Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. i Z. Z. na decyzję Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia ściany budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 12 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga B. i Z. Z. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego WINB) z dnia "[...]", utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]" o nałożeniu na Z. Z. obowiązku doprowadzenia ściany budynku bazy żeglarskiej, usytuowanego na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w M., odległej od granicy z działką nr "[...]" o około 1 m, do zgodności z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; zwanego dalej: rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), poprzez likwidację okien wykonanych z naruszeniem przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. i wypełnienie (zamurowanie) otworów okiennych materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej, w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r. Skarga ta została przekazana Sądowi przez WINB wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, pismem z dnia "[...]" 1998 r. T. K.-G. zwróciła się do Urzędu Rejonowego w G. (dalej zwanego "Urzędem Rejonowym" lub "Urzędem") o "wydanie decyzji likwidującej otwory okienne w obiekcie na posesji p. Z. Z., położonej w M. przy ul. "[...]". Podniosła przy tym, że wykonaniem otworów okiennych złamano § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., gdyż jej budynek sąsiadujący położony jest w odległości 1-1,5 m. Zakwestionowała przy tym stwierdzenia zawarte w piśmie Urzędu z dnia 5 listopada 1996 r., że oba budynki od strony ścian szczytowych nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych.

W dniu 18 września 1998 r. Komisja budowlana Urzędu Rejonowego w G. przeprowadziła oględziny robót budowlanych na nieruchomości położonej w M. przy ul. "[...]". Jak wynika ze sporządzonego z tej czynności protokołu (k. 5 akt adm. Urzędu), podczas oględzin stwierdzono, że "w obiekcie bazy żeglarskiej, od strony elewacji wschodniej wykonano dwa otwory wentylacyjne o wymiarach 50x50 cm, wypełnione przeszklonymi taflami. Otwory wybudowane zostały w 1996 r. jesienią". Do protokołu załączono fotografię ściany z tymi otworami.

Następnie, pismem z dnia 29 września 1998 r. (k. 6 akt adm. Urzędu) Kierownik Urzędu Rejonowego w G. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych od strony działki sąsiedniej w budynku bazy żeglarskiej w M. przy ul. "[...]" przez jednego ze skarżących, to jest Z. Z. (dalej zwanego inwestorem).

W odpowiedzi na to zawiadomienie, inwestor wyjaśnił, że otwory wykonane w tej elewacji są wyłącznie otworami wentylacyjnymi w łazience i pomieszczeniu gospodarczym, a nie oknami widokowymi. Podał, że otwory te wykonano na wysokości 180 cm zgodnie z dokumentacją, na którą wydano pozwolenie na budowę.

Sprawa ta, w związku z likwidacją organu, została przekazana do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. (dalej zwanego organem I instancji). Z protokołu spisanego w dniu 24 lutego 2005 r. przez pracowników tego organu wynika zaś, że "na elewacji od strony działki sąsiedniej (Pani T. K.-G.) wykonane są dwa okna o wym. 47x47 cm. Okna te wykonane są zgodnie z okazanym wydrukiem Biura Projektów Budownictwa Morskiego z dnia 15.05.90 r. i nie zatwierdzonym przez właściwy organ".

Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. K. G.-S., właścicielka działki nr "[...]", zwróciła się do organu I instancji m.in. o podjęcie kroków w celu zlikwidowania okien w budynku przy ul. "[...]", które znajdują się w odległości około 1 metra od granicy z jej działką. Podała przy tym, że na zamontowanie tych okien nigdy nie wyraziła zgody.

W powyższej sprawie, dotychczas organ I instancji wydał cztery decyzje, a w tym decyzję z dnia "[...]", która została utrzymana w mocy zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją WINB z dnia "[...]". Natomiast trzy poprzednie decyzje organu I instancji zostały uchylone albo w toku kontroli instancyjnej przez WINB (odpowiednio decyzją z dnia "[...]" i decyzją z dnia "[...]") albo w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej (mocą wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13). Jak wynika z uzasadnień tych rozstrzygnięć kasatoryjnych, przyczyną uchylenia poprzednich decyzji organu I instancji było niedostateczne wyjaśnienie przez ten organ stanu faktycznego sprawy.

W decyzji WINB z dnia "[...]" wskazywano bowiem na konieczność dokonania ustaleń co do okoliczności powstania otworów okiennych, nazwanych przez pełnomocnika skarżącego otworami wentylacyjnymi oraz wykazania niezgodności ich powstania z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie ich budowy.

W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13, akcentowano natomiast zaniechanie przez organy wyjaśnienia okoliczności, czy wybudowana baza żeglarska została zrealizowana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz czy w projekcie budowlanym, bądź w pozwoleniu na budowę, przewidziano otwory okienne w ścianie budynku bazy żeglarskiej odległej od granicy z działką nr "[...]" o około 1 m. Sąd zobowiązał wówczas organy, aby ponownie rozpatrując sprawę ustaliły, jaki obiekt został wybudowany na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w M., czy został on zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, czy w trakcie jego realizacji miały miejsce odstępstwa od warunków pozwolenia i czy były to odstępstwa istotne. Od dokonanych ustaleń w tym zakresie Sąd uzależnił możliwość zastosowania procedury naprawczej. Ocenił także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy pomocne będą, posiadane przez skarżącego, a przedłożone do akt sądowych, dokumenty w postaci: kopii czterech stron dziennika budowy z dnia 22 sierpnia 1994 r., kopii czterech stron projektów "[...]" dot. wniosku o wydanie decyzji lokalizacji inwestycji, projektu technicznego części mechaniczno-technologicznej, projektu technicznego części elektrycznej, projektu planu realizacyjnego, oraz kopia świadectwa nr "[...]" dotycząca elementów systemu "[...]". Nadto Sąd zobowiązał do podjęcia działania mającego na celu ustalenie, czy dokumentacja techniczna, zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]"1990 r., nie znajduje się w Urzędzie Wojewódzkim w S.

Po wydaniu tego wyroku, w decyzji z dnia "[...]" WINB ocenił zaś, że podjęte przez organ I instancji czynności w celu odnalezienia dokumentów dotyczących spornego budynku, tj. wystąpienie w tej sprawie do Starostwa Powiatowego w M. i G., nie są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę bazy żeglarskiej z dnia "[...]" 1990 r. wydana była przez Urząd Wojewódzki w S., co uzasadnia zwrócenie się do archiwum "[...]" Urzędu Wojewódzkiego. Ponadto stwierdził, że zasadnym byłoby również skierowanie zapytania do biura projektowego "[...]", które wykonało projekt bazy żeglarskiej. Zwrócił także uwagę organowi I instancji, że w przypadku, gdy strona postępowania, pomimo wezwania jej do okazania dowodu w postaci dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy, nie wyraża zgody na jej udostępnienie, to można zastosować regulację zawartą w art. 88 § 1 k.p.a.

Po raz czwarty rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji zwrócił się do "[...]" z zapytaniem, czy jest w posiadaniu projektu budynku Bazy Żeglarskiej "[...]", a w przypadku jego posiadania, o przekazanie go organowi. Ponadto, organ I instancji wystąpił do "[...]" Urzędu Wojewódzkiego o sprawdzenie, czy w archiwum tego Urzędu (jako jednostki przejmującej część uprawnień po Urzędzie Wojewódzkim w S.) znajdują się jakiekolwiek dokumenty (w tym dokumentacja techniczna) dotycząca budowy budynku bazy żeglarskiej, zrealizowanego w oparciu o decyzję z dnia "[...]" 1990 r. o pozwoleniu na budowę i decyzji Urzędu Rejonowego z dnia "[...]" 1994 r. o zmianie inwestora, oraz o przesłanie posiadanych dokumentów do prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na powyższe zapytania, Wojewoda P. poinformował organ I instancji, że w zbiorze byłego Urzędu Wojewódzkiego w S. brak akt sprawy ww. decyzji; natomiast "[...]" poinformowało, że nie posiada i nie posiadało projektu budynku Bazy Żeglarskiej "[...]".

Organ I instancji zwrócił się także do tutejszego Sądu oraz do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt spraw sądowych prowadzonych przed tymi sądami; akta te były wcześniej w jego dyspozycji i dlatego nie uzyskał w danym stadium sprawy wglądu do tych akt. Żadnej nowej dokumentacji w sprawie nie przedłożyły także strony postępowania, pomimo skierowania do nich przez organ I instancji wezwania w tym przedmiocie.

W oparciu o taki materiał dowodowy, organ I instancji wydał decyzję z dnia "[...]", w której, powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nałożył na inwestora opisane na wstępie obowiązki. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że zarówno – obowiązujące w dacie wykonania spornych otworów okiennych - przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przewidują obowiązek sytuowania budynków, zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, w odległości 4 m. Stwierdził, że skoro ściana budynku bazy żeglarskiej, w której wykonano sporne otwory okienne, odległa jest od działki sąsiedniej około 1 metra, to za doprowadzenie tej ściany do stanu zgodności z przepisami uznać należało likwidację okien wykonanych z naruszeniem ww. przepisów i wypełnienie (zamurowanie) otworów okiennych materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej. Organ I instancji wyjaśnił, że pomimo podjęcia prób dotarcia do oryginałów dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z dnia "[...]" 1990 r., czyli dokumentacji sprzed 27 lat, okazało się to niemożliwe. Podał, że organ dysponuje jedynie niektórymi kserokopiami opracowań, pochodzących z niewiadomego źródła, w części potwierdzonymi za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika inwestora, który pomimo wezwania nie okazał oryginałów dokumentów. W tych okolicznościach organ I instancji, powołując art. 80 k.p.a., stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, aby ta dokumentacja stanowiła część zatwierdzonego projektu budowlanego.

Na skutek odwołań wniesionych przez inwestora i K. G.-S., opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WINB ocenił, że pomimo podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności mających na celu uzyskanie dokumentacji projektowej bazy żeglarskiej, dotarcie do oryginałów tej dokumentacji, zatwierdzonej decyzją z dnia "[...]" 1990 r., czyli dokumentacji sprzed 27 lat, okazało się niemożliwe. Uznał przy tym, że powyższa okoliczność nie jest jedyną istotą wydanego rozstrzygnięcia. Podał bowiem, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w ścianie budynku bazy żeglarskiej, usytuowanego na dz. "[...]", odległej od granicy z działką nr "[...]" o około 1 m, znajdują się dwa otwory okienne z zamontowanymi oknami o wymiarach 0,81 m x 0,80 m, okna te są otwierane wyłącznie uchylnie. Wskazał, że według oświadczenia inwestora, otwory okienne zostały wykonane w trakcie budowy budynku, jednak nie pamięta okresu, w jakim je wykonał. W tej sytuacji, za datę wykonania otworów okiennych wraz z montażem uchylnych okien WINB przyjął rok 1996, zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z oględzin robót budowlanych z dnia 18 września 1998 r. przeprowadzonych przez Urząd Rejonowy. WINB podzielił przy tym ocenę prawną organu I instancji, że zarówno – obowiązujące w dacie wykonania spornych otworów okiennych - przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przewidują obowiązek sytuowania budynków, zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, w odległości 4 m. Wyjaśnił przy tym, że brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m ma na celu nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe przepisy, WINB ocenił, że sytuowanie w ścianie istniejącego budynku, zlokalizowanego w odległości około 1 m od granicy z działką sąsiednią, otworów okiennych jest niedopuszczalne. Uznał przy tym, że za doprowadzenie ściany przedmiotowego budynku do zgodności z przepisami (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) uznaje się likwidację okien wykonanych z naruszeniem przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i wypełnienie (zamurowanie) otworów okiennych materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej, poprzez wypełnienie je np. luksferami.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniach, WINB wskazał, iż pomimo faktu, że brak jest możliwości dotarcia do dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu, w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin robót budowlanych z dnia 18 września 1998 r., w którym stwierdzono, że "prowadzone są roboty przy budowie bazy żeglarskiej. W obiekcie od strony wschodniej jesienią 1996 r. wykonano dwa otwory wentylacyjne o wym. 50 x 50 cm" (które zostały powiększone w okresie od lutego 2005 r. do czerwca 2011 r do wymiarów 0,81 m x 0,80 m). WINB zrelacjonował, że w wyniku przeprowadzonych czynności Urząd Rejonowy w dniu 29 września 1998 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworów okiennych od strony działki sąsiedniej w budynku bazy żeglarskiej przy ul. "[...]" w M. Zauważył, że w aktach znajduje się pismo Urzędu Rejonowego z dnia 2 października 1998 r., skierowane do Urzędu Wojewódzkiego, z prośbą o przesłanie akt sprawy pozwolenia na budowę bazy żeglarskiej z dnia "[...]" 1990 r. W oparciu o te dowody WINB domniemał, że były podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż Urząd Rejonowy, będąc w posiadaniu dokumentacji projektowej bazy żeglarskiej, nie umorzył wszczętego postępowania. Dodał, że w aktach sprawy znajduje się również pismo Urzędu Rejonowego z dnia 5 listopada 1996 r., w którym tamtejszy organ stwierdza, że: "w czasie wizji lokalnej zapoznano się ze stanem zaawansowania robót oraz stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę (...) budynek bazy żeglarskiej oddalony jest od granicy z działki sąsiedniej 1-1,5m. Oba budynki od strony ścian szczytowych nie posiadają otworów okiennych i nie stwarzają zagrożenia pod względem p. pożarowym". WINB uznał, że zgodnie z powyższym stwierdzeniem wiarygodnym jest, że przedmiotowe otwory okienne powstały w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym ocenił, że prowadzenie przez organ postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest w okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie zasadne.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucili WINB naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie przeprowadzenie należycie postępowania dowodowego w sprawie;

