Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1849/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 roku sygn. akt VII SA/Wa 615/09 w sprawie ze skargi H. M. i T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 roku znaki: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 615/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. i T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego (z wewnętrznymi instalacjami) oraz zjazdu z drogi publicznej, na działce nr ew. [...] w Żorach, przy ul. J..

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda Śląski, po rozpoznaniu wniosku H. i T. M., działając na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 104 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] stycznia 2006 r. W ocenie organu decyzja została wydana zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., a przedłożony projekt budowlany spełniał wymogi formalne, określone przepisami prawa budowlanego. Spełniony został w szczególności warunek określony w pkt 1.2d decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący wysokości projektowanego budynku, ponieważ kalenica dachu tego budynku jest niższa, a jej usytuowanie nawiązuje wysokością do niższego fragmentu sąsiedniego budynku, nie stanowiąc dysonansu w kompozycji urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, organ podniósł, iż inwestor nie ma obowiązku zapewnienia ocieplenia ściany sąsiedniego budynku, realizując swój obiekt bezpośrednio przy tej ścianie.

Po rozpatrzeniu odwołania H. i T. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o stwierdzeniu jej nieważności. W ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, nie spełniał wymagań określonych decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie można bowiem uznać, aby wysokość projektowanego budynku nawiązywała do wysokości istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowego budynku jest niższa względem elewacji pozostałych budynków. Bez znaczenia jest więc spełnienie warunku nieprzekroczenia projektowaną kalenicą dachu, wysokości kalenicy w sąsiednim budynku. Okoliczności te świadczą o zaniedbaniu przez organ wydający pozwolenie na budowę obowiązku zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] stycznia 2006 r., w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz.1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, co spełnia przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pozostała część decyzji, dotycząca pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej, nie była w ocenie organu obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W wyniku złożonej przez A. P. skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/06, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie zaprezentowanego poglądu i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż doszło do naruszenia prawa oraz na czym polega jego rażący charakter. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie dawało odpowiedzi na pytanie, dlaczego organ przyjął, iż zapis w decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący wysokości kalenicy budynku, należy rozumieć jako wysokość identyczną jak wysokość pozostałych budynków, a nie wysokość podobną, zbliżoną. W przypadku istnienia wątpliwości co do interpretacji wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy, wątpliwe jest, czy można mówić o naruszeniu prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a tym bardziej o naruszeniu o kwalifikowanym charakterze. Dla oceny, czy decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, konieczne jest istnienie oczywistości tego naruszenia, o którym trudno mówić w sytuacji, gdy niejednoznaczna jest treść ustaleń, zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, wiążącej organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania H. i T. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na wyrok Sądu z dnia 17 kwietnia 2007 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza rozwiązań projektowych dla przedmiotowej inwestycji pozwala przyjąć, że nie pozostają one w sprzeczności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnoszona przez skarżącego kwestia wysokości projektowanego budynku, niższego w stosunku do sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skoro wysokość kalenicy dachu tego budynku nie jest wyższa od kalenicy w sąsiednim budynku zespołu szeregowego. Wprawdzie zapis pkt 1.2d decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r. stanowi, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (...) - w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w sąsiednim budynku zespołu", to jednak takie sformułowanie nie daje podstawy do twierdzenia, że wysokość projektowanego budynku ma być identyczna, jak wysokość pozostałych budynków, a nie np. zbliżona. Z uwagi na to, że zapis ten nie jest jednoznaczny i powoduje wątpliwości co do interpretacji wymogów decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o naruszeniu prawa przy wydaniu pozwolenia na budowę, a tym bardziej o naruszeniu o kwalifikowanym charakterze.

