Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 820/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy: article: art. 84a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 396/14 oraz zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie zawarte w punkcie 2. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 396/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 266,40 zł (dwieście sześćdziesiąt sześć złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. uchyla postanowienie zawarte w punkcie 2. zaskarżonego wyroku i zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 655,46 zł (sześćset pięćdziesiąt pięć złotych czterdzieści sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Po 396/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi [...] sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 21 października 2013 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie o weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a oraz linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego [...] sp. z o.o. przez Starostę Wolsztyńskiego decyzją z dnia [...] marca 2009 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie kontroli zgodności z obowiązującymi przepisami budowy stacji transformatorowej SN/nn typu "Minibox" oraz linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nn 0,4 kV na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonane w sprawie ustalenia wskazywały, iż pozwolenie na budowę udzielone [...] sp. z o.o. decyzją z [...] marca 2009 r. obejmowało budowę stacji transformatorowej, linii energetycznych SN 15 kV i nn 0,4 kV na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. Przedsięwzięcie to miało na celu umożliwienie zasilania w energię elektryczną odbiorców w rejonie ul. [...] zasilanych wcześniej ze stacji transformatorowej znajdującej się na należącej do skarżącej spółki działce nr [...]. Po wykonaniu robót budowlanych inwestor w dniu [...] maja 2010 r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie częściowe kontenerowej stacji transformatorowej SN/nn typu Minibox 20/630A, linii energetycznych SN 15 kV i nn 0,4 kV na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. Do całkowitego zakończenia robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę pozostało wykonanie dwóch sztuk muf kablowych średniego napięcia oraz ośmiu muf kablowych niskiego napięcia. Ponadto ustalono, że obwód nr 7 do którego ma być podłączona skarżąca [...] sp. z o.o. kablem YAKY 4x120 o długości 99 m jest obwodem, który był ujęty w udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę. Nieznacznie różni się jedynie długość kabla, gdyż w zatwierdzonym projekcie budowlanym jego długość wynosi 94 m, a po wykonaniu robót jego długość po zmierzeniu wynosi 99 m. Jednak ww. rozbieżność, jak przyjął organ, jest dopuszczalna i nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania, gdyż trasa ułożenia kabla jest zgodna z trasą zatwierdzoną w projekcie. Zgodnie z zatwierdzonym projektem obwód nr 7 miał zostać podłączony do istniejącego obwodu YAKY 4x120 K-k skrzynka PKP przy ul. [...]. Inwestor zrezygnował z tego podłączenia i zaproponował podłączenie skarżącej spółce. Nie można zatem uznać, że obwód nr 7 jest dodatkowym obwodem nieujętym w pozwoleniu na budowę. Obowiązek zastosowania dodatkowych rur osłonowych na liniach kablowych przylegających do działki nr [...] nie miał miejsca, ponieważ projektant sporządzając projekt budowlany uznał, że nie ma potrzeby ich zastosowania. Organ podkreślił, że zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) projektant pełniący samodzielną funkcję techniczną zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy ma obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że sporne roboty budowlane, stanowiące przedmiot wniosku [...] sp. z o.o., zostały wykonane zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa linia kablowa została zaprojektowana w dokumentacji zatwierdzonej decyzją Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] marca 2009 r., a z dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że przebieg ww. linii elektroenergetycznej wykonano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Wolsztyńskiego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z informacją uzyskaną od projektanta rury ochronne zaprojektowano i ułożono przy dwukrotnym przejściu przez jezdnię ul. [...]. Dodatkowo ułożono rury w ciągu pieszo – jezdnym w rejonie stacji transformatorowej "Minibox". Ponadto kierownik budowy oświadczył, że roboty wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Projektant i kierownik budowy pełnią samodzielne funkcje w budownictwie, a organy nadzoru budowlanego nie mogą ich zastępować w wykonywaniu obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Po 396/14 uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd I instancji wskazał, że co do zasady należało podzielić stanowisko prezentowane przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z którym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy.

Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego została przez ustawodawcę wymieniona na pierwszym miejscu spośród zadań nadzoru budowlanego. Tym samym zostało określone najważniejsze zadanie organów nadzoru budowlanego, które jest realizowane tak przez kontrolę prawidłowości przebiegu procesu budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1), jak i wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (art. 84 ust. 1 pkt 2). Działania określone w art. 84a ustawy – Prawo budowlane są działaniami związanymi z przeprowadzeniem kontroli prawidłowości procesu budowlanego. Kontrola określona w art. 84a ust. 2 pkt 1 ustawy wiąże się z oceną i kontrolą organów architektoniczno-budowlanych, która nie musi bezpośrednio dotyczyć tych organów, ale może być prowadzona przykładowo przy okazji kontroli legalności wykonywania robót budowlanych i zgodności ich wykonania z zatwierdzonym projektem budowlanym. Sąd podkreślił, że w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w powyższych postępowaniach dalsze działania w tym względzie prowadzone są przez właściwe organy architektoniczno - budowlane. Oczywiście chodzi tu o czynności procesowe. Wskazane uprawnienia organów nadzoru budowlanego stanowią zatem uprawnienia ściśle kontrolne. Ustalenia podczas prowadzonej kontroli organu architektoniczno-budowlanego nie mogą zaś stanowić podstawy do ingerencji - w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego - w treść praw i obowiązków ustalonych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższe rozważania – co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, były istotne, gdyż w realiach kontrolowanej sprawy prowadziły do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały przez organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno – budowlanej. Organy administracji obydwu instancji zajęły stanowisko, że roboty budowlane wykonano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Przy czym wniosek ten oparły one przede wszystkim na informacji uzyskanej od projektanta, że rury ochronne zaprojektowano i ułożono przy dwukrotnym przejściu przez jezdnię ul. [...]. Dodatkowo ułożono rury w ciągu pieszo – jezdnym w rejonie stacji transformatorowej "Minibox". Ponadto oparto się na oświadczeniu kierownika budowy, że roboty wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Organy podkreśliły, że projektant i kierownik budowy pełnią samodzielne funkcje w budownictwie, a organy nadzoru budowlanego nie mogą ich zastępować w wykonywaniu obowiązków. W kontekście zarzutów skargi dotyczących zgodności projektu z przepisami Prawa budowlanego, w tym z normą N- SEP-E-004, wskazać zdaniem Sądu należało, że zgodnie z przyjętym rozwiązaniem zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, organ budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, co tym bardziej nakazuje zawężająco traktować wyjątek ustawowy pozwalający na niesporządzanie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Powyższy pogląd, jak zaznaczył Sąd I instancji, dotyczy jednakże jedynie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie dotyczy on natomiast organów nadzoru budowlanego. W tych warunkach organy obu instancji wadliwie oparły się jedynie na oświadczeniach pełniących samodzielne funkcje w budownictwie projektanta i kierownika budowy, nie dokonując własnych ustaleń i ocen w zakresie zgodności projektu budowlanego i jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego i obowiązującymi normami, a w szczególności w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym organy administracji naruszyły prawo materialne dokonując wadliwej wykładni art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie:

- art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w niezastosowaniu przez Sąd podczas kontroli legalności art. 105 § 1 k.p.a.,

- art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w niezastosowaniu przez Sąd podczas kontroli legalności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

- art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 (s. 19 uzasadnienia wyroku) ustawy - Prawo budowlane, która doprowadziła do tego, że Sąd mimo iż prawidłowo wyłożył przepisy Prawa budowlanego, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu, to bez zakwestionowania ustalonego przez nadzór budowlany stanu faktycznego, nakazał organom nadzoru budowlanego prowadzić dalsze postępowanie merytoryczne i zastosować w nim art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że organy obydwu instancji nadzoru budowlanego przeanalizowały poprawność projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2009 r. oraz prawidłowość wydanej decyzji pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] maja 2010 r. Organ analizował poprawność wykonanych robót budowlanych pod kątem zastrzeżeń zgłoszonych przez spółkę oraz to czy miały miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przeprowadził także postępowanie dowodowe - uzyskał pisemne oświadczenia: [...] Oddział dystrybucji Z., osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie - projektanta inwestycji oraz kierownika budowy i pracownika Urzędu Miejskiego w Wolsztynie. Ponadto analizował inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Szczegółowa analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez nadzór budowlany oraz wyciągnięte z niego wnioski zostały zawarte w decyzjach organów nadzoru budowlanego. Sąd nie zakwestionował w uzasadnieniu wyroku poprawności ustaleń stanu faktycznego, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył w wyroku przepisy rozdziału 8 Prawa budowlanego, lecz nie zakwestionował prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez nadzór budowlany. Nie mógł więc, po pierwsze, zobowiązywać organu do prowadzenia postępowania mającego na celu analizowanie warunków opisanych w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i, po drugie, twierdzić, że organy dokonały wadliwej wykładni art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wykładnia dokonana przez organ była prawidłowa i zbieżna także z tą, którą wyłożył Sąd, lecz przy tej wykładni organy oceniły, że stan faktyczny nie wskazywał na naruszenie przez inwestora czy organ administracji architektoniczno - budowlanej Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, wobec czego zakończono postępowanie poprzez wydanie rozstrzygnięcia niemerytorycznego - decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tego rodzaju działanie nie może być ocenione jako błędna wykładnia prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej.

