Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 694/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,8,11,77,107,138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania A. i M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.(dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., zobowiązującej ich do dokonania rozbiórki samowolnie dokonanego dojazdu do działki o nr ew. [...] w miejscowości T., gmina B., powodującego zmianę naturalnego spływu wód opadowych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte na wniosek W. Z. postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego utwardzonego dojazdu do działki o nr ew. [...], tj. do posesji A. i M. S.

Uzasadniając wydaną decyzje, organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez [...]WINB, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. uchylił w całości postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r., odmawiające W.Z. wszczęcia postępowania w sprawie wykonanego, dojazdu do posesji A. i M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ powiatowy zawiadomieniem z dnia 17 marca 2014r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek W. Z. postępowania administracyjnego w sprawie wykonanego utwardzonego dojazdu na działce o nr ew. [...] w miejscowości T., gmina B.

W dniu 26 marca 2014r. W. Z. dostarczył do siedziby PINB w P. dokumentację zdjęciową dotyczącą w/w inwestycji. Ponadto, w dniu 11 kwietnia 2014r. w PINB stawili się A. i M. S., którzy oświadczyli, że sporna droga stanowi dojazd do budynków i gospodarstwa rolnego, znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Jednocześnie poinformowali, że obecna droga dojazdowa została wykonana przez poprzedniego właściciela w 1999 r., w związku z zaoraniem drogi dojazdowej przez W. Z., na dowód czego przedstawili mapę. Ponadto oświadczyli, ze sprawa dotycząca zalewania gruntów była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...], który umorzył postępowanie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB zobowiązał A. i M. S. do dokonania rozbiórki samowolnie dokonanego dojazdu do działki o nr ew. [...] w miejscowości T. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyli A. i M. S.

[...]WINB stwierdził w związku z powyższym, że w jego ocenie zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zasługuje na uchylenie i umorzenie wszczętego na wniosek W. Z. postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie wykonanego utwardzonego dojazdu na działce o nr ew. [...] w miejscowości T., gmina B.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014r., uchylając w całości postanowienie PINB w P. nr [...] nakazał, aby PINB ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, czy podniesienie terenu, o którym mowa w piśmie W. Z. nastąpiło w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz, czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, np. poprzez sprawdzenie jak zmieniała się wysokość działki o nr ew. [...] na podstawie zaktualizowanej mapy zasadniczej o terenowe pomiary sytuacyjno - wysokościowe, co należało poprzeć odpowiednimi dokumentami. Jednocześnie wskazano, iż w sytuacji, gdy ustalenie okoliczności stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania wymaga podjęcia czynności wyjaśniających w znacznym zakresie, mogą być one podjęte wyłącznie w toku formalnie wszczętego postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

PINB, uzasadniając swoją decyzję wyjaśnił, że utwardzony dojazd pomiędzy działkami o nr ew. [...] a [...] w miejscowości T., został wykonany w wyniku robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu działki i nawiezieniu tłucznia. Roboty te spowodowały brak naturalnego spływu wód opadowych i gromadzenie się wód na terenie gruntów rolnych stanowiących własność Pana W. Z., co stanowi naruszenie przepisu § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.

W ocenie organu wojewódzkiego rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach prawa, gdyż ustalenia dokonane przez PINB w P. w przedmiotowej sprawie, nie dają podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Wykonany dojazd pomiędzy działkami o nr ew. [...] a [...] w miejscowości T., nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Zdaniem [...]WINB wykonanemu odcinkowi - który podwyższono i nawieziono na niego tłucznia - pomiędzy działkami o nr ew. [...] a [...] w miejscowości T., nie można nadać cech użytkowości pasa drogowego. Charakter wykonanych prac świadczy o tym, że nie można ich zakwalifikować jako budowy obiektu drogowego (ulicy) pomimo, że wykonane czynności mają znamiona drogi w potocznym rozumieniu. Wykonane prace kwalifikuje się jako roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotowe roboty budowlane przy udrożnieniu przejazdu nie stanowiły w rezultacie robót stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego drogę zalicza się do budowli, która według definicji pkt 1 lit. b tego artykułu jest obiektem stanowiącym całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W wyniku wykonanych czynności na przedmiotowej działce nie nastąpiło noszące cechy trwałości powiązanie tego materiału z podłożem. W rezultacie wykonania kwestionowanych robót nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych gdyż czynności wysypania na nawierzchnię kruszywa nie można zaliczyć do robót budowlanych. Ponadto, stanowisko w w/w zakresie zostało już zajęte przez właściwy ze względu na swoje kompetencje, zgodnie przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne organ samorządu gminnego, tj. Wójta Gminy [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie zakłócenia przez S. S. stosunków wodnych na gruntach W. Z., położonych we wsi T.

W sprawie nie znajdzie zastosowania § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż dotyczy on uzbrojenia technicznego nieruchomości, związanej ze znajdującymi się na niej obiektami budowlanymi. Ponadto przepisy w/w rozporządzenia mają zastosowanie do działek przeznaczonych pod zabudowę, nie zaś do działek rolnych z jakimi mamy do czynienia w przedmiotowym przypadku.

W związku z powyższym, w ocenie [...]WINB wykonane prace, w wyniku których powstał dojazd do działki o nr ew. [...] w miejscowości T., nie podlegają reglamentacji przepisów Prawa budowlanego, a zatem zaistniała podstawa, aby uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Powyższe wypełnia przesłankę przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnione jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji PINB w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. oraz umorzenie wszczętego na wniosek W.Z. postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie wykonanego utwardzonego dojazdu do działki o nr ew. [...] w miejscowości T., gmina B.

Z tą decyzją [...]WINB nie zgodził się skarżący, który reprezentowany przez adw. A. C., pismem datowanym na 14 lipca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzji zarzucił:

I. mającą wpływ na jej treść obrazę przepisów procedury administracyjnej, przejawiającą się:

1) rażącym naruszeniem przepisu art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na nie zgromadzeniu w sprawie wszelkiego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności, niezbędnych do pełnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w nieprzeprowadzeniu - po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie - postępowania dowodowego, w zakresie niezbędnym do pełnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności do ustalenia, czy w przedmiotowym przypadku wykonane na działce uczestników postępowania prace miały charakter prac budowlanych i doprowadziły do powstania budowli w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

2) rażącym naruszeniem przepisu art. 6 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na nieprawidłowym sformułowaniu uzasadnień decyzji, bez podania faktów, które organy obu instancji uznały za udowodnione, dowodów, na których oparły swe ustalenia oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, co znacząco utrudnia weryfikację i kontrolę tychże decyzji pod względem ich merytorycznej prawidłowości;

3) rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że - z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji niemal całkowicie zaniechał ustalenia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wadliwością postępowania wyjaśniającego - przepis ten nie mógł być zastosowany (konieczne było uchylenie decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, celem ponownego rozpoznania);

II. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na:

1) nieprawidłowym uznaniu, iż dojazd na działce o nr ewid. [...] w miejscowości T., nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, choć ani PINB, ani [...]WINB nie poczynili w tym zakresie żadnych ustaleń, zaś de facto wybudowany na działce nr [...] dojazd jest wynikiem celowego przedsięwzięcia uczestników postępowania i ich poprzednika prawnego, polegającego na podniesienie gruntu (miejscami nawet o ponad 50 cm) oraz jego utwardzeniu, a celem przedsięwzięcia - co wskazują sami uczestnicy - było wybudowanie drogi łączącej jego posesję z drogą publiczną;

2) nieprawidłowym uznaniu, iż w wyniku dokonanych przez właścicieli działki nr [...] czynności nie nastąpiło noszące cech trwałości powiązanie materiału z podłożem, choć przeczy temu, chociażby okres, w jakim przedmiotowa droga istnieje, a także jej odporność na panujące nadziałkach [...] i [...] warunki, w tym w szczególności zalewanie działki [...] i innych działek sąsiednich;

3) nieprawidłowym uznaniu, iż w rezultacie wykonania kwestionowanych robót nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych, gdyż czynności wysypania na nawierzchnię kruszywa nie można zaliczyć do robót budowlanych;

4) nieprawidłowym zakwalifikowaniu przez [...]WINB wykonanych przez uczestników postępowania prac jako robót usprawniających korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem, choć działki te mają bezpośredni, niczym nieograniczony dostęp do drogi publicznej w innym miejscu, zatem nie zachodzi potrzeba budowania trwałych dojazdów;

5) nieprawidłowym przyjęciu, że wybudowana przez uczestników postępowania droga stanowi dojazd do ich posesji, znajdującej się na działce nr [...], podczas gdy faktycznie działka [...] stanowi własność B. M., która w postępowaniu administracyjny prowadzonym przez Wójta Gminy [...] domaga się wraz ze skarżącym demontażu drogi lub wybudowania przez uczestników postępowania przepustu.

Jak wskazał pełnomocnik skarżącego, "z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał powyższe zarzuty za bezzasadne", zaskarżonej decyzji zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez "nieprawidłową subsumpcję, tj. wadliwe uznanie, iż ustalony (bardzo ogólnie) stan faktyczny nie jest objętej wynikającą z tego przepisu normą prawną".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Wniósł o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy [...] "Oceny zmian stosunków wodnych na działce o nr ewid. [...] zlokalizowanej w m. B. gm. G. i działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w m. T.gm. B., na okoliczność istnienia drogi i jej parametrów oraz posiadania przez drogę cech budowli w rozumienia prawa budowlanego".

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wywodził, że w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, albowiem zapadła z "rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, skutkującym błędnym ustaleniem stanu faktycznego".

W ocenie skarżącego,. decyzje organów pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem zawartych w przepisach art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. norm postępowania administracyjnego, stanowiących jednocześnie kluczowe zasady tegoż postępowania.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu nie sprostały obowiązkom, wynikającym ze wskazanych w skardze zasad postępowania administracyjnego. Sprawa została przeprowadzona pobieżnie, z licznymi wadami proceduralnymi. Postępowanie dowodowe w zasadzie nie miało miejsca. Mające istotny wpływ na wynik sprawy czynności dowodowe (oględziny z dnia 11 lipca 2013 r., rozprawa administracyjna z dnia 30 sierpnia 2013 r.) zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania i miały bardzo ogólny charakter. Protokół rozprawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. został sporządzony w sposób niezgody z postanowieniami art. 68 k.p.a. Protokół z oględzin dokonanych dnia 11 lipca 2013 r. zawiera informacje sprzeczne ze stanem faktycznym, np. że dojazd został wzniesiony pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...], podczas gdy dojazd ten usytuowany jest na działce o nr ewid. [...]. W żadnym miejscu nie zostało ustalone, w jakim celu droga została wybudowana (mimo to organ uznał, iż miała ona na celu usprawnienie korzystania z działki nr [...]). Nie ustalono, czy droga był w ostatnim czasie modernizowana i w jakim zakresie. Nie zostało również ustalone, z jakich materiałów powstały jej warstwy. W ocenie skarżącego, w sprawie winna być wydana opinia biegłego z zakresu budownictwa, celem określenia, czy wybudowana konstrukcja, z uwagi na zastosowane w niej materiały, ma charakter trwały i czy jest trwale z gruntem związana.

Brak ustaleń w tym zakresie prowadzi do konkluzji, iż postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób niepełny, a zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego przesądzenia, z jakim charakterem obiektu budowlanego mamy do czynienia. Organ nadzoru budowlanego, działając z urzędu, nie był związany stanowiskiem wnioskodawcy, zatem "winien ustalić nie tylko czy sporna budowla jest drogą w rozumieniu prawa budowlanego (jak podnosił skarżący), ale w ogóle czy jest budowlą, do której zastosowanie znajdą przepisy prawa budowlanego (np. budowlą ziemną mającą na celu zatrzymywanie wody na działkach wnioskodawcy)".

Istotnym błędem proceduralnym - godzącym w podstawowe zasady postępowania administracyjnego - było również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji wydanej zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji faktów, które organy obu instancji uznały za udowodnione, dowodów, na których oparł swe ustalenia oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, co istotnie utrudnia weryfikację i kontrolę tychże decyzji pod względem ich merytorycznej prawidłowości.

Podniesione w petitum skargi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, ściśle wiąże się z- w ocenie skarżącego - podniesionymi wcześniej zarzutami naruszenia procedury administracyjnej. W takiej sytuacji organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tu zaś, organ odwoławczy nie dość, że nie dopatrzył się podnoszonych naruszeń, to w zasadzie je powielił. Tytułem przykładu zdublowanego błędu wskazuję, iż tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji błędnie wskazują, do jakich celów służy wybudowana przez uczestników postępowania droga. Według tych organów droga umożliwia uczestnikom dojazd do ich posesji, znajdującej się na działce nr [...], która de facto nawet do nich nie należy.

Dalszą konsekwencją wskazanych powyżej uchybień proceduralnych jest błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w szczególności błędne uznanie, iż dojazd pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości T., nie stanowi budowli i nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawo budowlane. Ponadto, błędnie organ uznał, że w wyniku dokonanych przez właścicieli działki nr [...] czynności nie nastąpiło noszące cech trwałości powiązanie materiału z podłożem, choć przeczy temu, chociażby okres, w jakim przedmiotowa droga istnieje, a także jej odporność na panujące na działkach [...] i [...] warunki, w tym w szczególności zalewanie działki [...]. Wadliwe było również ustalenie, że w rezultacie wykonania robót nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych, gdyż czynności wysypania na nawierzchnię kruszywa nie można zaliczyć do robót budowlanych; jak również, że prace wykonane przez uczestników postępowania mają charakter usprawniający korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem, choć działki te mają bezpośredni niczym nieograniczony dostęp do drogi publicznej w innym miejscu, zatem nie zachodzi potrzeba budowania trwałych dojazdów.

W kwestii zarzutu naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego wskazał, że drogi są obiektami budowlanymi, bez względu na to, czy mają charakter publiczny, czy też nie. Skarżący powołał się na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 224/2010, Lexis.pl nr 2556210), że przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W szczególności za drogę, zaliczaną do obiektów budowlanych, uznał Naczelny Sąd Administracyjny wytyczoną na działce trasę, wysypaną żużlem i gruzem, posiadającą przepusty i odwodnienia, dostosowaną do ruchu samochodów. Do uznania drogi za obiekt budowlany nie jest zatem wymagane wykonanie jednolitej utwardzonej drogi.

W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 1676/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. i M. S. oraz [...]WINB od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn.. akt II OSK 1304/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wyjaśnił, że istotą sporu, do której sprowadzają się wszystkie zarzuty obu skarg kasacyjnych, jest to, czy wykonane roboty polegające na wysypaniu na nawierzchnię kruszywa, były robotami budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i w związku z tym, czy prawidłowo Sąd I instancji zakwestionował zaskarżoną decyzję. Ponadto, NSA wyjaśnił, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do ustalenia czy nie doszło do naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, gdyż mamy do czynienia z działkami rolnymi, a nie działkami budowlanymi, jak również zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Nie można bowiem nakazywać organowi dokonania oceny, czy doszło do naruszenia przepisu, który nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że błędnie przyjął Sąd I instancji, że organ nadzoru budowlanego nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w świetle aktualnych przepisów prawa. Organ odwoławczy nie uchylił się od takiej oceny, lecz jej dokonał stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie dokonane ustalenia nie dają podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, albowiem przedmiotowy dojazd nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego. [...]WINB, wykonane prace kwalifikuje się jako roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Z oceną taką można się zgodzić lub nie, ale nie można twierdzić, że jej nie dokonano.

W tej sytuacji NSA stwierdził, "że to Sąd I instancji nie dokonał oceny powyższego stanowiska organu odwoławczego, do czego był zobligowany, a zatem z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania rozpoznał sprawę. Ponadto, jak już wyżej zaznaczono, niewłaściwie zastosował § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., błędnie przyjmując, że organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do ustalenia czy nie doszło do naruszenia tego przepisu. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się do dalszych zarzutów skarg kasacyjnych byłoby przedwczesne, bowiem to, czy stan faktyczny został w tej sprawie prawidłowo ustalony i czy można mówić o bezprzedmiotowości postępowania zależy przede wszystkim od prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji stanowiska organu odwoławczego dotyczącego charakteru przedmiotowych robót.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak również fakt, że sąd administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. wyłącznie w wypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję w całości lub w części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, zaś skarga nie jest uzasadniona.

Jak słusznie wyjaśnił w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, istotą zawisłej sprawy jest to, czy wykonane przez A. i M. S. prace polegające na wysypaniu na nawierzchnię gruntu kruszywa, były robotami budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Odpowiedź na takie pytanie powinna być negatywna.

Dlatego też wyjaśnienia wymaga, że przez roboty budowlane w znaczeniu nadanym hipotezą art. 3 pkt. 7 pr. bud. rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową jest zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6 Pr. buc.). Przebudowę stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt. 6a Pr. bud.). Remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt. 8 Pr. bud.).

Wszystkie ww. pojęcia odnoszą się do robót, wykonywanych w obiekcie budowlanym, lub prowadzących do powstania takiego obiektu budowlanego. Ustawodawca zawarł w art. 3 pkt. 1 Pr. bud. definicję obiektu budowlanego – jest nim budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt. 2 Pr. bud.). Budowlą z kolei jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Obiektem małej architektury – zgodnie z art. 3 pkt. 4 Pr. bud. – są niewielkie obiekty, przykładowo wymienione w tym punkcie.

Ustawodawca przewidział w art. 3 pkt. 3a w zw. z art. 3 pkt. 3 Pr. bud., że droga wraz ze zjazdami jest – jako obiekt liniowy – budowlą. Tak więc, roboty budowlane związane z budową drogi podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Definicja drogi zawarta jest w odrębnej ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440). Zgodnie z art. 4 pkt. 2 ww. ustawy drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, natomiast zgodnie z pkt. 17 tego artykułu budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy), co jednak nie oznacza, że dla uznania ich za "drogę" nie muszą odpowiadać wymaganiom art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że władcze działanie organów nadzoru budowlanego musi mieć umocowanie ustawowe. Organa te mogą więc prowadzić jakiekolwiek postępowanie tylko wówczas, gdy ustawa tak stanowi. Podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego wymienił ustawodawca w art. 81 Pr. bud. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 Pr. bud. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.

Wszystkie ww. zadania i kompetencje przyznane zostały organom nadzoru budowlanego wyłącznie w sytuacji, w której przedmiotem wykonywanego nadzoru jest budowa, przebudowa, remont, prowadzenie robót budowlanych – w rozumieniu zawartych w art. 3 Prawa budowlanego definicji tych pojęć. Innymi słowy, postępowanie przed organem nadzoru budowlanego tylko wówczas jest przedmiotowe, gdy dotyczy sfery uprawnień władczych tychże organów.

Przenosząc powyższe wyjaśnienia prawne na grunt stanu faktycznego sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygania tut. Sądu, uznać należy stanowczo, że podjęte przez A. i M. S. prace na ich nieruchomości, polegające na utwardzeniu gruntu nie mogą być uznane za roboty budowlanej w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów Prawa budowlanego. Co więcej, tej części nieruchomości uczestników, która została utwardzona w celu zapewnienia lepszej komunikacji pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami nie można w żadnej mierze uznać za drogę (wewnętrzną, z natury rzeczy), gdyż byłoby to ewidentnie sprzeczne z ww. przepisami ustawy o drogach publicznych. Słusznie więc organ II instancji uznał prace, wykonane przez A. i M. S. za roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem.

Uczestnicy – jak wynika ze stanu faktycznego sprawy – nie prowadzili żadnej budowy, jak również nie wykonywali żadnych prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W takim stanie rzeczy, organ I instancji nieprawidłowo wszczął i przeprowadził postępowanie z wniosku skarżącego, orzekając merytorycznie. Przekroczył tym samym umocowanie ustawowe do działania, ale również zastosował błędnie przepisy Prawa budowlanego (w tym i wykonawcze) do stanu faktycznego, który nie może być przedmiotem reglamentacji szeroko pojętego prawa budowlanego.

Taka konstatacja prowadzi więc do wniosku, że uzasadnione tak prawnie, jak i faktycznie było stanowisko organu II instancji odnośnie braku podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego jakiegokolwiek postępowania, uregulowanego przepisami ustawy Prawo budowlane. Nie stanowią również upoważnienia do działania organów nadzoru budowlanego przepisy ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), gdyż zgodnie z art. 29 ust. 3 tej ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, to wyłącznie uprawnionym do nakazania w drodze decyzji właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Prawo wodne nie przewiduje w tym zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Oznacza to, że organa nadzoru budowlanego nie mogły naruszyć przepisów prawa wodnego, gdyż orzekanie w takiej materii należy do innego organu administracji.

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że wprawdzie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, ale przepisy rozporządzenia mają zastosowanie (§ 1) wyłącznie do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę i nie dotyczy gruntów o innym przeznaczeniu.

Zasadnie więc ustalił organ II instancji, że § 29 cyt. rozporządzenia nie ma zastosowania, a poprzez wysypanie ww. tłucznia nie nastąpiło zaburzenie stosunków wodnych, gdyż kwestia ta przesądzona została decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie zakłócenia przez S. S. stosunków wodnych na gruntach skarżącego; na którym to orzeczeniu – prawidłowo – oparł [...]WINB swoje ustalenie.

[...]WINB prawidłowo więc – w ocenie tut. Sądu – dokonał oceny charakteru wykonanych przez uczestników prac, polegających na utworzeniu dojazdu pomiędzy działkami o nr ew. [...] a [...] w miejscowości T., uznając, że "nie można ich zakwalifikować jako budowy obiektu drogowego (ulicy)". Słusznie też przyjął organ, że "wykonane prace kwalifikuje się jako roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotowe roboty budowlane przy udrożnieniu przejazdu nie stanowiły w rezultacie robót stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego", zaś wysypania na grunt kruszywa (nawet w sytuacji utwardzenia tak wykonanej powierzchni) nie można zaliczyć do robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ponadto, że organ II instancji prawidłowo uznał, że § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania w zawisłej sprawie, gdyż dotyczy on uzbrojenia technicznego znajdujących się na nieruchomości obiektów budowlanych (a więc nie dotyczy stanu faktycznego sprawy), a ponadto przepisy rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie do gruntów przeznaczonych pod zabudowę, a nie do innych nieruchomości.

Powyższe ustalenia upoważniały organ do uznania, że wykonane prace, w wyniku których powstał dojazd do działki o nr ew. [...] w miejscowości T., nie podlegają reglamentacji przepisów Prawa budowlanego, a zatem rzeczywiście zaistniała podstawa, aby uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, ze względu na jego bezprzedmiotowość – z uwagi na dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn nieuzasadnione były zarzuty skargi skarżącego. [...]WINB w żadnej mierze nie naruszył art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Przedstawiony przez ten organ sposób analizy obowiązującego prawa i jego zastosowanie do konkretnego stanu faktycznego wskazuje na właściwe dochowanie zasady prawdy obiektywnej i działania na podstawie prawa. Organ II instancji dokonał nie tylko prawidłowej subsumpcji prawa, ale prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zarzut, że [...]WINB nie wyjaśniał stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy jest całkowicie bezpodstawny; należy bowiem wyjaśnić, że zasadność przesłanek organ odwoławczy wyjaśnia stronom w uzasadnieniu decyzji. I uzasadnienie organu odwoławczego takie wyjaśnienie zawiera.

Z przyczyn wymienionych w części poprzedzającej uzasadnienia, nie można więc uznać – jak czyni to skarżący – ze organ dokonał "błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia" (p. II 1 – 5 skargi).

Skoro decyzja PINB była błędna, to obowiązkiem organu odwoławczego (m.in. z uwagi na należycie pojęty art. 6 i 7 k.p.a.) było jej uchylenie. Ponadto, skoro organ II instancji zauważył, że rozpoznawanie sprawy jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak przesłanek przedmiotowych, to postępowanie takie jak najbardziej prawidłowo umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Hipoteza tego przepisu nakazuje bowiem organowi umorzenie postępowania, które "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Dlatego też nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut III, ujęty w sposób nader skomplikowany w skardze. Uznanie przez pełnomocnika skarżącego, że nastąpiło "naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nieprawidłową subsumpcję, tj. wadliwe uznanie, iż ustalony (bardzo ogólnie) stan faktyczny nie jest objętej wynikającą z tego przepisu normą prawną" nakazuje wyjaśnić, że po pierwsze nie wiadomo, jaka według pełnomocnika "norma prawna" ma wynikać z art. 3 pkt. 3 Pr. bud. Jeżeli natomiast dokona się analizy hipotezy tego przepisu, to należy stwierdzić – co zresztą Sąd podkreślał we wcześniejszej części uzasadnienia – że hipotezą art. 3 pkt. 3 Pr. bud. objęta jest definicja budowli. Po drugie, z definicji budowli wynika wprost, że to, co wykonali na nieruchomości uczestnicy budowlą nie jest. Nie może być w szczególności uznane za drogę, bo byłoby to (jak wyjaśniono we wcześniej części uzasadnienia) niezgodne z ustawą o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.