Skargę na powyższą decyzję złożyli H. i T. M., zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z § 235 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto art. 34 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania i pominięcie w analizie stanu sprawy naruszeń słusznego interesu skarżących i niepełne wyjaśnienie sprawy, a w szczególności tego, czy dokumentacja złożona przez uczestniczkę wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę była prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, iż decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Dalej Sąd, podzielając argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] stycznia 2006 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczył przy tym, że w rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał już oceny prawnej w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., w którym zakwestionowano pierwotne ustalenia organu odwoławczego, że decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą w sytuacji, gdy niejednoznaczna jest treść ustaleń, zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli H. i T. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 235 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto art. 34 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść wyroku; § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż istnieją wątpliwości co do interpretacji wymogów decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wymóg zgodności ustaleń decyzji z przepisami odrębnymi, a w tym z przepisami regulującymi wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego nakazuje przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy jednoczesnym założeniu, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co z kolei daje podstawy do twierdzenia, że wysokość projektowanego budynku ma być identyczna, jak wysokość pozostałych budynków i winna stanowić harmonijną całość, zgodnie z przyjętą zasadą ładu przestrzennego. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 8 K.p.a., wynikające z pominięcia w analizie stanu sprawy naruszeń słusznego interesu uczestników postępowania i niepełnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności tego, czy dokumentacja złożona przez skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, spełniła wymagania z art. 35 i 34 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, iż decyzja Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] stycznia 2006 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa, gdyż porównanie treści zapisu, odnoszącego się do ustalenia wysokości budynku, w decyzji o warunkach zabudowy, z treścią § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., prowadzi do bezspornego stwierdzenia, iż zapis ten nakazuje usytuowanie budynku w taki sposób, by stanowił on przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, a tym samym by zachowana została również wysokość elewacji i kalenicy budynków. Powyższe zaś pozwala na przyjęcie, że wysokość projektowanego budynku ma być identyczna, jak wysokość pozostałych budynków. Z tych względów, jako nieprawidłowe należało ocenić stanowisko Sądu I instancji, że zapis pkt. 1.2d decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., nie daje podstaw do twierdzenia, że wysokość projektowanego budynku ma być identyczna jak wysokość pozostałych budynków. Gdyby przyjąć za słuszną powyższą argumentację Sądu, to w takim razie przyjąć by również należało, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy stoi w rażącej sprzeczności z treścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymogiem zgodności z przepisami odrębnymi, a w tym z przepisami rozporządzenia. Konsekwencją takiego twierdzenia byłoby w efekcie również to, iż sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa było samo pozwolenie na budowę, jako że wydane zostało na podstawie wadliwej, niezgodnej z przepisami prawa, decyzji o warunkach zabudowy. Przez niedookreślenie wysokości kalenicy dopuszczono do możliwości wydania pozwolenia na budowę obiektu niedostosowanego do istniejącej zabudowy. Wywiedziono również, że bezkrytyczna ocena okoliczności przedmiotowej sprawy, dokonana przez Sąd I instancji, jest wynikiem błędnego założenia, że w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. dokonano już oceny prawnej niniejszej sprawy i poddano w wątpliwość twierdzenie, że decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą. Sąd I instancji nie dokonał tym samym własnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niektóre podstawowe zasady regulujące postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

I tak decyzja w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzją w nowej sprawie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że zawarte w K.p.a. rozwiązania dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: administracyjnych materialnych i administracyjnych procesowych. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do odrębnego unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" – Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.).

Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Decydujące znaczenie mają w takim wypadku jednak przesłanki z art. 156 1 K.p.a., które wyraźnie zawężają możliwość ingerencji w ostateczną decyzję administracyjną. Dotyczy to również przesłanki rażącego naruszenia prawa, na co zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku kasacyjnym z dnia 17 kwietnia 2007 r., zapadłym uprzednio w tym samym postępowaniu.

Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że stanowisko prawne wyrażone w tym wyroku ma znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Unormowanie wynikające z art. 153 P.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami, w postaci wskazań co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. II FSK 1040/07, zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 531431). Związanie oceną prawną zawartą w wyroku powoduje, iż pogląd prawny wiąże nie tylko organ administracji, ale i sąd wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Co istotne, pogląd taki wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od kolejnego orzeczenia sądu I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 139/07, zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 485015).

