Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 825/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3, art. 104b ust. 2, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. g
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 16 ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 21/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla wyrok w części, w której uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w zakresie obejmującym tiret 1 (pierwsze) i uchylono decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w części obejmującej tiret 1 (pierwsze) o uznaniu A. S. z dniem [...] września 2016 r. za osobę bezrobotną; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 21/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 22 września 2016 r. A. S. (dalej skarżąca bądź strona) zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Przedstawiła wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej, potwierdzający prowadzenie działalności gospodarczej od 11 kwietnia 2012 r. do 12 września 2016 r. i zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w [...] (dalej ZUS), potwierdzające okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne od 10 maja 2012 r. do 31 lipca 2014 r. (miesięczna podstawa wymiaru składek wynosiła 30% minimalnego wynagrodzenia) i od 1 sierpnia 2014 r. do 31 marca 2016 r. na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy (miesięczna podstawa wymiaru składek była wyższa niż minimalne wynagrodzenie). W okresie od 1 października 2014 r. do 29 września 2015 r. skarżąca przebywała na zasiłku macierzyńskim. Skarżąca przedłożyła zaświadczenie o ukończeniu służby przygotowawczej, trwającej od 5 maja 2016 r. do 26 sierpnia 2016 r. Dnia 20 października 2016 r. skarżąca przedłożyła zaświadczenie ZUS z 17 października 2016 r., skorygowane przez ZUS dnia 21 października 2016 r., zgodnie z którym skarżąca opłacała składki na ubezpieczenie społeczne oraz fundusz pracy od podstawy powyżej minimalnego wynagrodzenia za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. i od 30 września 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. W okresie od 1 października 2014 r. do 29 września 2015 r. skarżąca przebywała na zasiłku macierzyńskim i za okres jego pobierania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansował budżet państwa.

Decyzją z [...] października 2016 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] października 2016 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) 1. uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 22 września 2016 r.; 2. odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 września 2016 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d, i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm., dalej upz bądź ustawa o promocji zatrudnienia). W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że skarżąca spełnia warunk[i] do uznania za osobę bezrobotną. Podstawą odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych było to, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 upz, była krótsza niż 365 dni (wynosiła 328 dni; k. 23-24 akt administracyjnych).

Od decyzji z [...] października 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie ["jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku od dnia 22.09.2016 r."; k. 26-27 akt administracyjnych] podnosząc, że w okresie 4 lat poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącej, Starosta dokonał błędnych wyliczeń, bowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji dni składkowych było 520.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2016 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy (od 21 marca 2015 r. do 21 września 2016 r.) skarżąca z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej opłacała składki [na ubezpieczenia] społeczne przez 214 dni. W okresie od 5 maja 2016 r. do 26 sierpnia 2016 r. skarżąca odbywała służbę przygotowawczą przez okres 114 dni. W okresie od 1 października 2014 r. do 29 września 2015 r. była zwolniona z opłacania składek z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego. Z uwagi na treść art. 71 ust. 2 pkt 3 upz, okresów pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego nie można zaliczyć do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż pobierała go nie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale w trakcie jej prowadzenia. W okresie pobierania zasiłku chorobowego skarżąca była zwolniona z opłacania składek, a więc ich nie odprowadzała. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 upz, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, skarżąca nie przepracowała łącznie 365 dni. Z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 upz wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Jednym z taki[ch] okresów równoważnych jest okres pobierania zasiłku macierzyńskiego, jednak musi on przypadać po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego nie zalicza się do okresu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zawodowej lub prowadzenia pozarolniczej działalności), jeżeli świadczenia te były pobierane w okresach aktywności zawodowej wyszczególnionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 upz.

A.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia decyzji z [...] listopada 2016 r. i zarzucając naruszenie:

1. art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez dyskryminowanie skarżącej jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą w porównaniu z pracownikami w sytuacji korzystania przez nich z uprawnień do zasiłku macierzyńskiego;

2. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 1 i 3 upz.

W uzasadnieniu skargi strona szczegółowo przedstawiła historię stażu jej pracy i na tej podstawie wskazała, że w okresie od 21 marca 2015 r. do 22 września 2016 r. dni przepracowanych, składkowych było 521. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej usus) była zwolniona z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz fundusz pracy, a ubezpieczenie emerytalne oraz rentowe finansowane były z budżetu państwa (art. 16 ust. 8 usus). Przez 4-letni okres prowadzenia działalności gospodarczej współpracowała na zasadzie umowy agencyjnej z osobą fizyczną wykonującą czynności agencyjne. Ponieważ skarżąca miała pracownika, działalność gospodarcza była prowadzona również w trakcie pobierania zasiłku macierzyńskiego. W okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w urzędzie pracy nie była wyrejestrowana z ubezpieczeń, lecz była ustawowo zwolniona z obowiązku ich opłacania. Za dyskryminującą uznała sytuację, gdy osobie, która pobierała zasiłek macierzyński po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przyznawane jest prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a odmawia się przyznania prawa do tego zasiłku osobie, która pobierała zasiłek macierzyński w trakcie prowadzenia tej działalności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 22 września 2016 r., jednak odmówiły jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uznając, że nie przepracowała ona 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że okresu pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego nie można zaliczyć do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż pobierała go nie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale w trakcie jej prowadzenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d upz, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 i 3 upz, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy zalicza się również okresy służby przygotowawczej, a także przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

Art. 104b ust. 2 upz stanowi, że "Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn". Art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. g upz wskazuje, że nie są objęte obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy inne niż wymienione w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 104 upz osoby podlegające ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym lub zaopatrzeniu emerytalnemu, pobierające zasiłek macierzyński.

Zastanowić się zatem należy, co wynika z art. 104b ust. 2 upz, w kontekście zastrzeżenia zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz. Ten ostatni przepis prawo do zasiłku przyznaje (z zastrzeżeniem art. 75) wówczas, gdy bezrobotny w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

W ocenie Sądu I instancji, warunek przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w postaci opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy ma znaczenie wtedy, gdy istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy. Taki pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11.7.2016 r. I OSK 2787/14 (dalej wyrok I OSK 2787/14; cbosa), odnoszący się wprawdzie do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz, jednakże w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, tę samą zasadę należy zastosować w odniesieniu do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz. Jeżeli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz, nie może być opłacanie składek na Fundusz Pracy, w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, z budżetu państwa, a nie przez tę osobę. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2" nie miałby żadnego zastosowania. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz i uznać, że w każdym przypadku konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania takich składek.

W rzeczonej sprawie organy obu instancji, nie zwróciły uwagi na możliwość zastosowania wobec skarżącej, wynikającego z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz wyjątku od zasady "opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy". Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności opłacała składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy od podstawy powyżej minimalnego wynagrodzenia za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. i od 30 września 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. W okresie od 1 października 2014 r. do 29 września 2015 r. przebywała ona na zasiłku macierzyńskim i w tym okresie nie była objęta obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy. Za okres pobierania zasiłku macierzyńskiego składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansowane były z budżetu państwa. Zaistnienie tej okoliczności powoduje, że do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz, należało zaliczyć okres, w którym skarżąca przebywała na zasiłku macierzyńskim, a składki na Fundusz Pracy były opłacane z budżetu państwa.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części odmowy przyznania prawa do zasiłku została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych.

Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok II SA/Ol 21/17 w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.) przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza, mając na względzie istniejący w przedmiotowej sprawie stan faktyczny, przyznanie zasiłku dla bezrobotnych;

2. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 upz przez jego błędne zastosowanie;

3. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit. a ppsa przez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] i uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji mimo, że rozstrzygnięcia te odpowiadały prawu, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda zrzekł się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Oba zarzuty naruszenia prawa materialnego należało rozpoznać łącznie, bowiem podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji była normy prawna dekodowana na podstawie obu wskazanych w zarzucie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wzorców kontroli (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy - Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), a także innych przepisów: art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. g upz w zw. z art. 16 ust. 8 przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.) i art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), których naruszenia autor skargi kasacyjnej nie zarzucił, a które znajdowały zastosowanie w sprawie.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17; dalej M. Zieliński, Wykładnia...).

