Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 670/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 237 , 238 , 239
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Barbara Pasternak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. - Zakład Linii Kolejowych w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 marca 2009r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. - Zakład Linii Kolejowych w K. kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 237, art. 238, art. 239, art. 241 ust. 2, art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 104 kpa, zobowiązał PKP PLK S.A. Zakład [...] w K. do sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna przeglądu ekologicznego dla linii kolejowej nr [...] K M.-B. , w części obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...], zawierającego opis obejmujący:

a) rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym,

b) powierzchnię zajmowanego terenu,

c) rodzaj technologii,

d) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej,

e) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji i urządzeń obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach,

f) określenie oddziaływania na środowisko instalacji (w tym pomiar wielkości emisji hałasu do środowiska z urządzeń i instalacji wykorzystywanych przy prowadzeniu działalności),

g) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko,

h) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie,

i) nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd ekologiczny.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie. Organ I instancji wskazał, iż w oparciu o pomiary wykonane w okresie 27.06.-10.07.2006r. przez WIOŚ w K. stwierdzono przekroczenie norm hałasu na rozpatrywanym terenie po wprowadzeniu szynobusu do B. . Szczególne przekroczenia stwierdzono w porze nocnej. Przywołano art. 174 ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl którego emisje powodujące hałas powstający w związku z eksploatacją linii kolejowej nie mogą powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający ma tytuł prawny. Wskazano na podjęte przez organ działania w celu ograniczenia uciążliwości hałasowych na tym terenie i działania podjęte przez PKP (ograniczenie prędkości poruszania się szynobusu), wskazano jednak, że ponowne pomiary dokonane przez WIOŚ wykazały, iż pomimo podjętych przez PKP działań nie nastąpiła poprawa warunków akustycznych. Organ I instancji podał, że wystąpiono do PKP o podjęcie dalszych działań mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Wskazano na pismo PKP z 30.11.2007r. informujące, że przyczyną przekroczenia norm hałasu jest ruch pociągów towarowych w porze nocnej, oraz na zobowiązanie się PKP do wycofania pociągów towarowych na przedmiotowej linii i wprowadzenia nowego rozkładu jazdy. Z dalszych ustaleń wynikało jednak, że w nowym rozkładzie nie ujęto tylko planowanych pociągów towarowych, ale zdarzały się przejazdy pociągów towarowych nie planowanych. Organ uznał, że działania podjęte przez PKP PLK SA są niewystarczające i nie gwarantują obniżenia poziomu hałasu, wobec tego wszczęto postępowanie przewidziane w art. 237 i 241 Prawa ochrony środowiska. W związku ze zgłoszonymi w toku postępowania wnioskami o wstrzymanie wydania decyzji w sprawie i zobowiązanie się do podjęcia kolejnych działań przez PKP organ I instancji wskazał, iż przedłożone pomiary akustyczne wykazały przekroczenie norm dopuszczalnych, a działania podjęte przez PKP są niewystarczające i nie gwarantują obniżenia poziomu hałasu, bowiem już sam przejazd 12 szynobusów w porze nocnej powoduje przekroczenie wartości dopuszczalnych poziomu hałasu o 2,7 dB. Nadto podano, że wnioskodawca nie wywiązał się ze zobowiązania przedłożenia sprawdzających pomiarów akustycznych. Organ uznał zarzut Spółki o nieracjonalności z punktu widzenia finansowego zobowiązania do przedłożenia jednocześnie przeglądu ekologicznego oraz raportu w związku z planowaną od maja 2011r. inwestycją za bezzasadny dla prowadzonego postępowania oraz wymogów ochrony środowiska.

Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła PKP PLK S.A. Zakład [...] w K. Zdaniem odwołującej organ I instancji nadużył dyspozycji art. 237 Prawa ochrony środowiska. Z treści decyzji nie wynika, w jakim celu ma być sporządzony raport, decyzja nie określa zakresu raportu. Nadto, zobowiązując do przedłożenia raportu dla całej linii kolejowej organ wykroczył poza zakres prowadzonego postępowania, które dotyczy jedynie przejazdu kolejowego na ul. B. Wskazano, że organ powinien sam dokonać pomiarów, a nie opierać się na nieaktualnych badaniach. Nadto zarzucono pominięcie wpływu na stan środowiska istnienia drogi publicznej, w szczególności uruchamiania silników samochodowych przed przejazdem kolejowym, oraz sygnalizacji dźwiękowej na rogatkach. Zdaniem odwołującej pominięcie ustaleń dotyczących wzajemnych relacji drogi kołowej i linii kolejowej w żądanym raporcie spowodowałoby, iż wykonany raport pozostawałby dokumentem niepełnym i w efekcie bezwartościowym Zarzucono także organowi I instancji brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wzięcia pod uwagę działań PKP, a także wskazano, iż z przyczyn niezależnych od Spółki nie przedłożono badań akustycznych, wskazano na zlecenie przeprowadzenia tych badań firmie A. Sp. z o.o. i przedłożenie wyników tych badań po ich przeprowadzeniu. Nadto podtrzymano zarzut odnośnie nieracjonalności finansowej sporządzania raportu i przeglądu ekologicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) w związku z art. 237, art. 238, art. 239, art. 241 ust. 2, art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium, wykładnia art. 237 i 241 ust. 2 Prawa ochrony środowiska prowadzi do wniosku, że do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego konieczne i wystarczające jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Przepis nie wymaga stwierdzenia, że skutek taki zaistniał, tj. że instalacja oddziaływuje negatywnie na środowisko. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, w rozważanej sytuacji kwestia ta nie ulega wątpliwości, bowiem przedłożone przez PKP PLK SA pomiary akustyczne dla linii kolejowej nr [...] K.M.-B. wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, a co istotne podjęte przez PKP PLK SA działania w celu wyeliminowania negatywnego oddziaływania na środowisko okazały się niewystarczające. Powoduje to możliwość dalszego negatywnego oddziaływania i jednocześnie stanowi niewątpliwą podstawę dla organu I instancji zastosowania dalej idącego środka prawnego w postaci zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego. PKP PLK S.A. zobowiązały się co prawda wycofać kursy towarowe w porze nocnej do dnia 9 grudnia 2007r., oraz zlecić wykonanie sprawdzających pomiarów akustycznych jednakże kursy towarowe zostały wycofane tylko częściowo (kursy planowane) a pomiary nie zostały przedłożone. Przejazd 12 szynobusów w porze nocnej powoduje już przekroczenie wartości dopuszczalnych poziomu hałasu o 2,7 dB. Kolegium podkreśliło, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji wskazuje na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko linii kolejowej nr [...] K.M.-B. , zaś tylko sporządzenie przeglądu ekologicznego pozwoli na stwierdzenie skali tego negatywnego wpływu, a co za tym idzie, umożliwi dostosowanie tej instalacji do wymagań ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawności żądania wykonania przeglądu ekologicznego i równocześnie - wobec planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia-remontu linii- konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko Kolegium wyjaśniło, iż zakres przeglądu ekologicznego i raportu oddziaływania na środowisko nie pokrywa się. Przesłanki nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego i jego zakres są odmienne od przesłanek i zakresu raportu, który dotyczy oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ocenę oddziaływania na środowisko i sporządzany raport odnosi się do zamierzeń przyszłościowych, natomiast przeglądy ekologiczne dotyczą obiektów już istniejących, a ich głównym celem jest usprawnienie ochrony środowiska. Konieczność sporządzenia przeglądu ekologicznego w rozpatrywanej sprawie podyktowana jest tym, aby w jego konsekwencji określić działania niezbędne do przeciwdziałania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, skoro działania już podjęte nie przyniosły pożądanych efektów. Przegląd ekologiczny będzie źródłem informacji w zakresie nim objętym dla oceny skumulowanego oddziaływania instalacji (w rozważanym przypadku linii kolejowej) na środowisko. Przegląd ekologiczny ma kompleksowo ilustrować całość funkcjonowania i oddziaływania instalacji i ma służyć ustaleniu skutecznych działań w celu osiągnięcia standardów jakości środowiska w zakresie m.in. ochrony przed hałasem, powodowanym eksploatacją przedmiotowej linii kolejowej tak, aby dokumentacja ta mogła być przydatna do określenia dalszych kroków w celu dostosowania instalacji do norm ochrony środowiska.

