Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3036/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 516/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 516/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi w sprawie ze skargi [...] w Piotrkowie Trybunalskim (Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...], w pkt 2. zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustalonego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego sprawy, Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w Piotrkowie Trybunalskim wobec stwierdzenia – po dokonaniu analizy stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003) – iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, Upzp) w zakresie kształtowania i zachowania ładu przestrzennego poprzez wymóg kontynuacji przez projektowane zamierzenie funkcji i cech zabudowy na obszarze objętym analizą zagospodarowania.

Jak dalej przytoczono w wyroku zamierzenie inwestora projektowane jest na działce o powierzchni 28092 m², wykorzystywanej rolniczo, niezabudowanej i nieuzbrojonej. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. teren ten położony był w jednostce urbanistycznej przeznaczonej pod uprawy rolne z zakazem zabudowy i podziałów dla celów budowlanych. Zdaniem organu I instancji projektowana elektrownia fotowoltaiczna wraz z infrastrukturą na pow. do 1,82 ha, której podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej, zaliczana jest do zabudowy produkcyjnej, przemysłowej. Ma charakter zabudowy przemysłowej wymienionej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., rozp. RM z 2010), który to przepis odnosi się do zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni nie niniejszej niż 1 ha, przy czym przez powierzchnię rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Dla inwestycji tej wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., Uioś).

Według organu I instancji w świetle przeprowadzonej analizy, na obszarze analizowanym brak jest zabudowy produkcyjnej o skali zbliżonej do wnioskowanej. Zabudowa ta nie stanowi kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

W motywach swej decyzji organ I instancji wskazał równocześnie, że w toku prowadzonego postępowania rozważano za wnioskami inwestora, kwestię powiększenia obszaru analizy o teren działki nr [...], położonej od strony południowej obszaru analizowanego, na której zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków, mogąca zdaniem wnioskodawcy stanowić punkt odniesienia dla projektowanej zabudowy w świetle zasady "dobrego sąsiedztwa". Uwzględniając funkcję i sposób zagospodarowania wskazanej przez inwestora działki, nie uznano jednakże za uzasadnione rozszerzenie obszaru analizowanego, gdyż i tak nie wpłynęłoby to na możliwość stwierdzenia "dobrego sąsiedztwa", ze względu na brak tożsamości funkcyjnej zabudowy. Zabudowa istniejącej oczyszczalni ścieków stanowi bowiem infrastrukturę techniczną, której podstawową funkcją jest oczyszczanie wszystkich dopływających do niej ścieków oraz wód deszczowych. Organ ten stwierdził nadto, że projektowane zamierzenie służące produkcji energii nie należy też do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, do których z mocy art. 61 ust. 3 Upzp nie stosuje się wymogu zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa". Przepisy tej ustawy nie definiują wprawdzie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", jednakże zostało ono wypracowane przez orzecznictwo przy uwzględnieniu innych przepisów i ich wykładni, a w szczególności art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., Ugn) oraz przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm., uPe), a także § 3 ust. 1 pkt 52 rozp. RM z 2010. Biorąc pod uwagę te przepisy i ich wykładnię dokonaną przez sądy administracyjne, organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, jako że są nimi urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii, a nie stanowią jej urządzenia służące do wytwarzania tejże energii w postaci paneli fotowoltaicznych. Wytwarzanie energii z zamiarem zbycia jej innym osobom uznać należy zatem za produkcję. Urządzenia infrastruktury technicznej nie mogą służyć produkcji, np. wytwarzaniu energii elektrycznej, natomiast muszą wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp, m. in. do energii elektrycznej, czy cieplnej. Elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi tzw. uzbrojenia terenu, a jej podstawowym celem jest wytwarzanie energii i nie pełni funkcji służebnej względem innych urządzeń i obiektów.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...]. Jak wynika z przywołanej przez sąd pierwszej instancji argumentacji strony, odwołująca się Spółka naprowadzała, że obszar analizowany powinien obejmować teren działki nr [...], na której zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków, jako obszaru o charakterystyce zbliżonej do zabudowy planowanej, w dalszej kolejności za nietrafne uznano przyjęcie braku tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. SKO w Piotrkowie Trybunalskim rozpoznając wniesione odwołanie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy eksponował, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż obszar planowanej inwestycji jest użytkiem rolnym, takie też jego przeznaczenie przewidziane było w ustaleniach planu miejscowego, który stracił ważność. Po zachodniej stronie tego obszaru występuje zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa. Projektowana elektrownia zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium oceniło, iż wbrew poglądom odwołania, elektrowni fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, w stosunku do których wyłączona jest zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa". Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Podstawową cechą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, ale zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej może też wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów zapewniając im dostęp m. in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki.

Pojęcie urządzenia infrastruktury zostało zdefiniowane w art. 143 ust. 2 Ugn, według którego, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m. in. urządzeń elektrycznych. Do tej definicji nawiązuje art. 2 pkt 13 Upzp, który utożsamia obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 Ugn z uzbrojeniem terenu. Instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Istota urządzenia infrastruktury technicznej zdaniem Kolegium w rozumieniu uPe jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji. Organ dodał, iż prezentowanego poglądu nie zmienia nowa ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478), która do instalacji odnawialnego źródła energii zalicza urządzenia służące do wytwarzania energii. Nie bez znaczenia jest także, iż w § 3 pkt 52 rozp. RM z 2010, zalicza się wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Przywołane rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy – Uioś, ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy.

Kolegium zaznaczyło, że skoro elektrownia fotowoltaiczna wraz z towarzyszącymi jej obiektami powiązanymi technologicznie i funkcjonalnie nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 Upzp, to w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie, w związku z projektowanym przedsięwzięciem, przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zakresie zasady "dobrego sąsiedztwa". W tych okolicznościach charakter planowanego przedsięwzięcia kwalifikowanego przy tym jako negatywnie oddziaływującego na środowisko, wymaga spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa". Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, przeprowadzonej przez organ I instancji, w sposób jednoznaczny wynika, jaki dokładnie obszar został poddany analizie i jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny.

Kolegium stwierdziło, że wbrew poglądom odwołania, organ I instancji analizował kwestię poszerzenia obszaru analizowanego o teren działki nr [...] położonej po przeciwnej stronie ul. Podole, na której to znajduje się zabudowa oczyszczalni ścieków, zaliczana przez stronę skarżącą do zabudowy przemysłowej i mogąca jej zdaniem stanowić wzorzec dla projektowanej inwestycji. Organ ten dał temu wyraz w analizie uzupełniającej znajdującej się w aktach sprawy, w której stwierdził brak potrzeby poszerzenia obszaru analizowanego o powyższy teren, jako że i tak nie wpłynęłoby to na przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, przede wszystkim ze względu na rozbieżność funkcji projektowanej inwestycji z funkcją oczyszczalni ścieków, należącą do kategorii infrastruktury technicznej i usług komunalnych. Przede wszystkim jednakże projektowana zabudowa, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy oczyszczalni ścieków.

W skardze do WSA w Łodzi na decyzję organu odwoławczego Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 3 Upzp w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, do którego nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa. Z ostrożności procesowej – na wypadek przyjęcia, że inwestycja jest zabudową przemysłową, strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie błędnych ustaleń faktycznych polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyznaczenie obszaru analizowanego powyżej minimum określonego w § 3 rozp. MI z 2003. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 18 września 2015 r. strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i wnioski skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi uwzględniając skargę stwierdził, że trafnie orzekające organu kwalifikowały przedsięwzięcie inwestycyjne jako wymagające spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 Upzp, nie zaś jako urządzenie infrastruktury technicznej. Obszernie przywołując dorobek orzecznictwa sąd pierwszej instancji przyłączył się do tych judykatów, w których eksponowano, iż nie można do infrastruktury technicznej zaliczyć urządzeń służących wytwarzaniu energii. Prawidłowemu zaklasyfikowaniu przedsięwzięcia – w ocenie sądu a quo – nie towarzyszyło jednak prawidłowe przeanalizowanie podstaw ustalenia obszaru analizowanego. Obszar analizowany został wyznaczony wokół działki inwestycyjnej jako trzykrotność jej frontu, co stanowi odległość minimalną, przewidzianą w § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003. Odwołując się do przykładów zawartych w judykaturze, WSA w Łodzi wywodzi, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa wymagać będzie niekiedy szerszego określenia granic obszaru analizowanego, w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanego zamierzenia. W tym aspekcie celowe będzie poszerzenie obszaru analizowanego ponad wyznaczony w sprawie obszar minimalny o tereny sąsiadującej, niewątpliwej dominanty na tym terenie, jaką stanowią tereny przemysłowe działki nr [...] obejmującej ponad 20 ha. Zdaniem tegoż sądu należy bowiem uwzględnić, że przedmiotem wniosku nie jest tradycyjna zabudowa w postaci chociażby budynku czy obiektu budowlanego, ale zabudowa urządzeniami produkcyjnymi o charakterze przemysłowym, polegająca przede wszystkim na montażu do 4000 sztuk paneli fotowoltaicznych na obszarze o powierzchni 18200m². Z tego punktu widzenia – w ocenie sądu wojewódzkiego – wydaje się celowe lokowanie inwestycji, dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na jej możliwe oddziaływania, na terenach niezabudowanych i choć wykorzystywanych aktualnie jako rolne, to jednak pozostających w pobliżu terenów przemysłowych, zwłaszcza tak rozległych, jak w przypadku działki nr [...].

Z uwagi na powyższe sąd pierwszej stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte ustalenie istotnych okoliczności, co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 rozp. MI z 2003.

Skargą kasacyjną, reprezentowane przez pełnomocnika, SKO w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżyło w całości ww. wyrok i sądowi pierwszej instancji zarzuciło "w szczególności":

1. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego skutkującą bezzasadnym przypisaniem organom administracji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy i § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 oraz niezasadnym zarzutem naruszenia przez te organy art. 7 i 77 K.p.a., wobec nienależytego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności związanych z zagospodarowaniem terenów,

2. w rezultacie niezasadne uchylenie decyzji organów administracji rozstrzygających sprawę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa), w sytuacji gdy stosownie do art. 151 tej ustawy skarga podlegała oddaleniu,

3. na skutek przyjętego stanu faktycznego sprawy wyprowadzenie wadliwych wniosków skutkujących w efekcie na gruncie art. 153 Ppsa nieuzasadnionym, a wiążącym wskazaniem kierunku dalszego postępowania w tej sprawie.

W świetle przedstawionych zarzutów strona skarżąca wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 Ppsa poprzez oddalenie skargi [...] w Piotrkowie Trybunalskim,

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Jednocześnie strona oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie. Zdaniem organu odwoławczego potraktowanie obszaru przyjętego do analizy przez organy, jako obszaru przemysłowego przez pryzmat włączenia do analizy terenu z zabudową oczyszczalni ścieków, a w efekcie jego zagospodarowanie zgodne z wnioskiem inwestora, jak to przyjął w istocie WSA w Łodzi, nie zmierza do zachowania kontynuacji zastanego, istniejącego ładu przestrzennego w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W ocenie tegoż organu dokonana przez sąd wojewódzki ocena okoliczności ustalonych i przyjętych przez organy przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a następnie jego wykładnia przywołanych przepisów, musi być poddana krytyce.

W odpowiedzi [...] w Piotrkowie Trybunalskim na skargę kasacyjną wniesiono w pierwszej kolejności o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca Spółka popiera w pełni stanowisko wyrażone przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Istota sprawy sprowadza się do oceny zarzutu skarżącego kasacyjnie naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003, także niezasadnego poglądu sądu pierwszej instancji odnośnie do naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7 i 77 K.p.a. co w konsekwencji prowadziło – zdaniem SKO w Piotrkowie Trybunalskim – do nietrafnego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. w zw. z art. 135 Ppsa zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

WSA w Łodzi uwzględniając skargę doszedł do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. "poprzez nienależyte ustalenie istotnych okoliczności, co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 3 rozporządzenia". Zarzut sądu wojewódzkiego naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7 i 77 K.p.a. jest chybiony, niezależnie od faktu, że art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, a w kwestionowanym wyroku, nie dostrzegając rozbudowanej struktury powyższego przepisu, nie wyłuszczono zarazem na czym miałoby polegać owo "nienależyte ustalenie istotnych okoliczności". Nie można także zaakceptować wniosku sądu wojewódzkiego o naruszeniu przepisu art. 7 K.p.a. w aspekcie nienależytego ustalenia istotnych okoliczności (faktycznych?), skoro – jak to zdaje się wynikać z argumentacji tego sądu – zagadnienie poszerzenia obszaru analizowanego było przedmiotem rozważania organu I instancji, co znajdowało wyraz w tzw. analizie uzupełniającej.

Jak wynika to z motywów zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy celowe byłoby poszerzenie obszaru analizowanego o działkę nr [...], na której zlokalizowane są obiekty oczyszczalni ścieków, a która to działka wedle wypisu z rejestru gruntów stanowi obszar terenów przemysłowych. Podkreślając charakter innowacyjności przedsięwzięcia inwestycyjnego, nakaz uwzględniania prawa do zabudowy, sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że w stosunku do zamierzonego przedsięwzięcia Spółki zachodzi kontynuacja funkcji terenu, nie oznaczająca przy tym mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. To z kolei prowadziło sąd a quo do wniosku o naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 3 rozp. MI z 2003. Stwierdzeń tych nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

WSA w Łodzi uwzględniając wniesioną skargę Spółki koncentrował się w istocie na zagadnieniu materialnoprawnym, związanym z nieprawidłowym – w jego ocenie – wyznaczeniem tzw. obszaru analizowanego. Wyznaczenie tego obszaru służyć ma dokonaniu analizy funkcji i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Zgodnie zaś z przepisem art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że "wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią (...) punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13, por. też wyroki tego Sądu z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09 oraz z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Trafnie w judykaturze zauważa się, że cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14, LEX nr 2083403). Dodać przy tym wypadnie, że w ocenie doktryny zauważalna w procesie przygotowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy autonomia profesjonalisty z dziedziny urbanistyki podlega kontroli organów administracyjnych jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. W. Maciejko, Władztwo planistyczne osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" nr 4 (41)/2015, s. 57 i n.).

Niesporne dla sądu pierwszej instancji było to, że obszar analizowany w przedmiotowej sprawie został wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003, niemniej jednak sąd ten doszedł do wniosku, że tak wyznaczony obszar graniczy z działką nr [...] zajętą pod oczyszczalnię ścieków, a zakwalifikowaną jako "tereny przemysłowe", to zaś nakazywało rozszerzenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji przyjęcie, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach przedmiotowej sprawy powyższe stwierdzenie nie jest prawidłowe.

Zgodzić oczywiście należy się z tym wywodem sądu wojewódzkiego, że z § 3 ust. 2 rozp. MI nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Taki kierunek wykładni powyższego przepisu prezentowany jest w orzecznictwie. Zarazem jednak dostrzec należy, iż wskazuje się w nim, że co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. np. motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15, LEX nr 2283949, oraz z dnia 23 listopada 2016 r., II OSK 3346/14, LEX nr 2260905). W ocenie orzekającego Sądu konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 nie jest pozbawiona znaczenia, skoro wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14, LEX nr 2108484). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. A contrario jeśli wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp, brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003. Pod tym pojęciem zaś, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 Upzp należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W realiach kontrolowanej sprawy trafnie podnosi SKO w Piotrkowie Trybunalskim, że działka nr [...] położona jest, jak wynika to z uzyskanej w toku postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej, w odrębnej wykształconej jednostce urbanistycznej, niż działki położone po drugiej strony ul. [...], wśród których zlokalizowane są działki przewidziane pod zamierzoną inwestycję. Funkcje tak ukształtowanych obszarów urbanistycznych, jak wynika to również z poprzednio obowiązujących dla obszarów zamierzenia inwestycyjnego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są odmienne. Tereny te w ujęciu funkcjonalnym stanowią użytki rolne z zabudową mieszkaniową i zabudową zagrodową. Trafnie przeto w zaskarżonej decyzji wskazywano, że zamierzenie inwestycyjne stanowiłoby zatem enklawę zabudowy produkcyjnej, co nie wpisywałoby się w zastany układ urbanistyczny. Podzielić w tym zakresie wypadnie stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14 (LEX nr 2116196), zgodnie z którym okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

Na trafność stanowiska prezentowanego przez orzekające w sprawie organy, gdy idzie o brak tzw. dobrego sąsiedztwa między planowaną inwestycją, a zabudową na działce zajętej pod oczyszczalnię ścieków wskazuje ponadto treść art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, gdzie mowa jest nie tylko o samej kontynuacji funkcji, ale także "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

WSA w Łodzi nie dostrzegł jeszcze innej okoliczności, która – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie jest zupełnie obojętna przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Otóż w myśl art. 10 ust. 2a Upzp jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (a o taką inwestycję w przedmiotowej sprawie administracyjnej chodziło, skoro przewidywano instalację do 4000 szt. paneli o mocy 250W każdy), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. W myśl z kolei art. 15 ust. 3 pkt 3a cyt. ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko". Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planu się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wyklucza to oczywiście dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń, ale samo przypisanie takiego rodzajowi inwestycji cechy "innowacyjności" nie może oznaczać pomijania nakazu równego traktowania inwestorów w procedurze orzekania o warunkach zabudowy. Traktowanie przedsięwzięcia w kategoriach innowacyjności nie pozwala odstąpić od nakazu stosowania obowiązujących przepisów prawa, do czego zobowiązane były organy na podstawie art. 6 K.p.a.

Powyższe okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeto nie było przeszkód do wydania wyroku w trybie przepisu art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznając trafność skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę z przyczyn wyłuszczonych powyżej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.