Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 132/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G.Cz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997,00 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 29 maja 2012 r. do Starostwa Powiatowego w Ś.Ś. wpłynął wniosek E. Spółka z o.o. z/s w L. o wydanie pozwolenia na budowę Zespołu Elektrowni Wiatrowych w U. z etapowaniem przedsięwzięcia - Etap X - Budowa elektrowni wiatrowej EW08 i EW09, na działkach nr 50, 51, 52, 304, 316, 401, 405 w obrębie D., w gminie U..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Ś. – na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej "Pr.bud.") - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: I.G. (z dnia 12 lica 2012 r.), Z.Ch. i W.Ch. (z dnia 13 lipca 2012 r.), A.Ch. (z dnia 13 lipca 2012 r.), G.Cz. i A.Cz. (z dnia 16 lipca 2012 r.) oraz H.N. (z dnia 16 lipca 2012 r.). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 Pr.bud. poprzez niewłaściwe sprawdzenie przez organ zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy U., a także art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania i w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stron prowadzonego postępowania.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 poz. 267; dalej "K.p.a.") umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że skarżący, nie będąc stronami postępowania w przedmiotowej sprawie, nie posiadają legitymacji procesowej niezbędnej do wniesienia odwołania.

Skargę na tę decyzję złożyła G.Cz., w wyniku rozpatrzenia której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 606/13) oddalił skargę.

Od tego wyroku G.Cz. wniosła skargę kasacyjną. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1156/14), którym uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA jako zasadne uznał zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. przez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego zaakceptowane zostało wadliwe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie uwarunkowania wpływające na ustalanie statusu stron postępowania nie zostały uwzględnione. Organ analizując obszar oddziaływania spornej inwestycji w aspekcie interesu prawnego skarżącej skupił się tylko na takim oddziaływaniu, które stanowi naruszenie norm. W szczególności akcentowano, że do terenu rolnego sąsiadującego z miejscem inwestycji nie mają zastosowania normy dotyczące emisji hałasu (wibracji) występującego podczas pracy siłowni wiatrowych. W rezultacie nie stwierdzając ponadnormatywnych uciążliwości wskutek realizacji planowanych elektrowni wiatrowych, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie wykracza poza nieruchomości objęte wnioskiem inwestora. Odwołując się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji wskazano ponadto, że budowa i eksploatacja elektrowni wiatrowych nie wpłynie na rolnicze wykorzystanie terenu. Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organu odwoławczego przyjął za trafne wnioski, iż realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżącej, a tym samym nie godzi w jej prawnie chroniony interes. NSA zauważył jednak, że ta konstatacja Sądu nie została poprzedzona rzetelną analizą materiału dowodowego zebranego w sprawie. Rozważania Sądu nie zostały odniesione do konkretnych ustaleń w zakresie wzajemnego usytuowania planowanych elektrowni wiatrowych względem nieruchomości skarżącej. Błędnie również podał Sąd, że skarżąca "nie przywołała żadnej okoliczności oraz normy prawnej, z której wynikałoby, iż planowania inwestycja oddziałuje w sferę jej prawnie chronionych interesów". W rezultacie Sąd Wojewódzki nie objął oceną zarzutów skarżącej dotyczących zamierzeń co do zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność, jak też ich rolniczego wykorzystania. Zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że przy ocenie sprawy uwzględnione być powinno również unormowanie § 10 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego, że "uciążliwość prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji (...) nie może powodować przekroczenia granic własności terenu na jakim jest lokalizowana". Dokonując kontroli przedmiotowej decyzji Sąd nie zweryfikował oceny organu odwoławczego w zakresie wpływu inwestycji na rolnicze wykorzystanie terenu sąsiedniego, co powinno być uczynione na podstawie analizy treści raportu. W rezultacie niezasadnie oddalono skargę, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.

W konkluzji NSA stwierdził, że przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne dawały podstawę do przyznania skarżącej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Rzeczą zatem organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpoznanie sprawy, a w szczególności ocena zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej. Przy czym Sąd zaakcentował, że weryfikacja przesłanek do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zgodnie z art. 33 ust. 1 Pr.bud. Na ten aspekt sprawy trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji, jednak nie wyprowadził prawidłowych wniosków w zakresie legitymacji procesowej skarżącej.

