Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1909/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 1, art. 38, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust.2, art. 43
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77, art, 79, art. 84, art. 107,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. w dniu [...] maja 2007 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 lutego 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej zwaną skarżącą, o przedłużenie zezwolenia na zajęcia odcinka pasa drogowego wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w W., pod wolnostojący, dwustronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni 4,10 m kw., na okres od 21 kwietnia 2007 r. do 20 kwietnia 2008 r.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. strona skarżąca została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Skorzystała z niniejszego prawa i zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Organ wziął pod uwagę następujące dokumenty: "Biała Księga -Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów", opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. SA; pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie.

Zdaniem organu dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami oraz, że pas drogowy ul. B. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu kołowego, gdyż w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 240 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 530 pojazdów na godzinę.

Organ zwrócił również uwagę, że wnioskowana reklama umieszczona jest w odległości 5,0 m od krawędzi jezdni i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 u.d.p.

Wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesądzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 ww. ustawy, a to uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanej reklamy.

Od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

Skarżąca podniosła ona, że organ nieprawidłowo powołał i zastosował przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., które dotyczą lokalizowania w pasie drogowym nowych obiektów. Zdaniem skarżącej, organ nie powołał i nie zastosował przepisów art. 38 ust. 1 ww. ustawy, natomiast przywołany Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 -2007 - 2013 GAMBIT 2005 jest dokumentem, który przedstawia problem bezpieczeństwa na polskich drogach jako zagadnienie warunkowane przez szereg czynników. Bliższa analiza jego treści - dokonana przez skarżącą - pozwala uznać, że wśród zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego kwestia kształtowania otoczenia dróg stanowi mało istotne zagadnienie. Jak podała skarżąca, zgodnie z Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego daleko bardziej poważne niebezpieczeństwo wywołuje stan infrastruktury drogowej, przede wszystkim brak hierarchicznej sieci drogowej i niedostosowanie dróg do pełnionych funkcji, niewielki udział dróg o najwyższym standardzie technicznym w całej sieci drogowej oraz zły stan nawierzchni i poboczy, a to te właśnie czynniki, wiążące się z ukształtowaniem środowiska drogowego, są głównymi powodami wypadków drogowych na polskich drogach.

Odnosząc się do powołanego przez organ dokumentu Komisji Wspólnot Europejskich z 2001 r. "Białej Księgi - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów" stwierdziła, iż dokument ten stanowi wskazanie kryteriów optymalizacji w celu sprostania wymogom rozszerzenia i zrównoważonego rozwoju i podaje wytyczne mające służyć stworzeniu trwałego z punktu widzenia ekonomicznego, socjalnego i przyrodniczego systemu transportu. Część trzecia dokumentu pod tytułem: "Umiejscowienie użytkowników w sercu polityki transportowej" poświęcona została m. in.: niebezpieczeństwu na drogach, wskazując na czynniki mające na celu redukcję o połowę liczby zabitych w wypadkach drogowych, a jako osobne zagadnienia zostały tu wymienione harmonizacja kar oraz nowe technologie dla poprawy bezpieczeństwa drogowego. Wśród zagadnień szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa drogowego w dokumencie wymienione zostały: walka z plagą prowadzących pod wpływem alkoholu, problem używania pasów bezpieczeństwa oraz zharmonizowanie transeuropejskich tablic i sygnalizacji.

Zdaniem skarżącej, analiza przywołanego opracowania, nie pozwala na zakwalifikowanie problematyki nośników reklamowych umieszczanych w sąsiedztwie dróg do czynników decydujących o bezpieczeństwie, na które należy położyć szczególny nacisk. Skarżąca podała też, że wzrosła liczba pojazdów poruszających się po drogach W., a nie nastąpiły istotne zmiany w infrastrukturze drogowej, które pomogłyby usprawnić transport samochodowy na terenie tego miasta.

Zdaniem strony skarżącej, przywołane przez organ statystyki stanu bezpieczeństwa drogowego wskazują, że w okresie 1997 – 2006, mimo jednoczesnego zwiększenia o ponad połowę liczby pojazdów oraz ilości nośników reklamowych w pasach dróg, liczba wypadków i ofiar śmiertelnych zmniejszyła się o 30%. Powyższe dane zaprzeczają przywołanym przez organ w decyzji opracowaniom. Dlatego też, w ocenie strony skarżącej, organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpoznał całego materiału dowodowego w sprawie. Powyższe narusza art. 77 § 1 kpa.

Równocześnie zarzuciła organowi naruszenie art. 84 i 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłych. Odnosząc się do przywołanej w decyzji opinii zgodnie, z którą głównym źródłem odwrócenia uwagi kierowców są obiekty reklamowe wskazała, iż jest ona nieuzasadniona, bowiem jak zaznaczyła elementami mogącymi wpływać na zmniejszenie bezpieczeństwa na drogach mogą być wszelkiego rodzaju elementy graficzne, takie jak szyldy reklamowe, witryny sklepowe czy neony, których nie sposób wyeliminować z otoczenia drogi. Zaznaczyła również, iż billboardy umieszczane w sąsiedztwie dróg były niejednokrotnie wykorzystywane do propagowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, o czym świadczą przyznane przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wyróżnienia.

Podniosła, że przygotowany przez Komendę Główną Policji raport dotyczący przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach w I kwartale 2006 r. dowodzi, iż wśród głównych przyczyn wypadków drogowych nie ma czynników związanych z funkcjonowaniem w okolicy pasów drogowych tablic reklamowych, zaś dane te potwierdzają, że najczęstszymi przyczynami wypadków drogowych są: niedostosowanie przez kierowców prędkości do warunków ruchu (34%), nieudzielanie pierwszeństwa przejazdu (20,6%), nieprawidłowe przejeżdżanie przejść dla pieszych (10,3%) i nieprawidłowe wyprzedzanie (5,8 %).

W ocenie strony skarżącej, powołane w decyzji dane, które wskazują, że od 10% do 30% wszystkich wypadków drogowych wiązało się z rozproszeniem uwagi kierowcy nie przesądzają, że czynnikiem odwracającym uwagę były nośniki reklamowe. Przywołane badania zostały w większości przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych i trudno uznać, by warunki i specyfika warunków drogowych w Polsce mogły zostać w pełni odniesione do warunków drogowych w USA. Strona skarżąca zwróciła również uwagę na dostępny na stronie internetowej Komendy Głównej Policji raport "Najczęstsze przyczyny wypadków drogowych" oraz statystyki towarzystw ubezpieczeniowych. Wynika z nich jednoznacznie, że wśród przyczyn wypadków drogowych nie występują czynniki związane z umieszczeniem w pobliżu pasów dróg tablic reklamowych.

Skarżąca wskazała, iż przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje zgodnie z prawem, bowiem zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p uzyskała zgodę zarządcy drogi przed uzyskaniem zgody na czynności, o których mowa w art. 43 ust. 1 tej ustawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej nazwane SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje przypadek szczególny. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, LEX nr 171170) organ wskazał, iż w kontekście przywołanego wyroku zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, bowiem przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Organ podkreślił, iż bezzasadny jest argument odwołującej o błędnym powołaniu i zastosowaniu przez organ I instancji art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy. Wskazując na treść wyżej cytowanych przepisów organ podkreślił, iż co prawda przedmiotowa reklama istniała w pasie drogowym ul. B., jednakże zgoda na jej lokalizację została czasowo ograniczona, a to ograniczenie umożliwiło zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań. Organ zwrócił również uwagę na brzmienie art. 40 u.d.p., zgodnie z którym podmiot zainteresowany może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajmowanie pasa drogowego. Jednakże zastrzegł, że przepis ten nie przewiduje wydawania zezwolenia na pozostawanie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługa ruchu. Zatem do istniejących w pasie drogowym reklam ma zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2007 r., wskazując na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 39 u.d.p., a także błędną interpretację art. 38 i art. 40 u.d.p.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 39 u.d.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej interpretacji przepisów art. 38 ust. 1 u.d.p., ograniczając zakres jego zastosowania. Jedynym kryterium zastosowania tego przepisu jest istnienie urządzenia w pasie drogowym. Przy rozpoznawaniu wniosku o kolejne zezwolenie konieczne jest jedynie ustalenie, czy w infrastrukturze drogowej zaszły zmiany, które uzasadniałyby konieczność zakazu umieszczania nośnika reklamy. W ocenie strony skarżącej art. 38 ww. ustawy wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Ponadto strona skarżąca nie zgadza się z interpretacją art. 40 u.d.p., bowiem przyjęcie stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do wniosku, że art. 38 tej ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że przedmiotowy nośnik funkcjonował w miejscu objętym wnioskiem przez okres ponad 6 lat. Skoro ZDM opiniował pozytywnie funkcjonowanie nośnika reklamowego w miejscu objętym wnioskiem i wydawał opinie zezwalające na jego dalsze funkcjonowanie, to potwierdza to stanowisko strony skarżącej, że przedmiotowy nośnik nie zagraża bezpieczeństwu. Jak podkreśla strona skarżąca, w otoczeniu przedmiotowego nośnika nie zaszły zmiany natury komunikacyjnej, które mogłyby powodować zastrzeżenia związane z bezpieczeństwem ruchu.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja nie wykazuje prawidłowego rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów prawa, opisanych w odwołaniu strony skarżącej od decyzji ZDM. W ocenie strony skarżącej, w zaskarżonej decyzji, SKO nieprawidłowo oceniło skutki dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji oraz nie wziął pod uwagę całości argumentacji przywołanej przez stronę skarżącą. Pominięty w niej został zarzut dotyczący "opinii", opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów. Wskazała, że opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie została podpisana przez jej dyrektora prof. L. R., a jedynie przez kierownika Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu L. K., którego uprawnienia nie zostały zweryfikowane. Pismo Instytutu nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a. i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia ze względu na pominięcie udziału strony przy przeprowadzaniu tego dowodu.

