Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1885/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Służba zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 95 d ust. 1 art. 95 i  art. 95 j  art. 95 h   ust. 1 art. 95 f  ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Mirosław Montowski (spr.) WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na opinię Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie protestu dotyczącego celowości inwestycji oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2019 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 95d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), wydał negatywną opinię (znak: [...]) o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej dla wniosku nr [...] – złożonego w oparciu o art. 95e ww. ustawy przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – dotyczącą utworzenia nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 832).

Całkowity wynik punktowy – w dziedzinie medycyna ratunkowa – obliczony dla ww. inwestycji według wzoru zawartego w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (IOWISZ) dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2018r. poz. 1347) wyniósł 0.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], działając na podstawie przepisu art. 95i ustawy, złożyła protest datowany na dzień 6 czerwca 2019 r. dotyczący ww. negatywnej opinii Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. o celowości inwestycji objętej wnioskiem nr [...]. Spółka podważyła ocenę dokonaną przez organ wojewódzki, a dotyczącą kryteriów o nr: 2, 3, 5, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 21, 23, 24, 25.

Minister Zdrowia w oparciu o art. 95d ust. 1 ustawy, w dniu [...] lipca 2019 r., znak: [...], wydał negatywną opinię w sprawie protestu dotyczącego opinii Wojewody [...] o celowości inwestycji skutkującą zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej do wniosku nr [...], pn. "Utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. u. z 2019 r. poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej".

Dokonując ponownej oceny wniosku [...] sp. z o.o., Minister Zdrowia – w zakresie kryteriów, których ocenę kwestionuje wnioskodawca – wyraził następującą opinię:

- Kryterium nr 2 – W jakim stopniu inwestycja odpowiada trendom demograficznym? – przyznana ilość pkt 5, uzasadnienie: Inwestycja polegająca na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w ceki udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego. Nie dotyczy udzielania świadczeń w zakresie geriatrii opieki długoterminowej paliatywnej lub hospicyjnej.

- Kryterium nr 3 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów na danym obszarze? – przyznana ilość pkt 3, uzasadnienie: Inwestycja nie obejmuje nowych metod diagnostyki ani leczenia o szczególne wysokiej skuteczności klinicznej. W niewielkim stopniu wpłynie na zapewnienie ciągłości leczenia poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów, nie zapewnia kompleksowości opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia.

- Kryterium nr 8 – Czy inwestycja doprowadzi do przekierowania strumienia finansowego płatnika publicznego, zgodnie z priorytetami dla regionalnej polityki zdrowotnej, zwanym dalej "PRPZ"? – przyznana ilość pkt 0, uzasadnienie: W PRPZ na lata 2019-2021 dla województwa [...] brak informacji o przekierowaniu strumienia finansowego.

- Kryterium nr 11 – W jakim stopniu realizacja inwestycji przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury? – przyznana ilość pkt 3, uzasadnienie: Wnioskodawca planuje świadczenie usług transportowych i modernizację pomieszczeń. Mając na uwadze wartość inwestycji 10 000 zł nie ma możliwości aby inwestycja o takiej wartości w znacznym stopniu wpłynęła na wykorzystanie infrastruktury ochrony zdrowia - pozostaje ona bez wpływu na poprawę wykorzystania np. posiadanej bazy łóżkowej czy pomieszczeń do diagnostyki.

- Kryterium nr 12 – Czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych? – przyznana ilość pkt 0, uzasadnienie: Inwestycja nie przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych, gdyż nie dotyczy ona zakupu nowych ambulansów i ich wyposażania.

- Kryterium nr 14 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę komfortu pacjentów i ich rodzin? – przyznana ilość pkt 3, uzasadnienie: Inwestycja tylko pośrednio wpłynie na poprawę komfortu pacjentów, ponieważ transport medyczny służy zachowaniu ciągłości leczenia w przypadku konieczności przemieszczenia pacjenta. Inwestycja jednak nie obejmuje swym zakresem poprawy warunków lokalowych, udogodnień związanych z lokalizacją inwestycji, parkingu dla gości czy zapewnienia warunków hotelowych dla rodzin.

- Kryterium nr 15 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi? – przyznana ilość pkt 0, uzasadnienie: Usługa transportu medycznego nie wpływa na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi.

- Kryterium nr 16 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową chorych oraz ograniczenie albo zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu? – przyznana ilość punktów pkt 3, uzasadnienie: Inwestycja w ograniczonym stopniu wpłynie na aktywizację zawodową chorych i zapobiegnie ich wykluczeniu społecznemu i zawodowemu.

- Kryterium nr 23 – Czy inwestycja wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane? – przyznana ilość pkt 0, uzasadnienie: Inwestycja nie wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane. Zgodnie z uzasadnieniem do kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy.

- Kryterium nr 24 – Czy inwestycja dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu? – przyznana ilość pkt 0, uzasadnienie: Inwestycja me wpłynie na dostępność na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu, a samo wprowadzenie ich nie sprawi, że dotychczas pacjenci nieskutecznie leczeni albo leczeni metodami o nieudowodnionej skuteczności, będą mieli dostęp do skutecznych świadczeń opieki zdrowotnej.

- Kryterium nr 25 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia? – przyznana ilość pkt 6, uzasadnienie: Inwestycja wpływa w niewielkim stopniu na czas udzielenia samego świadczenia Natomiast w ograniczonym stopniu i w sposób pośredni wpłynie na skrócenie czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia.

Natomiast w zakresie pozostałych kryteriów, w tym kryteriów, których ocenę dokonaną przez Wojewodę [...] kwestionowała Spółka (tj. nr 5 i nr 21), Minister Zdrowia przyznał punktację zgodną z uzasadnieniem wnioskodawcy.

Minister Zdrowia wskazał, że powyższa inwestycja otrzymała całkowity wynik punktowy w dziedzinie "Medycyna Ratunkowa" – 951,81. Ze względu na fakt nieotrzymania wymaganej liczby punktów – 6200, inwestycja uzyskała zatem negatywną opinię w sprawie protestu. Szczegółowe uzasadnienie oceny poszczególnych kryteriów zostało zamieszczone na wymaganym formularzu, stanowiącym załącznik do decyzji.

Z powyższą opinią nie zgodziła się [...] sp. z o.o. (zwana dalej także "Skarżącą"), która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono opinii Ministra Zdrowia:

1. naruszenie art 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Ministra całokształtu okoliczności sprawy i dokonanie błędnej oceny w przedmiocie poszczególnych kryteriów oceny inwestycji, brak dogłębnej analizy sprawy i poprzestanie na analizie poczynionej pobieżnie, bez ustosunkowania się do stanu faktycznego sprawy, posługiwanie się w uzasadnieniu pojęciami ogólnymi bez szczegółowego uzasadnienia, co należy przez nie rozumieć;

2. naruszenie art. 95f ust. 9 ustawy poprzez uzasadnienie kryteriów oceny inwestycji w sposób lakoniczny, nie dający możliwości prawidłowej weryfikacji oceny dokonanej przez Ministra, a w konsekwencji zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnej i zgodnej z obowiązującymi przepisami oceny przedmiotowej inwestycji, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że jest ona niecelowa;

3. naruszenie art. 95i ust 7 pkt 1-5 ustawy w związku z częścią II Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie formularza instrumentu oceny wniosków inwestycyjnych w sektorze zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1347) poprzez niedokonanie precyzyjnego uzasadnienia przyznania niskiej liczby punktów lub nieprzyznania ich w ogóle:

a) W przypadku kryterium nr 2 gdzie przyznano 5 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez

- brak uwzględnienia, argumentacji w proteście, że inwestycja jest zgodna z trendami demograficznymi;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia - jako uzasadnienie Wnioskodawca załączył dokument "Rozwój Demograficzny Województwa [...] do 2035 roku – Uwarunkowania i Skutki";

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia, że wskazany cel inwestycji odpowiada trendom demograficznym, które nie ograniczają wyłącznie, jak ujął to Wojewoda, do opieki długoterminowej nad starszymi, opieki paliatywnej i hospicyjnej, ale również zakładają znacznie zmniejszenie się dostępności osób w wieku produkcyjnym;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – szanując odrębność każdego z wojewodów, który ma prawo do indywidulanej, samodzielniej i autonomicznej oceny, w tym zakresie, a także Ministra Zdrowia, należy przywołać dla przykładu ocenę dokonaną przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

b) w przypadku kryterium nr 3, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – jako uzasadnienie wniosku w tym kryterium przedstawiono dokumenty w postaci projektu rozporządzenia wraz z uzasadnieniem oraz OSR, na podstawie którego złożono wniosek, i które wspierają uzasadnienie wniosku i protestu, tj.: (i) Zgodnie OSR: "4. Podmioty, na które oddziałuje projekt: Świadczeniobiorcy. Projektowane rozporządzenie wprowadza rozwiązania, które wpłyną pozytywnie na zdrowie ludzi, zapewniając dostępność i utrzymując odpowiednią jakość świadczeń." (ii) Dodatkowo w OSR wskazano, iż "Przedmiotowy projekt będzie miał pozytywny wpływ na działalność przedsiębiorców przez wyodrębnienie warunków realizacji świadczenia, co pozwoli na lepszą koordynację świadczenia oraz zapewnienie kompleksowości świadczeń realizowanych przez świadczeniodawców".

- niekonsekwencje przydzielonej punktacji – otóż w kryterium nr 34 o treści: "W jakim stopniu inwestycja wpisuje się w rekomendacje towarzystw naukowych polskich lub zagranicznych dotyczących rozwoju danej dziedziny, której dotyczy planowana inwestycja?" zostały wskazane rekomendacje, co do których wnioskodawca otrzymał punktację maksymalną 10 - uzasadnienie zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy,

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – inaczej niż w przypadku oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

c) i d) w przypadku kryterium nr 11, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, oraz w przypadku kryterium 12, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10, poprzez :

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia w zakresie w jakim wnioskodawca nie musi wykonywać inwestycji - wnioskodawca wyraźnie wyjaśnił, co jest faktem znanym powszechnie (https://[...]), że dysponuje on określoną infrastrukturą (ambulanse, wyposażenie ambulansów, wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych na miejsca wyczekiwania zespołów transportu medycznego), z tego względu nastąpi przekazanie całej infrastruktury, która obecnie nie jest wykorzystywana na cele wykonywania świadczeń w zakresie transportów medycznych;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – odmiennie od oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

e) w przypadku kryterium nr 14. gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt – argumentacja jak dla oceny kryterium nr 3;

f) w przypadku kryterium nr 15, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia - zdaniem Wnioskodawcy umożliwienie szybszego dostępu do procedur wysokospecjalistycznych w warunkach bezpiecznego transportu między-szpitalnego poprawi wyniki leczenia, a co za tym idzie zmniejszy stopień kalectwa osób ciężko chorych - powyższe pozwoli na aktywizację zawodową osób w innych warunkach zmuszonych do opieki nad osobami ze znacznym stopniem kalectwa.

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – odmiennie niż w przypadku oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

g) w przypadku kryterium nr 16, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia - zdaniem Wnioskodawcy umożliwienie szybszego dostępu do procedur wysokospecjalistycznych w warunkach bezpiecznego transportu między-szpitalnego poprawi wyniki leczenia, a co za tym idzie zmniejszy stopień kalectwa osób ciężko chorych - powyższe pozwoli na aktywizację zawodową osób;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – odmiennie niż w przypadku oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

h) w przypadku kryterium nr 23, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt – argumentacja jak dla oceny kryterium nr 3 i nr 14;

i) w przypadku kryterium nr 24, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt – argumentacja jak dla oceny kryterium nr 3, nr 14 i nr 23;

j) w przypadku kryterium nr 25, gdzie przyznano 6 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – gdy wnioskodawca we wniosku przywołał rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym założono dodatkowe punktu w kryterium "Dostępność 1. Czas dotarcia na miejsce 1.1. Mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut." (zgodnie ze złożonymi wnioskami w województwie [...], ze względu na przyjęty w nich obszar oddziaływania założono osiągnięcie wskazanej mediany czasu dojazdu)

- brak uwzględniania, iż dokładnie w takim samym stanie faktycznym słusznie przyjął Wojewoda [...], że "Inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne. Nakierowana jest na skrócenie czasu udzielenia świadczenia medycznego dla pacjentów w szczególności w przypadku konieczności niezwłocznego wykonania zabiegu oraz zachowania ciągłości leczenia u innego świadczeniodawcy."

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organ, jedynie lakonicznie odniósł się do argumentów protestu. Minister Zdrowia pominął przy tym własne dokumenty, tj. uzasadnienie i OSR do rozporządzenia Ministra Zdrowia, w związku z którym składany jest wniosek, a które przemawiają za przyznaniem maksymalnej punktacji w kryteriach nr: 3, 11, 12, 14, 15, 16, 23, 24, 25.

Zdaniem Skarżącej organ pominął również rekomendacje zagranicznych towarzystw naukowych, które przemawiają za przyznaniem maksymalnej punktacji w ramach kryteriów pod nr: 2, 3, 11, 12, 14, 15, 16, 23, 24, 25. Skarżąca stwierdza ponadto, że w ocenie tożsamych co do treści uzasadnienia wniosków wystąpiła daleko idącą niekonsekwencja w skali kraju, czego przykładem są pozytywne opinie Wojewody [...] oraz [...]. Skarżąca uzyskała 8 pozytywnych opinii o celowości inwestycji w województwie [...] i 5 pozytywnych opinii w województwie [...]. Wnioski poprzedzające wydanie ww. pozytywnych opinii były tożsame co do treści wniosku i jego uzasadnienia, co złożone w województwie [...]. Skarżący przedkłada w załączeniu przykład 1 opinii pozytywnej uzyskanej w województwie [...] i 1 opinii pozytywnej uzyskanej w województwie [...], wskazując jednocześnie że wszystkie pozostałe opinie pozytywne wydane w ww. województwach są zgodne co do uzasadnienia z ww. przedłożonymi przykładami.

Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej opinii w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Organ zwrócił uwagę na zakres analizowanej inwestycji, która polega na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego poprzez wykonanie remontu na potrzeby miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych z zakresu lecznictwa szpitalnego (prace przygotowawcze, projektowe, obsługa inwestorska oraz ewentualnie szkolenia i rozruch).

Minister Zdrowia nie zgadza się ze stwierdzeniem Skarżącej jakoby dokonał lakonicznych i "hasłowych" uzasadnień dla ocenianych kryteriów. System IOWISZ wymusza wpisanie uzasadnienia do poszczególnych kryteriów, w przypadku, gdy stanowisko organu wydającego opinię jest odmienne od oceny Wnioskodawcy. Minister Zdrowia przypomniał, że oceniając dane kryterium ma obowiązek stosować sposób oceny inwestycji określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie formularza instrumentu oceny wniosków inwestycyjnych w sektorze zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373). Ramy wykładni danego kryterium są ściśle określone w rozporządzeniu i nie można stosować ich odmiennej interpretacji. Uzasadnienia przedstawione w opinii Ministra Zdrowia wprost odwołują się do wyjaśnień znaczenia danego kryterium. W przypadku przedmiotowego wniosku, takie uzasadnienie zostało zamieszczone, zarówno przez Oddział Wojewódzki NFZ, Wojewodę jak i Ministra Zdrowia. Informatyczna formuła dokonywania oceny wniosków uniemożliwia wpisywanie obszernych uzasadnień (limit znaków), niemniej pozwala na umieszczenie informacji najbardziej istotnych dla danego kryterium. Istotą oceny jest punktacja, natomiast uzasadnienie, zgodnie z założeniem tej formuły wymagane jest wyłącznie w przypadkach oceny negatywnej lub w przypadku przyznania mniejszej liczby punktów niż ocena wnioskującego.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących ocen przyznanych w niektórych kryteriach opinii, Minister Zdrowia podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że w każdym przypadku zobowiązany był kierować się uzasadnieniem dla danego kryterium wynikającym z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie formularza instrumentu oceny wniosków inwestycyjnych w sektorze zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 11 lipca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak natomiast stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 95d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Art. 95i ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, że w przypadku gdy opinia, o której mowa w art. 95d ust. 1, jest negatywna, podmiotowi wnioskującemu przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Po myśli art. 95j ust. 1 tej ustawy, po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w przypadku utrzymania negatywnej opinii w sprawie protestu podmiot, który otrzymał tę opinię, może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).

W wyznaczonych w powyższy sposób ramach prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując opinię Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie protestu złożonego przez [...] sp. z o.o. dotyczącego opinii o celowości inwestycji, uznaje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 95i ust. 8 ustawy, opinia w sprawie protestu zawiera:

1) oznaczenie organu rozpatrującego protest;

2) imię i nazwisko lub nazwę (firmę) podmiotu wnioskującego oraz jego numer KRS w przypadku osób prawnych albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) w przypadku osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;

3) określenie daty i miejsca rozpatrzenia protestu;

4) określenie, czy protest rozpatrzono pozytywnie czy negatywnie;

5) całkowity wynik punktowy obliczony zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 95h;

6) wygenerowane elektronicznie zestawienie punktów przyznanych za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz ich uzasadnienie, przez podmiot wnoszący protest oraz ministra właściwego do spraw zdrowia w wyniku rozpatrzenia protestu;

7) pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 95j, zawierające wskazanie terminu wniesienia skargi;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania opinii w sprawie protestu lub, jeżeli ta opinia została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty.

W sprawie nie jest sporne, że skarżona opinia Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. zawiera wszystkie wymagane powyższym przepisem elementy i spełnia określone w ustawie warunki formalne.

Jednocześnie art. 95i ust. 6a ustawy przewiduje, że w opinii w sprawie protestu minister właściwy do spraw zdrowia weryfikuje prawidłowość oceny wniosku o ocenę celowości inwestycji w zakresie objętym złożonym wnioskiem. Stosownie zaś do ust. 7 art. 95i ustawy, w wyniku rozpatrzenia protestu minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, za pośrednictwem systemu IOWISZ, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie:

1) informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący;

2) uzasadnienia zawartego w proteście;

3) właściwej mapy (przyp.: regionalna mapa potrzeb zdrowotnych);

4) priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej, o których mowa w art. 95c;

5) danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą.

Podmiot wnioskujący, organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, każdy w zakresie swojej właściwości, wypełniają, za pośrednictwem systemu IOWISZ, formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, dokonując oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1, przez przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący oraz uzasadnienie tej oceny. Organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządzają uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy proponowana ocena lub uzasadnienie oceny danego kryterium jest inna niż przedstawiona przez podmiot wnioskujący w formularzu Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (art. 95 f ust. 9 ustawy).

Według definicji zamieszczonej w art. 5 pkt 32c ustawy, system IOWISZ to system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 31a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2019 r. poz. 408 i 730).

W wydanym na mocy delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 95h ust. 1 ustawy, rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2018r. poz. 1347, zwane dalej także: "rozporządzeniem w sprawie formularza IOWISZ") określony został wzór wniosku zawierającego ww. formularz wraz ze wskazaniem kryteriów oceny przedmiotowej inwestycji, przypisaniem im wagi oraz określeniem skali punktów możliwych do uzyskania w zakresie poszczególnych kryteriów; a także sposób obliczania całkowitego wyniku punktowego w zakresie dokonywania oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy, oraz minimalną liczbę punktów wymaganą do uzyskania pozytywnej opinii, wynoszącą 6200 pkt. Zasady punktacji w ramach poszczególnych "Kryteriów oceny inwestycji" zostały wyjaśnione w pozycji II "Instrukcji wypełniania wniosku" zamieszczonej w Załączniku do ww. rozporządzenia. We wskazanej Instrukcji podkreślono również, że uzasadnienie dla każdego z kryteriów oceny inwestycji nie może przekraczać 500 znaków ze spacjami (pozycja II ust. 4).

Skarżący uważa, że Minister Zdrowia naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, dokonanie błędnej i pobieżnej oceny niektórych kryteriów, a także naruszył art. 95f ust. 9, art. 95i ust. 7 ustawy oraz postanowienia Załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza IOWISZ, poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne uzasadnienie swojej oceny, nie dające możliwości jej prawidłowej weryfikacji.

Z przedstawionymi zarzutami nie sposób się zgodzić. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pragnie przy tym zauważyć, że kierując się dyspozycją art. 95f ust. 9 i art. 95i ust. 7 ustawy, Minister Zdrowia ma obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie objętym zaskarżeniem, dokonując własnej i niezależnej punktacji w ramach poszczególnych kryteriów. Wydana opinia w sprawie protestu ma być zgodna z takim też własnym uzasadnieniem Ministra Zdrowia. Z uzasadnienia opinii negatywnej Ministra Zdrowia powinno więc w takim stanie rzeczy wynikać, dlaczego organ ten uważa, że inwestycja w zakresie utworzenia nowych komórek organizacyjnych przez wnioskodawcę nie jest celowa. Uzasadnienie takie powinno też poddawać się kontroli w zakresie merytorycznym, przy czym należy tu pamiętać, że organ – wobec ograniczeń systemu IOWISZ (dopuszczalne użycie jedynie 500 znaków) – w ramach którego działa, zmuszony jest do zwięzłego uzasadnienia przyznanej punktacji, wskazując tylko najbardziej istotne z punktu widzenia danego kryterium informacje, mając na uwadze przede wszystkim dane przedstawione przez podmiot wnioskujący, uzasadnienie zawarte w proteście i priorytety dla regionalnej polityki zdrowotnej.

Minister Zdrowia, w ocenie tutejszego Sądu, zadaniu powyższemu podołał, odwołując się w uzasadnieniach punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów, do całości przedmiotu i istoty wniosku Skarżącej, uwzględniając zarazem uzasadnienie protestu, a także Priorytety dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej Województwa [...] na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2021 r.

Należy w tym miejscu podkreślić, że jak wynika z tego ostatniego dokumentu, wśród rzeczonych Priorytetów wymienione zostały:

I. Zapewnienie kompleksowości i ciągłości opieki medycznej i świadczeń zdrowotnych,

II. Zabezpieczenie kadry medycznej niezbędnej do świadczenia usług zdrowotnych,

III. Niwelowanie różnic w dostępie do świadczeń zdrowotnych poprzez racjonalność i efektywność przy zachowaniu odpowiedniej ich jakości,

IV. Dostęp do innowacyjnych metod leczenia z wykorzystaniem telemedycyny, nowoczesnych technologii i diagnostyki,

V. Poprawa jakości i skuteczności opieki okołoporodowej oraz opieki zdrowotnej nad matką i dzieckiem,

VI. Zwiększenie dostępności do świadczeń z zakresu rehabilitacji, opieki geriatrycznej, długoterminowej paliatywnej, psychiatrycznej, środowiskowej i domowej,

VII. Zmniejszenie współczynnika zachorowalności, chorobowości i umieralności z powodu chorób cywilizacyjnych oraz społecznych skutków chorób,

VIII. Modernizacja, doposażenie i racjonalizacja infrastruktury szpitalnej,

IX. Zwiększenie skuteczności zapobiegania chorobom zakaźnym i zakażeniom,

X. Profilaktyka i promocja zdrowia jako integracyjny czynnik zmniejszania ryzyka chorób.

Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie opinii nie jest lakoniczne, odpowiada formie dla niego przewidzianej, a jednocześnie odzwierciedla argumentację organu, która uzasadniała przyznanie punktacji w poszczególnych kryteriach oceny wniosku. Minister Zdrowia oceniając każde kryterium, w którym przyznana liczba punktów była odmienna od tej przyjętej przez wnioskodawcę, odnosił się w uzasadnieniu do pytania, a także interpretacji i wyjaśnień znaczenia kryterium (zamieszczonych na formularzu IOWISZ) oraz sposobu oceny inwestycji, jakie zostały określone przez prawodawcę. Uzasadnienie w zwięzły sposób odwołuje się do wyjaśnienia znaczenia każdego kryterium, nie wykraczając poza granice wyznaczone przez normodawcę.

Zaznaczyć wypada, że rzeczą Sądu, w ramach rozpoznawania niniejszej skargi, nie jest dokonanie merytorycznej weryfikacji prawidłowości punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów przez Ministra Zdrowia, albowiem Sąd dokonuje jedynie formalnej kontroli zaskarżonego aktu. Tym niemniej, zdaniem Sądu, wyjaśnienia co do każdego z tych kryteriów są na tyle precyzyjne i czytelne, że bez trudu można zweryfikować poprawność ich oceny, nawet bez zgłębienia specjalistycznej wiedzy w danej materii.

Przypomnieć trzeba, że przedmiotem wniosku o Skarżącej jest inwestycja polegająca na "Utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. u. z 2019 r. poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej".

Mając to na uwadze, wymaga wskazania, że w ramach kwestionowanej przez Skarżącą punktacji (5 pkt) przyznanej przez organ w zakresie kryterium nr 2, oceny wymaga kwestia: W jakim stopniu inwestycja odpowiada trendom demograficznym? Zgodnie z treścią uzasadnienia dla tego kryterium wynikającą z rozporządzenia w sprawie formularza IOWISZ, ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Należy ocenić stopień, w jakim inwestycja odpowiada trendom demograficznym na danym obszarze. W przypadku inwestycji w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej należy przyjąć 10 pkt". Oznacza to, że maksymalna liczba pkt 10 może być przyznana przez organ wyłącznie wówczas, gdy inwestycja dotyczy świadczeń zdrowotnych w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej. Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu przyznanej punktacji, planowana inwestycja nie dotyczy tego rodzaju działalności, a jedynie udzielania świadczeń przez zespół transportu medycznego, wobec czego – zdaniem Sądu – rację ma organ, że nie sposób przyjąć, ażeby mogła ona – zgodnie z wolą wnioskodawcy – uzyskać maksymalną liczbę punktów w tym kryterium.

Takie wyjaśnienie można uznać za wystarczające, gdyż nie budzi ono poważniejszych wątpliwości. Szersza argumentacja zaprezentowana została przez Ministra Zdrowia w odpowiedzi na skargę, co jednak – w przekonaniu Sądu – należy uznać za w pełni zrozumiałe, gdyż dopiero tutaj organ może przedstawić rozwinięcie swojego stanowiska. Tak też organ wyjaśnia, że przedmiotowa inwestycja w zasadniczej części nie wpisuje się w trendy demograficzne, gdyż polega na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego. Minister Zdrowia przyznał 5 pkt (w skali od 0 do 10), co należy uznać za znaczący wynik w świetle ocenianego kryterium, prawidłowo przyjmując, że inwestycja dotyczy ogółu społeczności, bez szczególnego zaadresowania potrzeb grup wymagających wsparcia w związku z trendami demograficznymi.

Odnosząc się do zarzutu skargi, w której zarzuca się nieuwzględnienie przez organ dokumentacji pn.: "Rozwój Demograficzny Województwa [...] do 2035 roku – Uwarunkowania i skutki", Sąd zmuszony jest zauważyć, że Skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób wskazany cel inwestycji odpowiada trendom demograficznym określonym w ww. opracowaniu. Skarżący wskazuje li tylko, iż rzeczone "trendy demograficzne nie ograniczają się wyłącznie do opieki długoterminowej nad starszymi, opieki paliatywnej i hospicyjnej, ale również zakładają znacznie zmniejszenie się dostępności osób w wieku produkcyjnym". Konkluzja ta, w świetle bezspornej kwestii starzenia się społeczeństwa, jest oczywista, jednakże Skarżący nie precyzuje, jak oceniania inwestycja ma wpływać na ograniczenie owego "zmniejszenia się dostępności osób w wieku produkcyjnym". Ponadto, Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że przyznanie maksymalnej liczba 10 punktów w tym kryterium, jest możliwie wyłącznie, gdy inwestycja dotyczy stricte świadczeń zdrowotnych w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjne, na co zasadnie zwrócił uwagę Minister Zdrowia. Z tego względu, powyższe zarzuty skargi należy uznać za nieuprawnione.

W odniesieniu zaś do kryterium nr 3, jego zakres określa pytanie: W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów na danym obszarze? Omówienie dla tego kryterium wynikające z rozporządzenia w sprawie formularza IOWISZ wyjaśnia, iż jego cena powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Stosowane technologie medyczne charakteryzują się różną skutecznością. Szerokie wdrożenie metod diagnostyki lub leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej przełoży się na znaczną poprawę stanu zdrowia w populacji pacjentów na danym obszarze. Najwyższe oceny należy przyznać inwestycjom zakładającym kompleksowość opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia."

Minister Zdrowia uznał za maksymalną możliwą punktację do przyznania w tym kryterium – 3 pkt, uzasadniając wyczerpująco, że inwestycja nie obejmuje nowych metod diagnostyki ani leczenia o szczególne wysokiej skuteczności klinicznej. W niewielkim stopniu wpłynie na zapewnienie ciągłości leczenia, poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów, nie zapewnia kompleksowości opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia.

Sąd całkowicie podziela powyższą ocenę, biorąc pod uwagę kryteria, wyznaczone przepisami ww. rozporządzenia. Organ słusznie przypomniał ponadto w odpowiedzi na skargę, że inwestycja Skarżącej, której celem jest utworzenie komórki organizacyjnej, obejmuje swym zakresem jedynie remont miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych. Transport medyczny, jakkolwiek istotny w procesie udzielania świadczeń zdrowotnych, w sposób bardzo ograniczony wpływa na stan zdrowia pacjentów, zaś jego wpływ na proces diagnostyczny/leczniczy – w porównaniu do metod diagnostyki i leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej – jest nieporównywalnie mniejszy.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kryterium nr 11: W jakim stopniu realizacja inwestycji przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury? Ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić, czy inwestycja będzie się wiązała z: przekazaniem dotychczasowej infrastruktury, która jest aktualnie niewykorzystana lub ma charakter niezgodny z PRPZ (np. przekształcenie łóżek psychiatrycznych na długoterminową opiekę nad osobami starszymi), poprawą wykorzystania istniejących pomieszczeń."

W tym kryterium organ przyznał Skarżącej 3 pkt, tłumacząc, że wnioskodawca planuje świadczenie usług transportowych i modernizację pomieszczeń. Mając na uwadze wartość inwestycji 10 000 zł nie ma możliwości, aby inwestycja o takiej wartości w znacznym stopniu wpłynęła na wykorzystanie infrastruktury ochrony zdrowia – pozostaje ona bez wpływu na poprawę wykorzystania np. posiadanej bazy łóżkowej czy pomieszczeń do diagnostyki.

Należy zgodzić się z powyższą oceną, albowiem w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespół transportu medycznego, poprzez wykonanie remontu lokalu na potrzeby miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych z zakresu lecznictwa szpitalnego, bez wątpienia inwestycja ta – jak trafnie ocenił organ – jedynie w niewielkim stopniu przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury, w szczególności w zakresie wymienionych wcześniej Priorytetów dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej Województwa [...].

Z kolei w kryterium nr 12 wskazano: Czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych? Uzasadnienie dla przedmiotowego kryterium wyjaśnia, że jego ocena powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). Należy wskazać, czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych? Należy oszacować aktualne zużycie wyrobów medycznych, a także stopień, w jakim inwestycja przekłada się na ich wymianę. W przypadku inwestycji w wyroby medyczne, uzasadnienie powinno opierać się na obiektywnych podstawach (wymagania techniczne, serwisowe, certyfikacyjne). Jeżeli inwestycja nie ma związku z wymianą wyrobów medycznych, w szczególności dotyczy zakupu nowych, należy przyjąć 0 pkt."

Mając na uwadze fakt, iż punktacja ww. kryterium może polegać wyłącznie na przyznaniu maksymalnej liczby 10 pkt lub 0 pkt, organ udzielając odpowiedzi przeczącej wskazał, że inwestycja nie przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych, gdyż nie dotyczy ona zakupu nowych ambulansów i ich wyposażania. Niewątpliwie organ mylnie przyjął, że skoro inwestycja nie obejmuje zakupu nowych wyrobów, to przyznana punktacja musi wynosić 0, gdyż właśnie gdyby w ramach planowanej inwestycji przewidywano zakup nowego sprzętu to skutkowałoby automatycznie odmową przyznania punktacji. Niemniej jednak, niesporne jest, że inwestycja Skarżącej nie wiąże się z wymianą wyrobów medycznych, gdyż jak wynika z treści wniosku, ambulans, którym dysponuje Skarżąca, i który zamierza wykorzystywać w ramach utworzenia nowej komórki, jest już w pełni wyposażony i nie będzie podlegał w tym zakresie wymianie. Również sam remont pomieszczeń oczekiwania zespołu ratunkowego nie wiąże się z wymianą sprzętu medycznego. W tych warunkach, organ nie mogąc odpowiedzieć twierdząco na ocenę ww. kryterium, zobowiązany był przyznać w tej materii 0 pkt.

W kwestii dotyczącej kryterium nr 14 wskazano: W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę komfortu pacjentów i ich rodzin? Treść uzasadnienia dla powyższego kryterium wyjaśnia, że ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Oszacowanie powinno być przeprowadzone w kontekście realizacji oczekiwań pacjentów i ich rodzin oraz z uwzględnieniem czynników wpływających na satysfakcję pacjentów i ich rodzin. W ramach oceny wpływu na komfort, należy uwzględnić warunki lokalowe, udogodnienia związane z lokalizacją inwestycji (czy łatwo dojechać), udogodnienia dla osób niepełnosprawnych, parking dla gości, ewentualne zapewnienie warunków hotelowych dla rodzin (szczególnie w przypadku pediatrii)."

Minister Zdrowia zdecydował o przyznaniu w tej kategorii 3 pkt, tłumacząc, że inwestycja tylko pośrednio wpłynie na poprawę komfortu pacjentów, ponieważ transport medyczny służy zachowaniu ciągłości leczenia w przypadku konieczności przemieszczenia pacjenta. Inwestycja jednak nie obejmuje swym zakresem poprawy warunków lokalowych, udogodnień związanych z lokalizacją inwestycji, parkingu dla gości czy zapewnienia warników hotelowych dla rodzin.

W ocenie tutejszego Sądu, argumentacja ta jest całkowicie zasadna i przekonująca, skoro zakres rzeczowy inwestycji (wykonanie remontu miejsca wyczekiwania dla dwóch osób personelu) bez wątpienia nie wpływa bezpośrednio na komfort pacjentów i ich rodzin, lecz na komfort pracy pracowników transportu medycznego. Trafnie wywodzi przy tym organ w odpowiedzi na skargę, że dostrzegając, iż warunki pracy pracowników transportu medycznego, mogą co najwyżej przekładać się na jakość wykonywanej przez nich pracy (m.in. nastawienie do pacjentów i ich rodzin), zdecydował o przyznaniu wnioskodawcy 3 z 10 punktów możliwych do przyznania w tym kryterium.

W ramach kryterium nr 15 odpowiedzi wymaga pytanie: W jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi? Ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić czy inwestycja spowoduje, że opiekunowie osób chorych będą uwolnieni z części obowiązków opiekuńczych i będą mogli podjąć pracę zawodową."

Sąd także i w tym zakresie uznaje za prawidłową ocenę Ministra Zdrowia (0 pkt), że sama tylko usługa transportu medycznego nie wpływa przecież bezpośrednio i w rzeczywisty sposób na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi. Trudno uznać za przekonujące argumenty Skarżącej, która w dalece hipotetyczny sposób tłumaczy, że cel ten zostanie osiągnięty poprzez zapewnienie bezpiecznego transportu medycznego pomiędzy placówkami zdrowia, co przełoży się na szybszy dostęp do wysokospecjalistycznych procedur, a tym samym poprawi wyniki leczenia osób ciężko chorych, pozwalając na aktywizację zawodową ich opiekunów. Zdaniem Sądu, trudno realnie zakładać, że sam tylko przewóz świadczeniobiorców do innych placówek medycznych, może przyczynić się do takiej właśnie tendencji wśród osób sprawujących opiekę nad chorymi.

W ramach kryterium nr 16: W jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową chorych oraz ograniczenie albo zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu? Ocena przedmiotowego kryterium powinna wyglądać następująco: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić, czy inwestycja przyczyni się do szybszego powrotu do zdrowia oraz przyspieszenia powrotu do pracy, a w przypadkach niemożności powrotu do poprzednio wykonywanego zawodu - przysposobienie do nowej pracy. Zagadnienia wpływu inwestycji na ograniczanie i zapobieganie wykluczeniu społecznemu powinny znaleźć odzwierciedlenie w ocenie projektów inwestycyjnych."

Sąd stwierdza, że i tu rację ma organ uzasadniając, że usługa transportu medycznego jedynie w ograniczonym stopniu może mieć wpływ na aktywizację zawodową chorych i zapobiegać ich wykluczenia społecznemu i zawodowemu. Owszem, jak podnosi Skarżąca, zapewnienie szybszego transferu pacjenta pomiędzy jednostkami leczniczymi może wpływać w pewnym stopniu na poprawę przebiegu i skuteczność procesu leczenia, lecz niepodważalnie większy wpływ ma tu dostępność do nowoczesnej diagnostyki, metod leczenia i stosowanej terapii. Sama szybkość transportu ma tu li tylko pośrednie i ograniczone przełożenie na efektywność świadczeń medycznych, co uzasadniało przyznanie wnioskodawcy 3 na 10 możliwych punktów w przedmiotowym kryterium.

Według Sądu, żadnych zastrzeżeń nie może budzić także ocena dokonana w ramach kryteriów nr 23 i 24.

W odniesieniu kryterium nr 23: Czy inwestycja wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane? Ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo ,,NIE" (0 pkt). Należy ocenić, czy inwestycja wpłynie na dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej, które obecnie nie są zaspokajane na danym obszarze. W przypadku tego kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy, w postaci skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, czy ograniczenia innych negatywnych zjawisk."

Sąd stwierdza, że uzasadnienie organu zamieszczone w formularzu aż nadto wyczerpuje tu wszelkie dywagacje na temat zasadności przyznanej punktacji, skoro wnioskowana inwestycja nie zmierza do zabezpieczenia "nowych świadczeń opieki zdrowotnej", lecz co najwyżej do poprawy istniejącego stanu rzeczy.

Z kolei w kryterium nr 24 ocenie podlega: Czy inwestycja dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu? Ocena tego kryterium powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). Należy ocenić, czy inwestycja wpłynie na dostępność na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu. W przypadku tego kryterium należy określić, czy inwestycja umożliwi udzielanie na danym obszarze nowych świadczeń opieki zdrowotnej o udowodnionej skuteczności klinicznej (zgodnie z zasadami evidencebased medicine). Ich wprowadzenie sprawi, że dotychczas pacjenci nieskutecznie leczeni albo leczeni metodami o nieudowodnionej skuteczności, będą mieli dostęp do skutecznych świadczeń opieki zdrowotnej."

Biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz możliwość odpowiedzi "TAK" lub "NIE", nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem inwestycji nie jest zapewnienie dostępności na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu, co oznacza, iż także w tej kategorii niedopuszczalnym było przyznanie Spółce jakichkolwiek punktów.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu dotyczącego punktacji przyznanej wnioskodawcy w ramach kryterium nr 25 (W jakim stopniu inwestycja wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia?), należy zauważyć, że ocena powinna tu przebiegać wg. schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Należy określić, w jakim stopniu inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne, oraz służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielnie świadczenia opieki zdrowotnej. W przypadku inwestycji pozostających bez wpływu na czas oczekiwania na udzielenie świadczeń, należy przyjąć 0 pkt."

Sąd zgadza się w tym zakresie z argumentacją Ministra Zdrowia, że inwestycja może wpłynąć na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia zdrowotnego, przy czym trzeba podkreślić, że samo zapewnienie transportu medycznego nie oznacza, iż dzięki tej inwestycji okres ten ulegnie istotnemu zmniejszeniu, gdyż o tym decydują w głównej mierze inne czynniki, jak. np. zapewnienie odpowiedniej liczby wykwalifikowanego personelu medycznego, specjalistycznego sprzętu, itd. Z tych względów, przyznanie przedmiotowej inwestycji 6 na 10 punktów możliwych do uzyskania, bez wątpienia należy uznać za w pełni uzasadnione.

Jednocześnie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tych zarzutów skargi, w których podnoszony jest brak uwzględnienia przez Ministra Zdrowia Oceny Skutków Regulacji (OSR) do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 401). Jest tak dlatego, że samo wydanie aktu prawnego, wprowadzającego dodatkowe warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu hospitalizacji i hospitalizacji planowej, w zakresie zapewnienia świadczeń transportu medycznego pomiędzy świadczeniodawcami, podyktowane względami bezpieczeństwa pacjentów, nie może jeszcze samo w sobie uzasadniać – jak chciałaby tego Skarżąca – przyznania jej niejako automatycznie maksymalnej liczby punktów w ramach oceny dokonywanej w trybie art. 95d ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jak słusznie dostrzegł Minister Zdrowia, ocena przeprowadzana zgodnie z art. 95d ustawy i określonymi w niej oraz rozporządzeniu wykonawczym kryteriami, przy użyciu systemu informatycznego IOWISZ, ma bowiem na celu weryfikację celowości konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem m.in. jej indywidualnych cech oraz okoliczności wynikających z map potrzeb zdrowotnych i priorytetów dla polityki zdrowotnej danego województwa. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez Skarżącą, w istocie rzeczy czyniłoby więc iluzoryczną, a w zasadzie nawet zbędną ocenę celowości rzeczonej inwestycji w zakresie transportu medycznego.

Nie do zaakceptowania jest zarazem twierdzenie Skarżącej, dotyczące niekonsekwencji organu w kwestii przyznawania punktacji w ramach kryteriów nr: 3, 14, 23 i 24, w sytuacji, gdy w zakresie kryterium nr 34 (W jakim stopniu inwestycja wpisuje się w rekomendacje towarzystw naukowych polskich lub zagranicznych dotyczących rozwoju danej dziedziny, której dotyczy planowana inwestycja?) Spółce przyznana została maksymalna liczba 10 pkt. Podobnie, jak w przypadku zarzutu braku uwzględnienia OSR do rozporządzenia Ministra Zdrowia 15 lutego 2019r., także i tutaj wymaga przypomnienia, że sam fakt wpisywania się planowanej inwestycji w materię normatywną oraz potrzeby objęte rekomendacją uznanych instytucji naukowych, nie oznacza, że inwestycja ta odpowiada w odpowiednim stopniu wszystkim kryteriom stawianym w procesie oceny jej celowości na danym obszarze. Każde z kryteriów podlega odrębnej ocenie i punktacji, z uwzględnieniem ram określonych w rozporządzeniu. Z tych powodów, przyznanie wnioskodawcy maksymalnej liczby punktów w ramach kryterium nr 34, nie może automatycznie i w każdym przypadku powodować, że tak też celowość inwestycji powinna zostać oceniona w zakresie innych, odrębnych kryteriów formularza.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, Skarżąca ma przy tym świadomość, że pozytywne zaopiniowanie wniosków o wydanie opinii o celowości analogicznych inwestycji przez inne organy wojewódzkie (Wojewodę [...] i Wojewodę [...]) nie może przekładać się na ocenę dokonywaną w ramach kontrolowanej sprawy. Pomijając już bowiem nawet okoliczność wskazywaną przez Ministra Zdrowia, że każdy z organów uczestniczących w procesie opiniowania inwestycji ma prawo do autonomicznego rozważenia danej indywidualnej sprawy, opierając się m in. na mapach potrzeb zdrowotnych i priorytetach dla regionalnej polityki zdrowotnej dla danego województwa, nie sposób uciec od okoliczności, iż jak wyżej wykazano, ocena przeprowadzona w niniejszym postępowaniu odpowiada ściśle warunkom określonym dla poszczególnych kryteriów i narzuconemu przez prawodawcę systemowi punktacji każdego z nich.

Na marginesie przedstawionej argumentacji można jedynie dodać, iż Sąd uznał przy tym za trafne argumenty Ministra Zdrowia, że Instrument Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia działający jako formularz złożony z 34 skategoryzowanych kryteriów, został przez prawodawcę sporządzony w taki sposób, aby każde z kryteriów i zawarte w nim pytanie wraz z uzasadnieniem ujmowało pewien obszar zagadnień związany z ochroną zdrowia i odzwierciedlało uznawane priorytety. IOWISZ jest zatem instrumentem wspomagającym decyzję organów administracji, mającym na celu jej obiektywizację oraz implementację w systemie oceny, potrzeb zdrowotnych kraju w ramach regulacji ustawowych czy przyjętych krajowych programów ochrony zdrowia.

Działanie organu odpowiadało zatem dyspozycji art. 95i ust. 7 oraz art. 95f ust. 9 ustawy, wedle których, w przypadku wniesienia protestu przez podmiot wnioskujący i jego rozpatrzenia, Minister Zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie m.in. informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący, uzasadnienia zawartego w proteście i priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej.

Skarżąca podnosi jednak również zarzut naruszenia przez organ art 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. i art 11 k.p.a. Tymczasem wypada zauważyć, że zgodnie z art. 95i ust. 10 ustawy, do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i ust 1-9, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności.

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. wyrok z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2716/17), że przyjęcie, iż w przedmiotowych postępowaniach nie mają zastosowania także ogólne zasady wyrażone na gruncie k.p.a., doprowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) uznania, że organa administracji publicznej zostały przy wydawaniu opinii o celowości inwestycji i opinii w sprawie protestu zwolnione z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a.) i przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Co więcej, koncepcja ta prowadziłaby do wniosku, że powołany przepis zwalnia organ od obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).

Taka wykładnia art. 95i ust. 10 ustawy byłaby contra legem i sprzeczna byłaby z wykładnią prokonstytucyjną ww. przepisów ustawy zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i art. 95i ust 1-9, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy ustawy szczególnej stanowią wystarczającą i samodzielną regulację prawną danego postępowania i tylko w zakresie tej szczególnej regulacji.

Jak wynika z uzasadnienia projektu zmian do ustawy, obejmujących m.in. uchwalenie art. 95i ust. 10, "(...) Rezygnacja w projekcie ustawy ze stosowania zasad postępowania administracyjnego wynika z zastosowania metod naukowych oceny wniosków – zastosowanie prawidłowych metodycznie zasad oceny (wprowadzenie kwestionariusza o znacznej liczbie pytań, ocena na podstawie wizualnej skali analogowej, pozwalającej na rzeczywiste porównanie wyników uzyskiwanych przez poszczególne inwestycje, co jest szczególnie istotne przy limitowanych środkach, jakimi dysponuje płatnik publiczny), wraz z wielokrotną oceną mającą na celu zapewnienie obiektywizacji ostatecznych wyników w oparciu o opinię przedstawianą z różnorodnych perspektyw. (...) Należy wskazać, iż mimo wyłączenia przepisów postępowania administracyjnego, dla zapewnienia wnioskodawcy możliwości weryfikacji uzyskanej opinii o celowości inwestycji, projekt ustawy przewiduje tryb odwoławczy, zarówno w toku administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym, oparty na rozwiązaniach dotychczas stosowanych w stosunku do postępowań konkursowych na dofinansowanie ze środków europejskich, przewidzianych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju".

Zdaniem Sądu, analiza powyższego uzasadnienia musi prowadzić do wniosku, że ograniczenie stosowania norm Kodeksowych miało na celu stworzenie odrębnej od k.p.a. procedury opiniowania wniosków inwestycyjnych, poddanie sporządzanych opinii specyficznemu rygoryzmowi proceduralnemu i uregulowanie kwestii odwoławczych. Nie mogło natomiast być intencją ustawodawcy zwolnienie organów orzekających z konieczności przestrzegania prawa, ujętej przecież przede wszystkim w nadrzędnych zasadach prawa administracyjnego, znajdujących się w przepisach ogólnych k.p.a., których wagę podkreślają dodatkowo zasady rangi konstytucyjnej.

Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia natomiast, że w zawisłej sprawie niezasadnym okazał się zarzut skargi naruszenia art. 7, 8, 9, 11 k.p.a. w zakresie nienależytego uzasadnienia przez Ministra Zdrowia opinii negatywnej w sprawie złożonego protestu; o tym bowiem, jak takowe uzasadnienie powinno wyglądać i co zawierać decyduje w sposób wyłączny dyspozycja przywołanego wcześniej art. 95i ust. 7 ustawy (właśnie, jako przepisu regulującego materię sprawy odmiennie od przepisów k.p.a.), a nie przywołane przez Skarżącą przepisy k.p.a.

Sąd meriti nie jest związany wskazanymi podstawami prawnymi przez Skarżącą i dlatego uznał, że w niniejszej sprawie powołane przez Skarżącą zarzuty w zakresie określonym w pkt 1 skargi w rzeczywistości nie dotyczą naruszenia przez Ministra Zdrowia art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., ale – na co wskazuje ich uzasadnienie – powinny być rozpatrywane w aspekcie naruszenia przez organ ww. art. 95i ust. 7 ustawy, co też tut. Sąd w tym wyroku uczynił i czemu dał wyraz w niniejszym uzasadnieniu.

Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.