Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 103/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. W. (dalej: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej także: "organ odwoławczy", "Dyrektor IAS") z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] (dalej: "organ I instancji", "Naczelnik US") z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Naczelnika US wpłynął wniosek strony

o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji poinformował stronę, że wnioskowana w punkcie 3 informacja dotyczy indywidualnych spraw konkretnych podmiotów i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

Pismem z [...] czerwca 2018 r. strona wezwała Naczelnika US do usunięcia naruszenia prawa w postaci nie udzielenia pełnej odpowiedzi na wniosek

o udostępnienie informacji publicznej i nie wydania decyzji odmownej, argumentując, że informacja, o którą występuje jest informacją zbiorczą.

Naczelnik US, pismem z [...] lipca 2018 r., przyznał stronie rację co do zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, jednocześnie wskazując, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, tj. taką którą podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie dysponuje na dzień wniosku, ale którą może samodzielnie wytworzyć na podstawie posiadanych materiałów i przy zaangażowaniu dodatkowych środków. W związku z powyższym Naczelnik US, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał stronę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wnioskodawca powołał się na konieczność uzyskania wiedzy o praktycznym zastosowaniu uprawnień Naczelnika US do przedłużania terminu zwrotu podatku VAT naliczonego nad należnym w celu zbadania, czy negatywne skutki stosowania tych uprawnień, które strona przytoczyła, wynikają z niewłaściwego ich stosowania czy z niedoskonałości podstawy prawnej. W ocenie strony taka wiedza umożliwiłaby przedsiębiorcom zwrócenie się do ustawodawcy o modyfikację przepisów prawa, co byłoby realizacją szczególnego interesu publicznego.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Naczelnik US wydał, na podstawie art. 16 ust. 1

w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku z [...] kwietnia 2018 r., uzasadniając decyzję brakiem szczególnego interesu publicznego w sprawie.

Dyrektor IAS decyzją z [...] października 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby szczegółowej analizy wydanych postanowień

o przedłużeniu terminu zwrotu podatku VAT naliczonego nad należnym oraz konieczność dokonania redakcji ich treści i anonimizacji danych, jednakże

w uzasadnieniu decyzji zabrakło informacji szczegółowych, dotyczących ilości dokumentów, jakie należałoby przejrzeć aby uczynić zadość żądaniu strony. Dyrektor IAS stwierdził zatem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny, czy żądana informacja powinna zostać uznana za informację przetworzoną, co uzasadniałoby stanowisko, że podjęcie decyzji przez organ I instancji nastąpiło bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zalecił, aby Naczelnik US wskazane powyżej kwestie wyjaśnił i przedstawił w uzasadnieniu decyzji.

Po ponownym przeanalizowaniu wniosku strony, decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Naczelnik US, działając na podstawie art. 16 ust. 1

w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej

w zakresie punktu 3 wniosku, dotyczącego dosłownego przytoczenia przesłanek, podanych przez Naczelnika US we wszystkich postanowieniach o przedłużeniu terminu zwrotu nadwyżki podatku VAT naliczonego nad należnym, wydanych

w sprawach dotyczących zwrotów za poszczególne okresy roku 2017, bez uwzględnienia kolejnych postanowień dotyczących tego samego podatnika w tym samym okresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji podniósł, że po wstępnym oszacowaniu nakładu pracy wymaganego do realizacji wniosku strony ustalono, że dotyczy on ok. 200 stron samych postanowień, które należałoby wyodrębnić

z poszczególnych teczek aktowych, ze względu na różnorodny status spraw, znajdujących się w posiadaniu trzech różnych komórek organizacyjnych Urzędu Skarbowego [...]. Zdaniem organu I instancji proces odszukania

i wyodrębniania przedmiotowych dokumentów, ich analiza, anonimizacja

i sporządzenie zestawienia wnioskowanych informacji wymagałoby ok. 55 godzin dodatkowej pracy w komórkach organizacyjnych, co w konsekwencji zakłóciłoby normalny proces działania wymienionych komórek, a tym samym urzędu, utrudniając wykonywanie przypisanych mu zadań. Konkludując Naczelnik US stwierdził, że strona nie wykazała, iż uzyskanie przez nią wnioskowanej informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji

i lepszej ochrony interesu publicznego. Powołując się na bliżej nie sprecyzowaną grupę przedsiębiorców, która mogłaby zwrócić się do ustawodawcy z nieokreślonym projektem zmian prawa, bez wskazania trybu złożenia takiego projektu, wnioskodawca nie wykazał konkretnie istniejących możliwości.

We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa, w szczególności:

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca I960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096; dalej K.p.a.), poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi

w naruszonym przepisie;

- art. 10 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia stronie czynnego udziału

w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p, poprzez zakwestionowanie prawa do uzyskania przez wnioskodawcę informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez sklasyfikowanie zakresu żądania wnioskodawcy jako informacji przetworzonej;

- art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuwzględnienie stanowiska wnioskodawcy w zakresie interesu publicznego, uzasadniającego dostęp do wnioskowanej informacji.

