Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2048/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1267/14 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 roku (sygn. akt IV SA/Po 126714), oddalił skargę W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 65 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu rozpoczętej budowy istniejącego budynku w celu przeznaczenia całości na cele biurowo - handlowo - usługowo - produkcyjne (usługi z zakresu oświaty, kultury, rekreacji, higieny, sportu, prawa i finansów oraz produkcji firan w poziomie pierwszym piętra i półpiętra), lokalizacji parkingów, urządzeniu placu gospodarczego, urządzeniu placu manewrowego oraz lokalizacji świetlnego pylonu reklamowego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako dz. Nr [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]) w K. przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. W.P. wniósł o stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z urzędu, nieważności wskazanej powyżej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie skarżącego decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem była już wcześniej wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z przychodnią lekarską. Jednocześnie Skarżący wyjaśnił, że inwestor rozpoczął jednak roboty budowlane polegające na budowie zakładu produkcji firan, co skutkowało uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji częściowo zrealizowanej wobec czego w ocenie Kolegium nie

istniała potrzeba ustalania takich parametrów jak linia zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku oraz geometrii dachu. Kolegium stwierdziło też, że zamierzenie inwestycyjne spełniało wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło również, że W.P. będący najemcą lokalu przy ul. [...] w K., nie wykazał swojej legitymacji do udziału w charakterze strony, jednak postępowanie w niniejszej sprawie Kolegium wszczęło z urzędu i nie dopatrzyło się, aby decyzja o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszała prawo.

W.P. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że sprawa rozpoczęła się od wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] kwietnia 2000 r. Na skutek przeprowadzonych kontroli decyzja o pozwoleniu na budowę został uchylona. W ocenie skarżącego wydanie decyzji przez Prezydenta byłby możliwe jedynie po uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej, a z treści decyzji SKO nie wynika, aby sprawdziło ono czy dokonano legalizacji. Brak takiego dokumentu zdaniem skarżącego jest jednoznaczny z nieważnością decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 roku. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że żadna ze stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń, a skarżący nie był stroną tego postępowania. Kolegium uznało, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W.P. Skarżący wskazał, że w jego opinii organy stosują prawo według zapotrzebowania inwestora, który zamiast budować biurowiec z przychodnią lekarską wybudował fabrykę firan, bez wcześniejszego pozwolenia na taką inwestycję. W uzasadnieniu powyższego skarżący podniósł, że nie jest prawdą jakoby do decyzji o warunkach zabudowy dołączono wszystkie wymagane dokumenty, bowiem brak było dokumentu potwierdzającego legalizację samowoli budowlanej oraz nie dokonano wymaganych prawem uzgodnień. Decyzja Prezydenta Miasta wydana jego zdaniem została również z rażącym naruszeniem przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że sąd powinien ustalić jakie

znaczenie dla sprawy ma fakt wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., bowiem według Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznacza to, że inwestor nie może kontynuować robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę W.P., uznając, że decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla wydania decyzji. Jednocześnie też merytoryczne stanowisko organów, poparte stosowną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, jest zgodne z przepisami prawa materialnego.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r., utrzymująca decyzję własną tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., a przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Jak zauważył Sąd w rozpoznawanej sprawie skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co jego zdaniem stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, Z kwalifikowaną formą naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, mamy do czynienia wówczas, gdy

treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd wskazał, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Pogląd taki jest aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący upatruje rażącego naruszenia prawa przez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu rozpoczętej budowy istniejącego budynku, bez uprzedniego dokonania legalizacji samowoli budowlanej poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej oraz bez dokonania niezbędnych uzgodnień.

Sąd wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta ustalająca warunki zabudowy nie dotyczy inwestycji polegającej na budowie nowego obiektu budowlanego, a jedynie na dokończeniu rozpoczętej budowy istniejącego już budynku. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z ustaleniem opłaty legalizacyjnej nie tylko nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, ale również pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia w świetle przesłanek z art. 156 k.p.a. Dodatkowo Sąd stwierdził, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla inwestora w celu ubiegania się o uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazuje tylko czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Bez znaczenie w sprawie pozostawała zmiana przeznaczenia budynku funkcji biurowej z przychodnią lekarską, na biurowo - handlowo - usługowo - produkcyjne (usługi z zakresu oświaty, kultury, rekreacji, higieny, sportu, prawa i finansów oraz produkcji firan w poziomie pierwszym piętra i półpiętra).

Jednocześnie Sąd uznał, iż w sytuacji gdy po otrzymaniu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [... ] października 2012 r., organ stwierdził, iż skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia tego postępowania, powinien on wydać postanowienie w trybie art. 61 a k.p.a., czego jednak organ nie

uczynił. Powyższe pozostało jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem postępowanie wszczęte zostało przez organ z urzędu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył W.P., działający przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu prawa do bycia stroną w postępowaniu dot. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera jakichkolwiek przepisów szczególnych odnoszących się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy tereny. W konsekwencji oczywistym jest, że znajduje zastosowanie art. 28 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo pełnomocnik skarżącego wskazał, że postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Gdy przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. W jego ocenie wobec powyższego okolicznością wręcz bezsporną jest ustalenie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w wydaniu przedmiotowej decyzji i winien zostać stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pełnomocnik podniósł, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wskazano, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje m.in. nieruchomość zlokalizowaną przy ul. [...] w K. Pomimo tego ani skarżący W.P., ani jakikolwiek właściciel mieszkania przy ul. [...]nie był stroną tego postępowania. Sama działalność polegająca na produkcji firan będzie oddziaływać w negatywny sposób na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość położoną przy ul. [...]. Skarżący oraz pozostali mieszkańcy tego budynku będą zmuszeni do znoszenia nieprzyjemnych i szkodliwych dla zdrowia zapachów

czy też hałasu, które występują w trakcie produkcji firan, a zapewne cena nieruchomości zamieszkiwanej przez skarżącego ulegnie obniżeniu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez uczestnika postępowania - Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową [...] we W. z wnioskiem o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

W niniejszej skardze kasacyjnej nie powołano podstaw kasacyjnych, a jedynie zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na pełne zrekonstruowanie tego zarzutów i uznanie, że skarżący przytacza podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania,

które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zresztą niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej i brak wyraźnego połączenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutami naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania tych zarzutów (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006r., SK 63/05, OTK-A 2006r., nr 8, poz. 108).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pełni podzielić należy stanowisko przyjęte przez organ administracyjny oraz Sąd I instancji, że skarżącemu W.P. nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji analizowały status skarżącego w tym postępowaniu w kontekście art.28 k.p.a. Jednak zasadnie przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje indywidualny interes prawny lub uprawnienie kreujące w odniesieniu do konkretnej normy materialnoprawnej. W szczególności z dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy, ani z oświadczeń skarżącego nie wynika, aby był on właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości zlokalizowanej przy ul.[...] w K. Kto może być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy wynika z przytoczonego także w skardze kasacyjnej fragmentu wyroku NSA z 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2105/10. Z informacji zawartych w aktach sprawy, które nie zostały zaprzeczone, wynika wręcz, że skarżący jest jedynie najemcą lokalu [...] przy ul.[...] w K., a więc nie mógł być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wniesiona przez W.P. skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu została ona oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.

-----------------------

II OSK 2048/15

II OSK 2048/15

II OSK 2048/15

II OSK 2048/15

II OSK 2048/15

II OSK 2048/15

II OSK 2048/15