Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1773/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 156/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 31 grudnia 2019 r. nr AP-2.7840.254.2019.WPA w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz156/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 31 grudnia 2019 r. nr AP-2.7840.254.2019.WPA w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Szczecina ostateczną decyzją z 25 marca 2016 r. nr 351/16 zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na terenie działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w S. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, albowiem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Prezydent Szczecina decyzją z 10 września 2019 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z 25 marca 2016 r., jednocześnie wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ błędne określenie kręgu stron pozbawiło Spółdzielnię możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 31 grudnia 2019 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. W ocenie organu inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie osiąga bowiem progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem". Organ zaznaczył, że przedsięwzięciem w rozumieniu ww. przepisów rozporządzenia jest pojedyncze urządzenie, o parametrach wskazanych w tych przepisach, bez znaczenia dla samej kwalifikacji jest zatem fakt, czy nowa instalacja jest montowana obok istniejącej. Tym samym parametry każdej anteny, która przewidziana jest do realizacji w ramach planowanej inwestycji, należy przeanalizować indywidualnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia zarzuciła błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że parametry każdej anteny należy przeanalizować indywidualnie, bez uwzględnienia kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju, a także naruszenie szeregu przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa inwestycja pozostawała bez wpływu na środowisko i nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zalicza się bowiem do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W ocenie Sądu w świetle tych przepisów dla klasyfikacji przedsięwzięcia niezbędna jest analiza mocy pojedynczych anten. Zdaniem Sądu wykładnia przepisów rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do intencji ustawodawcy, iż klasyfikacja przedsięwzięcia radiokomunikacyjnego zależy od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla każdej anteny z osobna (a nie ich sumy mocy promiennej) i to niezależnie do tego, ile takich anten obejmuje cała projektowana stacja bazowa. Sąd podkreślił, że dyspozycja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie tylko wyklucza sumowanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo pochodzącej z innej anteny zainstalowanej na tym samym obiekcie, ale także wyłącza możliwość zastosowania w przypadku inwestycji radiokomunikacyjnych § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko polegającą na uznaniu, że dyspozycja tych przepisów nie tylko wyklucza sumowanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo pochodzącej z innej anteny zainstalowanej na tym samym obiekcie, ale też wyłącza możliwość zastosowania w przypadku inwestycji radiokomunikacyjnych § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia;

2. błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia polegającą na uznaniu, że celem ustawodawcy było wykluczenie sumowania równoważnej mocy promieniowania anten z planowanej instalacji oraz innych instalacji zrealizowanych czy realizowanych na terenie tego samego obiektu, a zatem, że parametry każdej anteny należy przeanalizować indywidualnie i w konsekwencji przyjęcie, że klasyfikacja przedsięwzięcia dostarczona przez inwestora odpowiada prawu, a stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy - na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej (stacji bazowej telefonii komórkowej) jako inwestycji mogącej (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę mocy wszystkich anten wchodzących w skład tej instalacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sadu I instancji w tej kwestii zawarte w zaskarżonym wyroku.

Powyższa kwestia stała się przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. Uchwale ta jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a.

Skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22 zajął stanowisko, zgodnie z którym przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - w skład instalacji wchodzi kilka anten.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, iż parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo - jako warunek zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych pod przepisy rozporządzenia, który implikuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji - należy przyjmować w odniesieniu do "pojedynczej anteny". Instalacja będzie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli w jej składzie została zaprojektowana co najmniej jedna antena odpowiadająca wymaganiom zawartym w przepisie. Wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (dalej również jako "EIRP") "pojedynczej anteny" została w nim powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry, tj. moc i odległość służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799). Przepis § 3 rozporządzenia skonstruowany jest tak, że w kolejnych punktach oznaczonych literami od "a" do "g" punktu 8 ustępu pierwszego stopniuje, tj. zwiększa moc anteny i jednocześnie powiększa odległość terenu, na którym należy przeprowadzić badanie pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. Ustalenie, że w danej odległości od środka pojedynczej anteny o mocy podanej w § 3 ust. 1 pkt 8 znajduje się miejsce dostępne dla ludności powoduje, że przedsięwzięcie staje się przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie z kolei, że takie miejsce w otoczeniu instalacji nie występuje, skutkuje jej zwolnieniem z tego obowiązku. Za tym, że parametr EIRP odnosi się do pojedynczej anteny, przemawia zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 (podobnie jak w § 2 ust. 1 pkt 7) takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji ww. przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów doszedł do przekonania, że zasadność sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo nie wynika również z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, albowiem przepis ten nie może mieć zastosowania do instalacji wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Warunkiem jego zastosowania jest bowiem ustalenie, że na terenie jednego zakładu lub obiektu obok planowanej inwestycji (w tym przypadku instalacji radiokomunikacyjnej) występuje jeszcze inne dodatkowe "przedsięwzięcie", które albo jest realizowane, albo zostało już zrealizowane. Treść tego przepisu nie nasuwa wątpliwości, jasne jest, że chodzi w nim o dodatkowe uwzględnienie parametrów – planowanego, realizowanego lub zrealizowanego – a w każdym razie innego "przedsięwzięcia tego samego rodzaju". Należy wyjaśnić, że "przedsięwzięcie" definiuje art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jako "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". W świetle powyższego, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Już chociażby z tego względu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania do instalacji składającej się z kilku anten.

Pod względem językowym, nie budzi wątpliwości również druga część przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o treści: "przy czym równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Wyraźnie poprzez użycie tych samych zwrotów i sformułowań "na terenie jednego zakładu lub obiektu", "na terenie tego samego zakładu lub obiektu" nawiązuje i odnosi się do przepisu § 3 ust. 2 pkt 3. Cytowany fragment § 3 ust. 1 pkt 8 wskazuje, że nawet w sytuacji gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu miałyby znaleźć się dwie lub więcej instalacji radiokomunikacyjnych, to o ich kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko decydować ma "pojedyncza antena", a w szczególności wystąpienie w jej zasięgu na linii prowadzonej od jej środka elektrycznego i w oznaczonej odległości miejsca dostępnego dla ludności. I jest to także logiczne. Tak jak ustawodawca nie wymaga decyzji środowiskowej dla instalacji składającej się z anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo mieszczących się w przedziałach określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przy braku występowania w jej otoczeniu miejsca dostępnego dla ludności, tak samo zwalnia z tego wymogu każde kolejne realizowane tego rodzaju przedsięwzięcie dokładnie z tego samego właśnie względu, tj. z braku miejsca dostępnego dla ludności w jego otoczeniu. Czy to będzie jedna instalacja czy kilka, sposób kwalifikowania każdej z nich będzie zależał od parametrów odnoszących się do "pojedynczej anteny". Z treści badanych regulacji § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 przy uwzględnieniu zasad logiki nie można zatem wyprowadzić wniosku, że ten ostatni mógłby być podstawą sumowania parametrów anten jednej instalacji jako jednego przedsięwzięcia.

Argumenty tezy przeciwnej, opowiadającej się za przyjęciem "mocy zbiorczej" anten, przywołane też w niniejszej sprawie przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię, a odwołujące się do wykładni systemowej i funkcjonalnej, nie uzasadniają w ocenie Sądu podejmującego ww. uchwałę odstąpienia od wykładni literalnej. Badanie treści § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. w kontekście pozostałych przepisów rozporządzenia i innych regulacji, odnoszących się do szeroko rozumianej ochrony środowiska, podważa pogląd, że parametr EIRP podlega sumowaniu. Zauważyć należy, że w przypadku innych przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, które można określić jako przedsięwzięcia "progowe" ich parametry, które w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 podlegają zsumowaniu (oczywiście przy założeniu, że chodzi o ich sumowanie z parametrami innego przedsięwzięcia, a nie parametrami tego samego przedsięwzięcia, jak w przypadku stacji bazowej), określone są wielkościami charakteryzującymi ich skalę i rozmiar. Przykładowo: "instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 t. na dobę" (pkt 21), "instalacje do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok" (pkt 25). W przypadku tych przedsięwzięć zsumowanie ich parametrów to matematyczne działanie polegające na dodaniu wskazanych wielkości, niesprawiające większych problemów interpretacyjnych. Natomiast ujęcie w rozporządzeniu instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, jak należy wnioskować z treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 nastąpiło nie tyle z uwagi na ich skalę i rozmiar, ile ze względu na możliwość wystąpienia w ich otoczeniu miejsc dostępnych dla ludności (za wyjątkiem § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d, który nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie). Prawodawca, kierując się wskazaniami wiedzy technicznej i medycznej, założył, jakie odległości od anten instalacji są bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka, a w jakich zaistnieje potrzeba zbadania jej rzeczywistego oddziaływania w postępowaniu środowiskowym. Zsumowanie EIRP nie spowoduje, że przedsięwzięcie określane jako "podprogowe" ten

Podkreślono przy tym, że zakwalifikowanie przedsięwzięcia do wdrożenia postępowania środowiskowego na podstawie powołanych przepisów rozporządzenia z 2010 r. a zbadanie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko weryfikowane w oparciu o regulacje dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych to dwa różne zagadnienia. W ocenie Sądu podejmującego ww. uchwałę, brak rozróżnienia tych dwóch kwestii niesłusznie spowodował sięgnięcie do wykładni funkcjonalnej uzasadnianej potrzebą ochrony życia i zdrowia (do której odwołała się również skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia w niniejszej sprawie). Ciężar tej ochrony spoczywa bowiem na innych niż rozporządzenie z 2010 r. regulacjach prawnych - w ustawie - Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" zawarte są regulacje (art. 121-126), których zadaniem jest ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Na etapie rozstrzygania o charakterze danego przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania rzeczywistego oddziaływania instalacji na środowisko, zaś § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zawiera kompleksową i wyczerpującą metodę ustalania charakteru przedsięwzięcia. Parametr EIRP z § 3 ust. 1 pkt 8 ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw.

W uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r. nawiązano też do przywołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dyrektywy PE i Rady z 13 grudnia 2011 r. nr 2011/92/UE (stanowiącej ujednolicony tekst dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985). Wskazano, że w zawartym w niej katalogu przedsięwzięć, dla których prawodawca unijny zastrzegł konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko lub pozostawił to decyzji Państwa członkowskiego, nie ma instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (por. art. 4 ust. 1 i 2 oraz załączniki I i II ww. dyrektywy). Oznacza to, że jej przeprowadzenie dla tego rodzaju przedsięwzięć było wyłącznie wymogiem krajowym.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko okazały się niezasadne. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.