zabudowa w zakresie przepisów ochrony środowiska czy sanitarnych wprowadzi ograniczenia czy uciążliwości dla terenów sąsiednich (w tym działki A. C. i K. C.), tj. nie wprowadzi ona ograniczeń w możliwości korzystania z tych sieci przez właścicieli działki c, jak również ograniczeń w dostępie do drogi publicznej – dz. drogowa nr d (droga powiatowa nr [...]);

- w wyniku realizacji projektowanego budynku nie zostaną przekroczone normy hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 826);

- zabudowa działek nr a i b budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nie wyklucza zabudowy działki c zarówno budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym jak i jednorodzinnym.

Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę błędnie określono strony postępowania pomijając właścicieli działki c, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem prawa tj. bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Dalej, rozważając zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. na podstawie dokonanych ustaleń organ stwierdził, że brak jest prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu co do stwierdzenia fałszywości dowodu czy popełnienia przestępstwa, jak również brak jest podstaw do twierdzenia, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu publicznego. Następnie, dokonując oceny co do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawił ustalenia stanu faktycznego w zakresie posiadania przez inwestora, na dzień złożenia wniosku, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stwierdził, że wbrew zarzutom wnioskodawców inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do dokonanych ustaleń organ uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 145 §1 pkt 4 i 5 k.p.a. Uwzględniając te okoliczności rozważył następnie, czy wydałby taką samą - jak zaskarżona - decyzję, gdyby wcześniej znane były mu ujawnione okoliczności oraz gdyby zapewnił czynny udział wszystkim stronom w trakcie prowadzenia postępowania głównego. W tym zakresie dokonując oceny w zakresie rozstrzygnięcia istoty sprawy ustalił, że błędnie złożone przez inwestora oświadczenie (okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji) spowodowało, że przy wydawaniu powyższej decyzji organ naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i pominął ówczesnych użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie status strony w postępowaniu głównym przysługiwał także K. Ś. i P. Ś. Stwierdzić więc należy, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, mającym charakter procesowy i nie stanowiący rażącego naruszenia prawa, gdyż inwestorom przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże z innego tytułu dysponowania nieruchomością niż wskazany w złożonych oświadczeniach. W zakresie obowiązku uwzględnienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę uzasadnionych interesów osób trzecich organ uwzględnił, że zamiarem inwestycyjnym wnioskodawców jest budowa na dz. nr c budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stosownie do tego wskazał, że nie widzi podstaw do twierdzenia, iż sporna inwestycja uniemożliwia wskazaną zabudowę. Zauważył przy tym, że na wniosek A. C. i K. C. w dniu 1 marca 2019 r. wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie ich działki nr c położonym w [...] przy ul. [...] (dz. nr c, d k.m. [...]), co pozwala stwierdzić, że choć sporna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału tych stron, fakt ten nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wskazań wynikających z decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 5 marca 2021 r., na podstawie § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz zapisów § 3 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 1999 r., nr [...] – zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...], rejon ulic [...] i [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...], poz. [...]) organ stwierdził, że wskaźnik terenu biologicznie czynnego, zgodnie z dyspozycją wynikającą z planu wynosi

38% terenu (z wyłączeniem terenu pod niezbędną komunikację wewnętrzną - dojazdy, dojścia, parkingi, place manewrowe). Przyjął, że miejscowy plan, mimo braku wskazania procentowego, dopuszcza inny (niższy/wyższy) niż § 39 rozporządzenia procent terenu biologicznie czynnego w ramach powierzchni działki budowlanej - zależny od terenu wykorzystanego pod zabudowę i inne urządzenia, z wyłączeniem terenu pod niezbędną komunikację wewnętrzną. Analizując z kolei zapis § 3 pkt 11 miejscowego planu dotyczący wymogów co do dachu uznał, że koncepcja zaprezentowana przez inwestora przewidująca dach częściowo plaski (stropodach w formie tarasu) z wyraźnie widocznymi połaciami dachów dwuspadowych o kącie nachylenia 35° jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W podsumowaniu oceny, wskazując na regulacje art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego organ podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym co oznacza, że przesłanki wydania takiej decyzji są ściśle określone przepisami prawa i wyłączone jest działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie dokonano właściwej kontroli przedstawionej dokumentacji i zasadnie stwierdzono, że inwestor spełnił wszystkie wymagania niezbędne do udzielenia mu pozwolenia na wykonanie wskazanych w jego wniosku robót budowlanych. W tej sytuacji - w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - organ zobowiązany był wydać decyzję pozytywną dla inwestora.

K. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że decyzja ta:

1. została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a także poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa wystarczającego do uchylenia decyzji głównej w sytuacji, gdy:

- odległość projektowanego budynku nie spełnia odległości określonej w § 271 w zw. z § 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w stosunku do niezabudowanej działki c;

- naruszony został art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z uwagi na to, że powierzchnia biologicznie czynna jest mniejsza niż wymagane 25%;

- naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 13 warunków technicznych oraz art. 144 k.c. i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z ograniczeniem możliwości zabudowy działki nr c na skutek zacienienia i ograniczenia nasłonecznienia budowanego budynku jednorodzinnego;

2. została wydana z naruszeniem art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z § 271 w zw. z § 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyrażającym się w wadliwym przyjęciu, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na okoliczność, że podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z dotychczasowym w sytuacji, gdy realizacja inwestycji powinna mieć miejsce w odległości 7,5 m od granicy działki nr c, a rzeczywistości budynek został zaprojektowany w odległości 4 m od granicy;

3. narusza prawo przez błędne zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na to, że podjęte rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym podczas, gdy decyzja główna obarczona jest rażącym naruszeniem prawa:

- na skutek niezgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu w zakresie warunków określonych w § 3 pkt 11 uchwały, który dopuszcza projektowanie budynków z dachem dwuspadowym, symetrycznym o jednakowym nachyleniu połaci 35 - 45° oraz dopuszcza oświetlenie kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi w formie prostokątnej;

- na skutek niezgodności z ustaleniami miejscowego planu w zakresie warunków określonych w § 3 pkt 7, który dopuszcza dla małych budynków mieszkalnych jedną kondygnację w poddaszu, a w projektowanej inwestycji poddasze liczy dwie kondygnacje;

4. naruszenie art. 145 § 5 k.p.a. poprzez brak wznowienia postępowania głównego mimo, że na jaw wyszły istotne dla sprawy okoliczności, tj. w obrocie prawnym funkcjonuje nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji zrealizował zalecenia zawarte w decyzji odwoławczej z dnia 26 listopada 2020 r. dotyczące analizy obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość odwołującego, a także co do uznania A. C. i K. C. za strony postępowania. Następnie, wskazując na zapisy planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 1999 r., Nr [...], Wojewoda zaznaczył, że nieruchomości objęte inwestycją (działki nr a i b) oraz działka nr c znajdują się w jednym obszarze oznaczonym symbolem E3 MN, UO, dla którego podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkalna niskiej intensywności oraz usługi oświaty podstawowej - szkoła podstawowa. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu wskazano w § 3 planu miejscowego w tym m.in. określono, że: zaleca się realizację nowej zabudowy w formie jednorodzinnych domów wolnostojących lub w formie małych domów wielorodzinnych (pkt 3); wysokość nowych i rozbudowywanych budynków jednorodzinnych - liczona od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu do kalenicy nie może przekraczać 9,5 m z możliwością zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu, dla małych domów mieszkalnych wysokość tą zwiększa się do 12,5 m (pkt 7); dach nowego budynku powinien być dwuspadowy, symetryczny o jednakowym nachyleniu połaci 35 - 45°, oświetlenie kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej (pkt 11). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących rażącego naruszenia prawa, o jakim w mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda uznał, że w toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich uwag wniesionych przez K. C. i A. C. Stwierdził, że niezrozumiałym jest dlaczego Starosta Nyski przyjął, że pomimo braku określenia w miejscowym planie procentowego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, zapisy planu pozwalają na zaprojektowanie budynku wielorodzinnego niezgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zaznaczył, że zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika konkretny procent terenu, który ma być przeznaczony na teren biologicznie czynny to co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Wojewoda zauważył też, że zapisy miejscowego planu wskazują wprost jaka geometria dachu jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie, a fakt, że w sąsiedztwie projektowanego budynku znajdują się obiekty z "przewagą dachów płaskich" jest bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Stosownie do tego uznał, że organ administracji architektoniczno - budowlanej winien odnieść się wprost do zapisów planu, a nie do architektury sąsiadującej z przedmiotową inwestycją. Jak wskazał, z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak wprost dlaczego organ uważa, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie geometrii dachu. Ponadto organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi "oświetlenie kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej" oraz możliwości zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu. Na podstawie tak dokonanej oceny, powołując się na art. 15 i art. 136 k.p.a. Wojewoda wskazał, że zakres postępowania wyjaśniającego obejmuje zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi oraz wyjaśnienie, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu wznowieniowym, organ posiada te same narzędzia pozwalające mu zebrać cały materiał dowodowy oraz wyjaśnić sprawę jak w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją tj. np. może nałożyć na inwestora obowiązek wynikający z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnienie powyższego przez tutejszy organ prowadziłby jednak do przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, który nie jest uprawniony do dokonania tak istotnych ustaleń we własnym zakresie. Tutejszy organ wykroczyłby więc poza zakres uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. dotyczących postępowania uzupełniającego przewidzianego tymi przepisami, czym naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Formułując wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji winien ponownie ustalić czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz czy inwestycja jest zgodna z zapisami § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu W. P. i L. P. wnieśli o uchylenie tej decyzji, stwierdzenie że nie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia i braku wykazania, że niemożliwe było (ewentualne) przeprowadzenie przez organ drugiej instancji niezbędnego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a., poprzez podjęcie decyzji, która narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę praworządności i szybkości postępowania.

