Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1121/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr : [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. o. w W. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. P. sp. z o. o. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], którą działający z upoważnienia Prezydenta Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg we [...] zezwolił spółce P. S.A. w W. na umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] od dnia [...] grudnia 2009 r. na czas nieoznaczony urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci rury fi 40 i rury fi 125 oraz nałożył opłatę roczną za rok 2009 r. w kwocie [...]zł i za kolejne lata w kwocie [...]zł. Spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez ograniczenie okresu obowiązywania decyzji do dnia 31 grudnia 2020 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. działający z upoważnienia Prezydenta Dyrektor Miejskiego Zarządu Infrastruktury Drogowej i Transportu we [...] (MZIDiT) – działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 – dalej "u.d.p.") – odmówił zmiany ww. decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że pas drogowy ulic wskazanych w decyzji z [...] grudnia 2009 r. jest zajmowany nieustannie przez umieszczone w nich urządzenie infrastruktury technicznej i zgodnie z rozstrzygnięciem spółka obowiązana jest do ponoszenia opłat rocznych z tego tytułu. Przywoławszy treść art. 155 k.p.a. organ wskazał, że nie został udowodniony "słuszny interes strony", o którym mowa w ww. przepisie i który warunkuje możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. W ocenie organu interes strony wskazany przez spółkę, polegający na umożliwieniu jej złożenia nowego wniosku o dalsze zajęcie pasa drogowego, aby obecny właściciel mógł skorzystać z obecnie obowiązujących stawek opłat rocznych, nie spełnia ww. przesłanki. Organ wskazał ponadto, że określenie nowej stawki musiałoby odbyć się w oparciu o odmienny stan prawny, co w warunkach art. 155 k.p.a. byłoby niedopuszczalne, oraz że niedopuszczalna jest zmiana decyzji związanych (w których organ nie korzystał z uznania administracyjnego).

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego, SKO stwierdziło po pierwsze, że dokonywane w toku postępowania modyfikacje żądania wniosku w zależności od terminu wydania i doręczenia decyzji (jeżeli przed 31 grudnia 2020 r. – wniosek o zmianę okresu obowiązywania decyzji z 2009 r. do tego dnia, jeżeli po 1 stycznia 2021 r. – wniosek o zmianę w zakresie wysokości opłat rocznych w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje) doprowadziły ostatecznie do konkluzji, iż spółka żąda zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłat rocznych począwszy od 1 stycznia 2021 r. SKO stwierdziło, że modyfikację wniosku z dnia 14 grudnia 2020 r. (uzależniającą treść żądania od terminu rozpoznania sprawy w I instancji) organ całkowicie pominął, nie wyjaśniając kwestii daty doręczenia decyzji jako warunku określającego treść żądania. Organ odwoławczy stwierdził, że z rozstrzygnięcia nie wynika, jaki jest jego zakres, w tym nie wynika, by organ rozstrzygnął o zmianie decyzji co do wysokości opłat.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., skierowanym do MZIDiT, spółka sprecyzowała, że jej żądanie dotyczy zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji poprzez ustalenie wysokości opłat rocznych w oparciu o regulacje obecnie obowiązujące w odniesieniu do opłat rocznych należnych za lata 2021 r. i następne, przy pozostawieniu bezterminowego charakteru zezwoleń.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], upoważniony przez Prezydenta Miasta [...] Dyrektor MZIDiT odmówił zmiany wskazanej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ stwierdził, że wnioskowane obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego wymagałoby zmiany treści udzielonego wcześniej zezwolenia w formie decyzji administracyjnej, ku czemu brak jest podstaw, bowiem u.d.p. nie przewiduje takiej możliwości. Stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajdują ogólne regulacje k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dotyczące wzruszania decyzji ostatecznych w ściśle określonych przypadkach. Przywoławszy treść art. 155 k.p.a. organ ponownie stwierdził, że nie został udowodniony "słuszny interes strony", że określenie nowej stawki musiałoby odbyć się w oparciu o odmienny stan prawny, co w warunkach art. 155 k.p.a. byłoby niedopuszczalne, oraz że nie jest możliwa zmiana decyzji związanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, że zaistniała w sprawie przesłanka do zmiany decyzji w postaci słusznego interesu strony, a który to interes wywiodła z publicznego charakteru jej działalności oraz korzyści fiskalnych dla gminy związanych z rozwojem sieci telekomunikacyjnej. Podkreśliła dysproporcję stawek za zajęcie pasa drogowego obowiązujących w roku 2009 r. i obecnie, a nadto wskazała, że decyzja wydana w oparciu o art. 40 u.d.p. jest decyzją uznaniową.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 155 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że przepis regulujący kwestię dostosowania nowych przepisów dotyczących zmniejszenia stawek opłat do opłat ustalonych w 2019 r. regulował, art. 40f u.d.p., który jednak utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Wobec tego, jak wskazało SKO, z przepisów obecnie obowiązujących nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. Organ odwoławczy stwierdził, że o ile brak jest przepisu zakazującego wzruszanie ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty, to zmiana decyzji możliwa jest tylko wobec decyzji uznaniowych i w sprawach o niezmienionym stanie prawnym. Tymczasem wnioskowana zmiana dotyczy wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, która ustalana jest na podstawie własnej podstawy prawnej, niezależnej od podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy. Wskazał, że ustawodawca nie wprowadził rozwiązań pozwalających na zmianę ustalonej stawki na wniosek lub z urzędu. Zauważył, że wnioskodawca – chcąc zachować możliwość ponoszenia opłat według stawek obowiązujących w przyszłości – mógł ograniczyć termin wnioskowanego zezwolenia. SKO stwierdziło nadto, że o ile nie budzi wątpliwości zaistnienie interesu strony we wnioskowanej zmianie, to jednak, co organ zauważył w kontekście cechy "słuszności" tego interesu, interes strony lub interes społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, w tym z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła, działająca za pośrednictwem radcy prawnego, T. sp. z o. o., będąca od 12 lipca 2021 r. następcą prawnym spółki P. , wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Z racji na to, że w jednej skardze zaskarżono również siedem innych decyzji SKO powziętych w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w zakresie opłaty za zajęcie, ale odnoszących się do innych ulic, skarżąca wniosła o połączenie spraw ze wszystkich skarg do wspólnego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 155 k.p.a. poprzez odmowę jej zmiany, pomimo że za dokonaniem tej zmiany przemawia słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany skarżąca wyraziła zgodę,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy odmowy dokonania zmiany decyzji i stwierdzenie, że interes strony pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i interesem społecznym, że przestały obowiązywać przepisy, na podstawie których określono stawkę opłaty, oraz że decyzja o zezwoleniu na zajęcie jest decyzją związaną w zakresie ustalenia wysokości opłaty,

- art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i błędne uznanie, że zasadne jest pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości wielokrotnie większej niż obecnie przewidują przepisy prawa, a przez to rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, oparcia skarżonych decyzji o nieprawomocny wyrok tut. Sądu (sygn. II SA/Bd 939/20), jednocześnie pomijając orzeczenia powołane przez skarżącą prawomocne i zapadłe w analogicznych stanach faktycznych,

- art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niedziałanie SKO w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez zaakceptowanie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej i w rezultacie postawienie jej w sytuacji rażąco nierównoprawnej z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie dyskryminujących warunków prowadzenia działalności przez skarżącą względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych,

- art. 40 ust. 3, 6 i 8 in fine u.d.p. poprzez pozostawienie skarżącej wyższych stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej i postawienie jej przez to w gorszym położeniu względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Zwróciła uwagę na błędną ocenę organu co do wystąpienia przesłanki słusznego interesu strony, wskazując, że obniżenie opłat dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, wykonującego zadania publiczne, jest zgodne z interesem publicznym – ułatwia modernizację sieci i jej rozwój, co ma również znaczenie dla dochodów gminy z tytułu podatków PIT i CIT. Podkreśliła różnicę w wysokości opłat obowiązujących w roku 2009 r. i obecnie, oraz wynikające z tego uprzywilejowanie jednych podmiotów prowadzących działalność telekomunikacyjną wobec innych. Podniosła, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogi jest decyzją uznaniową, co zresztą w opinii spółki nie powinno mieć znaczenia w kontekście treści art. 155 k.p.a. Powołała pismo Ministerstwa Cyfryzacji z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr DT-WIT.45.303.2020, skierowane do jednostek samorządu terytorialnego, w którym potwierdzono możliwość zmiany – w oparciu o art. 155 k.p.a. – decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w zakresie ustalonych opłat rocznych według nowej, niższej stawki. Skarżąca powołała też szereg decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych, wydawanych w innych, ale analogicznych sprawach, a które potwierdzają dopuszczalność i prawidłowość zmiany decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogi publicznej w zakresie ustalenia opłaty rocznej w wysokości niższej. Wskazała, że obecnie obowiązująca uchwała Rady Miasta Włocławka w zakresie spornych stawek jedynie w niezbędnym zakresie zmieniła wcześniej obowiązujące regulacje, dlatego nie może być mowy o zmianie stanu prawnego skutkującej zmianą tożsamości sprawy administracyjnej. Powołany przez organ wyrok tut. Sądu (sygn. II SA/Bd 939/20) skarżąca uznała za nieadekwatny do rozpoznawanej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Sąd odmówił połączenia niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawami ze skarg spółki na pozostałe decyzje SKO we [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.").

Sąd ocenia prawidłowość decyzji co do jej zgodności ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Spór w zawisłej sprawie skoncentrował się na zagadnieniu dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej wysokości opłat z tego tytułu. Organy obu instancji przyjęły, że nie jest to możliwe z tego zasadniczego powodu, iż zmiana stawki opłaty rocznej za zajęcie pasa drogi publicznej (określana odpowiednią uchwałą organu stanowiącego gminy) implikuje taką zmianę stanu prawnego, która powoduje zmianę tożsamości przedmiotowej sprawy załatwionej decyzją pierwotną względem sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie stanowiłaby decyzja zmieniona. Zakwestionowały też zaistnienie tzw. słusznego interesu strony.

Zanim Sąd odniesie się do oceny prawidłowości stanowiska zaprezentowanego przez organy, zwrócić należy uwagę na dostrzeżone, a stanowiące samodzielną podstawę uchylenia decyzji obu instancji, uchybienie w zakresie prawidłowej identyfikacji podmiotu będącego stroną kontrolowanego postępowania. Jak wynika z akt sprawy wniosek o wydanie decyzji na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń złożony został przez pełnomocnika P. S.A. w W.. Na rzecz tej spółki została też wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], której zmiany domaga się skarżąca. Spółka P. S.A., jak wskazał pełnomocnik P. we wniosku o zmianę decyzji, została przekształcona w P. sp. z o. o. w W.. Majątek ww. spółki – w wyniku jej podziału – przejęła z kolei spółka P. sp. z o. o. W wypisie z KRS załączonym do wniosku o zmianę decyzji znajduje się wpis, że P. sp. z o. o. powstała w wyniku przekształcenia P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zgodnie z uchwałą nr [...] nadzwyczajnego walnego zgromadzenia spółki P. S.A. z dnia [...] kwietnia 2012 r. W tym samym wypisie KRS znaleźć można wpis - podział P. sp. z o. o. w W. przez przeniesienie części jej majątku stanowiącego zorganizowaną część przedsiębiorstwa na rzecz spółki [...] sp. z o. o. w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h., zgodnie z planem podziału z dnia [...] lutego 2018 r. (...). Do wniosku o zmianę decyzji dołączono kserokopię załącznik nr [...] do ww. planu podziału, gdzie wskazano, iż do spółki przejmującej ([...]) zostaną przeniesione składniki majątkowe (aktywa i pasywa), które będą niezbędne do prowadzenia przez spółkę przejmującą działalności polegającej na budowie oraz utrzymaniu infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie sieci dostępowej oraz sieci transportowej, dzierżawie infrastruktury telekomunikacyjnej i utrzymaniu infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z oświadczeniem załączonym do wniosku o zmianę decyzji P. sp. z o. o. powstała z przekształcenia [...] sp. z o. o. w W.. Mając na uwadze nakreśloną wyżej, skomplikowaną historię przekształceniową spółki, na rzecz której wydano decyzję z 2009 r. (P. S.A. w W.) wskazać należy, że w sprawie organy niedostatecznie wyjaśniły, czy w istocie spółka P. sp. z o. o. jest podmiotem legitymowanym do występowania o zmianę decyzji wydanych na rzecz poprzednika prawnego w zakresie, w jakim na jej rzecz przeniesiono majątek P. l S.A. w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej zrealizowanej na podstawie decyzji z [...] grudnia 2009 r. Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie wskazujących na ciągłość majątkowo-własnościową w zakresie infrastruktury zrealizowanej w pasie drogowym ulicy [...] we [...], pomiędzy P. S.A. a składającą wniosek o zmianę decyzji P. sp. z o.o., która z kolei przekształcona została w spółkę T. sp. z o. o. w W. (spółkę skarżącą). Jedynym dokumentem odnoszącym się do ww. kwestii jest kserokopia załącznika nr [...] do planu podziału P. sp. z o. o. w W. przez przeniesienie części majątku na [...] sp. z o. o. w W. (spółkę przejmującą). Brak jest jednak jakiegokolwiek potwierdzenia, że spółka [...] w istocie była poprzednikiem prawnym spółki P. , i że P. przejęła tę część majątku, do której odnosi się decyzja z 2009 r.

Drugą z niewyjaśnionych przez organ kwestii ściśle łączących się z problemem ustalenia ciągłości pomiędzy P. S.A. a P. sp. z o. o. (obecnie T. sp. z o. o. w W.) jest to, czy decyzja wydana na rzecz P. S.A. została prawidłowo przeniesiona na P. sp. z o. o., co wyposażyłoby ten podmiot do skutecznego ubiegania się o zmianę decyzji we wskazanym zakresie. W komentowanym przedmiocie nie wypowiada się powołany załącznik do planu podziału P. sp. z o. o. Mowa jest w nim jedynie o majątku – aktywach i pasywach, nie wspomina się o zezwoleniach i decyzjach, w tym w szczególności decyzji, o której zmianę ubiega się skarżąca. Załączona do wniosku dokumentacja jest dokumentacją fragmentaryczną, niepoświadczoną, niezawierającą kompletu informacji potrzebnych do prześledzenia i potwierdzenia statusu P. sp. z o. o. jako podmiotu legitymowanego do zmiany decyzji z [...] grudnia 2009 r. wydanej na rzecz P. S.A. Nie odnosi się ona przede wszystkim do spółki [...] sp. z o. o., która – wedle twierdzeń strony – była poprzednikiem prawnym P. sp. z o. o.

Organy obu instancji powyższą kwestię przemilczały. Uzasadnienia decyzji nie zawierają śladu ustaleń co do legitymacji wnioskodawcy do ubiegania się o zmianę wskazanej decyzji. Nie zweryfikowano, czy był on do powyższego uprawniony, jak kształtuje się historia przekształceń wnioskującej spółki, czy majątek w postaci infrastruktury zrealizowanej w pasie drogi publicznej na wskazanych ulicach podlega zarządowi tej spółki, a w tym – czy przeniesiono na jej rzecz decyzję, o której zmianę się ubiegała. Niewyjaśnienie ww. kwestii spowodowało naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. (postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu) w zw. z art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

Przechodząc zaś do problemu stanowiącego podstawę zawisłego przed Sądem sporu stwierdzić należy, że stanowisko zajęte przez organy obu instancji jest błędne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki z 9 listopada 2021 r., sygn. II GSK 2094/21 i II GSK 2085/21, z 28 października 2021 r., sygn. II GSK 1472/21 i II GSK 1575/21, z 27 lipca 2021 r., sygn. II GSK 180/21, II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r., sygn. II SA/Ol 581/21 i z 11 marca 2021 r., sygn. II SA/Ol 48/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego VI SA/Wa 17/21, dostępne jw.), aktualny w stanie prawnym obowiązującym na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji, że nie ma podstaw do ograniczenia stosowalności art. 155 k.p.a. wobec decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w zakresie, w jakiej decyzja ta ustala opłatę za to zajęcie.

Dla porządku przywołać najpierw należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określone w art. 16 § 1 k.p.a. Z treści art. 155 wynikają następujące przesłanki zmiany decyzji ostatecznej: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Decyzja, której zmiany domagała się skarżąca spółka, wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. Dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie - zgodnie z art. 40 ust. 3 w zw. z ust. 11 u.d.p. – w decyzji określono wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń. Wysokość opłaty wyliczona została w sposób przewidziany w art. 40 ust. 4-6 u.d.p., tj. na podstawie stawek określonych w uchwale rady gminy. W czasie wydawania decyzji, o której zmianę ubiega się skarżąca, właściwe w sprawie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określała uchwała Rady Miasta Włocławek, nr 118/XVII/2003 z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1,0 m˛ pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom., nr 17, poz. 183) i wynosiły one odpowiednio 180 zł dla jezdni, 150 zł dla chodników oraz 100 zł dla pasów zieleni ulic powiatowych. Aktualnie stawki opłat określa uchwała Rady Miasta Włocławek nr XXXV/91/2013 z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Włocławek (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013 r., poz. 2752) ustalając stawkę opłaty za jeden rok zajmowania 1 m˛ pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej na poziomie 20 zł (bez względu na rodzaj elementu zajętego pasa drogi).

Nie wzbudziło między stronami sporu spełnienie pierwszych trzech wymienionych przesłanek zmiany decyzji. Bez wątpienia przedmiotowa decyzja z 2009 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, wnioskodawca wyraża zgodę na jej zmianę, a nadto przepisy szczególne na dzień rozpoznawania sprawy z tego wniosku nie sprzeciwiały się zmianie decyzji w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej. Organy zakwestionowały za to, by za zmianą decyzji przemawiały w rozpoznawanej sprawie interes społeczny lub słuszny interes strony. SKO podniosło nadto, że decyzja w zakresie ustalenia opłaty jest decyzją związaną i nie jest możliwa jej zmiana, oraz że doszło do takiej modyfikacji stanu prawnego, która wyklucza uznanie tożsamości przedmiotowej sprawy rozstrzygniętej decyzją z 2009 r. i decyzją zmieniającą.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową, i to bez względu na to, że rozstrzygnięcie to w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie ma charakter związany (z przepisów wynika konieczność jego zawarcia w decyzji wraz z rozstrzygnięciem co do zezwolenia, treść jest zaś w tym zakresie determinowana przepisami prawa miejscowego). Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z konstrukcji przywołanych przepisów, w tym przede wszystkim art. 40 ust. 11 u.d.p., wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego (vide: powołany wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., o sygn. II GSK 180/21 i nast., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 323/21 i powołane tam orzecznictwo, dostępny jw.). Przy założeniu zatem, że art. 155 k.p.a. można stosować jedynie wobec decyzji uznaniowych, możliwa jest zmiana w tym trybie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, również w tym zakresie, w jakim dotyczy opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Wskazać jednak jednocześnie należy, że w orzecznictwie i doktrynie podano w wątpliwość, by zakres stosowania art. 155 k.p.a. oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide: powołany wyrok NSA o sygn. II GSK 2094/21, i wskazane tam piśmiennictwo). Niezależnie od tego, czy ograniczenie takie uzna się za zasadne, czy też nie, charakter prawny decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej z tego tytułu opłatę (jak przesądzono – uznaniowy) dezaktualizuje wskazany problem i powoduje, że zbędne są głębsze rozważania na ten temat.

Przechodząc do następnego z zagadnień, na gruncie którego organ odwoławczy zanegował możliwość zmiany decyzji, tj. tego, że została ona wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących, a ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów, to w ocenie Sądu takie kategoryczne stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uprawnione. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. III SA/Lu 382/20 (dostępny jw.), nie można tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym, przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją (vide: wyroki NSA: z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08, z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09, dostępne jw., glosa Zbigniewa Kmieciaka do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OSK 2254/14, OSP 2018/9/96). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy właśnie, że nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności za nie, i to nawet nie w zakresie sposobu wyliczenia należności, ale jedynie w zakresie określonej kwotowo stawki (wartości czynnika w rachunku mnożenia). Nie ma przy tym znaczenia (a to nawiązując do argumentacji SKO w tym zakresie), że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, różnicowanie to jest bezzasadne z uwagi na podkreśloną wcześniej integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonanie legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną. Przywołać w tym miejscu nadto należy, za powołanym wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. VI SA/Wa 17/21, że za prawidłowością prezentowanego stanowiska przemawia także wieloletni okres obowiązywania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, gdzie tak sztywno zdefiniowana tożsamość stanu prawnego (związana chociażby z wysokością opłaty za zjecie pasa drogowego), abstrahująca od jego rzeczywistej zmiany w obszarze uprawnień i obowiązków strony, w istocie wykluczałaby możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. i to wobec decyzji uznaniowej. Przywołana we wcześniejszym akapicie zmiana regulacji aktu prawa miejscowego determinującej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego nie miała takiego charakteru, by wpłynęła na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać wnioskowanej zmianie decyzji przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu, jakoby w sprawie przeszkodą do zmiany decyzji był brak zaistnienia przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego, to stwierdzić należy, że obowiązkiem organu – w obliczu niedookreślenia tych pojęć – było wyjaśnienie ich treści w rozpatrywanym przypadku i udowodnienie, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że interes strony ubiegającej się o korzystną dla siebie zmianę decyzji ostatecznej nie przewyższa interesu społecznego definiowanego w kontekście trwałości decyzji administracyjnych, a nadto nie może sanować sprzeczności z przepisami prawa. Druga z przywołanych okoliczności nie miała w sprawie miejsca, albowiem Sąd nie dopatrzył się konfliktu pomiędzy interesem strony a jakimkolwiek przepisem prawa. Tym bardziej, w obliczu wyeliminowania w 2019 r. z obrotu prawnego przepisu art. 40f u.d.p. umożliwiającego dokonywanie zmian decyzji ostatecznych w zakresie wysokości opłat z urzędu, możliwość takiej zmiany (na wniosek) wywodzić należy z art. 155 k.p.a., a nie doszukiwać w tym przepisie przeszkody ku temu. Co do pierwszej z powołanych okoliczności stwierdzić analogicznie należy, że zasada trwałości decyzji, o ile fundamentalna dla polskiej procedury administracyjnej, doznaje jednak ograniczeń, w tym poprzez umożliwienie zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia po stronie wnioskodawcy "słuszności" jego interesu w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy – dostrzegając w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonej decyzji – argumentację skarżącej w tym zakresie, poprzestał na stwierdzeniu, że brak zgody organu z tą argumentacją jest jego suwerennym prawem niepodlegającym kontroli sądowej. Tymczasem kontroli sądowej podlega właśnie to, jaki proces myślowy doprowadził organ do uznania w danym przypadku nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, a to ze względu na konieczność oceny, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tym zakresie. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Takich wyjaśnień w niniejszej sprawie zabrakło, toteż w tym zakresie decyzja okazała się dowolna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przywołała szereg argumentów (rozwój sieci telekomunikacyjnej, korzyści fiskalne gminy, usunięcie stanu dyskryminacji podmiotu gospodarczego z uwagi na obarczenie go wyższymi opłatami w stosunku do innych podmiotów). Pozostały one bez merytorycznej odpowiedzi, uzasadnienie wyższości interesu społecznego nad interesem strony uzasadnione zostało zaś w ogólnikami, zresztą chybionymi.

Reasumując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co powoduje konieczność jej uchylenia. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Zasadne okazały się nadto zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych, w tym przede wszystkim art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem wyeliminowanie możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 155 k.p.a. doprowadziło do zróżnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Odmowa ustalenia stawek w oparciu o aktualne obowiązujące przepisy doprowadziła do naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanych w skardze art. 40 ust. 3, 6 i 8 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie. Sąd nie dopatrzył się jednak zarzucanego naruszenia art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a., postępowanie w tym zakresie zostało bowiem przeprowadzone prawidłowo, a wadliwość decyzji wyniknęła zasadniczo z nieprawidłowej wykładni art. 155 k.p.a., a nie braków co do postępowania dowodowego i ustaleń stanu faktycznego, ani nieprawidłowego zidentyfikowania wątpliwości co do normy prawnej i rozstrzygnięcia jej na niekorzyść strony. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (działalność telekomunikacyjna będąca działalnością gospodarczą jest działalnością regulowaną i podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zwanego dalej "rejestrem". Wpisowi do rejestru podlega również działalność telekomunikacyjna prowadzona przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z państwa członkowskiego albo państwa, które zawarło ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi umowę regulującą swobodę świadczenia usług, który czasowo świadczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usługi na zasadach określonych odpowiednio w przepisach Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym albo w przepisach innej umowy regulującej swobodę świadczenia usług), albowiem nie miał on w sprawie zastosowania (dotyczy ewidencji przedsiębiorców).

Wobec tego, że stwierdzone naruszenie dotyczy także decyzji organu I instancji, sąd postanowił uchylić również decyzję organu I instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. W stanie prawnym obowiązującym na dzień rozstrzygania w pierwszej i drugiej instancji przyjęcie przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wykładni art. 155 k.p.a. i art. 40 u.d.p. doprowadziłoby do prawidłowego rozpoznania sprawy z wniosku skarżącej. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą jednak pod uwagę, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym (od 18 stycznia 2022 r.) w ustawie o drogach publicznych znalazł się art. 40 ust. 6d, dodany przez art. 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 32).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (wpisu w kwocie [...]zł i wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...]zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).