Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 99/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inwestor A. zwrócił się do Prezydenta Miasta w dniu 20 kwietnia 2016 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A. nr [..] wraz z przyłączem elektroenergetycznym w G. przy ul. Z. na terenie nieruchomości dz. nr [..] obręb [..].

Prezydent Miast 8 sierpnia 2017 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zgodnie z prawem budowlanym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z przepisami w tym, techniczno-budowlanymi, w razie zaś stwierdzenia naruszeń w zakresie określonych w ustawie - organ ten nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia we wskazanym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Oran wskazał, że do w/w przepisów techniczno-budowlanych zalicza się m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), którego § 14 wskazuje, że do działek budowlanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do ich przeznaczenia i sposobu użytkowania. W odpowiedzi na nałożony postanowieniem obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu dla działki nr [..], umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [..] oraz sąsiedniej nr [..]. Organ przywołał definicję prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która zawarta jest w art. 3 pkt. 11 ustawy Prawo budowlane. Wg niej przez to pojęcie należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stąd wniosek, że złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyć może jedynie tych działek, na których - w rozpatrywanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zamierzeniu budowlanym - planuje się roboty budowlane. Na działce nr [..] nie przewiduje się wykonywania żadnych robót budowlanych. Zatem w ocenie organu złożenie oświadczenia do działki na której nie planuje się robót, nie może stanowić zapewnienia dojścia i dojazdu dla działki, na której owe roboty się planuje, do drogi publicznej. Oran miał także na względzie, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Organ wskazał, że musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Sąsiednia działka budowlana nr [..] nie ma charakteru drogi publicznej. Prawo do korzystania z niej, jako pośredniego dostępu do drogi publicznej, podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w k.c. dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności, lecz w ocenie organu nie spełnia go złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 647/15).

A. odwołała się do Wojewody, który decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest brak dostępu nieruchomości działki budowlanej nr [..] obręb [..] w G. do drogi publicznej, w tym przypadku do ul. Z. Wojewoda powołał się na treści ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych, które definiują pojęcie działki budowlanej, dostępu do drogi publicznej oraz drogi publicznej. Wojewoda wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, że działka nr [..] pozbawiona jest bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten odbywa się poprzez działkę nr [..] oznaczoną symbolem Bi. W wyjaśnieniu złożonym do organu odwoławczego pełnomocnik inwestora przedstawił kserokopię części umowy najmu zawartej w dniu 29 maja 2016 r. pomiędzy właścicielami działek nr: [..] i [..] a spółką A., której przedmiotem najmu jest część nieruchomości gruntowej o powierzchni 158 m2 stanowiąca część niezabudowanej działki [..] oraz część działki nr [..], która stanowi drogę dojazdową, położone przy ul. Z. w G.

Wojewoda powołał się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, w świetle którego dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, do których wnioskodawca nie ma żadnych uprawnień, w tym nie posiada ustanowionej służebności drogowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza zaś, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. W omawianej sprawie, działka inwestycyjna nr [..] oznaczona symbolem B (wg. danych z ewidencji gruntów), jak przedstawiono w projekcie zagospodarowania, nie posiada zjazdu na działkę drogową, a dojazd przewidziano poprzez działkę nr [..]. Wedle ewidencji gruntów działka nr [..] jest działka budowlaną o symbolu Bi i nie ma charakteru drogi wewnętrznej, zatem należy uznać, że działka [..] pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu dojazd z działki nr [..] do drogi - ul. Z., odbywać się będzie przez cudzą nieruchomość o innym charakterze niż drogowy. Właściciel tej nieruchomości - działki nr [..], może zapewnić po swojej działce dojazd do nieruchomości - działki nr [..], poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu. Rozwiązanie takie gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości objętej inwestycją będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściciela nieruchomości utracony. Zarówno działka nr [..] jak i [..] mają odrębnych właścicieli oraz odrębnie prowadzone księgi wieczyste. W takiej sytuacji prawne zapewnienie dostępu dla planowanej inwestycji do drogi publicznej mogłoby nastąpić wyłącznie poprzez ustanowienie ww. ograniczonego prawa rzeczowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor nie zapewnił przedmiotowej inwestycji prawnego dostępu do drogi publicznej - nie reguluje tego umowa najmu, a tym bardziej złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [..], na cele budowlane, co dyskwalifikuje wniosek o pozwolenie na budowę.

A. reprezentowana przez radcę prawnego D. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm ustawowo przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 35 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie zapewniła dostępu do drogi publicznej oraz art. 6, art. 7 k.p.a. na skutek braku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności.

Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca twierdzi, że sporne dojście i dojazd do drogi publicznej jest zapewniony. Skarżąca podkreśla, że planowana inwestycja na działce [..] nie jest pierwszą inwestycją na tej działce, albowiem znajdują się już na niej inne budynki, do których dostęp jest zapewniony przez działkę [..]. Już choćby z tego względu oczywistym jest zdaniem skarżącej, że dojście i dojazd są zapewnione. Podkreślono, że jeżeli dojście do budynku projektowane jest przez cudzą nieruchomość, to właściciel tej nieruchomości winien wyrazić zgodę na udostępnienie terenu własnej działki dla celów zapewnienia obsługi komunikacyjnej innej nieruchomości oraz być stroną toczącego się postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego z projektowanym dostępem do drogi publicznej przez jego teren (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 695/07). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wskazał, że zgoda ta została udzielona, co potwierdził sam Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca odwołała się do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Według skarżącej przepis ten dotyczy poszanowania interesów osób trzecich, których dotyczyć może dostęp do drogi publicznej planowanego obiektu budowlanego - w tym wypadku właścicieli działki [..]. Interes ten jak najbardziej jest zapewniony, albowiem osoby te wyraziły zgodę na przejście przez ich działkę, a nadto są stronami niniejszego postępowania administracyjnego, jak też i samej umowy najmu. Przepis ten w ocenie skarżącej spółki nie może zatem stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżąca odwołała się również do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego dostęp do drogi publicznej należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek (mimo że treść art. 2 ust. 14 tej ustawy brzmiał wówczas tak samo jak i dziś, a mianowicie, że przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej). Dostęp prawny rozumiany jest jako wynikający z przepisu, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego. Skarżąca wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy dostęp prawny wynika z czynności prawnej - oświadczenia woli właścicieli nieruchomości [..], którzy są stroną umowy najmu. Dostęp prawny został zatem w tym rozumieniu zapewniony. Dostęp faktyczny również jest zapewniony, albowiem jest już realny jako że stale wykorzystywany przez właścicieli działki [..]. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami Wojewody, że tylko ustanowienie służebności drogowej jest w okolicznościach niniejszej sprawy zrealizowaniem dostępu do drogi publicznej. Podkreśliła, że dojazd został zapewniony w tym samym trybie i w ten sam sposób, co tytuł prawny do działki, na której inwestycja jest planowana. Tym samym Wojewoda oczekuje, aby dojazd został zapewniony w bardziej kwalifikowanej formie niż zapewniony jest tytuł prawny do "właściwej" działki budowlanej. Taka interpretacja jest w ocenie skarżącej absurdalna i żadną miarą nie opiera się na przywołanych przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Spór między stronami w niniejszej sprawie dotyczy kwestii braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, co według organów architektoniczno-budowlanych obu instancji uzasadnia odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisu art. 35 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zwanej dalej Prawem budowlanym, w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca A. nie zapewnia dostępu do drogi publicznej. Według spółki do terenu inwestycji - działki [..] został zapewniony dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny jak i prawny. Dostęp prawny wynika z czynności prawnej – oświadczenia woli właścicieli nieruchomości – działki nr [..], którzy są stroną umowy najmu. Dostęp faktyczny jest również zapewniony, albowiem jest już realny, jako że stale wykorzystywany przez właścicieli działki [..].

Wskazać zatem należy w pierwszej kolejności, że mający w sprawie zastosowanie art. 35 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art.12 ust. 7.

Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia powyższych wymagań oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza niniejszej sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, że wymagania formalne, określone w powołanych przepisach, poza wyjątkiem niżej opisanym, zostały przez inwestora spełnione. Sąd nie dopatrzył się także uchybień w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, który spełnia wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta z dnia 28 września 2006 r. nr LV/1870/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. rejon ulicy Z. w mieście G. – Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017 r. Nr 29, poz. 428). Działka inwestycyjna o nr ewidencyjnym [..] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 016 M/U31 z przeznaczeniem na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zawierające tereny mieszkaniowe M22 i usługowe U33, z minimalnym 50% udziałem funkcji mieszkaniowej. Zgodnie z przepisami części ogólnej planu, § 2 ust. 1 na terenie tym dopuszcza się m.in. lokowanie sieci i urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej, w tym stacje bazowe telefonii komórkowej. Zgodnie z kartą terenu 016 M/U31 brak przepisu o zakazie budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Projekt zawiera również wszystkie elementy wymienione w art. 34 ust. 3 ustawy. Tym samym trafna jest ocena Wojewody dokonana pod kątem zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc spełnienia warunku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii spornej w niniejszej sprawie zaznaczyć należy, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Sąd podziela jednak stanowisko organów, że nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji prowadziłoby wprost do naruszenia praw osób trzecich (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 776/16, dostępny w CBOSA, www.orzeczenia-nsa.pl).

W § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku do drogi publicznej. Oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Na gruncie Prawa budowlanego nie ma definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej", dla jego ustalenia trzeba zatem korzystać z wykładni systemowej. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p. taką definicję zawiera i ustala, że ilekroć jest w niej mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z tego należy wyprowadzić wniosek, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 609/17, dostępne na stronie http://orzeczenia.gov.pl; tak też A. Ostrowska [w:] A. Glinieckiego (red.), Prawo budowlane. Komentarz., Warszawa 2016, s. 493-495).

Następnie pojęcia "drogi publicznej" oraz "drogi wewnętrznej" definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Odnosząc powyższe rozważania do bezspornych okoliczności sprawy i też prawidłowych ustaleń organów, działka, na której planowana jest inwestycja (nr [..]), niewątpliwie nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – w tym przypadku ul. Z., a jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, dojazd do tej drogi przewidziano przez działkę [..]. Zgodnie z umową najmu z dnia 29 maja 2015 r., którą inwestor przedłożył w toku postępowania odwoławczego, A. zawarł umowę najmu z właścicielką działki nr [..] (teren inwestycji) – H. B. oraz właścicielami działki nr [..] – T. S. i M. S. Przedmiotem umowy najmu jest "część nieruchomości gruntowej o powierzchni 158 metrów kwadratowych, stanowiących część działki niezabudowanej nr [..] wraz z drogą dojazdową przez działkę nr [..] położonych w G. przy ul. Z.".

Co do przedmiotowych działek złożył inwestor oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem z niekwestionowanych ustaleń Wojewody wynika, że działka nr [..] według ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem Bi – jest działką budowlaną i nie ma charakteru drogi wewnętrznej, a jednocześnie na zapewnienie przejazdu przez tę działkę nie została ustanowiona służebność drogowa. Na działce nr [..], co wynika z projektu zagospodarowania terenu nie przewidziano inwestycji, wobec czego ani złożenie oświadczenia o dysponowaniu tą działką na cele budowlane ani umowa najmu, jak trafnie ocenił Wojewoda, nie zapewnia inwestorowi prawnego dostępu terenu inwestycji (działki nr [..]) do drogi publicznej.

W świetle takich ustaleń sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że inwestor nie wykazał, żeby działka nr [..] posiadała prawny dostęp do drogi publicznej. Niewątpliwie działka ta nie ma dostępu bezpośredniego do drogi publicznej – ul. Z., ale też nie ma prawnego dostępu pośredniego. Działka nr [..], przez którą inwestor zaplanował dojazd do działki nr [..], nie stanowi drogi wewnętrznej - nie jest bowiem działką drogową lecz budowlaną, a ponadto na działce tej nie ustanowiono służebności drogowej zapewniającej w sposób odpowiadający prawnemu dojazd do działki nr [..].

Odnosząc się w tym miejscu do poszczególnych twierdzeń skargi, wskazać należy, że okoliczność zawarcia umowy najmu działki nr [..] nie ma znaczenia dla powyższej oceny. Czym innym jest bowiem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które można wywodzić ze stosunku obligacyjnego, w tym z umowy najmu nieruchomości, czym innym zaś zapewnienie prawnego dostępu do drogi publicznej, które jak wyżej wskazano – może wynikać jedynie z dostępu bezpośredniego, dostępu poprzez drogę wewnętrzną bądź poprzez ustanowienie służebności drogowej. Przy czym sąd jedynie ubocznie zaznacza, że również dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej (niebędącej własnością gminną) musi polegać bądź na współwłasności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną bądź na ustanowieniu odpowiedniej służebności drogowej.

Należy zgodzić się co do zasady ze stanowiskiem skarżącej spółki, będącym powtórzeniem ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza jednak, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Według sądu, odwołując się też do definicji dostępu do drogi publicznej zawartego w u.p.z.p., umowa najmu nie zapewnia efektywnie tego uprawnienia. Umowa najmu jest stosunkiem obligacyjnym, skutecznym inter pares, zgodnie z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Przepisy art. 672 i 673 Kodeksu cywilnego przewidują warunki i terminy rozwiązania łączącego strony stosunku obligacyjnego. Możliwe jest również przeniesienie własności nieruchomości, na której istnieje stosunek najmu, które co do zasady powoduje ten skutek, ze nabywca jest uprawniony do wypowiedzenia tego stosunku. Zatem umowa najmu nie zapewnia wymaganej trwałości stosunku, na podstawie którego powstaje dostęp do drogi publicznej. Takie stanowisko może też potwierdzać okoliczność ujawniona na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. przez uczestników postępowania B. S., G. D. i H. K., którzy twierdzą, że działka nr [..] jest zabudowana, ale nie ma przez nią przejazdu, gdyż zamykana jest bramą.

Wobec powyższego uznać należy, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała posiadanego prawnego dostępu do drogi publicznej dla działki nr [..], co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzuty skargi są zatem niezasadne, a Wojewoda nie naruszył wymienionych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił.