Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2324/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada

2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy; Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) odmówił przekazania na rzecz Województwa [...] udziału Skarbu Państwa wynoszącego 11/25 części w prawie współwłasności nieruchomości położonej w K. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział Ksiąg Wieczystych.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. złożył Zarząd Województwa [...]. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...]czerwca 2017 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. odmawiającą przekazania na rzecz Województwa [...] udziału Skarbu Państwa wynoszącego 11/25 części w prawie współwłasności nieruchomości położonej w K. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział Ksiąg Wieczystych i orzekł o przekazaniu na rzecz Województwa [...] udziału Skarbu Państwa wynoszącego 11/25 części w prawie współwłasności nieruchomości położonej w K. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] wystąpił Prezydent Miasta K. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń w toku prowadzonego przed Wojewodą [...] postępowania, w tym z opinii inwentaryzacyjno-budowlanej oraz oględzin połączonych z rozprawą administracyjną na nieruchomości wynika, że P. zajmuje pomieszczenia o łącznej powierzchni użytkowej [...] m2, zaś powierzchnia użytkowa całego budynku wynosi [...] m2. W świetle powyższego do ustalenia udziału należało przyjąć [...]/[...] m2 czyli ok. 3/25 części. Udziałowi natomiast 11/25 części we współwłasności nieruchomości przy [...] odpowiada powierzchnia [...] m2. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął, że cały udział Skarbu Państwa wynoszący 11/25 części we współwłasności nieruchomości zajmowany był przez P. Podmiot ten bowiem użytkuje jak ustalił Wojewoda [...] [...] m2.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, decyzją

z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W ocenie organu, kontrolowana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...]z dnia [...] czerwca 2017 r. nie była obarczona żadną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które obligowałyby organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał w szczególności, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a., który stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wskazał organ nadzoru, w treści przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa brak jest zapisu dotyczącego powierzchni, jaką powinna posiadać przekazywana nieruchomość. Zatem według organu nadzoru I instancji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...], z dnia [...] marca 2017 odmawiającej przekazania na rzecz Województwa [...] udziału Skarbu Państwa wynoszącego 11/25 części w prawie współwłasności nieruchomości położonej w K. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział Ksiąg Wieczystych i jednocześnie orzekł o przekazaniu na rzecz Województwa [...] ww. udziału Skarbu Państwa. W ustawowym terminie Prezydent Miasta K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta K. podniósł, że argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazujące na okoliczność, iż K. nie wykorzystuje całego przypadającego Skarbowi Państwa udziału w wysokości 11/25 części w opisanej nieruchomości nie podlegały rozpatrzeniu przez organ nadzoru. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął, że cały udział Skarbu Państwa wynoszący 11/25 części we współwłasności nieruchomości zajmowany był przez K. Podmiot ten użytkuje jak ustalono [...] m2 a nie [...] m2. Według Skarżącego błędne założenie poczynione przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spowodowało, że organ ten wydając decyzję Nr [...]z dnia [...]czerwca 2017 r. w sposób rażący naruszył przepis art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, poprzez pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych dotyczących wielkości powierzchni użytkowej zajmowanej w nieruchomości przy [...] przez K. oraz poprzez przyjęcie niepopartego żadnymi dowodami założenia, że K. zajmuje cały udział Skarbu Państwa wynoszący 11/25 części we współwłasności nieruchomości. Zatem w ocenie Skarżącego zachodziły przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. jako naruszającej w sposób rażący przepis art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Rozpatrując ponownie sprawę organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy eliminacji

z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa

i systemu prawnego. Organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. czy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) wrazie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być intepretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Przywołany przepis art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stanowiący podstawę wydania uchylonej decyzji stanowi, że "przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, w szczególności określonych

w art. 14, następuje na podstawie decyzji administracyjnej wojewody wydawanej z urzędu,

z zastrzeżeniem art. 50". Z brzmienia cytowanego przepisu prawa wynika zatem, że ustalenie zaistnienia wymienionych tam przesłanek (mienie Skarbu Państwa, służące realizacji zadań województwa) obliguje wojewodę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności mienia przez województwo, bez względu na jakich zasadach i pod jakim tytułem mienie to było we władaniu województwa. Określenie "mienie służące realizacji zadań województwa" należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono przypadków, w których dana rzecz jest konieczna i niezbędna do prawidłowego wykonywania zadań województwa.

Przekazanie na rzecz województwa mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 49 ustawy o samorządzie województwa dotyczyć może wyłącznie mienia służącego aktualnie realizacji zadań województwa (wykluczone jest skuteczne ubieganie się o nabycie

w omawianym trybie mienia, które dopiero w przyszłości miałoby służyć tym zadaniom).

Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...]z dnia [...] czerwca 2017 r. organ ten uznał, że obie przesłanki wymienione w przepisie art. 49 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie województwa zostały spełnione, tj. udział wynoszący 11/25 części w prawie współwłasności nieruchomości położonej w K. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział Ksiąg Wieczystych należał do Skarbu Państwa, zaś Zarząd Województwa [...] za pomocą K. wykonywał i nadal wykonuje zadania z zakresu ochrony zdrowia (zadania województwa), wykorzystując do tego celu pomieszczenia w ww. nieruchomości.

W ocenie organu nadzoru II instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ odwoławczy, prawidłowo wskazał, iż błędne jest twierdzenie Wojewody [...] jakoby decyzja wydana na podstawie art. 49 ust. 1 przywoływanej ustawy miała charakter uznaniowy.

Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie bowiem wynika, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności mienia przez województwo.

Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie orzekł

o przekazaniu na rzecz Województwa [...] całości udziału Skarbu Państwa

– wynoszącego 11/25 części w prawie współwłasności tej nieruchomości.

Nieruchomość położona w K. przy [...], oznaczona jako działa nr [...], obręb [...] objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział Ksiąg Wieczystych stanowi współwłasność Skarbu Państwa w udziale 11/25 części oraz Gminy Miejskiej K. udziale 14/25 części.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w tym z opinii inwentaryzacyjno-budowlanej oraz oględzin połączonych z rozprawą administracyjną zgromadzonych

w ramach postepowania prowadzonego przez Wojewodę [...], K. zajmuje w ww. nieruchomości położonej w K. przy [...] pomieszczenia o łącznej powierzchni użytkowej [...] m2, zaś powierzchnia użytkowa całego budynki – tj. zarówno udziału Gminy Miejskiej K. wynoszącego 14/25 części, jak i udziału Skarbu Państwa wynoszącego 11/25 części

w prawie współwłasności przedmiotowej nieruchomości położonej w K. przy [...] – wynosi [...] m2. Przyjmując zatem, że powierzchnia użytkowa całego budynku wynosi [...] m2, należałoby stwierdzić, że udział Skarbu Państwa wynoszący 11/25 w prawie współwłasności ww. nieruchomości położonej w K. przy [...] odpowiada powierzchni [...] m2.

Skoro K. zajmuje w przedmiotowej nieruchomości położonej w K. przy [...] pomieszczenia o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej [...] m2, to znaczy, że wykorzystuje jedynie część ogólnej powierzchni [...] m2 przypadającej na udział Skarbu Państwa wynoszący 11/25 w prawie współwłasności tej nieruchomości.

Wobec opisanych wyżej okoliczności faktycznych organ stwierdził, że błędne przyjęcie przez organ odwoławczy jakoby K. zajmowało, a co za tym idzie wykorzystywało do realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia (zadania województwa), całość powierzchni przypadającej na udział Skarbu Państwa wynoszący 11/25 w prawie współwłasności nieruchomości położonej w K. przy [...], skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie przekazania na rzecz Wojewódzkiego [...] całości udziału Skarbu Państwa wynoszącego 11/25 części w prawie współwłasności tej nieruchomości.

Powyższe oznacza, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 przywołanej ustawy o samorządzie województwa. W konsekwencji zastosowanie dyspozycji tej normy prawnej nastąpiło w warunkach naruszenia w sposób oczywisty jej hipotezy.

Odnosząc się do pojęcia rażącego naruszenia prawa organ podniósł, iż zarówno

z doktryny jak i z judykatury sądowoadministracyjnej wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa

i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności

z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy

w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej).

Bezspornie w rozpatrywanej sprawie treść decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. pozostaje

w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanej w niej normy prawa, bowiem doszło do przekazania na rzecz Województwa [...] mienia w wielkości większej

(o większej powierzchni) aniżeli faktycznie służące realizacji zadań województwa. Przedmiotową decyzją orzeczono o przekazaniu na rzecz Województwa [...] mienia w wielkości całości udziału Skarbu Państwa – wynoszącego 11/25 części w prawie współwłasności tej nieruchomości, a ze zgormadzonej w sprawie dokumentacji bezsprzecznie wynika, że K., realizujące zadania

z zakresu ochrony zdrowia (zadania województwa), nie zajmowało ani nie zajmuje powierzchni odpowiadającej wielkości całości ww. udziału Skarbu Państwa, lecz znacznie mniejszą. Oznacza to, że zaskarżoną decyzją przekazano na rzecz Województwa [...] poza mieniem faktycznie służącym K. do realizacji zadań tego Województwa z zakresu ochrony zdrowia również mienie, które nie służy realizacji tych zadań, jak i żadnych innych zadań Województwa [...]. Nie powinien przy tym budzić wątpliwości fakt, że ratio legis przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa polega na nabyciu na własność przez województwo nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa służącego aktualnie realizacji zadań województwa i dotyczy przypadków, w których dana (konkretna) rzecz jest konieczna

i niezbędna do prawidłowego wykonywania tych zadań województwa.

Pomiędzy stwierdzonym przez organ nadzoru naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia zaistniał zatem związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to nie doszłoby do przekazania mienia.

Podkreślenia przy tym wymaga, że dokonywanie komunalizacji, jak

i przekazywanie własności mienia na rzecz jednostek samorządu terytorialnego może mieć miejsce wobec nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym i przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Jednocześnie organ podkreślił, że celem postepowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ nadzoru orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności poddanej kontroli decyzji albo wydania jej

z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organy nadzoru mają obowiązek ustalić nie tylko, czy kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa ale również zbadać czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z treści powyższego przepisu art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji bez względu na przyczyny nieważności określone w § 1, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W kwestii nieodwracalności skutków prawnych zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, iż nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji to taki skutek, którego organ administracji nie jest wstanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych

w postępowaniu administracyjnym.

Analiza dokumentacji, w tym zgromadzonej przez organ nadzoru prowadzący postępowanie z wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy, pozwoliła na uznanie braku istnienia przeszkód określonych art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...]z dnia [...]czerwca 2017 r.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...] zarzucając jej: rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( w kontekście zarzutu rażącego naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) poprzez przyjęcie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że istniała podstawa do uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], mimo, że nie było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji przez organ nadzoru działający w ramach II instancji, bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów itd. i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych – ponieważ to może mieć miejsce wyłącznie w toku prowadzonego zwykłego postępowania administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że w toku prowadzonego postępowania Prezydent Miasta K. działając jako reprezentant Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej K. uczestniczył jako strona postępowania i był informowany

o wszelkich czynnościach procesowo – dowodowych, które były wykonywane przez organy (zarówno I jak i II instancji). W dniu [...] kwietnia 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, Prezydent nie uczestniczył w tej rozprawie, nie zgłaszał też jakichkolwiek uwag do sporządzonej na zlecenie organu

I instancji inwentaryzacji budynku i wielkości przyznanego Województwu udziału w toku postępowania administracyjnego. Po zakończeniu postępowania II instancji w przedmiocie nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa, Prezydent Miasta K. również nie kwestionował tej decyzji, nie skorzystał też z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzja II instancyjna stała się prawomocna.

Województwo [...], podkreśliło, iż w toku zwykłego postępowania administracyjnego ustalany jest stan faktyczny, który może być kwestionowany przez strony, a dalej weryfikowany pod kątem zgodności jego ustalenia z przepisami prawa przez sądy administracyjne. Zdaniem skarżącego można kwestionować poczynionych ustaleń faktycznych przez organy "zwykłego" postępowania administracyjnego w ramach trybów nadzwyczajnych, traktując je tak, jakby funkcjonowały zamiennie z trybem zwykłym postępowania administracyjnego, w konsekwencji bowiem takie działanie prowadzi do naruszenia jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją dającą możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji oraz postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad jest tak duża, że powoduje, iż nie wystarczy uchylenie decyzji, a trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, iż od chwili jej wydania ex tunc była ona nieważna. Prowadzone postępowanie oraz decyzja organu II instancji, która została wydana w sprawie nabycia mienia przez Województwo [...] nie były obarczone wadą, uzasadniającą zastosowanie przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej.

Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" – Państwo i Prawo z 2001 r. nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13- dostępny j/w).

Powszechnie uznaje się więc, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie poczynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich nieprawidłowości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią bowiem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10).

W prowadzonym postępowaniu nieważnościowym ten sam organ dwukrotnie

w dość krótkich odstępach czasu (trzy miesiące), analizując przesłanki stwierdzenia nieważności, odniósł się do ustalonego stanu faktycznego w sprawie w kontekście wykładni treści art. 49 ustawy o samorządzie województwa i poczynił zupełnie rozbieżne ustalenia. Pojawia się więc pytanie, czy faktycznie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z sytuacją w której zaistnienie przesłanki nieważności (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa) jest bezsporne i ma oczywisty charakter, zwłaszcza, że przecież także w postępowaniu zwykłym ten sam organ przyjął zupełnie inne stanowisko niż

w zaskarżonej decyzji. Wyjątkowość tej instytucji procesowego prawa administracyjnego wymaga ścisłej interpretacji przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazując w zaskarżonej decyzji, że określenie mienia służącego realizacji zadań Województwa, należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono takich przypadków, iż dana rzecz jest konieczna i niezbędna do prawidłowego wykonywania zadań Województwa, a tymczasem w ogóle organ pomija powierzchnię w budynku na przedmiotowej nieruchomości, którą K. wynajmuje od innych podmiotów, czy części wspólne tej nieruchomości, z których korzysta K. Organ wskazuje także, że "działając w ramach nadzoru jako organ II instancji podjął dodatkowe czynności wyjaśniające mające na celu wyczerpujące wyjaśnienie sprawy, jak również umożliwił wszystkim stronom wypowiedzenie się w sprawie, czy złożenie środków dowodowych". Takie działanie organu w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa nie powinno mieć miejsca i nie może odnieść zakładanego skutku tj. doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Postępowanie dowodowe jest postępowaniem, której jest wykonywane na etapie postępowania zwykłego, a na etapie nadzorczym organ nie dokonuje oceny tego postępowania, pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z procesowego punktu widzenia trudno nawet teraz odnosić się do ustaleń poczynionych przez organ nadzoru II instancji i wyjaśniać to, co już było przecież analizowane na etapie postepowania zwykłego. Na tym polega różnica pomiędzy tymi dwoma trybami. Niemniej jednak skarżący podkreślił, że na etapie postępowania zwykłego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] dokonał wykładni art. 49 ustawy o samorządzie województwa, stwierdził, źe przedmiotem przekazania Województwu, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie mienie stanowiące własność Skarbu Państwa służące realizacji zadań Województwa i ustalił zakres przekazanego Województwu mienia. Dalsze analizy w tym zakresie są bezcelowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a." sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania

– w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżąca zarzuciła decyzji objętej wnioskiem rażące naruszenie prawa. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a, stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem

w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 Kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej

z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd,

w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muza tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub

z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe (por. wyroki NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ. LEX nr 1070197;

z 8 września2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, publ. LEX nr 1068431).

Przesłanka nieważności decyzji może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych. Przypisane decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest jednak wyłącznie wtedy, gdy naruszenie to ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne

z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 363/10, z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 172/13).

Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich nieprawidłowości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią bowiem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają bowiem podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu (por. wyroki NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10 publ. j.w.). Zatem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a nie świadczy o kwalifikowanej wadliwości decyzji,

o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że skoro Prezydent Miasta K. nie zgłaszał żadnych uwag do sporządzonej na zlecenie organu inwentaryzacji budynku i wielkości przyznanemu skarżącemu udziału w tej nieruchomości, nie kwestionował także wydanej w tej kwestii decyzji nie korzystając

z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności decyzji nie może skutecznie podnosić zarzutów, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone jak słusznie podnosi skarżący na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 30/10) wskazano nawet, że "Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy błąd

w ustaleniach faktycznych nie stanowi (...) o kwalifikowanej wadzie decyzji. Jest to naruszenie prawa, ale nie o charakterze rażącym i może być ono usunięte przez organ odwoławczy lub zasygnalizowane przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym. Jednym słowem naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a nie świadczy o wadliwości decyzji spełniającej wymogi z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a".

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni zgadza się z powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w kontekście zarzutu rażącego naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) zasługuje na uwzględnienie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.