Oprócz skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło także zażalenie Spółki na postanowienie zawarte w punkcie drugim wyroku Sądu I instancji dotyczące zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego zażalenia Spółka podniosła, że przed zamknięciem rozprawy wniosła o zwrot kosztów przejazdu samochodem na rozprawę w kwocie 155,46 zł. Sąd zasądził zwrot tylko 21,93 % kosztów przejazdu, pomimo że w art. 85 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w pierwszej kolejności został wymieniony samochód, a następnie, jeżeli strona nie korzysta z samochodu, został dopuszczony inny odpowiedni do przejazdu samochodem środek transportu. Przyjęte przez Sąd stanowisko odpowiada treści art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 445 ze zm.) uchylonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. SK 13/08. W ocenie skarżącej spółki, stanowisko Sądu nakazującego przejazd przewoźnikiem [...] Sp. z o.o. było arbitralne, a ponadto niewykonalne zważywszy, że na stronie internetowej Kolei zamieszczona była informacja o zawieszeniu przejazdów pociągów na odcinku W. - G. W okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia 2014 r. Uwzględniając konieczność przejazdów busem zastępczym, łączny czas przejazdów na rozprawę wynosiłby około dziewięciu godzin, a zatem musiałby zostać uznany za nieracjonalny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Istota problemu prawnego, jaki wystąpił w sprawie ma związek - uwzględniając treść zarzutów skargi kasacyjnej - nie tyle z wadliwym przeprowadzeniem przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, ile z rozbieżnością stanowisk w odniesieniu do oceny przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych jako uzasadniających - zdaniem organu - bądź sprzeciwiających się - zdaniem Sądu - umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie kontroli zgodności z obowiązującymi przepisami budowy stacji transformatorowej. Zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez zakwestionowania ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego, Sąd I instancji nie mógł nakazać przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, a ponieważ Sąd ustaleń faktycznych organu – w jego ocenie - w wyroku nie podważył, nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego zarzutu jednakże nie podziela. Założenie, na jakim tenże zarzut się opiera, uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, musi zostać bowiem uznane za nietrafne, ponieważ Sąd I instancji niewątpliwie jednoznacznie podważył ustalenia faktyczne przyjęte przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając je za nieodpowiadające wymaganiom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego kreujących zasady prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania kontrolnego. W tym miejscu zauważenia jednocześnie wymaga, że podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja koncentrująca się na stanie faktycznym sprawy w całości pomija ten aspekt, który ma związek z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, w szczególności rozważeniem zakresu inspekcyjno-kontrolnych zadań organów nadzoru budowlanego określonych w rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane. W odniesieniu do tejże kwestii wnoszący skargę kasacyjną objął wprawdzie zarzutem naruszenie przez Sąd I instancji art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, niemniej wskazał, ze dokonana przez Sąd wykładnia powyższych przepisów była jak najbardziej prawidłowa, a zarzucana wadliwość dotyczyła wyłącznie zastosowania ww. przepisów w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy. Powyższe oznacza, że niezakwestionowanie przez organ przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sposobu rozumienia zakresu sprawowanej przez organy nadzoru budowlanego kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego nakazuje kryteria tejże kontroli określić w sposób wskazany przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To zaś oznacza konieczność podzielenia dwóch wniosków wywiedzionych przez Sąd I instancji na tle wskazanych przepisów Prawa budowlanego. Po pierwsze, że brak jest podstaw do badania przez organ zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Taka interpretacja uprawnień kontrolnych organu przewidzianych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika z kierunku nowelizacji przepisów tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Po drugie zaś, że wskazane wyżej stanowisko dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie odnosi się ono natomiast do organów nadzoru budowlanego. Inspekcyjno – kontrolny zakres zadań organów nadzoru budowlanego ma bowiem zakres szerszy niż zakres zadań organów administracji architektoniczno – budowlanej w zakresie kontroli stosowania przepisów Prawa budowlanego. Powyższe rozróżnienie ma wymiar prawnomaterialny, niemniej w sposób bezpośredni – czego nie dostrzegł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - oddziaływuje również na sferę ustaleń faktycznych, albowiem to przepisy prawa materialnego kreują przedmiot sprawy administracyjnej, a co za tym idzie również pole ustaleń faktycznych, które muszą być w sprawie poczynione celem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego.