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę przedstawionych przez NSA wniosków oraz argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję i przekazującym do ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego przez WSA w Olsztynie, przez co naruszona została wyrażona w tym przepisie zasada związania organu administracji publicznej ocena prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

W oparciu o te zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania K. G.-S. w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją WINB z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o nałożeniu na inwestora obowiązku doprowadzenia ściany budynku bazy żeglarskiej, usytuowanego na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w M., odległej od granicy z działką nr "[...]" o około 1 m, do zgodności z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez likwidację okien wykonanych z naruszeniem przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. i wypełnienie (zamurowanie) otworów okiennych materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej, w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało prawie 20 lat temu (w 1998 r.) i dotychczas organy wydały w tej sprawie osiem decyzji administracyjnych, a w tym zaskarżoną decyzję WINB z dnia "[...]". Sprawa ta była także przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek której wydano trzy wyroki, tj.:

- wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 891/11 oddalający skargę na decyzję WINB z dnia "[...]";

- wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12 uchylający powyższy wyrok WSA w Olsztynie i przekazujący sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania;

- wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13 uchylający decyzję WINB z dnia "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W tych okolicznościach, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd, związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnych wyrokach: NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12 oraz WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13. W wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 602/12, NSA ocenił, że prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wymaga ustalenia, czego dotyczy pozwolenie na budowę i jakie warunki zawiera. Uznał, że jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest ustalenie, jaki był przedmiot tego pozwolenia i porównanie go ze stanem inwestycji zrealizowanej. Przyjął, że badanie legalności istniejącego obiektu budowlanego musi odnosić się do będącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Podał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia "[...]" 1990 r. udzielająca "[...]" pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej bazę żeglarską – hangar wraz z infrastrukturą techniczną w M. oraz decyzja z dnia "[...]" 1994 r. przenosząca na skarżących prawa i obowiązki z w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważył jednak, że z akt sprawy nie wynika, jaki obiekt został wybudowany, czy został zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, czy przy jego realizacji doszło do odstępstw i czy są to odstępstwa istotne, czy też nie. Stwierdził, że organy nie wyjaśniły w szczególności, czy projekt budowlany przewidywał otwory okienne/wentylacyjne w spornej ścianie, ani czy przedmiotowe otwory były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, czy może powstały na skutek odstąpienia od warunków tego pozwolenia. Skonstatował, że skoro organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, przedwczesne jest stwierdzenie, że inwestor sporne otwory okienne wykonał samowolnie

Natomiast w wyroku z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 730/13, WSA w Olsztynie, będąc - zgodnie z art. 190 p.p.s.a. - związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w powyższym wyroku, ocenił, że organy zaniechały wyjaśnienia okoliczności, czy wybudowana baza żeglarska została zrealizowana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz czy w projekcie budowlanym, bądź w pozwoleniu na budowę, przewidziano otwory okienne jako wentylacyjne w ścianie budynku bazy żeglarskiej odległej od granicy z działką nr "[...]" o około 1 m. Sąd zobowiązał wówczas organy, aby ponownie rozpatrując sprawę ustaliły, jaki obiekt został wybudowany na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w M., czy został on zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, czy w trakcie jego realizacji miały miejsce odstępstwa od warunków pozwolenia i czy były to odstępstwa istotne. Od dokonanych ustaleń w tym zakresie Sąd uzależnił możliwość zastosowania procedury naprawczej. Ocenił także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy pomocne będą posiadane przez skarżącego, a przedłożone do akt sądowych, dokumenty w postaci: kopii czterech stron dziennika budowy z dnia 22 sierpnia 1994 r., kopii czterech stron projektów "[...]" dot. wniosku o wydanie decyzji lokalizacji inwestycji, projektu technicznego części mechaniczno-technologicznej, projektu technicznego części elektrycznej, projektu planu realizacyjnego, oraz kopia świadectwa nr "[...]" dotycząca elementów systemu "[...]". Nadto Sąd zobowiązał do podjęcia działań mających na celu ustalenie, czy dokumentacja techniczna, zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]" 1990 r., nie znajduje się w Urzędzie Wojewódzkim w S.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy wykonały zalecenia zawarte w powyższym wyroku WSA w Olsztynie i podjęły wszelkie możliwe działania mające na celu pozyskanie dokumentacji technicznej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]" 1990 r. Jak wynika bowiem z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt sprawy, organ I instancji zwrócił się w tej sprawie zarówno do Biura "[...]", jak i do "[...]" Urzędu Wojewódzkiego (jako jednostki przejmującej część uprawnień po Urzędzie Wojewódzkim w S.). Skierował także stosowne wezwanie w tym przedmiocie do stron postępowania, a także występował o wypożyczenie akt sądowych. Występował ponadto w tej sprawie do Archiwum Państwowego. Podjęte działania nie przyniosły jednak pożądanych rezultatów, co uprawniało organ do załatwienia sprawy w oparciu o dostępny materiał dowodowy. Chybione są zatem, sformułowane w skardze, zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zastrzeżeń Sądu nie budzi także ocena organów obu instancji, że wykonanie w ścianie budynku skarżących, zlokalizowanego w odległości około 1 m od granicy z działką sąsiednią, otworów okiennych było niedopuszczalne, a jedynym możliwym sposobem doprowadzenia ściany tego budynku do zgodności z przepisami jest likwidacja tych otworów, poprzez ich wypełnienie (zamurowanie) materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej, np. luksferami.

Jak wynika bowiem z protokołu z oględzin z dnia 18 września 1998 r. (k. 5 akt adm. Urzędu), a co w zasadzie nie było kwestionowane przez strony w toku postępowania, sporne otwory określone wówczas jako "otwory wentylacyjne o wymiarach 50x50 cm, wypełnione przeszklonymi taflami", wykonane zostały w 1996 r. jesienią. Na załączonej do tego protokołu fotografii ściany z tymi otworami widać, że bez względu na określenie użyte w protokole, mają wygląd i spełniają funkcję okien. Okoliczność, że na elewacji od strony działki sąsiedniej wykonane są dwa otwory okienne potwierdzone zostało także podczas oględzin budynku przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 24 lutego 2005 r. (vide protokół k. 2 akt adm. tego organu), a także podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2011 r. (k. 17 akt organu I instancji), podczas których stwierdzono dodatkowo ich powiększenie do wymiarów 0,81x0,80 m.

