Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 394/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy B. (Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, zwana dalej "u.z.p.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. ("inwestor"), orzekł o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości B.

Organ I instancji określił, że inwestycja dotyczy budowy urządzenia infrastruktury technicznej, w ramach której przewiduje się budowę: wieży stalowej o wysokości 60,30 m i urządzenia nadawczego i sterującego zlokalizowanych u podstawy wieży. Na wieży zainstalowane będzie: 6 anten sektorowych typu Kathrein o sumarycznej maksymalnej mocy wyjściowej 47,80 dBm (zainstalowane na wysokości 55,45 m i 55,14 m n.p.t.) (azymuty 50°, 190° i 300°), 4 anteny radioliniowe typu RLA (4) o mocy wyjściowej nadajnika 25,00 dBm (zainstalowane na wysokości 58,0 m n.p.t.). Dopuszczalna powierzchnia terenu zajętego pod realizację stacji wynosi 100 m. Określając warunki

i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów szczególnych wskazał, iż projektowaną wieżę zlokalizować należy w miejscu określonym na załączniku graficznym. Nieprzekraczalna przednia linia zabudowy dla projektowanej wieży wynosi 68 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...]. Lokalizacja urządzenia nadawczego i sterującego zlokalizowanego u podstawy wieży oraz rzeczywiste usytuowanie projektowanych elementów zagospodarowania winna nastąpić zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz. 690 ze zm.). Projektowanej stacji nie dotyczą warunki z zakresu szerokości elewacji frontowej i wskaźników geometrii dachu. Dla zniwelowania negatywnego wpływu na krajobraz nakazano pomalowanie konstrukcji wieży kolorem nie jaskrawym, najlepiej szaro-niebieskim.

Wójt określił także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi infrastrukturalnej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora (z dnia [...] lipca 2009 r. – przypis Sądu). Teren inwestycji to część działki nr [...] w miejscowości B. (oznaczony literami ABCD, na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji). Jest to teren nie zainwestowany, ww. działka [...] stanowi użytki rolne i jest własnością osób prywatnych. Planowana inwestycja stanowi cel publiczny. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na terenie objętym wnioskiem, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Teren inwestycji ze względu na wielkość - 100 m2 - nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266)). Przedmiotowa inwestycja została pozytywnie uzgodniona ze Starostą Powiatu G., w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne (postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.), z Marszałkiem Województwa w zakresie melioracji wodnych (postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2009 r.) oraz zarządcą drogi, tj. Zarządem Województwa [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi nr [...] (postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2009 r.).

W sprawie wpłynęły nadto pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. (znak [...]) oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. (znak: [...]) informujące, że zgodnie z obowiązującymi przepisami przedmiotowa stacja bazowa nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ I instancji wskazał, że inwestor uzupełnił wniosek o "Analizę instalacji radiokomunikacyjnej" w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

(Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), w której uzupełniono dane dotyczące mocy wyjściowej nadajników jak również oznaczono na rysunkach miejsca dostępne dla ludności i wiązki główne promieniowania w przyjętych dla - projektowanej na działce nr [...] w B. - stacji bazowej konfiguracjach. Analiza w czytelny sposób wykazuje, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Dalej wyjaśniono, iż w odległości 150 m od środka anten sektorowych przy przyjętych pochyleniach wiązki głównej promieniowania (6° i 9,5°) promieniowanie nie obniża się poniżej wysokości 27,4 - 32,0 m npt. (miejsca dostępne dla ludności występują do wysokości max. 8 m npt., a w większości 2 m npt.).

Dalej Wójt przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wniosku inwestora i wydawane decyzje przez organ I instancji, które były uchylane

z powodu uchybień proceduralnych ( np. prowadzenie postępowania z udziałem osoby zmarłej).

Wójt wyjaśnił, iż w toku rozpoznania sprawy A. K. (dalej skarżący) złożył uwagi i żądania dotyczące lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej obok jego działki, wpłynęła także informacja od Mediatora Sądowego o wniosku skarżącego o przeprowadzenie mediacji. Analizując warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest z obowiązującymi w tej materii przepisami, zatem organ nie miał podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił: nieważność

w oparciu o art. 156 k.p.a. i wydanie z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie art. 58 § 2 k.c.; naruszenie powołanych w decyzji nr [...] przepisów dotyczących podstaw ustalenia lokalizacji; naruszenie zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5, art. 31 ust. 2, art. 39, art. 77, art. 170) oraz naruszenie art. 7-12 i art. 28 k.p.a.

Skarżący podniósł, iż w związku z negatywnym oddziaływaniem pola elektromagnetycznego na zdrowie człowieka, domaga się wydania decyzji środowiskowej w sprawie. Zwrócił uwagę, że na terenie gminy zlokalizowana jest sieć telefonii przewodowej wraz z automatyczną centralą znajdującą się w B. Poza siecią telefonii przewodowej działają tu również operatorzy telefonii komórkowej, w miejscowości Z. znajduje się stacja radiofonii komórkowej ERA GSM i IDEA

w Ł. oraz w O. Fakt ten nie został jego zdaniem uwzględniony przy określaniu potrzeby opracowania decyzji o wpływie planowanej inwestycji na środowisko. Obecność kilku masztów telefonii komórkowej zwiększa negatywne oddziaływanie na środowisko co zmienia postać rzeczy i staje się niezbędnym do sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniósł, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza interes prawny właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej, ponieważ jej pole elektromagnetyczne przekracza granice działki objętej wnioskiem oraz działek sąsiednich. Negatywne oddziaływanie wykracza poza działkę objętą wnioskiem, a zagrożeniem dla sąsiednich działek jest pole elektromagnetyczne emitowane przez anteny stacji. Zabudowa na tych działkach musiałaby ograniczyć się do wysokości nie przekraczającej wysokości zawieszenia anteny. Właściciele nieruchomości zlokalizowanych w obszarze negatywnego oddziaływania stacji bazowej mieliby ograniczone prawo do zagospodarowania swoich nieruchomości.

Wobec określenia maksymalnej mocy wyjściowej anten przez inwestora wniósł

o niezależne ustalenie faktycznych mocy wyjściowych poszczególnych anten i ich wpływu na środowisko. Wielkość anteny ponad 60 m wskazuje, zdaniem strony skarżącej, iż będą tam zainstalowane anteny o dużym oddziaływaniu. Wskazał także, iż na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, obszar zabudowania określony dla planowanej inwestycji wkracza na jego działkę, naruszając w ten sposób jego interes prawny i faktyczny. Zgodnie z prawem budowlanym budowla winna być usytuowana 3 m od granicy działki sąsiedniej w przypadku, gdy nie posiada okien oraz 4 m, gdy takie okna posiada. Wydana w sprawie decyzja nie zawiera w swojej treści odległości, jaka będzie zachowana od jego działki w przypadku budowy bazy telefonii cyfrowej. Domaga się zatem uściślenia zapisów przedmiotowej decyzji w kwestii odległości w jakiej zostanie usytuowania baza od granicy jego działki zgodnie

z przepisami prawa oraz nie naruszanie obszarem zabudowania jego nieruchomości.

Skarżący wskazał, iż z przepisów k.p.a. wynika obowiązek organów wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w celu prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Na organie ciąży także obowiązek ustalenia stron postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami postępowania w niniejszej sprawie powinni być także właściciele nieruchomości nad którymi przechodzą wiązki promieniowania zgodnie z załącznikiem graficznym (tym bardziej, że wnieśli sprzeciw wobec budowy przedmiotowej inwestycji). Podniósł, iż promieniowanie emitowane przez anteny zwiększa się wraz z oddalaniem się wiązki od stacji bazowej. Ponadto

w sprawie nie został wyznaczony obszar oddziaływania obiektu. Emisja takich fal nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie

z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Nawet gdyby rzeczywiście okazało się, że szkodliwe oddziaływanie przedmiotowej inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwości rozbudowy istniejących domów mieszkalnych ponad określoną wysokość,

a w przypadku budowy nowych domów - z koniecznością ograniczenia ich wysokości (planowana inwestycja położona jest poniżej głównego obszaru zabudowania wsi). To zaś wiąże się z ograniczeniami praw własności właścicieli nieruchomości, na terenie których oddziaływanie inwestycji istnieje. Ocena wypływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje bowiem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego inwestycję, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położnych na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu są stroną postępowania w sprawie. W związku z powyższym stronami postępowania winny być także osoby, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Decyzją znak [...] z dnia 8 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzekło : 1. o uchyleniu załącznika graficznego Nr 1 do zaskarżonej decyzji i określeniu linii rozgraniczających teren inwestycji, oznaczonych na mapie literami ABCD i kolorem czerwonym, stanowiącej załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji Kolegium; 2. utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części.

Kolegium podało, iż wniosek, który stanowił podstawę wszczęcia postępowania, po uzupełnieniu przez inwestora, spełnia wymogi przepisu art. 52 ust. 2 u.z.p.p., dlatego mógł być podstawą procesowania. W sprawie ustalone zostały strony postępowania,

w miejsce zmarłego w toku postępowania S. L., wstąpił jego syn S. L., nadto zmarła również J. K. Strony zostały zawiadomione prawidłowo o wszczętym i toczącym się postępowaniu, jak również o jego zakończeniu. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji dla planowanej inwestycji przygotowała osoba uprawniona, zaś w sprawie przeprowadzono postępowanie uzgodnieniowe w sposób zgodny z art. 53 ust. 4 u.z.p.p.

Podało, iż zaskarżona decyzja dokładnie wskazuje ilość anten i ich typ oraz moc, które mają być realizowane w ramach tej inwestycji, określa także parametry wieży stalowej i linie zabudowy. Zawiera również wymagania w zakresie ochrony środowiska

i zdrowia ludzi, podaje sposób obsługi komunikacyjnej, a także formułuje wymagania

w zakresie interesu osób trzecich. Do decyzji załączony został załącznik graficzny określający linie rozgraniczające teren inwestycji.

W wyniku analizy materiału dowodowego sprawy Kolegium stwierdziło, że określone na załączniku graficznym Nr 1 do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone literami ABCD wykraczają na linii AB i AD, poza granicę działki nr [...], na której inwestycja ma być lokalizowana. Dlatego też uchyliło załącznik graficzny Nr 1 i określiło zgodnie z wnioskiem i treścią decyzji linie rozgraniczające tylko

w granicach działki [...], oznaczając je literami ABCD i kolorem czerwonym.

Organ odwoławczy wskazał, iż sporna decyzja podana została do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, o czym świadczy przesłane przez organ I instancji na żądanie Kolegium wyjaśnienie wraz z obwieszczeniem. Dodatkowo, zgodnie z żądaniem Kolegium Wójt przedłożył wypisy z rejestru gruntów, zawiadomienie o zgonie J. K. oraz zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało jego zasadność

w odniesieniu do nieprawidłowego określenia linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym Nr 1 i dlatego uznając ten zarzut za zasadny orzekło

o prawidłowym wyznaczeniu terenu inwestycji. Wyjaśniło nadto, iż kwestia dotycząca zachowania odpowiednich odległości względem granic terenów sąsiednich rozstrzygana jest przez organ właściwy na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Za nieuprawniony uznało natomiast pogląd dotyczący zsumowania oddziaływania stacji bazowych znajdujących się w innych miejscowościach wskazując, iż sumowaniu podlegają tego samego rodzaju inwestycje znajdujące się na tym samym terenie. Jednocześnie Kolegium podało, iż w sprawie niniejszej przeprowadzona była w 2009 r. i 2011 r. analiza wpływu instalacji na środowisko. Z opracowanej analizy wynika, że planowane do zawieszenia anteny typu Catherin nie będą oddziaływać negatywnie na środowisko, a nadto w odległości 150 m od środka elektrycznego każdej anteny nie ma miejsc dostępnych dla ludności, najniższe pochylenie wiązki promieniowania znajduje się na wysokości 27,4 m. Inwestycja o określonych w decyzji lokalizacyjnej parametrach nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu odwoławczego, planowane do zawieszenia na wysokości ponad 55 m anteny, nie wprowadzą dla skarżącego ograniczeń w inwestowaniu jego działki. Podniosło także, iż w toku postępowania ustalono strony postępowania w sprawie, zaś protestującym przeciwko budowie stacji mieszkańcom organ I instancji udzielił wyjaśnień.

Kolegium nie uznało także zarzutu, iż w sprawie nie został ustalony zasięg oddziaływania inwestycji, bowiem jak wynika z załączonych do akt analiz obliczeń, obszary pól elektromagnetycznych wyższych od 0,1 W/m występować będą wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Ponadto skarżący nie sprecyzował na czym polega rażące naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, zaś Kolegium nie znalazło

w decyzji uchybień, które uzasadniałyby taki zarzut. Wskazało nadto, iż zarzut naruszenia przepisu art. 58 § 2 k.c. nie dotyczy postępowania administracyjnego, ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Kolegium nie stwierdziło naruszenia przepisów stanowiących podstawę jej wydania, jak też przepisów ustrojowych i przepisów k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. nieważność w oparciu o art. 156 k.p.a. i wydanie z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje jej nieważność z mocy prawa;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, oparcie decyzji na nierzetelnym raporcie o oddziaływaniu na środowisko i pominięciu przy tym słusznego interesu obywateli a także interesu stron nie uczestniczących z winy organu w postępowaniu;

3. naruszenie art. 6, 8 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP z uwagi na nie wskazanie konkretnej jednostki prawnej zastosowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, zwane dalej rozporządzeniem środowiskowym) w sytuacji, w której sąd dokonuje kontroli zastosowanego przepisu nie mając możliwości jego zmiany;

4. naruszenie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, poprzez jego pominięcie w całości pomimo tego, że sprawa dotyczy również montażu anten;

5. naruszenie art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 144 ust 1 oraz ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska - poprzez pominięcie faktu, iż inwestycja zmieni standardy środowiska poza terenem, co, do którego inwestor posiada tytuł prawny, co wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Rozwijając zarzuty skargi skarżący podał, iż decyzja Kolegium jest wadliwa

i winna być uchylona. Prowadząc przedmiotową sprawę organ dopuścił się wielu naruszeń, w związku z tym powinien ponownie określić obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, ponownie ustalić strony postępowania oraz zbadać zasadność odmowy sporządzenia decyzji środowiskowej. W decyzji powinien się znaleźć zapis o odsunięciu lokalizacji masztu w odległości 3 metrów od granicy jego działki.

W ocenie autora skargi - omijając przy rozpoznaniu sprawy kwestię środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji - organy obu instancji nie wyjaśniły kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, czym naruszyły art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Podał w tym zakresie, że pole elektromagnetyczne w takich inwestycjach jest wielkiej częstotliwości, ma negatywny wpływ na zdrowie człowieka i środowisko, a jego oddziaływanie może się kumulować. Wywiódł, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza interes prawny właścicieli nieruchomości zlokalizowanych

w obszarze oddziaływania stacji bazowej, ponieważ jej pole elektromagnetyczne przekracza granice działki objętej wnioskiem oraz działek sąsiednich. Zabudowa na tych działkach musiałaby ograniczyć się do wysokości nie przekraczającej wysokości zawieszenia anteny, zatem właściciele działek zlokalizowanych w obszarze negatywnego oddziaływania stacji bazowej mieliby ograniczone prawo do zagospodarowania swoich nieruchomości.

W dalszej części skargi skarżący powielił zarzuty odwołania dotyczące nie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, zaniechania określenia w decyzji sytuowania inwestycji na gruncie z wyraźnym określeniem odległości stacji bazowej od granicy działki oraz naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym stron postępowania. Wskazał w tym zakresie, iż po śmierci jego żony (J. K.), nie dopuszczono do udziału w sprawie jej następców prawnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. w związku z art. 28, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania

i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażonych w art. 11 k.p.a.

Następnie należy podkreślić należy, iż rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ administracji publicznej (zobligowany zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.), po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie

z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu

i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010).

Po pierwsze, po stwierdzeniu dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia (odwołania) ponowne rozpoznanie sprawy winno rozpocząć się od ustalenia stron niniejszego postępowania. W niniejszej sprawie ewidentnym jest, iż okoliczność ta nie była przedmiotem oceny organu odwoławczego. Jeżeli bowiem przyjąć, iż ustaleń tych Kolegium dokonało na podstawie przedstawionych przez organ I instancji przy piśmie

z dnia [...] lutego 2013 r. (k. [...] akt organu odwoławczego) wykazów stron postępowania z rejestru gruntów, to nie zostały one skorygowane z pozostałą przedstawioną dokumentacją oraz aktami sprawy w szczególności z dokumentem "zawiadomienie o zgonie" z dnia [...] lutego 2013 r., określającym, iż strona postępowania J. K. zmarła w dniu [...] czerwca 2012 r. (k. [...] akt organu odwoławczego).

Po wtóre prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze - i w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, nie spełnia opisanych wyżej wymogów, bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (wbrew regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W obu przypadkach powyższe było konsekwencją naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowym postępowaniu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne, odtwórcze i brak w nim elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nawet bowiem jeśli organ odwoławczy doszedłby, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie, w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków i precyzyjne przytoczenie przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tymczasem Kolegium

w niniejszej sprawie ograniczyło się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, jednak - a przynajmniej to wynika z uzasadnienia decyzji - bez głębszej refleksji i przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie i zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie tylko nie dokonał własnej oceny wskazanych w sprawie dowodów, jak również ogólnikowo odniósł się do odwołania.

Jednocześnie Sąd wskazuje, iż odniesienie się przez organ odwoławczy do argumentów odwołania i skargi dopiero w piśmie procesowym – odpowiedź na skargę nie może skutkować uznaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że ewidentnie naruszono została zasada dwuinstancyjności postępowania.

W szczególności podkreślić należy, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy rozporządzenia środowiskowego

z dnia [...] listopada 2004 r. i częściowo odniosło się do oceny przedsięwzięcia

w kontekście § 2 i § 3 tej regulacji. W piśmie tym Kolegium odniosło się także do analizy spornej inwestycji pod względem jej oddziaływania na środowisko, w tym na działkę skarżącego. Nie ustosunkowało się natomiast do zarzutu dotyczącego wpływu pola elektromagnetycznego na środowisko, które zdaniem skarżącego ma negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił skarżącemu dlaczego w kontekście regulacji rozporządzenia środowiskowego z 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) nie jest konieczne zobowiązanie inwestora do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do argumentów skargi Sąd wskazuje, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o kwestiach wynikających z prawa budowlanego, tj. nie określa sytuowania inwestycji w odległości od granic działki, gdyż kwestie te rozstrzygane będą w ewentualnym dalszym toku postępowania przez decyzję o pozwoleniu na budowę. Wywód skargi, co do nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. jest nieuprawniony, w uzasadnieniu skargi jej autor nawet nie wskazał na jakich podstawach opiera zarzut nieważności. Bezpodstawny jest także wywód skarżącego w zakresie naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy prawo budowlane

w związku z art. 140, 143, 144 kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP.

Wreszcie niewątpliwie znaczenie w sprawie ma treść załącznika nr 1 tabeli 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), zgodnie z którym dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności – przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz – wynosi 0,1 W/m2 gęstości mocy. Obszar więc, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Wyznaczony wskaźnik gęstości mocy pola elektromagnetycznego ma takie znaczenie, że jego przekroczenie może skutkować negatywnym oddziaływanie ma organizmy żywe. Sąd nie ocenia, bo nie ma ku temu żadnych kompetencji, czy wskaźnik gęstości mocy wynoszący dla częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz - 0,1 W/m2 jest prawidłowy bądź nie i jak realnie ten wskaźnik wpływa na organizmy żywe (w tym na człowieka).

To bowiem ustalił prawodawca przyjmując taki poziom wskaźnika w ww. rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Sąd bada tylko, czy trafnie organ odwoławczy ustalił obszar oddziaływania planowanej inwestycji i czy ten obszar jest dostępny dla ludzi.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia w prowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy uniemożliwiały merytoryczną ocenę podjętych w sprawie rozstrzygnięć

i determinowały uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno mieć na uwadze ww. rozważania Sądu.

Przede wszystkim organ odniesie się do stron postępowania, okoliczności udziału w sprawie następców prawnych po zmarłej stronie J. K. Również definitywnie wypowie się co do prawidłowości zastosowanego przy rozpoznawaniu sprawy Rozporządzenia (2004 r. czy 2010 r.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba zauważyć, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji w sferze faktów powinno zawierać jednoznaczne ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, wskazując jakie dowody przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, oraz które fakty uznał za udowodnione.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu

o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (punkt 2). Rozstrzygnięcie o kosztach, które obejmuje uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] zł Sąd zaś oparł treść art. 200 p.p.s.a.