Autor skargi kasacyjnej błędnie podnosi, że "zarzut błędnego zastosowania przez sąd przepisu art. 104b ust. 2... [upz], ponieważ na tle istniejącego stanu faktycznego, przepis ten nie powinien być w ogóle brany pod uwagę, z uwagi na fakt, że normą prawną kształtującą prawo skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych jest przepis art. 71 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy" (s. 4 skargi kasacyjnej). Świadczy to o omyłkowym traktowaniu przez skarżącego kasacyjnie przepisu prawnego (jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, będącej zdaniem w sensie gramatycznym, wyraźnie wyróżnionej graficznie w tekście prawnym i oznaczonej w nim zwykle jako artykuł czy ustęp (lub fragment artykułu lub ustępu) jako równoznacznego z normą prawną. Tymczasem elementy normy prawnej ujęte są często w wielu różnych przepisach, i to niejednej tylko ustawy (S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 149-150; M. Zieliński, Wykładnia..., s. 25-26, nb 31), tak jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie.

Zaskarżony wyrok oparty jest na trafnej wykładni powołanych przepisów. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:... 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: ... d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę... (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz). Pomiędzy stronami bezspornym jest, że skarżąca w tym okresie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne przez 214 dni. Ustawodawca wskazał, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 1)... służby przygotowawczej... (art. 71 ust. 2 pkt 1 upz). Bezspornym jest, że skarżąca pełniła służbę przygotowawczą przez 114 dni (s. 3 decyzji z [...] listopada 2016 r.). Bezspornym jest także, że 193 dni skarżąca w okresie od 21 marca 2015 r. do 29 września 2015 r. przebywała na zasiłku macierzyńskim i kontynuowała w tym czasie działalność gospodarczą. Organy obu instancji uznają, że okres pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego w okresie od 21 marca 2015 r. do 29 września 2015 r. nie "zalicza się... 3)... przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę" (art. 71 ust. 2 pkt 3 upz), bowiem rezultat wykładni językowej umożliwiałby zaliczenie okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego jedynie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że przeciwko wykładni, prezentowanej przez organy obu instancji przemawia to, że wówczas zwrot "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2" nie miałby żadnego zastosowania. Nie można oprzeć się na bezpośrednim rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz i uznać, że dla uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub współpracy, nawet gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek.

Główne źródło dochodów Funduszu Pracy (dalej Fundusz) stanowią obowiązkowe składki płacone przez pracodawców i inne podmioty określone w art. 104 upz. Obowiązkowe składki na Fundusz opłaca się przez okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych i rentowych. Chodzi o osoby objęte obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalno-rentowym (T. Wrocławska w: Z. Góral, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 3.1.1 do art. 104-106b).

Od warunku, zgodnie z którym od osiąganego co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę musi istnieć obowiązek opłacania składki na Fundusz (co pozwala na zaliczenie okresu zatrudnienia do stażu, od którego zależy prawo do zasiłku), czyni się pewne odstępstwa.

W szczególności ustawodawca wprowadził możliwość zaliczania do stażu warunkującego prawo do zasiłku dla bezrobotnych okresu opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy. W tym przypadku podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy musi stanowić kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Na gruncie wcześniejszego brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz wątpliwości budziła sytuacja prawna osób prowadzących pozarolniczą działalność zwolnionych z obowiązku uiszczania składek na Fundusz w związku z osiągnięciem wieku 55 lat (kobiety) lub 60 lat (mężczyźni). Ustawodawca, odmiennie niż w odniesieniu do świadczących usługi, nie posłużył się tu sformułowaniem "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2". Mogło to prowadzić do różnych wniosków. Jeden z nich wskazano w wyroku WSA w Łodzi z 22.2.2012 r., III SA/Łd 1207/11, Lex 1125680. Bazując na wykładni gramatycznej, sąd przyjął, że nie pozwala ona na zaliczenie do "365 dni" okresu niepłacenia składek na Fundusz Pracy "z uwagi na ustawowe zwolnienie z obowiązku uiszczania takich składek przez osoby w wieku emerytalnym". Inne zapatrywanie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.1.2013 r. I OSK 1445/12, Lex 1360798, uznając, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych "powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobietę powyżej 55 roku życia i mężczyznę powyżej 60 roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy" (tak samo wyrok WSA w Łodzi z 1.3.2012 r. III SA/Gd 11/12, Lex 1139521). Bardzo przekonujące argumenty przemawiające za tym zapatrywaniem, również natury konstytucyjnej, wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 19.1.2012 r., III SA/Gd 512/11, Lex 1109904 (dalej wyrok III SA/Gd 512/11). Stwierdził m.in., że "nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję", a jednocześnie prowadzi do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa. Ustawodawca podzielił te zastrzeżenia i w obowiązującej wersji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz znajdujemy już zwrot "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2" (Z. Góral – op. cit., uw. 3 do art. 71 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo).