Wykonanie otworów okiennych w ścianie położonej zaledwie 1 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, naruszało bezwzględnie obowiązujący w tamtym czasie przepis rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 1995 r., nr 10, poz. 46), który określał m.in. w jakiej odległości od granicy działki może znajdować się ściana budynku z otworami okiennymi. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia, należy zachować odległości zabudowy od granic działki, które dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi wynoszą co najmniej 4 m. Takie same zasady obowiązują w tym względzie w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które w § 12 ust. 1 pkt 1 stanowi, że "budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy". Dodać w tym miejscu należy, że również obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62), stanowiło w § 12 ust. 1, że "budynki mieszkalne (...) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych".

W świetle regulacji prawnej zawartej w § 12 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. przyjąć należy, że dokumentacja techniczna, a w tym projekt budowlany, stanowiący integralną część pozwolenia na budowę z dnia "[...]" 1990 r., przy przyjęciu domniemania legalności tej decyzji, nie mógł przewidywać wykonania spornych otworów okiennych. Ponadto zauważyć należy, że rzeczone pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji oznaczonej jako "baza żeglarska – hangar wraz z infrastrukturą techniczną". Tymczasem, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w tym z załączonej do skargi dokumentacji fotograficznej (k. 11-13 akt sądowych), sporne otwory okienne wykonane zostały w budynku pensjonatu (a nie hangaru) i znajdują się: jedno w pomieszczeniu łazienki, a drugi w pomieszczeniu mieszkalnym (vide: protokół z oględzin z dnia 2 czerwca 2011 r. - k. 17 akt organu I instancji oraz wyjaśnienia inwestora założone po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania – k. 8 akt Urzędu).

W tych okolicznościach, wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uznać należało za prawidłowe. W sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, czy też bez pozwolenia zastosowanie ma tryb przewidziany w aktualnie obowiązującej ustawie tj. art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przy czym istotna jest ocena, czy w dacie wykonania kwestionowanych robót naruszały one prawo. Skoro, jak wykazano powyżej, otwory okienne zostały wykonane niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie ich powstania, konieczne jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami. Jak bowiem ustalono, sporne roboty wykonane zostały w 1996 r., a zatem nie ma do nich zastosowania art. 103 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1365/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś, także przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie dopuszczają sytuowania w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki budynku zwróconego ścianą z oknami w stronę tej granicy, to jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest nakazanie likwidacji spornych otworów okiennych poprzez ich wypełnienie (zamurowanie) materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej. Skoro zaś, taka właśnie decyzja wydana została przez organ I instancji, to zaskarżona decyzja WINB, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odpowiada prawu.

W tej sprawie istotne znaczenie ma również stwierdzenie pełnomocnika skarżących, że strona nie może przedłożyć dokumentów na jej niekorzyść. Podkreślić też należy, że jak już podano, decyzja z 1990 r. o pozwoleniu na budowę dotyczyła "budowy bazy żeglarskiej – hangaru wraz z infrastrukturą techniczną", co wynika także z § 3 Aktu Notarialnego z dnia 26 kwietnia 1994 r. (Repertorium A 2391/94). Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii dokumentacji technicznej Biura "[...]" wynika natomiast, że przewidziano tylko jedno mieszkanie dla bosmana (s. 6) o powierzchni 45 m². Tymczasem, już z przedłożonych przez pełnomocnika skarżących dokumentów wynika, że powstało kilka mieszkań o powierzchni 82,3 m², 106,5 m², 49 m². Stąd zapewne wystąpiła konieczność wykonania dodatkowych okien. Należy mieć także na uwadze, że inwestor nie może, nadużywając prawa, w sytuacji gdy w związku z reorganizacją podziału kraju na województwa, istnieje trudność w pozyskaniu oryginalnych akt, nie przedstawiać posiadanych dokumentów aby sobie nie szkodzić – jak to podkreślił jego pełnomocnik podczas rozprawy przed Sądem.

Rozpoznana sprawa dotyczyła tylko niewłaściwie usytuowanych okien, które nie mogły, według od dawna obowiązujących przepisów, stanowić kanałów wentylacyjnych. Natomiast, wobec braku możliwości uzyskania oryginalnej dokumentacji sprzed ponad 28 lat, organy nie miały możliwości zbadania prawidłowości zrealizowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.