Odwołując się do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że Sąd I instancji uchylenie obu decyzji organów nadzoru budowlanego oparł na stwierdzeniu, iż formalne zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie (art. 105 § 1 k.p.a.) wynikało z błędnego oparcia się przez organy jedynie na oświadczeniach projektanta i kierownika budowy, bez dokonania własnych ustaleń i ocen w zakresie zgodności projektu budowlanego i jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego i obowiązującymi normami technicznymi. Wnoszący skargę kasacyjną tę ocenę zakwestionował, niemniej w sposób nieskuteczny. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że w zakresie w jakim swoje zastrzeżenia pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami budowy stacji transformatorowej zgłosiła skarżąca [...] sp. z o.o., organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły własnych ustaleń i ocen. Jak bowiem wynika z wcześniej wyrażonego stanowiska, obowiązki organu nadzoru budowlanego nie mogły się ograniczać wyłącznie do analizy poprawności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. A na tego rodzaju zakres postępowania kontrolnego wskazywały poczynione w sprawie ustalenia. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy przyjął bowiem, że opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami przepisów technicznych jest obowiązkiem projektanta. Organy nadzoru budowlanego nie mogą zastępować uczestników procesu budowlanego w wykonywaniu ich obowiązków, z tego względu skoro osoba pełniąca funkcję projektanta oświadczyła, że przy projektowaniu linii w rejonie ul. [...] zastosowano normę N-SEP-E-004 Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe – Projektowanie i budowa, to tą oceną organ nadzoru budowlanego był związany i nie podlegała ona urzędowej weryfikacji. We wniosku z dnia 21 października 2013 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. spółka w sposób precyzyjny wyjaśniła jednak z czym wiąże niezgodność wykonanej inwestycji z normami technicznymi. Załączając dokumentację fotograficzną robót, wskazała na fakt niewywiązania się z obowiązku zastosowania i wykonania rur osłonowych linii kablowych na działce nr [...] (ulicy [...]), zwracając uwagę na to, że okoliczność ta może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i pojazdów poruszających się po tym odcinku ulicy. W odniesieniu do tejże kwestii, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, organy nadzoru budowlanego, odwołują się do treści ogólnego oświadczenia projektanta, nie przeprowadziły własnych ustaleń, pomimo takiego obowiązku, który nakładał na nie art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. W świetle tego przepisu kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego obejmuje zaś w szczególności kontrolę zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. W piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. projektant, odwołując się do pkt 2.4.1, 3.1.4 i 3.1.6 normy, stwierdził, że rury ochronne zostały zaprojektowane i ułożone przy dwukrotnym przejściu poprzecznym kabli przez jezdnię o nawierzchni asfaltowej ul. [...]. Okoliczność ta nie pozostawała jednak sporna, albowiem istotą sporu był obowiązek zastosowania rur ochronnych nie tyle przy przejściach poprzecznych przez jezdnię, ile przy przebiegu linii jej środkiem. Podważona została również poprawność przyjętej głębokości ułożenia linii pod ulicą jako oczywiście niezgodna z wymaganiami normy. W odniesieniu do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł jakiejkolwiek wypowiedzi, odwołując się wyłącznie do ogólnego oświadczenia projektanta o zastosowaniu w projekcie normy N-SEP-E-004, co było tym bardziej wadliwe, że– jak to zostało już podniesione – w piśmie tym projektant ograniczył się do wyrażenia swojego stanowiska tylko w odniesieniu do przejść poprzecznych linii kablowej z drogą, a więc zupełnie innego zagadnienia problemowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że sformułowane w skardze kasacyjnej twierdzenie organu o tym, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadą, albowiem ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego nie potwierdziły zarzutów formułowanych przez [...] sp. z o.o., pozostawało w całości nieuprawnione.