W ocenie strony skarżącej, organ pominął również jej argumenty dotyczące raportu przygotowanego przez Komendę Główną Policji w sprawie przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach oraz informacji w sprawie stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w okresie styczeń – wrzesień 2006 r. Organ nie wziął pod uwagę przywołanej przez stronę skarżącą kampanii reklamowej przygotowanej w 2005 r. "Ostatni wyskok" prowadzonej przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która wykorzystała do propagowania haseł kampanii nośniki reklamowe umieszczone w pasach dróg. Powyższe informacje i zawarte w nich statystyki w ocenie strony skarżącej stanowią najbardziej wartościowy materiał, pozwalający w kompleksowy sposób ująć zagadnienie bezpieczeństwa drogowego i podważenie stanowiska organu w tej sprawie.

W ocenie strony skarżącej, przywołany w zaskarżonej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, LEX nr 171170) dotyczy innego stanu faktycznego, gdyż w niniejszej sprawie nie została sporządzona żadna negatywna opinia dotycząca obiektu reklamowego.

Na uzasadnienie swojego stanowiska, strona skarżąca wskazała również na opinię M. W., z której wynika, że systematyczne usuwanie reklam z pasa drogowego będzie prowadziło do ich umieszczania na prywatnych terenach, które przylegają do tych dróg. Spowoduje to zwiększenie ich powierzchni, w konsekwencji czego poszerzy się również obszar obserwacji kierujących pojazdami oraz wydłużenie czasu reakcji na bodźce usytuowane w całym polu obserwacji. W tym aspekcie, strona skarżąca przywołała również wyniki ekspertyzy dotyczącej wpływu instalacji reklamowych typu Megalight na częstotliwość wypadków. Wynika z nich jednoznacznie, że nie mają one negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na nierówne traktowanie przez organ przedsiębiorców w kwestii wydawania zezwoleń na umieszczanie w pasach drogowych nośników reklamowych i udzielanie zezwoleń spółce miejskiej W. Sp. z o.o. W jej ocenie w pasach dróg funkcjonują inne urządzenia, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego, między innymi kioski handlowe. One również, w ocenie strony skarżącej, nie wywołują właściwej reakcji ZDM.

Skarżąca zarzucił również błędne ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazujące na wniesienie odwołania bezpośrednio do organu odwoławczego, co nie miało miejsca w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Oceniając skargę C. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Natomiast art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Jeśli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostanie sformułowany jako wniosek o "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego", to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to na wnioskującym spoczywa ciężar dowodu, że w jego przypadku występują "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz że lokalizowany obiekt nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Jeśli wnioskodawca wykazał istnienie tychże okoliczności, to podlegają one następnie ocenie przez zarządcę drogi, który (co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy u.d.p.), może - mając na względzie interes publiczny - nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r.(sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643). Podkreśla się, że decyzja uznaniowa nie może być decyzją dowolną. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 251/06, LEX nr 221949), stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym."

Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, s. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowania administracyjnym postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że opinia L. K. nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika i zdaniem Sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "...Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

W ocenie sądu, organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista; natomiast konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizacje tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że te okoliczności wystąpiły.

Zarzut niezastosowania w sprawie art. 38 u.d.p. trzeba uznać za niezasadny. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 811/06, nie publ.) analiza art. 38 ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Z woli ustawodawcy obiekty istniejące w pasie drogowym, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a ich właściciele nie będąc obowiązani do występowania o zezwolenie, nie ponoszą opłat za zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06, nie publ.). Ponadto, art. 38 u.d.p. nie ma zastosowania do obiektów reklamowych, gdyż obiekty te instalowane są w pasie drogowym na ściśle określony czas, wynikający wprost z zezwolenia. Praktyka polegająca na niedemontowaniu reklamy po upływie terminu zezwolenia i występowaniu o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji nie można mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, który jest objęty zezwoleniem.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06, nie publ.), ustawodawca zróżnicował obiekty istniejące już w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przedstawiona w tymże wyroku analiza art. 38 u.d.p. prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Na podkreślenie zasługuje, że usytuowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na jego zajęcie, więc art. 40 u.d.p. nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p.

Trzeba więc uznać - w szczególności w świetle powołanego wyżej orzecznictwa - za nieprawidłową interpretację wzajemnego stosunku art. 38 u.d.p. i art. 40 u.d.p., dokonaną przez organ. Według organu art. 38 tej ustawy formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma zdaniem organu charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p. Zezwolenie to dotyczyć może m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam. W ocenie organu art. 40 ust. 2 u.d.p. nie przewiduje wydawania zezwolenia na pozostawanie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Natomiast, do istniejących już reklam ma zastosowanie art. 39 ust. 1 u.d.p., a więc zawsze konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu taki nieprawidłowy sposób wykładni art. 38 u.d.p. w zw. z art. 40 u.d.p., na jaki wskazał organ w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została bowiem wydana w oparciu m.in. o art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego na następny okres, tj. od 21 kwietnia 2007 r. do 20 kwietnia 2008 r., występując jednakże z wnioskiem nieprawidłowo sformułowanym, tzn. o przedłużenie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Do jego rozpoznania zastosowane więc zostały reguły z art. 39 u.d.p , w szczególności w ust. 1 i 3 tego przepisu, który stanowił podstawę prawną wydanej decyzji. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca w swoim wniosku z 27 lutego 2007 r. nie przedstawiła argumentów i dowodów dla wykazania, że reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż umieszczenie reklamy w odległości 5,0 m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 u.d.p - 8 m, jest podyktowane szczególnymi względami. Do bardzo zwięzłego wniosku skarżąca dołączyła tylko opinię komunikacyjną i zdjęcie przedstawiające przedmiotowy nośnik reklamowy. Materiału tego skarżąca nie uzupełniła, pomimo, że pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r. została poinformowana, że będzie wydana decyzja odmowna. Również przy okazji zapoznania się z aktami sprawy w dniu 27 kwietnia 2007 r., skarżąca nie przedstawiła dodatkowych okoliczności, uzasadniających jej wniosek. Decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została wydana [...] maja 2007 r., a więc skarżąca miała dostatecznie dużo czasu na uzupełnienie swego wniosku i wskazanie na zaistnienie wymogów z art. 39 ust. 3 u.d.p. Skoro niczego takiego nie uczyniła, organ nie miał podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w lokalizacji wnioskowanej przez skarżącą nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakiś względów jest szczególnie pożądana, a w konsekwencji do wydania decyzji pozytywnej. W ocenie Sądu względy te przesądzają, iż sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77 k.p.a. nie jest zasadny.

Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 79 i 84 k.p.a. w kontekście znajdującej się w aktach sprawy opinii inż. L. K., do której organ odnosił się w decyzji. Uznając niezasadność tych zarzutów wskazać trzeba, że biegłym jest osoba fizyczna powołana do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na swą wiedzę fachową (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, s. 403). Biegły jest pomocnikiem organu w ustalaniu lub ocenie stanu faktycznego. W niniejszej sprawie inż. L. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu Badawczego Dróg i Mostów przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Materiał sporządzony przez niego zawiera spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a organ zaliczał go do materiału dowodowego w wielu sprawach, dotyczących zajęcia pasa drogowego i opierał na nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie jest naruszeniem zasad postępowania fakt włączenia tegoż dokumentu również do akt sprawy niniejszej, mimo iż strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii. Organ nie jest związany wnioskami, wynikającymi z opinii biegłego i ocenia je swobodnie. Opinia biegłego stanowi dla organu materiał pomocniczy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Prawo strony do polemizowania z opinią i prezentowania odmiennego poglądu odmiennego zostało przez skarżącą zrealizowane w sprawie niniejszej już w odwołaniu. Organ odwoławczy rozpatrywał więc argumenty strony, przeciwstawione argumentacji biegłego. Zarzuty skarżącej dotyczące opinii sporządzonej przez inż. L. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym, uzasadniającym zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Nie ma zatem znaczenia, że opinia ta nie została podpisana przez dyrektora Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, uprawnionego do reprezentacji Instytutu. Także inne powoływane przez organy dokumenty trudno nazwać dowodami w sprawie, z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, winien monitorować drogi mu podległe i w tym celu korzysta on z opinii i analiz, również sporządzonych przez inne organy. Wyniki tych analiz, czy ekspertyz służą wywiązaniu się zarządcy z nałożonych na niego ustawowych obowiązków i nie powinny być kwestionowane przez stronę. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi na mocy uregulowań u,d.p. oraz do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązku ochronny dróg, którego realizacja służy interesowi publicznemu.

