Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 163/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, ust. 1a, ust., ust. 3, ust. 3a, ust. 3aa;
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: załącznik nr 1
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
article: § 140 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia: WSA Ewa Ibrom Asesor: WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) – po rozpatrzeniu odwołania "T. S." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Zarządu Powiatu Ł. z dnia [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) w części dotyczącej warunków wynikających ze zdania drugiego i trzeciego punktu 4 oraz punktów 5, 12, 14 i 15 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części oraz w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji (w punktach 1-3, 6-11 i 13).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 2 września 2019 r. "T. S." Spółka z o.o. w Ł. wniosła o wydanie przez Zarząd Powiatu [...] zgody na lokalizację oraz umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej celem budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych na działce nr [...] w [...] w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] [...][...] (ul. [...], ul. [...], ul. [...]).

Decyzją z dnia [...] 2019 r. Zarząd Powiatu [...] odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka "T. S." wniosła o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez udzielenie jej zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło kwestionowaną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do wejścia w etap postępowania kończącego się wydaniem decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację oraz umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2020 r. organ I instancji – powołując się na art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.d.p.") – zezwolił skarżącej Spółce na zlokalizowanie podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] T.-C.-K.-K. G.-Ł. (ul. Z. W., ul. W., ul. [...]) na działce nr [...] [...]. Jednocześnie określił obszerne warunki tego zezwolenia w pkt od 1 do 15.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie zarzucając, że warunki określone w pkt 1-15 naruszają przede wszystkim art. 39 ust. 3a i ust. 3aa u.d.p. w zw. art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. oraz regułami postępowania. Zdaniem skarżącej ustawodawca nie przyznał organowi administracji publicznej kompetencji do ustalania warunków na jakich możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji uznał, że niektóre z warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej wykraczają poza przedmiot decyzji dotyczącej lokalizacji urządzeń w pasie drogowym. Z tych względów stwierdził, że warunki określone w części dotyczącej zdania drugiego i trzeciego punktu 4 oraz punktów 5, 12, 14 i 15 decyzji – nie są związane z lokalizacją urządzenia w pasie drogowym, lecz z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i zezwoleniem na prowadzenie w nim robót, których podstawą jest art. 40 ust. 1 u.d.p. Stwierdził przy tym, że przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3a oraz ust. 3aa w kontekście art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., a więc przy uwzględnieniu, że chodzi o lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, warunkują to, że sposób i warunki umieszczenia tej infrastruktury uzależnione są od tego, aby lokalizacja nie spowodowała zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub nie doprowadziła do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Taka interpretacja doprowadziła organ odwoławczy do konstatacji, że przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3a u.d.p. spełnia zasadnicza część rozstrzygnięcia określająca rodzaj inwestycji – podziemne telekomunikacyjne przyłącze światłowodowe, miejsce umieszczenia inwestycji – gdzie wymienia drogę publiczną ze wskazaniem konkretnych działek geodezyjnych identyfikujących jej przebieg na określonych odcinkach oraz punkty 1-3 – określające warunki i sposób umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Warunki te określono następująco: w pkt 1 – poprzez wskazanie odległości od granicy pasa drogowego nie większej niż 0,50 m, z dopuszczeniem zbliżenia w kierunku jezdni w przypadku braku możliwości takiego usytuowania, jednakże w odległości co najmniej 1,25 m od krawędzi jezdni; w pkt 2 – poprzez wskazanie, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni, na głębokości nie mniejszej niż 1,20 m licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia i umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego; w pkt 3 – poprzez wskazanie metody układania linii kablowej (metoda wykopu otwartego równolegle do krawędzi jezdni, w wykopie otwartym o szerokości nieprzekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, z ułożeniem taśmy ostrzegawczej w połowie głębokości wykopu i z wykluczeniem układania kabla metoda pługoukładania).

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że część pozostałych warunków także dotyczy wymogów, od przestrzegania których wykonawca uzależnia zachowanie uprawnień z tytułu rękojmi oraz powiązane z nimi inne powtórzone za wykonawcą warunki odnoszące się do konieczności wykonania robót zgodnie z przepisami, w szczególności z przepisami technicznymi (pkt 6-9 i pkt 11), czy też warunek konieczności uzgodnienia wykonania przedsięwzięcia z gestorami innych sieci, pod kątem wystąpienia ewentualnych kolizji (pkt 10). W ocenie organu zapis wskazany w punkcie 13 decyzji ma charakter czysto informacyjny. Wynika z niego bowiem, że przed rozpoczęciem robót w pasie drogowym konieczne jest uzyskanie zezwolenia w formie decyzji administracyjnej, a także protokolarnego przekazania pasa drogowego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła skarżąca "T. S." Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji w tym zakresie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 39 ust. 3a u.d.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo określił w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt 5-11 oraz w pkt 13 swojej decyzji, warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, pomimo braku wskazania w tej decyzji konkretnych przepisów szczególnych, z których te warunki wynikają;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., poprzez uznanie, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] 2020 r. prawidłowo wykazał, że inwestycja skarżącej polegająca na lokalizacji w pasie drogowym podziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych spowoduje możliwość utraty uprawnień z tytułu rękojmi na wykonane roboty budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydając decyzję zezwalającą na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym organ jest związany zakresem przepisów ustawy o drogach publicznych określających elementy decyzji, które zostały wskazane w art. 39 ust. 3a wskazanej ustawy. W świetle tego przepisu decyzja taka powinna zawierać określenie rodzaju inwestycji, miejsca realizacji oraz sposobu umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej, nie budzi wątpliwości określenie w decyzji organu pierwszej instancji rodzaju inwestycji i miejsca jej umieszczenia w pasie drogowym. Jednakże organ ten określając sposób i warunki umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym nie miał prawa do określenia warunków, o których mowa w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt 6-11 oraz 13 decyzji. Skarżąca podkreśliła, że określając warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, organ nie ma pełnej swobody. W każdym przypadku wskazane w decyzji konkretne warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym powinny wynikać ze szczególnych przepisów prawa. Ustawodawca nie przyznał bowiem organowi kompetencji dowolnego ustalania warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Organy administracji publicznej powinny zaś działać na podstawie przepisów prawa, a nie w sposób dowolny, co wynika z zasady określonej w art. 6 k.p.a. Skarżąca podniosła nadto, że warunki określone w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i w pkt 5-11 oraz pkt 13 decyzji organu pierwszej instancji nie zwierają wskazania, z których konkretnie przepisów wynikają. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy również nie wskazał na przepisy prawa, które uzasadniałyby określenie warunków wymienionych w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i w pkt 5-11 oraz 13 decyzji organu pierwszej instancji. Spółka podniosła także, iż warunki określone w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i w pkt 5-11 oraz 13 decyzji – nie znajdują oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864, ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył w istocie tego, czy obwarowanie zgody na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej warunkami określonymi w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt 5-11 oraz 13 decyzji organu I instancji, utrzymanej w tej części w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem – jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

W tym kontekście wyjaśnić należy, że zagadnienie umieszczania w pasach drogowych dróg publicznych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm. – dalej jako "ustawa lub "u.d.p."), a w szczególności przepisy jej rozdziału 4 – Pas drogowy, w tym uregulowania art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a, ust. 3a i ust. 3aa.

Trzeba zwrócić uwagę, że w razie wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej umieszczania urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ jest obowiązany określić nie tylko rodzaj inwestycji i miejsce jej umieszczenia, ale również sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Wynika to wprost z regulacji art. 39 ust. 3a u.d.p., który ustanawia obligatoryjne elementy takiej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. To samodzielna podstawa prawna do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej.

W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do rodzaju inwestycji (określonej jako podziemna infrastruktura telekomunikacyjna) i miejsca jej umieszczenia w pasie drogowym (oznaczonej jako pas drogowy drogi powiatowej nr [...] T.-C.-K.-K. G.-Ł. (ul. Z. W., ul. [...], ul. [...]) na działce nr [...] w miejscowości Ł.).

Natomiast przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia takiej inwestycji w pasie drogowym. Dlatego też przy odczytywaniu tej normy prawnej należy zwrócić uwagę jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a wskazanej ustawy, jak zresztą cały art. 39, został umieszczony w rozdziale 4 ustawy dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, w szczególności ust. 1 – ust.3aa ustawy są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Z tego względu normę przepisu art. 39 ust. 3a należy odkodowywać w łączności z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.

Dlatego wymaga zwrócenia uwagi, że przepisy art. 39 ust. 1 – ust. 3a u.d.p. kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, a w tym zakresie na konieczność przestrzegania przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Generalną zasadą określoną w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dotyczy to również lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Z kolei stosownie do treści art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie wtedy, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.).

Według art. 39 ust. 3aa u.d.p., w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 3, dotyczy lokalizacji w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w decyzji tej określa się dodatkowo, czy w okresie 4 lat od jej wydania planowana jest budowa, przebudowa lub remont odcinka drogi, którego dotyczy decyzja, o ile wynika to wprost z uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, programu wieloletniego wydanego na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, 1622, 1649, 2020 i 2473 oraz z 2020 r., poz. 284) lub planów, o których mowa w art. 20 pkt 1 lub 2 niniejszej ustawy.

Powyższe unormowania stanowią podstawę określenia warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15. W uzasadnieniu tego wyroku wyrażono aprobowane w judykaturze stanowisko, że skoro zarządca drogi może odmówić z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania tej infrastruktury. Jednocześnie określenie tych warunków nie może być dowolne lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W konsekwencji, warunki w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszeń wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). Natomiast w przypadku zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej właściwy zarządca drogi nie ma kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na ogólne sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", użyte w art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. II GSK 894/19).

W przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej rolą organu jest tym samym sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. Z kolei decyzja pozytywna w tym zakresie ma w dalszym ciągu chronić wskazane wartości, poprzez ustalanie sposobu i warunków umieszczania urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo utrzymał częściowo w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w części dotyczącej pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt 6-11 oraz 13 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w tej części dotyczy bowiem wskazanych w art. 39 ust. 3a u.d.p. obligatoryjnych elementów, które powinna m.in. zawierać decyzja lokalizacyjna, to jest sposobu i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym. Natomiast zdanie pierwsze i czwarte pkt 4 oraz pkt 6-11 i pkt 13 decyzji organu pierwszej instancji dotyczy uregulowań zawartych w przepisach technicznych.

W punktach dotyczących sposobu i warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym organ określił, że linię kablową należy umieścić w odległości nie większej niż 0,50 m od granicy pasa drogowego, w przypadku zaś braku możliwości jej usytuowania w takiej odległości dopuścił jej zbliżenie w kierunku jezdni, przy czym odległość linii kablowej od krawędzi jezdni winna wynosić co najmniej 1,25 m (pkt 1). Dalej określił również, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku, bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni, na głębokości nie mniejszej niż 1,20 m licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia, umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego (pkt 2). Z kolei w punkcie 3 organ wskazał, że linię kablową należy układać metodą wykopu otwartego równolegle do krawędzi przecisku sterowanego, na głębokości nie przekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, przy czyn w połowie głębokości ułożenia kabla nakazał ułożyć taśmę ostrzegawczą, z wykluczeniem układania kabla metodą pługoukładania.

Natomiast część pozostałych warunków wynikających ze zdania drugiego i trzeciego pkt 4 oraz pkt 5, pkt 12 i 15, z których dwa ostatnie dotyczyły obciążenia inwestora realizacją i kosztami budowy inwestycji oraz poniesienia kosztów przełożenia infrastruktury telekomunikacyjnej oraz pkt 14 decyzji, mimo że znajdują zastosowanie w całym procesie przyłącza światłowodowego w pasie drogowym, to zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy nie było podstaw, aby zaliczyć je jako przedmiot decyzji lokalizacyjnej. Warunki te określone zostały w zdaniu pierwszym i czwartym z punktu 4 i dotyczą wymogów, od przestrzegania których wykonawca uzależnia zachowanie uprawnień z tytułu rękojmi. Z kolei warunki określone w punktach od 6 do 9 stanowią powtórzenie warunków dotyczących konieczności wykonania robót zgodnie z przepisami technicznymi. Natomiast punkt 13 decyzji organu pierwszej instancji ma charakter czysto informacyjny i stanowi, że przed rozpoczęciem robót w pasie drogowym konieczne jest uzyskanie zezwolenia w formie decyzji administracyjnej i protokolarnego przekazania pasa drogowego.

W istocie więc przytoczone uwarunkowania decyzji lokalizacyjnej dotyczą zagadnień ochrony pasa drogowego i zagadnień bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu uniknięcia tego zagrożenia. Z kolei określone w pkt 1-3 warunki koncentrują się na zachowaniu stabilności konstrukcji samej drogi i pasa drogowego jako budowli przeznaczonej do prowadzenia wszystkich postaci ruchu drogowego (kołowego, pieszego) i zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. Nie można pominąć i tego, że to zarządca drogi jest organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Posiada też stosowną wiedzę co do tego, jakie urządzenia już się w danym miejscu znajdują i jak daną nową inwestycję można ewentualnie zlokalizować.

Podkreślić również należy, że warunki z pkt 1-3, zdania pierwszego i czwartego pkt 4, pkt 6-11 i pkt 13 nie pozostają w sprzeczności z uregulowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Warunek określony w pkt 1 decyzji, dotyczący odległości w jakiej należy umieścić linię kablową od granicy pasa drogowego i krawędzi jezdni, nie jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864, ze zm.), a w szczególności z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia, którym określono odległości podstawowe, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne na odcinkach współwykorzystania innych obiektów budowlanych w drodze (pas drogowy) i ulicy (pas drogowy ulicy). Natomiast warunki określone pkt 2 i pkt 3 decyzji organu I instancji realizują wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Regulacja zawarta w § 140 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi wprost, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Przez infrastrukturę techniczną rozumie się również urządzenia telekomunikacyjne (§ 140 pkt 2 rozporządzenia). Ponadto podziemna budowla liniowa przebiegająca poprzecznie przez drogę nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszyć urządzeń odwadniających i innych podziemnych urządzeń drogi (§ 140 pkt 4 rozporządzenia), a także powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi (§ 140 pkt 6 rozporządzenia). Zatem warunki z pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, określające sposób wykonania (metodę) przejść poprzecznych pod jezdnią i sposób ułożenia linii kablowej miały na celu wyłącznie ustalenie takich warunków technicznych lokalizacji zamierzonej inwestycji, by nie doszło do naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia.

W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut skarżącej, że warunki, ustalone w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt 6-11 oraz 13 decyzji organu pierwszej instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, zostały ustalone dowolnie. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny wobec użytkowników dróg za ich stan. Wszelkie decyzje, które ingerują w stan dróg, w tym decyzje o lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym, muszą być zatem zgodne z art. 39 ust. 3a u.d.p., a więc określać nie tylko rodzaj i miejsce inwestycji, ale także sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Skoro rozstrzygnięcie w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt 6-11 oraz 13 decyzji dotyczyło sposobu i warunków umieszczenia planowanej inwestycji w pasie drogowym, to mieści się ona w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 39 ust. 3a u.d.p. Tym samym nie można w tej sprawie uznać, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję pierwszonistancyjną w wymienionej części, została wydana bez podstawy prawnej oraz że narusza 39 ust. 3a u.d.p. w związku z art. 6 k.p.a.

W konsekwencji brak było usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza zasadę legalizmu, ujętą w art. 6 k.p.a. Racjonalny ustawodawca wyposażył w art. 39 ust. 3a u.d.p. organ administracji w kompetencje do ustalania rodzaju inwestycji, jej miejsca i warunków umożliwiających umieszczenie jej w pasie drogowym. Uznać zatem należało, że ustawodawca przyznał organowi administracji prawo do określonej władczej wypowiedzi, określając jednocześnie tym przepisem granice swobody tej wypowiedzi. Granice tej wypowiedzi (ustalanie warunków) nie mogą wykraczać poza ustalony przez ustawodawcę zakres, a więc określony tym unormowaniem obszar dotyczący rodzaju, miejsca i sposobu umieszczania inwestycji w pasie drogowym.

Podkreślić także wypada, że pomimo braku wskazania przez organ przepisów szczególnych, z których wynikają warunki określone w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt 6-11 oraz 13 decyzji organu I instancji, nie są one sprzeczne z powołanymi przepisami prawa materialnego, w tym z art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., jak też z przepisami odrębnymi, to jest rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należało mieć również na uwadze, że etap wydawania decyzji lokalizacyjnej, w którym ustala się m.in. warunki umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym, poprzedza etap projektowania telekomunikacyjnego (który musi zawierać wytyczne dla projektanta). Skarżąca w istocie w ogóle nie wykazała, aby warunki wymienione w pkt 1-4 (zdanie pierwsze i czwarte) i pkt 6-11 oraz pkt 13 decyzji uniemożliwiały jej realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Reasumując, ocenie Sądu organy zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych i wydania niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie stanowiska organu znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Zapewniono również skarżącej czynny udział w całym postępowaniu administracyjnym. Dlatego też nie można dopatrzeć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym określonych wskazanymi wyżej przepisami.

Na marginesie można również zauważyć, że zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nie wkracza w sferę dotyczącą problematyki udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ drugiej instancji trafnie zwrócił uwagę, że decyzja lokalizacyjna poprzedza decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Decyzja lokalizacyjna nie powinna bowiem rozstrzygać o zagadnieniach będących przedmiotem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odrębne zagadnienie, które zostało ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., zaś warunki prowadzenia robót w pasie drogowym zostały szczegółowo określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264). W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 4-15, bowiem punkty te nie odnosiły się do warunków decyzji lokalizacyjnej.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) – zobowiązany był oddalić skargę jako bezzasadną, o czym orzekł w sentencji wyroku.