Całkowicie mylne było ponadto łączenie powyższej kwestii z problematyką tzw. ciężaru dowodu. Po pierwsze, zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne i faktyczne, ma ograniczone zastosowanie w postępowaniu administracyjnym opartym na prowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego z urzędu. Strona jest zobowiązana do współdziałania z organem administracji publicznej w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, niemniej nie ciąży na niej żaden kodeksowy obowiązek procesowy udowodnienia zaistnienia faktów, na jakie się powołuje. W niektórych rodzajach spraw administracyjnych na stronie może spoczywać ciężar dowodu, niemniej chodzi tu o tzw. ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym), sprowadzający się do obciążenia strony żądającej wszczęcia postępowania skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. II OSK 1560/10). Jeżeli przepisy szczególne nie kreują odrębnych zasad postępowania wyjaśniającego, tylko w takim przypadku możliwe jest stwierdzenie, że na stronie postępowania spoczywa ciężar dowodu. Po drugie, rodzaj podniesionych przez skarżącą spółkę zastrzeżeń dotyczących sposobu rozumienia normy technicznej dotyczącej projektowania i budowy linii kablowych oraz jej zastosowania w spornym przypadku nie powodował, by wymagane czynności wyjaśniające miały polegać – jak to określono w skardze kasacyjnej - na zmuszeniu organu do poszukiwania z urzędu "przeciwdowodów". Wystarczające bowiem było – o co w istocie występowała skarżąca spółka w piśmie z dnia 21 października 2013 r. – samodzielne zweryfikowanie przez organ nadzoru budowlanego, czy warunki stosowania rur ochronnych na kablach zostały przy budowie stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a oraz linii elektroenergetycznych kablowych na działkach nr [...], [...], [...], [...] spełnione, czy też nie. W tych warunkach zachodziła podstawa do oddalenia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a.,

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 i art. 205 § 1 w zw. z art. 207 p.p.s.a. Wykładnia art. 205 § 1 p.p.s.a. nakazuje uznać, że zasądzane koszty, o których mowa w powołanym przepisie, muszą być niezbędne, celowe i racjonalne. W odniesieniu do zwrotu kosztów przejazdu do sądu strony powyższy przepis ogranicza ogólnie istniejącą swobodę wyboru środka transportu, opartego na przyjmowanych przez daną osobę dowolnych, subiektywnych kryteriach, poprzez zawężenie wyboru, którego może dotyczyć zwrot poniesionych kosztów, do takiego środka, którego użycie w danym przypadku jest możliwe i uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że znaczna odległość siedziby spółki od Warszawy (około 400 km) ma wpływ na określenie, jaki rodzaj użytego środka komunikacji może być uznany za adekwatny do wymagań, jakie kreuje art. 205 § 1 p.p.s.a. Nie można tym samym uznać, by wykorzystanie samochodu służbowego było przy dojeździe na rozprawę w Naczelnym Sądzie Administracyjnym tak niezbędne, jak i racjonalne, jeżeli się uwzględni, że skorzystanie ze środków komunikacji zbiorowej, w szczególności połączenia pociągiem na trasie W. - Warszawa, było możliwe, nie wiązałoby się z nadmiernym wysiłkiem, a jednocześnie niewątpliwie przyczyniłoby się do obniżenia znacznych kosztów przejazdu samochodem osobowym. Wybór samochodu osobowego niewątpliwie zapewnia zawsze wygodę podróżowania oraz oszczędność czasu, niemniej – przy znacznej odległości celu podróży – obarczony jest wadą wynikającą z poniesienia dużych kosztów, które muszą być uwzględniane przy ocenie racjonalności gospodarowania środkami, będącej przesłanką niedającą się pominąć w odniesieniu do obciążenia strony przegrywającej niezbędnymi kosztami postępowania sądowego. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek umożliwiający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości zgodnej z wnioskiem Spółki (zwrot kosztów przejazdu samochodem w wysokości 789,75 zł, uwzględniający wysokość opłat za korzystanie z autostrady płatnej) poprzez ograniczenie zwrotu tychże kosztów, w części dotyczącej kosztów przejazdu, obliczonych z uwzględnieniem zwrotu kosztów przejazdu strony pociągiem na trasie pomiędzy siedzibą spółki a siedzibą Sądu (w obie strony).

