Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 897/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 127 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149 § 3, art. 150 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi W. P. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz stwierdza nieważność postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących W. P. i J. P. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W.P. i J.P. (dalej określanych jako skarżący) jest decyzja Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydana we wznowionym postępowaniu utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 13 października 2017 r. skarżący zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i wiaty na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej oraz utwardzenie działki nr ewid. 390 położonej w miejscowości [...], powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1257 z późn. zm. – dalej: K.p.a.).

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania. Rozpatrując sprawę na skutek zażalenia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda uchylił postanowienie I instancji w całości i wznowił w/w postępowanie.

Po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że nie znalazł przepisów prawa materialnego pozwalających na stwierdzenie, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu objętym wnioskiem. Organ podkreślił również, że prawie każda inwestycja powoduje jakieś uciążliwości i utrudnienia dla sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. – dalej: P.b.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w następstwie uznania, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Starosty z dnia 29 czerwca 2017 r., w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca własność skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.;

2. art. 34 ust. 1 pkt 5, w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1c, w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., w wyniku ustalenia przez Starostę obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie w oparciu o oświadczenie projektanta zawarte w projekcie budowlanym oraz zaniechania dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie;

3. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., w następstwie dokonania przez Starostę oceny, czy nieruchomość stanowiąca własność skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu wyłącznie z uwzględnieniem objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę etapu zamierzenia inwestycyjnego, a nie z uwzględnieniem całego zamierzenia inwestycyjnego p.n: "budowa na terenie działki nr 390 obr. [...]/Nr 0006/ wiaty na maszyny rolnicze, budynku gospodarczego, dwóch silosów przejazdowych na paszę, fundamentów pod silosy zbożowe w ilości 3 szt, fundamentu pod podajnik kubełkowy, utwardzenie dojścia i dojazdu oraz wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej /dz. nr ewid. 387 obr. [...]/Nr 0006/";

4. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z § 2 ust. 2 i § 2 ust. 1 pkt 51 oraz § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 lit. a oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w następstwie pominięcia przez Organ okoliczności, że na działce nr 390 znajdują się obiekty gospodarcze zrealizowane przez inwestora w ramach odrębnego pozwolenia na budowę, w następstwie czego koniecznym jest dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

5. art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a, w następstwie zaniechania przez Starostę zebrania i właściwego rozpoznania całego materiału dowodowego,

6. art. 107§ 1 i §3 k.p.a, w następstwie niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy faktycznej zaskarżanej decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Organ podał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działkę nr ewid. 390 w miejscowości [...], do której skarżący nie posiadają tytułu prawnego, natomiast wskazana przez nich działka nr 391, której są właścicielami, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dalej wyjaśnił, że w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub wznowienie postępowania w takiej sprawie, krąg stron powinien być ustalony identycznie jak w postępowaniu zwykłym. Z uwagi na usytuowanie projektowanych obiektów - budynku gospodarczego w odległości 16,65 m od granicy z działką skarżących oraz wiaty na maszyny rolnicze w odległości 21,30 m od tej granicy, jak również wysokości projektowanych obiektów - budynku gospodarczego 7,27 m, zaś wiaty na maszyny rolnicze 6,11 m, Organ stwierdził, że nieruchomość nr 391 z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Obiekty te nie powodują bowiem ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr 391.

Ponadto Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy zalega decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n: "Budowa na terenie działki nr 390 obr. [...]/Nr 0006/: wiaty na maszyny rolnicze, budynku gospodarczego, dwóch silosów przejazdowych na paszę, fundamentów pod silosy zbożowe w ilości 3 szt., fundamentu pod podajnik kubełkowy, utwardzenie dojścia i dojazdu oraz wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej /dz. nr ewid. 387 obr. [...]/Nr 0006/", w której wskazano m.in., że realizacja planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] maja 2017, znak: [...], zaś skarga na decyzję Kolegium została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA Rzeszowie z dnia 11 października 2017r., sygn. akt II SA/Rz 840/17.

Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyżej opisaną decyzję Wojewody, skarżący wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze przytoczyli część zarzutów sformułowanych uprzednio w odwołaniu, a ponadto zarzucili naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., w wyniku pominięcia przez Wojewodę okoliczności, iż wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości, ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 P.b., w wyniku utrzymania przez Wojewodę decyzji Starosty, skutkiem czego osoby dysponujące interesem prawnym nie mają możliwości zweryfikowania, czy zamierzenie inwestycyjne, co do którego wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodne z przepisami i zaprojektowane zostało z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu;

3. art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., w wyniku nierozpoznania przez Wojewodę sformułowanego w odwołaniu wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie wydania pozwolenia na budowę dwóch silosów przejazdowych na paszę na działce nr ewid. 390 w miejscowości [...], znak: [...], zgłoszonego na okoliczność uznania skarżących za stronę w w/w postępowaniu, które dotyczy budowy obiektów stanowiących kolejny etap zamierzenia inwestycyjnego;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w następstwie zaniechania przez Wojewodę wnikliwej analizy zarzutów sformułowanych w odwołaniu oraz właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności podjęcia dodatkowych ustaleń oraz rozważań odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania na otoczenie całej projektowanej inwestycji a nie etapu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, oraz bezkrytycznego podzielenia stanowiska Starosty, mimo że - wbrew twierdzeniom Wojewody – organ ten nie weryfikował oddziaływania na nieruchomość skarżących całego zamierzenia inwestycyjnego, co do którego wydana została przez Wójta Gminy [...] decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017r., znak: [...], gdyż: a) w uzasadnieniu decyzji Starosty brak jest wzmianki o dokonywaniu takich rozważań; b) z samego faktu zalegania w projekcie budowlanym projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wskazania w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., że ,(...) realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...)" nie można ad hoc wywodzić, że w sprawie, w której Starosta wydał decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] faktycznie weryfikowano obszar oddziaływania całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jego etapu, który objęty został wnioskiem o pozwolenie na budowę; c) w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę innego etapu zamierzenia inwestycyjnego, na które wydana została w/w decyzja Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy, tj. budowy dwóch silosów przejazdowych na paszę na działce nr ewid. 390 w miejscowości [...], znak: [...] przysługuje skarżącym przymiot strony, ze względu na możliwość wprowadzenia związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy działki;

5. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a., w wyniku naruszenia przez Wojewodę zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez zaniechanie przez Wojewodę poinformowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw;

6. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., w następstwie niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy faktycznej zaskarżanej decyzji.

Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania, znak: [...], w tym zawiadomienia Starosty z dnia 15 lutego 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dwóch silosów przejazdowych na paszę na działce nr ewid. 390, na okoliczność uznania ich za stronę w tym postępowaniu, dotyczącym budowy obiektów stanowiących kolejny etap zamierzenia inwestycyjnego, w skład którego wchodzi również budowa budynku gospodarczego i wiaty na maszyny rolnicze.

Na rozprawie skarżący dodatkowo podnieśli, iż wykonanie budynków oraz utwardzenie działki nr 390 jest przyczyną zalewania ich nieruchomości, w tym piwnic zabudowań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Jednocześnie poinformował, że decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.S. pozwolenia na budowę dwóch silosów przejazdowych na paszę na działce nr ewid. 390 w miejscowości [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. i w związku z tym ustalenia, czy skarżący powinien mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] (znak: [...]), przy czym – czy w realiach tej sprawy wystarczające jest zbadanie tego przymiotu wyłącznie w odniesieniu do konkretnego etapu tej inwestycji. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest na tyle istotne, że dopiero jej rozstrzygnięcie pozwoli na ustalenie, czy w kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Postępowanie wznowieniowe zostało uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 12 działu II K.p.a. (art. 145-152 K.p.a.). I tak, stosownie do zamieszczonych w ww. rozdziale przepisów, przyjmuje się, że po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, postępowanie administracyjne można podzielić na dwa etapy. Na pierwszym z nich, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty został na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a., jak również, czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a., a także, czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. Należy jednak zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym weryfikacja twierdzenia składającego podanie o wznowienie, iż jest on stroną, następuje co do zasady dopiero po wznowieniu postępowania, chyba że już z treści samego podania o wznowienie postępowania wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, LEX nr 953098). Jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), to powinna być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, LEX nr 1219080 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15, LEX nr 2310016).

Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące rzeczywistego zaistnienia przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 P.b., będącego przepisem szczególnym względem art. 28 K.p.a., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy dokonywaniu wykładni ww. przepisu, wymagane jest przede wszystkim uwzględnienie, iż dla uznania, że dany pomiot – inny niż inwestor – posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, konieczne jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu (inwestycji). Stosownie do treści art. 3 pkt 20 P.b., obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Na tle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że:

1) znajdowanie się w obszarze oddziaływania nie musi wiązać się z jednoznacznie negatywnym i naruszającym przepisy prawa oddziaływaniem, lecz wystarczy potencjalność tego oddziaływania;

2) kwestia oddziaływania nie może być badana pod kątem faktycznego oddziaływania, ale musi być związana z konkretną normą prawną prawa materialnego;

3) wskazywana konkretna norma (normy) prawa materialnego nie musi być związana stricte z przepisami techniczno-budowlanymi;

4) sam fakt sąsiedztwa (sąsiedniego położenia nieruchomości) nie jest automatycznie powodem do przyjęcia oddziaływania, ale musi być ono wykazane jak wyżej;

5) w świetle powyższego ustalanie obszaru oddziaływania inwestowanej nieruchomości musi zawsze nawiązywać do realiów konkretnej sprawy,

6) ustalanie przymiotu strony w oparciu o treść art. 28 ust. 2 P.b. przebiega identycznie, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

Zauważyć trzeba, że co do zasady w świetle art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednakże w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt ustawodawca dopuścił możliwość wydania na wniosek inwestora pozwolenia na budowę odnośnie wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Takie unormowanie, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym, w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. – m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania terenu pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wolą ustawodawcy było więc, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

Podsumowując, weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę w przypadku etapowania inwestycji musi uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego - zgodnie z art. art. 33 ust. 1 w zw. z art. art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym i przyjmuje za własny pogląd wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1564/15 oraz 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2485/15 (dostępne na www.nsa.cbois.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie zakres planowanej inwestycji wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy na terenie działki nr 390 obręb [...]: wiaty na maszyny rolnicze, budynku gospodarczego, dwóch silosów przejazdowych na paszę, fundamentów pod silosy zbożowe w ilości 3 sztuk, fundamentu pod podajnik kubełkowy, utwardzenie dojścia i dojazdu oraz wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej co koreluje z projektem zagospodarowania terenu. W świetle wyżej przedstawionego stanowiska nie ulega wątpliwości, że analiza czy istotnie skarżący nie powinni być stroną postępowania z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę określonego etapu inwestycji przeprowadzona przez organy obydwu instancji, nie była pełna. Należało bowiem wziąć pod uwagę nie tylko obiekty objęte konkretnym etapem robót wynikającym z ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], ale wszystkie objęte całym zamierzeniem inwestycyjnym opisanym w w/w decyzji o warunkach zabudowy, ujęte na projekcie zagospodarowania terenu. Nawet, gdyby nie podzielić wcześniej zaprezentowanego poglądu, to i tak w ocenie Sądu naruszając reguły wynikające z art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., zbyt ogólnikowo odniesiono się choćby do objętych tym etapem "utwardzeń dojścia i dojazdu", gdy tymczasem - jak wynika z projektu - łączna ich powierzchnia wynosi 665 m2, co przecież może wiązać się z zaburzeniem dotychczasowego stanu wody na gruncie i wpływem na sąsiednią nieruchomość. Ponadto w sytuacji planowanego etapu robót budowlanych objętych decyzją Starosty z dnia 29 czerwca 2017 r. właściciele sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość przeanalizowania konkretnych rozwiązań projektowych związanych z kwestią odprowadzania wód deszczowych z konkretnych obiektów objętych danym etapem realizacji inwestycji. Trudno bowiem z góry wykluczyć możliwość oddziaływania inwestycji na sąsiednią nieruchomość w tym zakresie. Wspomnieć należy, że skarżący na rozprawie przedłożyli zdjęcia mające obrazować fakt zalewania ich działki i budynku przez wody z działki inwestora, co wiążą z realizacją inwestycji. Nie wiadomo czy jest to efekt wadliwego wykonania inwestycji czy wadliwych rozwiązań projektowych, bo organy w ogóle nie poruszyły tych kwestii w decyzjach.