Strona wniosła o uchylenie decyzji przez organ I instancji i udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ odwoławczy i przekazanie organowi I instancji, stosownych wytycznych

w zakresie wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzących do realizacji wniosku strony z [...] kwietnia 2018 r. w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2018 r. Dyrektor IAS utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2018 r. Po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy uznał, że Naczelnik US poczynił ustalenia w zakresie określenia wielkości zbioru dokumentacji jaką należałoby przeanalizować, aby wyselekcjonować z niej wnioskowane dane. Zdaniem Dyrektora IAS ustalenia te są wystarczające dla zobrazowania wielkości zbioru. Podkreślił, że o przetworzeniu informacji nie decyduje jedynie wielkość zbioru, ale również czynności jakie organ musi wykonać, aby przygotować informację według kryteriów wskazanych przez stronę. Analiza poszczególnych teczek z aktami, w celu wyodrębnienia żądanych dokumentów jest już elementem procesu przetworzenia, a u.d.i.p. zwalnia organ z obowiązku przygotowania i udostępnienia takiej informacji, gdy w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że żądana przez wnioskodawcę informacja byłaby wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku

z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jest to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy według ściśle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych. W chwili złożenia bowiem wniosku zakres żądanych informacji nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem.

Dyrektor IAS przypomniał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Skoro zatem przedmiotem żądania strony była informacja przetworzona, to Naczelnik US miał prawo żądać od wnioskodawcy wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem organu odwoławczego, Naczelnik US zasadnie uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację wobec której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny. Organ I instancji stwierdził brak przesłanki do udzielenia żądanych przez stronę informacji przetworzonych, ponieważ nie dopatrzył się, aby informacje te były szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że objęta wnioskiem informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Nie wskazał bowiem w jaki sposób uzyskane przez niego dane miałyby zostać w realny sposób wykorzystane w celu poprawy funkcjonowania odpowiednich organów oraz w jaki sposób miałoby to przyczynić się do usprawnienia funkcjonowania Urzędu Skarbowego [...]. Nadto wnioskodawca nie wskazał też jakimi konkretnymi i realnymi możliwościami dysponuje, aby uzyskane dane wykorzystać dla dobra publicznego.

W ocenie Dyrektora IAS, strona występując z wnioskiem o udostępnienie żądanej informacji publicznej przetworzonej nie kierowała się interesem publicznym, lecz interesem indywidualnym. Tym samym nie można uznać, że żądane informacje są istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Wnioskodawca nie ma bowiem obiektywnych możliwości wpływania na funkcjonowanie organów publicznych,

a w szczególności Urzędu Skarbowego [...]. Dlatego też, biorąc pod uwagę zakres żądanej informacji, jak i wskazany przez stronę we wniosku z [...] kwietnia 2018 r. cel jej udostępnienia, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z [...] stycznia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję z [...] grudnia 2019 r. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia decyzji

o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w naruszonym przepisie;

2) art. 10 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia stronie czynnego udziału

w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

3) zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a także zasady z art. 11 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy;

4) art. 81 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych, na które powołał się organ I instancji w zakresie czasochłonności przygotowania informacji publicznej, mimo, że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

5) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej, definiującej informację przetworzoną na niekorzyść strony;

6) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zakwestionowanie prawa do uzyskania przez stronę informacji publicznej;

7) art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez sklasyfikowanie zakresu żądania wnioskodawcy jako informacji przetworzonej;

8) art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuwzględnienie stanowiska strony w zakresie interesu publicznego, uzasadniającego dostęp do wnioskowanej informacji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Dyrektora IAS do nakazania organowi I instancji przekazania informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoje stanowisko poprzez obszerne cytowanie przebiegu dotychczasowego postępowania, w tym decyzji organu pierwszej, jak również drugiej instancji. Nie odniósł się bezpośrednio do przedstawionych w skardze zarzutów. Wskazał, że organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na informacjach i twierdzeniach podanych przez Naczelnika US, z całkowitym pomięciem dowodów podanych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał m.in., że wbrew zarzutom skargi, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki przemawiające za uwzględnieniem argumentów strony o zaistnieniu szczególnego interesu publicznego, bowiem, poza szczegółową argumentacją uzasadnienia decyzji, zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia, ponieważ

w sposób kompletny wyjaśnił stan faktyczny sprawy.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata popierając skargę złożył jako wniosek dowodowy trzy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], pismo z Biura Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz pismo [...].

Sąd oddalił ww. wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana według podanych kryteriów, nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji R.P., tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa

o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w mniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów - wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień

i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane

i jakiej sprawy dotyczą.

W rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy

i przedmiotowy stosowania ustawy. Powyższe kwestie są bezsporne. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy informacja żądana przez skarżącego w punkcie 3 wniosku z [...] kwietnia 2018 r. jest informacją przetworzoną. Przypomnieć należy, że ww. punkcie skarżący zażądał podania liczby podatników, którym przedłużono termin zwrotu podatku za każdy okres 2017 r. plus łączną kwotę nadwyżki podatku do zwrotu, jak i dosłowne przytoczenie przesłanek podanych przez Naczelnika US, na podstawie których organ wydał postanowienia o przedłużeniu terminu zwrotu nadwyżki podatku VAT naliczonego nad należnym z każdego wydanego postanowienia za okres 2017 r.

Zgodnie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczenia zatem wymaga, że ww. ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną. Informacja prosta może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011. s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, nie wymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA

w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 529/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających

z treści wniosku (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją

i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

W judykaturze wskazuje się na trudności związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych.

W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12). A więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA

z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1292/12 publik. – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez zaangażowanie pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że

w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych

w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki

i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poglądy zawarte

w m.in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy orzekające w przekonujący sposób wykazały, że opisany w decyzji nakład pracy związany z ich pozyskaniem

i opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego wyżej. Zgodzić się należy

z organem, że realizacja sformułowanego w punkcie 3 wniosku z [...] kwietnia 2018 r. żądania wymagałaby dużego zaangażowania trzech komórek organizacyjnych, co nie pozostałoby bez wpływu na bieżące prace organu, a mogłoby nawet prowadzić do znacznej ich dezorganizacji, co w konsekwencji zakłóciłoby normalny proces działania urzędu. Naczelnik US ustalił bowiem, że sporządzenie informacji w zakresie wskazanym przez skarżącego wymagałoby weryfikacji około 200 stron postanowień, które należałoby wyodrębnić z poszczególnych teczek z aktami, ze względu na różnorodny status spraw. Z kolei proces odszukania i wyodrębniania przedmiotowych dokumentów, ich analiza, anonimizacja i sporządzenie zestawienia wnioskowanych informacji wymagałoby, w ocenie Naczelnika US, około 55 godzin dodatkowej pracy w komórkach organizacyjnych.

Zdaniem Sądu pozyskanie od tych komórek organizacyjnych organu różnych dokumentów, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącego we wniosku kryteriów wymaga znaczącego zaangażowania zasobów ludzkich i materialnych, co oznacza przeprowadzenie czasochłonnych czynności

o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym. Jak wykazały organy nie istnieje bowiem jednolity zbiór (rejestr) informacji, który umożliwiałby udostępnienie wnioskodawcy wnioskowanej informacji publicznej, jako informacji prostej (nieprzetworzonej).

W związku z powyższym, odpowiednie przygotowanie zażądanej przez wnioskodawcę informacji, polegające na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, zarówno wtedy gdy ich wytworzenie lub uzyskanie wymagałoby wyszukania odpowiednich materiałów

w formie papierowej, jak i zgromadzonych w zbiorach elektronicznych, a także wymagające uprzedniej merytorycznej analizy dokumentów (pod względem wyselekcjonowania informacji odpowiadających żądanemu zakresowi) w celu przedstawienia nowej informacji w postaci zestawienia w żądanym przez wnioskodawcę zakresie wyłącznie na jego potrzeby, niewątpliwie wiąże się

i wiązałoby się z nieproporcjonalną wysokością nakładów pracy, czasochłonnością podejmowanych czynności technicznych oraz koniecznością dodatkowego zaangażowania pracowników. To z kolei przesądza, że żądana informacja jest jednak informacją przetworzoną. Realizacja wniosku wiązałaby się bowiem niewątpliwie z zakłóceniem działania Urzędu Skarbowego [...].

W ocenie Sądu, uzasadnione jest więc przyjęcie przez organy, że zażądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tej sytuacji wnioskodawca winien wykazać, że korzyści z upublicznienia wnioskowanej przez niego informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ prawidłowo wezwał wnioskodawcę do jej wykazania, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący, w odpowiedzi na wezwanie, powołał się na konieczność uzyskania wiedzy o praktycznym zastosowaniu uprawnień Naczelnika US do przedłużania terminu zwrotu podatku VAT naliczonego nad należnym w celu zbadania, czy negatywne skutki stosowania tych uprawnień wynikają z niewłaściwego ich stosowania, czy z niedoskonałości podstawy prawnej. Taka wiedza, jego zdaniem, umożliwiłaby przedsiębiorcom zwrócenie się do ustawodawcy o modyfikację przepisów prawa, co byłoby realizacją szczególnego interesu publicznego.

W ocenie Sądu, żądane przez skarżącego informacje nie stanowią danych, których dostarczenie w jakikolwiek sposób mogłoby wpłynąć na zmianę prawa. Nie można więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem wnioskodawcy informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Tym samym,

w ocenie Sądu, w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji przetworzonej.

Mając na uwadze stanowisko przedstawione wyżej, wydanie przez organ decyzji odmownej było uzasadnione. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego są nieuzasadnione. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wypada jeszcze wyjaśnić, że Sąd oddalenie złożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie wniosku dowodowego nastąpiło na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie zaś Sądu przeprowadzenie ww. wniosku dowodowego nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu

o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.