Ponownie rozpoznając odwołania I.G., W.Ch., Z.Ch., A.Ch., A.Cz., G.Cz. i H.N. od decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. Nr [...], Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 Pr.bud. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, a także stan prawny nie uległ zasadniczej zmianie na dzień wydania niniejszej decyzji, w związku czym podejmując ponowne rozstrzygnięcie zobowiązany był do podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w zapadłym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r. W dalszej jednak części organ wskazał, że badając legitymację procesową odwołujących się: I.G., W.Ch., Z.Ch., A.Ch., A.Cz., G.Cz. i H.N. odwołał się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego na gruncie orzeczeń zapadłych w wyniku skarg na decyzję Wojewody D. w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych od wydanych przez Starostę Ś. pozwoleń na budowę poszczególnych etapów Elektrowni Wiatrowych w U. dla E. Spółka z o.o., a także tezy orzecznicze poczynione w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 559/12, LEX nr 1387547) i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 874/13, LEX nr 1659706). Ponadto, organ uwzględnił powagę rzeczy osądzonej na kanwie prawomocnych wyroków WSA we Wrocławiu: z dnia 22 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 597/13, LEX nr 1764386); z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 605/13, LEX nr 1765284); z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 616/13, LEX nr 1765285), którymi oddalono skargi na decyzje w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych od wydanych przez S.Ś. pozwoleń na budowę Etapu IX, VI, XIV Elektrowni Wiatrowych w U.. W uzasadnieniach ww. wyroków sformułowano wytyczne, że jeżeli zaskarżona decyzja służy realizacji jednego z etapów budowy przedsięwzięcia określonego jako budowa Zespołu elektrowni wiatrowych U., polegającego na budowie dwóch siłowni wiatrowych oznaczonych w projekcie zagospodarowania całości inwestycji symbolami EW08 i EW09, to interes prawny poszczególnych stron tego postępowania badać należy z jednoczesnym uwzględnieniem oddziaływania inwestycji rozumianej jako pewna część całości przedsięwzięcia, z koniecznością uwzględnienia ograniczeń normatywnych, które mogą zostać potencjalnie wprowadzone przez parametry techniczne pozostałych etapów inwestycji. Etapowanie inwestycji w ramach jednego przedsięwzięcia winno odbywać się zgodnie z prawem, tj. w pierwszej kolejności z uwzględnieniem poszanowania uzasadnionego interesu osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania tworzonego przez całość zamierzenia.

Wojewoda wskazał zatem, że przy przeprowadzeniu ponownej kontroli, zgodnie z zaleceniem sądu kasacyjnego, należy dokonać oceny inwestycji w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych wpływających na rolnicze wykorzystanie terenu sąsiedniego, co powinno być uczynione na podstawie analizy treści raportu o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania inwestycji. Ponadto, weryfikacja przesłanek do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 Pr.bud. Tak też należy oceniać poszczególne etapy inwestycji pod względem zgodności z prawem, a także legitymacją procesową stron do udziału w postępowaniach.

Projekt budowlany zatwierdzony w zaskarżonej decyzji stanowi Etap X szerszego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę Zespołu Elektrowni Wiatrowych w U. złożonego z 47 elektrowni wiatrowych, które realizowane w ramach budowy Farmy Wiatrowej w U. zostały pogrupowane, uwzględniając ich położenie, w 4 grupy po 10-12 elektrowni każda, w różnych obrębach geodezyjnych gminy U. – P., G., K., D., L., U., P., P., S.. Całość etapowanego przedsięwzięcia (budowa zespołu elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną) kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W związku z powyższym, dla całości zamierzenia decyzją Wójta Gminy U. z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...] ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta jest ostateczna.

W ramach Etapu X budowy Zespołu Elektrowni Wiatrowych zaprojektowano posadowienie dwóch siłowni wiatrowych: elektrownia EW08 zlokalizowana na działce nr 51 oraz elektrownia EW09 zlokalizowana na działce nr 50, w obrębie D.. Dostęp do każdej z siłowni wiatrowej będzie zapewniony przez sieć dróg dojazdowych i plac manewrowy utwardzony wokół elektrowni o wymiarach 25 x 35 m. W ramach całości inwestycji zaprojektowano również linie kablowe i infrastrukturę elektroenergetyczną służącą do odprowadzania wytworzonej energii elektrycznej. Zastosowane elektrownie wiatrowe posiadają wieże o przybliżonej wysokości ok. 100 m oraz średnicy wirnika około 100 m (całkowita wysokość elektrowni ok. 170 m wraz z monolitowym fundamentem). Pojedyncza siłownia wiatrowa pod względem mechanicznym i budowlanym złożona jest z fundamentu o powierzchni w formie kwadratu 25 x 25 m i głębokości ok. 3 m, wieży, gondoli z umiejscowioną siłownią wraz z generatorem i wirnikiem wyposażonym w łopaty stanowiące element napędowy rotora zamontowanego w generatorze wiatrowym. Elementem ruchomym elektrowni jest rotor napędzający wirnik, złożony z trzech łopat. Kierunek obrotu wirnika oznaczono jako prawy, powierzchnia zataczania łopat wirnika to 6362 m2, o pionowej płaszczyźnie obrotu. Praca wirnika turbiny odbywa się ze zmienną prędkością w zależności od siły i kierunku wiatru. Planowane elektrownie należą do siłowni najnowszego typu. Ich cechą szczególną jest niska prędkość obrotowa śmigieł, co sprzyja mniejszemu generowaniu hałasu. Moc akustyczną pojedynczego obiektu określa się na 101 dB. Każda z działek, na której zaprojektowano siłownie wiatrowe EW08 i EW09, posiada zjazd indywidualny z drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, uzgodniony z gminnym zarządcą drogi.

Uwzględniając aktualny stan faktyczny sprawy, Wojewoda zauważył, że na całości obszaru zainwestowania położonego w obrębie geodezyjnym D., w gminie U., uchwałą Nr [...] Rady Gminy U. z dnia 25 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. D.. poz. [...]) wprowadzono nowy plan miejscowy w obrębie geodezyjnym D., w gminie U., ustanawiający regulacje odrębne od dotychczas obowiązującego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]).

W dalszej kolejności obszerna część uzasadnienia zaskarżonej decyzji została poświęcona omówieniu szczegółowo kwestii posiadania interesu prawnego przez poszczególnych odwołujących, aż w końcu Wojewoda wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał, w szczególności treść księgi wieczystej oraz dane z Systemu Informacji Przestrzennej, potwierdził że A.Cz. i G.Cz. są właścicielami działek nr 48, 21/1, 21/2, 101, 43/2, zlokalizowanych w obrębie D., w gminie U.. Zgodnie z danymi posiadanymi z ww. źródeł oraz treścią uchwały Nr [...] Rady Gminy U. z dnia 25 września 2014 r. działki nr 48 i 43/2 są działkami rolniczymi, niezabudowanymi zlokalizowanymi w terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia I.R/2. Działki nr 21/1 (zabudowana) i nr 21/2 są to działki użytkowane rolniczo zlokalizowane w terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia I.R/3, działka nr 101 zlokalizowana jest także w terenie wykorzystywanym rolniczo, oznaczonym symbolem I.R/5. Zgodnie z § 19 planu tereny oznaczone symbolami I.R/1-I.R/9 stanowią tereny użytkowane rolniczo z zakazem zabudowy z wyłączeniem tego zakazu w stosunku do: urządzeń i budowli rolniczych z dodatkową możliwością prowadzenia sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, dopuszczeniem prowadzenia utwardzonych dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz melioracji, dopuszczeniem przekroczenia granic terenów elektrowni wiatrowych (EW) do 50 m przez rzut poziomy zamontowanych łopat wirnika, pod warunkiem wykazania prawa do władania tym terenem przez inwestora oraz spełnienia pozostałych ustaleń planu i przepisów odrębnych, dopuszczeniem zalesienia gruntów niskich klas bonitacyjnych położonych w odległości ponad 250 m od lokalizowanych elektrowni wiatrowych, po spełnieniu pozostałych ustaleń planu oraz przepisów odrębnych. Działki pozostają poza zwartym układem zabudowy sołectwa D. i znajdują się w części obrębu, gdzie grunty wykorzystywane są pod prowadzenie produkcji rolnej.

Przybliżoną odległość ww. działek od działek nr 50 i 51, na których zaprojektowano posadowienie siłowni wiatrowych EW08 i EW09, organ zwymiarował następująco: działki nr 48 od działki nr 50 i 51 - ok. 50 m, działki nr 21/1 od działki nr 50 i 51 - ok. 1000 m i 800 m, działki nr 21/2 od działki nr 50 i 51 - ok. 1050 m i 800 m, działki nr 101 od działki 50 i 51 - ok. 1000 m i 800 m, działki nr 43/2 od działki nr 50 i 51 - ok. 600 m i 400 m. W stosunku do planowanej inwestycji podstawą do badania legitymacji procesowej A.Cz. i G.Cz. stanowią ww. odległości. Biorąc jednak pod uwagę konieczność kompleksowego rozważenia kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego w sprawie w ramach całego zamierzenia inwestycyjnego, organ zobowiązany był ustalić, które z etapów budowy Zespołu elektrowni wiatrowej U., zatwierdzonych w odrębnych pozwoleniach na budowę, mogłyby potencjalnie oddziaływać na ich interes prawny i w odniesieniu do wcześniejszych ustaleń Wojewody.

Uwzględniając powyższe, w wyniku analizy miejscowego planu oraz dokumentacji projektowej, w szczególności projektu zagospodarowania terenu sporządzonego dla całego zamierzenia, a także pozostałej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, organ zauważył, że na podstawie załącznika graficznego planu przyjąć należy, że farmy wiatrowe zlokalizowano we wschodniej i zachodniej części sołectwa, które to tworzą tereny rolne, natomiast działki należące do skarżących zlokalizowano w północno- zachodniej części D.. Działki te stanowią tereny aktywne rolniczo. W ramach budowy Zespołu Elektrowni Wiatrowych w najbliższym względem działek skarżących położeniu (tj. takim, w którym parametry techniczne projektowanych obiektów mogłyby - ze względu na odległość elektrowni wiatrowych i stref ich ponadnormatywnego oddziaływania - potencjalnie wywołać naruszenie interesu prawnego skarżących) zaprojektowano posadowienie trzech siłowni wiatrowych na działkach nr 50, 51, 59 i 60, których lokalizację oznaczono na planie miejscowym symbolami I.EW/1-3. Każdą ze stref ponadnormatywnego oddziaływania ww. elektrowni wyznaczono w planie na ok. 500 m w promieniu każdej wieży wiatraka. Elektrownie posadowione na działka nr 50 i 51 realizowane są na podstawie pozwolenia na budowę zaskarżonego odwołaniem rozważanym w niniejszej decyzji procesowej (etap X - decyzja Starosty Ś. z dnia 11 lipca 2012 r. Nr [...]). Natomiast elektrownia zlokalizowana na działce nr 60 zaprojektowana w ramach Etapu IX realizowana jest w oparciu o decyzję Starosty Ś. z dnia 5 lipca 2012 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. Spółka z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa Zespół Elektrowni Wiatrowych w U. z etapowaniem przedsięwzięcia - Etap IX - Budowa elektrowni wiatrowej EW07 na działkach nr ewidencyjny: 58, 59, 60, 405, 403, 305, 310 w obrębie D., w gminie U..

Biorąc pod uwagę wszelkie wytyczne ustalone przez lokalnego prawodawcę w ww. dokumencie planistycznym, w szczególności § 22 dotyczący warunków lokalizacyjnych elektrowni wiatrowych, Wojewoda nie dostrzegł regulacji normatywnych mogących wpływać na zagospodarowanie i warunki zabudowy działek należących do A. i G.Cz., w związku z powstającym w ramach skarżonego pozwolenia na budowę Etapu X, a także Etapu IX. Analogicznie jak w odniesieniu do przypadków pozostałych odwołań, zaprojektowane elektrownie wiatrowe nie będą wytwarzać pola elektromagnetycznego o natężeniu mającym wpływ na organizm ludzki. Brak receptorów tego rodzaju emisji (tj. ludzi) w sąsiedztwie jej potencjalnych źródeł (znacznie oddalenie terenów osadniczych od miejsc planowanych pod lokalizację elektrowni). W związku z tym, na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego nie sposób stwierdzić ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek należących do skarżących, które mogłoby być wynikiem oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez zaprojektowaną w każdym z ww. etapów inwestycję. Ponadto, generator i siłownia wiatrowa mogące stanowić źródło emisji pola elektromagnetycznego zlokalizowana jest na wysokości niedostępnej dla ludności (ponad 100 m nad poziomem terenu).

Tak jak w pozostałych przypadkach rozważeniu podlegało również potencjalne ograniczenie w zagospodarowaniu działek skarżących, jaki wprowadzać mogą normy określone przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.). Biorąc jednak pod uwagę, iż wszystkie z działek władanych przez A.Cz. i G.Cz. są działkami rolnymi, Wojewoda stwierdził, że normy dopuszczalnego poziomu hałasu, zgodnie z przepisem § 1 ww. rozporządzenia, nie odnoszą się do terenów o przeznaczeniu rolniczym. W związku z czym, także w tym zakresie nie materializują się przesłanki prawne warunkujące posiadanie statusu strony przez skarżących. Dlatego też nie można poddawać badaniu oddziaływania elektrowni wiatrowych projektowanych w ramach zaskarżonej decyzji, jak również elektrowni projektowanych w ramach realizacji Etapu IX, nawet tych usytuowanych w odległości najbliżej od działek rolnych skarżących - ok. 50 m. Powołane wyżej rozporządzenie nie wiąże bowiem oddziaływania w tym zakresie z gruntami o przeznaczeniu rolniczym - a takie obecnie przeznaczenie posiadają ww. działki ewidencyjne.

Po rozpoznaniu oddziaływania norm techniczno-budowlanych warunkujących dopuszczalne wartości pól elektromagnetycznych i hałasu w środowisku na zagadnienia materializacji przesłanek w przedmiocie posiadania statusu stron postępowania przez skarżących, należy skupić się – jak wskazał dalej Wojewoda - nad innymi czynnikami kumulatywnymi, które mogłyby uzasadniać legitymację procesową skarżących w prowadzonym postępowaniu. Badając przesłanki w tym zakresie, organ odniósł się nie tylko do aktualnego sposobu zagospodarowania i przeznaczenia działek należących do skarżących, ale również odległości ww. nieruchomości od poszczególnych elektrowni wiatrowych, w kontekście do całości przedsięwzięcia. W prowadzonym postępowaniu analizie w tej perspektywie poddawano uwarunkowania techniczne inwestycji i wywoływane przez nią oddziaływanie na środowisko przyrodnicze i antropologiczne, tj. hałas, wibracje, pole elektromagnetyczne.