W wyroku III SA/Gd 512/11 WSA w Gdańsku przekonująco wskazał, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2 upz stają się dla ich adresatów "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć Nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy kłóci się z treścią art. 2 Konstytucji. Narusza ono również zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. W odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich, Dyrektor Departamentu Rynku Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 9 stycznia 2012 r. wyjaśnił, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy można uznać, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Jednocześnie poinformował, że do czasu wprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych Resort przekazał w dniu 28 grudnia 2011 r. w drodze elektronicznej wszystkim urzędom pracy stanowisko zgodnie z którym okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat powinien być zaliczany do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych (uzasadnienie wyroku III SA/Gd 512/11). Stanowisko Ministerstwa zaprezentowane w piśmie z 9 stycznia 2012 r. także przemawia za uznaniem, że pogląd autora skargi kasacyjnej, że "w ocenie skarżącego taka argumentacja [zgodnie z którą Sąd... uznał, że interpretacja przywołanego przepisu uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej na korzyść systemowej i funkcjonalnej] jest argumentacją contra legem, wykracza poza ramy logicznego rozumowania i wprost prowadzi do naruszenia dyspozycji przepisu art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy niwelując jednocześnie sens jego istnienia" (s. 3 akapit 3 i 4 skargi kasacyjnej), jest nietrafny. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wykładnia prokonstytucyjna, która jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28.6.2000 r. K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała Sądu Najwyższego z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238).

Trafnie Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie kontynuował wykładnię, sięgając do wykładni systemowej i funkcjonalnej, posługując się wzorcem, wskazanym w wyroku I OSK 2874/14. Art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 2787/14 stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Art. 104a stanowił, że "Pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników powracających z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego w okresie 36 miesięcy począwszy od pierwszego miesiąca po powrocie z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego."

Art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz prawo do zasiłku przyznaje (z zastrzeżeniem art. 75) wówczas, gdy bezrobotny 1. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i; 2. osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105.

Odesłanie między innymi do art. 104a upz odnosi się do drugiego warunku. Wynika z tego, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek..."). Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz, nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (art. 108 ust. 1 pkt 26 upz). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104a-105" nie miałby żadnego zastosowania, bo cóż oznaczałoby - w kontekście prawa do zasiłku - odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek na Fundusz Pracy. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz) i uznać, że w każdym przypadku, prócz odpowiedniego okresu zatrudnienia, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek.

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53).

Pogląd zaprezentowany w wyroku I OSK 2787/14, aprobowany został w szczególności w wyrokach NSA z: 30.8.2017 r. I OSK 2569/16, Lex 2388615; 25.1.2017 r. I OSK 400/16, Lex 2231509). Sąd I instancji w wyroku II SA/Ol 21/17 prawidłowo dekodował normę prawa materialnego, odwołując się do wyroku I OSK 2787/14 (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 21/17).

Za rezultatem wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku przemawia także obowiązek wykładni prokonstytucyjnej, na co trafnie strona wskazywała w skardze (k. 2-5 akt sądowych).

Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946) obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji ustrojodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Podobnie jak to określono w art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 67 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. Art. 67 Konstytucji mówi ogólnie o zabezpieczeniu społecznym, co - zgodnie z ustabilizowaną terminologią - obejmuje całokształt świadczeń, jakie - ze środków publicznych są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie (wyrok TK z 20.11.2001, K 15/01, OTK 2001/8/252 s. 1280). Nie budzi wątpliwości, że Konstytucja podkreśla wyraźnie rangę prawa do zabezpieczenia społecznego, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter. Ograniczenia zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81, nie odnoszą się bowiem do prawa do zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z: 8.5.2000 r., SK 22/99, OTK 2000/4/107 s. 513, pkt III.2; SK 30/03, pkt III.3; w nowszym orzecznictwie SK 28/13, pkt III.3.1). W konsekwencji mimo odesłania do regulacji ustawowych, które mają określić formy i zakres zabezpieczenia społecznego, zawarte w art. 67 ust. 1 związanie ustawodawcy zwykłego gwarancjami konstytucyjnymi jest niewątpliwie silniejsze, ponieważ treść omawianego prawa w jego zasadniczych elementach oraz jego granice są bezpośrednio kształtowane przez normę konstytucyjną (SK 22/99, pkt III.2). Art. 67 Konstytucji, mówiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie - postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Art. 67 ust. 2 ogranicza prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania. Z art. 67 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy do sprecyzowania pojęć choroby, inwalidztwa i wieku emerytalnego, a więc stworzenia prawnej infrastruktury dla systemu zabezpieczenia społecznego. Art. 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa (SK 22/99 s. 513).

Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego - w szczególności: prawo pracy (w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie (organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, s. 694-698, uw. 5-7; s. 700-713, uw. 9-18 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski, Prawo socjalne, PWN 1999 s. 12 i n).

Do prawa zabezpieczenia społecznego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należały w szczególności: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2016, poz. 963 ze zm.) i szereg innych. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego.

Mając na uwadze macierzyństwo (art. 18 Konstytucji RP); zasługujący na ochronę i szczególny szacunek, otaczający matkę przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) – skarżąca może oczekiwać wsparcia ze strony podatników w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego (solidaryzm społeczny; wyrok TK: SK 15/01, pkt III; z 30.1.2001 r., K 17/00, pkt III.8).

Przy wykładni wskazanych w zarzutach przepisów ustawy, koniecznym jest uwzględnienie art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi odrębną regulację systemu świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego obywatela pozostającego bez pracy nie z własnej woli (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP). Dokonując wykładni przepisów ustawowych, należy mieć na uwadze, że służą one także realizacji zadań władz publicznych nałożonych przez normy zawarte w art. 18 i art. 71 Konstytucji RP.

Interpretacja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 upz zaprezentowana przez organy obu instancji, trafnie została zakwestionowana zaskarżonym wyrokiem, prowadzi - z naruszeniem art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP - do nierównego traktowania matki, która prowadząc pozarolniczą działalność, pobierała zasiłek macierzyński, za którą składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansował w całości budżet państwa, w stosunku do matek, które po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierały zasiłek macierzyński, a także matek, które pozostawały w stosunku pracy i pobierały zasiłek macierzyński. Skoro ustawodawca zadecydował, że "składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób przebywających na urlopach wychowawczych, osób, o których mowa w art. 6a ust. 1, lub osób pobierających zasiłek macierzyński albo zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, oraz składki na ubezpieczenie emerytalne osób, o których mowa w art. 6b ust. 1, finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem Zakładu" (art. 16 ust. 8 usus), to uniemożliwił skarżącej wpłacania tych składek w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego. Tym samym stworzył w odrębnej od ustawy o promocji zatrudnienia (ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych) wyjątek, który winien być uwzględniony przy zaliczaniu do okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 upz.

Za taką wykładnią art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 upz przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy) rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Art. 71 ust. 2 Konstytucji jest rozwinięciem unormowania art. 18 Konstytucji, precyzującym konkretny aspekt ochrony macierzyństwa, a mianowicie ochronę praw matki w szczególnych okolicznościach: przed i po urodzeniu przez nią dziecka (wyrok TK z 13.4.2011 r. SK 33/09, OTK-A 2011/3/23, cz. III, pkt 2.2 uzasadnienia). Wiąże się przez to z deklarowaną w art. 18 Konstytucji opieką i ochroną rodziny, o czym świadczy sam sposób ukształtowania treści normatywnej całego art. 71 Konstytucji.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio - wyrok TK z 4.4.2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne - zarówno organy i instytucje państwowe , jak i samorządowe (L. Garlicki, M. Derlatka – op. cit. s. 776, uw. 12; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 423-425, nb 1, 2, 3; s. 151-152, nb 7).

Treścią omawianego prawa jest zapewnienie matce "szczególnej pomocy". Nie wprowadzono tu (jak w ust. 1) przesłanki trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a tym samym przyjąć należy, że każda matka jest uprawniona do takiej pomocy (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., LIBER 2000, s. 95, akapit 2). Prawo do uzyskania "pomocy" jest uzupełniane w orzecznictwie TK prawem do uzyskania szczególnej "ochrony" (np. wyrok z 9.7.2012 r. P 59/11, dalej wyrok P 59/11). Pomoc i ochrona mają mieć charakter "szczególny", mogą więc wykraczać poza zakres zwykłego uwzględniania potrzeb rodziny (uw. 6 do art. 71). Oznaczać to musi "podwyższenie tego standardu ochrony i pomocy, którą ustrojodawca i tak przyznaje matkom (macierzyństwo), rodzicom (rodzicielstwo) i rodzinie (art. 18 oraz art. 71 ust. 1)". Pomoc, która ma mieć charakter szczególny oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzając konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 59/11) – w szczególności wyprzedza ochronę osób, o których mowa w art. 104b ust. 2 upz.

Skoro zatem ustawodawca w art. 16 ust. 8 usus, realizując nakaz szczególnej pomocy władz publicznych matce przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP), wskazał, że składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób pobierających zasiłek macierzyński, finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (solidaryzm społeczny), to prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 upz prowadzi do wniosku, że do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 71 upz zalicza się także okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego także w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), podobnie jak okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego przez matki, po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności jak i matki pozostające w stosunku pracy. Wyjątek w stosunku do zasady opłacania składki na Fundusz Pracy bądź ubezpieczenia społeczne (art. 71 ust. 1 pkt 2 upz) nie musi być określony w samej ustawie o promocji zatrudnienia, lecz może wynikać także z przepisów innej ustawy (art. 16 ust. 8 usus) i prawidłowo dekodowanej normy prawnej z powołanych przepisów.

Argument o tym, że "oceny wymaga..., czy opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne za osobę, która korzystała z zasiłku chorobowego, a następnie z macierzyńskiego i w tym czasie prowadziła działalność gospodarczą, było w ogóle dopuszczalne w świetle art. 71 ust. 2 pkt 3... [upz] i czy w tym przypadku nie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnym", nie jest skuteczny, skoro w stanie faktycznym brak ustalenia, że decyzja o ustaleniu nienależnego świadczenia nie weszła do obrotu prawnego – tym bardziej nie stała się ostateczna ani prawomocna.

Art. 71 ust. 2 Konstytucji nie konkretyzuje form ani zakresu tej pomocy (z art. 68 ust. 3 wynika nakaz zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobiecie w ciąży), a odsyła te ustalenia do ustawy (wyrok TK z: 13.4.2011 r. SK 33/09; 9.7.2012 r. P 59/11). Uznać należy, że ustawodawcy zwykłemu przysługuje daleko idąca swoboda konkretyzowania owej pomocy, zarówno gdy chodzi o wybór środków, jak i określenie zakresu poszczególnych świadczeń. Nie ma przeszkód, by ustawodawca różnicował zakres i formy pomocy w zależności od materialnej socjalnej sytuacji matki, byle tylko dochowane przy tym były ogólne wymagania, wynikające z zasady równości. Nie ma przeszkód, by ustawodawca zmieniał (także na niekorzyść) zakres pomocy, zwłaszcza gdy wynika to z sytuacji finansów publicznych. Oczywiście, poszanowania wymagają prawa nabyte, więc znacznie węższy jest margines ingerencji w świadczenia przysługujące kobietom, które już są w ciąży bądź już urodziły dziecko. W pozostałym zakresie jedyną barierą dla ustawodawcy jest zakaz naruszenia "istoty" omawianego prawa. Oznacza to, w szczególności, zakaz wprowadzenia rozwiązań, które nie przewidują jakiejkolwiek "szczególnej pomocy" dla uprawnionych matek (tych, które zapoznają nakaz preferencyjnego traktowania matek objętych zakresem art. 71 ust. 2), bądź które nadają przyznawanej pomocy "charakter iluzoryczny" (wyrok P 59/11, w którym stwierdzono niezgodność z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2; aprobowany przez L. Garlickiego, M. Derlatkę – op. cit., s. 776-777, uw. 12,13).

Wyrokiem z 9.7.2012 r. P 59/11 Trybunał orzekł, że art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080... [ze zm.]) w zakresie, w jakim pomija okres urlopu macierzyńskiego jako umożliwiający nabycie prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego w wysokości proporcjonalnej do okresu przepracowanego, w sytuacji nieprzepracowania w ciągu całego roku kalendarzowego faktycznie 6 miesięcy, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uzasadnienia wyroku I OSK 1445/12 wynika, że pracownica będąca stroną w sprawie kontrolowanej owym wyrokiem przebywała na zasiłku macierzyńskim; po jego zakończeniu, z uwagi na trudną sytuację finansową, zmuszona była do podjęcia pracy. Obawiała się utraty pracy i skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 1868 [§ 1 pkt 2] Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownik uprawniony do urlopu wychowawczego, który złożył wniosek o obniżenie wymiaru etatu, podlega ochronie przed wypowiedzeniem umowy o pracę. Zatem także w sprawie I OSK 1445/12 zachodziła podstawa do zastosowania prokonstytucyjnej wykładni (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Konstytucji RP).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa okazał się częściowo zasadny. Uwadze Sądu I instancji uszło, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] października 2016 r. "jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku od dnia 22.09.2016 r.", zatem w zakresie rozstrzygnięcia, które obejmuje tiret drugie decyzji Starosty (k. 23, 26-27 akt administracyjnych). Przeto decyzja z [...] października 2016 r. stała się ostateczna (art. 16 § 1 kpa) i prawomocna w części dotyczącej uznania strony z dniem 22 września za osobę bezrobotną (tiret pierwsze), bowiem skarżąca nie wniosła od decyzji I instancji w tej części odwołania. Jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (wyrok NSA z: 21.5.2007 r., I OSK 556/06; 25.4.2007 r., I OSK 1198/06). Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 kpa dopuszcza wydanie decyzji częściowej to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (wyrok NSA z 16.12.2014 r., I OSK 872/13, Lex 1636871). Wojewoda utrzymał "zaskarżoną decyzję w mocy" (k. 29-33 akt administracyjnych). W skardze z 5 grudnia 2016 r. strona wskazała: "Skarga na decyzję... z [...].11.2016 r...., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję... z [...].10.2016... o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych... wnoszę o uchylenie decyzji jak na wstępie". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że granice orzekania sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone (wyrok NSA z: 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; 9.4.2008 r., II GSK 22/08; 18.5.2010 r., II OSK 854/09; 28.9.2010 r., I GSK 1158/09; 27.10.2010 r., I OSK 73/10, Lex 745304; 5.11.2010 r., I FSK 1904/09; 23.11.2010 r., II OSK 1739/09; 8.12. 2010 r., I GSK 618/09, cbosa).

Błędnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w całości. Wojewódzki Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi, winien był uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w zakresie obejmującym tiret 2 (drugie) i uchylić decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w części obejmującej tiret 2 (drugie) o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku od dnia 22 września 2016 r., bowiem decyzja z [...] października 2016 r. w części obejmującej tiret 1 (pierwsze) stała się ostateczna i prawomocna na skutek nie wniesienia odeń - w części uznającej skarżącą z dniem 22 września 2016 r. za osobę bezrobotną - odwołania. Na taką wolę Sądu wskazuje uzasadnienie wyroku, w którym "Sąd stwierdził, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części odmowy przyznania prawa do zasiłku została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy" (s. 6 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 21/17).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w części, opisanej w punkcie 1 (pierwszym) sentencji. W pozostałej części, skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną, oddalił (art. 184 ppsa). Brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 206 ppsa).