Uzasadniając zarzuty skarżący wywodzili, że organ odwoławczy nie uzasadnił istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i nie wskazał w sposób należyty dlaczego pominął ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., już trzykrotnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, uzasadniając w podobny sposób dwie ostatnie decyzje kasacyjne. Organ pierwszej instancji przeprowadził natomiast w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wszystkich wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych. Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny skarżący podnieśli, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. Wskazali, że w uzasadnieniu takiej decyzji należy przede wszystkim wykazać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania. Jej wydanie stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a na organie odwoławczym ciążą te same obowiązki, co na organie pierwszej instancji, w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). W niniejszej sprawie, jak podnieśli, Wojewoda Opolski wskazał konieczność ustalenia okoliczności, które stanowiły przedmiot postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i nie wykazał dlaczego przyjął, że postępowanie uzupełniające musi być przeprowadzone przed tym organem. Tym samym niezasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

W prowadzonym równolegle odrębnym postępowaniu wszczętym z wniosku K. C. w trybie nieważnościowym, decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r. Wojewoda Opolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z dnia 5 listopada 2018 r., Nr [...]. Od decyzji tej A. C. i K. C. wnieśli odwołania w wyniku czego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z 18 kwietnia 2019 r. Następnie na skutek skargi wniesionej przez K. C. wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2471/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r. Od wyroku tego L. P. oraz W. P. wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu administracyjnego, która do chwili obecnej nie została rozpoznana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody Opolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej nadal k.p.a., która stosownie do art. 64a p.p.s.a. podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu.

Na zasadzie art. 64d § 1 p.p.s.a. wniesiony sprzeciw podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a.

Rozpoznając sprzeciw, Sąd nie stwierdził aby w granicach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do zastosowania art. 56 p.p.s.a. i zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w związku z prowadzonym równolegle postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z dnia 5 listopada 2018 r.

Wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 56 p.p.s.a. postępowanie sądowe podlega zawieszeniu w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Celem wskazanego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, w której ten sam akt będzie podlegał weryfikacji w dwóch odrębnych trybach. Z jednej strony zostanie wobec niego wszczęte jedno z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, o których mowa art. 145, art. 154, art. 155, art. 156, art. 161 oraz art. 163 k.p.a., a z drugiej strony, przedmiotowy akt miałby być przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustawodawca przyjął, że jeżeli w pierwszej kolejności wszczęte zostanie jedno z postępowań nadzwyczajnych, a następnie wniesiona zostanie skarga do sądu administracyjnego, to postępowanie sądowoadministracyjne obligatoryjnie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego toczącego się przed właściwym organem administracji publicznej. Oznacza to, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a. jest obowiązkiem sądu w przypadku, w którym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a także skutecznie wcześniej wszczętego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest ta sama decyzja bądź postanowienie. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw dotyczy bowiem decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nyskiego z dnia 5 listopada 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącym pozwolenia na budowę. Z akt sprawy nie wynika, że wobec zaskarżonej decyzji toczy się jakiekolwiek postępowanie nadzwyczajne, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a. Postępowanie, w trybie stwierdzenia nieważności, prowadzone było natomiast wobec decyzji Starosty Nyskiego z dnia 5 listopada 2018 r. (udzielenia pozwolenia na budowę). Zakończyło się ono decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2019 r., która w wyniku kontroli sądowoadaministracyjnej została uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją wydaną w pierwszej instancji, nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2471/19, od którego wniesiona została skarga kasacyjna. Między nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, a niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym nie zachodzi tym samym relacja, o jakiej mowa w art. 56 p.p.s.a. W konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia postępowania na tej podstawie, a wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw jako dopuszczalny podlegał rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie czy, zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny, w tak ustalonych graniach, Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co powodowało konieczność jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze nie możne sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego, wynikającym wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 k.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest natomiast jedynie wyjątkowo.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a.

Na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które co należy podkreślić obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.

Zaakcentować trzeba, że wniesienie przez stronę skuteczne odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego, organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien więc nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wyjaśnić, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i realizacji ustalonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wskazał bowiem jakie przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji i jakie istotne okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione. Nie wykazał też, że nie miał możliwość zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. W szczególności, nie określił wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego i przedstawił jedynie ogólne uwagi dotyczące wykładni art. 136 § 1 k.p.a. Zasadniczo, odniósł się jedynie do oceny merytorycznej organu pierwszej instancji uznając, że nie została dokonana prawidłowo. W konsekwencji, rozpoznając sprawę dokonał wyłącznie kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej w świetle przepisów prawa materialnego, co nie odpowiada zasadzie dwuinstancyjności postępowania i przesłankom, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

Dostrzec trzeba, że w zaskarżonej decyzji, dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uzasadniając powody wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda wskazał jedynie ogólnie, że organ pierwszej instancji w toku wznowionego postępowania nie odniósł się do wszystkich uwag zgłoszonych przez K. C. i A. C. Nie wyjaśnił jednak jakie kwestie nie zostały rozważone i czy miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu.

Stosownie do wymogów wynikających z regulacji art. 145, art. 147, art. 148 i 149 k.p.a. organ odwoławczy nie dokonał przy tym wymaganej ponownej, instancyjnej oceny formalnej dotyczącej dopuszczalności i skuteczności wniosku o wznowienie postępowania.

Odnosząc się z kolei do analizy merytorycznej organu pierwszej instancji, dokonanej co do istoty sprawy objętej wznowionym postępowaniem, tj. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakwestionował ocenę dokonaną na podstawie § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) oraz na podstawie § 3 pkt 11 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 1999 r., nr [...] – zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...], rejon ulic [...] i [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. opolskiego Nr [...], poz. [...]). W tym zakresie Wojewoda stwierdził, że z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji nie wynika wprost dlaczego organ uważa, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie geometrii dachu. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi "oświetlenie kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej", oraz dot. możliwości zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu. Wojewoda określił, ze zakres postępowania wyjaśniającego obejmuje zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wyjaśnienie, czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym Stosownie do tego, w zakresie wskazań co do ponownego rozpoznania sprawy za konieczne uznał ustalenie przez organ pierwszej instancji, czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z § 39 ww. rozporządzenia (pomimo, że w uzasadnieniu organ pierwszej instancji wypowiedział się w tym zakresie) oraz czy inwestycja jest zgodna z zapisami § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, jak już wyżej wskazano, tak dokonana ocena nie mogła stanowić wystarczającego uzasadnienia do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ogólnie i pobieżnie odniósł się do oceny organu pierwszej instancji i nie uzasadnił w wystarczający sposób przyczyn ponownego przekazania sprawy temu organowi w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności.

Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten dokonał oceny formalnej co do wznowienia postępowania i rozważył okoliczności wskazane jako podstawa wznowienia postępowania. Następnie, rozpoznając sprawę objętą wznowionym postępowaniem, dokonał także oceny na podstawie § 39 ww. rozporządzenia oraz § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie wskazał natomiast jakie dodatkowe dowody należy przeprowadzić i okoliczności należy ustalić w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie wyjaśnił również dlaczego uznał, że nie było możliwe usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym stosownie do art. 136 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Organ ten winien wskazać, jakie konkretnie okoliczności wymagają ustalenia, a następnie rozważenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie wyłącznie, tak jak w niniejszej sprawie, dokonania błędnej oceny merytorycznej przez organ pierwszej instancji, nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej odmiennej od tej, jaka stanowiła podstawę podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.

Wskazać trzeba, że odmienna ocena merytoryczna wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno – merytoryczne.

W zaskarżonej decyzji nie został określony zakres wymaganego postępowania wyjaśniającego lecz kierunek oceny merytorycznej. Z wyjaśnień Wojewody przedstawionych w zaskarżonej decyzji nie wynika też, że podjęcie przez niego działań w trybie art. 136 § 1 k.p.a. świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Właściwa realizacja wskazanej zasady wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. W pkt 2, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł, równowartość opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnienia w sposób wyczerpujący przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy wskazaniu jakie konkretnie są braki w materiale dowodowym ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.