Kumulatywne oddziaływanie kwestionowanej inwestycji oraz całości zamierzenia inwestycyjnego można rozpatrywać, jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1156/14), pod względem oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko. Oddziaływanie środowiskowe projektowanej inwestycji zostało bowiem najpierw szczegółowo przeanalizowane w postępowaniu środowiskowym zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy U. z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną. Nie bez znaczenia dla faktu ostateczności tej decyzji pozostaje, że legalność ww. decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym badało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., które decyzją z dnia 13 września 2012 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K.K., Stowarzyszenia S., a także Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Powyższa decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Stowarzyszenie S., który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 815/12) oddalił skargę. Od wyroku sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie S., po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. (sygn. akt II OSK 1966/13) oddalił ją.

W toku postępowania środowiskowego poprzedzającego wydanie ww. decyzji środowiskowej postanowieniem Wójta Gminy U. z dnia 12 maja 2009 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia raportu w przedmiocie analizy i oceny oddziaływania na środowisko farm wiatrowych projektowanych przez inwestora w U.. W tym względzie, badając Raport z oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie zespołów elektrowni wiatrowych, Wojewoda zauważył, że dla dokonania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz określenia skutków tego oddziaływania w środowisku, dokonano kolejno analizy charakteru i stanu poszczególnych elementów struktury przyrodniczej, krajobrazu oraz stanu dotychczasowego zagospodarowania w rejonie lokalizacji planowanych farm wiatrowych w celu identyfikacji najważniejszych receptorów potencjalnego oddziaływania wraz z określeniem ich walorów, uwzględniając także najbliższe położenie obszarów chronionej przyrody, w szczególności obszarów NATURA 2000. Ponadto, w ramach ww. opracowania środowiskowego dokonano analizy charakterystyki planowanego przedsięwzięcia pod względem jego parametrów techniczno-budowlanych, celem identyfikacji najistotniejszych czynników i kategorii oddziaływań na środowisko, wynikających z przyjętych rozwiązań konstrukcyjno-technologicznych.

Przy ocenie wpływu na środowisko Zespołu Elektrowni Wiatrowych oraz skutków realizacji tego przedsięwzięcia w środowisku uwzględniono zidentyfikowane kategorie oddziaływań, jakie wiążą się z tym przedsięwzięciem, a z drugiej strony - charakter potencjalnych receptorów tych oddziaływań - ich wrażliwość oraz walory (wartości). W Raporcie dokonano oceny oddziaływania planowanej inwestycji na poszczególne receptory, tj. elementy środowiska, na etapie budowy, w okresie funkcjonowania (eksploatacji) obiektów oraz po zakończeniu ich eksploatacji. W omawianym dokumencie w odniesieniu do wpływu inwestycji na populację ludzką stwierdzono następująco: "Miejsca stałego lub długotrwałego pobytu ludzi znajdować się będą poza zasięgiem ponadnormatywnego hałasu (Rozdz. 4.2.4.). Również znaczna odległość tych miejsc od planowanych EW wyklucza ewentualną uciążliwość dla ludzi wynikającą z refleksów świetlnych wywołanych obrotem śmigła lub migotaniem oświetlenia zainstalowanego na szczycie obiektu. Planowane inwestycje nie będą emitowały ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego ani stwarzały innych rodzajów emisji szkodliwych dla człowieka. Tak więc można przyjąć, że ocenianie przedsięwzięcie nie będzie istotnie wpływać na ludzi (mieszkańców pobliskiego regionu)".

Natomiast w odniesieniu do rolniczego sposobu zagospodarowania terenu w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych elektrowni wiatrowych nie będzie konfliktu pomiędzy tymi dwiema formami zagospodarowania. Instalacje elektrowni nie powodują istotnych zmian siedliskowych w sąsiedztwie. Raport nie dokumentuje również znaczącego uciążliwego oddziaływania na ludzi - mieszkańców najbliższej wsi. Zasięg modelowo obliczonej normatywnej izofony o wartości 40dB nie przekracza bowiem 500 m od źródeł hałasu, czyli nigdzie nie osiągnie terenów osadniczych. Innych rodzajów emisji elektrownie wiatrowe nie wytwarzają (s. 28 i n. Raportu).

Biorąc zatem pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., odnoszące się do konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany analizy Raportu z oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie zespołów elektrowni wiatrowych, Wojewoda nie stwierdził negatywnego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko w kwestii upraw rolnych i rolniczego wykorzystania terenów należących do skarżących. Wyżej opisany dokument nie stwierdził również oddziaływania elektrowni wiatrowych na prowadzone przez skarżących uprawy rolne, w szczególności na obfitość, wielkość i rodzaj plonu, a także agrokulturę, żyzność gleby, sposoby nawożenia, jakość stosowanych nawozów, zasiew i inne czynniki istotne w uprawie plonów, czy w prowadzeniu gospodarki rolnej, wzrost upraw lub hodowli.

Uwzględniając natomiast zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie badania oddziaływania Zespołu Elektrowni Wiatrowych na gruncie przepisów cywilnoprawnych, Wojewoda stwierdził, że w wyroku sądu kasacyjnego zaakcentowano, że "przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem [tu: elektrownie wiatrowe] są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.)". W powyższym względzie organ zgodził się z prezentowanym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, że udzielenie pozwolenia na budowę powinno być poprzedzone wnikliwą analizą okoliczności warunkujących spełnienie wskazanych przesłanek. Organ architektoniczno-budowlany, przed wydaniem pozytywnej decyzji w ww. przedmiocie, powinien dokonać oceny przedsięwzięcia pod względem jego zgodności z przepisami art. 5 ust. 1 Pr.bud., w tym więc i z przepisem określonym w punkcie 9 powołanego w Pr.bud. artykułu, nakazującym zapewnić przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego ochronę interesów osób trzecich.

Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód (art. 143 powołanej ustawy). Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144).

Powyżej przywołane przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 144, na gruncie Pr.bud. oznacza, że wykonanie prawa własności nieruchomości poprzez korzystanie z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przez osobę posiadającą tytuł prawnorzeczowy do rozporządzania nieruchomością gruntową, winno odbywać się bez zakłóceń praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sytuację tę, należy rozpoznawać w taki sposób, że skutki działań związanych z wykonywaniem prawa własności, np. poprzez zabudowę w dopuszczalnej formie, nie będą negatywnie odczuwalne lub uciążliwe dla władających gruntami sąsiednimi, także w fazie ich eksploatacji. Jeżeli określone działania właściciela na jego nieruchomości mają wpływ na korzystanie z innej nieruchomości poprzez jakiekolwiek ograniczenie prawa, to dochodzi do immisji w znaczeniu negatywnym. Tego rodzaju działania dzielą się na immisję pośrednią (dźwięk, cień, zapach) i bezpośrednią (zaśmiecanie działki).

Badając interes prawny skarżących, Wojewoda przeanalizował, czy immisje pośrednie, na jakie powołują się skarżący, mogą przesądzić w przedmiotowej sprawie o posiadaniu przez nich przymiotu stron postępowania. Negatywne czynniki, jakie wymieniają odwołujący to hałas, wibracje, zjawisko migotania cieni, infradźwięki, pole elektromagnetyczne. Oddziaływania te odnoszą się do sposobu działania elektrowni wiatrowej, które ewentualnie mogłoby być odczuwalne przez skarżących w fazie eksploatacji urządzeń. W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji organ odwoławczy nie dostrzegł, aby ponadnormatywne natężenie dźwięku, z którym mamy do czynienia w strefie wytyczonej w promieniu 500 m od każdej wieży elektrowni wiatrowej mogło prowadzić do ograniczenia obecnego sposobu wykorzystania nieruchomości skarżących poprzez negatywną immisję dźwięku. W promieniu 500 m od siłowni wiatrowej budowanych w ramach Elektrowni Wiatrowych w U., tereny mieszkaniowe, osadnicze, czy też siedliskowe nie występują. Niezależnie od powyższego, Zespół Elektrowni Wiatrowych nie może oddziaływać na sąsiednie grunty rolnicze także z racji braku negatywnej immisji pośredniej w postaci wibracji, pola elektromagnetycznego, czy migotania cieni. Świadczy o tym również brak regulacji normatywnych w tym zakresie. Raport (jak również żaden akt normatywny obowiązujący w polskim systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego) nie przewiduje ograniczeń, z których można wywodzić ograniczenie sposobu zagospodarowania gruntów należących do skarżących w związku z projektowaną inwestycją.

W tym miejscu Wojewoda zauważył, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu negatywnych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 20 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr.bud.

W odniesieniu natomiast do przywołanego przez skarżących zamiaru przekształcenia w przyszłości działek rolnych w grunty przeznaczone pod zabudowę, organ stwierdził, że powyższa przesłanka potwierdza jedynie posiadanie przez nich interesu faktycznego w sprawie, natomiast nie wskazuje na fakt legitymowania się posiadanym interesem prawnym. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawcy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć wskazaniem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dotyczyłoby bezpośrednio praw i obowiązków tego podmiotu. W związku z powyższym, przymiotu strony nie posiada osoba, która żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego.

W konkluzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że przepisy procedury administracyjnej uzależniają wszczęcie postępowania odwoławczego od wniesienia odwołania przez podmiot uprawniony, tj. stronę lub podmiot na prawach strony. Postępowanie odwoławcze jest bowiem oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono zatem zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.). Dopiero pozytywny wynik badania spełnienia przesłanek warunkujących możliwość wniesienia odwołania otwiera drogę do jego rozpoznania. W przedmiotowej sprawie odwołujący nie są stronami postępowania, a zatem nie przysługuje im prawo skutecznego wniesienia odwołania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła G.Cz., domagając się jej uchylenia w całości ze względu na naruszenie przepisów:

1) postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Pr.bud. w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wyrażające się umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem skarżącej ze względu na uznanie przez organ, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. uchylając decyzję Wojewody D. rozstrzygnął sprawę, jednoznacznie wskazując w swym uzasadnieniu, że skarżąca posiada status strony w postępowaniu, skutkiem czego obowiązkiem organu miało być rozpatrzenie sprawy merytorycznie, a w szczególności ocena zarzutów zawartych w odwołaniu, co powoduje, że zaskarżone orzeczenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wytycznymi wskazanymi w ww. wyroku,

2) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla dwóch farm wiatrowych powstających w sąsiedztwie jej nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomość należąca do skarżącej (działka nr 48) znajduje się w odległości 50 metrów od planowanych farm wiatrowych, natomiast wyznaczona wokół każdej z elektrowni strefa hałasu emitowanego przez turbiny wiatrowej wynosi 500 metrów, co prowadzi do konkluzji, że planowana inwestycja będzie wprowadzać negatywne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej (stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu), a tym samym uzasadnione jest uczestnictwo skarżącej w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla tych inwestycji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr.bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast art. 3 pkt 20 Pr.bud. stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. wadliwym było działanie organu architektoniczno-budowlanego drugiej instancji, w którym organ analizując obszar oddziaływania spornej inwestycji w aspekcie interesu prawnego skarżącej skupił się tylko na takim oddziaływaniu, które stanowi naruszenie norm. W szczególności akcentowano, że do terenu rolnego sąsiadującego z miejscem inwestycji nie mają zastosowania normy dotyczące emisji hałasu (wibracji) występującego podczas pracy siłowni wiatrowych. W rezultacie nie stwierdzając ponadnormatywnych uciążliwości wskutek realizacji planowanych elektrowni wiatrowych, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie wykracza poza nieruchomości objęte wnioskiem inwestora. Rozpatrując sprawę Wojewoda w zaskarżonej decyzji po raz kolejny skupia się wyłącznie na takim oddziaływaniu, które stanowi naruszenie norm. W uzasadnieniu na stronach od 17 do 19 organ dowodzi, że inwestycja nie narusza konkretnych norm, dopuszczając się tym samym działania, które zostało kategorycznie zakwestionowane wyrokiem NSA i ocenione jako wadliwe proceduralnie. Organ drugiej instancji kolejny raz pomija twierdzenia skarżącej w zakresie rolniczego wykorzystania nieruchomości i ocenę tych twierdzeń w kontekście przyznania przymiotu strony. Działanie organu prowadzi zaś do uchybienia zaakcentowanego przez NSA, który zasygnalizował, że przy takim potraktowaniu przez organ skarżącej dochodzi do ugodzenia prawnego interesu skarżącej w zakresie występowania w sprawie jako strona.

Na marginesie skarżąca zaznaczyła, że organ architektoniczno-budowlany rozpatruje naruszenie ewentualnych norm przez planowaną inwestycję wyłącznie przez pryzmat nowego planu miejscowego, tj. uchwały Nr [...] z dnia 2014 r., natomiast sama inwestycja została zbadana wyłącznie w odniesieniu do nieobowiązujących już przepisów uchwały Nr [...] Rady Gminy U. z dnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]). Co istotne, skarżąca wniosła odwołanie w momencie obowiązywania planu z 2006 r., co istotne wniosła to odwołanie - według oceny NSA - skutecznie, albowiem przysługiwał jej przymiot strony, a tym samym organ powinien umożliwić jej występowanie w sprawie jeszcze w realiach kształtowanych przez poprzednio obowiązujące przepisy i zaskarżoną w tej sprawie decyzję organu pierwszej instancji.

W kontekście przepisów nowego planu warto również zauważyć, że i jego zapisy powiązane z planowaną inwestycją wpływają na treść wykonywania prawa własności gruntów należących do skarżącej. Przede wszystkim - jak zauważa Wojewoda - nowy plan na działce skarżącej dopuszcza zalesienie gruntów niskich klas bonitacyjnych położonych w odległości ponad 250 m od lokalizowanych elektrowni wiatrowych, po spełnieniu pozostałych ustaleń planu oraz przepisów odrębnych (s. 17 in fine uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Odległość działki skarżącej nr 48 od działek, na których realizowane ma być przedsięwzięcie w postaci turbin wiatrowych, wynosi ok. 50 m (s. 18 zaskarżonej decyzji). Tym samym obowiązujące przepisy obecnego planu, a właściwie realizacja kwestionowanej przez skarżącej inwestycji, spowoduje naruszenie jej interesu prawnego w postaci uniemożliwienia zalesienia własnych gruntów rolnych graniczących niejako z inwestycją. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w obecnym planie miejscowym działka skarżącej znajduje się obrębie przeznaczonym pod prowadzenie produkcji rolnej. Z kolei nie jest kwestionowane przez organ, że strefa ponadnormatywnego oddziaływania hałasu każdej z turbin wiatrowych wyniesie 500 metrów. Skarżąca uprawia należącą do niej działkę i korzysta z niej zbierając z niej plony, tym samym powstanie turbiny wiatrowej, która będzie wydzielać ponadnormatywny hałas w odległości do 500 m (przy tym działka skarżącej jest 50 m od planowanej turbiny) spowoduje, że skarżąca będzie narażona podczas prac na swojej działce na ponadnormatywne oddziaływanie hałasu. Fakt narażenia skarżącej na taki hałas NSA utożsamił z przyznaniem skarżącej interesu prawnego. Nie wynika z treści zaskarżonej decyzji, dlaczego Wojewoda po raz kolejny pomija ten fakt i umarza postępowanie nie traktując skarżącej jak strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Należy również zwrócić uwagę na przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 311/15, publ. Lex nr 2258502). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Istotne jest również, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 P.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie oceną prawną oznacza również, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 491/15, publ. Lex nr 2199106).

Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem kwestie, które stanowiły podstawę umorzenia postępowania odwoławczego poprzednio wydaną przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] i oddalenia skargi na ww. decyzję wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 606/13) zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowane. Istotniejsze jest jednak, że wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1156/14) NSA przesądził posiadanie przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę Zespołu Elektrowni Wiatrowych w U. z etapowaniem przedsięwzięcia - Etap X - Budowa elektrowni wiatrowej EW08 i EW09, na działkach nr 50, 51, 52, 304, 316, 401, 405 w obrębie D., w gminie U., stwierdzając jednoznacznie, że przedstawione w wyroku okoliczności faktyczne i prawne dawały podstawę do przyznania skarżącej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Sąd kasacyjny jednocześnie zobowiązał organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Oznacza to, że Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie G.Cz. po wyroku uchylającym decyzję z dnia [...] r. Nr [...], stosownie do art. 153 P.p.s.a., był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyżej wskazanym orzeczeniu sądu. W tym bowiem zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Wojewoda po otrzymaniu akt sprawy powinien podjąć zatem zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w wyroku NSA, czego jednak nie uczynił. Organ ponownie umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że skarżąca nie posiadania przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. To zaś prowadzi do wniosku, że organ drugiej instancji naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., bowiem nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku sądu kasacyjnego, co do dalszego postępowania, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy. To natomiast powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto, wskazać należy, że Wojewoda niewłaściwie odwołał się w zaskarżonej decyzji, badając legitymację procesową skarżącej, do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego na gruncie orzeczeń zapadłych w wyniku skarg na decyzje Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych od wydanych przez Starostę pozwoleń na budowę poszczególnych etapów Elektrowni Wiatrowych w U. dla E. Spółka z o.o., tez orzeczniczych poczynionych w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 559/12, LEX nr 1387547) i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 874/13, LEX nr 1659706) oraz prawomocnych wyroków WSA we Wrocławiu: z dnia 22 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 597/13, LEX nr 1764386), z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 605/13, LEX nr 1765284), z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 616/13, LEX nr 1765285), którymi oddalono skargi na decyzje w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych od wydanych przez Starostę Ś. pozwoleń na budowę Etapu IX, VI, XIV Elektrowni Wiatrowych w U.. W świetle wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. powyższe orzeczenia nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W tych okolicznościach za zasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 153 P.p.s.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Pr.bud.

Podkreślenia jeszcze wymaga, że NSA odniósł się tylko i wyłącznie do posiadania statusu strony przez skarżącą, tj. G.Cz., bo ona wniosła skargę kasacyjną. Pozostałe odwołujące się od decyzji z dnia [...] r. Nr [...] osoby nie kwestionowały poprzedniego wyroku WSA we Wrocławiu. Dlatego też sąd kasacyjny w żadnej mierze nie wypowiedział się co do przymiotu strony w odniesieniu do pozostałych osób wnoszących odwołanie. Zatem ponownie rozpoznając wniesione odwołania, Wojewoda winien zróżnicować swoje rozważania w zależności od osoby wnoszącej odwołanie.

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).