Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1249/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 lit. d i e, art. 2 ust. 1 lit. a-e, art. 6, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 5, par. 6, par. 11, par. 44 pkt 2-4
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej H. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1249/09

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. odmówił stwierdzenia, iż część nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej "D." oznaczonej obecnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 8,7314 ha, na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania H. S. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporem cywilnym rozstrzyganym przez sądy cywilne.

Na skutek wniesionej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 9 września 2005 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 845/05 skargę oddalił. W wyniku skargi kasacyjnej H. S. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 120/06 uchylił zaskarżone orzeczenie jak również decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. NSA, podzielając stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r, sygn. akt OPS 2/06, stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. o odmowie stwierdzenia, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku H. S. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że na podstawie powyższego przepisu przejęciu na własność Skarbu Państwa podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Organ wskazał, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest przy tym znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników i może obejmować tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Potwierdza to treść art. 6 dekretu, a także § 11 i § 44 pkt 2-4 rozporządzenia. Z żadnego przepisu dekretu nie wynika, by z przejęcia na cele reformy rolnej wyłączone były m. In. pałace z ogrodami czy zespoły pałacowo-parkowe pozostające w funkcjonalnej łączności z majątkami ziemskimi. Uznanie, że zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu, skutkowałoby przy tym dopuszczalnością zamieszkiwania przez jego właściciela z rodziną w pałacu i korzystaniem z niego w nieskrępowany sposób z innych zabudowań gospodarczych i parku. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z przepisami zarówno dekretu, jak i rozporządzenia, według których właścicielom nie wolno było w ogóle przebywać i zamieszkiwać na terenie znacjonalizowanej nieruchomości, a gospodarstwo rolne na ogólnych zasadach reformy rolnej mogło być mu ewentualnie przydzielone tylko w innym powiecie. Oznacza to, iż zespoły pałacowo-parkowe, które wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, razem z pozostałym majątkiem ziemskim, przejmowane były na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Organ powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, iż z przepisów dekretu nie wynika, by przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze rolnym. Ustalił, iż w rozpoznawanej sprawie część nieruchomości, gdzie zlokalizowany był zespół mieszkalny, nie miała odrębnej księgi wieczystej. W dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa istniał związek terytorialny, gdyż skarżąca nie wykazała, aby zespół parkowo-pałacowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. O braku takiego związku nie może przesądzać otoczenie jej płotem, bowiem ogradzanie części mieszkalnej nieruchomości jest powszechną praktyką. Nie mogło to zatem stanowić o utracie jej związku funkcjonalnego z resztą nieruchomości ziemskiej, który wynikał również z domniemanego faktu utrzymywania zespołu parkowo-pałacowego z dochodów uzyskiwanych z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Za powiązaniem organizacyjnym, w ocenie organu, przemawiał fakt, iż właściciel majątku podejmował kluczowe decyzje dotyczące zarządu majątkiem, mimo że bieżący zarząd sprawował rządca zamieszkały osobno. Istniał także związek funkcjonalny, bowiem majątek dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu parkowo-pałacowego i żywności dla mieszkańców pałacu. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby właściciel majątku ziemskiego w C. w dniu wejścia w życie dekretu miał odrębne źródła dochodów, z których utrzymywał zespół pałacowo-parkowy albo że miał odrębnych dostawców produktów rolnych na potrzeby pałacu.

Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

* art. 2 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej obejmuje także nieruchomości, które nie są lub nie mogą być wykorzystywane na cele rolnicze, o ile tylko istnieje prawdopodobieństwo, że nieruchomości te były finansowane przez ich właściciela z przychodów uzyskiwanych z działalności rolniczej,

* art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepisy te mogą stanowić podstawę przejęcia na cele reformy rolnej budynków o charakterze nierolniczym, podczas gdy przepisy te stanowią, że celem przeprowadzenia reformy rolnej jest jedynie zarezerwowanie odpowiednich terenów dla określonych instytucji lub na określone potrzeby, nie zaś budynków.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77, 80, 107 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". W ocenie skarżącej organ wybiórczo potraktował materiał dowodowy i bezpodstawnie pominął podczas jego oceny dokument w postaci urzędowej mapy potwierdzającej wyodrębnienie w sensie prawnym zespołu pałacowo-parkowego oraz zeznania skarżącej opisującej sposób zagospodarowania i wykorzystywania przejętej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2453/07 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazano, iż na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych, przechodziły z dniem 13 września 1944 r. bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa.

Sąd wywiódł, iż ustawodawca na cele reformy rezerwował budynki i tereny zabudowane z przeznaczeniem na określone w nim cele, a zatem przejęciu podlegały też zabudowania mieszkalne stanowiące siedzibę właściciela majątku i jego rodziny. Za zamiarem upaństwowienia budynków przemawia również art. 6 dekretu przewidującego, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmie zarząd nad nieruchomościami ziemskimi wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Mając na uwadze treść art. 7 dekretu budynki mieszkalne także podlegały objęciu zarządem, bowiem po jego objęciu sporządza się dokładny opis objętych nieruchomości oraz usuwa się w terminie trzech dni dotychczasowych właścicieli. Na szeroki zakres przedmiotowy stosowania dekretu wskazuje zdaniem Sądu także art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztowek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz. U. nr 27, poz. 162), według którego resztówkami w rozumieniu tego dekretu są części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkim innym urządzeniem oraz inwentarzem. Również dekret wydany w dniu 8 października 1945 r. o przeprowadzeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek (Dz. U. nr 44, poz. 251 ze zm.) potwierdza okoliczność, iż nieruchomość ziemska obejmowała także cały ośrodek z zabudowaniami, które nie służyły bezpośrednio produkcji rolnej.

Sąd podniósł, iż dom mieszkalny właściciela nieruchomości ziemskiej stanowił jej cześć składową i w aspekcie prawnorzeczowym dzielił los nieruchomości. Bezpośrednim celem dekretu było odjęcie własności dotychczasowym właścicielom i przekazanie jej innym podmiotom, a nie nacjonalizacja ziemi. Rozważając cele przejęcia nieruchomości ziemskich na podstawie dekretu nie można odnosić się do art. 1 ust. 1 dekretu w oderwaniu od treści innych postanowień w nim zawartych, a także innych wydanych przez ówczesną władzę aktów normatywnych związanych z reformą rolną.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd wskazał, iż w sprawie niniejszej z załączonej mapy wynika, że zespół pałacowo-parkowy stanowiły trzy działki geodezyjne o nr [...], [...], [...]. Działki [...] i [...] to wody stojące (stawy), zaś działka [...] o powierzchni 5,20 ha to teren zabudowany. Według zeznań wnioskodawczyni na działce były zlokalizowane pałac, oficyny, pralnia, oranżeria oraz park. Wyodrębnienie geodezyjne służy z reguły celom ewidencyjnym gruntów i nie oznacza wydzielenia prawnego. Nie ma więc podstaw by przyjąć, że zespół pałacowo-parkowy stanowił odrębną własność. Nadto nie każde wydzielenie prawne skutecznie wyłączało nieruchomość spod działania dekretu. Powierzchnie wydzielonych prawnie nieruchomości pozostających w łączności podmiotowej stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą podlegały zliczeniu.

Mając na uwadze interpretacje przepisów dekretu jaką dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 16 września 1990 r. przyjąć należy, iż z przepisów dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości nie mające charakteru rolnego, a więc m.in. działki budowlane nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r. Trybunał Konstytucyjny wprowadzając pojęcie związku funkcjonalnego nie wskazał według jakich kryteriów należy oceniać jego istnienie. Również orzecznictwo sądów administracyjnych takich kryteriów nie wypracowało. W ocenie Sądu związek funkcjonalny to wzajemna zależność nieruchomości połączonych osobą właściciela. Choć wykładnia Trybunału Konstytucyjnego nie jest wiążąca i stanowi tylko wskazówkę interpretacyjną, organ rozważył, czy w przedmiotowej sprawie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy geodezyjnej wynika, że zespół pałacowo-parkowy był otoczony ze wszystkich stron zabudowaniami folwarcznymi i pozostawał z nimi w bezpośredniej bliskości, co umożliwiało codzienny kontakt pałacu z folwarkiem. Według protokołu przejęcia majątku zabudowania folwarczne to widoczne na mapie czworaki, mieszkania podwórzowe, mieszkania przy stajniach, zabudowania gospodarcze (stajnie, obory, chlewnie, stodoła, baraki, szopy, piwnice, spichlerze, magazyny), remiza i łaźnia. Usytuowanie zespołu pałacowo-parkowego w centrum folwarku wskazuje na jego powiązanie terytorialne i organizacyjne. Pałac będący stałą siedzibą właściciela i jego rodziny z uwagi na jego położenie stanowił centrum nieruchomości ziemskiej i ośrodek decyzyjny majątku. Dalej Sąd wskazał, iż właściciel majątku zatrudniając administratora nie tracił przez to wpływu na funkcjonowanie majątku, nie wyzbył się władztwa nad nim. Istotne decyzje nie mogły zapadać bez udziału lub akceptacji właściciela. Istniały także więzi finansowe, bowiem dochody właściciela uzyskiwane z majątku zapewniały utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego i bez nich nie mógłby funkcjonować, gdyż stanowił on źródło utrzymania domu i rodziny. Sąd podniósł, iż powiązania finansowe pomiędzy pałacem a majątkiem miały miejsce zawsze i stanowią kryterium wspomagające, a nie decydujące dla ustalenia związku funkcjonalnego.

Sąd uznał, iż organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia i prawidłowo ustalił, że zespół pałacowo-parkowy nie był prawnie wyodrębniony i ustaleń tych nie podważa przywołana mapa. Odniósł się także do sposobu zarządzania majątkiem opisanego przez wnioskodawczynię w zeznaniach nie odmawiając wiarygodności jej zeznaniom ani mapie. Organ wyciągnął jedynie z tych dowodów inne wnioski niż uczyniła to strona.

Sąd stwierdził, że wykładnia przepisów dekretu budzi poważne kontrowersje w orzecznictwie i prezentowane są rozbieżne stanowiska co do definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", a także co do interpretacji wskazanych w dekrecie celów reformy rolnej oraz że nie ma zgodności co do tego, czy przepisy dekretu dawały podstawę do przejęcia na cele reformy rolnej budynków mieszkalnych (dworów, pałaców wraz z otoczeniem parkowym) właścicieli majątków ziemskich. Skład orzekający w sprawie stanął na stanowisku, iż za nieruchomość ziemską przyjmuje się także użytki nierolne, w tym zabudowania mieszkalne właścicieli majątków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej obejmuje także nieruchomości, które

nie są lub nie mogą być wykorzystywane na cele rolnicze;

2) naruszenie art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mogą stanowić podstawę przejęcia na cele reformy rolnej budynków o charakterze nierolniczym, podczas gdy przepisy te stanowią wyraźnie, że celem przeprowadzenia reformy jest jedynie zarezerwowanie odpowiednich terenów dla określonych instytucji lub na określone potrzeby, nie zaś budynków.

Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszeń:

1) naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k. p. a. i art. 80 k. p. a. poprzez:

a) nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała, by zespół pałacowo-

parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku

dokonanego podziału prawnego, w sytuacji, gdy nieruchomość ta została wyodrębniona geodezyjnie, a zatem mogła stanowić odrębny od pozostałej części nieruchomości przedmiot obrotu, a ponadto obowiązujące w 1945 r. przepisy prawa cywilnego i prawa dotyczącego ustroju ksiąg wieczystych nie wymagały dla wyodrębnienia części nieruchomości rolnej z przeznaczeniem na inny cel niż rolny wpisu w księdze wieczystej,

b) błędne ustalenie, że pomiędzy nieruchomością, na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, a pozostałą częścią nieruchomości istniał związek funkcjonalny, w sytuacji, gdy zarówno z przedstawionej mapy jak i zeznań skarżącej wynika, że wszystkie budynki gospodarcze położone były poza nieruchomością pałacowo-parkową, a cała działalność gospodarczo-rolnicza prowadzona była poza terenem nieruchomości pałacowo-parkowej, zaś nieruchomość pałacowo-parkowa mogła funkcjonować bez nieruchomości rolniczej;

naruszenia art. 107 § 1 i 2 k. p. a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, o których mowa w pkt 1 i niewyjaśnienie, z jakich przyczyn organ odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej;

naruszenie art. 7 k. p. a. poprzez nierespektowanie hierarchii źródeł prawa w drodze uznania, że rozporządzenie mogło rozszerzać zakres działania dekretu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stoi w sprzeczności z ukształtowaną i ugruntowaną linią orzecznictwa, w tym także poglądami i interpretacją pojęcia "nieruchomość ziemska" zawartą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. Nieruchomości ziemskie to obiekty, które mają charakter rolniczy i takie rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu, w niektórych jego przepisach mianowicie art. 1 ust. 2 lit. a i art. 6, oraz w § 6 rozporządzenia. Analiza tych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy było przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, które mogły być wykorzystane rolniczo.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepisy dekretu stanowią wyraźnie, że celem przeprowadzenia reformy jest jedynie zarezerwowanie odpowiednich terenów dla określonych instytucji lub na określone potrzeby, nie zaś budynków. Rozszerzająca interpretacja nie znajduje poparcia w treści dekretu, który w żadnym z postanowień nie wskazuje, by przejęciu miały podlegać także budynki mieszkalne.

Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji niesłusznie zaakceptował dotkniętą naruszeniami przepisów postępowania analizę materiału dowodowego w sprawie niniejszej dokonaną przez organ i przyjął, iż nieruchomość zabudowana kompleksem pałacowo-parkowym nie została wyodrębniona w sensie prawnym. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działki nr [...], [...], [...], [...], [...] była wydzielona geodezyjnie, na którą to okoliczność została przedstawiona mapa. Zatem samo wydzielenie działki pozwala uznać ją za wyodrębnioną prawnie, gdyż działka taka może być odrębnym od reszty nieruchomości przedmiotem obrotu. Warunkiem koniecznym do przeniesienia własności nieruchomości jest jej wyodrębnienie poprzez wytyczenie granic geodezyjnych. Nie ma natomiast konieczności zakładania dla tak wydzielonej nieruchomości księgi wieczystej. Wyodrębniona geodezyjnie nieruchomość może być samodzielnym, odrębnym od reszty nieruchomości przedmiotem obrotu, a zatem jest ona wyodrębniona nie tylko fizycznie, ale także prawnie. Tym samym do wyodrębnienia prawnego nieruchomości nie jest konieczne uwidocznienie jej w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, jak podnosi to Sąd. Zatem mając na uwadze powyższe, nie można podzielić stanowiska Sądu, iż do wydzielenia prawnego nieruchomości nie doszło.

Dalej kasator podniósł, iż dokonując interpretacji pojęcia "związku funkcjonalnego" pomiędzy rolniczą i nierolniczą częścią nieruchomości należy kierować się celem reformy rolnej, którym było tworzenie sprawnie funkcjonujących gospodarstw rolnych. Z tej przyczyny związek funkcjonalny powinien być badany pod kątem niezbędności nierolniczej nieruchomości dla funkcjonowania rolniczej. Tak więc gdyby gospodarstwo rolne nie mogło sprawnie funkcjonować bez kompleksu pałacowo-parkowego, wówczas słusznym byłoby powoływanie się na związek funkcjonalny pomiędzy nimi jako na uzasadnienie przejęcia własności także kompleksu pałacowo-parkowego. Przede wszystkim całość zabudowań i obiektów gospodarczych znajdowała się poza nieruchomością pałacowo-parkową, a istotną okolicznością świadczącą o braku powiązań pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a częścią nieruchomości wykorzystywaną na cele rolnicze jest fakt, że na wyodrębnionym terenie (działce), na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, nie znajdują się żadne obiekty folwarczne, inwentarskie czy gospodarcze.

Wszelka działalność rolnicza odbywała się poza nieruchomością nierolną. Nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości pałacowo-parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego kompleks pałacowo-parkowy był więc całkowicie zbędny i bezużyteczny. Nadto cześć pałacowo-parkowa mogła funkcjonować całkowicie samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego, służąc - tak jak dotychczas - jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela. Kwestia utrzymywania się mieszkańców pałacu z dochodów gospodarstwa rolnego nie przesądza jeszcze o istnieniu więzi funkcjonalnej pomiędzy dwiema nieruchomościami, gdyż w przypadku utraty tych dochodów nieruchomość mogła nadal funkcjonować i być finansowana z innych źródeł, a zatem nieruchomość rolna i pałacowo-parkowa nie były ze sobą powiązane w żaden sposób ani w sensie finansowym, ani organizacyjnym i funkcjonowały całkowicie niezależnie od siebie i żadna z nich nie była niezbędna drugiej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 774/08 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że z przepisów dekretu, zwłaszcza po jego nowelizacji, można wywieść wniosek, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie na cele reformy rolnej także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru rolnego. Z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 wskazał, że w przepisach dekretowych nie chodzi o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, lecz o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d oraz e) są niekiedy wskazywane jako podstawa do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak zdaniem NSA nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Przy przedstawionym wyżej założeniu najważniejsze jest ustalenie czy przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy był częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, która miała z tą nieruchomością ścisły związek funkcjonalny. NSA nie zgodził się z sądem pierwszej instancji, że dowodem istnienia takiego związku jest brak wyodrębnienia prawnego działki, na której usytuowany był zespół pałacowo-parkowy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z 19 września 1990 r. pojęcie "nieruchomości" nie jest jednoznaczne, a jego treść bywa różna w zależności od systemu prawnego. Aby cześć powierzchni ziemskiej stanowiła odrębny przedmiot własności potrzebne jest fizyczne wyodrębnienie takiej części, czyli działki, z ogólnej powierzchni ziemskiej. Oznaką tego wyodrębnienia są w zasadzie granice działki. Nie muszą przy tym być one widoczne w terenie. Wystarczy gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach, nawet jeśli nie są wyodrębnione prawnie, bo wraz z innymi działkami wchodzą w skład nieruchomości, stanowiącej odrębny przedmiot własności. Właściciel poprzez odłączenie tej działki i wpis do nowo urządzonej księgi wieczystej może uczynić z tej działki nieruchomość w znaczeniu prawnym.

NSA wskazał, iż w omawianej sprawie zespół pałacowo-parkowy wyodrębniony był nie tylko fizycznie, ale także geodezyjnie. Fakt, że nie było dla tej nieruchomości urządzonej księgi wieczystej nie zmienia faktu, że była ta nieruchomość wyodrębniona z "D.". Zakwestionował też rozumienie związku funkcjonalnego jako wzajemnej zależności nieruchomości połączonych osobą właściciela. Gdyby przyjąć to założenie za trafne to związek taki musiałby istnieć między nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolnym i nieruchomościami miejskimi, na których usytuowane były obiekty przemysłowe tylko dlatego, że miały wspólnego właściciela. Właściciel zatrudniał określone osoby powierzając im nadzór i zarządzanie wskazaną częścią swojego majątku. Fakt, że w omawianej sprawie w majątku ziemskim zatrudniony był administrator, którego siedziba znajdowała się poza zespołem pałacowo-parkowym świadczy o oderwaniu centrum decyzyjnego od osoby właściciela zamieszkującego zespół, a tym samym przeniesieniu centrum kierowniczego poza jego teren.

Do rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy w ocenie NSA pozostaje kwestia, czy zespół pałacowo-parkowy służył głównie celom mieszkalnym, kulturalnym, wypoczynkowym i rezydencyjno-reprezentacyjnym, czy też połączony był z pozostałymi częściami dóbr ziemskich więzami gospodarczymi, których istnienie warunkowało prawidłowe funkcjonowanie obydwu nieruchomości. Trzeba przy tym zastrzec, że za więź taką nie może być uznany fakt, iż właściciel i jego rodzina korzystali z dóbr, zarówno w postaci żywności jak i środków finansowych, wytworzonych przez majątek ziemski. Właściciel korzysta bowiem w sposób dowolny ze swoich dochodów i fakt, że dochody z jednej nieruchomości przeznacza na utrzymanie innej nie znaczy, że istnieje między nimi ścisły związek funkcjonalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej powoduje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez sąd drugiej instancji (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p. p. s. a.").

Powyższe oznacza, że wszystkie tezy dotyczące wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu sformułowane przez NSA w wyroku z dnia 27 maja 2009 r. są w przedmiotowej sprawie wiążące nie tylko dla Sądu pierwszej instancji, ale i dla organów administracji orzekających w postępowaniu administracyjnym.

Taki stan rzeczy pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ organy administracji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z treści uzasadnienia wyroku NSA wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogły być przejęte tylko te nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy, a więc mogły być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, pod warunkiem że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP) nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu stanowiąc bardzo restrykcyjne ograniczenie prawa własności muszą być stosowane i wykładane ściśle. Nie można ich wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu.

Decydująca o rozstrzygnięciu niniejszej sprawy kwestia rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" nie została unormowana przez ustawodawcę, toteż należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r, I OPS/06 (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123). Stosownie do niej na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, a więc mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26) dokonał wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość ziemska" i wskazał, że przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i że intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Powyższe świadczy o tym, że z przepisów o reformie rolnej nie wynika, iżby na jej cele były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru rolniczego, a więc np. zespoły pałacowo-parkowe i inne nieruchomości nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym.

W niniejszej sprawie najważniejsze jest ustalenie, czy przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy był częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, która miała z tą nieruchomością ścisły związek funkcjonalny. Stosownie do oceny NSA dowodem istnienia takiego związku nie może być brak wyodrębnienia prawnego działki, na której usytuowany był zespół pałacowo-parkowy. Pojęcie "nieruchomość" nie jest bowiem jednoznaczne, a jego treść bywa różna w zależności od systemu prawnego. Aby część powierzchni ziemskiej stanowiła odrębny przedmiot własności potrzebne jest fizyczne wyodrębnienie takiej części, czyli działki, z ogólnej powierzchni ziemskiej. Oznaką tego wyodrębnienia są w zasadzie granice działki, przy czym nie muszą być one widoczne w terenie. Wystarczy gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach, nawet jeśli nie są wyodrębnione prawnie, bo wraz z innymi działkami wchodzą w skład nieruchomości, stanowiącej odrębny przedmiot własności. Właściciel poprzez odłączenie tej działki i wpis do nowo urządzonej księgi wieczystej może uczynić z tej działki nieruchomość w znaczeniu prawnym. W omawianej sprawie natomiast przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy wyodrębniony był nie tylko fizycznie, ale także geodezyjnie. Fakt, że nie było dla tej nieruchomości urządzonej księgi wieczystej nie zmienia faktu, że była ta nieruchomość wyodrębniona z "D.".

Nie można też przyjąć jako kryterium wyznaczającego związek funkcjonalny między zespołem pałacowo-parkowym a gospodarstwem rolnym osobę wspólnego właściciela. Gdyby przyjąć to założenie za trafne, to związek funkcjonalny musiałby istnieć między nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolnym i nieruchomościami miejskimi, na których usytuowane były obiekty przemysłowe i to tylko dlatego, że miały one wspólnego właściciela. Właściciel zatrudniał określone osoby powierzając im nadzór i zarządzanie wskazaną częścią swojego majątku. Fakt, że w omawianej sprawie w majątku ziemskim zatrudniony był administrator, którego siedziba znajdowała się poza zespołem pałacowo-parkowym świadczy o oderwaniu centrum decyzyjnego od osoby właściciela zamieszkującego zespół pałacowo-parkowy, a tym samym przeniesieniu centrum kierowniczego poza jego teren.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA do rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozostaje kwestia, czy zespół pałacowo-parkowy służył głównie celom mieszkalnym, kulturalnym, wypoczynkowym i rezydencyjno-reprezentacyjnym, czy też połączony był z pozostałymi częściami dóbr ziemskich więzami gospodarczymi, których istnienie warunkowało prawidłowe funkcjonowanie obydwu nieruchomości. Trzeba przy tym zastrzec, że za więź taką nie może być uznany fakt, iż właściciel i jego rodzina korzystali z dóbr, zarówno w postaci żywności jak i środków finansowych, wytworzonych przez majątek ziemski. Właściciel korzysta bowiem w sposób dowolny ze swoich dochodów i fakt, że dochody z jednej nieruchomości przeznacza na utrzymanie innej nie znaczy, że istnieje między nimi ścisły związek funkcjonalny.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 p. p. s. a.