Za niezasadne uznało Kolegium stanowisko zawarte w odwołaniu, w którym wskazano, iż organ I instancji pominął kwestie związane z hałasem z innych źródeł w tym pochodzącym z drogi publicznej. Przegląd ekologiczny, do sporządzenia którego została zobowiązana spółka, ma umożliwić dokonanie oceny wpływu tylko samej linii kolejowej w rejonie przy zastosowaniu właściwych metod pozwalających na wyodrębnienie oddziaływania na środowisko, za które odpowiedzialność ponosi zarządzający linią kolejową. Decyzja więc nie wykracza poza instalację, czyli linię kolejową i nie nakłada żadnych szerszych obowiązków niż wynikające ze stosownych przepisów.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła PKP PLK S.A. w W. Zakład [...] w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zarzucono rażące naruszenie art. 237 Prawa ochrony środowiska oraz art. 6, art. 7 i art. 136 kpa. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nadużył dyspozycji art. 237 Prawa ochrony środowiska co do możliwości nałożenia obowiązku na odwołującego się zarówno odnośnie sporządzenia raportu jak i jego zakresu, ponieważ z treści decyzji nie wynika w jakim celu ma być sporządzony raport, a poza zacytowaniem przepisów ustawy decyzja nie określa zakresu przedmiotowego raportu zgodnie z uwarunkowaniami wynikającymi z jego zindywidualizowanego przedmiotu. Skarżący zarzucił, że domaganie się przedłożenia przeglądu ekologicznego nie może być podyktowane jedynie wątpliwościami co do istniejącego stanu faktycznego - skoro stan ten może być ustalony w drodze badania przekroczenia norm hałasu, od którego pomiaru organy powinny były zacząć rozpoznawanie sprawy l instancji. W sprawie wykonywane były jedynie badania prywatne, to znaczy takie, które nie powstały w ramach postępowania dowodowego prowadzonego w konkretnej sprawie. Ponadto skarżący podniósł, że oznaczając zakres raportu w odniesieniu do całej linii organ wykroczył poza zakres prowadzonego postępowania, które dotyczyło jedynie obrębu przejazdu kolejowego na ul. B.. Ustalone przekroczenia norm dotyczyły wyłącznie posesji pana A.N. zlokalizowanej [...] i torów składających się na linię kolejową, zaś odnośnie pozostałej części linii kolejowej organ nie posiadał żadnych sygnałów dotyczących przekroczenia jakichkolwiek norm i zaniechał dokonania ustaleń w tym kierunku. Zdaniem skarżącego w tym zakresie zaskarżona decyzja jest wynikiem całkowicie dowolnych ustaleń, nie popartych żadnymi dowodami, a zatem nie można stwierdzić, że została spełniona dyspozycja przepisu art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, uzależniająca możliwość sporządzenia raportu od "stwierdzenia" okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Żadne takie okoliczności na datę wydania decyzji nie zostały stwierdzone, a organ uzasadnia wydaną decyzję jedynie własnymi przypuszczeniami popartymi nieaktualnymi badaniami.

Odnośnie naruszenia art. 136 kpa skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie ustalił dokładnie aktualnego stanu faktycznego, pomimo tego iż posiadał informacje, że ten stan zmienił. Nie wziął także pod uwagę wszystkich działań ze strony skarżącego odnośnie minimalizacji emisji hałasu do środowiska w rejonie Linii K.M.-B. i oparł się i nieaktualnym stanie faktycznym z lipca 2007r. Już w swoim odwołaniu skarżący informował o zleceniu na przeprowadzenie badań akustycznych na przedmiotowym terenie i zobowiązał się przesłać do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. Zdaniem skarżącego pomiary te mogą okazać się decydujące w niniejszej sprawie, albowiem od stanu faktycznego ustalonego przez organ według danych z 2007r., zaszły istotne zmiany.

Ponadto skarżący podniósł, iż nie jest prawdą, jak to ustalił organ odwoławczy, że ruch towarowy został tylko częściowo wycofany w porze nocnej (tj. kursy planowane). Od stycznia 2009r. na trasie K.M.-B. ruch towarowy w porze nocnej został wycofany całkowicie. Błędne są także ustalenia organu co do ilości przejazdów szynobusów w porze nocnej. Od marca br., tj. wraz z wejściem w życie nowego rozkładu jazdy pociągów, na przedmiotowej trasie w porze nocnej jest przejazd tylko 8 szynobusów, a nie jak podał organ 12. Skarżący ponownie wskazał na pominięcie przez organ przy ustalaniu poziomu hałasu faktu, że czynnikiem zwiększającym hałas, niezależnym od instalacji skarżącego jest hałas pochodzący z drogi publicznej, jaką jest ul. B. w K. To właśnie w miejscu krzyżowania się tych dwóch szlaków występują największe narażenia na przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Organ odwoławczy pominął także okoliczność, iż jednym z najistotniejszych elementów składających się na źródła hałasu w tym rejonie są dzwonki sygnalizujące podnoszenie się i opuszczanie rogatek oraz odgłosy zapuszczanych po podniesieniu rogatek silników samochodowych. Skarżący podtrzymał też swoje stanowisko, że jednoczesne wykonanie przeglądu ekologicznego i raportu oddziaływania na środowisko jest niecelowe w zakresie merytorycznym i nieracjonalne finansowo. Zdaniem skarżącego Kolegium wycinkowo wskazało funkcje raportu środowiskowego i pominęło zupełnie fakt, że raport środowiskowy zawiera także opis istniejącego stanu obiektów i ich wpływu na środowisko i w tym zakresie obydwa opracowania merytorycznie dublują się. Skarżący wskazał, że organ l Instancji i organ odwoławczy co do treści raportu środowiskowego prezentują sprzeczne stanowiska, a wykonując przegląd ekologiczny, zgodnie z zaskarżoną decyzją, skarżący wszedłby w posiadanie dwóch bardzo podobnych opracowań dla tej samej lokalizacji, co niewątpliwie spowoduje zwiększenie kosztów i nieracjonalne wykorzystanie środków finansowych w tym zakresie. W uzupełnieniu skargi przedstawiono również sprawozdanie z badań wykonanych przez Wojewódzki inspektorat Ochrony Środowiska w K. , dotyczących przekroczenia poziomu hałasu na linii nr [...]K.M. – K.B., które wskazują, iż podjęte przez stronę skarżącą działania, mające na celu wyeliminowanie możliwości generowania przez działalność linii kolejowej ponadnormatywnego hałasu - są skuteczne. Badania te zostały przeprowadzone na zabudowanej nieruchomości położonej u zbiegu linii kolejowej z ul. B. , na której występuje największe na całej linii nagromadzenie czynników niekorzystnych dla środowiska w zakresie emisji hałasu i wibracji, a skargi właścicieli tej posesji stały się powodem wszczęcia postępowania przeciwko stronie skarżącej. W przypadku pozostałych odcinków linii nie stwierdzono wcześniej żadnych naruszeń, czy też skarg mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na badaniu legalności zaskarżonego do sądu aktu, tj. jego zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 134 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, uznając niektóre z jej zarzutów za uzasadnione, a także z uwagi na inne uchybienia, których dopuściły się organy, a które sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Postępowanie administracyjne toczyło się, zgodnie z treścią art. 153 ust. 1 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227) na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 912 e zm.), zwanej dalej ustawą p.o.ś.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią art. 237, art. 238 i art. 239 ustawy.

Art. 237 ustawy stanowi : "w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego". Art. 238 precyzuje, jakie elementy musi zawierać przegląd ekologiczny wykonywany dla instalacji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1, natomiast art. 239 uprawnia organ wydający decyzję zobowiązująca do sporządzenia przeglądu ekologicznego do sprecyzowania wymagań co do jego treści, oraz sposobu przeprowadzenia.

Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego następuje w drodze fakultatywnej decyzji organu ochrony środowiska, czyli w warunkach tzw. uznania administracyjnego, na co wskazuje użycie w art. 237 ustawy zwrotu "może". Znajduje więc potwierdzenie w powyższym przepisie, stanowisko organu odwoławczego polegające na przyjęciu, iż ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest samo tylko zaistnienie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko a przepis ten nie wymaga, by skutek taki zaistniał. Jednak nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 237 ustawy p.o.ś. musi służyć realizacji określonych celów, wynikających w tym przypadku z ratio legis ustawy. W przeciwnym razie działanie organu administracji polegające na nałożeniu na adresata decyzji określonego obowiązku, nie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Szczególnego więc znaczenia przy decyzjach uznaniowych nabiera obowiązek uzasadnienia dokonanego przez organ wyboru jednego z prawnie dopuszczalnych rozwiązań.

Ustawodawca nie określił wprost realizacji jakich celów ma służyć obowiązek nakładany przez organ ochrony środowiska w drodze decyzji opartej na art. 237 ustawy. Przegląd ekologiczny, będący w istocie specjalistyczną ekspertyzą, jednocześnie, jak wskazuje się w piśmiennictwie, przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania i dlatego organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Organ nakładając taki obowiązek powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, dlaczego w konkretnym, ustalonym przez organ stanie faktycznym zachodzi konieczność nałożenia tego obowiązku, inaczej mówiąc podać szczegółowe przyczyny jego nałożenia. (por. K. Gruszecki, Prawo ochronny środowiska Komentarz, wyd. LEX a Wolters Kluwer business Warszawa 2007, kom. do art. 237). Opracowanie to nie może być "sztuką dla sztuki", a decyzja zobowiązująca do jego sporządzenia powinna być powiązana z zamiarem podjęcia przez organ jakichś dalszych działań, do których potrzebne mu będą ustalenia zawarte w przeglądzie (tak : Ustawa Prawo ochrony środowiska Komentarz, pod red. J. Jendrośki, wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, komentarz M. Bar do art. 237). W literaturze przedmiotu można spotkać się nawet z poglądem, iż biorąc pod uwagę cel przeglądu, należy przyjąć, że nie jest to samodzielne postępowanie administracyjne, które ma dostarczyć organowi informacji o podmiocie (z których znaczną część może pozyskać z różnych istniejących źródeł), a rozstrzygnięcie to podejmowane jest w ramach innego postępowania administracyjnego, zmierzającego do określonych skutków prawnych (tak Z. Bukowski w kom do art. 237, w : Prawo ochronny środowiska Komentarz, J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Wyd. 1, Warszawa 2007). Z tym ostatnim poglądem jednak nie sposób się zgodzić. Z regulacji zawartej w przepisach art. 237 – 242 ustawy p.o.ś. wynika jednoznacznie, że mamy do czynienia z samodzielnym, odrębnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji uznaniowej, zaś pogląd o "niesamodzielności" tego postępowania może oznaczać wyłącznie konieczność spełnienia wymogu, o którym mowa wyżej, to znaczy szczegółowego określenia celu, jakiemu ma ten obowiązek służyć, aby nie stanowił on celu sam w sobie, nie zaś konieczny, formalny związek z innym rodzajem postępowania administracyjnego, nawet wynikającego z przepisów ustawy p.o.ś. Decyzja o nałożeniu obowiązku z art. 237 ustawy nie może też stanowić sankcji dla podmiotu prowadzącego instalację, za przekraczanie norm ochrony środowiska, czy też niedostarczenie w żądanym przez organ terminie wyników badań, czy pomiarów.

Mówiąc o celach, jakim służyć ma nałożenie obowiązku wynikającego z art. 237 ustawy p.o.ś. wskazać należy przede wszystkim na postępowanie zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania ( art. 135 ustawy), postępowaniu w sprawie wydania tzw. decyzji naprawczej (art. 362 ustawy), oraz postępowaniu mającym na celu ustalenie programu dostosowawczego (art. 426 ust. 4 pkt. 2 ustawy), przy czym w tym ostatnim przypadku przegląd sporządzany jest z własnej inicjatywy podmiotu prowadzącego instalację.