Skoro zatem w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. jednoznacznie stwierdzono, że w sytuacji wątpliwości co do interpretacji wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze, to zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jaki Sąd I instancji był takim poglądem prawnym związany.

Budowany w skardze i powielony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, opiera się na założeniu, że organy administracyjne i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności nie uwzględniły tego, że decyzja lokalizacyjna nie odpowiada wymogom przewidzianym w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut taki nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, jako że decyzja Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, nie była i nie mogła być przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem I instancji, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę (nie mieściła się ona w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać m. in. wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli musi odpowiadać treści decyzji lokalizacyjnej, a w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Oznacza to, że weryfikacji w tym postępowaniu nie podlega decyzja o warunkach zabudowy, ale wręcz przeciwnie organ architektoniczno – budowlany jest tą decyzją bezwzględnie związany i ma obowiązek kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami takiej, nawet wadliwej decyzji lokalizacyjnej. Organ budowlany, w którego ocenie inwestycja pozostaje w kolizji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji (tak J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 430 oraz przywoływane przez tego autora orzecznictwo sądowoadministracyjne). Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wykazał, że wykładnia zapisów decyzji lokalizacyjnej, dotyczących wysokości kalenicy budynku, dokonana przez organ architektoniczno – budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę była dopuszczalna w świetle literalnego brzmienia tych zapisów, a zatem pomocnicze korzystanie z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla ustalenia niektórych parametrów budynku, nie było konieczne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy poza zarzutami i wnioskami skargi, a w szczególności pominięcie słusznego interesu uczestników postępowania i niewyjaśnienie kompletności dokumentacji złożonej przez inwestorów przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia budowlanego. Przepis art. 134 P.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Od razu stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach. W skardze sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego nie było zarzutów odnoszących się do procesowej i materialnej podstawy zaskarżonej decyzji, które nie zostałyby rozważone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Sąd ten nie ograniczył się do zarzutów podniesionych w tym piśmie i nie ograniczył się do powołanej w piśmie pełnomocnika podstawy prawnej. Nie naruszył zatem dyspozycji art. 134 P.p.s.a. W opisie sposobu naruszenia art. 134 P.p.s.a., wyartykułowanym w omawianej podstawie kasacyjnej nie ma wymaganej precyzji. Jeśli zarzut ten może być odczytany jako nierozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcie sprawy poza zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to w części jest on bezzasadny, a w części nie dotyczy przepisu art. 134 P.p.s.a. Bezzasadność dotyczy zarzutu nierozpoznania sprawy. Jak już wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnął sprawę sądową wywołaną skargą na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast nie miał prawa wykraczać poza materię sprawy, jaka została poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Przytoczył podstawę prawną, dokonał wykładni przywołanej podstawy materialnej i zastosował do niej stan faktyczny ustalony w sprawie. Kontrola sądowoadministracyjna dokonywana jest wyłącznie pod względem legalności i wobec tego zasady słuszności czy tzw. sprawiedliwości społecznej nie mają tu zastosowania.

Zarzut braku rozstrzygnięcia sprawy poza zgłoszonymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz poza zgłoszoną w skardze podstawą prawną nie odnosi się tym samym do dyspozycji art. 134 P.p.s.a. Ewentualne braki postępowania dowodowego nie należą do sfery rażącego naruszenia prawa, a to z uwagi na zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w przepisach K.p.a. Podniesione w tym względzie zarzuty dotyczące bliżej nie sprecyzowanej niekompletności wniosku o pozwolenie na budowę, czy braków formalnych tego wniosku, jako dotyczące sfery postępowania administracyjnego, nie mogły wobec tego stanowić podstawy żądania stwierdzenia nieważności decyzji, jaka zapadła w wyniku rozpoznania takiego wniosku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.