W świetle konieczności uwzględnienia oddziaływania całej planowanej inwestycji a nie tylko jej konkretnego etapu, należy także przeanalizować rodzaj planowanych obiektów w kontekście przepisów technicznych, które obejmuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 81) i nie jest wykluczone, że także z nich właśnie wywieść można interes prawny skarżących.

W kontrolowanej sprawie istotne było także stwierdzenie rażące naruszenie prawa, do którego doszło na wcześniejszym etapie, a które Sąd dostrzegł z urzędu. Chodzi o postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wydane na skutek zażalenia skarżących na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., który odmówił wznowienia postępowania. Wojewoda w/w postanowieniem nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3054/14 (LEX nr 2108355) oraz przez J. Borkowskiego w krytycznej glosie do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988 r., sygn. akt IV SA 316/88 (LEX nr 951725) (glosa w OSP z 1991 r., nr 7 – 8, poz. 177). Istnieje bowiem zasadnicza różnica między postępowaniem głównym (którego przedmiotem są interesy prawne lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego) a postępowaniem nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania (wydaną w wyniku procesu szczególnego; W.F. Dąbrowski "Procedura wznowienia postępowania administracyjnego" RPEiS z 1965 r. z. 3 s. 51-51), w którym rozpatruje się interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów prawnych zawartych w K.p.a. (J. Borkowski – op. cit. s. 342-343 cz. 4). Postępowanie kończące się postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania jest zupełnie inną sprawą pod względem prawnym od postępowania głównego. Z tego względu w Kodeksie postępowania administracyjnego ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia (art. 150 § 1 K.p.a.). Jeśli więc w przepisie art. 150 § 1 K.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania, a w § 2 tej normy prawnej ustanowiono wyjątki, to nie wydaje się możliwe przenoszenie tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiemu zabiegowi interpretacyjnemu przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Przeciwko temu przemawia zdecydowanie także i to, że w K.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 K.p.a. kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W przepisie art. 150 § 1 K.p.a. kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, a ten charakter decyzji można określić na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. zdanie pierwsze). Tak więc nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej, ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, będące następstwem rozważań organizacyjnych lub strukturalnych przyjętych w administracji rządowej lub w samorządzie terytorialnym, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z powyższego wynika, że przepisy określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu odwoławczego do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Wojewoda, rozpoznając zażalenie od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak wyżej podano, zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. wyłącznie właściwym jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W tym przypadku był to Starosta [...], a zatem tylko ten organ był właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania nie było potrzeby przeprowadzania przed Sądem wnioskowanych przez skarżących dowodów, mających w ich ocenie wykazywać okoliczności, które zdaniem Sądu powinny być i tak wzięte pod uwagę przez organy.

Nawiązując do zarzutu błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia w aspekcie przepisów związanych z ochroną środowiska, odnoszenie się do tej problematyki na obecnym etapie, kiedy to przedmiotem rozważań jest kwestia czy w ogóle skarżący posiadają przymiot strony, byłoby przedwczesne.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – a to art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a także stwierdził nieważność postanowienia Wojewody z dnia 14 grudnia 2017 r. z uwagi na naruszenie art. 150 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu właściwy organ wyda postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie powtórnie zbada i oceni interes prawny skarżących, mając na uwadze wyżej wyrażone stanowisko Sądu w tej kwestii.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 P.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi solidarnie.