Odnosząc powyższe wymogi i wskazówki interpretacyjne do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, oraz jej uzasadnienia stwierdzić należy, iż nie zostały one spełnione. O ile – co wskazano wyżej - nie można odmówić racji organowi, iż przesłanką nałożenia obowiązku z art. 237 ustawy jest sama tylko możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji, to wystąpienie tej możliwości winno być stwierdzone na podstawie aktualnych danych, co w sprawie niniejszej nie mogło oznaczać możliwości uznania przez organ za wystarczające pomiarów natężenia hałasu pochodzących z 2007 roku. Możliwość, o której mowa w przepisie musi zachodzić w dacie podejmowania ostatecznego rozstrzygnięcia, w przeciwnym wypadku brak będzie ustawowej przesłanki nałożenia obowiązku. Oczywiście nie było obowiązkiem organu wyczekiwanie na wyniki badań akustycznych zleconych przez stronę skarżącą, jednak organ dysponował możliwością uzyskania koniecznych, aktualnych danych w drodze przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 237 ustawy p.o.s. jest samodzielnym, odrębnym postępowaniem administracyjnym, przeto znajdują do niego zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, jak i podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, w tym przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa. Już w tym miejscu należy więc odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego "prywatnego" charakteru pomiarów, które stanowiły podstawę do ustalenia możliwości negatywnego oddziaływania linii kolejowej na środowisko. Zarzut ten nie jest uzasadniony, ponieważ organ ochrony środowiska powinien wziąć pod uwagę każdą informację, uzyskaną w jakikolwiek sposób - czy to w wyniku kontroli, czy przekazaną przez inne podmioty, czy z wyników monitoringu przekazywanych przez podmiot korzystający ze środowiska (tak M. Bar w Komentarzu do Prawa ochrony środowiska , op. cit. kom. do art. 237).

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało, że zaistniała sytuacja stanowi podstawę do zastosowania dalej idącego środka prawnego w postaci zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Jest to stwierdzenie nieprawidłowe. Samo nałożenie obowiązku nie może być traktowane jako sankcja i nie może spowodować poprawy sytuacji polegającej na negatywnym oddziaływaniu instalacji na środowisko. Stwierdzenie takie byłoby bez znaczenia, gdyby organ równocześnie wskazał, jakie dalsze, konkretne działania, wynikające z przepisów ustawy p.o.ś. przewiduje w celu poprawy istniejącej sytuacji, jak też dlaczego uzyskanie niezbędnych danych jest możliwe tylko i wyłącznie w drodze nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego, czego jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak. Nie jest wystarczające wskazanie, że przegląd ma posłużyć do określenia "dalszych kroków" w celu dostosowania instalacji do norm ochrony środowiska, czy też "ustaleniu skutecznych działań w celu osiągnięcia standardów jakości środowiska", zaś co do możliwości uzyskania przez organ niezbędnych danych wyłącznie w drodze skorzystania z przeglądu – uzasadnienia takiego w ogóle brak. Powyższe wady stanowią naruszenie art. 237 ustawy p.o.ś. i art. 107 § 3 kpa.

Art. 238 ustawy precyzuje, jakie elementy powinien zawierać przegląd ekologiczny wykonywany dla instalacji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa instalacja - linia kolejowa - jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 3 ust. 1 pkt. 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9. 11. 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr. 257, poz. 2573).

Elementy wymienione w art. 238 ustawy stanowią katalog zamknięty. Organ wydający decyzję zobowiązującą do sporządzenia przeglądu nie może żądać przedstawienia dodatkowych danych. Natomiast zakres przeglądu może zostać ograniczony, co wynika z art. 239 pkt. 1 p.o.ś. ( inaczej w przypadku zobowiązania do sporządzenia przeglądu dotyczącego instalacji nie zaliczonej do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1, gdzie organ jest zobowiązany do określenia, które z wymienionych w art. 238 należy uwzględnić w przeglądzie).

Ograniczając zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego, organ administracji powinien uzasadnić, dlaczego nie widzi potrzeby opracowania przeglądu w pełnym zakresie. Zasadą jest bowiem przedstawienie pełnego przeglądu, a jego ograniczenie to jedynie uprawnienie organu.

Utrzymaną w mocy przez SKO decyzją, organ pierwszej instancjo ograniczył zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego o następujące elementy :

O opis :

- istniejących w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji dóbr kultury poddanych ochronie na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ( art. 238 pkt. 1 lt. e), obiektów i obszarów poddanych ochronie na podstawie przepisów Prawo wodne oraz ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (art. 238 pkt. 1 lit. f),

- o określenie oddziaływania na środowisko instalacji w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (art. 238 pkt. 2),

- o porównanie wykorzystywanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143,

- o wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic tego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich (art. 238 pkt. 5).