Oceniając wpływ opinii inż. L. K. na treść decyzji należy mieć na względzie, że powszechnie znanym jest fakt, iż istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Niezależnie więc od oceny tejże opinii, organ zasadnie wziął pod uwagę, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym powoduje odwrócenie uwagi kierowców od kierowania pojazdami. W tym względzie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu. Istnieją jednak reklamy, które mają tak istotne pozytywne społeczne oddziaływanie, że neutralizuje ono negatywny wpływ kampanii na bezpieczeństwo ruchu.

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ rozważa zarówno pozytywne, jak i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Wnioskodawcę obciąża przekonanie organu, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści, jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd.

Decyzja organu bowiem wynikała w głównej mierze z tego, że strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu, w odległości 5,0 m od krawędzi jezdni ul. B. jest szczególnie uzasadnione.

Z woli ustawodawcy wynika, że to zarządca drogi wyraża zgodę na umieszczanie reklamy, a więc winien on przy wydawaniu rozstrzygnięcia wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia danej reklamy w danym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a wykazanie okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie.

Również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. jest w ocenie Sądu nieuzasadniony. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Organ podał także, dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, dopełniając obowiązku, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał on na konieczność dbałości o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Są to notoria i również bez opinii inż. L. K. oraz powoływania się na program GAMBIT winny być rozważone przez organ przy wydawaniu decyzji. Wieloletnia praktyka organów administracji w tym przedmiocie i dotychczasowy automatyzm udzielania zezwoleń nie zmieniają zasady ochrony pasa drogowego oraz reguły co do ciężaru dowodzenia okoliczności, uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp.

Mimo, że SKO nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do wszystkich argumentów, zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, również zawarło nieprawdziwą informację o niewłaściwym adresacie odwołania to Sąd uznał, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty skarżącej nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Powoływanie przez skarżącą ekspertyzy obejmującej wpływ reklam Megalight na częstotliwość wypadków nastąpiło dopiero w skardze, tak więc organ nie miał możliwości odnieść się do tych wniosków. To samo dotyczy oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, który - co należy podkreślić - odnosi się do innej lokalizacji. Powołanie się przez skarżącą na wnioski, wypływające z opinii M. W., nie może być uznane za skuteczne z tego głównie powodu, że opinia ta nie dotyczy lokalizacji reklamy, o którą wnioskowała skarżąca.

Nie jest również zasadnym podany przez skarżącą argument, dotyczący raportu przygotowanego przez Komendę Główną Policji w sprawie przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach oraz informacji w sprawie stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w okresie styczeń - wrzesień 2006 r., przygotowanej przez KGP, które nie wykazują, iż wśród czynników mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, znajdują się nośniki reklamowe. Oczywistym jednak w ocenie Sądu jest, że - mimo nieumieszczenia reklam w statystykach przyczyn wypadków drogowym - reklama znajdująca się w pasie drogowym, w ruchliwym punkcie miasta skierowana jest właśnie do kierowców i można nawet wnioskować, iż jej nie tylko skutkiem, ale wręcz celem jest przykucie uwagi uczestników ruchu drogowego, co w oczywisty sposób negatywnie wpływa na bezpieczeństwo na drogach.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia ich legalności, nie może więc badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji, abstrahując od decyzji wydanych w innych sprawach i dotyczących innych nośników reklamowych w innych miejscach. Pamiętać przy tym trzeba, że udzielane zezwolenia mają charakter czasowy, a zatem istnienie obiektu reklamowego w danym momencie (np. w dacie wydania decyzji) nie przesądza o tym, że obiekt ten będzie tam posadowiony legalnie w niedługi czas potem. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zmiana dotychczasowej praktyki zarządcy drogi nie narusza wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, a to właśnie z tej przyczyny, że dotychczasowa działalność organów nie opierała się na prawidłowej interpretacji stosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Podsumowując, przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - jako ustawowy wyjątek - może zachodzić jedynie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p.

Z uwagi na powyższe, Sąd działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.