Przechodząc do rozpoznania zażalenia Spółki na postanowienie Sądu I instancji w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, zawarte w punkcie drugim wyroku tego Sądu, ocenić należy, że zażalenie to w okolicznościach niniejszej sprawy zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle przywołanego wyżej art. 205 § 1 p.p.s.a. nie sposób podzielić poglądu Sądu I instancji, że przedstawiciel spółki nie powinien był skorzystać z samochodu osobowego przy dotarciu na rozprawę przed Sądem ze względu na istnienie bezpośredniego połączenia środkiem transportu publicznego (pociąg). Jak zostało wskazane wyżej, określenie dopuszczalnego w danym przypadku środka transportu musi opierać się na racjonalnym kryterium wyboru środka, przy czym kryterium tym nie może być co do zasady wyłącznie sama możliwość zastąpienia przejazdu indywidualnego samochodem strony do sądu skorzystaniem z transportu zbiorowego. Powoduje to, że ocenić należało, iż poniesiony przez Spółkę koszt dojazdu na rozprawę jej przedstawiciela był wydatkiem celowym, a żądanie zasądzenia przez Sąd jego zwrotu od organu uzasadnione. Istotny wpływ na przyjęcie tej oceny miało jednocześnie uznanie, że wskazane we wniosku przez przedstawiciela spółki okoliczności łączące się z brakiem możliwości skorzystania z komunikacji kolejowej w dacie wyznaczonej rozprawy (konieczność przejazdu kombinowanego) uprawniały przedstawiciela spółki do wyboru tego środka transportu (samochód służbowy), który mógł być w danych warunkach użyty bez podejmowania w tym celu nadmiernych działań. Wniosek ten koresponduje dodatkowo z kwestią dotyczącą czasu przejazdu koleją (oraz na części trasy busem) do Sądu. Zgodzić się bowiem należało z tym argumentem zażalenia, który wskazywał na to, że łączny czas przejazdu pociągiem oraz busem byłby nieproporcjonalny do przebytej odległości. W sytuacji, gdy rozkład pociągów czy też inne utrudnienia (np. prowadzone na danej linii roboty wymuszające transport kombinowany) powodują, że pokonanie przez przedstawiciela spółki krótkiej odległości pomiędzy W. a Poznaniem generuje nieproporcjonalny wydatek czasu, uzasadnionym pozostaje zamiar skorzystania z alternatywnego środka transportu. Wnioskowana przez Spółkę kwota 155,46 zł, stanowiąca koszt tego przejazdu, została obliczona prawidłowo, co kazało, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzec o uchyleniu postanowienia zawartego w punkcie drugim wyroku Sądu I instancji i zasądzeniu od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki kwoty 655,46 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przez Sądem I instancji, na co składały się uiszczony przez Spółkę wpis od skargi (500 zł) oraz udokumentowany koszt dojazdu na rozprawę przedstawiciela Spółki (155,46 zł).