Ograniczając zakres przeglądu o wyżej wymienione elementy, organ nie wskazał żadnych przesłanek i przyczyn, jakimi kierował się przy zastosowaniu możliwości przewidzianej w art. 239 pkt. 1 ustawy. Stanowi to naruszenie art. 238 i art. 239 pkt. 1 ustawy. Szczególne znaczenie ma pominięcie elementu, o którym mowa w pkt. 5 art. 238, skoro jednym z celów nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu może być właśnie ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Tym bardziej niejasny staje się powód nałożonego na skarżącą obowiązku, skoro badania uwzględniające w szczególności wielkość emisji hałasu do środowiska nie muszą zdaniem organu być zweryfikowane pod kątem ewentualnego ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania, co ma znaczenie w stanie faktycznym sprawy.

Wyjaśnienia także wymagało, które z działek wchodzą w skład obszaru, do którego zarządzający instalacją posiada tytuł prawny. W aktach administracyjnych brak dokumentu, na podstawie którego organ zidentyfikował działki pozostające we władaniu podmiotu korzystającego z instalacji, a których dotyczy obowiązek nałożony decyzją. W aktach tych znajduje się natomiast pismo ([...]), w którego treści powołano fragment umowy zawartej między Gminą Miejską K. oraz Skarbem Państwa i PKP PLK S.A., z której to umowy wynika, że przedmiotowa linia kolejowa jest zlokalizowana – oprócz działek wymienionych w sentencji- na działce nr [...], której w sentencji decyzji brak. Oczywiście pismo to nie może stanowić dowodu świadczącego o zarządzaniu przez skarżącą (w trybie Ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28. 03. 2003 r.) konkretnymi nieruchomościami. Tym bardziej wskazania wymagało, na jakiej podstawie określono i wskazano w decyzji nieruchomości, których ma dotyczyć przegląd.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut skargi sprowadzający się do braku konieczności sporządzania przeglądu dla całej linii kolejowej. Nie jest obowiązkiem organu działającego na podstawie art. 237 ustawy uzasadnianie, z jakich przyczyn nie ogranicza zakresu przeglądu do fragmentu instalacji, skoro przepis ten mówi o negatywnym oddziaływaniu na środowisko instalacji, a nie jej fragmentu, a elementy wskazane w art. 238 odnoszą się także do instalacji jako całości. Zdaniem sądu wątpliwa jest w świetle tego przepisu w ogóle możliwość zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego tylko dla wybranego fragmentu instalacji. Sprzeciwiałoby się to celowi tej regulacji, mającej stanowić podstawę do podjęcia działań skierowanych na doprowadzenie funkcjonującej instalacji, a nie jej fragmentu, do zgodności z normami ochrony środowiska. Także z art. 239 pkt. 1 wynika, że ograniczenia przeglądu mogą dotyczyć tylko zakresu przedmiotowego, tj. elementów wymienionych w art. 238 p.o.ś. Uwagę tę odnieść należy również do wyżej wskazanej, niewyjaśnionej kwestii zakresu obszaru wskazanego w decyzji, którego ma dotyczyć przegląd. Skoro ograniczenia mogą dotyczyć tylko zakresu przedmiotowego przeglądu, to musi on odnosić się do całego obszaru zajmowanego przez instalację a nie tylko do wybranych jego fragmentów.

Wady zaskarżonej decyzji odnoszą się także do decyzji organu pierwszej instancji, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie przesadzając na obecnym etapie sposobu rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, że przy ponownym jej rozpatrywaniu na podstawie art. 237 i nast. ustawy p.o.ś organy winny mieć na względzie przedstawioną wykładnię przepisów prawa materialnego, którego zastosowanie winno być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 7 kpa, zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa dla decyzji o charakterze uznaniowym, oraz wynikającym z treści art. 238 i 239 ustawy p.o.ś.

Jak z powyższego wynika, wady te, polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego - art. 237, 238 i 239 ustawy p.o.ś., przez niewłaściwą ich interpretację, miały wpływ na wynik sprawy, tak jak i naruszenie art. 7 kpa przez brak ustalenia aktualnych podstaw faktycznych do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, oraz art. 107 § 3 kpa przez niewystarczające i niepełne w świetle przepisów prawa materialnego uzasadnienie rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy.