Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 789/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2211/15 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Polskiego Związku [...] w W. 6500 zł (sześć tysięcy pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2211/15, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Polskiego Związku [...] (dalej: skarżący, Związek) na decyzję Ministra Sportu i Turystyki (dalej: Minister, MSiT) z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu państwa.

Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z [...] października 2014 r. MSiT zobowiązał skarżącego do zwrotu części dotacji przyznanej w ramach umowy z 11 lutego 2011 r. o dofinansowanie projektu "Przygotowanie do mistrzostw Świata lub Europy w sportach olimpijskich" (dalej: umowa), realizowanego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r. poz. 715; dalej: ustawa o sporcie) w kwocie 151.853,44 zł.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Związek zawarł z organem umowę o dofinasowanie zadania publicznego ze środków budżetu państwa. Strony trzykrotnie aneksowały umowę w celu dookreślenia ostatecznych wartości przekazanych środków z tytułu dotacji. Ponadto warunki i zasady przyznawania i rozliczania dotacji celowych dla polskich związków sportowych na dofinansowanie zadań publicznych określone zostały w Zarządzeniu MSiT nr 31 z 8 grudnia 2010 r. W aneksie nr 3, który został zawarty 31 sierpnia 2011 r. dokonano zmiany załącznika nr 1 do umowy “Zestawienie zbiorcze" oraz załącznika nr 2 do umowy "Harmonogram planowanych działań". Związek zadeklarował wysokość środków własnych w kwocie 667.898,89 zł.

Minister podał, że 30 stycznia 2012 r. Związek złożył sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego z komplementarnymi do niego załącznikami, tj. deklaracją rozliczającą dotację wraz ze sprawozdaniem finansowym z wykonania zadania.

MSiT 4 lutego 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie pobrania przez Związek dotacji w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie 151.853,44 zł. W ocenie organu z dokumentacji przekazanej przez Związek, wynika rozbieżność pomiędzy wielkością środków zadeklarowanych w pozycji "środki własne i środki z innych źródeł", tj. w wysokości 667.898,89 zł (zgodnie z aneksem nr 3 z 31 sierpnia 2011 r.), a wielkością środków własnych faktycznie zaangażowanych i ujętych w "Deklaracji rozliczającej dotację" z 31 stycznia 2012 r., tj. w wysokości 454.577,12 zł, co doprowadziło do powstania różnicy w kwocie 213.321,77 zł.

W ocenie organu poprzez złożenie rozliczenia końcowego zawierającego inną wartość środków własnych niż przewidziana treścią aneksu 3, doszło do zmian wielkości wkładu własnego, który nie został zaaprobowany uprzednio treścią kolejnego aneksu, co skutkuje koniecznością zrewidowania poziomu kwoty dofinansowania. Poprzez zmianę wielkości kwoty środków własnych, co podkreślił Minister została naruszona zasada proporcjonalności kosztów przyznanej dotacji z budżetu państwa w stosunku do wykazanych w rozliczeniu końcowym środków finansowych własnych.

Zatem w ocenie Ministra, strona rozliczyła dotację celową w ramach zawartej umowy niezgodnie z warunkami umowy, a tym samym dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że wysokość przedmiotowej dotacji z budżetu państwa, a także wysokość wkładu własnego wynikała z umowy, a każda zmiana wysokości wkładu własnego Związku powodowała zmianę relacji procentowej wkładu własnego i wysokości dotacji udzielonej przez organ z budżetu państwa. Organ przekazywał Związkowi przedmiotową dotację w proporcji (wysokości) wynikającej z aneksu nr 3 do umowy, a nie w proporcji (wysokości) wynikającej z wysokości wkładu własnego wynikającego ze sprawozdania końcowego.

W ocenie organu Związek rozliczył dotację w ramach umowy niezgodnie z jej warunkami, gdyż nie dokonano zmiany tej wysokości z zachowaniem formy pisemnej przewidzianej dla zmiany postanowień umowy. Ostateczna wysokość kosztów własnych została określona przez strony umowy aneksem nr 3 z 31 sierpnia 2011 r., tj. w kwocie 667.898,89 zł. Kwota ustalona do zwrotu wynika ze zmiany środków własnych uprzednio aneksowanej umowy. Tym samym zadanie zostało zrealizowane w większym stopniu z przyznanej dotacji aniżeli wynikałoby to z zawartej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Związku wskazał, że zgodnie z art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: u.f.p) dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Podstawę przyznania dotacji w przedmiotowej sprawie stanowi umowa, której integralną częścią jest oferta wraz z określonymi w § 17 załącznikami. Załącznikiem nr 1 jest "Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja". Załącznik ten określał minimalny wkład środków własnych skarżącego. Ponadto, zgodnie z § 18 ust. 1 umowy, zmiany warunków umowy, oświadczeń oraz załączników nr 1-3 wymagają zachowania formy pisemnego aneksu pod rygorem nieważności. Zatem wysokość przedmiotowej dotacji z budżetu państwa, a także wysokość wkładu własnego wynikała z ww. umowy, a każda zmiana wysokości wkładu własnego Związku powodowała zmianę określonej w ofercie i załączniku "Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja" relacji procentowej wkładu własnego i wysokości dotacji udzielonej z budżetu państwa. Z akt sprawy wynika, iż do umowy zawarto trzy aneksy, w których zostały zmienione kwoty odnośnie środków własnych Związku. W aneksie nr 3 zawartym 31 sierpnia 2011 r., zmieniono załącznik nr 1 do umowy "Zestawienie zbiorcze" określając wysokość środków własnych w kwocie 667.898,89 zł. Jednocześnie wskazano, że kwota ta stanowić będzie 28,81% całości zadania. Ze złożonego 30 stycznia 2012 r. sprawozdania końcowego wynika, iż kwota środków własnych skarżącego Związku była inna niż ustalona w aneksie nr 3 do umowy i wynosiła 454.577,12 zł.

Kwota wkładu własnego określona przez Związek w ww. sprawozdaniu końcowym nie została określona w pisemnym aneksie do umowy, co zgodnie z § 18 ust. 1 umowy, stanowiło warunek niezbędny do skutecznej zmiany tej umowy. Organ orzekający w sprawie zasadnie więc, w ocenie Sądu, wskazał, że poprzez zmianę wielkości kwoty środków własnych Związku została naruszona zasada proporcjonalności kosztów przyznanej dotacji z budżetu państwa w stosunku do wykazanych w rozliczeniu końcowym środków finansowych własnych. W konsekwencji powyższych ustaleń prawidłowo uznano, że Związek rozliczył dotację w ramach umowy niezgodnie z warunkami tej umowy (nie dokonano bowiem zmiany tej wysokości z zachowaniem formy pisemnej przewidzianej dla zmiany postanowień umowy, tzn. nie zawarto aneksu, który uwzględniałby ten fakt za zgodnym oświadczeniem obu stron umowy).

Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazaniu, która część dotacji i dlaczego została uznana przez organ za nadmiernie pobraną oraz nie wskazania z czego wynika obowiązek zwrotu. Zgodnie z wielkością środków własnych określonych aneksem nr 3 do umowy w wysokości 667.898,89 zł, ogólna kwota realizacji zadania (koszt całkowity) wynosiła 2.317.898,89 zł (1.650.000 + 667.898,89). Dlatego też udział procentowy dotacji w stosunku do kosztu całkowitego wynosił 71,1851 % (koszt całkowity realizacji zadania podzielony przez wysokość dotacji budżetowej). Ze sprawozdania końcowego wynika, iż kwota środków własnych wyniosła 454.577,12 zł, a zatem ogólna kwota realizacji zadania (koszt całkowity) powinien wynieść 2.104.577,12 zł (1.650.000 + 454.577,12). Nie został zawarty aneks, w którym określona zostałaby nowa wysokość środków własnych wykazanych w sprawozdaniu końcowym, dlatego też należało zastosować udział procentowy dotacji w stosunku do kosztu całkowitego określony dla kwot wynikających z zawartej umowy dotacyjnej i aneksu nr 3, który wynosił 71,1851%. Po zastosowaniu udziału wysokość dotacji, która powinna zostać przekazana Związkowi powinna wynieść 1.498.145,32 zł, a nie 1.650.000 zł. Różnica pomiędzy faktycznie przekazaną kwotą dotacji, a kwotą, która powinna zostać przekazana wyniosła zatem 151.853,44 zł. Kwotę tę organ prawidłowo zdaniem Sądu zaklasyfikował w wydanym rozstrzygnięciu, jako przypadek wskazany w art. 169 ust. 2 u.f.p., tj. dotację pobraną w nadmiernej wysokości.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez zaakceptowanie sprawozdania końcowego realizacji zadania związanego z pobraną przez skarżącego dotacją i następnie wydania przy tożsamym stanie faktycznym decyzji administracyjnej stwierdzającej pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

Związek złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazaniu, która część dotacji i dlaczego została uznana przez organ za nadmiernie pobraną oraz niewskazania z czego wynika obowiązek zwrotu oraz

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów polegającym na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez pierwotne zaakceptowanie sprawozdania końcowego realizacji zadania związanego z pobraną przez skarżącego dotacją i następnie wydanie przy tożsamym stanie faktycznym decyzji administracyjnej stwierdzającej pobranie dotacji w nadmiernej wysokości,

a uwzględnienie wskazanych uchybień organu administracji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 u.f.p. polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że skarżący pobrał część dotacji w nadmiernej wysokości oraz że nakazanie zwrotu części otrzymanej przez skarżącego dotacji pomimo wydatkowania części dotacji zgodnie z umową i na cele, na jakie została przyznana było prawidłowe, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające taką kwalifikację.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Związek wniósł na podstawie:

art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Alternatywnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

art. 200 oraz 203 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, zwrotu kosztów opłaty sądowej od niniejszej skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie 18 maja 2018 r. pełnomocnik Ministra wniósł o oddalnie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, a skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja określająca zwrot nadmiernie pobranej dotacji celowej, wydana na podstawie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Związek otrzymał z budżetu państwa (na podstawie umowy zawartej z MSiT) dofinansowanie do zadania publicznego pn. "Przygotowanie do mistrzostw Świata lub Europy w sportach olimpijskich." Zdaniem organu realizacja umowy doprowadziła do naruszenia proporcji między kwotą udzielonej dotacji celowej, a środkami przeznaczonymi przez Związek na sfinansowanie przedmiotowego zadania. Ze sprawozdania końcowego z realizacji umowy (złożonego 30 stycznia 2012 r.) wynika bowiem, że Związek zaangażował środki własne w kwocie 454.577,12 zł, a powinien – 667.898,89 zł (wg aneksu nr 3 do umowy). W związku z czym organ określił dotację do zwrotu w kwocie 151.853,44 zł, przyjmując za podstawę obliczeń udział procentowy dotacji do kosztu całkowitego zadania w wysokości 71,1851 % (wg aneksu nr 3 do umowy). Z tym stanowiskiem zgodził się Sąd I instancji, natomiast innego zdania jest wnoszący skargę kasacyjną.

Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 u.f.p., zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zdaniem strony organ niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy na okoliczność "pobrania dotacji w nadmiernej wysokości" oraz nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podniósł również, że organ wydał decyzję, mimo wcześniejszego zatwierdzenia sprawozdania końcowego z realizacji umowy, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Zarzucił też błędną wykładnię pojęcia "w nadmiernej wysokości".

W stanie prawnym właściwym dla sprawy powierzenie wykonania zadań publicznych w zakresie sportu podmiotom spoza sektora publicznego oraz ich współfinansowanie z budżetu państwa regulowały przepisy ustawy o sporcie oraz ustawy o finansach publicznych. Stosownie do ich treści Minister właściwy do spraw kultury fizycznej w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowywaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, mógł zlecać realizację tego zadania publicznego polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, ze zm.), stosując odpowiednio art. 47 i art. 151 u.f.p. (art. 29 ust. 1 i 7 ustawy o sporcie). Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację zadania publicznego był zobowiązany do przedstawienia oferty na wykonanie zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy (art. 47 u.f.p.). Powierzenie realizacji zadania wraz z określeniem kwoty dotacji celowej następowało na podstawie umowy zawartej między dysponentem części budżetowej a podmiotem, któremu zlecono wykonanie zadania. Umowa ta określała: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; tryb kontroli wykonywania zadania; termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, a także termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania (art. 151 u.f.p.). Przyznane w ten sposób środki pieniężne nie traciły charakteru publicznoprawnego, a więc miały do nich zastosowanie przepisy u.f.p.

Zgodnie z art. 169 u.f.p. "1. Dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

3. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

4. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

5. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji

- z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi.

6. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki."

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy organ miał prawo żądać zwrotu dotacji w kwocie 151.853,44 zł.

Za materialną podstawę zwrotu dotacji w części organ przyjął art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. w zw. z § 17 i 18 ust. 1 umowy.

Wskazane postanowienia umowy stanowią, że integralną częścią umowy jest oferta wraz z wymienionymi załącznikami oraz że wszelkie zmiany umowy wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności.

Treść tych postanowień jest jasna i nie wymaga interpretacji. Również oczywiste jest to, że Związek w końcowej fazie realizowania zadania publicznego dokonał bezumownego obniżenia udziału własnego w finansowaniu zadania. Należy jednak zauważyć, że powołane przez organ postanowienia umowy mają charakter ogólny i nie wynika z nich zastosowane przez organ kryterium zwrotu dotacji. W związku z tym powstaje pytanie, czy organ mógł zażądać zwrotu dotacji w części, a jeśli tak, to, na jakiej podstawie? Zdaniem NSA, w celu ustalenia intencji stron umowy, a zarazem udzielenia odpowiedzi na to pytanie, należy przeanalizować szczegółowo treść umowy wraz z załącznikami i aneksami do niej. Punktem wyjścia dla tych rozważań powinno być wyjaśnienie, w jakim celu w załączniku do umowy pn. "Zestawienie zbiorcze" był ustalany współczynnik, a więc czy w celu określenia udziału dotacji we współfinansowaniu zadania, czy też miał on jedynie walor matematyczny. Wypada bowiem zauważyć, że współczynnik ten w czasie realizacji umowy ulegał zmianie na "+" i na "-", co nie miało jednak wpływu na wysokość wypłacanej według harmonogramu dotacji. Zdaje się, że do czasu wydania decyzji, kwota dotacji była constans i wynosiła 1.650.000,00 zł (§ 3 ust. 1 umowy, zmieniony aneksem nr 2 do umowy). Z umowy nie wynika też wprost kwota całkowitego kosztu zadania publicznego powierzonego do wykonania Związkowi. Można powiedzieć, że kwota ta kształtowała się przez fakty dokonane, tj. na skutek podwyższenia, czy też obniżenia udziału własnego Związku. Idąc tym tokiem rozumowania nie bez racji wydaje się być zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, co do braku rozliczenia dotacji z podziałem na okresy realizacji umowy, w których występował współczynnik w różnych wysokościach. Z drugiej jednak strony, jeśli współczynnik udziału dotacji do wkładu własnego miałby wyznaczać koszt całkowity zadania, to powinien on mieć wartość stałą, a nie zmienną, a na pewno powinien być określony. Dopiero przeprowadzenie rozważań w powyższym zakresie pozwoli stwierdzić Sądowi I instancji, czy w świetle obowiązujących przepisów (art. 47, art. 151 i art. 169 u.f.p.) oraz postanowień umowy organ mógł żądać zwrotu dotacji w części.

Sąd I instancji powinien też ponownie rozważyć, czy nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Należy jedynie zauważyć, że w 2012 r. organ zatwierdził sprawozdanie końcowe z realizacji przedmiotowej umowy, a następnie w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym wydał decyzję orzekającą zwrot dotacji w części. Dodatkowo, ze skargi kasacyjnej wynika, że organ przyjął rozliczenie dotacji w zakresie sprawozdania rzeczowego i nie kwestionował bezumownego zmniejszenia wkładu własnego Związku. Dotacja została zatwierdzona na kwotę 1.579.237,70 zł i jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Związek zwrócił do budżetu państwa kwotę 70.762,30 zł (stanowiącą różnicę między wypłaconą dotacją a zatwierdzoną), jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Okoliczność ta nie jest przedmiotem sporu. Niemniej jednak, Sąd powinien odnieść się do niej pod kątem ewentualnego wpływu dokonanego przez organ rozliczenia na wysokość obecnie wyliczanej kwoty do zwrotu. Poza tym kwota zwrócona przez beneficjenta nie została wykazana w sentencji decyzji, co może wskazywać, że została ona zwrócona w terminie ustawowym, a więc nie było konieczności wydawania w tym zakresie decyzji, jednakże taka informacja nie pojawia się w opisie stanu faktycznego sprawy, co też wymaga wyjaśnienia przez Sąd I instancji.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy w tej sprawie organ miał podstawy prawne do zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 i ust. 4 u.f.p. Podkreślić należy, że stosownie do tego przepisu do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości dochodzi wówczas, gdy beneficjent otrzyma kwotę dotacji w kwocie wyższej niż gwarantują to odrębne przepisy lub umowa, lub też – w kwocie wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Oznacza to, że organ każdorazowo musi wykazać i uzasadnić wystąpienie chociażby jednego z tych kryteriów. Brak przeprowadzenia w tym zakresie pełnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego narusza wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. Stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a więc m.in. w sprawach dotacji podlegających zwrotowi, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

W konsekwencji trafny okazał się też zarzut skierowany pod adresem Sądu I instancji, co do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy stwierdzić, że zmierza on w istocie do wykazania braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 u.f.p., a nie jak podniósł autor skargi kasacyjnej – błędnej wykładni. Kontrola instancyjna dokonanej przez Sąd I instancji w tym zakresie oceny może jednak nastąpić wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, który nie został skutecznie przez wnoszącego skargę kasacyjną zakwestionowany. W rozpoznawanej sprawie NSA uwzględnił skargę kasacyjną tej w części, co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 u.f.p. przedwczesnym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 2 pkt 6 w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na wysokość kosztów złożyły się następujące kwoty: 1000 zł (wpis od skargi kasacyjnej), 100 zł (opłata za sporządzenie pisemnego uzasadnienia) oraz 5400 zł (wynagrodzenie pełnomocnika).